Dictamen del Comité Económico y Social sobre la «Propuesta de Reglamento (CE) del Consejo por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE» () (98/C 284/04)

El 11 de marzo de 1998, de conformidad con el artículo 198 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada.

La Sección de Industria, Comercio, Artesanía y Servicios, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 3 de junio de 1998 (ponente: Sr. Sepi).

En su 356° Pleno de los días 1 y 2 de julio de 1998 (sesión del 1 de julio de 1998) el Comité Económico y Social ha aprobado por 135 votos a favor, 1 voto en contra y 3 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. El Comité ya expuso en diversas ocasiones la necesidad de elaborar normas para regular el ámbito de la competencia de manera exhaustiva y con validez jurídica.

1.2. Por otra parte, ya en el dictamen sobre el XXII Informe sobre la política de competencia (), el Comité destacó que, para garantizar a todas las partes interesadas transparencia y mayor seguridad jurídica, era absolutamente necesario que la Comisión asumiera la iniciativa legislativa.

1.3. El Comité señala que existe un interés creciente por los temas de competencia en todos los países de la UE, tanto por parte de los agentes económicos y jurídicos como, de una manera más general, de la opinión pública, debido a los resultados positivos que se han obtenido en la contención de los precios y la mejora de la competitividad.

1.4. Precisamente en este contexto resulta más evidente la necesidad de una legislación que reúna de forma transparente y metódica la actuación de la Comisión.

1.5. Por lo demás, el Reglamento considerado es continuación del Reglamento sobre la aplicación de los artículos 92 y 93 del Tratado «a determinadas categorías de ayudas estatales horizontales» ().

1.6. El Comité anima a la Comisión a no cejar en su actuación normativa, cada vez más amplia, con el fin de elaborar un «corpus» de normas de procedimiento que, en la perspectiva de la ampliación, homogeneice y clarifique todo el derecho en la materia.

1.7. Para ello, en algunos sectores neurálgicos de la industria europea deberá tenerse en cuenta la situación de las ayudas concedidas en los Estados competidores.

1.8. En la propuesta de Reglamento se intenta lograr un difícil equilibrio entre eficacia y transparencia. En general, el Comité considera que las instituciones comunitarias deben prestar más atención a la transparencia y a los derechos de terceros.

2. Documento de la Comisión

2.1. En sustancia, la propuesta de Reglamento es una propuesta de procedimiento que, por una parte, codifica una práctica ya experimentada y, por otra parte, «clarifica también determinados aspectos y establece unas reglas más estrictas» para lograr un sistema de control más eficaz.

2.2. En el documento se confirma que la notificación previa y el principio del efecto suspensivo previstos en el apartado 3 del artículo 93 del Tratado CE constituyen el fundamento del sistema de control. Por lo demás, la Comisión es la única competente para decidir en la materia (artículos 2 y 3 de la propuesta).

2.3. En el artículo 4 se establece el procedimiento de examen de una notificación por parte de la Comisión y se fijan los plazos para la adopción de las decisiones. Cuando se hayan cumplido los plazos sin la adopción de una decisión formal, se considerará que se ha autorizado la ayuda.

2.4. Del mismo modo, se considerará que se ha retirado una notificación si el Estado miembro no facilita la información que haya solicitado la Comisión después de efectuar un primer examen (artículo 5).

2.5. Al término del procedimiento de investigación formal, la Comisión podrá decidir que la ayuda es compatible, podrá aprobarla bajo determinadas condiciones o podrá decidir que es incompatible (artículos 7 y 11).

2.5.1. Si la ayuda hubiera sido concedida ilegalmente y se demuestra su incompatibilidad con el mercado común, la Comisión decidirá que el Estado miembro obtenga del beneficiario la recuperación de la ayuda (artículo 14).

2.6. Los artículos 10 y 11 tratan del procedimiento de suspensión y de recuperación provisional en caso de que las ayudas se consideren ilegales a partir de determinada información, «sea cual sea su origen».

2.7. La recuperación de las ayudas se rige por lo dispuesto en el artículo 14, que prevé la utilización de los instrumentos jurídicos de que dispone el Estado miembro interesado, y establece que «los recursos interpuestos en virtud del Derecho nacional carecerán de efecto suspensivo».

2.8. Además de las ayudas ilegales, también se legisla sobre toda «ayuda abusiva» (artículo 15) y la ayuda que «ha dejado de ser compatible con el mercado común».

2.9. Después de establecer que la Comisión puede pedir a los Estados que adopten las «medidas apropiadas» para garantizar que las ayudas son compatibles con el mercado común, en el Reglamento se prevén dos sistemas de control: el examen de los informes anuales presentados por los Estados y las vistas de control in situ (artículos 19 y 20).

2.10. Asimismo, en determinados casos específicos se establece un sistema de cooperación con los organismos nacionales «independientes» responsables de la competencia (artículo 21).

2.11. Las disposiciones comunes establecen que los destinatarios de las decisiones son sólo los Estados miembros y que éstas se publicarán en forma resumida en el Diario Oficial, aunque es posible obtener una copia del texto integro de la decisión en la versión lingüística auténtica (artículo 25).

