COMISIÓN EUROPEA Bruselas, 27.2.2019 SWD(2019) 1008 final DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN Informe sobre España 2019,











con un examen exhaustivo en lo que respecta a la prevención y la corrección de los desequilibrios macroeconómicos que acompaña al documento COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO EUROPEO, AL CONSEJO, AL BANCO CENTRAL EUROPEO Y AL EUROGRUPO Semestre Europeo 2019: Evaluación de los avances en lo que respecta a las reformas estructurales y la prevención y la corrección de los desequilibrios macroeconómicos, y resultados de los exámenes exhaustivos conforme al Reglamento (UE) n.º 1176/2011 {COM(2019) 150 final}



ÍNDICE Resumen 1.Situación y perspectivas económicas 2.Avances en la aplicación de las recomendaciones específicas por país 3.Síntesis de los principales resultados del examen exhaustivo realizado en el marco del procedimiento de desequilibrio macroeconómico 4.Prioridades de reforma 4.1.Hacienda pública y fiscalidad 4.2.Sector financiero 4.3.Políticas del mercado de trabajo, educativas y sociales 4.4.Competitividad, reformas e inversión Anexo A: Cuadro general Anexo B: Análisis de la sostenibilidad de la deuda y riesgos presupuestarios realizado por la Comisión Anexo C: Cuadros normalizados Anexo D: Orientaciones de inversión sobre la financiación de la política de cohesión 2021-2027 para España Referencias LISTA DE CUADROS Cuadro 1.1:Indicadores económicos y financieros clave: España Cuadro 2.1:Evaluación general de los avances en la aplicación de las REP de 2018

Cuadro 3.1:Mapa de calor de los efectos indirectos producidos por España en el exterior Cuadro 3.2:Análisis de sensibilidad (balanza por cuenta corriente y posición de inversión internacional neta) Cuadro 3.3:Matriz del PDM Cuadro 4.2.1:Indicadores de solvencia financiera (todos los bancos de España). Cuadro C.1:Indicadores del mercado financiero Cuadro C.2:Principales indicadores del cuadro de indicadores sociales Cuadro C.3:Indicadores del mercado de trabajo e indicadores educativos Cuadro C.4:Indicadores de inclusión social y sanitarios Cuadro C.5:Indicadores de resultados y de regulación del mercado de productos Cuadro C.6:Crecimiento ecológico LISTA DE GRÁFICOS Gráfico 1.1: Composición del crecimiento del PIB Gráfico 1.2: Contribuciones al potencial de crecimiento Gráfico 1.3: Tasa de inversión, a precios del año 2010 Gráfico 1.4: Intensidad de capital y productividad del capital Gráfico 1.5: Capacidad o necesidad neta de financiación por sector Gráfico 1.6: Análisis de los costes laborales unitarios Gráfico 1.7: Actividad, desempleo, desempleo de larga duración, desempleo juvenil, ninis Gráfico 1.8: Disparidades regionales en una selección de indicadores

Gráfico 2.1: Aplicación plurianual general de las REP 2011-2018 hasta febrero de 2019 Gráfico 3.1: Balanza por cuenta corriente y posición de inversión internacional neta Gráfico 3.2: Análisis de la tasa de variación de la posición de inversión internacional neta: España Gráfico 3.3: Deuda exterior bruta por sector-tipo de activos financieros Gráfico 4.1.1.1: Evolución del gasto en pensiones según el escenario de referencia del Informe sobre el envejecimiento de 2018 y los escenarios alternativos Gráfico 4.1.2.1: Deuda bruta de las administraciones públicas: España Gráfico 4.2.1: Brecha de sobrevaloración con respecto a las brechas de valoración en relación con las ratios precio/ingresos, precio/alquiler y los modelos basados en fundamentos Gráfico 4.2.2: Préstamos al sector privado Gráfico 4.2.3: Fuentes de financiación de la economía española Gráfico 4.2.4: Composición de la deuda: España Gráfico 4.2.5: Desglose de las variaciones interanuales de los ratios deuda/PIB de los hogares Gráfico 4.2.6: Brecha respecto de los parámetros prudenciales y basados en fundamentos (deuda de los hogares y sociedades no financieras) Gráfico 4.2.1.1: Factores determinantes del consumo privado (1), previsiones de consumo según modelo (2) y tasa de ahorro (3) Gráfico 4.2.1.2: Evolución del consumo por quintiles, variación porcentual 2007-2017 (izquierda); y crecimiento del consumo de bienes duraderos por niveles de renta (derecha), variación porcentual 2008-2017 Gráfico 4.2.1.3: Cambios en los balances financieros de los hogares, % de variación 2008-2017 (izquierda) y variación de la renta por deciles de renta, % de variación 2008-2017 (derecha) Gráfico 4.2.7: Desglose de las variaciones interanuales de las ratios deuda/PIB, datos trimestrales no consolidados, sociedades no financieras Gráfico 4.3.1: El salario mínimo como porcentaje del salario medio y el salario mediano: efecto de los incrementos previstos en España Gráfico 4.3.2: Ratio entre el salario mínimo y el salario medio prevista en 2019 y tasa de desempleo por comunidad autónoma, 2017 Gráfico 4.3.3: Nuevos contratos temporales y permanentes Gráfico 4.3.4: Índice de riesgo de pobreza o exclusión social y sus componentes

Gráfico 4.3.5: Índice de riesgo de pobreza o exclusión social por grupo de edad Gráfico 4.3.6: Pobreza en situación de empleo Gráfico 4.4.1: Brecha de productividad de ES y del ZE-3 a precios corrientes Gráfico 4.4.2: TCER sobre la base de los costes laborales unitarios Gráfico 4.4.3: Exportaciones por valor total exportado por empresa Gráfico 4.4.4: Evolución de la intensidad de la I+D de las empresas y la intensidad de la I+D pública 2000-2017 Gráfico 4.4.5: Convergencia regional en PIB per cápita con la media de la UE — 2014-2017 Gráfico 4.4.6: Dispersión ponderada en PIB per cápita entre las comunidades autónomas españolas (1) Gráfico 4.4.7: ICR y gasto autonómico en I+D Gráfico 4.4.8: Disparidades en el índice de competitividad regional por subpilar, entre comunidades autónomas y en comparación con la media de la UE (1) LISTA DE RECUADROS Recuadro 2.1: Los fondos y programas de la UE contribuyen a hacer frente a las dificultades estructurales y a fomentar el crecimiento y la competitividad en España Recuadro 3.1: Efectos indirectos en el exterior Recuadro 4.1.1: Implicaciones a largo plazo para la sostenibilidad derivadas de los cambios en el sistema de pensiones y en las políticas de asistencia sanitaria Recuadro 4.1.2: Previsiones a medio plazo sobre la deuda pública Recuadro 4.2.1: Factores determinantes del consumo privado Recuadro 4.3.1: Seguimiento de los resultados a la luz del pilar europeo de derechos sociales Recuadro 4.4.1: Cadenas globales de valor: el papel de España Recuadro 4.4.2: Retos y reformas en materia de inversión en España

Resumen España ha seguido registrando un crecimiento económico sólido y una rápida creación de empleo, pero sigue afrontando desafíos importantes. Aunque la deuda ha continuado reduciéndose, sigue representando una fuente de vulnerabilidad. El desempleo está disminuyendo rápidamente, lo que a su vez da lugar a una ligera reducción de la pobreza y de la exclusión social. Sin embargo, sigue habiendo demasiadas personas desempleadas o con contratos temporales, y la desigualdad de renta es pronunciada. La productividad está aumentando en consonancia con la media de la zona del euro. Sin embargo, los obstáculos estructurales a la libre circulación de los recursos productivos, que van desde el bajo rendimiento en materia de innovación y las carencias en materia de cualificaciones hasta la fragmentación en la regulación de los mercados de productos y servicios, son factores clave que determinan la brecha de productividad de España con respecto a la media de la UE ( ). La evolución del contexto político durante el último año, con un cambio de Gobierno en junio de 2018 y con nuevas elecciones previstas para abril de 2019, se ha reflejado en un avance en general lento de las reformas. España registró en 2018 su quinto año consecutivo de crecimiento económico sólido, a pesar de haberse producido cierta desaceleración. El PIB real creció un 2,5 %, 0,5 puntos porcentuales menos que en 2017. La actividad económica se vio impulsada por el gasto de los consumidores y la formación de capital, también favorecidos por las medidas expansivas del presupuesto de 2018. Se prevé que el crecimiento se ralentice hasta el 2,1 % en 2019 y el 1,9 % en 2020, manteniéndose claramente por encima de la media de la zona del euro. También se espera que se modere la creación de empleo, aunque el desempleo seguirá disminuyendo, hasta alcanzar el 13,3 % en 2020. Debido a su tamaño, las reformas económicas en España pueden producir efectos indirectos positivos en otros países. Las simulaciones muestran que ciertas medidas, como una eliminación de los obstáculos a la regulación del mercado ambiciosa, el apoyo a las personas desempleadas o inactivas para que encuentren trabajo u oportunidades de formación, la modificación de la estructura impositiva para hacerla más favorable al crecimiento y el aumento de las subvenciones a la investigación y el desarrollo, tendrían una repercusión pequeña, pero positiva, en otros países de la zona del euro. El apoyo al crecimiento sostenible en España exige inversiones para fomentar la innovación y la eficiencia de los recursos, promover las cualificaciones y la empleabilidad, mejorar la infraestructura ferroviaria para el transporte de mercancías y ampliar las conexiones energéticas con Europa, así como promover la calidad del empleo y la inclusión social. La formación de capital en España repuntó tras la crisis, aunque principalmente en el sector privado. Mayores inversiones —tanto públicas como privadas— en investigación y desarrollo, en particular en las pequeñas y medianas empresas, así como en la digitalización y la eficiencia de los recursos, reforzarían la competitividad y la capacidad de innovación de la economía, si estas inversiones se realizaran en sinergia con una inversión en cualificaciones. Es necesario mejorar las conexiones eléctricas y del transporte ferroviario de mercancías para facilitar el acceso a mercados tanto en España como en Europa. Es fundamental destinar recursos a apoyar la empleabilidad y la inclusión social, a fin de hacer frente a los desafíos existentes en el mercado de trabajo y lograr que el crecimiento sea más integrador. En todos estos ámbitos, la inversión deberá tener en cuenta las necesidades específicas de cada comunidad autónoma. En el anexo D se señalan las prioridades clave a las que debe destinarse el apoyo del Fondo Europeo de Desarrollo Regional y del Fondo Social Europeo Plus durante el período 2021-2027, basándose en el análisis de las necesidades de inversión y de las dificultades indicadas en el presente informe. España ha realizado avances limitados ( ) en el seguimiento de las recomendaciones específicas por país (REP) de 2018: Se han registrado algunos avances en los siguientes ámbitos: ·Se han adoptado medidas para modernizar los servicios públicos de empleo y mejorar su cooperación con los servicios sociales, pero su capacidad de ayudar a los demandantes de empleo y de satisfacer las necesidades de los empresarios sigue siendo limitada. Se han realizado esfuerzos para reducir la contratación temporal en el sector público. La lucha contra su uso abusivo en el sector privado está dando algunos frutos, pero los efectos de los incentivos a la contratación siguen siendo limitados. Se han registrado avances limitados en los siguientes ámbitos: ·No se ha reforzado el marco institucional que rige la gestión prudente de las finanzas públicas. Se está estableciendo una nueva estructura de gobernanza para la contratación pública, pero todavía no se ha puesto en marcha una estrategia nacional de contratación pública. ·La Ley de garantía de la unidad de mercado es un instrumento importante para promover la unidad de mercado y la mejora de la legislación, pero su aplicación avanza lentamente. ·Los avances en la financiación y la gobernanza del sistema de investigación, desarrollo e innovación han sido modestos, a pesar de algunas medidas positivas. La cooperación entre las universidades y las empresas sigue siendo escasa. ·Los esfuerzos para adaptar mejor la formación profesional inicial y la educación superior a las necesidades de los empresarios se han centrado principalmente en el fomento del diálogo entre las partes interesadas. Siguen existiendo disparidades regionales en los resultados educativos. ·Los sistemas nacionales de asistencia por desempleo están fragmentados y existen lagunas en la cobertura de muchos sistemas de renta mínima garantizada de las comunidades autónomas. Ha habido pocas mejoras en el apoyo a las familias, especialmente a las más necesitadas. En lo que respecta a los avances realizados en la consecución de los objetivos nacionales en el marco de la Estrategia Europa 2020, España está en el camino adecuado para lograr la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero y alcanzar sus objetivos en materia de energías renovables y de tasa de titulados en educación superior. Siguen existiendo importantes deficiencias en lo que se refiere a la tasa de empleo y la tasa de abandono escolar prematuro, a pesar de que están mejorando de forma constante. En cambio, ha habido pocos avances en lo que se refiere al logro de los objetivos de inversión en I+D y reducción del riesgo de pobreza. El cuadro de indicadores sociales que sustenta el pilar europeo de derechos sociales apunta a la existencia de una serie de retos. Aunque está mejorando, la tasa de empleo sigue siendo baja, en particular en el caso de las mujeres, que siguen estando en situación de desventaja en el mercado de trabajo en comparación con los hombres. La proporción de personas que abandonan prematuramente la educación y la formación sigue siendo elevada, y persisten profundas desigualdades en lo que respecta a la renta y a las oportunidades. El riesgo de pobreza o exclusión social sigue siendo elevado, especialmente en el caso de los niños, y las transferencias sociales (distintas de las pensiones) tienen una escasa incidencia en su reducción. Las principales conclusiones del examen exhaustivo contenido en el presente informe y los retos que de ellas se derivan son los siguientes: ·Los riesgos para la sostenibilidad de las finanzas públicas siguen siendo significativos a medio y largo plazo. Se espera que la deuda pública haya seguido disminuyendo ligeramente en 2018, hasta el 96,9 % del PIB. Se prevé que la disminución continúe hasta 2020, respaldada por el crecimiento económico y por un pequeño superávit primario a partir de 2019. Sin embargo, cuando se ajusta para tener en cuenta la incidencia del ciclo económico, el déficit público de España se mantiene en valores persistentemente elevados, ya que el nivel de imposición es bajo en relación con los gastos. En cuanto a las pensiones, es probable que las recientes desviaciones temporales de la reforma de 2013 y los planes para restablecer la relación entre las pensiones y el índice de precios al consumo aumenten significativamente el gasto a medio y largo plazo, a menos que se adopten medidas compensatorias.

