Dictamen del Comité Económico y Social sobre el "Segundo informe sobre la cohesión económica y social"

(2001/C 193/15)

El 25 de enero de 2001, de conformidad con el apartado 3 del artículo 23 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social decidió elaborar un dictamen sobre el "Segundo informe sobre la cohesión económica y social".

La Sección de Unión Económica y Monetaria y Cohesión Económica y Social, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 9 de abril de 2001 (ponente: Sr. Christie).

En su 381o Pleno de los días 25 y 26 de abril de 2001 (sesión del 25 de abril), el Comité Económico y Social ha aprobado por unanimidad el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. El Segundo informe sobre la cohesión económica y social marca el principio de la fase de debate sobre el futuro de las políticas comunitarias en materia de cohesión para después de 2006. En dicha fecha, el número de miembros de la UE se habrá visto incrementado en hasta diez nuevos países de Europa central como mínimo. El Segundo informe sobre la cohesión se basa en la hipótesis de una Unión de 27 Estados miembros y en él la Comisión aborda los desafíos que ello supone para los esfuerzos de la Unión en materia de cohesión.

1.2. Los datos del Segundo informe muestran a las claras que el desafío de la ampliación impondrá grandes esfuerzos en materia de cohesión intracomunitaria. Salvo contadas excepciones, la renta per cápita actual de los países candidatos de la Europa Central y Oriental es considerablemente inferior (menos del 50 %) a la media actual de la UE. Paralelamente, estos países se caracterizan por unas infraestructuras económicas y sociales que no se ajustan a las necesidades de una economía de mercado moderna. Por tanto, es inevitable que la ampliación, si tenemos en cuenta el compromiso de la UE de "reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las regiones o islas menos favorecidas, incluidas las zonas rurales" (artículo 158), plantee un desafío enorme a las políticas de cohesión.

1.3. Sin embargo, este Segundo informe deja claro que la ampliación no es el único desafío que afronta el esfuerzo de cohesión. La UE-15 se ve afectada actualmente por una serie de cambios económicos, sociales, y territoriales diferentes (reformas políticas internas, unión económica y monetaria, consideraciones financieras, etc.) que plantean cuestiones importantes para la futura orientación de las acciones en materia de cohesión. Aunque dichas acciones comunitarias ya están más o menos fijadas hasta el año 2006, la Comisión propone acertadamente que al publicarse el Segundo informe sobre la cohesión se entable ya un debate sobre las políticas en materia de cohesión posteriores al 2006.

1.4. El CES ha dividido su análisis del Segundo informe sobre la cohesión en dos partes. La primera parte, constituida por el presente dictamen, examina los principios generales de las acciones comunitarias en materia de cohesión después de 2006 y se centra en las cuestiones que la Comisión considera necesario tratar para preparar la política posterior a 2006. Ello constituirá la base de la contribución del CES al Foro sobre la Cohesión que la Comisión celebrará los días 21 y 22 de mayo de 2001. La segunda parte de los trabajos del CES se incluirá en un dictamen posterior, más detallado, en el que se examinarán la información y el análisis presentados por la Comisión en el Segundo informe sobre la cohesión.

2. El papel de la política de cohesión

2.1. El Segundo informe sobre la cohesión establece muy claramente los desafíos que la ampliación planteará a los esfuerzos de la Unión Europea en materia de cohesión. Desde la aprobación del Acta Única Europea, lograr una mayor cohesión económica y social ha sido un principio fundamental de la Unión Europea al que se han asignado recursos considerables. Aunque constituya un reto, el diseño de una política de cohesión que responda a las necesidades de una Unión Europea de 27 países no debería mermar el compromiso de la Unión para con el refuerzo de la cohesión económica y social, ni el apoyo prestado a los esfuerzos de desarrollo económico en todas las regiones desfavorecidas de Unión, según lo previsto expresamente en el artículo 158. Habida cuenta de los nuevos desafíos de la ampliación, el Comité considera esencial que el debate que está a punto de entablarse sobre el futuro de la política de cohesión se lleve a cabo con vistas a conseguir estos objetivos.

2.2. Indudablemente, una gran parte del debate sobre el futuro de la acción de cohesión se centrará en sus implicaciones para los recursos: ¿cuánto costará la política de cohesión y cómo se financiarán los gastos adicionales? Se trata de cuestiones económicas y políticas importantes. Sin embargo, no se debe permitir que estas cuestiones dejen en un segundo plano los importantes beneficios económicos que se derivan -tanto directa como indirectamente- de la mejora de las perspectivas y de la productividad económicas de las regiones desfavorecidas de la Unión. Si bien los beneficios en el plano económico y social de la política de cohesión trascienden en gran medida los límites de las regiones a las que está destinada, ésta también debe impulsar la competitividad del conjunto de la Unión. Este objetivo solamente se logrará si la política de cohesión se orienta firmemente hacia el desarrollo económico y social de las zonas afectadas, consolidándose de ese modo la capacidad económica del conjunto de la Unión.

