DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO que acompaña al documento Propuesta de REGLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO sobre el acceso de los productos y servicios de terceros países al mercado interior de la Unión en el ámbito de la contratación pública, así como sobre los procedimientos de apoyo a las negociaciones para el acceso de los productos y servicios de la Unión a los mercados de contratación pública de terceros países /* SWD/2012/0058 final - COD 2012/0060 */





Exención de responsabilidad: El presente resumen compromete exclusivamente a los servicios de la Comisión que han participado en su elaboración y no prejuzga la forma definitiva de cualquier decisión que adopte la Comisión. Antecedentes Cuando se habla de contratación pública se está haciendo referencia a la forma en que las autoridades públicas gastan el dinero de los contribuyentes en sus decisiones de compras y de inversión. La contratación pública se considera un elemento motor esencial de las políticas públicas. En términos económicos, la contratación pública afecta a un porcentaje importante de los flujos comerciales mundiales. La compra de productos y de servicios por las autoridades públicas supone aproximadamente el 17 % del PIB de la UE. La contratación pública tiene incidencia en al menos 22 mercados fundamentales de productos y de servicios en los que los clientes proceden íntegramente o en su mayor parte del sector público, o en los que los poderes públicos son clientes importantes. En conjunto, el volumen de negocios de las empresas que operan en estos mercados de contratación puede que sobrepase el 25 % del PIB de la UE, representando unos 31 millones de empleos. En sus negociaciones con terceros países, la UE ha defendido una ambiciosa apertura de los mercados internacionales de contratación pública. Sin embargo, las empresas de la UE se enfrentan a condiciones de competencia no equitativas a ese respecto, ya que muchos socios comerciales son reacios a abrir más sus mercados de contratación a la competencia internacional, lo que reduce notablemente sus posibilidades de negocio. Consulta a los interesados En la elaboración del presente informe de evaluación se han tenido en cuenta las opiniones expresadas por una gran variedad de interesados, en los que estaban representados los Estados miembros, la sociedad civil, las empresas y las ONG. Con el fin de recabar esas opiniones, la Comisión organizó una consulta en Internet, una audiencia pública y otros mecanismos de consulta. En general, quienes participaron en la consulta en Internet acogieron positivamente la iniciativa de la Comisión Europea y coincidían en la descripción de los problemas existentes, pero expresaron distintas opiniones en cuanto a las posibles opciones de actuación. Una mayoría significativa de interesados parece favorecer una iniciativa legislativa, al tiempo que una minoría destacada se decanta por la opción de no actuar. Igualmente, las opiniones difieren en lo referente a en qué debe consistir la opción legislativa. Aunque se ha expresado un gran apoyo a la opción legislativa de enfoque A[1], un número significativo de participantes favorece un enfoque alternativo, distinto de los enfoques A y B[2]. Cabe señalar que, aun siendo la opción legislativa menos preferida, el enfoque B también recibió el apoyo de un número considerable de participantes. 1. Definición del problema 1.1. Apertura limitada de los mercados de contratación pública a escala mundial La contratación pública está excluida del GATT y del GATS, que regulan el comercio mundial de productos y servicios. Los países industrializados, entre ellos la UE y otros catorce países (tales como EE.UU., Japón, Canadá y Corea), se han adherido al Acuerdo sobre Contratación Pública de la OMC (ACP). Las partes en el ACP se comprometen a la recíproca apertura de sus mercados en determinado tipo de compras de ciertas entidades públicas que superen unos valores específicos. La UE y otros países, como Corea o Chile, se han comprometido también a abrir sus mercados de contratación a través de acuerdos de libre comercio, al margen de la OMC. La UE tiene un interés directo en la apertura mundial de la contratación pública, pero, en la práctica, solo el 25 % de los mercados de contratación pública en juego han sido objeto de compromisos internacionales a través del ACP o de acuerdos de libre comercio. Aunque el ACP y los acuerdos de libre comercio garantizan solo exportaciones de la UE por valor de 5 000 millones EUR (0,4 % de sus exportaciones