Dictamen del Comité Económico y Social sobre el tema "La sociedad civil organizada y la gobernanza europea - Contribución del Comité a la elaboración del Libro Blanco"

(2001/C 193/21)

En su Pleno del 19 de octubre de 2000, de conformidad con el apartado 3 del artículo 23 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social decidió elaborar un Dictamen sobre el tema "La sociedad civil organizada y la gobernanza europea - Contribución del Comité a la elaboración del Libro blanco" y, de conformidad con el apartado 4 del artículo 11 y el apartado 1 del artículo 19 del Reglamento Interno, crear un Subcomité encargado de la preparación de los trabajos correspondientes.

El Subcomité aprobó el proyecto de Dictamen el 4 de abril de 2001 (ponente: Sra. Sigmund, coponente: Sr. Rodríguez García-Caro).

En su 381o Pleno (sesión del 25 de abril), el Comité Económico y Social ha aprobado por 84 votos a favor, 2 votos en contra y 5 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. El proceso de unificación europea fue iniciado hace más de 50 años por Robert Schuman como iniciativa de paz, centrada al principio en las medidas económicas, para añadirse posteriormente el capítulo social. Pero la integración europea estuvo siempre impregnada de una dimensión política. Esta dimensión requiere -y más aún por las exigencias de adaptación con vistas a la ampliación- el desarrollo de las actuales estructuras europeas de decisión y, llegado el caso, la introducción de otras nuevas. En el marco de sus cuatro prioridades estratégicas para 2000-2005, la Comisión reacciona a este desafío mediante la elaboración de un Libro Blanco sobre la gobernanza europea. Para dicho Libro Blanco se ha elaborado un documento de trabajo(1) cuyo objetivo debería ser "encuadrar un proceso dinámico de intercambios, abierto e interactivo".

1.1.1. El 28 de marzo de 2001 el colegio de Comisarios debatió un documento sobre "Las orientaciones posibles de la gobernanza europea", documento preparatorio para el Libro Blanco "Por una gobernanza democrática".

El Comité constata que este documento contribuye a una clarificación y racionalización de las problemáticas examinadas en el documento de trabajo, que ahora se concretan en cuatro grandes orientaciones:

- comprender el sentido de Europa;

- el reto de la participación y de la eficacia;

- la tensión entre descentralización y unidad europea;

- selectividad, subsidiariedad y proporcionalidad.

1.2. El presente dictamen pretende ser una contribución del Comité a la elaboración del futuro Libro Blanco de la Comisión. El Comité ya ha señalado con anterioridad que uno de los grandes desafíos de la gobernanza europea consiste en garantizar la participación efectiva de la sociedad civil organizada. Por eso mismo, se centra en este tema que representa un hilo conductor del documento de trabajo de la Comisión y también del debate actual. El Comité considera que en el estado actual de los trabajos, con cuestiones de principio y de procedimiento en primer plano, es justamente con análisis y propuestas en esta área como mejor puede contribuir al proyecto de la Comisión. Se prevé que la versión final del Libro Blanco se apruebe en julio de 2001. El Comité tiene la intención de emitir también un dictamen sobre el Libro Blanco propiamente dicho.

1.2.1. El Comité está convencido de que, como representante de la sociedad civil organizada(2) en el sistema político-institucional de la Unión y por su experiencia y forma de trabajar, puede aportar un valor añadido a los trabajos de la Comisión.

1.2.2. El Comité está convencido de que la implantación efectiva de un nuevo sistema de gobernar y administrar en Europa ha de ir necesariamente acompañada de la correspondiente reforma institucional. De ahí su empeño en llevar a cabo, dentro de su propio ámbito, las reformas graduales necesarias para adaptar su funcionamiento a las exigencias actuales y conseguir un mayor grado de flexibilidad: a comienzos de su mandato, el Presidente del Comité fijó ocho objetivos fundamentales para ese periodo; existe una comisión que está revisando el Reglamento Interno; un grupo ad hoc ha elaborado ya un plan de comunicación, mientras que un segundo grupo ad hoc está elaborando propuestas concretas sobre cómo puede desempeñar de manera idónea el Comité su tarea de representante institucional de la sociedad civil organizada a nivel europeo.

1.3. Anticipándose al debate sobre la futura gobernanza de la Unión, el Comité se ha ocupado en dictámenes elaborados en estos dos últimos años de temas como el papel y la contribución de la sociedad civil organizada en la construcción europea(3); la conferencia intergubernamental 2000 y el papel del Comité Económico y Social Europeo(4); la Comisión y las organizaciones no gubernamentales: el refuerzo de la colaboración(5), y los objetivos estratégicos 2000-2005(6).

1.4. Un ejemplo práctico de cómo el Comité, como representante institucional de la sociedad civil organizada, contribuye a la reforma de la gobernanza europea son sus propuestas sobre la simplificación de la reglamentación en el mercado único(7) y su código de conducta para la simplificación.

2. Observaciones generales sobre la noción de "gobernanza"

2.1. Aunque el concepto de "gobernanza" está haciéndose ya un lugar destacado en el vocabulario político contemporáneo, parece conveniente dar una definición más precisa. Calame y Talmant(8) lo definen del siguiente modo: "La gobernanza es la capacidad que tienen las sociedades humanas de dotarse de sistemas de representación, instituciones, procesos y órganos sociales para administrarse a sí mismas mediante una acción voluntaria. Esta capacidad de conciencia (la acción voluntaria), de organización (las instituciones, los órganos sociales), de conceptualización (los sistemas de representación) y de adaptación a nuevas situaciones es una característica de las sociedades humanas."

2.1.1. Por "gobernanza" se entiende en el documento de trabajo de la Comisión "el conjunto de normas, procesos y comportamientos que afectan a la calidad del ejercicio de los poderes a nivel europeo, en particular, la responsabilidad, la legibilidad, la transparencia, la coherencia, la eficiencia y la eficacia".

