La aplicación de la Recomendación por los Estados miembros en sus actividades legislativas aún es limitada. Siete Estados miembros han promulgado reformas de su legislación sobre el recurso colectivo tras su adopción y, como se refleja en la evaluación detallada de este informe, estas reformas no siempre han seguido los principios de la Recomendación. BE y LT han introducido por primera vez el recurso colectivo de indemnización en sus sistemas jurídicos. FR y UK han modificado significativamente sus legislaciones para mejorar o sustituir algunos mecanismos de los que disponían con anterioridad pero que no se consideraban suficientemente eficaces. Progresan los expedientes de la nueva legislación propuesta en NL y SI y hay entablado un debate activo sobre una posible nueva legislación en DE. Cabe señalar que la mayoría de los proyectos que han dado origen a nueva legislación o están en preparación se limitan a asuntos de consumo. Además, varios de ellos permiten la utilización del principio de «exclusión voluntaria» en gran medida. Como consecuencia de esta aplicación limitada de la Recomendación, nueve Estados miembros todavía no cuentan con mecanismos de recurso colectivo de indemnización.

Los mecanismos nacionales de recurso colectivo se utilizan en los Estados miembros que disponen de ellos. En los Estados miembros en los que no existen oficialmente, se aprecia una tendencia al alza de los demandantes que intentan presentar recursos colectivos mediante la utilización de diferentes vías legales como la acumulación de asuntos o la cesión de créditos. Esto podría plantear cuestiones relativas a la prevención eficaz de los litigios abusivos, dado que las garantías contra el abuso normalmente presentes en los procedimientos colectivos, por ejemplo respecto a la legitimación procesal o a los honorarios condicionales (pactos de cuota litis), podrían no aplicarse en relación con tales vías alternativas.

La evaluación se lleva cabo cuatro años después de la adopción de la Recomendación, durante los cuales han seguido aumentando los riesgos de infracciones transfronterizas, o incluso a escala de la UE, que afectan a multitud de ciudadanos o empresas, en particular, aunque no exclusivamente, como consecuencia de una mayor utilización de internet y de las compras en línea. El asunto de las emisiones de los automóviles, en el que muchos consumidores de toda la UE se vieron afectados por la venta de automóviles con información engañosa sobre los niveles de emisiones, ilustra los desafíos a la hora de buscar una solución a situaciones de daños masivos transfronterizos. Estos retos se manifiestan ostensiblemente en las desigualdades y diferencias en toda la UE que dan lugar a una situación en la que, en algunos Estados miembros, las personas o entidades afectadas pueden interponer demandas conjuntamente mientras que en la mayoría de ellos no disponen de suficientes vías de actuación o incluso se hallan indefensos.

La Recomendación subraya que todos los Estados miembros deberían disponer de mecanismos de recurso colectivo a nivel nacional, tanto de cesación como de indemnización, para los casos en los que se violan, o han sido violados, los derechos reconocidos por el Derecho de la Unión en perjuicio de más de una persona.

El recurso colectivo en forma de acción de cesación existe en todos los Estados miembros en lo que se refiere a los casos en materia de consumo incluidos en el ámbito de aplicación de la Directiva relativa a las acciones de cesación . Muchos Estados miembros disponen de acciones de cesación horizontales (BG, DK, LT, NL y SE) o en otros ámbitos específicos, principalmente la competencia (ES, LU y HU), el medio ambiente (ES, FR, HU, PT y SI), el empleo (ES y HU) y la lucha contra la discriminación (ES, FR y HR).

Diecinueve Estados miembros disponen de recurso colectivo de indemnización (BE, BG, DK, DE, EL, ES, FR, IT, LT, HU, MT, NL, AT, PL, PT, RO, FI, SE, UK), pero en más de la mitad de ellos este se limita a ámbitos específicos, principalmente a las reclamaciones de los consumidores. Otros ámbitos en los que suele disponerse de acciones de indemnización son la competencia, los servicios financieros, las relaciones laborales, el medio ambiente o la lucha contra la discriminación. Las diferencias en el ámbito de aplicación entre los Estados miembros que aplican un enfoque sectorial son importantes: por ejemplo, en Bélgica solo pueden interponerse colectivamente las reclamaciones de consumidores, mientras que en Francia esto es posible en lo que respecta a las reclamaciones en materia de consumo, competencia, salud, discriminación y medio ambiente. Solo seis Estados miembros (BG, DK, LT, NL, PT y UK) han adoptado un enfoque horizontal en su legislación, permitiendo los procedimientos de indemnización colectiva en todos los ámbitos. En dos de ellos (BG y UK), los mecanismos horizontales existen en paralelo con los procedimientos de ámbitos específicos que en la práctica se utilizan con mayor frecuencia. En un Estado miembro (AT), a pesar de la falta de legislación sobre acciones de indemnización, se interponen acciones colectivas sobre la base de la cesión de créditos o la acumulación de asuntos. También se dispone de estas acciones legales en otros Estados miembros, pero los resultados de la consulta pública muestran que en la práctica se utilizan para asuntos colectivos solo en DE y NL. Tras la adopción de la Recomendación, se ha adoptado nueva legislación sobre el recurso colectivo en cuatro Estados miembros: en dos de ellos (BE y LT) por primera vez, mientras que en otros dos (FR y UK) se han producido modificaciones legislativas importantes. En NL y SI, se han propuesto nuevos proyectos de ley que aún no se han sido adoptados. Salvo en el caso de BE, donde la legislación se refiere solo a los derechos de los consumidores, estas iniciativas tienen un amplio alcance. Todo esto demuestra que, a pesar de la Recomendación, varios Estados miembros no han introducido mecanismos de recurso colectivo en su sistema nacional. Como consecuencia, persiste una gran divergencia entre los Estados miembros en cuanto a la disponibilidad y naturaleza de los mecanismos de recurso colectivo.

