Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y el Consejo por la que se instituye un programa de acción comunitario de fomento de las organizaciones no gubernamentales dedicadas principalmente a la protección del medio ambiente"

(2002/C 36/21)

El 11 de julio de 2001, de conformidad con el artículo 175 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada.

El Comité Económico y Social encargó a la Sra. Sánchez Miguel, en su calidad de ponente general, la preparación de los trabajos en este asunto.

En su 385o Pleno de los días 17 y 18 de octubre de 2001 (sesión del 18 de octubre), el Comité Económico y Social ha aprobado por 66 votos a favor, 22 votos en contra y 10 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. En el periodo comprendido entre el 1 de enero de 1998 y su próxima finalización el 31 de diciembre de 2001, se ha desarrollado un "Programa comunitario de fomento de las ONG europeas de medio ambiente", destinado a cooperar en la financiación de las actividades que realizan y contribuyen al desarrollo y aplicación de la política y la legislación medioambiental comunitaria basado en la Decisión del Consejo 97/872/CE.

Es preciso, pues,

- valorar su importancia, de acuerdo con la política de la Comisión,

- ver si el enfoque es el adecuado e incluye las nuevas orientaciones y objetivos de la Comisión, y

- evaluar el funcionamiento que ha tenido, de cara a mantener y/o modificar esta línea de actuación, es decir, la financiación de las actividades de las ONG medioambientales.

1.2. En el "Informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo relativo a la experiencia adquirida en la aplicación de la Decisión 97/872 del Consejo de 16 de diciembre de 1997 sobre un programa comunitario de fomento de las organizaciones no gubernamentales dedicadas principalmente a la protección del medio ambiente"(1), se recoge la satisfacción de los servicios de la Comisión por las actividades realizadas y su correcta justificación, así como la presentación de los informes finales donde se expresan con claridad el resultado de los trabajos realizados (evaluación de la línea presupuestaria B4-3060). Así pues, en términos generales este programa ha sido útil en relación con las expectativas depositadas en él en el periodo en el que ha estado vigente.

1.3. En la actualidad, la Comisión considera que las ONG deberán desempeñar un importantísimo papel ante las nuevas formas de gobierno europeo, las necesidades del proceso de integración (de la protección medioambiental y del desarrollo sostenible en todas las demás políticas de la UE) y de las necesidades del proceso de ampliación. Además, teniendo en cuenta la encuesta realizada a las ONG receptoras de las ayudas y la opinión de los servicios de supervisión de los programas que han servido para constatar las deficiencias presentes en la convocatoria, desarrollo y gestión del programa, la Comisión propone sustituir la Decisión anterior por una nueva que permita:

- la participación sistemática de las ONG medioambientales en la determinación y aplicación de la política comunitaria,

- una duración de 5 años para adecuarse a los presupuestos y acuerdos políticos de la UE,

- la convocatoria de propuestas y la toma de decisiones acorde con el año natural,

- la diversificación del ámbito geográfico ante la perspectiva del proceso de ampliación y asociación de los países del Sudeste de Europa,

- un sistema simplificado de selección, seguimiento y evaluación basado en indicadores de impacto y resultados que mantenga equilibrios entre zonas geográficas, entre ONG pequeñas y grandes, entre especialistas y generalistas, etc.,

- un sistema de auditoría fijo que garantice una gestión adecuada de los fondos públicos con transparencia y rigor.

2. Consideraciones generales

2.1. Las ONG europeas han demostrado que tienen capacidad para desempeñar el papel que la Comisión les da tanto en relación a promover nuevas formas de gobierno europeo como para elaborar y aplicar las políticas medioambientales de la UE tal como recoge la Exposición de motivos en su apartado "El reto de unas nuevas formas de gobierno"(2). Por tanto está sobradamente justificada la necesidad del programa de acción comunitario de fomento de las organizaciones no gubernamentales dedicadas principalmente a la protección del medio ambiente.

2.2. La duración propuesta de 5 años (2002-2006), con una evaluación intermedia en el año 2004, así como las características de este nuevo programa optimizan la operatividad y eficacia de esta herramienta para fomentar las actividades y el funcionamiento de estas ONG. También se refuerza, de este modo, el control, el rigor y la transparencia en el uso de los fondos comunitarios.

2.3. El presupuesto de 32 millones de euros para el programa de acción representa un incremento importante en relación con el del periodo anterior. Teniendo en cuenta que las subvenciones a actividades de ONG medioambientales han aumentado año tras año en detrimento de las subvenciones a proyectos de sensibilización, el reparto entre el programa de acción propuesto y otras líneas presupuestarias no debería desequilibrar el apoyo económico a las actuaciones de otras organizaciones en los temas prioritarios de la política comunitaria: cambio climático, naturaleza y biodiversidad, medio ambiente y salud y utilización sostenible de los recursos naturales y gestión de los residuos (VI Programa).

2.3.1. Es preciso aclarar que la penetración de las ONG medioambientales en ciertos campos, fundamentalmente asociados a la actividad económica y productiva, es escasa y que otras organizaciones sociales (sindicatos, patronales, asociaciones agrarias y de consumidores) están más implantadas y tienen mayor capacidad de actuación en relación a ciertos temas (cambio climático, medio ambiente y salud, gestión de residuos, etc.)

2.4. En cualquier caso, la política de financiar, por un lado, actividades medioambientales en general y, por otro, específicamente actividades puntuales de organizaciones comprometidas de forma estable y prioritaria con la protección medioambiental y el desarrollo y aplicación de la política comunitaria ha demostrado su utilidad.

3. Consideraciones particulares

3.1. Entre los criterios que impone la norma, en especial el artículo 2 apartado b), se exige una estructura y unas actividades que abarquen como mínimo tres países europeos, si bien este criterio refuerza el carácter transnacional de estas organizaciones, limita el número de posibles beneficiarios ya que, como hecho reconocido, el 80 % de los beneficiarios son siempre los mismos.

