COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN - Primer informe intermedio sobre la cohesión económica y social

Síntesis y próximas etapas

Durante la reunión del Consejo de la Unión Europea de 11 de junio de 2001, la Comisión tomó nota de las inquietudes expresadas por los Estados miembros y países candidatos y, en particular, del memorándum presentado por la delegación española sobre las consecuencias de la ampliación en la cohesión económica y social. Asimismo, señaló que continuaría sus trabajos de los que informaría con regularidad al Consejo y que prepararía el tercer informe sobre la cohesión con el fin de elaborar las propuestas necesarias para la continuidad de la política de cohesión después de 2006. El presente informe intermedio tiene dos objetivos principales:

- actualizar el análisis sobre la cohesión económica y social presentado en el segundo informe sobre la cohesión de enero de 2001 y examinar por primera vez las disparidades en una Unión de veinticinco miembros, incluidos los diez nuevos Estados que, según las conclusiones del Consejo de Laeken, podrán adherirse a la Unión en 2004 si se mantiene el actual ritmo de negociación;

- presentar el estado del debate sobre la futura política de cohesión después de 2006, suscitado por la publicación del segundo informe y preparar las próximas etapas.

A continuación se presentan las principales conclusiones obtenidas en relación con ambos puntos:

I. Situación y tendencias

En lo referente a las rentas regionales (PIB), el análisis confirma que la ampliación de la Unión a veinticinco o veintisiete Estados miembros se acompañará de una reducción importante del PIB por habitante y de un aumento de las diferencias regionales y territoriales a una escala inédita durante las anteriores ampliaciones. En una Unión de veinticinco miembros (sin Rumanía y Bulgaria, ya que en su caso el estado de las negociaciones hace prever una adhesión más tardía), las diferencias serían sensiblemente menos pronunciadas, y la progresión del nivel relativo de prosperidad de las regiones de los quince Estados miembros actuales sería menor, respecto de la situación en una Unión de veintisiete miembros analizada en el segundo informe. Según los datos de 1999, el PIB por habitante disminuye en un 18% al pasar de quince a veintisiete Estados miembros, pero únicamente en un 13% cuando se pasa a veinticinco Estados miembros.

En cuanto a la tasa de actividad y de empleo, se confirma una mejora general en el conjunto de los quince Estados miembros actuales. La situación es menos favorable en los países candidatos, debido a los ajustes que se están llevando a cabo en el mercado laboral. A título de ejemplo, en el 2000 se crearon tres millones de puestos de trabajo netos en la Unión, mientras que ese mismo año los países candidatos perdieron alrededor de 600.000 empleos.

Si bien es alentador comprobar que la tasa de crecimiento a largo plazo de los países candidatos tiende a superar en casi un 1% anual, de media, a la de los Estados miembros actuales, es poco probable que las grandes diferencias de renta y de empleo que aparecen en el segundo informe se reduzcan significativamente a corto plazo. Asimismo, hay que tener en cuenta la eventualidad de que disminuya el crecimiento económico en Europa en un futuro próximo. La duración y el alcance del fenómeno dependerían de diversos factores, tal como la evolución económica internacional. Por el momento es prematuro extraer conclusiones a más largo plazo sobre su posible repercusión en la evolución de las desigualdades de renta y de tasa de actividad en Europa.

En lo que se refiere a los recursos humanos, la identificación de una serie de retos ha permitido delimitar mejor la futura política de cohesión. Estos retos son: los desequilibrios regionales en el ámbito del mercado laboral y del desarrollo económico tras la ampliación, la polarización del mercado del empleo y de la sociedad, la necesidad de mejorar las competencias, la persistencia de las desigualdades entre hombres y mujeres, la necesaria modernización de los sistemas económicos y sociales en razón de la evolución demográfica; las crecientes presiones ejercidas por los flujos migratorios y la movilidad.

II. Las políticas de cohesión después del período 2000-2006 : Estado del debate

La experiencia del último año confirma que el segundo informe sobre la cohesión logró uno de sus principales objetivos al suscitar un animado debate durante el año 2001 sobre las futuras políticas europeas en este ámbito, es decir, las que se aplicarán durante el próximo período de programación (a partir de 2007). Hay que señalar el considerable éxito del Foro Europeo sobre la Cohesión que reunió a 1 800 participantes en Bruselas en mayo de 2001, así como las numerosas aportaciones escritas remitidas por las autoridades nacionales y regionales y otras instancias interesadas, sin olvidar el amplio número de seminarios y conferencias organizados independientemente. Los dictámenes del Comité de las Regiones y del Comité Económico y Social sobre el segundo informe, junto con las numerosas discusiones en el Parlamento Europeo para la preparación de su dictamen, corroboraron el papel fundamental de la cohesión en las políticas de la Unión. Es evidente que las políticas europeas de cohesión son un catalizador del debate y del intercambio de ideas, a prácticamente todos los niveles, sobre las dificultades y puntos fuertes de Europa en materia económica y social, tanto en los Estados miembros como en los países candidatos.

El debate del último año estuvo centrado en los principales temas señalados por la Comisión en el segundo informe. Dichos temas se eligieron para fomentar el debate sobre el fundamento de la futura política de cohesión, evitando una discusión excesivamente o exclusivamente centrada en los aspectos financieros. El planteamiento adoptado se hace eco del elegido para el amplio debate que se celebrará en 2002 sobre la reforma institucional de la Unión y pretende delimitar lo que los Estados miembros desean realizan juntos en el ámbito de la cohesión.

El debate está lejos de haber finalizado. Por ejemplo, son pocos los gobiernos nacionales que ya se han comprometido en una posición definitiva, aunque en la reunión informal de Ministros sobre política regional celebrada en Namur en julio de 2001 se perfilaron algunas grandes corrientes de opinión. Así pues, el presente informe no sugiere que ninguna de las cuestiones importantes ya haya sido objeto de decisiones. Antes al contrario, la Comisión confirma que presentará sus propuestas concretas al Parlamento y al Consejo con ocasión del tercer informe sobre la cohesión (cuyo calendario se detallará posteriormente).

El debate mantenido en 2001 puso de manifiesto algunos elementos que la Comisión tendrá muy en cuenta en el tercer informe. Tales elementos se resumen a continuación bajo tres rúbricas que siguen las conclusiones del segundo informe. La primera de ellas integra el concepto de gestión y de eficacia como un elemento esencial de una política de cohesión europea operativa y creíble.

Prioridades

La política de cohesión deberá continuar concentrándose en las regiones menos desarrolladas. Si bien se han sugerido diversos métodos para la identificación de las mismas, aún no se dispone de ningún indicador fiable y sintético que pueda sustituir al PIB por habitante, actualmente utilizado para determinar las regiones que pueden incluirse en el objetivo nº 1.

La necesidad de concentrar la ayuda en las regiones de los países candidatos está fuera de toda duda, pero tampoco conviene suprimir de forma brusca las ayudas a las regiones del objetivo nº 1 de los actuales Estados miembros, concretamente aquellas que dejarían de estar incluidas debido al aumento de su índice de prosperidad relativa en una Unión ampliada (efecto estadístico debido a la ampliación). No obstante, aún no se ha llegado a un consenso acerca de la mejor forma de garantizar un trato equitativo a las regiones que no han finalizado su proceso de convergencia económica. En este contexto, habrá que tener en cuenta las necesidades específicas de las regiones ultraperiféricas a que hace referencia el artículo 299 del Tratado.

A nivel regional, en particular, se ha expresado claramente el deseo de que, por razones de naturaleza política y económica, la futura política de cohesión no se limite exclusivamente a las regiones menos desarrolladas, sino que también tenga en cuenta las dificultades y peculiaridades de las áreas urbanas, las zonas en reestructuración económica, las regiones con desventajas naturales permanentes y la dimensión transfronteriza. No obstante, estas intervenciones deberán estar más orientadas hacia prioridades comunitarias y aplicarse de forma más descentralizada de conformidad con los principios de buena gobernanza.

La política de cohesión también deberá reforzar la conexión entre los objetivos estratégicos globales de la Unión, tal como se adoptaron en el Consejo europeo de Lisboa, y las intervenciones de los Fondos Estructurales. Estos objetivos incluyen la creación de puestos de trabajo y de mejor calidad, la promoción de la inserción social, la igualdad de oportunidades y el acceso a la sociedad del conocimiento.

Los programas financiados por la Unión deben aportar un valor añadido claramente superior al que podría obtenerse a escala nacional. Un cierto numero de contribuciones se refieren a la cuestión ya presentada por la Comisión en el segundo informe sobre la cohesión, es decir, cómo incluir la dimensión territorial de la cohesión a nivel europeo. Así pues, se hace hincapié en la creciente importancia de las ayudas comunitarias para la conexión en red de las regiones y la consecución de un desarrollo sostenible. Estas ayudas contribuyen a instaurar un marco de referencia coherente para la política de cohesión y tener en cuenta su dimensión territorial. En otras contribuciones se destacó la importancia de la política de cohesión para la estabilidad económica y financiera de la Unión.

El sistema de aplicación

Muchas aportaciones señalan que las diferentes modificaciones del sistema de aplicación introducidas en la Agenda 2000 sólo tuvieron un efecto limitado en la simplificación de la gestión de las intervenciones de la Unión.

El debate ha puesto de manifiesto la oposición existente entre, por un lado, las autoridades de gestión a nivel nacional y regional que, por lo general, desean reducir los gastos generales de gestión de las intervenciones de la Unión y, por otro lado, las instituciones europeas que como el Consejo, el Parlamento y el Tribunal de Cuentas desean reforzar los controles relativos a la utilización del dinero de los contribuyentes europeos.

III. Próximas etapas y otras consideraciones

Calendario

Tal como se ha indicado anteriormente, la Comisión presentará en el tercer informe sobre la cohesión propuestas concretas para el futuro de esta política, Este informe debería constituir a su vez una contribución a las propuestas de la Comisión para el futuro de las políticas comunitarias, con un nuevo marco financiero, para el período posterior a 2006.

La Comisión tiene previsto presentar sus propuestas al Parlamento Europeo y al Consejo con el tiempo suficiente para que la adopción de los reglamentos sobre los Fondos Estructurales permita la aplicación efectiva de la nueva generación de programas desde el comienzo del nuevo período de programación. Esto se tendrá en cuenta en el calendario para la publicación del tercer informe sobre la cohesión.

Aspectos financieros y de gestión

La Comisión está convencida de que la simplificación de los programas europeos merece un examen suplementario con el fin de establecer los mecanismos capaces de conciliar la ampliación de la descentralización de competencias con una mayor motivación para aumentar la eficacia y mejorar la gestión.

Esta convicción no nace únicamente del debate del pasado año, sino también de la experiencia directa de la gestión de los programas. En este contexto, el 2001 ha sido un año rico en enseñanzas porque ha sido el último año de pago de las ayudas en virtud de la anterior generación de programas y porque ha supuesto el lanzamiento efectivo de la mayor parte de los programas de la nueva generación para el período 2000-2006, incluidas las medidas de preadhesión en los países candidatos.

