12. 12. 89 Diario Oficial de las Comunidades Europeas N° C 311/7 
II 
(Actos jurídicos preparatorios) 
COMISIÓN 
CONTRATACIÓN PÚBLICA 
Aspectos regionales y sociales 
COM(89) 400final 
(Comunicación de la Comisión de 22 de septiembre de 1989) 
(89/C 311/07) 
I. INTRODUCCIÓN: 
Problemática general 
1. La liberalización de la contratación pública forma 
parte del programa de creación gradual del mercado in­
terior durante el período que se extiende hasta el 31 de 
diciembre de 1992, de conformidad con el artículo 8 A 
del Tratado CEE. 
2. El artículo 8 C de dicho Tratado establece que, al 
presenter sus propuestas, la Comisión tendrá en cuenta el 
esfuerzo que supondrá para determinadas economías que 
muestran distinto grado de desarrollo la consecución del 
mercado interior y, en consecuencia, propondrá las me­
didas pertinentes a este respecto. 
3. En este sentido, los artículos 130 A y B insisten en 
que el mercado interior deberá tener en cuenta el forta­
lecimiento de la cohesión económica y social y contribuir 
a su consecución. 
4. La Comisión queda, pues, obligada a examinar las 
medidas que, durante el período de establecimiento del 
mercado interior y tras la realización del mismo, puedan 
contribuir a reforzar la cohesión económica y social de 
la Comunidad. 
5. La creación del mercado interior en el ámbito de la 
contratación pública de forma que se tengan en cuenta 
las necesidades de cohesión económica y social consti­
tuye, desde hace tiempo, una de las prioridades del Par­
lamento Europeo. En su análisis de las diversas propues­
tas que componen el programa legislativo en este te­
rreno, el Parlamento ha introducido distintas enmiendas 
encaminadas a este fin, en concreto, una serie de medi­
das tendentes a reducir las diferencias regionales y pro­
mover la creación de empleo en las zonas menos favore­
cidas y en las zonas industriales en crisis. El Parlamento 
no se ha quedado ahí, sino que ha participado activa­mente en la lucha contra el desempleo más arraigado y 
por la creación de empleo juvenil y por el respeto de las 
disposiciones sobre protección de puestos de trabajo y 
condiciones laborales y sobre subcontratación en la eje­
cución de contratos públicos. 
6. El Consejo ha debatido en diversas ocasiones el 
problema de las preferencias regionales en relación con 
la actualización de las directivas sobre contratos públicos 
de obras y suministros. Varios son los Estados miembros 
que han subrayado la necesidad de que estas preferencias 
no impidan el buen funcionamiento del mercado interior. 
7. La presente Comunicación representa la respuesta 
de la Comisión a las obligaciones del Tratado y a los 
deseos expresados por el Consejo y el Parlamento Euro­
peo. 
II. Efectos económicos de la apertura de la contratación 
pública 
8. La importancia económica de la contratación pú­
blica se deriva, en primer lugar, de sus dimensiones. Al­
rededor del 15 % del PIB de la Comunidad — 592 000 
millones de ecus a precios de 1989 — se dedica a las 
compras del Estado y sus organismos y, de este porcen­
taje, aproximadamente el 7-10% — 260000-380000 
miliones de ecus (l) — procede de contratos sujetos a 
procedimientos formales de concesión (el resto corres­
ponde a alquileres, calefacción y electricidad, teléfono, 
correos, seguros y gastos semejantes). 
9. Resulta, pues, evidente que el logro de una mayor 
eficacia en la contratación pública constituye un objetivo 
de gran importancia para el bienestar económico de la 
Comunidad. 
(') Véase Europeas Economy n° 35, marzo de 1988, p. 54, 3.4 y 
tablas 3.4.1 y 3.4.2. Los valores correspondientes a 1989 par­
ten del supuesto de que no cambia el porcentaje del PIB co­
rrespondiente a la contratación pública con respecto al valor 
entre 1985 y 1989. Los precios de 1989 están calculados con 
arreglo a los deflactores implícitos del consumo privado que 
figuran en la tabla 6. EEC Economic Eorecasts, enero de 
1989. 
N°C 311/8 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 89 
10. Ello exige la mayor participación posible de todos 
los proveedores del mercado y la adjudicación de forma 
que pueda garantizarse que los bienes, obras y servicios 
que precisan los órganos de la administración pública se 
obtienen en las condiciones más favorables. 
11. La política de contratación pública expresada en 
las directivas sobre contratos de obras públicas y suminis­
tros y en las propuestas de directiva sobre los sectores 
excluidos tiene por objeto mejorar la eficacia de estas ac­
tividades, introduciendo una mayor transparencia en los 
mercados para garantizar que todos los posibles pro­
veedores y contratistas tengan a su alcance una buena 
información que les permita participar en estos contratos. 
12. La organización eficaz de la contratación pública 
conforme a estas directrices producirá unos efectos eco­
nómicos claramente positivos. Según los cálculos realiza­
dos en el estudio sobre el «coste de la no Europa», la 
consecución del mercado interior de la contratación pú­
blica permitirá lograr un ahorro de hasta un 0,5 % del 
PIB comunitario a medio—largo plazo. 
Dichos cálculos suponen: 
Miles de millones 
de ecus 
(precios de 1989) 
a) Ahorros en la contratación pública 
mediante selección de los provee­
dores más competitivos: 5,5 
b) Ahorros derivados de una mayor 
competencia que daría lugar a la 
equiparación de proveedores na­
cionales y extranjeros: 2,8 
c) Ahorros derivados de la racionali­
zación de las estructuras de pro­
ducción: 8,9 
Total: 17,2 (») 
El ahorro que podría conseguirse además en el sector de 
la defensa situaría el total por encima de los 22 000 mi-
lliones de ecus, a precios de 1989. Las consecuencias ma-
croeconómicas de estos ahorros ofrecerían, por sí solas, 
un margen de maniobra suficiente para mejorar notable­
mente la demanda global, con el consiguiente reforza­
miento de la actividad económica y el nivel de empleo. 
El estudio sobre el «coste de la no Europa» calcula un 
incremento neto de 400 000 (2) puestos de trabajo si se 
hace el uso pertinente de este margen de maniobra. 
13. Al mismo tiempo, es innegable que la gestión de 
tan gran volumen de recursos económicos constituye un 
poderoso instrumento de política económica. La adjudi-
(') Op. cit. p. 57; tabla 3.4.4 con los precios de 1989 calculados 
conforme al mismo criterio. 
(2) Op. cit. (véase nota p. 160). cación de contratos públicos puede influir de forma muy 
importante, por no decir determinante, en la fortaleza 
económica y el desarrollo de determinadas empresas, 
sectores o regiones. 
14. La importancia de este instrumento resalta aún 
más ante la desigual distribución de los contratos públi­
cos entre los distintos sectores económicos. Como se 
puso de manifiesto en una Comunicación anterior (3), al­
rededor del 85 % de los contratos públicos de suministro 
se concentra en una tercera parte de los sectores indus­
triales, con un 28,6 % dedicado a la construcción, 
13,7 % a los tres principales sectores energéticos (car­
bón, productos refinados del petróleo y energía eléc­
trica), 8,3 % al equipamiento de transporte distinto de 
los vehículos de motor, 4,4 % a los productos eléctricos 
y 3,2 % a los productos químicos. 
15. Muchos mercados de alta tecnología, como los del 
equipamiento médico y de telecomunicación, dependen 
sobremanera de la contratación pública. En el sector in­
formático, el componente público representa alrededor 
del 60 % del mercado total; en la construcción y la inge­
niería civil, el porcentaje de contratos públicos ronda el 
30 %. La participación de grandes firmas en el suminis­
tro de equipo para los sectores de la telecomunicación, el 
transporte, la energía y el agua demuestra que la elec­
ción de un gran proveedor frente a otros, la racionaliza­
ción de los sectores, los profundos cambios tecnológicos 
o las oscilaciones en el volumen general de la demanda 
de suministros pueden repercutir de forma significativa 
en las economías locales o regionales y en la situación de 
su población activa. 
16. Del programa de creación del mercado único en el 
ámbito de la contratación pública se desprende de forma 
implícita que la desaparición de los obstáculos internos 
provocará una modificación de la distribución de contra­
tos y, por ende, permitirá conseguir una contratación 
más eficaz. Ya se han señalado antes las ventajas globales 
que llevará consigo este proceso. Parece inevitable que 
tales cambios impliquen una mayor racionalización, que 
daría lugar a gran parte de los ahorros de costes antes 
señalados. Aun cuando los estudios ya realizados por la 
Comisión ponen de manifiesto cuál puede ser el alcance 
de tal proceso de racionalización, en el presente estadio, 
resulta difícil prever con detalle consecuencias de orden 
regional, industrial y social (3) que, en cualquier caso, es­
tán ligadas a otras importantes consideraciones, a los 
efectos de otras medidas comunitarias, como la libertad 
de establecimiento y la normativa técnica común, y a la 
evolución de la propia contratación pública, por ejemplo, 
en el campo de la subcontratación. 
