COMISIÓN EUROPEA Bruselas, 30.11.2016 COM(2016) 752 final INFORME DE LA COMISIÓN Informe final de la investigación sectorial sobre los mecanismos de capacidad {SWD(2016) 385 final}



INFORME DE LA COMISIÓN Informe final de la investigación sectorial sobre los mecanismos de capacidad 1. Introducción La estrategia de la Unión de la Energía de Europa es garantizar un suministro de energía segura, limpia y asequible a los consumidores europeos. Pese a los importantes progresos realizados para la consecución de estos objetivos, la seguridad del abastecimiento eléctrico constituye una preocupación creciente en un número cada vez mayor de Estados miembros. Para evitar un posible déficit en el suministro eléctrico, algunos Estados miembros aplican o prevén introducir, diferentes tipos de mecanismos de capacidad. Estos mecanismos deben remunerar a los operadores que generan electricidad y otros proveedores de capacidad, como los operadores que responden a la demanda, para que estén disponibles en caso de necesidad. El apoyo público a los proveedores de capacidad corre el riesgo de crear distorsiones de la competencia en el mercado de la electricidad y, en principio, constituye ayuda estatal. Los mecanismos de capacidad ofrecen a menudo subvenciones destinadas únicamente a los proveedores de capacidad nacionales, sin tener en cuenta el valor de las importaciones y distorsionando las señales de inversión. Esto significa que se pierden muchos de los beneficios de un mercado interior de la energía abierto y bien conectado y que aumentan los costes para los consumidores. Estos mecanismos también favorecen en ocasiones a ciertas tecnologías o agentes del mercado sin justificación objetiva, o impiden a los nuevos operadores competitivos ser activos en el mercado de la electricidad. Esto distorsiona la competencia, amenaza con poner en peligro los objetivos de descarbonización y hace subir el precio para la seguridad del suministro. Por consiguiente, el 29 de abril de 2015, la Comisión emprendió una investigación sectorial en materia de ayudas estatales con el fin de comprender la necesidad, el diseño y el impacto en el mercado de los mecanismos de capacidad. El presente Informe final expone las principales conclusiones de la investigación, que se presentan con más detalle en el informe adjunto. Da una percepción de cuándo los mecanismos de capacidad implican ayuda estatal y cómo contempla la Comisión los mecanismos de capacidad en relación con las normas sobre ayudas estatales. En la aplicación de estas normas, la Comisión pretende garantizar que los Estados miembros introducen mecanismos de capacidad solo cuando sea necesario, de tal manera que el mercado interior de la energía no esté fragmentado en mercados nacionales en detrimento de los consumidores y, potencialmente, de los objetivos climáticos. Durante la investigación sectorial, los servicios de la Comisión se centraron en los mercados eléctricos de once Estados miembros que ya han introducido, o proyectan introducir, mecanismos de capacidad. Los servicios de la Comisión recopilaron abundante información de los Estados miembros, reguladores de energía, asociaciones y operadores del mercado, a través de reuniones y dos grupos de cuestionarios dirigidos a más de 200 partes interesadas. El 13 de abril de 2016, la Comisión publicó un informe intermedio sobre la investigación sectorial para consulta pública. El presente Informe tiene en cuenta las 114 respuestas recibidas sobre el informe intermedio. El presente Informe, junto con sus anexos, se presentan con un paquete de propuestas legislativas, en el marco de los trabajos para crear una Unión de la energía de la UE con una política climática prospectiva. El paquete incluye propuestas legislativas para mejorar el diseño y el funcionamiento de los mercados de electricidad de la UE («iniciativa de configuración del mercado»), con propuestas para mejorar las políticas nacionales de adecuación de la producción que se basan en las conclusiones de la investigación sectorial, que deberían, a largo plazo, reducir la necesidad de mecanismos de capacidad para garantizar la seguridad de abastecimiento. 2. Aspectos preocupantes acerca de la seguridad del suministro 2,1. ¿Existe actualmente un problema de seguridad del abastecimiento de electricidad en la UE? Desde el comienzo de la crisis económica y financiera de 2008, la demanda de electricidad en la UE ha disminuido. La capacidad total instalada de generación, en ese mismo período, ha seguido aumentando. Por lo tanto, los márgenes de capacidad se han visto ampliados, y desde 2010 las escaladas de precios en los mercados de la electricidad se han vuelto menos frecuentes. La investigación sectorial ha confirmado que el déficit de capacidad por el que los consumidores hayan sido efectivamente desconectados a causa de una insuficiente generación de electricidad apenas se ha producido en los últimos cinco años. En otras palabras, la UE en su conjunto se encuentra en una situación de exceso de capacidad. No obstante, la situación varía entre los Estados miembros. Algunos Estados miembros parecen tener que hacer frente a verdaderos problemas de seguridad de abastecimiento, de diferentes magnitudes y duración, y existen problemas específicos locales de seguridad de abastecimiento que afectan a determinadas zonas dentro de algunos Estados miembros. Por otra parte, en los próximos años se irán eliminando progresivamente un número considerable de las centrales existentes en la actualidad. Algunas centrales están acercándose al final de su vida operativa, otras no pueden cumplir con las nuevas normas de emisión y medioambientales, mientras que otras serán eliminadas progresivamente como consecuencia de las decisiones de política energética nacional (como, por ejemplo, el abandono progresivo de la energía nuclear en Alemania). En términos más generales, el sector de la electricidad en Europa está experimentando una transición sin precedentes. La liberalización de los mercados y los esfuerzos por reducir las emisiones de gases de efecto invernadero han cambiado profundamente el modo en el que la electricidad se genera, comercializa y consume. La generación de electricidad a partir de fuentes de energía renovables está creciendo rápidamente. Esto se traduce en una reducción de los precios al por mayor de la electricidad, pero también ha reducido la utilización de tecnologías de generación convencionales como el carbón y el gas, ya que la energía renovable tiene, por lo general, unos costes de funcionamiento inferiores. La disminución de la demanda, la reducción de los precios y unos índices de utilización más bajos han reducido la rentabilidad de la generación eléctrica convencional. Al mismo tiempo, las tecnologías convencionales flexibles siguen desempeñando un papel muy importante: la creciente proporción de las fuentes de energía renovables, como la energía eólica y solar, cuya producción varía en función de las condiciones meteorológicas y de luz diurna y nocturna, requiere sistemas energéticos flexibles, incluida una capacidad de reserva fiable, que puede consistir en generación convencional, respuesta a la demanda o almacenamiento, para garantizar la seguridad del suministro en todo momento. Los Estados miembros temen que la capacidad de producción eléctrica existente, así como las inversiones previstas en nueva capacidad, sean insuficientes para mantener la seguridad del abastecimiento en el futuro. Si los bajos niveles actuales de rentabilidad de la capacidad tradicional de generación solo reflejan el exceso de capacidad actual, habría pocos motivos para preocuparse acerca de la adecuación de la capacidad futura. Si, por el contrario, la baja rentabilidad es también resultado de deficiencias del mercado o de la reglamentación, los incentivos a la inversión pueden resultar insuficientes para mantener niveles adecuados de capacidad a medio y largo plazo. 