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Bruselas, 13.11.2008

COM(2008) 769 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES

sobre la Directiva 2004/67/CE, de 26 de abril de 2004, relativa a unas medidas para garantizar la seguridad del suministro de gas natural

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES

sobre la Directiva 2004/67/CE, de 26 de abril de 2004, relativa a unas medidas para garantizar la seguridad del suministro de gas natural (Texto pertinente a efectos del EEE)

ÍNDICE

1. Introducción 3

2. La noción de seguridad del suministro de gas 3

3. Evaluación de la aplicación de la Directiva 2004/67/CE 4

3.1. Ámbito de aplicación 5

3.2. Normas de seguridad del suministro 5

3.3. Funciones y responsabilidades de los agentes del mercado 6

3.4. Definición de interrupción grave del suministro 6

3.5. Mecanismo comunitario 6

3.6. El Grupo de Coordinación del Gas 7

3.7. Transparencia y comunicación de información 8

3.8. Instrumentos para la seguridad del suministro de gas y medidas nacionales de emergencia 8

4. Opciones para el futuro 9

4.1. Ámbito y mejor aplicación de las normas de seguridad del suministro a nivel nacional 9

4.2. Mecanismo comunitario y solidaridad 10

4.2.1. Nivel regional frente a nivel comunitario 10

4.2.2. Redefinición de las medidas comunitarias 10

4.3. Transparencia 11

4.4. Margen de seguridad del suministro 11

4.5. Almacenamiento estratégico 12

5. Conclusiones 12

ANEXO 1: Comparación entre los Estados miembros 14

INTRODUCCIÓN

El gas natural es actualmente el segundo combustible por orden de importancia en la combinación de fuentes de energía de la UE, con aproximadamente un cuarto del consumo interior bruto de la Comunidad. Se utiliza ampliamente en diversos sectores, como la producción de electricidad, la calefacción urbana, las viviendas y la industria. El objetivo de la presente Comunicación es examinar y debatir propuestas sobre cómo puede enfocar la UE de forma más eficaz la cuestión de la seguridad del suministro de gas en la actualidad y en el futuro, y qué elementos de la actual política comunitaria sobre seguridad del suministro de gas deben desarrollarse más.

La seguridad del suministro, uno de los tres pilares de la política energética europea definida por el Consejo Europeo en marzo de 2007, tiene cada vez más la consideración de bien público que merece una atención más profunda por parte de la Unión Europea. La interdependencia entre los suministradores exteriores y los consumidores comunitarios, y la integración de los mercados nacionales en un único mercado europeo son características que deben tomarse plenamente en cuenta para evaluar la situación actual del suministro de gas de la Unión Europea y las medidas que deben aplicarse en caso de interrupción del mismo.

El mercado interior del gas está en fase de desarrollo. Es objeto de la Directiva 2003/55/CE[1] y del Reglamento (CE) nº 1775/2005[2], sometidos a revisión con la propuesta presentada en septiembre de 2007, con la que constituyen el llamado tercer paquete sobre los mercados interiores de la electricidad y del gas[3]. Para reforzar el marco reglamentario en relación con la seguridad del suministro de gas, se adoptó la Directiva 2004/67/CE[4] relativa a unas medidas para garantizar la seguridad del suministro de gas natural. Como se indica en el artículo 6, apartado 3, la Comisión debe informar al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la aplicación y la eficacia de la Directiva. Esta se ha aplicado y todos los Estados miembros pertinentes[5] han notificado a la Comisión sus medidas de transposición.

LA NOCIÓN DE SEGURIDAD DEL SUMINISTRO DE GAS

No es fácil definir la seguridad del suministro de gas. Lo más frecuente es que por esta se entienda la disponibilidad de gas para los usuarios a precios abordables. En cualquier caso, es necesario distinguir entre seguridad del suministro de gas a largo plazo y a corto plazo , ya que son diferentes los riesgos, las formas de evitar problemas de suministro y los posibles instrumentos de atenuación.

La seguridad del suministro de gas a largo plazo depende sobre todo de los siguientes factores:

- la gestión de la demanda (estrategia 20-20-20[6]);

- la evolución de la producción interior de la UE, que podría explorarse más o quizá fomentarse, dadas las nuevas tecnologías y los precios elevados;

- una eficaz política energética exterior de la UE: actualmente, el 58 % del gas consumido se produce dentro del EEE, y el 42 % se importa de fuera del mismo; sin embargo, la importación desde terceros países es mucho más elevada en el caso de los «nuevos Estados miembros»[7] (63 %) que en el de los «antiguos Estados miembros» (39 %). Así pues, es fundamental una buena cooperación con los países productores y de tránsito actuales, junto con el desarrollo de nuevas fuentes y nuevas rutas, y la elaboración y aplicación de estrategias que influyan en la evolución del equilibrio entre oferta y demanda en el mercado mundial del gas;

- la promoción de la inversión en infraestructuras para aproximar la oferta y la demanda, tanto dentro de la UE como entre esta y los suministradores exteriores, y

- la realización de un mercado interior del gas de la UE que funcione bien.

