ES Diario Oficial de la Unión Europea C 51/28

Dictamen del Comité de las Regiones Europeo — La dimensión local y regional de la economía colaborativa

(2016/C 051/06)

Ponente: Benedetta BRIGHENTI (IT/PSE), teniente de alcalde de Castelnuovo Rangone, provincia de Módena

RECOMENDACIONES POLÍTICAS

EL COMITÉ DE LAS REGIONES EUROPEO

1. Considera que la economía colaborativa se basa en modelos sociales, nuevos o recuperados, que tienen implicaciones comerciales, jurídicas e institucionales importantes: las prácticas sociales de compartir, colaborar y cooperar. Por su naturaleza innovadora y dinámica, el concepto no puede definirse de forma terminante. No obstante, abarca fenómenos que presentan las características siguientes: i. sus agentes principales no actúan de la manera que suele suponerse en los modelos económicos clásicos (el denominado «Homo oeconomicus»), lo que no significa que no puedan ser racionales y centrarse en objetivos claros, ii. la economía colaborativa adopta el enfoque propio de las plataformas, según el cual uno de los principales motores de la comunidad reside en las relaciones, la reputación, la confianza social y otros motivos no económicos, iii. la economía colaborativa hace un uso intensivo y amplio de las tecnologías digitales y la recogida de datos. Estos constituyen su materia prima. En su mayor parte, los costes fijos se externalizan, iv. algunas iniciativas locales de economía colaborativa de menor tamaño pueden limitarse al uso o la gestión comunes de activos físicos (por ejemplo, espacios de trabajo compartidos, bienes urbanos de utilidad pública, etc.) o a nuevas modalidades de sistemas de bienestar inter pares, algunas veces simplemente en una calle o un edificio, v. la economía colaborativa puede organizarse con arreglo a modelos centrados tanto en lógicas del mercado como en lógicas sociales;

2. Observa en este contexto que la Comisión Europea utiliza el término «economía colaborativa» en lugar de «economía participativa» y ha hecho un primer esfuerzo en su reciente Comunicación sobre «Mejorar el mercado único» (1) para definir el concepto de la siguiente manera: «la economía colaborativa, un complejo ecosistema de servicios a la carta y utilización temporal de activos basado en el intercambio a través de plataformas en línea, se está desarrollando a un ritmo elevado. La economía colaborativa da lugar a una mayor variedad donde elegir y a precios más bajos para los consumidores y brinda oportunidades de crecimiento a las empresas emergentes innovadoras y las empresas europeas existentes, tanto en sus países de origen como más allá de las fronteras. Aumenta, además, el empleo y beneficia a los empleados, al permitir horarios más flexibles, que van desde microempleos no profesionales hasta el emprendimiento a tiempo parcial. Los recursos pueden utilizarse de manera más eficiente, con lo que aumentan la productividad y la sostenibilidad». Sin embargo, a juicio del CDR, esta definición se centra en los aspectos comerciales y de los consumidores de la economía colaborativa, mientras que deja de lado los planteamientos no comerciales y basados en los bienes de utilidad pública. Por ello pide a la Comisión Europea que siga analizando y posteriormente defina las diferentes formas de la economía colaborativa (una parte de la cual pertenece a la economía social);

La economía colaborativa como impulsora de un cambio de paradigma

3. Se hace eco de la opinión bastante extendida de que el principal agente de la economía colaborativa ya no es el «consumidor», que desea poseer algo o comprar un servicio, sino un ciudadano, miembro de una comunidad, usuario, realizador, productor, creador, diseñador, colaborador, artesano digital o agricultor urbano que desea acceder a un servicio o activo que le resulta necesario para satisfacer determinadas necesidades;

4. Señala, no obstante, que hay quienes defienden que el agente de la economía colaborativa es asimismo, en muchas ocasiones, una persona que desea actuar y cuidar, gestionar, generar o regenerar un recurso común, material o inmaterial, de acceso libre, sin recurrir a intermediarios públicos o privados, a pequeña escala y entre personas, inter pares. Así, el agente de la economía colaborativa no es un mero «agente económico». Es más bien un agente social, personal o cívico para quien las motivaciones económicas tradicionales son secundarias o no tienen importancia alguna. Algunos de los ámbitos de la economía colaborativa no pertenecen necesariamente a la «economía» en sentido estricto, sino que son comunidades y redes sociales de colaboración que dan lugar a nuevas empresas económicas o cumplen una función respecto de las actividades económicas existentes;

