30.3.2004 ES C 80/35 Diario Oficial de la Unión Europea
Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Directiva del
Parlamento Europeo y del Consejo sobre la gestión de los residuos de las industrias extractivas»
(COM(2003) 319 final — 2003/0107 (COD))
(2004/C 80/10)
El 20 de junio de 2003, de conformidad con el apartado 1 del artículo 175 del Tratado constitutivo de la
Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre lapropuesta mencionada.
La Sección Especializada de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente, encargada de preparar los
trabajos del Comité en este asunto, adoptó su dictamen el 13 de noviembre de 2003 (ponente: Sra. Le
Nouail-Marlière).
En su 404
oPleno de los días 10 y 11 de diciembre de 2003 (sesión del 11 de diciembre), el Comité
Económico y Social Europeo aprobó por 31 votos a favor, 1 voto en contra y ninguna abstención el
presente Dictamen.
1. Introducción
1.1. Durante estos últimos años se han producido diversas
catástrofes medioambientales y accidentes mineros de gran
envergadura que ponen de relieve la necesidad de elaborar una
política comunitaria coherente destinada a prevenir tales
catástrofes.
1.2. El vertido tóxico que afectó al coto de Doñana
(España) en 1998 y los vertidos de cianuro en Baia Mare que
contaminaron todo el Danubio no son más que dos de los
ejemplos más recientes de desastres ecológicos causados por
accidentes vinculados al vertido de residuos procedentes debalsas inestables que almacenan lodos húmedos de origen
minero.
1.3. Si no se gestionan convenientemente, los residuos de
las industrias extractivas (minas y canteras), a causa de sucomposición, su volumen o su almacenamiento, pueden
constituir una seria amenaza para el medio ambiente y la
salud.
1.4. Los residuos de las industrias extractivas constituyen
uno de los flujos de residuos más importantes en la UE, y
representan alrededor del 29 % de la cantidad total de los
residuos producidos, con un volumen anual de 400 millonesde toneladas.
1.5. Los residuos de las industrias extractivas están sujetos
a las disposiciones generales que establece la Directiva marco
relativa a los residuos (75/442/CEE) y las instalaciones deeliminación de residuos de las industrias extractivas están
cubiertas por la Directiva relativa al vertido de residuos (1999/
31/CE). Están incluidos en el ámbito de aplicación de diversas
directivas relativas a los residuos mineros, en particular, las
siguientes:
— Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de
1975, relativa a los residuos (Directiva marco de residuos),
— Directiva 1999/31/CE del Consejo, de 26 de abril de
1999, relativa al vertido de residuos (Directiva de ver-tidos),
— Directiva 96/61/CEE del Consejo de 24 de septiembre de
1996 relativa a la prevención y control integrados de la
contaminación (Directiva IPPC),— Directiva 96/82/CE del Consejo, de 9 de diciembre de
1996, relativa al control de los riesgos inherentes a losaccidentes graves en los que intervengan sustanciaspeligrosas (Directiva Seveso II),
— Directiva 85/337/CEE del Consejo relativa a la evaluación
de las repercusiones de determinados proyectos públicosy privados sobre el medio ambiente, modificada por la
Directiva 97/11/CE del Consejo de 3 de marzo de 1997
(Directiva EIA).
Estas directivas se examinan en la exposición de motivos. El
análisis pone de manifiesto que las disposiciones jurídicas quecontienen no solucionan de manera conveniente los problemas
de la gestión de los residuos de las industrias extractivas.
2. Contenido esencial de la propuesta de la Comisión
2.1. Además de la Directiva Seveso II revisada, relativa al
control de los riesgos inherentes a los accidentes industriales
graves, y el documento sobre las mejores técnicas disponibles(MTD), que cubren la gestión de las escombreras y roca estéril,la propuesta de la Comisión tiene por objeto garantizar una
buena gestión de los residuos de las industrias extractivas en el
conjunto de la UE.
2.2. La propuesta tiene por objeto, en particular, mejorar
los métodos de gestión de los residuos de las industrias
extractivas, estableciendo unos requisitos mínimos y abor-
dando los riesgos para el medio ambiente y la salud que sederivan de las operaciones de tratamiento y eliminación de
estos residuos.
2.3. El ámbito de aplicación de la propuesta incluye los
residuos de todas las ramas del sector de las industriasextractivas y se refiere principalmente a los aspectos operativos
de la gestión de los residuos, la prevención de la contaminación
del agua y el suelo y la estabilidad de las instalaciones degestión de los residuos (y, en particular, de las balsas deresiduos).
