Dictamen del Comité Económico y Social sobre el tema "Contribución del CES a las orientaciones generales de política económica para los Estados miembros y la Comunidad en 2002"

(2002/C 125/12)

El 29 de noviembre de 2001, el Comité Económico y Social decidió, de conformidad con el artículo 23 de su Reglamento Interno, elaborar un dictamen sobre el tema "Contribución del CES a las orientaciones generales de política económica para los Estados miembros y la Comunidad en 2002".

La Sección de Unión Económica y Monetaria y Cohesión Económica y Social, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 25 de febrero de 2002 (ponente: Sra. Konitzer).

En su 389o Pleno, celebrado los días 20 y 21 de marzo de 2002 (sesión del 20 de marzo), el Comité Económico y Social ha aprobado por unanimidad el presente Dictamen.

1. Finalidad del presente dictamen del CES

El presente dictamen tiene por objeto:

- contribuir al diseño de las orientaciones generales de política económica de 2002 por parte de la Comisión y el Consejo;

- contribuir también al debate público sobre la coordinación y el contenido de la política económica a nivel comunitario; y

- fomentar el debate interno específico sobre estos temas entre las organizaciones y medios socioeconómicos representados en el CES.

2. Actuales procedimientos de coordinación de las políticas económicas y necesidad de perfeccionarlos y racionalizarlos

2.1. Filosofía del Tratado de Maastricht

El capítulo del Tratado sobre política económica (artículos 98 a 104) deja fundamentalmente la competencia en materia de política económica al nivel de los Estados miembros. No obstante, se considera que la política económica constituye un asunto de interés común. Las políticas nacionales deberán ser coordinadas de forma que contribuyan a la realización de los objetivos de la Comunidad que figuran en el artículo 2(1) del Tratado. Las "Orientaciones generales de política económica para los Estados miembros y la Comunidad" constituyen el principal documento de la Comunidad en materia de política económica. Son una Recomendación (no vinculante) del Consejo, elaborada a partir de una Recomendación de la Comisión y de las Conclusiones del Consejo Europeo. El Consejo informa al Parlamento Europeo de su Recomendación. La aplicación de las orientaciones se controla mediante un procedimiento intergubernamental. En caso de que se constate una contravención de las orientaciones, puede emitirse una nueva Recomendación dirigida al Estado miembro en cuestión, que puede ser publicada (en su caso, como sanción). El capítulo sobre política económica del Tratado sólo contiene indicaciones relativas al contenido de la política económica -al margen del principio de una economía de mercado abierta de libre competencia y el favorecimiento de una eficiente asignación de recursos- en las disposiciones sobre política presupuestaria. Estas disposiciones(2) tienen por finalidad garantizar que las políticas presupuestarias, que continúan en manos de los Estados miembros, no perjudicarán a la política monetaria orientada a la estabilidad de los precios y centralizada en el BCE. El Pacto de estabilidad y crecimiento complementa y refuerza estas disposiciones en el marco de la UEM europea.

2.2. Los procedimientos previstos en el Tratado y sus orientaciones generales fueron complementados y desarrollados de distintas formas:

- En Amsterdam se añadió al Tratado un título sobre "Empleo", en el que se restablece en el ámbito de las directrices para el empleo el procedimiento comunitario que ya no aparece para las orientaciones generales de política económica en el Tratado de Maastricht (propuesta de la Comisión, que sólo puede ser modificada por el Consejo por unanimidad, pero que debe ser aprobada por el mismo por mayoría cualificada).

- A continuación se desarrollaron los llamados "procesos":

- el proceso de Luxemburgo para la política del mercado laboral;

- el proceso de Cardiff para la política estructural (en el ámbito de los mercados de bienes y de factores);

- el proceso de Colonia para el diálogo macroeconómico entre los responsables de las políticas monetaria, presupuestaria y salarial, con el fin de mejorar la combinación de políticas macroeconómicas en la UEM.

- Estos "procesos" fueron completados con los objetivos definidos por el Consejo Europeo de Lisboa en materia de crecimiento, progreso técnico y pleno empleo.

- A todo ello se añadió un conjunto difícilmente abarcable de consultas, mecanismos sobre dictámenes no obligatorios del Parlamento, del CES, de los interlocutores sociales, así como tentativas por parte de la Comisión y del Parlamento de proponer un debate público sobre cuestiones de política económica europea: cooperación entre institutos de investigación económica, Foro económico de Bruselas.

