COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
COM(93) 545 final 
Bruselas, 24 de noviembre de 1993 
Informe de la Comisión al Conselo Europeo sobre la adaptación 
de la legislación existente al principio de subs id lar iedad 
Informe de la Comisión al Consejo Europeo sobre la adaptación 
de la legislación existente al principio de subsidiariedad 
I. El principio de subsidiariedad tras la entrada en vigor del Tratado de 
la Unión Europea 
1. La noción de subsidiariedad 
El principio de subsidiariedad consagrado por el Tratado de 
Maastricht adquiere su plena trascendencia en la perspectiva de una 
Comunidad llamada a transformarse en una Unión Europea dotada de 
nuevas competencias, entre otras, el ámbito monetario, la política 
exterior y la defensa. 
Una cosa es elaborar políticas equilibradas en unos sectores 
concretos, tal y como la Comunidad ha intentando siempre hacer, y 
otra, definir los respectivos niveles de responsabilidad entre la 
Unión y los Estados miembros en el amplio ámbito de la veintena de 
objetivos que se abren ahora a la intervención comunitaria (cf. 
artículos 3 y 3A del Tratado). 
El principio de subsidiariedad está destinado a garantizar una toma 
de decisiones lo más cercana posible al ciudadano, con una 
verificación constante de que la acción que deberá emprenderse a 
nivel comunitario está justificada en relación a las posibilidades 
existentes a escala nacional, regional o local. 
En concreto, el Tratado de Maastricht subordina la aplicación de 
cualquier acción nueva a la demostración de su legitimidad en lo 
que respecta a su necesidad. 
Esta demostración debe permitir responder a tres grandes 
interrogantes : 
¿Cuál es la dimensión comunitaria del problema? 
¿Cuál es la solución más eficaz si se comparan los medios a 
disposición de la Comunidad y de los Estados miembros? 
¿Qué plusvalía concreta aporta la acción común en relación con 
acciones emprendidas aisladamente por los Estados miembros? 
A esta demostración de la necesidad, el Tratado de Maastricht 
añade, para toda acción, entre en el ámbito de una competencia 
exclusiva o no, la obligación de verificar su proporcionalidad con 
el objetivo perseguido. La intensidad de la acción debe dejar a los 
Estados miembros el máximo margen de maniobra para su aplicación. 
La subsidiariedad exige que la intervención del legislador 
comunitario se limite a lo esencial. 
El principio de subsidiariedad cumple así un doble cometido; una 
primera función de descentralización, pero también, una función 
derivada de integración comunitaria, ya que la eficacia rige la 
solución de un problema en un marco común. 
De esta forma, el principio de subsidiariedad tiene como objetivo 
principal mejorar la calidad de la actividad comunitaria. 
2. Alcance del principio de subsidiariedad 
La subsidiariedad es ante todo un principio político, una especie 
de "rule of reason". Su función específica no es repartir las 
competencias, lo que depende de los "poderes constituyentes", es 
decir, de los autores del Tratado. El principio de subsidiariedad 
está destinado a regular el ejercicio de dichas competencias, y a 
justificar su aplicación en cada caso concreto. 
El Tratado de la Unión Europea se limita a establecer una 
distinción entre competencias exclusivas y competencias compartidas 
sin delimitarlas. Como mucho, en los sectores nuevos, realiza, caso 
por caso, un cuidadoso desglose entre lo que, en un mismo ámbito, 
puede depender de medidas comunitarias y lo que debe ser de 
competencia nacional (por ejemplo, en materia de sanidad, cultura, 
educación, y formación no se contempla la armonización). 
La aplicación del principio de subsidiariedad tiene las siguientes 
consecuencias : 
La competencia comunitaria no se presume y queda como la 
excepción en relación con la competencia nacional; en otras 
palabras, las competencias de la Comunidad deben serle 
atribuidas a ésta de manera específica. 
El dinamismo del concepto de subsidiariedad, lejos de 
inmovilizar las acciones comunitarias, debe permitir su 
desarrollo, si las condiciones lo exigen, y, a la inversa, 
limitarlas o abandonarlas cuando ya no esté justificada la 
realización de las mismas a escala comunitaria. 
El papel regulador de la subsidiariedad, como criterio de 
necesidad, se aplica únicamente a las competencias compartidas; 
la Comunidad tiene la obligación concreta e incontestable de 
actuar en determinados ámbitos, tales como el mercado interior. 
Las plenas consecuencias del principio de subsidiariedad quedan 
subordinadas a la profundización, por parte de las Instituciones 
comunitarias, en una serie de cuestiones de fondo, planteadas por 
la Comisión en su comunicación de 27 de octubre de 1992 
(SEC(92)1990): 
¿Cuál es el grado de obligatoriedad para la aplicación de las 
distintas competencias compartidas? 
¿Cuáles son los límites de la intervención legislativa en 
relación con los medios de acción no coercitivos? En 
particular, ¿cuáles son los lugares respectivos de la directiva 
y el reglamento en ausencia de un pleno reconocimiento del 
principio de la confianza mutua? 
¿Cuál es el papel de la subsidiariedad en la gestión y el 
control de la ejecución? 
El respeto del principio de subsidiariedad se impone a las tres 
instituciones. Ello deriva fundamentalmente de la declaración y del 
acuerdo interinstitucional adoptados por el Parlamento, el Consejo 
y la Comisión el 29 de octubre de 1993. 
El acuerdo interinstitucional permitirá tener más en cuenta el 
principio de subsidiariedad en la toma de decisiones. Pero este 
principio no puede llevarse a las reglas de procedimiento, es ante 
todo una actitud que, para concretarse, exige que se de una 
respuesta de tipo político a las cuestiones de fondo que sin duda 
planteará la aplicación de la subsidiariedad antes de la entrada en 
vigor del Tratado de la Unión Europea. 
II. Compromisos adquiridos por la Comisión para la aplicación del 
principio de subsidiariedad 
Además de su participación en el acuerdo interinstitucional, del que 
ya expuso las lineas principales en su comunicación conjunta de 27 de 
octubre de 1992 (SEC(92) 1990), la Comisión ha adquirido tres tipos de 
compromisos, en particular durante el Consejo Europeo de Edimburgo, 
para la aplicación del principio de subsidiariedad: 
la motivación de todas sus propuestas legislativas 
la retirada o la revisión de ciertas propuestas 
la revisión de la legislación vigente 
1. Motivación de las propuestas legislativas; 
Sin esperar a la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea, 
la Comisión instruyó a sus servicios para que precedieran a una 
motivación específica de todas sus nuevas propuestas de tipo 
legislativo: reglamentos, directivas o decisiones. 
Cada exposición de motivos incluye, desde hace algunos meses, la 
respuesta a una serie de preguntas relativas a los criterios de la 
subsidiariedad (en el sentido amplio que incluye el principio de la 
proporcionalidad, o de la intensidad, como hacen el artículo 3B del 
Tratado de Maastricht y las conclusiones del Consejo Europeo de 
Edimburgo). A partir de ahora se da una respuesta detallada a las 
preguntas siguientes: 
a. ¿Cuáles son los objetivos de la acción prevista en relación con 
las obligaciones que atañen a la Comunidad? 
b. ¿Entra la acción prevista en el ámbito de una competencia 
exclusiva de la Comunidad o de una competencia compartida con 
los Estados miembros? 
c. ¿Cuál es la dimensión comunitaria del problema (por ejemplo, 
cuántos Estados miembros se ven afectados y qué solución ha 
estado en vigor hasta ahora)? 
d. ¿Cuál es la solución más eficaz si se comparan los medios de la 
Comunidad y de los Estados miembros? 
e. ¿Qué plusvalía concreta aporta la acción prevista de la 
Comunidad y cuál sería el coste de la no actuación? 
f. ¿De qué modalidades de acción dispone la Comunidad 
(recomendación, apoyo financiero, reglamentación, 
reconocimiento mutuo, etc.)? 
g. ¿Es necesaria una reglamentación uniforme o basta una directiva 
que establezca los objetivos generales remitiendo la ejecución 
al nivel de los Estados miembros? 
Las preguntas c), d) y e) no se examinan cuando se trata de la 
aplicación de una competencia exclusiva. Para delimitar las 
competencias exclusivas y las competencias compartidas, la Comisión 
se inspira en los criterios mencionados en la citada comunicación 
de 27 de octubre de 1992. 
La propuesta legislativa incluye igualmente un considerando que, al 
hacer referencia expresa al principio de subsidiariedad, tiene en 
cuenta los principales elementos de respuesta aportados en la 
exposición de motivos. 
