[pic] | COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS |

Bruselas, 5.12.2007

SEC(2007) 1594

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN Documento que acompaña a la

Propuesta de DIRECTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO sobre la simplificación de los términos y las condiciones de las transferencias de productos relacionados con la defensa dentro de la Comunidad RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO {COM(2007) 765 final}{SEC(2007) 1593}

1. CONTEXTO POLÍTICO

La Comisión ya ha destacado varias veces en el pasado los retos a los que se enfrenta la industria europea de la defensa y ha subrayado la necesidad de crear un mercado europeo de equipos de defensa[1]. Las nuevas iniciativas emprendidas por la Agencia Europea de Defensa y la Comisión desde 2004 han puesto de manifiesto esta necesidad. Ya hace tiempo que los requisitos de autorización desproporcionados que se aplican a las transferencias de productos relacionados con la defensa entre Estados miembros se han identificado como un obstáculo importante para la implementación de ese mercado europeo de equipos de defensa.

Desde un punto de vista político, y a pesar de los cincuenta años de integración europea, cuando someten a control la exportación de productos relacionados con la defensa, los Estados miembros siguen sin hacer una distinción sistemática entre las transferencias a otros Estados miembros y las exportaciones a terceros países.

Desde un punto de vista económico, la fragmentación de los mercados de la defensa a lo largo de las fronteras nacionales se hace cada vez más insostenible. La combinación de las restricciones presupuestarias y los costes crecientes de los equipamientos militares ponen en apuros a las industrias europeas. El diagnóstico goza ya de un amplio reconocimiento, por ejemplo el de los ministros de defensa a través de la Agencia Europea de Defensa: para que las industrias de la defensa sean sostenibles y competitivas, hace falta más integración, menos duplicación y más especialización. La creciente interdependencia entre las industrias de la defensa exige que se faciliten las transferencias.

2. CUESTIONES DE PROCEDIMIENTO Y CONSULTAS A LAS PARTES INTERESADAS

Tras la Comunicación de 2003, la Comisión se basó en un primer estudio de investigación titulado «Intra-Community Transfers of Defence Products» (Transferencias intracomunitarias de productos de defensa)[2]. En él se pasaba revista a todos los obstáculos nacionales que se oponen a las transferencias intracomunitarias de productos relacionados con la defensa, se evaluaban sus costes directos e indirectos y se identificaban las posibles medidas adicionales a nivel comunitario.

El proceso de consulta se inició en el marco de la conferencia de julio de 2005 sobre las industrias y el mercado de la defensa europeos, organizada por la Comisión Europea en cooperación con la Agencia Europea de Defensa, durante la cual se presentaron por primera vez los resultados del estudio. Entre marzo y septiembre de 2006 se realizó una consulta pública sobre la base de un documento de consulta de la Comisión. Siete Estados miembros, diez asociaciones y empresas del sector, cinco ONG y otras tres organizaciones aprovecharon la oportunidad para exponer sus puntos de vista. Puede consultarse un resumen en el sitio web de la Comisión2.

Por último, a lo largo de la fase de consulta entre julio de 2005 y julio de 2007, la Comisión organizó en Bruselas un total de siete talleres (cuatro con Estados miembros y tres con representantes del sector). Estos talleres permitieron a los servicios de la Comisión ampliar y afinar su base de conocimientos, conocer los puntos de vista de las partes interesadas y de los Estados miembros que se abstuvieron de participar en la consulta, así como poner a prueba diversas opciones, desde el punto de vista de su viabilidad técnica, económica y política, en relación con las características previstas de una posible iniciativa.

3. PROBLEMÁTICA

Cada Estado miembro tiene su propia legislación para regular la importación, la exportación y el tránsito de productos relacionados con la defensa dentro del mercado interior. Controlar la diseminación de este tipo de productos es una cuestión clave de seguridad —y de responsabilidad política o jurídica— que comparten todos los gobiernos democráticos. Por otro lado, el análisis que la sociedad civil hace de los derechos humanos y las credenciales democráticas del país de destino incide cada vez más en la necesidad de una disciplina de exportación estricta y eficaz[3].

Los sistemas de autorización ex ante constituyen el núcleo de estos regímenes de control. Todos los Estados miembros conceden básicamente uno o varios de estos tres tipos de licencias principales:

- una licencia individual, que es la autorización concedida por una autoridad nacional a petición de un proveedor concreto para efectuar una sola transferencia a un solo destinatario;

- una licencia global, que es la autorización concedida por una autoridad nacional a petición de un proveedor concreto para efectuar una o varias transferencias a uno o varios destinatarios;

- una licencia general, que es una autorización promulgada en un acto administrativo o legislativo de carácter general y que permite que cualquier exportador transfiera bienes controlados a determinados destinos que, en ambos casos, se especifican en la propia licencia.

