TRIBUNAL DE CUENTAS

Conforme a lo dispuesto en el artículo 248, apartados 1 y 4, del Tratado CE, en los artículos 143 y 181, apartado 2, del Reglamento (CE, Euratom) no 1605/2002 del Consejo relativo al Reglamento Financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas, y en los artículos 116 y 135, apartado 2, del Reglamento Financiero de 27 de marzo de 2003 aplicable al noveno Fondo Europeo de Desarrollo el Tribunal de Cuentas de las Comunidades Europeas, en su reunión del día 28 de septembre de 2005, ha aprobado sus

INFORMES ANUALES

relativos al ejercicio 2004

Los informes, acompañados de las respuestas de las instituciones a las observaciones del Tribunal, han sido transmitidos a las autoridades responsables de la aprobación de la gestión y a las demás instituciones.

INFORME ANUAL SOBRE LA EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

(2005/C 301/01)

ÍNDICE

(1) Los anexos correspondientes al Informe Anual sobre la ejecución presupuestaria figuran al final de esta publicación.

En abril de 2004, el Tribunal publicó su Dictamen no 2/2004 (1) sobre el modelo de «auditoría única», que incluía una propuesta de marco de control interno comunitario. El dictamen estaba basado en la experiencia adquirida por el Tribunal en su trabajo de auditoría a lo largo de muchos años, en particular a través de las debilidades identificadas en los sistemas de control interno, tanto a escala de la instituciones europeas como de los Estados miembros. Estas debilidades dan lugar a un número significativo de errores en el contexto de las operaciones subyacentes de gran parte del presupuesto. El Tribunal proponía que se desarrollaran los sistemas existentes o se concibieran unos nuevos y que se aplicaran en la Comisión y en los Estados miembros de manera coordinada, a partir de unos principios y normas comunes. Además, estos sistemas deberían idearse de manera que se logre un equilibrio adecuado entre el coste de los controles y los beneficios que éstos aportan desde el punto de vista de la gestión del riesgo de irregularidades.

Desde el inicio del proceso de reforma en 2000, el Tribunal ha observado progresos en la manera en que la Comisión se organiza y gestiona el presupuesto comunitario. Han mejorado sus controles sobre el gasto que gestiona directamente. No obstante, todavía es preciso realizar un esfuerzo importante, en particular en los ámbitos del presupuesto gestionados de forma compartida con los Estados miembros. Es de una importancia crucial que la Comisión y los Estados miembros colaboren para identificar las debilidades en la concepción y el funcionamiento de los regímenes e introducir las medidas correctoras apropiadas.

(49) Note to Directors-General and Heads of Service-Circular on the annual activity reports for year 2004 (Nota a la atención de los directores generales y de los jefes de servicio-Circular sobre los informes de actividad para 2004) [SEC(2004) 1562 de 3 de diciembre de 2004].

C: con imprecisiones significativas o con bases insuficientes (por ejemplo: negligencia de los problemas de gestión compartida, cobertura del ejercicio anterior, falta de cuantificación, datos no utilizables).

(23) Las Normas Contables Internacionales del Sector Público (International Public Sector Accounting Standards, IPSAS) dictadas por la Federación Internacional de Contables, FIC (International Federation of Accountants, IFAC) o, en su defecto, las Normas Internacionales de Contabilidad, NIC (International Accounting Standards)/Normas Internacionales de Información Financiera, NIIF (International Financial Reporting Standards) dictadas por el Consejo de Normas Internacionales de Contabilidad, CNIC (International Accounting Standards Board, IASB).

(5) Reglamento (CE, Euratom) no 1605/2002 del Consejo, de 25 de junio de 2002, por el que se establece el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas ( DO L 248 de 16.9.2002, p. 1 ).

El Tribunal propuso, en su Dictamen no 2/2004, el establecimiento de un marco de control interno comunitario que englobase y reforzase los elementos ya existentes, y que al mismo tiempo diese cabida a nuevos aspectos, con el fin de incrementar la eficiencia y eficacia de los controles [principios comunes que se aplicarían en todos los niveles de la administración de las instituciones y de los Estados miembros; controles internos que proporcionarían garantías razonables (no absolutas) sobre la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes; controles cuyos costes deberían ser proporcionales a los beneficios que aportan, tanto en términos monetarios como políticos; sistemas que deberían estar basados en torno a una estructura en cadena, en la que los controles se efectúen, y los resultados se registren y comuniquen, siguiendo una norma común que permita a todos los participantes aprovechar el trabajo de otros].

El nuevo elemento introducido por las orientaciones sobre el examen anual del sistema de control interno para el ejercicio 2004 consiste en la evaluación, por la Dirección General, de la eficacia de la aplicación de las normas de control interno. Sin embargo, el examen del Tribunal de los informes anuales de actividad mostró que la evaluación resulta muy general y no permite identificar de forma sistemática los ámbitos que precisan mejoras (véase el apartado 1.58). Varias Direcciones Generales (67) no evaluaron suficientemente la eficacia de sus sistemas de control interno. La mayor parte de los servicios que presentaron una autoevaluación suficiente (68) declararon que se precisaban esfuerzos suplementarios para el funcionamiento efectivo de las normas de control interno 11, «Análisis y gestión del riesgo», y/o 17, «Supervisión».

En sus autoevaluaciones, que se adjuntan a la visión de conjunto de la situación del control interno en las Direcciones Generales y servicios de la Comisión en 2004 (Overview on the state of internal control in the Commission DGs and services in 2004) (véase el apartado 1.71), las Direcciones Generales declararon respetar, en el ejercicio 2004, el 93 % de las exigencias mínimas fijadas por el Servicio Financiero Central, lo cual se ve en general confirmado por el análisis del Tribunal. Teniendo en cuenta que las exigencias mínimas prácticamente no habían cambiado, el Tribunal observa un ligero incremento de la conformidad con las normas de control interno frente a 2003 (91 %). El análisis del Tribunal sobre la aplicación de las normas de control interno se presenta en el cuadro 1.4 .

Debido a la mejora de la situación (véanse los apartados 1.60 y 1.63), el impacto conjunto de las reservas en la garantía expresada en las declaraciones estaba, en general, más claramente definido que en el ejercicio 2003. Sin embargo, la amplitud de las reservas emitidas por algunas Direcciones Generales no siempre es compatible o no está lo suficientemente fundamentada respecto de la garantía ofrecida (véase el cuadro 1.2 y los apartados 4.27 a 4.32, 4.62 y 5.42).

Una cierta heterogeneidad en la valoración de la materialidad es, no obstante, inevitable, habida cuenta de las especificidades y del contexto particular de cada ámbito de actividad y de la descentralización de las responsabilidades y del reporting correspondiente en el marco de la reforma de la Comisión.

El examen por el Tribunal de las declaraciones de los directores generales permite confirmar que los criterios de materialidad se aplican de forma heterogénea y las dificultades de su uso para la formulación de reservas por los servicios de la Comisión, especialmente en cuanto a las debilidades del sistema (véase el apartado 1.63). Por ejemplo, algunas Direcciones Generales no precisaron de forma apropiada los criterios seleccionados, o no cuantificaron la incidencia financiera de forma satisfactoria (54) .

En sus declaraciones anexas a los informes anuales de actividad, los directores generales afirman que el control interno establecido en sus servicios les aporta una garantía razonable de la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes; en caso de debilidades del control interno o de irregularidades significativas, formulan reservas. Las orientaciones sobre los informes anuales de actividad y la carta del ordenador delegado precisan que las reservas no deben privar a la declaración de su sustancia y que, en casos extremos (53) , es posible que el director general no pueda ofrecer la garantía exigida. Para poner fin a estas debilidades deberían elaborarse planes de acción acompañados de plazos de ejecución.

La presentación de indicadores estáticos no sería lo más adecuado para el medio de gestión y control cambiante de la Comisión. Con el fin de aplicar la hoja de ruta para un marco de control integrado [COM(2005) 252/4 de 15 de junio de 2005], se elaboró un informe sobre la evaluación de las divergencias entre el marco de control interno en los servicios de la Comisión y los principios de control expuestos en el Dictamen no 2/2004 del Tribunal relativo a un marco de control interno comunitario. En él se constata que los tipos de errores globales establecidos para las políticas no tendrían sentido, habida cuenta de la heterogeneidad y el carácter plurianual de los programas que las componen. Parece más adecuado que cada Dirección General defina su estrategia de control (en particular, a posteriori), sus indicadores objetivo y su evolución deseada en el tiempo. La Comisión reconoce que este proceso, que ya se inició en 2003, podría estar más formalizado en sus servicios.

La Comisión considera que no deberían haberse presentado reservas adicionales, tal como se recoge en la columna «Otras debilidades observadas a raíz de fiscalizaciones del Tribunal» del cuadro 1.2. Cada caso se refiere a cuestiones conocidas por el servicio responsable, y respecto de las cuales se habían tomado medidas adecuadas para proteger el presupuesto comunitario, o que no presentaban riesgos financieros importantes (véanse las respuestas a los apartados 4.58, 5.45, 6.39 y 7.40).

De forma general, las conclusiones derivadas de las observaciones específicas relativas a las distintas fuentes disponibles para la DAS son coherentes. En ámbitos en los que, ateniéndose a la fiscalización del Tribunal, se han aplicado unos sistemas de control y supervisión que permiten una adecuada gestión de los riesgos, las pruebas de confirmación del Tribunal en principio sólo pusieron de manifiesto constataciones no significativas en cuanto a la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes; y la apreciación del Tribunal de las declaraciones de los directores generales y de los ordenadores delegados (37) permitió confirmar que no se habían formulado reservas o, en su caso, que no eran importantes (véanse los apartados 3.52 a 3.55, 8.31 a 8.32 y 8.36 a 8.37, 9.13 y 9.26 a 9.28).

Deben realizarse progresos suplementarios, ya que las cifras necesarias para el establecimiento del saldo de apertura de 2005 todavía no han sido validadas por los ordenadores de pagos de la Comisión. Además, las normas existentes aún no abarcan todos los aspectos por completo y los servicios no interpretan las instrucciones de forma uniforme. El contable debería tomar las medidas necesarias para garantizar la uniformidad y coherencia con miras a presentar una información financiera que refleje una imagen fidedigna. Si la Comisión no toma las medidas oportunas, las insuficiencias constatadas por el Tribunal pueden afectar a la fiabilidad de los estados financieros de 2005.

El contable debe verificar y validar la capacidad de los sistemas locales de proporcionar datos al sistema central que sean conformes a las nuevas normas contables (28) . Una vez que este procedimiento haya finalizado, el sistema central ya no está autorizado a aceptar datos suministrados por sistemas locales no validados.

De las cinco Direcciones Generales y servicios fiscalizados sólo la Oficina de Cooperación EuropeAid se encontraba confrontada a problemas relativos a la validación de las personas jurídicas debido a la naturaleza de la actividad, ya que no siempre resultó posible obtener la documentación necesaria (los contratistas, establecidos en el mundo entero, están sujetos a distintos regímenes jurídicos, lo que implica diferencias en materia de procedimientos bancarios, régimen del IVA, registro de las sociedades, etc.).

A partir de 2005, no puede realizarse ninguna operación presupuestaria si no lleva la referencia de una persona jurídica, previamente registrada y validada en el fichero de personas jurídicas. Este fichero se considera, por lo general, de bajo riesgo, dado que si un error se produce en este contexto bloquea cualquier pago. Antes de proseguir con el procedimiento de pago, deberán corregirse y validarse los datos registrados en dicho fichero.