- Por lo que respecta a los representantes gubernamentales, el importante papel de los comités (Comité Económico y Financiero, Comité de Política Económica y Comité de Empleo) ha seguido desarrollándose; esta evolución se ha realizado en parte en detrimento del papel de la Comisión como representante del interés comunitario. Además, existen aparentemente rivalidades, falta de transparencia y problemas en la composición de estos comités.

- A nivel del Consejo se ha constituido, de manera informal, el Eurogrupo, que se ocupa de la coordinación de las políticas económicas y de la evolución de la combinación de políticas en la UEM, pero al que el Tratado no otorga ningún poder de decisión.

2.3. Evaluación del enfoque del Tratado en materia de política económica general

2.3.1. En el momento de la introducción del dinero en efectivo en euros y de la convocatoria de una Convención sobre el futuro de la Unión Europea, aunque también con miras a la próxima ampliación de la Comunidad, se plantea la cuestión de si el procedimiento para elaborar y controlar la aplicación de las orientaciones generales de política económica ha satisfecho las expectativas y puede hacer frente a los retos del futuro.

2.3.2. En la parte positiva debería señalarse que se han podido crear las condiciones de estabilidad necesarias para la realización efectiva de la unión económica y monetaria, así como que el cumplimiento de las normas del Tratado en materia de política presupuestaria y del Pacto de estabilidad y crecimiento ayuda a evitar las repercusiones negativas en la política financiera de los países socios y en la política monetaria común de la unión monetaria. También la política salarial y de rentas de los interlocutores sociales, no mencionada en el Tratado, se ha adaptado a las exigencias de estabilidad de la unión monetaria mejor de lo que muchos habían esperado. De todo ello se derivó una combinación de políticas para la unión monetaria en su conjunto que -a pesar de las actuales debilidades estructurales, que fundamentalmente han venido determinadas por factores externos- ha sido más positiva para el crecimiento y el empleo de lo que hubiera sido posible sin la unión monetaria.

2.3.3. No obstante, hay que destacar también una serie de factores negativos. En algunos importantes Estados miembros, la consolidación de los presupuestos en tiempos de buena coyuntura no se ha llevado a cabo en grado suficiente como para poder hacer un uso completo de los estabilizadores automáticos en tiempos de coyuntura menos favorable o, en su caso, para poder llevar a cabo una política anticíclica activa. Además, en muchos países la consolidación presupuestaria ha ido en detrimento de las inversiones públicas y de los gastos para educación y preservación del capital humano, lo que no sólo perjudica actualmente a la demanda interna, sino que también puede ser causa de futuros estrangulamientos en el proceso de crecimiento y amenazar con un retroceso en el logro del pleno empleo. En líneas generales, en la Comunidad y en la unión monetaria no se ha logrado desarrollar un planteamiento permanente de política macroeconómica apoyado en un amplio consenso que aplique, a nivel de la unión monetaria, un conjunto de políticas combinadas que incluya a las políticas monetaria, presupuestaria y salarial, de forma que, en la medida de lo posible, se eviten las causas internas y externas de los recalentamientos inflacionistas y se contrarresten las debilidades coyunturales, para que pueda lograrse -en consonancia con la evolución de las capacidades de producción- un desarrollo lo más continuo posible de la demanda en el conjunto de la economía. Sólo un contexto así -en condiciones de alta rentabilidad macroeconómica- permitirá un desarrollo suficiente de las inversiones para explotar el gran potencial de crecimiento y empleo de la Comunidad de acuerdo con los objetivos planteados por el artículo 2 del Tratado y por el Consejo Europeo de Lisboa.

2.4. Propuestas de mejora presentadas por el CES

2.4.1. Desde la realización de la unión monetaria, los datos fundamentales de la política económica y la combinación de políticas macroeconómicas dependen aún más que antes del nivel europeo. En el nivel europeo igualmente se entiende que la política económica constituye un asunto público. Aunque la continuación pragmática del enfoque de Maastricht parece complicada, poco eficaz y falta de transparencia, sirve para revelar, no obstante, la amplitud del trabajo por realizar. La perspectiva de la ampliación de la Comunidad hace aún más necesaria la intervención. La Convención sobre el futuro de la Unión aprobada en Laeken podría representar una oportunidad de llevar a cabo, tras un debate en profundidad, una mejora de las disposiciones del Tratado.

