DECIMOCUARTO INFORME ANUAL sobre el control de la aplicación del Derecho comunitario - 1996 - (97/C 332/01) COM(97) 299 final

ÍNDICE

Página

PRÓLOGO .......... 8

ESPACIO SIN FRONTERAS

1. Introducción .......... 19

2. Situación en los distintos sectores .......... 20

2.1. Eliminación de las fronteras físicas .......... 20

2.1.1. Asuntos aduaneros .......... 20

2.1.1.1. Comunicación de las medidas nacionales de ejecución de las Directivas aplicables en el sector de los asuntos aduaneros .......... 21

2.1.2. Libre circulación de los productos agrícolas .......... 21

2.2. Eliminación de las fronteras técnicas .......... 21

2.2.1. Libre circulación de mercancías .......... 21

2.2.1.1. Artículos 30 y siguientes del Tratado .......... 21

2.2.1.2. Las normas previstas en la Directiva 83/189/CEE .......... 23

2.2.2. Balance por sectores en materia de aplicación de las Directivas en el marco de la libre circulación de mercancías .......... 24

2.2.2.1. Productos alimenticios .......... 24

2.2.2.2. Comunicación de las medidas nacionales de ejecución de las Directivas aplicables en el sector de los productos alimenticios .......... 25

2.2.2.3. Productos farmacéuticos .......... 25

2.2.2.4. Comunicación de las medidas nacionales de ejecución de las Directivas aplicables en el sector de los productos farmacéuticos .......... 25

2.2.2.5. Productos químicos .......... 26

2.2.2.6. Comunicación de las medidas nacionales de ejecución de las Directivas aplicables en el sector de los productos químicos .......... 26

2.2.2.7. Vehículos de motor, tractores y ciclomotores .......... 26

2.2.2.8. Comunicación de las medidas nacionales de ejecución de las Directivas aplicables en el sector de los vehículos de motor, los tractores y los ciclomotores .......... 26

2.2.2.9. Productos de construcción .......... 27

2.2.2.10. Bienes de equipo (mecánica, electrotécnica, equipos de protección individual, gas, presión, preenvasados, metrología legal, productos médicos y barcos de recreo) .......... 27

2.2.2.11. Comunicación de las medidas nacionales de ejecución de las Directivas aplicables en el sector de los bienes de equipo (mecánica, electrotécnica, equipos de protección individual, gas, presión, preenvasados, metrología legal, productos médicos y barcos de recreo) .......... 27

2.2.2.12. Responsabilidad a causa de los productos defectuosos .......... 28

2.2.3. Libre circulación de las personas, derecho de establecimiento y derecho de voto .......... 28

2.2.3.1. Prohibición de las discriminaciones .......... 28

2.2.3.2. Entrada y residencia .......... 29

2.2.3.3. Comunicación de las medidas nacionales de ejecución de las Directivas aplicables en el sector del derecho de residencia .......... 29

2.2.3.4. Derecho de sufragio activo y pasivo .......... 30

2.2.3.5. Acceso al empleo en la función pública .......... 30

2.2.3.6. Seguridad social de los trabajadores migrantes .......... 30

2.2.3.7. Reconocimiento de diplomas .......... 31

2.2.3.8. Comunicación de las medidas nacionales de ejecución de las Directivas aplicables en el sector del reconocimiento de diplomas .......... 32

2.2.3.9. Agentes comerciales independientes .......... 32

2.2.4 Libre prestación de servicios .......... 32

2.2.4.1. Sector audiovisual .......... 32

2.2.4.2. Telecomunicaciones .......... 33

2.2.4.3. Comunicación de las medidas nacionales de ejecución de las Directivas aplicables en el sector de las telecomunicaciones .......... 34

2.2.4.4. Servicios financieros .......... 35

2.2.4.5. Comunicación de las medidas nacionales de ejecución de las Directivas aplicables en el sector de los servicios financieros .......... 37

2.2.5. Libre circulación de capitales .......... 37

2.2.6. Derecho de sociedades .......... 38

2.2.6.1. Comunicación de las medidas nacionales de ejecución de las Directivas aplicables en el sector del Derecho de sociedades .......... 38

2.2.7. Propiedad intelectual e industrial .......... 38

2.2.7.1. Comunicación de las medidas nacionales de ejecución de las Directivas aplicables en el sector de la propiedad intelectual e industrial .......... 40

2.2.8. Contratos públicos .......... 40

2.2.8.1. Comunicación de las medidas nacionales de ejecución de las Directivas aplicables en el sector de los contratos públicos .......... 41

2.3. Eliminación de las fronteras fiscales .......... 41

2.3.1. Impuestos directos .......... 41

2.3.1.1. Comunicación de las medidas nacionales de ejecución de las Directivas aplicables en el sector de los impuestos directos .......... 43

2.3.2. Impuestos indirectos .......... 43

2.3.2.1. Comunicación de las medidas nacionales de ejecución de las Directivas aplicables en el sector de los impuestos indirectos .......... 45

PROTECCIÓN DE LOS CONSUMIDORES Y SEGURIDAD DE LOS PRODUCTOS

1. Introducción .......... 46

2. Situación en los distintos sectores .......... 46

2.1. Productos cosméticos .......... 46

2.2. Productos textiles .......... 46

2.3. Seguridad y salud .......... 46

2.4. Protección de los intereses económicos .......... 46

2.5. Comunicación de las medidas nacionales de ejecución de las Directivas aplicables en el sector de la política de los consumidores y de la seguridad de los productos .......... 47

COMPETENCIA

1. Introducción .......... 47

2. Situación en los distintos sectores .......... 47

2.1. Empresas públicas .......... 47

2.2. Monopolios .......... 49

2.3. Comunicación de las medidas nacionales de ejecución de las Directivas aplicables en el sector de la política de la competencia .......... 49

POLÍTICA SOCIAL

1. Introducción .......... 49

2. Situación en los distintos sectores .......... 49

2.1. Igualdad de trato a hombres y mujeres .......... 49

2.2. Condiciones de trabajo .......... 49

2.3. Salud y seguridad en el lugar de trabajo .......... 50

2.4. Salud pública .......... 50

2.5. Comunicación de las medidas nacionales de ejecución de las Directivas aplicables en el sector del empleo y la política social .......... 50

AGRICULTURA

1. Introducción .......... 51

2. Situación en los distintos sectores .......... 51

2.1. Mercados .......... 51

2.2. Armonización .......... 52

2.3. Comunicación de las medidas nacionales de ejecución de las Directivas aplicables en el sector agrícola .......... 54

PESCA

1. Introducción .......... 54

2. Situación en los distintos sectores .......... 55

2.1. Mercados .......... 55

2.2. Recursos .......... 55

2.3. Compatibilidad con el Derecho comunitario de las legislaciones nacionales en materia de concesión de pabellón a los barcos de pesca .......... 55

MEDIO AMBIENTE

1. Introducción .......... 55

1.1. Situación general .......... 55

1.2. Comunicación de las medidas nacionales de ejecución .......... 56

1.3. Conformidad de las medidas nacionales de ejecución .......... 56

1.4. Aplicación correcta de las Directivas .......... 57

1.5. Libertad de acceso a la información .......... 58

1.6. Evaluación del impacto medioambiental .......... 58

1.7. Acciones que deben llevarse a cabo .......... 59

2. Situación en los distintos sectores .......... 60

2.1. Aire .......... 60

2.2. Química .......... 60

2.3. Agua .......... 61

2.4. Ruido .......... 62

2.5. Residuos .......... 62

2.6. Naturaleza .......... 63

2.7. Radioprotección .......... 64

2.8. Comunicación de las medidas nacionales de ejecución de las Directivas aplicables en el sector del medio ambiente .......... 65

TRANSPORTES

1. Introducción .......... 65

2. Situación en los distintos sectores .......... 66

2.1. Transportes por carretera .......... 66

2.2. Transportes combinados .......... 66

2.3. Transportes por vía navegable .......... 66

2.4. Transportes por ferrocarril .......... 66

2.5. Transportes marítimos .......... 67

2.6. Transporte aéreo .......... 68

2.7. Hora de verano .......... 68

2.8. Comunicación de las medidas nacionales de ejecución de las Directivas aplicables en el sector de los transportes .......... 68

ENERGÍA

1. Introducción .......... 68

2. Situación en los distintos sectores .......... 69

2.1. Transparencia de precios .......... 69

2.2. Mercado interior de la electricidad y el gas natural .......... 69

2.3. Eficacia energética .......... 69

2.4. Hidrocarburos .......... 69

2.5. Comunicación de las medidas nacionales de ejecución de las Directivas aplicables en el sector de la energía .......... 69

FONDOS ESTRUCTURALES Y DERECHO COMUNITARIO .......... 70

CUESTIONES PRESUPUESTARIAS .......... 71

PERSONAL DE LAS COMUNIDADES .......... 71

CUESTIONES ESTADÍSTICAS .......... 71

ANEXOS

Anexo I: Infracciones presuntas .......... 72

Anexo II: Infracciones comprobadas .......... 79

Anexo III: Infracciones a los Tratados, Reglamentos y Decisiones .......... 87

Anexo IV: Aplicación de las Directivas .......... 100

Anexo V: Sentencias dictadas por el Tribunal de Justicia y no ejecutadas .......... 193

Anexo VI: Aplicación del Derecho comunitario por los órganos jurisdiccionales nacionales .......... 198

PRÓLOGO

En respuesta a las sucesivas peticiones del Parlamento Europeo (Resolución de 9 de febrero de 1983) y de los Estados miembros (punto 2 de la Declaración n° 19, adjunta al Tratado firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992), la Comisión Europea elabora cada año el Informe sobre el control de la aplicación del Derecho comunitario. Este informe responde también a las peticiones del Consejo Europeo o del Consejo sobre sectores específicos.

Tal como recordaba el Parlamento en su mencionada Resolución de 9 de febrero de 1983, «la aplicación uniforme, completa y simultánea de las normas del Derecho comunitario en todos los Estados miembros constituye la condición fundamental de la existencia de una comunidad de derecho» (1). Esto pone claramente de manifiesto la importancia de la tarea de salvaguardia del Tratado que el artículo 155 del Tratado CE asigna a la Comisión. Para desempeñar esa misión, ésta dispone de un medio privilegiado: el procedimiento por incumplimiento de Estado del artículo 169 del Tratado CE.

El balance de la aplicación del artículo 169 en 1996 es ampliamente positivo, tal como demuestran los resultados estadísticos (y, en particular, el número de quejas) y las iniciativas adoptadas por la Comisión para mejorar el funcionamiento y la eficacia del procedimiento por incumplimiento de Estado.

La Comisión adoptó una serie de medidas de mejora de sus métodos de trabajo destinadas a agilizar, simplificar y hacer más transparente la gestión de estos procedimientos. Las medidas adoptadas por la Comisión para el conjunto de los servicios fueron apoyadas por acciones más específicas en los sectores del mercado interior [Comunicación de la Comisión sobre el impacto y la eficacia del mercado interior (2)] y del medio ambiente [Comunicación de la Comisión relativa a la aplicación del Derecho comunitario del medio ambiente (3)].

Estas mejoras han influido ya en los resultados estadísticos del año pasado, en particular, por lo que se refiere al número de decisiones notificadas a los Estados miembros.

El análisis de esos resultados permite observar cuatro grandes tendencias:

- el número de decisiones de emplazamiento o de dictamen motivado notificadas a los Estados miembros va claramente en aumento;

- el número de quejas ha retrocedido un 15 %. Esta evolución -ya mencionada en el Decimotercer Informe- se produce tras un período de estabilidad del número de quejas. En el Decimotercer Informe anual sobre el control de la aplicación del Derecho comunitario se sugerían ya una serie de explicaciones. La importancia del retroceso observado en 1996 requiere volver sobre ello;

- el número de procedimientos archivados sigue siendo elevado;

- se ha mantenido el número de reuniones paquete y de reuniones sobre las directivas.

