COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN sobre las relaciones entre la Comunidad y los países terceros en el campo del transporte aéreo

Introducción

1. En su Comunicación de 19 de noviembre de 2002 [1], la Comisión presentó la situación existente en lo respecta a las relaciones exteriores de la Comunidad en materia de transporte aéreo, destacó las conclusiones que extrajo de las sentencias del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 5 de noviembre de 2002 dictadas en relación con el caso llamado de "cielo abierto" [2] y presentó las orientaciones y los principios esenciales de la política exterior de la Comunidad en este campo.

[1] COM(2002) 649 final : Comunicación de la Comisión sobre las consecuencias de las sentencias del Tribunal de Justicia de 5 de noviembre de 2002 para la política europea de transporte aéreo.

[2] Asuntos C-466/98, C-467/98, C-468/98, C-469/98, C-471/98, C-472/98, C-475/98 et C-476/98, la Comisión contra el Reino Unido, Dinamarca, Suecia, Finlandia, Bélgica, Luxemburgo, Austria y Alemania.

2. Esta política se aplicará por etapas debido al número elevado de acuerdos bilaterales de servicios aéreos suscritos entre los Estados miembros y países terceros.

3. No obstante, la Comisión destaca que las sentencias dictadas por el Tribunal de Justicia tienen efectos jurídicos inmediatos que deberán ser tenidos en cuenta a corto plazo. Tal como se indica en la Comunicación anterior, estos efectos son de dos órdenes:

- Diversas materias que son actualmente objeto de disposiciones en esos acuerdos pasan a ser competencia exterior exclusiva de la Comunidad. En efecto, además de los ámbitos que el Tribunal identificó expresamente como de competencia comunitaria, la aplicación de la jurisprudencia AETR a la aviación civil internacional implica mutatis mutandis la competencia comunitaria en diversas otras materias cubiertas por los acuerdos mencionados y por el Derecho comunitario. [3] Debe destacarse, además, que las modificaciones introducidas en los acuerdos muestran que se llevó a cabo una renegociación de los mismos en su totalidad, de la que se desprende que, si bien determinadas disposiciones de dichos acuerdos no fueron formalmente objeto de las modificaciones introducidas o sólo sufrieron modificaciones marginales en su redacción, las obligaciones derivadas de dichas disposiciones quedaron sin embargo confirmadas durante dichas renegociaciones. Pues bien, en una situación como ésta los Estados miembros tienen prohibido no sólo contraer nuevas obligaciones internacionales, sino también mantener en vigor dichas obligaciones si no respetan el Derecho comunitario (véanse, en este sentido, el apartado 45 del asunto C-472/98, así como las sentencias de 4 de julio de 2000, Comisión/Portugal, C-62/98, Rec. p. I-5171, y Comisión/Portugal, C-84/98, Rec. p. I-5215).

[3] COM(2002) 649 final, puntos 31 y 32.

- Las cláusulas de nacionalidad inscritas en la casi totalidad de los acuerdos anteriormente referidos constituyen una discriminación basada en la nacionalidad contraria a lo dispuesto en el artículo 43 del Tratado de la CE [4].

[4] Ibidem, puntos 34 a 37.

4. Atendiendo a su alcance, este último punto merece especialmente la atención de la Comisión porque las cláusulas de nacionalidad privan a las compañías aéreas de uno de los principales derechos que les confiere el Tratado de la CE, a saber, la libertad de establecimiento. Estas cláusulas impiden en la práctica que las compañías aéreas aprovechen plenamente los beneficios del mercado comunitario y que los consumidores se beneficien de las ventajas que se derivan de una mayor competencia [5].

[5] Ibidem punots 9 y 10.

5. Desde el 2001, el transporte aéreo atraviesa una de las crisis más graves de su historia. Numerosas compañías aéreas europeas aplican planes de reestructuración para hacer frente a las graves dificultades e incertidumbres económicas del momento. La necesidad de reorganización del sector no podrá satisfacerse debidamente si las autoridades y los poderes públicos competentes, nacionales y comunitarios no dan pruebas de la capacidad de reacción y de dinamismo necesarias siendo que se refiere a la aviación civil internacional.

6. Por este motivo, es de importancia capital que la Comunidad tome las medidas necesarias para asegurar a breve plazo la creación de un marco reglamentario conforme al derecho comunitario que de respuesta a las necesidades de los operadores económicos.

1. CONSECUENCIAS DE LA INFLACIÓN RELATIVA A LAS CLÁUSULAS DE NACIONALIDAD DECLARADA POR EL TRIBUNAL DE JUSTICIA

1.1. Principios generales

7. Como se indica en la Comunicación de la Comisión de 19 de noviembre sobre las consecuencias de las sentencias del Tribunal del 5 de noviembre de 2002 [6], en la medida en que otros acuerdos bilaterales de servicios aéreos cubran los mismos aspectos que los acuerdos de "cielo abierto" en cuestión, deben igualmente ser considerados no conformes al derecho comunitario. Esto es particularmente válido en lo que se refiere a la infracción declarada a propósito de las cláusulas de nacionalidad ya que éstos figuran en la casi totalidad de los acuerdos.

[6] Ibidem, punto 38.