Al término de los trabajos de auditoría relativos al presente Informe Anual, en mayo de 2005, todavía no se habían tratado todas las cuestiones técnicas y conceptuales (véanse los apartados 1.25 a 1.27). Además, los importes registrados en el sistema seguían siendo provisionales, ya que aún no habían sido validados por los ordenadores de pagos, con lo cual los saldos de apertura definitivos del ejercicio 2005 todavía no se encontraban disponibles. La exactitud de los saldos de apertura constituye una condición previa para el establecimiento de los estados financieros del ejercicio 2005 que reflejen una imagen fidedigna.

Por otro lado, la Comisión registró una reducción de valor de 29,6 millones de euros en anticipos para el ECIP (13) (European Community Investment Partners) (51,5 millones de euros a 31 de diciembre de 2004) tomando una base poco fiable, ya que, al no haberse concluido el examen de los expedientes pendientes [véase el apartado 1.18 del Informe Anual relativo a 2002 y el apartado 1.10, letra b), del Informe Anual relativo a 2003], los elementos constitutivos a los que se aplica todavía no estaban totalmente identificados.

El inventario de los deudores varios (4 139,8 millones de euros a 31 de diciembre de 2004) continúa planteando problemas (12) . Siguen consignándose pagos provisionales como gastos definitivos y los títulos de crédito pendientes de cobro no se constatan inmediatamente. Sin unos procedimientos adecuados de control interno de los ingresos diversos en los servicios de los ordenadores de pagos, el Tribunal no puede asegurarse de la exhaustividad y corrección del inventario de los títulos de crédito.

Por lo que respecta a los gastos aún no realizados por los Estados miembros (263 millones de euros en 2004), los Estados miembros pueden retener una parte de las ayudas directas concedidas a los agricultores, sobre la base de la modulación y de la condicionalidad, que se utilizarán durante un período determinado para las medidas complementarias del desarrollo rural [en aplicación de los artículos 3 a 5 del Reglamento (CE) no 1259/1999, así como de los artículos 153, apartado 4, y 155 del Reglamento (CE) no 1782/2003]. Los importes retenidos y no utilizados deberán devolverse al final de este período.

Por lo que respecta al registro contable de 165,2 millones de euros en 2004, las formas de contabilización de los importes retenidos en virtud de los artículos 3 y 4 del Reglamento (CE) no 1259/1999 y del artículo 1 del Reglamento (CE) no 1655/2004, se establecen de acuerdo con el artículo 1 del Reglamento (CE) no 1017/2001 [que modifica el artículo 2 del Reglamento (CE) no 296/96].

En el marco de la política agrícola común (11) , los Estados miembros tienen la posibilidad de reducir los pagos adeudados a los agricultores en virtud de determinados regímenes de ayuda y de financiar las medidas de desarrollo rural adicionales con los importes así deducidos. Este dispositivo (denominado «modulación») permite efectuar registros contables en una línea presupuestaria que en definitiva no corresponderá al gasto en cuestión (165,2 millones de euros en 2004), y presentar en las cuentas como ya efectuados gastos que todavía no se han realizado (263 millones de euros a 31 de diciembre de 2004) [véanse los apartados 1.13 y 1.14 del Informe Anual relativo a 2002 y 1.10, letra a), del Informe Anual relativo a 2003].

Las operaciones que pueden ser objeto de correcciones ulteriores por los servicios de la Comisión o de los Estados miembros, y en particular su posible amplitud, no siempre se indican en las cuentas de final de ejercicio (véase el apartado 1.12). Además, otras incertidumbres pueden afectar temporalmente a las cuentas (véase el apartado 1.13).

Dada la inexistencia de un sistema contable adaptado, la preparación de los estados financieros de final de ejercicio se basa en gran medida en inventarios extracontables y las evaluaciones consideradas con este motivo no siempre están vinculadas a las correspondientes operaciones presupuestarias. El sistema contable actual no permite distinguir entre gastos de inversiones y gastos de funcionamiento, entre pagos definitivos y prefinanciaciones, ni siquiera determinar el importe de las deudas y de los títulos de crédito. El cálculo del resultado económico se ve por consiguiente afectado.

En este ámbito sigue la Comisión introduciendo mejoras en los sistemas actualmente a su disposición […] (por ejemplo, la transmisión periódica desde mediados de 2003 de las cantidades pendientes de liquidación). Sin embargo, […] las principales mejoras en este ámbito no podrán introducirse en tanto en cuanto no se apruebe en 2005 el nuevo plan y, concretamente, la contabilidad de las prefinanciaciones.

En espera de la ejecución completa del plan de acción sobre la modernización de la contabilidad a partir del ejercicio 2005 (véanse los apartados 1.21 a 1.45) y dada la inexistencia de un sistema contable adaptado, la preparación de los estados financieros de final de ejercicio todavía estaba en gran medida basada en inventarios extracontables. La información utilizada no siempre estaba vinculada a las operaciones presupuestarias que la originaban y el servicio contable central no siempre pudo garantizar su exactitud ni exhaustividad (véase el apartado 1.9).

con respecto a los gastos de la PAC, el Tribunal halló pruebas recurrentes de que los gastos no sujetos al SIGC, o en caso de que el SIGC no se haya aplicado de forma adecuada, plantean mayores riesgos dado que los sistemas de control no son tan eficaces. Los controles posteriores a los pagos en el caso de las ayudas de la PAC no cubiertas por el SIGC no ofrecen garantías razonables del cumplimiento de la legislación comunitaria. El Tribunal concluyó que, en general, los gastos de la PAC siguen significativamente afectados por errores;

V. Basándose en los resultados de su fiscalización, el Tribunal opina que en aquellos ámbitos en los que los sistemas de control y supervisión se ponen en funcionamiento y permiten una gestión adecuada de los riesgos, por ejemplo los ingresos, los compromisos, los gastos administrativos y la estrategia de preadhesión, las operaciones subyacentes a las cuentas anuales consolidadas de las Comunidades Europeas son, en general, legales y regulares. Además, en el caso de los gastos de la política agrícola común (PAC), la fiscalización del Tribunal muestra que, si se aplica adecuadamente, el Sistema Integrado de Gestión y Control (SIGC) constituye un sistema eficaz para limitar el riesgo de gastos irregulares. VI. Sin poner en duda la opinión expresada en el apartado V, el Tribunal señala que, en el ámbito de la estrategia de preadhesión, los organismos de ejecución de los países candidatos siguen presentando riesgos de diversos grados para todos los programas e instrumentos. VII. Se precisan mayores esfuerzos para poner en práctica de forma eficaz los sistemas de control y supervisión y para solventar sus debilidades, con el fin de mejorar la gestión de los riesgos asociados en los ámbitos siguientes, en los que los pagos siguen significativamente afectados por errores: a) con respecto a los gastos de la PAC, el Tribunal halló pruebas recurrentes de que los gastos no sujetos al SIGC, o en caso de que el SIGC no se haya aplicado de forma adecuada, plantean mayores riesgos dado que los sistemas de control no son tan eficaces. Los controles posteriores a los pagos en el caso de las ayudas de la PAC no cubiertas por el SIGC no ofrecen garantías razonables del cumplimiento de la legislación comunitaria. El Tribunal concluyó que, en general, los gastos de la PAC siguen significativamente afectados por errores; b) en el caso de las acciones estructurales, el Tribunal de nuevo detectó debilidades en los sistemas de gestión y control que reflejan la necesidad de diversos grados de mejora antes de llegar a cumplir plenamente las normas reglamentarias para la eficacia de los controles de gestión cotidianos y/o de los controles independientes por muestreo de las operaciones durante el período de programación 2000-2006. En ambos períodos de programación (1994-1999 y 2000-2006), se detectaron numerosos errores de legalidad y regularidad en los gastos incluidos en las declaraciones que dieron lugar a pagos por parte de la Comisión; c) en el ámbito de las políticas internas, pese a los avances realizados en determinados ámbitos, los resultados de la fiscalización del Tribunal relativos a los sistemas de control y supervisión y a las operaciones subyacentes no proporcionan garantías suficientes en cuanto a la legalidad y regularidad de los pagos. Es probable que el riesgo de errores persista a menos que se modifique el marco jurídico para simplificar los sistemas de reembolso de los gastos y aclarar los procedimientos e instrucciones que rigen los distintos programas; d) por lo que respecta a las acciones exteriores, las mejoras de los sistemas de control y supervisión de la Comisión todavía no habían tenido repercusiones en los organismos de ejecución, en los que se detectaron un número relativamente elevado de errores en los pagos, en términos de frecuencia y de incidencia financiera, vinculados a la falta de un enfoque global en materia de supervisión, control y auditoría de dichos organismos. VIII. El Tribunal toma nota de los avances realizados por la Comisión en lo que respecta a la reforma de su sistema de control interno, así como al impacto positivo en la legalidad y la regularidad de la gestión interna de los gastos, por la Comisión, incluso si se precisan esfuerzos en cuanto a la eficacia operativa.

II. El Tribunal opina que los «informes consolidados sobre la ejecución presupuestaria y los estados financieros consolidados» de las Comunidades Europeas se han elaborado de conformidad con las disposiciones del Reglamento financiero de 25 de junio de 2002 y con los principios, normas y métodos contables expuestos en los anexos a los estados financieros consolidados (2) . Con excepción de los efectos de la observación que se formula en el apartado III, reflejan fielmente los ingresos y gastos, así como la situación financiera de las Comunidades al final del ejercicio. III. Al carecer de unos procedimientos eficaces de control interno para los ingresos varios y los anticipos abonados, el Tribunal no puede asegurarse del carácter correcto y completo del inventario de las operaciones relativas a la partida de deudores varios. IV. Sin poner en duda la opinión expresada en el apartado II, el Tribunal hace hincapié en las siguientes cuestiones: a) como en el pasado, el sistema contable utilizado para la elaboración de las cuentas de 2004 no está concebido para garantizar un inventario completo del patrimonio; b) a raíz de su plan de acción sobre la modernización de la contabilidad de las Comunidades Europeas, la Comisión ha realizado importantes progresos en el establecimiento de la contabilidad de ejercicio (Accrual Based Accounting) en 2005. Sin embargo, las adaptaciones y validaciones necesarias para garantizar la ejecución completa del nuevo marco contable se han retrasado.

De conformidad con las disposiciones del artículo 248 del Tratado, el Tribunal ha examinado los «informes consolidados sobre la ejecución presupuestaria y los estados financieros consolidados» de las Comunidades Europeas del ejercicio cerrado el 31 de diciembre de 2004 (1) . El Tribunal ha llevado a cabo su trabajo de conformidad con sus normas y políticas de auditoría, que adaptan las normas de auditoría internacionales al contexto comunitario. Los resultados obtenidos por el Tribunal constituyen una base razonable para emitir la opinión que se expresa a continuación. En cuanto a los ingresos, el alcance de los trabajos del Tribunal es limitado. Por un lado, los recursos propios IVA y RNB se basan en estadísticas macroeconómicas cuyos datos subyacentes no pueden ser directamente controlados por el Tribunal, y por otro, las fiscalizaciones de los recursos propios tradicionales no pueden abarcar las importaciones que no hayan sido objeto de vigilancia aduanera.