totales), la apertura de la contratación pública representa aproximadamente 5 000 millones EUR adicionales en relación con mercados de contratación para los que no existen compromisos, afectando en conjunto al comercio internacional de sectores industriales presentes en 22 mercados seleccionados, cuyo volumen de negocios supone el 25 % del PIB de la UE y unos 31 millones de empleos. En total, más del 50 % de los mercados de contratación pública en juego están cerrados mediante medidas proteccionistas, como son los mecanismos de precios preferenciales o exigencias de contenido local. Además, cerca del 25 % están de facto abiertos, pero pueden cerrarse en cualquier momento. Esto reduce las posibilidades de exportación de la UE en unos 12 000 millones EUR. Por otra parte, en la actualidad, la UE no ha celebrado acuerdos de contratación pública con países como China o India, si bien se están negociando compromisos de acceso al mercado con ambos. La apertura de los mercados de contratación pública se ha visto obstaculizada por políticas nacionales, que en las economías industrializadas son fruto de presiones internas y en las economías emergentes se deben a la necesidad de ascender en la escala tecnológica. 1.2. La UE carece de capacidad de presión en las negociaciones para promover la internacionalización de la contratación Frente a otras partes adheridas al ACP, la UE ha ofrecido extensos compromisos en su mercado de contratación pública. Como consecuencia, diversas partes en el ACP consideran que la situación actual satisface sus intereses económicos estratégicos. Por otra parte, el ACP no forma parte de las negociaciones multilaterales, por lo que el acceso al mercado de la contratación pública solo puede negociarse a cambio de acceso al mercado de contratación pública (y no a cambio de aranceles más bajos, por ejemplo). Asimismo, la adjudicación de varios contratos de envergadura en tipos de compras no cubiertos por los compromisos favorece la percepción de que el mercado de contratación pública de la UE está abierto incluso más allá del nivel que marcan sus compromisos internacionales. 1.3. Algunos Estados miembros adoptan medidas nacionales para regular el acceso a sus contratos públicos En este contexto, diversos Estados miembros han adoptado medidas para regular el acceso a su mercado de contratación pública. Otros han comunicado a la Comisión, de manera informal, que se proponen adoptar medidas. La regulación del acceso de los proveedores de terceros países al mercado de contratación pública de la UE se inscribe claramente en la política comercial común, que es competencia exclusiva de la UE, por lo que los Estados miembros no están facultados para legislar en este ámbito por sí mismos. Más en la práctica, la falta de directrices o de legislación de la UE sobre el acceso de los licitadores extranjeros al mercado de contratación pública de la UE, hace que los poderes o entidades adjudicadores de esta encuentren dificultades al tratar de entender el alcance de los compromisos internacionales de la UE en ese ámbito. El 28 % de todos los anuncios de adjudicación de contrato contiene interpretaciones erróneas de la cobertura del ACP, induciendo a error a los licitadores extranjeros. 1.4. Problemas generales En general, la mayoría de los mercados de contratación pública de terceros países están cerrados a las empresas de la UE. De esta manera, dichas empresas se ven privadas de exportaciones potenciales por valor de 12 000 millones EUR. Si los terceros países aceptaran suprimir medidas proteccionistas solo en aquellos sectores en los que ellos mismos tienen intereses estratégicos ofensivos, darían acceso a exportaciones de la UE por valor de hasta 4 000 millones EUR. Esto repercute en la capacidad de las empresas de la UE para crear economías de escala. Además, las empresas de la UE que suministran productos o prestan servicios en ese 25 % de mercados de contratación que están de facto abiertos pueden verse afectadas en cualquier momento por medidas proteccionistas. Las actuales políticas proteccionistas pueden falsear las decisiones de inversión de las empresas y conllevar la deslocalización artificial de puestos de trabajo al exterior de la UE. Lo mismo cabe decir de las transferencias de tecnología que responden a motivos de política industrial (p.ej., la política china de «innovación autóctona») y no estrictamente comerciales. A medio plazo, los problemas de acceso pueden extenderse incluso a aquellos sectores en los que la UE tiene ventajas competitivas que le permiten superar las barreras existentes (p.ej., en el sector farmacéutico): Las empresas, los productos y los servicios de la UE no gozan de condiciones de competencia equitativas. Desde una perspectiva sectorial, las empresas constructoras chinas y los ferrocarriles japoneses disfrutan de la posibilidad de vender a los poderes o entidades adjudicadores de la UE, mientras que a la inversa es imposible. En diversas ocasiones, empresas respaldadas por el Estado (por ejemplo, de Rusia y de China) han podido presentar ofertas anormalmente bajas. 