5. Subraya que la economía colaborativa también parece poner en entredicho los modelos macroeconómicos tradicionales, que distinguen claramente entre productores y consumidores;

6. Considera que la economía colaborativa podría dar lugar a una nueva identidad económica, la de la persona que no desea actuar sola y que, en vez de guiarse por el ansia de maximizar sus propios intereses materiales, acompaña su comportamiento económico de un compromiso con la comunidad, actúa en la escena pública —política, económica y social— y entabla una relación con sus conciudadanos para velar por el interés común y general (es decir, la denominada «mulier activa») (2);

7. Subraya la necesidad de distinguir entre las diferentes modalidades de la economía colaborativa. Todas utilizan el mismo paradigma social: el acto de compartir, colaborar y cooperar. Sin embargo, son muy diferentes. Es preciso determinar claramente cuáles son las modalidades de economía colaborativa que de alguna manera perpetúan la dinámica social y económica del anterior modelo económico y aplicarles un régimen jurídico diferente. Distinguir entre actividades con o sin ánimo de lucro y el tipo de empresa o asociación que emprende el proyecto de economía colaborativa, así como, respecto del Derecho de la Unión, la incidencia en los intercambios transfronterizos pueden constituir parámetros importantes para delimitar las diferentes modalidades de esta economía y proponer enfoques reguladores diferenciados;

8. Apunta que podría establecerse una primera distinción entre la economía colaborativa en sentido estricto y sus diferentes modalidades definiendo estas variantes de participación o cooperación como niveles adicionales. De hecho, se podría distinguir entre las iniciativas de economía colaborativa que crean y perpetúan una distinción entre diferentes tipos de usuarios (consumidores-usuarios frente a proveedores-usuarios) y aquellas que fomentan un enfoque inter pares en el que cada usuario puede ser proveedor y consumidor al mismo tiempo o incluso implicarse en la gobernanza de la plataforma. También se podría tener en cuenta el modelo de gobierno y control de la transacción económica, distinguiendo los casos en los que la plataforma actúa exclusivamente como instrumento para poner en contacto a los particulares (que celebran el acuerdo de manera autónoma) de aquellos en que el intermediario mantiene el control de la transacción (3). Una mayor cooperación podría ser signo de que se aplica a la economía colaborativa un enfoque basado en los bienes de utilidad pública (4). Si los agentes no solo comparten un recurso, sino que colaboran para crear, producir o regenerar un bien común en beneficio de un grupo más amplio, la comunidad, están cooperando y enriqueciendo los bienes de utilidad pública;

9. Señala que parecen estar surgiendo dos importantes categorías y cuatro modalidades diferentes de economía colaborativa: — la economía colaborativa en sentido estricto o economía a la carta: — la «economía de acceso» (access economy), para aquellas iniciativas cuyo modelo de negocio implica la comercialización del acceso a bienes y servicios, no su tenencia. Se trata de un alquiler temporal en vez de una venta definitiva, — la «economía de los trabajos ocasionales» (gig economy), para iniciativas basadas en trabajos esporádicos cuya transacción se hace a través del mercado digital, — economía de puesta en común: — la «economía inter pares» (collaborative economy), es decir, iniciativas que fomentan un enfoque inter pares, implican a los usuarios en el diseño del proceso de producción o convierten a los clientes en una comunidad, — la «economía de puesta en común de los bienes de utilidad pública» (commoning economy) para aquellas iniciativas de propiedad o gestión colectiva;

10. Señala que la Comisión Europea cita un estudio reciente (5) para evaluar el potencial de la economía colaborativa para aumentar los ingresos totales, pasando de alrededor de 13 000 millones EUR ahora a 300 000 millones EUR de aquí a 2025. Sin embargo, en opinión del CDR, el crecimiento de la economía colaborativa debería considerarse solo en parte una revolución o consecuencia de la crisis. En algunos aspectos también podría representar una vuelta atrás (6) o transición (7) de algunos sectores que pasarían del actual modelo económico a tradiciones y modelos económicos antiguos (por ejemplo, economía cooperativa, economía social, economía solidaria, producción artesanal, economía basada en bienes comunes, etc.) e incluso a antiguas formas de intercambio económico (por ejemplo, la economía de trueque), que constituyen alternativas a las modalidades de la economía de mercado, con su uso intensivo de capital;

