COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
C0M(94) 92 final 
Bruselas, 23.03.1994 
PROTECCIÓN DE LOS INTERESES FINANCIEROS DE LA COMUNIDAD 
LUCHA CONTRA EL FRAUDE 
PROGRAMA ESTRATÉGICO PARA LA LUCHA CONTRA EL FRAUDE 
PROGRAMA DE TRABAJO PARA 1994 
PROTECCIÓN DE LOS INTERESES FINANCIEROS DE LA COMUNIDAD 
LUCHA CONTRA EL FRAUDE 
PROGRAMA ESTRATÉGICO PARA LA LUCHA CONTRA EL FRAUDE 
PROGRAMA DE TRABAJO PARA 1994 
La protección de los intereses financieros de la Comunidad es un elemento fundamental 
para garantizar el buen funcionamiento y la credibilidad de las políticas comunitarias. La 
necesidad de reforzar la protección de los intereses financieros de la Comunidad, 
especialmente en el contexto de las nuevas disposiciones del Tratado de la Unión, 
periódicamente recordada por el Parlamento Europeo, se estableció claramente en el 
Consejo Europeo de Copenhague de los días 21 y 22 de junio de 1993 cuando se invitó 
a la Comisión a presentar propuestas a estos efectos antes de marzo de 1994. 
Con la realización del mercado interior y la entrada en vigor del Tratado de la Unión 
Europea, Europa ha cambiado. 
La importancia del Presupuesto General de la Comunidad, de más de 70.000 millones 
de ecus para 1994, y los riesgos para los fondos europeas hacen necesario un nuevo 
enfoque pluridisciplinario, una modernización y una racionalización de los métodos así 
como un refuerzo de los medios humanos y técnicos. 
Una realidad transectorial compleja (recursos propios, gastos...), y la dimensión 
trasnacional del fraude a gran escala exigen un respuesta común al nivel más adecuado, 
que supera las posibilidades disponibles a nivel nacional. El aumento de la delincuencia 
financiera mediante los grupos organizados que mantienen relaciones prácticamente 
comerciales, capaces de negociar entre sí, obliga a hacer de la lucha contra la 
delincuencia financiera una prioridad de la "nueva dimensión europea", utilizando todos 
los instrumentos existentes, incluso los previstos en el marco de la cooperación que se 
recogen en el Título VI del Tratado de la Unión Europea. 
Al igual que sucede con el crimen organizado, la lucha contra el fraude debe superar el 
ámbito nacional para intervenir de forma coherente y coordinada en el marco de un 
enfoque integrado a escala comunitaria. 
Para limitar el alcance de este fenómeno, donde se juega la credibilidad europea, es 
necesario dar prioridad a la lucha contra el fraude mediante una estrecha cooperación 
entre los Estados miembros y la Comisión, para que conjuntamente puedan garantizar 
la protección de los fondos comunitarios. Con arreglo a la declaración del Consejo de 
Ministros de Economía y Finanzas de 7 de junio de 1993, la realización de estos 
objetivos no puede verse afectada por el principio de subsidiariedad. 
1. EL REFUERZO DE LA COOPERACIÓN 
La lucha contra el fraude es competencia de los Estados miembros en primer lugar, 
puesto que son ellos quienes tienen los principales medios y capacidad de acción. No 
obstante, a partir de ahora hay que tener más en cuenta la integración del conjunto de 
los territorios de la Comunidad. En lo sucesivo, todos los elementos de dicha situación 
deberán formar parte del calculo de riesgos que guíe las medidas que se adopten en el 
futuro. 
Para hacer frente a este desafío, no basta un mero enfoque nacional, sino que es 
necesario reunir todos los medios para desarrollar la complementariedad y las sinergias 
a nivel comunitario con la ayuda y el apoyo de la Comisión. 
