ES Diario Oficial de la Unión Europea C 268/27

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Banco Central Europeo, al Comité Económico y Social Europeo, al Comité de las Regiones y al Banco Europeo de Inversiones — Un Plan de Inversiones para Europa»

[COM(2014) 903 final]

y la «Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo al Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas y por el que se modifican los Reglamentos (UE) no 1291/2013 y (UE) no 1316/2013»

[COM(2015) 10 final — 2015/0009 (COD)]

(2015/C 268/05)

Ponente: Michael SMYTH

El 19 de diciembre de 2014, la Comisión Europea, el 28 de enero de 2015, el Parlamento Europeo, y el 3 de marzo de 2015 el Consejo de la Unión Europea, de conformidad con los artículos 172, 173, 175, 182 y 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, decidieron consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la

«Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Banco Central Europeo, al Comité Económico y Social Europeo, al Comité de las Regiones y al Banco Europeo de Inversiones — Un Plan de Inversiones para Europa»

[COM(2014) 903 final]

y la

«Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo al Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas y por el que se modifican los Reglamentos (UE) no 1291/2013 y (UE) no 1316/2013»

[COM(2015) 10 final — 2015/0009 (COD)].

La sección especializada de unión económica y monetaria y cohesión económica y social, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 2 de marzo de 2015.

En su 506o pleno de los días 18 y 19 de marzo de 2015 (sesión del 19 de marzo de 2015), el Comité Económico y Social Europeo aprobó por 200 votos a favor, 6 en contra y 11 abstenciones el presente Dictamen.

1. Resumen y recomendaciones

1.1. El CESE acoge con satisfacción el Plan de Inversiones para Europa y valora positivamente el cambio de enfoque, que se separa de la austeridad y la consolidación presupuestaria. La Comisión reconoce ahora que hay un déficit de inversión y de demanda global y que el sector financiero todavía no puede desempeñar plenamente su función a la hora de impulsar el crecimiento.

1.2. El Plan de Inversión supone un paso en la dirección correcta, pero suscita una serie de interrogantes importantes en lo que respecta a su alcance, comparado con las enormes necesidades de inversión de Europa, al elevado efecto de palanca que se espera, al flujo potencial de proyectos de inversión adecuados, a la estrategia de mercadotecnia para atraer capital privado procedente de Europa y del exterior, a la participación de las pymes —en particular, las microempresas y pequeñas empresas— y al calendario del Plan.

1.3. No está claro que se pueda desarrollar una reserva de proyectos que ofrezcan un rendimiento que atraiga a los inversores institucionales. El CESE lamenta que la Comisión no se adhiera en la actual propuesta a los principios establecidos en su propio Reglamento (UE) no 1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consjeo (1) (artículo 5), desarrollados posteriormente en el Reglamento Delegado (UE) no 240/2014 de la Comisión (2), y le recomienda encarecidamente que haga participar a los interlocutores sociales y a la sociedad civil organizada en el proceso de determinación a nivel nacional. El hecho de no implicar a las partes interesadas para que hagan suyas las propuestas se hace evidente ahora, en la lista de diciembre de proyectos potenciales.

1.4. Debe prestarse mucha más atención a establecer un entorno de inversión previsible y favorable. Sin la confianza de los inversores, una legislación mejor y un coste adecuado de la actividad empresarial en la UE, es casi imposible reactivar siquiera un crecimiento moderado con la necesaria creación de empleo.

1.5. El Plan propone que las contribuciones al Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas (FEIE) procedentes de los Estados miembros no se incluyan en los cálculos del déficit presupuestario, lo cual es algo positivo. La Comisión debería explicar por qué el gasto público actual en infraestructuras estratégicas no recibe el mismo trato. ¿Cuál es la diferencia entre un trato presupuestario favorable de las contribuciones de los Estados miembros a las inversiones productivas del FEIE y una verdadera «regla de oro»?

1.6. A juicio del CESE, ya es hora de reconocer que Europa necesita un programa de inversión pública y privada sostenible para recuperar el crecimiento, el empleo y la prosperidad. Una inversión pública estratégica como la que se prevé en el Plan, que sirve de sostén para el desarrollo económico presente y futuro, debería incentivarse con un marco presupuestario europeo más propicio. El CESE pide a la Comisión que entable un debate sobre una normativa presupuestaria debidamente formulada para Europa teniendo plenamente en cuenta sus múltiples dificultades en cuanto a la definición de los conceptos y el establecimiento de condicionalidades adecuadas.

