GLOSARIO

Compromiso : obligación legal presupuestaria, como una decisión de financiación o un contrato.

Eurostat : es la Oficina Estadística de la Unión Europea y una Dirección General de la Comisión Europea.

Fondo Europeo para el Retorno (FERE) : su misión es fomentar el desarrollo de la cooperación entre los Estados de la UE y los países de retorno.

Fondo Europeo para la Integración (FEI) : su misión es apoyar las iniciativas europeas y nacionales que faciliten la integración de los inmigrantes no nacionales de la UE en la sociedad europea.

Fondo para las Fronteras Exteriores (FFE) : su misión es establecer la solidaridad financiera mediante el apoyo a aquellos países para los que la ejecución de normas comunes de control de las fronteras exteriores de la UE representa una carga financiera elevada.

Fondo Europeo para los Refugiados (FER) : su misión es respaldar los esfuerzos de los Estados de la UE para acoger a refugiados y personas desplazadas, y garantizar que puedan acceder a procedimientos de asilo coherentes, justos y eficaces.

Fondo Social Europeo (FSE) : uno de los Fondos Estructurales de la UE, fue creado para reducir las diferencias de prosperidad y nivel de vida en los Estados miembros de la UE y sus regiones.

Nacionales de terceros países (NTP) : ciudadanos procedentes de países que no pertenecen a la Unión Europea (no ciudadanos de la UE).

Objetivos SMART : objetivos específicos, mensurables, realizables, pertinentes y delimitados en el tiempo.

Programa anual (PA) : programa de trabajo de un Estado miembro por el que se ejecuta el programa plurianual.

Programa marco de investigación : principal instrumento de la UE para financiar la investigación en Europa, el actual Séptimo programa marco de investigación y desarrollo tecnológico (VII PM), comprende el período 2007-2013.

Programa SOLID : programa general "Solidaridad y gestión de los flujos migratorios" 2007-2013, que consta de cuatro fondos (FEI, FER, FFE y FERE).

Protección subsidiaria : tienen derecho a ella los solicitantes que no cumplen los requisitos para obtener la condición de refugiado pero que no pueden volver a su país de origen debido a un riesgo real de sufrir daños graves (torturas o tratos inhumanos o degradantes, pena de muerte o ejecución, amenazas individuales graves para la vida o las personas como resultado de la violencia indiscriminada).

Refugiado : nacional de un tercer país que, debido a fundados temores de ser perseguido por motivos de raza, religión, nacionalidad, opinión política o pertenencia a un determinado grupo social, se encuentra fuera de su país de nacionalidad y no puede o no desea volver a ese país; persona apátrida que se encuentra fuera de su antiguo país de residencia habitual por los mismos motivos ya mencionados y que no puede o, a causa de dichos temores, no quiere, regresar a dicho país.

Sistema de gestión y control (SGC) : conjunto de procedimientos y medidas prácticas para que un Estado miembro aplique los Fondos SOLID.

Solicitante de asilo : persona que solicita la condición de refugiado o la protección subsidiaria.

RESUMEN

I. El programa SOLID de la Unión Europea (UE) apoya actuaciones que fomentan la integración de los nacionales de terceros países en los Estados miembros de la UE y que refuerzan la solidaridad mediante la condivisión de la carga financiera resultante de la gestión de las fronteras exteriores comunes y de la aplicación de políticas comunes de asilo e inmigración.

II. El objetivo de la fiscalización del Tribunal era evaluar si el Fondo Europeo para la Integración (FEI) y el Fondo Europeo para los Refugiados (FER), que forman parte del programa SOLID, contribuyen de forma eficaz a la integración de los nacionales de terceros países. La Comisión y los Estados miembros ejecutan estos fondos en gestión compartida.

III. El Tribunal constató que ni la Comisión ni los Estados miembros podían valorar la contribución de los fondos del programa SOLID a la integración dado que los Estados miembros fiscalizados no habían fijado metas ni indicadores adecuados para sus programas anuales. El informe intermedio de la Comisión sobre los resultados obtenidos y sobre los aspectos cualitativos y cuantitativos de la ejecución, basado en los informes de los Estados miembros, no ofrecía información suficiente para poder evaluar u orientar los Fondos. La muestra fiscalizada por el Tribunal revelaba resultados positivos en los distintos proyectos, pero que no eran garantía de éxito a una escala superior, en particular por el bajo porcentaje de ejecución de los programas anuales nacionales de 2007 y 2008. Los programas posteriores aún no han finalizado.

IV La eficacia de los Fondos se ha visto lastrada por el diseño del programa SOLID, que se caracteriza por su fragmentación, por su carácter gravoso y por su coordinación ineficaz con otros fondos de la UE. La división de la financiación para grupos de destinatarios con necesidades parecidas ha suscitado problemas a las autoridades y los beneficiarios. Estas circunstancias, sumadas al efecto combinado de la multiplicidad de fondos y del carácter anual de la programación, además de una larga cadena de controles a cargo de tres autoridades, han impuesto una carga administrativa excesiva y desproporcionada respecto del tamaño de los fondos. La insuficiente coherencia y complementariedad con otros fondos de la UE provoca solapamientos, una pérdida de oportunidades de sinergia y un riesgo de doble financiación.

V. Las autoridades competentes ejercen la mayoría de sus funciones clave, a pesar de los problemas de diseño inherentes y de la escasez de personal. No obstante, el programa SOLID ha sufrido demoras desde el principio, por una aprobación tardía de la legislación, con lo cual los programas fueron presentados con retraso, las normas y directrices de aplicación no estuvieron disponibles hasta bien avanzada su ejecución y hubo malentendidos sobre las funciones respectivas de las tres autoridades.

VI. Aún se experimentan retrasos, tanto en la presentación de los programas e informes a cargo de los Estados miembros, como en la revisión y aprobación de los mismos por parte de la Comisión. Además, esta institución no indicó con la debida antelación las insuficiencias en la configuración de los sistemas de gestión y control de los Estados miembros, y en un Estado miembro las autoridades de certificación y auditoría incurrieron aún en graves fallos.

VII. El Tribunal formula las siguientes recomendaciones:

a) El legislador debería simplificar los mecanismos de programación con programas nacionales únicos que cubran el período completo.

b) A la hora de establecer sistemas de gestión y control, la Comisión y los Estados miembros deberían prestar la debida atención a que sean proporcionales al importe de los fondos y a su repercusión en los recursos, y aprovechar la experiencia anterior en fondos similares.

c) La Comisión debería llevar a cabo un análisis exhaustivo de las necesidades de integración, independientemente de si los migrantes son nacionales de la UE o de un tercer país. En función de dicho análisis debería diseñarse una estructura de fondos adecuada que ponga fin a la separación de la población destinataria según su nacionalidad, y que esté orientada a las necesidades de los beneficiarios finales. El hecho de fijar como prioridad obligatoria la financiación a los nacionales de terceros países les garantizaría la necesaria atención específica.

d) La Comisión debería conceder mayor importancia a obtener de los Estados miembros detalles concretos sobre su modo de garantizar la coherencia y complementariedad en los Fondos de la UE.

e) La Comisión y los Estados miembros deberían establecer un sistema obligatorio de indicadores comunes, y los Estados miembros tendrían que definir valores meta para los programas nacionales.

f) Para el inicio del nuevo programa, la Comisión debería garantizar que sus principales directrices están preparadas con antelación y que los Estados miembros han establecido sistemas de gestión y control adecuados.

INTRODUCCIÓN

1. La integración de los nacionales de terceros países [1] es un objetivo político prioritario de los Estados miembros y, durante la última década, la Unión Europea (UE) ha aumentado considerablemente sus actividades en este ámbito. Aunque para la UE no existe una definición establecida de integración, los "Principios Básicos Comunes para una Política de Integración de los Migrantes en la Unión Europea" interpretan la integración como "un proceso bidireccional y dinámico de ajuste mutuo por parte de todos los inmigrantes y residentes de los Estados miembros" basado en "el respeto de los valores básicos de la Unión Europea" [2]. Estos principios destacan los siguientes elementos como aspectos clave de la integración: el empleo, el conocimiento de la lengua y la cultura de la sociedad de acogida, la educación, el acceso equitativo a bienes y servicios y la participación política.

2. La política de integración ha evolucionado como parte de la política de inmigración que, por formar parte importante de la soberanía estatal, se mantuvo en gran medida y durante mucho tiempo dentro del ámbito de competencias de cada Estado miembro. Con la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam en 1999, la Unión Europea [3] adquirió competencias en materia de inmigración y se comprometió a desarrollar "un espacio de libertad, seguridad y justicia". El Consejo Europeo celebrado en Tampere en 1999 concluyó que la UE "debe garantizar un trato justo a los nacionales de terceros países que residen legalmente en el territorio de sus Estados miembros" y, además, solicitó "una política de integración más decidida" para conceder derechos y obligaciones a los nacionales de terceros países que fueran comparables con los de los ciudadanos de la UE.

3. Aunque la política de integración sigue siendo una competencia nacional, los Estados miembros reconocen que "la incapacidad de un Estado miembro concreto de desarrollar y aplicar con éxito una política de integración puede tener, de distintas maneras, repercusiones adversas para otros Estados miembros y para la Unión Europea" [4]. Además, se considera que una integración satisfactoria es fundamental para la cohesión económica y social en la UE, así como para conseguir todo el potencial positivo de la migración a la hora de crear una economía competitiva y sostenible [5].

4. En general, la UE contribuye al establecimiento de un "marco europeo coherente en materia de integración de los nacionales de terceros países" [6] de tres formas diferentes. En primer lugar, la UE desarrolla el marco jurídico o normativo con la adopción de instrumentos de carácter vinculante y no vinculante en la materia [7]. En segundo lugar, facilita el intercambio de buenas prácticas entre los Estados miembros mediante redes y manuales [8]. En tercer lugar, la UE apoya la integración por medio de instrumentos financieros; en concreto, el programa general "Solidaridad y gestión de los flujos migratorios para el período 2007-2013" (programa SOLID, véase el cuadro).

CUADRO

FONDOS DEL PROGRAMA SOLID, 2007-2013

Fuente: Comisión Europea.

Nota: Debido al redondeo la suma de las cantidades detalladas puede no corresponder a la cantidad total.

Instrumento financiero | Ejecución | Fondos de la UE (en millones de euros) |

Fondo Europeo para la Integración (FEI) | 2007-2013 | 830 |

Fondo Europeo para los Refugiados (FER) | 2008-2013 | 623 |

Fondo para las Fronteras Exteriores (FFE) | 2007-2013 | 1908 |

Fondo Europeo para el Retorno (FERE) | 2008-2013 | 681 |

Total | | 4043 |

5. El programa SOLID tiene como objetivo mejorar la gestión de los flujos migratorios a escala de la Unión Europea y reforzar la solidaridad entre los Estados miembros mediante la condivisión de la carga financiera resultante de la gestión integrada de las fronteras exteriores comunes y de la aplicación de políticas comunes en materia de asilo e inmigración. El programa se compone de cuatro Fondos: el Fondo para las Fronteras Exteriores, el Fondo Europeo para el Retorno, el Fondo Europeo para los Refugiados y el Fondo Europeo para la Integración de los nacionales de terceros países. En el gráfico 1 figuran los compromisos del FEI para 2010 por Estado miembro.