2.3. Como demuestra el Segundo informe sobre la cohesión, desde 1988 las acciones en materia de cohesión han reducido significativamente las diferencias económicas en el seno de la UE. En los tres Estados miembros menos prósperos (Grecia, España y Portugal), la renta per cápita media, que equivalía al 68 % de la media comunitaria en 1988, ascendió al 79 % de la media comunitaria en 1999, reduciéndose en un tercio de la diferencia inicial. Ello representa una mejora sustancial para los Estados miembros más pobres y demuestra la importancia que estas acciones tuvieron en el pasado y seguirán teniendo en el futuro.

2.4. Los Fondos Estructurales también han desempeñado un papel fundamental a la hora de estimular la transformación económica de las regiones no incluidas en el Objetivo n° 1, es decir, las regiones industriales en declive y las regiones rurales y periféricas, así como en el desarrollo de los recursos humanos en el ámbito del Objetivo n° 3 (antiguo Objetivo n° 4). Aunque sea difícil cuantificar con exactitud el impacto de estas medidas, su efecto cualitativo ha sido considerable. Ello se debe a que el proceso de desarrollo económico regional que es preciso seguir para poder optar al apoyo del Fondo de Cohesión de la UE ha sido un catalizador esencial para la mejora de los resultados económicos de muchas regiones. Ha obligado a los Estados miembros a adoptar un planteamiento del desarrollo económico regional en la concentración de esfuerzos, la programación de las intervenciones, la cooperación, y la adicionalidad, planteamiento sin el cual ello no hubiera sido posible y que ha originado beneficios económicos y sociales significativos. De esta manera, las acciones de cohesión de la UE han aportado un claro "valor añadido" a la transformación económica de las regiones industriales en declive y de las regiones rurales y periféricas.

3. Temas específicos

3.1. El papel de la política de cohesión en una Unión ampliada de 27 Estados miembros en un mundo de rápidos cambios económicos y sociales

3.1.1. Desde 1988 la política de la cohesión ha constituido la piedra angular del esfuerzo de la Unión Europea por construir una unión cada vez más próxima entre sus ciudadanos. El Comité opina que la convergencia económica entre las regiones de la Unión Europea mediante políticas activas es esencial para preservar el modelo europeo de sociedad. Las acciones en materia de cohesión reflejan y refuerzan dicho modelo de sociedad; en él la igualdad de oportunidades y las garantías sociales básicas otorgadas por la aplicación de políticas públicas nacionales y comunitarias constituyen valores políticos y sociales fundamentales. Estas acciones están destinadas principalmente a dar oportunidades a las regiones desfavorecidas, es decir, aquellas regiones cuya desventaja económica relativa podría aumentar ciertamente conforme se intensifique la fuerza mundial y comunitaria de la integración económica, y a medida que el ritmo de los cambios tecnológicos y sociales aumente. Como indica el Segundo informe sobre la cohesión, estas fuerzas en conjunto tienden a generar una distribución espacial desigual de la actividad económica, con regiones más cercanas al "centro" del mercado, que se benefician al máximo, y regiones en la "periferia" económica y geográfica que se benefician un mínimo, si es que llegan a beneficiarse. En gran medida, los esfuerzos de la Unión en materia de cohesión estaban dirigidos a ayudar a las regiones desfavorecidas a contrarrestar los perjuicios económicos y la fractura social que el proceso de integración económica podía llevar aparejados.

3.1.2. La ampliación planteará fundamentalmente nuevos desafíos económicos y políticos a los esfuerzos de cohesión de la Unión. Como se desprende claramente del Segundo informe sobre la cohesión, las necesidades regionales de desarrollo económico en los países candidatos son considerables. La Unión tiene que responder a estos desafíos con acciones sostenidas y específicas de cohesión adaptadas a las necesidades de desarrollo económico específicas de los países candidatos. Habría que dedicar especial atención al fomento del papel de las mujeres en el empleo.

3.1.2.1. Por otra parte, la Comisión debería examinar nuevas e innovadoras formas de hacer frente a los desafíos que la ampliación plantea a la cohesión, Por ejemplo, se podrían estrechar los vínculos entre las acciones financiadas por los Fondos Estructurales de la UE, los créditos a la inversión del Banco Europeo de Inversiones y el capital del sector privado. Estos vínculos presentan un potencial de sinergia considerable que podría dar lugar a inversiones productivas en los países candidatos, y sin ellos dichas inversiones serían menores.

