COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
Bruselas, 11.02.1998 
COM(1998) 37 final 
INFORME SOBRE LAS VISITAS INICIALES EFECTUADAS POR 
LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN EN LOS ESTADOS MIEMBROS 
EN APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 5 DE LA DIRECTIVA 93/99/CEE DEL CONSEJO 
PARA LA EVALUACIÓN DE LOS SISTEMAS NACIONALES DE CONTROL OFICIAL DE LOS 
PRODUCTOS ALIMENTICIOS 
(presentado por la Comisión) 

1. INTRODUCCIÓN 3 
2. SITUACIÓN GENERAL 4 
2.1 Estructuras de control 4 
2.2 Formación del personal 5 
2.3 Presupuesto - recursos de personal 6 
2.4 Prioridades 7 
2.5 Registro y autorización de los establecimientos 7 
2.6 Frecuencia de los controles 8 
2.7 Facultades de las autoridades de control 8 
2.8 Temas deficitarios en el control 9 
2.9 Controles de los productos alimenticios importados. 10 
2.10 Información de los agentes de control - Información de los 
consumidores 10 
2.1 ¡ Formación de los empleados del sector alimentario 10 
2.12 Evaluación de los servicios de control // 
2.13 Laboratorios de análisis // 
3. RECOMENDACIONES 11 
3.1. Complementos y actualización de información 11 
3.2 Profundización de algunos temas 12 
3.3 Evaluación de actividades de control in situ, en compañía de los agentes 12 
INFORME SOBRE LAS VISITAS INICIALES EFECTUADAS POR LOS SERVICIOS DE LA 
COMISIÓN EN LOS ESTADOS MIEMBROS EN APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 5 DE LA 
DIRECTIVA 93/99/CEE DEL CONSEJO PARA LA EVALUACIÓN DE LOS SISTEMAS 
NACIONALES DE CONTROL OFICIAL DE LOS PRODUCTOS ALIMENTICIOS 
1. INTRODUCCIÓN 
El artículo 5 de la Directiva 93/99/CEE del Consejo, sobre medidas adicionales 
relativas al control oficial de los productos alimenticios, establece que la Comisión 
controlará y evaluará la uniformidad y la eficacia de los sistemas oficiales de control 
de los productos alimenticios aplicados por las autoridades competentes de los 
Estados miembros. 
La Comisión creó a tal efecto un cuerpo de inspección, encuadrado en un principio 
dentro de la Dirección General de Industria y más tarde en la Dirección General de 
Política de los Consumidores y Protección de su Salud. Los agentes de este servicio 
fueron habilitados para realizar los controles. 
A través de las visitas realizadas, los funcionarios pretendían obtener una imagen 
exacta del funcionamiento y las responsabilidades de las autoridades competentes. 
Las directivas relativas al control oficial de los productos alimenticios (89/397/CEE 
y 93/99/CEE) representaban la base principal de la búsqueda de informaciones. 
Los servicios de control de los productos alimenticios proporcionaron informaciones 
precisas sobre los siguientes grandes ámbitos: 
I. competencia jurídica en las cuestiones vinculadas al control de los 
productos alimenticios, en particular capacidad de adoptar las medidas 
adecuadas en caso de peligro para la salud; 
II. política, educación y fijación de las prioridades en materia de control 
oficial; 
III. detalle de los recursos destinados al sistema de control de los productos 
alimenticios (presupuesto, personal, equipos); 
IV. relaciones entre las autoridades centrales y las autoridades que realizan los 
controles; 
V. medidas adoptadas para garantizar que la legislación y las políticas 
centrales sean puestas en práctica de forma correcta en la aplicación del 
sistema. 
Las visitas se desarrollaron entre febrero de 1995 y junio de 1997, con una duración 
de una semana en cada Estado miembro, y fueron realizadas por dos agentes de la 
Comisión acompañados, en la mayoría de los casos, por un experto nacional de un 
Estado distinto al de la visita, elegido en las listas transmitidas por los Estados 
miembros. 