2,2. Por qué una inversión puede resultar insuficiente para garantizar un alto nivel de seguridad de abastecimiento en el futuro Los operadores económicos determinan si es necesario mantener la capacidad actual o bien invertir en nuevas capacidades, sobre la base de los ingresos esperados. Para comprobar si los mercados analizados son capaces de desencadenar una inversión en capacidad suficiente para responder a una futura demanda, la investigación sectorial examinó si existían deficiencias normativas y/o del mercado que pudieran obstaculizar las inversiones. La investigación detectó varias deficiencias del mercado que podrían impedir a los mercados eléctricos generar inversión suficiente para garantizar la seguridad del suministro. En particular, la investigación sectorial ha llegado a la conclusión de que, para trabajar con eficacia, los mercados de la electricidad dependen de una subida suficiente de los precios durante los períodos en los que hay poca oferta en relación con la demanda. Los beneficios generados por los precios elevados en estos períodos de escasez son un incentivo crítico para la inversión, sobre todo en tecnologías flexibles que raramente operan y que, por lo tanto, necesitan recuperar sus costes de inversión en relativamente pocas horas de funcionamiento. En la práctica, son varios los factores que limitan la capacidad de los mercados eléctricos para ofrecer precios elevados en períodos de escasez. En primer lugar, pocos clientes individuales de electricidad son capaces de hacer frente a las variaciones de precio en tiempo real y reducir su consumo durante las horas punta cuando los precios son elevados. Sin una demanda elástica al precio, las normas implantadas por las autoridades nacionales para equilibrar la oferta y la demanda suelen incluir límites de precios regulados bajos que no reflejan la disposición de los clientes a pagar para garantizar un suministro y que, por tanto, dan lugar a unos precios que no reflejan el valor real de adecuación de recursos adicional. En segundo lugar, aun sin unos límites explícitos en los precios, las reglas para gestionar mercados de ajustes, cuando los operadores de red deben hacer una casación en tiempo real de la producción y la demanda de electricidad y se fija el precio definitivo de la electricidad para cada hora, en la práctica fijan el precio para los mercados de futuros.

En tercer lugar, una delimitación adecuada de las distintas zonas ofertantes es fundamental para garantizar los correctos incentivos de ubicación para la inversión en generación y transmisión. En los casos en que los precios se fijen en una gran zona sin tener en cuenta las limitaciones del sistema de transmisión, se requerirán medidas de «redistribución» fuera del mercado para desactivar alguna parte de la producción y activarla en otros lugares (con un coste adicional) dentro de la amplia zona con el fin de equilibrar la red. Esta redistribución fuera del mercado socava las señales de inversión y distorsiona los precios de la electricidad — creando ayudas encubiertas para algunos consumidores y recargos para otros. Esta distorsión del precio socava el comercio transfronterizo y reduce los incentivos para invertir en una mayor capacidad de interconexión entre los Estados miembros. La investigación sectorial ha puesto de manifiesto que la configuración actual de las distintas zonas ofertantes en la UE está creando problemas significativos para el funcionamiento y desarrollo de un mercado interior de la energía eficiente. Por último, incluso cuando se permite fijar precios de escasez, y las zonas ofertantes se encuentran adecuadamente delimitadas, los participantes en el mercado pueden seguir siendo reacios a invertir en nuevas capacidades debido a una considerable incertidumbre acerca de la evolución futura del mercado, como el impacto que tendría en su inversión el crecimiento de la cuota de mercado de las fuentes de energía renovables y la volatilidad de los precios potencialmente extrema. 3. Reforma del mercado de la electricidad La investigación sectorial ha identificado una serie de reformas del mercado que pueden reducir las preocupaciones sobre la seguridad del abastecimiento o incluso eliminar totalmente la necesidad de mecanismos de capacidad. Por consiguiente, los Estados miembros deben aplicar estas reformas antes de introducir un mecanismo de capacidad o durante su introducción. Los precios que reflejen el valor real de la electricidad pueden suministrar señales para nuevas inversiones en la capacidad fiable y flexible necesaria para asegurar el abastecimiento de suministro eléctrico. Suprimir los límites de precios excesivamente bajos, permitiendo, por el contrario, que los precios suban para reflejar la disposición de los consumidores a pagar es, por tanto, una importante reforma del mercado. Las normas del mercado de ajustes deben mejorarse a fin de que los costes soportados por los operadores de redes para mantener el sistema en equilibrio se reflejan plenamente en los precios pagados por los participantes del mercado que estén «fuera de balance». Todos los participantes del mercado deben tener la oportunidad y los incentivos para apoyar el equilibrio del sistema, asegurándose de que la cantidad de electricidad generada o consumida se ajuste a la electricidad que se han comprometido contractualmente a comprar o vender en los mercados de futuros. Los Estados miembros podrían estar preocupados por el hecho de que al suprimirse los límites de precios, y los precios más elevados de mayorista, se vean afectados los precios minoristas. La investigación sectorial ha puesto de manifiesto que estos riesgos pueden ser gestionados por el propio mercado, por ejemplo, mediante la introducción de productos de cobertura que permiten a los proveedores y los consumidores finales protegerse contra subidas de los precios, incluso a largo plazo, a través de contratos de cobertura a largo plazo. Esta cobertura a más largo plazo puede también contribuir a aportar argumentos económicos a la inversión por parte de los generadores, al convertir precios de escasez potenciales inciertos en flujo regular de ingresos cierto. Una mayor adopción de estos contratos de cobertura debe, por tanto, considerarse como una evolución útil que podría ayudar a reducir la necesidad de mecanismos de capacidad. Además, las autoridades reguladoras pueden no estar dispuestas a permitir que los precios mayoristas suban, bien por temor a abusos de poder de mercado, o bien debido a la incertidumbre de que puedan provocar un aumento de los precios al por menor para los hogares y la industria. El riesgo de abuso de poder de mercado vinculado a una mayor volatilidad de los precios puede atenuarse, ampliando la participación en el mercado y la creciente competencia, así como mejorando la transparencia, la disponibilidad de datos y la supervisión