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Bruselas, 1.8.2006

COM(2006) 431 final

INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO

sobre protección del transporte y su financiación

1. INTRODUCCIÓN Y OBJETIVO

Reforzar la protección del transporte se ha convertido en una prioridad de la Comisión a raíz de los atentados del 11 de septiembre de 2001. La Comisión expuso su opinión al respecto en su Comunicación al Parlamento Europeo y al Consejo «Consecuencias de los atentados sufridos por los Estados Unidos para la industria del transporte aéreo»[1]. Posteriormente, la Comisión adoptó reglamentos por los que se establecen normas comunes para la protección marítima y aérea. Además, la Comisión puso en marcha un programa europeo para la protección de las infraestructuras críticas[2].

Habida cuenta de la importancia de financiar las medidas de protección y de la necesidad de evitar falseamientos internos y externos de la competencia, el Parlamento Europeo y el Consejo pidieron, con motivo de la adopción de ambos Reglamentos, que se emprendieran estudios sobre esta cuestión[3]. Dichos estudios deberían centrarse en particular en la manera en que se reparte la financiación de las medidas de protección entre las autoridades públicas de los Estados miembros y los operadores, sin perjuicio de la distribución de competencias entre los Estados miembros y la Comunidad Europea. Se pidió a la Comisión que presentara al Parlamento Europeo y al Consejo los resultados de estos estudios, así como, en su caso, cualquier propuesta pertinente.

Al elaborar el presente informe, la Comisión solicitó un dictamen al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones sobre la cuestión de la protección de los medios de transporte y su financiación[4].

2. RESULTADOS DE LOS ESTUDIOS

2.1. Protección de la aviación civil

A raíz de la Declaración interinstitucional adjunta al Reglamento (CE) nº 2320/2002, la Comisión emprendió un estudio sobre la financiación de la protección de la aviación civil[5] .

El estudio, referido a los 15 Estados miembros más Noruega, Islandia y Suiza, analizó el gasto en protección, los mecanismos de financiación y los problemas de competencia asociados. Por lo que se refiere al gasto en protección, el estudio reveló que en 2002, antes de la entrada en vigor de los reglamentos europeos, el total del gasto destinado a este capítulo en los 18 Estados oscilaba entre 2 500 y 3 600 millones de euros. De ellos, los Estados aportan 650 millones de euros, los aeropuertos, 1 320 millones de euros, y las compañías aéreas, entre 520 y 1 660 millones de euros. Aunque estos costes pueden considerarse importantes, el estudio demostraba que, por ejemplo, en los viajes intraeuropeos, la combinación de las tasas de aeropuerto y los impuestos destinados a sufragar la protección representa entre el 1 % y el 2 % de la tarifa media.

Por lo que se refiere a los mecanismos de financiación, el estudio llegó a la conclusión de que en Europa existen dos modelos básicos de financiación:

- un modelo centralizado, en el que el Estado, a través de un organismo público (Autoridad de la Aviación Civil, Ministerio de Transporte, fuerzas policiales, etc.), es responsable en primera instancia de las principales actividades de protección[6];

- un modelo descentralizado, en el que las autoridades aeroportuarias realizan las principales actividades de protección, bajo la supervisión de la autoridad pertinente (Autoridad de la Aviación Civil, Ministerio competente, etc.). Estas actividades puede realizarlas directamente el aeropuerto o externalizarse a terceros[7].

El estudio concluyó que en ambos modelos el pasajero era, en definitiva, la principal fuente de financiación de las medidas de protección, a través de los impuestos del Estado, las tasas de las líneas aéreas incluidas en los billetes o las tasas de aeropuertos. Sin embargo, también señaló que en la mayoría de los países, y con independencia del modelo aplicado, los fondos aportados por los pasajeros durante 2002 fueron insuficientes para sufragar todos los costes de protección. Ahora bien, esto debe matizarse, pues, en algunos aeropuertos, una parte de las tasas aeroportuarias generales se destina a sufragar costes de protección. Esta falta de transparencia dificulta la comprensión general de los ingresos realmente generados para financiar la protección en los aeropuertos de toda Europa. Se han observado diferencias en la forma de financiar los déficit de explotación existentes: seis de los 18 Estados los cubren parcialmente mediante impuestos generales; en los demás Estados, el peso de la financiación de estos déficit recae en los aeropuertos.