2.4.2. En el contexto de la elaboración de la Recomendación de la Comisión relativa a las orientaciones generales de política económica para 2002 y con vistas a la preparación de la Convención, el Comité desea formular las siguientes propuestas:

a. En aras de una mayor transparencia, la Comisión debería presentar, en conexión con las orientaciones generales de política económica de 2002, un inventario sistemático de todos los procedimientos y consultas necesarios para definir estas orientaciones y supervisar su aplicación. Tal inventario parece también necesario en aras de la eficacia y simplificación de los procedimientos.

b. Debería profundizarse en el debate sobre la Comunicación de la Comisión, de 7 de febrero de 2001, sobre "El refuerzo de las políticas económicas en la zona del euro"(3) (véase asimismo el Dictamen del CES sobre la "Coordinación de las políticas económicas como consecuencia de la UEM"(4) y el informe del Parlamento elaborado por la Sra. Pervenche Bérès(5).

c. Convendría examinar especialmente los modos de mejorar la coordinación de las políticas económicas por medio del derecho derivado, en virtud del quinto apartado del artículo 99.

d. Por lo que respecta a los trabajos de la Convención, también debería examinarse qué modificaciones convendría aportar al capítulo del Tratado sobre política económica. El examen de los siguientes puntos parece especialmente interesante: mejor articulación del interés comunitario mediante el restablecimiento del derecho de propuesta de la Comisión en la elaboración de las orientaciones generales de política económica (apartado 2 del artículo 99); participación del Parlamento, del CES y de los interlocutores sociales en los procedimientos; mejor definición del papel y de la composición de los comités y mejor coordinación entre los comités y las diferentes formaciones del Consejo; referencia al Eurogrupo en el Tratado; algunas indicaciones simples relativas al contenido de la combinación de políticas macroeconómicas y al de las políticas estructurales.

3. Situación económica, perspectivas y retos para la política económica

3.1. Papel del CES

El CES debería presentar propuestas en los ámbitos que considere especialmente importantes o en los que disponga de una competencia específica. Su cometido, no obstante, no es sustituir a la Comisión y al Consejo en la definición de las grandes orientaciones de política económica.

Por lo que respecta a las orientaciones generales de 2002, el Comité desea limitarse a cuatro conjuntos de problemas:

- evaluación de la situación económica y de las perspectivas;

- contribuciones a la adaptación y mejora de la combinación de políticas macroeconómicas;

- propuestas relativas a algunos problemas estructurales de importancia:

- la evolución a medio plazo de las inversiones públicas y privadas como condición para el crecimiento y el restablecimiento del pleno empleo;

- el envejecimiento de la población y los retos que plantea a largo plazo para la política económica.

3.2. Evaluación de la situación económica y de las perspectivas

Los errores de pronóstico son sin duda inevitables, pero con todo sería necesario reflexionar sobre:

(i) cómo mejorar la calidad de los análisis, y

(ii) cómo sacar con mayor rapidez conclusiones de política económica a partir de una situación económica cambiante y de sus perspectivas.

3.2.1. Respecto al punto (i), la Comisión debería garantizar que los recursos disponibles para los trabajos de análisis y prospectiva también son verdaderamente suficientes, así como que se desarrolla un diálogo intenso y transparente con el Banco Central Europeo, los Estados miembros, las organizaciones internacionales (como la OCDE y el FMI) y, sobre todo, los institutos de investigación económica. Debería reforzarse el debate público sobre la situación económica, las perspectivas y la combinación de políticas adecuadas en la UEM considerada en su conjunto. Se trata de algo que es también fundamental para la definición de la postura en materia de política salarial y política de rentas de los interlocutores sociales, cuyas decisiones tienen una influencia considerable en la combinación de políticas en la UEM.

3.2.2. Respecto al punto (ii), no parece necesario modificar la periodicidad de las previsiones (dos veces al año), pero sería útil, por ejemplo, un informe trimestral sobre la evolución de la situación económica. La mejora de la información sobre la evolución económica a corto plazo no debería entrañar, sin embargo, un excesivo ajuste de la política presupuestaria. En circunstancias normales, la política presupuestaria debería estar guiada por criterios a medio plazo, a la vez que debería existir un margen de maniobra suficiente para la acción de los estabilizadores automáticos. El déficit estructural debería reducirse de conformidad con el pacto de estabilidad y crecimiento, mientras que la corrección del déficit coyuntural debería tener un efecto estabilizador en la coyuntura económica. La política monetaria puede reaccionar de manera más sensible al conjunto de las fluctuaciones económicas, pero hay que tener en cuenta a este respecto el retraso en el efecto de los instrumentos de política monetaria. En el actual proceso de aprendizaje de la UEM europea en el ámbito de la política macroeconómica convendría examinar más atentamente y tener en cuenta en la medida de lo posible las experiencias que han tenido éxito en este ámbito, especialmente las de la política monetaria de los Estados Unidos en la década de los noventa. Naturalmente, al margen de estas cuestiones de la combinación de políticas para la unión económica en su conjunto, debe tenerse en cuenta también la situación económica específica de los distintos Estados miembros. Se trata, sobre todo, de un cometido para los agentes de política económica de los países en cuestión y que afecta a todos los ámbitos de la política económica.

