COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES sobre inmigración, integración y empleo

ÍNDICE

Introducción

1. El marco actual de la integración en la UE

1.1 Tampere y el marco legislativo de la UE

1.2 Instrumentos políticos de la UE que apoyan la integración, el empleo y la cohesión social

1.3 Planteamientos nacionales sobre la integración

2. El desafío económico y demográfico: la nueva dimensión

2.1 Modelos migratorios en la UE

2.2 El papel económico de la inmigración y su impacto en el empleo

2.3 El impacto del cambio demográfico en el empleo y el crecimiento económico

2.4 Las perspectivas del empleo y el potencial de la inmigración

2.5 ¿Es la inmigración una solución al cambio demográfico?

3. El reto de la integración: un planteamiento holístico

3.1 Definición y ámbito

3.2 La necesidad de un planteamiento holístico

3.3 Elementos clave de las políticas de integración holísticas

3.4 Los principales agentes de una política de integración holística

3.5 Reflejar las necesidades de los grupos de inmigrantes específicos en la política de integración

3.6 El problema de los inmigrantes ilegales

4. Orientaciones y prioridades políticas de cara al futuro

4.1 Consolidación del marco jurídico

4.2 Refuerzo de la coordinación política

4.3 Ciudadanía y nacionalidad cívicas: herramientas para facilitar la integración

4.4 La Estrategia europea de empleo (EEE)

4.5 El proceso de inclusión social

4.6 Cohesión económica y social

4.7 Lucha contra la discriminación

4.8 Cooperación en el ámbito de la educación

4.9 Un diálogo más próximo con los terceros países

4.10 Incrementar la contribución financiera de la UE a la integración

4.11 Mejora de la información sobre el fenómeno de la inmigración

5. Conclusiones

Anexo 1: Informe de síntesis sobre las políticas nacionales de integración

Anexo 2: Anexos estadísticos

INTRODUCCIÓN

La entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, en mayo de 1999, y la celebración del Consejo Europeo especial de Tampere, cinco meses después, fueron momentos decisivos del compromiso de la Unión Europea de trabajar conjuntamente en los ámbitos de Justicia e Interior, en particular, por lo que respecta a la inmigración y el asilo. En las conclusiones adoptadas en Tampere el 16 de octubre de 1999 [1], el Consejo Europeo no sólo reafirmó su determinación de aprovechar plenamente todas las posibilidades que ofrecen las nuevas disposiciones del Tratado en estos campos, sino que, además, dio directrices generales sobre las políticas en las que, en su opinión, debían desarrollarse cuatro elementos claramente definidos de una política de asilo e inmigración común de la Unión Europea: la colaboración con los países de origen; un sistema europeo de asilo común; el trato justo a los nacionales de terceros países; y la gestión de los flujos migratorios.

[1] Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Tampere de 15 y 16 de octubre de 1999 (SN 200/99).

En noviembre de 2000, la Comisión publicó una importante Comunicación al Parlamento y al Consejo sobre la política comunitaria de migración [2], en la que indicaba cómo pretendía traducir estas directrices en acciones concretas. Desde entonces, se ha continuado el trabajo de este programa en los cuatro ámbitos determinados por el Consejo Europeo. En todos, salvo en uno (los aspectos de integración mencionados en los apartados de las conclusiones de Tampere sobre el trato justo a los nacionales de terceros países), la Comisión ha presentado las propuestas y los documentos políticos necesarios. El propósito de la presente Comunicación es abordar este ámbito aún por tratar, como lo solicitó específicamente el Consejo (Justicia e Interior) en octubre de 2002, indicando brevemente en un documento único las medidas ya adoptadas para promover una mejor integración, e ideas sobre las medidas que aún deben adoptarse [3].

[2] Comunicación sobre una política comunitaria de migración (COM(2000) 757), de 22 de noviembre de 2000.

[3] Conclusiones del Consejo de Justicia e Interior de 14-15 de octubre de 2002.

La Comunicación también tiene en cuenta los importantes cambios que se han producido en este campo desde el Consejo de Tampere. Uno de ellos es la puesta en marcha de la estrategia de Lisboa en marzo de 2000, cuando la Unión se fijó un nuevo objetivo para la próxima década: convertirse en la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo, capaz de crecer económicamente de manera sostenible con más y mejores empleos y con mayor cohesión social. En noviembre de 2000, la Comisión ya había destacado en una comunicación lo mucho que la admisión legal de inmigrantes podía contribuir a conseguir los objetivos de Lisboa. Este aspecto de la integración reviste ahora más importancia y protagonismo al hacerse más acuciantes los problemas económicos y sociales derivados del envejecimiento demográfico. El acceso de inmigrantes y refugiados al mercado laboral de la UE es un elemento fundamental del proceso de integración y, en términos más generales, contribuye al éxito de la estrategia de Lisboa. La Comisión destacó este planteamiento en sus informes de 2002 y 2003 al Consejo Europeo de primavera [4] y éste lo refrendó de manera específica en 2003. Debe prestarse también una atención adecuada a las causas profundas de los flujos migratorios y a la necesidad de desarrollar los vínculos entre la UE y los países de origen (es el tema de una comunicación de la Comisión sobre la inmigración y el desarrollo [5]). En este contexto la presente Comunicación:

[4] En su informe de primavera de 2002, la Comisión anunció su intención de examinar la interacción entre la inmigración, el empleo y las políticas sociales, e informar al respecto en 2003. En su informe de la primavera de 2003 hace referencia a la necesidad de adoptar «un planteamiento nuevo sobre la inmigración como medio de garantizar altos niveles de empleo y productividad en las próximas décadas. Todo planteamiento sobre esta cuestión debe basarse en una mejor integración de los inmigrantes --que a menudo pueden hacer una aportación sustancial al espíritu emprendedor-- en la sociedad y la toma en consideración del impacto de la inmigración en los países de origen de los inmigrantes». «Optar por el crecimiento: Conocimiento, innovación y empleo en una sociedad cohesiva - Informe al Consejo Europeo de primavera, de 21 de marzo de 2003, sobre la estrategia de Lisboa de renovación económica, social y medioambiental» (COM(2003) 5 de 14 de enero de 2003).

[5] Comunicación sobre la integración de los problemas de inmigración en las relaciones de la Unión Europea con terceros países (COM(2002) 703 de 3.12.2002.

* responde a las conclusiones del Consejo de Tampere examinando las prácticas y la experiencia actuales en materia de política de integración a nivel nacional y comunitario;

* examina el papel de la inmigración respecto a los objetivos de Lisboa en el contexto del envejecimiento demográfico; y

* sobre esta base, define orientaciones políticas y prioridades, que incluyen acciones a escala de la UE, para promover la integración de los inmigrantes.

1. El marco actual de la integración en la UE

Los cambios que se han producido recientemente en las legislaciones sobre inmigración de varios Estados miembros, así como la extendida preocupación por la seguridad y la necesidad de alcanzar una mayor cohesión social, han reabierto el debate en torno a las estrategias que deberán aplicarse para garantizar la integración de los inmigrantes. La integración en el mercado laboral fue el tema de una conferencia celebrada en Copenhague en julio de 2002 [6], durante la Presidencia danesa. A continuación, en septiembre, se celebró una reunión en Bruselas, bajo los auspicios del Comité Económico y Social Europeo, en cooperación con la Comisión, sobre el tema «El papel de la sociedad civil en la promoción de la integración», cuyos debates giraron en torno al Dictamen del CESE sobre esta cuestión [7]. Estos problemas se abordaron también en una conferencia organizada por la Presidencia sobre el tema «Managing Migration for the Benefit of Europe» (Gestionar la inmigración en beneficio de Europa), celebrada en Atenas los días 15 y 16 de mayo de 2003 en el marco de la iniciativa política sobre migración de Atenas.

[6] Informe sobre una conferencia europea relativa a una buena integración en el mercado laboral, Copenhague, 4-5 de julio de 2002.

[7] Dictamen del Comité Económico y Social Europeo «La inmigración, la integración y el papel de la sociedad civil organizada», CES 365/2002.

Se admite en mayor medida la necesidad de establecer condiciones uniformes entre los Estados miembros en el tratamiento de los problemas de inmigración, integración y empleo, para mejorar la eficacia de las políticas aplicadas en estos ámbitos. La UE dispone ahora de una serie de instrumentos que le permiten crear el marco adecuado para apoyar los esfuerzos de los Estados miembros.

1.1 Tampere y el marco legislativo de la UE

El Consejo de Tampere pidió explícitamente «una política de integración más decidida» que «debería encaminarse a conceder a los nacionales de terceros países que residen legalmente derechos y obligaciones comparables a los de los ciudadanos de la Unión». Éste es el principio básico de las propuestas que la Comisión ha presentado para establecer el marco jurídico común sobre el estatuto de los ciudadanos de terceros países que exige el Tratado de Amsterdam (artículo 63). En este contexto, la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea constituye el punto de referencia fundamental, puesto que la mayoría de sus disposiciones son aplicables a todas las personas, con independencia de su nacionalidad. La proclamación de la Carta en diciembre de 2001 supuso, pues, una importante etapa en la definición del marco jurídico, y serán decisivos los resultados de la Convención sobre el estatuto de la Carta en el nuevo Tratado europeo.

El derecho a la reagrupación familiar [8] es, de por sí, un instrumento imprescindible de la integración. El 27 de febrero de 2003 se llegó a un acuerdo político en el Consejo sobre la directiva al respecto, que reconoce el derecho a la reagrupación familiar de los ciudadanos de terceros países que tengan un permiso de residencia de al menos un año y tengan perspectivas razonables de obtener un permiso de residencia permanente. Los Estados miembros podrán exigir que, para ejercer este derecho, los ciudadanos de terceros países cumplan las medidas de integración de conformidad con la legislación nacional. Una condición esencial para la integración de los miembros de las familias de los solicitantes es que, al igual que éste, tengan acceso al empleo, a la educación y a la formación profesional.

[8] COM(2002) 225.

La propuesta de directiva relativa al estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración [9] está basada en la vieja tradición de los Estados miembros de que los derechos de las personas estén condicionados por su tiempo de residencia. Es un instrumento fundamental para integrar a las personas que tienen previsto establecerse en la Unión Europea durante un largo periodo. La propuesta establece las condiciones del estatuto del residente de larga duración, entre las que destaca el requisito fundamental de residir legalmente durante un periodo de cinco años. En el Consejo se debate también como requisito legítimo la disposición a participar en las medidas de integración. Los ciudadanos de terceros países que son residentes de larga duración tienen garantizado el mismo trato que los ciudadanos de la UE en varios ámbitos, entre ellos, la mayoría de los ámbitos socioeconómicos. Los residentes de larga duración tendrán también el derecho de residir en otro Estado miembro para trabajar o estudiar en las condiciones establecidas en la directiva.

[9] COM(2001) 127.

