ES Diario Oficial de la Unión Europea C 247/11

Dictamen del Comité Europeo de las Regiones — Revisión intermedia del FSE con vistas a la preparación de la propuesta para el período posterior a 2020

(2018/C 247/03)

Ponente: Catiuscia Marini (IT/PSE), presidenta de la Región de Umbría

RECOMENDACIONES POLÍTICAS

EL COMITÉ EUROPEO DE LAS REGIONES

Política de cohesión

1) llama la atención sobre la importancia de la política regional de cohesión como política fundamental de la Unión Europea, en cuanto persigue los objetivos de la Unión establecidos en los Tratados de la UE, propiciando la participación y la responsabilización de todos los niveles de gobierno y teniendo en cuenta las especificidades territoriales;

2) resalta que la política de cohesión es una de las políticas europeas más sometidas a seguimiento y evaluación, como demuestran fácilmente los numerosos ejercicios de evaluación realizados, así como las conclusiones de los informes sobre la cohesión que periódicamente elabora la Comisión Europea y se debaten en una serie de foros;

3) llama la atención sobre el carácter omnipresente de esta política, lo que la hace muy conocida de los ciudadanos europeos, contribuyendo así a una percepción positiva de Europa por parte de estos en un período histórico en el que la UE tiene una gran necesidad de mejorar su imagen;

4) considera importante la adopción de un nuevo marco estratégico común jurídicamente vinculante para todas las políticas europeas, y que mantenga los actuales instrumentos de financiación territorial a través de diversos fondos (DLP e ITI); asimismo, considera importante contar con un sólido Reglamento sobre disposiciones comunes para todos los Fondos EIE, al ser esencial para garantizar las necesarias sinergias entre políticas que persigan objetivos complementarios;

5) remite a sus recientes dictámenes sobre el futuro de la política de cohesión ( 1 ) , aprobado en mayo de 2018, y la simplificación ( 2 ) , aprobado en febrero de 2018, en los que se exponen las principales pistas para la mejora de dicha política, especialmente en términos de una orientación más resuelta a los resultados y una mayor simplificación;

6) es consciente, con todo, de la insuficiente representación de los resultados y la repercusión de la política de cohesión, que, al no permitir una valorización adecuada de dicha política, genera en ocasiones consecuencias negativas en términos de la percepción que tiene la opinión pública de los Fondos Estructurales;

7) reclama, por consiguiente, un mecanismo de comunicación más incisivo e inclusivo, que genere un relato positivo y convincente del uso de los fondos;

Función del Fondo Social Europeo

8) recuerda que el Fondo Social Europeo (FSE) fue el primer instrumento de la UE creado por el Tratado de Roma (1957) y que no solo sigue siendo el principal instrumento de la Unión Europea directamente dirigido a los ciudadanos en relación con las políticas de empleo, inclusión social y educación, sino que desempeña un papel significativo en la reforma de las administraciones públicas y la judicatura; como tal, el FSE promueve el pleno empleo, persigue mejorar la productividad del trabajo y la igualdad de oportunidades, promueve la inclusión social y reduce las diferencias en las tasas de empleo entre regiones europeas, dentro de dichas regiones y entre ciudades y zonas rurales;

9) pone de manifiesto las repercusiones positivas de la aplicación de los programas financiados por el FSE: se estima que, en el período comprendido de 2007 a 2014, gracias al apoyo del FSE, 9,4 millones de ciudadanos europeos encontraron empleo y 8,7 millones obtuvieron una cualificación profesional ( 3 )

10) lamenta que muchos Estados miembros hayan reducido la cofinanciación de las medidas del FSE, a menudo como consecuencia de las políticas de consolidación presupuestaria, por lo que pide a los Estados miembros que garanticen una cofinanciación nacional adecuada;

11) pone de manifiesto, no obstante, la función de «estabilizador automático» desempeñada por el FSE, y reforzada en los últimos años del período de programación anterior, de apoyo a las medidas del Plan Europeo de Recuperación Económica durante la crisis económica, demostrando así una flexibilidad adecuada a través del aumento de los porcentajes de cofinanciación de la UE y la modulación de la prefinanciación para salvaguardar las inversiones sociales en las regiones afectadas por perturbaciones económicas asimétricas y para responder a los retos planteados e interviniendo en favor de los grupos más vulnerables y expuestos;

