Dictamen sobre la Comunicación y el Proyecto de propuesta de Directiva sobre la transparencia y eficacia de los pagos transfronterizos a distancia (94/C 388/08)

El 22 de abril de 1994, de conformidad con el párrafo 3 del artículo 23 del Reglamento Interno, el Comité Económico y Social decidió elaborar un dictamen sobre la Comunicación y el Proyecto de propuesta de directiva sobre la transparencia y eficacia de los pagos transfronterizos a distancia.

La Sección de Asuntos Económicos, Financieros y Monetarios, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 14 de junio de 1994 (Ponente : Sr. Meyer-Horn).

En su 317o Pleno (sesión del 6 de julio de 1994), el Comité Económico y Social ha aprobado por mayoría de votos, 1 voto en contra y 5 abstenciones, el siguiente Dictamen.

Resumen

1. El CES acoge favorablemente los esfuerzos de la Comisión y del sector del crédito para mejorar el servicio de pagos transfronterizos y lamenta que dichos esfuerzos no se hayan iniciado con anterioridad.

2. El CES considera que un código deontológico es preferible a una directiva. En opinión de la Comisario competente para la protección de los consumidores, Sra. Christiane Scrivener, un código de esta naturaleza sería firmado por las asociaciones del sector del crédito, los usuarios (consumidores, comercio, PYME) y la Comisión, lo que conferiría al código un cierto carácter vinculante y lo daría a conocer a la opinión pública.

3. En caso de que resultase necesario elaborar una propuesta de directiva, ésta debería limitarse a establecer un marco general. Si una directiva europea impusiera a las entidades de crédito obligaciones vinculantes en el servicio de pagos transfronterizos podría temerse que en tal caso muchas entidades, sobre todo las más pequeñas, rechazaran las órdenes de pago transfronterizo, especialmente a cuentas en bancos locales situados en zonas alejadas. Esto podría dar lugar a lagunas considerables en un servicio de pagos a escala europea.

4. El Comité señala que se necesitan medidas técnicas en número suficiente y los oportunos acuerdos para tramitar pagos transfronterizos entre más de 10 000 entidades de crédito con 200 000 sucursales en 12 países y que la mayoría de las veces no mantienen relaciones comerciales entre sí. Los pagos transfronterizos representan sólamente el 1,3 % del servicio de pagos en la Unión Europea.

5. Las principales organizaciones europeas del sector del crédito crearon a finales de 1992 un organismo común en Bruselas, el ECBS, para la normalización del servicio de pagos transfronterizos. Dicho organismo colabora con la Comisión Europea, el Instituto Monetario Europeo, Europay, Visa y SWIFT.

6. El CES expresa su satisfacción respecto de la intención manifestada por la Comisión Europea de fomentar la cooperación entre aquellas entidades de crédito que se proponen mejorar los sistemas de pago transfronterizos y pide a la Comisión que examine en qué medida podrían hacerse en este ámbito excepciones -de modo análogo a como ocurrió en su momento con el Convenio sobre Eurocheques- con respecto de las normas establecidas en el artículo 85 del Tratado CEE.

7. Entre las obligaciones de un código deontológico figuraría la de asignar a las entidades de crédito el cometido especial de informar a sus clientes sobre las ventajas e inconvenientes de cada medio de pago (transferencia, cheque, tarjeta), el tiempo que exige habitualmente el realizarla y los costes aproximados. Para los clientes, las condiciones deben ser transparentes y permitir la comparación entre las ofertas de entidades bancarias competidoras.

8. El CES apoya la petición de la Oficina europea de asociaciones de consumidores (BEUC) de que en la corriente de operaciones se regule la responsabilidad por pagos transfronterizos que no se hayan efectuado en la debida forma. El CES se muestra de acuerdo en que se creen centros de reclamaciones en todos los países miembros, pero estima que no se necesitan normativas vinculantes de la UE para una cooperación entre dichos centros y para la figura de un Ombudsman europeo.

9. El CES considera que el doble adeudo de comisiones -es decir, con cargo al ordenante (cuando éste corre con todos los gastos de la transferencia) y al beneficiario- es inaceptable e improcedente. Se debería permitir que las entidades de crédito interesadas en la aclaración de dichos casos tratasen de investigar las razones del doble cargo, a fin de que no vuelvan a repetirse.

10. El estudio de la Comisión sobre los progresos realizados en el funcionamiento de los pagos transfronterizos debería concebirse con amplitud de miras a fin de conferirle un carácter representativo y dar valor a sus afirmaciones. En particular, el estudio no debería limitarse a incluir de modo esquemático a cuatro entidades de crédito para cada uno de los países mayores y dos para cada uno de los más pequeños ni examinar únicamente la tramitación más rápida posible de 1 000 transferencias de un importe medio de 100 ecus.

1. Observaciones previas

1.1. A instancias de la Comisión, las principales organizaciones del sector del crédito () al nivel comunitario habían elaborado directrices para la información destinada a los clientes sobre los sistemas de pago transfronterizos, que fueron presentadas en marzo de 1992 previa coordinación con la Comisión y su Grupo de trabajo PSULG (Payment Systems Users Liaison Group). Según las previsiones de la Comisión, los bancos debían aplicar estas directrices a finales de 1992, en relación manifiesta con la fecha prevista para la realización del mercado interior. Dichas organizaciones se declararon en consecuencia dispuestas a esforzarse en que la aplicación de las citadas directrices por parte de sus entidades miembros se produjese lo antes posible. Se adjuntaba en anexo un documento de trabajo de la Comisión titulado « Simplificación de los pagos transfronterizos : eliminación de las barreras » (). La Comisión indicaba en dicho documento de trabajo que supervisaría el cumplimiento de las mencionadas directrices.

1.2. A tal fin, la Comisión encargó en febrero de 1993 la elaboración de un estudio en el que :

- se sometió a examen la información escrita sobre pagos transfronterizos destinada a los clientes en 287 sucursales de entidades de crédito;

- se examinó la tramitación de 1 000 transferencias aproximadamente por un importe respectivo de 100 ecus entre cuentas de 34 bancos de todos los Estados miembros.