El objetivo de la propuesta de directiva del Consejo relativa a las condiciones de entrada y residencia de nacionales de terceros países por razones de trabajo por cuenta ajena y de actividades económicas por cuenta propia [10] es proporcionar un itinerario a los trabajadores de terceros países que podría conducir a un estatuto más permanente a aquéllos que sigan trabajando y, al mismo tiempo, ofrecer un estatuto jurídico seguro durante su estancia en la UE a los que regresen a sus países de origen cuando expiren sus permisos. En esta propuesta se aplica también el principio de la ampliación de los derechos en función de la duración de la estancia. Facilita, pues, la renovación de los permisos de los trabajadores de terceros países que hayan sido residentes durante más de tres años y equipara sus derechos a los propuestos para los residentes de larga duración, aunque son menos exhaustivos. La propuesta no influye en el número de inmigrantes puesto que no afecta a la responsabilidad de los Estados miembros de decidir si es o no oportuno admitir inmigrantes por motivos económicos, en función de las necesidades de sus mercados laborales y de su capacidad general de integrarlos.

[10] COM(2001) 386.

La Comisión ha presentado también una propuesta de directiva sobre la admisión de estudiantes y voluntarios y está elaborando una nueva propuesta sobre la admisión de investigadores. Esta última es esencial para alcanzar los objetivos de Lisboa en términos de competitividad y para alcanzar el objetivo de Barcelona de aumentar la inversión en investigación hasta el 3 % del PIB --dos tercios de la cual deberá proceder del sector privado-- para 2010 [11].

[11] COM(2003) 226 final y SEC(2003) 489.

Varios instrumentos legislativos en el ámbito de la política de asilo contienen disposiciones relativas a la integración. Es el caso de la Directiva del Consejo [12] por la que se aprueban normas mínimas para la acogida de los solicitantes de asilo en los Estados miembros [13]. La propuesta de Directiva del Consejo por la que se establecen normas mínimas sobre los requisitos y el estatuto al que pueden optar ciudadanos de países terceros y personas apátridas para ser refugiados o beneficiarios de otros tipos de protección internacional [14] incluye un capítulo específico que regula el contenido de la protección internacional y que especifica los derechos que debe tener un refugiado o una persona a la que se haya concedido protección subsidiaria. En estas propuestas se pide a los Estados miembros que apliquen programas adaptados a las necesidades de los refugiados para facilitar su integración en la sociedad.

[12] Directiva 2003/9/CE de 27 de enero de 2003, DO L 31 de 6 de febrero de 2003, p.18.

[13] Esta observación se aplica también a la Directiva 2001/55/CE del Consejo relativa a las normas mínimas para la concesión de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas y a medidas de fomento de un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros para acoger a dichas personas y asumir las consecuencias de su acogida (DO L 212 de 7 de agosto de 2001, p. 12).

[14] COM(2001) 510.

La UE ha establecido también un marco jurídico para combatir la discriminación --que puede constituir un serio obstáculo al proceso de integración-- y, en particular, normas mínimas comunes para promover la igualdad de trato y combatir la discriminación por razones de origen racial o étnico, religión o creencia, edad, discapacidad y orientación sexual. Las directivas aprobadas en la UE en 2000 [15] concederán nuevos e importantes derechos tanto a los inmigrantes que llegan como a las minorías étnicas establecidas en la UE. El ámbito de aplicación de la legislación comunitaria que prohíbe la discriminación racial es amplio, y abarca el empleo, la educación, la seguridad social, la atención sanitaria y el acceso a los bienes y servicios y a la vivienda. Aunque estas directivas no contemplan la discriminación por motivos de nacionalidad, y se aplican sin perjuicio de las condiciones de entrada y residencia de nacionales de terceros países y de cualquier trato derivado de su estatuto, son aplicables a todas las personas residentes en los Estados miembros, incluidos los ciudadanos de terceros países. Además, se están realizando varias actividades destinadas a intercambiar experiencias y buenas prácticas en el marco del programa de acompañamiento para combatir la discriminación. La Comisión apoya también la labor del Observatorio Europeo del Racismo y la Xenofobia.

[15] Directivas 2000/43/CE y 2000/78/CE.

La UE ha avanzado también hacia el objetivo de conceder a los nacionales de terceros países la misma protección que a los trabajadores de la UE en el ámbito de la seguridad social cuando se desplazan en la UE. La aplicación del nuevo Reglamento 1408/71 debería permitir a los nacionales de terceros países que residen legalmente en la UE gozar de los mismos derechos que los ciudadanos comunitarios cuando se desplazan dentro de la UE. La adopción de este Reglamento es esencial de cara a la futura adopción de las directivas sobre el estatuto de residentes de larga duración y la admisión en el empleo.

1.2 Instrumentos políticos de la UE que apoyan la integración, el empleo y la cohesión social

Sobre la base del mandato de Lisboa, la UE ha desarrollado métodos abiertos de coordinación en los ámbitos del empleo y la inclusión social, políticas que influyen directamente en la integración de los inmigrantes en la UE. Estos métodos combinan objetivos concretos y objetivos políticos establecidos a nivel de la UE --que se traducen en planes nacionales--, el uso de referencias y de indicadores para determinar los avances realizados, el intercambio de experiencias y la evaluación por pares para sacar las enseñanzas de las buenas prácticas.

Desde la puesta en marcha de la estrategia europea de empleo (EES) en 1997, la integración de los grupos desfavorecidos, entre los que se incluye a los trabajadores inmigrantes y las minorías étnicas, y la lucha contra la discriminación han sido características clave de las directrices de empleo. En su Comunicación de 17 de julio de 2002 [16], la Comisión hace balance de cinco años de la EEE y determina los principales temas del debate sobre futuro. Entre ellos figuran la reducción de las diferencias de empleo entre ciudadanos de la UE y ciudadanos de terceros países, la promoción de la plena participación y el empleo de los inmigrantes de segunda generación, la toma en consideración de las necesidades específicas de las mujeres inmigrantes, la lucha contra la inmigración ilegal y la transformación del trabajo no declarado en trabajo declarado. Cabe señalar también que la UE ha establecido y desarrollado la red EURES [17], instrumento clave para la difusión de ofertas de empleo en el conjunto de la UE. Otras de las iniciativas contempladas ya han sido desarrolladas, como el portal PLOTEUS sobre las oportunidades de aprendizaje, el Portal sobre movilidad de los investigadores y la red de centros de movilidad, que ofrecen información a los investigadores móviles.

[16] COM(2002) 416 de 17 de julio de 2002 «Balance de cinco años de aplicación de la estrategia Europea de Empleo».

[17] Decisión 2003/8/CE de la Comisión de 23 de diciembre de 2002 - DO L 5 de 10.1.2003, p. 16.

En el ámbito de la inclusión social, el Consejo Europeo de Niza (diciembre de 2000) acordó una serie de objetivos comunes para combatir la exclusión social y la pobreza [18]. Si bien los primeros planes nacionales de acción contra la pobreza y la exclusión social (PNA/incl), presentados en junio de 2001, señalan claramente que las minorías étnicas y los inmigrantes están expuestos a un alto riesgo de exclusión social y discriminación, carecen de datos sobre estos grupos, a pesar de que se reconoce ampliamente este riesgo.

[18] Para facilitar la participación en el empleo y el acceso de todos a los recursos, derechos, bienes y servicios; para prevenir los riesgos de exclusión; para ayudar a los más vulnerables y movilizar a todos los órganos pertinentes en la lucha contra la exclusión social.

En julio de 2001, la Comisión propuso un método abierto de coordinación para la política de inmigración de la Comunidad y, en diciembre de 2001, el Consejo Europeo de Laeken pidió que se reforzara el intercambio de información sobre inmigración. En consecuencia, los servicios de la Comisión han organizado reuniones consultivas que constituyen un foro de debate sobre problemas de inmigración en la UE. La organización de reuniones sobre el intercambio de información y de las mejores prácticas es también el método utilizado para estudiar la cuestión de la movilidad transnacional de algunas categorías de personas, como los investigadores. Asimismo, en respuesta a las conclusiones del Consejo de Justicia e Interior de octubre de 2002, se ha creado una red de puntos de contacto nacionales sobre integración.

Varios instrumentos financieros e iniciativas de la UE que apoyan los compromisos políticos de la UE en el ámbito de la integración, el empleo y la cohesión social contribuyen directa o indirectamente a la integración de los inmigrantes. Entre ellos figuran los Fondos Estructurales, en particular el Fondo Social Europeo. La UE contribuye también a la integración mediante el desarrollo de acciones innovadoras y de redes, el intercambio de experiencias en el programa EQUAL, la iniciativa URBAN II en relación con la regeneración de barrios urbanos, así como a través de sus programas de promoción de la igualdad entre hombres y mujeres y de lucha contra la exclusión social y la discriminación. Los fondos comunitarios se utilizan en el marco del Programa plurianual en favor de la empresa y el espíritu empresarial 2001-2005 del Fondo Europeo de Inversiones, para actividades de microcrédito a empresarios inmigrantes. Además, este programa plurianual se dirige específicamente a los empresarios de minorías étnicas en el marco de sus actividades generales, incluidas las actividades del procedimiento BEST. En el campo de la educación y la cultura, se han realizado varias iniciativas comunitarias orientadas a la integración de inmigrantes en el marco de los programas Sócrates, Leonardo da Vinci, Juventud y Cultura 2000.

Dentro del proceso de preparación de una política europea común en materia de asilo, el Consejo ha creado un Fondo Europeo para los Refugiados (FER) [19], cuyo objetivo es «apoyar la acción de los Estados miembros destinada a promover su integración social y económica en tanto contribuya a la realización de la cohesión económica y social». En el período 2000-2002, el 28,3 % de los fondos disponibles (19 millones de euros) se dedicó a este tipo de acciones. En 2002, la Comisión estableció una red europea de migración para mejorar el análisis y la investigación sobre la migración y el asilo en la UE.

[19] El Fondo Europeo para los Refugiados fue creado sobre la base de la letra b) del apartado 2 del artículo 63 del Tratado CE mediante la Decisión del Consejo de 28 de septiembre de 2000 para el período 2000-2004 y se le asignó un presupuesto orientativo (línea presupuestaria B5-810) de 216 millones euros para un periodo de cinco años.

1.3 Planteamientos nacionales sobre la integración

La mayor parte de los Estados miembros han realizado importantes esfuerzos en los últimos años y han desarrollado políticas nacionales de integración para mejorar la integración de los inmigrantes y las personas con protección internacional. A petición del Consejo informal de Justicia e Interior celebrado en Veria los días 28 y 29 de marzo de 2003, la Comisión ha elaborado un informe de síntesis para el Consejo sobre las políticas y las prácticas de integración de los Estados miembros (anexo 1 de la presente Comunicación). Este informe, que sirve de encuesta de investigación, ofrece información más detallada sobre las políticas de integración nacionales.

Muchos Estados miembros consideran que las políticas que han aplicado hasta ahora no han sido suficientemente eficaces. Así lo demuestra la creciente preocupación ante la persistencia de obstáculos a una integración eficaz. El más frecuente es el conocimiento insuficiente de la lengua del país de acogida, pero el desempleo, un nivel de estudios insuficiente o la ausencia de cualificaciones formales se consideran también obstáculos importantes.

El actual debate a nivel comunitario sobre los requisitos de integración reflejan la importancia política que los Estados miembros conceden a una buena integración de los ciudadanos de terceros países. La naturaleza de los programas de integración y el tipo de medidas que deberían adoptarse en este ámbito constituyen un aspecto importante de este debate. Otra cuestión clave es si estas medidas deben ser obligatorias, y las consecuencias jurídicas y financieras que pudiera tener su incumplimiento. La cuestión de si el incumplimiento de medidas obligatorias debe conducir en definitiva a la supresión de un permiso de residencia está pesando cada vez más en las negociaciones de las diferentes propuestas legislativas que se encuentran actualmente sobre la mesa del Consejo. Estos debates ponen de manifiesto que existen muchas similitudes entre los problemas que encuentran los diferentes Estados miembros y cómo intentan resolverlos. Ello ha fortalecido la idea de que es necesario actuar conjuntamente a nivel comunitario desarrollando instrumentos comunes adicionales y adaptando los que ya existen a las nuevas realidades.

