Informe Especial Ayuda de preadhesión 
de la UE a SerbiaES 2014  Nº 19
TRIBUNAL
DE CUENTAS
EUROPEO
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Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, 2014
ISBN 978-92-872-1841-4
doi: 10.2865/59955
© Unión Europea, 2014
Reproducción autorizada, con indicación de la fuente bibliográfica.
Printed in Luxembourg
Ayuda de preadhesión 
de la UE a Serbia
(presentado con arreglo al artículo 287 TFUE, apartado 4, 
párrafo segundo)Informe EspecialES 2014  Nº 19
02
 Índice
Apartado
 Acrónimos
I–VII  Resumen
1–6 Introducción
1–4 Información general
5–6 Ayuda de preadhesión de la UE a Serbia
7–8 Alcance y enfoque de la fiscalización
9–71 Observaciones
9–48 Parte uno – Gestión por la Comisión de los proyectos del IPA
9–22 Las decisiones de financiación se derivaron de estrategias pertinentes
23–38 La Comisión ha comenzado a subsanar insuficiencias en la concepción de los proyectos que han ocasionado 
retrasos en la ejecución
39–48 En general los proyectos del IPA obtuvieron las realizaciones previstas, pero los resultados subsiguientes 
pueden no ser sostenibles
49–71 Parte dos  – Gestión por la Comisión de la ayuda no financiera en apoyo de la gobernanza
49–63 La Comisión trató ampliamente cuestiones de gobernanza en su diálogo con Serbia con un impacto positivo 
creciente
64–71 Al aprobar el sistema serbio de gestión de los fondos de la UE, la Comisión no tuvo totalmente en cuenta la 
gestión de las finanzas públicas de Serbia
03 Índice
72–81 Conclusiones y recomendaciones
72–79 Conclusiones
80–81 Recomendaciones
 Anexo  I — Lista de proyectos del IPA auditados
 Anexo  II —  Lista de proyectos del IPA en los que se ha examinado la gobernanza  
y la lucha contra la corrupción como cuestiones transversales
 Respuestas de la Comisión
04
 Acrónimos
AEA : Acuerdo de estabilización y asociación 
AI: Acuerdo interino sobre comercio y asuntos comerciales 
CNIPA : Coordinador nacional del IPA
DEN : Documento de evaluación de necesidades
DIPP : Documentos indicativos de planificación plurianual 
DPR : Diálogo permanente reforzado 
IPA: Instrumento de Ayuda Preadhesión 
MFIP : Marco Financiero Indicativo Plurianual 
OSC : Organizaciones de la Sociedad Civil 
PE: Parlamento Europeo
PEA : Proceso de estabilización y asociación 
PEFA : Gasto Público y Responsabilidad Económica ( Public Expenditure and Financial Accountability)
PYME : Pequeña y mediana empresa 
RAP : Reforma de la administración pública
SEIO : Servicio de integración europea de la República de Serbia ( Republic of Serbia European Integration Service )
SID : Sistema de ejecución descentralizada
SIGMA : Apoyo a la mejora de las instituciones públicas y los sistemas de gestión ( Support for Improvement in 
Governance and Management )
05
 Resumen
I
El apoyo financiero de la UE a Serbia a través del 
Instrumento de Ayuda Preadhesión (IPA) ha ascen ‑
dido desde 2007 a alrededor de 170 millones de euros 
anuales. El ámbito de la gobernanza, considerado por 
la Comisión como el más difícil para Serbia, recibió 
una cuarta parte de la financiación del IPA, que la UE 
complementa con medios no financieros para ayudar 
a este país a prepararse para la adhesión a la UE.
II
La fiscalización, que abarcó el período 2007‑2013, tuvo 
el objetivo de evaluar si la Comisión está gestionando 
de manera eficaz la ayuda de preadhesión a Serbia, 
y más en particular su apoyo al ámbito clave de la 
gobernanza, para lo cual planteó las dos preguntas 
siguientes:
a) ¿Ha gestionado la Comisión los proyectos del IPA 
de manera eficaz?
b) ¿Ha gestionado la Comisión de manera eficaz la 
ayuda no financiera en su apoyo a la gobernanza?
III
Durante la fiscalización se examinó el proceso de 
programación del IPA y quince proyectos financiados 
por este instrumento de los programas anuales 2007, 
2008 y 2009 para Serbia, con especial atención a los 
resultados de los proyectos. La ayuda no financiera 
examinada comprendía el diálogo entre la UE y Serbia 
sobre cuestiones de gobernanza y la cooperación para 
preparar a Serbia para gestionar los fondos de la UE de 
manera descentralizada. El Tribunal también examinó 
otra muestra de diez proyectos del IPA de los progra ‑
mas anuales de 2010, 2011 y 2012 para comprobar si la 
gobernanza y la lucha contra la corrupción eran cues ‑
tiones transversales en proyectos en los que la buena 
gobernanza no constituía un objetivo esencial.IV
La fiscalización tuvo como conclusión que, en general, 
la Comisión está gestionando de forma eficaz la ayuda 
de preadhesión a Serbia. El apoyo financiero, junto 
con otras formas de ayuda, contribuye eficazmente 
a aplicar reformas sociales y económicas y a mejorar 
la gobernanza en Serbia. Basándose en la experien ‑
cia adquirida en otros países beneficiarios del IPA, 
la Comisión insiste cada vez más en cuestiones de 
gobernanza al planificar su ayuda financiera y de otro 
tipo a Serbia.
V
La Comisión está gestionando los proyectos del IPA de 
manera eficaz. La programación de la ayuda financiera 
de este instrumento está basada en un marco estraté ‑
gico coherente y el enfoque de selección de proyectos 
pertinentes para preparar a Serbia para la adhesión 
mejora gradualmente. En conjunto, los proyectos 
auditados produjeron los resultados previstos, pero 
presentaban insuficiencias de concepción, ejecución 
y sostenibilidad. Al elaborar los últimos programas 
anuales del IPA, la Comisión tomó medidas para subsa ‑
nar las insuficiencias observadas por el Tribunal en los 
anteriores proyectos de este instrumento.
Resumen 06
VI
La Comisión gestionó con eficacia la ayuda no finan ‑
ciera a Serbia en el ámbito de la gobernanza. Durante 
la fiscalización se constató que el diálogo estructu ‑
rado entre la UE y Serbia abarcaba adecuadamente 
los ámbitos clave de gobernanza y enlazaba las 
prioridades políticas con la formulación de políticas. 
Aunque la concepción de los proyectos no reflejaba 
explícitamente la especial importancia concedida a la 
gobernanza en el diálogo, la mayoría de los proyectos 
examinados por el Tribunal contribuyeron indirecta ‑
mente a una mejor gobernanza o a la lucha contra la 
corrupción a través de las actividades relativas a la 
creación de capacidad administrativa. Con respecto 
a la preparación de Serbia para la gestión descentrali ‑
zada de los fondos de la UE, se constató que el enfo ‑
que de la Comisión apoyaba la gobernanza de manera 
eficaz, aunque solo en el ámbito de las estructuras de 
gestión del IPA. El trabajo de auditoría de la Comisión 
en las estructuras nacionales del IPA, conforme a la 
reglamentación del instrumento, no formaba parte de 
una evaluación global de la gestión financiera pública 
a nivel nacional.VII
El informe formula recomendaciones concretas para 
mejorar la programación, la concepción y la ejecu ‑
ción de proyectos del IPA en Serbia. Con respecto a la 
ayuda no financiera, el Tribunal recomienda que la 
Comisión apoye a las autoridades serbias para prose ‑
guir la racionalización de sus estrategias nacionales 
y la finalización de una auténtica hoja de ruta de ges ‑
tión de las finanzas públicas, mejorar el mecanismo 
de consulta de las organizaciones de la sociedad civil, 
evaluar sistemáticamente la necesidad de medidas 
anticorrupción y de buena gobernanza durante la con ‑
cepción de los proyectos y tomar medidas para inte ‑
grar el trabajo de auditoría de la Comisión aplicado 
a las estructuras nacionales del IPA en la evaluación de 
la gestión de las finanzas públicas a escala nacional.
07
 Introducción
Información general
01 
Tras la caída del régimen de Slobodan 
Milošević en octubre de 2000, Serbia, 
el mayor de los países de los Balcanes 
Occidentales tanto en población como 
en superficie1, comenzó su camino ha ‑
cia la preadhesión a la UE en el marco 
del proceso de estabilización y asocia ‑
ción. El gráfico 1  presenta una sinop ‑
sis de los acontecimientos clave que 
marcaron las relaciones entre Serbia 
y la UE entre 1999 y 2014.1 El territorio serbio abarca 
77 474 km2, con una población 
de 7,2 millones de habitantes 
(datos de 2014, World 
Factbook de la CIA).Gráfico 1Fechas clave en las relaciones entre la UE y Serbia
2014•  21 de enero – Primera conferencia intergubernamental (Consejo de la Unión Europea, Comisión Europea y Serbia), que señala el inicio 
oficial de las negociaciones de adhesión de Serbia.
2013•  1 de septiembre – Entrada en vigor del Acuerdo de estabilización y asociación UE‑Serbia. Comienzo del examen analítico del acervo 
(«escrutinio»).
• 28 de junio – El Consejo Europeo decide abrir las negociaciones de adhesión con Serbia.
2012 • 1 de marzo – El Consejo Europeo confirma a Serbia como país candidato a la UE.
2011• 14 de octubre – La Comisión emite su opinión sobre la solicitud de Serbia de adhesión a la UE.
• 20 de julio – Detención de Goran Hadžić, último fugitivo buscado por el Tribunal Penal Internacional para la Antigua Yugoslavia (ICTY).
• 26 de mayo – Detención de Ratko Mladić.
2010•  1 de febrero – Entrada en vigor del Acuerdo interino sobre comercio y asuntos comerciales (parte del Acuerdo de estabilización y asocia ‑
ción UE‑Serbia).
2009• 22 de diciembre – Serbia solicita la adhesión a la UE.
• 19 de diciembre – Exención de visados para los desplazamientos a los países del espacio Schengen para los ciudadanos de Serbia.
2008• 21 de julio – Detención de Radovan Karadžić.
•  29 de abril – Firma del Acuerdo de estabilización y asociación UE‑Serbia, junto con el Acuerdo interino sobre comercio y asuntos 
comerciales.
2006•  3 de mayo – La UE suspende las conversaciones del Acuerdo de estabilización y asociación UE‑Serbia, afirmando que Serbia no colabora 
plenamente con el Tribunal Penal Internacional para la Antigua Yugoslavia.
2005•  1 de octubre – Serbia comienza las negociaciones con la UE sobre la firma del tratado internacional denominado Acuerdo de estabilización 
y asociación.
2003 • 1 de junio – El Consejo Europeo de Salónica confirma la perspectiva de la UE para los países de los Balcanes Occidentales.
2001 • 1 de abril – Detención de Slobodan Milošević.
2000•  1 de junio – El Consejo Europeo de Santa Maria da Feira declara que todos los países del proceso de estabilización y asociación son candida ‑
tos potenciales a la adhesión a la UE.
1999•  26 de mayo – Propuesta de la Comisión sobre el proceso de estabilización y asociación, la política de la UE con los países de los Balcanes 
Occidentales, con la perspectiva de una posible adhesión a la UE.
08 Introducción
02 
El proceso de estabilización y asocia ‑
ción iniciado por la UE en 1999 tras 
una década de agitación y conflictos 
armados en la antigua República 
Socialista Federal de Yugoslavia se 
sustentaba sobre la idea de que solo 
la perspectiva real de integración en 
la UE podría traer paz, estabilidad 
y democracia duraderas a los países 
balcánicos. El proceso de estabiliza ‑
ción y asociación combina vínculos 
contractuales en forma de acuerdos 
de estabilización y asociación (AEA), 
medidas comerciales que ofrecen a la 
región el libre acceso a los mercados 
de la UE para casi todo tipo de mercan ‑
cías, y una ayuda financiera sustancial 
a cargo del presupuesto de la UE.
03 
La UE insistió en que Serbia entregara 
a los presuntos criminales de guerra 
al Tribunal Penal Internacional de La 
Haya y encontrara una solución dura ‑
dera a sus relaciones con Kosovo antes 
de poder avanzar de manera significa ‑
tiva hacia la adhesión a la UE. Serbia 
presentó su solicitud a dicha adhesión 
el 22 de diciembre de 2009 y el Conse ‑
jo Europeo le concedió la condición de 
país candidato el 1 de marzo de 2012 
basándose en las conclusiones del 
Consejo de Asuntos Generales de 28 de 
febrero que, en particular, destacaban 
los progresos realizados por Serbia en 
su diálogo con Kosovo2. Los avances de 
Serbia para cumplir los requisitos po ‑
líticos de los criterios de Copenhague3 
y la entrega a las autoridades judiciales 
de varios presuntos criminales de gue ‑
rra también fueron factores determi ‑
nantes en la decisión del Consejo.04 
Las negociaciones de adhesión con 
Serbia se iniciaron oficialmente el 1 de 
enero de 2014. La Comisión Europea 
había indicado previamente que con ‑
sideraba las cuestiones de gobernanza 
como el principal reto que debía afron ‑
tar Serbia y decidió que este ámbito, el 
que más dificultad presentaba, debía 
abordarse cuanto antes en las negocia ‑
ciones capítulo por capítulo4.2 El diálogo «Belgrado‑Pristina» 
contó con la mediación de la 
alta representante de la Unión 
para Asuntos Exteriores 
y Política de Seguridad 
y vicepresidenta de la 
Comisión Europea Catherine 
Ashton, apoyada por el 
Servicio Europeo de Acción 
Exterior.
3 Los criterios de Copenhague 
establecidos por el Consejo 
Europeo en junio de 1993 
consisten en: 
a)  Criterios políticos: 
estabilidad de 
instituciones que 
garantice la democracia, 
el Estado de Derecho, los 
derechos humanos y el 
respeto y protección de 
las minorías.
b)  Criterios económicos: la 
existencia de una 
economía de mercado en 
funcionamiento, así como 
la capacidad de hacer 
frente a la presión 
competitiva y las fuerzas 
del mercado dentro de la 
Unión.
c)  La capacidad del 
candidato de asumir las 
obligaciones de adhesión, 
incluida la observancia de 
los fines de la unión 
política, económica 
y monetaria.
4 Para facilitar las negociaciones 
de la adhesión el proceso se 
divide en treinta y cinco 
capítulos de la política de la 
UE. Las negociaciones sobre 
los distintos capítulos no se 
limitan a aspectos 
reglamentarios 
y administrativos, sino que 
también abarcan la 
implantación de las 
estructuras administrativas 
necesarias y los progresos 
realizados en el desarrollo de 
su capacidad de gestión. Los 
capítulos relativos a la 
gobernanza son 
esencialmente el 23 (Poder 
judicial y derechos 
fundamentales) y 24 (Justicia, 
libertad y seguridad).
09 Introducción
Ayuda de preadhesión  
de la UE a Serbia
05 
Entre las prioridades de la ayuda de 
preadhesión de la UE se cuentan la 
ayuda a los países beneficiarios des ‑
tinada a reforzar su capacidad admi ‑
nistrativa y el apoyo a la aprobación 
y aplicación del acervo comunitario5. 
Para lo primero, la Comisión financia 
actividades como el desarrollo institu ‑
cional, la implantación de sistemas de 
gestión y la formación.06 
En el período 2007‑2013, la UE prestó 
asistencia a Serbia en el ámbito de la 
capacidad administrativa a través del 
componente I (ayuda a la transición 
y desarrollo institucional) del Instru ‑
mento de Ayuda Preadhesión (IPA)6. La 
financiación del IPA, de una media de 
unos 170 millones de euros anuales, 
se ha repartido de manera bastante 
homogénea entre una amplia gama de 
sectores, como figura en el cuadro 1 . 
El ámbito de gobernanza «justicia 
y asuntos de interior», que incluye 
la lucha contra la corrupción, y «re ‑
forma de la administración pública», 
que incluye la gestión de las finanzas 
públicas, recibió una cuarta parte de la 
financiación, lo que refleja el recono ‑
cimiento por la Comisión de la impor ‑
tancia de subsanar las deficiencias en 
este ámbito.5 Por el acervo se entiende 
todos los principios, políticas, 
leyes, prácticas, obligaciones 
y objetivos acordados 
o desarrollados en la Unión 
Europea.
6 El IPA fue creado por el 
Reglamento (CE) nº 1085/2006 
del Consejo, de 17 de julio de 
2006, por el que se establece 
un Instrumento de Ayuda 
Preadhesión (IPA) (DO L 210 de 
31.7.2006, p. 82) y Reglamento 
(CE) nº 718/2007 de la 
Comisión, de 12 de junio de 
2007, relativo a la aplicación 
del Reglamento (CE) 
nº 1085/2006 del Consejo por 
el que se establece un 
Instrumento de Ayuda 
Preadhesión (IPA) (DO L 170 de 
29.6.2007, p. 1).Cuadro 1Ayuda del IPA a Serbia (2007‑2013)
SectorDotación  
(millones de euros)Porcentaje de la 
dotación total 
Justicia y  asuntos de interior 117 9,7 %
Reforma de la administración pública 164 13,6  %
Desarrollo social 171 14,2  %
Desarrollo del sector privado 109 9,1 %
Transporte 146 12,1  %
Medio ambiente, cambio climático y  energía 192 16,0  %
Agricultura y  desarrollo rural 109 9,1 %
Otras actividades horizontales y relativas al acervo 
comunitario195 16,2  %
Total 1 203
Fuente : Documentos indicativos de planificación plurianual para Serbia, 2011 ‑2013.