Es necesario completar el mercado interior del gas. La competencia entre el gas y otros combustibles no debe alterarse por la concesión de subvenciones, la reglamentación de precios o la fijación de precios anticompetitivos, que modifiquen su grado de participación en la combinación de combustibles. Un mercado interior que funcione bien debe mejorar el acceso a las infraestructuras, dar señales adecuadas de precios para las inversiones en nuevas infraestructuras y mejorar el atractivo del mercado comunitario del gas para los proveedores, reforzando así la seguridad del suministro.

La presente Comunicación se centra en primer lugar en la seguridad del suministro a corto plazo.

La seguridad del suministro a corto plazo y la solidaridad entre los Estados miembros tienen actualmente una elevada prioridad en lo relativo a los mercados del gas. En un mercado interior que funcione bien, las señales adecuadas de precios provocan el acoplamiento de la oferta y la demanda, y hacen que el gas se dirija a donde se valore más. Sin embargo, es posible que el mercado siga presentando deficiencias y actualmente no existe ningún plan comunitario de emergencia definido para resolver situaciones de escasez o interrupción del suministro a corto plazo a un nivel a partir del cual sean insuficientes los mecanismos de mercado y las medidas de emergencia nacionales o de la industria del gas. Un plan de emergencia predefinido a nivel regional o comunitario sería, en caso de amenaza grave al suministro de gas de la UE, más eficaz y rápido que el actual proceso de toma de decisiones puntuales.

EVALUACIÓN DE LA APLICACIÓN DE LA DIRECTIVA 2004/67/CE

Los Estados miembros se encuentran en posiciones de partida muy diferentes en cuanto a la seguridad de su suministro de gas, que depende de los siguientes factores: disponibilidad de la producción local, situación geográfica, posibilidades geológicas de instalaciones de almacenamiento, evolución histórica de los distintos mercados de gas, diferentes niveles de interconexiones existentes y diferentes usos del gas, lo que determina su grado de sustituibilidad (calefacción doméstica o generación de electricidad). La Directiva ha tenido en cuenta estas diferencias, dejando margen para que los distintos Estados miembros adapten las normas y las medidas a sus propias especificidades.

La Comisión ha evaluado[8] cómo se ha aplicado la Directiva en cada Estado miembro. La presente Comunicación resume las observaciones más importantes.

Ámbito de aplicación

La Directiva impone a los Estados miembros la obligación de asegurarse «de que el suministro de los clientes domésticos dentro de sus territorios respectivos esté adecuadamente protegido» en caso de interrupción parcial del suministro y de condiciones meteorológicas invernales extremas. La Directiva permite que el ámbito se amplíe a las pequeñas y medianas empresas y a los clientes que no tienen posibilidad de sustituir el gas por otro combustible. Así pues, esta definición no tiene en cuenta el aspecto del precio y tampoco precisa más el significado de «adecuadamente». Son ocho los Estados miembros que han ampliado el ámbito de la protección más allá de los clientes domésticos.

Es necesario examinar más a fondo si existen medidas alternativas de seguridad del suministro (como obligación de cambio de combustible, almacenamiento obligatorio de combustibles alternativos o capacidad «en exceso» de generación de electricidad sin recurrir al gas) en los países en que es predominante la producción de electricidad a partir de gas y los generadores eléctricos no están cubiertos por medidas nacionales de seguridad del suministro de gas (Luxemburgo – 75 %, Países Bajos – 60 %, Italia – 52 % o Irlanda – 51 %).

El ámbito de los consumidores protegidos se define de forma diferente en los distintos Estados miembros, lo que constituye una incoherencia significativa en la aplicación de la Directiva. No está demostrado si esta incoherencia implica una carga diferente sobre los agentes del mercado de los distintos Estados miembros y, por tanto, un falseamiento de la competencia, ni si las normas establecidas por separado proporcionan en todos los Estados miembros unos niveles similares de seguridad general del suministro.