2. El desafío económico y demográfico: la nueva dimensión

En un contexto económico y social global caracterizado por diversos déficit de capacidades y mano de obra, la competencia por contratar a los trabajadores más cualificados en una economía globalizada y el aceleramiento del envejecimiento demográfico, la inmigración está adquiriendo una nueva dimensión en la UE, tal como lo destacó la Comisión en su Comunicación de noviembre de 2000 [20]. La inmigración es consecuencia tanto de factores que «atraen» como de factores que «empujan», por lo que es importante relacionarla con las perspectivas de empleo y la naturaleza de las futuras necesidades del mercado de trabajo. Serán probables y necesarios flujos migratorios más intensos, y es importante anticipar estos cambios.

[20] COM(2000) 757.

2.1 Modelos migratorios en la UE

Los Estados miembros de la UE tienen una larga tradición en el campo de la inmigración, que, en general, ha contribuido positivamente al crecimiento económico y la adaptabilidad del mercado de trabajo, si bien su forma y dinámica varía sustancialmente entre los países y en el tiempo. Los hombres y las mujeres de países no comunitarios representaban en torno al 4 % de los hombres y las mujeres que vivían en la UE en 2000 [21]. En los años 90, la inmigración neta positiva se convirtió en el principal componente del cambio de población en la mayoría de los Estados miembros. Esta fluctuaba en torno a un total neto en el conjunto de la UE de 850 000 inmigrantes internacionales anuales (cifra que incluye el regreso de ciudadanos de la UE) a finales de la década. En 2001, esta cifra se estima en algo más de un millón.

[21] Para obtener información más detallada, véase, en particular, Eurostat, Women and men migrating to and from the EU, Statistics in focus, Theme 3 - 2/2003; Eurostat, First demographic estimates for 2002, Statistics in focus, Theme 3 - 25/2002. Las cifras indicadas en este párrafo proceden de estas dos publicaciones. Véanse también los cuadros 1 y 2 del anexo 2.

Durante este período se produjo también un incremento y una diversificación de la tipología de los inmigrantes, de los modelos migratorios y de la combinación de los países de origen y de acogida. Los cambios relacionados con las solicitudes de asilo condujeron a un nivel máximo de solicitudes en 1992 y 1997, en gran medida como consecuencia de las guerras en la antigua Yugoslavia y de los conflictos armados en otras partes del mundo. Por otra parte, antiguos países de emigración (los Estados miembros meridionales e Irlanda) se han convertido en países de inmigración, de nacionales que regresan y de no nacionales, sobre todo procedentes de países no comunitarios. Teniendo en cuenta el aumento de la población joven adulta en muchos terceros países, las diferencias económicas y sociales, así como la inestabilidad política, es poco probable que en un futuro inmediato se reduzca la presión migratoria.

Con la adhesión a la UE de diez nuevos países en 2004, parte de la inmigración se convertirá en movilidad interna. Experiencias anteriores y recientes cálculos [22] permiten deducir que la movilidad laboral procedente de los nuevos Estados miembros será moderada o limitada, con situaciones específicas en las regiones fronterizas. Asimismo, es probable que aumenten la intensidad y la dinámica de la contribución de las migraciones al cambio de población en EU-25, dado que los Estados miembros nuevos y existentes comparten tendencias demográficas similares.

[22] European Integration Consortium (2001) The impact of Eastern Enlargement on Employment and Labour markets in the EU Member States. Los cálculos indican que la migración inicial de los nuevos Estados miembros hacia los 15 actuales puede ascender a unas 350 000 personas. La afluencia neta anual podría disminuir progresivamente de tal manera que se calcula que en 2030 la población total de no nacionales en EU-15 se estabilizará en aproximadamente 3,5 millones de personas. La introducción de períodos transitorios ampliaría el periodo de migración.

2.2 El papel económico de la inmigración y su impacto en el empleo [23]

[23] No se aborda el problema del impacto en los países puesto que se trata en detalle en una reciente comunicación de la Comisión (COM(2002) 703) de 3.12.2002.

Debe reconocerse el papel de fuente de enriquecimiento cultural y social de la inmigración, sobre todo porque contribuye al espíritu emprendedor, la diversidad y la innovación. Además, es especialmente significativo su impacto económico en el empleo y el crecimiento, dado que aumenta la oferta de mano de obra y ayuda a superar las carencias de mano de obra específicas. Asimismo, la inmigración tiende a ejercer un efecto positivo en la demanda de productos y, por consiguiente, en la demanda de empleo.

Estudios realizados en el mundo entero (por ejemplo, por la OIT, el FMI o la OCDE) confirman que, en general, la inmigración tiene diversos efectos económicos positivos [24]. Por ejemplo, se reconoce ahora que la inmigración en los EE.UU. es una de las explicaciones de la prolongada expansión económica de los años 90, en la que se registró un crecimiento anual medio del empleo del 1,5 % y un crecimiento económico global superior al 3 %. Asimismo, parece que las importantes oleadas de inmigración legal e ilegal [25] que registra EE.UU. desde finales de los años 80 son la principal explicación de que la evolución del envejecimiento en este país haya mejorado sensiblemente en comparación con la de Europa, y ahora difiera sustancialmente de ella (véase el cuadro 3 del anexo). En cambio, el estancamiento económico de Japón en la década pasada se achaca cada vez más, en parte, a la disminución de la población en edad de trabajar desde mediados de los año 90, y a las severas restricciones a la inmigración que han mantenido la llegada de inmigrantes en un nivel insuficiente para aliviar el impacto del rápido envejecimiento en la oferta de mano de obra, el empleo y el crecimiento (véase el cuadro 4 del anexo).

[24] Aunque ha quedado demostrado el efecto macroeconómico de la inmigración, muchas personas sienten preocupación por sus efectos. Puede deberse a que aunque la inmigración puede ser beneficiosa desde un punto de vista económico general, sus costes y beneficios no se distribuyen de manera uniforme. Asimismo, algunos beneficios a largo plazo de la influencia positiva de la población inmigrante son difíciles de demostrar, como los derivados de un aumento de la demanda como fuerza motriz del crecimiento económico.

[25] Entre 1990 y 2000, la población de EE.UU. se incrementó en casi 33 millones de personas. La inmigración supuso en torno a un tercio del crecimiento de la población de EE.UU. en los años 80 y una proporción aún mayor en los 90. Entre 1995 y 2000, la inmigración supuso en torno al 40 % del crecimiento de la población (UN World Population, medium variant, 2000 revision). Esta importante contribución al crecimiento demográfico de EE.UU. ayuda a entender por qué el diferencial de crecimiento entre EE.UU. y la UE es mayor en términos de PIB que de PIB per cápita.

En Europa, de no ser por la llegada de inmigrantes, la población en edad de trabajar habría empezado ya a disminuir en algunos Estados miembros (véase el cuadro 5 del anexo). El reciente aumento de la inmigración en Irlanda parece haber contribuido al constante crecimiento registrado en este país [26], donde se modificó el régimen de permisos de trabajo para paliar el déficit de mano de obra.

[26] Trends in International Migration, 2002, OCDE.

En términos de oportunidades de empleo, no se aprecian excesivos indicios de que la inmigración haya incrementado el desempleo [27]. A corto plazo, la inmigración puede beneficiar al empleo nacional en la medida en que aumenta la flexibilidad de los mercados laborales. Se comprueba en particular en el caso de la inmigración temporal. Además, puesto que en términos generales los inmigrantes no desplazan a los trabajadores nacionales, su formación y sus cualificaciones pueden ser complementarias de las de los ciudadanos de la UE. Ello no excluye que puedan producirse efectos negativos en grupos o sectores particulares. Conclusiones empíricas apuntan a una concentración de «los efectos indeseables en la mano de obra de industrias manufactureras y los trabajadores poco cualificados del sector de los servicios» [28].

[27] J. Coppel et. al., «Trends in Inmigration and Economic Consequences», ECO/WKP(2001)10.

[28] European Integration Consortium (2001), Ibíd.

Los nacionales de países no comunitarios tienden a concentrarse en sectores y empleos particulares, aunque normalmente este fenómeno se atenúa con el tiempo. Por ejemplo, representan más del 10 % de los empleados de hogares privados y casi el 8 % en el sector hotelero y de la restauración (frente al 3 % del empleo en general). Su proporción de empleo en los trabajos manuales es más alta para todas las cualificaciones que la de los ciudadanos de UE (y es casi el doble en trabajos manuales que no requieren cualificaciones; en este grupo profesional más de un tercio del empleo es más bien de baja calidad [29]). La distribución espacial de la inmigración varía también considerablemente entre los Estados miembros y las regiones. Su concentración es relativamente más alta en zonas urbanas e industrializadas.

[29] Comisión Europea, El empleo en Europa 2001.

La concentración sectorial de inmigrantes corresponde a una menor presencia de obstáculos de acceso al empleo y una menor exigencia de capacidades específicas. Para los ciudadanos no comunitarios, estos sectores pueden ofrecer un punto de acceso al mercado laboral y permitirles adquirir cualificaciones, por ejemplo lingüísticas. Ahora bien, una concentración relativamente alta de ciudadanos no comunitarios en algunos sectores, con derechos limitados o escaso margen de movilidad en el mercado laboral, no les permitirá gozar de una posición de fuerza en términos de salarios y calidad del empleo. Esta situación puede verse agravada por una representación inadecuada de estos trabajadores en el diálogo social. Ello reforzará el recelo de los nacionales a aceptar este tipo de empleos y acentuará la segmentación del mercado laboral.

El impacto de la inmigración en los salarios nacionales oscila entre -0,3 y +0,3 % [30]. Se considera que los efectos en los salarios y el empleo son más negativos para algunos trabajadores nativos, debido al efecto de sustitución, y son positivos para trabajadores altamente cualificados, debido posiblemente a un aumento de la productividad gracias a la complementariedad entre estos trabajadores y los inmigrantes. El impacto neto de la inmigración en las finanzas públicas de los países de acogida, es decir, tanto en los gastos como en los ingresos, parece moderado por ahora [31], y según algunos indicios podría ser globalmente positivo. Además, la mayor parte de los estudios ponen de manifiesto que los inmigrantes no dependen más de las prestaciones sociales que los grupos de la población nacional que se encuentran en la misma situación social y laboral.

[30] H. Brückner, «Can international Migration sove the Problems of European Labour Markets?», Instituto alemán de investigación económica, abril de 2002, página 34.

[31] J. Coppel y al. (2002). Ibíd.

