INFORME DE LA COMISIÓN PARA EL CONSEJO EUROPEO DE BIARRITZ sobre la estrategia comunitaria en materia de seguridad marítima

Informe de la Comisión para el Consejo Europeo de Biarritz

sobre la estrategia comunitaria en materia de seguridad marítima

El Consejo Europeo de Feira, celebrado los días 19 y 20 de junio de 2000, acogió con satisfacción la intención de la Comisión de presentar un informe sobre la estrategia global en materia de seguridad del transporte marítimo, para que pueda adoptarse una decisión al respecto antes de finales de este año.

Esta solicitud fue presentada a raíz del naufragio del buque petrolero ERIKA, el 12 de diciembre de 1999, frente a las costas francesas, y de la contaminación posterior de unos 400 km de costa por más de 10.000 m³ de petróleo pesado.

La Unión Europea ya dispone de un arsenal legislativo importante en el ámbito de la seguridad marítima y de la prevención de la contaminación marina.

Tras la catástrofe del AMOCO CADIZ en 1978, la Comisión ha indicado en repetidas ocasiones al Consejo que el marco clásico de actuación internacional en materia de seguridad marítima, por medio de la Organización Marítima Internacional (OMI), era insuficiente para luchar eficazmente contra las causas de las catástrofes marinas. Sin embargo, la seguridad marítima sólo fue objeto de algunas medidas puntuales hasta que, en marzo de 1993, la Comisión presentara una Comunicación en la que se describían los fundamentos de una política común de seguridad marítima. La estrategia de conjunto propuesta por la Comisión se aplicó rápidamente: en unos cuantos años, el Consejo ha adoptado doce directivas y tres reglamentos. En general, el objetivo de estos textos es garantizar una aplicación comunitaria más estricta, incluso anticipada, de las normas derivadas de los convenios internacionales en el ámbito de la seguridad de los buques, de la prevención de la contaminación causada por buques, de los criterios de formación y calificación de los marineros y de las condiciones de trabajo a bordo. A raíz de varias tragedias marítimas y, en particular, del naufragio del ESTONIA en 1994, se ha dedicado una atención especial a la seguridad de los buques de pasajeros y de los buques que transportan mercancías a granel. Esta legislación se refiere ante todo a los buques comerciales, pero la seguridad de las embarcaciones de recreo y de los buques pesqueros también es objeto de medidas comunitarias específicas.

El naufragio del ERIKA, en diciembre de 1999, ha sido el catalizador de nuevos avances en la elaboración de la política europea de seguridad marítima, especialmente en lo que se refiere a los riesgos que suponen para el medio ambiente los buques petroleros.

Esta catástrofe causó una emoción considerable en la opinión pública europea. Huelga decir que la repetición de estos accidentes y sus consecuencias ambientales han reducido considerablemente la capacidad de tolerancia de la opinión pública.

El Parlamento Europeo, mediante su Resolución de 20 de enero de 2000, y el Consejo de Asuntos Generales del 24 de enero reclamaron un refuerzo significativo de las normas de seguridad marítima a escala comunitaria.

La Comisión respondió a estas solicitudes adoptando el 21 de marzo de 2000, cuando sólo habían transcurrido tres meses desde el accidente, una "Comunicación sobre la seguridad marítima del transporte de petróleo", en la que se describe una estrategia global, acompañada de varias propuestas de acciones concretas para evitar que se vuelvan a producir accidentes similares.

I- Recordatorio de las propuestas de medidas a corto plazo pendientes de examen en el Consejo y el Parlamento Europeo

Las tres propuestas de medidas legislativas adoptadas por la Comisión a raíz del naufragio del ERIKA están siendo objeto de debate en el Consejo y el Parlamento Europeo.

Es sumamente importante que los debates sobre estas tres medidas avancen de forma paralela, rápida y coordinada en las instancias europeas.