En este marco estadístico, el grado de incorporación de las Directivas merece un comentario particular. En 1996 se registró una ligera mejora del porcentaje de incorporación de las medidas nacionales de ejecución.

La Comisión no sólo se esfuerza en mejorar sus métodos de trabajo, sino que se propone utilizar plenamente todos los derechos que le reconocen los Tratados, razón por la cual adoptó una comunicación relativa a la aplicación del párrafo segundo del apartado 2 del artículo 171 del Tratado CE (4), así como el método de cálculo de la sanción pecuniaria prevista en ese artículo (5), lo que le permitió proceder en enero de 1997 a las primeras aplicaciones concretas de esta nueva disposición, introducida por el Tratado de Maastricht.

Finalmente, la Comisión ha querido, respetando estrictamente las competencias de cada uno, facilitar el trabajo del Defensor del Pueblo Europeo, en sus primeras investigaciones relativas a la gestión, por la Comisión, de los procedimientos de infracción.

El prólogo examinará, pues, los cinco puntos siguientes:

I. Medidas de mejora del procedimiento de infracción.

II. Tendencias estadísticas del año 1996.

III. Grado de incorporación de las Directivas en 1996.

IV. Aplicación del párrafo segundo del apartado 2 del artículo 171 del Tratado CE.

V. Primeras investigaciones del Defensor del Pueblo Europeo sobre los expedientes de infracción.

I. MEDIDAS DE MEJORA DEL PROCEDIMIENTO DE INFRACCIÓN

Tal como lo concibe el Tratado, el procedimiento por incumplimiento tiene por objeto conseguir la regularización por el Estado miembro infractor, antes de la puesta en marcha del procedimiento contencioso propiamente dicho. El recurso ante el Tribunal va obligatoriamente precedido de al menos dos etapas precontenciosas (emplazamiento y dictamen motivado) que requieren ambas, obligatoriamente, una decisión de la Comisión. Este procedimiento gradual permite evitar la fase contenciosa en más de un 80 % de los casos (6), pero es intrínsecamente largo.

Si bien la Comisión debe esforzarse por conseguir la regularización, no puede aceptarla a cualquier precio. No puede contentarse con unos plazos de respuesta exageradamente largos o incluso con el silencio o los medios dilatorios que a veces utilizan los Estados miembros, y tiene el deber de limitar la duración de la instrucción de los expedientes.

Con el fin de conseguir que el procedimiento de infracción resulte más eficaz, la Comisión ha mejorado ya sus métodos de trabajo en varias ocasiones, la última de ellas en 1993. La prolongación de los plazos, la lentitud o la inadaptación de algunos procedimientos internos, la confidencialidad del procedimiento, que algunos consideran excesiva, así como las reiteradas peticiones del Parlamento de más rapidez y transparencia (7) exigían mejoras considerables en tres puntos:

- la aceleración del tratamiento de los expedientes (A),

- la simplificación de las normas internas de procedimiento (B),

- la transparencia de las decisiones de la Comisión en materia de infracción (C).

A. Aceleración del tratamiento de los expedientes

A este respecto, la Comisión, siguiendo la invitación que le hacía el Parlamento Europeo en su Resolución sobre el Duodécimo Informe anual (8), ha adoptado una serie de medidas internas, de las que cabe destacar tres: i) el establecimiento de prioridades en el tratamiento de las quejas; ii) un respeto más estricto de los plazos de apertura o archivo del procedimiento, y iii) una mayor rapidez en la preparación de los dictámenes motivados.

i) Con arreglo al artículo 169, los servicios de la Comisión registran y examinan todas las quejas, cualquiera que sea la gravedad de los hechos o de la violación del Derecho comunitario que denuncian, y tanto si presentan un «interés comunitario» como si no. No obstante, la Comisión ha establecido una serie de prioridades en el tratamiento de las quejas, ya que algunas infracciones que se denuncian en las quejas pueden solucionarse al margen del procedimiento del artículo 169, por ejemplo, mediante una gestión ante las autoridades de los Estados miembros. Esas prioridades son las siguientes:

- las infracciones que causan el perjuicio más grave al ordenamiento jurídico comunitario, es decir, la no incorporación de las Directivas y la no conformidad con el Derecho comunitario de las normas internas en general,

- los casos horizontales de aplicación incorrecta, en particular, cuando se detectan como consecuencia de una serie de quejas específicas de particulares,

- las infracciones que perjudican seriamente a los intereses que la normativa infringida se propone proteger,

- los casos de infracción vinculados a una cofinanciación comunitaria.

No obstante, los otros expedientes, considerados como no prioritarios, no son dejados de lado.

ii) Para permitir tratar con rapidez los expedientes de infracción, la Comisión ha hecho hincapié en el respeto de una serie de plazos internos. Así, por ejemplo, está previsto que todo expediente por presunta infracción debe ser objeto bien de una decisión de apertura del procedimiento (emplazamiento) o de una decisión de archivo en un plazo de un año a partir del registro de la queja o del caso detectado de oficio. Es cierto que el respeto estricto de ese plazo es algo delicado cuando se está en pleno proceso de negociación con el Estado miembro encausado o cuando éste anuncia la aprobación inminente de un texto. Aun cuando la Comisión admite excepciones al plazo de un año cuando la regularización por el Estado miembro encausado parece segura, prefiere actuar con rigor, pues la credibilidad de su acción va pareja a la rapidez en la toma de decisiones.

En este sentido, el emplazamiento podrá también decidirse más rápidamente. Éste no constituye la conclusión de los contactos con el Estado miembro, sino sólo, en su caso, un momento especial de la negociación. Lo que en la práctica se designa con el término «emplazamiento» es, en el sentido literal del artículo 169, una solicitud de observaciones («después de haber ofrecido a dicho Estado la posibilidad de presentar sus observaciones»). Así pues, es importante devolver al emplazamiento su verdadero sentido: no es una condena que se notifica al Estado miembro sino una posibilidad que se le ofrece de explicarse. Con el emplazamiento, la Comisión persigue dos objetivos: por una parte, respetar estrictamente el principio de contradicción y, por otra, facilitar la regularización por el Estado miembro antes de tener que recurrir al Tribunal de Justicia. La Comisión restituye así al emplazamiento su verdadera función: permitir que se establezca el diálogo con el Estado miembro, respetando los derechos de éste, y que ese diálogo se establezca lo más rápidamente posible.

iii) La Comisión ha adoptado las medidas necesarias para que, a partir de 1997, el texto de los dictámenes motivados esté preparado antes de que éstos se aprueben. El Estado miembro interesado podrá así tener conocimiento del dictamen motivado poco tiempo después de haber sido informado de la decisión, mientras que, hasta ahora, podía haber un intervalo de varios meses entre la decisión y la notificación del texto del dictamen motivado.

B. Simplificación de las normas de procedimiento

Simplificar las normas de procedimiento en el tratamiento de las infracciones es hacer menos pesado el trabajo de instrucción realizado por los servicios y el trabajo de preparación de las deliberaciones del Colegio, haciendo frente al mismo tiempo a todos los expedientes que deben tratarse. Cabe citar, como ejemplo, el que se recurra más frecuentemente al procedimiento de archivo simplificado, que permite archivar los expedientes de presuntas infracciones sin que sea necesario seguir todas las etapas previstas para las demás decisiones de archivo. El archivo simplificado se lleva a cabo después de que el Servicio Jurídico haya dado su acuerdo. El archivo simplificado sólo es posible cuando se trata de expedientes en los que bien la queja carece obviamente de fundamento o de objeto, bien no hay pruebas que demuestren lo que se denuncia, bien el demandante no da más señales de vida.

C. Una mayor transparencia de las decisiones que toma la Comisión

La evolución de la opinión general en materia de transparencia, la voluntad de la Comisión de que su actividad resulte más diáfana, así como las reiteradas solicitudes del Parlamento en este sentido (9) han llevado a la Comisión a reexaminar las normas de publicidad relativas a las infracciones.

En el caso de las decisiones de dictamen motivado y de recurso, la norma es la publicidad, entendiendo por ello que, salvo decisión en contra de la Comisión, puede siempre difundirse un comunicado sin esperar a la emisión del dictamen motivado o a la presentación del recurso. El Estado miembro afectado debe ser destinatario de una copia de ese comunicado antes de la difusión del mismo.

Antes de 1996, los comunicados de prensa de la Comisión referentes a decisiones tomadas en materia de infracciones eran excepcionales. La nueva política adoptada ha dado ya resultados apreciables, puesto que, en 1996, el número de comunicados de prensa difundidos por la Comisión sólo en el ámbito del mercado interior fue de 32, la mayoría de ellos referentes a varias infracciones. El número fue de 19 en el sector del medio ambiente, de 2 en el de los transportes y de 1 en el ámbito social. Muchos de esos comunicados fueron recogidos tanto por la prensa internacional como por la de difusión local.

Por lo que se refiere a los emplazamientos, las normas no se han modificado: sigue prevaleciendo el principio de confidencialidad, excepto en los emplazamientos basados en el artículo 171 del Tratado y los relativos a la no comunicación de las medidas nacionales de ejecución de las directivas. En los demás casos, es necesaria, pues, una decisión de la Comisión autorizando expresamente la difusión de un comunicado de prensa. El emplazamiento no expresa nunca la postura definitiva de la Comisión sino que pretende precisamente, como ya hemos visto, permitir que el Estado regularice su situación.

Naturalmente, el texto de las decisiones adoptadas por la Comisión en materia de infracciones sigue siendo confidencial.

II. LAS TENDENCIAS ESTADÍSTICAS DE 1996

El análisis de las estadísticas de 1996 en materia de tratamiento de las infracciones permite hacer un balance positivo. Cabe destacar, en particular, que el número de quejas disminuye.

De ese análisis se desprenden cuatro grandes tendencias:

- retroceso del número de quejas, de casos señalados por los parlamentarios y de casos detectados de oficio (A),

- mantenimiento de un alto número de casos archivados (B),

- fuerte aumento del número de decisiones de emplazamiento y de dictamen motivado enviadas por la Comisión a los Estados miembros (C),

- mantenimiento del número de reuniones paquete y de reuniones relacionadas con las Directivas (D).

A. Retroceso del número de quejas, de casos señalados por los parlamentarios y de casos detectados de oficio

El número de quejas pasó de 955 en 1995 a 819 en 1996, lo que representa una disminución del 14 %. La tendencia a la disminución del número de quejas comenzó ya en 1995 (con respecto a 1994, año en que el número de quejas fue de 1 145, la reducción había sido del 19,8 % en 1995).

El número de casos detectados de oficio disminuyó un 13 %, desde 297 a 257, lo que constituye una inversión de la tendencia anterior.

La cifra de 1 076 (819 nuevas quejas más 257 nuevos casos detectados de oficio en 1996) refleja una realidad de contrastes. El número de quejas y de casos detectados de oficio ha aumentado considerablemente en el caso de Austria (+15,5 %), Finlandia (+17,8 %) y el Reino Unido (+82 %) (10). Ha disminuido, en mayor o menor medida, en el caso de Italia (-1,4 %), Suecia (-3,8 %), Dinamarca (-8,4 %), Alemania (-9,4 %), Bélgica (-28,8 %), Portugal (-30,8 %), Francia (-31,5 %) (11), España (-32,7 %) (12), Irlanda (-34 %), Luxemburgo (-36 %), los Países Bajos (-41,6 %) y Grecia (-41,7 %).