La Comisión, como ya indicó en su comunicación al Parlamento y al 
Consejo de 27 de octubre de 1992, considera deseable que en el 
futuro la exposición de motivos se publique en el Diario Oficial al 
mismo tiempo que su propuesta, para que, en un deseo de 
transparencia, los Parlamentos nacionales, los ciudadanos y todos 
los medios interesados conozcan la justificación detallada de la 
iniciativa en términos de la subsidiariedad, y hagan valer, en su 
caso, sus observaciones antes de la adopción del texto propuesto. 
En determinados casos, podría también ser útil publicar la 
evaluación del impacto de la propuesta sobre las empresas, en 
particular sobre las PYME. 
Ya hay que señalar que el número de propuestas legislativas de la 
Comisión, debido principalmente al examen minucioso del principio 
de la subsidiariedad, ha disminuido en 1993 en relación con 
periodos similares de los años anteriores. Su programa de trabajo 
legislativo para 1993 se elaboró y se discutió posteriormente con 
el Parlamento, teniendo cuidado de respetar el principio de la 
subsidiariedad, e incluye un número total de propuestas reducido 
respecto a años anteriores. La Comisión difundió durante el Consejo 
Europeo de Copenhague una lista de casos concretos en los que había 
decidido, o no legislar, o reducir la intensidad de las propuestas 
legislativas previstas. En el futuro tiene la intención de informar 
no sólo al Consejo y al Parlamento, sino también a todos los 
interesados (por medio de su aparición en la serie C del Diario 
Oficial) de los motivos por los que ha decidido no dar curso a una 
propuesta inicialmente prevista en su programa legislativo. 
Además, la Comisión, como hizo constar en las conclusiones del 
Consejo Europeo de Edimburgo, se niega a dar curso a las 
invitaciones a legislar efectuadas en las reuniones informales de 
los Consejos de Ministros. Dentro de la misma línea, se ha opuesto 
a resoluciones del Consejo que le pedían que elaborara propuestas 
de carácter legislativo, con el fin de evitar repeticiones 
inútiles. 
Finalmente, cabe señalar que diversas propuestas de la Comisión 
están siendo debatidas actualmente en el Consejo y el COREPER, por 
lo que respecta a la subsidiariedad, en particular las relativas a 
la garantía de los depósitos, la protección de los animales, los 
productos alimenticios y el etiquetado del calzado. 
2. Retirada o revisión de propuestas: 
La Comisión comunicó al Consejo Europeo de Edimburgo su intención 
de proceder a la retirada o a la revisión de una veintena de 
propuestas que no le parecían suficientemente justificadas en lo 
relativo a la subsidiariedad, ya se trate de la necesidad misma de 
la acción o de su intensidad. 
El Parlamento adoptó el 15 de septiembre una resolución por la que 
solicita el mantenimiento de la mayoría de las propuestas para las 
que estaba prevista la retirada. 
La Comisión ha iniciado, además, la revisión, en el sentido de una 
simplificación de algunos principios generales, de las propuestas 
citadas en las conclusiones de Edimburgo: ofertas de contratos 
públicos, definición común del concepto de armador comunitario, 
publicidad comparativa, etiquetado del calzado, responsabilidad del 
prestatario de servicios, protección de las personas físicas ante 
el tratamiento de los datos en las redes numéricas de 
telecomunicaciones. 
El Parlamento Europeo se ha pronunciado asimismo sobre las 
propuestas de revisión, solicitando la permanencia de los textos 
que la Comisión había citado como ejemplos de revisión de la 
legislación actual. 
La Comisión ha estudiado detalladamente la Resolución del 
Parlamento de 15 de septiembre, suprimiendo lo que ha estimado 
necesario. Actualmente está revisando las propuestas relativas a 
una simplificación. 
La Comisión no excluye el anuncio de nuevas retiradas de propuestas 
cuya pertinencia o necesidad son discutidas o cuyo contenido se ha 
visto sobrecargado con detalles inútiles durante los debates del 
proceso legislativo. Finalmente, conviene recordar que en 1993 la 
Comisión retiró unas 150 propuestas que le parecían técnicamente 
anticuadas o políticamente obsoletas. 
3. Revisión de la legislación existente: 
El Consejo Europeo, durante su reunión de Lisboa de junio de 1992, 
solicitó a la Comisión que realizara para el final de 1993 un 
informe global sobre la revisión de ciertas normas comunitarias a 
fin de adaptarlas al principio de subsidiariedad. A raíz de la 
solicitud del Consejo Europeo de Lisboa, la Comisión envió al 
Consejo Europeo de Edimburgo, que tomó nota de ello en sus 
conclusiones, una nota con los primeros resultados de la revisión 
de la legislación vigente acompañada de ejemplos. La Comisión ha 
determinado de esta manera varios grupos de reglamentos para las 
que tiene previsto proponer una revisión en 1993. 
III. Trabajos sobre la revisión de la legislación existente 
Conviene no olvidar que los trabajos iniciados por la Comisión sobre 
la revisión de la legislación comunitaria suponen en cierto sentido la 
segunda etapa de una operación de simplificación. La primera etapa fue 
consecuencia de la propia armonización comunitaria, que ha supuesto 
generalmente la supresión de multitud de actos legislativos y normas 
nacionales y la supresión del papeleo acumulado por los Estados 
miembros durante décadas. 
Un ejemplo de ello fue la introducción del documento administrativo 
único que suprimió de una vez miles de formularios distintos. Este 
documento administrativo fue suprimido a su vez con el establecimiento 
del régimen transitorio del IVA el 1 de enero de 1993. 
El actual examen de la legislación comunitaria representa un trabajo 
de gran envergadura. 
Los servicios de la Comisión han sometido esta normativa a una criba 
en lo que respecta a los dos criterios del principio de 
subsidiariedad: 
¿Qué normas no corresponden ya al criterio de necesidad? bien 
porque se puede dudar de la adecuación del nivel comunitario a la 
eficacia de la acción, bien la plusvalía de la acción no parece 
quedar clara en relación con las acciones realizadas en el plan 
nacional. 
¿Qué normas no se ajustan al criterio de la proporcionalidad? bien 
porque tienen; un nivel de detalle inútil, bien porque podrían 
adoptar la forma no de un acto jurídico coercitivo, sino la de un 
instrumento más flexible (recomendaciones, código de buena 
práctica, acuerdos con los interlocutores sociales, reconocimiento 
mutuo, etc.). 
1. Precauciones que habrá que tomar 
A lo largo de esta operación, se han tomado varias precauciones de 
tipo general: 
- No cuestionar el acervo comunitario, es decir, con la excusa de 
la revisión de los textos, reanudar los debates en el Consejo y 
en el Parlamento sobre principios básicos de las políticas 
comunitarias o sobre puntos particulares de una normativa 
considerada fundamental por uno u otro Estado miembro. 
Dar prioridad a la revisión de las legislaciones antiguas, en 
las que, basándose en la experiencia, parece clara su revisión 
en vez de a textos que han sido adoptados recientemente; por 
regla general, la Comisión no tiene la intención de proponer 
modificaciones para las legislaciones adoptadas hace menos de 
dos años. 
Limitar la revisión a las normativas de alcance "legislativo", 
que establecen normas aplicables a las empresas y a los 
particulares, con excepción de aquellas sujetas a grandes 
modificaciones, que se están examinando actualmente (por 
ejemplo, la cohesión). 
2. Principales elementos 
La Comisión ha intentado reagrupar la normativa que habrá de 
revisarse en tres "paquetes": 
a) Normativa que debe refundirse: 
Se trata de modernizar y de ordenar el conjunto de una 
normativa que ha alcanzado un grado de madurez suficiente para 
distinguir lo esencial de lo accesorio en su funcionamiento. La 
acumulación de textos sucesivos, que no siempre guardan una 
coherencia, para cubrir la totalidad de un sector impone la 
necesidad de recoger en un sólo instrumento los principios 
generales y las normas específicas importantes, particularmente 
en lo que respecta a la seguridad jurídica y al derecho de los 
particulares; y recoger en un único procedimiento las 
modalidades de decisión de aplicación. Un ejemplo de ello es el 
código aduanero adoptado el año pasado por el Consejo. La 
Comisión prevé una refundición de este tipo, por ejemplo, para 
los productos farmacéuticos o el derecho de residencia. Esta 
refundición no debe confundirse con las operaciones 
tradicionales de codificación constitutiva o declarativa. 
b) Normativa que debe simplificarse: 
La simplificación, independientemente de una refundición, puede 
resultar necesaria para alguna normativa, basándose en la 
experiencia, porque los textos entran en detalles inútiles que 
pueden depender tanto de una normativa nacional o regional como 
incluso de un convenio internacional. Se trata en particular de 
los conjuntos de normativas citados en las conclusiones del 
Consejo Europeo de Edimburgo. La Comisión tiene la intención de 
comenzar a remitir al Consejo propuestas de simplificaciones en 
este ámbito. Por otro lado, también ha identificado otras 
normativas que habrá que simplificar (por ejemplo, la 
fiscalidad indirecta, la organización común de los mercados 
agrícolas, etc.). 
c) Normativa que debe derogarse: 
La derogación de ciertas normativas es necesaria, ya sea porque 
se integran en una refundición, o porque se ven superadas por 
el desarrollo de técnicas como el nuevo enfoque o el 
reconocimiento mutuo. 