8. A este respecto, la Comisión fundamenta su interpretación en las disposiciones del artículo 43 del Tratado que dice:

"En el marco de las disposiciones siguientes, quedarán prohibidas las restricciones a la libertad de establecimiento de los nacionales de un Estado miembro en el territorio de otro Estado miembro. Dicha prohibición se extendrá igualmente a las restricciones relativas a la apertura de agencias, sucursales o filiales por los nacionales de un Estado miembro establecidos en el territorio de otro Estado miembro." [el subrayado es nuestro]

9. De la jurisprudencia del Tribunal en relación con el artículo 43 del Tratado CE se deriva que los Estados miembros no pueden introducir restricciones a la libertad de establecimiento de los nacionales de la Comunidad, salvo si esas restricciones se justifican por el interés general y, entre otras cosas, se respeta el principio de no discriminación. Los puntos 37 y 38 de la sentencia dictada el 30 de noviembre de 1995 en relación con el caso C55/94 Gebhard [7] son particularmente ilustrativos de los principios aplicables en la materia:

[7] Rec. p. I.-04165

" Sin embargo, según la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia, las medidas nacionales que puedan obstaculizar o hacer menos atractivo el ejercicio de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado deben reunir cuatro requisitos: que se apliquen de manera no discriminatoria, que estén justificadas por razones imperiosas de interés general, que sean adecuadas para garantizar la realización del objetivo que persiguen y que no vayan más allá de lo necesario para alcanzar dicho objetivo (véase la sentencia de 31 de marzo de 1993, Kraus, C-19/92, Rec. p. I-1663, apartado 32).

Del mismo modo, los Estados miembros no pueden, al aplicar sus disposiciones nacionales, dejar de tomar en consideración los conocimientos y aptitudes ya adquiridos por el interesado en otro Estado miembro (véase la sentencia de 7 de mayo de 1991, Vlassopoulou, C-340/89, Rec. p. I-2357, apartado 15). Por consiguiente, están obligados a tener en cuenta la equivalencia de los diplomas (véase la sentencia Thieffry, antes citada, apartados 19 y 27) y, llegado el caso, a efectuar una comparación entre los conocimientos y aptitudes exigidos por sus disposiciones nacionales y los del interesado (véase la sentencia Vlassopoulou, antes citada, apartado 16)."

10. El Reglamento del Consejo 2407/92 armoniza las condiciones de concesión de licencias a las compañías aéreas en la Comunidad. Una licencia de explotación expedida con arreglo a las condiciones fijadas por el citado Reglamento es válida en toda la Comunidad. Los Estados miembros no pueden subordinar la concesión de derechos de tráfico con destino a países terceros a la posesión de un certificado de operador aéreo (AOC) expedido por su administración nacional, ya que ello constituiría una restricción al derecho de establecimiento contraria al Derecho comunitario. De conformidad con este Reglamento, la posesión de un AOC es una condición necesaria para la obtención de una licencia de explotación, y no a la inversa.

1.2. Consecuencias prácticas en lo que se refiere a la designación de las compañías aéreas comunitarias en el marco de los acuerdos bilaterales existentes.

11. Teniendo en cuenta la armonización al nivel comunitario de las condiciones para la concesión de licencias de transporte aéreo lograda a través del tercer paquete, es oportuno considerar que todas las compañías aéreas comunitarias tal y como se definen en el Reglamento 2407/92 [8] que puedan justificar un establecimiento (filial, sucursal o agencia) en el territorio de un Estado miembro deben poder ejercer los derechos de tráfico con origen en ese Estado y destino en un país tercero del mismo modo y en las mismas condiciones que las compañías aéreas del Estado miembro interesado.

[8] Véase asimismo la letra b) del artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 2408/92 del Consejo, de 23 de julio de 1992, relativo al acceso de las compañías aéreas de la Comunidad a las rutas aéreas intracomunitarias, DOCE L 240 de 24.08.1992.

12. Toda vez que el sector del transporte aéreo está abierto a la competencia y que los intereses de las compañías aéreas son frecuentemente contradictorios, cuando la capacidad, las frecuencias o el número de compañías sean limitados, los derechos de tráfico deberán repartirse de forma equitativa entre las compañías aéreas comunitarias interesadas.

1.3. Consecuencias en lo que se refiere a la designación de los aeropuertos

13. En la medida en que un acuerdo bilateral contenga disposiciones relativas a la designación de determinados aeropuertos con vistas al ejercicio de derechos de tráfico, este se abre, de conformidad con el principio de subsidiariedad, que la designación de que se trate sea efectuada por las autoridades competentes de los Estados miembros.

14. No obstante, la designación de los aeropuertos no podrá realizarse de manera que introduzca discriminaciones entre compañías aéreas comunitarias según su nacionalidad o identidad. Además, cuando una decisión de reparto del tráfico intracomunitario entre aeropuertos diferentes situados dentro de un sistema aeroportuario se adopte de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8 del Reglamento CE nº 2408/92 del Consejo, el método y los criterios aplicados para la designación de los aeropuertos no pueden ser contrarios a la decisión de reparto del tráfico anteriormente mencionada ya que, en caso contrario, determinadas compañías aéreas comunitarias podrían verse en el imposibilidad de explotar una plataforma de correspondencia en un único aeropuerto.

1.4. Consecuencias prácticas en lo que respecta a la negociación de modificaciones de los acuerdos en vigor

15. A diferencia de lo que sucede en otros sectores de actividad económica, es práctica corriente de las autoridades competentes asociar estrechamente las compañías aéreas a casi todas las etapas del proceso de preparación y negociación de los acuerdos comerciales entre Estados

16. El principio de igualdad de tratamiento que se deriva naturalmente de las disposiciones del artículo 43 del Tratado CE impone igualmente que todas las compañías comunitarias que puedan probar que están establecidas (mediante una filial, sucursal o agencia) en el territorio del Estado miembro de que se trate, puedan participar, directamente o a través de sus organizaciones profesionales, de forma no discriminatoria, en la preparación y negociación de los acuerdos de servicios aéreos.

1.5. Consecuencias en lo que se refiere al seguimiento de la seguridad de las compañías aéreas comunitarias

17. En la Comunidad, el seguimiento de la seguridad de las compañías aéreas es siempre competencia del Estado miembro que concedió la licencia a la compañía aérea de conformidad con el Reglamento (CE) nº 2407/92 del Consejo, aún en los casos en los que la compañía explote rutas entre dos Estados miembros diferentes del que le haya concedido la licencia anteriormente mencionada.