1.5. Análisis de la subsidiariedad En el contexto de esta iniciativa no procede aplicar el principio de subsidiariedad, puesto que las normas y negociaciones sobre el acceso al mercado de contratación pública de la UE entran en el ámbito de la política comercial común, competencia exclusiva de la UE en virtud del artículo 207 del TFUE. Por tanto, toda acción que establezca un marco para la aplicación de un acuerdo comercial internacional debe emprenderse a nivel de la UE. 2. Objetivos La lealtad en la competencia y el acceso a los mercados públicos de contratación son factores esenciales para el crecimiento económico y la creación de empleo, en particular en el contexto de la reciente crisis económica. A este respecto, la presente iniciativa legislativa impulsaría una mayor apertura de los mercados de contratación pública de terceros países, siendo la finalidad aumentar las posibilidades de negocio de las empresas de la UE. Se considera que la iniciativa, de ese modo: aumentará la competitividad de esas empresas, en la UE e internacionalmente; favorecerá la internacionalización de las PYME en una economía globalizada; incrementará el empleo y promoverá la innovación en la UE. Estos objetivos generales se han plasmado en objetivos específicos y operativos en la evaluación de impacto. Los objetivos específicos son: impulsar las exportaciones de productos y servicios de la UE a los mercados de contratación pública del exterior de la UE; aumentar la capacidad de presión de la UE en las negociaciones internacionales sobre contratación; acrecentar la seguridad jurídica en el acceso de terceros países al mercado de contratación pública de la UE; y garantizar que se cumplan los compromisos en materia de contratación pública adquiridos con la UE en los acuerdos internacionales. 3. Opciones de actuación 3.1. Escenario de partida: «no intervención» (opción 1) El escenario de partida indica cómo evolucionarán, muy probablemente, los problemas descritos en la definición del problema si la UE no adopta nuevas medidas. De acuerdo con este escenario, la UE no adoptaría ninguna medida nueva; seguiría vigente el actual marco legal de la UE, y las correspondientes prácticas; y la UE seguiría negociando un mayor acceso al mercado (adhesión de China al ACP, acuerdos de libre comercio con India y Japón, apertura bilateral del mercado de contratación con EE.UU.) y confiando en gran medida en los actuales compromisos de apertura del mercado establecidos en el ACP o los acuerdos de libre comercio, así como en los que puedan establecerse en el futuro. Ahora bien, en realidad, existe no poca incertidumbre en cuanto al alcance y ritmo de progreso de las actuales negociaciones de acceso al mercado en el marco del ACP, así como sobre el resultado de las negociaciones bilaterales en curso. 3.2. Opción no legislativa (opción 2) 3.2.1. Medidas no vinculantes y procedimientos de resolución de litigios y de infracción (opción 2 A) Con arreglo a esta opción, la Comisión aclararía en un documento explicativo el alcance de los compromisos internacionales de la UE y ofrecería orientaciones sobre la aplicación de instrumentos vigentes, tales como los artículos 58 y 59 de la Directiva 2004/17 (contratación por entidades del sector de la energía, del agua y del transporte). La Comisión estudiaría también la posibilidad de hacer un uso más activo de los instrumentos existentes, como son sus propios procedimientos de infracción y los mecanismos de resolución de litigios de la OMC o de los acuerdos de libre comercio, aplicables en caso de que los socios comerciales incumplan sus compromisos. 3.2.2. Potenciación de las negociaciones internacionales (opción 2B) De acuerdo con esta opción, la UE alentaría sistemáticamente a los socios comerciales a adherirse al ACP, exigiría la inclusión de capítulos sobre contratación pública en todos los acuerdos de libre comercio (y reabriría la Unión Aduanera con Turquía con el fin de incluir un capítulo sobre contratación), iniciaría nuevas negociaciones y ampliaría los capítulos sobre contratación de los acuerdos de libre comercio vigentes (Chile y México). 