10
 Alcance y enfoque  
de la fiscalización
07 
La fiscalización tuvo por objeto deter ‑
minar si la Comisión está gestionando 
de manera eficaz la ayuda de pread ‑
hesión a Serbia y, más concretamente, 
su apoyo al ámbito clave de la gober ‑
nanza. Se plantearon dos preguntas 
principales:
a) ¿Ha gestionado la Comisión los 
proyectos del IPA de manera 
eficaz?
b) ¿Ha gestionado la Comisión de ma ‑
nera eficaz la ayuda no financiera 
en su apoyo a la gobernanza?
08 
El trabajo de auditoría, realizado 
entre mayo de 2013 y enero de 2014, 
comprendió:
a) El examen de quince proyectos 
financiados por el IPA, con especial 
atención a los resultados (véase el 
anexo I )7. La muestra incluía ocho 
proyectos de gobernanza para re ‑
flejar el enfoque de la fiscalización 
sobre este aspecto, y siete proyec ‑
tos de otros ámbitos de interven ‑
ción: desarrollo social, transporte, 
energía, desarrollo rural y desarro ‑
llo del sector privado.b) El examen documental de otra 
muestra de diez proyectos del IPA 
seleccionados de los programas 
anuales de 2010, 2011 y 2012 (véase 
el anexo II ) a fin de evaluar la 
integración de la buena gobernan ‑
za y la lucha contra la corrupción 
como cuestiones transversales en 
proyectos en los que la gobernan ‑
za no fuera un objetivo esencial.
c) El examen del proceso de progra ‑
mación del IPA, de los mecanismos 
de diálogo sobre cuestiones de go ‑
bernanza y de los procedimientos 
existentes para evaluar la prepa ‑
ración de Serbia para gestionar un 
sistema de ejecución descentrali ‑
zada de la ayuda del IPA.
d) Se efectuaron visitas de inspección 
del 17 al 28 de junio de 2013 a la 
delegación de la Unión Europea 
en Belgrado y a los ministerios, 
agencias8 y autoridades regionales 
o locales competentes, así como 
a empresas públicas serbias. Se vi ‑
sitaron sobre el terreno proyectos 
en Belgrado, Horgos, Kragujevac, 
Kraljevo, Leskovac, Niš, Novi Sad, 
Obrenovac, Prokuplje, Subotica, 
y Ušće.7 Los quince proyectos del IPA 
auditados se seleccionaron de 
programas anuales IPA 
de 2007, 2008 y 2009 para 
Serbia dado que dichos 
proyectos debían haber 
logrado los resultados 
esperados para el momento 
en que tuvo lugar la 
fiscalización (mediados 
de 2013). Asimismo se incluyó 
el único programa de apoyo 
presupuestario hasta la fecha 
para Serbia, financiado en 
virtud del IPA 2009 por 
100 millones de euros.
8 En particular el Servicio de 
integración europea de la 
República de Serbia, la 
Agencia anticorrupción y la 
Oficina de contratación 
pública.
11
 Observaciones
Parte uno – Gestión por la 
Comisión de los proyectos 
del IPA
Las decisiones de 
financiación se derivaron  
de estrategias pertinentes
09 
El Tribunal examinó si los documentos 
estratégicos mantenían la coheren ‑
cia entre sí, si contenían prioridades 
e indicadores de resultados claros, y si 
la Comisión y las autoridades serbias 
habían desarrollado un proceso para 
seleccionar los proyectos más perti ‑
nentes para la financiación del IPA. 
También examinó si la ayuda del IPA 
a la gobernanza hacía participar de 
manera adecuada a las organizaciones 
de la sociedad civil y si funcionaba la 
coordinación entre los donantes.
La ayuda del IPA se basa en una 
serie coherente de documentos 
estratégicos
10 
El marco de programación del IPA 
es complejo y consta de numerosos 
documentos que definen objetivos 
políticos y prioridades estratégicas 
(véanse los apartados 13, 14 y el gráfi -
co 3 ). No obstante, los documentos por 
lo general son coherentes entre sí en la 
evaluación de las necesidades y priori ‑
dades nacionales, y los documentos de 
programación para Serbia también son 
coherentes con la estrategia nacional 
de integración en la UE y con las eva ‑
luaciones de necesidades nacionales.11 
Las autoridades serbias han desarrolla ‑
do más de setenta estrategias nacio ‑
nales y planes de acción para abordar 
varios asuntos políticos y socioeconó ‑
micos, aunque su calidad no siempre 
ha sido homogénea. Por otra parte, la 
amplia variedad de estrategias na ‑
cionales no ha abarcado dos ámbitos 
principales relativos a la gobernanza:
 — Debido a la naturaleza política ‑
mente sensible de la descentra ‑
lización territorial en Serbia, este 
proceso se ha llevado a cabo sin un 
marco estratégico que fije las prio ‑
ridades nacionales ni un calendario 
de ejecución.
 — No ha existido una estrategia 
global para coordinar la ejecución 
de la reforma de la gestión de las 
finanzas públicas.
12 
El Gobierno de coalición en el poder 
entre julio de 2012 y la primavera 
de 2014 realizó grandes esfuerzos a fin 
de consolidar el marco estratégico de 
Serbia para los preparativos para la 
adhesión a la UE, es decir, la aproba ‑
ción, en diciembre de 2012, de un plan 
de acción para dar seguimiento a los 
resultados de los informes de situación 
de la Comisión y, en febrero de 2013, 
al «Plan Nacional de Aproximación al 
Acervo». Entretanto, la Comisión y el 
Servicio de integración europea de la 
República de Serbia también tomaron 
medidas para mejorar la coherencia 
del marco estratégico serbio, por ejem ‑
plo, esforzándose por consolidar las 
numerosas estrategias nacionales en el 
Documento de evaluación de nece ‑
sidades 2011‑2013. La armonización 
entre las estrategias nacionales y los 
objetivos del IPA ha ganado cohe ‑
rencia desde 2012 gracias al enfoque 
basado en sectores.
12 Observaciones
Los documentos estratégicos 
contenían prioridades pertinen ‑
tes y la definición de los objeti ‑
vos e indicadores de resultados 
mejoró gradualmente
13 
La última Asociación Europea con Ser ‑
bia, preparada en 20079, constituyó un 
marco político para fomentar reformas 
y, a través de una cláusula de condi ‑
cionalidad, la base para suspender 
potencialmente la ayuda financiera10. 
El resultado fue la constitución de una 
larga lista de prioridades a corto y me ‑
dio plazo que abarcaban los criterios 
de adhesión y la aplicación de las nor ‑
mas de la UE, pero no se clasificaron 
según su importancia para la adhesión 
de Serbia a la UE o para recibir finan ‑
ciación de la UE.
14 
Los documentos indicativos de plani ‑
ficación plurianual, el documento de 
evaluación de necesidades de Serbia 
y los subsiguientes documentos de 
programación definían una serie de 
objetivos e indicadores de resultados, 
pero con frecuencia eran demasiado 
amplios, lo que dificultó la evaluación 
objetiva de los progresos realizados 
en los ámbitos de intervención11. Los 
recién creados subcomités de super ‑
visión por sectores (véase el aparta ‑
do 58) confirmaron la gravedad del 
problema. Por ejemplo, los subcomi ‑
tés de supervisión para el Estado de 
Derecho y la administración pública informaron en noviembre de 2012 que 
en general no era posible medir los 
progresos realizados debido a la insu ‑
ficiente definición de los indicadores 
y recomendaban mejorar este aspecto 
en futuros ciclos de programación12.
15 
Sin embargo, con la transición gradual 
al enfoque sectorial, se introdujeron 
cambios durante los procesos de pro ‑
gramación del IPA de 2012 y 2013. Los 
grupos de trabajo por sectores acorda ‑
ron incluir indicadores RACER13, valores 
de referencia y metas para el período 
hasta 2020, ligados al último docu ‑
mento de evaluación de necesidades 
de Serbia, en las fichas de sectores 
y proyectos de 201314.
La Comisión, con las autori ‑
dades serbias, ha mejorado 
gradualmente su metodología 
para seleccionar proyectos 
pertinentes
16 
En la primera parte del período de 
programación 2007‑2013, la prioriza ‑
ción de proyectos por el Servicio de 
integración europea de la República 
de Serbia, la delegación de la UE y los 
servicios centrales de la Comisión no 
evitó la selección de proyectos inma ‑
duros o problemáticos que no debe ‑
rían haberse seleccionado o habrían 
debido mantenerse en reserva para un 9 Decisión 2008/213/CE del 
Consejo, de 18 de febrero de 
2008, sobre los principios, las 
prioridades y las condiciones 
que figuran en la Asociación 
Europea con Serbia, incluido 
Kosovo tal como se define en la 
Resolución del Consejo de 
Seguridad de las Naciones 
Unidas 1244 (RCSNU 1244), 
de 10 de junio de 1999, y por la 
que se deroga la Decisión 
2006/56/CE (DO L 80 de 
19.3.2008, p. 46).
10 La ayuda está condicionada 
a los progresos en el 
cumplimiento de los criterios 
de Copenhague y al respeto de 
las prioridades específicas de 
las propias asociaciones 
europeas (anexo 1, apartado 5 
de la Decisión 2008/213/CE del 
Consejo).
11 La evaluación de la ayuda del 
IPA a la agricultura y el 
desarrollo rural en el período 
2007‑2011 concluyó que la 
medición de los resultados y el 
impacto esperados era un 
ámbito de constante 
insuficiencia debido a la falta 
de indicadores adecuados 
y mensurables en los 
documentos de programa ‑
ción  – Informe de evaluación 
del consorcio AESA, enero de 
2013.
12 Acta de la reunión del 
subcomité de supervisión para 
el Estado de Derecho de 15 de 
noviembre de 2012 y del 
subcomité de supervisión para 
la reforma de la administración 
pública de 16 de noviembre de 
2012.
13 RACER es el acrónimo en inglés 
de pertinentes, es decir, 
estrechamente ligados a los 
objetivos de la intervención, 
reconocidos por todas las 
partes interesadas, creíbles 
para los no expertos y fáciles de 
interpretar, fáciles de 
supervisar – por ejemplo 
posibilidad de obtener datos 
a bajo precio, y rigurosos, es 
decir, difíciles de manipular.
14 Las fichas de sectores 
y proyectos son documentos 
normalizados, presentados a la 
Comisión por el país 
beneficiario del IPA respecto de 
un año determinado, tras 
celebrarse debates con la 
Comisión y el país beneficiario. 
Las fichas han de exponer con 
claridad, por sectores 
o proyectos, los ejes priorita ‑
rios, los objetivos, las 
operaciones previstas, los 
13 Observaciones
programa anual posterior15. El traba ‑
jo de supervisión de la Comisión ha 
identificado problemas importantes 
en la programación como la falta de 
apoyo de las autoridades nacionales, 
la ausencia de coordinación interinsti ‑
tucional, una concepción deficiente de 
los proyectos, pliegos de condiciones 
mal definidos, soluciones de financia ‑
ción insostenibles y utilización inade ‑
cuada de las experiencias adquiridas 
de proyectos anteriores.
17 
En el proceso de selección no se 
aplicaron criterios como el nivel de 
cofinanciación de los proyectos y el 
efecto de palanca esperado de la 
financiación del IPA. Hasta 2012, la Co ‑
misión Europea no emitió orientacio ‑
nes sobre la cofinanciación paralela en 
relación con el IPA. Serbia se compro ‑
metió a contribuir a la cofinanciación 
de los programas anuales del IPA para 
2007‑2012 con 289 millones de euros, 
es decir, el 24 % de la financiación 
global nacional y del IPA de la UE16. Sin 
embargo, resultó difícil supervisar si 
se había cumplido el compromiso de 
cofinanciación nacional y no se dispo ‑
nía de orientaciones sobre las medidas 
que se habrían de adoptar en caso de 
incumplimiento.
18 
Tanto la delegación de la UE como las 
autoridades serbias realizaron ver ‑
daderos esfuerzos para resolver los 
problemas detectados y tenerlos en 
cuenta en los posteriores ejercicios de 
programación. Además, las mejoras 
en el proceso de selección introdu ‑
cidas por la Comisión y el Servicio 
de integración europea de la Repú ‑
blica de Serbia en los programas del 
IPA 2012 y 2013 comprendían:a) unos requisitos más estrictos en 
cuanto a la disponibilidad de los 
proyectos;
b) un acuerdo de 2012 de la Comisión 
con las autoridades serbias sobre 
las orientaciones para una cofinan ‑
ciación paralela.
La financiación del IPA para la 
gobernanza aumentó la partici ‑
pación de las organizaciones de 
la sociedad civil
19 
La estrategia de ampliación europea 
insiste en el refuerzo de las organiza ‑
ciones de la sociedad civil y en su par ‑
ticipación en el desarrollo de políticas. 
En los programas anuales del IPA para 
Serbia de 2007‑2010 se aprobaron cua ‑
tro proyectos de apoyo a la sociedad 
civil por un importe total de 9 millones 
de euros.
20 
Desde 2007, la situación de las orga ‑
nizaciones de la sociedad civil y la 
cooperación del gobierno con ellas 
ha mejorado considerablemente. Las 
organizaciones de Serbia son en la 
actualidad muy activas en el ámbito de 
la gobernanza y la lucha contra la co ‑
rrupción17. En términos más generales, 
desde 2010 ha sido posible consultar 
periódicamente a estas organizaciones 
sobre la programación del IPA, aun ‑
que en el momento de la fiscalización 
el recurso al mecanismo de consulta 
todavía no estaba muy extendido.resultados esperados y los 
correspondientes indicadores 
verificables objetivamente, 
y las modalidades de ejecución 
previstas, incluidas metas 
intermedias.
15 Durante el período comprendi ‑
do entre mayo de 2009 y mayo 
de 2013, hubo una media 
mensual de catorce proyectos 
del IPA considerados 
problemáticos por la 
delegación de la UE.
16 Basándose en los datos de los 
programas anuales del IPA 
para Serbia. Este elevado nivel 
de cofinanciación se consiguió 
principalmente porque 
en 2011 las autoridades serbias 
se comprometieron a asignar 
122 millones de euros al 
programa de inversión de 
préstamos subvencionados 
para el medio ambiente 
municipal (MEGLIP) en el 
sector del medio ambiente, 
cambio climático y energía.
17 Véanse, por ejemplo, los 
resultados del proyecto 15, 
«Diálogo de la sociedad civil», 
en el recuadro 8 .
14 Observaciones
La coordinación con otros do ‑
nantes solo era parcialmente 
eficaz, pero está mejorando
21 
Pese a algunos esfuerzos, no había una 
disciplina estricta en la coordinación 
de los primeros proyectos del IPA con 
los de otros donantes con el fin de ga ‑
rantizar la complementariedad y evitar 
solapamientos, en particular en el 
sector del Estado de Derecho (véase el 
recuadro 1 ).
18 La asociación de la Comisión 
con organizaciones 
internacionales no se limita 
a generar información para el 
diálogo. De hecho, varios 
proyectos del IPA están 
ejecutados con la 
participación de estas 
organizaciones, como el 
proyecto «Corredor X» (2010) 
con el Banco Mundial, los 
proyectos de «Gobernanza 
local» (2007) y contra el 
«Blanqueo de dinero» (2010) 
con el Consejo de Europa, el 
proyecto «Sistema de 
información hospitalaria» 
(2008) con la Oficina de las 
Naciones Unidas de Servicios 
para Proyectos, el proyecto 
«Apoyo la sociedad civil» 
(2010) con la OSCE, y el 
proyecto «Apoyo al desarrollo 
de la pequeña y mediana 
empresa» (2012) con el BERD.Ejemplos de lagunas de coordinación en el sector del Estado de Derecho
El proyecto 3, «Sistema judicial», constituye un claro ejemplo de una coordinación deficiente, desde su con ‑
cepción a su ejecución. De hecho, el sistema de gestión de asuntos financiado por la UE funcionaba parale ‑
lamente a otro sistema financiado por USAID. La falta de coordinación y de apropiación local en los aspectos 
informáticos en el sector del Estado de Derecho queda demostrada por el hecho de que se hayan efectuado 
importantes inversiones del IPA en informática sin una estrategia adecuada en este ámbito.Recuadro 1
22 
No obstante, desde que se aplica el en ‑
foque sectorial, la documentación del 
IPA acredita una coordinación entre 
los donantes más satisfactoria y siste ‑
mática. Estos son consultados perió ‑
dicamente por los grupos de trabajo 
sectoriales y, en su diálogo con Serbia, 
la Comisión se basa en gran medida en 
la participación de las organizaciones 
internacionales en sus respectivos ám ‑
bitos de competencias, en particular el 
Banco Mundial (informes PEFA), el Ban ‑
co Europeo de Reconstrucción y Desa ‑
rrollo, la Organización de Cooperación 
y Desarrollo Económicos (evaluaciones 
SIGMA), la Organización de Seguridad 
y Cooperación en Europa, el Consejo 
de Europa y organizaciones de las 
Naciones Unidas18.La Comisión ha comenzado 
a subsanar insuficiencias  
en la concepción de  
los proyectos que  
han ocasionado retrasos  
en la ejecución
23 
El Tribunal examinó si los quince 
proyectos auditados (véase el anexo I ) 
perseguían unos objetivos concretos 
y estaban basados en una evaluación 
de necesidades específica y si su con ‑
cepción incluía la aplicación de unas 
condiciones pertinentes. Asimismo, ve ‑
rificó si los proyectos se habían ejecu ‑
tado conforme al calendario previsto, 
si fueron correctamente supervisados, 
y si se tomaron medidas correctoras en 
caso necesario.