De ello se desprende que la lucha contra el fraude únicamente puede llevarse a cabo 
mediante una asociación estrecha y constructiva entre los Estados miembros y la 
Comisión. Esta asociación se basa en las disposiciones del artículo 209 A del Tratado 
CE, que establece lo siguiente: 
Los Estados miembros adoptarán las mismas medidas para combatir el fraude que 
afecte a los intereses financieros de la Comunidad que las que adopten para 
combatir el fraude que afecte a sus propios intereses financieros. 
Sin perjuicio de otras disposiciones del presente Tratado, los Estados miembros 
coordinarán sus acciones encaminadas a proteger los intereses financieros de la 
Comunidad contra el fraude. A tal fin, organizarán, con la ayuda de la Comisión, 
una colaboración estrecha y regular entre los servicios competentes de sus 
administraciones. 
La Comisión presentará las propuestas necesarias para desarrollar esta asociación y 
reforzar la cooperación. 
2. EL MARCO JURÍDICO 
El marco jurídico de esta asociación se establece claramente en el Tratado CE. Tanto la 
Comisión como los Estados miembros tienen obligaciones y responsabilidades claras 
derivadas del artículo 209A del Tratado CE. Los Estados miembros también están 
obligados, en virtud del artículo 5, a respetar las obligaciones derivadas del Tratado y 
del Derecho derivado. Por su parte, la Comisión debe garantizar la correcta ejecución 
del Presupuesto comunitario en virtud del artículo 205 del Tratado CE, y velar por la 
aplicación de las disposiciones del propio Tratado en virtud del artículo 155. 
Además, en la legislación derivada existen diversos reglamentos y directivas del Consejo 
y de la Comisión dirigidos a reforzar las actividades de lucha contra el fraude y la 
cooperación entre los Estados miembros y la Comisión. 
Por último, la adopción del Tratado de la Unión ha introducido un nuevo elemento 
importante. Las disposiciones relativas a la cooperación intergubernamental en los 
ámbitos de la Justicia y los Asuntos de interior (Título VI) abren nuevas posibilidades 
para las actividades de la lucha contra el fraude, que complementan a las existentes en 
el Tratado CE. En particular, el artículo K.1.5 constituye el fundamento jurídico para 
las futuras iniciativas de la Comisión a este respecto. Y por otro lado, en virtud del 
artículo K.9, el Consejo podrá decidir por unanimidad la aplicación del articulo 100 C 
del Tratado CE. 
Los Estados miembros, el Consejo y la Comisión, deberán actuar conjuntamente para 
garantizar que este nuevo marco se aproveche al máximo. 
3. LA ESTRATEGIA DE LA COMISIÓN CONTRA EL FRAUDE 
La nueva estrategia tiene por objetivo establecer una conjunto coherente de directrices 
que sirvan como marco para medidas más concretas. Para este enfoque es esencial la 
asociación entre los Estados miembros y la Comisión, y el máximo aprovechamiento de 
las fuentes de información. 
La variada naturaleza de los intereses financieros enjuego acentúa la necesidad de definir 
un marco común de protección donde pueda inscribirse la estrategia contra el fraude. 
Este marco debe reconocer el hecho de que únicamente una estrecha coordinación entre 
los esfuerzos de la Comisión y los Estados miembros puede llevar a un éxito general. 
Protección de los intereses financieros de la Comunidad 
Legislaiióif¡¡ 
Presüplesfl 
comuiÉàriÊ 
Evaiuactótl Análisis y 
controles 
pecuperaciori; 
¡fy <$tgerceía$| 
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El anterior diagrama pone de manifiesto los elementos fundamentales para la protección 
de los intereses financieros de la Comunidad, integrando el elemento central de la 
estrategia contra el fraude, así como la interacción entre los distintos elementos y 
niveles de actividad. 
En esta problemática de conjunto, esta claro que si bien hay que hacer hincapié en la 
lucha práctica, las medidas preventivas siguen siendo un aspecto fundamental de la 
protección de los fondos públicos. Este es un requisito obligado para la protección de los 
intereses financieros de la Comunidad. 