3.3. Opción legislativa con supervisión de la Comisión Europea (opción 3) Conforme a esta opción legislativa, se definiría y regularía el acceso a los contratos públicos cubiertos y no cubiertos por los compromisos internacionales de la UE, y se establecerían normas de origen en la contratación al objeto de determinar el origen de los productos y servicios. Según los deseos manifestados por ONG, se otorgaría pleno acceso al mercado a los productos y servicios de los países menos desarrollados. Junto a estos elementos básicos de una respuesta legislativa, cabe distinguir tres enfoques alternativos, que se describen en las opciones 3A, 3B y 3C. 3.3.1. Enfoque basado en una restricción general de acceso para los contratos no cubiertos a escala de la UE (opción 3A) Según el primer enfoque, los poderes o entidades adjudicadores de los Estados miembros tendrían, en principio, la obligación de excluir los productos, los servicios y las empresas de terceros países no cubiertos por los compromisos internacionales de la UE. No obstante, a fin de evitar obstáculos para la compra de productos y servicios de los que no se disponga en la UE y/o que sean necesarios en situaciones de emergencia o por razones imperativas de interés general, la iniciativa prevería excepciones legales a la obligación de excluir, y facultaría a la Comisión para aplicar otras excepciones mediante exenciones, cuando así lo exijan las circunstancias. 3.3.2. Enfoque basado en decisiones individuales de los poderes o entidades adjudicadores de la UE y en un mecanismo activado por la Comisión en el caso de contratos no cubiertas (opción 3B) 3.3.2.1. A nivel de los Estados miembros: decisiones individuales de los poderes o entidades adjudicadores bajo la supervisión de la Comisión Europea En el caso de contratos no cubiertos, los poderes o entidades adjudicadores de la UE podrían decidir si aceptar o excluir del proceso de licitación a los proveedores de productos o prestadores de servicios originarios de terceros países. La decisión de excluir ofertas extranjeras estaría sujeta a una notificación previa a la Comisión (a través del anuncio de licitación). De este modo, la Comisión podría hacer un seguimiento de la situación y velar por la coherencia en toda la UE. 3.3.2.2. A nivel de la UE: mecanismo activado por la Comisión (opción 3B2) A escala de la UE, basándose en dificultades de acceso al mercado constatadas y/o en denuncias específicas, la Comisión tomaría la decisión de iniciar una investigación sobre las medidas proteccionistas y otros obstáculos comerciales impuestos a los proveedores o las ofertas de la UE en terceros países. En este caso, la Comisión podría: i) invitar a los socios comerciales afectados a que abran negociaciones para suprimir los obstáculos comerciales existentes y/u ofrecer compromisos recíprocos de acceso al mercado, con el fin de garantizar el acceso a sus respectivos mercados de contratación pública, y 2) adoptar medidas restrictivas frente a las ofertas procedentes de esos terceros países, si el socio comercial no acepta abrir negociaciones. 3.3.3. Opción 3C: que los poderes o entidades adjudicadores puedan aceptar a empresas, productos y servicios no cubiertos por los compromisos internacionales de la UE, previa notificación a la Comisión, y la Comisión pueda imponer el acceso al mercado de contratación de la UE Esta opción permitiría a los poderes o entidades adjudicadores, previa autorización de la Comisión, aceptar a empresas, productos y servicios no englobados en los compromisos internacionales de acceso al mercado. En primer lugar, tendrían que comunicar en el anuncio de licitación su disposición a aceptar a tales empresas, productos y servicios. A continuación, si realmente recibieran ofertas de tales productos y servicios, tendrían que notificarlo a la Comisión. Esta última tomaría una decisión basándose en la existencia de un «grado notable de reciprocidad» en un plazo de entre 6 y 8 semanas. 3.4. Enfoque legislativo sin supervisión de la Comisión Europea (ampliación del artículo 58 a todo el ámbito de aplicación de las Directivas) A fin de evitar a los poderes o entidades adjudicadores la carga que supone la obligación de notificar a la Comisión, los artículos 58 y 59 se harían extensivos a los servicios, las obras y los organismos de Derecho público, así como a las autoridades centrales y locales. A través de documentos explicativos, se ofrecerían orientaciones sobre la aplicación de estos artículos (como en la opción 2). Por último, esta iniciativa se basaría en los mismos elementos esenciales que la opción 3. 