COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
Bruselas, 03.05.1995 
COM(95) 162 final 
Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo 
sobre la función de las sanciones en relación con la aplicación 
de la legislación comunitaria sobre el mercado interior 
Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo 
sobre la función de las sanciones en relación con la aplicación 
de la legislación comunitaria sobre el mercado interior 
INTRODUCCIÓN 
En el ámbito del mercado interior, la Comunidad ha pasado de una etapa caracterizada 
por un intenso esfuerzo legislativo a una segunda etapa que se centra en el 
funcionamiento efectivo de las normas comunes. Se trata de garantizar, en concreto, la 
correcta incorporación de las directivas a las legislaciones nacionales y, más en general, 
la aplicación efectiva de las disposiciones comunitarias. Esta labor exige la asignación de 
los recursos humanos y materiales adecuados, el desarrollo de la cooperación 
administrativa entre los distintos responsables de la aplicación de las normas comunes y 
la puesta a disposición de vías de recurso eficaces al servicio de las personas físicas y 
jurídicas perjudicadas por infracciones de la normativa del mercado interior. 
A este último respecto, en su Comunicación al Consejo titulada "Aprovechar al máximo 
el mercado interior: programa estratégico" (COM(93) 632 final, del 22 de diciembre 
1993), la Comisión llamaba la atención del Consejo sobre la necesidad de aumentar el 
grado de transparencia de los regímenes nacionales de sanciones aplicables en caso de 
incumplimiento de las obligaciones derivadas de las normas comunes. 
En efecto, la parte III de la sección B del programa estratégico, titulada "Reparación 
judicial: acceso a la justicia y cooperación judicial" prevé explícitamente que la Comisión 
propugnará el 
"aumento de la transparencia de las sanciones adoptadas por los Estados 
miembros exigiendo que se notifiquen sistemáticamente junto con las medidas de 
incorporación. En las futuras propuestas legislativas en el ámbito del mercado 
interior, se incluirán disposiciones adecuadas y se pedirá a los Estados miembros 
que comuniquen información en relación con la legislación existente." 
La eficacia de las sanciones constituye uno de los elementos del mecanismo global que 
debe velar por la aplicación de las normas del mercado interior, y la presente 
Comunicación tiene como finalidad dar a conocer al Consejo y al Parlamento Europeo las 
motivaciones e intenciones de la Comisión en relación con este elemento concreto del 
programa estratégico. La presente Comunicación constituye una primera fase, que se 
inscribe en un proceso de reflexión más amplio. 
I. SANCIONES EFECTIVAS, PROPORCIONADAS Y DISUASQRIAS 
El artículo 5 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea dispone que los "Estados 
miembros adoptarán todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar 
el cumplimiento de las obligaciones derivadas del presente Tratado o resultantes de los 
actos de las instituciones de la Comunidad". 
Pero, en su jurisprudencia, el Tribunal ha precisado que cuando una normativa 
comunitaria no contenga disposición específica alguna que prevea una sanción en caso de 
violación o reenvíe en este aspecto a las disposiciones legales, reglamentarias y 
administrativas nacionales, el artículo 5 del Tratado exige de los Estados miembros la 
adopción de todas las medidas apropiadas para asegurar el alcance y la eficacia del 
Derecho comunitario, sobre todo confiriendo a la sanción elegida un carácter efectivo, 
proporcionado y disuasorio '. 
Porque, como en todo sistema jurídico, es importante que, por un lado, todos aquellos a 
quienes incumban obligaciones derivadas del Derecho comunitario sean disuadidos de 
transgredir la ley y que, por otro, todos aquellos que no respeten esta misma ley sean 
debidamente sancionados. 
Precisamente por ello, sólo una aproximación coherente a la cuestión de las sanciones 
aplicables en el ámbito del mercado interior puede asegurar al mismo tiempo una 
competencia leal en condiciones equitativas y la protección de los intereses generales 
contemplados en las normas comunes. 
