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Bruselas, 13.11.2008

COM(2008) 771 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

Ahorrar más energía en Europa mediante la producción combinada de calor y electricidad

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

Ahorrar más energía en Europa mediante la producción combinada de calor y electricidad

1. INTRODUCCIÓN

La presente Comunicación tiene como objetivos hacer un balance de la situación actual de la producción combinada de calor y electricidad (PCCE o cogeneración) y exponer sus posibilidades de expansión. Mediante este análisis, la Comisión responde también a las obligaciones de información que le impone la Directiva 2004/8/CE[1] sobre la cogeneración, sobre todo en lo que se refiere al potencial de cogeneración y a los progresos alcanzados en la explotación de ese potencial en los Estados miembros. No obstante, esas obligaciones sólo pueden cumplirse parcialmente debido a las demoras de aplicación de la Directiva y al reducido número de informes nacionales disponibles en este momento[2]. La Comunicación indica además la vía que debe seguirse para acelerar el proceso e incrementar el potencial de cogeneración en Europa.

2. ¿QUÉ ES LA COGENERACIÓN Y QUÉ LUGAR OCUPA EN LA PANOPLIA ENERGÉTICA DE LA UE?

Numerosas tecnologías de producción eléctrica generan, de forma paralela, calor que se desaprovecha, a menudo en torres de refrigeración y con consecuencias nefastas para el medio ambiente. El rendimiento medio de la producción eléctrica en las centrales térmicas clásicas de la Unión Europea es actualmente del 40 %[3]. Si ese calor generado de forma simultánea pudiera utilizarse, la eficiencia global de las centrales de cogeneración se multiplicaría prácticamente por dos.

Un factor limitante puede hallarse en la existencia de la demanda de calor paralela, también llamada carga térmica. Por lo general, las redes de calefacción urbana o los procesos industriales representan una carga térmica suficiente.

La producción combinada de calor y electricidad es una tecnología energética de alto rendimiento que, en comparación con otras tecnologías, permite ahorrar energía. Además, dado que las instalaciones de cogeneración han de ubicarse a relativa proximidad de los usuarios finales, ya sean comunidades locales o empresas, las pérdidas de energía en las fases de transmisión y distribución son escasas. La cogeneración admite la utilización de numerosas fuentes de energía, desde el carbón al gas natural, pasando por las fuentes de energía renovables[4]. La producción combinada de calor y electricidad puede efectuarse a distintas escalas, desde un kilovatio en los domicilios particulares (micro-cogeneración) a cientos de megavatios en las redes de calefacción urbana y las instalaciones industriales.

En 2006, la cogeneración representaba un 13,1 % del consumo final de energía (CFE)[5] de la UE, cifra que desde esa fecha apenas ha aumentado[6]. La variación entre Estados miembros es muy acentuada pues oscila entre un porcentaje cercano al 0 % y más del 40 % en Dinamarca y en Finlandia (véase el gráfico 1).

[pic]Gráfico 1: Porcentaje de energía producida por cogeneración en el consumo final de energía de los Estados miembros (Eurostat – 2006)

En la EU-27, la cogeneración representa una capacidad de producción de electricidad de unos 100 GW, es decir, un 13,6 % de la capacidad total. La producción de electricidad por cogeneración asciende a 366 TWh, es decir, un 10,9 % de la producción total de electricidad en 2006[7]. El nivel de producción varía considerablemente de un Estado miembro a otro: de un 0,3 % en Chipre a más del 40 % en Letonia y Dinamarca.

Se calcula que el ahorro de energía derivado de la cogeneración asciende actualmente a unos 35 Mtep anuales en la EU-27, lo que equivale al consumo interior bruto de Austria. La reducción de las emisiones de CO2 correspondientes se sitúa en torno a 100 Mt anuales[8].

La cogeneración es una tecnología que permite ahorrar energía y que hoy en día contribuye en cerca de un 2 % al objetivo de ahorro anual de un 20 % de energía primaria de aquí a 2020.

