Dictamen del Comité de las Regiones sobre el tema «Consideraciones de las regiones y municipios sobre la configuración de la política estructural europea a partir de 1999»

(98/C 64/02)

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

vista su decisión de 11 de junio de 1997, de conformidad con el cuarto párrafo del artículo 198 C del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, de emitir un dictamen sobre el tema «Consideraciones de las regiones y municipios sobre la configuración de la política estructural europea a partir de 1999» y de encomendar su elaboración a la Comisión de Desarrollo Regional, Desarrollo Económico y Hacienda Local y Regional (Comisión 1);

visto el Proyecto de Dictamen (CDR 131/97 rev.) aprobado por la Comisión 1 el 3 de octubre de 1997 (Ponentes: Sres. Behrendt y Fraga Iribarne);

vistas las propuestas sobre cohesión económica y social formuladas por la Comisión en su documento «Agenda 2000 - Por una Unión más fuerte y más amplia» (COM(97) 2000 final);

considerando el arreglo al artículo B del Tratado UE y el artículo 2 del Tratado CE, que establecen el fomento de un progreso económico y social equilibrado y sostenible y el fortalecimiento de la cohesión económica y social y de la solidaridad entre los Estados miembros como objetivos y misiones de la Unión Europea y la Comunidad Europea;

considerando la política comunitaria -formulada en el artículo 130 A del Tratado CE- de reforzar su cohesión económica y social así como el objetivo de reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las zonas menos favorecidas, incluidas las zonas rurales;

considerando la misión de la Comunidad, definida en el artículo 130 B del Tratado, de apoyar, con ayuda de los fondos con finalidad estructural, el Banco Europeo de Inversiones y los demás instrumentos financieros existentes, los esfuerzos de los Estados miembros por reforzar la cohesión económica y social;

considerando la misión del Fondo Europeo de Desarrollo Regional, definida en el artículo 130 C del Tratado, de contribuir a la corrección de los principales desequilibrios regionales en la Comunidad; la misión del Fondo Social Europeo, definida en el artículo 123 del Tratado, de mejorar las posibilidades de empleo de los trabajadores en el mercado interior, y la misión del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola, Sección Orientación, tal como se establece en el artículo 40 del Tratado, con vistas a la consecución de los objetivos de la Política Agrícola Común;

considerando los derechos de participación del Comité de las Regiones establecidos en los artículos 130 D y 130 E en lo referente a la determinación de las funciones, los objetivos prioritarios, la organización, las normas generales, las decisiones de aplicación y la información sobre los progresos en la realización de la cohesión económica y social,

ha aprobado en su 20° Pleno de los días 19 y 20 de noviembre de 1997 (sesión del 19 de noviembre) el presente Dictamen.

1. El sistema actual de la política estructural europea

1.1. Fundamento teórico

1.1.1. El Comité de las Regiones se declara expresamente partidario de los valores de la economía social de mercado como sistema económico basado en las fuerzas del mercado y en la libertad de empresa y que pretende asumir un compromiso de orden social con los miembros de la colectividad. En el núcleo de esta estructura social se halla la solidaridad entre los grupos socialmente débiles y los grupos más fuertes de la sociedad. Se basa en el reconocimiento de que el libre juego de las fuerzas del mercado no traerá consigo automáticamente la justicia social en el seno de la sociedad. El desarrollo de Europa después de la Segunda Guerra Mundial representa en opinión del Comité de las Regiones una prueba convincente de la capacidad de este sistema económico.

1.1.2. Las grandes disparidades económicas y sociales entre las regiones de la Comunidad, los dieciocho millones de personas que buscan en vano un puesto de trabajo, el final de la «guerra fría» y la espectacular mutación de la división internacional del trabajo que ha traído consigo el desarrollo de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación plantean a los ciudadanos de la Comunidad nuevos desafíos que muchos perciben como una amenaza. Frente a estos cambios, la Comunidad está más que nunca obligada a redefinir el concepto de solidaridad y demostrar su capacidad de reforma.

1.1.3. La política estructural europea se halla inmersa en estos cambios. Su enfoque conceptual se basa en la idea de la solidaridad entre los Estados miembros y regiones más fuertes y más débiles de la Comunidad: la política estructural europea aspira a dar su apoyo a los Estados miembros y regiones cuya capacidad ha disminuido con respecto a la media comunitaria, con el fin de que puedan volver a participar en pie de igualdad en los procesos económicos y sociales de la Comunidad. La política estructural europea complementa los esfuerzos de los Estados miembros por superar las disparidades regionales, tarea que les corresponde a ellos a título principal. La política estructural europea contribuye con ello a crear las condiciones para lograr o restablecer por medio de esa ayuda la competitividad y conseguir una mejora constante y duradera del desarrollo económico.

1.1.4. La política estructural europea se basa por tanto en un enfoque de desarrollo a largo plazo. Únicamente con planes de desarrollo concebidos a largo plazo podrán crearse en las regiones afectadas las condiciones generales que son necesarias para un desarrollo autosostenible, medido según criterios de competitividad. Este proceso de transformación debe promover al mismo tiempo nuevas formas de organización de trabajo e inversiones en recursos humanos. Es preciso combinar de manera óptima una política de empleo a largo plazo y una política activa del mercado de trabajo en consonancia con el nuevo capítulo sobre el empleo inscrito en el Tratado de Amsterdam. Las medidas para mejorar la situación del empleo deben ir de la mano con la lucha contra el desempleo en el contexto de la igualdad de oportunidades.

1.1.5. La política estructural europea representa una ayuda temporal para la autoayuda. El éxito de la aplicación de los fondos se traduce en el hecho de que las regiones beneficiarias dejan de reunir las condiciones para optar a la ayuda. Las regiones que en un momento dado son clasificadas como destinatarias de las intervenciones regionales no adquieren automáticamente el derecho a una ayuda permanente de los Fondos estructurales. La pérdida del derecho a la ayuda hay que considerarla por tanto como prueba del éxito de las intervenciones. Ello no excluye, en opinión del Comité, que en las regiones que queden excluidas de las intervenciones se establezcan durante un tiempo normas transitorias con el fin de evitar rupturas drásticas. Con ello se evita poner en peligro los progresos realizados. En opinión del Comité, el objetivo de las intervenciones de los Fondos estructurales debe consistir en llegar a ser superfluas y extinguirse tras la consecución del objetivo de la ayuda.

1.1.6. El Comité de las Regiones subraya enérgicamente que la consecución del objetivo de la cohesión económica y social es principalmente responsabilidad de los Estados miembros de la Comunidad. La política estructural europea apoya a los Estados miembros y a las regiones en esta tarea, pero no exime a los primeros de su responsabilidad.

1.2. Los Fondos estructurales

1.2.1. Las políticas estructurales de la Unión, instrumentos principales pero no exclusivos del objetivo de la cohesión económica y social, utilizan para su aplicación una serie de instrumentos financieros: el Fondo Regional, el Fondo Social, la Sección Orientación del FEOGA, el Instrumento Financiero para la Orientación de la Pesca, el Fondo de Cohesión y los préstamos del Banco Europeo de Inversiones.

1.2.2. Es importante destacar que estos seis instrumentos, regidos por reglamentos particulares, a los que se añade la directiva sobre coordinación, tienen orígenes diversos, tanto en el tiempo (diferentes etapas del proceso de integración europea) como en sus finalidades primeras. Su integración en el cuadro de las políticas estructurales es de origen más reciente, al igual que los programas operativos multifondos. Este enfoque empírico en materia de integración y coordinación no produce necesariamente soluciones óptimas desde el punto de vista de las modalidades prácticas de aplicación. Si bien los Fondos estructurales operan en un marco común que descansa sobre los principios de base de la concentración, de la programación, de la cooperación y de la adicionalidad, hay que tener presente que sus reglamentos de aplicación específicos son diferentes y sobre todo que los órganos responsables de su gestión a nivel comunitario, nacional y a veces regional, son diversos.

1.2.3. Esto no facilita ni los procedimientos de programación ni los de ejecución cuando se trata de programas en los que interviene más de un instrumento financiero, lo que es la regla general. En cuanto a las intervenciones del Fondo de Cohesión y del BEI, éstas se basan en un enfoque por proyectos y descansan sobre reglas específicas. El objetivo debe ser simplificar los procedimientos de autorización, ejecución y contabilidad de los recursos procedentes de los Fondos estructurales. Además, conforme al principio de subsidiariedad, los Estados miembros o las regiones deben poder decidir, bajo su propia responsabilidad, la adopción de medidas adecuadas.

