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Bruselas, 13.6.2006

COM(2006) 289 final

INFORME DE LA COMISIÓN

«LEGISLAR MEJOR 2005» de conformidad con el artículo 9 del Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad (XIII Informe) {SEC(2006) 737}

INFORME DE LA COMISIÓN

«LEGISLAR MEJOR 2005» de conformidad con el artículo 9 del Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad (XIII Informe)

El presente informe es el décimo tercer informe anual sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. Incluye también los avances realizados para mejorar el marco regulador de la Unión Europea[1].

1. LEGISLAR MEJOR

La mejora del marco regulador es una prioridad absoluta tanto para aumentar la competitividad, el crecimiento y el empleo como para impulsar el desarrollo sostenible y lograr una mayor calidad de vida de los ciudadanos europeos. Para lograr dicha mejora es preciso que el Parlamento Europeo, el Consejo, la Comisión y los Estados miembros trabajen conjuntamente.

Los objetivos y medidas principales para legislar mejor en las instituciones de la UE se recogen, fundamentalmente, en dos documentos: el Plan de acción de la Comisión para legislar mejor, modificado en marzo de 2005[2], y el Acuerdo Interinstitucional «Legislar mejor» adoptado por el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión en diciembre de 2003[3].

En 2005, el interés por mejorar la calidad normativa siguió aumentando. Se adoptaron diversas medidas en diferentes foros, lo que refleja la importancia que se concede a este asunto.

1.1. Iniciativas adoptadas por la Comisión

En 2005, la nueva Comisión se fijó como objetivo fundamental lograr un crecimiento más fuerte y duradero y la creación de más y mejores empleos. En el anuncio de una nueva etapa de la «Estrategia de Lisboa»[4], destacó una serie de medidas fundamentales: regular incentivos para empresas, recortar gastos innecesarios y eliminar obstáculos normativos para la adaptabilidad y la innovación. Estos puntos fueron reiterados en la Comunicación de marzo de 2005 titulada «Legislar mejor para potenciar el crecimiento y el empleo en la Unión Europea»[5].

Desde entonces, la Comisión, de acuerdo con su Plan de acción modificado de marzo de 2005:

- ha ratificado las directrices modificadas de revisión de impacto[6];

- ha adoptado una Comunicación relativa a una metodología común de la UE para la evaluación de los costes administrativos impuestos por la legislación[7];

- ha adoptado una Comunicación sobre resultados del examen de las propuestas legislativas pendientes[8];

- ha adoptado una Comunicación sobre una estrategia para la simplificación del marco regulador[9].

- ha creado el grupo de expertos nacionales de alto nivel sobre regulación[10].

Consulta de las partes interesadas

En 2005, se produjo un incremento significativo del número de consultas, con 187 Comunicaciones no legislativas (28 más que en 2004) y 106 consultas por Internet (11 más) a través del portal «Tu voz en Europa». El cumplimiento general de las normas mínimas para la consulta pública[11] ha sido correcto. La experiencia ha demostrado que se puede aún mejorar: 1) proporcionando información sobre la manera en que las observaciones se incorporaron a una propuesta o los motivos por los que se descartaron, y 2) garantizando que las observaciones recibidas se publican de forma sistemática.

Evaluación del impacto

En 2005, la Comisión siguió mejorando su metodología para evaluar el posible impacto de sus propuestas[12], y aumentó la cantidad[13] y la calidad[14] de las evaluaciones de impacto reales que acompañan a sus iniciativas más importantes. Hay que prestar una atención especial para garantizar que las opciones políticas alternativas son estudiadas en profundidad desde el inicio del ciclo de desarrollo de las políticas, como parte de un mayor apoyo a la calidad y al marco de control.

Recogida y uso de información técnica

En 2005 se inauguró SINAPSE ( Scientific Information for Policy Support in Europe ), una nueva y potente interfaz entre los expertos y los responsables de la elaboración de políticas (UE)[15].. Más de 300 organizaciones científicas europeas e internacionales se registraron en 2005. Este instrumento contribuirá a seguir aumentando la calidad, la apertura y la eficacia de la recogida de información técnica, de acuerdo con los principios y normas mínimos establecidos por la Comisión en su Comunicación de 2002 sobre la obtención y utilización de asesoramiento por la Comisión[16].

Tras los compromisos adquiridos en julio de 2004 por el Presidente Barroso ante el Parlamento Europeo, la Comisión ha adoptado medidas importantes para mejorar la transparencia en lo que respecta a sus grupos de expertos. En concreto, desde octubre de 2005 existe un registro que facilita al Parlamento y al público en general información normalizada sobre unos 1 200 grupos de expertos que asesoran a la Comisión[17].