1) Contenido de las medidas propuestas

*Modificación sustancial de la Directiva vigente sobre el control de los buques por el Estado del puerto para reforzar los controles en los puertos que hoy en día siguen siendo insuficientes. Los elementos esenciales de esta propuesta se refieren a la prohibición de los buques que no cumplan las normas mínimas (con el establecimiento de una lista negra de buques a los que se prohíbe el acceso a las aguas de la Unión Europea) y el refuerzo de las inspecciones en los buques de riesgo, incluidos los petroleros. El conjunto de estas modificaciones supone un aumento del personal encargado de los controles en los puertos de los distintos Estados miembros. Las administraciones de los Estados miembros no podrán eludir este refuerzo de sus efectivos.

*Modificación de la Directiva vigente sobre las sociedades de clasificación a las que los Estados miembros delegan gran parte de sus poderes de comprobación, especialmente en lo que se refiere a la calidad de los buques. Se trata de centralizar y armonizar el procedimiento por el que se concede la licencia a estas sociedades, de aplicar sanciones específicas (suspensión o retirada de la licencia) a las sociedades que no cumplan su función y, en general, de reforzar los controles sobre las actividades de estas sociedades.

*El objetivo de la tercera propuesta es la prohibición de los petroleros de casco único, con un calendario similar al de Estados Unidos, lo que permitirá una introducción acelerada de los petroleros de doble casco, que ofrecen una mayor protección contra la contaminación en caso de accidente. De acuerdo con este calendario, la utilización de los buques de doble casco será obligatoria en la mayor parte de las categorías de petroleros en el año 2010.

Por último, la Comisión propone que, sin esperar a la entrada en vigor de estas medidas, los principales socios del sector implicados en el transporte marítimo de petróleo suscriban un acuerdo voluntario para mejorar sin demora la seguridad del transporte marítimo de productos derivados del petróleo.

2) Situación del paquete de medidas propuesto por la Comisión

Se han registrado avances rápidos en la propuesta de Directiva destinada a modificar la Directiva comunitaria sobre las sociedades de clasificación y puede considerarse que existe un amplio acuerdo al respecto en el Consejo.

Los objetivos generales de la propuesta sobre el control por el Estado del puerto han sido recibidos de forma positiva en el Consejo, lo que permite esperar asimismo un acuerdo al respecto antes de finales de este año. Sin embargo, existe el peligro de que se suavicen las disposiciones que establecen un control ampliado obligatorio de los buques de riesgo, como los petroleros de más de 15 años, ante las reticencias de determinados Estados miembros a la hora de contratar al personal necesario para cumplir estas obligaciones adicionales. La Comisión puede entender la voluntad de cierta flexibilidad para resolver las situaciones excepcionales que pueden surgir en algunos puertos comunitarios, pero no podría aceptar un texto cuyo efecto fuera eximir a buques como el ERIKA de los controles obligatorios. Así pues, si sólo son obligatorios los controles ampliados a partir de un factor de selección [1] demasiado alto, como desean algunos Estados miembros, buques idénticos al ERIKA no serían controlados.

[1] De acuerdo con el sistema de "factor de selección", se asigna una serie de puntos a los buques en función de distintos criterios, como la antigüedad, el pabellón, las inmovilizaciones anteriores, etc. Los buques que tienen mayor número de puntos deben ser inspeccionados con prioridad. Esta herramienta permite identificar los buques de riesgo y reduce el riesgo de prácticas divergentes según los puertos.

En lo que se refiere a la propuesta de Reglamento sobre los petroleros de doble casco, es necesario presentar un trámite conjunto ante la Organización Marítima Internacional (OMI) para intentar que se adopten rápidamente medidas similares a las que desea adoptar la Unión Europea. En la actualidad parece desprenderse un consenso bastante amplio en favor de una revisión de las normas internacionales vigentes. Sin embargo, debe proseguir la labor sobre la propuesta de Reglamento para que el Consejo pueda adoptar el texto en el mes de diciembre, con todas las demás medidas propuestas, fecha en que será posible pronunciarse sobre el éxito o el fracaso de las iniciativas adoptadas por la OMI.