1.2.4. Los Fondos estructurales están actualmente concentrados en cuatro objetivos de política regionalizados que representan globalmente el 85 % de las financiaciones:

- el Objetivo 1 para el desarrollo de las regiones menos desarrolladas (alrededor del 70 % del total). La población cubierta por el Objetivo 1 se eleva actualmente al 26,6 % de la población de la Unión, esto es 92,5 millones de personas. Globalmente, la financiación de la Unión Europea, por habitante, en las regiones Objetivo 1, ha aumentado alrededor de un tercio en términos reales en 1994, al pasar de un período de programación al otro;

- el Objetivo 2 para el ajuste de las regiones más afectadas por el declive industrial (11 % del total). Una población que representa al 16,4 % de la Unión vive en zonas actualmente elegibles al Objetivo 2, siendo un poco más que la tasa del 15 % recomendada en el Preámbulo del Reglamento. Los recursos suplementarios asignados al Objetivo 2 en el período 1994-1999 han sido utilizados para incrementar el montante de la ayuda por habitante;

- el Objetivo 5b para el ajuste estructural de las zonas rurales (4 % del total). Una población equivalente al 8,1 % total de la Unión reside actualmente en las zonas elegibles al Objetivo 5b frente al 5 % del período precedente; la ayuda por habitante continúa casi igual debido a que el número de habitantes es mayor;

- el Objetivo 6 para el ajuste de las regiones con escasa densidad de población (0,5 % del total). Este Objetivo cubre zonas extensas pero que comprenden sólo el 0,4 % de la población total de la Unión, mientras que la ayuda por habitante es inferior a la aplicada en el Objetivo 1.

1.2.5. Tres objetivos no están específicamente regionalizados y se aplican al conjunto de la Unión. Globalmente, se benefician del 15 % de las financiaciones restantes:

- el Objetivo 3 para jóvenes en paro y parados de larga duración;

- el Objetivo 4 para la adaptación de los trabajadores a los cambios industriales;

- el Objetivo 5a para el ajuste en la agricultura y en la pesca.

1.2.6. El volumen financiero de las intervenciones estructurales está en constante y significativo aumento desde principios de los años 80. Si se dejan a un lado los préstamos, las financiaciones disponibles para las intervenciones estructurales han pasado de 3 700 millones de ecus anuales en 1983 a 18 300 millones de ecus en 1992 y deberían alcanzar los 33 000 millones de ecus en 1999. Para el actual período de programación (1994-1999) el montante total de las financiaciones estructurales está próximo a los 170 000 millones de ecus, lo que equivale aproximadamente a un tercio del presupuesto de la Unión previsto para este período y al 0,4 % del PIB comunitario.

1.2.7. Por lo que respecta a la utilización de estos montantes, la parte de las financiaciones que compete a decisiones tomadas por iniciativa de los Estados miembros es muy importante: en torno al 90 %. Por eso, más de 300 programas operativos han sido aprobados conjuntamente por los Estados miembros y la Comisión para el período 1994-1999, de los cuales la mitad corresponde a regiones del Objetivo 1.

1.2.8. Las financiaciones que competen a la iniciativa comunitaria están actualmente muy diversificadas (13 iniciativas diferentes y 7 temas diferentes). Representan alrededor del 9 % de las financiaciones estructurales disponibles y afectan a 400 programas aproximadamente. Por último, alrededor de un 1 % de las financiaciones con finalidad estructural está reservado para asistencia técnica y para medidas innovadoras, la mayor parte de las cuales da lugar a decisiones de la Comisión como respuesta a convocatorias previas.

1.2.9. Las políticas estructurales se centran en tres grandes ámbitos: las infraestructuras (30 % de las financiaciones para inversiones en transportes, telecomunicaciones, energía, abastecimiento de agua y protección del medio ambiente), los recursos humanos (30 % de las financiaciones para educación, formación y apoyo de medidas relativas al mercado de trabajo) y la inversión productiva (40 % de las financiaciones para el desarrollo de un entorno dinámico para las empresas y para el apoyo de sistemas de ayudas a la industria, en particular en favor de las PYME).

1.3. La situación actual de la política estructural europea

1.3.1. El Informe sobre la Cohesión Económica y Social de la Unión Europea presentado por la Comisión Europea en noviembre de 1996 muestra globalmente que las políticas estructurales han tenido un fuerte efecto de igualación.

1.3.2. Este efecto de igualación está estimado en diez veces el montante de los gastos con finalidad estructural. Para el período actual de programación (1994-1999), la reducción de las disparidades regionales de renta por habitante está evaluada en aproximadamente el 5 % del PIB, con la ayuda de una financiación correspondiente al 0,45 % del PIB. Este coeficiente multiplicador es particularmente elevado y resulta del hecho de que las transferencias con finalidad estructural se orientan en primer lugar a reforzar el potencial productivo en las regiones que las reciben, gracias a una inversión en capital físico y humano.

1.3.3. En el Informe se analiza la cohesión económica de los Estados miembros y de las regiones con arreglo a la evolución del producto interior bruto por habitante. A nivel de los Estados miembros se presta especial atención a los cuatro países de la cohesión, que, favorecidos por un crecimiento económico superior a la media, han logrado aumentar su PIB per cápita del 66 % al 73 % de la media comunitaria. El progreso más claro ha sido el de Irlanda, que en 1995 alcanzó aproximadamente el 90 % del promedio de la UE, frente al 63,6 % en 1983.

1.3.4. Las regiones también han avanzado hacia la media comunitaria, aunque no de manera tan clara como en el caso de los Estados miembros. Entre 1983 y 1993, las diez regiones más pobres de la Comunidad lograron aumentar su producto interior bruto por habitante del 44 al 48 % de la media comunitaria. Para las veinticinco más pobres el aumento fue de dos puntos, del 53 al 55 %. En líneas generales hay que señalar, no obstante, que la eliminación de las disparidades en el plano regional no ha sido tan satisfactoria como a nivel de los Estados miembros. Y en algunos casos han aumentado las disparidades regionales.

1.3.5. Si bien las políticas estructurales han permitido mejorar la situación de las regiones menos desarrolladas, no han reducido, sin embargo, las diferencias entre las regiones más ricas y las regiones más pobres. La renta por habitante de las 25 regiones mejor situadas ha pasado del 140 % al 142 % de la media comunitaria y la de las 25 regiones peor situadas ha pasado del 53 % al 55 % de esta misma media.

1.3.6. Desde el punto de vista de las regiones y los entes locales se trata de un resultado que hay que tomar muy en serio, porque lleva a la conclusión de que las intervenciones de los Fondos estructurales no siempre han alcanzado los objetivos perseguidos. El Comité manifiesta por tanto su preocupación por el hecho de que las regiones y entes locales no participan suficientemente en la política estructural europea. Está convencido de que la participación de los agentes regionales en la política estructural europea habría reforzado los efectos positivos de los Fondos estructurales sobre la situación local. En ese sentido, el dictamen sobre «El papel de los entes regionales y locales en el principio de cooperación de los Fondos estructurales» () señalaba la extraordinaria importancia de incluir a los entes regionales y locales en el marco del principio de cooperación:

«El principio de cooperación cobra toda su importancia si se tiene en cuenta que una cooperación eficaz y activa conducirá a la creación de programas eficaces y al uso eficiente de los Fondos estructurales a nivel regional y local. La cooperación hace participar, en ambos niveles, a los principales agentes que poseen un conocimiento detallado de sus ámbitos de actuación y pueden valorar económicamente la relación de fuerzas y flaquezas. La cooperación supone además un ejercicio práctico del principio de subsidiariedad y confiere un carácter de copropiedad a los programas.»

1.3.7. En relación con el mercado de trabajo se señala en el Informe que, pese a una cifra de paro sin precedentes del 11 % (18 millones de personas) de la población activa, se crearon en la década de 1980 diez millones netos de puestos de trabajo. De ellos se volvieron sin embargo a perder cuatro millones y medio entre 1991 y 1994, lo que reforzó la tendencia al aumento de las disparidades del paro en las regiones. La población activa aumentó al mismo tiempo en un 1 % anual, lo que empeoró adicionalmente la situación del mercado de trabajo. En líneas generales, el crecimiento económico en la UE no fue tan intensivo en empleo como en los Estados Unidos, dado que en esencia respondió a un aumento de la productividad que, por lo demás, fue causado también en parte por los cambios estructurales debidos a la eliminación de procesos de producción relativamente intensivos en empleo.

1.3.8. En materia de paro, las disparidades regionales se han incrementado y la frecuencia del paro está repartida de manera mucho más desigual: el paro ha pasado en diez años del 4,8 % al 4,6 % de la población activa en las 25 regiones menos afectadas y del 17,2 % al 22,4 % en las 25 regiones que tienen las tasas más elevadas.

1.3.9. No obstante, la comparabilidad de los datos depende decisivamente de las reglamentaciones nacionales del mercado de trabajo, que difieren de un Estado miembro a otro. Esto limita seriamente la significación de las estadísticas del mercado laboral, sobre todo desde el punto de vista de su comparabilidad a nivel de la UE.

1.3.10. En el Informe se señala asimismo que la dependencia regional de determinados sectores influye mucho en la situación del mercado de trabajo. Así, el paro en las regiones más dependientes del sector agrario es mucho mayor que la media de la UE. Un problema cada vez mayor es el aumento del paro en las ciudades. Cada vez es más frecuente encontrar en ellas distritos con altos niveles de renta junto a otros de bajos ingresos.