Los sistemas de autorización nacionales difieren en cuanto a ámbito de aplicación, autoridades competentes, procedimiento y plazos. Imponen a las empresas una carga administrativa considerable y exigen largos plazos de entrega. La carga administrativa y el impacto indirecto que conllevan se han estimado en 433 millones de euros al año y 2,73 mil millones de euros al año, respectivamente.

Este paisaje abigarrado de estrictos requisitos de autorización, y la correspondiente carga administrativa, parecen claramente desproporcionados en relación con las necesidades de control reales, dado que las solicitudes de licencia para transferencias intracomunitarias casi nunca se deniegan (al año se expiden unas once mil quinientas licencias, y ni una sola se ha denegado formalmente desde 2003).

Además, las partes interesadas tanto del sector como gubernamentales reconocen que estos requisitos de autorización detallados impiden el desarrollo de una base tecnológica e industrial de la defensa europea y socavan la seguridad del suministro entre Estados miembros:

- en este sector, la necesidad de ajustarse a unos regímenes nacionales de autorización dispares entorpece la optimización de las cadenas de suministro; para evitar procedimientos lentos, inciertos y costosos, las empresas prefieren, de hecho, acudir a proveedores nacionales; esto impide la especialización de las industrias europeas de defensa y debilita las posibles economías de escala; por otro lado, las empresas paneuropeas no pueden aprovechar todos los beneficios de la integración transfronteriza, pues las transferencias entre una empresa basada en un Estado miembro y su filial ubicada en un Estado miembro diferente siguen estando sujetas a unos sistemas de aprobación previa complejos y lentos;

- una autoridad gubernamental de la UE que adjudique contratos públicos no puede dar por sentado que se vayan a expedir las licencias de exportación necesarias si desea adquirir equipos de defensa de un proveedor establecido en otro Estado miembro; aunque casi nunca se deniegan licencias, la posibilidad «teórica» de que así ocurra es un incentivo para que los Estados miembros prefieran comprar equipos militares de naturaleza delicada a un productor nacional antes que (quizá en condiciones más ventajosas) a sus competidores europeos.

Se han desarrollado, sobre una base intergubernamental, una serie de acuerdos e iniciativas bilaterales o multilaterales cuyo objetivo es simplificar las transferencias de productos relacionados con la defensa. Incluso los más significativos, como son la Carta de Intenciones y el subsiguiente Acuerdo Marco de Farnborough firmados por los seis Estados miembros que son los principales productores de armas (Francia, Alemania, Reino Unido, España, Italia y Suecia), no han conseguido alcanzar más que resultados bastante limitados. La Agencia Europea de Defensa carece de mandato alguno para ocuparse de las transferencias.

4. OBJETIVOS

El objetivo global de la Comisión es establecer en la UE un mercado europeo de equipos de defensa abierto y competitivo. Para que dicho mercado funcione correctamente, es preciso que exista un marco regulador coherente en los diversos ámbitos de actuación, como son el de la contratación pública y el de las transferencias. A fin de proteger los intereses de seguridad de los Estados miembros, el citado marco debe tomar en consideración la naturaleza específica de los equipos de defensa (su importancia estratégica, la seguridad del suministro y la seguridad de los requisitos de información).

Ese objetivo global encaja también en el panorama más amplio de la Agenda de Lisboa, puesto que contribuye al desarrollo de una base tecnológica e industrial de la defensa europea competitiva que, a su vez, puede fomentar la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC).

El objetivo concreto que persigue la Comisión es facilitar las transferencias intracomunitarias de productos relacionados con la defensa para reducir la complejidad —y la carga administrativa que conlleva— asociada a la actual red de sistemas de autorización nacionales divergentes. En esa medida, la consecución de este objetivo concreto servirá de complemento a la futura directiva sobre contratos públicos de defensa. Al facilitarse las transferencias de productos relacionados con la defensa entregados a fuerzas armadas de la UE, los gobiernos adjudicadores de contratos públicos disfrutarán de una mayor previsibilidad y, por consiguiente, de una mayor seguridad del suministro, lo que disminuirá la actual reticencia a las adquisiciones transfronterizas. Los proveedores transfronterizos tendrán más fácil «demostrar» que son capaces de responder con puntualidad a los pedidos de productos relacionados con la defensa.

