DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO que acompaña al documento Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la difusión, con fines comerciales, de datos procedentes de satélites de observación de la Tierra /* SWD/2014/0184 final */





DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO que acompaña al documento Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la difusión, con fines comerciales, de datos procedentes de satélites de observación de la Tierra Exención de responsabilidad: Este resumen compromete exclusivamente a los servicios de la Comisión que han participado en su elaboración y no prejuzga la forma definitiva de cualquier decisión que pueda adoptar la Comisión. 1. Definición del problema a) Contexto La presente evaluación de impacto analiza los obstáculos que se oponen al desarrollo del mercado, derivados del hecho de que los datos satelitales de alta resolución (DSAR) en la actualidad están regulados de forma diferente por los distintos Estados miembros de la UE, así como las opciones para superar tales obstáculos a la libre circulación de datos satelitales preservando, al mismo tiempo, los intereses en materia de seguridad. La consulta a las partes interesadas, como son los distribuidores de datos y los proveedores de servicios con valor añadido, ha puesto de manifiesto que en la actualidad el desarrollo del mercado de los DSAR está estancado por la falta de transparencia, previsibilidad e igualdad de trato, resultado de unos marcos reguladores fragmentados aplicables a los DSAR en los Estados miembros. No existe en la actualidad un mercado común de los DSAR. b) Empresas más afectadas Proveedores de datos: Si bien perciben el desarrollo del mercado como una oportunidad, un marco más transparente que abra a otros la posibilidad de entrar en el negocio del suministro de datos podría ser una amenaza. Sin embargo, por otra parte, sus actividades se ven negativamente afectados por las barreras legislativas vigentes o pendientes, ya que existen, sobre todo, en la fase de difusión de DSAR de los proveedores a los distribuidores de datos y proveedores de servicios con valor añadido. Distribuidores de datos y proveedores de servicios con valor añadido: Su actividad se ve limitada por los efectos de un marco regulador fragmentado en materia de DSAR, lo que restringe la libre circulación de estos datos. La gran mayoría de ellos (99 %) son pymes o microempresas especialmente bien equipadas, debido a su flexibilidad, para innovar a partir de los datos brutos y proporcionar una amplia gama de servicios y productos basados en los DSAR. Las empresas como usuarias finales: Se ven afectadas por las dificultades que experimentan los distribuidores de datos en términos de disponibilidad (oportuna) de DSAR. c) Necesidad de intervención pública Tres Estados miembros (Alemania, Francia e Italia) han desarrollado hasta ahora sistemas satelitales de uso civil o de doble uso con capacidad para generar DSAR y han adoptado regímenes legislativos para permitir la distribución de datos potencialmente sensibles al mercado comercial. No obstante, debido a la ausencia de un enfoque coherente, estos marcos individuales contienen lagunas y divergencias que limitan el desarrollo del mercado de los DSAR. Al menos dos países más, Reino Unido y España, desarrollarán capacidad tecnológica de DSAR en un futuro próximo. Puede que otros sigan sus pasos. Habida cuenta de que la cantidad de Estados miembros con capacidad de DSAR está aumentando, es probable que el establecimiento de un número cada vez mayor de marcos reguladores fragmentados agrave los problemas descritos. Por motivos de seguridad, es necesario controlar la distribución de los DSAR. Los Estados miembros que tienen competencias en sistemas satelitales de alta resolución han establecido diferentes marcos reguladores para controlar los DSAR, marcos que tienen un impacto negativo en la evolución del mercado de estos datos y pueden dar lugar a fallos de seguridad. Existe consenso en cuanto a que la intervención pública a nivel de la UE para aproximar algunos aspectos fundamentales de estos marcos reguladores puede aliviar estos problemas. 