Dictamen sobre el desarrollo local en la política regional comunitaria

(96/C 18/12)

El 23 de febrero de 1995, de conformidad con el párrafo tercero del artículo 23 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social decidió elaborar un dictamen sobre el desarrollo local en la política regional comunitaria.

La Sección de Desarrollo Regional, Ordenación del Territorio y Urbanismo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 4 de octubre de 1995 (Ponente : Sr. Masucci).

En su 329° Pleno (sesión del 25 de octubre de 1995), el Comité Económico y Social ha aprobado por gran mayoría, 3 votos en contra y 3 abstenciones el siguiente dictamen.

1. Introducción

1.1. El desempleo masivo que afecta hoy especialmente a Europa no es un fenómeno completamente nuevo, por su amplitud, pero sus características sí son muy diferentes : afecta en mucha mayor medida a categorías vulnerables, como los jóvenes, las regiones con retraso de desarrollo y las regiones poco industrializadas.

1.1.1. Más allá de las diferencias entre Europa y Estados Unidos, diferencias cuantitativas en lo que se refiere al desempleo y cualitativas por lo que respecta al subempleo, se desprende un elemento común : la exclusión, consecuencia de la larga duración del desempleo.

1.1.2. La causa fundamental del desempleo es la reestructuración iniciada con la mundialización de los mercados. Ahora bien, el problema del desempleo masivo en Europa no puede resolverse con la solución -parcial, entre otras cosas- aplicada en Estados Unidos, donde una creciente proporción de trabajadores se halla prácticamente en una situación de exclusión, debido a su nivel de ingresos y de protección social.

1.1.3. La solución no puede consistir únicamente en enumerar lo que se debe evitar (proteccionismo, asistencialismo), en crear las condiciones macroeconómicas adecuadas, moderación salarial incluida, o en modificar el mercado del empleo. La necesidad de proteger el modelo social europeo impone una política activa en el ámbito del trabajo, que permita crear empleos estables.

1.1.4. Es sabido que la Comisión considera, en el contexto de su estrategia de política económica, que si se cumplen óptimamente las previsiones, (crecimiento sostenido hasta más allá del año 2000 y absorción, en los sectores con escasa productividad, de la mano de obra perdida en los sectores más avanzados) el desempleo debería pasar del 11 % actual al 7 % en el año 2000.

Así pues ante esta perspectiva es necesario centrarse en las políticas dirigidas a favorecer el desarrollo local y los llamados nuevos empleos.

1.2. En el Libro Blanco de Delors se atribuye un papel fundamental a las PYME en la relación entre crecimiento y empleo, pues se considera que son las empresas que mayor capacidad tienen para crear empleos y se propone una serie de medidas a su favor.

En cuanto a la creación de nuevas actividades y de nuevos puestos de trabajo, en el Libro Blanco se afirma que es necesario « reforzar el papel del desarrollo económico y del empleo (...) a través de la descentralización de la toma de decisiones y del presupuesto de las administraciones públicas y del gobierno, respaldándolo a través de una cooperación a nivel comunitario entre los diversos ámbitos, con el fin de transferir conocimientos técnicos y experiencia » ().

1.2.1. En las conclusiones del Consejo Europeo de Corfú y, concretamente, en la parte relativa a las medidas destinadas a fomentar el empleo, se hace hincapié en el papel del desarrollo local, considerado como un elemento fundamental del nuevo modelo de desarrollo sostenible propuesto en el Libro Blanco.

1.2.2. En las conclusiones del Consejo Europeo de Essen (9 y 10 de diciembre de 1994) y, en particular, en el capítulo dedicado a la situación del empleo, se recomienda, entre las medidas destinadas a aumentar la intensidad ocupacional del crecimiento, el fomento de iniciativas, especialmente a nivel regional y local, que permitan crear empleos que satisfagan las nuevas necesidades, por ejemplo en los ámbitos del medio ambiente y de los servicios sociales.

También se señalan las experiencias llevadas a cabo en Dinamarca, Irlanda y Portugal en lo referente a la creación de un marco nacional y de estructuras y procedimientos locales con el fin de apoyar un enfoque integrado de desarrollo a nivel local.

1.3. Este interés manifestado por las pequeñas empresas y el desarrollo local no es nuevo. Inspira, desde hace por lo menos dos décadas, los debates de los expertos. El Consejo también aprobó, el 7 de junio de 1984, una Resolución sobre la contribución de las iniciativas locales de creación de empleo (ILE) en la lucha contra el desempleo (), en la que considera que estas iniciativas deben ser apoyadas y fomentadas por los Estados miembros y acompañarse de medidas específicas a nivel comunitario. Actualmente, sin embargo, el fenómeno tiene connotaciones y dimensiones diferentes y mayor amplitud.

Este interés difuso, que intenta plasmarse en proyectos operativos y políticas específicas, se debe a la constatación de que el industrialismo basado en empresas de grandes dimensiones ha agotado su capacidad de regir el desarrollo global de la sociedad. Han contribuido a ello tres fenómenos de igual importancia, que empezaron a cobrar consistencia durante los años setenta hasta hacer eclosión después.

1.3.1. Se trata, en primer lugar, de la pérdida progresiva de peso y vitalidad de la empresa de tipo taylorista y fordista, que caracterizó el gran desarrollo de este siglo basándose en la división científica del trabajo, la producción masiva, las grandes dimensiones y las economías de escala.

Todo el mundo reconoce que, en el sector industrial, las grandes empresas se han diversificado, han ido cobrando importancia empresas más pequeñas, y los modelos de organización se están alejando de los modelos clásicos de la estandarización fordista y se orientan hacia una mayor flexibilidad y polivalencia.

1.3.2. El segundo aspecto importante es lo que los sociólogos han definido como el paso a la sociedad postindustrial. Más allá del debate, que permanece abierto, sobre la función de la industria en el desarrollo de los países más avanzados, los observadores coinciden en que el afianzamiento de los sistemas locales depende, en gran medida, del grado de integración entre los diferentes sectores de producción (sobre todo, pero no sólo, entre la industria y los servicios).

1.3.3. El tercer factor son las repercusiones de la globalización de la economía, y de la creciente competitividad que entraña, sobre las grandes empresas, obligadas a reestructurarse continuamente mediante la introducción de nuevas tecnologías y el recurso a la descentralización de la producción y a deslocalizaciones, reduciendo, de esta forma, su dimensión ocupacional.

La tendencia que se observa entre las grandes y medianas empresas a concentrarse en las actividades principales que les son propias, favorece la creación de nuevas pequeñas y medianas empresas en los sectores productivos y de servicios.

1.4. En su dictamen sobre el papel de la administración pública en la cooperación (artículo 4 del Reglamento marco), el Comité señalaba ya (puntos 1.4.6 - 1.4.6.4) que la ampliación de la cooperación a los agentes económicos y sociales coincidía con una evolución de la filosofía del desarrollo en la política regional, vinculada al carácter de la crisis económica padecida y a la dificultad de aunar crecimiento y empleo.