1.3.11. El CDR considera que los esfuerzos por profundizar la integración europea sólo tendrán éxito si la política regional apoya a las regiones débiles y, por consiguiente, si los ciudadanos ven y experimentan una mejora de su nivel de vida. Todos los indicadores utilizados por la Comisión en el Informe sobre la cohesión para medir las disparidades regionales señalan que las diferencias a nivel regional son mucho mayores que a nivel de los Estados miembros. Este dato es completamente independiente del nivel de bienestar del Estado miembro de que se trate. A juicio del Comité de las Regiones, la integración europea y la idea de la solidaridad exigen que la Comunidad dedique una atención especial a estos problemas. El Comité está convencido de que el esfuerzo por potenciar la integración europea sólo puede tener éxito si se traduce para los ciudadanos en una mejora de su nivel de vida.

1.3.12. Estas disparidades económicas y sociales reflejan en particular la desigualdad de desarrollo que existe entre las regiones centrales y periféricas de Europa. Los cuadros que presentan el PIB por habitante en las regiones más ricas y en las regiones más pobres, o bien la tasa de paro de las regiones menos afectadas y de las regiones más afectadas, muestran que el desequilibrio entre el centro y la periferia sigue siendo acusado y constante.

1.3.13. El Comité de las Regiones se muestra preocupado por la situación de la pobreza en la UE tal y como se describe en el Informe. Se le antoja preocupante que, de suprimirse las transferencias sociales, aproximadamente el 40 % de los hogares quedarían por debajo del umbral de pobreza. La solidaridad comunitaria debe ir especialmente dirigida a estas personas.

1.3.14. En el Informe se señala acertadamente que los contrastes sociales son cada vez más frecuentes precisamente en las ciudades. El Comité de las Regiones considera que la situación constituye un enorme desafío político para el futuro. Subraya que los problemas de las ciudades no se pueden considerar al margen de los problemas de desarrollo de las regiones. Los Fondos estructurales no van directamente dirigidos a los problemas urbanos, y las iniciativas comunitarias, aunque útiles, no ofrecen una cobertura y recursos globales a escala comunitaria. El nuevo conjunto de programas debería incluir medidas específicas para las necesidades de las zonas urbanas. En aquellos casos en que las necesidades de las ciudades no estén suficientemente integradas en la ayuda a objetivos concretos será preciso garantizar en el futuro ese aspecto en el marco de la cooperación.

2. Desafíos para la futura política estructural

El proceso de integración europea se produce bajo el efecto de dos dinámicas: la integración interna (en el plano económico, político, monetario, etc.) y el crecimiento del tamaño de la Unión a través de sucesivas ampliaciones. Un tercer elemento también esencial interviene igualmente con fuerza: se trata de la integración de Europa en la economía mundial, en el marco del proceso de globalización.

2.1. Globalización

2.1.1. La preponderancia de la globalización de la economía en la evolución de las disparidades regionales en Europa constituye una conclusión esencial del Informe sobre la Cohesión y representa al mismo tiempo un elemento capital a tener en cuenta en una política reforzada de los Estados miembros y de las regiones orientada al objetivo de la cohesión económica y social.

2.1.2. Esta evolución comporta un riesgo significativo de dualidad, tanto de la sociedad como de los territorios, y por tanto un riesgo de exclusión de grupos sociales y de espacios que no llegan a integrarse en la economía globalizada. El objetivo de cohesión, puesto en marcha por las políticas estructurales, pretende la limitación de tal dualidad. La integración de Europa en una economía globalizada y mundializada constituye con gran diferencia el campo más estratégico para el porvenir de las regiones europeas.

2.1.3. De todo ello se deriva un importante imperativo en materia de elevación del nivel de competencias y cualificaciones profesionales, del progreso tecnológico y de la investigación e igualmente de la cualificación de los territorios cuyo atractivo y competitividad deben incrementarse sin cesar. Se trata de campos donde las políticas estructurales tienen un papel esencial que jugar.

2.1.4. A ese respecto, el Comité de las Regiones tiene el convencimiento de que en el futuro debe prestarse especial atención a los esfuerzos que pueden mejorar de modo duradero la competitividad de las regiones y, con ello, las condiciones de vida de las personas. El aumento de la productividad y la consiguiente mejora de la competitividad es el factor decisivo para elevar a largo plazo el nivel de bienestar de una economía y contribuir a un nivel de vida cada vez más alto y a una mejor calidad de vida. El Comité de las Regiones comparte la afirmación contenida en el Informe sobre la cohesión en el sentido de que la investigación y el desarrollo y el éxito en la aplicación de las innovaciones constituyen factores clave para elevar el bienestar de las economías.

2.1.5. En la Agenda 2000 se afirma expresamente que Europa debe adaptarse a la actual globalización económica. El Comité de las Regiones está convencido de que, para la política estructural europea, esto significa que debe seguir mejorando de modo específico y de diversas maneras las condiciones de la oferta en las regiones: el desarrollo de la infraestructura y de las posibilidades de inversión, sobre todo en el ámbito de la pequeña y mediana empresa, el apoyo a las innovaciones y la transferencia de conocimientos a las regiones periféricas, así como la conservación y cuidado del entorno rural, contribuyen al desarrollo regional. Ello, junto a medidas destinadas a elevar el nivel de cualificación de los trabajadores a través de la formación permanente, incrementa en general la productividad y mejora las condiciones para un aumento duradero del bienestar. A este respecto es preciso garantizar que los organismos competentes de los Estados miembros (según su ordenamiento jurídico respectivo) y de los entes regionales y locales participen en la elaboración de la política estructural que les afecte.

2.2. Lucha contra el paro

2.2.1. A juicio del CDR, los dieciocho millones de parados son el principal reto y tarea de la política de la UE y sus regiones. Mediante la introducción de un capítulo sobre el empleo en el Tratado de Amsterdam se ha otorgado al problema del desempleo la importancia que merece. El Comité de las Regiones valora positivamente la inclusión de este capítulo en el Tratado de Amsterdam. Al mismo tiempo, en la Agenda 2000 se afirma que el potencial de empleo europeo sólo podrá desarrollarse plenamente si en el mercado de trabajo se da un grado suficiente de flexibilidad. De conformidad con el principio de subsidiariedad, el Comité de las Regiones considera que, en este asunto, las instituciones responsables tienen la obligación de establecer un equilibrio entre los ajustes económicos necesarios y las aspiraciones justificadas de los ciudadanos en relación con la seguridad social.

En el próximo período de programación es por tanto preciso seguir reforzando el perfil creador de empleo de la política estructural europea, sin abandonar su planteamiento estratégico. La política estructural europea es una ayuda para la autoayuda a largo plazo y sirve para desarrollar de forma duradera y sostenida, y eficiente desde el punto de vista del empleo, el potencial económico existente en las regiones. La política de empleo y la política de mercado de trabajo deben por ello configurarse de forma complementaria. Mediante el apoyo a la pequeña y mediana empresa se fomenta la creación de puestos de trabajo competitivos a largo plazo. Este aspecto merece en el futuro la máxima atención, porque la mayor parte de los puestos de trabajo se crean en las empresas pequeñas y medianas. El desarrollo de este potencial endógeno puede contribuir al surgimiento, en zonas geográficamente limitadas, de un desarrollo económico sostenible que no se vea afectado en gran medida por los cambios en la división internacional del trabajo.

2.2.2. Los pactos regionales y locales de empleo lanzados recientemente representan un enfoque innovador para abordar los problemas del empleo en la Comunidad. Nacieron de la correcta observación de que la mejor manera de desarrollar el potencial existente y de integrarlo en proyectos eficaces para el empleo es aprovechar los conocimientos de los agentes locales y desarrollar la cooperación a nivel local. Los pactos se prestan especialmente bien a integrar desde el principio los proyectos en una estrategia de desarrollo regional. Queda por ver qué nuevas conclusiones cabe extraer de la realización de los pactos para la configuración de los Fondos estructurales. El Comité de las Regiones insta a la Comisión a que le mantenga continuamente informado sobre el resultado de los pactos.

2.3. Perspectivas financieras

2.3.1. Habida cuenta de la necesaria consolidación de los presupuestos públicos en los Estados miembros y la Comunidad, el Comité considera poco realista suponer que va a volver a haber un aumento sustancial de la dotación financiera de la Unión Europea. El Comité es partidario de mantener el límite superior en el 1,27 % del PNB comunitario, sin modificar la actual participación de los Fondos estructurales en el total de gastos, que asciende al 0,46 % del PNB.

2.3.2. El Comité de las Regiones piensa que un aumento sustancial de los fondos como el que hubo tras las reformas de 1988 y 1993 no constituye una perspectiva realista para los Fondos estructurales en el próximo período de programación. No obstante, es partidario de no dejar que la dotación financiera de los Fondos estructurales caiga en el próximo período por debajo del nivel alcanzado en 1999. Junto al crecimiento económico, la concentración de los instrumentos desde el punto de vista regional y del contenido permite un margen de maniobra financiero adicional.

2.3.3. El Comité de las Regiones aprueba la intención expresada en la Agenda 2000 de proseguir los esfuerzos de cohesión en el nivel alcanzado en 1999 (0,46 % del PNB de la Unión Europea) durante el próximo período de programación. A pesar de los riesgos que implica, las previsiones financieras basadas en este planteamiento ofrecen a las regiones de la Comunidad y a los países candidatos una perspectiva realista.

De este modo, la Comisión contribuirá también a la necesaria consolidación de los presupuestos de los Estados miembros y dejará claro que la ampliación de la Unión no debe financiarse a costa de las regiones más débiles y con más problemas.