Las instituciones comunitarias deben trabajar de forma concertada para que el Consejo Europeo de Niza pueda confirmar un acuerdo sobre estos tres textos antes de finales de año.

En lo que se refiere al acuerdo voluntario para mejorar la transparencia y las prácticas de fletamento de los buques petroleros, la Comisión no ha recibido hasta la fecha, por parte de las empresas petroleras, ninguna señal tangible de que deseen concluir un acuerdo de este tipo, mientras que los demás interlocutores (armadores especializados en el transporte marítimo de productos petrolíferos y sociedades de clasificación) han manifestado su interés por la apertura de un debate al respecto.

II - Segundo paquete de medidas para mejorar la seguridad marítima

Además de las propuestas de medidas a corto plazo adjuntas a la Comunicación, la Comisión ha anunciado medidas complementarias, en los próximos meses, para mejorar de forma duradera la protección de las aguas europeas contra los riesgos de accidentes y de contaminación marina.

1) Medidas destinadas a mejorar la seguridad del tráfico marítimo y la prevención de la contaminación por los buques

La seguridad del tráfico marítimo en aguas europeas constituye un reto fundamental: un 90% del comercio entre la Unión Europea y los terceros países se efectúa por vía marítima. Los riesgos de accidente relacionados con la concentración de tráfico frente a las principales vías marítimas europeas son particularmente altos en algunas zonas de convergencia, como los estrechos del Paso de Calais o de Gibraltar. Por otra parte, las consecuencias ambientales de un accidente marítimo, que puede producirse incluso fuera de las zonas de fuerte concentración de tráfico (tal como sucedió con el naufragio del ERIKA), pueden ser desastrosas para la economía y el medio ambiente de los Estados miembros afectados.

El principio de la libertad de los mares, fundamento de la navegación marítima, ha permitido desarrollar un mercado mundial de servicios de transporte que se caracteriza por la libre competencia, en un espacio jurídico poco regulado. Esta libertad ha contribuido a fomentar el comercio mundial y la economía europea. Ahora bien, no procede escudarse en el principio de la libertad de los mares para negar a los Estados frente a cuyas costas transitan buques que transportan mercancías muy contaminantes el derecho de identificar a estos buques, de vigilarlos estrechamente y de intervenir a bordo en caso de amenazas graves para su litoral. El principio de la libertad de los mares puede conciliarse perfectamente con un refuerzo del control de los buques, máxime si se tienen en cuenta los avances de las tecnologías de la comunicación, que permiten obtener una información precisa sobre el tráfico, reduciendo al mínimo las complicaciones de los procedimientos de identificación.

En comparación con otros ámbitos, como la seguridad de los buques de pasajeros, que son objeto de una normativa comunitaria abundante y detallada, la prevención de los accidentes relacionados con el tráfico marítimo sólo se basa, hasta la fecha, en una Directiva comunitaria que establece obligaciones de identificación para los explotadores y capitanes de buques que transportan cargas peligrosas o contaminantes y se dirigen a un puerto europeo. El objetivo esencial de esta Directiva es permitir a las autoridades operativas de los Estados miembros disponer de información detallada sobre la carga transportada por los buques para reaccionar con rapidez y eficacia si se produce un accidente marítimo.

Se está elaborando una legislación nueva, con objetivos más ambiciosos, que prevé el establecimiento de un sistema europeo de información sobre el tráfico marítimo, sobre la base, en particular, de las siguientes directrices:

-Instituir una obligación ampliada de identificación antes de acceder a las aguas europeas.

-Mejorar los procedimientos de transmisión y explotación de datos sobre cargas peligrosas, especialmente mediante el recurso sistemático al intercambio electrónico de datos (EDI).

