COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO Hacia un procedimiento de asilo común y un estatuto uniforme, válido en toda la Unión, para las personas a las que se concede asilo

PRÓLOGO

En el apartado 15 de las Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Tampere, de los días 15 y 16 de octubre de 1999, se establece que, a largo plazo, las normas comunitarias relativas a un sistema europeo común de asilo deberían dar lugar a un procedimiento de asilo común y a un estatuto uniforme, válido en toda la Unión, para las personas a las que se concede asilo y se pide a la Comisión que elabore una comunicación al respecto.

La Presidencia portuguesa organizó, en junio de 2000, una Conferencia europea consagrada a los problemas del sistema europeo común de asilo. Los debates sobre el procedimiento de asilo común y el estatuto uniforme para los refugiados permitieron que varios responsables políticos, algunos de nivel ministerial, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) y otras organizaciones internacionales, así como representantes del mundo académico y de las ONG desarrollaran varias pistas de reflexión de manera informal.

La presente Comunicación expone las reflexiones de la Comisión sobre este procedimiento y este estatuto. El objetivo de la comunicación no consiste en proponer uno o varios sistemas listos para ser aplicados inmediatamente sino en iniciar el debate comunitario sobre esta perspectiva a largo plazo. El abanico de soluciones e instrumentos es bastante amplio y abierto. La Comisión se propone, en efecto, abordar de manera ambiciosa todas las cuestiones e imaginar varios escenarios posibles para que el Consejo, el Parlamento Europeo y las distintas organizaciones afectadas por la política de asilo, puedan mantener un debate completo con el fin de llegar a definir orientaciones precisas.

La Comunicación estudia, en primer lugar, el contexto y los objetivos del procedimiento común y del estatuto uniforme ya que, en efecto, antes de precisar los objetivos comunes y de proponer un ámbito de aplicación útil para la Unión Europea, importa tener en cuenta los flujos a los que deben enfrentarse los Estados Miembros, así como las condiciones del entorno jurídico. A continuación, la Comunicación examina las posibles hipótesis, por una parte, en materia de procedimiento común, bien a través de un enfoque procesal limitado o con un enfoque más global y, por otra, en materia de estatuto uniforme, destacando la necesidad de alcanzar análisis comunes subyacentes al procedimiento y al estatuto. Por último, la Comisión propone una estructura general y un método para el examen de la Comunicación.

En el ámbito del asilo, la Comisión recuerda que, desde mayo de 1999, ha depositado ante el Consejo y el Parlamento las siguientes iniciativas: Reglamento EURODAC sobre las impresiones dactilares de los solicitantes de asilo (que será aprobado por el Consejo en las próximas semanas), Directiva sobre la reagrupación familiar, Decisión relativa a un Fondo Europeo para los Refugiados (adoptada por el Consejo en septiembre de 2000), Directiva sobre la protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas, Directiva sobre los procedimientos de asilo (concesión y retirada del estatuto de refugiado). Asimismo, tiene intención de completar, antes de que finalice 2001, este paquete legislativo en los siguientes ámbitos: condiciones de acogida de los solicitantes de asilo, criterios y mecanismos para determinar el Estado responsable del examen de una solicitud de asilo (instrumento comunitario sucesor del Convenio de Dublín), normas sobre el reconocimiento y el contenido del estatuto de refugiado y formas de protección subsidiarias que ofrezcan un estatuto adecuado.

ÍNDICE

Parte I. Contexto y objetivos de un procedimiento común y un estatuto uniforme p.4

1.1 Resumen de la situación del asilo en la Unión Europea p.4

1.2 Retos y objetivos de un procedimiento común y de un estatuto uniforme p.6

1.3 Ámbito de aplicación p.7

Parte II. Un procedimiento común limitado a un procedimiento común global p.8

2.1 Normas de procedimiento de segunda etapa p.8

2.2 Procedimiento único p.9

2.3 Acceso al territorio p.9

2.4 Consecuencias en las condiciones de acogida de los solicitantes de asilo p.10

2.5 Criterios y mecanismos para la atribución de la responsabilidad del examen

de la solicitud de asilo p.11

2.6 Regreso p.11

Parte III. Uno o varios estatutos uniformes válidos en toda la Unión p.12

3.1 Interpretación común de la condición de refugiado y la necesidad de protección

internacional p.12

3.2 Límites de uno o varios estatutos uniformes personales p.12

3.3 Documentos, derechos, libre circulación y derecho de residencia en otro Estado miembro p.13

3.4 Integración y acceso a la nacionalidad p.14

Parte IV. Análisis comunes p.15

4.1 Informaciones, intercambios y evaluaciones comunes p.15

4.2 Un capítulo de importancia prioritaria: la recogida de datos estadísticos p.16

4.3 Aspectos de política exterior p.17

Parte V. Una arquitectura posible y un método de examen p.17

5.1 El concepto de "a largo plazo" p.17

5.2 Los medios p.18

5.3 Concertación con el ACNUR y la sociedad civil p.19

5.4 Seguimiento concreto de la Comunicación p.20

PARTE I: CONTEXTO Y OBJETIVOS DE UN PROCEDIMIENTO COMÚN Y UN ESTATUTO UNIFORME VÁLIDO EN TODA LA UNIÓN

1.1 Resumen de la situación del asilo en la Unión Europea

Entre las fuentes de la protección internacional en los Estados miembros de la Unión Europea debe citarse, evidentemente, la Convención de Ginebra de 1951 relativa al estatuto de los refugiados y su Protocolo de 1967 pero también las disposiciones constitucionales o legislativas nacionales y otros Convenios internacionales, por ejemplo, las consecuencias extraídas en materia de asilo del respeto del Convenio europeo de los Derechos Humanos (artículo 3) o la Convención contra la tortura (artículo 3 también) o, incluso, para algunos la Convención sobre los derechos del niño. En algunos Estados miembros, las prácticas administrativas revisten una importancia particular frente a la oferta de protección en su conjunto. El papel de la jurisprudencia nacional y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos resulta esencial para el pleno desarrollo del derecho de asilo en los Estados miembros. En términos generales, la existencia de persecución individual (elemento fundamental de la Convención de Ginebra) no es, por lo tanto, la única razón para conceder asilo en Europa, aunque la Convención de Ginebra sea el pilar central.

Por otra parte, la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea establece en su artículo 18 que se garantiza el derecho de asilo dentro del respeto de las normas de la Convención de Ginebra y de conformidad con el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y en el apartado 2 de su artículo 19 que nadie podrá ser devuelto, expulsado o extraditado a un Estado en el que corra un grave riesgo de ser sometido a la pena de muerte, a tortura o a otras penas o tratos inhumanos o degradantes.

La comprensión de la realidad del fenómeno del asilo en Europa supone necesariamente un análisis a medio y largo plazo. En efecto, aunque el número de solicitudes de asilo en la Unión ha disminuido considerablemente después del pico alcanzado en 1992-93, desde mediados de 1996 se constata un recuperación constante. Por una parte, los Estados miembros se ven afectados de manera diferente en cuanto a los flujos recibidos; por otra, si bien algunos Estados miembros han conocido una estabilización de la demanda o, incluso, una relativa disminución (la parte de Alemania ha ido disminuyendo hasta llegar al 25% del total de la UE en 1999), otros han experimentado un crecimiento muy importante desde hace dos años (por ejemplo, RU, B).

