C 80/66 ES 30.3.2004 Diario Oficial de la Unión Europea
Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el «Libro Verde sobre los servicios de
interés general»
(COM(2003) 270 final)
(2004/C 80/20)
El 22 de mayo de 2003, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad
Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre el «Libro Verdesobre los servicios de interés general»
La Sección Especializada de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información, encargada
de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 24 de noviembre de 2003 (ponente:
Sr. Hernández Bataller y coponente Sr. Hencks).
En su 404
oPleno de los días 10 y 11 de diciembre de 2003 (sesión del 11 de diciembre), el Comité
Económico y Social Europeo ha aprobado por 72 votos a favor, 7 en contra y 6 abstenciones el presente
Dictamen.
1. Introducción
1.1. El concepto de servicio de interés general es entendido
de diversas formas en el ámbito de la Unión Europea, y las
concepciones germánica, nórdica, latina y anglosajona no son
idénticas. En algunos Estados de la Unión, la idea misma deservicio público es inexistente. Cualquiera que sea, se encuen-
tran ideas bastantes similares y realidades también próximas,
correspondientes a valores comunes a todos los países euro-peos. (Así tenemos, en los Países Bajos, los «beheer van
diensten»; en la República Italiana, las «gestione di pubblica
utilità»; en el Reino Unido, las «public utilities»; en la RepúblicaFederal de Alemania, «Daseinsvorsorge»; y en la República
Francesa, el «service public») (
1).
1.2. El concepto y caracteres del servicio de interés general
ha sido objeto de definición, todavía no consolidada hoy, en
diversos actos institucionales de la Comunidad, definición que,en esencia, sigue siendo válida hoy en día, y en consecuenciase considera que:
— servicio de interés general abarca los servicios de mercado
y no mercado que las autoridades públicas consideran
de interés general y a los que imponen determinadas
obligaciones de servicios públicos;
— servicio de interés económico general se refiere a los
servicios de mercado a los que los Estados miembros y la
Unión imponen determinadas obligaciones de serviciopúblico en virtud de criterios de interés general (
2),
especialmente, del servicio universal, en sectores como
las comunicaciones electrónicas, energía y postal.
(1) DO C 368 de 20.12.1999, punto 1.1.
(2) DO C 241 de 7.10.2002, punto 1.1.1.2.1. La Comisión, a través de las Comunicaciones de
1996 (3) y de 2000 (4) sobre los servicios de interés general en
Europa, ha resaltado la importancia de dichos servicios, queestán en la base del modelo europeo de sociedad. Da buena
cuenta de la intangibilidad de dicho modelo el hecho de que la
Unión Europea excluyera de las negociaciones de la OMC enCancún (10-15.09.2003) la educación, la salud y la cultura,
precisamente en aras de preservar el interés general.
1.2.2. En dichas Comunicaciones, la Comisión contempla
esencialmente cuatro objetivos:
— garantizar un funcionamiento eficaz de los servicios de
interés económico general;
— velar por que la calificación de servicio de interés
económico general sea correcta;
— velar por que no se produzcan interferencias negativas en
los mercados abiertos a la competencia al margen delservicio público;
— asegurar el acceso de cada ciudadano a los servicios
esenciales.
1.3. El Derecho comunitario implica el cumplimiento de
determinados procedimientos y principios, en particular, losprincipios de transparencia, de no discriminación y de propor-
cionalidad, y no se opone a la instauración y al buen
funcionamiento de los servicios de interés económico general.En ausencia de reglamentación específica adoptada por elConsejo, los Estados miembros gozan de amplias competencias
para definir la lista de sus servicios de interés económico
general así como sus modalidades de funcionamiento, inclui-dos, en su caso, los apoyos públicos que pudieren resultar
necesarios.
(3) DO C 281 de 26.9.1996.
(4) DO C 17 de 19.1.2001.
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Existen, sin embargo en los Tratados una asimetría entre la
regulación del derecho de la competencia de aplicación efectiva
y que considera los servicios de interés económico general
como derogaciones del artículo 86-2 y siguientes, mientrasque el reconocimiento positivo de los SIEG en el artículo 16no constituye una base jurídica.
Tanto la política de ayudas de estado como la de cohesión
social y territorial, actúan para paliar los fallos existentes en el
mercado, si bien la política de ayudas tiene como fin evitar el
falseamiento de la competencia y la otra tiene como finpromover mediante acciones de fomento el fortalecimiento de
la cohesión social y territorial.
La Carta de Derechos Fundamentales, en su artículo 36 (
1)
reconoce y respeta el acceso a los SIEG, con el fin de promover
la cohesión social y territorial. Además, el acceso a los
SIEG comporta, normalmente, un refuerzo de otro derechofundamental — verbigracia, la libre circulación de personas en
los servicios de transportes; o, el derecho a la intimidad y el
secreto de las comunicaciones en los servicios postales.
1.4. En respuesta a la petición del Consejo Europeo de Niza
de diciembre de 2000, la Comisión presentó al Consejo
Europeo de Laeken de diciembre de 2001 un informe sobrelos servicios de interés general (
2), en el que indica que, con el
fin de mejorar la seguridad jurídica en el ámbito de las
compensaciones de servicio público, tiene la intención deestablecer un marco comunitario de apoyo para las ayudas
estatales concedidas a las empresas encargadas de la gestión de
servicios de interés económico general y de desarrollo de laevaluación de resultados de los mismos.
