El enfoque de investigación garantizó la recopilación de información remitida por una amplia gama de partes interesadas, lo que reforzó el equilibrio y la variedad de perspectivas, en particular de las partes interesadas de la CEPOL, otras agencias de la UE, los Estados miembros y terceros países.

El artículo 32 del Reglamento CEPOL exige que la Comisión lleve a cabo una evaluación a más tardar el 1 de julio de 2021, y posteriormente cada cinco años, para valorar, en particular, el impacto, la eficacia y la eficiencia de la CEPOL y de sus prácticas de trabajo. El estudio externo que respalda esta evaluación fue realizado por un consorcio entre RAND Europe y Ernst & Young.

·apoyar a los Estados miembros a la hora de facilitar formación a los agentes con funciones policiales, en particular sobre cuestiones relacionadas con la cooperación policial europea y a escala transfronteriza;

Los dos objetivos principales de la evaluación son los siguientes: 1) evaluar la eficacia, la eficiencia, la pertinencia, la coherencia y el valor añadido europeo de la CEPOL y de sus prácticas de trabajo desde 2015; y 2) describir las lecciones aprendidas y elaborar recomendaciones para responder mejor a los retos que plantea el entorno en constante cambio en el contexto de los recursos financieros y humanos actualmente asignados a la CEPOL. La evaluación abarca las actividades de la CEPOL durante el período 2015-2020 en cooperación con todos los Estados miembros de la UE (excepto Dinamarca), con los terceros países con los que la CEPOL ha firmado acuerdos de trabajo, acuerdos de cooperación y otros convenios similares, y con organizaciones internacionales y agencias de la UE.

El presente informe se remitirá al Parlamento Europeo y al Consejo, así como al Consejo de Administración de la Agencia. En el documento de trabajo de los servicios de la Comisión, adjunto al presente informe de la Comisión, se proporciona un análisis detallado de los resultados de la evaluación externa.

2.PRINCIPALES CONCLUSIONES DE LA EVALUACIÓN

En términos de eficacia, la evaluación constató que los principales documentos de programación de la CEPOL tienen en cuenta y reflejan los objetivos de su base jurídica y las prioridades establecidas en la Agenda Europea de Seguridad para 2015. Así lo confirman las partes interesadas, la gran mayoría de las cuales consideraron que las acciones y las actividades de la CEPOL durante el período 2015-2020 han reflejado debidamente los objetivos establecidos en su mandato. La CEPOL se compromete a cumplir su mandato en materia de control policial transfronterizo y a escala europea e invierte sus recursos en consecuencia con resultados apreciables.

Por otra parte, la introducción de la metodología de evaluación de las necesidades de formación estratégicas de la UE, desarrollada con el fin de identificar lagunas en el conocimiento, las capacidades y las competencias, así como las necesidades de formación, ha mejorado considerablemente la priorización de las necesidades de formación. La metodología identifica las prioridades de formación y tiene por objeto coordinar las actividades de formación disponibles para evitar solapamientos y duplicaciones, a la vez que señala las tendencias emergentes en materia de aplicación de la ley. Sin embargo, la evaluación señaló que la oferta del programa de «Formación de formadores» de la CEPOL, una actividad que permite a los formadores aplicar métodos modernos de formación y técnicas combinadas de aprendizaje para garantizar una formación policial de calidad en un entorno multicultural, es comparativamente menor que la de otras agencias de Justicia y Asuntos de Interior de la UE, y debería evaluarse su ampliación.

La evaluación llegó a la conclusión de que, dado el tamaño relativamente pequeño de la CEPOL (96 funcionarios en 2020) y de su presupuesto anual (10,6 millones EUR en 2020), no cabe esperar que la CEPOL llegue directamente a una proporción considerable del público objetivo a través de actividades de formación presenciales. La idea del Reglamento CEPOL es que la Agencia amplíe su público objetivo mediante un efecto en cascada, multiplicando su alcance a través de la formación de formadores y la transmisión de conocimientos entre homólogos. En su forma actual, el efecto en cascada depende en gran medida de las acciones de los Estados miembros y no es objeto de un seguimiento sistemático por parte de la CEPOL. Asimismo, el uso por parte de CEPOL del enfoque basado en la formación de formadores es limitado: solo se celebraron cinco sesiones en 2019 y dos en 2020, antes de la pandemia. La inversión de la CEPOL en la mejora y la ampliación de su oferta de formación en línea se convirtió en una estrategia positiva para ampliar su alcance y pasó a ser primordial en el contexto de la pandemia de COVID-19.

