ES Diario Oficial de la Unión Europea C 312/3

INFORME ESPECIAL N o 6/2007

sobre la eficacia de la asistencia técnica en el contexto del desarrollo de capacidades, acompañado de las respuestas de la Comisión

(presentado con arreglo al artículo 248, apartado 4, párrafo segundo, del Tratado CE)

(2007/C 312/02)

ÍNDICE

GLOSARIO

I-VIII RESUMEN

1-6 INTRODUCCIÓN

7-8 ALCANCE Y ENFOQUE DE LA FISCALIZACIÓN

9-43 OBSERVACIONES

9-12 ¿Dispone la Comisión de una estrategia sólida para el desarrollo de capacidades institucionales, incluido el recurso a la asistencia técnica?

10-11 Análisis insuficiente de las capacidades institucionales en los documentos de estrategia por país

12 Ausencia de orientaciones en materia de asistencia técnica

13-17 ¿Están bien concebidas las actividades de asistencia técnica en los proyectos de desarrollo de capacidades?

14-16 La selección de proyectos era pertinente pero la concepción, a menudo, inadecuada

17 La responsabilidad local de los proyectos es fundamental pero la Comisión no la tiene en cuenta sistemáticamente

18-34 ¿Se ejecutan con eficiencia las actividades de asistencia técnica?

19-21 La duración dilatada de la fase de preparación provoca a menudo desfases en la concepción de los proyectos

22-26 Los problemas ocurridos durante la adjudicación de contratos y la puesta en marcha de los proyectos redujeron el tiempo disponible para su ejecución

27 Sustitución frecuente de expertos una vez adjudicado el contrato

28 Criterios de selección inapropiados en materia de asistencia técnica

29-30 Posibilidades de elección limitadas entre distintos procedimientos de licitación

31 Recurso ineficiente a la asistencia técnica

32 La coordinación de los donantes varía según los países

33-34 Las modalidades de ejecución todavía no son favorables a la responsabilidad local de los proyectos

35-39 ¿Son adecuados el seguimiento y la evaluación de las actividades y de los resultados de la asistencia técnica?

40-43 ¿Son eficaces las actividades de asistencia técnica y sus resultados en términos de desarrollo de capacidades?

40-42 La contribución de la asistencia técnica es satisfactoria pero el éxito de los proyectos no está garantizado

43 Sostenibilidad incierta

44-48 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Anexo I — Lista de los proyectos y programas examinados

Anexo II — Eficacia y perspectivas de sostenibilidad de los proyectos y programas examinados

Respuestas de la Comisión

GLOSARIOACP Estados de África, del Caribe y del Pacífico.Convenio de financiación Documento firmado entre la Comisión y el país socio, en el que se describe el programa o proyecto concreto que será financiado. Constituye el compromiso oficial de la Unión Europea y el país socio para la financiación de las medidas descritas.Decisión de financiación Decisión tomada por la Comisión, a partir de la propuesta de financiación, para comprometer fondos con destino a un programa o proyecto concreto.Declaración de París sobre la eficacia de la ayuda Declaración adoptada por un elevado número de países y organizaciones en un Foro de Alto Nivel celebrado en París del 28 de febrero al 2 de marzo de 2005, que contiene numerosos compromisos en materia de apropiación (o responsabilidad) del proyecto, armonización, resultados y rendición recíproca de cuentas, todos destinados a aumentar la eficacia de la ayuda.Objetivos de Desarrollo del Milenio Los Objetivos de Desarrollo del Milenio son ocho objetivos que deben alcanzarse en 2015 e incluyen desde erradicar la pobreza extrema hasta combatir el VIH/Sida e implantar la enseñanza primaria universal. Fueron aprobados por todos los países y las principales instituciones de desarrollo mundiales en la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas celebrada en septiembre de 2000.OCDE/CAD Comité de Asistencia para el Desarrollo de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos.Propuesta de financiación Proyecto de documento elaborado por los servicios de la Comisión, presentado al comité de financiación competente de los representantes de los Estados miembros para dictamen. Cuando este es favorable, la propuesta se presenta a la Comisión para decisión. El documento describe el contexto general, el carácter, el ámbito y los objetivos, las modalidades de ejecución y el importe de los fondos previsto para un programa o proyecto concreto.

RESUMEN

I. La asistencia técnica es una herramienta empleada en numerosos y variados programas y proyectos de desarrollo y consiste en la contratación de expertos para facilitar la transmisión de conocimientos y capacidades, así como la creación y el refuerzo de las instituciones. En los últimos años, la asistencia técnica ha venido utilizándose cada vez más en apoyo del desarrollo de capacidades de la administración central y local de los países beneficiarios, en ámbitos como la gestión de las finanzas públicas, la sanidad y la enseñanza, entre otros. El traslado de la atención hacia el funcionamiento de los servicios prestados por las administraciones públicas es consecuencia de una mayor sensibilización de los donantes de fondos, incluida la Unión Europea, ante el hecho de que la falta de capacidades institucionales constituye un obstáculo al desarrollo sostenible (véanse los apartados 1 a 6).

II. La fiscalización del Tribunal tenía por objetivo determinar en qué medida la Comisión asegura que la asistencia técnica contribuye al desarrollo de las capacidades institucionales en los países beneficiarios. Para ello se evaluó el enfoque aplicado por la Comisión en relación con el desarrollo de capacidades y con el recurso a la asistencia técnica, así como su gestión de la concepción y la ejecución de las actividades relativas a dicha asistencia en los proyectos de desarrollo de capacidades (véanse los apartados 7 y 8).

III. Aunque el fortalecimiento de las capacidades institucionales ha sido reconocido dentro de la política de desarrollo de la Comunidad Europea como un elemento clave en la lucha contra la pobreza, la Comisión no ha incluido en sus documentos de estrategia por país una evaluación global de las debilidades institucionales existentes ni ha fijado cuáles son las necesidades prioritarias en relación con el desarrollo de capacidades en las administraciones e instituciones de los gobiernos beneficiarios, ni tampoco ha formulado directrices sobre el papel que debe desempeñar la asistencia técnica en este contexto (véanse los apartados 9 a 12).

IV. La selección de los proyectos es en la mayoría de los casos pertinente, pero a menudo su concepción no resulta adecuada, debido a la fijación de objetivos demasiado ambiciosos y de plazos demasiado justos, así como a la insuficiente evaluación de las debilidades existentes en el entorno institucional y del nivel de responsabilidad (o apropiación) local de los proyectos (véanse los apartados 13 a 17).

V. Con frecuencia, la ejecución del proyecto se ve dificultada por problemas como la dilatada duración de las fases de preparación y de puesta en marcha, por lo que la concepción del proyecto resulta obsoleta llegado el momento de ejecutarse y el tiempo disponible para ello se ve reducido de forma significativa. La contratación de asistencia técnica contribuye, a menudo, a que se produzcan retrasos, pues los expertos seleccionados no suelen estar disponibles una vez adjudicados los contratos. Los procedimientos vigentes de licitación para la contratación de expertos de asistencia técnica no favorecen la participación de las instituciones públicas, pese a que en algunos ámbitos pueden encontrarse expertos mejor cualificados en estos organismos. Los donantes continúan proporcionando asistencia técnica principalmente mediante proyectos separados, no coordinados entre sí, mientras que las modalidades de ejecución no estimulan la responsabilidad local del proyecto (véanse los apartados 18 a 34).

VI. La comunicación de resultados, el seguimiento y la evaluación del proyecto son adecuados, en la mayoría de los casos. Ahora bien, no existe un sistema de información de la gestión que permita evaluar y registrar la actuación de las empresas o los expertos de la asistencia técnica y aporte datos cuando se toman las decisiones de adjudicación de contratos de asistencia técnica (véanse los apartados 35 a 39).

VII. Los resultados de los proyectos varían de manera considerable, pero el Tribunal concluye que, ante el entorno a menudo difícil que les rodea, pueden calificarse, al igual que la contribución de la asistencia técnica empleada, como razonables. Si bien la calidad de dicha asistencia técnica se consideró satisfactoria, otros factores importantes redujeron su eficacia. Aunque la Comisión no tiene control sobre algunos de estos factores, debería no obstante preverlos mejor (véanse los apartados 40 a 43).

