ES    ES ES 
 
ES    ES  COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
Bruselas, 27.5.2009 
SEC(2009) 716 
  
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN 
que acompaña a la 
 
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN 
 
Supervisión financiera europea  
   
RESUMEN DE LA EVAL UACIÓN DE IMPACTO  
 
 
 
{COM(2009) 252 final} 
{SEC(2009) 715} 
 
ES 2   ES 1. INTRODUCCIÓN  
En su Comunicación «Gestiona r la recuperación europea», de 4 de marzo de 2009, la 
Comisión Europea se comprometió a presen tar propuestas de reforma del marco de 
supervisión financiera de la UE. La actuación de  la Comisión en este terreno parte del informe 
del Grupo sobre Supervisión Financiera en la UE (Grupo «De Larosière»), que recomendaba 
establecer un nuevo marco europeo para la supervis ión financiera de las entidades financieras 
individualmente consideradas (supe rvisión microprudencial) y la supervisión de la estabilidad 
del sistema financiero (supe rvisión macroprudencial).  
Consultas 
La Comisión realizó una consulta pública sobre el  informe De Larosière entre el 10 de marzo 
y el 10 de abril de 2009. Se recibieron 116 aport aciones, en su gran ma yoría favorables a las 
propuestas de supervisión del informe.  
Un Grupo Director de la Evalu ación de Impacto, encargado de preparar dicha evaluación e 
integrado por representantes de diversas DG, se reunió dos veces. 
2. DEFINICIÓN DEL PROBLEMA  
Problema general 
Los mercados financieros de la UE, cada v ez más integrados, están dominados por grupos 
paneuropeos, cuya función de gestión de riesgo s se encuentra centralizada en la sede del 
grupo. En particular en la EU-12, los mercad os bancarios aparecen dominados por grupos 
financieros extranjeros.  
Hechos recientes han puesto de manifiesto que es muy difícil lograr un mercado financiero 
único, y dotar de estabilidad al  sistema financiero, manteniendo a la vez una supervisión de 
ámbito nacional. La crisis ha de jado al descubierto la s carencias de las di sposiciones vigentes 
en la UE, que ponen demasiado énfasis en la pr evención y gestión de la s crisis a escala de 
cada entidad, y demasiado poco en los riesgos que afectan a la esta bilidad del sistema 
financiero en su conjunto.  
Así, la actual organización de la supervisión financiera en la UE se caracteriza por un 
problema general de discordancia entre el grado de integración a escala europea de los 
mercados financieros y el hecho de que las competencias de supervisión estén 
organizadas a escala nacional.  
Esta situación se ve agravada por los otros problemas generales  que ha puesto de relieve la 
crisis:  
• Mayor riesgo de contagio transfronterizo en los mercados financieros de la UE, por la 
mayor integración dentro de la UE y con los mercados financieros mundiales. 
• Deterioro de la confianza de los consumidor es, los trabajadores, los pensionistas, las 
pequeñas empresas y los invers ores particulares, que contribuye a la recesión económica. 
 