·Ha proseguido la reducción de la deuda privada, pero sigue siendo elevada. Se estima que la deuda privada total de los hogares y las sociedades no financieras ha seguido reduciéndose en los doce meses anteriores a junio de 2018. Dado que la financiación de los bancos españoles ha vuelto a presentar un saldo neto positivo, el ritmo de reducción de la deuda se ha ralentizado. El endeudamiento de los hogares ha dejado incluso de disminuir en 2018, debido en gran parte al aumento de la concesión de nuevos créditos al consumo. ·La deuda exterior neta de España siguió disminuyendo, pero sigue siendo considerable. Se espera que la balanza por cuenta corriente siga en superávit hasta 2020, a pesar de cierto debilitamiento. Junto con el crecimiento del PIB, que sigue siendo elevado, dicho superávit debería continuar favoreciendo la mejora de la posición de inversión internacional neta de España. ·El desempleo sigue disminuyendo, pero se mantiene considerablemente por encima de la media de la UE, especialmente en el caso de los jóvenes. La continuidad del dinamismo en la creación de empleo ha dado lugar a una reducción significativa de la tasa de desempleo, que, sin embargo, sigue siendo muy elevada. El aumento del salario mínimo en un 22,3 % en 2019 podría ayudar a reducir la pobreza en situación de empleo, pero también podría tener efectos adversos en las oportunidades de empleo de los trabajadores jóvenes y poco cualificados. Otras cuestiones estructurales clave analizadas en el presente informe, que apuntan a desafíos concretos a los que se enfrenta la economía española, son las siguientes: ·El uso generalizado de contratos temporales supone un freno para el potencial de crecimiento y la cohesión social de España. Sigue siendo difícil pasar de un contrato temporal a otro indefinido. Los obstáculos a la movilidad de los trabajadores reducen las oportunidades de los demandantes de empleo y dificultan su asignación eficiente en las distintas zonas del país. Muchas personas tienen carreras profesionales incompletas o interrumpidas, lo cual genera un bajo nivel de prestaciones de protección social y lastra la adecuación y la sostenibilidad del sistema de pensiones. También impide aprovechar las capacidades de un gran número de trabajadores, en una situación de rápido envejecimiento de la población y de bajo crecimiento de la productividad. ·El porcentaje de personas en riesgo de pobreza o exclusión social disminuyó ligeramente en 2017, pero sigue siendo elevado, especialmente en el caso de los niños. Los trabajadores temporales, los trabajadores poco cualificados y los nacidos fuera de la UE se encuentran entre las personas en situación de empleo en la UE más expuestas al riesgo de pobreza. El gasto público en prestaciones familiares, que es la mitad que la media de la UE, sigue sin estar suficientemente orientado a las familias con bajos ingresos. La prestación de asistencia sanitaria podría responder mejor a los retos emergentes relacionados con el envejecimiento de la población, las discapacidades y las enfermedades crónicas. ·La inadecuación de las cualificaciones y el déficit de mano de obra cualificada lastran el crecimiento de la productividad, especialmente en algunas comunidades autónomas. La proporción de personas que abandonan prematuramente la educación y la formación sin una titulación sigue siendo elevada y presenta una gran variabilidad entre comunidades autónomas, al igual que los resultados educativos. La proporción de jóvenes que optan por la formación profesional sigue siendo reducida, como lo es la proporción de personas que participan en programas de enseñanza para adultos. Los nuevos titulados universitarios siguen teniendo dificultades para encontrar un trabajo adecuado. ·La innovación se ve obstaculizada por una serie de factores, lo que también afecta a la productividad. En España, el nivel de innovación es moderado en comparación con la UE. Los resultados en materia de innovación del país adolecen de una inversión insuficiente en I+D pública y privada, pero también de una escasa coordinación entre los distintos niveles de la administración y una insuficiente evaluación de las políticas. Otros importantes obstáculos para el desarrollo y la utilización de tecnologías avanzadas son la inadecuación de las cualificaciones y el déficit de mano de obra cualificada. Una cooperación más estrecha entre el mundo académico y las empresas podría contribuir a la difusión del conocimiento y aumentar el número de empresas innovadoras. Todos estos factores explican el bajo rendimiento de España en términos de exportaciones intensivas en conocimientos, en particular de servicios. ·España está avanzando en materia de digitalización, pero no aprovecha plenamente el potencial de crecimiento que ofrece. España es uno de los países de la UE con mejores resultados en lo que se refiere a la prestación de servicios públicos digitales, pero todavía hay margen para seguir mejorando. A pesar de una mejora significativa de la infraestructura, la implantación de la banda ancha ultrarrápida sigue siendo baja. Las empresas, especialmente las pequeñas y medianas empresas, señalan a menudo la escasez de especialistas en tecnologías de la información y la comunicación como un factor restrictivo para la producción. ·El carácter restrictivo y fragmentado de la regulación en España impide a las empresas aprovechar las economías de escala. Una aplicación más decidida de la Ley de garantía de la unidad de mercado y la supresión de las restricciones detectadas que afectan a los servicios profesionales mejorarían las oportunidades de crecimiento y la competencia en muchos sectores de servicios. La abundancia de pequeñas empresas en la economía también explica la brecha de productividad de España, ya que su productividad se encuentra considerablemente por debajo de la de las grandes empresas. Las pequeñas y medianas empresas representan alrededor de la mitad de la inversión empresarial en I+D, pero muestran una menor capacidad de absorción de conocimientos y tecnología. ·El carácter incompleto de las conexiones de transporte de mercancías por ferrocarril y la integración limitada en los mercados de electricidad y gas de la UE también impiden que España se beneficie plenamente del mercado único de la UE. España debe seguir invirtiendo en interconexiones eléctricas para alcanzar el objetivo de al menos el 10 % de su capacidad instalada de producción eléctrica de aquí a 2020. También son necesarias inversiones para permitir un mayor uso del ferrocarril para el transporte de mercancías, incluidas las conexiones transfronterizas con Francia y Portugal y las conexiones con los puertos y los centros logísticos. ·El aumento de la proporción de energía procedente de fuentes renovables y de la eficiencia energética de los edificios contribuiría a lograr un crecimiento más sostenible. Las cifras más recientes muestran un aumento del consumo de energía final y primario, y este último ya supera el umbral indicativo de 2020. Con una cuota de energías renovables del 17,5 % en 2017, España avanza a buen ritmo para alcanzar el objetivo del 20 % de energías renovables para 2020, pero el cierre de la brecha con respecto a ese objetivo exigirá un esfuerzo. Dado que están aumentando las emisiones de CO2 procedentes del transporte, es necesario adoptar más medidas para mejorar la transición hacia una movilidad limpia y sostenible. ·España se enfrenta a determinadas dificultades de cohesión territorial, como la despoblación y el envejecimiento de la población en las zonas rurales, por un lado, y la presión demográfica en algunas zonas urbanas, por otro. Algunas zonas de España se encuentran entre las más expuestas de Europa al cambio climático y se plantean importantes retos en la gestión del agua y de las aguas residuales. ·Una coordinación más estrecha y sostenida entre las autoridades nacionales y autonómicas podría aumentar la eficacia de las políticas. El alto grado de descentralización de España convierte a las comunidades autónomas en actores clave para la aplicación satisfactoria de las políticas y reformas. En los ámbitos de actuación en los que intervienen tanto las administraciones de nivel nacional como las de nivel autonómico en la aplicación de las reformas, la coordinación y la rendición de cuentas siguen suponiendo un reto. 1. Situación y perspectivas económicas Crecimiento económico España ha seguido registrando un crecimiento sólido, pero la economía ha empezado a presentar signos de desaceleración. La expansión en curso está respaldada por un patrón de crecimiento más equilibrado que antes de la crisis, lo que refleja también los efectos de las reformas estructurales aplicadas tras la crisis. 2018 supuso el quinto año consecutivo de expansión de la actividad económica en España, con un crecimiento del PIB real del 2,5 %, 0,5 puntos porcentuales menos que en 2017, pero aún considerablemente por encima de la media de la UE ( ). Respaldados por las medidas expansivas del presupuesto de 2018, el consumo privado y la inversión fueron los principales motores del crecimiento, mientras que las exportaciones netas restaron 0,4 puntos porcentuales del crecimiento (gráfico 1.1). Gráfico 1.1:Composición del crecimiento del PIB Fuente: Previsiones económicas europeas del otoño de 2018.