Normas de seguridad del suministro

La Directiva define los casos en que los mecanismos normales de mercado no serían apropiados y los Estados miembros tendrían que poder garantizar adecuadamente el suministro de gas, al menos para los clientes domésticos, de la forma siguiente:

a) una interrupción parcial de los suministros nacionales de gas (el nivel y la duración tienen que ser determinados por los Estados miembros teniendo en cuenta sus circunstancias propias),

b) condiciones invernales extremas : demanda punta en un invierno extremadamente frío (nivel y duración determinados por el Estado miembro) y consumo en todo un invierno extremadamente frío (1 de cada 20).

La norma de seguridad del suministro es la expresión del nivel al que cada uno de los Estados miembros ha de poder cubrir por sus propios medios (medidas nacionales y de la industria del gas) la demanda de gas de los clientes definidos, y se deriva de la definición de los casos que se recoge más arriba. La trasposición en los distintos Estados miembros ha llevado a una situación general muy heterogénea, y en cinco países[9] no se han definido los casos.

Las definiciones nacionales de interrupción parcial , concepto que no se aclara más en la Directiva, varían desde alrededor del 10 % del consumo medio del gas (Eslovenia) hasta alrededor del 30 % (Eslovaquia), con duraciones que oscilan entre las 48 horas (Bulgaria) y los 6 meses (Francia).

Las medidas para mitigar la interrupción definida deben establecerse en consecuencia de lo anterior. Es necesario efectuar un análisis más profundo para evaluar si las normas definidas de seguridad del suministro pueden cumplirse con los instrumentos aplicados por el Estado miembro correspondiente.

En cuanto a la norma relativa a la demanda punta invernal y a la demanda de todo un invierno duro , la Directiva no establece más precisiones. Su definición (intensidad y duración) y aplicación difieren según los Estados miembros, y la definición más utilizada es la de 1 de cada 20 o 1 de cada 50[10].

Por otra parte, mientras que algunos países han realizado una evaluación muy a fondo de su situación en cuanto al suministro de gas y la eficacia de sus instrumentos de mitigación, incluida su comprobación efectuando ejercicios de simulación de crisis (por ejemplo, Austria, Francia, Reino Unido), otros países no lo han hecho.

Funciones y responsabilidades de los agentes del mercado

Hay diferencias sustanciales en la definición de las funciones y responsabilidades de los agentes del mercado en cuanto a la seguridad del suministro de gas. En general, la responsabilidad de la seguridad del suministro se asigna a diferentes agentes del mercado, mientras que en dos Estados miembros se han establecido responsabilidades conjuntas. La supervisión de la seguridad del suministro corresponde en seis Estados miembros al Ministerio, en cuatro Estados miembros al organismo regulador, y en el resto a los operadores de la red de transporte. Es necesario seguir examinando la cuestión para determinar si estas diferencias dificultan la cooperación internacional en situaciones críticas. El tercer paquete sobre el mercado interior de la energía ha introducido la cooperación de los operadores de la red de transporte. Sin embargo, esto se refiere solo a la planificación del desarrollo de la red, que es importante para la seguridad del suministro a largo plazo, pero no específicamente a la cooperación relativa a la seguridad del suministro a corto plazo.

Definición de interrupción grave del suministro

La Directiva define actualmente la interrupción grave del suministro como la pérdida (o el riesgo de pérdida) del 20 % de las importaciones de gas a la Comunidad Europea desde terceros países durante al menos ocho semanas. El Grupo de Coordinación del Gas ha llegado a la conclusión de que este indicador es muy elevado y que algunas situaciones de escasez que no lleguen a este nivel podrían exigir, sin embargo, una respuesta comunitaria. Con el aumento de la dependencia de las importaciones, cada vez es más improbable que se alcance este indicador antes de que sea necesaria una acción comunitaria.

Por otra parte, el indicador de interrupción grave del suministro que recoge la Directiva no es, en realidad, una condición previa para que la Comunidad tome medidas. Cualquier Estado miembro puede pedir a la Comisión que active el mecanismo comunitario si considera que la situación de escasez de su suministro de gas no puede gestionarse adecuadamente a nivel nacional, incluso aunque esta escasez no alcance el nivel de interrupción grave.

Mecanismo comunitario

La Directiva establece un planteamiento en tres fases:

En primer lugar, la industria del gas toma medidas para resolver una situación de escasez de suministro.

Como segunda fase, se activan las medidas nacionales de los Estados miembros .