El examen de estas cifras por sector revela una fuerte disminución del número de quejas y de casos detectados de oficio en materia de medio ambiente (207 -de los que más de la cuarta parte afectan a España- frente a 265, un 27 % menos) y una ligera disminución en el sector del mercado interior (483 frente a 512, un 5,3 % menos). Continúa la disminución en el sector de las aduanas y de los impuestos indirectos (44 frente a 62, un 29 % menos) y en el de la agricultura (136 frente a 159, un 15,5 % menos). En el ámbito de los transportes, la reducción constatada constituye una inversión de la tendencia al alza de los años anteriores: tras un fuerte aumento en 1995 (82 frente a 48 el año anterior), el número de las quejas y de casos detectados de oficio se ha reducido a 53 (un 35,5 % menos).

Estas cifras son difíciles de interpretar. Ya en el Decimotercer Informe sobre el control de la aplicación del Derecho comunitario, la Comisión emitía una serie de hipótesis.

- Reducción del número de quejas

El descenso de nuevas infracciones señaladas se explica por diversas razones. Algunas de ellas constituyen signos alentadores que vale la pena resaltar:

- es posible que la aplicación del Derecho comunitario por los Estados miembros haya mejorado de una manera objetiva, como parece demostrar la reducción simultánea de las quejas y de los casos detectados de oficio;

- es posible que el control de la aplicación del Derecho comunitario en los Estados miembros haya mejorado gracias a la acción de las jurisdicciones nacionales. El reconocimiento por el Tribunal de Justicia en 1991 de nuevas vías jurídicas en favor de los particulares que se acogen al Derecho comunitario (denuncia contra el Estado miembro que no respeta el Derecho comunitario) parece contribuir a este fenómeno;

- quizá sólo se señalen a la Comisión las infracciones que son realmente de su competencia;

- después del 31 de diciembre de 1992, la actividad legislativa de la Unión cambió de ritmo: se adoptaron los principales textos necesarios para la realización del mercado único y la Comunidad entró en un período de consolidación y de gestión de ese acervo. Es cierto que la relativa disminución del número de nuevos textos comunitarios que se observa desde hace varios años implica, a la larga, una disminución del número de procesos de incorporación de los Derechos nacionales y una reducción de las infracciones potenciales;

- la disminución podría también explicarse por una razón de carácter técnico: antes de pedir a la Secretaría General que registre una carta como queja, algunos servicios proceden a un intercambio de correspondencia con el autor de la carta con el fin de asegurarse de que la demanda presenta todas las características de una queja en el sentido del procedimiento previsto en el artículo 169. Tal es el caso, en particular, cuando la carta inicial no es suficientemente explícita. Este mayor rigor de los servicios en la admisión de las quejas ha podido, en efecto, influir en el número total de quejas registradas.

La reducción del número de nuevos expedientes podría también ser consecuencia de fenómenos más preocupantes:

- es posible que los demandantes potenciales no recurran al procedimiento por incumplimiento, por considerar que es demasiado lento y que no va a influir en su situación jurídica: los efectos limitados de este procedimiento (que sólo puede dar lugar a una constatación del incumplimiento por el Tribunal de Justicia, sin posibilidad de asignar daños y perjuicios como lo haría otro órgano jurisdiccional) quizá desempeñen un papel disuasivo para los demandantes potenciales;

- quizá el Derecho comunitario sea difícil de conocer y siga siendo ampliamente desconocido o insuficientemente conocido por el ciudadano comunitario. El escaso aumento del número de cuestiones prejudiciales planteadas al Tribunal parece corroborar este fenómeno;

- en su Resolución sobre el Decimotercer Informe anual sobre el control de la aplicación del Derecho comunitario, el Parlamento se hacía ya eco de este fenómeno: «[El Parlamento] se siente preocupado por el poco entusiasmo de la opinión pública ante la construcción europea y considera que este fenómeno podría deberse tanto a una falta de información adecuada como a la adopción de actos que a veces se alejan de las preocupaciones de los ciudadanos» (13);

- en el sector del medio ambiente, puede observarse que la reducción del número de quejas «no refleja una mejora paralela de los resultados medioambientales» (14).

No hay por qué perderse en conjeturas y en hipótesis inverificables. Es evidente que la Comisión, que quiere hacer de Europa «una Europa ciudadana», estará siempre a disposición de los demandantes.

No obstante, se considera que la Comisión puede siempre resolver una situación individual y que es una especie de «superjurisdicción comunitaria», mientras que el procedimiento del artículo 169 tiene por función hacer que un Estado miembro se ajuste de nuevo al Derecho comunitario. El papel del ciudadano, que no es parte en un procedimiento que no podrá cambiar directamente su situación subjetiva, consiste principalmente en detectar y señalar las infracciones. No hay que olvidar que el ciudadano comunitario puede invocar el Derecho comunitario ante el juez nacional y hacer que se reconozcan por esta vía derechos basados en el Derecho comunitario. El Anexo VI presenta un balance de las acciones de los órganos jurisdiccionales a este respecto.

Hay, pues, una diferencia considerable entre lo que la Comisión puede hacer y lo que los ciudadanos esperan de ella. Esta incomprensión por una parte de la opinión pública del papel de la Comisión explica quizá la disminución relativa del número de infracciones señaladas.

Para remediar esta situación, la Comisión debe explicar más su papel en los procedimientos de infracción. La próxima publicación en el Diario Oficial de un nuevo formulario de queja apunta en ese sentido, ya que explicará las distintas vías jurídicas de que dispone el particular: por una parte, el recurso al juez nacional, por otra, el procedimiento comunitario por infracción. En cuanto a este último, la Comisión mostrará que se está esforzando por hacerlo más rápido y transparente y, gracias, entre otras cosas, al efecto disuasorio de las propuestas de sanciones, más eficaz.

- Reducción del número de casos señalados por los parlamentarios europeos

El número de casos directamente registrados a raíz de las preguntas de los parlamentarios europeos también ha disminuido (20 en 1996 frente a 34 en 1995). Cabe resaltar, sobre todo, que cinco de estos expedientes afectan a contratos públicos y cuatro a obstáculos a la libre circulación de mercancías. A raíz de esas peticiones, se registraron en 1996 cierto número de casos nuevos de infracción. Citemos, por ejemplo, las condiciones de acceso a las universidades francesas o los gastos de inscripción percibidos por el General Medical Council (15). Tal como indicaba la Comisión en el Decimotercer Informe, las cifras anteriormente citadas deben interpretarse con precaución: además de esas cifras, los parlamentarios señalan casos de infracción que pueden haber sido detectados anteriormente por los servicios de la Comisión o haber sido objeto de una queja ya registrada.

- Reducción del número de casos detectados de oficio

La reducción del número de casos detectados de oficio se explica en primer lugar por el hecho de que los servicios aprovechan el contacto directo con los Estados miembros, al margen de los procedimientos de infracción, para conseguir la regularización de infracciones menores. Así, el servicio que constata la falta de notificación de una norma técnica intentará conseguir esa notificación y sólo abrirá un caso detectado de oficio en caso de negativa manifiesta y de litigio con el Estado miembro en cuestión.

Esta reducción se explica también por la voluntad de la Comisión de tramitar los expedientes de infracción en unos plazos razonables y, por consiguiente, de favorecer el tratamiento de los expedientes en curso frente a la apertura de nuevos casos detectados de oficio.

B. Mantenimiento del elevado número de casos archivados

En su Resolución sobre el Decimotercer Informe, el Parlamento pedía a la Comisión que hiciera gala de transparencia sobre las razones por las que se abstiene de actuar (16).

El número de expedientes que fueron objeto de una decisión de archivo pasó de 2 043 en 1995 a 1 771 en 1996, lo que representa una reducción del 14 %.

Las razones por las que fueron archivados varían según los casos.

El número de casos archivados de expedientes por infracciones «comprobadas», es decir, de expedientes en los que se decidió y envió una carta de emplazamiento al Estado miembro fue de 1 344 en 1995. En 1996, ese número pasó a ser de 877, lo que representa una disminución del 34 %. Esta cifra indica, en general, la regularización por los Estados miembros de una infracción que la Comisión consideraba como manifiesta, sin excluir los casos en los que el Estado miembro convenció a la Comisión de que tenía razón. Parece, pues, que en 1996 las regularizaciones han sido más difíciles de obtener de los Estados miembros que en los años anteriores. El ligero aumento del número de recursos al Tribunal va en el mismo sentido (93 recursos presentados frente a 72 en 1995).

Las infracciones comprobadas archivadas deben distinguirse de los 874 casos archivados de expedientes por presuntas infracciones, quejas o casos detectados de oficio. El fuerte aumento de expedientes por presuntas infracciones archivados es indudablemente consecuencia de la aplicación estricta del plazo de un año entre el registro del expediente y la primera decisión de fondo, lo que provocó el archivo de numerosos expedientes por presuntas infracciones, al no haber podido la Comisión establecer la existencia de una infracción en el plazo de un año.

C. Fuerte aumento del número de decisiones de emplazamiento y de dictamen motivado notificadas a los Estados miembros, así como de recursos presentados al Tribunal

En 1996, la Comisión notificó 1 587 decisiones de emplazamiento o de dictamen motivado y presentó ante el Tribunal de Justicia 93 nuevos recursos, lo que constituye un récord histórico.

Este aumento se debe fundamentalmente a los dictámenes motivados.

En 1996, la Comisión envió 435 dictámenes motivados, frente a 194 en 1995, lo que representa un aumento del 224 %. Las medidas de aceleración de los procedimientos adoptadas en 1996 comienzan a dar sus frutos. Se ha recuperado -en parte- el retraso de los años anteriores, y el número de dictámenes motivados en espera de notificación («dictámenes motivados de ejecución sin demora») está disminuyendo de manera muy significativa.

El número de emplazamientos notificados en 1996 ha aumentado ligeramente, un 9 % (pasando de 1 044 a 1 142). Ello se explica seguramente por las nuevas instrucciones de la Comisión, invitando a los servicios a proponer más rápidamente el emplazamiento, tan pronto como dispongan de presunciones suficientes de infracción, y a mantener su naturaleza de «solicitud de observaciones».

El número de nuevos recursos ante el Tribunal pasó de 72 en 1995 a 93 en 1996.

La mayoría de estas decisiones de emplazamiento, de dictamen motivado y de recurso se refieren a casos de no comunicación de las medidas nacionales de incorporación de las Directivas, tal como muestra más abajo el cuadro 2.2. El punto III siguiente se ocupa precisamente del grado de incorporación de las Directivas comunitarias en 1996.

D. Mantenimiento del número de reuniones paquete y de reuniones sobre las Directivas

En su dictamen sobre el Decimotercer Informe, la Comisión de peticiones del Parlamento efectuó una serie de observaciones sobre las reuniones paquete (17): la Comisión considera, pues, necesario dar cuenta de su actividad al respecto en 1996.

i) Las reuniones paquete afectan sobre todo -pero no exclusivamente- al mercado interior y al medio ambiente. Por lo que se refiere a los obstáculos a la libre circulación de mercancías, se celebraron reuniones paquete con ocho Estados miembros: Países Bajos, Austria, Alemania, España, Francia, Grecia, el Reino Unido y Portugal. De las 172 situaciones de infracción examinadas con los Estados miembros, se encontró una solución que ponía fin a la infracción en 73 casos, o sea, el 42 %.

ii) En función de las necesidades, la Comisión organiza cada año en los Estados miembros varias reuniones sobre las Directivas. Tales reuniones tienen principalmente por objeto examinar con las autoridades del Estado miembro interesado el grado de comunicación de las medidas nacionales de incorporación de las Directivas en todos los sectores en los que se adoptan Directivas y, en su caso, examinar la no conformidad de la normativa nacional con el Derecho comunitario.