ES 3   ES • Menor competitividad a escala mu ndial del sector financiero de la UE, frente a lo que 
habría sido la situación de haber existi do mejores prácticas de supervisión. 
• Riesgos de políticas descoordinadas, centr adas en consideraciones nacionales, con 
repercusiones negativas sobre el mercado único. 
Interesados afectados 
La inestabilidad financiera afecta de forma gene ralizada al sector financiero y al conjunto de 
la economía, y, por tanto, a una serie m uy variada de interesados, a saber: 
• las entidades financieras, esto es, sus accionistas y trabajadores; 
• los usuarios de servicios financieros, esto es, depositantes, invers ores, pensionistas y 
entidades no financieras; y  
• las autoridades públicas, esto es, los supervisores, los banc os centrales y lo s Ministerios de 
Finanzas. 
3. ANÁLISIS DE LA SUBSIDIARIEDAD  
En lo que atañe a la supervisi ón microprudencial, la UE ha alcan zado el límite de lo que cabe 
hacer con los actuales Comités de Supervisores de la UE, de carácter consultivo. El mercado 
interior precisa un mecanismo que  garantice que los supervisores nacionales puedan tomar las 
mejores decisiones posibles en relación con los grupos financieros transfronterizos. Un 
mercado financiero de la UE integrado, con sociedades que de sarrollen actividad 
transfronteriza, no puede funci onar adecuadamente si la supervisión sigue fragmentada por 
países. Por ello, es necesario transf erir competencias a la Comunidad.  
En relación con la supervisión macroprudencial, la s carencias de las actu ales disposiciones sin 
duda influyeron en las recientes tu rbulencias del sector financie ro. Al igual que el G-20 y los 
EE.UU., la UE debería crear un nuevo órgano encargado de detectar los riesgos a que está expuesta la estabilidad financiera a escala de la  UE y, en su caso, hacer advertencias sobre 
tales riesgos y darles seguimiento. Sólo la actuación comunitaria permitiría efectuar un 
análisis a escala de la UE y desde la persp ectiva del conjunto de ésta, y adoptar medidas 
efectivas frente a los riesgos si stémicos de alcance paneuropeo.  
4. O
BJETIVOS  
La reforma del marco de supervisión de la UE persigue los siguientes objetivos generales : 
(1) implantar en la UE un marco de supervisi ón financiera más eficaz, adaptado al nivel 
de integración del mercado financiero; 
(2) aumentar la estabilidad financiera en la UE (y limitar así los riesgos potenciales para la 
economía real y la Hacienda pública); 
(3) proteger los intereses de los consumidores, los inversores, otros usuarios de servicios 
financieros y otros interesados, tales como los trabajadores;  
 
ES 4   ES (4) aumentar la competitividad de los mercados financieros de la UE, y 
(5) impulsar la integración de los mercados  financieros de la UE cuando favorezca un 
crecimiento sostenible. 
En materia de supervisión microprudencial y macroprudencial se han fijado los siguientes 
objetivos específicos:  
Objetivos específicos 
Supervisión microprudencial:  Supervisión macroprudencial:  
(1) Llegar a un equilibrio entre los intereses del 
supervisor de origen y el de acogida, esto es, 
reforzar los procesos y las prácticas con vistas a poder oponerse desde otros Estados 
miembros a las decisiones de los supervisores 
nacionales. 
(2) Garantizar condiciones equitativas a las 
entidades financieras que operen en varios 
Estados miembros. 
(3) Mejorar las medidas para la prevención y la 
gestión de crisis a escala europea. 
(4) Hacer que la supervisión resulte más eficaz y 
menos onerosa para las entidades 
supervisadas  (1) Desarrollar el análisis macroprudencial del 
riesgo en Europa.  
(2) Aumentar la eficacia de los mecanismos de 
alerta rápida. 
(3) Posibilitar que los análisis de riesgos se 
traduzcan en actuaciones de las autoridades competentes. 
 
5. OPCIONES DE ACTUACIÓN  
5.1. Supervisión microprudencial  
Las posibles opciones de organización existe ntes en la UE para la supervisión 
microprudencial se han examinado en dos etapas: 
Etapa 1: Sistema de supervisión  
1. Statu quo dinámico:  continuar con el actual modelo de supervisión por el país de origen y 
con el modelo Lamfalussy. 
2. Vuelta atrás: modelo de superv isión por el país de acogida:  otorgar a los supervisores 
nacionales plena responsabilidad por la supe rvisión de las entidades que operen en un 
determinado país, ya sean de propiedad nacional o extranjera e incluidas las filiales y sucursales.  
3. Modelo del supervisor principal:  otorgar mayores competencias al supervisor de la 
entidad matriz de un grupo tran sfronterizo. En la pr áctica ello supondría as ignar a la autoridad 
del país de origen de un grupo transfronteriz o plena responsabilidad por las operaciones en 
toda la UE, ya se trate de sucursales o de  filiales. Esta opción podría representar una 
evolución del actual marco de supervisión.  
 