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2.4. La propuesta enumera las condiciones que rigen la
expedición de las licencias de explotación con el fin de
garantizar que se aplican de modo suficiente las medidas
destinadas a proteger el medio ambiente y la seguridad en laautorización de las instalaciones de gestión de los residuos.Por ejemplo:
a) Los residuos deben clasificarse antes de su eliminación;
b) Las entidades explotadoras deben elaborar planes de
cierre de las instalaciones de gestión de residuos queformen parte íntegra del plan global de explotación;
c) Es esencial un control eficaz tanto durante la explotación
como en el mantenimiento posterior al cierre.
2.5. La propuesta prevé la obligación de proporcionar un
nivel adecuado de seguridad financiera con el fin de reforzar
el principio de «quien contamina, paga» y garantizar ladisponibilidad de fondos suficientes para la rehabilitación
satisfactoria de las instalaciones de gestión de residuos después
de su cierre, por ejemplo, en caso de liquidación forzosa deuna empresa.
2.6. Dado que hay numerosas cuestiones relativas a los
residuos de las industrias extractivas que ya están sujetas a unanormativa en la mayoría de los Estados miembros, la propuesta
tiene por objeto definir los requisitos mínimos en la UE con el
fin de establecer normas para la gestión de este sector enigualdad de condiciones.
3. Observaciones generales
3.1. El CESE acoge favorablemente los esfuerzos realizados
por la Comisión para definir los requisitos a escala comunitaria
relativos a la gestión segura y sostenible de los residuos de las
industrias extractivas y conviene en que la rotura de diques oel desmoronamiento de pilas de escombreras puede tener
repercusiones graves sobre el medio ambiente y la salud y la
seguridad.
3.2. El CESE destaca que las industrias extractivas se
establecen generalmente en regiones que requieren una recu-peración industrial y llama por lo tanto la atención de la
Comisión sobre los peligros de establecer normas más estrictas
que podrían debilitar aún más a un sector económico ya depor sí debilitado. Por lo tanto, el Comité invita a la Comisión
a evaluar el impacto en el empleo no sólo en cuanto a
las dificultades adicionales, sino también en cuanto a lasnecesidades que genera la explotación y el mantenimiento de
las instalaciones de gestión de residuos. La Directiva de
vertidos hace hincapié especialmente en la necesidad de formarconvenientemente al personal de las entidades explotadoras enlos procedimientos de cierre y de mantenimiento posterior. El
Comité insta a que se incluyan las disposiciones correspondien-
tes en la propuesta, en consonancia con las características delos emplazamientos afectados.3.3. El CESE se felicita de que la propuesta examine los
riesgos que los accidentes en los que intervienen residuos
mineros pueden entrañar no sólo para el medio ambiente y la
salud, sino también para el tejido económico y social. En estesentido, el Comité considera que la propuesta es coherente enrelación con los tres pilares del desarrollo sostenible (
1).
3.4. Si bien acoge favorablemente la presente propuesta, el
CESE considera, no obstante, que la Comisión debería evaluarlas razones por las cuales la legislación de la UE vigente en el
ámbito de los residuos no ha conseguido evitar la contamina-
ción generada por las balsas de residuos y por las actividadesde extracción de minerales metálicos en general. El Comitéacoge favorablemente esta propuesta, que constituye un instru-
mento complementario específico, y confía en que impida que
vuelvan a producirse los mismos errores en la UE ampliada.
3.5. El CESE opina asimismo que el marco legislativo
relativo a la gestión de los residuos procedentes de las
industrias extractivas debería también tener en cuenta lasmedidas pertinentes de la legislación medioambiental comuni-
taria sobre la protección del agua y la responsabilidad
medioambiental, incluidas las normas vinculantes sobre laresponsabilidad de los «daños a la biodiversidad» en todas las
actividades.
3.6. El CESE acoge favorablemente la presente propuesta,
que consolida jurídicamente una mejor protección y define
las responsabilidades de las entidades explotadoras y las
autoridades públicas.
3.7. El CESE considera que el análisis de la conformidad de
la propuesta de Directiva con otros actos comunitarios debería
constituir una parte importante de la misma. La inclusión enel artículo 3 de la propuesta de las mismas definiciones
utilizadas en la Directiva del Consejo 75/442/CEE de 15 de
julio de 1975 relativa a los residuos (Directiva marco deresiduos) y en otros actos de la UE permite suponer que la
Comisión ha velado por mantener la coherencia. En principio,
parece que todas las situaciones relacionadas con residuos o sutratamiento en que intervengan las industrias extractivas
quedarán cubiertas por la legislación comunitaria una vez se
apruebe esta propuesta de Directiva. Sin embargo, parecetambién que las disposiciones aplicables y los ámbitos deaplicación en lo que respecta a los residuos procedentes de las
industrias extractivas están dispersos en distintos instrumentos,
por ejemplo:
— Directiva marco de residuos 75/442/CEE;— Directiva «Seveso II» 96/82/CE, modificada con respecto
a los tratamientos químicos y térmicos [artículo 4,
letras e) y f)];
(1) La Comisión llevó a cabo en octubre de 2001 un estudio sobre
los costes derivados de la mejora de la gestión de los residuos delas industrias extractivas («Costs of Improving the Management ofMining Waste»), elaborado por el Grupo Symonds, antes de la
entrada en vigor de las disposiciones de la Directiva sobre vertidos.
