Dictamen del Comité Económico y Social sobre la «Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, por la que se modifica la Directiva 85/374/CEE del Consejo, de 25 de julio de 1985, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros en materia de responsabilidad por los daños causados por productos defectuosos» () (98/C 95/17)

El 30 de octubre de 1997, de conformidad con el Artículo 100 A del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada.

La Sección de Medio Ambiente, Sanidad y Consumo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 6 de enero de 1998 (ponente: Sr. Hernández Bataller).

En su 351° Pleno celebrado los días 28 y 29 de enero de 1998 (sesión del 29 de enero de 1998), el Comité Económico y Social ha aprobado por 99 votos a favor, 14 en contra y 7 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. La Directiva 85/374/CEE del Consejo de 25 de julio de 1985 relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros en materia de responsabilidad por los daños causados por productos defectuosos () exceptuaba del concepto de «producto» -a efectos de su ámbito de aplicación- las materias primas agrícolas y los productos de la caza. A tal efecto, definía las «materias primas agrícolas» como los productos de la tierra, la ganadería y la pesca, salvo aquellos productos que hubieran sufrido una transformación inicial.

1.2. En la propuesta de Directiva inicial realizada por la Comisión no figuraba la excepción, sino que ésta fue incorporada durante su tramitación, a petición del Parlamento Europeo.

1.3. La Directiva 85/374/CEE establece un sistema de responsabilidad civil del productor por los daños causados por los productos defectuosos, que básicamente consiste en que:

- se establece una responsabilidad objetiva o sin culpa. De ahí que el perjudicado debe probar el daño, el defecto y la relación causal entre el defecto y el daño, sin necesidad de probar la culpa;

- se establece que un producto es defectuoso cuando no ofrece la seguridad a la que una persona tiene legítimamente derecho, teniendo en cuenta todas las circunstancias, entre ellas: la presentación del producto, el uso que razonablemente pudiera esperarse del producto y el momento en que el producto se puso en circulación; un producto no se considera defectuoso por la única razón de que, posteriormente, se haya puesto en circulación un producto más perfeccionado;

- se entiende por «daños» los causados por muerte o lesiones corporales y los causados a una cosa o la destrucción de una cosa, que no sea el propio producto, previa deducción de una franquicia de 500 ecus;

- se establece que la acción de resarcimiento prescribirá en el plazo de tres años a partir de la fecha en que el demandante tuvo, o debería haber tenido, conocimiento del daño, del defecto y de la identidad del productor; y que los derechos conferidos al perjudicado se extinguirán transcurrido el plazo de diez años a partir de la fecha en que el productor hubiera puesto en circulación el producto mismo que causó el daño;

- la responsabilidad del productor no puede quedar limitada o excluida, en relación al perjudicado, por virtud de cláusulas limitativas o exoneratorias de la responsabilidad;

- se establecen unas causas de exoneración de responsabilidad tasadas («las defensas del productor»);

- cualquier Estado miembro puede disponer que la responsabilidad global del productor por los daños que resulten de la muerte o lesiones corporales causados por artículos idénticos que presenten el mismo defecto, se limite a una cantidad que no podrá ser inferior a 70 millones de ecus;

- cada cinco años, a propuesta de la Comisión, el Consejo examinaría y, si fuera necesario, revisaría las cantidades que, como límite de indemnización y franquicia, se establecen en la Directiva en función de la evolución económica y monetaria que se dé en la Comunidad.

1.4. Ya en 1991 el Comité Económico y Social, en su Dictamen sobre «La realización del mercado interior y la protección de los consumidores» (), declaraba que: «El mercado interior sólo puede funcionar en la medida que el consumidor tenga confianza en la seguridad de los productos que le ofrecen. A tal fin es importante llevar a cabo una política coherente en lo que se refiere a la seguridad de los productos, uno de cuyos aspectos es la responsabilidad de los productos defectuosos. En este sentido, el Comité pide a la Comisión que inicie los trabajos necesarios para ampliar el ámbito de aplicación de la directiva relativa a la responsabilidad de hecho de los productos defectuosos, al objeto de incluir los productos agrícolas y los riesgos de desarrollo. Además, el principio de la libre circulación de productos exige la creación de un fondo europeo de indemnización de víctimas de productos defectuosos.»

1.4.1. En el Dictamen del CES sobre la encefalopatía espongiforme bovina (EEB) () se reitera la necesidad de considerar la eficacia de la Directiva 92/59/CEE sobre la seguridad general de los productos y revisar la Directiva 85/374/CEE relativa a la responsabilidad por los daños provocados por productos defectuosos, a fin de ampliarla a los productos agrarios y a los riesgos con ellos relacionados.