3.1.3. Al mismo tiempo, las acciones de la Unión en materia de cohesión deben continuar abordando los problemas regionales que persisten en los actuales Estados miembros de la UE-15. Aunque estas acciones hayan tenido un éxito considerable desde 1988, es probable que el apoyo de las políticas de cohesión siga siendo un elemento fundamental para el desarrollo económico de las regiones desfavorecidas de la UE-15 después de 2006. Sin embargo, al igual que la política de cohesión en favor de las regiones de los países candidatos debería estar destinada a cubrir las necesidades particulares de desarrollo de dichos países -necesidades que pueden derivarse específicamente de sus circunstancias económicas y sociales-, también deberían adaptarse las ayudas de la cohesión a las regiones desfavorecidas de la UE-15 después de 2006 para que cumplan sus requisitos y prioridades en dicho periodo -requisitos y prioridades que pueden ser diferentes de los que contemplan las acciones actuales en materia de cohesión.

3.1.4. Desde 1988 se ha aprendido mucho sobre la eficacia de las acciones de cohesión, y las sucesivas normas relativas a la cohesión se han ido ajustando para poner en práctica lo aprendido. En el contexto de los desafíos a los que se enfrenta la Unión, es importante que la futura política de cohesión tenga en cuenta las lecciones del pasado, que incorpore las mejores prácticas reveladas por los resultados del pasado y que éstas informen la normativa que rige las políticas de cohesión. En este contexto, exhortamos a la Comisión a continuar desarrollando y mejorando sus técnicas de supervisión de la eficacia de las intervenciones llevadas a cabo en el marco de los Fondos Estructurales.

3.2. La cohesión en el contexto de las demás políticas comunitarias

3.2.1. Es esencial que los objetivos de todas las políticas comunitarias sean lo más congruentes posible entre sí. De otro modo, será necesario adaptar la política de un ámbito determinado para resolver los problemas creados por decisiones adoptadas en otro campo. Tiene que haber una coordinación correcta de las decisiones que afectan a las políticas, y por consiguiente, es importante que las acciones de la Unión Europea en materia de cohesión sean coherentes entre sí. Sin embargo, no se podrá evitar que surjan tensiones entre las diversas políticas. Por ejemplo, a pesar de que -como señala el Segundo informe- la estabilidad macroeconómica contribuye a lograr la convergencia económica a nivel nacional, es posible que, en alguna ocasión, las restricciones impuestas sobre las políticas fiscales nacionales cuyo objeto es la estabilidad (por ejemplo, mediante el Pacto de Estabilidad y Crecimiento) entorpezcan más la financiación gubernamental de las políticas destinadas a lograr la convergencia económica a nivel regional. Del mismo modo, aunque el mercado interior sea -y continúe siendo- beneficioso para el conjunto de la Unión, puede contribuir a que se cree a nivel comunitario un modelo de desarrollo económico "núcleo-periferia".

3.2.2. Los conflictos entre los objetivos de las distintas políticas de la UE pueden llegar a agudizarse aún más. Por ejemplo, en las comunidades rurales y pesqueras existe una profunda preocupación de que las actuales reformas de las políticas agrícola y pesquera susciten en ellas problemas económicos y sociales importantes. No cabe duda de que estas reformas no sólo tendrán efectos negativos sobre determinadas regiones de la UE-15, sino que contribuirán a plantear problemas regionales en los países candidatos.

3.2.3. Por supuesto, se acepta que es necesario avanzar en dichas áreas políticas para lograr mejorar la competitividad, las normas ambientales y los niveles de productividad que benefician al conjunto de la UE. Por otra parte, las reformas específicas -por ejemplo, de la PAC- son necesarias para cumplir los compromisos internacionales contraídos por la UE. Sería erróneo y contraproducente que la UE dejara de adoptar determinadas decisiones políticas teniendo exclusivamente en cuenta los efectos que éstas tendrían sobre la cohesión. Al mismo tiempo, es desde luego correcto proponer que los beneficiarios directos de las reformas políticas que se llevan a cabo en la UE -incluida la ampliación- deben estar dispuestos a compensar a las regiones desfavorecidas, en términos absolutos o relativos, por dichas reformas políticas mediante un aumento de su contribución financiera a los esfuerzos de cohesión de la UE.

