ES    ES ES 
 
ES    ES  COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
Bruselas, 2.7.2008 
SEC(2008) 2164 
  
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN 
que acompaña la propuesta de Directiva sobr e la aplicación de los derechos de los 
pacientes en materia de asiste ncia sanitaria transfronteriza 
 
Resumen de la EVALUACIÓN DE IMPACTO 
{COM(2008) 414 final} 
{SEC(2008) 2163} 
 
ES 2   ES 1. I NTRODUCCIÓN  
El objetivo de la evaluación de impacto es  estudiar la necesidad y las posibles 
repercusiones de las diversas opciones de actuación comunitaria en el ámbito de la asistencia sanitaria transfronteriza. Una v ez excluidos los servicio s sanitarios de la 
Directiva de servicios generales, la Comisión se ajusta, con la presente iniciativa, al 
deseo del Parlamento Europeo y del Consejo de que se estudie la necesidad de una propuesta específica en materia de asis tencia sanitaria transfronteriza.  
La asistencia sanitaria tran sfronteriza puede tomar form as diversas. El presente 
informe se centrará principalmente en las iniciativas relativas a la movilidad transfronteriza de los p acientes. Aunque los pacien tes prefieren disponer de 
asistencia sanitaria lo más cerca posible de  su lugar de residenc ia y de trabajo, hay 
situaciones en las cuales puede ser más ap ropiado recurrir a la asistencia sanitaria 
transfronteriza. Por el momento es limitado el número de pacientes que así lo hacen, 
pero la demanda está creciendo y es presumib le que esta tendencia se mantenga. Para 
cada paciente puede ser decisivo poder recibir asistencia sanitaria en otro país, pero 
las consecuencias de esta asistencia tran sfronteriza también pue den tener importantes 
repercusiones en el conjunto de los si stemas sanitarios. Puede estimular la 
innovación, contribuir a una pl anificación y a una utilizaci ón de los recursos más 
eficaces y a una mejor calid ad global de la asistenc ia. No obstante, se han 
identificado algunas dificultades. Hay incer tidumbre en cuanto a la aplicación 
general de los derechos de reembolso de la  asistencia sanitaria prestada en otro 
Estado miembro. Una consulta de todas las pa rtes interesadas puso de manifiesto que 
también existe incertidumbre sobre el modo de  garantizar los marc os necesarios para 
una asistencia sanitaria transf ronteriza inocua y efectiva.  
2. C
ONSULTA DE LAS PARTES INTERESADAS  
Mediante una Comunicación1, la Comisión invitó a todas las partes interesadas a que 
contribuyesen a un proceso de consulta sobr e la actuación comunita ria en el ámbito 
de los servicios de salud. El  objetivo de la consulta era identificar claramente los 
problemas de la asistencia sanitaria transf ronteriza y recibir contribuciones en cuanto 
a objetivos y a opciones políticas. Las dos cientas ochenta contribuciones a esta 
consulta se han recopila do en un informe resumido2. Cada contribución se ha 
publicado en el sitio web de la Comisión3. 
En conjunto, los consultados son favorables a la iniciativa de la Comisión en relación 
con la acción comunitaria en materia de servicios de salud. La mayoría de los 
gobiernos nacionales y muchas pa rtes interesadas expresan el deseo de que cualquier 
propuesta de la Comisión en relación con lo s servicios de salu d se base en las 
conclusiones del Consejo sobre valores y principios comunes en los sistemas 
                                                 
1 Comunicación de la Comisión «Consulta sobre la acci ón comunitaria en materia de servicios de salud», 
SEC(2006) 1195 de 26 de septiembre de 2006. 
2 Documento de la Comisión: Resumen del «Informe de síntesis relativo a las respuestas a la consulta 
sobre la acción comunitaria en materi a de servicios de salud» (2007). 
3 http://ec.europa.eu/health/ph_overview/co_oper ation/mobility/results_open_consultation_en.htm . 
 