2. Análisis de la subsidiariedad Los problemas detectados constituyen un obstáculo al desarrollo de un mercado interior de la UE en el ámbito de los datos satelitales. Las consultas han llevado a la conclusión de que no existe en la actualidad un mercado interior de los DSAR. La base de la acción de la UE es el artículo 114 del TFUE, que se refiere a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros a fin de alcanzar los objetivos del artículo 26 del TFUE, en concreto el adecuado funcionamiento del mercado interior. La elección del artículo 114 del TFUE está justificada por la necesidad de delimitar el mercado interior de los DSAR y garantizar la libre circulación de los productos y servicios derivados de los datos satelitales en toda la UE. La acción de la Unión prevista en el presente informe cumple el principio de subsidiariedad por las razones siguientes: – una iniciativa nacional por sí sola no garantizaría un marco jurídico coherente para la difusión de datos satelitales; un marco coherente solo puede lograrse mediante una acción concertada por los Estados miembros en el seno de la UE o mediante una acción a nivel de la UE; – un enfoque de la UE es la única manera de permitir que las empresas privadas de la cadena de valor se beneficien de las oportunidades que ofrece el mercado interior de la UE, mediante la creación de un marco jurídico transparente, predecible y justo que garantice el principio de libre circulación. Las opciones contempladas, basadas en un planteamiento flexible de adaptación limitada de los principales elementos legislativos, no van más allá de lo estrictamente necesario para alcanzar el objetivo de la iniciativa. Por tanto, puede confirmarse que la iniciativa también es conforme con el principio de proporcionalidad. 3. Objetivos El objetivo estratégico general de esta iniciativa es fomentar el crecimiento de los mercados de la observación de la Tierra en Europa, en particular el mercado de servicios, para estimular la competitividad del sector europeo de la observación de la Tierra y la competitividad de las empresas europeas usuarias de la observación de la Tierra. Más específicamente, se trata de facilitar la difusión de DSAR en Europa, al tiempo que se salvaguardan plenamente los intereses en materia de seguridad, establecer un acceso más fiable a los DSAR y un nivel de información adecuado y suficiente sobre la accesibilidad de los DSAR para los distribuidores de datos, los proveedores de servicios con valor añadido y las empresas como clientes, y facilitar la competencia a nivel de los proveedores de datos. Todos estos objetivos pretenden impulsar el mercado interior de los DSAR. El objetivo operativo consiste en establecer los elementos fundamentales necesarios para aprovechar el pleno potencial comercial de los DSAR y, en particular, facilitar la difusión de estos datos y el acceso a ellos: – mediante la adopción de una definición común de DSAR, en la que se especifique qué datos satelitales podrían ser pertinentes por lo que respecta a la seguridad y cuáles se considerarían «listos para las empresas»; – mediante la adopción de normas comunes sobre transparencia, previsibilidad / seguridad jurídica y trato justo; y – mediante la adopción de normas comunes sobre eficiencia y facilidad de aplicación para las empresas, sobre todo por lo que respecta a los procedimientos a seguir. 4. Opciones de actuación La presente evaluación de impacto contempla tres opciones estratégicas (además de la hipótesis de referencia), que pretenden alcanzar los objetivos mediante el establecimiento de un marco jurídico para la gestión y la difusión de datos de observación de la Tierra en la Unión Europea: Opción 1: Hipótesis de referencia Opción 2: Recomendaciones y orientaciones Opción 3: Instrumento legislativo básico Opción 4: Instrumento legislativo ampliado Con la opción 1 no se establecería un marco común y, cuantos más Estados miembros fueran adquiriendo capacidad en materia de DSAR y estableciendo su propio marco nacional, mayor sería la probabilidad de fragmentación. La opción 2, es decir, el método abierto de coordinación, podría utilizarse para coordinar las políticas nacionales en el ámbito de los DSAR con el fin de alcanzar objetivos comunes. Con esta opción trataría de establecerse un marco jurídico coherente para los DSAR en los Estados miembros