Actualización y simplificación del acervo

En octubre de 2005, la Comisión adoptó una nueva fase de su estrategia para la simplificación de las normas existentes[18] que continúa y mejora el primer programa general de simplificación iniciado en febrero de 2003[19]. Basándose en las aportaciones de los Estados miembros[20] y de los agentes interesados[21], la nueva estrategia proponía un programa escalonado de tres años que será actualizado con regularidad. El número de propuestas de simplificación presentado por la Comisión aumentará de forma significativa. El programa escalonado prevé la derogación, la codificación, la refundición o la modificación de 222 actos jurídicos (con repercusiones importantes sobre más de 1 400 actos relacionados).

Cálculo de los costes administrativos

En 2005, la Comisión puso a prueba, aceptó y presentó una metodología para calcular los costes administrativos impuestos por la legislación comunitaria[22]. También concluyó que un planteamiento común a escala comunitaria sería más factible y su valor añadido resultaría más evidente.

La Comisión anunció la inclusión de dicha metodología en sus directrices de evaluación de impacto[23]. Se dispuso a estudiar si podría aplicarse la metodología comunitaria común a la evaluación de la carga administrativa acumulativa a nivel sectorial[24]. También anunció su intención de afinar más la metodología con la ayuda de un grupo de alto de nivel de expertos nacionales.

Elección de instrumentos

En su Plan de acción revisado para 2005, la Comisión reiteró la necesidad de prestar más atención a la elección de instrumentos para el cumplimiento de los objetivos del Tratado y para la ejecución de las políticas comunitarias. Los responsables de la elaboración de las políticas deberán esforzarse por estudiar una serie de opciones legislativas y no legislativas que podrían cumplir estos objetivos. Con el fin de aumentar la concienciación y contribuir a un entorno más favorable para el empleo de instrumentos normativos alternativos, la Comisión inició un inventario de los casos existentes de autorregulación y corregulación en la UE. El Comité Económico y Social Europeo (CESE) y la Comisión han estudiado la manera de recoger información operativa sobre la autorregulación y corregulación en la UE, de intercambiar información y de identificar las mejores prácticas. Decidieron lanzar una nueva base de datos en 2006.

Al tiempo que insiste en las posibles alternativas normativas, el planteamiento de la Comisión reconoce también que, en muchos casos, los reglamentos siguen siendo la forma más sencilla de lograr los objetivos de la UE, como señaló el Observatorio del mercado único del Comité Económico y Social Europeo.

Seguimiento de la aplicación del Derecho comunitario

La responsabilidad principal de la aplicación de la legislación comunitaria corresponde a las administraciones nacionales (y a los tribunales) de los Estados miembros. La función de la Comisión es garantizar que la transposición y la aplicación de la legislación comunitaria se realizan de forma correcta y diligente.

El avance en el seguimiento de la transposición y en la comprobación de la conformidad depende sobre todo de la disponibilidad de tablas de concordancia estándar[25], el uso sistemático de la notificación electrónica de las medidas incorporadas, la detección precoz de posibles problemas y la asistencia técnica, así como el uso de recordatorios. En 2005, los nuevos Estados miembros estaban plenamente integrados en el proceso de seguimiento habitual. En cuanto a la notificación de las medidas nacionales para transposición de Directivas, los resultados de los nuevos Estados miembros están siendo comparativamente buenos. El avance en las tablas de concordancia fue más limitado. En sus Directivas propuestas, la Comisión ha incluido de forma sistemática una disposición que exige a los Estados miembros que proporcionen dichas tablas, disposición a la que el Consejo aún no ha dado su acuerdo.

La gestión de las denuncias e infracciones, otro elemento clave para garantizar la correcta aplicación de la legislación comunitaria, mejoró a diferentes niveles. El uso de medidas menos formales también creció en 2005.

Examen y retirada de propuestas pendientes

El Plan de acción revisado de marzo de 2005 preveía el examen de las propuestas pendientes, en cuanto a su importancia general y a su impacto sobre la competitividad[26]. Las propuestas pendientes transmitidas al legislador antes del 1 de enero de 2004 fueron examinadas en su totalidad (183 propuestas). Esta iniciativa fue una novedad, ya que fue más allá del ejercicio técnico (es decir, la retirada periódica de propuestas que ya no son de actualidad).