Entre las reuniones de este tipo organizadas en distintos Estados miembros en 1996, cabe destacar especialmente las organizadas en los tres nuevos Estados miembros, que resultaron especialmente fructíferas gracias a la colaboración de las autoridades nacionales y que contribuyeron a mejorar claramente el grado de incorporación de las Directivas en esos tres Estados.

III. GRADO DE INCORPORACIÓN DE LAS DIRECTIVAS EN 1996

A. Comunicación de las medidas de incorporación

El número de procedimientos de infracción incoados en 1996 por no comunicación de las medidas de incorporación aumentó sensiblemente respecto al año anterior (1 097 en vez de 799).

En el cuadro siguiente se ofrece una visión general del grado de comunicación de las medidas nacionales de ejecución de la totalidad de las Directivas aplicables al 31 de diciembre de 1996. Cabe resaltar que el número de nuevas Directivas que entraron en vigor el año pasado era inferior al del año anterior. También este año se han notado los efectos de la menor actividad legislativa de la Comunidad, por las razones anteriormente expuestas (18).

>SITIO PARA UN CUADRO>

A 31 de diciembre de 1996, los Estados miembros habían comunicado por término medio un 92,8 % de las medidas nacionales de ejecución necesarias para la aplicación del conjunto de las Directivas comunitarias aplicables. Se trata de un porcentaje al alza con respecto a 1995 (90,7 %). No obstante, los resultados individuales de los Estados miembros resultan desiguales.

Cabe destacar la mejora espectacular del porcentaje de comunicación de las medidas nacionales de ejecución por parte de Finlandia, que pasa del 70,5 al 80,93 % y de Suecia, que mejora aún su posición (pasando del sexto al quinto puesto) sólo dos años después de su adhesión.

Tal como indicaba el Decimotercer Informe sobre el control de la aplicación del Derecho comunitario, estos elevados porcentajes ocultan una realidad con ciertos contrastes.

Hay que reconocer que, en algunos ámbitos, incluso en el caso de directivas a veces antiguas, el grado de comu- nicación de las medidas nacionales de incorporación sólo mejora lentamente. Tal es el caso en materia de contratos públicos. (19). Puede incluso ocurrir que el porcentaje disminuya habida cuenta de la no incorporación de directivas adoptadas recientemente. (20).

En otros ámbitos, las mejoras son evidentes. A este respecto, resulta elocuente la comparación, por ejemplo, del grado de comunicación de las medidas nacionales de ejecución de las Directivas aplicables en el sector del reconocimiento de diplomas en 1995 y en 1996. (21).

Destaquemos, para terminar, que en varios sectores y, en particular, en el de la política de los consumidores, la mayoría de los Estados miembros adoptan las medidas nacionales de incorporación después del vencimiento del plazo de incorporación (22).

B. Conformidad de las medidas de incorporación

Es evidente que la calidad de la incorporación es tan importante como la propia incorporación. Cabe destacar, en diversos sectores, la eficacia de las reuniones paquete para eliminar los casos de no conformidad (23). Puede afirmarse, a este respecto, que el control de la conformidad de las medidas nacionales de ejecución resultaría más fácil si todos los Estados miembros remitieran a la Comisión cuadros de concordancia entre las disposiciones nacionales y comunitarias correspondientes. (24).

C. Aplicación de las medidas de incorporación

Los principales casos de aplicación incorrecta en los Estados miembros de normativas nacionales conformes al Derecho comunitario se mencionan más adelante en las partes sectoriales. Como ejemplo de un sector donde los casos de aplicación incorrecta son numerosos, se citan la aplicación de las Directivas que facilitan el reconocimiento mutuo de los títulos con fines profesionales y las restricciones contrarias a los artículos 52 y 59 del Tratado. En este ámbito, la Comisión recibió en 1996 una treintena de quejas (25).

IV. APLICACIÓN DEL PÁRRAFO SEGUNDO DEL APARTADO 2 DEL ARTÍCULO 171 DEL TRATADO CE

Según el párrafo segundo del apartado 2 del artículo 171, relativo a los recursos presentados por la Comisión ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas contra los Estados miembros que infringen el Derecho comunitario:

«Si el Estado miembro afectado no hubiere adoptado las medidas que entrañe la ejecución de la sentencia del Tribunal en el plazo establecido por la Comisión, ésta podrá someter el asunto al Tribunal de Justicia. La Comisión indicará el importe que considera adaptado a las circunstancias para la suma a tanto alzado o la multa coercitiva que deba ser pagada por el Estado miembro afectado.

Si el Tribunal de Justicia declarare que el Estado miembro afectado ha incumplido su sentencia, podrá imponerle el pago de una suma a tanto alzado o de una multa coercitiva.».

La Comisión tiene la facultad, en varios sectores, de imponer, bajo control del Tribunal, sanciones pecuniarias. La Comisión tiene aquí un poder de propuesta que los autores del Tratado de la Unión Europea no quisieron detallar. Sólo se indica que la sanción debe ser «adaptada a las circunstancias».

Por lo tanto, la Comisión no podía aplicar esta nueva disposición del Tratado sin establecer unas líneas de conducta precisas y sin dar a conocer de manera transparente a los Estados miembros los criterios y el método de cálculo que se propone utilizar para proponer una sanción pecuniaria contra un Estado miembro en caso de «incumplimiento sobre incumplimiento».

El Parlamento ha incitado en varias ocasiones a la Comisión a aplicar el artículo 171 y a proponer sanciones pecuniarias al Tribunal de Justicia (26).

La Comisión ha procedido en dos fases. En primer lugar, ha aprobado una Comunicación relativa a la aplicación del artículo 171 del Tratado (27) y, en segundo lugar, un método de cálculo (28) de las sanciones que propondrá al Tribunal en aplicación de dicho artículo. Las siguientes observaciones responden al deseo expresado por el ponente en el Parlamento sobre el Decimotercer Informe anual (29) y tienen por objeto presentar brevemente ambos documentos, si bien no eximen de consultar los originales.

A. La Comunicación de 6 de julio de 1996

Con esta Comunicación, la Comisión se proponía dar a conocer públicamente «los criterios que piensa aplicar para solicitar al Tribunal la imposición de estas sanciones pecuniarias», sabiendo que esos criterios se precisarán y afinarán a medida que se vaya aplicando en la práctica el párrafo segundo del apartado 2 del artículo 171.

Es sabido que la Comisión dispone de un poder discrecional para presentar un recurso ante el Tribunal de Justicia por un incumplimiento basado en el artículo 171. Si así lo hace, debe expresarse sobre la sanción, aunque puede abstenerse de solicitar la imposición de una sanción, a condición de que justifique su posición.

La determinación del importe de la sanción persigue un objetivo bien preciso: «garantizar la aplicación efectiva del Derecho comunitario» (30) y «conseguir cuanto antes la conformidad» (31). Por eso la Comisión decidió favorecer las multas coercitivas, que considera el instrumento más conveniente para alcanzar ese objetivo. La multa coercitiva es la suma que debe el Estado miembro por día de retraso a partir del día en que se le notifica la sentencia del Tribunal hasta que ponga completamente fin a la infracción.

Ese importe diario debe calcularse en función de tres criterios fundamentales (32):

- la gravedad de la infracción,

- la duración de la misma,

- la necesidad de garantizar el efecto disuasorio de la sanción para evitar que se repita.

La infracción es por definición siempre de la misma naturaleza. Consiste en el incumplimiento de una sentencia del Tribunal. Ese incumplimiento es siempre de «gravedad manifiesta» (33). No obstante, para fijar el importe de la sanción pecuniaria, conviene tener en cuenta no sólo el incumplimiento en sí mismo sino también la gravedad de la infracción que dio lugar a la primera sentencia del Tribunal de Justicia. Tal gravedad se mide a partir de dos parámetros: la importancia de las disposiciones comunitarias que eran objeto de la infracción y las consecuencias de esa infracción para los intereses generales y particulares (34).

La necesidad de garantizar la eficacia de la sanción requiere que la sanción se fije por un importe conveniente y excluye la imposición de sanciones puramente simbólicas.

B. El método de 8 de enero de 1997

Basándose en los principios establecidos en la Comunicación anteriormente mencionada, la Comisión ha adoptado un método de cálculo, aplicable de manera uniforme al conjunto de los servicios de la Comisión, que permite efectuar propuestas concretas según un método previsible y transparente. Aunque este método fue adoptado formalmente el 8 de enero de 1997 (35), es inseparable de la Comunicación anteriormente citada y vale la pena mencionarlo aquí.

Según este documento, la sanción se calcula a partir de un importe base uniforme -fijado en 500 ecus por día de retraso- que sanciona la violación del principio de legalidad y del monopolio de jurisdicción del Tribunal común a todos los asuntos relacionados con el artículo 171.

A ese importe se le aplican dos coeficientes multiplicadores que tienen en cuenta, uno, la gravedad de la infracción, y otro, la duración de la misma. En el primer caso se aplica al importe base un coeficiente igual a 1 como mínimo y a 20 como máximo. En el segundo caso, se aplica al importe base un coeficiente igual a 1 como mínimo y a 3 como máximo.

Con el fin de que la sanción resulte disuasiva, el resultado obtenido se multiplica por un «factor n» que está en función de la capacidad financiera de cada Estado miembro (expresada por su PIB) y del número de votos de que dispone en el Consejo. Ese factor es igual a 1 en el caso de Luxemburgo y a 26,4 en el de Alemania.

Así, la propuesta de multa diaria a pagar por un Estado miembro, en el caso de que la gravedad y duración de la infracción fueran consideradas máximas por la Comisión, variaría entre 30 000 ecus en el caso de Luxemburgo y de 791 293 ecus en el de Alemania.

Cabe resaltar que, habida cuenta de los principios de seguridad jurídica y de no retroactividad del Derecho, la posibilidad de sanciones financieras sólo se refiere al período de incumplimiento posterior al 1 de noviembre de 1993, fecha de entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea (36). Habida cuenta de los plazos del procedimiento precontencioso (emplazamiento en virtud del artículo 171, dictamen motivado en virtud del artículo 171), sólo recientemente ha podido considerarse que algunos expedientes estaban «maduros» para aplicárseles sanciones financieras.

Así pues, la Comisión se ha dotado de un método fiable, equitativo y transparente que le ha permitido aprobar, el 29 de enero de 1997 (37), propuestas concretas de sanción en varios expedientes relacionados con dos Estados miembros. Puede ya observarse que algunos de esos expedientes se regularizaron o están a punto de regularizarse, antes de que el Tribunal se haya pronunciado o incluso de que se le haya presentado un recurso.

En el Anexo V se recogen todos los procedimientos con arreglo al artículo 171 todavía pendientes. Diez de ellos se encuentran en la fase de dictamen motivado y cinco de ellos en la de recurso. Las próximas demandas que se presenten al Tribunal en relación con estos expedientes incluirán observaciones relativas a una propuesta de sanción.

V. PRIMERAS INVESTIGACIONES DEL DEFENSOR DEL PUEBLO EUROPEO SOBRE EXPEDIENTES DE INFRACCIÓN

En 1996 el Defensor del Pueblo Europeo procedió a las primeras investigaciones relacionadas con los procedimientos de infracción.

La institución del Defensor del Pueblo Europeo, que se creó mediante Decisión del Parlamento Europeo de 12 de julio de 1995 (38), ha entrado ya en una fase operativa. Su función primordial consiste en «ocuparse de los casos de mala administración. Debe proporcionar medios de reparación efectivos a las personas cuyos derechos legales hayan sido conculcados o a quienes las Instituciones o los Organismos de la Comunidad no hayan tratado correctamente» (39).