12) aboga por una relación más estrecha entre la proporción de personas socialmente excluidas y la asignación de los recursos. Subraya que la adopción de un planteamiento más sólido, más orientado a los territorios y de base local para la utilización de los fondos contribuiría a un uso más eficiente de los fondos y a un apoyo más eficaz;

13) insiste, asimismo, en que el papel del FSE con respecto a la cuota global de la inversión pública en políticas sociales sigue siendo tanto más esencial cuanto que el déficit mínimo de infraestructura en la inversión en infraestructuras sociales se estima entre 100 y 150 mil millones EUR al año en la UE, y representa un déficit total de más de 1,5 billones de euros en el período 2018-2030. El Fondo Europeo de Inversiones Estratégicas (FEIE) solo está compensando ese déficit de forma muy limitada, ya que actualmente solo el 4 % de la financiación aprobada se destina a proyectos de infraestructuras sociales; destaca la necesidad de establecer un equilibrio y evitar una duplicación entre las inversiones previstas en capital social —cofinanciadas por el FSE— y las inversiones sociales, en capacidades y en capital humano de un posible futuro fondo InvestEU;

14) acoge favorablemente las medidas adoptadas en el período 2014-2020 para reforzar la función del FSE —ya sea en términos de políticas activas del mercado de trabajo o de inclusión social— como la previsión de una cuota mínima garantizada para el FSE, las intervenciones específicas para el empleo juvenil (IEJ) y la atención prestada a los resultados y la eficiencia;

15) resalta los positivos resultados obtenidos hasta el momento en el actual período de programación, tal como se deduce del Strategic Report 2017 : 4,2 millones de desempleados y 2,1 millones de personas inactivas han participado en acciones para facilitar su acceso al mercado laboral; se han efectuado inversiones por valor de 14 600 millones de euros en educación y formación, y 700 000 personas han podido mejorar sus competencias; 634 000 personas con discapacidad han recibido ayuda para conseguir un empleo;

16) toma nota del elevado valor añadido europeo del FSE en los períodos de programación previos y actuales, dado que las intervenciones del FSE en muchos Estados miembros y regiones han tenido un impacto tangible y cuantificable al abordarse cuestiones como los altos índices de desempleo, el declive demográfico y la pobreza, que se consideran prioridades de la UE en la Estrategia Europa 2020;

17) subraya la importancia de que una parte significativa de los recursos se destine a intervenciones de refuerzo y desarrollo de capacidades de las administraciones públicas locales y territoriales, a fin de apoyarlas en la aplicación de las reformas estructurales, de forma coherente también con el plan de reforma de cada Estado miembro;

18) expresa, no obstante, su preocupación por los retrasos en la aplicación de las medidas tendentes a favorecer la integración de las zonas marginales y rurales, y pide que se preste más atención al fomento de la inclusión social en las zonas urbanas y rurales más degradadas, especialmente por lo que respecta a la integración económica y social de los jóvenes;

Dimensión social en las políticas europeas

19) considera que el pilar europeo de los derechos sociales es importante para la contribución de la UE al progreso económico y social, a la lucha contra la discriminación y la exclusión social, a la adaptación de los ciudadanos a las exigencias del mercado laboral, a la capacitación de estos para aprovechar la revolución digital y a su protección de las cada vez mayores amenazas e incertidumbres dentro y fuera de sus fronteras;

20) reitera la importancia que reviste para las regiones fronterizas el fomento de una verdadera movilidad laboral transfronteriza mediante la eliminación de las barreras que imponen el Derecho laboral y la seguridad social (la erradicación de las barreras fiscales, la exportación del subsidio de desempleo y la transferibilidad de los derechos de pensión). Reitera, asimismo, que los entes locales y regionales también pueden desempeñar un papel importante en la prestación de asesoramiento a los trabajadores que se desplazan a diario y utilizan los servicios EURES o las estructuras transfronterizas existentes ( 4 )