1.4.1. El desarrollo de las economías locales se ha convertido en uno de los ejes estratégicos de la política regional, con una perspectiva que combina el fomento del desarrollo endógeno con los esfuerzos dirigidos a atraer recursos y actividades del exterior. Este desarrollo se basa, por tanto, en la valorización de los recursos humanos, el fomento de nuevas capacidades empresariales, la valorización del entorno empresarial y la mejora del ambiente en los negocios.

1.5. El Comité comparte el punto de vista según el cual el desarrollo local es un factor clave para la ampliación de la base laboral, aspecto en el que la UE registra un retraso importante respecto a Estados Unidos y Japón, y considera que la diversidad cultural de nuestro continente representa una baza suplementaria que todavía no se ha explotado suficientemente, que incluso ha sido menoscabada por un modelo de desarrollo excesivamente centralizado y esencialmente centroeuropeo.

1.5.1. Gracias a numerosos estudios en la materia, sabemos ahora que la transferencia de recursos financieros, en grandes o pequeñas cantidades, no es suficiente para implantar mecanismos de desarrollo endógeno.

De hecho, a igual nivel de financiación, en algunas zonas se mantiene una situación de semidesarrollo, mientras que en otras florecen formas de desarrollo autogenerado.

1.5.2. El primer objetivo del presente dictamen consiste en contribuir a determinar los factores que inciden en la evolución en una u otra dirección.

El Grupo de estudio considera que los factores llamados inmateriales, como la creación de una sinergia entre los diferentes agentes locales, desempeñan un papel decisivo.

1.5.3. El segundo objetivo consiste en tratar de responder a la pregunta planteada en el Consejo Europeo de Corfú sobre la eficacia de los instrumentos creados en el marco de las políticas estructurales en la perspectiva del desarrollo local.

La Comisión ha contestado a esta pregunta con un documento de trabajo titulado « Inventario de las medidas comunitarias en favor del desarrollo local y del empleo » ().

1.5.4. El tercer objetivo es difundir en los gobiernos, regiones, administraciones locales y organizaciones económicas y locales, la idea de que el desarrollo local es una de las principales vías hacia la creación de empleo.

Hasta ahora, sólo los gobiernos portugués, danés e irlandés han optado por esta vía, adoptando una estrategia que se recoge en varios memorandos dirigidos al Consejo Europeo.

2. Definición del desarrollo local

2.1. El desarrollo local no sigue un modelo único. Si se insiste tanto en la importancia fundamental de la dimensión local, es precisamente porque cada realidad local es un microcosmos con su carácter propio, cuyo desarrollo puede seguir un recorrido específico.

2.1.1. La realización de una inversión en una localidad no es siempre un ejemplo de desarrollo local, porque si no todo sería desarrollo local : se trata simplemente de la localización específica de una inversión.

2.1.2. ¿A qué se debe el éxito o el fracaso de una experiencia ? El resultado no depende realmente de los sectores de producción elegidos : se registran éxitos en la industria o en el sector terciario, en la agricultura o en combinaciones de varios sectores. La verdadera diferencia radica en el hecho de que, en los casos de éxito, se han podido movilizar todos los recursos locales de distinto tipo disponibles.

2.1.3. Éste es, precisamente, el objetivo de las iniciativas locales : reforzar la capacidad de una zona concreta de buscar de forma autónoma su propia vía de desarrollo. Así, se crea un entorno favorable al desarrollo utilizando las características y riquezas de cada territorio.

Por lo tanto, la fuerza de las iniciativas locales depende de la aplicación de un conjunto de elementos : la dimensión económica y social, la intervención pública y la iniciativa privada, las tecnologías más avanzadas y las exigencias más tradicionales.

2.2. Desde el punto de vista económico, el desarrollo local puede definirse como un proceso de cambio y de enriquecimiento de las estructuras económicas en un territorio homogéneo por sus características culturales, sociales y económicas, y también como la utilización con fines de desarrollo de todos estos recursos que, vistos desde otro punto de vista y desde el exterior, ni siquiera se hubieran considerado como tales.

2.3. Desde el punto de vista espacial, cabe preguntarse si es necesario que el territorio coincida con una o varias unidades administrativas y si es imprescindible cierta homogeneidad política.

2.3.1. Un territorio debe delimitarse en función de una dimensión dada y de una población mínima, significativas para alcanzar una masa crítica.

En la medida de lo posible, deben diversificarse las zonas, distinguiendo entre un centro de población y sus alrededores, para que cada zona disponga de diferentes recursos materiales e inmateriales, que prefiguran ya una sociedad más desarrollada y compleja.

2.4. Desde el punto de vista social, el desarrollo local se caracteriza por la función directora de los agentes locales.

El control local del proceso de desarrollo es el factor que permite transformar toda inversión, cualquiera que sea su procedencia, en una acción de desarrollo local. Es pues el elemento decisivo.

2.5. Por último, desde el punto de vista teleológico, el desarrollo local debe conducir a una mejora del nivel y de la calidad de vida de la población.

2.5.1. En este sentido, el desarrollo local no puede medirse únicamente en términos de aumento del capital y del trabajo utilizados, sino sobre todo en función de la medida en que, por una parte, reduce la dependencia de las comunidades locales con respecto a la ayuda exterior y, por otra, incrementa la confianza en sus propios medios, y también en función de la forma en que orienta los comportamientos individuales de cara los objetivos comunes a toda la colectividad.

2.6. En esta visión de conjunto del desarrollo local, abundantemente experimentada, se inscribe la de los « nuevos puestos de trabajo », que se deriva, sin embargo, de las últimas mutaciones económicas y sociales, creadoras de nuevas necesidades.

2.6.1. En la parte del Libro Blanco titulada « Ir al encuentro de las nuevas necesidades » (Parte A), se hace referencia a las necesidades que « corresponden a la evolución de las formas de vivir, a la transformación de las estructuras y de las relaciones familiares, al aumento de la actividad de las mujeres, a las nuevas aspiraciones de una población anciana e incluso muy anciana », así como a la necesidad de reparar los daños ocasionados al medio ambiente.

2.6.2. Se trata principalmente de servicios con alta densidad de mano de obra, para los que la iniciativa privada no consigue satisfacer la demanda, y que pasan al mercado negro o son demasiado gravosos para la financiación pública.

Un nuevo enfoque consiste en crear una zona de « economía social », nacida del encuentro entre la iniciativa privada y el apoyo público, tanto en lo que respecta a la demanda como a la oferta.

2.6.3. En uno de sus estudios, la Comisión ha evaluado en aproximadamente tres millones de puestos de trabajo la capacidad de estos « nuevos yacimientos de empleo », divididos en 17 sectores de servicios : servicios a domicilio, guardería de niños, servicios comerciales de proximidad y artesanía, asistencia a jóvenes en dificultad e inserción, mejora de las condiciones de vivienda, seguridad, transportes colectivos locales, revalorización de espacios públicos urbanos, turismo, medios audiovisuales, patrimonio cultural, desarrollo cultural local, gestión de residuos, gestión de los recursos en agua, protección y mantenimiento de zonas naturales, reglamentación y control de la contaminación y de los equipos necesarios, nuevas tecnologías de la información y de la comunicación.

3. Observaciones generales

3.1. El desarrollo local, sus factores causales y sus trayectorias constituyen actualmente uno de los objetivos de mayor interés para la ciencia y las políticas económicas.