18. La Comisión defiende que debe prevalecer la misma regla cuando una compañía aérea comunitaria explota una ruta aérea con origen en un Estado miembro diferente del que le concedió la licencia y con destino en el territorio de un país tercero.

19. En la medida en que un país tercero rechace la aplicación de este principio, compete al Estado miembro interesado, en colaboración con el que ha expedido la licencia de explotación:

* Explicar cómo se realiza en la Comunidad el seguimiento de la seguridad de las compañías aéreas e indicar cuál es la autoridad responsable de ese seguimiento.

* Exponer claramente al país tercero interesado que debe reconocer los certificados expedidos por el Estado miembro que haya expedido la licencia a la compañía aérea comunitaria cuando este sea parte contratante en el Convenio de Chicago y los certificados de que se trata hayan sido expedidos de conformidad con los anexos aplicables del Convenio [9].

[9] En el preámbulo de los acuerdos bilaterales de servicios aéreos está casi siempre previsto que los mismos se aplican sin perjuicio de los derechos y obligaciones de los signatarios derivados del Convenio de Chicago.

1.6. Marco jurídico claro

20. El análisis jurídico expuesto anteriormente proporciona una base jurídica firme para el desarrollo de la política comunitaria. El derecho comunitario impone a los Estados miembros y a la Comunidad en general una serie de obligaciones legales firmes. No hay ningún margen para aplicar estos principios selectivamente o para introducirlos de forma progresiva. Las compañías aéreas comunitarias tienen derecho de ejercer de inmediato los derechos que les atribuye el Tratado. No obstante, para que esos principios surtan efectos, la Comisión considera necesario introducir medidas que permitan a la Comunidad y a sus Estados miembros adoptar una estrategia coherente en lo que se refiere a su aplicación.

2. APLICACIÓN PRÁCTICA DE LOS PRINCIPIOS JURÍDICOS

2.1. Evaluación de la situación

21. La Comisión reconoce la complejidad de las relaciones entre los quince Estados miembros y sus socios bilaterales, las incertidumbres que actualmente pesan sobre esas relaciones y los problemas que pueden surgir en la aplicación práctica de los principios jurídicos arriba expuestos. Existen preocupaciones bastante extendidas sobre la legalidad de los acuerdos existentes, sobre los cambios que podrían ser necesarios y sobre la reacción de los países terceros a las propuestas de la Comunidad y sus Estados miembros.

22. La Comisión reconoce asimismo la importancia económica para el sector de la aviación de la existencia de un marco reglamentario suficientemente flexible que permita reaccionar ante los cambios y las circunstancias económicas y los requisitos de funcionamiento, pero también lo suficientemente sólido para proteger los importantes derechos de acceso al mercado que han negociado los Estados miembros en los últimos cincuenta años. La incertidumbre sobre la manera de solucionar las infracciones del Derecho comunitario determinadas por el Tribunal está obstaculizando la gestión y mejora de los acuerdos existentes, pero aún así existe el temor de que la adopción de medidas destinadas a eliminar esa incertidumbre puedan poner en peligro las relaciones bilaterales puestas en pie.

23. Por consiguiente, la Comisión considera que será importante limitar, en la medida de lo posible, los cambios necesarios para equilibrar los derechos logrados en el marco existente de acuerdos bilaterales.

24. No obstante, está claro que deben introducirse modificaciones en el régimen actual para adaptar las relaciones existentes con países terceros a las sentencias del Tribunal del 5 de noviembre de 2003. Mantener el status quo no es una alternativa y, como todos los interesados reconocen, la Comunidad y sus Estados miembros deben actuar.

25. Sin embargo, es necesario asimismo destacar que la ambición de la política comunitaria en este ámbito no se limita a la corrección de las ilegalidades identificadas por el Tribunal, por muy importante que sea esa corrección. Las modificaciones requeridas añadirán asimismo valor a la situación actual mediante la creación de nuevas oportunidades para el sector europeo de la aviación y el aumento de la oferta de servicios a los consumidores europeos.

26. El objetivo primordial debe consistir en el desarrollo de un método de trabajo a nivel comunitario equilibrado y eficaz que aproveche plenamente la influencia de la Comunidad para defender mejor los intereses del sector de la aviación y de los consumidores en la Unión Europea. Deben establecerse prioridades claras, así como los mecanismos adecuados de la actuación comunitaria y, simultáneamente, hay que garantizar la posibilidad de que los Estados miembros utilicen sus propios recursos y competencias para tratar aspectos de las relaciones internacionales que sean específicos de su situación.

2.2. Respuesta a las sentencias del Tribunal

27. Las sentencias dictadas por el Tribunal de Justicia el 5 de noviembre de 2002 en el ámbito de los procesos de "cielo abierto" tienen implicaciones no sólo para los ocho acuerdos específicos celebrados con los Estados Unidos que el Tribunal declaró contrarios al Derecho, sino también para todos los restantes acuerdos bilaterales de servicios aéreos en los que son parte los Estados miembros de la Unión Europea.

28. En su Comunicación de 19 de noviembre de 2002, en respuesta a las sentencias del Tribunal, la Comisión estableció una serie de prioridades políticas y de principios de orientación para la futura política comunitaria en este ámbito y enumeró los principales socios comerciales, en particular, Rusia y Japón, con los que considera que en la Comunidad deberá abrir negociaciones. No obstante, la principal preocupación de la Comisión residía en la adaptación al derecho comunitario de las relaciones entre la Comunidad y los Estados Unidos.