3.5. Opción 5: «Compra de productos europeos» Al objeto de quedar en un plano de igualdad con sus principales socios comerciales, como son EE.UU. y China, la UE podría crear un sistema de precios preferenciales con un margen de un 25 %, en correspondencia con las actuales políticas de «compra de productos americanos» y «compra de productos chinos» en los contratos no cubiertos. Ahora bien, de este modo, la UE estaría aprobando implícitamente los diferentes mecanismos de precios preferenciales existentes en todo el mundo, a los que se opone tajantemente. Así pues, esta opción debe descartarse desde un principio y no se analizará. 3.6. Opción 6: corrección de las «ofertas anormalmente bajas» (opción complementaria) Las opciones más arriba mencionadas podrían completarse con otra dirigida a solucionar los problemas que surgen cuando los proveedores de determinados terceros países ofrecen precios (muy) bajos gracias a que reciben subvenciones o se benefician de otras prácticas de competencia desleales. 4. Evaluación de impacto El impacto de cada opción se valora a la luz de nueve criterios, entre ellos las repercusiones en los flujos comerciales, la capacidad de presión de los socios comerciales en las negociaciones internacionales y las consecuencias en términos de carga administrativa. Estos efectos se medirán a la luz de un incremento potencial de las exportaciones de 4 000 millones EUR (que supone unos 60 000 empleos), si los doce terceros países que constituyen los socios comerciales más importantes abren aquellos de sus mercados de contratación en los que, a su vez, tienen intereses ofensivos en la UE. La eficiencia de cada opción se determinará comparando los costes de cada una de ellas a la luz de este parámetro. Al evaluar los costes y beneficios de cada una de las opciones contempladas, se tendrá también en cuenta la posibilidad de que los socios comerciales adopten medidas de represalia. La opción 1 (escenario de partida) y la opción 2B (más negociaciones) se considera que generarían exportaciones adicionales por valor de 1 000 millones EUR (entre 12 000 y 18 000 empleos). En lo que atañe a la opción 2A (clarificación jurídica y mayor recurso a los mecanismos existentes), es probable que un mayor uso de las restricciones actualmente previstas en la Directiva 2004/17/CE (artículo 58.2) sea lo que mayores efectos produzca por lo que respecta a la clarificación de las normas y la claridad jurídica. Las directrices sobre el ámbito de aplicación en lo referente a los contratos cubiertos y no cubiertos por compromisos generarán sin duda mayor seguridad jurídica cuando se rechacen ofertas de productos y servicios extranjeros en los procedimientos de licitación La opción 2A se considera que no tendrá efectos significativos en relación con ningún otro criterio. La opción 3A (restricción general de acceso para los contratos no cubiertos, a escala de la UE) se estima que aumentaría significativamente la seguridad jurídica, pues evitaría los problemas causados por una incorrecta aplicación de las cláusulas simétricas de reciprocidad. En la gran mayoría de los mercados de contratación afectados podrían aplicarse restricciones, pero se aplicarían probablemente exenciones en la contratación referida a combustibles, productos farmacéuticos, equipamiento médico y ordenadores. Los efectos potenciales sobre los flujos comerciales son considerables, ya que esta opción podría bloquear productos y servicios por valor de hasta 4 000 millones EUR. Es una opción que podría producir importantes efectos en términos de represalias (1 000 millones EUR) y un importante efecto palanca. El impacto en las finanzas públicas y en la carga administrativa sería muy limitado. Con la opción 3B (posibilidad de que las entidades individuales, bajo supervisión de la Comisión Europea, excluyan ofertas de terceros países (3B1), y mecanismo, activado por la Comisión, para investigar la situación de acceso de los productos, los servicios y las empresas de la UE al mercado de terceros países (3B2)), se obtendría mayor seguridad jurídica, pues la Comisión tendría la última palabra sobre las medidas potencialmente discriminatorias. Esta opción sería aplicable en todos los sectores pertinentes de la economía. Es realista considerar que esta iniciativa podría dar lugar a aperturas de mercado que supondrían exportaciones adicionales por valor de 4 000 millones EUR y crearían 60 000 empleos. El efecto