Gráficos Estimaciones EUROSTAT - fuentes: Estados miembros y EUROSTAT

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Fig.1 - Solicitudes de asilo en la UE-15, 1985-2000

Fig.2-Porcentajes de solicitudes de asilo entre Estados Miembros Fig.3-Porcentajes de reconocimientos de media entre 1997 y 1999 (total = 892.381) conformidad con la Convención de Ginebra entre Estados Miembros, media entre 1997 y 1999

(total: 89.576)

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

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Fig.4-Reconocimientos de conformidad con la Convención de Ginebra en la UE, de 1996 a 1999

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Si bien las concesiones del estatuto de refugiado, tal como se define en la Convención de Ginebra, presentan, desde comienzos de la década de los años 90 cierta estabilidad, en valores absolutos, a pesar de las variaciones de la demanda, se observa en los últimos años cierto descenso, que se podría explicar por las siguientes razones:

. medidas adoptadas por los Estados miembros o la Unión Europea que habrían tenido como consecuencia desviar algunos flujos de refugiados hacia otros destinos o disuadir a algunos refugiados de formular solicitudes de asilo

. la hipótesis defendida por algunos de unos flujos cada vez más mixtos, en los que se disimularía una migración económica bajo las solicitudes de asilo, lo que naturalmente implica que se rechacen solicitudes

. una creciente inadecuación entre la naturaleza de la demanda y los criterios de la Convención de Ginebra. Esto se explica, en gran parte, por el recrudecimiento de los conflictos armados, que suponen una situación de inseguridad generalizada y violaciones de los derechos humanos que resultan difíciles de asimilar al concepto de persecución, tal como se entiende en una larga tradición de interpretación de la Convención de Ginebra en Europa. Sería peligroso explicar la disminución global de concesiones del estatuto de refugiado en la totalidad de la Unión Europea por una interpretación "cada vez más restrictiva" de la Convención de Ginebra por lo que se refiere a tales situaciones. En efecto, por una parte, a las solicitudes procedentes de países donde la persecución individual presenta formas fácilmente reconocibles les siguen respondiendo elevados porcentajes de concesión del estatuto de refugiado. Por otra, la evolución de la jurisprudencia de las instancias de apelación ha llevado a incluir progresivamente las nuevas situaciones en el ámbito de aplicación de la Convención de Ginebra. Sin embargo, estas tendencias generan problemas de divergencia de jurisprudencia que no garantizan un espacio común europeo.

En cualquier caso, conviene tener asimismo en cuenta los otros medios por los que los Estados miembros responden a las necesidades existentes de protección. Los Estados Miembros han desarrollado formas de protección complementarias o subsidiarias con el fin de conceder a los solicitantes de asilo una protección adecuada cuando no están cubiertos por la Convención de Ginebra pero, sin embargo, necesitan protección internacional. El artículo 3 de la CEDH desempeña en este contexto un papel primordial. Estos tipos de protección se han elaborado sin coordinación y evolucionan constantemente en cada uno de los Estados miembros. En varios Estados miembros, las protecciones subsidiarias superan en número [1] a los casos de reconocimiento del estatuto de refugiado sobre la base de la Convención de Ginebra.

[1] Por ejemplo, durante los años 1998 y 1999, la proporción de estatutos subsidiarios respecto de los estatutos de la Convención de Ginebra se ha, como mínimo, duplicado en los siguientes Estados miembros: Países Bajos, Grecia, Finlandia, Suecia, Dinamarca, Portugal. En otros Estados miembros que ha introducido recientemente formas de protección subsidiaria se observa un aumento constante (Austria, Francia, España). En Alemania y el Reino Unido, los estatutos subsidiarios constituyen una parte sustancial y constante de las decisiones positivas en materia de protección.

1.2 Retos y objetivos de un procedimiento de asilo común y de un estatuto uniforme

La definición de orientaciones que conduzcan a un procedimiento común y un estatuto uniforme requiere un consenso sobre los retos que deben superarse y los objetivos que hay que alcanzar. A este respecto, la Comisión propone los siguientes elementos:

. En la línea de las conclusiones de Tampere, adoptar principios claros y que ofrezcan garantías a quienes, legítimamente, busquen protección en la Unión Europea y soliciten acceder a su territorio. Estos principios deben permanecer plenamente anclados en el respeto de la Convención de Ginebra sobre los refugiados y otros instrumentos pertinentes en materia de derechos humanos, estableciendo una capacidad de respuesta a las necesidades humanitarias sobre la base de la solidaridad.

. Respeto absoluto del derecho a solicitar asilo; aplicar íntegra y globalmente la Convención de Ginebra; garantizar que nadie será devuelto a donde corra peligro de ser perseguido de nuevo, es decir, mantener el principio de no devolución.

. Permitir a los Estados miembros definir quiénes necesitan verdaderamente protección y responder adecuadamente a las situaciones de vulnerabilidad. Las normas adoptadas deben ser, pues, equitativas, eficaces y conducir a decisiones rápidas y de calidad.

. Desarrollar dichos procedimiento y estatuto, insertándolos en una política común de migración en todas sus dimensiones (asociación con los países de origen, trato equitativo de los nacionales de terceros países, gestión de los flujos migratorios). En particular:

- preservar la especificidad de la admisión humanitaria y del derecho de asilo en la Unión Europea, respecto de la entrada por otras razones;

-hallar un equilibrio entre el respeto absoluto de la especificidad de esta admisión humanitaria y los legítimos objetivos de prevención y lucha contra la inmigración ilegal.

En este contexto, la Comisión considera que los Estados miembros estarán en mejor posición para combatir lo que se presenta como un verdadero abuso del sistema de asilo, si se equipan de una amplia gama de políticas de gestión de la inmigración, que sean abiertas, transparentes y tengan mejor en cuenta la situación económica y demográfica de los Estados miembros de la Unión. Las complejas relaciones entre estas diferentes dimensiones se analizarán con mayor profundidad en otra comunicación separada.

. Limitar los movimientos secundarios exclusivamente inducidos por la diversidad de normas aplicables. Deben desaparecer las divergencias de política de asilo entre los distintos Estados miembros y hay que procurar buscar la equiparación de las condiciones, con el fin de evitar los efectos contrarios al interés de los Estados miembros. Además, los refugiados y las personas que soliciten protección deben poder beneficiarse globalmente de las mismas condiciones de examen de su solicitud, así como de las mismas condiciones de protección y residencia, cualquiera que sea el Estado miembro. Quienes no tienen necesidad de protección, o han dejado de tenerla, deben también recibir un trato equivalente.

. Considerar la primera etapa prevista en los apartados 14, 16 y 17 de las Conclusiones de Tampere y en el Marcador presentado en la primavera 2000 como el pilar sobre el que elaborar un procedimiento común y un estatuto uniforme.

. Basar las normas que se definan en el Tratado y respetar los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. Al insertarse en el marco general del desarrollo de la Unión Europea como espacio de libertad, seguridad y justicia, estas normas deben contribuir a garantizar la libre circulación de personas lo más ampliamente posible.

. Proceder a la consulta de las organizaciones internacionales interesadas, en particular, el ACNUR, sobre la base de la Declaración n° 17 del Tratado de Amsterdam.

1.3 Ámbito de aplicación

Habida cuenta de los datos sobre los flujos, los aspectos evocados en el apartado 1.1, los distintos tipos de necesidades de protección internacional, los propios términos del Tratado y las conclusiones de Tampere sobre el sistema europeo común de asilo, los objetivos previamente mencionados y, en particular, el objetivo de eficacia y equilibrio, el procedimiento común y el estatuto uniforme deben vincularse a todas las necesidades de protección internacional, y no únicamente a las cubiertas por la Convención de Ginebra.

