Bruselas, 15.07.2004

COM(2004) 503 final

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COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO

Un sistema europeo común de asilo más eficaz próxima fase: el procedimiento único {SEC(2004) 937}

INTRODUCCIÓN

En el Consejo de Justicia y Asuntos de Interior celebrado en Luxemburgo el 29 de abril de 2004, el Consejo aprobó formalmente la Directiva del Consejo por la que se establecen normas mínimas sobre los requisitos y el estatuto al que pueden optar ciudadanos de terceros países y personas apátridas para ser refugiados o beneficiarios de otros tipos de protección internacional (denominada Directiva de los requisitos), y llegó a un acuerdo político sobre la propuesta modificada de Directiva del Consejo por la que se establecen normas mínimas sobre los procedimientos de los Estados miembros para conceder y retirar el estatuto de refugiado (denominada Directiva de los procedimientos de asilo). Tras conocerse el resultado de la consulta al Parlamento Europeo se podrá proceder a la aprobación formal. Así se completará la primera fase del sistema europeo común de asilo.

Al final de la primera fase del programa legislativo previsto en el Tratado de Ámsterdam, la UE deberá examinar y decidir cuáles serán las características de la segunda fase del sistema europeo común de asilo, así como reflexionar sobre los instrumentos acordados en los últimos cuatro años y evaluar su impacto.

La conclusión 27 del Consejo Europeo de Salónica de junio de 2003 hacía un llamamiento a fin de seguir reforzando los procedimientos de asilo para que sean más eficaces, con objeto de acelerar en la mayor medida posible los trámites de las solicitudes relativas a la protección no internacional. Este llamamiento requiere una respuesta sobre la forma en que la UE puede reforzar los procedimientos y acelerar los trámites a través de unos procedimientos que conduzcan a las dos formas de protección internacional definidas en la Directiva de los requisitos. Por las razones expuestas en la presente Comunicación, avanzar hacia un procedimiento único puede responder a estas exigencias.

La presente Comunicación se refiere al estudio reciente sobre el procedimiento único y pretende contribuir al amplio debate sobre el procedimiento único que se celebrará en el Consejo y el Parlamento Europeo. Una vez concluida la fase preparatoria, la Comisión presentará una propuesta de normas comunitarias.

Antecedentes de la presente Comunicación

1. La Comunicación de la Comisión de noviembre de 2000 “Hacia un procedimiento de asilo común y un estatuto uniforme, válido en toda la Unión, para las personas a las que se concede asilo” propugnaba la elección por determinados Estados miembros del procedimiento de “ventanilla única”. La Comisión se propuso realizar un estudio que constituyera una base de reflexión en el futuro.

2. El "Estudio sobre el procedimiento único de asilo “ventanilla común” en el contexto del sistema europeo común de asilo y del objetivo de un procedimiento común de asilo" (denominado en lo sucesivo “el estudio”) se publicó en enero de 2003 y puede consultarse en la siguiente dirección electrónica:

http://europa.eu.int/comm/justice_home/doc_centre/asylum/studies/docs/study_one_stop_shop_en.pdf

(Isbn: 92-894-5256-0)

En el anexo A se recogen los antecedentes políticos y un resumen de las conclusiones del estudio.

Razones para un procedimiento único

Rapidez y eficacia

3. La ventaja principal y más evidente del procedimiento único es su mayor velocidad y eficacia. En el estudio, los Estados miembros que aplican un procedimiento único se refieren a estas ventajas. Un procedimiento basado en la evaluación de las necesidades de protección definidas en la Directiva sobre los requisitos y en el que una única autoridad decide en función de alguno de esos dos grupos de criterios es potencialmente más rápido que un sistema consistente en solicitudes consecutivas a una o más autoridades que evalúan hechos similares y en el que los recursos contra las decisiones de las diferentes autoridades se presentan de forma paralela.

4. La centralización de recursos para tramitar las solicitudes de protección puede también tener ventajas evidentes. Una entrevista y evaluación única del caso ahorra tiempo y recursos tales como expertos nacionales y legales e intérpretes, y contribuye a resolver los problemas administrativos que plantea la necesidad de mantener la unidad de los archivos y la elaboración de datos estadísticos basados en definiciones armonizadas. Esto puede ser una ventaja real para los Estados miembros – un sistema más rápido y eficaz contribuye a la integración de los refugiados y a la expulsión de los que no tienen necesidad de protección.