del mercado. Otra importante reforma del mercado se refiere a la participación de los proveedores de respuesta de la demanda en el mercado. Aumentar la capacidad de respuesta de la demanda a los precios en tiempo real es de crucial importancia, ya que puede suavizar los picos de demanda y reducir así la necesidad de capacidad adicional de generación. Sin embargo, los proveedores de respuesta de la demanda aún se enfrentan a obstáculos importantes para su participación en el mercado y el marco jurídico está fragmentado en el conjunto de la UE. En algunos mercados, no se permite participar a los proveedores de respuesta de la demanda, mientras que, en otros mercados, el régimen de tarifas de red o la ausencia de normas técnicas hace que resulte poco atractivo o incluso imposible para los consumidores ser parte activa. Por último, la investigación sectorial pone de manifiesto que la delimitación de las zonas ofertantes debe examinarse y revisarse de modo que se formen precios locales adecuados para estimular la inversión en capacidad en lugares donde la existente sea insuficiente así como en las infraestructuras de transporte necesarias para el traslado desde los productores hasta los consumidores de electricidad. La iniciativa de configuración del mercado contiene propuestas para abordar todas estas cuestiones: el desarrollo de mercados a corto plazo que respondan a la necesidad de cuotas en aumento más variables y menos predecibles de energía eólica y solar, normas armonizadas para la participación de los proveedores de respuesta a la demanda, la normalización de los productos de balance y normas para su prestación transfronteriza - aumentando todavía más la competencia en el mercado de ajustes, y mejoras en el proceso para definir dichas zonas. Los Estados miembros que propongan mecanismos de capacidad deben hacer los esfuerzos adecuados para responder a sus preocupaciones sobre la adecuación de recursos a través de reformas del mercado. En otras palabras, el mecanismo de capacidad no debe ser un sustituto de las reformas del mercado. 4. ¿Cuándo aplicar un mecanismo de capacidad? Las reformas del mercado descritas anteriormente pueden resolver muchas de las deficiencias normativas y del mercado causantes de la escasez de capacidad. Las reformas del mercado pueden, sin embargo, requerir tiempo para ser aplicadas plenamente, o pueden ser insuficientes para abordar plenamente el problema subyacente de la capacidad adecuada. Algunos Estados miembros deciden, por tanto, adoptar medidas complementarias en forma de mecanismos de capacidad. Aunque los diseños de los mecanismos de capacidad varían entre ellos, todos ofrecen a los proveedores de capacidad ingresos adicionales a través de los pagos por tener capacidad eléctrica disponible. Es probable que esta remuneración implique ayuda estatal, que deberá notificarse a la Comisión para su aprobación conforme a las normas sobre ayudas estatales de la UE. La Comisión probablemente considere que existe un mecanismo de capacidad sujeto a las normas sobre ayudas estatales si: i) la medida fue iniciada por el gobierno y/o está en relación con él, ii) su objetivo principal estriba en garantizar la seguridad del suministro eléctrico, y iii) retribuye a los proveedores de capacidad, al margen de los ingresos que perciban, en su caso, por la venta de la electricidad. Tras la notificación de una medida, la Comisión, sobre la base de las Directrices sobre ayudas al medio ambiente y la energía, evalúa en primer lugar si es necesario abordar un problema bien definido de seguridad del abastecimiento que el mercado no puede solucionar por sí mismo. Los Estados miembros pueden demostrarlo aportando pruebas objetivas de que es poco probable que el mercado logre el nivel de seguridad de abastecimiento que consideran apropiado, definido en relación con una norma de fiabilidad económica basada en la disposición de los consumidores a pagar. Ello incluye identificar las deficiencias del mercado que causan el problema, cuantificar su impacto probable en las inversiones y en la fiabilidad de la red, y calcular la dimensión de la diferencia entre el nivel esperado y el nivel deseado de seguridad del suministro. Las evaluaciones de adecuación que la Comisión ha examinado hasta ahora en general, proporcionan un análisis cuantitativo, pero la investigación sectorial muestra que aún queda mucho por hacer para garantizar que la introducción de mecanismos de capacidad esté basada en una evaluación objetiva y exhaustiva de la adecuación del sistema eléctrico. En el caso de evaluaciones de adecuación que no sean suficientemente fiables, las autoridades tal vez tengan que solucionar problemas de adecuación a corto plazo, lo que conlleva el riesgo de que las intervenciones sean onerosas, distorsionen la competencia y aumenten la incertidumbre del mercado. En primer lugar, los enfoques y prácticas para calcular la adecuación de recursos varían considerablemente entre los Estados miembros. Dado que los Estados miembros utilizan diferentes metodologías, hipótesis y parámetros, y puesto que no se comunican claramente, es difícil garantizar que los resultados obtenidos sean fiables y comparables. Los encuestados en la investigación sectorial se han pronunciado a favor de hacer las evaluaciones de adecuación más comparables, verificables y objetivas. Para abordar estas cuestiones, la iniciativa de configuración del mercado presentada por la Comisión propone introducir una evaluación de adecuación de recursos coordinada europea basada en un método armonizado. En segundo lugar, existe un margen de mejora considerable en lo que se refiere a los planteamientos de los Estados miembros hacia normas de fiabilidad, es decir, el nivel de seguridad de abastecimiento deseado por el Gobierno. Una norma de fiabilidad eficiente desde el punto de vista económico se basa en el valor que los consumidores de electricidad otorgan a la seguridad del suministro. En otras palabras, los Estados miembros deben llevar a cabo un análisis de costes-beneficios para determinar en qué medida resulta útil ofrecer incentivos a los operadores del mercado para alcanzar una norma de fiabilidad. Muchos Estados miembros no contemplan, sin embargo, llevar a cabo un análisis de costes y beneficios ni miden el valor que los consumidores conceden a disponer de un suministro eléctrico ininterrumpido. Varios Estados miembros que han introducido mecanismos de capacidad aún no han definido una norma de fiabilidad. En los casos en que existen normas de fiabilidad, a menudo no son tenidas en cuenta a la hora de diseñar el mecanismo de capacidad o determinar su dimensión. A escala de la UE, la Red Europea de Gestores de Redes de Transporte de Electricidad («ENTSO-E») está desarrollando una metodología basada en la probabilidad para evaluar la situación de la adecuación de la capacidad en toda Europa. La iniciativa de configuración del mercado de la Comisión propone nuevas mejoras en la evaluación y el desarrollo de metodologías a escala de la UE para el cálculo de normas de fiabilidad coherentes desde el punto de vista económico que deben constituir la base de cualquier decisión para aplicar un mecanismo de capacidad. También prevé que los Estados miembros que apliquen mecanismos de capacidad establezcan una norma de fiabilidad basada en el valor que los consumidores conceden a la seguridad del suministro.

