Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la "Propuesta de Recomendación del Consejo relativa a la prevención y la reducción de los riesgos asociados a la drogodependencia"

(COM(2002) 201 final - 2002/0098 (CNS))

(2003/C 61/31)

El 10 de junio de 2002, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta mencionada.

La Sección especializada de Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía encargó la preparación de los trabajos en este asunto a la Sra. Le Nouail-Marliere como ponente general.

En su 394o Pleno del 24 de octubre de 2002, el Comité Económico y Social Europeo ha nombrado ponente general a la Sra. Le Nouail-Marliere y ha aprobado por 93 votos a favor, 1 en contra y 3 abstenciones el presente Dictamen.

1. Síntesis de la propuesta de Recomendación del Consejo, basada en la propuesta de la Comisión

1.1. Los Estados miembros de la UE han adoptado medidas comunes de lucha contra la drogodependencia desde mediados de los años ochenta. En 1990, el Consejo Europeo de Roma aprobó el primer plan europeo de lucha contra la droga. Posteriormente, el Consejo Europeo de Edimburgo de 1992 revisó y actualizó dicho plan. El plan de acción de la UE de 1995-1999 subrayaba la necesidad de dar una respuesta pluridisciplinaria e integrada a este problema, una respuesta centrada en la reducción de la demanda, la reducción de la oferta, la represión del tráfico ilegal y la cooperación y coordinación internacional.

1.2. El Tratado de Amsterdam destaca la droga como principal amenaza y peligro para la salud pública, y la lucha contra este fenómeno constituye una clara prioridad de acción comunitaria en el ámbito de la salud pública. El tercer párrafo del primer apartado del artículo 152 señala que "la Comunidad complementará la acción de los Estados miembros dirigida a reducir los daños a la salud producidos por las drogas, incluidas la información y la prevención". La reducción de los daños a la salud producidos por las drogas aparece así como un nuevo objetivo de la cooperación entre Estados miembros, junto con la tradicional cooperación en el ámbito de la prevención.

1.3. La Estrategia europea de lucha contra la droga (2000-2004)(1), aprobada por el Consejo Europeo en diciembre de 1999, tiene tres objetivos principales en materia de salud pública:

- reducir de forma significativa en un plazo de cinco años la prevalencia del consumo de drogas, así como la iniciación en su consumo, especialmente entre los jóvenes menores de 18 años;

- reducir sustancialmente en un plazo de cinco años la incidencia de los daños para la salud relacionados con las drogas (sida, hepatitis B y C, tuberculosis, etc.) y el número de fallecimientos relacionados con las drogas;

- aumentar de forma significativa el número de adictos tratados con éxito.

1.4. La principal finalidad de la Recomendación del Consejo, que se basa en el artículo 152 del Tratado, es facilitar el logro del segundo de estos objetivos por los Estados miembros.

1.5. La propuesta incluye medidas destinadas a facilitar una mejor integración entre los servicios sociales y los servicios de salud. Dichas medidas fomentarán también el desarrollo de métodos de formación de los profesionales de la salud en este ámbito y la prevención de los riesgos de infección vinculados al consumo de drogas.

1.6. En la propuesta de Recomendación se invita a los Estados miembros a intensificar sus esfuerzos encaminados a prevenir la toxicomanía y reducir los riesgos para la salud vinculados al consumo de sustancias psicotrópicas. Dichas medidas incluyen políticas globales de prevención y tratamiento, así como una evaluación pertinente para aumentar la eficacia de la prevención con el uso de datos adecuados y científicos y una evaluación más ajustada de las necesidades.

1.7. Se presta una atención muy especial al intercambio de información en la Unión Europea, un capítulo que debe desarrollarse.

2. Observaciones generales

2.1. ¿Por qué una recomendación y no un instrumento jurídico más vinculante?

El principio de subsidiariedad no permite emprender acciones legales en el ámbito de la salud pública. El artículo 152 del Tratado estipula: "El Consejo, por mayoría cualificada y a propuesta de la Comisión, podrá también adoptar recomendaciones para los fines establecidos en el presente artículo". ésta es la única recomendación en el ámbito de la salud pública, si bien hay recomendaciones que están más relacionadas con el cumplimiento de la legislación, etc. (por ejemplo, la reducción de la oferta).

2.2. El Comité señala que hay otros instrumentos actualmente en preparación:

- Propuesta de Decisión marco del Consejo relativa al establecimiento de las disposiciones mínimas de los elementos constitutivos de delito y penas aplicables en el ámbito del tráfico ilícito de drogas.

- Iniciativa del Reino de España con vistas a la adopción del Acto del Consejo por el que se celebra, de conformidad con el artículo 34 del Tratado de la Unión Europea, el Convenio relativo a la represión por las administraciones aduaneras del tráfico ilícito de drogas en alta mar.

- Propuesta de Recomendación del Consejo sobre el tratamiento de drogodependientes con condenas penales en relación con el cumplimiento de las penas.