Los participantes seleccionados para las formaciones presenciales de la CEPOL no siempre tienen un perfil adecuado en términos de nivel de conocimientos especializados y antigüedad. Los directores de actividades de la CEPOL tienen la facultad de examinar y rechazar las solicitudes de los participantes, pero la evaluación puso de relieve que esta facultad casi nunca se ejerce, ya que es una práctica común aceptar al primer candidato que presentan los Estados miembros, independientemente de su perfil. Este es un problema bien conocido que a menudo se debate en las reuniones periódicas de las unidades nacionales de la CEPOL. Sin embargo, las partes interesadas informaron de que ahora los directores de actividades de la CEPOL revisan con mayor detenimiento las solicitudes de los participantes.

En términos de eficiencia, la evaluación constató que los beneficios para los Estados miembros de participar en las actividades de la CEPOL superaban los costes y que los recursos de la CEPOL se gestionaban correctamente. La evaluación también llegó a la conclusión de que existían algunas ineficiencias relacionadas con el proceso de toma de decisiones del Consejo de Administración, los procesos de planificación y los procedimientos de seguimiento de la CEPOL. La estructura interna de la CEPOL parece funcionar de manera eficiente, aunque es posible que la rotación de personal haya afectado a la eficiencia general de la Agencia durante el período 2015-2020. En la actualidad, la CEPOL opera según un modelo de negocio híbrido que combina el enfoque tradicional de subvenciones, basado en la oferta formativa de los socios de los acuerdos marco que pueden optar a una subvención, y el «nuevo» método del Centro de Conocimiento de la CEPOL, que reúne a un grupo de expertos especializados en diversos temas. Este método mixto tiene por objeto racionalizar y simplificar la gestión de las subvenciones y se adoptó después de que el Consejo de Administración rechazara la supresión total del sistema de subvenciones. En general, CEPOL fue capaz de absorber la financiación de la UE.

Se considera que el ciclo de desarrollo anual de las actividades de formación de la CEPOL es demasiado corto, lo que compromete la calidad. Antes de que la CEPOL desarrolle su oferta formativa, el Consejo de Administración debe decidir sobre los temas, se elaboran las directrices y los socios de los acuerdos marco se someten a procedimientos de selección. Según algunas partes interesadas, una vez completados estos procesos, queda poco tiempo para desarrollar contenidos de calidad, ya que ha finalizado el ciclo anual. Por consiguiente, los socios de los acuerdos marco que no cuentan con las soluciones de formación «estándar» que pueden ponerse a disposición durante ese lapso de tiempo limitado renuncian a solicitar la organización de cursos. Como resultado de ello, el número de solicitudes de subvención de los socios de los acuerdos marco no deja de disminuir.

Las actividades de formación cuyo desarrollo y ejecución se externaliza a los socios de los acuerdos marco de la CEPOL están menos expuestas al mecanismo de garantía de calidad de la CEPOL. Esto da lugar a actividades de formación de calidad variable. La CEPOL cuenta con un mecanismo de garantía de calidad para controlar sus actividades de formación, desde el desarrollo hasta la impartición, que se consideró eficaz para garantizar la alta calidad de los contenidos y los formadores cuando CEPOL es responsable tanto del desarrollo como de la impartición de la formación. Las actividades de formación que se externalizan a los socios de los acuerdos marco, aunque valorados por los participantes, en ocasiones son de calidad variable, ya que no siempre se han sometido al control sistemático del mecanismo de garantía de calidad de la CEPOL.

La Academia de Ciberdelincuencia de la CEPOL se considera un paso importante de la agencia para hacer frente a las necesidades emergentes, pero debe seguir mejorándose. Las opiniones de las partes interesadas sobre la Academia de Ciberdelincuencia de la CEPOL fueron heterogéneas. Aunque trata un tema muy importante y cuya demanda es elevada, se plantearon preguntas sobre su misión real, su tamaño limitado y la capacidad de atraer a expertos con los conocimientos y las capacidades necesarias para impartir las formaciones. Las actividades impartidas por la Academia de Ciberdelincuencia también se han visto afectadas negativamente por la pandemia de COVID-19, ya que las actividades presenciales in situ en las instalaciones especializadas no pudieron tener lugar. De manera más general, algunas partes interesadas de los Estados miembros y de la UE criticaron la oferta de formación sobre ciberdelincuencia de la CEPOL y pusieron en tela de juicio la calidad, la coherencia y la amplitud de la formación impartida.

La evaluación constató que, si bien la relación entre el director ejecutivo de la CEPOL y el Consejo de Administración es buena, las reuniones del Consejo de Administración se ven obstaculizadas por el escaso compromiso de algunos miembros y la atención desproporcionada a cuestiones administrativas. Por otro lado, surgieron algunos problemas de representación en relación con el Consejo de Administración de la CEPOL (es decir, la escasa participación de varios Estados miembros, el desequilibrio entre hombres y mujeres, la ausencia de funcionarios de aduanas o de guardias de fronteras, la variedad de niveles de antigüedad). Las reuniones del Consejo reúnen a un gran número de delegados por Estado miembro que no siempre representan adecuadamente todo el espectro de los servicios de seguridad y sus opiniones. Varias partes interesadas observaron que, si bien la mayoría de las decisiones del Consejo de Administración tienen que ver con el contenido y la estrategia, el orden del día de las reuniones del Consejo está repleto de cuestiones administrativas que dejan un margen relativamente estrecho para debates estratégicos.