11. Subraya que la innovación tecnológica desempeña un papel de gran importancia en el desarrollo de la economía colaborativa, ya que la mayor parte de las iniciativas se basa en el uso de plataformas de colaboración a través de las cuales se producen las transacciones e intercambios de bienes o servicios. Por esta razón, es necesario reforzar las iniciativas para luchar contra la brecha digital, más aún cuando se quiere adoptar un mercado único digital;

12. Subraya que, en las situaciones en las que los servicios basados en la economía colaborativa ejercen un efecto excluyente en los servicios tradicionales, las autoridades públicas a escala nacional, regional o local suelen asumir una importante responsabilidad en la medida en que: — los requisitos de acceso al mercado establecidos por las autoridades públicas tanto en materia de política presupuestaria como de requisitos profesionales han creado monopolios u oligopolios, sin que se reúnan las condiciones de un fallo del mercado, — puede que no se hayan establecido los sistemas de seguimiento de la calidad de los servicios prestados;

Principios para la elaboración de una iniciativa de la UE sobre la economía colaborativa

13. La economía colaborativa puede mejorar la calidad de vida, impulsar el crecimiento (en particular en las economías locales) y reducir el impacto en el medio ambiente. También puede generar nuevo empleo de calidad, reducir el coste e incrementar la disponibilidad y eficacia de algunos bienes y servicios o infraestructuras. Sin embargo, es importante que los servicios ofrecidos a través de la economía colaborativa no lleven a la evasión fiscal ni a la competencia desleal o constituyan una violación de las normas locales y regionales o de la legislación nacional y europea. La evaluación de todas las posibles repercusiones positivas y negativas y la definición de los objetivos de interés público también deberían ser elementos clave en cualquier iniciativa reguladora de la economía colaborativa;

14. Considera que es preciso garantizar el acceso libre al mercado para los nuevos participantes en él. La recogida de datos por parte de las plataformas e iniciativas de la economía colaborativa puede ocasionar «desequilibrios en el poder económico». Los datos constituyen la materia prima de la economía colaborativa, y, en la medida de lo posible, en algunos casos, deben ofrecerse en código abierto. Esto es a veces necesario para reducir los obstáculos que frenan el acceso a la economía colaborativa y permitir la evaluación de los efectos de estas iniciativas o empresas, así como para favorecer una reglamentación basada en los datos en todos los niveles de gobierno. Se debería pedir a las plataformas de la economía colaborativa que incluyan mecanismos técnicos para facilitar datos públicos y relevantes, siempre que no sean confidenciales ni estratégicos, a los entes locales y regionales. En cualquier caso, los gobiernos nacionales y de la UE deberían respaldar a los entes locales y regionales en el desarrollo de operaciones de recogida de datos. Asimismo, la protección de datos debería ser un elemento clave y la «mulier activa» debería poder ser propietaria de sus propios datos;

15. Señala que una condición previa importante de la economía colaborativa es la gestión de la reputación y la confianza (8). Por este motivo, tanto una como otra deben gestionarse de forma precisa e independiente (por ejemplo, reglamentación, certificación, arbitraje de terceros). Debería profundizarse en la cuestión de si los agentes de la economía colaborativa pueden autorregularse de forma eficaz (9). Las evaluaciones inter pares podrían asegurar la confianza, y la creación de órganos independientes de calificación, preferentemente inter pares, es una opción política a la que debería prestarse atención. Asimismo, es preciso evaluar la cobertura de seguro. En cualquier caso, uno de los principales objetivos de esta política debería ser la «portabilidad» de los datos y de la reputación;