Protección

5. Existen buenas razones para introducir un procedimiento único aplicable a los aspectos de protección de las solicitudes de protección internacional. No se puede pretender que los solicitantes de protección internacional sean capaces de saber si sus reclamaciones se refieren o no a los criterios establecidos por la Convención de Ginebra ni tampoco que conozcan los instrumentos de derechos humanos en que se basan otros sistemas de protección internacional.

6. La reducción del posible trauma y el carácter transparente de un procedimiento integrador pueden servir de incentivos al solicitante para presentar su caso en una forma global que abarque todos los aspectos y que haga imposible el regreso a su país de origen. Así se evita la posibilidad de que se revelen hechos significativos una vez concluido el procedimiento principal de asilo, cuando las garantías propias del proceso de asilo ya no se aplican. La credibilidad del solicitante también puede mejorar al no tener que enfrentarse a una serie de procedimientos con el riesgo de adaptar sus declaraciones para tener en cuenta los diferentes criterios que aplicarán las diferentes autoridades.

Percepción por la opinión pública

7. La Comunicación de la Comisión, de marzo de 2003, "Sobre la política común de asilo y el programa de protección" se refería a la crisis cada vez más acentuada del sistema de asilo en determinados Estados miembros y al malestar creciente en la opinión pública. Cuando una decisión sobre protección sigue un procedimiento rápido y global (con la posibilidad de recurrir la decisión), la ambigüedad y la percepción engañosa de que existen innumerables posibilidades de permanecer en el país por motivos de protección desaparecen. No se ha demostrado que el establecimiento de un procedimiento único aumente en conjunto el acceso al mismo, y la mayoría de los Estados miembros conceden un estatuto menos favorable a quienes no reúnen los requisitos para obtener el estatuto de la Convención de Ginebra.

Regreso al país de origen

8. Un procedimiento único aporta valor añadido a los sistemas de asilo de los Estados miembros de la UE, en los esfuerzos de éstos por hacer regresar a sus países a quienes no reúnen los requisitos para obtener la protección internacional. Cuando todas las obligaciones de protección posibles se incluyen en un procedimiento único, la posibilidad de que surjan nuevos obstáculos relacionados con la protección para retrasar o evitar la expulsión desaparece. Las autoridades responsables del regreso actúan entonces con el conocimiento de que no hay consideraciones importantes que tener en cuenta. Obviamente, la cooperación entre las autoridades responsables del asilo y las autoridades responsables del regreso es de importancia clave para agilizar el procedimiento.

Razones para una acción a nivel de la UE

Eliminar las diferencias potenciales de protección

9. La Directiva sobre los requisitos obliga a los Estados miembros a conceder un estatuto de protección subsidiaria a todos los nacionales de terceros países o personas apátridas que reúnan los requisitos para obtener la protección subsidiaria con arreglo a los criterios establecidos en la Directiva. Las razones alegadas por el solicitante para obtener la protección deben evaluarse conforme a los criterios de la Directiva, que incluyen todos los hechos relevantes relacionados con el país de origen, la documentación y declaraciones pertinentes y las circunstancias individuales de la reclamación.

10. La Directiva sobre los procedimientos del asilo se aplica a todas las solicitudes de asilo presentadas en el territorio, en la frontera o en las zonas de tránsito de los Estados miembros. La Directiva establece que los Estados miembros que utilizan o establecen un procedimiento en el que las solicitudes de asilo se examinan no sólo sobre la base de la Convención de Ginebra sino también como solicitudes de protección subsidiaria aplicarán la Directiva en todas las fases del procedimiento.