3. EL PAPEL DE LA COGENERACIÓN EN LA POLÍTICA ENERGÉTICA COMUNITARIA

La UE se ha fijado ambiciosos objetivos energéticos y climáticos: reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en un 20 %, aumentar la proporción de energías renovables en un 20 % y conseguir, de aquí a 2020, un ahorro de energía del 20 %. La política energética europea trata de fomentar la seguridad del suministro, el desarrollo sostenible y la competitividad. La cogeneración puede desempeñar un importante papel en la consecución de esos objetivos al contribuir a la seguridad energética, la energía sostenible, el saneamiento del medio ambiente y la lucha contra el cambio climático. Además, la cogeneración constituye una especialidad tecnológica europea con crecientes posibilidades de exportación, ya que fomenta la competitividad europea y brinda posibilidades de desarrollo económico, incluso a escala regional y local. Tales son los motivos de la aprobación de un marco jurídico específico dirigido a favorecer una cogeneración de alto rendimiento: la Directiva sobre cogeneración.

La Directiva reconoce los beneficios de esa tecnología y determina los principios que deben regir las ayudas de los Estados miembros para fomentarla. Los regímenes de apoyo (por ejemplo, las ayudas financieras), el acceso a la red eléctrica y las tarifas, así como los procedimientos administrativos para facilitar la penetración de la cogeneración en el mercado se entienden sin perjuicio del cumplimiento de las normas sobre ayudas estatales recogidas en la Directiva. A fin de asegurar que la tecnología fomentada presenta ventajas en términos de eficiencia energética, la Directiva define el concepto de «calor útil». En la práctica, esa definición se ha introducido con el fin de garantizar la existencia de un ahorro de energía y no con el de promover ninguna tecnología en particular.

Una importante herramienta recogida en la Directiva es la garantía de origen (GO). Al igual que en el sector de las energías renovables, el sistema de garantías de origen sirve para suministrar a los consumidores de energía información transparente sobre la procedencia de la electricidad que utilizan y para permitir a los productores demostrar que venden una electricidad obtenida mediante cogeneración de alto rendimiento. Las garantías de origen deberán ser expedidas por los organismos competentes de los Estados miembros y gozar de reconocimiento mutuo entre países. No obstante, la armonización de las GO requiere medidas suplementarias, y están aún por definir tanto su forma como la cuestión de la responsabilidad de su expedición.

La GO precisa la cantidad de electricidad procedente de cogeneración de alto rendimiento. A fin de determinar esta cantidad de electricidad, la Comisión ha elaborado directrices pormenorizadas[9] que permiten realizar ese cálculo.

La Directiva contempla también las obligaciones de presentación de informes que recaen en la Comisión y en los Estados miembros. En los párrafos que siguen, la presente Comunicación da respuesta a algunas de esas obligaciones.

4. ESTADO DE LA POLÍTICA DE FOMENTO DE LA PCCE

Medidas comunitarias

La Directiva sobre cogeneración se adoptó en 2004 y su aplicación ha ido progresando, aunque a un ritmo más lento que el esperado. Una de las principales dificultades que ha entrañado ha sido la aprobación de las directrices pormenorizadas para el cálculo de la electricidad obtenida mediante cogeneración, que se han ultimado por fin gracias a extensas discusiones entre los Estados miembros y la Comisión. Un elemento indispensable para esas directrices fue la adopción en 2006 de la Decisión por la que se establecen valores de referencia de la eficiencia armonizados para la producción por separado de electricidad y calor[10].

Hasta la fecha, veintidós Estados miembros han incorporado a su legislación parte de la Directiva sobre cogeneración y de la Decisión conexa de la Comisión sobre los valores de referencia. La mayor parte de los países que todavía no lo han hecho tienen un sistema jurídico particular que requiere la incorporación total de la Directiva y de la legislación derivada correspondiente mediante un único procedimiento legislativo, procedimiento que no ha podido iniciarse antes de la aprobación de las directrices detalladas en noviembre de 2008.