La Comisión tiene intención de cooperar con este nuevo órgano comunitario y facilitar su trabajo, tal como muestra el ejemplo siguiente. Tras examinar un expediente relativo al medio ambiente, el Defensor del Pueblo consideró que en este expediente no había mala administración imputable a la Comisión. Planteó la cuestión de si no debería consultarse al demandante en cuanto el servicio responsable prevea archivar un expediente, antes de que se haya adoptado la decisión formal de archivarlo, y reprochó a la Comisión haber publicado su decisión en forma de comunicado de prensa antes de haber informado a los demandantes. A raíz de ello, la Comisión ha modificado su práctica sobre este punto.

El año 1996 ha sido, pues, un año fértil por lo que se refiere al control de la aplicación del Derecho comunitario.

En sus anteriores informes anuales sobre el control de la aplicación del Derecho comunitario, la Comisión hacía hincapié en la necesidad de acelerar los procedimientos, de incrementar la transparencia de su acción y de reforzar el respeto de las sentencias del Tribunal.

Las iniciativas de la Comisión en 1996 demuestran que los objetivos que se había asignado se han traducido en hechos concretos.

Ciertamente, estas acciones son aún susceptibles de mejora.

Como conclusión, se imponen dos observaciones:

Para mejorar la aplicación del Derecho comunitario, la Comisión no puede ser eficaz sin una cooperación permanente y profunda de los Estados miembros, especialmente en la fase precontenciosa del procedimiento por incumplimiento, pero también al margen de ese procedimiento, de manera que pueda evitarse el recurso al artículo 169 (40). Ésta es la razón por la que, desde hace varios años, la Comisión, a invitación del Consejo, promueve una intensa colaboración administrativa con los Estados miembros (41). Los progresos anteriormente mencionados en la aplicación del Derecho comunitario son fruto de esa cooperación, si bien ésta es perfectible. A este respecto, algunos procedimientos de infracción ponen de manifiesto que los Estados miembros no prestan a la Comisión toda la colaboración que deben con arreglo al artículo 5 del Tratado CE. Además, el retroceso del porcentaje de comunicación de las medidas nacionales de ejecución registrado en algunos Estados miembros suscita cierta inquietud.

La vigilancia de la Comisión no puede garantizar por sí sola el respeto del Derecho comunitario por los Estados miembros. Es sabido lo mucho que debe el procedimiento por incumplimiento a la vigilancia de los particulares que se preocupan del respeto de los derechos que les concede el Derecho comunitario. Añadamos a ello que la vigilancia de los miembros del Parlamento Europeo, que mantienen un estrecho y privilegiado vínculo con el ciudadano comunitario, es también garantía de la eficacia de ese control.

Daremos, por último, algunas indicaciones sobre la estructura de este Informe. Como en años anteriores, el presente Informe incluye un análisis por sectores de la aplicación del Derecho comunitario. Por primera vez, la cuestión de los Fondos eetructurales es objeto de un capítulo específico. Es importante mencionar la acción de la Comisión en materia de gestión de los Fondos estructurales y su facultad de reducir, suspender o suprimir una ayuda comunitaria cuando comprueba que existe una violación del Derecho comunitario. La eficacia de este medio de presión sobre los Estados miembros y su articulación con el procedimiento con arreglo al artículo 169 requerían un desarrollo ulterior. Los Anexos se presentan como los años anteriores, con el fin de que los cuadros estadísticos resulten comparables entre sí.

Estructura del Decimocuarto Informe anual

>PRINCIPIO DE GRÁFICO>

El presente Informe incluye:

- un análisis por sector;

- cuadros estadísticos actualizados al 31 de diciembre de 1996 sobre los expedientes de supuestas infracciones (Anexo I) e infracciones constatadas (Anexo II);

- una relación detallada de los expedientes de infracciones constatadas a los Tratados, Reglamentos y Decisiones examinados en 1996 (Anexo III);

- el estado de aplicación, por parte de los Estados miembros, de las Directivas en vigor al 31 de diciembre de 1996 con mención de los expedientes de infracción y aferentes (Anexo IV);

- una relación detallada de las resoluciones del Tribunal de Justicia no ejecutadas (Anexo V);

- una apreciación de la aplicación del Derecho comunitario por parte de las jurisdicciones nacionales (Anexo VI).>FIN DE GRÁFICO>

ESPACIO SIN FRONTERAS

1. INTRODUCCIÓN

La realización del mercado único sigue siendo uno de los principales objetivos de la Unión Europea y desempeña un importante papel en el crecimiento económico y la creación de empleo. Ello ha exigido la adopción y la aplicación a nivel nacional de una legislación a menudo muy detallada en varios sectores, con el fin de eliminar las barreras físicas, técnicas y fiscales. Esa tarea está ya en gran parte concluida, tras haberse ampliado a los nuevos Estados miembros que se adhirieron a la Unión Europea a principios de 1995. No obstante, sigue habiendo lagunas en sectores que son esenciales, como la fiscalidad o el Derecho de sociedades. A ello hay que añadir una aplicación a veces desigual o en exceso burocrática de la legislación vigente.

El 26 de noviembre de 1996, la Comisión presentó una Comunicación al Parlamento y al Consejo sobre el impacto y la eficacia del mercado único, en la que describe los resultados conseguidos hasta ahora y los desafíos para el futuro (42). Su mensaje es simple: el mercado único debe consolidarse y desarrollarse. Su buen funcionamiento es una condición básica para la próxima fase de integración de la Unión Europea, es decir la creación de la unión económica y monetaria (UEM). Este proceso de consolidación exige la puesta en marcha de varias acciones tanto a nivel nacional como a escala comunitaria, y el respeto de determinadas prioridades.

La principal prioridad consiste en la aplicación de la legislación vigente, es decir, la incorporación al Derecho nacional de todos los Estados miembros de las Directivas que garantizan la realización del mercado único. Esta acción recibió un nuevo impulso en el Consejo Europeo de Florencia del 21 y el 22 de junio de 1996, el cual, destacando una vez más la contribución del mercado único a la promoción del crecimiento económico y del empleo, invitó a los Estados miembros a acelerar el proceso de incorporación de las Directivas sobre el mercado interior, en particular, en los sectores de los contratos públicos y los servicios financieros.

Pero la realización del mercado único no se limita a la aprobación de las medidas nacionales necesarias para la aplicación de las Directivas existentes. Ello exige también que las autoridades nacionales garanticen la aplicación efectiva de estas Directivas y principios básicos del Derecho comunitario y que cooperen a tal fin con la Comisión y los demás Estados miembros.

El programa estratégico para la realización, la gestión y el desarrollo del mercado único (43), documento de referencia presentado por la Comisión en 1993, propone la cooperación administrativa como otro elemento esencial para el buen funcionamiento del mercado interior. En su resolución de 16 de junio de 1994 sobre el desarrollo de la cooperación administrativa en la aplicación de la legislación comunitaria relativa al mercado interior, el Consejo invitaba a la Comisión a desarrollar aún más la cooperación con las autoridades competentes de los Estados miembros. En el informe sobre «la cooperación entre administraciones para la aplicación de la legislación relativa al mercado interior» (44), la Comisión presentó al Consejo y al Parlamento Europeo un balance sobre la situación en este sector durante este año.

En el marco de la cooperación administrativa, se está llevando a cabo el programa Karolus (45), relativo a los intercambios de funcionarios de los Estados miembros. Este programa tiene sobre todo como objetivo armonizar la interpretación de la legislación comunitaria y su aplicación, en particular, en el sector del mercado interior. Hasta el momento, todos los Estados miembros han participado en el programa Karolus como países de origen y/o de recepción de funcionarios de las Administraciones nacionales. Hasta el 10 de octubre de 1996, habían participado en los intercambios previstos 377 funcionarios. Un programa similar, el programa Matthaeus, iniciado en 1991, contempla el intercambio de funcionarios en el sector aduanero.

En su condición de guardiana del Tratado, la Comisión ejerce un control permanente de la incorporación y la aplicación efectiva a nivel nacional de la legislación del mercado interior. En cada Consejo de Ministros de mercado interior se lleva a cabo una comprobación puntual de la aplicación de esta legislación, mediante la presentación de un informe sobre la incorporación. En ese informe se hace balance de la situación actual de la incorporación al Derecho nacional de las medidas incluidas en el programa del Libro blanco sobre la realización del mercado interior, adoptado en 1995, así como de otras disposiciones legales de gran importancia para el funcionamiento del mercado único. Al 31 de diciembre de 1996, de las 275 medidas vigentes del Libro blanco, de las que 219 requieren medidas nacionales de incorporación, los Estados miembros han comunicado el 93,8 % de las disposiciones legales necesarias.

A pesar de este porcentaje bastante elevado, sigue habiendo serios retrasos en algunos sectores importantes, como los contratos públicos, los servicios financieros y la propiedad intelectual e industrial. Estos retrasos se explican a menudo por dificultades vinculadas al proceso de toma de decisiones nacional o también por la complejidad técnica de los textos comunitarios, que conduce a veces a una aprobación solamente parcial de las medidas nacionales de ejecución.

La Comisión se ocupa también de la calidad de la incorporación. Es indudable que la incorporación incompleta o incorrecta de las disposiciones comunitarias podría implicar una desigualdad de trato entre los Estados miembros y crear, de facto, obstáculos a la libre circulación que el mercado único se propone en realidad eliminar.

Otro punto prioritario consiste en completar el marco legislativo del mercado único, integrando en él las propuestas esenciales del Libro blanco y organizando la liberalización de determinados sectores no cubiertos por este programa. La legislación comunitaria en materia de Derecho de sociedades, por ejemplo, es incompleta, creando por ello obstáculos a la movilidad de las empresas europeas. Es imperativo que los Estados miembros lleguen a un acuerdo sobre el estatuto de las sociedades europeas. En el marco de la fiscalidad indirecta, los problemas existentes no pueden sino solucionarse con la adopción de un régimen definitivo. En un plano distinto, la libre circulación de las personas no se conseguirá plenamente mientras no se hayan establecido las medidas esenciales de seguridad. Por último, la realización del mercado único debe pasar también por la liberalización de determinados sectores sometidos a un régimen de monopolio nacional, como el gas y la electricidad. A ello se añade la necesidad de adaptar el mercado único a los nuevos desafíos tecnológicos, a saber, la realización de la sociedad de información y la implantación de las redes transeuropeas mediante la adopción de un marco reglamentario adecuado.

No obstante, completar el marco legislativo no basta. La creación de un verdadero espacio único, sin fronteras internas, exige también un esfuerzo de simplificación legislativa. En este sentido, la Comisión lanzó el proyecto piloto SLIM («Simpler Legislation for the Single Market») (46), cuyo objetivo consiste en explorar, a través de la simplificación legislativa y administrativa, los medios de reducir las dificultades y las formalidades a las que tienen que hacer frente las empresas a causa de la complejidad de determinadas legislaciones. El ejercicio se ha limitado por el momento a cuatro sectores (Intrastat, material de construcción, reconocimiento mutuo de los diplomas, plantas decorativas). El 26 noviembre de 1996, la Comisión presentó al Consejo un informe sobre los resultados obtenidos.

La creación del mercado único ha desarrollado, pues, su propia dinámica. Aparecen problemas nuevos que requieren soluciones nuevas. La gestión y la mejora del mercado único representan para la Comisión un auténtico desafío. En su comunicación de 26 de noviembre sobre el impacto y la eficacia del mercado único, anteriormente citada, la Comisión definía una serie de acciones concretas que es preciso llevar a cabo tanto a escala nacional como comunitaria con el fin de garantizar que el mercado único pueda contribuir plenamente a conseguir las prioridades actuales de la Unión.