11. A la vista de la aprobación formal por el Consejo JAI, celebrado en Luxemburgo el 29 de abril de 2004, de una Directiva que adopta una interpretación común de dos tipos diferentes de estatuto de protección en los Estados miembros y de un acuerdo político sobre la Directiva por el que se obliga a los Estados miembros a establecer normas mínimas sobre los procedimientos previstos para la obtención de alguno de esos dos estatutos, se plantea la cuestión de cómo establecer garantías procesales para las personas que solicitan expresamente un estatuto de protección subsidiaria o que, en las primeras fases de su solicitud, no alegan razones relevantes a efectos de la Convención de Ginebra que, sin embargo, permitirían obtener la protección subsidiaria. La conclusión de la primera fase del sistema europeo común de asilo exigiría claramente la eliminación de esta “diferencia de protección” potencial a fin de que todas las solicitudes de protección internacional definidas en la Directiva sobre los requisitos disfruten de las mismas garantías procesales. Con arreglo al Derecho comunitario, no puede pretenderse que quienes declaran necesitar la protección subsidiaria (a la que el Derecho comunitario reconoce un estatuto) no tengan las mismas posibilidades de presentar su caso y de ejercer sus derechos de recurso que las personas que pretenden ser refugiados (cuyo estatuto también reconoce el Derecho comunitario). Esto es especialmente importante si se tiene en cuenta que, en las solicitudes de protección internacional, los Estados miembros de la UE suelen conceder la protección subsidiaria con más frecuencia que la protección prevista en la Convención de Ginebra. La eliminación de esta diferencia de protección no supondrá por sí misma el establecimiento de un procedimiento único, sino más bien dos procedimientos paralelos que se ofrecerán como la próxima fase necesaria hacia el auténtico procedimiento único (con una única autoridad que adopta una decisión única).

Cambios necesarios a nivel de UE

12. Mientras que la aplicación de las Directivas sobre normas mínimas requerirá cambios en las prácticas administrativas de la mayoría de los Estados miembros, el establecimiento de un procedimiento único supondrá un cambio esencial de las estructuras administrativas. Las posturas de partida de los Estados miembros en relación con la posible adopción de un procedimiento único son extremadamente variadas. El cambio drástico que exigiría alcanzar un campo de acción nivelado en esta materia sólo será posible si se define y acuerda un objetivo común en la UE ampliada.

Valor añadido de la cooperación de la UE – metodología común

13. Para comenzar este cambio y prestar a los Estados miembros asistencia técnica para realizar las necesarias adaptaciones legales y de infraestructuras, la Comisión recomienda dos enfoques:

- fase preparatoria. Un período de consulta, debate y preparación de lo que deben hacer los Estados miembros para unificar los procedimientos de concesión de los dos tipos de estatutos establecidos en la Directiva sobre los requisitos. La Comisión iniciará esta fase mediante una serie de acciones operativas y proyectos técnicos, incluidas reuniones de expertos presididas por Comisión, que considerarán de qué forma las prácticas aplicables a la definición del estatuto de refugiado podrían aplicarse a la evaluación del cumplimiento por el candidato de los requisitos necesarios para obtener la protección subsidiaria, y de qué forma puede mejorarse la eficacia y rapidez del conjunto del procedimiento. Así, la fase preparatoria allanará el terreno y establecerá un amplio consenso para la presentación de:

- normas comunitarias. La primera medida será una acción legislativa para ampliar las garantías aplicables a las peticiones de estatuto de refugiado de la Directiva de procedimientos de asilo a las peticiones de estatuto de protección subsidiaria de la Directiva sobre los requisitos. Habrá que considerar cómo deberá modificarse la Directiva sobre procedimientos de asilo a fin de tener en cuenta las particularidades de la evaluación de las peticiones de protección subsidiaria. Asimismo, habrá que considerar la necesidad de modificar las condiciones de acogida y si el Reglamento Dublín II debería aplicarse también a las solicitudes de protección subsidiaria.

14. La interdependencia de los dos enfoques es evidente: sólo se deberían presentar propuestas legislativas en los ámbitos que en la fase preparatoria se han definido como ámbitos adecuados, posibles y de interés real para los sistemas de asilo de los Estados miembros de la UE.

Cómo establecer un procedimiento único en la UE

A: Enfoque legislativo: cuestiones clave

15. Para realizar el cambio decisivo previsto, es evidente que hay que legislar. Ahora bien, la acción legislativa debe prepararse cuidadosamente y basarse firmemente en los resultados de la consulta a los Estados miembros y demás participantes interesados, en la que se abordarán todas las cuestiones técnicas y políticas que se han planteado. Hay varias preguntas clave que esperan respuesta, incluidas las planteadas por la Comisión en la Comunicación de noviembre de 2000 "Hacia un procedimiento de asilo común y un estatuto uniforme, válido en toda la Unión" , que se han examinado detenidamente en el estudio.

Nivel de aspiración

16. La tarea legislativa se basará en gran medida en la fase preparatoria, en la que se evaluará a) lo que pueden cambiar los Estados miembros limitándose a adaptar sus prácticas de funcionamiento y b) lo que habría que cambiar mediante normas legislativas.