Se espera que la actividad económica continúe moderándose en 2019 y 2020, a medida que madura el ciclo. Se estima que el crecimiento se desacelerará hasta alcanzar el 2,1 % en 2019 y el 1,9 % en 2020. La desaceleración estaría impulsada principalmente por una ralentización del consumo privado, al absorberse la demanda acumulada y reservar los hogares parte de su renta disponible. Así pues, se prevé que la tasa de ahorro de los hogares repunte en 2019 a partir del mínimo histórico registrado en 2018 y que siga aumentando ligeramente en 2020. Se prevé una moderación de la creación de empleo, debida entre otras cosas al efecto de contención que supone el aumento del salario mínimo. Sin embargo, se prevé que el crecimiento del empleo siga siendo sólido y permita una mayor reducción de la tasa de desempleo. Tras años de crecimiento vigoroso, también se espera que la inversión se modere en 2019 y 2020, pero que siga aumentando por encima de la demanda final, tanto en bienes de equipo como en construcción. Los riesgos para las perspectivas de crecimiento están relacionados principalmente con el entorno mundial. Se han materializado la mayor parte de los riesgos de revisión a la baja detectados en el primer semestre de 2018, entre los que se incluyen las tensiones comerciales y un crecimiento más lento de lo esperado, tanto a nivel mundial como de la UE. Esto ha dado lugar a un crecimiento de las exportaciones menor de lo esperado en 2018 y se ha traducido en pequeñas revisiones a la baja de las previsiones de crecimiento para 2019 y 2020 (). Los riesgos de revisión a la baja en el entorno mundial y el aumento de la incertidumbre podrían limitar aún más el crecimiento a lo largo de estos dos años. Gráfico 1.2:Contribuciones al potencial de crecimiento Fuente: Comisión Europea. Se prevé que el potencial de crecimiento continúe aumentando. Tras caer en picado durante los años de la crisis, el potencial de crecimiento de la producción ha continuado aumentando, y se estima que alcanzará el 1,5 % en 2020, convergiendo con la media de la zona del euro (1,6 %) (gráfico 1.2). Más de la mitad de este aumento proviene del factor trabajo, debido principalmente a la caída de la tasa de desempleo estructural (estimada mediante la NAWRU), que, no obstante, sigue siendo muy superior a la media de la UE, y, a partir de 2016, a los flujos migratorios positivos. La contribución del capital y la productividad total de los factores (PTF) a la producción potencial está actualmente en consonancia con la media de la zona del euro, tras haber aumentado desde la crisis. Se espera que la brecha de producción haya pasado a ser positiva en 2018 por primera vez desde 2008, y que se amplíe lentamente hasta 2020, año en que alcanzará el 2,2 %. Inversión La inversión en sectores distintos de la construcción supera en la actualidad su nivel máximo anterior a la crisis. Tras alcanzar un nivel máximo de casi el 30 % del PIB antes de la crisis en 2007 (correspondiendo dos tercios a la construcción), la tasa de formación de capital cayó al 19 % en 2013, debido al hundimiento de la inversión en vivienda. Ha empezado a aumentar de nuevo el peso de la inversión en la construcción respecto del PIB, pero, con un 11 % del PIB en 2018, sigue estando lejos de su nivel anterior a la crisis. Sin embargo, la inversión en sectores distintos de la construcción (principalmente bienes de equipo) se sitúa actualmente en un máximo histórico del 11,5 % del PIB. Gráfico 1.3:Tasa de inversión, a precios del año 2010 Fuente: AMECO. La intensidad de capital en España es superior a la media de la zona del euro, pero su productividad sigue estando por debajo, a pesar de haber mejorado. En el período anterior a la crisis, la inversión fluyó hacia los sectores de bienes no exportables y, en particular, hacia la construcción, que en aquel momento tenía una elevada rentabilidad, pero una productividad reducida. Esto dio lugar a una elevada intensidad de capital, pero con baja productividad del capital (gráfico 1.4). Esta tendencia se invirtió durante la recuperación, ya que la fuerte creación de empleo dio lugar a una disminución de la intensidad de capital y a un aumento de su productividad en relación con la zona del euro, lo que sugiere que la asignación de capital ha mejorado en los últimos años. El aumento del crecimiento de la productividad total de los factores en relación con la zona del euro también apunta en esta dirección, lo que sugiere una mejora estructural de la calidad de la inversión. Gráfico 1.4:Intensidad de capital y productividad del capital Fuente: AMECO. Posición exterior Se espera que la contribución de las exportaciones netas al crecimiento mejore a lo largo del período de previsión de la Comisión. Se prevé que la contribución del sector exterior al crecimiento siga siendo negativa, pero que mejore en 2019 y sea neutra en 2020. A pesar del débil crecimiento del comercio mundial, se prevé una ligera aceleración de las exportaciones en 2019 y 2020, al recuperar parte de la cuota de mercado perdida en 2018. Al mismo tiempo, se espera una desaceleración generalizada de las importaciones, en consonancia con la demanda final. El saldo de la balanza por cuenta corriente ha disminuido, pero se espera que se mantenga en superávit. El superávit de la balanza por cuenta corriente disminuyó en 2017 y se espera que se debilite aún más en 2018, debido a unos resultados comerciales peores de lo esperado y a un deterioro de la relación de intercambio. A partir de entonces, se mantendrá en gran medida estable, en torno al 1 % del PIB durante el período 2019-2020, al producir las oscilaciones de la relación de intercambio cambios en los volúmenes de exportación e importación. En términos ajustados en función del ciclo, y tras años de mejora, se prevé que el saldo de la balanza por cuenta corriente haya disminuido ligeramente en 2018, hasta el 1,5 % del PIB. Los superávits persistentes de la balanza por cuenta corriente están dando lugar a una lenta reducción de los pasivos exteriores netos de la economía española. A pesar de los superávits de la balanza por cuenta corriente registrados desde 2013, los efectos de valoración negativos (que reflejan en parte la mejora de la confianza y el aumento de valor de los activos españoles) han limitado las mejoras en la posición de inversión internacional neta (PIIN). Sin embargo, la posición de inversión internacional neta se ha reducido en más de 19 puntos porcentuales del PIB desde su nivel máximo, pero sigue siendo muy negativa, situándose en el -80,6 % del PIB en el tercer trimestre de 2018. Los superávits continuados de la balanza por cuenta corriente y el elevado crecimiento del PIB nominal previstos hasta 2020 deberían facilitar una mayor mejora de la posición de inversión internacional neta (véase la sección 3). En todos los sectores, la capacidad neta de financiación del sector privado desde 2009 (en gran medida debida al sector empresarial) se ha visto en parte contrarrestada por las necesidades de financiación de las administraciones públicas (gráfico 1.5). Deuda privada y pública El nivel de deuda privada ha seguido disminuyendo a pesar de que la concesión de nuevos créditos ha retomado su senda de crecimiento; no obstante, persiste la necesidad de desapalancamiento. A pesar del rápido y considerable desapalancamiento, tanto de los hogares como de las empresas, la deuda del sector privado sigue siendo elevada. El nivel de deuda del sector empresarial siguió disminuyendo a lo largo de todo el año 2018, a pesar del aumento en la concesión de nuevos créditos, impulsado por un fuerte crecimiento del PIB. Por el contrario, el volumen total de deuda de los hogares dejó de disminuir en 2018, debido a un crecimiento significativo de la concesión de nuevos créditos para financiar el gasto de los consumidores en bienes duraderos, al crecimiento de los préstamos para la adquisición de vivienda y a la reducción del reembolso de las hipotecas. Persiste la necesidad de desapalancamiento, en particular en el caso de algunos hogares sobreendeudados que son especialmente vulnerables a los cambios en la situación económica y financiera (como los hogares con bajos ingresos) (véanse las secciones 3 y 4.2). Tras el fuerte ajuste posterior a la crisis, el mercado de la vivienda y el sector de la construcción se están recuperando. A pesar de los aumentos continuados de los últimos años, los precios de la vivienda siguen estando lejos de los niveles máximos anteriores a la crisis, tanto en términos nominales como reales. La evolución de los precios de la vivienda varía en gran medida en función de las comunidades autónomas, con mayores aumentos en las zonas en las que el número de viviendas sin vender es más bajo. A pesar del repunte de la inversión en vivienda en los últimos años, el volumen registrado en el tercer trimestre de 2018 seguía siendo inferior a la mitad del nivel máximo anterior a la crisis (véase la sección 4.2). Gráfico 1.5:Capacidad o necesidad neta de financiación por sector Fuente: INE. Se estima que la ratio de deuda pública seguirá disminuyendo lentamente, pero seguirá siendo elevada durante todo el período de previsión. Se espera que la ratio de deuda de las administraciones públicas disminuya lentamente, del 98,1 % del PIB en 2017 al 95,4 % en 2020, ya que el fuerte crecimiento del PIB nominal y —a partir de 2019— un pequeño superávit primario compensarán con creces los efectos de los gastos por intereses y de los ajustes de flujos-fondos que suponen un aumento de la deuda durante el período de previsión. Tras alcanzar el 3,1 % del PIB en 2017, se espera que el déficit de las administraciones públicas haya seguido disminuyendo hasta el 2,7 % del PIB en 2018, al verse compensados en gran medida los efectos de las medidas expansivas en el presupuesto de 2018 por un crecimiento económico aún sólido. Según las previsiones del otoño de 2018 de la Comisión, a partir de entonces se prevé que el déficit global descienda al 2,1 % del PIB en 2019 y que se reduzca al 1,9 % del PIB en 2020, como consecuencia del crecimiento económico firme y continuado y del efecto neto de las medidas anunciadas en el proyecto de plan presupuestario de 2019. Se espera que el déficit estructural empeore ligeramente en 2018, hasta el 3,1 % del PIB, y se mantenga prácticamente sin cambios durante los dos años siguientes, si no hay cambios en las políticas. Si bien algunos de los nuevos gastos mencionados en el proyecto de plan presupuestario ya se han aprobado (en particular, el aumento del salario mínimo, de las pensiones y del salario de los empleados públicos), el proyecto de Ley de Presupuestos para 2019 presentado al Parlamento el 14 de enero de 2019 fue rechazado el 13 de febrero de 2019. Se celebrarán elecciones generales el 28 de abril de 2019. La situación del déficit de las administraciones públicas se volverá a evaluar a la luz de la evolución de las circunstancias de las próximas previsiones de la Comisión de la primavera de 2019.