3.1.1. En el sector científico, las ciencias sociales han generado, sobre todo después de los años setenta, muchos trabajos de investigación e hipótesis sobre los factores que permiten el surgimiento y el mantenimiento de sistemas locales fuertes. Estos estudios, llevados a cabo gracias a la colaboración de economistas, sociólogos y politólogos, han permitido la realización de una verdadera construcción de economía política. Los interrogantes que motivan este interés se refieren a la reproductibilidad de estos sistemas y se centran, por lo tanto, en las posibilidades de difusión de modelos y experiencias considerados avanzados.

3.1.2. En el ámbito de las políticas económicas y del desarrollo, ha ido surgiendo un interés convergente. Para los gobiernos y las instancias económicas, las posibilidades de crecimiento no vinculadas exclusivamente a las grandes empresas han ido cobrando una creciente importancia, sobre todo en Europa (pero también, desde hace poco, en países como los Estados Unidos). Esta orientación también se ha plasmado formalmente a nivel comunitario en las directrices del Libro Blanco sobre el empleo, que favorecen los modelos de desarrollo centrados en las pequeñas y medianas unidades de producción.

3.1.3. En muchos países, las trayectorias del desarrollo local no se han previsto ni programado, y se han ido apartando de las vías clásicas caracterizadas por una planificación centralizada.

Así es cómo se ha llegado a hablar de « construcción social del mercado ». Esta expresión pone de relieve el papel importante en el desarrollo social de factores distintos de la voluntad de las instituciones y de la planificación económica, elementos que, naturalmente, desempeñan un papel, pero menos importante que el de otros parámetros, por ejemplo la capacidad, desde muchos aspectos autónoma, de los agentes sociales (empresarios y trabajadores) para reunir las condiciones favorables al « despegue » del mercado y al desarrollo endógeno.

3.1.4. Desde el punto de vista de los agentes públicos -en primer lugar, de los agentes locales, pero también de los que desempeñan funciones en un nivel superior y que tienen responsabilidades más amplias-, el problema radica en determinar los instrumentos que pueden facilitar esta construcción social del mercado.

3.2. Aunque los diferentes estudios realizados en la materia hagan hincapié en uno u otro parámetro, considerado como esencial frente a los demás, todos reconocen que los sistemas de desarrollo local tienen, en su origen, varias causas.

Prevalece precisamente una interpretación global de las razones de este éxito. La principal razón del éxito económico de determinadas zonas con respecto a otras es la sinergia de diferentes factores en dichas zonas, que garantiza una coherencia de conjunto de los esfuerzos individuales y de los grupos sociales.

3.3. Las estrategias de crecimiento con más éxito se han basado en las pequeñas y medianas empresas. En general, este crecimiento también ha impulsado la modernización de los sistemas de producción, tanto a nivel técnico como organizativo, lo que ha determinado la transformación de unas estructuras relativamente sencillas y caracterizadas por una tendencia a la compresión de los costes en estructuras con mayor capitalización, productividad y remuneración.

3.4. Ahora bien, sería tener una visión limitada de este tipo de desarrollo considerar a las empresas individuales como unidades de referencia. Efectivamente, el potencial y la capacidad estratégica de las economías locales se deben a que las pequeñas empresas pueden comportarse como grandes empresas en una serie de casos. Por ejemplo, recurren principalmente a la creación de sistemas de empresas, tendencia que ha surgido en las zonas dotadas de características muy específicas.

3.4.1. Generalmente, los sistemas están formados por empresas vecinas unas de otras; la unidad de referencia es entonces el distrito industrial, según la clásica definición de Marshall.

En los distritos más sencillos prevalece una especialización tradicional, producto de una cultura artesanal existente. Sus características son una mayor incertidumbre del mercado, la lógica de la reducción de los costes y la necesidad de elasticidad en la utilización de la mano de obra.

3.4.2. Los sistemas más complejos, sin embargo, disponen de producciones diversificadas, a veces interrelacionadas. En estos casos, nos acercamos a las características de las zonas-sistemas, que se caracterizan precisamente por una integración avanzada entre empresas con producciones diferentes y entre diferentes sectores de producción. Con frecuencia, favorece esta cohesión la homogeneidad de los valores y el papel « cohesionador » desempeñado por las instituciones públicas.

En los conjuntos más complejos, por el contrario, prevalece la división especializada del trabajo entre las empresas, así como una mayor diversificación en la producción.

Los ciclos de producción que se atienen a este modelo pueden alcanzar una complejidad y una variedad considerables, pero permanecen centrados en las pequeñas y medianas unidades de producción.

3.4.3. A medida que va aumentando la especialización, los mercados en los que trabajan los productores de la zona se ensanchan y, para un elemento dado, pueden incluso llegar a alcanzar el primer puesto mundial (o, al menos, formar parte de los escasos proveedores especializados).

3.5. Aunque el origen de estas trayectorias sea la industria, las funciones globales y la integración entre varios sectores de producción suelen aumentar paulatinamente. Los centros urbanos, en particular, las ciudades incluso pequeñas, favorecen el desarrollo de estructuras económicas más complejas y, paralelamente, el afianzamiento de funciones terciarias. Como ha ocurrido en algunas zonas italianas, generalmente de dimensión subprovincial, el factor que impulsa el éxito es la combinación de un importante núcleo urbano industrializado, del desarrollo de distritos industriales en las zonas periféricas urbanizadas, del auge de varios servicios terciarios y, a veces, de una agricultura de buen nivel. La conjunción de estos factores económicos no sólo ha conducido, en los casos mencionados, a la creación de zonas-sistemas fuertes y resistentes a largo plazo, sino que ha permitido alcanzar un elevado nivel de ingresos per capita.

3.6. Para perdurar, estas trayectorias de crecimiento necesitan precisamente esta transformación en sistemas, lo que implica una continua flexibilidad en los productos, en las combinaciones de producción y en la utilización de mano de obra. Requiere por tanto la capacidad de funcionar como redes de empresas de sectores diferentes.

3.7. Es imprescindible, asimismo, fomentar la capacidad de adaptación continua y de innovación de estas redes, que sólo podrán superar satisfactoriamente los desafíos exteriores que se les planteen mediante una continua renovación, la mejora de la sinergia entre las diferentes partes y la realización de progresos organizativos y tecnológicos. Estos desafíos exteriores los plantean, por una parte, los países más pobres, que ofrecen un coste laboral inferior y una mayor flexibilidad en la producción, y, por otra, las grandes empresas, que mantienen su propensión a condicionar la evolución de la economía y las opciones de política económica.

4. Los factores del desarrollo local

4.1. En primer lugar, es interesante determinar los factores que han contribuido al éxito de un desarrollo local espontáneo en zonas conocidas.

4.2. Cabe mencionar, de entrada, el factor fundamental que representa la existencia de una actividad empresarial difusa, generalmente de origen obrero o artesanal. Esta actividad nace principalmente en zonas caracterizadas por la presencia de ciudades pequeñas o medianas, con una apertura cultural suficiente y un conocimiento internacional de los mercados. Difieren de las demás zonas por la existencia de un tejido social de gran cohesión, centrado en la familia rural y en valores comunitarios que favorecen el contacto y la cooperación entre los diferentes agentes.