1.3. Los resultados del estudio se discutieron en septiembre y octubre de 1993 en dos grupos de asesores de la Comisión :

- el Grupo sobre el desarrollo técnico en los sistemas de pago/Payment Systems Technical Development Group (PSTDG) y

- el Grupo de enlace de los usuarios de los sistemas de pago/Payment Systems Users Liaison Group (PSULG).

Ambos grupos de asesores se habían pronunciado con anterioridad sobre la aplicación de la Recomendación de la Comisión, de 1990, relativa a la transparencia de las condiciones bancarias en las transacciones financieras transfronterizas (CEE/90/109) (). En el grupo PSULG se sometieron a debate posteriormente y se adoptaron las directrices mencionadas en el punto 1.1.

1.4. Los resultados del estudio y las consideraciones emitidas sobre su contenido por los dos grupos se recogieron en una Comunicación a la Comisión Europea sobre « Transparencia y eficacia en la ejecución de los pagos transfronterizos » (). En dicha Comunicación, los miembros competentes de la Comisión, el Sr. Vanni d`Archirafi y la Sra. Scrivener, propusieron el modo de proceder -aprobado por la Comisión el 14 de diciembre de 1993- siguiente :

1.4.1. Se concede al sector crediticio un nuevo plazo, en el cual deberá obtener por medio de la autorregulación los resultados que se pretenden en materia de transparencia y eficacia.

1.4.2. La Comisión examinará en un segundo y definitivo estudio los progresos que se hayan alcanzado antes del mes de agosto de 1994; según las previsiones, se encomendará su elaboración en marzo o abril de 1994 y su presentación tendrá lugar a finales de julio de 1994.

1.4.3. En previsión de ello, se preparará una propuesta de directiva del Consejo sobre la transparencia de las condiciones y la eficacia de los sistemas de pago transfronterizos; en caso de que no se hayan obtenido progresos suficientes en esta materia, la Comisión propondrá inmediatamente medidas legislativas en forma de directiva. Un primer proyecto de directiva se adjunta a la Comunicación. Desde abril de 1994 se procede a su examen en el Grupo de trabajo de Expertos de Gobiernos creado por la Comisión.

1.4.4. Por último, la Comisión iniciará dentro del Grupo de trabajo PSULG (véase punto 1.3) un intercambio de puntos de vista sobre directrices, en las cuales la información relativa a los pagos « face-to-face » deberá quedar regulada del modo más completo posible (). Estas operaciones son pagos transfronterizos ordenados personalmente mediante tarjeta o cheque por clientes de la entidad de crédito de un Estado miembro durante su estancia en otro Estado miembro. Está por ver en qué medida las directrices relativas a la información ex-ante y ex-post destinada a los clientes sobre pagos « face-to-face » podrán completar el « Code of best practice » (), aprobado el 14 de noviembre de 1990 por las tres principales organizaciones europeas del crédito.

1.5. En las observaciones generales (punto 2) y particulares (punto 3) que a continuación se exponen, el CES expresa sus puntos de vista sobre :

- la Comunicación de la Comisión y los estudios mencionados en ella, así como las apreciaciones de ambos grupos de asesores PSTDG y PSULG;

- el primer proyecto -que figura en anexo a la Comunicación- de propuesta de directiva del Consejo, que se adoptaría en codecisión con el Parlamento Europeo y previo dictamen del Comité Económico y Social.

2. Observaciones generales

2.1. El CES acoge favorablemente los esfuerzos de la Comisión y del sector del crédito para mejorar el servicio de pagos transfronterizos, y particularmente los relacionados con

- la transparencia de las condiciones, y

- la rapidez, fiabilidad y costes de la tramitación.

El CES lamenta que dichos esfuerzos no se hayan iniciado con anterioridad y que las recomendaciones de la Comisión de 1990, recogidas en el documento mencionado en el punto 1.3, hayan empezado a aplicarse con tanto retraso.

Con la realización del mercado interior desde 1993 y la transición a la Unión Económica y Monetaria, prevista en el Tratado de Maastricht a más tardar para 1999, el sistema de pagos transfronterizos adquiere una importancia cada vez mayor, especialmente en lo que se refiere a la gran cantidad de transferencias de menor cuantía. Por consiguiente, el CES considera que es indispensable que el sistema de pagos transfronterizos adquiera una mayor transparencia y eficacia y que, a tal fin, se adopten rápidamente las medidas que aún resulten necesarias (Cf. punto 2.9).

2.1.1. Según datos de la Federación Europea de Banca (Informes anuales 1991 y 1992), en 1990 se tramitaron mediante cheque, transferencia o utilización de tarjeta unos 323 millones de pagos transfronterizos y, en 1991, alrededor de 398 millones. Esto representa respectivamente el 1,2 % y el 1,3 % aproximadamente del total del servicio de pagos de la Comunidad (1990 : unos 26 000 millones; 1991 : unos 31 000 millones de operaciones).

2.1.2. Las órdenes de pago transfronterizas por cantidades inferiores a 2 500 ecus no revisten hasta ahora una gran importancia en cuanto a su número y menos aún en cuanto a los importes. Por esta razón, las entidades de crédito se mostraron al principio reticentes en invertir en la normalización y automatización de pagos transfronterizos por pequeñas cantidades. A consecuencia de ello, la gestión en este sector sigue requiriendo comparativamente mayor trabajo y, por tanto, es más costosa y lenta que cuando los pagos se efectúan en el interior de un país.

2.2. La Comisión considera en tales condiciones que conviene garantizar que en el mercado interior la tramitación de los pagos transfronterizos sea tan rápida, fiable y económica como la que se produce en la actualidad en el interior de un mismo Estado miembro. No obstante, a diferencia de los pagos que se realizan en el interior de un país, los pagos transfronterizos están sometidos a condiciones diferentes.

2.2.1. Entre estas diferentes condiciones figuran la diversidad (aún) existente de monedas, la multiplicidad de lenguas e incluso de escrituras, las notificaciones especiales a los bancos centrales exigidas cuando se realizan operaciones con el extranjero y, sobre todo, la diversa explotación de los medios de pago. Al contrario de lo que sucede con los procedimientos de pago en el interior de un país, los cheques que, por ejemplo, se presentan a la circulación transfronteriza sólo permiten una lectura mecánica parcial (o no la permiten en absoluto).