3.3. La cohesión en el contexto de las políticas económicas nacionales

3.3.1. Las políticas nacionales de los Estados miembros desempeñan un papel crucial en la configuración del entorno general que influirá considerablemente en las perspectivas económicas regionales de la UE. Por lo tanto, es importante que los Estados miembros reconozcan el impacto regional de sus políticas económicas y que garanticen -siempre que sea posible- que las políticas nacionales refuercen la convergencia económica regional en lugar de socavarla. Numerosos estudios regionales de la Comisión demuestran que la convergencia económica regional se ha estado logrando a nivel de la UE, pero que la divergencia económica regional se ha producido a nivel de los Estados miembros, lo que refleja en gran parte el impacto regional negativo de las políticas económicas nacionales. El Comité propone que en el próximo estudio se preste una mayor atención al impacto regional de las políticas económicas nacionales, y que, en la preparación de éstas se adopten medidas para tomar en consideración, cuando esto no se haga ya, los efectos económicos para las regiones de dichas políticas económicas nacionales.

3.4. La reforma de las políticas de cohesión con vistas a la ampliación

3.4.1. La elaboración de las políticas de cohesión antes de la ampliación representa un desafío fundamental de aquí a 2006. En el presente apartado, nos centraremos en cuestiones específicas que la Comisión ha sometido a nuestra consideración. En la próxima etapa de nuestras deliberaciones desarrollaremos estos puntos más exhaustivamente.

3.4.2. Principios fundamentales de las acciones en materia de cohesión

3.4.2.1. En opinión del Comité, los principios fundamentales que han informado la aplicación de las acciones de cohesión desde 1988 deben seguir constituyendo la base de las acciones de cohesión después de la ampliación: concentración, programación, adicionalidad y cooperación. En cada uno de los períodos previos de programación, estos principios han contribuido positivamente a que los Fondos Estructurales alcancen sus objetivos. En efecto, en el contexto de la ampliación, exhortamos a la Comisión a buscar mecanismos que permitan consolidar la eficacia de estos principios.

3.4.3. Implicaciones financieras de la ampliación

3.4.3.1. La ampliación de las políticas de cohesión de la UE para cumplir las obligaciones que se derivarán de su ampliación requerirá un aumento de los recursos financieros asignados a estas políticas. Si bien el Comité reconoce que es probable que el aumento del gasto de cohesión afecte en gran medida a los Estados miembros más ricos, el aumento del presupuesto del Fondo de Cohesión es una consecuencia inevitable de la ampliación. Sin embargo, también es cierto que la ampliación beneficiará desde un punto de vista económico a todos los Estados miembros y, especialmente, a las economías dinámicas situadas en el núcleo del mercado interior. Por lo tanto, una parte del incremento de la carga financiera que se imponga a dichos países como consecuencia de la ampliación estará compensada por los beneficios económicos que se deriven de la ampliación. Es difícil discrepar de la opinión de la Comisión en cuanto a que, "para poder seguir gozando de credibilidad, la política regional y de cohesión debe utilizar recursos acordes a las necesidades en función de las circunstancias imperantes"(1).

3.4.4. Ayuda a las regiones atrasadas (Objetivo n° 1)

3.4.4.1. Uno de los principales problemas que planteará la ampliación se refiere a los criterios para poder optar al apoyo del Objetivo n° 1 después de 2006. Dicho problema surgirá debido a las modificaciones de los criterios para poder optar al Objetivo n° 1 que se llevarán a cabo si se mantienen los criterios actuales en este ámbito. La ampliación acarreará una disminución significativa del nivel medio de la renta per cápita de la UE, y si se exige de manera estricta el requisito del 75 % del PIB per cápita, muchas regiones de la UE-15 ya no podrán solicitar dicha ayuda cuando finalice el actual periodo de programación. Por consiguiente, una gran parte del debate para llevar a cabo la ampliación abordará la forma de definir una política de cohesión que cubra las necesidades específicas de las regiones desfavorecidas de los países candidatos y que también tenga en cuenta las necesidades de desarrollo económico constante de las regiones desfavorecidas de la actual UE-15.

3.4.4.2. El Comité coincide en la necesidad de seguir destinando prioritariamente las acciones de cohesión a las regiones retrasadas en términos de desarrollo respecto de la media de la Unión. Por otra parte, el Comité apoya el mantenimiento de criterios transparentes a escala comunitaria para determinar qué regiones pueden optar a la ayuda del Objetivo n° 1, y para mantener el actual sistema que atribuye en exclusiva a la Comisión la competencia de elegir las regiones que cumplen los criterios.