Se va estableciendo paulatinamente una cooperación en favor del desarrollo, que tiende a ampliarse y a caracterizar todo el sistema social de dimensiones reducidas, gracias a la conjunción de ciertos requisitos culturales (concretamente, la presencia de tradiciones políticas comunes o de características comunitarias).

4.3. Por lo tanto, la familia desempeña de entrada un papel importante, que funciona como un « seguro » para los agentes que corren riesgos (dispone de fuentes de recursos alternativas y ofrece otros servicios de forma directa y a un coste reducido) y se convierte a menudo en un verdadero espacio económico, ya sea como centro de decisión y de funciones, o como fuente de mano de obra elástica y barata, que ha contribuido en gran medida al éxito de las fases iniciales del desarrollo local. Una gestión unitaria de los recursos familiares permite emprender estrategias unitarias de inversión y crear empresas familiares. Aunque el verdadero núcleo estratégico de las pequeñas empresas es de origen urbano (pequeñas ciudades), su extensión depende de las empresas familiares de antiguos agricultores, que forman la trama del tejido de empresas más pequeñas de carácter artesanal.

4.4. Es muy importante, en el marco de esta cooperación, la actitud de los trabajadores, así como la de esta categoría difusa de « micro » y « neoempresarios ». Las relaciones laborales que se tejen dependen, en gran medida, de la preeminencia de intereses y objetivos de desarrollo comunes. Favorecida por las estructuras comunitarias existentes y por relaciones de reciprocidad, la actitud poco conflictiva de los trabajadores, que no quedan excluidos de los beneficios del desarrollo, garantiza un proceso de crecimiento caracterizado por el consenso y la coordinación.

4.5. Se crea así un círculo virtuoso entre los distintos elementos, todos ellos importantes para el nacimiento de esta modalidad de desarrollo, que posteriormente deberán ser reclasificados para permitir su mantenimiento : son cruciales las tradiciones artesanales que han sobrevivido al desarrollo « fordista », la familiaridad jamás interrumpida con los mercados internacionales, los recursos y las capacidades financieras, que se van perfeccionando en el curso del tiempo, y las infraestructuras, quizá limitadas, pero que cubren el conjunto del territorio interesado.

4.6. Junto a esta realidad existen modos muy diversos de desarrollo, tan espontáneos como anárquicos, cuyo factor principal es la existencia de una reserva de mano de obra barata, que las empresas explotan con el trabajo no declarado y el trabajo a domicilio.

En estos casos, en especial en una primera fase de construcción del tejido industrial, resulta muy difícil determinar y calificar como positivo el interés recíproco entre empresas y comunidades locales.

4.7. En un momento ulterior es cuando se revela la importancia del papel de las instituciones públicas, que operan a distintos niveles y con modalidades diferentes.

4.7.1. A nivel nacional, no se han difundido suficientemente las formas de intervención política dirigidas explícitamente hacia el desarrollo local. No faltan las intervenciones, a veces de carácter no consciente, a favor de los sistemas de empresas de pequeñas dimensiones, como las reducciones de costes o determinadas políticas fiscales y monetarias. En general, se configura así un marco de intervenciones que, más que añadir, eliminan obstáculos del mercado y que, por tanto, siguen el ritmo del desarrollo.

4.7.2. Mayor es la influencia ejercida a nivel local por los municipios y los entes públicos de mayor magnitud, como los regionales. También a nivel regional y local, las autoridades públicas han optado, al menos en un principio, por establecer marcos de actuación con miras a crear condiciones favorables al desarrollo, antes que por intervenciones directas. Las decisiones públicas no han orientado el desarrollo espontáneo sino que, más bien, lo han secundado. Entre las formas de intervención elegidas cabe recordar el fomento de las sociedades financieras locales, la creación de consorcios entre empresas y organismos públicos, la organización de infraestructuras en zonas equipadas, la organización de la información económica, el apoyo al artesanado y las actividades de formación profesional. Los municipios, a su vez, pueden fomentar nuevas iniciativas. La planificación del territorio influye en la elección de emplazamiento de las empresas. Los entes locales pueden garantizar la agilidad de los procedimientos burocráticos y la correcta administración.

4.7.3. Pero, más allá de las modalidades económicas de la intervención pública, el papel de los actores institucionales resulta aún más patente en otros ámbitos. De hecho, estos factores pueden garantizar la organización y el buen funcionamiento de los servicios, la sanidad, la enseñanza, los transportes, la vivienda, etc. La existencia de una red operativa de servicios y de un sistema de previsión social bien estructurado crea las condiciones para un desarrollo equilibrado y para la reducción de algunos costes. En este sentido, la intervención institucional contribuye a la modernización, pero al mismo tiempo, favorece la integración social, reduciendo desequilibrios, desventajas y posibles causas de conflicto.

4.8. Otro de los rasgos característicos de esta modalidad de desarrollo consiste en la presencia de recursos inmateriales, sobre los que se ha llamado la atención recientemente.

Las identidades de origen y las culturas territoriales han valorizado los recursos humanos, empresariales y de la fuerza de trabajo, favoreciendo también la formación de sistemas específicos de conocimiento de base territorial.

Es probable que estos factores socioculturales cobren cada vez más importancia en el futuro.

4.8.1. Sin duda alguna, ha sido importante la desaparición de vínculos demasiado coercitivos en el ámbito de las tecnologías : hoy en día, la innovación tecnológica no es patrimonio exclusivo de las grandes empresas, sino que puede estar al alcance de las empresas menores de base territorial, que incluso pueden fomentarla.

Pero para ello, es cada vez más importante poseer y aumentar un buen capital de recursos humanos.

4.8.2. También en este caso lo que en el pasado constituía un desarrollo, con frecuencia espontáneo, de conocimientos y competencias requiere hoy intervenciones y ajustes activos de las autoridades públicas y de las agencias de formación para poder mantener vivas sus características positivas.

La demanda de una elevada competencia profesional, de oficios artesanales, pero al mismo tiempo de adaptabilidad polivalente, se ha convertido en necesidad imperiosa que afecta tanto al sistema de formación como a la actividad de las empresas y a las relaciones laborales.

Es ya un hecho que también en los sistemas locales resulta imprescindible asignar a los recursos humanos, a todos los niveles, parte de las competencias y del conocimiento tecnológico, confiriéndoles así mayores responsabilidades de gestión y de control autónomo. A diferencia del pasado, estas nuevas competencias profesionales no se adquirirán espontáneamente, sino que requerirán un esfuerzo formativo preciso de las autoridades públicas o demás agentes, incluidos los organismos privados especializados.

4.9. El nacimiento y la evolución de los sistemas locales de desarrollo, concluido el periodo heroico, atraviesan un momento de cambio, en especial si se quieren crear las condiciones favorables en laboratorio, mediante la coordinación de los esfuerzos entre distintos actores públicos y privados. A este respecto, el entramado de actividades, conocimientos y apoyos necesarios remite cada vez más a un proyecto consciente, capaz de crear los requisitos previos de una regulación social económica que pueda mantenerse en el tiempo y, por tanto, que garantice una perspectiva de desarrollo endógeno.

