Contar con un entorno comercial estable que gire en torno a la OMC resulta más esencial que nunca para hacer frente a los desafíos que se nos presentan, comenzando con la recuperación económica tras la pandemia. El contexto es complicado en una organización que parece haber perdido su sentido de propósito común. No obstante, la UE tiene un interés estratégico fundamental en garantizar la eficacia de la OMC. No solo porque el comercio sea vital para nuestra economía, sino porque promover la cooperación internacional basada en normas es la esencia misma del proyecto europeo. Por consiguiente, la UE debe asumir un papel de liderazgo en la creación del impulso para reformar significativamente la OMC.

Uno de los principales factores de la crisis es que la adhesión de China a la OMC no ha hecho que este país se transforme en una economía de mercado. El grado de apertura de los mercados de China no se corresponde con su peso en la economía mundial y el Estado sigue ejerciendo una influencia decisiva en el entorno económico del país, con los consiguientes falseamientos de la competencia, imposibles de abordar de manera suficiente con las actuales normas de la OMC. Aun así, la OMC no ha sido capaz de negociar nuevas normas para hacer frente a esta situación ni a otras cuestiones acuciantes (p. ej., el comercio digital o la sostenibilidad). Lograr el consenso de 164 miembros en el contexto actual, en el que el equilibrio de poder mundial es difuso, supone un reto enorme. Asimismo, las negociaciones se ven frenadas por la falta de acuerdo en cuanto a las flexibilidades para los países en desarrollo. No es sostenible que dos tercios de los miembros —incluidas algunas de las economías más importantes del mundo— reclamen un trato especial y diferenciado. Por otro lado, la función de vigilancia y deliberación de la OMC está seriamente en entredicho por la transparencia insuficiente sobre la legislación y la práctica en materia comercial de los miembros y por el hecho de que asuntos como la degradación medioambiental, el cambio climático o el trabajo digno son tabú. Por último, aunque no por ello menos importante, el sistema de solución de diferencias se paralizó efectivamente a final de 2019 como consecuencia del bloqueo de nombramientos del Órgano de Apelación ejercido por los Estados Unidos.

La UE es una firme defensora del trato especial y diferenciado, pero considera que su uso debe estar guiado por la realidad económica subyacente de que el comercio es un motor del desarrollo y no una amenaza. Las economías en desarrollo que han registrado un crecimiento más constante son las que han centrado sus esfuerzos en integrarse en la economía mundial y en abrir progresivamente sus mercados a una competencia mayor. El gran desafío en materia de desarrollo para la OMC es cómo puede la Organización prestar de manera efectiva asistencia a los esfuerzos de los países en desarrollo que aún no están suficientemente integrados en la economía mundial.

Este esfuerzo por recuperar un sentido de propósito común debe llevarse a cabo gradualmente, comenzando con medidas para generar confianza a corto plazo. La conclusión de las negociaciones sobre las subvenciones a la pesca supondría un paso importante hacia la consolidación de la contribución de la OMC a la sostenibilidad. Este acuerdo es importante no solo porque es el primer acuerdo multilateral en varios años, sino también porque es el primero que se fundamenta en la aplicación de un ODS (ODS 14.6). No será una tarea sencilla habida cuenta de las diferencias entre las posturas de los miembros de la OMC y los retos que supone alcanzar un consenso en las negociaciones multilaterales (en buena medida, por la cuestión del trato especial y diferenciado mencionado anteriormente). No obstante, las negociaciones se encuentran en la fase más avanzada de toda su larga historia. Con la suficiente voluntad política, hay margen para lograr un acuerdo antes de la 12.ª Conferencia Ministerial de la OMC (CM12).

El factor central de la crisis de la OMC es el fracaso de su función negociadora. La reforma de la OMC debe aspirar a restablecer la efectividad y credibilidad de la Organización como foro para la negociación de las normas comerciales y profundizar en la liberalización. Las normas de la OMC deben adaptarse a las realidades económicas y comerciales del siglo XXI. Fundamentalmente, la prioridad debe ser la modernización de las normas de la OMC en materia de comercio electrónico, facilitación de la inversión, reglamentación nacional de los servicios y el papel del Estado en la economía, también por lo que respecta a las subvenciones. Una vez modernizadas las normas, también podría prestarse atención al avance de la liberalización de bienes y servicios de una forma que garantice un equilibrio mejor de los compromisos. En cuanto al método para las negociaciones, el enfoque del compromiso único no ha cumplido su objetivo y la mejor forma de realizar avances es a través de procesos diferentes, en particular acuerdos multilaterales abiertos. En paralelo a las negociaciones sobre el fondo, los miembros de la OMC deben analizar vías para integrar mejor los acuerdos plurilaterales en el marco de la Organización.