15 Observaciones
En la concepción de los proyec ‑
tos y los contratos, la Comisión 
inicialmente no prestó atención 
adecuada a la definición precisa 
de los objetivos de los proyec ‑
tos, a la evaluación específica 
de las necesidades y al apren ‑
dizaje adquirido de proyectos 
anteriores.
24 
Todos los proyectos examinados 
respetaban las prioridades estableci ‑
das en los documentos estratégicos 
del IPA, pero alrededor de la mitad de 
ellos tenían unos objetivos demasia ‑
do imprecisos o poco realistas (véase 
el recuadro 2 ). Al mismo tiempo, la 
Comisión actuó con flexibilidad para 
ajustar la lista de objetivos y presta ‑
ciones esperados cuando ello venía 
impuesto por el dilatado período, de 
hasta cuatro o cinco años, transcurrido entre la concepción del proyecto y la 
entrega efectiva de las prestaciones19. 
Esta flexibilidad contrarrestaba de 
manera sustancial, aunque no por 
completo, el efecto adverso de unos 
objetivos iniciales imprecisos o poco 
realistas.
25 
Algunos proyectos auditados fueron 
diseñados y ejecutados sin referen ‑
cia a una evaluación de necesidades 
precisa, lo que en algunos casos ha 
supuesto una asignación de fondos IPA 
poco eficiente (véase el recuadro 3 ). 
En 2012 la Comisión comenzó a intro ‑
ducir medidas que hacían más hinca ‑
pié en la evaluación de necesidades 
en el diseño de la intervención, como 
demuestra el examen efectuado por el 
Tribunal de las fichas de proyectos y de 
sectores del IPA de 2012.19 La comisión de control 
presupuestario también 
observa las largas demoras en 
su proyecto de informe sobre 
los fondos de preadhesión de 
la UE, ref.: 2011/2033(INI), 
20. 6.2013, artículo 11, p. 25.
Ejemplos de una insuficiente evaluación de necesidades
En el proyecto 14, «Desarrollo rural», el 40 % del material informático entregado no se utilizó, y parte de él 
todavía estaba en el depósito del organismo pagador en el momento de la visita de control.Ejemplos de objetivos imprecisos o poco realistas en los proyectos
Puesto que no se disponía de datos de referencia, fue difícil evaluar el grado de consecución de los objetivos 
de los proyectos, como el refuerzo del papel del Ministerio de Sanidad en el proyecto 10, «Servicio médico de 
urgencia», o intensificar el proceso de adhesión mediante la promoción y la mejora del conocimiento mutuo 
y la comprensión del proceso de integración en la UE de Serbia en el proyecto 15, «Serbia: diálogo de la UE y la 
sociedad civil».
El proyecto 7, «Oficina de Contratación Pública», incluía un elemento de contratación pública electrónica que 
posteriormente resultó poco realista.Recuadro 3 Recuadro 2
16 Observaciones
26 
En la concepción de los proyectos 
examinados apenas se aprovecha ‑
ron las experiencias adquiridas de la 
ejecución de proyectos anteriores. Las 
secciones sobre aprendizaje de expe ‑
riencias que figuraban en las fichas de 
proyectos se limitaban a un ejercicio 
formal. Además, ninguna de las fichas 
de proyectos auditadas mencionaba las 
experiencias adquiridas de proyectos 
similares en otros países beneficiarios. 
De hecho, los dispositivos de aprendi ‑
zaje de experiencias con que contaba 
la Comisión se basaban principalmen ‑
te en los resultados de evaluaciones 
a macroescala, realizadas a veces años 
después de ocurrir los hechos, y que 
por lo tanto no estaban adaptadas para 
ofrecer respuestas a tiempo en la fase 
de concepción de los proyectos.
Las insuficiencias en la con ‑
dicionalidad para poner en 
marcha los proyectos y orga ‑
nizar la secuencia de las ope ‑
raciones fueron reduciéndose 
gradualmente
27 
A menudo, una atención inadecuada 
a la condicionalidad y a la organización 
secuencial en la concepción de los 
proyectos del IPA amenazaba la fluidez y la puntualidad de su ejecución (véase 
el recuadro 4 ).
28 
La Comisión solía comprobar si existía 
legislación nacional que garantizara la 
eficacia de la intervención. Sin embar ‑
go, algunos elementos de dos de los 
proyectos auditados no eran suficien ‑
temente conformes a la legislación 
serbia vigente o prevista para el futuro, 
por lo que resultaron inútiles (véase el 
recuadro 5 ).
29 
En proyectos que constan de contra ‑
tos complementarios de suministros 
y creación de capacidades, la condicio ‑
nalidad no incluyó análisis de mercado 
preparatorios pormenorizados, en 
particular en el caso de materiales 
especializados o sensibles. Por ejem ‑
plo no se solicitó una investigación de 
mercado en el proyecto 1, «Reforma 
policial». El contrato de suministros 
fallido afectó a la pertinencia y a la efi ‑
cacia del contrato de hermanamiento 
complementario.
Ejemplos de insuficiente condicionalidad y organización secuencial  
 de los proyectos
La organización secuencial entre los dos contratos de servicios que formaban el proyecto 9, «Desarrollo regio ‑
nal», era insatisfactoria. Las estrategias de desarrollo regional se redactaron antes que el plan nacional corres ‑
pondiente, y por lo tanto tuvieron que volver a elaborarse para adaptarse a este.
En el proyecto 12, «Puente Žeželj», no se exigía obtener previamente los permisos de construcción corres ‑
pondientes, pero eran necesarios para su ejecución, lo cual resultó un problema, ya que obtener este tipo de 
permisos es un proceso largo en Serbia. De hecho, el proyecto se inició en marzo de 2011, pero los contratistas 
no obtuvieron los permisos esenciales hasta abril de 2012, con el consiguiente retraso.Recuadro 4
17 Observaciones
30 
Al mismo tiempo, la condicionalidad 
fue sólida y se aplicó estrictamente en 
convocatorias de propuestas, como en 
el proyecto 15, «Diálogo de la sociedad 
civil entre Serbia y la UE», que se bene ‑
fició del elevado nivel de compromiso 
entre las organizaciones de la sociedad 
civil y sus socios del proyecto.
31 
En comparación con el IPA 
de 2007 y 2008, los documentos de 
programación posteriores a 2012 refle ‑
jan una mayor atención a la condicio ‑
nalidad. Las propuestas de proyectos 
se aplazaron debido a la falta de 
permisos20 o se redujeron por la falta 
del estudio de viabilidad exigido.Se produjeron retrasos en la 
ejecución de los proyectos 
auditados, pero la Comisión 
consideró buena la capacidad 
general de absorción del IPA
32 
La ejecución de todos los proyectos 
auditados sufrió retrasos, a veces sig ‑
nificativos, lo que puede indicar que 
la capacidad de algunos de los socios 
serbios de los proyectos para ejecutar 
la intervención estaba sobreestimada. 
Se produjeron frecuentes puntos de 
congestión en la capacidad de absor ‑
ción en grandes proyectos de infraes ‑
tructura, como el proyecto 12, «Puente 
Žeželj» (véase el apartado  43). El éxito 
de las convocatorias de propuestas 
reflejó una mejor absorción de los fon ‑
dos del IPA, en particular en el sistema 
de subvenciones del proyecto 5, «Pro ‑
grama de apoyo municipal», al que se 
presentaron más de 200 proyectos, de 
los cuales 67 se financiaron y comple ‑
taron la mayor parte de sus actividades 
en el calendario previsto.20 Un ejemplo es el proyecto de 
transporte intermodal, que se 
ha aplazado varios ejercicios 
de programación desde el IPA 
de 2011 debido a la falta de 
permisos.Ejemplos de incoherencias legales
Un elemento del proyecto 1, «Reforma policial», tuvo que suprimirse porque el beneficiario señaló que la 
legislación serbia no permitía verificar la integridad de la policía.
En el proyecto 10, «Servicio médico de urgencia», los desfibriladores encargados para exposición y utilización 
públicas se han quedado prácticamente sin utilizar porque la legislación serbia solo permite su manejo al 
personal médico.Recuadro 5
18 Observaciones
33 
Al mismo tiempo, pese a los retrasos 
y ampliaciones sin costes adicionales 
de los contratos de la muestra au ‑
ditada, los elevados porcentajes de 
contratación y pago notificados por la 
delegación de la UE respecto de todo 
el ciclo de programación indican una 
capacidad de absorción bastante ele ‑
vada en todo el sistema del IPA.
Las intervenciones del IPA  
se supervisaron por contratos, 
no por proyectos
34 
Las intervenciones del IPA no se 
supervisaron sistemáticamente por 
proyectos. Los comités de dirección, 
pese a denominarse equívocamente 
«comités de dirección de los proyec ‑
tos» solo se encargaban de determina ‑
dos contratos y no de la totalidad del 
proyecto.
35 
En un principio, las prácticas segui ‑
das por la delegación de la UE en las 
inspecciones sobre el terreno eran 
diversas, pero la situación general 
mejoró en 2011 con la introducción de 
un dispositivo oficial de supervisión 
interna. La supervisión orientada a los 
resultados (ROM) iniciada en 2009 es 
ahora un mecanismo de supervisión 
externa generalizado para los pro ‑
yectos de creación de capacidades. 
El Tribunal constató que los informes 
ROM sobre los proyectos auditados 
en general proporcionaban informa ‑
ción adecuada sobre el avance de los 
proyectos.36 
En los proyectos en los que coexis ‑
tían un elemento nacional y otro del 
IPA, como el proyecto 6, «Apoyo a las 
aduanas», ambos elementos eran ges ‑
tionados por separado sin ningún flujo 
de información oficial entre las autori ‑
dades serbias y la delegación de la UE. 
Las limitaciones de tiempo aplicables 
a los elementos nacionales también 
eran menos apremiantes que las que 
se aplicaban a los componentes del 
IPA. Desde 2012, el acuerdo firmado 
con las autoridades serbias sobre cofi ‑
nanciación paralela ha permitido a la 
Comisión acelerar sus esfuerzos para 
solventar esta falta de coordinación 
(véanse los apartados 17 y 18).
El enfoque de aplicación de me ‑
didas correctoras por la Comi ‑
sión fue bastante limitado
37 
Las medidas correctoras adoptadas 
en caso necesario por la Comisión 
durante el proceso de ejecución no 
abordaban las dificultades que cau ‑
saban retrasos (véase el apartado 16), 
sino que consistían principalmente en 
ampliar con flexibilidad la duración 
del contrato sin incurrir en costes 
adicionales ni modificar las actividades 
contratadas. Por ejemplo, si un pro ‑
yecto se bloqueaba debido al compro ‑
miso inadecuado de las autoridades 
serbias, los recursos financiados por el 
IPA se reasignaban a otras actividades 
nuevas. La Comisión no se planteó una 
reacción más enérgica, como el apla ‑
zamiento de la ejecución hasta que se 
resolvieran los problemas o incluso la 
anulación del proyecto.
19 Observaciones
38 
Las condiciones incluidas en la con ‑
cepción de los proyectos en general 
no eran suficientemente restrictivas 
para dar lugar a una acción correctora 
automática (véanse los apartados 27 
a 29)21. Al mismo tiempo, la delegación 
de la UE abordó y resolvió problemas 
importantes de los beneficiarios que 
pudieran comprometer los procesos 
de licitación, contratación y ejecución, 
y los problemas que no podían resol ‑
verse en la delegación de la UE eran 
transmitidos a los comités de direc ‑
ción y en último término al comité de 
seguimiento conjunto del IPA.
En general los proyectos 
del IPA obtuvieron las 
realizaciones previstas, pero 
los resultados subsiguientes 
pueden no ser sostenibles
39 
El Tribunal examinó si se habían ob ‑
tenido las realizaciones previstas y si 
los procedimientos de licitación y de 
contratación pública fueron ejecuta ‑
dos correctamente. También exami ‑
nó la probable sostenibilidad de las 
realizaciones de los proyectos y otros 
resultados tras la finalización de la 
financiación del IPA.
40 
El cuadro 2 , para los proyectos re ‑
lacionados con la gobernanza, y el 
cuadro 3 , respecto de proyectos de 
otros ámbitos, presentan una imagen 
detallada de las constataciones del 
Tribunal en relación con las realizacio ‑
nes y otros resultados de los proyec ‑
tos. La evaluación del Tribunal tuvo en 
cuenta, cuando estaban disponibles, 
las conclusiones pertinentes de los 
informes y evaluaciones ROM22.Los proyectos del IPA produje ‑
ron la mayor parte de las reali ‑
zaciones previstas y resultados 
más allá de las realizaciones
41 
Pese a los retrasos sistemáticos, los 
proyectos auditados completados en 
el momento de la fiscalización habían 
producido la mayoría de las realizacio ‑
nes inicialmente previstas o revisadas 
durante la ejecución. La obtención de 
realizaciones era de hecho un requisito 
previo para la ejecución de los pagos 
finales por la Comisión, lo que explica 
por qué existían muy pocos casos de 
realizaciones que no se hubieran lo ‑
grado plenamente al final del proyecto 
(véanse los recuadros 7 , 9 y 10). Sin 
embargo, algunas de las constatacio ‑
nes de auditoría planteaban la cues ‑
tión de la utilidad de determinadas 
realizaciones, a menudo de impor ‑
tancia relativamente escasa, a medio 
o largo plazo (véase el apartado 48).
42 
Por lo general los proyectos lograban 
unos buenos resultados, incluso por 
encima de las realizaciones, que contri ‑
buían a la consecución de los objetivos 
de ayuda del IPA. Globalmente, los 
ocho proyectos del IPA relativos a la 
gobernanza auditados han contribui ‑
do a aumentar las capacidades de las 
instituciones beneficiarias o a mejorar 
el marco jurídico nacional (véase el 
recuadro 6 ). El Tribunal detectó defi ‑
ciencias significativas desde el punto 
de vista de los resultados en cuatro 
proyectos de gobernanza (véase el 
recuadro 7 ).21 Como confirmó la Evaluación 
del sector del Estado de 
Derecho ejecutado 
y financiado por el IPA y otros 
donantes en Serbia (para el 
período 2007‑2011), Proyecto 
de mayo de 2013, que indica 
que un proyecto que se inicie 
en unas circunstancias 
prematuras para la prestación 
adecuada de sus actividades 
siempre es indicativo de una 
concepción deficiente (p. 24) 
y que debería introducirse la 
condicionalidad, con la 
posible sanción de suspender 
la ejecución del proyecto 
(p. 59).
22 En particular la evaluación 
intermedia y la 
metaevaluación de la ayuda 
del IPA, Informe por países de 
Serbia, Ecorys, agosto de 2013. 
Véanse asimismo las 
evaluaciones citadas en las 
notas a pie de página 22, 24, 
28 y 30.
20 Observaciones
Ejemplos de resultados tangibles de proyectos relativos a la gobernanza
El proyecto 2, «Lucha contra la corrupción», apoyó satisfactoriamente el refuerzo de la capacidad administrati ‑
va de la agencia anticorrupción, en particular aportando soluciones informáticas, y mejoró asimismo el marco 
jurídico e institucional para la lucha contra la corrupción contribuyendo a la redacción de una estrategia y un 
plan de acción revisados a tal efecto.
El proyecto 5, «Programa de apoyo municipal», contribuyó a reforzar las capacidades de las administraciones 
locales y a mejorar la calidad de los servicios a los ciudadanos, lo que quedó confirmado por los controles del 
Tribunal sobre el terreno en Kraljevo (Sistema de información geográfica) y Niš (Centro de información y cen ‑
tro de permisos de construcción). El proyecto también contribuyó a mejorar la comunicación y la cooperación 
entre los municipios y las empresas de servicio público activas en sus zonas.
Ejemplos de resultados diversos de proyectos relacionados con la gobernanza
En el marco del proyecto 5, «Programa de apoyo municipal», el módulo específico de apoyo de la iniciativa 
de los bonos municipales tuvo resultados limitados. La conferencia permanente de ciudades y municipios 
fomentaba los bonos municipales como alternativa a los préstamos bancarios tradicionales, pero tuvo que en ‑
frentarse a la oposición de los bancos y a la resistencia al cambio de los municipios. El volumen de los bonos 
municipales fue extremadamente escaso. A mediados de 2013 solo dos ciudades los habían emitido: Novi Sad, 
por 35 millones de euros y Pančevo, por 1 millón de euros. El mercado secundario financiado por el IPA nunca 
comenzó a funcionar debido al escaso número de emisiones.