5. Los actores del desarrollo local

5.1. El objetivo de las iniciativas locales es aunar distintas fuerzas y factores con vistas a una movilización eficaz en torno a proyectos de desarrollo.

En algunos casos, donde la realidad ya está más estructurada y encaminada hacia el desarrollo, este conglomerado de factores diversos resulta de un largo proceso basado en la acumulación de recursos que se han combinado de manera natural y espontánea.

En cambio, deberá repetirse hoy un proceso análogo en numerosos territorios que no lo han conocido y que no tienen aún una actitud consolidada en lo que a cooperación entre actores diferentes o convergencia de diversos factores se refiere.

El problema que hay que plantearse, pues, es saber quién o qué puede desempeñar la función de motor en este proceso de desarrollo.

5.2. La intervención comunitaria, que prevé un apoyo importante y no sólo financiero, así como la intervención nacional, constituyen sin duda una ayuda considerable.

Sin embargo, el motor principal hay que buscarlo dentro de los territorios interesados, entre los actores que pueden desempeñar un papel organizado, duradero y relevante.

En este contexto, es decisivo el papel que cabe atribuir a la cooperación entre autoridades públicas y fuerzas sociales, inspirada en el modelo de una estrecha concertación.

5.3. La función de las autoridades publicas es delicada y reviste una importancia capital para materializar los esfuerzos comunes de las fuerzas sociales principales de una comunidad dada, y en primer lugar de los interlocutores sociales.

Si las autoridades públicas -entes locales de distinta índole-, logran interpretar las inclinaciones económicas y culturales de su población, podrán crear esta cohesión social, esta cooperación hacia objetivos comunes, que es uno de los pilares indispensables del desarrollo local.

5.3.1. En general, en todos los niveles se pueden promover actuaciones directas encaminadas a favorecer la iniciativa de los agentes sociales mediante la supresión de las trabas burocráticas y administrativas y la actualización de la legislación, la reforma del mercado de trabajo, la organización de la ordenación del territorio, la promoción de la formación profesional, especialmente en el caso de las nuevas profesiones, la financiación de actuaciones puntuales, la creación de nuevos instrumentos financieros y la creación de estructuras de asesoramiento y apoyo.

5.3.2. En concreto, las autoridades públicas pueden :

- actuar como auténticos agentes de desarrollo;

- aportar los medios necesarios para la preparación de proyectos y actividades innovadoras;

- crear foros permanentes de intercambio, enlace y decisión entre los interlocutores sociales y los demás actores locales portadores de recursos e intereses;

- hallar y canalizar las diversas fuentes financieras, locales o no;

- seleccionar, junto con los expertos más acreditados, los proyectos más realistas y con mayores posibilidades de éxito.

5.3.3. En este sentido, se trata de determinar la diversidad y complementariedad de las tareas de las administraciones locales, regionales, nacionales y comunitaria.

5.3.4. Así pues, el papel de las autoridades públicas locales -a menudo infravalorado o no adecuadamente analizado- es crucial para garantizar :

- el inicio de actividades de desarrollo;

- la cohesión necesaria para su continuidad en el tiempo.

5.4. Es igualmente vital la presencia de interlocutores sociales enraizados en las tradiciones y competencias locales, los cuales desempeñan también algunas funciones indispensables :

- la presencia de una organización bien enraizada, que permite conocer todos los problemas, potencialidades y recursos;

- una actividad mediadora entre todos los intereses presentes, que permite efectuar una síntesis completa de las aspiraciones sociales existentes en una comunidad dada, y dar contenido y objetivos al desarrollo;

- la conjunción de diversos intereses, que puede garantizar un equilibrio óptimo entre las necesidades de los trabajadores y por ende las exigencias de solidaridad social por una parte, y, por otra, los requisitos de eficacia exigidos por los empresarios o los productores de ideas;

- la contribución al proceso de construcción y selección de proyectos válidos;

- el mantenimiento de una atención vigilante, a fin de garantizar que el impacto sea lo más positivo posible en términos de desarrollo, con el mínimo de costes sociales.

- permitir una mayor transparencia en la utilización de los fondos.

5.5. Las organizaciones de voluntariado tienen básicamente los mismos cometidos que los interlocutores sociales, pero limitados a su propio sector de interés.

Así, los ecologistas podrán contribuir, por ejemplo, a un desarrollo sostenible o a determinar las producciones y servicios relacionados con la protección del medio ambiente y generadores de empleo.

5.6. Las instituciones económicas, como las cámaras de comercio, pueden desempeñar un trabajo útil de previsión, promoción y enlace con el mercado.

5.7. Las instituciones culturales, públicas y privadas, de las escuelas a los institutos de investigación, de formación profesional, las bibliotecas, los museos, etc., tienen una tarea capital en la medida en que ponen sus actividades al servicio de la iniciativa de desarrollo de las que forman parte integrante (parques tecnológicos, arqueológicos, etc.)

5.8. Por último, es fundamental la participación de los ciudadanos, no sólo en calidad de actores, sino como beneficiarios de un crecimiento que no puede ser únicamente económico, sino también cultural.

Los ciudadanos pueden participar de diferentes modos.

Lo mínimo es la información, pero en algunos casos, como sucede en Connemara West (Irlanda), podrían ser llamados a participar financieramente.

5.9. En otros términos, las modalidades y la proliferación de iniciativas para el desarrollo local constituyen una prueba práctica de la implantación de la cooperación y de su potencial como recurso suplementario para el desarrollo. Las numerosas observaciones metodológicas a este respecto pueden unirse a la concepción compartida por todos los actores de una comunidad local, según la cual la cooperación es uno de los recursos esenciales para el arranque de iniciativas de desarrollo. En este sentido, al papel de las autoridades públicas, que consiste en fomentar el desarrollo y prever incentivos, se suma el de los interlocutores sociales y el de todas las fuerzas que trabajan a escala local en la tarea de garantizar la cohesión social y la comunidad de intenciones.

6. Ventajas del desarrollo local

6.1. Al margen de la creación de puestos de trabajo, el principal efecto y objetivo del desarrollo local radica en realizar un reparto más equitativo del bienestar con un mínimo de trasferencias de recursos.

6.2. Este aumento del bienestar beneficia al resto del país, tanto mediante la descongestión de las zonas densamente urbanizadas, como mediante la protección de las zonas rurales en situación de abandono.

La resistencia cada vez mayor de la mano de obra y de sus familias a emigrar en busca de trabajo halla respuesta en el lugar donde las gentes tienen sus propias raíces.

6.3. La utilización de los recursos locales -materiales e inmateriales- exalta y preserva la riqueza de la diversidad cultural europea.

En la época de la competitividad global, son patentes las ventajas de un enfoque territorial que, aplicando todos los recursos típicos, persiga la calidad y la diversificación de la oferta de productos y servicios. Al mismo tiempo, dicho enfoque se opone a la igualación de los precios y de la calidad de la producción de masa.

6.4. Son evidentes las ventajas que se derivan para las finanzas nacionales del paso de un enfoque basado en la asistencia a medidas activas de inserción en los circuitos laborales, productivos y comerciales, así como de la eliminación de los costes del no desarrollo local.

Se podría resumir diciendo que junto a las medidas de asistencia, deberá fomentarse sobre todo el sistema autoinmunitario.