La Comisión considera importante clarificar, de inmediato, un punto: para la Comisión, el procedimiento común y el estatuto uniforme no tienen por objeto organizar el reconocimiento de la condición de refugiado de conformidad con la Convención de Ginebra o de protecciones subsidiarias mediante decisiones individuales positivas o negativas adoptadas por un órgano comunitario. Esta opción sería totalmente incompatible con los principios de proporcionalidad y subsidiariedad e implicaría, además, la creación de un órgano jurisdiccional específico de apelación de las decisiones individuales.

En el contexto de un procedimiento común y de un estatuto uniforme, podría considerarse, en una segunda etapa, desarrollar los mecanismos y el contenido de la protección temporal en caso de afluencia masiva de desplazados. La Directiva propuesta en mayo de 2000 tiene por objetivo facilitar la respuesta de los Estados miembros a dicha afluencia masiva a través de normas y mecanismos mínimos, justos y equilibrados. La Comisión no incluye, sin embargo, estos problemas en la presente Comunicación.

PARTE II: UN PROCEDIMIENTO COMÚN LIMITADO A UN PROCEDIMIENTO COMÚN GLOBAL

2.1 Normas de procedimiento de segunda etapa

El objetivo de la propuesta de Directiva sobre normas mínimas para los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para conceder o retirar el estatuto de refugiado consiste en instaurar, a corto plazo, un nivel mínimo de armonización de las normas aplicables sobre este tema en la Comunidad. No obliga a los Estados miembros a aplicar procedimientos uniformes. Éstos conservan, de este modo, sus sistemas nacionales, a condición de cumplir algunas normas y condiciones por lo que se refiere a las autoridades competentes y los procedimientos aplicables. Constituye una primera medida, en el sentido de que deja asimismo a los Estados miembros la opción de aplicar o no determinadas normas en los procedimientos de protección subsidiaria de aquellas personas que no se consideran refugiados.

En una segunda etapa, la definición de un procedimiento común implica la restricción de la facultad de optar en aquellos ámbitos en los que, en la primera etapa, se permitía cierta flexibilidad o de la facultad de exceptuar la aplicación de algunas disposiciones. Será necesario restringir, con vistas al establecimiento de un procedimiento común, el alcance de la flexibilidad otorgada a los Estados miembros en cuanto a la naturaleza y las competencias de la primera instancia y las instancias de apelación (noción común de independencia frente a las autoridades políticas por ejemplo), los procedimientos de admisibilidad, los procedimientos acelerados, los procedimientos en las fronteras. En segundo lugar, podría ser posible hacer converger las interpretaciones nacionales de las normas flexibles, por ejemplo, de las relativas a los plazos.

A continuación, habrá que decidir sobre el futuro de algunos conceptos, en particular, los de países de origen seguros y países terceros seguros. Varias opciones son posibles: o se prevé la aprobación de listas comunes o se eliminan estos conceptos. La ampliación de la Unión Europea constituye, a este respecto, un factor a tener en cuenta.

Por último, será preciso examinar la necesidad de legislar sobre otros aspectos no cubiertos por la primera etapa (por ejemplo: normas sobre la calidad del examen de las solicitudes y de las decisiones, gestión de los documentos presentados por el solicitante, traducción de los documentos, método y duración de la entrevista, audiencia en caso de recurso).

2.2 Procedimiento único

Una serie de Estados miembros ya han elegido la vía procesal de "la ventanilla única" y, entre los que preparan modificaciones de su dispositivo legislativo en materia de asilo, muchos han elegido esta vía. El objetivo de la ventanilla única es concentrar el examen de todas las necesidades de protección en la misma instancia para garantizar al solicitante que ninguna forma de persecución o ningún tipo de riesgo deja de tenerse en cuenta, pero también para reducir la duración total del examen de la solicitud de protección internacional. Así pues, junto al examen de la condición de refugiado de conformidad con la Convención de Ginebra, y en caso de denegación sobre esta base, la instancia examina la solicitud en virtud de una o varias protecciones complementarias. Ello se diferencia de la práctica en la que se procede al examen de la solicitud por una instancia de conformidad con la Convención de Ginebra y, en caso de denegación a raíz de la última apelación, debe de nuevo procederse al examen de la solicitud en virtud de una protección subsidiaria, en algunos casos por parte de una autoridad distinta. Se podría contemplar como una importante contribución al procedimiento común.

Sin embargo, la instauración de un procedimiento de este tipo implica el examen de varias cuestiones:

- ¿hay riesgo de desvalorización del reconocimiento de la condición de refugiado de conformidad con la Convención de Ginebra y en caso afirmativo, cómo evitarlo, por ejemplo, mediante el establecimiento de una obligación de examen en grados jerarquizados (obligación de examinar una solicitud, en primer lugar, según los criterios de la Convención de Ginebra y de completar el expediente si se cumplen los criterios; pasar a continuación a las otras necesidades de protección si no se cumplen los criterios) y de una obligación de motivar-

- ¿Cómo gestionar el procedimiento de apelación y la contestación de un solicitante de la denegación en virtud de la Convención de Ginebra aunque se le haya reconocido una protección subsidiaria-

- ¿ Deben excluirse de este procedimiento algunos obstáculos a la expulsión-

Con el fin de facilitar los trabajos, la Comisión iniciará un estudio sobre este tema.

2.3 Acceso al territorio

2.3.1 Visados y medidas de control de las fronteras exteriores

Podrían adoptarse algunos enfoques comunes en materia de política de visados y de control de las fronteras exteriores para tener en cuenta la especificidad del asilo. La reintroducción de la obligación de visados para nacionales de terceros países normalmente excluidos de esta obligación con el fin de combatir flujos repentinos y masivos, la simplificación del procedimiento de visados en situaciones precisas que convendría determinar, la consideración de las necesidades de protección internacional en las medidas legítimas de lucha contra la inmigración ilegal y el tráfico de seres humanos, a la imagen de lo que se hace en el marco de los protocolos de la Convención de Naciones Unidas sobre la delincuencia organizada transfronteriza, serían ámbitos en los que conviene intensificar el análisis.

2.3.2 Solicitud de asilo formulada fuera de la Unión Europea y reinstalación

La tramitación de la solicitud de protección en las regiones de origen y la facilitación de la llegada de los refugiados al territorio de los Estados miembros mediante un mecanismo de reinstalación constituyen medios de ofrecer acceso rápidamente a la protección, sin que los refugiados tengan que ser víctimas de redes de inmigración ilegal y tráfico de seres humanos o tengan que esperar varios años, como ocurre en ocasiones, para que se les reconozca el estatuto.

Por lo que se refiere a los programas de reinstalación, sólo 4 Estados miembros de la Unión Europea los conocen, en cooperación con el ACNUR. Los EE.UU. tienen un procedimiento de asilo de dos vías: una para las llegadas espontáneas y otra, con características procesales muy diferentes, basada en un programa de reinstalación, que se funda en una estrecha coordinación interna entre los distintos organismos públicos interesados y la cooperación con las ONG y el ACNUR. Esta opción, en opinión de la Comisión, debe ser complementaria y no puede obstaculizar la tramitación adecuada de las solicitudes individuales, tal como se manifiestan en el marco de las llegadas espontáneas.

