Dictamen del Comité Económico y Social sobre:

- la "Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se fija el marco para la realización del cielo único europeo",

(COM(2001) 123 final - 2001/0060 (COD))

- la "Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la prestación de servicios de navegación aérea en el cielo único europeo",

- la "Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la organización y utilización del espacio aéreo en el cielo único europeo", y

- la "Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la interoperabilidad de la red europea de gestión del tráfico aéreo"

(COM(2001) 564 final - 2001/0235 (COD) - 2001/0236 (COD) - 2001/0237 (COD))

(2002/C 241/04)

El 15 de noviembre de 2001, de conformidad con el apartado 2 del artículo 80 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre las propuestas mencionadas.

La Sección de Transportes, Energía Infraestructuras y Sociedad de la Información, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 19 de junio de 2002 (ponente: Sr. Tosh).

En su 392o Pleno de los días 17 y 18 de julio de 2002 (sesión del 17 de julio), el Comité Económico y Social ha aprobado por 119 votos a favor, 1 voto en contra y 2 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. La intervención comunitaria es necesaria para crear un entorno en el que el tráfico aéreo sea más regular, y puntual, manteniendo al mismo tiempo elevados niveles de seguridad. Esto se refiere tanto al tráfico civil como al militar, y generará beneficios medioambientales y sociales para la Comunidad. Las propuestas se refieren a todos los movimientos de tráfico aéreo bajo control civil, incluidos los movimientos militares. El programa de acción está diseñado para que de estas propuestas surja un espacio aéreo único e integrado, un cielo único. Se considera que la reforma de la gestión de todos los componentes que contribuyen, de forma global, al uso del espacio aéreo, constituye la base de cualquier actuación para la mejora de la eficacia del sistema.

1.2. Desde el punto de visto conceptual, estas propuestas intentan crear, por primera vez, un marco regulatorio único para el espacio aéreo -no para la aviación-, que hasta ahora ha estado sujeto a distintos conjuntos de normas, pero con cuyos principios básicos, no obstante, concuerdan las nuevas propuestas (por ejemplo, en materia de seguridad). Las propuestas de cielo único relativas al espacio aéreo son distintas de las propuestas de "cielo abierto" relativas a la prestación más amplia de servicios de transporte aéreo por las compañías aéreas.

1.3. La Comunicación introduce tres proyectos de Reglamento por los que se establecen criterios generales para la puesta en marcha del régimen de gestión que deberá efectuarse antes del 31 de diciembre de 2004.

1.4. Un Grupo de alto nivel recabó las contribuciones de todos los integrantes del sector para el dictamen que entregó a la Comisión en noviembre de 2000 sobre el cielo único europeo. Sus análisis trataban sobre los siguientes planos:

- normativo;

- institucional;

- técnico;

- recursos humanos.

1.5. Las propuestas que constituían el programa de acción para la realización del cielo único europeo son las que establecen el marco (COM(2001) 123 final) y las tres propuestas de Reglamento presentadas en el documento (COM(2001) 564 final):

- Prestación de servicios de navegación aérea 2001/0235 (COD).

- Organización y utilización del espacio aéreo 2001/0236 (COD).

- Interoperabilidad de la red europea de gestión del tráfico aéreo 2001/0237 (COD).

Estas tres propuestas se refieren respectivamente a las organizaciones que prestan servicios de control de tráfico aéreo, a la reglamentación de esta prestación y a la organización del espacio aéreo, y a los requisitos técnicos para garantizar la interoperabilidad de los equipos y del personal.

1.6. El método de trabajo más productivo para el dictamen del CESE consistiría en examinar conjuntamente los sucesivos documentos y estructurar temáticamente su respuesta del modo siguiente:

2. Contexto

2.1. El informe del Grupo de expertos de alto nivel siguió un proceso evaluativo racional que, en resumidas cuentas, definió la siguiente secuencia de aspectos y, a continuación, reflexionó sobre las cuestiones importantes que de ellos se derivaron:

>SITIO PARA UN CUADRO>

2.1.1. El informe establece claramente los beneficios que se espera obtener de la adopción de los reglamentos sobre el "cielo único", pero no incluye ningún análisis cuantitativo de la relación coste-beneficios ni repercusiones operativas derivados de las iniciativas propuestas. Los informes de la Comisión de examen de los resultados proporcionan, sin embargo, pruebas cuantificadas de los problemas inherentes al actual planteamiento.