3.2.3. La situación actual (enero de 2002) parece caracterizarse por un estancamiento, en un contexto marcado por una demanda interna insuficiente, un desempleo ligeramente en alza y una falta de confianza de consumidores y empresas. Sin embargo, la combinación de políticas se ha flexibilizado bastante, con unas expectativas de inflación a la baja, mientras que factores importantes, como la rentabilidad macroeconómica en el plano interior y la competitividad en términos de costes en el plano exterior, siguen siendo relativamente favorables. Dado que también fuera de la Comunidad se espera una recuperación para 2003, el retorno a un crecimiento del 3 % en el año 2003 parece plausible en opinión del CES, pero solamente a condición de que se cuente con la ambición y los esfuerzos políticos necesarios. Este crecimiento estaría sostenido por una mayor demanda interna y externa; en este caso, las capacidades de producción disponibles serían suficientes.

3.3. Contribuciones para la adaptación y mejora de la combinación de políticas macroeconómicas

En la situación actual, corresponde a la política macroeconómica sostener la recuperación que se espera y lograr que evolucione hacia un crecimiento autoalimentado y sostenible que permita la realización de los objetivos definidos en Lisboa en materia de empleo y productividad.

En un dictamen de noviembre de 2001(6), el Comité ya se pronunció sobre la cuestión de cómo combinar, en el seno de la unión monetaria, la política presupuestaria de los gobiernos nacionales, la política salarial de los interlocutores sociales y la política monetaria del BCE, con el fin de alcanzar una combinación de políticas lo más favorable posible al crecimiento y al empleo, a la vez que se preserva la estabilidad. Se trata, para la unión monetaria, de una cuestión de interés comunitario. La Comisión, como representante del interés comunitario, debería señalar de forma concreta en las orientaciones generales de política económica para 2002, dentro del respeto de la autonomía de los diferentes agentes o grupos de agentes, las contribuciones que éstos deberían realizar a corto y medio plazo. De manera general cabe decir: cuanto más respeten la política presupuestaria y la política salarial las condiciones de estabilidad y crecimiento a corto y a medio plazo, en mayor medida podrá la política monetaria, guardando al mismo tiempo su objetivo de estabilidad, apoyar a la política económica general en la óptica del crecimiento y el empleo. El margen de maniobra así liberado debería ser aprovechado también efectivamente por la política monetaria, de conformidad con la segunda frase del primer apartado del artículo 105.

Las relaciones entre, por un lado, la combinación de políticas macroeconómicas en la unión monetaria y, por otro, la recuperación coyuntural y el proceso de crecimiento a largo plazo necesario para la realización de los objetivos de Lisboa constituyen uno de los temas por excelencia del diálogo macroeconómico (proceso de Colonia). En su calidad de representante del interés comunitario, la Comisión debería presentar un documento de debate sobre este tema con miras a dicho diálogo. El Comité está dispuesto a realizar una contribución sustancial al respecto.

3.4. Propuestas del CES en relación con algunos problemas estructurales de importancia

3.4.1. El desarrollo a medio plazo de las inversiones públicas y privadas, condición para el crecimiento y el regreso al pleno empleo.

Para alcanzar los objetivos de productividad y empleo fijados por el Consejo Europeo de Lisboa, es necesario un crecimiento sostenido del PIB (más del 3 % anual), netamente superior a la evolución de la productividad (que en años anteriores ascendió apenas al 2 %, como media comunitaria) durante un período bastante largo (alrededor de diez años). Este crecimiento sólo es posible si la tasa global de inversión progresa gradualmente en algunos puntos porcentuales del PIB (por ejemplo, de los actuales 21-22 % al 25-26 %; en los Estados Unidos, la tasa de inversión aumentó en cuatro puntos porcentuales del PIB durante la década de los noventa).