El examen de estas opciones en el contexto de un procedimiento común de asilo requiere estudiar varias cuestiones: papel de las instancias en los Estados miembros, las misiones diplomáticas en las regiones de origen, las instituciones comunitarias y el ACNUR, costes e inversiones generados por esta opción, condiciones de examen de las solicitudes, selección de las regiones o países de origen, ámbito de aplicación de la protección (solamente refugiados en el sentido de la Convención de Ginebra o también personas que necesiten otra protección internacional), cuotas y distribución entre Estados miembros, relación entre las solicitudes formuladas hechas en el marco del programa de reinstalación y solicitudes "espontáneas" en un Estado miembro de la Unión Europea, etc... La Comisión llevará a cabo estudios de viabilidad.

2.4 Consecuencias en las condiciones de acogida de los solicitantes de asilo

Un procedimiento común no implica, en sí mismo, un sistema uniforme de condiciones de acogida de los solicitantes de asilo. La Comisión considera que la necesidad de armonización en materia de condiciones de acogida está vinculada a dos objetivos principales: ofrecer a los solicitantes de asilo un nivel de condiciones de vida equivalente en toda la Comunidad (independientemente del Estado miembro donde se encuentren) y evitar los movimientos secundarios que resultarían de una diferencia de condiciones entre Estados miembros. La Comisión presentará una propuesta legislativa en una primera etapa a principios de 2001.

En una segunda etapa, será necesario examinar si, en la medida en que se hayan logrado los objetivos previamente mencionados gracias a la adopción de normas mínimas comunes sobre las condiciones de acogida, sigue siendo necesario elaborar etapas suplementarias de uniformización de los sistemas nacionales de acogida mediante el mismo método descrito en el apartado 2.1 (limitación de las opciones, convergencia de las interpretaciones nacionales de normas flexibles, introducción de nuevos elementos). Un procedimiento común implicará un mayor número de personas trabajando en la aplicación de los sistemas de acogida antes de la adopción de una decisión final sobre la necesidad de protección, en particular, si se elige la vía del procedimiento único. En efecto, todas las personas que soliciten protección internacional (y no solamente los solicitantes de asilo de conformidad con la Convención de Ginebra) seguirían un procedimiento idéntico y deberían, por consiguiente, recibir el mismo tipo de trato en materia de acogida.

2.5 Criterios y mecanismos para la atribución de la responsabilidad del examen de la solicitud de asilo

La adopción de un procedimiento común y de un estatuto uniforme debería contribuir a plantear la cuestión de la solidaridad entre los Estados miembros de manera muy diferente. En efecto, un marco común de este tipo debería servir para reducir los efectos del "asylum shopping", denunciados hoy en día por numerosos observadores, y para disminuir los movimientos secundarios que de ello se derivan. La Comisión es, sin embargo, consciente de que la exigencia de solidaridad se plantea desde ahora mismo. Se ha aportado una primera respuesta con el establecimiento del Fondo Europeo para los Refugiados y el debate debería prolongarse en el marco de las negociaciones sobre la propuesta de Directiva sobre la protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas.

Por consiguiente, el establecimiento de normas comunes para las condiciones de acogida, los procedimientos de asilo y las modalidades de concesión de la protección internacional puede limitar los movimientos secundarios. No obstante, con ello no desaparece la necesidad de dotarse de mecanismos de atribución de la responsabilidad del examen de la solicitud de asilo que sean, a la vez, claros y eficaces. Siempre subsistirán factores que orienten los flujos de solicitantes de asilo de manera desigual entre los Estados miembros, como la lengua, la presencia de parientes o de una comunidad del mismo origen etc... La Comisión está procediendo actualmente a la evaluación de la aplicación del Convenio de Dublín y propondrá en la primavera 2001, en una primera etapa, un instrumento comunitario que ha de suceder a este Convenio. Se pueden contemplar varias soluciones, que se describen en el documento de trabajo de los servicios de la Comisión SEC (2000) 522.

Es probable que el instrumento destinado a suceder al Convenio de Dublín se inspire en la línea de principios en los que se basa este último, aportando mejoras derivadas de la experiencia. No obstante, en el contexto de la instauración de un procedimiento común y un estatuto uniforme, podrá contemplarse, más fácilmente que hoy en día, un sistema en el que el único criterio sea el lugar donde se haya presentado la solicitud, acompañado de un mecanismo sencillo de readmisión, que resulte eficaz gracias a EURODAC.

2.6 Regreso

Una política eficaz de regreso o expulsión es absolutamente indispensable para la credibilidad del sistema común de asilo y para el procedimiento común. Así pues, cuando se ha aplicado a un solicitante de protección un procedimiento equitativo y completo, en el que, habiéndose examinado todas las necesidades de protección internacional y los obstáculos al regreso, se hubiere desestimado su solicitud y no existiere ningún otro derecho a residir, aquél deberá abandonar el territorio y volver a su país de origen o a un tercer país. En caso contrario, se pone en tela de juicio todo el procedimiento de admisión y examen de la solicitud de asilo, en particular, cuando un gran número de personas presentan solicitudes de manera abusiva. La aplicación efectiva de este principio de regreso contribuye a la eficacia y la protección de la integridad del sistema de asilo. De ser necesario, podrían elaborarse principios comunes al nivel de la Unión Europea.

Debe darse prioridad a los regresos voluntarios. En este sentido, la Comisión formula votos por que la utilización del Fondo Europeo para los Refugiados constituya un acicate para el desarrollo de programas sobre este tema. Sin embargo, los regresos voluntarios deben ir acompañados de regresos forzados en los casos necesarios, con el fin de dar credibilidad al sistema de asilo y a la política de expulsión efectiva.

Puede suceder que los refugiados reconocidos como tales o los beneficiarios de formas de protección internacional quieran regresar voluntariamente, aunque todavía tengan legalmente derecho a residir en el país de acogida. Habida cuenta de que este regreso se basa en la voluntad personal de abandonar el país de acogida, la Comunidad puede respaldar estos esfuerzos convenientemente. Asimismo, podrían aprobarse unas orientaciones comunes al nivel de la Unión Europea, en su caso, con el fin de apoyar de manera coordinada este tipo de regreso.

PARTE III : UNO O VARIOS ESTATUTOS UNIFORMES VÁLIDOS EN TODA LA UNIÓN

3.1 Interpretación común de la condición de refugiado y la necesidad de protección internacional

La Comisión presentará en 2001 propuestas legislativas en materia de aproximación de las normas sobre reconocimiento de la condición y el contenido del estatuto de refugiado, así como sobre las formas de protección subsidiaria que ofrezcan un estatuto adecuado. Después de esta primera etapa, y sin prejuzgar el resultado, será necesario examinar si pueden elaborarse mecanismos para corregir las diferencias que eventualmente subsistan o prevenir el fenómeno de la interpretación divergente de las normas comunitarias.

Un solicitante de protección debe poder estar razonablemente seguro de gozar de oportunidades equivalentes de obtener la protección adecuada, cualquiera que sea el Estado miembro al que se dirija. En la parte IV figuran elementos que pueden contribuir a limitar las diferencias de interpretación. Sin embargo, en cuanto al estatuto, una de las opciones sería que los Estados miembros tuvieran a su disposición, al menos, una forma de protección subsidiaria que permita que una persona pueda obtener dicho estatuto, cuando hubiera podido obtener eventualmente un estatuto de refugiado en otro Estado miembro, y no verse así seriamente perjudicada. El nivel de los derechos vinculados a esta protección subsidiaria reviste, pues, una importancia capital.