ES 3   ES sanitarios de la UE4. Muchas respuestas (en partic ular, de Gobiernos nacionales, 
sindicatos y consumidores) insi sten en que toda actuación  comunitaria que afecte a 
los sistemas sanitarios debe respetar el principio de subsidiariedad, y se remiten 
explícitamente al artículo 152 del Tratado c onstitutivo de la Comunidad Europea, si 
bien otros opinan que el principio de subs idiariedad no debe c onstreñir la aplicación 
de las libertades fundamentales de la UE.  
3. I NFORMACIÓN ADICIONAL  
La Comisión pidió al Observatorio Europeo de Sistemas y Políticas de Asistencia 
Sanitaria que realizara un est udio para ofrecer una visión de las tendencias y la 
situación actual en materia de asistencia sanitaria transfronteriza5. El estudio arroja 
luz sobre el acceso a la asistencia sanita ria, señala experiencias en materia de 
colaboración transfronteriza, calidad y segur idad de la asistencia sanitaria en la 
Unión Europea, y presenta la evolución de los derechos de los pacientes. También se 
presentan las diferencias entre los nivele s de prestaciones y de  precios entre los 
Estados miembros. Se comentan las repercusio nes de la asistencia  transfronteriza en 
los objetivos y las funciones de base de los sistemas sanitarios y se ofrece una 
sinopsis de los datos existentes al respecto. 
La Comisión también llevó a cabo una encu esta Eurobarómetro sobre la asistencia 
sanitaria transfronteriza en la UE, para comprender mejor el alcance real de la movilidad transfronteriza de los pacientes, su disposición a salir al extranjero para 
recibir tratamiento médico, y las ventajas  e inconvenientes con que creen que se 
encontrarán
6.  
4. P RINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD  
La organización de los sistemas sanitarios  del modo más adaptado a su país y a sus 
ciudadanos es fundamentalmente responsabilidad de cada Estado miembro. Sin 
embargo, a veces la asistencia sanita ria que necesitan los ciudadanos puede 
proporcionarse mejor en otro Estado miembro por razones de proximidad, 
especialización o falta de capacidad en el propio país. De conformidad con el 
principio de subsidiariedad, la Comunidad sólo  debe intervenir en este ámbito si los 
objetivos de la medida propuesta no pueden ser alcanzados de mane ra suficiente por 
los Estados miembros y, por consiguiente, debido a las dimensiones y a los efectos 
de la medida, pueden lograrse mejor a nivel comunitario.  
El Derecho comunitario establece ya el prin cipio del derecho a la libre circulación 
transfronteriza de bien es, servicios y personas, en general, y de productos y servicios 
sanitarios y pacientes, en particular, pero hay interrogantes e ince rtidumbres sobre lo 
                                                 
4 Sesión nº 2733 del Consejo de Empleo, Política Social, Sanidad y Consumidores, Luxemburgo, 1 y 2 de 
junio de 2006. 
5 Wismar M., Palm W., Figueras J., Ernst K. and Van Ginneken E., Cross-Border Healthcare:  Mapping 
and Analysing Health Systems Diversity , Observatorio Europeo de Sistemas y Políticas de Asistencia 
Sanitaria, 2007. 
6 Flash Eurobarómetro, serie 210, Cross-border health services in the EU, Analytical report , realizado 
por The Gallup Organization, Hungría, a petición de la Comisión Europea, Dirección General de 
Sanidad y Protección de los Cons umidores (DG SANCO), 2007. 
 