El objetivo de la Comisión debe ser garantizar y, en caso necesario, aumentar sus esfuerzos para una utilización eficaz de los recursos financieros de la política de cohesión. Conviene recordar que en el segundo informe sur la cohesión, la Comisión indicó que aún era prematuro iniciar el debate sobre la cuantía de estos recursos para el período posterior a 2006. No obstante, un número considerable de contribuciones del pasado año muestran que ya se ha iniciado el debate, lo que ha conducido a una serie de estimaciones de los recursos que serían necesarios para las políticas futuras y que se sitúan bien por encima (en particular en el caso de las contribuciones de las regiones), bien por debajo del equivalente al 0,45% del PIB comunitario. En su segundo informe sobre la cohesión, la Comisión presentó esta última cifra como nivel alcanzado en 1999 y previsto para 2006, según el acuerdo del Consejo Europeo de Berlín en 1999, en virtud de la política de cohesión de los Quince así como en los países candidatos antes de la adhesión y los seis nuevos Estados miembros tras la adhesión.

Las políticas de cohesión representan en la actualidad una transferencia de recursos considerable, especialmente pero no exclusivamente, para los Estados miembros con un nivel significativo de subvencionabilidad a escala regional, al amparo del objetivo nº 1 de los Fondos Estructurales. Los debates mantenidos durante el 2001 y la experiencia obtenida de la gestión de los programas, incluido el pasado año, muestran que la utilización eficaz de estos recursos constituye un importante reto para las autoridades nacionales y regionales en más de un aspecto:

- a nivel administrativo, porque la buena gestión de las intervenciones y la consecución de sus objetivos presuponen la existencia de los conocimientos técnicos necesarios para aplicar una estrategia de desarrollo económico, en términos de planificación, aplicación, seguimiento, evaluación y control;

- a nivel financiero, porque todas las intervenciones europeas deben ser cofinanciadas por recursos generados a escala nacional. Este es uno de los principios inmutables de los Fondos Estructurales, que se dirige a favorecer la apropiación de los programas por las autoridades presentes sobre el terreno, en aras de la eficacia y de la buena gestión financiera. La aportación de los recursos necesarios traduce una cierta voluntad política en el contexto de unos presupuestos nacionales que se basan en un equilibrio de por sí delicado entre ingresos y gastos;

- a nivel económico, debido al elevado nivel de las inversiones financiadas por la Unión susceptibles de sustituir a inversiones nacionales, tanto públicas como privadas, que hubieran tenido lugar de todos modos.

El reto es particularmente significativo para los países y las regiones que pasan a estar incluidas por primera vez en el objetivo nº 1 (y, a nivel nacional, en el Fondo de Cohesión). En la Unión actual se han atenuado sus efectos al optar por el aumento progresivo de las transferencias. Así pues, durante los tres periodos sucesivos de programación financiera (1989-1993, 1994-1999, 2000-2006), las transferencias por año y por habitante en virtud del objetivo nº 1 han pasado, respectivamente, de 143 a 187 y posteriormente a 217 euros.

A la luz de la experiencia obtenida, la Comisión sigue fiel a los tres principios siguientes:

- Una gestión sana y eficaz. Si bien la gestión financiera y el control son competencia de los Estados miembros en primer lugar, la Comisión debe continuar comprobando que existe la capacidad necesaria. En esta óptica, la Comisión debe aspirar a desempeñar un papel de catalizador en favor del intercambio de experiencias y buenas prácticas en el ámbito de la gestión y la administración de las intervenciones.

- Transferencias condicionadas a los resultados. Se ha dado un paso importante en esta dirección con la creación de la "reserva de eficacia" para el período 2000 à 2006. No obstante, se podrían condicionar más los pagos efectuados por la Unión a la consecución por parte de las regiones de objetivos cuantificados.

- Una consideración adecuada de la capacidad de absorción. Todas las tentativas dirigidas a establecer un sistema de ejecución más sencillo y eficaz están condenadas al fracaso si los recursos transferidos sobrepasan las capacidades de absorción administrativa, financiera y económica. Con arreglo al límite máximo actualmente previsto por las disposiciones comunitarias, el total de las transferencias a un Estado miembro no puede exceder del 4% del PIB nacional. El debate suscitado por la publicación del segundo informe de cohesión no cuestionó seriamente la existencia de dicho limite. En dicho informe, la Comisión afirmó que el límite podría sobrepasarse en algunos casos después de 2006, para la realización de proyectos importantes con un interés particular para la Unión y financiados por el Fondo de Cohesión.

Introducción

El primer informe intermedio sobre la cohesión se presenta en el marco de los debates suscitados por los análisis y las propuestas del segundo informe sobre la cohesión económica y social (COM 2001 - 24), adoptado por la Comisión el 31 de enero de 2001.

Con ocasión del Consejo de Asuntos Generales de 11 de junio de 2001, la Comisión tomó nota de las preocupaciones expresadas por los Estados miembros actuales y futuros y, en particular, del memorándum presentado por la delegación española sobre las consecuencias de la ampliación en la cohesión económica y social. Asimismo, la Comisión declaró que continuaría sus trabajos de los que informaría regularmente al Consejo y que prepararía el tercer informe sobre la cohesión con el fin de elaborar las propuestas necesarias para la continuación de la política de cohesión después del 2006.

En este informe intermedio, la Comisión actualiza los datos del segundo informe sobre la cohesión, en particular los relativos a las disparidades regionales en el ámbito económico y social. Esta actualización se basa en los datos del PIB regional correspondientes a 1999, así como en los datos relativos al empleo y al desempleo del año 2000.

Dado el carácter estructural de los avances en el ámbito de la cohesión, la actualización de las cifras sobre la base de un único año no puede resultar en un cambio significativo de la situación y de las tendencias observadas en el segundo informe sobre la cohesión. No obstante, el presente informe pone en evidencia algunos elementos nuevos relativos al mercado laboral y a su evolución, así como ciertos factores de competitividad de las regiones.

El Consejo europeo de Laeken (diciembre de 2001) precisó los calendarios de adhesión. Se estima que, si se mantiene el ritmo actual de negociaciones, Chipre, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, la República Eslovaca, la República Checa y Eslovenia podrían estar preparadas en 2004. Sobre esta base, la Comisión presenta en este primer informe intermedio las medias del PIB por habitante en una Unión de veinticinco Estados miembros. En efecto, parece poco probable que Rumanía y Bulgaria puedan adherirse a la Unión antes de que finalice el actual período de programación, ya que las negociaciones de estos dos países prevén la adhesión a 1 de enero de 2007.

En la segunda parte del informe se presenta un resumen del intenso debate que continúa manteniéndose sobre la futura política de cohesión, de conformidad con el deseo de la Comisión con la adopción del segundo informe sobre la cohesión. En el presente informe se extraen unas primeras conclusiones, sin prejuzgar, sin embargo, las propuestas que la Comisión deberá presentar, en su momento, en relación con la futura política de cohesión.

Finalmente, la Comisión presenta en el anexo los principios y medios de la preparación administrativa que será necesaria en los países candidatos para la futura aplicación de los instrumentos estructurales. Como complemento de este primer informe intermedio, deberán facilitarse a los países candidatos las indicaciones necesarias para la preparación de sus documentos de programación al amparo de los Fondos Estructurales.

1. Parte I : Situación y tendencias en las regiones

La actualización de los datos estadísticos que figuraban en el segundo informe sobre la cohesión económica y social, publicado en enero de 2001, no muestra una modificación significativa de la situación y de las tendencias observadas en el ámbito de la cohesión económica, social y territorial. Como ya ha señalado la Comisión en varias ocasiones, tales cambios sólo son observables a largo plazo.

Por otra parte, la información más reciente disponible acerca del nivel del PIB, correspondiente, a nivel regional, a 1999 y, a nivel nacional, al año 2000, no toma en consideración las consecuencias regionales del importante deterioro coyuntural de la economía de la Unión durante el año 2001. Según las últimas previsiones de la Comisión, el crecimiento económico de la Unión se limitará al 1,7 % en 2001, lo que representa un gran retroceso respecto del 3,3 % alcanzado en 2000 [1].

[1] Economía europea, otoño 2001 - Previsiones para 2001-2003, noviembre 2001, disponible en : http://europa.eu.int/comm/economy_finance.

En este contexto, sigue siendo útil no obstante actualizar las principales conclusiones del segundo informe sobre la cohesión, que se refieren a los quince Estados miembros actuales y a la hipótesis de una Unión ampliada a veintisiete miembros [2]. Sin embargo, en la medida en que cada vez es más evidente que al menos dos de los doce países candidatos no se convertirán en miembros de la Unión antes del inicio del próximo periodo de programación, puede realizarse una primera evaluación de la cohesión económica de una Unión de veinticinco Estados miembros (véase la sección 1.5). El análisis que se presenta a continuación constituye una actualización en los ámbitos en los que existen estadísticas económicas y sociales recientes.

[2] El segundo informe sobre la cohesión incluyó un marco específico sobre las características regionales de Turquía, país candidato con el que aún no han comenzado las negociaciones de adhesión. "Estas regiones serán objeto de un análisis más sistemático en los informes futuros tras el inicio de las negociaciones".

1.1. La cohesión económica, un año después del segundo informe sobre la cohesión

1.1.1. Confirmación de la convergencia real en la Unión actual

Si bien siguen existiendo desigualdades económicas entre los Estados miembros actuales, éstas se han reducido considerablemente desde 1988. El cambio principal se ha producido en los países de la cohesión, cuyo PIB por habitante se ha acercado notablemente a la media comunitaria. Irlanda es el ejemplo más evidente, puesto que su PIB por habitante ha pasado del 64% al 119 % de la media de la Unión entre 1988 y 2000. El retraso inicial de los tres otros tres países de la cohesión se redujo en casi una tercera parte, del 68% al 79%. (cuadro nº 1 - Aumento del PIB y de la población en los países de la cohesión, 1988-2002 - y cuadro nº 2-PIB por habitante (en EPA) en las regiones del objetivo nº 1, 1995-1999).

Asimismo se confirma la disminución de las desigualdades regionales, aunque en menor medida que a nivel nacional (cuadro nº 3 - Disparidades de PIB por habitante, en EPA, según las regiones en los Estados miembros). En el interior de los Estados miembros, estas diferencias incluso se han agravado en algunas ocasiones. A pesar de que la situación socioeconómica de varias de las regiones menos prósperas de la Unión ha evolucionado positivamente, para la mayoría de ellas el proceso de recuperación del retraso sigue siendo un objetivo a largo plazo.

1.1.2. Los tres grupos de Estados en una Unión de veintisiete miembros

A nivel nacional, podrían distinguirse tres grupos de Estados en una Unión de veintisiete miembros (gráfico nº 1 - PIB per cápita (EPA), 2000).

- el primer grupo estaría constituido por nueve de los países candidatos (incluida Malta, cuyos datos en estándar de poder adquisitivo ya están disponibles), y comprendería al 16% de la población total de la Unión. El PIB medio por habitante de estos países se situaría en el 41 % de la media comunitaria;

- en el segundo grupo, que comprendería tres Estados miembros actuales (GR, E y P) y tres países candidatos (CY, SL y CZ), el PIB por habitante se situaría en el 87 % de la media futura de la Unión;

- el tercer grupo incluiría a todos los demás Estados miembros actuales, con un PIB por habitante ampliamente superior al de la Unión en su conjunto.

Por último, en el seno de esta Unión ampliada a veintisiete miembros, la relación entre el 10% de regiones más ricas y el 10% más pobres pasaría a ser del 5,8, mientras que en la Unión actual es del 2,6 (mapa nº 1 - PIB por habitante por región (EPA), 1999).