2. SITUACIÓN EN LOS DISTINTOS SECTORES

2.1. Eliminación de las fronteras físicas

2.2.1. Asuntos aduaneros

La Comisión decidió incoar un procedimiento de infracción contra Italia dada la incompatibilidad con los principios establecidos por el Tribunal de Justicia en la materia de las medidas relativas al reembolso de los impuestos percibidos en contra de lo dispuesto en el Derecho comunitario. En efecto, el sistema italiano de repetición de esos impuestos se aleja de las normas generales del código civil: mientras que la administración puede valerse de simples presunciones para probar el enriquecimiento injustificado, el contribuyente se ve obligado a proporcionar la prueba negativa -lo cual es mucho más difícil-, de la no repercusión del impuesto sobre terceros. Además, el plazo de prescripción de tres años reduce considerablemente (con respecto al término de prescripción de diez años) las posibilidades de que dispone el agente económico para obtener el reembolso de lo que pagó indebidamente. Por estos motivos, el régimen italiano es contrario a la jurisprudencia del Tribunal, según el cual las disposiciones de procedimiento establecidas por las normas nacionales no pueden ser menos favorables que las que afectan a recursos similares de carácter interno y pueden hacer prácticamente imposible o excesivamente difícil la obtención del reembolso de los impuestos percibidos en contra de lo dispuesto en el Derecho comunitario (47).

Otro procedimiento se refiere al incumplimiento por Italia de las normas de tránsito comunitario. En efecto, la administración italiana impone la emisión de un documento de tránsito comunitario externo (T 1) a las mercancías comunitarias cuando se exportan hacia uno de los países de la AELC con visado de un certificado de circulación (EUR.1) y deberían en principio dar lugar a un procedimiento interno (T 2), o cuando se trata de productos siderúrgicos italianos que se benefician de una restitución a la exportación específica. Ninguna de estas dos situaciones justifica el recurso al tránsito externo, que sólo puede afectar a mercancías comunitarias en un número limitado de casos en los que entran en juego las medidas comunitarias con motivo de la exportación.

Por el contrario, el procedimiento incoado contra Bélgica, por el sistema de contribuciones percibidas en favor del Fondo para la salud y la producción de los animales (FSPA) fue archivado tras la supresión del sistema por las autoridades belgas (48).

2.1.1.1. >SITIO PARA UN CUADRO>

2.1.2. Libre circulación de los productos agrícolas

Garantizar la libre circulación de los productos agrícolas en un mercado único constituye uno de los principios básicos del funcionamiento de la política agrícola común (PAC) y de sus organizaciones comunes de mercado.

El Tribunal de Justicia ha recordado en varias ocasiones que los artículos 30 y 34 del Tratado forman parte integrante de las organizaciones comunes de mercado, aun cuando su mención expresa, en el corpus de las mismas, resulte superflua desde el 1 de enero de 1970.

La Comisión ejerció una vigilancia permanente a fin de eliminar rápidamente los obstáculos a los intercambios de los productos agrícolas en la Comunidad.

La tendencia observada el año pasado de disminución del número de casos nuevos de obstáculos clásicos a la libre circulación de productos agrícolas, tales como los controles sistemáticos a la importación o la exigencia de certificados, se confirmó en 1996.

Sigue pendiente el recurso ante el Tribunal de Justicia contra Alemania en relación con algunas carnes frescas de cerdo procedentes de Dinamarca (49).

La Comisión, por otra parte, decidió emitir un dictamen motivado contra la exigencia, por las autoridades regionales de Galicia, de un certificado zoosanitario para la introducción de ostiones en su territorio, pues, en virtud de la Directiva 91/67/CEE, combinada con la Decisión 93/55/CEE, ya no es necesario solicitar que una autoridad administrativa expida un certificado zoosanitario para la comercialización de animales o productos de la acuicultura.

Por lo que se refiere al mismo Estado miembro, la obligación que imponen las autoridades de la región de Valencia de utilizar exclusivamente el español en el etiquetado de manzanas procedentes de otros Estados miembros fue objeto de un dictamen motivado, dado que el artículo 30 del Tratado y el Reglamento (CEE) n° 1035/72, por el que se establece la organización común de mercados, se oponen a que una norma nacional imponga la utilización exclusiva de una lengua determinada para el etiquetado de los productos alimenticios en la fase de comercio al por mayor (es decir, en una fase en la que el consumidor español no interviene, sino sólo los profesionales del sector).

Por último, la Comisión decidió emitir un dictamen motivado contra Irlanda, cuyas autoridades han limitado los intercambios de ovinos reproductores procedentes de otros Estados miembros, imponiendo unilateralmente requisitos sanitarios suplementarios a los previstos en la normativa comunitaria sin tener en cuenta el procedimiento establecido en ésta.

2.2. Eliminación de las fronteras técnicas

2.2.1. Libre circulación de mercancías

2.2.1.1. Artículos 30 y siguientes del Tratado

Los artículos 30 y siguientes del Tratado prohíben las restricciones cuantitativas a la importación y a la exportación, así como las medidas de efecto equivalente (50).

La Comisión, como guardiana del Tratado, tiene por misión garantizar la correcta aplicación de las normas del mercado interior por los Estados miembros. A tal fin, hace lo necesario para eliminar los obstáculos técnicos a los intercambios y desarrollar los instrumentos que permiten evitar la creación de nuevos obstáculos, para lo cual la Comisión se basa en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, varias de cuyas sentencias han confirmado también este año los principios que guían su acción.

La acción de la Comisión

Durante los tres primeros trimestres de este año, los servicios de la Comisión trataron unos 684 expedientes de quejas e infracciones, presuntas o comprobadas. De ellos, 194 expedientes fueron archivados y sólo en un caso se recurrió al Tribunal de Justicia.

Por otro lado, la organización de reuniones con las autoridades nacionales permitió hacer progresar un gran número de expedientes. Los servicios de la Comisión encargados de la buena aplicación de los artículos 30 y siguientes del Tratado se entrevistaron en 1996 con las autoridades de ocho Estados miembros (se organizaron reuniones con Italia, Alemania, Austria, los Países Bajos, Grecia, el Reino Unido y, por primera vez, con Finlandia y Suecia). Estas reuniones (denominadas «reuniones paquete») permiten no sólo tratar de las quejas y procedimientos de infracción en curso sino también sensibilizar a las administraciones sobre las disposiciones del Derecho comunitario que deben hacer aplicar.

Algunos ejemplos pueden ilustrar los resultados obtenidos por la Comisión en esas reuniones o como consecuencia de las mismas:

- las autoridades francesas adoptaron una circular interpretativa sobre la denominada «ley Toubon», que permitía explicitar la aplicación «razonable» de la misma y que recogía algunos de los puntos de la Comunicación interpretativa de la Comisión relativa al empleo de las lenguas para la comercialización de los productos alimenticios (51);

- las autoridades danesas adoptaron una circular sobre los equipamientos automóviles que reconoce la conformidad expedida en otros Estados miembros de la Unión o de la AELC sobre los neumáticos y ruedas de los coches.

En general, un expediente se archiva después de que el Estado miembro haya modificado su normativa controvertida para ajustarlo a las disposiciones del Tratado. En espera de la modificación formal, que a menudo no se produce hasta cierto tiempo después, los Estados adoptan con frecuencia medidas provisionales, tales como circulares o avisos publicados en el diario oficial del Estado, en los que se informa a los agentes económicos que las disposiciones nacionales controvertidas deben interpretarse de una manera compatible con las exigencias que se derivan del principio de libre circulación de las mercancías y que así serán aplicadas por las autoridades públicas.

Por otra parte, con el fin de conocer mejor la diversidad de las situaciones nacionales y de desarrollar un enfoque coherente en la realización de su misión, los servicios de la Comisión encargados de la aplicación de los artículos 30 y siguientes del Tratado realizan estudios horizontales que les permiten verificar el estado de las reglamentaciones nacionales en un sector particular. Tales estudios, realizados con la participación de las Administraciones nacionales, permiten también promover la cooperación entre los servicios de la Comisión y las Administraciones nacionales, cooperación que resulta esencial para la buena aplicación del Derecho comunitario. Este año se puso en marcha un estudio (que se completará a finales de año), referente a las definiciones nacionales que se dan a la identidad entre dos productos farmacéuticos.

Finalmente, la acción de la Comisión tiene por objeto prevenir la creación de nuevos obstáculos a la libre circulación de mercancías, animando a los Estados miembros a insertar cláusulas de reconocimiento mutuo en su reglamentación nacional (52).

Así, las autoridades neerlandesas introdujeron una cláusula de reconocimiento mutuo en su normativa sobre el etiquetado de las bebidas refrescantes que tiene en cuenta el principio según el cual la exigencia de menciones adicionales sólo se justifica cuando existe un riesgo real de confusión para el consumidor.

Principales sentencias del Tribunal

La jurisprudencia del Tribunal clarifica la aplicación del Derecho comunitario poniendo de manifiesto los principios que de él se derivan. Así, cabe destacar las siguientes sentencias:

- Brasserie du pêcheur (53)

El Tribunal confirmó el principio según el cual los Estados miembros están obligados a reparar los daños causados a los particulares por las violaciones del Derecho comunitario que les son imputables cuando tal incumplimiento pueda ser atribuido al legislador nacional. El Tribunal precisa que, para que los particulares tengan derecho a reparación, es preciso que la norma de Derecho comunitario violada tenga por objeto conferirles derechos, que la violación esté suficientemente caracterizada y que exista una relación de causalidad directa entre esta violación y el perjuicio sufrido por los particulares.

- Hedley Lomas; alcance del artículo 36 del Tratado

El Tribunal precisa que el Derecho comunitario se opone a que un Estado miembro invoque el artículo 36 para justificar una limitación de las exportaciones de mercancías a otro Estado miembro únicamente porque, según el primer Estado, el segundo no respeta las disposiciones de una Directiva comunitaria de armonización que persigue el objetivo que el recurso al artículo 36 tendería a proteger. Por otra parte el Tribunal recuerda los requisitos necesarios para declarar responsable a un Estado miembro, de acuerdo con la sentencia en el asunto Brasserie du pêcheur.

- Prohibición de ejercer determinadas actividades comerciales el domingo y los días de fiesta (54)

El Tribunal destaca que no basta que una normativa nacional limite, en general, la comercialización de un producto y, por consiguiente, su importación, para considerar que limita la posibilidad de que dicho producto importado tenga acceso al mercado en mayor medida que los productos nacionales similares. Así, recuerda que, de acuerdo con la sentencia Keck y Mithouard, el hecho de que una normativa pueda limitar a nivel general el volumen de ventas y, por lo tanto, el de los productos procedentes de los otros Estados miembros no basta para calificarla de medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa de la importación.

- Autorización de comercialización de biocidas (55)

Con arreglo al artículo 36, una ley nacional que prohíba la comercialización de un producto biocida que contiene sustancias peligrosas sin autorización previa está justificada aun cuando se haya autorizado la venta de ese producto en otro Estado miembro. En cambio, las autoridades competentes no tienen derecho a exigir innecesariamente análisis técnicos o químicos o pruebas de laboratorio ya efectuadas en el otro Estado miembro y cuyos resultados pueden ponerse a su disposición.

- Discriminación de las importaciones paralelas de vehículos (56)

El Tribunal precisó que el artículo 30 se opone a que una reglamentación nacional sobre la fecha de fabricación de un automóvil conduzca a la administración y a los agentes económicos a considerar que, de dos vehículos de un mismo modelo vendidos en la misma fecha, al introducido mediante importación paralela no pueda atribuírsele la misma fecha que al vendido en una red oficial de la marca.

- Asuntos sobre el reenvasado de productos farmacéuticos (sentencias de 11 de julio de 1996, asuntos acumulados C-427/93, C-429/93 y C-436/93, asuntos acumulados C-71/94, C-72/94 y C-73/94 y asunto C-232/94).