En septiembre de 2005, la Comisión anunció su intención de retirar 68 propuestas[27]. Se determinó que no se ajustaban a los objetivos de Lisboa ni a los principios para legislar mejor, que tenían pocas posibilidades de ser adoptadas o que eran obsoletas por razones objetivas. Tras dejar tiempo al Parlamento y al Consejo para que expresaran sus opiniones y para examinar después sus observaciones, la Comisión retiró oficialmente sus propuestas con la publicación de una lista en 2006 en el Diario Oficial.

1.2. Medidas adoptadas por el Parlamento Europeo, el Consejo, el Comité de las Regiones y el Comité Económico y Social En 2005, el Parlamento Europeo empezó a trabajar en varios informes sobre aspectos diversos para legislar mejor, la mayoría de los cuales deberán ser adoptados en 2006. El Consejo y su Presidencia también mostraron interés en mantener este impulso para legislar mejor [28]. El Comité de las Regiones y el Comité Económico y Social también participaron activamente en el debate para legislar mejor.

Se produjeron avances prometedores en las evaluaciones de impacto. El Parlamento Europeo finalizó su primera evaluación de impacto sobre las modificaciones de una propuesta de la Comisión, al igual que el Consejo, en forma de proyecto piloto. Lo difícil será pasar de una fase de prueba a una aplicación más amplia. Un avance notorio lo constituyó el Acuerdo interinstitucional de noviembre de 2005 para un «planteamiento común sobre la evaluación de impacto», en el que se establecen algunas reglas básicas para la evaluación del impacto en el transcurso del proceso legislativo. Este «planteamiento común» puede considerarse el primer paso para la elaboración de una metodología común para la evaluación de impacto prevista en el Acuerdo Interinstitucional «Legislar mejor» (en los sucesivo, «AII»).

Las otras Instituciones tienen que esforzarse aún más. Por ejemplo, la Comisión desearía que los Estados miembros se comprometieran a realizar evaluaciones de impacto de las medidas que ellos presentan para la cooperación policial y judicial en materia penal (el denominado tercer pilar). En este ámbito, la Comisión y los Estados miembros comparten el derecho de iniciativa. Aunque la Comisión estudia el posible impacto de las propuestas de su «tercer pilar», los Estados miembros no lo hacen. En muchos casos, sus propuestas ni siquiera incluyen una exposición de motivos adecuada.

En cuanto a los costes administrativos que representa la legislación comunitaria, el claro compromiso asumido por los Ministros en el Consejo para facilitar de forma proporcionada la información necesaria para evaluar los costes fue una iniciativa muy bien acogida[29]. No obstante, el Consejo no respondió a la invitación del Consejo Europeo de marzo de 2005 para alcanzar un acuerdo con la Comisión sobre una metodología común[30].

Por el contrario, la aplicación de las disposiciones del AII sobre simplificación y coordinación de la programación legislativa fue bastante limitado. Ni el Parlamento ni el Consejo modificaron sus métodos de trabajo para la adopción de propuestas de simplificación[31]. En la medida en que este es un elemento clave del éxito de cualquier programa de simplificación, la Comisión espera que el legislador tratará las propuestas de simplificación con diligencia. La mejora de la coordinación de los calendarios legislativos anuales de las tres instituciones resultó complicada debido a la falta de compromiso del Consejo.

1.3. Medidas adoptadas por los Estados miembros

La carga normativa que pesa sobre los agentes europeos puede atribuirse en su mayor parte a la legislación nacional debido a su importancia relativa en comparación con la legislación comunitaria. Además, legislar mejor incumbe esencialmente a los Estados miembros, ya que son responsables de la aplicación y, en el caso de las Directivas, de la transposición de la legislación comunitaria a nivel nacional. Por tanto, legislar mejor depende en gran parte de ellos.

La Comisión ha propuesto que legislar mejor figure en los programas nacionales de «Lisboa» y en las medidas que piensa adoptar. Esta dimensión está incluida en el Informe anual de la Comisión sobre Crecimiento y Empleo de enero de 2006.

La Comisión insta en particular a los Estados miembros que no cuenten con una estrategia para legislar mejor, a que evalúen el impacto de la legislación propuesta, consulten de forma sistemática a las partes interesadas, elaboren un programa de simplificación de la legislación y desarrollen una metodología para calcular los costes administrativos.

