Propuesta de DIRECTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO relativa a la contratación por entidades que operan en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales /* COM/2011/0895 final - 2011/0439 (COD) */





EXPOSICIÓN DE MOTIVOS 1. CONTEXTO DE LA PROPUESTA · Motivación y objetivos de la propuesta La Estrategia Europa 2020 para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador [COM(2010) 2020] se basa en tres prioridades interrelacionadas y que se refuerzan mutuamente: desarrollo de una economía basada en el conocimiento y la innovación; promoción de una economía con pocas emisiones de carbono, que haga un uso más eficaz de los recursos y que sea competitiva; y fomento de una economía con alto nivel de empleo que tenga cohesión social y territorial. La contratación pública desempeña un papel clave en la Estrategia Europa 2020 como uno de los instrumentos basados en el mercado que deben utilizarse para alcanzar esos objetivos, mejorando el entorno empresarial y las condiciones para que las empresas innoven y fomentando un uso más generalizado de la contratación ecológica que favorezca una economía con pocas emisiones de carbono y que haga un uso más eficaz de los recursos. Al mismo tiempo, la Estrategia Europa 2020 hace hincapié en que la política de contratación pública debe garantizar un uso más eficiente de los fondos públicos y en que los mercados públicos deben seguir teniendo una dimensión que abarque a toda la Unión. Ante esos desafíos, es necesario revisar y modernizar la legislación vigente en materia de contratación pública para que se adapte mejor a la evolución del contexto político, social y económico. Ello afecta no solo a la contratación por el Estado y los poderes públicos, sino también a las adjudicaciones de contratos por los operadores de servicios públicos, que disponen de su propio régimen de contratación específico. En su Comunicación de 13 de abril de 2011 titulada «Acta del Mercado Único: Doce prioridades para estimular el crecimiento y reforzar la confianza», la Comisión Europea incluyó entre las doce medidas prioritarias clave que debían adoptar las instituciones de la UE antes del final de 2012, la revisión y modernización del marco normativo de la contratación pública para flexibilizar la adjudicación de los contratos y para que los contratos públicos puedan servir mejor como apoyo de otras políticas. La presente propuesta tiene dos objetivos complementarios: · Incrementar la eficiencia del gasto para garantizar los mejores resultados posibles de la contratación en términos de relación calidad-precio. Esto implica, en particular, simplificar y flexibilizar las normas sobre contratación pública vigentes. Unos procedimientos más racionales y eficientes beneficiarán a todos los operadores económicos y facilitarán la participación de las PYME y de los licitadores transfronterizos. · Permitir que los compradores utilicen mejor la contratación en apoyo de objetivos sociales comunes, como la protección del medio ambiente, una mayor eficiencia energética y en el uso de los recursos, la lucha contra el cambio climático, la promoción de la innovación, el empleo y la integración social y la prestación de servicios sociales de alta calidad en las mejores condiciones posibles. · Contexto general La contratación pública desempeña un papel importante en la actuación económica global de la Unión Europea. En Europa, los compradores públicos gastan alrededor del 18 % del PIB en suministros, obras y servicios. Dado el volumen de las adquisiciones, la contratación pública puede representar un potente estímulo para lograr un mercado único que promueva un crecimiento inteligente, sostenible e integrador. La generación actual de Directivas sobre contratación pública —las Directivas 2004/17/CE[1] y 2004/18/CE[2]— es el producto de una larga evolución que comenzó en 1971 con la adopción de la Directiva 71/305/CEE. Al garantizar unos procedimientos transparentes y no discriminatorios, la finalidad principal de esas Directivas es asegurar que los operadores económicos del mercado único se beneficien plenamente de las libertades fundamentales cuando compitan por los contratos públicos. Una evaluación económica exhaustiva ha mostrado que las Directivas sobre contratación han logrado sus objetivos en una medida considerable. Han tenido como resultado un aumento de la transparencia y niveles más elevados de competencia, logrando al mismo tiempo ahorros apreciables gracias a la bajada de los precios. No obstante, las partes interesadas han pedido que se revisen las Directivas sobre contratación pública para simplificar las normas, incrementar su eficiencia y eficacia y hacer que se adapten mejor a la evolución del contexto político, social y económico. Unos procedimientos más racionales y eficientes incrementarán la flexibilidad para los poderes adjudicadores, beneficiarán a todos los operadores económicos y facilitarán la participación de las PYME y de los licitadores transfronterizos. La mejora de las normas sobre contratación permitirá asimismo que las entidades adjudicadoras utilicen mejor la contratación en apoyo de objetivos sociales comunes, como la protección del medio ambiente, una mayor eficiencia energética y en el uso de los recursos, la lucha contra el cambio climático, la promoción de la innovación y la integración social y la prestación de servicios sociales de alta calidad en las mejores condiciones posibles. Estas orientaciones fueron confirmadas por los resultados de una consulta de las partes interesadas llevada a cabo por la Comisión Europea en la primavera de 2011, en la que la gran mayoría apoyó la propuesta de revisar las Directivas sobre contratación pública para adaptarlas mejor a los nuevos retos que afrontan por igual los compradores públicos y los operadores económicos. · Disposiciones vigentes en el ámbito de la propuesta Junto con la propuesta de nueva Directiva sobre contratación de los poderes públicos, la presente propuesta sustituirá a las Directivas 2004/17/CE y 2004/18/CE como elementos centrales del marco legislativo de la Unión Europea en materia de contratación pública. La Directiva se complementará con los demás elementos de ese marco legislativo: · La Directiva 2009/81/CE[3], que establece normas específicas para la contratación en los ámbitos de la defensa y la seguridad. · La Directiva 92/13/CEE[4], que establece normas comunes para los procedimientos de recurso a nivel nacional, con el fin de asegurar que en todos los Estados miembros de la UE se prevean vías de recurso rápidas y eficaces para los casos en que los licitadores consideren que los contratos han sido adjudicados injustamente. · Coherencia con otras políticas y objetivos de la Unión La presente iniciativa aplica la Estrategia Europa 2020 para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador [COM(2010) 2020], así como las iniciativas emblemáticas de Europa 2020 «Una Agenda Digital para Europa» [COM(2010) 245], «Unión por la innovación» [COM(2010) 546], «Una política industrial integrada para la era de la globalización» [COM(2010) 614], «Energía 2020» [COM(2010) 639] y «Una Europa que utilice eficazmente los recursos» [COM(2011) 21]. Aplica también el Acta del Mercado Único [COM(2011) 206] y, en particular, su duodécima medida clave: «Revisión y modernización del marco normativo de los contratos públicos». Es una iniciativa estratégica del Programa de Trabajo de 2011 de la Comisión. 2. Consulta de las partes interesadas y evaluación de impacto · Consulta de las partes interesadas Métodos y principales sectores de consulta, perfil general de los consultados: La Comisión publicó el 27 de enero de 2011 un Libro Verde sobre la modernización de la política de contratación pública de la UE — Hacia un mercado europeo de la contratación pública más eficiente[5] con el que puso en marcha una amplia consulta pública sobre los cambios legislativos que podrían introducirse para facilitar y flexibilizar la adjudicación de los contratos y hacer posible una mejor utilización de los contratos públicos en apoyo de otras políticas. La finalidad de este Libro Verde era determinar una serie de ámbitos fundamentales que podrían ser objeto de reforma y recabar las opiniones de las partes interesadas sobre las opciones concretas de cambio legislativo. Entre las cuestiones tratadas figuraban la necesidad de simplificar y flexibilizar los procedimientos, el uso estratégico de la contratación pública para promover otros objetivos políticos, la mejora del acceso de las PYME a los contratos públicos y la lucha contra el favoritismo, la corrupción y los conflictos de intereses. La consulta pública finalizó el 18 de abril de 2011 y obtuvo un gran eco. Se recibieron en total 623 respuestas, procedentes de una gran variedad de grupos de partes interesadas, entre ellas autoridades centrales de los Estados miembros, compradores públicos de ámbito local y regional y sus asociaciones, empresas, asociaciones industriales, personalidades del mundo académico, organizaciones de la sociedad civil (incluidos los sindicatos) y ciudadanos particulares. El mayor número de respuestas procedió del Reino Unido, Alemania, Francia y, un poco por debajo, de Bélgica, Italia, los Países Bajos, Austria, Suecia, España y Dinamarca. Los resultados de la consulta se resumieron en un documento de síntesis[6] y se presentaron y debatieron en una conferencia pública celebrada el 30 de junio de 2011[7]. Resumen de las respuestas y forma en que se han tenido en cuenta La gran mayoría de las partes interesadas agradeció la iniciativa de la Comisión Europea de revisar la actual política de contratación. Entre los diferentes temas analizados en el Libro Verde, las partes interesadas hicieron especial hincapié en la necesidad de simplificar los procedimientos y hacerlos más flexibles. Todos los grupos de interesados también coincidieron en que las normas en materia de contratación por los operadores de servicios públicos seguían siendo pertinentes. Una clara mayoría de los que respondieron consideró que seguía siendo necesario contar con un conjunto específico de normas aplicables a los operadores de servicios públicos y que las diferentes normas aplicables a estos operadores reflejaban adecuadamente el carácter específico de la contratación de servicios públicos. En la misma línea, una clara mayoría estaba de acuerdo en que los criterios utilizados para la definición de entidades sujetas a las normas de los servicios públicos (actividades realizadas por las entidades en cuestión, su estatuto jurídico y, en el caso de las entidades privadas, la existencia de derechos especiales o exclusivos) siguen siendo adecuados y deben mantenerse. La mayoría de los consultados también coincidió en que la búsqueda de beneficios o los valores comerciales de las empresas privadas no pueden considerarse suficientes para garantizar una contratación objetiva y justa, si dichas empresas operan sobre la base de derechos especiales o exclusivos. En cuanto al uso estratégico de la contratación pública para lograr los objetivos sociales de la Estrategia Europa 2020, hubo diversidad de opiniones entre las partes interesadas. Muchas de ellas, en especial las empresas, manifestaron una reticencia general ante la idea de utilizar la contratación pública en apoyo de otros objetivos políticos. Otras, en concreto las organizaciones de la sociedad civil, se pronunciaron con fuerza a favor de ese uso estratégico y defendieron cambios de gran calado de los principios mismos de la política de contratación pública de la Unión Europea. · Obtención y utilización de asesoramiento técnico Además de la consulta del Libro Verde, la Comisión Europea realizó en 2010/2011 una evaluación exhaustiva del impacto y la eficacia de la legislación de la UE en materia de contratación, basándose en un amplio corpus de datos y en nuevas investigaciones independientes. Se evaluaron principalmente el coste y la eficacia de los procedimientos de contratación, cuestiones relacionadas con la contratación transfronteriza, el acceso de las PYME a los mercados de contratación y el uso estratégico de la contratación en Europa. Con respecto a la contratación de servicios públicos, la evaluación examinó si los sectores de servicios públicos están ahora más expuestos a la competencia que en el momento de la adopción del régimen de contratación. Las conclusiones de la evaluación