Por medio de un cuestionario enviado a las Representaciones Permanentes se 
obtuvieron algunas informaciones previas de los Estados miembros sobre los 
ámbitos anteriormente mencionados. 
Las visitas se llevaron a cabo de manera idéntica, conforme al siguiente 
procedimiento: 
I. reunión inicial con las autoridades centrales competentes; visita de 
laboratorios centrales; 
II. reunión con autoridades regionales y locales (según la estructura 
administrativa del país); visita de unidades de control y de laboratorios; 
III. reunión final de evaluación con las autoridades competentes y 
presentación de un informe; 
IV. transmisión oficial del informe a la Representación Permanente del país 
visitado. 
Las informaciones se recogieron durante las reuniones y visitas siguiendo un 
cuestionario preparado para los agentes de la Comisión. 
Todas las autoridades colaboraron plenamente para facilitar las visitas. 
Estas visitas deben considerarse como la fase inicial de los controles previstos en el 
artículo 5 de la Directiva 93/99/CEE, que permitirán una comprensión y una 
evaluación de los sistemas de control oficial. Deberán dar lugar a visitas 
complementarias sobre temas que se abordarán en este informe. 
2. SITUACIÓN GENERAL 
Los productos alimenticios producidos en la Comunidad se someten al control 
oficial para garantizar la protección de la salud pública y de los consumidores, así 
como una competencia leal. El control de los productos alimenticios en los Estados 
miembros está garantizado independientemente de su origen dentro de la 
Comunidad. Se efectúan también algunos controles en todas las etapas de la 
producción, el almacenamiento y la distribución. 
2.1 Estructuras de control 
De acuerdo con la estructura política y administrativa de los países, existen 
dos sistemas: 
I. competencias para la legislación y para la ejecución de los 
controles ejercidas por uno o más ministerios que disponen de 
unidades de control en las regiones o departamentos; 
II. competencias para la legislación ejercidas por uno o más 
ministerios o por una agencia nacional, y competencias para la 
ejecución de los controles ejercidas por las autoridades regionales 
o municipales, mientras que las autoridades centrales desempeñan 
una función de coordinación. Las autoridades centrales son, a 
veces, competentes para la ejecución de algunos controles, en 
particular los controles de importación. 
En algunos Estados miembros se está llevando a cabo una reorganización de 
los servicios (traspaso o rcagrupamicnto de competencias). 
Hay que tener en cuenta que, en varios países, a partir de determinado nivel 
de población, los ayuntamientos ejercen el control en su territorio a través de 
sus propios servicios. En la mayoría de los casos no ha podido evaluarse el 
funcionamiento de estos servicios. 
El reparto de competencias entre varios Ministerios tiene a veces al riesgo de 
una definición imperfecta de las responsabilidades (con fallos de control de 
algunos sectores o solapamiento de las competencias con controles 
superpuestos), de donde se deduce la necesidad de una mejor coordinación 
entra estos Ministerios. También se ha observado la existencia de 
colaboración entre Ministerios. 
La atribución de las competencias para el control a la administración 
regional o local refuerza la necesidad de coordinación por parte de las 
autoridades centrales o regionales. 
2.2 Formación del personal 
Según las informaciones recibidas, todo indica que, en una mayoría de 
países, la contratación se hace a dos niveles para el personal "sobre el 
terreno", en función de la naturaleza de las tareas de control: 
I. universitario: químicos, químicos de los alimentos, "environmental 
health officers", ingenieros, médicos, farmacéuticos, veterinarios; 
para la carrera de "inspectores", encargados en general del control 
de los establecimientos de nivel industrial. 
II. enseñanza secundaria (o media) completada por una formación 
profesional, de duración variable según los países, impartida en 
institutos o academias o en las propias administraciones, y seguida 
por períodos de prácticas; para la carrera de "controladores", 
encargados en general del control del comercio al por menor o de 
los restaurantes, así como de la toma de muestras. En al menos tres 
países se contratan policías, y hay un cuerpo de policía de 
productos alimenticios. 