Garantizar una competencia leal en condiciones equitativas 
De hecho, el cumplimiento de la legislación del mercado interior representa un coste 
directo o indirecto para las empresas afectadas; por lo tanto, habría que evitar que, 
basándose en un cálculo que revele un beneficio a corto plazo o una escapatoria a las 
disciplinas comunes, determinados agentes económicos prefieran pagar el precio de una 
sanción poco onerosa o asumir el riesgo de una hipotética sanción teniendo en cuenta los 
beneficios que podrían extraer de una situación de incumplimiento de las normas 
aplicables. 
En algunos casos, las condiciones de una competencia leal se verían debilitadas o 
amenazadas si las normas nacionales en materia de sanciones fueran insuficientes. Por 
otro lado, en determinadas circunstancias, se podrían producir distorsiones de la 
competencia a escala comunitaria que pondrían en peligro la libre circulación de 
mercancías y de servicios. En un mercado único, esto sería inadmisible. 
Proteger los intereses generales contemplados en las normas comunes 
Pero el interés por garantizar el respeto de la legislación del mercado interior es mucho 
más amplio que lo que supone el desafío económico ligado a la libre circulación de 
personas, mercancías, servicios y capitales en ei mercado interior. 
Porque las normas del mercado interior exigen, concretamente, que se respete un elevado 
grado de protección de la salud, ia seguridad, el medio ambiente y los consumidores. 
Véase, fundamentalmente, la sentencia de 21 de septiembre de 1989, asunto 68/88, Comisión 
contra Grecia, Rec. p. 2965, puntos 23 y 24. 
La ausencia de sanciones efectivas, proporcionadas y disuasorias en caso de infracción 
del Derecho comunitario pondría en tela de juicio la propia credibilidad de la legislación 
común, de tal modo que los ciudadanos de la Unión y su entorno correrían riesgos 
inaceptables desde el punto de vista tanto individual como social. 
II. LOS LIMITES DEL REENVIÓ A LOS REGÍMENES NACIONALES DE 
SANCIONES 
En la legislación comunitaria, el reenvío implícito -por la mera aplicación del artículo 5 
del Tratado- o explícito a los regímenes nacionales de sanciones tiene el rango de 
principio, mientras que la definición de sanciones comunes constituye la excepción. Esta 
situación general es plenamente coherente desde la óptica de la subsidiariedad. 
En el ámbito del mercado interior, se trata de aplicar los criterios de necesidad y de 
proporcionalidad a la actividad legislativa de la Comunidad. 
No obstante, una situación de esta índole sólo es defendible tanto política como 
socialmente en la medida en que ni los regímenes nacionales de sanciones ni su 
aplicación pongan en cuestión el carácter efectivo, proporcionado y disuasorio de éstas. 
Por lo tanto, la coexistencia de regímenes nacionales de sanciones diferentes no es 
compatible con el buen funcionamiento del mercado interior salvo si se respetan estas 
características para todos y, en la medida de lo necesario, se adaptan los sistemas 
nacionales en vigor. 
En efecto, de la jurisprudencia del Tribunal se deduce que, cuando una normativa 
comunitaria no contenga disposición específica alguna que prevea una sanción en caso de 
infracción o cuando remita en este aspecto a las disposiciones legales, reglamentarias y 
administrativas nacionales, los Estados miembros, aun conservando la elección de las 
sanciones, deberán procurar, en particular, que las infracciones del Derecho comunitario 
sean sancionadas en condiciones análogas de fondo y de procedimiento a las aplicables a 
las infracciones del Derecho nacional cuando tengan una índole y una importancia 
similares y que, en todo caso, precisa el Tribunal, "confieran un carácter efectivo, 
proporcionado y disuasorio a la sanción"2. 
De ello se deriva que, cuando el carácter efectivo, proporcionado y disuasorio de la 
sanción no quede garantizado con la aplicación de un régimen nacional de sanciones 
vigente, los Estados miembros deberán, o bien optar por un régimen de sanciones que 
responda a este carácter, o bien adaptar el régimen vigente o crear uno específico con el 
fin de satisfacer las obligaciones que se derivan del artículo 5 del Tratado. 