Si las medidas tomadas en las dos primeras fases no son suficientes para resolver la situación de escasez o de interrupción del suministro, «la Comisión convocará […], a petición de un Estado miembro o por propia iniciativa, al Grupo [de Coordinación del Gas] ». «El Grupo estudiará las medidas adoptadas en el plano nacional para hacer frente a la interrupción de suministro, y, si procede, ayudará a los Estados miembros a coordinarlas. […] Cuando las medidas nacionales […] resulten insuficientes para hacer frente a los efectos de [una situación de escasez o interrupción del suministro], la Comisión podrá, en consulta con el Grupo, dar orientaciones a los Estados miembros en relación con otras medidas ulteriores con objeto de asistir a los Estados miembros a los que afecte particularmente la interrupción grave del suministro» o «la Comisión podrá presentar una propuesta al Consejo relativa a las nuevas medidas necesarias».

Hasta el momento, el caso más grave de escasez del suministro de gas se dio en enero de 2006, afectó a aproximadamente la décima parte de los suministros comunitarios procedentes de terceros países y duró 36 horas. Esta situación de emergencia pudo gestionarse al final con medidas nacionales. Sin embargo, sentó las bases para la primera reunión del Grupo de Coordinación del Gas, convocada a iniciativa de la Comisión. Para cuando se reunió el Grupo, ya se había restablecido el pleno suministro. Todos los demás casos de escasez de suministro se han resuelto con éxito mediante medidas nacionales o de la industria del gas. Hasta hoy, ninguno de los Estados miembros ha pedido a la Comisión asistencia de la Comunidad.

No obstante, los Estados miembros han manifestado con frecuencia que es necesario definir un plan de emergencia o mecanismo de solidaridad más amplio (a nivel regional o comunitario), ya que es posible que el mecanismo comunitario actual no ofrezca una respuesta eficaz y rápida en caso de crisis. Actualmente, una vez activado el mecanismo comunitario, hacen falta cinco días para convocar la reunión del Grupo de Coordinación del Gas, que después debate la situación a partir de la información presentada por los Estados miembros y, en su caso, los terceros países afectados, en la que se describen las medidas que han tomado para mitigar el problema. Tras el debate, el Grupo debe definir en principio unas medidas puntuales, que después tiene que presentar la Comisión al Consejo, el cual ha de aprobarlas para que puedan entrar en vigor. Este proceso exige mucho tiempo y, en caso de crisis real, podría resultar demasiado lento.

El Grupo de Coordinación del Gas

El Grupo de Coordinación del Gas, en el que se reúnen representantes de los Estados miembros y de los consumidores y de la industria del gas, a través de sus asociaciones europeas (Eurogas, OGP, GIE, IFIEC, BEUC, Eurelectric)[11], ha demostrado que es una herramienta válida para debatir los temas de seguridad del suministro de gas y para intercambiar buenas prácticas a nivel comunitario. El Grupo celebra cuatro reuniones ordinarias al año y es convocado de forma puntual en caso de riesgo de amenazas importantes para el suministro de gas a la Comunidad. Hasta ahora, todas las posibles situaciones de emergencia se han resuelto antes de que fuera necesario tomar medidas comunitarias, por lo que no se ha puesto a prueba el papel del Grupo en cuanto a la aprobación de nuevas medidas (puntuales) y su propuesta al Consejo. También es relevante el aspecto del mensaje político común (una única voz europea) que puede transmitir el Grupo.

Transparencia y comunicación de información

Una importante deficiencia de la Directiva es que los datos que transmiten los Estados miembros, de acuerdo con las disposiciones sobre informes[12], no son suficientes para evaluar la seguridad del suministro actual y futuro, a corto y largo plazo, de los Estados miembros y la UE, y tampoco la eficacia de los instrumentos de mitigación. Las obligaciones de los Estados miembros respecto a la presentación de informes son limitadas en cuanto a su frecuencia (una vez al año) y su ámbito. Por otra parte, incluso estas obligaciones de presentación de informes no son cumplidas adecuadamente por todos los Estados miembros: sólo dos de ellos han presentado informes completos. La información que suele faltar es el grado de liquidez del mercado (indicado sólo por tres Estados miembros), los incentivos para las inversiones, las medidas para cubrir la demanda punta, y el impacto de las medidas de seguridad del suministro sobre la competitividad.

Entre las medidas, los informes se centran principalmente en los contratos a largo plazo y en las capacidades máximas de almacenamiento; no se conocen las capacidades de reserva. No se pide información sobre otros instrumentos de mitigación, relacionados en el anexo de la Directiva, como la amplitud de la sustitución de combustible y de los contratos interrumpibles, la flexibilidad del suministro por producción local o por contratos de importación. Algunos Estados miembros no recogen estos datos. Como buen ejemplo, el organismo regulador italiano recoge suficientes datos para seguir la evolución durante todo el invierno: además de los niveles de almacenamiento y datos sobre las infraestructuras, tienen que comunicarse al organismo regulador la amplitud de los contratos interrumpibles y las condiciones de los contratos de importación (flexibilidad); así, este organismo sabe qué situaciones de escasez pueden cubrirse con aumentos de las importaciones de los suministradores disponibles.