Desde hace algunos años, en bastantes países el nivel de contratación es 
único, es decir, al nivel de enseñanza secundaria completada por un título de 
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"environmental health officer" obtenido tras 3 o 4 años en un instituto 
universitario especializado en las ciencias del medio ambiente. 
Estas formaciones explican que, en la mayoría de los casos, el personal no se 
dedique sólo al control de los productos alimenticios, sino también a otros 
sectores del medio ambiente. 
No parece que exista en todos los países una obligación precisa en cuanto a 
la formación básica del personal. 
Será necesario obtener más información en este ámbito, sobre todo en cuanto 
al contenido de la formación profesional (materias enseñadas, enseñanza 
práctica). 
En lodos los Estados miembros está garantizada la formación continua, 
aunque en distintos grados, y es impartida tanto por los Ministerios como 
por las autoridades regionales. El tema prioritario parece ser el HACCP 
(análisis de los riesgos y puntos críticos de control) en las empresas, en el 
que algunos países van más retrasados que otros. En varios de ellos, los 
controladores han declarado que no están aún suficientemente preparados 
sobre este tema. 
Sería conveniente un estudio más profundo de los temas abordados en la 
formación continua, especialmente con objeto de difundir la información 
entre Estados miembros. 
Los intercambios de funcionarios entre administraciones de los Estados 
miembros en el marco del mercado interior (programa Karolus) parecen ser 
muy apreciados, permitiendo un mayor conocimiento de los sistemas de 
control. 
2.3 Presupuesto - recursos de personal 
Conforme a los sistemas existentes, la financiación está garantizada por 
fondos nacionales, regionales, locales o por una combinación de varios. 
Los controles son gratuitos en general, excepto para los casos especiales, 
pero algunos países aplican un canon para las autorizaciones sanitarias, las 
tomas de muestras y los análisis, las inspecciones, o una combinación de 
estas actividades. 
La comparación entre los presupuestos para los controles en los Estados 
miembros es difícil, puesto que en los cálculos no siempre se han tenido en 
cuenta los mismos elementos y dado que, en general, las actividades de los 
controladores no se han limitado exclusivamente a los productos 
alimenticios. 
En la mayoría de los casos, las autoridades visitadas reconocieron que debe 
aumentarse el personal. Será precisa más información relativa al personal en 
lodos los países. 
6-
2.4 Prioridades 
En la mayoría de los países, son las autoridades centrales o comisiones de 
autoridades regionales las que definen prioridades, sobre todo teniendo en 
cuenta los resultados de los controles de las autoridades de ejecución, los 
programas coordinados europeos y los dictámenes de comisiones científicas. 
El peso que tienen las autoridades de ejecución en la determinación de las 
prioridades centrales varía según los países miembros. Han sido frecuentes 
los retrasos en la transmisión de los resultados de los controles por parte de 
las autoridades de ejecución a las autoridades centrales o regionales; estos 
retrasos pueden afectar negativamente al establecimiento de las prioridades e 
influyen también en los retrasos de transmisión de las estadísticas de control 
de los Estados miembros a la Comisión. 
La consideración de los riesgos, prevista por la legislación communitaria 
(Directiva 93/43/CEE relativa a la higiene de los productos alimenticios), es 
uno de los factores de elección de las prioridades que se aplica de forma más 
o menos avanzada según los Estados miembros. Las prioridades adoptan la 
forma de planes anuales de inspección y de muestreo, de acciones 
específicas, de campañas mensuales, y de programas coordinados europeos. 
Además de las prioridades centrales, transmitidas en forma de orden o de 
recomendaciones según el sistema administrativo de los diferentes países, en 
todos ellos se fijan prioridades que responden a las particularidades de las 
regiones o unidades locales. 
Se ha comprobado que los establecimientos de restauración colectiva (en 
particular, los de guarderías infantiles, escuelas y residencias de ancianos) 
representan una actividad cuyo control es prioritario para los diferentes 
países. 