I. De conformidad con las disposiciones del artículo 248 del Tratado, el Tribunal ha examinado los «informes consolidados sobre la ejecución presupuestaria y los estados financieros consolidados» de las Comunidades Europeas del ejercicio cerrado el 31 de diciembre de 2004 (1) . El Tribunal ha llevado a cabo su trabajo de conformidad con sus normas y políticas de auditoría, que adaptan las normas de auditoría internacionales al contexto comunitario. Los resultados obtenidos por el Tribunal constituyen una base razonable para emitir la opinión que se expresa a continuación. En cuanto a los ingresos, el alcance de los trabajos del Tribunal es limitado. Por un lado, los recursos propios IVA y RNB se basan en estadísticas macroeconómicas cuyos datos subyacentes no pueden ser directamente controlados por el Tribunal, y por otro, las fiscalizaciones de los recursos propios tradicionales no pueden abarcar las importaciones que no hayan sido objeto de vigilancia aduanera.

(24) Gráfico 7, Comunicación de la Comisión: Evolución de la ejecución presupuestaria de los Fondos Estructurales y, en particular, del saldo pendiente de liquidación [COM(2002) 528 final de 20 de septiembre de 2002]. No se procedió a un análisis similar del Fondo de Cohesión, aunque el saldo de compromisos presupuestarios pendientes se eleva a 9 700 millones de euros.

(11) El excedente no es una reserva que se pueda acumular ni utilizar en ejercicios futuros para financiar el gasto. Los ingresos no utilizados que representa el excedente se deducen de los recursos propios que se obtendrán durante el ejercicio siguiente. En la mayoría de los casos, los créditos para pagos no utilizados se anulan y se «pierden».

(9) Con exclusión del presupuesto rectificativo no 1/2004 destinado a la ampliación, pero con inclusión de los presupuestos rectificativos no 2/2004 a no 10/2004.

(8) Gracias al uso del «instrumento de flexibilidad», que permite la financiación de gastos identificados con precisión que no podrían financiarse dentro de los límites máximos disponibles. El instrumento de flexibilidad no debería utilizarse, por norma general, para las mismas necesidades con cargo a dos ejercicios consecutivos.

(7) Presupuesto rectificativo no 1/2004 de 9 de marzo de 2004 (DO L 128 29.4.2004, p. 1).

La Comisión tiene obligación de presupuestar suficientes créditos de pago y de proponer un presupuesto rectificativo si ello es necesario, tal como ocurrió en el caso de los Fondos Estructurales en 2004. La ejecución presupuestaria en 2004 no incrementó los compromisos pendientes de liquidación, excepto para los nuevos Estados miembros, lo que era natural e inevitable para tales nuevas operaciones. Para los Fondos Estructurales, los pagos son determinados en primer lugar por las peticiones de reembolsos de los Estados miembros, y el presupuesto tiene que reflejar este elemento. La norma n + 2 establece un límite para los pagos al final de los programas y la Comisión no comparte la preocupación de que los pagos relativos a los programas 2000-2006 podrían obstaculizar la puesta en marcha del siguiente período de programación.

Dado que los créditos para pagos no utilizados, así como su financiación, no pueden prorrogarse para satisfacer futuras demandas, existe una creciente distancia temporal entre el período de programación de los gastos (por ejemplo, 2000-2006) y el momento en que estos se efectuan. Ello puede tener como consecuencia la necesidad de aumentar el porcentaje de ejecución al final del período de programación, aumento que resulta difícil de gestionar, o bien un nivel elevado y creciente de compromisos presupuestarios pendientes que prorroga el gasto del período actual de programación al nuevo, con lo cual la puesta en marcha de este último puede quedar comprometido. Si no se tiene especial cuidado, la distancia temporal descrita continuará en el futuro.

Un número creciente de compromisos pendientes es una característica normal de una programación plurianual como la de los Fondos Estructurales. Normalmente, los compromisos pendientes de liquidación deberían crecer en los primeros años, estabilizarse y luego bajar hacia el final del período. No hay ninguna razón particular en un sistema con compromisos diferenciados para que los pagos y los compromisos de cualquier año dado deban adaptarse.

Si bien los resultados de 2004 fueron altamente satisfactorios en el caso de los Fondos Estructurales, muchos de los problemas persistentes —retrasos, incremento de los compromisos presupuestarios pendientes— que surgen al ejecutar los programas de gasto plurianuales se derivan de que, al fijar el presupuesto para el período de programación, no se tiene suficientemente en cuenta la capacidad de los Estados miembros para absorber los fondos en el calendario previsto. Además, los compromisos, como se ha explicado en el apartado 2.21, se fraccionan en tramos anuales aproximadamente iguales durante toda la duración del programa, lo cual no refleja la importancia de los pagos previstos ni la totalidad de los compromisos jurídicos (32) , por lo que la información ofrecida puede interpretarse fácilmente de manera errónea.

La razón de la situación descrita por el Tribunal, con respecto al compromiso adicional de la reserva de eficacia para un programa cuya financiación fue objeto de una ruptura de compromiso con arreglo a la norma n + 2, es que, dado que los créditos presupuestarios no pueden desplazarse entre objetivos (los importes fueron fijados por el Consejo Europeo de Berlín de 1999 y en el Reglamento sobre los Fondos Estructurales), la competencia por la reserva de eficacia se limita a programas de un Estado miembro para un objetivo. Como existe un objetivo no 3 SPD en los Países Bajos, la Comisión no tenía otra posibilidad que comprometer la reserva para este programa, aunque, por supuesto, incluyéndola en las mejores prioridades de ejecución.

Debido a la naturaleza del proceso presupuestario, el importe de compromisos presupuestarios pendientes no refleja la totalidad de los compromisos jurídicos, ya que la mayoría de los programas de gasto se rigen por normas específicas. Las decisiones de financiación adoptadas al inicio del período de programación (que representan los compromisos jurídicos que deberán ir seguidos de pagos) no se traducen inmediatamente en compromisos presupuestarios, sino que, conforme al Reglamento financiero (25) , pueden fraccionarse a lo largo del período de programación en tramos anuales aproximadamente iguales. Los compromisos jurídicos contraidos, pero aún no transformados en compromisos presupuestarios, se presentan en las cuentas anuales como elementos fuera del balance (26) .

En el pasado se realizaron significativas prórrogas de créditos que no fueron utilizados posteriormente (19) . Del total de créditos de pago no afectados procedentes de 2003, no se utilizó el 23 % (20) . El importe que se prorrogará a 2005 asciende a 2 800 millones de euros, de los cuales 1 500 millones de euros corresponden al presupuesto de operaciones (1 200 millones de euros en 2003) y 1 300 millones de euros a los ingresos afectados procedentes de terceros (1 000 millones de euros en 2003).

En sus informes anuales relativos a los ejercicios 2002 y 2003 (18) el Tribunal hacía alusión a la deficiente previsión de los Estados miembros como una de las principales razones por las que la Comisión no pudo tomar a tiempo las medidas necesarias contra la infrautilización y el excedente resultante. Las estimaciones han mejorado y la tasa de error en las previsiones descendió del 50 % en 2003 al 23 % en 2004. Ahora bien, esta tasa sigue representando un exceso en las previsiones de 6 500 millones de euros y la propia Comisión reconoce la necesidad de seguir mejorando en este terreno. A diferencia de años anteriores, el informe de esta institución sobre la gestión presupuestaria y financiera de 2004 no ofrece información, ni tampoco un análisis, de las estimaciones de los Estados miembros.

(43) Reglamento (CE, Euratom) no 1287/2003 y, en particular, sus artículos 2, 3 y 5.

(29) El estado relativo al IVA es un documento elaborado por los Estados miembros que contiene los datos utilizados para determinar la base del IVA; ésta constituye, a su vez, la base para el cálculo de los recursos propios procedentes del IVA y es necesaria para los controles de la Comisión [artículos 7 y 11 del Reglamento (CEE, Euratom) no 1553/89 del Consejo, de 29 de mayo de 1989, relativo al régimen uniforme definitivo de recaudación de los recursos propios procedentes del impuesto sobre el valor añadido ( DO L 155 de 7.6.1989, p. 9 )].

(28) El Sistema Europeo de Cuentas (SEC 95) [anexo A del Reglamento (CE) no 2223/96 del Consejo, de 25 de junio de 1996, relativo al sistema europeo de cuentas nacionales y regionales de la Comunidad ( DO L 310 de 30.11.1996, p. 1 )] se utiliza para establecer las cuentas nacionales con el fin del cálculo de los recursos propios de la Comunidad, en concreto del recurso propio RNB [Reglamento (CE, Euratom) no 1287/2003 del Consejo, de 15 de julio de 2003, sobre la armonización de la renta nacional bruta a precios de mercado («Reglamento RNB») ( DO L 181 de 19.7.2003, p. 1 )].

(24) Reglamento (CE) no 314/2002 de la Comisión, de 20 de febrero de 2002, por el que se establecen disposiciones de aplicación del régimen de cuotas en el sector del azúcar ( DO L 50 de 21.2.2002, p. 40 ).

(22) Reglamento (CE) no 1260/2001 del Consejo, de 19 de junio de 2001, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar ( DO L 178 de 30.6.2001, p. 1 ).

(19) Reglamento (CE, Euratom) no 2028/2004 del Consejo, de 16 de noviembre de 2004, por el que se modifica el Reglamento (CE, Euratom) no 1150/2000 del Consejo por el que se aplica la Decisión 94/728/CE, Euratom relativa al sistema de recursos propios de las Comunidades ( DO L 352 de 27.11.2004, p. 1 ).

(16) Reglamento (CE) no 648/2005 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de abril de 2005, que modifica el Reglamento (CEE) no 2913/92 del Consejo por el que se aprueba el código aduanero comunitario ( DO L 117 de 4.5.2005, p. 13 ).

(13) El modelo oficial de las declaraciones escritas a las aduanas en el marco del procedimiento normal, con el fin de la inclusión de las mercancías en un régimen aduanero o de su reexportación de conformidad con el artículo 182, apartado 3, del código, será el documento administrativo único [Reglamento (CEE) no 2454/93 de la Comisión, de 2 de julio de 1993, por el que se fijan determinadas disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) no 2913/92 del Consejo por el que se establece el código aduanero comunitario ( DO L 253 de 11.10.1993, p. 1 )].

(7) Artículo 4, apartados 13 y 14, y artículo 37 del Reglamento (CEE) no 2913/92 del Consejo, de 12 de octubre de 1992, por el que se aprueba el código aduanero comunitario ( DO L 302 de 19.10.1992, p. 1 ).

El Tribunal examinó los informes anuales de actividad y las declaraciones de los directores generales de la Dirección General de Presupuestos y de Eurostat. Como en 2003, el informe de actividad anual de la Dirección General de Presupuestos indica el número de visitas de inspección relativas al IVA en los Estados miembros, pero no se hace ninguna otra mención de las verificaciones de los datos relativos a los recursos propios IVA. Así, no se señalan las actividades de control relacionadas con el recurso propio RNB, como tampoco la existencia de 107 reservas con respecto a los estados del IVA establecidos por los Estados miembros, ni la evolución del número de reservas durante el año.

Tanto en Bélgica como en Irlanda se desconoce qué límites aplican las empresas en la práctica, porque no hay ningún umbral fiscal o contable. Dado que en tal caso no se sabe qué tendencia tendría un posible ajuste, y aún menos su tamaño, la Comisión considera que lo más prudente sería no proceder al mismo.

