Dictamen del Comité Económico y Social sobre el tema «Un sistema común de IVA - Programa para el Mercado Único»

(97/C 296/10)

El 18 de febrero de 1997, de conformidad con el artículo 198 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social sobre el tema «Un sistema común de IVA - Programa para el Mercado Único».

La Sección de Asuntos Económicos, Financieros y Monetarios, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 10 de junio de 1997 (Ponente: Sr. Walker).

En su 347° Pleno (sesión del 9 de julio de 1997), el Comité Económico y Social ha aprobado por 78 votos a favor, 7 en contra y 4 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. Desde 1993, cuando entró en vigor el actual sistema de IVA (conocido como régimen transitorio), se han producido avances sustanciales a escala comunitaria. El desmantelamiento de las fronteras interiores de la Unión Europea supuso un gran paso adelante, pero sólo refleja en parte el proceso de integración económica que ha tenido lugar.

1.2. Es preciso reforzar en mayor medida la política del mercado único para aprovechar al máximo su concepción inicial. Esto es especialmente pertinente en lo que se refiere al IVA, que es un impuesto sobre los bienes y servicios cuya libre circulación constituye un elemento fundamental de la construcción del mercado único y que es, en su concepción y legislación, un impuesto comunitario. La existencia de quince sistemas diferentes de cumplimiento y control no concuerda ni con el principio de un mercado único ni con la necesidad de que Europa ocupe un lugar competitivo en relación con el resto del mundo.

1.3. Mientras el IVA siga siendo recaudado por quince administraciones fiscales diferentes en unos Estados miembros en los que también difieren las tradiciones jurídicas y reglamentarias, las interpretaciones, los procesos, los sistemas y las lenguas, carece de sentido afirmar que las operaciones transfronterizas (en las que suelen intervenir dos o más jurisdicciones fiscales y jurídicas) pueden gravarse con impuestos siguiendo el mismo modelo fiscal aplicado a las operaciones interiores en las que sólo interviene una jurisdicción. Así sería incluso si existiera una moneda europea única. Por consiguiente, el objetivo de cualquier modificación debería consistir en reducir al máximo las distorsiones y los costes de administración y de cumplimiento.

1.4. Por ejemplo, no es ni mucho menos evidente qué país tiene más derecho a gravar con un impuesto una operación efectuada electrónicamente, a modo de ejemplo, entre personas con domicilio temporal en Austria y Bélgica, pero cuyos respectivos lugares de residencia habituales se encuentran en Portugal e Italia, a través de ordenadores situados en España y Luxemburgo, en relación con bienes provenientes de Grecia y cuyo destino final es Suecia. Resulta igualmente difícil tomar una decisión sobre la forma de evaluar la responsabilidad o de recaudar el impuesto. Las dificultades aumentan cuando uno o varios de los países interesados están situados fuera de la UE.

1.5. El IVA es un impuesto cuyos pormenores prácticos pueden ejercer una enorme influencia, especialmente en lo que se refiere a los costes de cumplimiento sufragados por las empresas y a las posibilidades de evasión de impuestos y de fraude. Por consiguiente, es esencial examinar cuidadosamente cualquier propuesta de modificación del sistema, a fin de evaluar los efectos prácticos de su aplicación para las empresas y los consumidores, así como sus consecuencias para la política fiscal.

1.6. El Comité Económico y Social considera que el régimen transitorio del IVA ha contribuido a la aplicación del mercado único, facilitando la circulación de mercancías a través de la reducción de los controles fronterizos; sin embargo, se trata de un régimen complejo que en algunos casos conduce a una mayor inseguridad, aumenta el riesgo de fraude y provoca discriminaciones entre las operaciones interiores y las intracomunitarias. Por consiguiente, el CES coincide con la Comisión en que deberán tomarse medidas para modernizar el sistema de IVA lo antes posible.

1.7. El régimen actual carece de objetividad e impone unos costes de cumplimiento inaceptables debido a la variedad de factores que deben tenerse en cuenta; entre ellos, cabe mencionar la incidencia fiscal de:

- el lugar de establecimiento del vendedor y del comprador a efectos fiscales;

- la situación fiscal del comprador;

- el número de identificación a efectos del IVA del comprador;

- el lugar en el que se encuentran los bienes en el momento de su entrega;

- la persona que organiza el transporte, así como el lugar de partida o de llegada del mismo;

- la naturaleza de los bienes o servicios prestados;

- el volumen de negocios realizado por el vendedor en el Estado miembro de llegada de los bienes o servicios;

- la necesidad de declarar las adquisiciones intracomunitarias por separado y dar cuenta del IVA correspondiente;

- la necesidad, por regla general, de tratar la transferencia de activos propios a otro Estado miembro como si se tratara de una operación de compraventa.

1.7.1. Además, el régimen actual presenta importantes defectos.

1.7.1.1. Los comerciantes encuentran problemas para obtener la deducción o el reembolso del IVA pagado en los Estados miembros en cuyo territorio no están establecidos y pueden estar obligados a demostrar que han pagado el IVA.

1.7.1.2. Las empresas también pueden tener la obligación de declarar en otros países, además de su propio Estado miembro, incluso cuando no tienen una presencia comercial en esos países.