palanca de esta opción sería algo más acusado que en la opción 3A, por la posibilidad de centrarse en los intereses ofensivos de terceros países a través de la subopción 3B2. El riesgo de medidas de represalia en esta opción sería limitado, ya que el cierre del mercado de contratación de la UE sería en sí mismo reducido y selectivo. Los efectos sobre las finanzas públicas serían limitados, pero la carga administrativa de los poderes o entidades adjudicadores, las empresas e incluso la Comisión Europea sería relativamente importante, debido al plazo de entre seis y ocho semanas del sistema de notificación. Las opciones 3C y 4 tendrían efectos similares a la opción 3A. Sin embargo, la opción 3C representaría la mayor carga administrativa de todas las opciones (notificaciones en lugar de exenciones) y la opción 4 no mejoraría el grado de cumplimiento de los compromisos internacionales tanto como las opciones 3A o 3B. La opción 6 (corrección de las ofertas anormalmente bajas) sería complementaria de las demás opciones y afectaría solo a las ofertas extranjeras. Los efectos sobre la carga administrativa y las finanzas públicas serían escasos, aunque dependerían del número de casos. No obstante, existe el riesgo de medidas de represalia, ya que las empresas excluidas por ofertas anormalmente bajas serán con toda probabilidad de propiedad pública. 5. Comparación de las opciones Las opciones de actuación propuestas se han comparado basándose en sus efectos sobre los objetivos fijados y en su eficiencia. La opción 1 no sirve para alcanzar esos objetivos, por lo que ha de considerarse solo un escenario a partir del cual comparar las restantes opciones. La opción 2 contribuirá solo de forma limitada al logro de tales objetivos (por lo que atañe al aumento de la seguridad jurídica y al acceso a los mercados de terceros países) y es la que ofrece menos ventajas en términos de eficiencia, eficacia y coherencia. Las opciones 3A, 3C y 4 sirven para el logro de los objetivos, pero no son eficientes debido al coste de las represalias que podrían comportar y los problemas en las cadenas de suministro de las empresas de la UE en EE.UU. y China. La opción 3C genera una gran carga administrativa. Exceptuada la opción 6, ninguna otra opción es válida de cara a resolver el problema de las ofertas anormalmente bajas de las empresas, los productos y los servicios respaldados por el Estado. La opción 3B es la que parece más probable que sirva para alcanzar todos los objetivos y en la mayor medida posible. Frente a otras opciones, es la mejor valorada en términos de eficacia, eficiencia y coherencia. Por ello, se recomienda aplicar la opción 3B y completarla con las opciones 6 y 2B. 6. Seguimiento y evaluación La Comisión vigilará que los Estados miembros y sus poderes o entidades adjudicadores cumplan las obligaciones establecidas en la iniciativa sobre la contratación exterior. La iniciativa propone una serie de indicadores para verificar el logro de cada objetivo específico, en concreto comprobando lo siguiente: · el incremento de las exportaciones conexas a la contratación pública · el número de sectores en el exterior (entre los 22 seleccionados) que se han abierto, frente · al número actual · el aumento de los flujos comerciales en el ámbito de la contratación · el número de investigaciones iniciadas por la Comisión Europea · la supresión de los obstáculos comerciales en el ámbito de la contratación erigidos frente a los proveedores de la UE en determinados terceros países · los cambios en la legislación nacional para reflejar los compromisos internacionales en el ámbito de la contratación pública. [1] Enfoque A: En principio, los poderes adjudicadores o entidades adjudicadoras de la UE tendrían la obligación de excluir los productos, los servicios y las empresas de terceros países no cubiertos por los compromisos internacionales de la UE. [2] Enfoque B: Previa notificación a la Comisión, los poderes y entidades adjudicadores de la UE podrían excluir los productos, los servicios y las empresas de terceros países no cubiertos por compromisos internacionales de la UE. Al mismo tiempo, la Comisión dispondría de un instrumento específico para la realización de investigaciones sobre la situación de acceso al mercado de los productos, los servicios y las empresas de la UE, y la imposición de medidas restrictivas a los productos y servicios originarios de terceros países cuando los productos, los servicios y las empresas de la UE no gocen de acceso suficiente al mercado de contratación pública de esos países.