INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO - Informe final sobre la segunda fase del programa Tempus (1994-2000)

1. Introducción

Este Informe se presenta con arreglo a lo dispuesto en la Decisión 96/663/CE del Consejo, de 21 de noviembre de 1996 (DO L 306 de 28.11.1996), que modifica la Decisión 93/246/CEE y amplía la segunda fase del programa Tempus hasta 2000. La citada Decisión obliga a la Comisión a presentar un informe final sobre la segunda fase del programa no más tarde del 30 de junio de 2004. El presente Informe analiza los efectos del programa Tempus en los países con opción a participar, así como el papel que ha desempeñado este programa para impulsar las reformas llevadas a cabo en esos países. Es una continuación del Informe provisional sobre el programa Tempus [1] presentado por la Comisión en marzo de 1998, y está basado en las conclusiones del informe de la organización evaluadora independiente.

[1] COM(1998) 379.

El Informe se estructura de la manera siguiente:

1. Introducción

2. Tempus: Un programa que evoluciona con el tiempo

2.1. Los inicios del programa

2.2. De Tempus I a Tempus II

3. Resumen de la evaluación externa

3.1. El pliego de condiciones

3.2. Planteamiento de la evaluación

4. Principales conclusiones de la evaluación externa

4.1. Resultados del programa

4.1.1. Impacto sobre la legislación

4.1.2. Contribución a la reforma de la educación superior

4.1.3. Contribución al desarrollo de los recursos humanos

4.1.4. ¿Hacia una asociación perdurable?

4.2. Gestión del programa

5. Resumen de las conclusiones

Lista de documentos

Anexos

2. Tempus: Un programa que evoluciona con el tiempo

2.1. Los inicios del programa

Durante más de una década, el programa Tempus ha ayudado a los países socios a reformar o reestructurar sus sistemas de educación superior, apoyando la cooperación con los Estados miembros. El programa se basa en el convencimiento de que las instituciones de educación superior revisten una especial importancia en los procesos de transición social y económica, así como para el desarrollo cultural; además, constituyen foros de conocimientos y de recursos humanos y forman a las nuevas generaciones de líderes políticos.

Quizá quepa hacer hincapié en que, si bien Tempus está fundamentalmente dedicado a ayudar a los países socios, el programa ofrece también a los Estados miembros de la CE un mejor acceso a ámbitos de conocimiento donde algunos de esos países han alcanzado un alto grado de desarrollo, generando asociaciones duraderas. De este modo, el beneficio mutuo está asegurado.

El programa Tempus fue propuesto por primera vez en la reunión del Consejo de Ministros de Educación de diciembre de 1989, el mismo año de la caída del muro de Berlín, un acontecimiento que dio origen al proceso que acabaría por redibujar completamente el mapa de Europa.

La Comunidad Europea aprovechó esta oportunidad histórica e inició dos programas (Phare [2] y, más tarde, Tacis [3]) para ayudar a los países de Europa Central y Oriental (PECO) [4] y a los países de la antigua Unión Soviética (además de Mongolia) en su transición a la democracia y la economía de mercado, así como para asegurar la estabilidad política de la región.

[2] Reglamento (CEE) nº 3096/89 del Consejo de 18.12.1989, DO L 375 de 23.12.1989, p. 11-12.

[3] Reglamento (Euratom, CE) nº 1279/96 del Consejo de 25.6.1996, DO L 165 de 4.7.1996, p. 1-11.

[4] Bulgaria, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Polonia, República Checa, Rumania.

La educación se consideró uno de los pilares del proceso de transición. Fue necesario reformar y revisar a fondo las estructuras y los sistemas educativos de los países socios a fin de que los ciudadanos estuvieran preparados para afrontar los retos de una economía competitiva y de un sistema multipartidos en el que la sociedad civil había de desempeñar un papel cada vez mayor.

Como parte del programa Phare, la Comunidad Europea adoptó, en mayo de 1990, la primera fase del programa Tempus (Tempus I).

Inicialmente, el programa se puso en marcha en los PECO y, entre 1992 y 1993, se amplió a la Federación de Rusia, Ucrania, Bielorrusia y Albania. También estuvo funcionando durante un breve espacio de tiempo (1991) en Yugoslavia. Los presupuestos asignados al programa se decidieron país por país dentro de los presupuestos globales de los programas Phare y Tacis.

El programa estaba diseñado para promover la cooperación multilateral entre las instituciones de educación superior de los Estados miembros y de los países socios, fomentando así la transferencia de conocimientos a fin de alentar:

- el desarrollo y la mejora de los aspectos académicos, por ejemplo el diseño de nuevos planes de estudios, métodos pedagógicos, materiales didácticos, etc.;

- la apertura de las instituciones a la cooperación internacional (incluida una mayor cooperación interregional) en general, y a la cooperación dentro del emergente espacio europeo de la educación, en particular;

- la adquisición de capacidades de gestión por parte del personal académico y administrativo, asegurando así un equilibrio entre la autonomía recién obtenida por las instituciones, la creciente demanda de responsabilidades y la necesidad de una mayor sostenibilidad financiera;

- la apertura de los sistemas educativos de los países socios a la sociedad civil.

El programa ha ofrecido apoyo desde el principio a las asociaciones de redes de instituciones de educación superior tanto de la CE como de los países socios. Estas asociaciones (proyectos europeos conjuntos) han sido hasta ahora el principal tipo de proyecto dentro del programa, y constituyen el marco para una amplia serie de resultados específicos, como son:

- nuevos planes de estudios, metodologías pedagógicas y materiales didácticos;

- formación para la dirección y el personal universitarios;

- documentos y recomendaciones sobre políticas;

- nuevas estructuras dentro de las instituciones, como son los servicios de relaciones internacionales;

- informatización de las instalaciones universitarias y, en especial, de las bibliotecas.

