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Bruselas, 18.10.2006

SEC(2006) 1314

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN Adjunto a la

Propuesta de

REGLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO

por el que se crea el Instituto Europeo de Tecnología

EVALUACIÓN DE IMPACTO en la que se integran los requisitos de la evaluación ex ante

RESUMEN EJECUTIVO

{COM(2006) 604 final}{SEC(2006) 1313}

RESUMEN EJECUTIVO

Introducción

La propuesta de crear un Instituto Europeo de Tecnología fue presentada por primera vez por la Comisión en su informe de primavera de 2005. Basándose en un amplio proceso de consulta realizado en 2005, la Comisión adoptó una primera Comunicación sobre el IET el 22 de febrero de 2006, en la que se describían básicamente las pretensiones y el posible alcance del Instituto. El Consejo Europeo de marzo de 2006 reconocía que el IET constituirá un importante paso para salvar la brecha existente entre la educación superior, la investigación y la innovación , e invitaba a la Comisión a presentar una propuesta de nuevas actuaciones a mediados de junio de 2006, a más tardar.

Tras amplias consultas con las partes interesadas europeas y los Estados miembros, la Comisión presentó una segunda Comunicación sobre el IET el 8 de junio de 2006, en la que ofrecía más información sobre una serie de cuestiones específicas y resumía los principales pasos para su creación. El Consejo Europeo de junio de 2006 reafirmó la importancia del IET e hizo un llamamiento a la Comisión para que elaborara una propuesta formal que se presentaría en el otoño de 2006. La presente evaluación de impacto forma parte de dicha propuesta[1].

Problemática

El problema global que aborda la propuesta sobre el IET es la reducida y poco concentrada inversión en educación superior e I+D en Europa, y la pobre tasa de conversión de los resultados del conocimiento y de I+D en actividad económica y empleo, en comparación con los principales competidores, Japón y EE.UU. en particular. El retraso en materia de innovación que sufre Europa con respecto a sus principales competidores económicos es uno de los retos fundamentales a los que debe enfrentarse en el contexto de su estrategia de Lisboa para el crecimiento y el empleo. Las pruebas sugieren que esas diferencias no parecen reducirse demasiado.

Pueden identificarse al menos cinco factores subyacentes:

- concentración insuficiente de recursos en polos de excelencia capaces de competir en la escena mundial;

- insuficientes actividades transdisciplinarias e interdisciplinarias de investigación y educación centradas en retos de innovación a medio y largo plazo;

- pobre integración de los tres elementos del triángulo del conocimiento;

- ausencia de modelos innovadores de gobernanza y organización en las instituciones europeas de investigación y educación superior;

- número excesivo de obstáculos que contribuyen a los costes de la «no Europa» en innovación.

Iniciativas existentes y valor añadido europeo de la iniciativa propuesta

Los Estados miembros siguen siendo los primeros responsables de las políticas de educación, investigación e innovación. El planteamiento de la innovación varía mucho de un Estado miembro a otro, y hay muchas iniciativas y actividades nacionales que son positivas y habría que apoyar y reforzar. Sin embargo, dada la naturaleza y la escala del reto de la innovación, una actuación a nivel europeo puede generar beneficios adicionales que no pueden conseguirse con acciones separadas de los Estados miembros.

En cualquier caso, la Comunidad tiene el compromiso de apoyar a los Estados miembros en sus esfuerzos por mejorar la innovación y el triángulo del conocimiento. En el contexto de la estrategia de Lisboa y de los métodos abiertos de coordinación sobre el programa de educación y formación 2010 y el objetivo del 3 %, la Comisión facilita los intercambios destinados a identificar las mejores prácticas y a estimular un mejor diseño de las políticas encaminadas a recuperar el retraso en materia de innovación. Varios programas enmarcados en el triángulo del conocimiento funcionan dentro del programa comunitario de Lisboa. Estos programas ofrecen financiación también para crear un marco en el que las universidades, los centros de investigación, las empresas y otros agentes de la UE inmersos en el triángulo del conocimiento puedan maximizar su contribución a la estrategia para el crecimiento y el empleo. La UE tiene en funcionamiento una serie de programas comunitarios que apoyan directa o indirectamente diversos aspectos del triángulo del conocimiento, como son el séptimo programa marco de investigación y desarrollo tecnológico, el programa de competitividad e innovación y el programa integrado de aprendizaje permanente, a los que se añaden los Fondos Estructurales.