17. En otras palabras, si bien las consecuencias globa­
les sobre la demanda y el nivel de empleo serán positivas, 
los efectos beneficiosos o perjudiciales sobre las empre­
sas, grupos y regiones sólo se pondrán de manifiesto pa­
sado cierto tiempo. 
O COM(88) 376. 
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18. No obstante, la Comisión está decidida a seguir 
adelante con el estudio de los efectos regionales de la 
apertura de la contratación pública en los sectores ex­
cluidos (véase apartado 25). 
19. La Comisión ha emprendido asimismo un estudio 
más general de los riesgos y posibilidades que se plantean 
ante los Estados miembros periféricos con la creación del 
mercado interior. Los resultados obtenidos hasta la fecha 
parecen indicar que los efectos negativos de la apertura 
de la contratación pública sólo se harán sentir de forma 
significativa en sectores tales como el textil, el farmacéu­
tico y el de la construcción. El incremento de la compe­
tencia no tiene por qué suponer necesariamente una 
amenaza para los mercados nacionales. Con todo, existe 
el riesgo de que las posibilidades abiertas por este pro­
ceso no se aprovechen debido al lastre histórico del pro­
teccionismo, el atraso tecnológico, la baja productividad, 
la falta de organización de los mercados y la escasa ca­
pacidad de exportación. 
20. En suma, la plena realización del mercado interior 
de la contratación pública afectará a la cohesión social y 
económica: 
— al incrementar la eficacia, reduciendo así la carga so­
bre el gasto público y reforzando el crecimiento ma-
croeconómico; 
— al fomentar el ajuste y la reestructuración; 
— al abrir posibilidades para empresas, sectores y regio­
nes de explotar sus capacidades en su propio prove­
cho económico; 
— al influir en la dirección que seguirán en su desarro­
llo muchas empresas, sectores y regiones, lo que po­
dría plantear problemas a las regiones económica­
mente más débiles. 
21. Los efectos económicos y sociales de la contrata­
ción pública antes expuestos permiten delinear tres ámbi­
tos de desarrollo normativo, a saber: 
— normas para una contratación más eficaz. Están con­
tenidas en las diversas propuestas sobre esta materia 
que figuran en el Libro Blanco sobre el mercado inte­
rior O y el presente documento no se detendrá en un 
análisis de las mismas; 
— normas para facilitar la reestructuración y los ajustes 
derivados de la liberalización de la contratación pú­
blica y su evolución ulterior; se analizan brevemente 
en los apartados 22 a 25; 
— normas para garantizar una explotación y un desa­
rrollo plenos de recursos concretos, sobre todo relati­
vos a regiones, pequeñas empresas o grupos de indi­
viduos. Se examinan en cuatro apartados del ca­
pítulo IV. 
O COM(88)310. III. Ajuste y reestructuración derivados de la liberaliza­
ción de la contratación pública 
22. La consecución del mercado interior de la contra­
tación pública hará inevitables una serie de medidas de 
ajuste y reestructuración. En efecto, como se señaló en la 
Comunicación antes citada, el ajuste y la reestructura­
ción de algunos grandes sectores parece inevitable, con 
independencia de los cambios que traiga el mercado inte­
rior al ámbito de los contratos públicos. En la Comuni­
cación de 11 de octubre de 1988, se preveían importantes 
medidas de ajuste estructural en el sector del equipa­
miento ferroviario, del equipo electrónico pesado y de la 
telecomunicación. Y desde entonces se ha desarrollado 
un importante proceso de reagrupación en dichos secto­
res. 
23. En la anterior Comunicación se señalaba que, si 
bien se disponía de cierta información sobre la distribu­
ción regional del empleo en los sectores afectados, en esa 
fase resultaba imposbile predecir la repercusión concreta 
de la reestructuración. Ello dependería, aparte de la evo­
lución de la situación económica general, de la celeridad 
y del acierto con los que las empresas actuaran para 
aprovechar las nuevas posibilidades o para hacer frente a 
las nuevas presiones de la competencia. Aunque pudieran 
descubrirse algunas empresas en peligro, la distribución 
de sus instalaciones de producción implicaría que la inci­
dencia regional de la reestructuración dependería de los 
planes de inversión, desarrollo y racionalización elabora­
dos en tales empresas. Por ejemplo, se señalaron once 
grandes instalaciones industriales de fabricación de cal­
deras a base de combustibles fósiles, nueve de generado­
res de turbinas de vapor y diecisiete de transformadores. 
Los efectos regionales de la reestructuración de los sec­
tores afectados dependerán claramente de cuáles de estas 
instalaciones contraen o expanden su nivel de empleo, si 
ello ocurre en alguna. 
24. El hecho de poner de manifiesto la dificultad de 
prever los problemas no significa negar la posibilidad de 
que tales problemas se produzcan o de que puedan resol­
verse. Aunque la liberalización de la contratación pública 
produzca una mejora global del nivel de actividad y em­
pleo, y aun cuando las medidas adoptadas recurriendo a 
los fondos estructurales o expuestas en otros apartados 
de la presente Comunicación garanticen la plena partici­
pación de las regiones en los beneficios obtenidos, será 
preciso mantener una vigilancia constante para que se 
solucionen de forma satisfactoria los auténticos proble­
mas de ajuste, que, en último término, repercuten en los 
individuos. 
25. La Comisión se mantiene alerta constantemente 
para descubrir lo antes posible los problemas que puedan 
plantearse. Si ello ocurre, la Comunidad adoptará las 
medidas sociales y regionales pertinentes al amparo de 
los fondos estructurales o recurriendo al Banco Europeo 
de Inversiones o a los instrumentos financieros pertinen­
tes. 
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IV. Aprovechamiento y desarrollo plenos de los recursos 
económicos 
26. Puede ocurrir que las empresas regionales o peque­
ñas no puedan acceder a las posibilidades de especializa-
ción, al capital y a los conocimientos técnicos de que dis­
frutan las zonas centrales de mayor desarrollo econó­
mico. Los salarios más bajos que suelen pagarse en las 
zonas periféricas no siempre se corresponden a una 
mayor productividad, y una mejor infraestructura al ser­
vicio de la industria y a un enfoque más complejo de la 
comercialización y el desarrollo de productos. La conse­
cución del mercado interior supone un reto para las em­
presas regionales, que deberán alcanzar un nivel de desa­
rrollo europeo en un momento en que los niveles euro­
peos de calidad y eficacia en las empresas tradicionales 
intensivas en mano de obra están experimentando una 
rápida evolución. 
27. Si las empresas regionales no tienen en cuenta su 
vulnerabilidad, se arriesgan a enfrentarse a una compe­
tencia para la que se encuentran mal preparadas desde el 
punto de vista organizativo, financiero y técnico. Ello 
también supone un peligro para el proceso de realización 
del mercado interior, ya que podría dar lugar a actitudes 
defensivas y de recelo. En las secciones siguientes del 
presente capítulo, se examinan formas con las que la Co­
munidad puede responder a los retos concretos que se 
plantean en los terrenos del empleo, el SME y la política 
regional. 
IV. 1. Régimen de preferencia en la contratación pública 
28. Algunos Estados miembros aplican un régimen de 
preferencia en la contratación pública en favor de las re­
giones menos privilegiadas con objeto de modificar la 
distribución espacial de las actividades económicas. Di­
chos regímenes vienen a añadirse al inventario de instru­
mentos tradicionales para el desarrollo regional y suelen 
tener por objeto compensar las desigualdades que afec­
tan a las empresas debidas a su ubicación en regiones 
periféricas y menos favorecidas. En el caso de la Repú­
blica Federal de Alemania, su objeto es el de compensar 
las desventajas económicas derivadas de la división de 
Alemania. Desde este punto de vista, los regímenes de 
preferencia en la contratación pública se traducen en me­
didas discriminatorias en favor de proveedores o contra­
tistas de regiones probres a los que se les reservan merca­
dos o se les aplican condiciones de precios u otro tipo 
más favorables. 
29. En términos generales, cabe afirmar que se ha ten­
dido a utilizar las preferencias en el ámbito de la contra­
tación pública con fines de desarrollo regional a largo 
plazo, mientras que, por lo que se refiere a la contrata­
ción de obras públicas, se ha concedido mayor importan­
cia a la utilización de contratos de obra para resolver de 
forma inmediata problemas de empleo. 
30. La aprobación de las Directivas sobre contratos 
públicos de obras (1971) y de suministro (1976) dio lugar 
a la supresión de buen número de dichos regímenes y 
prácticas. Las preferencias regionales han continuado en vigor en la República Federal de Alemania, Grecia, Italia 
y el Reino Unido. En el Anexo I figura una descripción 
sumaria de dichos regímenes. 
31. Estos regímenes plantean diversas cuestiones, en­
tre ellas, las de su eficacia como instrumentos de política 
regional, su compatibilidad con los objetivos económicos 
de la política comunitaria sobre contratación pública y, 
sobre todo, su compatibilidad con el Derecho Comunita­
rio y las obligaciones internacionales de la Comunidad. 
32. Por lo que respecta a su eficacia como instrumen­
tos de política regional, cabe realizar las siguientes ob­
servaciones sobre las características económicas de los 
diversos regímenes. 
