Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a las actividades de organismos de previsión para la jubilación"

(2001/C 155/07)

El 27 de noviembre de 2000, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada.

La Sección de Mercado Único, Producción y Consumo, encargada de preparar los trabajos del Comité sobre este asunto, aprobó su dictamen el 14 de marzo de 2001 (ponente: Sr. Van Dijk).

En su 380o Pleno celebrado el 28 y 29 de marzo de 2001 (sesión del 28 de marzo), el Comité Económico y Social ha aprobado por 79 votos a favor, 27 votos en contra y 10 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. En la Unión Europea existen grandes diferencias en el ámbito de los planes de previsión para la jubilación de los trabajadores. Por lo general, los sistemas constan de tres niveles: en primer lugar, las prestaciones concedidas por los sistemas de seguridad social; en segundo lugar, las pensiones complementarias, que muchos trabajadores suscriben a través de su empresa, y, por último, los planes de jubilación suscritos a título individual(1).

1.2. Las relaciones existentes entre estos tres niveles varían en función de los Estados miembros. La Directiva objeto de examen se refiere exclusivamente a los organismos de previsión para la jubilación que proporcionan sistemas complementarios de pensiones, es decir, el segundo nivel. La Directiva no se aplicará a:

a) organismos que gestionen planes de seguridad social regulados por el Reglamento del Consejo (CEE) n° 1408/71(2), o que figuren en su Anexo II, y el Reglamento del Consejo (CEE) n° 574/72(3);

b) organismos regulados por la Directiva del Consejo 79/267/CEE(4), la Directiva del Consejo 85/611/CEE(5), la Directiva del Consejo 93/22/CEE(6) y la Directiva 2000/12/CE del Parlamento Europeo y del Consejo(7);

c) organismos que actúen mediante un sistema de reparto;

d) en Alemania, las "Unterstützungskassen";

e) empresas que utilicen un sistema de reserva contable para pagar prestaciones de jubilación a sus empleados.

1.3. A principios de los años noventa, la Comisión Europea había tratado ya de crear un mercado único en el ámbito de las pensiones complementarias. Así es como en 1990 elaboró un documento de trabajo sobre la realización del mercado único en el ámbito de los sistemas privados de pensiones. En dicho documento, la Comisión anunciaba medidas destinadas a ampliar la libertad en el ámbito de la administración de activos transfronteriza, las actividades de inversión transfronterizas y el acceso transfronterizo a los organismos de jubilación. No obstante, la integración de estas medidas en una Directiva concreta fue objeto de una fuerte resistencia por parte de los Estados miembros. La Directiva, presentada en 1991(8), se retiró en 1994. El principal obstáculo era la disposición por la que se establecía que los fondos de pensión ya sólo debían invertir un determinado porcentaje en su propia moneda. Esta debilitación de la obligación disgustó a muchos Estados miembros.

1.4. En 1997 se publicó el Libro Verde titulado "Los sistemas complementarios de pensiones en el mercado único"(9), seguido en 1999 de la "Comunicación de la Comisión - Hacia un mercado único de sistemas complementarios de pensiones: Resultados de la consulta en torno al Libro Verde sobre los sistemas complementarios de pensiones en el mercado único"(10). En esta Comunicación se anunciaban disposiciones legislativas para los próximos años. La primera de estas propuestas fue una Directiva sobre los organismos de pensión, destinada a mejorar la protección de los afiliados a regímenes de pensiones. El 11 de octubre de 2000 se publicó una propuesta de Directiva en este ámbito.

2. Contenido de la Directiva

2.1. Los objetivos de la propuesta de Directiva que se examina son los siguientes:

- garantizar un nivel elevado de protección de los beneficiarios;

- asegurar la libre elección de administradores de activos;

- garantizar la igualdad de trato a todas las instituciones que ofrecen prestaciones de pensión complementaria;

- suprimir los obstáculos a las actividades transfronterizas;

- asegurar una inversión financiera segura y eficaz;

- crear un mercado único de servicios financieros y sistemas complementarios de pensiones.

