Dictamen del Comité de las Regiones sobre "La política agrícola común y la preservación del patrimonio rural europeo"

(2000/C 317/05)

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

visto el Reglamento (CE) n° 1257/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, sobre la ayuda al desarrollo rural a cargo del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) y por el que se modifican y derogan determinados Reglamentos(1);

visto el Dictamen del Comité de las Regiones, de 14 de enero de 1999, sobre "La Agenda 2000 - Reforma de la PAC" (CDR 273/98 fin)(2);

visto el Dictamen del Comité de las Regiones, de 14 de enero de 1999, sobre la "Propuesta de Reglamento (CE) del Consejo sobre la ayuda al desarrollo rural a cargo del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA)" (CDR 308/98 fin)(3);

vista la Declaración de Cork, de noviembre de 1996, sobre el desarrollo rural;

visto el Dictamen del Comité de las Regiones, de 16 de enero de 1997, sobre "Una política de desarrollo rural" (CDR 389/96 fin)(4);

visto el proyecto de Convenio europeo del paisaje, elaborado por el Congreso de Poderes Locales y Regionales de Europa (Consejo de Europa);

vista la decisión de su Mesa de 2 de junio de 1999, de conformidad con el quinto párrafo del artículo 265 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, de emitir un dictamen sobre "La política agrícola común y la preservación del patrimonio rural europeo" y de encargar su elaboración a la Comisión de Agricultura, Desarrollo Rural y Pesca (Comisión 2);

visto el proyecto de Dictamen (CDR 285/99 rev. 2) aprobado por la Comisión 2 el 24 de febrero de 2000 [ponente: Sr. Endlein (Jefe de Distrito, Presidente de la Asociación Federal de Distritos Alemanes, Distrito de Northeim, D/PSE)],

en su 34o Pleno celebrado los días 14 y 15 de junio de 2000 (sesión del 14 de junio) ha aprobado por unanimidad el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. Proteger el patrimonio rural europeo es un objetivo que debería ser decisivo para muchas políticas europeas, como, por ejemplo, la política cultural europea, la política de ordenación del territorio y la política estructural. Es evidente, no obstante, que la política agrícola común (PAC) es la que deja una impronta particularmente acusada en el patrimonio rural, puesto que la mayoría de las estrategias y medidas en materia de política agrícola inciden directamente en la utilización del paisaje y en su configuración.

1.2. En las últimas décadas, sin embargo, se ha prestado escasa atención a este aspecto. Buscar referencias en antiguas reglamentaciones de la PAC al concepto de patrimonio rural y al objetivo de su preservación es tarea vana. Hasta las reformas de la PAC de 1992 y 1999 no se crearon realmente las condiciones estratégicas y las medidas de ayuda necesarias para tomar en consideración en la PAC objetivos primarios o secundarios distintos de los meramente agrícolas. Desde la introducción de instrumentos combinados basados en los precios y las ayudas, la PAC se encuentra en condiciones de abordar de manera mucho más flexible los aspectos sociales y económicos del fomento de la agricultura y del espacio rural y, por tanto, puede tener en cuenta también el objetivo de preservación del patrimonio rural.

1.3. La Declaración de Cork sirvió de preparación para una ampliación consecuente de la lista de objetivos, incluyendo también entre ellos la protección del patrimonio rural. En el Reglamento (CE) n° 1257/1999 se prevén las posibilidades de ayuda para el período 2000-2006.

1.4. La realidad, no obstante, es que la atención que se presta a la preservación del patrimonio rural como valor independiente para el conjunto de la sociedad y como objetivo de la política agrícola sigue teniendo un carácter marginal. El objetivo del presente Dictamen, por tanto, es poner de manifiesto la necesidad de un amplio debate a escala europea con la participación de las regiones y los municipios.

1.5. El Dictamen está estructurado de la manera siguiente:

- Se explica, en primer lugar, el concepto de "patrimonio rural" en cuanto valor del modo de vida y cultura europeos y se infiere a partir de ello una serie de objetivos. Así se subraya la importancia del asunto en su complejidad.

- A continuación se examina en qué medida la protección del patrimonio rural es o debe ser un objetivo de la política agrícola europea.