17. En lo que respecta a los objetivos clave de la acción legislativa, existen varias posibilidades:

- aplicar a las solicitudes de protección subsidiaria las garantías del examen en primera instancia de que gozan las solicitudes de estatuto de refugiado conforme al Capítulo II de la Directiva sobre los procedimientos de asilo;

- someter las decisiones negativas sobre las solicitudes de protección subsidiaria al sistema de tutela judicial efectiva como en el caso de las decisiones de denegación de las solicitudes de estatuto de refugiado con arreglo al Capítulo V de la Directiva sobre los procedimientos de asilo;

- ampliar el ámbito de aplicación de la Directiva sobre condiciones de acogida a los solicitantes de la protección subsidiaria;

- ampliar el ámbito de aplicación del Reglamento Dublín II a las solicitudes de protección subsidiaria;

- adoptar un enfoque administrativo común de procedimientos de examen tales como el establecimiento de una autoridad única para el examen de las solicitudes tanto de estatuto de refugiado como de protección subsidiaria;

- incluir en el ámbito de aplicación de todas las normas comunitarias mencionadas sobre procedimientos otras razones para evitar la expulsión de la UE, con vistas a un procedimiento único totalmente integrado.

Calendario legislativo

18. La normativa podría establecerse gradualmente, aplicando en un principio las garantías procesales a ambos tipos de estatuto, ampliando después otras garantías de la Directiva sobre procedimientos de asilo, ampliando posteriormente el ámbito de otros instrumentos en la primera fase del sistema europeo común de asilo y, gradualmente, un procedimiento único para todos los aspectos del examen de una solicitud.

Alcance del procedimiento único – normas procesales que deberán incluirse o excluirse

19. Como primera medida, al menos el Capítulo II de la Directiva de los procedimientos del asilo, los "Principios y garantías básicas” (que trata del acceso al procedimiento, el derecho a permanecer en el Estado miembro durante la fase de examen, los requisitos de examen, las entrevistas, las normas sobre la asistencia jurídica gratuita y los procedimientos de suspensión) deberá aplicarse también a las solicitudes de protección subsidiaria. Las normas son esenciales para un procedimiento equitativo y constituirán la base de todos los procedimientos comunes del futuro Derecho comunitario.

La tramitación de los recursos por el procedimiento único

20. La obligación de conceder una tutela judicial efectiva en caso de decisión negativa que afecte a los derechos individuales conformes al Derecho comunitario ha sido reconocida no sólo por el Tribunal de Justicia sino también por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Será importante evaluar cómo los Estados miembros aplican el principio esencial de "tutela judicial efectiva" contenido en la Directiva sobre los procedimientos del asilo y cómo ese principio es interpretado por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en el contexto de diversos ordenamientos jurídicos nacionales. Un procedimiento único que incluya la fase de recurso será de la máxima eficacia administrativa. Sin embargo, dado su impacto potencial en los ordenamientos jurídicos nacionales, puede ser preferible explorar esa posibilidad en una fase posterior, aunque la fase preparatoria deba tener en cuenta los puntos de vista de las judicaturas respectivas de los Estados miembros.

El alcance del procedimiento único – la inclusión o exclusión de otros motivos de permanencia

21. Será importante considerar hasta dónde y en qué plazo de tiempo desea actuar la Comunidad: si será un procedimiento con “todo incluido” que abarque las solicitudes basadas en motivos no descritos en la Directiva sobre los requisitos o si esas razones adicionales deberán considerarse de la competencia individual de autoridades ajenas a los Estados miembros por las razones expuestas en el estudio (flexibilidad sobre el terreno, competencia práctica, etc.).

Salvaguardia de la integridad de la Convención de Ginebra

22. También hay que tener en cuenta, como señala el estudio, que el establecimiento del procedimiento único puede hacer que la Convención de Ginebra pierda importancia. El estudio ha señalado que, en general, la adopción de un procedimiento único ha acentuado la tendencia a conceder un estatuto menos favorable que el estatuto de la Convención, con objeto de impedir que el refugiado disfrute de todos los beneficios previstos en la Convención de Ginebra y, por extensión, en la Directiva sobre los requisitos. Esta tendencia puede evitarse con medidas que incluyan un orden predeterminado de examen en virtud del cual las peticiones de protección subsidiaria sólo se examinarán después de una evaluación negativa de los requisitos de la Convención de Ginebra y de una decisión debidamente fundada de denegación del estatuto de la Convención de Ginebra en la que se conceda la protección subsidiaria. La formación de los profesionales para mejorar el conocimiento de la Convención de Ginebra será un elemento útil para poner en práctica esas medidas, así como para comprender mejor dónde terminan las obligaciones de la Convención de Ginebra y dónde empiezan las de la protección subsidiaria .