3.4.4.3. En su informe, la Comisión presenta cuatro opciones para el futuro de la financiación con arreglo al Objetivo n° 1, cada una de las cuales ofrece diversas soluciones a las dificultades que surgirán tras la ampliación, a saber:

- aplicación estricta del límite del 75 % para las regiones excluidas del Objetivo n° 1, pero aún necesitadas de ayuda, que puedan recibir ayudas procedentes de fondos distintos del Objetivo n° 1;

- la opción anterior, pero con un régimen de transición dual para ayudar a las regiones excluidas del Objetivo n° 1 - un régimen para las que superen el límite del 75 % según los parámetros actuales, y otro régimen para las que lo superen debido a la disminución de la renta media per cápita causada por la ampliación;

- la determinación de un límite de PIB per cápita superior al 75 % para que las regiones atrasadas que permanezcan debajo del límite del 75 % con arreglo a los parámetros actuales también puedan ser elegibles;

- fijación de dos criterios para poder optar a la financiación: uno para las regiones de la actual UE-15 y otro para los países candidatos.

3.4.4.4. Cada una de estas opciones tiene características específicas que el Comité valora, aunque ninguna de ellas parece tratar los problemas que se plantearán de forma ideal. El Comité analizará estas opciones más detenidamente en la segunda fase de sus trabajos sobre este dictamen, pero de momento formula las siguientes observaciones:

- el Comité considera que no se debe adoptar una política dual de cohesión (como propone la opción 4). Manifiesta su preocupación por las tensiones políticas y sociales indeseables que ello generaría en la UE, y porque podría dar a entender que se crearían dos "clases" de miembros en la Unión;

- el Comité considera que las regiones que actualmente pueden optar al apoyo del Objetivo n° 1, y que seguirán necesitando ayuda después de 2006, no deberían perder dicho derecho por el simple hecho de que la ampliación vaya a acarrear una disminución automática del PIB per cápita medio de la UE. La Comisión calcula que si se aplica estrictamente el límite del 75 % en esa fase, aproximadamente la mitad de la población de la UE-15, actualmente facultada para solicitar el apoyo del Objetivo n° 1, perdería dicho derecho;

- la opción de aumentar el límite por encima del actual 75 % del PIB per cápita para poder beneficiarse del Objetivo n° 1 ofrece la ventaja de la transparencia y la objetividad. Por otra parte, dicha opción garantiza que las regiones que sigan necesitando la ayuda del Fondo de Cohesión la recibirán hasta que comiencen a desarrollarse de forma autónoma en un plano económico, lo cual sería muy deseable. La dificultad, sin embargo, radica en definir un nuevo límite que no ponga en peligro el principio de concentración de las acciones de cohesión. Es importante que los Estados miembros no utilicen el debate sobre el nuevo límite para sostener que éste se debe fijar al nivel que más beneficie a sus propias regiones, en vez de basarse en consideraciones comunitarias;

- el Comité considera que la segunda opción -mantener el límite del 75 %, pero establecer mecanismos de "reducción progresiva" para proteger los intereses de las regiones actualmente elegibles- presenta ciertas ventajas, pues protege a las regiones afectadas contra una pérdida súbita de ayudas al desarrollo, con todo lo que ello implicaría para sus economías. Sin embargo, esta opción implica que, en definitiva, estas regiones dejarán de poder optar a la ayuda si su PIB per cápita supera el límite del 75 %, incluso aunque continúen teniendo importantes problemas de desarrollo económico, lo cual no nos parece deseable;

- el Comité no ve la necesidad de impedir que se puedan crear instrumentos específicos de ayuda regional destinados a apoyar a las regiones que antes cumplían los criterios del Objetivo n° 1 y que ya no necesitan el tipo de apoyo que generalmente se concede en ese marco: por ejemplo, las regiones en las que se han solucionado los problemas básicos de infraestructuras. Esto se podría lograr reforzando el uso de instrumentos horizontales -por ejemplo, incrementando los recursos asignados al Fondo Social Europeo para potenciar los recursos humanos en el ámbito de la ayuda a la cohesión (políticas de educación, formación y reciclaje)- o desarrollando iniciativas comunitarias destinadas a resolver los problemas tecnológicos o de inversión pendientes en esas regiones;

- la Comisión se pregunta si deben ampliarse los criterios para determinar la distribución de los recursos financieros e incluir la tasa de empleo. El Comité teme que la utilización de ese indicador pueda falsear la imagen global de una región porque algunos centros de una región pueden estar experimentando una mejora (quizá temporal) de su actividad económica. El peligro subyacente es la aparición de economías regionales en las que un núcleo relativamente pequeño y avanzado esté rodeado por una amplia periferia con escasas oportunidades de desarrollo económico. El apoyo del Objetivo n° 1 debería estar destinada a seguir mejorando las oportunidades de crecimiento económico sostenible de las regiones, y si bien la tasa de empleo constituye un indicador de ello, también es cierto que puede reflejar fácilmente una imagen incompleta y, a veces, falseada.