Para mejorar la protección de los intereses financieros de la Comunidad es necesario 
adoptar medidas concretas basadas en un análisis crítico de los elementos apuntados 
anteriormente. 
Las medidas de la Comunidad se aplican por vía legislativa y se financian con cargo al 
Presupuesto general. Esta legislación debe limitar las posibilidades de fraude y 
proporcionar una base sólida para la realización de controles eficaces. 
Para ser eficaces, los controles deben estar bien dirigidos a fin de garantizar que los 
servicios de inspección se concentren en los sectores de alto riesgo. Estos sectores deben 
establecerse mediante auditorías y análisis de riesgo. 
Cuando se observen casos de fraude, no deberán escatimarse esfuerzos para recuperar 
las cantidades obtenidas fraudulentamente o que no se hayan pagado en su momento. 
Asimismo, los Estados miembros deberán reforzar las acciones judiciales y la aplicación 
de sanciones disuasorias adecuadas. 
Un detallado análisis de los casos de fraude existentes en los distintos ámbitos permitirá 
mejorar la legislación y los demás aspectos de la actividad de la lucha contra el fraude. 
Las medidas prácticas destinadas a garantizar un nivel máximo de protección deben 
basarse fundamentalmente en la explotación óptima de la información, con el fin de guiar 
las acciones que deban emprenderse. A estos efectos, la Comisión adoptará iniciativas, 
en estrecha colaboración con los Estados miembros, para optimizar la recogida y 
explotación de la información y para establecer las comprobaciones indispensables para 
la mejora de los resultados. Para ello, la Comisión desarrollará todos los instrumentos 
necesarios para una buena colaboración interna y una mayor cooperación con las 
autoridades competentes de los Estados miembros. Este enfoque global, basado en la 
modernización de los instrumentos y métodos (informática, información, análisis de 
riesgos...), permitirá llevar a cabo una actividad dirigida a hacer frente a las amenazas 
que representan el desarrollo de la gran delincuencia financiera y sus vínculos con el 
crimen organizado. 
4. LAS GRANDES LÍNEAS DE LA ESTRATEGIA CONTRA EL FRAUDE 
La nueva estrategia de la Comisión se articula en torno a los cuatro ejes siguientes: 
Refuerzo de la presencia in situ y del apoyo a. las medidas prácticas, 
concentrándose en los sectores de riesgo. 
Refuerzo de la cooperación entre la Comisión y los Estados miembros, desarrollo 
de las redes de información y mejora de la explotación de la información. 
Mejora del marco legislativo comunitario en todos los sectores de actividad. 
Mejora de la compatibilidad entre las legislaciones nacionales. 
4.1 REFUERZO DE LA PRESENCIA IN SITU Y DEL APOYO A LAS MEDIDAS 
PRÁCTICAS, CONCENTRÁNDOSE EN LOS SECTORES DE RIESGO. 
Las medidas prácticas deberán aplicarse en todos los ámbitos financieros de la 
Comunidad, y en primer lugar, en los ámbitos considerados más sensibles. Estos 
refuerzos afectan tanto a las disposiciones reglamentarias de apoyo como a las 
medidas prácticas. Es necesario velar por que estas medidas conduzcan asimismo 
a una mejora de la recuperación y la recaudación. 
En \W4, las inicial ivas aféela rán a los siguienles ¡ïmhilos prioritarios: 
a) Medidas prácticas 
. La Comisión utilizará todos los medios y personal disponibles para reforzar las 
medidas prácticas y apoyar las actividades de los Estados miembros al respecto. 