Para la eficacia del sistema común resulta esencial que exista un alto grado de adecuación entre Estados miembros en cuanto a la definición de las necesidades de protección y sus condiciones de cese, sobre todo, si se tiende hacia un reconocimiento mutuo de las decisiones negativas y las formas de cooperación común para aplicar estas decisiones: resulta, por lo tanto, crucial contar con una interpretación común de las razones que justifican el cese de la protección. Si se toma el ejemplo de la protección subsidiaria concedida a un grupo numeroso de personas procedentes de un mismo país tercero y dicha protección se retirara en un Estado miembro y no en otro, con ello se produciría un efecto negativo de movimientos secundarios y se devaluaría la misma idea de estatuto uniforme válido en toda la Unión.

El proceso de consultas globales iniciado recientemente por el ACNUR tendrá, por supuesto, incidencia en el emprendido en la Unión Europea.

3.2 Límites de uno o varios estatutos uniformes personales

3.2.1 ¿Transcribir el estatuto de refugiado de Ginebra en el Derecho comunitario-

El reconocimiento de la condición de refugiado se impone a todas las partes de la Convención de Ginebra. Los derechos y beneficios de los refugiados, en el sentido de la Convención de Ginebra, se consagran en esta Convención y son vinculantes en los Estados miembros. No se trata, pues, de sustituir estos derechos por un régimen "regional" sino de transcribirlos, si fuere necesario, en el Derecho comunitario, en particular, respecto de la armonización de los derechos de los nacionales de terceros países, del objetivo de aplicación uniforme de estos derechos, de la libre circulación y del derecho a la residencia en otro Estado miembro, así como en relación con los avances de la construcción comunitaria en materia de derechos fundamentales.

3.2.2 Unos o varios estatutos subsidiarios

Aunque la condición de refugiado no sea necesariamente definitiva en la Convención de Ginebra, las necesidades de protección a las que responden las formas de protección subsidiaria se aplican con mayor frecuencia a una dimensión temporal más limitada. Asimismo a menudo responden a necesidades individuales de protección, que pueden ser extremadamente específicas y, de forma paralela, a situaciones colectivas (situación de violencia generalizada, por ejemplo). Se podrían, pues, contemplar varias formas uniformes de protección, con una gradación relativa al cese. Se trataría de examinar si las formas de protección subsidiarias deben contener derechos variables según los motivos de concesión de protección o la duración para la que ésta se establece o si estas variaciones no complicarán inútilmente el sistema de asilo.

3.2.3 Un estatuto único

Un único estatuto por el que se concedan los mismos tipos de derechos a los refugiados reconocidos bajo la Convención de Ginebra y los beneficiarios de protección subsidiaria podría ser una opción no sólo en aras de simplificar la práctica y el sistema, sino también para completar la opción de la ventanilla única, en particular, con el fin de evitar un uso sistemático de la apelación de la denegación del reconocimiento sobre la base de la Convención de Ginebra. Se trataría de examinar cómo evitar que un estatuto de este tipo no devalúe los derechos vinculados al estatuto de refugiado convencional, de modo que la opción más evidente sería conceder el mismo tipo de derechos que los concedidos en la Convención de Ginebra. Podría también examinarse la cuestión de gradación en cuanto a la duración de la residencia.

3.3 Documentos, derechos, libre circulación y derecho de residencia en otro Estado miembro

El umbral de referencia de los derechos concedidos a los beneficiarios de protección debe ser los derechos concedidos a los nacionales de terceros países que residen legalmente en la Unión Europea, que, a su vez, deben ser comparables a los de los ciudadanos de la Unión. No obstante, será necesario examinar en qué medida los derechos concedidos a los beneficiarios de protección deben tener en cuenta aspectos específicos relacionados con la situación de protección, la vulnerabilidad de dichas personas y el hecho de que no hayan elegido voluntariamente abandonar su sociedad de origen.

Aspectos del estatuto que deben armonizarse son, junto a la reagrupación familiar y al tipo de estatuto concedido a los miembros de la familia reunidos, los accesos al empleo asalariado e independiente, condiciones de adquisición o exención del permiso de trabajo, accesos a los derechos sociales (protección y asistencia sociales), a la educación, a la asistencia sanitaria (a veces con un enfoque especial debido a la vulnerabilidad de algunas personas protegidas derivada de la experiencia de la persecución política o la prisión, la tortura y las circunstancias de la fuga). La Comisión ya presentó en diciembre de 1999 propuestas en este ámbito.

Uno o varios estatutos uniformes implican también permisos de residencia y viaje armonizados en cuanto a su duración, formato y condiciones de renovación.

Deben examinarse las condiciones de residencia en otro Estado miembro. Por ejemplo, en el caso de un refugiado convencional que aspire a ser residente de larga duración, el estatuto uniforme válido en toda la Unión podría entrañar la posibilidad de establecerse en otro Estado miembro al cabo de una serie de años o de establecerse en dicho Estado miembro para realizar estudios o recibir formación. Las condiciones deberían ser equivalentes a las impuestas a los ciudadanos de la Unión Europea (deberían exigirse condiciones en materia de recursos o empleo). En este contexto deberían analizarse las cuestiones de transferencias de protección o cese de la protección, así como las relativas a los mecanismos de información o transmisión del expediente constituido en el momento del examen de la solicitud del refugiado, que podría acompañar este cambio de residencia. Es legítimo preguntarse si, en el marco de un estatuto uniforme válido en toda la Unión, seguirían siendo indispensables todos los mecanismos de transferencia de responsabilidad establecidos en el Acuerdo europeo sobre la transferencia de responsabilidad con respecto a los refugiados [2] o que puedan ser objeto de acuerdos bilaterales entre Estados miembros. La Comisión lanzará un estudio sobre este tema.

[2] Consejo de Europa, Estrasburgo, 1980; todos los Estados miembros de la Unión Europea no son partes de este acuerdo.

Estos derechos no excluyen la aplicación de medidas vinculadas a la conservación del orden público y la seguridad nacional de los Estados miembros, respetándose, en cualquier caso, el principio de no devolución.

En el contexto del estatuto uniforme, es preciso, además, analizar la problemática de la lucha contra la discriminación en virtud del artículo 13 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea. La Comisión recuerda que, como consecuencia de los acuerdos del Consejo sobre el paquete de medidas en materia de no discriminación, la Comisión se comprometió a aplicar el principio de igualdad de trato sin distinción por motivos de sexo, origen racial o étnico religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual. Las dos Directivas que aplican este principio son igualmente aplicables a los nacionales de terceros países o apátridas que residan legalmente en la Unión, por lo que han de suponer ya una buena base de protección para los beneficiarios de protección internacional.

3.4 Integración y acceso a la nacionalidad

Los refugiados y las personas bajo protección deberían beneficiarse de las políticas de integración y contribuir a las mismas, en condiciones que conduzcan a una igualdad de oportunidades equivalente en todos los Estados miembros, habida cuenta de la diversidad y especificidad de las iniciativas llevadas a cabo en las comunidades locales y la sociedad civil. El derecho al empleo, que evidentemente es crucial en este ámbito, debe, a veces, acompañarse de medidas específicas con el fin de ayudar a las personas bajo protección a integrarse en el mercado laboral, por ejemplo, mediante medidas especiales en materia de educación y formación. Las iniciativas comunitarias, como el programa Equal o el Fondo Europeo para los Refugiados, pueden acompañar las medidas nacionales. La Unión Europea debe poder aprovechar todas las capacidades de los refugiados, incluidas las profesionales.