VIII. Partiendo de estas observaciones, el Tribunal formula recomendaciones detalladas que podrían permitir a la Comisión desarrollar un enfoque más definido y estructurado del recurso a la asistencia técnica, con el fin de proporcionar un apoyo más eficaz al desarrollo de capacidades (véanse los apartados 44 a 48).

INTRODUCCIÓN

1. La cooperación al desarrollo se subdivide en dos tipos de cooperación o asistencia: ayuda financiera y asistencia técnica, o, dicho de otro modo, «dinero» y «conocimientos» o «ideas». El presente informe abarca la fiscalización efectuada por el Tribunal en relación con la asistencia técnica, que la Comisión define como «la contratación de especialistas, consultores, formadores, asesores, etc., para la transferencia de conocimientos y capacidades y la creación y el refuerzo de las instituciones» (1).

2. La asistencia técnica es un recurso empleado en numerosos programas y proyectos de diferentes tipos y su importancia o eficacia se juzga en función de la contribución que aporta a las realizaciones y los resultados de dichos programas y proyectos en cuestión. Entre los ámbitos o las tareas específicos del contexto de la cooperación al desarrollo en los que la asistencia técnica ha desempeñado o desempeña un papel se incluyen: a) la concepción y supervisión de obras, como la construcción de carreteras; b) la gestión de proyectos, donde los expertos son directamente responsables de la ejecución de las actividades; c) los servicios de asesoramiento, que en el pasado se relacionaban a menudo con ámbitos como la agricultura o el desarrollo rural. Más recientemente se ha hecho mayor uso de ellos, a efectos de mejorar los servicios de la administración central, incluyendo la gestión de las finanzas públicas, la sanidad, la enseñanza y el sistema judicial, y de ayudar a otras instituciones públicas, autoridades locales u otros participantes no estatales.

3. El traslado de la atención hacia el funcionamiento de los servicios de la administración central y local es consecuencia de una mayor sensibilización de los donantes de fondos, incluida la Unión Europea, ante el hecho de que la falta de capacidades institucionales constituye un obstáculo fundamental al desarrollo sostenible, de manera que el refuerzo de estas capacidades se ha convertido en uno de los puntos de mira de la política de desarrollo europea de 2000, así como de la nueva política formulada en 2005 (2).

4. La importancia del desarrollo de las capacidades se ha recalcado también en un reciente documento de la OCDE/CAD (3), en el que se destaca que la capacidad suficiente de los países es uno de los factores esenciales ausentes en los esfuerzos realizados actualmente para alcanzar los objetivos de desarrollo del milenio. En numerosos países situados entre los menos favorecidos fracasarán los trabajos en favor del desarrollo, incluso contando con una ayuda financiera sustancialmente mayor, si no se presta una atención mayor y más detenida al desarrollo de capacidades sostenibles (4).

5. Más pruebas de la importancia del desarrollo de capacidades pueden encontrarse en la Declaración de París sobre la eficacia de la ayuda, de marzo de 2005 (5), en la que se manifiesta que la capacidad de los países socios para planificar, administrar, implementar y justificar los resultados de las políticas y programas resulta esencial para alcanzar los objetivos de desarrollo. También se hace hincapié en que es preciso que en la medida de lo posible los donantes basen su respaldo en las estrategias nacionales, las instituciones y los procedimientos de los países socios y en que ayuden a corregir las debilidades existentes en las capacidades institucionales de estos países. Aunque es posible apoyar el desarrollo de capacidades mediante una variedad de medidas diferentes —como la formación, las becas de estudios, el equipamiento de material y programas informáticos, la documentación e incluso la infraestructura física—, la asistencia técnica constituye el principal instrumento utilizado en este contexto.

6. Los sistemas contable y de información de la gestión de que dispone la Comisión no permitieron al Tribunal obtener datos precisos y fiables sobre los importes desembolsados en concepto de asistencia técnica por los Fondos Europeos de Desarrollo o con cargo al presupuesto general. El Tribunal ha estimado en 2 200 millones de euros aproximadamente el valor total de los compromisos para contratos de asistencia técnica firmados durante el período 2000-2005 y aún abiertos al comienzo de 2006 (6). No pudo estimarse la parte correspondiente a asistencia técnica absorbida por las actividades de desarrollo de capacidades.

ALCANCE Y ENFOQUE DE LA FISCALIZACIÓN

7. La fiscalización del Tribunal tenía por objetivo determinar en qué medida la Comisión asegura que la asistencia técnica que ella financia (7) contribuye al desarrollo de las capacidades institucionales en los países beneficiarios. De manera más específica, la fiscalización pretendía responder a las preguntas siguientes: a) ¿Dispone la Comisión de una estrategia sólida para el desarrollo de capacidades institucionales, incluido el recurso a la asistencia técnica? b) ¿Están bien concebidas las actividades de asistencia técnica en los proyectos de desarrollo de capacidades? c) ¿Se ejecutan con eficiencia las actividades de asistencia técnica? d) ¿Son adecuados el seguimiento y la evaluación de las actividades y de los resultados de la asistencia técnica? e) ¿Son eficaces las actividades de asistencia técnica y sus resultados en términos de desarrollo de capacidades?

8. El Tribunal controló el enfoque y las actividades de la Comisión, a nivel de formulación de políticas y de proyectos, en relación con doce países beneficiarios seleccionados que pertenecían a cuatro diferentes zonas geográficas beneficiarias de ayudas al desarrollo: África, Asia, América Latina y la región mediterránea (8). Cinco de estos países fueron objeto de controles sobre el terreno, mientras que respecto de los siete restantes se realizaron controles documentales y se enviaron cuestionarios a las delegaciones y a las autoridades beneficiarias respectivas. De un inventario de proyectos de desarrollo de capacidades, se seleccionaron 32 proyectos que incluían 33 contratos de asistencia técnica ejecutados durante el período 2000-2006. El importe total comprometido para los proyectos auditados se elevó a 400 millones de euros, de los que unos 144 millones de euros se destinaron a gastos en concepto de asistencia técnica. La lista completa de los 32 proyectos y programas examinados figura en el anexo I.

OBSERVACIONES

¿Dispone la Comisión de una estrategia sólida para el desarrollo de capacidades institucionales, incluido el recurso a la asistencia técnica?

9. La Comisión traduce los principios de la política global de la Comunidad Europea en materia de desarrollo en estrategias nacionales, que suelen abarcar períodos de cinco años, mediante la elaboración de documentos de estrategia por país y programas indicativos nacionales más detallados para cada uno de los países beneficiarios. Partiendo de estos documentos (9), el Tribunal examinó, en relación con las regiones incluidas en la fiscalización, si la Comisión realiza una evaluación sistemática de los aspectos positivos y negativos de las capacidades institucionales de los países beneficiarios y si se identifican las necesidades de estos en materia de capacidades de desarrollo globales, se clasifican por orden de prioridad y se traducen en necesidades de asistencia técnica.

Análisis insuficiente de las capacidades institucionales en los documentos de estrategia por país

10. El examen de los documentos de orientación pertinentes de la Comisión relativos a los países incluidos en la fiscalización, así como de los planes de desarrollo nacionales de cada país o de los denominados documentos estratégicos de reducción de la pobreza, mostró un creciente reconocimiento de la importancia del desarrollo de capacidades. Ahora bien, la Comisión no presentó una valoración global de las debilidades institucionales de cada país ni identificó tampoco las necesidades prioritarias en materia de desarrollo de capacidades en las administraciones e instituciones gubernamentales de los países beneficiarios. En consecuencia, la selección de los sectores destinatarios de la ayuda comunitaria se realizó en ausencia de tal información, con el consiguiente riesgo de que quedaran sin identificar sectores o programas, potencialmente importantes, necesitados de las ayudas de los donantes.

11. En 2005, la Comisión elaboró un documento de reflexión interno sobre valoración institucional y desarrollo de capacidades (Assessment and capacity development), en el que se describen el significado y la importancia del desarrollo de capacidades. El documento proporciona orientación sobre cómo evaluar las capacidades institucionales y apoyar los procesos de desarrollo de capacidades. Sin embargo, estas orientaciones no son aplicables a los documentos de estrategia por país. En el nivel inferior de la planificación sectorial se presta más atención a las cuestiones relativas al desarrollo de capacidades, si bien en términos muy generales. Estos planes se elaboran una vez que ya se han decidido los sectores destinatarios de las ayudas en un país beneficiario determinado.