1.7.1.3. Además, las pequeñas empresas, que podrían no estar obligadas a cobrar el IVA y, por consiguiente, quedarían exentas de cualquier obligación relacionada con el IVA en su propio Estado miembro, por tener una cifra de negocios inferior a un umbral determinado, podrían seguir teniendo la obligación de dar a conocer sus operaciones intracomunitarias y presentar listas regularmente; en algunos casos, es posible que deban identificarse y dar cuenta del IVA en su país de origen tras haber adquirido una cantidad de bienes superior a un valor umbral especificado a proveedores de otros Estados miembros o podrían verse obligadas a recurrir a los servicios de representantes fiscales a fin de satisfacer sus obligaciones de pago y de declaración en los Estados miembros en cuyo territorio no estén físicamente presentes.

1.7.1.4. Se ha impedido que las PYME y, en particular, las microempresas, aprovecharan plenamente las oportunidades que les debería haber brindado el mercado único.

1.7.1.5. El actual sistema ni siquiera dispensa un mismo trato a todas las operaciones efectuadas en el territorio de una misma administración fiscal. Por ejemplo, en algunos países, la capacidad de deducción del impuesto soportado en relación con la búsqueda de financiación para fines comerciales depende en mayor medida del método de financiación que de la situación fiscal de la filial.

1.7.1.6. El comercio y la industria de la UE se están viendo obstaculizados por la falta de un sistema común y la desigual interpretación y aplicación de las actuales directivas sobre el IVA en los Estados miembros.

1.7.1.7. Existen pruebas que demuestran que la degradación fiscal está contribuyendo cada vez más a la disminución de los ingresos procedentes del IVA.

1.8. Por ello, el CES se pronuncia a favor de un régimen más sencillo y claro, y en su Dictamen de iniciativa sobre la «Fiscalidad directa e indirecta» (), en principio el CES aprobó con reservas la introducción de un régimen definitivo del IVA basado en el principio de imposición en el país de origen y afirmó que «la aplicación generalizada de este principio no es compatible con diferencias demasiado grandes entre los tipos impositivos de IVA ...» A continuación, el CES termina diciendo que «sin perseguir una armonización total de los tipos impositivos ... es necesario sin embargo conseguir que las variaciones de los tipos se mantengan dentro de un estrecho margen ...»

1.8.1. No obstante, la armonización de los tipos impositivos carece de sentido a falta de una armonización simultánea de la base imponible.

1.9. En el Anexo 1 figuran los tipos del IVA actualmente en vigor en los diferentes Estados miembros.

1.10. En el Dictamen del CES se afirmó que «no debería introducirse un sistema definitivo antes de haber determinado claramente que se conseguirán beneficios (al principio y más adelante) de una magnitud suficiente para justificar el coste del cambio.»

1.10.1. Los criterios en función de los cuales deberían evaluarse los cambios que se proponen eran y son los siguientes:

- debe acometerse una reducción de los costes de cumplimiento que pesan sobre las empresas;

- no debe aumentar el riesgo de fraude (preferiblemente, debería disminuir);

- debe reducirse lo máximo posible la distorsión de la competencia;

- debe disminuir la diferenciación entre las operaciones interiores y las intracomunitarias;

- no debe producirse una reducción de los ingresos de los Estados miembros;

- debe mantenerse, en la medida de lo posible, la neutralidad del impuesto en términos de competitividad.

2. El programa de la Comisión para la introducción de un sistema común de IVA

2.1. El programa de trabajo de la Comisión se centra en el establecimiento de un sistema común de IVA basado en tres pilares:

- la modernización del régimen de IVA actual;

- la aplicación uniforme del sistema común de IVA en toda la UE;

- la transformación del propio sistema impositivo en el nuevo sistema de IVA en sentido estricto.

2.1.1. Se pretende abordar las cuestiones más urgentes al principio del programa; el sistema actual deberá modernizarse a fin de adaptar la fiscalidad a los últimos avances técnicos y de otra índole realizados en diferentes ámbitos.

2.2. El cambio al sistema basado en la imposición en origen está previsto para la fase final del programa. Dado que el IVA es un impuesto sobre los bienes y servicios cuya libre circulación es fundamental para el mercado único, la Comisión ha basado el nuevo sistema en consideraciones derivadas del mercado único.

2.2.1. A fin de cumplir los criterios del mercado único en el ámbito del IVA, la Comisión tiene por objeto:

- poner fin a la fragmentación del mercado único en quince espacios fiscales diferentes;

- simplificar y modernizar el régimen para hacer frente a los desafíos del siglo XXI;

- conceder la misma consideración a todas las operaciones realizadas en la Unión Europea;

- garantizar la seguridad y el control de la imposición, permitiendo así mantener el nivel de los ingresos procedentes del IVA.

2.3. Para conseguir estos objetivos el sistema deberá tener las siguientes características:

- ninguna distinción entre las operaciones interiores e intracomunitarias;

- imposición de todas las operaciones efectuadas en la UE sobre la base del principio de imposición en origen;

- un nuevo mecanismo que permita fijar el lugar de suministro de bienes y servicios.

2.4. Los elementos clave del programa de la Comisión están destinados a satisfacer estos criterios.

2.4.1. Cada comerciante tendría que inscribirse únicamente en el registro de un país y esta inscripción sería aplicable a todos los intercambios realizados por el comerciante dentro de la UE.

