ES Diario Oficial de la Unión Europea C 132/108

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la integridad y la transparencia del mercado de la energía»

[COM(2010) 726 final]

2011/C 132/21

Ponente general: Edgardo Maria IOZIA

El 22 de diciembre de 2010, de conformidad con el artículo 194.2 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la

«Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la integridad y la transparencia del mercado de la energía»

COM(2010) 726 final.

El 18 de enero de 2011, la Mesa del Comité Económico y Social Europeo encargó a la Sección Especializada de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información la preparación de los trabajos del Comité en este asunto.

Dada la urgencia de los trabajos (artículo 59 del reglamento interno), en su 470o Pleno, celebrado los días 15 y 16 de marzo de 2011 (sesión del 16 de marzo), el Comité Económico y Social Europeo decidió nombrar ponente general a Edgardo Maria IOZIA y aprobó por 150 votos a favor y 5 abstenciones el presente dictamen.

1. Conclusiones y recomendaciones

El Comité Económico y Social Europeo (CESE)

1.1 Expresa su apoyo y valoración positiva del reglamento propuesto por la Comisión, destinado a favorecer medidas contra la manipulación de los mercados mayoristas de la energía y a hacerlos más transparentes. El documento se basa en un estudio conjunto solicitado al Comité de Responsables Europeos de Reglamentación de Valores (CERV) y al Grupo de Organismos Reguladores Europeos de la Electricidad y el Gas (ERGEG), en el cual se detectaron algunas lagunas normativas en lo que respecta al mercado mayorista del gas y la electricidad.

1.2 Considera adecuado elegir como instrumento un reglamento, usando como fundamento jurídico el artículo 194 del TFUE tanto por la necesidad de una normativa absolutamente común como por la importancia de las previsiones del nuevo artículo definido en el Tratado de Lisboa en materia de energía en general y de desarrollo del mercado interior en particular, tal como viene definido en el apartado 2.

1.3 Valora positivamente la decisión de utilizar los actos delegados a fin de aclarar algunos puntos importantes del reglamento, como la definición y el plazo para la recogida de datos, de conformidad con el artículo 290 del TFUE que prevé este nuevo instrumento administrativo para agilizar las tareas de las instituciones europeas. Estos actos deberán promulgarse respetando de modo inequívoco las disposiciones del Tratado y habrá que darles la publicidad adecuada. El CESE sugiere que se fije un plazo para la adopción de los actos delegados, tal como prevé el mismo artículo, a fin de permitir una aplicación rápida y homogénea del reglamento. Sin actos delegados resultará complejo luchar contra las manipulaciones del mercado en el futuro. Recomienda la participación de las partes interesadas de la sociedad civil en la preparación de los actos delegados y sugiere que se incluyan algunos ejemplos en los considerandos preliminares.

1.4 Señala que la eficiencia de los mercados transfronterizos refuerza la seguridad del aprovisionamiento, la optimización de la gestión de las crisis y la reducción de los riesgos de sobrecoste, que siempre se repercuten en el usuario final. La mejora progresiva del mercado interior de la energía permite obtener ahorros significativos que redundan en beneficio de las empresas y de los usuarios particulares.

1.5 Considera que las competencias que se asignarán a las autoridades nacionales de reglamentación son exhaustivas y pertinentes, y pide que se defina un procedimiento de verificación, en un plazo relativamente breve, de la garantía efectivamente concedida por los Estados miembros a las autoridades nacionales para poder ejercer competencias eficaces de inspección y de investigación, que deberán basarse en elementos comunes y armonizados. La asimetría normativa ha sido, y sigue siendo, una de las causas de los retrasos acumulados en la realización del mercado único de la energía.

1.6 Se congratula de que el reglamento proponga reforzar la actividad de coordinación entre las autoridades nacionales que regulan los mercados de la energía, las que regulan los mercados financieros, así como la coordinación entre la Agencia Europea de Reguladores de Mercados de Energía y la Agencia Europea de Supervisión de los Mercados Financieros. Se trata de un proceso progresivo de integración y cooperación que el CESE viene propugnando desde hace tiempo.