Ausencia de orientaciones en materia de asistencia técnica

12. Si bien la asistencia técnica es ya un instrumento con solera utilizado con frecuencia en los proyectos y programas de desarrollo de capacidades financiados por la Comisión, esta institución aún no ha definido el papel de dicha asistencia y su contribución al desarrollo de capacidades. Tampoco existen directrices específicas sobre cuándo y cómo recurrir a este instrumento en el contexto del desarrollo de capacidades que pudieran utilizar las delegaciones al elaborar los proyectos. Además, el instrumento del «hermanamiento», aplicado con éxito para proporcionar asistencia técnica a los países en fase de preadhesión (y más recientemente a los países incluidos en la política de vecindad), todavía no se ha puesto a disposición de los países ACP de Asia o América Latina. Aunque el documento de reflexión mencionado en el apartado 11 aporta algunos elementos de reflexión en torno a cuestiones de asistencia técnica, no orienta sobre el empleo de los diversos tipos de asistencia técnica en situaciones, sectores o países diferentes.

¿Están bien concebidas las actividades de asistencia técnica en los proyectos de desarrollo de capacidades?

13. El Tribunal evaluó en qué medida la selección de los 32 proyectos auditados era conforme a las estrategias nacionales de la Comisión y de los países socios, si se fijaron objetivos claros con sus correspondientes indicadores de realización al concebirse los proyectos y si el tipo y el importe propuestos de asistencia técnica estaban debidamente justificados. El Tribunal examinó, además, si las autoridades beneficiarias habían participado de forma activa en la elaboración de los proyectos e indicado con claridad si habían asumido su responsabilidad.

La selección de proyectos era pertinente pero la concepción, a menudo, inadecuada

14. Los proyectos auditados eran conformes en conjunto a los documentos de estrategia por país de la Comisión y a las prioridades sectoriales y, por lo general, respondían a las prioridades globales en materia de desarrollo de los países beneficiarios en cuestión.

15. Se observó que la concepción de aproximadamente tres cuartas partes de los proyectos examinados contenía una o más de las debilidades siguientes: — se caracterizaba por ser excesivamente compleja y englobar gran número de elementos integrantes y de intervinientes, — se fijaron objetivos demasiado ambiciosos y períodos de ejecución relativamente breves, — los objetivos de los proyectos se describieron en términos generales y cuando se establecieron los indicadores de realización, estos resultaron ser en su mayoría de carácter cualitativo y muy general, lo que comprometió su utilidad a la hora de evaluar de forma adecuada los resultados consiguientes, — las debilidades institucionales existentes en el entorno de los proyectos no fueron valoradas suficientemente. A su vez, estos factores impidieron formular y ejecutar de forma correcta las tareas de asistencia técnica.

16. Si bien la asistencia técnica constituía un elemento principal de todos los proyectos examinados, en aproximadamente la mitad de los casos la documentación correspondiente proponía determinados tipos (internacionales o locales) y un cierto volumen (misiones a corto y a largo plazo) de asistencia técnica, sin especificar las razones que habían llevado a la combinación propuesta de recursos para dicha asistencia. Además, también hubo falta de claridad en torno a la función que debían cumplir los expertos, ya que las tareas de asesoramiento sobre objetivos de desarrollo de capacidades debían combinarse, por lo general, con la función de «rellenar lagunas» para apoyar en su trabajo ordinario a la institución afectada. Recuadro 1Ejemplo de debilidades en la concepción del proyectoPrograma de ayuda al sector de la salud — AngolaLos objetivos del proyecto incluían reforzar las capacidades institucionales a nivel central y provincial, mejorar los servicios sanitarios básicos, facilitar el acceso a medicamentos esenciales y crear un sistema de prevención del VIH. Si bien en la evaluación de un proyecto anterior se había mencionado la dificultad de hacer jugar un papel activo al Ministerio de Sanidad, el estudio de viabilidad no contenía una evaluación de las capacidades locales para asegurar la ejecución efectiva de tan ambicioso proyecto. Hasta que este no se inició, no se percibió que algunos de los socios de Angola no contaban con la capacidad adecuada para ejecutarlo. El informe sobre la puesta en marcha elaborado por los expertos concluyó que el proyecto era demasiado ambicioso, pero no fue modificado hasta 18 meses antes de su finalización, cuando los objetivos y las actividades se habían reducido de manera significativa.

La responsabilidad local de los proyectos es fundamental pero la Comisión no la tiene en cuenta sistemáticamente

17. La asunción de la responsabilidad o apropiación de los proyectos de desarrollo institucional por parte de la institución beneficiaria y su personal constituye un factor esencial que determina el entorno en el que la asistencia técnica puede funcionar y, por tanto, contribuye al éxito de la ejecución de los planes de desarrollo de capacidades. Consciente de ello, la Comisión hizo participar, por lo general, a las instituciones beneficiarias locales en la fase de concepción de sus proyectos. Con todo, no evaluó suficientemente el riesgo de que el gobierno de un país beneficiario no cumpla sus compromisos y el hecho de que firme un convenio de financiación con un donante no implica de forma automática que vayan a verificarse las hipótesis formuladas en los acuerdos de los proyectos acerca del compromiso de reforma por parte de los gobiernos. Tampoco significa que los proyectos serán apoyados por todos los agentes de la institución o las personas que se ven afectadas, como muestra la falta de interés mostrada en algunos casos por el personal de las instituciones beneficiarias de la ayuda. Recuadro 2Ejemplo de insuficiente responsabilidad local del proyectoProyecto sanitario — BenínEl objetivo del proyecto era mejorar la calidad de los servicios sanitarios y facilitar su acceso. Sin embargo, los expertos tuvieron que enfrentarse a numerosos problemas, como la mala gestión de los recursos humanos en el ámbito de la salud, caracterizado por traslados frecuentes y nombramientos arbitrarios, con la consiguiente desmotivación del personal. La escasa participación del Ministerio en el proyecto motivó numerosos retrasos; por ejemplo, se negó a enviar en comisión de servicio a algunos de sus agentes para que sirvieran de contrapunto local a la unidad de gestión del proyecto. Otros agentes que debían actuar como enlace entre las diferentes direcciones del Ministerio y el proyecto carecían de motivación, ya que en su opinión debían ser pagados por ejercer esta actividad, que consideraban como trabajo «suplementario». La Comisión se opone a tales pagos, con razón.

¿Se ejecutan con eficiencia las actividades de asistencia técnica?

18. Con el fin de evaluar si había sido eficiente la ejecución de los proyectos, el Tribunal procedió a examinar si estos se habían iniciado a tiempo y realizado conforme a lo previsto, si la adjudicación de los servicios de asistencia técnica y su movilización no sufrieron retrasos injustificados, si el grado de coordinación con otros proyectos o actividades conexos resultaba adecuado y si las modalidades de ejecución alentaron a las instituciones beneficiarias a asumir su responsabilidad de los proyectos.

La duración dilatada de la fase de preparación provoca a menudo desfases en la concepción de los proyectos

19. Por lo general, la fase de preparación de los proyectos tuvo una duración de entre uno y dos años, con una serie de etapas obligatorias y una o más misiones de consulta preparatorias (con fines de identificación y formulación), dos rondas de asesoramiento y comentarios por el grupo de apoyo a la calidad (10) de los servicios centrales de la Comisión y la presentación de la propuesta de financiación al comité consultivo pertinente de los Estados miembros.

20. La aprobación de la propuesta por la Comisión va seguida de un procedimiento de licitación para seleccionar los expertos necesarios (véanse los apartados 22 a 26). Para cuando estos llegan al lugar en cuestión a poner en marcha el proyecto, lo que en la mayoría de los casos tiene lugar dos o tres años como mínimo después del comienzo de la fase de concepción, el entorno local a menudo ha variado: las circunstancias políticas o de otro orden son diferentes (elecciones, nuevos nombramientos, nuevas políticas nacionales), u otros donantes han puesto en marcha otros proyectos. Por tanto, los expertos constatan con frecuencia que los proyectos originales han perdido validez o que algunas de las actividades planeadas ya no son pertinentes; de esta forma, se ven obligados a examinar de nuevo las necesidades del beneficiario en materia de desarrollo de capacidades y revisar la concepción del proyecto en consecuencia, antes de comenzar los trabajos habituales de elaboración del plan de trabajo detallado del proyecto.