A nivel regional ya es posible observar la evolución del PIB por habitante para el período 1995-1999 en los Estados miembros y los países candidatos (mapa nº 2- Variación por PIB per cápita, 1995-1999). De una manera global, durante este período la tasa de crecimiento en lo doce países candidatos (3,2 % anual) ha sido superior a la de la Unión (2,4 %). Las regiones de mayor crecimiento se sitúan principalmente en los países candidatos, en particular en Polonia, la República Checa y Eslovenia. No obstante, en los Estados miembros actuales existen varios núcleos de crecimiento rápido. Se trata de algunas regiones que constituyen la capital del Estado, como Estocolmo, Helsinki, Lisboa y Madrid, pero también de zonas más amplias como Irlanda y una gran parte de Inglaterra y de los Países Bajos.

1.2. El empleo y la cohesión social en la Unión actual y en los doce países candidatos

1.2.1. Disparidades en la Unión actual

El empleo aumentó en un 1,8 % en el año 2000, con tres millones de puestos de trabajo más que en 1999. La tasa de empleo alcanzó el 63,8 %, es decir, 1 punto de porcentaje más que en 1999. En 2000, el número total de personas empleadas superaba en 10 millones de personas el número de cinco años atrás. Los puestos de trabajo del sector terciario altamente cualificados supusieron más del 60% del total de empleos creados durante ese periodo. A nivel nacional, las tasas de empleo son más elevadas que a principios de la década de los 90 en todos los países, salvo en Alemania, Suecia y Finlandia.

Las desigualdades en las tasas de empleo continuaron atenuándose muy ligeramente en la Unión, evolución imputable en parte al aumento relativamente importante del empleo en España, país en el que la proporción de personas empleadas entre la población en edad de trabajar es inferior a la media. En el año 2000, la tasa de empleo era inferior al 60 % en Grecia, España e Italia; mientras que en Dinamarca, los Países Bajos, Suecia y el Reino Unido superaba el 70%, objetivo asignado por el Consejo Europeo de Lisboa para el año 2010.

A nivel regional, las diferencias en el ámbito del empleo siguen estando más acusadas entre las regiones que entre los Estados miembros de la Unión. En 2000, la tasa de empleo registrada en las regiones mejor situadas al respecto (es decir, aquellas con las tasas de empleo más elevadas y con el 10% de la población de los Quince) era de media un 77,2 %, mientras que la tasa de empleo de las regiones peor situadas (es decir, las que tienen las tasas más bajas y que también totalizan el 10 % de la población) era inferior al 46 % (mapa nº 3 - Tasa de empleo, 2000 y cuadro nº 4 - Regiones que presentan, respectivamente, las tasas de empleo más elevadas y más bajas 1999-2000). Estas diferencias en las tasas de empleo continúan pesando en el potencial económico de la Unión, situación que se ve agravada por las desigualdades que impiden a ciertas categorías de la población beneficiarse plenamente de las ventajas del crecimiento económico.

Entre 1999 y 2000, el paro pasó del 9,1 % al 8,4 % (7,6 % en agosto de 2001). En total, en el año 2000 había aproximadamente 14,5 millones de desempleados, lo que representa un millón y medio menos de personas que en el año anterior y la mayor disminución del número de parados de los últimos diez años.

A nivel nacional, el paro se redujo en el año 2000 en todos los Estados miembros. Las disminuciones más importantes se produjeron en Bélgica, en España y en Francia en donde la tasa de paro se redujo en un 1,7 %. Actualmente la evolución del mercado laboral es menos favorable debido a la disminución del crecimiento económico en 2001. En Austria, Portugal y Alemania la tasa de paro aumentó ligeramente en 2001. En el año 2000, dicha tasa fue solamente del 2,4 % en Luxemburgo, mientras que en España fue del 14,4 %, y sigue siendo esta última cifra la más elevada de la Unión a pesar de la considerable disminución del número de desempleados de los últimos años.

Siguen siendo considerables las disparidades regionales en el ámbito del paro (mapa nº 4 - Tasa de desempleo por región en 2000). La tasa de desempleo registrada en las regiones mejor situadas al respecto (regiones con el 10% de la población total de los Quince) fue de media un 2,7 % en 2000, pero alcanzó el 21,9 % en las regiones situadas en el otro extremo del abanico (incluidos los Departamentos franceses de Ultramar). En comparación con 1999, estos dos grupos de regiones experimentaron un crecimiento substancial del empleo. De hecho, en el grupo de las regiones peor situadas el paro se redujo más que en las mejor situadas (gráfico nº 2 - Tasa de desempleo por país y extremos regionales, 2000).

Las diferencias entre regiones siguen siendo considerables en algunos Estados miembros y están más acentuadas en Italia, país en el que el índice de paro registrado en la región más desfavorecida al respecto, la Calabria, es superior en casi 25 puntos de porcentaje al de la región con menor tasa de paro, Trentino- Alto Adigio.

La reducción del paro tuvo como corolario una mejora de la situación de los parados de larga duración en casi todos los Estados miembros. Si se compara con 1999, el número de parados durante más de un año pasó del 46 % à 44,8 % del número total de desempleados en el 2000 (excluida Irlanda). No obstante, las diferencias entre Estados miembros en cuanto a porcentaje de parados de larga duración siguen siendo considerables y van del 19 % de Dinamarca a más del 60 % en Italia ( los mapas nos 5 a, b y c presentan las tasas de desempleo de parados de larga duración, de jóvenes y de mujeres, respectivamente).

El desempleo de larga duración es claramente mas elevado en las regiones con una fuerte tasa de paro global y, si se compara con 1999, prácticamente no se ha reducido en las regiones con retraso de desarrollo, a pesar de la disminución del desempleo global. Este fenómeno refleja la persistencia de problemas estructurales en las regiones afectadas, como la inadecuación entre los empleos ofertados y las cualificaciones disponibles en el mercado laboral.

La tasa de paro de los jóvenes de menos de 25 años también ha continuado reduciéndose. En 2000, se situó en la Unión en el 16,1 %, frente al 17,9 % de 1999. No obstante, dentro de la población activa la posibilidad de estar en el paro es dos veces más elevada para los menores de 25 años. Al igual que en el caso del desempleo de larga duración, el paro juvenil es claramente más elevado en las regiones con una elevada tasa de desempleo global. En las regiones con menor índice de paro, la tasa media de desempleo de los jóvenes no excedía del 5,5 %, mientras que era del 41,8 % en las regiones más afectadas por el paro.

En 2000, la tasa de desempleo femenino se redujo a menos del 10 % por primera vez desde el comienzo de los años 90, cifra por otra parte notablemente inferior a la registrada a mitad del decenio considerado (12,6 % en 1994). No obstante, en un buen número de Estados miembros y regiones subsiste una diferencia considerable entre la tasa de desempleo de hombres y mujeres, respectivamente.

La cohesión social se ha tratado en diversas reuniones del Consejo Europeo a partir del celebrado en Lisboa en marzo de 2000. Los Estados miembros han suscrito una serie de compromisos dirigidos a aumentar sus esfuerzos para la aplicación de la estrategia europea en favor del empleo, fijando los objetivos perseguidos en este ámbito, y para luchar contra la exclusión a través de un crecimiento económico sostenible, así como para mejorar la situación del empleo con el fin de reducir los riesgos de agravamiento de la pobreza y de la exclusión.

A pesar de la relativa reducción del desempleo, los datos mas recientes confirman que la pobreza y la exclusión social siguen estando ampliamente extendidas en los Estados miembros [3]. Aproximadamente el 18 % de la población, es decir, más de 60 millones de personas, viven en hogares que disponen de menos del 60 % de la renta equivalente media (cifra que corresponde al umbral de pobreza), y la mitad de ellas se encuentra en esa situación desde hace más de tres años (gráfico nº 3 - Población con ingresos inferiores al umbral de pobreza). En cuanto a la distribución de la renta, se observa que el 20 % de la población con la renta más elevada en la UE gana aproximadamente 5,7 veces más que el 20% con menor nivel de renta. Naturalmente, existen grandes diferencias de un Estado miembro a otro, pero las cifras no dejan de revelar la amplitud de las desigualdades sociales y la insuficiencia de la cohesión social.

[3] Véase también el informe conjunto sobre la inserción social.

1.2.2. El desempleo en una Unión de veintisiete miembros

En una Unión de veintisiete Estados miembros, el índice de desempleo se situaría en torno al 9,3 % en el año 2000, lo que representa una cifra mejor que en 1999 (9,6 %), pero un poco peor que la correspondiente a los Quince en el 2000 (8,4 % ).

A pesar del crecimiento económico, el empleo en los países candidatos se redujo en el año 2000 en un 1,4 %, lo que equivale a una pérdida neta de aproximadamente 600 000 puestos de trabajo. Hungría y Eslovenia son los únicos países que registraron tasas de empleo superiores a las de 1999. Globalmente, la diferencia entre las tasas desempleo de la Unión y de los países candidatos se agravó aún más en el año 2000, si bien a un ritmo más lento durante el segundo semestre. Habría que crear unos tres millones de empleos para que la tasa media de empleo de los países candidatos se equiparara a la de la Unión Europea. Por otra parte, es previsible que se pierdan puestos de trabajo en el sector agrícola y en la industria manufacturera. En cuanto al sector servicios, el empleo ha progresado claramente en todos los países candidatos aunque la tasa de empleo en este sector solo representa por el momento las tres cuartas partes de la media de la Unión. El empleo terciario- finanzas, comercio, prestación de servicios, etc.-representa ciertamente una oportunidad que los países candidatos no deben desaprovechar.

El desempleo continuó aumentando en la mayoría de los países candidatos, superando un 12% de media, con cifras nacionales que se sitúan entre el 6,9 % de Eslovenia y más del 19 % en el caso de Eslovaquia. Polonia, Eslovaquia y Bulgaria fueron los países en los que más aumentó el paro en el año 2000. Durante ese mismo año, disminuyó en Hungría y en Eslovenia. Las disparidades regionales en el ámbito del desempleo en los países candidatos continuaron agravándose. En el 10% de regiones mejor situadas, la tasa media de paro fue del 4,9 %, mientras que alcanzó el 23,4 % en el 10% de regiones peor situadas.

Una tendencia similar puede observarse en lo que respecta al desempleo de larga duración y el desempleo juvenil. En comparación con 1999, el número de desempleados durante más de un año pasó del 44,3 % al 48,2 % del número total de parados. El desempleo juvenil aumentó en un 3 % hasta alcanzar un 26 % en 2000 (frente al 16 % en la Unión), con tasas superiores al 35 % en el caso de Bulgaria, Polonia y Eslovaquia. Al contrario de lo que sucede en la Unión, en donde el paro suele ser más elevado entre las mujeres que entre los hombres, en la mayoría de los países candidatos el índice de desempleo de los hombres fue durante ese año más elevado que el de las mujeres.

La participación de las mujeres en el mundo laboral es actualmente más elevada que en los Estados miembros, situación que podría modificarse teniendo en cuenta el alcance de la reestructuración. De hecho, a diferencia de lo que ocurrió en 1999, el empleo se ha reducido lo mismo entre las mujeres que entre los hombres.

1.3. Nuevos datos sobre los factores que determinan la convergencia real

En lo que respecta a los factores de competitividad de las regiones, se confirman los datos del segundo informe sobre la cohesión en los ámbitos de la productividad y del empleo por sectores. En particular, se observa una persistencia de las disparidades en la distribución del empleo entre los tres sectores de la economía. En una serie de regiones situadas en los países candidatos en particular, la fuerte dependencia respecto de la agricultura y de las industrias tradicionales (mapas nos 6 a, b, y c - Empleo por sectores, 2000 ; mapa nº 7 - PIB por persona empleada, 1999) hace presagiar, teniendo en cuenta las reconversiones y reestructuraciones previstas en estos dos sectores, nuevos cambios económicos, incluso tras la ampliación.