16. Subraya que los resultados de la evaluación de impacto de la economía colaborativa no son siempre positivos en términos de protección medioambiental, cohesión social, igualdad y justicia social, uso adecuado del suelo o gobernanza urbana (10). Asimismo, debe tenerse en cuenta que las empresas con ánimo de lucro a veces utilizan de forma abusiva las plataformas de la economía colaborativa y, al mismo tiempo, no proporcionan a sus trabajadores cobertura de la seguridad social, lo que afecta, por una parte, al bienestar de los ciudadanos y, por otra, a los presupuestos nacionales, regionales y locales. La UE y los entes locales y regionales han de respaldar y alentar únicamente el desarrollo de aquellas iniciativas o plataformas de economía colaborativa que tengan una incidencia social, económica y medioambiental positiva. La potenciación de la comunidad, los bienes urbanos de utilidad pública, la inclusión, la no discriminación, el desarrollo económico local, el emprendimiento juvenil, la conciencia medioambiental y la solidaridad entre personas son los objetivos de política pública que la economía colaborativa debería llevar a primer plano;

17. Opina que, si en la UE las condiciones de trabajo de los agentes de la economía colaborativa se delimitan de la misma manera que las de los «trabajadores», dichos agentes deberían recibir el tratamiento adecuado. En un contexto de intercambio económico cada vez más «flexible», la economía colaborativa puede tener un efecto negativo en las relaciones laborales. Los efectos de la economía colaborativa para la seguridad económica y el bienestar social de los ciudadanos deben examinarse pormenorizadamente. La Comisión, en cooperación con los Estados miembros, los interlocutores sociales y, cuando proceda, los entes locales y regionales, debe estudiar en detalle las condiciones de empleo y trabajo de los trabajadores de la economía colaborativa, con el fin de determinar si es necesaria una actuación reguladora en este ámbito. La economía colaborativa podría crear una nueva clase social, la colaborativa, que necesita garantías sociales y económicas;

18. Subraya que toda la normativa antitrust, del mercado interior, fiscal y de protección de los consumidores debería aplicarse en principio a la economía colaborativa de la misma manera que en todos los demás sectores económicos. No debería permitirse que las iniciativas de economía colaborativa utilicen el paradigma colaborativo únicamente para falsear los mercados preexistentes solo con miras a una estrategia de reducción de costes basada en evitar los costes reglamentarios aplicables a los servicios y productos similares que no se prestan a través de plataformas. Sin embargo, considera que la regulación de los mercados preexistentes debería someterse a una revisión periódica a fin de verificar su capacidad para permitir continuos procesos de innovación. El debate sobre la economía circular y el mercado único digital podrían constituir algunos de los ámbitos en los que la economía colaborativa debería tenerse en cuenta. Al mismo tiempo, la Comisión y los Estados miembros deberían garantizar que a nivel europeo se aplique un enfoque coordinado a la regulación de la economía colaborativa, cuando este enfoque europeo resulte necesario a fin de reforzar el mercado único y permitir que las iniciativas fructíferas de este tipo se propaguen fácilmente de un país a otro. En los demás casos, esta regulación debería seguir siendo competencia de los gobiernos nacionales, regionales o locales, en el respeto del principio de subsidiariedad;

19. Señala que la Comisión Europea acordó una importancia marginal a la cuestión de la economía colaborativa en su documento «Una estrategia para el Mercado Único Digital para Europa» [COM(2015) 192], pero acoge favorablemente el compromiso de la Comisión, en su Comunicación «Mejorar el mercado único», de elaborar una agenda europea para la economía colaborativa o compartida, dar orientaciones sobre cómo la legislación vigente —incluida la Directiva sobre los servicios, la Directiva sobre el comercio electrónico y la legislación sobre los consumidores, la Directiva sobre prácticas comerciales desleales, la Directiva sobre cláusulas contractuales abusivas y la Directiva sobre derechos de los consumidores— se aplica a la economía colaborativa y evaluar posibles lagunas reglamentarias. Subraya que el CDR está dispuesto a desempeñar un papel activo en el desarrollo de dicha agenda y sugiere una cooperación más estrecha con las instituciones europeas en este ámbito;