revelaron que la actividad legislativa para liberalizar el acceso a los sectores de servicios públicos aún no se ha traducido en una presión competitiva eficaz y sostenida sobre los operadores tradicionales. En muchos de los sectores de servicios públicos, siguen observándose elevados niveles de concentración del mercado o una endeble competencia. La evaluación puso de manifiesto que las condiciones no han evolucionado hasta el punto de que pueda considerarse que la competencia es suficientemente fuerte en todo un sector para permitir su exclusión del ámbito de la Directiva sobre contratación en los sectores de servicios públicos. En general, la motivación de la Directiva sigue siendo aplicable, mientras que sería posible justificar excepciones específicas a la aplicación de las normas de contratación sobre la base de un profundo análisis caso por caso. · Evaluación de impacto La evaluación de impacto y su resumen ejecutivo ofrecen una visión general de las diferentes opciones de actuación para cada uno de los cinco grupos de problemas básicos (organización administrativa, ámbito de aplicación, procedimientos, contratación estratégica y acceso a los mercados de contratación). Sobre la base de un análisis de las ventajas e inconvenientes de las diferentes opciones, se determinó un conjunto de opciones preferidas que debería optimizar las sinergias entre las diferentes soluciones, propiciando ahorros al neutralizar un tipo de acción los costes relativos generados por otra (por ejemplo, un posible aumento de los requisitos procedimentales causado por las medidas de contratación estratégica podría neutralizarse parcialmente gracias a los ahorros que propiciaría una mejor concepción de los procedimientos de contratación). Estas opciones preferidas constituyen la base de la presente propuesta. El proyecto de informe de la evaluación de impacto fue examinado por el Comité de Evaluación de Impacto, que solicitó modificaciones referidas, en concreto, a la determinación de los elementos específicos del marco legislativo que debían tratarse, la descripción de las opciones consideradas, un análisis más detallado en términos de costes y beneficios de las principales medidas y la incorporación sistemática de las opiniones de las partes interesadas, tanto en la definición del problema como en el análisis de los impactos. Estas recomendaciones de mejora se integraron en el informe final. El dictamen del Comité de Evaluación de Impacto sobre el informe se publica junto con esta propuesta, así como el informe definitivo sobre la evaluación de impacto y su resumen. 3. ELEMENTOS JURÍDICOS DE LA PROPUESTA · Base jurídica La propuesta se basa en el artículo 53, apartado 1, el artículo 62 y el artículo 114 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). · Principio de subsidiariedad Se aplica el principio de subsidiariedad en la medida en que la propuesta no es competencia exclusiva de la UE. Los Estados miembros no pueden alcanzar suficientemente por sí mismos los objetivos de la propuesta por el motivo que se expone a continuación: La coordinación de los procedimientos de contratación que rebasan determinados umbrales ha resultado ser un instrumento importante para la realización del mercado interior en el ámbito de la adquisición por parte de los servicios públicos. Garantiza a los operadores económicos de todo el mercado interior un acceso equitativo y efectivo a los contratos. La experiencia de la aplicación de las Directivas 2004/17/CE y 2004/18/CE y las generaciones anteriores de Directivas sobre contratación pública ha mostrado que disponer de unos procedimientos de contratación a escala europea aporta a esta actividad transparencia y objetividad que reportan ahorros considerables y mejores resultados que benefician a los operadores de servicios públicos, sus clientes, y, en definitiva, al contribuyente europeo. Este objetivo no podría alcanzarse suficientemente mediante la actuación de los Estados miembros, cuyas consecuencias inevitables serían requisitos divergentes y posibles conflictos entre los regímenes procedimentales, lo que incrementaría la complejidad normativa y causaría obstáculos injustificados a las actividades transfronterizas. Por tanto, la propuesta cumple el principio de subsidiariedad. · Principio de proporcionalidad La propuesta cumple el principio de proporcionalidad, pues no excede de lo necesario para alcanzar el objetivo de asegurar el correcto funcionamiento del mercado interior mediante un conjunto de procedimientos de contratación coordinados a escala europea. Además, la propuesta se basa en un planteamiento de «caja de herramientas», que permite a cada Estado miembro una flexibilidad máxima para adaptar los procedimientos y herramientas a su situación específica. En comparación con las Directivas sobre contratación pública vigentes, la presente propuesta reducirá considerablemente la carga administrativa relacionada con el desarrollo del procedimiento, tanto para las entidades adjudicadoras como para los operadores económicos; la introducción de nuevos requisitos (por ejemplo, en el ámbito de la contratación estratégica), se compensará con la supresión de restricciones en otros ámbitos. · Instrumentos elegidos Puesto que la propuesta se basa en el artículo 53, apartado 1, el artículo 62 y el artículo 114 del TFUE, el uso de un reglamento para las disposiciones aplicables a la contratación de bienes y servicios no estaría permitido por el Tratado. En consecuencia, el instrumento propuesto es una directiva. Durante el proceso de evaluación de impacto se descartaron las opciones no legislativas por los motivos que se detallan en dicha evaluación. 4. IMPLICACIÓN PRESUPUESTARIA La propuesta no tiene repercusiones presupuestarias. 5. Información adicional · Derogación de disposiciones legales vigentes La adopción de la propuesta dará lugar a la derogación de legislación vigente (Directiva 2004/17/CE). · Cláusula de reexamen/revisión/expiración La propuesta contiene una cláusula de revisión relativa a los efectos económicos de los importes de los umbrales. · Medidas de transposición y documentos explicativos La propuesta se refiere a un ámbito en el que la legislación de la Unión tiene una finalidad de coordinación, con una repercusión significativa en un amplio conjunto de sectores jurídicos nacionales. Pese a dicha finalidad de coordinación, numerosas disposiciones constituyen una armonización completa y la propuesta incluye además un gran número de obligaciones jurídicas. Para que el conjunto del sistema sea operativo, los Estados miembros complementan las normas de la Unión con disposiciones nacionales adicionales. En este contexto, la Comisión ha señalado una serie de factores que hacen necesarias las explicaciones de los Estados miembros, tanto para la correcta comprensión de las medidas de transposición como para el funcionamiento del conjunto de las normas de contratación a nivel nacional: – las medidas de transposición y de aplicación se adoptan a diferentes niveles institucionales (nacional/federal, regional, local); – además de los diferentes estratos normativos, en muchos Estados miembros también se establecen normas en función del sector o del tipo de contratación de que se trate; – existen medidas administrativas, de carácter general o específico, que complementan el marco jurídico principal y, en algunos casos, se solapan con él. Solo los Estados miembros pueden explicar cómo las diferentes medidas incorporan las Directivas de la Unión en el sector de la contratación pública y cómo esas mismas medidas interactúan entre sí. Por esas razones, junto a las medidas de transposición y, en particular, las tablas de correspondencias, que constituyen una herramienta operativa para el análisis de las medidas nacionales, deben transmitirse documentos en los que se explique la relación entre las diversas partes de la presente Directiva y las partes correspondientes de las medidas nacionales de transposición. · Espacio Económico Europeo El acto propuesto es pertinente a efectos del Espacio Económico Europeo y, por consiguiente, debe hacerse extensivo al mismo. · Explicación detallada de la propuesta 1) Simplificación y flexibilización de los procedimientos de contratación La propuesta de Directiva prevé la simplificación y flexibilización del régimen procedimental establecido por las actuales Directivas sobre contratación pública. Con esta finalidad, contiene las siguientes medidas: Aclaración del ámbito de aplicación: El concepto básico de «contratación», que aparece también en el título de la propuesta de Directiva, se ha introducido por primera vez para delimitar mejor el ámbito de aplicación y la finalidad de la legislación sobre contratación y facilitar la aplicación de los umbrales. Se han revisado, a la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, las definiciones de algunas nociones clave que determinan el ámbito de aplicación de la Directiva (como organismo de Derecho público, contratos públicos de obras y de servicios, o contratos mixtos). Al mismo tiempo, se ha procurado que la propuesta dé continuidad al uso de nociones y conceptos desarrollados a lo largo de los años a través de la jurisprudencia del Tribunal y que son bien conocidos para los profesionales. A este respecto, cabe señalar que algunas pequeñas desviaciones respecto de la redacción o la presentación conocidas de las Directivas anteriores no implican necesariamente un cambio de fondo, sino que pueden deberse a una simplificación de los textos. La noción de derechos especiales o exclusivos es fundamental para la definición del ámbito de aplicación de la presente Directiva, puesto que las entidades que no son ni poderes adjudicadores ni empresas públicas a tenor de la presente Directiva están sujetas a sus disposiciones únicamente en la medida en que ejerzan una de las actividades cubiertas sobre la base de tales derechos. Procede, por tanto, aclarar que los derechos que se han concedido mediante un procedimiento en el que se ha asegurado una publicidad adecuada y sobre la base de criterios objetivos, en particular de conformidad con la legislación de la Unión, no constituyen derechos especiales o exclusivos a efectos de la presente Directiva. Se suprimirá la distinción tradicional entre los denominados servicios prioritarios y no prioritarios (servicios «A» y «B»). Los resultados de la evaluación han mostrado que ya no está justificado restringir la aplicación plena de la legislación sobre contratación a un grupo limitado de servicios. Sin embargo, ha quedado claro también que el régimen general de contratación no se adapta a los servicios sociales, que precisan de un conjunto de normas específico (véase infra). A la vista de los resultados de la evaluación, su ámbito de aplicación, en términos de sectores cubiertos, sigue siendo básicamente el mismo. No obstante, la contratación con fines de prospección de petróleo y gas se ha retirado del ámbito de aplicación, puesto que se ha observado que es un sector sometido a tal presión competitiva que la disciplina que aporta la Directiva ya no es necesaria. La situación competitiva en este sector de actividad ha sido examinada en el marco de cuatro distintas solicitudes de exención de conformidad con el artículo 30 en vigor[8]. En los cuatro casos, se consideró sistemáticamente que el mercado geográfico de referencia era de ámbito mundial, lo que es por lo demás conforme con prácticas bien consolidadas en casos de operaciones de concentración[9]. La conclusión en todos los casos es que el mercado de la prospección no está muy concentrado. Aparte de las empresas estatales, este mercado se caracteriza por la presencia de tres operadores privados internacionales, verticalmente integrados, denominados «macrooperadores» (BP, ExxonMobil y Shell), y de cierto número de las denominadas «grandes empresas»; la cuota de mercado individual, incluso en el caso de los macrooperadores, está muy por debajo del 1 %. Todo ello siempre se ha considerado indicio de una exposición directa a la competencia y el acceso al mercado también se ha liberalizado a través de las disposiciones de la Directiva sobre autorizaciones de prospección, exploración y producción de hidrocarburos[10]. Por lo tanto, conviene simplificar la situación jurídica y reducir la carga administrativa de todas las partes implicadas (entidades adjudicadoras, Estados miembros, Comisión Europea, Parlamento