21. No obstante, rara vez se procede a estas revisiones al poner en marcha el proyecto, debido a la labor administrativa y al tiempo requeridos para obtener que se aprueben las modificaciones de un convenio de financiación. Por lo general, la Comisión pone en marcha el proyecto tal y como fue concebido y espera, antes de decidirse a cambiarlo, a la evaluación intermedia (que suele realizarse después de unos dos años de ejecución). Llegado ese momento, el tiempo restante para introducir las modificaciones necesarias es muy limitado, por lo que la eficacia global se ve comprometida. Recuadro 3Ejemplo en el que un período dilatado de preparación convierte el proyecto en obsoletoPrograma europeo de asistencia técnica para Vietnam (ETV2)Para elaborar el proyecto se llevaron a cabo dos misiones separadas, una en octubre de 2000 y otra en julio de 2002. Aunque el convenio de financiación se firmó en abril de 2003, el contrato de asistencia técnica por diversas razones no fue firmado hasta agosto de 2005. El proyecto se puso en marcha en enero de 2006, principalmente debido a que el jefe del equipo encargado del mismo ya no estaba disponible y tuvo que ser sustituido. Para entonces habían transcurrido tres años y medio desde la concepción del proyecto y, dada la rápida evolución de la situación en Vietnam, ya no eran pertinentes numerosas de las actividades definidas en un principio. En consecuencia, durante la fase inicial, los expertos tuvieron como tarea principal la de revisar la concepción, reduciéndose por tanto a menos de la mitad el tiempo previsto para la ejecución de las actividades del proyecto.

Los problemas ocurridos durante la adjudicación de contratos y la puesta en marcha de los proyectos redujeron el tiempo disponible para su ejecución

22. La asistencia técnica necesaria para la ejecución de los proyectos suele contratarse recurriendo a un procedimiento de licitación internacional restringido (11), cuya duración total oscila entre unos seis y ocho meses. Como por lo general el procedimiento no se pone en marcha antes de firmarse el convenio de financiación, transcurre un mínimo de diez meses hasta que los expertos llegan al lugar en cuestión (ocho meses para la adjudicación de los contratos y dos meses para la movilización de los expertos). Este período se toma en cuenta al determinar el período establecido oficialmente para la ejecución del proyecto en el convenio de financiación.

23. Sin embargo, la fiscalización del Tribunal de los 32 proyectos mostró que numerosos problemas surgieron durante los procedimientos de licitación o estaban relacionados con el inicio de los proyectos, de manera que la puesta en marcha de sus actividades se retrasó y se redujo el período de ejecución disponible. Entre los problemas típicos se encuentran: a) licitaciones que carecen de un número suficiente de ofertas válidas, lo que obliga a iniciarlas de nuevo; b) retrasos en la creación del comité de evaluación de las ofertas; c) llegada tardía de los expertos; d) nombramiento tardío de los agentes locales necesarios; e) dificultades de creación de las estructuras de apoyo al proyecto, como oficinas, cuentas bancarias, manuales y procedimientos; f) dificultades de preparación del plan global de trabajo superiores a lo previsto; g) necesidad de revisar la concepción del proyecto durante la fase inicial de su ejecución. La constatación global fue que el período de ejecución real de casi todos los proyectos examinados había resultado (o podía llegar a resultar) demasiado breve para finalizar todas las actividades planeadas y alcanzar los resultados esperados.

24. Aparte del plazo global establecido para ejecutar el proyecto, ha de respetarse también un plazo de contratación (la denominada norma D + 3), introducida en los reglamentos financieros de 2003 (12), de manera que todas las demoras surgidas con posterioridad a la fecha de la decisión de financiación, por ejemplo, durante la licitación organizada para el principal contrato de asistencia técnica o durante la fase de puesta en marcha, limitan efectivamente el período en el que pueden firmarse contratos suplementarios relacionados con la realización de obras, suministros u otros servicios. Desde la entrada en vigor de esta norma ya se han visto afectados, o podrán serlo, diversos proyectos. El 1 de mayo de 2007 entró en vigor una modificación del Reglamento financiero aplicable al presupuesto general (13) flexibilizando en cierta medida la limitación de la norma D + 3, de manera que el período de tres años se cuenta ahora a partir de la fecha de la firma del convenio de financiación. Ahora bien, cualquier retraso que se produzca con posterioridad a esta fecha seguirá dando lugar a una reducción del período de ejecución, así como del período disponible para la contratación.

25. Técnicamente es posible comenzar antes el proceso de adjudicación de los contratos, es decir, previamente a la firma del convenio de financiación, o incluso antes de aprobarse la decisión de financiación, en cuyo caso el anuncio de adjudicación deberá publicarse con una «cláusula suspensiva» (14). Ello contribuiría a reducir el tiempo transcurrido normalmente entre la firma del convenio de financiación y la puesta en marcha de las actividades del proyecto. De hecho, el recurso a esta cláusula se prevé, al menos en relación con dos países ACP, en uno de los anexos al acuerdo de asociación entre los países ACP y la UE (Acuerdo de Cotonú de 23 de junio de 2000), «con objeto de garantizar la rápida puesta en marcha de los proyectos» (15).

26. De conformidad con las directrices internas de la Comisión en materia de adjudicación de contratos, únicamente debería recurrirse a esta posibilidad en casos excepcionales (aunque no se indica cuáles serían estos). La Comisión considera que existe un riesgo de que haya que suspender las licitaciones y que si ello ocurre con demasiada frecuencia, puede disminuir el interés de los proveedores de servicios potenciales en futuros proyectos financiados por la Comisión. Ello explica que rara vez se utilice la cláusula suspensiva. Sin embargo, es limitado el riesgo de que en la práctica un proyecto se anule por completo, una vez finalizada su preparación y adoptada la decisión de financiación. La Comisión debería aclarar en sus directrices las circunstancias y condiciones en las que se puede recurrir a dicha cláusula. Recuadro 4Ejemplo de período de ejecución reducido debido a retrasosDesarrollo de los recursos humanos en el ámbito de la salud — UgandaEl contrato de asistencia técnica se firmó en septiembre de 2003, es decir, unos 18 meses después de firmarse el convenio de financiación, llegando los primeros expertos dos meses más tarde. El procedimiento de licitación resultó así de dilatado debido a una combinación de factores, como la transferencia de los centros de formación sanitaria desde el Ministerio de Sanidad al Ministerio de Educación y una serie de cambios internos habidos en ese momento en la delegación (personal saliente, desconcentración, traspaso de carteras). Aunque el convenio de financiación contemplaba un período de ejecución de cinco años y el contrato de asistencia técnica, de cuatro años, el retraso inicial de 20 meses solo dejó tres años y tres meses de tiempo para la ejecución.

Sustitución frecuente de expertos una vez adjudicado el contrato

27. En la tercera parte de los contratos examinados, las empresas consultoras informaron a la Comisión de que ya no disponían de expertos clave casi inmediatamente después de que obtuvieran el contrato de suministro de asistentes técnicos. En algunos casos, ello se debió a la finalización tardía de los procesos de evaluación de ofertas y adjudicación del contrato de asistencia técnica, con la consecuencia de que los expertos ya no tenían obligación de seguir estando disponibles (16). En otros casos, la falta de disponibilidad se produjo con dicha obligación aún vigente, siendo problemas de salud el motivo aducido con más frecuencia. Existe un riesgo de que las empresas propongan de forma deliberada expertos con un buen curriculum vitae, a efectos de obtener el contrato, sabiendo, no obstante, que estos expertos no podrán encargarse del cometido. En todos los casos, la búsqueda de sustitutos demoró la puesta en marcha del proyecto. Recuadro 5Ejemplo de sustitución de expertos tras la adjudicación del contratoTras un procedimiento de licitación eficaz, un consorcio de diversas organizaciones obtuvo el contrato de asistencia técnica, basándose sobre todo en el sólido perfil del jefe de equipo propuesto. Ahora bien, dicho responsable nunca asumió sus funciones, ya que fue retirado poco después de firmarse el contrato, al descubrirse que podía contraer una enfermedad propia del país en cuestión, algo que hubiera debido saberse a su debido tiempo. El sustituto llegó al proyecto casi tres meses más tarde.