Después de los proyectos europeos conjuntos, la otra clase fundamental de proyectos Tempus son las becas individuales de movilidad, que han permitido a más de quince mil personas trabajar como interinas o seguir una formación en el extranjero.

2.2. De Tempus I a Tempus II

Aunque su arquitectura y su lógica de intervención permanecieron en gran medida inalteradas, el programa Tempus ha experimentado una significativa evolución, paralela a los cambios del contexto político, que ha contribuido al proceso de adhesión de los PECO a la Unión Europea. La experiencia acumulada por las partes interesadas del programa dio pistas importantes sobre el camino que debía seguir Tempus en otras áreas geopolíticas (véase la reciente ampliación del programa a los países mediterráneos).

Algo que caracterizó al programa desde el principio fue su planteamiento no jerarquizado en las universidades. Al comienzo, el programa dejaba que fueran grupos de trabajo de facultades o departamentos los que propusieran proyectos sin estar dirigidos desde arriba, lo cual generaba una gran motivación para participar en el cambio; esta motivación venía aparejada con un deseo similar por parte de los socios occidentales de contribuir al proceso de reforma. Se puso en marcha un proceso dinámico que contribuyó muy positivamente al despegue del programa. No obstante, más adelante fue necesario un mayor grado de planificación a nivel institucional.

En consecuencia, las Decisiones 93/246/CEE y 96/663/CE del Consejo sobre Tempus II y Tempus II (bis) no sólo establecieron la continuidad del planteamiento básico y la ampliación del programa a nuevos países admisibles en el espacio Tacis y Phare, sino que, además, incrementaron las expectativas del programa.

Tempus II, en particular, introdujo prioridades nacionales específicas y, con ellas, un componente jerárquico (estratégico) en el programa. Las prioridades nacionales proporcionaron a las autoridades de las instituciones de educación superior de los países admisibles y a la Comisión un instrumento que les sirvió para guiar con más firmeza a los solicitantes y a las actividades de Tempus (financiadas con cargo a sus presupuestos nacionales Phare y Tacis) hacia las necesidades globales para una reforma duradera de la educación superior, tal como las percibían. Así pues, los objetivos de Tempus II iban más allá del objetivo de movilidad y de la innovación no jerarquizada en el desarrollo curricular y la gestión universitaria, que caracterizaron a Tempus I.

Tempus II bis (véase el anexo I) introdujo la creación de instituciones como nuevo campo de trabajo. Con Tempus Phare, la «creación de instituciones» estaba vinculada al proceso de adhesión de los países admisibles. Los proyectos de esta índole se consideraban instrumentos que servían para que la cooperación universitaria y el saber hacer de las universidades de la UE ayudaran a preparar a los organismos administrativos, económicos y legislativos nacionales para funcionar dentro de la Unión Europea, formando a su personal con vistas a la adopción del «acervo comunitario», el corpus de legislación europea acumulada. Con este instrumento, el programa Tempus abría los proyectos a la participación de instituciones no académicas.

Entre otras características de la segunda fase que se introdujeron para que el programa alcanzara metas más ambiciosas están las medidas concisas (Phare) o los proyectos concisos (Tacis), dos tipos de actividades (próximas a los proyectos europeos conjuntos y las becas individuales de movilidad) diseñados como instrumentos nuevos para llevar a cabo acciones más específicas en el ámbito de la reforma de la gestión universitaria y de la creación de instituciones.

A pesar de los cambios introducidos durante la segunda fase del programa, de su ambiciosa reorientación hacia un planteamiento más estratégico y de la apertura a la sociedad civil, su imagen de programa no jerarquizado permaneció, en gran medida, inalterada, y la mayoría de los proyectos siguieron refiriéndose a la reforma de los planes de estudio. Probablemente, esa reorientación podría haber sido más visible si hubiera estado acompañada de una contribución financiera mayor. De hecho, durante los seis años de la segunda fase de Tempus (1994-1999), el presupuesto anual se redujo a menos del 40 % de la cifra inicial (véase el anexo II).

Llegados a este punto, conviene hacer hincapié en que, durante el periodo 1994-1999, el grado de financiación varió en proporción al tamaño del sector de la educación superior en cada país socio. En los países Phare, la gran mayoría de las instituciones de educación superior participaron en uno o varios proyectos Tempus. Por el contrario, en Rusia sólo lo hicieron cien de las cerca de ochocientas existentes. De un total de 1 386 proyectos europeos conjuntos financiados, 1 120 se desarrollaron en los países candidatos de la región Phare, 184 en países Tacis y 82 en los países de la antigua Yugoslavia (y Albania).

En cuanto a la financiación, Tempus Phare equivalió aproximadamente al 30 % del gasto nacional en educación superior de los países socios, mientras que, en Rusia, ese porcentaje no llegó al 1 %.

Estas cifras de financiación en bruto deben tenerse presentes en todo lo que sigue a continuación, y hacen esperar un impacto más extenso en los países Phare que, por ejemplo, en Rusia, donde el efecto que puede esperarse es más irregular.

3. Resumen de la evaluación externa

3.1. El pliego de condiciones

Desde la adopción de Tempus I, el programa ha sido evaluado en tres ocasiones:

- evaluación de la primera fase, 1990-1994;

- evaluación intermedia de la segunda fase, 1994-1996;

- evaluación del programa Tempus en los países admisibles para Tacis [5].