En las infraestructuras de transporte se presentan situaciones variadas. Si bien la recuperación en la dotación de autopistas es significativa en el caso de las regiones incluidas en el objetivo nº 1 (en particular en España), la situación está lejos de ser satisfactoria en lo referente a las carreteras (gráfico nº 4 - Índice de dotación de autopistas, y gráfico nº 5 - Indice de dotación de carreteras). Los datos sobre el ferrocarril y sobre las operaciones intermodales no han cambiado significativamente desde el segundo informe sobre la cohesión, pero se tendrán en cuenta en los análisis del tercer informe.

La evolución demográfica de la Unión actual, los niveles de educación y la preparación a la sociedad del conocimiento merecen una atención particular.

1.3.1. Tendencias demográficas muy diversificadas

En un contexto general de menor crecimiento demográfico y de envejecimiento de la población de la Unión, se observan unas tendencias nacionales más diversificadas (mapa nº 8 - Crecimiento de la población por región NUTS 2, 1995-1999).

Durante el período 1995-1999 [4], el aumento anual de la población fue más acentuado en las regiones inglesas, irlandesas, belgas, neerlandesas y griegas, así como en el sur de Francia y el norte de Alemania. Por el contrario, la población se redujo principalmente en las regiones del norte de Finlandia, del centro y del norte de Suecia y, de forma general, en los países candidatos, con excepción de algunas regiones polacas. Asimismo se produjo una disminución demográfica considerable en el sur de Italia, en las regiones del centro de Francia, en Escocia, en el norte de España y en el Alentejo en Portugal.

[4] Únicamente se toman en consideración estos años en la medida en que, a partir de 1995, finalizó prácticamente el fuerte aumento de la población experimentado por las regiones alemanas, tras la unificación y los cambios políticos de los países candidatos.

Por último, las regiones con mayor aumento anual de población suelen ser las que ya presentan una densidad más elevada que la media. De la misma forma, las regiones en las que la población disminuye son las que cuentan con una menor densidad (mapa nº 9 - Densidad de población por región NUTS 3, 1999). Los fenómenos de concentración geográfica regional en la Unión parecen continuar agravándose y completan el diagnóstico del segundo informe sobre la cohesión en relación con el desequilibrio del desarrollo territorial.

1.3.2. Aumento general del nivel de instrucción

Los datos correspondientes al año 2000 indican un aumento general del nivel de instrucción de la población con edades comprendidas entre los 25 y los 59 años. En efecto, si se compara con los datos de 1999, el porcentaje de la población con un bajo nivel de instrucción pasó del 33% al 31,5 %, mientras que los niveles medios y superiores aumentaron, respectivamente, del 47,6% al 48,3 % y del 19,4% al 20,2 % (mapas nos10 a, b y c - Nivel de educación, 2000).

La población con menor nivel de instrucción sigue estando concentrada en el sur de la Unión (Portugal, España, Italia y Grecia), en Irlanda y en un núcleo situado entre Norte-Pas-de-Calais y Picardía en Francia, así como en Hainaut y Lieja en Bélgica [5].

[5] Estas regiones no figuraban entre las que tenían un bajo nivel de instrucción en el segundo informe sobre la cohesión. Sin embargo, el aumento del nivel medio de instrucción entre 1999 y 2000, junto con la disminución del umbral de la última clase del mapa (del 46% al 44 %), les ha hecho entrar en esta categoría ; véase el cuadro relativo a los principales indicadores regionales.

La población con un nivel medio de instrucción se sitúa preferentemente en el centro y el este de la Unión, mientras que las tasas de instrucción más elevadas se encuentran en los países nórdicos, el Reino Unido, Alemania y Benelux, así como en París, Madrid y el País Vasco.

1.3.3. Mantenimiento de las diferencias en la sociedad del conocimiento

Sin duda el factor humano será decisivo para recuperar el retraso de las regiones menos desarrolladas de la Unión. Por esta razón, la educación y la formación constituyen dos importantes retos. Se aspira a que todos los europeos tengan acceso a los conocimientos y competencias necesarias para vivir y trabajar en la sociedad del conocimiento y que puedan actualizarlos a lo largo de su vida laboral. A su vez, la preparación para la sociedad del conocimiento debe pasar por la adopción de medidas dirigidas a mejorar las infraestructuras técnicas y la capacidad de innovación y de investigación de las regiones [6].

[6] El 3 de octubre de 2001, la Comisión adoptó un documento estratégico sobre la dimensión regional del espacio europeo de la investigación, COM (2001) 549 final. Este documento se dirige a incentivar a las autoridades locales o regionales, en particular, las de las regiones menos desarrolladas, para que aprovechen las nuevas posibilidades ofrecidas por el espacio europeo de la investigación y que abran nuevas perspectivas, tanto para la política de la investigación como para la política regional de la Unión Europea.

El nivel de acceso a Internet (porcentaje de hogares con acceso a Internet) tiende a permanecer por debajo del 30% en los países de la cohesión, mientras que en los países nórdicos y los Países Bajos se sitúan en torno al 60 % (datos Flash Eurobarómetro 112 de noviembre de 2001). Los plazos previstos para la equiparación en el ámbito de las tecnologías de la información y de la comunicación pueden ser más cortos que en el caso de infraestructuras más clásicas, tales como transporte o energía. No obstante, debe existir una real voluntad política que se traduzca en una estrategia coherente y en medidas concretas y ambiciosas, de conformidad con los objetivos del plan de acción eEurope 2002 [7].

[7] "eEuropa - Una sociedad de la información para todos", Comunicación relativa a una iniciativa de la Comisión para el Consejo Europeo extraordinario de Lisboa de los días 23 y 24 de marzo de 2000 (http://europa.eu.int/eeurope).

Por otra parte, el porcentaje del PIB destinado a investigación y desarrollo no llega al 1 % en los países del sur y sobrepasa el 3 % en los países nórdicos. Las mismas diferencias se observan en el número de solicitudes de patentes (menos de 20 solicitudes por millón de habitantes en los países de la cohesión y más de 300 por millón de habitantes en los países nórdicos).

1.4. El componente territorial de la cohesión

El segundo informe sobre la cohesión examinó diversos aspectos del componente territorial de la cohesión. A este respecto, la Comisión manifestó [8] su intención de hacerse eco de las conclusiones de la reunión informal de Ministros de Tampere [9], cofinanciando la creación de un observatorio en red de la ordenación del territorio europeo (ORATE). Este programa, que deberá adoptarse próximamente, proporcionará información útil para promover un desarrollo armonioso de la Unión y precisar la noción de cohesión territorial, tal como aparece en el artículo 16 del Tratado. La Comisión considera que el programa ORATE reunirá resultados que podrán servir de base a sus futuras propuestas sobre la dimensión territorial de la cohesión en el tercer informe sobre la cohesión.

[8] Declaración de la Comisión con ocasión de la adopción de las orientaciones para la iniciativa comunitaria INTERREG III.

[9] La reunión informal de Ministros en Tampere (octubre de 1999) estableció un programa de doce acciones dirigidas a una primera aplicación de la PEOT, adoptada a su vez en la reunión informal de Ministros de Potsdam (mayo de 1999).

Los datos disponibles por el momento confirman el análisis del segundo informe, en particular, la fuerte concentración territorial de las actividades en un triángulo comprendido entre North Yorkshire (Reino Unido), Franco Condado (Francia) y Hamburgo (Alemania). Asimismo, se corroboran los datos sobre la situación socioeconómica de las regiones fronterizas y su creciente peso en la Unión ampliada, así como la importancia del territorio comunitario formado por zonas de montaña, regiones costeras y marítimas e islas y archipiélagos. Por esta razón, la Comisión está elaborando una serie de estudios sobre las zonas que se enfrentan a graves desventajas geográficas o naturales. Entre estos estudios se encuentra uno sobre las regiones insulares [10] (incluidas las regiones ultraperiféricas) y otro sobre las zonas de montaña [11] (incluidas las zonas árticas). Asimismo, está previsto ampliar el campo del estudio sobre la situación económica y social de las zonas urbanas, que se publicó por primera vez en el año 2000.

[10] Las regiones insulares se definen como un territorio de al menos 1 km de superficie, habitado en permanencia por una población estadísticamente significativa (al menos 50 habitantes), sin conexión con el continente mediante estructuras permanentes, separada del continente europeo por una distancia de al menos 1 km y que no incluya una capital de alguno de los Estados miembros.

[11] El estudio prevé un trabajo suplementario de revisión o de actualización de una definición de los criterios para circunscribir estas zonas.

Todos estos estudios tienen por objetivo primordial constituir una base de datos específica de estos territorios, utilizando toda la información estadística disponible a distintos niveles (local, regional, nacional y comunitario) en el contexto de un desarrollo sostenible de dichas zonas (indicadores socioeconómicos, medioambientales, demográficos, etc.).

Además, esta base permitirá realizar un diagnóstico objetivo de la situación de estas regiones, con la evaluación de sus desventajas, la descripción de sus necesidades específicas y el análisis de las acciones y las políticas de los Estados miembros y de la Unión dirigidas a luchar contra sus posibles retrasos de desarrollo.

Zonas con graves desventajas geográficas o naturales

Los territorios insulares de la Unión presentan una extrema diversidad en cuanto a población, superficie, grado de autonomía y nivel de vida, con un PIB por habitante que oscila entre el 45% y el 110% de la media comunitaria. Tres factores exógenos: el entorno marítimo, la dimensión de la isla y la distancia de otras tierras, crean una cadena de causalidades que limitan el desarrollo económico y social de una isla. Además, el carácter de por sí heterogéneo de las islas contribuye aún más a que existan diferencias de desarrollo, ya que algunas pueden acumular un doble o incluso un triple hándicap (zona insular, montañosa y de baja densidad de población).

El análisis de los programas comunitarios y nacionales sobre las cinco islas piloto del estudio - Bornholm (DK), Creta (EL), Baleares (E), Azores (P) y Western-Isles (UK) - revela, no obstante, la existencia de prioridades recurrentes:

- el desarrollo de las telecomunicaciones, esencial para luchar contra el aislamiento y los riesgos relacionados con éste (programas específicos en Dinamarca y en Creta) ;

- la promoción de las energías limpias (Dinamarca, Creta, Azores) o la conexión de las islas al continente mediante un cable eléctrico submarino (Grecia), con el fin de resolver los problemas de abastecimiento energético;

- la gestión eficaz de los residuos, cuya complejidad corre pareja con la pequeña dimensión y la fragilidad ecológica de las islas. Está previsto un programa de ayuda financiera para el establecimiento de soluciones "ecológicas" en virtud de la "ley sobre las ayudas a las islas" de Dinamarca;

- el abastecimiento de agua potable, problema específico de las islas mediterráneas y de las regiones ultraperiféricas; las Baleares han optado por la desalinización del agua de mar;

- la diversificación económica, necesaria para incentivar el desarrollo insular hacia sectores de actividad distintos de la pesca y el turismo.

Los proyectos desarrollados en virtud de estos programas se apoyan en la existencia de sólidos enlaces locales.