3. Condiciones para el éxito de la operación 
Debe procurarse que este ejercicio de revisión no se transforme en 
un "autoservicio" donde cada uno sugiera, sin coherencia alguna, la 
revisión o derogación de legislaciones por motivos de oportunidad. 
Asimismo, la Comisión debe llamar la atención del Consejo sobre 
cierto número de condiciones de carácter general relacionadas con 
el éxito de la operación de revisión: 
Los intentos de simplificación de las normativas que no 
satisfagan el criterio de proporcionalidad corren el riesgo, 
sea cual sea la voluntad política de los Estados miembros, de 
enfrentarse a la resistencia de las administraciones 
nacionales, ansiosas, debido a la falta de confianza recíproca 
entre ellas, por obtener las normativas más detalladas 
posibles. La supresión de las normativas que ya no sean 
necesarias resulta aún más difícil, a falta de una respuesta a 
las cuestiones de fondo que plantea la subsidiariedad, y en 
particular a falta de un consenso en los ámbitos de competencia 
exclusiva. 
Un acuerdo con el Consejo y el Parlamento para la refundición 
de la normativa a la manera del que se está preparando para la 
codificación, de modo que el examen de las propuestas de la 
Comisión no de lugar a la reapertura de los debates de fondo, 
que sobrepasen la operación sobre la subsidiariedad, o la 
multiplicación de enmiendas. 
La posibilidad efectiva para la Comisión de ejercer sus 
competencias externas, es decir, la aceptación por el Consejo 
de la competencia de la Comunidad para la negociación y la 
conclusión de acuerdos internacionales a beneficio de los 
cuales la Comisión propone que no se legisle en el plano 
interior. 
Una mayor consideración del principio de confianza mutua entre 
los Estados en los ámbitos sensibles, especialmente por lo que 
respecta a la sanidad, como la protección de los consumidores o 
los controles sanitarios o fitosanitarios; las delegaciones que 
son más favorables al principio de subsidiariedad en el terreno 
político son a menudo las que multiplican las solicitudes de 
armonización en los menores detalles a nivel jurídico. 
El mejor empleo de la delegación de competencias de ejecución 
en la Comisión. 
La Comisión está convencida de que la verdadera solución al 
problema de la complejidad de la normativa consiste en la 
introducción de una jerarquía de las normas, cuyo examen en la 
conferencia intergubernamental de 1996 está previsto por el Tratado 
de Maastricht. 
La Comisión considera que la legislación, una vez revisada, debería 
someterse a un nuevo principio en materia de legislación, para 
evitar que vuelvan a proliferar los textos de modificación. En el 
futuro, toda modificación de un reglamento del Consejo (o un 
complemento de éste) deberá ser objeto de una propuesta que recoja 
en un único texto las disposiciones antiguas o nuevas y derogue el 
texto antiguo, conviniendo en que el debate se referirá únicamente 
a la nueva parte propuesta del reglamento de que se trate. Una 
reforma de este tipo permitiría: 
Por una parte, acabar, en un mismo sector, con la coexistencia 
de reglamentos sucesivos que exigen unos trabajos de 
codificación que resultan anticuados muy rápidamente. 
Por otra, estabilizar el volumen de la legislación permanente 
bajo el doble efecto de su disminución en un 25% 
aproximadamente, por las derogaciones previstas, y de la 
limitación del número de nuevas propuestas. 
En este contexto, la Comisión ha estudiado atentamente la lista 
franco-británica que se le transmitió en junio, y hasta ahora ha 
llegado a la conclusión de que, efectivamente, hay que reconsiderar de 
alguna forma 16 de los 22 textos presentados (véase la relación que 
figura en anexo). La Comisión estudiará asimxsmo la comunicación 
transmitida el 16 de noviembre por las autoridades alemanas, así como 
las demás aportaciones que se le transmitan. 
Por último, la Comisión quiere manifestar que, en el presente 
informe, ha tratado de abordar de la forma más amplia todos los 
ámbitos de la legislación comunitaria. La Comisión considera 
que este enfoque global es el único que permite garantizar la 
eficacia de su ejercicio. 
RESUMEN 
I. Normativa que debe refundirse: 
1. Aduanas p. 10 
2. Derecho de residencia p. 10 
3. Productos farmacéuticos p. 11 
4. Competencia . • p. 12 
5. Mecanismos de loa intercambios de productos agrícolas p. 12 
II. Normativa que deberá simplificarse: 
A. Familias de reglamentos que figuran en las conclusiones 
del Consejo de Edimburgo: 
1. Normas técnicas p. 13 
a) Productos alimenticios 
b) Simplificaciones introducidas por el nuevo 
enfoque 
2. Cualificaciones profesionales p. 15 
3. Medio ambiente p. 15 
a) Agua 
b) Aire 
4. Reconocimiento a los Estados miembros de determinadas 
posibilidades de transacciones con los particulares .... p. 19 
5. Protección de los animales p. 20 
6. Política social p. 21 
B. Otras posibilidades de simplificación de normativas: 
1. Fiscalidad indirecta p. 21 
a) IVA: 
b) Impuestos especiales: 
2. Derecho de sociedades p. 22 
3. Organización común de mercados agrícolas p. 22 
4. Política de transportes p. 23 
5. Política común de la pesca p. 23 
6. Protección de los consumidores p. 24 
III. Normativas que van a derogarse: 
A. A consecuencia de una refundición p. 25 
B. A consecuencia de la simplificación resultante de la 
introducción del nuevo enfoque p. 26 
C. A consecuencia de la ampliación del reconocimiento 
recíproco p. 26 
D. A consecuencia de la adaptación a los nuevos conocimientos 
científicos p. 26 
E. A consecuencia de la evolución de la jurisprudencia del 
Tribunal de Justicia p. 27 
10 
Este informe refleja el estado actual de los trabajos de la Comisión y 
no prejuzga la aparición de nuevas propuestas de revisión o supresión. 
I. Normativa que debe refundirse: 
Diversas normativas regidas por múltiples textos necesitan refundirse 
en un único texto. 
1. Aduanas: 
El código aduanero comunitario constituye una refundición de unos 
25 reglamentos o directivas del Consejo y 75 reglamentos o 
directivas de la Comisión y varios centenares de directivas de 
modificación adoptados desde 1968. 
Esta refundición reúne y simplifica el conjunto de la legislación 
vigente en dos reglamentos: 
el Reglamento del Consejo de 12 de octubre de 1992, con 253 
artículos, 
y el Reglamento de la Comisión, adoptado en junio de 1993 con 
915 disposiciones de aplicación. 
Se trata de una operación de aplicación del principio de 
subsidiariedad, no tanto por un criterio de necesidad, pues se 
trata de una competencia exclusiva incontestable, sino como 
criterio de intensidad o de proporcionalidad. En efecto, en el 
respeto del acervo comunitario revalorizado en un sistema 
coherente, las disposiciones repetitivas o inútilmente detalladas 
se han sustituido por un conjunto de disposiciones de carácter 
general. 
La operación de refundición, además de las ventajas por lo que 
respecta a la transparencia, permite, por una parte, mejorar el 
reparto de las competencias entre el Consejo y la Comisión en la 
gestión de los ámbitos aduaneros (en particular para el régimen de 
tránsito comunitario). Cada institución puede de este modo 
dedicarse plenamente a su cometido principal, la legislación de 
base para el Consejo, las normas de ejecución para la Comisión. 
Estos dos reglamentos servirán, además, de referencia para los 
países terceros (en particular los de Europa Oriental) que desean 
reforzar su cooperación con la Comunidad. Finalmente, el código 
aduanero, en virtud de la disminución considerable del volumen de 
la normativa, a menudo dispersa, facilitará el estudio del acervo 
comunitario en el marco de las negociaciones de adhesión. 
2• Derecho de residencia 
El derecho de residencia de los nacionales comunitarios está regido 
actualmente por diez directivas adoptadas por el Consejo entre 1968 
y 1990. El derecho de residencia, concedido en su origen a las 
personas que ejercen una actividad económica (trabajadores por 
cuenta ajena y pro cuenta propia) se amplió posteriormente a otras 
categorías de nacionales comunitarios (jubilados, estudiantes y 
personas no activas). Todos estos textos regulan, o bien en 
términos análogos, o bien por referencias, el derecho de entrada y 
de salida, el derecho de residencia, las características de los 
permisos de residencia y sus condiciones de concesión, la situación 
de los miembros de la familia y las excepciones por motivos de 
orden público, etc. 