Las respuestas a la convocatoria de datos muestran que el recurso colectivo, si existe, se utiliza principalmente en el ámbito de la protección de los consumidores y ámbitos afines, como los derechos de los pasajeros o los servicios financieros. Otro ámbito en el que se informó de varios asuntos es el Derecho de la competencia, especialmente cuando las supuestas víctimas de cárteles reclaman una indemnización después de la decisión de una autoridad de competencia declarando una infracción (acciones consecutivas). El uso relativamente escaso del recurso colectivo en otros ámbitos no solo se debe al hecho de que muchos Estados miembros solo dispongan de recursos de indemnización o, incluso, de cesación para los consumidores o en el Derecho de la competencia; también parece estar vinculado a otros factores, como la complejidad y la duración de los procesos o las normas restrictivas sobre admisibilidad, a menudo relacionadas con la legitimación procesal. Al mismo tiempo, en CZ, DE, IE, LU y AT se informó de varias situaciones, principalmente en asuntos en materia de consumo, en los que no se había tomado ninguna medida debido a la falta de acciones de indemnización en virtud del Derecho nacional.

2.1.2Legitimación para las acciones de representación

La Recomendación propone la designación de entidades que tengan legitimación para interponer acciones de representación cuando las partes afectadas directamente por una infracción estén representadas por una organización que, por sí sola, tenga la condición de demandante en el proceso. La Recomendación establece los criterios mínimos específicos para cada designación: el carácter no lucrativo de la entidad, una relación directa entre sus objetivos y los derechos violados y capacidad suficiente para representar a múltiples demandantes y defender ante todo sus intereses. La Recomendación prevé la posibilidad de una designación general que implica el derecho general de una entidad para actuar o de una acreditación ad hoc solo para un asunto concreto, aunque también alude a la facultación de las autoridades públicas para ejercitar la acción de representación como alternativa o por añadidura.

Las normas relativas a la legitimación para interponer acciones de representación son garantías procesales que benefician tanto a los demandantes como a las partes demandadas en las acciones colectivas. Las normas que velan porque las entidades representantes tengan los conocimientos especializados y la capacidad para tratar asuntos complejos garantizan unos servicios de alta calidad para los demandantes y protegen, asimismo, a las partes demandadas frente a acciones temerarias.

El recurso colectivo en forma de acción de representación está presente en casi todos los Estados miembros y predomina en las acciones de cesación en materia de medio ambiente y de consumo; su disponibilidad en el último ámbito se exige en virtud de la Directiva relativa a las acciones de cesación. BE, BG, DK, EL, ES, FR, IT, LT HU, PL, RO, FI y SE disponen de acciones colectivas de representación que tienen por objeto la obtención de una indemnización. En dos Estados miembros (PL y FI) únicamente las autoridades públicas están facultadas para interponer acciones de representación, mientras que en otros, las entidades no gubernamentales comparten esta competencia con las autoridades públicas (DK y HU).

Todos los Estados miembros contemplan algunas condiciones respecto a la legitimación procesal para actuar como entidades representantes tanto en acciones colectivas de cesación como de indemnización. En el caso de las acciones de cesación en materia de consumo, la Directiva relativa a las acciones de cesación estipula que el procedimiento de cesación puede ser iniciado por «entidades habilitadas» que estén adecuadamente constituidas según el Derecho nacional y se ajusten al objetivo de la protección de los intereses colectivos de los consumidores. La Directiva deja a discreción de los Estados miembros el establecimiento de otros criterios específicos que deban cumplir las «entidades habilitadas». Los requisitos más comunes, tanto en las acciones de indemnización como de cesación, aplicados por los Estados miembros atañen al carácter no lucrativo de la entidad y la importancia del objeto del asunto para los fines de las organización. En consonancia con el carácter mínimo de los criterios de la Recomendación, algunos Estados miembros han establecido condiciones específicas adicionales en relación con los conocimientos especializados, la experiencia y la naturaleza representativa de las entidades designadas. Por ejemplo, en IT las asociaciones de consumidores tienen que demostrar tres años de actividad continua, un número mínimo de miembros cotizantes y presencia en cinco regiones. En FR se aplican condiciones parecidas en el caso de la representatividad a nivel nacional: se exige un año de existencia, pruebas de actividad en el ámbito de la protección de los consumidores, así como un número mínimo de miembros individuales . Algunas de las respuestas presentadas en la convocatoria de datos se referían a las normas nacionales relativas a la legitimación como problema que afecta al acceso a la justicia, en concreto en FR e IT, pero también en cierta medida en DK y RO. En UK, las acciones de indemnización en representación en asuntos de consumo son interpuestas principalmente por autoridades públicas, aunque es posible designar otras entidades que tengan motivos «justos y razonables» para actuar como representante del colectivo; actualmente, hay un organismo no público designado que puede actuar en asuntos relacionados con los consumidores . En DK, una asociación, institución privada u otra organización puede actuar como representante cuando la acción entre dentro de los objetivos de la organización.

En conjunto, puede concluirse que el principio se cumple generalmente, aunque con algunas variaciones en los distintos Estados miembros. Estas variaciones son de cierta importancia, ya que el carácter más estricto para las entidades representantes de algunas normas podría limitar el derecho a presentar un recurso colectivo y, por lo tanto, el acceso a los órganos jurisdiccionales.

2.1.3Admisibilidad