ES 4   ES que esto significa en la práctica, para lo s ciudadanos y para los demás implicados. El 
Tribunal de Justicia de las Comunidade s Europeas ha interpretado la normativa 
comunitaria de modo distinto al de los G obiernos nacionales. Como varios Estados 
miembros subrayaron durante la consulta , aun después de la interpretación del 
Tribunal siguen teniendo incertidumbre en cu anto a cómo aplicar de modo general la 
jurisprudencia establecida en casos concretos. Por esta inseguridad jurídica, les resulta difícil a los Estados miembros gestionar correctamente sus sistemas sanitarios. La cooperación a escala comunita ria, por ejemplo en materia de Derecho 
derivado, aportaría la claridad necesaria , que no se conseguiría únicamente con 
medidas a nivel nacional.  
En segundo lugar, preocupa cómo garan tizar que la asistencia sanitaria 
transfronteriza sea lo más segura y eficaz posible. Como su propio nombre indica, la 
asistencia sanitaria transfronteriza conlleva  muchos aspectos transnacionales a escala 
comunitaria. Tanto para los pacientes como para los profesionales, hay una diferencia crucial entre tener cierta confianza en las normas aplicables a la asistencia transfronteriza o estar seguro. Las consecuencias de cualquier incertidumbre jurídica 
sobre las responsabilidades en  cuanto a la asistencia sa nitaria transfronteriza pueden 
ser muy graves, y son una razón importante para la actuación. Cuando los ciudadanos 
cruzan una frontera para recibir asistencia sanitaria, es importante que sepan de qué 
es responsable cada país. Actualmente no se tiene esa claridad. Cada Estado 
miembro no puede definir su propia respons abilidad sin ponerse de acuerdo con los 
demás sobre las responsabilidades de otro s países involucrados. Por ello, también 
para solucionar este problema, se necesita un acuerdo comunitario sobre las responsabilidades. 
5. O
PCIONES POLÍTICAS  
En el informe de evaluación de impacto se describen cinco opc iones de actuación 
comunitaria para mejorar la asistencia transfronteriza, que van desde no tomar 
ninguna medida nueva (hipótesis inicial) ha sta crear un marco jurídico detallado para 
mejorar la seguridad jurídica,  la claridad y la coopera ción transfronteriza. Estas 
opciones se han evaluado sobre la base de  datos existentes, utilizando herramientas 
básicas de modelización. Se utilizaron las valiosas apor taciones del Observatorio 
Europeo de Sistemas y Políticas de Asistencia Sanitaria y los resultados del Eurobarómetro.  
La primera opción sería no hacer nada a escala comunitaria. Según esta hipótesis 
inicial, toda la responsabil idad de establecer claridad recaería en cada Estado 
miembro. Una segunda opción consiste en que la Comisión asesore en cuestiones 
relativas a la asistencia sanitaria transfronteriza, pero sin proponer más medidas 
vinculantes. La Comisión presentaría una  Comunicación con una interpretación 
detallada de las implicaciones de las sentencias del Tribunal de Justicia, recomendaciones sobre la información que permite elegir con conocimiento de 
causa, y con principios o recomendaciones para  garantizar la calidad y la seguridad 
de la asistencia transfronteriza. En este  caso, la Comisión establecería un mecanismo 
para que los Estados miembros se reúnan pa ra compartir ideas y prácticas adecuadas 
en el ámbito de la asistencia transfront eriza, y apoyaría activi dades para desarrollar 
datos e indicadores comunes como base factual para formular normas sobre servicios sanitarios. 
 