11 
La dispersión de la legislación comunitaria plantea a los 
ciudadanos comunitarios el problema del conocimiento exacto de sus 
derechos a nivel comunitario, en tanto que normalmente esta materia 
está regulada a nivel nacional por un conjunto coherente de normas 
legislativas y reglamentarias. Además, ante la perspectiva de la 
ciudadanía europea introducida por el Tratado de Maastricht, una 
parte de las disposiciones deberán actualizarse para recoger la 
desaparición de las fronteras interiores. Convendría asimismo 
incorporar las aportaciones de la jurisprudencia del Tribunal de 
Justicia. 
Este trabajo de refundición del derecho de residencia deberá 
haberse concluido en 1994. 
3. Productos farmacéuticos 
En el contexto de la consecución del mercado interior, la Comunidad 
ha logrado armonizar todos los aspectos sanitarios relativos a los 
medicamentos destinados al uso humano y veterinario, restaurar la 
protección de la innovación e introducir una mayor transparencia en 
la aplicación de las medidas de carácter socioeconómico. Gracias a 
un esfuerzo constante de clarificación y simplificación, la 
legislación farmacéutica de la Comunidad constituye una referencia 
a escala internacional, que ha permitido a la Comunidad emprender 
una importante acción de armonización farmacéutica internacional 
con Estados Unidos y Japón. 
Sin embargo, la normativa farmacéutica comunitaria está compuesta 
por un conjunto muy complejo de textos relativos a los diversos 
aspectos de la protección sanitaria y social: ensayos de 
investigación y desarrollo, procedimientos y criterios de 
autorización de comercialización, buenas prácticas de fabricación, 
etiquetado, publicidad, patentes, modalidades de fijación de los 
precios o de reembolso por la seguridad social. 
Los textos, difundidos en 7 volúmenes y en diversas lenguas por la 
Oficina de Publicaciones bajo el título "La normativa de los 
medicamentos en la Comunidad Europea", comprende una veintena de 
reglamentos y directivas del Consejo, ocho de la Comisión, dos 
comunicaciones (precios, importaciones paralelas), y más de 
cincuenta "notas explicativas" de dichas normas, en las que se 
indica a los industriales cómo presentar los expedientes de 
autorización, realizar los ensayos científicos y proceder a la 
fabricación. 
Además, la Comunidad establecerá un sistema comunitario de 
autorización para la comercialización, por medio de la Agencia 
europea de evaluación de los medicamentos. 
Con esta ocasión, una refundición permitiría reforzar la coherencia 
del conjunto de los textos a la luz de los principales aspectos del 
principio de las subsidiariedad: 
Por una parte, la refundición confirmaría un claro reparto de 
las responsabilidades, en particular en lo que respecta a la 
autorización y a la retirada, entre las decisiones de la 
Comisión, a partir de los dictámenes de la futura Agencia de 
Medicamentos, y las adoptadas por las autoridades nacionales, y 
permitiría obtener una mayor articulación, y por tanto, 
coherencia, entre las decisiones comunitarias y las decisiones 
nacionales. 
12 
Por otra parte, la refundición permitiría simplificar y 
modernizar los conceptos de base y precisar la terminología en 
las diversas lenguas comunitarias, lo que tiene especial 
importancia en este sector. Además, eliminando las repeticiones 
inútiles de definiciones y la superposición de procedimientos, 
se reduciría en más de un tercio el volumen de la normativa 
actual. 
Podría entrar en vigor coincidiendo con la instauración de la 
Agencia, es decir, a finales de 1994 o a principios de 1995. 
4. Competencia 
Se trata de un ámbito, especialmente en lo relativo a las ayudas de 
estado, en donde la "normativa emana con gran frecuencia de la 
Comisión, en forma de directrices o comunicaciones, más que del 
Consejo. Algunas de estas directrices han alcanzado un grado de 
complejidad muy elevado a raíz de las sucesivas modificaciones 
ligadas a la evolución económica o al desarrollo de ciertas 
políticas comunes. Así, la Comisión tiene la intención de refundir 
algunas de las directrices, con el fin de mejorar su eficacia y 
aumentar la transparencia, realizando previamente, como es usual, 
amplias consultas con las administraciones nacionales. 
Además, en el ámbito de las ayudas regionales, la Comisión 
establecerá un mapa coherente de las regiones susceptibles de 
obtener ayudas comunitarias y ayudas nacionales destinadas a las 
regiones. 
En el ámbito de las normas aplicables a las empresas, la Comisión 
tiene la intención de realizar en 1994 la fusión y la 
simplificación de los Reglamentos 2349/84 (exenciones de grupos de 
licencias de patentes) y 556/89 (exenciones de grupos de "know 
how"). 
5. Mecanismos de los intercambios de productos agrícolas 
En el ámbito de los mecanismos de intercambio (certificados, 
restituciones, derechos reguladores, garantías, etc.), resulta 
necesario dar una mayor coherencia a la legislación actualmente 
fragmentada entre las normativas horizontales del Consejo, los 
reglamentos sobre la organización común de los mercados, las 
diversas normas de aplicación del Consejo y de la Comisión, las 
comunicaciones de interpretación, las sentencias del Tribunal de 
Justicia, etc. 
Estos trabajos, que durarán varios años, podrán incluir, en un 
principio, las restituciones a la exportación y permitirán aclarar 
las respectivas normas y responsabilidades de las Instituciones 
comunitarias, los organismos nacionales de intervención y los 
operadores. 
II. Normativa que deberá simplificarse 
A. Familias de reglamentos que figuran en las conclusiones del Consejo 
de Edimburgo 
13 
La Comisión determinó para el Consejo Europeo de Edimburgo varios 
ejemplos de familias de reglamentos que habría que reexaminar, y 
para las que,'desde comienzos de 1993, ha iniciado una revisión en 
términos de simplificación. 
1. Normas técnicas 
Según las conclusiones del Consejo de Edimburgo: "En cuanto se 
refiere a las normas técnicas, es conveniente proceder a una 
racionalización de una serie de directivas cuyas 
especificaciones técnicas son demasiado detalladas, por lo que 
éstas podrían ser sustituidas, de acuerdo con el nuevo enfoque 
de armonización, meramente por los requisitos esenciales que 
dichos productos deben cumplir para circular libremente en la 
Comunidad. Se trata especialmente de directivas de armonización 
en el sector de los productos alimenticios (mermeladas, aguas 
minerales naturales, miel, extractos de café y zumos de fruta). 
La Comisión propondrá, asimismo, clarificar los ámbitos de 
aplicación respectivos de algunas directivas que, aun cuando 
estén incluidas dentro del nuevo enfoque de armonización, 
plantean problemas de encabalgamiento (por ejemplo, las 
directivas sobre baja tensión y sobre máquinas). 
a) Productos alimentarios 
La aplicación del principio de subsidiariedad en el sector 
alimentario se está abordando en dos fases. 
En la primera fase, se está otorgando prioridad a los dos 
aspectos específicos de la aplicación del principio de 
subsidiariedad establecidos en las conclusiones de la 
Cumbre de Edimburgo: 
La racionalización de las directivas "verticales" 
relativas a los productos de chocolate, mermeladas, 
zumos de fruta, miel, azúcares, extractos de café, 
leche en conserva y aguas minerales. 
La posible reducción del número de directivas 
específicas que deban adoptarse relativas a las 
categorías de los productos alimenticios destinados a 
una alimentación especial establecidos en la Directiva 
89/398/CEE. 
Los servicios de la Comisión han empezado a considerar las 
medidas que podrían adoptarse para simplificar las 
directivas verticales, y en especial para evitar posibles 
solapamientos o incoherencias con la legislación general 
aplicable en el sector alimentario, y para limitar el 
alcance de los textos a los requisitos esenciales de las 
categorías de los productos en cuestión. Se han iniciado 
consultas con los sectores industriales afectados y los 
Estados miembros, y el objetivo de la Comisión es presentar 
las propuestas correspondientes en 1994. 
No obstante, en el caso de la directiva sobre aguas 
minerales naturales, parece que debe adoptarse un enfoque 
distinto, dado que el objetivo de esta directiva es 
armonizar los requisitos esenciales de estos productos en 
aras de la protección de la salud pública. 
14 
Además, la Comisión ha iniciado consultas con los Estados 
miembros sobre la posible reducción del número de 
directivas específicas para productos alimenticios 
destinados a una alimentación especial, y espera poder 
presentar una propuesta al respecto en otoño de 1993. 