El proyecto 8, «Control financiero interno público», consiguió establecer una unidad de armonización central 
(UAC) con el Ministerio de Hacienda, pero en el momento de la fiscalización esta unidad estaba dedicando 
todos sus recursos a actividades de formación y todavía no ejercía otras funciones tradicionales de una UAC, 
como el desarrollo de estrategias y normas de auditoría: en particular, todavía no había prestado apoyo de 
evaluación de riesgos y gestión del fraude a los gestores financieros y a los auditores internos. Las unidades 
de auditoría interna previstas estaban oficialmente instauradas, pero afrontaban problemas de personal. No 
obstante, el proyecto consiguió desarrollar un sistema de certificación para los auditores internos.
Ejemplos de buenos resultados de proyectos del IPA no relacionados  
con la gobernanza
Los elementos financiados por el IPA del proyecto 13, «Energía eléctrica de Serbia», habían conseguido los resul ‑
tados esperados en relación con la creación de capacidades de contratación pública y la instalación de sistemas 
contra la contaminación era conforme con el acervo.
Las subvenciones de las organizaciones de la sociedad civil en relación con la corrupción incluidas en el proyec ‑
to 15, «Diálogo con la sociedad civil», obtuvieron unos resultados sostenibles como el desarrollo de metodologías 
prácticas para combatir la corrupción en el sector sanitario y la supervisión de los procedimientos de contrata ‑
ción pública por los ciudadanos, así como la realización de una encuesta sobre el sistema de integridad nacional.Recuadro 6 Recuadro 7 Recuadro 8
21 Observaciones
43 
De los siete proyectos auditados en 
los ámbitos de intervención distin ‑
tos de la gobernanza, cuatro habían 
conseguido, o habían conseguido en 
gran medida, los resultados previstos 
más allá de las realizaciones (véase 
el recuadro 8 ) y dos se considera ‑
ron parcialmente eficaces (véase el 
recuadro 9 ). En el momento de la 
fiscalización, el séptimo proyecto, pro ‑
yecto 12, «Puente Žeželj», se hallaba 
en curso y tenía un retraso previsto 
de dieciocho meses. En las listas de 
puntos de congestión prevalecen los 
grandes proyectos de infraestructuras 
y revelan un problema recurrente de 
estancamiento y de incumplimiento de 
plazos23. La UE había financiado previa ‑
mente otros dos proyectos para apoyar 
la reconstrucción del puente Žeželj: 
un proyecto CARDS de 200424 para 
financiar la especificación detallada 
del diseño y un proyecto IPA de 2008 
para la supervisión de la reconstruc ‑
ción. Pese al considerable esfuerzo de 
financiación y asistencia técnica de 
la UE, las autoridades serbias siguen 
mostrando una capacidad insuficiente 
de planificación y ejecución de los proyectos de inversión. La disponibi ‑
lidad de los permisos de construcción 
sigue siendo un problema grave que 
la Comisión va subsanando progresi ‑
vamente en la programación del IPA 
(véase el apartado 31).23 Evaluación de la eficacia 
y eficiencia de la ayuda al 
desarrollo a la República de 
Serbia por sectores, Maxima 
Consulting, referencia SWE14/
OC01 ‑18, 2014, p. 80.
24 Durante el período 2000 ‑2006, 
los programas de apoyo 
a Serbia se financiaron en su 
mayor parte en virtud del 
Reglamento CARDS, 
Reglamento (CE) nº 2666/2000 
del Consejo de 5 de diciembre 
de 2000, relativo a la ayuda 
a Albania, Bosnia 
y Herzegovina, Croacia, la 
República Federativa de 
Yugoslavia y la ex República 
Yugoslava de Macedonia y por 
el que se deroga el 
Reglamento (CE) nº 1628/96 
y se modifican los 
Reglamentos (CEE) 
nos 3906/89 y 1360/90 y las 
Decisiones 97/256/CE 
y 1999/311/CE (DO L 306 de 
7.12.2000, p. 1). CARDS es el 
acrónimo de asistencia 
comunitaria para la 
reconstrucción, el desarrollo 
y la estabilización (Community 
Assistance for Reconstruction, 
Development and 
Stabilization).
Ejemplos de proyectos del IPA no relacionados con la gobernanza parcialmente 
eficaces
El proyecto 11, «Competitividad del sector privado», obtuvo parcialmente los resultados esperados por lo que 
respecta al refuerzo de las instituciones: a nivel gubernamental, la estrategia sobre agrupaciones empresaria ‑
les debe replantearse y es necesario desarrollar medidas eficaces de apoyo al desarrollo de cadenas locales. 
También se observa una consecución parcial de los objetivos de internacionalización: se consiguieron cinco 
de los ocho fijados.
El proyecto 14, «Desarrollo rural», también fue parcialmente eficaz. Se habían constituido el organismo 
pagador y la autoridad de gestión, pero se retrasó su acreditación (en un año y medio, en el momento de la 
fiscalización) debido a circunstancias ajenas al proyecto. El organismo pagador no fue capaz de absorber las 
actividades planificadas del proyecto, en particular la formación. El segundo elemento del proyecto (Leader) 
también obtuvo resultados parciales. Los esfuerzos para formar las estructuras locales planificadas fueron 
satisfactorios, pero el proyecto no pudo desarrollar una masa crítica de personal formado.Recuadro 9
22 Observaciones
Los procedimientos de licita ‑
ción y contratación pública 
fueron por lo general eficaces
44 
Los procedimientos de licitación y con ‑
tratación pública se consideraron en 
general adecuados para garantizar la 
entrega a tiempo de las realizaciones 
esperadas25. Sin embargo, en cuatro 
proyectos auditados existían proble ‑
mas graves con la contratación del 
total o de una parte del material plani ‑
ficado, en particular cuando se trataba 
de material especializado y sensible 
(véase el recuadro 10 ).
45 
La Comisión no solicitó ningún docu ‑
mento de supervisión que resumiera el 
historial de licitaciones fallidas ni ana ‑
lizó las razones del fracaso de algunas 
licitaciones, incluso repetidas veces. 
No se han encontrado pruebas de que 
se respetaran las disposiciones de la 
guía de programación del IPA de 2008 
sobre material especializado26.Las perspectivas de sostenibili ‑
dad de los proyectos del IPA no 
eran plenamente satisfactorias
46 
En dos tercios de los proyectos audita ‑
dos, el Tribunal observó problemas de 
la sostenibilidad de determinadas rea ‑
lizaciones concretas y de otros resulta ‑
dos. La sostenibilidad de los beneficios 
aportados por los productos adqui ‑
ridos se encontraba particularmente 
amenazada cuando no se había adop ‑
tado decisiones cruciales o cuando el 
beneficiario no disponía de suficientes 
recursos presupuestarios y dependía 
de los donantes (véase el recuadro 1 1 ). 
En los proyectos relativos a la gober ‑
nanza, la sostenibilidad quedaba espe ‑
cialmente comprometida por cuestio ‑
nes de personal y dificultada por las 
medidas de austeridad adoptadas por 
el Gobierno de Serbia a raíz de la crisis 
mundial (véase el recuadro 12 ).25 Puesto que la delegación de la 
UE emprendió los 
procedimientos de 
contratación pública bajo 
gestión centralizada, no 
puede extraerse una 
conclusión de los proyectos 
por lo que respecta a la 
capacidad administrativa de 
las autoridades serbias en el 
ámbito de la contratación 
pública.
26 En proyectos de inversión 
o elementos de proyectos que 
incluyen material 
especializado o con un 
importe sustancial asignado, 
la aprobación final de la ficha 
del proyecto correspondiente 
debe depender de la 
presentación previa de un 
estudio de mercado 
adecuado. Cualquier 
excepción necesaria a esta 
norma debe ser justificada por 
el coordinador nacional del 
IPA a la Comisión Europea por 
escrito (Parte 7.2 de la guía de 
programación del IPA).
Ejemplos de problemas de licitación y adjudicación de contratos
En el proyecto 1, «Reforma policial», el proceso de licitación del material necesario de vigilancia discreta agotó 
su tiempo y los fondos asignados fueron finalmente liberados. La incapacidad de licitar el material ha debilita ‑
do el compromiso del beneficiario y entorpece la capacidad del servicio de control interno para combatir de 
manera eficaz la corrupción dentro del cuerpo de policía, lo cual constituía un objetivo clave del proyecto.
En el proyecto 6, «Apoyo a las aduanas», el lote 2 del material financiado por el IPA (uniformes) finalmente se 
excluyó de la licitación debido a dificultades para cumplir las normas de origen de la UE y ha sido financiado 
directamente por Serbia.Recuadro 10
23 Observaciones
Ejemplos de problemas de personal en proyectos relativos a la gobernanza
La sostenibilidad de los resultados del proyecto 8, «Control financiero interno público», depende de la capa ‑
cidad del Ministerio de Hacienda de crear un equipo permanente de auditores internos con experiencia del 
sector público. Sin embargo, al estar en competencia con el sector privado y la institución de auditoría estatal, 
el Ministerio ha tenido dificultades para finalizar su plan de contratación y limitar la rotación de personal28.
La rotación de personal también compromete la capacidad institucional de los nuevos organismos encarga ‑
dos de la ejecución del componente de desarrollo rural del IPA, financiado a través del proyecto 14, «Desarro ‑
llo rural»29.
28 Las unidades de auditoría interna entrevistadas durante la fiscalización afrontaban problemas de personal. En el Ministerio de Justicia se contaba 
con dos auditores internos (no certificados) en lugar de los ocho previstos. El Ministerio de Hacienda, solo disponía de un auditor interno en 
activo (el jefe de unidad) de los tres previstos.
29 Véase también «Evaluación del sector de agricultura y desarrollo rural aplicado y financiado por el programa IPA y otros donantes», enero 
de 2013, Evaluación sectorial, pp. 37 a 39.Ejemplos de riesgos para la sostenibilidad
Por lo que respecta a la sostenibilidad del proyecto 3, «Sistema judicial», en el momento de la fiscalización las 
autoridades serbias todavía no habían tomado la decisión crucial de qué sistema desarrollar (UE SAPS o US 
AVP) para la red de tribunales serbios. La disponibilidad de financiación para un despliegue a escala nacional 
no estaba clara y era probable que se viera entorpecida por problemas de vigencia de los programas y de in ‑
suficiencia o desfase de los equipos informáticos. Alrededor del 70 % del presupuesto de informática destina ‑
do al sistema judicial en Serbia había sido proporcionado a través del IPA u otros donantes, y el 30 % restante 
fue sufragado por el presupuesto del Estado, lo que no representa una solución sostenible para el desarrollo 
informático y para garantizar la apropiación de los beneficiarios.
El principal problema de sostenibilidad en el proyecto 9, «Desarrollo regional», fue la falta de claridad de la 
organización de la política de desarrollo regional a nivel nacional y regional. No había un consenso claro sobre 
el grado de descentralización y sobre el encaje futuro de la regionalización27. Existía un riesgo sustancial de 
que las agencias de desarrollo regional beneficiarias no pudieran sobrevivir sin unas funciones y competen ‑
cias claras cuando además sufrían dificultades financieras y todavía eran dependientes de los donantes.
No existía una planificación ni un calendario para la sustitución de ambulancias financiadas por el IPA, que en 
breve llegarían al final de su vida útil y cuyos costes de mantenimiento aumentaban constantemente. Por lo 
tanto, la sostenibilidad a largo plazo del refuerzo de capacidades resultante del proyecto 10, «Servicio médico 
de urgencia», era incierta.
27 Evaluación ex ante  del plan nacional de desarrollo regional y de estrategias de desarrollo regionales, IBF International Consulting, julio de 2012, 
p. 7.Recuadro 12 Recuadro 11
24 Observaciones
47 
Aunque la legislación haya resultado 
ser un obstáculo para la eficacia de de ‑
terminados elementos de los proyec ‑
tos (véase el apartado 28), en algunos 
casos ha favorecido la sostenibilidad 
de proyectos enteros. La nueva ley de 
contratación pública serbia, por ejem ‑
plo, ha garantizado la sostenibilidad de 
muchos de los resultados del proyecto 
7, «Contratación pública», al igual que 
algunos de los esfuerzos financiados 
por subvenciones para acciones con ‑
cretas examinadas en el proyecto 15, 
«Diálogo con la sociedad civil». Cuadro 2Proyectos del IPA relativos a la gobernanza. Evaluación de realizaciones  
y otros resultados
Criterios de auditoríaProyecto1. Reforma policial
2. Lucha contra la 
corrupción
3. Sistema judicial
4. Fiscales y sistema penal
5. Programa de apoyo 
municipal
6. Aduanas serbias 
7. Oficina de contratación 
pública
8. Control financiero  
 interno público – Fase 3
Se entregaron las realizaciones previstas.
Se obtuvieron resultados más allá de las realizaciones.s.o.
en curso
Los procedimientos de licitación y contratación públi ‑
ca se prepararon adecuadamente a fin de garantizar la 
entrega oportuna de las realizaciones esperadas.
Existía la legislación nacional necesaria para garanti ‑
zar la eficacia de la intervención.
El proyecto tenía buenas perspectivas de sostenibili ‑
dad al término de la financiación del IPA, en particular, 
la financiación posterior al IPA estaba garantizada y el 
beneficiario tenía la vinculación y capacidad necesa ‑
rias para mantener la continuidad del proyecto.
Satisfactorio
Parcialmente satisfactorio
Insatisfactorio
25 Observaciones
48 
No existen acciones adecuadas de 
seguimiento de la sostenibilidad. El 
impacto y la utilidad de los contratos 
apenas se evalúan al término de estos. 
No se han iniciado en Serbia ejercicios 
ROM ex post  a fin de comprobar la 
sostenibilidad a corto y medio plazo 
de los resultados de los proyectos del 
IPA. Los propios proyectos o contratos 
no contienen la obligación de man ‑
tener el impacto o la sostenibilidad 
a medio o largo plazo de los resultados 
previstos. Esta responsabilidad deja de existir inmediatamente cuando termi ‑
nan las actividades contratadas. Falta 
en particular un mecanismo apropiado 
de seguimiento cuando la utilidad 
práctica de determinadas prestaciones 
no puede evaluarse hasta años des ‑
pués de la finalización de un proyec ‑
to, como en el caso de documentos 
políticos, protocolos, procedimientos, 
manuales, análisis, diversos estudios, 
etc., o cuando ello está indicado 
explícitamente, como en los proyec ‑
tos 1, «Reforma policial», y 10, «Servicio 
médico de urgencia» .Cuadro 3Proyectos del IPA no relativos a la gobernanza. Evaluación de realizaciones  
y otros resultados
Criterios de auditoríaProyecto9. Programa 
de desarrollo 
regional 
10. Servicios 
médicos de 
urgencia
11. Competiti -
vidad del sector 
privado
12. Puente 
Žeželj 
13. Energía eléc -
trica de Serbia 
14. Políticas de 
desarrollo rural 
15. Sociedad 
civil
Se entregaron las realizaciones previstas.s.o.
en curso 
Se obtuvieron resultados más allá de las realizaciones.s.o.
en curso
Los procedimientos de licitación y contratación públi ‑
ca se prepararon adecuadamente a fin de garantizar la 
entrega oportuna de las realizaciones esperadas.
Existía la legislación nacional necesaria para garanti ‑
zar la eficacia de la intervención.s.o.
El proyecto tenía buenas perspectivas de sostenibili ‑
dad al término de la financiación del IPA, en particular, 
la financiación posterior al IPA estaba garantizada y el 
beneficiario tenía la vinculación y capacidad necesa ‑
rias para mantener la continuidad del proyecto.
Satisfactorio
Parcialmente satisfactorio
Insatisfactorio
26 Observaciones
Parte dos  – Gestión por  
la Comisión de la ayuda 
no financiera en apoyo  
de la gobernanza
La Comisión trató 
ampliamente cuestiones de 
gobernanza en su diálogo 
con Serbia con un impacto 
positivo creciente
49 
El Tribunal examinó si el diálogo entre 
la UE y Serbia abordó explícitamente 
cuestiones claves de gobernanza y si 
se habían fijado puntos de acción y se 
les había dado seguimiento. También 
examinó si se tuvieron en cuenta prio ‑
ridades políticas en la formulación de 
las políticas y en la concepción de los 
proyectos, y analizó diez proyectos re ‑
cientes del IPA ejecutados en sectores 
distintos del de la gobernanza (véase el 
anexo II ) para evaluar en qué medida 
la gobernanza y la lucha contra la co ‑
rrupción se insertaban como aspectos 
transversales en dichos proyectos.