29. A tal efecto, la Comisión solicitó a los Estados miembros que iniciasen los procedimientos de denuncia de sus acuerdos con los Estados Unidos y pidió al Consejo una autorización (en lo sucesivo denominada "el mandato") para entablar negociaciones en nombre de la Comunidad con los Estados Unidos con vistas a la celebración de un nuevo acuerdo entre este país y la Unión Europea conforme al artículo 300 del Tratado. La Comisión continúa siendo de la opinión de que esta es la única forma de dotar de una base jurídica sólida a las relaciones entre la Unión y los Estados Unidos en el campo del transporte aéreo.

30. La Comisión se felicita de la atención que el Consejo dedicó al debate sobre las relaciones entre la UE y los Estados Unidos y se muestra optimista en cuanto al inicio a breve plazo de las negociaciones a nivel de la Comunidad.

31. No obstante, la Comisión reconoce que es igualmente urgente establecer un marco jurídico firme para las negociaciones en curso y para la aplicación actual de todos los restantes acuerdos de servicios aéreos, así como para el reparto adecuado de responsabilidades entre la Comunidad y sus Estados miembros en lo que respecta a las relaciones internacionales en el campo del transporte aéreo.

32. Por consiguiente, con la adopción de la presente Comunicación, la Comisión presenta dos propuestas más que, juntamente con el mandato relativo a los Estados Unidos, forman un paquete coherente compuesto por tres medidas que permitirán crear el marco jurídico.

2.3. Estrategia comunitaria en lo que se refiere a la propiedad y el control

33. Para buscar solución a las infracciones del Derecho comunitario en otros acuerdos bilaterales, la Comisión prevé la apertura de negociaciones comunitarias con países terceros sobre la cuestión de la propiedad y el control y otros aspectos de competencia exclusiva de la Comunidad.

34. Las negociaciones tendrán el objetivo específico de asegurar que los acuerdos internacionales prevean el acceso al mercado a todas las compañías aéreas comunitarias sin discriminación, tal como impone el Tratado. La Comisión considera que es necesaria una estrategia comunitaria sistemática en relación con el tema de la propiedad y el control, a lo largo de un período de varios años, para negociar con todos los socios internacionales.

35. Por consiguiente, la Comisión presenta una recomendación al Consejo para que la autorice a entablar negociaciones en nombre de la Comunidad con todos los socios bilaterales sobre la cuestión de la propiedad y el control. El mandato se ajustará a los procedimientos establecidos en el artículo 300 del Tratado, como la creación de un comité especial compuesto por los representantes de los Estados miembros para asistir y apoyar a la Comisión. Quedarán excluidas del mandato las negociaciones con todos los demás socios comerciales para los que se haya convenido un mandato específico.

¿Por qué una estrategia comunitaria?

36. Conviene recordar que, cuando resulte que la materia de un acuerdo o de un convenio está comprendida en parte dentro de la competencia de la Comunidad y en parte dentro de la de los Estados miembros, es necesario garantizar una estrecha cooperación entre estos últimos y las instituciones comunitarias tanto en el proceso de negociación y de celebración, como en la ejecución de los compromisos asumidos. Esta obligación de cooperar deriva de la exigencia de unidad en la representación internacional de la Comunidad (sentencia 1/78 [1978] REC 2151, apartados 34 a 36, dictamen 2/91 [1993] REC I-1061, apartado 36, y dictamen 1/94 [1994] REC I-5267, apartado 108). Las instituciones comunitarias y los Estados miembros deben tomar todas las medidas necesarias para garantizar la mejor cooperación posible a este respecto (dictamen 2/91, apartado 38).

37. Las cuestiones jurídicas fundamentales relativas al contenido y negociación de las cláusulas de propiedad y control se presentan en la primera sección de la presente Comunicación. El derecho comunitario ha armonizado la definición de compañía aérea comunitaria. Además de estos aspectos, la realización de negociaciones por parte de la Comunidad presenta también diversas ventajas de orden práctico y político.

38. En primer lugar, si se autorizase a los Estados miembros a negociar una cláusula comunitaria, el margen de divergencia de opiniones entre los Estados miembros sobre la forma de plantear la cuestión de la propiedad y el control podría tener como consecuencia que países terceros recibieran propuestas incoherentes de la propia Comunidad. Los Estados miembros y la Comunidad no conseguirán progresar en este campo si el momento de la presentación de una estrategia a los países terceros y su contenido no se coordinan debidamente y si la necesidad de un cambio se presenta de formas diferentes y con diferentes grados de insistencia política.

39. Además, los Estados miembros considerados separadamente descubrirán que las peticiones unilaterales dirigidas a países terceros para introducir una cláusula comunitaria son con frecuencia denegadas. Estas peticiones son poco frecuentes y tienen normalmente poco peso cuando las transmite aisladamente un único Estado miembro. Además, la insistencia en proteger los derechos de tráfico asignados a la compañía nacional pueden dificultar la intervención individual de un Estado miembro que insista en la defensa de esta cuestión, a pesar de que la sentencia del Tribunal impone la obligatoriedad de exigir esa cláusula.

40. Si se autorizase a los Estados miembros a negociar una cláusula comunitaria, se produciría un riesgo grave de distorsión de la competencia entre las compañías aéreas comunitarias. Si cada Estado miembro exige a los países terceros la inserción de cláusulas comunitarias con diferentes órdenes de prioridad y con diferentes grados de éxito, las compañías aéreas comunitarias se encontrarán con una maraña incoherente de oportunidades desiguales de acceso al mercado internacional. Además, cuanto más éxito tenga un Estado miembro a la hora de lograr la inserción de cláusulas comunitarias, más expuesto se encontrará su propio sector de aviación a la competencia de compañías de otros Estados miembros, sin que sus propias compañías se beneficien necesariamente de derechos recíprocos en la Comunidad, lo que no sería una situación sostenible.

41. Para resolver estas dificultades, es fundamental que la Comunidad ejerza frente a países terceros las competencias que le atribuye el artículo 300 del Tratado. De esta forma la Comunidad podrá defender sus pretensiones con un nivel coherente de convicción y evitar una situación en que los Estados miembros pudieran convenir inadvertidamente condiciones diferentes.