ES 5   ES 4. Propuesta De Larosière: Sistema Europe o de Supervisión Financiera (SESF):  
transformar los actuales Comités de Supervisor es de la UE en una, dos o tres Autoridades 
Europeas de Supervisión. Las nuevas Autoridade s Europeas de Supervis ión trabajarían en red 
con los supervisores financie ros nacionales, que seguirían siendo responsables de la 
supervisión corriente de las entidades indivi duales. Estas Autoridades coordinarían la 
supervisión de los grupos transfronterizos a través de colegi os de supervisores, contribuirían a 
armonizar las disposiciones de aplicación, marcarían directrices y tendrían competencias para 
intervenir en ciertos casos, estrictamente delimitados, de desacuerdo entre supervisores nacionales.
 
5. Un supervisor único para toda la UE:  atribuir las competencias para el ejercicio de la 
supervisión corriente de las entidades que de sarrollen actividades transfronterizas a un 
supervisor único a escala de la UE, dejando que los supervisores nacionales sean responsables 
de las entidades que desarrollen sólo actividad a escala nacional.  
Etapa 2: Estructura institucional: 
A. Un solo órgano, esto es, enfoque integral:  abarcaría todo el sector financiero (mercado 
bancario, de seguros y de valores) y todos los aspectos de la supervisión financiera1. 
B. Dos órganos, esto es, enfoque por objetivos («twin peaks» ): se trataría de distribuir las 
funciones entre dos supervisores: uno que ejercer ía la supervisión pr udencial, y otro que 
supervisaría el cumplimiento de las normas de conducta2. Las actividades de estos dos 
órganos podrían estar coordina das por un Comité Director. 
C. Tres órganos, esto es, un enfoque sectorial:  un supervisor bancario, un supervisor de 
seguros y de pensiones, y un supervisor de valores3, acorde con la legislación financiera por 
sectores de la UE4. Este modelo podría completarse con un Comité Director que englobara a 
los tres sectores. 
D. Cuatro órganos, esto es, un enfoque institucional:  además de los tres órganos 
responsables de la supervisión de los respectiv os sectores, podría crea rse un cuarto órgano 
responsable de la supervisión de  los conglomerados financieros. 
5.2. Supervisión macroprudencial  
En relación con el marco europeo de superv isión macroprudencial, se  han examinado cinco 
opciones:  
A. Statu quo dinámico : según este escenario, la supervis ión macroprudencial se efectuaría 
conforme a las disposiciones ac tualmente vigentes en la UE, con intervención de diversas 
instituciones y órganos y sin un mecanismo que dé un adecuado seguimiento a las advertencias y recomendaciones. 
                                                
 
1 Estados miembros que cuentan con un modelo de supervisión único independiente de los bancos 
centrales: DE, AT, DK, HU, MT, PL, UK, SE. Estados miembros que cuentan con un modelo de 
supervisión único vinculado a los bancos centrales o integrado en ellos: FI, IE, SK, BE, EE.  
2 En la UE, sólo NL sigue este modelo.  
3 Por ejemplo, la Directiva sobre instrumentos financieros del sector de valores, la Directiva sobre 
requisitos de capital del sector bancario, y la Directiva solvencia II (pendiente de adopción) para el 
sector de seguros. 
4 Siguen este modelo sectorial los siguientes Estados miembros: CZ, ES, FR, EL, IT, LT, LU, PT, SI. 
 