1.7 Está convencido de la necesidad de incrementar la confianza en el mercado de quienes participan en él, ya que deben tener la seguridad de que operan en un marco en el que se penalizan los abusos del mercado con sanciones efectivas, disuasorias y proporcionales; pide a la Comisión que supervise la aplicación del reglamento por parte de los Estados miembros, que deberán coordinarse para evitar que, mediante un arbitraje regulatorio, se reproduzca en el mercado de la energía lo que ha sucedido en los mercados financieros: mediante dicho arbitraje, se efectúan las operaciones donde exista una reglamentación más flexible o tolerante en lo que respecta al régimen sancionador.

1.8 Se pregunta si los costes derivados de la gestión del reglamento deben ser soportados en su totalidad por los clientes o si deben también contribuir a ellos los operadores del mercado, como sucede en algunos países, por ejemplo, en el ámbito de la financiación de las autoridades de vigilancia de los mercados financieros, que son financiadas en parte por los sujetos supervisados.

1.9 Considera indispensable reforzar la cooperación y la coordinación entre los gestores de los sistemas de transporte. La constitución de la Red Europea de Gestores de Sistemas de Transporte (REGST) conferirá un impulso extraordinario a la posibilidad de crear códigos de red que puedan determinar un acceso efectivo y transparente a las redes de transporte. Dichos códigos de red deberán ser coherentes con las orientaciones marco, de carácter no vinculante, que deberá elaborar la Agencia.

1.10 Señala que en los mercados mayoristas de la energía de la Unión continúan existiendo condiciones diferenciadas y de discriminación. A causa asimismo de los déficits estructurales existentes en la red y, en particular, en la interconexión transfronteriza, la integración de los mercados es absolutamente insuficiente. Existen todavía importantes obstáculos a la posibilidad de un acceso no discriminatorio a las redes y a la venta de energía eléctrica. Los controles efectuados por los reguladores no han alcanzado todavía un nivel de eficacia homogéneo y algunos mercados continúan aislados e impermeables a la posibilidad de penetración por parte de otros operadores.

1.11 Apoya, por tanto, la decisión de la Comisión destinada a suprimir las barreras que impiden la realización de un mercado interior eficiente e integrado, cuyos beneficios sean en última instancia compartidos por productores, operadores y consumidores.

1.12 Considera indispensable proseguir la construcción de una Europa de la Energía en la que se salvaguarden los intereses generales de la Unión y los del consumidor, se garantice el abastecimiento energético con políticas adecuadas que distribuyan las ventajas y controlen la adecuación de los costes, se defienda la sostenibilidad social, medioambiental y económica, y se proteja la integridad del mercado como base irrenunciable del desarrollo de la economía social de mercado.

1.13 Consciente de la progresiva interdependencia de los mercados de la energía con los financieros, considera fundamental que las diversas agencias y autoridades europeas que deben garantizar y salvaguardar el funcionamiento de los mercados colaboren estrechamente; valora positivamente que el reglamento sobre manipulación y transparencia en los mercados del gas y de la electricidad se haya inspirado en la normativa general de los abusos del mercado ya vigente en el sector financiero y que será actualizada próximamente. A este fin, considera útil que el presente reglamento se coordine con el procedimiento de revisión de la directiva sobre abusos en el mercado (DAM).

1.14 Expresa el deseo de que los principios que inspiran la propuesta de nueva directiva DAM se recojan en el texto final del presente reglamento. En particular, pide que se tengan en cuenta: el aumento de la integridad del mercado, el reforzamiento de la aplicación efectiva de la legislación contra los abusos del mercado: la reducción de la discrecionalidad nacional en relación con la aplicación efectiva de sanciones, a su proporcionalidad y capacidad disuasoria, introduciendo normas armonizadas y reduciendo indebidas obligaciones administrativas, en particular para las pymes; la necesidad de aumentar la transparencia, la eficiencia de las autoridades de supervisión.