Diálogo estructurado  
entre la Comisión y Serbia  
sobre gobernanza
50 
El Acuerdo de Estabilización y Asocia ‑
ción (véase el apartado 2) contiene 
disposiciones sobre el diálogo entre la 
UE y Serbia acerca de asuntos políticos 
y políticas de cooperación30. La Comi ‑
sión ha creado un sistema complejo 
de reuniones y documentos, algunos 
oficiales y otros más informales, a nive ‑
les múltiples para permitir el diálogo 
continuado y en profundidad con los 
socios serbios. El gráfico 2  presenta las 
estructuras establecidas para el diálo ‑
go permanente reforzado, el acuerdo 
interino y el diálogo del IPA de alto 
nivel. El gráfico 3  ilustra la comple ‑
jidad del diálogo político global y la 
programación del IPA.51 
El diálogo permanente reforzado con ‑
cedió gran importancia a la reforma 
de la administración pública y a la 
reforma del sector judicial, incluida la 
lucha contra la corrupción, como parte 
de los criterios políticos. Estos ámbitos 
se abordaron detalladamente tanto 
en las asambleas generales del diá ‑
logo permanente reforzado como en 
subdiálogos específicos. La constante 
importancia de la reforma judicial y la 
lucha contra la corrupción en relación 
con la categoría de país candidato de 
Serbia queda demostrada por el hecho 
de que los capítulos correspondientes 
del acervo (23 y 24) se abordan en una 
fase temprana del proceso de negocia ‑
ción, basándose en la experiencia de 
anteriores rondas de adhesiones.30 En particular los títulos II y VIII 
del acuerdo.
27 Observaciones
Estructuras del diálogo entre la UE y Serbia (hasta septiembre de 2013)Gráfico 2
Estructura del diálogo del IPA Acuerdo interino (AI)
Estructura de diálogo
Solo los Estados 
miembros de la UE
Gobierno 
de SerbiaComisiónEstados miembros 
de la UE 
Gobierno de 
Serbia (CNIPA 
y SEIO)ComisiónComité anual 
del IPA
Gobierno 
de SerbiaComisiónComité anual 
del AI
Transporte
Mercado interno 
y competencia
Comercio, 
aduanas y ﬁscalidad
Agricultura 
y pesca
EstadísticaSubcomités 
del AIAsamblea general 
anual del DPR 
del AEA 
Justicia, libertad 
y seguridad
Transporte, 
energía, medio ambiente, política regional
Mercado internoPolítica social, 
sociedad de la información, audiovisual, investigación e innovación
Asuntos 
económicos y ﬁnancieros, estadística
Agricultura, pesca, 
industria de seguridad alimentariaSubcomités 
del DPRComité de 
seguimiento 
conjunto del IPA
Grupos de trabajo 
sectoriales / 
Subcomités de 
seguimiento por 
sectores 
Estado de derecho
Reforma de la 
administración pública
OSC y medios de 
comunicación
Desarrollo económicoTransporteDesarrollo socialDesarrollo agrícola 
y rural
Medio ambiente y energíaAcuerdo de Estabilización y Asociación 
(AEA)
Estructura del diálogo permanente 
reforzado (DPR)
Fuente:  TCE, basado en información de la Comisión y el SEAE.
28 Observaciones
Elementos clave del diálogo político y relativo al IPA entre la UE y SerbiaGráfico 3
Diálogo político Diálogo político Ejecución y seguimiento
Informe de auditoría Evaluaciones Informes ROMInformes anuales 
de situación de la 
ComisiónContrato intermedio 
e informes ﬁnalesComisiónInformación, supervisión y evaluaciónProyectoSerbiaEvaluación de necesidades 
de SerbiaPrograma de integración 
de Serbia en la UE
Programa 
anual IPADecisión 
de ﬁnanciaciónDIPP MFIPSerbia
ComisiónComisiónComunicaciones 
de la ComisiónDoc. de estrategia 
de ampliaciónConclusiones 
del ConsejoInformes PEAsociación 
europeaAI AEA
Ajustes contractuales Licitación, contratación pública Decisión de iniciar el contratoComisiónEjecución del proyecto/contratoPlaniﬁcación del IPAMarco estratégico político
Planes de acción 
nacionales serbiosEstrategias 
nacionales serbias
Fuente:  TCE, basado en información de la Comisión y el SEAE.
29 Observaciones
52 
La reforma de la gestión de las finanzas 
públicas solía tratarse en las asambleas 
generales del diálogo permanente re ‑
forzado bajo la rúbrica de la reforma de 
la administración pública, pero se le dio 
una importancia algo menor que a otros 
ámbitos de gobernanza. Sin embargo, 
en los subdiálogos permanentes re ‑
forzados se trataron con mayor detalle 
temas específicos de gestión de las 
finanzas públicas, como la institución 
nacional de control, el control financie ‑
ro interno público, la unidad de armo ‑
nización central, la auditoría interna y la 
legislación presupuestaria.
53 
La Comisión tuvo una oportunidad adi ‑
cional de debatir cuestiones de gestión 
de las finanzas públicas con Serbia al 
plantear las condiciones del progra ‑
ma general de apoyo presupuestario 
en el marco del componente I del IPA 
para 2009. El programa tenía por objeto 
apoyar la estabilidad macrofinanciera 
a corto plazo y permitir al país llevar 
a cabo reformas estructurales a pesar 
de la crisis económica31. Las condicio ‑
nes de pago se centraron en particular 
en la fiabilidad de los procedimientos 
financieros y administrativos en Serbia, 
en la presentación por el Gobierno 
serbio de una nueva ley presupuestaria 
y en la aprobación de un documento 
estratégico sobre el control financiero 
en el sector público. Otra condición fue 
el inicio de una actualización del gasto 
público y la responsabilidad financiera 
(PEFA) con el fin de elaborar una hoja 
de ruta de la gestión de las finanzas 
públicas. La Comisión consideró que 
todas estas condiciones se reunían al 
final de 2010. Aunque Serbia no elaboró 
una hoja de ruta específica de la ges ‑
tión de las finanzas públicas, el Tribunal 
considera que la estrategia de reforma 
de la administración pública de este 
país para 2013‑2016 acomete algunos 
puntos de este ámbito. Además, la ley 
de 2012 sobre contratación pública rec ‑
tificaba varias de las deficiencias identi ‑
ficadas en los ejercicios anteriores.En el diálogo se determinaron 
sistemáticamente puntos de ac ‑
ción relativos a la buena gober ‑
nanza y su seguimiento
54 
Las estructuras de varios niveles (véan ‑
se los gráficos 2  y 3) constituyeron una 
base sólida para un diálogo abierto en 
el que acordar prioridades y estable ‑
cerlas darles seguimiento y supervisar ‑
las. Cada año se revisaron específica ‑
mente los puntos de acción relativos 
a cuestiones clave de gobernanza, 
tanto en la asamblea general del diálo ‑
go permanente reforzado como en las 
reuniones de los subcomités.
55 
El proceso de supervisión de la Co ‑
misión se plasma en los informes 
anuales de situación que, como ha 
constatado el Tribunal, evalúan con 
realismo los progresos realizados en 
los principales ámbitos de gobernanza 
de Serbia. Según los informes, en los 
ejercicios 2007‑2013 se han observa ‑
do resultados palpables en la lucha 
contra la corrupción, desde la instau ‑
ración de un marco institucional con 
la intervención de la ayuda del IPA, 
pasando por la mayor participación 
de las organizaciones de la sociedad 
civil, hasta la investigación de casos de 
corrupción de perfil elevado. También 
se observaron progresos en la reforma 
de la administración pública y en el 
elemento de control financiero de la 
reforma de la gestión de las finanzas 
públicas, y también en el ámbito de 
la contratación pública. La reforma 
del sector de justicia era la que más 
carencias presentaba del conjunto de 
los ámbitos clave de buena gobernan ‑
za, con escasos progresos señalados 
desde 2007.31 100 millones de euros de la 
dotación del IPA de 2009 para 
Serbia se asignaron al apoyo 
presupuestario. Este importe 
complementó un programa 
revisado del FMI de 2 900 
millones de euros y préstamos 
de política de desarrollo del 
Banco Mundial.
30 Observaciones
56 
Por parte de Serbia, a partir de 2010, 
los planes de acción nacionales para 
llevar a la práctica las recomendacio ‑
nes de la Comisión contenían objetivos 
y tareas transparentes, una supervisión 
adecuada y un resumen sistemático 
y fácil de comparar del seguimiento 
dado.
El diálogo estableció vínculos 
entre las prioridades políticas 
y la formulación de políticas
57 
Los principales documentos de progra ‑
mación del IPA para Serbia32 de 2007 
a 2013, cuyos antecedentes son 
básicamente documentos clave de 
diálogo, abarcaron suficientemente los 
principales ámbitos de gobernanza, 
aunque con menor intensidad el de la 
reforma de la gestión de las finanzas 
públicas. El diálogo hace referencia 
repetidamente a la ayuda del IPA en 
general, o a proyectos específicos del 
IPA como instrumentos importantes 
para mejorar la gobernanza en Serbia. 
El comité de seguimiento conjunto 
del IPA (véase el gráfico 2 ), creado 
en 2008, abordó aspectos específicos 
de aplicación del diálogo de alto nivel 
y también abarcó el nivel estratégico 
de la ayuda financiera33.58 
En 2012, ocho subcomités de segui ‑
miento por sectores comenzaron 
a funcionar en el marco del comité 
de seguimiento conjunto, centrándo ‑
se principalmente en el contexto en 
que se presta la ayuda del IPA. Son 
dirigidos por la Comisión y Serbia 
(SEIO), están estructurados de forma 
transparente y han implantado un 
instrumento de seguimiento eficaz 
y fácil de comparar. Los subcomités de 
seguimiento por sectores también han 
mejorado significativamente la coor ‑
dinación entre la identificación de las 
necesidades nacionales y la ayuda del 
IPA. Por ejemplo, los proyectos relati ‑
vos a la reforma de la administración 
pública en virtud de los últimos pro ‑
gramas nacionales del IPA abordaron 
casi todas las prioridades definidas en 
la sección dedicada a esta reforma en 
el documento de evaluación de las ne ‑
cesidades de Serbia para 2011‑201334.
En la concepción de los proyec ‑
tos por lo general no se explici ‑
tó la importancia concedida a la 
gobernanza en el diálogo y en 
el proceso de programación
59 
La programación del IPA de alto nivel 
tuvo en cuenta específicamente la 
buena gobernanza, en parte debido 
a los problemas hallados en este ám ‑
bito en anteriores rondas de adhesión, 
que se consideraron indicativos de una 
preparación inadecuada en los países 
afectados. Sin embargo, la importancia 
de este aspecto en general no se refle ‑
jó explícitamente en la planificación 
de los proyectos por la Comisión y las 
autoridades serbias.32 El Acuerdo de Estabilización 
y Asociación, las estrategias de 
ampliación de la Comisión, la 
Asociación Europea, los 
documentos indicativos de 
planificación plurianual y los 
programas nacionales anuales 
del IPA.
33 El comité de seguimiento 
conjunto del IPA está 
copresidido por un 
representante de la Comisión 
de alto nivel (director) y el 
Coordinador nacional del IPA, 
que actualmente es el ministro 
de Integración Europea.
34 Además, la estrategia de 
ampliación 2013‑2014, que 
prevé unos esfuerzos 
adicionales significativos para 
desarrollar la gestión 
financiera y el control del 
sector público, refleja una 
atención cada vez mayor a la 
gobernanza en la formulación 
de políticas.
31 Observaciones
60 
Menos de la mitad de los documentos 
de concepción de los proyectos conte ‑
nían referencias específicas a la buena 
gobernanza. En los proyectos en que 
los aspectos de gobernanza eran per ‑
tinentes, pero no constituían objetivos 
esenciales, la documentación hacía por 
lo general referencia a la necesidad de 
transparencia, y la Comisión y las auto ‑
ridades serbias solo se refirieron espe ‑
cíficamente a los riesgos de corrupción 
o de conflictos de interés potenciales 
en unos pocos documentos de diseño 
de los proyectos. No obstante, a partir 
de 2011 se hizo más patente en la con ‑
cepción de los proyectos el lenguaje 
de buena gobernanza.
61 
La lista de aspectos transversales en la 
concepción de los proyectos no incluía 
la buena gobernanza ni la lucha contra 
la corrupción. De hecho, en el período 
2007‑2011 los documentos se limitaban 
estrictamente a tres criterios transver ‑
sales: la igualdad de oportunidades, 
el medio ambiente y las minorías. En 
2012 se añadió la participación de la 
sociedad civil y de las partes interesa ‑
das como cuarto aspecto transversal.
62 
Ninguno de los proyectos examinados 
(véase el anexo II ) incluía en su con ‑
cepción una evaluación formal de la 
necesidad de medidas anticorrupción 
o medidas de buena gobernanza de 
otro tipo específicas del sector benefi ‑
ciario, con las excepciones del proyec ‑
to E, «Refuerzo de la legislación a nivel 
central», cuya ficha de proyecto incluía 
la corrupción de manera limitada, y el 
proyecto I, «Apoyo al desarrollo de 
PYME», que indicaba explícitamente 
su objetivo de combatir la corrupción 
y la economía sumergida a través de la 
introducción de servicios electrónicos.63 
Sin embargo, pese a la ausencia de 
referencias explícitas a la lucha contra 
la corrupción o a la gobernanza en 
su concepción, la mayor parte de los 
proyectos examinados han contribuido 
indirectamente a este objetivo. Las ac ‑
tividades que formaban parte de algu ‑
nos proyectos que contribuyeron a la 
difusión y aplicación de conocimientos 
sobre buenas prácticas en licitaciones 
y contratos (por ejemplo los proyec ‑
tos A, «Infraestructuras municipales», 
y B, «Supervisión de la construcción de 
carreteras en el Corredor X») coinci ‑
dían con la estrategia nacional contra 
la corrupción. El proyecto A, «In ‑
fraestructuras municipales», también 
apoyaba la buena gobernanza a través 
de actividades relativas a la gestión 
financiera, el control y la auditoría a ni ‑
vel local y de actividades relativas a la 
creación de una reserva de proyectos 
sujetos a las normas de la UE. También 
puede considerarse que los proyectos 
de apoyo a la creación de capacidades 
administrativas en el sector del medio 
ambiente y la energía (proyectos 
D, «Refuerzo del servicio de inspecto ‑
res medioambientales», y H, «Agencia 
de energía») y en el de la agricultura 
(proyectos C, «Gestión eficaz del sue ‑
lo», y J, «Apoyo a la agricultura») han 
tenido un efecto en la reducción de la 
corrupción.
32 Observaciones
Al aprobar el sistema serbio 
de gestión de los fondos 
de la UE, la Comisión no 
tuvo totalmente en cuenta 
la gestión de las finanzas 
públicas de Serbia
64 
El Tribunal examinó si la Comisión 
había evaluado sistemáticamente los 
riesgos en los organismos de ejecución 
del IPA, si las autoridades serbias adop ‑
taron medidas atenuantes adecuadas 
y les daban seguimiento en caso 
necesario, y si este proceso formaba 
parte de la evaluación global por la 
Comisión de las cuestiones de gestión 
de las finanzas públicas.
Se efectuaron análisis siste ‑
máticos de los organismos de 
ejecución del IPA, pero no una 
evaluación global de la gestión 
de las finanzas públicas antes 
de descentralizar la gestión de 
los fondos de la UE
65 
El Reglamento del IPA prevé que, 
siempre que sea posible, la gestión de 
los fondos de la UE se descentralizará 
de la Comisión a los países candidatos 
para reforzar la apropiación por los 
países beneficiarios de la gestión de la 
ayuda de la UE. Esta descentralización 
tiene lugar a través de nuevos organis ‑
mos nacionales, denominados colecti ‑
vamente sistema de ejecución descen ‑
tralizada, que ejecutan la asistencia de 
preadhesión. Antes de decidir conferir 
poderes de gestión35 a un país benefi ‑
ciario, la Comisión debería asegurarse 
de que el país en cuestión cumple las 
condiciones establecidas, en particular 
por lo que respecta a sus sistemas de 
gestión y control36.66 
Para conseguir la descentralización, 
en un principio con controles previos 
de la Comisión y posteriormente sin 
ellos, Serbia sigue una hoja de ruta 
detallada con criterios de referencia 
y plazos indicativos. En la hoja de ruta 
las estructuras de ejecución del IPA37 
fueron objeto de evaluaciones de 
riesgo sistemáticas en el proceso de 
su acreditación por las autoridades 
serbias y la Comisión. Sin embargo, 
este proceso solo afectaba a las estruc ‑
turas establecidas para una gestión 
descentralizada de los fondos del IPA. 
No existía ningún requisito legal para 
llevar a cabo una evaluación global de 
los progresos generales en la gestión 
de las finanzas públicas y en la preven ‑
ción de la corrupción y la lucha contra 
esta en Serbia. Por consiguiente, el 
proceso de acreditación del sistema 
de ejecución descentralizada resultó 
eficaz para apoyar la gobernanza en el 
ámbito limitado de las estructuras de 
gestión del IPA pero no formaba parte 
de una estrategia global de gestión de 
las finanzas públicas a nivel nacional.