- El Dictamen termina con una serie de conclusiones con vistas a establecer un diálogo sobre este asunto.

1.6. Entre los objetivos medioambientales de la política agrícola y el objetivo de preservar el patrimonio rural existen naturalmente estrechas interacciones. En el presente Dictamen se ponen de relieve los aspectos relativos al cuidado del patrimonio rural en la PAC. Los aspectos medioambientales se examinan en el Dictamen del CDR sobre la "Comunicación de la Comisión - Orientaciones para una agricultura sostenible"(5). Ambos dictámenes se complementan.

2. El patrimonio rural como valor social, económico y cultural

2.1. El patrimonio rural europeo se creó a partir del espacio natural mediante un proceso de transformación de varios siglos. Su gran variedad está condicionada por la topografía y las distintas condiciones climáticas. Pero lo que lo distingue especialmente es que, por la alta densidad de población existente en Europa, la utilización del patrimonio rural para vivienda y agricultura se ha hecho extensiva a todo su territorio. Esto diferencia a Europa de otros continentes, que tienen gran parte de su territorio despoblado o muy escasamente poblado.

2.2. El patrimonio rural europeo, por su extensión territorial y por la combinación que desde tiempos pasados ofrece de superficies forestales y superficies destinadas a explotación agrícola, vivienda, trabajo y ocio satisface numerosas necesidades humanas, tanto de la población rural como de la población de una sociedad más marcadamente industrial. Esta circunstancia tiene una dimensión regional, nacional e internacional. El patrimonio rural diferenciado representa también para la sociedad industrial una riqueza que satisface mejor las necesidades humanas que una distribución de zonas habitables con pocas aglomeraciones de gran tamaño y otras zonas, por lo demás poco utilizadas por el ser humano.

2.3. Por este motivo, el patrimonio rural configurado a lo largo de la historia de Europa es un valor socioeconómico de suma importancia. Este valor reside en que el conjunto del territorio puede ser utilizado por las personas para la vivienda, el trabajo, la agricultura y el ocio.

2.4. El patrimonio rural es también, no obstante, un valor cultural y estético con una tradición igualmente muy antigua. El historiador Norbert Elias ha mostrado en su libro sobre el proceso de la civilización cómo se modificó, con el inicio de la Edad Moderna, la actitud de los europeos hacia el paisaje y su configuración. Cuanto más se ha transformado el espacio natural auténtico en un patrimonio rural (Elias usa el concepto de "espacio humano") más variado ha sido el poder de atracción estético del paisaje, también reconocido y apreciado por la población. La estética del paisaje radica esencialmente en la configuración topográfica y en la combinación entre superficies "abiertas" (superficies para explotación agrícola y vivienda) y superficies "cerradas" (bosques). En la pintura del Renacimiento italiano se muestra por vez primera un paisaje bello, con frecuencia idealizado. El arte de los jardines del Barroco, la idea de los parques ingleses y, por último, la gran sensibilidad hacia el paisaje del Romanticismo son los testimonios históricos más conocidos de esta transformación. También en la actualidad conceptos tales como identidad regional y local son atribuibles en gran medida a las características propias del espacio cultural. En la sociedad industrial se ha desarrollado la protección del paisaje, que ha evolucionado cada vez más desde la protección de monumentos naturales singulares o jardines históricos hacia la protección de conjuntos paisajísticos. Se desarrollaron conceptos como la ciudad jardín inglesa, para hacer posible también la inclusión de la naturaleza en el ámbito de las ciudades. Estos ejemplos muestran asimismo hasta qué punto se han conservado estas actitudes hacia la configuración del espacio y del paisaje.

2.5. La sociedad industrial ha ejercido evidentemente una gran influencia en el patrimonio rural, tal como se había construido hasta entrado el siglo XIX, y sin duda también ha afectado negativamente a su valor estético. Con la redistribución y concentración de la población en los centros de desarrollo industrial se introdujo una dualidad entre, por una parte, el paisaje cultural de espacio urbano y aglomeraciones y, por otra, el "espacio rural", donde se ha conservado lo esencial del patrimonio rural como combinación específica de superficies abiertas y cerradas.