GRÁFICO 1

COMPROMISOS DEL FEI PARA 2010 POR ESTADO MIEMBRO

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Fuente: Cálculo de dotaciones del FEI, 2010.

¿A QUIÉN APOYAN EL FEI Y EL FER?

6. Dos de los cuatro fondos del programa se dedican a la integración. El Fondo Europeo para la Integración (FEI) apoya a los Estados miembros a la hora de facilitar la integración social, cívica y cultural de los nacionales de terceros países en las sociedades europeas (véase el recuadro 1) [9]. Conforme a su base legal, el FEI, debería centrarse fundamentalmente en la integración de los nacionales de terceros países recién llegados.

7. El Fondo Europeo para los Refugiados (FER) tiene como objetivo apoyar la política de asilo y pretende respaldar los esfuerzos realizados por los Estados miembros para acoger a refugiados y personas desplazadas, incluidas las medidas de integración (véase el recuadro 2) [10].

8. Tanto el FEI como el FER ofrecen financiación del 50 % de los costes de los proyectos subvencionables y de hasta el 75 % en casos concretos; el resto se financia con cargo a fuentes nacionales.

Proyecto del FEI, dirigido a la integración de nacionales de terceros países y ejecutado por el Centro de Asesoramiento para la Integración (Poradna pro organizaci) de la República Checa

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© Poradna pro integraci.

RECUADRO 1

OBJETIVOS DEL FONDO EUROPEO PARA LA INTEGRACIÓN (EXTRAÍDOS DEL ARTÍCULO 3 DE LA DECISIÓN FEI)

El Fondo contribuirá a:

a) facilitar la elaboración y aplicación de procedimientos de admisión y propicios al proceso de integración;

b) desarrollar y aplicar el proceso de integración de nacionales de terceros países recién llegados;

c) incrementar la capacidad de los Estados miembros de desarrollar, aplicar, supervisar y evaluar las políticas y medidas de integración de los nacionales de terceros países;

d) intercambiar información, mejores prácticas y cooperación en los Estados miembros y entre Estados miembros.

RECUADRO 2

ACCIONES DE INTEGRACIÓN SUBVENCIONABLES POR EL FONDO EUROPEO PARA LOS REFUGIADOS (ARTÍCULO 3 DE LA DECISIÓN FER)

Entre otras opciones, el FER puede apoyar acciones relacionadas con la integración de las personas a las que hace referencia el artículo 6 (refugiados, personas bajo protección subsidiaria y solicitantes de asilo), cuya estancia en un determinado Estado miembro tenga un carácter duradero y estable.

Estas pueden consistir en:

a) asesoramiento y asistencia en ámbitos como el alojamiento, los medios de subsistencia, la inserción en el mercado laboral, los cuidados médicos y psicológicos y la asistencia social;

b) acciones que permitan a estas personas adaptarse a la sociedad del Estado miembro desde una perspectiva sociocultural y compartir los valores plasmados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea;

c) acciones destinadas a promover una participación duradera y sostenible en la vida civil y cultural;

d) medidas centradas en la educación, la formación profesional y el reconocimiento de cualificaciones y títulos;

e) acciones dirigidas a fomentar que estas personas asuman la responsabilidad de sus vidas y sean autónomas;

f) acciones que fomenten el contacto y el diálogo constructivo entre estas personas y la sociedad de acogida;

g) medidas de apoyo a la adquisición de competencias por estas personas, como la formación lingüística;

h) acciones que favorezcan que, en sus gestiones ante los organismos públicos, esas personas gocen de igualdad de acceso y de igualdad de resultados.

9. El Fondo Europeo para la Integración (FEI) tiene como objetivo integrar a los nacionales de terceros países, es decir, a los ciudadanos no procedentes de la Unión Europea. En 2010, una cifra de 32,5 millones de no nacionales —personas que no son ciudadanos de su país de residencia— vivían en el territorio de la UE, lo que representa un 6,5 % del total de la población de la Unión Europea. De estos (véase el gráfico 2), un total de 20,2 millones eran nacionales de terceros países, que podrían optar a financiación con cargo al FEI o al FER, y 12,3 millones eran nacionales de la UE que residían en un Estado miembro diferente de aquel del que tienen la ciudadanía [11]. Los nacionales de la UE no pueden recibir ayudas del FEI ni del FER, pero podrían beneficiarse de otros fondos de la UE, como el FSE.

GRÁFICO 2

RESIDENTES EXTRANJEROS DE LA UNIÓN EUROPEA, 2010

Fuente: Eurostat, ACNUR.

Nota: Los datos referentes a los refugiados y solicitantes de asilo se remontan a 2009. Debido al redondeo la suma de las cantidades detalladas puede no corresponder a la cantidad total.

Total de habitantes de la UE 501 millones | Residentes extranjeros de Estados miembros de la UE: 32,5 millones |

Nacionales de terceros países: 20,2 millones | Nacionales de la UE que viven en otro Estado miembro 12,3 millones |

Grupo destinatario del FEI Migrantes por motivos económicos, de estudio o investigación Migrantes por motivos familiares 18,6 millones | Grupo destinatario del FER Refugiados, personas con protección subsidiaria y temporal 1,4 millones Solicitantes de asilo 0,3 millones |

10. La distribución de los nacionales de terceros países varía en los diferentes Estados miembros, tal y como se muestra en el gráfico 3.

11. Los nacionales de terceros países o apátridas que han solicitado asilo (solicitantes de asilo), o a los que se ha concedido estatuto de refugiado o protección subsidiaria, quedan excluidos del FEI, pero forman parte del grupo destinatario del Fondo Europeo para los Refugiados [12]. Durante 2010 se registraron 258940 solicitudes de asilo en la UE [13].

GRÁFICO 3

NACIONALES DE TERCEROS PAÍSES, COMO PORCENTAJE DE LA POBLACIÓN NACIONAL Y EN CIFRAS ABSOLUTAS, 2010

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Fuente: Eurostat y cálculo de dotaciones del FEI de la Dirección General de Asuntos Internos..

FUNCIONES Y RESPONSABILIDADES

12. Las disposiciones de gestión y control son las mismas para los cuatro fondos del programa SOLID y se aplican a través de la gestión compartida. Conforme a este principio, los Estados miembros se encargan de la ejecución (operativa y financiera) de las acciones financiadas, mientras que la Comisión es responsable de la ejecución presupuestaria general. Para el uso de cada Fondo, la Comisión adopta directrices estratégicas que establecen el marco de programación de la UE. Cada Estado miembro participante elabora un programa plurianual que aplica estas directrices estratégicas en el contexto de sus propias necesidades.

13. El programa plurianual se ejecuta mediante programas anuales. Ambos están sujetos a la aprobación de la Comisión. Los Estados miembros remiten los informes finales tras la finalización de cada programa anual.

14. La Comisión también es responsable de garantizar que los Estados miembros establecen sistemas de gestión y control apropiados, que se proporciona información, publicidad y seguimiento adecuados para los proyectos financiados y que las acciones son coherentes y complementarias con otras políticas e iniciativas aplicables de la Unión.

15. La Comisión realiza un seguimiento de la ejecución de los Estados miembros mediante exámenes documentales de las descripciones de los sistemas de gestión y control, al recibir informes de situación y finales, y mediante visitas de auditoría y seguimiento a los Estados miembros.

16. A escala de los Estados miembros, el sistema de gestión y control (véase el gráfico 5) comprende:

a) la autoridad competente (AC), responsable de la gestión y aplicación del programa plurianual, se encarga en particular de remitir a la Comisión los programas anuales y plurianuales, de seleccionar operaciones y de verificar el carácter subvencionable de los gastos declarados por los beneficiarios finales [14];

b) la autoridad de auditoría (AA), realiza auditorías para verificar el funcionamiento de los sistemas de gestión y control [15];

c) la autoridad de certificación (AC), se encarga de certificar que el gasto declarado cumple con las normas aplicables [16].

ALCANCE Y ENFOQUE DE LA FISCALIZACIÓN

17. El objetivo general y la principal pregunta de auditoría de la fiscalización consistían en evaluar si, a través del FEI y el FER, el programa SOLID contribuye de forma eficaz a la integración de los nacionales de terceros países. Esta pregunta principal se dividió en las siguientes subpreguntas:

a) ¿Están respaldados los resultados de los Fondos SOLID por un seguimiento y una evaluación eficaces del programa?

b) ¿Ha contribuido el diseño de los fondos a su eficaz ejecución?

c) ¿Están bien gestionados los sistemas para aplicar medidas de integración en el programa SOLID?

18. La fiscalización se centró en los sistemas de gestión y control de la Comisión y los Estados miembros en el marco del programa general "Solidaridad y gestión de los flujos migratorios" tanto del FEI como del FER en relación con el período 2007-2013. La evaluación de los resultados se basa principalmente en los programas anuales que ya habían finalizado al comienzo de la verificación (programas anuales de 2007 y 2008), y no se procedió a una evaluación directa de la eficacia de las medidas de integración en los Estados miembros.

19. La fiscalización se basó en:

a) Un examen de documentos sobre la elaboración, ejecución y evaluación de los fondos del programa SOLID en la Comisión, y en entrevistas con sus agentes de la Dirección General de Asuntos Internos y, a efectos informativos, de la Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión;

b) la auditoría de aspectos seleccionados del sistema de gestión y control del FEI y del FER en cinco Estados miembros —Alemania, Luxemburgo, Portugal, Reino Unido y República Checa—, incluidas entrevistas con autoridades competentes, autoridades de auditoría y autoridades de certificación; la selección de estos Estados miembros se basó en el número y porcentaje de nacionales de terceros países, el porcentaje de compromisos del FEI y el desarrollo de legislación en materia de integración, tal y como se registra en el MIPEX [17];

c) visitas sobre el terreno a 22 proyectos finalizados en los Estados miembros seleccionados de los programas anuales de 2007 (FEI), 2008 y 2009 (FER y FEI), sobre la base de una muestra discrecional (no estadística) (véase el anexo);

d) un examen de las propuestas legislativas de la Comisión sobre el Fondo de Asilo y Migración y las correspondientes disposiciones generales para el período 2014-2020.

OBSERVACIONES

LOS DISTINTOS PROYECTOS SON SATISFACTORIOS, PERO NO PUDO MEDIRSE LA CONTRIBUCIÓN GENERAL DE LOS FONDOS A LA INTEGRACIÓN DE LOS NACIONALES DE TERCEROS PAÍSES

20. La contribución general de los Fondos a la integración de los nacionales de terceros países no se puede medir más allá de los resultados obtenidos a escala de los proyectos al no existir un sistema adecuado de seguimiento y evaluación en los Estados miembros auditados y en la Comisión. La falta de indicadores mensurables o de metas cuantificadas en los documentos de programación impidió medir los resultados. Las lagunas del informe intermedio sobre los resultados obtenidos y sobre los aspectos cualitativos y cuantitativos de la ejecución del Fondo [18] supusieron que la evaluación de su eficacia tuviera un valor limitado. Los porcentajes de ejecución de los programas en 2007 y 2008 fueron reducidos, si bien es cierto que los proyectos controlados contribuyeron claramente a la integración de los nacionales de terceros países.