ES 5   ES La tercera opción, tal vez en combinación c on las acciones flexibles descritas en la 
opción 2, consistiría en establecer un marco jurídico general mediante una Directiva 
sobre servicios sanitarios. Ahí se aclar arían los derechos a reembolso por una 
asistencia sanitaria recibida en otro país. Se establecería el requisito general de que 
los Estados miembros tienen que inform ar a sus propios ciudadanos sobre sus 
derechos a recibir asistencia  sanitaria en otro país.  
La opción 3 tiene dos alternativas (3A y 3B) para abordar la cuestión de la 
inseguridad jurídica relativa a los derechos fi nancieros y a la autorización previa para 
la asistencia sanitaria transf ronteriza. Según la alternativa 3A, el marco existente para 
la coordinación de los sistemas de seguridad social se mantendría en su forma actual. Además de esta estructura existente, la  nueva Directiva establecería un mecanismo 
basado en los principios de libre circulac ión y se apoyaría en la interpretación del 
Tratado por el Tribunal de Ju sticia. Esto permitiría a los pa cientes recibir en otro país 
todo tipo de asistencia sanitaria (con o sin hospitalización ) que hubieran podido 
recibir, con reembolso, en su  propio país y percibir un reembolso equivalente al que 
hubieran tenido si se hubieran tratado en su país. El p aciente correría el riesgo 
financiero de los costes adicionales que  pudieran ocasionarse. Seguiría siendo 
posible la autorización previa para asistencia hospitalaria.  En la alternativa 3A, el 
Estado miembro tendría que demostrar que el flujo de salida de pacientes sin 
procedimiento de autorización socavaría el equilibrio financiero de su sistema de 
seguridad social, el mantenimiento de la capacidad de tratamiento o la competencia 
médica en su territorio nacional. 
La alternativa 3B responde al mismo plan teamiento que la 3A en todas las áreas, 
excepto los derechos financieros y la autorización previa en caso de atención hospitalaria transfronteriza. Como con la alternativa 3A, la nueva Directiva sobre 
servicios sanitarios establ ecería un mecanismo alternati vo basado en los principios 
de libre circulación y se apoyaría en los principios subyacentes a las sentencias del Tribunal de Justicia, pero mientras en la al ternativa 3A la Directiva se aplicaría a los 
aspectos financieros de toda asistencia san itaria transfronteriza, en la alternativa 3B 
la Directiva sólo se aplicaría a los aspectos financieros de la asistencia transfronteriza 
no hospitalaria. 
La opción 4 consiste en establecer una normativa legal detallada para la UE. La 
Comisión propondría un marco detallado para armonizar las normativas en 
cuestiones como recopilación de datos, información a los paci entes, criterios y 
procedimiento de autorización, estándares de  calidad y seguridad, derechos de los 
pacientes y compensación por daños. Esta opción podría ser difí cil de justificar 
habida cuenta del principio de subsidiariedad. 
6. R
EPERCUSIONES DE LA ACCIÓN COMUNITARIA  
En la evaluación de impacto se han analiza do cinco tipos diferentes de repercusión. 
En primer lugar, la repercusión de la mov ilidad de los pacientes en los costes y las 
prestaciones de tratamiento. En el cuadro 1 se  pone de manifiesto que al aumentar las 
posibilidades de recibir asistencia sanitari a en otro país aumentarán los costes de 
tratamiento. Sin embargo, estos costes sigue n siendo marginales frente a las mayores 
prestaciones de tratamiento, que tambié n se incrementan al aumentar las 
posibilidades de recibir asistencia sanitaria en otro país. También se analizaron los 
 
ES 6   ES costes del cumplimiento. La evaluación de impacto deja claro que al aumentar la 
seguridad jurídica disminuyen es tos costes de cumplimiento.  
Sin embargo, creando un marco jurídico detall ado (opción 4) se genera inicialmente 
un aumento significativo de los costes, pues cada sistema sanitario tiene que 
adaptarse a la nueva normativa detallada. En el informe de la evaluación de impacto figuran asimismo los distintos costes ad ministrativos de cada una de las opciones 
analizadas. Cuanta más seguridad jurídica se establece, más pueden reducirse dichos 
costes administrativos. Al dejar más cl aras las posibilida des de asistencia 
transfronteriza, serán más las personas que  puedan recibir antes el tratamiento que 
necesitan. Esto quiere decir que las ventajas  para la sociedad aumentan conforme 
más pacientes participan. 
 