2.4.1.1. Todas las operaciones efectuadas en la UE, dondequiera que hayan tenido lugar, estarían sujetas al IVA con arreglo al tipo vigente en aquel momento en el país de registro del comerciante que tendría la obligación de abonar a las administraciones fiscales de ese país, en la correspondiente moneda, todos los impuestos sobre los bienes o servicios devengados en concepto de dichas operaciones.

2.4.1.2. Este planteamiento implica que el derecho de deducción debe ejercerse estricta y exclusivamente en el país de registro.

2.4.1.3. Los comerciantes presentes en más de un Estado miembro tendrían la obligación de inscribirse únicamente en el registro de un país, pero no se indica la base sobre la cual se determinará el país de registro.

2.4.1.4. Cuando un comerciante haya estado presente en un Estado miembro diferente del país de registro y dicha presencia se haya desarrollado a través de una sucursal de la empresa matriz, todas las sucursales de este tipo estarían sujetas al régimen de registro único y el impuesto sería aplicable a las operaciones emprendidas por cada sucursal con arreglo al tipo vigente en aquel momento en el país de registro, independientemente del Estado miembro en el que estaba ubicada la sucursal. Las declaraciones se dirigirían a las administraciones fiscales del país de registro y en la moneda de dicho país. Cuando las actividades se hayan desarrollado a través de una filial, o cualquier otra persona jurídica, ésta sería considerada como una empresa distinta a este efecto y estaría obligada a inscribirse en el registro del país en cuyo territorio esté ubicada, cobrar el impuesto con arreglo al tipo vigente en dicho país y abonarlo a las administraciones fiscales del país en su moneda correspondiente.

2.4.2. Aunque el IVA sería recaudado por las administraciones fiscales nacionales, aplicando sus propios tipos a los comerciantes inscritos en el registro del territorio de su jurisdicción, los importes percibidos constituirían un fondo único que se redistribuiría entre los Estados miembros en proporción con el consumo en su territorio. Por consiguiente, los gobiernos de los Estados miembros recaudarían el impuesto como agentes del fondo central, al que tendrían que abonar los importes percibidos.

2.4.2.1. La Comisión hace hincapié en que la reasignación de los ingresos a los Estados miembros no deberá basarse en los datos facilitados en las declaraciones fiscales de los sujetos pasivos y considera que el método más adecuado para determinar los ingresos de cada Estado miembro, correspondiente al consumo sujeto al impuesto realizado en su territorio, consiste en calcular tal consumo sobre bases estadísticas.

2.4.2.2. La Comisión sostiene que sobre la base de la contabilidad nacional, las correspondientes tablas input-output y otros datos como, por ejemplo, estudios estadísticos e informes anuales, puede calcularse el consumo anual de diferentes sectores económicos, como el sector privado y el sector público, ambos clasificados por función y desglosados en cifras más exactas. Al parecer, dicha información también debe obrar en poder de otros sectores y subsectores como, por ejemplo, los organismos privados sin ánimo de lucro, el sector crediticio, las compañías de seguros, la sanidad, etc.

2.4.2.3. Los ámbitos de la economía que, pese a constituir un consumo final, no estuvieran sujetos al impuesto deberían dejar de formar parte de las cifras de consumo utilizadas para calcular la cuantía del impuesto devengado a cada Estado miembro. Por ello, sería conveniente deducir nuevamente las cifras incorporadas en el cálculo del PNB para la economía sumergida. Podría decirse lo mismo de los sectores de consumo legítimamente exentos de impuestos como, por ejemplo, los suministros efectuados por comerciantes por una cuantía inferior al umbral de registro del IVA y la prestación de servicios que hayan quedado exentos en virtud de la Sexta Directiva o se encuentren fuera del ámbito de aplicación del IVA.

2.4.2.4. La participación de cada Estado miembro en el conjunto de los ingresos teóricos del IVA de todos los Estados miembros, calculados de esta manera, sería la clave de la redistribución del ingreso total del IVA de la UE entre los Estados miembros. Posteriormente, podría ponderarse el consumo de cada Estado miembro para tener en cuenta las variaciones de los tipos del IVA entre los Estados miembros, así como las diferencias en cuanto a la medida en que se tratara del consumo de bienes y servicios sujetos al IVA con arreglo a los tipos reducidos.

2.4.2.5. Los Estados miembros conservarían los ingresos percibidos en nombre del fondo central, pero sería necesario proceder a ajustes mensuales para justificar la diferencia entre el importe percibido por cada Estado miembro y el importe que le correspondería en virtud de la relación de consumo derivada del cálculo estadístico. Estas relaciones podrían establecerse para períodos de un año, basándose en las cifras más recientes; en la mayoría de los casos, existe un desfase de dos años. Tras la reciente decisión de adoptar la versión de 1995 del Sistema Europeo de Cuentas (SEC) a partir del año 2000, se prevé que el retraso quedará reducido a un año a partir de esa fecha. En cuanto estuvieran disponibles las cifras reales para el período en cuestión, sería necesario realizar ajustes con efecto retroactivo para adaptar las distribuciones efectivas a las que se requieren en teoría.

2.4.3. Todas las operaciones de suministro realizadas por un comerciante registrado en la UE, que sean objeto de consumo en la UE, estarían sujetas al IVA y se dejaría de hacer distinciones en función del Estado miembro en el que se llevaron a cabo físicamente.