Criterios de selección inapropiados en materia de asistencia técnica

28. La retirada habitual de expertos clave plantea la cuestión de si realmente son apropiados los criterios empleados para evaluar las ofertas en materia de asistencia técnica (17). El criterio de mayor importancia empleado en la evaluación técnica de los contratos de servicios consiste en la valoración del curriculum vitae de los expertos propuestos a largo plazo, en particular el del jefe del equipo. Solo en algunos casos se organizan entrevistas con los expertos. No se tienen en cuenta otros indicadores potenciales de calidad técnica, como la capacidad global de la empresa o la experiencia real de la Comisión con la empresa o los expertos propuestos en contratos financiados anteriormente por ella.

Posibilidades de elección limitadas entre distintos procedimientos de licitación

29. Cuando se contratan expertos para ejecutar los proyectos de desarrollo de capacidades, son limitadas las posibilidades de elección entre sus distintas fuentes de procedencia. Básicamente existen dos caminos para estas contrataciones, bien a través del sistema de contratos marco (18), o mediante una licitación internacional de servicios de carácter restringido (véase el apartado 22).

30. En ambos casos, el contrato de los expertos requeridos se firma con una empresa consultora. En algunos ámbitos específicos, como la gestión de las finanzas públicas o la administración pública, pueden encontrarse expertos más cualificados en otros tipos de organizaciones, como las administraciones nacionales de los Estados miembros (por ejemplo, en el Tesoro público, los ministerios de hacienda o los bancos centrales) cuando se trata de la gestión de las finanzas públicas, al igual que sucede con los proyectos de «hermanamiento» en los países candidatos a la adhesión. En los casos en los que se requieren conocimientos locales muy específicos, ninguno de los procedimientos permite, en la práctica, buscar las competencias técnicas en el mercado local o regional.

Recurso ineficiente a la asistencia técnica

31. No siempre se aprovecharon con eficiencia los expertos internacionales, debido a las distintas funciones que les fueron asignadas. Aunque el criterio principal de selección es su experiencia técnica, la Comisión espera también que los expertos se ocupen de la gestión del proyecto y de su control financiero. Conforme al Reglamento financiero vigente, el responsable del equipo internacional ya no es el codirector del proyecto con poder de firma conjunta, contrariamente a la práctica seguida con el anterior Reglamento financiero. No obstante, en la realidad, el responsable del equipo no solo verifica sino que también elabora los planes de trabajo y los presupuestos relativos al proyecto, así como los informes, los expedientes de la licitación, los proyectos de contrato y las propuestas de pago con cargo a la cuenta del proyecto. En algunos casos, estas tareas administrativas requerían un tiempo desproporcionado, que restaba disponibilidad al experto o a los expertos para dedicarse las actividades técnicas relativas al desarrollo de capacidades. Al mismo tiempo, provoca cierta ambigüedad respecto de la institución a la que los expertos deben rendir cuentas, es decir, la institución beneficiaria o la delegación, lo que complica sus tareas y puede perjudicar el clima de confianza establecido entre el experto (o los expertos) y los agentes locales.

La coordinación de los donantes varía según los países

32. El grado de coordinación de los programas de desarrollo de capacidades varía de forma considerable según los países afectados, y puede ir desde un intercambio de información limitado hasta sistemas de información más elaborados de los grupos de trabajo sectoriales o temáticos que reúnen a todos los socios activos y muestran un elevado grado de coordinación, siendo la Comisión por lo general uno de los donantes más activos en este sentido. En los casos en los que se había establecido un programa de ayuda general presupuestaria o de apoyo a una política sectorial, la coordinación era mejor y más intensa. No obstante, la asistencia técnica continuaba prestándose incluso en estos casos, mediante proyectos separados en los que cada donante aplicaba sus propios procedimientos.

Las modalidades de ejecución todavía no son favorables a la responsabilidad local de los proyectos

33. Las unidades de ejecución de los proyectos (o unidades de apoyo a proyectos) continúan siendo en la mayoría de los países estructuras temporales para la duración de un proyecto que actúan en paralelo a la administración nacional, aunque en varios casos ya han sido objeto de una mayor integración en la estructura institucional normal de la administración beneficiaria. En ninguno de los países afectados se gestionaban a través de sistemas y procedimientos nacionales la adjudicación de contratos y los pagos correspondientes a la asistencia técnica financiada por la Comisión, pues esta no los consideraba fiables ni transparentes. Sin embargo, varios de estos países (por ejemplo, Benín, Chad, Marruecos, Sierra Leona, Uganda y Vietnam) reciben ayuda presupuestaria financiada por la Comisión y el empleo de los fondos, por definición, está sujeto a los procedimientos financieros nacionales, lo que muestra la falta de homogeneidad del enfoque de la Comisión respecto del recurso a los sistemas de gestión de las finanzas públicas y de adjudicación de contratos de los países beneficiarios para sus diferentes instrumentos de ayuda.

34. En el contexto de la Declaración de París (véase el apartado 5), los donantes adquirieron una serie de compromisos para alinear su ayuda con las estrategias de desarrollo, las instituciones y los procedimientos de los países socios. Algunos de estos compromisos están directamente relacionados con el desarrollo de capacidades. En este sentido, la Unión Europea se propuso, en tres ámbitos, una serie de objetivos incluso más estrictos, como facilitar toda la ayuda dirigida al fortalecimiento de las capacidades a través de programas coordinados con un uso creciente de acuerdos entre donantes múltiples, canalizar el 50 % de la ayuda de gobierno a gobierno a través de los sistemas nacionales y evitar la creación de nuevas unidades de ejecución de proyectos. Dada la concepción de la mayoría de los proyectos de desarrollo de capacidades, cumplir los compromisos adquiridos en el contexto de la Declaración de París constituye un reto para la Comisión.

¿Son adecuados el seguimiento y la evaluación de las actividades y de los resultados de la asistencia técnica?

35. La calidad y el cumplimiento de los plazos de los informes elaborados por los expertos fueron, por lo general satisfactorios y, en la mayoría de los casos, los proyectos son objeto de un seguimiento activo por el personal de la delegación. Además, existen dos sistemas principales para el seguimiento y la evaluación externos de los proyectos: a) el sistema de seguimiento orientado a los resultados, llevado a cabo por consultores bajo la autoridad de la Comisión; b) las evaluaciones intermedias de los proyectos, previstas en el convenio de financiación del proyecto y efectuadas por consultores seleccionados o autorizados por la Comisión y el país socio.

36. Ambos sistemas se utilizan con regularidad. En algunos casos, los proyectos habían sido visitados por los consultores encargados del seguimiento orientado a los resultados poco después del inicio de las actividades, de manera que únicamente era posible evaluar la concepción del proyecto y no la eficiencia o la eficacia de la ejecución o los logros.

37. El sistema del seguimiento orientado a los resultados constituye una buena práctica, sobre todo por llevar aparejadas visitas periódicas a los proyectos durante su ejecución. No obstante, el Tribunal observó una serie de casos donde los resultados atribuidos a los proyectos no eran realistas o apropiados o donde dicha atribución no seguía los mismos criterios en visitas consecutivas, quizá porque estas son forzosamente muy breves (ante el número elevado de proyectos), y porque el personal que efectúa el seguimiento está sujeto a cambios constantes.

38. La mayoría de los proyectos son objeto de evaluaciones intermedias y estas suelen considerarse un instrumento muy útil para obtener una visión equilibrada y externa al proyecto. Las delegaciones emplean con frecuencia sus recomendaciones al decidir la modificación, el replanteamiento o la prórroga de los proyectos. Sin embargo, la tendencia actual de reducir los períodos de ejecución hace más difícil planificar la evaluación intermedia de manera que el proyecto haya podido avanzar lo suficiente, pero quede todavía tiempo para poner en práctica las recomendaciones y beneficiarse de ellas.

39. No tiene lugar una evaluación sistemática de la actuación de las empresas y los expertos en materia de asistencia técnica. Las evaluaciones realizadas por la delegación o por un beneficiario o el órgano de contratación locales (en el caso del FED) son ocasionales o no revisten carácter oficial. La Comisión no dispone de un sistema que le permita compartir siquiera esta información limitada. La falta de un sistema adecuado de información de la gestión en relación con la asistencia técnica significa que cuando se toman nuevas decisiones para adjudicar contratos de este tipo de asistencia no es posible aprovechar la valiosa experiencia adquirida en trabajos anteriores con determinadas empresas o expertos.