El número de funcionarios de la CEPOL aumentó de forma constante durante el período 2015-2020 (de 45 a 96). Sin embargo, la evaluación reveló que el traslado de la CEPOL del Reino Unido a Hungría y el consiguiente coeficiente de corrección salarial para Budapest parecen ser un factor clave en la dificultad de CEPOL para atraer y retener al personal. Sin embargo, esta no es la única agencia descentralizada en hacer esa reclamación. La rotación del personal ha transformado la cultura empresarial y ha acarreado dificultades para atraer a personal debidamente cualificado.

Se confirmó que los objetivos de la CEPOL están adaptadas a las necesidades y los retos de la UE definidos en documentos estratégicos clave y que la oferta de formación de la CEPOL responde a las necesidades de los Estados miembros de la UE. La evaluación puso de manifiesto que los objetivos de la CEPOL responden o se ajustan a elementos clave del Programa de Estocolmo, la Agenda Europea de Seguridad y el programa europeo de formación de los servicios con funciones coercitivas. Los participantes de las formaciones de los veintisiete Estados miembros de la UE también indicaron que, durante el período 2015-2020, la oferta de formación de la CEPOL había respondido adecuadamente a las necesidades y las expectativas de sus países. La pertinencia de los objetivos y las actividades de formación de la CEPOL se atribuye a lo siguiente: 1) la adaptación de los programas de trabajo anuales de CEPOL a la Agenda Europea de Seguridad (mencionada anteriormente); 2) la introducción de la evaluación de las necesidades estratégicas de formación de la UE, que ha permitido a la CEPOL vincular las prioridades de formación a las necesidades de los grupos destinatarios; y 3) la integración de las prioridades de la Plataforma Multidisciplinar Europea contra las Amenazas Delictivas en sus actividades de formación presenciales y en línea. Además, las actividades de la CEPOL gozan de un amplio reconocimiento por su capacidad para generar confianza y facilitar el desarrollo de la cooperación entre los servicios policiales. De hecho, la introducción de la evaluación de las necesidades estratégicas de formación de la UE y de las evaluaciones de las necesidades de formación operativa fue un importante paso adelante para garantizar una mayor armonización de los temas y las actividades de formación con las necesidades de las partes interesadas. Sin embargo, los resultados relacionados con la capacidad de la CEPOL para adaptar su oferta de formación a los avances científicos, tecnológicos y sociopolíticos fueron heterogéneos.

El mandato y las actividades de la CEPOL parecen coherentes y complementarios con los de otros agentes pertinentes a escala de la UE. Las opiniones de las partes interesadas de otras agencias de Justicia y Asuntos de Interior fueron, en general, positivas respecto de su relación con la CEPOL. Sin embargo, el grado de coordinación es ad hoc y varía en función del organismo y del nivel de compromiso de la CEPOL con las agencias de Justicia y Asuntos de Interior y con las instituciones de la UE. Esto quiere decir que aún existe margen para mejorar. Por consiguiente, CEPOL podría adaptar su enfoque de trabajo para crear el máximo de sinergias posibles. La matriz de formación para las agencias de Justicia y Asuntos de Interior, una hoja de cálculo que estas debían rellenar manualmente y que estaba destinada a garantizar una coordinación estructurada, se abandonó en 2019 por razones relacionadas principalmente con la falta de conocimiento y compromiso con la herramienta de los organismos. Sin embargo, no ha sido sustituida por ninguna metodología estructurada. En su lugar, la CEPOL realiza la coordinación mediante un enfoque entre pares, en particular, mediante interacciones en reuniones de la Red de Agencias de Justicia y Asuntos de Interior o la participación en proyectos específicos, lo que no garantiza el aprovechamiento pleno de las sinergias.