21. El Tribunal examinó, en referencia a cinco Estados miembros (véase el apartado 19), los programas plurianuales del FEI y del FER, los programas anuales de 2007, 2008 y 2011 y los informes finales de los programas anuales concluidos. Se visitaron y verificaron sobre el terreno 22 proyectos finalizados en estos países (véase el anexo).

22. Con el fin de evaluar el éxito de las acciones de integración desarrolladas en el marco de los Fondos SOLID, el Tribunal analizó si los programas anuales comprendían objetivos SMART respaldados por indicadores mensurables. Su propósito era determinar en qué medida los distintos proyectos y los programas anuales contribuyeron a los programas plurianuales, así como si la elaboración de informes a escala del proyecto y del programa se realizó conforme a los indicadores y metas fijados.

23. A fin de respaldar una orientación eficaz del programa, los Estados miembros deben presentar informes de evaluación, que sirvan de base a la Comisión para compilar un informe intermedio destinado al Parlamento Europeo y al Consejo sobre los resultados obtenidos y sobre los aspectos cualitativos y cuantitativos de la ejecución de los fondos.

Proyecto del FEI, ejecutado por la Asociación de Apoyo a los Trabajadores Inmigrantes (ASTI o Association de Soutien aux Travailleurs Immigrés) de Luxemburgo

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© Comisión Europea.

LOS ESTADOS MIEMBROS FISCALIZADOS NO ESTABLECIERON METAS NI INDICADORES SUFICIENTEMENTE CUANTIFICADOS…

24. Aunque los Estados miembros tenían que completar una sección de los programas anuales (PA) dedicada a los resultados cuantificables, únicamente se especificaron metas mensurables para la mitad aproximadamente de las acciones examinadas en los programas anuales de los cinco Estados miembros. La Comisión no detectó este problema y tampoco lo corrigió (véanse los apartados 67 a 69). Además, la mayoría de metas fijadas solo se refería al número de proyectos o participantes, en lugar de medir asimismo aspectos más específicos de los proyectos, como la tasa de éxito en la obtención de cualificaciones.

25. El Tribunal reconoce que la integración es un concepto difícil de medir, particularmente cuando se trata de evaluar la repercusión de instrumentos específicos. No obstante, la Comisión ha demostrado [19] que es posible definir indicadores vinculados a las realizaciones y a los efectos de las acciones financiadas. En el recuadro 3 figuran ejemplos de indicadores utilizados por los Estados miembros examinados.

RECUADRO 3

EJEMPLOS DE INDICADORES UTILIZADOS EN LOS PROGRAMAS CONTROLADOS

Ejemplo no 1 de buen indicador: Indicador de realizaciones mensurable con valor objetivo y con referencia a la situación actual

Objetivo de la medida: desarrollo y organización de actividades educativas destinadas a nacionales de terceros países (cursos de idiomas, cursos de educación cívica, etc.).

Indicador de realizaciones: número y categorías de nacionales de terceros países que participan.

Objetivo: 300 participantes nacionales de terceros países (total para 2007-2013).

Situación de partida: ningún curso preexistente.

Ejemplo no 2 de buen indicador: Indicadores de efectos mensurables relacionados con la medida anterior

Indicador de efectos:

- Número de nacionales de terceros países satisfechos con las actividades.

- Número de nacionales de terceros países que finalizan las actividades satisfactoriamente.

Ejemplo de mal indicador: Dos indicadores de realizaciones que no están claramente definidos, que pueden solaparse y que, por tanto, no son mensurables

Objetivo de la medida: creación de lugares de encuentro entre los inmigrantes y la sociedad de acogida (intercambios culturales, actividades de sensibilización, etc.).

Indicador de realizaciones: número y tipo de debates/asuntos debatidos que se clasifican como "materias de carácter más superficial" frente a "materias de carácter más personal".

Indicador de realizaciones: número de participantes y clasificación de estos: "padres y niños", "jóvenes y niños".

26. Los Estados miembros fiscalizados a menudo presentaron realizaciones cuantificables en los informes finales, pero solo en algunos casos se habían definido metas que permitieran medir la consecución de los objetivos. Incluso cuando los proyectos fueron correctamente evaluados en estos informes finales, no siempre se obtuvo una imagen global de los avances hacia el logro de los objetivos anuales y plurianuales.

27. Debido a estas insuficiencias en la programación y elaboración de informes a escala nacional, no se puede realizar una evaluación clara de los resultados. De hecho, ni los Estados miembros ni la Comisión pueden juzgar la eficacia de los Fondos para conseguir sus objetivos. Los resultados solo se pueden establecer a escala de los proyectos e, incluso así, únicamente si las metas e indicadores se han definido con claridad.

… Y EL INFORME INTERMEDIO DEL FEI ELABORADO POR LA COMISIÓN SOLO PRESENTABA INFORMACIÓN LIMITADA

28. Conforme a la legislación, la Comisión debería haber remitido el informe intermedio al Parlamento Europeo y al Consejo para el 31 de diciembre de 2010 [20], pero no lo hizo hasta casi un año más tarde, el 5 de diciembre de 2011, debido a:

a) la presentación tardía o incompleta por parte de los Estados miembros de los informes finales sobre los programas anuales; y

b) el calendario poco realista previsto por la legislación.

29. El informe intermedio no contiene resultados cuantitativos de los programas aparte del número de proyectos financiados en cada Estado miembro y del número de Estados miembros que han financiado proyectos relativos a cada prioridad. El cuadro del informe que, como indica su título, pretende mostrar qué tipos de operaciones se financiaron realmente presenta varias insuficiencias:

a) se basa en la planificación y no en la ejecución real;

b) no presenta ninguna indicación de los importes gastados; y

c) contiene imprecisiones específicas (por ejemplo, durante la fiscalización del Tribunal se tuvo conocimiento de un proyecto que ofrecía preparación para emigrar a Alemania, pero en el cuadro no se registró ninguna acción de este tipo).

30. La falta de resultados cuantificados adecuados en el informe intermedio se debe, al menos en parte, a que no existen indicadores comunes obligatorios que aseguren la comparación de resultados entre los diferentes Estados miembros. En preparación para la próxima evaluación ex post, la Comisión está abordando el problema de esta falta de datos comparables al solicitar a los Estados miembros que proporcionen información sobre indicadores básicos comunes. Sin embargo, ya que estos indicadores no se establecieron con antelación ni fueron obtenidos durante la ejecución, la evaluación tiene una validez y utilidad limitadas y el proceso de compilación se vuelve ineficaz. Para el período 2014-2020, la Comisión ha propuesto desarrollar un conjunto obligatorio de indicadores comunes desde el principio del programa.

31. En el informe intermedio se ofrecen ejemplos de proyectos que ilustran los tipos de actividades llevadas a cabo, pero no existen indicaciones de su representatividad en términos de frecuencia o valor.

32. A pesar de que los Estados miembros deben establecer sus programas conforme a necesidades y objetivos definidos, dos Estados miembros (los Países Bajos y Polonia) declararon [21] que sus programas no les resultaban útiles. Polonia explicó que sus programas eran demasiado limitados y los Países Bajos afirmaron que "la asignación del Fondo representaba una proporción relativamente pequeña de los presupuestos nacionales para la integración y se consideró que no suponía un valor real para las estrategias nacionales". En el informe de la Comisión esta declaración no ha sido refutada ni recibió una apreciación crítica.

33. Estas insuficiencias en el informe intermedio significan que su contribución es muy limitada a la evaluación de los resultados o a la orientación de los Fondos.

EL BAJO PORCENTAJE DE EJECUCIÓN DURANTE LOS DOS PRIMEROS AÑOS REDUCE LA EFICACIA POTENCIAL DE LOS FONDOS…

34. El gráfico 4 muestra que el porcentaje de ejecución del presupuesto del FEI [22] en los Estados miembros respecto de los años 2007 y 2008 —los únicos años en los que los programas habían finalizado en el momento de la fiscalización— era en general reducido, aunque de 2007 a 2008 el porcentaje de ejecución total del conjunto de Estados miembros aumentó del 66 % al 77 % en el segundo año. Los datos revelan una gran variación en función del Estado miembro (en 2007), desde el 15 % de la República Checa hasta el 100 % de Francia. La mayoría de los Estados miembros con porcentajes de ejecución muy reducidos en 2007 mejoraron en 2008, pero solo uno de ellos superó el objetivo del 50 %. A pesar de las mejoras globales, siete países registraron un descenso del porcentaje de ejecución entre 2007 y 2008. En junio de 2012, la Comisión aún no había recibido las declaraciones de gastos de los Estados miembros relativas a seis programas anuales: una para el programa anual de 2007 (Malta) y cinco para los programas anuales de 2008 (Grecia, España, Malta, Países Bajos y Reino Unido). Estas estaban previstas para el 30 de septiembre de 2010 (programas anuales de 2007) y el 31 de marzo de 2011 (programas anuales de 2008).

35. Los factores que contribuyen a este reducido porcentaje de absorción se presentan en las observaciones expuestas más adelante (véanse los apartados 42 a 75). La infraejecución de los planes presupuestados de los programas anuales compromete la consecución de los resultados y los impactos previstos.

GRÁFICO 4

EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO DEL FEI

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Fuente: Comisión Europea y cálculos del Tribunal.

…PERO LOS PROYECTOS CONTROLADOS LOGRARON RESULTADOS POSITIVOS, Y LOS ESTADOS MIEMBROS CONSIDERARON QUE LOS FONDOS ERAN IMPORTANTES PARA LA INTEGRACIÓN

36. Dada la falta de metas e indicadores cuantificados y las lagunas del informe intermedio, el Tribunal solo pudo buscar pruebas de la eficacia del FER y del FEI a través de las visitas de proyectos.

37. De los 22 proyectos controlados sobre el terreno, el Tribunal consideró que 18 habían logrado resultados que contribuyeron positivamente a la integración de los nacionales de terceros países, en la medida en que formaban parte de las estrategias de los Estados miembros (véase el recuadro 4).

RECUADRO 4

EJEMPLOS DE PROYECTOS CON RESULTADOS POSITIVOS

En Luxemburgo, el FEI apoyó el proyecto "Partenariats pour l’intégration interculturelle: mise en place de services d’information et d’orientation" (Asociaciones para la integración cultural: creación de servicios de información y orientación). El proyecto fue llevado a cabo por la Association de Soutien aux Travailleurs Immigrés (ASTI)(Asociación de Apoyo a los Trabajadores Inmigrantes) y tenía como finalidad mejorar la integración de los nacionales de terceros países mediante el acceso equitativo a la información sobre derechos y obligaciones de los ciudadanos. Las actividades abarcaban la colaboración con diferentes asociaciones, el desarrollo de un sitio web (www.bienvenue.lu) y un servicio de interpretación. El FEI cofinanció el 50 % del proyecto, es decir, 112000 euros, a cargo del programa anual de 2009.