2.4. Ampliación

2.4.1. El Comité de las Regiones se declara expresamente partidario de la ampliación de la Unión Europea hacia el Este, en la cual ve algo más que una ampliación del mercado interior europeo. La integración de los Estados de Europa Oriental refleja más bien el compromiso de estos pueblos con una estructura de la sociedad basada en la libertad y en el principio de la democracia. Por primera vez en la historia reciente de Europa los pueblos abrazan casi unánimemente un sistema de valores común, y es indiscutible que toda Europa se beneficiará del efecto apaciguador del proceso de integración europeo. Precisamente en ello reside la especial importancia de la integración de los países candidatos en la Unión Europea. Se trata de un aspecto que se subraya expresamente en la Agenda 2000.

2.4.2. Hay que suponer que los nuevos Estados miembros figurarán entre las regiones menos desarrolladas. En tiempos de escasez de recursos, esto significa que los Fondos estructurales destinados a los futuros miembros tendrán que financiarse a través del margen de maniobra del sistema actual y del incremento del presupuesto comunitario derivado del crecimiento económico. Para estructurar las ayudas financieras destinadas a los nuevos miembros existen diversas posibilidades. Para crear los márgenes de maniobra necesarios habrá que pensar por tanto en una reestructuración de los instrumentos o en una mayor concentración geográfica.

2.4.3. Ese el único modo de garantizar que la solidaridad en el seno de la Comunidad no entre en conflicto con la solidaridad con los candidatos a la adhesión. Los problemas ligados a la ampliación al Este solo tendrán solución si los reajustes -tanto en el seno de la actual Comunidad y su política de cohesión como en los países candidatos a la adhesión- se realizan progresivamente y a medida que se avance en las negociaciones de adhesión que darán comienzo a principios de 1998. Las normas transitorias establecidas a ese respecto deberán garantizar, tanto en el marco de la así llamada estrategia de preadhesión como en los primeros años de pertenencia a la Comunidad, que los nuevos miembros empiecen a disfrutar plenamente de la política de cohesión de la Comunidad lo antes posible y conforme a su capacidad económica, presupuestaria y administrativa. Por este motivo, debe examinarse si es conveniente limitar los recursos comunitarios asignados a la política de cohesión al 4 % del PIB nacional tal como se propone en la Agenda 2000.

2.4.4. A juicio del Comité de las Regiones, la Agenda 2000 ofrece a los países candidatos a la adhesión una perspectiva realista. El Comité destaca que la posición formulada en el Dictamen coincide ampliamente con la de la Agenda 2000.

2.4.5. El Comité valora positivamente que las primeras adhesiones de pleno derecho estén previstas ya para el año 2002. La solidaridad europea exige que estas regiones sean integradas plenamente en los instrumentos existentes de la política de cohesión con arreglo al principio de igualdad de trato. El Comité apoya también en este punto expresamente la Agenda 2000.

2.4.6. Sin embargo, el Comité señala que, a fin de mantener una perspectiva creíble para el resto de los países candidatos, deben seguirse apoyando las estrategias planeadas en el marco de la denominada Conferencia de Europa.

2.5. Unión Económica y Monetaria

2.5.1. El impacto de la Unión Monetaria en los países y las regiones será sin duda dispar. Los territorios que están en la actualidad más integrados en los flujos de intercambio económico transnacionales obtendrán el mayor beneficio. La tensa situación financiera obliga a contener los presupuestos públicos, lo que conllevará recortes del gasto público. Tales recortes podrían representar también un lastre por lo que respecta a las cofinanciaciones que los Estados deben aportar a las dotaciones con finalidad estructural de la Unión Europea. El objetivo de cohesión puede también, en el caso de los países más pobres, ser contrarrestado por las prescripciones de la Unión Económica y Monetaria. Como consecuencia de la introducción de la moneda única, es posible que durante un período transitorio aumenten las disparidades regionales. En opinión del Comité de las Regiones no cabe confundir ni mezclar la convergencia con la cohesión. En términos generales, las repercusiones de la UEM en las regiones se consideran en su mayoría positivas. No obstante, es urgente estudiar el impacto probable de la UEM en las economías regionales.

2.5.2. El Comité está plenamente convencido de que los objetivos de la política estructural europea se verían seriamente comprometidos si la asignación de los fondos se sometiese a un procedimiento análogo al del artículo 104 C. Ello supondría trastocar el principio de solidaridad entre las regiones y penalizar precisamente a aquéllas que, debido a su situación especialmente precaria, necesitan ayuda más urgente.

3. El período de programación a partir del 2000

3.1. Propuestas para la configuración de la política estructural europea en el período de programación 2000-2005

3.1.1. La política estructural de la Comunidad complementa la labor de los Estados miembros. Sus ámbitos de actuación son necesariamente selectivos y responden a las prioridades específicas de la Unión Europea. El carácter selectivo demuestra que la política estructural europea no puede considerarse como una panacea. En el futuro deberán seguir siendo los Estados miembros los principales responsables de hacer frente al cambio estructural. La política estructural europea debe configurarse de tal manera que en el plano de las regiones y entes locales aporte una clara plusvalía europea en lo referente a sus planteamientos y soluciones programáticas, la generalización de las buenas prácticas y la cooperación transnacional, así como la adicionalidad y la utilización eficaz de los fondos.

3.1.2. La reforma de la política estructural debe ir de la mano de la reforma de la PAC. La propuesta que se formula en la Agenda 2000 afronta el problema en el marco de una perspectiva impuesta por los acuerdos con la Organización Mundial del Comercio. La reforma de la política agrícola común puede liberar recursos importantes para apoyar la política estructural. Ello beneficiará en especial al desarrollo de las zonas rurales.

3.1.3. El Comité de las Regiones subraya que son precisamente las regiones más débiles y problemáticas las que necesitan la solidaridad europea de la Comunidad. El mayor desafío que tiene planteado la Comunidad sigue siendo el de ayudar a las personas y regiones que no han conectado todavía en medida suficiente con los desarrollos económicos y sociales en la Comunidad o que han quedado descolgados.

3.1.4. El Comité de las Regiones acoge con satisfacción la opinión expresada por la Comisión en la Agenda 2000 de que debe mantenerse de manera resuelta la prioridad política de la cohesión económica y social. Con la adhesión de Estados que registran niveles muy diferentes de desarrollo, ésta adquiere una relevancia especial. También comparte la posición de que, a la vista de estos desafíos, la solidaridad europea será más necesaria que nunca para realizar el objetivo principal de la cohesión económica y social.

3.1.5. Frente a los nuevos desafíos, la política estructural de la UE debe caracterizarse por un nuevo enfoque que permita elaborar estrategias de desarrollo más ambiciosas basadas en la cooperación y en proyectos territoriales de desarrollo, una aplicación más estricta de los criterios de elegibilidad y una mayor flexibilidad en el procedimiento de programación. Debido a los numerosos efectos positivos de los Fondos estructurales comunitarios en general y de la política regional de la UE en particular, y teniendo en cuenta la exigencia política de hacer visible al público la política europea, deberían proseguirse las intervenciones de los Fondos estructurales en todos los Estados miembros, independientemente de su potencial económico, si se dan las condiciones para obtener las ayudas.

3.1.6. La pluralidad de los instrumentos de intervención financiera es una fuente de complejidad, de burocracia y de retrasos de ejecución. Esto es debido no sólo a la diversidad de los reglamentos y de las modalidades operativas que regulan los fondos sino también a la pluralidad de las instancias que llevan su gestión en los diferentes niveles.

3.1.7. La búsqueda de una simplificación es indispensable. Sin embargo, es necesario no caer en falsas soluciones. No es recomendable sustituir los fondos existentes por un fondo único, aunque a primera vista esta idea parezca atrayente. Después de todo, la existencia de diversos fondos debe considerarse expresión de las prioridades políticas de la Comunidad. Cualquier cambio debe sopesarse cuidadosamente. La integración de los fondos entraña el grave peligro de que este aspecto se pierda de vista en medio de un debate de carácter político y financiero. La armonización de las disposiciones y de los procedimientos de los fondos, la fijación de un procedimiento integrado en caso de que en un programa participen varios fondos y la asignación de las contribuciones de los diferentes fondos al programa pueden obviar muchos problemas.

3.1.8. El programa actual termina el 31 de diciembre de 1999. Hasta entonces tendrán que elaborarse las bases jurídicas con vistas a proseguir la política estructural europea en el siguiente período de programación sin solución de continuidad. Con miras a garantizar a las regiones y a los responsables de los proyectos el necesario grado de seguridad en la planificación y, por tanto, la cohesión económica y social, el Comité de las Regiones insta al Consejo y al Parlamento a que velen por la oportuna organización, antes del comienzo del próximo período de programación, de las necesarias consultas sobre la nueva versión de los reglamentos. Al comienzo del nuevo período no deben repetirse las incertidumbres que se dieron en 1994 en torno al inicio de la aprobación de los programas.