2.2.2. La fluidez de los pagos transfronterizos se ve dificultada principalmente por las diferencias que existen entre los países en cuanto a estructura y densidad de las redes de sucursales de las entidades de crédito, tratamiento de datos y cámaras regionales y nacionales de compensación en el seno de los diversos grupos bancarios y entre ellos. Según las estadísticas de las tres principales organizaciones europeas de crédito, en la actualidad se cuentan (situación a mediados de 1993) :

- 2 762 bancos de crédito con 85 300 sucursales;

- 1 580 cajas de ahorro con 63 800 sucursales;

- 10 590 cooperativas de crédito con 55 800 sucursales.

2.2.3. Se necesitan medidas técnicas en número suficiente y los oportunos acuerdos para tramitar pagos transfronterizos entre tantas entidades de crédito de diversa magnitud, cuyas operaciones van desde el nivel local hasta el suprarregional y que disponen de una red de sucursales más o menos densa. Debe tenerse en cuenta al respecto que a menudo la entidad de crédito del ordenante y la del beneficiario no mantienen relaciones comerciales y pertenecen a grupos bancarios diferentes.

2.2.4. El CES se refirió a estas particularidades en su dictamen de 20 de marzo de 1991 (). La completa armonización, en sí misma deseable, de los pagos transfronterizos con los sistemas en vigor en los Estados miembros no es, por consiguiente, factible sin más y, desde luego, no lo es a corto plazo. No obstante, el CES considera que es posible, e indispensable, mejorar considerablemente el funcionamiento de los sistemas de pago transfronterizos.

2.2.5. Las principales organizaciones europeas del sector del crédito (véase nota 1) crearon el 17 de diciembre de 1992 en Bruselas un organismo común, el ECBS (), para la normalización del servicio de pagos transfronterizos. El ECBS colabora con la Comisión Europea, con el Instituto Monetario Europeo, con Europay International, con Visa International, y con SWIFT (Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication) y con los comités de normalización CEN e ISO.

2.3. El CES acoge favorablemente la intención manifestada por la Comisión de realizar, en el primer semestre de 1994, un debate con los sectores representados en el Grupo PSULG (crédito, consumidores, comercio, PYME) sobre directrices relativas a informaciones destinadas a los clientes en materia de pagos transfronterizos « face-to-face » (véase punto 1.4.4).

2.4. El CES recomienda que el segundo estudio () previsto por la Comisión, mencionado en el punto 1.4, sobre los progresos realizados en el funcionamiento de los sistemas de pago transfronterizos, se conciba con algo más de amplitud que el primer estudio de febrero de 1993, citado en el punto 1.2. Una base más amplia conferiría un carácter más representativo al estudio y aumentaría el valor de sus afirmaciones respecto del primer estudio realizado. Un estudio más profundo no debería fracasar por los costes adicionales que, según la Comisión, supondría. Los resultados del segundo estudio serían más representativos que los del primero si se tuviesen en cuenta las propuestas del CES siguientes :

2.4.1. La encuesta debería efectuarse en un mayor número de bancos, y no sólo en los 34 ya encuestados en los doce Estados miembros de la Comunidad. En la encuesta se deberían incluir preferentemente aquellas entidades de crédito que tramiten permanentemente -y no sólo ocasionalmente- pagos transfronterizos en muchos Estados miembros para una clientela numerosa.

2.4.2. En la encuesta se deberían incluir en mayor medida, además de los grandes bancos, a las entidades de otros grupos de bancos (bancos regionales, cajas de ahorro, cooperativas de crédito, cajas postales privadas). En lugar de tomar en consideración de modo algo esquemático a cuatro entidades de crédito por cada uno de los países mayores y dos por cada uno de los más pequeños, se debería elegir la selección más representativa posible. Ello estaría más en consonancia con la importancia y con la participación que tienen en el mercado las entidades de crédito afectadas y los diversos países en lo que se refiere al servicio de pagos transfronterizos. De no hacerse así, los porcentajes calculados tienen un valor escasamente representativo.

2.4.3. En relación con el estudio se deberían examinar las iniciativas sobre pagos transfronterizos adoptadas (o previstas) por grupos de bancos europeos, como IBOS, Europartners o TIPA-NET, así como por B.EPSYS y por el grupo ACH (Automated Clearing Houses). Merecen someterse a examen también experiencias como, por ejemplo, las obtenidas por el Banco Popular Español en materia de transferencia de pensiones por orden de las entidades gestoras de los seguros sociales de varios países (Suiza, Italia, Francia, República Federal de Alemania, Países Bajos) para 1 800 000 trabajadores españoles que desempeñaban sus actividades anteriormente en el extranjero.

2.4.4. En relación con dicho estudio, la Comisión debería estudiar, además, las posibilidades representadas por grupos de bancos cuyos socios constituyen una densa red de entidades de crédito (la mayoría de las veces, pequeñas) con sucursales en todos -o casi todos- los Estados miembros. Estos grupos disponen -como en los casos de « Euro-giro », para las cajas postales privadas, o « Eufiserv », para las cajas de ahorro- de sus propios circuitos de transferencias, explotación de redes, cámaras de compensación y « gateways ». En el seno de estas redes, y gracias a sus entidades comunes, se pueden tramitar directamente, sin mediación de otros bancos corresponsales, órdenes de pago desde una cuenta de una entidad miembro domiciliada en un país a una cuenta de una entidad miembro con sede en otro país.

2.4.5. El estudio no se debería limitar de modo esquemático a la tramitación más rápida posible de 1 000 transferencias de un importe medio de 100 ecus. Más bien se debería examinar igualmente el modo de tramitar aquellas órdenes cuyo interés para el ordenante reside más en las ventajas relacionadas con los gastos que en la urgencia con que se efectúen. Se debería examinar, por último, no sólo la tramitación de transferencias de 100 ecus, sino también la de los pagos transfronterizos comprendidos entre 1 000 y 3 000 ecus, ya sean de particulares o de pequeñas y medianas empresas.

2.5. El CES expresa su satisfacción respecto de la intención manifestada por la Comisión Europea de fomentar formas útiles de cooperación entre aquellas entidades de crédito que se proponen mejorar los sistemas de pago transfronterizos. El CES pide a la Comisión que examine previamente las condiciones en que las normas sobre competencia establecidas en el artículo 85 y siguientes del Tratado CEE se aplicarían a una cooperación de dicha naturaleza, de modo análogo a como se hizo con las excepciones relativas al Convenio sobre Eurocheques.