- Proyecto de Resolución del Consejo sobre la clasificación genérica de las nuevas drogas sintéticas.

- Proyecto de Recomendación del Consejo relativa a la elaboración de un protocolo de actuación sobre toma de muestras de drogas incautadas.

3. La Recomendación sometida a examen tiene por objeto poner en práctica programas de prevención sobre la base fundada de proyectos ya experimentados en algunos Estados miembros, y ampliar el espectro de medidas posibles haciendo partícipes a los interesados en dicha prevención.

3.1. Los objetivos del programa de lucha contra la droga son fomentar la cooperación entre Estados miembros, sostener su actuación y promover la coordinación de sus políticas con vistas a prevenir la adicción a las drogas ilegales. El programa se fijó inicialmente para el periodo 1996-2000, pero posteriormente se extendió hasta finales de 2002.

3.2. Las actividades se centran en:

- mejorar el conocimiento de la drogodependencia y sus consecuencias;

- buscar métodos de prevención de la drogodependencia;

- mejorar la información, la educación y la formación en este ámbito, especialmente para los jóvenes y los grupos más vulnerables.

3.3. El programa también tiene por objetivo fomentar la cooperación con otros países y organizaciones internacionales activas en el ámbito de la prevención de la drogodependencia. Las medidas se han puesto en práctica en estrecha cooperación con los Estados miembros.

3.4. Para garantizar la rentabilidad y el valor añadido de la participación comunitaria, se ha dado prioridad a proyectos realizados a gran escala, proyectos que son relevantes desde un punto de vista metodológico, innovadores en los casos aplicables y que pueden tener una influencia real para alcanzar los objetivos del programa. Agruparán al sector público y a las organizaciones no gubernamentales que ofrezcan suficientes pruebas de competencia en este ámbito y que fomenten la cooperación pluridisciplinar.

3.5. La mayoría de los proyectos financiados se enmarcan en el ámbito de la intervención en salud pública y no en el puramente científico, pero se hace hincapié en la evaluación. El número de proyectos financiados durante todo el periodo es de 180 aproximadamente y la dotación financiera total asciende a 38 millones EUR. Los países candidatos han participado en algunos de estos proyectos.

3.6. A finales de este año finaliza el programa de acción -junto con otros ocho programas específicos verticales de salud pública- y será sustituido por un nuevo programa de salud pública para 2003-2008. El presupuesto total para este periodo asciende a 312 millones EUR. El enfoque fragmentado del antiguo programa será sustituido por un programa horizontal integrado que consta de tres apartados generales:

1. Mejorar la información en el ámbito de la salud

2. Aumentar la capacidad de respuesta rápida

3. Actuar sobre los factores determinantes de la salud a través de la prevención y promoción de la salud.

3.7. Los problemas relacionados con el consumo de drogas se integrarán en el tercer apartado. Nada indica que este importante ámbito vaya a perder la importancia que tiene en la actualidad, habida cuenta especialmente de que en el artículo 152 del Tratado se estipula que "la Comunidad complementará la acción de los Estados miembros dirigida a reducir los daños a la salud producidos por las drogas, incluidas la información y la prevención".

4. La política de lucha contra la droga en los Estados miembros

4.1. La política de lucha contra la droga varía en los diferentes Estados miembros de la UE. En un extremo del espectro se halla la estrategia represiva. El objetivo fundamental de algunos Estados miembros es lograr una "sociedad libre de drogas". El consumo de drogas se considera inadmisible y se presupone que nunca debería formar parte integrante de la sociedad. El problema de la drogodependencia se trata como un asunto que compete más a la jurisdicción penal que a los servicios sociales. Los métodos de reducción de riesgos se utilizan y aceptan en cierta medida, pero están estrictamente controlados. El tratamiento con metadona, por ejemplo, está controlado con arreglo a normas definidas por los servicios nacionales de seguridad social y el número de pacientes no puede sobrepasar un determinado número.

4.2. En el otro extremo del espectro, el objetivo fundamental es reducir los riesgos a que se ven expuestos los toxicómanos, sus allegados y la sociedad en general. Algunos Estados miembros establecen una clara distinción entre "drogas blandas" como el cannabis, y "drogas duras" como los opiáceos y las anfetaminas. Se hacen grandes esfuerzos para evitar que los toxicómanos acaben en un entorno ilegal en donde el acceso a los servicios sociales sea difícil.

5. Reducción de riesgos/reducción de daños

5.1. La reducción de riesgos es un concepto general que engloba la reducción de cualquier tipo de daño causado por el comportamiento de los individuos o por las intervenciones sociales o médicas. En el ámbito de las drogas se emplea, en particular, en referencia a la reducción de riesgos de infección y otros tipos de morbilidad en los toxicómanos que continúan consumiendo drogas.