Celebración de las negociaciones y resultados

42. La Comisión pretende que las negociaciones se lleven a cabo de forma intensiva. El objetivo sería la aprobación y aplicación de un programa de negociaciones concertadas con los socios comerciales por parte de la Comisión que permita tantear con estos socios las cláusulas de propiedad y control. El mandato especificará los criterios para establecer las prioridades en lo que se refiere a los contactos con los países terceros. Atendiendo a estas prioridades, la Comisión redactará un proyecto de acuerdo adecuado a cada país tercero.

43. La Comisión recibirá asimismo un mandato para plantear otras cuestiones de competencia comunitaria exclusiva con objeto de incluirlas en el acuerdo comunitario. En la práctica, es probable que la redacción del acuerdo comunitario sea idéntica a la de los acuerdos bilaterales existentes, si bien sería conveniente que la Comunidad aprovechase esta oportunidad para procurar mejorar las disposiciones actuales sobre estas cuestiones.

44. De esta forma, los Estados miembros continuarían teniendo plena libertad para negociar con países terceros cuestiones de su competencia, si así lo consideran conveniente, a través de sus propias estructuras de negociación. No obstante, deberá alentárseles a aprovechar la intervención comunitaria ante los socios comerciales en relación con la propiedad y el control para plantear asuntos de interés bilateral. Ello permitiría reformar globalmente todos los aspectos de las relaciones en el ámbito de la aviación entre el país tercero y la Comunidad y sus Estados miembros.

45. La Comisión prevé que los resultados de las negociaciones puedan asumir diversas formas. La más sencilla consistiría en un acuerdo autónomo sucinto en el cual las partes acordarían una definición revisada de los beneficiarios que interrogaría las cláusulas correspondientes previstas en los acuerdos bilaterales en vigor. Este acuerdo debería asimismo contener nuevas disposiciones sobre otras cuestiones de competencia comunitaria determinadas por la Comisión en su Comunicación de 19 de noviembre de 2002. Este acuerdo sería celebrado y firmado por la Comunidad. Los Estados miembros podrían mantener sus acuerdos celebrados con el país tercero interesado en lo que se refiere a las cuestiones de competencia nacional. Esta situación se mantendría hasta el momento en que se otorgase un mandato para la negociación integral de un acuerdo comunitario. Para la mayoría de los países, esta posibilidad es aún relativamente lejana.

Ventajas de la actuación comunitaria frente a los acuerdos bilaterales

46. La imposibilidad de llegar a un acuerdo es siempre un riesgo en cualquier negociación y, si bien muchos países estarán abiertos al cambio, algunos podrían tener dificultades para aceptar las codificaciones propuestas. Con una posición comunitaria, la Comisión considera que esta situación es mucho menos probable que en el caso de peticiones unilaterales presentadas autónomamente por cada Estado miembro.

47. No obstante, si ello ocurriera, la Comisión tendría que presentar un informe al Consejo y se considerarían las estrategias alternativas. El principio en cuestión es extremadamente importante y la Comunidad debe seguir una línea de conducta firme para conseguir estas modificaciones. Entre las posibles alternativas para progresar, se cuentan la adopción de un mandato de negociación de un acuerdo comunitario completamente nuevo que substituya los acuerdos bilaterales en vigor o la restricción concertada por todos los Estados miembros de los servicios aéreos con destino y origen en el país de que se trate. La denuncia de los acuerdos es una posibilidad con implicaciones serias que deben mantenerse en reserva y que no puede descartarse.

48. Dada la importancia que revisten para muchos países las conexiones aéreas con destino y origen en Europa, es probable que los socios bilaterales hagan lo posible para evitar el bloqueo total de las negociaciones y el riesgo de la denuncia de los acuerdos. La mayor parte de los socios bilaterales serán reacios a enfrentarse con la ruptura total de las conexiones aéreas con Europa. No obstante, conviene destacar que la Comunidad sólo podrá avanzar en estas circunstancias si todos los Estados miembros aplican la misma estrategia. La adopción del mandato propuesto garantizará el seguimiento de esta estrategia.

Contactos más sencillos con los interesados

49. La negociación de cláusulas comunitarias permitirá a las compañías aéreas comunitarias ampliar sus operaciones internacionales a partir de aeropuertos de otros Estados miembros y abrirá el camino para una integración comercial entre compañías aéreas de diferentes Estados miembros. Como se ha mencionado en la sección 1, estas compañías gozan del derecho de trato equitativo y, por consiguiente, deberán tener oportunidades iguales de participar y de ser informadas de las negociaciones. Una única estrategia comunitaria en lo que se refiere a la propiedad y el control aportará mucha más transparencia al proceso y permitirá al conjunto del sector de la aviación participar de forma más sencilla y eficaz en las negociaciones.

Adopción del mandato e implicaciones

50. La Comisión y el Consejo deberán definir los objetivos precisos, establecer las prioridades de los contactos con países terceros y la metodología de trabajo para las negociaciones en el proceso de aprobación del mandato formal en el ámbito al Consejo. Paralelamente a la presente comunicación, la Comisión presenta al Consejo una recomendación con arreglo al apartado 1 del artículo 300 del Tratado.

51. La aprobación del mandato implicará un gran esfuerzo por parte de la Comisión y de los Estados miembros en término de recursos humanos y compromiso político. El objetivo consistirá en la creación de un equipo europeo cohesionado bajo la presidencia de la Comisión para trabajar de cerca y de forma intensiva a lo largo de los próximos años. La Comisión deberá establecer y aplicar un programa sustancial de negociaciones en los próximos años para plantear el asunto con todos los socios comerciales de la Comunidad en este sector. No obstante, la Comisión considera que esta estrategia presenta las mayores probabilidades de éxito en la defensa de los intereses comunitarios.