7. Los instrumentos comunitarios

7.1. Como ya se señaló en la introducción (punto 1.5.3.), una de las principales preguntas a las que es útil responder es la formulada en el Consejo Europeo de Corfú sobre la eficacia, desde el punto de vista del desarrollo local, de los instrumentos disponibles en virtud de las políticas estructurales comunitarias.

7.1.1. Para responder a esta pregunta, los servicios de la Comisión elaboraron un documento de trabajo titulado « Inventario de las medidas comunitarias en favor del desarrollo local y del empleo » ().

7.2. El interés por el desarrollo local a través de los Fondos estructurales se remonta al inicio de la década de los ochenta y el objetivo del fomento del desarrollo endógeno figuraba ya en 1984 en el artículo 15 del Reglamento del FEDER () y adquirió un mayor relieve en la letra c del artículo 1 de dicho Reglamento cuando se llevó a cabo la reforma de los Fondos estructurales en 1988 ().

7.3. En el Inventario se enumeran tres funciones desempeñadas por los instrumentos comunitarios : apoyar las experiencias piloto, promover las redes europeas de iniciativa para divulgar los métodos correctos y contemplar en las políticas estructurales los procesos de desarrollo local.

A dichas funciones corresponden tres instrumentos presupuestarios :

- las acciones específicas para apoyar las experiencias (a través, entre otras, de LEDA, ERGO, EGLEI, ELISE, TURN, POBREZA, ILE, SPEC) encaminadas fundamentalmente a potenciar la innovación;

- los programas de iniciativa comunitaria para la divulgación de los métodos correctos (entre los que cabe destacar en concreto los programas LEADER, NOW, HORIZON, INTERREG, REGIS);

- los programas comunitarios de apoyo a las políticas estructurales de carácter nacional.

Cabe añadir a estas acciones el programa de los Centros Europeos de Empresa e Innovación que, desde su lanzamiento en 1984, ha permitido la creación o el afianzamiento de unas 5 600 empresas innovadoras, que han generado 27 000 empleos directos.

7.3.1. Desde el punto de vista estrictamente financiero, se calcula que de los tres instrumentos presupuestarios antes mencionados el porcentaje destinado al desarrollo local entre 1989 y 1993, período en el que se aplicaron los programas, fue del 64 % (aunque de una cuantía no muy elevada), del 30 % y del 5 % respectivamente.

7.4. En el mismo documento de la Comisión se subraya el carácter marginal del uso de los instrumentos en favor de las iniciativas locales. Sin embargo, también esta valoración parece optimista a la luz de la definición de desarrollo local que se recoge en el punto 2 del presente dictamen. De hecho, el análisis de la Comisión es puramente cuantitativo y ante todo pretende demostrar la capacidad de los actuales instrumentos para apoyar la política de desarrollo local, así como sentar un precedente histórico para las futuras mejoras de esta política.

7.5. Con todo, el Comité puede aceptar este planteamiento si se considera el período examinado como un período experimental en el que en estos momentos no cabe sino profundizar mediante la formulación de propuestas de adecuación de los métodos y de los instrumentos en los distintos niveles tanto comunitario como nacional y local.

7.6. No puede considerarse satisfactorio que para el período de programación 1994-1999 las previsiones sobre el porcentaje correspondiente al desarrollo local en los tres instrumentos presupuestarios se eleven respectivamente al 70 %, 51 % y 10 %. Son aún demasiado bajos en relación a lo más importante, esto es, a los Marcos Comunitarios de Apoyo. Sin embargo, en este caso fundamentalmente se trata también de meras proyecciones cuantitativas que no responden a la pregunta de cuántas de estas acciones, calificadas como tales, pueden considerarse en realidad acciones de desarrollo local.

7.7. De los instrumentos enumerados merece la pena destacar dos, los únicos que verdaderamente se ajustan con total precisión al objetivo de apoyar una política de desarrollo local : LEADER y la subvención global.

7.7.1. El programa LEADER, que es un programa de interés comunitario encaminado al desarrollo de las zonas rurales, se basa en una metodología ya experimentada con éxito y que consiste en valorizar la iniciativa de los agentes locales.

7.7.1.1. Los protagonistas son los denominados Grupos de Acción Local y su ámbito de actuación es una zona de dimensiones limitadas. A partir de un diagnóstico inicial elaboran concertadamente con el organismo intermediario o la administración responsable el denominado « Business plan », donde figuran los ejes estratégicos de desarrollo y los criterios de selección de los proyectos.

7.7.1.2. Estos grupos se han agrupado en una red, primero a nivel regional y después nacional y comunitario, lo que ha permitido contrastar experiencias y metodologías, así como poner de relieve los métodos correctos y determinar los problemas y las dificultades.

7.7.1.3. Las dificultades tienen que ver sobre todo con :

- la organización interna de los grupos de acción local en lo que atañe a su relación con la población;

- las relaciones con el organismo intermediario y con la administración;

- la obtención de los recursos financieros y la dificultad para orientarse entre los procedimientos comunitarios de acceso a los fondos; y

- la duración de la programación.

Una parte de estas dificultades fue abordada y resuelta posteriormente en el marco de LEADER 2.

7.7.2. La subvención global es el instrumento de financiación que ha demostrado adaptarse mejor a los requisitos de la metodología descrita, por cuanto otorga un lugar destacado a la autonomía de gestión de los grupos de acción local. Su característica fundamental es la aplicación del principio de subsidiariedad.

El organismo intermediario encargado de gestionarla debe ser resultado de un consenso local y puede ser privado, público o mixto y debe estar ubicado en la región en cuestión y asociar a los agentes sociales y económicos.

La gestión financiera de la subvención es más autónoma y se adapta mejor al ritmo de las operaciones sobre el terreno.

7.7.2.1. Sin embargo, en la práctica el recurso a esta forma de financiación ha sido más bien limitado (en el período 1989-1993, 31 subvenciones globales por un valor total de 687 millones de ecus). Ello se debió a la falta de información a nivel regional y local o porque los gobiernos nacionales prefieren mantener el control centralizado de los canales financieros.

7.7.3. A la vista de los elementos ofrecidos, resulta evidente que a nivel comunitario se puede y se debe hacer aún más para adaptar los instrumentos, las normas y los procedimientos para mejorar la organización de las intervenciones y la información.

Sin embargo, la parte más importante corresponde a los gobiernos nacionales, las autoridades regionales y los entes locales, sobre todo en lo que atañe a comprensión de las potencialidades y eficacia de las acciones de desarrollo local cuando éstas se basan en una metodología correcta y en la cooperación.

7.7.3.1. El paso de la fase experimental a la de divulgación de las experiencias exige sobre todo una mejor organización de la Comisión con objeto de facilitar el acceso a los interesados y adecuar los instrumentos existentes ampliando las metodologías experimentales en la primera fase.

La creación en la DG XVI de una dirección especial dedicada al desarrollo local hace pensar que las cosas discurren por esta senda.

7.7.3.1.1. Además, es necesario que se coordinen todos aquellos servicios que intervienen por diversos motivos en el desarrollo local, especialmente en los ámbitos de la PYME, la cultura, el medio ambiente y las energías alternativas, el turismo rural y la investigación y el desarrollo, a fin de vincular estrechamente los diferentes instrumentos y la política comunitaria.