1.5. Las disparidades socioeconómicas en una Unión con veinticinco países

La lista de las regiones menos desarrolladas para el próximo periodo de programación se decidirá sobre la base de la normativa actual y tomando como referencia la media de los Estados que serán miembros de la UE cuando se tome dicha decisión. De este modo podrán aprobarse los futuros documentos de programación antes de que empiece el próximo periodo de programación.

Evidentemente, la Comisión no dispone todavía de las estadísticas que se utilizarán para la elaboración de la mencionada lista, pero es posible estudiar la situación a partir de los datos más recientes (Mapa nº 11 - Regiones con un PIB per cápita inferior al 75 % de la media, 1997-1998-1999).

En la hipótesis de una Unión constituida por veinticinco Estados miembros y según las cifras de los tres últimos años disponibles (1997-1998-1999), las regiones cuyo PIB por habitante es inferior al umbral establecido del 75 % de la media comunitaria tienen una población de 115 millones de habitantes, es decir, el 25% de la población total. De éstos, cuatro de cada diez ciudadanos pertenecen a regiones de los quince Estados miembros actuales y los otros seis a los países candidatos, lo que demuestra la profunda reorganización geográfica de las disparidades tras la ampliación.

La población de las regiones beneficiarias en la actualidad del objetivo nº 1, que tras la ampliación se situarían por encima del umbral del 75%, es de 37 millones de habitantes. Para dos tercios aproximadamente de esa población, esta situación se derivaría del efecto mecánico de exclusión ocasionado por una disminución de la media comunitaria de alrededor del 13%. El último tercio se encuentra ya por encima del umbral del 75%, independientemente de la ampliación, poniendo así de relieve la convergencia real de algunas regiones de los quince (Mapa nº 11 - Regiones con un PIB por habitante inferior al 75 % de la media, 1997-1998-1999 y cuadro nº 5 - Estadísticas resumidas de las regiones cuyo PIB por habitante es inferior al 75% del de la UE).

Las diferencias entre las regiones más desarrolladas y las menos desarrolladas serán menos acentuadas evidentemente en una Unión de veinticinco Estados que en una Unión de veintisiete. El 10% de las regiones más desarrolladas tendría un PIB por habitante igual al 170% de la media comunitaria, mientras que el 10% de las regiones menos prósperas tendría un PIB que se situaría en torno al 38%. La relación entre los dos grupos sería del 4,5 (5,8 en una Unión de veintisiete miembros) (Cuadro nº 6 -Regiones más desarrolladas y menos desarrolladas).

Disparidades menos acentuadas con veinticinco que con veintisiete Estados miembros

En una Unión de veintisiete Estados miembros, las regiones menos prósperas pertenecerían a Bulgaria y a Rumanía; sin embargo, en una Unión de veinticinco, corresponderían a regiones polacas y húngaras principalmente. Además, la región menos desarrollada de la Unión actual (Ipeiros, en Grecia) ya no figuraría en la lista del 10% de las regiones menos prósperas de una Unión con veinticinco Estados (cuadros nº 7a y nº 7b - Listas de las regiones más desarrolladas y menos desarrolladas).

2. Parte II : Primer balance del debate sobre el futuro de la política de cohesión

2.1. Los debates en el Foro de Cohesión y en las instituciones

El segundo informe sobre la cohesión, aprobado por la Comisión el 31 de enero de 2001, « presenta una serie de conclusiones y recomendaciones para abrir un debate sobre el futuro de la política de cohesión después de 2006 en una Unión Europea ampliada ».

El debate ya se ha iniciado en las instituciones comunitarias, los Estados miembros, las regiones y los interlocutores económicos y sociales. Se han transmitido oficialmente a la Comisión varias tomas de posiciones y se ha presentado el segundo informe sobre la cohesión en numerosas reuniones, tanto en Bruselas como en las regiones.

2.1.1. El segundo Foro Europeo sobre la Cohesión

Este Foro, organizado los días 20 y 21 de mayo de 2001, marcó el inicio de los debates sobre la cohesión. En él se dieron cita más de 1.800 responsables políticos de toda Europa, implicados en la concepción y aplicación de las políticas estructurales destinadas a resolver los problemas regionales y sociales en la Unión.

El Sr. Prodi, Presidente de la Comisión, subrayó en su introducción la importancia de la « solidaridad entre los pueblos, los Estados y las regiones de Europa ». La política de cohesión se basa en este principio fundamental. Es un « instrumento indispensable para llevar a buen término la integración de las regiones y los ciudadanos » en la Unión ampliada de mañana, en la medida en que reduce las diferencias en términos de riqueza y oportunidades y favorece una convergencia económica real.

El Foro permitió una primera toma de posición pública por parte de responsables de los Estados miembros, países candidatos - en la que fue su primera participación en un acontecimiento de este tipo en igualdad de condiciones con los Estados miembros de la UE - y regiones en la perspectiva de la futura política de cohesión. Las actas del Foro [12] se publicaron a principios de 2002.

[12] Disponibles en Inforegio http://www.inforegio.cec.eu.int/temporum/forcom_es.htm

Las intervenciones y los temas abordados permitieron comprobar lo siguiente:

a. Con la ampliación de la Unión, los Estados miembros y las regiones exigen más a la política de cohesión [13] :

[13] Síntesis del Foro, presentada por el Sr. Barnier.

Existe un consenso sobre el aumento de las disparidades, como consecuencia de la ampliación, y sobre el consiguiente incremento del esfuerzo de cohesión que debe derivarse de la misma. Como recordaron muchos de los participantes, la política de cohesión no beneficia únicamente a las regiones que reciben una ayuda financiera, sino también a todas las demás, ya que estimula la demanda de bienes y servicios y refuerza la competitividad global de la Unión, es decir, las oportunidades de crecimiento duradero.

Así pues, la política de cohesión es la expresión de la solidaridad de la UE, que no se reduce a un gran mercado sino que debe igualmente mantener un modelo social específico. Por eso, en la síntesis de los debates del Foro se indicó que "el esfuerzo del 0,45% del PIB de la Unión constituye un límite por debajo del cual se vería comprometida la crediildad de la política de cohésión futura".

Por último, la cohesión no debe limitarse sólo a la política estructural. Las demás políticas comunitarias, sobre todo la política agrícola y el desarrollo rural y las políticas de medio ambiente y transporte deben contribuir a ella con mayor eficacia.

b. La Unión Europea necesita de una política de cohesión dirigida a tres categorías de regiones y de problemas estructurales [14] :

[14] Síntesis del Foro, presentada por el Sr. Barnier.

- las regiones menos desarrolladas, que se encuentran en su mayor parte (aunque no exclusivamente) en los países candidatos; sus representantes aprovecharon el Foro para solicitar más flexibilidad en los porcentajes de cofinanciación y expresar su voluntad de respetar la corresponsabilidad financiera, así como su confianza en la capacidad de absorción de los créditos comunitarios, incluso por encima del límite actual del 4% del PIB nacional; en una etapa transitoria, será conveniente determinar el equilibrio que debe alcanzarse entre regionalización y capacidad real de gestión descentralizada con objeto de garantizar la absorción de los fondos comunitarios;

- las regiones de los quince que no han finalizado el proceso de convergencia real; cuando llegue el momento, será conveniente encontrar un tratamiento equitativo para esas regiones;

- otras regiones tienen también graves dificultades estructurales, en particular las zonas urbanas, las zonas rurales, todavía muy dependientes de la agricultura, y las zonas montañosas, insulares u otras, que sufren handicaps naturales o demográficos; dentro de este tercer grupo se encuentran también las zonas afectadas por reconversiones industriales o con dificultades en el sector de los servicios.

La política de cohesión debe poner en práctica igualmente objetivos estratégicos más amplios asignados por la Comunidad y favorecer su realización. Existe desde ahora una correlación manifiesta entre los objetivos estratégicos adoptados por el Consejo Europeo y las ayudas concedidas por los Fondos Estructurales. Entre las prioridades esenciales hay que señalar el aumento del número de empleos y la mejora de su calidad, la lucha contra la exclusión y la continuación de los esfuerzos orientada al desarrollo de la sociedad de la información. El Foro ratificó globalmente estas cuatro prioridades horizontales, que tienen su razón de ser en todas las regiones de la Unión y de los países candidatos. No obstante, muchas de esas prioridades pueden exigir una actividad coordinada a escala nacional y comunitaria para lograr una mayor eficacia en la aplicación de los Fondos Estructurales, por ejemplo en la elaboración del marco en el que se desarrollan la enseñanza y la formación en un Estado miembro. [15]

[15] Intervención de la Sra. Anna Diamantopoulou en el Foro.

c. Hay grandes aspiraciones de asociación real entre las regiones y las colectividades locales [16] :

[16] Síntesis del Foro, presentada por el Sr. Barnier.

Los interlocutores regionales consideran que hay que ir más lejos en la descentralización y la especificación de las funciones, especialmente entre los Estados y las regiones, para que la cooperación no se vea confinada, o incluso "confiscada", sólo al ámbito nacional. Una cooperación eficaz, que reúna al sector privado, institutos de investigación, autoridades públicas, interlocutores sociales y otros responsables de la vida local, es la clave de una estrategia de desarrollo regional acertada.

Se expresaron numerosas propuestas que invitaban a la Comisión a estar más a la escucha de las iniciativas regionales y locales, así como de las que se basan en una mayor cooperación transfronteriza (grandes zonas de cooperación geográfica) a escala transnacional e interregional.

La Unión Europea ha entrado en la era de la sociedad del conocimiento pero de distinta forma según las regiones. La política de cohesión debe favorecer, por lo tanto, la constitución de redes de responsables del desarrollo regional y evitar la creación de una fractura, sobre todo "digital", con los grupos más desfavorecidos de nuestra sociedad.

La obligación de transparencia y eficacia anima a la Comisión a definir mejor el reparto de responsabilidades, pero también a concentrarse sólo en las medidas que aporten un elevado valor añadido comunitario. Así se debería llegar a establecer un vínculo más fuerte entre las asignaciones financieras de la Unión, el valor añadido de las medidas comunitarias y los resultados obtenidos. Todas la intervenciones del Foro aportan un mensaje de confianza a la Comisión.

En relación con el Foro, el 26 de marzo de 2001 [17] se organizó un « chat » en Internet y en ese mismo mes se abrió un foro de debate en la página web de la Dirección General de Política Regional [18].

[17] Acta : http://www.inforegio.cec.eu.int/temporum/chat_es.htm

[18] http://www.inforegio.cec.eu.int/temporum/forum_es.cfm

2.1.2. Escala institucional

El grupo de trabajo de medidas estructurales del Consejo se reunió en varias ocasiones durante la Presidencia sueca; además la reunión informal de Ministros, que se celebró en Namur los días 13 y 14 de julio de 2001 a iniciativa de la Presidencia belga, centró sus reflexiones en el «reto de la cohesión económica, social y territorial en la perspectiva de la ampliación.»

Muchos participantes se congratularon por el compromiso precoz de esta discusión y por el interés y la calidad de los elementos incluidos en el segundo informe sobre la cohesión. Se expresó un amplio consenso sobre la necesidad de mantener una política fuerte de cohesión y sobre la prioridad que ha de darse a las regiones menos desarrolladas, tanto de los países que se incorporarán a la UE como de los quince Estados miembros actuales.

Por el contrario, en lo que respecta a las demás regiones, el debate consistió fundamentalmente en la búsqueda de una mayor eficacia, que podría obtenerse concentrando las intervenciones en las medidas que presenten mayor valor añadido comunitario y a través de las posibles sinergias con las demás políticas comunitarias.