El Grupo de Organismos Reguladores Europeos de la Electricidad y el Gas (ERGEG) ha publicado nuevas directrices para mejorar la calidad y el grado de detalle de los informes nacionales. El tercer paquete también propone la incorporación de una importante transparencia en los datos. Es necesario examinar cuidadosamente qué datos adicionales han de proporcionarse y con qué frecuencia, a fin de evitar una carga desproporcionada sobre la industria del gas y los Estados miembros debido a esta obligación de información, pero al mismo tiempo se debe obtener una imagen clara de la situación en la UE en cuanto a la seguridad del suministro de gas.

Instrumentos para la seguridad del suministro de gas y medidas nacionales de emergencia

La Directiva incluye en su anexo una lista de instrumentos sin ninguna indicación más. La lista es «no exhaustiva», lo que permite a los Estados miembros introducir otros instrumentos para aumentar la seguridad del suministro de gas, en particular procedimientos de planificación a largo plazo y obligaciones de servicio público. La panoplia de instrumentos y el equilibrio entre ellos depende de la diferente estructura de los mercados nacionales de gas.

Las medidas más utilizadas son el almacenamiento de gas, los contratos de suministro a largo plazo, la flexibilidad de la producción y de la importación, y la diversificación del suministro de gas. La diversidad de medidas brinda a los Estados miembros la posibilidad de tener en cuenta sus circunstancias nacionales, pero hace más complicada la evaluación de las funciones de los distintos instrumentos desde el punto de vista europeo.

Son 18 los Estados miembros que han comunicado a la Comisión sus medidas nacionales de emergencia y 10 Estados miembros han elaborado sus medidas nacionales de emergencia de forma sistemática, creando planes nacionales de emergencia. La escala de la emergencia es diferente en los distintos Estados miembros.

OPCIONES PARA EL FUTURO

Ámbito y mejor aplicación de las normas de seguridad del suministro a nivel nacional

Hay que examinar cuidadosamente si es necesario ampliar el ámbito obligatorio de las normas de seguridad del suministro más allá de los clientes domésticos. Especialmente en los casos en que es importante la producción de electricidad a partir de gas, a falta de medidas alternativas adecuadas (cambio de combustible, almacenamiento de combustible alternativo o suficiente capacidad de reserva) también debería estar garantizado en casos extremos el suministro a las centrales eléctricas.

La Comisión debe examinar con los Estados miembros y la industria del gas si las diferencias en la definición de tareas y responsabilidades de los agentes del mercado implican una distorsión del mercado o un obstáculo para la cooperación transfronteriza en caso de crisis.

Se han destacado el carácter incompleto de la aplicación y la heterogeneidad de las normas de seguridad del suministro. Los Estados miembros deben completar esta aplicación. Hay que efectuar un análisis a fondo para que cada país pueda ver:

- si las normas de seguridad del suministro definidas por cada uno son proporcionales a los riesgos existentes;

- si las diferencias influyen en la competitividad o constituyen un obstáculo para los acuerdos de solidaridad.

Este análisis a fondo podría poner de manifiesto la necesidad de definir con más detalle o de forma más armonizada las normas de seguridad del suministro, con el fin de minimizar la distorsión del mercado y conseguir un nivel adecuado de seguridad del suministro en toda la UE.

Convendría examinar los siguientes aspectos: ¿Hay otros casos que deban considerarse además de la interrupción parcial y las condiciones invernales extremas? ¿Cuál debe ser el nivel mínimo de seguridad del suministro a corto plazo para el que todos y cada uno de los Estados miembros deben estar preparados? ¿Cómo debería definirse?

Las normas en caso de interrupción parcial podrían definirse como:

- porcentaje del consumo medio afectado; o bien

- fallo del suministrador / infraestructura / punto de entrada más importante (el elemento más crítico de entre estos); este enfoque puede contribuir al logro de objetivos a largo plazo: si cada Estado miembro se viera obligado a prepararse para el fallo de su principal suministrador o infraestructura de gas durante un tiempo determinado, esto podría fomentar la diversificación de fuentes o rutas, lo que podría ser menos costoso que la construcción de instalaciones de almacenamiento de gas; o bien

- objetivos específicos que debe establecer, por ejemplo, el organismo regulador en relación con la capacidad de interconexión, la diversificación de la cartera de suministro (por ejemplo, los proveedores no deben proporcionar más de un determinado porcentaje del suministro a partir de la misma fuente), posibilidades de cambio de combustible.