Inflación Se espera que la inflación básica aumente gradualmente, al aumentar la brecha de producción. La inflación general alcanzó el 1,7 % en 2018 y se prevé que disminuya hasta el 1,2 % en 2019, debido a los efectos de base al estabilizarse los precios del petróleo. A partir de entonces se prevé que aumente hasta el 1,5 % en 2020, impulsada por un repunte gradual de la inflación básica, al aumentar los salarios —especialmente en 2019 como consecuencia del aumento del salario mínimo— y la brecha de producción positiva. Mercado de trabajo Se prevé que el desempleo siga disminuyendo, a pesar de la ralentización prevista en la creación de empleo. La expansión económica ha ido acompañada de una fuerte creación de empleo, respaldada por los efectos de las anteriores reformas del mercado de trabajo y la moderación salarial. En términos netos, se han creado más de 2,4 millones de puestos de trabajo desde la recuperación iniciada en el primer trimestre de 2014, lo que sitúa la tasa de desempleo en el 14,5 % en el cuarto trimestre de 2018 (cifra desestacionalizada). El crecimiento del empleo ha comenzado a ralentizarse en 2018, pero se mantiene sólido, en un nivel del 2,5 %. Se prevé que la creación de empleo se ralentice aún más en 2019 y 2020, como consecuencia de un menor crecimiento de la demanda final, así como del efecto moderador que se espera que tenga el aumento del salario mínimo en 2019. Se prevé que la tasa de desempleo siga disminuyendo hasta el 13,3 % en 2020 (el valor más bajo desde 2008). Gráfico 1.6:Análisis de los costes laborales unitarios Fuente: AMECO, Comisión Europea. Los salarios nominales han empezado a crecer de nuevo, y se espera que su crecimiento supere la inflación a lo largo del período de previsión. Tras años de crecimiento muy moderado o negativo, los salarios aumentaron un 1 % en 2018. Se prevé que el crecimiento de los salarios alcance un máximo del 2,4 % en 2019, como consecuencia entre otras cosas del aumento del salario mínimo, y que se modere, pero se mantenga aún por encima de la inflación, en 2020. Dado que se prevé que la productividad laboral crezca moderadamente a lo largo del período de previsión, esto dará lugar a aumentos de los costes laborales unitarios nominales (gráfico 1.6). En 2019, se espera que crezcan por encima de la media de la zona del euro, pero en 2020, España seguiría registrando aumentos de la competitividad de costes. Gráfico 1.7:Actividad, desempleo, desempleo de larga duración, desempleo juvenil, ninis Fuente: Eurostat, EPA. Los elevados niveles de segmentación del mercado de trabajo y de desempleo de larga duración y el envejecimiento de la población lastran el potencial de crecimiento. La tasa de desempleo juvenil ha disminuido gradualmente, del 53 % en 2014 al 33,1 % en el cuarto trimestre de 2018, al igual que lo ha hecho la tasa de desempleo de larga duración, del 12,9 % en 2014 al 6,3 % en el cuarto trimestre de 2018 (gráfico 1.7). Sin embargo, ambas tasas siguen encontrándose entre las más elevadas de la UE. Aunque los contratos indefinidos representan una proporción cada vez mayor de la creación de empleo, esto no ha sido suficiente para reducir el porcentaje de trabajadores con contratos temporales (26,9 % en el tercer trimestre de 2018), que sigue siendo uno de los mayores de la UE. Las tasas de actividad, que estaban estancadas desde 2012, se redujeron ligeramente en 2017. El envejecimiento de la población está afectando a la composición de la población activa, y exige un aumento de la oferta de mano de obra y de la duración de las carreras profesionales. La elevada segmentación del mercado de trabajo, el envejecimiento de la población y las carencias y desajustes en materia de cualificaciones actúan como un freno para el potencial de crecimiento y la productividad. Pobreza, desigualdad e inclusión social Las mejoras en la situación social reflejan los avances en las condiciones del mercado laboral, pero los indicadores de pobreza se mantienen por encima de los niveles anteriores a la crisis. Desde el máximo registrado en 2014, alrededor de 1,2 millones de personas han dejado de estar en riesgo de pobreza o exclusión social. La proporción de personas en riesgo de pobreza o exclusión social ha disminuido principalmente gracias a la reducción del porcentaje de personas que viven en hogares con baja intensidad laboral. En 2017, la proporción de personas en riesgo de pobreza, que constituye una medida de pobreza relativa, fue del 21,6 %, por encima de la media de la UE (16,9 %) y de su nivel anterior a la crisis (19,8 % en 2008). Al mismo tiempo, el porcentaje de personas que sufren privaciones materiales graves, que constituye una medida de pobreza absoluta, se situó en el 5,1 % en 2017 (por debajo de la media de la UE del 6,6 %). Como pone de relieve el cuadro de indicadores sociales que acompaña al pilar europeo de derechos sociales (véase la sección 4.3.3), el efecto de reducción de la pobreza del sistema de prestaciones se mantiene por debajo de la media de la UE y es especialmente bajo en el caso de los niños. Las desigualdades de renta siguen siendo elevadas, aunque muestran ligeros signos de mejora. En 2017 ( ), la renta relativa del 20 % superior de los hogares se mantuvo sin cambios en un valor de 6,6 veces la renta del 20 % más pobre, cifra que se encuentra por encima de la media de la UE (5,1). Las estimaciones preliminares ( ) apuntan a una ligera mejora en 2018 (ejercicio 2017). Del mismo modo, el coeficiente de Gini ( ) disminuyó ligeramente, desde un valor de 34,5 en 2016 a 34,1 en 2017, manteniéndose por encima de la media de la UE (30,3) y de su nivel anterior a la crisis (32,4). Además, la elevada proporción de niños en riesgo de pobreza o exclusión social (31,3 % en 2017) y la elevada tasa de abandono escolar prematuro sugieren que muchos jóvenes se enfrentan a una situación de partida desventajosa en la vida, con escasas perspectivas de movilidad social ascendente (OCDE, 2018a). Disparidades regionales En España persisten considerables disparidades socioeconómicas regionales. Las disparidades regionales en términos de PIB per cápita han estado estrechamente vinculadas a la evolución del mercado de trabajo y, en particular, a la tasa de empleo (Comisión Europea, 2018a, pp. 9-10). Las disparidades en el PIB per cápita aumentaron después de 2008 debido al efecto asimétrico de la pérdida de empleo en las distintas comunidades autónomas, y tan solo empezaron a disminuir ligeramente después de 2015 en paralelo a la recuperación del mercado laboral, pero siguen siendo mayores que en el período anterior a la crisis. Aparte del PIB, muchos indicadores socioeconómicos, como la innovación, el emprendimiento y la competitividad de las pequeñas y medianas empresas, siguen presentando grandes disparidades territoriales a nivel regional. Las mayores disparidades regionales son las relativas a los indicadores de resultados sociales y laborales, en los que la mayor parte de las comunidades autónomas obtienen peores resultados que la media de la UE (véanse las secciones 4.3 y 4.4.3 y el gráfico 1.8). Gráfico 1.8:Disparidades regionales en una selección de indicadores Fuente: Eurostat, cálculos de la Comisión Europea. Cuadro 1.1:Indicadores económicos y financieros clave: España Fuente: Eurostat y BCE, con los datos disponibles a 31 de enero de 2019; Comisión Europea para las cifras de las previsiones (previsiones de invierno de 2019 para el PIB real y el IPCA y previsiones del otoño de 2018 en los restantes casos). 2. Avances en la aplicación de las recomendaciones específicas por país Desde el inicio del Semestre Europeo en 2011, se han registrado al menos «algunos avances» respecto del 74 % de las recomendaciones dirigidas a España ( ). Respecto del 26 % de las recomendaciones se registraron «avances limitados» o «ningún avance» (gráfico 2.1). Las reformas llevadas a cabo durante la crisis económica y financiera y en los años posteriores han contribuido al buen comportamiento de la economía española en los últimos años. Sin embargo, la velocidad de aplicación se ha ralentizado un tanto desde 2014 y se ha producido algún retroceso en las reformas, en particular en el ámbito de las pensiones. En varios ámbitos políticos objeto de recomendaciones específicas por país intervienen tanto la administración nacional como las autonómicas. En estos ámbitos, la coordinación y la falta de claridad en la distribución de responsabilidades siguen planteando dificultades para la aplicación satisfactoria de las reformas. Se han atendido en gran medida las recomendaciones relativas al sector financiero y al régimen de la insolvencia, pero la sostenibilidad de las finanzas públicas sigue sin estar garantizada. Se ha llevado a cabo la reestructuración de los bancos que habían recibido ayudas estatales y se ha restablecido la confianza en la resiliencia del sector bancario español en su conjunto. La reforma de los regímenes de insolvencia empresarial y personal ha facilitado la reducción de la deuda privada y ha hecho menos onerosas las suspensiones de pagos de las empresas. Las reformas del sistema de pensiones de 2011 y 2013 incrementaron la sostenibilidad de las finanzas públicas a largo plazo. Sin embargo, la decisión de apartarse temporalmente del índice de revalorización de las pensiones en 2018 y 2019 será costosa. Una nueva vinculación más permanente de las pensiones al índice de precios al consumo a partir de 2020, que se está debatiendo actualmente, aumentaría aún más el gasto a largo plazo en pensiones, a menos que se compense con otras medidas. El marco presupuestario ha experimentado varias mejoras desde 2012, pero la aplicación automática de los mecanismos de la Ley de Estabilidad no está garantizada. En el mercado de trabajo y la política social sigue habiendo deficiencias importantes, a pesar de los considerables avances realizados en los últimos años. Las reformas del mercado de trabajo realizadas han favorecido fuertes incrementos del empleo, al aumentar su capacidad de respuesta al crecimiento económico. No obstante, el desempleo y el desempleo de larga duración siguen siendo elevados, especialmente entre los trabajadores jóvenes y poco cualificados. Se han tomado algunas medidas para hacer frente al uso generalizado de los contratos temporales, a menudo de corta duración. Sin embargo, los efectos hasta ahora han sido modestos. Los avances han sido menos destacados en el ámbito de las políticas sociales, especialmente en lo que se refiere a los regímenes de apoyo a la renta y las políticas familiares, así como a la educación.