En dos de los ocho Estados miembros fiscalizados (42) (Bélgica e Irlanda), no se ha previsto ningún límite en las normas contables de las empresas y no se ha efectuado ningún ajuste para el cumplimiento del SEC 95. La Comisión aceptó esta situación tras debatir con estos dos Estados miembros sin buscar pruebas suplementarias de que esta disconformidad respecto al SEC 95 no fuera significativa.

La Comisión controla los inventarios utilizando el GIAQ (cuestionario de control de los inventarios RNB) como lista de control para asegurarse de que se solventan los mismos problemas para todos los Estados miembros. De las cuestiones enviadas a los Estados miembros para preparar las visitas RNB puede verse fácilmente que el GIAQ se utiliza en su elaboración. La Comisión decidió que no sería útil ni rentable proporcionar información detallada sobre todos los puntos GIAQ que no plantearon ninguna cuestión para la visita RNB, pues la Comisión no habría podido concluir el análisis de los inventarios dentro de un tiempo razonable.

En el ejemplo italiano citado en la nota a pie de página por el Tribunal, la Comisión aceptó unos datos aproximados para asignar a un pequeño número de productos unos tipos del IVA. En el caso de estos productos el gasto es conocido, pero no hay ninguna información específica disponible sobre su asignación a diversos tipos del IVA o a la exención. Para el FBCF, se utiliza un porcentaje aproximado con el fin de distinguir entre el tipo estándar y el reducido. Italia puede conceder este régimen fiscal solamente durante un período de tiempo limitado. Durante el control pertinente, la Comisión confirmó la falta de datos para realizar este cálculo. La Comisión aceptó un desglose basado en un cálculo aproximado solamente de manera excepcional durante un corto período de dos años, más tarde ampliado a cuatro. La Comisión ha anunciado ya en el último informe de control que esta práctica no se aceptará en el futuro.

No hay necesidad de hacer tal armonización contable entre los ingresos procedentes de las cotizaciones y los gastos presupuestarios. En efecto, el método de cálculo previsto por la normativa actual del Consejo no establece la igualdad entre los dos elementos. Si fuera necesario, la comparación puede realizarse al margen del sistema contable.

Además, como indica el Tribunal en su Informe Especial no 4/91 (27) , todavía no es posible efectuar, en el marco del actual sistema contable de la Comisión, una conciliación concluyente entre los ingresos y gastos que deberán financiarse mediante las cotizaciones del sector del azúcar.

la Comisión no ha comprobado sistemáticamente las comunicaciones presentadas por los Estados miembros. Además, todavía no ha proporcionado orientaciones sobre los mecanismos de control más indicados que deberán crearse para garantizar la fiabilidad de estas comunicaciones, tal y como recomienda el Tribunal en su Informe Especial no 20/2000 (26) .

El Reglamento (CE) no 314/2002 se ajustará para precisar, entre otras, esta modalidad particular de cálculo.

Para proporcionar una estimación de los importes cuyo cobro resulta aleatorio, la Comisión consignó una depreciación en su balance basándose en los datos recientemente facilitados por los Estados miembros. Tomando como referencia los años anteriores, la depreciación total se sitúa en el nivel previsto. Sin embargo, la mayor parte de los Estados miembros no han proporcionado información sobre los métodos que utilizaban para realizar sus estimaciones. Por consiguiente, el Tribunal no puede confirmar el importe de la depreciación y considera que la Comisión debería proporcionar orientaciones con el fin de garantizar un enfoque coherente global. Las estimaciones del porcentaje de los importes irrecuperables presentadas por los Estados miembros varían entre el 10 % (12,8 millones de euros, en el caso del Reino Unido) y el 96 % (118 millones de euros, en el caso de España) (20) .

El Tribunal expresa su satisfacción por la adopción del Reglamento (CE, Euratom) no 2028/2004 del Consejo (19) , que prevé que los Estados miembros admitan en pérdida los importes de recursos propios tradicionales no cobrados dentro de un plazo específico. Este Reglamento también establece que los Estados miembros deberán transmitir una estimación del importe anotado en la contabilidad B cuyo cobro resulte aleatorio.

Una modificación del código aduanero (16) ha introducido la obligación, para los Estados miembros, de utilizar la gestión de riesgos. También ha fijado los plazos durante los cuales los Estados miembros emplearán controles adecuados en función del riesgo, así como los casos en que los controles aduaneros se basarán en análisis de riesgos utilizando técnicas de tratamiento automatizado de datos. El cumplimiento de estas nuevas normas precisará esfuerzos suplementarios. Como constató el Tribunal durante su fiscalización, en 2004 los perfiles de riesgos no se utilizaron en absoluto en dos Estados miembros, con lo que las decisiones sobre controles físicos o documentales se tomaron básicamente en función del criterio personal puramente subjetivo del agente de aduanas. En otros dos Estados miembros sólo se utilizaron los perfiles de riesgos en parte de las importaciones, por lo que las medidas de control de las mercancías importadas en el marco de determinados procedimientos simplificados no fueron objeto de ninguna orientación basada en perfiles.

En seis Estados miembros fiscalizados los formularios del documento administrativo único (13) pueden enviarse en formato papel acompañado de un disquete, a partir del cual es posible introducir los datos en el sistema sin una firma electrónica. Desde un punto de vista jurídico sólo el formato papel tradicional tiene carácter vinculante. En tres Estados miembros o bien no existían unos procedimientos de control de la entrada de datos oficiales con un sistema de registro que permitan garantizar que los datos del disquete corresponden a los del documento impreso, o bien no siempre se respetaban los procedimientos. En estas circunstancias existe el riesgo de que los datos utilizados en el tratamiento informático, incluidos los importes de los derechos de importación, difieran de los datos que figuran en el formulario del documento administrativo único.

La Comisión está de acuerdo con los comentarios del Tribunal relativos a la importancia de los dispositivos de emergencia. Hay que tomar precauciones para evitar la interrupción del comercio, permitir el control por las autoridades aduaneras y proteger la recaudación de los recursos propios tradicionales. La Comisión ha previsto tales procedimientos en la legislación [artículo 353 del Reglamento (CE) no 837/2005] para el sistema de tránsito informatizado comunitario (NCTS). La Comisión desearía destacar también que los sistemas manuales pueden verse interrumpidos. En los casos en que así ocurrió, los pagos de los recursos propios tradicionales se ajustaron según convenía ante la necesidad de que el presupuesto comunitario no se viera perjudicado.

Resulta indispensable que los sistemas informáticos utilizados estén dotados de planes probados que garanticen que los dispositivos de emergencia son operativos en caso de desastre. En tres de los Estados miembros visitados no existía ningún plan para desastres completo, aunque se habían elaborado ciertos procedimientos e instrucciones en materia de copias de seguridad. En cuatro Estados miembros existía un plan de este tipo, pero no había sido probado. Estas debilidades representan un riesgo para la continuidad de las actividades comerciales de importación y exportación, así como para la percepción de derechos aduaneros en caso de producirse una avería u otra emergencia.

La fiscalización del Tribunal no puede abarcar las importaciones no declaradas ni las que escaparon a la vigilancia aduanera. Sin embargo, además de la verificación directa de las declaraciones de aduanas y los sistemas contables, esta fiscalización incluyó la evaluación de los sistemas de control y supervisión de la Comisión y de los Estados miembros, con objeto de evaluar si las disposiciones vigentes ofrecían una garantía razonable en cuanto a su exhaustividad, y consistió en:

Los inspectores no tenían acceso sistemático a la base de datos de bovinos para preparar sus inspecciones. Éstas no identificaban ni explicaban las diferencias entre los animales que se encontraban en la explotación y los que se hallaban registrados en la base de datos de bovinos. Las inspecciones a menudo no detectaron errores que sí se detectaron en los controles administrativos. El 69 % de las declaraciones en exceso en relación con la prima especial a la carne de vacuno y a la vaca nodriza identificadas por las repeticiones de inspecciones por el organismo pagador no se detectaron en la inspección inicial.

El procedimiento para el registro de solicitudes no es fiable y se utiliza sistemáticamente para evitar la aplicación de sanciones por la presentación tardía de solicitudes; el sistema de identificación de las parcelas es incompleto y poco fiable; la supervisión de las superficies máximas no se efectúa a nivel de parcelas, sino sólo y de manera ineficiente a nivel de los islotes de cultivo. Los sindicatos agrícolas tienen el monopolio de la introducción de datos (relativos a las solicitudes y a las inspecciones), y desempeñan un papel principal en el tratamiento de las listas de errores generadas por el sistema. Pueden modificar o completar los datos que figuran en las solicitudes en el sistema de tratamiento de datos en cualquier momento, y efectúan un elevado número de modificaciones o correcciones a lo largo de todo el procedimiento sin dejar pistas de auditoría.

Los expedientes de solicitud no son bloqueados automáticamente por el sistema de tratamiento de datos cuando son seleccionados para las inspecciones; no se supervisan las correcciones que se han de introducir en la base de datos de bovinos para resolver las diferencias entre los resultados de las inspecciones sobre el terreno y los datos contenidos en la base de datos de bovinos.

Más del 70 % de las inspecciones de animales se concentraron en la zona seleccionada para los controles por teledetección de la ayuda por superficie. El análisis de riesgo no tuvo en cuenta todos los parámetros de riesgo previstos en la legislación comunitaria. No se evaluó la eficacia del análisis de riesgo.

Las causas permanentes del carácter no subvencionable de las parcelas, determinado durante las inspecciones, no se registran en la base de datos para su utilización en futuros controles cruzados administrativos.

Evaluación inadecuada de la eficacia de los distintos criterios de riesgo. Aunque el Reglamento (CE) no 118/2004 de la Comisión, de 23 de enero de 2004, hace esta evaluación obligatoria sólo a partir de la campaña 2004 (año de pago: 2005), el Tribunal considera que esta evaluación constituye un elemento esencial del análisis de riesgo. Algunos Estados miembros no analizan los errores significativos.

En cuanto a los controles de las restituciones por exportación efectuadas en virtud del Reglamento (CEE) no 386/90, el Tribunal observó que todos los Estados miembros notificaron a la Comisión el número de controles realizados, pero varios no comunicaron el número de errores detectados. Los resultados no indican la cantidad de solicitudes de subvención denegadas ni el tipo de restituciones a la exportación más afectado [4.46, letra b)].

Dado que los datos no prevén el análisis por importe ni por tipo de gastos, no es posible extraer conclusiones de la importancia y la causa de la variación en la frecuencia de irregularidad notificada (4.10).

en Grecia no pudieron verificarse algunas solicitudes puesto que las parcelas declaradas no estaban situadas en el lugar indicado;

(69) Evaluation of the Community Policy for Starch and Starch products (2002), LMC International, Oxford.

(53) Con arreglo al acuerdo de financiación plurianual (sección B, artículo 4.2.e), los costes de los servicios, suministros y obras cuyo precio supere un importe previamente determinado y por los cuales el beneficiario no haya recibido presupuestos de al menos tres proveedores se considerará no subvencionable.

(45) En relación con el anexo del Reglamento (CE) no 1663/95 de la Comisión, «Orientaciones sobre los criterios de autorización de un organismo pagador», y orientación de la Comisión no 1 (documento VI/5168/96 rev. 1).

(28) Las decisiones de conformidad tienen por objeto excluir gastos de la financiación comunitaria cuando la Comisión ha comprobado que no eran conformes a la normativa comunitaria [artículo 7, apartado 4, del Reglamento (CE) no 1258/1999]. Estas decisiones son (en la mayoría de los casos) correcciones a tanto alzado por mal funcionamiento de elementos clave de los sistemas de control.