1.4.1. La Comisión ha considerado tradicionalmente que
las compensaciones pagadas por un Estado a las empresasencargadas de la gestión de un servicio de interés económico
general no constituyen ayudas en la medida en que se limitan
a compensar el coste efectivo que acarrea el cumplimiento delas obligaciones de servicio público.
1.4.2. El Tribunal de Primera Instancia, en sus sentencias
FFSA (
3) de 27 de febrero de 1997 y Televisión portuguesa, de
10 de mayo de 2000 (4), consideró que las compensaciones
del coste efectivo de las obligaciones de servicio público
constituyen ayudas estatales a los efectos de los dispuesto enel apartado 1
odel artículo 87 del Tratado, aunque su importe
no exceda de cuanto resulte necesario para la realización de la
obligación de servicio público.
(1) El artículo 36 de la Carta dispone: «La Unión reconoce y respeta
el acceso a los servicios de interés económico general, tal comodisponen las legislaciones y practicas nacionales, de conformidadcon el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, con el finde promover la cohesión social y territorial de la Unión».
(
2) COM(2001) 598 final.
(3) Asunto T-106/95; sentencia confirmada por Resolución del
Tribunal de Justicia de 25 de marzo de 1998 (asunto C-174/97).
(4) Asunto T-46/97.1.4.3. No obstante, el Tribunal de Justicia, en su sentencia
Ferring (5), de 22 de noviembre de 2001, consideró que las
compensaciones concedidas por los Estados, cuyo importe no
exceda de cuanto resulte necesario para la realización deservicio público, no representan una ventaja para las empresasbeneficiarias y, por lo tanto, no constituyen una ayuda estatal,
subrayando el Tribunal que el importe de la compensación
que sobrepase lo que es necesario para realizar la obligaciónde servicio público puede constituir una ayuda estatal, que no
puede autorizarse en aplicación del artículo 86 del Tratado.
1.4.4. El Tribunal de Justicia, reunido en sesión plenaria,
pronuncio su sentencia de 24 de julio de 2003 (
6) que revisa
su jurisprudencia precedente (7) y establece el cumplimiento
integro de determinados requisitos para excluir a dichassubvenciones publicas (compensaciones) del ámbito de aplica-
ción del artículo 87 párrafo 1 CE:
— la empresa beneficiaria debe estar efectivamente encar-
gada de la ejecución de obligaciones de servicio publico y
estas deben estar claramente definidas;
— los parámetros para el calculo de la compensación
deben establecerse previamente de forma objetiva y
transparente;
— la compensación no puede superar el nivel necesario para
cubrir total o parcialmente los gastos ocasionados por la
ejecución de las obligaciones de servicio publico, teniendoen cuenta los ingresos correspondientes y un beneficiorazonable por la ejecución de estas obligaciones;
— cuando la elección de la empresa encargada de ejecutar
obligaciones de servicio publico no se haya realizado en
el marco de un procedimiento de contratación publica, el
nivel de la compensación necesaria debe calcularse sobrela base de un análisis de los costes que una empresamedia, bien gestionada y adecuadamente equipada para
poder satisfacer las exigencias de servicio publico requeri-
das, habría soportado para ejecutar dichas obligaciones,teniendo en cuenta los ingresos correspondientes y un
beneficio razonable por su ejecución.
(5) Asunto C-53/00.
(6) Asunto C-280/00 Altmark Trans GMBH. Conclusiones del Abo-
gado General LEGER presentadas el 19 de marzo de 2002.
(7) Asunto C-53/00, Sentencia del 22 de noviembre de 2001.
Especialmente critico con su contenido se muestra el AbogadoGeneral LEGER en sus Conclusiones al Asunto C-280/00, especial-
mente, en los puntos 58-61, 76-82 y 87-89.
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2. El Libro Verde sobre los servicios de interés general
2.1. El Libro Verde comprende, además de una introducción
y de una conclusión operativa, cinco grandes secciones. En laprimera se presenta el contexto general; la segunda examina elalcance de la acción comunitaria en el ámbito de los servicios
de interés general; la tercera describe una serie de elementos
con vistas a la definición, a partir de la legislación sectorial envigor, de un concepto común de servicios de interés económico
general; la cuarta aborda una serie de cuestiones relacionadas
con la organización, la financiación y la evaluación de estosservicios; y la quinta analiza su dimensión internacional. Se
adjunta al Libro Verde un anexo en el que se describen de
forma más pormenorizada una serie de obligaciones de serviciopúblico derivadas de la legislación sectorial vigente, así como
los instrumentos políticos disponibles para asegurar su cumpli-
miento (
1).
2.2. Los servicios de interés general, que incluyen servicios
de naturaleza tanto económica como no económica, constitu-
yen una realidad compleja y en constante evolución. Abarcanun amplio espectro de actividades de diverso tipo, de dimensio-
nes diversas y de diferente naturaleza. La forma en que se
organizan estos servicios difiere en función de las tradicionesculturales, la historia y las condiciones geográficas de cada
Estado miembro, así como de las características propias de la
actividad en cuestión, sobre todo de su desarrollo tecnoló-gico (
2).
2.3. La Unión Europea respeta esta diversidad y las funcio-
nes que corresponden a las autoridades nacionales, regionalesy locales a la hora de garantizar el bienestar de sus ciudadanos
y opciones democráticas relativas, entre otros aspectos, al nivel
de calidad de los servicios. Esta diversidad explica los distintosgrados de intervención comunitaria y el uso de instrumentos
diferentes. A la Unión Europea también le toca desempeñar un
papel propio en el marco de sus competencias exclusivas. Porotra parte, en el conjunto de la Unión Europea,. los servicios
de interés general plantean una serie de cuestiones e interrogan-
tes que son comunes a diferentes servicios y autoridadescompetentes (
3).