2.3 El impacto del cambio demográfico en el empleo y el crecimiento económico

Se ha debatido ampliamente sobre el cambio demográfico [32], que puede ilustrarse con diversas proyecciones. Con el supuesto de una inmigración moderada utilizado por Eurostat [33], el envejecimiento demográfico reducirá la población en edad de trabajar de EU-25 de 303 a 297 millones de personas de aquí a 2020, y a 280 millones de aquí a 2030. Esta disminución se debe a los efectos prolongados de la reducción de las tasas de fertilidad desde mediados de los años 70, que se combina con un aumento del grupo de personas mayores de 65 años. Partiendo de los mismos supuestos [34], el número de personas de este grupo de edad pasará de 71 millones en 2000 a 93 en 2020, y a 110 millones en 2030 en UE-25, por lo que el ratio de dependencia de las personas mayores pasará de 23 % a 40 % (véanse los cuadros 6 y 7) [35]. Por otra parte, según la proyección, el número de personas de 80 años y más en EU-25 pasaría de casi 16 millones en 2000 a unos 30 millones en 2030.

[32] Véase, por ejemplo, el informe conjunto sobre participación laboral y envejecimiento activo; Informe sobre la situación social 2002 y 2003.

[33] En la actual proyección de referencia de Eurostat se utiliza una inmigración neta anual en EU-15 bastante baja, en torno a 630 000 personas, lo que corresponde a una contribución neta a la población en edad de trabajar de aproximadamente 450 000 personas.

[34] En especial, estas proyecciones a largo plazo para la Unión no tienen en cuenta algunas evoluciones a largo plazo, como la posibilidad de que Turquía ingrese en la Unión.

[35] Con un nivel de empleo del 70 %, el número de empleados por personas de 65 años o más disminuirá de 2,7 en 2010, a aproximadamente 2,2 en 2020, 1,8 en 2030 y 1,5 en 2040. Si, después de alcanzar el objetivo de Lisboa, el nivel de empleo aumentara hasta el 75 % entre 2010 y 2020, se frenaría la reducción de este coeficiente, situándose en 2,4 en 2020.

A efectos de la presente Comunicación, pueden extraerse las consecuencias de estos cambios demográficos para el crecimiento del empleo a partir de una proyección demográfica ilustrativa que incorpora la realización del objetivo de Lisboa de alcanzar un nivel de empleo del 70 % de aquí a 2010 y de mantener una tasa de empleo constante posteriormente [36]. Según esta proyección, cabe esperar una disminución del empleo después de 2010 (véase el gráfico inferior), y entre 2010 y 2030 el número de personas empleadas disminuiría en unos 20 millones en EU-25 [37]. En una proyección alternativa en la que la tasa de empleo superara el objetivo del 70 % después de 2010, hasta alcanzar el 75 %, no se evitaría una disminución del nivel de empleo, pero ésta se retrasaría y tendría proporciones menores. La caída del empleo prevista en estas proyecciones, con una tasa de empleo constante a partir de 2010 o 2020, no podrá ser invertida por un aumento (improbable) de las tasas de fertilidad, pues los bebés de esta nueva explosión demográfica tardarían dos décadas en alcanzar la edad de trabajar y contribuir al crecimiento del empleo total.

[36] Para resaltar las consecuencias del cambio demográfico en sí se considera la misma hipótesis de inmigración.

[37] 13 millones de trabajadores en EU-15.

Situación de los futuros niveles de empleo (EU-25, período 2000-2030)

Empleo total (en millones) partiendo del supuesto de una tasa de empleo del 70 % en 2010 y su mantenimiento hasta 2030

La disminución del volumen total de empleo supone una contribución negativa del empleo al crecimiento económico, puesto que éste es el resultado combinado del crecimiento del empleo y de la productividad. La contribución negativa del empleo al crecimiento económico podría compensarse con un aumento de la productividad. No obstante, con los supuestos utilizados en la proyección demográfica presentada anteriormente, una tasa de crecimiento media del PIB del 2,5 % (crecimiento medio de la UE desde 1990) supondría que, para compensar la disminución del empleo, la productividad tendría que crecer un 2,8 % entre 2010 y 2020, y más del 3 % entre 2020 y 2030. Este crecimiento tendría que ser incluso mayor para alcanzar un crecimiento del PIB del 3 %, lo que constituiría una extrapolación del resultado previsto en Lisboa (véase el cuadro 8 del anexo). Suponiendo que no se produzcan ajustes en otras variables que afecten a la productividad y el crecimiento, estos resultados dan una idea de la magnitud de los efectos que entran en juego para alcanzar y mantener una tasa de empleo del 70 % de aquí a 2010.

Aunque no debe subestimarse el potencial de ahorro de mano de obra de algunas tecnologías, puede cuestionarse la posibilidad de que el crecimiento de la productividad alcance las proporciones indicadas anteriormente si tenemos en cuenta recientes tendencias: en EU-15, la productividad laboral creció por término medio un 4,5 % en los años 60, un 2,5 % en los años 70 y un 2 % en los años 80, y ha seguido descendiendo hasta el 1,2 %. El impacto que tendrán en la productividad la disminución del empleo y el envejecimiento de la mano de obra no será necesariamente positivo. Se manifestará de diversas maneras, como la adopción de tecnologías que permitan ahorrar mano de obra como consecuencia de una menor oferta en los mercados laborales, la dificultad de los trabajadores de más edad para adaptarse a las nuevas exigencias del mercado laboral, los cambios en la tasa de ahorro que afectaría a su vez al ritmo de inversión y a la materialización de la innovación en nuevos bienes de inversión [38], el riesgo de que disminuyan los dividendos de la inversión en capital humano debido al envejecimiento de la población, los cambios en el ritmo de inversión en investigación [39], el cambio tecnológico y los cambios en la movilidad sectorial y geográfica general por la disminución de la proporción de jóvenes en el conjunto de la mano de obra.

[38] El modelo de ciclo vital indica cierta disminución del índice de ahorro en función del envejecimiento. No obstante, el efecto negativo que ello debería tener en la inversión podría atenuarse gracias a un aumento del rendimientos de la inversión directa extranjera (véase el informe económico anual de 2002, capítulo 4).

[39] Véase, en particular, el objetivo de Barcelona de aumentar la inversión en investigación (COM(2003) 226 y SEC(2003) 489).

Aunque es difícil predecir la combinación de factores que va a influir en la productividad, puede cuestionarse que vaya a producirse el crecimiento de la productividad necesario para compensar la disminución de empleo. Si no se produce un aumento del empleo derivado de la inmigración y si no se supera el actual nivel de crecimiento de la productividad (0,5-1,5 %), la tasa de crecimiento medio del PIB en la UE obtenida en la proyección descrita anteriormente se reduciría al 1 % entre 2010 y 2020 y al 0,6 % entre 2020 y 2030.

En dicha proyección no se tienen en cuenta los múltiples procesos de ajuste que experimentará la economía. Cabe esperar ajustes en variables como los tipos de cambio o los tipos de interés, el nivel y la composición del ahorro, el consumo y la inversión, así como en los flujos internacionales de capitales y de bienes y servicios entre zonas a las que el envejecimiento afecta de manera diferente. En su Annual Economic Review 2002 (balance económico anual), la Comisión incluyó este tipo de efecto en un modelo de equilibrio general en el que se estimó que el impacto del envejecimiento demográfico en el crecimiento del PIB per cápita se traduce en una reducción del 0,4 % de la tasa de crecimiento anual, en relación con la proyección de referencia, en el período 2000-2050. En estos cálculos, sin embargo, no se contemplan posibles cambios políticos en respuesta a la dinámica de envejecimiento ni sus efectos positivos en el crecimiento global [40].

[40] Las cifras mencionadas en el Annual Economic Review 2002 no son directamente comparables a las proporcionadas en las proyecciones demográficas, pues estas últimas hacen referencia al crecimiento del PIB en vez del PIB per cápita, así como al supuesto de una consecución del objetivo de Lisboa de una tasa de empleo del 70 %.

El impacto del envejecimiento demográfico en el sistema de protección social es ya obvio [41]. El incremento del empleo reduciría también la carga de otros tipos de gastos de protección social, como los subsidios de desempleo. Sin embargo, incluso si se alcanza la tasa de empleo del 70 % y se mantiene durante las próximas décadas, seguirá aumentando el ratio de dependencia de las personas de más edad (véase el cuadro 7 del anexo). Cabe destacar, pues, que la inmigración podría contribuir a mejorar la viabilidad de las pensiones sólo en la medida en que atenúe la tendencia a una disminución del volumen de empleo después de 2010. No obstante, no podrá evitarse el impacto a largo plazo del envejecimiento en los sistemas de protección social si no se produce un aumento de fertilidad significativo.

[41] Para obtener un análisis más detallado, véase el Annual Economic Review 2002 y el Informe conjunto 2002 del Consejo y la Comisión sobre las pensiones.

2.4 Las perspectivas del empleo y el potencial de la inmigración

Aunque las consecuencias económicas del cambio sociodemográfico sólo se apreciarán plenamente con el paso del tiempo, son ya evidentes algunos efectos del cambio demográfico y de la estructura de cualificaciones de la población en edad de trabajar [42]. En particular, aunque es difícil su medición y seguimiento, se observa más déficit de mano de obra en el ciclo económico reciente y éste tiende a mantenerse en el actual período de desaceleración económica. Para hacer frente a estos desafíos y cumplir los objetivos de Lisboa, la UE debe, ante todo, movilizar sus recursos humanos actuales, entre los que se incluye a los trabajadores inmigrantes residentes en la UE. No obstante, a medida que aumenta el déficit de mano de obra, se pondrá a prueba la capacidad de los mercados laborales de la UE de ofrecer puestos de trabajo en cantidad suficiente para satisfacer la demanda de empleo.

[42] Véase Employment in Europe 2002 para obtener un análisis de los cambios estructurales en los mercados laborales europeos.

A corto plazo, la inmigración laboral puede ayudar a reducir las carencias de mano de obra que padecen, en particular, los sectores de las tecnologías de la información y la comunicación, las tecnologías avanzados o la asistencia sanitaria, pero también algunas profesiones poco cualificadas. Experiencias recientes, en las que algunos sectores se lamentaron con regularidad de la falta de mano de obra (por ejemplo, el sector de las TI, los servicios sanitarios o la construcción), permiten afirmar que no es necesariamente fácil resolver estas carencias con mano de obra local. Una forma de resolverlas sería aprovechar más las posibilidades que ofrece el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS) de la OMC de negociar convenios que permitan la entrada temporal de personas para prestar servicios (denominado «Modo 4») [43]. Podría tener especial relevancia en ámbitos como las TI, en los que empresas de terceros países están obteniendo contratos para la prestación, por ejemplo, de servicios de software externos. Los servicios se producen en el tercer país pero, generalmente, exigen que varios profesionales del proveedor puedan trabajar temporalmente en el país en cuestión para garantizar la ejecución adecuada del contrato. En la actualidad, las condiciones de entrada de estas personas varían considerablemente entre los Estados miembros. A medio plazo, se acentuarán las carencias de mano de obra y las necesidades podrían afectar a todos los sectores, tanto si emplean trabajadores con cualificaciones altas como bajas. El principal reto será atraer y contratar a inmigrantes adecuados para que la mano de obra de la UE pueda mantener la productividad y el crecimiento económico. En una situación en la que se acentúan la carencias de cualificaciones y los desajustes, que requieren tiempo para buscar soluciones, gana aceptación la idea de que la inmigración económica puede desempeñar un papel en la corrección de los desequilibrios del mercado laboral, a condición de que las cualificaciones de los trabajadores inmigrantes sean las adecuadas.