52. La Comisión reconoce que, aunque se desplieguen todos los medios políticos y técnicos de la Comisión y los Estados miembros, será necesario mucho tiempo para completar esta tarea. Mientras tanto, los acuerdos existentes deben mantenerse en vigor en su forma actual, sin perjuicio de las propuestas adjuntas al presente documento.

2.4. Intercambio de información y no-discriminación

53. El tercer elemento del paquete, junto con la apertura de negociaciones con los Estados Unidos y sobre el reconocimiento de las compañías aéreas comunitarias y de los asuntos de competencia exclusiva de la Comunidad, es un proyecto de reglamento que se presenta adjunto a la presente Comunicación. Este proyecto proporcionará un marco para asegurar que la información sobre las negociaciones y los acuerdos en este campo tan complejo circule libremente en la Comunidad y establezca reglas claras para la aplicación de los acuerdos de forma que se garantice a las compañías aéreas comunitarias oportunidades justas y equitativas.

Paso a una estrategia de cooperación y colaboración

54. Actualmente, es difícil obtener una imagen precisa de las relaciones entre la Comunidad y sus socios a nivel mundial en el sector de la aviación. Cada Estado miembro dispone de su propio conjunto de acuerdos bilaterales y, tradicionalmente, ha llevado negociaciones para elaborar y gestionar esos acuerdos de forma enteramente independiente de los demás Estados miembros. Además, determinados aspectos operativos de muchos acuerdos constan en anexos confidenciales que no están disponibles a terceros distintos de las partes y sus compañías aéreas.

55. Las sentencias del tribunal de Justicia cambian esta situación.

56. En primer lugar, la Comunidad tiene ahora un papel claro que desempeñar en las relaciones internacionales en el ámbito del transporte aéreo. Se ha reconocido la competencia comunitaria en diversas materias y, en lo que se refiere a la cuestión de la propiedad y al control de la compañía aérea, es esencial que la Comunidad ejerza también su competencia. La capacidad de los Estados miembros para asumir compromisos internacionales en estas materias es limitada y la Comisión necesita información sobre las actividades de los Estados miembros para permitirle hacer un seguimiento de la evolución en los ámbitos de interés comunitario y para desempeñar su función de guardiana del Tratado.

57. Además, las sentencias del Tribunal del 5 de noviembre implican que, en la medida en que continúen negociando acuerdos de acceso al mercado, los Estados miembros ya no lo hacen en el interés exclusivo de sus compañías aéreas nacionales. Los intereses de las compañías nacionales continuarán siendo un factor importante para los negociadores, pero ahora hay que considerar los derechos de tráfico, debe negociarse en nombre de las compañías comunitarias en un sentido más general. En virtud del Tratado, todas las compañías aéreas comunitarias con una licencia válida de explotación establecidas en el Estado miembro de que se trate tienen el derecho de efectuar sus actividades sin mayores restricciones. Por consiguiente, es importante asegurar que la información sobre las negociaciones pendientes esté disponible para permitir a las compañías aéreas comunitarias declarar cualquier interés que pudiesen tener en el resultado de las mismas y para que reciban un tratamiento equitativo en el proceso de negociación.

58. Por último, para maximizar la influencia de la Comunidad y de los Estados miembros en las relaciones con los países terceros, sería deseable asegurar el intercambio de información sobre los contactos en curso y futuros con los países terceros. Esto permitirá a la Comisión y a los Estados miembros identificar problemas comunes con socios específicos y coordinar sus estrategias en cuanto al contenido y al calendario mediante la elaboración de una iniciativa comunitaria, o incluso coordinando sus negociaciones bilaterales con arreglo al artículo 10 del Tratado.

Disposiciones para el intercambio de información

59. A tal fin, y para garantizar el cumplimiento del artículo 10 del Tratado, se adjunta al presente documento un proyecto de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo que solicita a los Estados miembros que informen a la Comisión de todas las negociaciones programadas. La Comisión examinará esas notificaciones para comprobar la compatibilidad de la estrategia propuesta con el derecho comunitario y determinar cuestiones de interés comunitario más general que merezcan ser objeto de un debate con otros Estados miembros o de coordinación más estrecha a nivel comunitario.

60. La propuesta exige igualmente a los Estados miembros que notifiquen a la Comisión los resultados de las negociaciones de forma que esta pueda verificar su conformidad con el derecho comunitario y vigilar la aplicación no discriminatoria de las disposiciones de los acuerdos, en especial en el ámbito de los derechos de tráfico.

61. Por último, la propuesta obliga a los Estados miembros a informar y a tratar a todas las compañías aéreas comunitarias establecidas en su territorio de forma no discriminatoria. Esto implica que todas las compañías comunitarias serán invitadas a manifestar sus intereses antes de la apertura de negociaciones con países terceros para garantizar que sean tenidos debidamente en cuenta y que puedan estar presentes en los debates pertinentes.

Garantizar la no discriminación

62. No obstante, a pesar de que debería ser relativamente sencillo asociar las compañías aéreas a las negociaciones en el ámbito del transporte aéreo garantizar el carácter no discriminatorio de los resultados de dichas negociaciones y de la distribución de los derechos de tráfico que pudiera resultar de las mismas puede resultar el aspecto más difícil de la transición de los acuerdos bilaterales a una política comunitaria de transporte aéreo internacional.

63. Hasta la fecha, la mayor parte de los acuerdos ha sido negociada con objeto de garantizar el derecho de tráfico a una única compañía aérea de bandera. En algunos Estados miembros, hay una o dos otras compañías aéreas internacionales de menores dimensiones, pero pocos Estados miembros han tenido que enfrentarse al problema del reparto entre diferentes compañías aéreas de los derechos de tráfico negociados.