[5] Reglamento (Euratom, CE) nº 1279/96 del Consejo de 25.6.1996, DO L 165 de 4.7.1996, p. 1-11.

Con arreglo a lo dispuesto en las Decisiones del Consejo sobre Tempus II bis, la Comisión (DG EAC) publicó una convocatoria de propuestas abierta para la realización de un informe de evaluación sobre la segunda fase del programa Tempus (1994-1999).

Ganó la licitación ECORYS Nederland BV, y el contrato correspondiente se firmó en octubre de 2002. La evaluación se llevó a cabo entre octubre de 2002 y julio de 2003, culminando en un taller de «lecciones aprendidas» en Bruselas, en el que participó una representación importante de partes interesadas del programa. El informe final se presentó a la Comisión en octubre de 2003 y se aprobó definitivamente en diciembre de ese mismo año.

El presente informe expone los resultados de la evaluación externa.

En el pliego de condiciones se especificaba que la evaluación debía servir a la Comisión para emitir un juicio bien fundado sobre el impacto a medio plazo del programa y sobre el grado en que la segunda fase de Tempus había producido los resultados esperados.

A la luz de lo dispuesto en las Decisiones del Consejo antes citadas, se pedía a la organización evaluadora que juzgara en qué medida el programa Tempus había producido los siguientes resultados:

1. En qué medida había contribuido el programa a que en los países admisibles se introdujeran cambios legislativos conducentes a:

- (si procede) una mayor convergencia de sus sistemas educativos con los de la CE;

- unos sistemas educativos mejor adaptados a la cambiante realidad socioeconómica, en particular a las economías de mercado y a los sistemas políticos multipartidos;

- (en los países en fase de preadhesión, específicamente) la incorporación del acervo comunitario al ordenamiento jurídico nacional, en especial en lo concerniente a las profesiones reguladas.

2. En qué medida el programa había impulsado reformas en las instituciones de educación superior (incluidas las escuelas politécnicas y técnicas), conducentes a:

- la apertura y la disposición de las instituciones a la cooperación internacional;

- unos nuevos planteamientos y unas nuevas estructuras de gestión acordes con unas instituciones más independientes y con mayor responsabilidad.

3. En qué medida el programa Tempus había dado lugar a un desarrollo curricular y unas reformas merced a los cuales el personal y los alumnos habían adquirido las capacidades y las cualificaciones necesarias para el proceso de transición y para la nueva realidad socioeconómica.

4. En qué medida el programa Tempus había contribuido a la formación de los responsables de la toma de decisiones de los países admisibles y hasta qué punto el personal con experiencia en Tempus había desempeñado y continuaba desempeñando un papel en las universidades de los países socios.

5. En qué medida el programa Tempus había alentado asociaciones perdurables en el ámbito de la educación superior en las que participaran países de la CE y países socios.

La organización evaluadora resumió lo anterior en los ocho resultados previstos siguientes:

1. Contribución a cambios legislativos conducentes a una mayor convergencia de los sistemas educativos de los países admisibles con los de la CE.

2. Contribución a cambios legislativos conducentes a unos sistemas educativos mejor adaptados a la cambiante realidad socioeconómica de las economías de mercado y los sistemas políticos multipartidos (desarrollo curricular, movilidad y sistema europeo de transferencia de créditos).

3. Contribución a la incorporación del acervo comunitario al ordenamiento jurídico nacional, en especial en lo concerniente a las profesiones reguladas.

4. Reformas impulsadas en las instituciones de educación superior, conducentes a la apertura y la disposición de las mismas a la cooperación internacional.

5. Reformas impulsadas en las instituciones de educación superior, conducentes a unos nuevos planteamientos y unas nuevas estructuras de gestión acordes con unas instituciones más independientes y con mayor responsabilidad.

6. Desarrollo curricular y reformas merced a los cuales el personal y los alumnos han adquirido las capacidades y las cualificaciones necesarias para el proceso de transición y para la nueva realidad socioeconómica (desarrollo curricular y empleabilidad).

7. Contribución a la formación de los responsables de la toma de decisiones (creación de instituciones) y retención del personal con experiencia en Tempus en las universidades (becas individuales de movilidad).

8. Establecimiento de asociaciones perdurables entre instituciones de educación superior de países socios y Estados miembros de la UE.

3.2. Planteamiento de la evaluación

La organización evaluadora propuso una revisión de la bibliografía relativa al programa, que incluía los anteriores informes de evaluación, los estudios sobre el impacto de Tempus elaborados a nivel nacional en los Estados miembros de la CE y en los países admisibles, y el informe realizado por el departamento Tempus de la Fundación Europea de Formación acerca de la contribución del programa Tempus a la adhesión (este informe se limitaba a Hungría, Polonia, Bulgaria y Rumania).

Sin embargo, la información así recopilada habría resultado claramente insuficiente para efectuar una evaluación. A fin de complementarla con información más estructurada de orden cuantitativo y cualitativo, la organización evaluadora elaboró tres cuestionarios centrados en la evaluación a posteriori de los resultados de los proyectos y de las repercusiones del programa:

- un cuestionario en línea para los coordinadores de los proyectos europeos conjuntos;

- un cuestionario para entrevistar de forma estructurada a participantes en proyectos europeos conjuntos de los países admisibles;

- un cuestionario para entrevistar de forma estructurada a autoridades de educación superior de los países admisibles.