33. El régimen de preferencia en favor de las zonas 
orientales fronterizas de Alemania, incluido Berlín, pa-
race haber producido escasos efectos económicos du­
rante los últimos años. En 1986, último año sobre el que 
se dispone de datos, las regiones afectadas contenían 
aproximadamente el 15 % de la población y las empresas 
allí establecidas representaban aproximadamente el 
15,4 % de la contratación pública federal. El valor de los 
contratos a los que se aplicó el régimen de preferencia 
ascendía a algo más de 142 millones de ecus, esto es, el 
0,25 % del volumen total de contratación pública fede­
ral. El coste para el presupuesto federal era de aproxima­
damente 2 millones de ecus, es decir, menos del 1 % del 
total de gastos dedicados a las ayudas a estas regiones. 
34. Aun cuando el régimen de preferencia aplicado en 
el Reino Unido afectaba al 18 % del país en porcentaje 
de población, en 1981, último año sobre el que se dis­
pone de datos, las empresas situadas en estas regiones 
absorbieron tan sólo el 3,3 % de la contratación pública 
central. El régimen de preferencia se aplicó a una serie 
de contratos que tan sólo representaron el 0,02 % de la 
contratación pública total, con un valor de 10,8 millones 
de ecus. El coste para el erario público puede calcularse 
en 17 000 ecus. Esta cifra tan baja hace referencia al 
coste del régimen de preferencia de precios del 5 % de 
Irlanda del Norte; el otro régimen exige que las empre­
sas privilegiadas presenten unos precios competitivos con 
respecto a los del licitador que presente la oferta más 
baja. 
35. Ni el caso del Reino Unido ni el de Alemania 
aportan pruebas significativas de que los regímenes de 
preferencia hayan contribuido de forma manifiesta al de­
sarrollo de las regiones afectadas. Al mismo tiempo, tam­
poco existen pruebas de que dichos regímenes den lugar 
a distorsiones significativas del comercio dentro de tales 
países o entre ellos y otros Estados miembros. 
36. El régimen griego se aplica a más del 90 % del 
territorio nacional, regiones en las que vive el 65 % de la 
población. No se ha remitido a la Comisión información 
detallada sobre la cuota del total de la contratación pú­
blica que corresponde a las regiones beneficiarías del ré­
gimen, la proporción y el valor de los contratos públicos 
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a los que se aplica la preferencia y el coste presupuesta­
rio de dicho régimen. No obstante, parece ser que, dada 
la falta de proveedores competitivos en las regiones grie­
gas, aproximadamente un 40-45 % de la contratación 
pública corresponde a las importaciones, cifra muy por 
encima de la media comunitaria. 
37. El objetivo del régimen aplicado en Grecia es evi­
tar una excesiva concentración de actividades económi­
cas en el área del Gran Atenas, zona ya muy congestio­
nada, y fomentar el desarrollo de otras regiones. Sin em­
bargo, aun cuando este régimen y otras medidas de polí­
tica regional puedan haber producido algunos efectos 
positivos, no han bastado para invertir la tendencia exis­
tente hacia la concentración de los sectores modernos e 
industriales en el Ática, al tiempo que las actividades tra­
dicionales se han venido concentrando en las demás re­
giones e islas. 
38. En Italia, el régimen de preferencia tiene por 
efecto reservar una elevada proporción de contratos a las 
empresas establecidas en las regiones beneficiarías, que 
contienen, aproximadamente, el 40 % de la población 
italiana. Conforme al régimen nacional, se aplica una re­
serva básica del 30 % de los contratos, que aumenta al 
50 % cuando se trata de suministros para obras públicas 
financiados por los fondos especiales de intervención. 
Más aun, esta proporción puede ser mayor pues, si en un 
caso concreto no se ha aplicado plenamente, la propor­
ción no utilizada puede destinarse a la asignación conce­
dida para el futuro al organismo comprador. No se han 
hecho públicas cifras concretas pero, según una comuni­
cación recientemente remitida a la Comisión, se estima 
que el valor de los contratos públicos a los que se aplican 
tales reservas puede ascender a alrededor de 16 000 a 
26 000 millones de ecus anuales. 
39. No existen pruebas incontrovertidas de que el ré­
gimen de preferencia italiano haya contribuido de forma 
significativa al desarrollo económico a largo plazo de las 
regiones designadas. No obstante, en los últimos años, 
diversas empresas situadas en otras zonas de Italia y de 
otros Estados miembros han planteado objeciones a este 
régimen señalando que viene a restringir de forma ina­
ceptable sus actividades en tales regiones. 
40. Históricamente, cabe afirmar que el régimen de 
preferencia puede haber contribuido a lograr un funcio­
namiento más equilibrado de la economía, ayudando a 
limitar la intensificación de las disparidades regionales 
mediante la salvaguardia de ciertos mercados. En algu­
nos casos, ha desempeñado una función más que positiva 
al ofrecer la seguridad económica mínima precisa para el 
desarrollo de sectores técnicamente más innovadores. 
Tampoco hay pruebas concluyentes de que, en términos 
generales, los regímenes vigentes hayan producido los 
efectos deseados de desarrollo económico a largo plazo. 
La falta de cualquier tipo de pruebas sobre los efectos de 
estos regímenes se debe, sin duda en gran parte, a la difi­
cultad de analizar los efectos de estos instrumentos 
cuando existen otros muchos factores que influyen en el 
desarrollo económico a largo plazo de las regiones afec­
tadas. En el caso de los regímenes alemán y británico, 
parece ser que sus efectos generales han sido muy limita­dos; la falta de datos suficientes sobre el régimen griego 
dificulta enormemente su análisis. Por otro lado, los re­
gímenes italianos son notablemente distintos tanto en su 
mecanismo como en su magnitud: no hay duda de que 
algunos contratos se han desviado a las empresas de las 
regiones beneficiarías hasta el punto de que las distorsio­
nes resultantes están causando problemas al producir 
efectos restrictivos sobre las importaciones procedentes 
de otros Estados miembros y con respecto a las ventas y 
el crecimiento de empresas situadas en otras regiones del 
país. 
41. En efecto, en la medida en que los regímenes de 
preferencia regionales vigentes vengan a privilegiar a em­
presas de zonas concretas, excluyendo todas las demás, 
se plantean problemas desde el punto de vista de su com­
patibilidad con los objetivos fundamentales de la política 
comunitaira de contratación pública y con el propio Tra­
tado. Estos regímenes no se aplican de forma que pueda 
garantizarse un tratamiento igualitario de todas las em­
presas en circunstancias semejantes, sino que a veces pri­
van a proveedores concretos situados fuera de regiones 
determinadas, incluidos algunos de regiones igualmente 
desfavorecidas, de la adjudicación de contratos en bene­
ficio de otros situados en las regiones designadas. Aun 
cuando no siempre ocurra esto, tal situación constituye 
una infracción del Tratado CEE, en particular, de sus 
artículos 30 y 59. El artículo 92 del Tratato CEE, en 
concreto, las letras c) de su apartado 2 y a) de su apar­
tado 3, parece constituir el marco ideal en el que encajar 
los regímenes que funcionan como ayudas estatales pero, 
aun cuando algunos de ellos pudieran considerarse ayu­
das conforme a lo dispuesto en el Tratado, lo que resulta 
en sí discutible, ello no resolvería un problema de mayor 
envergadura, cual es el de la infracción de los artículos 
30 y 59, para el que es imprescindible encontrar solución. 
42. Diversos tribunales italianos han remitido al Tri­
bunal de Justica cuestiones prejudiciales relativas a la 
compatibilidad con el Derecho comunitario del régimen 
de preferencia aplicado en Italia. En sus alegaciones por 
escrito, la Comisión ha indicado que el sistema italiano 
parece resultar incompatible con el artículo 30 del Tra­
tado CEE; el Tribunal aún no ha dictado sentencia. La 
declaración de incompatibilidad del régimen italiano re­
percutiría, naturalmente, sobre los regímenes de otros 
Estados miembros, que podrían recurrirse judicialmente 
a nivel nacional. 
IV. 2. Condiciones contractuales no discriminatorias 
43. Otro posible medio de favorecer el pleno aprove­
chamiento de los recursos económicos disponibles podría 
derivarse de la utilización de condiciones contractuales 
no discriminatorias. 
44. En un reciente asunto (31/87, Gebroeders Beent-
jes BV y Países Bajos), se solicitó al Tribunal de Justicia 
que dictaminara si la inclusión de una condición a la ad­
judicación de un contrato de obra pública, con arreglo a 
la cual se exigía al contratista que contratara a un deter­
minado número de trabajadores en paro durante largo 
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tiempo e inscritos en una oficina regional de empleo, re­
sultaba compatible con el Derecho comunitario. El Tri­
bunal se pronunció en el sentido de que tal condición era 
compatible con la Directiva sobre obras públicas 
(71/305), aun cuando se recordaba la obligación de te­
ner en cuenta las disposiciones del Tratado, sobre todo 
las relativas a la libertad de prestación de servicios, a la 
libertad de establecimiento y a la no discriminación por 
motivos de nacionalidad. El Tribunal reenvió el asunto al 
Tribunal nacional para que éste determinase si esa cláu­
sula concreta era, a la luz de todas las circunstancias, 
compatible con el Tratado. 