Otras normas comunitarias repercutirán en la producción combinada de calor y electricidad en la UE. Cabe destacar las siguientes:

- La Directiva sobre servicios energéticos[11] incluye disposiciones que podrían impulsar el desarrollo de la micro-cogeneración, especialmente las que fomentan el uso de contadores perfeccionados[12]. Los planes nacionales de mejora de la eficiencia energética contemplados en esa misma Directiva deberían incluir la cogeneración como medida de ahorro de energía.

- La Directiva sobre edificios[13] exige, en el caso de los edificios nuevos con una superficie útil total superior a 1 000 m2, la ejecución de estudios de viabilidad técnica, ambiental y económica de la cogeneración o de los sistemas de calefacción o refrigeración urbanos o centrales (los llamados «sistemas alternativos»). En la refundición de esa Directiva se propone eliminar el umbral de 1 000 m2 para los nuevos edificios.

- Las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente[14] permiten la concesión de ayudas para sufragar los costes de inversiones y de funcionamiento de las centrales de cogeneración de alto rendimiento, así como para las inversiones en instalaciones de calefacción urbana de alto rendimiento. Un principio básico que debe respetarse es la obtención de ahorro en energía primaria y la consiguiente reducción de las emisiones de CO2. Actualmente, los Estados miembros están adaptando sus regímenes de ayuda a las nuevas disposiciones.

- La propuesta de Directiva sobre energías renovables contempla, por primera vez, disposiciones legislativas europeas para los sistemas de calefacción y refrigeración a partir de fuentes de energía renovables. Los planes nacionales de acción elaborados en cumplimiento de esa Directiva deberán incluir objetivos en cuanto a los porcentajes que habrá de representar en esos sistemas la energía producida a partir de fuentes renovables en 2020. Para alcanzar esos objetivos, los Estados miembros deberán integrar en sus estrategias la cogeneración a partir de fuentes renovables.

Informes de los Estados miembros

La Directiva sobre cogeneración exige a los Estados miembros la publicación de informes sobre su potencial de cogeneración y sobre las estructuras administrativas implantadas para fomentar la producción combinada de calor y electricidad. Además, deben presentar cada cuatro años informes sobre los avances de esa tecnología y facilitar las estadísticas correspondientes. Hasta el momento, sólo once Estados miembros han remitido el análisis de su potencial nacional. Por lo general, esos informes se han ajustado a las directrices recomendadas por el Comité de la Directiva.

Los datos y las cifras recogidos en los informes recibidos no son suficientes, ni en precisión ni en volumen, para efectuar una comparación satisfactoria. Resulta por lo tanto difícil tener una visión global del potencial de cogeneración en la UE. Está sin embargo claro que la capacidad de cogeneración puede incrementarse considerablemente, aunque ello exigiría que algunos Estados miembros presten una mayor atención a la política energética y cumplan las obligaciones que les impone la Directiva PCCE.

Actualmente, los países cuyas cuotas de cogeneración son relativamente elevadas son también los que tienen una proporción relativamente alta de redes de calefacción urbana. Habida cuenta de la lentitud del ritmo de expansión de estas redes en los Estados miembros, el fomento de la cogeneración podría contribuir a darle impulso en los Estados miembros donde todavía se halla en una fase incipiente. Las aplicaciones industriales de la cogeneración constituyen una oportunidad más de desarrollo de esa tecnología. El potencial futuro de la PCCE en la combinación energética de un país depende fundamentalmente de esa expansión en los sectores de la calefacción urbana y las aplicaciones industriales.

Por lo que respecta a la cuota parte de la cogeneración[15] en los sectores de la electricidad y el calor, los Estados miembros pueden clasificarse en cuatro grupos o categorías en función de su posición relativa con respecto a la media de la EU-27. Para los Estados miembros, la situación ideal desde el punto de vista de la cogeneración es tener al mismo tiempo un nivel elevado de producción de calor y un nivel elevado de producción de electricidad, es decir, situarse en la zona I del gráfico 2.