A este respecto, de la jurisprudencia reiterada del Tribunal se desprende que un Estado 
miembro no podrá alegar disposiciones, prácticas o situaciones de su ordenamiento 
Véase el punto 24 de la citada sentencia en el asunto 68/88. 
jurídico interno para justificar la aplicación de un régimen nacional de sanciones que no 
satisfaga las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho comunitario3. 
A priori, cuando un Estado miembro determina las sanciones vinculadas a las normas 
aplicables -ya se trate de normas comunitarias o nacionales-, no hay motivo para pensar 
que estas sanciones no son efectivas, proporcionadas y disuasorias. En efecto, responde a 
su interés en tanto que Estado de derecho asegurar la aplicación efectiva de las normas 
vigentes en su territorio, tanto por la confianza de sus propios subditos nacionales como 
por la de los demás Estados miembros de la Unión. 
Sin embargo, habida cuenta de que la Comisión ha observado diferencias, a veces 
significativas, al analizar la incorporación y aplicación de las normas comunes, es importante 
garantizar un cierto grado de transparencia de los regímenes nacionales de sanciones, con 
objeto de confirmar el carácter efectivo, proporcionado y disuasorio de éstas. 
Un ejemplo especialmente ilustrativo; 
te contratación pública 
El mercado interior constituye un espacio sin fronteras en el que la libre circulación de 
mercancías, personas, servicios y capitales está amparada por las disposiciones del 
Tratado. Por lo tanto, la correspondiente legislación comunitaria cubre ámbitos y sectores 
tan variados como, por ejemplo, los productos alimenticios, los servicios financieros, el 
reconocimiento de títulos, los medios de transporte y de comunicación, la fiscalidad 
directa e indirecta o el derecho de residencia. La legislación toma en consideración la 
protección de intereses generales tan importantes como la salud y la vida de las personas, 
el medio ambiente, la propiedad industrial y comercial, la rectitud de las transacciones 
comerciales o los consumidores. 
Ahora bien, para comprender los límites del reenvío a los regímenes nacionales de 
sanciones, no resulta necesario abordar cada uno de los sectores y ámbitos que quedan 
cubiertos por la legislación del mercado interior. La legislación comunitaria relativa a la 
contratación pública ofrece, en sí misma, un ejemplo tanto más significativo de los 
límites del reenvío a los regímenes nacionales cuanto que impone a pesar de todo a los 
Estados miembros que establezcan mecanismos de recurso y apliquen determinadas 
sanciones en caso de infracción de la normativa aplicable. 
Así, pese a estas disposiciones específicas, el proceso de incorporación de las directivas 
correspondientes4 está siendo bastante insatisfactorio, lo que ha obligado a la Comisión a 
incoar procedimientos de infracción contra varios Estados miembros. 
Véase, en particular, la sentencia de 21 de febrero de 1990, Comisión contra Bélgica, asunto 
74/89, confirmada, en particular, por la sentencia de 10 de julio de 1990, Comisión contra 
República Federal de Alemania, asunto 217/88. 
Directiva (CEE) n° 89/665 del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, relativa a la coordinación 
de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes a la aplicación de los 
procedimientos de recurso en materia de adjudicación de los contratos públicos de suministros y 
de obras, y Directiva (CEE) n° 92/13 del Consejo, de 25 de febrero de 1992, relativa a la 
coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes a la 
aplicación de las normas comunitarias en los procedimientos de formalización de contratos de 
las entidades que operen en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de las 
telecomunicaciones. 
La Comisión ha observado que se trata, sobre todo, de los siguientes tipos de infracción: 
el estatuto de la instancia de recurso no responde a las exigencias de las 
directivas; no se trata de una jurisdicción independiente en el sentido del artículo 
177 del Tratado CE; 
los poderes de esta instancia no son suficientes -dificultad o imposibilidad de 
dictar medidas provisionales en determinados casos- o están limitados a 
determinados contratos. 