1.5. El Parlamento Europeo, en su Resolución de 19 de febrero de 1997 sobre los resultados de la Comisión temporal de investigación en relación con la EEB (), pedía a la Comisión que diera seguimiento a las recomendaciones contenidas en el informe de la Comisión temporal de investigación sobre la EEB, a fin de que adoptase inmediatamente las oportunas medidas legislativas, organizativas y personales.

1.5.1. Entre las medidas legislativas pedidas por el Parlamento a la Comisión figuraba la presentación para el mes de septiembre de 1997 de una propuesta de modificación de la legislación comunitaria relativa a la responsabilidad de los productos, para que los productos primarios estuvieran incluidos en su ámbito de aplicación.

1.5.2. Atendiendo, entre otras, a la citada Resolución parlamentaria, la Comisión publicó un Libro Verde sobre Principios generales de la legislación alimentaria de la Unión Europea (), que determinaba unos objetivos básicos para la legislación alimentaria comunitaria, para lo cual la estrategia alimentaria debe abarcar la totalidad de la cadena alimentaria («de la granja a la mesa»), lo que, entre otras, planteaba la cuestión de la aplicación obligatoria a la producción agrícola primaria del principio de la responsabilidad civil de los productores por productos defectuosos prevista en la Directiva 85/374/CEE.

1.5.3. En dicho Libro Verde se planteó la posibilidad de modificar la Directiva sobre responsabilidad civil por productos defectuosos, incluyendo dentro de su ámbito de aplicación las materias primas agrícolas; no obstante, esto no se consideraba como una alternativa a la elaboración de normas adecuadas de seguridad de los productos y a sistemas oficiales de control eficaces, sino como una medida complementaria.

1.5.4. El Comité, en su Dictamen sobre el mencionado Libro Verde (), se declaró, una vez más, partidario de la inclusión de las materias primas agrícolas sin transformar en el ámbito de aplicación de la Directiva 85/374/CEE.

2. La propuesta de la Comisión

2.1. Los objetivos de la propuesta consisten en incrementar el nivel de protección de los consumidores frente a los daños causados a su salud o sus bienes por un producto defectuoso, y proseguir la aproximación de las legislaciones nacionales en materia de responsabilidad civil por los daños causados por productos defectuosos, iniciada en su día.

2.1.1. Estos objetivos forman parte del objetivo estratégico de conseguir un mercado único que beneficie a todos los ciudadanos, según lo previsto por la Comisión en su Plan de acción para el mercado único ().

2.1.2. Además, la medida propuesta resulta conveniente para incrementar la confianza de los consumidores de todo tipo de productos comercializados en el mercado único, siendo uno de los ámbitos en los que la Comunidad cuenta con competencias exclusivas el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior.

2.2. La propuesta de la Comisión consiste en suprimir la excepción relativa a «las materias primas agrícolas y los productos de la caza», prevista en el artículo 2 de la Directiva 85/374/CEE. La definición de «productos agrícolas» es la contenida en la segunda frase del apartado 1 del artículo 38 del Tratado CE y engloba los productos enumerados en el anexo II de dicho Tratado.

2.2.1. Así, todas las normas de la Directiva 85/374/CEE serán de aplicación a los productores agrícolas: la carga de la prueba del daño, el defecto y la relación de causalidad recae sobre la víctima; la responsabilidad solidaria, de haber varios responsables; el concepto de defecto; las causas de exoneración de responsabilidad previstas en el artículo 7 (); los daños cubiertos; los plazos de prescripción de la acción y de extinción de la responsabilidad; la imposibilidad de limitar o excluir la responsabilidad, y la no supresión de otros regímenes jurídicos de responsabilidad (responsabilidad contractual y extracontractual).

2.3. Se establece la aplicación de las nuevas normas a las materias agrícolas y los productos de la caza que se pongan en circulación a partir del momento en que deba aplicarse la Directiva, por lo que el texto carece de efecto retroactivo.

3. Observaciones generales

3.1. El Comité acoge con satisfacción la propuesta de Directiva de la Comisión, que viene a acceder a las reiteradas peticiones efectuadas en varios dictámenes para que se incluyeran dentro del ámbito de aplicación de la Directiva 85/374/CEE las materias primas agrícolas y los productos de la caza.

3.2. El Comité comparte con la Comisión que la aspiración de los ciudadanos europeos a una mayor protección de la salud en toda la cadena alimentaria, es una de sus principales reivindicaciones, y considera prioritaria la aprobación de medidas tendentes a incrementar la confianza de los consumidores como la que constituye la presente propuesta de Directiva.