En Alemania, el FER apoyó el proyecto: "…und drin bist Du? Flüchtlinge als Teil der Gesellschaft - auf dem Weg in ein selbstbestimmtes Leben" (…¿Te apuntas? Los refugiados como parte de la sociedad: hacia una vida autodeterminada). Este proyecto de tres años, llevado a cabo por Caritasverband für das Erzbistum Berlin e.V. (Cáritas Archidiócesis de Berlín), recibió el primer año un importe de 42509 euros del programa anual del FER para 2009 (con una tasa de cofinanciación del 50 %). Su objetivo consistía en mejorar las condiciones de acogida de los refugiados o solicitantes de asilo, así como en reforzar los servicios y estructuras de Brandemburgo Oriental. Un total de 683 personas participaron en las actividades del proyecto, consistentes por ejemplo en cursos de alemán o en la formación de mediadores interculturales.

38. De los cuatro proyectos controlados que no consiguieron sus objetivos, dos finalizaron tras una revisión a la baja de los objetivos que debían conseguirse, mientras que un proyecto potencialmente útil e innovador fracasó, en parte, debido a la falta de realismo de la metodología y las metas fijadas en la solicitud que había aprobado la autoridad competente (véase el recuadro 5).

39. No obstante, no existe un vínculo directo entre la realización de cada proyecto y la consecución de logros en general, debido al inadecuado establecimiento de objetivos en el programa, a la falta de resultados cuantificados asociados y a la infraejecución presupuestaria.

40. Conforme al informe intermedio de la Comisión, la mayoría de los Estados miembros estiman que el FEI aporta valor añadido a pesar de las dificultades observadas en su ejecución. En el caso de Estados miembros con un marco de política de integración menos desarrollado, el Fondo permitió diseñar un marco de integración completo y en otros Estados miembros, suplió la deficiencia de los recursos nacionales u ofreció la oportunidad de ampliar la ayuda a grupos destinatarios específicos. Además, el informe intermedio puso de manifiesto una mayor cooperación entre las autoridades de los distintos Estados miembros y dentro de cada uno de ellos.

RECUADRO 5

EJEMPLO DE PROYECTO QUE NO LOGRÓ SUS OBJETIVOS

En el Reino Unido, el FER apoyó un proyecto que no tuvo éxito. El servicio de bomberos de Merseyside (MFRS) presentó una solicitud innovadora para combatir los altos riesgos de incendio constatados entre el colectivo de los refugiados, mediante la organización de comprobaciones a domicilio (800 alojamientos) y de prácticas en el servicio de bomberos, el desarrollo de un sitio web, la publicación de folletos en más de 30 idiomas y la formación de los propietarios. En el primer año el proyecto iba a recibir una ayuda de 21325 euros con cargo al FER. La autoridad competente falló en la realización de varias fases de control. El objetivo de 800 comprobaciones a domicilio resultó ser poco realista, ya que la población refugiada era muy inferior a las estimaciones y el MFRS no pudo obtener las direcciones de las personas sujetas a comprobación. La autoridad competente no comenzó a replantearse los supuestos y las metas poco realistas del proyecto hasta una vez concedida la financiación, y las visitas de seguimiento al proyecto planificadas no se realizaron a tiempo. Contraviniendo las directrices de la Comisión en la materia, la autoridad competente solicitó además que el MFRS obtuviera prueba de la condición de refugiado, lo que redujo aún más la disposición de la población destinataria a aceptar las comprobaciones del MFRS. A raíz de ello solo se financiaron 60 comprobaciones a domicilio y el proyecto se abandonó transcurrido el primer año.

41. Los mencionados resultados de la evaluación se fundamentan, al menos en parte, en pruebas recogidas durante la fiscalización del Tribunal. Los Estados miembros fiscalizados manifestaron que los Fondos les habían permitido llevar a cabo actividades de integración adicionales u otras nuevas.

ES PROBABLE QUE LA EFICACIA DE LA CONTRIBUCIÓN DE LOS FONDOS A LA INTEGRACIÓN SE VEA LIMITADA PORQUE…

42. La sección anterior revela que no se puede medir la eficacia de los Fondos hasta la fecha. En las dos secciones siguientes se explica que el potencial de eficacia de los Fondos se ve limitado por sus insuficiencias de diseño y ejecución. En consecuencia, es poco probable que los Fondos sean totalmente eficaces a la hora de contribuir a la integración de los nacionales de terceros países.

43. El Tribunal valoró si la configuración legal y administrativa de los Fondos SOLID permitía una gestión eficaz con niveles razonables de administración y control, examinó si las necesidades de integración de los Estados miembros habían sido determinadas a través de procesos de consulta y de evaluaciones de impacto satisfactorios y, por último, verificó si se había aplicado un enfoque coherente y coordinado con otros instrumentos de la Unión.

Proyecto del FEI, ejecutado por la Comunidad turca de Alemania (TGD o Türkische Gemeinde in Deutschland)

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© Vorintegrationsprojekt Türkische Gemeinde in Deutschland e.V.

…LA DIVISIÓN DE LAS MEDIDAS DE INTEGRACIÓN ENTRE EL FER Y EL FEI PROVOCA DIFICULTADES PRÁCTICAS

44. En cuatro de los cinco Estados miembros visitados, la autoridad competente (véase el recuadro 6) y los beneficiarios finales experimentaron dificultades prácticas a la hora de separar los grupos de destinatarios del FER y el FEI, en particular por lo que respecta a las "medidas de integración", dado que:

determinadas actividades se orientaban por lo general hacia los grupos de destinatarios del FER y el FEI, ya que tienen necesidades parecidas (por ejemplo, cursos de idiomas o actividades interculturales);

la asignación de los costes a distintos fondos (FER y FEI) para la misma actividad (por ejemplo, un curso de idiomas) origina una carga administrativa, lo cual disuade a las autoridades de los Estados miembros y a los beneficiarios finales de concebir actividades que respondan eficazmente a sus necesidades.

LA PROGRAMACIÓN ANUAL CONLLEVA UNA CARGA ADMINISTRATIVA EXCESIVA…

45. Los cuatro fondos del programa SOLID cuentan con un sistema anual de programación y elaboración de informes del que se encargan los Estados miembros. En consecuencia, todos los años la Comisión recibe alrededor de 100 programas anuales de los cuatro Fondos SOLID que debe revisar y aprobar. Además, los Estados miembros también tienen que presentar un informe final para cada programa anual finalizado, que ha de ser validado por la Comisión. El valor añadido por esta práctica resulta escaso o nulo, y el proceso impone una carga administrativa excesiva a las autoridades de los Estados miembros y a la Comisión. El impacto de dicho sistema no fue correctamente analizado al crearse el programa SOLID.

RECUADRO 6

EL FEI CON RELACIÓN AL FER

Para la autoridad competente del Reino Unido, la exigencia de separar las diferentes categorías de migrantes choca directamente con las nociones de integración, apreciación de la diversidad y cohesión de la comunidad, además de crear confusión y resultar excesivamente compleja en términos de administración y gestión de proyectos, ya que también implica separar y asignar los costes. Debería ser posible contar con un grupo mixto, que incluya a los ciudadanos de la UE, ya que ello fomentaría propuestas de proyectos más participativos e innovadores, que probablemente van a ser más eficaces en cuanto a sus efectos en la integración.

La autoridad competente de la República Checa consideró que, en determinados casos, la separación entre el FER y el FEI era artificial, concretamente por lo que respecta a los centros de integración regional financiados con cargo al FEI. Estos centros podrían proporcionar ayuda y formación tanto a nacionales de terceros países como a solicitantes de asilo o refugiados, pero, según la autoridad competente, tienen entonces que duplicar sus actividades, lo que resulta particularmente ineficaz en el caso de grupos reducidos de destinatarios.

46. Los Estados miembros y la Comisión abogan ahora por recurrir únicamente a programas plurianuales. Además, la Comisión ha señalado que algunos Estados miembros sacaron conclusiones inesperadas del ciclo de programación anual, como la de que los proyectos solo podían tener la duración de un programa anual.

47. En consonancia con los resultados de esta fiscalización y de una consulta pública, la Comisión propone que el sistema correspondiente al período 2014-2020 pase a consistir en un único programa nacional para cada fondo que abarque la totalidad del período financiero. Esto supondría tener menos de 60 programas que cubran tanto el Fondo de Asilo y Migración (FAM) como el Fondo de Seguridad Interior (FSI) durante todo el período.

…Y LOS MECANISMOS DE FINANCIACIÓN SON GRAVOSOS

48. Cuando los Estados miembros han gastado un 60 % del pago inicial de prefinanciación pueden solicitar un segundo pago. No obstante, la legislación no se redactó de forma clara, con la consiguiente confusión en los Estados miembros. Los gravosos procedimientos de solicitud y obtención del segundo pago disuaden a las autoridades competentes a la hora de pedirlo, lo que ulteriormente retrasa sus pagos y ocasiona problemas de liquidez para los beneficiarios finales.

EN SU DISEÑO SE INTRODUJO UNA LARGA CADENA DE CONTROLES Y ALGUNOS ESTADOS MIEMBROS HAN AUMENTADO ESTA CARGA ADMINISTRATIVA…

49. Los controles practicados por las tres autoridades —la autoridad competente, la autoridad de certificación y la autoridad de auditoría— se solaparon en lugar de complementarse entre sí. Si bien es cierto que todos los sistemas de financiación precisan controles y contrapesos, la configuración del programa SOLID se basa en el modelo de los Fondos Estructurales [23] e impone una carga desproporcionada para las sumas relativamente reducidas que se manejan (véase el apartado 54). El sistema actual merma los recursos nacionales y de la Comisión.

50. Aunque las autoridades de los Estados miembros visitadas por el Tribunal se quejaron de que la estructura administrativa suponía una carga innecesaria para la gestión de los Fondos, dos de los cinco Estados miembros fiscalizados empeoraron aún más la situación al someter a los beneficiarios a un número desproporcionado de controles. En el Reino Unido, la autoridad competente ha establecido un riguroso sistema de seguimiento con elementos que fomentan la buena ejecución de los proyectos (véase el recuadro 8), pero que al mismo tiempo implica requisitos de control adicionales, como por ejemplo la elaboración mensual de informes, las verificaciones al 100 % a cargo de la autoridad competente, las auditorías ex post por parte de la autoridad de auditoría y la imposición de exigencias excesivas a los beneficiarios de los proyectos para probar la admisibilidad de los participantes (véase el recuadro 5). En Alemania, en parte debido a la inexistencia de un sistema adecuado de gestión de datos, la autoridad de certificación tuvo que recopilar información sobre cada proyecto, mediante la evaluación de todos los informes finales, antes de poder realizar una selección para nuevas comprobaciones.

51. Insuficiencias como la falta de indicadores, la anualidad de los programas y la jerarquización entre autoridades de los Estados miembros (véase el apartado 70) se habrían podido evitar si se hubiera tenido más en cuenta la experiencia adquirida en la gestión de los Fondos Estructurales a la hora de diseñar el FEI y el FER. Ni los Estados miembros fiscalizados ni la Comisión aprovecharon las anteriores experiencias de los Fondos Estructurales.