Una rigurosa evaluación de adecuación, que tenga en cuenta la situación de la adecuación regional y se base en una norma de fiabilidad económica bien definida, es fundamental para detectar los riesgos para la seguridad del suministro y para determinar el tamaño necesario de cualquier mecanismo de capacidad. 5. Adecuar la solución al problema En los casos en los que las reformas del mercado se han aplicado o ya están previstas, y una correcta evaluación de la adecuación ha detectado una deficiencia del mercado residual o de reglamentación, un mecanismo de capacidad puede ser apropiado para garantizar el suministro de electricidad a los consumidores. Existen diferentes tipos de mecanismos de capacidad, y algunos son más adecuados que otros para subsanar diferentes tipos de problemas de adecuación. 5.1 ¿Qué tipos de mecanismos de capacidad existen en Europa? La investigación sectorial ha identificado 35 mecanismos de capacidad en los once Estados miembros que ha cubierto. Estos pueden dividirse en «objetivos» y mecanismos de «mercado global», ambos con el objetivo de garantizar la capacidad suficiente para ajustarse a una norma de fiabilidad. Los mecanismos objetivos apoyan únicamente la capacidad adicional requerida sobre la proporcionada por el mercado sin subvenciones, mientras que los mecanismos del mercado global se dirigen a todos los participantes en el mercado que deben cumplir la norma de fiabilidad. Estos regímenes pueden dividirse en «basados en volumen» y «basados en los precios». En los regímenes basados en el volumen, la cantidad total de capacidad necesaria se determina de antemano en un proceso basado en el mercado y luego se utiliza para determinar el precio que debe pagarse. En los regímenes basados en el precio, el precio se fija administrativamente en un nivel calculado para obtener inversiones en la cantidad de capacidad necesaria. La investigación sectorial ha identificado tres tipos de mecanismos objetivos: reservas estratégicas, cuando una determinada cantidad de capacidad se mantiene fuera del mercado para ser utilizada en situaciones de emergencia; licitaciones para adjudicar nuevas capacidades, cuando la ayuda se concede a nuevos proyectos de inversión a menudo situados en una zona específica; y pagos por capacidad basados en el precio, cuando se efectúan pagos administrativos a un subconjunto de capacidad en el mercado. La investigación sectorial también ha identificado tres tipos de mecanismos de mercado global: modelos de comprador central, cuando un comprador central adquiere la capacidad necesaria en nombre de los proveedores/consumidores; regímenes de obligaciones descentralizados, cuando se obliga a los proveedores a contratar por si mismos la capacidad necesaria; y los pagos por capacidad y basados en el precio, cuando un pago administrativo está disponible para todos los participantes del mercado. Por último, la investigación sectorial ha identificado los sistemas de respuesta a la demanda, también conocidos como sistemas de interrumpibilidad, en seis de los once Estados miembros. Se trata de sistemas objetivos que únicamente remuneran a los operadores de respuesta a la demanda. 5.2 ¿Qué mecanismo de capacidad es adecuado en cada caso? En función del tipo de problema de adecuación de la capacidad detectado, hay distintos tipos de mecanismos de capacidad que podrían ser adecuados. Los principales problemas de adecuación encontrados en la investigación sectorial pueden clasificarse en cuatro grupos: 1.problemas por la capacidad del mercado a largo plazo para desencadenar suficiente inversión; 2.problemas de carácter temporal en cuanto a que la configuración actual del mercado no pueda proporcionar las señales de inversión adecuadas, pero en la que se espera que el mercado sea eficaz a largo plazo: 3.problemas de carácter local (es decir, en un lugar específico de un Estado miembro) que no pueden resolverse con la suficiente rapidez mediante la inversión en transporte o mediante una mejor delimitación de las zonas ofertantes de electricidad; y 4.problemas acerca de que, sin ayuda adicional, los consumidores de energía no desempeñarán un papel suficiente en la gestión de la demanda de electricidad y la seguridad del abastecimiento. Problemas de adecuación a largo plazo En caso de que se detecten problemas de adecuación a largo plazo, el mecanismo de capacidad más adecuado para resolverlos, al tiempo que limita las distorsiones de la competencia y el comercio, será probablemente un régimen basado en el volumen del mercado global. Este tipo de mecanismo puede intercambiar los ingresos potenciales de períodos de incertidumbre de altos precios en tiempos de escasez por un flujo regular de ingresos garantizados. Puede, por lo tanto, aumentar la seguridad de las inversiones. Con el fin de garantizar la coherencia entre las reformas del mercado necesarias para asegurar las importaciones en los momentos adecuados y la introducción de un mecanismo de capacidad, la mejor opción puede ser un régimen basado en las «opciones de fiabilidad». En este régimen, los productores reciben una determinada cantidad de ingresos regulares derivados de la capacidad, renunciando a la posibilidad de obtener beneficios de los elevados precios de la escasez de electricidad. Problemas de adecuación temporal Cuando las evaluaciones de adecuación y los responsables políticos se muestren convencidos de que, a largo plazo, el mercado puede reformarse para garantizar suficientes incentivos para la inversión y, siempre que exista capacidad suficiente para garantizar la seguridad del suministro hasta que los mercados realicen inversiones, las intervenciones a largo plazo no son necesarias. No obstante, podría ser necesario asegurarse de que la capacidad existente no se está reduciendo de forma prematura.