Además, varios Estados miembros han hecho llegar a la Comisión sus puntos de vista. Este es el caso del Memorándum que el Presidente del Gobierno español ha dirigido a la Comisión y de los documentos de trabajo o los estudios elaborados a petición de los ministerios de los gobiernos de Lituania, Italia, Países Bajos y Alemania.

El dictamen del Parlamento Europeo en relación con el segundo informe sobre la cohesión (Informe Musotto) se adoptará en febrero de 2002. Cuatro comisiones parlamentarias han emitido dictámenes destinados a la comisión competente, lo que demuestra con creces el interés que manifiestan en este asunto los parlamentarios europeos.

El 25 de abril de 2001 el Comité Económico y Social emitió un primer dictamen en el plazo establecido para el segundo Foro Europeo sobre la Cohesión. En la actualidad están en proceso de elaboración dictámenes complementarios. El dictamen del CES se basa esencialmente en el papel de la política de cohesión y responde a las « preguntas para el debate » que figuran al final de las « conclusiones y recomendaciones » del segundo informe.

Al centrar su dictamen en las preguntas planteadas en el informe, el CES desarrolla las cuatro opciones relativas a la consideración de las regiones subvencionables actualmente en virtud del objetivo nº 1 y que no lo serán en una Unión ampliada, debido al descenso del PIB por habitante. Sobre esta cuestión se pronuncia a favor de elevar el umbral actual del 75% y mantener la concentración de la ayuda comunitaria en esas regiones. La postura adoptada por el CES se inclina a favor de la tercera opción. El Comité se une a la postura de la Comisión sobre la necesidad de contar con los recursos financieros adecuados para hacer frente a las exigencias derivadas del nuevo contexto y sobre las diez prioridades comunitarias propuestas en el informe.

Por último, en noviembre de 2001 el Comité de las Regiones emitió también un dictamen en relación con el segundo informe de cohesión. El CdR afirma que es preciso reforzar la dimensión regional de la política de cohesión y que la política regional debe concebirse como una política horizontal con incidencia en todas las actividades de la Unión. Subraya la necesidad de un compromiso más firme de los Estados miembros a favor de la política de cohesión.

El CdR considera que las regiones que, sin la ampliación, habrían sido subvencionables en virtud del objetivo nº 1 deberían conservar esa posibilidad dentro de una Unión ampliada y que ninguna región debería verse privada repentinamente de la ayuda de los Fondos Estructurales. En cualquier caso, es necesario prever « una red de seguridad o un sistema progresivo de cese de las ayudas ». La aplicación de estos principios, según el CdR, supone tener en cuenta las características específicas de las regiones con desventajas geográficas permanentes: regiones insulares, regiones de montaña, regiones con escasa densidad de población y regiones periféricas, como ha sido el caso hasta ahora.

En lo que respecta a los aspectos financieros, el CdR rechaza el límite del 0,45% que se fijó en el Consejo Europeo de Berlín en 1999 para la financiación de las políticas de cohesión.

Para terminar, el CdR se pronuncia a favor de un desarrollo policéntrico del territorio de la Comunidad que permita abordar los desequilibrios territoriales entre las macrorregiones europeas y dentro de ellas.

2.1.3. Los otros debates

La futura política de cohesión en el contexto de la ampliación ha constituido el tema principal de más de una centena de conferencias y seminarios organizados en Bruselas (con la participación de delegaciones procedentes de las regiones interesadas) y en muchos Estados miembros y regiones. En algunos casos, también ha figurado en el orden del día de reuniones con los interlocutores económicos y sociales.

En algunas regiones, y con ocasión de reuniones organizadas a escala europea, los debates condujeron a la adopción de posiciones escritas, que se remitieron a la Comisión. Asimismo, se han elaborado estudios sobre las consecuencias de la ampliación para la Unión y sobre todo para la política de cohesión. En ellos se presentan los primeros cálculos financieros efectuados por expertos o centros de estudios sobre el periodo posterior al año 2006.

2.2. Los temas más debatidos

El segundo informe sobre la cohesión constaba, al final de la parte « conclusiones y recomendaciones », de diez preguntas para contribuir a estructurar las conversaciones sobre la futura política de cohesión. No obstante, se abordaron ampliamente otros temas, como el de los recursos financieros. Esta primera síntesis de las contribuciones expresadas hasta este momento se realizó y estructuró según los principales temas relacionados con la política de cohesión.

2.2.1. Prioridad a las regiones menos desarrolladas

Hay unanimidad en observar que tras la ampliación se agravarán las disparidades regionales y, por consiguiente, aumentarán las necesidades en materia de cohesión. También se reconoce la importancia de la actividad comunitaria en favor de las regiones menos desarrolladas de la Unión actual y los graves problemas a los que se enfrentan la mayoría de las regiones de los países candidatos [19]. Por consiguiente, el debate se centra preferentemente en el alcance de la definición de regiones menos desarrolladas y los criterios que deben utilizarse para definirlas.

[19] Véase la síntesis de la Presidencia de la reunión informal de Ministros (Namur, 13 y 14 de julio de 2001) y los dictámenes de las instituciones sobre el segundo informe sobre la cohesión económica y social.

La ayuda financiera a las regiones menos avanzadas de la Unión, y después a las de los países que se incorporarán a ella, debe corresponder con la definición del contenido de la política de cohesión. La Unión Europea debe dar su apoyo a los factores que desempeñan un papel decisivo en el fomento de la competitividad y que contribuyen a reducir los profundos desequilibrios que afectan al territorio. Es esencial para garantizar que los fondos se utilizan para contribuir a un desarrollo económico duradero de las regiones interesadas. El elemento central de la política de cohesión, por lo tanto, « debe estar constituido por factores estructurales que mejoren el contexto y permitan el desarrollo de las regiones menos desarrolladas. La política de cohesión obtiene sus mejores resultados cuando intenta alcanzar la calidad de las intervenciones y la calidad del desarrollo que suele conseguir. » [20].

[20] Intervención del Presidente del Consejo de Ministros de la República Italiana, Giuliano Amato, en el segundo Foro Europeo sobre la Cohesión.

Las transferencias regionales deben utilizarse dentro de una estrategia coherente de desarrollo que forme parte integrante de una estrategia de crecimiento y de estabilidad más amplia, basada en la Estrategia europea para el empleo, en políticas macroeconómicas sanas y en el apoyo activo de todos los grupos de interés implicados, en particular los interlocutores sociales [21].

[21] Véanse las conclusiones del segundo Foro Europeo sobre la Cohesión.

En varias ocasiones surgió la cuestión de la adecuación de los objetivos de la política de cohesión a las disparidades regionales más importantes que se presentarán en la Unión ampliada y a las nuevas realidades del desarrollo económico y social. Varias contribuciones parecen indicar, en efecto, que los sectores de intervención actuales podrían no ser ya los adecuados cuando llegue el momento de afrontar los graves problemas de transición económica y de recuperación de los países candidatos [22].

[22] Véase, por ejemplo, el Memorándum de Eurada, Respuesta a las diez preguntas del segundo informe sobre la cohesión económica y social : « No parece muy ambicioso el planteamiento según el cual se concede a las regiones de los países candidatos la asignación al objetivo nº 1 sin considerar previamente la adecuación del concepto en regiones de la tipología y situación de desarrollo económico encontrado en dichos países ».

2.2.2. Planteamiento regional o nacional

Algunos estudios recomiendan un planteamiento nacional antes que regional, tanto en lo que respecta a la subvencionabilidad de los países candidatos en virtud del objetivo nº 1 como a la estrategia de desarrollo que debe seguirse, la distribución de los fondos comunitarios o la posible creación de estructuras políticas y administrativas en las regiones [23].

[23] Estudio del Instituto alemán D.I.W., Deutsches Institut für Wirschaftsforchung « Reformbedarf bei den EU-Politiken in Zuge der Osterweiterung », Berlin y Göttingen, mayo de 2001. Estudio IBO, « The financing of the EU structural policy in the context of the enlargement of the EU », septiembre de 2001.

Algunos argumentos abogan en favor de un planteamiento nacional que tendría la ventaja, entre otras, de permitir a los Estados miembros una mayor flexibilidad para organizar la puesta en marcha de las intervenciones a escala regional y local en el país. Este planteamiento haría posible que los polos de crecimiento, generalmente más prósperos, de los Estados miembros estuvieran cubiertos por programas europeos de desarrollo regional que podrían tener en todos los ámbitos repercusiones importantes en el crecimiento de la economía considerada en su conjunto.

Por otra parte, los planteamientos regionales o locales, en colaboración con un sistema de asociación ambicioso, ofrecen una mayor flexibilidad y son más capaces de responder a las necesidades sobre el terreno y fomentar la innovación. En los países candidatos, la creación de estructuras políticas regionales y locales tiene un importante papel que desempeñar animando a los ciudadanos a participar activamente en el funcionamiento de sus jóvenes democracias. Muchas de las contribuciones han alabado la importancia institucional de las organizaciones regionales de cooperación transfronteriza, interregional y transnacional creadas con motivo de la puesta en práctica de los Fondos Estructurales.

Además, el planteamiento nacional supondría utilizar un criterio de subvencionabilidad que parece difícil de conciliar tanto con el texto del Tratado [24], como con el acervo comunitario que de él se deriva. Significaría adoptar una consideración diferente de la aplicada hasta ahora a los actuales Estados miembros, para los que en el pasado se habían sostenido los mismos argumentos relativos a la prosperidad nacional [25].

[24] En el artículo 158 del Tratado se establece que, para « reforzar su cohesión económica y social, la Comunidad se propondrá reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las regiones o islas menos favorecidas ».

[25] Intervención de la Ministra del Plan de Portugal, Sra. Elisa Ferreira, en el segundo Foro Europeo sobre la Cohesión: « El nivel global de la prosperidad nacional portuguesa necesita todavía el apoyo significativo de Europa ».

Por último, los partidarios del planteamiento nacional se pronuncian contra la creación « artificial » de regiones en los países candidatos que, según ellos, están realizando los servicios de la Comisión [26]. Cabe señalar a este respecto que la Comisión no impone la creación de regiones. Por otra parte, considera que muchos países candidatos, como los países bálticos, Eslovenia, Chipre y Malta, no tienen unas dimensiones suficientes para justificar la creación de varias unidades territoriales del nivel NUTS II. En los demás países candidatos, el establecimiento de unidades territoriales de un tamaño comparable a las existentes en la Unión actual ha planteado pocas dificultades.

[26] Documento de trabajo ESRC, Economic and social research council, Sussex European Institute « Regional Deficit in Eastward Enlargement of the European Union : Top down policies and bottom up reactions », 2001.

2.2.3. Las regiones menos desarrolladas en los actuales Estados miembros

No hubo propuestas para limitar las ayudas comunitarias a los nuevos Estados miembros. Antes al contrario; incluso entre los países candidatos se observaron posturas favorables a mantener la ayuda estructural a las regiones del objetivo nº 1 en los Estados miembros actuales [27]. Si bien al inicio del debate algunas intervenciones planteaban todavía la cuestión de los dos umbrales (opción 4 del segundo informe sobre la cohesión), parece que ésta última, por el momento, no tiene partidarios. La evolución de las posturas parece deberse al temor de favorecer el desarrollo de dos políticas regionales diferentes [28].

[27] Intervenciones del Primer Ministro de Polonia, Sr. Buzek, y del Ministro de Desarrollo Regional de la República Checa, Sr. Lachnit en el segundo Foro Europeo sobre la Cohesión.