Despliegue inicial – mantenimiento de la calidad del proceso de decisión

23. Hay que alcanzar un equilibrio entre la rapidez y la calidad de los procedimientos. Mientras que la legislación contribuirá a acelerar el procedimiento de asilo, un proceso de toma de decisiones de alta calidad, especialmente en su primera fase, es también importante para garantizar la integridad del sistema (y puede reducir el número de recursos posibles ahorrando así tiempo y medios). Las medidas legislativas deberán tener en cuenta este equilibrio. De medio a largo plazo, la UE debería llegar a acuerdos sobre los principios clave de buenas prácticas aplicables a actos administrativos tales como la realización de entrevistas y la toma de decisiones, y podría incluso crear un Centro de excelencia para los profesionales del asilo que publique las mejores prácticas e imparta formación en la materia, y que también podría funcionar como un elemento clave para el intercambio y la difusión de información sobre los países de origen.

24. También en este contexto, hay que considerar si el examen de los motivos de la protección subsidiaria debe realizarse de oficio (en cuyo caso el servicio responsable examinará automáticamente los motivos para solicitar la protección subsidiaria si no se cumplen los motivos para obtener el estatuto de la Convención de Ginebra) o sólo a instancia del interesado, dado que el examen de oficio de los motivos de la protección subsidiaria contribuirá a reducir los posibles retrasos que se producen durante los procedimientos de repatriación al eliminarse la posibilidad de que estos motivos se aleguen para retrasar la expulsión.

Regreso al país de origen

25. Un procedimiento único para las solicitudes de protección internacional, tal como se define en Directiva sobre los requisitos, aumentará la eficacia del procedimiento de regreso del sistema europeo común de asilo. Para lograr la máxima eficacia del procedimiento único de la UE en lo que respecta al regreso, los Estados miembros han de ponerse de acuerdo en que una “decisión final” (por ejemplo, un recurso no fundado contra una decisión negativa sobre los motivos de la Directiva de los requisitos) es también la decisión que da lugar al regreso. Para aumentar las posibilidades de un regreso eficaz, el procedimiento único podría aplicarse a motivos no incluidos en la Directiva sobre los requisitos, o bien incluir un mecanismo de alerta rápida y cooperación con las autoridades responsables del regreso. El objetivo final podría ser garantizar unos procesos de toma de decisiones paralelos en el procedimiento único de asilo y en el procedimiento de retorno. A este respecto, deberá prestarse especial atención a la tramitación adecuada de las solicitudes repetidas que impiden una acción de regreso o expulsión eficaz..

Interacción con otros instrumentos

26. A todas las medidas del paquete de asilo les afectará de algún modo el establecimiento del procedimiento único. La Directiva sobre los procedimientos de asilo será un vehículo para el cambio legislativo si los Estados miembros deciden que desean limitar la introducción del procedimiento único a los tipos de estatuto previstos en la Directiva sobre los requisitos. No será necesario modificar la Directiva sobre los requisitos a menos que los Estados miembros decidan que un estatuto o un permiso de residencia único sea el resultado de la concesión de protección internacional. El ámbito de aplicación de la Directiva sobre las condiciones de acogida también deberá ampliarse para incluir las solicitudes de protección subsidiaria. En la práctica, esto tendrá un impacto reducido, ya que según las definiciones de esta Directiva todas las solicitudes de protección internacional se consideran solicitudes de asilo a menos que se solicite explícitamente otro tipo de protección posible. Actualmente, incluso al solicitante que no es considerado refugiado se le sigue aplicando la Directiva hasta que se tome una decisión en virtud de la cual el solicitante no podrá permanecer en el territorio del Estado miembro como solicitante de asilo. Aunque el Reglamento Dublín II sólo se aplica a las solicitudes de asilo previstas en la Convención de Ginebra, no existe ninguna razón convincente para limitar la aplicación del Reglamento a los solicitantes del estatuto previsto en la Convención..