2.4. El debate que propugna el Libro Verde se centra, entre
otros, en los siguientes aspectos:
(1) Punto 13 del Libro Verde.
(2) Punto 10 del Libro verde.
(3) Punto 11 del Libro Verde.— el alcance de una eventual acción comunitaria conforme
al Tratado y en el pleno respeto del principio de
subsidiariedad, la eventual atribución a la Comunidad de
competencias jurídicas adicionales;
— los principios que podrían incluirse en una eventual
directiva marco o en otro instrumento general relativo alos servicios de interés general y el valor añadido de un
instrumento de esta índole;
— la definición de buena gobernanza en materia de organi-
zación, regulación, financiación y evaluación de estos
servicios, a fin de asegurar una economía más competitivay un acceso eficaz y equitativo de todos los ciudadanos a
servicios de calidad que satisfagan sus necesidades;
— cualquier medida que pudiera contribuir a reforzar la
seguridad jurídica y a garantizar una articulación cohe-
rente y armoniosa entre el objetivo de mantener serviciosde interés general de calidad y la aplicación rigurosa de
las normas sobre competencia y mercado interior (
4).
3. Observaciones generales
3.1. El Comité ya se ha pronunciado sobre la mayor parte
de las preguntas que formula la Comisión en el LibroVerde. En sus dictámenes CES 949/99 y CES 860/2002, y
especialmente en éste último (
5), consideraba necesario:
«...que la Comisión presente una propuesta de Directiva marco
que consolide los principios políticos relativos a los servicios
de interés económico general, y que dote a los estadosmiembros de la necesaria flexibilidad en la materia. Este
instrumento jurídico debería resaltar la importancia que la
Unión Europea atribuye a los servicios de interés general, latitularidad del acceso a estos servicios como un derecho
inherente a la ciudadanía europea y, para alcanzar una mayor
seguridad jurídica aclarar algunos de los conceptos pertinentesdel derecho comunitario, con pleno respeto del principio desubsidiariedad».
El CESE insiste en la necesidad de la adopción de la mencionada
directiva marco (
6), a fin de precisar, especialmente, los concep-
tos utilizados por los Tratados y las directivas sectoriales,
así como las condiciones de intervención de los diferentes
operadores, en particular los encargados de la prestación deservicios de interés general a nivel regional o local.
(4) Punto 12 del Libro Verde.
(5) DO C 241 de 7.10.2002, punto 4.4.
(6) Ley marco en la terminología utilizada en el Proyecto de
Constitución para Europa.
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3.1.1. En cuanto al alcance de una acción comunitaria,
además de la presentación de una propuesta de Directiva
marco — completada por otras sectoriales específicas — el
CESE (1) consideró que «debería incluirse en el artículo 3 del
Tratado CE una referencia a la prestación de los servicios deinterés general, como una de las acciones a desarrollar por la
Comunidad para el cumplimiento de sus fines». El CESE se
felicita que la propuesta de Constitución de la Convenciónsobre el futuro de Europa que refuerza y completa el actual
artículo 16, a fin de dotar de una base jurídica suficiente para
el desarrollo legislativo.
3.1.2. Como el CESE ya ha manifestado (
2), la Comisión
debería fijar, por ejemplo mediante una Comunicación, loscriterios que permitan que organizaciones que prestan servicios
sin ánimo de lucro en este ámbito puedan seguir haciéndolo,
en aras de lograr la necesaria claridad y transparencia. Elobjetivo común a dichos criterios sería en cualquier casogarantizar una eficiente prestación de los servicios.
3.1.3. Para el CESE, resulta importante la aplicación del
principio de democracia participativa por parte de los poderes
públicos, para promover una cultura de diálogo y participa-ción (
3), especialmente, con las organizaciones que prestan
servicios sociales sin ánimo de lucro. Éstas deben continuar
prestando dichos servicios, ya que protegen a las personas másvulnerables, son creadoras o recicladoras del tejido social, y,movilizan la solidaridad entre los ciudadanos, por lo que
reitera la necesidad de separar los servicios sociales de la masa
de operadores con funciones de interés general (
4).
3.1.4. Los requisitos de subsidiariedad y proporcionalidad
— o las cuestiones de pertinencia y escala — están estrecha-
mente relacionados y deben ser plenamente tenidas en cuenta.
El CESE consideró (5)«...que el futuro marco comunitario
debería articular un mecanismo que permita aplicar la subsidia-
riedad en este ámbito con criterios que introduzcan la “subsi-
diariedad funcional” y no meramente la territorial».
Así pues, el CESE subraya que, en virtud del principio de
subsidiariedad, corresponde a las autoridades competentesnacionales, regionales y locales, definir, organizar, financiar y
controlar los servicios de interés general.
(1) DO C 241 de 7.10.2002, punto 4.1.2.
(2) Dictamen del CESE sobre los «Servicios sociales privados sin
ánimo de lucro en el contexto de los servicios de interés generalen Europa» — DO C 311 de 7.11.2001.
(
3) Comunicación de la Comisión «La gobernanza europea: legislar
mejor» COM(2002) 275 final, p. 3.
(4) Dictamen del CESE sobre los «Servicios sociales privados sin
ánimo de lucro en el contexto de los servicios de interés generalen Europa» — DO C 311 de 7.11.2001, punto 4.1.d.
