COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO SOBRE LA SEGURIDAD MARÍTIMA DEL TRANSPORTE DE PETRÓLEO

ÍNDICE:

INTRODUCCIÓN

I. LOS ANTECEDENTES DEL PROBLEMA

A : El transporte marítimo de petróleo

1 Importancia del transporte de petróleo

2. La flotas de petroleros

3. Los accidentes de petroleros

B : La seguridad de los petroleros

1. Novedades en el ámbito de la seguridad de los petroleros

2. Puntos débiles del régimen actual

II. PROPUESTAS DE ACCIÓN

A : Propuestas de medidas legislativas inmediatas

1. El control de los buques por el Estado rector del puerto

2. Las sociedades de clasificación

3. Los petroleros de casco único y los petroleros de doble casco

B : Propuestas de acciones futuras

1. Una mayor transparencia

2. La vigilancia de la navegación marítima

3. El proceso de ampliación de la Unión Europea

4. Hacia una Estructura Europea de la Seguridad Marítima

5. Hacia una responsabilización de las partes interesadas en el transporte marítimo

C : Acuerdo voluntario con el sector

CONCLUSIÓN

ANEXOS

I-A Los accidentes de petroleros

I-B Los petroleros de doble casco o de diseño equivalente

PROPUESTAS LEGISLATIVAS

I. Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 95/21/CE sobre el control de los buques por el Estado del puerto.

II. Propuesta del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva del Consejo 94/57/CE relativa a las sociedades de clasificación.

III. Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la introducción acelerada de normas en materia de doble casco o de diseño equivalente para petroleros de casco único.

INTRODUCCIÓN

1. El 12 de diciembre de 1999, el petrolero de casco único ERIKA, de 25 años de edad, con pabellón maltés y fletado por TOTAL-FINA, se partió en dos a 40 millas al sur del extremo de Bretaña y vertió más de 10.000 toneladas de petróleo pesado de las 30.000 toneladas que transportaba. Unos 400 kilómetros de costa resultaron contaminados por la marea negra, que causó graves daños a la fauna, a la flora y a las actividades pesqueras y turísticas, y afectó también a la salud pública.

No se trata del primer accidente de este tipo que se produce frente a las costas de la Unión Europea. Se pueden recordar en concreto los naufragios de los petroleros Torrey-Canyon, Olympic Bravery, Boehlen, Amoco-Cádiz, Tanio, Aegean Sea, Braer, etc.

Hay que recordar que el 70% de las importaciones de petróleo de la Unión transitan frente a las costas de Bretaña y el Canal de la Mancha, lo que explica en gran parte que sean las mismas regiones las que suelen sufrir siniestros. Si una catástrofe tal ocurriese en el Mediterráneo, los efectos también serían desastrosos.

La opinión pública ya no tolera estos accidentes, como prueban las reacciones tras el naufragio del ERIKA. Ahora existe una voluntad, expresada sobre todo por el Parlamento Europeo [1] y el Consejo de Ministros [2], de una actuación comunitaria rigurosa.

[1] Resoluciones del Parlamento Europeo de 20 de enero y de 2 de marzo del 2000

[2] Reunión del Consejo de Asuntos Generales de 24 de enero del 2000

2. En efecto, conviene observar que el marco clásico de la acción internacional en materia de seguridad marítima a través de la Organización Marítima internacional (OMI) sigue siendo insuficiente para combatir eficazmente las causas de tales catástrofes. La acción de la OMI adolece de una grave limitación: la falta de medios de control adecuados sobre la manera en que sus normas se aplican en el mundo, por lo que no se aplican en todas partes con el mismo rigor. Este fenómeno tiende a acentuarse debido a la evolución del transporte marítimo desde hace unas décadas, que ha llevado en concreto al auge de los pabellones de conveniencia, algunos de cuyos países no cumplen sus obligaciones derivadas de los convenios internacionales.

Por estas razones, después de la catástrofe del Amoco-Cádiz en 1978, el Consejo Europeo pidió a la Comisión que presentara propuestas sobre el control y la reducción de la contaminación causada por el vertido de petróleo. Entonces se presentó un programa ambicioso de propuestas que, a la postre, se tradujo en la adopción de simples declaraciones o resoluciones que animaban a los Estados miembros a ratificar los convenios de la OMI y la OIT. No obstante, se adoptó una Directiva por la que se fijaban los vertidos mínimos de determinados buques cisternas.

Una vez pasada la impresión de un accidente, se ha podido observar la tendencia de los Estados miembros a evitar entonces tanto más las medidas vinculantes a nivel comunitario por cuanto la unanimidad era necesaria para la toma de decisiones.

3. Ha sido necesario esperar hasta mediados de los años noventa y la posibilidad de la mayoría cualificada para que el Consejo adopte los primeros elementos de una política común de seguridad marítima que contempla especialmente:

- La organización a nivel comunitario de una aplicación más estricta de los convenios internacionales.

- La aprobación de disposiciones específicamente comunitarias cuando no existan normas de la OMI o sean insuficientes.

El naufragio del ERIKA ha demostrado por una parte el riesgo representado por los buques viejos y, por otra, que el marco normativo actual, mal aplicado además por los Estados miembros sobre todo en lo referido a los controles en los puertos, debe reforzarse sobre una base específicamente comunitaria que sea más avanzada que las normas de la OMI. La misma tendencia se ha podido observar después de la catástrofe del Exxon Valdez en los Estados Unidos, donde el marco normativo se ha reforzado a nivel federal.

La Comisión propone también una serie de acciones que podrían ser inmediatas y medidas a más largo plazo y más complejas, respecto a las cuales presentará una segunda serie de propuestas a finales de año.

4. De conformidad con las medidas reglamentarias a corto plazo, la Comisión, mediante la presente Comunicación, propone al Parlamento y al Consejo de Ministros tres series de medidas:

* En primer lugar, el refuerzo de los controles de los buques que frecuentan los puertos de la Comunidad, lo que debe traducirse en una mayor severidad para los buques que manifiestamente no cumplan las normas. Se propone prohibir el acceso a todos los puertos de la Unión a los buques de más de quince años que hayan permanecido inmovilizados más de dos veces durante los dos años anteriores según una lista negra que la Comisión publicará cada seis meses. Por otra parte, los controles de todos los buques se intensificarán en función de la edad del buque y se ejercerán sistemáticamente en uno de los tanques de lastre. Los buques enviarán una serie de datos antes de entrar en los puertos para que las inspecciones puedan prepararse eficazmente. Los Estados miembros deberán comprometerse, mediante la contratación y la formación de más inspectores, a controlar los buques con más frecuencia y cuidado para evitar la creación de puertos de conveniencia.

* La segunda propuesta se refiere a un control más estricto de las sociedades de clasificación a las cuales los Estados miembros delegan sus poderes de comprobación de la calidad de la calidad de los buques. La Comisión se reserva el derecho a suspender o retirar por un procedimiento simplificado la licencia a las sociedades, que serán totalmente responsables en caso de negligencia. Unos buenos resultados de las sociedades de clasificación en materia de seguridad y prevención de la contaminación son fundamentales para conseguir y mantener el reconocimiento comunitario. Además, las organizaciones reconocidas deberán cumplir unos criterios de calidad más severos, incluida la obligación de seguir unos determinados trámites cuando un buque cambia de clase, tales como la transmisión del historial completo del buque a la nueva sociedad de clasificación.

* Por último, se propone generalizar la prohibición de los petroleros de casco único con un calendario similar al de los Estados Unidos (2005, 2010, 2015 según el arqueo).

Estas tres propuestas forman un conjunto coherente que afecta no sólo a los petroleros, sino también a los demás buques que transportan materias peligrosas o contaminantes. En concreto, la información recogida en los controles en cada puerto o en las comprobaciones efectuadas por las sociedades de clasificación se difundirán ampliamente, sobre todo a través del banco de datos EQUASIS, de modo que se conozca sistemáticamente el estado de un buque y que, en caso de accidente, las responsabilidades de cada uno estén claramente delimitadas.

5. En una segunda etapa, la Comisión prevé propuestas complementarias en los ámbitos siguientes:

* La sistematización de los intercambios de información entre todos los agentes del mundo marítimo sobre todo mediante la consolidación del sistema EQUASIS. En este contexto, conviene comprobar qué profesiones (armadores, aseguradores, sociedades de clasificación) están o no preparadas para un máximo de transparencia.

* La mejora de la vigilancia de la navegación marítima, sobre todo en las zonas más frecuentadas por los petroleros. Además de la obligación de "identificarse", como ya lo preveía una propuesta de la Comisión de diciembre de 1993, aún no adoptada por el Consejo, conviene estudiar las modalidades de control fuera de las aguas territoriales en el caso de los buques más peligrosos. Se trata de cuestiones sobre las cuales los Estados miembros siempre se han mostrado reservados en atención a los posibles conflictos con el derecho marítimo internacional.

* La posible instauración de una Estructura Europea de la Seguridad Marítima, cuya tarea principal sería controlar la organización y la eficacia de los controles nacionales con el fin de garantizar una mayor uniformidad.

* El desarrollo de la responsabilidad de los distintos agentes del transporte marítimo del petróleo. Convenios internacionales han regido hasta ahora el régimen de responsabilidad. La Comisión se propone trabajar en pro de un aumento de los regímenes colectivos de indemnización del tipo FIPOL y sentar también el principio de una responsabilidad del transportista y del propietario de la carga.

6. El refuerzo de la seguridad del transporte marítimo no se decreta, sino que pasa por la preparación de normas a menudo muy técnicas y por la conciliación entre los imperativos de la Unión de proteger su medio ambiente y sus intereses tanto industriales (su capacidad de renovar su flota) como internacionales. La Unión Europea, primera potencia comercial del mundo, no puede pasar por alto las consecuencias de medidas unilaterales que podrían contrariar sus actividades en el resto del mundo, puesto que la mayor parte de la flota europea se dedica al comercio exclusivamente entre puertos de país terceros.

En la presente Comunicación, la Comisión desea señalar que, antes de proponer una nueva legislación comunitaria, en concreto a nivel social (formación de los marinos, etc.), varias de las medidas ya adoptadas no siempre se han aplicado correctamente. Una parte de los textos ya adoptados, o no han sido transpuestos o se aplican incorrectamente y son objeto de varios procedimientos de infracción.

Por otra parte, la Comisión, si bien deplora la generalización de los pabellones de conveniencia, no puede ocultar que una gran parte de los buques controlados por sociedades europeas enarbola pabellón de terceros países por razones fiscales. Una vez aclarado esto, la Comisión considera que en las negociaciones de adhesión con Chipre y Malta convendría exigir que estos países aplicaran el acervo en materia de seguridad marítima lo antes posible y, amás tardar, en la fecha de su adhesión.

7. Con el fin de actuar cuanto antes y evitar que se vuelvan a producir catástrofes como la del ERIKA, la Comisión propone, sin esperar la adopción del paquete de las primeras directivas, que las compañías petroleras se comprometan por un acuerdo voluntario a no fletar petroleros de más de quince años de edad (salvo si se demuestra su estado satisfactorio mediante los controles pertinentes) y a adoptar otras medidas para mejorar la seguridad. Las conversaciones sobre este acuerdo voluntario deberían también traducirse en mejoras de las reformas de la responsabilidad relativas al régimen de responsabilidad de las compañías petroleras.