(27) Para estimar el nivel de irregularidades, debería definirse con claridad un sistema de muestreo adecuado (Dictamen no 2/2004 sobre el modelo de auditoría única, apartado 48) y verificarse la legalidad y la regularidad del gasto a nivel del beneficiario (Dictamen no 1/2005 sobre la financiación de la PAC, apartado 24).

(25) El aspecto crucial a la hora de comprobar la legalidad y la regularidad de las operaciones es la existencia y la exactitud de la información declarada por los beneficiarios, que en muchos casos sólo puede verificarse a través de una inspección física a nivel del beneficiario final. Tal cobertura representaría una cadena de responsabilidades con respecto a los gastos de la PAC y aumentaría las garantías para la Comisión de la legalidad y la regularidad de las operaciones. Véanse los Dictámenes del Tribunal no 2/2004 sobre el modelo de auditoría única, apartados 21, 41 y 42, y no 1/2005 sobre la financiación de la PAC, apartado 24.

(21) Las correcciones a tanto alzado se aplican del modo siguiente: 2 % cuando los controles clave son satisfactorios, pero los secundarios son total o parcialmente ineficaces; 5 % cuando los controles clave son ejecutados, pero no se respeta el número, la frecuencia o el rigor exigido por la normativa, y el riesgo de pérdida para el Fondo es significativo; 10 % cuando uno o más controles clave no funcionan, haciendo imposible determinar el carácter subvencionable o la regularidad de una solicitud, con el resultado de un elevado riesgo de pérdidas para el Fondo.

(17) Las principales razones para no liquidar estas cuentas fueron: falta de cuantificación por parte de los organismos certificadores de la incidencia financiera de todos los errores identificados [Bayern-Umwelt, (DE) AGEA, (IT)]; auditoría inadecuada del organismos certificador de Luxemburgo; limitación del alcance en Madrid (ES) y falta de realización de los controles sobre el terreno por SDE (FR).

Primas por ovejas: Las inspecciones revelaron diferencias significativas en un rebaño de 470 ovejas, cuyo número se declaró no haber cambiado entre 2002 y 2004. Las diferencias estaban cubiertas por declaraciones de pérdidas (70, 192 y 239 animales perdidos en 2002, 2003 y 2004 respectivamente) debido a circunstancias naturales (enfermedad y lobos). Las pérdidas estaban justificadas por certificados del veterinario local. Sin embargo, el ganadero no pudo presentar pruebas de cómo había reabastecido su rebaño.

La fiscalización desveló debilidades importantes en las disposiciones de control del gasto agroambiental, tanto en la Comisión como en los Estados miembros. El Tribunal llegó a la conclusión de que la verificación de las medidas agroambientales exige muchos más recursos que la de los gastos de apoyo al mercado de la PAC y otras medidas de desarrollo rural y que es un control que raramente permite obtener una garantía suficiente a un costo razonable. El Tribunal recomendaba que la Comisión, el Consejo y el Parlamento deberían considerar, en el nuevo período de programación que comienza en 2007, el modo de tener en cuenta el principio según el cual, en caso de que una medida determinada no pueda ser objeto de control adecuado, no debe beneficiarse de fondos públicos.

Al comienzo del presente período de programación, sólo algunos Estados miembros habían desarrollado programas forestales nacionales. A falta de tales programas, parecía justificado aceptar los PDR o los PO como instrumentos equivalentes, posibilidad prevista en el Reglamento (CE) no 1257/1999. No obstante, los Estados miembros han hecho progresos en los últimos años en la formulación y ejecución de sus programas forestales nacionales.

Dada la estructura oligopolística de la industria de la fécula de patata, las empresas consideran su estructura de costes altamente sensible y, en consecuencia, los mantienen confidenciales. Por tanto, la Comisión sólo ha tenido acceso limitado a información relacionada con la desventaja estructural que sufren los productores de fécula de patata. Puesto que, además, no existen cotizaciones oficiales de precios para distintas variedades de almidón como las cotizaciones en bolsa, la Comisión carecía de una base para proponer un cambio de la prima compensatoria y, en consecuencia, la mantuvo sin cambios.

no existen datos fiables de la desventaja estructural que sufren los productores de fécula de patata en comparación con los productores de almidón de cereales, ya que el importe de la prima compensatoria no ha variado desde 1995.

la Comisión todavía no ha definido con claridad los controles efectuados por las autoridades nacionales de los transformadores de fécula de patata, en particular debido a que el número de productores ha pasado de 17 (EU-15) a 39 (EU-25);

Una evaluación (69) efectuada en 2002 abordaba la falta de información y análisis con respecto a la incidencia de las restituciones a la exportación en la competitividad de la industria no alimentaria usuaria de almidón de la Unión Europea, así como la incidencia de la ayuda directa en los ingresos de los productores señalada por el Tribunal. La evaluación sirvió de base a las modificaciones del régimen de ayuda en el contexto de la reforma de la PAC. Ésta no cambió los componentes esenciales del régimen, pero permitió la disociación parcial de la ayuda directa a los productores de fécula de patata.

En el contexto del procedimiento de aprobación de la gestión de 2000, el Consejo (67) reconocía que el régimen de apoyo al almidón no presentaba dificultades importantes, y respaldaba la mayor parte de las recomendaciones del Tribunal. El Parlamento Europeo solicitó, en particular, que la Comisión definiera unos criterios previsibles y transparentes para el cálculo de las restituciones a la producción de fécula de patata y almidón de cereales (68) .

El sistema de apoyo a la producción de fécula de patata y almidón de cereales tiene por objeto asegurar la competitividad de la industria europea no alimentaria usuaria de almidón, y se complementa con medidas específicas de apoyo directo a la producción de fécula de patata. En su Informe Especial no 8/2001 el Tribunal concluía que en general los controles administrativos eran satisfactorios en los Estados miembros fiscalizados (66) , pero que no estaban suficientemente apoyados por unos controles físicos, y formulaba una serie de recomendaciones para combatir las debilidades detectadas en la aplicación del sistema de apoyo.

En su Informe Especial no 1/2003, el Tribunal criticaba la prefinanciación por su complejidad, dificultad de controlar y por no servir a su objetivo inicial, que era favorecer a los productos agrícolas de origen comunitario. El informe finalizaba pidiendo que la Comisión revisara el sistema y que se estudiara la posibilidad de su supresión. Posteriormente, en su decisión sobre la aprobación de la gestión (64) , el Parlamento pidió a la Comisión que presentara una propuesta para la supresión de la prefinanciación para diciembre de 2004.

La Comisión intervino para corregir las debilidades de control en la ayuda compensatoria identificadas por el Tribunal imponiendo correcciones financieras a los Estados miembros afectados. No obstante, en el informe de seguimiento de su plan de acción de 2001 (63) , la Comisión observó que seguían existiendo problemas de control de las importaciones y dio instrucciones a los Estados miembros para que los resolvieran. Este procedimiento no es conforme a la recomendación del Tribunal ni a la subsiguiente conclusión del Consejo de que la Comisión elabore, «en concertación con los Estados miembros, instrucciones sobre las modalidades de los controles».

La Comisión informó a las autoridades presupuestarias en febrero de 2005 (59) , de conformidad con lo establecido en el artículo 32 del Reglamento marco (CEE) no 404/93 del Consejo (60) . Sin embargo, el contenido y el análisis de su informe se vieron limitados por la ausencia de los resultados de la evaluación y no presentó propuestas ni alternativas sobre el funcionamiento del Reglamento.

En el momento de la fiscalización de seguimiento efectuada por el Tribunal en abril de 2005, la Comisión todavía no había concluido la evaluación global, por lo que la revisión en profundidad prevista de los objetivos de la OCM no ha tenido lugar desde el informe especial del Tribunal de 2002. El retraso en la evaluación ha privado a la Comisión de una información de gestión importante que le permitiría efectuar una apreciación de la rentabilidad de la ayuda compensatoria, le ha impedido evaluar el grado de contribución de las medidas de los Fondos Estructurales a la OCM y ha obstaculizado el análisis del impacto de las medidas de ayuda a los productores de los países ACP.

La Comisión no ha verificado si estos organismos pagadores responden a los criterios de autorización. El gasto de 2004 no fue importante (19,5 millones de euros), pero es probable que se imputen al Fondo importes significativos en el ejercicio FEOGA 2005, de modo que es importante que la Comisión complete su trabajo lo antes posible.

Por último, están previstas nuevas formas de identificar e informar de los atrasos [en la propuesta de modificación del Reglamento (CE) no 4/2004 de la Comisión], de manera que pueda haber un seguimiento de los controles no finalizados durante el período de presentación de informes en los informes de posteriores períodos de presentación. A este respecto, la Comisión está investigando las razones por las que no se finalizaron a su debido tiempo los programas de control en algunos Estados miembros y, si procede, pedirá aclaraciones a los Estados miembros.

En primer lugar, la Comisión acepta que podría mejorarse la presentación de los informes con arreglo al Reglamento (CEE) no 4045/89, e introducirá una propuesta para modificar al efecto el Reglamento (CE) no 4/2004. Se introducirán nuevos cuadros para comunicar el valor de las operaciones verificadas y de las irregularidades detectadas de manera que su número, valor y naturaleza puedan claramente identificarse y analizarse.

como ya se señaló el ejercicio anterior, perfeccionar el formato de presentación de los resultados en relación con todos los sistemas de supervisión. En particular, velar por que los controles posteriores a los pagos constituyan una herramienta más útil para identificar los pagos irregulares que afectan a la PAC, corrigiendo la insuficiencia de los datos solicitados a los Estados miembros, y especialmente por lo que respecta al valor de las operaciones verificadas y de las irregularidades detectadas por línea presupuestaria [véase el apartado 4.10, letra a)]. Debería evaluar la calidad de los controles realizados y, en su caso, planificar más visitas a los Estados miembros [véase el apartado 4.10, letra b)] y tomar las medidas adecuadas para asegurar que se completan los programas previstos [véase el apartado 4.10, letra c)];

No obstante, el trabajo de los organismos certificadores [tal como se define en el Reglamento (CE) no 1663/95] no garantiza directamente, ni está concebido para ello, que la información facilitada por los solicitantes, y utilizada por los organismos pagadores para calcular el pago debido, sea correcta y que por lo tanto los pagos sean legales y regulares. El Tribunal mantiene su opinión de que la certificación (o cualquier otro elemento de la cadena de control) debe abarcar la legalidad y la regularidad de los gastos a nivel de los beneficiarios (42) — y que las disposiciones actuales ofrecen al Tribunal unas garantías limitadas, ya que los organismos certificadores en general no controlan a los beneficiarios de la ayuda.

Como señalaba en el apartado 4.10, la Comisión considera que ha cumplido todas sus obligaciones contempladas en el Reglamento (CEE) no 4045/89. Se han recibido y analizado las propuestas de análisis de riesgos, los programas anuales, los informes anuales, las solicitudes de asistencia mutua y sus respuestas, la presentación general de pagos a empresas establecidas en otros Estados miembros y otras formas de comunicación/informes. Además de las tres visitas a las que hace referencia el Tribunal, se han previsto otras seis para 2005. A esto se añaden las visitas de inspección sobre aspectos específicos del Reglamento (CEE) no 4045/89 en relación con las restituciones por exportación que se vienen realizando desde 2001. Se ha respondido a todas las preguntas y peticiones de los Estados miembros.