Europeo y Consejo), evitando la necesidad de adoptar decisiones con arreglo al artículo 30 con respecto a cada uno de los 23 Estados miembros restantes. Un planteamiento de caja de herramientas: Los sistemas de los Estados miembros podrán prever las tres formas básicas de procedimiento que ya existen en virtud de las Directivas vigentes: procedimientos abiertos y restringidos, y procedimientos negociados con convocatoria de licitación previa. Podrán, además, prever, como procedimiento estándar o con sujeción a determinadas condiciones, la asociación para la innovación, un nuevo tipo de procedimiento para la contratación innovadora (véase infra). Además, las entidades adjudicadoras tendrán a su disposición un conjunto de seis técnicas y herramientas de contratación específicas, concebidas para la contratación agregada y electrónica: acuerdos marco, sistemas dinámicos de adquisición, subastas electrónicas, catálogos electrónicos, centrales de compras y contratación conjunta. En comparación con la Directiva en vigor, estas herramientas se han mejorado y aclarado con el fin de facilitar la contratación electrónica. Promoción de la contratación electrónica: El uso de las comunicaciones electrónicas y el procesamiento electrónico de las transacciones por los compradores puede generar ahorros significativos y mejorar los resultados de la contratación, reduciendo a la vez despilfarros y errores. La propuesta tiene por objeto ayudar a los Estados miembros a realizar el cambio a la contratación electrónica que permita a los proveedores participar en los procedimientos de contratación en línea en todo el mercado interior. Para ello, la propuesta de Directiva establece la obligación de transmitir los anuncios en formato electrónico, poner la documentación de la contratación a disposición del público por medios electrónicos y adoptar una comunicación totalmente electrónica, en particular por lo que respecta a la presentación electrónica de ofertas o solicitudes, en todos los procedimientos de contratación en un período de transición de dos años. Asimismo, racionaliza y mejora los sistemas dinámicos de adquisición y los catálogos electrónicos, herramientas de contratación completamente electrónicas que se adaptan especialmente a la contratación muy agregada que llevan a cabo las centrales de compras. El instrumento de la contratación electrónica también permitirá a los poderes adjudicadores evitar, detectar y corregir los errores que se deben en general a una interpretación o comprensión incorrectas de las normas de contratación pública. Modernización de los procedimientos: La propuesta hace más flexibles y fáciles de utilizar determinados aspectos importantes de los procedimientos de contratación. Se han acortado los plazos para la participación y la presentación de ofertas, lo que permite una contratación más rápida y más racional. La distinción entre selección de los licitadores y adjudicación del contrato, que a menudo es una fuente de errores y equívocos, se ha flexibilizado, de tal manera que las entidades adjudicadoras pueden decidir qué secuencia resulta más práctica, examinando los criterios de adjudicación antes que los criterios de selección, y tener en cuenta la organización y la calidad del personal asignado a la ejecución del contrato como uno de los criterios de adjudicación. El procedimiento de exención de la adjudicación de contratos en mercados suficientemente competitivos (actuales «decisiones del artículo 30») se ha simplificado y racionalizado. Asimismo, se han revisado y clarificado una serie de exenciones, en particular las referidas a operaciones intragrupo y empresas conjuntas. La modificación de los contratos durante su período de vigencia se ha convertido en una cuestión cada vez más pertinente y problemática para los profesionales. Se incluye una disposición específica sobre la modificación de los contratos que incorpora las soluciones básicas desarrolladas por la jurisprudencia y que ofrece una solución pragmática para tratar las circunstancias imprevistas que exigen la adaptación de un contrato público durante su período de vigencia. 2) Utilización estratégica de la contratación pública en respuesta a nuevos desafíos La Directiva propuesta se basa en un planteamiento de capacitación consistente en proporcionar a las entidades adjudicadoras los instrumentos necesarios para contribuir a la realización de los objetivos estratégicos de Europa 2020, utilizando su poder adquisitivo para adquirir bienes y servicios que promuevan la innovación, el respeto del medio ambiente y la lucha contra el cambio climático, mejorando al mismo tiempo el empleo, la salud pública y las condiciones sociales. Coste del ciclo de vida: La propuesta ofrece a los compradores la posibilidad de basar sus decisiones de adjudicación en el coste del ciclo de vida de los productos, los servicios o las obras que se van a adquirir. El ciclo de vida abarca todas las etapas de la existencia de un producto, una obra o la prestación de un servicio, desde la adquisición de materias primas o la generación de recursos hasta la eliminación, el desmantelamiento o la finalización. Los costes que deben tenerse en cuenta no incluyen solo los gastos monetarios directos, sino también los costes medioambientales externos, si pueden cuantificarse en términos monetarios y verificarse. En los casos en que se haya elaborado un método común de la Unión Europea para el cálculo de los costes del ciclo de vida, se impone a las entidades adjudicadoras la obligación de utilizarlo. Proceso de producción: Las entidades adjudicadoras podrán hacer referencia a todos los factores directamente vinculados al proceso de producción en las especificaciones técnicas y en los criterios de adjudicación, siempre que se refieran a aspectos del proceso de producción que estén estrechamente relacionados con la producción de bienes o la prestación de servicios en cuestión. Se excluyen por tanto los requisitos no relacionados con el proceso de producción de los bienes, las obras o los servicios a que se refiera la contratación, como los requisitos generales de responsabilidad social corporativa que afectan a toda la actividad del contratista. Etiquetas: Las entidades adjudicadoras podrán exigir que las obras, los suministros o los servicios lleven etiquetas específicas que certifiquen determinadas características medioambientales, sociales o de otro tipo, siempre que acepten también etiquetas equivalentes. Esto se aplica, por ejemplo, a las etiquetas ecológicas europeas o plurinacionales o a las etiquetas que certifican que un producto se ha fabricado sin trabajo infantil. Estos regímenes de certificación deben referirse a características vinculadas al objeto del contrato y estar basados en información científica, establecida en un procedimiento abierto y transparente y accesible a todas las partes interesadas. Imposición de sanciones por infracciones de la legislación social, laboral o medioambiental obligatoria: Con arreglo a la propuesta de Directiva, una entidad adjudicadora podrá excluir del procedimiento a operadores económicos si detecta infracciones de las obligaciones establecidas por la legislación de la Unión en materia social, laboral o medioambiental o de las disposiciones internacionales de Derecho laboral. Además, cuando las entidades adjudicadoras constaten que una oferta es anormalmente baja debido a infracciones de la legislación de la Unión en materia social, laboral o medioambiental, estarán obligadas a rechazarla. Servicios sociales: La evaluación del impacto y la eficacia de la legislación sobre contratación pública de la UE ha puesto de manifiesto que los servicios sociales, de salud y de educación tienen características específicas que hacen que la aplicación de los procedimientos habituales para la adjudicación de contratos públicos de servicios resulte inadecuada en esos casos. Esos servicios se prestan normalmente en un contexto específico que varía mucho de un Estado miembro a otro, debido a la existencia de circunstancias administrativas, organizativas y culturales diferentes. Los servicios tienen, por naturaleza, una dimensión transfronteriza muy limitada. Por lo tanto, los Estados miembros deben disponer de amplias facultades discrecionales para organizar la elección de los proveedores de servicios. La propuesta lo tiene en cuenta y establece un régimen específico para los contratos destinados a adquirir esos servicios, con un umbral más elevado, de 1 000 000 EUR, imponiendo únicamente el respeto de principios básicos de transparencia e igualdad de trato. Un análisis cuantitativo del valor de los contratos para la prestación de este tipo de servicios, adjudicados a operadores económicos extranjeros, ha mostrado que los contratos por debajo de este valor no tienen, en general, interés transfronterizo en el contexto particular de la contratación en el sector de los servicios públicos. Innovación: La investigación y la innovación desempeñan un papel central en la Estrategia Europa 2020 para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador. Los compradores deben poder adquirir productos y servicios innovadores que promuevan el crecimiento futuro y mejoren la eficiencia y la calidad de los servicios públicos. Con este fin, la propuesta establece la asociación para la innovación, un nuevo procedimiento especial para el desarrollo y ulterior adquisición de productos, obras y servicios nuevos e innovadores, que, no obstante, deben suministrarse dentro de los niveles de prestaciones y de costes acordados. Además, la propuesta mejora y simplifica el procedimiento de diálogo competitivo y facilita la contratación conjunta transfronteriza, un instrumento importante para realizar adquisiciones innovadoras. 3) Mejora del acceso al mercado para las PYME y las empresas incipientes Las pequeñas y medianas empresas (PYME) tienen un enorme potencial de creación de empleo, crecimiento e innovación. Facilitarles el acceso a los mercados de contratación puede ayudarles a liberar este potencial, permitiendo al mismo tiempo a las entidades adjudicadoras ampliar su base de proveedores, lo cual redundará positivamente en un aumento de la competencia por los contratos públicos. Con el fin de mejorar el acceso de las PYME a los contratos públicos, la Comisión Europea publicó en 2008 el European Code of Best Practices facilitating access by SMEs to public procurement contracts[11]. La propuesta se basa en este trabajo y proporciona medidas concretas para eliminar los obstáculos que impiden a las PYME acceder al mercado. Simplificación de las obligaciones de información: Se prevé, por tanto, que las entidades adjudicadoras puedan aplicar los criterios de selección contemplados en la propuesta de Directiva sobre contratación pública y que, cuando lo hagan, estén obligadas a aplicar las disposiciones relativas, en particular, al límite máximo de los requisitos sobre volumen de negocios mínimo, así como las disposiciones sobre autocertificación. Mejor acceso a los acuerdos marco: Con arreglo a las Directivas vigentes, la duración de los acuerdos marco celebrados en los sectores de los servicios públicos es ilimitada, lo que puede significar el cierre del mercado. La propuesta limita la duración de estos acuerdos a cuatro años (salvo en circunstancias debidamente justificadas), mejorando así el acceso a oportunidades comerciales y aumentando la competencia, también en beneficio de las PYME. Pago directo a los subcontratistas: Los Estados miembros podrán disponer además que los subcontratistas tengan la posibilidad de solicitar que la entidad adjudicadora les pague directamente los suministros, las obras y los servicios proporcionados al contratista principal en el contexto de la ejecución del contrato. Esto ofrece a los subcontratistas, que a menudo son PYME, un medio eficaz para proteger su interés por cobrar. 