2.2. La Directiva proporciona una definición de los organismos de previsión para la jubilación. Dichos organismos deben cumplir los siguientes criterios:

- funcionar en el contexto de una actividad profesional;

- operar siguiendo el sistema de capitalización con el único objetivo de proporcionar prestaciones de jubilación a los trabajadores;

- ser independientes de la empresa promotora.

2.3. En el artículo 2 se especifica a qué organismos no se aplica la Directiva. En principio, se trata de los organismos de pensiones pertenecientes a los niveles primero y tercero, ya que están cubiertos por otras directivas y reglamentos.

2.4. El artículo 8 dispone que debe existir una separación jurídica entre la empresa promotora, es decir, la empresa que paga las contribuciones para sus trabajadores al organismo de previsión, y el propio organismo de previsión para la jubilación. Esta disposición es importante para proteger los derechos de trabajadores beneficiarios, ya que, en caso de quiebra de la empresa, ello no repercutirá negativamente en las prestaciones de jubilación de los beneficiarios.

2.5. En el artículo 9 se establecen las condiciones de funcionamiento de los organismos de previsión para la jubilación, como la gestión por personas cualificadas, el establecimiento de unas normas de funcionamiento de los planes de pensiones y el cálculo de las provisiones efectuado con arreglo a un método actuarial realista.

2.6. En los artículos 10 y 11 se establece una serie de obligaciones relacionadas con la información que debe facilitarse a los miembros y beneficiarios. Por ejemplo, los miembros (los que se retirarán en el futuro) y beneficiarios del plan (los ya jubilados) podrán recibir previa solicitud las cuentas anuales y el informe de gestión. Recibirán igualmente dentro un plazo razonable toda información importante relativa a cambios en los planes de pensión.

2.6.1. Los miembros recibirán también, previa solicitud, información sobre el importe de la prestación en el momento de la jubilación y, en caso de jubilación anticipada, sobre los derechos devengados, el modo de financiación de estos y, en caso de riesgo de inversión asumido por el miembro, toda la información posible sobre las inversiones.

2.6.2. El beneficiario del plan de pensiones recibirá información apropiada sobre las prestaciones de jubilación debidas y las opciones de pago correspondientes.

2.7. Asimismo, deberá informarse a los supervisores acerca de la política de inversión y de los métodos de gestión de los riesgos de inversión empleados por el organismo (artículo 12).

2.8. Los artículos 13 y 14 contienen disposiciones aplicables a los órganos de supervisión destinadas a garantizar la correcta supervisión de los organismos de previsión para la jubilación.

2.9. Para garantizar los derechos de los trabajadores, los artículos 15 a 17 disponen que los organismos deberán cubrir en todo momento sus compromisos en materia de provisiones técnicas. Únicamente se admitirá una dispensa temporal con la condición de que se prevea un plan para restablecer la cobertura íntegra.

2.10. En el artículo 18 se establecen disposiciones en el ámbito de las normas de inversión. La norma general es que los Estados miembros no exigirán a los organismos de pensiones que inviertan en categorías particulares de activos. Se parte del principio de la libertad total de inversión. Existen, sin embargo, determinadas excepciones a esta norma:

- la inversión en la empresa promotora no será superior al 5 %;

- los Estados miembros podrán fijar normas más detalladas. No obstante, no podrán imponer a los organismos de pensiones que inviertan más del 70 % de sus activos expresados en divisas congruentes o más del 30 % de sus activos en formas de inversión distintas de las acciones.

2.11. El artículo 20 prevé, para los organismos de previsión para la jubilación, la posibilidad de desarrollar actividades transfronterizas. Asimismo, establece normas de funcionamiento aplicables al organismo de control.

3. Observaciones generales

3.1. El Comité Económico y Social acoge favorablemente esta primera Directiva y suscribe los objetivos que en ella se fijan. El Comité considera prioritaria la protección de los afiliados. A su juicio, esta Directiva representa una etapa más hacia una protección adecuada de los afiliados.