64. Las sentencias del Tribunal de Justicia de 5 de noviembre de 2002 lo cambian todo. Como se ha dicho anteriormente, esas sentencias confirman que los Estados miembros están obligados a no discriminar a las compañías según quién sea su propietario en la medida en que estén establecidas de alguna forma en su territorio. Actualmente, esta es una obligación legal de los Estados miembros. Todas las compañías tienen el derecho de recurrir contra los Estados miembros cuando consideran que los derechos que les reconoce el Tratado, o bien no les han sido concedidos, o bien se han visto erosionados por las condiciones de un acuerdo bilateral o por la forma en que éste se ha aplicado.

65. Con arreglo al mandato de negociación anteriormente propuesto y en sus futuras negociaciones con los Estados Unidos y otros países terceros, la Comunidad deberá subsanar las deficiencias en la redacción de los acuerdos bilaterales existentes y dar a las compañías aéreas comunitarias el tratamiento debido.

Designación

66. Ahora, el objetivo de cualquier negociación que afecte a la Comunidad y a los Estados miembros deberá ciertamente ser la designación múltiple e ilimitada. La designación única es sencillamente insuficiente para permitir la aplicación debida del Derecho comunitario. Aunque un acuerdo otorgue derechos a las compañías comunitarias, si también designa solamente a una compañía comunitaria para las rutas entre un Estado miembro y un país tercero, o entre determinadas ciudades de una y otra parte, erosionará totalmente los derechos de las compañías comunitarias previstos en los Tratados ya que se verán efectivamente privadas de sus derechos de acceso al mercado.

67. Por consiguiente, en los casos en que países terceros intenten mantener cláusulas existentes de designación única, o pretendan incluir nuevas cláusulas de este tenor, los Estados miembros y los negociadores comunitarios deberán negarse y presentar la cuestión a la Comisión. La Comisión considera que esta cuestión se trataría de la mejor manera si estuviese integrada en la renegociación comunitaria concertada de las cláusulas de propiedad y control.

68. Las limitaciones importantes de las frecuencias podrían asimismo ser problemáticas por razones similares. Será importante garantizar que las necesidades de todas las compañías aéreas comunitarias interesadas sean tenidas debidamente en cuenta. El número de frecuencias necesario para ello variará según cada país.

Repartición de derechos limitados

69. A corto plazo, es probable que se mantengan en vigor un número significativo de acuerdos que no prevean frecuencias, capacidades o derechos de designación suficientes para satisfacer a todas las compañías comunitarias interesadas. Por consiguiente, será necesario que los Estados miembros establezcan procedimientos de reparto equitativo de derechos de tráfico o de designación limitados.

70. A tal fin, el proyecto de Reglamento adjunto a la presente Comunicación establece las obligaciones de los Estados miembros a este respecto. El proyecto obliga a los Estados miembros a establecer un sistema equitativo que informe a las compañías aéreas de los derechos de tráfico disponibles, convoque manifestaciones de interés en esos derechos y los adjudique, repartiéndolos entre las compañías solicitantes de forma justa y transparente.

71. La Comisión reconoce que, en la evaluación de las solicitudes de derechos de designación y tráfico, será importante que los Estados miembros tengan la posibilidad de denegar las solicitudes irrealistas y de garantizar que los derechos se utilicen de la forma más eficaz. A tal efecto, deberán establecerse criterios para el proceso de adjudicación, entre los que cabe mencionar:

- el interés de los consumidores y los beneficios para el público;

- la competencia en los mercados de que se trate;

- la capacidad de la compañía solicitante de garantizar la continuidad de servicio;

- la capacidad de la compañía solicitante de cumplir los requisitos de seguridad;

- la necesidad de aplicar el derecho comunitario.

72. El proyecto de Reglamento impone varios requisitos a los Estados miembros para garantizar que los criterios utilizados sean debidamente comunicados a las compañías aéreas y que se publiquen las decisiones sobre sus solicitudes.

73. En el anexo del presente documento figuran una serie de principios y procedimientos generales de asignación de los derechos de tráfico que constituyen un punto de referencia para el período transitorio previo a la entrada en vigor del Reglamento propuesto y que serán útiles a la hora de aplicarlo una vez haya sido aprobado.

3. CONCLUSIÓN

74. La Comisión considera que la apertura de negociaciones entre la Comunidad y los Estados Unidos, junto con las medidas arriba expuestas, representan una sólida base que permitirá a la Comunidad y a sus Estados miembros ejecutar las sentencias del Tribunal de Justicia de 5 de noviembre de 2002 en los asuntos llamados de "cielo abierto".

75. Como primer paso, es esencial tomar la iniciativa de entablar negociaciones con los Estados Unidos.

- La Comisión insta al Consejo a adoptar la decisión de autorizar las negociaciones entre la Comunidad y los Estados Unidos para la creación de un espacio abierto de aviación.

76. Además, es de importancia capital en los planos jurídico y económico permitir a todas las compañías aéreas comunitarias beneficiarse de los derechos de acceso al mercado previstos en los acuerdos bilaterales en vigor, acordando con los países terceros la designación de compañías comunitarias. No obstante, será imposible progresar rápidamente en este ámbito si no se adopta una estrategia comunitaria dinámica dirigida por la Comisión y con un mandato claro.

- Por consiguiente, la Comisión recomienda al Consejo que la autorice a abrir negociaciones con países terceros para la designación de compañías aéreas comunitarias en las rutas internacionales con origen y destino en esos países y sobre los asuntos de competencia exclusiva de la Comunidad.

77. Dentro de la Comunidad, es esencial asegurar que las aerolíneas comunitarias, las administraciones de los Estados miembros y las instituciones comunitarias estén adecuadamente informadas de las negociaciones en curso y de todas las negociaciones programadas. Esto permitirá a la Comisión y a los demás Estados miembros determinar los asuntos de interés común y proponer la coordinación necesaria. En cuanto a las compañías aéreas, la mayor transparencia les permitirá gozar efectivamente de los derechos conferidos por el Tratado que, actualmente, son meramente teóricos.