y la Comisión desempeñaría una función de coordinación. Sin embargo, este proceso podría tardar mucho en producir sus efectos. Podrían obtenerse resultados similares mediante una recomendación de la Comisión, que también podría ser el resultado de un método abierto de coordinación; sin embargo, una gran mayoría de los Estados miembros ha manifestado expresamente durante el proceso de consulta su falta de confianza en la eficacia de esta opción por lo que respecta a la seguridad y la ausencia de garantías de cumplimiento de la reciprocidad. Por estos motivos, una recomendación de la Comisión quedó descartada de las opciones. La opción 3 implica una acción legislativa a nivel de la UE para aproximar los componentes esenciales de los marcos reguladores nacionales aplicables a la distribución de DSAR. Esta acción legislativa incluiría: – el establecimiento de parámetros técnicos comunes que definan los DSAR; – la elaboración de criterios comunes para un procedimiento de análisis, que los Estados miembros especificarían con más detalle, para determinar si los DSAR han de someterse a un procedimiento de autorización; – el establecimiento de determinadas normas para un procedimiento de autorización; – la introducción del principio de libre circulación de DSAR, controlados por otro Estado miembro de la UE la primera vez que se difundan, de conformidad con los procedimientos aplicables, en la medida en que se respete el ámbito de aplicación del procedimiento de análisis/autorización. La opción 4 se basa en los mismos elementos que la opción 3, pero incluye, además, el establecimiento de criterios comunes para la concesión de licencias a los proveedores de DSAR (licencias expedidas por las autoridades nacionales). Los criterios comunes incluirían: – las medidas técnicas y organizativas para impedir el acceso a terceros no autorizados a las instalaciones utilizadas para la recepción, el procesamiento o el almacenamiento de datos producidos por un sistema terrestre de detección remota de alto rendimiento; – las medidas destinadas a proteger la difusión fortuita de DSAR a partes no autorizadas cuando un proveedor de datos transmita datos entre diferentes instalaciones bajo su control o a otro proveedor de datos; – las medidas destinadas a proteger la difusión de los datos generados por un sistema terrestre de detección remota de alto rendimiento; – los requisitos de habilitación de seguridad para el personal que tenga acceso a las instalaciones de mando utilizadas para la recepción, el procesamiento, el almacenamiento y la entrega de DSAR. 5. Evaluación de las repercusiones A diferencia de la opción 1, las opciones 2, 3 y 4 tienen por objeto el establecimiento de un marco jurídico claro y coherente para los DSAR en toda Europa, a partir de una serie de elementos fundamentales; la diferencia radica en el tipo de instrumento elegido y en el alcance de la intervención de la UE prevista. Difieren, asimismo, en términos de eficiencia y eficacia, carga administrativa y plazos. Las opciones 2 a 4 tendrían un impacto económico positivo, debido al nivel más elevado de transparencia, seguridad jurídica y previsibilidad para las empresas. Generarían un efecto positivo para el establecimiento y el ejercicio de las empresas, al impulsar la creación de un mercado interior de los DSAR y mejorar la competitividad de las empresas de la UE con respecto a los competidores de terceros países, una cuestión especialmente pertinente para el segmento más vulnerable del sector empresarial de los DSAR: las pymes y las microempresas. Además del crecimiento directo del empleo en las empresas de distribución de datos / prestación de servicios con valor añadido y las empresas suministradoras de datos, probablemente se produciría un crecimiento adicional del empleo en otros niveles de la cadena de valor (empresas usuarias de DSAR, fabricantes de satélites, operadores, etc.), como consecuencia de unos servicios de calidad superior y unos precios más competitivos. Por otro lado, se espera también un crecimiento indirecto adicional del empleo, ya que la creación de un nuevo puesto de trabajo en la industria espacial genera hasta cinco nuevos puestos en otros sectores. Otro aspecto que cabe destacar, en particular por lo que respecta