Para la programación de los controles de establecimientos, algunos países 
han elaborado y puesto en práctica un sistema de evaluación de los riesgos 
basado en varios criterios que determinan el nivel de riesgo y la frecuencia 
de los controles que deben realizarse. Este sistema requiere un importante 
apoyo informático y el registro previo de todos los establecimientos. Es 
probable que en un futuro más o menos cercano se desarrolle en todos los 
Estados miembros y sustituya al sistema tradicional, más subjetivo, basado 
en la experiencia personal de los controladores respecto a los 
establecimientos, la sospecha y el conocimiento del entramado 
socioeconómico de las regiones, incluidos los comercios de riesgo. 
2.5 Registro y autorización de los establecimientos 
Entre los Estados miembros no hay una homogeneidad total. 
Si bien en la mayoría de los Estados miembros los establecimientos 
industriales o de ciertas categorías deben contar con un certificado sanitario 
(obtenido mediante la presentación de un expediente a las autoridades de 
control y tras una visita de inspección de estas últimas), y si para los 
establecimientos de venta (lija o ambulante), de restauración y de 
importación es necesaria una autorización sanitaria de las autoridades de 
control, no parece que estas obligaciones existan en todos los países, o en 
algunos de ellos van a introducirse. En el caso de no existir tales censo y 
control ademados de lodos los establecimientos. 
Según las estructuras administrativas de los países: 
I. las autoridades centrales (uno de los ministerios) o regionales 
conceden los certificados sanitarios, lo cual permite una mejor 
uniformidad; 
II. las autoridades locales (incluidas las municipales) expiden las 
autorizaciones sanitarias así como, en algunos países, los 
certificados sanitarios, lo cual puede conducir a una menor 
uniformidad. 
Se ha observado cierto progreso en algunos países o unidades locales donde 
el recurso a la informática permite un registro de todos los establecimientos, 
de sus datos e informes de visita, así como una transmisión de las listas a las 
demás autoridades de control. Por el contrario, otros servicios visitados han 
reconocido que no están en condiciones de mantener un registro de todos los 
establecimientos que deberían ser controlados (en particular, en el ámbito de 
la restauración). 
Será preciso un estudio más a fondo de este asunto. 
2.6 Frecuencia de los controles 
La consideración de riesgos, mencionada en el 2.4, es un criterio que se tiene 
en cuenta para la frecuencia de los controles. Este criterio adquiere su 
máxima importancia en los países que han introducido un sistema 
in formalizado antes mencionado para la programación de los controles. 
En la mayoría de los países, las autoridades centrales recomiendan o fijan 
una frecuencia que puede oscilar entre una vez al mes para la producción de 
mercancías perecederas y una vez cada 2 años para el almacenamiento de 
conservas. 
Sin embargo, las visitas y las estadísticas de control han puesto de manifiesto 
que, debido sobre todo a la insuficiencia de personal, en varios países no 
pueden respetarse los objetivos y que ello da lugar a notables diferencias en 
la "presión de control" entre Estados miembros. 
2.7 Facultades de las autoridades de control 
Las visitas pusieron de manifiesto que en todos los países los agentes de 
control están facultados para hacer aplicar la normativa y para adoptar las 
medidas convenientes en caso de riesgo para la salud, además de tener 
atribuciones de policía en algunos países. 
Por lo que se refiere a la competencia para retirar un producto que presenta 
un riesgo para la salud, ésta no siempre recae en la autoridad que está en el 
origen del control, sino que a veces también debe pronunciarse la autoridad 
encargada de la salud. Lo mismo ocurre con la destrucción de un producto 
incautado, que, en algunos países, no puede ser decidida más que por la 
autoridad judicial, y en el caso de cierre de un establecimiento que supone un 
riesgo sanitario, decisión que en algunos países debe ser confirmada por la 
autoridad encargada de la salud o por una autoridad municipal. 