3.2. Objetivos de los Fondos estructurales: criterios de selección y regiones beneficiarias

3.2.1. La política regional y estructural debe concentrarse en las regiones económicamente más débiles de la Comunidad. Teniendo en cuenta los persistentes problemas estructurales y de empleo actuales, el objetivo de la Comisión de reducir el número de regiones beneficiarias es demasiado terminante. Debe juzgarse sobre todo en función de la situación económica regional. Lo prioritario no debe ser la fijación de topes generales, sino el grado de necesidad de las regiones, establecido mediante criterios objetivos y transparentes.

3.2.2. El Comité de las Regiones recomienda en principio concentrar los fondos en las regiones necesitadas de ayuda y en grupos de problemas específicos. Por consiguiente, aboga por continuar la ayuda del objetivo 1 con arreglo a una estricta aplicación del indicador de delimitación geográfica (75 % de la media comunitaria del PIB per cápita en paridades de poder adquisitivo). La ayuda del objetivo 1 está orientada, por definición, a subsanar los problemas de desarrollo en grandes zonas geográficas. Con vistas también a la concentración de los recursos y al objetivo de conseguir la movilización de recursos complementarios, se aboga por seguir determinando las regiones del objetivo 1 principalmente en el nivel NUTS 2, y por establecer disposiciones específicas para las regiones ultraperiféricas y para las regiones nórdicas con una densidad de población extremadamente baja.

3.2.3. El Comité de las Regiones señala que las observaciones de la Agenda 2000 sobre la política estructural futura constituyen una buena base de debate. En líneas generales, el Comité acoge con satisfacción las recomendaciones relativas a la concentración y estructura de los objetivos, y confía en que, en la aplicación de estas propuestas, aumente la eficacia de la utilización de los Fondos. Sin embargo, el Comité de las Regiones rechaza terminantemente por impracticable la reserva del 10 % de los fondos propuesta por la Comisión, que debería asignarse a mitad del período de programación a las regiones que hayan obtenido mejores resultados después de una evaluación intermedia.

3.2.4. El Comité de las Regiones es partidario también de mantener el producto interior bruto como indicador de la delimitación regional, dado que, por razones de comparabilidad estadística, constituye la mejor forma de medir el bienestar económico. Una cifra baja de producto interior bruto, resultante del producto del empleo y la productividad, remite como causas a un bajo nivel de competitividad y por consiguiente de bienestar. Por tanto, conviene no diluir la significación de este indicador con la inclusión de otros indicadores económicos en forma ponderada. En último caso cabría utilizar, junto al PIB, otros indicadores de la situación económica a título complementario. En este sentido, el Comité de las Regiones considera apropiado tener en cuenta de manera especial el desempleo para que las regiones beneficiarias afectadas por este problema en grado superior a la media reciban ayudas adicionales de la política estructural. A juicio del Comité de las Regiones, ello proporcionará un modo de calibrar, en particular, la intensidad de la ayuda.

3.2.5. El Comité de las Regiones aboga aquí por dar trato de igualdad a todas las regiones de la Comunidad y es partidario de una aplicación estricta de los indicadores de delimitación regional. No obstante, con el fin de evitar rupturas en el desarrollo regional, que podrían poner en peligro los resultados conseguidos hasta ahora, aboga por establecer las reglamentaciones transitorias adecuadas para las regiones que pierdan el derecho a ayuda. El criterio principal deben ser los problemas de desarrollo de las zonas beneficiarias de la ayuda.

3.2.6. Las medidas adoptadas hasta ahora con arreglo al objetivo 2 sirven en especial para resolver los problemas del cambio estructural en las regiones en declive industrial. En este terreno se han conseguido ya resultados positivos. El Comité de las Regiones aboga también por mantener la ayuda del objetivo 2 en su forma actual y orientarlo más a los problemas del cambio industrial, las repercusiones de la globalización de la economía mundial en las regiones industriales y los problemas de las aglomeraciones urbanas. Teniendo en cuenta la propuesta actual de integración de la ayuda al cambio estructural en un objetivo común, debería recurrirse de ser necesario a nuevos indicadores para delimitar las zonas.

3.2.7. El CDR insta a la Comisión a que permita la inclusión de las zonas en declive industrial en el mapa de incentivos con finalidad regional, como vía complementaria a las intervenciones estructurales, con el fin de establecer una política coherente de desarrollo económico regional, y no haya disfunciones entre la política regional y el derecho de la competencia.

3.2.8. El Comité de las Regiones opina que es preciso consolidar, con arreglo a las exigencias de la reestructuración, las ayudas destinadas a las zonas rurales y a la reforma de la agricultura y la pesca. En la Declaración de Cork sobre el desarrollo rural (noviembre de 1996) se afirma que «el desarrollo rural duradero debe ser elevado al rango de prioridad de la Unión Europea y debe convertirse en el principio fundamental que sostiene toda política rural, desde ahora y después de la ampliación». Aunque el hilo conductor de una estrategia tal se basa en la diversificación económica, la dimensión agrícola no debe ocultarse, pues muchos factores de transformación la afectan. El Comité de las Regiones es partidario también de ampliar las disposiciones del Objetivo 5a y de aplicarlo horizontalmente. En el caso de que se excluya (parcialmente) de la lista de objetivos de los Fondos estructurales, habrá que asegurar una transición ordenada hacia los instrumentos subsiguientes.

3.2.9. Por razones de transparencia de la ayuda cabría agrupar también la ayuda al cambio estructural en las regiones industriales y en las aglomeraciones urbanas, así como en el medio rural, en un solo objetivo territorial, que habría que definir preferiblemente en el nivel NUTS III o también en razón de condiciones geográficas específicas. Sin embargo, el Comité de las Regiones señala que los períodos transitorios propuestos por la Comisión para el vencimiento (phasing out) de las ayudas actuales de los antiguos Objetivos n° 2 y 5b entrarán probablemente en conflicto con el principio de concentración a menos que las disposiciones transitorias previstas se delimiten claramente en el tiempo y tengan un carácter regresivo. Los criterios del nuevo Objetivo n° 2 no pueden ir en detrimento de las zonas de los actuales Objetivos n° 2 y 5b. Como es lógico, es preciso evitar que el proceso de desarrollo iniciado se detenga bruscamente. El régimen transitorio debería expirar de forma gradual al cabo de unos años, aunque con una ayuda financiera reducida. No debería excluirse la posibilidad de una aproximación integrada a nivel regional a la programación y a la gestión en aquellas regiones que en su conjunto padezcan un problema grave de ajuste estructural.

3.2.10. Una delimitación adecuada de las zonas beneficiarias dentro de las ciudades puede plantear dificultades, como lo demuestran las experiencias con las ayudas de los Fondos estructurales comunitarios, ya que los problemas de algunos distritos urbanos sólo pueden abordarse eficazmente mediante la actuación en otros distritos más desarrollados. Por consiguiente, también debería quedar en manos de los entes locales, de conformidad con criterios válidos en todo el territorio comunitario, la decisión de en qué zonas de la ciudad y para qué medidas pueden utilizarse de la manera más eficaz los recursos de los Fondos estructurales.

3.2.11. Por razones de eficacia, es recomendable incluir también en alguna medida y de forma preventiva en la política estructural a las regiones que deben hacer frente a desarrollos negativos debidos a la reestructuración socioeconómica o que están amenazadas por una evolución de estas características.

3.2.12. Asimismo, el Comité propone fundir los objetivos horizontales 3 y 4 en un solo objetivo horizontal. El nuevo objetivo debería seguir teniendo como misión apoyar eficazmente la adaptación de los trabajadores a la evolución de los procesos laborales y la inserción sostenida de los parados en el mundo laboral.

3.2.13. La misión prioritaria de este objetivo deberá consistir en el futuro en fomentar la capacitación laboral de la población. Con todo, en razón de las competencias actuales, la responsabilidad, en particular de la formación, recae en primer lugar en los niveles nacionales y regionales. El objetivo requiere medidas que permitan un verdadero acceso a los conocimientos, que promuevan el desarrollo personal y que proporcionen cualificaciones adaptadas a las necesidades de la economía. Debe ser un instrumento de apoyo fuerte y visible, que incluya a las autoridades nacionales, regionales y locales, a los interlocutores sociales y a los responsables que trabajan en el área de medidas encaminadas al desarrollo de los recursos humanos.

3.3. Iniciativas comunitarias

3.3.1. El Comité de las Regiones subraya la especial relevancia de las iniciativas comunitarias como instrumentos importantes en sectores innovadores.

3.3.2. Por tanto, estas iniciativas desempeñan una función importante en áreas donde están en juego operaciones de volumen modesto pero de carácter prospectivo y exploratorio, particularmente unidas al proceso de integración europea.

3.3.3. No obstante, en aras de su eficacia, propone también en este caso su concentración, dado que los objetivos y contenidos de la ayuda coinciden en algunos casos con los programas por objetivos.