Dados el limitado alcance de las medidas de supervisión de la Comisión (que ha visitado sólo tres Estados miembros para comprobar la aplicación total en 2004) y los controles incompletos atrasados, y puesto que ya se informó de las debilidades en el Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio 2003 (40) , el Tribunal no puede mostrarse conforme con la afirmación de la Comisión en su informe anual de actividad de 2004, según la cual, basándose en la información recibida y en las visitas de inspección realizadas anualmente con el fin de evaluar la aplicación del reglamento, puede llegarse a la conclusión de que los controles previstos por el Reglamento (CEE) no 4045/89 ofrecen garantías razonables de que los gastos efectuados en los sectores contemplados por el reglamento son conformes a la normativa comunitaria.

Todos los demás gastos (19 500 millones de euros) que no pueden ser controlados por el SIGC presentan un mayor riesgo, puesto que los sistemas existentes para controlarlos no tienen el mismo grado de eficacia.

Los controles físicos y documentales de las mercancías efectuados en virtud del Reglamento (CEE) no 386/90 en el momento de la exportación deberían abarcar al menos el 5 % de la mayor parte de las exportaciones subvencionadas. La Comisión llevó a cabo un programa de visitas de inspección a siete Estados miembros y, sus constataciones provisionales indican que existen debilidades en la ejecución de dichos controles (véanse los apartados 4.11 a 4.14), pero no ha indicado el grado de fiabilidad que ha de obtenerse de los mismos.

El seguimiento de la Comisión de los controles posteriores al pago en 2004 pudo haber sido más extensivo, ya que una parte significativa de los controles previstos no se completaron, y la información presentada por los Estados miembros sobre el valor, la naturaleza y la distribución de los errores, así como el valor de las operaciones verificadas, era deficiente. Teniendo en cuenta estos factores, el Tribunal considera que la Comisión no contaba con una base suficiente para obtener garantías del trabajo realizado) (véase el apartado 4.10).

Las constataciones de los organismos de control del aceite de oliva en los cuatro Estados miembros afectados se presentan en los cuadros 4.6 y 4.7 . Un elemento del trabajo de esos organismos está constituido por el control de las almazaras (los pagos a los productores se basan en la cantidad del producto certificado por ellas). Cuando descubren discrepancias (como una irregularidad contable o la comunicación de cantidades o rendimientos más elevados) en las almazaras, los organismos tienen la facultad de proponer un elenco de sanciones, la más grave de las cuales consiste en retirar la autorización a la almazara. En 2003 (los controles afectaban a los pagos efectuados en 2004) los organismos propusieron esta medida para el 9 % de las almazaras inspeccionadas. No obstante, estas propuestas con frecuencia no son llevadas a cabo por las autoridades de los Estados miembros (véase el Informe Anual relativo al ejercicio 2003, apartado 4.39).

el SIG del aceite de oliva en Grecia todavía no funcionaba en el período correspondiente a los pagos efectuados en 2004, y los controles sobre el terreno compensatorios estipulados por la reglamentación no se realizaban de manera satisfactoria;

en Grecia no pudieron verificarse algunas solicitudes por aceite de oliva porque las parcelas declaradas no se encontraban el lugar indicado;

Si estos mecanismos de control no funcionan con eficacia, no puede haber garantías de la exactitud de los pagos efectuados.

En 2003 (es decir, en relación con las solicitudes abonadas en 2004), los Estados miembros inspeccionaron el 17,3 % de los animales objeto de solicitud en el marco del régimen más importante, es decir el de la vaca nodriza, (véanse el cuadro 4.5 y el gráfico 4.7 ), con el resultado de que el 1,4 % de dichos animales no existía o no era subvencionable, lo que supone una reducción con respecto a 2002, en que el porcentaje de animales no subvencionables fue del 2 %. En las primas por animales ovinos, el porcentaje de animales inexistentes ascendió del 7,2 % en 2002 al 8,2 % en 2003. Italia y Grecia notifican niveles considerablemente más elevados de error en las primas por ovejas y cabras que los demás Estados miembros, con un porcentaje de error en los 13 Estados miembros restantes del 1,8 % en 2003 (el 2,2 % en 2002).

La Comisión debe destacar que a finales de 2004 la DG AGRI respetaba todos los requisitos básicos establecidos por la Comisión para las 24 normas de control interno. Esto no excluye que no sea posible y deseable mejorar algunos ámbitos, lo que la DG AGRI también señalaba en su evaluación de la situación a finales de 2004.

Actualmente, el director general no conoce, ni ha estimado, el nivel de pagos irregulares financiados por la PAC (27) , de modo que no dispone de una base fiable para afirmar que es posible recuperar una suma equivalente al importe total de pagos irregulares a través del procedimiento de liquidación de cuentas (28) y de los procedimientos de recuperación establecidos en los Estados miembros. Las decisiones de conformidad se tratan, en la mayor parte de los casos, de correcciones a tanto alzado por debilidades en los sistemas de control interno y no una valoración del impacto de los distintos errores.

En estas circunstancias, es imposible obtener garantías razonables en cuanto a la legalidad y regularidad de los gastos agrícolas realizados en régimen de gestión conjunta sobre una base anual, en particular en el contexto del informe anual de actividad del director general, a partir de la labor de auditoría desarrollada por los servicios de la Comisión por sí solos; dichas garantías no pueden sino basarse en la presunción de que los países beneficiarios cumplen con sus obligaciones de gestión y control. Si posteriormente, a raíz de las auditorías de la Comisión, se descubre alguna deficiencia, se evaluará el riesgo de inadmisibilidad de los gastos y se aplicarán las oportunas correcciones financieras.

El hecho de que la declaración del director general se refiera a gastos que pueden posteriormente ser objeto de correcciones financieras y que no indique hasta qué punto los gastos pueden verse afectados por tales correcciones limita la garantía que el Tribunal puede obtener de su declaración (26) . Ésta debería distinguir, por una parte, los gastos que han sido comprobados (y que han sido o serán objeto de correcciones en caso necesario) y con respecto a los cuales el director general puede (o no) ofrecer garantías y, por otra parte, los gastos que están sujetos a verificaciones suplementarias (y a posibles correcciones).

Las fuentes de información que sirven de base a la declaración del director general proporcionan una cobertura y unas garantías limitadas de la legalidad y la regularidad de los gastos de 2004. Los resultados de las inspecciones del SIGC abarcan la legalidad y la regularidad de los pagos efectuados a los agricultores, pero dichos pagos no están suficientemente verificados y validados por un órgano independiente. El trabajo de los organismos certificadores puede poner de manifiesto problemas a nivel de los organismos pagadores, pero no puede servir de base para obtener garantías de las solicitudes presentadas por agricultores y operadores.

El cuadro 4.3 muestra los resultados de las decisiones de liquidación de cuentas de la Comisión con respecto a 1991 y a los ejercicios subsiguientes. Al final de 2004, la liquidación no estaba completa para ningún año posterior a 1998. El total de correcciones representa, con respecto a las líneas presupuestarias y a los Estados miembros examinados, el importe que en opinión de la Comisión no debería ser financiado por el presupuesto comunitario, debido principalmente a debilidades en los sistemas de los Estados miembros en la gestión y el control del gasto.

En 2004 la Comisión completó el trabajo en las cuentas que no había liquidado en la decisión financiera de 2001 y 2002, en la mayor parte de los casos debido a insuficiencias en el trabajo realizado por los organismos certificadores, o a la necesidad de aclarar algunos datos. Liquidó las cuentas de cuatro organismos pagadores que no habían sido aceptadas en el ejercicio 2001 y diecisiete que no lo fueron en el ejercicio 2002.

Un organismo certificador debe ser independiente, desde el punto de vista funcional, del organismo pagador (15) . Su certificado debe basarse en un examen de los procedimientos y en una muestra de operaciones y debe indicar si las cuentas son verdaderas, completas y exactas y si los procedimientos de control interno han funcionado de manera satisfactoria. El certificado debe ir respaldado por un informe sobre las constataciones del organismo certificador. El trabajo sobre la legalidad y la regularidad se limita a garantizar que el organismo pagador puede demostrar que cuenta con las estructuras administrativas necesarias para asegurar que se comprueba la conformidad de las solicitudes antes de que se proceda a su pago. Las solicitudes presentadas por los beneficiarios de ayuda comunitaria no suelen ser comprobadas in situ por el organismo certificador.

Hasta 2005 la información sobre el importe de las irregularidades dependía de la fiabilidad de la comunicación de las irregularidades a que hace referencia el artículo 3 del Reglamento (CEE) no 595/91 presentada por los Estados miembros a la OLAF, y no incluía las irregularidades inferiores a 4 000 euros.

El gráfico 4.3 muestra el número de controles realizados y de irregularidades detectadas en los últimos seis períodos de referencia sobre los que han presentado sus informes los Estados miembros. Puesto que los datos no prevén el análisis por importes o por tipos de gasto, no es posible extraer conclusiones sobre la importancia y la causa de las variaciones en la frecuencia de irregularidades notificada.

Aunque algunos controles no habían finalizado al término del período de control, debe haber un seguimiento y se finalizarán en el siguiente período de control. La Comisión está investigando las razones por las que no se finalizaron a su debido tiempo los programas de control en algunos Estados miembros y, si procede, pedirá aclaraciones a los Estados miembros.

La Comisión considera que los informes presentados por los Estados miembros facilitan información valiosa, aunque acepta que podría mejorarse la presentación de los informes en aplicación del Reglamento (CEE) no 4045/89. Con este fin, la Comisión presentará una propuesta de modificación del Reglamento (CE) no 4/2004.

la calidad de las inspecciones sobre el terreno es mediocre. Los resultados de las inspecciones están muy insuficientemente o nada documentados, o no son fiables. La repetición de las inspecciones por parte del organismo pagador como garantía de calidad no pudo confirmar los resultados de más de un tercio de las inspecciones iniciales. Algunos informes no parecen estar basados en inspecciones reales (6) .

Los gastos correspondientes a la política agrícola común (PAC), es decir, el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA-Garantía), ascendieron en 2004 a 43 579 millones de euros (en 2003: 44 379 millones). Los gráficos 4.1 y 4.2 muestran cómo se emplearon los fondos. El gráfico 4.1 presenta el desglose de los gastos por naturaleza económica (pagos directos, restituciones por exportación, etc.), mientras que el gráfico 4.2 presenta su desglose por principales sectores agrícolas (vacuno, aceite de oliva, etc.).