4) Integridad de los procedimientos Los intereses financieros en juego y la estrecha interacción entre los sectores público y privado hacen de la contratación un ámbito expuesto a prácticas comerciales deshonestas, como conflictos de intereses, favoritismo y corrupción. La propuesta mejora las salvaguardias existentes contra tales riesgos y ofrece una protección suplementaria. Conflictos de intereses: La propuesta contiene una disposición específica sobre los conflictos de intereses, que se refiere a situaciones de conflicto de intereses existentes, potenciales o percibidas que afecten al personal del poder adjudicador o de los prestadores de servicios de contratación que interviene en el procedimiento y a miembros de la dirección del poder adjudicador que pueden influir en el resultado de un procedimiento de contratación aunque no participen en él oficialmente. Dadas las diferencias en los procesos de toma de decisiones de los poderes adjudicadores y las empresas, respectivamente, conviene limitar dichas disposiciones a la contratación realizada por los primeros. Conducta ilícita: La propuesta contiene una disposición específica contra comportamientos ilícitos de los candidatos y licitadores, como los intentos de influir indebidamente en el proceso de toma de decisiones o de llegar a acuerdos con otros participantes para manipular el resultado del procedimiento. Estas actividades ilícitas infringen los principios básicos del Derecho de la Unión Europea y pueden dar lugar a graves falseamientos de la competencia. Ventajas desleales: Las consultas del mercado son un instrumento que resulta útil a las entidades adjudicadoras para obtener información sobre la estructura y la capacidad de un mercado, al mismo tiempo que informan a los agentes del mercado sobre los proyectos y los requisitos de contratación de los compradores. Sin embargo, los contactos preliminares con los participantes en el mercado no deben dar lugar a ventajas desleales y falseamientos de la competencia. Así pues, la propuesta contiene una disposición específica de protección contra el trato de favor injustificado a participantes que hayan asesorado a la entidad adjudicadora o hayan participado en la preparación del procedimiento. 5) Gobernanza Organismos nacionales de supervisión: La evaluación ha puesto de manifiesto que no todos los Estados miembros controlan de forma coherente y sistemática la aplicación y el funcionamiento de las normas de contratación, lo que compromete la aplicación eficaz y uniforme de la legislación de la Unión Europea. La propuesta prevé, por tanto, que los Estados miembros designen a una única autoridad nacional encargada de la supervisión, la aplicación y el control de la legislación en materia de contratación. Solo un organismo único con tareas generales garantizará una visión de conjunto de las principales dificultades de aplicación, podrá proponer soluciones adecuadas para los problemas de carácter más estructural, y estará en condiciones de proporcionar información inmediata sobre el funcionamiento de la política y los posibles defectos de la legislación y las prácticas nacionales, contribuyendo así a encontrar con rapidez soluciones y a mejorar los procedimientos de contratación. Centros de conocimientos: En muchos casos, las entidades adjudicadoras no disponen internamente de los conocimientos especializados necesarios para tramitar proyectos de contratación complejos. Un apoyo profesional adecuado e independiente por parte de estructuras administrativas podría mejorar considerablemente los resultados de la contratación gracias a la ampliación de la base de conocimientos y la profesionalización de los compradores públicos y a la prestación de asistencia a las empresas, en particular las PYME. Por consiguiente, la propuesta obliga a los Estados miembros a crear estructuras de apoyo jurídico y económico que ofrezcan asesoramiento, orientación, formación y ayuda para preparar y llevar a cabo los procedimientos de contratación. Existen ya estructuras o mecanismos de apoyo a nivel nacional, aunque organizados de muy diversas maneras y aplicados a diferentes ámbitos de interés de las entidades y poderes adjudicadores. Así pues, los Estados miembros podrán utilizar esos mecanismos, aprovechar sus conocimientos técnicos y promover sus servicios como instrumento moderno y apropiado capaz de proporcionar a las entidades adjudicadoras y los operadores económicos el apoyo que precisan. Para reforzar la lucha contra la corrupción y el favoritismo, los poderes adjudicadores tendrán la obligación de transmitir el texto de los contratos celebrados al organismo de supervisión, que podrá así examinar estos contratos a fin de detectar pautas sospechosas, y de permitir a los interesados acceder a estos documentos, siempre que no resulten perjudicados intereses públicos o privados legítimos. Debido a problemas evidentes de protección de los intereses comerciales legítimos y para evitar el falseamiento de la competencia, esta obligación no debe ampliarse a las empresas (públicas o privadas) que operen en estos sectores. Por otra parte, debe evitarse la creación de una carga administrativa desproporcionada, por lo que la obligación de transmitir el texto completo de los contratos celebrados debe seguir quedando limitada a los contratos de un valor relativamente elevado. Los umbrales propuestos permitirían alcanzar un equilibrio adecuado entre el aumento de la carga administrativa y la garantía de una mayor transparencia: con un umbral de 1 000 000 EUR para los suministros y los servicios, y de 10 000 000 EUR, esta obligación se aplicaría al 10 – 20 % de toda la contratación publicada en el Diario Oficial. No se prevé que los requisitos relativos a los organismos de supervisión y los centros de conocimientos generen en conjunto una carga financiera adicional para los Estados miembros. Aunque la reorganización o el perfeccionamiento de las actividades de los mecanismos y estructuras existentes entrañará algunos costes, estos quedarán neutralizados por la reducción de los costes de los litigios (tanto para las entidades adjudicadoras como para las empresas) y los derivados de los retrasos en la adjudicación de los contratos, debido a la aplicación incorrecta de las normas de contratación pública o a la mala preparación de los procedimientos de contratación, así como de los costes que acarrean la fragmentación y la ineficiencia del asesoramiento que se ofrece actualmente a las entidades adjudicadoras. Cooperación administrativa: La propuesta prevé también una cooperación eficaz que permita a los organismos nacionales de supervisión compartir información y mejores prácticas, y cooperar a través del Sistema de Información del Mercado Interior (IMI). 2011/0439 (COD) Propuesta de DIRECTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO relativa a la contratación por entidades que operan en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales (Texto pertinente a efectos del EEE) EL PARLAMENTO EUROPEO Y EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA, Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, su artículo 53, apartado 1, su artículo 62 y su artículo 114, Vista la propuesta de la Comisión Europea, Previa transmisión del proyecto de acto legislativo a los parlamentos nacionales[12], Visto el dictamen del Comité Económico y Social Europeo[13], Visto el dictamen del Comité de las Regiones[14], De conformidad con el procedimiento legislativo ordinario, Considerando lo siguiente: (1) A la luz de los resultados de la evaluación relativa al impacto y la efectividad de la legislación sobre contratación pública de la UE («Evaluation on the Impact and Effectiveness of EU Public Procurement Legislation»)[15], parece adecuado mantener normas en materia de contratación por las entidades que operan en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales, puesto que las autoridades nacionales siguen pudiendo influir en el comportamiento de estas entidades, en particular mediante la participación en su capital y la representación en sus órganos de administración, gestión o supervisión. Otra razón para seguir regulando la contratación en esos sectores es el carácter cerrado de los mercados en que actúan, debido a la concesión por los Estados miembros de derechos especiales o exclusivos para el suministro, la puesta a disposición o la explotación de redes para la prestación del servicio de que se trate. (2) A fin de garantizar la apertura a la competencia de la contratación por entidades que operan en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales, es conveniente elaborar disposiciones de coordinación aplicables a los procedimientos para contratos por importes superiores a una determinada cantidad. Esta coordinación es necesaria para garantizar el efecto de los principios del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, la libre circulación de mercancías, la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios, así como los principios que se derivan de estos, como los de igualdad de trato, no discriminación, reconocimiento mutuo, proporcionalidad y transparencia. Esta coordinación, habida cuenta de la naturaleza de los sectores a los que afecta, y respetando la aplicación de estos principios, debe crear un marco para el desarrollo de prácticas comerciales leales y permitir la máxima flexibilidad. (3) En el caso de los procedimientos de contratación de un valor inferior a los umbrales que hacen necesaria la aplicación de las disposiciones sobre coordinación de la Unión, conviene recordar la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea conforme a la cual son aplicables las normas y principios del Tratado. (4) La contratación pública desempeña un papel clave en la Estrategia Europa 2020[16] como uno de los instrumentos basados en el mercado que deben utilizarse para conseguir un crecimiento inteligente, sostenible e integrador, garantizando al mismo tiempo un uso más eficiente de los fondos públicos. Con ese fin, deben revisarse y modernizarse las normas vigentes sobre contratación pública adoptadas de conformidad con la Directiva 2004/17/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre la coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de los servicios postales[17], y la Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios[18], a fin de incrementar la eficiencia del gasto público, facilitando en particular la participación de las pequeñas y medianas empresas en la contratación pública, y de permitir que los compradores utilicen mejor la contratación pública en apoyo de objetivos sociales comunes. Asimismo, es preciso aclarar determinadas nociones y conceptos básicos para garantizar una mayor seguridad jurídica e incorporar determinados aspectos de jurisprudencia reiterada conexa del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. (5) De conformidad con el artículo 11 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, las exigencias de la protección del medio ambiente deben integrarse en la definición y en la realización de las políticas y acciones de la Unión, en particular con objeto de fomentar un desarrollo sostenible. La presente Directiva precisa la manera en que las entidades adjudicadoras pueden contribuir a la protección del medio ambiente y al fomento del desarrollo sostenible, garantizando al mismo tiempo la posibilidad de obtener para sus contratos la mejor relación calidad-precio. (6) Es conveniente que el concepto de contratación o la definición de lo que constituye una contratación única sean lo más cercanos posible a los aplicados con arreglo a la Directiva […] del Parlamento Europeo y del Consejo, de […], relativa a la contratación pública[19], teniendo debidamente en cuenta las especificidades de los sectores a los que se aplica la presente Directiva. El concepto de contratación única abarca todos los suministros, obras y servicios necesarios para llevar a cabo un proyecto concreto, por ejemplo un proyecto de obras o un conjunto de obras, suministros o servicios. Algunos elementos indicativos de la existencia de un único proyecto pueden ser, por ejemplo, la planificación y concepción previas por la entidad adjudicadora, el hecho de que los diferentes elementos adquiridos cumplan una única función económica y técnica o de que estén lógicamente interrelacionados de algún otro modo y se lleven a cabo en un período de tiempo reducido. (7) Para garantizar una verdadera apertura del mercado y un justo equilibrio en la aplicación de las normas de contratación en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales es necesario que la determinación de las entidades cubiertas no se base en su régimen jurídico. Por tanto, hay que velar por que no se atente contra la igualdad de trato entre las entidades adjudicadoras del sector público y del sector privado. Asimismo, es necesario velar por que, de conformidad con el artículo 345 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, no