Hasta ahora no ha habido ninguna iniciativa de la UE que haya abordado los tres componentes del triángulo del conocimiento de una manera plenamente integrada y de forma que se refuercen mutuamente; los instrumentos existentes o bien se ocupan de una sección aislada del triángulo del conocimiento o integran, como mucho, dos, y lo hacen, en su mayor parte, apoyando el desarrollo a nivel nacional. Hasta la fecha, ninguna iniciativa de la UE ha estimulado la creación de una institución europea de categoría mundial con la finalidad de conseguir, en un campo específico de intervención, la excelencia y la masa crítica necesarias orientadas a la investigación, la educación y la innovación. Este potencial está aún sin explotar.

Para recuperar el retraso en materia de innovación que la UE tiene con respecto a sus principales competidores, será necesario apoyar las asociaciones estratégicas movidas por la excelencia que se creen a nivel de la UE entre los agentes que participan en los tres lados del triángulo del conocimiento, sobre una base interdisciplinaria y transdisciplinaria. El Instituto Europeo de Tecnología (IET) tendrá como objetivo erigirse en operador de categoría mundial dentro de su campo, y servir de buque insignia capaz de inspirar a otros agentes y redes europeos del triángulo del conocimiento para que mejoren su rendimiento. De esta forma, puede servir de complemento a otras iniciativas de actuación de la UE y nacionales y a otros instrumentos financieros para salvar la distancia que separa a la UE de sus principales competidores en materia de innovación.

Objetivos del IET

Los objetivos generales del IET son:

- ayudar a mejorar la capacidad de Europa en materia de innovación haciendo que las organizaciones socias participen en actividades integradas de innovación, investigación y educación al más alto nivel internacional;

- convertirse en modelo y buque insignia del espacio europeo integrado de la innovación, la investigación y la educación, generando innovaciones en ámbitos de interés económico o social clave y ofreciendo un modelo de referencia para la gestión de la innovación.

En particular, el IET:

- emprende o promueve la investigación estratégica transdisciplinaria e interdisciplinaria en ámbitos de interés económico o social clave;

- actúa como un modelo de referencia que promoverá cambios más amplios beneficiosos y la «modernización» de la educación superior y la investigación en la UE, tanto directamente, a través de las actividades resultantes, como indirectamente;

- promueve el uso de los «productos» de las actividades del IET en beneficio de la UE;

- consigue una «masa crítica» de recursos humanos y materiales provenientes de las organizaciones socias en campos de conocimiento transdisciplinarios e interdisciplinarios, atrayendo y reteniendo así a investigadores de alto nivel y la inversión del sector privado en I+D;

- promueve nuevas formas de colaboración entre los distintos tipos de organizaciones socias que participan en el triángulo del conocimiento;

- consolida sinergias (y evita duplicaciones) con otras políticas y programas comunitarios en el campo de la educación y en I+D.

Opciones de actuación

La evaluación de impacto ha considerado cinco opciones de actuación para la creación de un IET que perseguiría estos objetivos. Las tres primeras ofrecen nuevos mecanismos operativos para desarrollar la innovación, la investigación y la educación, pero difieren en el grado de centralización y en la organización de arriba abajo o de abajo arriba. La cuarta opción no contempla un operador, sino que con ella se intentaría conseguir los efectos buscados concediendo subvenciones a los operadores y redes existentes. La quinta opción (status quo) ofrece un punto de referencia con el que medir las demás.

1) El IET centralizado. Esta opción supondría la creación de un IET que seleccionaría y gestionaría comunidades de conocimiento e innovación (CCI) en ámbitos transdisciplinarios e interdisciplinarios, las cuales llevarían a cabo actividades de educación, investigación e innovación. Las CCI se crearían con recursos humanos «destinados» al IET y contratados por él. Los recursos los aportarían las organizaciones socias y pasarían a formar parte jurídicamente del IET, que se configuraría como una nueva institución aparte. En esta opción, el IET otorgaría titulaciones de posgrado. Estaría gestionado por un órgano de gobierno central con un alto grado de autonomía para seleccionar las CCI, recompensar a su personal, cooptar por medio de negociaciones elementos de instituciones existentes y cooperar con otras partes. Este órgano desempeñaría un papel de gestión directo estableciendo el marco y las normas comunes con los que se organizarían las actividades de las CCI y se evaluaría y recompensaría a las personas empleadas. La UE proporcionaría la financiación inicial.

