Dictamen del Comité Económico y Social sobre la «Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones sobre los transportes y el CO2 - Elaboración de un planteamiento comunitario»

(1999/C 101/05)

El 3 de abril de 1998, de conformidad con el artículo 198 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la comunicación mencionada.

La Sección de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 16 de diciembre de 1998 (Ponente: Sr. Colombo).

En su 360° Pleno (sesión del 28 de enero) el Comité Económico y Social ha aprobado por 90 votos a favor, 1 en contra y 2 abstenciones el presente Dictamen.

1. Objetivos de la Comunicación

1.1. La Comunicación que se examina constituye la primera medida concreta de la Comisión Europea tras la conferencia de Kioto del 10 de diciembre de 1997, en la que la Unión Europea desempeñó un importante papel en la estrategia global dirigida a controlar los cambios climáticos provocados por las actividades humanas a fin de preservar el futuro del planeta.

1.1.1. La Comunicación persigue el ambicioso objetivo de reducir las emisiones de CO2, mejorando al mismo tiempo la eficacia de los transportes.

1.1.2. Asimismo, la Comunicación se inscribe en el contexto general de un uso más razonable de la energía que permita mantener los niveles de producción, la movilidad y la calidad de vida con un menor consumo de energía.

1.2. Asimismo, deberá examinarse el tema del reparto entre los distintos sectores de los objetivos de Kioto. Este tema complejo y delicado no se ha abordado en esta Comunicación.

1.3. La Comisión presenta dos estrategias a distinto plazo:

- a corto y medio plazo: aprovechar plenamente, en términos de resultados, el potencial del que se dispone gracias a las decisiones ya adoptadas.

Se trata de obtener de la política de transportes los importantes beneficios en términos medioambientales que ya pueden ser alcanzados hoy día mediante la aplicación de las tecnologías existentes, el fomento y desarrollo de las formas de transporte más respetuosas del medio ambiente, y la adopción simultánea de medidas fiscales y tarifarias apropiadas.

Estas acciones deberán ir acompañadas de un riguroso fomento de medidas complementarias adoptadas en el marco de las oportunas políticas nacionales y territoriales.

- a largo plazo (después del 2010): introducir a gran escala las nuevas tecnologías relativas a las células o pilas de combustible y a los carburantes de sustitución. Dicha política, basada en una profunda renovación científica y tecnológica, deberá estar apoyada por importantes inversiones en la investigación y desarrollo, aprovechando las oportunidades que brinda el V Programa Marco que se está elaborando actualmente en la Unión Europea.

1.4. Con arreglo a este enfoque, la Comisión enumera toda una serie de intervenciones que, de ser adoptadas de manera uniforme y coordinada, pueden producir beneficios reales e impedir que las emisiones de CO2 sigan aumentando. Los objetivos definidos en la Cumbre de Kioto prevén, en efecto, una reducción total del 8 % de las emisiones de gases de efecto invernadero de cara al 2010 respecto de los índices de 1990. A este respecto cabe señalar que el Consejo de Energía y Medio Ambiente de 1990 había fijado el objetivo de estabilizar las emisiones de CO2 en el 2000 al nivel de 1990 ().

2. Observaciones generales

2.1. El Comité Económico y Social acoge favorablemente la Comunicación de la Comisión y considera que para respetar el principio del desarrollo sostenible es necesaria una modificación de la tendencia que se ha venido observando hasta ahora en el desarrollo del sector de los transportes, destinando a este objetivo unos recursos considerables. Esto implica también la necesidad de complementariedad y sinergia entre la política de transportes y todas las demás políticas, incluidas las aplicadas a nivel regional y urbano.

2.1.1. La inmediata decisión de adoptar medidas legislativas en el sector de la protección del medio ambiente constituye además el paso obligado para impedir que los acuerdos de principio, como los alcanzados en Kioto, vayan seguidos de un aplazamiento constante de las medidas concretas de intervención.

2.1.2. Un proyecto tan vasto y ambicioso requiere la participación activa y decidida de todos los actores interesados, incluidos los ciudadanos de la Unión, quienes deberán modificar sus propios comportamientos, ya que la finalidad de las medidas propuestas, que se analizan con detalle a continuación, es replantear los esquemas clásicos del transporte.