Por lo que se refiere al riesgo de falseamiento externo de la competencia, el estudio mostró diferencias importantes entre la UE y los EE.UU. en cuanto a los métodos de financiación de las medidas de protección. A raíz del 11 de septiembre de 2001, las autoridades estadounidenses concedieron cuantiosas ayudas económicas al sector de la aviación, duramente afectado, e impusieron la aplicación a nivel nacional de importantes medidas de protección. Por ejemplo, el sector estadounidense de la aviación se benefició entre 2002 y 2004 de ayudas públicas cercanas a los 32 000 millones de euros, en concepto de protección del transporte. Evidentemente, una financiación pública de este calibre puede falsear la competencia entre las compañías aéreas europeas y estadounidenses.

2.2. Protección marítima

El considerando 15 del Reglamento (CE) nº 725/2004 establece que la Comisión debe emprender un estudio que se centrará, en particular, en la manera en que se reparte la financiación entre autoridades públicas y operadores. Según el considerando 13 de la Directiva 2005/65/CE, el estudio debe abordar también la financiación de medidas complementarias de protección portuaria.

Este estudio está a punto de finalizarse. Los resultados preliminares indican que, al igual que ocurre con la aviación, los costes de protección en el transporte marítimo representan un porcentaje relativamente bajo de los costes generales de inversión y explotación.

En la Unión Europea hay más de 1 200 puertos y alrededor de 4 000 instalaciones portuarias. El coste medio de la protección asciende a 464 000 euros en costes de inversión y 234 000 euros en costes de explotación anuales. La flota bajo pabellón de los Estados miembros de la UE cuenta con alrededor de 9 000 buques, y los operadores deben soportar costes de inversión que rondan por término medio los 100 000 euros por buque y los 25 000 euros en costes de explotación al año. Las inversiones se destinan principalmente a equipos y certificados de conformidad, mientras que más del 50 % de los gastos de explotación corresponde al coste del personal especializado.

Estas cifras medias deben compararse con los costes globales de las actividades de transporte. Si, por término medio, se necesita una inversión de 100 000 euros por buque en concepto de protección, esta cifra representa únicamente el 0,0015 % del precio total de un buque portacontenedores nuevo de 8000 TEU y el 0,0006 % en el caso de un metanero de 110 000 GT. Aunque el estudio no pudo determinar los porcentajes equivalentes por lo que se refiere a las instalaciones portuarias, muestra las enormes diferencias existentes entre los distintos tipos de instalaciones portuarias: desde 798 000 euros para las instalaciones de usos múltiples hasta 79 000 euros para las instalaciones de contenedores. Esto puede explicarse básicamente por el hecho de que, en función de sus actividades específicas, algunos tipos de instalaciones ya disponían de equipos y medidas debido a los requisitos de seguridad o para evitar robos, que pueden utilizarse también con fines de protección.

Según el estudio, los costes son financiados básicamente, de modo directo o indirecto, por las autoridades portuarias y los propios operadores. En cuanto a las instalaciones portuarias, las fuentes de recuperación del coste de las medidas de protección son, por término medio, las siguientes: aumento de tarifas, 19 %, tasa específica de protección, 55 %, y subvenciones, 23 %. Las autoridades competentes de los Estados miembros se mostraron más bien reservadas sobre los recursos que dedican a la protección marítima.

No obstante, el régimen comunitario de protección marítima todavía no ha entrado plenamente en vigor: su aplicación completa, de conformidad con las disposiciones pertinentes del Reglamento nº 725/2004 y de la Directiva 2005/65, está prevista para el 1 de julio de 2007, lo cual puede significar que, para lograr un alto nivel de cumplimiento, podrían necesitarse recursos adicionales. Mientras no se alcance un nivel uniformemente elevado de cumplimiento, puede existir falseamiento de la competencia.

Tal como sucede en el sector de la aviación, es posible que se produzca un falseamiento externo de la competencia provocado por competidores de terceros países que pueden beneficiarse de las subvenciones de sus Gobiernos para sufragar los costes de la protección marítima. Esta circunstancia afectaría sobre todo a las instalaciones portuarias que compiten con puertos vecinos no pertenecientes a la UE, y, en menor grado, a los buques.

3. PUNTOS QUE DEBEN TENERSE EN CUENTA

3.1. Estructura de los costes

Pueden determinarse diversos tipos de costes en relación con la protección del transporte:

- Los costes de gestión de las normas de protección, incluido el control del cumplimiento.

- Los costes derivados de la aplicación de la legislación:

- Costes fijos, por ejemplo inversión de capital en material de protección, y selección y formación inicial del personal de seguridad.