3.4.5. Ampliación y transferencias financieras

3.4.5.1. Desde muchos puntos de vista fundamentales, las necesidades de desarrollo económico de las regiones atrasadas de los países candidatos son muy diferentes de las de muchas regiones atrasadas de la UE-15 que, de aquí a 2006, se habrán beneficiado durante casi dos décadas del apoyo a la cohesión. Además, existen razones para pensar que los actuales requisitos del Objetivo n° 1, que son adecuados para la UE-15, puedan no ser apropiados para los nuevos Estados miembros por motivos relacionados tanto con la capacidad de las regiones de los países candidatos para absorber el apoyo a la cohesión disponible con arreglo a las normas actuales, como con las restricciones sobre el nivel máximo de apoyo a la cohesión acordadas por el Consejo Europeo de Berlín. Deberían tenerse en cuenta los siguientes aspectos:

- la política de cohesión se debe adaptar a las condiciones particulares de las regiones desfavorecidas de los países candidatos con derecho a optar a una ayuda. Las condiciones económicas y sociales de los países candidatos son únicas en gran medida, y la Comisión debe asegurarse de que se diseñe una política apropiada para dichas condiciones;

- es esencial que la experiencia que se ha adquirido a lo largo de 25 años de acciones en materia de cohesión se refleje en la política de cohesión que se debe desarrollar para resolver la nueva situación que se producirá a partir de 2006;

- se podría exigir una modulación de los niveles de ayuda económica disponibles para las regiones de los países candidatos que tuviera en cuenta (a) la capacidad de absorción de esas regiones y (b) la posibilidad de equilibrar la financiación del sector público y del sector privado;

3.4.6. Regiones ultraperiféricas, montañosas e insulares

3.4.6.1. Las regiones ultraperiféricas, montañosas e insulares de la Unión -cuya infraestructura económica y social es sumamente precaria- seguirán necesitando un régimen especial en el marco de las acciones de cohesión del Objetivo n° 1. La reforma de las acciones de cohesión tras la ampliación no debería acarrear una disminución del apoyo a estas comunidades sumamente vulnerables. El Comité acoge favorablemente el compromiso contraído por el Consejo Europeo en los apartados 55 a57 de las conclusiones de la cumbre de Niza en el sentido de aumentar el apoyo dado a esas regiones.

3.5. Apoyo en el marco del Objetivo n° 2

3.5.1. El Comité toma nota de las observaciones de la Comisión referentes a los problemas que plantea la gestión de las acciones de cohesión en el marco del Objetivo n° 2: en particular, la falta de flexibilidad de los mecanismos actuales, y las limitaciones de la información estadística y de otro tipo, que complican considerablemente su participación en el proceso de determinación de las regiones elegibles. La Comisión propone adoptar un sistema de "zonificación indirecta" para las regiones no incluidas en el Objetivo n° 1 que padezcan problemas estructurales. Con arreglo a este sistema, los Gobiernos nacionales determinarían qué zonas tienen derecho a optar a ayudas sobre la base de una serie de parámetros establecidos por la Comisión (y aplicados en algunas iniciativas comunitarias). El CES desea señalar lo siguiente:

- si bien el Comité considera que existen ventajas en este planteamiento, ha de tenerse en cuenta que al aplicarse debe exigirse a los Estados miembros que controlen el cumplimiento de las normas de la Unión en particular, por lo que se refiere a la cooperación y la adicionalidad, que requerirían unas garantías apropiadas. De otro modo, se corre el riesgo de que los recursos empleados no se adapten adecuadamente a las necesidades y posibilidades económicas locales, o que no sean suficientes para tratar los problemas estructurales de dichas regiones;

- quizá se deba prestar una atención especial a las políticas de desarrollo económico que presenten un interés más amplio para la Unión, pues no se trata de beneficiar únicamente a un solo Estado miembro (por ejemplo, favorecer intervenciones transfronterizas).

3.6. Política de cohesión y valor añadido a nivel comunitario

3.6.1. Según se indica en nuestra introducción, y como se desprende claramente de las estadísticas presentadas por la Comisión, las acciones de la Unión Europea en materia de cohesión han reportado beneficios económicos sustanciales a las regiones del Objetivo n° 1. Mediante un esfuerzo colectivo se ha aportado un "valor añadido" considerable a las regiones atrasadas.