(
5) DO C 241 de 7.10.2002, punto 4.3.3.1.5. El CESE observa que el objetivo primordial del
servicio de interés general es el acceso de todos los ciudadanos,
consumidores y empresas, al servicio público. Cuando es una
empresa pública o privada del sector mercantil la que presta elservicio, la búsqueda de rentabilidad y competitividad no debeconducir en ningún caso a una desaparición de dicho servicio
para determinados ciudadanos. El servicio debe ser continuo y
accesible a todos por igual, aun cuando, por razones particula-res que tengan que ver con las condiciones geográficas o
técnicas, la prestación del servicio resulte no ser rentable
económicamente. En este caso, las disposiciones administrati-vas, fiscales, jurídicas y técnicas derogatorias necesarias para la
prestación de dicho servicio, incluyendo el caso en que se
recurre a ayudas estatales que implican excepciones al sistemacomunitario, deben ser autorizadas y favorecidas.
3.2. En cuanto a los principios que podrían incluirse en una
eventual directiva marco o en otro instrumento general relativo
a los servicios de interés general, el CESE ya se ha pronunciado
al respecto de la forma siguiente (
6):
«Como derechos de los ciudadanos, los servicios de interés
económico general deberían funcionar de acuerdo con los
principios orientativos siguientes:
Igualdad: Todos los ciudadanos son iguales ante el acceso a los
servicios de interés general. El término igualdad debe ser
entendido como una prohibición a toda discriminación injusti-
ficable, fundada sobre el estatuto social o personal en materiade prestación de servicios y no como una obligación de
uniformidad.
Universalidad: Entre los servicios suministrados, los servicios
básicos deben ser suministrados universalmente.
Fiabilidad: La prestación de servicios de interés general será
continua, regular e ininterrumpida. Los supuestos de funciona-miento irregular o de suspensión de los servicios serán
limitados a los casos específicamente establecidos en el regla-
mento que rige el sector.
Participación: Los usuarios deberán tener una participación
activa en el desarrollo de los servicios de interés general. La
finalidad de esta participación es la de proteger los derechos
de los ciudadanos a la prestación correcta de los servicios y defavorecer la cooperación de los prestatarios.
Transparencia: Los prestatarios de servicios velarán para que
los usuarios reciban una información completa sobre la
prestación de servicios, especialmente sobre las obligaciones
de servicio público y sobre las tarifas.
(6) DO C 368 de 20.12.1999, punto 5.3 (íntegro).
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A tal fin, los prestatarios deberán avisar a los usuarios de las
condiciones financieras y técnicas de la prestación de los
servicios, así como de todo cambio que afecte a la prestación
de los servicios, publicando los texto que contengan lasreglamentaciones del servicio.
Simplificación de procedimientos: Los prestatarios reducirán,
en la medida de lo posible, la complejidad de los procedimien-
tos a seguir por los usuarios y suministrarán las explicacionesnecesarias.
Además utilizarán, en la medida de lo posible, formularios
uniformes, esforzándose en simplificar y comunicar los sistema
de abono y de pago de los servicios.
En todo caso, los prestarios instaurarán procedimientos inter-
nos de resolución de reclamaciones que efectúen los usuarios.
Estos procedimientos serán accesibles, fáciles de comprender y
aplicar, garantizando en definitiva que los prestadores tendránen cuenta las reclamaciones de los usuarios o de las asociacio-
nes de consumidores y facilitarán derecho de reclamar ante el
regulador y, en general, el acceso a la justicia.
Rentabilidad y eficacia: los servicios de interés económico
general serán suministrados de forma eficaz y rentable. Los
prestatarios adoptarán las medidas necesarias para la realiza-ción de estos objetivos.
Calidad de los servicios: Los prestatarios definirán los factores
determinantes de la calidad de los servicios y, sobre esta base,
publicaran las normas de calidad y de cantidad que secomprometen a observar.
El mantenimiento de estas normas no se sujetará a ninguna
condición. Toda derogación a estas normas no será autorizada
más que si comporta una ventaja a los usuarios y serán
sometidas al control de éstos en el marco de reunionesperiódicas.
Prestación de un servicio adecuado: Los servicios de interés
económico general se adaptarán al desarrollo de las necesidades
colectivas y a los resultados de los progresos técnicos yeconómicos.
Evaluación de los resultados: Las condiciones de prestación de
los servicios públicos será periódicamente evaluados por el
prestatario. A tal fin, entre otras informaciones, recogerán las
informaciones sobre la satisfacción de los usuarios.
Cooperación entre prestatarios: Incluso si el servicio se ofrece
en un marco concurrencial, los prestatarios se esforzarán paracooperar para el cumplimiento de estos principios.
Coste asequible: Las condiciones de acceso a estos servicios
deben realizarse a un coste asequible para los ciudadanos.Deben orientarse hacia el concepto de “coste razonable”.Protección del medio ambiente: La definición y funciona-
miento de los servicios de interés económico general deberán
tener en cuenta las exigencias de protección medioambiental
como elemento determinante de la cohesión social y territo-rial.»
El CESE se reitera en la inserción de dichos principios, a los
que debería añadirse el principio de reversibilidad de los SIG.
En este sentido, el CESE solicita la instauración de un principio
de «reversibilidad», es decir, sobre la base del principio desubsidiariedad y del artículo 295 del Tratado, por una parte, la
garantía, para los usuarios de los servicios, de que toda
situación de derecho o de hecho establecida sea objeto derevisión periódica por parte de las autoridades de los Estados
miembros, y por otra, la posibilidad de que los Estados
miembros y sus autoridades regionales y locales puedandeterminar libremente la manera en que desean organizar la
provisión de los SIG, lo que implica en particular la posibilidad
de que, tras una observación objetiva en interés de los usuariosy del personal afectado, su propiedad vuelva del sector privadoal sector público.
