COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN Evaluación de las medidas adoptadas por Chipre para seguir la Recomendación del Consejo de 16 de mayo de 2013 encaminada a poner fin a la situación de déficit público excesivo /* COM/2013/0626 final */





1. Procedimiento de déficit excesivo: antecedentes El 13 de julio de 2010, el Consejo, de conformidad con el artículo 126, apartado 6, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), declaró la existencia de un déficit excesivo en Chipre y, con arreglo a su artículo 126, apartado 7, formuló una recomendación para que este país pusiese fin a dicha situación de déficit excesivo en 2012 a más tardar[1]. El 27 de enero de 2011, la Comisión [partiendo de una evaluación de las medidas tomadas por Chipre, de conformidad con el artículo 9, apartado 3, del Reglamento (CE) nº 1467/97] concluyó que de la información disponible en ese momento se desprendía que Chipre había tomado medidas que permiten progresos adecuados hacia la corrección del déficit excesivo en el plazo establecido por el Consejo. El 11 de enero de 2012, la Comisión confirmó que Chipre había tomado medidas eficaces para seguir la Recomendación del Consejo de 13 de julio de 2010 de situar su déficit público por debajo del valor de referencia del 3 % del PIB, por lo que no consideró necesaria ninguna otra medida en el marco de la aplicación del procedimiento de déficit excesivo. El 25 de abril de 2013, la Comisión dirigió una Recomendación a Chipre relativa a medidas específicas encaminadas a restablecer la estabilidad financiera y el crecimiento sostenible («el Programa»)[2]. Paralelamente, el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) concedió un instrumento de ayuda financiera a Chipre. En este contexto, las autoridades chipriotas y la Comisión, que actuaba en nombre del MEDE, firmaron un Protocolo de Acuerdo sobre Condiciones Específicas de Política Económica el 26 de abril de 2013. El 16 de mayo de 2013, el Consejo, de conformidad con el artículo 3, apartado 5, del Reglamento (CE) nº 1467/97 del Consejo, concluyó que se habían tomado medidas eficaces, pero que, tras la adopción de la Recomendación en 2010, habían aparecido factores económicos adversos e inesperados con importantes efectos desfavorables sobre la hacienda pública que hacían imposible el cumplimiento del plazo de julio de 2010 establecido por el Consejo para la corrección del déficit excesivo. Por consiguiente, el Consejo adoptó una Recomendación revisada con arreglo al artículo 126, apartado 7, del TFUE («Recomendación revisada en el marco del PDE»), que ampliaba el plazo para la corrección del déficit excesivo hasta 2016. El Consejo declaró que «a fin de situar el déficit de las administraciones públicas por debajo del valor de referencia del 3 % del PIB en 2016 a más tardar, Chipre debía alcanzar unos objetivos de déficit de las administraciones públicas del 6,5 % del PIB en 2013, el 8,4 % del PIB en 2014, el 6,3 % del PIB en 2015, y el 2,9 % del PIB en 2016. Con este fin, Chipre debería aplicar rigurosamente el presupuesto para 2013 y las medidas de saneamiento adicionales acordadas, cuyo importe debería ascender como mínimo a 351 millones EUR en 2013. Chipre deberá aplicar plenamente las medidas presupuestarias para 2014 que fueron adoptadas en diciembre de 2012, con un importe mínimo de 270 millones EUR. Chipre deberá realizar un seguimiento mensual del efecto presupuestario de las medidas de saneamiento adoptadas y estar dispuesto a preservar los objetivos presupuestarios tomando medidas adicionales en caso de que se produzcan ingresos inferiores a los previstos o mayores gastos sociales, teniendo en cuenta las circunstancias macroeconómicas. Chipre deberá proseguir el saneamiento de las finanzas públicas a medio plazo, que le permita convergir hacia su objetivo presupuestario a medio plazo de saldo estructural equilibrado, conteniendo la expansión de los gastos, mejorando la estructura de la fiscalidad y aplicando medidas fiscales estructurales». 