3.3.4. Un primer paso podría consistir en la reducción drástica del número de iniciativas comunitarias. El Informe sobre la Cohesión apunta también en esa dirección. En este sentido, el Comité de las Regiones expresa su satisfacción por las propuestas presentadas en la Agenda 2000 de reducir el número y de promover la concentración de las iniciativas comunitarias en ámbitos determinados, así como por la limitación prevista de la asignación financiera de las iniciativas al 5 % de los recursos de los Fondos estructurales. Sin embargo, será necesario dejar un margen para adoptar medidas de acompañamiento de los problemas estructurales en los distintos sectores. Especialmente en el caso de las regiones del Objetivo 1 debería intentarse integrar el contenido de ayuda de las iniciativas comunitarias en la ayuda del objetivo, teniendo para ello en cuenta las posibilidades de cooperación interregional. Otro tanto cabría hacer para las regiones de los demás objetivos. Las iniciativas comunitarias seguirían así siendo el principal instrumento estructural al margen de la ayuda por objetivos. La nueva generación de iniciativas comunitarias debería, entre otras cosas, incluir el acompañamiento de los problemas sectoriales estructurales, y fomentar la cooperación transfronteriza, transnacional e interregional. A este respecto, deberá prestarse atención a la coordinación entre las iniciativas comunitarias en los actuales Estados miembros y los programas de cooperación interregional adoptados en el marco de PHARE y TACIS. El procedimiento de los programas PHARE/CBC y TACIS debería adaptarse -al menos, en lo que se refiere a las medidas transnacionales relacionadas con los Fondos estructurales- a las modalidades de los Fondos estructurales.

3.4. Proyectos piloto

3.4.1. Los proyectos piloto, centrados en la cooperación horizontal y transnacional de las entidades territoriales y de los organismos descentralizados sobre temas innovadores, presentan un gran interés en las regiones, en la medida en que pueden ser instituidas por esta vía cooperaciones con regiones más desarrolladas que permitan la transferencia de know-how en materia de desarrollo. Debe insistirse en su puesta en marcha.

3.4.2. No obstante, los procedimientos y modalidades no son transparentes y el gasto administrativo no justifica en muchos casos el provecho extraído. El Comité de las Regiones propone por tanto reformar a fondo este instrumento y establecer sobre todo procedimientos transparentes.

3.5. Contenidos de la ayuda

3.5.1. El Comité de las Regiones opina que el principio de concentración debe aplicarse también al contenido de las ayudas. En ese sentido, es preciso reforzar el perfil de política de crecimiento de la política estructural europea de modo que las regiones con más problemas puedan desarrollar al máximo su potencial de productividad y su potencial como lugares de implantación. Al mismo tiempo, los proyectos destinados a fomentar el empleo deben completarse y reforzarse con medidas activas en materia de mercado de trabajo.

3.5.2. En cuanto a la concentración temática, debería darse a las regiones la posibilidad de concentrar sus programas en estrategias específicas. A título de ejemplo, la concentración sobre una problemática como es la economía marítima supondría una mayor implicación del sector privado que la que produciría una concentración en infraestructuras y en empleo en general, a pesar de que en parte se trate de la misma cosa. Los territorios son cada vez más propensos a adquirir una personalidad y un posicionamiento propios, basándose en sus potencialidades, visibles en relación con la economía global. Los futuros reglamentos deberían concebirse de manera que permitiesen una especificación ulterior de los sectores de concentración temática más adecuados para alcanzar el objetivo de cohesión.

3.5.3. Habida cuenta del nivel inaceptable de paro en la Comunidad, el Comité de las Regiones es partidario de que en el próximo período de programación se cuide en especial de aumentar los efectos de la ayuda sobre el empleo e intensificar la utilización de los fondos en campos innovadores. A ese respecto, se insiste una vez más en que la política estructural europea se presta especialmente bien para lograr efectos a largo plazo sobre el empleo. Además, hay que cuidar de que su aplicación contribuya a la creación de puestos de trabajo modernos y competitivos.

3.5.4. Algo parecido vale para la ayuda a las medidas innovadoras y de investigación y desarrollo. La estrecha relación entre el éxito de la innovación y el desarrollo regional está confirmada en múltiples experiencias. El éxito de las innovaciones constituye el motor de un buen desarrollo regional y de una mejora duradera de la calidad y el nivel de vida. No obstante, en Europa se observa que justamente las actividades innovadoras, especialmente en el marco de servicios de alto valor, se limitan a muy pocas regiones. Con vistas al progreso de las regiones problemáticas es especialmente importante poder aprovechar los resultados de la investigación y el desarrollo obtenidos en los centros de desarrollo. Ello facilita el necesario cambio estructural en dichas regiones y les abre la perspectiva de disfrutar en pie de igualdad de las ventajas del mercado interior. Por consiguiente, la ayuda de los Fondos estructurales debe seguir ofreciendo en el futuro un grado suficiente de flexibilidad para la aplicación de dichas medidas en las regiones beneficiarias. La aplicación concreta compete de modo muy especial a los Estados miembros y a las regiones. Desde ese punto de vista ocupa un lugar muy particular el principio de la cooperación.

3.5.5. El Comité de las Regiones propone que en el contexto de la cooperación participen, junto a los interlocutores económicos y sociales, los interlocutores medioambientales, en atención a la importancia de la política europea de medio ambiente. Mediante el desarrollo de nuevas tecnologías del medio ambiente no solo se abren nuevos mercados y se crean por tanto puestos de trabajo. Pero lo que importa también es que el desarrollo económico no se haga a expensas del medio ambiente. En concreto es preciso organizar la utilización de recursos escasos de modo que se logre un equilibrio entre eficacia económica y ecológica y se contribuya a un desarrollo sostenible. El Comité de las Regiones ve también en este terreno una tarea importante para la política estructural europea.

3.5.6. Habida cuenta del principio de cohesión territorial y con el fin de promover por medio de los Fondos estructurales los sectores estratégicos importantes, los programas deberán tener en cuenta las necesidades de la ordenación del territorio. Si ello es viable, deberá favorecerse la concertación y cooperación con las regiones vecinas.

3.5.7. El Comité de las Regiones aboga en concreto por que la aplicación de los Fondos estructurales se concentre en lo sucesivo en los puntos siguientes: medidas para el apoyo de la infraestructura regional y las inversiones productivas, medidas de apoyo o de aplicación de la investigación y el desarrollo y la innovación; medidas para mejorar la situación del medio ambiente; medidas para facilitar el acceso de las PYME al mercado de capitales y al mercado mundial; medidas para la adaptación del capital humano al cambio económico y el apoyo al potencial de desarrollo endógeno; cuestiones urbanas; ayuda a la agricultura y las zonas rurales y medidas de promoción de la igualdad de oportunidades.

3.6. Cooperación

3.6.1. El Comité de las Regiones es partidario de que el principio de la cooperación se aplique consecuentemente desde el momento mismo en que se establecen las bases programáticas para la utilización de los fondos, sin que ello implique la creación de nuevas estructuras organizativas. Esta posición se ve respaldada, entre otras cosas, por la Agenda 2000. Esto, en su opinión, no está garantizado en el actual procedimiento de programación, pese a que entre la Comisión y las instituciones responsables tienen lugar negociaciones sobre la definición concreta de las normas de aplicación de los Fondos estructurales. Pero al final del período de negociación no hay más que un acto jurídico unilateral de la Comisión con arreglo al cual se decide en medida no desdeñable sobre disposiciones y montantes de financiación de carácter nacional y regional. En este acto jurídico unilateral no se tiene en cuenta que la aplicación de las intervenciones de los Fondos estructurales debe tener lugar sobre la base de una cooperación paritaria. A juicio del Comité de las Regiones existe aquí una clara infracción del principio de cooperación.

3.6.2. Las personas competentes que trabajan sobre el terreno confirman que la cooperación, junto con el cumplimiento de la normativa nacional en materia de competencias, ha conducido a un compromiso activo y coordinado de los responsables en las regiones. El hecho de que los agentes regionales participen desde el principio en la preparación y aplicación de las medidas mejora la eficacia de la ayuda comunitaria. De ese modo se pone claramente de manifiesto la contribución de la Comunidad al desarrollo regional. El principio de cooperación representa así para los entes locales y regionales de la Comunidad una característica básica de la política estructural europea. La experiencia enseña que en las regiones y municipios donde la aplicación de los Fondos estructurales se prepara y ejecuta al margen de los agentes locales no está asegurado el éxito de los proyectos.

3.6.3. El Comité de las Regiones se declara expresamente partidario de seguir reforzando el principio de cooperación dentro del respeto de la subsidiariedad. Al margen de la concertación sobre las ayudas, debería garantizarse a nivel de los Estados miembros que la aplicación de los instrumentos de la política estructural europea se realice sobre la base de los planes de desarrollo y programas de actuación elaborados y presentados en las regiones, generalizando de esta forma el nivel regional como base de programación en todos los Estados miembros de acuerdo con el reparto interno de competencias. Con ello se garantiza desde el principio la participación de los agentes regionales en la preparación de la aplicación de los Fondos estructurales y se asegura que las medidas responden exactamente a los objetivos y son aceptadas a nivel local. Parece indicado crear, en el nivel regional correspondiente, instituciones adecuadas (en la medida en que no existan ya) e integrar a los interlocutores económicos y sociales en este proceso.