3.1.1. Sería recomendable que uno de los objetivos del programa consistiera en incentivar formas de asociación comunitaria, permanentes o temporales, entre organizaciones medioambientales para cumplir objetivos de la política comunitaria mas allá de los programas de financiación de actividades (LIFE, Protección Civil y emergencias medioambientales, etc.).

3.1.2. Por otro lado, y a pesar de que el actual programa de acción excluye a los países candidatos a la adhesión para evitar solapamientos en su financiación, las Redes Europeas medioambientales los incluyen, lo que, junto con asociaciones permanentes o temporales con otras ONG, podría favorecer su integración en el ámbito comunitario.

3.2. La tercera fase del proceso de selección y adjudicación (artículo 5) consiste en una evaluación comparativa de las solicitudes admitidas según tres criterios desarrollados en el apartado 2 del anexo:

- medida en que el programa de trabajo propuesto se ajusta a los objetivos del programa,

- nivel de gestión y calidad,

- ámbito de acción, eficacia y rendimiento.

3.2.1. Los tres elementos clave para la valoración de este último punto: la "visibilidad general" de la organización y de sus actividades, las relaciones exteriores y la "apreciación" entre el público (y los medios de comunicación) permiten una elevada dosis de discrecionalidad que puede afectar a los objetivos establecidos en el programa.

3.2.2. Para disminuir el margen de discrecionalidad, es conveniente:

- centrarse, exclusivamente, en la "visibilidad de las actuaciones" y no en la organización peticionaria para fomentar nuevas organizaciones o nuevas formas de asociacionismo,

- acotar con claridad el concepto de "apreciación de los medios de comunicación" para evitar que la imagen de las ONG sea lo que pueda determinar, en última instancia, el apoyo financiero.

3.3. El artículo 6 establece los porcentajes de subvención anuales, entre un 70 % y un 80 %, según el caso, y elimina como gasto subvencionable las contribuciones "en especie", siguiendo las consideraciones realizadas por los servicios de la Comisión en el apartado 2.6.4 de su informe(3), debido a los Reglamentos de control financiero de la Unión Europea.

3.3.1. Las ONG pequeñas y poco profesionalizadas consideran "agobiantes" las restricciones en relación a los trabajos no remunerados o los donativos "en especie". Al no tener, en absoluto, este aspecto en cuenta, la fórmula presentada en el documento daría lugar a un reforzamiento de las organizaciones medioambientales "profesionalizadas" en detrimento de las ONG que se fundamentan en el trabajo voluntario de sus miembros y en el apoyo de la sociedad civil mediante contribuciones no necesariamente monetarias.

3.3.2. Es, pues, razonable buscar fórmulas que, aunque compliquen la gestión, permitan integrar de alguna forma las contribuciones "en especie" dentro de los gastos subvencionables, haciendo más flexible la aplicación de los Reglamentos cuando se pruebe la necesidad de mantener el voluntariado en las ONG.

3.4. En caso de detección de irregularidades, mala administración o fraude, se podrán tomar una o varias medidas administrativas o sanciones de forma proporcional a la gravedad del caso.

3.4.1. La gravedad de una de las medidas, consistente en la exclusión de los mecanismos pertinentes de diálogo de la Comisión, aconseja, para evitar arbitrariedades o un empleo inadecuado de esta sanción, delimitar con transparencia en qué casos se puede impedir a una ONG su participación en los mecanismos democráticos de consulta y participación.

4. Consideración especial

4.1. Es preciso hacer notar que, para conseguir esas nuevas formas de gobierno recogidas en la Comunicación de la Comisión "Objetivos Estratégicos 2000-2005 'Hacer la Nueva Europa'"(4) y alcanzar la adecuada protección del medio ambiente y el desarrollo sostenible, objetivos de la política comunitaria a pesar de las siempre presentes dificultades económicas, es necesario fomentar y financiar también la actuación y el compromiso medioambiental de otras organizaciones no gubernamentales que representan a los ciudadanos europeos en su dimensión de trabajadores, empresarios, agricultores o consumidores y cuyo papel en el cumplimiento de las políticas medioambientales es sumamente importante.

4.1.1. Por ejemplo, el cumplimiento de los compromisos europeos de Kyoto para reducir la emisión de gases de efecto invernadero, la reducción del uso y peligrosidad de los productos químicos o el cumplimiento de la Directiva Marco del Agua son impensables sin la colaboración y la actuación de trabajadores y empresarios en los centros de trabajo. En la actualidad, las organizaciones representativas de trabajadores y empresarios presentan un déficit importante con relación a los medios para potenciar la sensibilización y el compromiso ambiental de sus miembros y asociados.

4.1.2. Lo mismo cabe afirmar del importantísimo papel de las organizaciones agrarias en la reducción y eliminación del uso de fitosanitarios y de las organizaciones de consumidores en relación al cumplimiento de las políticas de reducción y reciclado de residuos urbanos.

4.1.3. Es recomendable estudiar la posibilidad de desarrollar un programa de acción comunitario, paralelo y complementario al que estamos tratando, que permita dotar de permanencia y estabilidad las actuaciones de organizaciones sociales cuyo concurso es esencial para el desarrollo de la política medioambiental europea aunque no estén dedicadas principalmente a la protección del medioambiente.

Bruselas, 18 de octubre de 2001.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) COM(2001) 337 final (Volumen I).

(2) COM(2001) 337 final - 2001/0139 (COD) (Volumen II).

(3) COM(2001) 337 final (Volumen I).

(4) COM(2000) 154 final (DO C 81 de 21.3.2000) y (DO C 14 de 16.1.2001).