3.3. En materia de organización (
1), regulación (2), financia-
ción (3) y evaluación de estos servicios, el CESE ya se pronunció
mediante las orientaciones siguientes:
— respecto a la organización, cada autoridad pública, en
virtud del principio de «libertad de elección del modo de
gestión», bien sea por gestión directa o por gestión
indirecta; eligiendo en este último supuesto a los diferen-tes servicios de interés general de los que sea responsable;
— en cuanto a la regulación, podrían revestir la forma de
administración, individual o de estructura colegiada,cumpliendo funciones de evaluación, control e interven-
ción;
— en lo que concierne a la financiación, las relaciones entre
los operadores de estos servicios y las autoridades debenformalizarse en un contrato en el que, entre otros, figuren
los principios de tarificación y las modalidades esenciales
de financiación.
El CESE reafirma la conveniencia de aplicar el principio de
libre administración de los poderes públicos territoriales, y
desea que los criterios tomados en cuenta para la evaluaciónde los SIG sean diversificados y tomen en consideración,especialmente, la calidad del servicio. En cuanto a la financia-
ción, debería definirse la noción de compensación del coste de
las obligaciones de servicio público.
(1) DO C 241 de 7.10.2002, punto 4.12.
(2) DO C 241 de 7.10.2002, punto 4.11.
(3) DO C 241 de 7.10.2002, punto 4.13.
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3.4. En cuanto a las medidas que puedan contribuir a
reforzar la seguridad jurídica, el CESE ya indicó las siguientes:
— la definición de un servicio de interés general deberá
realizarse la nivel más apropiado y en complementariedadentre los diferentes niveles europeos, nacionales y territo-riales. Además, incumbe a las autoridades públicas tener
en cuenta las nuevas necesidades sociales y las evoluciones
tecnológicas, especialmente, las dimanantes de la sociedadde la información, para la definición de los fines y de las
obligaciones de servicio público (
1) y las del contenido del
servicio universal;
— cuando los poderes públicos decidan atribuir a un tercero
la gestión de un servicio, que trate de adjudicar derechos
especiales o exclusivos, el acto de atribución deberábasarse en las normas de licitación pública (
2);
— Desarrollar la participación democrática y ciudadana,
consultando a los usuarios (3);
— Información, consulta y participación de los trabajadores
y de sus representantes (4);
— Que en base a la distinción entre actividades económicas
y no económicas, se debe excluir expresamente de laaplicación de las normas de competencia y de las
disposiciones relativas al mercado interior, pero no a
los principios de derecho comunitario, los serviciosrelacionados con los sistemas educativos nacionales y laafiliación obligatoria al régimen básico de la seguridad
social, así como aquellos que prestan las entidades de
índole social, caritativa y cultural sin ánimo de lucro (
5).
3.5. El CESE comparte el criterio de que la Unión promueva
un alto nivel de protección de los consumidores, en la
prestación de estos servicios y en todas sus fases, y así:
— en la fase precontractual, mediante una información
accesible, adecuada y pertinente y una publicidad veraz;
— en la fase contractual, mediante contratos claros y sin
cláusulas abusivas, con un precio asequible y unas
condiciones de calidad previamente determinadas;
— en la fase postcontractual, mediante la instauración de
unos procedimientos de reclamación extrajudicial ágiles,
sencillos y eficaces y, a ser posible, con unos formularios
uniformes y unas indemnizaciones automáticas por losfallos del servicio, excepto cuando concurran los supues-
tos de fuerza mayor o caso fortuito.
(1) DO C 241 de 7.10.2002, punto 4.8.2.
(2) DO C 241 de 7.10.2002, punto 4.12.1.
(3) DO C 241 de 7.10.2002, punto 4.14.
(4) DO C 241 de 7.10.2002, punto 4.15.
(5) DO C 241 de 7.10.2002, punto 4.17.4. Respuestas al Libro Verde de la Comisión
El Libro Verde sobre los servicios de interés general publicado
por la Comisión el pasado 21 de mayo de 2003 propone ellanzamiento de una amplia consulta sobre los cuatro temas
señalados en el punto 2.4. El CESE destaca la importancia de
este debate en un momento en que la Unión Europea estáredefiniendo sus orientaciones e instituciones para el futuro y
se va a producir la integración de diez nuevos Estados
miembros.
El CESE considera que, sobre la base de las cuestiones
planteadas por la Comisión Europea en el Libro Verde, sepodrá desarrollar el diálogo social y civil anunciado por el
Presidente Romano Prodi en octubre de 2002 para definir la
estrategia en materia de servicios de interés general y en el quedeben participar todas las partes interesadas. El CESE estádispuesto a contribuir a dicho debate.
No obstante, la lista de ámbitos a los que atañen las cuestiones
planteadas en el Libro Verde no debería considerarse como
exhaustiva, sino que debería completarse, entre otras cosas,
con un capítulo sobre los derechos de los ciudadanos enmateria de servicios de interés general.
Asimismo, el Libro Verde apenas hace referencia a los servicios
sociales. Estos servicios, aunque tengan un capítulo aparte en
la Carta de Derechos Fundamentales, forman parte de los
servicios de interés general y constituyen un elemento esencialdel modelo social europeo, al tiempo que se observa actual-
mente una tendencia a someterlos cada vez más a las reglas de
la competencia.
El Libro Verde abarca 30 cuestiones agrupadas en 10 capítulos,
sobre las cuales la Comisión solicita respuesta y contribuciones.