7.7.3.1.2. En el « Inventario » se subraya la función fundamental que podría desempeñar la asistencia técnica, si el recurso a este instrumento no fuese absorbido casi totalmente por las administraciones nacionales.

Así pues, se trata de dar una nueva orientación a sus funciones y de yuxtaponerlas a los cursos de formación para operadores locales de desarrollo con objeto de ofrecer también un apoyo eficaz a la creación de organismos de desarrollo regional.

7.7.3.2. Si la promoción de las acciones de desarrollo local se realizase también con la colaboración resuelta de los gobiernos nacionales y regionales, gracias incluso a la organización de sus iniciativas, el proceso experimentaría una incalculable aceleración y no tardarían en manifestarse sus ventajas en lo que se refiere a la innovación social y al empleo.

7.7.3.2.1. A tal fin, los procedimientos previstos por el Consejo de Essen podrían servir para la ejecución del Plan de Acción de Empleo en el ámbito de la supervisión multilateral, la cual deberá encargarse al reformado y revitalizado Comité permanente del empleo.

8. Los nuevos yacimientos de empleo

8.1. Mención aparte merece la explotación de los 17 nuevos yacimientos de empleo, que se señalan en el punto 2.6 del presente dictamen, y la supresión de los obstáculos que dificultan la creación de los « nuevos empleos », que pretenden satisfacer las nuevas necesidades inducidas por las transformaciones económicas y sociales, aunque se inscriban, naturalmente, en el ámbito del desarrollo local.

8.1.1. En el mes de junio pasado -cuando el presente dictamen se encontraba ya en una fase avanzada de redacción- se dio a conocer un nuevo documento de la Comisión que lleva por título « Una estrategia europea para el fomento de las iniciativas locales de desarrollo y empleo » (). Ante todo, en dicho documento se enumeran las numerosas trabas de índole financiera, jurídica, profesional y administrativa que obstaculizan esta estrategia y se formulan propuestas concretas y sugerencias para superarlas.

Ello se contradice con cuanto ya se había afirmado en anteriores estudios, esto es, que la importancia de esta estrategia puede valorarse por el impacto cuantitativo en la intensidad ocupacional del crecimiento, que puede cifrarse en aproximadamente 0,2 % puntos anuales (entre 140 000 y 400 000 puestos de trabajo), lo que representa aproximadamente el 40 % del objetivo mencionado en el Libro Blanco de Delors.

8.2. El Comité coincide completamente con el análisis y las propuestas que figuran en el documento, aunque manifiesta su reserva de índole general sobre su planteamiento, por cuanto las iniciativas directas para la creación de « nuevos empleos » no se suscriben en al ámbito más amplio del desarrollo local con sus modelos y sus metodologías.

8.3. Entre los sectores mencionados (véase punto 2.6.3) parece especialmente prometedor el de la « ayuda a domicilio y guardería de niños », donde deberían especificarse o figurar también la ayuda a domicilio a las personas mayores, a los enfermos y a los discapacitados. En suma, todas aquellas personas a las que en muchos países el gasto social no puede garantizar una asistencia adecuada, mientras que la actuación privada selecciona la demanda y excluye a los más necesitados.

8.3.1. Es el momento de favorecer la creación de un importante sector intermedio de economía social compuesto por empresas privadas, cooperativas, sociedades sin ánimo de lucro, que ofrezcan servicios a las personas y servicios a domicilio (guarderías infantiles, lavanderías, servicios de limpieza y jardinería, servicios simples de mantenimiento técnico, de gestión y asesoramiento de trámites administrativos, preparación de comidas, etc.) a un precio relativamente asequible gracias a la intervención pública y a la negociación colectiva entre los interlocutores sociales, en el caso de los servicios para los trabajadores y de grandes y pequeñas y medianas empresas.

8.3.1.1. En el ámbito del mercado social estas empresas deberían desarrollar sus actividades en condiciones de competencia y deberían regirse por normas de claridad precisas definidas por el Estado y controladas por las autoridades locales.

8.3.1.2. El coste de los servicios podría ser regulado en el caso de la demanda (como sucede en el caso de algunas experiencias llevadas a cabo en Francia y Bélgica y ahora en Finlandia o como se proponen experimentar en Países Bajos y en la República Federal de Alemania) a través de un « cheque servicio » expedido por las autoridades locales a las familias en sustitución de la prestación social.

Su uso entrañaría ventajas evidentes : ahorro en el gasto público, fomento de la creación de nuevas empresas, lucha contra el trabajo clandestino y simplificación administrativa.

8.4. Las iniciativas previstas en los 17 sectores encuentran numerosos obstáculos en las normativas nacionales.

8.4.1. Obstáculos que son ante todo de índole financiera, de los que cabe citar, en concreto, el coste de la inversión inicial, la dificultad de acceso al crédito en el caso de las microempresas (aún mayor que en el caso de las PYME) y la solvencia de las familias que solicitan estos servicios.

8.4.1.1. En el documento de la Comisión, además del « cheque-servicio », se propone la constitución de fondos comunes locales. Es una óptima propuesta cuya validez se extiende a todas las acciones de desarrollo local porque estos fondos establecen una relación directa entre el ahorro de las familias y los proyectos de desarrollo del núcleo de población.

8.4.2. Es difícil encontrar operadores polivalentes que estén preparados para desempeñar las delicadas actividades de asistencia y acompañamiento, y capaces de utilizar las nuevas tecnologías de la información.

8.4.2.1. Se trata de integrar en la enseñanza y la formación profesional las técnicas de comunicación, los instrumentos telemáticos y de protección del medio ambiente contemplando nuevos títulos y capacitaciones para estas profesiones polivalentes.

8.4.3. Son numerosas las trabas de índole jurídica y reglamentaria que :

- rara vez prevén o permiten la pluralidad de actividades y combinaciones de diversas fuentes de ingresos; o

- no contemplan un marco jurídico adaptado a las sociedades mixtas constituidas por el sector privado y el público.

8.4.3.1. Se proponen :

- formas societarias que faciliten las actividades múltiples;

- la acumulación de la prestación de desempleo y una actividad remunerada; y

- la creación de un estatuto de empresario de sociedades sin ánimo de lucro en condiciones fiscales equivalentes a las del trabajo por cuenta ajena.

8.4.4. Por último, las mayores dificultades las plantea la excesiva centralización y verticalización de las funciones de la administración pública y el escaso conocimiento de los procesos de desarrollo local.

8.4.4.1. Una vez más, cabe subrayar la necesidad de aplicar también el principio de subsidiariedad en los Estados miembros, descentralizando la actividad administrativa y constituyendo instrumentos técnicos de carácter local como las agencias de desarrollo, adoptando para ello el método de la cooperación entre fuerzas sociales y económicas y asociando el sector público y el privado.

9. Conclusiones

9.1. En la actualidad se lleva a cabo una nueva definición de los modelos de desarrollo respecto a los planteamientos que predominaron en Occidente durante gran parte de la posguerra. Como se demuestra también en el Libro Blanco de la Comisión, el tipo de desarrollo agregado, fundado en las grandes empresas y en la demanda, ha dejado de ser viable, o al menos, ha dejado de ser útil desde el punto de vista local y para la dimensión ocupacional del crecimiento.