¿Son eficaces las actividades de asistencia técnica y sus resultados en términos de desarrollo de capacidades?

La contribución de la asistencia técnica es satisfactoria pero el éxito de los proyectos no está garantizado

40. Los resultados reales o probables de los 32 proyectos auditados varían en general de forma considerable (véase el anexo II). Diez proyectos permanecían aún en una fase demasiado temprana de la ejecución como para permitir prever de forma razonable sus posibles resultados. En cuanto el resto de los proyectos: — un tercio ha logrado o puede lograr sus objetivos (véase el recuadro 6), — otro tercio ha sufrido problemas y ha logrado, o puede lograr, solo parcialmente sus objetivos (véase el recuadro 7), — otro tercio ha sufrido problemas importantes y ha logrado, o puede lograr, muy pocos de los objetivos planeados (véase el recuadro 8). Recuadro 6Ejemplo de proyecto satisfactorioAyuda a la descentralización en BenínEl objetivo del proyecto consistía en establecer en municipios las capacidades administrativas necesarias para proporcionar mejores servicios públicos a la población.Se aplicó un enfoque innovador consistente en hacer participar a un único experto internacional, encargado de dirigir y coordinar las actividades a nivel central, y a un equipo amplio de expertos locales que poseía los conocimientos específicos y prestaba el respaldo a nivel local. Ello requería una formación inicial de los equipos locales por el experto internacional, a efectos de asegurar un enfoque común y desarrollar herramientas homogéneas. La concepción del proyecto incluía objetivos e indicadores de realización claros, pese a no estar cuantificados en un principio. La movilización de expertos tuvo lugar en los seis meses siguientes a la firma del convenio de financiación. En el comienzo del proyecto, el experto perfiló el marco lógico y estableció una base de datos para el seguimiento y la evaluación. Pese a un entorno difícil debido a la falta de apoyo político claro al proceso de descentralización, el proyecto logró ampliamente sus objetivos. Siguiendo un enfoque a largo plazo en lo que se refiere a la mejora de la zona, la Comisión preparó una segunda fase del proyecto con el fin de apoyar la ejecución de los planes de desarrollo municipal y de aumentar la capacidad de las instituciones de supervisión.

41. Dado que la asistencia técnica constituye el principal instrumento de los proyectos de desarrollo de capacidades, su calidad influye de manera significativa obviamente en los resultados de estos. Las instituciones beneficiarias y las delegaciones consideraron satisfactoria, por lo general, la actuación de los expertos. En la mitad aproximada de los proyectos auditados se observaron casos de sustitución de expertos, pero ello solía deberse a diferencias de personalidad, aunque a veces también a una actuación mediocre. Se registraron pocos casos en los que todo un equipo de expertos actuara de forma incorrecta y tuviera que ser sustituido. Ahora bien, una buena asistencia técnica no implica necesariamente el éxito de un proyecto, pues también influyen otros factores.

42. En la gran mayoría de los proyectos, un período de ejecución insuficiente fue uno de los principales factores que impidieron obtener resultados en el plazo asignado por el convenio de financiación. La duración de numerosos de estos proyectos ha sido o será prorrogada, con el fin de obtener más resultados. La prórroga del plazo por sí misma no constituye garantía suficiente del éxito de un proyecto; otros factores importantes que influyen en su eficacia son el entorno institucional de los países beneficiarios y el nivel de responsabilidad del proyecto asumido por las instituciones beneficiarias durante su preparación y ejecución. En lo que atañe a los países visitados por el Tribunal, estos factores han resultado generalmente positivos en Vietnam y Uganda (y, en menor medida, en Argelia y Benín), pero no así en Angola. Tales variaciones en la capacidad institucional y el nivel de responsabilidad explican en gran parte las diferencias en los resultados obtenidos o esperados de los proyectos auditados por el Tribunal en los países respectivos. Algunos de estos factores se sitúan al margen del control directo de la Comisión, pero sin embargo esta debería preverlos mejor. Recuadro 7Ejemplo de un proyecto parcialmente satisfactorio y sostenibilidad inciertaFormación de profesores de enseñanza primaria — AngolaUna preparación insuficiente del proyecto y los retrasos provocaron el abandono de la mitad de las actividades planeadas. En consecuencia, el proyecto no logró todos sus objetivos, pues solo cuatro centros son operativos frente al objetivo de 16, y fueron formados 11 000 profesores frente al objetivo inicial de 14 250. El Gobierno de Angola no respetó sus compromisos de financiar estos centros de formación provinciales. Sin aulas, agua o electricidad, la infraestructura era completamente inadecuada y los cursos tenían lugar en los centros de enseñanza primaria, lo que obligaba a los niños a seguir las clases en el patio. Los profesores se sentían en general satisfechos con la formación obtenida, pero aún no habían recibido el certificado oficial del Ministerio de Educación y, por tanto, seguían sin disfrutar del ascenso profesional o del aumento salarial correspondientes. Se había instalado un sistema de datos estadístico pero no funcionaba. Tampoco funcionaban otras partes del equipamiento aportado por el proyecto, debido a la falta de mantenimiento y piezas de repuesto. Recuadro 8Ejemplo de proyecto insatisfactorioPrograma de apoyo al ámbito de la salud — Sierra LeonaEl proyecto se concibió en circunstancias difíciles a finales de la década de los noventa, cuando las condiciones de seguridad eran aún muy inestables. Los objetivos del proyecto resultaron demasiado ambiciosos, a la vista de esta difícil situación y la complejidad del proceso de descentralización. Las actividades del proyecto se vieron gravemente afectadas por los retrasos en la contratación y la inadecuada actuación de los expertos, así como por la falta de responsabilidad del Ministerio de Sanidad en relación con el mismo al no suministrar los expertos locales necesarios. En consecuencia, el proyecto se quedó lejos de sus objetivos. Al final de 2006, los servicios de la Comisión se hallaban preparando una disposición adicional al convenio de financiación con el fin de liberar 13 millones de euros (de la contribución inicial de 28 millones de euros) y prolongar el proyecto dos años y medio para completar parte de los dos componentes mejor logrados, es decir, la atención sanitaria básica a nivel descentralizado y el componente farmacéutico.

Sostenibilidad incierta

43. Las perspectivas de sostenibilidad de los resultados del proyecto, es decir de que una mejora en las capacidades tenga carácter duradero, son en muchos casos inciertas (véase el anexo II). La insuficiencia de los plazos de ejecución previstos de muchos proyectos ha supuesto una gran presión para finalizar las actividades correspondientes con la mayor rapidez posible, sin crear, por otra parte, las condiciones apropiadas para una retirada gradual del proyecto por parte de la asistencia externa. La sostenibilidad dependerá, en la mayoría de los casos, del compromiso y la capacidad de los gobiernos y las instituciones beneficiarias para continuar apoyando el desarrollo y la ejecución de las reformas en el funcionamiento de los servicios prestados por las administraciones, y, de manera más general, de dichas administraciones, una vez que la ayuda de la Comisión haya finalizado. Además de la voluntad política que requiere la continuación de esta ayuda, es preciso tener en cuenta que también suele haber repercusiones financieras, en términos de aumento de costes para el presupuesto de la administración nacional o local. En numerosos países auditados, ello da lugar a dudas importantes sobre la continuidad de muchos procesos de reforma y desarrollo de capacidades sin la prestación de asistencia técnica o financiera permanente.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

¿Dispone la Comisión de una estrategia sólida de desarrollo de capacidades institucionales, incluido el posible recurso a la asistencia técnica?

44. Aunque el fortalecimiento de las capacidades institucionales ha sido reconocido dentro de la política de desarrollo de la Comunidad Europea como un elemento clave en la lucha contra la pobreza, la Comisión no ha incluido en sus documentos de estrategia por país una evaluación global ni ha fijado un orden de prioridades respecto de las debilidades institucionales existentes en cada país, ni ha utilizado tampoco dicha información para seleccionar los sectores a los que dirigir la ayuda comunitaria. Tampoco ha incluido directrices sobre el papel que debe desempeñar la asistencia técnica en este contexto (apartados 9 a 12). Recomendación 1En sus documentos de estrategia por país, la Comisión debería llevar a cabo un análisis global y estructurado de las debilidades institucionales existentes y de las necesidades en materia de desarrollo de capacidades.Recomendación 2La Comisión debería formular directrices sobre asistencia técnica, definiendo el papel de esta en el ámbito del desarrollo de capacidades y estableciendo unas herramientas y un enfoque adecuados para sopesar el momento y la forma en que dicha asistencia debe utilizarse.