En todos los países, las infracciones dan lugar a advertencias, actas, 
sanciones administrativas o penales, según su gravedad. No obstante, hay 
que observar que, si bien algunos países adoptan en general un enfoque de 
tipo represivo, otros, en cambio, están a favor de una actitud educativa frente 
a las empresas, excepto en caso de infracción grave, con el fin de corregir los 
errores, lo cual se refleja en las estadísticas relativas a las infracciones 
observadas. Sin embargo, parece que la tendencia general evoluciona hacia 
la actitud educativa. 
2.8 Temas deficitarios en el control 
I) HACCP en las empresas 
Al igual que ocurre con la formación de los inspectores en materia de 
HACCP, la implantación del sistema en las empresas acusa retrasos más o 
menos pronunciados en todos los Estados miembros (algunos pocos Estados 
prevén, no obstante, su instauración generalizada para 1997), de amerdo con 
las declaraciones realizadas por les autoridades de control y algunas visitas 
perstuales. 
Los sectores de las pequeñas empresas, de la restauración y sobre todo del 
comercio al por menor están por lo general mucho más retrasados que el 
sector de las grandes empresas industriales (ninguna introducción en la casi 
totalidad de los Estados miembros). Algunos Estados miembros están 
estudiando exigir al comercio al por menor que aplique guías de buenas 
prácticas en vez del HACCP. La preparación de estas guías se encuentra en 
un estadio más o menos avanzado según los diversos Estados miembros. 
En algunos Estados miembros en los que la visión del control es educativa, 
los agentes colaboran en la elaboración de los sistemas HACCP en las 
pequeñas empresas y comercios, pero a veces esta asistencia puede entrar en 
conflicto con su papel de controladores. 
El retraso en la aplicación del HACCP supone realmente un incumplimiento 
de las exigencias de la Directiva 93/43/CEE relativa a la higiene de los 
productos alimenticios. 
2) Otros temas 
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Se ha comprobado que, en muchos Estados miembros, no son suficientes los 
controles referentes al riesgo químico y, en particular, a los aditivos, los 
contaminantes y los materiales que entran en contacto con los productos. 
2.9 Controles de los productos alimenticios importados 
Entre los Estados miembros existe cierta heterogeneidad, sobre todo en lo 
que se refiere a los sistemas aplicados, que pueden ser, según los Estados: 
I. controles en los puntos de entrada en la Comunidad, con una 
colaboración con las autoridades aduaneras de intensidad variable 
según los Estados: controles documentales sistemáticos o 
limitados a algunos productos diferentes para cada Estado, y 
análisis de lotes al azar o en caso de sospecha, para todos o 
algunos productos; 
II. controles de los productos una vez en el mercado, sobre la misma 
base que los productos de producción europea; 
III. aplicación del principio de la responsabilidad en primer lugar del 
importador, con comprobación de los sistemas de control interno 
(en particular, HACCP) establecido por el importador para 
asegurarse de que los productos importados cumplen las 
disposiciones comunitarias y nacionales. 
De ello se desprenden diferencias entre Estados en cuanto a la "presión de 
control" de los productos importados, que en algunos casos conducen a un 
régimen más flexible para los productos importados en relación con los 
productos comunitarios. 
Este expediente deberá ser objeto de un estudio más profundo in situ. 
2.10 Información de los agentes de control - Información de los consumidores 
El nivel de información de los agentes, sobre todo en lo que se refiere a la 
legislación y su actualización, la jurisprudencia, los procedimientos de 
inspección y de muestreo (subdivididos a veces por tipos de establecimientos 
y de productos) varía según los Estados miembros. Lo mismo sucede con las 
informaciones sobre la seguridad de los productos alimenticios que se 
facilitan a los consumidores. 
Convendría realizar un estudio más profundo en estos ámbitos, en particular 
con vistas a una difusión de informaciones entre Estados miembros. 
2.11 Formación de los empleados del sector alimentario 
En ciertos países, se exige una formación profesional para los empleados. En 
algunos de ellos, las autoridades de control participan en la formación de los 
empleados en el ámbito de la higiene, en particular mediante cursos o 
conferencias o a través de la publicación de folletos. Este tema debería ser 
objeto de información complementaria. 