Al mismo tiempo, las medidas de integración deben también conciliarse equilibradamente con la necesidad de algunos refugiados y personas bajo protección de preparar el regreso a su país de origen. Asimismo, podrían adoptarse enfoques comunes con el fin de ofrecer una solución duradera en caso de imposibilidad de regreso al país de origen después de unos años.

El Tratado CE no contiene ninguna disposición relativa al acceso a la nacionalidad. Sin embargo, las conclusiones de Tampere destacan que el Consejo Europeo hace suyo el objetivo de ofrecer a los nacionales de terceros países que hayan residido legalmente durante un periodo prolongado la posibilidad de obtener la nacionalidad del Estado miembro en que residen. La Convención de Ginebra prevé que los Estados partes faciliten la adquisición de la nacionalidad (artículo 34). La Comisión prevé considerar favorablemente el desarrollo de una reflexión común a este respecto, que igualmente podría, a largo plazo, extenderse a la oferta de una forma de ciudadanía cívica, basada en el Tratado CE, derivada de la Carta de Derechos Fundamentales e integrada por derechos y obligaciones ofrecidos a los nacionales de terceros países.

El éxito de la integración en la sociedad de los refugiados y otros beneficiarios de protección supone un entorno político favorable. Recientemente, en algunos Estados miembros, se han podido constatar reacciones racistas y xenófobas, a menudo, contra refugiados o solicitantes de asilo. Los responsables políticos y los medios de comunicación desempeñan un papel crucial en la formación de la opinión pública, por lo que deben evitar cualquier declaración que suscite sentimientos impregnados de racismo.

PARTE IV : ANÁLISIS COMUNES

Los aspectos expuestos en las partes II e III exigen una fuerte movilización de informaciones, evaluaciones, datos estadísticos e integración de algunos aspectos de las políticas exteriores para que el procedimiento común y el estatuto uniforme reciban el apoyo de unos análisis comunes.

4.1 Informaciones, intercambios y evaluaciones comunes

Las autoridades nacionales y las instancias de apelación deben tener acceso a múltiples fuentes de información y evaluación para poder aplicar las normas y principios adoptados al nivel comunitario y percibir los riesgos, las necesidades de protección y las situaciones en los países de origen de manera convergente, mejorar la calidad de sus decisiones, comparar las prácticas y adoptar las mejores. Eso exige el desarrollo de normas comunes sobre el intercambio de informaciones sobre los países de origen y los países de tránsito y una política armonizada por lo que se refiere al objeto de estas informaciones en las decisiones individuales y en el procedimiento de asilo en general, así como respecto de las consecuencias extraídas de estas informaciones para el examen de las solicitudes.

Unas normas comunes para el intercambio de informaciones permitirían a los responsables de los Estados miembros compartir con plena confianza informaciones recogidas en los países de origen y los países de tránsito sobre la situación general en estos países y las violaciones de derechos humanos que en ellos se produzcan. Para ello, deberían establecerse redes para mantener contactos permanentes y, en la medida de lo necesario, vínculos diarios entre lo responsables que deciden en primera instancia, encargados del examen de las solicitudes en la Unión Europea, y las embajadas de los Estados miembros en el extranjero. También podrían preparar el terreno de un enfoque común iniciativas ulteriores de elaboración de informes comunes basados en un amplio abanico de fuentes de información, incluidas las organizaciones internacionales y no gubernamentales.

Para que este intercambio de informaciones pueda ser útil, el resultado deberá estar disponible para los asistentes sociales que trabajan en primera instancia a los efectos de la adopción de decisiones en casos concretos. Podrían establecerse normas comunes sobre la confidencialidad y las referencias a las fuentes en las decisiones.

Con independencia de la recogida, difusión y utilización en las decisiones de estas informaciones, podría considerarse la utilidad de desarrollar mecanismos para evaluar conjuntamente las consecuencias de las informaciones en la gestión de los distintos casos. Una evaluación común de los riesgos existentes para algunas categorías de solicitantes de asilo podría desembocar en la elaboración de orientaciones al nivel europeo, lo que implicaría una colaboración muy estrecha entre Administraciones nacionales. De este modo, estos mecanismos podrían eventualmente dar lugar a decisiones del Consejo en las que se precisaran los grupos o situaciones que se enfrentan a riesgos particulares o, al contrario, a ningún riesgo. Si bien estas decisiones no tendrían como efecto dar un derecho automático a la protección ni conducir a denegaciones automáticas, sin embargo, aportarían cierto esclarecimiento a la práctica diaria de los encargados de la gestión de las solicitudes.

Resulta indispensable establecer nuevos mecanismos de cooperación entre las Administraciones nacionales, las instancias de examen de las solicitudes y de recurso. Estos mecanismos pueden tener como finalidad el intercambio y la compilación de información (con la utilización también de los instrumentos de intercambio automatizados), el análisis de los datos estadísticos y los sistemas de alerta, el conocimiento rápido de las decisiones y de la jurisprudencia nacional y comunitaria, el intercambio de las buenas prácticas, los estudios de casos con inclusión del "sentencing [3] ", la formación permanente del personal gestor de las solicitudes, la evaluación común de la situación en los países de origen o tránsito y de las situaciones específicas de persecución o que impliquen una necesidad de protección internacional. Un objetivo a largo plazo podría ser una base de datos para las fuentes de información, en conjunción con un Servicio de Traducción. La Comisión tendrá en cuenta estos objetivos en la elaboración del instrumento de cooperación administrativa que ha de suceder en 2002 al programa Odysseus, que finaliza en 2001.

[3] Técnica que permite corregir las divergencias de jurisprudencia

En 1992, el Consejo había creado un grupo informal de intercambio de informaciones y consultas, sin poder de decisión, llamado CIRIA [4]. Su objetivo consistía en facilitar la coordinación y la armonización de las políticas de asilo y las prácticas. La Comisión está asociada a sus trabajos. Es legítimo preguntarse si el CIRIA sigue respondiendo a las necesidades de un sistema europeo común de asilo y, aún más, a las de un procedimiento de asilo común y un estatuto uniforme. Todo indica, en efecto, que cada vez es menos posible obtener evaluaciones comunes y que los resultados de los trabajos sólo rara vez llegan al personal que gestiona directamente las solicitudes.

[4] Centro de Información, Reflexión e Intercambio en materia de Asilo

4.2 Un capítulo de importancia prioritaria: la recogida de datos estadísticos

La elaboración y la aplicación del sistema europeo común de asilo requieren un análisis profundo de la amplitud de los flujos, de su procedencia y de las características de las solicitudes de protección y las respuestas que éstas reciben. Estos análisis deben estar al servicio de la política de asilo para poder preparar instrumentos adecuados o reaccionar a los flujos con mayor rapidez o antelación o, incluso para reformarla donde sea preciso. En la Unión Europea, la recogida de datos estadísticos en materia de asilo se inició, poco a poco, en el marco del CIRIA. A mediados de 1998, el Consejo encargó a la Comisión que procediera a la recogida de datos, sin dejar de trabajar en una mayor convergencia de los conceptos que se encuentran en la base de la recogida. Esta recogida presenta carácter restringido pero EUROSTAT publica todos los datos públicos en su base New Cronos, accesible a todos.