2. APLICACIÓN DE LOS PRINCIPIOS DE SUBSIDIARIEDAD Y PROPORCIONALIDAD

La Comisión ha hecho un esfuerzo especial para explicar de qué manera las medidas propuestas cumplen ambos principios. La introducción de un nuevo sistema para redactar la exposición de motivos que acompaña a cada propuesta legislativa ha dado lugar a una justificación más detallada y sistemática de la necesidad de la acción comunitaria.

El Parlamento Europeo y el Consejo presentaron un número relativamente escaso de modificaciones explícitamente relacionadas con la subsidiariedad y la proporcionalidad. La interpretación consensuada de estos principios no resulta sorprendente debido a que la consulta alcanzó un nivel máximo[32], pero también a que una gran parte de las propuestas de la Comisión se realizaba a instancias del Consejo Europeo, del Consejo y del Parlamento Europeo. Surgieron divergencias en unos cuantos casos[33], pero al final las tres Instituciones consiguieron llegar a una interpretación común de la subsidiariedad y la proporcionalidad para casi todos.

En lo que respecta al Comité de las Regiones, la gran mayoría de sus dictámenes no criticaron las propuestas de la Comisión por razones de subsidiariedad. El Comité concluyó en un caso que la propuesta no cumplía plenamente ese principio[34], por lo que la Comisión decidió retirarla.

Por su parte, la COSAC[35] organizó un proyecto piloto para probar el mecanismo de alerta temprana de la subsidiariedad previsto en el Tratado Constitucional, sobre una serie de propuestas realizadas por la Comisión en 2004. Veinte Cámaras parlamentarias nacionales consideraron que la Comisión no justificó sus propuestas lo suficiente en cuanto a la subsidiariedad. Catorce concluyeron que al menos un aspecto de toda la serie había incumplido el principio de subsidiariedad. Algunas de estas críticas las compartió también el Parlamento Europeo. No obstante, algunas observaciones fueron motivadas por argumentos no relacionados con la subsidiariedad. Ello demuestra la necesidad de llegar a un acuerdo sobre el significado del principio de subsidiariedad, así como la necesidad de que la Comisión siga trabajando para proporcionar una justificación explícita y detallada de sus propuestas en términos de subsidiariedad.

En lo que respecta al control judicial a posteriori , el principio de subsidiariedad fue mencionado en cuatro sentencias y autos pronunciados por el Tribunal de Justicia y por el Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas en 2005. Ninguna de las sentencias concluyó que el principio de subsidiariedad hubiera sido infringido. El principio de proporcionalidad también fue analizado en varias sentencias, que llevaron al Tribunal de Justicia Europeo a concluir que no eran necesarias determinadas obligaciones para cumplir los objetivos establecidos en una Directiva que hubiera sido impugnada.

Finalmente, los acuerdos institucionales futuros para el seguimiento y control de la aplicación de la subsidiariedad fueron debatidos como parte del «período de reflexión, aclaración y debate» propuesto por el Consejo Europeo el 16 de junio de 2005, tras el resultado negativo de los referendos francés y neerlandés sobre el Tratado Constitucional. En noviembre de 2005, la Presidencia del Consejo y los Países Bajos organizaron conjuntamente una conferencia titulada «Sharing power in Europe» (Compartir el poder en Europa), con el objetivo principal de encontrar vías para mejorar el seguimiento y control del cumplimiento del principio de subsidiariedad. El debate se centró en la posible contribución de los Parlamentos nacionales sobre la base de los Tratados y Protocolos vigentes. La Presidencia del Consejo organizará una segunda conferencia en abril de 2006.

[1] La obligación de la Comisión de presentar al Consejo Europeo y al Parlamento Europeo un informe anual sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad quedó consagrada en el Consejo Europeo de Edimburgo de diciembre 1992. Esta obligación se incluyó en un Protocolo anexo al Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (TCE) en el marco de las modificaciones realizadas por el Tratado de Ámsterdam de 1997. Desde 1995, el informe se ocupa también de las actividades destinadas a mejorar la calidad y la accesibilidad de la legislación (véase el informe anterior, COM(2005) 98). Algunos elementos que contribuyen a mejorar el marco regulador son estudiados con más detalle en el tercer informe sobre gobernanza europea (2004-2005)(véase http://www.europa.eu.int/comm/governance/index_fr.htm).

[2] «Legislar mejor para potenciar el crecimiento y el empleo en la Unión Europea» COM(2005) 97 de marzo de 2005, en adelante, «Plan de acción». La presente Comunicación actualiza y completa el Plan de acción de 2002 («Simplificar y mejorar el marco regulador», COM(2002) 278, de 5 de junio de 2002). Este plan de acción es continuación del Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea (COM(2001) 727, de 25 de junio de 2001).