Además de las respuestas a las cuestiones planteadas que el
CESE ya ha dado en dictámenes anteriores y que se hanreseñado más arriba, el CESE desea destacar especialmente los
puntos siguientes.
4.1. ¿Qué tipo de subsidiariedad?
4.1.1. Los servicios de interés general, cuya función esencial
es contribuir al desarrollo de la calidad de vida de todos
los ciudadanos, constituyen un ámbito en el cual procede
desarrollar una aplicación viva de los principios de subsidiarie-dad, proporcionalidad y proximidad.
4.1.2. Es preciso combinar el respeto de la diversidad de los
métodos de organización y de regulación, vinculada a las
historias, las tradiciones y las instituciones, con los tipos deservicios y el proceso de integración europea. Esto debeconducir a respuestas diferenciadas según los tipos de servicios
en cuestión, con el fin de promover la mayor eficacia:
transeuropeos, transfronterizos, nacionales, regionales, muni-cipales, locales.
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4.1.3. En función de estos datos deben elucidarse las
responsabilidades respectivas de la Unión Europea, los Estados
miembros y las instituciones subnacionales, así como sus
métodos de cooperación. Todas y cada una de las autoridadespúblicas deben disponer de libertad para elegir el modo deorganización y de gestión de los servicios de interés general de
los cuales sean responsables, al objeto de garantizar el nivel de
calidad indispensable para satisfacer las necesidades fundamen-tales y esenciales de los usuarios y ciudadanos.
4.1.4. En cuanto a las responsabilidades de la Unión en
materia de servicios de interés general, no podrían limitarse a
la realización del mercado interior y a una aplicación detallada
del derecho de la competencia. La Unión debe garantizar losderechos fundamentales, contribuir a la cohesión económica,
social y territorial de la Unión, a la inclusión social y a la
promoción de un desarrollo equilibrado y sostenible a travésdel fomento de la calidad y de la eficacia de los servicios de
interés general, y garantizar posibilidades de recurso jurídico
para los ciudadanos.
4.1.5. La Unión debería también prever el desarrollo de
servicios de interés general común a escala europea como, por
ejemplo, Galileo, cielo único, etc.
4.1.6. Desde este punto de vista, el CESE recuerda su deseo
de que la promoción de los servicios de interés general figurecomo objetivo de la UE en el artículo 3 de la futura
Constitución. El CESE se congratula por algunos progresos
realizados, en la medida en que el proyecto de la Convenciónpara el futuro de Europa completa y refuerza el actual
artículo 16 que trata de los servicios de interés económico
general, hace de ellos un fundamento jurídico («dichos princi-pios y condiciones se definirán mediante leyes europeas»,
artículo III-6) y los incluye en las «cláusulas de aplicación
general».
4.2. Legislación sectorial y marco jurídico general
4.2.1. El CESE solicita una directiva, o una ley marco,
destinada a consolidar:
— los principios relativos a los servicios de interés general,— las grandes orientaciones del Derecho comunitario,— los métodos de financiación de las obligaciones de
servicio público o servicio universal,
— la elección de los métodos de organización y regulación,— los procedimientos de evaluación de los resultados, y— los derechos de los usuarios,
con el fin de garantizar una mayor seguridad jurídica y
económica para todos los protagonistas interesados, procu-
rando dotar a los Estados miembros de la flexibilidad necesariaen la materia.4.2.2. En cuanto a los servicios sociales, el CESE desea un
enfoque dinámico y una exploración a fondo. Todas las partes
interesadas deben participar en el proceso sobre la base de un
diálogo civil.
4.2.3. El CESE, por otra parte, pide que se tenga en cuenta
el punto de vista de las empresas en su calidad de usuarios delos servicios de interés general. Cualquiera que sea su localiza-
ción geográfica, y especialmente en las zonas rurales y las
regiones de difícil acceso — como las regiones insulares y laszonas de montaña —, las empresas deben tener la posibilidadde acceder a los servicios en las mismas condiciones de
disponibilidad y coste que las situadas en las zonas, particular-
mente urbanas, en que el acceso a los servicios es más fácil. Sedebe autorizar y exhortar a los Estados miembros a que
adopten disposiciones de excepción especiales, incluidas las de
índole fiscal, y creen condiciones jurídicas o económicasdiscriminatorias positivas que permitan mantener dichos servi-
cios en las zonas de difícil acceso, así como medidas particula-
res en favor de las empresas implantadas en dichas zonas. ElCESE pide que esta disposición figure en la directiva marco.
4.2.4. El CESE no considera que sean opuestos un «marco
jurídico general» y una «legislación sectorial», antes bien sugiere
combinar sus ventajas recíprocas.
4.3. Servicios económicos y no económicos
4.3.1. La frontera entre carácter económico y no económico
es poco precisa, aleatoria e incierta, lo que conduce hoy a
formas de inseguridad jurídica creciente. Es necesario proceder
a una aclaración al respecto.
4.3.2. Toda prestación de interés general, aunque sea
sin fines lucrativos o de carácter benévolo, representa un
determinado valor económico sin que ello implique adentrarse
en el ámbito de la competencia. Además, un mismo serviciopuede ser a la vez mercantil y no mercantil. De la misma
manera, un servicio puede tener un carácter mercantil sin que
esto implique que el mercado tenga que garantizar el servicioen la misma lógica y con arreglo a los principios que rigen los
servicios de interés general.