Se puede conseguir una combinación justa de crecimiento y de dimensiones cualitativas (empleo, desarrollo endógeno, aumento de los derechos y de las oportunidades) sólo si se diversifican los paradigmas clásicos de desarrollo.

En este sentido, el desarrollo local constituye un factor, aunque no el único, que propicia un desarrollo económico renovado y equilibrado. De hecho, con la etiqueta de desarrollo local podemos encontrar (aislada, o mejor aún, conjuntamente) muchos ingredientes diversos : pequeña dimensión de la empresa, atención a la calidad de los productos, especialización flexible, carácter intersectorial de las actuaciones, imbricación de agentes privados e instancias públicas y efectos positivos para el empleo.

Así pues, el desarrollo local es un gran contenedor que representa de forma sintética y simbólica un desarrollo que puede surtir de manera extensa efectos positivos tanto en el campo económico como el social.

Así las cosas, el desarrollo local no constituye la única solución al problema del empleo, pero puede contribuir de manera importante a través de un modelo de desarrollo sostenible. Además, concede un lugar destacado a las relaciones entre crecimiento, participación y responsabilidad, apoya y propicia la aparición de nuevas capacitaciones empresariales, respeta las raíces culturales y optimiza la relación entre recursos invertidos, desarrollo autogenerado y empleo. En este sentido, puede constituir también un modo de enfrentarse al problema que se planteará en el futuro con la ampliación a los países de Europa central y oriental. La política regional debe seguir dos direcciones : las grandes infraestructuras y el desarrollo local.

9.2. Como hemos visto, son muchos los agentes y factores que concurren a la hora de perfilar un tipo de desarrollo que se caracteriza por ser :

- endógeno, esto es, basado justamente en el aprovechamiento de los mejores recursos, materiales e inmateriales, presentes en las zonas en cuestión; y

- diversificado, precisamente por la capacidad de hacer converger y dar forma a las vocaciones económico-sociales, que son absolutamente singulares y con una originalidad propia.

9.3. La condición para que sea válido es que no se reduzca a un mero ejercicio de « localismo », sino que sea capaz de moverse cómodamente en el mercado único a través de la integración en los distintos sectores productivos, conjugarse con el desarrollo exógeno, inscribirse en los planes de ordenación del territorio europeo y agruparse en una red con las otras zonas de desarrollo local.

9.4. No es posible ocultar que los factores enumerados en el capítulo 4 por lo general no concurren precisamente en las zonas que son periféricas desde el punto de vista del desarrollo, pero cuyo tejido social ya se ha visto afectado por repercusiones negativas. El espíritu empresarial es débil y poco extendido. Se han empobrecido los valores cívicos, cada vez resulta más difícil gestionar de manera unitaria los recursos familiares y se puede afirmar que, en general, se ha perdido la oportunidad de efectuar el tránsito de la familia rural a la empresa artesanal.

9.5. En estas condiciones, que son las predominantes, es preciso realizar una obra de restauración en la que las organizaciones socioeconómicas y voluntarias reconstituyan los valores cívicos y la economía social sustituya la función económica de las familias. Se trata (como se señala en el punto 4.9) de reconstruir en laboratorio las condiciones para una construcción social del mercado mediante una programación consciente, tarea en la que todas las administraciones públicas pueden desempeñar un papel de primer orden.

9.6. ¿Pero qué es lo que permite a elementos a menudo dispersos obtener la máxima productividad y resultados de mayor continuidad a partir de la fragmentación y que configuran justamente un desarrollo autogenerado ? El factor de coagulación lo desempeñan las autoridades públicas y los interlocutores sociales, aunque con distintos grados de participación y responsabilidad. Como se ha visto, resulta decisiva la función que desempeñan estos agentes y en particular el papel de bisagra de las autoridades públicas en los diversos niveles de competencia para provocar un « despegue » y mantener la continuidad de las tónicas de desarrollo : pasar de un desarrollo espontáneo, aunque a menudo irregular, a mecanismos más estructurados y estables de creación de actividades y empleo. Estos agentes desempeñan, por tanto, una función decisiva, que merece un trato muy especial, en cuanto motores del desarrollo, de incentivo para los agentes que actúan en el ámbito local y de institucionalización de las reglas de cooperación, que aumentan la participación de las comunidades locales en la consecución de objetivos y resultados considerados satisfactorios.

9.7. Parece que la Comisión es consciente del papel que se le puede asignar en este ámbito profundamente marcado por la subsidiariedad. Uno de los principales esfuerzos a los que deberán aplicarse las autoridades comunitarias se refiere precisamente a la circulación de la información y de los conocimientos adecuados dentro de este grupo de agentes, para que consiga funcionar como una verdadera y auténtica red de agentes de desarrollo entre todos aquellos relacionados con ellos capaz de desencadenar las fuerzas y liberar los recursos que son decisivos para concebir proyectos y conseguir resultados convincentes.

A tal fin, la Comisión debe definir con mayor exactitud los elementos fundamentales que caracterizan las acciones de desarrollo local, cuyo protagonismo principal corresponde a los agentes locales. En el documento de trabajo de la DG XVI titulado « Acciones innovadoras de los Fondos estructurales para el período 1995-1999 » () se establecen las líneas para estimular y promover acciones de desarrollo local con cargo a los recursos a los que se refiere el artículo 10 del Reglamento relativo al FEDER. El Comité considera que este cambio es justo, pero que son exiguos los recursos comprometidos (270 millones de ecus) y, por tanto, es oportuno al menos utilizar asimismo los contemplados por los artículos 6 del Fondo Social y 8 del FEOGA.

9.7.1. De hecho, es necesario realizar un esfuerzo a largo plazo aún mayor para informar a las administraciones nacionales, regionales y locales, así como a las organizaciones socioprofesionales y voluntarias, para formar a los funcionarios públicos y a los especialistas y, por último, para superar las reticencias de las autoridades nacionales. El objetivo puede ser el de canalizar diferentemente una mayor cuota de los MM. CC. AA. hacia los objetivos en el ámbito del empleo reseñados en el Libro Blanco (desarrollo local, PYME, nuevos yacimientos de empleo) y a tal fin utilizar de manera más satisfactoria los programas de interés comunitario.

9.8. El Comité considera que tiene competencia e iniciativas para divulgar estas temáticas en los Estados miembros a través de las organizaciones económicas y sociales, así como por las relaciones que mantiene con instituciones nacionales análogas.

Hecho en Bruselas, el 25 de octubre de 1995.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Carlos FERRER

() Libro Blanco - Crecimiento, competitividad, empleo (p. 159).

() DO n° C 161 de 21. 6. 1984, p. 1 (no existe la versión española).

() Doc. SEC(94) 2199.

() Doc. SEC(94) 2199 de 19. 12. 1994.

() Reglamento CEE n° 1787/84 del Consejo de 19. 6. 1984.

() Reglamento CEE n° 4254/88 del Consejo de 19. 12. 1988.

() Doc. COM(95) 273/95 (título provisional por carecerse de la versión española del documento de la Comisión).

() XVI/261/95 - ES.