8. El conjunto de medidas propuestas tiene por objeto consolidar la prevención de los accidentes del tipo sufrido por el Erika y con ello una mejor protección del medio ambiente marino y costero. La Comisión recuerda que se contemplan medidas de lucha contra la contaminación en la posición común adoptada por el Consejo el 16 de diciembre de 1999 con miras a la adopción de la decisión del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establece un marco comunitario de cooperación en el ámbito de la contaminación marina accidental o intencionada (2000-2006).

9. Aparte de las medidas propuestas en la presente Comunicación, la Comisión también considera preocupantes la multiplicación de las contaminaciones por causas operativas de toda clase de buques y el peligro de contaminación especialmente grave por el petróleo almacenado en las bodegas en caso de accidente, por lo que también tiene previsto estudiar las iniciativas comunitarias preventivas que podrían tomarse al respecto.

I: ANTECEDENTES DEL PROBLEMA

A: EL TRANSPORTE MARÍTIMO DE PETRÓLEO

1. Importancia del transporte de petróleo

a) Flujos mundiales de petróleo

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Ninguna otra mercancía se mueve en el mundo tanto como el petróleo. En 1998 el total de petróleo crudo y de productos refinados transportados por mar ascendió a más de 2 000 millones de toneladas [3], lo que en peso representa el 40% de las cargas totales transportadas por mar.

[3] Estadísticas de EUROSTAT y de la OCDE/AIE, Journal de la Marine Marchande.

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Comercio mundial de petróleo

Las principales rutas marítimas del petróleo crudo parten de las principales fuentes naturales de petróleo: de Oriente Medio/Golfo a Asia sudoriental, a Japón/Corea del Sur, a Europa y a EE.UU.; de África del Norte a Europa y del Caribe a EE.UU.

El comercio comunitario de petróleo es el mayor en el mundo con unas importaciones de petróleo crudo equivalentes al 27% del comercio mundial total mientras que las importaciones de EE.UU. ascienden a un 25% del total mundial. El comercio de petróleo se divide básicamente en petróleo crudo y productos refinados. Desde el punto de vista del arqueo el petróleo crudo asciende a alrededor de tres cuartos del comercio mundial (1 590 millones de toneladas) mientras que los productos se sitúan en un cuarto (430 millones de toneladas).

El 90% del comercio total de petróleo en la Unión Europea (dentro y fuera de la Comunidad) se transporta por mar. El resto se transporta por oleoductos, por carretera y por vías navegables.

Se puede prever un aumento continuo del comercio de petroleros en los próximos años debido a la mayor demanda de productos petrolíferos a raíz del crecimiento previsto de los mercados económicos.

b) Flujos comunitarios de petróleo

El comercio comunitario de petróleo transportado por mar reviste especial importancia. La demanda comunitaria de petróleo es de aproximadamente 640 millones de toneladas, aunque unos 800 millones de toneladas al año se transportan con destino a los puertos comunitarios y desde o entre éstos, sin contar el comercio nacional entre los diversos Estados.

Aproximadamente el 70% del transporte marítimo de petróleo en la UE se produce frente a las costas del Atlántico y mar del Norte; el 30% restante se da en el Mediterráneo. La proporción en ambas zonas entre petróleo crudo y productos petrolíferos es aproximadamente de 2/3 a 1/3.

Existe también un tráfico petrolero adicional que pasa por aguas comunitarias pero sin entrar en puertos europeos, como en el Mediterráneo desde Oriente Medio a través del Estrecho de Gibraltar.

c) Tendencias del comercio marítimo comunitario: petróleo crudo

Las importaciones comunitarias de petróleo proceden principalmente de Oriente Medio y África del Norte, mientras que las exportaciones de las explotaciones petrolíferas del Mar del Norte se dirigen sobre todo a Norteamérica.

Las tendencias del comercio obedecen sobre todo a la localización de los puertos y de las refinerías, ya que éstas reciben todo el petróleo crudo que llega y expiden los productos petrolíferos. Los mayores puertos petroleros de la UE son Rotterdam (por donde pasan 100,8 millones de toneladas de petróleo crudo cada año), Marsella (48,3 mill.t.), Le Havre (37,0 mill.t.), Trieste (35.7 mill.t.) y Wilhelmshaven (32,6 mill.t.)

Los grandes petroleros dominan el transporte de petróleo crudo. El petróleo de Oriente Medio a Europa lo transportan normalmente petroleros de gran desplazamiento [4] (VLCC) con un arqueo superior a 200 000 toneladas de peso muerto (TPM) [5] alrededor de África o a través del Canal de Suez con petroleros "Suezmax" de entre 120 000 y 140 000 de TPM.

[4] O petrolero de gran desplazamiento (VLCC) de más de 300 000 toneladas de TPM.

[5] El peso muerto equivale a la suma de la carga, el combustible y los contenedores transportados por un buque.

d) Tendencias del comercio marítimo comunitario: productos petrolíferos

El comercio de este tipo de productos es más complejo por incluir las importaciones y exportaciones comunitarias y el comercio intracomunitario y nacional. Su total equivale a unos 205 millones de toneladas anuales.

Las importaciones y exportaciones comunitarias suman un total de 135 millones de toneladas mientras que el comercio dentro de la UE suma 70 millones de toneladas. El comercio de productos petrolíferos en la región del mar del Norte es especialmente intenso. El tipo de petroleros utilizados es normalmente más pequeño (5-50 000 de TPM en petroleros de pequeño tamaño).

La cantidad de petroleros que transportan productos petrolíferos en las aguas comunitarias es difícil de cuantificar debido a su diversidad. No obstante, una estimación aproximada puede ser de 1 500 a 2 000 buques, la mayoría de pequeño tamaño. Este sector desempeña un papel esencial en la distribución de productos petrolíferos en la Unión Europea.

El comercio de productos petrolíferos por mar se divide además en los llamados "productos negros" (betún, fuelóleo pesado, etc.) y "productos blancos" (queroseno, gasolina, etc.) Muchos productos blancos son muy inflamables y se transportan en petroleros modernos de tecnología punta. Los productos petrolíferos negros presentan mucho menos riesgos de explosión y se transportan normalmente en petroleros más viejos que están llegando al final de su vida económica útil.

Si bien es verdad que los productos petrolíferos negros son intrínsecamente menos peligrosos, hay que recordar que, al verterse al mar, pueden ser mucho más contaminantes que los productos blancos e incluso que el petróleo crudo, que pueden evaporarse en gran medida [6].

[6] Busques distintos de los petroleros también pueden provocar vertidos accidentales cuando transportan grandes cantidades de combustible pesado en tanques. La presente Comunicación no aborda este tema, aunque se trata de un peligro importante que ya se ha señalado en la OMI.

El Erika era un petrolero de 35 000 toneladas que transportaba fuelóleo pesado (cargamento de producto negros).

2. Las flotas de petroleros

La flota mundial

Una vez aclarada la importancia del comercio del petróleo en el mundo y en la Comunidad, se impone estudiar más de cerca la flota de petroleros [7].

[7] Fuentes de los datos: Institute of Shipping Economics and Logistics (ISL), Bremen; anuario y varios números de FOCUS 1999; base de datos de la marina mercante del ISL (los agregados se basan en las actualizaciones trimestrales del LMIS); Institute of Shipping Analysis (ISA), Gothenburg; DG TREN Statistics Pocket Book.

La flota mundial de petroleros puede dividirse básicamente en petroleros (crudo y productos petrolíferos), quimiqueros y buques cisterna de gas líquido. La flota de petroleros es con diferencia la mayor en arqueo. De hecho, este sector es el mayor de todos los de transporte marítimo y cuenta con los mayores buques del mundo.

La flota mundial de petroleros el 1 de enero de 1999 sumaba 7 030 buques [8] con un total de 289 millones de TPM, lo que representa el 38,5% del arqueo mundial de la marina mercante.

[8] Buques de 300 toneladas de arqueo bruto o más.

La edad media de la flota mundial de petroleros en 1999 era de 18 años (en comparación con 16,7 años en 1995). Del total de la flota en 1999, un 41% (2 939 buques) se construyó antes de 1979, o sea, ahora tiene más de 20 años. Su arqueo representa el 36% del arqueo total de los petroleros.

Las 15 mayores flotas de petroleros, que suman el 85% del arqueo total, figuran en el gráfico siguiente.

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

La flota europea

La flota petrolera registrada de la UE se compone de 855 petroleros [9] con un total de 43,2 millones de TPM, esto es, el 14,9% del total mundial. No obstante, se estima que las empresas con sede en la Unión Europea controlan [10] un 35% de la flota petrolera mundial. Entre los pabellones utilizados a menudo por las sociedades europeas se cuentan los de Liberia, Panamá, Chipre, Malta y Bahamas.

[9] Dinamarca incluye DOR, DIS, Feroe y Groenlandia. France incluye Kerguelen, Nueva Caledonia, Polinesia Francesa, Martinica, Guadalupe, San Pedro y Miquelón, Mayotte, Reunión, Wallis y Futuna, Guayana Francesa. Los Países Bajos incluyen las Antillas Neerlandesas y Aruba. Portugal incluye Madeira (y Macao). España incluye las islas Canarias. El Reino Unido incluye la isla de Man, las islas Anglonormandas, las islas Vírgenes británicas, Montserrat, Santa Elena, las islas Turcas y Caicos, Anguila y las islas Malvinas.

[10] Controlan se refiere al país donde esté domiciliada la empresa que posea la participación mayoritaria de la flota como empresa matriz.

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

La edad media de la flota petrolera comunitaria registrada era de 19,1 años in 1999 (18,9 en 1995), cifra superior a la media mundial. Más del 45% (en número de buques) de la flota petrolera comunitaria registrada tiene más de 20 años.

Muchos petroleros controlados por países de la UE o que enarbolan sus pabellones se dedican al comercio entre terceros países, esto es, entre países distintos de aquéllos en que están registrados, por ejemplo entre el Oriente Medio y Japón, y puede que fondeen rara vez en puertos comunitarios o no lo hagan nunca.

Debe observarse también que la sexta flota petrolera del mundo está registrada en Noruega (18 millones de toneladas), con lo que la flota con pabellón del EEE representa más del 20% del total mundial.

3. Los accidentes de petroleros

Entre enero de 1992 y marzo de 1999 naufragó un total de 593 buques mercantes (con unas 8 millones de TPM), de los cuales 77 eran petroleros, es decir, sólo un 13% del número total, pero con el 31% del arqueo.

En comparación con los porcentajes de los petroleros en la flota mundial (un 18,2% del número de buques y un 38.5% del arqueo), puede parecer que presentan una seguridad relativamente buena. El anexo 1 contiene un resumen de los principales accidentes de petroleros en las aguas comunitarias. Aunque la mayoría de estos accidentes ocurrió frente a las costas occidentales y septentrionales de la UE, debe hacerse hincapié en el potencial de los accidentes de petroleros en el Mediterráneo de amenazar excepcionalmente el medio ambiente y el comercio.

Los accidentes se suelen atribuir a errores humanos (p. ej., fallos en la navegación o el pilotaje). Otras causas son los fallos estructurales, los incendios y las explosiones.

Existe una correlación general entre la edad de los buques y los accidentes. El cuadro siguiente muestra el porcentaje de todos los buques naufragados entre 1989 y 1998 por grupos de edad:

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Además, las cifras del anexo 1 indican que, de 77 accidentes de petroleros entre 1992 y 1999, 60 fueron de buques que tenían más de 20 años. No obstante, varios de los petroleros implicados en incidentes graves de contaminación en Europa debidos a varadas eran comparativamente nuevos [11].