1.15 Subraya la importancia de las relaciones con terceros países y se congratula de que la Agencia mantenga relaciones y pueda concertar acuerdos con organizaciones internacionales y con las administraciones de terceros países.

2. Introducción

2.1 El mercado interior del gas y la electricidad ha registrado notables cambios, siendo sin duda uno de los más importantes el de haber ofrecido la oportunidad a una diversidad de instancias para acceder a las bolsas de la energía, haber difundido la compraventa transfronteriza en el interior de la Unión, contribuyendo a optimizar la utilización de la producción de energía y ampliando la base de la demanda.

2.2 Son todavía muchos los obstáculos que se oponen a la realización de un mercado interior eficiente, funcional y a unos precios razonables. Los consumidores, debido a las resistencias de algunos monopolios apoyados por sus gobiernos nacionales, no se han beneficiado especialmente del desarrollo del mercado interior, que hace esfuerzos por despegar. Un ejemplo de ello es el debate sobre la separación entre la propiedad de la generación y la del transporte y distribución (unbundling), que sigue hoy en día abierto en algunos países importantes de la UE pese a que la separación deberá efectuarse antes del 3 de marzo de 2013.

2.3 Las cinco medidas normativas en materia de gas y electricidad –conocidas como «tercer paquete»–, cuya incorporación a todos los ordenamientos jurídicos nacionales está prevista para antes del 3 de marzo 2011, contribuirán a determinar unas mejores condiciones para la realización del mercado interior.

2.4 A causa, entre otras cosas, de la disminución del consumo de energía eléctrica y de gas, se registran notables retrasos en el programa de desarrollo de interconexión entre los Estados miembros y entre la UE y los socios de terceros países. Esta es una de las principales causas que impiden la realización del mercado interior y que la Agencia debería supervisar de cerca constantemente.

2.5 Los retrasos en la aplicación de la normativa han dado lugar a una situación en la que el mercado mayorista de la energía eléctrica y el gas da pie a posibles manipulaciones y sufre una falta de transparencia que, a la larga, merma su credibilidad así como la confianza de los operadores y provoca un daño objetivo.

2.6 La eficiencia de los mercados transfronterizos garantiza la seguridad del aprovisionamiento, la optimización de la gestión de las crisis y la reducción de los riesgos de sobrecoste, que siempre se repercuten en el usuario final. La progresiva mejora del mercado interior de la energía permite obtener ahorros significativos que redundarán en beneficio de las empresas y de los usuarios particulares al reducir la dispersión de la producción, facilitar el equilibrio entre demanda y oferta en un mercado fluido y eficaz y garantizar el abastecimiento en relación con las necesidades puntuales.

2.7 En ese contexto la Comisión, tras un detenido análisis, ha elaborado una propuesta de reglamento sobre la integridad y la transparencia de los mercados para luchar contra su posible manipulación.

3. La propuesta de la Comisión

3.1 Es evidente que poder contar con un mercado mayorista del gas y la electricidad ordenado, fluido y eficaz, y sobre todo protegido de manipulaciones que pueden influir significativamente en el usuario final, beneficiará a la Unión Europea. El objetivo de contar antes de 2015 con un mercado mayorista europeo eficiente de la energía impone la necesidad de adoptar medidas que favorezcan su desarrollo ordenado y regular.

3.2 En 2007 la Comisión encomendó al Comité de Responsables Europeos de Reglamentación de Valores (CERV) y al Grupo de organismos reguladores europeos de la electricidad y el gas (ERGEG) que analizaran las lagunas existentes en el marco reglamentario de los mercados y presentaran propuestas para aumentar la transparencia y la integridad en las transacciones y contratos de suministro de gas y electricidad y en los instrumentos derivados.