2.2. Observaciones generales

2.2.1. Estas propuestas son especialmente importantes para la Comunidad, ya que el espacio aéreo es un recurso común de interés general para todos. Facilitar un transporte aéreo seguro y eficaz reviste una importancia económica particular para Europa. El CESE comprende y apoya el empuje de esta iniciativa pero el concepto es complejo, al agrupar a numerosos sectores que rigen los movimientos de tráfico aéreo. En vista de ello, son necesarias medidas y objetivos cuantificados para garantizar que las propuesta de un espacio aéreo comunitario sin fisuras cumpla realmente con sus objetivos declarados. Deberían explicarse más claramente las prioridades, los objetivos y los resultados. En particular, la seguridad deberá seguir siendo la prioridad número uno.

2.2.2. La Comisión confía en gran medida en que se suprima la fragmentación para apoyar las propuestas. Las actuales propuestas de la Comisión también dependen en gran medida de la eliminación de estrangulamientos y mejoras en los procesos y procedimientos de diseño, gestión y regulación del espacio aéreo. Acabar con la fragmentación no es un fin en sí mismo, y deberán establecerse objetivos claros en cuanto a los resultados. En particular, la capacidad del sistema deberá poder sostener el crecimiento previsto de la demanda de transporte aéreo cercano al 5 % anual.

2.2.3. Aunque el CESE acepta que la gestión común del espacio aéreo dentro de fronteras no nacionales no presupone soberanía, puesto que ya existen ejemplos de este tipo entre varios países, sigue existiendo la dificultad de definir los "bloques" funcionales regionales donde las presiones comerciales podrían obstaculizar su implantación.

Por ejemplo, será importante garantizar que la reconfiguración de la arquitectura del espacio aéreo superior mejore realmente el diseño de los sectores y los resultados de las rutas y conduzca a una mejora de la capacidad y la eficacia. Queda por aclarar el valor para el sector del transporte aéreo y para los viajeros. Eurocontrol ha calculado que los beneficios de la optimización de las rutas podrían representar tan sólo una mejora del 5 % en los costes operativos. Instamos a la Comisión a que cuantifique y fije objetivos para la efectividad de sus propuestas.

2.2.4. Es necesario ser más claros en cuanto a las causas exactas de los problemas. Por ejemplo, ¿son los problemas de regularidad de los servicios de transporte aéreo, retrasos y seguridad el resultado de usos incoherentes del espacio aéreo? La congestión, que la Comisión calificó de "proporciones catastróficas en 1999", también se produce en el espacio aéreo inferior y ¡puede manifestarse de la manera más visible en los aeropuertos! 1999 fue también un año excepcional, afectado por la acción militar en los Balcanes ¿No es cierto que los incidentes de seguridad en el espacio aéreo superior son muy raros y que quizás la coordinación de rutas mediante la plena integración de todos los usuarios es lo único de estas intervenciones que genera beneficios seguros para los consumidores? Aunque el retraso medio por movimiento debido a la gestión del tráfico aéreo (ATFM) fue de tan sólo 3 1/4 minutos en 2001 (Fuente: Oficina central de análisis de los retrasos), el retraso medio de AFTM por movimiento retrasado fue de aproximadamente 20 minutos. El porcentaje de vuelos retrasados debido a la ATFM fue del 15,7 % en 2001, frente a un 20 % en 1999. No todos estos retrasos se deben a la congestión en el espacio aéreo superior, ya que algunos de ellos son consecuencia de restricciones impuestas debido a limitaciones en la capacidad de los aeropuertos y a las condiciones meteorológicas. No obstante, es probable que se obtengan ventajas muy importantes de la coordinación en el espacio aéreo de Europa Central, altamente congestionado.