21) destaca, por consiguiente, la especial importancia que reviste el pilar europeo de derechos sociales, que sitúa la dimensión social en un lugar central de la agenda europea; subraya, a tal efecto, la necesidad de coordinar las estrategias y los objetivos que deberían existir entre el pilar social y el FSE ( 5 ) y aboga por que de los veinte principios clave que prevé el Pilar, aquellos que sean pertinentes encuentren respuesta en los programas apoyados por el FSE;

22) recomienda que la aplicación de los principios del pilar social en el marco de la programación del FSE se realice teniendo en la debida cuenta la necesidad de adoptar acciones integradas que reflejen las especificidades territoriales, y las tendencias a medio plazo del mercado de trabajo de la UE tal como las expresan los niveles de gobierno regionales y locales y las perspectivas laborales de la Unión Europea;

23) pone de manifiesto las importantes zonas de integración entre el pilar social y la política de cohesión, puesto que esta última —gracias a su peculiar modelo de gobernanza multinivel— puede conciliar la realización de proyectos de «formato» europeo con el respeto de los «contratos sociales» típicos de cada Estado miembro;

24) considera necesario acompañar el debate sobre el pilar social con una primera evaluación, a escala europea, del proceso y los resultados de aplicación del objetivo temático 9 (Inclusión social y lucha contra la pobreza), en relación con los modelos de bienestar propios de los distintos Estados miembros y con las crisis/transformaciones que atraviesan, pues sería difícil comprender la contribución al «pilar» sin esa indicación de realidad;

25) advierte contra posibles duplicaciones entre un futuro programa de reformas estructurales y posibles ámbitos de apoyo a las reformas estructurales abordadas por los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos, mediante una concentración temática basada actualmente en los objetivos de la Estrategia Europa 2020 y una fase posterior de su estrategia sucesora. En este sentido, pide que se determine el alcance de las reformas estructurales que pueden recibir ayudas de la UE sobre la base de las competencias y el valor añadido para la UE, así como una distinción clara entre las ayudas concedidas sobre la base de la política de cohesión (artículo 175) y la cooperación administrativa (artículo 197);

Recomendaciones para después de 2020

26) espera que el proceso de definición de la propuesta de próximo marco financiero plurianual (MFP) se ponga en marcha a su debido tiempo para hacer posible una adecuada participación de los ciudadanos y de las principales partes interesadas, evitando así las demoras en la adopción de los reglamentos y las directrices que retrasaron la puesta en marcha de la actual programación;

27) habida cuenta del estudio del CDR sobre el tema «Situación actual y retos de futuro del Fondo Social Europeo en la promoción de la cohesión social en las ciudades y regiones de Europa», recuerda el papel creciente que deberá desempeñar el FSE en los próximos años, en especial por lo que respecta a los retos que plantean: el desempleo de larga duración, la integración de los jóvenes en el mercado laboral, una población que envejece y la marginación de las zonas interiores, periféricas y fronterizas, el despoblamiento de las zonas rurales, el cambio demográfico inducido por la migración, la integración de los refugiados y los migrantes, la lucha contra la exclusión social en las zonas urbanas, la carencia de determinadas competencias y la adecuación de la formación general, profesional y superior a la evolución tecnológica, la lucha contra la exclusión social de los grupos desfavorecidos, el apoyo a la educación desde la edad preescolar hasta la formación permanente de las personas mayores y la intervención con adultos con bajo nivel de conocimientos y competencias, así como la adecuación de los estándares formativos a las necesidades que vaya marcando el mercado de trabajo dentro de la Unión Europea;

28) hace hincapié en la complementariedad entre el FEAG y el FSE en el marco de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE), dado que el FEAG es un mecanismo que presta asistencia a corto plazo, mientras que los FEIE apoyan medidas a largo plazo que pueden aplicarse como medidas de seguimiento en los ámbitos de intervención del FEAG;

29) destaca el alcance trascendental de la revolución digital en curso y los efectos de reestructuración del mercado laboral que genera, y que generará aún más en el futuro, y señala los retos que este fenómeno plantea a los sistemas escolares y formativos en términos de adecuación a las nuevas competencias requeridas y mejora de las oportunidades de aprendizaje ofrecidas a todos los ciudadanos en todos los niveles, tanto en la educación general como en la formación profesional y en la educación/formación superior;