- Costes de explotación, por ejemplo mantenimiento del material de protección (incluidas las mejoras tecnológicas), los salarios del personal de seguridad, los costes de formación habituales.

- Costes excepcionales, como los derivados de medidas complementarias temporales para aumentar los niveles de protección durante períodos de mayor riesgo.

- Costes derivados de atentados terroristas.

Estos costes están sólo parcialmente relacionados con el transporte y pueden incluir el coste de reparar los daños del objetivo del atentado propiamente dicho, los gastos accesorios resultantes de los trastornos causados por el mismo y las indemnizaciones a las víctimas, tanto directas como indirectas. Efectivamente, aunque el medio de transporte (por ejemplo, avión, buque o tren) sea el objeto del atentado terrorista y no se utilice como arma, los daños pueden trascender ampliamente del ámbito del transporte. Es difícil calcular la magnitud de tales costes, pero es muy posible que sean tan elevados que ningún transportista esté en condiciones de financiarlos por sí solo. Asimismo, el coste de los daños podría ser muy superior a lo que un seguro puede cubrir a un precio razonable. Por otro lado, dependiendo de la naturaleza del atentado terrorista, las consecuencias pueden no limitarse al territorio de un solo Estado miembro y ser de tal calibre que ni siquiera el Estado miembro donde se haya cometido sea capaz de asumir los costes.

3.2. Financiación

3.2.1. Financiación de la gestión de las normas de protección, incluido el control del cumplimiento

La transposición de la legislación comunitaria al Derecho nacional y su aplicación a las actividades nacionales de control son tareas típicas de los poderes públicos.

Lo mismo sucede con las inspecciones para verificar si se aplican correctamente las medidas de protección en el sector del transporte aéreo, marítimo y terrestre. Aunque la Comisión también puede proceder a dichas inspecciones, ello no exime a los Estados miembros de su obligación de aplicar programas eficientes de control de calidad a nivel nacional.

Estas actividades corresponden al ámbito del orden público y, como tales, son financiadas en principio íntegramente por los Estados miembros. No dan lugar a ayudas estatales, aunque los Estados miembros deleguen estas tareas en empresas privadas, a condición (en este último caso) de que la financiación se limite a una compensación de los costes contraídos y a un beneficio razonable, y no represente una sobrecompensación. .

Sobre la base de los resultados de sus inspecciones, la Comisión insta a los Estados miembros a aportar recursos suficientes para garantizar la plena aplicación de las normas de protección y el control de la aplicación de la legislación en esta materia.

3.2.2. Financiación de la ejecución de las medidas de protección

La circunstancia de que los Estados miembros financien la ejecución de las medidas de protección del transporte, plantea la cuestión de si tal financiación constituye ayuda estatal en el sentido del artículo 87, apartado 1, del Tratado CE y, en caso afirmativo, en qué condiciones puede declararse compatible con el mercado común.

El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y el Tribunal de Primera Instancia han declarado en varias ocasiones que deben distinguirse tres categorías de actividades financiadas por los Estados: actividades de los poderes públicos, actividades económicas y actividades no económicas. Solamente las actividades económicas están sujetas a las normas europeas de competencia, mientras que las actividades de los poderes públicos y las actividades no económicas están excluidas de su ámbito de aplicación.

En el asunto Eurocontrol[8] , el Tribunal dictaminó que las actividades de Eurocontrol, por su naturaleza, por su objeto y por las normas a las que están sujetas, se vinculan al ejercicio de prerrogativas, relativas al control y a la policía del espacio aéreo, que son prerrogativas típicas del poder público[9]. Por consiguiente , no tienen un carácter económico que justifique la aplicación de las normas sobre la competencia del Tratado.

En el asunto Porto di Genova , el Tribunal consideró que « la vigilancia anticontaminación que los SEPG deben llevar a cabo en el puerto petrolero de Génova constituye una misión de interés general que forma parte de las funciones esenciales del Estado en materia de protección del medio ambiente en el dominio marítimo. Tal actividad de vigilancia, por su naturaleza, por su objeto y por las normas a las que está sujeta, se vincula al ejercicio de prerrogativas relativas a la protección del medio ambiente, que son prerrogativas típicas del poder público. No tienen un carácter económico que justifique la aplicación de las normas sobre la competencia del Tratado»[10] .