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— Directiva relativa al vertido de residuos 1999/31/CE, con
respecto a los residuos inertes (ámbito de aplicación,
artículo 3.2, guiones 2 y 4).
Por consiguiente, el CESE considera que el análisis de la
conformidad de la propuesta de Directiva con los otros actos
de la UE debería constituir una parte más importante y másdefinida de la Directiva en lo que respecta al transporte (
1)y
los plazos de almacenamiento (2). Además, la propuesta debería
incluir los residuos almacenados durante breves periodos pero
que se acumulan con el tiempo en un mismo emplazamiento.
4. Observaciones particulares
4.1. Aunque reconoce que los Derechos nacionales se
articulan de modo diferente según los países, ya que algunos
«códigos mineros» han evolucionado históricamente en torno
al concepto de que las extracciones mineras tienen unaimportancia estratégica para el país (carbón, petróleo, etc.) y
otros se han basado en la legislación medioambiental, el CESE
observa que deliberadamente se ha omitido efectuar unadistinción entre las minas a cielo abierto y las minas subterrá-neas. Sin embargo, el Comité desea una definición más clara
de las tierras vegetales y de recubrimiento destinadas a ser
reutilizadas y desea que se consideren como no residuos. ElComité toma nota de la explicación de la Comisión de que no
desea reconsiderar las definiciones recogidas en la Directiva
marco de residuos y en la Directiva de vertidos y comprendeque, dado que las tierras vegetales y de recubrimiento no están
destinadas a la eliminación sino a la reutilización, no están
definidas como residuos en la propuesta de Directiva, ya quela definición de residuo es una definición «funcional» y no una
definición «física o química» (
3).
4.2. Según el artículo 2 de la propuesta (Ámbito de
aplicación), se excluyen del ámbito de aplicación de la presente
(1) DO C 149 de 21.6.2002 sobre la «Propuesta de Directiva del
Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica laDirectiva 96/82/CE, de 9 de diciembre de 1996, relativa al controlde los riesgos inherentes a los accidentes graves en los queintervengan sustancias peligrosas».
(
2) Directiva 1999/31/CE del Consejo de 26 de abril de 1999. Se
excluye de la definición de vertidos:
— las instalaciones en las cuales se descargan los residuos para
poder prepararlos para su transporte posterior a otro lugarpara su valorización, tratamiento o eliminación;
— el almacenamiento de residuos anterior a la valorización o
tratamiento por un período inferior a tres años como normageneral; o
— el almacenamiento de residuos anterior a la eliminación por
un período inferior a un año.
(
3) La definición que se tiene en cuenta en la presente propuesta es la
misma que la de la Directiva marco relativa a los residuos,Directiva 75/442/CEE de 15 de julio de 1975, que se basa en lanoción de «desprenderse», tal como se establece en la sentenciadel Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (Sala Sexta)de 11 de septiembre de 2003; AvestaPolarit Chrome Oy. Solicitudde decisión prejudicial del Korkein hallinto-oikeus (Tribunal
supremo administrativo) de Finlandia; C-114/01.Directiva, entre otros, «los residuos generados en emplazamien-
tos de extracción o tratamiento y transportados a otra
ubicación para su vertido en superficie o enterrados». El CESE
expresa sus reservas sobre esta solución. La cuestión que seplantea es: ¿qué argumentos sostienen la tesis de que residuosde la misma naturaleza no estén sujetos a las mismas
disposiciones jurídicas por el único hecho de que se transpor-
tan a otro emplazamiento?
4.3. El CESE está de acuerdo con la propuesta del artículo 5
de la Directiva de que las entidades explotadoras de lasindustrias extractivas elaboren planes apropiados de gestión
de residuos para el tratamiento, la recuperación y la elimina-
ción de los residuos de extracción, pero subraya la importanciade garantizar que la elaboración y la aplicación de dichos
planes estén controladas regularmente por las autoridades
competentes en los Estados miembros. Este control eficaz esesencial para la aplicación con éxito de la Directiva.
4.4. El Comité propone que artículo 6.2 prevea la inclusión
del cierre y del mantenimiento posterior en los requisitos para
la prevención de accidentes graves e información. Esto sería
coherente con el enfoque global de la Directiva propuesta.