En tales circunstancias una reserva estratégica probablemente sea la respuesta más adecuada porque puede contribuir a controlar la cantidad de la capacidad existente que abandona el mercado. Por otra parte, las distorsiones del mercado pueden mantenerse al mínimo si la reserva se mantiene lo más reducida posible, está diseñada para no fomentar la capacidad de nueva generación, y se retiene fuera del mercado para preservar las señales de precios de mercado y los incentivos para que la capacidad permanezca en el mercado. Para garantizar su naturaleza temporal, la reservas estratégicas no deben requerir compromisos a largo plazo (por ejemplo, contratos renovables de un año) o plazos de entrega. Deberían además incorporar, desde el principio, una fecha final clara vinculada a reformas del mercado previstas, lo que contribuye a preservar futuras señales de inversión. Problemas de adecuación local La mejor forma de abordar los problemas de adecuación de carácter local, en la mayoría de los casos, consiste en mejorar la conexión de la zona con otras zonas con suficiente capacidad. Cuando no sea posible mejorar la conexión (por ejemplo, en islas remotas) o sea demasiado costoso, la escasez local debe reflejarse en los precios de la electricidad local, ya que representa un incentivo tanto para la inversión en nueva capacidad como para el ahorro de energía por parte de los consumidores. Esto requiere una zona ofertante separada para el área local. En caso de que no fuera tampoco posible introducir una nueva zona ofertante, por ejemplo debido a que la zona deficitaria es tan pequeña que no habría competencia y toda la capacidad de la zona debería estar totalmente regulada, puede ser apropiada la introducción de un mecanismo de capacidad. Cuando se hayan detectado problemas de adecuación a más largo plazo y se introduzca un mecanismo de mercado global, en ocasiones es también posible adaptar un mecanismo de mercado global para resolver un problema de adecuación local. Por ejemplo, Italia tiene prevista, e Irlanda está estudiando, la creación de zonas de precios de capacidad dentro de un mecanismo de capacidad del mercado global para suministrar señales de inversión local. Una medida más específica también puede ser adecuada para abordar un problema de adecuación local. Determinadas formas de reserva estratégica pueden limitarse a una sola región específica, como puede hacerlo una licitación para nueva capacidad. El tamaño de estos mecanismos objetivo puede adaptarse al déficit de capacidad detectado. El riesgo específico de las licitaciones es, sin embargo, que la nueva capacidad desplace a la capacidad existente fuera del mercado, y cree una situación en la que los agentes del mercado en el futuro dependan de las licitaciones para invertir en nueva capacidad, en lugar de reaccionar ante las señales del mercado. En conclusión, excepto para los sistemas muy aislados en los que la transmisión tiene un coste prohibitivo, las nuevas infraestructuras de transmisión o las reformas estructurales de los mercados de electricidad que reflejen las limitaciones espaciales probablemente sean las soluciones más adecuadas a largo plazo para los problemas de capacidad local. Los mecanismos de capacidad local pueden, sin embargo, ser herramientas necesarias, mientras se llevan a cabo las reformas necesarias. Problemas relacionados con el papel de los consumidores de energía El cuarto motivo de preocupación es que la demanda de los consumidores de energía permanezca inflexible, a pesar de que una demanda flexible es esencial para mantener en un equilibrio rentable un mercado de la electricidad con una creciente volatilidad de los precios mayoristas debido a la producción variable de energía renovable y el potencial de unos precios de escasez altos. Este problema puede llevar a un Estado miembro a establecer un sistema de interrumpibilidad o a introducir normas específicas para estimular la respuesta de la demanda en un sistema del mercado global basado en el volumen. La evaluación inicial de la Comisión sobre los ocho sistemas de interrumpibilidad en funcionamiento en los once Estados miembros sugiere que estos podrían estar justificados por su contribución a la seguridad del suministro tanto a corto como a largo plazo. La respuesta de la demanda puede ofrecer herramientas útiles para equilibrar el sistema a corto plazo y, a largo plazo, una demanda que responda plenamente tiene el potencial para eliminar la necesidad de mecanismos de capacidad ya que permitiría a los consumidores pagar por los distintos niveles de fiabilidad. No obstante, la idoneidad de los sistemas de interrumpibilidad — y, por tanto, su conformidad con las normas sobre ayudas estatales de la UE — depende esencialmente de cómo estén concebidos y de su funcionamiento en la realidad. Las normas sobre ayudas estatales suelen exigir que los mecanismos de capacidad estén abiertos a todas las tecnologías. En el caso de mecanismos de respuesta a la demanda, sin embargo, puede estar justificada la falta de competencia entre diferentes recursos. Cuando un régimen de respuesta a la demanda permite una amplia participación de grandes y pequeñas industrias y de los agregadores de respuesta a la demanda, no proporciona una capacidad excesiva, se basa en una contratación en competencia, y está diseñado para no influir en la formación de precios de escasez de la electricidad adecuados, puede ser una forma adecuada de intervención. Por otra parte, es poco probable que los sistemas de respuesta a la demanda en los que se adquiere un exceso de capacidad a tan solo un subconjunto de grandes beneficiarios industriales sean aprobados con arreglo a las normas sobre ayudas estatales. Corren el riesgo de subvencionar industrias de gran consumo de energía sin que ofrezcan el correspondiente valor en términos de aumento de la seguridad del suministro a otros consumidores de electricidad. Las buenas prácticas detectadas en la investigación sectorial también demuestran que, cuando se facilita apoyo específico para responder a la demanda, la ayuda no debe ser ilimitada en el tiempo. El objetivo debería consistir en apoyar el desarrollo de la respuesta a la demanda, de modo que, a largo plazo, pueda competir en el mercado (o en un mecanismo de capacidad de mercado global). Pagos por capacidad generalmente inadecuados Por último, por lo que respecta a los «pagos por capacidad», la investigación sectorial muestra que es improbable que estos mecanismos establezcan el precio adecuado por la capacidad, pues no permiten que el mercado establezca competitivamente el precio de capacidad correcto, sino que lo hace depender de un precio «administrativo». Por lo tanto, es improbable que estos reflejen correctamente la situación de escasez real. Implican un alto riesgo de adquisición de capacidad insuficiente o excesiva — especialmente porque dichos sistemas tienden a reaccionar con lentitud a los cambios de las circunstancias del mercado. La presunción general es, por tanto, que no es probable que los mecanismos basados en el precio constituyan una medida adecuada, con independencia de los problemas específicos detectados. Elegir el tipo de mecanismo de capacidad que se ajusta al problema detectado: Para riesgos a largo plazo, los mecanismos de capacidad de mercado global son los instrumentos más apropiados, junto con las reformas del mercado para limitar la función del mecanismo de capacidad. Para riesgos temporales, una reserva estratégica parece ser una solución más adecuada, mientras el mercado se reforma para conseguir la seguridad del suministro a largo plazo. La reserva debe mantenerse fuera del mercado. Para cuestiones de adecuación local, el problema debería resolverse mediante la mejora de las conexiones de la red o zonas ofertantes más adecuadas, pero diversos mecanismos pueden ser herramientas transitorias apropiadas. Para desarrollar una demanda flexible, un sistema de interrumpibilidad puede ser una solución adecuada. Los pagos por capacidad administrativa no parecen ser apropiados porque la falta de proceso competitivo implica un elevado riesgo de que no se logre el objetivo, o de una compensación excesiva. 6. Aplicar el sistema adecuado Independientemente del tipo de sistema elegido, todos los Estados miembros tienen que tomar decisiones específicas acerca de tres características fundamentales de los mecanismos de capacidad: elegibilidad: ¿quién puede participar en el mecanismo de capacidad? adjudicación: ¿cómo se fija el precio de la capacidad y se seleccionan los proveedores de capacidad?

