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Bruselas, 10.7.2007

COM(2007) 412 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISION AL CONSEJO

La reforma de Europa para el siglo XXI

COMUNICACIÓN DE LA COMISION AL CONSEJO

La reforma de Europa para el siglo XXI

Dictamen de la Comisión Europea con arreglo al artículo 48 del Tratado de la Unión Europea sobre la Conferencia de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros convocada para revisar los Tratados

I REFORMAR EUROPA JUNTOS

Europa ha cambiado y el mundo también. El siglo XXI trae nuevos retos y oportunidades. La interacción de las economías y pueblos de todo el mundo, por medio de la comunicación, el comercio, la migración, las preocupaciones que compartimos sobre la seguridad o los intercambios culturales, está en constante evolución. En este mundo globalizado, Europa necesita ser competitiva para garantizar el crecimiento económico y más y mejores empleos a alcanzar un desarrollo sostenible. El cambio climático exige una respuesta a la vez global y local. El cambio demográfico ha cuestionado algunas de las viejas creencias sobre los modelos y el funcionamiento de la sociedad. Nuevas amenazas para la seguridad requieren nuevas estrategias y políticas. En todos estos ámbitos, Europa necesita estar equipada para el cambio. La prosperidad del mañana demanda nuevas competencias, nuevos modos de trabajar, así como reformas políticas económicas y sociales. La sociedad europea tiene la creatividad y capacidad necesarias para responder a estos desafíos. Sus cimientos son unos valores fundamentales −libertad, dignidad humana, solidaridad, tolerancia, justicia social, Estado de Derecho− que han probado su valía. Pero para preservar y consolidar estos valores, Europa necesita adaptarse. También necesita mecanismos que conviertan las intenciones en realidades. Los Estados miembros no pueden hacer frente a los retos de hoy ni del mañana por sí solos: únicamente un esfuerzo colectivo, que respete plenamente el principio de subsidiariedad, puede aportar la respuesta adecuada. Para desempeñar esta tarea, la Unión Europea necesita contar con tratados adecuados, instituciones apropiadas y métodos de trabajo oportunos.

Europa debe probar que es capaz de elaborar políticas que cumplan las expectativas y aspiraciones de los ciudadanos y demostrar que está preparada para trabajar unida y lograr un futuro común.

La Unión Europea es un lugar único para encontrar las respuestas a las preguntas más acuciantes de la actualidad. Una Europa de 27 o más Estados miembros ofrece la oportunidad de actuar a escala continental y hacer frente a cuestiones que trascienden las fronteras nacionales. Tras 50 años de integración y ampliación, la visión de los padres fundadores de Europa mantiene su vigencia como el primer día. Las soluciones comunes son con frecuencia el único enfoque viable para encontrar las respuestas correctas para Europa en un mundo globalizado: modernizar la economía europea para hacer frente a la nueva competencia, mantener Europa en la vanguardia de los esfuerzos para paliar el cambio climático en el mundo entero, asegurar fuentes de energía sostenibles, gestionar la emigración con eficacia, combatir el terrorismo, ayudar a los países en desarrollo a luchar contra la pobreza y promover eficazmente los valores europeos en la comunidad global. La Unión Europea tiene el potencial necesario para reforzar sus políticas en todos estos ámbitos, pero ese potencial no debe verse restringido por métodos de trabajo anticuados.

Para realizar plenamente su potencial, la Unión Europea necesita modernización y reforma. Debe actualizar las normas que rigen su actuación para reflejar las demandas de hoy en día. El delicado equilibrio del aparato institucional de la Unión sigue ofreciendo la mejor combinación para reunir los activos de Europa. El «método comunitario» −y, más en particular, el especial rol de la Comisión Europea y su derecho de iniciativa− es la clave del éxito del sistema europeo. Pero los instrumentos utilizados deben alcanzar el ritmo que requiere la Unión ampliada. Deben ser eficaces y cohesivos y superar las inevitables complicaciones que supone negociar en una Europa diversa con 27 Estados miembros para hacer realidad la visión común de la Unión Europea: las instituciones y los métodos de trabajo deben apoyarse en procesos decisorios racionales comparables a los cambiantes retos de hoy. También deben ser democráticos, ya que la moderna sociedad europea justamente demanda altos niveles de responsabilidad, transparencia y participación. La legitimidad del proyecto europeo debe basarse tanto en lo que hace como en cómo lo hace.