al impacto, es la importancia de una política coherente en materia de DSAR para lograr mejoras en ámbitos en los que el uso de productos y servicios derivados de los DSAR es muy intenso; por ejemplo, la seguridad y la defensa, la planificación local y regional, el seguimiento medioambiental y climático o los servicios de emergencia. Un ejemplo debatido durante la consulta es la considerable cuota de productos y servicios derivados de los DSAR que se utiliza en el seguimiento medioambiental. Por tanto, cualquier mejora en la calidad de estos servicios podría impulsar el logro, por ejemplo, de los ambiciosos objetivos de la UE en materia de cambio climático, por medio de un seguimiento mundial rentable y preciso de los gases de efecto invernadero y la biomasa. El funcionamiento adecuado del mercado interior de los DSAR de la UE también tendría un impacto positivo en la disponibilidad de datos que podrían utilizarse para el logro de otros objetivos encomiables desde un punto de vista social; por ejemplo, aplicaciones a la enseñanza o la investigación. El siguiente cuadro se ha elaborado para ofrecer un breve resumen del impacto detallado de las diferentes opciones: || Económico || Coste y carga administrativos || Estratégico y político || Social Opción 1: Hipótesis de referencia || Obstáculos al desarrollo económico del sector, debido a: - falta de transparencia - barreras al comercio - ausencia de previsibilidad para las empresas - ausencia de competencia. || Ninguna carga administrativa adicional. || Diferentes enfoques podrían tener efectos negativos en la seguridad. || No se explota plenamente el potencial de creación de empleo. Disponibilidad limitada de datos para usos y aplicaciones. Opción 2: Recomendaciones y orientaciones[1] || Impacto económico positivo, debido al nivel más elevado de transparencia, previsibilidad para las empresas y seguridad jurídica (libre circulación de los DSAR). Efectos positivos para el establecimiento y el ejercicio de las empresas. Creación de un mercado interior de los DSAR. || Para las empresas: menos obstáculos burocráticos para la industria y un menor esfuerzo necesario para cumplir la legislación nacional. Para los Estados miembros: los costes administrativos adicionales serían insignificantes. || Los Estados miembros armonizarían sus legislaciones, los intereses estratégicos de la Unión alimentarían este diálogo y se produciría una mejora en el grado de protección de dichos intereses. || Potencial de creación de empleo considerable. Mayor disponibilidad de DSAR para aplicaciones. Opción 3: Instrumento legislativo básico || Similar a la opción 2. Además, con la opción 3 probablemente las soluciones llegarían antes y el impacto en el mercado sería anterior al de la opción 2 (aun suponiendo que con la opción 2 se conseguirían mejores resultados). || Para las empresas: similar a la opción 2, pero los efectos se percibirían antes. Para los Estados miembros: los costes administrativos se limitarían a la transposición de la Directiva en la legislación nacional. || El impacto positivo se lograría antes y de manera más segura que con la opción 2. || Como la opción 2, pero el impacto sería anterior. Opción 4: Instrumento legislativo ampliado || Como la opción 2, pero con más competencia a nivel de los proveedores de datos de la cadena de valor. No obstante, riesgo de que el establecimiento de criterios para la concesión de licencias, comunes pero complejos, pueda generar dificultades administrativas imprevistas a medida que se desarrolla el mercado. || Para las empresas: carga administrativa menor si las actividades se desarrollan en más de un Estado miembro. Dado que la Directiva contendría un elemento más, el coste de transposición sería más elevado que en la opción 3. Generaría, además, costes administrativos adicionales para los Estados miembros que tuvieran que adaptar sus mecanismos para controlar la actividad de los proveedores de datos. || Como la opción 3. || Una mayor oferta de DSAR impulsaría su utilización en la implementación de políticas sociales y medioambientales. La opción 3 es la preferida, ya que combina un nivel adecuado de ventajas económicas, estratégicas y sociales con un muy elevado nivel de eficacia y eficiencia, al tiempo que deja el mayor margen de actuación posible a los Estados miembros para que controlen a las empresas proveedoras de datos en su territorio. 