5. OPCIONES DE ACTUACIÓN

Se han planteado cinco opciones principales:

Opción 1 | No hacer nada (seguir como siempre) |

Opción 2 | Ninguna medida legislativa; en su lugar, una comunicación interpretativa de la Comisión acerca del artículo 296 o medidas encaminadas a incrementar la confianza |

Opción 3 | Liberalización total de todas las transferencias de productos relacionados con la defensa |

Opción 4 | Gestión de las transferencias intracomunitarias al nivel de la UE por medio de una agencia |

Opción 5 | Simplificación y aproximación de los sistemas de autorización nacionales. Esta simplificación afecta a: el tipo de licencia expedida (tres subopciones: A1= solo licencias generales; A2= solo licencias globales; A3= una combinación de licencias generales y globales); las garantías ofrecidas en relación con la fiabilidad de los destinatarios (tres subopciones: B1= sin certificación UE para las empresas; B2= certificación obligatoria; B3= certificación para recibir transferencias conforme a una licencia general); las garantías ofrecidas en lo concerniente a la gestión de la reexportación a terceros países (dos subopciones: C1= requisitos de información y sanciones reglamentarios; C2= sistema de trazabilidad basado en una base de datos centralizada). |

En consonancia con el principio de análisis proporcionado, se examinaron las opciones 2, 3 y 4 y se descartaron del análisis de impacto más detallado, debido a que, o bien es improbable que cumplan efectivamente los objetivos identificados, o bien no resultan realistas desde el punto de vista de la aceptabilidad política. Se ha llevado a cabo un análisis de impacto exhaustivo de la hipótesis de seguir como siempre y de cada una de las subopciones de la hipótesis de simplificación legislativa.

Durante la consulta de las partes interesadas, la Lista Común Militar del Consejo (LCM) resultó ser una referencia compartida por todos los Estados miembros en el marco del Código de Conducta de la Unión Europea en materia de Exportación de Armas. En consecuencia, esta lista ya acordada constituía la candidata natural para definir el ámbito de aplicación de cualquier acción legislativa.

6. EVALUACIÓN DEL IMPACTO

Opción 1: Ninguna medida de la UE

La ausencia de una actuación de la Comunidad para abordar las transferencias intracomunitarias de productos relacionados con la defensa no implica necesariamente la congelación del statu quo . Es probable que un cierto número de Estados miembros sigan revisando sus regímenes nacionales de autorización para simplificarlos, y las iniciativas (en curso o futuras) desarrolladas en un contexto intergubernamental podrían continuar tratando de facilitar las transferencias entre los países participantes.

Visto lo difícil que resulta ampliar este tipo de acuerdos a nuevos países, la discriminación potencial entre Estados miembros participantes y no participantes, en el mejor de los casos, se mantendría, o incluso se intensificaría. Esta situación impediría explotar todas las competencias y la pericia especializada existentes en Europa (en particular en los nuevos Estados miembros). Los Estados miembros excluidos seguirán viendo pocos incentivos complementarios en la compra de productos relacionados con la defensa europeos, dado que: (a) sus empresas del sector de la defensa (mayoritariamente PYME) estarán menos integradas en grandes programas de defensa; y (b) la seguridad del suministro no será mayor que la que ofrecen los proveedores alternativos de terceros países.

A medio o largo plazo, si se ve privada de los beneficios de una cooperación e integración más profundas, la industria europea perderá competitividad y su papel podría reducirse al de agentes y proveedores especializados para contratistas principales en su mayoría no europeos, en detrimento así de su capacidad para desarrollar de manera autónoma las facultades necesarias para la política europea de seguridad y defensa. Esa exclusión de los segmentos más altos del mercado de valor añadido también repercutiría negativamente en los rendimientos de las empresas de defensa europeas, dificultando la tarea de atraer inversiones. La erosión progresiva del margen competitivo de la industria de la UE perjudicaría inevitablemente tanto al nivel como a la calidad del empleo en el sector.

Opción 5: Simplificación y aproximación de los sistemas de autorización nacionales

Durante la fase de consulta quedó claro que los intereses de seguridad debían seguir protegiéndose al nivel que se hacía en general. Esto implica, concretamente, que toda medida encaminada a simplificar o facilitar las transferencias intracomunitarias debe complementarse con otras que fomenten un clima de mutua confianza, especialmente en lo que se refiere a la posibilidad de reexportación a terceros países. Se ha evaluado en detalle la relación coste-eficacia de las diversas subopciones mencionadas por lo que respecta a los medios de facilitación (tipos de licencia) y las garantías (certificación y control de la reexportación).

La conclusión a la que conduce el análisis es que un sistema de la UE basado en licencias globales y generales constituiría el equilibrio más adecuado entre los objetivos de eficacia de la medida (facilitar realmente las transferencias de productos relacionados con la defensa) y la flexibilidad requerida para que los Estados miembros puedan afinar las posibles restricciones de reexportación o uso final aplicables a los productos de naturaleza más delicada.