¿Están bien concebidas las actividades de asistencia técnica en los proyectos de desarrollo de capacidades?

45. Los proyectos de desarrollo de capacidades con intervención de asistencia técnica seleccionados para financiación suelen ser conformes con las estrategias globales nacionales de los países en cuestión, que por lo general están formuladas en términos muy amplios, pero carecen a menudo de justificación detallada de las necesidades específicas en materia de asistencia técnica. Con frecuencia, los proyectos tienen objetivos demasiado ambiciosos, considerando lo ajustado de los plazos establecidos, y no se tiene suficientemente en cuenta el débil entorno institucional en el que se desarrollan, el nivel de responsabilidad local y de compromiso de realizar las modificaciones institucionales propuestas, lo que impide formular y ejecutar adecuadamente las tareas de asistencia técnica (apartados 13 a 17). Recomendación 3Debería mejorarse la concepción de los proyectos de desarrollo de capacidades, facilitando la responsabilidad y la dirección efectivas del proyecto por parte de los participantes nacionales del proceso, definiendo objetivos específicos para dicho desarrollo y las necesidades correspondientes en materia de asistencia técnica, evitando estructuras de ejecución exageradamente complejas, fijando de manera más realista los objetivos que deben alcanzarse y planificando períodos de ejecución más dilatados.

¿Se ejecutan con eficiencia las actividades de asistencia técnica?

46. Por razones diversas, los períodos de ejecución resultan en la mayoría de los casos demasiado breves para llevar a cabo todas las actividades previstas y lograr los objetivos fijados, lo que en numerosos casos obliga a prorrogar la duración del proyecto. Los principales problemas que afectan a la ejecución y merman, en consecuencia, la eficacia y la eficiencia de la asistencia técnica son los siguientes: — la dilatada duración de la fase de preparación tiene a menudo por consecuencia que la concepción del proyecto resulte obsoleta cuando este se pone en marcha (apartados 19 a 21), — la dilatada duración de los procesos de adjudicación de los contratos de asistencia técnica y de puesta en marcha del proyecto reduce de manera significativa el período de ejecución (apartados 22 a 26), — los expertos seleccionados en muchas ocasiones no están disponibles una vez adjudicados los contratos (apartados 27 a 28), — los procedimientos actuales de contratación de los expertos de asistencia técnica no favorecen la participación de las instituciones públicas nacionales (apartados 29 a 30), — la coordinación de los donantes varía según los casos, pero en muchos de ellos la ayuda de asistencia técnica continúa proporcionándose mediante proyectos separados y faltos de coordinación entre sí, mientras que las disposiciones de ejecución no estimulan la responsabilidad local del proyecto (apartados 32 a 34). Recomendación 4Deberían revisarse los procedimientos que rigen la preparación del proyecto y la fase de puesta en marcha, incluida la adjudicación de los contratos de asistencia técnica, con el fin de obtener más tiempo para la ejecución, a la vez que debería darse más flexibilidad a la fase de inicio para adaptar la concepción del proyecto o el mandato de la asistencia técnica a los cambios de circunstancias.Recomendación 5Deberían revisarse los criterios de evaluación que figuran en las licitaciones destinadas a la concesión de contratos de asistencia técnica, a efectos de reflejar mejor la calidad de los expertos y la empresa consultora, así como la experiencia obtenida anteriormente con ellos.Recomendación 6Deberían sopesarse más posibilidades en lo que se refiere a la adjudicación de contratos, para poder elegir los mejores expertos técnicos posibles, incluidos los procedentes de instituciones públicas y los disponibles en el país o la región beneficiarios.Recomendación 7En línea con los compromisos de la Declaración de París, la Comisión debería aumentar su recurso a la asistencia técnica a través de programas coordinados y aplicar, a ser posible, modalidades de ejecución que estimulen la responsabilidad local del proyecto.

¿Son adecuados el seguimiento y la evaluación de las actividades y de los resultados de la asistencia técnica?

47. El Tribunal observó que la comunicación de resultados, el seguimiento y la evaluación de las actividades de asistencia técnica fueron adecuados en la mayoría de los casos y que la rendición de informes, el seguimiento y la evaluación del proyecto se llevan a cabo con regularidad y, en su caso, se emplean para identificar y abordar problemas, así como para ajustar los proyectos y replantear su contenido. Ahora bien, no existe un sistema que permita evaluar y registrar la actuación de las empresas o los expertos de la asistencia técnica y que pueda servir como referencia futura al contratar expertos o empresas para proyectos financiados por la Comisión (apartados 35 a 39). Recomendación 8Debería evaluarse más sistemáticamente la actuación de las empresas y los expertos de asistencia técnica y convendría desarrollar un sistema de registro, información y consulta de dicha actuación.

¿Son eficaces las actividades de asistencia técnica y sus resultados en términos de desarrollo de capacidades?

48. Ante el difícil entorno político e institucional en el que tienen lugar los proyectos de desarrollo de capacidades financiados por la Comisión, sus resultados pueden considerarse razonables en términos generales. Si bien la calidad de la asistencia técnica proporcionada fue por lo general bastante satisfactoria, otros factores importantes han reducido la eficacia de la ayuda prestada. El desarrollo de capacidades es una tarea difícil, sobre todo porque, como han mostrado muchos de los proyectos auditados, la capacidad institucional existente es con frecuencia débil y no siempre se cuenta a nivel local con un compromiso firme de introducir cambios institucionales.

El presente informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión del día 17 de octubre de 2007. Por el Tribunal de Cuentas Hubert WEBER Presidente

(1) En el presente informe se empleará el término «experto» para designar a los diferentes proveedores de asistencia técnica.

(2) Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo: Política de Desarrollo de la Comunidad Europea, COM(2000) 212 final de 26 de abril de 2000.

Declaración conjunta del Consejo y los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo, de la Comisión Europea y del Parlamento Europeo: «Consenso Europeo sobre el Desarrollo», Consejo de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores de 22 de noviembre de 2005 (14820/05).

(3) Red sobre la gobernanza del CAD: The challenge of capacity development: working towards good practice (El reto del desarrollo de capacidades: trabajando en favor de las buenas prácticas), febrero de 2006. El CAD es el Comité de Asistencia para el Desarrollo de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE).

(4) Objetivos de Desarrollo del Milenio: véanse www.un.org/millenniumgoals y el glosario.

(5) Véanse www.aidharmonization.org y el glosario.

(6) Divididos casi a partes iguales entre los FED (incluidos todos los países ACP) y el presupuesto general (incluidos los tres programas geográficos principales relativos a Oriente Medio y el Mediterráneo meridional, América Latina y Asia).

(7) Con cargo al presupuesto general o a los Fondos Europeos de Desarrollo.

(8) Se trata de los doce países siguientes: Argelia, Angola, Benín, Uganda y Vietnam (controles sobre el terreno), y el Chad, Indonesia, México, Marruecos, Nigeria, Perú y Sierra Leona (controles documentales).

(9) En el momento de la fiscalización, los documentos de estrategia por país existentes abarcaban el período 2002-2007 (en el caso de los países beneficiarios de los FED) o el período 2002-2006 (para los demás países). También se examinaron los proyectos de documento de estrategia ya disponibles para el período 2007/08-2013.

(10) Los grupos de apoyo a la calidad consisten en grupos interservicios de la Comisión que efectúan revisiones paritarias sobre las medidas de ayuda exterior gestionadas por la Oficina de Cooperación EuropeAid durante su identificación y formulación.

(11) Conforme a la Guía práctica de los procedimientos contractuales aplicables a las acciones exteriores de la CE, es obligatorio un procedimiento de licitación internacional restringido para los contratos de servicios por un valor igual o superior a los 200 000 euros.