1.7. El CESE pide a la Comisión que tenga en cuenta las recomendaciones de la OIT relativas a la importancia de atraer proyectos procedentes de las regiones con las tasas de desempleo más elevadas, con la participación activa de los interlocutores sociales y demás partes interesadas nacionales. El CESE recomienda que se tengan en cuenta las prioridades de las estrategias macrorregionales a la hora de definir y evaluar los proyectos potenciales.

2. Antecedentes

2.1. El nivel de inversión en Europa ha disminuido hasta un 15 % por debajo de su nivel máximo previo a la crisis. Al mismo tiempo, en toda Europa hay unos niveles de ahorro elevados, los balances empresariales desbordan de liquidez y los inversores institucionales están repletos de dinero pero, al mismo tiempo, los presupuestos de los Estados miembros están al límite de sus posibilidades o sufriendo recortes.

2.2. Este escaso nivel de inversiones es tanto más inaceptable considerando que el coste del capital, tanto en términos nominales como en términos reales, está por los suelos. Está claro que los mercados que agrupan la demanda de inversiones y la oferta de financiación de las inversiones no funcionan adecuadamente en Europa. La comunidad de inversores carece de confianza en el entorno económico. La incertidumbre afecta gravemente a la confianza de las empresas. El tercer pilar del Plan tiene por objeto abordar la reforma normativa y simplificar el marco que rige la inversión en toda Europa. No será fácil lograrlo.

2.3. ¿Cuál es la esencia del Plan de Inversiones para Europa? El Plan se sostiene en tres pilares: — la creación de un Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas (FEIE) específico, garantizado por un importe de 21 000 millones EUR procedentes del presupuesto de la UE y de las reservas del BEI, que —según los cálculos de la Comisión— pueden movilizar una cantidad adicional de 2 94 000 millones EUR de financiación de inversiones a lo largo de tres años, — una reserva de proyectos estratégicos de inversión que cuente con asistencia técnica prestada por un centro para inversiones especializado, — supresión de los obstáculos a la inversión y mejoras en el régimen normativo.

2.4. El FEIE es similar a una entidad con fines especiales (EFE) creada dentro del BEI para asumir inversiones de mayor riesgo que el resto del Banco; con ello, la calificación AAA del BEI está garantizada. A este respecto, el FEIE constituye una innovación. También se desvía significativamente de la ortodoxia en el hecho de que los fondos del presupuesto de la UE se utilizarán como garantía o respaldo para amortiguar posibles pérdidas por las inversiones del FEIE.

2.5. En términos de efecto de palanca, el importe inicial de 21 000 millones EUR de financiación de lanzamiento permitirá al BEI conceder préstamos por valor de 63 000 millones EUR utilizando su modelo de negocio normal. La Comisión supone que, a continuación, el FEIE buscará inversores del sector privado y otros inversores para los proyectos adecuados y podrá movilizar potencialmente un total de 3 15 000 millones EUR de inversión de capital. La clave de este efecto de palanca es que el FEIE garantiza al BEI una protección frente al riesgo que permitirá al Banco invertir en proyectos más arriesgados.

2.6. El Comité reconoce que la Comisión aboga por la necesidad de suprimir los obstáculos a la inversión. Los recursos financieros previstos apenas equivalen a un déficit de inversión medio anual respecto de un porcentaje de inversión sólido; sin embargo, cada año sería necesario contar con esta inversión adicional. Para que la iniciativa alcance sus objetivos el entorno empresarial debe ser mucho más favorable a la inversión. Así, por ejemplo: — una legislación mejor y un marco normativo más previsible que respalde la toma de decisiones a largo plazo son requisitos previos esenciales, — el coste de la actividad empresarial en Europa es demasiado alto. Es importante abordar los altos precios de la energía, entre otros factores, — para que la UE se convierta en la zona que ofrece a las empresas el mejor acceso a los mercados, debe aplicarse una ambiciosa política comercial europea.

3. Observaciones sobre el Plan de Inversiones para Europa

3.1. Aunque la reacción inicial al Plan de Inversiones para Europa fue favorable, posteriormente han surgido diversas críticas en contra. Algunos analistas han sido claramente negativos y otros lo han valorado positivamente, aunque señalando algunos puntos débiles. La mayor parte de las observaciones negativas se debe a una falta de comprensión del contexto del Plan en tiempo real. Lo ideal sería que un plan integral de inversiones a nivel europeo se basara en proyectos estratégicos financiados con fondos públicos con el fin de estimular el crecimiento y la creación de empleo.