2.1.2. El Comisario Busquin, en su discurso pronunciado el 18 de septiembre de 2000 en Santander, dio una definición más concisa: "Gobernanza significa administración pública a través de la interacción de las instancias públicas tradicionales y la 'sociedad civil': grupos de interés particulares, organizaciones públicas, ciudadanos"(9).

2.2. El título del documento de trabajo, "Profundizar en la democracia de la Unión Europea", describe al mismo tiempo el fin y los medios de la iniciativa y no alude sino implícitamente al "déficit democrático" que suele reprocharse a la actuación de la Unión Europea.

2.2.1. El Comité no desea abordar en el presente dictamen la cuestión del "déficit democrático", que podría deberse a un desequilibrio a nivel comunitario entre los poderes legislativo y ejecutivo o a la dificultad de estructurar la participación de la sociedad civil organizada en la formación de las decisiones y de las políticas, tema que será tratado más adelante en el dictamen. En cambio, desea insistir en el hecho de que la democracia siempre se refiere a un sujeto colectivo que se concibe a sí mismo como tal(10). Ahora bien, ¿cabe hablar de tal identidad colectiva a nivel europeo? En el contexto nacional se entiende por ese concepto el demos, el pueblo; en el contexto europeo, por el contrario, se trata más bien de la suma (o síntesis) de una serie de criterios de identidad que en su conjunto se basan en valores comunes(11). La identidad colectiva europea podría construirse también mediante una comunidad de comunicación, o de experiencias, o de memoria. La Unión Europea, sin embargo, no es una comunidad de comunicación, apenas una comunidad de memoria y sólo de manera muy limitada una comunidad de experiencias(12). Por lo tanto habría que hablar más bien de un déficit de conciencia europea común(13).

2.2.2. No cabe duda de que la conciencia europea se fortalecerá con la llegada del euro, cuando los ciudadanos europeos de los Estados miembros de la zona del euro (actualmente doce) se sientan unidos entre sí en la vida diaria por una moneda única. Otro instrumento sumamente importante para construir la identidad europea sería una Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea que tuviera carácter vinculante, tal y como se describe en el Dictamen del Comité(14).

2.2.3. El Comité quiere subrayar con ello que el distanciamiento de los ciudadanos europeos respecto a Bruselas no es un problema de distancia cuantitativa, sino ante todo un problema vital cualitativo que hay que afrontar, por un lado, con una labor de persuasión concreta y, por otro, con la creación de posibilidades específicas de participación. La información no puede seguir siendo una vía de sentido único; es preciso que se amplíe y se convierta en comunicación; el ciudadano tiene que dejar de ser destinatario pasivo de informaciones que le resultan incomprensibles. Mientras el ciudadano piense que las decisiones que le afectan se toman muy lejos de él y de manera no transparente, es comprensible que su interés decrezca progresivamente y se convierta parcialmente en rechazo. El ciudadano tiene que tener la posibilidad de interactuar, de participar de un modo adecuado. Y esto vale tanto para el nivel europeo como para el de los Estados miembros. Dicho de forma resumida: la "proximidad al ciudadano" tiene que convertirse en característica esencial de la actuación europea. Y eso significa examinar constantemente y poner de relieve la coherencia de las políticas comunitarias.

2.2.4. En ese sentido, el método de coordinación abierta utilizado en la aplicación de algunas políticas comunitarias tras la cumbre de Lisboa abre perspectivas interesantes en lo que se refiere a una mayor participación de las organizaciones de la sociedad civil. Por ejemplo, la utilización de este método en el marco del programa de lucha contra la exclusión social supone la participación activa tanto de las administraciones en los Estados miembros como de las organizaciones de la sociedad civil y demás actores interesados, del nivel local al nivel europeo. El Comité mantendrá una estrecha vigilancia para que el nuevo método de coordinación sirva verdaderamente para involucrar a las organizaciones de la sociedad civil en los ámbitos políticos relevantes.

3. Orientaciones para una reforma de los modos de gobernanza europea

3.1. Fortalecer y desarrollar la conciencia europea y velar así por una mayor proximidad al ciudadano en las actividades y decisiones de las instituciones europeas constituye uno de los principales retos para el proyecto de la Comisión sobre la gobernanza. La idea trae consigo la oportunidad de introducir medidas bien coordinadas y complementarias para -mediante información, cooperación y participación- asociar de manera inteligente al ciudadano europeo al proyecto de construcción común y contribuir así a que la conciencia europea se desarrolle desde la base, desde los propios ciudadanos. En cualquier caso, el Comité, como "puente entre el ciudadano y Europa", está dispuesto a desempeñar un papel central en el desarrollo de la idea.

3.2. De la gobernanza se dice también, y con razón, que es una "cultura de gobierno y de administración" que presupone un consenso en torno a determinados conceptos, principios, normas y procedimientos. El Comité considera por tanto conveniente abordar brevemente, dentro del mandato para la elaboración del presente dictamen, cuatro conceptos clave a los que se alude constantemente en el contexto de las nuevas formas de gobernanza.

3.3. Legitimación: la acción legitimada, es decir, la acción autorizada en el marco de un mandato, tiene siempre varios puntos de referencia, a saber, el del mandante, el del mandato y el del objetivo del mandato. Si el mandato incluye la aprobación de leyes, entonces el medio adecuado para la legitimación son las elecciones en el sentido de la democracia representativa(15). Pero si de lo que se trata es, dentro de un proceso político, de influir en virtud de los conocimientos técnicos en el proceso de formación de opinión en el marco de la representación de intereses, entonces la designación constituye una base de legitimación adecuada. En virtud, a la vez, del proceso de su designación, de su experiencia y de su enraizamiento en la sociedad civil organizada de los Estados miembros, los miembros del Comité están legitimados para ejercer el derecho de participación dentro del sistema europeo de varios niveles.