Los cuestionarios se diseñaron de manera que proporcionaran respuestas con respecto a los resultados esperados y elementos en que fundamentar las conclusiones. La tasa de respuesta al cuestionario en línea fue del 43 %, porcentaje que la organización evaluadora consideró bastante satisfactorio. ECORYS contrató expertos nacionales, gracias a lo cual pudieron efectuarse el 100 % de las entrevistas estructuradas. El contratista organizó las reuniones y dirigió las entrevistas; de igual modo, se llevaron a cabo entrevistas a autoridades de educación superior de veinte países.

El planteamiento adoptado por la organización evaluadora estuvo determinado por los límites impuestos para que el estudio se ajustara al presupuesto propuesto. Hay dos observaciones que hacer con respecto a este planteamiento. La primera se refiere a la decisión de hacer un uso limitado de los informes finales de los proyectos europeos conjuntos, que ofrecen información de primera mano sobre los resultados obtenidos por cada proyecto; un análisis en profundidad de dichos informes habría sido un útil complemento a las conclusiones extraídas de los cuestionarios y las entrevistas. La organización evaluadora puso parcialmente remedio a esta deficiencia utilizando el informe de la Fundación Europea de Formación, que se basaba precisamente en los citados informes finales, pero centrándose únicamente en las cuestiones relacionadas con la adhesión y limitándose a cuatro países. La segunda observación es que las personas que respondían a las preguntas no eran necesariamente siempre las que mejor podían responder a todas las cuestiones planteadas. A continuación se ilustrará esta circunstancia con varios ejemplos.

4. Principales conclusiones de la evaluación externa

4.1. Resultados del programa

En esta sección se exponen los resultados esperados y el correspondiente impacto determinado por la evaluación. Asimismo se presentan las observaciones de la Comisión.

4.1.1. Impacto sobre la legislación

La exigencia incluida en el pliego de condiciones de evaluar en qué medida el programa Tempus contribuía a introducir cambios en la legislación (resultado 1) puede parecer sorprendente, pues la reforma legislativa no es, ni ha sido nunca, el objetivo primario del programa. De hecho, a menudo se ha señalado la falta de influencia directa del programa sobre la reforma de la educación superior, crítica de la que se han hecho parcialmente eco algunos informes de evaluación anteriores. Por ejemplo, en la evaluación del programa Tempus en los Nuevos Estados Independientes y Mongolia, realizada en 1998 por FTP International, se decía que, hasta el momento, el programa Tempus no había tenido ninguna repercusión visible sobre las políticas nacionales de educación superior de los países socios, ni sobre la legislación en materia educativa. Esta falta de repercusión sobre las políticas se ha considerado, por lo general, la consecuencia inevitable de la filosofía no jerarquizada del programa. Siendo las facultades y los departamentos los principales agentes --como se pretendía--, los efectos de Tempus sobre las reformas de los sistemas, de haberlos, no podrían ser más que a largo plazo e indirectos. Esta era la opinión que compartían muchas de las partes interesadas del programa, y que se tenía por acertada. En efecto, algunos creían incluso que, en definitiva, tampoco cabía esperar más de un programa de cooperación financiado por la UE. Sin embargo, no estaba tan claro que las medidas emprendidas jerárquicamente hubieran tenido un efecto intenso e inmediato, dado el amplio escepticismo existente con respecto a la autoridad y a este tipo de iniciativas jerarquizadas en el periodo que siguió a la caída del comunismo.

No obstante, lo que pretendía la Comisión ordenando a la organización evaluadora que evaluara también este resultado era saber si, a medio plazo, podía establecerse un vínculo más explícito del reconocido anteriormente entre las actividades de Tempus y el proceso de reforma que estaba en marcha en la mayoría de los países socios del programa. Las conclusiones del informe final de evaluación parecen transformar, en parte, el panorama antes descrito. Por supuesto, se tiene la tentación de adscribir este cambio a la reorientación del programa hacia un planteamiento más estratégico; de hecho, el informe ofrece algunas pistas interesantes que parecen confirmar esta opinión. Al parecer, Tempus ha desempeñado un papel especialmente importante para concienciar a los responsables de las políticas de que son necesarias reformas legislativas y reguladoras.

El caso de Rusia, presentado en el informe, merece una mirada más atenta. Se ofrecen pruebas de que los resultados de Tempus fueron puestos a disposición de las llamadas «asociaciones docentes y de métodos pedagógicos», unos organismos especiales encargados de elaborar normas educativas de acuerdo con un planteamiento no jerarquizado. Con ayuda de otras pruebas reunidas por medio de las entrevistas estructuradas que se hicieron a las autoridades competentes, la organización evaluadora llegaba a una conclusión que, aparentemente, se oponía a la expuesta anteriormente. La evaluación puso de manifiesto que los académicos rusos que participaron en Tempus habían podido influir posteriormente (sobre todo a través de los grupos de apoyo académico) en los nuevos documentos estratégicos y, finalmente, imprimir una cierta orientación a la legislación reciente, caracterizada por un marcado aroma europeo. Esta llamativa contradicción entre las actuales conclusiones y conclusiones anteriores puede tener varias explicaciones. La más obvia, pero también la más plausible, es que en 1998, cuando se publicó el informe de FTP, aún no era posible estimar plenamente el alcance de un efecto gradual, que es intrínsecamente lento y no tiene lugar de una manera aparente.