La duración de la interrupción parcial debe armonizarse o fijarse en función de criterios comunes.

Respecto a la demanda punta invernal , podría introducirse la misma obligación de 1 de cada 20 o 1 de cada 50 , junto con una armonización de la duración del período punta.

Deben alinearse a nivel regional la metodología y las hipótesis de base para el cálculo de las necesidades adicionales de gas en condiciones invernales extremas, tanto respecto a una demanda punta como al consumo total del invierno.

Es necesario seguir analizando las medidas e instrumentos de emergencia utilizados por los Estados miembros. Mediante unos exámenes nacionales inter pares sobre la seguridad del suministro se podrían indicar las buenas prácticas y los medios más utilizados, y estos datos podrían compartirse después en el Grupo de Coordinación del Gas.

Mecanismo comunitario y solidaridad

Nivel regional frente a nivel comunitario

La cooperación regional es crucial. Los mercados del gas, dominados en un 90 % por el gas de gasoducto, tienen un marcado carácter regional: varios países están conectados a la misma infraestructura del gasoducto principal. Por tanto, estos Estados miembros suelen depender de las medidas y consumos de los demás. Por ejemplo, si se produjera una escasez de gas en un gasoducto determinado, los Estados miembros deberían cooperar para la asignación del gas disponible, reducción del consumo, aumento de las retiradas de existencias almacenadas, etc. Dentro de la UE, el gas se transporta físicamente solo a través de gasoductos, por lo que la coordinación regional podría proporcionar una respuesta a tiempo, que las medidas a nivel comunitario podrían no conseguir. Sin embargo, por el mismo motivo, lo más probable sería que una situación de suministro escaso afectase a toda una región, que podría no ser capaz de resolver por sí sola dicha situación. Así pues, podría introducirse una fase más en los niveles de intervención: nivel 1) de la industria del gas, 2) de los Estados miembros, 3) regional, y 4) comunitario. Si la interrupción del suministro no pudiera gestionarse adecuadamente a nivel regional, la región tendría derecho a pedir asistencia comunitaria.

El tercer paquete sobre el mercado interior de la energía ya ha estudiado parcialmente esta cuestión y ha propuesto la obligación de la cooperación regional y la elaboración de acuerdos de solidaridad entre tres o más Estados miembros. Sin embargo, es necesario definir mejor los mecanismos y procedimientos exactos.

Redefinición de las medidas comunitarias

Como se indicaba en el capítulo anterior, es posible que el actual mecanismo comunitario, aunque aún no se ha puesto a prueba, no pueda dar una respuesta eficaz y rápida en situaciones de crisis. La predefinición de unas medidas proporcionaría una reacción clara, previsible y oportuna. Entre las medidas definidas podrían incluirse las siguientes:

- la declaración común de situación de emergencia,

- la asignación, entre los países afectados, de los suministros y de la capacidad de infraestructura disponibles,

- el envío coordinado,

- la activación de medidas de emergencia en Estados poco o nada afectados para aumentar la cantidad de gas disponible para los mercados afectados (contratos interrumpibles, cambio de combustible, retirada de existencias almacenadas, flexibilidad del suministro –véase más abajo: Margen de seguridad del suministro).

Este enfoque debe llevar a la definición de un plan comunitario de emergencia efectivo, que incluya una escala europea de emergencia, donde se especifique el nivel nominal de funcionamiento del mercado del gas, los mecanismos de prevención, así como los diferentes niveles de pre-emergencia y de emergencia definidos por el volumen de la interrupción y por el impacto económico.

La respuesta comunitaria debe ser una medida de solidaridad de hecho. La solidaridad no equivale de ninguna manera a la caridad y deberían elaborarse mecanismos adecuados de compensación.

Cada Estado miembro debe cumplir las normas definidas de seguridad del suministro. Si se produce una situación en que los efectos superen las normas definidas (una crisis real), esto debe desencadenar automáticamente la declaración de situación de emergencia y la activación de la respuesta comunitaria, es decir, de solidaridad. De esta manera se anularía en la práctica el actual indicador de «interrupción grave del suministro». Por supuesto, la existencia de mecanismos de solidaridad no debe ser excusa para que los Estados miembros no inviertan en su propia seguridad de suministro.

Transparencia

Deben proponerse unas obligaciones adecuadas de presentación de informes, a fin de aumentar la transparencia y evaluar la situación comunitaria en cuanto a la seguridad del suministro. Deben tenerse en cuenta las medidas propuestas en el tercer paquete sobre el mercado interior de la energía para aumentar la transparencia: la evaluación de la situación futura de oferta y demanda por la red europea de operadores de red de transporte, la obligación de publicar los niveles globales de oferta y demanda, de existencias de gas y de utilización de las instalaciones de almacenamiento de gas y de GNL.