3.2. Una de las principales críticas del Plan es que es demasiado reducido, teniendo en cuenta la magnitud de la falta de inversión en Europa. Con este Plan se prevé un efecto multiplicador de 1:15. Algunos analistas sostienen que un efecto de palanca de este nivel sencillamente no es creíble (3). La Comisión espera que el importe inicial de 21 000 millones EUR se beneficie dos veces del efecto de palanca, primero con la financiación del sector privado a través de obligaciones para impulsar la dimensión del FEIE y en segundo lugar cuando los proyectos estén respaldados por capital del FEIE que a su vez atraiga inversión privada adicional. No hay duda de que el efecto multiplicador previsto es muy grande, pero según la Comisión está dentro de la gama de efectos de palanca realmente alcanzados por el BEI en su historia. Aparte de la naturaleza más arriesgada de los proyectos que va a financiar el FEIE, el hecho de que la financiación provenga del BEI y esté gestionada por él garantizará en principio que el efecto de palanca probablemente sea bastante elevado.

3.3. En el caso de los grandes proyectos de infraestructura, en especial los proyectos transfronterizos, el período de ejecución puede prolongarse durante varios años debido a los obstáculos políticos, medioambientales, normativos o a veces simplemente motivados por una actitud de rechazo [lo que en inglés se conoce por nimby-ism (4)]. Estos obstáculos plantean dos problemas adicionales. En primer lugar, ¿habrá un número suficiente de grandes proyectos de infraestructura que sean de carácter estratégico y a la vez atractivos para los inversores? En segundo lugar, un importe de 3 15 000 millones EUR de inversión implica, a lo largo de tres años, unos 1 00 000 millones EUR anuales, lo que representa un 40 % por encima de los niveles de inversión actuales de la UE y no parece factible. Estas críticas son válidas hasta cierto punto. Alrededor del 25 % de la financiación del FEIE (75 000 millones EUR) se destinará a las pymes y las empresas de mediana capitalización y deberá estar en funcionamiento en un plazo razonable. El resto de las inversiones del Fondo se destinará a los tipos de proyectos descritos en el informe del Grupo de Trabajo sobre Inversiones en la UE. Un examen de esta lista exhaustiva indica que existe un número considerable de proyectos potenciales en los sectores de la energía, el transporte, la innovación y el ámbito digital que podrían beneficiarse de la ayuda del FEIE.

3.4. Una de las principales críticas al Plan de Inversiones es que su impacto será de medio a largo plazo, cuando lo que se requiere es un programa de inversiones a corto plazo similar al programa europeo de recuperación económica puesto en marcha durante la reciente recesión. Las repercusiones presupuestarias de este enfoque podrían gestionarse dentro de un marco de contabilidad nacional más flexible; esta cuestión se desarrolla en el capítulo 4 del Dictamen.

3.5. La capacidad del BEI para gestionar un fondo tan ambicioso también ha planteado interrogantes. En lo que se refiere a la financiación de las pymes —en particular de las microempresas y las pequeñas empresas— así como de las empresas de mediana capitalización, hay quien piensa que no habrá bastantes recursos humanos dentro del BEI para llegar directamente a las empresas. Por lo tanto, habrá una mayor dependencia de los bancos comerciales para seleccionar a las microempresas, pymes y empresas de mediana capitalización y ofrecerles una financiación relativamente barata. El riesgo es que los bancos seleccionen a las empresas que sean sus mejores clientes, a las que habrían financiado en cualquier caso, lo que da lugar en gran medida a lo que se denomina «efecto de peso muerto». El CESE insiste en que se evite esta situación, lo cual puede lograrse, en particular, en concertación con los representantes de las organizaciones de pymes.

3.6. Una posible solución a este riesgo es atribuir a las Agencias de Desarrollo Regional y a las organizaciones empresariales un papel más importante a la hora de identificar las microempresas, las pymes y las empresas de mediana capitalización que pueden recibir ayudas del Fondo. Estas agencias y organizaciones por lo general conocen mejor y están más cerca de las pequeñas empresas y pueden contribuir con eficacia a las evaluaciones de riesgos. Si bien reconoce que existen ciertos problemas de riesgo moral, el CESE se ha pronunciado en otras ocasiones a favor de un enfoque de este tipo y considera que podría ser una medida eficaz en la ejecución del Plan de Inversiones (5).