Sin embargo, también deben tenerse en cuenta otros elementos. En primer lugar, a la conclusión de un impacto positivo del programa sobre los cambios legislativos se llegó no sólo sobre la base de las entrevistas estructuradas, sino también del cuestionario en línea. Como señala la organización evaluadora, todas las personas que respondieron eran coordinadoras de proyectos, es decir, personas que participaban directamente en ellos y que eran responsables de su contenido académico. Por lo tanto, cabe esperar un cierto sesgo positivo en las respuestas.

En segundo lugar, a pesar de los esfuerzos de la organización evaluadora por evitar malentendidos, quienes respondieron a esta pregunta concreta sobre el impacto del programa la interpretaron de maneras muy diversas, ofreciendo ejemplos de cambios en las normas y los reglamentos tanto de facultades y universidades como a escala nacional. Esto explica también un comentario accesorio de la evaluación, según el cual la influencia que se aprecia en los países de la antigua Yugoslavia (y Albania) no va más allá de las facultades. Esto no sorprende en países en los que el rector no es más que una figura honorífica y es tradicional que los decanos negocien sus presupuestos directamente con los ministerios responsables. Además, no debe olvidarse que, en todos estos países, el programa se introdujo ya en la fase de Tempus II y que, probablemente, todavía no sea posible hacer una evaluación de impacto ajustada (lo mismo que era prematuro hacerla en 1998 con respecto a Rusia).

Todo lo dicho nos permite concluir que la reorientación del programa hacia un planteamiento más estratégico ha hecho realidad su impacto sobre la legislación, aunque (en consonancia con las demás conclusiones que se exponen más adelante) su imagen caracterizada principalmente por un planteamiento no jerarquizado ha permanecido, en gran medida, inalterada.

Las conclusiones referidas a la influencia del programa sobre la adaptación de los sistemas de educación superior a las cambiantes necesidades socioeconómicas (resultado 2) son ligeramente abigarradas. La mayoría de las autoridades de educación superior de la zona Phare consideraron que había sido «grande y directa», mientras que en Rusia se consideraba «pequeña e indirecta». Las respuestas más habituales a la encuesta en los países Tacis más pequeños fueron «pequeña pero directa» y «grande pero indirecta». Es difícil dar una explicación única y sencilla a estas diferencias, por lo que se plantean varias hipótesis. En primer lugar, puede que la distinción entre influencia directa e indirecta y entre influencia grande o pequeña no sea, sencillamente, la más apropiada para esta cuestión en particular. En segundo lugar, no debería olvidarse que, como ya se ha mencionado, las personas coordinadoras de los proyectos tuvieron un papel importante en la encuesta. En los actuales proyectos Phare, de acuerdo con las normas Tempus, estas personas pueden ser de los países socios o de los Estados miembros de la UE, mientras que en los proyectos Tacis tenían que ser de la UE. No sorprende, pues, que un juicio subjetivo como éste acabe por depender mucho del contexto cultural y político y del papel y las perspectivas de quienes responden a este tipo de preguntas.

La Comisión coincide con la conclusión de la organización evaluadora (a la que se llegó calculando un promedio de todas las respuestas de todas las regiones) según la cual Tempus II ha tenido un gran impacto indirecto sobre la adaptación a las circunstancias socioeconómicas.

La contribución del programa a la armonización de las siete profesiones reguladas que contemplan las directivas de la CE resultó menos controvertida (resultado 3). La encuesta pone de manifiesto que casi la mitad de los proyectos Phare se ocupaban de alguna manera de las profesiones reguladas, principalmente introduciendo las mejores prácticas y reformas de los planes de estudios en los ámbitos relacionados (más en medicina y veterinaria que en otros estudios), si bien la organización evaluadora no llevó a cabo un análisis profundo de la contribución de Tempus a la aplicación de las directivas de la CE. Quizá merezca la pena mencionar que, aunque el pliego de condiciones limitaba explícitamente la pregunta a los países en fase de preadhesión, la contribución de Tempus a los estudios de veterinaria (una de las facultades de funcionamiento más costoso) en los países de la antigua Yugoslavia no puede ser subestimada. Por ejemplo, en la Antigua República Yugoslava de Macedonia no había facultad de veterinaria con anterioridad a la desmembración de la República de Yugoslavia, y la facultad de veterinaria de Sarajevo fue totalmente destruida por la guerra. En ambos casos, la contribución de Tempus al establecimiento y la reconstrucción de la facultad ha sido ampliamente reconocida.

La Comisión conviene con la organización evaluadora en reconocer la contribución de Tempus a la reforma de los planes de estudios en relación con las profesiones reguladas.

4.1.2. Contribución a la reforma de la educación superior

La contribución esencial del programa Tempus a la apertura y la disposición de las instituciones para la cooperación internacional (resultado 4) es una de las conclusiones indiscutibles del informe de evaluación externa. La encuesta de los coordinadores de los proyectos pone claramente de manifiesto la importancia de la segunda fase del programa en toda una serie de facetas: la informatización de las aulas, con un mayor acceso a las tecnologías de la información y la comunicación y un empleo más generalizado de las mismas; el intercambio de visitas de personal y alumnos; el acceso a literatura científica internacional; la adopción de manuales y material pedagógico en una lengua de la UE; la introducción de clases y actividades de formación en una lengua de la UE y, por último, el establecimiento de oficinas internacionales en las instituciones de educación superior. Casi todas las personas que respondieron a la encuesta en todas las áreas geográficas definieron el impacto como «grande y directo», aunque una proporción no desdeñable lo estimaron reducido en los países Phare y en Rusia. Esto es fácil de explicar con respecto a los países Phare, dado que el proceso de incorporación comenzó pronto y la oferta de la segunda fase de Tempus era menor. Por otro lado, el hecho de que en Rusia se perciba un impacto reducido se debe ciertamente a la poca penetración del programa, que es consecuencia de un presupuesto menor con relación al tamaño y las necesidades del sector de la educación superior.