[11] Aunque la presente Comunicación sólo trata de los accidentes de petroleros y de la contaminación que provocan, debe recordarse que la mayor fuente de contaminación de este tipo es de origen operativo, resultado de la limpieza de tanques y la eliminación de los residuos de carga. La OMI ha adoptado una serie de medidas que se han traducido en una reducción de esta contaminación y la creación de las instalaciones de recepción adecuadas en los puertos de petroleros facilitará nuevas reducciones. La Directiva propuesta sobre instalaciones portuarias receptoras de desechos generados por buques y residuos de carga abordará este problema en Europa (Posición Común nº CE 1.2000).

Los fallos estructurales constituyen otra de las causas principales de accidentes de contaminación graves que preocupa cada vez más.

Ha habido varios ejemplos de fallos estructurales graves, el peor de los cuales fue la explosión del Betelgeuse por la fisura del casco en Bantry Bay, Irlanda, en 1979, que provocó la muerte de 50 personas. El Nakhodka sufrió el mismo destino que el Erika frente a las costas de Japón en 1997 cuando se partió en dos mientras transportaba fuelóleo pesado, provocando una amplia contaminación.

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

La grave corrosión de los tanques de lastre se considera una de las causas de estos accidentes. El mismo mes del naufragio del Erika el petrolero ruso Volgoneft 248, que también transportaba fuelóleo pesado, encalló por el mal tiempo y se partió frente a Estambul, provocando una contaminación importante.

Las medidas tomadas para mejorar la seguridad y disminuir la contaminación resultante de esos accidentes se han traducido en una disminución significativa tanto de los accidentes como de la contaminación por petróleo, aunque no hay razones para sentirse completamente satisfechos. Desde el naufragio del Torrey Canyon, la reacción de los ciudadanos europeos ha cambiado radicalmente, pasando de aceptar a regañadientes que la contaminación es un precio que hay que pagar por el desarrollo económico a una actitud de intolerancia e indignación. Ha de recordarse que ningún otro tipo de accidente marítimo ha tenido tantas consecuencias negativas para el medio ambiente marino y las vidas y negocios de tanta gente. Por consiguiente, aunque se acoja favorablemente la mejoría de la seguridad de los petroleros, está claro que queda aún mucho por hacer para intentar eliminar este tipo de accidentes.

B: LA SEGURIDAD DE LOS PETROLEROS

1. Novedades en el ámbito de la seguridad de los petroleros

A raíz de varios vertidos graves causados por accidentes de petroleros se han tomado varias medidas estrictas a nivel internacional para mejorar las normas de seguridad. El efecto de tales medidas se refleja en las estadísticas más recientes de accidentes.

a) Legislación de la OMI

Tras el naufragio del Torrey Canyon en 1967 quedó clara la amenaza real que representa el rápido crecimiento del tráfico de petroleros y del tamaño de los buques. Era evidente la necesidad de nuevas medidas de prevención de la contaminación provocada por el petróleo vertido por petroleros y también la de mejorar el régimen de indemnizaciones por esos accidentes.

El plan de acción elaborado por la OMI a raíz del accidente del Torrey Canyon se tradujo en una serie de convenios que cubren los problemas jurídicos y operativos sacados a la luz por el accidente. Además de tratar la contaminación accidental se abordó también el problema de la contaminación causada por la explotación normal.

El Convenio internacional para prevenir la contaminación por los buques (MARPOL) [12] se adoptó en 1973. Su objeto es cubrir todas las fuentes de contaminación por los buques, no sólo petróleo sino también productos químicos, aguas residuales, basura y otras sustancias perjudiciales. El último Convenio, aún por adoptar, trata de la contaminación atmosférica procedente de los buques.

[12] Convenio Internacional para prevenir la contaminación por los buques de la OMI de 1973, modificado por el Protocolo de 1978 (MARPOL 73/78).

Entre las medidas adoptadas dentro del MARPOL está el lavado con crudos, que eliminó la necesidad de lavar los tanques de carga con agua de mar. Se han introducido sistemas de gas inerte en los buques que transportan petróleo crudo para evitar la ignición en el espacio de carga. Otra medida fue la introducción de los tanques de lastre separado. Estas medidas se incorporaron al Protocolo de 1978 relativo al Convenio internacional para la seguridad de la vida humana en el mar, de 1974 (Protocolo SOLAS de 1978 ) y al Protocolo de 1978 relativo al Convenio MARPOL de 1973.

Más recientemente y a raíz del accidente del Exxon Valdez en 1989, se han introducido más requisitos en MARPOL para eliminar progresivamente los petroleros de casco único y sustituirlos por otros de doble casco o de diseño equivalente. (Más información en la Parte II, A.3)

b) Medidas adoptadas dentro de la UE

En la Comunidad se han adoptado también medidas en los ámbitos de la seguridad y la contaminación, así como en el de la inspección de los buques, que se basan en gran medida en la legislación de la OMI o la complementan. La Directiva sobre las inspecciones de control por parte del Estado rector del puerto [13] cubre la inspección de todos los barcos e incluye requisitos específicos sobre la inspección de los petroleros. La Directiva 94/57/CE fija unas normas comunes para la inspección de buques y sociedades de clasificación y para las actividades pertinentes de las Administraciones [14].

[13] Directiva del Consejo 95/21/CE de 19 de junio de 1995.

[14] Directiva del Consejo 94/57/CE de 22 de noviembre de 1994.

La resolución de la OMI relativa a la aplicación del arqueo de los tanques de lastre se aplica en un Reglamento [15] que contempla que los buques con tanques de lastre separados se beneficien de una reducción de tarifas portuarias.

[15] Reglamento del Consejo (CE) nº 2978/94 de 21 de noviembre de 1994.

Los buques que transporten productos peligrosos o contaminantes desde los puertos de la UE o con destino a éstos deben notificar sus cargas de conformidad con la Directiva 93/75/CEE [16].

[16] Directiva del Consejo 93/75/CEE de 13 de septiembre de 1993.

La Directiva propuesta sobre instalaciones portuarias receptoras de desechos generados por buques y residuos de carga [17] tiene por objeto garantizar el cumplimiento de la disposición de MARPOL según la cual los puertos deben tener instalaciones de recepción.

[17] Posición común nº CE 1/2000.

c) Medidas operativas

Se han tomado algunas medidas importantes en el marco de la OMI para reducir las posibilidades de varada o abordaje de buques en ruta. Se han adoptado dispositivos de separación del tráfico en zonas de tráfico denso, los cuales proporcionan corredores de sentido único que reducen en gran medida la posibilidad de abordaje frontal de los buques (p. ej., en el Paso de Calais) y garantizan que el tráfico se mantiene lejos de la costa (p. ej., Ushant). Allí donde se han implantado, han reducido considerablemente estos dispositivos la incidencia de los abordajes.

Los equipos de navegación son más fiables y precisos. Los radares pueden localizar automáticamente otros buques y el navegante puede evaluar el riesgo de abordaje mucho más fácilmente. Una navegación más precisa con la ayuda de la tecnología por satélite (GNSS) proporciona un esquema exacto de la posición del buque, lo que reduce mucho el riesgo de varada en ruta.

Se están introduciendo en la actualidad más mejoras técnicas. La precisión de la navegación se seguirá mejorando mediante la implantación de sistema de información y visualización de las cartas electrónicas (ECDIS) y el desarrollo del sistema mundial de navegación GALILEO. La existencia de respondedores en los buques (AIS) permitirá identificarlos desde la costa y proporcionará asimismo a los navegantes mejor información para determinar con más exactitud el riesgo de abordaje. La exactitud de la previsión meteorológica ha mejorado y el encaminamiento de los barcos según el tiempo atmosférico puede traducirse en menos daños y ahorro económico

d) Formación y recursos humanos

En muchos accidentes el factor humano es uno de los principales causantes. La formación y la competencia de las tripulaciones se reconoce como una parte esencial de la mejora de la seguridad en el mar y se ha adoptado el Convenio internacional de la OMI sobre normas de formación, titulación y guardia para la gente de mar (STCW), de 1978, aunque se conocieron pronto sus limitaciones y su revisión rigurosa se tradujo en un nuevo Convenio STCW que entró en vigor en 1997.

El desarrollo de instrumentos técnicos de ayuda a la formación, tales como los simuladores, ha contribuido a mejorar la eficacia de los programas de formación para marinos.

También se ha adoptado una serie de reglamentos de la OIT sobre las condiciones de vida y de trabajo a bordo de los buques. El más reciente, sobre la regulación de los horarios de trabajo a bordo, trata el tema de la fatiga, que se considera una causa creciente de accidentes en el mar. La Comisión seguirá con mucho interés los trabajos de la Oficina Internacional del Trabajo para la pronta conclusión de las negociaciones sobre el abandono, fallecimiento y daños de la gente de mar.

Otro instrumento importante, el Código Internacional de Gestión de la Seguridad (IGS), se convirtió en obligatorio en 1998. El código IGS dispone prácticas seguras en las operaciones de transporte marítimo, un entorno seguro de trabajo y exige salvaguardias contra riesgos definidos, además de contemplar la mejora permanente de las capacidades de gestión del personal, especialmente en lo relativo a la seguridad y la reacción ante emergencias.

e) Mejoras estructurales

Un reconocimiento riguroso de las estructuras de los buques y de las tensiones ejercidas sobre los cascos ha facilitado una reducción de los naufragios debidos a fallos estructurales. Unos mejores equipos de control de las tensiones y unos computadores de carga precisos garantizan que las tensiones no sobrepasan determinados límites permitidos. Como otro control del estado de los petroleros más viejos, MARPOL exige desde 1993 un programa mejorado de reconocimientos (PMR) de las inspecciones que deben efectuarse en los petroleros que transportan crudo con más de 20 000 toneladas y en los buques que transportan productos petrolíferos con más de 30 000 toneladas, lo que exige una inspección mucho más rigurosa que antes del casco del petrolero. Las directrices de la OMI especifican las características de esos reconocimientos, que son más rigurosos según el buque es más antiguo. Su alcance se ha ampliado de modo que, a partir de 1996 estas disposiciones se aplicarán a todos los petroleros de más de 500 toneladas. El PMR ha surtido un efecto significativo al reducir los naufragios u los incidentes causante de contaminación, como figura en el siguiente gráfico:

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Vertidos de petróleo - Cantidades anuales de petróleo perdidas a resultas de fallos estructurales, incendios y explosiones

f) Petroleros de nuevo diseño [18]

[18] La acción clave "Transporte terrestre y tecnologías marinas" del Quinto Programa Marco tiene por objeto conseguir mejoras en la eficacia, seguridad y respeto medioambiental de los buques.

Los petroleros construidos desde 1996 deben construirse en virtud de MARPOL con doble casco o de diseño equivalente, mientras que los petroleros de casco único se eliminarán progresivamente. Los buques de doble casco reducirán apreciablemente los riesgos de contaminación, especialmente en caso de abordajes o varadas poco graves. Será esencial el mantenimiento de la integridad estructural, especialmente en los espacios de lastre de esos buques. El uso de revestimientos y de sistemas de protección contra la corrosión efectivos impedirá el rápido deterioro en los espacios de lastre evidente en los petroleros más antiguos. Será fundamental que un control estricto de la integración de los sistemas y el revestimiento según vayan volviéndose viejos estos petroleros de nuevo diseño.