3.7. Procedimiento de programación

3.7.1. Al comienzo del actual período de programación se abrió la posibilidad de agrupar las hasta ahora tres etapas de programación en un Documento único de programación. El Comité de las Regiones opina que con ello se puede contribuir considerablemente a simplificar el procedimiento de programación. Su opinión se ve confirmada por la experiencia sobre el terreno. Pero también se ha demostrado que en la práctica no se ha logrado simplificar sensiblemente el procedimiento de programación, porque el cambio se limita a recoger las tres etapas en un solo documento.

3.7.2. La aplicación de los fondos del Objetivo 1 ha seguido efectuándose con arreglo al procedimiento en tres etapas establecido en el Reglamento. El hecho de que la mayor parte de las autorizaciones no se dieran sino en la segunda mitad de 1994 demuestra que es urgente llevar a cabo simplificaciones y que es necesario encontrar la manera de pasar a un procedimiento que realmente se desarrolle en una sola etapa.

3.7.3. En consecuencia, el Comité de las Regiones propone la siguiente simplificación del procedimiento, que limita la programación a los pasos esenciales y conduce realmente a un proceso en una sola etapa:

a) Como expresión adecuada del principio de cooperación se propone para la regulación del contenido de los programas la forma de un contrato de ayuda. A juicio del Comité de las Regiones, los documentos de programación propuestos en la Agenda 2000 podrían concertarse en forma de contratos de ayuda. Debería definirse en primer lugar un contrato de ese tipo, que resuma en líneas generales el plan de desarrollo regional existente y el marco comunitario de apoyo, pero que en esencia se limite a los puntos fundamentales para la aplicación y los objetivos de la ayuda. El documento debería ser elaborado por las autoridades locales, regionales y nacionales y contener los elementos siguientes:

- análisis del ámbito de intervención dentro del contexto económico global;

- fijación de los objetivos de desarrollo estratégicos;

- fijación de los ámbitos de intervención;

- fijación de los porcentajes de participación de la Comunidad;

- disposiciones sobre las reglamentaciones presupuestarias (jurídicas y técnicas) de la aplicación de los Fondos estructurales con arreglo al principio de subsidiariedad;

- normas sobre la elegibilidad de los gastos;

- reparto indicativo de los fondos;

- normas sobre el cumplimiento de las políticas comunitarias y controles.

Este proyecto constituiría la base de negociación para la utilización de los fondos. En el contrato se incluirían todas las autorizaciones necesarias.

b) La aplicación de los Fondos estructurales en la práctica debería basarse en la respectiva normativa nacional y/o regional sobre la utilización de los recursos. Se trata de las disposiciones administrativas con arreglo a las cuales se efectúa el pago de la ayuda al beneficiario final. Con ello se obvia la necesidad de elaborar programas operativos.

c) El Comité de las Regiones sugiere hacer un uso más intensivo de las subvenciones globales. Ello vale en especial para los casos en que la participación comunitaria no sobrepasa los 50 millones de ecus. Las normas de ejecución y las obligaciones del servicio administrativo se acordarían por separado. Las subvenciones globales se utilizan actualmente en casos muy contados. El Comité de las Regiones insta a la Comisión a que intensifique la aplicación de este instrumento.

3.7.4. El Comité de las Regiones aprueba la propuesta de la Comisión de que en el nuevo período de programación para las regiones de los objetivos n° 1 y 2 sólo se prevea un programa plurianual por región. Esto debe valorarse como un paso en la dirección correcta. Sin embargo, habrá que procurar que no se trate sólo de una recapitulación formal de los pasos dados hasta la fecha (en el caso del objetivo n° 1: plan de desarrollo regional, marco de ayuda comunitario y programa operativo), sino más bien de una auténtica simplificación administrativa. Con todo, en el documento de la Comisión se echan de menos afirmaciones sobre la mejora de la coordinación en el interior de aquélla y la armonización de los procedimientos administrativos que hasta la fecha han dado lugar a gastos adicionales considerables en la integración de los Fondos en el nivel regional y en el nivel de los proyectos. Mientras la Comisión no cree las condiciones necesarias, debe mantenerse sin modificaciones el sistema de liquidación específica según el fondo, incluso cuando se trate de un programa plurianual único.

3.7.5. La flexibilidad debe dotar a los programadores y gestores de un mayor margen de maniobra a la hora de desarrollar el contenido de las acciones programadas permitiendo una respuesta más eficaz a la realidad económica de cada región y dando más importancia al establecimiento de prioridades estratégicas para la dirección del programa.

3.8. Adicionalidad

3.8.1. La adicionalidad es uno de los principios que caracterizan la aplicación de los Fondos estructurales y debería mantenerse en el período de programación siguiente. Sin embargo, en algunos casos se señala que la adicionalidad debe aplicarse de modo flexible, con el fin de poder hacer frente a algunas situaciones especiales. El Comité de las Regiones vuelve a subrayar que los Fondos estructurales no deben servir en ningún caso para sanear los presupuestos públicos. Asimismo, reitera que la condicionalidad de los Fondos estructurales por analogía con el artículo 104 C del Tratado CE -como se ha propuesto en ocasiones- contradice este principio fundamental de la ayuda e impediría el progreso del desarrollo en las regiones. Con ello se pondría en peligro el impulso adicional del compromiso comunitario.

3.8.2. El Comité de las Regiones es partidario de simplificar drásticamente los procedimientos de verificación de la adicionalidad.

3.9. Plurianualidad

La aplicación de los Fondos estructurales se basa en el principio de los períodos de programación. Las regiones beneficiarias y los destinatarios de las ayudas tienen así el grado necesario de seguridad para la planificación y financiación. El principio está avalado por la experiencia y debería mantenerse en el futuro. El Comité de las Regiones recomienda extender en todos los casos los períodos de programación a seis años. La liquidación material de las medidas debería seguir efectuándose, como ahora, dos años después de la finalización del período de programación.

3.10. Formas de intervención

3.10.1. La reglamentación admite un espectro amplio -y, en opinión del Comité de las Regiones, suficiente- de formas de intervención que coexisten en pie de igualdad. El Comité de las Regiones aboga por mantener este sistema en el período de programación siguiente. No obstante, de conformidad con los principios de cooperación y subsidiariedad, debería dejarse que fuese la región interesada la que eligiese la forma de intervención óptima en cada caso. La elección ha de estar presidida por el criterio de qué formas de intervención o combinación de formas de intervención convienen a las necesidades de los agentes regionales y locales.

3.10.2. El Comité de las Regiones es fundamentalmente partidario de utilizar más la fórmula de «public private partnership» en el período de programación siguiente. Sin embargo, recomienda analizar a fondo las consecuencias. El Comité señala que entre los agentes privados y regionales pueden existir intereses muy dispares y opuestos a la aplicación de la «public private partnership». En los casos en que entrañe ventajas para el desarrollo de la región, debería existir la posibilidad de que los responsables aplicaran esta forma de financiación. Con el fin de hacer políticas estructurales más eficaces y de fomentar el efecto multiplicador, deberían investigarse modalidades de incentivos que favorezcan la participación del sector privado en la financiación de los proyectos, sobre todo de infraestructura.

3.10.3. La reglamentación actual permite que la Comunidad contribuya a los costes totales con un máximo del 75 % y en general con un mínimo del 50 % de los gastos públicos a las medidas destinadas a las regiones Objetivo 1. Con ello se reconoce que a las regiones más pobres de la Comunidad no se les puede hacer cargar con la mayor parte de los costes de financiación. El Comité de las Regiones considera que en el período de programación siguiente debería mantenerse este margen como expresión tangible de la solidaridad. No obstante, por coherencia con el principio de adicionalidad y por un uso adecuado de los fondos públicos, los niveles de la ayuda deben restringirse al mínimo estrictamente necesario para garantizar la consecución de los proyectos.

3.11. Integración

3.11.1. La integración de los fondos debe contemplarse en estrecha conexión con la reestructuración de los objetivos y la simplificación del procedimiento mencionadas más arriba.

3.11.2. En opinión casi unánime de los responsables de los Fondos, el principio de integración de los fondos sirve para llevar a cabo complejas medidas de desarrollo como las que exige la ayuda por objetivos y para aprovechar las sinergias entre aquéllos. Con ello se consigue aumentar su eficacia.

3.11.3. Sin embargo, a nivel de los proyectos no se dan en muchos casos las condiciones para que el enfoque integrado adquiera su máxima eficacia. Los proyectos hay que desglosarlos en partes para poder optar a la ayuda con arreglo a la normativa específica de los Fondos. Por otro lado, los Fondos están sujetos a normas de desarrollo dispares y no compatibles que impiden la integración eficaz a nivel de proyecto. La introducción del enfoque multifondos a principios del nuevo período de programación ha aumentado considerablemente, en muchas regiones beneficiarias, los costes administrativos.

3.11.4. El Comité de las Regiones es partidario de que las intervenciones de los Fondos se efectúen con arreglo a un procedimiento integrado, especialmente para la coordinación de las medidas de diversos objetivos en una región. Por consiguiente, es partidario de fomentar, en aquellas regiones donde coexistan varios objetivos generales, la generalización de la gestión integrada de los mismos a través de un único programa plurianual regional para la región de que se trate, conforme a una estrategia de desarrollo regional global a medio y largo plazo que refleje las necesidades y características específicas de cada región. El Comité comparte las críticas formuladas contra el procedimiento actual e insta a los servicios de la Comisión a que armonice internamente las normas de procedimiento y que, dentro de la propia Comisión, cree las condiciones para una aplicación eficaz e integrada antes del comienzo del nuevo período de programación. Los servicios correspondientes deberían emprender lo antes posible las reformas necesarias en los procedimientos administrativos internos.