CAPÍTULO 5

Acciones estructurales

ÍNDICE

Introducción

Financiación y objetivos de las acciones estructurales

Sistemas de gestión y control relativos a las acciones estructurales: reglamentación y procedimientos principales

Observaciones específicas en el contexto de la declaración de fiabilidad

Objetivo y alcance de la fiscalización

Fiscalización de los sistemas de gestión y control

Aplicación de las normas de control interno: hay progresos, pero se necesita un mayor esfuerzo

Aplicación de los programas operativos: es necesario mejorar los sistemas en el período actual para lograr la conformidad con la reglamentación

Cierre de los programas 1994-1999: no se cumple la reglamentación por retrasos y debilidades en los sistemas

Resultados de las pruebas de confirmación de proyectos

La labor de otros auditores

Informes anuales de actividad y declaraciones de los directores generales: hay más información, pero las reservas son inadecuadas

Seguimiento de las observaciones de declaraciones de fiabilidad anteriores: la Comisión debe tomar más medidas

Conclusiones y recomendaciones

Conclusiones

Recomendaciones

Aplicación del Instrumento de Política Estructural de Preadhesión: la Comisión ha detectado insuficiencias en los sistemas de gestión y control

Seguimiento de las observaciones del Informe Especial no 3/2002 sobre la iniciativa comunitaria Empleo — Integra

Seguimiento de las observaciones del Informe Especial no 4/2002 sobre acciones locales en favor del empleo