2.2. Diferentes sustancias contribuyen al efecto invernadero, entre otras, el metano (CH4) y el protóxido de nitrógeno (N2O). No obstante, la causa principal la constituyen con toda evidencia las emisiones de anhídrido carbónico, ya que el CO2 es el producto natural de toda combustión o fermentación de sustancias orgánicas. Su incremento en la atmósfera es proporcional a la cantidad de combustible fósil incinerado y, por consiguiente, prescindiendo del rendimiento de transformación, al consumo de energía. Se prevé un considerable aumento del CO2 en las próximas décadas a nivel mundial, como ha puesto de manifiesto la Agencia Internacional de Energía. Según estas previsiones, este aumento rozará el 50 % entre 1990 y el 2010. Las tres cuartas partes de este aumento se deberán a los países en vías de desarrollo [China, Sudeste Asiático, etc.; sólo el consumo de carbón de China pasará de 1 000 a 3 000 millones de toneladas al año ()].

2.3. Por lo tanto, reducir el CO2 significa reducir el consumo de energía, también mediante la utilización de combustibles de sustitución con menor impacto ambiental. Teniendo en cuenta que el transporte por carretera es una de las principales causas de producción de este gas, y que su aumento en el período de 1985-1995 ha sido superior al del PIB, resulta evidente la necesidad de intervenir sobre todo en este tipo de transporte, sin olvidar la necesidad de intervenir también en los otros sectores que contribuyen a las emisiones de CO2. En el documento de la Comisión se destaca la parte de las emisiones de CO2 correspondiente al sector de los transportes con respecto a otras fuentes de contaminación, así como la parte de las emisiones de CO2 del transporte por carretera con respecto a los demás modos de transporte. Si bien es cierto que el peso relativo de los vehículos de transporte de mercancías ha aumentado considerablemente en el periodo de 1985-1995, dicha cifra debería considerarse en relación con la cantidad de toneladas transportadas que, en el mismo periodo, también ha aumentado considerablemente.

2.4. Asimismo hay que mencionar a los países de la Europa del Este, donde la situación de los transportes, hasta ahora sujeta a los principios de la economía de Estado y con un amplio predominio de los ferrocarriles, refleja un retroceso progresivo y preocupante del ferrocarril en beneficio de la carretera, y, en lo que respecta al tráfico urbano, un retroceso del transporte público en beneficio del privado con el agravante de que también las financiaciones comunitarias están orientadas principalmente hacia la carretera (). Por consiguiente, es importante que las negociaciones de adhesión no se centren únicamente en los aspectos puramente económicos, sino que también deberán prever que los países candidatos se comprometan a adoptar el acervo comunitario y, en particular, una política de transportes sostenible, a fin de evitar distorsiones y repercusiones incontrolables.

2.5. A consecuencia de la eliminación de las fronteras, el predominio de los suministros en tiempo ajustado, el desarrollo de las PYME (el 70 % del aparato productivo) (), el paso de una economía de tipo industrial a una de servicios y la liberalización, el sector de los transportes, en su conjunto, se ha convertido en un elemento cada vez más neurálgico y en un verdadero instrumento de desarrollo de la sociedad, hasta el punto de que el transporte de mercancías por carretera contribuye en gran medida al PIB y a la creación de empleo, que actualmente constituye el problema central de la Unión. A pesar de todos los esfuerzos y tentativas por imponer una estrategia y una política de transportes acorde con los principios indicados en los distintos libros verdes y blancos que se han ido publicando, especialmente en los años noventa, y a pesar de los compromisos contraídos por el Consejo, la situación no sólo no se ha modificado con los años, sino que el transporte por carretera se ha ido imponiendo cada vez más en el mercado.

2.6. Ya desde hace tiempo está prevaleciendo en toda la legislación comunitaria un enfoque que considera la protección del medio ambiente no como un freno al desarrollo, sino como una oportunidad real de garantizar un desarrollo ecológicamente compatible, privilegiando así la defensa del medio ambiente.