…Y LA INSUFICIENTE COHERENCIA Y COMPLEMENTARIEDAD CON OTROS FONDOS DE LA UE PROVOCÓ SOLAPAMIENTOS Y PÉRDIDA DE SINERGIAS

52. Para elaborar su propuesta legislativa, la Comisión ha procedido únicamente a una evaluación previa [24] y a una consulta a las partes interesadas sobre las necesidades de integración en la UE de alcance limitado. No se ha desarrollado una estrategia general sobre cómo abordar las necesidades de integración de la UE, con lo cual se han perdido oportunidades para reforzar la calidad de la propuesta [25].

53. Aparte del programa SOLID, existen otros instrumentos de la Unión que respaldan acciones similares que pueden contribuir a la integración de los nacionales de terceros países, en particular:

a) El Fondo Social Europeo (FSE), destinado a evitar y combatir el desempleo y desarrollar los recursos humanos y la integración social en el mercado laboral, sirve para financiar programas para la integración de los migrantes sin tener en cuenta su ciudadanía, en concreto con el propósito de "incrementar la participación en el empleo de los trabajadores migrantes, reforzando de esta forma su integración social".

b) Los programas de la Dirección General de Educación y Cultura: las actividades del programa cultural 2007-2013 y del programa de ciudadanía 2007-2013 pueden comprender proyectos relacionados con el diálogo intercultural, la ciudadanía activa, etc. El programa de aprendizaje permanente 2007-2013 contempla la prioridad de "promover la inclusión social y la igualdad entre hombres y mujeres en la educación y la formación, incluida la integración de los migrantes y los gitanos".

c) Los programas marco de investigación, que se han utilizado para financiar la investigación en relación con los problemas de los migrantes, mediante el desarrollo de nuevos conocimientos, instrumentos, indicadores y bases de datos que contribuyan a la política de inmigración europea, en particular al respaldar el mercado laboral, el bienestar social, la cohesión social y la lucha contra las distintas formas de discriminación.

54. En su trabajo preparatorio, la Comisión no tuvo en cuenta los programas de la Dirección General de Educación y Cultura ni los programas marco de investigación. Aunque su evaluación previa puso de manifiesto que el FSE comprendía acciones pertinentes, sigue sin conocerse el alcance total del solapamiento con el FEI. No se dispone de datos específicos que permitan juzgar en qué medida el FSE apoya la integración de los nacionales de terceros países. La Comisión calcula que, durante el período 2007-2013, se han destinado 1170 millones de euros del FSE al incremento de la participación de los migrantes en el empleo [26]. Este fondo también financia las medidas de inclusión social que pueden favorecer la integración de los migrantes, por lo que al menos parte de los 9980 millones de euros presupuestados con este fin corresponden a la integración de los nacionales de terceros países [27]. La Comisión no subrayó esta cuestión en su evaluación previa relativa a los programas SOLID o en la correspondiente al período 2014-2020. La financiación por el FSE de asuntos relacionados con la integración es, por tanto, mucho mayor que la representada por la suma del FEI (830 millones de euros en el período 2007-2013) y del FER (623 millones de euros en el período 2008-2013).

55. La Comisión pretendía que el FEI fuera complementario del FSE, y que apoyara acciones que este último no podía financiar [28]. Los nacionales de terceros países no gozan de los mismos derechos legales que los ciudadanos de la UE, lo que sirvió como justificación para el trato separado en fondos diferentes. No obstante, la fiscalización mostró que la mayoría, si no todas, las medidas del FEI se podrían financiar en el marco del FSE. Para las autoridades de los Estados miembros y los beneficiarios finales, la separación entre el FSE y el FEI plantea una carga burocrática adicional, sobre todo porque estos fondos se caracterizan por tener estructuras administrativas (véase el gráfico 5) y requisitos diferentes.

56. Los problemas de diseño del FEI se ven agravados por el limitado funcionamiento de los sistemas creados para garantizar la coherencia y la complementariedad. Durante los procesos de aprobación de los programas del FSE y del FEI, la Comisión no hizo suficiente hincapié en la complementariedad de ambos fondos. Si bien la coordinación entre la Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión y la Dirección General de Asuntos Internos ha mejorado en los últimos años, en tres de los cinco Estados miembros fiscalizados el mecanismo obligatorio de coordinación [29] entre el FEI y el FSE no existía, era inadecuado o se había establecido solo recientemente, pese a haberse declarado que existía desde el principio. La Comisión no planteó este problema en su evaluación del sistema de gestión y control del FEI.

57. Como resultado de la falta de coherencia en el diseño y la ejecución, existen solapamientos importantes entre el FEI y el FSE, con un apoyo de este último fondo a la integración de los nacionales de terceros países que asciende a importes significativamente superiores. Estos solapamientos provocan costes adicionales (por ejemplo, gastos de personal) y la pérdida de posibles sinergias (véase el recuadro 7).

58. Aunque la nueva propuesta para el período 2014-2020 abre el grupo destinatario de las medidas locales y regionales de integración a los ciudadanos de la UE de origen migrante —personas con al menos un progenitor nacional de un tercer país—, no aborda el problema subyacente del solapamiento con el FSE.

59. Sin un componente destinado a tal efecto en el FSE o un fondo de integración independiente que se sustente en la base legal tanto del FSE y del FEI, las necesidades de integración no se podrán abordar de forma exhaustiva.

RECUADRO 7

CENTROS PORTUGUESES DE ATENCIÓN TELEFÓNICA Y COMPARACIÓN ENTRE LA FINANCIACIÓN DEL FEI Y DEL FSE A CARGO DEL ACIDI

En Portugal, solo dos organizaciones pueden solicitar la financiación del FEI: el "Alto Comissariado para a Imigração e Diálogo Intercultural" (ACIDI) y el "Serviço de Estrangeiros e Fronteiras" (SEF). El ACIDI, un organismo público integrado en el Ministerio del Interior, es el más importante de los dos y se encarga de la integración de los inmigrantes y de las minorías en Portugal. Durante la visita sobre el terreno del Tribunal, los representantes afirmaron que la financiación en materia de integración del FSE y del FEI se solapa. Durante el período 2008-2011 recibieron alrededor de 18,2 millones de euros del FSE y 7,4 millones de euros del FEI [30]. Las actividades recogidas en el programa operativo del FSE también podrían financiarse en el marco del programa del FEI. Un ejemplo observado por el Tribunal fue el de la financiación de dos centros multilingües similares de atención telefónica. El Centro Nacional de Apoyo al Inmigrante del ACIDI alberga un centro de atención telefónica creado para nacionales de terceros países (financiado con cargo al FSE). Cuando el SEF solicitó un centro de atención telefónica para tratar la información específica de los nacionales de terceros países, no se tuvo en cuenta el proyecto del ACIDI y la demanda de este se redujo considerablemente tras la apertura del SEF.

Debido al hecho de que las organizaciones de migrantes pueden recurrir al FSE y también solicitar subproyectos del ACIDI, existe un mayor riesgo de falta de coherencia en el enfoque y de doble financiación.

LAS AUTORIDADES COMPETENTES MUESTRAN UN ALTO GRADO DE COMPROMISO, PERO LOS RETRASOS A TODOS LOS NIVELES Y LAS INSUFICIENCIAS EN EL SISTEMA DE GESTIÓN Y CONTROL PUEDEN REDUCIR AÚN MÁS LA EFICACIA DE LOS PROGRAMAS

60. El programa se ejecuta mediante el modo de gestión compartida y, como tal, tanto la Comisión como los Estados miembros asumen responsabilidades en cuanto a los principios de buena gestión financiera.

61. El Tribunal examinó aspectos de los sistemas en la Comisión y los Estados miembros que son directamente relevantes para la eficacia de los Fondos.

LOS RETRASOS EN LA APROBACIÓN DE LA LEGISLACIÓN Y EN LAS TAREAS FUNDAMENTALES DE LA COMISIÓN Y LOS ESTADOS MIEMBROS…

62. La Decisión del Consejo y del Parlamento Europeo por la que se creaba el FER durante el período 2008-2013 y la Decisión del Consejo relativa al FEI durante el período 2007-2013 no se aprobaron hasta el 23 de mayo de 2007 y el 25 de junio de 2007, respectivamente. Las Decisiones de la Comisión por las que se establecen las disposiciones de aplicación se adoptaron el 19 de diciembre de 2007 y el 5 de marzo de 2008. En principio, los Estados miembros deben presentar los programas anuales para el 1 de noviembre del año-1, previamente al comienzo del programa. La aprobación tardía de la legislación dio lugar a que excepcionalmente se permitieran presentar más tarde los programas anuales de 2007 y 2008 [31]. La Comisión debe informar a los Estados miembros acerca de la aprobación del programa anual en el plazo de un mes a partir de su presentación, y debe adoptar las decisiones de financiación para el 1 de marzo del año en cuestión.

63. Los auditores examinaron el proceso de presentación de programas anuales de cinco Estados miembros para los años 2007 [32], 2008 y 2011. De los 25 programas anuales del FEI y del FER examinados, solo tres fueron presentados a tiempo por los Estados miembros. Estos retrasos se achacaron a la gran carga de trabajo impuesta a las autoridades competentes de los Estados miembros, a los cambios políticos que dieron lugar a una reorganización interna y, según la Comisión, a la redacción de programas excesivamente detallados.

64. Además, la Comisión no informó a los Estados miembros en el plazo de un mes sobre si se podían aprobar los programas anuales en ninguno de los casos examinados, ni adoptó las decisiones de financiación en el período previsto por la legislación. Los retrasos fueron más acusados en los programas anuales de 2007 y 2008, y la aprobación de las decisiones de financiación relativas al programa del FEI de 2007 tuvo lugar sietes meses después de lo previsto en la legislación. En los programas anuales de 2011, el retraso medio fue de dos meses para el FEI y de un mes para el FER.

…CONLLEVAN QUE LA COMISIÓN EMITA CON RETRASO LAS DIRECTRICES DESTINADAS A LOS ESTADOS MIEMBROS

65. La Comisión ha presentado un amplio abanico de directrices, que abarcan cuestiones como la subvencionabilidad del gasto y diversos aspectos de los sistemas de gestión y control de los Estados miembros. En la mayoría de los aspectos, estas directrices han resultado exhaustivas y útiles a los Estados miembros. Además, los Estados miembros fiscalizados reconocieron que la Comisión había contestado a sus consultas de forma eficaz.

66. Sin embargo, algunas importantes directrices se han presentado tarde, en parte debido a la aprobación tardía de la legislación; se trata entre otras de las disposiciones de aplicación (véase el apartado 62) y del detallado "manual de subvencionabilidad", que se presentó por vez primera en julio de 2008. Sumado al tiempo de espera para que se aprobaran las decisiones de financiación, este retraso supuso que aquellos Estados miembros que podían asignar recursos nacionales para iniciar proyectos a tiempo no pudieran informar a los beneficiarios finales sobre las normas de subvencionabilidad acordadas. Otros Estados miembros se vieron obligados a retrasar el inicio de sus programas. Ambas situaciones contribuyeron a los bajos porcentajes de ejecución de los Fondos en los primeros años del programa (véase el apartado 35).