2.6. Los sistemas de pago transfronterizos sólo pueden ser viables sobre la base de acuerdos de las entidades que participen en ellos. La propia Comisión confirma en el Anexo C de su Documento de Trabajo, de marzo de 1992 (), que sin acuerdos no es posible una prestación de servicios razonable en materia de pagos transfronterizos.

2.6.1. Sin acuerdos no es posible encauzar a través de varias entidades de crédito respectivamente -tanto en el país del ordenante como en el del beneficiario- un elevado número de pagos con condiciones generales previamente conocidas, porque no todas las entidades participantes mantienen relaciones comerciales mutuas. En estos acuerdos se deberán regular las especificaciones y normas técnicas bancarias. Asimismo, deberán ser objeto de acuerdo mutuo los procedimientos que deben observarse en los pagos transfronterizos, así como la compensación de costes y comisiones. Sólo los acuerdos mutuos permiten hacer una estimación global de las comisiones independientemente de la distancia existente entre país y lugar del ordenante y país y lugar del beneficiario.

2.6.2. Asimismo, sólo sobre la base de acuerdos se obtiene la deseada transparencia respecto de aquellas condiciones que han de ser objeto de información destinada a los clientes. Si, además, los diversos sistemas de pago transfronterizos deben ser mutuamente accesibles -y, por tanto, también para los clientes de otros grupos de bancos-, se tendrán que realizar también acuerdos entre dichos sistemas y con las sociedades internacionales de tarjetas de crédito.

2.6.3. La Comisión defiende, desde su Decisión del 10 de diciembre de 1984 relativa al Convenio sobre Eurocheques (), los siguientes principios :

2.6.3.1. Los acuerdos entre entidades sobre las comisiones que se cobran a los clientes son incompatibles con el artículo 85 del Tratado CEE.

2.6.3.2. En el caso de acuerdos interbancarios sobre gastos facturables entre las entidades, se podrán hacer excepciones de conformidad con el apartado tercero del artículo 85. A juicio de la Comisión (), las excepciones pueden justificarse si los acuerdos representan una mejora para los clientes y si para estos derechos se acuerdan sólo tipos máximos que no puedan ser rebasados por las entidades de crédito que están en relación de mutua competencia. Los tipos máximos no pueden aplicarse en ningún caso de modo general y sistemático e imputarse directamente a los clientes.

2.6.4. En virtud del Reglamento no 17 ya se han hecho excepciones sobre baremos interbancarios en el caso de Eurocheque. Tales excepciones basadas en el artículo 85 parecen aplicables con mayor motivo a la vasta tramitación de pagos transfronterizos, en la que participan muchos miles de entidades, de modestas dimensiones en su mayoría, todas las cuales no mantienen entre sí relaciones comerciales. Una convención sobre los baremos máximos aplicables entre las entidades en concepto de gastos por tramitación ofrecería al responsable de la explotación de la red la base de cálculo para una cierta compensación de los costes en el seno de un mismo sistema de pagos. Dicha compensación afecta en cada caso a un elevado número de países, oficinas bancarias y diversos medios de pago, « gate-ways » y cámaras de compensación. El CES pide a la Comisión que examine esta argumentación en relación con los sistemas de pago transfronterizos que estén en relación de mutua competencia respecto de las prestaciones de servicio a sus clientes. La Comisión ha examinado ya esta cuestión en la sección 3C del Anexo C de su Documento de Trabajo, de marzo de 1992 ().

2.7. A reserva de la ampliación del estudio que se recomienda en el punto 2.4, el CES expresa su acuerdo con los criterios siguientes para determinar los progresos en la tramitación de los pagos transfronterizos.

2.7.1. En lo que se refiere al requisito según el cual en las dos terceras partes como mínimo de las entidades de crédito encuestadas deben existir informaciones escritas completas destinadas a los clientes, conformes con las directrices mencionadas en el punto 1.1, se debería tener en cuenta el hecho de que en los doce Estados miembros existen unas 200 000 sucursales de entidades de crédito. Tener permanentemente preparada información escrita para los clientes en una red tan vasta de sucursales es algo que requiere valorarse también en el sentido de que los clientes dispongan de dicha documentación a petición suya. Además, en esta parte de la encuesta se deberían tomar en consideración también la información y asesoramiento proporcionados verbalmente por el personal del banco.

2.7.2. El doble adeudo de comisiones -es decir, con cargo al ordenante y al beneficiario- es inaceptable e improcedente. De conformidad con los criterios, la Comisión sólo consideraría que existe un progreso en la tramitación de los pagos transfronterizos si el doble cargo se presentase en un porcentaje inferior al 10 % de los casos. Para la valoración del estudio, una actitud realista consistiría en la modificación de este criterio en una primera fase hasta el 25 % de los casos. Se debería permitir que las entidades de crédito interesadas en la aclaración de dichos casos tratasen de investigar las razones del doble cargo, a fin de que no vuelvan a repetirse. A tal efecto, la duplicidad de comisiones debería definirse del siguiente modo : para la tramitación de un pago transfronterizo se adeudaron comisiones al ordenante y al beneficiario del pago, no obstante existir por parte del ordenante la instrucción de que él exclusivamente correría con todos los gastos de la transferencia y, por parte de su entidad de crédito, la aceptación igualmente de dicha instrucción.

2.7.3. Se debería considerar que se ha satisfecho el criterio relativo a la tramitación de una transferencia transfronteriza dentro de los plazos señalados si no se ha rebasado el lapso de tiempo convenido con el cliente. La obligación de tramitar la orden de pago a más tardar el día hábil siguiente al de su registro de entrada debería estar sometida a la condición del ingreso efectivo del propio pago.

2.8. El CES apoya la petición de la Oficina europea de asociaciones de consumidores (BEUC) de que en la corriente de operaciones se regule la responsabilidad por pagos transfronterizos que no se hayan efectuado en la debida forma. El CES se declara de acuerdo con la Recomendación de la Comisión, de febrero de 1990, para que se creen centros de reclamación. El CES ya había señalado, en su dictamen del 20 de marzo de 1991 (), la buena experiencia que se tenía en Bélgica con tales centros de reclamación. Los centros de reclamación que se creen en los Estados miembros podrían cooperar de modo informal a escala europea (véase el punto 3.7.3). Los clientes podrían dirigirse así a un centro de reclamación de su país, el cual a fines de aclaración podría ponerse en contacto con los centros de reclamación del país del beneficiario del pago.