67 
Una capacidad de auditoría interna 
suficientemente desarrollada en el 
Ministerio de Hacienda y en los mi ‑
nisterios pertinentes debe contribuir 
positivamente al sistema de gestión 
y control exigido por una gestión des ‑
centralizada. Pese a algunos avances 
recientes38, la capacidad de auditoría 
interna nacional todavía se halla en 
una fase temprana de la prestación 
de apoyo a la gestión descentraliza ‑
da de los fondos de la UE. El informe 
SIGMA de 201339 indicaba que no 
se había aprobado ninguna política 
sobre fraude e irregularidades en la 
gestión financiera y que la unidad de 
armonización central40 del Ministerio 
de Hacienda no había proporcionado 
suficiente apoyo metodológico a los 
gestores financieros y a los auditores 
internos sobre la evaluación de riesgos 
y el fraude.35 En la modalidad de gestión 
descentralizada, la Comisión 
confiere la gestión de 
determinadas acciones al país 
beneficiario, conservando la 
responsabilidad final de la 
ejecución del presupuesto 
general.
36 Artículo 56, apartado 2 del 
Reglamento (CE, Euratom) 
nº 1605/2002 del Consejo, 
de 25 de junio de 2002, sobre 
el Reglamento Financiero 
aplicable al presupuesto 
general de las Comunidades 
Europeas (DO L 248 de 
16.9.2002, p. 1) y los 
artículos 11 y 19 del 
Reglamento (CE) nº 718/2007 
de aplicación del IPA.
37 Con arreglo a la gestión 
descentralizada, Serbia debe 
establecer estructuras de 
licitación, contratación, pago, 
supervisión e información 
sobre los programas del IPA.
38 Véanse las conclusiones sobre 
el proyecto 8, «Control 
financiero interno público», en 
los recuadros 7  y 12.
39 Evaluación SIGMA Serbia, abril 
de 2013, Coordinación, 
ejecución y prioridades de la 
reforma de la administración 
pública.
40 La función de la unidad de 
armonización central es 
desarrollar y armonizar la 
capacidad de auditoría interna 
del servicio público. Véanse 
también los recuadros 7  y 12.
33 Observaciones
68 
En su estrategia de ampliación de 2013, 
la Comisión tomó medidas acertadas, 
destacando la necesidad de abordar 
en primer lugar las cuestiones básicas 
con los países candidatos y mencionó 
específicamente en este sentido que 
los sistemas de gestión de las finanzas 
públicas necesitarán reforzarse signifi ‑
cativamente para reducir el riesgo de 
fraude y corrupción. Además, el apoyo 
presupuestario del IPA por sectores 
depende del cumplimiento de las 
normas necesarias de gestión de las 
finanzas públicas.
Se adoptaron medidas para 
reducir riesgos y se les dio 
seguimiento
69 
Las medidas adoptadas para mitigar 
los riesgos identificados en los orga ‑
nismos de ejecución del IPA eran perti ‑
nentes y la Comisión se encargó de dar 
seguimiento a su ejecución. Una vez 
conferidos los poderes de gestión, la 
Comisión continúa supervisando el sis ‑
tema dando seguimiento a los asuntos 
pendientes (por ejemplo, a las consta ‑
taciones de auditoría de medio y bajo 
riesgo restantes). Un factor importan ‑
te de reducción del riesgo es que la 
Comisión puede retirar o suspender 
su delegación de poderes de gestión 
en caso de que dejen de cumplirse los 
requisitos.70 
Los riesgos relativos a la rotación del 
personal41 y al cambio político durante 
la ejecución de la gestión descentrali ‑
zada que podrían dar lugar a la pérdi ‑
da de experiencia y sinergias no pue ‑
den afrontarse fácilmente en la fase de 
delegación de la gestión y requieren 
un seguimiento activo. Por otra parte, 
una vez contratado, el personal se 
limita sobre todo a recibir formación 
y tiene escasas oportunidades de ad ‑
quirir experiencia práctica porque aún 
no existen operaciones, lo que supone 
riesgos adicionales como la desmotiva ‑
ción y una elevada rotación.
71 
Otro riesgo presente en las estructuras 
del IPA es la limitada protección que 
reciben actualmente los empleados 
denunciantes, como se reconoce en 
la estrategia nacional anticorrupción 
de 2013‑2018. Las autoridades serbias 
están preparando nueva legislación 
sobre denuncia de irregularidades 
para ganar la confianza de los denun ‑
ciantes potenciales.41 El informe SIGMA de 2013 
estima que la rotación es de 
un 15‑20 % por año y también 
señala que los cambios de 
gobierno dan lugar a unos 
porcentajes de rotación 
superiores, especialmente en 
puestos directivos.
34
 Conclusiones 
y recomendaciones
Conclusiones
72 
En general, la Comisión está gestio ‑
nando de manera eficaz la ayuda de 
preadhesión a Serbia. La asistencia 
financiera de preadhesión junto con 
otras formas de apoyo ayuda de forma 
efectiva a este país a aplicar reformas 
sociales y económicas y a mejorar su 
gobernanza. Basándose en la expe ‑
riencia adquirida en otros países bene ‑
ficiarios del IPA, la Comisión cada vez 
insiste más en cuestiones de gober ‑
nanza al planificar su ayuda financiera 
y de otro tipo a Serbia.
¿Ha gestionado la Comisión 
los proyectos del IPA  
con eficacia?
73 
En conjunto, la Comisión está gestio ‑
nando los proyectos del IPA en Serbia 
de manera eficaz. La programación de 
la ayuda del IPA se basa en un marco 
estratégico coherente y el enfoque 
aplicado a la selección de proyectos 
pertinentes para preparar al país para 
la adhesión mejora gradualmente 
(véanse los apartados 9 a 22).
74 
Los proyectos auditados, tanto de go ‑
bernanza como de otros ámbitos, pro ‑
dujeron en gran medida sus realizacio ‑
nes previstas (véanse los apartados 39 
a 43) pero han sufrido problemas en 
relación con:a) Su concepción. No se prestó una 
atención adecuada a la definición 
de objetivos, a la evaluación de 
necesidades, al aprendizaje de pro ‑
yectos anteriores, a la condicionali ‑
dad para emprender los proyectos 
y a la organización secuencial de 
las operaciones (véanse los aparta ‑
dos 24 a 31);
b) Su ejecución. Los proyectos audita ‑
dos de anteriores programas del 
IPA sufrieron retrasos, en ocasiones 
significativos; las intervenciones se 
supervisaban sistemáticamente en 
los contratos, pero no en los pro ‑
yectos, y las medidas correctoras 
emprendidas por la Comisión en 
su mayoría se limitaron a cambios 
en las actividades; determinados 
procedimientos de licitación y con ‑
tratación pública no resultaron 
plenamente eficientes o eficaces 
(véanse los apartados 32 a 38, 44 
y 45);
c) Su sostenibilidad. Las perspectivas 
de sostenibilidad de los resultados 
eran cuestionables en dos tercios 
de los proyectos: en particular, la 
sostenibilidad de los relativos a la 
gobernanza se hallaba en situación 
de riesgo debido a problemas de 
personal (véanse los apartados 46 
a 48).
75 
Los efectos de algunas de las insu ‑
ficiencias de la concepción de los 
proyectos quedaron atenuados por 
el enfoque flexible de gestión de 
la Comisión. Al elaborar los últimos 
programas anuales del IPA, esta tomó 
medidas para subsanar las deficiencias 
identificadas en los anteriores progra ‑
mas del IPA (véanse los apartados 27 
a 31 y 38).
35 Conclusiones y recomendaciones
¿Ha gestionado la Comisión 
de manera eficaz la ayuda  
no financiera en su apoyo  
a la gobernanza?
76 
En general la Comisión gestionó efi ‑
cazmente la asistencia no financiera 
a Serbia en el ámbito de la gobernan ‑
za, utilizó su diálogo con el país para 
abordar cuestiones de gobernanza 
y lucha contra la corrupción y mejoró 
gradualmente su enfoque para incor ‑
porarlas a la formulación de políticas 
y a la concepción de proyectos. La 
Comisión también fue eficaz apoyando 
la gobernanza en las estructuras de 
la financiación de la UE, pero no tuvo 
plenamente en cuenta la gestión de las 
finanzas públicas (véanse los aparta ‑
dos 50 a  71).
77 
La Comisión ha creado un diálogo 
estructurado sobre cuestiones de 
gobernanza con Serbia, que trata ade ‑
cuadamente los principales ámbitos 
de la gobernanza, prevé la fijación de 
puntos de acción y su seguimiento 
correspondiente, y vincula las priori ‑
dades políticas y la formulación de las 
políticas. La estrategia de ampliación 
de la UE y el reglamento revisado del 
IPA prestan una creciente atención a la 
gobernanza financiera y económica 
en los países candidatos a la adhesión 
(véanse los apartados 50 a  58).78 
El Tribunal considera que la impor ‑
tancia concedida a la gobernanza en 
el diálogo y en el proceso de progra ‑
mación se reflejaba en menor medida 
en la concepción de los proyectos. 
Los riesgos en este aspecto se tenían 
en cuenta de manera limitada, o no 
se consideraban en absoluto, en los 
segmentos de la documentación de 
los proyectos referentes a la condicio ‑
nalidad, al aprendizaje del pasado y a 
aspectos transversales. Sin embargo, 
pese a no mencionarse explícitamente 
la necesidad de medidas anticorrup ‑
ción o de buena gobernanza en la ma ‑
yoría de los proyectos examinados, el 
Tribunal considera que la mayor parte 
de ellos contribuyeron indirectamente 
a estos fines a través de sus activida ‑
des de creación de capacidad adminis ‑
trativa (véanse los apartados  59 a 63).
79 
Al aprobar el sistema de ejecución 
descentralizada, la Comisión evaluó las 
estructuras serbias de gestión de los 
fondos de la UE, analizó los riesgos en 
las estructuras del IPA y supervisó las 
medidas adoptadas para atenuarlos. 
Sin embargo, con arreglo a los requisi ‑
tos legales, el proceso de acreditación 
afectó únicamente a los organismos de 
ejecución del IPA, lo que significa que 
el sistema de ejecución descentraliza ‑
da no estaba ligado a una evaluación 
global preliminar de la gestión de las 
finanzas públicas y de la lucha contra 
la corrupción de escala nacional (véan ‑
se los apartados  65 a 71).
36 Conclusiones y recomendaciones
Recomendaciones
80 
Para mejorar la programación, la con ‑
cepción y la ejecución de los proyectos 
del IPA, la Comisión debería:
a) Dar mayor transparencia y docu ‑
mentar más sistemáticamente la 
priorización de los proyectos y los 
procesos de selección, reflejando 
las distintas fases de la priorización 
razonada de los proyectos.
b) Mejorar el proceso de aprendizaje 
de la experiencia desarrollando 
una base de datos ad hoc  que 
incorpore la experiencia adquirida 
de anteriores proyectos en Serbia 
y en otros países beneficiarios 
pertinentes, y que tenga en cuenta 
el historial o la tipología de las 
licitaciones fallidas o que tuvieron 
que repetirse. También debería 
plantearse introducir en la base de 
datos recomendaciones significa ‑
tivas de los informes finales de los 
contratos y estructurarla basán ‑
dose en los principales sectores 
utilizados por la programación del 
IPA.
c) Documentar sistemáticamente la 
evaluación de necesidades subya ‑
cente a las realizaciones esperadas 
de los proyectos y contratos, en 
particular para mejorar la apropia ‑
ción por los beneficiarios de las 
necesidades identificadas.d) Reforzar el principio de condi ‑
cionalidad. En particular, debería 
verificarse previamente, y en 
términos específicos mensurables, 
la capacidad del beneficiario de 
realizar lo que se requiera para 
un proyecto de elevada calidad, 
y comprobar si los elementos del 
proyecto son conformes al mar ‑
co legal nacional y si se dispone 
de los permisos de construcción 
necesarios. Una condicionalidad 
más estricta contribuiría a reducir 
el número de proyectos que no 
están listos para su ejecución, en 
particular los grandes proyectos de 
infraestructuras.
e) Establecer un sistema de elabo ‑
ración de informes de situación 
breves y periódicos para garantizar 
una pista de auditoría adecuada 
para todo el proyecto en lugar de 
contratos individuales. Los infor ‑
mes generales deberían incluir 
una lista completa de los contratos 
correspondientes a un determina ‑
do proyecto o sector.
f) Establecer un sistema para com ‑
probar la utilidad de las realizacio ‑
nes de los proyectos (incluyendo 
estudios, análisis, procedimientos, 
protocolos y material de forma ‑
ción) a medio y largo plazo. Una 
mayor insistencia en la utilidad 
debería contribuir a que el interés 
pasara de la entrega de realiza ‑
ciones y del cumplimiento de las 
cifras de los contratos y pagos 
a unos resultados más duraderos.
37 Conclusiones y recomendaciones
El presente informe ha sido aprobado por la Sala III, presidida por Karel PINXTEN, 
Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión del día 21 de 
octubre de 2014.
 Por el Tribunal de Cuentas
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA  
 Presidente
81 
Por lo que respecta a su diálogo 
estructurado con Serbia sobre cues ‑
tiones de gobernanza y el proceso del 
sistema de ejecución descentralizada, 
la Comisión debería:
a) Manifestar a las autoridades ser ‑
bias la necesidad de racionalizar 
más su conjunto de estrategias 
nacionales y finalizar una auténti ‑
ca hoja de ruta para la gestión de 
las finanzas públicas, prestando 
apoyo técnico para ello en caso 
necesario.
b) Adoptar medidas, en la progra ‑
mación del IPA, para reforzar el 
mecanismo de consulta con las 
organizaciones de la sociedad civil activas en el ámbito de la 
gobernanza.
c) Emitir orientaciones para garan ‑
tizar que en la concepción de los 
proyectos se evalúe la necesidad 
de aplicar medidas contra la co ‑
rrupción u otras medidas de buena 
gobernanza específicas para el 
sector de que se trate.
d) En su evaluación de las reformas 
de gestión de las finanzas públicas 
a nivel nacional, verificar que se 
tenga plenamente en cuenta su 
trabajo de auditoría realizado en 
el contexto del proceso de acre ‑
ditación del sistema de ejecución 
descentralizada.
38
 Anexos
Lista de proyectos del IPA auditados
Nº TítuloNº de programa nacional / 
proyecto Presupuesto  
(millones de euros)1
Proyectos de gobernanza
Justicia y  asuntos de interior. Lucha contra la corrupción y  capacidad administrativa
1. Reforma policial: Asuntos internos 2007/6 1,0
2. Lucha contra la corrupción 2008/5 2,5
3. Mejora de la eficiencia y de la transparencia del sistema judicial 2007/4 2,6
4. Mejora de la transparencia y de la eficiencia (sistema fiscal y penal) 2008/8 4,5
Reforma de la Administración pública
5. Programa de apoyo municipal 2007/2 22,5
6.Armonización de la división de control aduanero de Serbia con las nor ‑
mas, organización y metodología operativa de los cuerpos de seguridad 
de la UE 2008/6 4,4
Gestión de las finanzas públicas
7. Apoyo a la oficina de contratación pública 2007/7 2,0
8. Apoyo al desarrollo de la fase 3 del control financiero interno público 2008/2 2,0
Proyectos no relacionados con la gobernanza
Desarrollo social
9. Programa regional de desarrollo económico y social 2007/13 23,3
10. Servicios médicos de urgencia de la reforma del sector sanitario 2007/16 10,0
Desarrollo del sector privado
11. Apoyo a la competitividad del sector privado 2007/22 3,5
Transporte
12. Puente Žeželj: Reconstrucción de infraestructuras serbias 2009/4 30,0
Medio ambiente, cambio climático y  energía
13. Protección medioambiental en la empresa de energía eléctrica de Serbia 2008/17 11,0
Agricultura y  desarrollo rural
14.Creación de capacidad para aplicar políticas de desarrollo rural a  las 
normas de la UE 2007/32 4,4
Otras actividades relativas al acervo de la UE y transversales
15.Apoyo a la sociedad civil I
Apoyo a la sociedad civil II2007/12
2008/112,0
2,5
Total 128,4
1 Cofinanciación nacional no incluida.Anexo I
39 Anexos Anexo IILista de proyectos del IPA en los que se ha examinado la gobernanza y la lucha con ‑
tra la corrupción como cuestiones transversales
Nº TítuloNº de programa nacional / 
proyecto Presupuesto  
(millones de euros)1
A. Programa de apoyo a infraestructuras municipales – MISP 2010 2010/3 31,1
B.Supervisión de las obras de construcción de la carretera en el corredor 
X (secciones Grdelica – Vladicin Han y Pirot – Ciflc)2010/15 10,0
C.Creación de capacidad Institucional y apoyo a la agricultura y el desarrollo 
rural en Serbia2010/20 2,8
D.Refuerzo del cuerpo de inspectores medioambientales serbio y de las partes 
interesadas pertinentes2010/23 2,5
E.Refuerzo de las capacidades de legislación, política y coordinación  
a nivel central2011/3 6,5
F. Desarrollo socioeconómico en la región del Danubio 2011/13 18,5
G.Programa de inversión a través de préstamos subvencionados en el medio 
ambiente municipal (MEGLIP)2011/17 19,1
H. Creación de capacidad para la Agencia de Energía 2011/19 1,5
I. Apoyo al desarrollo de PYME 2012/7 6,2
J. Apoyo a la agricultura y el desarrollo rural (en particular las medidas 1.4 y 2) 2012/10 15,6
Total 113,8
40
11. Primer guión
El limitado apoyo prestado por el IPA al proceso 
de descentralización se basó en la estrategia de 
reforma de la administración pública adoptada por el 
Gobierno de Serbia en 2004 y en sus planes de acción 
vinculados. Los ámbitos específicos de la ayuda del 
IPA se han derivado directamente de los planes de 
acción de la estrategia de reforma de la administra ‑
ción pública. El proyecto 5 seleccionado (programa 
de apoyo municipal) se centró en el desarrollo de 
las capacidades de la administración en los ámbitos 
prioritarios de la integración en la UE. Además, en 
consonancia con el plan de acción de la estrategia de 
reforma de la administración pública, el proyecto se 
concibió para apoyar la elaboración de una estrategia 
de descentralización tal como solicitó el por entonces 
Ministerio responsable de la descentralización. No 
obstante, el proyecto adoleció de falta de voluntad 
política. Sin embargo, los resultados de este compo ‑
nente del proyecto son utilizados en mayor medida 
por el recientemente creado Consejo de descentrali ‑
zación que se ha reunido en otoño de 2013 con el fin 
de proceder a la elaboración de la estrategia. Con el 
nuevo Gobierno, el mandato para la redacción de la 
estrategia de descentralización se otorga al Ministerio 
de Desarrollo Regional y los gobiernos autónomos 
locales.