2) El IET distribuido. Esta opción, al igual que la opción 1, supondría la creación de una serie de comunidades de conocimiento e innovación, pero éstas serían completamente autónomas tanto entre ellas como con respecto a un órgano de gobernanza central. El IET sería un organismo de financiación capaz de canalizar recursos a estas nuevas entidades jurídicas. Las CCI podrían optar por otorgar titulaciones de posgrado conforme a modelos más flexibles, como, por ejemplo, titulaciones conjuntas. Se invitaría a las instituciones ya existentes a que presentaran propuestas, y se les ofrecería una financiación «de arranque» del IET. La gobernanza estaría fuertemente delegada en las CCI y las organizaciones constitutivas. La coordinación central no fijaría a priori ni los ámbitos de interés ni los marcos operativos específicos, sino que éstos se determinarían, en ambos casos, dentro de cada CCI.

3) El IET integrado. Esta opción es una combinación de las opciones 1 y 2. Como la opción 2, prevé la creación de nuevas entidades jurídicas a las que las organizaciones socias de los sectores educativo, de la investigación y empresarial aportan recursos humanos y materiales (CCI). Estas «empresas en participación» tendrían un alto grado de autonomía para determinar en qué forma se agruparían los socios, pero dentro de un marco común de principios y directrices establecidos por la Junta de Gobierno del IET. De hecho, como en la opción 1, las CCI estarían coordinadas por otra entidad jurídica, la Junta de Gobierno del IET, que establecería la estrategia global (por ejemplo, en qué ámbitos se debe invertir), seleccionaría y evaluaría las asociaciones candidatas, les asignaría la condición de CCI del IET, así como la correspondiente financiación, y efectuaría el seguimiento de su actividad. Sin embargo, de forma más similar a la opción 2, las CCI conservarían un alto grado de autonomía. En este marco, las CCI organizarían de manera autónoma su trabajo y sus actividades, incluida la contratación de su personal y la concesión de titulaciones.

4) El IET como organismo de financiación y marca. Según esta opción, el IET, como organismo de financiación, concede una marca IET y asigna recursos a organizaciones ya existentes que cumplen los criterios de excelencia. Seleccionaría y financiaría organizaciones existentes que cumplieran una serie de criterios de excelencia sobre la base de una convocatoria de propuestas. Algunas de las organizaciones financiadas conllevarían una cooperación transnacional, pero ello se conseguiría por medio de mecanismos de colaboración ya existentes. Las instituciones seleccionadas adoptarían una marca IET.

5) El status quo . El status quo, sin IET, y con los problemas expuestos anteriormente, se aborda con los programas y las políticas existentes. Esta opción ofrece un punto de referencia con el que medir las demás.

Comparación entre las opciones de actuación

La evaluación se basa en una amplia serie de contribuciones de diversas partes interesadas europeas a través de diversos medios, como la consulta pública, los documentos de toma de posición, los artículos y las reuniones. Se ha partido del supuesto de que la financiación específica (de la UE y de otras fuentes) que se pondría a disposición del IET con las opciones 1, 2, 3 y 4 sería la misma, mientras que el status quo (opción 5) no conllevaría financiación específica alguna por parte de la UE. La financiación se estima en dos mil cuatrocientos millones de euros para el periodo 2008-2013, según se describe en la sección 8 del informe de evaluación de impacto.

El análisis indica que tres de las opciones de actuación tienen un importante impacto global adicional en comparación con el status quo. Se trata de las opciones 1, 2 y 3. Este impacto está relacionado con su capacidad para satisfacer la necesidad de poner en común recursos a fin de conseguir una masa crítica en campos seleccionados y para ofrecer nuevos modelos capaces de integrar los tres aspectos del triángulo del conocimiento.