3.2. El Comité también suscribe el objetivo de creación de un mercado único en el ámbito de los organismos de previsión para la jubilación. Gracias a ello, estos organismos podrán beneficiarse del amplio abanico de oportunidades ofrecidas por el mercado único y, paralelamente, los intereses de los afiliados estarán suficientemente protegidos gracias a los criterios establecidos(11).

3.3. El Comité considera que la Comisión ha elegido una estrategia acertada excluyendo de la Directiva objeto de examen los aspectos fiscales de los organismos de previsión para la jubilación. En efecto, la Directiva puede aprobarse ahora por mayoría cualificada, mientras que los asuntos fiscales sólo pueden decidirse por unanimidad.

3.3.1. El Comité, no obstante, espera que la Directiva sobre los aspectos fiscales de las pensiones se presente antes del 1 de julio de 2001. En este contexto, el Comité lamenta que la Comisión se proponga publicar en abril de 2001 únicamente una Comunicación sobre este asunto, y no una propuesta legislativa, como por ejemplo una Directiva. Al elaborar dicha Comunicación se habrán de tener en cuenta los sistemas sociales de los Estados miembros y sus diversas modalidades de financiación: una Comunicación de este tipo no podrá regirse únicamente por las exigencias del mercado interior.

3.3.2. El Comité, por otra parte, se remite al foro sobre las pensiones, en el que actualmente se debaten por ejemplo las posibilidades de transferencia transfronteriza de los derechos de pensión.

3.4. El Comité, no obstante, considera oportuno formular una serie de observaciones sobre el ámbito de aplicación de la Directiva. La Directiva se aplica exclusivamente a los organismos de previsión para la jubilación que:

- son diferentes de la empresa promotora;

- no desempeñan ninguna función en los regímenes legales de seguridad social;

- siguen el modelo de capitalización.

3.4.1. Los demás organismos de previsión para la jubilación no estarán obligados a cumplir las disposiciones de esta Directiva. En la práctica, esto significa que dicha Directiva tendrá repercusiones en todos los países en los que, además de un sistema de reparto o de reservas contables, existen también instrumentos de financiación por capitalización para los planes de pensiones. Estos instrumentos son particularmente predominantes en los sistemas neerlandés, británico e irlandés.

4. Observaciones particulares

4.1. El Comité alberga ciertas dudas acerca de las excepciones previstas a las normas de inversión de los organismos de previsión para la jubilación. Se pregunta, entre otras cosas, si los Estados miembros aún tienen la posibilidad de obligar a estos organismos a realizar como mínimo el 70 % de sus inversiones en su propia moneda. Con la inminente introducción del euro, desde luego, esta disposición carecerá de sentido. Parece que los Estados miembros que no adoptan el euro se encuentran en situación ventajosa frente a los que sí lo introducen, porque el euro se equipara con la propia moneda.

4.2. La misma observación se aplica a las inversiones en activos distintos de las acciones. En cuanto al resto de la Directiva, se proporcionan garantías suficientes.

4.3. El Comité, en cambio, sí suscribe la disposición según la cual un organismo de previsión para la jubilación no podrá realizar una inversión en la empresa promotora superior al 5 % del valor del conjunto de la cartera.

4.4. El Comité considera que el artículo 20.1 debe leerse de tal manera que lo dispuesto en él no entre en conflicto con la obligación, vigente en algunos Estados miembros, de participación en regímenes profesionales de pensiones. En lo que a este asunto se refiere, la sentencia Albany(12) ha creado suficiente claridad sobre la legitimidad de la obligación de participación en regímenes profesionales (fondos sectoriales) de pensiones.

4.4.1. Para evitar posibles confusiones, el Comité propone redactar dicho artículo 20.1 del modo siguiente:

"Los Estados miembros permitirán a las empresas situadas en su territorio que sean promotoras de organismos de previsión para la jubilación establecidos en otros Estados miembros, a menos que entre trabajadores y empresarios se haya firmado un convenio colectivo -y, en su caso, declarado de vinculación general- por el que trabajadores y empresas afectados queden obligados a participar en fondos empresariales o regímenes profesionales de pensiones."