La solución vinculante de las diferencias no solo es fundamental para proteger los intereses de los miembros de la OMC frente a medidas que limitan los derechos de acceso a los mercados, sino que también proporciona la estabilidad para que las empresas puedan invertir y exportar a sabiendas de que las normas se respetarán y de que existen recursos en caso de incumplimiento. Protege a los miembros de la OMC pequeños y grandes por igual frente a medidas unilaterales y evita que las controversias comerciales se conviertan en conflictos políticos. A pesar de que determinados aspectos del funcionamiento y la jurisprudencia del Órgano de Apelación han sido objeto de críticas, también conviene recordar que este Órgano ha reforzado enormemente la legitimidad y previsibilidad del sistema de solución de diferencias, en particular porque ha prestado especial atención a la protección del derecho de los miembros de la OMC de adoptar medidas reglamentarias para lograr objetivos sanitarios, medioambientales u otros objetivos estratégicos legítimos.

En términos de procedimiento, parece que un enfoque «acuerdo por acuerdo» sería el más adecuado para lograr avances reales en cuanto al trato especial y diferenciado. Aunque sería deseable que todos los miembros de la OMC acordasen criterios transversales para el trato especial y diferenciado, resulta más realista intentar alcanzar la convergencia en negociaciones específicas. Con todo, el enfoque de la UE estará guiado por algunas consideraciones generales. La UE apoyaría firmemente disposiciones en materia de trato especial y diferenciado que respondiesen eficazmente a las limitaciones de capacidad de la inmensa mayoría de los países en desarrollo. Al mismo tiempo, la UE espera compromisos plenos en las negociaciones en curso y en los futuros acuerdos por parte de a) los miembros de la OCDE (incluidos los candidatos a la adhesión a la OCDE), b) los países de «renta alta» según la clasificación del Banco Mundial, y c) los países que representan un porcentaje suficientemente alto de las exportaciones mundiales en general o en los sectores afectados por una negociación concreta. Dado su peso en el sistema, China debe predicar con el ejemplo y no reclamar un trato especial y diferenciado en ninguna negociación en curso.

La UE está plenamente comprometida con estas negociaciones. La CM12 brinda la oportunidad de avanzar sustancialmente en las iniciativas sobre el comercio electrónico y la facilitación de la inversión y de alcanzar un acuerdo sobre la reglamentación nacional de los servicios. La conclusión de las negociaciones sobre acuerdos ambiciosos e inclusivos en estos tres ámbitos es esencial para demostrar la relevancia de la OMC a los principales motores de la expansión del comercio y la inversión en el siglo XXI y para facilitar la integración de los países en desarrollo en las cadenas de valor mundiales. Asimismo, evitaría la fragmentación del sistema global de comercio en caso de que dichas cuestiones solo pudiesen abordarse en acuerdos bilaterales o en acuerdos plurilaterales al margen del marco de la OMC.

B.Establecimiento de nuevas normas para evitar falseamientos de la competencia como consecuencia de la intervención estatal en la economía: neutralidad competitiva

Las normas de la OMC no son suficientemente eficaces para hacer frente a los efectos indirectos negativos de la intervención estatal en la economía. Este es el caso especialmente cuando la intervención estatal falsea la competencia en el mercado nacional o incluso en los mercados mundiales. La frecuente falta de transparencia en dichas intervenciones no hace sino agravar el problema. La cuestión no es el papel del Estado en sí. La intervención pública puede ser necesaria para lograr unos objetivos legítimos y la OMC debe acoger distintos grados de propiedad pública en la economía. Por el contrario, de lo que se trata es de contrarrestar eficazmente las intervenciones que tienen efectos indirectos negativos, es decir, que falsean la competencia favoreciendo a las empresas, bienes o servicios nacionales frente a los extranjeros, limitan el acceso a los mercados o repercuten en los mercados mundiales.

Resulta esencial contar con nuevas normas sobre subvenciones industriales para contrarrestar los efectos negativos del uso excesivo de subvenciones en el comercio internacional, que pueden generar falseamientos de la competencia en sectores tradicionales y en el de las nuevas tecnologías. Por otro lado, las subvenciones pueden dar lugar a excesos de capacidad productiva. Un objetivo importante del endurecimiento de las normas sería alcanzar un nivel considerablemente mayor de transparencia y determinar categorías adicionales de subvenciones prohibidas, así como categorías de subvenciones que se consideran perjudiciales. Junto con los debates sobre dichos compartimentos «rojo» y «ámbar», también debe considerarse un «compartimento verde» que comprenda las subvenciones que respalden objetivos públicos legítimos y que tengan un efecto de falseamiento mínimo en el comercio. Concretamente, este sería el caso de determinados tipos de subvenciones ambientales y de I+D, siempre que estén sujetas a una transparencia completa y a las disciplinas acordadas.