4.3.3. Por consiguiente, no se trata de distinguir entre
servicios de carácter «económico» y «no económico», sino de
lograr una aplicación viva del principio de subsidiariedad. La
Unión debería recordar los tipos de servicios (tradicionales ode interés nacional, regional o local, sistema obligatorio deenseñanza, sanidad y protección social, actividades culturales,
caritativas, de carácter social o basadas en la solidaridad o en
donativos, etc.) en los que no es de aplicación el derechocomún de la competencia.
30.3.2004 ES C 80/73 Diario Oficial de la Unión Europea
4.3.4. En lo que respecta a los restantes servicios, la ley
marco y las leyes sectoriales deben definir claramente los
principios y modalidades de regulación, que completan el
derecho común de la competencia; esta definición legislativapermite proceder a las evoluciones sucesivas que sean necesa-rias.
4.4. Un conjunto de obligaciones comunes
4.4.1. Con demasiada frecuencia se siguen encomendando
al Estado, y a sus eventuales intervenciones, las obligaciones
de servicio público que registra el Libro Verde, mientras que
las responsabilidades de la Unión se desarrollan poco (exceptoen materia de servicio universal, definido a escala comunitaria).
4.4.2. En cuanto a la promoción de la cohesión económica,
social y territorial de la Unión, ésta debe asumir sus propias
responsabilidades, como también debe hacerlo en la realizaciónde las redes transeuropeas, la protección del medio ambiente,
la salud o la seguridad y la protección.
4.4.3. En opinión del CESE, la Unión debería integrar aún
más el carácter evolutivo de la definición del servicio universal.Por una parte, en los sectores en que se ha definido continúa
fijado a su significado inicial, a diferencia de unos cambios
tecnológicos y económicos numerosos y rápidos.
4.4.4. Por otra parte, la Unión debería iniciar una reflexión
profunda en cuanto a los otros sectores para los que la Unión
Europea podría concebir para cada ciudadano una garantía de
acceso a los servicios de interés general fundamentales (agua ysaneamiento, servicio bancario básico, alojamiento, etc.)
4.5. Obligaciones sectoriales
4.5.1. Los desafíos en materia de seguridad, seguridad de
suministro o protección del medio ambiente tienen obvia-
mente una dimensión sectorial, aunque también a menudo
una dimensión general, por lo que algunos podrían formarparte del conjunto común de obligaciones.
4.5.2. Del mismo modo, los desafíos en materia de acceso
a las redes, interoperatividad e interconexión, así como los
específicos a las zonas transfronterizas, no se limitan a tal ocual sector, sino que deberían ser objeto de políticas comunita-
rias más desarrolladas.
4.6. Definición de las obligaciones y elección de la organización
4.6.1. En el marco de la aplicación activa del principio
de subsidiariedad, cada ente territorial concreto define con
transparencia los objetivos de servicios de interés general de su
incumbencia, y las obligaciones de servicio público o serviciouniversal consiguientes. El propio ente decide también suaplicación por sí mismo (gestión interna, «in house») o
confiarlos a un operador exterior, lo que implica entonces
procedimientos de concurso. En los dos casos, el ente separa
las responsabilidades y actividades de regulación y la funciónde operador.
4.7. Financiación
4.7.1. El ente interesado define, con transparencia y respe-
tando el principio de proporcionalidad, la financiación de las
obligaciones de servicio público o servicio universal. La
reglamentación europea debe poder garantizar la seguridad alargo plazo de la financiación de estas obligaciones.
4.7.2. En opinión del CESE, no hay por qué limitar los
métodos posibles de financiación de las obligaciones o favore-
cer únicamente la financiación pública directa a través del
presupuesto, lo que estaría en contradicción con los principiosde subsidiariedad y proporcionalidad. Cada método presenta
unas características que se adaptan mejor a un sector o un
objetivo, de manera que quien tenga la responsabilidad develar por el respeto de las obligaciones de los servicios de
interés general debe poder elegir los modos de gestión y de
financiación y combinar sus respectivas ventajas.
4.7.3. Dadas las limitadas capacidades de financiación de
una parte de los nuevos Estados miembros, la Unión deberíaponer a su disposición los medios necesarios para promover
el desarrollo de servicios de interés general eficaces.
4.8. Evaluación
4.8.1. La definición de los servicios de interés general, los
objetivos que se les asignan, los métodos de organización yregulación, y los tipos de financiación son aspectos queevolucionan en el tiempo y el espacio. Al mismo tiempo, las
normativas comunitarias buscan el mejor equilibrio evolutivo
entre la aplicación del derecho común de la competencia ydichos objetivos.
4.8.2. Por estas dos razones, además de los intercambios
buenas prácticas y evaluación comparativa, la evaluación delos resultados de los servicios de interés general es un objetivo
esencial para que la Unión Europea pueda mejorar su calidad
y eficacia. Al establecer los criterios de evaluación será precisotener en cuenta, además de los aspectos económicos, ladefinición de las necesidades de los usuarios y de los ciudada-
nos —lo que implica que dispongan de medios para expresar-
los—, la calidad del servicio y las modalidades de prestacióndel mismo.
C 80/74 ES 30.3.2004 Diario Oficial de la Unión Europea
4.8.3. Dado que los objetivos de los distintos protagonistas
implicados en los servicios de interés general que no son
iguales, todos deben participar en la elaboración de los
métodos de evaluación y en la valoración de sus resultados. Laevaluación no debe ser confiscada por ningún protagonista.
4.8.4. Los usuarios destinatarios de los servicios de interés
general en función de sus necesidades y aspiraciones debenestar asociados a la evaluación a través de sus representantes.