45. Esta sentencia plantea diversas cuestiones de inte­
rés: 
— ¿hubiera resultado legítimo incluir dicha condición 
con un objetivo distinto del de la reducción del de­
sempleo de larga duración?; en caso afirmativo, ¿a 
cuáles? 
— ¿cuáles serían los límites a la inclusión de dicha con­
dición? 
— ¿resultarían estas condiciones útiles a efectos de ins­
trumentos de política regional? 
a) Objetivos legítimos de las condiciones contractuales 
46. Aunque el asunto Beentjes afectaba al desempleo 
de larga duración, no parece haber motivo para sostener 
que objetivos distintos no pudieran considerarse com­
prendidos en los poderes discrecionales que reconoce a 
los Estados miembros la Directiva 71/305. Hay otros ti­
pos de desempleo, por ejemplo, el juvenil, que podrían 
constituir un objetivo igualmente legítimo, lo mismo ca­
bría afirmar de una amplia gama de cuestiones sociales, 
entre ellas, la formación profesional, la sanidad y la se­
guridad laborales, las relaciones laborales y la supresión 
de la discriminación por motivos de raza y religión o de 
sexo. Las directivas de contratación ni prohiben ni auto­
rizan expresamente a los Estados miembros que regulen 
las cuestiones relativas a estos ámbitos. En consecuencia, 
tanto aquéllos como los organismos contratantes estarían 
en libertad, con arreglo al Derecho comunitario, para 
centrarse en esos objetivos, siempre que respetaran las 
disposiciones de las directivas y los límites del Tratado. 
De ello también se deduce que, conforme al Derecho co­
munitario, los Estados miembros son a su vez libres de 
limitar las posibilidades de que los organismos de contra­
tación se centren en objetivos de este tipo. 
b) Límites a la aplicación de condiciones contractuales 
47. El Tribunal de Justicia estableció una distinción 
entre condiciones contractuales relativas al desempleo de 
larga duración, por un lado, y criterios de selección de 
empresas y de adjudicación de contratos, por otro. Las 
primeras no son relevantes a la hora de analizar la capa­
cidad técnica, económica y financiera de los candidatos para llevar a cabo los trabajos; tampoco forman parte de 
los criterios aplicados por los organismos de contratación 
para decidir a quién adjudicar el contrato. Se trata tan 
sólo de obligaciones que la empresa adjudicataria tiene 
que aceptar. 
48. No obstante, en algunos casos, las condiciones 
contractuales pueden afectar a cuestiones relativas a los 
criterios de selección o importantes en el momento de la 
adjudicación. Por ejemplo, si la disposición por parte de 
los concursantes para contratar trabajadores largo 
tiempo en situación de desempleo se convirtiera en uno 
de los criterios para determinar la oferta económica­
mente más ventajosa, aun cuando la obligación de em­
plear el número de trabajadores en paro indicado en la 
oferta se expresara en forma de condición contractual, se 
plantearían problemas con el artículo 29 de la Directiva 
sobre obras públicas. Todos los «diversos criterios» ofre­
cidos a modo de ejemplo en dicho texto legal se refieren 
a cuestiones que afectan al beneficio económico de la en­
tidad contratante en el contexto del contenido de los 
contratos de obras públicas concretos. La capacidad del 
concursante de emplear trabajadores largo tiempo en si­
tuación de desempleo no suele repercutir en el beneficio 
económico que puede obtener del contrato la entidad li-
citadora. Los beneficios económicos que puedan obte­
nerse, por ejemplo, mediante la reducción del pago de 
prestaciones sociales o el aumento del poder adquisitivo 
de los trabajadores empleados, son indirectos y más bien 
ajenos al contenido del proprio contrato. A menos que se 
pudiera demostrar que existen circunstancias concretas 
en las que la contratación de trabajadores largo tiempo 
desempleados pudiera aumentar los beneficios económi­
cos que pudiera obtener del contrato la entidad contra­
tante, este criterio no resultaría compatible con la Direc­
tiva; lo mismo cabe afirmar de otros criterios carentes de 
relación con el objeto de los contratos concretos. 
49. Más aun, el Tribunal de Justicia subrayó que, en 
cualquier caso, las cláusulas contractuales han de respe­
tar las disposiciones pertinentes del Derecho comunita­
rio, haciendo especial alusión a las restricciones deriva­
das de los principios de libertad de establecimiento, de 
libertad de prestación de servicios y de no discriminación 
por motivos de nacionalidad incluidos en el Tratado. En 
este contexto, el Tribunal consideró que la condición 
contractual podría infringir el principio de no discrimina­
ción si sólo pudieran cumplirla las empresas nacionales o 
si su cumplimiento les resultase más difícil a las empresas 
extranjeras que a las nacionales. 
50. Por consiguiente, todo depende en buena medida 
de la condición concreta impuesta y de sus efectos prác­
ticos sobre los licitadores de otros Estados miembros. Al­
gunos ejemplos pueden servir para clarificar el problema. 
51. Una condición que viniera sencillamente a exigir 
al adjudicatario que emplease a cierto número o a un 
porcentaje de parados o de trabajadores largo tiempo en 
situación de desempleo, o de jóvenes desempleados, para 
12. 12. 89 Diario Oficial de las Comunidades Europeas N° C 311/13 
la ejecución de las obras públicas contratadas no parece­
ría resultar discriminatoria con respecto a licitadores de 
otros Estados miembros. Todos ellos, nacionales o ex­
tranjeros, estarían obligados a contratar a personas en el 
paro y todos ellos tendrían las mismas oportunidades (y 
dificultades) para hacerlo. 
52. Sin embargo, una cláusula que exigiera al adjudi­
catario emplear a un determinado número de residentes 
en la zona de que se tratara resultaría, a primera vista, 
discriminatoria. Muy probablemente las empresas locales 
estarían ya empleando a residentes de la zona y, en cual­
quier caso, conocerían a fondo el mercado local de 
mano de obra. A las empresas de otras localidades y, so­
bre todo, de otros Estados miembros les resultaría mu­
cho más difícil emplear a residentes y tendrían que son­
dear el mercado laboral de la zona a partir de cero. Por 
consiguiente, correrían el riesgo de verse en situación de 
desventaja. 
53. Entre ambos extremos se darían otras situaciones 
que exigirían un análisis muy detenido. Por ejemplo, la 
exigencia de que el adjudicatario contrate un determi­
nado número o un porcentaje de trabajadores largo 
tiempo en situación de desempleo e inscritos en la oficina 
de empleo de la zona, cláusula semejante a la que dio 
lugar al asunto Beentjes, plantearía la cuestión de si su 
cumplimiento le resultaría más fácil a las empresas loca­
les que a las de otros lugares. La respuesta sería negativa 
si las autoridades locales se comprometieran a facilitar la 
mano de obra pertinente, por ejemplo, a través de una 
oficina de empleo. Si se actuase conforme a los planes 
citados en la normativa sobre fondos estructurales o en 
el contexto de un proyecto financiado mediante una 
ayuda notificada a la Comisión, el hecho de que el plan 
o la ayuda se examinasen a nivel comunitario y no se 
plantease objeción alguna implicaría que la Comisión los 
habría considerado no discriminatorios, a no ser que sur­
giese un factor concreto que no se hubiera advertido an­
teriormente e inclinase la balanza en el otro sentido. 
54. Es preciso analizar otra dimensión del problema. 
En el asunto Beentjes, el Tribunal de Justicia se limitó a 
examinar si la condición podía resultar discriminatoria 
frente a contratistas externos. No obstante, también 
puede existir discriminación frente a otros trabajadores 
comunitarios, y los distintos casos deben analizarse tam­
bién desde este punto de vista. 
55. Así, según la normativa en vigor, parece evidente 
que la compatibilidad de las condiciones contractuales 
con el Derecho comunitario exige un análisis individuali­
zado. Tal afirmación es extensiva no sólo a las cláusulas 
relativas al desempleo, sino a cualesquiera otros ámbitos 
que pudiera imaginarse. 56. Por ejemplo, en el ámbito de la formación, la exi­
gencia de que las empresas contraten a un determinado 
número o proporción de personas procedentes exclusiva­
mente de los programas nacionales de formación parece­
ría resultar discriminatoria frente a los participantes en 
programas equivalentes de otros Estados miembros, por 
lo que no resultaría admisible. Por otro lado, la obliga­
ción de emplear trabajadores procedentes de cursos de 
formación, sin distinción alguna con respecto a su nacio­
nalidad, no parecería plantear problema alguno. 
57. En el ámbito de la igualdad de oportunidades, la 
obligación de contratar a un determinado número o pro­
porción de mujeres o personas de otras categorías, con 
independencia de su nacionalidad, no parecería plantear 
problemas, aun cuando su enjuiciamiento definitivo de­
pendería necesariamente de la valoración de todos los 
datos pertinentes de cada caso concreto. 