2.4.4. La Comisión reconoce que será necesario armonizar mucho más a fondo los tipos normales del IVA.

2.4.5. En cuanto a los tipos reducidos, la Comisión considera que, desde un punto de vista puramente técnico, es preciso armonizar su número y ámbito de aplicación, y está convencida de que sólo un número reducido de tipos es compatible con el objetivo de simplificación.

2.4.6. La introducción del régimen propuesto exigiría un conjunto uniforme de normas sobre el IVA, aplicables en toda la UE. Pese a que la Sexta Directiva ya establece un conjunto único de normas, en la práctica existen numerosas diferencias. En primer lugar, la propia Directiva permite a los Estados miembros elegir entre varias soluciones sobre diferentes asuntos. En segundo lugar, se han concedido derogaciones a los Estados miembros que encuentran dificultades y, en tercer lugar, las disposiciones de la Directiva no son interpretadas o aplicadas en todas partes del mismo modo. La Comisión propone ampliar el ámbito de aplicación del impuesto a través de la limitación de las exenciones y derogaciones del régimen actualmente en vigor.

2.4.6.1. Sería necesario proceder a una armonización generalizada de cuestiones como el ejercicio del derecho a deducción, las exenciones, el régimen fiscal de las pequeñas empresas, los umbrales de registro, los períodos contables del IVA, los regímenes especiales, los gastos no admisibles y la metodología de las administraciones fiscales.

2.4.6.2. A fin de garantizar la adopción de un planteamiento más unificado para la interpretación de esta legislación, la Comisión tiene la intención de proponer que el Comité del IVA pase a convertirse en un comité de reglamentación, en cuyo caso la Comisión se vería capacitada para tomar medidas de aplicación de los actos adoptados por el Consejo.

2.4.7. En el sistema contemplado, la responsabilidad individual de cada Estado miembro en materia de gestión, control y recaudación del impuesto, se vería reemplazada por una responsabilidad colectiva. Todos los Estados miembros serían responsables conjunta e individualmente de los ingresos fiscales globales devengados a cada uno de ellos en función de su consumo. La eficacia con la que cada Estado miembro efectúa estas funciones tendría una incidencia directa en el presupuesto nacional de todos los demás Estados miembros.

2.4.7.1. De esta forma, se haría mayor hincapié en la cooperación entre los Estados miembros, lo que también exigiría nuevos instrumentos y metodologías de coordinación. Los Estados miembros tendrían que creer en un clima de confianza mutua en cuanto a sus competencias, tareas y ejecución. En relación con los demás Estados miembros, sería necesario garantizar a cada Estado miembro:

- un nivel mínimo suficiente de facultades de control y de recaudación a escala nacional;

- la realización de un mínimo suficiente de tareas comunes de control y recaudación;

- un nivel aceptable en lo relativo a la calidad de ejecución de estas tareas.

2.4.8. La Comisión ha publicado un programa de trabajo, junto con un calendario para la presentación de propuestas con arreglo a un planteamiento escalonado, según el cual las modificaciones se introducirían por etapas, de aquí a mediados de 1999, con un plazo de dos años para su realización tras su aprobación por parte del Consejo.

3. Observaciones generales

3.1. En su Dictamen sobre «La plena realización del mercado interior: Aproximación de los tipos de gravamen y armonización de la estructura de los impuestos indirectos» (), el CES afirmó que apoyaba plenamente «el objetivo de suprimir antes del 1 de enero de 1993 todas las fronteras y todos los controles fronterizos, incluyendo aquellos que actualmente se efectúan para la recaudación de los impuestos indirectos (IVA e impuestos sobre consumos específicos). Los conceptos de "exportación" e "importación" dejarán de aplicarse al comercio intracomunitario.»

3.1.1. Por lo tanto, el CES acoge favorablemente muchos de los actuales propósitos de la Comisión, puesto que constituyen un nuevo paso hacia la tardía realización de este ideal y, en particular, suscribe los objetivos de:

- poner fin a la fragmentación del mercado único en quince zonas fiscales diferentes;

- simplificar y modernizar el régimen para hacer frente a los desafíos del siglo XXI;

- conceder la misma consideración a todas las operaciones realizadas en la UE;

- garantizar la seguridad y el control de la imposición;

- reducir los costes de cumplimiento que pesan sobre las empresas.

3.1.2. En su Dictamen sobre la «Propuesta de Directiva del Consejo por la que se modifica la Directiva 77/388/CEE relativa al sistema común del Impuesto sobre el Valor Añadido (nivel mínimo del tipo normal)» (), el CES señaló que «considera asimismo que la propuesta de implantación del sistema definitivo no debe ocultar la necesidad de acometer nuevas reformas provisionales del actual régimen transitorio, que debería prorrogarse hasta la entrada en vigor del nuevo régimen definitivo».

3.1.2.1. Por lo tanto, el Comité suscribe la decisión de la Comisión de convertir la modernización del actual sistema del IVA en el primer pilar de su programa de trabajo y de dar prioridad a estas medidas en su calendario.