4.8.5. Desde este punto de vista, el CESE, que representa la
parte fundamental de los protagonistas afectados por losservicios de interés general, podría desempeñar un papel en
esta función de evaluación.
4.9. Política comercial
4.9.1. Las exclusiones de que son objeto los servicios de
interés económico general deben ser claramente reivindicadas
Bruselas, 11 de diciembre de 2003.
El Presidente
del Comité Económico y Social Europeo
Roger BRIESCHy defendidas por la Unión Europea en el marco de las
negociaciones sobre el Acuerdo General sobre el Comercio de
Servicios (AGCS).
4.9.2. Con carácter más general, en estas negociaciones la
Unión Europea debe rechazar todo cuestionamiento de los
métodos de organización y regulación de los servicios de
interés económico general que ella misma ha definido, y debegarantizar la promoción de sus valores fundamentales, en
particular, en sus relaciones con los países en desarrollo.
4.10. Cooperación al desarrollo
4.10.1. En numerosos ámbitos de servicios de interés
general, la realización de infraestructuras exige costosas inver-
siones, que tienen una rentabilidad baja a corto plazo. Esta
característica resulta particularmente onerosa para los paísesen desarrollo endeudados y que tienen necesidades importantes
para su desarrollo (por ejemplo, en el sector del agua). La acción
de la Comunidad debería pues desarrollarse particularmente enla realización de estas infraestructuras.
30.3.2004 ES C 80/75 Diario Oficial de la Unión Europea
ANEXO
al dictamen del Comité Económico y Social Europeo
Las siguientes enmiendas, que obtuvieron más de un cuarto de los votos emitidos, fueron rechazadas en el transcurso
de los debates (artículo 54.3 del Reglamento Interno).
Punto 3.1
Sustitúyase por el siguiente texto:
«3.1. El Comité ya se ha pronunciado sobre la mayor parte de las cuestiones que plantea la Comisión en el Libro
Verde en sus dictámenes CES 949/99 y CES 860/2002. En éste último afirmaba la necesidad de una Directiva marcoque consolide los principios políticos relativos a los servicios de interés económico general y que dote a los Estadosmiembros de la necesaria flexibilidad en la materia.»
Punto 3.1.1
Sustitúyase por el siguiente texto:
«3.1.1. Después de estudiar el Libro Verde y las sentencias pertinentes del Tribunal (puntos 1.4.2.-1.4.4.), el
Comité ha llegado a una conclusión diferente. El objetivo fundamental debe ser garantizar los derechos y obligacionesautónomos de los Estados miembros y de las autoridades regionales y locales para garantizar y prever la prestaciónde servicios de interés general. Como se señala más detalladamente en otro punto del dictamen, los propios servicios
son de naturaleza diversa y están en continuo desarrollo, por lo que resulta imposible dar definiciones claras. Además,
las sentencias del Tribunal han aclarado los problemas referentes a la compatibilidad con la normativa sobre ayudasestatales. En estas circunstancias, una directiva marco u otro instrumento general a nivel de la UE sólo crearíaconfusión, falta de claridad y dificultades de interpretación entre los diferentes niveles de legislación.»
Insértese un nuevo punto 3.1.2
«3.1.2. La nueva legislación a nivel de la Unión debería desarrollarse solo en sectores específicos para abrir y
armonizar mercados, cuando se considere que aportan beneficios a los consumidores europeos y otros agentes,como es el caso de las telecomunicaciones, la energía y algunos más. En estos casos, la normativa específica sobre laprestación del servicio universal y público ha de estar incluida en la Directiva sectorial respectiva.»
Exposición de motivos
Se considera innecesaria.
Punto 3.2 (actual)
Modifíquese la redacción de la primera frase:
«3.2. En cuanto a los principios que deberían ser respetados por las autoridades y agentes competentes, podrían
incluirse en una eventual directiva marco o en otro instrumento general relativo a los servicios de interés general, el
CESE ya se ha pronunciado al respecto de la forma siguiente...»
Exposición de motivos
En consonancia con la enmienda al punto 3.1.
C 80/76 ES 30.3.2004 Diario Oficial de la Unión Europea
Punto 4.1.6
Suprímase la última parte como sigue:
«4.1.6. Desde este punto de vista, el CESE recuerda su deseo de que la promoción de los servicios de interés
general figure como objetivo de la UE en el artículo 3 de la futura Constitución. El CESE se congratula por algunos
progresos realizados, en la medida en que el proyecto de la Convención para el futuro de Europa. completa y refuerza
el actual artículo 16 que trata de los servicios de interés económico general, hace de ellos un fundamento jurídico
(“dichos principios y condiciones se definirán mediante leyes europeas”, artículo III-6) y los incluye en las “cláusulas
de aplicación general”.»
En consonancia con la enmienda al punto 3.1. No es deseable una legislación europea (general).
Punto 4.2
Suprímase todo el punto.
Exposición de motivos
En consonancia con la enmienda al punto 3.1. La importante cuestión de los servicios sociales se aborda en otro
punto del proyecto de dictamen, y el mensaje del punto 4.2.2. podría incluirse en aquél.
Punto 4.3.4
Suprímanse las palabras señaladas:
«4.3.4. En lo que respecta a los restantes servicios, la ley marco y las leyes sectoriales deben definir claramente los
principios y modalidades de regulación, que completan el derecho común de la competencia; esta definición
legislativa permite proceder a las evoluciones sucesivas que sean necesarias.»
Exposición de motivos
En consonancia con la enmienda al punto 3.1.
Resultado de la votación
Votos a favor: 28, votos en contra: 52, abstenciones: 5.