Gráfico 2.1:Aplicación plurianual general de las REP 2011-2018 hasta febrero de 2019 Fuente: Comisión Europea. En los últimos años, se han logrado avances limitados en la aplicación de las reformas del mercado de productos y en la mejora de la investigación y la innovación. En los últimos años, se ha recomendado a España que haga frente a la fragmentación de la normativa en su mercado interior y fortalezca la investigación y la innovación, un requisito previo para el crecimiento sostenible de la productividad. La Ley de garantía de la unidad de mercado lleva cinco años en vigor y, si bien se está aplicando, sus efectos siguen siendo limitados. La falta de una cooperación sólida entre todos los niveles de la administración en lo que se refiere a la garantía de la unidad de mercado se ha traducido de momento en unos resultados tangibles escasos. No se han adoptado medidas para eliminar las restricciones al crecimiento empresarial ni las que afectan a los servicios profesionales, aspectos que habían sido objeto de recomendaciones en años anteriores. El apoyo público a la I+D sigue siendo reducido. Se han producido algunos avances en la gobernanza de la innovación y en la cooperación entre los sectores público y privado en el ámbito de la investigación y la enseñanza superior, aunque puede que algunas de las medidas adoptadas necesiten algún tiempo para producir efectos mensurables. En general, España ha realizado avances limitados en el seguimiento de las recomendaciones específicas por país de 2018 (véase el cuadro 2.1 y el anexo A). Mientras que se han producido avances limitados en lo relativo al fortalecimiento del marco de contratación pública, no se ha registrado ningún avance en lo que se refiere al reforzamiento del marco presupuestario (REP 1) y, por tanto, en el seguimiento de las recomendaciones del Consejo para la zona del euro a fin de garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas y eliminar los obstáculos en materia de inversión. En lo que se refiere a las políticas del mercado de trabajo, sociales y educativas (REP 2), algunas comunidades autónomas han avanzado hacia una mejor coordinación entre los servicios sociales y los servicios públicos de empleo, y se han realizado esfuerzos para luchar contra el abuso de los contratos temporales y reducir su número en el sector público. Sin embargo, los avances han sido en general limitados en lo relativo a la REP 2. El nivel de inversión pública en I+D se mantiene sin cambios, a falta de una nueva Ley de Presupuestos para 2019, y se han adoptado medidas limitadas para mejorar la cultura de evaluación de las políticas de innovación. Los órganos jurisdiccionales nacionales están aplicando la Ley de garantía de la unidad de mercado. Sin embargo, las pocas medidas adoptadas para apoyar su aplicación (trabajo en conferencias sectoriales, formación) no han tenido todavía efectos visibles. En general, los avances también han sido limitados en lo relativo a la REP 3. Recuadro 2.1: Los fondos y programas de la UE contribuyen a hacer frente a las dificultades estructurales y a fomentar el crecimiento y la competitividad en España España es uno de los mayores beneficiarios de los fondos de la UE, que se concentran en ámbitos de máximo valor añadido para la UE y en las dificultades y las oportunidades existentes. Los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE) aportan una masa crítica de inversiones para prestar asistencia a España en el fomento de una convergencia socioeconómica duradera, de la resiliencia y de la cohesión territorial. En el marco financiero plurianual 2014-2020, se asignó a España un importe total de 39 900 millones EUR, que podría representar en torno al 0,5 % del PIB actual del país. Hasta finales de 2018, se destinaron unos 24 000 millones EUR a proyectos específicos, lo que representa aproximadamente la mitad del presupuesto total disponible para el período 2014-2020 (incluida la contribución nacional). Además, se asignaron alrededor de 600 millones EUR a proyectos de infraestructuras energéticas estratégicas e interconexiones transfronterizas a través del instrumento de financiación de la UE del Mecanismo «Conectar Europa». Las instituciones de investigación, las empresas innovadoras, los investigadores y los docentes universitarios españoles también han recibido apoyo del instrumento de financiación de la UE Horizonte 2020, en el marco del cual se han desembolsado 3 300 millones EUR hasta la fecha. Los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos apoyan la aplicación de las recomendaciones específicas por país y de las reformas estructurales en España. Entre las acciones financiadas cabe destacar el estrechamiento de la colaboración entre las empresas y las instituciones de investigación, que sirve de impulso al sistema de investigación e innovación. Como consecuencia de ello, los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos ayudaron a más de 3 000 empresas a establecer relaciones de cooperación con instituciones de investigación y a unas 450 empresas a la hora de introducir nuevos productos en los mercados en 2017. Los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos también promueven el acceso y la adaptación al mercado de trabajo, la inversión en educación y formación y la lucha contra la pobreza, la discriminación y la exclusión social, haciendo especial hincapié en la juventud, en consonancia con los principios del pilar europeo de derechos sociales. Hasta ahora, el Fondo Social Europeo y la Iniciativa de Empleo Juvenil han prestado apoyo a más de 3 millones de actividades, como, entre otras, subsidios al empleo, períodos de prácticas y aprendizaje, actividades de asesoramiento, cursos de formación, formación profesional dual y servicios sociales dirigidos a participantes de edades y orígenes diferentes. La financiación de la UE contribuye a movilizar una inversión privada significativa. Se han destinado 1 400 millones EUR de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (incluidos los 800 millones EUR destinados a la Iniciativa Pyme) a movilizar capital privado adicional en forma de préstamos, garantías y participación en capital. La Iniciativa Pyme ya ha facilitado garantías que permiten que 43 500 empresas puedan recibir préstamos y realizar sus inversiones en el desarrollo empresarial. Además, la Comisión puede prestar apoyo técnico a medida a petición de un Estado miembro a través del programa de apoyo a las reformas estructurales, a fin de ayudar a aplicar reformas favorecedoras del crecimiento para hacer frente a las dificultades señaladas en el proceso del Semestre Europeo u otras reformas nacionales. En España se ha empezado a trabajar, por ejemplo, para ayudar al Ministerio de Justicia a mejorar la aplicación de la justicia en red, a realizar una revisión de los gastos para determinar posibles ámbitos de mejora de la eficiencia del gasto y a mejorar la capacidad de gestión del Fondo Europeo Marítimo y de Pesca. El volumen global de las operaciones aprobadas por el Banco Europeo de Inversiones, con el respaldo del Fondo Europeo de Inversiones Estructurales (FEIE), asciende a 8 300 millones EUR, lo que se prevé que dará lugar a un total de 45 400 millones EUR de inversiones privadas y públicas adicionales (febrero de 2019). España se encuentra entre los primeros países de la UE en lo que se refiere a volumen global de operaciones aprobadas en porcentaje del PIB. Se han aprobado 86 proyectos en los que participa España dentro del capítulo de infraestructura e innovación del Fondo Europeo de Inversiones Estructurales, por un importe de 7 000 millones EUR, que deberían, a su vez, generar inversiones por valor de 30 700 millones EUR. En el componente PYME se han aprobado 27 acuerdos con bancos intermediarios por un total de 1 300 millones EUR, que deberían movilizar cerca de 15 500 millones EUR de financiación total. Se espera que esta ayuda beneficie a 129 854 pequeñas y medianas empresas y empresas de mediana capitalización. Como ejemplo de proyecto financiado por el Banco Europeo de Inversiones, la Empresa Municipal de Transportes de Palma de Mallorca ha recibido 30 millones EUR para sustituir los actuales autobuses urbanos por nuevos vehículos más limpios propulsados con gas natural comprimido. La actuación de la UE contribuye a fortalecer a las autoridades nacionales, autonómicas y locales, así como a la sociedad civil. Se han destinado más de 700 millones EUR a reforzar la capacidad de las administraciones públicas a distintos niveles y a fomentar una estrecha cooperación con las partes interesadas. También hay otras iniciativas de la Comisión que contribuyen a impulsar la transformación estructural de la economía. La acción piloto sobre la transición industrial ayuda a desarrollar una estrategia global para la transformación económica regional basándose en la estrategia de especialización inteligente, los clústeres empresariales y la digitalización de los planes de la industria de las regiones. La acción fomenta la cooperación interregional y la creación de cadenas de valor distribuidas por distintas regiones europeas, determina las oportunidades de colaboración y financiación a nivel europeo, nacional y regional, y promueve asociaciones regionales y de clústeres centradas en el aprendizaje mutuo y el intercambio de buenas prácticas en materia de políticas de innovación. Más información en: https://cohesiondata.ec.europa.eu/countries/ES Cuadro 2.1:Evaluación general de los avances en la aplicación de las REP de 2018 Fuente: Comisión Europea. 3. Síntesis de los principales resultados del examen exhaustivo realizado en el marco del procedimiento de desequilibrio macroeconómico 3.1.Introducción En la primavera de 2018, se determinó que España sufría desequilibrios macroeconómicos (Comisión Europea, 2018n). Estos desequilibrios se referían, en particular, a la sostenibilidad externa, a la deuda privada y pública y al ajuste del mercado de trabajo, en un contexto de débil crecimiento de la productividad. El Informe sobre el Mecanismo de Alerta de 2019 concluyó que debía llevarse a cabo un nuevo examen exhaustivo en relación con España para evaluar si los desequilibrios persistían o se habían corregido (Comisión Europea, 2018b). En este capítulo se resumen las conclusiones de los análisis correspondientes al examen exhaustivo llevado a cabo en el contexto del procedimiento de desequilibrio macroeconómico (PDM) que se incluye en varias secciones del presente informe ( ). 3.2.Desequilibrios y gravedad de los mismos La posición de inversión internacional neta (PIIN) de España sigue siendo muy negativa. El gran volumen de pasivos exteriores netos (-80,7 % del PIB en el tercer trimestre de 2018) deja al país expuesto a perturbaciones adversas o a cambios en la confianza del mercado, lo que podría dar lugar a un endurecimiento de las condiciones de crédito y a salidas de capitales al exterior. Los cambios favorables en la composición de los pasivos exteriores han mitigado en cierta medida las vulnerabilidades asociadas. Las necesidades de desapalancamiento del sector privado siguen siendo considerables, a pesar de una reducción significativa del endeudamiento. La deuda del sector privado, en términos consolidados, ascendió a un 134,6 % del PIB en el tercer trimestre de 2018 (del volumen total, el 59,7 % del PIB correspondía a endeudamiento de los hogares y el 75,0 % del PIB a deuda de las sociedades no financieras). A pesar de una fuerte reducción, los niveles de endeudamiento están por encima de sus parámetros prudenciales y basados en fundamentos, tanto para los hogares como para las sociedades no financieras, lo que sugiere que persiste la necesidad de desapalancamiento para ambos segmentos (véase la sección 4.2.3). El nivel de deuda del sector privado, aún elevado, hace que los agentes sean vulnerables a las perturbaciones de los tipos de interés, y su carga financiera asociada puede llegar a limitar el consumo y la inversión de algunos agentes. Se prevé que la ratio de deuda de las administraciones públicas haya seguido disminuyendo ligeramente en 2018, aunque se mantiene elevada. Las previsiones del otoño de 2018 de la Comisión preveían una disminución de 1,2 puntos porcentuales en 2018, hasta el 96,9 % del PIB. Pese a la tendencia a la baja, el elevado nivel de deuda pública sigue siendo un factor de vulnerabilidad para la economía ante posibles cambios en la confianza del mercado. El desempleo sigue siendo muy elevado, a pesar de su rápida disminución. El desempleo se situó en el 14,5 % en el cuarto trimestre de 2018, después de disminuir aproximadamente 12 puntos porcentuales desde su máximo alcanzado en 2013. El desempleo de larga duración y, sobre todo, el desempleo juvenil han experimentado una caída de similar fuerza durante el período, aunque más de un tercio de la población activa menor de 25 años todavía no tenía trabajo en el tercer trimestre de 2018. Además, la proporción de contratos temporales (26,9 % en el tercer trimestre de 2018) no ha disminuido durante el último año. Esto podría tener un efecto negativo en el crecimiento potencial, la productividad y la cohesión social. La economía española podría producir importantes efectos indirectos en el resto de la UE. Esto se debe a su tamaño relativamente grande y a su alto grado de integración con otros Estados miembros, especialmente aquellos con los que España tiene vínculos comerciales importantes, así como vínculos financieros o bancarios (véase el cuadro 3.1). En particular, Portugal tiene una alta exposición comercial a España. El cuadro 3.1 ilustra la manera en que las reformas estructurales en España pueden impulsar el crecimiento económico en el país, con posibles efectos indirectos en otros Estados miembros. En particular, si se redujese a la mitad la brecha con los países con mejores resultados en una serie de ámbitos de actuación, el PIB podría aumentar en un 6 % en 10 años, con efectos indirectos positivos, aunque reducidos, para el resto de la zona del euro. En el caso de España, los ámbitos en los que es más amplia la diferencia con respecto a los países con los mejores resultados son los relativos al entorno empresarial, la fiscalidad, las cualificaciones y las políticas activas del mercado de trabajo, así como la investigación y la innovación. Las simulaciones presentadas siguen el espíritu de las recomendaciones del Consejo de 2019 para la zona del euro. Cuadro 3.1:Mapa de calor de los efectos indirectos producidos por España en el exterior Fuente: ONU, OCDE, WIOD, BPI y servicios de la Comisión. 3.3.Evolución, perspectivas y medidas adoptadas