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A lo largo de la pasada década, la Unión Europea ha estado buscando el camino correcto para modernizarse y responder mejor a las preocupaciones y aspiraciones de los ciudadanos. La Comisión siempre ha participado activamente en este proceso. La Declaración de Laeken definió los ámbitos en que la reforma era necesaria. Las ampliaciones de 2000 y 2007 aumentaron la necesidad de actualizar la manera de trabajar de la Unión. La Convención y la Conferencia Intergubernamental de 2004 trataron de aportar una respuesta con el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa. La Comisión siempre apoyó firmemente el Tratado Constitucional por considerar que ofrecía la respuesta necesaria a los retos a que Europa se enfrenta. El Tratado Constitucional, a pesar de ratificarse en una mayoría de Estados miembros, no logró el respaldo unánime. El periodo de reflexión sirvió de trampolín para formular una resolución −para la que la Comisión había abierto el camino con la iniciativa Plan D[1]− con el fin de promover ideas sobre cómo hacer una Unión Europea más democrática, transparente y eficaz.

Con el estancamiento de la ratificación del Tratado Constitucional, la necesidad de reformar el método de trabajo de Europa siguió tan acuciante como siempre. La Comisión Europea se lanzó a aplicar una nueva agenda tras obtener el apoyo del Consejo Europeo informal de Hampton Court en octubre de 2005 y que se basa en el doble enfoque establecido en la "Agenda de los Ciudadanos"[2]. Ello mostraba que, para hacer frente a los imperativos políticos a que se enfrenta en Europa, necesitamos instrumentos adecuados y métodos de trabajo apropiados. Se han dado los pasos previstos hacia un acuerdo institucional: el marco adoptado por el Consejo Europeo en junio de 2006, la Declaración de Berlín en marzo de 2007, y un acuerdo global sobre los elementos de la reforma en junio de 2007. Al mismo tiempo, la Unión Europea ha confirmado a los ciudadanos europeos su compromiso con la reforma política desde el crecimiento económico hasta la creación de empleo, de la energía a la migración, del cambio climático a la innovación. En todos estos ámbitos, Europa ha ofrecido resultados.

Al tiempo que celebraba el 50º aniversario del Tratado de Roma, la Declaración de Berlín asumía el compromiso de asentar la Unión Europea en una nueva base común antes de las elecciones al Parlamento Europeo de 2009. Tras un periodo de consultas políticas, el Consejo Europeo de junio de 2007 acordó convocar una Conferencia Intergubernamental (CIG) en julio de 2007. Se recibió un mandato preciso que detallaba los elementos de la reforma. La tarea de la CIG es acordar el texto del Tratado de Reforma «con el fin de aumentar la eficacia y legitimidad democrática de la Unión ampliada y la coherencia de su acción exterior».

El acuerdo sobre el mandato confirma la estrategia del doble enfoque como la correcta para la Unión. La mejor manera de que Europa aborde el cambio institucional es que las instituciones muestren su compromiso para actuar de acuerdo con los imperativos políticos económicos y sociales. La Unión desea servir a sus ciudadanos, ofrecer resultados para que sus vidas sean más prósperas y seguras, y cimentar una Europa en los valores en que se han fundado 50 años de integración europea.