2.7. En primer lugar, deberá ponerse a punto una estrategia capaz de contrarrestar el constante aumento de las emisiones debidas a los principales gases de efecto invernadero (CO2-CH4-N2O), que son tema de preocupación de la comunidad científica mundial. Esta defiende la tesis de futuros riesgos planetarios, empezando por los de tipo climático, basándose en una serie de datos científicos que exigen acciones y resultados concretos, como paso obligado para evitar futuros riesgos medioambientales para nuestro planeta. Es necesario elaborar una política global de intervención basada fundamentalmente en la búsqueda de soluciones tecnológicamente avanzadas. Por consiguiente, no conviene limitarse únicamente a optar por soluciones más inmediatas, como por ejemplo los instrumentos fiscales, que adoptados de manera aislada y no en un marco global podrían tener consecuencias negativas para la industria y la producción.

2.8. Este ambicioso objetivo obligará al replanteamiento de los esquemas clásicos en los que se ha basado el antiguo modelo de desarrollo del sector de los transportes y conducirá a una nueva dimensión europea que está llamada a constituir una fuente real de progreso social, civil y tecnológico. Es la propia logística la que debe replantearse con el esfuerzo conjunto de la Comisión Europea, las empresas y los actores sociales, tanto a nivel interno, en la organización de las empresas productoras (telemática para la gestión de la logística), como a nivel externo, mediante la colaboración a nivel local a fin de reducir la densidad del transporte.

2.9. Se trata de un objetivo crucial. Parece obligado centrar todos los esfuerzos en la política de transportes, ya que se trata de un sector neurálgico que causa elevadas emisiones de CO2 y afecta a un elevado número de usuarios. La Comunidad debe esforzarse por alcanzar un nivel elevado de protección y mejora de la calidad del medio ambiente para las generaciones actuales y futuras, manteniendo al mismo tiempo la propia competitividad a nivel internacional.

2.10. El siguiente cuadro, que presenta la situación hipotética anterior a Kioto y algunas hipótesis sobre la evolución futura, muestra, en efecto, una tendencia general preocupante que aconseja concentrar toda la atención en este sector vital para nuestra economía.

>SITIO PARA UN CUADRO>

2.11. La necesidad de llevar a cabo de inmediato una serie de acciones y de pasos concretos en el sector de los transportes a fin de reducir las emisiones de CO2 se justifica también por los largos plazos necesarios para obtener resultados significativos en este ámbito, debido tanto a la ausencia en la actualidad de una tecnología radicalmente nueva, ecológicamente válida y económicamente aceptable, como a la duración de los medios de transporte, que tiene un promedio de vida elevado y cuya sustitución se produce paulatinamente.

2.12. Es indispensable dar prioridad al medio ambiente respecto incluso de la futura movilidad de las personas y bienes; sin embargo, los resultados sólo estarán a la altura de las expectativas si se consigue crear en torno a las propuestas europeas un amplio consenso social y político que supere la dimensión europea, ya que, por su naturaleza, la política de protección del medio ambiente es una política global. Todo esto deberá reflejar una visión innovadora que consiga un equilibrio entre la necesidad fundamental e ineludible de la protección del medio ambiente y el desarrollo de la economía y los intercambios.

3. Observaciones específicas

3.1. Ante todo, es necesario aclarar que si el esfuerzo dirigido a crear un marco general de actuación es, sin lugar a dudas, competencia comunitaria, las intervenciones directas con objetivos precisos sólo pueden ser competencia y responsabilidad de los Estados miembros, que, por consiguiente, deberán hacerse cargo de las acciones e intervenciones más oportunas según el principio de subsidiariedad. A nivel comunitario debería realizarse una cuantificación económica y un balance de tipo ecológico que tenga en cuenta las ventajas e inconvenientes de cada acción propuesta. A pesar que no están claros los elementos en los que se basa la Comisión para afirmar que «a nivel comunitario, la política de internalización de todos los costes externos del transporte reduciría las emisiones de CO2 en un 11,5 % de media» () y pese a que no se han evaluado los costes y la posible pérdida de competitividad del sector, resulta evidente que la internalización de los costes externos para todos los modos de transporte facilitaría obviamente la realización de un equilibrio ecológico y acrecentaría la competencia entre ellos.