3.1.2.2. En este contexto, el CES considera que es preciso modernizar la Sexta Directiva, independientemente de la estructura que adopte finalmente el régimen definitivo del IVA. Numerosos Estados miembros han manifestado su preocupación por las ambigüedades de la Directiva que han llevado al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas a pronunciar sentencias que no han coincidido con el supuesto significado de determinadas disposiciones específicas; sobre todo, se ha expresado una gran preocupación por el hecho de que estas sentencias suelen ser de efecto retroactivo. Esto puede conducir a importantes pérdidas de ingresos y, en muchos casos, a una mayor complejidad como consecuencia de la obligación de suprimir prácticas muy arraigadas. Sería especialmente conveniente suprimir determinadas ambigüedades de la Directiva para que los Estados miembros puedan aplicar el Derecho nacional y el comunitario con seguridad jurídica. Preferentemente, la Sexta Directiva debería convertirse en un código comunitario del IVA.

3.1.2.3. A la mayoría de los Estados miembros también les preocupa el largo tiempo que se requiere para modificar cualquiera de las disposiciones permanentes de la Sexta Directiva. En teoría, cuando un Estado miembro desea actuar con rapidez para acabar con algún abuso o introducir una simplificación, el artículo 27 contempla esta posibilidad, pero su utilización está limitada y, por consiguiente, es preciso dotar dicho artículo o el artículo 29 de un mayor grado de flexibilidad.

3.1.3. En su Dictamen de iniciativa sobre la fiscalidad directa e indirecta, el CES señaló que «Deberían elaborarse propuestas detalladas en colaboración con los interlocutores sociales y con las empresas. Debería establecerse desde el principio la plena consulta sobre las necesidades de las empresas y los costes de cumplimiento de las opciones alternativas, incluidos los costes adicionales y la carga administrativa suplementaria que implican las medidas para combatir la evasión legal del impuesto».

3.1.3.1. Por lo tanto, el CES acoge favorablemente el propósito de la Comisión de publicar un programa de trabajo que brinde grandes posibilidades para evacuar dichas consultas, y espera que se saque el máximo provecho de esta oportunidad.

3.1.4. El CES toma nota de la premisa de la Comisión en virtud de la cual no debería hacerse distinción entre las operaciones interiores y las intracomunitarias y, aunque en principio suscribe este concepto, hace hincapié en que la uniformidad de tratamiento de estos dos tipos de operación debe establecerse a través de la simplificación de las operaciones del segundo tipo y no a expensas de un aumento de los actuales costes de cumplimiento que pesan sobre las operaciones interiores.

3.2. No obstante, el CES expresa algunas reservas en cuanto a determinados pormenores que, en su opinión, podrían plantear problemas prácticos en caso de ser aplicados tal como está previsto actualmente, y considera que estas cuestiones deberían estudiarse más a fondo antes de que la Comisión presente sus propuestas legislativas concretas.

3.2.1. El CES acepta en principio la idea de la Comisión de poner los ingresos fiscales en un fondo común y redistribuirlos entre los Estados miembros en función del consumo para evitar la necesidad de introducir un sistema de compensación que, de lo contrario, sería necesario para garantizar una distribución equitativa de los ingresos fiscales entre los Estados miembros y que, a su juicio, sería difícil de administrar.

3.2.1.1. Sin embargo, al CES no le convence el fundamento estadístico en virtud del cual se propone calcular el consumo de cada Estado miembro. Las estadísticas son notorias por su falta de fiabilidad como fuente de información. En lo que se refiere a las estadísticas elaboradas por cada Estado miembro, sería necesario averiguar si:

- se adaptan al propósito para el que fueron elaboradas;

- son lo suficientemente exactas;

- se han actualizado con suficiente frecuencia y celeridad;

- se han elaborado sobre bases comparables.

3.2.1.2. En lo que se refiere a su idoneidad, puede que la base sobre la cual se establecen actualmente las estadísticas no sea del todo apropiada para su nuevo uso. Las estadísticas son útiles para identificar tendencias y, a este respecto, podría aceptarse un grado de aproximación, a condición de que ésta sea coherente desde un conjunto de cifras al siguiente; pero cabe señalar que no sería así cuando, como en este caso, el objetivo consiste en determinar valores absolutos. En cuanto a la exactitud, puede que un nivel de exactitud aceptable para su utilización actual sea insuficiente para su nuevo uso. Asimismo, el actual grado de exactitud podría variar de un Estado miembro a otro. Por la misma razón, existen diferencias generalizadas entre los Estados miembros en lo tocante a la frecuencia y prontitud con que se elaboran las estadísticas, así como variaciones significativas en relación con la forma en que se preparan y presentan las cifras. El CES reconoce que, a juicio de la Comisión, se están realizando avances sustanciales en la mejora de esta situación, pero no considera que pueda alcanzarse una verdadera comparabilidad, a falta de una ampliación de los plazos.

3.2.1.3. A modo de ejemplo, el CES toma nota de que sería necesario excluir la parte del PNB correspondiente a la economía sumergida y señala que la cuestión de la envergadura de este elemento del PNB es en gran parte objeto de conjeturas en la mayoría de los Estados miembros.

3.2.1.4. La Comisión afirma en su documento que se puede determinar el consumo anual de los diferentes sectores económicos. Habida cuenta de que las cifras de consumo serían ponderadas por los tipos del IVA vigente en cada Estado miembro, sería necesario hacer una distinción entre el consumo con arreglo al tipo normal, el consumo con arreglo al tipo reducido, el consumo exento del impuesto y el consumo de bienes y servicios que, aunque deberían estar sujetos al IVA, hayan quedado exentos del impuesto por haber sido suministrados por comerciantes autorizados a no estar inscritos en el registro. También sería necesario cuantificar con una exactitud razonable las consecuencias de la economía sumergida. El CES duda que todo esto sea posible.