-Imponer en aguas comunitarias que los buques lleven sistemas de identificación automáticos (o transpondedores), de acuerdo con el calendario definido por la OMI, para facilitar su identificación y seguimiento por las autoridades competentes en las proximidades de las costas.

-Ampliar el desarrollo de bases de datos comunes y la conexión en red de los centros encargados de gestionar los datos recopilados en virtud de la Directiva, para tener un conocimiento más completo del tráfico, especialmente de tránsito, en aguas europeas.

-Garantizar un seguimiento más detallado de los buques que presentan un riesgo especialmente alto para la seguridad marítima y el medio ambiente.

-Reforzar las facultades de intervención de los Estados miembros, en su calidad de Estados costeros, en caso de riesgo de accidente o de contaminación frente a sus costas.

2) Mejora de los regímenes vigentes de responsabilidad y de compensación por los daños de contaminación

El transporte de grandes cantidades de petróleo por vía marítima es una actividad intrínsecamente peligrosa, que presenta riesgos importantes para el medio marino. Por ello, en la década de los setenta la comunidad internacional elaboró en el marco de la OMI convenios internacionales que establecen normas detalladas de responsabilidad y de compensación por los daños en caso de contaminación causada por buques cisterna. Cabe recordar que Estados Unidos no ha ratificado estos convenios internacionales y ha creado su propio régimen de responsabilidad por los daños de contaminación.

Las características principales del régimen establecido por los convenios internacionales son las siguientes:

-Responsabilidad objetiva frente a los propietarios de buques, pero limitada, en cada caso, a un importe relacionado con el arqueo del buque. Se instituye asimismo un sistema de seguro de responsabilidad obligatorio.

-No puede formularse ninguna petición adicional de compensación por daños de contaminación contra el propietario, el fletador o cualquier otra parte implicada, salvo que pueda demostrarse que el daño es intencionado o se debe a una negligencia grave.

-El sector del petróleo alimenta de forma colectiva un fondo de garantía, el FIPOL, por medio de una contribución calculada sobre la base de las importaciones de petróleo. El FIPOL interviene si es insuficiente la compensación ofrecida en virtud de los apartados anteriores. Con todo, el nivel de la compensación también tiene un límite, que asciende a 200 millones de dólares, aproximadamente.

El régimen que establecen estos convenios ha demostrado cierta eficacia y ha permitido resolver adecuadamente muchas peticiones de indemnización.

Ahora bien, transcurridos treinta años desde su creación, resulta necesaria una revisión más fundamental del sistema vigente: el accidente del ERIKA ha puesto de manifiesto varias insuficiencias que convendría remediar.

Concretamente, se trata de las deficiencias siguientes:

-El importe máximo de indemnización es claramente insuficiente. Es probable que el importe de los daños causados por el accidente del ERIKA supere este límite de forma considerable y, en tal caso, las víctimas sólo serán indemnizadas en parte. La Comisión indicó en su Comunicación sobre la seguridad marítima del transporte de petróleo que sería necesario ampliar este límite de indemnización a 1.000 millones de dólares, como en Estados Unidos, para garantizar una cobertura suficiente en caso de nueva marea negra en las costas de la Unión Europea.

-El régimen vigente no incluye incitaciones que animen a los responsables del sector marítimo a poner a disposición y utilizar buques de calidad para este tipo de transporte intrínsecamente peligroso.

-Los procedimientos de indemnización son complejos, lentos y poco transparentes.

La prioridad inmediata consiste en remediar la primera de estas deficiencias. Es inaceptable que los ciudadanos europeos que han sufrido las consecuencias dramáticas de una contaminación ambiental grave no reciban una compensación total e íntegra. Los debates sobre la ampliación de los límites de indemnización ya se han iniciado a escala internacional, pero ya se sabe que el aumento - de aprobarse - puede ser aún muy insuficiente. Por consiguiente, la Comisión tiene previsto proponer la creación de un fondo europeo de compensación de los daños de contaminación que complete la indemnización de las víctimas si se superan los límites que establecen los convenios. Este fondo complementario debería funcionar de acuerdo con procedimientos paralelos y complementarios a los del FIPOL.