2.6. Una evaluación del patrimonio rural que tenga en cuenta únicamente su vertiente histórica ignora por completo su valor. Para una gran parte de la población europea es el espacio de la vida cotidiana, cuyo cuidado constituye un objetivo importante. Como paisaje de ocio tiene un gran valor para el conjunto de la sociedad. Las posibilidades de movilidad que ofrece la vida moderna han vuelto a reconciliar el espacio urbano y el espacio rural, y no sólo en el equilibrio entre las exigencias económicas y ecológicas, sino también en los ámbitos de la vivienda, el ocio y el disfrute de la herencia del patrimonio rural y arquitectónico.

2.7. En una parte considerable del espacio rural, el turismo es un componente importante o, incluso, el más importante de la economía regional. Éste es el caso en que con más claridad se percibe que el patrimonio rural constituye una dimensión compleja, que incluye tanto valores estéticos y culturales como un interés social, económico y ecológico.

2.8. Muchos productos agrarios se revalorizan cada vez más con la indicación de su origen, que crea en la opinión pública una identificación entre producto y territorio. El patrimonio rural es la imagen que el consumidor se forma del territorio y, por tanto, también del producto. Defender y promover esta imagen y esta identificación representa un valor añadido excepcional a las características objetivas de los productos agropecuarios, del bosque y del sotobosque.

2.9. Una conservación del patrimonio rural que satisfaga las exigencias sociales y económicas, ecológicas y culturales es una tarea que reviste gran importancia para el conjunto de la sociedad. Se trata esencialmente de mantener el grado y los niveles de variedad tradicionales en la utilización de las superficies en el entorno rural y evitar que el paisaje se vuelva monótono y se empobrezca su aspecto. Las explotaciones agrarias y forestales son las que mejor pueden desempeñar esta tarea. Dejar que de ella se encarguen otras estructuras sería mucho menos adecuado y, además, muy caro. Abarca igualmente la protección de pequeños elementos característicos del paisaje, tales como la plantación a lo largo de los caminos rurales, los claros, los bosquecillos, las vegas de los ríos y los humedales.

2.10. Sería muy lamentable que, precisamente en una época en que se están incrementando las posibilidades de un esarrollo independiente para el espacio rural a raíz del crecimiento del sector terciario y de las posibilidades de movilidad que brinda la vida moderna, se redujera su atractivo porque no se consiga conservar sus características y su belleza como tal patrimonio rural.

3. La PAC y la preservación del patrimonio rural

3.1. Las superficies agrícolas son, junto con los bosques -según las particularidades regionales- la primera o la segunda forma de explotación del suelo. Todas las demás formas de utilización desempeñan proporcionalmente un papel mucho menos importante. La alternancia de superficies forestales y superficies de explotación agrícola determina el aspecto del paisaje en casi todas las zonas de la UE. Por este motivo, la transformación de las estructuras agrarias y la orientación de la política agrícola son condiciones generales que determinan el patrimonio rural.

3.2. La amplia transformación estructural de la agricultura (aumento muy fuerte de la productividad y, al mismo tiempo, fuerte retroceso del empleo agrícola) no ha hecho hasta ahora que el aspecto del paisaje configurado a lo largo de la historia se haya modificado básicamente, aparte de los nuevos centros de población creados por la industria. Por el contrario, el porcentaje de superficies agrícolas en la mayoría de los Estados miembros no ha sufrido prácticamente modificaciones y sólo se ha reducido en la medida en que el uso agrícola ha entrado en conflicto con una demanda para otros usos y en aquellas regiones en donde la despoblación y la baja rentabilidad de las explotaciones tradicionales han provocado el abandono de un importante número de fincas de cultivo.

3.3. Las superficies agrícolas no fueron abandonadas incluso en aquellos casos en que las fincas dejaron de administrarse, sino que volvieron a utilizarse tras su arrendamiento o venta. El abandono de las tierras es sin duda un grave problema en algunas regiones, pero hasta la fecha no es en absoluto lo habitual. Una comparación de la evolución del suelo destinado a uso agrícola en tres Estados miembros lo ha puesto de manifiesto claramente, pero se señalaba al mismo tiempo el peligro de marginalización de muchas superficies actualmente destinadas a la agricultura con la degradación de las condiciones generales de la política regional y agrícola ("The marginalisation of agricultural land in the Netherlands, Denmark and Germany", publicado por el Ministerio de Vivienda, Ordenación Territorial y Medio Ambiente, La Haya, 1995).