4.5. Las cotizaciones a un organismo de previsión para la jubilación en el segundo nivel deberían estar basadas de preferencia en acuerdos fijados mediante convenios colectivos. En tales acuerdos se tendría que especificar también que todo trabajador que forme parte de una empresa a la que se apliquen tales convenios colectivos participa en dicho organismo de previsión para la jubilación. Así queda especificado al mismo tiempo quiénes financian los organismos de previsión para la jubilación. Es lógico que los representantes de estos grupos, es decir, los representantes de trabajadores y empresarios, formen los consejos de administración de los organismos de previsión para la jubilación.

4.6. El Comité suscribe lo dispuesto en el artículo 16, que exige a los organismos que mantengan activos suficientes y adecuados para cubrir las provisiones técnicas, pero que permite por razones prácticas dispensarlos temporalmente de esta exigencia con la condición de que establezcan un plan para restablecer la cantidad exigida de activos. El Comité considera que en el contexto del mercado interior debería aplicarse el mismo tipo de disposición a los organismos que desarrollen actividades transfronterizas, y que, por tanto, debería suprimirse el apartado 3 del artículo 16.

4.7. Algunas observaciones técnicas sobre los artículos relativos a la supervisión:

4.7.1. En el artículo 13 c) iii) se puede introducir algún tipo de matización recurriendo a la formulación siguiente:

"iii) estudios de activo/pasivo que se utilizan en la elaboración de los principios de inversión".

4.7.2. Las disposiciones del artículo 13 no se aplican todavía en casi ningún Estado miembro. Por ello, el Comité considera al respecto oportuno que se tenga en cuenta un período de transición para los Estados miembros en que dichas disposiciones no están aún vigentes.

4.7.3. En el artículo 18.7 se tendría que especificar con mayor detalle las condiciones en que se autorizará a los órganos de supervisión a ejercer la supervisión cautelar sobre una base individual. Esto se tendría que cumplir a escala nacional.

4.7.4. El Comité observa que se necesitarán normas específicas europeas para exigir el intercambio de información apropiada entre autoridades nacionales de supervisión.

Bruselas, 28 de marzo de 2001.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) Véase para una clasificación similar el Dictamen del CES (CES 950/1999) sobre la "Comunicación de la Comisión - Hacia un mercado único de sistemas complementarios de pensiones - Resultados de las consultas en torno al Libro Verde sobre los Sistemas Complementarios de Pensiones en el Mercado Único" (COM(1999) 134 final), DO C 368 de 20.12.1999, p. 57. La OIT distingue cuatro niveles, pero en la UE se acepta por lo general una clasificación en tres niveles.

(2) DO L 149 de 5.7.1971, p. 2.

(3) DO L 74 de 27.3.1972, p. 1.

(4) DO L 63 de 13.3.1979, pp. 1-18.

(5) DO L 375 de 31.12.1985, pp. 3-18.

(6) DO L 141 de 11.6.1993, p. 27.

(7) DO L 126 de 26.5.2000, p. 1.

(8) Propuesta de Directiva del Consejo relativa a la libertad de gestión e inversión de los fondos de los organismos de previsión para la jubilación, COM(91) 301 final, DO C 312 de 3.12.1991, Dictamen del CES: DO C 169 de 6.7.1992, p. 2.

(9) COM(97) 283 final de 10.6.1997; Dictamen del CES: 1403/1997, DO C 73 de 9.3.1998, p. 114.

(10) COM(1999) 134 final de 11.5.1999; Dictamen del CES: 950/1999, DO C 368 de 20.12.1999, p. 57.

(11) Por otra parte, el Informe del Comité de Sabios sobrela reglamentación de los mercados europeos de valores, presidido por el Sr. Lamfalussy, hace hincapié en la necesidad de renovar las anticuadas normas sobre inversión para los fondos de pensiones en caso de que se cree un mercado financiero integrado en Europa.

(12) Sentencia del Tribunal de Justicia, de 21 de septiembre de 1999: Albany International S.L. contra Fundación Fondo Sectorial de Pensiones Industria Textil. Asunto C-67/96, Jurisprudencia 1999 I-5751.