se prejuzgue el régimen de la propiedad en los Estados miembros. (8) La noción de derechos especiales o exclusivos es fundamental para la definición del ámbito de aplicación de la presente Directiva, puesto que las entidades que no son ni poderes adjudicadores ni empresas públicas a tenor de la presente Directiva están sujetas a sus disposiciones únicamente en la medida en que ejerzan una de las actividades cubiertas sobre la base de tales derechos. Procede, por tanto, aclarar que los derechos que se hayan otorgado mediante un procedimiento basado en criterios objetivos, en particular con arreglo a la legislación de la Unión, y que hayan sido objeto de una publicidad adecuada no constituyen derechos especiales o exclusivos a efectos de la presente Directiva. Esta legislación debe incluir la Directiva 98/30/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de junio de 1998, sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural[20], la Directiva 96/92/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de diciembre de 1996, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad[21], la Directiva 97/67/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de diciembre de 1997, relativa a las normas comunes para el desarrollo del mercado interior de los servicios postales de la Comunidad y la mejora de la calidad del servicio[22], la Directiva 94/22/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de mayo de 1994, sobre las condiciones para la concesión y el ejercicio de las autorizaciones de prospección, exploración y producción de hidrocarburos[23], y el Reglamento (CE) n° 1370/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, sobre los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n° 1191/69 del Consejo y (CEE) n° 1107/70 del Consejo[24]. (9) Las entidades adjudicadoras que operan en el sector del agua potable podrán también tratar otras actividades relacionadas con el agua, como los proyectos de ingeniería hidráulica, irrigación, drenaje de tierras, o de evacuación y tratamiento de las aguas residuales. En tal caso, las entidades adjudicadoras deben poder aplicar los procedimientos de contratación previstos en la presente Directiva en lo que respecta a todas sus actividades relacionadas con el agua, con independencia de la parte del «ciclo del agua» de que se trate. No obstante, las normas de contratación del tipo de las propuestas para los contratos de suministro resultan inadecuadas para las compras de agua, habida cuenta de la necesidad de abastecerse en fuentes próximas al lugar de utilización. (10) Procede excluir la contratación con fines de prospección de petróleo y gas, puesto que se ha observado que es un sector sometido a tal presión competitiva que la disciplina que aportan las normas de contratación de la UE ya no es necesaria. (11) Los contratos pueden adjudicarse con la finalidad de satisfacer las necesidades de varias actividades, posiblemente sujetas a diferentes regímenes jurídicos. Debe aclararse que el régimen jurídico aplicable a un contrato único destinado a cubrir varias actividades debe estar sujeto a las normas aplicables a la actividad a la que se destine principalmente. La determinación de cuál es la actividad a la que el contrato se destina principalmente podrá basarse en el análisis de las necesidades a las que el contrato específico deberá responder y ser llevada a cabo por la entidad adjudicadora a fin de estimar el valor del contrato y de elaborar la documentación de la contratación. En determinados casos, como la adquisición de una sola pieza de un equipo para la realización de varias actividades respecto de las cuales no haya datos que permitan calcular qué proporción de uso corresponde a cada actividad, podría ser objetivamente imposible determinar la actividad a la que el contrato se destina principalmente. Deben indicarse las normas aplicables a dichos casos. (12) Aunque no conduzcan necesariamente a comportamientos corruptos, los conflictos de intereses reales, posibles o percibidos tienen un elevado potencial para influir indebidamente en las decisiones de contratación pública, con el efecto de falsear la competencia y poner en peligro la igualdad de trato de los licitadores. Por tanto, deben instaurarse mecanismos eficaces para prevenir, detectar y solucionar los conflictos de intereses. Dadas las diferencias en los procesos de toma de decisiones de los poderes adjudicadores y las empresas, respectivamente, conviene limitar dichas disposiciones a la contratación realizada por los primeros. (13) La conducta ilícita de los participantes en un procedimiento de contratación, como el intento de influir indebidamente en el proceso de toma de decisiones o de llegar a acuerdos con otros candidatos para manipular el resultado del procedimiento, puede dar lugar a infracciones de los principios básicos del Derecho de la Unión, así como a graves falseamientos de la competencia. Debe imponerse por tanto a los operadores económicos la obligación de presentar una declaración por su honor en la que declaren que no han llevado a cabo estas actividades ilícitas y se les debe excluir si se comprueba que esta declaración es falsa. (14) En virtud de la Decisión 94/800/CE del Consejo, de 22 de diciembre de 1994, relativa a la celebración en nombre de la Comunidad Europea, por lo que respecta a los temas de su competencia, de los acuerdos resultantes de las negociaciones multilaterales de la Ronda Uruguay (1986-1994)[25], se aprobó en particular el Acuerdo sobre Contratación Pública de la Organización Mundial del Comercio, en lo sucesivo denominado «el Acuerdo». El objetivo de este Acuerdo es establecer un marco multilateral de derechos y obligaciones equilibrados en materia de contratación pública, con miras a conseguir la liberalización y la expansión del comercio mundial. En relación con los contratos regulados por el Acuerdo, así como por otros acuerdos internacionales pertinentes por los que está obligada la Unión, las entidades adjudicadoras cumplen las obligaciones que les imponen esos acuerdos aplicando la presente Directiva a los operadores económicos de terceros países que sean signatarios de los mismos. (15) El Acuerdo se aplica a los contratos cuyo valor supera determinados umbrales, que se fijan en el Acuerdo y se expresan en derechos especiales de giro. Los umbrales establecidos por la presente Directiva deben adaptarse para garantizar que correspondan al equivalente en euros de los umbrales fijados en el Acuerdo. Conviene asimismo prever la revisión periódica de los umbrales expresados en euros a fin de ajustarlos, por medio de una operación puramente matemática, a las posibles variaciones del valor del euro en relación con el derecho especial de giro. Para evitar la multiplicación de umbrales, resulta apropiado, además, sin perjuicio de los compromisos internacionales de la Unión, seguir aplicando los mismos umbrales a todas las entidades adjudicadoras, con independencia del sector en el que operan. (16) Los resultados de la evaluación han puesto de manifiesto la necesidad de revisar la exclusión de determinados servicios de la aplicación plena de la presente Directiva. En consecuencia, la aplicación plena de la Directiva se amplía a una serie de servicios (como los de hostelería y los servicios jurídicos, que han registrado un porcentaje especialmente elevado de intercambios comerciales transfronterizos). (17) Otras categorías de servicios –en concreto los que se conocen como servicios a la persona, como ciertos servicios sociales, sanitarios y educativos– siguen teniendo, por su propia naturaleza, una dimensión transfronteriza limitada. Esos servicios se prestan en un contexto particular que varía mucho de un Estado miembro a otro, debido a las diferentes tradiciones culturales. Por consiguiente, debe establecerse un régimen específico para los contratos relativos a esos servicios, con un umbral más elevado, de 1 000 000 EUR. En el contexto particular de la contratación en esos sectores, los servicios a la persona de un valor inferior a este umbral no revisten normalmente interés para los proveedores de otros Estados miembros, a menos que haya indicios concretos de lo contrario, como en la financiación por la Unión de proyectos transfronterizos. Los contratos de servicios a la persona cuyo valor esté situado por encima de este umbral deben estar sujetos a normas de transparencia en toda la Unión. Teniendo en cuenta la importancia del contexto cultural y el carácter sensible de estos servicios, debe ofrecerse a los Estados miembros un amplio margen de maniobra para organizar la elección de los proveedores de los servicios del modo que consideren más oportuno. Los preceptos de la presente Directiva tienen en cuenta este imperativo al imponer solo la observancia de los principios fundamentales de transparencia e igualdad de trato y al asegurar que las entidades adjudicadoras puedan aplicar, para la elección de los proveedores de servicios, criterios de calidad específicos, como los establecidos en el Marco Europeo Voluntario de Calidad para los Servicios Sociales del Comité de Protección Social de la Unión Europea[26]. Los Estados miembros y las entidades adjudicadoras siguen teniendo libertad para prestar ellos mismos esos servicios u organizar los servicios sociales de manera que no sea necesario celebrar contratos públicos, por ejemplo mediante la simple financiación de estos servicios o la concesión de licencias o autorizaciones a todos los operadores económicos que cumplan las condiciones previamente fijadas por la entidad adjudicadora, sin límites ni cuotas, siempre que dicho sistema garantice una publicidad suficiente y se ajuste a los principios de transparencia y no discriminación. (18) Al ser sus destinatarios los Estados miembros, la presente Directiva no se aplica a la contratación realizada por las organizaciones internacionales en su nombre y por cuenta propia. Sin embargo, es preciso aclarar hasta qué punto la Directiva debe aplicarse a la contratación regulada por normas internacionales específicas. (19) Existe una considerable inseguridad jurídica en cuanto a la medida en que la cooperación entre los poderes públicos debe estar regulada por las normas de contratación pública. La jurisprudencia pertinente del Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha sido objeto de interpretaciones divergentes por los distintos Estados miembros e incluso los distintos poderes adjudicadores. Puesto que esta jurisprudencia sería igualmente aplicable a los poderes públicos cuando operen en los sectores regulados por la presente Directiva, conviene velar por que se apliquen las mismas normas tanto en la presente Directiva como en la Directiva […/…/UE][relativa a la contratación pública]. (20) Conviene excluir determinados contratos de servicios, suministro y obras, adjudicados a una empresa asociada cuya actividad principal sea facilitar servicios, suministros u obras al grupo al que pertenece y no comercializarlos en el mercado. Conviene asimismo excluir determinados contratos de servicios, suministro y obras, adjudicados por una entidad adjudicadora a una empresa conjunta constituida por varias entidades adjudicadoras, con el objeto de ejercer actividades incluidas en el ámbito de la presente Directiva y de la que dicha entidad forma parte. Es preciso no obstante evitar que esta exclusión ocasione falseamientos de la competencia que beneficien a las empresas, o empresas conjuntas, asociadas con las entidades adjudicadoras; es conveniente prever un conjunto adecuado de normas, en particular por lo que se refiere a los límites máximos dentro de los cuales las empresas pueden obtener una parte de su volumen de negocios del mercado y por encima de los cuales perderían la posibilidad de que se les adjudicasen contratos sin convocatoria de licitación, la composición de las empresas conjuntas y la estabilidad de las relaciones entre dichas empresas conjuntas y las entidades adjudicadoras que las integran. (21) Asimismo, resulta oportuno aclarar las relaciones entre las disposiciones relativas a la cooperación entre poderes públicos y las disposiciones relativas a la adjudicación de contratos a empresas asociadas o en el contexto de empresas conjuntas. (22) La presente Directiva no debe aplicarse a los contratos destinados a permitir el ejercicio de una actividad objeto de los artículos 5 a 11 ni a los concursos de