Para la segunda fase, la Comisión está considerando la 
posibilidad de preparar una directiva marco general sobre 
derecho de la alimentación, que establecerá los objetivos 
generales de la política comunitaria en este sector, y 
tendrá como propósito racionalizar las diversas 
disposiciones específicas relativas a los aditivos, 
etiquetado, etc. La Comisión ya ha iniciado amplias 
consultas a este respecto. 
b) Simplificaciones introducidas por el nuevo enfoque 
La Comisión, en el marco de la propuesta de directiva 
"Mercado CE" propuso al Consejo la modificación de la 
directiva "baja tensión" para introducir los procedimientos 
de evaluación de la conformidad y del mercado conforme al 
nuevo enfoque, con el fin de armonizar las disposiciones de 
la directiva con las de la directiva "máquinas". 
La Comisión ha dirigido un mandato al CEN/CENELEC para que 
complete o modifique las normas armonizadas existentes 
teniendo en cuenta las exigencias esenciales de la 
directiva sobre máquinas. 
Esta iniciativa está destinada a crear una referencia 
normativa coherente que otorga presunción de conformidad 
con los requisitos de las directivas sobre máquinas y sobre 
baja tensión. 
La Comisión, tras la adopción de la modificación de la 
directiva "baja tensión", tiene la intención de publicar en 
el Diario Oficial, serie C, una nueva comunicación por la 
que se modifique la comunicación de 15 de diciembre de 1981 
sobre el funcionamiento de la directiva "baja tensión", y 
que tratará de todos los aspectos de la directiva, incluida 
su aplicación complementaria y coherente con la directiva 
"máquinas" en particular. 
Estos tres pasos deberán tener por resultado una 
clarificación total de las preguntas formuladas en la 
cumbre de Edimburgo. 
Por lo que respecta a la clarificación del ámbito de 
aplicación de otras directivas, la Comisión, en el marco 
de la aplicación del Informe SUTHERLAND, ya ha iniciado 
diversos trabajos. La propuesta pendiente sobre material 
eléctrico en "atmósferas explosivas" permitirá reagrupar un 
solo texto las tres directivas e base vigentes y las nueve 
modificaciones. 
La propuesta pendiente sobre los equipos de elevación y los 
ascensores reestructurará las dos directivas en vigor así 
como sus cuatro modificaciones. Además, la Comisión 
presentará dos nuevas propuestas basadas en "el principio 
15 
del nuevo enfoque", una relativa a los equipos de presión 
que deroga la legislación vigente y otra sobre la 
meteorología que sustituye a las directivas de base y a las 
modificaciones actuales. 
Además, en el ámbito de la legislación sobre los vehículos 
de motor, formada por 110 medidas distintas y sobre los 
tractores agrícolas, compuesta por 38 directivas, 
-legislación basada en el enfoque tradicional- la Comisión 
tiene la intención de realizar gradualmente una revisión a 
medida que se vayan introduciendo modificaciones en las 
directivas del Consejo o de la Comisión. 
2. Cuallficaciones profesionales 
De acuerdo con las conclusiones del Consejo de Estrasburgo: "La 
Comisión volverá a examinar las directivas -relativamente 
antiguas- que tratan de ciertas profesiones reglamentadas con 
objeto de simplificar su funcionamiento y reforzar el 
reconocimiento mutuo". 
Las primeras directivas basadas en el reconocimiento de 
certificados de experiencia funcionan relativamente bien. Por 
el contrario, una serie de directivas relativamente antiguas 
(médicos, farmacéuticos, matronas, veterinarios, dentistas, 
enfermeros) que proceden de una armonización de los sectores de 
formación en vez del reconocimiento mutuo presentan 
dificultades de funcionamiento, y deberían revisarse y 
simplificarse, empezando por las formas de funcionamiento de 
sus distintos comités. 
Respecto al reforzamiento del reconocimiento recíproco, debería 
resultar de una integración de las directivas de reconocimiento 
de los certificados de experiencia profesional en la Directiva 
92/51/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1992, relativa a un 
segundo sistema general de reconocimiento de las formaciones 
profesionales que completa a la Directiva 89/48/CEE, tras su 
entrada en vigor, que se producirá el 18 de junio de 1994. 
3. Medio ambiente 
Según las conclusiones del Consejo de Edimburgo: "En el sector 
del medio ambiente, especialmente en los sectores del aire y 
del agua, la Comisión tiene el propósito de simplificar, 
consolidar y actualizar los textos actuales en función de la 
evolución de los conocimientos y de los avances técnicos". 
a) Agua 
El sector de la protección de las aguas está compuesto por 
un conjunto de directivas del Consejo adoptadas en su 
mayoría a finales de los años 70, de las que pocas han 
sufrido modificaciones desde entonces: 
16 
Directiva sobre la calidad de las aguas superficiales 
destinadas a la producción de agua potable completada 
con una directiva sobre los métodos de medición y una 
decisión por la que se establece un intercambio de 
información sobre la calidad de las aguas dulces 
superficiales. 
Directiva sobre la calidad de las aguas de baño. 
Directiva sobre la calidad de las aguas dulces que 
deben protegerse o mejorarse para ser aptas para la 
vida de peces, y directiva relativa a la calidad de las 
aguas conquinícolas. 
Directivas relativas a la contaminación causada por 
determinadas sustancias peligrosas vertidas en el medio 
acuático de la Comunidad. 
Directiva sobre la protección de las aguas 
subterráneas. 
- Directiva «uhi-* I* •?«) Mari d* la* «ynaw rtiüMliartíiÉi *1 
consumo humano. 
La Comisión tiene la intención de realizar a partir de 
1993, como está previsto en su programa legislativo, una 
revisión de esta normativa para hacerla más simple y más 
coherente con las normas de base relativas tanto a la 
calidad del agua como de las aguas residuales, actualizadas 
según los progresos científicos y técnicos y la experiencia 
adquirida. 
En aplicación del principio de subsidiariedad, la Comisión 
volverá a centrar la normativa sobre el respecto de los 
parámetros esenciales para la calidad y la salubridad de 
las aguas, dejando a los Estados miembros la posibilidad de 
añadir parámetros suplementarios de importancia secundaria. 
De este modo, en el futuro la protección de las aguas se 
basará esencialmente en las siguientes disposiciones y 
directivas marco sobre la calidad del agua: 
Una directiva sobre la calidad del agua potable que 
cubrirá todo el agua de uso doméstico y utilizada en el 
sector alimentario que pueda afectar a la salubridad de 
loa producto» alimenticios finales, mediante el 
establecimiento de parámetros generales cuyos valores 
técnicos se fijarán, en algunos casos, a escala 
comunitaria mediante un procedimiento simplificado, y 
para otros, a escala nacional; uno de los problemas más 
delicados que habrá que resolver será el del contenido 
en plaguicidas; con el tiempo esta directiva sustituirá 
a la actual directiva sobre la calidad de las aguas 
destinadas al consumo humano y eventualmente, a una 
parte de la directiva sobre la calidad de las aguas 
super riciales d«nt. I nariAS a la producción ite agua 
potable en la medida en que la futura directiva sobre 
la calidad ecológica de las aguas de superficie no 
afecte a determinados elementos específicos. 
17 
Una directiva sobre la calidad ecológica de las aguas 
de superficie que defina los objetivos globales que las 
autoridades nacionales y regionales deberán concretar. 
Si se adopta este enfoque global, las directivas sobre 
la calidad de las aguas piscícolas y conquinicolas así 
como la directiva relativa a la calidad que se exige 
para las aguas superficiales destinadas a la producción 
de agua potable podrán derogarse. 
Una directiva sobre la calidad de las aguas de baño 
cuyos parámetros deberán simplificarse y adaptarse a 
los conocimientos científicos, y que podrán revisarse 
en el futuro con arreglo a criterios comunitarios y a 
las circunstancias locales, mediante un procedimiento 
más flexible que una decisión del Consejo basada en la 
unanimidad. 
Una directiva sobre la gestión de las aguas dulces y la 
protección de las aguas subterráneas, que sustituirá a 
la actual directiva sobre la protección de las aguas 
subterráneas contra la contaminación causada por 
determinadas sustancias peligrosas. Esta directiva 
definirá los principios que regirán la protección 
cualitativa y cuantitativa de las aguas subterráneas, 
integrándola en una política general de gestión de las 
aguas dulces. 
Estas directivas marco sustituirán a los actuales textos 
sobre la calidad del agua. Por otra parte, este marco se 
verá completado con las directivas relativas al control de 
la contaminación en la fuente: 
La directiva relativa al tratamiento de las aguas 
residuales urbanas, que establece las obligaciones 
sobre recogida, tratamiento y evacuación de las aguas 
residuales urbanas y de determinados sectores 
industriales. 
La directiva relativa a la protección de las aguas 
contra la contaminación por nitratos procedentes de 
fuentes agrícolas. 
Ambas directivas, adoptadas recientemente, tienen en cuenta 
el principio de subsidiariedad, limitándose a objetivos de 
resultado y dejando a los Estados miembros la definición de 
los medios. 