>SITIO PARA UN CUADRO>

2. Puntos débiles del régimen actual

a) Propiedad y prácticas de fletamento

Todas estas mejoras técnicas no pueden ocultar el hecho de que determinadas tendencias del mercado despiertan seria inquietud. Las compañías petroleras han prescindido en gran parte de sus flotas de petroleros, mientras que muchos armadores independientes de petroleros han entrado en el mercado, de modo que las compañías petroleras sólo controlan un cuarto de la flota mundial frente a los tres cuartos de los armadores independientes de petroleros.

A eso se añade una cierta atomización de los armadores independientes. Al dividir sus flotas en empresas de un solo buque, sobre todo en la forma de sociedades ficticias registradas en paraísos fiscales, los armadores pueden reducir su riesgo financiero. A menudo resulta difícil determinar los intereses financieros ocultados por esas estructuras y que son los verdaderos responsables del funcionamiento seguro de los buques.

Los fletadores presentan una tendencia similar. Las principales empresas de producción de petróleo compiten con compañías petroleras comerciales, que pueden subdividirse entre los grandes operadores a escala mundial y los que operan en segmentos del mercado. Surgen incesantemente nuevas compañías petroleras comerciales, mientras otras desaparecen o se fusionan. El mercado del fletamiento y del comercio del petróleo es muy competitivo. Encontrar los petroleros más baratos en el mercado es un elemento fundamental del negocio. El carácter volátil del mercado también se refleja en la preferencia creciente por contratos a corto plazo entre fletadores y transportistas (el llamado mercado al contado) en vez de por los contratos a largo plazo, como puede apreciarse en el cuadro siguiente.

>SITIO PARA UN CUADRO>

(Fuente: INTERTANKO)

La competencia de precios en el mercado al contado es intensa. La observación del mercado indica que no hay diferencias significativas entre las tarifas de flete de los petroleros viejos o nuevos; los precios los dicta al parecer el arqueo más viejo y barato. En un mercado tal es difícil que resulte rentable la calidad, con lo que los pequeños operadores a bajo coste están ganando cuota de mercado a costa de las empresas de reputación bien establecida, con el consiguiente riesgo para la seguridad.

b) Cumplimiento de las normas

La realidad económica descrita exige unos regímenes de inspección más estrictos para evitar que la seguridad se vea comprometida y utilizada para competir deslealmente con operadores que aplican normas de alta calidad.

La responsabilidad principal del cumplimiento de las normas internacionales por los buques recae en el Estado del pabellón (donde el buque esté registrado). Por desgracia, no todos los Estados del pabellón parecen cumplir sus obligaciones con el suficiente nivel de responsabilidad. Aunque los Estados del pabellón deben cumplir los reglamentos de los convenios internacionales en los que son partes, la OMI no posee poderes ejecutivos para garantizar ese cumplimiento, lo que facilita a los operadores con menos escrúpulos registrar sus buques en países que no exigen el pleno cumplimiento de las normas internacionales. Por esta razón los Estados del puerto han establecido una línea de defensa contra el transporte marítimo inferior a las normas mediante inspecciones llevadas a cabo según los regímenes de control del Estado rector del puerto. En virtud de este régimen se inspecciona una parte de los buques que fondean en los puertos del Estado para comprobar su cumplimiento de las normas internacionales de seguridad, contaminación y dotación. Este régimen no se centra específicamente en aspectos estructurales ya que se lleva a cabo durante las escalas, en las que normalmente se carga y descarga, con lo que la posibilidad de inspeccionar la carga y los espacios de lastre es limitada y resulta prácticamente imposible la inspección de la estructura del casco sumergido.

La inspección y el control de la estructura de los compete a las sociedades de clasificación, que son organizaciones privadas muy especializadas con amplia experiencia en el sector del transporte marítimo, que emplean a centenares de técnicos y cuentan con el apoyo de potentes centros de investigación e informática. Las sociedades de clasificación evalúan el estado del buque a partir de unas normas técnicas fijadas por cada sociedad a efectos de la expedición del certificado de clase. Además suelen estar autorizadas a actuar en nombre de los Estados del pabellón para comprobar el cumplimiento por el buque de las normas medioambientales y de seguridad fijadas en los convenios internacionales y expedir los correspondientes certificados obligatorios.

En los últimos años el creciente carácter comercial de las sociedades de clasificación se ha traducido en su mayor competencia para atraer clientes. Al mismo tiempo se ha dado la tendencia preocupante de la proliferación de sociedades con diversidad de estándares y la mayor tendencia de los armadores a cambiar de clase (class-hopping).

Para garantizar la integridad estructural de la flota petrolera resulta fundamental que las sociedades de clasificación apliquen las normas más estrictas posibles al desempeñar sus tareas. Aunque los diez miembros de la Asociación Internacional de Sociedades de Clasificación (IACS) fijan unos estándares apropiados y garantizan su cumplimiento, subsisten serias dudas sobre si se hace lo suficiente en toda la clase para conseguir los necesarios niveles de calidad. Muchos consideran en el sector que no todos los miembros de IACS tienes esos niveles de calidad necesarios. Parecen existir variaciones en los resultados de los distintos miembros de la IACS, así como entre sociedades de clasificación, que aplican estándares diferentes según la administración de abanderamiento o el cliente.

La Comisión comparte las preocupaciones expresadas a menudo por varios sectores de la industria marítima de que la actuación de las sociedades de clasificación no siempre es de la calidad necesaria.

c) Reacción del sector

La Comunidad reconoce que el sector ya está actuando para resolver los problemas sacados a la luz por el accidente del Erika. Especialmente IACS se ha dado cuenta de la necesidad urgente de mejorar la detección y el control de las estructuras de los buques viejos, sobre todo en lo relativo a la degradación del acero en los tanques de lastre.

En una reunión especial de su consejo de administración celebrada en Hamburgo el 16 de febrero, IACS examinó en profundidad el tema específico de la seguridad de los petroleros y anunció una serie de medidas, entre las que se cuenta la mejora de los reconocimientos de clasificación de los petroleros que tengan más de 15 años. Los registros de clase, incluidos los informes de medida del espesor, se almacenarán en soporte informático y se enviarán a la sociedad encargada de la clasificación del buque. Medidas específicas son el control anual de los tanques de lastre contiguos a los tanques de carga calentados y un sistema reforzado de reconocimiento intermedio. Habrá más transparencia gracias al mayor reparto de información. La Comisión y los Estados miembros vigilarán estrechamente la aplicación apropiada de las medidas adoptadas por los miembros de IACS mediante inspecciones de las sociedades de clasificación reconocidas en virtud de la Directiva del Consejo 94/57/CE.

La industria petrolera también ha reaccionado al accidente y está debatiendo en el marco del Foro Marítimo Internacional de Compañías Petroleras (FMICP) cómo puede mejorarse la eficacia de los sistemas privados de inspección utilizados por los miembros del FMICP. La mayoría de las compañías petroleras disponen de sus propios sistemas de inspección. Un departamento comercial de éstas fletará únicamente petroleros inspeccionados por el departamento técnico. Los procedimientos e informes de inspección se armonizan hasta cierto punto y los datos se almacenan en una base de datos común del FMICP (SIRE), que cubre más de 4000 petroleros y produce anualmente más de 10 000 informes de inspección. Como un primer paso, el FMICP ha acordado que los informes de inspección privados almacenados en la base de datos SIRE se pongan a la disposición de los inspectores del control del Estado rector del puerto dentro del proyecto EQUASIS (véase II-B-1), lo que debería contribuir a aprovechar más eficazmente los recursos disponibles de control del Estado rector del puerto.

Hay que actuar...

El Erika era un petrolero de 25 años con tanques de lastre separados que transportaba fuelóleo pesado. Su certificado obligatorio era correcto y había superado con éxito un reconocimiento quinquenal el año antes del accidente. Una inspección reforzada de control del Estado rector del puerto se había llevado a cabo en mayo sin que se encontraran deficiencias. El fletador también la había inspeccionado y la había declarado apta para su actividad. ¿Cómo es posible, pues, que se partiera en dos y causara tal catástrofe medioambiental-

Así pues, el Erika plantea un serio desafío a todas las partes interesadas del sector de los petroleros, al demostrar claramente que hay que actuar más allá de una mera comprobación de la certificación y de la realización de inspecciones someras si queremos prevenir que se repita este tipo de accidentes. Compete al armador y al Estado del pabellón que los petroleros cumplan las normas medioambientales y de seguridad necesarias, aunque está claro que algunos armadores y Estados son menos rigurosos que otros. Además, este complejo sector adolece de falta de transparencia, de modo que la identidad de los responsables de cada petrolero se oculta tras empresas ficticias en paraísos fiscales. Por esta razón hace falta que los Estados del puerto y las organizaciones sectoriales responsables adopten una actitud más estricta, sobre todo en relación con los petroleros más viejos, para garantizar que se localizan los defectos estructurales y el arqueo inferior a las normas antes de que supongan una amenaza para el medio ambiente. También preocupa mucho el hecho de que la edad media de la flota petrolera comunitaria y mundial sea relativamente alta y siga subiendo. Hay que invertir esta tendencia mediante la introducción de arqueo nuevo y más respetuoso con el medio ambiente.

Lo que es necesario en suma es un paquete de medidas que supongan un cambio en sector de los petroleros. Debería incentivarse más a los transportistas, fletadores, sociedades de clasificación y otras entidades clave que coinciden en preocuparse por la calidad. Al mismo tiempo se debería cercar a los que persiguen el beneficio personal a corto plazo a expensas de la seguridad y del medio ambiente marino.

2: Propuestas de acción

En la elaboración de sus propuestas, la Comisión ha adoptado un planteamiento destinado más concretamente a:

- Profundizar en la uniformización de los procedimientos y prácticas de inspección.

- Aumentar la sinergia entre los instrumentos comunitarios, en especial la Directiva relativa al control de los buques por el Estado rector del puerto y la Directiva relativa a las sociedades de clasificación.

- Imponer más límites a los buques que puedan crear un riesgo importante para el medio ambiente recompensando al mismo tiempo a los explotadores de buques de calidad o de concepción más respetuosa del medio ambiente.

- Esforzarse en hacer desaparecer la confusión creada por la multiplicación de los controles e inspecciones de todas clases: cada parte (armador, fletador, Estado del pabellón, sociedad de clasificación y autoridad de control del Estado rector del puerto) debería atenerse a los límites de su papel y sus competencias.

- Responsabilizar a todos los agentes del sector que contribuyen a la explotación de buques inferiores a las normas.

- Luchar contra la opacidad del mundo del transporte marítimo reforzando las obligaciones de publicación de la información relacionada con las inspecciones y las inmovilizaciones de buques y desarrollando la base de datos EQUASIS sobre la calidad de los buques.

- Mejorar el seguimiento de la aplicación correcta de la legislación comunitaria, proporcionando a la Comisión los medios necesarios para la realización de esta tarea.

La Comisión propone dos clases de medidas:

* En una primera fase, la Comisión presentará medidas de carácter reglamentario. Se adjuntan en anexo a la presente Comunicación tres propuestas de textos jurídicos. Se refieren a la modificación de la Directiva sobre el control de los buques por el Estado rector del puerto (Directiva 95/21/CE), a la modificación de la Directiva sobre las sociedades de clasificación (Directiva 94/57/CE), así como un Reglamento relativo a la introducción acelerada de las normas en materia de doble casco o de diseño equivalente (PARTE A).

* En una segunda parte, la comunicación expone las próximas grandes líneas de acción sobre de la transparencia de la información relativa a la calidad de los buques, la vigilancia de la navegación, la posibilidad de crear una Estructura Europea de la Seguridad Marítima y sobre todo la responsabilización de los distintos agentes del mundo marítimo (PARTE B).