proyectos organizados para el desarrollo de tal actividad, siempre que, en el Estado miembro en que se efectúe, dicha actividad se vea sometida directamente a la competencia en mercados cuyo acceso no esté limitado. Por consiguiente, conviene mantener el procedimiento, aplicable a todos los sectores regulados por la presente Directiva, que permitirá tomar en consideración los efectos de la apertura actual o futura a la competencia. Un procedimiento de este tipo debe ofrecer seguridad jurídica a las entidades afectadas y un proceso de toma de decisiones adecuado, que permita garantizar, en plazos breves, una aplicación uniforme del Derecho de la Unión en la materia. (23) La exposición directa a la competencia debe evaluarse con arreglo a criterios objetivos, tomando en consideración las características específicas del sector afectado. Sin embargo, esta evaluación se ve limitada por la brevedad de los plazos aplicables y por la necesidad de basarse en la información de que dispone la Comisión, procedente de las fuentes existentes u obtenida en el contexto de la aplicación del artículo 28, que no puede complementarse con métodos que requieren más tiempo, en particular consultas públicas de los operadores económicos afectados. La evaluación de la exposición directa a la competencia que puede efectuarse en el contexto de la presente Directiva debe entenderse, por tanto, sin perjuicio de la aplicación plena del Derecho de competencia. (24) Se considerará que la incorporación al Derecho interno y la aplicación de la legislación de la Unión apropiada para la apertura de un sector dado o de una parte del mismo constituyen presunción suficiente de libre acceso al mercado de que se trate. Dicha legislación apropiada debe reflejarse en un anexo que podrá actualizar la Comisión. Es conveniente que dicho anexo haga referencia a la Directiva 2009/73/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural y por la que se deroga la Directiva 2003/55/CE[27], a la Directiva 2009/72/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 2003/54/CE[28], y a la Directiva 94/22/CE. (25) La investigación y la innovación, incluidas la innovación ecológica y la innovación social, se encuentran entre los principales motores del crecimiento futuro y ocupan un lugar central de la Estrategia Europa 2020 para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador. Las entidades adjudicadoras deben hacer el mejor uso estratégico posible de la contratación pública para estimular la innovación. La adquisición de bienes y servicios innovadores desempeña un papel clave en la mejora de la eficiencia y la calidad de los servicios públicos, al mismo tiempo que responde a desafíos fundamentales para la sociedad. Contribuye a obtener la mejor relación calidad-precio, así como amplias ventajas económicas, medioambientales y sociales, al generar nuevas ideas, plasmarlas en productos y servicios innovadores y, de este modo, fomentar un crecimiento económico sostenible. La presente Directiva debe contribuir a facilitar la contratación de innovación y ayudar a los Estados miembros a realizar los objetivos de la iniciativa «Unión por la innovación». Debe preverse por consiguiente un procedimiento de contratación específico que permita a las entidades adjudicadoras establecer una asociación para la innovación a largo plazo, con vistas al desarrollo y ulterior adquisición de productos, servicios u obras nuevos e innovadores, siempre que estos se ajusten a un nivel acordado de prestaciones y de costes. La asociación debe estar estructurada de tal manera que genere el necesario «tirón comercial», incentivando el desarrollo de soluciones innovadoras sin cerrar el mercado. (26) En razón de sus efectos perjudiciales sobre la competencia, los procedimientos negociados sin convocatoria de licitación deben utilizarse únicamente en circunstancias muy excepcionales. Esta excepción debe limitarse a aquellos casos en que la publicación no sea posible, bien por razones de fuerza mayor, de acuerdo con la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, bien cuando esté claro desde el principio que la publicación no generaría más competencia, por ejemplo porque objetivamente solo haya un operador económico que pueda ejecutar el contrato. Únicamente las situaciones de exclusividad objetiva pueden justificar el recurso al procedimiento negociado sin convocatoria de licitación, siempre que la situación de exclusividad no haya sido creada por la propia entidad adjudicadora con vistas al futuro procedimiento de contratación y que no existan alternativas adecuadas, circunstancia que debe evaluarse rigurosamente. (27) Los medios de información y comunicación electrónicos pueden simplificar enormemente la publicación de los contratos y aumentar la eficiencia y la transparencia de los procedimientos de contratación. Deben convertirse en el método estándar de comunicación e intercambio de información en los procedimientos de contratación. La utilización de medios electrónicos también ahorra tiempo. Por ello, deben preverse reducciones de los plazos mínimos cuando se utilicen medios electrónicos, a condición, sin embargo, de que sean compatibles con las modalidades específicas de transmisión previstas a nivel de la Unión. Además, los medios electrónicos de información y comunicación, en particular las funciones adecuadas, pueden permitir a los poderes adjudicadores evitar, detectar y corregir los errores que se produzcan durante los procedimientos de contratación. (28) Está surgiendo en los mercados de contratación pública de la Unión una marcada tendencia a la agregación de la demanda por los compradores públicos, con el fin de obtener economías de escala, como la reducción de los precios y de los costes de transacción, y de mejorar y profesionalizar la gestión de la contratación. Ello puede hacerse concentrando las compras, bien por el número de entidades adjudicadoras participantes, bien por su volumen y valor a lo largo del tiempo. No obstante, la agregación y la centralización de las compras deben supervisarse cuidadosamente para evitar la excesiva concentración de poder adquisitivo y la colusión, y para preservar la transparencia y la competencia, así como las posibilidades de acceso al mercado de las pequeñas y medianas empresas. (29) Aunque los acuerdos marco pueden ser una técnica de contratación eficiente en toda Europa, es preciso reforzar la competencia, mejorando la transparencia de la contratación y el acceso a la misma, cuando se utilicen estos acuerdos. Es conveniente, por tanto, revisar las disposiciones aplicables a los mismos, en particular estableciendo «mini licitaciones» para la adjudicación de contratos específicos basados en un acuerdo y limitando su duración. (30) A tenor de la experiencia adquirida, es necesario también adaptar las normas que regulan los sistemas dinámicos de adquisición, a fin de que las entidades adjudicadoras puedan sacar el máximo provecho de las posibilidades que ofrece este instrumento. Es preciso simplificar los sistemas, en particular mediante su puesta en práctica en forma de procedimiento restringido, lo que haría innecesarias las ofertas indicativas, señaladas como uno de los aspectos más gravosos relacionados con esos sistemas. De este modo, todo operador económico que presente una solicitud de participación y cumpla los criterios de selección debe ser autorizado a participar en los procedimientos de contratación que se lleven a cabo a través del sistema dinámico de adquisición. Esta técnica permite a la entidad adjudicadora obtener una gama especialmente amplia de ofertas y garantizar así una utilización óptima de los fondos públicos mediante una amplia competencia. (31) Por otra parte, se están desarrollando constantemente nuevas técnicas electrónicas de compra, como los catálogos electrónicos. Contribuyen a incrementar la competencia y a racionalizar las compras públicas, en especial gracias al ahorro de tiempo y dinero. Deben establecerse, no obstante, algunas normas para garantizar que su utilización se realice respetando lo dispuesto en la presente Directiva, así como los principios de igualdad de trato, no discriminación y transparencia. En particular, cuando se haya vuelto a convocar una licitación basada en un acuerdo marco o cuando se utilice un sistema dinámico de adquisición y existan suficientes garantías respecto a la trazabilidad, la igualdad de trato y la previsibilidad, las entidades adjudicadoras deben estar autorizadas a generar ofertas relacionadas con compras específicas sobre la base de catálogos electrónicos enviados previamente. De acuerdo con las normas aplicables a los medios de comunicación electrónicos, las entidades adjudicadoras deben evitar obstáculos injustificados al acceso de los operadores económicos a los procedimientos de contratación en los que las ofertas deban presentarse en forma de catálogo electrónico y esté garantizado el respeto de los principios generales de no discriminación e igualdad de trato. (32) Las técnicas de centralización de adquisiciones se utilizan cada vez más en la mayoría de los Estados miembros. Las centrales de compras se encargan de efectuar adquisiciones o adjudicar contratos/acuerdos marco para otros poderes adjudicadores o entidades adjudicadoras. Al tratarse de la adquisición de grandes cantidades, estas técnicas contribuyen a ampliar la competencia y profesionalizar el sistema público de compras. Por lo tanto, conviene establecer una definición a escala de la Unión de las centrales de compras al servicio de las entidades adjudicadoras, que no impida que continúen formas menos institucionalizadas y sistemáticas de compras comunes o la práctica establecida de recurrir a proveedores de servicios para que preparen y gestionen los procedimientos de contratación en nombre y por cuenta de la entidad adjudicadora. Procede asimismo establecer unas normas de atribución de responsabilidad respecto del cumplimiento de las obligaciones previstas en la presente Directiva, también en relación con posibles vías de recurso, entre la central de compras y las entidades adjudicadoras que compren a la central de compras o a través de ella. En el caso de que esta última sea la única responsable del desarrollo de los procedimientos de contratación, debe ser también exclusiva y directamente responsable de su legalidad. En caso de que una entidad adjudicadora dirija determinadas partes del procedimiento, por ejemplo la convocatoria de una nueva licitación basada en un acuerdo marco o la adjudicación de contratos específicos basados en un sistema dinámico de adquisición, debe seguir siendo responsable de las etapas que realice. (33) Los medios de comunicación electrónicos resultan especialmente idóneos para apoyar prácticas y herramientas de compra centralizadas, ya que ofrecen la posibilidad de reutilizar y procesar datos automáticamente y minimizar los costes de información y transacción. Por lo tanto, como primera medida, debe obligarse a las centrales de compras a utilizar estos medios de comunicación electrónicos, facilitando al mismo tiempo la convergencia de prácticas en toda la Unión. A continuación, debe establecerse la obligación general de utilizar los medios de comunicación electrónicos en todos los procedimientos de contratación después de un período transitorio de dos años. (34) La adjudicación conjunta de contratos por las entidades adjudicadoras de diferentes Estados miembros tropieza actualmente con dificultades jurídicas específicas, con especial referencia a los conflictos entre las legislaciones nacionales. Pese a que la Directiva 2004/17/CE permitía implícitamente la contratación pública conjunta transfronteriza, en la práctica varios sistemas jurídicos nacionales la han hecho explícita o implícitamente insegura o imposible desde el punto de vista jurídico. Las entidades adjudicadoras de diferentes Estados miembros pueden estar interesadas en cooperar y adjudicar conjuntamente contratos para aprovechar al máximo las ventajas del mercado interior en términos de economías de escala y reparto de riesgos y beneficios, sobre todo en relación con proyectos innovadores que conllevan un riesgo mayor del que razonablemente puede asumir una única entidad adjudicadora. Por lo tanto, deben establecerse nuevas normas sobre contratación conjunta transfronteriza que designen la legislación aplicable, a fin de facilitar la cooperación entre las entidades