[43] Cabe destacar que es probable que este tipo de migración temporal se extienda al sector de los servicios como consecuencia de las negociaciones en curso de la Agenda de Desarrollo de Doha, dado que el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios de la Organización Mundial del Comercio ofrece la posibilidad de negociar convenios sobre la entrada temporal de personas para prestar servicios (denominado «Modo 4»). La UE ya utiliza este mecanismo para indicar su disposición a aceptar algunos inmigrantes temporales altamente cualificados (por ejemplo, los que se trasladan dentro de una compañía).

Gestionar la forma y dinámica de futuros flujos de inmigración para que convengan a la economía de la UE puede resultar difícil en la práctica, pues la inmigración es consecuencia de múltiples factores que pueden escapar al control de cualquier poder público por sí solo. No obstante, los gobiernos se orientan hacia la idea de que es necesario un planteamiento sobre la inmigración más dinámico y progresista para facilitar la integración en el empleo y que si no se adopta un planteamiento más abierto sobre la inmigración legal, la UE puede verse sometida a presiones cada vez mayores y puede aumentar el riesgo de inmigración ilegal. Varios países de la OCDE y de la UE han puesto ya en marcha programas específicos o introducido cambios en sus normativas para facilitar el acceso a sus mercados laborales a los trabajadores inmigrantes cualificados, en particular los más cualificados como los investigadores o los ingenieros de software. Algunos países estudian también la aplicación de políticas de inmigración selectivas vinculadas al empleo para aliviar las carencias de mano de obra, aunque los objetivos y los procedimientos pueden variar sensiblemente de un país a otro.

Estas políticas no pueden diseñarse de una manera simple, sino que deben evaluarse mejor sus potencialidades, así como sus límites, para lo que deberá disponerse de una mejor información estadística. Sin embargo, incluso con los mejores datos, sería ilusorio pensar que pueden preverse con exactitud las necesidades futuras del mercado laboral por sectores y por profesiones. Los inmigrantes que más pueden contribuir a adaptar la oferta a la demanda son aquéllos suficientemente adaptables para hacer frente a los cambios, dadas sus cualificaciones, experiencia y capacidades personales. Los mecanismos de selección deben orientarse a estos posibles inmigrantes y ofrecerles condiciones suficientemente atractivas. Ello puede incrementar la competencia en la Unión y entre los países de la OCDE. Tal competencia requiere coordinación para garantizar una situación equitativa.

Por otra parte, los poderes públicos aluden con frecuencia al carácter temporal e incluso estacional de la inmigración que están dispuestos a permitir, pero a menudo este planteamiento no es realista. Anteriores experiencias en materia de inmigración han demostrado que es muy difícil mantener programas de inmigración temporal, porque las personas que desean permanecer en el país generalmente encuentran la forma de hacerlo. Debe tenerse presente también que la integración eficaz de los inmigrantes en el mercado laboral y su contribución al mismo puede llevar tiempo y que la reducción de los desequilibrios demográficos que se prevén a medio plazo dependerá en gran medida de una inmigración permanente.

Los buenos resultados de las políticas generales de inmigración, en términos de empleo, estarán condicionados a la capacidad de la UE de aprovechar plenamente el potencial de la inmigración y, al mismo tiempo, de ser coherente con los objetivos generales de las políticas social, económica, exterior, de desarrollo o comercial. La utilización de los inmigrantes no debería hacerse en detrimento de los países en desarrollo, especialmente por lo que respecta a la fuga de cerebros [44]. Tampoco debería crear diferencias permanentes en la distribución sectorial o profesional de los inmigrantes y los nacionales en la UE. Estos desequilibrios generan mercados laborales segregados, obstaculizan la mejora general de la calidad del trabajo, elemento esencial de la estrategia europea de empleo, y pueden conducir a una dependencia duradera de trabajadores inmigrantes para realizar los trabajos de baja calidad. Gestionar la inmigración supone también controlar los cambios en el estatuto de los inmigrantes o en la duración de su estancia y combatir el trabajo de inmigrantes no declarado, como parte de un planteamiento global sobre el trabajo no declarado.

[44] Véase el debate en la Comunicación sobre las relaciones con terceros países (COM(2002) 703).

Por último, los tipos de inmigración no económicos (por ejemplo, la reagrupación familiar y los refugiados) influirán también en los flujos migratorios y es importante reconocer y desarrollar las aptitudes y capacidades de estos inmigrantes.

2.5 ¿Es la inmigración una solución al cambio demográfico?

Se ha estudiado ampliamente la hipótesis de una utilización de la inmigración como sustitución para suplir las necesidades derivadas de la disminución y el envejecimiento de la población de la UE [45]. Como se indica en la presente Comunicación, el mantenimiento del actual flujo migratorio neto no podrá impedir una sensible disminución de las tasas de empleo y de crecimiento económico. Por otra parte, utilizar la inmigración como única compensación al envejecimiento demográfico del mercado laboral no es una opción realista. Además, cuando nos referimos a la inmigración neta, debe tenerse en cuenta que en la UE se produce también una emigración cuya forma y dinámica es difícil prever [46].

[45] Véase, por ejemplo, Naciones Unidas (2000), Migraciones de Reemplazo: ¿Una Solución ante la Disminución y el Envejecimiento de las Poblaciones?, División de Población, Departamento de Asuntos Económicos y Sociales, Nueva York.

[46] Como se ha dicho, la migración neta no refleja la dimensión de la inmigración y de la emigración.

El mantenimiento de la población en edad de trabajar y, más aún, del ratio de dependencia de las personas de más edad, exigiría un aumento masivo de la inmigración hasta 2030. Una importante limitación a este aumento en términos económicos sería el envejecimiento de la propia población inmigrante, que sigue el modelo demográfico de la población autóctona. Por lo tanto, partiendo de los mismos supuestos, todo «boom de la inmigración» en las próximas décadas conduciría posteriormente a una situación similar a la actual. Desde el punto de vista de la cohesión social, todo aumento masivo de la inmigración plantearía también el reto de la integración en proporciones mucho mayores.

Ahora bien, es probable y necesario que se intensifique la inmigración. La progresiva contracción de la población en edad de trabajar en Europa, combinada con diversos factores favorables a la emigración en los países en desarrollo podría generar un flujo de inmigración continuo en las próximas décadas. La inmigración puede contribuir a suplir las necesidades actuales y futuras de los mercados laborales de la UE. Puede contribuir también a extender durante un periodo de tiempo más amplio los efectos de la transición demográfica entre 2010 a 2030, teniendo en cuenta que, por sí sola, no podrá resolver todos los efectos del envejecimiento demográfico. Será importante, pues, buscar formas de gestionar estas presiones migratorias mediante políticas adecuadas relativas a la entrada y el establecimiento de los inmigrantes. Será igual de importante materializar las posibles ventajas de la inmigración y facilitar la integración de los inmigrantes a través de mejores políticas sobre la inmigración y la integración a nivel local, regional, nacional y comunitario.

3. El reto de la integración: un planteamiento holístico

Una buena integración de los inmigrantes es a la vez una cuestión de cohesión social y un requisito de eficacia económica. En el contexto de las agendas de Tampere y Lisboa, y a la luz de los retos resaltados anteriormente, es fundamental lograr una integración adecuada de los inmigrantes actuales y futuros. Los problemas que persisten en relación con las poblaciones inmigrantes actuales indican claramente que es necesario hacer un esfuerzo en este campo [47]. Las altas tasas de desempleo y las bajas tasas de empleo que padecen los inmigrantes, incluso los de segunda generación, son un ejemplo característico de estas dificultades.

[47] Para obtener información sobre los proyectos más novedosos sobre esta cuestión realizados en el marco del cuarto programa marco de investigación y desarrollo, véase el informe «Migration and integration as challenges to European society: assessment of research reports carried out for the European Commission», Targeted Socio-Economic Research (TSER) Programme, disponible en el sitio web siguiente: http://www.cordis.lu/improving/ socio-economic/publications.htm

3.1 Definición y ámbito

A efectos de la presente Comunicación, la integración debe entenderse como un proceso bidireccional basado en derechos mutuos y obligaciones correspondientes de los ciudadanos de terceros países en situación legal y de la sociedad de acogida, que permite la plena participación de los inmigrantes. Ello supone, por un lado, que la sociedad de acogida tiene la responsabilidad de garantizar los derechos formales de los inmigrantes de tal manera que estas personas tengan la posibilidad de participar en la vida económica, social, cultural y civil y, por otro, que los inmigrantes deben respetar las normas y los valores fundamentales de la sociedad de acogida y participar activamente en el proceso de integración, sin por ello tener que renunciar a su propia identidad.

En su Comunicación de noviembre de 2000 [48], la Comisión hizo hincapié en las múltiples categorías de inmigrantes que deberían beneficiarse de las medidas de integración --los grupos principales son inmigrantes por motivos laborales, los miembros de sus familias admitidos de acuerdo con las disposiciones sobre reagrupación familiar, los refugiados y las personas que disfrutan de protección internacional. La integración supone lograr un equilibrio entre derechos y obligaciones en el tiempo, por lo que cuanto más tiempo un ciudadano de un tercer país reside legalmente en un Estado miembro, más derechos y obligaciones adquiere. Este «planteamiento gradual» implica que las medidas de integración se apliquen lo antes posible tras su llegada a todos los ciudadanos de terceros países y, en cualquier caso, tan pronto como su estancia adquiera un grado de permanencia o estabilidad. A menudo, estas medidas se aplicarán también a los inmigrantes de segunda o tercera generación que nacieron en la UE o han obtenido la nacionalidad del país de acogida, o los inmigrantes de antiguas colonias que tienen la nacionalidad del país de acogida.

[48] COM(2000) 757.

Las medidas de integración deberían ser aplicables también a los refugiados, incluidos los reasentados, y las personas que disfrutan de protección subsidiaria o temporal [49]. Como en el caso de las demás categorías de inmigrantes, estas medidas pueden variar en función de sus necesidades específicas [50] y de la duración de la estancia [51]. Los solicitantes de asilo, no obstante, constituyen un grupo especial de ciudadanos de terceros países que no gozan de un estatuto ordinario, como los residentes legales, y cuya estancia no es ni permanente ni estable. Estas personas necesitan medidas de integración, o más bien, políticas destinadas a introducirles en el país de asilo, bajo ciertas condiciones, pero esta Comunicación no es el lugar indicado para examinarlas en detalle [52].

[49] Directiva 2001/55/CE del Consejo de 20 de julio de 2001, DO L 212 de 7.8.2001.

[50] Se ofrece más información sobre las necesidades especiales de los refugiados vulnerables en la sección 3.5.1.

[51] Aunque para la protección temporal se ha fijado una estancia máxima a nivel comunitario y algunos inmigrantes por motivos laborales sólo acceden a la UE durante un corto periodo de tiempo determinado, estas personas pueden tener motivos legítimos para permanecer durante un periodo de tiempo legal más largo en la UE.

[52] Las medidas de integración de los solicitantes de asilo se tratan específicamente en la propuesta de directiva del Consejo por la que se establecen normas mínimas para la acogida de los solicitantes de asilo en los Estados miembros COM(2001) 181 de 3.4.2001.