ANEXO

al dictamen del Comité Económico y Social

Las propuestas de enmienda siguientes, que obtuvieron más de un cuarto de los votos emitidos, fueron rechazadas:

Punto 3.1

Modifíquese del modo siguiente:

"(...) El Comité considera prioritaria una protección adecuada de los afiliados. No obstante, no se puede prever aún si la propuesta de Directiva objeto de examen satisfará esta exigencia."

Exposición de motivos

Un liberalismo de este tipo en disposiciones sobre normas de inversión lleva aparejado un considerable riesgo que la evolución bursátil actual ilustra con claridad. De un instrumento de previsión colectiva para la jubilación cabe poder esperar que los rendimientos futuros sean en alguna medida evaluables. Estos requisitos no se cumplen cuando la parte fundamental de la reserva de cobertura del fondo de pensión está compuesta por efectos sumamente volátiles.

Resultado de la votación

Votos a favor: 44, votos en contra: 49, abstenciones: 8.

Punto 4.2

Sustitúyase por el siguiente texto:

"El Comité, no obstante, manifiesta su preocupación ante el carácter muy liberal de las disposiciones sobre normas de inversión. Habida cuenta de la volatilidad de las cotizaciones bursátiles y los largos períodos de tiempo durante los cuales se invierten habitualmente estos recursos financieros, las disposiciones suponen un riesgo inadecuadamente elevado para futuros beneficiarios de pensión."

Exposición de motivos

Un liberalismo de este tipo en disposiciones sobre normas de inversión lleva aparejado un considerable riesgo que la evolución bursátil actual ilustra con claridad. De un instrumento de previsión colectiva para la jubilación cabe poder esperar que los rendimientos futuros sean en alguna medida evaluables. Estos requisitos no se cumplen cuando la parte fundamental de la reserva de cobertura del fondo de pensión está compuesta por efectos sumamente volátiles.

Resultado de la votación

Votos a favor: 44, votos en contra: 52, abstenciones: 7.

Segundo párrafo del punto 4.4.1

Complétese del modo siguiente:

"Los Estados miembros permitirán a las empresas situadas en su territorio que sean promotoras de organismos de previsión para la jubilación establecidos en otros Estados miembros, a menos que.. En el caso de que entre trabajadores y empresarios se haya firmado un convenio colectivo -y, en su caso, declarado de vinculación general- por el que los trabajadores y empresas afectados queden obligados a participar en determinados fondos empresariales o regímenes profesionales de pensiones, los Estados miembros asegurarán que los trabajadores y empresarios afectados queden exentos cuando participen en un sistema de jubilación por lo menos equivalente en un organismo de previsión para la jubilación establecido en otro Estado miembro."

Exposición de motivos

En la versión española del documento de la Comisión no figura la palabra ("Privatperson" = individuo) que se propone suprimir.

Además de la igualdad de trato de todos los prestatarios de servicios, la directiva pretende la creación de un mercado interior para la provisión de servicios financieros así como para los sistemas complementarios de pensiones. Sin embargo, se contraría este objetivo cuando la firma de convenios colectivos supone la exclusión de proveedores extranjeros para ciertos sectores de un Estado miembros -y, en casos extremos, también del Estado miembro en su conjunto- en la medida en que los interlocutores sociales nacionales acuerdan un monopolio para un determinado fondo de pensiones nacional. Por esta razón, en la propuesta del ponente se debe prever cuando menos una posibilidad de elección en la equivalencia del sistema.

Resultado de la votación

Votos a favor: 36, votos en contra: 71, abstenciones: 6.

Punto 4.6

Modifíquese del modo siguiente:

"El Comité considera que los organismos deben mantener activos suficientes y adecuados para cubrir las provisiones técnicas. En caso de insuficiencia temporal de la cobertura se deberá establecer un plan para restablecer la cantidad exigida de activos."

Exposición de motivos

No hay que dar carta blanca a una cobertura insuficiente.

Resultado de la votación

Votos a favor: 45, votos en contra: 59, abstenciones: 5.