78. Por último, reconociendo que no será posible pasar inmediatamente a la firma de acuerdos de transporte aéreo sin restricciones con todos los socios bilaterales y que es probable que los derechos de tráfico de países terceros con destino y origen en los Estados miembros sigan siendo limitados en algunos casos, es importante aprobar principios comunes para el reparto de derechos de tráfico que aseguren a todas las compañías comunitarias interesadas oportunidades justas y equitativas de acceso al mercado.

- Teniendo en cuenta estos objetivos, la Comisión insta al Parlamento Europeo y al Consejo a considerar con urgencia su propuesta de Reglamento sobre la negociación y aplicación de acuerdos de servicios aéreos entre los Estados miembros y países terceros.

79. A la espera de la apertura de las negociaciones anteriormente mencionadas y a la entrada en vigor del Reglamento propuesto sobre los procedimientos de negociación y aplicación de acuerdos de servicios aéreos entre los Estados miembros y países terceros, es necesario reducir la inseguridad jurídica. La Comisión considera que los Estados miembros pueden reducir el riesgo de conflicto con las obligaciones que les impone el Tratado y el Derecho comunitario si siguen determinados principios básicos que prevén la entrada en vigor del Reglamento propuesto:

a) Con arreglo al artículo 10 del Tratado, los Estados miembros deben asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del Tratado y facilitar el cumplimiento de la misión de la Comunidad, así como a abstenerse de todas aquellas medidas que puedan poner en peligro la realización de los fines del Tratado. Por consiguiente, los Estados miembros deben actuar de forma consecuente en lo que se refiere a sus relaciones con los países terceros.

b) Las acciones de los Estados miembros deben apoyar las iniciativas, negociaciones, políticas y objetivos comunitarios.

c) Los Estados miembros no deben entrar en negociaciones en ámbitos de competencia comunitaria o que sean objeto de negociaciones comunitarias con arreglo a un mandato específico.

d) En lo que se refiere a los acuerdos bilaterales, los Estados miembros deben informar a la Comisión de todas las negociaciones internacionales programadas y de su resultado, de forma que ésta pueda vigilar y coordinar las estrategias frente a los países terceros y asegurar el respeto del Derecho comunitario.

e) A la espera de la aprobación del Reglamento anteriormente mencionado que especifica las reglas comunitarias en la materia, los Estados miembros deben procurar distribuir entre las compañías comunitarias establecidas en su territorio los derechos de tráfico derivados de los acuerdos bilaterales que hayan suscrito de forma no discriminatoria, transparente y diligente. En el anexo del presente documento figura una lista de principios y procedimientos.

f) Para dar efectos prácticos al derecho de establecimiento establecido en el artículo 43 del Tratado, los Estados miembros deben utilizar las posibilidades que les ofrezcan sus acuerdos bilaterales par abrir rutas con destino y origen en países terceros a todas las compañías aéreas comunitarias establecidas en su territorio con criterios justos y equitativos.

- La Comisión invita a los Estados miembros a seguir estas orientaciones hasta la aprobación de los mandatos y la entrada en vigor del Reglamento propuesto para evitar infracciones del Derecho comunitario.

Anexo a la Comunicación

Principios y procedimientos de asignación de derechos de tráfico entre las compañías aéreas comunitarias en virtud de un acuerdo bilateral entre un estado miembro y un país tercero

Principios generales:

* Los derechos de tráfico se negociarán en nombre de las compañías aéreas comunitarias en general, y no en nombre de una única compañía aérea.

* Todas las compañías aéreas comunitarias establecidas en el Estado miembro tendrán el mismo derecho:

- de ser informadas de los derechos de tráfico disponibles;

- de solicitar el uso de dichos derechos de tráfico;

- de que su solicitud sea debidamente considerada.

Procedimientos:

* Cuando, o bien el número de compañías aéreas comunitarias que pueden operar en una ruta determinada o en una serie de rutas esté limitado por un acuerdo, o bien los derechos de tráfico estén limitados en cuanto a frecuencia, capacidad, sobrevuelo, o en cualquier otro sentido, el Estado miembro informará a todas las compañías aéreas comunitarias establecidas en su territorio de los derechos de tráfico disponibles y publicará una convocatoria de manifestaciones de interés para el reparto de esos derechos. En particular, indicará:

- el número de designaciones y de derechos de tráfico disponibles;

- los criterios según los cuales designará las compañías aéreas y asignará los derechos de tráfico.

* Los Estados miembros procederán a difundir esta información de forma que las compañías aéreas dispongan de al menos dos semanas para preparar sus solicitudes por escrito.

* Cuando las solicitudes recibidas no excedan de los derechos, el Estado miembro autorizará a todas las compañías aéreas comunitarias solicitantes a operar.

* Cuando, atendiendo a las solicitudes escritas, los derechos disponibles no fueran suficientes para satisfacer todas las solicitudes recibidas, el Estado miembro organizará una sesión pública a la que invitará a todas las compañías aéreas que hayan manifestado su interés para que fundamenten su solicitud.

* El Estado miembro motivará debidamente sus decisiones de conformidad con los criterios establecidos en la convocatoria de manifestaciones de interés.

* El Estado miembro establecerá un procedimiento de recurso ante un tribunal de justicia o un árbitro independiente de conformidad con el derecho nacional.

* Una vez finalizado el ejercicio, el Estado miembro publicará las solicitudes recibidas, los nombres de las compañías aéreas designadas, así como el reparto de la capacidad y las frecuencias entre esas compañías.

Los Estados miembros procurarán establecer procedimientos normalizados, incluidos los plazos, criterios y procedimientos de recurso, aunque éstos puedan variar según las características del acuerdo y las rutas de que se trate.