(12) Artículo 166 del Reglamento (CE, Euratom) no 1605/2002 del Consejo, de 25 de junio de 2002, por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (DO L 248 de 16.9.2002, p. 1), y artículos 53 y 54 del Reglamento financiero, de 27 de marzo de 2003, aplicable al noveno FED (DO L 83 de 1.4.2003, p. 1). Conforme a esta norma, las obras, los suministros o los servicios deberán finalizarse dentro de los tres años siguientes a la fecha de aprobación por la Comisión de la decisión de financiación relativa al proyecto.

(13) Artículo 1, apartado 100, del Reglamento (CE, Euratom) no 1995/2006 del Consejo, de 13 de diciembre de 2006, que modifica el Reglamento (CE, Euratom) no 1605/2002 por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (DO L 390 de 30.12.2006, p. 1). El Reglamento financiero aplicable al noveno FED aún no ha sido modificado en este sentido.

(14) Ello significa que la adjudicación del contrato estará sujeta a la firma del convenio de financiación y la concesión de fondos.

(15) Acuerdo de Asociación ACP-UE, Anexo IV, «Procedimientos de aplicación y gestión», artículo 19.

(16) Los expertos han de firmar una declaración comprometiéndose a estar disponibles durante el período de vigencia de la oferta, que suele ser de 90 días.

(17) De conformidad con las directrices de la Comisión, los aspectos técnicos (es decir, la «calidad») de los servicios representan un 80 % de la valoración global. El aspecto financiero no solo viene determinado por el 20 % restante en la valoración combinada, sino que también influye el hecho de que todas las ofertas deben mantenerse dentro de los límites del presupuesto disponible.

(18) Debido al uso frecuente de contratos de servicios a corto plazo a lo largo del ciclo de duración de los proyectos, la Comisión estableció, mediante una licitación internacional, los denominados contratos marco. Se trata de contratos globales, en los que se fijan las condiciones esenciales (por ejemplo, la duración, el ámbito, las tarifas, las condiciones de realización) para adjudicar contratos específicos durante un período concreto.

ANEXO I LISTA DE LOS PROYECTOS Y PROGRAMAS EXAMINADOS (en euros) Valor del proyecto Valor de la AT PAÍSES VISITADOS Argelia Programa de apoyo a la reforma de las telecomunicaciones y servicios postales y al desarrollo de la sociedad de la información (PTT) 17 000 000 13 750 742 Programa de modernización y de asistencia a las reformas administrativas (MARA) 25 000 000 10 899 900 Programa de apoyo a la reforma de la enseñanza (Educación) 17 000 000 8 997 400 Apoyo a la reforma de la justicia en Argelia (Justicia) 15 000 000 6 175 960 Angola Formación de profesores de enseñanza primaria 6 000 000 950 000 Programa de apoyo al ámbito de la salud 25 000 000 7 150 000 Apoyo al Instituto Nacional de Estadística 1 900 000 475 000 Refuerzo del proceso de planificación y procedimiento presupuestario 13 500 000 6 500 000 Benín Apoyo al ámbito de la salud 10 200 000 2 160 000 Programa de apoyo a la puesta en marcha de municipios (PRODECOM) 8 850 000 4 681 900 Apoyo al programa integrado de refuerzo de los sistemas jurídico y judicial 12 150 000 1 394 630 Uganda Ayuda a la Oficina del ordenador de pagos nacional 1 725 000 1 725 000 Apoyo presupuestario a la lucha contra la pobreza IV (solo el componente AT) 1 190 000 921 540 Desarrollo de recursos humanos en materia de salud 17 000 000 2 874 844 Asistencia técnica a la Road Agency Formation Unit (organismo para el desarrollo de la red de carreteras) 1 999 500 1 746 788 Vietnam Programa de asistencia técnica para Vietnam (ETV2) 11 034 800 5 850 560 Apoyo a la renovación de la dirección de la enseñanza (SREM) 12 000 000 2 979 620 Proyecto de apoyo institucional (ISP) 8 000 000 2 549 100 Crédito de apoyo a la reducción de la pobreza (solo el componente AT) (PRSC3) 4 500 000 4 100 000 PAÍSES NO VISITADOS Indonesia Programa de apoyo al comercio 8 500 000 5 488 682 México Refuerzo y modernización de la administración de la justicia en México 4 600 000 2 071 825 Instrumento para facilitar el acuerdo de libre intercambio entre la UE y México (contribución UE) (PROTLCUEM) 8 000 000 4 249 580 Marruecos Modernización del sistema judicial (contribución UE) 27 671 000 4 634 720 Acuerdo para la ejecución del acuerdo de asociación (PAAA) — Fase I 5 000 000 5 000 000 Nigeria Proyecto de capacidad de gestión económica (EMCAP) 12 000 000 939 300 Apoyo al programa de reforma de instituciones (SRIP) 27 600 000 10 780 409 Perú Apoyo al sistema de enseñanza y formación profesional de Perú (APROLAB) 6 000 000 1 200 000 Programa de apoyo a la reforma del sistema judicial peruano (JUSPER) 12 000 000 1 400 000 Sierra Leona Apoyo institucional al Ministerio de Hacienda 4 500 000 1 262 016 Programa de apoyo al ámbito de la salud (HSSP) 28 000 000 7 533 000 Chad Apoyo a la política de la salud 42 084 965 9 757 541 Programa de apoyo presupuestario para la reducción de la pobreza y para el crecimiento (2003-2006) (solo el componente AT) 4 000 000 4 000 000 Total 399 005 265 144 200 057 N.B.: En el caso de los programas presupuestarios, solo se tiene en cuenta el componente AT en el importe de los proyectos.

ANEXO II EFICACIA Y PERSPECTIVAS DE SOSTENIBILIDAD DE LOS PROYECTOS Y PROGRAMAS EXAMINADOS Eficacia Perspectivas de sostenibilidad Satisfactorio Parcialmente satisfactorio Insatisfactorio Prematuro Buenas Inciertas Dudosas Prematuro PAÍSES VISITADOS Argelia Programa de apoyo a la reforma de las telecomunicaciones y servicios postales y al desarrollo de la sociedad de la información (PTT) × × Programa de modernización y de asistencia a las reformas administrativas (MARA) × × Programa de apoyo a la reforma de la enseñanza (Educación) × × Apoyo a la reforma de la justicia en Argelia (Justicia) × × Angola Formación de profesores de enseñanza primaria × × Programa de apoyo al ámbito de la salud × × Apoyo al Instituto Nacional de Estadística × × Refuerzo del proceso de planificación y procedimiento presupuestario × × Benín Apoyo al ámbito de la salud × × Programa de apoyo a la puesta en marcha de municipios (PRODECOM) × × Apoyo al programa integrado de refuerzo de los sistemas jurídico y judicial × × Uganda Ayuda a la Oficina del ordenador de pagos nacional × × Apoyo presupuestario a la lucha contra la pobreza IV (solo el componente AT) × × Desarrollo de recursos humanos en materia de salud × × Asistencia técnica a la Road Agency Formation Unit (organismo para el desarrollo de la red de carreteras) × × Vietnam Programa de asistencia técnica para Vietnam (ETV2) × × Apoyo a la renovación de la dirección de la enseñanza (SREM) × × Proyecto de apoyo institucional (ISP) × × Crédito de apoyo a la reducción de la pobreza (solo el componente AT) (PRSC3) × × PAÍSES NO VISITADOS Indonesia Programa de apoyo al comercio × × México Refuerzo y modernización de la administración de la justicia en México × × Instrumento para facilitar el acuerdo de libre intercambio entre la UE y México (contribución UE) (PROTLCUEM) × × Marruecos Modernización del sistema judicial (contribución UE) × × Acuerdo para la ejecución del acuerdo de asociación (PAAA) — Fase I × × Nigeria Proyecto de capacidad de gestión económica (EMCAP) × × Apoyo al programa de reforma de instituciones (SRIP) × × Perú Apoyo al sistema de enseñanza y formación profesional de Perú (APROLAB) × × Programa de apoyo a la reforma del sistema judicial peruano (JUSPER) × × Sierra Leona Apoyo institucional al Ministerio de Hacienda × × Programa de apoyo al ámbito de la salud (HSSP) × × Chad Apoyo a la política de la salud × × Programa de apoyo presupuestario para la reducción de la pobreza y para el crecimiento (2003-2006) (solo el componente AT) × × Total 7 8 7 10 4 15 3 10