adjudicadoras de todo el mercado único. Además, las entidades adjudicadoras de diferentes Estados miembros podrán crear entidades jurídicas comunes en virtud de la legislación nacional o de la Unión. Deben establecerse normas específicas para esta forma de contratación conjunta. (35) Las especificaciones técnicas elaboradas por los compradores deben permitir la apertura de la contratación pública a la competencia. Para ello, debe ser posible presentar ofertas que reflejen la diversidad de las soluciones técnicas, con el fin de obtener un grado de competencia suficiente. Por consiguiente, al redactar las especificaciones técnicas debe evitarse que estas limiten artificialmente la competencia mediante requisitos que favorezcan a un determinado operador económico, reproduciendo características clave de los suministros, servicios u obras que habitualmente ofrece dicho operador. Redactar las especificaciones técnicas en términos de requisitos de rendimiento y exigencias funcionales suele ser la mejor manera de alcanzar este objetivo y favorece la innovación. Cuando se haga referencia a una norma europea o, en su defecto, a una norma nacional, las ofertas basadas en otras soluciones equivalentes que cumplan los requisitos de las entidades adjudicadoras y sean equivalentes en cuanto a seguridad, deben ser consideradas por las entidades adjudicadoras. Para demostrar la equivalencia, se podrá exigir a los licitadores que aporten pruebas verificadas por terceros; no obstante, deben permitirse también otros medios de prueba adecuados, como un expediente técnico del fabricante, cuando el operador económico de que se trate no tenga acceso a dichos certificados o informes de pruebas, ni la posibilidad de obtenerlos en el plazo fijado. (36) Las entidades adjudicadoras que deseen adquirir obras, suministros o servicios con determinadas características medioambientales, sociales o de otro tipo deben poder remitirse a etiquetas concretas, como la etiqueta ecológica europea, etiquetas ecológicas (pluri)nacionales o cualquier otra, siempre que las exigencias de la etiqueta, como la descripción del producto y su presentación, incluidos los requisitos de empaquetado, estén vinculadas al objeto del contrato. Además, es esencial que esos requisitos se redacten y adopten con arreglo a criterios objetivamente verificables, utilizando un procedimiento en el que las partes interesadas, como los organismos gubernamentales, los consumidores, los fabricantes, los distribuidores y las organizaciones medioambientales, puedan participar, y que todas las partes interesadas puedan acceder a la etiqueta y disponer de ella. (37) Para todas las adquisiciones destinadas a ser utilizadas por personas, ya sea el público en general o el personal de la entidad adjudicadora, es preciso que las entidades adjudicadoras establezcan unas especificaciones técnicas para tener en cuenta los criterios de accesibilidad para las personas con discapacidad o el diseño para todos los usuarios, salvo en casos debidamente justificados. (38) Con el fin de favorecer la participación de las pequeñas y medianas empresas (PYME) en el mercado de la contratación, debe preverse expresamente que los contratos puedan dividirse en lotes, ya sean homogéneos o heterogéneos. Cuando los contratos estén divididos en lotes, las entidades adjudicadoras podrán limitar el número de lotes por los que un operador económico pueda licitar, por ejemplo con el fin de preservar la competencia o garantizar la seguridad del suministro; podrán limitar también el número de lotes que pueda adjudicarse a cada licitador. (39) En la medida en que sea compatible con la necesidad de garantizar el objetivo de unas buenas prácticas comerciales, permitiendo al mismo tiempo la máxima flexibilidad, conviene prever la aplicación de la Directiva [2004/18/CE] relativa a la contratación pública en lo que respecta a los requisitos relativos a la capacidad económica y financiera y las pruebas documentales. Se prevé, por tanto, que las entidades adjudicadoras puedan aplicar los criterios de selección contemplados en la Directiva [2004/18/CE] y que, cuando lo hagan, estén obligadas a aplicar las disposiciones relativas, en particular, al límite máximo de los requisitos sobre volumen de negocios mínimo, así como las disposiciones sobre autocertificación. (40) No deben adjudicarse contratos públicos a operadores económicos que hayan participado en una organización delictiva o que hayan sido declarados culpables de corrupción o fraude contra los intereses financieros de la Unión o de blanqueo de dinero. El impago de impuestos o cotizaciones a la seguridad social también debe ser sancionado con la exclusión obligatoria a nivel de la Unión. Dado que las entidades adjudicadoras que no son poderes adjudicadores podrían no tener acceso a pruebas irrefutables al respecto, es conveniente dejar la opción de aplicar o de no aplicar los criterios de exclusión enumerados en la Directiva [2004/18] a dichas entidades adjudicadoras. Por consiguiente, la obligación de aplicar el artículo 55, apartados 1 y 2, de la Directiva [2004/18] debe limitarse únicamente a las entidades adjudicadoras que sean poderes adjudicadores. Además, se debe dar a las entidades adjudicadoras la posibilidad de excluir a candidatos o licitadores por incumplimiento de las obligaciones medioambientales o sociales, entre ellas las normas sobre accesibilidad para las personas con discapacidad, u otras formas de falta profesional grave, como infracciones de las normas sobre competencia o de los derechos de propiedad intelectual e industrial. (41) Cuando las entidades adjudicadoras estén obligadas a aplicar u opten por aplicar los criterios de exclusión mencionados, deberían aplicar lo dispuesto en la Directiva [2004/18] en lo que respecta a la posibilidad de que los operadores económicos adopten medidas de cumplimiento encaminadas a reparar las consecuencias de los delitos o faltas y a prevenir eficazmente nuevos casos de conducta ilícita. (42) Las entidades adjudicadoras podrán exigir que se apliquen medidas o sistemas de gestión medioambiental durante la ejecución de un contrato. Los sistemas de gestión medioambiental, estén o no registrados con arreglo a instrumentos de la Unión, como el Reglamento (CE) nº 1221/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009, relativo a la participación voluntaria de organizaciones en un sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales (EMAS)[29], pueden demostrar que el operador económico tiene la capacidad técnica necesaria para ejecutar el contrato. Debe aceptarse como medio de prueba alternativo a los sistemas de gestión medioambientales registrados una descripción de las medidas aplicadas por el operador económico para garantizar el mismo nivel de protección del medio ambiente, cuando el operador económico no tenga acceso a tales sistemas de gestión medioambiental registrados ni la posibilidad de obtenerlos en el plazo fijado. (43) La adjudicación de los contratos debe basarse en criterios objetivos que garanticen el respeto de los principios de transparencia, no discriminación e igualdad de trato. Esos criterios deben garantizar la evaluación de las ofertas en condiciones de competencia efectiva, también cuando las entidades adjudicadoras requieran obras, suministros y servicios de alta calidad que respondan a sus necesidades de manera óptima. En consecuencia, debe admitirse que las entidades adjudicadoras adopten como criterios de adjudicación «la oferta económicamente más ventajosa» o «el coste más bajo», teniendo en cuenta que, en este último caso, tienen la posibilidad de fijar normas de calidad adecuadas utilizando especificaciones técnicas o condiciones de ejecución del contrato. (44) Cuando las entidades adjudicadoras opten por adjudicar el contrato a la oferta económicamente más ventajosa, deben establecer los criterios de adjudicación con arreglo a los cuales van a evaluar las ofertas, para determinar cuál de ellas presenta la mejor relación calidad/precio. La determinación de esos criterios depende del objeto del contrato, de modo que permitan evaluar el nivel de rendimiento de cada oferta respecto del objeto del contrato tal como se define en las especificaciones técnicas, así como evaluar la relación calidad/precio de cada oferta. Por otra parte, los criterios de adjudicación elegidos no deben conferir a la entidad adjudicadora una libertad de decisión ilimitada y deben garantizar la posibilidad de una competencia efectiva e ir acompañados de requisitos que permitan verificar de manera efectiva la información facilitada por los licitadores. (45) Es de capital importancia aprovechar plenamente las posibilidades que ofrece la contratación pública para alcanzar los objetivos de crecimiento sostenible de la Estrategia Europa 2020. Sin embargo, ante las importantes diferencias existentes entre los distintos sectores y mercados, no sería apropiado imponer a la contratación unos requisitos medioambientales, sociales y de innovación generales y obligatorios. El legislador de la Unión ha establecido ya unos requisitos de contratación obligatorios para la obtención de objetivos específicos en los sectores de los vehículos de transporte por carretera (Directiva 2009/33/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa a la promoción de vehículos de transporte por carretera limpios y energéticamente eficientes[30]) y los equipos ofimáticos (Reglamento (CE) nº 106/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de enero de 2008, relativo a un programa comunitario de etiquetado de la eficiencia energética para los equipos ofimáticos[31]). Por otro lado, la definición de métodos comunes para el cálculo de los costes del ciclo de vida ha progresado considerablemente. Parece oportuno, por tanto, continuar en esta línea y dejar que sea la legislación sectorial específica la que fije objetivos obligatorios en función de las políticas y las condiciones particulares imperantes en el sector de que se trate, y fomentar el desarrollo y la utilización de enfoques europeos para el cálculo del coste del ciclo de vida como refuerzo para el uso de la contratación pública en apoyo del crecimiento sostenible. (46) Estas medidas sectoriales específicas deben complementarse con una adaptación de las Directivas sobre contratación pública que capacite a las entidades adjudicadoras para promover, en sus estrategias de compra, los objetivos de la Estrategia Europa 2020. Por consiguiente, debe quedar claro que las entidades adjudicadoras podrán determinar cuál es la oferta económicamente más ventajosa y el coste más bajo mediante un planteamiento basado en el coste del ciclo de vida, a condición de que el método que se utilice se determine de forma objetiva y no discriminatoria y sea accesible para todos los interesados. El concepto de coste del ciclo de vida incluye todos los costes a lo largo del ciclo de vida de las obras, los suministros o los servicios, tanto los costes internos (como los de desarrollo, producción, uso, mantenimiento y eliminación al final de su vida útil) como los externos, siempre que puedan cuantificarse en términos monetarios y supervisarse. Deben elaborarse métodos comunes a nivel de la Unión para el cálculo de los costes del ciclo de vida correspondientes a categorías específicas de suministros o de servicios; la utilización de estos métodos, cuando se disponga de ellos, debe ser obligatoria. (47) Por otra parte, debe admitirse que las entidades adjudicadoras hagan referencia, en las especificaciones técnicas y en los criterios de adjudicación, a un proceso de producción específico, a un determinado modo de prestación de servicios o a un proceso concreto correspondiente a cualquier otra fase del ciclo de vida de un producto o servicio, a condición de que estén relacionados con el objeto del contrato. A fin de integrar mejor las consideraciones sociales en la contratación pública, puede autorizarse también a los compradores a incluir, en el criterio de adjudicación de la oferta económicamente más ventajosa, características relacionadas con las condiciones de trabajo de las personas que participen directamente en el proceso de producción o la prestación de que se trate. Esas características solo podrán tener como objetivo proteger la salud del personal participante en el proceso de producción o favorecer la integración social de las personas desfavorecidas o los miembros de