2.9. El CES considera que un código deontológico es preferible a una directiva. Las directrices de las principales organizaciones del sector del crédito, mencionadas en el punto 1.1, son ya ampliamente conformes con un código de este tipo. Sobre dichas directrices se recabó en audiencia la opinión de los usuarios de los sistemas de pago transfronterizos (consumidores, comercio, PYME) representados en el Grupo de trabajo PSULG de la Comisión. Las directrices podrían desarrollarse en forma de un Código o una Carta, en los cuales los responsables de la prestación de servicios en el sector de los pagos transfronterizos asuman determinadas obligaciones. Así, por ejemplo, las obligaciones establecidas en el artículo 4 del proyecto de propuesta de directiva (Cf. punto 3.3.4) podrían regularse de modo más apropiado en un Código o una Carta. La idea de una Carta es especialmente defendida por la Sra. Scrivener, Comisario competente para la protección de los consumidores (). A su juicio, una Carta de esta naturaleza sería firmada por las asociaciones del sector del crédito y los consumidores, e igualmente por la Comisión. Ello conferiría a la Carta un cierto carácter vinculante y la daría a conocer a la opinión pública.

2.9.1. Entre las obligaciones que se impusiese un código deontológico figuraría la de asignar a las entidades de crédito el cometido especial de informar a sus clientes sobre las ventajas e inconvenientes de cada medio de pago (transferencia, cheque, tarjeta), el tiempo que exige habitualmente el realizarla y los costes aproximados. Para los clientes, las condiciones deben ser transparentes y debe existir la posibilidad de comparar entre las ofertas de entidades bancarias competidoras. Ya que cada vez existen más clientes con cuentas en varias entidades simultáneamente, en lo que a la transparencia se refiere se puede tener confianza en la competencia.

2.9.2. En caso de que resultase necesario elaborar una propuesta de directiva, ésta debería limitarse a establecer un marco muy general. Una directiva europea que impusiese a las entidades de crédito obligaciones vinculantes en el servicio de pagos transfronterizos podría causar más desventajas que beneficios al consumidor. Se podría temer, en efecto, que en tal caso muchas entidades, sobre todo las más pequeñas, rechazasen por completo las órdenes de pago transfronterizo, porque a priori no podrían (o no desearían) cumplir de ningún modo con las obligaciones establecidas en detalle en la directiva de que se tratase.

2.9.2.1. En el caso particularmente de transferencias a beneficiarios que se encontrasen en zonas muy alejadas de los centros financieros y a cuentas en pequeñas entidades locales de crédito, se podría producir la situación de que se rechazase por principio la tramitación de tales órdenes de pago. Esto podría dar lugar a lagunas considerables en un servicio de pagos a escala europea.

2.9.2.2. Según las indicaciones del estudio de la Comisión de febrero de 1993, del total de 10 000 entidades de crédito aproximadamente existentes en los doce Estados miembros, alrededor de 7 800 participan en el servicio de pagos transfronterizos, es decir, menos del 80 %. Este porcentaje podría reducirse aún considerablemente si se estableciese una reglamentación jurídica detallada del servicio de pagos transfronterizos. Esto sería exactamente lo contrario de lo que pretende la Comisión, y lo opuesto precisamente al deseo de los clientes y los esfuerzos del sector del crédito.

2.9.3. En caso de una reglamentación mediante directiva, las lagunas imaginables en un servicio de pagos a escala europea podrían quedar cubiertas en todo caso por los servicios públicos postales. Sólo estos, en su calidad de servicio público, podrían -deberían, sería necesario decir- aceptar órdenes para pagos transfronterizos en todas las oficinas de correos, asumiendo naturalmente todas las obligaciones relativas a la tramitación fijadas con todo detalle en una directiva europea. En tal caso, el servicio de correos podría encargarse también, gracias a la utilización de sus carteros para reparto de giros, de los pagos a beneficiarios residentes en zonas alejadas sin necesidad de disponer de una cuenta.

2.10. A continuación, en las observaciones particulares se expone la postura del CES sobre el proyecto de directiva elaborado por la Comisión a título provisional en su Comunicación de diciembre de 1993.

3. Observaciones particulares

3.1. En caso de que la Comisión decidiese proponer al Consejo una directiva sobre transparencia y eficacia de los sistemas de pago transfronterizos, en ella sólo deberían fijarse al nivel comunitario determinados requisitos mínimos. El CES acoge con satisfacción el hecho de que se deje al arbitrio de los Estados miembros, de conformidad con el apartado tercero del artículo 1, la adopción de disposiciones adicionales cuando se considere oportuno, en las que se pueda tener en cuenta la respectiva estructura del sector del crédito y las peculiaridades de los sistemas de pago. La Comisión ha basado las iniciativas que ha adoptado desde 1990 en el principio de que se debe fomentar el elevado número de transferencias por importes de poca monta. En el proyecto de propuesta de directiva no se menciona explícitamente este objetivo. El ámbito de aplicación no se limita tampoco exclusivamente al gran número de transferencias transfronterizas por cantidades poco elevadas (véase punto 3.2).

3.2.

Ámbito de aplicación (artículo 2)

Se debería precisar que la directiva está pensada para el sinnúmero de pagos transfronterizos de cantidades poco elevadas, y no, en cambio, para los importes superiores de las operaciones tradicionales con el extranjero, los cuales ya se tramitan actualmente a través de SWIFT (Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication). Es cierto que en el cuarto Considerando se destaca la necesidad de distinguir entre pagos transfronterizos al por menor y al por mayor. En relación con ello, no obstante, se señala únicamente el límite de 10 000 ecus como tope a partir del cual en muchos Estados miembros deben ser objeto de notificaciones estadísticas los pagos transfronterizos. Además, en el apartado segundo del artículo 7, los pagos superiores a 10 000 ecus se excluyen de la obligación de restitución. En caso de que con este límite superior se definan -aunque solamente sea de modo implícito- los pagos al por menor, habría que precisar que la directiva se aplicaría a los pagos particulares e igualmente a las pequeñas y medianas empresas (PYME), y no a los pagos importantes de las operaciones tradicionales con el extranjero.