El abandono de tierras es un problema grave en las regiones montañosas y aisladas del interior de Europa, en donde factores como la pérdida de rentabilidad económica de las pequeñas explotaciones, la difícil orografía, la dureza de las condiciones de vida y la ausencia de inversiones en infraestructuras y servicios básicos han conducido a un progresivo abandono de la agricultura y a la despoblación. En estas zonas más vulnerables es en donde más claramente se ha apreciado la pérdida del patrimonio rural, pero ésta también empieza a hacerse perceptible en regiones llanas y económicamente más favorecidas, dada la creciente marginalización de muchas superficies actualmente destinadas a la agricultura con la degradación de las condiciones generales de la política regional y agrícola.

3.4. Si la disminución del uso agrícola (abandono de tierras) se hubiese extendido en un amplio frente, ya se habrían perdido en grandes proporciones valores del patrimonio rural. Ello habría perjudicado considerablemente las posibilidades de desarrollo del espacio rural. Existen zonas en las que la disminución del uso agrícola (abandono de tierras) es general y en las cuales ya se han perdido en grandes proporciones valores del patrimonio rural. Ello ha perjudicado considerablemente las posibilidades de desarrollo de su espacio rural. Por norma general, las superficies agrícolas abandonadas se transforman en bosque en las condiciones existentes en Europa, lo cual ocasiona un empobrecimiento del paisaje, ya que la configuración del paisaje viene determinada por la diferenciación entre superficies abiertas (de uso agrícola) y superficies forestales cerradas. Un paisaje formado exclusivamente por bosques resulta tan monótono como un paisaje sometido a un uso agrícola excesivo, con lo que se perdería la sensación de bienestar en la propia región y la utilización de los parajes para el recreo de la población local y de los turistas.

El patrimonio rural nórdico está formado en gran parte por extensos bosques boreales. En estas regiones, el paisaje forestal tiene un valor específico como patrimonio rural que la política agrícola común debe tomar debidamente en consideración en sus estrategias y medidas.

3.5. No quiere decirse con esto que el objetivo de preservación del patrimonio rural consista en conservar en todos los casos el uso actual de las superficies, ya que sería una pretensión irrazonable. Se trata más bien de preservar la combinación de superficies abiertas y cerradas y conservar las superficies que son importantes para la configuración del paisaje, en particular las que se caracterizan por la existencia de horticultura y fruticultura, ganadería y explotación forestal, identificables por la opinión pública como componentes ineludibles de la identidad territorial. Entre estas superficies también se encuentran los biotopos y elementos de menor entidad que enriquecen el paisaje.

3.6. Conviene, por tanto, examinar con mucha atención los planteamientos estratégicos e instrumentales con los que la PAC persigue sus objetivos y cómo en su aplicación se tiene en cuenta realmente el objetivo de preservación del patrimonio rural.

3.7. En el pasado no se ha tenido suficientemente en cuenta esta dimensión de la política agrícola. El planteamiento de la PAC, basado casi exclusivamente en una política de precios hasta la reforma de 1992, ha hecho que los agricultores tuvieran que alcanzar la mayor producción posible, ya que sólo así podían obtener unos ingresos aceptables en la agricultura. Desde el punto de vista del patrimonio rural, la PAC tradicional ha hecho que se utilice plenamente la reserva de superficie agrícola y, por consiguiente, se mantenga en lo esencial la agricultura, pero al mismo tiempo ha dado lugar a tal especialización y concentración en pocos productos que el patrimonio rural se ha visto ecológicamente empobrecido en amplias partes de su territorio.

3.8. La PAC reformada se basa en una combinación de ayudas a los precios y ayudas directas. Permite mediante la diferenciación de las ayudas crear incentivos para fomentar el objetivo de preservación del patrimonio rural.

3.9. Existen así tres formas de repercusiones positivas para el patrimonio rural:

- La agricultura extensiva produce un menor desgaste del suelo y, de este modo, su regeneración.