Las directivas sobre el control de la eliminación de las 
sustancias peligrosas establecen el marco general y las 
disposiciones específicas de la aplicación de las normas 
sobre residuos y calidad de determinadas fuentes 
industriales. 
La nueva propuesta de directiva para la prevención y la 
reducción integrada de la contaminación de origen 
industrial va dirigida a completar estas directivas, 
imponiendo a los Estados miembros la adaptación de las 
normas comunitarias mínimas sobre residuos a las mejores 
técnicas disponibles. Esta adaptación será, en aplicación 
del principio de subsidiariedad, responsabilidad de las 
18 
autoridades nacionales competentes, y tratará sobre los 
sectores industriales cuyos residuos son sustancias que 
figuran en las listas I y II de la directiva marco de 1976. 
La coherencia de este conjunto de disposiciones podrá 
mejorarse posteriormente mediante la elaboración de un 
auténtico "código de las aguas de la Comunidad". 
b) Aire: 
El sector del aire, a diferencia del sector del agua, es 
objeto de una reglamentación sectorial del Consejo. Por lo 
que se refiere a la calidad del aire, en la actualidad 
únicamente cinco elementos contaminantes están cubiertos 
por directivas específicas e independientes. 
Las normas comunitarias sobre la calidad del air« carecen 
de una definición de los objetivos y los criterios 
armonizados de control. 
No obstante, en lo que respecta a las emisiones, hay 
algunos textos muy importantes (por ejemplo, los gases de 
escape de coches y camiones, las grandes instalaciones de 
combustión, o las especificaciones de los combustibles y 
<>*rh»ir«iiitíH) > ptí(n *«••! mimante tienen a] inconveniente de 
no contribuir directamente al respeto d© Ion objttfcívo* de 
la calidad del aire. 
La Comisión se propone llegar a un acuerdo sobre dichas 
definiciones antes de iniciar la revisión de la legislación 
existente. 
Previamente a cualquier simplificación y racionalización de 
los textos, que aún no abarcan de forma global el problema 
tip IPI muí muí na»-1 ñu I1PI aire, hay t^ip hiqtat punm PII i-mitun 
ICJH prooodI m lentos d» evaluar I on y vigilancia de la calidad 
ríe aire. 
El trabajo realizado para la simplificación de las directivas 
sobre el agua y el aire es un buen ejemplo de lo que puede 
hacerse para racionalizar y simplificar la legislación 
comunitaria sin modificar el nivel de las normas existentes. 
La Comisión es consciente de la importancia de estas normas en 
materia de medio ambiente. La aplicación del principio de 
subsidiariedad no debe conducir a un rebajamiento de dichas 
normas. El enfoque adoptado para los sectores del aire y del 
agua confirma el respeto a estos principios, dentro de una 
mayor simplicidad. 
4. Reconocimiento a los Estados miembros de determinadas 
posibilidades de efectuar transacciones con los particulares 
Según las conclusiones del Consejo de Edimburgo, en lo que 
respecta a la revisión de cuentas, "la Comisión pretende que 
las autoridades nacionales asuman una mayor responsabilidad en 
la aplicación de la legislación comunitaria, reconociéndoles, 
en determinadas condiciones, la posibilidad de realizar 
transacciones con los particulares". 
19 
Se trata de un ámbito muy delicado. Si, por un lado, en aras de 
la protección de los intereses financieros de la Comunidad hay 
que estimular a los Estados miembros a detectar los fraudes y 
obtener pagos rápidos, por otro lado, la posibilidad de 
transacción, que puede acelerar la recuperación de pagos 
indebidos, deberá utilizarse con precaución y para las 
cantidades de una cierta importancia, con la autorización 
previa de la Comisión responsable de la buena ejecución del 
presupuesto. 
La Comisión continua con sus reflexiones a este respecto. 
5. Protección de los animales: 
Según las conclusiones del Consejo de Edimburgo: "En el sector 
de la protección de los animales y en las explotaciones, la 
adhesión de todos los Estados miembros y de la Comunidad al 
Convenio Europeo para la protección de los animales en las 
explotaciones hace innecesario mantener las directivas del 
Consejo por las que se establecen, a instancias del Parlamento, 
normas muy estrictas para la protección de los cerdos, terneros 
y gallinas ponedoras. Sin embargo, no por ello es menos 
necesariajuna legislación comunitaria en la que se establezcan 
disposiciones mínimas de protección de los animales, con objeto 
de asegurar condiciones equitativas de competencia y de 
garantizar la libertad de circulación". 
La Comisión presentó al Consejo y al Parlamento una 
comunicación específica a este respecto. Se trata de un ámbito 
en que la aplicación del principio de subsidiariedad choca con 
el interés del Parlamento y de diversos Estados miembros, bajo 
la presión de la opinión pública, de conservar una legislación 
de base muy concreta que garantice la rapidez y la eficacia de 
las medidas de aplicación. 
La protección a los animales en las explotaciones, en el 
transporte y en la matanza es objeto de numerosos actos 
comunitarios desde hace casi veinte años. Paralelamente, se han 
celebrado convenios internacionales, de los que la Comunidad 
forma o podría formar parte, sobre estas materias, en el marco 
del Consejo de Europa. Ello ha dado lugar a repeticiones e 
incoherencias en algunos apartados. 
La Comisión ha examinado en profundidad este sector con el fin 
de lograr que si bien la Comunidad forma parte de los convenios 
del Consejo de Europa en cuestión, su aplicación uniforme en la 
Comunidad se vea garantizada por su incorporación a actos 
comunitarios que incluyan asimismo las recomendaciones 
adoptadas en aplicación de los convenios y que les otorguen una 
fuerza jurídica comparable a la de las disposiciones 
comunitarias. 
De esta forma, la Comunidad se reservaría el poder añadir los 
complementos necesarios para garantizar la libre circulación de 
los productos y la igualdad de trato de los productores 
comunitarios, y también poder suprimir los aspectos a menudo 
inútilmente detallados de los textos internacionales, en el 
pleno respeto del principio de subsidiariedad. 
20 
6* Política social: 
Según las conclusiones del Consejo de Edimburgo: "Por lo que se 
refiere a la política social, la Comisión considera que el 
conjunto de directivas basadas en el artículo 118A del Tratado 
es demasiado reciente para ser objeto de un nuevo examen; el 
objetivo prioritario sería, más bien, completarlas con la 
aplicación de todas las disposiciones de la Carta de los 
Derechos Sociales. Sería conveniente, sin embargo, simplificar 
y codificar, lo antes posible, los numerosos y antiguos 
reglamentos sobre libre circulación de trabajadores". 
A este respecto, conviene señalar que la Comisión ha adoptado 
su Libro Verde sobre la Política Social Europea, cuyo objetivo 
es iniciar un amplio debate sobre las opciones futuras de la 
Unión en este ámbito. La fecha tope para el envío de 
participaciones es el 31 de marzo de 1994. 
La Comisión ha iniciado los trabajos sobre la libre circulación 
de los trabajadores, y ha inscrito en su programa legislativo 
para 1994 la codificación de los Reglamentos ns 1408/71 y 
574/72 que coordinan las legislaciones nacionales relativas a 
la seguridad social. 
B. Otras posibilidades de simplificación de normativas: 
La Comisión ha señalado diversos ámbitos donde podría realizarse 
una simplificación, sin que se pueda de momento realizar una 
auténtica refundición debido a las características técnicas de los 
textos y a las numerosas excepciones y regímenes especiales 
existentes. 
1. Fiscalidad indirecta: 
a) IVA: 
La normativa del Consejo en materia de IVA es compleja. La 
armonización de las legislaciones nacionales relativas a la 
base del IVA, muy técnica por la propia naturaleza de 
dichas disposiciones, contiene numerosas excepciones. En 
efecto, la armonización de los tipos realizada el 1 de 
enero de 1993 ha contribuido a simplificar el sistema 
europeo del IVA. Este sistema, llamado transitorio, suprime 
los controles fiscales en las fronteras. Conserva el 
sistema de imposición por el estado de consumo, a la espera 
del sistema definitivo, mas simple, de imposición en el 
país de origen. 
En estas condiciones, la Comisión no ve la utilidad de 
realizar una revisión general de las normas actuales, con 
las que los agentes ya han empezado a familiarizarse. No 
obstante, se están elaborando simplificaciones puntuales. 
Con la perspectiva de la entrada en vigor del régimen 
definitivo, la Comisión propondrá en 1995 una refundición 
de la normativa sobre IVA, que conllevará la progresiva 
supresión de las excepciones y regímenes particulares. 