De ello cabe deducir que las empresas aún no disponen de vías de recurso eficaces 
cuando consideran que sus intereses han quedado perjudicados. Como consecuencia de 
ello, se debilita el carácter efectivo de las sanciones que se imponen a escala nacional. 
También el carácter proporcionado y disuasorio de las sanciones puede verse a veces en 
peligro. El ejemplo del régimen de indemnización de daños y perjuicios es, desde este 
punto de vista, revelador. 
Las directivas sobre contratos públicos no contienen una norma precisa que regule el 
importe de las indemnizaciones. De este modo, en algunos Estados miembros dicho 
importe es mínimo, limitándose, por ejemplo, a cubrir los gastos en que se haya incurrido 
por la participación en el procedimiento de adjudicación del contrato, mientras que, en 
otros, la indemnización puede cubrir el lucro cesante de la empresa (es decir, los 
beneficios que ésta habría podido obtener de habérsele adjudicado el contrato). 
Habida cuenta de la importancia económica de los contratos que regulan las directivas 
(más de 200.000 ecus por cada contrato de suministro, y más de 5 millones de ecus por 
cada contrato de obras), es difícil rebatir que las importantes diferencias que presentan los 
regímenes de indemnización de daños y perjuicios inciden sobre el comportamiento de 
las entidades adjudicadoras y de las empresas. 
En determinadas circunstancias, una situación de esta índole puede provocar distorsiones 
de la competencia que ponen en peligro la libre circulación de mercancías y servicios en 
el mercado interior. 
Por esta razón, aparte del análisis de los textos nacionales, la Comisión trata de evaluar su 
aplicación práctica. Así, en el contexto del Comité Consultivo de Contratos Públicos se 
ha propuesto un modelo de análisis. Pero, hasta el momento, no ha podido ponerse a 
punto a causa de dificultades inexplicables por parte de las autoridades nacionales a la 
hora de transmitir información a este respecto. 
III. LECCIONES Y CONSECUENCIAS 
Una cuestión de interés comunitario 
En la contratación pública, al igual que en los demás sectores o ámbitos cubiertos por la 
legislación del mercado interior, la aplicación efectiva de la legislación comunitaria 
depende de varios factores estrechamente ligados entre sí. 
El carácter efectivo, proporcionado y disuasorio de las sanciones aplicables a las 
infracciones del Derecho comunitario depende, en primer lugar, de que las normas 
comunes se incorporen y apliquen correcta y efectivamente, y de que haya un buen 
sistema de cooperación administrativa basado también en el principio de transparencia. 
En su Comunicación al Consejo y al Parlamento Europeo relativa al desarrollo de la 
cooperación administrativa para la aplicación y el cumplimiento de la legislación 
comunitaria en el mercado interior (COM(94) 29 final, de 16.02.1994), la Comisión ya 
subrayaba que una aplicación desigual o incompleta de la legislación comunitaria no sólo 
reduciría las ventajas globales que se derivan del mercado interior y afectaría a los 
intereses de los ciudadanos y las empresas, sino que pondría también en peligro la 
confianza mutua que constituye la base de toda la estructura del mercado interior5. 
El propio Consejo afirmaba en su Resolución sobre el mismo tema que, para el buen 
funcionamiento del mercado interior, es imprescindible fomentar la confianza mutua y la 
transparencia entre administraciones y, de este modo, velar por una aplicación efectiva, 
eficaz y uniforme de la legislación comunitaria en todos los Estados miembros6. 
La cuestión de las sanciones no es, pues, una cuestión de interés nacional que se pueda 
aislar de la problemática general del funcionamiento del mercado único. 
Respuestas sectoriales 
Con todo, como ya se ha explicado, el alcance del ámbito de aplicación de la legislación 
del mercado interior y la especificidad de los ámbitos regulados exigen una aproximación 
pragmática y sectorial a la cuestión de las sanciones. 
En algunos casos puede resultar necesario imponer penas privativas de libertad (como 
cuando se reprimen operaciones de blanqueo de capitales contempladas en la Directiva 
91/308/CEE 7), mientras que en otros puede resultar conveniente reclamar la 
responsabilidad civil (por ejemplo, cuando no se cumplen las obligaciones derivadas de 
contratos sobre viajes combinados, vacaciones combinadas o circuitos combinados 
regulados por la Directiva 90/314/CEE *). 