3.3.1. El "modelo democrático europeo" acabará teniendo muchas de las características de la democracia participativa, pero sin excluir otras. Está concebido como modelo de cooperación, con espacio para nuevas formas de participación; pero al mismo tiempo conserva una serie de características de la democracia representativa. Este sistema político europeo se basa en estructuras relativamente recientes y por tanto es, en su conjunto, más accesible que la mayoría de los sistemas de los Estados miembros. La gobernanza europea tiene que garantizar en primer lugar la representación eficaz de los intereses de los ciudadanos mediante derechos de participación concretos de sus representantes, mejorando y, si fuese necesario, modificando la cooperación de las actuales instituciones a nivel comunitario con vistas a una mayor transparencia, eficacia y responsabilidad (obligación de rendir cuentas).

3.4. Participación significa la posibilidad de intervenir de una manera activa en un proceso de formación de la opinión y de las decisiones desarrollado conforme a principios democráticos. Esta posibilidad debe existir tan pronto como se detecte el problema o se reconozca la necesidad de resolverlo. El requisito fundamental y la base de legitimación del derecho de participación es la adecuada representatividad de los representantes de la sociedad civil organizada. El Comité ya se ha ocupado de este tema en otro lugar(16) e insiste en que la representatividad no debe ser sólo cuantitativa sino también cualitativa. Esta última se entiende como la capacidad -garantizada por una estructura organizativa y una competencia técnica convenientes- de participar de manera competente y constructiva en el proceso de formación de la opinión y de las decisiones.

3.4.1. En opinión del Comité, las instituciones europeas siempre que consulten a organizaciones de la sociedad civil, deben comprobar su representatividad. La Comisión ya ha tratado la cuestión de los criterios de representatividad(17). Tomando como punto de partida estas experiencias, ha manifestado que la aplicación de estos criterios también debe atender a la diversidad de los Estados miembros. Para que a nivel europeo se reconozca a una organización como facultada para participar deben tenerse en cuenta determinados criterios. El Comité propone los siguientes criterios de representatividad:

La organización debe

- estar constituida de manera duradera a nivel comunitario;

- garantizar el acceso directo a los conocimientos técnicos de sus miembros y, por consiguiente, la posibilidad de consultas rápidas y constructivas;

- representar intereses generales que se correspondan con los intereses de la sociedad europea;

- estar compuesta por organizaciones cuya representatividad de los intereses representados por ellas esté reconocida en el Estado miembro de que se trate;

- disponer de organizaciones miembro en la gran mayoría de los Estados miembros de la UE;

- prever la responsabilidad (obligación de rendir cuentas) ante los miembros de la organización;

- tener un mandato de representación y acción a nivel europeo;

- ser independiente y no estar vinculada a consignas exteriores.

3.5. Consulta: el Comité está a favor de cualquier iniciativa que permita que los afectados por una medida puedan expresar su opinión lo antes posible. En el documento de trabajo no se aborda una práctica que está sumamente extendida en la Comisión: nos referimos a la creación de comités, sobre todo de comités consultivos y grupos de expertos, cuyo número aumente de manera constante(18).

3.5.1. La creación de estos comités consultivos y grupos de expertos deber valorarse a la luz del objetivo, establecido por la Comisión, de la eficiencia, que en el sentido de "eficiencia institucional" designa la capacidad de desempeñar las funciones con medios proporcionados, en un plazo adecuado y respetando el equilibrio entre gasto y resultado(19). Este objetivo parece tanto más importante si se tiene en cuenta que (pese a que los datos son incompletos) se puede hablar de unos 600 comités y grupos de ese tipo(20).

3.5.2. El Comité constata que, por muy legítimo que sea el recurso a expertos, la legitimidad de las decisiones y opciones no es por ello mayor, incluso si la labor de tales expertos contribuye a que las decisiones y opciones estén mejor fundamentadas desde un punto de vista técnico. Por consiguiente, el Comité reconoce la necesidad de recurrir a expertos externos para determinadas actividades de la Comisión, pero señala que en esos casos se asiste a la elaboración de políticas importantes fuera de todo control y participación legitimada. El Comité propone por tanto que, ateniéndose a los principios de transparencia, eficiencia y responsabilidad que la misma Comisión defiende, se reconsidere la creación de nuevos comités. En su forma actual suponen un obstáculo para una gestión eficaz, transparente y legítima.

3.5.3. Por lo demás, la Comisión señala en su documento de trabajo que el hecho de evacuar consultas más precoces y extensas no debe sobrecargar ni complicar el proceso decisorio, mientras que en otros pasajes indica que las consultas deben llegar hasta el nivel inferior, el local, e incluso por debajo del umbral de organización de la sociedad civil, es decir, el ciudadano concreto. Habrá que ver si el uso de las nuevas tecnologías de la información, que la Comisión propone como solución, puede realmente resolver el problema y si una "democracia electrónica" de ese tipo es verdaderamente viable.

3.6. Subsidiariedad, dicho de manera sencilla, significa que la competencia debe recaer en el nivel de decisión que mejor pueda resolver el problema. La subsidiariedad se equipara también muchas veces a la proximidad al ciudadano. Las nociones de "nivel de decisión" y "proximidad al ciudadano" inducen sin embargo a la idea errónea de que la subsidiariedad obedece únicamente a criterios verticales, es decir, jerárquicos y territoriales. La idea fundamental subyace a esto es la de la eficiencia en razón de la proximidad al problema concreto; ahora bien, dicha proximidad no depende exclusivamente de criterios territoriales, sino también de criterios funcionales. En lo que se refiere a la selección de protagonistas en el ámbito de la participación, esto significa la necesidad de tener también en cuenta en el sentido del punto 3.4 la subsidiariedad funcional, definida sobre la base de la competencia técnica específica. La subsidiariedad funcional y la territorial son conceptos complementarios entre sí, así como -cada uno por su lado- garantes de una mayor proximidad al ciudadano y de una mayor eficacia. En efecto, el principio de subsidiariedad no implica únicamente un reparto del poder de decisión, sino también -y, tal vez, ante todo- el reparto de una responsabilidad compartida entre las instituciones y los actores de la sociedad civil organizada a todos los niveles. Por lo demás, el concepto de red interactiva, inherente a la noción de gobernanza, se corresponde plenamente con este doble aspecto de la subsidiariedad.