En el asunto Aéroports de Paris, el Tribunal de Primera Instancia resolvió que «procede distinguir entre, por una parte, las actividades puramente administrativas de ADP, en particular las funciones de policía, y, por otra parte, las actividades controvertidas de gestión y explotación de los aeropuertos de París, remuneradas mediante tasas comerciales que varían según el volumen de negocios realizado.» [11]

De esta jurisprudencia se desprende que la financiación de las medidas de protección del transporte que forman parte de las funciones esenciales del Estado y que guardan relación con el ejercicio de prerrogativas típicas del poder público no constituye ayuda estatal en el sentido del artículo 87, apartado 1, del Tratado CE.

En su Decisión «N 309/2002 Francia, Seguridad aérea - Compensación de los costes tras los atentados del 11 de septiembre de 2001», la Comisión confirmó esta postura. En esta Decisión, la Comisión analiza las medidas de protección que el Gobierno francés introdujo tras los atentados del 11 de septiembre. En los puntos 22 y 23 de la Decisión, la Comisión llega a las siguientes conclusiones:

Las tareas de protección que se describen más arriba corresponden a las misiones que habitualmente realizan las fuerzas de seguridad o el gestor del aeropuerto siguiendo las directrices de la Administración. Se derivan de la legislación o de textos reglamentarios. Estas entidades carecen de margen de maniobra al ejecutarlas.

Las tareas de protección impuestas a las entidades no les reportan ningún tipo de ingresos procedentes de los pasajeros. Por este motivo, las autoridades francesas han precisado que las tasas aeroportuarias que pagan los pasajeros quedan a disposición de los aeropuertos y se utilizan, en parte, para sufragar los costes de protección. Así pues, cabría considerar que, en principio, estas tareas pertenecen al ámbito de las prerrogativas de l poder público.

Por regla general, puede concluirse que la financiación de las medidas de protección del transporte que impone la legislación y que guardan relación con el ejercicio de prerrogativas típicas del poder público no constituye financiación de actividades económicas. Esta posición se ha reafirmado recientemente en las Directrices comunitarias sobre la financiación de aeropuertos y las ayudas estatales de puesta en marcha destinadas a compañías aéreas que operen desde aeropuertos regionales[12]. La financiación de estas medidas debe, no obstante, limitarse estrictamente a la compensación por los costes generados, y no puede ser desviada a otras actividades de carácter económico[13].

El Estado puede delegar el ejercicio de estas prerrogativas en empresas privadas, como ocurre en el asunto Porto di Genova . El Estado puede también decidir que los usuarios de una determinada instalación deban soportar, al menos parcialmente, los costes de estas medidas de protección, como en los asuntos Porto di Genova y Eurocontrol o en el caso de las medidas de protección de los aeropuertos franceses, mencionadas anteriormente. No obstante, en estas situaciones, la Comisión controlará muy de cerca si las empresas privadas reciben una sobrecompensación por su ayuda al Estado, y si las tasas recaudadas se limitan estrictamente a lo que es necesario para financiar la medida de protección. Si el Estado delega el ejercicio de sus prerrogativas en empresas privadas, deberá garantizar también que se respeten plenamente las normas comunitarias en materia de contratación pública y no discriminación, en la medida en que sean aplicables, y garantizar que no exista discriminación alguna.

3.3. Transparencia en la recaudación de impuestos y tasas de protección

Los estudios sobre la financiación de la protección del transporte han constatado la falta de transparencia por lo que se refiere a los fondos recaudados para protección, los niveles de las tasas o impuestos percibidos, y la forma de gastar dichos fondos.

Conviene aumentar la transparencia en materia de impuestos y tasas de protección. Ello podría conseguirse mediante la aplicación de sistemas de afectación específica o estanqueidad de los fondos obtenidos para la protección del transporte, con el fin de garantizar que se destinen única y exclusivamente a tal fin. Una segunda opción sería que los impuestos y tasas de protección se mencionaran explícitamente en el desglose de los precios de los billetes, mostrando así a los usuarios lo que se les cobra. Esto sería especialmente pertinente para los pasajeros de las líneas aéreas, donde los costes de protección se integran en una cifra mucho más elevada que incluye impuestos y tasas generales.

3.4. Posible falseamiento de la competencia

La Comisión considera que la consecución de condiciones de competencia suficientemente equitativas en términos de acceso a la financiación pública es una preocupación legítima expresada por las partes interesadas, tanto dentro del mercado interior como en relación con los principales mercados exteriores.