En lo que se refiere a las otras dos deficiencias mencionadas anteriormente, es necesario modificar sin demora el Convenio por el que se regula la responsabilidad de los propietarios de buques. La Comisión reunirá a las administraciones de los Estados miembros y a las organizaciones representativas del sector del transporte marítimo de petróleo para alcanzar una posición coordinada que permita modificar los convenios internacionales. La Comisión ya ha anunciado su intención de presentar propuestas para poder declarar responsables a todos los demás agentes involucrados en el transporte marítimo, incluidos los fletadores. Si esta modificación no es aceptada en las instancias internacionales, la Comisión propondrá un régimen de responsabilidad global a escala comunitaria. Dicho régimen podría incluir una responsabilidad ilimitada en caso de conducta negligente.

En este contexto, es importante subrayar, de conformidad con el Libro Blanco sobre responsabilidad ambiental, de 9 de febrero de 2000, que un sistema revisado de compensación de los daños relacionados con la contaminación marina por hidrocarburos también debería mencionar el asunto de los daños a la fauna silvestre y a la biodiversidad.

3) Hacia una estructura europea de seguridad marítima

En unos cuantos años se han adoptado abundantes disposiciones normativas. Los Estados miembros deben aplicar estas normas de forma eficaz y uniforme, y para ello convendría aproximar los procedimientos y las prácticas de inspección en los puertos y de inspección técnica del estado de los buques.

Para ayudar a la Comisión a garantizar el seguimiento y la comprobación de la aplicación eficaz y armoniosa de estas normas en la Unión Europea, la Comisión estudia la posibilidad de crear, tal como propuso el Parlamento Europeo, una estructura específica que, si procede, podría adoptar la forma de una "Agencia europea de seguridad marítima".

Esta estructura debería respaldar la actuación de la Comisión y de los Estados miembros en la aplicación y control de la legislación comunitaria, así como en la evaluación de la eficacia de las medidas establecidas. Contribuiría asimismo a la preparación de la adaptación técnica de la normativa comunitaria. Debería poder ejercer tareas de recopilación y análisis de datos y estadísticas. Se le podrían encomendar misiones puntuales de auditoría o peritaje en relación con la aplicación de la normativa comunitaria.

Concretamente, este organismo podría desempeñar las siguientes funciones:

-Asistencia técnica para la elaboración de propuestas de modificación de los textos normativos comunitarios, habida cuenta, en particular, de la evolución de la reglamentación internacional.

-Misiones de inspección in situ de las condiciones en que los Estados miembros realizan el control por el Estado del puerto.

-Recopilación de información y explotación de bases de datos sobre seguridad marítima (en particular, desarrollo de EQUASIS).

-Misiones relacionadas con la vigilancia de la navegación y la gestión de datos relativos al tráfico marítimo.

-Misiones de evaluación y auditoría de las sociedades de clasificación.

-Participación o coordinación de actividades relacionadas con las encuestas efectuadas a raíz de un accidente marítimo.

-Misiones de asistencia a los Estados candidatos a la adhesión, para evaluar la forma en que las administraciones marítimas de estos países cumplen sus obligaciones, tanto en calidad de Estado del pabellón como de Estado del puerto.

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Tal como se anunció en la Comunicación de la Comisión de 21 de marzo de 2000, las propuestas sobre la seguridad del tráfico marítimo y la estructura europea se presentarán antes de finales de año y les seguirá inmediatamente una propuesta sobre la responsabilidad. Todas estas medidas, incluido el primer paquete de medidas a corto plazo, constituyen un conjunto coherente que debería reforzar de forma significativa la seguridad marítima en las aguas y puertos de la Unión Europea. Para que estas propuestas desemboquen rápidamente en acciones concretas, se solicita del Consejo y del Parlamento Europeo que las examinen con la máxima prioridad.