II EL TRATADO DE REFORMA

El Consejo Europeo de junio de 2007 acordó un mandato preciso para la Conferencia Intergubernamental fruto de un compromiso cuidadosamente elaborado. Junto con sus muchos elementos positivos, que deben acogerse con satisfacción, este compromiso implicaba excluir algunos de los cambios acordados en la CIG de 2004 y conceder una serie de excepciones a algunos Estados miembros. La desaparición de determinados elementos, algunos de ellos simbólicos, así como los cambios que reducen la legibilidad del texto del Tratado, eran partes necesarias de un acuerdo global que pudiera ser suscrito por todos los Estados miembros. La Comisión contribuyó activamente a este compromiso encontrando soluciones que equilibraban realismo político con ambición. En comparación con los tratados existentes, los cambios propuestos dejarán a la Unión Europea una base institucional y política saneada para responder a las expectativas de sus ciudadanos.

El Tratado de Reforma propuesto modificará los dos tratados esenciales de la UE. El resultado será un marco jurídico diseñado para dotar a la Unión de los instrumentos que necesita para responder a los desafíos del futuro, promoviendo la reforma, pero respetando los sólidos cimientos del equilibrio institucional establecido que tan bien ha servido a Europa a lo largo de los últimos 50 años.

El mandato establecía ya de manera bastante pormenorizada cómo la Conferencia Intergubernamental esbozará el Tratado de Reforma. Define el ámbito de la CIG y constituye su base exclusiva, al tiempo que detalla qué innovaciones acordadas en la CIG de 2004 se incluirán y cuándo se incorporan nuevos elementos específicos. Como tal, ofrecerá una imagen clara de los dos tratados de igual rango emergentes del proceso que deberán someterse a ratificación.

El mandato establece la base correcta para que la CIG pueda acordar con fluidez y eficacia un tratado que se ratifique próximamente. La meta fijada por el Consejo Europeo de su ratificación antes de las elecciones al Parlamento Europeo de junio de 2009 es tanto deseable como realista, y debería cumplirse.

El Consejo Europeo insistió en que durante la CIG y el proceso de ratificación la UE debería reforzar la comunicación con sus ciudadanos, ofrecerles una información abundante y completa e implicarles en un diálogo permanente. El enfoque elegido −modificar los tratados existentes− hace que sea particularmente importante comunicar las reformas propuestas y su motivación subyacente, así como poner a su disposición lo antes posible una versión accesible y legible de los Tratados.

Una Europa más democrática y transparente

El Tratado de Reforma actualiza y refuerza la infraestructura democrática de Europa. Ofrecerá unas instituciones más abiertas y más oportunidades para que los europeos se sientan escuchados en el trabajo de la Unión. En una nueva sección del Tratado se establecerán los principios en que se basa la responsabilidad democrática de la Unión:

- El aumento de la codecisión en unos 50 ámbitos colocará al Parlamento Europeo en pie de igualdad con el Consejo para la mayor parte de la legislación de la UE. Incluirá políticas clave como la libertad, seguridad y justicia. El Parlamento también adquirirá considerables nuevos poderes en materia de presupuesto y de acuerdos internacionales.

- Los parlamentos nacionales tendrán más ocasiones de participar en el trabajo de la UE dentro del respeto a los roles establecidos para sus instituciones. Esto incluye un procedimiento de dos fases para supervisar la subsidiariedad que permitirá a los parlamentos nacionales exponer sus preocupaciones a la consideración de la Comisión: si una mayoría comparte las mismas inquietudes sobre una propuesta concreta, la Comisión, además de la posibilidad de proponer o retirar, podrá mantener su propuesta y explicar su razonamiento antes de que el Parlamento Europeo y el Consejo de Ministros adopten la decisión definitiva.

- Los ciudadanos y los parlamentos nacionales podrán conocer directamente las decisiones adoptadas por sus gobiernos gracias a la apertura al público de los debates legislativos en el seno del Consejo de Ministros.

- La Iniciativa Ciudadana creará la posibilidad de que un millón de ciudadanos de diferentes Estados miembros –en una Unión con casi 500 millones de habitantes− insten a la Comisión a presentar una nueva propuesta.