[28] Véanse las dos intervenciones citadas en la nota anterior y el documento no oficial de la República de Lituania, de mayo de 2001.

La mayoría de las regiones que en la actualidad son subvencionables en virtud del objetivo nº 1 plantean lógicamente la cuestión de la reducción estadística del umbral de subvencionabilidad ocasionada por la ampliación y del riesgo de pérdida de estatus que resultaría, sin solucionarse por ello los problemas de convergencia real [29].

[29] Memorándum del Presidente del Gobierno español transmitido al Presidente Prodi, de abril de 2001; Intervención de la Ministra del Plan du Portugal, Sra. Elisa Ferreira, en el segundo Foro Europeo sobre la Cohesión; Punto de vista de la Asociación de Regiones mineras, noviembre de 2001; Resolución de la RETI (Asociación de las Regiones Europeas de Tecnología Industrial), de abril de 2001; Comentarios del COPA y del COGECA sobre el segundo informe sobre la cohesión económica y social, noviembre de 2001 ; Posición de la Asamblea del País de Gales, de enero de 2002.

Varias intervenciones insistieron en las discusiones en torno a la Agenda 2000 sobre la limitación de las ayudas únicamente a los Estados con un desarrollo inferior a la media de la Unión (coincidiendo generalmente con las posturas que prefieren el planteamiento nacional) [30].

[30] Véase la nota n° 23 anterior.

En lo que respecta a los criterios de subvencionabilidad y de reparto financiero, si bien algunos desean completar el criterio del PIB por habitante con otros criterios, cabe destacar que hasta ahora no se ha presentado ninguna propuesta alternativa concreta par definir la subvencionabilidad de las regiones menos desarrolladas [31].

[31] Salvo el Memorándum de Italia sobre la cohesión económica y social, junio de 2001. Considera que el objetivo de la política de cohesión «será aumentar la competitividad de las regiones de los países candidatos y de los Estados miembros actuales, valorizando sus recursos endógenos - recursos naturales, culturales y humanos - y fomentando los potenciales de desarrollo locales ». El Memorándum propone «la utilización de indicadores sólidos, capaces de medir la infrautilización de los recursos (como la tasa de empleo) o las características geográficas».

2.2.4. Ayudas a las demás regiones intermedias de la Unión actual

Muchas regiones beneficiarias actualmente que no están incluidas en el objetivo nº 1 lamentan el poco reconocimiento concedido a su experiencia [32]. Se suele citar a este respecto la utilidad del intercambio de experiencias con otras regiones que se encuentren en una situación semejante y los proyectos transnacionales [33].

[32] Posición de la Asamblea Regional de North West England, mayo de 2001; Foro sobre el futuro de Europa en el Museo del Aire y del Espacio - Le Bourget, organizado por la Prefectura de Seine-Saint-Denis el 25 de septiembre de 2001.

[33] Resumen de los debates del segundo Foro Europeo sobre la Cohesión.

Aunque está ampliamente admitido que no debería mantenerse el sistema actual de 'zonificación regional directa' decidido por la Comisión, con excepción del objetivo nº 1, surgen temores relacionados con la asignación exclusiva a los gobiernos centrales del poder de decisión sobre las zonas subvencionables [34]. En general se considera necesaria la utilización de criterios comunitarios para delimitar las zonas subvencionables.

[34] Véanse: el dictamen del CES, de abril de 2001; la posición de la Asamblea Regional y de la Agencia de Desarrollo de la región East of England; el dictamen de la CRPM (Conferencia de las regiones periféricas y marítimas de Europa); el primer dictamen sobre el segundo informe de cohesión, febrero de 2001. En sentido opuesto, véanse la Asociación de zonas mineras (que declaró en noviembre de 2001 : « EUR-ACOM está a favor de la competencia de los Estados miembros, en consulta con las autoridades locales y regionales pertinentes para la selección de sus propias zonas del objetivo nº 2 ») y RETI (en abril de 2001).

Hasta ahora no ha tenido lugar un verdadero debate sobre la determinación de las medidas de elevado valor añadido comunitario en las que debería concentrarse la ayuda comunitaria. La explicación está, por una parte, en que el debate se orienta esencialmente hacia los temas prioritarios y, por otra, en que la mayoría de las regiones interesadas en este asunto consideran las ayudas comunitarias como una contribución adicional, cuyo importe no suele ser decisivo para modificar sus prioridades nacionales o regionales.

2.2.5. Recursos financieros para la futura política de cohesión

En el segundo informe sobre la cohesión no se abordaron las implicaciones financieras de la ampliación para la política de cohesión. Se recordó simplemente que en el Consejo Europeo de Berlín se había previsto dedicar un importe equivalente al 0,45 % del PIB de la Unión a la política de cohesión en 2006 cuando se incluyeran los recursos previstos para las políticas estructurales en favor de los países candidatos antes y después de la ampliación.

Cierto número de responsables políticos y de organizaciones europeas dieron prioridad, no obstante, a las discusiones sobre las implicaciones financieras, a veces con el fin de evaluar las contribuciones de los Estados miembros al presupuesto comunitario y sobre todo a los gastos estructurales [35].

[35] Es el caso de los estudios DIW e IFO y de las contribuciones de la CRPM.

Algunas posturas estiman que, para que la política de cohesión pueda extenderse a regiones diferentes de las consideradas menos desarrolladas, es preciso un aumento sustancial de los recursos por encima del 0,45% [36].

[36] CRPM, « Hacia una política regional », mayo de 2001, documento donde se dice que el esfuerzo comunitario debe situarse entre el 0,55 y el 0,65 % del PIB comunitario; Yorkshire and the Humber European strategy board, noviembre de 2001 : « El límite actual del presupuesto para la cohesión - 0.45 % - no es el adecuado debido a la gravedad de los problemas a los que se enfrentan los países canditatos y los problemas actuales de los quince que no estarán solucionados en 2006 »; Resumen de los dictámenes de las regiones de Finlandia Oriental, Agosto de 2001; EUROCITIES, Respuesta al segundo informe sobre la cohesión, julio de 2001; Nota de trabajo de la región de Bretaña, abril de 2001.

En algunos estudios enviados recientemente a la Comisión, las propuestas presentadas tienen por objeto reducir considerablemente los gastos estructurales, sobre todo mediante la supresión de la ayuda comunitaria fuera de las regiones menos desarrolladas y mediante la aplicación sin excepción del límite del 4% del PIB nacional para las transferencias de los Fondos Estructurales y de Cohesión.

2.2.6. Simplificación

Uno de los objetivos anunciados en la Agenda 2000 consistía en simplificar el sistema de aplicación de los Fondos Estructurales. La realidad no parece haber evolucionado lo suficiente en el sentido apuntado. Entre los temas planteados en los debates, principalmente por parte de los Estados miembros, se encuentran las controversias sobre el grado de detalle de los datos que debían comunicarse a la Comisión en el periodo de inicio de programación, los requisitos de los « complementos de programación », las contradicciones entre los reglamentos, que transfirieron una parte de la responsabilidad a los Estados miembros, y la necesidad de una aceptación previa por parte de los servicios de la Comisión bajo pena de bloqueo de las transferencias financieras [37].

[37] En la reunión informal de Ministros en Namur se debatió sobre la situación de la programación y sobre el balance de las negociaciones relativas al objetivo nº 1 para el periodo de 2000-2006 : « Los representantes de los Estados miembros expresaron, sin embargo, un gran preocupación en cuanto al riesgo de no alcanzar el objetivo de la mayor simplificación derivada de la descentralización, debido a la aplicación de las normas de gestión financiera y de control por parte de la Comisión ».

En varias ocasiones se señaló que las ganancias generadas por la política de cohesión no se derivaban únicamente de la ayuda financiera concedida a las regiones más débiles, sino que también eran intrínsecas a los procedimientos aplicados para gestionar las transferencias y a las características de los programas aplicados. Se considera generalmente que el sistema de ejecución de los fondos contribuye en gran medida al fortalecimiento de las políticas y estructuras administrativas en toda la Unión ya que implica [38]:

[38] Véase la síntesis de los debates del segundo Foro Europeo sobre la Cohesión.

- la formulación de programas y proyectos coherentes para solucionar los problemas sociales, ambientales y regionales;

- la introducción de los medios necesarios para poner en práctica, con carácter plurianual, dichos programas y proyectos;

- la formación de asociaciones en los niveles local y regional;

- la realización de un seguimiento y una evaluación efectivos de las medidas adoptadas.

La asistencia técnica y las posibilidades de constitución de redes de gestionarios y beneficiarios de las intervenciones constituyen también un elemento del valor añadido comunitario33.

2.2.7. Relaciones con las otras políticas comunitarias

Uno de los temas más discutidos en las regiones es la contribución de las otras políticas comunitarias a la cohesión, es decir, las posibles consecuencias positivas o negativas de determinadas políticas en el desarrollo regional equilibrado [39].

[39] Véanse: la síntesis de la Presidencia de la reunión informal de Ministros en Namur, el dictamen del CES, el proyecto de dictamen del Parlamento Europeo, el primer dictamen de la CRPM, de febrero de 2001, y los comentarios del COPA-COGECA que « subrayan las considerables ventajas que se derivan del apoyo de la PAC tanto para los sectores de producción y de transformación como para las empresas que dependen de la producción agrícola, así como el importante papel de la agricultura en la gestión del campo y de los paisajes que contribuye directamente a la calidad de vida de la población europea en general ».

Las políticas que se mencionan con más frecuencia son la política agrícola común [40], las políticas de transporte [41] y energía [42] (sobre todo las redes transeuropeas), competencia (en particular el papel de las ayudas estatales [43]), medio ambiente e investigación y desarrollo [44]. En general, se considera que estas políticas podrían tener más en cuenta los problemas regionales.

[40] En el segundo informe de cohesión se tomaban en consideración los efectos de la reforma de la PAC de 1992 y se presentaba la contribución positiva de la PAC a la cohesión a escala nacional y las repercusiones a escala regional, más diferenciadas. Véase también el estudio realizado a petición de la Dirección General de la Política Regional « Repercusión de las políticas comunitarias en el territorio y el coste de la ausencia de coordinación », junio de 2001, en particular las « conclusiones y recomendaciones ».

[41] El 12 de septiembre de 2001 la Comisión adoptó el Libro Blanco « La política europea de transportes de cara al 2010: la hora de la verdad», COM (2001) 370 final, que subraya la necesidad de una mayor articulación entre los instrumentos financieros como el Fondo de Cohesión y la línea presupuestaria de las Redes Transeuropeas (páginas 58 y 59).

[42] Véase a este respecto la Comunicación de la Comisión « Infrastructuras energéticas europeas », COM (2001) 775 final.

[43] Véase a este respecto la toma de posicion de la UNICE relativa al segundo informe de la Comisión sobre la cohesión económica y social en la Unión Europea, de noviembre de 2001 : « La UNICE reitera su firme apoyo a la continuación de una política de cohesión económica y social... Las ayudas europeas (como, por otra parte, las estatales) que permitan a las regiones o países menos desarrollados recuperar el retraso de competitividad territorial deben mantenerse durante el periodo de tiempo suficiente... Deben favorecerse las condiciones que garanticen una competencia leal que no sea perjudicial mediante la reducción continua y activa de las ayudas estatales ».

[44] « La política de cohesión debe coordinarse con esfuerzos en materia de infraestructuras, investigación, educación y desarrollo de los conocimientos », declaración de principios del Europaforum de Suecia Septentrional, octobre de 2001.