3.2.1. Se debería precisar, además, que la directiva no se aplica a pagos transfronterizos en terceros países.

3.2.2. La directiva se debería aplicar no sólo a las entidades de crédito en el sentido del artículo 1 de la Directiva 77/780/CEE (), sino también a otras entidades que gestionan profesionalmente pagos transfronterizos, como, por ejemplo, las sociedades de tarjetas de crédito. Deberían quedar comprendidos todos los medios de pago, como transferencias o cheques, y todos los procedimientos, como órdenes permanentes u operaciones de cargo en cuenta-POS (point of sales). Por tanto, parece conveniente que en la letra d) del artículo 2 se incluyan también las tarjetas Eurocheque y las tarjetas de crédito. Éstas, en efecto, se utilizan cada vez más salvando las fronteras en las « telecompras » y en los pedidos por catálogo que se hacen a empresas de venta por correspondencia, sobre todo en las zonas fronterizas.

3.2.3. Deberían excluirse del ámbito de aplicación, especialmente del artículo 3, las entidades de crédito que no pueden tramitar pagos transfronterizos (o que, por las condiciones impuestas por la presente directiva, no lo desean).

3.3.

Transparencia (artículos 3, 4)

3.3.1. La información escrita que se debe facilitar a los clientes antes de la tramitación de un pago transfronterizo se corresponde en gran medida con la obligación que las entidades de crédito de las tres principales organizaciones europeas asumieron en sus directrices de marzo de 1992 (agrupación a la que no pertenecen las cajas postales públicas ni las « building societies » británicas).

3.3.2. Un importante complemento a la información escrita es la que se proporciona oralmente a los clientes -usual en la mayor parte de las entidades de crédito-, relativa a la tramitación más favorable para ellos de un pago transfronterizo. Con este asesoramiento, los clientes pueden decidir, por ejemplo, librar al beneficiario un Eurocheque en el caso de sumas modestas, o bien, en el caso de transferencias transfronterizas que no revistan un carácter urgente, aceptar de antemano un lapso de tiempo más prolongado, evitando así en su caso los costes más elevados de un « premium speed service ».

3.3.3. Determinadas informaciones sobre la tramitación de un pago transfronterizo -especialmente, en zonas aisladas- no pueden darse al cliente de antemano con certeza. Tales datos, especialmente los relativos a la duración, no pueden regularse, por consiguiente, por medio de una directiva europea.

3.3.3.1. En muchos casos, la entidad de crédito sólo puede informar al cliente de la duración aproximada que, por experiencia, requiere la tramitación del pago. La razón es que en el servicio de pagos transfronterizos es frecuente que intervengan sucesivamente varias entidades de crédito con las cuales el banco del ordenante no mantiene relaciones comerciales (véase punto 2.2.1.2). En particular, en el caso de las transferencias « entre redes » (por ejemplo, destinadas a una cuenta en una sucursal de una entidad de crédito de otro grupo de bancos), el banco del ordenante no tiene probablemente experiencias con la rapidez de la canalización del pago en el extranjero y la utilización de sistemas extranjeros de compensación (clearing). Por consiguiente, no se pueden ofrecer garantías en firme al cliente sobre la duración exacta de la tramitación de la orden de pago hasta el abono en la cuenta del beneficiario. En el segundo guión se debería decir, por tanto : « la duración aproximada ».

3.3.3.2. Al ordenante sólo se puede dar de antemano la fecha del valor de cargo en su cuenta, y no la fecha del abono en la cuenta del beneficiario.

3.3.3.3. Aunque parece natural informar previamente al cliente sobre el tipo de cambio que va a servir de base para el pago transfronterizo, en el caso de algunas monedas el tipo de cambio puede estar sometido a fluctuaciones considerables. Esto ocurrió concretamente en el otoño de 1992 y, nuevamente, en 1993. En el mecanismo de conversión de divisas del Sistema Monetario Europeo, las paridades pueden tener un margen de fluctuación de un 15 % en ambos sentidos desde el 2 de agosto de 1993. Por tanto, sería conveniente comunicar al cliente, al dar éste la orden de pago, el tipo de cambio del momento y mostrarle los paneles expuestos en la sala de ventanillas. Por el contrario, en los folletos impresos y otras informaciones escritas destinadas a los clientes no se pueden indicar los tipos de cambio, por quedar rápidamente desfasados. Este tipo de informaciones se debería ofrecer en su caso a los clientes que cuentan con que la información escrita contiene también el tipo de cambio preciso.

3.3.3.4. Se deberían dar al destinatario del pago informaciones sobre el tipo de cambio que sirve de base en caso de que la conversión tenga lugar en su país. Huelga la información al beneficiario sobre el tipo de conversión cuando la transferencia de una determinada cantidad fue concertada en la moneda de su país, como generalmente sucede. El destinatario del pago no necesita en este caso conocer el importe pagado por el ordenante en su moneda, máxime si se tiene en cuenta que éste se benefició posiblemente, en el momento de la conversión, de condiciones especiales cubiertas por el secreto bancario. Por el contrario, el beneficiario del pago puede esperar con razón que se le informe sobre el ordenante del pago y el objeto de éste.

3.3.4. En cuanto a la información al ordenante después de la tramitación del pago transfronterizo, la mayor parte de las entidades de crédito respeta las directrices, de marzo de 1992, de sus principales organizaciones europeas. Ello significa que los ordenantes reciben los comprobantes mencionados en el artículo 4 relativos a los costes de tramitación que se les ha cargado en cuenta con un desglose de los gastos, comisiones e impuestos, así como información sobre el tipo de conversión, cosa que, según el estudio de febrero de 1993, sucede en más del 80 % de los casos.

3.3.5. En los casos en que el ordenante asume también los gastos de tramitación en que se incurra en el país del beneficiario, ello se debería comunicar al beneficiario en el momento en que el pago se abone en cuenta. Según se desprende del estudio de febrero de 1993, es evidente que no siempre se proporciona esta información. Por tanto, las entidades de crédito deben adoptar medidas para que en la transmisión del pago transfronterizo a través de las diversas entidades que tomen parte en ella se incluya igualmente la referencia de que el ordenante corre con los gastos que la entidad de crédito del beneficiario ha cargado en cuenta a éste.