2.12. Por último, se prevé la constitución de un Comité Consultivo compuesto por representantes de los Estados miembros, con el fin de asistir a la Comisión únicamente en relación con las «disposiciones de aplicación» y no respecto de las decisiones (artículo 27).

3. Observaciones generales

3.1. El Comité destaca con satisfacción la importancia de este Reglamento, ya que recopila y racionaliza, estructurándolos de manera orgánica, un conjunto de prácticas y de principios recogidos en las sentencias del Tribunal de Justicia.

3.2. No obstante, considera que esta labor de recopilación jurídica de la actuación comunitaria en el ámbito de la competencia deberá completarse en el futuro, para disponer en los próximos años de una mayor seguridad jurídica en materia de competencia, ante la aceleración que resultará de la realización del mercado interior y de la unión monetaria europea.

3.3. A juicio del Comité, después de la instauración del «código de conducta fiscal», el ámbito de aplicación del Reglamento examinado debería ampliarse a las disposiciones fiscales que generen un falseamiento de la competencia entre Estados miembros.

3.4. Debe realizarse un esfuerzo especial para clarificar con mayor precisión los conceptos de derecho utilizados y homogeneizar su traducción en las distintas lenguas, de forma que todos los interesados hagan una interpretación unívoca. A modo de ejemplo, en el Reglamento analizado debe definirse de manera más clara la diferencia entre ayuda ilegal y ayuda «abusiva», teniendo en cuenta que las consecuencias jurídicas deben ser idénticas.

3.5. En materia de competencia, la Comisión asume las competencias de reglamentación y de aplicación. El Comité ya se pronunció en favor de esta unificación, aunque considera que debe precisarse más, en este ámbito, el procedimiento de recurso y la obligación que tiene la Comisión de pronunciarse a petición de todo interesado. Por otra parte, parece que la vaguedad del apartado 1 del artículo 10 sobre el origen de la información concede a la Comisión un excesivo poder discrecional. El Comité juzga necesario garantizar a los terceros interesados un derecho de recurso junto con la obligación de la Comisión de dar siempre una respuesta.

3.6. No obstante, la introducción de disposiciones formales ofrece una ocasión excepcional de crear una nueva cultura más transparente, que garantice a las partes interesadas el derecho a ser informadas, a ser escuchadas y a formular observaciones antes de la adopción de las decisiones. La contribución de terceros incrementará la calidad del trabajo de la Comisión, reforzará los controles y permitirá reducir el falseamiento de la competencia en el mercado único.

3.7. El aumento de la transparencia y una mejor garantía de los derechos de terceros reforzarán el control de las ayudas estatales. En algunos asuntos importantes, los competidores y demás partes afectadas podrían contribuir a realizar investigaciones más completas. Asimismo, merced a la información facilitada por empresas de la competencia, la Comisión podría evaluar mejor las repercusiones de una ayuda concreta en el mercado. De esta manera, el aumento de los derechos de que disponen terceras partes podría contribuir a la reducción del volumen total de ayudas.

3.8. La definición de ayuda estatal dada por el Tribunal de Justicia y establecida en el Tratado incluye las ayudas no financieras que falsean la competencia. La aplicación del Reglamento propuesto a algunas de estas ayudas, especialmente si los Estados miembros interesados consideran que no deben notificarlas, requiere que la Comisión se muestre muy atenta instaure normas que permitan detectar estos casos particulares.

3.9. El Comité solicita a la Comisión que examine si no sería importante publicar, incluso en forma resumida, las notificaciones de los Estados miembros relativas a nuevas ayudas.

3.10. Con su propuesta, la Comisión afecta a ámbitos delicados de la política estructural de los Estados. Desde el punto de vista de su significación política, el Reglamento debería contener disposiciones claras, más acordes con las exigencias de transparencia e información públicas.

4. Observaciones específicas

4.1. De acuerdo con la definición del Tribunal de Justicia, también las medidas que no son subvenciones pero que tienen idéntico efecto (artículo 2) revisten el carácter de ayuda estatal. Por lo tanto, la definición recogida en el artículo 2 del Reglamento debería aclararse más.

4.2. En el apartado 6 del artículo 4 se establece de hecho una doble notificación que complica inútilmente el procedimiento.

4.3. Por lo que se refiere a los derechos de terceros en general, en la propuesta se echa de menos una disposición que autorice a la Comisión a hacer público que se le ha notificado la concesión de una ayuda concreta y a facilitar datos básicos sobre dicha ayuda. Si bien no es defendible la publicación de todas las notificaciones, sería útil tener un apartado que ofrezca cierto margen para permitir la publicación de los casos especialmente complejos. La ausencia de tal disposición daña la transparencia y va en detrimento de los derechos de las partes interesadas.