- La relación entre los Estados miembros y Unión Europea quedará más perfilada gracias a una clasificación precisa de las competencias.

- El Tratado de Reforma dejará claro que los Estados miembros permanecen en la Unión por su propia voluntad en una disposición que reconocerá la salida de la UE como una opción.

Una Europa más eficaz

Para convertir las aspiraciones políticas en cambios efectivos para los ciudadanos, la UE necesita capacidad de acción. Ello exige instituciones y métodos de trabajo eficaces y racionales. El método comunitario, esa combinación única de instituciones de la Unión, constituye la estructura básica para permitir aunar los intereses de los diferentes Estados y pueblos de Europa con los intereses de la Unión como conjunto. La Comisión atribuye particular importancia a la primacía del Derecho de la UE, claramente establecida en la jurisprudencia existente y reconocida en el mandato. Seguirá utilizando sus poderes en ámbitos como la política de competencia para repercutir los beneficios del mercado interior a sus ciudadanos.

El Tratado de Reforma actualizaría el sistema institucional de la Unión para reflejar la necesidad de que una Unión ampliada adapte las políticas a un mundo cambiante.

- El Tratado de Reforma implicará decisiones más fluidas y coherentes en los ámbitos de libertad, seguridad y justicia. Implicará un cambio acusado en la capacidad de Europa para combatir el terrorismo, hacer frente a la delincuencia y al tráfico de personas y gestionar los flujos migratorios. Los Estados miembros que han decidido no participar en todos los aspectos de las políticas de libertad, seguridad y justicia podrían intervenir plenamente en estos ámbitos de actividad en el futuro.

- La Unión tendrá una mayor capacidad para actuar en las áreas prioritarias a día de hoy, gracias a nuevas y firmes bases jurídicas en ámbitos como la política energética, la sanidad pública y la protección civil, y nuevas disposiciones sobre cambio climático, servicios de interés general, investigación y desarrollo tecnológico, cohesión territorial, política comercial, espacio, ayuda humanitaria, deporte, turismo y cooperación administrativa.

- La racionalización de los procedimientos de gobernanza económica mejorarán la coordinación y facilitarán la toma de decisiones en la zona euro.

- El voto por mayoría cualificada en el Consejo de Ministros asegurará que las cuestiones comunes puedan tratarse mediante decisiones adoptadas en común, reflejando equitativamente los diferentes tamaños de los Estados miembros de la UE. La ampliación del voto por mayoría cualificada a más de 40 nuevos casos hará realidad la acción europea en estos ámbitos.

- El cálculo simplificado del voto por mayoría cualificada reforzará la eficacia del Consejo y ofrecerá un claro equilibrio entre el número de Estados miembros y el tamaño de su población, una vez se aplique en noviembre de 2014.

- Cuando al menos nueve Estados miembros deseen actuar colectivamente dentro del marco de la Unión, podrán recurrir a procedimientos de cooperación reforzada. En particular, la vía a la cooperación reforzada se verá facilitada en los ámbitos de la cooperación judicial en materia penal y la cooperación policial. La cooperación reforzada puede ser una manera de tener en cuenta la diversidad de una Unión ampliada y al mismo tiempo funciona dentro del marco común necesario para todos los Estados miembros.

- El Presidente permanente del Consejo Europeo, en cooperación con el Presidente de la Comisión, garantizará una mejor preparación y continuidad del trabajo del Consejo Europeo.

- Una Comisión racionalizada, con mayores poderes para su Presidente, seguirá jugando un papel central en el proceso decisorio de la UE y reflejará las diferentes partes de la Unión mediante un sistema de rotación equitativa.

- Un número máximo de parlamentarios, así como unos límites máximo y mínimo para cualquier Estado miembro, estabilizarán la representación de los ciudadanos en el Parlamento Europeo.