Sostenibilidad exterior y competitividad El superávit de la balanza por cuenta corriente disminuyó en 2018 como consecuencia de factores tanto coyunturales como transitorios. Tras permanecer relativamente estable en casi el 2 % del PIB en 2016 y 2017, el superávit de la balanza por cuenta corriente de España se debilitó en 2018, situándose ligeramente por encima del 1,0 % del PIB. La capacidad neta de financiación de España también disminuyó hasta el 1,5 % del PIB. Esta disminución vino motivada por factores coyunturales y transitorios, como el aumento de los precios de las importaciones, en particular los precios del petróleo, la ralentización de los principales mercados de exportación de España y la apreciación del euro. Además, la composición de la demanda final se ha sesgado hacia los componentes con un gran contenido de insumos importados (como la inversión en bienes de capital y el consumo de bienes duraderos o las exportaciones en sectores con actividades integradas verticalmente). En este contexto, tanto la balanza comercial energética como la no energética contribuyeron a debilitar el superávit de la balanza por cuenta corriente en 2018. En particular, la balanza comercial no energética registró déficit por primera vez desde 2011. En términos ajustados en función del ciclo, la disminución del superávit de la balanza por cuenta corriente ha sido limitada (gráfico 3.1). Los factores estructurales desempeñan un papel importante en el mantenimiento del superávit del comercio exterior. La reducción de la elasticidad de las importaciones respecto de la demanda final y la creciente internacionalización de las empresas españolas sugieren que se ha producido un cambio estructural en la economía española (véase Comisión Europea, 2018a). En consecuencia, el saldo de la balanza por cuenta corriente ajustado en función del ciclo (estimado en el 1,5 % del PIB en 2018) ha mejorado en los últimos años y ahora supera el nivel necesario para alcanzar un nivel prudencial de la posición de inversión internacional neta (PIIN), así como la norma más exigente de la balanza por cuenta corriente (es decir, la que viene explicada por los indicadores económicos fundamentales, en torno al 0,5 % del PIB en 2018) (gráfico 3.1) ( ) ( ). Gráfico 3.1:Balanza por cuenta corriente y posición de inversión internacional neta Fuente: Eurostat y cálculos propios. Los superávits persistentes de la balanza por cuenta corriente están dando lugar a una lenta reducción de la posición de inversión internacional neta deudora de España. Junto con el elevado crecimiento del PIB nominal, los superávits exteriores continuados han dado lugar a una reducción lenta pero constante de la posición de inversión internacional neta negativa de España (gráfico 3.2) ( ). Los efectos de valoración negativos, debidos principalmente a la apreciación del euro, impidieron una mejora mayor en 2017 y 2018. Se espera que los superávits de la balanza por cuenta corriente continuados y el elevado crecimiento del PIB nominal que se prevén hasta 2020 den lugar a una mayor mejora de la posición de inversión internacional neta. La composición de los pasivos exteriores de España contribuye a mitigar algunas de las vulnerabilidades. Desde 2013, la proporción de instrumentos de capital en el total de pasivos exteriores ha ido aumentando, aunque partía de un nivel muy bajo. El capital no conlleva los mismos riesgos que la deuda para la sostenibilidad exterior, ya que, a diferencia de esta, su remuneración (es decir, el pago de dividendos) puede ajustarse durante las fases de recesión económica. En este contexto, la posición de inversión internacional neta excluidos los instrumentos sin riesgo de impago (NENDI, por sus siglas en inglés), que representa la posición de inversión internacional neta excluida la participación en el capital, ha mejorado más rápidamente que la posición de inversión internacional neta general, superando el umbral prudencial por primera vez en 2017 (con una disminución hasta el -56 % del PIB frente a un umbral prudencial del -60 % del PIB). Se trata de una reducción de 15 puntos porcentuales del PIB desde 2012, frente a la disminución de 6 puntos porcentuales del PIB de la posición de inversión internacional neta, lo que refleja en parte una mejora de la posición neta de inversión extranjera directa. Además, la mayor parte de la deuda exterior tiene vencimientos a un año o más (aproximadamente el 76 % de la deuda exterior de las administraciones públicas y del sector privado, excluidos los préstamos entre empresas) y ha venido aumentando en los últimos años, lo cual ha reducido los riesgos. Además, una parte no desdeñable de la deuda externa son los pasivos del banco central derivados de las operaciones monetarias del Eurosistema (gráfico 3.3). Gráfico 3.2:Análisis de la tasa de variación de la posición de inversión internacional neta: España Fuente: Eurostat. Cuadro 3.2:Análisis de sensibilidad (balanza por cuenta corriente y posición de inversión internacional neta) Fuente: cálculos propios. Se necesitarían superávits sostenidos de la balanza por cuenta corriente para que España redujera de forma determinante sus aún grandes pasivos exteriores. Aunque los superávits de la balanza por cuenta corriente registrados desde 2013 han impulsado la posición de inversión internacional neta hacia una senda descendente, el importe de los pasivos exteriores netos de España está aún muy lejos de alcanzar un nivel que pudiera considerarse prudencial o en consonancia con los indicadores fundamentales (véase el gráfico 3.1) ( ). Incluso con un escenario de crecimiento relativamente favorable, España necesitaría mantener superávits de la balanza por cuenta corriente durante un largo período de tiempo con el fin de reducir de forma determinante su elevada posición de inversión internacional neta (cuadro 3.2). Gráfico 3.3:Deuda exterior bruta por sector-tipo de activos financieros Fuente: Banco de España Endeudamiento privado y desapalancamiento A pesar del crecimiento de la concesión de nuevos créditos, se ha avanzado en el desapalancamiento del sector privado, reduciendo las vulnerabilidades. Hasta el tercer trimestre de 2018, la deuda del sector privado, en términos consolidados, se había reducido en alrededor de 67,9 puntos porcentuales del PIB desde su máximo alcanzado en 2010. La mayor parte de esta reducción se ha debido a una disminución de la deuda empresarial (aproximadamente 42,6 puntos porcentuales del PIB), aunque los avances en la reducción de la deuda de los hogares también han sido notables (más de 25,3 puntos porcentuales del PIB). El proceso de desapalancamiento ha reducido la exposición de ambos sectores a las variaciones de los tipos de interés ( ). La posición financiera de los hogares españoles se ha reforzado principalmente gracias a la mejoría experimentada en el mercado de trabajo. Por otra parte, la carga financiera de la deuda de los hogares ha disminuido gracias a los bajos tipos de interés. Persisten las necesidades de desapalancamiento tanto en el caso de las empresas como en el de los hogares, pero el volumen de préstamos a los hogares ha empezado a aumentar de nuevo. De acuerdo con los parámetros prudenciales y basados en fundamentos, tanto la deuda de las hogares como la de las sociedades no financieras sigue siendo elevada y persiste la necesidad de desapalancamiento (véase la sección 4.2.3). La continua reducción de la deuda del sector privado se debe a las sociedades no financieras, mientras que la deuda total de los hogares se estabilizó en 2018, tras haber experimentado una tendencia a la baja desde 2010. Este cambio de tendencia se explica por el aumento significativo de la concesión de nuevos créditos para financiar el gasto de los consumidores en bienes duraderos, así como por el crecimiento de los préstamos para la adquisición de vivienda y la reducción de la amortización de los préstamos hipotecarios (debido a la reducción de la deuda para la adquisición de vivienda). Aunque el crédito al consumo ha contribuido a la recuperación económica en los últimos años, impulsando la demanda interna, su rápido aumento incrementa la vulnerabilidad de los agentes ante las perturbaciones adversas, especialmente si se concede a los hogares más vulnerables. En lo que respecta a las empresas, el proceso de reducción de deuda ha continuado a pesar de la concesión de nuevos créditos a las empresas menos endeudadas y más productivas, en apoyo de la inversión (Comisión Europea, 2018a). En un contexto de subida de los precios de la vivienda, el sector de la construcción ha empezado a crecer, pero las viviendas siguen estando infravaloradas en el conjunto del país. Los precios de la vivienda han aumentado durante casi cinco años consecutivos, aunque existe un alto grado de heterogeneidad entre las comunidades autónomas, que refleja en parte el gran número de viviendas sin vender en algunas zonas y el gran dinamismo del mercado de alquiler de vivienda en otras. Por término medio, en el conjunto de España, los precios de la vivienda se mantienen por debajo de los niveles anteriores a la crisis, y su recuperación no parece implicar una dinámica potencialmente perjudicial, pero debe prestarse atención a la evolución de los precios en algunas comunidades autónomas. Según los indicadores estándar de valoración de precios, los precios generales de la vivienda todavía están infravalorados en España, aunque algunos indicadores apuntan a que esta brecha se está cerrando (véase la sección 4.2). La inversión en construcción de viviendas, por su parte, ha ido en aumento desde el último trimestre de 2015, pero se mantiene por debajo de los niveles anteriores a la crisis (5 % del PIB en 2017, frente a aproximadamente el 12 % del PIB en 2006). Las reformas en materia de insolvencia de los últimos años han facilitado la reducción de la deuda privada. En un contexto de fuerte crecimiento económico y de facilitación del acceso a la financiación, el número de insolvencias de empresas disminuyó un 2,6 % en términos anuales en los tres primeros trimestres de 2018 (un 0,8 % en 2017). La proporción de procedimientos de insolvencia que finalizan en un acuerdo entre acreedores y deudores aumentó en 2017 en comparación con el marco en materia de insolvencia anterior a las reformas de 2014 y 2015 (véase la sección 4.2.2). Deuda pública Se espera que la reducción de la deuda del sector público continúe, pero a un ritmo moderado. Tras disminuir un 2,3 % del PIB entre 2014 y 2017, se espera que disminuya de forma ligeramente más rápida, en otros 2,7 puntos porcentuales hasta 2020, gracias a que el crecimiento del PIB nominal sigue siendo fuerte. Por primera vez desde 2007, también se espera que la reducción de la deuda esté respaldada por un superávit primario a partir de 2019. Si bien los gastos en concepto de intereses se mantienen en una senda decreciente, al traducirse las mejoras de las condiciones de financiación en una reducción de los costes del servicio de la deuda, los ajustes de flujos-fondos que suponen un aumento de la deuda están impidiendo una reducción de la deuda ligeramente más rápida en 2019 y 2020. Aunque no parece que haya un riesgo inmediato de tensiones presupuestarias, los riesgos para la sostenibilidad presupuestaria siguen siendo importantes a medio y largo plazo (véase la sección 4.1.1). Desempleo Se prevé que el desempleo siga disminuyendo, a pesar de la desaceleración en la creación de empleo. Se prevé que el crecimiento del empleo se ralentice en 2019 y 2020, como consecuencia de la ralentización de la demanda final, así como del efecto moderador que se espera que tenga el aumento del salario mínimo en 2019. No obstante, se prevé que la tasa de desempleo siga disminuyendo hasta el 13,3 % en 2020, cifra que se sitúa considerablemente por encima de la media de la UE. La segmentación del mercado de trabajo no ha disminuido a pesar de la creciente proporción de contratos indefinidos en las nuevas contrataciones. El elevado nivel de segmentación del mercado de trabajo, el desempleo de larga duración y el envejecimiento de la población siguen suponiendo dificultades para aumentar la productividad y el potencial de crecimiento (véase la sección 4.3).