B: Fase preparatoria

27. Para garantizar que la legislación comunitaria se construye sobre unas sólidas bases de consenso, conocimiento recíproco e interpretación de los retos que plantea la modificación de los sistemas de asilo de los Estados miembros para adaptarse al procedimiento único, es necesaria una fase preparatoria que siente esas bases. La fase preparatoria empezará en enero de 2005 y transcurrirá paralelamente a la aplicación de la primera fase legislativa del sistema europeo común de asilo. La Comisión presentará un documento sobre un Plan de acción de ventanilla única para la aplicación de este período de consulta, debate y preparación de lo que podrían hacer los Estados miembros para unificar sus procedimientos (véase la exposición detallada en el anexo D ). La coordinación la realizará el Comité de inmigración y asilo. La Comisión informará a este órgano de los resultados de las actividades. Al final del proceso, una conferencia analizará los resultados de las actividades y elaborará unas directrices a la Comisión sobre cómo insertar dichos resultados en el proceso de elaboración normativa.

28. El objetivo de la fase preparatoria será triple : i) dirigir e informar a nivel técnico el debate sobre las etapas que debe superar la UE para la adopción de un procedimiento único, ii) identificar los elementos de los cambios que deben producirse e iii) realizar esos cambios mediante la adaptación de las prácticas operativas a ser posible antes o paralelamente al proceso legislativo. Por último, la fase preparatoria deberá servir también de plataforma para el proceso consultivo que debe tener lugar antes de la presentación de las propuestas legislativas comunitarias.

- La Comisión se ocupará de realizar un programa completo y coherente de actividades que incluirán el intercambio de información sobre buenas prácticas, el lanzamiento de acciones comunitarias de ERF II y las convocatorias de proyectos de los programas ARGO para satisfacer las necesidades específicas manifestadas por los Estados miembros en este ámbito.

- Se ruega a los Estados miembros que empiecen a adoptar medidas operativas específicas para aumentar progresivamente la capacidad de acción, tales como proyectos hermanados e intercambios de personal entre las autoridades que apliquen el procedimiento único y las autoridades que prevén aplicarlo, así como sesiones de formación para los profesionales, etc.

29. En la fase preparatoria se abordarán todas las cuestiones relativas a la forma de introducir el procedimiento único en la UE a través de cuatro temas de trabajo. La evaluación de la aplicación de las disposiciones de la legislación comunitaria existente en materia de asilo proporcionará las bases para examinar la forma en que los Estados miembros están aplicando esas disposiciones en la primera fase del sistema europeo común de asilo, que exige a los Estados miembros dispensar el mismo trato a los solicitantes del estatuto de refugiado y a los solicitantes de protección subsidiaria (por ejemplo, el artículo 4 de la Directiva sobre los requisitos, que regula la evaluación de los hechos y circunstancias). El análisis comparativo del procedimiento único y de los procedimientos separados y, en particular, de la forma en que las medidas complementarias del procedimiento único pueden mejorar la eficacia. Estos tres temas se reforzarán con comparaciones entre los recursos y costes de los diversos sistemas nacionales . La fase preparatoria también proporcionará un método innovador para llegar a un consenso sobre los casos en que hay que legislar y sobre el alcance de la legislación. Esta fase también ofrecerá la oportunidad de realizar una armonización ascendente a través del intercambio de las mejores prácticas.

30. La adopción de estas medidas constituye una respuesta al llamamiento de Salónica para reforzar los procedimientos de asilo con objeto de hacerlos más eficaces y acelerar al máximo la tramitación de las solicitudes de protección no internacional, y permite la realización de los objetivos de protección fijados en el marco del mandato de Tampere.

Conclusiones

31. La Comisión trabajará para realizar los objetivos definidos en la Comunicación, en estrecha colaboración con los Estados miembros, el Parlamento Europeo, ACNUR y otros participantes.

32. La Comisión presentará el “Plan de acción ventanilla única” a finales de 2004, que será el principal instrumento de aplicación de la fase preparatoria necesaria previa a la adopción de la legislación.

33. La Comisión ruega al Consejo y al Parlamento Europeo que aprueben el enfoque en dos fases que establece la presente Comunicación, que constituirá la siguiente fase hacia el establecimiento de un procedimiento común de asilo que conducirá a un estatuto uniforme válido en el conjunto de la Unión para las personas a las que se haya concedido el asilo con arreglo a los progresos realizados hasta el momento en la agenda Tampere.