5.2. En cuanto a la reducción de daños, su moralidad es objeto de controversia. Los detractores opinan que este enfoque disculpa y alienta el consumo de drogas, mientras que los defensores sostienen que es realista y que ayuda a los toxicómanos a seguir vivos y seguros y que respeta la libertad de elección individual. En general, las medidas políticas se están moviendo en la dirección del pragmatismo, haciendo hincapié en la evaluación. El estado de la investigación no justifica posiciones extremas.

5.3. Al emplear el concepto de reducción de riesgos en lugar de reducción de daños la recomendación es más neutral, ya que la reducción de riesgos de hecho se acepta de modo prácticamente generalizado.

5.4. Tipologías de métodos. Existe una variedad de métodos de reducción de riesgos. Muchos de los métodos de reducción de riesgos mencionados en la Directiva ya se están usando en muchos Estados miembros, aunque en diferente grado. Cabe señalar que sólo algunos de esos métodos se incluyen en la Recomendación sometida a examen.

A. Métodos incluidos en la Recomendación

Tratamiento con metadona.

Vacunas.

Información.

Agujas y jeringuillas limpias.

Servicios de fácil acceso, trabajo ambulatorio.

B. Reducción de riesgos no incluidos en la Recomendación

Prescripción médica de heroína.

Narcosalas.

Pruebas in situ.

Consumo en lugares públicos.

6. Necesidad de evaluación

La evaluación implica clarificar y definir conceptos y métodos y evaluar el impacto de las intervenciones. La Comisión Europea ha promovido la evaluación en el ámbito de las drogas coorganizando dos conferencias europeas sobre el tema. El programa de acción comunitaria para la prevención de la drogodependencia define datos, investigaciones y evaluaciones como ámbitos prioritarios de actuación. El Observatorio Europeo de las Drogas y Toxicomanías (OEDT) desempeña un papel crucial en este sentido. Su tarea fundamental es proporcionar información objetiva, fiable y comparable a nivel europeo sobre las drogas y las drogodependencias y sus consecuencias.

7. Conclusiones

7.1. El CESE señala que la Recomendación sometida a examen se refiere al objetivo de reducción de los efectos nocivos de la droga sobre la salud, conforme al artículo 152 del Tratado, que trata principalmente de la información y prevención de riesgos y de las respuestas específicas a la necesidad de reducir la demanda, y no trata de la reducción de la oferta; pero lamenta que los objetivos definidos en ella no incluyan una dimensión transversal que permita la sinergia entre las acciones llevadas a cabo en diferentes ámbitos: salud, policía, educación, asuntos sociales y empleo.

7.2. El CESE aprueba que, en el marco de la reducción y la prevención de riesgos asociados a la drogodependencia, se preconice y promueva la aplicación de programas específicos para la prevención del sida y otras enfermedades transmisibles.

7.3. El Comité aprueba, como ya había hecho y mencionado, en parte, en un dictamen anterior(2), que conviene integrar las acciones en este ámbito de la salud pública en niveles específicos (escuelas, redes sanitarias, empresas), para seguir más de cerca a los grupos de población, tanto en el ámbito geográfico local como desde el punto de vista de la evolución social. Los factores de riesgo cambian constantemente y es preciso adaptar los factores de protección.

7.4. La prevención y las formas de lucha contra las dependencias pueden integrarse en programas de salud e higiene en el trabajo. La empresa no es forzosamente un lugar de riesgo para que surja la dependencia de las drogas, pero sí puede ser un lugar en el que se prolonguen indefinidamente las situaciones de dependencia ya creadas. Cuando sea necesario, convendrá hacer partícipes a los interlocutores sociales, además de a los profesionales habituales del sector sanitario y social, de la puesta en práctica de programas asociados de prevención o reinserción de trabajadores que sufren de dependencias.

7.5. Por consiguiente, la Recomendación podría incluir en el capítulo 2 o el capítulo 3, dentro de los programas globales relativos a la salud en el lugar de trabajo, el establecimiento de programas de prevención (información, sensibilización, orientación hacia los servicios asistenciales, medidas para facilitar el acceso a los tratamientos), dando prioridad a los sectores que presentan un riesgo elevado y haciendo partícipes de ellos a los interlocutores sociales.

7.6. El Comité apoya la Recomendación, por considerar que la prevención y la reducción de riesgos asociados a la drogodependencia debe inscribirse en un contexto comunitario que permita los intercambios de mejores prácticas y la protección de las personas afectadas por una plaga social que golpea ciegamente y que cambia constantemente de forma y de rostro.

Bruselas, 24 de octubre de 2002.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Roger Briesch

(1) Dictamen del CESE sobre el "Plan de acción de la Unión Europea en materia de lucha contra la droga (2000-2004)" - DO C 51 de 23.2.2000.

(2) Dictamen del CESE sobre el "Plan de acción de la Unión Europea en materia de lucha contra la droga (2000-2004)" - DO C 51 de 23.2.2000.