ES 7   ES 7. C OMPARACIÓN DE LAS OPCIONES  
Cuadro 1  – Repercusión financiera de cada opción 
Con la opción 1, persisten los problemas actua les. En teoría se han establecido los 
derechos de reembolso por la asistencia sanitaria transfronter iza, mediante la 
aplicación directa de los principios de lib re circulación. Sin embargo, sin la acción 
comunitaria será difícil en la práctica hacer  uso de estos derechos. Sin un marco claro 
que asegure los requisitos mínimos para una  asistencia sanitaria transfronteriza 
segura y eficaz, se mantiene la incertidum bre también en este ámbito. Además, no 
tomar medidas tampoco conduce a evitar los costes de la asistencia sanitaria 
transfronteriza. Significa mantener las tendencias actuales, acompañadas por los 
costes de gestión de la inseguridad jurídi ca. La injusticia social permanece. Los más 
pobres estarán poco dispuestos a adelantar el  coste de la asistencia sanitaria sin 
garantías legales sólidas de que serán reembolsados. 
La opción 2 supone una cierta mejora. La cuestión clave es la seguridad jurídica; 
dadas las consecuencias de los problemas de  asistencia transfronteriza, que pueden 
ser catastróficas para los pacientes, ni a és tos ni a los profesiona les de la sanidad les 
basta con asesoramiento al respecto, sino que necesitan seguridad jurídica. La opción 3 constituye un punto de equili brio entre la acción comun itaria y la naci onal. Alcanza 
el objetivo fundamental de ofrecer la su ficiente certidumbre sobre las cuestiones 
clave de la asistencia sanitaria transfr onteriza. Maximiza las prestaciones de la 
atención transfronteriza en su conjunto, y ha ce el máximo por asegurar la justicia 
social. Esta opción ofrece seguridad jurídi ca en cuanto al reembolso. En cambio, 
aunque la opción 4 ofrezca un mayor grado de  seguridad jurídica, conlleva costes 
totalmente desproporcionados y un grado de cambio y de armonización que no es 
apropiado ni coherente con el principio de subsidiariedad. 
En la opción 3, la clave reside en administ rar la atención hospitalaria transfronteriza. 
Al maximizar el posible acceso a la asistencia transfronteriza, la a lternativa 3A es la 
única cuyas probables ventajas para los paci entes sobrepasan los costes totales del  Opción 1  Opción 2  Alternativa 3A  Alternativa 3B  Opción 4  
Costes de tratamiento  1,6 millones de 
euros 2,2 millones de euros
 30,4 millones de euros
 3,1 millones de euros
 30,4 millones de euros
 
Prestaciones de 
tratamiento  98 millones de euros
 135 millones de euros
 585 millones de euros
 195 millones de euros
 585 millones de euros
 
Costes de cumplimiento  500 millones de 
euros 400 millones de euros
 315 millones de euros
 300 millones de euros
 20 000 millones de euros
 
Costes administrativos  100 millones de euros
 80 millones de euros
 60 millones de euros
 60 millones de euros
 60 millones de euros
 
Prestaciones sociales  195 000 
pacientes más 
reciben 
tratamiento  270 000 pacientes más 
reciben 
tratamiento
 780 000 pacientes más 
reciben 
tratamiento
 390 000 pacientes más 
reciben 
tratamiento
 780 000 pacientes más 
reciben 
tratamiento
 
 
ES 8   ES sistema. A largo plazo, no hay razones que induzcan a pensar que si se aplica la 
alternativa 3A se vean perturbadas la plan ificación y la sostenibilidad generales. Por 
el contrario, tanto los países de envío como  los de recepción se beneficiarán de una 
mayor eficiencia y calidad asistencial, tanto nacional como transfronteriza. Si bien es 
cierto que la alternativa 3B tiene menores  costes de tratamiento, también ofrece 
menos prestaciones, por lo que no está claro que pres ente beneficios netos con 
respecto a su coste. Por todo ello se  prefiere la opci ón 3, alternativa 3A. 
La opción 4 puede dar resultados positivos . Sin embargo es muy importante la carga 
administrativa adicional durante la fase de  aplicación, debido a la  armonización. Esta 
opción socavaría el principio de subsid iariedad. Los Estados miembros tienen 
contextos diversos y sistemas sanitarios diferentes. Debido a esta diversidad, un 
planteamiento «descendente» detallado de la  acción comunitaria, como el de esta 
opción, puede resultar irrealizable  e ineficaz en varios casos.