Aunque la recogida va mejorando poco a poco, sigue siendo imperfecta. En primer lugar, refleja obviamente la falta de un procedimiento común y unos estatutos comparables. Pero esta explicación es insuficiente. El capítulo estadístico aún no se ha reconocido como prioritario en numerosos Estados miembros. En algunos Estados miembros, incluso en un marco puramente nacional, las autoridades nacionales tienen una visión superficial de los datos en materia de asilo, a falta de herramientas o de recogida de algunos datos. Los datos se comunican a la Comisión de manera tardía e incompleta o, incluso, no se comunican en absoluto. Las primeras etapas de la aplicación del Fondo Europeo para los Refugiados en el ámbito de la distribución de los fondos entre Estados miembros revelaron numerosas dificultades, en primer lugar, en cuanto a la comunicación de los datos, a continuación, respecto de la realización de comparaciones que tuvieran sentido.

Además de las mejoras en el proceso de recogida de los datos sobre la base de la evaluación ya efectuada por la Comisión, parece llegado el momento de llevar a cabo una reflexión estratégica sobre las necesidades estadísticas de apoyo a la decisiones, así como para desarrollar las capacidades de análisis. En este contexto, a la Unión Europea le sería igualmente útil una buena cooperación con las organizaciones internacionales, como el ACNUR, o las Consultas Intergubernamentales (IGC en Ginebra), que también realicen un trabajo estadístico.

4.3 Aspectos de política exterior

Un procedimiento común y un estatuto uniforme implican una movilización aún más importante de los medios de política exterior a disposición de la Unión, por ejemplo, en la recogida y el intercambio de informaciones sobre los países de origen, el seguimiento de los flujos, la situación de los derechos humanos, el seguimiento de la reconstrucción y la ayuda humanitaria en los países o regiones de origen. Las misiones diplomáticas de la Unión podrían aportar su contribución.

El examen de la situación concreta de un país o de una zona de origen, según un método global, puede aportar a las autoridades que examinen las solicitudes nuevos elementos esclarecedores.

Por último, el procedimiento común y el estatuto uniforme podrían tener como consecuencia desarrollar aún más las competencias exteriores de la Comunidad en este ámbito.

PARTE V : UNA ARQUITECTURA POSIBLE Y UN MÉTODO DE EXAMEN

5.1 El concepto de "a largo plazo"

En el marco de la preparación del Consejo Europeo de Tampere, la Comisión se había pronunciado en favor del establecimiento de un sistema europeo de asilo único. El Consejo Europeo optó por precisar que el sistema de asilo europeo debía conocer una primera fase (a corto plazo) y una segunda fase (a largo plazo). El calendario legislativo de la Unión Europea debería a partir del año 2001, sobre la base de las propuestas de la Comisión, proporcionar al Consejo la ocasión de demostrar su capacidad de cumplir sus compromisos a corto plazo derivados del Tratado, del Plan de Acción de Viena y las Conclusiones de Tampere. Es necesario adoptar los instrumentos antes del 1º de mayo de 2004 y asimismo incorporarlos en el Derecho nacional.

La esperanza de vida de las normas actualmente propuestas, o en proceso de elaboración, debe ser suficiente para poder alcanzar una primera oleada de convergencia, de la que extraer una serie de conclusiones, incluidos, en su caso, los primeros elementos de una jurisprudencia comunitaria en este ámbito. Estas observaciones no implican que los instrumentos de la primera fase han de ignorar el objetivo a largo plazo. El nivel de ambición de las primeras normas mínimas propuestas es, y será, elevado. En cada una de sus propuestas, la Comisión prevé las posibles conexiones con las etapas posteriores.

El ritmo de los trabajos determinará la duración de la primera etapa. Sin embargo, siempre le será posible al Consejo, si lo considera conveniente, anticipar el paso a la segunda etapa.

¿Pueden un procedimiento común y un estatuto uniforme elaborarse a partir del actual texto del Tratado - En opinión de la Comisión, la noción de normas mínimas no supone necesariamente un nivel de ambición reducido en cuanto al alcance de las medidas adoptadas sobre la base de Tratado. No obstante, hay que ser conscientes de que una respuesta adecuada al mandato del Consejo Europeo de Tampere requiere una interpretación amplia de la noción de normas mínimas,

5.2 Los medios

Considerando que un procedimiento común y un estatuto uniforme no se construyen sólo a partir de instrumentos y técnicas legislativas, La Comisión ha definido una serie de instrumentos y acciones cuyo desarrollo permitirá ir progresivamente perfilando el contenido del procedimiento común y del estatuto uniforme. Entre estos instrumentos y acciones figuran:

- las iniciativas de la primera fase. Desde esta primera etapa, la deseada armonización presentará las características típicas del Derecho comunitario. Deben prepararse con carácter regular informes sobre su aplicación (previstos en las disposiciones de los actos básicos). La Comisión puede, de este modo, organizar reuniones de expertos ad hoc.

- el funcionamiento de los comités de contacto o grupos de coordinación creados para el seguimiento de la aplicación de los instrumentos legislativos (véase las recientes propuestas sobre la protección temporal en caso de afluencia masiva de desplazados y sobre los procedimientos de asilo). Estos comités pueden facilitar la incorporación y la aplicación armonizadas de las normas mediante consultas regulares sobre los problemas prácticos que puedan surgir. Pueden facilitar las consultas entre Estados miembros sobre las medidas suplementarias o más estrictas que hayan adoptado al nivel nacional.

- el desarrollo de una jurisprudencia en los órganos jurisdiccionales nacionales y europeos. El control de la aplicación del Derecho comunitario (notificación por los Estados miembros de las medidas nacionales, seguimiento de las denuncias, infracciones y jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas) tendrá un efecto inducido de convergencia y armonización al servicio del procedimiento común y del estatuto uniforme.

- los estudios de viabilidad sobre un determinado número de opciones.

- el desarrollo de instrumentos de análisis.

- el desarrollo de cooperaciones administrativas.

La Comisión podría comprometerse a hacer balance cada año de las distintas etapas superadas en la aplicación de las diferentes acciones y a extraer recomendaciones orientadoras de la acción futura.

Si bien el objetivo de conservación de la especificidad de la entrada humanitaria en la Unión Europea debe salvaguardarse, ello no impide la utilización, en las normas o medidas adoptadas por la Comunidad, de instrumentos comunes a la problemática general de la admisión y residencia de nacionales de terceros países, cuando no hay ninguna razón válida para establecer una diferencia. Siempre ha sido éste, por otro lado, el espíritu que ha guiado a la Comunidad, por ejemplo, en la inclusión de los refugiados en el ámbito de aplicación del Reglamento de 1971 sobre la seguridad social [5] o a la Comisión, por ejemplo, recientemente en la presentación de su propuesta de Directiva sobre la reagrupación familiar. Esto puede hacerse bien por la inclusión en el ámbito de aplicación de un instrumento bien mediante la extensión de su aplicación.

[5] Reglamento (CEE) n° 1408/71 relativo a la aplicación de los regímenes de Seguridad Social a los trabajadores por cuenta ajena, los trabajadores por cuenta propia y a los miembros de sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad, DO n° L 28 de 30/01/97 (versión consolidada).

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

5.3 Concertación con el Alto Comisionado para los Refugiados y la sociedad civil

El ACNUR deberá ser consultado sobre las iniciativas de la UE de un procedimiento común y un estatuto uniforme. La Comisión observa que, en paralelo, el ACNUR ha comenzado un proceso de consultas globales sobre el refuerzo del sistema de protección internacional y que la reflexión europea en materia de procedimiento común y estatuto uniforme se inscribe en este proceso. Por otra parte, será necesario reflexionar sobre el papel concreto del ACNUR en la aplicación de los elementos constitutivos (normas o mecanismos) del procedimiento común y estatuto uniforme.