3.3 El estudio, que ha resultado sumamente útil, ha servido de base a la propuesta de la Comisión.

3.4 La Comisión propone adoptar un reglamento en el que quede explícitamente prohibida toda forma de abuso en los mercados mayoristas del gas y electricidad, en particular, el tráfico de información privilegiada y el abuso del mercado, de conformidad con la directiva sobre abuso del mercado. No obstante, no se aplica a los instrumentos financieros relacionados, que se hallan regulados por ella. Tal propuesta se basa en el artículo 194, apartado 1 a), del TFUE, que confiere a la Unión la responsabilidad de garantizar el funcionamiento del mercado interior de la energía.

3.5 La prohibición de operar con información privilegiada va acompañada de la obligación de todos los operadores del mercado de comunicar públicamente la información privilegiada de que disponen sobre su actividad y que afecte a la capacidad de las instalaciones de producción, almacenamiento, consumo o transporte de electricidad o gas natural.

3.6 La Comisión, en aplicación de lo previsto en el nuevo Tratado, de conformidad con el artículo 290 TFUE, ha previsto la adopción de actos delegados, nuevo instrumento de carácter legislativo que permite a la Comisión modificar las especificaciones técnicas de una directiva o de un reglamento por medio de un procedimiento simplificado.

3.7 Las especificaciones relativas a la definición de manipulación o intento de manipulación de los mercados serán descritas sobre la base de los actos delegados de la Comisión. Tendrán en cuenta el funcionamiento de los mercados, el impacto sobre los mercados mayoristas de la energía que puede tener la producción, el consumo, la utilización del transporte o la utilización de la capacidad de almacenamiento efectivo o previsto, los códigos de redes y las orientaciones marco adoptadas en aplicación de los reglamentos 714/2009 y 715/2009.

3.8 El reglamento objeto de estudio prevé asignar a la Agencia de Cooperación de los Reguladores de la Energía el papel de seguimiento de la actividad de las negociaciones y de recogida de datos necesarios para evaluar el funcionamiento del mercado.

3.9 La Agencia recoge informaciones también a través del registro de las transacciones en el mercado mayorista de la energía, incluidas las órdenes de compraventa. Tales informaciones se comparten con las autoridades nacionales de reglamentación, autoridades financieras, autoridades de la competencia y demás autoridades competentes.

3.10 Los registros de datos sobre negociaciones facilitarán información, y las autoridades financieras a su vez transmitirán a la Agencia los datos sobre las operaciones relativas a productos energéticos.

3.11 El reglamento prevé una estrecha cooperación entre las autoridades nacionales, entre estas últimas y la Autoridad europea de vigilancia de los mercados financieros (ESMA) y entre la Agencia y el ESMA, si esta tiene la sospecha de que existen o han existido comportamientos que constituyen abuso del mercado.

3.12 El sistema sancionador es responsabilidad de los Estados miembros, que deberán adoptar medidas efectivas, proporcionadas y disuasorias (para las definiciones, véase el artículo 2 del reglamento).

4. Observaciones del CESE

4.1 El CESE se muestra a favor de la propuesta de la Comisión, que permitirá remediar una situación de mercado opaca y que se propone sostener indirectamente el desarrollo del mercado interior mayorista del gas y la electricidad.

4.2 El fundamento jurídico elegido para el reglamento parece absolutamente adecuado. De hecho, el artículo 194 concede mandato implícitamente a la Comisión para que adopte actos que permitan el desarrollo y la consolidación del mercado interior de la energía. El reglamento es sin duda el instrumento más idóneo para garantizar una normativa homogénea, aplicable de inmediato y coherente con los objetivos de armonización indispensables para el buen funcionamiento del mercado interior.