3.6.2. El Comité sostiene que las acciones de la UE en materia de cohesión en las regiones del Objetivo n° 2, y del Objetivo n° 3 así como la ejecución de iniciativas comunitarias, han generado un "valor añadido" importante. No cabe duda de que la política de cohesión de la UE ha obligado a muchos Estados miembros a adoptar nuevas prácticas de desarrollo económico regional que son muy beneficiosas desde un punto de vista económico y que contribuyen al proceso de transformación económica. El respeto de los principios de concentración, cooperación, programación y adicionalidad ha constituido una fuente independiente de "valor añadido" sobre la base de las acciones de cohesión de la UE. Es fundamental que este aspecto se mantenga en el futuro, y que las políticas de cohesión se sigan elaborando en general sobre la base de una normativa común que incluya las mejores prácticas en materia de técnicas regionales de desarrollo económico.

3.6.3. También es importante subrayar que los esfuerzos de la UE en materia de cohesión no solamente benefician a las economías regionales que pueden optar a las ayudas. Una gran parte de la ayuda canalizada hacia las regiones atrasadas o en fase de adaptación revertirá a las regiones más prósperas en forma de adquisición de bienes y servicios. Por otra parte, conforme aumente la prosperidad de las regiones atrasadas, éstas se convertirán en nuevos e importantes mercados para las empresas establecidas en las regiones más prósperas. Bajo la doble influencia de la realización del mercado interior y de la unión monetaria, una parte elevadísima del gasto de la UE permanece dentro de la UE: el porcentaje del PIB de las importaciones procedentes de terceros países es relativamente bajo. Por lo tanto, los esfuerzos en materia de cohesión de la UE que logran su objetivo representan una fuente adicional de demanda global para el conjunto de la Unión Europea y que, por consiguiente, constituyen un elemento importante en el proceso de crecimiento económico en el conjunto de la UE.

3.7. Intervención comunitaria: medidas horizontales

3.7.1. El Segundo informe sobre la cohesión abre el debate sobre la alternativa entre la territorialidad (o "zonificación") de la ayuda y un mayor uso de las medidas horizontales destinadas a alcanzar objetivos económicos y sociales específicos sobre la base de la experiencia con programas de iniciativa comunitaria (zonificación indirecta). Hace tiempo que el Comité comprendió (y viene promoviendo) las ventajas de las iniciativas horizontales (incluidas las comunitarias) como medio para contrarrestar los desequilibrios regionales porque son flexibles y pueden dirigirse específicamente a problemas regionales concretos. Por consiguiente, y siguiendo la línea propuesta en el Segundo informe, el Comité considera interesante un sistema de zonificación indirecta para el pago de los fondos de cohesión a las regiones que no se consideran atrasadas (es decir, las regiones del Objetivo n° 1). En especial, consideramos que la cuestión del mayor fomento de los recursos humanos debería considerarse una prioridad fundamental en las regiones que después de 2006 dejarán de cumplir los requisitos para ser incluidas en el Objetivo n° 1, y que a nivel de la UE se deberían destinar recursos adicionales a tal efecto.

3.8. El papel de la UE en la política económica regional

3.8.1. Actualmente, los gobiernos y la administración comunitaria, nacional y regional comparten la responsabilidad de la ayuda al desarrollo económico de las regiones desfavorecidas de la Unión Europea. Seguimos convencidos de que este planteamiento es correcto y de que las acciones deberían seguir reflejando los objetivos que informan todas las políticas de la Unión Europea, tal como establece el Tratado. Las acciones en materia de cohesión pertenecen a un ámbito político en el que un enfoque uniforme en un marco de responsabilidad financiera común aporta un valor añadido específico. Aunque, cuando proceda, la ejecución de la política de cohesión pueda atribuirse a los Estados miembros en determinados campos (con arreglo a las directrices acordadas por la Unión), la mayor parte del esfuerzo total de cohesión debería seguir gestionándose conjuntamente entre la UE, los gobiernos nacionales y locales.

3.8.2. La cooperación ha sido fundamental para el éxito de las acciones en materia de cohesión desde 1988. Por consiguiente, exhortamos a que siga constituyendo un elemento esencial de las acciones en materia de cohesión después de 2006. La colaboración combina las ventajas técnicas de un planteamiento "de abajo arriba" del desarrollo regional, con un planteamiento que implica una responsabilidad colectiva a escala comunitaria a la hora de mejorar las condiciones materiales de vida de los ciudadanos de todas las regiones de la UE. La cooperación real con los interlocutores sociales en todas las etapas de la programación es vital para la ejecución correcta de políticas de cohesión económica y social. Cualquier intento de reducir el papel de la cooperación respecto de las acciones destinadas a la cohesión debilitará las políticas de cohesión.