30) propone que en el futuro se defina un conjunto de medidas básicas en el marco del FSE, a fin de garantizar a los jóvenes desfavorecidos el acceso a un nivel mínimo de educación y de proporcionarles los medios necesarios para que puedan adquirir un nivel adecuado de cualificaciones;

31) considera muy pertinente garantizar la flexibilidad necesaria que permita adecuar la programación del FSE a los nuevos retos que pudieran emerger;

32) subraya la necesidad de apoyar dicha revolución digital favoreciendo la complementariedad entre las inversiones en el ámbito digital, por un lado, y las intervenciones sobre las personas, por otro, también de aquellas que trabajan en las organizaciones públicas locales y regionales;

33) considera, por tanto, que, para afrontar con éxito los retos que plantea la necesidad de adecuación a la evolución tecnológica y la globalización, es necesario el concurso integrado de los distintos instrumentos europeos de incentivo y apoyo, que deben utilizarse de forma sinérgica para perseguir los objetivos definidos en las respectivas estrategias de especialización inteligente;

34) manifiesta su convencimiento de que, para afrontar de forma adecuada tales retos, el FSE debería seguir siendo parte integrante de los Fondos EIE y un componente fundamental de la política regional de cohesión, a fin de aprovechar cualquier posible sinergia con las acciones financiadas por los demás Fondos Estructurales, así como por los fondos para el desarrollo rural; el FSE debe interactuar de hecho con otros Fondos Estructurales, especialmente con el FEDER, para permitir alcanzar una política regional integrada a través de actuaciones conjuntas entre varios Fondos Estructurales;

35) está convencido asimismo de que se ha de mantener la posibilidad de que el FSE sea un fondo de gestión compartida y, en consecuencia, rechaza con decisión cualquier propuesta tendente a aplicar al FSE un modelo de gestión directa por la Comisión Europea, como rechaza también cualquier hipótesis de centralización bajo la responsabilidad exclusiva de los Estados miembros, a menos que ello se derive necesariamente del ordenamiento institucional del Estado miembro de que se trate;

36) considera, en efecto, que un importante factor de éxito de la ejecución del FSE reside justamente en su enfoque de abajo arriba, que permite adaptar mejor las intervenciones a las necesidades de los beneficiarios, aplicando el método de cooperación entre instituciones europeas, Estados miembros, gobiernos regionales y locales y fuerzas económicas y sociales del territorio;

37) pide que se introduzcan mecanismos específicos, a nivel local y regional, para la coordinación entre el FSE y otros Fondos EIE e instrumentos. Estos mecanismos deberían posibilitar la complementariedad a nivel operativo, además de la posibilidad de recurrir a la ayuda de varias fuentes de financiación dentro de una operación;

38) está de acuerdo en las hipótesis de integración en el FSE de otros fondos que intervienen en el ámbito social y de las políticas de empleo (FSE+ o fondo paraguas), a condición de que ello permita conseguir sinergias evidentes y que dichos fondos se rijan también por el modelo de gestión compartida. Estas sinergias serían especialmente evidentes en el caso del Fondo de Asilo, Migración e Integración (FAMI), que opera en régimen de gestión compartida;

39) señala que el FSE seguirá desempeñando un papel importante a escala regional y local a la hora de afrontar el problema del abandono escolar prematuro y la transición de la educación y la formación a la vida laboral, así como desarrollar la capacidad del sistema educativo para resolver estos problemas;

40) pone de relieve que una adaptación regional del FSE permite satisfacer —gracias a la oferta de una formación apropiada y la puesta en contacto entre solicitantes de empleo y empresarios— las necesidades de las empresas de distintas regiones en materia de cualificaciones. El FSE desempeña un papel clave en las actividades destinadas a garantizar la disponibilidad de las competencias necesarias a escala regional y es igualmente importante para la transición de determinados sectores como los que, por ejemplo, se enfrentan a grandes retos surgidos de la digitalización;

41) expresa al mismo tiempo su preocupación por que la constitución del FSE paraguas pueda conducir a una reducción general de los recursos destinados al empleo y la inclusión social, así como a un debilitamiento del papel de las autonomías territoriales en la programación y la gestión de dichos fondos;