4.3 Los mercados mayoristas de la energía no presentan todavía en la Unión condiciones idénticas y no discriminatorias. La integración de los mercados es absolutamente insuficiente debido también a los déficits estructurales existentes en la red y, en particular, en la interconexión transfronteriza. Existen todavía importantes obstáculos a la posibilidad de un acceso no discriminatorio a la red y a la venta de energía eléctrica. Los controles efectuados por los reguladores no han alcanzado todavía un nivel de eficacia homogéneo, y algunos mercados continúan aislados e impermeables a la posible penetración de otros operadores. El CESE recomienda a la Comisión que vele por la aplicación de las normativas europeas por parte de los Estados miembros apoyando los proyectos de interconexión y suprimiendo, incluso mediante medidas sancionadoras, los obstáculos que impiden el logro de un mercado interior eficaz, transparente y con costes justificados.

4.4 Según las valoraciones de las autoridades nacionales de regulación y de la Comisión, la evolución de los mercados se ve condicionada por las carencias de la reglamentación existente sobre transparencia en el acceso a las infraestructuras, las cuales no permiten garantizar un mercado interior eficaz, funcional, abierto y eficiente.

4.5 Las medidas propuestas agilizan el desarrollo del mercado: la lucha contra la manipulación y los abusos de mercado, la puesta a disposición de los operadores de todas las informaciones sensibles sobre la eficiencia y sobre el estado físico del sistema, como por ejemplo la generación, oferta y demanda de electricidad, incluidas las previsiones, la capacidad de la red y de interconexión, las previsiones de congestión de la red, los flujos y el mantenimiento, el equilibrado y la capacidad de reserva.

4.6 La posibilidad de disponer al mismo tiempo de todas las informaciones útiles permitirá a todos los operadores del mercado valorar con instrumentos análogos la situación global de la demanda y de la oferta y poder comprender mejor la dinámica de los precios mayoristas del mercado del gas y la electricidad.

4.7 La Agencia debe dotarse de un servicio de recogida de datos, pero también de un servicio de inspección, con personal especializado. El reglamento prevé una dotación de personal suplementaria para subvenir a las necesidades derivadas de las nuevas funciones que se atribuyen a la Agencia.

4.7.1 El CESE pide a la Agencia que publique anualmente una comunicación sobre las iniciativas que haya tomado, sobre los resultados que el reglamento de referencia haya obtenido y sobre el desarrollo del mercado mayorista de la energía.

4.8 El CESE se pregunta si los costes derivados de la gestión del reglamento deben ser soportados en su totalidad por los clientes o si deben también contribuir a ellos los operadores del mercado, como sucede en algunos países, por ejemplo, en el ámbito de la financiación de las autoridades de vigilancia de los mercados financieros, que son financiadas en parte por los sujetos vigilados. El interés de los operadores es evidente y el servicio de recogida y difusión de los datos del mercado es un instrumento de transparencia, garantizado por la autoridad pública a todos los ciudadanos, que redunda en beneficio inmediato de los operadores. Por otra parte, los costes previstos son abordables en un mercado sólido y desarrollado.

4.9 Además, las autoridades competentes deben hacer un seguimiento regular del cumplimiento de las normas por parte de los gestores de redes de transporte. El CESE considera indispensable reforzar la cooperación y la coordinación entre los gestores de los sistemas de transmisión. La constitución de una Red Europea de Gestores de la Red de Transporte (REGRT), cuyo proyecto de estatuto será presentado en primavera de 2011, dará un impulso extraordinario a la posibilidades de crear códigos de red que puedan determinar un acceso efectivo y transparente a las redes de transmisión, tal como prevé el Reglamento (CE) 714/2009. Dichos códigos de red deberán ser coherentes con las orientaciones marco, de carácter no vinculante, que deberá emitir la Agencia.

4.10 La REGRT deberá actuar en el respeto absoluto de las normas de la competencia y llevar a cabo el proceso de progresiva armonización e integración de los códigos de red transfronterizos, sin sustituir los códigos de red nacionales. La dimensión de la cooperación regional puede garantizar el mejor progreso en la integración del mercado único de la energía. En el marco de la cooperación general, el CESE defiende la posibilidad de que el REGRT se articule en zonas regionales.