3.7. Se han establecido paralelismos entre el Plan de Inversiones para Europa y la iniciativa de crecimiento que se puso en marcha en 2012 (6). La iniciativa de crecimiento incluía un paquete de 1 20 000 millones EUR procedentes de dotaciones presupuestarias reasignadas, pero sus resultados han sido muy escasos. Se trata de una crítica válida y por ello es esencial que el Plan se desarrolle con gran transparencia y una buena comunicación. El CESE acoge con satisfacción el hecho de que el Plan y el FEIE serán objeto de un estrecho seguimiento por el Parlamento Europeo y el Consejo. El CESE debería también desempeñar una función en la supervisión del desarrollo del Plan a lo largo de los próximos tres años.

3.8. Es de lamentar que la Comisión Europea no tenga los recursos financieros ni el apoyo político necesario para captar recursos adicionales considerables con el fin de sentar las bases de un verdadero plan de inversión europeo. Esta restricción presupuestaria en particular parece que es completamente ineludible. En una situación en la que hay muy poco dinero disponible en el presupuesto de la UE, lo que se propone en el marco del Plan de Inversiones para Europa es la segunda mejor opción.

3.9. La Comisión alega que el Plan representa un verdadero valor añadido respecto de las demás políticas estructurales porque el FEIE solo entra en juego cuando las fuentes alternativas de financiación no están disponibles. Además, se aduce que el FEIE añadirá valor a otras inversiones del BEI, ya que es más proclive al riesgo. El FEIE también será más flexible en cuanto a los instrumentos financieros que utiliza. Entre ellos podrían incluirse el capital, cuasicapital, capital riesgo, financiación de deuda o garantías para la titulización de préstamos. El FEIE funcionará en la medida de lo posible en colaboración con los bancos nacionales de fomento. Además, la Comisión propone apoyar el Plan con la creación de unos fondos de inversión a largo plazo europeos (FILPE), junto con iniciativas para crear nuevos mercados y entidades de titulización, a fin de ampliar la base de financiación tanto de proyectos como de pymes. Esta evolución es positiva, pero debería haberse producido hace mucho tiempo.

3.10. La Comisión prevé que el Plan de Inversiones será suficientemente flexible en lo que respecta al FEIE, la reserva de proyectos y el centro de asesoramiento para la inversión, a fin de posibilitar que en los próximos años se pongan en marcha las siguientes fases de inversión. El Plan cuenta con una sólida estructura de gobernanza dentro del BEI. Cada proyecto subvencionado por el FEIE también tendrá que ser aprobado por el Consejo del BEI, tal como exige el Tratado. El CESE recomienda que los interlocutores sociales y demás partes interesadas participen estrechamente en el proceso de determinación de proyectos de inversión pública a nivel nacional (una posibilidad es hacerlo a través de los comités de seguimiento de los acuerdos de asociación nacionales).

3.11. El FEIE intentará promover los proyectos de mayor riesgo que potencien el crecimiento, el empleo y la productividad. No está claro aún si las plataformas de inversión conjunta (que incluyen el FEIE, los bancos nacionales de fomento y las entidades financieras privadas) serán lo suficientemente atractivas para los participantes. A este respecto, el CESE recomienda una estrategia proactiva de mercadotecnia para atraer las inversiones privadas, la cual se aplicará confiriendo mayor claridad a la configuración de las plataformas de inversión y otorgando al Centro Europeo de Asesoramiento para la Inversión un papel para fomentar las posibilidades de inversión dentro y fuera de Europa. La capacidad de asunción de riesgos del Plan (21 000 millones EUR) es bastante grande. Aunque los niveles de riesgo sean mayores en el marco del Plan, es muy poco probable que se exija la totalidad de la garantía y desde luego eso no ocurrirá en un único momento.

3.12. La Comisión estima que, si el Plan de Inversiones cumple plenamente su objetivo de inversión, en los próximos tres años se crearán de 1 a 1,3 millones de puestos de trabajo adicionales. No es una cantidad desdeñable, incluso en un contexto de 25 millones de desempleados en toda la UE. La OIT ha publicado recientemente su propia estimación de creación de empleo para el Plan. La principal conclusión del informe de la OIT es que, si se presta especial atención al diseño del Plan y a su asignación, se crearían más de 2,1 millones de nuevos puestos de trabajo para mediados de 2018. Por ejemplo, una asignación de fondos del FEIE que tuviera en cuenta los niveles de desempleo permitiría una creación de empleo mejor y más equitativa (7). El CESE aboga por que se tengan en cuenta las prioridades de las estrategias macrorregionales cuando se decidan los proyectos potenciales. Está claro por tanto que deben hacerse públicos en cuanto sea posible los criterios que deben seguirse para seleccionar proyectos subvencionables al amparo del Plan.