3.2.1.5. Por ejemplo, está por ver si las transacciones transfronterizas entre comerciantes registrados y consumidores finales o entre comerciantes no registrados podrán reflejarse con exactitud en las estadísticas del país en cuyo territorio haya tenido lugar el consumo.

3.2.1.6. Al parecer, el sistema requeriría un régimen cuidadosamente estructurado y riguroso de auditoría independiente a fin de evitar cualquier distorsión que pueda producirse como consecuencia de una utilización, inadvertida o no, de estadísticas susceptibles de inducir a error.

3.2.1.7. El CES considera poco probable que sea posible establecer una base estadística para estos cálculos a partir de los actuales datos gubernamentales o de cualquier otra forma que sea lo suficientemente precisa para servir de fundamento equitativo para la distribución y, lo que es más importante, para generar un clima de confianza generalizado.

3.2.2. Si bien comprende y suscribe plenamente el consiguiente deseo de simplificar la fiscalidad de las empresas, el CES expresa algunas reservas en cuanto a la propuesta de establecer un único lugar de registro para cada comerciante y aplicar el tipo vigente en el país de registro a todas las operaciones realizadas por los comerciantes en cualquier lugar de la UE. El CES no está seguro de que esto permita alcanzar el grado de simplificación deseado y teme que, en otros ámbitos, podría conducir a complicaciones que acabarían por prevalecer sobre las supuestas ventajas.

3.2.2.1. Siguiendo el ejemplo de un comercio al por menor registrado, a modo de ejemplo, en Alemania, con sucursales en varios Estados miembros, este comercio tendría la obligación de cobrar el IVA con arreglo al tipo alemán en cada Estado miembro. Esto crearía, por ejemplo, en el Reino Unido, una situación en la que se encontrarían, en la calle comercial de una gran ciudad, tiendas con números de registro del IVA británicos, que aplicarían el tipo del IVA vigente en el Reino Unido, junto a sucursales de comercios neerlandeses, daneses, suecos, franceses y belgas, que aplicarían el tipo del IVA vigente en sus respectivos países.

3.2.2.2. Puede que la fijación de precios con el IVA incluido en las tiendas no tenga consecuencias para los consumidores, ya que la presión ejercida por la competencia obligaría a las tiendas interesadas a aproximar los precios de venta de artículos similares, lo que pondría en situación de desventaja competitiva a los comerciantes registrados en países que aplican un tipo elevado del IVA. Incluso una banda de tipo normal del 2 % representaría una diferencia significativa, habida cuenta de los márgenes reducidos con los que comercian numerosos minoristas. Por consiguiente, esto podría disuadir a las empresas registradas en países con tipos elevados de IVA de abrir sucursales en otros Estados miembros u obligar a las que tienen sucursales a convertirlas en personas jurídicas distintas, lo cual no coincide con los objetivos del mercado único.

3.2.2.3. Las empresas no comunitarias que se establezcan en el mercado europeo serían libres de elegir su país de registro y tenderían a ubicarse en países con tipos del IVA inferiores, lo que les daría ventaja sobre sus competidores europeos, cuya libertad para elegir su país de registro estará, con toda probabilidad, más limitada.

3.2.2.4. Si bien es cierto que la necesidad de inscribirse únicamente en el registro de un Estado miembro podría suponer, a primera vista, una simplificación, este concepto tiene ramificaciones que podrían conducir a una mayor complejidad. Los comerciantes se verían obligados a remitir a las administraciones fiscales de su país de registro declaraciones, en la moneda de dicho país, sobre todas las operaciones efectuadas en el conjunto de la UE.

3.2.2.5. Este requisito exigiría la conversión del importe de todas las transacciones efectuadas en otras monedas a la moneda del país de registro. A no ser que todos los Estados miembros compartan una moneda única, y hasta que no se alcance este objetivo, este requisito no sólo sería oneroso, sino que brindaría posibilidades de manipulación a expensas del fisco.

3.2.2.6. También podría imponerse la obligación de repatriar fondos al país de registro para permitir el pago del impuesto devengado, lo que ocasionaría costes adicionales y tareas administrativas suplementarias, incluso si se dieran las condiciones de una moneda única.

3.2.3. Estas propuestas también brindan importantes posibilidades de evasión fiscal dentro de la legitimidad. Por ejemplo, una empresa ubicada en un país con un tipo elevado del IVA podría crear una filial en un país con un tipo del IVA inferior y que, por ser una persona jurídica distinta, tendría un número de registro distinto y abonaría el IVA con arreglo al tipo vigente en el país en el que está ubicada. La empresa matriz podría «exportar» todos sus productos a la filial y facturar la mercancía con arreglo al tipo del IVA más elevado, aunque la mercancía en cuestión no haya salido en ningún momento del país de la empresa matriz. La filial recuperaría este tipo del IVA más elevado como impuesto soportado en el país en el que se encuentra y a continuación «trasladaría» la mercancía a las sucursales creadas en el país de origen con arreglo a un tipo inferior del IVA. Del mismo modo, podría crearse una empresa como tapadera en un país con un tipo del IVA inferior con el fin de importar mercancías de países no comunitarios. El pedido y el pago de la mercancía correría a cargo de la filial ubicada en el país con el tipo del IVA inferior, pero sería expedida directamente a las sucursales situadas en los países con un tipo del IVA elevado. Esto no cumple el criterio de evitar distorsiones de la competencia.