Ya se encuentran ejemplos de este planteamiento pragmático y sectorial en otros ámbitos 
de la legislación comunitaria, como la política agrícola común, la política pesquera 
común, la política común de transportes (en los que a menudo se imponen sanciones que 
van desde multas pecuniarias hasta la retirada de una "licencia", un "permiso" o una 
"autorización"), o en las actividades que se están desarrollando en materia de protección 
de los intereses financieros de la Comunidad. 
Véase el punto 11 del Anexo 1 de la citada Comunicación, en el que se describe la situación 
actual de la cooperación administrativa. 
Resolución del Consejo, de 16 de junio de 1994, sobre el desarrollo de la cooperación 
administrativa para la aplicación y el cumplimiento de la legislación comunitaria en el mercado 
interior, DO C 179, de 1.7.1994, p. 1. 
Directiva del Consejo, de 10 de junio de 1991, relativa a la prevención de la utilización del 
sistema financiero para el blanqueo de capitales, DO L 166, p. 77. 
Directiva del Consejo, de 13 de junio de 1990, relativa a los viajes combinados, las vacaciones 
combinadas y los circuitos combinados, DO L 158, p. 59. 
El advenimiento del mercado único ha puesto de manifiesto que los Estados miembros 
comparten la responsabilidad sobre la gestión de la frontera exterior común, lo que llevó 
a los jefes de las administraciones aduaneras de los Estados miembros a afirmar, en una 
declaración efectuada en diciembre de 1993 "relativa a una estrategia-marco para Aduana 
2000", que "sus servicios, en colaboración con la Comisión, examinarán el alcance, la 
clasificación y el grado de gravedad de las infracciones en las aduanas (...) teniendo en 
cuenta el Código Aduanero Comunitario". 
El sector de la contratación también ilustra claramente la necesidad de no descartar a 
priori la definición de sanciones o de regímenes de sanciones comunes en el mercado 
único. 
Por ello, sólo la transparencia de los regímenes nacionales de sanciones aplicables en 
caso de incumplimiento de las obligaciones que se derivan del Derecho comunitario 
puede permitir a la Comisión: 
garantizar que estos regímenes nacionales sean efectivos, proporcionados y 
disuasorios, y 
limitar así la intervención de la Comunidad en este ámbito a lo estrictamente 
necesario para el buen funcionamiento del mercado interior en cada uno de los 
sectores afectados. 
Porque sólo la transparencia es testimonio de confianza mutua y signo de una voluntad 
común de hacer frente a las dificultades que puedan surgir. 
Al mismo tiempo, la transparencia de ningún modo prejuzga la elección que la 
Comunidad pueda hacer sector por sector para garantizar el buen funcionamiento del 
mercado interior. 
Iniciativas concretas que han de adoptarse 
Por parte de la Comisión 
Como guardiana de los Tratados, la Comisión debe velar por la correcta incorporación de 
las directivas a las legislaciones nacionales y, más en general, por la aplicación efectiva y 
eficaz del Derecho comunitario. 
Por este motivo, la Comisión vigilará que, a partir de ahora, las sanciones aplicables 
formen parte integrante de las medidas sujetas a la obligación explícita de notificación en 
virtud de las disposiciones comunitarias. Como anunciaba en el programa estratégico 
sobre el mercado interior, en las futuras propuestas de directiva o de reglamento que 
hagan referencia al mercado interior se incluirán disposiciones adecuadas a tal fin (véanse 
los ejemplos de cláusulas-tipo que figuran en el Anexo a la presente Comunicación). 
Ahora bien, esta exigencia de transparencia también se aplica a la legislación vigente, a la 
gestión del acervo comunitario. Por este motivo, en el contexto de la incorporación y 
aplicación del Derecho comunitario, se obligará a los Estados miembros a comunicar -
cuando no lo hayan hecho ya- toda información útil sobre sus regímenes de sanciones 
vigentes, y se elaborarán estudios en los sectores que exijan trabajos complementarios. 