Las tres opciones se diferencian, principalmente, en el modelo de gobernanza mediante el cual se logra esta integración. La opción 1 hace hincapié en la necesidad de coordinación, otorgando un papel más destacado a la estructura de gobernanza a la hora de fijar prioridades y organizar el trabajo de las CCI. Esto conduce a unas sinergias más sólidas entre las CCI y crea las condiciones de unos modelos más innovadores para hacer participar a los socios privados, plantear más claramente la necesidad de superar las barreras de la UE a la movilidad y a la cooperación y hacer que el Instituto represente con mayor visibilidad el buque insignia y el símbolo de la Europa del conocimiento. Por otro lado, la fuerte centralización puede llevar a una burocratización y a una falta de la flexibilidad necesaria para abordar nuevos ámbitos de conocimiento; además, esta centralización puede menoscabar la voluntad de los socios a contribuir, reduciendo así la capacidad de conseguir una masa crítica poniendo en común los recursos ya existentes.

La opción 2 delega la mayor parte de las tareas estratégicas y operativas en las CCI, que están más abiertas a la influencia y la acción de los socios. Esta opción compensa los puntos débiles de la opción 1 y constituye un modelo potencialmente más adaptable y atractivo para los participantes, pero presenta una serie de inconvenientes en comparación con esa opción 1. Las CCI estarían menos coordinadas, con el consiguiente riesgo de coincidencia de actividades; los modelos que crearían para organizar su trabajo serían menos innovadores en comparación con las prácticas actuales; no abordarían tan claramente la necesidad de ofrecer soluciones a nivel de la UE para superar las barreras a la movilidad y la cooperación; y, por último, no tendrían la misma visibilidad ni el mismo impacto simbólico.

La opción 3, que es la preferida, es el modelo que aborda el compromiso básico. Su objetivo es equilibrar una serie de necesidades opuestas: la necesidad de coordinación para garantizar la sinergia y la orientación estratégica, con la necesidad de autonomía que tienen las CCI para ser adaptables; la necesidad de independencia suficiente para que el IET pueda seguir su propia agenda, con la necesidad de que sea lo suficientemente atractivo para que participen las organizaciones socias; y la necesidad de experimentar nuevas formas de integrar la innovación, la investigación y la educación, con la necesidad de confiar en las buenas prácticas ya existentes. El que se logre el equilibrio adecuado entre estas necesidades opuestas dependerá mucho de la implementación concreta del modelo.

Retos clave de la opción de actuación preferida

La opción 3 plantea una serie de retos que se derivan esencialmente de la necesidad de gestionar un conjunto de necesidades opuestas. En la evaluación de impacto se tratan estos retos y necesidades y se proponen directrices para hacerles frente, en particular, por lo que se refiere a la gobernanza, la selección de las CCI, los recursos humanos, la propiedad intelectual, la concesión de titulaciones y la financiación.

Justificación de los costes

Lo ambicioso de la propuesta hace que el gasto total del IET y las CCI durante el periodo 2007–2013 pueda estimarse en 2 367,1 millones EUR. La mayor parte de los recursos de la UE servirían para financiar la capacidad productiva de las CCI. Los recursos necesarios para las CCI serán reflejo de su perfil global de ingresos y gastos y han de ser comparables a los de las universidades e instituciones de investigación más rentables de la UE. Puesto que el IET se propone evitar la duplicación de esfuerzos y crear sinergias entre los recursos existentes, el objetivo es que los recursos invertidos en la capacidad productiva de las CCI sean rentables.

Los costes administrativos y de gobernanza del IET en su conjunto deben representar una proporción relativamente pequeña de los costes globales. Estos costes corresponden a la coordinación del proceso global de integración de la innovación, la investigación y la educación. Deben compararse con el valor añadido que puede derivarse del hecho de que exista una nueva base institucional sólida para colaborar a nivel europeo y del potencial para crear una masa crítica y una excelencia que harán aumentar la competitividad de la UE. Si el modelo de IET propuesto tiene éxito, el Instituto resultará ser muy rentable.

[1] El presente informe compromete únicamente a los servicios de la Comisión que han participado en su elaboración, se ha elaborado como base de debate y no prejuzga la forma definitiva de una eventual decisión de la Comisión.