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2.12 Evaluación de los servicios de control 
Mientras que en algunos países, y por motivos relacionados con su 
organización interna, la evaluación por las autoridades centrales de los 
resultados de los servicios que realizan los controles se limita al examen de 
las estadísticas de controles procedentes de estos servicios, oíros países han 
introducido o iniciado un sistema de auditoría, por el momento de tipo 
interno. Este sistema se desarrolla en paralelo al establecimiento de una 
garantía de calidad en los servicios. 
I ,a evolución en este ámbito debería ser objeto de seguimiento. 
2.13 Laboratorios de análisis 
Los laboratorios utilizados para el control oficial son, por lo general, 
laboratorios públicos, pero también se utilizan laboratorios privados. 
El proceso de acreditación de los laboratorios previsto por la Directiva 
93/99/CEE se encuentra en una fase más o menos avanzada según los 
Estados miembros, lo cual en algunos casos hace dudar que pueda respetarse 
la fecha de 1 de noviembre de 1998. Los organismos de acreditación son en 
general organismos privados, y a menudo la acreditación de un laboratorio 
progresa por sectores de actividad. En algunos países se ha optado por la 
autorización para pruebas aisladas y en otros por la autorización para baterías 
de pruebas. 
En muchos países, los laboratorios realizan análisis privados además de los 
oficiales, lo que no permite excluir por completo conflictos de intereses. 
El papel desempeñado por los laboratorios en la determinación de las 
prioridades de controles varía según los países. 
3. RECOMENDACIONES 
De los resultados de las visitas iniciales se deduce que, de acuerdo con el artículo 5 
de la Directiva 93/99/CEE, deben continuarse estas visitas con el fin de obtener más 
información y profundizar en algunos temas en varios ámbitos, para una evaluación 
más completa de los sistemas de control, en particular, in situ: 
.?. / Complementos y actualización de información 
I. competencias y actividades de algunos ministerios, servicios y comités de 
coordinación; 
II. actividades de servicios municipales de algunos países; 
III. progreso de acreditación de los laboratorios. 
Todo cambio importante en la estructura administrativa de los servicios de control 
de un país debería dar lugar a una nueva misión de evaluación. 
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3.2 Profundización de algunos temas 
I formación de los agentes de control, formación profesional permanente; 
II. información e instrucciones Iransmilidas por las autoridades de control a 
sus agentes; información de los consumidores; 
III. evaluación de los servicios de control por las autoridades nacionales o 
regionales; 
IV. autorización, registro de los establecimientos objeto de controles; 
V. formación del personal del sector alimentario. 
3.3 Evaluación de actividades de control in situ, en compañía de los agentes 
1 ) controles de los productos importados; 
2) controles relativos al HACCP en las empresas; 
3) controles referentes a los aditivos, los contaminantes, los materiales en 
contacto; 
4) controles en sectores prioritarios, como la restauración colectiva; 
5) modalidades de los controles de empresas y de las tomas de muestras de 
productos. 
A partir de enero de 1998 está previsto organizar una visita de una semana en cada 
Estado miembro, que permita combinar la reagrupación de complementos de 
información y la profundización en algunos temas con la evaluación in situ de 
actividades de control. 
Además, en cualquier momento deberían poder organizarse misiones urgentes, en 
particular en los siguientes casos: 
1 ) acompañamiento de los agentes de control en una empresa afectada por una 
alerta rápida y, evcntualmcnte, en otras empresas del mismo sector; 
2) misión derivada de la aprobación de una cláusula de salvaguardia que se 
refiera a un tercer país, en aplicación del artículo 10 de la Directiva 
93/43/CEE relativo a la higiene. 
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ISSN 0257-9545 
COM(98) 37 final 
DOCUMENTOS 
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N° de catálogo : CB-CO-98-061-ES-C 
ISBN 92-78-30818-8 
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L-2985 Luxemburgo