2. Evaluación de la eficacia de las medidas adoptadas La Recomendación del Consejo de 16 de mayo de 2013 se basaba en las previsiones de la primavera de 2013 de la Comisión. La presente evaluación de la eficacia de las medidas adoptadas se basa en las previsiones macroeconómicas y presupuestarias actualizadas en el contexto de la revisión de julio del Programa de Chipre, y tiene en cuenta la evolución económica y presupuestaria observada desde el momento en que se emitió la Recomendación revisada en el marco del procedimiento de déficit excesivo (PDE). Según la revisión de julio del programa, las previsiones macroeconómicas para 2013-2016 se mantienen globalmente invariadas respecto de las subyacentes en la Recomendación revisada en el marco del PDE. Se espera una disminución drástica del PIB real en 2013, del 8,7 %, lo que no difiere de las previsiones de la primavera de 2013 de la Comisión. La contracción prevista estaría impulsada por la inmediata reestructuración del sector bancario y sus efectos sobre la expansión neta del crédito, por el prolongado proceso de desapalancamiento de los balances de las empresas y de las economías domésticas, por el saneamiento fiscal y por el alto grado de incertidumbre económica, que creará tensiones sobre la inversión y la demanda interna. Por otro lado, la imposición temporal de controles del capital y de restricciones sobre los reintegros, junto con la incertidumbre asociada, se espera que dificulte los flujos internacionales de capitales y reduzca los volúmenes de negocios tanto de las empresas orientadas al mercado interno como de las orientadas a la exportación. Se prevé que el rescate interno de los depositantes garantizados de las dos principales entidades financieras provocará una pérdida de patrimonio, que también afectaría al consumo privado y a la inversión. Globalmente, Chipre ha ejecutado eficazmente el presupuesto para 2013 en el primer semestre del año. Las medidas de saneamiento fiscal tomadas por las autoridades en relación con los impuestos directos, esto es el aumento del tipo del impuesto de sociedades y del tipo impositivo aplicado a los intereses percibidos se espera que contrarresten los efectos negativos de los recortes salariales en el sector privado y en el sector público para esta categoría impositiva. La previsión de ingresos procedentes de los impuestos indirectos se mantiene globalmente invariada, como resultado de los efectos contrapuestos de la relativa resiliencia de la recaudación del IVA y de una mayor sensibilidad de otros impuestos indirectos respecto de factores económicos adversos durante los próximos trimestres. Por el lado de los gastos, se espera que la prudente ejecución de las medidas de gasto siga compensando los mayores pagos sociales derivados de unas condiciones del mercado laboral cada vez más difíciles. En el contexto de esta evolución en los dos primeros trimestres de 2013, una revisión actualizada de las finanzas públicas confirma que las tendencias presupuestarias subyacentes en el primer semestre de 2013 siguen en consonancia con la senda de ajuste establecida en la recomendación formulada en el marco del PDE. Sin embargo, se prevé que el saldo presupuestario en 2013 se vea afectado por la indemnización de los fondos de previsión y de de pensiones, que sufrieron pérdidas en sus depósitos no garantizados mantenidos en el Banco Popular de Chipre. Las autoridades chipriotas se comprometieron a efectuar dicha indemnización con cargo al presupuesto de las administraciones públicas teniendo en cuenta el carácter social de los fondos de previsión y de pensiones[3]. Esta indemnización deberá garantizar un trato comparable al de fondos análogos en el Banco de Chipre tras la conversión de depósitos en acciones. Debido a la indemnización, es probable que en 2013 el déficit sea substancialmente superior al 6,5 % del PIB recomendado por el Consejo. La primera misión de revisión efectuada en el marco del Programa determinó que la tasa de indemnización no debería ser superior al 52,5 % del saldo total de depósitos mantenidos en el Banco Popular de Chipre, partiendo de una tasa de conversión de depósitos en acciones en el Banco de Chipre del 47,5 %. Esto implica que los costes presupuestarios totales de la indemnización ascenderían a alrededor del 1,8 % del PIB, de los cuales aproximadamente la mitad podrían liberarse en el momento de la segunda revisión del programa de ajuste. Partiendo de la información disponible actualmente, se espera que el compromiso presupuestario pueda contabilizarse totalmente en 2013. En este caso, el déficit primario correspondiente en 2013 ascendería a alrededor del 4,25 % del PIB, y el déficit global, a aproximadamente el 8,5 % del PIB, con lo cual se rebasaría el objetivo establecido para 2013 en la Recomendación del Consejo de 16 de mayo. Las autoridades chipriotas se han comprometido a adoptar las modalidades de este programa antes del desembolso del segundo tramo de la ayuda, después de la consulta y la revisión de los socios del Programa. Debido a su naturaleza extraordinaria y puntual, la indemnización de los fondos de previsión y de pensiones no afectaría a los resultados presupuestarios en los últimos años del Programa, y se espera que el déficit global en 2004 alcance el objetivo del 8,4 % del PIB establecido en el