6. Seguimiento y evaluación Objetivos || Indicadores Objetivo general || Impulsar el crecimiento del mercado de observación de la Tierra de la UE, en particular el mercado de servicios. Impulsar la competitividad del sector de la observación de la Tierra en la UE. Impulsar la competitividad de las empresas usuarias de la observación de la Tierra. || Evolución del volumen de negocio de los mercados europeos de observación de la Tierra. Evolución del número y el tamaño de los operadores comerciales. Percepción positiva/negativa por parte de las empresas del funcionamiento del mercado interior de los DSAR. Objetivo específico || Mejora del comportamiento empresarial en los Estados miembros en relación con la difusión de DSAR. Acceso más fiable a los DSAR. Información adecuada sobre accesibilidad de los DSAR para los proveedores de servicios con valor añadido / distribuidores de datos y clientes. Aumento de la competencia a nivel de los proveedores de datos. Impulso del mercado interior de los DSAR. || Nivel de transparencia y previsibilidad de la legislación vigente y futura. Cuota de seguimiento de solicitudes de DSAR finalmente rechazadas por motivos de seguridad. Nivel de transparencia y publicidad de la legislación vigente y futura. Número de competidores, precios de los DSAR. Cuota de seguimiento de las transacciones de DSAR con clientes / proveedores de servicios con valor añadido / distribuidores con referencia a su ubicación respectiva: nacional, UE o tercer país. Objetivo operativo || Establecer los elementos fundamentales para aprovechar todo el potencial comercial de los DSAR y, en particular, facilitar la difusión y el acceso: - adoptando un concepto común de DSAR como referencia, - adoptando normas comunes en materia de transparencia, previsibilidad y trato justo, - adoptando normas comunes sobre eficiencia y facilidad de aplicación para las empresas, sobre todo por lo que respecta a los procedimientos a seguir. || Los objetivos operativos elegidos permiten el seguimiento por medio de la verificación de la introducción de sus elementos en la legislación nacional. El instrumento legislativo contemplará el seguimiento periódico de la aplicación de la iniciativa propuesta, especialmente en lo que se refiere al funcionamiento de los procedimientos desarrollados por las autoridades nacionales. El seguimiento requeriría la actualización periódica por parte de las autoridades nacionales (por ejemplo, sobre una base anual) mediante la presentación a la Comisión de las estadísticas agregadas siguientes: – número de empresas que actúan como proveedores de datos en diferentes Estados miembros; – total de transacciones de datos analizadas (lo que permite evaluar el interés comercial por los DSAR); – porcentaje de solicitudes «no sensibles» y «sensibles», lo que permita sacar conclusiones sobre la eficacia global del análisis (el porcentaje de transacciones «sensibles» puede utilizarse como indicador de la eficacia de los filtros aplicados por los proveedores de datos y puede indicar en qué medida se satisfacen las necesidades de las empresas); – porcentaje de actividades empresariales nacionales, transfronterizas (dentro de la UE) y mundiales a nivel de los proveedores de datos; – número de solicitudes sensibles que se presentan posteriormente para autorización; – porcentaje de solicitudes de autorización denegadas (lo que permite sacar conclusiones sobre si las necesidades de las empresas en el procedimiento de análisis se tienen en cuenta de manera eficaz). La Comisión informará regularmente al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la aplicación de la Directiva y se realizará una evaluación del nuevo instrumento tres años después de la expiración del período de transposición. La evaluación debe basarse en los indicadores del cuadro anterior y debe tratar de establecer en qué medida el instrumento ha cumplido los objetivos y si es necesaria una revisión. [1] No obstante, dado que la eficacia y la eficiencia de los procesos en el marco del método abierto de coordinación son inciertas, cualquier pronóstico sobre el impacto económico sigue sin estar claro.