La Comisión considera que las conclusiones del informe de la organización evaluadora con respecto a esta cuestión son también indicativas de que el diseño global del programa es válido.

El impacto del programa sobre la gestión de las universidades (resultado 5) resultó ser una cuestión relativamente controvertida, y las observaciones de la organización evaluadora a este respecto pueden parecer más bien inconcluyentes. Los proyectos relacionados con la gestión universitaria constituían aproximadamente el 10 % de todos los proyectos europeos conjuntos; la organización evaluadora percibía, por tanto, el riesgo evidente de insuficiencia estadística si sólo se recogía información de los pocos proyectos dedicados a este tema que incluía la muestra. Así pues, se optó por ampliar la encuesta a todos los proyectos europeos conjuntos que manifestaran haber tenido alguna influencia sobre la gestión universitaria (aunque su interés principal fuera otro, concretamente el desarrollo curricular). La Comisión viene a estar de acuerdo con la conclusión a la que llega la organización evaluadora de que el impacto no fue desdeñable y de que una atención sistemática a la gestión universitaria podría haber multiplicado los riesgos de confrontación entre las estructuras a la antigua usanza y la presión en pro de reformas; por lo tanto, cree que el moderado enfoque adoptado fue probablemente el más apropiado para conseguir el máximo impacto relativo.

También debe tenerse en cuenta que la distribución geográfica de los proyectos dedicados a la gestión universitaria fue irregular. Casi ausentes en los países Tacis, fueron especialmente populares en los dos últimos años de Tempus II en algunos países Phare. En Polonia, por ejemplo, el 51 % del total de propuestas presentadas en 1998 fueron de este tipo, mientras que en Eslovenia este porcentaje no pasó del 15 %. Esto podría ser indicativo del distinto grado de disposición a la reforma en los diferentes países. También es fácil averiguar que, de hecho, en el colectivo de proyectos dedicados a la gestión universitaria se agrupan proyectos de índole muy diversa: desde el equipamiento de bibliotecas de facultad o centrales, pasando por el establecimiento de sistemas de información de gestión, hasta el desarrollo de planes estratégicos y la introducción de principios democráticos en la gobernación de las universidades. El consenso era generalizado con respecto al impacto en los ámbitos de orden más material (informatización, actualización de servicios e instalaciones, equipamiento, etc.). En relación con otros aspectos, las opiniones eran más bien divergentes. En sus respuestas, las autoridades de educación superior hacían hincapié en el impacto de Tempus sobre su propio campo de actuación, es decir, el proceso de toma de decisiones, mientras que los participantes en los proyectos europeos conjuntos subrayaban los aspectos relacionados con las reformas internas. En algunos casos, el impacto se percibía como un efecto secundario de las actividades de Tempus.

En conclusión, los resultados de la evaluación confirman una respuesta mixta, en parte porque se trataba de un tema delicado para las personas participantes en la encuesta y, en parte, por las situaciones objetivamente heterogéneas en las que funcionaba el programa.

El resultado 6 se refería al impacto del programa sobre el desarrollo curricular. Los proyectos dedicados a este tema han sido los elementos centrales de Tempus y, por lo tanto, las conclusiones del informe de evaluación pueden considerarse del máximo interés. Un componente importante de estos proyectos son los intercambios de personal y de alumnos. En el informe se pone claramente de manifiesto su significación: se reconoce que la mera exposición de miles de alumnos y miembros del personal a nuevas ideas y nuevos entornos sociales ha contribuido enormemente a concienciar sobre los valores nacionales y sociales, fomentando al mismo tiempo el diálogo entre culturas, el pensamiento crítico y los cambios de actitud hacia el estudio, el trabajo y la vida en general.

De manera más específica, los proyectos dedicados al desarrollo curricular tenían como objetivo la actualización y reestructuración de los contenidos de los cursos existentes, así como la introducción de planes de estudios completamente nuevos. En los países Tacis fueron más frecuentes la modernización y reestructuración de cursos y planes de estudios, mientras que en los países Phare la atención se centró más en la introducción de materias nuevas, con una marcada preferencia por las interdisciplinares. En cuanto a la pertinencia de las titulaciones en relación con las necesidades de los mercados de trabajo, la contribución de Tempus consistió en responder a la demanda emergente de nuevas competencias, aunque con una participación limitada por parte de los diferentes agentes económicos.

La organización evaluadora planteó una pregunta específica para saber cómo valoraban diferentes grupos de los países admisibles la importancia de Tempus. Las respuestas a la pregunta de si los cambios en el desarrollo curricular introducidos por Tempus se habrían o no producido sin la intervención del programa variaron mucho en función de la zona donde éste estuvo en funcionamiento. Por ejemplo, una gran proporción de las respuestas en los países Tacis indicaban que muchos de los cambios no habrían tenido lugar en absoluto, mientras que, en los países candidatos de Phare, la opinión predominante era que las reformas se habrían producido tarde o temprano, si bien Tempus aceleró el proceso. Por último, en los países de la antigua Yugoslavia y en Albania, quienes respondieron pensaban que, sin Tempus, es probable que las reformas se hubieran producido mucho más tarde, y muchas de esas personas añadían que «más tarde» habría significado, probablemente, «demasiado tarde».