3.2 La necesidad de un planteamiento holístico

En sus Comunicaciones de 2000 y 2001 [53], la Comisión destacaba una serie de principios en los que debían basarse las políticas de integración, que aún siguen siendo válidos. El más importante es el relativo a la necesidad de aplicar un planteamiento holístico que tenga en cuenta no sólo los aspectos económicos y sociales de la integración sino también los problemas relacionados con la diversidad cultural y religiosa, la ciudadanía, la participación y los derechos políticos. Si bien las prioridades varían entre los distintos países y regiones, las políticas de integración deben planearse en un marco global y coherente a largo plazo y, al mismo tiempo, ser sensibles a las necesidades específicas de los grupos particulares y adaptarse a las condiciones locales. Dependen de la colaboración entre una amplia serie de agentes y requieren recursos adecuados. Los miembros de las comunidades inmigrantes en cuestión, incluidas las mujeres y las personas que gozan de protección internacional, deberían participar en la concepción, el desarrollo, la organización y la evaluación de los programas y las políticas que les conciernen.

[53] COM(2000) 757 y COM(2001) 387.

Si bien los programas de integración específicos constituyen un elemento importante en la fase inicial de la integración, a más largo plazo el objetivo debería consistir en permitir a los inmigrantes acceder a los servicios existentes y asegurarse de que estos servicios tienen en cuenta sus necesidades específicas. En este contexto, cabe destacar que muchas medidas de integración pueden tener un objetivo doble: facilitar la integración en el país de acogida, pero también preparar la vuelta al país de origen [54]. Por ejemplo, la mayoría de las medidas educativas, incluida la formación profesional, ofrecen cualificaciones a las personas en cuestión que pueden ser útiles para el desarrollo de su país de origen en el caso de que regresen a él.

[54] Se espera el regreso de las personas que necesiten protección internacional cuando así lo permita la situación en sus países de origen. Se espera también el regreso de los inmigrantes que se desplazan por un periodo de corta duración.

3.3 Elementos clave de las políticas de integración holísticas

La necesidad de aplicar un planteamiento holístico implica la adopción de políticas de integración globales. En la sección siguiente se abordan diversos elementos y aspectos fundamentales de especial interés para una estrategia de integración adecuada. Las cuestiones planteadas y los retos determinados son al mismo tiempo elementos que podrían ser debatidos más en profundidad y ser objeto de intercambios de información y mejores prácticas entre los Estados miembros.

3.3.1 Integración en el mercado laboral

El acceso al mercado laboral es determinante para la integración social de los ciudadanos de terceros países, y la gran mayoría de los inmigrantes y de las personas que gozan de protección internacional tienen cualidades y competencias necesarias actualmente en la Unión Europea. La plena integración de estas personas en el mercado laboral de la UE podría contribuir aún más a que su economía alcance todo su potencial competitividad, crecimiento y empleo. Las actuales tasas de empleo de los inmigrantes demuestran, no obstante, que no se consigue siempre aprovechar plenamente las posibilidades que ofrecen. La tasa de empleo de los nacionales de países no comunitarios en EU-15 (52,7 %) es significativamente inferior a la de los nacionales de la UE (64,4 %) (véase el cuadro 9 del anexo). La diferencia es especialmente alta en el caso de las mujeres. En cambio, la proporción de inmigrantes es excesiva en sectores de empleo de riesgo, en el trabajo no declarado de baja calidad y en los segmentos de población muy expuestos a riesgos sanitarios y a la exclusión social. A menudo, los inmigrantes instruidos y capacitados no consiguen encontrar un empleo que corresponda a sus cualificaciones y tienen que aceptar uno inferior y peor remunerado.

Para aprovechar al máximo la contribución que pueden aportar los inmigrantes, es importante que puedan utilizar la experiencia y las cualificaciones adquiridas anteriormente fuera de la UE. Ello supone poder reconocer y evaluar adecuadamente sus cualificaciones formales e informales (incluidos los diplomas). Supone también adoptar nuevas medidas para eliminar los obstáculos a la obtención y el mantenimiento de un empleo, como puede ser la rigidez de los requisitos laborales o las restricciones jurídicas, por ejemplo, sobre las competencias lingüísticas o la nacionalidad [55]. La discriminación en el lugar de trabajo y el comportamiento racista son también serios obstáculos que deben eliminarse. Es necesario un esfuerzo especial de evaluación y mejora de las cualificaciones de los inmigrantes, entre las que se incluyen sus conocimientos lingüísticos, para que puedan incorporarse al mercado laboral y acceder a la formación continua en igualdad de condiciones con los nacionales [56]. Estas políticas activas del mercado de trabajo deben facilitar la integración de los inmigrantes en el mercado laboral con objeto de reducir a la mitad las diferencias entre las cifras de desempleo de los ciudadanos de los países comunitarios y los de los países no comunitarios de aquí a 2010 [57]. Los interlocutores sociales deben desempeñar una importante función en este campo, sobre todo para garantizar un trato justo a los trabajadores inmigrantes en cuanto a salarios y condiciones laborales y buscar soluciones a las necesidades específicas.

[55] Conferencia europea sobre una buena integración en el mercado laboral, Copenhague 4-5 de julio de 2002.

[56] Véase también el Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la inmigración, la integración y el papel de la sociedad civil organizada de 21 de marzo de 2002.

[57] Véase la propuesta de decisión del Consejo relativa a las directrices para las políticas de empleo de los Estados miembros, COM(2003) 176 de 8.4.2003, p. 13.

La gestión de la diversidad --en la mano de obra, el estilo de vida y el papel de las empresas en la sociedad-- puede ser un instrumento útil para promover la integración de los inmigrantes en el mercado laboral. Puede ser también una estrategia eficaz y rentable para los empresarios, al ayudarles a lograr sus objetivos empresariales teniendo en cuenta las posibilidades comerciales que ofrece la progresiva diversidad de la sociedad y las competencias de trabajadores de orígenes diferentes (por ejemplo, gracias a sus conocimientos lingüísticos y sus aptitudes interculturales). La gestión de la diversidad no consiste sólo en contratar mano de obra diversificada, sino también en administrar y readapatar la organización para sacar provecho de esta diversidad. La experiencia internacional demuestra que muchas empresas e instituciones públicas se han beneficiado notablemente de la aplicación de estas estrategias. Aunque la integración en el mercado laboral es un elemento clave del proceso de integración, es poco probable que ésta resulte beneficiosa a largo plazo si no va acompañada de una integración de los inmigrantes en la vida social, cultural y política de la sociedad de acogida [58].

[58] Conferencia europea sobre una buena integración en el mercado laboral, Copenhague 4-5 de julio de 2002

3.3.2 Educación y conocimientos lingüísticos

La educación y la formación son factores clave de una buena integración. Los inmigrantes encuentran grandes dificultades para que se reconozca su formación académica y sus cualificaciones. Ello resta eficacia a los servicios de orientación educativa. Las tasas de empleo comparativamente más bajas de los nacionales de países no comunitarios pueden reflejar niveles de estudios insuficientes (véase el cuadro 10 del anexo). Una preocupación básica en la mayoría de los Estados miembros es que los inmigrantes sean capaces de hablar la lengua del país de acogida. Se considera que un conocimientos insuficiente del idioma es el principal obstáculo a una buena integración. Paralelamente, muchos Estados miembros insisten en que los conocimientos lingüísticos no deben ser un freno a la integración en el mercado laboral o el sistema educativo. Consideran, al contrario, que el acceso a la vida laboral o a la educación y la formación contribuye a desarrollar los conocimientos lingüísticos necesarios. Teniendo en cuenta las dimensiones cultural y religiosa y el factor del cuidado de los niños, este planteamiento es especialmente importante para que las mujeres inmigrantes puedan seguir cursos de idiomas, sobre todo porque ello puede influir en el nivel lingüístico de sus hijos.

Cabe destacar que el sistema educativo desempeña un papel esencial no sólo en cuanto a la adquisición de conocimientos sino también como lugar de transmisión de información formal e informal sobre normas y valores de la sociedad y como puente cultural. Es un importante instrumento de fomento del pluralismo y la diversidad tanto en la población inmigrante como en la sociedad de acogida y, por lo tanto, de lucha contra la discriminación.

Debe abordarse una serie de problemas relacionados con la educación de los niños inmigrantes. El plan de estudios debería reflejar la diversidad. Asimismo, debería establecerse una estrecha colaboración entre los padres, las comunidades inmigrantes y las escuelas y buscarse solución a problemas concretos (por ejemplo, que numerosos niños inmigrantes acudan al mismo colegio).

3.3.3 Problemas urbanos y de vivienda

La distribución espacial de la inmigración varía considerablemente entre los Estados miembros y las regiones, pero se observa una concentración relativamente más alta en áreas urbanas e industrializadas. Los problemas de integración se plantean en particular en las zonas de diversidad étnica --y a menudo deprimidas--, en las que el racismo y la xenofobia son obstáculos al sentimiento de pertenencia y a la participación de los inmigrantes. La situación geográfica del empleo influye claramente en la elección del lugar de residencia, que también puede obedecer al modelo de la inmigración anterior y a la presencia de comunidades ya establecidas. Los inmigrantes representan una proporción cada vez mayor de la población de las ciudades y las zonas urbanas y es probable que ésta aumente en las próximas décadas. El acceso a la vivienda es un elemento básico de la integración, y la falta de vivienda de calidad asequible en áreas de diversidad étnica es un problema que afecta a muchos inmigrantes y refugiados.

Varios factores de carácter «involuntario o voluntario» --como la oportunidad de obtener vivienda y trabajo, el deseo de vivir cerca de familiares y de mantener lazos familiares o la discriminación-- son responsables de esta situación, que conduce a numerosos inmigrantes a vivir en zonas urbanas deprimidas [59]. La concentración étnica, o los denominados guetos, tiende a aislar a las comunidades y a impedir su participación en la sociedad general. Aunque estrechas redes comunitarias podrían aportar nueva vida y regeneración a barrios descuidados --por ejemplo, con la creación de pequeñas empresas-- la segregación étnica y social en las ciudades puede ser también un gran obstáculo a la integración.

[59] Conferencia europea sobre una buena integración en el mercado laboral, Copenhague 4-5 de julio de 2002.

La aplicación de estrategias globales de planificación urbana y regional, que tengan en cuenta, por ejemplo, la infraestructura, la vivienda, el ocio, la compra, los servicios sanitarios, las infraestructuras de transporte y escolares y las necesidades del mercado de trabajo local, puede contribuir a superar estos obstáculos y reducir las consecuencias negativas de la segregación urbana, como puede ser la tensión social entre los inmigrantes y la población local. La alta concentración y la segregación espacial crean también muchas de las condiciones que favorecen la inmigración y el tráfico ilegales, de la misma manera que estos fenómenos favorecen el desarrollo de actitudes discriminatorias en la sociedad de acogida.

3.3.4 Servicios sanitarios y sociales

El acceso a la salud y a servicios sociales de las poblaciones inmigrantes es otro campo fundamental que puede exigir una adaptación de las políticas vigentes. Las poblaciones inmigrantes pueden sufrir problemas sanitarios particulares derivados de su situación (por ejemplo, la separación de los miembros de la familia o las incertidumbres generadas por la situación, sobre todo si es temporal). La situación de inseguridad y las malas condiciones de vida y de trabajo pueden causar problemas de salud que generalmente podrían evitarse con políticas adecuadas. Además, las poblaciones inmigrantes tienen problemas para acceder a servicios sanitarios y sociales de alta calidad. Así pues, deben abordarse diversas cuestiones, como la puesta a disposición de información a las comunidades inmigrantes y formación adicional para el personal responsable de la prestación de los servicios. La creciente participación de personas de diversos orígenes étnicos en la planificación y la prestación de servicios sanitarios podrá ayudar a prevenir la discriminación y a garantizar que estos servicios tengan en cuenta las barreras culturales y sean sensibles a la especificidad de las comunidades en que intervienen.