El Tribunal de Justicia ha precisado las circunstancias en que un importador paralelo puede proceder al reenvasado de productos farmacéuticos sin que el titular del derecho de marca pueda invocar tal derecho. La sentencia contiene precisiones importantes sobre la doctrina del agotamiento del derecho de marca.

- Asunto sobre el agotamiento del derecho de patente en relación con productos no patentables en el Estado miembro de origen (C-267/95 y C-268/95, de 5 de diciembre de 1996).

El Tribunal de Justicia ha precisado en dicha sentencia las circunstancias de aplicación de su jurisprudencia en materia de agotamiento del derecho de patente a las importaciones procedentes de un Estado miembro donde el producto importado no sea patentable indicando que el titular de la patente sólo podría oponerse a tales importaciones si pudiera aportar la prueba de que estaba obligado a comercializar el producto en el Estado miembro de procedencia del producto.

2.2.1.2. Las normas previstas en la Directiva 83/189/CEE

El procedimiento de información que establece la Directiva 83/189/CEE constituye un instrumento fundamental de prevención de los obstáculos a los intercambios y de información mutua. Esta Directiva obliga a los Estados miembros a que presenten los proyectos de normativas técnicas a un control previo a la aprobación definitiva del acto en el marco del procedimiento de información. Las normativas técnicas adoptadas en el marco de la incorporación de directivas comunitarias quedan excluidas del procedimiento.

La Comisión recibió 523 (57) proyectos de normativas técnicas, que fueron examinados por los servicios correspondientes de la Comisión. En 1994 fueron 389 (58), y en 1995, 439. Estas cifras ponen de manifiesto que, a pesar de la realización del mercado interior a finales de 1992, los Estados miembros siguen aprobando multitud de normativas técnicas. Estas normativas corren el riesgo de cuestionar el mantenimiento de ese mercado y las ventajas que aporta al conjunto de sus agentes económicos.

De las 523 notificaciones recibidas, 104 (59) fueron objeto de un dictamen detallado por parte de la Comisión según el cual las medidas previstas debían modificarse con el fin de eliminar infracciones al Derecho comunitario derivado o de limitar los obstáculos a la libre circulación de bienes a las que, en su caso, pudieran dar lugar. Los Estados miembros, por su parte, emitieron 134 (60) dictámenes detallados. En 5 (61) casos, la Comisión solicitó que se pospusiera un año la aprobación de la medida nacional notificada, anunciando su intención de proponer actos de armonización comunitaria y en otros 5 (62) las medidas fueron aplazadas un año porque afectaban a una materia cubierta por una propuesta de Directiva o de Reglamento presentada al Consejo.

El 26 de junio, la Comisión aprobó un informe sobre el funcionamiento de la Directiva 83/189/CEE en 1992, 1993 y 1994, en el que se hace balance de la evolución y los progresos realizados en el ámbito de las normas y de las reglas técnicas. El Informe está dividido en tres partes, que se refieren, respectivamente, al procedimiento en el ámbito de las normas, con un análisis de su funcionamiento en los años mencionados así como de las estadísticas (también se analiza la mejora a corto y medio plazo en el marco de la Directiva), al procedimiento de notificación en el ámbito de las normativas técnicas, con un análisis detallado de los distintos problemas y cuestiones observados en su aplicación y, finalmente, al intercambio de información con los países de la AELC en el ámbito de las normativas técnicas.

Desde 1989, la Comisión garantiza el respeto de la obligación de notificación mediante el examen sistemático de las publicaciones oficiales de todos los Estados miembros. Cuando la Comisión observa una violación de la Directiva 83/189/CEE, puede iniciar un procedimiento de infracción con arreglo al artículo 169 del Tratado. El respeto, por parte de los Estados miembros, de su obligación de notificación debería aumentar tras la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto CIA Security International (63), a causa del efecto de la inoponibilidad de una norma técnica no notificada a terceros: una posición preconizada por la Comisión desde su Comunicación 86/C 245/05 (64).

En los nueve primeros meses del año se examinaron unas 2200 leyes nacionales. Alrededor del 40% son normas técnicas no notificadas con arreglo a la Directiva o que caen fuera de su ámbito de aplicación. Tras analizarlas con el fin de establecer si hubieran debido ser notificadas de conformidad con la Directiva, se incoaron 80 procedimientos de infracción.

2.2.2. Balance por sectores en materia de aplicación de las Directivas en el marco de la libre circulación de mercancías

2.2.2.1. Productos alimenticios

En este sector fueron archivados 47 procedimientos de infracción por no comunicación de las medidas nacionales de ejecución en los plazos previstos. De los casos restantes, 31 se encuentran en la fase de la carta de emplazamiento y 12 en la del dictamen motivado.

Por lo que se refiere a la aplicación de los textos nacionales aprobados para la incorporación de la legislación relativa a este sector, se incoaron cuatro procedimientos de infracción por aplicación incorrecta.

Por otra parte, la Comisión recibió una decena de quejas, de las que un gran número pudo solucionarse tras un intercambio de correspondencia entre los servicios de la Comisión y las autoridades nacionales afectadas.

Se incoaron una serie de infracciones por aplicación incorrecta de la Directiva 79/112/CEE, relativa al etiquetado de los productos alimenticios, entre las que cabe citar el ejemplo siguiente:

La Directiva 79/112/CEE contiene una lista restrictiva de las menciones que deben figurar obligatoriamente en el etiquetado de los productos alimenticios (denominación de venta, lista de ingredientes, cantidad neta, etc.). No obstante, un Estado miembro puede considerar necesario imponer una nueva indicación de etiquetado no prevista en la Directiva, con el fin de ofrecer una mejor información a los consumidores. Dado que tal obligación unilateral puede constituir un obstáculo a los intercambios comerciales entre los Estados miembros, la Directiva 79/112/CEE prevé que, en tal caso, el Estado miembro comunique la medida prevista a la Comisión y a los demás Estados miembros. La Comisión examina entonces ese proyecto y puede oponerse a su adopción. Así pues, algunos Estados miembros se encuentran en situación de infracción por no haber seguido este procedimiento de notificación establecido en la Directiva 79/112/CEE.

2.2.2.2. >SITIO PARA UN CUADRO>

2.2.2.3. Productos farmacéuticos

En 1996 se produjo un aumento considerable de notificaciones de las medidas nacionales de aplicación. Las medidas nacionales de aplicación de las Directivas relativas al uso racional de los productos médicos (92/25/CEE, 92/26/CEE, 92/27/CEE y 92/28/CEE) han sido ya notificadas por todos los Estados miembros. La situación relativa a la aplicación de las Directivas sobre la homeopatía (92/73/CEE y 92/74/CEE) y de las Directivas por las que se establece el nuevo sistema de reconocimiento mutuo de las autorizaciones de comercialización (93/39/CEE y 93/40/CEE) ha mejorado sensiblemente, pero al menos tres Estados miembros no han notificado todavía sus medidas de aplicación. En todos estos casos, que están siendo seguidos muy de cerca por la Comisión, se han incoado los correspondientes procedimientos de infracción.

Existen también algunos problemas de carácter general en relación con la interpretación y la aplicación por los Estados Miembros de las directivas relativas a los productos farmacéuticos. Dichos casos se refieren sobre todo a las diferencias de interpretación, por los Estados Miembros, del concepto de «producto médico» (que a veces dan lugar a obstáculos a la libre circulación de mercancías) así como a las quejas relativas al supuesto incumplimiento, por parte de las autoridades nacionales competentes, de los plazos prescritos o de algún otro requisito del procedimiento. La Comisión estudia cuidadosamente tales problemas y quejas pero, por el momento, no hay prevista actividad legislativa alguna al respecto. Cabe, no obstante, resaltar que se encuentra ya en fase bastante avanzada un proyecto de codificación de la legislación farmacéutica (tanto humana como veterinaria), codificación que aumentará la claridad de la legislación y, en último término, la eficacia de su aplicación.

2.2.2.4. >SITIO PARA UN CUADRO>

2.2.2.5. Productos químicos

La aplicación de las Directivas de este sector no plantea problemas particulares. Algunos Estados miembros, en particular, Bélgica, Dinamarca, Alemania, España, Francia e Italia, que llevaban cierto retraso en la incorporación de las medidas vigentes, pudieron recuperarlo durante el año.

Se incoaron algunos nuevos procedimientos, relacionados, en particular, con la Directiva 95/8/CE, relativa a los abonos (véase el Anexo IV).

Las solicitudes de exención en virtud del apartado 4 del artículo 100 A del Tratado CE siguen constituyendo una notable particularidad de la armonización en el ámbito de las limitaciones al uso de sustancias peligrosas. Los servicios competentes de la Comisión examinan actualmente cinco solicitudes de exención.

2.2.2.6. >SITIO PARA UN CUADRO>

2.2.2.7. Vehículos de motor, tractores y ciclomotores

El año 1996 constituye una fecha clave para el sector, ya que el procedimiento de homologación por tipo comunitario pasó a ser de aplicación obligatoria el 1 de enero de 1996 para los vehículos de tipo M1. Las Directivas particulares consiguientemente se convirtieron en obligatorias.

La incorporación de las Directivas, esencial en un contexto de armonización total, se lleva a cabo sin dificultades habida cuenta de la experiencia adquirida por las autoridades nacionales competentes.

Dado el carácter técnico y detallado de las normas de este sector, varios Estados miembros proceden a la incorporación automática a la legislación nacional simplemente copiando el texto comunitario, lo que facilita y acelera tanto el proceso de incorporación como el control de conformidad de las normas aprobadas. Los retrasos de incorporación raramente exceden de algunos meses y en general se deben a que la fecha en que termina el plazo de incorporación es una fecha cercana a la de aprobación de la Directiva.

En relación con las nueve directivas que entraron en vigor a lo largo del año se incoaron cuatro procedimientos de infracción.

2.2.2.8. >SITIO PARA UN CUADRO>

2.2.2.9. Productos de construcción

Bélgica sigue siendo el único Estado miembro que no ha comunicado las medidas nacionales de ejecución de la Directiva 89/106/CEE, por lo que la Comisión presentó un recurso ante el Tribunal de Justicia.

Con Austria se plantea un problema especial vinculado a la estructura federal de este Estado (es decir, a la competencia de los Estados federados para integrar en su dispositivo legislativo propio las normas comunitarias, cosa que no han hecho todos los Estados federados).

Por otra parte, el dispositivo de esta Directiva se utiliza ahora para comprobar algunas prácticas señaladas en las quejas relativas a los obstáculos a los intercambios. Tales quejas sólo se examinaban antes en el marco de los artículos 30 a 36 del Tratado.

2.2.2.10. Bienes de equipo (mecánica, electrotécnica, equipos de protección individual, gas, presión, preenvasados, metrología legal, productos médicos y barcos de recreo)

El plazo de incorporación de las 97 directivas de este sector concluía antes del 31 de diciembre de 1996.

El porcentaje de incorporación por parte de los Estados miembros es satisfactorio, habida cuenta, en particular, de la complejidad objetiva de las Directivas del sector (la mayoría de ellas del tipo «nuevo enfoque»). Incluso cuando una Directiva no ha sido incorporada de manera completa, la libre circulación de los productos conformes está garantizada. Los retrasos de incorporación se deben en la mayoría de los casos a razones de orden interno de los Estados miembros (dictámenes del Consejo de Estado, competencia de varios Ministerios, proceso legislativo laborioso, etc.).

Una aplicación incorrecta de las directivas a nivel nacional priva de los beneficios esperados a la armonización comunitaria. A este respecto, el final del período transitorio de algunas Directivas puso de relieve algunos problemas de interpretación de los textos. Los servicios de la Comisión actúan, pues, tanto a nivel formal (inicio de procedimientos de infracción) como a nivel informal (reuniones «de grupos de expertos», fichas interpretativas, etc.), lo que permitió solucionar varios casos dudosos o incluso que eran objeto de litigio.