4.11 La cooperación regional se fundamenta ya en la actualidad en bases prometedoras. La Iniciativa Regional de Gas (GRI) y la Iniciativa Regional de la Electricidad (ERI) están dando resultados óptimos. El CESE aplaude el empeño del que están haciendo gala reguladores y operadores para resolver los complejos problemas relacionados con la interconexión y la creación de un mercado transparente y eficiente.

4.12 La concertación de un acuerdo en ese sentido –por ejemplo, entre la Autoridad y los operadores de los sistemas de trasmisión de Italia y Eslovenia– ha creado las condiciones para gestionar los problemas relacionados con la congestión y el equilibrado previendo sistemas de alerta temprana para las zonas que podrían verse afectadas, así como soluciones equilibradas y trasparentes; esto se ha llevado a cabo mediante el método de la asociación de mercados (market coupling) por medio de un operador central que ha calculado la demanda y la oferta previsibles con objeto de mejorar la eficiencia del mercado «del día antes».

5. Observaciones particulares

5.1 El CESE está de acuerdo con la utilización de los actos delegados para determinar los detalles referentes a las definiciones y a la recogida de datos, que deberán adoptarse en el estricto respeto de las disposiciones del TFUE. El CESE considera que las definiciones relativas al artículo 2 son demasiado genéricas para un reglamento. El procedimiento para la adopción de actos delegados en los cuales se especificarían las definiciones de información privilegiada y manipulación del mercado, tal como se señala en el artículo 5 del reglamento, debe prever un plazo para la adopción de dichos actos, tal como prevé el artículo 290 del TFUE, y un sistema en virtud del cual se publiciten adecuadamente.

5.2 El CESE teme que, al carecerse de normas interpretativas homogéneas, la aplicación del reglamento pueda crear perturbaciones en el mercado si no se ayuda a las autoridades nacionales a establecer valoraciones comunes y una casuística amplia y aceptada de lo que se considera comportamiento abusivo. El CESE sugiere que se fije un plazo para los actos delegados a la Comisión a fin de dotar de seguridad al mercado. En caso de necesidad, la Comisión podría siempre actualizar los actos.

5.3 El artículo 7 presenta los mismos problemas que ya se han señalado. En opinión del CESE, conviene fijar un plazo en el cual la Comisión se comprometa a adoptar los actos delegados relativos a la recogida de datos, al calendario, a la forma y el contenido de las informaciones que han de transmitirse. Cuanto más se aproxime la fecha a la aprobación del reglamento por parte de los órganos decisorios de la Unión mayor será la eficacia del reglamento.

5.4 El CESE considera que las competencias que se asignan a las autoridades nacionales de reglamentación son exhaustivas y pertinentes, pero también en este caso pide una mayor seguridad en la aplicación del reglamento y se pregunta si no convendría prever, en un plazo relativamente breve, que los Estados miembros establezcan la obligación de «garantizar» a las autoridades dichas competencias de investigación. La asimetría normativa ha sido, y sigue siendo, una de las causas de los retrasos acumulados en la realización del mercado único de la energía.

5.5 El CESE expresa su deseo de que las sanciones se equiparen sustancialmente en todos los Estados miembros a fin de evitar que se produzca el fenómeno del arbitraje normativo, es decir, que se elija el país en que concertar los contratos en función del menor riesgo sancionador. La legislación en materia de abusos del mercado (DAM) he establecido ya unas normas comunes en los regímenes sancionadores, hecho que la Comisión señala en el considerando 23 del reglamento de referencia. Dado que el mercado mayorista de la energía es un mercado en el que se intercambian cantidades de energía destinadas a satisfacer las exigencias de la importación y la exportación, carece de importancia el lugar en que se negocien las partidas de gas o de electricidad.

5.6 El CESE subraya la importancia de las relaciones con terceros países y celebra que la Agencia mantenga contactos y goce de la facultad de concertar acuerdos con organizaciones internacionales y con administraciones de terceros países. El CESE recomienda volver a formular el artículo 14 a fin de conferir a la Agencia un poder general de representación específicamente asociado al alcance del reglamento.