- Introducir el voto por mayoría cualificada y la codecisión para reformas futuras del sistema judicial de la Unión ayudará a este sistema a adaptarse a los retos del futuro.

- Los acuerdos sobre política exterior reflejarán el equilibrio existente entre los Estados miembros y las instituciones y, al mismo tiempo, permitirá a la UE en su conjunto promover y proteger mejor los intereses y valores europeos a nivel global.

- En el futuro podrán acordarse cambios de políticas dentro de las competencias existentes, ampliarse el voto por mayoría cualificada y el uso de la codecisión sin necesidad de convocar una nueva CIG, preservando a la vez la necesidad de la unanimidad.

- La confusa distinción entre "Comunidad Europea" y "Unión Europea" llegará a su fin.

Una Europa de derechos y valores, solidaridad y seguridad

El Tratado de Reforma reforzará los imperativos de solidaridad y seguridad que cohesionan la Unión, los Estados miembros y los ciudadanos de Europa y situará a la Unión en un entorno de ayuda y protección mutuas. Al mismo tiempo, en el nuevo Tratado se adoptarán medidas prácticas para desarrollar la actividad de la UE en ámbitos como el cambio climático y la sanidad, y dará a la Unión nuevas posibilidades para promover una mayor solidaridad y cohesión en toda Europa. La extensión de la capacidad de actuar de la Unión en el ámbito de la libertad, seguridad y justicia reportará beneficios directos en términos de capacidad para combatir la delincuencia y el terrorismo. El Tratado de Reforma también dará un nuevo énfasis a los derechos de los particulares como ciudadanos de la Unión.

- Los valores y objetivos de la Unión se establecerán con más claridad que nunca. Servirán de punto de referencia a los ciudadanos europeos y simbolizarán lo que Europa tiene que ofrecer a sus socios del mundo entero. Mostrarán cómo la Unión Europea pondera los diferentes objetivos para Europa, persiguiendo el desarrollo sostenible y promoviendo al mismo tiempo los objetivos políticos económicos y sociales.

- La Carta de Derechos Fundamentales ofrecerá garantías a los europeos con el mismo rango legal que los propios tratados, reuniendo los derechos civiles, políticos, económicos y sociales que la acción de la Unión debe respetar. Sus disposiciones también se aplicarán plenamente a los actos de ejecución del Derecho de la Unión, aunque no a todos los Estados miembros. La Unión podrá adherirse al sistema único de protección de los derechos humanos establecido por el Convenio Europeo de Derechos Humanos.

- Las lagunas en la protección judicial asegurada por el Tribunal de Justicia Europeo se colmarán para garantizar la competencia en materia de libertad, seguridad y justicia y mejorar los derechos de recurso de los particulares al Tribunal de Justicia.

- La nueva cláusula de solidaridad hará ejecutiva la obligación de los Estados miembros de ayudarse mutuamente en caso de ataque terrorista o desastre natural o causado por el hombre.

- La necesidad de solidaridad en materia de energía recibe un lugar destacado en las competencias de la Unión para ayudarse en caso de problemas en el suministro, y al mismo tiempo pone de relieve la importancia de la solidaridad en las nuevas disposiciones sobre energía.

- Las nuevas normas sobre protección civil, ayuda humanitaria y sanidad pública tienen por objetivo aumentar la capacidad de la Unión para responder a las amenazas a la seguridad de los ciudadanos europeos.

- La nueva cláusula social horizontal dará prominencia al compromiso de la Unión con el empleo y la protección social y el papel de las regiones e interlocutores sociales se consolidarán como parte del entramado político, económico y social de la Unión.