A - Propuestas de medidas legislativas inmediatas

1. El control de los buques por el Estado rector del puerto

El control de los buques por el Estado rector del puerto se ha desarrollado como reacción al comportamiento laxista o negligente de determinadas empresas navieras o Estados del pabellón poco preocupados por el respeto de las normas de seguridad establecidas por la OMI. Se basa en el principio de una comprobación del cumplimiento de estas normas internacionales por medio de inspecciones de los buques que hacen escala en los puertos.

En Europa [19] se celebró en 1982 un acuerdo administrativo entre autoridades marítimas, el Memorándum de París, con el fin de crear procedimientos de inspección armonizados. En 1995, el Consejo adoptó la Directiva 95/21/CE que hace obligatorias y refuerza significativamente las disposiciones del Memorándum de París. Esta Directiva constituye el pilar principal de la acción de la Comunidad en su lucha contra los buques inferiores a las normas internacionales de seguridad. Paralelamente a la acción legislativa, conviene señalar la importancia de la formación de los inspectores para conseguir una aplicación armonizada de las prácticas de inspección en los puertos. La Comisión ha subvencionado la preparación de un curso de formación avanzado y prevé a partir de ahí organizar en 2000 y 2001 cursos en los que participen inspectores de las distintas administraciones marítimas de los Estados miembros del Memorándum de París.

[19] La región cubierta por el Memorándum de París es más amplia en realidad que la Unión Europea, ya que forman parte de ella países como Canadá, Rusia o Croacia.

La Directiva sobre el control del Estado del puerto se enmendó en sucesivas ocasiones, con el fin de reforzar la uniformización y la eficacia de los procedimientos. No obstante, el accidente de la ERIKA ha probado algunas lagunas en el funcionamiento del control del Estado rector del puerto, en particular respecto a la inspección de los buques que presentan estadísticamente riesgos más elevados, bien por su antigüedad, bien por la naturaleza contaminante de su carga. Por otro lado, a la Comisión le parece evidente que la opacidad actual del mundo marítimo y la falta de sinergia entre los agentes interesados (inspectores de puerto, sociedades de clasificación, etc.) reducen considerablemente la eficacia del control del Estado rector del puerto.

Por consiguiente, la Comisión incluye en la presente Comunicación una primera propuesta legislativa para modificar la Directiva 95/21/CE con arreglo a los principios siguientes:

a) Una mayor severidad para los buques manifiestamente inferiores a las normas

* Prohibición de los buques de más de 15 años, que hayan permanecido inmovilizados más de 2 veces durante los 2 años anteriores y que figuren en la "lista negra" de los pabellones que cuentan un número de inmovilizaciones superior a la media. Esta medida tiene carácter de sanción contra los propietarios "reincidentes" y los Estados del pabellón que hayan demostrado actuar con negligencia continuada en el seguimiento de los buques que navegan bajo su pabellón. La Comisión publica cada seis meses la lista de los buques prohibidos.

* Inspección sistemática en los puertos de los buques cuyo "factor de selección" [20] sea especialmente elevado.

[20] El "factor de selección" funciona de la siguiente manera: en función de distintos criterios, como la antigüedad, el pabellón, las inmovilizaciones anteriores, etc., se asigna una serie de puntos a los buques. Los buques que tienen mayor número de puntos deben inspeccionarse prioritariamente. Esta herramienta permite identificar los buques de riesgo, uniformar la selección de los buques que deben examinarse y reducir así el riesgo de prácticas divergentes según los puertos.

b) Controles más amplios de los petroleros y de otros buques de riesgo

* Las disposiciones facultativas de la Directiva vigente relativa a los buques de riesgo [21] se vuelven obligatorias: de ahora en adelante estos buques se someterán a una inspección reforzada obligatoria todos los años en el momento de su entrada en un puerto de la Comunidad. Se instaura una obligación de notificación previa antes de la entrada en los puertos con el fin de facilitar la preparación de las inspecciones.

[21] Los buques de riesgo, según un Anexo de la Directiva, son los petroleros, los buques cisterna de gas y productos químicos y los graneleros con más de unos años determinados, así como los buques de pasaje.

* Estas medidas se refuerzan aún respecto a los petroleros: se someterán al régimen de inspección reforzada a partir de sus 15 años y no 20 años ó 25 años como es el caso en la Directiva actual. Además, los inspectores deberán examinar al menos uno de los tanques de lastre para detectar posibles problemas de corrosión.

c) Mayores obligaciones de información

* Para una mayor eficacia: los inspectores dispondrán de un mayor número de datos sobre los buques que han de examinar gracias a la consulta obligatoria de la base de datos EQUASIS sobre la calidad de los buques. Además, los inspectores deberán mencionar en sus informes el carácter de los controles efectuados, lo que permitirá evitar que el inspector del siguiente puerto de escala proceda a la misma inspección.

* Para una "sinergia" de las informaciones: se informará al Estado del pabellón y a la sociedad de clasificación de los resultados de las inspecciones, lo que les permitirá intervenir más rápidamente en caso de degradación del estado de un buque.

* Para una mayor transparencia: la lista de los datos que deben publicarse sobre las inspecciones y las inmovilizaciones se amplía incluyendo concretamente el nombre del fletador del buque.

d) Un mejor seguimiento de la aplicación de la Directiva

Los Estados miembros deberán proporcionar información detallada a la Comisión para que ésta pueda evaluar mejor la eficacia de la Directiva y comprobar el cumplimiento de sus disposiciones por los Estados miembros. Los casos de incorrecta aplicación de la Directiva podrán detectarse más fácilmente de ahora en adelante y ser objeto de un procedimiento de incumplimiento en virtud del artículo 226 del Tratado CE.

2. Las sociedades de clasificación

Las sociedades de clasificación [22] son elementos esenciales en el ámbito de la seguridad marítima. Sería difícil imaginar el transporte marítimo sin los conocimientos técnicos puestos a contribución por estas organizaciones. A pesar de ello, la confianza de los transportistas marítimos en ellas ha disminuido mucho por las presiones comerciales que sufren esas sociedades y al creciente número de organizaciones operativas en este sector sin los suficientes conocimientos y profesionalidad.

[22] Véase la letra b) del apartado 2 de I-B.

Una primera respuesta comunitaria a estos problemas fue la adopción en 1994 de la Directiva del Consejo 94/57/CE, que introdujo un sistema de reconocimiento de las sociedades de clasificación en toda la Comunidad. Esta Directiva aborda la cuestión general de la calidad de las sociedades de clasificación autorizadas a operar en nombre de las administraciones marítimas de los Estados miembros. Los criterios de calidad del anexo de esta Directiva se dirigen a garantizar que sólo organizaciones muy fiables y competentes profesionalmente estén autorizadas a operar en nombre de los Estados miembros de la UE. Las disposiciones generales de este instrumento jurídico se idearon con miras a que los requisitos de seguridad pertinentes se aplicaran de manera armonizada y escrupulosa a bordo de los buques. Además, la Directiva introduce la obligación de supervisar las sociedades de clasificación que operan en nombre de los Estados miembros para garantizar que las organizaciones reconocidas siguen cumpliendo las disposiciones de la Directiva y para evaluar su calidad.

Esta Directiva representa uno de los primeras avances en el establecimiento de una política comunitaria de seguridad marítima. Su transposición a las legislaciones nacionales de los Estados miembros ha sido un proceso largo y complicado, con doce procedimientos de infracción iniciados por la Comisión por incumplimiento del plazo de transposición fijado en la Directiva y el último Estado miembro en transponerla lo hizo sólo en 1998. La Comisión también ha iniciado varios procedimientos de infracción (algunos aún pendientes) por incumplimiento de la Directiva, referentes sobre todo al establecimiento de relaciones de trabajo entre las administraciones marítimas y las organizaciones autorizadas a operar en su nombre.

La Directiva adolece en algunos aspectos de fallos que se han descubierto a la hora de su aplicación. Por ejemplo, el procedimiento de reconocimiento de las sociedades de clasificación de dejó a la completa discreción de cada Estado miembro sin una armonización previa ni un control centralizado del cumplimiento de los criterios de la Directiva por la organización solicitante del reconocimiento. La misma falta de un planteamiento armonizado y centralizado afecta a los controles periódicos posteriores de las organizaciones reconocidas. El historial de las organizaciones en seguridad y prevención de la contaminación (medido en relación con todos sus buques clasificados, con independencia de su pabellón) no se consideró una condición sine qua non para reconocer a las sociedades de clasificación o mantener su reconocimiento.

Lo aprendido con la aplicación práctica de la Directiva ha llevado a definir una serie de ámbitos en los que pueden reforzarse las disposiciones de la Directiva y de ahí las enmiendas propuestas, que se explican detalladamente en la segunda propuesta legislativa incluida en la presente Comunicación.

Las enmiendas propuestas incluyen principalmente:

* La Comisión decide la concesión y la retirada del reconocimiento de las sociedades de clasificación con arreglo al procedimiento de comitología. La Comisión y los Estados miembros que propongan el reconocimiento llevarán a cabo las inspecciones periódicas de las organizaciones reconocidas.

* Se introduce una nueva sanción a la organización reconocida: la suspensión del reconocimiento por un año, con retirada posterior del reconocimiento si no se pone remedio a las deficiencias causantes de la suspensión.

* Un buen historial de las organizaciones reconocidas en la seguridad y la prevención de la contaminación (medido en relación con todos sus buques clasificados, con independencia de su pabellón) se convierte en una condición sine qua non para conceder o mantener su reconocimiento.

* Las condiciones de la responsabilidad financiera de la organización reconocida que lleve a cabo tareas obligatorias en nombre de los Estados miembros se armoniza a nivel comunitario. La responsabilidad financiera es ilimitada o puede limitarse a diferentes niveles según la gravedad del acto de negligencia de la sociedad de clasificación.

* Las organizaciones reconocidas han de cumplir unos criterios de calidad más estrictos, incluida la obligación de respetar determinados procedimientos cuando los buques cambian de clase y la de comunicar a las autoridades del control del Estado rector del puerto más información sobre los buques que tienen en cada clase. En concreto, para garantizar que, cuando un buque cambia de clase, la organización ganadora conozca exhaustivamente el estado del buque, al transferirse el historial completo de una sociedad a otra.

* Las obligaciones de los Estados miembros como Estados del pabellón se refuerzan en el ámbito de la seguridad marítima.

3 Los petroleros de casco único y los petroleros de doble casco

a) Situación y problemas actuales:

La mayoría de los petroleros existentes en la actualidad sólo tienen un casco. En estos buques, el petróleo sólo está separado del agua de mar por una chapa de fondo y de costado. En caso de que la chapa resulte dañada a raíz de un abordaje o de una varada, el contenido de los tanques de carga corre el riesgo de verterse en el mar y de causar una contaminación grave. Un medio eficaz de evitarlo es rodear los tanques de carga de una segunda chapa interna, a una distancia suficiente de la chapa externa. Tal concepción de "doble casco" les protege contra los daños y reduce así el riesgo de contaminación.

Tras el accidente del "Exxon Valdez" en 1989, los Estados Unidos, descontentos de la debilidad de las normas internacionales sobre la prevención de la contaminación por los buques, adoptaron en 1990 la Ley de contaminación por petróleo ("Oil Pollution Act", OPA 90), mediante la cual impusieron unilateralmente exigencias de doble casco tanto a los nuevos petroleros como a los existentes por medio de límites de edad (a partir de 2005 entre 23 y 30 años) y plazos (2010 y 2015) para el abandono de los petroleros de casco único.