2.2.5. El CESE también muestra su preocupación por la insuficiencia de detalles en la propuesta sobre el modo de funcionamiento del Comité del Cielo Único. Aunque acepta que esté formado por expertos nacionales, no queda claro cómo consultará a los expertos del sector y buscará su asesoramiento. Si se desea superar las carencias del sector en materia de recursos humanos y tecnología será indispensable que este Comité posea los conocimientos especializados necesarios sobre el sector y establezca procedimientos para obtener información del mismo.

2.3. Regulación

2.3.1. La separación de poderes con la creación de un regulador europeo independiente, con independencia financiera, competencias y definición de responsabilidades claramente establecidas es, al igual que sucede con otros sectores, un concepto que cabe acoger con satisfacción. El marco de la regulación debería ser claro y preciso, y concentrarse en los asuntos más importantes. El CESE considera que es sumamente importante garantizar que la regulación no sea excesivamente proscriptora y asegure el entorno donde puedan operar los proveedores de forma eficiente y competitiva.

2.3.2. Será importante garantizar que el regulador posea un sistema de información de alta calidad para supervisar el funcionamiento del sistema. La calidad de los formatos de diseño y de los canales del sistema de información de los organismos reguladores tendrá una importancia crucial para la eficacia y la credibilidad de la armonización prevista.

2.4. Instituciones

2.4.1. Para dar mayor crédito al marco institucional propuesto, quizás debería haberse hecho mayor hincapié en sus efectos sobre la eficacia y coherencia en la toma de decisiones. La transición para otorgar competencias legislativas para la toma de decisiones a Eurocontrol(1) constituye un avance importante.

2.4.2. Junto con la importancia de garantizar la claridad del marco por el que el Comité del Cielo Único consultará y obtendrá el asesoramiento del sector, es necesario clarificar el papel y el objetivo distintos del Comité de diálogo sectorial y cuándo se le consultará. El CESE desea subrayar la importancia de una consulta completa sobre la aplicación de estas medidas para garantizar su conveniencia, eficacia y efectividad. En la actualidad, el marco de consulta no está establecido adecuadamente.

2.4.3. Los aspectos cooperativos son claramente beneficiosos para:

- la seguridad y la eficacia;

- la optimización e integración de los recursos;

- la sistematización de los pagos;

- las soluciones innovadoras con su valor de comercialización más amplio.

2.4.4. El procedimiento de toma de decisiones intenta abarcar a todas las partes implicadas en la gestión del tráfico aéreo, no sólo al control del tráfico aéreo, sino también a aquellos que prestan servicios como la elaboración de informes meteorológicos o servicios aeroportuarios en tierra, así como los que suministran equipos. Sería muy útil que se evaluase y midiese en la práctica el valor añadido de esta consolidación inclusiva, ya que el no tener en cuenta estos beneficios conllevaría claros perjuicios.

2.4.5. Un cielo único, dependiente de la coordinación de la actividad, no puede ser tan eficaz como otro controlado por un ente único. No obstante, habría sido útil que se hiciesen algunas comparaciones con la práctica en Norteamérica, donde existe una entidad de espacio aéreo federal "comunitario", con alguna evaluación de las medidas allí adoptadas en materia de regularidad, seguridad y puntualidad. La Comisión de examen de los resultados ha señalado, sin embargo, que el sistema de los EE.UU. puede que sea un 50 % más productivo y cuente con un 50 % más de relación coste-eficacia. El sistema de los EE.UU. todavía podría representar un punto de referencia, pese a las distintas circunstancias.

2.4.6. El sistema de acreditación uniforme para la red de organizaciones encargadas de realizar una inspección y seguimiento eficaces de los servicios de navegación aérea tendrá una importancia fundamental para la creación de este cielo único sin fisuras y, de forma simultánea y transparente, para proteger el interés público.