La Comisión se congratula especialmente de que la opinión generalizada sea que el programa ha tenido un impacto positivo sobre la empleabilidad de los alumnos, así como sobre la reputación de las universidades y su capacidad para atraer alumnos.

4.1.3. Contribución al desarrollo de los recursos humanos

La contribución del programa a la formación de los responsables de la toma de decisiones debía analizarse conforme al resultado 7. El estudio de 2001 sobre el impacto de Tempus en Letonia --citado en el informe de evaluación-- ilustra sobre la evolución de la carrera de algunos participantes en el programa. Se ofrece una lista compuesta por el director del consejo de la educación superior, el presidente de la conferencia de rectores letones, varios rectores, el jefe del departamento de educación superior e investigación del Ministerio de Educación y algunos otros altos funcionarios ministeriales. Aunque nunca se ha llevado a cabo un estudio de cohortes extenso para seguir la pista de las carreras profesionales de antiguos becarios de Tempus, la organización evaluadora cree (con algunas razones fundadas) que Letonia no es ninguna excepción y que, sobre todo en los países pequeños, el programa ha tenido un impacto enorme sobre el desarrollo de los recursos humanos. La encuesta pone claramente de manifiesto que la experiencia de Tempus aumenta los conocimientos académicos y las capacidades interpersonales de los participantes, contribuyendo a que pasen a ocupar puestos de responsabilidad tanto dentro como fuera de sus instituciones académicas. Esta conclusión es importante y ejemplifica notoriamente lo eficaz que puede resultar a medio plazo el planteamiento no jerarquizado.

También se analizó la capacidad de las universidades para retener a las personas formadas. A menudo se ha acusado a la movilidad de personal y de alumnos de potenciar el riesgo de fuga de cerebros, pero de la encuesta no se desprende ninguna prueba de ello. No obstante, debe señalarse que, en este caso concreto, la muestra utilizada (coordinadores de proyectos y autoridades de educación superior) no era, probablemente, la más adecuada. Los resultados habrían sido más significativos si se hubiera realizado una encuesta entre antiguos beneficiarios de becas individuales de movilidad.

4.1.4. ¿Hacia una asociación perdurable?

El último resultado (resultado 8) con respecto al cual se pedía una respuesta a la organización evaluadora se refería a las asociaciones perdurables, una cuestión clave para cada uno de los programas de cooperación financiados. El informe indica claramente que el entusiasmo por la cooperación académica es el mayor recurso del programa. La inmensa mayoría de los participantes en el programa están dispuestos a mantenerse en contacto con sus socios de Tempus. Los resultados del programa son un claro indicio de que más de la mitad de los consorcios constituidos con los proyectos europeos conjuntos han conseguido crear una asociación perdurable y éste es, de todo punto, un resultado impresionante.

Quizá convendría hacer una advertencia. En los programas de asistencia, la perdurabilidad viene definida como la capacidad para mantener un nivel adecuado de resultados durante un periodo de tiempo mayor tras finalizar el apoyo financiero del donante. Esta definición debe adaptarse a las características propias de Tempus. Como programa basado en la asociación, Tempus puede describirse, en gran medida, como un programa de cooperación que ofrece algo más que asistencia puramente técnica. Por lo tanto, un proyecto Tempus puede considerarse perdurable si las asociaciones generadas (redes útiles de contactos académicos dentro y fuera de la UE, creadas en el transcurso del proyecto) siguen estando activas y siendo pertinentes una vez terminada la financiación del proyecto. Entre las formas adoptadas por las asociaciones perdurables una vez terminados los proyectos, las más mencionadas en la encuesta fueron: creación de redes académicas y participación en conferencias; intercambio de personal académico; investigaciones y publicaciones conjuntas e intercambio regular de alumnos. Obviamente, toda asociación perdurable tiene un coste, pero la organización evaluadora hizo hincapié en que los proyectos Tempus, aun estando teóricamente financiados por la CE, siempre habían estado basados, en gran medida, en el compromiso personal y la buena voluntad.

Un hecho remarcable es que las asociaciones parecen haber sido más importantes en Tacis, donde más del 80 % declaró en sus respuestas haber mantenido alguna especie de asociación perdurable. Un factor que puede influir en esto es que, en esta zona, Tempus era y es el único programa de esta naturaleza, mientras que, en los países Phare, las universidades tienen acceso a otros programas a través de los cuales pueden continuar la cooperación internacional. De hecho, muchas de las respuestas apuntaban al programa Sócrates como el marco más normal para mantener la cooperación. También se señalaban los presupuestos universitarios como fuente principal de financiación para proseguir con la cooperación (junto a programas bilaterales, organizaciones multilaterales, fundaciones privadas y nuevos proyectos Tempus). La única excepción a este panorama tan positivo se encuentra, quizá, en los países de la antigua Yugoslavia (y Albania), donde las autoridades de educación superior no parecen muy optimistas con respecto a la perdurabilidad de las asociaciones.

Un complemento interesante a todo lo expuesto es la cuestión de los incentivos ofrecidos a las universidades de la UE para que participen en Tempus, que también fue estudiada por la organización evaluadora. Sorprende observar que el deseo de ayudar en el proceso de transición se equiparaba al interés profesional por el desarrollo curricular conjunto. Por supuesto, también se citaba el interés de las instituciones en recibir financiación de la UE, lo que sugiere que, al parecer, los proyectos europeos conjuntos de Tempus siguen considerándose una fuente neta de ingresos para las universidades de la UE.