42) comparte la exigencia de una mayor visibilidad del FSE en el MFP, considera oportuno que —dentro del título consagrado a la política de cohesión— se creen otros tantos subtítulos para la cohesión económica, territorial y social, y desea, en general, una mayor transparencia en la estructura del MFP, de modo que los ciudadanos europeos puedan comprender mejor las prioridades de la Unión Europea;

43) lamenta que la reciente Comunicación de la Comisión Europea sobre «Un marco financiero plurianual nuevo y moderno para una Unión Europea que cumpla de manera eficiente con sus prioridades posteriores a 2020» ( 6 ) no incluya información sobre la manera en que el próximo MFP debería abordar los retos sociales de la Unión Europea y deje poco margen a las partes interesadas para dar forma a la propuesta de la Comisión Europea para el próximo MFP, que se presentará el 2 de mayo de 2018;

44) resalta que la persecución de los objetivos de desarrollo económico, así como de inclusión social, requiere un enfoque orgánico e integrado, que puede realizarse mejor con la aplicación de programas a los que contribuyan varios fondos o mediante un fondo de alcance amplio y flexible. Reconoce, por tanto, la importancia que revisten los instrumentos multifondo de desarrollo territorial como los programas operativos multifondo, la ITI y el DLP, y rechaza cualquier intento de introducir la obligación de adoptar programas monofondo;

45) espera, por tanto, una mayor armonización —además de simplificación— del Reglamento sobre disposiciones comunes, de forma que las diferencias, las brechas y las duplicaciones entre las normas de funcionamiento de los fondos se reduzcan al mínimo para que las normas se definan de forma sencilla y transparente, dejando la adecuada flexibilidad para las soluciones a medida que deban elaborarse a escala nacional, regional y local, incluida una ampliación de los instrumentos de «pago en función de los resultados», así como los planes de acción conjuntos y las opciones de costes simplificados; pide, a este respecto, a la Comisión Europea, que proporcione orientaciones adicionales sobre el uso de las opciones de costes simplificados a todos los niveles, sin restricciones ni requisitos sobre sus umbrales mínimos;

46) recuerda el importante papel desempeñado por el FSE en la aplicación de las orientaciones en materia de trabajo, educación e inclusión social formuladas en las recomendaciones específicas por país, y espera un mejor ajuste entre un Semestre Europeo reformado y la política de cohesión. Ciertamente, el Semestre Europeo debería democratizarse aún más a nivel europeo y nacional, definirse mejor en términos de valor añadido europeo y relación con las competencias de la UE, y también centrarse más en la apropiación, a lo que podría contribuir la adopción de un código de conducta que estableciera normas para la participación de los entes locales y regionales, así como el establecimiento de un «diálogo estructural sobre el estado de la cohesión en Europa» en el marco del proceso del Semestre Europeo;

47) se opone, por tanto, a una mera supeditación de la política de cohesión al Semestre Europeo, lo cual vulneraría su estatus, tal como lo consagran los Tratados, y se declara favorable en cambio a una participación estructurada de las autoridades regionales y locales como socios del proceso del Semestre Europeo, la integración de un análisis territorial en todo el proceso, y la introducción de recomendaciones territoriales específicas cuando sea posible;

48) recomienda que se examine, en coherencia con los dictámenes aprobados por el CDR sobre «Indicadores del desarrollo territorial: más allá del PIB» y sobre «El futuro de la política de cohesión después de 2020», la posibilidad de utilizar, además del PIB, indicadores que incluyan datos demográficos, sociales y medioambientales como, por ejemplo, el Índice de Progreso Social (EU-SPI) de las regiones de la Unión.

Bruselas, 22 de marzo de 2018. El Presidente del Comité Europeo de las Regiones Karl-Heinz LAMBERTZ

(1) COR 1814/2016.

(2) COR 4842/2017.

(3) Commission Staff Working Document on the Ex-post evaluation of the 2007-2013 ESF Programmes (SWD(2016) 452 final).

(4) COR 1319/2014.

(5) COR-03141/2017.

(6) COM(2018) 98 final, publicado el 14 de febrero de 2018.