La Comisión está de acuerdo en que cualquier otra 
ayuda en el marco del IPA II para cualquier proceso 
de descentralización debería basarse en una clara 
estrategia nacional de descentralización y en su plan 
de acción.
11. Segundo guión
La Comisión reconoce que no había ninguna estrate ‑
gia global en materia de ejecución de la reforma de la 
gestión de las finanzas públicas que abarcara todos 
los aspectos clave de dicha gestión. Por el contrario, 
diferentes aspectos de la gestión de las finanzas públi ‑
cas han quedado cubiertos por estrategias específicas 
tales como la estrategia presupuestaria o la estrate ‑
gia de control financiero interno público (PIFC), de 
modo que existía una base estratégica para apoyar 
los proyectos del IPA específicos incluso en ausencia 
de una estrategia global de gestión de las finanzas 
públicas. La nueva estrategia de ampliación «Prioridad 
para lo fundamental» a partir de octubre de 2013 hace 
especial hincapié en la gobernanza económica, así 
como en la gestión de las finanzas públicas, y prevé Resumen
IV
El IPA se centra en las necesidades. Sus prioridades se 
basan en evaluaciones del nivel de cumplimiento de 
los criterios fijados por la UE, en particular, los inclui ‑
dos en el documento de estrategia de la Comisión 
sobre la ampliación y en los informes anuales. Los 
criterios de asignación tendrán en cuenta la capacidad 
de Serbia para la utilización y la gestión de los fondos 
y su respeto de las condiciones para la adhesión. De 
este modo, el IPA ofrece un vínculo entre el marco 
político para la ampliación y el procedimiento presu ‑
puestario de la UE.
VI
La Comisión reconoce que el proceso del Sistema de 
Ejecución Descentralizada (SID) ha sido construido 
para la gestión de los fondos del IPA. Serbia está 
elaborando actualmente el Programa de Reforma 
de la Gestión de las Finanzas Públicas general que se 
basará en un amplio diagnóstico de los subsistemas 
de gestión de las finanzas públicas. Por lo tanto, se va 
a realizar una evaluación del Gasto Público y la Res ‑
ponsabilidad Financiera (PEFA).
Observaciones
11
La Comisión ya ha apoyado al Gobierno a la hora de 
mejorar la calidad de sus documentos estratégicos 
a través de una serie de medidas de mitigación finan ‑
ciadas por el IPA. En el último año, la Comisión ha lle ‑
vado a cabo una serie de evaluaciones sectoriales del 
IPA anterior y otras ayudas aportadas por los donantes 
en Serbia a fin de prestar apoyo a los preparativos del 
IPA II, cuyo objetivo es contribuir a la aplicación de 
estrategias/programas sectoriales coherentes a través 
de un enfoque sectorial.Respuestas  
de la Comisión
Respuestas de la Comisión 41
16
La Comisión reconoce que anteriores programas del 
IPA, algunos proyectos fueron seleccionados debido 
a su importancia para Serbia a partir de las garantías 
proporcionadas por el Gobierno para su adecuada 
aplicación. Se han introducido ya requisitos mucho 
más estrictos en relación con el grado de prepara ‑
ción de los proyectos en el marco de los programas 
IPA 2012 y 2013 y se aplicarán incluso de manera más 
sistemática en el marco del IPA II. La Comisión ha apo ‑
yado, a través de la ayuda del IPA, el desarrollo de una 
nueva metodología para la selección de los proyectos 
de inversión, que formará parte de una reserva de pro ‑
yectos única a escala nacional. La metodología tiene 
como objetivo ayudar al Gobierno serbio a evaluar: a) 
la priorización, y b) la madurez de los proyectos/pro ‑
gramas en los sectores de las infraestructuras.
20
La Comisión comparte la importancia de las organi ‑
zaciones de la sociedad civil (OSC) y afirma que se 
seguirá fomentando y apoyando la participación de 
las organizaciones de la sociedad civil en la programa ‑
ción del IPA.
Recuadro 3
Los suministros están sincronizados con las aporta ‑
ciones de un hermanamiento paralelo en apoyo del 
plan de desarrollo institucional para el organismo 
pagador (OP). Se han asignado al organismo pagador 
105 ordenadores para la informatización del Ministerio 
de Agricultura. Durante el período de vigencia de este 
proyecto, el Gobierno se ha renovado tres veces, difi ‑
cultando las contrataciones previstas por el organismo 
pagador.
26
Se han tomado medidas para mejorar la capacidad 
para mantener las enseñanzas extraídas de expe ‑
riencias anteriores y, por lo tanto, mejorar el proceso 
de programación de IPA II (2014 ‑2020). Las lecciones 
aprendidas y las recomendaciones de las evaluaciones 
sectoriales del componente I del IPA en Serbia se han 
aplicado en la elaboración del Programa IPA para 2014. 
Se ha introducido un cuadro con las recomendaciones 
para cada sector individual y la programación en su 
conjunto como documento de partida clave para los 
grupos de trabajo sectoriales en el proceso de progra ‑
mación de 2014.que los países de la ampliación tengan que preparar 
planes de acción específicos en materia de gestión de 
las finanzas públicas. Por lo tanto, la ayuda en el marco 
del IPA II en este ámbito se basará en un marco de ges ‑
tión de las finanzas públicas más coherente que en el 
pasado. Es importante señalar que la nueva estrategia 
de reforma de la administración pública serbia para el 
período 2013 ‑2016 incluye también la gestión de las 
finanzas públicas. Esto constituye una mejora signi ‑
ficativa en comparación con el pasado, ya que pone 
de relieve el hecho de que la gestión de las finanzas 
públicas se refiere a todos los que se benefician del 
presupuesto, no solo al Ministerio de Hacienda, y que 
existe una necesidad de coordinación y de coheren ‑
cia en la ejecución. Además, la evaluación planeada 
PEFA contribuirá a una visión global de los sistemas de 
gestión de las finanzas públicas en vigor.
13
La finalidad de las asociaciones europeas ha sido 
proporcionar un marco de referencia general en lugar 
de un marco político para indicar los ámbitos priori ‑
tarios para la reforma y proporcionar orientaciones 
generales para la ayuda financiera en estos ámbitos 
prioritarios con la esperanza de que el país respete los 
principios y prioridades definidos en las mismas. Estos 
principios se han acordado sistemáticamente con 
Serbia y se han reflejado en los programas nacionales 
durante los primeros años de programación del IPA. La 
estrategia de ampliación actualizada anualmente y los 
informes de situación anuales específicos nacionales 
han creado un marco más específico y pertinente para 
la adhesión.
14
La Comisión ha reconocido la necesidad de contar 
con indicadores mejorados en la programación de la 
ayuda del IPA y ha abordado esta cuestión en el marco 
del IPA II. Los documentos de estrategia nacional, que 
definirán la orientación estratégica a largo plazo para 
la financiación con cargo al IPA concedida a cada país, 
incluyen un anexo en el que se precisan los indicado ‑
res a diversos niveles, incluidos también indicadores 
en los ámbitos de la gobernanza económica y la lucha 
contra la corrupción.
Respuestas de la Comisión 42
que hacer frente a elevados tipos de interés de los 
préstamos bancarios. Por lo tanto, el apoyo al bono 
municipal era un punto de partida importante para 
la creación de un mercado de crédito accesible a las 
administraciones locales en Serbia para la financiación 
de infraestructuras municipales y para el ahorro en los 
presupuestos de las administraciones locales.
Recuadro 7. Respuesta al segundo párrafo
La ayuda financiera del IPA contribuye a que el 
Gobierno cumpla los criterios de la UE y complementa 
el diálogo político. La Comisión puso de relieve las 
deficiencias en términos de actividades de la unidad 
central de armonización y de la dotación de personal 
de las unidades de auditoría interna en las estructuras 
pertinentes de su diálogo político con las autoridades 
serbias, en particular, en el subcomité pertinente del 
Acuerdo de Estabilización y Asociación, así como en 
el informe de control correspondiente al capítulo 32. 
Se espera, por lo tanto, que se producirán mejoras 
a corto plazo en el marco de las negociaciones de 
adhesión. Si bien el proyecto de 2008 no bastó para 
resolver todas las dificultades, ha contribuido en 
gran medida a alcanzar un nivel de preparación que 
permitiría a la Comisión proponer la apertura del 
capítulo 32.
43
No pueden extraerse conclusiones generales sobre la 
eficacia de la ayuda de la UE en el ámbito de las obras 
públicas sobre la base de este proyecto concreto. 
El ingeniero ha estimado la mayoría de los retrasos 
imputables al contratista. Más aún, en particular por lo 
que se refiere al IPA 2011, este tipo de dificultades se 
aborda a través de la mejora de los enlaces entre los 
elementos de la política y la programación.
45
La Comisión reconoce la falta de un documento de 
seguimiento en el que se resuma el historial de licita ‑
ciones fallidas. Sin embargo, las razones de la cance ‑
lación o el fracaso de las licitaciones se analizan caso 
por caso y son tenidas en cuenta para una posible 
nueva puesta en marcha.27
Dado que las condiciones de programación del IPA 
2012 se utilizan de una manera específica, están clara ‑
mente definidas en las fichas sectoriales y de proyecto 
de modo cuantificable y son aplicadas durante la 
ejecución. Numerosos proyectos se han aplazado en 
la programación en la medida en que no existían unas 
condiciones previas esenciales. No obstante, la Comi ‑
sión tiene la intención de hacer cumplir más rigurosa ‑
mente las condiciones y dejar claro al Gobierno serbio 
que sólo los proyectos completamente maduros se 
tendrán en cuenta a efectos de la programación.
33
En efecto, los informes de la Comisión elaborados por 
el ordenador subdelegado presentan el cumplimiento 
de los objetivos y los elevados índices de contratación, 
que han sido coherentes, año tras año, demostrando 
así la elevada capacidad de absorción.
37
La Comisión reaccionó, en particular en el primer 
comités de seguimiento, con el fin de garantizar el 
éxito de la aplicación de los proyectos en curso, lo que 
se tradujo en una gestión flexible de los contratos. 
Este proceso ha evolucionado hacia unos mecanismos 
de control más sólidos y unas decisiones más estrictas 
cuando surgen dificultades durante la aplicación caso 
por caso.
Recuadro 7 . Respuesta al primer párrafo
El volumen de los bonos municipales de la ciudad 
de Novi Sad representa el segundo mayor endeuda ‑
miento de las administraciones locales en Serbia. Los 
resultados obtenidos en el marco de este programa 
siguen aún influyendo en el mercado en 2014, en el 
que, por ejemplo, se tiene la intención de introducir 
otros bonos municipales en el caso de las ciudades 
de Sabac y el municipio de Stara Pazova. La Confe ‑
rencia Permanente de Ciudades y Municipios sigue 
recibiendo solicitudes para apoyar la emisión de 
bonos municipales, lo que representa una alternativa 
a los préstamos. La Comisión considera que, sin dicha 
ayuda, los mercados de bonos municipales en Serbia 
no existirían y los municipios seguirían teniendo 
Respuestas de la Comisión 43
marco estratégico y legislativo constituye una condición 
previa para la concesión de más ayuda.
Recuadro 11. Respuesta  
al tercer párrafo
El proyecto puede considerarse como una única 
ayuda a las estructuras de gobierno municipal, que 
solo ahora han comenzado a asumir la responsabili ‑
dad en el mantenimiento y la adquisición de equipos 
e infraestructuras en sus instituciones sanitarias.
En el momento de la adquisición, el Ministerio de Sani ‑
dad se proponía adquirir más vehículos para cubrir las 
necesidades (la flota debería contar con 1 000 vehículos 
y Serbia solo contaba con cerca de 400 incluida la dona ‑
ción de 252 vehículos hecha por la UE). No obstante, 
los recursos financieros son cada vez más escasos y los 
presupuestos de los municipios sólo han permitido 
reparaciones y alguna contratación pública esporádica.
Las contrataciones públicas realizadas por la UE 
podrían considerarse como una ayuda de emergencia 
para la rehabilitación, ya que no se efectuaron dichas 
compras antes de 1991 y estos vehículos constituían 
una gran necesidad para el sistema. De lo contrario, la 
incidencia sobre la prestación de servicios y la salud 
de la población habría sido grave.
Estos vehículos siguen siendo los más nuevos dispo ‑
nibles en el país y se utilizan todavía al máximo. Se 
mantienen así las capacidades reforzadas gracias al 
proyecto. La renovación de vehículos dependerá del 
desarrollo económico futuro del país
Recuadro 12. Respuesta  
al primer párrafo
La Comisión está de acuerdo con el hecho de que 
es difícil contratar personal de auditoría interna en 
algunos ministerios. No obstante, Serbia ha informado 
a la Comisión de que se ha establecido ya una función 
de auditoría interna para 76 beneficiarios del presu ‑
puesto (55 a nivel central, 21 a nivel de la administra ‑
ción local). Estos beneficiarios absorben el 90 % de 
los fondos públicos. Todos los ministerios han creado 
unidades de auditoría interna, pero en dos ministe ‑
rios los puestos todavía no han sido ocupados. Los 
beneficiarios más pequeños del presupuesto pueden, 
entretanto, crear una unidad de auditoría interna 
común o celebrar un acuerdo con los beneficiarios 
del presupuesto que tengan una función de auditoría 
interna y recibir los servicios de sus auditores.Recuadro 10. Respuesta al primer párrafo
El fracaso del procedimiento de licitación para el 
proyecto de reforma de la policía no solo se debe a la 
presentación de la solicitud fuera de plazo formal. 
Tras el fracaso del proceso de licitación, el beneficia ‑
rio (la unidad de asuntos internos del Ministerio de 
Interior) mantuvo su compromiso con el proyecto, 
mientras que las cuestiones de la falta de autonomía 
de la unidad, personal adecuado y apoyo de altos 
responsables en el Ministerio del Interior han seguido 
afectando a la capacidad del departamento de control 
interno para luchar eficazmente contra la corrupción 
en el seno de los cuerpos de policía. Estas cuestiones 
han sido objeto de cartas enviadas al ministro por 
el jefe de la delegación y el embajador del socio de 
hermanamiento.
Recuadro 11. Respuesta al primer párrafo
La Comisión ha aplicado ya las lecciones aprendidas 
de esta experiencia. En el marco del programa IPA 
2012, el aspecto del material informático en el ámbito 
de la justicia incluye, como primera actividad, un aná ‑
lisis de necesidades. Cualquier otra ayuda solo puede 
ser aportada en el momento de la finalización del 
presente análisis de las necesidades.
Recuadro 11. Respuesta  
al segundo párrafo
La Comisión está de acuerdo en la falta de un marco 
claro de política regional suponía un riesgo para la 
sostenibilidad. No existía, sin embargo, ningún modelo 
único de la UE que pudiera haber sido propuesto ya 
que los aspectos organizativos deben definirse a nivel 
nacional en tanto que decisión política del Gobierno 
serbio. La cuestión de la sostenibilidad comenzó a pre ‑
ocupar cuando se hizo evidente que Serbia no contaría 
con una política regional y un marco legislativo en vigor 
en una fase temprana del proceso, así como con unos 
mecanismos de financiación claros. La Comisión quiere 
señalar que todas las agencias de desarrollo regionales 
financiadas por la UE han seguido siendo operativas tras 
la finalización del proyecto y la financiación de la UE. 
Aunque siguen siendo en gran medida dependientes 
de proyectos, la mayoría de ellas han obtenido el reco ‑
nocimiento regional y se benefician de los programas 
de cooperación transfronteriza, de los fondos naciona ‑
les, de los donantes bilaterales así como de los fondos 
privados procedentes de prestaciones de servicios a las 
empresas. Una importante lección que debe aprenderse 
del programa es organizar una clara secuencia de activi ‑
dades que reflejen, por ejemplo, que la adopción del 
Respuestas de la Comisión 44
66
Serbia está elaborando actualmente el Programa de 
Reforma de la Gestión de las Finanzas Públicas global 
que se basaría en un amplio diagnóstico de los subsis ‑
temas de gestión de las finanzas públicas. Por lo tanto, 
se va a realizar una evaluación del Gasto Público y la 
Responsabilidad Financiera (PEFA). Un programa de 
reforma de la gestión de las finanzas públicas com ‑
pleto y fiable constituye uno de los requisitos funda ‑
mentales de las negociaciones de adhesión de Serbia 
a la Unión Europea y, al mismo tiempo, representa 
uno de los elementos clave para la planificación y la 
aplicación de las reformas a largo plazo.