20. Señala que una decena de direcciones generales (DG) de la Comisión Europea (DG Redes de Comunicación, Contenido y Tecnologías; DG Mercado Interior, Industria, Emprendimiento y Pymes; DG Competencia; DG Justicia y Consumidores; DG Movilidad y Transportes; DG Fiscalidad y Unión Aduanera; DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión; DG Política Regional y Urbana; DG Comercio…) siguen los asuntos relacionados con la economía colaborativa, y que es preciso asegurar una coordinación interservicios en el seno de esta institución; propone, por consiguiente, que la Comisión Europea cree un grupo de trabajo de coordinación entre las DG que se ocupan de asuntos relativos a la economía colaborativa;

21. Aprueba, no obstante, la intención de la Comisión Europea de iniciar a finales de septiembre de 2015 una consulta pública sobre los enfoques reguladores europeos que podrían aplicarse en materia de economía colaborativa;

22. Considera que, en relación con el aspecto comercial de la economía colaborativa, se requieren enfoques reguladores sectoriales a nivel europeo para garantizar la seguridad jurídica de los operadores afectados y condiciones de competencia equitativas, en particular en materia de fiscalidad;

23. Anima a la Comisión Europea y a los Estados miembros a establecer incentivos para la economía colaborativa a fin de apoyar y aplicar los principios de la economía social (en particular en lo que se refiere a los principios de solidaridad, democracia y participación, así como a la cooperación con la comunidad local);

24. Señala que, en una dimensión local y regional, las iniciativas de la economía colaborativa, además de fomentar el desarrollo de las economías locales, pueden ser un instrumento para favorecer la promoción, atención y regeneración de los denominados bienes comunes, como la movilidad, el bienestar, el paisaje urbano y el medio ambiente. Desde este punto de vista, el papel de las administraciones públicas debería consistir en propiciar la consolidación de un «ecosistema institucional colaborativo» (11). En este contexto, el cometido de los entes locales ha de ser facilitar y coordinar las diversas iniciativas de economía colaborativa, valorizando las que refuercen la participación y colaboración con la «mulier activa», que sean integradoras, tanto en la fase de planificación como en la de gestión y prestación del servicio, y que respeten los principios de transparencia, apertura y responsabilidad;

25. Al mismo tiempo, considera que es importante analizar en qué áreas se desarrolla la economía colaborativa y cómo esta influye en los indicadores macroeconómicos, de manera que no se convierta en un sistema de optimización fiscal;

Hacia una agenda de la economía colaborativa

26. Considera que cualquier iniciativa reguladora estricta debería mantener un enfoque sectorial y tener en consideración el tamaño de la iniciativa de economía colaborativa como criterio a la hora de delimitar el alcance de la regulación. Las instituciones y la legislación de la UE deberían proporcionar un marco sólido, orientación institucional y jurídica y acceso constante a los conocimientos y cualquier otra asistencia apropiada para la aplicación;

27. Pide, no obstante, a todas las instituciones de la UE que tratan la cuestión de la economía colaborativa que adopten un enfoque holístico para plantearla como un fenómeno económico, político y social, y que coordinen sus esfuerzos para responder a sus importantes cambios potenciales sobre los actuales sistemas económicos aplicando una política pública exhaustiva gracias al establecimiento, de forma colaborativa, de una agenda de política pública sobre esta economía;

28. Recomienda un programa de la UE sobre la economía colaborativa basado en los siguientes pilares: — definir un protocolo metodológico arraigado también en una evaluación de impacto territorial y urbano ex ante y desarrollado con la cooperación de una comunidad de responsables políticos, académicos, profesionales y empresas, así como de iniciativas, plataformas y empresas de economía colaborativa, a fin de promover la transición hacia ciudades colaborativas y participativas, — promover, en el respeto de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, unas condiciones equitativas a nivel europeo, permitiendo suficiente flexibilidad para soluciones locales, así como fomentar el desarrollo de proyectos piloto y la creación de redes de regiones y ciudades con las mejores prácticas en el ámbito de la economía colaborativa, como la Iniciativa Start-Up de la economía colaborativa (12), — propiciar el desarrollo de programas educativos y campañas de comunicación (por ejemplo, Sharitaly) para aumentar la sensibilización sobre el potencial y los riesgos de la economía colaborativa, — desarrollar una definición clara y criterios compartidos para un sistema de cualificación de base comunitaria y establecer una serie de indicadores para controlar y evaluar el impacto de las prácticas e iniciativas de economía colaborativa, — velar por su efectiva aplicación para luchar contra la evasión fiscal y garantizar la protección de los consumidores, la concesión de licencias y el respeto de las normas de salud y seguridad, — actualizar y supervisar regularmente su aplicación para evitar cargas innecesarias y garantizar la continua sostenibilidad y eficiencia en un entorno que cambia rápidamente,