. En especial, la Comisión dará prioridad a la organización y a la coordinación 
de investigaciones específicas en los casos de fraudes transnacionales complejos 
que puedan afectar a distintos instrumentos de los fondos comunitarios. 
b) Fondos Estructurales (y otros gastos no correspondientes a la sección de 
Garantía del FEOGA) 
La Comisión dará una gran prioridad a la ampliación de sus acciones en estos 
ámbitos de la financiación comunitaria. Se adoptarán iniciativas tendentes a: 
acelerar la adopción de la base normativa prrviM.i p;un \¡\ nimiiniciicióu 
de los casos de Iraude e irregularidades por los Estados miembros en el 
ámbito de los Fondos Estructurales, 
garantizar que los Estados miembros comuniquen la información relativa 
a los casos de irregularidades en detrimento de los Fondos Estructurales, 
incluida la relativa a los procedimientos contenciosos administrativos y 
judiciales, 
garantizar que los nuevos instrumentos del Fondo de Cohesión se ven 
apoyados por medidas adecuadas de lucha contra el fraude, incluida la 
denuncia de los casos sospechosos, 
crear estructuras dentro de la Comisión y los Estados miembros para 
coordinar las actividades de lucha contra el fraude, incluyendo técnicas de 
análisis de riesgos en todas las áreas de gasto aún no cubiertas por 
medidas específicas. 
c) Procedimientos de exportación 
La Comisión adoptará medidas tendentes a reducir el fraude en las cuatro áreas 
siguientes: 
Desarrollo de las técnicas de análisis de riesgos para el conjunto de la 
Comunidad, en cooperación con los Estados miembros. 
Mejora e informatización del régimen de tránsito aduanero. 
Clarificación de las condiciones del derecho a restituciones del 
Reglamento 3665/871 de la Comisión. 
Mejora de los procedimientos de control, reforzando y dirigiendo las 
visitas de inspección in situ en los Estados miembros, especialmente en 
lo relativo a las actividades transnacionales. 
d) Recursos propios 
La Comisión adoptará medidas específicas para salvaguardar los recursos propios 
tradicionales, centrándose en los siguientes aspectos: 
Mejora e informatización del régimen de tránsito aduanero, paralelamente 
a las medidas previstas para los procedimentos de exportación. 
Refuerzo de los controles específicos, especialmente en lo que respecta a 
las operaciones transnacionales. 
Refuerzo de las bases de datos en este sector. 
Introducción en los acuerdos con países terceros de disposiciones 
adecuadas sobre asistencia mutua y cooperación administrativa. 
Adopción de medidas concretas en los casos de abuso de las disposiciones 
destinadas a otorgar un trato preferencial a las importaciones procedentes 
de países terceros. 
e) Recaudación de los fondos comunitarios 
'Reglamento (CEE) de la Comisión n° 3665/87 de 27 de noviembre de 1987 por el que 
se establecen las modalidades comunes de aplicación del régimen de restituciones a la 
exportación para los productos agrícolas. DO L 351 de 14 de diciembre de 1987. 
La Comisión adoptará medidas para: 
Garantizar un seguimiento de los casos de fraude dirigido a establecer el 
éxito de las medidas de recuperación de fondos comunitarios. Esta medida 
se basará en la mejora de las comunicaciones de los Estados miembros y 
la utilización de la base de datos IRENE1 de la Comisión. 
(Garantizar que se dé prioridad a la adopción de modificaciones al 
Reglamento del Consejo 1552/892 para mejorar los procedimientos de 
seguimiento en el ámbito de los recursos propios. 
Aclarar las responsabilidades de los Estados miembros y sus relaciones 
con el deudor o el beneficiario en los procedimientos de recaudación, 
especialmente en los casos complejos que afecten a diversos Estados 
miembros y donde sea necesaria una estrecha cooperación, 
Presentar propuestas dirigidas a garantizar que las normas nacionales que 
limitan eí plazo en que puede iniciarse la acción de recaudación no 
dificulten ni compliquen la recaudación de los fondos comunitarios. 
Crear para determinados sectores de gastos (por ejemplo, la sección de 
Garantía del FEOGA) un procedimiento similar al existente para los 
recursos propios en virtud del Reglamento n° 1552/89 del Consejo que 
establece la obligación para los Estados miembros de llevar una 
contabilidad separada para las cantidades constatadas pero aún no 
recaudadas, con el fin de mejorar el seguimiento de la recuperación de las 
cantidades indebidamente pagadas por razón de fraudes o irregularidades. 