La evaluación llegó a la conclusión de que, en lo que respecta al valor añadido europeo, todos los grupos de partes interesadas consultados consideraron que la CEPOL en efecto aporta un valor añadido en lo que respecta a la formación sobre formas de delincuencia específicas en comparación con la oferta a escala nacional. Los objetivos y tareas de la CEPOL ayudaron a mejorar la capacidad de los Estados miembros para formar a sus agentes con funciones policiales en comparación con lo que se hubiese logrado a escala nacional. Algunos funcionarios encuestados afirmaron que la CEPOL solía impartir formación sobre instrumentos y herramientas a escala de la UE y proporcionar información sobre la dimensión europea de los instrumentos transfronterizos, como el intercambio transfronterizo de pruebas electrónicas y la cooperación policial internacional, que rara vez se cubrían en formaciones nacionales. Como consecuencia de dichas formaciones, las actividades de la CEPOL gozan de un amplio reconocimiento por su capacidad para generar confianza y facilitar el desarrollo de la cooperación entre los servicios policiales. La mayoría de las partes interesadas encuestadas estuvieron de acuerdo en que las actividades de la CEPOL en su conjunto contribuyen a aumentar la confianza mutua entre las organizaciones policiales. Además, las partes interesadas confirmaron que las actividades de la CEPOL habían propiciado el aumento de las oportunidades y de la calidad de la cooperación entre los servicios policiales nacionales a escala de la UE y, en menor medida, a escala bilateral y regional. La mayoría de los participantes de las formaciones coinciden en que las actividades de formación de la CEPOL ofrecen oportunidades concretas para establecer redes con sus homólogos europeos y en que la CEPOL aporta un valor único para desarrollar la cooperación que no habría sido posible con medios nacionales. Esto se debe principalmente al programa de intercambio y a las actividades presenciales de la CEPOL. La evaluación puso de manifiesto que el trabajo de la CEPOL en terceros países es muy apreciado por las partes interesadas informadas, aunque algunos miembros del órgano de gobierno de la CEPOL no conocen estas actividades. En cumplimiento de su mandato, la CEPOL amplió su apoyo a la política exterior de la UE mediante el desarrollo de la capacidad policial de los países socios vecinos de la UE. Los proyectos de desarrollo de capacidades de la CEPOL en terceros países contribuyen a mejorar la estabilidad en la vecindad de la UE y a fomentar la confianza con los países vecinos. Aunque la formación en terceros países es un mercado competitivo, la CEPOL recibe elogios por su compromiso de proporcionar formación que responda a las necesidades de los terceros países socios. Con arreglo a su mandato, la CEPOL gestiona fondos específicos de ayuda exterior de la Unión para cumplir sus objetivos en terceros países.

3.ENSEÑANZAS EXTRAÍDAS Y RECOMENDACIONES

La evaluación pone de relieve la importancia de que CEPOL racionalice sus actividades para centrarse en las prioridades clave de la Plataforma Multidisciplinar Europea contra las Amenazas Delictivas, la Estrategia de la UE para una Unión de la Seguridad y las recientes estrategias de seguridad interior, a la vez que se mantiene abierta a evaluar y atender las solicitudes de formación específicas de los Estados miembros en este marco. A este respecto, la CEPOL debe aumentar su cooperación con otras agencias en general y con Europol en particular a fin de crear el máximo de sinergias posibles. En este contexto, la CEPOL ha aceptado dirigir la coordinación del objetivo estratégico horizontal común de «desarrollo de capacidades a través de la formación, la creación de redes y la innovación» durante el próximo ciclo 2022-2025 de la Plataforma Multidisciplinar Europea contra las Amenazas Delictivas. Por otra parte, la CEPOL debe ampliar su papel en materia de coordinación, incluso al contribuir a la implementación de todas las estrategias de seguridad interior, como la Agenda de Lucha contra el Terrorismo, adoptada en diciembre de 2020, y las Estrategias de la UE contra la Delincuencia Organizada y el tráfico ilícito, aprobadas a principios de 2021.

En relación con lo anterior, es fundamental que CEPOL desempeñe un papel central en la coordinación de la formación policial entre todas las partes interesadas y, en particular, las otras agencias JAI. En lugar de competir con otras partes interesadas del ámbito de la formación de la UE, la CEPOL debería aspirar a convertirse en «el» centro de la UE para la formación policial. Aunque la Agencia no está en condiciones de atender por sí misma a todas las necesidades en materia de formación, desempeña un papel único al elaborar y supervisar el catálogo existente de ofertas de formación policial de todas las agencias JAI y otras partes interesadas, y al actuar como un portal para los profesionales encargados de la aplicación de la ley que buscan oportunidades de formación adecuadas a escala de la UE.

Al mismo tiempo, es igualmente importante que los representantes de los Estados miembros sigan reforzando la coordinación dentro de sus países, con el fin de recabar los puntos de vista y responder a las necesidades de toda la comunidad policial. En particular, la evaluación puso de relieve la importancia del Consejo de Administración de la CEPOL como órgano que debe reflejar y transmitir todas las contribuciones y solicitudes de las partes interesadas más allá del ámbito académico, en particular desde el nivel operativo en los Estados miembros, para que se tengan en cuenta en las decisiones estratégicas del Consejo. En este contexto, también debe prestarse atención a la representación de género en el Consejo de Administración, como también puso de relieve el Parlamento Europeo cuando, en el contexto del procedimiento de aprobación de la gestión de 2019, instó a CEPOL a garantizar el equilibrio de género al designar a sus miembros.