marco del PDE. Además, partiendo de la información disponible, parece posible el cumplimiento del plazo de 2016 fijado para la corrección del déficit excesivo en el PDE. La Recomendación del Consejo de 16 de mayo se centraba en los objetivos de déficit global y en el esfuerzo ascendente, habida cuenta de la situación excepcional que representaba el muy incierto marco macroeconómico que imperaba entonces en Chipre, con unos saldos presupuestarios estructurales más inciertos y variables a lo largo del tiempo que en el caso de unas condiciones macroeconómicas más estables. Dado que es previsible que Chipre no alcance el objetivo de saldo presupuestario global para 2013 recomendado por el Consejo, debido a los efectos presupuestarios de la indemnización de los fondos de pensiones, deberá llevarse a cabo un análisis detenido con objeto de evaluar si se han cumplido los objetivos de gasto y se han aplicado las medidas discrecionales previstas. Una evaluación ascendente en profundidad de las medidas fiscales aplicadas reviste particular importancia en el caso de Chipre, dado que la Recomendación del Consejo de 16 de mayo de 2013 indica explícitamente también el importe recomendado de las medidas de saneamiento discrecionales. Por ello, es necesaria una evaluación de las medidas de saneamiento con efectos presupuestarios en 2013 y 2014 para evaluar si Chipre ha tomado medidas eficaces. Para 2013, el Consejo recomendó que el importe de las medidas de saneamiento aprobadas sea de como mínimo 351 millones EUR (2,1 % del PIB). Entre estas medidas cabe citar ante todo un aumento del tipo del impuesto de sociedades, hasta el 1,5 %, un aumento del tipo impositivo aplicable a los intereses percibidos, hasta el 30 %, y una subida de la exacción bancaria, hasta el 0,15 %. Como parte de las acciones prioritarias, se aumentó sustancialmente el impuesto sobre bienes inmuebles, se aplicaron nuevos recortes a los salarios y a las pensiones, se controlaron las transferencias sociales y se revisaron las prestaciones a los pensionistas y las prestaciones de alojamiento, y se introdujeron medidas encaminadas a controlar el gasto sanitario. Por otro lado, el Gobierno redujo las transferencias sociales en más de los 113 millones EUR requeridos. Aunque estos ahorros adicionales en materia de transferencias sociales ya se habían incluido en el presupuesto para 2013, no se tuvieron en cuenta para las previsiones presupuestarias en que se basaba la Recomendación del Consejo de 16 de mayo de 2013. Por ello, las medidas acordadas aplicadas representan más de 351 millones EUR para 2013. Para 2014, según las previsiones presupuestarias y macroeconómicas actualizadas, Chipre alcanzaría un efecto presupuestario superior a los 270 millones EUR recomendados por el Consejo aplicando plenamente las medidas presupuestarias acordadas. El efecto estimado directo de reducción del déficit derivado de las medidas de saneamiento equivaldría al 2,2 % del PIB. Por el lado de los gastos, los mayores efectos provendrían de un nuevo recorte de los salarios y pensiones del sector público (en un 3 % adicional), de medidas encaminadas a frenar la expansión de las transferencias sociales y los gastos sanitarios, de la ampliación de la contribución temporal modulada hasta el 3,5 % aplicable a los salarios y las pensiones, y de un aumento de la cotización al régimen general de seguridad social tanto para los empleadores como para los trabajadores. Sin embargo, la mayor parte del esfuerzo se realizaría por el lado de los ingresos (1,6 % del PIB), con nuevos aumentos de los impuestos indirectos (IVA e impuestos especiales sobre la energía) y aumentos de las cotizaciones sobre salarios y pensiones. Las subidas en 2013 del impuesto sobre bienes inmuebles, del impuesto sobre intereses percibidos y del IVA no tendrán efectos a lo largo de todo un año hasta 2014, lo que contribuirá a un sesgo del esfuerzo fiscal por el lado de los ingresos en dicho año. A pesar de su aplicación, se prevé que algunas medidas de ingresos sean poco eficaces, particularmente en 2013. Por ejemplo, probablemente se obtendrán menos ingresos de la retención a cuenta del impuesto sobre intereses percibidos, cuya subida se aplicó, por razones constitucionales a partir del 29 de abril de 2013 en lugar de a partir del 1 de enero de 2013. También se ha revisado a la baja el rendimiento de la subida de la exacción bancaria (pagada por las entidades de crédito), debido a una modificación de la legislación, que redujo la base imponible para 2013 con el fin de evitar que las entidades financieras pagasen la exacción sobre una base de depósitos substancialmente superior al importe de los