4. El Comité Económico y Social Europeo en el marco de la gobernanza europea

4.1. El Comité constituye a la vez un foro de diálogo y la plataforma institucional que permite que los representantes de las organizaciones económicas, sociales y cívicas de los Estados miembros formen parte del proceso de toma de decisiones comunitario. Por el papel que le asignan los Tratados, y por su composición y la competencia técnica de sus miembros, el Comité es, dentro del conjunto institucional comunitario, un lugar privilegiado de representación, de información y de expresión de la sociedad civil organizada y por consiguiente un puente esencial entre Europa y los ciudadanos, complementario de la representación política de los ciudadanos encarnada en el Parlamento Europeo y de la representación de los entes locales y regionales asegurada por el Comité de las Regiones.

4.1.1. Si bien es cierto que su misión consiste ante todo en la elaboración de dictámenes, el Comité ha ido diversificando progresivamente sus actividades con el fin de contribuir a garantizar una participación efectiva de la sociedad civil organizada en la formación de opinión y en la toma de decisiones y promover una Europa más próxima al ciudadano.

4.1.2. El Tratado de Niza, una vez que entre en vigor, confirmará al Comité en su función de representante institucional, a nivel comunitario, de las fuerzas vivas de la sociedad civil organizada. Este Tratado brindará al Comité una oportunidad suplementaria de desempeñar plenamente su papel de nexo entre Europa y la sociedad civil organizada y de foro permanente y estructurado de diálogo y de concertación a nivel comunitario. Constituye así un "elemento indispensable" de la gobernanza europea(21).

4.2. Desde esa posición, el Comité subraya la necesidad de que la sociedad civil organizada participe en la política de manera más amplia y más concreta. Y ello vale -en el sentido de los dos aspectos de la subsidiariedad, el territorial y el funcional- no solo para los diversos niveles territoriales, como Estado, región y ámbito local, sino también para los diversos segmentos funcionales de la sociedad civil, tal y como están representados en el Comité. En ese sentido, el Comité examinará de qué forma sus miembros pueden mejorar el grado de aceptación de la Unión en los Estados miembros a través de actividades in situ con el apoyo de sus respectivas organizaciones.

4.3. Los dictámenes del Comité se elaboran mediante un procedimiento de consenso que se corresponde con el discurso de la sociedad civil. Los métodos de trabajo del Comité prevén un procedimiento "de abajo arriba" en el que la búsqueda de decisiones se produce en un círculo cada vez más amplio de participantes. La votación en el pleno refleja la síntesis de opiniones en principio quizá contrapuestas, derivadas de la disparidad de intereses de las organizaciones de la sociedad civil representadas en el Comité. En el marco de este proceso de decisión, los miembros tienen ocasión de obtener incrementos óptimos de información, que a menudo llevan a una evolución de la opinión como consecuencia del intercambio de ideas. La plusvalía de este proceso estriba en que cada miembro del Comité puede tratar de llegar a un consenso sobre su postura y evaluar hasta qué punto esta postura puede también evolucionar. Los dictámenes del Comité son por ello un buen reflejo de la opinión de la sociedad civil organizada.

4.3.1. El Comité, en interés de la transparencia que él mismo preconiza, examinará la posibilidad y la forma de documentar las distintas posturas iniciales de sus miembros.

4.3.2. El Comité considera que su función consultiva no se limita a la elaboración de dictámenes, sino que se extiende desde la detección del problema hasta la fase final previa a la decisión. Esta interpretación amplia de la participación, en la que se incluye también la evaluación y la supervisión, se aplica concretamente a conjuntos de problemas especiales (por ejemplo, el mercado interior, el euro, la ampliación, etc.).

4.3.3. Un ejemplo de este enfoque holístico es la reciente evaluación del nuevo método abierto de coordinación introducido en la Cumbre de Lisboa(22). El Comité observa que el nuevo método implica la participación de toda la sociedad civil organizada en la aplicación de la estrategia. Además, señala la necesidad de asociar inmediatamente al proceso a los países candidatos, concretamente a los representantes de la sociedad civil organizada.

4.3.4. El éxito de las actividades del Observatorio del Mercado Único (OMU), creado en 1994 a instancias de las instituciones comunitarias con el fin de seguir y evaluar el funcionamiento del mercado único y proponer en caso necesario mejoras, es prueba del valor añadido de la acción del Comité en este ámbito y de la utilidad de desarrollar este tipo de iniciativas. Gracias a la red interactiva de información que recoge los datos comunicados por los "usuarios" del mercado único (red que lleva el nombre de PRISM - Progress Report on Initiatives in the Single Market), el OMU es capaz no solo de detectar los obstáculos a la realización del mercado único sino también de difundir las mejores prácticas, facilitar la transmisión de información y alentar las cooperaciones(23).

4.4. El Comité como sismógrafo de la evolución sociopolítica: el hecho de que los miembros del CES sean propuestos por los Estados miembros garantiza su estrecho contacto con la realidad de sus países, entre otras cosas a través del ejercicio corriente de su profesión. Por tanto, necesariamente están capacitados para calibrar el grado de aceptación de las medidas comunitarias en sus países, para hacer comprender dichas medidas y explicar a los ciudadanos la importancia de la Unión en su vida cotidiana.

4.4.1. Con vistas a que las propuestas legislativas respondan mejor a los intereses de los ciudadanos, la Comisión podría aprovechar este acervo de experiencia del Comité mediante consultas exploratorias efectuadas antes de adoptar las medidas. El Comité puede también aportar información útil en aquellos casos en que se trata de definir la postura de la Unión a nivel internacional sobre una amplia base de la sociedad civil. En términos generales, el Comité puede actuar como sistema de alerta precoz en relación con tendencias sociopolíticas y ayudar inmediatamente a tomar las medidas adecuadas, antes de que surjan o se enconen los conflictos.