2.2.2.11. >SITIO PARA UN CUADRO>

2.2.2.12. Responsabilidad a causa de los productos defectuosos

La Directiva 85/374/CEE, relativa a la responsabilidad a causa de los productos defectuosos, ha sido incorporada por todos los Estados miembros, a excepción de Francia. La Comisión prosiguió el procedimiento de infracción incoado en virtud del artículo 171 del Tratado por incumplimiento de la sentencia del Tribunal de Justicia de 1993, por lo que envió un dictamen motivado a Francia en 1995.

Por otra parte, la Comisión había recurrido ante el Tribunal de Justicia contra el Reino Unido en 1995 (asunto C-300/95). La Comisión impugna la incorporación del Reino Unido de la causa de exención de la responsabilidad del productor, contemplada en la letra e) del artículo 7 de la Directiva (riesgo de desarrollo).

2.2.3. Libre circulación de las personas, derecho de establecimiento y derecho de voto

2.2.3.1 Prohibición de las discriminaciones

Hay varios procedimientos de infracción contra varios Estados miembros en relación con la aplicación del Reglamento (CEE) n° 1612/68, relativo a la libre circulación de los trabajadores.

Continúa el procedimiento de infracción contra Grecia con arreglo al artículo 171 del Tratado, relativo a la ejecución del fallo del Tribunal de Justicia en el asunto C-123/94 (65), que trata de las condiciones que deben cumplir los nacionales de los otros Estados miembros para enseñar una lengua extranjera.

Por lo que se refiere a la legislación belga que discriminaba a los solicitantes jovenes de empleo que realizaban estudios en otro Estado miembro y que, por lo tanto, no disfrutaban de las asignaciones de inserción, el Tribunal de Justicia dictó su sentencia (66) en la que, en resumen, el Tribunal acoge favorablemente el recurso de la Comisión.

Continúa también el procedimiento de infracción con arreglo al artículo 171 incoado contra Bélgica por incumplimiento de la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto C-47/93 (67). Dicho procedimiento se refiere a la financiación de las universidades belgas para la acogida de estudiantes de los otros Estados miembros que tienen como único objetivo seguir cursos universitarios.

La discriminación por razones de nacionalidad en el reconocimiento de la condición de miembro de familia numerosa para la concesión de determinadas prestaciones y la exclusión, a efectos de la concesión del complemento por antigüedad y de la clasificación en una categoría salarial de los trabajadores de los servicios públicos, de los servicios prestados anteriormente en una administración pública de otro Estado miembro, por el único motivo de que dichos servicios no han sido prestados en una administración pública griega, es objeto de recursos contra Grecia ante el Tribunal de Justicia. Por otra parte, a raíz de las modificaciones de la legislación griega, la Comisión archivó el procedimiento de infracción por el acceso y las condiciones de acceso al empleo de los médicos especialistas.

Tras la adopción de un decreto por el que se ajusta la legislación francesa al Derecho comunitario, fue archivado el procedimiento de infracción incoado contra Francia por discriminación basada en la nacionalidad en la concesión de las asignaciones de enseñanza.

Por otra parte, la Comisión envió a Alemania un dictamen motivado en el marco del procedimiento de infracción relativo a la protección de los datos personales de los trabajadores migrantes.

Continúan los procedimientos de infracción contra el Reino Unido por no reconocer como ventaja social del trabajador comunitario ni las reducciones de derechos de inscripción para el acceso a la universidad ni las becas de estudios de su cónyuge, y contra Francia por la discriminación que ejerce contra los trabajadores fronterizos que se encuentran en situación de cese de actividad anticipado.

En materia fiscal, la Comisión vela por que Luxemburgo ejecute la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto C-151/94, relativa a la liquidación definitiva del impuesto sobre los salarios de los trabajadores no residentes (68).

Por otra parte, el procedimiento de infracción contra Bélgica relativo a la concesión de determinadas prestaciones de seguridad social sigue su curso (69).

Por último, la Comisión incoó dos procedimientos de infracción contra los Países Bajos por la exclusión de los trabajadores fronterizos belgas en paro de los beneficios de un fondo que tiene por objetivo financiar el seguro de pensión complementario durante el período de inactividad indemnizada, así como por la normativa neerlandesa por la que se modifica el importe de las tasas que se exigen para la expedición de los permisos de residencia permanente para los nacionales comunitarios, que es más elevado que el de los carnés de identidad que se expiden a los propios nacionales.

2.2.3.2. Entrada y residencia

En el marco de los procedimientos de infracción incoados por no conformidad de las medidas nacionales de incorporación con las tres Directivas relativas al derecho de residencia de los asalariados y no asalariados que hayan cesado su actividad profesional (Directiva 90/365/CEE), de las inactivos (Directiva 90/364/CEE) y de los estudiantes (Directiva 93/96/CEE), la Comisión adoptó o envió durante el año varios dictámenes motivados a distintos Estados miembros. Tales procedimientos se refieren fundamentalmente a la incorporación de las disposiciones relativas a la declaración de recursos de los estudiantes (España, Francia, Irlanda e Italia), a la condición de recursos de los pensionistas e inactivos (Francia e Italia), a la condición de seguro de enfermedad y a su control (Francia e Italia) y al mecanismo de renovación del permiso de residencia de los pensionistas e inactivos al cabo de dos años de estancia (Dinamarca, España y Portugal).

Aparte de la incorporación incorrecta de las Directivas, la Comisión incoó y prosiguió procedimientos de infracción por aplicación incorrecta del Derecho comunitario. A este respecto, se envió un dictamen motivado a Grecia por el coste del permiso de residencia expedido a los nacionales de terceros países miembros de la familia de un ciudadano de la Unión. Por otro lado, la Comisión decidió enviar cuatro dictámenes motivados a Francia en relación con los justificantes que se exigen con las solicitudes de permisos de residencia presentadas por ciudadanos de la Unión, con la expulsión de un nacional belga y con la entrega de visados a nacionales de países terceros miembros de la familia de un ciudadano de la Unión (incumplimiento de la obligación de conceder todas las facilidades para la obtención de estos visados y no motivación de las denegaciones de concesión). Por último, la Comisión decidió enviar un dictamen motivado a Italia en relación con la exigencia de un permiso de residencia para estancias de estudio de menos de tres meses.

Por otra parte, la Comisión constató, a través de las quejas y peticiones de los ciudadanos de la Unión, que, con bastante frecuencia, disposiciones claras del Derecho comunitario no se aplican correctamente. Por ejemplo, el plazo máximo de seis meses para la expedición del permiso de residencia, que está previsto para cuando es preciso hacer comprobaciones de conformidad con el orden público o la salud pública, es, para varias administraciones nacionales, el plazo normal. Otras administraciones nacionales plantean exigencias desproporcionadas en cuanto a los justificantes necesarios para la obtención de un permiso de residencia. Así, exigir a un trabajador independiente que aporte la prueba de su actividad por medio de una multitud de documentos (inscripción en el registro de comercio o de oficios, número de IVA, extractos de cuentas bancarias, arriendo comercial, declaraciones fiscales) no se ajusta al Derecho comunitario, como tampoco se ajusta el exigir en general a los solicitantes de un permiso de residencia que presenten, además de su carné de identidad o de su pasaporte, un certificado de estado civil, traducido, además, a la lengua del Estado de acogida.

Todos estos ejemplos constituyen algunos de los factores que explican que numerosos ciudadanos dudan de la realidad de su pertenencia a la Unión. Para poner remedio a tales situaciones, la Comisión interviene ante los Estados miembros interesados y, cuando se trata de prácticas administrativas probadas, incoa un procedimiento de infracción que, desgraciadamente, tiene el inconveniente de que dura mucho tiempo. Por eso, la Comisión se propone actuar también a otro nivel, el de la información. La iniciativa «Ciudadanos de Europa», que tiene por objetivo dar a conocer ampliamente el Derecho comunitario en el ámbito de la libre circulación de las personas, así como las modalidades y formalidades de su aplicación en los Estados miembros tendrá por efecto garantizar que a medio plazo se llegará, globalmente, a un mayor respeto del Derecho comunitario.

2.2.3.3. >SITIO PARA UN CUADRO>

2.2.3.4. Derecho de sufragio activo y pasivo

En aplicación de la Directiva 93/109/CE, relativa al derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo, los ciudadanos de la Unión residentes en un Estado miembro del que no tienen la nacionalidad pudieron votar y presentar su candidatura a las elecciones al Parlamento Europeo de junio de 1994. Se está preparando un informe sobre la aplicación de esta Directiva a dichas elecciones.

Las primeras elecciones al Parlamento Europeo en los tres nuevos Estados miembros se celebraron en Suecia, Austria y Finlandia respectivamente el 17 de septiembre de 1995, el 13 de octubre de 1996 y el 20 de octubre de 1996.

Tras la entrada en vigor de la Directiva 94/80/CE, el 1 de enero de 1996, los ciudadanos de la Unión residentes en un Estado miembro del que no tienen la nacionalidad han podido participar este año en las elecciones municipales que se desarrollaron en Alemania (Baviera y Baja Sajonia), Luxemburgo, Italia, Finlandia y el Reino Unido.

2.2.3.5. Acceso al empleo en la función pública

Desde hace varios años, la Comisión lleva a cabo una acción sistemática para abrir a los ciudadanos de la Unión cuatro sectores prioritarios de la función pública nacional (enseñanza pública, investigación con fines civiles, servicios operativos de salud pública y organismos encargados de administrar un servicio comercial) (70). Esta acción sectorial, que va, pues, más lejos que el «caso por caso» anterior, en la aplicación del apartado 4 del artículo 48 del Tratado se tradujo en el inicio de varios procedimientos de infracción.

La mayoría de estos procedimientos fueron archivados tras las modificaciones legislativas efectuadas en los Estados miembros. Sin embargo, la Comisión decidió proseguir con tres asuntos ante el Tribunal, contra Bélgica, Grecia y Luxemburgo. En sus sentencias de 2 de julio de 1996 (71), el Tribunal declaró que los tres Estados miembros habían faltado a sus obligaciones al reservar, en general, los empleos dependientes de los sectores prioritarios únicamente a los trabajadores nacionales (72). La Comisión velará por que los tres Estados miembros modifiquen cuanto antes su legislación de conformidad con las sentencias del Tribunal.

Con estas sentencias, el Tribunal de Justicia ratifica el enfoque sectorial de la Comisión. Sin embargo, conviene también señalar que la acción sistemática en los sectores prioritarios tuvo un efecto de impulsión sobre los demás sectores, habida cuenta de que el ámbito de aplicación de determinadas legislaciones (francesa, de julio de 1991, y alemana, de diciembre de 1993) no se limitan únicamente a los sectores prioritarios, sino que, en principio, abarcan al conjunto de la función pública de esos países.

Es importante garantizar que el acceso sin discriminación a la totalidad de los empleos públicos no incluidos en el apartado 4 del artículo 48, independientemente de su pertenencia o no a los sectores prioritarios, se presente como la norma general en cada Estado miembro, con el fin de eliminar toda discriminación por razones de nacionalidad en el acceso al empleo público en la Unión Europea.

2.2.3.6. Seguridad social de los trabajadores migrantes

Tras varias quejas contra Grecia relativas a la condición de miembro de familia numerosa, la Comisión presentó contra dicho país un recurso ante el Tribunal de Justicia en el que solicita a éste que declare que, al excluir -mediante disposiciones reglamentarias o en la práctica administrativa- por razones de nacionalidad a los trabajadores nacionales de la Com