Como se ha confirmado en los diversos estudios, existen en la UE enfoques diferentes respecto a la implicación de los Estados miembros en la financiación de la ejecución de las medidas de protección, lo que refleja las distintas filosofías nacionales sobre el papel del Estado a este respecto. La heterogeneidad de enfoques y la falta de transparencia en la generación de los ingresos que se destinan íntegramente a financiar la ejecución de las medidas de protección abren la puerta a posibles falseamientos de la competencia, sobre todo cuando los Estados miembros exigen medidas complementarias, más rigurosas que las que impone la legislación comunitaria.

Sin embargo, también puede falsearse la competencia al nivel mundial debido a la existencia de diferentes enfoques respecto a la financiación de las medidas de protección en todo el mundo. Es necesario abordar este problema para no perjudicar al sector del transporte de la Comunidad frente a sus competidores de terceros países, con el consiguiente impacto negativo en el crecimiento económico de la UE.

Por tanto, debe garantizarse que los Gobiernos de terceros países apliquen a los competidores del sector del transporte europeo principios similares, preferiblemente en forma de acuerdos en foros internacionales como la OACI o la OMI, o en su defecto mediante acuerdos bilaterales entre la Unión Europea y los Gobiernos de los Estados donde tengan su sede los principales competidores.

4. CONCLUSIONES

- Según los estudios sobre protección aérea y marítima, los costes de protección pueden ser importantes y actualmente son sufragados en gran parte por los usuarios.

- Una mayor transparencia en materia de impuestos y tasas de protección daría mayor información a los usuarios de los servicios de transporte y ayudaría a comprender mejor los posibles efectos en la competencia. La actual falta de transparencia hace más difícil detectar posibles falseamientos de la competencia.

- La heterogeneidad de enfoques respecto a la financiación de la ejecución de las medidas de protección abre la puerta a posibles falseamientos de la competencia, sobre todo cuando los Estados miembros exigen medidas complementarias, más rigurosas que las que impone la legislación comunitaria.

- La opinión de la Comisión, expuesta en su Comunicación al Parlamento Europeo y al Consejo «Consecuencias de los atentados sufridos por los Estados Unidos para la industria del transporte aéreo», mantiene su vigencia. En particular, la Comisión considera que, habida cuenta del hecho de que la protección de los ciudadanos europeos contra los atentados terroristas es esencialmente responsabilidad del Estado, la financiación pública de las medidas destinadas a evitar estos actos, vinculadas al ejercicio de prerrogativas que son típicas de un poder público, no constituye ayuda estatal.

[1] COM(2001) 574 final de 10.10.2001.

[2] Programa «Prevención, preparación y gestión de las consecuencias del terrorismo, para el periodo 2007-2013», adoptado por el Consejo el 2.6.2006.

[3] Declaración institucional que acompaña al Reglamento (CE) nº 2320/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, por el que se establecen normas comunes para la seguridad de la aviación civil (DO L 355 de 30.12.2002, p. 12) y considerando 15 del Reglamento (CE) nº 725/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, relativo a la mejora de la protección de los buques y las instalaciones portuarias (DO L 129 de 29.4.2004, p. 6).

[4] TEN/217 - CESE 1488/2005 de 14.12.2005 y COTER-040 - CdR 209/2005 fin de 17.11.2005.

[5] http://europa.eu.int/comm/transport/air/safety/studies_fr.htm

[6] El enfoque adoptado en Alemania, Austria, España, Finlandia, Italia, Islandia, Luxemburgo, Noruega, Portugal, Suecia o Suiza es el que más se acerca a este modelo.

[7] El enfoque adoptado en Bélgica, Dinamarca, Francia, Grecia, Irlanda, Países Bajos o Reino Unido es el que más se acerca a este modelo.

[8] Eurocontrol es una organización internacional encargada de establecer y percibir las tarifas que han de pagar los usuarios de los servicios de la navegación aérea.

[9] Sentencia de 19 de enero de 1994, SAT Fluggesellschaft/Eurocontrol, Rec.1994, p. I-43, apartado 30.

[10] Sentencia de 18 de marzo de 1997, Calì & Figli/Servizi Ecologici Porto di Genova, Rec.1997, p. I-1547, apartado 22.

[11] Sentencia de 12 de diciembre de 2000, Aéroports de París/Comisión, Rec.2000, p. II-3929, apartado 112.

[12] Diario Oficial C 312 de 9.12.2005, p. 1.

[13] Asunto C-343/95, Cali, Rec. 1997, p. I-547 («Porto di Genova»).