3.2. El problema más grave parece ser el del tráfico urbano. A este respecto, hay que considerar de crucial importancia un documento elaborado por la Comisión () que sigue siendo plenamente relevante. Deberá actuarse sobre la fluidez del tráfico, adoptando las decisiones más idóneas caso por caso (señalización inteligente, aparcamientos de enlaces intermodales, uso inteligente de vehículos particulares). Merece aprobación y apoyo el acuerdo concluido por la Comisión con las empresas constructoras () de vehículos. Se trata de un aspecto muy importante que probablemente requerirá el recurso a grupos motopropulsores reducidos con prestaciones de velocidad limitadas. Entre otros aspectos, el transporte urbano presenta los costes externos absolutos más elevados (), por lo que en cualquier caso resulta indispensable incentivar el transporte público y hacerlo más atractivo. Deberá realizarse un gran esfuerzo conjuntamente con los cargadores y los destinatarios de las mercancías: es necesario racionalizar el sistema de distribución y de comercialización, y, por consiguiente, la distribución, y deberán preverse intervenciones de tipo urbanístico (áreas de carga y descarga). Para el transporte de mercancías en las zonas urbanas serán necesarias, por tanto, medidas de racionalización y reglamentación de la distribución física. Lo que resulta más dañino no es la circulación, sino las paradas y arranques frecuentes, el aparcamiento indiscriminado en fase de descarga y los horarios de distribución (). La entrega de mercancías durante las horas punta es, por ejemplo, fuente de contaminación y de atascos.

3.3. Para el transporte de mercancías (), deberán aplicarse las medidas ya adoptadas y previstas. El problema deberá abordarse desde un punto de vista más general, porque el reequilibrio mundial precisa una estrategia que atienda a la combinación de los transportes por carretera y mar, y por carretera y ferrocarril. Esto requiere, entre otras cosas, una reestructuración de las empresas de transporte por carretera para hacer frente al transporte combinado, con fines de eficacia y concentración. Es indispensable que los ferrocarriles se decidan a afrontar el reto comercial. Además, se deberá aumentar la eficacia del transporte por carretera, reduciendo, por ejemplo, los viajes de vacío y favoreciendo el recurso masivo a la telemática. Deberán preverse sistemas de organización del tráfico vial para las terminales intermodales que, con un mayor peso máximo autorizado (), resulten poco agresivas para el medio ambiente, recurriendo por ejemplo al enfoque «modular» previsto por la Directiva 96/53 () sólo para los países más septentrionales de la Unión.

3.4. El transporte aéreo () planteará un problema verdaderamente delicado. Los datos contenidos en la Comunicación son todavía más significativos si se comparan con el número de viajeros y la cantidad de mercancías transportadas. El 12 % de la producción de CO2 de todo el sector de los transportes es, de por sí, un dato emblemático. Se necesitan intervenciones concretas que deberían incluir también el fomento de la cooperación y las alianzas entre compañías aéreas, a fin de mejorar los sistemas de gestión del tráfico aéreo y prestar la debida atención a los índices de ocupación o utilización de las aeronaves.

3.5. El transporte ferroviario () no parece presentar problemas particulares, al menos desde el punto de vista de la producción de CO2, aunque los datos proporcionados por la Comisión no indiquen el peso del proceso de producción de energía eléctrica. Las necesarias ayudas al transporte combinado han resultado sin embargo insuficientes en la mayor parte de los casos. También en este sector es necesaria la intervención de la Comunidad, cuyos fondos son, sin embargo, extremadamente limitados; baste considerar que para los PACT () 1998 se dispone solamente de 6 millones de ecus. El desarrollo del transporte ferroviario requiere la uniformación de las normativas técnicas, la interoperabilidad y la posibilidad de venta de las conexiones internacionales como única solución.

3.6. Los medios de transporte marítimo y fluvial tienen un elevado grado de eficiencia energética y pueden contribuir eficazmente a la movilidad de bienes y personas. No obstante, es necesario que los esfuerzos destinados a la reducción de las emisiones de efecto invernadero se amplíen a toda la navegación internacional. La habitabilidad del planeta es un reto mundial.

4. Conclusiones

4.1. El Comité Económico y Social acoge favorablemente la Comunicación de la Comisión y considera que para respetar el principio del desarrollo sostenible es necesaria una modificación de la tendencia que se ha observado hasta ahora en el desarrollo del sector de los transportes, destinando a este objetivo unos recursos considerables.