LAS INSUFICIENCIAS EN LOS SISTEMAS DE SEGUIMIENTO DE LOS ESTADOS MIEMBROS PASAN INADVERTIDAS A LA COMISIÓN…

67. Antes del inicio del programa, se requirió a los Estados miembros que enviaran a la Comisión descripciones de sus sistemas de gestión y control para proceder a su aprobación. Más tarde, la Comisión realizó visitas de seguimiento en los Estados miembros para comprobar los sistemas sobre el terreno. El Tribunal examinó la evaluación de la Comisión de los sistemas de gestión y control, en particular los sistemas destinados a la supervisión de los proyectos y programas, y procedió a comparaciones con los sistemas controlados en los Estados miembros.

68. La Comisión utilizó una lista de comprobación con una tabla de puntuaciones para evaluar los sistemas de gestión y control y de este modo aprobó los sistemas de gestión y control de los cinco Estados miembros fiscalizados por el Tribunal y, en particular, se otorgaron las máximas puntuaciones a los cuatro criterios relativos al seguimiento de proyectos y programas.

69. La lista de comprobación de la Comisión no incluía preguntas que permitieran verificar la existencia de sistemas para recopilar y agregar los principales indicadores operativos y financieros. El Tribunal constató que, en tres de los cinco Estados miembros fiscalizados, los sistemas de seguimiento eran inadecuados, principalmente debido a la inexistencia de un sistema apropiado de recopilación de datos referentes a indicadores y metas, o a un número insuficiente de visitas de seguimiento de los proyectos. Esta situación persistió en el segundo semestre de 2011, a pesar de la visita de la Comisión, que no la detectó en parte por la ausencia de elementos fundamentales en la lista de comprobación. La situación se vio agravada al aceptar la Comisión descripciones que consistían más bien en intenciones de los Estados miembros transcritas de la legislación. Dado que no se disponía de sistemas de seguimiento que funcionaran de modo apropiado, no fue posible evaluar ni orientar el programa para el período 2007-2013.

PERSISTENCIA DE INSUFICIENCIAS Y FALLOS EN LAS AUTORIDADES DE CERTIFICACIÓN Y DE AUDITORÍA

70. Al igual que los Fondos Estructurales, el programa SOLID tiene una estructura de tres niveles consistente en una autoridad competente (o de gestión) y autoridades de auditoría y certificación. La diferencia reside en que, en la estructura del programa SOLID, la autoridad de certificación ocupa el escalón superior del modelo de garantía (véase el gráfico 5), y deposita su confianza en el trabajo de la autoridad de auditoría, mientras que en los Fondos Estructurales, establecidos hace tiempo, ocurre lo contrario. Esto ha provocado malentendidos en los Estados miembros acerca de las correspondientes funciones y obligaciones de la autoridad de certificación y la autoridad de auditoría. La Comisión no detectó esta situación en su evaluación del sistema de seguimiento y control, y no se facilitaron directrices al respecto hasta octubre de 2010 [33]. En Alemania, la falta de una relación clara entre las tres autoridades contribuyó a provocar retrasos de varios meses en la elaboración de informes sobre los programas anuales de 2007 y 2008, con las consiguientes demoras en los pagos a los beneficiarios finales.

71. La fiscalización del Tribunal puso de manifiesto graves insuficiencias en el trabajo de la autoridad de certificación y de la autoridad de auditoría de Portugal. Conforme a la legislación, la autoridad de auditoría debe auditar una muestra de al menos el 10 % del gasto subvencionable total para cada programa anual. La autoridad competente portuguesa encarga las auditorías a una empresa privada, que utiliza como control de primer nivel las declaraciones de gastos de los proyectos. Contrariamente a lo dispuesto en la legislación, la autoridad de auditoría utiliza estos mismos informes de auditoría para cumplir su requisito del 10 % y, pese a que también lleva a cabo sus propias auditorías de proyectos sobre el terreno, estas no cubren todos los programas anuales, y abarcan menos del 10 % de los costes subvencionables.

72. El "Serviço de Estrangeiro e Fronteiras" (SEF) ha sido designado como la autoridad de certificación en Portugal. En la auditoría llevada a cabo en el marco de la Declaración de fiabilidad de 2009, el Tribunal halló graves insuficiencias en la certificación llevada a cabo por el SEF para el predecesor del FER III (FER II). En 2011 la autoridad de certificación seguía sin cumplir sus obligaciones, tanto en el plano de la calidad del trabajo realizado como de los retrasos del proceso de certificación. La autoridad competente ya se había demorado en la presentación de los informes sobre la ejecución de los programas finales y, en el momento de la fiscalización, la autoridad de certificación había empeorado la situación al no haber certificado los informes de 2008 del FEI y del FER, o el informe de situación del FEI para 2009. Además, las visitas sobre el terreno se organizaron de forma precipitada y no duraron lo suficiente para llevar a cabo las labores necesarias a la certificación. Si bien no se pudieron presentar pruebas del trabajo realizado, los métodos de muestreo descritos durante la fiscalización del Tribunal eran erróneos y tenían pocas probabilidades de lograr resultados fiables. La propia autoridad de auditoría ha emitido una opinión con reservas sobre el trabajo de la autoridad de certificación. La persistencia de esta situación ocasiona el incumplimiento de las obligaciones de control de los Fondos, aumenta los riesgos relativos a una buena gestión financiera y causa problemas de liquidez a los beneficiarios.

GRÁFICO 5

MODELOS DE GARANTÍA DE LOS FONDOS

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LAS AUTORIDADES COMPETENTES EJERCEN LA MAYORÍA DE SUS FUNCIONES CLAVE, A PESAR DE LAS LIMITACIONES EN MATERIA DE DISEÑO Y EJECUCIÓN

73. Las autoridades competentes se enfrentaron a dificultades en las primeras fases del programa debido al apremio de tiempo producido por el retraso en la adopción de la legislación (véase el apartado 62), y siguen tropezando con los obstáculos derivados de los gravosos requisitos de programación y elaboración de informes que, en tres de los cinco Estados miembros fiscalizados, se han visto agravados por la falta de personal. En Alemania, durante los primeros años del programa, no fue posible realizar verificaciones de proyectos a su debido tiempo a causa de la falta de personal de la autoridad competente, pero en el momento de la fiscalización del Tribunal ya se había encontrado una solución. En la República Checa, las limitaciones de recursos han supuesto que no se presenten informes provisionales ni solicitudes de pagos intermedios, y que aún no se haya elaborado una guía para los beneficiarios finales. La falta de personal en la autoridad competente portuguesa se ha traducido en una limitación del apoyo prestado sobre el terreno a los beneficiarios finales.

74. Las autoridades competentes visitadas por el Tribunal demostraron un alto nivel de compromiso y ejercieron de forma satisfactoria la mayoría de las principales tareas necesarias para la gestión de los Fondos. Se observaron ejemplos de buenas prácticas que contribuyeron en gran medida a la eficacia de estos, como por ejemplo las visitas previas realizadas en el Reino Unido a los beneficiarios finales (véase el recuadro 8) y las mejoras de Alemania y Luxemburgo en la creación de sistemas para recopilar indicadores de proyectos.

RECUADRO 8

VISITAS PREVIAS A CARGO DE LA AUTORIDAD COMPETENTE DEL REINO UNIDO

Desde mayo de 2010, la autoridad competente del Reino Unido ha incorporado visitas de "garantía previa al inicio" a su gestión y seguimiento de los proyectos. Estas visitas proporcionan un apoyo y orientación adicionales a los "talleres de garantía preliminar" que se han organizado para muchos beneficiarios, corren a cargo de funcionarios de la autoridad competente y se llevan a cabo en las instalaciones de los beneficiarios de los proyectos que han sido seleccionados para la financiación del FEI o del FER. Al tener lugar con anterioridad a la firma de un acuerdo de subvención, y previamente a la ejecución de las acciones, sirven para informar al beneficiario acerca de los aspectos prácticos de la ejecución del proyecto, para comprobar que se dispone de todos los sistemas necesarios a tal efecto y para un mejor conocimiento de las expectativas y la subvencionabilidad de la financiación. Se presta especial atención a los resultados previstos del proyecto, a comprobar que los objetivos y las actividades son realistas y viables, y a garantizar que la supervisión y recopilación de datos necesarios se llevarán a cabo durante el desarrollo del proyecto.

75. En tres de los cinco Estados miembros [34] los beneficiarios finales no recibieron directrices suficientes por escrito sobre la subvencionabilidad de los costes. La Comisión había proporcionado un manual de subvencionabilidad con una advertencia para asegurar su uso adecuado, con la que daba a entender que las autoridades competentes debían facilitar directrices y explicaciones complementarias. No obstante, estos Estados miembros interpretaron la advertencia de la Comisión en el sentido de que el manual no debía ser remitido a los beneficiarios en ninguna circunstancia y no ofrecieron directrices escritas alternativas.

Proyecto del FER, ejecutado por la Fundación Benéfica de Asociaciones para la Vivienda (HACT o Housing Associations’ Charitable Trust) del Reino Unido

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© HACT.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

76. El Tribunal examinó si el FEI y el FER del programa SOLID contribuyen de forma eficaz a la integración de los nacionales de terceros países. La conclusión de esta fiscalización fue que no ha sido posible medir el éxito de los programas anuales dado que no se disponía de un sistema adecuado de seguimiento y evaluación. No obstante, la mayoría de los proyectos controlados lograron resultados positivos y por lo general los Estados miembros consideran que los Fondos aportan valor añadido.

77. En detrimento de la eficacia de los Fondos cabe señalar un diseño fragmentado, complementariedad insuficiente con otros fondos de la UE —en particular con el FSE— y sucesivos retrasos y determinadas insuficiencias en los sistemas de gestión y control. Por todo ello resulta poco probable que los Fondos sean plenamente eficaces.

78. Las conclusiones y recomendaciones que se exponen a continuación comienzan con los resultados disponibles sobre la contribución de los Fondos a la integración, su diseño y ejecución. Muchos de los resultados podrían ser válidos para los otros Fondos SOLID, ya que las disposiciones de gestión y control son similares.

IMPOSIBILIDAD DE MEDIR LA EFICACIA DEL FEI Y DEL FER

79. La Comisión y los Estados miembros no pueden evaluar la eficacia global de los Fondos en su apoyo a la integración de los nacionales de terceros países, y ello debido a que los Estados miembros no han creado sistemas eficaces de seguimiento y evaluación que permitan informar sobre los logros de los programas. Aunque la Comisión proporcionó una amplia orientación sobre los indicadores, en cuatro de los cinco Estados miembros fiscalizados se constataron insuficiencias significativas en cuanto a la inclusión de objetivos SMART en los programas, la creación de sistemas informáticos apropiados para la recopilación o la elaboración de informes sobre la consecución de los objetivos. En consecuencia, se ha lastrado su capacidad para supervisar y orientar los programas. La Comisión no detectó ni solventó estas insuficiencias.

80. El valor informativo del informe intermedio de la Comisión sobre el FEI se ve debilitado por la falta de datos comparables y el retraso en su publicación; así, solo ofrece una evaluación muy limitada de los resultados del FEI para las partes interesadas. En la elaboración de la próxima evaluación ex post, la Comisión está abordando la falta de datos comparables, para lo que solicita a los Estados miembros que proporcionen información sobre los indicadores básicos comunes. Sin embargo, dado que estos indicadores no se establecieron con antelación ni se recopilaron durante la ejecución, la posible validez y utilidad de la evaluación resulta mermada, y el proceso no sea eficaz.