Ante la medida unilateral de los Americanos, la OMI debió tomar buena nota y estableció en 1992 las normas de doble casco en el Convenio internacional para prevenir la contaminación por los buques (MARPOL). Este Convenio exige que todos los petroleros entregados a partir de julio de 1996 estén construidos con un doble casco o diseño equivalente (véase Anexo I-B). Ya no se construyen, pues, petroleros de casco único desde esa fecha.

En el caso de los petroleros de casco único a partir de 20.000 de TPM, entregados antes del 6 de julio de 1996, este Convenio internacional exige que se ajusten a las normas de doble casco a más tardar a sus 25 ó 30 años, según tengan o no tanques de lastre separados [23].

[23] El objetivo de los tanques de lastre separados es reducir los riesgos de contaminación operativa cuidando de que el agua de lastre no se encuentra nunca en contacto con el petróleo. Por otra parte, por su emplazamiento defensivo se colocan los tanques de lastre separado en los lugares donde el impacto de una varada o de un abordaje puede ser más grave.

Por consiguiente, deben distinguirse tres categorías de petroleros de casco único:

* Categoría 1: los petroleros de casco único sin tanques de lastre protectores alrededor de los tanques de carga. En aplicación de la exigencia del doble casco, el abandono de esta categoría se terminará entre 2007 y 2012.

* Categoría 2: los petroleros de casco único, cuya zona de tanques de carga está protegida en parte por tanques de lastre separados. El abandono de esta categoría en aplicación de los requisitos de doble casco no se realizará hasta 2026 (en vez de 2010 y 2015 como en OPA 90).

* Categoría 3: los petroleros de casco único más pequeños de lo especificado en "MARPOL", a los que no afectan las exigencias de doble casco.

En realidad, habida cuenta de la casi imposibilidad de transformar un petrolero de casco único en uno de doble casco y debido a que las edades límite especificadas están próximas al final de vida económica útil de un buque, tanto el sistema americano como el convenio MARPOL llevan al abandono de los petroleros de casco único.

No obstante, las diferencias entre el sistema americano y el internacional tendrán como consecuencia que, a partir de 2005 los petroleros de casco único prohibidos en aguas estadounidenses, comenzarán a operar en otras regiones del mundo, incluida la Unión Europea, y aumentarán el riesgo de contaminación en esas zonas.

b) Respuesta comunitaria propuesta.

A la Comisión le preocupa la situación descrita, ya que las estadísticas demuestran la existencia de tasas se siniestralidad crecientes en el caso de los buques más viejos. Una respuesta comunitaria conveniente es necesaria y debe entrar en vigor antes de 2005, plazo importante a partir del cual los petroleros de casco único prohibidos en aguas americanas comenzarán a operar en las aguas europeas.

Así pues, la Comisión propone acelerar en la Comunidad la sustitución de los petroleros de casco único por petroleros de doble casco o que responden a normas de seguridad equivalentes.

Este sistema debe ajustarse a los límites de edad y las fechas previstas en OPA 90, para evitar que los petroleros prohibidos en los EE.UU. puedan pasar a operar en Europa. La propuesta conseguirá también invertir la tendencia al envejecimiento de la flota de petroleros: los arqueos nuevos de doble casco sustituirán a los viejos de casco único, garantizando así una protección mejor globalmente contra el riesgo de contaminación accidental.

La propuesta de la Comisión de un Reglamento comunitario adjunta en anexo llevará al calendario siguiente de abandono progresivo de los petroleros de casco único:

>SITIO PARA UN CUADRO>

La propuesta de Reglamento comunitaria contempla todos los petroleros de casco único de más de 600 toneladas de peso muerto, que enarbole pabellón de un Estado miembro, y se plantea como condición para el acceso a los puertos de los Estados miembros, independientemente del pabellón que enarbole el buque.

Por último, para fomentar la utilización de los petroleros de doble casco, la Comisión propone un sistema de incentivos financieros, en forma de reducción de las tarifas portuarias y de practicaje. Por el contrario, la utilización de los petroleros de casco único se desalentará mediante el aumento de esas tarifas en función de su antigüedad.

La Comisión es consciente del impacto económico y social de esta propuesta en la industria y se propone estudiarla más detalladamente. Ahora bien, es importante impulsar la retirada gradual en curso de los petroleros de casco único proponiendo la aplicación en la Comunidad Europea de un calendario de retirada gradual similar al americano y apoyando firmemente todos los esfuerzos encaminados a cumplir dicho calendario también a nivel internacional (OMI).

La Comisión es consciente de que la retirada acelerada de los petroleros de casco único y su sustitución por los de doble casco repercutirá de alguna forma en el precio de los productos derivados del petróleo. Un estudio de evaluación de la ley sobre contaminación por petróleo (Oil Production Act) publicado por el Consejo nacional de investigación de los EEUU en 1998 concluía que el impacto de esta ley sobre el coste de los productos derviados del petróleo se estimaba en aproximadamente 10 dólares USA por barril o en aproximadamente la décima parte del coste del transporte, que constituye entre el 5 y el 10 % del coste total del producto. Así, el impacto final sobre el precio de los productos derivados del petróleo será inferior al 10 %. Comparado con los costes de limpieza de los grandes vertidos de crudo en accidentes similares al del ERIKA, la Comisión considera que este coste adicional no es superior a las ventajas si las medidas propuestas pueden evitar que vuelvan a producirse accidentes similares en aguas comunitarias. Por tanto, la Comisión considera que es un precio razonable a pagar para garantizar una reducción real de los riesgos de contaminación.

La Comisión también desea que el mensaje dirigido a la industria sea claro y breve, a fin de evitar dudas y retrasos innecesarios en las decisiones de invertir en buques de doble casco. Las principales asociaciones de construcción naval reconocen que en el futuro previsible hay exceso de capacidad de construcción suficiente para satisfacer la creciente demanda de petroleros de doble casco que surgirá de la presente propuesta.

B : Propuestas de acciones futuras

Aparte de las medidas inmediatas de seguimiento legislativo presentadas, la Comisión se propondrá otras en un futuro previsible. Esas propuestas tratarán de diversos asuntos, tales como mejoras del régimen vigente de indemnización por vertidos petrolíferos, medidas orientadas a lograr una mayor transparencia de la información sobre seguridad en el transporte marítimo, creación de una Estructura Europea de la Seguridad Marítima y un mayor control del tráfico marítimo en las aguas europeas. A continuación figura un resumen de las medidas previstas.

1. Una mayor transparencia

La falta de información disponible pertinente sobre seguridad de los buques inquieta a la Comisión. Al recoger diversas entidades la información sobre los buques, queda dispersa en muchos sitios diferentes y resulta difícil de acceso incluso para el sector del transporte marítimo en general. La Comisión considera que todos los sectores de este sector tienen la responsabilidad de velar por la seguridad y la calidad de los buques con los que operan. Además, la información sobre las características básicas de los buques, su funcionamiento y gestión de su seguridad, las inspecciones realizadas, etc. no debería reservarse únicamente a las partes interesadas más directamente. La opacidad actual del transporte marítimo es por tanto inaceptable y no atiende a los intereses del sector mismo o de los ciudadanos en general.

Para resolver el problema de la transparencia en el transporte marítimo, la Comisión, en cooperación con la administración marítima de Francia, ha empezado a crear una nueva base de datos sobre seguridad de los buques, EQUASIS, que recogerá información relacionada con la seguridad y la calidad de los buques y sus operadores y la facilitará a través de Internet (www.EQUASIS.org). EQUASIS será un instrumento importante para los interesados en la seguridad marítima o responsables de ella, más especialmente para los fletadores decididos a elegir buques de alta calidad y para los inspectores del control del Estado rector del puerto. Una primera versión de la base de datos EQUASIS será operativa en mayo del 2000, aunque el desarrollo y ampliación del sistema proseguirá sin duda.

En su primera etapa, EQUASIS contendrá información sobre el tipo, pabellón, edad y propiedad de todos los buques mercantes del mundo. También constará de información de las regiones de control del Estado rector del puerto de Europa, la zona de Asia-Pacífico y los Estados Unidos. Además, contendrá algunos datos básicos sobre la clasificación y los seguros de los buques. Están celebrándose negociaciones para ampliar esta información con otros datos de los regímenes de inspección del sector y de los Estados del pabellón y datos más detallados sobre la clasificación. Todos los datos de EQUASIS serán objetivos y la base no juzgará ni clasificará los buques. Su propósito es que cada usuario se forme su propia opinión sobre la calidad y la seguridad del buque basándose en la información proporcionada.

La Comisión y Francia han venido trabajando en la creación de esta base de datos desde 1998. Más recientemente, las administraciones marítimas de Japón, España, Singapur y el Reino Unido, los guardacostas de los Estados Unidos y la Organización Marítima Internacional han manifestado su disposición a participar en la supervisión del sistema. La gestión cotidiana de EQUASIS la llevará a cabo la unidad de gestión creada por la administración marítima francesa.

Varias organizaciones profesionales importantes, incluidas de armadores, fletadores, aseguradoras y sociedades de clasificación, ya han acordado suministrar información al sistema y participar en el Comité de Redacción de EQUASIS, esto es, en el organismo asesor para proveedores de información que mejoren la información suministrada por EQUASIS. La primera reunión de orientación del Comité de Redacción se celebró en Bruselas el 15 de febrero del 2000.

La Comisión seguirá trabajando en mejorar la base de datos EQUASIS, que deberá convertirse en un futuro previsible en una base de datos exhaustiva, en la que todos los sectores de la industria marítima, pública o privada, puedan acceder fácilmente a una amplia gama de información sobre la seguridad de la flota entera de buques mercantes del mundo. La calidad y el alcance de la información será tal que ningún fletador, asegurador, financiero, etc. de un buque inferior a las normas podrá aducir que no conocía su estado deficiente. Para conseguirlo, habrá que esforzarse en aumentar la contribución a EQUASIS de las autoridades de control del Estado rector del puerto y del Estado del pabellón, así como de las sociedades de clasificación.

2. La vigilancia de la navegación marítima

A raíz del accidente del ERIKA, se han sugerido algunas propuestas dirigidas a reforzar la vigilancia de los buques potencialmente peligrosos que navegan frente a las costas europeas. Se ha señalado en concreto que las inspecciones efectuadas en el marco del control de los buques por el Estado rector del puerto no son todavía una solución suficiente, puesto que buques especialmente peligrosos habrán tenido la ocasión de bordear las costas de uno o más Estados miembros antes de detectarse el problema en un puerto.

Se han propuesto también algunas medidas radicales, tales como controlar lose buques más allá de las aguas territoriales o incluso limitar o prohibir la navegación de algunos buques especialmente peligrosos en la zona económica exclusiva de los Estados miembros. No obstante, la promulgación de medidas de restricción o prohibición de navegación fuera de las aguas territoriales, y a fortiori de la zona económica exclusiva, plantea no sólo problemas de compatibilidad con el derecho internacional del mar, sino también de viabilidad material del control del respeto de estas medidas.

Por el contrario, la Comisión considera totalmente legítimo el derecho de un Estado, especialmente si está expuesto frecuentemente a accidentes marítimos, a conocer y supervisar mejor el paso frente a sus costas de los buques que transportan materias contaminantes o que presenten riesgos importantes por otras razones [24]. Por otro lado, el conocimiento previo de la carga es primordial en un accidente en el que se vea envuelto un buque que transporte materias contaminantes para poder intervenir eficazmente contra un riesgo de contaminación o una contaminación declarada.