3.4.

Obligación de efectuar la tramitación dentro de los plazos señalados (artículo 5)

3.4.1. El CES apoya el objetivo de que un pago transfronterizo se tramite tan rápidamente como sea posible, a no ser que exista un acuerdo en otro sentido con el ordenante. Ésta parece ser, de todos modos, la práctica habitual de los bancos.

3.4.2. Cabe dudar respecto del plazo máximo de un total de seis días hábiles establecido por el artículo 5. En efecto, una parte de los pagos transfronterizos no se tramita directa e inmediatamente entre sólo dos bancos corresponsales en centros financieros, lo cual sería el caso ideal. Más bien, se debe pensar igualmente en los casos en que el ordenante y/o el beneficiario residen en zonas alejadas de los centros financieros y tienen sus cuentas abiertas en sucursales de pequeñas entidades de crédito locales o regionales. En estos casos deben intervenir con frecuencia varias entidades del mismo grupo de bancos -o incluso de otro-, todas las cuales no mantienen relaciones comerciales mutuas. Esto significa :

3.4.2.1. La tramitación puede tardar mucho más cuando la transmisión se ve interrumpida en varias ocasiones (por ejemplo, desde la sucursal de una entidad de crédito local con sede en el país del cursador de la orden, pasando por otra entidad de crédito regional o nacional con las pertinentes relaciones de correspondencia bancaria, hasta llegar al país del beneficiario, y una vez allí nuevamente desde una entidad de crédito nacional o regional hasta otra local y su sucursal).

3.4.2.2. En el país del beneficiario intervienen a menudo entidades de grupos de bancos extranjeros con las cuales la entidad de crédito del ordenante no tiene relación comercial. Esta última, pues, no tiene ya influencia alguna en la tramitación del pago en el otro país y en los descuidos que pueda haber en él.

3.4.2.3. Otra consecuencia es que no se puede imponer a una entidad de crédito que intervenga en la tramitación la obligación de efectuar un pago a más tardar el día hábil siguiente al del registro de entrada de éste, si por su parte no ha recibido aún el correspondiente abono. Se debe dejar más bien al arbitrio de dicha entidad si anticipa la cantidad y, por tanto, está dispuesta a asumir un riesgo cumpliendo la orden de pago antes de disponer de la cobertura del banco extranjero.

3.4.3. Del estudio de febrero de 1993 se desprende que un pago transfronterizo requiere un promedio de 3,2 días, si se cuenta el tiempo transcurrido entre la fecha del valor de cargo en la cuenta del ordenante y la fecha del valor de abono en la cuenta del beneficiario, y 4,6 días entre el momento en que se da la orden de pago y el abono en la cuenta del beneficiario. Se puede estimar que este resultado es ya de por sí satisfactorio, aunque sea principalmente el reflejo del mayor número actual de transferencias directas entre bancos corresponsales en centros financieros. Para el cálculo de la duración de la transferencia, las entidades de crédito prefieren la definición de « divisas », que en el caso de cantidades más importantes cobra importancia a causa de las pérdidas o de los beneficios por intereses. La Comisión, en cambio, considera más razonable calcular la duración a partir del momento en que se pase la orden de pago. El CES expresa su acuerdo con este modo de cálculo, que es el que también recomienda la Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional (CNUDCI).

3.4.4. Una disposición vinculante sobre la duración de los pagos transfronterizos no parece conveniente por las razones expuestas en el punto 3.4.2. El grupo de trabajo creado por la Comisión para establecer el marco jurídico pone en duda también que condiciones de esta clase sean necesarias (número 19 del Informe del « grupo de trabajo sobre el marco jurídico » y XV 154/93 del 3 de diciembre de 1993).

3.4.5. Una reglamentación vinculante sobre la duración podría tener por resultado que algunas entidades de crédito -sobre todo, las más pequeñas- se nieguen radicalmente a aceptar órdenes de pago en cuya tramitación, a través de bancos extranjeros en otro país, no puedan ejercer ninguna influencia.

3.5.

Obligación de efectuar la tramitación de conformidad con la orden de pago (artículo 6)

3.5.1. En el servicio de pagos transfronterizos, cada parte interesada corre generalmente con los gastos (es decir, en el 94 % de los casos) en que por su parte incurra (la denominada « regulación SHARE » de participación de costes). No obstante, el proyecto de directiva adopta como norma general para el futuro que el ordenante asuma la totalidad de los gastos para que se abone en cuenta del beneficiario el pago sin deducciones. Es indudable que esta reglamentación, denominada « OUR » (el ordenante asume la totalidad de los gastos), cobra cada vez más importancia en el caso de las cantidades de poca monta. Existen nuevas redes de servicios de pago (por ejemplo, TIPA-NET o el grupo ACH de las « Automated Clearing Houses ») que se basan en la reglamentación « OUR » o se proponen hacerlo.

3.5.2. En el estudio de febrero de 1992 se examinaron solamente pagos transfronterizos efectuados según la reglamentación « OUR ». De él se desprendía que en el 43 % de los pagos también se facturaron costes al beneficiario, aunque el ordenante había acordado explícitamente con su entidad de crédito que sólo él correría con la totalidad de los gastos y que en la cuenta del beneficiario se abonaría el importe íntegro sin deducciones (véase punto 2.7.2). En tales casos de doble cargo de comisiones (« double charging »), la entidad de crédito del ordenante debe restituir a éste, de conformidad con el apartado segundo del artículo 6, el « cargo injustificado ». Además, la entidad de crédito del ordenante tiene que reparar la pérdida de las comisiones que originalmente se facturaron a éste, y especialmente cuando la falta es imputable exclusivamente al banco del beneficiario. Desde el punto de vista del ordenante, que sólo puede remitirse a la información de su banco, esta normativa parece razonable. Para su entidad de crédito, sin embargo, una responsabilidad de tan amplio alcance, habida cuenta de las condiciones señaladas en los puntos 2.2.2, 2.2.3 y 3.4.2, no es razonable, al menos en los casos en que el banco del beneficiario no estuviera en condiciones de efectuar el pago.