depósitos existentes en ese momento. En lo que se refiere a la reforma de la fiscalidad sobre los automóviles, la obtención de ingresos adicionales resultó más difícil de lo previsto debido al profundo deterioro del mercado automovilístico de Chipre, si bien se ha decidido cubrir los menores ingresos con medidas compensatorias. En resumen, se han alcanzado los objetivos presupuestarios, se han aplicado las medidas discrecionales por el lado de los ingresos y actualmente se evalúa que las medidas de saneamiento acordadas representan más de los 351 millones EUR y 270 millones EUR requeridos para 2013 y 2014, respectivamente. De esta forma, la evaluación ascendente en profundidad de las medidas con efectos presupuestarios en 2013 y 2014 sugiere que Chipre ha tomado medidas eficaces para seguir la Recomendación del Consejo de 16 de mayo. La situación excepcional de alta incertidumbre del marco económico existente en Chipre hace difícil estimar con precisión el esfuerzo fiscal en términos estructurales. Por otra parte, como se apunta en el análisis realizado por los servicios de la Comisión[4], las oscilaciones de las estimaciones del crecimiento potencial son muy pronunciadas en el caso de Chipre, y ha sido amplia la desviación respecto de las previsiones sucesivas relativas a las aportaciones de la mano de obra, de la acumulación de capital y de la productividad global de los factores al crecimiento potencial. Estas variaciones en la estimación de la producción potencial y la alta incertidumbre de las condiciones macroeconómicas afectan consiguientemente al esfuerzo estructural estimado, incluso aunque no se produzcan cambios en materia de ejecución presupuestaria o en la aplicación de medidas de saneamiento específicas. Sin embargo, los objetivos recomendados para el saldo presupuestario en la previsión contenida en el Programa de abril implicaban un esfuerzo fiscal estructural estimado en el 1,3 % del PIB en 2013 y el 0,3 % en 2014. En las previsiones actualizadas del programa de julio, una peor previsión relativa al mercado de trabajo afecta negativamente a la producción potencial, que se revisó a la baja en 0,4 puntos porcentuales para 2013 y 0,6 puntos porcentuales para 2014. Esto, a su vez, reduce la brecha de producción estimada para ambos años. Como consecuencia de ello, teniendo en cuenta el mantenimiento de la previsión de crecimiento del PIB real, la estimación del componente cíclico es menos negativa que la incluida en las previsiones del Programa de abril. De esta forma, la mejora estructural para 2013 y 2014 sería ligeramente inferior a la que implica la Recomendación del Consejo de 16 de mayo. Tras la corrección derivada de la revisión del crecimiento de la producción potencial, el esfuerzo fiscal mejora al 1,3 % y al 0,4 % para 2013 y 2014, respectivamente. En cambio las elasticidades de los ingresos tributarios serían ligeramente inferiores en 2013 y ligeramente superiores en 2014 a las contenidas en las previsiones del Programa de abril, lo que lleva a una revisión del esfuerzo fiscal, consistente en una reducción del 0,4 % en 2013 y un aumento del 0,3 % en 2014. El rendimiento de algunas medidas de ingresos se ha revisado a la baja para 2013. Se trata de aquellas medidas de ingresos cuya aplicación se había retrasado y cuyo efecto en un año completo no se observará hasta 2014. Por ello, aunque las autoridades chipriotas han aplicado el conjunto de medidas discrecionales acordadas, el ajuste a la baja de los efectos de las medidas discrecionales de ingresos está impulsado principalmente por una modificación del calendario de recaudación tributaria, al haberse pasado a 2014 en las previsiones del Programa de julio varios ingresos que estaban previstos para 2013 en las previsiones del Programa de abril. Haciendo las correcciones oportunas para tener en cuenta estos efectos, el esfuerzo fiscal asciende al 0,9 % y el 0,7 % en 2013 y 2014, respectivamente. Así pues, para 2013-2014 la media del esfuerzo fiscal corregido se ajusta al esfuerzo recomendado implícitamente. Teniendo en cuenta que la desviación respecto del objetivo para el déficit global establecido en la Recomendación del Consejo de 16 de mayo queda explicado por la indemnización extraordinaria y puntual de los fondos de previsión y de pensiones en el Banco Popular de Chipre, no parecen necesarias medidas adicionales por el momento. Actualmente, Chipre sigue aplicando rigurosamente el presupuesto para 2013 y las medidas de saneamiento adicionales acordadas, cuyo importe se evalúa actualmente en algo menos de los 351 millones EUR requeridos en 2013 y en cómo mínimo 270 millones EUR en 2014. Habrá que realizar un seguimiento