3.12. Evaluación ex-ante, seguimiento y evaluación ex-post

3.12.1. Es indiscutible que la aplicación de los Fondos estructurales debe ser objeto de un seguimiento y una evaluación intensivos. En interés de los ciudadanos de Europa conviene que con los Fondos estructurales se cree «value for money». También conviene, en interés del ciudadano, que se apliquen estrictamente los instrumentos de control financiero con el fin de poder atajar eficazmente cualquier abuso en la utilización de los fondos. El Comité de las Regiones recomienda por tanto, como expresión también de la cooperación, que se sigan manteniendo en el futuro los principios de la evaluación y el seguimiento, sin dejar de tener en cuenta la relación coste/eficacia. Sin embargo, a la luz de la experiencia actual, hay que afirmar que los procedimientos de evaluación actuales son extraordinariamente complejos. Además, los requisitos en materia de informes no cesan de aumentar. Por consiguiente, se defiende la adopción de medidas de seguimiento simplificadas. El Comité de las Regiones exige que los informes se concentren en la elaboración de informaciones compactas. Las medidas necesarias en relación con el seguimiento y la evaluación deberían tomarse en cooperación entre la Comisión y las regiones beneficiarias de la ayuda.

3.12.2. La evaluación ex-ante, cuya naturaleza y objetivo difieren fundamentalmente de los de la evaluación ex-post, debería ser revisada en su metodología y reforzada. No se trata tanto de fijar por adelantado los objetivos cuantificables como de proceder en profundidad a una reflexión prospectiva del territorio de programación de que se trate de manera que se tenga en cuenta sus dinámicas, sus fuerzas y debilidades en relación con la globalización de la economía y anticipando, en este contexto, el impacto potencial de las medidas y proyectos considerados.

3.12.3. Los comités de seguimiento son la expresión visible del principio de cooperación. En opinión de los administradores de los Fondos, la labor de estos comités ha demostrado en general su eficacia y ha garantizado un seguimiento intensivo de los programas. Con el fin de mejorar aún más este trabajo, el comité de seguimiento debería adquirir más competencias y estar habilitado para tomar él mismo decisiones finales, especialmente en lo referente al desarrollo de la financiación. La responsabilidad de los representantes elegidos de las regiones no debería quedar por ello mermada, en contra del principio democrático. Así, una vez que el comité de seguimiento aprueba una modificación de la participación financiera de los fondos, el cambio no debería requerir la aprobación de la Comisión. En este aspecto se necesita urgentemente una mejora, dado que las decisiones de la Comisión requieren un plazo de tiempo considerable que en último término impide la ejecución rápida y fluida de las intervenciones.

3.12.4. En el marco del seguimiento en cooperación, los reglamentos establecen que hacia la mitad del período de programación se elabore un balance intermedio («mid term review») sobre la situación de las intervenciones en las regiones, con el fin de formular propuestas para la continuación de los programas aprobados. El Comité de las Regiones considera que es una medida necesaria para adaptar el objetivo de las intervenciones a la evolución de la situación económica y social. Sin embargo, en el momento de realizar el balance intermedio habrá que tener en cuenta los principios de economía y eficacia.

3.12.5. Las evaluaciones ex-post permiten extraer conclusiones sobre la utilización de los recursos de los Fondos estructurales. La evaluación ex-post es preciso adaptarla al nuevo método de evaluación ex-ante propuesto.

3.12.6. Actualmente, la utilidad de la información obtenida es limitada. Conforme a la normativa de la utilización de los recursos, solo se dispone de datos significativos una vez finalizados materialmente los proyectos financiados. Pero este período se extiende a lo largo de los dos primeros años del nuevo período de programación, con lo cual es imposible aprovechar convenientemente los resultados de las evaluaciones ex-post durante la preparación del nuevo período.

3.13. Pagos

El Comité de las Regiones insiste en que las instituciones europeas adopten un sistema regionalizado de pagos, habida cuenta de que, con el sistema vigente, se comprueba que en algunos Estados miembros los pagos a una región están sujetos a la situación en todas las demás regiones del Estado. El Comité esta convencido de que con ello se promovería la buena gestión de los fondos, sin depender de la situación en las demás regiones.

4. Conclusiones

4.1. El Comité de las Regiones reconoce los resultados positivos obtenidos hasta la fecha por la política estructural europea, al tiempo que alerta de los grandes esfuerzos que habrá que seguir haciendo en el futuro para fortalecer la cohesión económica y social en Europa.

4.2. El Comité subraya, por otra parte, la necesidad de adaptar la política estructural a los desafíos derivados de la creciente globalización de la economía y de la futura ampliación de la Unión, sin desviarse de las orientaciones básicas de dicha política.

4.3. El Comité se pronuncia en favor de la ampliación, sin que la solidaridad en el interior de la Comunidad entre en conflicto con la solidaridad con los candidatos al ingreso.

4.4. Se declara partidario, asimismo, de la rápida realización de la Unión Económica y Monetaria y afirma que no puede establecerse una relación conflictiva entre política de convergencia y política de cohesión.

4.5. Frente a estos retos, y a la luz del análisis de las experiencias adquiridas a lo largo del período de programación en curso, el Comité de las Regiones solicita que se replantee la política estructural europea con el fin de posibilitar una estrategia más decidida, una aplicación más estricta de los criterios y una mayor flexibilidad de los procedimientos.

4.6. En consecuencia, el Comité estima que la política estructural posterior a 1999 debería quedar configurada conforme a las siguientes líneas maestras:

4.6.1. La parte que representa la política estructural en el presupuesto comunitario y en el producto interior bruto de la Unión, así como la dotación financiera de cada uno de los fondos y objetivos, no debieran situarse, en términos reales, por debajo del nivel alcanzado en 1999.

4.6.2. Los objetivos debieran ser redefinidos con el fin de concentrar la ayuda financiera en las regiones más necesitadas y en los problemas más acuciantes. En concreto, se propone la instauración de:

a) un objetivo territorial para la ayuda a las regiones menos desarrolladas, sobre la base de una aplicación rigurosa de los indicadores de delimitación geográfica utilizados para los actuales Objetivos 1 y 6. El apoyo a estas regiones debiera ser prioritario;

b) un objetivo territorial para apoyar el ajuste estructural de regiones industriales, áreas de aglomeración urbana y zonas rurales; y

c) un objetivo horizontal para la adaptación de los trabajadores al cambio económico, para el fomento del empleo y para la reintegración de los parados en el mercado laboral.

4.6.3. Los contenidos de la ayuda deben orientarse al potencial local de desarrollo, a su potencial como lugar de implantación de empresas y a la especificidad de cada una de las regiones a las que esté destinada.

4.6.4. Debería profundizarse en el principio de cooperación hasta lograr una auténtica cooperación paritaria. Convendría establecer un contrato de ayuda entre la Comisión, el Estado miembro y las regiones beneficiarias como base para la financiación, y deberían ampliarse las competencias de los comités de seguimiento.

4.6.5. Tendría que simplificarse el procedimiento de programación para reducirlo a una sola etapa. El contrato de ayuda establecido por los Estados miembros y las regiones receptoras debería limitarse a los análisis y definiciones necesarios para aplicar la ayuda. La aplicación práctica de las ayudas debería regirse por la normativa regional y nacional. Por otro lado, es necesario reforzar el papel del nivel subnacional como base de programación en los Estados miembros. En aquellas regiones donde coexistan varios objetivos generales debe generalizarse la gestión integrada de los mismos a través de un único programa plurianual regional para este ámbito territorial conforme a una estrategia de desarrollo regional global a medio y largo plazo que refleje las necesidades y características específicas de cada región.

4.6.6. La elección de las formas de intervención óptimas debería seguir correspondiendo a las regiones beneficiarias, con sujeción a las disponibilidades financieras. En el caso de las regiones menos desarrolladas, son de prever porcentajes más elevados de intervención comunitaria en el futuro.

4.6.7. Para estimular una gestión eficiente de los fondos a nivel regional, debiera procederse a regionalizar los pagos en todos los Estados miembros.

4.6.8. Debería simplificarse la nueva generación de iniciativas comunitarias, concentrándose en sectores innovadores, transfronterizos e interregionales que contribuyen a impulsar mejoras estructurales, y desarrollándolas a través de los programas por objetivos siempre que sea posible. Por otro lado, es necesario simplificar también los procedimientos administrativos correspondientes a los proyectos piloto y lograr que sean más transparentes.

4.6.9. El Comité de las Regiones insta a la Comisión a que presente, a principios del año 1998 como muy tarde, propuestas para reformar los reglamentos que rigen los Fondos estructurales, a la vez que se reserva la facultad de emitir nuevos dictámenes a la luz de las propuestas formuladas.

Bruselas, 19 de noviembre de 1997.

El Presidente del Comité de las Regiones

Pasqual MARAGALL i MIRA

() DO C 100 de 2.4.1996, p. 72.