4.3.1. El CES considera que cada parte interesada que haya emitido un dictamen al respecto debería recibir el texto de la decisión definitiva. Además, debería regularse que cada parte interesada pueda notificar a la Comisión casos de ayudas ilegales o ayudas abusivas. Si la Comisión no considera suficientes los datos que le han sido presentados, debería comunicarlo de oficio a la parte interesada. Se le debería imponer la obligación de enviar el texto completo de sus decisiones a la parte interesada. Por lo demás, éste parece ser el sentido de algunas decisiones del Tribunal de Justicia ().

4.4. El problema de la recuperación de las ayudas ilegales es complejo, porque cada Estado miembro tiene sus propios procedimientos judiciales y administrativos. Por ello, el Comité respalda el esfuerzo de la Comisión para conferir mayor eficacia al procedimiento, sobre todo mediante el requerimiento para suspender la concesión de la ayuda o para recuperarla provisionalmente (artículo 11), así como el apartado 3 del artículo 14 que establece que «los recursos interpuestos en virtud del Derecho nacional carecerán de efecto suspensivo». En efecto, estas dos normas aumentan la eficacia de la acción de la Comisión.

4.5. En el Reglamento no se prevé nada en caso de que los procedimientos judiciales y administrativos no permitan la ejecución inmediata y efectiva de la decisión. Para lograr una elemental paridad de condiciones, los Estados miembros deberían comprometerse a hacer posible la recuperación inmediata al tiempo que la Comisión debería velar por que no se instituyan o se recurra a procedimientos dilatorios.

4.6. El Comité considera que las ayudas abusivas deben recuperarse a partir del momento en que resultan incompatibles con la legislación comunitaria, esto es, cuando son sustancialmente ilegales.

4.7. El Comité concede una gran importancia al control in situ previsto en el artículo 20. No obstante, se establece que los expertos serán nombrados de común acuerdo con el Estado miembro. Ello podría dar lugar a maniobras dilatorias y a retrasos. Por este motivo, sería útil que se fijara un plazo para alcanzar el acuerdo y que, en cualquier caso, correspondiera a la Comisión la decisión última de la designación.

4.8. De acuerdo con la definición recogida en el Tratado, en el artículo 25 de la propuesta de Reglamento se prevé una relación exclusiva de la Comisión con las autoridades nacionales. Dado que, en algunos Estados miembros, los entes descentralizados son los que deciden o conceden gran parte de las ayudas, para abreviar el largo procedimiento administrativo derivado de dicha relación exclusiva debería ser posible una interpretación del Tratado que permita un diálogo directo con las autoridades locales en dichos Estados miembros. Por lo demás, se aplica una analogía similar al concepto de «ayuda estatal» del Tratado, interpretándose en sentido amplio para incluir toda forma de ayuda pública.

4.9. La publicación en el Diario Oficial de un «resumen» de la decisión acelera el procedimiento pero reduce la transparencia. Habida cuenta de que los problemas de traducción se incrementarán en los próximos años, parece no obstante aconsejable la publicación abreviada. De hecho, la eficacia de las decisiones depende fundamentalmente de que se publiquen a su debido tiempo. La publicación íntegra de las decisiones en todas las lenguas, dentro de unos plazos razonables, requiere un aumento importante de los recursos técnicos de que dispone la Comisión.

4.10. Asimismo, el Comité lamenta que en la propuesta no se fijen plazos en el supuesto de que la Comisión prorrogue el período de investigación formal, y que no quede claro el plazo a partir del cual empiezan a contar los dos meses. Ello ofrecería a las partes interesadas una mayor seguridad jurídica. La insuficiencia de medios de la Comisión no sirve para justificar la ausencia de plazos determinados, sobre todo si se tiene en cuenta que la Comisión prevé conceder exenciones por categorías en el futuro.

4.10.1. En la Propuesta no queda claro cuándo se considera completa la notificación de las ayudas para que pueda empezar a contar el plazo de dos meses del examen previo. Por ello, el CES valoraría positivamente la inclusión de una norma que cree seguridad jurídica en este punto. Una alternativa posible sería que la Comisión facilitara un formulario obligatorio para la notificación de las ayudas. El CES acogería con satisfacción otras alternativas que incrementaran la seguridad jurídica.

4.10.2. Por mor de la seguridad jurídica, el CES recomienda además que las ayudas que hayan sido otorgadas ilegalmente durante más de diez años se consideren ayudas existentes. Después de transcurrido este plazo de exclusión máximo, no serían necesarias una notificación ni una recuperación. Una norma de estas características es admisible puesto que después de diez años ya no existe el riesgo de que se produzca falseamientos de la competencia ni un prejuicio inmediato para los competidores.

4.11. La Comisión deberá organizarse para que los procedimientos se lleven a cabo con rapidez y transparencia y para que, bajo ninguna circunstancia, se pongan en entredicho la seguridad jurídica y el funcionamiento normal de las empresas.

Bruselas, el 1 de julio de 1998.

El Presidente del Comité Económico y Social

Tom JENKINS

() DO C 116 de 16.4.1998, p. 13.

() DO C 34 de 2.2.1994.

() DO C 129 de 27.4.1998.

() Sentencia en el asunto Systraval.