Tras años de moderación, se prevé un aumento de los salarios, pero proseguirán las mejoras de la competitividad de costes. Los aumentos salariales negociados se han ido recuperando gradualmente en los últimos años, alcanzando el 1,7 % en octubre de 2018. Sin embargo, la fuerte creación de empleo ha producido una deriva salarial negativa, lo que ha dado lugar a incrementos muy modestos en el crecimiento de los salarios nominales agregados, o incluso negativos en términos reales en el período 2016-2018. En esta evolución, se han producido aumentos de los costes laborales unitarios (CLU) nominales, a pesar de un reducido aumento de la productividad durante el período. Se espera que el crecimiento de los salarios nominales alcance su máximo en 2019 como consecuencia del aumento del salario mínimo, y que posteriormente se modere, pero se mantenga por encima de la inflación en 2020. Dado que se prevé que la productividad laboral crezca tan solo moderadamente a lo largo del período de previsión, esto dará lugar a aumentos de los costes laborales unitarios nominales. Sin embargo, se espera que el crecimiento de los costes laborales unitarios nominales se mantenga por debajo del de la zona del euro, excepto en 2019, lo que implicará nuevas mejoras de la competitividad de costes. El aumento del salario mínimo podría reducir la pobreza en situación de empleo, pero también podría perjudicar las perspectivas de empleo de los jóvenes y de las personas poco cualificadas. España ha aplicado un fuerte aumento del salario mínimo en 2019 (del 22,3 %), por encima de la inflación y del crecimiento de la productividad previstos. Los efectos previstos del aumento del salario mínimo sobre el empleo varían considerablemente en función de las comunidades autónomas, los sectores y las categorías de trabajadores, dependiendo de la cobertura. Las simulaciones existentes específicas para España estiman que el reciente aumento del salario mínimo a 900 EUR generará un efecto negativo en el empleo de hasta el 0,8 % del empleo total (unos 125 000 empleos netos). Este efecto negativo sería mayor en el caso de determinados grupos, como las mujeres, los jóvenes, los trabajadores poco cualificados y los trabajadores con contrato temporal (véase la sección 4.3.1). 3.4.Evaluación general La reducción de los desequilibrios macroeconómicos de España ha seguido progresando, pero persisten las vulnerabilidades. La reducción de la deuda del sector privado ha seguido avanzando, pero persiste la necesidad de desapalancamiento. La deuda de las sociedades no financieras ha seguido disminuyendo, mientras que el volumen de préstamos vivos de los hogares ha aumentado ligeramente de nuevo tras años de declive. La deuda del sector público se ha reducido ligeramente, un proceso que se espera que se acelere de forma moderada, ya que se prevé que los déficits de las administraciones públicas sigan disminuyendo. A pesar del debilitamiento del superávit exterior en 2018, debido en gran medida a factores coyunturales y transitorios, los factores estructurales siguen impulsando el crecimiento de las exportaciones y limitando el de las importaciones. No obstante, a fin de reducir de forma determinante su elevado nivel de pasivos exteriores, España tendrá que registrar superávits de la balanza por cuenta corriente durante un período de tiempo prolongado. Se prevé que el desempleo siga disminuyendo, a pesar de la desaceleración de la creación de empleo. Sin embargo, es fundamental reducir el desempleo juvenil y de larga duración y la proporción de trabajadores con contratos temporales a fin de aumentar el potencial de crecimiento de la economía española. Recuadro 3.1: Efectos indirectos en el exterior Las reformas estructurales en España podrían producir efectos indirectos en otros países debido al gran tamaño de la economía española. Si bien el efecto sobre la demanda (mayor demanda de exportación de productos extranjeros) tiene efectos indirectos positivos, las reformas suelen mejorar también la competitividad de un país, en ocasiones a expensas de otros países (en términos relativos). El hecho de que el efecto neto sea positivo o negativo depende de la fuerza relativa de estos dos vectores opuestos y es probable que dependa de los tipos específicos de reformas. En un ejercicio de simulación mediante modelo ( I ), el efecto de un conjunto global de reformas se cuantifica para todos los Estados miembros de la UE de manera armonizada (Varga e in ’t Veld, 2014). Para un conjunto amplio de indicadores estructurales, el valor de referencia se define como la media de los tres países con mejores resultados, y a continuación, en la simulación, estas brechas se reducen a la mitad para el conjunto de todos los indicadores, para cada país por separado. En el cuadro que figura a continuación se muestra una actualización de este ejercicio para el caso de España, basándose en indicadores más recientes (pero sin recoger las medidas de reforma más cercanas en el tiempo). Dado que la magnitud de las «perturbaciones» producidas por las reformas que se simulan se basa en un ejercicio de evaluación comparativa armonizado, dichas perturbaciones no se corresponden exactamente con anteriores recomendaciones específicas por país del Semestre Europeo, pero ilustran el posible efecto que pueden tener las reformas estructurales en las economías de los Estados miembros, así como sus efectos indirectos. La simulación para España muestra que las reformas estructurales pueden producir efectos indirectos netos reducidos, pero positivos, en el resto de la zona del euro. Las reformas simuladas abarcan todos los ámbitos: la regulación del mercado de productos y los costes de entrada, la participación en el mercado de trabajo, la estructura tributaria y las subvenciones de I+D. En el caso de España, las mayores «deficiencias de reforma» detectadas son las relativas a la cuña fiscal (que refleja la proporción relativa de los ingresos procedentes de los impuestos sobre el trabajo respecto de los ingresos procedentes de los impuestos sobre el consumo) y la regulación del mercado de productos (márgenes en el sector de los servicios y costes de entrada). En conjunto, este ambicioso paquete de reformas puede impulsar el PIB en un 6 % en 10 años y en un 9,75 % en 20 años. Las reformas incrementan la competitividad e impulsan las exportaciones, pero las importaciones también aumentan como consecuencia del aumento de la demanda. Al disminuir la relación de intercambio aproximadamente un 3 % en 10 años, la ratio entre la balanza comercial y el PIB se acaba reduciendo ligeramente en 0,3 puntos porcentuales. Los efectos indirectos netos para el resto de la zona del euro son pequeños pero positivos, y el PIB total de la zona del euro aumenta en un 0,3 % en 10 años. Cuadro 1. Efectos indirectos de las reformas estructurales: España reduce a la mitad las deficiencias en materia de reformas estructurales Nota: el aumento del tipo de cambio efectivo real supone una depreciación. Cuadro 3.3:Matriz del PDM (continúa en la página siguiente) Cuadro (continuación) Fuente: Comisión Europea. 4. Prioridades de reforma 4.1.Hacienda pública y fiscalidad 4.1.1.Sostenibilidad de la deuda y riesgos presupuestarios* La ratio de deuda de las administraciones públicas españolas sigue siendo elevada, a pesar de su lenta disminución. Tras dispararse en los años que siguieron a la crisis financiera, la ratio de deuda de las administraciones públicas alcanzó un máximo en un valor ligeramente superior al 100 % del PIB en 2014, lo que representa aproximadamente 65 puntos porcentuales por encima de su nivel mínimo de 2007. Según las previsiones del otoño de 2018 de la Comisión, la ratio de deuda disminuirá del 96,9 % del PIB en 2018 al 95,4 % del PIB en 2020. Esta disminución se deriva tanto de los diferenciales favorables entre los tipos de interés y la tasa de crecimiento como, a partir de 2019, de los superávits primarios, que compensan con creces los ajustes flujos-fondos que suponen un aumento de la deuda. Dado que la ratio de deuda privada ha disminuido más rápido que la ratio de deuda pública, los niveles de deuda de las administraciones públicas representan actualmente una proporción mucho mayor del endeudamiento total de la economía; en torno al 41 % en 2017, frente al 20 % aproximadamente en 2010, año en el que el nivel de deuda privada alcanzó su máximo (véase el gráfico 4.2.4). El plazo medio de vencimiento de la deuda pendiente ha aumentado en los últimos años. Dado que el Tesoro español aprovechó los tipos de interés más bajos para ampliar los plazos de vencimiento, el plazo medio de vencimiento de la deuda pendiente ha aumentado, hasta situarse ligeramente por debajo de los 7,5 años. Si bien el coste en el momento de la emisión ha aumentado ligeramente, pasando de un mínimo del 0,61 % en 2016 al 0,65 % a fecha de 15 de enero de 2019, sigue estando considerablemente por debajo del coste de la deuda pendiente, que se situó en el 2,39 % en esa misma fecha (en 2011, ambos oscilaban en torno al 4,0 %). Esto implica que aún queda margen para reducir todavía más el coste medio de la deuda en un futuro próximo. España no parece enfrentarse a riesgos inmediatos de «tensiones presupuestarias», pero los riesgos para la sostenibilidad son elevados a medio y largo plazo ( ). El valor del indicador de detección temprana de las tensiones presupuestarias, el indicador S0, se sitúa por debajo de su umbral crítico. Sin embargo, algunas variables presupuestarias apuntan a posibles dificultades a corto plazo, especialmente si cambiase rápidamente la percepción de los mercados financieros. Entre las variables cuyo valor es superior a su umbral crítico se encuentran las necesidades brutas de financiación, el déficit ajustado en función del ciclo y la deuda pública neta. Las percepciones de los mercados financieros sobre el riesgo soberano de España parecen haber mejorado en el último año, con actualizaciones de todas las principales agencias de calificación en el primer semestre de 2018. Desde entonces, se mantienen como «A- estable» o equivalente. El diferencial de rendimiento del bono soberano a 10 años con respecto al bono alemán a 10 años es solo ligeramente superior al de hace un año. Según las previsiones del otoño de 2018 de la Comisión, se prevé que España siga teniendo un déficit público estructural del 3,1 % tanto en 2019 como en 2020, reflejando un nivel impositivo relativamente bajo en relación con el gasto. Esto sigue distando del objetivo a medio plazo de alcanzar un saldo estructural cero. Recuadro 4.1.1: Implicaciones a largo plazo para la sostenibilidad derivadas de los cambios en el sistema de pensiones y en las políticas de asistencia sanitaria La aprobación del presupuesto de 2018 implicó una desviación de dos elementos clave de la reforma de las pensiones de 2013. Consisten, en primer lugar, en una suspensión temporal del mecanismo de revalorización anual en 2018 y 2019 y, en segundo lugar, en un aplazamiento de 2019 a 2023 de la entrada en vigor del denominado «factor de sostenibilidad», mecanismo por el cual el nivel inicial de las pensiones se ajusta a los cambios en la esperanza de vida. En cuanto al primer elemento, la Ley de Presupuestos de 2018 contenía una revalorización de las pensiones del 1,6 % en 2018 (frente al 0,25 % que determina el índice de revalorización de las pensiones). Además, el Gobierno acordó aumentar la pensión mínima en un 3 % en 2018 y elevar las pensiones de supervivencia tanto en 2018 como en 2019. Esto último ya estaba previsto en la reforma de las pensiones de 2011, pero se había suspendido durante los años de crisis. El proyecto de plan presupuestario para 2019 presentado en octubre de 2018 también anunció una nueva subida respecto de las pensiones de 2018 a fin de compensar la inflación, que se espera que haya superado el 1,6 % en 2018. También prevé una nueva subida de las pensiones mínimas del 3 % en 2019 y confirma la intención de aumentar las pensiones en 2019 en la misma medida que el índice de precios al consumo (IPC). Todas estas medidas se incorporaron a las previsiones del otoño de 2018 de la Comisión. A fin de garantizar su entrada en vigor el 1 de enero de 2019, a falta de aprobación de la ley de presupuestos para 2019, estos cambios se llevaron a efecto mediante un Real Decreto-ley adoptado por el Gobierno en diciembre de 2018. Teniendo en cuenta todas estas medidas legislativas a corto plazo, el gasto total en pensiones sería considerablemente más elevado en comparación con el previsto en el escenario de referencia del Informe sobre el envejecimiento de 2018, que refleja la situación anterior a la revocación de la reforma. En particular, vincular las pensiones al IPC en lugar de al índice de revalorización de las pensiones en 2018 y 2019 podría dar lugar a un aumento acumulado del gasto en pensiones del 0,2 % del PIB hasta 2019, en comparación con el escenario de referencia. La vinculación permanente y plena de las pensiones a la inflación que se está debatiendo en la actualidad llevaría a un aumento significativo del gasto en pensiones a largo plazo, a menos que se adopten medidas compensatorias. En septiembre de 2018, la comisión parlamentaria encargada de las cuestiones relativas a las pensiones, la denominada «Comisión del Pacto de Toledo», emitió una recomendación de vincular las pensiones a la inflación. Esta recomendación, respaldada por un amplio apoyo político, no es vinculante. El reciente Real Decreto-ley exige que la indexación de las pensiones se aplique de forma que se garantice la sostenibilidad social y financiera del