4.5. En concreto, el Comité actúa a través de:

- dictámenes por consulta preceptiva conforme al TCE: en términos generales, este tipo de consultas se producen demasiado tarde, es decir, en un momento en que la Comisión, en muchos casos, ya ha consultado a los grupos de interés y por consiguiente ha cerrado ya un primer proceso de formación de opinión. El momento de la consulta del Comité por la Comisión está directamente relacionado con la eficiencia del trabajo del Comité: cuanto antes consulte al CES, más eficaz será la actividad de éste para la propia Comisión. Lo normal sería que ésta consultase al Comité tan pronto como se detectase la necesidad de actuar o legislar. El Comité podría entonces contribuir adecuadamente al análisis y a la solución del problema y ofrecer a la Comisión un valor añadido óptimo con su trabajo. Todo ello sin detrimento de ser consultado de nuevo más adelante, por ejemplo, en el momento de discutir nuevas posiciones y de que aparezca la necesidad de contar con conocimientos especializados suplementarios en el procedimiento de codecisión;

- dictámenes exploratorios: en ellos el Comité realiza análisis prospectivos por encargo de un órgano y elabora propuestas sobre un tema determinado. La Comisión ha seguido recientemente en dos ocasiones la propuesta del Comité de consultarle desde el principio: el Comité está elaborando actualmente dos dictámenes exploratorios titulados "Derechos humanos en el trabajo"(24) y "Hacia una estrategia comunitaria en materia de salud y seguridad en el trabajo";

- dictámenes de iniciativa: posibilitan que el Comité se ocupe previamente -sin consulta- de determinados temas, pronuncie sobre asuntos de alcance general y dé a conocer su opinión sobre cuestiones actuales y políticamente relevantes.

4.5.1. El Comité no se limita a sus miembros sino que amplía cada vez más el círculo de personas que participan en sus trabajos, lo cual también contribuye a que sea valorado como lugar de diálogo y concertación:

- manifestaciones públicas: mediante estas manifestaciones el Comité contribuye a la creación de un espacio abierto en Europa con el fin, por un lado, de debatir temas europeos fundamentales con la amplia participación de la sociedad civil organizada (p. ej. la primera Convención sobre la sociedad civil organizada a nivel europeo) y, por otro, de examinar temas muy concretos (por ejemplo, el Día del Consumidor, celebrado el 15 de marzo de cada año);

- audiencias: las audiencias, un instrumento cada vez más utilizado por el Comité, permiten extender la posibilidad de participación en la elaboración de los dictámenes a un espectro lo más amplio posible de agentes de la sociedad civil organizada (y no sólo en Bruselas, sino también en los Estados miembros), con lo cual se puede tener también en cuenta la opinión de las organizaciones de la sociedad civil que no tienen representantes entre los miembros del Comité.

4.6. El Comité y las relaciones exteriores de la UE: Una de las prioridades del Comité consiste en promover el desarrollo de un modelo de democracia plural y participativo en los países candidatos y en otras zonas geográficas con las que la Unión Europea mantiene relaciones estructuradas, así como en crear estructuras apropiadas para la consulta de la sociedad civil organizada en los países y zonas geográficas correspondientes(25).

4.6.1. En el marco de la ampliación el Comité considera que no basta con que los países candidatos a la adhesión incorporen el acervo comunitario, sino que también es esencial que creen las estructuras que hagan posible la aplicación y el control de dicho acervo (lo que se conoce como "acervo social").

- El Comité apoya a los países candidatos en la tarea de creación de instituciones ("institution building") a través de comités bilaterales mixtos(26) y se esfuerza por estimular la creación de estructuras de la sociedad civil análogas a las de los Estados miembros.

- El Comité está abriendo progresivamente sus trabajos a la sociedad civil organizada de los países candidatos.

4.7. El Comité como "punto de encuentro de la sociedad civil organizada": en la "Primera Convención de la sociedad civil organizada a nivel europeo", en octubre de 1999, el Comité reflexionó sobre las posibilidades de incluir en su proceso de comunicación a los segmentos de la sociedad civil organizada que hoy por hoy no están representados en el Comité. En su Dictamen "La Comisión y las organizaciones no gubernamentales: el refuerzo de la colaboración"(27) formuló las primeras propuestas. En la actualidad, un grupo ad hoc elabora las correspondientes propuestas para su aplicación concreta.

4.8. El Comité, en distintos dictámenes y en otros lugares, se ha esforzado por aclarar que no es el foro en el que tiene lugar el diálogo social. El diálogo social tiene su propia base jurídica claramente establecida en el Tratado(28) y representa, por las competencias específicas de los interlocutores sociales (en particular, poder acordar convenios vinculantes) y por su especial objetivo, una forma específica y altamente calificada de gobernanza. Al lado de eso, y al hilo de la mayor participación de la sociedad civil organizada, han ido surgiendo algunas formas de discurso público que, en opinión del Comité, deberían estructurarse. Este diálogo civil es también una expresión de la gobernanza, cuyos objetivos, estructuras, procedimientos y criterios de participación deberían, a juicio del Comité, estudiarse y definirse más exactamente. El Dictamen "La Comisión y las organizaciones no gubernamentales: el refuerzo de la colaboración"(29) contiene un primer análisis y una serie de definiciones. En opinión del Comité, el diálogo civil debería tener las siguientes características:

- en el diálogo civil participarán por principio todos los miembros de la sociedad civil organizada (por tanto también los interlocutores sociales);

- el diálogo civil no es una alternativa al diálogo social ni compite con él, sino que constituye un complemento del mismo;

- el diálogo civil podrá establecerse entre los representantes de la sociedad civil organizada únicamente, o entre ellos y una institución u órgano de la Comunidad; podrá referirse a temas horizontales o verticales, es decir, podrá ser un diálogo general o un diálogo sectorial;

- el diálogo civil deberá contar con las estructuras necesarias para su función; su principal ámbito de competencia son las cuestiones económicas y sociales, con exclusión de los aspectos pertenecientes al diálogo social(30); otras competencias suyas son el medio ambiente, la protección del consumidor, el desarrollo, los derechos humanos, la cultura y demás intereses de importancia para la sociedad civil en todas sus formas de organización(31);

- los participantes en el diálogo civil serán también responsables de que los Estados fuera de la UE, y en especial los países candidatos, conozcan las estructuras organizativas y las formas de comunicación de la sociedad civil organizada. Es necesario ayudar a estos países a crear y desarrollar estructuras análogas.