Un procedimiento común y un estatuto uniforme deben conducir a una reflexión sobre la relación entre la Comunidad, la Convención de Ginebra y las estructuras internacionales que elaboran textos de referencia en cuanto a protección (por ejemplo: Comité ejecutivo del ACNUR, Comité Internacional de la Cruz Roja), debiendo, en cualquier caso, establecerse unas posiciones comunes. El procedimiento común y el estatuto uniforme podrían tener como consecuencia el mayor desarrollo de las competencias externas de la Comunidad en este ámbito

Por último, los representantes de la sociedad civil, las asociaciones, las organizaciones no gubernamentales, así como de las entes territoriales y colectividades locales deberán también ser socios de este nuevo sistema como participantes y enlaces de los valores del asilo en Europa.

5.4 Seguimiento concreto de la Comunicación

La adopción de un procedimiento de asilo común y a un estatuto uniforme, válido en toda la Unión, para las personas a las que se concede asilo constituye uno de los objetivos más ambiciosos que se hayan fijado por los Jefes de Estado y Gobierno, así como uno de los elementos clave de un Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia. Será, en efecto, preciso traducir concretamente los valores fundamentales cuya afirmación atrae a las personas que, en otras partes del mundo, se hallan privadas de dichos valores. Basados en los instrumentos internacionales aplicables en materia de derechos humanos, y, en particular, la Convención de Ginebra, estos avances culminarán en la instauración de un sistema europeo común de asilo que concilia los imperativos de simplificación, equidad, transparencia, eficacia y rapidez, cuyas contradicciones con frecuencia sólo son aparentes. Sin duda, tendrán ineluctablemente consecuencias en otros aspectos de la política de asilo, por ejemplo, en la manera en que se concrete la solidaridad entre los Estados miembros o por lo que se refiere a las condiciones de acogida e integración. Partiendo del desarrollo de nuevos instrumentos de análisis y del refuerzo de la cooperación administrativa, esta nueva arquitectura se nutrirá con provecho de los primeros esfuerzos de aproximación que se iniciaron desde la adopción misma de las conclusiones de Tampere. Aun cuando conviene preparar cuidadosamente sus bases, consolidar el derecho de asilo en el mundo cambiante de este principio de milenio parece hoy tan esencial que el progreso hacia este objetivo debería ser rápido.

Mediante la presente Comunicación, la Comisión se propone responder al mandato que le había sido conferido por el Consejo en el apartado 15 de las Conclusiones de Tampere. Considera que, a partir de ahora, debe desarrollarse el debate, de manera resuelta y regular, en las instancias competentes para que puedan definirse claramente las orientaciones. Convendrá implicar en el mismo al Consejo Europeo que otorgó el mandato sobre estos problemas, en cualquier caso, con ocasión del examen a mitad del recorrido de diciembre de 2001 en Bruselas, y en su caso, en vísperas del final de la fase de transición prevista en el artículo 67 del Tratado CE. Un seguimiento estratégico, tal como describe en el apartado 5.2, debería asimismo llevarse a cabo en el Consejo una vez al año sobre la base de un informe de la Comisión.

Paralelamente a este seguimiento, la Comisión se compromete en distintas etapas concretas:

( desde principios de 2001, una movilización con los Estados miembros, bajo el impulso de la Presidencia sueca, tanto al nivel técnico como político, en colaboración con otras organizaciones competentes, con el fin de mejorar sustancialmente la calidad de la recogida de datos estadísticos en materia de asilo.

( en 2001 una iniciativa sobre un nuevo programa comunitario, sucesor del programa ODYSSEUS en 2002, centrado principalmente en la cooperación entre autoridades nacionales en el ámbito del asilo.

( lanzamiento de estudios sobre : la opción de la ventanilla única; las solicitudes de asilo fuera de la Unión Europea y un programa de reinstalación en la UE; la cuestión de las transferencias de responsabilidad entre Estados miembros respecto de la protección.

La Comisión propone, pues, la instauración de un procedimiento común y un estatuto uniforme, un método que implique el establecimiento de directrices estratégicas, la fijación de puntos de referencia, el establecimiento de objetivos y la implantación de un seguimiento con el fin de evaluar los progresos, sin perjuicio del ejercicio de las competencias legislativas comunitarias, lo más cerca posible de los objetivos políticos definidos. En este contexto, la Comisión podría preparar los informes anuales en los que se incluirían las recomendaciones. Este método supone no sólo la movilización de las instituciones comunitarias y los Estados miembros sino también el desarrollo de una estrecha asociación con todos los protagonistas gubernamentales o no gubernamentales, internacionales o nacionales, afectados por la política común de asilo.

En conclusión, la Comisión destaca que en materia de asilo, cualquier medida coyuntural debe inscribirse en una política estable y previsible, guiada por objetivos a largo plazo. El marco definido en Tampere, en su primera y en su segunda fase, permite situarse en esta perspectiva. Este proceso debe estar también presidido por un afán de transparencia, que permita el más amplio debate público en el que estén asociados el Parlamento Europeo y la sociedad civil, con el fin de garantizar el máximo apoyo a las medidas adoptadas.

ANEXO

Hacia un régimen europeo común de asilo

- Reglamento EURODAC sobre las impresiones dactilares de los solicitantes de asilo, que debería aprobarse en las próximas semanas (propuesta de la Comisión: primavera 1999)

- Directiva sobre la reagrupación familiar, que también se refiere a los refugiados (propuesta de la Comisión: diciembre de 1999)

- Decisión relativa a un Fondo Europeo para los Refugiados (aprobada por el Consejo en septiembre de 2000, propuesta por la Comisión en diciembre de 1999)

- Directiva sobre la protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas (propuesta de la Comisión: mayo de 2000)

- Directiva sobre los procedimientos de asilo (concesión o retirada del estatuto de refugiado) (propuesta de la Comisión: septiembre de 2000

- Directiva sobre las condiciones de acogida de los solicitantes de asilo (propuesta de la Comisión: antes de marzo de 2001)

- Reglamento relativo a los criterios y mecanismos de determinación del Estado responsable del examen de las solicitudes de asilo (instrumento comunitario sucesor del Convenio de Dublín (propuesta de la Comisión: primavera de 2001)

- Directiva sobre el reconocimiento y el contenido del estatuto de refugiado (propuesta de la Comisión: segundo semestre de 2001)

- Directiva sobre las formas de protección subsidiarias que ofrezcan un estatuto adecuado (propuesta de la Comisión: segundo semestre de 2001)

- País tercero de origen o de tránsito: seguimiento del informe del Consejo de Niza

- Movilización sobre la recogida de datos estadísticos en materia de asilo a partir de la recogida iniciada a finales de 1998 (primer semestre de 2001)

- Iniciativa sobre un nuevo instrumento comunitario sucesor del programa ODYSSEUS en 2002 (fin del programa actual: 2001), centrado en la cooperación entre autoridades nacionales responsables en el ámbito del asilo (propuesta de la Comisión: en 2001)

- Lanzamiento de estudios sobre: la opción de la ventanilla única; las solicitudes de asilo fuera de la Unión Europea y un programa de reinstalación al nivel de la UE; la cuestión de las transferencias de responsabilidad entre Estados miembros respecto de la protección.