Europa como actor en la escena global

Uno de los retos particulares de la Unión Europea es su capacidad de poner sus activos económicos, políticos y diplomáticos al servicio de los intereses y valores europeos en todo el mundo. La globalización ha agudizado la necesidad de remediar las cuestiones más apremiantes − desarrollo sostenible, competitividad, cambio climático, energía, terrorismo, migración, lucha contra la pobreza − comunes a la políticas tanto interior como exterior. La prosperidad, libertad y seguridad dependen todas ellas de la capacidad de Europa de proyectarse en todo el mundo. El punto de mira es el potencial para combinar las particulares ventajas de todos los Estados miembros con el peso colectivo de la Unión como un todo, respetando plenamente el equilibrio institucional de la Unión. Para que la política exterior de la Unión sea un éxito, sus instrumentos deben gobernarse para que funcionen juntos con el fin de lograr los mejores resultados. El mandato maximiza esta coherencia asegurando que todas las acciones políticas externas − como la PESC, comercio, ampliación, desarrollo y asistencia humanitaria − se encuentran en pie de igualdad tanto política como jurídica.

El Tratado de Reforma aumentará la capacidad de actuar de la Unión asociando los instrumentos de política exterior de Europa, tanto en materia de desarrollo estratégico como de puesta en práctica de las políticas. Dará a Europa una voz clara en las relaciones con nuestros socios de todo el mundo y mejorará el impacto y la visibilidad de nuestro mensaje. También aportará una mayor coherencia entre los diferentes aspectos de la política exterior de la UE, como diplomacia, seguridad, comercio, desarrollo, ayuda humanitaria y negociaciones internacionales en una serie de cuestiones globales. También significará que la UE estará en situación de desempeñar un papel más adecuado y eficaz en los asuntos mundiales.

- Al obtener una personalidad jurídica única la Unión fortalecerá su capacidad negociadora, la dotará de una mayor eficacia en la escena mundial y aumentará su visibilidad como socio para los terceros países y organizaciones internacionales.

- El nuevo Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad /Vicepresidente de la Comisión aumentará el impacto, coherencia y visibilidad de la acción exterior de la UE.

- El Servicio Europeo de Acción Exterior constituirá una estructura de apoyo para todos los aspectos de las políticas exteriores de la Comisión, así como para las dimensiones exteriores de políticas internas, de una manera más eficaz y coherente.

- Esta nueva estructura para las relaciones exteriores se aunará con el respeto de los intereses particulares de los Estados miembros manteniendo procedimientos decisorios específicos en el ámbito de la Política Exterior y de Seguridad Común.

- La política europea de seguridad y defensa se introducirá de manera más clara en la Unión, preservando acuerdos decisorios especiales, pero también cimentando el camino hacia la cooperación reforzada entre un grupo restringido de Estados miembros.

III DICTAMEN DE ACUERDO CON EL ARTÍCULO 48 DEL TRATADO DE LA UNIÓN EUROPEA

El Tratado de Reforma dará respuesta a algunas de las aspiraciones más profundas de los ciudadanos europeos. Reforzara valores esenciales, clarificará cuestiones clave y atenuará los temores más acendrados. Sobre todo, otorgará a la Unión la capacidad de producir un cambio que haga a los europeos más seguros y prósperos y amplíe sus oportunidades para adaptarse a la globalización.

La Comisión Europea considera que las decisiones del Consejo Europeo darán lugar a un Tratado de Reforma que acoplará la Unión Europea a las necesidades del siglo XXI. La Comisión acoge con satisfacción la convocatoria de la Conferencia Intergubernamental, presta su pleno apoyo al mandato acordado por el Consejo Europeo y se compromete a contribuir a su éxito.

Europa necesita acordar y ratificar un Tratado de Reforma antes de las elecciones europeas de junio de 2009. Todos los participantes en la Conferencia Intergubernamental tienen la responsabilidad de crear las condiciones para que se logre este objetivo.

[1] Contribución de la Comisión al período de reflexión y más allá: Plan D de democracia, diálogo y debate - COM(2005) 494 de 13.10.2005

[2] Una agenda de los ciudadanos - Logrando resultados para Europa - COM(2006) 211 de 10.5.2006.