RECOMENDACIÓN 1

La Comisión debería definir un conjunto mínimo obligatorio de indicadores comunes para que los Estados miembros puedan medir los resultados y el efecto de sus programas, a partir de las disposiciones contenidas en la propuesta de la Comisión para el período 2014-2020.

RECOMENDACIÓN 2

Antes de aprobar los programas, la Comisión debería exigir a los Estados miembros el establecimiento de indicadores SMART y la implantación de sistemas informáticos para recopilar los datos desde el principio.

RECOMENDACIÓN 3

Los Estados miembros deberían, siempre que sea posible, establecer valores meta para los objetivos con el fin de poder medir la consecución de los programas.

RECOMENDACIÓN 4

La Comisión y los Estados miembros deberían intercambiar buenas prácticas en términos de seguimiento y evaluación.

LOS PROYECTOS CONTROLADOS CONTRIBUYEN EN GRAN MEDIDA A LA INTEGRACIÓN, PERO LOS ESTADOS MIEMBROS NO UTILIZAN TODOS LOS RECURSOS DISPONIBLES

81. Prácticamente todos los proyectos controlados lograron resultados que contribuyeron a la integración de los nacionales de terceros países en el contexto de las estrategias de los Estados miembros creadas a tal efecto. En el informe intermedio del FEI casi todos los Estados miembros de la UE manifestaron que los fondos proporcionaban valor añadido.

82. En general, el porcentaje de ejecución del presupuesto del FEI en los Estados miembros era bajo para los programas anuales de 2007 y 2008, aunque se aprecian grandes variaciones según el Estado miembro. Si bien el porcentaje de ejecución total mejoró pasando del 66 % (2007) al 77 % (2008), el Fondo permaneció significativamente infrautilizado en varios Estados miembros.

RECOMENDACIÓN 5

Los Estados miembros deberían adoptar medidas para garantizar la plena ejecución de los programas. Ello podría llevarse a cabo mediante la ampliación del alcance de los programas nacionales, la liberalización de las normas nacionales con el fin de garantizar la disponibilidad de la financiación para todas las organizaciones que puedan contribuir a la estrategia de integración, o mediante actividades más amplias de información y publicidad.

EL DISEÑO FRAGMENTADO DE LOS FONDOS IMPONE UNA CARGA ADMINISTRATIVA EXCESIVA Y DESPROPORCIONADA A LOS BENEFICIARIOS FINALES, LOS ESTADOS MIEMBROS Y LA COMISIÓN

83. Los requisitos de gestión y control y, en particular, el sistema de programas anuales, los acuerdos de segunda prefinanciación y la estructura de tres autoridades han impuesto una carga pesada y desproporcionada a los Estados miembros y los beneficiarios finales, así como a la Comisión. Algunos Estados miembros han agravado esta carga con su legislación nacional o con la creación de obligaciones adicionales. Esto disuade a los beneficiarios finales y merma los recursos nacionales y de la Comisión.

84. La programación anual impone elevados niveles de exigencia a los recursos de la Comisión, contribuyendo a los retrasos en su trabajo, lo cual no fue adecuadamente abordado por esta institución o por los legisladores en la fase de planificación.

85. La Comisión y los Estados miembros fiscalizados no utilizaron las experiencias obtenidas en la gestión de los Fondos Estructurales en materia de programación, mecanismos de pago y sistemas de seguimiento para adquirir experiencia y anticipar los problemas.

RECOMENDACIÓN 6

La legislación debería introducir un sistema de programas nacionales únicos que abarque la totalidad del período de programación financiera, en lugar de los acuerdos anuales de programación existentes, en consonancia con la propuesta de la Comisión para el período 2014-2020.

RECOMENDACIÓN 7

La legislación debería simplificar los mecanismos de pago de la Comisión, en consonancia con su propuesta para el período 2014-2020.

RECOMENDACIÓN 8

Antes de introducir nuevos requisitos de gestión y control, y al implantar los sistemas correspondientes, la Comisión y los Estados miembros deberían prestar la atención necesaria a la proporcionalidad y la repercusión en los recursos, y tener en cuenta la experiencia adquirida en la gestión de programas similares.

NO SE GARANTIZA SUFICIENTEMENTE LA COHERENCIA Y LA COMPLEMENTARIEDAD CON OTROS FONDOS DE LA UE

86. No se ha llevado a cabo una evaluación exhaustiva de las necesidades de integración en la UE y, por tanto, tampoco se ha desarrollado una estrategia global sobre cómo abordarlas. Además, la Comisión no resaltó en su trabajo preparatorio los importantes instrumentos de la Unión, previstos o existentes, que apoyaran acciones similares.

87. El FEI y el FER (parte de integración) se diseñaron como instrumentos independientes del FSE existente, que ya abordaba la integración de los nacionales de terceros países y de los ciudadanos de la UE. Aunque la Comisión realizó esfuerzos para garantizar la coherencia y la complementariedad con el FSE en las fases de diseño y ejecución, estos no fueron eficaces. Los Estados miembros fiscalizados ni siquiera cumplen los requisitos mínimos para la coordinación con el FSE. Como resultado, existen importantes solapamientos entre el FEI y el FSE, si bien este último apoya la integración de los nacionales de terceros países con importes significativamente superiores. Además de un mayor riesgo de doble financiación, los solapamientos están provocando costes adicionales (por ejemplo, gastos de personal) y una posible pérdida de sinergias.

RECOMENDACIÓN 9

La Comisión debería llevar a cabo una evaluación exhaustiva de las necesidades de integración, independientemente de si los migrantes son nacionales de la UE o de un tercer país.

RECOMENDACIÓN 10

Según esta evaluación, se debería diseñar una estructura de fondos adecuada que acabe con la separación de la población destinataria en función de su nacionalidad, y que esté orientada hacia las necesidades de los beneficiarios finales. El hecho de fijar como prioridad obligatoria la financiación a los nacionales de terceros países les garantizaría la necesaria atención específica.

RECOMENDACIÓN 11

La Comisión debería conceder mayor importancia a la obtención de detalles concretos de los sistemas de los Estados miembros con el fin de garantizar la coherencia y complementariedad de los fondos de la UE.

LOS SUCESIVOS RETRASOS LASTRAN LA EJECUCIÓN TANTO EN LOS ESTADOS MIEMBROS COMO EN LA COMISIÓN

88. La aprobación tardía de la base jurídica retrasó la ejecución, en particular, de los programas anuales de 2007 y 2008, y contribuyó al bajo porcentaje de ejecución. La falta de requisitos claros al inicio de los programas aumenta el riesgo de que se financien actividades no subvencionables.

89. Los Estados miembros fiscalizados presentaron sus programas anuales con retraso y la Comisión tardó en aprobar las correspondientes decisiones de financiación. En el caso de los Estados miembros que no estaban preparados para comprometer recursos antes de la aprobación de los programas, el inicio de los proyectos se demoró y el período de ejecución se redujo.

90. Los Estados miembros y la Comisión siguen incurriendo en retrasos en la presentación y aprobación de los programas e informes, debido en gran parte a la carga administrativa.

Proyecto del FER, ejecutado por el Consejo Portugués para los Refugiados (CPR o Conselho Português para os Refugiados)

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© Conselho Português para os Refugiados (CPR).

RECOMENDACIÓN 12

Basándose en las enseñanzas extraídas del período de programación 2007-2013, la legislación debería estar a punto para el inicio del nuevo período de programación (2014-2020).

SE PRODUCEN RETRASOS EN LA IMPLANTACIÓN DE ESTRUCTURAS EFICACES DE GESTIÓN Y CONTROL EN LOS ESTADOS MIEMBROS

91. La Comisión ha presentado un amplio espectro de directrices destinadas a las autoridades de los Estados miembros sobre aspectos importantes del sistema de gestión y control, aunque no con la suficiente antelación, con lo que los Estados miembros tuvieron un conocimiento limitado de los requisitos. Los servicios de la Comisión por lo general contestaron de forma eficaz las preguntas ad hoc formuladas por los Estados miembros sobre estas cuestiones.

92. En la mayoría de los Estados miembros fiscalizados, los sistemas de gestión y control no fueron operativos desde el principio. Las comprobaciones llevadas a cabo por la Comisión de la descripción de estos sistemas no sacaron a la luz esta situación. A pesar de las dificultades iniciales y de la falta de recursos humanos, las autoridades competentes de estos Estados miembros gestionan adecuadamente los programas.

93. En un Estado miembro, la autoridad de certificación y la autoridad de auditoría siguen sin cumplir con sus obligaciones, poniendo en peligro la buena gestión financiera del programa SOLID.

RECOMENDACIÓN 13

La Comisión debería garantizar que los Estados miembros disponen de las directrices más importantes al inicio del período de programación.

RECOMENDACIÓN 14

La Comisión debería garantizar que los sistemas de gestión y control están listos para el inicio del programa, mediante comprobaciones adecuadas que requieran una descripción práctica de cómo se aplica la base jurídica en un Estado miembro.

RECOMENDACIÓN 15

Los Estados miembros deberían proporcionar los recursos humanos necesarios a las autoridades, con el fin de que puedan cumplir sus obligaciones legales.

El presente informe ha sido aprobado por la Sala IV, presidida por Louis GALEA, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión del día 13 de noviembre de 2012.

Por el Tribunal de Cuentas

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] Ciudadanos de países que no pertenezcan a la Unión Europea (no ciudadanos de la UE).

[2] Principios Básicos Comunes para una Política de Integración de los Migrantes en la Unión Europea, aprobados por el Consejo y los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros el 19 de noviembre de 2004.

[3] Entonces la "Comunidad Europea".

[4] Conclusiones del Consejo por las que se establecen los Principios Básicos Comunes para una Política de Integración de los Migrantes en la Unión Europea, considerando 4.

[5] Programa de Estocolmo 2009, agenda común 2011, Conclusiones del Consejo sobre la agenda común 2011, Estrategia Europa 2020.

[6] COM(2005) 389 final, de 1 de septiembre de 2005. Programa Común para la Integración: Marco para la integración de los nacionales de terceros países en la Unión Europea.

[7] Los Principios Básicos Comunes adoptan la forma de directrices no vinculantes.

[8] Por ejemplo, los Puntos nacionales de contacto sobre integración, el Foro Europeo sobre la Integración y los manuales sobre integración.

[9] Decisión 2007/435/CE del Consejo, de 25 de junio de 2007, por la que se establece el Fondo Europeo para la Integración de nacionales de terceros países durante el período 2007-2013 como parte del programa general "Solidaridad y gestión de los flujos migratorios" ("Decisión FEI") (DO L 168 de 28.6.2007, p. 18). Decisión 2008/457/CE de la Comisión, de 5 de marzo de 2008, por la que se establecen las normas de aplicación de la Decisión 2007/435/CE del Consejo (DO L 167 de 27.6.2008, p. 69).

[10] Decisión no 573/2007/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de mayo de 2007, por la que se establece el Fondo Europeo para los Refugiados durante el período 2008-2013 como parte del programa general "Solidaridad y gestión de los flujos migratorios" y por la que se deroga la Decisión 2004/904/CE del Consejo ("Decisión FER") (DO L 144 de 6.6.2007, p. 1). Decisión 2008/22/CE de la Comisión, de 19 de diciembre de 2007, que establece las normas de aplicación de la Decisión no 573/2007/CE (DO L 7 de 10.1.2008, p. 1).