diseño del producto: ¿cuáles son las obligaciones y sanciones a los proveedores de capacidad? Las decisiones sobre todas estas cuestiones determinan la eficacia del mecanismo de capacidad en lograr la seguridad del suministro al menor coste posible y la medida en que afecta a la competencia y al comercio entre los proveedores de capacidad que compiten por las subvenciones en el mecanismo, a través de distorsiones del mercado de la electricidad y entre los Estados miembros. 6.1 Elegibilidad: ¿quién puede participar? En términos de elegibilidad, muchos mecanismos de capacidad existentes están abiertos solamente a un número limitado de proveedores de capacidad. En algunos casos, determinados proveedores de capacidad están explícitamente excluidos de la participación. En otros casos, requisitos tales como el tamaño, los requisitos medioambientales o los cortos plazos de entrega implícitamente reducen el número de posibles proveedores de capacidad. Las capacidades nuevas y existentes se adquieren a menudo por separado, en lugar de fomentarse la competitividad dentro del mismo mecanismo de capacidad — perdiendo la oportunidad de aumentar la presión competitiva sobre todos los participantes. Normalmente se excluye la capacidad de otros países y algunos Estados miembros ni siquiera toman en consideración la contribución de las importaciones a la hora de evaluar cuánta capacidad nacional necesitan, lo que da lugar a una serie de excesos de capacidad nacionales. La investigación también ha revelado que los mecanismos de capacidad excesivamente selectivos plantean el riesgo de compensar excesivamente a sus participantes, ya que la presión competitiva es más débil cuando el proceso de adjudicación solo cuenta con una participación limitada. Los pagos a los proveedores de capacidad resultantes de esta competencia limitada se encuentran normalmente a un nivel más elevado que la financiación que realmente necesitan para prestar el servicio de disponibilidad. Cuando la elegibilidad está restringida, los Estados miembros también tienden a introducir mecanismos adicionales a lo largo del tiempo, de manera que, al final, casi toda la capacidad tiene la oportunidad de solicitar ayudas. Esto explica por qué se encontraron 35 mecanismos en solo once Estados miembros. Este enfoque fragmentario de la adecuación de la capacidad entraña el riesgo de crear ineficiencias, y los múltiples mecanismos de capacidad generalmente no serán adecuados, excepto cuando se utilice un mecanismo adicional para apoyar la respuesta de la demanda. Por ejemplo, si un mecanismo de capacidad de mercado global se encuentra operativo, la introducción de un mecanismo adicional de capacidad tendría que justificarse mediante la demostración de una deficiencia adicional de mercado que no pudiera resolverse con el mecanismo de mercado global. Sin embargo, esta situación está cambiando. Hay una creciente tendencia, muy bien acogida, hacia unos mecanismos que se abren a un grupo más amplio de posibles proveedores de capacidad, y los nuevos mecanismos desarrollados en Francia, Irlanda, Italia y Polonia están pensados para permitir competir a las diferentes tecnologías de capacidad y a los recursos, tanto nuevos como existentes. Francia e Irlanda también están desarrollando planes para posibilitar la participación transfronteriza directa en sus mecanismos de capacidad. Esto es esencial para eliminar las distorsiones de las señales de inversión que favorecen la inversión nacional y benefician a los operadores tradicionales. También crea incentivos para la inversión continua en la interconexión cuando esta es la manera menos costosa de aumentar la seguridad del suministro. En el informe intermedio sobre la investigación sectorial, la Comisión expuso sus ideas sobre la forma de aplicar la participación transfronteriza en la práctica. En la iniciativa de configuración del mercado, la Comisión propone normas comunes vinculantes sobre participación transfronteriza para reducir la complejidad, la ineficacia y, en última instancia, los costes para los consumidores, y para respetar los objetivos de descarbonización de los Estados miembros. Aunque en general hay grandes ventajas en una elegibilidad abierta, la investigación sectorial estableció dos excepciones a dicha regla. En primer lugar, la importancia a largo plazo de la respuesta a la demanda como remedio a las deficiencias del mercado puede justificar los sistemas de interrumpibilidad limitados únicamente a la respuesta de la demanda. En segundo lugar, dado que las reservas estratégicas solo son adecuadas para hacer frente a problemas de carácter temporal y deben diseñarse de forma que su interferencia en el mercado sea mínima, no deben promover nueva capacidad que requiera compromisos a largo plazo. 6.2 Adjudicación — establecimiento del precio de la capacidad y selección de proveedores de capacidad La investigación sectorial ha puesto de manifiesto procesos de adjudicación tanto administrativos como competitivos. En un proceso de adjudicación administrativo, la selección de todos los proveedores de capacidad admisibles se realiza sin competencia, y la remuneración de capacidad la establecen de antemano las autoridades públicas, o bien la negocian bilateralmente las autoridades y el proveedor de capacidad. Un proceso de adjudicación competitiva permite que los proveedores de capacidad compitan para proporcionar el nivel requerido de capacidad, fijando el nivel de remuneración de la capacidad a través de las fuerzas del mercado. Los procesos de adjudicación administrativa es poco probable que desvelen el verdadero valor de la capacidad y son, por lo tanto, de dudosa rentabilidad ya que se arriesga a que proporcionen capacidad en exceso o en defecto. La falta de un proceso competitivo también hace que se pierda la oportunidad de ofrecer una mayor rentabilidad a los consumidores. En España, por ejemplo, el coste de un servicio de interrumpibilidad se ha reducido casi a la mitad después de celebrar una subasta competitiva. Los procedimientos de adjudicación competitiva son, en principio, una herramienta mejor, combinada con normas de admisibilidad que garantizan la competencia entre todos los posibles proveedores capaces de suministrar la capacidad necesaria. Hasta ahora, los procedimientos competitivos y administrativos han sido igual de habituales en los once Estados miembros cubiertos por la investigación, pero los mecanismos nuevos o revisados planificados por los Estados miembros implican cada vez en mayor medida procesos abiertos de licitación competitiva. Irlanda e Italia tienen previsto, por ejemplo, sustituir los procesos de adjudicación administrativa por subastas competitivas. 