El Comité ha realizado también mucho trabajo de base en torno a la definición de la sociedad civil organizada participante en el diálogo civil(32).

4.8.1. El diálogo civil podría convertirse en el instrumento clave de participación dentro del modelo democrático europeo. Dicho diálogo sigue el modelo del discurso de la sociedad civil, que admite la integración de contenidos normativos en su proceso. No obstante, será esencial retener que consulta y participación son dos mecanismos de participación diferentes y sujetos a condiciones distintas.

4.9. Conferencia anual: el Comité apoya la Resolución del Parlamento Europeo de 10 de diciembre de 1996(33) en la que se prevé "la celebración anual de un debate, en el marco de una sesión parlamentaria especial, en el que participen la Comisión y el Consejo, en relación con las líneas directrices en materia de política económica, debate precedido de una conferencia preparatoria del Parlamento Europeo con los representantes del Comité Económico y Social y del Comité de las Regiones". Este planteamiento pragmático de la cooperación interinstitucional debería extenderse a otros ámbitos.

4.10. El futuro de Europa: El "equipo gobernanza" de la Comisión comenzó a funcionar en el verano del año pasado y, por consiguiente, partió de la situación general y jurídica anterior a Niza. Los resultados de Niza trajeron consigo nuevas necesidades de debate que, junto a temas técnicos, exigen una decisión sobre nuevas estructuras decisorias con vistas a la conferencia intergubernamental planeada para 2004. En opinión del Comité, eso no afecta para nada a la actualidad del tema; al contrario, el proyecto de la Comisión sobre la gobernanza ofrece trabajos preliminares y aclaraciones esenciales para las futuras reflexiones sobre el futuro de Europa.

4.10.1. Actualmente parece existir ya consenso sobre la necesidad de crear mejores instrumentos para la preparación de la próxima conferencia intergubernamental, por una parte, y por otra sobre el hecho de que los temas indicados en la declaración sobre el futuro de la Unión no están enumerados de manera taxativa. Hasta ahora, la Comisión y el Parlamento Europeo han manifestado su preferencia por la creación de una estructura similar a la de la Convención creada para la elaboración de la Carta de Derechos Fundamentales.

4.10.2. El Comité estima que la sociedad civil organizada debería participar plenamente en el conjunto del proceso preparatorio de la Conferencia Intergubernamental y que su participación no debe limitarse únicamente al debate público que, de conformidad con la Declaración relativa al futuro de la Unión aneja al Tratado de Niza, debe producirse de aquí al Consejo Europeo de Laeken. En los trabajos de la Convención encargada de elaborar la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea el Comité tuvo ciertamente voz, pero considera que en el futuro podría funcionar de manera mucho más eficaz como nexo entre el debate institucional y el discurso público general si, dentro de sus competencias y posibilidades, estuviese integrado en la estructura que será finalmente creada.

5. Valorar el Comité en el marco de una nueva gobernanza europea

5.1. Cada institución debe desempeñar un papel para que los ciudadanos europeos, por medio de las organizaciones que los representan, participen efectivamente en el proyecto europeo y puedan influir en su evolución. El Comité ya ha reconocido la necesidad que se impone, tanto a él como a las demás instituciones, de adaptarse a los retos que afronta la Unión Europea; no obstante, esto implica también que, como ya se dijo en los apartados anteriores, se establezcan nuevas sinergias entre el Comité y las demás instituciones en el marco de una mejora de la gobernanza europea.

5.2. En el discurso que pronunció ante el Pleno el 20 de octubre de 1999, el Presidente de la Comisión Europea, Sr. Romano Prodi, reconoció esta necesidad de una "nueva cooperación" entre la Comisión y el Comité. Dicha cooperación debería concretarse en el marco del acuerdo de cooperación actualmente en proceso de negociación entre la Comisión y el Comité.

5.3. Este acuerdo, que llevará a la creación de un nuevo marco de cooperación, debería contribuir al desarrollo de nuevas formas de cooperación y a formalizar las ya existentes(34), para que el Comité pueda aumentar el valor añadido de su acción.

5.4. El Comité sugiere el establecimiento de acuerdos análogos con el Consejo y el Parlamento Europeo, única manera de que pueda asumir eficazmente su papel en la nueva gobernanza europea, a la vez en el marco de su función consultiva, como lugar de diálogo y concertación y punto de enlace de la sociedad civil organizada.

5.5. En este contexto, el Comité insta encarecidamente a la Comisión, el Consejo y el Parlamento Europeo a que tengan en cuenta las siguientes propuestas y orientaciones:

1) Consulta del Comité en la fase más temprana posible: a este respecto, el Comité ya ha señalado que adelantando el momento de su consulta se da mayor valor añadido a su participación en el proceso de formación de la opinión y las decisiones. Los dictámenes exploratorios y de iniciativa constituyen medios especialmente eficaces para aprovechar la función consultiva del Comité y los conocimientos de los sus miembros. Por consiguiente, insta a que la Comisión, el Consejo y el Parlamento recurran cada vez más a la vía del dictamen exploratorio, y no sólo en relación con futuras medidas legislativas, sino también para la elaboración de futuros libros verdes, por ejemplo.

2) Eficacia del papel consultivo del Comité: con vistas a una eficacia óptima del Comité es necesario no sólo que se le consulte lo antes posible sino que se le incluya en todas las fases del procedimiento decisorio. Para ello considera que necesita tener, como es lógico, una idea clara de las propuestas sobre las que se pronuncia, pero además espera que la Comisión, el Consejo y el Parlamento le detallen en el futuro los motivos por los cuales no han hecho suyas sus propuestas.