- La retirada temporal de tierras de la producción hace que se siga recurriendo a la totalidad de las superficies, lo cual satisface el objetivo de preservar el paisaje como superficie abierta.

- Con la diferenciación de las ayudas vinculadas a la superficie resulta posible garantizar la conservación de superficies y conjuntos importantes para el patrimonio rural, los cuales tienen a menudo unos gastos de explotación elevados.

4. Conclusiones

4.1. El Comité de las Regiones observa que existe un "déficit de percepción" en lo que se refiere al valor del patrimonio rural europeo (y a las amenazas que pesan sobre el mismo). Esto es tanto más lamentable cuanto que el modelo de la agricultura y la silvicultura europeas se puede justificar y defender argumentando esencialmente que han surgido en condiciones determinadas por la alta densidad de población y la variedad del espacio natural. El uso agrícola en Europa explota el espacio natural europeo y crea así las condiciones para la equiparación con las zonas urbanas, para la prestación de servicios de interés general a los ciudadanos que residen en las zonas rurales y para el ocio del conjunto de la población. El espacio del patrimonio rural tiene un valor socioeconómico e, igualmente, cultural y estético.

4.2. El Comité subraya la necesidad de que el objetivo de preservación del patrimonio rural no siga considerándose como algo marginal, sino que debe situarse en pie de igualdad con los demás objetivos de la política agrícola. La Declaración de Cork ha servido para ampliar el catálogo de objetivos. La inclusión de la dimensión del patrimonio rural es un paso importante para satisfacer la exigencia de un fomento integrado del espacio rural.

4.3. Las autoridades responsables de la política agrícola a escala europea, en los Estados miembros y en las regiones y municipios deben subrayar la importancia de las prestaciones de la agricultura y de la silvicultura para el patrimonio rural y mostrar que no se trata de defender intereses particulares, sino valores importantes para el conjunto de la sociedad. A este respecto, la experiencia llevada a cabo en los parques naturales regionales sirve de ejemplo.

4.4. La protección del medio ambiente agrario y forestal (suelo, agua, aire, protección de animales y plantas) y la protección del patrimonio rural como dimensión socioeconómica, cultural y estética son objetivos muy estrechamente relacionados entre sí. En el cuidado del patrimonio rural se trata sobre todo de conseguir una combinación adaptada a las circunstancias regionales entre superficies abiertas y cerradas y conservar las superficies particularmente importantes para la configuración del paisaje. Pero también las zonas sujetas a explotación agrícola intensiva pertenecen al patrimonio rural. Las superficies agrícolas explotadas en exceso deben volver a una explotación respetuosa con el medio ambiente. Por ello, la Política Agrícola Común debe garantizar la existencia de una agricultura competitiva y dirigida a los mercados que realice una explotación sostenible y respetuosa con el medio ambiente de las superficies agrícolas.

4.5. El Comité de las Regiones considera necesaria la celebración en los próximos años de un amplio debate sobre génesis, configuración actual y evolución futura (riesgos) del patrimonio rural europeo. Por ejemplo, se puede seguir el modelo de la campaña del Consejo de Europa sobre el espacio rural a mediados de los años ochenta y del Convenio sobre el paisaje que en la actualidad está en instancias de aprobación por el Consejo de Europa. Es necesario evaluar los resultados científicos disponibles en materia de agronomía y ordenación del territorio relativos a la preservación del patrimonio rural y las amenazas que pesan sobre el mismo e intentar valorar las hipótesis desarrolladas en los mismos con vistas a sus consecuencias para la PAC.

4.6. La principal misión de la agricultura es la producción de alimentos de alta calidad. Además de esta actividad, las explotaciones agrarias proporcionan un patrimonio rural variado y ecológicamente rico. El grado de sensibilización hacia esta prestación adicional, que también debe fomentarse, ha de intensificarse. Esto no puede llevarse a cabo más que formando y ayudando a las nuevas generaciones de agricultores. Ello también significa asegurar con todos los medios la continuidad de las actividades agrícolas y forestales y del sector de los cultivos no alimentarios en las zonas de colina y de montaña, así como en todas las regiones desfavorecidas, reconociendo a los agricultores la función de agentes ecológicos que están en condiciones de garantizar la consecución de los siguientes objetivos fundamentales: protección contra los incendios, las avalanchas y la erosión, gestión de los recursos hídricos y forestales, preservación de la diversidad biológica y, en general, cuidado y preservación del patrimonio rural.