Las inversiones de empresas incluidas en estas cifras son las que crean las capacidades de producción y los empleos efectivos necesarios para un crecimiento no inflacionista, integran el progreso técnico en el proceso económico (productividad) y representan paralelamente un importante factor de demanda para el crecimiento autosostenido. Sería útil realizar una estimación, en el marco de una "evaluación comparativa macroestructural", de las magnitudes necesarias para el conjunto de la UE, la unión monetaria y los Estados miembros. Pero más importante todavía sería exponer los principales factores determinantes de tal aumento de las inversiones por lo que respecta al desarrollo de la demanda y de la rentabilidad y al logro de un equilibrio sano entre el ahorro y las inversiones, presentando las implicaciones de este proceso para la evolución de los presupuestos públicos, para los salarios y para la balanza por cuenta corriente, así como llevar a cabo un debate a este respecto con los responsables de la combinación de políticas en el marco del diálogo macroeconómico.

El porcentaje de las inversiones públicas incluido en el total de las inversiones en la economía(7) ha padecido las consecuencias de la consolidación de los presupuestos (media CE 1970: 4,2 %; 1980: 3,2 %; 2001: 2,3 % del PIB). Con el fin de garantizar en el futuro un crecimiento exento de tensiones (especialmente en el sector de las infraestructuras), se requiere cierto aumento de las tasas de inversiones públicas (la norma sería que alcanzaran la tasa de crecimiento deseada del 3 %). Dado que la consolidación de los presupuestos todavía debe acompañar durante algún tiempo al proceso de crecimiento, sería oportuno fijar unos valores de referencia correspondientes en los programas de estabilidad plurianuales de los Estados miembros. Un procedimiento similar podría utilizarse también para las inversiones inmateriales en el sector de la formación.

3.4.2. El envejecimiento de la población y los retos que plantea a largo plazo para la política económica

Los desafíos a largo plazo que implica para la política económica el envejecimiento de la población deberían ser debidamente tenidos en cuenta en las orientaciones generales de política económica de 2002. El Comité se ha pronunciado últimamente sobre este tema en diferentes ocasiones(8); no parece, por tanto, necesario señalar en el presente dictamen una vez más los diferentes puntos planteados. Además, el Presidente de la Comisión, Romano Prodi(9), ha pedido al Comité que elabore un dictamen exploratorio para analizar en mayor profundidad la cuestión de la reforma de las pensiones. No obstante, convendría subrayar expresamente que un aumento de la tasa de empleo, tal como está previsto en la estrategia de Lisboa, compensaría ampliamente el envejecimiento de la población a lo largo de los próximos veinte años. La importancia de la aplicación de la estrategia de Lisboa para el equilibrio de los regímenes de pensiones es evidente, aunque ello no permita resolver el problema a largo plazo del envejecimiento de la población durante los próximos cincuenta años.

4. Conclusión

La elaboración de las orientaciones generales de política económica para 2002 se realiza en un momento en que se va a reunir la Convención sobre el futuro de la UE y en que ha concluido con éxito la transición a los billetes y monedas en euros.

El éxito de la unión monetaria y los anteriores fracasos de la Comunidad en utilizar su importante potencial de crecimiento y empleo están tan desproporcionados que hacen necesaria una reflexión, nueva y fundamental, sobre los procedimientos y contenidos de la política económica. La inminente ampliación de la Comunidad pone de manifiesto asimismo la urgencia de la revisión de los procedimientos de coordinación de las políticas económicas. Por estas razones, el CES realiza en el presente Dictamen unas primeras propuestas, tanto por lo que respecta a los procedimientos de coordinación como al contenido de la política económica.

Bruselas, 20 de marzo de 2002.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) Este artículo contiene también, entre otros, los objetivos del crecimiento y el empleo.

(2) Prohibición de financiación monetaria del déficit público; prohibición de acceso privilegiado del Estado a los mercados de capitales; desvinculación de responsabilidad por la deuda de otros Estados o de autoridades públicas; obligación de evitar los déficit públicos excesivos (artículos 101 a 104 del Tratado).

(3) COM(2001) 82 final.

(4) DO C 139 de 11.5.2001, p. 60.

(5) A5-0307/2001.

(6) DO C 48 de 21.2.2002 "Modificación del contexto económico mundial: nuevos desafíos para la política económica de la Unión Europea" (ECO/086), pp. 4, 5, 6.

(7) Deberían exponerse los problemas estadísticos que se plantean en relación con las inversiones públicas en las asociaciones de carácter público/privado.

(8) Por ejemplo: DO C 48 de 21.2.2002, DO C 36 de 8.2.2002, DO C 14 de 16.1.2001.

(9) Carta con fecha de 10.1.2002.