grupos vulnerables entre las personas encargadas de ejecutar el contrato, incluida la accesibilidad de las personas con discapacidad. En cualquier caso, todo criterio de adjudicación que incluya esas características debe quedar limitado a las que tengan repercusiones inmediatas para el personal en su entorno de trabajo. Deberían aplicarse de conformidad con la Directiva 96/71/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 1996, sobre el desplazamiento de trabajadores efectuado en el marco de una prestación de servicios[32], y de una forma que no discrimine, directa o indirectamente, a los operadores económicos de otros Estados miembros o de terceros países que sean partes en el Acuerdo o en los Acuerdos de Libre Comercio en los que la Unión sea parte. (48) Por lo que respecta a los contratos de servicios y los contratos que impliquen la elaboración de proyectos de obras, las entidades adjudicadoras deben estar autorizadas también a utilizar como criterio de adjudicación la organización, la cualificación y la experiencia del personal encargado de ejecutar el contrato, ya que pueden afectar a la calidad de dicha ejecución y, en consecuencia, al valor económico de la oferta. (49) Las ofertas que resulten anormalmente bajas con relación a las obras, los suministros o los servicios podrían estar basadas en hipótesis o prácticas inadecuadas desde el punto de vista técnico, económico o jurídico. Para evitar posibles inconvenientes durante la ejecución del contrato, cuando los precios de una oferta sean muy inferiores a los solicitados por otros licitadores, debe obligarse a los poderes adjudicadores a pedir explicaciones sobre el precio fijado. Cuando el licitador no pueda ofrecer una explicación suficiente, la entidad adjudicadora debe estar facultada para rechazar la oferta. El rechazo debe ser obligatorio en los casos en que la entidad adjudicadora haya comprobado que el precio anormalmente bajo resulta del incumplimiento de la legislación obligatoria de la Unión en materia social, laboral o medioambiental o de disposiciones del Derecho laboral internacional. (50) Las condiciones de ejecución de un contrato serán compatibles con la presente Directiva siempre y cuando no sean directa o indirectamente discriminatorias, estén vinculadas al objeto del contrato y se señalen en el anuncio utilizado para convocar la licitación o en la documentación de la contratación. En particular, podrán tener por objeto favorecer la formación profesional en el lugar de trabajo, el empleo de personas que tengan especiales dificultades de inserción, combatir el paro o proteger el medio ambiente o el bienestar animal. Como ejemplo se pueden citar las obligaciones, aplicables durante la ejecución del contrato, de contratar a desempleados de larga duración o de organizar acciones de formación para los desempleados o los jóvenes, de respetar en lo sustancial los convenios fundamentales de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), incluso cuando dichos convenios no se hayan aplicado en el Derecho nacional, y de contratar un número de personas desfavorecidas superior al que exige la legislación nacional. (51) Las disposiciones legales y reglamentarias y los convenios colectivos, tanto nacionales como de la Unión, vigentes en materia de condiciones de trabajo y de seguridad en el trabajo, se aplicarán durante la ejecución de un contrato, siempre que dichas normas, así como su aplicación, se ajusten al Derecho de la Unión. Para las situaciones transfronterizas, en las que los trabajadores de un Estado miembro prestan sus servicios en otro Estado miembro para la ejecución de un contrato, la Directiva 96/71/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 1996, sobre el desplazamiento de trabajadores efectuado en el marco de una prestación de servicios[33], enuncia las condiciones mínimas que han de respetarse en el país de acogida en relación con dichos trabajadores desplazados. Si el Derecho nacional contiene disposiciones a tal efecto, el incumplimiento de dichas obligaciones se podrá considerar una falta grave del operador económico, pudiendo acarrearle su exclusión del procedimiento de adjudicación de un contrato público. (52) El Reglamento (CEE, Euratom) n° 1182/71 del Consejo, de 3 de junio de 1971, por el que se determinan las normas aplicables a los plazos, fechas y términos[34], es de aplicación al cálculo de los plazos contemplados en la presente Directiva. (53) Es preciso aclarar las condiciones en las que la modificación de un contrato durante su ejecución exige un nuevo procedimiento de contratación, teniendo en cuenta la jurisprudencia pertinente del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Es obligatorio un nuevo procedimiento de contratación cuando se introducen en el contrato inicial cambios fundamentales, en particular referidos al ámbito de aplicación y al contenido de los derechos y obligaciones mutuos de las partes, incluida la distribución de los derechos de propiedad intelectual e industrial. Tales cambios demuestran la intención de las partes de renegociar condiciones esenciales de dicho contrato. En concreto, así sucede si las condiciones modificadas habrían influido en el resultado del procedimiento, en caso de que hubieran formado parte del procedimiento inicial. (54) Las entidades adjudicadoras pueden tener que hacer frente a circunstancias externas imposibles de prever cuando se adjudicó el contrato. En este caso, hace falta cierto grado de flexibilidad para adaptar el contrato a esas circunstancias, sin necesidad de un nuevo procedimiento de contratación. El concepto de circunstancias imprevisibles hace referencia a aquellas circunstancias que no podrían haberse previsto aunque la entidad adjudicadora hubiera preparado con razonable diligencia la adjudicación inicial, teniendo en cuenta los medios a su disposición, la naturaleza y las características del proyecto concreto, las buenas prácticas en el ámbito de que se trate y la necesidad de garantizar una relación adecuada entre los recursos empleados en la preparación de la adjudicación y su valor previsible. Sin embargo, no puede aplicarse en los casos en que una modificación tiene como resultado una alteración de la naturaleza de la contratación global, por ejemplo si se sustituyen las obras, los suministros o los servicios que se van a adquirir por otros diferentes o se modifica de manera fundamental el tipo de contratación, ya que, en una situación así, cabe suponer una hipotética influencia en el resultado. (55) De acuerdo con los principios de igualdad de trato y de transparencia, el adjudicatario no debe ser sustituido por otro operador económico sin la convocatoria de una nueva licitación. No obstante, el adjudicatario que ejecute el contrato podría experimentar ciertos cambios estructurales, como reorganizaciones puramente internas, concentraciones y adquisiciones o declaración de insolvencia, durante la ejecución del contrato. Estos cambios estructurales no deben exigir automáticamente nuevos procedimientos de contratación para todos los contratos ejecutados por dicha empresa. (56) En cada contrato, las entidades adjudicadoras deben tener la posibilidad de prever modificaciones por medio de cláusulas de revisión, aunque tales cláusulas no deben darles una discrecionalidad ilimitada. Así pues, la Directiva debe establecer en qué medida pueden preverse modificaciones en el contrato inicial. (57) La evaluación ha puesto de manifiesto que los Estados miembros no supervisan de manera coherente y sistemática la aplicación y el funcionamiento de las normas de contratación pública. Esto tiene una repercusión negativa en la correcta aplicación de las disposiciones derivadas de esas Directivas, lo cual es una fuente importante de costes y de inseguridad. Varios Estados miembros han designado a un organismo central nacional que se ocupa de las cuestiones relacionadas con la contratación pública, pero las tareas encomendadas a dichos organismos varían considerablemente en los distintos Estados miembros. Unos mecanismos de seguimiento y control más claros, coherentes y fiables permitirían que se conociera mejor el funcionamiento de las normas de contratación, aumentarían la seguridad jurídica para las empresas y las entidades adjudicadoras y contribuirían a establecer unas condiciones de competencia equitativas. Además, podrían servir para detectar y resolver rápidamente problemas, incluidas deficiencias estructurales, en particular en relación con proyectos cofinanciados por la Unión. En concreto, se observa una necesidad muy marcada de coordinar esos mecanismos a fin de garantizar la aplicación, el control y la supervisión coherentes de las políticas de contratación pública, así como la evaluación sistemática de los resultados de la política de contratación en toda la Unión. (58) Los Estados miembros deben designar a una única autoridad nacional responsable de la supervisión, la ejecución y el control de la contratación pública. Este organismo central debe disponer de información fiable y oportuna, especialmente sobre los diferentes problemas que afecten a la aplicación de la legislación sobre contratación pública. Debe ser capaz de proporcionar una respuesta inmediata sobre el funcionamiento de las políticas, las posibles debilidades de la legislación y las prácticas nacionales y de contribuir a encontrar soluciones con rapidez. A fin de luchar eficazmente contra la corrupción y el fraude, este organismo central y el público en general deberían tener también la posibilidad de examinar los textos de los contratos celebrados. Los contratos de valor elevado deben transmitirse, por tanto, a este organismo, con la posibilidad de que las personas interesadas accedan a estos documentos, siempre que no resulten perjudicados intereses públicos o privados legítimos. (59) Es posible que no todas las entidades adjudicadoras posean internamente los conocimientos especializados necesarios para tramitar contratos complejos desde el punto de vista económico o técnico. En tales circunstancias, un apoyo profesional adecuado sería un complemento eficaz para las actividades de seguimiento y control. Por una parte, este objetivo puede lograrse mediante herramientas de intercambio de conocimientos (centros de conocimientos) que ofrezcan asistencia técnica a las entidades adjudicadoras; por otra, a las empresas, y en particular a las PYME, les beneficiaría tener asistencia administrativa, sobre todo cuando participan en procedimientos de contratación de ámbito transfronterizo. (60) Existen ya a nivel nacional estructuras o mecanismos de seguimiento, supervisión y apoyo, que obviamente pueden utilizarse para llevar a cabo el seguimiento, la aplicación y el control de la contratación pública y facilitar el apoyo necesario a las entidades adjudicadoras y los operadores económicos. (61) Es necesaria una cooperación eficaz para que el asesoramiento y las prácticas en cada Estado miembro y en toda la Unión sean coherentes. Los organismos designados para las tareas de seguimiento, aplicación, control y asistencia técnica deben ser capaces de compartir información y cooperar; en el mismo contexto, la autoridad nacional designada por cada Estado miembro debe actuar como punto de contacto preferente con los servicios de la Comisión para la recogida de datos, el intercambio de información y la supervisión de la aplicación de la legislación sobre contratación pública de la Unión. (62) Para adaptarse a la rápida evolución técnica, económica y reglamentaria, deben delegarse en la Comisión los poderes para adoptar actos con arreglo al artículo 290 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, en relación con una serie de elementos no esenciales de la presente la Directiva. Puesto que es necesario cumplir los acuerdos internacionales, deben otorgarse a la Comisión poderes para modificar los procedimientos técnicos relativos a los métodos de cálculo de los umbrales, así como para revisar periódicamente los propios umbrales; las referencias a la nomenclatura CPV pueden ser objeto de cambios normativos a nivel de la UE que deben reflejarse en el texto de la presente Directiva; las modalidades y características técnicas de los dispositivos de recepción electrónica deben mantenerse actualizadas en función de la evolución tecnológica y las necesidades administrativas; es necesario también otorgar a la Comisión poderes para hacer obligatorias dete