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Gráfico 2: Porcentaje de la producción de calor y electricidad que corresponde a la cogeneración

Los informes de los Estados miembros subrayan algunas de las dificultades inherentes al desarrollo del sector de la cogeneración (derivadas de la escasa o menguante demanda de PCCE y de los limitados incentivos económicos de esa tecnología). Por ejemplo:

- la PCCE requiere una demanda suficiente de calor útil a proximidad de las instalaciones;

- la cogeneración exige cuantiosas inversiones y presenta elevados costes fijos, lo que da lugar a una rentabilidad baja y a largos periodos de amortización;

- la disminución de la demanda de calor en los edificios afecta al uso de la cogeneración para la calefacción urbana.

Los informes de los Estados miembros sobre el potencial nacional indican también la existencia de obstáculos , si bien no en todos ellos. Las principales dificultades mencionadas son las siguientes:

- las perspectivas poco claras de ayuda pública a largo plazo; la complejidad de las estructuras jurídicas (en los niveles federal y regional); la existencia de procedimientos administrativos dilatados y engorrosos; la incidencia de otras disposiciones legislativas, y

- las escasas posibilidades de conexión a la red a precios y plazos razonables; los costes de adaptación de la red a la electricidad producida mediante PCCE; las desfavorables condiciones de abastecimiento en electricidad de reserva por la red.

La Directiva PCCE aborda algunas de esas dificultades, de forma que su plena incorporación a las legislaciones nacionales podría conducir a un potencial de PCCE superior al indicado por los Estados miembros.

Si bien la refrigeración urbana suscita un mayor interés, el uso con tal fin del calor generado por las instalaciones de PCCE rara vez es la opción privilegiada: aunque se trata de un proceso técnicamente viable, no resulta eficiente. No se espera por consiguiente que la refrigeración urbana contribuya en demasiada medida al desarrollo de la producción combinada de calor y electricidad.

A pesar de la falta de datos completos, existen indicios de que las aplicaciones de la cogeneración a micro y pequeña escala están penetrando en el mercado, por ejemplo, en el sector residencial. No obstante, la mayor parte de los informes de los Estados miembros incluyen información muy limitada sobre el potencial de la micro cogeneración para las próximas décadas.

La Comisión ha elaborado el derecho derivado necesario para asegurar la plena aplicación de la Directiva. Los Estados miembros se hallan inmersos en el proceso de incorporación de la Directiva PPCE, pero tardan en presentar sus informes El potencial existente podría explotarse con mayor eficacia, pero persisten obstáculos administrativos y de otro tipo. |

- 5. SEGUIR AVANZANDO

La producción combinada de calor y electricidad es un factor esencial para aumentar la eficiencia energética y alcanzar todos los objetivos comunes de la política climática y energética de la UE. Por ese motivo, se ha creado un marco jurídico destinado a fomentar una cogeneración de alto rendimiento cuya aplicación, especialmente en el caso de la Directiva PCCE, no ha avanzado al ritmo esperado. Los Estados miembros deberían por lo tanto adoptar medidas urgentes para dar inmediata aplicación a la legislación, dado que las principales condiciones se recogen ya en las Decisiones de la Comisión anteriormente mencionadas: la primera, que determina los valores armonizados de rendimiento de referencia para la producción separada de electricidad y calor[16] y, la segunda, que establece las directrices detalladas para el cálculo de la electricidad producida mediante cogeneración[17]. Además, es fundamental que, en cumplimiento de las normas vigentes, todos los países informen sobre su potencial de cogeneración y sobre las estructuras administrativas implantadas. Más adelante se publicarán otros informes relativos a los progresos alcanzados y las estadísticas pertinentes.

La Comisión continuará asumiendo su parte de responsabilidad en cuanto al seguimiento de la Directiva, cuya aplicación seguirá siendo objeto de una supervisión permanente . Cuando así proceda, la Comisión incoará los procedimientos de infracción necesarios para asegurar la correcta aplicación de esa normativa y considerará la posibilidad de aplicar otras medidas de ayuda a los Estados miembros. De hecho, el modelo de acción concertada ha resultado útil en relación con numerosas Directivas, ya que brinda a los Estados miembros la posibilidad de resolver los problemas de aplicación de la legislación de manera conjunta con los demás Estados miembros y con la Comisión. En el caso que nos ocupa, podría recurrirse también a ese mecanismo para ayudar a los Estados miembros.