4.2 REFUERZO DE LA COOPERACIÓN ENTRE LA COMISIÓN Y LOS 
ESTADOS MIEMBROS, DESARROLLO DE LAS REDES DE INFORMACIÓN 
Y MEJORA DE LA EXPLOTACIÓN DE LA INFORMACIÓN. 
El objetivo de esta acción debe ser garantizar que los recursos de los Estados 
miembros y la Comisión destinados a las actividades de lucha contra el fraude 
obtengan los mejores resultados posibles. Para ello es necesario efectuar un 
reparto de responsabilidades y de información. Las medidas deben dirigirse a: 
Reforzar los vínculos entre los servicios de lucha contra el fraude de los 
Estados miembros y de la Comisión, con la indispensable cooperación 
para alcanzar la eficacia de las medidas prácticas. 
Concentrar los esfuerzos en la recogida y análisis de la información, 
garantizando la Comisión que, por su parte, proporcionará un enfoque 
1DR£NE es la base de datos de la Comisión que contiene los casos de fraude o 
irregularidades comunicados por los Estados miembros a la Comisión con arreglo a las 
disposiciones de determinados instrumentos jurídicos comunitarios. 
2DO L 155 de 7 de junio de 1989 
integrado para la recogida y el análisis de la información que abarque 
todos los sectores comunitarios. 
Mejorar los métodos de lucha contra los fraudes internacionales 
complejos y contra la gran delincuencia financiera, y sus vínculos con la 
delincuencia organizada. 
Reforzar las iniciativas relativas a la formación y los intercambios de 
conocimientos y competencias. 
En 1994, las iniciativas afectarán a los siguientes ámbitos prioritarios: 
a) La Comisión reforzará sus vínculos con los servicios de lucha contra el 
fraude de los Estados miembros mediante: 
el desarrollo de un sistema integrado de redes y bases de datos internas 
que contengan información relevante para la lucha contra el fraude, que 
pueda utilizarse para contribuir a las actividades en este ámbito, 
la explotación sistemática de la información y el desarrollo de sistemas de 
alerta precoces sobre las actividades o tráficos sospechosos, 
propuestas destinadas a limitar el beneficio del derecho a las subvenciones 
o al acceso a determinados regímenes a la importación basándose en 
criterios relativos a la exclusión de beneficiarios no fiables. 
b) La Comisión adoptará medidas concretas para incrementar sus fuentes de 
información: 
Instalando, a título experimental, un número de teléfono gratuito que 
permita a los ciudadanos europeos proporcionar información sobre el 
fraude de manera confidencial. 
Creando procedimientos adecuados para estimular a los ciudadanos a 
proporcionar información. 
c) La Comisión continuará mejorando y promoviendo el recurso a técnicas 
de análisis de riesgos en todos los sectores, en estrecha colaboración con 
los Estados miembros. 
d) La Comisión dará prioridad a la formación, a los programas de 
intercambios y a otras iniciativas destinadas a mejorar la protección de los 
intereses financieros de la Comunidad. 
e) La Comisión proporcionará a los Estados miembros la asistencia técnica 
adecuada para reforzar la eficacia de las medidas nacionales. 
f) La Comisión explotará el nuevo foro creado con los Estados miembros en 
el marco del Comité Consultivo de Coordinación de la Lucha contra el 
Fraude, foro privilegiado de consulta oficial donde se analizará 
periódicamente la experiencia adquirida. 
43 MEJORA DEL MARCO LEGISLATIVO COMUNITARIO EN LOS 
DISTINTOS SECTORES DE ACTIVIDAD 
La acción legislativa debe concentrarse aquí en dos áreas específicas: 
Clarificar y simplificar la legislación sectorial, introduciendo de forma 
sistemática sanciones administrativas en las normativas. 