6.3 Producto capacidad — ¿qué deben hacer los proveedores de capacidad? Todos los mecanismos de capacidad incluyen determinadas obligaciones que los proveedores deben cumplir, que van desde la obligación de construir y explotar una central eléctrica, pasando por las obligaciones vinculadas al cumplimiento de las instrucciones del operador de red (por ejemplo, generar electricidad) a obligaciones que son más complejas (por ejemplo, opciones de fiabilidad que requieren devoluciones financieras cuando un precio de referencia supera un precio de ejercicio). También existen muchas normas diferentes para el caso en el que los proveedores de capacidad incumplan sus obligaciones (sanciones). Algunos mecanismos sencillamente excluyen a los proveedores de capacidad de recibir futuros pagos, pero la mayoría les exigen devolver los pagos percibidos o abonar una sanción adicional. La investigación sectorial puso de manifiesto que, cuando las obligaciones están limitadas y las sanciones por incumplimiento son bajas, no hay incentivos suficientes para la fiabilidad de las centrales. Tanto las sanciones del mecanismo de capacidad como los precios de escasez de electricidad envían señales para la generación o reducción de la demanda en situaciones de escasez. No obstante, solo los precios de la electricidad envían una señal para la importación dentro del mercado interior de la energía. Para evitar distorsiones en los intercambios transfronterizos, los Estados miembros deben velar por no sustituir las señales de precios de la electricidad con las sanciones de los mecanismos de capacidad. Otra de las conclusiones es que los mecanismos que incluyen respuesta a la demanda suelen imponer obligaciones diferentes a los proveedores de respuesta a la demanda que a los generadores de electricidad. Se puede justificar algún tipo de diferenciación en obligaciones y sanciones entre la respuesta a la demanda y la generación, por lo menos a corto plazo, para permitir el desarrollo de la respuesta a la demanda, que a largo plazo será una mejor respuesta a las deficiencias subyacentes del mercado que los mecanismos de capacidad. 6.4 Reducir al mínimo las distorsiones de la competencia y el comercio mediante el diseño adecuado Los mecanismos de capacidad puede falsear la competencia en el mercado de la electricidad, tanto en el Estado miembro que establece el mecanismo como a nivel transfronterizo. No obstante, la investigación sectorial concluyó que estas distorsiones pueden abordarse, en gran medida, garantizando un alto nivel de competencia dentro del propio mecanismo de capacidad.

En primer lugar, en mercados concentrados de electricidad, los mecanismos de capacidad pueden distorsionar la competencia en el mercado de la electricidad del Estado miembro que ha establecido el mecanismo. Este es el caso cuando los ingresos del mecanismo de capacidad corresponden esencialmente a la capacidad existente en manos de los operadores tradicionales. Esto aumenta las barreras de entrada para los competidores y consolida la concentración del mercado de la electricidad. Un proceso abierto y competitivo para seleccionar a los proveedores de capacidad, en el que los nuevos entrantes de todas las tecnologías puedan competir con los proveedores de capacidad existentes, contribuirá en gran medida a reducir estas distorsiones de la competencia. Pueden ser necesarias garantías adicionales (por ejemplo, la negociación transparente y organizada de certificados) para crear unas condiciones de competencia equitativas para los nuevos operadores, en particular en los sistemas descentralizados. Por el contrario, en determinadas circunstancias puede ser posible utilizar los mecanismos de capacidad para ayudar a la entrada de nuevos operadores, por ejemplo ofreciendo contratos a largo plazo para la nueva capacidad o con una prima para la competencia en las licitaciones. En segundo lugar, los mecanismos de capacidad crean distorsiones a través de las fronteras tanto al modificar las señales para el comercio de electricidad, como al afectar a los incentivos para la inversión en capacidad nacional y extranjera, y en la interconexión. Dada la importancia de los precios de la electricidad como señal para unas importaciones y exportaciones de electricidad eficientes dentro del mercado interior de la energía, los mecanismos de capacidad deben estar concebidos para coexistir con los altos precios de escasez de la electricidad. Un Estado miembro que opta por contar con los precios de la electricidad puede atraer importaciones en los momentos adecuados y, al mismo tiempo, ofrecer importantes incentivos para la fiabilidad. Las reformas destinadas a permitir los precios de escasez de la electricidad y un diseño del producto de capacidad que coexiste con los precios de la escasez de electricidad son, por ello, cruciales para evitar distorsiones en los intercambios comerciales. Además del impacto potencial sobre el comercio en tiempos de escasez, los mecanismos de capacidad a escala del mercado global tendrán en general un efecto amortiguador en los precios de la electricidad porque los proveedores de capacidad ahora obtienen parte de sus ingresos del mecanismo de capacidad en lugar del mercado de la electricidad. Si los ingresos de la capacidad solo están disponibles para los proveedores de capacidad nacional, este efecto amortiguador crea una distorsión en favor de inversiones de capacidad nacional en vez de capacidad en otros países o de interconexión, que también ofrecen seguridad del suministro. Para garantizar la eficacia de las señales y evitar barreras en el mercado interior de la energía es, por tanto, esencial la plena participación transfronteriza en lo relativo a los mecanismos de mercado global. La investigación sectorial demuestra que los mecanismos de capacidad deben estar abiertos a todos los tipos de posibles proveedores de capacidad y presentar un proceso de fijación de precios competitivo para garantizar que la competencia reduce al mínimo el precio pagado por la capacidad. La competencia entre los proveedores de capacidad debe ser lo más grande posible y prestarse especial atención a la entrada de nuevos operadores. Los mecanismos de capacidad deben garantizar