Margen de seguridad del suministro

Durante los períodos de escasez de suministro de gas, este debe garantizarse a las viviendas y a otros afectados protegidos por la Directiva. Son necesarios dos elementos:

- aumentar el gas disponible para los consumidores protegidos por la Directiva, y

- disponer de infraestructuras suficientes para transportar el gas a estos clientes.

Este volumen de gas y de capacidad «en exceso» podría denominarse «margen de seguridad del suministro». El volumen de este margen podría basarse directamente en las normas nacionales redefinidas de seguridad del suministro. Estas cantidades podrían expresarse entonces como porcentaje del consumo medio. La capacidad de reserva y el «gas en exceso» deben ajustarse a tal indicador.

a) Disponibilidad de gas : en los casos en que se solicite solidaridad o asistencia mutua, los Estados miembros no afectados podrían poner gas a disposición de las regiones afectadas en la medida permitida por su propio margen de seguridad. Este «gas en exceso» podría proceder de un conjunto de medidas, que debe definir cada Estado miembro:

- contratos interrumpibles,

- almacenamiento,

- flexibilidad del suministro (producción, importación o GNL).

b) Infraestructura de transporte : La solidaridad puede verse gravemente impedida si el gas disponible no puede transportarse al lugar donde se necesita. Sin embargo, esta dificultad no debe impedir la aplicación del principio. En algunos casos, la transferencia contractual de gas puede efectuarse mediante permutas (swaps) , liberando así gas en los mercados afectados, incluso aunque no sea posible el retorno físico del gas. Este tipo de acuerdo se da, por ejemplo, entre empresas de Hungría y Francia, con lo que, en caso de reducción del suministro desde Rusia, la compañía francesa dejaría en Hungría su cuota de gas. La solidaridad debe motivar a los Estados miembros a fomentar la construcción de interconectores. Podrían fijarse objetivos de infraestructuras en términos de diversificación de las rutas (expresada en número de puntos de entrada), nivel de interconexión y capacidades de reserva.

La obligación o posibilidad de ofrecer gas disponible mediante las medidas y capacidades antes citadas debe regularse estrictamente (por ejemplo, vinculándola a la declaración de emergencia), de manera que no pueda abusarse de ella en condiciones normales de mercado.

Almacenamiento estratégico

Las existencias estratégicas de gas se refieren al almacenamiento de gas natural destinado a utilizarse exclusivamente en situaciones de emergencia, por lo que son inaccesibles en condiciones normales de mercado. El almacenamiento de gas natural es caro: el coste por unidad de energía es mucho más elevado que si se tratara de petróleo (aproximadamente, 16,7 millones de euros por PJ, frente a sólo 3,33 en el caso del petróleo[13]). Las condiciones geológicas también pueden limitar en ciertas zonas el desarrollo de instalaciones de almacenamiento de gas.

Los Estados miembros tienen diferentes niveles de exposición a los riesgos y, por tanto, diferentes necesidades de seguridad del suministro de gas (véase el anexo 1). Las existencias estratégicas pueden ser la solución preferible a medio plazo o incluso la única en países que dependen de una sola fuente y tienen una gran proporción de demanda ininterrumpible. La Comisión no propone ninguna obligación a nivel comunitario en relación con las existencias estratégicas. Si un Estado miembro propone esta opción como medida nacional, el uso de existencias estratégicas debe regularse cuidadosamente para evitar distorsiones del mercado: las existencias estratégicas no deben liberarse en situaciones que no sean de crisis para influir en el valor de almacenamiento y otros instrumentos de flexibilidad desarrollados en las condiciones normales del mercado.

Debe fomentarse el desarrollo del almacenamiento comercial.

CONCLUSIONES

La UE tiene que dar un paso adelante en cuanto a la seguridad del suministro de gas y a la solidaridad. Aunque las crisis puedan ser raras, es posible que tengan un impacto económico y social muy elevado. Por tanto, la UE tiene que estar preparada para garantizar la seguridad del suministro de forma eficaz. El mecanismo comunitario actual (aunque afortunadamente aún no se haya necesitado recurrir a él) no es suficiente para dar una respuesta oportuna a una crisis de suministro de gas que supere el nivel mitigable con medidas nacionales. Además, la falta de transparencia actual impide la evaluación de la situación del suministro de gas en tiempo real y de las posibles respuestas dentro de la UE. Por tanto, es necesario revisar la Directiva siguiendo las ideas propuestas en la sección 4 de la presente Comunicación. El objetivo de esta es abrir un debate con los Estados miembros y con las instituciones europeas, así como con los interesados, a fin de preparar una revisión de la Directiva 2004/67/CE que resuelva las múltiples deficiencias observadas. Se plantean las cuestiones siguientes:

1. ¿Cómo definir unas normas comparables de seguridad del suministro que impongan una carga equitativa y razonable a los agentes del mercado, respetando a la vez las diferencias entre los Estados miembros?