ES 6   ES B. Basarse en estructuras ya existentes o en estructuras propuestas:  
Asignar la misión al Comité Económico y Financiero:  este órgano efectúa análisis de alto 
nivel sobre la evolución de los mercados y los servicios financieros, y asesora al ECOFIN y a 
la Comisión Europea.  Esta opción implicaría que el Comité  Económico y Financiero asumiría 
la responsabilidad principal dentro del futuro marco de supervisión macroprudencial.   
Asignar la misión al Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC) y al Banco Central 
Europeo: con arreglo a esta opción, se encomendaría al Banco Central Europeo la realización 
de la supervisión macroprudencial en la UE. En  la medida en que sean compatibles con el 
Tratado y con los Estatutos del BCE, las nueva s tareas y correspondie ntes facultades podrían 
recaer sobre el propio BCE o efectuarse con la ayuda de un Comité de Supervisión Bancaria 
«ampliado y con mayores competencias» (en el  que podrían integrarse, por ejemplo, los 
presidentes de los Com ités de Supervisores). 
Asignar la misión al Sistema Eu ropeo de Supervisión Financiera : con arreglo a esta 
opción, la nueva Autoridad o Autoridades Europ eas, que el informe De Larosière recomienda 
para reforzar la supervisión microprudencial en la UE, podría n responsabilizarse también de 
la supervisión macroprud encial. Estarían asistidas por la red de supervisores nacionales. 
C. Crear un nuevo órgano: el Consejo Europeo de Riesgo Sistémico:  Según esta opción, 
siguiendo las recomendaciones del Grupo De La rosière, se crearía un nuevo órgano, el 
Consejo Europeo de Riesgo Sistémico (CERS). El CRSE sería un órgano independiente no 
integrado en el BCE pero presidido por el presid ente de éste. La asistencia operativa y técnica 
la facilitarían primordialmente el BCE/SEBC. Sus principales funciones serían detectar los 
riesgos macroprudenciales; determinar qué medi das son adecuadas para reducir esos riesgos; 
y promover, mediante advertencias, que la s autoridades competentes adopten medidas 
correctoras.  
6. EVALUACIÓN DE IMPACTO PRELIMINAR Y COMPARACIÓN DE OPCIONES  
6.1. Supervisión microprudencial  
En la primera etapa, las posibles opciones se ex aminaron desde la óptica de la eficacia para 
cumplir los objetivos de la refo rma (véase el cuadro que figura más arriba). Dicho análisis 
llevó a descartar las opciones 1 (statu quo), 2 ( vuelta atrás) y 3 (supervisor principal), por 
considerar que no servirían para alcanzar la gran mayoría de los obj etivos específicos.  
Se retuvieron las opciones 4 (SESF) y 5 (sup ervisor UE) con vistas a realizar un nuevo 
análisis comparativo con arreglo a los crit erios de eficacia, eficiencia, coherencia, 
subsidiariedad y proporcionalidad. Se llegó así a considerar que la mejor opción para la 
reforma del sistema de supervisi ón financiera de la UE es la del SESF. Desde la óptica de la 
eficacia, es dudoso que un supervisor único para el conjunto de la UE pueda estar 
suficientemente próximo a las actividades de un  grupo financiero como para garantizar una 
protección adecuada de los depositantes, los to madores de seguro y los inversores, y la 
estabilidad financiera de las entidades financie ras de la UE. Carecería además de facultades 
legales para aplicar las normas nacionales establ ecidas en los Estados miembros. En el SESF, 
los supervisores nacionales ejercerían la s upervisión corriente. Se trata de un modelo 
descentralizado y evolutivo que, con el tiempo, si fuera necesario, permitirí a transferir a la UE 
otras responsabilidades. Otro extremo importante que incita a la adopción de una solución 
 