4.2. Gestión del programa

El pliego de condiciones no preveía una evaluación de la gestión del programa, pero la organización evaluadora, con el consentimiento de la Comisión, decidió introducir en su encuesta algunas preguntas a este respecto.

En el cuestionario en línea se atendía a los siguientes aspectos:

1. Material informativo suministrado a los solicitantes.

2. Asistencia técnica del programa y mecanismos de información de la gestión del programa.

3. Apoyo ofrecido por las oficinas o los puntos de información nacionales de Tempus.

En general, el material informativo se consideraba bueno. Por el contrario, hubo algunas críticas acerca de los procedimientos de notificación administrativa y facturación, que se describían como pesados y demasiado tendentes al control. Los representantes de las universidades de la UE comentaron que esta elevada carga administrativa se consideraba uno de los principales obstáculos para que otras universidades se sumaran al programa.

La valoración del apoyo recibido de las oficinas nacionales de Tempus variaba mucho de una región a otra. La apreciación era buena en los diez países adherentes de la zona Phare y en los países de la antigua Yugoslavia (y Albania). En la zona Tacis, las respuestas mostraban un menor grado de satisfacción, y un 30 % ponían de manifiesto el descontento con el apoyo disponible. Este resultado es reflejo de la situación de la Federación de Rusia, donde, durante algún tiempo, el programa Tempus no pudo establecer ninguna oficina. Dicho lo cual, no parece que esto evitara una excelente respuesta a las convocatorias por parte de las instituciones de educación superior.

Los resultados coinciden, en general, con lo que se esperaba. En los últimos años se han hecho importantes esfuerzos para mejorar los procedimientos administrativos y simplificar el ciclo de los proyectos, y se espera que los efectos de estas mejoras se dejen sentir de forma gradual.

5. Resumen de las conclusiones

La Comisión está de acuerdo con las conclusiones de la organización evaluadora, según las cuales la segunda fase de Tempus ha demostrado que se trata de un programa flexible y capaz de evolucionar para dar respuesta a las diferentes condiciones socioeconómicas y perspectivas políticas imperantes en las diversas regiones donde se aplica. También ha quedado demostrado que el diálogo con las autoridades nacionales y el mecanismo de fijación de prioridades nacionales constituyen un instrumento válido para orientar el programa hacia las necesidades locales más urgentes y asegurarse de que las actividades de Tempus tienen más posibilidades de afianzarse en apoyo de reformas más duraderas.

El informe de evaluación externa pone claramente de manifiesto la importante contribución de Tempus II a la eliminación de barreras a la movilidad internacional de los alumnos. El elemento central del programa sigue siendo el desarrollo curricular. Probablemente, el impacto más duradero de Tempus haya consistido en proporcionar formación a las personas que conformarán el entorno de la educación superior durante las próximas décadas y en dotar a los alumnos de las capacidades y las cualificaciones necesarias para su empleabilidad y su desarrollo profesional.

La Comisión se congratula especialmente de que los instrumentos del programa hayan demostrado ser a la vez apropiados y adaptables a los diferentes entornos. En los países Phare, Tempus II ha servido para abrir el sector de la educación superior al diálogo y la cooperación con sus socios de la UE, al tiempo que ha dado respuesta a las necesidades de nuevas capacidades relacionadas con el proceso de reforma económica y adhesión a la UE. Por último, les ha ayudado a colocarse en la mejor situación para aprovechar más plenamente los beneficios de la participación en otros programas de la UE en materia de educación, concretamente el programa Sócrates.

En los países de la antigua Yugoslavia (y Albania), la participación en Tempus ha sido como un cinturón de seguridad en el trayecto de la educación y la ciencia, en un periodo en el que los recursos nacionales del sector han disminuido bruscamente. En la antigua Yugoslavia, en particular, los resultados de la cooperación regional han ayudado a mitigar el efecto devastador de la descomposición del anterior sistema de educación superior de base estatal.

Dada la modesta contribución financiera en los países Tacis, los participantes en los proyectos y las autoridades nacionales reconocen, en general, que el impacto de Tempus sobre el desarrollo curricular y la reforma ha superado las expectativas en cuanto a su papel como impulsor del cambio.

El presente informe tiene como finalidad contribuir al análisis del impacto a medio plazo de la segunda fase del programa Tempus. No obstante, la Comisión reconoce que podrían estudiarse con mayor detalle algunos aspectos, como los siguientes:

- el proceso de integración de los cursos recién diseñados en los planes de estudios ordinarios;

- los obstáculos que se oponen a una difusión efectiva de los resultados de Tempus;

- la cuestión de la empleabilidad y las relaciones de Tempus con la industria y el sector privado;

- las repercusiones de Tempus sobre el fenómeno de la «fuga de cerebros».

Lista de documentos

Ecorys: Final Report of the second phase of the Tempus Programme (Informe final de la segunda fase del programa Tempus)

Kehm, Mauworm, Over, Reisz, Steube y Teichler: Evaluation of the first two years of Tempus II (Evaluación de los dos primeros años de Tempus II)

FTP International: Evaluation of the Tempus Programme in the NIS and Mongolia (Evaluación del programa Tempus en los Nuevos Estados Independientes y Mongolia)

Ard Jongsma: Tempus @ 10

Ewa Kolanowska, ETF (Turín): From Association towards Accession (De la asociación a la adhesión)

Anexo I

Legislación

>SITIO PARA UN CUADRO>

Anexo II

Cronología y asignaciones globales por país en el periodo 1994-1999

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>