2.4.7. También hay mucho que aprender de los marcos regulatorios creados en otros sectores de interés general.

2.5. Tecnología

2.5.1. La masa crítica y el énfasis en la tecnología de la UE tienen una gran resonancia y deberían constituir una de las piedras angulares de la justificación de estas propuestas. Está claro que los proveedores de equipos diseñados y suministrados en la Comunidad se verán reforzados en los mercados internacionales. Por consiguiente, es importante cerrar lo antes posible un acuerdo global en materia de principios. Con estos progresos, la cooperación para normalizar a escala mundial traerá reconocimiento y resultados en cuanto a la relación coste-beneficios a los proveedores de la UE que, por ejemplo, ya disfrutan de una posición ventajosa en cuanto a los equipos basados en tierra, y de manera continuada, a medida que se producen los avances técnicos.

2.5.2. Debería subrayarse el valor que tiene para estas propuestas la inversión europea en Galileo y deberían extenderse todas las oportunidades a todas las facetas de los proveedores de ATM para aumentar al máximo su repercusión.

2.6. Recursos humanos

2.6.1. Se pone de relieve la prevista interoperabilidad del personal, pero, las indicaciones sobre cómo lograrla en la práctica requieren una mayor elaboración y el desarrollo de estudios de caso. La amalgama de personal civil y militar creará un procedimiento operativo único y quizás dilemas en cuanto a la remuneración. No obstante, será fundamental identificar y compartir las mejores prácticas y la mejor formación.

2.6.2. El mensaje claro es que la disponibilidad de personal cualificado constituye un factor clave que limita el desarrollo del espacio aéreo, lo que debería impulsar la necesaria financiación de la UE para apoyar a los Estados miembros en el desarrollo de estos conocimientos y capacidades, que debería estar en un nivel similar al de la financiación para proyectos tecnológicos como los que giran en torno a Galileo. El reconocimiento y desarrollo de aptitudes interpersonales, idiomas y competencias operativas punteras debería integrarse en las propuestas.

3. Conclusiones

3.1. La afirmación que contiene la actual propuesta 2001/0060 (COD) consiste en que, para que los servicios de transporte aéreo funcionen de manera segura y regular y para que tengan una repercusión en los bienes y en la movilidad resulta imprescindible un cielo único. La adopción del concepto "de puerta a puerta" fomentaría su adopción y comprensión.

3.2. Sin embargo, las propuestas no pueden afrontar por sí mismas la presión de la demanda en los aeropuertos principales. El CESE considera que es indispensable una actuación adicional para desarrollar una mayor capacidad de las pistas y otras infraestructuras en tierra, reduciendo al mínimo el impacto sobre el medio ambiente local, si se quiere optimizar la capacidad del espacio aéreo.

3.3. La premisa de que la seguridad es el factor predominante sobre todos los demás aspectos de estas propuestas debería estar presente en cada uno de sus elementos. Con este fin, se espera que se establezcan normas y que éstas sean objeto de una revisión continua, lo que daría lugar a necesidades de financiación, en vez de lo contrario, que consistiría en financiar hasta un nivel "razonable".

3.4. El marco de datos del sistema de información sobre accidentes debería estar diseñado de forma que favorezca la eliminación de incidentes y evite la atribución de responsabilidades.

3.5. Estas propuestas no incluyen mecanismos para medir su relación coste-eficacia. Sería razonable esperar que se hubiera desarrollado este marco de evaluación, que debería haber sido publicado, para validar esta intervención. Por ejemplo, la cuantificación de la "regularidad" o de la "seguridad del espacio aéreo" o de la "congestión" histórica, y a continuación la que se espera como resultado de estos instrumentos, quedaría establecida como buena práctica después de procesarla como es debido. Cabría esperar que los balances financieros legislativos requiriesen la misma apreciación en la relación coste-beneficio.

3.6. La asunción de que es preferible el tráfico aéreo de línea directa podría ser formulada mejor para subrayar que la ruta más económica es la mejor, dado el impacto de las condiciones atmosféricas, de tráfico y climatológicas imperantes.

3.7. Esta industria va a experimentar un importante desarrollo de las inversiones y la tecnología. Es importante que la Comunidad ponga a disposición instrumentos adecuados para I + D de punta a fin de garantizar la creación y preservación de centros de excelencia.