58. Lo mismo cabría afirmar de las cláusulas destina­
das a garantizar que las empresas respeten las condicio­
nes de empleo prevalentes cuando trabajen en localida­
des concretas. Todas las empresas, locales, nacionales o 
de otros Estados miembros, recibirán un tratamiento 
equitativo; ni las firmas ni los trabajadores extranjeros 
quedarían en situación de desventaja frente a los nativos 
de los Estados miembros de que se tratase. No obstante, 
el requisito de que todas las personas empleadas en la 
ejecución del contrato disfruten de las condiciones labo­
rales propias de la localidad podría plantear problemas si 
se pretendiese aplicarlo asimismo a personas en otros Es­
tados miembros. Aun cuando se trate de obras públicas, 
cabe la posibilidad de que algunas personas dedicadas a 
la ejecución del contrato trabajen fuera del territorio del 
Estado del organismo contratante, situación aún más co­
mún cuando se trata de contratos públicos de suministro. 
Resultaría difícil justificar la admisión de requisitos que 
permitirían a los organismos nacionales contratantes 
«exportar» condiciones de trabajo locales a otros Estados 
miembros, ya que ello provocaría conflictos intolerables 
legislativos y administrativos y eliminaría importantes 
factores de las ventajas comparativas de que disfrutan en 
las empresas de Estados con costes de mano de obra in­
feriores, en concreto, las de regiones menos favorecidas. 
El Tribunal de Justicia no examinó esta cuestión en su 
sentencia del asunto Beentjes, por lo que debe obrarse 
con cautela antes de extraer conclusión alguna a este res­
pecto. 
59. En resumen, la jurisprudencia del Tribunal de Jus­
ticia en el asunto Beentjes introduce una triple limitación 
a la posibilidad de inclusión de cláusulas contractuales: 
— tales condiciones contractuales deben entenderse con 
independencia de los criterios de adjudicación o de la 
valoración de la capacidad de los licitadores para lle­
var a cabo los trabajos; 
N° C 311/14 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 89 
— dichas condiciones no deben infringir otros principios 
del Derecho comunitario, especialmente el derecho 
de establecimiento, la libertad de prestación de servi­
cios y la no discriminación por motivos de nacionali­
dad; en la práctica, debe efectuarse un análisis indivi­
dualizado; 
— sólo pueden aceptarse las condiciones que persigan el 
cumplimiento de determinados objetivos en el territo­
rio del Estado del organismo contratante. 
c) ¿Constituyen estas cláusulas un instrumento útil de ac­
tuación ? 
60. La utilidad de las posibilidades que ofrece la sen­
tencia del asunto Beentjes como instrumento de actua­
ción aparece limitada de tres formas. 
61. En primer lugar, las posibilidades de utilización de 
condiciones están mucho más limitadas en el ámbito de 
los suministros que en el de las obras públicas. Dado que 
los contratos de suministros suelen ejecutarse en buena 
medida en las fábricas, resulta difícil imaginar en qué 
medida cabría aplicar condiciones de carácter social en la 
adjudicación de contratos de suministro sin que se pro­
duzca una discriminación entre proveedores nacionales y 
extranjeros o sin tratar de conseguir objetivos fuera del 
territorio del Estado del organismo contratante. Los con­
tratos de obra, que en su mayor parte se ejecutan en el 
territorio del Estado del organismo contratante, permiten 
mayores posibilidades de cumplir los requisitos estableci­
dos por el Tribunal de Justicia. 
62. En segundo lugar, el objetivo esencial del propio 
contrato viene a limitar asimismo en la práctica la utili­
dad de esta posibilidad. En la mayor parte de los casos, 
el organismo contratante que tenga prevista la construc­
ción de un edificio o de un puente normalmente deseará 
hacerlo de forma que pueda conseguirse la mejor cons­
trucción de la forma más eficaz y rentable. Ello limita las 
posibilidades de cumplimiento de otros objetivos que 
puedan afectar adversamente al fin esencial del contrato. 
63. En tercer lugar, la necesidad de efectuar un exa­
men individualizado de la compatibilidad de condiciones 
concretas con las circunstancias de los contratos indivi­
duales limita las posibilidades de introducir tales cláusu­
las en los contratos. El riesgo de que uno de los licitado-
res recurra alguna de las cláusulas, originando un retraso 
y un aumento de los gastos, así como una posible merma 
de la eficacia, confiere excesiva incertidumbre a la utili­
zación de este instrumento. Aun cuando dicha incerti­
dumbre podría disminuir según se adquiriese más expe­
riencia en el uso de este tipo de cláusulas, la situación 
actual exige un planteamiento particularmente cauteloso 
en este sentido. 
64. No obstante, y pese a estas limitaciones, las condi­
ciones contractuales constituyen un instrumento que, 
cuando existe una oferta segura de mano de obra, como sucede con los jóvenes desempleados o los parados de 
larga duración, puede utilizarse en el proceso de reinser­
ción de estos últimos en el mundo del trabajo. Dadas las 
dificultades inherentes a la introducción de cláusulas no 
discriminatorias, parece conveniente discutirlas con la 
Comisión de antemano para que ésta pueda garantizar 
su legitimidad. Dichas condiciones podrían utilizarse 
también con otros fines, en la medida en que no los pro­
hiba la legislación nacional, por ejemplo, para garantizar 
que los trabajos que se lleven a cabo en determinados 
lugares respeten ciertas condiciones laborales, sobre todo 
las habituales en la zona de que se trate. 
IV.3. Fomento de la participación de las PYME en la 
contratación pública 
65. El fomento de la participación de las PYME en la 
contratación pública constituye uno de los factores esen­
ciales de la cohesión económica y social, tanto a nivel 
nacional como comunitario. Las pequeñas y medianas 
empresas suelen contar con menos información sobre las 
posibilidades existentes en este campo y se muestran más 
reacias a aventurarse a negociar contratos transnaciona­
les con administraciones extranjeras con las que no están 
familiarizadas (problemas de lengua, condiciones con­
tractuales, desplazamientos, retrasos en los pagos, recur­
sos judiciales en caso de conflictos, etc.). En cualquier 
caso, la participación de las PYME en la contratación 
pública ha sido muy escasa en la Comunidad, si compa­
ramos la situación existente en Estados Unidos, Canadá 
y Japón. La Comisión está analizando en profundidad 
todos los aspectos del problema a la luz de un estudio 
recientemente realizado ('). En este sentido, se va a pre­
parar una Comunicación al Consejo más detallada y ex­
haustiva sobre la participación de las pequeñas y media­
nas empresas en la contratación pública, así como un 
proyecto de Recomendación de la Comisión a los Esta­
dos miembros sobre determinados aspectos de este pro­
blema (véanse los apartados 99 y 110). 
66. A nivel nacional, el problema es quizás menos 
acuciante, pero no por ello menos palpable. Ello explica 
que, durante varios años, los organismos contratantes de 
la mayoría de los Estados miembros hayan aplicado me­
didas tendentes a aumentar la participación de las peque­
ñas y medianas empresas en la contratación pública. 
67. Por otro lado, la Comunidad ha adoptado ya di­
versas medidas para fomentar la participación de las 
PYME en la contratación pública a escala comunitaria. A 
continuación se exponen seis aspectos de dichas medidas 
con objeto de profundizar en su análisis. 
a) Mejor información de las PYME sobre los mercados de 
contratación pública 
68. En la Comunidad existen medios para que los or­
ganismos contratantes y las propias PYME puedan obte­
ner información sobre aspectos relativos a los contratos 
públicos; en concreto, la red euro-info-centros, ligada a 
(') «SMEs and Public Procurement» elaborado por WS Atkins 
para la Comisión, 1988. 
12. 12. 89 Diario Oficial de las Comunidades Europeas N° C 311/15 
la base de datos TED, garantiza la difusión de los anun­
cios de contratación y colabora con las PYME para cen­
trarse en aquellos que pueden resultarles de interés. En 
las directivas modificadas sobre contratación pública 
existen disposiciones que garantizan la publicación de in­
formación sobre programas de suministro (procedimiento 
«preinformativo») y asimismo sobre datos relativos a la 
adjudicación de contratos. 