3.13. Si el Plan de Inversiones consigue atraer capital adicional para el FEIE procedente de los Estados miembros, la Comisión valorará favorablemente tales contribuciones a la hora de evaluar los criterios de deuda y de déficit con arreglo al Pacto de estabilidad y crecimiento. A priori, esto supone un cambio de actitud por parte de la Comisión, pero no es suficiente. El CESE se declara dispuesto a participar activamente en el debate posterior sobre la cuestión de cómo promover mejor las inversiones en toda Europa, incluida la posibilidad de ofrecer mayor flexibilidad dentro del Pacto de estabilidad y crecimiento. El CESE pide a la Comisión que siga explorando las posibilidades de crear un entorno fiscal favorable para las inversiones en Europa.

4. ¿Es hora de crear una nueva regla de oro para Europa?

4.1. El CESE acoge favorablemente la propuesta de que las contribuciones al FEIE procedentes de los Estados miembros no se incluyan en los cálculos del déficit presupuestario. No obstante, esto suscita la cuestión de por qué el gasto público actual en infraestructuras estratégicas no recibe el mismo trato. ¿Cuál es la diferencia entre un trato presupuestario favorable de las contribuciones de los Estados miembros a las inversiones productivas del FEIE y una verdadera «regla de oro»?

4.2. Los partidarios de crear una «regla de oro» europea sostienen que a este respecto se produce una incoherencia importante. En el marco actual de la política presupuestaria europea, los incentivos negativos han sido la causa de la escasez de inversiones públicas. En general, la inversión pública aumenta el capital público y genera crecimiento para las generaciones presentes y futuras. De ello se deduce que las generaciones futuras deben contribuir a financiar dichas inversiones, ya que no permitir la financiación de la deuda con los beneficios de las generaciones futuras generará una carga fiscal desproporcionada en la presente generación y dará lugar a una inversión insuficiente (8). Esto está sucediendo actualmente en Europa.

4.3. Podría alegarse que el incremento de la flexibilidad para las inversiones con cargo al FEIE es en la práctica una «mini regla de oro». La cuestión de una normativa presupuestaria debidamente formulada para Europa debe debatirse teniendo plenamente en cuenta sus múltiples dificultades en cuanto a la definición de los conceptos. El debate también debería centrarse en el establecimiento de condicionalidades adecuadas. El CESE considera que es hora de reconocer que Europa necesita un programa de inversión pública y privada sustancial para recuperar el crecimiento, el empleo y la prosperidad. Una inversión pública y privada estratégica como la que se prevé en el Plan, que sirve de sostén para el desarrollo económico presente y futuro, debería incentivarse con un marco presupuestario europeo más propicio.

Bruselas, 19 de marzo de 2015. El Presidente del Comité Económico y Social Europeo Henri MALOSSE

(1) DO L 347 de 20.12.2013, p. 320.

(2) DO L 74 de 14.3.2014, p. 1.

(3) Véase por ejemplo: «Europe’s Great Alchemist», The Economist,29 de noviembre de 2014; Daniel Gros, «The Juncker Plan: From EUR€21 to EUR€315 billion, through smoke and mirrors», CEPS, 27, de noviembre de 2014.

(4) NIMBY es el acrónimo de «Not In My Back Yard» (literalmente «no en mi patio»).

(5) Véase, por ejemplo, el Dictamen del CESE sobre «Financiación de las empresas: una investigación de los mecanismos de suministro alternativos» (DO C 451 de 16.12.2014, p. 20).

(6) Informe CEPS, noviembre de 2014, p. 2.

(7) «Una estrategia de inversión orientada al empleo para Europa», OIT, enero de 2015.

(8) Para un análisis en profundidad de la literatura y las disposiciones sobre la «regla de oro», véase «Implementing the Golden Rule for Public Investment in Europe», por Achim Truger. http://blog.arbeit-wirtschaft.at/wp-content/uploads/2015/03/Endfassung.pdf, en: Materialien zu Wirtschaft und Gesellschaft Nr. 138, Working Paper-of AK-Wien.