En varios países, las empresas públicas son un instrumento a través del cual el Estado ejerce una influencia decisiva en la economía, en ocasiones con efectos de distorsión del mercado. No obstante, la importancia de las empresas públicas aún no se ha acompañado de disciplinas suficientes para capturar posibles comportamientos que distorsionen el mercado. Las nuevas normas internacionales sobre las empresas públicas deben centrarse en el comportamiento de dichas empresas en sus actividades comerciales, de conformidad con las disciplinas ya acordadas en varios acuerdos de libre comercio e inversión.

Aparte de las disciplinas relativas a las empresas públicas y las subvenciones industriales, es necesario reflexionar sobre qué elementos adicionales podrían formar parte de las nuevas normas de la OMC para garantizar el principio de «neutralidad competitiva» y promover condiciones de competencia equitativas. Deberían incluirse, por ejemplo, normas estrictas contra las prácticas que obligan a las empresas a transferir la innovación y la tecnología al Estado o a sus competidores (transferencias forzosas de tecnología) y normas para garantizar que la reglamentación nacional sea transparente y favorable a la competencia. El objetivo general debería ser que toda intervención del Estado en la economía se lleve a cabo con total transparencia y no falsee la competencia en favor de determinadas empresas. La UE pretende tratar estas cuestiones en mayor profundidad, primeramente a través de su cooperación trilateral con los Estados Unidos y Japón, pero también con cualquier miembro de la OMC interesado, con vistas a comenzar a trabajar en el desarrollo de normas de la OMC que sirvan para responder de manera efectiva a los falseamientos de la competencia.

C.Solución de los desequilibrios entre los compromisos en materia de acceso a los mercados de los miembros

Los compromisos en materia de acceso a los mercados no se han actualizado desde la celebración de la Ronda Uruguay y cada vez están más alejados de las realidades económicas del siglo XXI. La actual estructura de los compromisos de acceso a los mercados de la OMC en materia de bienes y servicios no se corresponde con el nivel real de apertura de muchos países y no refleja los cambios significativos en el peso de determinadas naciones comerciales importantes en la economía mundial (p. ej., China).

Aunque es importante garantizar una estructura mejor de los compromisos arancelarios generales, el interés principal de cualquier esfuerzo por reformar la OMC debería ser la modernización de las normas sobre la neutralidad competitiva: las subvenciones, las empresas públicas, las transferencias forzosas de tecnología y la reglamentación nacional. Cuando las subvenciones abaratan artificialmente los precios de los bienes, las empresas públicas abusan de su posición dominante en un mercado o se obliga a las empresas a compartir su tecnología con la competencia, la reducción de los aranceles no corregirá los desequilibrios entre miembros. No obstante, a corto y medio plazo, y para seguir generando confianza en el sistema, la UE apoya iniciativas sectoriales en las que la liberalización tiene beneficios más amplios, como es el caso de la liberalización de los aranceles aplicables a bienes sanitarios o a bienes seleccionados para la mitigación del cambio climático, o la liberalización de los servicios relacionados con el medio ambiente.

Por lo que respecta al comercio de servicios, la prioridad debe ser la conclusión de las negociaciones sobre las normas para la economía digital. Una vez concluidas las negociaciones, cabría considerar el inicio de las negociaciones sobre los servicios. Dichas negociaciones deben estar abiertas a la participación de los miembros de la OMC interesados y anclarse en la OMC, a partir de los avances realizados en las negociaciones sobre el acuerdo relativo al comercio de servicios.

D.La contribución de la agricultura

Para devolver a la OMC su credibilidad como foro de negociación también sería necesario que sus integrantes abordasen las negociaciones agrícolas, que siguen estando bloqueadas en gran medida, a pesar del resultado positivo de la Conferencia Ministerial de Nairobi. La agricultura supone un interés importante, o incluso básico, para gran parte de los miembros de la OMC y con la falta de progreso se corre el riesgo de que toda la agenda de reforma de la OMC se vea perjudicada.