69. Las medidas existentes en el ámbito informativo 
podrían perfeccionarse completando las disposiciones de 
las directivas con otras medidas de carácter no impera­
tivo, entre las que podrían contarse: 
— la creación de bancos de datos que permitieran a los 
organismos contratantes que así lo deseasen publicar, 
de forma eficaz y a bajo coste, los contratos por de­
bajo de los porcentajes mínimos establecidos en las 
directivas para conocimiento de todas las PYME de 
la Comunidad; 
— la inclusión en dichos bancos de datos de informa­
ción sobre posibles PYME proveedoras, con indica­
ción de su campo de actividad, su experiencia previa 
en los suministros al sector público y otros datos so­
bre garantías de calidad; 
— la organización de certámenes sobre contratación pú­
blica destinados a establecer nuevas relaciones entre 
las PYME y los organismos contratantes de otros Es­
tados miembros. A través de la base de datos TED 
puede ponerse a disposición de las PYME informa­
ción de gran utilidad. 
b) Formación de los directivos de las empresas 
70. La formación de los directivos de las empresas 
constituye un factor esencial de la integración de las 
PYME en,el mercado único, razón por la que la Comi­
sión ha aprobado recientemente un programa destinado 
a preparar a las PYME para «la Europa de 1992», me­
diante el cual se pretende aprobar los proyectos de for­
mación pertinentes. Cuanto mejor sea la formación de 
los directivos de las pequeñas y medianas empresas, me­
jor estarán éstas preparadas para adaptar sus actividades, 
incluidas las relativas a la contratación pública, a las ne­
cesidades comunitarias. 
c) Mayores posibilidades de obtener grandes contratos: 
división en lotes de los grandes contratos 
71. El reparto de los grandes contratos entraña el 
riesgo de producir un incremento de los gastos de ges­
tión y de ofrecer un pretexto ideal para eludir los umbra­
les de aplicación de las directivas de contratación pú­
blica. Por consiguiente, no se trata de una solución 
atractiva si lo que se persigue es fomentar la participa­
ción de las PYME. Con todo, podría aceptarse la divi­
sión en lotes de los grandes contratos, ya que los contra­
tos asignados por lotes estarían sujetos a las disposiciones 
de las directivas, incluidas las obligaciones de publica­
ción. Ello permitiría a las pequeñas empresas que no 
puedan pujar por la totalidad del contrato licitar por una 
parte de los trabajos. 72. La principal objeción que puede hacerse a este 
planteamiento es que resulta incongruente con la bús­
queda de economías de escala. Sin embargo, este reparo 
parece carecer de fundamento en la medida en que 
pueda licitarse por todos los lotes. En tales circunstan­
cias, la PYME que desee licitar por uno de ellos deberá 
presentar una oferta tan económicamente atractiva como 
la de otra empresa que puje por la totalidad del contrato 
y desee explotar las economías de escala. En tal caso, las 
posibilidades de la PYME por hacerse con el lote depen­
derán de las ventajas competitivas que pueda ofrecer, por 
ejemplo, una mayor flexibilidad o unos menores gastos 
generales. 
73. La división de grandes contratos en lotes es 
compatible con las directivas. No obstante, convendría 
que ello quedara más claro en los textos de estas últimas 
o, si es preciso esperar a un momento más oportuno, en 
una resolución o recomendación del Consejo que consti­
tuyera, en último término, una interpretación formal de 
cómo deben aplicarse las directivas en este ámbito. 
d) Una activa política de subcontratación 
74. La subcontratación desempeña asimismo un papel 
importante para la mejora de las posibilidades de las 
PYME de acceder a los grandes contratos. En la mayor 
parte de Estados miembros, se considera a la subcontra­
tación un medio muy eficaz para fomentar la competiti-
vidad y lograr una contratación pública más equitativa y 
eficaz. A continuación se apuntan diversas formas en las 
que la Comunidad podría apoyar el uso de la subcontra­
tación en favor de las PYME: 
— clarificación de la medida en que las directivas prevén 
la utilización de la subcontratación para estos fines; 
— establecimiento de nuevas relaciones entre contratis­
tas y subcontratistas mediante una mayor difusión de 
la información, sobre todo por lo que respecta a la 
intención de los licitadores de celebrar subcontratos, 
y mediante la publicación de dicha información 
cuando se anuncie la adjudicación de los contratos; 
— trato igualitario de las PYME frente a los contratis­
tas, sobre todo desde los puntos de vista jurídico, téc­
nico y económico; 
— clarificación de la situación jurídica de los subcontra­
tistas por lo que respecta a sus derechos y obligacio­
nes. 
75. No obstante, debe a toda costa evitarse todo abu­
so de la subcontratación en detrimento del respeto de las 
obligaciones de los contratistas y subcontratistas. Por 
consiguiente, debe prestarse especial atención a los abu­
sos que puedan producirse en los ámbitos fiscal y de la 
seguridad social, para garantizar que los contratistas pa­
guen a los subcontratistas a su debido tiempo. Cabe ima­
ginar que, en determinados casos, los organismos contra­
tantes deberían mostrarse dispuestos a garantizar ellos 
mismos los pagos. 
N°C 311/16 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 89 
76. Deben adoptarse asimismo las medidas pertinentes 
para garantizar que los contratistas cumplen con su obli­
gación de ofrecer a los subcontratistas unas condiciones 
no menos favorables que las que a su vez les hayan ofre­
cido los organismos contratantes y puedan ayudarles a 
cumplir los requisitos de calidad. 
77. La existencia de recursos judiciales eficaces al al­
cance de los subcontratistas en caso de impago o incum­
plimiento injustificado por parte del contratista o para 
hacer frente a cualesquiera otras prácticas desleales, 
como exigencias de certificación no razonables, serviría 
también para fortalecer la posición de las PYME. 
78. Por último podrían elaborarse disposiciones con­
tractuales tipo sobre subcontratación con objeto de que 
exista en todos los Estados miembros una situación jurí­
dica en términos generales similar. Ello permitiría a las 
PYME pujar por subcontratos en otros países con mayor 
confianza. Para los contratistas, ello conferiría mayor se­
guridad a sus relaciones con los subcontratistas de otros 
Estados miembros, pues cabría suponer que los segundos 
conocerían mejor las disposiciones legales relativas a sus 
derechos y obligaciones. 
e) Garantías mutuas de cumplimiento adecuado y eficaz 
79. Otra importante limitación para la participación 
de las PYME en los contratos públicos es la falta de con­
fianza existente por ambas partes en que la relación vaya 
a producir unos resultados justos y eficaces. Algunos paí­
ses han adoptado medidas concretas para resolver este 
problema reduciendo las dificultades relativas a: 
— la existencia de garantías financieras que impidan a 
las PYME retirar las ofertas hechas o no cumplir los 
contratos en las condiciones y plazos acordados; 
— la mejora de las condiciones de concesión de tales 
garantías; 
— la creación de sistemas mutuos de seguro que garan­
ticen la solvencia de las empresas, así como la buena 
ejecución de los contratos; 
— la existencia de sistemas de pago eficaces y equitati­
vos. 
f) Asociaciones de empresas 
80. La cooperación entre las PYME podría 
contrarrestar su debilidad. Por ejemplo, las autoridades 
contratantes podrían valorar la capacidad de las empre­sas en participación para cumplir un contrato sobre la 
base de la combinación de las capacidades económicas y 
técnicas de la asociación como tal. La cooperación entre 
las PYME de varios Estados miembros podría desarro­
llarse en el marco jurídico de la Agrupación Europea de 
Interés Económico a partir de julio de 1989. 
IV.4. Mayor participación regional en la contratación pú­
blica comunitaria 
81. La apertura del mercado de la contratación pú­
blica plantea un reto muy concreto a las empresas de las 
regiones menos favorecidas, que padecen una dependen­
cia crónica de las preferencias regionales u otras formas 
de protección, una relativa falta de economías de escala, 
debido a las menores dimensiones de las empresas regio­
nales, y una menor adaptabilidad y movilidad de la mano 
de obra, el capital y los conocimientos técnicos. En con­
creto, las empresas regionales tendrán que adaptarse a 
los elevados estándares técnicos del gran mercado y 
dejar de depender de las relaciones tradicionales con 
compradores establecidos, normalmente de su misma lo­
calidad, ante la necesidad de lograr una capacidad de 
comercialización adecuada ante las exigencias de un 
mercado más amplio y competitivo. 
82. Las medidas tratadas en los apartados dedicados a 
las cláusulas contractuales no discriminatorias y al fo­
mento de la participación de las PYME en la contrata­
ción pública pueden aplicarse en cualquier territorio co­
munitario. Aun cuando su aplicación puede ser más difí­
cil en las regiones menos desarrolladas, revisten particu­
lar importancia ante los problemas que aquejan a estas 
últimas, lo que un análisis detenido pone claramente de 
manifiesto. Las cláusulas contractuales no discriminato­
rias tendentes a paliar el desempleo y el subempleo revis­
ten especial transcendencia en las zonas en las que estos 
problemas son más graves, entre las que se cuentan las 
regiones industriales en decadencia y las zonas menos 
desarrolladas de la Comunidad. Del mismo modo, las 
medidas que puedan ayudar a las PYME a participar en 
la contratación pública resultan muy importantes para las 
regiones menos desarrolladas dada la abundancia de 
PYME en la economía local. Por otro lado, en ambos 
tipos de regiones menos favorecidas, son las pequeñas y 
medianas empresas las que suelen disfrutar de las mejo­
res perspectivas de crecimiento. Además, en las zonas 
destinadas al efecto, existen posibilidades de que los fon­
dos estructurales puedan contribuir a la adopción de las 
medidas de apoyo de las PYME. 
83. En determinadas regiones, podrían adoptarse me­
didas para que ciertas empresas mejoraran su participa­
ción en los contratos públicos, centrándose en los aspee-
12. 12. 89 Diario Oficial de las Comunidades Europeas N° C 311/17 
tos tradicionalmente más vulnerables: planificación y or­
ganización, comercialización, acceso a la información 
sobre el mercado de contratos públicos, acceso a medios 
de apoyo técnicos y de capital y mejora de la capacidad 
directiva y de la mano de obra. 