29. Considera que muchos de los sectores afectados por la economía colaborativa tienen, en ocasiones, un impacto perjudicial en el nivel local y regional y, por consiguiente, deberían poder ser gobernados o regulados, según las necesidades, por los entes locales y regionales, de conformidad con el principio de autonomía local, para que los entes regionales y locales puedan adaptar las iniciativas y empresas de economía colaborativa a las condiciones locales;

30. Subraya que una iniciativa reguladora de la economía colaborativa no debería separarse de una visión de la gobernanza urbana y local (13) ni de las zonas rurales. Diversos experimentos en gobernanza colaborativa y policéntrica llevados a cabo en diferentes ciudades europeas parecen estar emergiendo como el planteamiento más apropiado para acompañar y fomentar un desarrollo sólido y justo de iniciativas de economía colaborativa. Un enfoque de gobernanza colaborativa/policéntrica para la economía colaborativa permitiría que grupos de ciudadanos, asociaciones, organizaciones del sector terciario, sindicatos, instituciones del conocimiento, empresas sociales y empresas de nueva creación utilizaran espacios públicos abiertos y abandonados y usaran los activos disponibles, inspirándose en las iniciativas de algunos entes locales y regionales (por ejemplo, el Reglamento de Bolonia sobre la colaboración para los espacios urbanos comunes (14)).

Bruselas, 4 de diciembre de 2015. El Presidente del Comité de las Regiones Europeo Markku MARKKULA

(1) COM(2015) 550, p. 3.

(2) Véanse C. Iaione, Economics and law of the commons, 2011, y Poolism, disponible en: en www.labgov.it, 28.8.2015.

(3) G. Smorto, «I contratti della sharing economy», en Il Foro Italiano, 2015, núm. 4, pp. 222-228.

(4) D. Bollier, Think like a commoner: a short introduction to the life of the commons, 2014. S. Foster, Collective action and the URBAN Commons, 2011. C. Iaione, The Tragedy of URBAN Roads, 2009.

(5) Consumer Intelligence Series: The sharing economy. PwC, 2015, disponible en: https://www.pwc.com/us/en/technology/publications/assets/pwc-consumer-intelligence-series-the-sharing-economy.pdf

(6) K. Polanyi, The great transformation: The political and economic origins of our time, 1944.

(7) M. Bauwens, A commons transition plan, disponible en: http://commonstransition.org

(8) T. Wagner, M. Kuhndt, J. Lagomarsino, H. Mattar, Listening to sharing economy initiatives, 2015. Nesta & Collaborative Lab, Making sense of the UK collaborative economy, 2014.

(9) M. Cohen, A. Sundararajan, Self regulation and innovation in the peer to peer sharing economy, 2015.

(10) P. Parigi, B. State, D. Dakhlallah, R. Corten, K. Cook, A community of strangers: the dis-embedding of social ties, 2013. S. Shaheen, Greenhouse gas emission impacts of carsharing in North America final report, 2010.

(11) Véase el Reglamento sobre la cooperación entre los ciudadanos y las administraciones para el cuidado y la regeneración de los bienes comunes urbanos, de la ciudad de Bolonia y, por último, el documento SharExpo, directrices para la economía colaborativa y los servicios colaborativos en Milán.

(12) Apoyada con una dotación de 2 500 000 EUR, aprobada por el Parlamento Europeo en su lectura del presupuesto general de la UE para 2016 el 28 de octubre de 2015.

(13) S. Foster, C. Iaione, The City as a Commons, 2015.

(14) Pueden verse más ejemplos en el proyecto «Sharing cities», gestionado por Neal Gorenflo, de Shareable, y el instrumento «Sharitories» diseñado por la comunidad de Ouishare.