La evolución de otras medidas en distintos campos de la política energética repercutirá sin duda en la cogeneración. En el caso de la micro-cogeneración, se tratará en 2009 del etiquetado energético de las calderas (y las disposiciones de aplicación correspondientes) en cumplimiento de la Directiva sobre diseño ecológico. En el caso de la cogeneración a gran escala, la propuesta de modificación de la Directiva sobre el régimen de comercio de los derechos de emisión[18] y la propuesta de Directiva sobre las fuentes de energía renovables[19] regularán el cálculo preferente de las reducciones de las emisiones procedentes de las instalaciones de cogeneración que utilicen carburantes de fuentes renovables.

El Plan de acción para la eficiencia energética de 2006 incluía algunas medidas de fomento de la cogeneración. En 2008, la Comisión Europea emprendió varios estudios cuyos resultados, a saber, el desarrollo de un sistema de garantías de origen electrónicas armonizadas para la cogeneración, el establecimiento de requisitos mínimos de eficiencia para los sistemas urbanos de calefacción y refrigeración y para la micro-cogeneración, podrían contribuir a determinar qué políticas necesitan un esfuerzo más sostenido.

En 2009, la Comisión evaluará y actualizará el Plan de acción para la eficiencia energética. Ese ejercicio podría constituir la ocasión oportuna para estudiar nuevas propuestas e ideas relacionadas con la producción combinada de calor y electricidad. También en esa fase se prestará atención al crucial papel de las ciudades en el panorama de la política energética europea y mundial. En 2030, un 80 % de los ciudadanos europeos vivirán y trabajarán en zonas urbanas. Las grandes aglomeraciones urbanas, que representan una gran parte del consumo de energía, ofrecen las mejores oportunidades para las nuevas inversiones europeas destinadas a aumentar la eficiencia energética. En esas zonas, la presencia de grandes sistemas de calefacción urbana y la existencia de una abundante demanda de electricidad, unidas a la proximidad de numerosos usuarios finales, incrementará la viabilidad y la rentabilidad de la cogeneración. Junto a las medidas legislativas, es preciso respaldar actividades como la iniciativa denominada «Pacto entre alcaldes», que fomenten el desarrollo de la PPCE en las zonas urbanas.

Como tecnología descentralizada, la cogeneración favorece el desarrollo local y regional y la creación de empleo a escala local. En las zonas rurales y aisladas, la PPCE (especialmente a partir de fuentes de energía renovables) ofrece oportunidades de desarrollo económico y creación de empleo.

Con motivo de la actualización del Plan de acción para la eficiencia energética, podrá examinarse el futuro papel de los planes de acción nacionales, los cuales deberían constituir una herramienta de primer orden para todas las actividades de fomento de la eficiencia energética, incluida la cogeneración. Esos planes deberán definir el marco de la política general nacional y constituir el instrumento único de notificación de datos a la Comisión, lo que aligerará la carga administrativa que pesa sobre los gobiernos de los Estados miembros.

Los informes nacionales sobre cogeneración han puesto de manifiesto la existencia de persistentes obstáculos a la expansión de esa tecnología, problemas que en su mayor parte podrían resolverse sin demora. Por ejemplo, la aplicación de procedimientos administrativos bien organizados y regímenes de ayuda transparentes es un factor esencial para estimular la eficiencia energética en general y la cogeneración en particular. La implantación de un marco común para las reglas de acceso a la red sería favorable para todos los interesados. Como es natural, las autoridades públicas tienen competencias sobre los planes de ordenación urbana, punto de partida de las redes de calefacción urbana. Las dificultades de acceso a la red y las deficiencias de interconexión limitan el progreso de las tecnologías de cogeneración, especialmente en los Estados miembros que han aprobado recientemente normas de funcionamiento más estrictas por motivos de seguridad de las redes.