84. Entre tales medidas, cabría tener en cuenta la in­
troducción o expansión de mecanismos de asesoramiento 
y asistencia y de servicios destinados a ayudar a las em­
presas regionales a que aprovechen plenamente las posi­
bilidades ofrecidas por la contratación pública. Todo ello 
podría abarcar: 
— servicios e investigación de mercado, incluidos los 
servicios de análisis e investigación para el diagnós­
tico de la capacidad y el potencial de las empresas 
para responder a las necesidades de los organismos 
contratantes; 
— organización de seminarios y reuniones sobre las de­
mandas específicas del sector público, lo que permiti­
ría un diálogo entre los responsables de la toma de 
decisiones de ambos sectores y fomentaría la partici­
pación activa de representantes del sector privado; 
— colaboración en el desarrollo de productos y proce­
sos, incluidas ayudas financieras para el desarrollo de 
nuevos productos destinados a satisfacer las necesida­
des del sector público; 
— mejor difusión de los resultados de los programas de 
investigación comunitarios entre las empresas y admi­
nistraciones regionales; 
— apoyo para la adaptación de la producción a las espe­
cificaciones y normas técnicas europeas, que están 
pasando a ser obligatorias para los organismos con­
tratantes; creación de laboratorios técnicos para veri­
ficar y certificar la conformidad de los productos y 
los procedimientos con dichas normas; 
— ayuda técnica para la preparación de licitaciones para 
contratos en el extranjero, incluida la asistencia en 
los problemas de idioma; 
— disponibilidad del capital preciso para la participación 
en los contratos públicos, posiblemente a través del 
Banco Europeo de Inversiones; 
— refuerzo del «europartenariat» y de otras medidas 
para fomentar las empresas en participación, con in­
tervención de bancos y entidades financieras cuando 
existan garantías del FEDER; 
— formación en marketing, incluido un intercambio de 
directivos semajante al del programa ERASMUS, con 
objeto de prepararlos para el tipo de especialización que la apertura de la contratación pública podría exi­
gir a algunas empresas regionales; 
— formación profesional vinculada a los cambios de las 
necesidades de producción. 
85. La adopción en determinadas regiones de medidas 
de este tipo no impediría que la Comunidad prestara su 
ayuda para que, allí donde más se necesitara, se aprove­
charan al máximo los efectos de determinadas propuestas 
apuntadas en el capítulo IV.3 para las PYME. 
86. Dichas medidas podrían adoptar la forma de ayu­
das estatales, que deberían notificarse de conformidad 
con las disposiciones del artículo 93 del Tratado CEE 
para que fueran aprobadas por la Comisión. 
87. Es evidente que este tipo de medidas debería ela­
borarse y aplicarse de una forma coherente con el obje­
tivo final de permitir a las empresas regionales pujar en 
condiciones de igualdad por los contratos de sus propias 
regiones y también en el mercado de la contratación pú­
blica comunitaria. No se trata, pues, de proteger los mer­
cados regionales, por lo que la Comisión tendría que im­
poner condiciones específicas para garantizar que los 
contactos establecidos entre los organismos contratantes 
y los proveedores no falsearan los mercados. Por ejem­
plo, tal vez fuera necesario garantizar una estricta sepa­
ración entre la función de la contratación pública y la de 
prestación de ayuda técnica o financiera que, si fuera ne­
cesario, podrían correr a cargo de entidades indepen­
dientes. 
V. Aspectos sociales y regionales de la política de contra­
tación pública 
88. Como se puso claramente de manifiesto en el ca­
pítulo II, el funcionamiento del mercado interior creará 
oportunidades que deberán aprovechar las empresas. 
89. Para elaborar una política de cohesión socioeco­
nómica para el desarrollo de la contratación pública, la 
Comisión debe velar por que las posibilidades de partici­
pación se repartan ampliamente entre todos los grupos y 
regiones, ayudando a los menos favorecidos a participar 
en el mercado y a aprovechar plenamente sus oportuni­
dades. 
90. Así, teniendo en cuenta que el establecimiento de 
un régimen de contratación pública transparente, con in­
formación fácilmente disponible, vendría a facilitar esta 
participación, cabría adoptar medidas en favor de grupos 
o regiones concretos para estimularles directamente a 
aprovechar sus posibilidades en el mercado único de la 
contratación pública. 
N° C 311/18 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 89 
91. Este planteamiento exige algo más que una mera 
decisión normativa autoejecutoria, como la que afecta al 
mercado interior una vez que haya sido creado, sino que 
precisa una serie de medidas que puedan utilizarse 
combinadas entre sí en diferentes circunstancias y que 
puedan aplicarse a nivel nacional, regional o local, 
acompañadas, cuando proceda, de las medidas comuni­
tarias pertinentes. 
92. En los apartados siguientes se analizan los ámbitos 
normativos expuestos en el capítulo IV con objeto de es­
tablecer las líneas directrices que deben guiar a la Comi­
sión. 
V.l. Planteamiento del problema de las preferencias re­
gionales 
93. La Comisión tiene intención de entablar urgente­
mente contactos con los Estados miembros afectados 
para poner fin a cualquier infracción existente antes del 
31 de diciembre de 1992. Se dará prioridad a la supre­
sión de infracciones derivadas de la aplicación de prefe­
rencias por encima de los umbrales establecidos en las 
directivas vigentes ('). Por otro lado, se considerará la 
posibilidad de adoptar medidas para ayudar a las empre­
sas regionales a aprovechar plenamente las oportunida­
des que les brinde el mercado interior. Entre dichas me­
didas podrían contarse las esbozadas en el capítulo ante­
rior sobre promoción de una mayor participación en la 
contratación pública de empresas regionales y PYME 
(apartados 65 a 87). 
94. Debe recordarse que los mínimos establecidos en 
las directivas tienen por objeto determinar el nivel en el 
que existen perspectivas reales de comercio transnacio­
nal. Siguiendo esta línea de argumentación, en determi­
nados casos cabrá demostrar que algunas preferencias vi­
gentes no son económicamente significativas en tales cir­
cunstancias; pero ello sólo será posible cuando los regí­
menes sean transparentes en sí mismos, lo que no puede 
afirmarse de los regímenes de contratación que se limitan 
a reservar los contratos públicos a empresas nacionales. 
El caso contrario serían los regímenes que se aplican me­
diante mecanismos transparentes, como la adjudicación a 
la mejor puja o las preferencias de precios aceptables, 
entre un 5 % y un 10 %. La Comisión examinará los re­
gímenes que se aplican por debajo del mínimo, prestando 
especial atención a la transparencia del mecanismo de 
contratación y a sus repercusiones sobre el comercio, y 
adoptará en su momento la decisión pertinente. 
95. En el curso de 1995, la Comisión presentará un 
informe sobre la aplicación de los regímenes modificados 
y sus efectos sobre el mercado interior. 
(') Cuando se trate de contratos de suministro, los límites míni­
mos son de 137 000 ecus para las entidades del gobierno 
central cubiertas por el código del GATT y 200 000 ecus 
para otros organismos. El porcentaje mínimo de los contra­
tos de obra va a incrementarse a 5 millones de ecus. 96. En su planteamiento general de los regímenes de 
preferencia, la Comisión debe tener en cuenta las obliga­
ciones internacionales de la Comunidad de conformidad 
con el Acuerdo del GATT sobre contratación pública, 
adoptado en 1980 y modificado en 1987. Este acuerdo se 
aplica a la contratación de suministros por encima de un 
mínimo, por el momento equivalente a 137 000 ecus, por 
parte de una serie de entidades determinadas que, en la 
práctica, son organismos del gobierno central. En con­
creto, la Comisión debe tener en cuenta lo dispuesto en 
el artículo 11 sobre trato nacional y no discriminación. 
Con respecto a las preferencias aplicadas por las entida­
des y el gobierno central, cabe plantear su compatibili­
dad con las obligaciones comunitarias con arreglo al có­
digo cuando no hayan sido notificadas y aceptadas por 
las demás partes. La Comisión continuará atenta para 
garantizar el respeto de las obligaciones de la Comuni­
dad a este respecto. 
V.2. Medidas para aprovechar plenamente el mercado 
único de la contratación pública 
a) Cláusulas contractuales no discriminatorias 
97. Como se señaló en el capítulo IV.2, las posibilida­
des de utilización de las cláusulas contractuales no dis­
criminatorias con arreglo al texto actual de las directivas 
son muy amplias, aunque sujetas a una serie de limitacio­
nes que deben analizarse caso por caso. 
98. En cualquier caso, es indispensable que se indique 
claramente en el anuncio de contrato la existencia de ta­
les condiciones, como ya señaló el Tribunal de Justicia. 
Teniendo eso en cuenta, la Comisión revisará cuidadosa­
mente la utilización de tales cláusulas con objeto de ga­
rantizar que no infringen el Derecho comunitario. 
b) Medidas en favor de la participación de las PYME 
99. Como se expuso en el capítulo IV.3, ya se han 
adoptado algunas medidas para ayudar a las PYME a 
explotar plenamente sus ventajas competitivas en el mer­
cado de la contratación pública. La Comisión conti­
nuará buscando formas para profundizar en este sentido, 
incluida la Comunicación citada en el apartado 65. 