3.3.5 El entorno social y cultural

Es muy importante la implicación y participación activas en la vida civil de los inmigrantes y las personas que gozan de protección internacional. A este respecto, es necesario aplicar medidas para fomentar esta participación, por ejemplo, en clubes deportivos, consejos escolares u otras actividades de las comunidades locales, y fomentar la participación en el debate público. El encuentro con los demás es un paso importante para establecerse y convertirse en parte de la sociedad, y la interacción entre diferentes culturas y religiones aumentará la tolerancia y el respeto. En este sentido, es necesario actuar ante la creciente tendencia entre los ciudadanos a achacar a los inmigrantes la inseguridad en nuestras sociedades y ante la hostilidad general hacia los musulmanes a raíz de los acontecimientos del 11 de septiembre de 2001 en los Estados Unidos. Debe difundirse información precisa sobre los inmigrantes y su positiva contribución, tanto económica como cultural, a nuestras sociedades, sobre todo porque no hacerlo se convertiría en el caldo de cultivo del resentimiento, la exclusión social y el aumento del racismo y de la xenofobia. Promover una actitud globalmente positiva del público hacia los inmigrantes exige un liderazgo político fuerte y un compromiso claro en favor de la promoción de sociedades plurales y la condena del racismo. A este respecto, los políticos y los medios de comunicación deben asumir una importante responsabilidad como educadores de la opinión pública. Deberían servir de ejemplo a la sociedad civil destacando el valor de la contribución de los inmigrantes y procurando que la cobertura general de los problemas de integración y el tono del debate público sean equilibrados y estén basados en información exacta.

3.3.6 Nacionalidad, ciudadanía cívica y respeto de la diversidad

En las conclusiones de Tampere se apoya el objetivo de que los ciudadanos de terceros países que sean residentes legales de larga duración tengan la oportunidad de obtener la nacionalidad del Estado miembro en que residan. Se admite ampliamente que la concesión de la nacionalidad es una forma de facilitar la integración, aunque no debe convertirse necesariamente en el objetivo final del proceso de integración y, por sí sola, no evita los problemas de exclusión social y de discriminación. La obtención de la nacionalidad es importante, sin embargo, porque refuerza el sentimiento de pertenecer a la vida nacional. La nacionalidad otorga a su beneficiario el conjunto de los derechos de los ciudadanos que garantizan la participación de iure en la vida política, civil, social, económica y cultural del Estado miembro.

Partiendo de la premisa de que es deseable que los inmigrantes se conviertan en ciudadanos, es razonable condicionar el acceso a la ciudadanía al tiempo de residencia en el país en cuestión, y aplicar principios diferentes a los inmigrantes de primera y segunda o tercera generación. Las leyes sobre la nacionalidad deberían permitir a estos últimos acceder de manera automática o semiautomática a la ciudadanía, mas es razonable que los inmigrantes de primera generación deban hacer una solicitud formal. La naturalización debería ser rápida, segura y no discrecional. Los Estados pueden exigir un período de residencia y el conocimiento de la lengua y tomar en consideración cualquier antecedente penal. En todo caso, los criterios de naturalización deberían ser claros, precisos y objetivos. La discreción administrativa debería estar delimitada y sujeta a control judicial.

En su Comunicación de noviembre de 2000 [60], la Comisión introdujo el concepto de ciudadanía cívica, definido como un conjunto de derechos y obligaciones básicos que los inmigrantes adquieren progresivamente en un periodo de varios años, de tal manera que reciban el mismo trato que los ciudadanos de su Estado de acogida, aunque no hayan sido naturalizados. La Carta de los Derechos Fundamentales establece un marco básico de la ciudadanía cívica, algunos derechos que se aplican debido a su carácter universal y otros derivados de los derechos de los ciudadanos de la Unión [61]. De hecho, el Derecho comunitario ya confiere [62], o propone hacerlo [63], muchos de estos derechos a toda persona que resida legalmente en la Unión. Permitir a los inmigrantes que adquieran la ciudadanía cívica tras un período de varios años ayudaría a muchos de ellos a integrarse adecuadamente en la sociedad. Podría ser también un primer paso en el proceso de obtención de la nacionalidad del Estado miembro en cuestión.

[60] COM(2000) 757.

[61] Estos derechos son la libertad de circulación y de residencia, el derecho de trabajar, de establecerse o de prestar servicios, el derecho a ser elector y elegible en las elecciones al Parlamento Europeo y en las elecciones municipales, el derecho a la protección diplomática y consular y el derecho de petición, el derecho de acceso a los documentos y la no discriminación sobre la base de la nacionalidad.

[62] Véanse los artículos 194 y 195 del Tratado CE relativos al derecho de presentar una petición al Parlamento Europeo y al Defensor del Pueblo, y el artículo 255 sobre el acceso a los documentos.

[63] Véase el artículo 12 de la propuesta de Directiva relativa al estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración, que incluye la libre circulación y el derecho de residencia en la Unión y el derecho de trabajar, de establecerse y de prestar servicios.

Otro elemento importante de este concepto es posibilitar la participación política. Varios Estados miembros [64] conceden el derecho de voto local a todos los residentes extranjeros bajo ciertas condiciones. Desde el punto de vista de la integración, es obvio que el derecho de voto local no debería derivarse de la nacionalidad sino de la residencia permanente [65]. La Comisión considera que, de cara al proceso de integración, sería importante conceder derechos políticos a los inmigrantes residentes de larga duración y que el Tratado debería constituir la base para ello.

[64] Dinamarca, Irlanda, Países Bajos, Suecia y Finlandia.

[65] Véase también el Convenio sobre la participación de los extranjeros en la vida pública a nivel local, que fue adoptado por el Consejo de Europa en 1992 y entró en vigor en 1997.

3.4 Los principales agentes de una política de integración holística

Una condición clave para aplicar correctamente un planteamiento holístico sobre la inmigración es mejorar la coherencia general y las sinergias entre las políticas de inmigración, integración y empleo a todos niveles y en el conjunto de las disciplinas. Ello conduciría a una mejor gobernanza de los problemas de inmigración, un seguimiento más estricto y una cooperación más estrecha entre los diferentes agentes, desde las autoridades locales a las regionales, nacionales y comunitarias, incluyendo a los países de origen. No obstante, si bien los Gobiernos deben asumir la iniciativa, la colaboración en torno a las políticas debería incluir a los interlocutores sociales, el sector de la investigación y los proveedores de servicios públicos, las ONG y otros agentes de la sociedad civil, incluidos los propios inmigrantes.

Las políticas de integración se elaboran a menudo a nivel nacional y se aplican a nivel local o regional, lo que exige una excelente cooperación y un buen intercambio de información entre todos los agentes implicados. Tanto a nivel nacional como local, las ONG desempeñan un papel central en la representación de los inmigrantes y las personas que gozan de protección internacional [66], aspecto esencial para garantizar la cooperación y comprensión entre los proveedores de servicios y sus usuarios. Los interlocutores sociales deben asumir un papel importante en el proceso de integración, facilitando la integración cotidiana en el lugar de trabajo, y aumentar la eficacia de la mano de obra y potenciar la responsabilidad social, destacando la importancia de la toma en consideración de las diferencias culturales.

[66] Conferencia sobre el tema «Inmigración: el papel de la sociedad civil en la promoción de la integración» Bruselas, 9-10 de septiembre de 2002.

Todos estos agentes tienen una responsabilidad común de cara a una integración adecuada de los ciudadanos de terceros país en nuestras sociedades. El diálogo con agentes clave es esencial para definir y poner en práctica las políticas. Ahora bien, la creación de un espíritu de integración es tarea del conjunto de la sociedad. Sensibilizar a la población local sobre las ventajas y los retos que supone la inmigración es un aspecto fundamental de una estrategia de integración proactiva.

3.5 Reflejar las necesidades de los grupos de inmigrantes específicos en la política de integración

Aunque los inmigrantes comparten una amplia serie de necesidades en el conjunto de la Unión, algunos tienen condiciones y prioridades específicas que deben tenerse en cuenta en las estrategias de integración globales.

3.5.1 Refugiados y personas que gozan de protección internacional

Aunque en muchos aspectos los refugiados y las personas que gozan de protección internacional se enfrentan a las mismas situaciones que las demás personas, los problemas relacionados con la propia naturaleza de la migración forzosa y la necesidad de protección deberían abordarse, en el caso de este grupo, en el marco de las estrategias nacionales de integración. Conviene recordar que estas personas no han elegido abandonar su país de origen y emigrar por motivos económicos y, en consecuencia, pueden necesitar ayuda adicional para integrarse y poder participar lo antes posible en las actividades principales. Deberían elaborarse programas específicos para los refugiados, como complemento a los servicios normales o a modo de puente con estos servicios, y centrarse en los grupos vulnerables de la comunidad de refugiados, por ejemplo, los niños, los ancianos, las víctimas de la violencia sexual o la tortura y las personas traumatizadas por persecuciones y/o huidas. Un objetivo clave es lograr que los miembros de este grupo asuman la responsabilidad de sus vidas y fomentar su autocapacitación y una autosuficiencia viable. Este aspecto es especialmente importante puesto que a menudo, en contraste con los inmigrantes económicos, estas personas no tienen familia, comunidades o redes a las que dirigirse.

No obstante, en términos generales, los refugiados son personas con un elevado nivel de estudios y cualificaciones y a menudo tienen dificultades para que se les reconozcan estas cualificaciones y su experiencia. Algunos requisitos, limitaciones u obligaciones de integración específicos aplicables a los inmigrantes pueden no serlo a los refugiados. La sanción más grave --la supresión del permiso de residencia--, que puede imponerse a los inmigrantes que no superen las pruebas de integración, no siempre puede aplicarse a los refugiados o a las personas que gozan de protección internacional.

3.5.2 Aspectos relativos a la igualdad entre hombres y mujeres

Otro grupo importante es el de las mujeres, puesto que éstas representan casi la mitad de las personas que emigran anualmente a la UE y aumenta constantemente la proporción de aquéllas que lo hacen por iniciativa propia para trabajar, a menudo como enfermeras, profesionales del sector asistencial o trabajadoras domésticas. Las mujeres inmigrantes pueden sufrir una doble discriminación: por el hecho de ser mujeres y por su origen étnico. Necesitan, pues, una atención particular para garantizarles la igualdad de acceso al mercado laboral y a una educación y formación adecuadas, en particular, al aprendizaje permanente. El aprendizaje de idiomas y la toma de conciencia de los derechos humanos, cívicos y sociales, al igual que las normas y los valores de la sociedad de acogida y la adquisición de nuevas capacidades y competencias, son elementos fundamentales de la integración tanto de las mujeres como de los hombres, pero son especialmente importantes en el caso de las mujeres, dada su función de portadoras de tradiciones culturales en la familia y su capacidad de influencia en las futuras generaciones.