Los Estados miembros tienen que ultimar la aplicación de la Directiva PCCE. La Comisión supervisará esa aplicación, ofreciendo, en su caso, la ayuda oportuna. Con ocasión de la actualización del Plan de acción para la eficiencia energética se estudiarán posibles nuevas medidas |

- 6. CONCLUSIÓN

En opinión de la Comisión, la Directiva sobre cogeneración es un importante instrumento para que Europa logre responder a los desafíos energéticos. A medida que avanza en su control de la incorporación de la Directiva –a pesar de la falta de los informes de algunos Estados miembros o de la tardía presentación de otros– la Comisión va tomando conciencia de los obstáculos administrativos y de otro tipo que entorpecen la expansión de la cogeneración. Como ya se ha indicado, algunos de ellos ya han sido objeto de medidas correctoras por parte de la Comisión, como la fijación de valores de referencia armonizados en materia de eficiencia y la adopción de directrices detalladas para el cálculo de la electricidad producida a partir de la cogeneración. No obstante, también los Estados miembros deberían redoblar sus esfuerzos para asegurar el desarrollo de la cogeneración.

La Comisión continuará supervisando este proceso y presentará cuantas nuevas propuestas considere apropiadas para fomentar la cogeneración. Como primer paso, en 2009 evaluará y actualizará el Plan de acción para la eficiencia energética.

La cogeneración acerca a la Unión Europea a sus metas energéticas. Se trata de una herramienta de probada eficacia para aumentar el rendimiento energético y ahorrar energía, que, al mismo tiempo, contribuye a la lucha contra el cambio climático ya que permite reducir las emisiones de CO2 y las pérdidas de la red. Además, la cogeneración puede aumentar la competitividad gracias al desarrollo de tecnologías de alto rendimiento que pueden exportarse y contribuir al desarrollo económico al generar crecimiento y empleo. Es por lo tanto de suma importancia para la UE posibilitar la plena explotación del potencial de cogeneración en todos los Estados miembros.

[1] Directiva 2004/8/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de febrero de 2004, relativa al fomento de la cogeneración sobre la base de la demanda de calor útil en el mercado interior de la energía, también conocida como Directiva PCCE.

[2] Sólo ocho Estados miembros han presentado informes sobre todos los aspectos requeridos (balance de la situación, potencial nacional, garantías de origen y obstáculos): BE, DK, DE, EE, PL, SI, SK y UK.

[3] Si no se indican otras fuentes, los datos utilizados en el documento proceden de Eurostat.

[4] Fuentes de energía en la EU-27 (2006): gas 38 %, combustibles sólidos 34 %, energías renovables 12 %, petróleo 6 % y otras fuentes de energía 10 %.

[5] Excluida la energía consumida en el sector de los transportes.

[6] El porcentaje de energía producida por cogeneración era del 12,0 % en 2004 (EU-25) y del 13,2 % en 2002 (EU-15).

[7] El porcentaje de electricidad producida por cogeneración era del 10,2 % en 2004 (EU-25) y del 14,1 % en 2002 (EU-15).

[8] El consumo de 1 Mtep de carburante genera aproximadamente 3 Mt de emisiones de CO2.

[9] Decisión de la Comisión [adopción prevista para noviembre de 2008].

[10] Decisión 2007/74/CE de la Comisión.

[11] Directiva 2006/32/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de abril de 2006, sobre la eficiencia del uso final de la energía y los servicios energéticos y por la que se deroga la Directiva 93/76/CEE del Consejo.

[12] Artículo 13 de la Directiva 2006/32/CE.

[13] Directiva 2002/91/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativa a la eficiencia energética de los edificios.

[14] DO C 82 de 1.4.2008, p.1.

[15] ESTAT – Datos de 2006.

[16] Decisión 2007/74/CE de la Comisión.

[17] Decisión de la Comisión [adopción prevista para noviembre de 2008].

[18] Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 2003/87/CE para perfeccionar y ampliar el Régimen Comunitario de Comercio de Derechos de Emisión de gases de efecto invernadero, COM(2008)16 final.

[19] Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables, COM(2008)19 final.