La certificación UE de las empresas destinatarias parece ser un medio potente para generar esa mutua confianza a un coste marginal mínimo. Sin embargo, dado que establecer la obligatoriedad de la certificación podría tener un impacto desproporcionado (sobre todo para las PYME), la subopción que vincula la certificación con el beneficio de recepción conforme a una licencia general pareció constituir un incentivo eficaz que genera la confianza necesaria para que los Estados miembros hagan un uso lo más amplio posible de las licencias menos gravosas. La fiabilidad que conlleva el hecho de que sean los gobiernos de la UE los que compren productos para sus propias fuerzas armadas (es decir, que el uso final de los productos lo hagan los gobiernos de la UE) permite también abrir la posibilidad de publicar licencias generales a los gobiernos de la UE que adjudican contratos públicos.

Por último, por lo que respecta al control de la reexportación, es obvio que la implantación de un sistema informático de trazabilidad de doble control generaría nuevas obligaciones considerablemente gravosas tanto para las empresas como para las administraciones. Por tanto, se considera más rentable la técnica de regulación más convencional basada en requisitos de información ex post y en unas políticas eficaces para hacer cumplir la normativa.

Si se combinan las estimaciones de las correspondientes hipótesis secundarias, el beneficio neto estimado en cuanto a carga administrativa está comprendido entre 190 millones y 405 millones de euros al año . Pero, lo que es más importante, se considera que estos beneficios netos directos se ven considerablemente superados por los beneficios indirectos que se espera que aporten unas transferencias simplificadas como contribución a un mercado europeo de equipos de defensa que funcione correctamente y a una base tecnológica e industrial de la defensa europea que sea eficaz.

Se espera que las repercusiones sociales directas sean mínimas, mientras que, por el contrario, es probable que las repercusiones indirectas sean mucho más importantes. La consolidación de una base tecnológica e industrial paneuropea podría dar lugar, a corto plazo, a una racionalización de las estructuras y, por ende, a recortes de empleo en programas redundantes y empresas poco competitivas. Sin embargo, tal reestructuración es un requisito imprescindible para mantener la industria de defensa de la UE al día de la evolución tecnológica, una condición necesaria para hacer frente a la competencia de nuevos participantes y evitar que se abra más la brecha tecnológica que la separa de sus competidores más avanzados. Por tanto, esta hipótesis ofrece la mejor garantía para mantener o desarrollar el empleo a medio y largo plazo, tanto en términos cualitativos como cuantitativos.

Por último, este marco no tendría por qué tener ningún impacto medioambiental perceptible.

7. SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN

Los Estados miembros tendrán que aplicar y hacer cumplir cualquier instrumento comunitario que se establezca para facilitar las transferencias de productos relacionados con la defensa dentro de la UE. Para ello tendrán que adaptar su marco regulador, por ejemplo a fin de establecer las disposiciones apropiadas sobre la certificación y las licencias globales o generales. Los servicios de la Comisión tendrán que hacer un seguimiento adecuado de esas medidas nacionales de aplicación, en primer lugar para comprobar que se cumplen las normas comunitarias, y en segundo lugar para organizar entre los Estados miembros unos intercambios de información transparentes que generen confianza.

A medio plazo, la Comisión debe evaluar el funcionamiento del nuevo régimen simplificado de la UE, prestando una especial atención a los costes administrativos.

Teniendo en cuenta que los equipos de defensa tienen un ciclo de vida bastante largo, no es de esperar que se produzcan inmediatamente cambios en las prácticas de contratación pública de los gobiernos ni una reorganización de las cadenas industriales de suministro. El aumento de la seguridad del suministro sigue siendo un resultado bastante subjetivo, de modo que el tiempo es un parámetro esencial para forjar una confianza mutua. Por consiguiente, los beneficios indirectos que se persiguen facilitando las transferencias de productos de defensa dentro de la UE solo podrán cosecharse a largo plazo. La evaluación de estas repercusiones macroeconómicas más amplias debe realizarse, pues, con ese mismo horizonte temporal, probablemente no antes de cinco años después de que haya comenzado a aplicarse el instrumento comunitario.

[1] COM(97) 583, de 12 de noviembre de 1997, y COM(2003) 113, de 11 de marzo de 2003.

[2] http://ec.europa.eu/enterprise/regulation/inst_sp/defense_en.htm

[3] El Código de Conducta de la Unión Europea en materia de Exportación de Armas, adoptado en 1998, se basa en ocho criterios comunes aplicables a la exportación de armas e incluye un mecanismo de notificación de la denegación y de consulta. La adopción del Código marcó un hito cualitativo en el desarrollo de un planteamiento común respecto de las exportaciones de armas, como elemento importante de la Política Exterior y de Seguridad Común.