3.2.3.1. Habida cuenta de que este tipo de operación sería mucho más fácil para las grandes empresas, éstas se verían netamente beneficiadas por estas propuestas, a expensas de las PYME (y, en particular, las microempresas) y daría una ventaja a las empresas no domiciliadas en la UE sobre sus competidores afincados en la UE.

3.2.4. Las empresas que tengan su sede principal de actividad en países con tipos inferiores se verían inducidas a organizar sus actividades en países con tipos superiores a través de sucursales, mientras que las empresas registradas en países con tipos más elevados se verían igualmente inducidas a estructurar sus actividades en Estados miembros con tipos más bajos a través de personas jurídicas distintas, y esto es lo que ocurriría con toda probabilidad en la práctica. Como consecuencia de ello, disminuiría la suma total del IVA susceptible de ser recaudada y, por consiguiente, no se cumpliría el criterio de no reducir los ingresos del IVA de los Estados miembros.

3.2.5. Otro aspecto crucial de esta cuestión es que la administración fiscal del país de registro tendría que confiar en las autoridades fiscales de otros Estados miembros para verificar las operaciones efectuadas en el extranjero, lo que no contribuiría a agilizar el proceso de prevención del fraude fiscal, y las empresas, después de todo, se verían obligadas a tratar con dos o más jurisdicciones fiscales y legales. Por consiguiente, como máximo, la fragmentación del mercado único en quince espacios fiscales diferentes sólo quedaría parcialmente suprimida, y no se alcanzaría el objetivo de garantizar la seguridad y el control de la imposición. Además, sería necesario traducir las facturas presentadas por proveedores en otros Estados miembros a la lengua del Estado miembro destinatario a fin de permitir su verificación.

3.2.6. En cualquier caso, el registro único sólo es aplicable cuando todos los establecimientos comerciales ubicados en otros Estados miembros son sucursales de la empresa matriz. Si ése no es el caso (como ocurre con la mayoría de los establecimientos manufactureros y comerciales, a excepción de las empresas minoristas, las sociedades de profesiones liberales y algunas empresas del sector financiero) la empresa interesada no podrá acogerse a un régimen de registro único. Esto generaría un sistema de dos velocidades en el que las empresas de sectores similares recibirían un trato distinto con arreglo a su personalidad jurídica. Por consiguiente, no podría alcanzarse el objetivo de la Comisión de garantizar la misma consideración a todas las operaciones realizadas en la Unión Europea y también constituiría una inobservancia de los principios del mercado único.

3.2.7. El CES considera que, debido a los problemas mencionados anteriormente en relación con las actividades de las sucursales, la mayoría de las empresas presentes en más de un Estado miembro se verían obligadas a convertirse en sociedades limitadas distintas y que, por lo tanto, el principio de registro único sólo podría aplicarse de forma limitada. Esto obraría en detrimento del objetivo declarado de simplificar y modernizar el régimen.

3.3. El CES señala que la mayoría de las empresas no realizan operaciones transfronterizas y que es poco probable que lo hagan en un futuro próximo. El sistema propuesto no debería perjudicar de modo alguno a esta mayoría, que está compuesta por numerosas PYME y, sobre todo, por microempresas.

3.3.1. El CES advierte asimismo que la mayoría de las operaciones transfronterizas se efectúan entre comerciantes con número de registro del IVA y que el comprador tiene la posibilidad de recuperar el IVA aplicado por el proveedor como impuesto soportado. En virtud del régimen propuesto, que consiste en repartir los ingresos del IVA entre los Estados miembros en función de una tasa de consumo, una importante disparidad de los tipos no ocasionaría, por consiguiente, ninguna distorsión de la competencia en lo que se refiere a estas operaciones. Sin embargo, esta disparidad podría suscitar la realización de compras transfronterizas, por motivos fiscales, por parte de consumidores y empresas individuales que puedan solicitar la deducción del impuesto soportado.

3.3.1.1. Estas disparidades también podrían dar lugar a un aumento sustancial de las transacciones de venta por correspondencia entre empresas situadas en países con tipos del IVA inferiores y consumidores de países con tipos del IVA elevados y, por ello, sería imposible mantener una importante disparidad entre los tipos con un régimen basado en la recaudación de los impuestos en el país de origen.

3.4. Tras la conclusión de un acuerdo sobre los márgenes de tipos normales y reducidos o sobre el (los) valor(es) del (de los) tipo(s) único(s), sería extremadamente difícil llegar a un acuerdo para modificarlos posteriormente. La Comisión sostiene que las restricciones impuestas por este factor contribuirían a facilitar la consecución y el mantenimiento de los criterios de convergencia de Maastricht por parte de los Estados miembros.

3.4.1. Sin embargo, es probable que resulte ilusoria la libertad de acción generada por la introducción de una banda para los tipos, puesto que cualquier Estado miembro que imponga un tipo superior al mínimo acabaría por poner a sus comerciantes en una situación de desventaja competitiva en relación con los comerciantes inscritos en los registros de Estados miembros con tipos inferiores.