atento de la situación y habría que tomar rápidamente nuevas medidas correctoras si llegaran a producirse desvíos respecto de los planes presupuestarios. El importe total de las medidas fiscales requeridas para respaldar los objetivos presupuestarios de 2014 se evaluará en el contexto de la consulta relativa al presupuesto para 2014. En cuanto al periodo 2015-2016, para el saldo primario de sus administraciones públicas Chipre deberá lograr un déficit no superior a 344 millones EUR (2,5 % del PIB) en 2015 y un superávit de al menos 204 millones EUR (1,2 % del PIB) en 2016, lo cual, según las previsiones del Programa actualizado, requerirá el establecimiento de nuevas medidas en los últimos años del Programa. Además, la aplicación de las medidas fiscales estructurales especificadas en la Decisión 2013/236/UE apoyará el logro de la sostenibilidad de las finanzas públicas a largo plazo. Dichas medidas son de gran alcance y comprenden, entre otras, el establecimiento de un marco presupuestario a medio plazo, la realización de reformas de los sistemas de pensiones, de asistencia sanitaria y de prestaciones sociales, así como de la administración de ingresos, y el logro de mejoras en la gestión de las finanzas públicas y en el funcionamiento del sector público. 3. Conclusión Partiendo de la información disponible, se observa que Chipre ha adoptado medidas eficaces para corregir el déficit excesivo de aquí a 2016, según lo recomendado por el Consejo el 16 de mayo de 2013. Según las previsiones actuales, el objetivo de déficit presupuestario global para 2013 no se alcanzaría, debido a la indemnización de los fondos de previsión y de pensiones del Banco Popular de Chipre. Sin embargo, las tendencias presupuestarias subyacentes y la ejecución del presupuesto en 2013 siguen en consonancia con la senda de ajuste establecida en la recomendación formulada en el marco del PDE. Teniendo en cuenta la naturaleza extraordinaria de la indemnización de los fondos de pensiones, el plazo de 2016 para la corrección del déficit excesivo establecido en el marco del PDE parece alcanzable sobre la base de la información disponible. Por otra parte, un análisis ascendente en profundidad muestra que Chipre ha adoptado medidas de saneamiento significativas que tendrían unos efectos directos de reducción del déficit de aproximadamente el 4,5 % del PIB en 2013 y alrededor del 2,2 % del PIB en 2014. De conformidad con la recomendación del Consejo, Chipre sigue aplicando rigurosamente el presupuesto para 2013, ha cumplido sus objetivos de gasto y ha aplicado las medidas de saneamiento discrecionales acordadas, cuyo importe se estima superior a los 351 millones EUR y los 270 millones EUR requeridos para 2013 y 2014, respectivamente. [1] DO L 186 de 20.7.2010, p. 30. Todos los documentos relativos al PDE aplicado a Chipre pueden consultarse en la siguiente dirección electrónica: http://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/deficit/countries/index_en.htm. [2] Decisión 2013/236/UE – DO L 141 de 28.5.2013. [3] En el Protocolo de Acuerdo sobre Condiciones Específicas de Política Económica para el programa de ajuste de Chipre (aprobado el 24 de abril de 2013 por el Consejo de Gobierno del MEDE) se mencionaba explícitamente que «el objetivo de déficit para 2013 puede revisarse a fin de incorporar una indemnización de los fondos de previsión y de pensiones en el Banco Popular de Chipre que permita un tratamiento igual de dichos fondos en el Banco de Chipre tras la conversión de los depósitos en acciones». Además se acordó que «teniendo en cuenta el carácter social de los fondos de previsión y de pensiones, las autoridades chipriotas emplearán el importe necesario de financiación del programa para dicha indemnización». A tal efecto, se estableció una financiación indicativa cercana al 2,5 % del PIB para el tercer trimestre de 2013 en la evaluación de las necesidades financieras de Chipre (nota dirigida al MEDE al amparo del artículo 13.1 del Tratado del MEDE). Sin embargo, en el momento de adopción de la Recomendación del Consejo podrían no haberse establecido con precisión los efectos de esta indemnización, dado que dependerían de la tasa de conversión que había de determinarse para los depósitos en el Banco de Chipre. Por consiguiente, los objetivos de déficit primario y de déficit global para 2013 se establecieron sin tener en cuenta explícitamente los efectos presupuestarios de esta indemnización. [4] Documento de trabajo de los servicios de la Comisión que acompaña a la Recomendación de Recomendación del Consejo encaminada a poner fin a la situación de déficit público excesivo en Chipre - SWD(2013) 176 final, 7.5.2013.