sistema. Según las previsiones preliminares de los servicios de la Comisión, una nueva vinculación directa al IPC en vez de al índice de revalorización de las pensiones implicaría que, en 2050, el gasto en pensiones sería superior en aproximadamente un 4 % del PIB a lo que indica el escenario de referencia (véase el gráfico 4.1.1.1). Esta previsión se aproxima a las realizadas por otras instituciones, como el Banco de España, el FMI y el grupo de reflexión FEDEA (2018). La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) estima que el efecto será inferior (2 % del PIB), basándose en diferentes hipótesis. La sensibilidad de las previsiones en materia de pensiones a los cambios en las hipótesis relativas a la migración neta es bastante limitada. El Instituto Nacional de Estadística (INE) ha actualizado recientemente sus previsiones demográficas, y la AIReF ha publicado por primera vez un conjunto de previsiones demográficas. Ambas instituciones prevén entradas netas de flujos migratorios superiores a las incluidas en el Informe sobre el envejecimiento de 2018 de la Comisión. Para evaluar la incidencia de las hipótesis demográficas sobre las previsiones en materia de pensiones, el Informe sobre el envejecimiento de 2018 incluye un escenario de sensibilidad de alta migración (véase el gráfico 4.1.1.1). Parte de que, a lo largo del período de previsión, los flujos migratorios netos son un 33 % más elevados que en el escenario de referencia. Si bien se espera que este escenario dé lugar a una reducción del peso del gasto en pensiones de aproximadamente un 0,5 % del PIB hasta 2050, al aumentar el empleo más rápidamente, en 2070 esta reducción debería haberse reducido al 0,2 % del PIB, ya que los migrantes empezarían a cobrar una pensión una vez finalizada su carrera profesional. Por lo que se refiere a la adecuación, la tasa de sustitución teórica neta actual de las pensiones públicas españolas (medida mediante la relación entre la primera pensión de jubilación y el último salario antes de la jubilación, partiendo de la hipótesis de que la carrera profesional ha durado 40 años, con ingresos medios y jubilación a los 65 años) se encuentra entre las más elevadas de la UE (96,8 %). En 2017, las personas de 65 años o más estaban expuestas a un riesgo de pobreza mucho menor que otros grupos de edad, especialmente los niños (14,8 % frente al 28,3 %). Según el Informe sobre la adecuación de las pensiones de 2018, se prevé que la tasa de sustitución teórica en España disminuirá a largo plazo (86,5 % en 2056), pero que se mantendrá por encima de la media de la UE, también en un escenario en el que se deje intacta la reforma de 2013. La adecuación y la sostenibilidad de las futuras pensiones mejoraría si se lograse avanzar aún más en la consecución de carreras laborales más prolongadas y completas. Recientemente, las autoridades españolas han adoptado una nueva medida en el ámbito de la asistencia sanitaria. En julio de 2018, el Gobierno español adoptó un Real Decreto-ley por el que se amplía la cobertura de la asistencia sanitaria a los inmigrantes indocumentados e irregulares (véase la sección 4.3.3). Este Decreto-ley fue convalidado por el Parlamento en septiembre de 2018, estableciendo un derecho legal a la asistencia sanitaria. España afronta altos riesgos en lo que se refiere a la sostenibilidad presupuestaria a medio plazo. Esta conclusión se deriva tanto del indicador de la brecha de sostenibilidad (S1) como del análisis de la sostenibilidad de la deuda. El indicador señala que el saldo primario estructural de la economía española debería mejorar, en términos acumulados, un 5,2 % del PIB durante el período de cinco años que finaliza en 2025 respecto del escenario de referencia basado en el mantenimiento de la política fiscal, con el fin de alcanzar el valor referencia del 60 % para la ratio deuda/PIB de aquí a 2033. Esto requeriría un ambicioso saldo primario estructural según los estándares europeos ( ). Aproximadamente la mitad del valor del indicador S1, muy significativo, se debe a la distancia que separa la ratio de deuda del valor de referencia del 60 % y, en menor medida, a la desfavorable situación presupuestaria inicial, pero solo de forma limitada al gasto público previsto en relación con el envejecimiento de la población. Sin embargo, estas cifras se basan en las mismas hipótesis en cuanto a las políticas que subyacen al Informe sobre el envejecimiento de 2018 (Comisión Europea, 2018d). El reciente debate sobre la política de pensiones indica que el mecanismo por el cual se revalorizan las pensiones puede sufrir cambios en un futuro próximo. En particular, vincular de nuevo las pensiones a la inflación llevaría a un aumento significativo del gasto en pensiones a medio y largo plazo (véase el recuadro 4.1.1). El análisis de la sostenibilidad de la deuda prevé que, en condiciones económicas normales y suponiendo un saldo primario estructural constante tras el último año de previsiones de la Comisión (2020), la deuda de las administraciones públicas españolas sobrepasará el 107 % del PIB en 2029 (último año de previsión). Esta previsión obedece a un empeoramiento gradual del saldo primario en el período 2020-2024, que se ve agravado por un diferencial desfavorable y creciente entre los tipos de interés y la tasa de crecimiento en la última parte de la próxima década. El análisis también pone de manifiesto que el nivel de la ratio de deuda es muy sensible a las perturbaciones (véase el recuadro 4.1.2).

A largo plazo, se considera que España presenta un elevado riesgo en lo que se refiere a la sostenibilidad presupuestaria. Esta conclusión se deriva de combinar el indicador de la brecha de sostenibilidad (S2) con el análisis de la sostenibilidad de la deuda que se describe anteriormente. El primer indicador presenta una brecha del 2,3 % del PIB que debe cerrarse para estabilizar la deuda a largo plazo. Dicha brecha se debe principalmente a la desfavorable situación presupuestaria inicial, pero también en cierta medida a los costes previstos relacionados con el envejecimiento de la población. Al igual que el indicador S1, el indicador S2 se basa también en hipótesis en lo que se refiere al gasto en pensiones que pueden resultar demasiado bajas si se revocan, según lo anunciado, algunas de las reformas en materia de pensiones. En el escenario de riesgo más adverso del Grupo de trabajo sobre el envejecimiento de la población (según el cual los costes de la asistencia sanitaria y de la asistencia de larga duración serían superiores a los esperados teniendo en cuenta factores puramente demográficos, como consecuencia de factores no demográficos, como los cambios tecnológicos y los efectos de recuperación), el indicador S2 se duplicaría, hasta alcanzar el 4,4 % del PIB. 4.1.2.Marco presupuestario Se han tomado algunas medidas para mejorar la contratación pública y evaluar la eficiencia del gasto público. Se está poniendo en marcha la nueva estructura de gobernanza de la contratación pública en España, pero la elaboración de la estrategia de contratación sigue pendiente. La eficacia de la nueva ley dependerá fundamentalmente del grado de asunción de responsabilidad en todos los niveles de la administración (véase la sección 4.4.4). Con el apoyo de la Comisión Europea, las revisiones de gasto, llevadas a cabo por la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) en 2018 y aprobadas para 2019, tienen el potencial de mejorar la eficacia y la eficiencia del gasto público en determinados ámbitos ( ). Algunas disposiciones adoptadas mediante un Real Decreto en marzo de 2018 reforzaron las funciones y el papel de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF). El marco presupuestario español puede reforzarse aún más, entre otras cosas mediante una activación más automática de medidas destinadas a prevenir y corregir las desviaciones de los objetivos presupuestarios a nivel local y aumentando la contribución de la regla de gasto nacional a la sostenibilidad del gasto público (véase Comisión Europea 2018a, pp. 28-29, y Comisión Europea 2018c). 4.1.3.Fiscalidad España tiene una ratio impuestos/PIB reducida en comparación con otros Estados miembros de la UE. En 2017, los ingresos tributarios ascendieron al 33,8 % del PIB, frente al 39,0 % de la UE y el 40,2 % de la zona del euro. La proporción de impuestos sobre el consumo es muy baja, equivalente al 9,4 % del PIB, lo que se refleja también en un tipo impositivo implícito sobre el consumo relativamente bajo, del 15,9 %, por debajo de la media de la UE y de la zona del euro, donde se sitúa en el 20,7 % y el 20,6 %, respectivamente. Con un nivel equivalente al 16,3 % del PIB, la proporción de los impuestos sobre el trabajo se mantuvo también por debajo de la media de la UE, del 19,4 %, con un tipo impositivo implícito del 32,0 % en 2017. Además, el efecto redistributivo de la tributación directa de los hogares está muy por debajo de la media de la UE ( ). Recuadro 4.1.2: Previsiones a medio plazo sobre la deuda pública Se ha simulado la trayectoria de la deuda pública en diferentes escenarios. En el escenario de referencia, se prevé que la deuda de las administraciones públicas disminuya ligeramente hasta 2020, antes de volver a aumentar hasta el final del período de previsión en 2029, cuando alcanzará aproximadamente el 107,3 % del PIB. Este escenario de referencia se ha obtenido a partir de las previsiones del otoño de 2018 de la Comisión, en consonancia con las previsiones de tipo de interés implícito y la proporción de deuda pública a corto plazo y a largo plazo. En él se formulan diversas hipótesis técnicas. En primer lugar, en el período posterior al período de previsión, al saldo primario estructural (antes de considerar los costes del envejecimiento de la población) se le atribuye un valor constante igual al previsto para 2020, del -1,0 % del PIB, suponiendo por tanto que no se realizan más ajustes estructurales. El componente cíclico del saldo primario se calcula utilizando la sensibilidad del saldo presupuestario (específica de cada país) durante el período que va hasta el momento en que se estima que se cerrará la brecha de producción (2023). En segundo lugar, se supone que el tipo de interés a largo plazo sobre la deuda nueva y refinanciada es de un 3,0 % en términos reales al final del período de previsión, mientras que el tipo de interés real a corto plazo alcanza un valor al final del período de previsión que es coherente con el tipo de interés real a largo plazo del 3,0 % y el valor de la curva de rendimiento de la zona del euro. En tercer lugar, se parte de que el deflactor del PIB cambiará linealmente hasta llegar al 2,0 % en 2023, y que se mantendrá constante a partir de entonces. En cuarto lugar, se considera que el ajuste de flujos-fondos es igual a cero a partir de 2020. Por último, las previsiones de crecimiento del PIB real a medio plazo se basan en la metodología T+10 acordada con el Comité de Política Económica, por lo que se parte de que dicho crecimiento del PIB real a medio plazo se situará de media en un 1,3 % en el período 2018-2023, y que se ralentizará hasta situarse en torno a un valor medio del 1,0 % en el período 2024-2029. Si se partiese de hipótesis más favorables en lo que respecta al crecimiento real y a los tipos de interés, la ratio de deuda seguiría una senda de valores más bajos hasta alcanzar el 96,8 % del PIB en 2029. Por el contrario, con hipótesis más desfavorables en lo que se refiere a estas variables, la ratio de deuda aumentaría al 119,1 % del PIB en 2029. La ratio de ingresos fiscales totales respecto del PIB ha recuperado el nivel anterior al episodio de auge y depresión de hace una década. Tras registrar un valor máximo del 36,4 % del PIB en 2007 y un valor mínimo del 29,8 % del PIB en 2009, los ingresos fiscales totales se recuperaron progresivamente y alcanzaron, tal y como se ha señalado, el 33,8 % del PIB en 2017, ligeramente por encima de la media del período 2005-2017. Mientras que los impuestos indirectos, como el impuesto sobre el valor añadido, se sitúan en la actualidad claramente por encima de su media del período 2005-2017 (+ 0,7 puntos porcentuales) y los impuestos sobre la renta de las personas físicas son ligeramente superiores (+ 0,2 puntos porcentuales), las cotizaciones sociales (- 0,2 puntos porcentuales) y, en particular, los impuestos sobre los rendimientos de las sociedades (-0,4 puntos porcentuales) siguen por debajo de ese nivel. El proyecto de plan presupuestario de 2019 contenía medidas fiscales que, según las estimaciones de las autoridades, reportarían ingresos adicionales de en torno al 0,6 % del PIB. Entre dichas medidas figuraban el aumento del impuesto de sociedades y del impuesto sobre la renta de las personas físicas, impuestos medioambientales e impuestos sobre el patrimonio, y la introducción de nuevos impuestos sobre la economía digital y sobre las operaciones financieras (véase Comisión Europea, 2018c) (). Según las previsiones del otoño de 2018 de la Comisión, se prevé que España siga teniendo un déficit público estructural del 3,1 % tanto en 2019 como en 2020, reflejando un nivel impositivo relativamente bajo en relación con el gasto. La situación debería volverse a evaluar a la luz de la evolución de las circunstancias en las próximas previsiones de la Comisión de la primavera de 2019. A pesar de que el tipo normal del impuesto sobre el valor añadido (IVA) está en consonancia con la media de la UE (21 % frente al 21,6 % de media de la UE), España tiene una recaudación relativamente baja en concepto de IVA. Esto se d