3) Contribución a la creación de condiciones concretas para la cooperación de las instituciones europeas con organizaciones de la sociedad civil: el Comité se ofrece para elaborar, junto con las instituciones y las organizaciones de la sociedad civil y a partir de las propuestas formuladas en el punto 3.4, un catálogo de criterios de representatividad que puedan servir como condición para dicha cooperación. Además, está dispuesto a encargarse de su supervisión.

4) Contribución al desarrollo del diálogo civil: el Comité se ofrece para definir con más precisión, junto con los protagonistas del diálogo civil y sobre la base de los trabajos preliminares realizados ya por él, el diálogo civil y sus estructuras, objetivos y procedimientos. El Comité puede ser al mismo tiempo el impulsor de un nuevo enfoque pragmático del diálogo civil.

5) Conferencias anuales: siguiendo el ejemplo de la iniciativa del Parlamento, todas las instituciones deberían prever tales conferencias anuales sobre temas concretos.

6) El papel del Comité en el debate sobre el futuro de Europa: el Comité concede suma importancia a la posibilidad de participar lo antes posible en las reflexiones sobre la estructura de los futuros procesos de decisión con el fin de desempeñar allí el papel de eslabón institucional entre el debate interinstitucional y el gran debate público sobre el futuro de Europa. Asimismo, manifiesta a este respecto su intención de asociar a los actores de la sociedad civil de los países candidatos a sus reflexiones sobre el futuro de Europa.

6. Adaptarse al reto de la nueva gobernanza

6.1. En líneas generales, el Comité celebra el reiterado propósito de la Comisión de dar una mayor transparencia, visibilidad y estructura a aquellos procesos que impliquen la participación de la sociedad civil en decisiones legislativas o ejecutivas.

Para alcanzar esta meta, la Comisión considera en adelante como una de las posibles opciones:

- conceder prioridad a la mejora del papel consultivo del Comité y, en caso necesario, elaborar orientaciones complementarias que deberán contribuir a que la sociedad civil europea se siga estructurando de manera progresiva;

- conceder a los actores socioeconómicos un papel director en la elaboración de normativas (por ejemplo, mediante el desarrollo de nuevas formas de autorregulación o corregulación con arreglo a la jerarquía normativa actual).

Basándose en las ideas directrices y las propuestas del presente dictamen, el Comité se pronuncia a favor de esta opción y confía en que en la redacción del Libro Blanco la Comisión se rija por ella y se atenga a ella.

6.2. El Comité subraya una vez más que está dispuesto a adaptarse a los retos del concepto de la nueva gobernanza y a aportar su contribución en el marco de la reforma institucional. En este sentido, su Mesa decidió el 19 de diciembre de 2000 establecer normas operativas, con cuya ayuda el Comité podrá desempeñar aún mejor su papel como representante y mediador institucional de la sociedad civil organizada tanto frente a como con las organizaciones correspondientes, así como frente a y con las instituciones comunitarias. A este respecto el presidente del Comité ya señaló el 29 de noviembre de 2000 la necesidad de una "corporate identity" del Comité(35).

En opinión del Comité, debería elaborarse un plan estratégico a medio plazo en colaboración con las instituciones y las instancias europeas de representación de la sociedad civil organizada.

No obstante, el Comité está convencido de que las siguientes iniciativas concretas acelerarían los avances que todas las partes interesadas desean se produzcan:

1. "Punto de encuentro de la sociedad civil": con este título de trabajo el Comité describe todas las plataformas internas que establecerá para velar de modo permanente por el diálogo abierto y el intercambio de opiniones y experiencias con las organizaciones de la sociedad civil, independientemente de que estén representadas o no en el Comité. El Comité celebraría especialmente que los órganos europeos enviaran sus representantes a estos encuentros también de forma regular.

2. Dictámenes exploratorios: representan ya un instrumento eficaz de descentralización para la Comisión; los análisis del Comité llevados a cabo a instancias de la Comisión y relativos a los ámbitos problemáticos correspondientes podrían recogerse en libros verdes y representar una reducción concreta de la carga de trabajo de la Comisión.

3. Audiencias: la experiencia del Comité ha demostrado que con este medio se puede mejorar de forma apropiada el peritaje del Comité y que las audiencias también constituyen un recurso apropiado para obtener una mayor cercanía al ciudadano. Por lo tanto, el Comité seguirá desarrollando este conjunto de instrumentos y celebrará audiencias en la medida de las posibilidades también en los Estados miembros.

4. Refuerzo de la sociedad civil organizada en los Estados miembros: el Comité desearía contribuir también a que los Estados miembros, donde sea necesario, sigan construyendo las estructuras del diálogo social y civil en su territorio. Por consiguiente, intensificará su cooperación con los CES e instituciones similares de los Estados miembros. El Comité propone y apoya la creación de organismos consultivos representativos de la sociedad civil organizada en aquellos Estados miembros en los que éstos aún no existan.

5. Medidas en el marco de la ampliación: el Comité no sólo apoya a los países candidatos a la adhesión en la creación de estructuras consultivas con arreglo al modelo comunitario(36), sino que hará partícipes de sus consultas de manera reforzada a las organizaciones de la sociedad civil ya existentes, o las incluirá en su estrategia de información. En este contexto, se esforzará por que se creen más comités consultivos mixtos.

6. Diálogo con la sociedad civil organizada en otras zonas geográficas con las que la UE mantiene relaciones: el Comité intensificará estos contactos o los reconstituirá de nuevo a instancias de la Comisión(37).

7. Papel y contribución de la sociedad civil organizada en el diálogo sobre el futuro de Europa: en opinión del Comité, está claro que la "buena gobernanza" también debe constituir el motivo principal de todos los esfuerzos desplegados en el marco del llamado proceso "post-Niza". El Comité expresará su punto de vista detalladamente en un dictamen elaborado a este efecto.