incentivos para la fiabilidad y estar concebidos para coexistir con los precios de escasez de electricidad para evitar distorsiones comerciales inaceptables y un exceso de capacidad nacional. Los mecanismos de capacidad de mercado global deben estar abiertos a la participación transfronteriza explícita para garantizar incentivos para la continuidad de las inversiones en interconexión y reducir los costes a largo plazo de la seguridad del suministro de la UE. 7. Conclusiones y próximas fases Habida cuenta de la evolución y las reformas de los mercados de electricidad de la UE, la Comisión seguirá atentamente la evolución de los mecanismos de capacidad y perfeccionará las orientaciones establecidas en el presente Informe final y sus anexos a la luz de la casuística. Sobre la base de la investigación sectorial, pueden extraerse ocho conclusiones generales. En primer lugar, se ha puesto de manifiesto que, a pesar del exceso de capacidad actual en la UE en su conjunto, hay una preocupación muy extendida de que, en el futuro, la capacidad de generación resulte insuficiente, o lo llegue a ser con el tiempo, para garantizar la seguridad del suministro. En segundo lugar, las reformas del mercado de la electricidad son indispensables dado que contribuyen a abordar las preocupaciones sobre la deficiente seguridad del suministro. Sin embargo, la mayoría de los Estados miembros todavía tienen que poner en práctica las reformas apropiadas. La iniciativa de configuración del mercado de la Comisión propone, por tanto, una serie de reformas para mejorar el funcionamiento de los mercados de la electricidad de la UE y la Comisión pedirá a los Estados miembros que lleven a cabo reformas para acompañar la introducción prevista de un mecanismo de capacidad. En tercer lugar, aun cuando un mercado reformado, en principio, tiene el potencial para ofrecer suministros seguros, puede persistir la incertidumbre acerca de si una creciente volatilidad de los precios en el mercado y las situaciones de escasez raras pueden impulsar decisiones de inversión a largo plazo. Algunos Estados miembros han decidido, por ello, introducir mecanismos de capacidad para garantizar la seguridad del suministro eléctrico. Estos mecanismos conllevan ayuda estatal y deben notificarse a la Comisión Europea conforme a las normas en materia de ayudas estatales. Estos mecanismos se aprobarán si los Estados miembros demuestran su necesidad y si las distorsiones de la competencia que generan se reducen en consonancia con el mercado interior y las normas sobre ayudas estatales, teniendo en cuenta los resultados de la investigación sectorial resumidos en la presente Comunicación. En cuarto lugar, una evaluación de adecuación rigurosa frente una norma de fiabilidad económica bien definida es crucial para identificar los riesgos para la seguridad del suministro y determinar el tamaño necesario de cualquier mecanismo de capacidad. Tal evaluación rigurosa reducirá significativamente el riesgo de sobre adquisición y contribuirá a limitar las distorsiones de la competencia que crean los mecanismos de capacidad. Una mayor armonización de las evaluaciones de adecuación de la UE contribuirá a aumentar la transparencia y crear confianza en los resultados de estas evaluaciones. La iniciativa de configuración del mercado de la Comisión propone, por lo tanto, desarrollar una metodología de evaluación de la adecuación reforzada a escala de la UE, y evaluaciones de adecuación anuales llevadas a cabo por la Red Europea de Gestores de Redes de Transporte de Electricidad. En quinto lugar, el tipo de mecanismo de capacidad elegido debería resolver el problema detectado: Cuando un Estado miembro identifique un riesgo a largo plazo de que no habrá suficiente inversión, los mecanismos de capacidad de mercado global (como los introducidos en el Reino Unido y Francia, y previstos en Irlanda e Italia) podrían ser la forma más apropiada de intervención. Deben efectuarse también reformas del mercado para limitar la ayuda estatal necesaria a través del mecanismo de capacidad. Cuando un Estado miembro identifica un riesgo temporal, una reserva estratégica puede ser el medio más adecuado de intervención, ya que está concebido para tratar situaciones en las que el mercado aportará la seguridad del suministro a largo plazo, pero persiste la preocupación acerca de la capacidad a corto o medio plazo. Las reservas estratégicas solo se deben utilizar en situaciones de emergencia. Deben mantenerse fuera del mercado para minimizar las distorsiones de su funcionamiento cotidiano. Las reservas estratégicas deben ser medidas transitorias que acompañan a las reformas del mercado y que se suprimen gradualmente tan pronto como las reformas surtan efecto. Si un Estado miembro observa un problema de adecuación de la producción local, la elección del mecanismo dependerá de las condiciones específicas del mercado. A largo plazo, sin embargo, el problema debe resolverse mediante la mejora de las conexiones de la red o a través de zonas ofertantes más adecuadas con precios locales de la electricidad que reflejen el equilibrio entre la oferta y la demanda local. Cuando un Estado miembro expresa su preocupación por el insuficiente desarrollo de una demanda flexible, una solución apropiada podría ser un sistema de interrumpibilidad, aunque se debe prestar atención para evitar que el sistema se acabe convirtiendo en una subvención para las industrias con uso intensivo de energía. Independientemente del mecanismo elegido, este debe ser revisado regularmente para comprobar que sigue siendo necesario. Es poco probable que los pagos de capacidad administrativos sean apropiados, con independencia de las cuestiones concretas a las que se enfrente un Estado miembro, ya que la falta de un proceso competitivo implica un elevado riesgo de que no se logre el objetivo de capacidad o de compensación excesiva. En sexto lugar, los mecanismos de capacidad deben estar abiertos a todos los tipos de posibles proveedores de capacidad. Esto, combinado con un proceso de fijación de precios competitivos, garantiza que la competencia reduzca al mínimo el precio pagado por la capacidad. Las únicas excepciones son los mecanismos de respuesta a la demanda, dada su particular capacidad para corregir las deficiencias del mercado subyacentes, y las reservas estratégicas, que no deben fomentar nueva capacidad de generación con el fin de reducir al mínimo las distorsiones del mercado.