3.8. El sistema de repercusión de los costes a los usuarios del espacio aéreo debe ser transparente para garantizar que se den los incentivos adecuados para que las inversiones se correspondan con la demanda de los usuarios. Es importante que el marco proporcione los incentivos adecuados para la inversión en nueva tecnología y capacidad. Al CESE le gustaría disponer de pruebas de que el sistema de repercusión de los costes a los usuarios del espacio aéreo es comparable con los regímenes de costes para otros modos de transporte, tales como el ferrocarril, y de que los costes externos internalizados están claramente identificados. Esta identificación servirá para alentar los esfuerzos de la industria por reducir los límites al daño al medio ambiente. Los principios fundamentales de repercusión de los costes deberían estar basados en la transparencia de los costes y de las cargas.

3.9. La amalgama que se hace en estas propuestas de usuarios civiles y militares del espacio aéreo es completamente lógica, ya que clarificará la asignación de derechos. Sigue siendo motivo de preocupación que amplias zonas de espacio aéreo reservadas para los usuarios militares no puedan utilizarse efectivamente y deberá examinarse la posibilidad de destinar más espacio aéreo al uso civil. Las perspectivas de un uso más racional de este espacio aéreo experimentarán, sin duda, dificultades, dado el entorno de seguridad que rodea a los movimientos militares. La resolución de litigios sobre estos asuntos debería realizarse a puerta cerrada.

3.10. La integridad del papel del Regulador para aplicar con rigor las normas deberá ser sacrosanta. El CESE observa cómo se percibe que la modernización de la prestación de servicios, si bien incorpora competencia y prerrogativa comercial, puede tener distintos resultados. La calidad del servicio y los intereses de los usuarios no deberán sufrir en la transición, ni tampoco deberá hacerlo la inversión, como se puso de relieve en la infraestructura ferroviaria del Reino Unido. La inversión en gestión del tráfico aéreo tendrá repercusiones en toda la cadena de suministro. Entre estos beneficios podrían encontrarse, por ejemplo:

- Un tiempo más reducido de uso de las unidades del espacio aéreo.

- Una mayor amortización de las aeronaves y un menor consumo de combustible debido al acortamiento de los vuelos.

- Una mejora de la asistencia a los pasajeros en los aeropuertos y de la capacidad a medida que disminuye la congestión.

- Impacto ambiental positivo.

3.11. El regulador europeo deberá garantizar que el sistema de pagos reconozca y recompense la repercusión de los inversores en la fase en que ésta se produzca. Deberá existir claridad en la regulación para garantizar que la inversión pueda remunerarse y que el inversor, ya sea público o privado, pueda obtener unos beneficios adecuados.

3.12. Dado que muy pronto los 450 aeropuertos europeos atenderán a 1000 millones de pasajeros al año, deberían explicarse los beneficios en términos de costes para los consumidores, tiempo de viaje, puntualidad y para el medio ambiente, a fin de legitimar más las propuestas.

3.13. El lapso de tiempo para la introducción de este nuevo sistema es breve en comparación con otros proyectos. Será importante efectuarla correctamente. En resumidas cuentas, el CESE apoya los principios de las propuestas establecidas por la Comisión, aunque quedan numerosos detalles por resolver, en particular en lo que se refiere al funcionamiento exacto del nuevo marco, las medidas de consulta y el establecimiento y control de objetivos.

Bruselas, 17 de julio de 2002.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) En la actualidad, cuenta con 31 Estados miembros. Eurocontrol tiene como objetivo primario el desarrollo de un sistema paneuropeo de gestión del tráfico aéreo (ATM) sin fisuras. Eurocontrol desarrolla, coordina y planifica la aplicación de estrategias paneuropeas de ATM a corto y largo plazo y sus planes de acción asociados en un esfuerzo colectivo en el que participan las autoridades nacionales de reglamentación, los proveedores de servicios de navegación aérea, los usuarios civiles y militares del espacio aéreo, la industria, y otras autoridades europeas.