[11] Eurostat, Statistics in Focus, no 34/2011.

[12] El grupo destinatario del FER también incluye los reasentamientos: personas que han sido transferidas desde un tercer país a un Estado miembro de la UE.

[13] Eurostat, Statistics in Focus, no 48/2011.

[14] En el caso del FEI, las responsabilidades se establecen en el artículo 25 de la Decisión 2007/435/CE.

[15] En el caso del FEI, las responsabilidades se establecen en el artículo 28 de la Decisión 2007/435/CE.

[16] En el caso del FEI, las responsabilidades se establecen en el artículo 27 de la Decisión 2007/435/CE.

[17] El Índice político de integración de inmigrantes (MIPEX) mide el avance de la legislación en cuanto a la integración de los migrantes en los Estados miembros de la UE y en países seleccionados no miembros de la UE.

[18] El artículo 48, apartado 3, letra b), de la Decisión FEI del Consejo hace referencia a un "informe intermedio sobre los resultados obtenidos y sobre los aspectos cualitativos y cuantitativos de la aplicación del Fondo" que debe elaborar la Comisión. En lo sucesivo será denominado "informe intermedio".

[19] Documento presentado al comité SOLID, SOLID/2007/27.

[20] Artículo 48 de la Decisión 2007/435/CE.

[21] Sección 7.5 del informe intermedio.

[22] Porcentajes calculados a partir del importe declarado por los Estados miembros.

[23] Dictamen no 7/2011 del Tribunal de Cuentas (DO C 47 de 17.2.2012, p. 1).

[24] Una valoración previa incluye una evaluación de las condiciones para el lanzamiento de un programa o de una institución.

[25] La propuesta del FEI solo se centraba en los nacionales de terceros países que residen legamente, ya que se fundamentaba en la base jurídica para la política de inmigración.

[26] Comisión Europea, Dirección General de Asuntos Internos (2011): Impact assessment study on the Multi-annual Financial Framework (MFF) in the area of Home Affairs (Estudio de evaluación del impacto del marco financiero plurianual en el ámbito de los asuntos internos). Estudio llevado a cabo por GHK.

[27] El Fondo Social Europeo: población migrante y minorías,2010 (http://ec.europa.eu/esf).

[28] COM(2005) 123 final, de 6 de abril de 2005: Propuesta de Decisión del Consejo por la que se establece el Fondo Europeo para la Integración de los Nacionales de Terceros Países durante el período 2007-2013 como parte del programa general "Solidaridad y gestión de los flujos migratorios".

[29] Considerando 12 de la Decisión 2007/435/CE.

[30] Fuente: Listas de proyectos del FSE publicadas en el sitio web del programa del FSE correspondiente. Información acerca de proyectos del FEI proporcionada por la autoridad competente.

[31] Artículo 51 de la Decisión 2007/435/CE.

[32] El FER III comenzó en 2008.

[33] SOLID 2010/15/REV.

[34] República Checa, Alemania y Portugal.

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ANEXO

PROYECTOS CONTROLADOS

País | Beneficiario final | Nombre del proyecto | Programa anual |

República Checa | Správa uprchlických zařízení MV | Zřízení a provoz Center na podporu integrace cizinců I. Creación y funcionamiento de centros de apoyo a la integración de extranjeros. El objetivo del proyecto era establecer centros de apoyo a la integración de extranjeros residentes legalmente en Pilsen y Pardubice. Los centros proporcionan asesoramiento social y jurídico, imparten cursos y actúan como plataforma para las partes interesadas. | FEI 2007 |

Výzkumný ústav práce a sociálních věcí | Metodika hodnocení monitorovacích nástrojů integračního procesu cizinců z třetích zemí v ČR - 1. Fáze Metodología para la evaluación de instrumentos de seguimiento del proceso de integración de nacionales de terceros países en la República Checa, Fase I. El proyecto pretendía ofrecer una metodología y un conjunto de indicadores clave para supervisar la integración de los nacionales de terceros países. | FEI 2008 |

Občanské sdružení Berkat | Pracovní poradenství v komunitním centru InBáze. Asesoramiento laboral en el Centro Comunitario InBáze. El objetivo del proyecto era proporcionar asesoramiento ocupacional y formación de reconversión profesional para solicitantes de asilo. | FER 2008 |

Poradna pro integraci, občanské sdružení | Adaptace azylantů v novém domově. Adaptación de los refugiados a su nueva residencia. Las actividades del proyecto incluyen información esencial, asesoramiento social y jurídico, y asistencia personal a los refugiados. | FER 2008 |

Alemania | Türkische Gemeinde in Deutschland e.V. (TGD) | Initiative für Einwanderung und Integration. Iniciativa para la inmigración y la integración. El proyecto ofrecía asesoramiento, actividades informativas y cursos elementales de alemán para nacionales de terceros países que se trasladan a Alemania por motivos de reunificación familiar. Las actividades tienen lugar en Turquía. | FEI 2007 |

Diakonisches Werk der Evangelischen Kirche in Deutschland e.V. | Mitten im Leben - Diakonie in der Einwanderungsgesellschaft. En el centro de la vida: Diakonie en la sociedad de la inmigración. El proyecto apoyaba la "apertura intercultural" de los servicios sociales de la Diakonie. Las actividades incluían talleres con personal de diferentes áreas regionales de la asociación, conferencias, etc. | FEI 2007 |

OASE Berlin | Junge Flüchtlinge in Berlin. Jóvenes refugiados en Berlín. Actividades de cualificación, orientación y ocio para menores refugiados que viajan solos. | FER 2008 |

Caritasverband für das Erzbistum Berlin e.V. | "…und drin bist Du?" Flüchtlinge als Teil der Gesellschaft - auf dem Weg in ein selbstbestimmtes Leben. ¿Te apuntas? Los refugiados como parte de la sociedad: hacia una vida autodeterminada Proyecto destinado a mejorar las condiciones de llegada y que está directamente orientado a solicitantes de asilo o refugiados y a servicios u organismos de Brandemburgo Oriental. | FER 2008 |

Luxemburgo | Association de Soutien aux Travailleurs Immigrés (ASTI asbl) | Partenariats pour l’intégration interculturelle: mise en place de services d’information et d’orientation. Asociaciones para la integración intercultural: creación de servicios de información y orientación. El proyecto incluía servicios de información y orientación para inmigrantes, actividades con la sociedad de acogida y servicios de interpretación. | FEI 2008 |

Fondation Caritas Luxembourg | Partages: faisons connaissance! Conozcámonos. El proyecto pretendía desarrollar encuentros entre inmigrantes y la sociedad de acogida con el fin de reforzar las relaciones. | FEI 2008 |

Comité de liaison des associations d’étrangers (CLAE) | Échanges d’expériences et de bonnes pratiques relatives aux mesures d’intégration des ressortissants des pays tiers et participation de ces ressortissants à la définition et à la mise en œuvre de politiques d’intégration / A Citoyenneté Égale. Intercambio de experiencias y buenas prácticas en la integración de nacionales de terceros países y la participación de estos en la formulación y ejecución de políticas de integración o de igualdad ciudadana. Entre las actividades del proyecto destacan la búsqueda de asociaciones de inmigrantes y el establecimiento de contactos con ellas. | FEI 2008 |

Association de Soutien aux Travailleurs Immigrés (ASTI asbl) | Participation et Formation pour le Vivre Ensemble. Participación y educación para vivir juntos. El proyecto tenía como objetivo mejorar la inclusión de los solicitantes de asilo en la sociedad de Luxemburgo mediante cursos de lengua y cualificaciones, así como llevar a cabo actividades y sesiones de información. | FER 2008 |

Fondation Caritas Luxembourg | Form’actif. El proyecto estaba dirigido a jóvenes solicitantes de asilo y refugiados, con el fin de potenciar sus oportunidades de integración mediante la mejora de sus capacidades lingüísticas, laborales y su conocimiento de la cultura y el modo de vida de Luxemburgo. | FER 2008 |

Comité de liaison des associations d’étrangers (CLAE) | Encadrement social et d’activités de loisirs dans centres d’hébergement Asistencia social y actividades de ocio en centros de acogida. El proyecto comprendía la organización de actividades y cursos socioculturales para refugiados en centros de acogida. | FER 2008 |

Portugal | Serviço de Estrangeiro e Fronteiras (SEF) | Centro de contacto multilingue com gestão automática e integrada do agendamento. Centro de contacto multilingüe con gestión automática e integrada de la programación. El proyecto consistía en la adquisición e instalación de equipos VOIP (voz sobre protocolo Internet), la formación y el mantenimiento de un centro de atención telefónica. | FEI 2007 |

Alto Comissariado para a Imigração de Diálogo Intercultural, I.P. (ACIDI) | Projectos municipais para a promoção da interculturalidade. Proyectos municipales de fomento de la interculturalidad. El proyecto apoyaba actividades de las autoridades municipales y la sociedad civil para fomentar la integración local de los migrantes. | FEI 2008 |

Conselho Português de Refugiados (CPR) | Acolhimento de Refugiados e Interacção com a Comunidade Local. Recepción de refugiados e interacción con la comunidad local. El proyecto apoyaba la recepción e integración iniciales de los solicitantes de asilo, los refugiados reasentados y los menores no acompañados a través del centro de acogida. | FER 2008 |

Conselho Português de Refugiados (CPR) | Formar e Informar para o Asilo e Refugiados. Formación e información sobre asilo y refugiados. El proyecto tenía como objetivo sensibilizar e informar a la sociedad de acogida sobre los problemas relacionados con los refugiados, mediante, entre otras actividades, cursos de formación en línea y una serie de conferencias para estudiantes y docentes. | FER 2008 |

Reino Unido | Slough Borough Council | Migration Works. La migración funciona. El objetivo del proyecto era desarrollar un modelo de apoyo para nacionales de terceros países, con oportunidades de aprendizaje y colaboración en red. | FEI 2007 |

Bradford College | Bradford welcomes new arrivals. Bradford da la bienvenida a los recién llegados. El propósito del proyecto era ofrecer cursos intensivos en inglés sobre varias materias diseñadas para ayudar a la integración de los nacionales de terceros países, como el aprendizaje de la lengua. | FEI 2008 |

The Housing Associations’ Charitable Trust (HACT) | Refugee Community Housing and Employment Project Proyecto de empleo y alojamiento para la comunidad de refugiados. El proyecto apoyaba a los refugiados ofreciéndoles formación y prácticas y estimulando las asociaciones entre el Servicio de integración y empleo para refugiados, las asociaciones de vivienda, las autoridades locales y las organizaciones de la comunidad de refugiados. | FER 2008 |

Merseyside Fire and Rescue Service | Fire awareness, accommodation and integration for refugees. Concienciación ante incendios, alojamiento e integración para refugiados. El proyecto abarcaba comprobaciones a domicilio, desarrollo de un sitio web, folletos y acciones de formación destinados a los propietarios en lo relativo a medidas de seguridad contra incendios y prácticas laborales seguras. | FER 2009 |

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