21 
b) Impuestos especiales: 
Por lo que respecta a los impuestos especiales, la 
normativa comunitaria es también muy compleja tanto en 
cuanto a la estructura (base) o los derechos (tipos), pero 
a diferencia de la normativa sobre el IVA, se establece un 
régimen definitivo en el sentido de que no hay un régimen 
transitorio, pues el principio fundamental es el de 
imposición en el país de consumo. 
La normativa sobre los impuestos especiales, es en su 
conjunto más reciente que la del IVA, y convendría esperar 
a ver los resultados de un primer período de dos o tres 
años antes de iniciar su simplificación. En estas 
condiciones, la Comisión estima que antes de 1995 no podrá 
contemplarse una simplificación de las directivas vigentes. 
2. Derecho de sociedades: 
Se trata de un ámbito ya cubierto por la normativa comunitaria 
(unas diez directivas: capital mínimo, cuentas anuales, 
fusiones, etc.), pero que se caracteriza también por las 
importantes lagunas que posee, ya que varias propuestas, y en 
especial las relativas al lugar de los asalariados en la 
estructura de las empresas siguen siendo objeto de discusiones 
en el Consejo. Estas propuestas aplican a menudo el principio 
de subsidiariedad dejando a los Estados un abanico de opciones 
e incluso ofreciendo un único instrumento facultativo como por 
ejemplo el estatuto de la sociedad de derecho europeo. Los 
textos, actualmente en vigor, son muy técnicos y contienen 
numerosas excepciones, por ejemplo respecto de las cuentas de 
las sociedades. Pero al estar a la espera de la finalización de 
los programas de armonización de las legislaciones, resulta 
prematuro iniciar un trabajo de refundición o incluso una 
simple codificación. 
No obstante, la Comisión lleva varios años proponiendo una 
simplificación de la normativa en favor de las PYME, que parece 
por ahora el medio más adecuado para aplicar el principio de 
subsidiariedad, al menos bajo la perspectiva de la 
proporcionalidad, en el sector del derecho de sociedades. 
3* Organización común de mercados agrícolas: 
La normativa sobre la organización común de mercados agrícolas 
no se presta fácilmente a la aplicación del principio de 
subsidiariedad en la medida en que el establecimiento de una 
organización común para un producto determinado ya no permite a 
los Estados miembros legislar en el ámbito cubierto por la 
normativa comunitaria. Además, por razones de igualdad entre 
los productores y de seguridad jurídica, resulta necesario 
elaborar textos muy concretos, a menudo a petición de los 
Estados miembros. La Comisión ya ha iniciado un importante 
esfuerzo de codificación, inscrito en su programa legislativo 
para 1993, que alcanza a una decena de organizaciones comunes 
de mercados. En la actualidad, y con la reforma de la PAC, no 
es posible realizar una refundición de las organizaciones 
comunes de mercado. El esfuerzo de la Comisión respecto a la 
22 
subsidiariedad se traduce en las nuevas propuestas sobre esta 
reforma, respecto de la posibilidad de dejar a los Estados 
miembros la definición de las modalidades de aplicación en 
cuanto a las características nacionales o regionales. 
Sin embargo, en lo que respecta a la lucha contra el fraude, la 
Comisión ha iniciado un trabajo de simplificación de la 
normativa con el fin de garantizar un mejor comprensión y 
aplicación de la legislación por parte de los Estados miembros 
y los beneficiarios. 
Esta necesidad fue reafirmada por el Consejo, cuando se adoptó 
la reforma de la política agrícola común. La Comisión confió a 
un grupo de expertos la tarea de examinar de forma específica, 
a la luz del principio de subsidiariedad, los siguientes 
aspectos: 
la dificultad de la aplicación, la gestión y el control de 
la normativa debido a la complejidad de los textos 
la posible inadecuación de la normativa a la realidad 
económica comercial o técnica. 
Los trabajos actualmente en curso tratan prioritariamente de 
los sectores de la carne de bovino y ovino y la normativa 
veterinaria. 
4. Política de transportes 
Si bien la Comisión ha lanzado recientemente varias iniciativas 
importantes en materia de transportes (Libro blanco y seguridad 
marítima), la actividad legislativa de la Comunidad en este 
sector ha cobrado una gran importancia a partir de 1985, por lo 
que no es fácil realizar una revisión amplia. 
No obstante, resulta necesario simplificar determinadas 
normativas antiguas, y en especial las relativas a los pesos y 
dimensiones de los vehículos de carretera y sobre el control 
técnico una vez se adopten los dos últimos textos (control de 
los frenos y limitadores de velocidad). 
5. Política común de la pesca 
Al igual que la legislación agrícola, la legislación de la 
pesca cubre un ámbito de competencia exclusiva, donde la 
aplicación del principio de subsidiariedad se ve limitado por 
las necesidades de la igualdad de trato de los operadores y de 
la seguridad jurídica. 
No obstante, se está preparando un importante trabajo de 
simplificación y descentralización de la política común. Este 
proceso se inició en diciembre de 1992 con la adopción del 
nuevo reglamento de base, en el que se consagran los tres 
principios de libertad, subsidiariedad y globalidad. Libertad 
en el sentido de que una vez se alcance el equilibrio entre 
esfuerzo y recursos en la flota comunitaria, el marco 
reglamentario que rige la política común deberá permitir una 
mayor expresión de las normas del mercado, gracias a la 
23 
disminución de las obligaciones reglamentarias. En efecto, los 
Estados miembros podrán elegir los criterios para el reparto de 
los recursos pesqueros que se les han asignado, así como las 
modalidades de uso. Subsidiariedad, en el respeto de dichas 
obligaciones, en el sentido de un reparto adecuado de 
responsabilidades entre la Comunidad, los Estados miembros, las 
regiones y los profesionales, donde cada uno disponga del 
margen de maniobra necesario y suficiente para la elección de 
los medios y su aplicación. En este contexto, hay que señalar 
que el nuevo régimen comunitario de licencias de pesca 
establece que compete a los Estados miembros la creación, la 
expedición y la gestión de las licencias de los barcos que 
ostenten su pabellón. Globalidad, en el sentido de que la 
política común cubre el conjunto del sector nalioalintentario, y 
el reconocimiento de esta interconexión puede originar 
importantes economías sinergéticas. A este respecto, hay que 
señalar que el nuevo régimen comunitario de control de las 
actividades pesqueras establece que, con el fin de garantizar 
el respeto de la normativa de dicho sector, las disposiciones 
relativas al control técnico se aplicarán en lo sucesivo no 
únicamente a las medidas de conservación y administración de 
los recursos, sino también a las medidas estructurales y a las 
relativas a la organización común de mercado de los productos 
pesqueros. 
Más concretamente, algunos capítulos enteros de la política 
común (las intervenciones estructurales) están siendo objeto de 
una refundición con arreglo a los principios anteriormente 
mencionados, mientras que otros han sido objeto, o lo serán 
próximamente, de una codificación que haga las normas más 
accesibles a los operadores (los contratos y las medidas 
técnicas, respectivamente). Por lo que se refiere a los 
recursos externos, ya ha aparecido la segunda generación de 
acuerdos de pesca con países terceros (por ejemplo, el acuerdo 
con Argentina), reduciendo el grado de intervención por parte 
de la Comunidad y aumentando proporcionalmente el compromiso de 
los armadores comunitarios. 
6. Protección de los consumidores: 
El Derecho comunitario del consumo en materia de indicación de 
los precios de los productos alimentarios y no alimentarios, se 
basa en tres directivas: 
La Directiva 79/581 de 19 de enero de 1979, modificada por 
la Directiva 88/315 de 7 de junio de 1988, que establece la 
obligación de indicar los precios de los productos 
alimentarios (precio de venta y precio por unidad de 
medida). Existen unas excepciones a este principio general 
en cuanto a los productos preembalados según las gamas 
preestablecidas, y asimismo los Estados miembros también 
podrán establecer excepciones para los pequeños minoristas. 
La Directiva 88/314 de 7 de junio de 1988, relativa a la 
indicación de precios de los productos no alimenticios, 
cuyo principio es la obligación de establecer un precio por 
unidad de medida; no obstante, los Estados miembros podrán 
determinar, para determinadas categorías de productos, la 
indicación del precio de venta por unidad. 
24 
Los textos adoptados por el Consejo, que difieren 
considerablemente de las propuestas presentadas por la 
Comisión, presentan ciertas dificultades que pueden resumirse 
de la manera siguientes: 
Las disposiciones previstas son extremadamente detalladas y 
de muy compleja aplicación. 
La industria y la distribución, especialmente en el sector 
alimentario, tienen graves dificultades para aplicar las 
disposiciones. 
Varios Estados miembros han señalado a la Comisión su deseo 
de que se revisen dichas disposiciones antes del fin del 
período transitorio (junio de 1995). 
Las disposiciones en cuestión conducen en la práctica a la 
promoción de las gamas normalizadas, lo que no deja de 
plantear otros problemas. 