3.5.3. Por razones de confidencialidad, las principales organizaciones crediticias europeas no tuvieron acceso a los documentos del estudio de febrero de 1992. Por consiguiente, las asociaciones no conocen hasta el momento los motivos de los casos de doble cargo de comisiones comprobados en su momento.

3.5.4. La Comisión debería prever que en el segundo estudio de 1994, mencionado en el punto 1.4, se ofrezcan informaciones exactas sobre los casos posibles de doble facturación. El sector del crédito podría entonces tratar de aclarar el doble cargo -inconciliable con la práctica habitual de los bancos-, el cual puede haberse debido también a indicaciones incompletas o incluso erróneas por parte del ordenante. Por tanto, en el apartado segundo del artículo 6 se debería prever por precaución una excepción para el caso de una posible concurrencia de culpa por parte del ordenante.

3.6.

Obligación de restitución en caso de transferencias efectuadas indebidamente (artículo 7)

3.6.1. En el caso de transferencias que no concuerden debidamente con el abono efectuado en la cuenta del beneficiario (apartado primero del artículo 7), la entidad de crédito del ordenante debe restituir a éste el total del importe transferido con inclusión de los gastos. Para la entidad de crédito del ordenante se crearía así una responsabilidad de culpa objetiva. Por otra parte, la entidad de crédito del ordenante tiene derecho a la restitución a que se obliga igualmente a aquellas entidades que intervengan sucesivamente en la tramitación del pago y no hayan tramitado la orden en la debida forma. No obstante, la seguridad en cuanto a la garantía de la restitución no es en modo alguno tal que las desventajas representadas por la responsabilidad de culpa objetiva queden así enteramente compensadas.

3.6.2. Según el apartado segundo del artículo 7, no se puede solicitar la restitución hasta pasados 20 días hábiles después de la fecha en que se hubiese debido tramitar el pago transfronterizo. Incluso con este plazo se puede pensar que el ordenante recibirá su dinero, aunque entretanto el beneficiario pueda haber sido objeto de un abono en cuenta y haya dispuesto también de él.

3.6.3. Requiere aclaración hasta qué punto existe obligación de restitución en caso de fuerza mayor. En la letra j) del apartado segundo del artículo 7 se hace referencia a la definición de fuerza mayor formulada en la Directiva 90/314/CEE (). Se debería aclarar si sigue existiendo obligación de restitución cuando se ha otorgado una moratoria a la entidad de crédito del beneficiario o se ha iniciado un procedimiento de quiebra antes de que se haya podido abonar al beneficiario la transferencia. Estos casos no se considerarían evidentemente de fuerza mayor, y en todo caso no para los importes inferiores a 10 000 ecus.

3.7.

Centros de reclamación (artículo 8)

3.7.1. Para las reclamaciones presentadas por clientes y que las propias entidades afectadas no hayan resuelto de modo indiscutible serán competentes, de conformidad con el apartado tercero del artículo 8, organismos de reclamación independientes y de competencia reconocida. Facultativamente, las propias entidades de crédito o los bancos centrales o las autoridades de los Estados miembros deberían tener la posibilidad -con arreglo al principio de subsidiariedad, vigente también en el interior de un país- de crear centros de reclamación.

3.7.2. Ya que los centros de reclamación no pueden ser órganos de jurisprudencia, parece exagerado prescribir a los Estados miembros en una directiva europea que hayan de velar (de conformidad con el apartado quinto del artículo 8) por la publicación regular de las decisiones de los centros de reclamación.

3.7.3. Una cooperación transfronteriza entre los centros de reclamación puede ser oportuna. Los clientes podrían dirigirse en este caso a un centro de reclamación de su país, el cual por su parte podría ponerse en contacto con los centros de reclamación del país del beneficiario del pago para la aclaración del asunto de que se tratase. Para una cooperación de esta clase entre los centros de reclamación y para la figura de un Ombudsman europeo, no se necesitan normativas vinculantes de la UE.

Hecho en Bruselas, el 6 de julio de 1994.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Susanne TIEMANN

() La Federación Europea de Banca, la Federación Europea de Cajas de Ahorro y la Asociación de Bancos Cooperativos de la Unión Europea.

() SEC(92) 621 de 17. 3. 1992.

() SEC(93) 1968. Véase IP 18(94) 455 de 30. 5. 1994.

() Cf. doc. XV/106/94 de la Comisión.

() Código deontológico de las organizaciones bancarias europeas mencionadas en la nota1 relativo a los pagos efectuados mediante tarjeta (doc.135/90).

() Dictamen del CES sobre el documento de discusión « Efectuar pagos en el mercado interior » (DO no C 120 de 6. 5. 1991).

() ECBS : European Committee for Banking Standards/Europäischer Ausschuß für Bankstandards/Comité Européen de Normalisation Bancaire. Secretaría : place Jamblinne de Meux 34-35, B 1040 Brüssel.

() Licitación 94/C/5/09, DO no C 5 de 7. 1. 1994, p. 15. Este estudio no debe confundirse con el estudio encargado por el Servicio « Política de los consumidores », de la Comisión, al Sr. Bruno Dupont, sobre los servicios ofrecidos por las grandes entidades de crédito en el sistema de pagos transfronterizos.

() Doc. SEC(92) 621. Véase también el Informe de la Comisión sobre la política de competencia [doc. COM(94) 161 final de 5. 5. 1994), Primera Parte, capítulo III 119 y 120, pp. 164-165.

() Véase C.D., Ehlermann, en « Revue trimestrielle de droit européen » 3/1993, pp. 457 y sigs. y « La doctrine Vanni d`Archirafi » en Institutions Européennes et Finance, no 1a (marzo de 1994), p. 2.

() Doc. SEC(92) 621 de 17. 3. 1992.

() Dictamen del CES sobre el documento de discusión « Efectuar pagos en el mercado interior » (DO no C 120 de 6. 5. 1991).

() Cf. la exposición de la Sra. Scrivener en el coloquio sobre pagos transfronterizos celebrado el 1 de marzo de 1994 en París.

() DO no L 67 de 15. 3. 1993, p. 39.

() DO no L 35 de 7. 2. 1985, p. 43.

() DO no L 322 de 17. 12. 1977.

() DO no L 158 de 23. 6. 1990, p. 59.