3.8.3. Es evidente que el proceso de ampliación y profundización beneficia a las diferentes economías de diferentes maneras. La ampliación aumentará considerablemente el tamaño del mercado interior de la UE y por consiguiente tiene forzosamente que ofrecer nuevas oportunidades económicas importantes a todos los Estados miembros de la UE. Es esencial que tanto los países candidatos como las regiones económicamente desfavorecidas de la actual UE-15 puedan compartir estas ventajas económicas. Ello constituye el fundamento de la responsabilidad financiera común de la UE respecto de las acciones destinadas a la cohesión. En nuestra opinión, hay que evitar cualquier tipo de medidas que puedan debilitar el principio de responsabilidad financiera común pues éstas mermarán forzosamente la cohesión económica y social de la UE.

3.8.4. Al mismo tiempo, conforme a la normativa que rige la aplicación de las políticas de cohesión, se deja al Estado miembro afectado -y así tiene que seguir siendo- un amplio margen de actuación en la etapa de ejecución. Esto se ajusta al amplio principio de subsidiariedad contemplado en diversas disposiciones del Tratado. Sin embargo, no se debe permitir que esto limite la capacidad de la Comisión de asegurarse de que todos los Estados miembros respetan las mejores prácticas a la hora de la ejecución.

4. Conclusiones

4.1. La ampliación plantea desafíos enormes al compromiso de lograr la cohesión económica y social en toda la Unión Europea. Este desafío obligará a destinar más recursos a las políticas de cohesión de la UE. Se trata de una consecuencia inevitable de la ampliación.

4.2. El Comité apoya el mantenimiento del Objetivo n° 1 en materia de ayuda territorial y es partidario de que una parte sustancial de los esfuerzos de cohesión de la UE se dirija hacia dichas regiones. El principio de concentración de esfuerzos no debería ponerse en tela de juicio.

4.3. El Comité ha examinado las opciones de la Comisión sobre las implicaciones de la ampliación para las regiones que actualmente pueden optar a ayudas en el marco del Objetivo n° 1 de las acciones de cohesión. El Comité opina que la revisión de los criterios del Objetivo n° 1 no debería llevar a la exclusión de las regiones que reciben fondos actualmente y cuyo desarrollo económico seguirá dependiendo de la ayuda a la cohesión. A ello puede contribuir un aumento del límite actual por encima del 75 %.

4.4. Las acciones de la UE en materia de cohesión aportan un valor añadido considerable a las regiones desfavorecidas. No sólo inciden directamente en el nivel de vida y empleo, sino que también ofrecen beneficios indirectos considerables en virtud de los principios de concentración, programación, cooperación y adicionalidad que los Estados miembros tienen que seguir al conceder ayudas a la cohesión. Estas acciones deberían observar el principio de igualdad de oportunidades respecto al papel de las mujeres en el empleo.

4.5. El Comité reconoce la fuerza de los argumentos de la Comisión a favor de un régimen de "zonificación indirecta" para otorgar ayudas a las regiones excluidas del Objetivo n° 1. Sin embargo, si dicho régimen se lleva la práctica, este cambio se deberá regir por una normativa que garantice que los principios de concentración, programación, cooperación y adicionalidad continúen siendo respetados por los Estados miembros: en caso de necesidad, mediante un refuerzo de las medidas de supervisión y evaluación.

4.6. El Comité recomienda a la Comisión que idee formas de utilizar los servicios del Banco Europeo de Inversiones y el capital privado para que éstos desempeñen un mayor papel en las acciones de cohesión de la UE. Es probable que se logren importantes sinergias mediante una estrategia de desarrollo económico regional a la que contribuyan dichos factores.

4.7. Las políticas de cohesión deben seguir siendo una cuestión tanto de responsabilidad financiera común como de interés común para la Unión. El Comité desea asegurarse de que las políticas de los Estados miembros se sigan basando en objetivos comunitarios fijados de común acuerdo.

4.8. La supervisión y la cooperación son fundamentales para garantizar el éxito duradero de las acciones en materia de cohesión. El Comité considera que estos elementos son esenciales para lograr el éxito de las políticas de cohesión cuando éstas se apliquen también a los países candidatos. Por consiguiente, la Comisión debería adoptar medidas -en caso de necesidad- para ayudar a los países candidatos a crear e introducir los mecanismos institucionales necesarios para facilitar tanto la supervisión como la cooperación.

4.9. El Comité coincide en que las diez prioridades en materia de cohesión económica y social que la Comisión fija deben constituir la base de los esfuerzos de cohesión en el futuro. En el contexto de la ampliación y del impacto de las reformas políticas actuales en las regiones de la EU-15, estas prioridades deberían garantizar que los principales desafíos en materia de cohesión a los que se enfrenta la Unión Europea influyan en las acciones de cohesión.

Bruselas, 25 de abril de 2001.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) Segundo informe sobre la cohesión, conclusiones y recomendaciones, p. XXXVII.