La evaluación PEFA proporcionará al Gobierno de 
Serbia una foto fija de los resultados generales de la 
gestión de las finanzas públicas a partir de la cual eva ‑
luar la situación actual en ámbitos clave y que identifi ‑
que cuáles son las limitaciones y riesgos que podrían 
entorpecer la adecuada aplicación de una nueva estra ‑
tegia de reforma de la gestión de las finanzas públicas. 
Esto incluirá también la evaluación de las estructuras 
del IPA en el marco de las autoridades serbias.
67
La Comisión está de acuerdo con la necesidad de 
seguir trabajando con el fin de proteger los intereses 
financieros de la UE. La función de auditoría interna 
ha sido creada gradualmente con el fin de adaptarse 
a un sistema de gestión descentralizada. El número 
de auditores internos y auditorías llevadas a cabo ha 
aumentado a lo largo del tiempo. Sin embargo, aún 
debe crearse un sistema de control interno efectivo 
y operativo de acuerdo con los requisitos de la legis ‑
lación relativa al sistema presupuestario en el caso 
de muchas autoridades presupuestarias y numerosos 
beneficiarios. El control interno se centra en el control 
ex post  de la observancia de las leyes y la detección 
de posibles irregularidades, como pone de relieve el 
trabajo realizado por auditores internos, inspectores 
del presupuesto centralizado y también la institución 
de auditoría estatal. En consonancia con el principio 
de responsabilización de los directivos, no obstante, 
los esfuerzos deberían dirigirse progresivamente hacia 
el objetivo de responsabilizar a los encargados del 
establecimiento y la aplicación de unas adecuadas 
estructuras de gestión y control financiero, con el 
apoyo de una función de auditoría interna para evitar 
irregularidades.Esta cuestión se tratará en el capítulo 32 de las nego ‑
ciaciones y se espera, por lo tanto, que se produzcan 
avances; todo ello será supervisado estrechamente 
antes del cierre de este capítulo.
Recuadro 12. Respuesta  
al segundo párrafo
La Comisión reconoce que la dificultad para retener 
personal cualificado en las estructuras administrati ‑
vas clave constituye un reto horizontal en los países 
candidatos. Esta cuestión será objeto de seguimiento 
en todos los ámbitos durante las negociaciones ya 
que un capítulo solo podrá cerrarse cuando la legisla ‑
ción se ajuste plenamente a la de la UE y la capacidad 
administrativa sea suficiente para la aplicación de las 
políticas de la UE.
48
Ya se han tomado medidas para paliar las deficien ‑
cias en el ámbito de la sostenibilidad. El programa 
de seguimiento ROM de 2014 incluye una serie de 
ejercicios de seguimiento orientada a los resultados 
ex post  con el objetivo de comprobar la sostenibilidad 
a medio y largo plazo de los resultados de los proyec ‑
tos en el marco del IPA.
59
La apertura formal de las negociaciones de adhesión 
con Serbia en enero de 2014, que empezaron centra ‑
das en el Estado de Derecho (capítulo 23, Poder judi ‑
cial y derechos fundamentales y el capítulo 24, Justicia, 
libertad y seguridad) ponen mucho énfasis en la nece ‑
sidad de garantizar un adecuado y previsible marco en 
materia de Estado de Derecho propicio a una mejor 
gobernanza global en materia de medio ambiente. Ello 
implica, en particular, y como cuestión prioritaria, una 
lucha eficaz y disuasoria contra la corrupción a todos 
los niveles y en todos los sectores, incluido a nivel de 
proyecto.
61
En todos los períodos de programación se incluye ‑
ron cuestiones transversales dentro del marco más 
general del Estado de Derecho. Aun cuando no se 
mencione de forma explícita en los años anteriores, 
la Comisión aborda estos temas de forma transversal, 
reconociendo sin embargo que las referencias explí ‑
citas podrían servir para lograr más claridad a este 
respecto.
Respuestas de la Comisión 45
74 b)
La Comisión reconoce los problemas aislados en la 
ejecución de proyectos anteriores que fueron abor ‑
dados por el órgano de contratación a fin de proteger 
la ejecución contractual y lograr un comportamiento 
financiero saneado en la gestión de los contratos. 
Procedimientos de licitación complejos y muy técni ‑
cos han dado lugar a algunas deficiencias que fueron 
solventadas en el momento de la nueva publicación 
de la licitación.
74 c)
La Comisión reconoce la dificultad de empleo y de 
retención de personal cualificado en las estructuras 
administrativas como un reto horizontal en todos los 
países candidatos. Esta cuestión será objeto de segui ‑
miento durante las negociaciones ya que un capítulo 
solo podrá cerrarse cuando la legislación se ajuste 
plenamente a la de la UE y la capacidad administrativa 
sea suficiente para la aplicación de las políticas de la 
UE.
76
Serbia está elaborando actualmente el Programa de 
Reforma de la Gestión de las Finanzas Públicas general 
que se basará en un amplio diagnóstico de los subsis ‑
temas de gestión de las finanzas públicas. Por lo tanto, 
se va a realizar una evaluación del Gasto Público y la 
Responsabilidad Financiera (PEFA). Un programa de 
reforma de la gestión de las finanzas públicas com ‑
pleto y fiable constituye uno de los requisitos funda ‑
mentales de las negociaciones de adhesión de Serbia 
a la Unión Europea y, al mismo tiempo, representa 
uno de los elementos clave para la planificación y la 
aplicación de las reformas a largo plazo.
78
En todos los períodos de programación se incluye ‑
ron cuestiones transversales dentro del marco más 
general del Estado de Derecho. Aun cuando no se 
mencione de forma explícita en los años anteriores, 
la Comisión aborda estos temas de forma transversal, 
reconociendo sin embargo que las referencias explí ‑
citas podrían haber servido para lograr más claridad 
a este respecto.70
La Comisión ha introducido medidas destinadas 
a mitigar los riesgos derivados de la elevada rota ‑
ción del personal. El personal toma parte activa en 
las tareas realizadas por la Delegación en la actual 
estructura centralizada con el fin de beneficiarse de la 
experiencia práctica sobre casos reales antes de efec ‑
tuar él mismo las transacciones cuando se introduzca 
la estructura descentralizada. Estas tareas incluyen el 
seguimiento de los comités de evaluación que parti ‑
cipan en los controles sobre el terreno y en visitas de 
verificación a los proyectos.
71
El refuerzo de la protección de los denunciantes de 
irregularidades constituye un elemento importante ya 
identificado en el informe de control sobre el capí ‑
tulo 23. El desarrollo de un sistema de protección de 
denunciantes debe ocupar un lugar prominente en 
el plan de acción que Serbia está preparando actual ‑
mente en respuesta a la referencia para la apertura 
de este capítulo. Se ha redactado y se va a adoptar un 
proyecto de ley sobre la protección de los denuncian ‑
tes de irregularidades.
Conclusiones y recomendaciones
74 a)
La Comisión reconoce que ha habido algunas defi ‑
ciencias en relación con el diseño, en particular en el 
caso de los proyectos IPA. Por lo tanto, la Comisión 
ha mejorado sus fichas sectoriales a este respecto. 
Las evaluaciones sectoriales financiadas por el IPA 
han extraído las enseñanzas de la aplicación del IPA 
I (2007 ‑2012). Las recomendaciones de estas evalua ‑
ciones han quedado reflejadas en grupos de trabajo 
y van a quedar reflejadas en la programación del IPA II. 
Algunas de las recomendaciones específicas aborda ‑
das en las evaluaciones sectoriales ya se han reflejado 
en el nuevo Instrumento de Ayuda de Preadhesión 
(IPA II) [Reglamento (UE) nº 231/2014], el reglamento 
de ejecución común [Reglamento (UE) nº 236/2014] 
y los proyectos de acuerdos marco que se celebrarán 
con cada beneficiario individual.
Respuestas de la Comisión 46
sectores y formas de ayuda. Además, la Comisión 
tiene la intención de estudiar, en el contexto de la 
creación de un marco de supervisión y presentación 
de informes con el fin de cumplir las obligaciones 
relativas a dicha presentación de informes derivadas 
del marco jurídico del IPA II, si puede establecerse un 
instrumento eficaz y rentable para abordar también 
el procedimiento de licitación, posiblemente sirvién ‑
dose de los instrumentos existentes. Por otra parte, 
en consonancia con la reciente actualización de las 
orientaciones políticas sobre la evaluación de la DG 
Ampliación, está prevista una revisión de las actuales 
prácticas y herramientas de seguimiento, así como la 
consolidación de las sinergias entre la evaluación y las 
funciones de control, lo que contribuirá a garantizar 
un seguimiento coherente de las anteriores conclusio ‑
nes y recomendaciones.
80 c)
La Comisión acepta esta recomendación y propone 
tenerlo en cuenta mejorando el marco lógico de 
las intervenciones en relación con los documentos 
de acción en el marco del IPA II, en particular en lo 
que respecta a los resultados y los productos de las 
actividades y mejorando asimismo la documentación 
relativa a las evaluaciones de las necesidades como 
anexos de los documentos.
80 d)
La Comisión acepta esta recomendación. De hecho, 
ya ha sido tenida en cuenta en gran medida, ya que, 
dado que las condiciones de programación del IPA 
2012 se utilizan de una manera específica, están clara ‑
mente definidas en las fichas sectoriales y de proyecto 
de modo cuantificable y son aplicadas durante la 
ejecución. Numerosos proyectos se han aplazado en 
la programación en la medida en que no existían unas 
condiciones previas esenciales. No obstante, la Comi ‑
sión tiene la intención de hacer cumplir más rigurosa ‑
mente las condiciones y dejar claro al Gobierno serbio 
que sólo los proyectos completamente maduros se 
tendrán en cuenta a efectos de la programación. Esta 
política se verá respaldada, además, por lo que se 
refiere a infraestructuras, mediante el establecimiento 
de una única reserva de proyectos, que incluirá una 
evaluación individual de todos los proyectos por lo 
que se refiere a su nivel de madurez (y cumplimiento 
de las condiciones).80 a)
La Comisión acepta esta recomendación. El proceso 
de priorización y selección ya ha mejorado en tér ‑
minos generales a lo largo del período de vida del 
IPA I. Se esperan nuevos avances para los proyec ‑
tos del IPA II, en consonancia con la metodología 
recientemente desarrollada y la transición hacia un 
enfoque sectorial que aumentará el vínculo entre las 
prioridades políticas y la programación de la ayuda. 
Las principales prioridades de actuación para la 
programación se verán reflejadas en el documento de 
estrategia nacional, y las lagunas se evaluarán anual ‑
mente en el documento de estrategia de la Comisión 
y en los informes de situación. A raíz de la apertura 
de las negociaciones de adhesión, en cada sector, la 
programación debe estar directamente vinculada 
a las prioridades identificadas en los correspondientes 
capítulos, en primer lugar en los informes de control 
y, posteriormente, en la apertura o el cierre de las 
referencias, cuando sea aplicable. Es posible obtener 
otra mejora clara en el campo de la inversión gracias 
al desarrollo de una reserva de proyectos estratégicos 
única a escala nacional en los ámbitos del transporte, 
la energía, el medio ambiente y las infraestructu ‑
ras empresariales, que ha de ser adoptada por el 
Gobierno y utilizada como única base para el apoyo 
del IPA a proyectos de infraestructura.
80 b)
La Comisión acepta esta recomendación. En el con ‑
texto de las evaluaciones sectoriales temáticas, las 
lecciones aprendidas con la ejecución de proyectos en 
diferentes países y sectores, ya son compartidas. Más 
concretamente, en el caso de las evaluaciones sec ‑
toriales financiadas por el IPA, han permitido extraer 
enseñanzas de la aplicación del IPA I (2007 ‑12). Como 
consecuencia de ello, algunas de las recomendaciones 
específicas abordadas en las evaluaciones sectoriales 
ya se han reflejado en el nuevo Instrumento de Ayuda 
de Preadhesión (IPA II) ([Reglamento (UE) nº 231/2014], 
el reglamento de ejecución común [Reglamento (UE) 
nº 236/2014] y los proyectos de acuerdos marco que 
se celebrarán con cada beneficiario individual. En 
su caso, también se reflejan en la programación del 
IPA II. En el caso de la supervisión interna y la presen ‑
tación de informes, un cuadro específico refleja la 
evolución de las medidas adoptadas para poner en 
práctica las principales conclusiones y recomendacio ‑
nes de las evaluaciones anteriores relativas a ambos 
Respuestas de la Comisión 47
81 b)
La Comisión acepta esta recomendación y acoge 
con satisfacción cualquier otra intervención de las 
organizaciones de la sociedad civil en la política y los 
procesos de programación. En realidad, considera que 
estas medidas ya están siendo aplicadas en su mayor 
parte. La Comisión ya ha facilitado ayuda del IPA para 
el establecimiento de una oficina de cooperación con 
la sociedad civil. La Oficina se creó en 2010. En 2010, 
las autoridades nacionales han establecido asimismo 
un mecanismo denominado SECO (organizaciones 
sectoriales de la sociedad civil) para la participación de 
la sociedad civil en la planificación, la programación 
y el control de la ayuda del IPA. El mecanismo SECO se 
organiza sobre una base sectorial. Para cada sector, se 
han registrado representantes de las organizaciones 
de la sociedad civil. La financiación en el marco del IPA 
se presta mediante asistencia técnica para el diseño 
del mecanismo de SECO y para reforzar su influencia 
en la elaboración de las políticas en general. Aunque 
las organizaciones de la sociedad civil han sido con ‑
sultadas con regularidad acerca de la programación 
del IPA, en el pasado se ha hecho poco uso de este 
mecanismo.
81 c)
La Comisión acepta esta recomendación y emitirá 
directrices para garantizar que la necesidad de medi ‑
das de lucha contra la corrupción y otras medidas de 
buena gobernanza se evaluarán, cuando proceda, en 
el diseño del proyecto.
81 d)
La Comisión acepta esta recomendación y se ase ‑
gurará de que el trabajo de auditoría realizado en el 
contexto de la decisión de acreditación y delegación 
de la gestión a partir de marzo de 2014 va a ser tenido 
en cuenta para el proceso de reforma de la gestión de 
las finanzas públicas.80 e)
La Comisión acepta esta recomendación. Está previsto 
que en el informe de 2014 del ordenador delegado se 
incluya una pista de auditoría mejorada para todo el 
proyecto, es decir, para los contratos que se incluyan 
en la estrategia anual de fiabilidad para 2014 y para el 
plan de auditoría de 2014 en adelante. Los resultados, 
las conclusiones y las recomendaciones de las audi ‑
torías y seguimientos sobre el terreno se ofrecerán 
en los informes generales que contengan los datos 
relativos a la totalidad del proyecto/sector. Dichos 
informes se mejorarán con el fin de facilitar y cumplir 
las recomendaciones.
80 f)
La Comisión acepta esta recomendación y tiene pre ‑
visto establecer un sistema a fin de incluir las muestras 
de estos controles en sus planes anuales de auditoría 
y de inspección sobre el terreno.
81 a)
La Comisión acepta esta recomendación. La Comisión 
va a apoyar una evaluación del gasto público y la 
responsabilidad financiera a fin de proporcionar al 
Gobierno de Serbia un amplio panorama de los resul ‑
tados de la gestión de las finanzas públicas. Dicha eva ‑
luación deberá evaluar la situación en ámbitos clave 
y establecer las limitaciones y riesgos que podrían 
obstaculizar la adecuada aplicación de la nueva estra ‑
tegia de reforma de la gestión de las finanzas públicas. 
Esto incluirá también la evaluación de las estructuras 
del IPA en el marco de las autoridades serbias. Serbia 
está elaborando actualmente el Programa de Reforma 
de la Gestión de las Finanzas Públicas general que se 
basará en un amplio diagnóstico de los subsistemas 
de gestión de las finanzas públicas. Los avances que 
se realicen serán dirigidos y supervisados de cerca 
durante las negociaciones en el marco del capítulo 32 
sobre el control financiero.

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QJ-AB-14-019-ES-N  ISSN 1977-5687
Este informe evalúa si la ayuda de la UE, que 
ascendió a unos 1 200 millones de euros en  
el período 2007-2013, fue eficaz para preparar 
a Serbia para la adhesión a la UE. Los proyectos 
auditados produjeron sus realizaciones 
previstas, aunque estuvieron afectados  
por insuficiencias en su concepción, ejecución 
y sostenibilidad. Globalmente, el Tribunal 
concluye que la Comisión está insistiendo de 
manera adecuada en cuestiones de gobernanza 
en su planificación de la asistencia a Serbia, 
y que la UE apoya eficazmente a este país  
para aplicar reformas estructurales y  mejorar  
la gestión de las finanzas públicas.
TRIBUNAL
DE CUENTAS
EUROPEO