2. ¿Debe ampliar la Directiva la protección obligatoria de las viviendas para incluir también los generadores eléctricos, las pequeñas y medianas empresas u otros clientes vulnerables?

3. ¿Cuáles deben ser las medidas precisas definidas en el mecanismo comunitario y en los planes de emergencia regionales y de la UE?

4. ¿Cuál es la mejor manera de definir las regiones en cuanto a la seguridad del suministro de gas?

5. ¿Cómo puede compensarse económicamente la solidaridad?

6. ¿Cómo puede reforzarse la seguridad del suministro de gas con el menor costo?

Aunque salga del ámbito de esta Directiva, sigue siendo crucial la estrategia comunitaria a largo plazo sobre el gas y sobre la seguridad del suministro energético, según se ha tratado en la Revisión Estratégica del Sector de la Energía[14]. A fin de reducir el riesgo y los efectos de las crisis de suministro de gas a corto plazo en el futuro, la Comunidad tiene que seguir aspirando a conseguir una mejora de la eficiencia energética, un mercado interior de la energía que funcione bien y esté bien interconectado, más innovación y avances tecnológicos, una diversificación de las fuentes de energía, suministros y rutas, y unos marcos y relaciones internacionales eficaces. La transparencia y la coordinación de las medidas de los Estados miembros en relación con terceros países deben contribuir a que Europa se manifieste con una sola voz. De esta manera, la UE sentará unas bases sólidas para la seguridad de su suministro energético en el futuro.

ANEXO 1: Comparación entre los Estados miembros

Los gráficos siguientes ilustran el nivel de vulnerabilidad de los Estados miembros según la concentración de sus fuentes de suministro[15] y la participación de las viviendas en el consumo total y la participación del gas en la producción de electricidad. A falta de medidas de protección como el almacenamiento, la vulnerabilidad es máxima en el cuadrante superior derecho: situación de elevado consumo de las viviendas combinado con una escasa diversificación de las fuentes.

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[1] Directiva 2003/55/CE, de 26 de junio de 2003, sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural (DO L 176 de 15.7.2003, p. 57–78 ).

[2] Reglamento (CE) nº 1775/2005, de 28 de septiembre de 2005, sobre las condiciones de acceso a las redes de transporte de gas natural (DO L 289 de 3.11.2005, p. 1–13 ).

[3] Propuesta de Directiva por la que se modifica la Directiva 2003/55/CE sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural (COM(2007) 529 final) de 19.9.2007.

[4] Directiva 2004/67/CE del Consejo, de 26 de abril de 2004, relativa a unas medidas para garantizar la seguridad del suministro de gas natural (DO L 127 de 29.4.2004, p. 92–96).

[5] Malta y Chipre estaban exentos, pero Malta ha incorporado la Directiva a su legislación.

[6] Comunicación «Dos veces 20 para el 2020: El cambio climático, una oportunidad para Europa» (COM(2008) 30 final) de 23.1.2008.

[7] Nuevos Estados miembros: países que se adhirieron a la UE después del 1 de mayo de 2004.

[8] http://ec.europa.eu/energy/gas/sos/index_en.htm

[9] Bulgaria, Grecia, Irlanda, Luxemburgo y Malta.

[10] El invierno más frío en 20 o 50 años.

[11] Decisión 2006/791/CE de la Comisión, de 7 de noviembre de 2006, por la que se determina la composición del Grupo de coordinación del gas (Texto pertinente a efectos del EEE) (DO L 319 de 18.11.2006, p. 49-50).

[12] Artículo 5 de las Directivas 2004/67/CE y 2003/55/CE.

[13] Estudios sobre el almacenamiento de gas natural en la UE, Comisión Europea, DG TREN, 2008.

[14] Comunicación de la Comisión sobre la Segunda Revisión Estratégica del Sector de la Energía, (COM(2008) XXX).

[15] La concentración de las fuentes se calcula de la manera siguiente: "(importación de gas desde el país i / consumo total)2, i=1 a n, fuente de los datos: Eurostat, 2006.

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