[24] Éste podría ser el caso de un buque cuyos datos obtenidos por medio de inspecciones efectuadas en puertos de otras regiones del mundo, por ejemplo, permiten determinar antes incluso de que vuelva a entrar en un puerto de un Estado miembro que presenta un riesgo importante para la seguridad y el medio ambiente marino. También podría ser el caso de un buque autorizado a entrar en un astillero de reparación naval después de haber sido inmovilizado, pero cuyo funcionamiento desearía supervisar la autoridad competente.

Ya existe un marco jurídico comunitario para obligar a los buques que transporten sustancias contaminantes y peligrosas a declarar su presencia a las autoridades competentes de los Estados miembros: la Directiva 93/75/CEE. No obstante, esta medida sólo contempla los buques con destino o procedentes de puertos de la Comunidad. En diciembre de 1993 se adoptó una propuesta de Directiva, conocida por el nombre de Eurorep [25], con el fin de ampliar las obligaciones de identificación de la Directiva 93/75/CEE a los buques en tránsito frente a las costas de la Comunidad. Pese a una acogida favorable del Parlamento Europeo, esta propuesta nunca ha podido ser objeto de un acuerdo político definitivo en el Consejo.

[25] COM (93) 647 final.

La Comisión tiene la intención de presentar a su debido tiempo nuevas propuestas en favor de la seguridad del tráfico marítimo. A este respecto se tendrán en cuenta los elementos siguientes:

a) El contexto jurídico internacional ha evolucionado mucho desde 1993. La Comunidad Europea ratificó en marzo de 1998 el Convenio de las Naciones Unidas sobre el derecho del mar. Además, se introdujo una nueva norma en el convenio SOLAS (Norma V/8-1) que contemplaba la posibilidad para los Estados costeros de establecer sistemas de identificación obligatorios aplicables a todos los buques, incluidos los buques en tránsito.

b) La OMI ha aprobado varios sistemas de identificación obligatorios frente a las costas europeas, por ejemplo en el estrecho de Gibraltar, frente a la costa del cabo Finisterre, frente a la costa de Ouessant y en el Canal de la Mancha. Así pues, existe en la práctica una cadena (potencial) de sistemas costeros de identificación que se extienden desde el estrecho de Gibraltar hasta la entrada del mar del Norte. Estos sistemas garantizan también la vigilancia de los buques que navegan en su zona de competencia.

c) En cuanto a las tecnologías de comunicación, se han registrado varias novedades significativas:

- La más importante es seguramente la aparición de los sistemas de identificación automática de los buques o respondedores. La OMI ha aprobado las especificaciones y ha puesto a punto un calendario que prevé la instalación obligatoria de estos sistemas a bordo de todos los buques de más de 300 barriles a partir del año 2002.

- Otra novedad notable es el uso creciente de redes telemáticas para la transmisión de datos. A este respecto conviene destacar que la Comisión lanzó la iniciativa de un memorándum de acuerdo entre varios Estados miembros para la instauración de una red de intercambio electrónico de datos (EDI) entre las administraciones de los Estados miembros para la aplicación de la Directiva 93/75/CEE (actualmente 5 Estados miembros, así como Noruega, son partes en este acuerdo y otros podrían asociarse próximamente).

d) La construcción de la infraestructura mundial de navegación y posicionamiento es ahora una de las prioridades de la Unión Europea a través del proyecto GALILEO. Esta iniciativa permitirá disponer de un servicio fiable y muy preciso (10 metros en alta mar y 3 metros en las zonas portuarias), que debería servir de referencia en el marco de los sistemas de identificación de la posición aplicables a los buques en las aguas comunitarias o en proximidad de éstas. Galileo, combinado con ECDIS [26], ofrece un único nivel de servicio para contribuir a mejorar las condiciones de navegabilidad y las condiciones de seguridad. El sistema se basa en una constelación de satélites y ofrecerá además la posibilidad de retransmitir las señales de emergencia tal como lo prevé el concepto de SMSSM [27]. Por otra parte, la Comisión contempla servirse de las imágenes por satélite para la detección de los buques contaminantes. La comunidad marítima ha participado estrechamente en la concepción de los servicios Galileo y podrá así determinar otras posibilidades de aplicación del sistema.

[26] ECDIS (sistema de información y visualización de las cartas electrónicas) es un sistema electrónico de cartografía marina por el que se puede visualizar siempre al buque en su entorno náutico, incluida instantáneamente su posición, en la pantalla de un ordenador a bordo.

[27] SMSSM es el Sistema Mundial de Socorro y Seguridad Marítimos. Se trata de un sistema de radiocomunicación cuyo objetivo principal es la advertencia rápida, en caso de urgencia, de las autoridades de búsqueda y rescate en tierra, así como de los buques que se encuentren en las proximidades.

El conjunto de estos elementos llevarán a la Comisión a proponer una refundición global del sistema de identificación que se describe en la Directiva 93/75/CEE y en la propuesta de Directiva Eurorep [28]. La nueva propuesta debería permitir hacer más eficaz y simple el seguimiento de los buques en las aguas europeas en condiciones compatibles con el Derecho internacional del mar.

[28] Otra cuestión relacionada con los accidentes marítimos es la disponibilidad de puerto de refugio para los buques en dificultades. A menudo las autoridades locales son reacias a admitir un buque que se cree inseguro o peligroso desde el punto de vista de la contaminación, aunque mandarlo más lejos en alta mar podría aumentar el riesgo de naufragio o tener como resultado una contaminación aún mayor . Se trata de otro problema que podría abordarse en este contexto.

3. El proceso de ampliación de la Unión Europea

El Consejo Europeo de Luxemburgo decidió en diciembre de 1997 iniciar las negociaciones con seis países candidatos a la adhesión a la Unión Europea: Chipre, Hungría, Polonia, Estonia, República Checa y Eslovenia. En diciembre de 1999, el Consejo Europeo de Helsinki aumentó este número al decidir iniciar las negociaciones con Rumanía, Eslovaquia, Lituania, Bulgaria y Malta.Adicionalmente, el Consejo Europeo de Helsinki reconoció la solicitud de Turquìa.

Desde el punto de vista de la seguridad marítima, las negociaciones de adhesión suponen un reto. En efecto, si los 13 países candidatos se adhirieran hoy a la Unión Europea, la media de buques retenidos con pabellón europeo subiría al 13,26%, mientras que la cifra es actualmente del 5,73% (en 1998). Este alto porcentaje se debe bien a la calidad muy debajo de la media de los buques que enarbolan pabellón de determinados países candidatos, entre ellos Malta y Chipre, que poseen la cuarta y la quinta flotas del mundo.

Un descenso tal del nivel de la seguridad de los buques en la Unión es inaceptable y no podría justificarse por la ampliación. Por ello resulta primordial que los países candidatos se comprometan a aplicar estrictamente las normas internacionales y europeas sobre la seguridad marítima lo antes posible y, a más tardar, en la fecha de su adhesión a la Unión.

La Comisión ya les ha comunicado sus serias preocupaciones al respecto y ha iniciado conversaciones concretas con ellos para ayudarles a poner remedio a la situación. Más concretamente, la Comisión ha prestado gran atención a la transposición del acervo comunitario por Chipre. En su informe global sobre la ampliación al Consejo Europeo de Helsinki, la Comisión señala que Chipre y Malta deberán hacer esfuerzos considerables para ponerse al nivel de los demás Estados miembros. Las autoridades chipriotas ya han adoptado medidas concretas en este sentido, cuya ejecución está comprobando la Comisión. Otras medidas deberán sucederlas.

En vista de la seguridad insuficiente de las flotas de la mayoría de los países candidatos y de la especial necesidad de reforzar tanto las administraciones del Estado del pabellón y sus sistemas de control del Estado rector del puerto, la UE ha definido la "alienación de la legislación sobre seguridad marítima" como una prioridad a corto plazo en sus asociaciones para la adhesión revisadas de 1999 con casi todos los países candidatos, incluidos Chipre y Malta.

En el marco de las negociaciones para la adhesión, la mejora de la situación de los países candidatos en su calidad de Estados del pabellón es de una importancia capital para la Comisión, que les brindará toda la ayuda y asesoramiento técnico necesarios, pero no dejará de exigirles que aplican todo el acervo comunitario en la materia en la fecha de su adhesión.

4. Hacia una Estructura Europea de la Seguridad Marítima

Como consecuencia de los interrogantes suscitado sobre la eficacia de los controles de seguridad en los puertos de la Comunidad a raíz del accidente del ERIKA, se han elevado numerosas voces para reclamar la creación de un cuerpo de guardacostas europeos o de una Agencia Europea de la Seguridad Marítima.

Hace diez años un debate tal no habría sido posible. Hoy la situación ha evolucionado considerablemente. Una parte de las competencias nacionales de los Estados miembros en materia de seguridad marítima se ha transferido a la Comunidad. El corpus legislativo comunitario cubre los aspectos esenciales de los convenios internacionales de la OMI en vigor. Su objetivo principal es una aplicación eficaz y armonizada de las normas internacionales de seguridad en la Unión Europea.

Una estructura europea [29], cualquiera que sea, debería limitarse a apoyar la acción de los Estados miembros y de la Comisión en la ejecución y el control de la legislación comunitaria, así como en la evaluación de la eficacia de las medidas aplicadas. A este respecto, esa estructura debería poder ejercer tareas de recogida y análisis de información objetiva o estadísticas, sin estar habilitada para tomar decisiones. Podrían confiársele misiones específicas de evaluación o auditoría (por ejemplo, la evaluación de las sociedades de clasificación respecto a los criterios enumerados en el anexo de la Directiva 94/57/CE). Darle el curso adecuado competería a los Estados miembros y sobre todo a la Comisión en su misión ejecutiva o de guardiana de la legislación comunitaria.

[29] Cualquier decisión sobre este tema se tomará a la luz del resultado del debate general sobre la delegación exterior de las tareas de la Comisión..

Sería poco realista, o al menos muy prematuro, prever la instauración de una estructura operativa europea integrada, un cuerpo de guardacostas europeo, cuya acción sustituiría a la de las administraciones marítimas nacionales.

Las estructuras administrativas de los Estados miembros con competencias en el ámbito de la seguridad marítima son en efecto muy diferentes: una veces civiles, otras militares, asumen por otro lado tareas muy variadas que van desde la inspección de los buques en calidad de Estado rector del puerto o Estado del pabellón, hasta en algunos casos la policía pesquera, la aduana, la lucha contra el tráfico de droga o el control de la inmigración. Contrariamente a algunos países, como los Estados Unidos, que disponen de una única estructura y consecuentemente de una gran facilidad para imponer procedimientos uniformes y para comprobar su cumplimiento, la Unión Europea debe tener en cuenta la diversidad de tradiciones administrativas de sus Estados miembros.

Por consiguiente, la Comisión considera que convendría pensar en instaurar una estructura Europea de la Seguridad Marítima, a la que se confiarían las tareas siguientes:

- Misiones de evaluación y auditorías de las sociedades de clasificación.

- Misiones de inspección in situ de las condiciones en que los Estados miembros efectúan el control de los buques por el Estado rector del puerto.

- Contribución a cursos de formación europeos para inspectores de control de los buques por el Estado rector del puerto o para los inspectores del Estado del pabellón.

- Visitas exploratorias ("fact-finding") a los Estados candidatos a la adhesión con el fin de evaluar la manera en que las administraciones marítimas de esos países cumplen sus obligaciones como Estados del pabellón y como Estados del puerto.