3.2.1. La consecución de los objetivos de la política agrícola común debe tener en cuenta las exigencias de interés general, como son la protección de los consumidores o de la salud y la vida de las personas, que las instituciones comunitarias deben respetar al ejercer sus poderes.

3.2.2. La instauración efectiva de un mercado único presupone el establecimiento de garantías suficientes en materia de salud pública que requieren controles de calidad adecuados; y esta toma en consideración de los aspectos relativos a la salud pública no sólo está vinculada a la necesidad concreta de aumentar o, en el presente caso, restablecer la confianza de los consumidores para permitir un funcionamiento normal del mercado. Se basa, fundamentalmente, en exigencias superiores inherentes a la protección de los derechos de la persona, que subyacen en todo el ordenamiento jurídico comunitario.

3.2.3. La propuesta de Directiva debería incrementar la protección de la salud pública, la cual figura expresamente entre los objetivos definidos por el Tratado.

3.2.4. En el ámbito de protección de la salud, el Comité considera que la aplicación del principio de precaución debe ser prioritario.

3.3. En el marco de la aplicación del principio de libre circulación de mercancías se deben tener en cuenta las exigencias inherentes en particular a la protección de la salud y de la vida humanas, lo que puede implicar, en su caso, la adopción de medidas apropiadas con el fin de garantizar una protección adecuada de la salud pública; especialmente, el Comité es partidario de la existencia de normativa reguladora que contenga la obligación de comercializar exclusivamente productos seguros y la responsabilidad de reparar los daños causados por los productos defectuosos.

3.4. La propuesta de Directiva completará la armonización del mercado interior y evitará el falseamiento de la competencia entre los productores sujetos a regímenes distintos en función del lugar en el que se comercialice el producto; por ello, el Comité se muestra favorable a la desaparición de esta discriminación entre productores existente en la Comunidad.

3.5. La ampliación del ámbito de aplicación de la Directiva 85/374/CEE propuesta por la Comisión podría conllevar un incremento en el nivel de protección de los consumidores al:

- tener éstos acceso a unos motivos justificativos de reclamación, por responsabilidad objetiva (o sin culpa) hasta hoy inexistentes, que mejorarán su posición jurídica para satisfacer sus legítimos intereses, garantizar mejor sus derechos económicos y poder obtener una reparación de los daños causados por los productos defectuosos;

- fomentar el cumplimiento de la obligación general de seguridad de estos productos, por ser aplicable a toda la cadena alimentaria, desde la producción primaria hasta la venta final del producto al consumidor;

- facilitar la localización del responsable que ha puesto en circulación el producto agrícola primario defectuoso («rastreabilidad del producto»), puesto que, en todo caso, si este productor no pudiera ser identificado, cada suministrador del producto será considerado como su productor.

3.6. El Comité también estima que la Directiva propuesta no debería comportar cargas adicionales a los productores afectados y, a la vista de la experiencia existente sobre el funcionamiento de la Directiva 85/374/CEE, previsiblemente no habrá de comportar un aumento sustancial en el número de reclamaciones ni en las primas de los seguros.

3.6.1. El Comité solicita a la Comisión que tenga en cuenta, al elaborar el marco normativo comunitario de los seguros, la conveniencia de que los nuevos riesgos que surjan por la evolución del mercado (por ejemplo, los organismos genéticamente modificados) puedan ser asegurados.

3.7. El Comité estima que, con posterioridad a la aprobación de esta propuesta, debería procederse a un examen global del sistema establecido en la Directiva 85/374/CEE teniendo en cuenta el estado actual del Derecho comunitario y los informes de aplicación.

3.7.1. Este examen global debería realizarse mediante un Libro Verde, a fin de que pudiera consultarse a todos los interlocutores sociales y económicos.

3.7.2. Dicho examen debería afectar, especialmente, a la carga de la prueba; los riesgos de desarrollo; los límites económicos y los plazos de prescripción de determinados productos.

Bruselas, el 29 de enero de 1998.

El Presidente del Comité Económico y Social

Tom JENKINS

() DO C 337 de 7.11.1997, p. 54.

() DO L 210 de 7.8.1985.

() DO C 339 de 31.12.1991, punto 5.3.4.

() DO C 295 de 7.10.1996.

() DO C 85 de 17.3.1997.

() COM(97) 176 final.

() DO C 19 de 21.1.1998.

() CSE(97) 1 final de 4.6.1997.

() Entre las que figura, en el apartado d): «(...) que el defecto se debe a que el producto se ajusta a normas imperativas dictadas por los poderes públicos (...)».