4.5. Aunque apoye los objetivos contemplados en el artí-
culo 7 de la propuesta, que se refiere a las condiciones para la
obtención de una autorización que se exigen a las instalacionesde gestión de residuos, el CESE pide a la Comisión que indique
a los Estados miembros los riesgos que entraña una aplicación
demasiado arbitraria o burocrática de este artículo. La Comi-sión debería tener en cuenta las consecuencias en términos
económicos y de empleo del cierre de instalaciones de gestión
de residuos en caso de infracciones menores de las condicionesde autorización.
4.6. El CESE insiste en que es necesario el apoyo de más
ciudadanos que vivan en las inmediaciones para la aplicación
de los objetivos de la política comunitaria sobre medioambiente. Aunque la propuesta de Directiva se destine a laprevención de los accidentes más graves, conviene destacar
que la gestión de los residuos de las industrias extractivas,
tanto en los actuales como en los futuros Estados miembros,tiene amplias repercusiones. Se trata en particular de las
preocupaciones sociales de los trabajadores expuestos a los
residuos, de los habitantes que viven en las inmediaciones, delas poblaciones de las regiones en cuestión, y de las poblaciones
más distantes a causa de la acción posible de los residuos sobre
el aire, los suelos y el agua. El Comité tiene en cuenta el deseode la Comisión de garantizar una gestión integrada, y a tal
efecto, opina que la Directiva debería prever explícitamente
una consulta formal de las ONG que trabajen en favor de laprotección del medio ambiente que se considere que «tienenun interés», conforme al apartado 5 del artículo 2 del Convenio
de Aarhus, aprobado el 25 de junio de 1998 y firmado por la
Comunidad Europea, así como por los interlocutores socialesy las organizaciones de trabajadores en particular.
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4.7. El CESE toma nota de la intención de la Comisión de
establecer en el artículo 10 determinadas medidas relacionadas
con la reubicación de residuos en los huecos de excavación,
pero opina que las medidas mencionadas en este artículodeberían ampliarse para garantizar que las entidades explotado-ras proporcionen a las autoridades competentes de los Estados
miembros información sobre:
— la composición de los huecos excavados (superficiales o
subterráneos);
— la cantidad y calidad de las aguas almacenadas en los
huecos excavados durante el trabajo (últimos dos años
como mínimo);
— las previsiones de las ubicaciones, cantidad e impacto
de los futuros vertidos contaminantes de los huecos
excavados a las aguas superficiales y subterráneas, y los
planes de mitigación/paliación de dichos vertidos;
— propuestas sobre el control del proceso de inundación de
los huecos, para garantizar un sistema de alerta temprana
que detecte la necesidad de adoptar las medidas de
mitigación anteriormente señaladas.
4.8. El CESE señala que en los trabajos preparatorios de la
Comisión para la elaboración y adopción de la propuesta sehabía incluido el requisito de que los Estados miembros
elaborasen un inventario público exhaustivo de las minas y
canteras abandonadas, pero que este requisito se ha suprimido
Bruselas, 11 de diciembre de 2003.
El Presidente
del Comité Económico y Social Europeo
Roger BRIESCHde la propuesta, dada la complejidad añadida que plantea la
adhesión de 10 nuevos Estados miembros a la UE en 2004 y
la necesidad de una investigación en profundidad y una
evaluación de impacto económico para poner en práctica esterequisito de modo viable. Aunque el artículo 19 de la propuestaobliga a los Estados miembros a garantizar que haya un
intercambio apropiado de información técnica y científica
entre los Estados miembros con vistas a desarrollar metodolo-gías relativas a la elaboración de inventarios de instalaciones
de residuos cerradas y a la rehabilitación de las instalaciones
cerradas, el Comité no tiene la convicción de que este enfoquesea suficiente.
4.9. Por consiguiente, el Comité insta a la Comisión a
establecer urgentemente una lista provisional de minas ycanteras de extracción abandonadas que puedan causar daños
al medio ambiente o a la salud. Esta lista debería aplicarse
también a los diez nuevos Estados miembros y no deberíaretrasarse por tener en cuenta complejidades metodológicas.
4.10. El Comité señala que el requisito establecido en el
artículo 14 de que de las autoridades competentes de losEstados miembros exijan una garantía financiera, no mencionaespecíficamente a quién se le exige tal garantía. Aunque
plantear esta exigencia a una instalación de residuos específica
ayudaría a poner en práctica el principio de «quien contamina,paga», la Comisión debe detallar con más exactitud la capacidad
de las compañías para cumplir esta exigencia y el impacto que
puede tener sobre las primas de los seguros.