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL RESPUESTAS DE LA COMISIÓN INTRODUCCIÓN Financiación y objetivos de las acciones estructurales 5.1. Las acciones estructurales contribuyen al desarrollo económico y social de la Unión Europea y sus países candidatos. Las acciones están financiadas por los cuatro Fondos Estructurales: Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), Fondo Social Europeo (FSE), Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, sección de Orientación (FEOGA-Orientación) e Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca (IFOP), así como por el Instrumento de Política Estructural de Preadhesión (ISPA) y el Fondo de Cohesión. 5.2. Los Fondos Estructurales cofinancian programas de desarrollo socioeconómico (1) en los Estados miembros. El Fondo de Cohesión cofinancia proyectos destinados a mejorar el medio ambiente y desarrollar infraestructuras de transporte en aquellos Estados miembros en los que la RNB por habitante es inferior al 90 % del promedio de la Unión (2). El ISPA subvenciona proyectos relativos al desarrollo del transporte y a la protección medioambiental en países candidatos (3). 5.3. Cada programa o proyecto debe ser aprobado por la Comisión, y va acompañado de un plan financiero indicativo que prevé la contribución comunitaria y la contrapartida del Estado miembro o país candidato. La ayuda se proporciona en el marco de períodos plurianuales correspondientes a las perspectivas financieras. El gasto inscrito en el presupuesto comunitario relativo a 2004 se refiere principalmente a los pagos en curso correspondientes al actual período de programación (2000-2006) y a los pagos finales correspondientes al período de programación anterior (1994-1999). 5.4. Para el período 1994-1999, la Comisión aprobó 1 104 programas de Fondos Estructurales y 920 proyectos del Fondo de Cohesión. Para el período 2000-2006, hay 606 programas de Fondos Estructurales, 1 163 proyectos del Fondo de Cohesión y 72 proyectos del ISPA (4). Las acciones ejecutadas pueden ser muy variadas y comprenden, por ejemplo, importantes proyectos de infrastructura (FEDER, Fondo de Cohesión e ISPA), formación profesional para particulares (FSE), comercialización de productos agrícolas (FEOGA-Orientación) o el ajuste del esfuerzo pesquero (IFOP). 5.5. En el período 2000-2006, el gasto total presupuestado para los Fondos Estructurales asciende a 230 463 millones de euros, para el Fondo de Cohesión a 28 154 millones de euros, y para el ISPA a 6 149 millones de euros (7) (a precios de 2004). La mayoría de los gastos se destinan a los tres objetivos políticos prioritarios de los Fondos Estructurales: — objetivo 1: promover el desarrollo y el ajuste estructural de las regiones menos desarrolladas, — objetivo 2: apoyar la reconversión económica y social de las zonas con deficiencias estructurales, — objetivo 3: apoyar la adaptación y modernización de las políticas y sistemas de educación, formación y empleo. 5.6. En el período de programación 1994-1999 y en los anteriores, las contribuciones de los Fondos Estructurales (8) se abonaron en forma de anticipos (basados en los avances de la ejecución, como muestran las declaraciones de gastos presentadas por los Estados miembros) y de pagos finales que constituyeron el «cierre» de los programas. La financiación comunitaria del período de programación 2000-2006 adopta la forma de un único anticipo inicial del 7 % (elevado al 16 % para los nuevos Estados miembros) del total de la contribución al programa, seguido de reembolsos de los gastos declarados por los Estados miembros periódicamente cada año y de un único pago final al cierrre del programa. Los reembolsos periódicos se denominan «pagos intermedios». En el caso de los Fondos Estructurales, cada pago de la Comisión corresponde a un fondo y a un programa determinados. 5.7. Las acciones estructurales se rigen por el principio de «gestión compartida», en virtud del cual, mientras la ejecución del presupuesto comunitario es responsabilidad única de la Comisión, la gestión y el control de las acciones corresponden tanto a esta institución (9) como a los Estados miembros. Así, éstos son responsables en primera instancia de la gestión de las operaciones y del control de los gastos, así como de garantizar la corrección y la legalidad de las operaciones subyacentes estableciendo para ello sistemas verificados por órganos nacionales de control. La Comisión funda la garantía que desea obtener en la certificación de los gastos declarados que emite la autoridad pagadora nacional y la declaración final (o de «liquidación») del órgano de auditoría independiente en el momento del cierre, en los informes de control anuales que elaboran los Estados miembros y en el trabajo de auditoría que practican sus propios servicios para comprobar la eficacia y la conformidad de los sistemas nacionales. Sistemas de gestión y control relativos a las acciones estructurales: reglamentación y procedimientos principales 5.8. Los elementos básicos de carácter obligatorio de los sistemas de gestión y control para el período 1994-1999 se establecen en el Reglamento financiero (10) y los Reglamentos marco (11). El Reglamento (CE) no 2064/97 de la Comisión (12), que entró en vigor en noviembre de 1997, introdujo una serie de requisitos que debían cumplir los sistemas de gestión y control del gasto correspondiente a acciones estructurales para el período de programación 1994-1999. Los puntos principales son: a) la obligación, por parte de los Estados miembros, de establecer sistemas de gestión y control que permitan comprobar de modo satisfactorio la validez de las solicitudes de pago (declaraciones de gastos) y que comporten los siguientes elementos; i) una pista de auditoría suficiente que permita comparar las declaraciones de gastos transmitidas a la Comisión con los registros contables de los Estados miembros, así como identificar la asignación de los fondos comunitarios, ii) un nivel mínimo de controles (la muestra debe abarcar al menos el 5 % de los gastos), además de los controles cotidianos de las operaciones destinados a verificar la eficacia de los sistemas de gestión y control, el respeto de las normas comunitarias y la exactitud de las declaraciones de gastos, iii) la presentación, al cierre de cada programa, por los Estados miembros a la Comisión de un informe elaborado por una persona u organismo funcionalmente independiente del servicio de ejecución; dicho informe incluirá las conclusiones de los controles realizados durante los años anteriores y las conclusiones generales relativas a la legalidad y regularidad de las operaciones que sirven de base a la declaración final de gastos; b) la obligación, por parte de la Comisión, de garantizar, en cooperación con los Estados miembros, que se alcanzan los objetivos de control financiero fijados en el Reglamento (CE) no 2064/97. 5.9. Para el período 2000-2006, el nuevo Reglamento marco (CE) no 1260/1999 del Consejo (13) desarrollado por los Reglamentos de la Comisión (CE) no 438/2001 (14) y (CE) no 448/2001 (15) ha mantenido y desarrollado estos principios. En particular, se han añadido disposiciones para exigir a los Estados miembros la fijación de directrices a las autoridades de gestión y pago (16) , así como claridad en la definición, asignación y separación de funciones. Los Estados miembros también deben asumir su responsabilidad en primera instancia para proceder a las necesarias correcciones financieras. Los controles realizados durante la ejecución de los proyectos (cotidianos de gestión) y los controles de muestras para verificar la eficacia de los sistemas y la exactitud de las declaraciones de gastos (los independientes de la muestra del 5 %) se han diferenciado con mayor claridad (véase el apartado 5.11). Además, se pide explícitamente a la Comisión que se asegure de que los sistemas de gestión y control estén conformes con las disposiciones reglamentarias y que revise regularmente el funcionamiento de dichos sistemas. En su conjunto, el marco legislativo proporciona una base sólida para la gestión y control del gasto relativo a las acciones estructurales. 5.10. Los principales riesgos inherentes a la legalidad y regularidad del gasto correspondiente a acciones estructurales se deben a la gestión compartida por la Comisión y los Estados miembros, la variedad de organismos y autoridades que intervienen en el proceso de gestión, a la gran cantidad de programas (cada uno de los cuales puede contener varios miles de proyectos) puestos en práctica a lo largo de un período de años, y al margen de debilidades que pueden tener los sistemas de gestión y control. Además muchos de los requisitos de subvencionabilidad de los gastos no siempre son claros, lo que provoca el riesgo de interpretaciones divergentes. 5.10. La Comisión reconoce el riesgo inherente que supone la gestión compartida, por la delegación de responsabilidades a los Estados miembros y la delegación posterior de tareas y funciones dentro de los Estados miembros. Tanto los reglamentos de los Fondos Estructurales, que obligan a los Estados miembros a crear y aplicar sistemas efectivos de gestión y control, como la Comisión, que dispone de facultades para comprobar su funcionamiento y, si procede, suspender los pagos e introducir correcciones financieras, tienen en cuenta ese riesgo. La Comunicación sobre un programa operativo para la realización de un marco de control interno integrado [COM(2005) 252] incluye más medidas para consolidar la gestión compartida. Huelga decir que las operaciones y los gastos han de cumplir muchos requisitos para poder acogerse a subvención, por lo que las normas de la Comisión establecen disposiciones comunes en varios ámbitos importantes. La Comisión facilita orientaciones generales o más concretas para resolver todas las dudas sobre la posibilidad de subvención. 5.11. Las funciones que corresponden a la Comisión y a los Estados miembros en los sistemas de gestión y control para el período 2000-2006 pueden resumirse del modo siguiente: a) la autoridad de gestión del Estado miembro recibe de beneficiarios potenciales (17) solicitudes de cofinanciación comunitaria y nacional para los proyectos; b) la autoridad de gestión del Estado miembro aprueba o rechaza el proyecto; c) el beneficiario del proyecto aprobado presenta declaraciones periódicas de los gastos correspondientes al proyecto con objeto de solicitar la cofinanciación; d) la autoridad de gestión comprueba mediante «controles de gestión cotidianos» que los gastos correspondientes a los proyectos son legales y regulares, y que son admisibles para la cofinanciación; e) la autoridad pagadora se cerciora de que los gastos satisfacen todos los requisitos necesarios antes de certificar las declaraciones consolidadas que envía a la Comisión; f) una serie de organismos (18), del Estado miembro, independiente de los organismos encargados de la ejecución y del pago, efectúa la auditoría de los sistemas de gestión y control, así como controles por muestreo de las declaraciones de gastos, abarcando al menos el 5 % del total del gasto subvencionable de cada programa («controles independientes»); g) un organismo [que puede ser el previsto en la letra f)] del Estado miembro, independiente del servicio de ejecución, presenta al cierre de cada programa una declaración a la Comisión, que evalúa la validez de la solicitud de pago del saldo final y la legalidad y regularidad de las operaciones; h) la Comisión revisa el funcionamiento de los sistemas de gestión y control en los Estados miembros para asegurarse de que los sistemas cumplen las normas reglamentarias, sobre la base de las descripciones de estos, de los informes anuales de control presentados por los Estados miembros y de su propio trabajo de auditoría. 5.12. Además de los requisitos específicos relativos a los Fondos Estructurales, la Comisión está sujeta a otros cuyo fin es mejorar su entorno general de control. Todas las direcciones generales deben cumplir una serie de normas de control interno. OBSERVACIONES ESPECÍFICAS EN EL CONTEXTO DE LA DECLARACIÓN DE FIABILIDAD Objetivo y alcance de la fiscalización 5.13. El objetivo de la fiscalización era contribuir a la declaración de fiabilidad del Tribunal acerca del presupuesto general mediante una valoración específica del conjunto de las acciones estructurales. Para ello, el Tribunal examinó, en particular, los sistemas de gestión y control implantados en la Comisión y en una muestra de Estados miembros, y analizó en qué medida los controles internos incluídos en estos sistemas garantizan la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes. Tomando una selección aleatoria de programas y proyectos pertenecientes a los períodos de programación previo (1994-1999) y actual (2000-2006), el Tribunal verificó las operaciones subyacentes (pruebas de confirmación) en el marco de un control independiente con objeto de obtener pruebas adicionales sobre el funcionamiento de los fondos y además: — examinó el entorno de control interno en la Comisión (normas de control interno), — comprobó si, para los pagos efectuados en 2004, los sistemas de gestión y control correspondientes a los períodos de programación 1994-1999 y 2000-2006 funcionaron de conformidad con la reglamentación aplicable, — comprobó si los programas pertenecientes al período 1994-1999 se cerraron de conformidad con la reglamentación aplicable, — examinó los informes anuales de actividad y las declaraciones de los directores generales, — las medidas tomadas por la Comisión en respuesta a observaciones anteriores del Tribunal. Fiscalización de los sistemas de gestión y control Aplicación de las normas de control interno: hay progresos, pero se necesita un mayor esfuerzo Examen del Tribunal 5.14. La fiscalización consitió en examinar el funcionamiento de los controles internos de la Comisión, en particular los controles clave relativos a la legalidad y regularidad del gasto, y en revisar la aplicación de las normas de control interno por parte de las direcciones generales encargadas de las acciones estructurales (véanse asimismo los apartados 1.80 a 1.83). 5.15. El examen del Tribunal se centró en la aplicación por parte de las direcciones generales encargadas de las acciones estructurales de las ocho normas de control interno (de un total de 24) que revisten una especial importancia a efectos de legalidad y regularidad del gasto (19). Aplicación incompleta de las normas de control interno 5.16. En los casos de la Dirección General de Política Regional y de la Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Igualdad de Oportunidades, la aplicación de las normas fue, por lo general, satisfactoria, aunque se identificaron insuficiencias en la norma 17 («Supervisión»), como se explicará más adelante, y se podría mejorar la aplicación de la norma 11 («Análisis y gestión del riesgo»). 5.16. Las Direcciones Generales han adoptado las medidas que se mencionan a continuación para mejorar la eficacia de la gestión del riesgo y consideran, por las razones expuestas más adelante, que la aplicación de la norma 17 se ajusta a los requisitos básicos. 5.17. Por ejemplo, en ambas direcciones generales, las unidades de auditoría interna observaron que se debe concienciar aún más al personal sobre las medidas necesarias para mitigar el riesgo e identificar y notificar debilidades. En opinión del Tribunal, ni la Dirección General de Política Regional ni la Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Igualdad de Oportunidades realizaron los suficientes controles de proyectos sobre el terreno como para obtener una visión clara del funcionamiento de los sistemas de gestión y control (para el período 2000-2006). La Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Igualdad de Oportunidades ha introducido un sistema informático para el seguimiento de las recomendaciones que se deriven de sus auditorías. El Tribunal ha observado que la aplicación práctica de dicho sistema debe perfeccionarse. 5.17. En lo que se refiere a la norma 11, la Dirección General de Política Regional ha adoptado un plan de acción para ayudar a los mandos intermedios a determinar y limitar los riesgos e informar mejor de los procedimientos vigentes, especialmente en materia de comunicación y corrección de los fallos en el control interno. A principios de 2004 se realizó asimismo una evaluación del riesgo y se aplicó un plan de acción para reducir los riesgos que puso de manifieto el ejercicio. En relación con esa misma norma, las encuestas de la auditoría interna de la Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Igualdad de Oportunidades demuestran que con las medidas adoptadas el personal mejora continuamente su conocimiento de las normas de control interno. En lo que se refiere a la norma 17, la evaluación de las Direcciones Generales de Política Regional y de Empleo, Asuntos Sociales e Igualdad de Oportunidades no se basa tan sólo en la labor de auditoría realizada in situ por los servicios de la Comisión, sino también en los controles documentales de la descripción de los sistemas, las auditorías de los Estados miembros y sus informes anuales de control. En el contexto de sus auditorías de sistemas, ambas Direcciones Generales realizan controles documentales de muchos proyectos, a nivel de las autoridades responsables, así como pruebas de conformidad de una muestra de transacciones. En el año 2004, la Dirección General de Política Regional no realizó ninguna auditoría de los proyectos del período 2000-2006, pero efectuó evaluaciones de sistemas en el marco de una primera encuesta que completará en el año 2005 con una segunda fase de auditorías de proyectos. En el marco del FSE, la Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Igualdad de Oportunidades considera que su metodología de auditoría le permite utilizar de forma eficaz los recursos disponibles y formarse una opinión sobre el mayor número posible de sistemas y, por ende, sobre un gran número de proyectos (véase asimismo la respuesta al apartado 5.42). 5.18. La Dirección General de Pesca y Asuntos Marítimos no había satisfecho en su totalidad los requisitos básicos sobre la aplicación de cinco de las normas de control interno al final de 2004 (normas 11, 12, 17, 20 y 22). La Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural en su autoevaluación correspondiente a 2004 concluyó que se habían observado todos los requisitos normativos y básicos. El Tribunal examinó ocho de esas normas y encontró que en cuatro de ellas había margen de mejora (véanse los apartados 4.33 y 4.34). 5.18. La Dirección General de Pesca y Asuntos Marítimos aprueba las observaciones del Tribunal sobre el cumplimiento incompleto de los requisitos básicos en lo que se refiere a cinco normas de control interno y ya ha adoptado medidas para remediar esa situación. Aplicación de los programas operativos: es necesario mejorar los sistemas en el período actual para lograr la conformidad con la reglamentación Examen del Tribunal 5.19. En el marco de su evaluación específica del gasto de las acciones estructurales, el Tribunal examinó el funcionamiento de los sistemas de gestión y control en los períodos de programación 1994-1999 y 2000-2006 sobre la base de una muestra aleatoria de quince programas de Fondos Estructurales y un proyecto del Fondo de Cohesión [programas 1994-1999: tres correspondientes al FEDER, dos al FSE, uno al FEOGA-Orientación y un Fondo de Cohesión. Programas 2000-2006: cinco correspondientes al FEDER (incluyendo una iniciativa comunitaria Interreg IIIA), tres al FSE y uno al FEOGA-Orientación) para los cuales la Comisión efectuó pagos en 2004 (en Bélgica, Francia, Alemania, Grecia (2), España (3), Italia (3), Portugal, Finlandia, Suecia y Reino Unido (2)]. Como se ha mencionado anteriormente (apartados 5.8 y 5.9), las exigencias reglamentarias para los sistemas de gestión y control correspondientes al período de programación 2000-2006 aumentaron en comparación con el período 1994-1999. 5.19. La Comisión está examinando las conclusiones del Tribunal en esos casos a la luz de las respuestas de las autoridades de los Estados miembros afectados y, si procede, de la información adicional que haya podido obtener. En cuanto concluya ese análisis adoptará las medidas que considere oportunas. La Comisión considera que conviene establecer una distinción entre los períodos 1994-1999 y 2000-2006 a la hora de sacar conclusiones. Se observan diferencias significativas en los requisitos aplicados en esos dos períodos; por ejemplo, la separación de las autoridades de gestión y de pago sólo se introdujo en el período 2000-2006. En muchos casos, los Estados miembros han modificado las estructuras durante el período en curso. Incumplimiento de las exigencias reglamentarias 5.20. La fiscalización del Tribunal halló diversos casos de incumplimiento en los Estados miembros de las exigencias reglamentarias relativas a los sistemas de gestión y control en todos los programas de su muestra correspondientes tanto al período de programación 1994-1999 como al 2000-2006. En comparación con el período de programación anterior, la Comisión ha puesto en práctica diversas medidas para lograr unos sistemas más eficaces de gestión y control del gasto efectuado durante el período 2000-2006. No obstante, sigue habiendo fallos importantes, como demostraron los resultados del examen de los programas seleccionados pertenecientes al período 2000-2006 (véase el anexo 1 ). Las siguientes constataciones ponen de relieve la clase de problemas que el Tribunal halló en ambos períodos. 5.20. La Comisión observa que para algunos aspectos de los sistemas de gestión y control, especialmente para los procedimientos de recuperación y la independencia del organismo de liquidación, los acuerdos suelen ser satisfactorios. Subraya asimismo las conclusiones positivas del informe mencionado en el apartado 5.37 en lo que se refiere a la pista de auditoría y a los controles independientes. Falta de claridad en la definición, asignación y separación de funciones 5.21. En cuatro de los 16 programas auditados, el Tribunal constató problemas relativos a la definición, asignación y separación de funciones. En dos casos, los controles subyacentes a la certificación del gasto por parte de la autoridad pagadora fueron realizados por un departamento que no era independiente del servicio ordenador (20). En otro programa, la unidad encargada de los controles de la muestra del 5 % dependía del jefe de servicio que además estaba encargado de la gestión y del pago de la ayuda (21). En otro programa, los equipos se gestión y de pagos se hallaban bajo la autoridad de un mismo jefe de división (22). El hecho de no aplicar debidamente estos elementos fundamentales de gestión y control aumenta el riesgo de permitir la declaración y certificación de gastos que no son legales y regulares. 5.21. La Comisión observa que dos de esos programas se refieren al período 1994-1999 y otros dos al período 2000-2006. La estructura del programa 1997-1999 para Escocia Occidental cumplía los requisitos mínimos establecidos para el período 1994-1999. Para Apulia (nota a pie de página 18), la Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural detectó problemas similares en su misión de auditoría de marzo de 2004 respecto de la separación de funciones. El informe de actividad anual (IAA) de la Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural correspondiente al año 2004 incluyó una reserva relacionada con los gastos de Apulia, problema que está siendo analizado con las autoridades italianas en función de los datos facilitados a la Comisión. Falta de una pista de auditoría suficiente 5.22. El Tribunal detectó problemas con la pista de auditoría en siete programas. En uno de ellos, la pista de auditoria era deficiente para tres de los diez proyectos examinados (23) y en otro, para cinco de los tres proyectos fiscalizados (24). En un caso, se halló una interrupción en la pista de auditoría de dos proyectos y, dentro del mismo programa, no se llevaban registros de gastos, en contra de lo dispuesto en la reglamentación (25). En dos acciones de otro programa que examinó, el Tribunal observó una falta de conciliación entre los pagos efectuados por la autoridad de gestión y los gastos correspondientes a los proyectos (26). En tres proyectos de otro programa, no se conservaban las facturas y los justificantes de pago contrariamente a lo exigido por la reglamentación, y sólo se pudieron obtener pruebas relativas a los gastos por medio de la contabilidad interna del propio beneficiario (22). Dentro de otro programa, se encontraron problemas de pista de auditoría en la mayor parte de los proyectos examinados por el Tribunal (27). En otro programa, el importe certificado a la Comisión no coincidía con el total de las cuentas del programa (28). En ausencia de una pista de auditoría adecuada, la certificación del gasto por parte del Estado miembr