El Consejo "consumidores", en la sesión de 2 de marzo de 1993, 
adoptó una resolución sobre las futuras medidas en materia de 
etiquetado de los productos en interés de los consumidores, 
invitando a la Comisión a adoptar un determinado número de 
medidas destinadas a garantizar un buen etiquetado informativo. 
Ya se ha creado un grupo de trabajo con los representantes de 
los proveedores y de los consumidores. A este respecto, la 
Comisión propondrá en 1994 una revisión de los tres textos 
anteriormente mencionados, que tendrá por objetivo su 
simplificación, previa concertación con los Estados miembros y 
los operadores económicos afectados. 
III. Normativas que van a derogarse 
Esta lista es ejemplificativa y deriva fundamentalmente de las 
consideraciones anteriores. En ella figuran las principales normativas 
que se derogarán, y no figuran aún las derogaciones totales o 
parciales resultantes de la simplificación de determinadas 
legislaciones. 
A. A consecuencia de una refundición: 
Aduanas : 
Además de la derogación de más de 100 directivas refundidas en 
el Reglamento del Consejo de 11 de octubre de 1992, el 
Reglamento de la Comisión por el que se establecen las 
disposiciones de aplicación del Código de aduanas supondrá la 
derogación de 77 reglamentos y directivas. 
- Derecho de residencia: 
Podrían derogarse unas diez directivas del Consejo y el 
artículo 10 del Reglamento 1612/68 del Consejo relativo a la 
libre circulación de los trabajadores en el interior de la 
Comunidad. 
25 
Productos farmacéuticos: 
Una refundición permitiría derogar unas veinte directivas del 
Consejo y de la Comisión. 
Agricultura: 
La refundición de las normas sobre los mecanismos de 
intercambio daría lugar a la derogación de una serie de 
reglamentos del Consejo y de la Comisión. 
Artículos alimentarios: 
Se estudiará la posibilidad de una refundición de la 
legislación comunitaria tras la adopción de una directiva marco 
que establecerá los objetivos generales y de directivas 
específicas tendentes a racionalizar las diversas disposiciones 
particulares sobre aditivos, etiquetado, etc., lo que supondrá 
la derogación de una serie de directivas. 
B. A consecuencia de la simplificación resultante de la introducción 
del nuevo enfoque: 
Directivas verticales relativas a los chocolates, mermeladas, 
extractos de café y de achicoria, leches en conserva, zumos de 
fruta y miel: 
Se está estudiando su simplificación con el fin de evitar 
incoherencias y solapamientos con la legislación horizontal 
existente y limitar su alcance a las exigencias esenciales. 
Material eléctrico, equipos de levantamiento y ascensores, 
aparatos de presión y metrología: 
La aplicación del nuevo enfoque a estos sectores permitirá 
derogar unas 50 directivas técnicas detalladas antiguas, 
acudiendo a las directivas que establecen los requisitos 
esenciales de seguridad y remitiéndose a la normalización 
europea para todos los detalles técnicos. 
C. A consecuencia de la ampliación del reconocimiento recíproco: 
- cualificaciones profesionales: 
Derogación de las directivas de reconocimiento de la 
experiencia profesional tras la entrada en vigor de la 
Directiva 92/51/CEE de 18 de junio de 1992. 
D. A consecuencia de la adaptación a los nuevos conocimientos 
científicos: 
- medio ambiente: 
Podrían derogarse cuatro o cinco directivas en el ámbito de las 
aguas. 
26 
E. A consecuencia de la evolución de la jurisprudencia del Tribunal de 
Justicia: 
Libertad de establecimiento: 
A la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre el 
efecto directo de los artículos 52 y 59 del Tratado, se 
derogarán las disposiciones relativas a la supresión de las 
restricciones. En algunos casos, ello permitirá la derogación 
de las directivas de establecimiento y libertad de prestación 
de servicios. Se sustituirán diversas disposiciones sobre la 
prueba de honradez y capacidad financiera por una única 
cláusula estándar, y determinado número de definiciones 
contenidas en directivas que actualmente han quedado obsoletas, 
se recogerán en las directivas que contengan las disposiciones 
anteriormente mencionadas. 
27 
COMISIÓN EUROPEA 
NOTA SOBRE EL DOCUMENTO FRANCO-BRITÁNICO DE JUNIO DE 1993 
El documento franco-británico abarca tanto legislación existente como 
propuestas de textos comunitarios. En cambio, el informe de la Comisión al 
Consejo Europeo, al que figura adjunta esta nota, únicamente trata de la 
adaptación de la legislación existente al principio de subsidiariedad. No 
obstante, la Comisión tiene la intención de pronunciarse sobre todos los 
casos enunciados en la lista franco-británica. 
A. Legislación existente: 
1. Textos que tiene intención de revisar la Comisión: 
Un cierto número de sugerencias franco-británicas coincide en que 
es necesario revisar varios textos. Se trata de "familias" de 
textos citados en las conclusiones del Consejo Europeo de 
Edimburgo: 
artículos alimentarios (7, 8, 9)(*): resulta necesario 
simplificar determinadas directivas específicas sustituyéndolas 
por directivas de base con normas generales sobre etiquetado, 
aditivos, etc. 
profesiones reglamentadas (10): la Comisión tiene la intención 
de simplificar una serie de directivas sectoriales 
relativamente antiguas. 
directivas sobre el agua potable y las aguas de baño (11, 12): 
la Comisión tiene la intención de derogar estos textos e 
integrarlos en los textos marco que dejan más margen de 
maniobra para la definición por parte de los Estados miembros 
de determinados parámetros. 
calidad de las aguas para los mariscos y los peces de agua 
dulce (5, 6): deberán tenerse en cuenta en los textos marco a 
los que se ha aludido en el punto anterior. 
2. Textos que la Comisión pretende revisar asimismo: 
Se trata de textos antiguos que no se adaptan correctamente a las 
circunstancias actuales: 
(1) Las cifras remiten a la nomenclatura de la lista franco-británica. 
H 
notificación de los proyectos de inversiones de interés 
comunitario en los sectores del petróleo, el gas natural y la 
electricidad ( 1 ) : texto que ha quedado obsoleto debido a la 
evolución del mercado, y que deberá simplificarse. 
derechos adquiridos (3): texto que se modificará tras consultar 
con los Estados miembros acerca de su funcionamiento. 
3. Textos existentes cuya revisión no resulta oportuna: 
reservas mínimas en las centrales térmicas (2): este texto 
sigue resultando necesario para la evaluación de las 
necesidades estratégicas. 
i 
comercialización de semillas vegetales (4): este texto forma 
parte de un conjunto más amplio, difícil de modificar 
aisladamente. 
calidad del aire (13): estos textos no deberán revisarse hasta 
que no se adopten procedimientos de evaluación y de control 
comunes. 
B. Propuestas: 
1. Textos que ya figuran en la lista de Edimburgo y que ya han sido 
modificados o retirados: 
Myriam - red europea de centros de información agraria (14): 
retirado. 
responsabilidad del prestatario de servicios (15): probable 
retirada y sustitución por una recomendación, y posiblemente 
por textos puntuales. 
impuestos sobre las transacciones de títulos (19): retirada. 
impuestos sobre las concentraciones de capitales (20): 
retirada. 
2. Propuestas cuya retirada no es oportuna: 
- sistema comunitario de "monitoring" y de control de las normas 
de pesca (18): texto ya adoptado por el Consejo. 
fiscalidad directa de las empresas (21, 22): estas propuestas 
tienen como fin acabar con las dobles imposiciones 
transíronterizas. 
animales en los zoológicos (16): la retirada y sustitución por 
una recomendación se volverá a considerar ulteriormente tras 
una nueva consulta con el PE. 
participación de la Comunidad en la Comisión ballenera 
internacional (17): A pesar de que la prohibición de la caza y 
comercialización de la ballena resulta de otros acuerdos 
internacionales y textos comunitarios (Convenio de Washington -
especies en vías de desaparición), su retirada no parece 
oportuna, pues constituiría una mala señal política. 
7? 
C. Proyectos aún no adoptados por la Comisión: 
La Comisión considera que, al tratarse de simples proyectos o estudios, 
la cuestión de la subsidiariedad se plantea de forma diferente. 
Los casos mencionados en la lista franco-británica abarcan los 
siguientes ámbitos: 
máquinas usadas (23): la Comisión ha indicado ya que no tiene la 
intención de tomar iniciativa alguna al respecto. 
transparencia de los precios farmacéuticos (24): la Comisión ya no 
tiene la intención de realizar una propuesta de la forma prevista 
inicialmente. 
Conclusión: 
La Comisión estima que conviene efectivamente retirar o modificar los 
textos o propuestas en 16 de los 22 casos establecidos en la lista franco-
británica. 
^o 
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