100. Algunas de estas medidas figurarán en un 
proyecto de Recomendación de la Comisión a los Esta­
dos miembros que se someterá al procedimiento de con­
sulta con el Comité consultivo sobre contratación pública 
y con todos los interesados. 
101. La Comisión continuará trabajando con las auto­
ridades competentes para establecer una mejor base in­
formativa sobre las PYME y los mercados que pudieran 
resultarles de interés. Si procede, la Comisión presen­
tará las propuestas pertinentes. La Comisión estima que 
la aprobación de su propuesta de modificación de la Di-
12. 12. 89 Diario Oficial de las 
rectiva sobre obras públicas ('), que obligaría al adjudica­
tario a publicar, si procediera, la parte del contrato que 
tiene intención de subcontratar, constituiría una medida 
muy útil en este sentido. 
c) Mayor participación regional 
102. Los Estados miembros podrían incluir medidas 
del tipo expuesto en los apartados 3 y 4 del capítulo IV 
en los planes plurianuales que han de presentar conforme 
a lo dispuesto en el Reglamento (CEE) n° 2052/88 sobre 
los fondos estructurales. Dichos planes podrían constituir 
el punto de partida para la negociación de unas directri­
ces entre la Comisión y los Estados miembros. La natu­
raleza de las medidas propuestas parece adaptarse a las 
características del Fondo Europeo de Desarrollo Regio­
nal, del Fondo Social Europeo y, en determinados casos, 
del Banco Europeo de Inversiones. 
103. A la luz de los estudios sobre la repercusión de la 
contratación pública y de otros relativos al mercado inte­
rior, así como de las medidas propuestas por los Estados 
miembros en los planes y programas prioritarios inclui­
dos en las directrices comunitarias, la Comisión exami­
nará la conveniencia de adoptar medidas complementa­
rias en favor de las regiones que cumplen los requisitos 
para acogerse a los fondos estructurales y que padezcan 
problemas derivados de los efectos de la apertura de la 
contratación pública y de la plena realización del mer­
cado interior. 
104. Las medidas que contengan ayudas estatales de­
berán notificarse a la Comisión según los términos del 
apartado 3 del artículo 93 del Tratado CEE. El método 
de aplicación del artículo 92 las ayudas de carácter re­
gional se ha descrito en una nota explicativa publicada 
en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas n° C 
212 de 12 de agosto de 1988. 
d) Conclusión: perspectivas 
105. Se impone continuar trabajando para profundizar 
en el contexto de la promoción de las pequeñas y media­
nas empresas (véanse apartados 99 a 101) y de las medi­
das de ayuda a las regiones con dificultades (véanse 
apartados 102 a 104) y otras zonas, cuestiones que será 
preciso continuar estudiando y debatiendo. Así, podría 
delinearse un programa de trabajo coordinado de la si­
guiente forma: 
— continuar orientando a los Estados miembros sobre la 
utilización de cláusulas contractuales no discrimina­
torias para conseguir objetivos sociales a la luz de la 
evolución de la práctica de los organismos contra­
tantes; 
— preparación de una amplia y exhaustiva comunica­
ción sobre las PYME y la contratación pública para 
(') COM(89) 141 de 4. 4. 1989. íes Europeas N° C 311/19 
avanzar las propuestas pertinentes en los siguientes 
ámbitos: 
— mejora de la calidad de la información sobre los 
contratos de que disponen los posibles lidiadores; 
— ulterior clarificación de las posibilidades que per­
miten las directivas para dividir los contratos en 
lotes y subcontratarios; 
— clarificación del régimen jurídico de los subcon-
tratistas; 
— elaboración de disposiciones tipo sobre subcontra-
tación; 
— a la luz de un estudio recientemente realizado a 
instancia de la Comisión, consideración de condi­
ciones más favorables para las garantías financie­
ras, incluido el fomento de regímenes de seguro 
colectivo para garantizar la solvencia de las em­
presas; 
— establecimiento de una cooperación más efectiva 
entre las PYME y entre estas últimas y las gran­
des empresas, en concreto, en el marco de la 
Agrupación Europea de interés Económico; 
— conclusión de la propuesta de Recomendación de la 
Comisión sobre medidas para fomentar la participa­
ción de pequeñas y medianas empresas en la contra­
tación pública, a la luz de la presente Comunicación; 
— conclusión del estudio sobre la necesidad de adoptar 
medidas complementarias en los sectores anterior­
mente excluidos del alcance de las directivas sobre 
contratación pública; 
— análisis, a la luz de los estudios sobre la repercusión 
de la contratación pública y de otros relativos al mer­
cado interior y las medidas propuestas por los Esta­
dos miembros en los planes y programas de priorida­
des incluidas en las directrices comunitarias, de la 
conveniencia de adoptar medidas complementarias 
para las regiones que cumplan los requisitos para 
acogerse a los fondos estructurales y que padezcan 
los problemas derivados de los efectos de la apertura 
de la contratación pública y de la plena realización 
del mercado interior; 
— ulterior estudio de la aplicación de las medidas enu­
meradas en el apartado 84 y, en concreto, de las des­
tinadas a mejorar la calidad y la difusión de la infor­
mación entre posibles contratistas y subcontratistas y 
entidades contratantes, incluido el establecimiento de 
servicios electrónicos de información sobre concur­
sos; 
— mayor difusión regional de los resultados de los pro­
gramas de investigación de interés para la contrata­
ción pública; 
— en colaboración con el Banco Europeo de Inversio­
nes, ulterior examen de los problemas de disponibili­
dad del capital preciso para la participación en la 
contratación pública. 
N° C 311/20 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 89 
ANEXO 
Regímenes de preferencia en la contratación pública vigentes en los Estados miembros 
Estados miembros 
REPÚBLICA FEDE­
RAL DE ALEMANIA 
GRECIA 
ITALIA 
REINO UNIDO Base jurídica 
Legislación federal 
Legislación nacional 
Legislación nacional 
Legislación regional 
Práctica administra­
tiva (no imperativa) 
Práctica administra­
tiva (no imperativa 
pero generalizada) Cobertura 
a) Demanda 
b) Oferta 
a) Contratos públicos (suministros/ 
obras) 
b) Empresas fabricantes o personas 
domiciliadas en Berlín Occidental o 
en la zona comprendida en un ra­
dio de 50 km desde la frontera con 
laRDA 
a) Contratos públicos (proveedores) 
b) i) empresas establecidas en regio­
nes a una distancia de más de 50 
km de Atenas 
ii) empresas establecidas en las islas 
griegas 
a) Contratos públicos de suministro 
(administración central y regional, 
empresas públicas) 
b) Empresas establecidas en el Mezzo-
giorno, Lacio y Trieste 
a) Contratos de obras públicas de las 
administraciones regionales y loca­
les y empresas públicas 
b) Empresas establecidas en Sicilia du­
rante al menos tres años 
A. Régimen general de preferencia 
a) suministros al gobierno central, em­
presas públicas y otros organismos 
públicos 
b) empresas establecidas en las zonas 
de desarrollo designadas 
B. Régimen especial de preferencia 
a) suministras a las administraciones 
centrales y a las administraciones de 
correos 
b) empresas establecidas en las zonas 
de desarrollo designadas 
a) contratos de suministro para los de­
partamentos oficiales de Irlanda del 
Norte 
b) personas físicas o jurídicas que co­
mercien con productos de Irlanda 
del Norte Método de aplicación 
— Obligación de incluir a b) en las listas 
de licitación selectiva 
— Obligación de dar preferencia a b) si 
su oferta es igual a la más baja o en 
un porcentaje del 0,5 % de la oferta 
más baja en contratos de 1 000 000 
DM o más 
(Nota: en el caso de Berlín, el régimen 
de preferencia regional coexiste con 
exenciones al impuesto sobre el tráfico 
de empresas que repercuten directamente 
en los precios de las licitaciones) 
b) i) Hasta el 7 % de ventaja en cuanto 
a precio sobre el licitador que pre­
sente la oferta más baja 
ii) Hasta el 10 % de ventaja en 
cuanto a precio sobre el licitador 
que presente la oferta más baja 
Cuota del 30 % asignada a las regiones 
de la letra b), con licitación competitiva 
dentro de la cuota 
Cuota del 50 °/o en. los suministros de 
obras públicas con asistencia de los fon­
dos especiales de intervención 
— Cuando las condiciones de precio 
equivalen a una participación mínima 
del 40 % de empresas sicilianas 
— Viviendas, escuelas edificios prefabri­
cados al 25 %, materias a cargo de 
empresas sicilianas 
— Preferencias de subcontratación 
A igualdad de precios y otras condicio­
nes, los contratos se adjudican a b) 
Sin ventajas en cuanto a precio aun 
cuando las empresas b) tienen la oportu­
nidad de hacerse con un 25 % de los pe­
didos a precios que no entrañen gastos 
adicionales para el comprador 
— Preferencia general para los produc­
tos de Irlanda del Norte que se ajus­
ten a las especificaciones 
— Bonificación de precio del 5 % a los 
licitadores si beneficia al nivel de em­
pleo en Irlanda del Norte