Aunque el papel de la familia varía de una cultura a otra, suele ser especialmente importante en el proceso de integración, en la medida en que constituye un punto de referencia fijo para los inmigrantes en el país de acogida. A este respecto, es fundamental la reagrupación en torno al núcleo familiar. Las mujeres son las principales beneficiarias de la reagrupación familiar, puesto que su situación con respecto a la residencia depende a menudo de un miembro de la familia. Las dificultades para obtener empleo pueden orientar a las mujeres hacia el sector informal. Ante esta razón, la Directiva sobre la reagrupación familiar dispone que las mujeres deberán tener acceso al mercado laboral y, si se encuentran en una situación especialmente difícil, se les concederá un estatuto de residencia independiente.

3.5.3 Los inmigrantes de segunda y tercera generación

Aunque muchos de los inmigrantes de la Unión Europea están bien integrados, en varios países crece la preocupación acerca de la situación de los inmigrantes de segunda y tercera generación. En particular, los jóvenes cuyos padres (uno de ellos o los dos) no son inmigrantes de la UE tienen más probabilidad de permanecer desempleados [67]. La discriminación social y racial también puede ser un obstáculo para que los jóvenes inmigrantes de segunda y tercera generación accedan en igualdad de condiciones con los nacionales al empleo y al lugar que, por sus cualificaciones, les corresponde en la sociedad [68]. Para muchos de ellos, la situación se ve agravada por la falta de una identidad clara frente a un sentimiento de rechazo por parte de la sociedad de acogida y, paralelamente, el debilitamiento o total desaparición de los lazos con sus países de origen. El fracaso de las políticas de integración tiene parte de la culpa del desarrollo de estos fenómenos. La determinación de sus causas y la elaboración de nuevas políticas para eliminarlas, en las que serán determinantes la educación y la formación, así como el aprendizaje permanente, contribuirán a evitar este tipo de problemas en el futuro.

[67] Seminario sobre la integración de los jóvenes inmigrantes en el mercado laboral organizado por el Ministerio belga de Empleo y la OCDE, Bruselas, 6-7 de junio de 2002.

[68] Véase la nota 67.

3.6 El problema de los inmigrantes ilegales

Los ciudadanos de terceros países que residen ilegalmente en la UE constituyen un escollo considerable para el proceso de integración. La propia naturaleza de estos inmigrantes impide evaluar su número con algún grado de certeza, pero los datos relativos, entre otros, a los procesos de regularización de los últimos años [69] indican que es considerable. La aplicación de los planes de acción adoptados por el Consejo sobre la inmigración ilegal [70], el control fronterizo [71] y la política de repatriación [72] deberían contribuir sustancialmente a reducir la inmigración ilegal. Ahora bien, debe abordarse la situación de aquéllos que ya están viviendo en los Estados miembros.

[69] Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo relativa a una política común de inmigración ilegal (COM(2001) 672) de 15 de noviembre de 2001.

[70] Plan global para la lucha contra la inmigración ilegal y la trata de seres humanos en la Unión Europea, de 28 de febrero de 2002, DO C 142 del 14 de junio de 2002, p.23.

[71] Plan para la gestión de fronteras exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea de 13 de junio de 2002, Doc. del Consejo 10019/02, FRONT 58.

[72] Programa de acción sobre el retorno, de 28 de noviembre de 2002, doc. del Consejo 14673/02, MIGR 125.

En el contexto de la política de inmigración común, el único planteamiento coherente sobre los residentes ilegales es asegurarse de que regresen a su país de origen. Sin embargo, en un número considerable de casos no es posible aplicar esta política por razones jurídicas, humanitarias o prácticas. Este grupo debe considerarse tanto desde el punto de vista de su impacto en el mercado laboral como del objetivo de integración y cohesión social. En ambos aspectos influye negativamente la presencia de un gran número de residentes ilegales, al tratarse de una fuente de mano de obra barata, personas propicias a sufrir explotación y, a largo plazo, un obstáculo a la necesaria reforma estructural y, en consecuencia, un factor agravante de la ineficacia del mercado laboral. Como el trabajo no declarado y la inmigración ilegal se alimentan mutuamente, existe una relación clara con las políticas generales destinadas a prevenir y combatir el trabajo no declarado, que deben reforzarse en el marco de un amplio conjunto de políticas orientado a transformar el trabajo no declarado en empleo legal. Por otra parte, los inmigrantes ilegales no pueden participar plenamente en la sociedad, como contribuidores y beneficiarios, situación que agrava su marginación y favorece las actitudes negativas de la población local hacia ellos.

Si bien deben seguir aplicándose sólidas políticas contra la inmigración ilegal, las políticas de integración no lograrán plenamente sus objetivos si no se abordan adecuada y razonablemente los problemas derivados de la presencia de este grupo. Algunos Estados miembros han aplicado medidas de regularización de los residentes ilegales. Estos procedimientos pueden considerarse un factor favorable al proceso de integración pero también pueden generar más inmigración ilegal. Todo ello debe, no obstante, contraponerse a los problemas que plantea la presencia de un amplio número de residentes ilegales en los Estados miembros. Conviene recordar que los inmigrantes ilegales están bajo la protección de normas universales de derechos humanos y deben disfrutar de determinados derechos básicos, como la atención sanitaria urgente y la educación primaria para los niños.

4. Orientaciones y prioridades políticas de cara al futuro

En el contexto de la UE, las políticas de inmigración de un país influyen inevitablemente en los demás. Se añade ahora otro factor común: la presión del cambio demográfico en la UE. En consecuencia, ésta debe preparar de manera responsable y eficaz la inmigración actual y futura. En este sentido, la UE en su conjunto debe prever políticas de integración de los inmigrantes más eficaces. La Comisión se propone intensificar su esfuerzo en varias áreas para elaborar un marco europeo para la integración más coherente y asegurarse de que la inmigración contribuye de la manera más eficaz a superar los nuevos retos demográficos y económicos que aguardan la UE.

Para paliar las consecuencias del envejecimiento demográfico, la UE debe aprovechar primero sus actuales recursos humanos. Es esencial aumentar la tasa de participación de la mano de obra y la productividad para alcanzar los objetivos de Lisboa de incrementar el empleo, la cohesión social y el crecimiento económico. Los inmigrantes que residen actualmente en la UE pueden contribuir a ello de manera considerable. No obstante, el envejecimiento y la reducción de la población en edad de trabajar hace probable y necesario que se incremente la inmigración para contribuir a suplir las necesidades del mercado laboral de la UE, aunque no paliará todos los efectos del cambio demográfico.

Es necesario aplicar un planteamiento orientado al futuro en el que se tengan en cuenta tanto la necesidad de promover una mejor integración de los nuevos inmigrantes y de los ya establecidos como la de preparar la futura inmigración en beneficio de todos. Ello requiere nuevas estructuras e ideas y la movilización y coordinación de las políticas pertinentes y de los diferentes agentes a diversos niveles. Es esencial asegurarse de que las políticas generales que influyen en la situación de los inmigrantes tengan plenamente en cuenta sus necesidades específicas.

4.1 Consolidación del marco jurídico

La Comisión ha presentado ya varios instrumentos legislativos para crear el marco jurídico básico sobre las condiciones de admisión y de estancia de ciudadanos de terceros países. El proceso de adopción de las directivas ha sido lento y si bien se acoge con satisfacción el reciente acuerdo en el Consejo sobre la reunificación familiar, la Comisión pide que se acelere el proceso de adopción de estas iniciativas aún pendientes y, en particular, que:

* se adopte la directiva sobre el estatuto de los residentes de larga duración en el plazo fijado por el Consejo de Sevilla (junio de 2003) y que, al transponerla al Derecho nacional, los Estados miembros estudien la concesión de derechos políticos a los residentes de larga duración, especialmente a nivel local;

* se fije un plazo en 2003 para la adopción de la directiva sobre la admisión al empleo, dado que ello dará mayor transparencia y creará las condiciones necesarias para gestionar eficazmente la admisión de trabajadores inmigrantes en la UE;

* tras la adopción de la Directiva sobre el estatuto de los residentes de larga duración y de acuerdo con el Dictamen del Comité Económico y Social Europeo [73], una vez adoptada la directiva [74] sobre el reconocimiento de cualificaciones en el ámbito de profesiones reguladas obtenidas en un Estado miembro, presentada por la Comisión, se estudie ampliar su ámbito de aplicación a los ciudadanos de terceros países. Sería un paso importante hacia la plena integración de los inmigrantes en el mercado laboral, al quedar garantizado el reconocimiento de sus cualificaciones y períodos de estudio en igualdad de condiciones con los nacionales;

[73] Dictamen del CESE (SOC/113) de 18 de septiembre de 2002 sobre la propuesta de directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales COM(2002) 119.

[74] COM(2002) 119 final, septiembre de 2002.

* con objeto de promover la lucha contra la discriminación, los Estados miembros garanticen la transposición al Derecho nacional de las directivas comunitarias adoptadas en 2000 en las plazos previstos inicialmente y que concluyen en 2003. La Comisión anima a los Estados miembros a no limitarse a las exigencias mínimas de las directivas y a promover acciones positivas, especialmente en lo referente a la obligación de los poderes públicos de garantizar la igualdad de trato de los emigrantes para promover su integración.

La Comisión prestará especial atención a la transposición y aplicación de los instrumentos propuestos con arreglo al apartado 3 del artículo 63, que influirán significativamente en la integración de los ciudadanos de terceros países. La Comisión estudiará también la presentación de otras propuestas legislativas según sea necesario para garantizar la integración de los ciudadanos de terceros países, los refugiados y las personas que gocen de protección subsidiaria. Siguiendo la línea de las propuestas actuales (véase la sección 1.1), puede ser necesario adoptar medidas particulares sobre los solicitantes de asilo y las personas que gozan de protección temporal.

4.2 Refuerzo de la coordinación política

4.2.1 Seguimiento de la evolución de la política de inmigración común: un informe anual

En su Comunicación de noviembre de 2000 [75], la Comisión había destacado la necesidad de seguir de cerca y evaluar la política de inmigración de la UE. Para hacer un seguimiento de los avances realizados en el tiempo y garantizar la coherencia general entre, por un lado, la política y los instrumentos de la UE que influyen en la inmigración y, por otro, las políticas nacionales, la Comisión se propone elaborar un informe anual sobre el desarrollo de la política de inmigración común. Para este informe se utilizará información procedente de una amplia serie de políticas e iniciativas de la UE que tienen consecuencias para los inmigrantes, especialmente las que se señalan más adelante. El objetivo del informe es comprobar que las necesidades de los inmigrantes se integran correctamente en todas estas políticas e iniciativas e informar al Consejo sobre los avances de las políticas y los programas principales. El informe se basará también en otras iniciativas en curso para consolidar el seguimiento y la evaluación a nivel comunitario de la política de inmigración (véase la sección 4.11). Será complementario del informe anual sobre el desarrollo de la política de asilo común europea.

[75] COM(2000) 757.

4.2.2. Refuerzo de la coordinación de las políticas de integración

En su Comunicación de julio de 2001 relativa a un método abierto de coordinación de la política comunitaria en materia de inmigración [76], la Comisión había sugerido varias áreas en las que consideraba de especial interés reforzar la cooperación y el intercambio de información entre los Estados miembros. Una de ellas era la integración de los ciudadanos de terceros países que residan legalmente en el país de acogida. La integración es un proceso complejo que conlleva dificultades desde el punto de vista conceptual, práctico y político. Las políticas deben tener en cuenta las cara