[3] DO C 321 de 31 de diciembre de 2003, p. 1.

[4] COM(2005) 24.

[5] COM(2005) 97.

[6] SEC(2005) 791. Véase http://www.europa.eu.int/comm/secretariat_general/impact/docs_en.htm.

[7] COM(2005) 518.

[8] COM(2005) 462.

[9] COM(2005) 535.

[10] Las dos reuniones (noviembre y diciembre) se dedicaron fundamentalmente a la cuestión de legislar mejor en los programas nacionales de Lisboa. El mandato del grupo es asesorar a la Comisión para legislar mejor en general, pero también proporcionar una comunicación eficaz entre la Comisión y las principales autoridades gubernamentales con vistas a legislar mejor a nivel nacional y de la UE.

[11] Estas normas se introdujeron en 2003 (COM(2002) 704 de 11 de diciembre de 2002).

[12] Las directrices internas de la Comisión sobre la evaluación de impacto fueron modificadas en junio de 2005. Esta modificación fue muy bien acogida ya que resultan más comprensibles y se refuerza el marco analítico del impacto económico, medioambiental y social.

[13] En 2005, se realizaron 77 evaluaciones de impacto, frente a 29 en 2004.

[14] El resultado de la evaluación independiente que se iniciará en 2006 proporcionará datos más concretos sobre la calidad general de la evaluación de impacto de la Comisión y su evolución.

[15] http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/regexp/index.cfm?lang=EN.

[16] COM(2002) 713 de 11 de diciembre de 2002.

[17] Acceso al registrohttp://europa.eu.int/comm/secretariat_general/regexp/index.cfm?lang=EN.

[18] COM(2005) 535.

[19] COM(2003) 71.

[20] Incluidas las prioridades para la simplificación señaladas en el Consejo de noviembre de 2004.

[21] El 1 de junio de 2005, la Comisión inició una consulta pública en Internet «Diez minutos para mejorar el entorno empresarial en la UE» (http://europa.eu.int/yourvoice/forms/dispatch?form=418&lang=EN).

[22] Comunicación relativa a una metodología común de la UE para la evaluación de los costes administrativos impuestos por la legislación (COM(2005) 518, acompañada del Documento de trabajo de los servicios de la Comisión SEC(2005) 1329 Outline of the proposed EU common methodology and Report on the Pilot Phase (April – September 2005) .

[23] Esta Comunicación especificaba que la aplicación y utilización de la metodología dependerá de: a) el principio del análisis proporcionado (ya que la Comisión mantiene la responsabilidad de juzgar los costes de sus propuestas), b) la disponibilidad de datos suficientes, fiables y representativos, compatibles con la metodología comunitaria común, y c) la disponibilidad de suficientes recursos humanos y financieros.

[24] En el Informe Anual sobre la estrategia de Lisboa adoptado en enero de 2006, la Comisión anunció que procederá a «una remodelación consistente en calcular el coste administrativo de las normas de la Comunidad (o la manera en que se han aplicado) en sectores específicos como parte de los trabajos de simplificación administrativa en curso, haciendo especial hincapié en las PYME» (COM(2006) 30 de 25 de enero de 2006).

[25] Las tablas de concordancia indican la medida nacional que transpone una disposición concreta de la Directiva.

[26] COM(2005) 97.

[27] COM(2005) 462.

[28] En noviembre de 2005, las Presidencias británica, austriaca y finlandesa presentaron un documento de debate titulado «Advancing Better Regulation in Europe», Documento del Consejo 15140/05 de 29 de noviembre de 2005.

[29] Reducción de las cargas administrativas impuestas a las empresas , Conclusiones del Consejo de Asuntos Económicos y Financieros (8 de noviembre de 2005) 13678/05.

[30] Conclusiones del Consejo Europeo de 22 y 23 de marzo de 2005.

[31] El plazo era de seis meses como máximo a partir de la entrada en vigor del Acuerdo, es decir, finales de junio de 2004.

[32] Véase el Anexo 2 del Documento de acompañamiento de los servicios de la Comisión.

[33] Véase la sección 3.2. del Documento de acompañamiento de los servicios de la Comisión.

[34] Véase la sección 3.3.1 del Documento de acompañamiento de los servicios de la Comisión.

[35] «Conferencia de Órganos Especializados en Asuntos Europeos y Comunitarios de los Parlamentos de la Unión Europea».