4.2. Reducir las emisiones de CO2 significa reducir el consumo de energía también mediante la utilización de combustibles de sustitución con menor impacto ambiental. Teniendo en cuenta que el transporte por carretera es una de las principales causas de producción de este gas, y que su aumento en el período de 1985-1995 ha sido superior al del PIB, resulta necesario intervenir sobre todo en este tipo de transporte, sin olvidar la necesidad de intervenir también en los otros sectores que contribuyen a las emisiones de CO2.

4.3. Es necesario elaborar una política global de intervención basada fundamentalmente en la búsqueda de soluciones tecnológicamente avanzadas. Por consiguiente, no conviene limitarse únicamente a optar por soluciones más inmediatas, como por ejemplo los instrumentos fiscales, que adoptados de manera aislada y no en un marco global podrían tener consecuencias negativas para la industria y la producción.

4.4. Si el esfuerzo dirigido a crear un marco general de actuación es, sin lugar a dudas, competencia comunitaria, las intervenciones directas con objetivos precisos sólo pueden ser competencia y responsabilidad de los Estados miembros. Sería necesario proceder a escala comunitaria a una cuantificación económica y un balance ecológico que tenga en cuenta las ventajas e inconvenientes de cada acción propuesta. La internalización de los costes externos para todos los medios de transporte facilitaría obviamente la realización de un equilibrio ecológico y acrecentaría la competencia entre los distintos modos de transporte.

Bruselas, el 28 de enero de 1999.

La Presidenta

del Comité Económico y Social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

() DO C 139 de 6.5.1997, p. 14.

() Perspectivas energéticas mundiales. Agencia Internacional de Energía, París 1994.

() Desgraciadamente, en la situación actual los ferrocarriles no están capacitados para afrontar una demanda de transporte que cada vez es mayor debido a imperativos relacionados con la movilidad y el desarrollo de la economía. También desempeña un papel importante la fascinación que ejerce el vehículo privado como símbolo de estatus social.

() DO C 19 de 21.1.1998, p. 25.

() El cuadro tiene como único fin poner de manifiesto la necesidad de actuar de manera prioritaria en el sector de los transportes.

() COM(1998) 204 final, punto 2.9.

() DO C 212 de 22.7.1996, p. 77.

() El acuerdo entre la Comisión y la ACEA (Asociación de constructores europeos de automóviles) prevé un límite de emisiones de CO2 de 140 g/km en el 2010 con una reducción de alrededor del 25 % respecto de los valores de 1995. El respeto de los compromisos contraídos por los constructores debe ser objeto de un control periódico por parte de la Comisión.

() DO C 56 de 24.2.1997, p. 31.

() CONFETRA Conf. Transportes-Agencia de Estudios Milán 1/94.

() DO C 19 de 31.1.1998, p. 25; DO C 95 de 30.3.1998, p. 21; DO C 89 de 19.3.1997, p. 18; DO C 56 de 24.2.1997, p. 31.

() DO C 261 de 19.8.1998 p. 10.

() DO C 295 de 22.10.1994, p. 72.

() DO C 95 de 30.3.1998, p. 59; DO C 73 de 9.3.1998, p. 66; DO C 56 de 24.2.1997, p. 26.

() DO C 206 de 7.7.1997, p. 23; DO C 153 de 28.5.1996, p. 16.

() PACT: Pilot Actions in Combined Transport.

ANEXO al Dictamen del Comité Económico y Social

La propuesta de enmienda siguiente que obtuvo más de un cuarto de los votos emitidos, fue rechazada en el transcurso de los debates.

Punto 3.4

Sustitúyase la última frase por la frase siguiente:

«Se necesitan ante todo intervenciones para mejorar los sistemas de control del tráfico aéreo.»

Exposición de motivos

Actualmente supone ya un problema la escasa eficiencia debida a la falta de competencia resultado del exceso de colaboración entre las compañías aéreas. No debemos seguir fomentando este tipo de cooperación. Nada apunta a que una mayor planificación económica de este sector tenga beneficios positivos desde el punto de vista del medio ambiente capaces de superar los riesgos que puede traer consigo una competencia cada vez más débil.

Resultado de la votación

Votos a favor: 24, votos en contra: 48, abstenciones: 6.