Refuerzo de los procedimientos de control y de las medidas específicas de 
lucha contra el fraude. 
En 1994, las iniciativas afectarán a los siguientes ámbitos prioritarios: 
a) Tras el estudio sobre sanciones administrativas1, la Comisión presentará 
propuestas dirigidas a reforzar las disposiciones normativas en el ámbito 
de los controles y sanciones en la Comunidad. Además, la Comisión 
pretende proponer un mecanismo para crear una normativa general sobre 
sanciones administrativas en la Comunidad. 
b) Consciente de la necesidad de luchar contra el fraude, la Comisión seguirá 
no obstante introduciendo sistemáticamente sanciones en las normas de 
aplicación, basándose en los reglamentos relativos a las organizaciones 
comunes de mercado. Asimismo, y coherentemente con la iniciativa 
prevista anteriormente, la Comisión estudiará la posibilidad de ampliar el 
sistema de sanciones administrativas a todos los ámbitos presupuestarios, 
y en particular, a los ámbitos comunitarios relacionados con los Fondos 
Estructurales. 
c) La Comisión examinará la posibilidad de proponer un instrumento jurídico 
que permita ampliar la cooperación administrativa a las autoridades más 
específicamente competentes en la lucha contra la delincuencia financiera, 
con el fin de mejorar la coordinación a nivel comunitario del conjunto de 
actividades previas a la iniciación de procedimientos judiciales. 
'SEC(93)1172 de 16 de julio de 1993 
10 
d) La Comisión dará prioridad absoluta a la adopción de modificaciones al 
Reglamento del Consejo 1468/81l con el fin de reforzar los 
procedimientos de asistencia mutua en los ámbitos aduanero y agrícola. 
4.4 MEJORA DE. LA COMPATIBILIDAD ENTRE LAS LEGISLACIONES 
NACIONALES 
La Comisión, tras analizar los resultados del estudio comparativo realizado sobre 
las leyes, reglamentos y disposiciones administrativas de los Estados miembros 
aplicables al fraude contra el Presupuesto comunitario,2 opina que es necesario 
adoptar medidas urgentes para garantizar una coherencia en la actividad interna 
de los Estados miembros y entre ellos. A este respecto es importante abordar la 
cuestión de la necesidad de convergencia entre los sistemas jurídicos de los 
Estados miembros en los ámbitos adecuados. Para poner en práctica este enfoque 
común y las medidas específicas que ello supone, la Comisión y los Estados 
miembros deberán garantizar la mayor protección posible de los fondos 
comunitarios utilizando al máximo, de forma complementaria, tanto las 
disposiciones del Tratado CE como las relativas a la cooperación 
intergubernamental previstas en el Título VI del Tratado de la Unión. 
En 1994, las iniciativas afectarán a los siguientes ámbitos prioritarios: 
a) La Comisión presentará propuestas dirigidas a que los fraudes que se 
cometan en detrimento de los intereses financieros de la Comunidad sean 
tratados por parte de los Estados miembros como infracciones penales y 
que se cree un marco jurídico adecuado para perseguir a los responsables 
de los fraudes. 
b) Además, la Comisión tendrá en cuenta las propuestas relativas a medidas 
extraterritoriales, de cooperación judicial y de cooperación interestatal en 
general para combatir el fraude de forma adecuada en los casos que 
afecten a varias jurisdicciones. 
'Reglamento del Consejo (CEE) n° 1468/81 relativo a la asistencia mutua entre las 
autoridades administrativas de los Estados miembros y la colaboración entre éstas y la 
Comisión con objeto de asegurar la correcta aplicación de la normativa aduanera o 
agrícola. DO L 144 de 2 de junio de 1981. 
2SEC (93) 1172 de 16 de julio de 1993 
11 
ISSN 0257-9545 
COM (94) 92 final 
DOCUMENTOS 
ES 09 
N° de catálogo : CB-CO-94-100-ES-C 
ISBN 92-77-66705-2 
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