4.7. En la planificación y aplicación de medidas a escala regional y municipal se puede apoyar eficazmente el objetivo de preservación del patrimonio rural [consideración de las relaciones en la estructura de los espacios habitados evitando la multiplicación de usos impropios del suelo, consideración igualmente de la situación periférica de zonas habitadas, combinación de superficies abiertas y bosque según la topografía del terreno, mantenimiento de los elementos importantes para la configuración del paisaje (laderas, vegas de los ríos)]. Las superficies destinadas a los cultivos o a la ganadería que la opinión pública puede identificar con productos de alta calidad deberían ser tratadas con una particular conciencia de responsabilidad, con el fin de poner de relieve y de preservar sus características tradicionales.

4.8. En las regiones de montaña, los pastos y las superficies forestales tienen una gran importancia en la definición de paisajes de alto valor, que también son muy relevantes para fines turísticos. Convendría garantizar a través de medidas de política agrícola la presencia de ganado de pastoreo y fomentar en numerosas regiones una planificación forestal específica.

4.9. Es necesaria una evaluación de las experiencias adquiridas con las medidas medioambientales desde la reforma de 1992. Se debe estudiar también cómo potenciar de modo eficaz el objetivo de preservación del patrimonio rural con la descentralización, la competencia en materia de planificación a escala regional y local y la sensibilización de la población. Por regla general, los entes territoriales han adoptado en este sector políticas dinámicas en las que los Fondos Estructurales de la Unión Europea participan activamente. El objetivo de estas acciones consiste en fomentar el establecimiento de nuevos habitantes en las zonas rurales afectadas y reforzar el poder de atracción turístico, con el fin de desarrollar la actividad económica local.

4.10. Para la preservación del patrimonio rural es necesaria una política estructural amplia dirigida a los pueblos y los municipios rurales (también en lo relativo al cuidado de la imagen local). En particular, la ordenación del suelo en el marco de nuevas concentraciones parcelarias y renovación de pueblos es, en la medida en que se respeten los objetivos de preservación y cuidado del patrimonio rural, un instrumento eficaz para la preservación de la diversidad del patrimonio rural.

4.11. Conviene analizar las medidas adoptadas sobre la base del Reglamento (CE) n° 1257/1999 y poner en marcha acciones piloto en el marco de Leader II para mejorar la comprensión de los mecanismos de acción y, por lo tanto, de la orientación de la política agrícola. Debe examinarse sobre todo hasta qué punto otras medidas de apoyo de la PAC contrarrestan el objetivo de preservación del patrimonio rural. En la determinación de las superficies susceptibles de recibir ayudas deben tenerse en cuenta ante todo las superficies improductivas que revisten importancia para el paisaje.

4.12. El objetivo de preservación del patrimonio rural sólo puede alcanzarse mediante un esfuerzo común de los organismos afectados a escala europea, nacional, regional y local con competencias en materia de política agrícola, protección de la naturaleza, protección del medio ambiente y ordenación del territorio.

4.13. Es preciso examinar con métodos estadísticos y empíricos el volumen de recursos y trabajo que para el desempeño de estas tareas emplean efectivamente, ya en la actualidad, la población, el sector agrícola y las regiones y municipios. Los trabajos relativos a los indicadores para la descripción del patrimonio rural deben continuar y ha de examinarse su inclusión en sistemas de indicadores del espacio rural y de la agricultura.

4.14. Es importante sensibilizar sobre estas cuestiones a la población de las zonas urbanas y rurales.

Bruselas, 14 de junio de 2000.

El Presidente

del Comité de las Regiones

Jos Chabert

(1) DO L 160, de 26.6.1999, p. 80.

(2) DO C 93, de 6.4.1999, p. 1.

(3) DO C 93, de 6.4.1999, p. 9.

(4) DO C 116, de 14.4.1997, p. 46.

(5) CDR 183/99 fin - DO L 156, 6.6.2000, p. 40.