ES 7   ES descentralizada, como sería el SESF, es que en la actualidad no existe ningún mecanismo de 
financiación de ámbito europeo al que pueda recurrirse en caso de que resulte necesario 
intervenir en ayuda de una entidad en difi cultades. Ambas opciones resultan por igual 
coherentes con las demás políticas de la UE pertinentes a estos efectos.  
Se analizaron a continuación las cuatro opci ones sobre la configur ación institucional, 
conforme a los criterios de eficacia, eficiencia y coherencia. Este análisis no arrojó una opción 
claramente ganadora, pese a lo cual se llegó a la conclusión de que, por el momento, la solución más equilibrada, que comporta los cambios mínimos necesarios, es conservar la actual estructura sectorial de tres Comités de Supervisores mediante la creación de tres 
Autoridades Europeas dotadas de iguales mandatos sectoriales que esos Co mités, y analizar el 
funcionamiento de las nuevas estructuras tres añ os después de la entrada en vigor del SESF.  
6.2. Supervisión macroprudencial  
En lo que atañe al marco de supervisión m acroprudencial de la UE, la mejor solución es 
claramente el CERS. Su eficacia radicaría en que, al centralizar  la responsabilidad de alertar 
sobre los riesgos macroprudenciales y tener una composición que potenciaría valiosas 
sinergias, aseguraría una representación equi librada de todas las entidades y autoridades 
nacionales de la UE afectadas, y contribuiría a la estabilidad del sist ema financiero. Si se 
asignara esta misión al Comité Económico y Fi nanciero, se correría el riesgo de que el 
análisis de éste no fuera to talmente objetivo, por la dimensión política de este órgano. En 
cuanto al SESF, su mayor desventaja está en la gran diferencia existente entre el ámbito de la supervisión macroprudencial y el de la supervisión microprudencial. Por último, en relación con el BCE/SEBC, son principalmente tres los argumentos que cabe esgrimir en su contra: un 
conflicto potencial de intereses entre la esta bilidad financiera y monetaria; el riesgo de 
reputación que comporta la supervisión macr oprudencial; y una ex cesiva concentración de 
competencias en materia de supervisi ón del sistema financiero de la UE. 
En cuanto a la eficiencia, el CERS gozar ía del apoyo operativo y técnico del BCE/SEBC y 
apenas precisaría recu rsos adicionales. 
7. C
ONSECUENCIAS DE LAS OPCIONES SELECCIONADAS  
Se considera que las opciones seleccionadas permitirían alcanzar plenamente los objetivos 
descritos en el aparta do 4, introduciendo de forma inmediat a una serie de cambios en la 
organización de la supervisión financiera de la UE. Tales cambios aparecen reflejados en los 
objetivos operativos fijados para el SESF y el CERS. En general, al contribuir al 
mantenimiento de la estabilidad financiera y a un control más eficaz de la conducta de las 
empresas financieras, el nuevo marco que se pr opone iría en beneficio de la mayoría de las 
categorías de interesados de ntro del mercado interior: 
Entidades financieras, esto es , sus accionistas y empleados: mejora de las condiciones de 
desarrollo de la actividad gracias a una mayor estabilidad financiera y una prevención más eficaz de las crisis en la UE; garantía de c ondiciones de competencia equitativas y reducción 
de los costes de cumplimiento de las empresas  que operan transfronterizamente; atracción de 
inversiones de terceros países al mercado interior merced a la  mayor estabilidad financiera; 
mantenimiento y creación de empleo en el sector financiero.  
 
ES 8   ES Usuarios de los servicios financieros, esto es, depositantes, invers ores, pensionistas y 
empresas no financieras: aumento de la confianza del consumidor y el inversor debido a la 
mayor fiabilidad del sector financiero; reducción del riesgo de incumplimiento de las entidades financieras individuale s; aumento de la estabilidad de los fondos de pensiones e 
incentivos para el desarrollo de fondos de pensio nes de empleo transfronterizos; facilidad de 
acceso a financiación por el refuerzo del me rcado único de capitales de la UE.  
Consumidores y trabajadores de todos los sectores económicos:  si el CERS logra detectar 
y prevenir las crisis financiera s sistémicas, con potencial para afectar a la economía real, ello 
repercutirá positivamente en la prevención o reducción de las recesiones macroeconómicas y 
los consiguientes efectos sobre, la  producción, el consumo y el empleo. 
Autoridades públicas, estos es, los supervisores, los bancos centrales y los Ministerios de 
Finanzas:  aclaración de las funciones y responsabil idades a escala comunitaria y nacional y 
establecimiento de un marco eficaz para la reso lución de conflictos; fortalecimiento indirecto 
de la independencia de la supervisión; cre ación de un marco que vincula la supervisión 
microprudencial con la macroprudencial; impa rtición de recomendaciones a los Gobiernos 
estatales y a otras autoridades en relación con las actuaciones necesarias para preservar la 
estabilidad macroeconómica en la UE y en los Estados miembros; adopción de medidas consecutivas al análisis de la evolución macropr udencial realizado por los bancos centrales; y 
disminución del riesgo de tener que inyectar  dinero público en el sistema financiero. 
8. S
EGUIMIENTO Y EVALUACIÓN  
A fin de comprobar eficazmente los efectos de la actuación de la UE en materia de 
supervisión micro y macroprudencial, deberían  establecerse indicadores específicos que 
permitan evaluar la actividad de l SESF y del CERS. Ello debe ha cerse en la evaluación de 
impacto de las propuestas legislativas dirigidas a aplicar la reforma del marco de supervisión.