Estas propuestas concretas se exponen a modo de ejemplo y no pretenden en modo alguno agotar la materia. Representan un primer paso en la valoración del Comité en el marco del concepto de gobernanza. En opinión del Comité, su éxito a largo plazo depende de que se halle un consenso a medio plazo sobre determinados conceptos clave y resultados como, por ejemplo, sobre el diálogo civil (sus participantes, objetivos y procedimientos) o la progresiva estructuración de la sociedad civil europea. Además, será necesario elaborar, junto con todas las partes interesadas, determinados criterios y normas de procedimiento y un sistema de control. El Comité está dispuesto a cooperar en este ámbito de manera activa y a asumir tareas concretas.

Bruselas, 25 de abril de 2001.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) SEC(2000) 1547 final de 11.10.2000, p. 7.

(2) Véase el artículo 257 del TCE, tal y como queda modificado por el tratado de Niza: "Se crea un Comité Económico y Social, de carácter consultivo. El Comité estará constituido por representantes de los diferentes componentes de carácter económico y social de la sociedad civil organizada, en particular de los productores, agricultores, transportistas, trabajadores, comerciantes y artesanos, así como de las profesiones liberales, de los consumidores, y del interés general."

(3) DO C 329 de 17.11.1999.

(4) DO C 117 de 26.4.2000.

(5) DO C 268 de 19.9.2000.

(6) DO C 14 de 16.1.2001.

(7) DO C 14 de 16.1.2001.

(8) Pierre Calame y André Talmant, L'État au coeur, le Meccano de la gouvernance, Desclée de Brouwer, París, 1997, p. 19. Tomado del documento de la Comisión de la Célula de Prospectiva "Développer de nouveaux modes de gouvernance" (documento de trabajo 2000).

(9) Tomado del SPEECH/00/313 "Science, Technology and Society in the 21st century".

(10) Kielmannsegg, en Jachtenfuchs/Kohler, Europäische Integration, Leske + Budrich 1996, p. 54.

(11) DO C 329 de 17.11.1999, "El papel y la contribución de la sociedad civil organizada en la construcción europea".

(12) Kielmannsegg, en Jachtenfuchs/Kohler, Europäische Integration, Leske + Budrich 1996, p. 54.

(13) "Accroître l'efficacité et la légitimité de la gouvernance de l'Union européenne", (Cellule de Prospective - CdP (99) 750).

(14) DO C 367 de 20.12.2000, p. 26, "Por una Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea".

(15) Sin perjuicio de las competencias que los artículos 137 y 138 del TCE confieren a los interlocutores sociales.

(16) DO C 268 de 19.9.2000, "La Comisión y las organizaciones no gubernamentales: el refuerzo de la colaboración".

(17) Comunicación de la Comisión "Un diálogo abierto y estructurado entre la Comisión y los grupos de interés" (SEC/92/2272 final) "Comunicación relativa a la aplicación del protocolo sobre la política social presentada por la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo" (COM(93) 600 final). "Estudio sobre la representatividad de las organizaciones europeas de actores sociales - Procedimiento abierto" (DO C 228 de 7.8.1996, pp. 24-25). "Comunicación de la Comisión sobre el fomento del papel de las asociaciones y fundaciones en Europa" (COM(97) 241 final).

(18) Ya en 1987, Delbrück describía esta situación como una "hipertrofia de comités" (véase Wessels, "Verwaltung im Mehrebenensystem", en Jachtenfuchs/Kohler-Koch, Leske - Budrich, 1996, p. 176).

(19) Roland Bieber: "Die Demokratie und Entscheidungsfähigkeit in der EU", en Direkte Demokratie und EU.

(20) Wessels, Verwaltung im Mehrebenensystem, en Jachtenfuchs/Kohler-Koch, Leske - Budrich, 1996, p. 176.

(21) Cf. el discurso inaugural del Presidente, 29.11.2001.

(22) DO C 139 de 11.5.2001. "Revisión intermedia de los tres procesos en los que se apoya la estrategia europea de empleo".

(23) Iniciativa PRISM (Progress Report on Initiatives in the Single Market) del Observatorio del Mercado Único (www.esc.eu.int/omu_smo/prism).

(24) La aprobación de este dictamen está prevista para julio de 2001.

(25) Véase Encuentro de los representantes de la sociedad civil Europa-América Latina-Caribe, junio de 1999, o Mesa redonda UE/India de representantes de la sociedad civil, enero de 2001.

(26) Actualmente hay comités mixtos con Polonia, Hungría, Bulgaria, Rumania y próximamente lo habrá con Eslovaquia.

(27) DO C 268 de 19.9.2000.

(28) Artículos 137 y 138 del TCE

(29) DO C 268 de 19.9.2000.

(30) Esto es, de los aspectos relativos a la negociación social en virtud de los artículos 137 y 138 del Tratado.

(31) Una forma estructurada del diálogo civil podría también consistir, por ejemplo, en que el Comité participara en reuniones ministeriales informales sobre estos ámbitos.

(32) DO C 329 de 17.11.1999, "El papel y la contribución de la sociedad civil organizada en la construcción europea".

(33) Resolución sobre la participación de los ciudadanos y de los interlocutores sociales en el sistema institucional de la Unión Europea, punto 11.

(34) El ejemplo más reciente es la audiencia de la sociedad civil organizada que el Comité organiza, a solicitud de la Comisión y en cooperación con ella, los días 26 y 27 de abril de 2001 sobre el tema del desarrollo sostenible.

(35) La prioridad de una medida de esta naturaleza se hizo manifiesta en el discurso de inauguración del Presidente pronunciado el 29 de noviembre de 2000: "Convendría llevar a cabo próximamente y de modo concertado este proceso de toma de conciencia de nuestra especificidad, al que debe seguir uno de proyección de ésta hacia el exterior, para llegar pronto a un consenso definitivo sobre el papel y sobre el sentido de la existencia del CES -y sobre la finalidad de su actividad- en una época en rápida mutación y a la vista del gran número de nuevos cometidos".

(36) Véase, por ejemplo, el Seminario de Varsovia celebrado el 7 y 8 de diciembre de 2000.

(37) Véase Mesa redonda UE/India de representantes de la sociedad civil, enero de 2001.