Los compromisos relativos a la ayuda interna en el sector agrícola deben ser la prioridad de las negociaciones, habida cuenta de la proliferación de políticas y medidas que distorsionan el comercio. No obstante, para que dichas negociaciones prosperen sería necesario que contribuyesen todos los miembros o por lo menos todos los principales. Con la mirada puesta en el futuro, la UE está a favor de reducir sustancialmente las ayudas internas que distorsionen el comercio. La UE ha reformado su política agrícola en los últimos treinta años, abandonando las ayudas que distorsionan el mercado en favor de las que no lo hacen. Hasta la fecha, otros miembros de la OMC aún no han emprendido reformas similares.

Por el momento, no parece probable que vayan a retomarse las negociaciones sobre el acceso a los mercados agrícolas, ya sea en relación con las reducciones arancelarias u otros elementos. Estas forman parte de una serie más amplia de negociaciones sobre el acceso a los mercados que comprenden los productos industriales, donde no parecen darse las condiciones para un equilibrio.

En consecuencia, las negociaciones a corto plazo deben centrarse en las cuestiones que han ganado importancia durante la pandemia y respecto a las cuales haya cierto margen para la convergencia. La UE se concentrará en las restricciones a la exportación y la mejora de la transparencia de cara a la 12.ª Conferencia Ministerial.

Por último, es necesario incorporar aspectos de sostenibilidad medioambiental a las negociaciones agrícolas en consonancia con la necesidad de la transición ecológica de las economías.

4.2. Integración de los acuerdos plurilaterales abiertos en la OMC

Aunque es imposible que la OMC recupere su credibilidad y eficacia sin modernizar sus normas, después de veinticinco años ha quedado sobradamente claro que dicha modernización no puede lograrse a través de acuerdos multilaterales basados en un compromiso único. En paralelo, se está negociando un gran número de acuerdos comerciales bilaterales o regionales, en particular sobre cuestiones que hasta la fecha la OMC no ha conseguido resolver de manera multilateral, como por ejemplo el comercio digital o las empresas públicas. El progreso más positivo de los últimos años ha sido el interés mostrado por un número creciente de países en desarrollar dichas normas en el marco de la OMC a través de negociaciones plurilaterales abiertas. De no hallarse una fórmula eficaz para integrar los acuerdos plurilaterales en la OMC, la única opción disponible sería elaborar dichas normas fuera del marco de la OMC.

El Acuerdo de la OMC contempla la incorporación de acuerdos plurilaterales a la arquitectura jurídica de la OMC en su artículo X, apartado 9, por el cual la Conferencia Ministerial podrá decidir por consenso que se incorporen los acuerdos comerciales celebrados por un grupo de miembros de la OMC a la lista de acuerdos plurilaterales de la OMC del anexo 4. No obstante, no se ha recurrido al artículo X, apartado 9, desde la creación de la OMC. Alcanzar un consenso sobre la incorporación de una iniciativa plurilateral en el anexo 4 se ha considerado una dificultad infranqueable, incluso aunque los derechos de los no participantes no se viesen mermados por los compromisos plurilaterales asumidos por un grupo de miembros de la OMC. La metodología empleada para integrar los acuerdos plurilaterales en la arquitectura de la OMC hasta la fecha ha consistido en que cada participante incorpore los compromisos adicionales unilateralmente en su lista de compromisos, de la misma manera que con el Entendimiento relativo a los compromisos en materia de servicios financieros y el Documento de Referencia sobre las Telecomunicaciones. Sin embargo, esta forma de proceder plantea inconvenientes. No todos los compromisos adicionales encajan fácilmente en una lista de compromisos. Además, los no participantes podrían iniciar un procedimiento de solución de diferencias contra un participante por el incumplimiento de estos compromisos adicionales, incluso aunque, en cuanto que no participantes, no estén sujetos a tales compromisos.

La reforma en profundidad de la OMC tendrá que reconocer esta realidad y la Comisión abogará por estudiar la forma de crear una vía más sencilla para la integración de los acuerdos plurilaterales en la arquitectura multilateral. La UE se mostraría a favor de un enfoque inclusivo respecto a los acuerdos plurilaterales abiertos que facilite la participación de los países en desarrollo y les permita decidir si desean sumarse al acuerdo, dejando abierta la posibilidad de que lo hagan en el futuro. Esto no quiere decir que la OMC deba acoger todos los acuerdos plurilaterales. A través de conversaciones podrían identificarse determinados principios que los acuerdos plurilaterales deben cumplir para poder incorporarlos al marco de la OMC. Estos principios podrían estar asociados a la apertura a la participación y a la futura adhesión de cualquier miembro de la OMC, la facilitación de la participación de los países en desarrollo, la transparencia del proceso de negociación, así como los medios para proteger los derechos existentes de los no participantes al tiempo que se evita el parasitismo.