Por lo que se refiere a los recursos humanos, es posible abordar mejor la futura política de cohesión gracias a la definición de determinados retos: la verdadera proporción de los desequilibrios regionales en el mercado laboral y en el desarrollo económico tras la ampliación; la polarización del mercado laboral y de la sociedad; la necesidad de mayores competencias; la persistencia de desigualdades entre hombres y mujeres; la modernización necesaria de los sistemas económicos y sociales debido a la evolución demográfica; las presiones cada vez mayores ejercidas por los canales migratorios y la movilidad [45]. Las políticas en materia de comunicaciones electrónicas, educación y formación son de una importancia clave para la cohesión ante la incorporación a la sociedad del conocimiento.

[45] Grupo de Alto Nivel sobre el futuro del Fondo Social Europeo, presidido por la Comisaria Europea, Sra. Anna Diamantopoulou.

Cabe señalar en este contexto que el Consejo Europeo de Goteburgo de junio de 2001 se pronunció a favor de una estrategia capaz de conciliar el desarrollo económico, social y ambiental a largo plazo que frene las tendencias contrarias (riesgos para la salud, disminución de la biodiversidad, saturación en los transportes). Así se podría delimitar mejor el perfil de un "nuevo" modelo de desarrollo regional compatible con el objetivo de la Unión de fomentar un desarrollo equilibrado.

Para algunas políticas, el impacto en la cohesión debería tenerse en cuenta desde la etapa de la concepción, por ejemplo al analizar las diferentes alternativas [46].

[46] Véase, por ejemplo, la contribución complementaria del CEEP, « ¿Qué lugar ocupa la cohesión social en la política comunitaria después de Lisboa- », marzo de 2001, y el Memorándum de EURADA.

El Libro Blanco sobre la Gobernanza, presentado por la Comisión [47], aborda esta cuestión y propone establecer un método que permita una mayor coordinación de las políticas comunitarias que tengan un impacto en la ordenación del territorio y en la intervención de los socios a escala regional y local. Asimismo, se realizaron esfuerzos significativos para mejorar la gobernanza medioambiental [48].

[47] Véase el Libro Blanco sobre la Gobernanza, COM (2001) 428 final de 25 de julio de 2001, en particular el punto 3.1 « Una mayor participación de todos los actores sociales ».

[48] Véase el Libro Blanco de la Comisión sobre la Gobernanza y sus implicaciones en el medio ambiente, conferencia celebrada en Bruselas los días 3 y 4 de diciembre de 2001.

Por último, muchos participantes se preocupan por las dificultades que encontrarán los países candidatos para respetar el acervo comunitario en todos los sectores mencionados y se preguntan si no debería tenerse en cuenta más claramente la dimensión regional de cada una de las citadas políticas.

2.3. La continuación del debate

Durante el año 2002 la Comisión organizará seminarios dedicados a las prioridades territoriales y horizontales, como se había anunciado con ocasión del segundo Foro Europeo sobre la Cohesión.

Las conversaciones no tendrán por objeto ni los problemas generales de subvencionabilidad, ni los recursos financieros. El objetivo de los seminarios será determinar, dentro de cada prioridad, las medidas de elevado valor añadido comunitario que pueden constituir en el futuro el ámbito de intervención de los Fondos Estructurales. Los resultados de los seminarios representarán la primera contribución a los estudios que se emprenderán a continuación sobre esos mismos temas.

El seminario relativo a las seis prioridades territoriales citadas en el segundo informe sobre la cohesión se celebrará a finales de mayo. Los temas se agruparán para estructurar el debate en torno al retraso en el desarrollo, la reestructuración y la integración de las regiones. A éste le seguirá un segundo seminario sobre las prioridades horizontales, en particular el empleo y la inserción social.

La Comisión tiene también la intención de organizar, durante el segundo semestre de 2002, un seminario dedicado a la gestión y a la simplificación de la aplicación de las medidas estructurales en torno a las siguientes cuestiones: asociación pública y privada e ingeniería financiera, sistema de programación (incluido el número de fondos y la coherencia con el fondo de cohesión y los demás instrumentos financieros comunitarios), modo de gestión, seguimiento, control financiero y cooperación. El segundo informe sobre la cohesión apreciaba que el nuevo sistema de aplicación era demasiado reciente para que la Comisión pudiera elaborar un primer balance. Este seminario constituirá la ocasión para proceder a dicho balance a la vista del próximo informe sobre la cohesión.

La Comisión invitará a participar en los citados seminarios a expertos y representantes de los Estados miembros, de las regiones interesadas y de los países candidatos.

Relación de las cuatro opciones para determinar la subvencionabilidad de las regiones menos desarrolladas y la ayuda transitoria del segundo informe sobre la cohesión

Las conclusiones y recomendaciones del segundo informe sobre la cohesión [49] aconsejan que « a la luz de lo que antecede, el ejercicio de la política de cohesión comunitaria para las regiones retrasadas en su desarrollo podría adoptar una de las cuatro formas siguientes:

[49] Segundo informe sobre la cohesión, COM (2001) 24 final, página xxx de las conclusiones y recomendaciones.

1. Aplicación del actual umbral del 75% independientemente del número de países que se adhieran a la Unión. Esta opción, por sí sola, eliminaría a un gran número de regiones de los Quince. En el futuro, su subvencionabilidad con cargo al presupuesto comunitario dependería de las prioridades y de los criterios de subvención fuera de las regiones poco desarrolladas.

2. El mismo planteamiento, salvo que en este caso todas las regiones actualmente subvencionables con cargo al objetivo 1 pero situadas por encima de este umbral se beneficiarían de una ayuda transitoria (phasing-out), con un nivel de ayuda tanto más elevado cuanto más próximo se encuentre su PIB del umbral de subvencionabilidad. Podrían considerarse dos niveles de ayuda transitoria, uno para las regiones que, debido a su grado de convergencia al final del periodo 2000-2006, ya no se consideren retrasadas en una Unión de Quince; y otro más generoso para las regiones situadas por debajo del 75% sin ampliación.

3. Fijación de un umbral de PIB por habitante superior al 75% de la media, a un nivel que reduciría o incluso suprimiría el efecto automático de exclusión de esas regiones de la Europa de los Quince por la reducción del PIB medio por habitante de la Unión después de la ampliación. No obstante, este umbral debería fijarse en un nivel que excluyese a aquellas regiones que ya no resultarían subvencionables al final del actual periodo de programación en una Unión de los Quince sin ampliación.

4. Fijación de dos umbrales de subvencionabilidad, uno para las regiones de los Quince y otro para los países candidatos, lo cual llevaría de hecho a dos categorías de regiones retrasadas. Esto podría tener las mismas consecuencias financieras que la solución anterior donde la intensidad de ayuda por habitante de los fondos comunitarios depende de la prosperidad regional.».

ANEXO

Preparar la ampliación hasta finales de 2006

Hasta el año 2006, los países candidatos participarán en la política regional y de cohesión de acuerdo con la normativa existente. Es preciso que se lleve a buen término esta exigente preparación administrativa recurriendo a todas las posibilidades de simplificación que ofrece el acervo existente, entre las que se incluyen las adaptaciones técnicas necesarias. En este contexto, la Comisión presentó al Consejo, en noviembre de 2001, una nota de información en la que menciona los principios que deben guiar las negociaciones de adhesión relativas a la política regional. Esos principios deben garantizar también que el resultado de las negociaciones será independiente del debate sobre el futuro de la política de cohesión después de 2006.

La nota de información detalla las expectativas de la Comisión con respecto a los países candidatos, en cuanto a la preparación del marco administrativo para la aplicación de los instrumentos estructurales. Además, propone criterios para el cierre provisional de este capítulo y un método para determinar la subvencionabilidad de los nuevos Estados miembros en relación con los tres objetivos de los Fondos Estructurales y del Fondo de Cohesión. Por último, propone un método para tratar la cuestión de las asignaciones financieras de los Fondos Estructurales en los nuevos Estados miembros, a la espera de una decisión conjunta sobre el marco financiero propuesto en Berlín.

En la hipótesis de una adhesión de nuevos Estados miembros en 2004, la Comisión determinará la subvencionabilidad de las regiones en virtud del objetivo nº 1 sobre la base de los datos del PIB por habitante correspondientes a los tres últimos años disponibles (en la actualidad, 1997, 1998 y 1999), calculados a partir de la media de EUR 15 (véase en el mapa nº 12 y el cuadro nº 8 el PIB per cápita en las regiones de los países candidatos). El establecimiento de una política de desarrollo en favor de estas regiones es una tarea nueva para las autoridades de los países candidatos, que disponen de medios limitados. Así pues, la creación de una política de desarrollo a escala nacional y la adaptación administrativa son de crucial importancia. Por esta razón, reciben una ayuda específica con la contribución del programa PHARE.

Ya se han alcanzado grandes progresos en este sector pero quedan aún muchos problemas por resolver en la mayoría de los países candidatos. Además de la definición de una organización territorial NUTS autorizada por la Comisión, es preciso también que los países candidatos delimiten las responsabilidades en términos de programación y gestión de los Fondos Estructurales (cooperación interministerial, designación de las autoridades de gestión y de pago, especificación del papel de las regiones, etc.), con vistas a la preparación de los primeros documentos de programación.

El primer periodo de programación será de muy corta duración, por lo que, antes de que comience, son necesarias una buena preparación y una movilización permanente de las autoridades responsables de los países candidatos. Por este motivo, la Comisión ha elaborado unas recomendaciones y un plan de trabajo específico para la preparación de los países candidatos a la gestión de los Fondos Estructurales, que pueden resumirse del siguiente modo:

- el número de documentos de programación debería ser lo más pequeño posible, ya que es necesario establecer las estructuras de programación y de gestión de los Fondos Estructurales para un primer y breve periodo de programación;

- la designación de las autoridades interesadas (autoridades de gestión y de pago) y la descripción de las tareas que se deleguen a otros organismos (la responsabilidad ante la Comisión corresponde a las autoridades centrales) deberían realizarse ahora;

- cada país candidato tiene que transmitir a la Comisión, antes de la firma del Tratado de Adhesión, un plan (o un proyecto de Documento Único de Programación) que incluya programas operativos que se ajusten a las disposiciones del Reglamento general [50] sobre los Fondos Estructurales, por cada uno de los objetivos prioritarios por los que será subvencionable;

[50] Reglamento (CE) nº 1260/1999 del Consejo.

- el periodo comprendido entre la firma de los Tratados de Adhesión y su ratificación debería aprovecharse, por lo tanto, para terminar todos los documentos de programación, de manera que los procedimientos formales de adopción de los diferentes documentos de programación correspondientes a los Fondos Estructurales puedan acabarse durante los primeros meses posteriores a las adhesiones.

Todas estas disposiciones son objeto de seminarios en los países interesados y de un seguimiento permanente con las autoridades de cada país candidato, los servicios de la Comisión y expertos de los Estados miembros. Por otra parte, la Comisión propondrá próximamente a los países candidatos orientaciones indicativas generales, adaptadas a su situación, con el fin de ayudarles en la preparación de la programación de las intervenciones comunitarias.

Las necesidades específicas de las economías en transición y la experiencia del Programa PHARE en la preparación de los países candidatos llevan a la Comisión a proponer que la política de cohesión en los futuros Estados miembros insista especialmente [51] en la continuación y la consolidación de la capacidad institucional de esos países, en lo que se refiere a la administración nacional y regional (incluido el