En su caso, y respetando los límites de su poder de iniciativa, la Comisión presentará 
iniciativas o propuestas para resolver de la forma más conveniente los problemas 
sectoriales que surjan en este ámbito. Estas iniciativas o propuestas podrán, cuando 
resulte necesario, contener una definición común de las sanciones, con el fin de 
garantizar el carácter efectivo, proporcionado y disuasorio de las sanciones necesarias 
para la aplicación de la normativa comunitaria sobre el mercado interior. 
Por parte del Consejo y de tos Estados miembros 
El análisis del memorándum de la Presidencia francesa sobre las "sanciones aplicables a 
las infracciones del Derecho comunitario y su aplicación efectiva" constituye una buena 
ocasión para que el Consejo, desde una perspectiva política, subraye la importancia que 
reviste esta cuestión para el buen funcionamiento de la Comunidad, en general, y del 
mercado interior, en particular. 
Un compromiso político claro y firme de los ministros responsables del mercado interior, 
con el apoyo de los jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros en el Consejo 
Europeo, debería permitir, por un lado, movilizar a las administraciones nacionales en 
favor de la transparencia mutua en materia de sanciones y, por otro lado, que el Consejo 
y los Estados miembros, con un espíritu abierto y constructivo, estudien las soluciones 
que pueda proponer la Comisión en este ámbito. 
Un compromiso de esta índole estaría en consonancia con la Declaración (n° 19) relativa 
a la aplicación del Derecho comunitario, que figura anexa en el Acta final del Tratado de 
la Unión Europea. 
CONCLUSIÓN 
Por la presente Comunicación, la Comisión solicita al Consejo y al Parlamento que: 
tomen conocimiento de sus primeras orientaciones generales en materia de 
sanciones en el mercado interior; 
confirmen la necesidad de que la transparencia presida los regímenes nacionales 
de las sanciones aplicables en este ámbito; 
expresen su firme compromiso de apoyar los trabajos que se están emprendiendo 
en relación con las sanciones, en particular en los ámbitos de la contratación 
pública y el derecho aduanero; 
se comprometan a examinar, con un espíritu abierto y constructivo, las propuestas 
sectoriales que ésta pueda presentar en los próximos meses con objeto de asegurar 
el carácter efectivo, proporcionado y disuasorio de las sanciones aplicables a las 
infracciones de la normativa del mercado interior. 
ANEXO 
Ejemplos de cláusulas-tipo que la Comisión ha previsto insertar en 
sus futuras propuestas de reglamento y de directiva (CE) 
Los ejemplos que figuran a continuación son puramente indicativos, y de ningún modo 
prejuzgan la adopción de las disposiciones adecuadas por parte de la Comisión en actos 
jurídicos específicos o sectoriales. 
Para los reglamentos: 
"Los Estados miembros determinarán el régimen de sanciones aplicable a las infracciones 
de las disposiciones del presente Reglamento, y adoptarán todas las medidas necesarias 
para asegurar su aplicación. Estas sanciones deberán ser efectivas, proporcionadas y 
disuasorias. Los Estados miembros notificarán estas disposiciones a la Comisión como 
máximo el ..., así como, con la mayor brevedad, toda modificación ulterior de las 
mismas." 
Para las directivas: 
"Los Estados miembros determinarán el régimen de sanciones aplicable a las infracciones 
de las disposiciones nacionales adoptadas en aplicación de la presente Directiva, y 
adoptarán todas las medidas necesarias para asegurar su aplicación. Estas sanciones 
deberán ser efectivas, proporcionadas y disuasorias. Los Estados miembros notificarán 
estas disposiciones a la Comisión como máximo en la fecha mencionada en el artículo ... 
(fecha límite de incorporación de la Directiva), así como, con la mayor brevedad, toda 
modificación ulterior de las mismas." 
ISSN 0257-9545 
COM(95) 162 final 
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