- Recopilación de información y su tratamiento estadístico.

- Explotación de las bases de datos de la Comisión (por ejemplo: base de datos sobre las inspecciones de los buques de pasajeros en virtud de la Directiva 1999/35/CE).

Todas estas tareas sólo debería asumirlas un personal altamente cualificado en el ámbito de la seguridad marítima, que posea a la vez unos amplios conocimientos técnicos y un perfecto dominio de la normativa europea e internacional sobre seguridad marítima y prevención de la contaminación. A más largo plazo, convendría estudiar la posibilidad de confiar a esa Estructura tareas más amplias, por ejemplo en materia de control de la navegación, gracias a las posibilidades que brindan las nuevas tecnologías de posicionamiento.

5. Hacia una responsabilización de las partes interesadas en el transporte marítimo

a) El régimen de responsabilidad civil vigente por daños de contaminación por petróleo.

El régimen vigente de responsabilidad marítima es el resultado de siglos de normativa y es consecuentemente muy complejo. Consiste en un mosaico de convenios internacionales relativos a tipos precisos de responsabilidad y en una variedad de normas sobre limitación de la responsabilidad, seguro y jurisdicción, regidas por unas legislaciones nacionales que varían dependiendo de si el Estado en cuestión ha ratificado o no una versión u otra de los convenios. En general, el régimen suele hacer hincapié en la responsabilidad del armador frente a la de los demás agentes interesados (como el operador del buque, el gerente, el propietario de la carga, el fletador, los intermediarios o la sociedad de clasificación). Por otra parte, los armadores tienen el derecho a limitar su responsabilidad financiera a un importe máximo, que suele ser poco elevado.

Por otra parte, en el caso de la contaminación por petróleo, el régimen internacional de responsabilidad se adapta a sus fines y es comparativamente bastante simple. Todos los Estados ribereños de la UE han ratificado, o están haciéndolo, los protocolos de 1992 del Convenio Internacional sobre responsabilidad civil por daños debidos a la contaminación por petróleo (CLC) y del Convenio Internacional de Constitución de un Fondo Internacional de Indemnización de Daños Causados por la Contaminación de Hidrocarburos (Convenio del Fondo). Estos dos convenios instituyen un sistema a dos niveles de responsabilidad que cubre los daños debidos a la contaminación, incluidas las medidas de prevención y, de manera limitada, los daños ecológicos per se debidos a accidentes ocurridos cerca de la costa (hasta 200 millas) de los Estados.

El primer nivel es el de la responsabilidad del armador, regida por el CLC. Su responsabilidad es plena y no depende, pues, de la existencia de fallos o negligencia de su parte. En principio, se autoriza al armador a limitar su responsabilidad a un importe relacionado con el arqueo del buque. Este importe asciende actualmente a 80 millones de EUR como máximo en los buques más grandes y, en el caso del ERIKA, a alrededor de sólo 13 millones de EUR. El armador pierde su derecho a limitar su responsabilidad si se prueba que los daños debidos a la contaminación han sido el resultado de una actuación u omisión personal por su parte, cometida con la intención de causar daños o por imprudencia y sabiendo que se producirían seguramente esos daños. El CLC exige también a los armadores que suscriban un seguro de responsabilidad y concede a las partes reclamantes el derecho a demandar directamente al asegurador.

Complementa al régimen CLC el Fondo Internacional de Indemnización de Daños Causados por la Contaminación de Hidrocarburos, creado por el Convenio del Fondo para compensar a las víctimas cuando la responsabilidad del armador no basta a cubrir los daños. Financian el Fondo las contribuciones de las empresas que reciben el petróleo y se puede recurrir al Fondo en tres casos: cuando los daños sobrepasan el importe máximo de la responsabilidad del armador (es el caso más frecuente); cuando el armador puede alegar en su descargo uno de los pocos motivos previstos en el CLC, y cuando el armador no puede cumplir materialmente sus obligaciones. El importe máximo de la indemnización autorizada por el Fondo asciende a aproximadamente 185 millones de EUR.

Las víctimas de la contaminación por petróleo pueden presentar su solicitud de indemnización directamente al Fondo y, siempre que la demanda esté justificada y responda a los criterios aplicables, el Fondo compensa directamente a los solicitantes. Si el total de las solicitudes aceptadas sobrepasa el importe máximo de indemnización del Fondo, las reclamaciones se reducirán en proporción. Si el solicitante y el Fondo no pueden llegar a un acuerdo, el solicitante puede remitir su solicitud de indemnización a los tribunales del Estado donde los daños se hayan producido. Desde su creación en 1978, el Fondo Internacional de Indemnización de Daños Causados por la Contaminación de Hidrocarburos ha tratado aproximadamente 90 asuntos, que en su mayoría han podido resolverse directamente sin acudir a los tribunales.

En general, este régimen dual ha probado su eficacia. Especialmente comparado con otros ámbitos de la responsabilidad por contaminación no regulados en la actualidad (por ejemplo, los accidentes con sustancias peligrosas y nocivas diferentes del petróleo o el combustible líquido de buques distintos de los petroleros), el régimen es muy avanzado. Por eso la Comisión cree que cualquier nueva medida debe basarse en el régimen existente de indemnización de los daños causados por la contaminación de petróleo. Un régimen general de responsabilidad medioambiental, como el presentado en el reciente Libro Blanco de la Comisión sobre responsabilidad ambiental [30], constituye el medio más conveniente para definir los ámbitos de responsabilidad aún no sin armonizar a nivel europeo. No obstante, la responsabilidad y la indemnización de los daños por una contaminación causada por un petrolero ya son objeto de un régimen mundial uniforme. El régimen existente proporciona el marco legislativo y define los conceptos internacionalmente reconocidos en función de los cuales las medidas europeas podrían y deberían concebirse.

[30] COM (2000) 66 final de 9 de febrero del 2000.

b) Medidas propuestas para mejorar el régimen existente

Para determinar si un régimen de responsabilidad e indemnización es perfectamente satisfactorio, conviene al menos analizar los tres criterios siguientes:

(1) El régimen debe garantizar una indemnización rápida de las víctimas sin que sea necesario iniciar procedimientos judiciales largos y complejos.

(2) El importe máximo de la indemnización debe fijarse en un nivel suficientemente elevado para hacer frente a las solicitudes admisibles que resulten de una posible catástrofe causada por un accidente de petrolero.

(3) El régimen debe estimular a los explotadores de petroleros y a los propietarios de la carga a transportar el petróleo en petroleros de una calidad irreprochable.

Por lo que se refiere al primer criterio, la Comisión considera que el mecanismo ofrecido por el CLC y el Convenio de Fondo es satisfactorio. En general, las solicitudes se han tratado puntualmente y sin litigios jurídicos interminables.

Hace falta actuar respecto al segundo criterio. Mientras no se eleven los límites máximos lo bastante para cubrir cualquier posible catástrofe, se compensará a las víctimas de una marea negra que haya causado daños muy importantes menos que a las víctimas de un accidente de menor gravedad, lo que resulta discutible no sólo por principio, ya que vertidos recientes de petróleo relativamente pequeños hacen dudar de la suficiencia del límite actual.

El sistema vigente tampoco es satisfactorio respecto al tercer criterio. El derecho del armador a limitar su responsabilidad es actualmente casi absoluto. Los propietarios de la carga, por su parte, no tienen absolutamente ninguna responsabilidad individual. El hecho de que buques en un estado deplorable sigan utilizándose para transportar petróleo prueba que no se disuade a los fletadores suficientemente de abandonar la práctica inadmisible de elegir deliberadamente buques de mala calidad.

Por estos motivos, la Comisión propone las medidas siguientes.

i) Consolidación del régimen internacional

En primer lugar, es importante elevar inmediatamente los límites de indemnización fijados por los convenios CLC y del Fondo. Siempre que se alcance la mayoría necesaria, los límites podrán ampliarse según el procedimiento simplificado de aceptación tácita que se introdujo en los protocolos de 1992 [31]. Esta medida permitiría aumentar considerablemente (un 50%) el importe de las indemnizaciones exigibles y repartiría el peso financiero entre los armadores y las empresas que reciben el petróleo.

[31] Artículo 15 del Protocolo de 1992 del CLC y artículo 33 del Protocolo de 1992 del Convenio del Fondo. Cualquier modificación efectuada en virtud de esos artículos entrará en vigor 36 meses después de su aprobación por la Comisión Jurídica de la OMI.

Mientras tanto, convendrá determinar si es necesario emprender una revisión más profunda de los Convenios CLC y del Fondo. Será necesario concretamente preguntarse si es aceptable el límite máximo actual relativo a la pérdida del derecho de limitación de la responsabilidad del armador. Otro aspecto que merece examinarse seriamente es saber si debe ampliarse la definición actual de los daños causados por la contaminación.

La Comisión insta a los Estados miembros a hacer lo posible para apoyar los esfuerzos destinados a mejorar a nivel internacional el régimen vigente de responsabilidad por la contaminación por petróleo.

ii) Un fondo europeo de tercer nivel

La Comisión es consciente de que los procedimientos internacionales que deben respetarse para obtener resultados concretos son largos y que no existe garantía de éxito. Por eso considera necesario adoptar medidas complementarias a nivel europeo con el fin de garantizar una indemnización apropiada de las víctimas de vertidos de petróleo en las aguas europeas.

Esta indemnización puede garantizarla la creación de un tercer nivel de responsabilidad europeo que compense internacionalmente las reclamaciones admisibles por los vertidos de petróleo en las aguas europeas sobrepasen el límite máximo de indemnización. Este tercer nivel de responsabilidad europeo podría basarse en los mismos principios y normas que el actual sistema del Fondo Internacional de Indemnización de Daños Causados por la Contaminación de Hidrocarburos, pero contemplaría un límite máximo que se considere suficiente para cubrir toda posible catástrofe y lo financiarían los importadores europeos de petróleo de la misma forma que contribuyen al Fondo Internacional de Indemnización de Daños Causados por la Contaminación de Hidrocarburos. Se considera que un límite máximo global de mil millones de EUR ofrecería la garantía necesaria para cubrir toda posible catástrofe. Este importe corresponde a la vez al límite máximo de indemnización fijado por las leyes federales de Estados Unidos para las contaminaciones por petróleo y a las prácticas vigentes de los seguros respecto a la responsabilidad civil de los armadores por los daños causados por la contaminación por petróleo.

Un acuerdo internacional entre los Estados miembros de la UE/EEE sobre las contribuciones suplementarias al Fondo europeo parece la mejor vía para progresar en este sentido.

iii) Responsabilidad por los daños

La Comisión también estudiará la posibilidad de instaurar normas comunitarias en virtud de las cuales cualquier persona que haya causado o contribuido a causar una contaminación por petróleo será enteramente responsable de los daños causados; podría tratarse tanto del transportista como del fletador en la medida en que efectúan un control de la carga en cuestión. Esto reforzaría la aplicación del principio del país contaminador y, por tanto, estaría de acuerdo con el Libro Blanco de la Comisión sobre responsabilidad ambiental de 9 de febrero del 2000 (COM(2000) 66 final).

iv) Sanciones por negligencia grave

Por último, la Comisión considera que toda persona que haya causado o contribuido a causar una contaminación por petróleo por una negligencia grave debe estar sujeta a una sanción disuasiva.

Esta sanción podría aplicarse a los armadores, a los fletadores y a los propietarios de la carga. Que el Estado donde se haya producido la contaminación deba cobrar las multas parece conveniente en es