3.4.2. Por ello, cabe suponer que, en realidad, el sistema propuesto no podrá funcionar de forma satisfactoria a falta de un tipo del IVA único y que su introducción conduciría a la reducción del tipo previsto a un tipo único dentro de un período relativamente corto.

3.4.2.1. La Comisión presagia esta posible situación en su documento al reconocer que «En lo que respecta al tipo normal, si bien la fijación de un tipo único es una solución adecuada para evitar todo falseamiento de la competencia debido al impuesto y, sobre todo, para garantizar una aplicación simple y uniforme del IVA dentro de la Unión, no es menos cierto que una aproximación dentro de una determinada horquilla podría resultar suficiente.»

3.4.3. Si bien se acepta la validez de este argumento, el CES reconoce que seguramente la consecución de una convergencia significativa de los tipos planteará problemas a los gobiernos de los Estados miembros que actualmente mantienen tipos del IVA elevados, puesto que se verán obligados a subir otros impuestos para compensar la consiguiente pérdida de ingresos. Aunque sea poco probable, en caso de que se consiga llevar a cabo la armonización con arreglo a los tipos en vigor más elevados, los gobiernos seguirían viéndose seriamente perjudicados puesto que los Estados miembros que actualmente aplican tipos inferiores podrían compensar el aumento de los ingresos del IVA, por ejemplo, mediante una reducción de los costes laborales no salariales, lo que les pondría en una situación de ventaja competitiva.

3.4.3.1. Por todo ello, el CES considera poco probable que en estos momentos esta situación sea aceptable desde el punto de vista político para todos los Estados miembros, teniendo presente que cualquier decisión deberá tomarse por unanimidad en el Consejo. Por consiguiente, el CES estima que probablemente la armonización de los tipos podrá realizarse con mayor facilidad por medio de su introducción escalonada y progresiva. Sin embargo, deberá alcanzarse un alto nivel de armonización antes de que el nuevo sistema pueda considerarse plenamente realizado.

3.4.3.2. Estas consideraciones serían igualmente aplicables a la cuestión de la banda de tipo reducido.

3.4.3.3. En su Dictamen sobre la «Propuesta de Directiva del Consejo por la que se modifica la Directiva 77/388/CEE relativa al sistema común del Impuesto sobre el Valor Añadido (nivel mínimo del tipo normal)» (), el CES observó que la Comisión había señalado en un informe que «dentro del régimen fiscal transitorio del comercio intracomunitario, no se habían detectado distorsiones significativas de la competencia que pudiesen atribuirse a la aplicación de varios tipos reducidos de IVA (tipos superreducidos, tipos nulos, tipos "parche", etc.)» Por consiguiente, no existen motivos suficientes para abandonar el concepto de tipos reducidos.

3.4.3.4. Por lo tanto, el CES aprueba el programa de trabajo de la Comisión relativo a los tipos reducidos y considera que la mejor forma de abordar esta cuestión consistiría en introducir una banda relativamente estrecha para los tipos reducidos, aplicable en todos los Estados miembros.

3.4.3.5. El CES señala que el IVA es un impuesto ineludible, cuya aplicación no contempla excepciones para el consumidor final, y que se abona con arreglo al mismo tipo independientemente de la situación económica del contribuyente. Por consiguiente, su aplicación resulta más onerosa en los estratos sociales desfavorecidos. Por ello, el CES considera que es preciso fijar la banda del tipo reducido a un nivel muy bajo y que debería aplicarse a todos los elementos indispensables para vivir.

3.4.3.6. En su Dictamen de iniciativa sobre la fiscalidad directa e indirecta (), el CES afirmó que «A la hora de armonizar los tipos impositivos, es importante mantener un tipo reducido y un tipo normal. La multiplicación de los productos y servicios que podrán beneficiarse del tipo reducido puede tener su origen en la política de creación de empleo, de medio ambiente o de la renta.» El CES reitera esta opinión.

3.5. El CES coincide con la Comisión en que es necesario armonizar las normas del IVA en toda la UE en lo que se refiere a cuestiones como los umbrales del IVA, las exenciones, el derecho a deducción, el trato dispensado a las pequeñas empresas y los regímenes especiales. El CES desearía disponer de mayor información sobre las propuestas específicas de la Comisión. A fin de minimizar el impacto del régimen sobre las microempresas, el CES abogaría por un umbral relativamente elevado para el registro obligatorio.

3.6. El régimen propuesto exigiría la creación de un nuevo servicio en el seno de la Comisión habida cuenta de que las estadísticas sobre consumo deberán ser recopiladas, exigidas en casos de demora y verificadas. Deberá actuarse del mismo modo en relación con los importes del IVA recaudados en cada país. Después sería necesario proceder al importantísimo cálculo de la suma pagadera a o por cada país, probablemente seguido de correcciones y ajustes. Es posible que los Estados miembros que deban abonar sumas al fondo lo hagan con retraso. También se plantearía la discutible cuestión de las sanciones que deberán imponerse al Estado miembro que no haya sido lo suficientemente riguroso en la recaudación del IVA, lo que posteriormente exigiría un nuevo examen en caso de que el Estado miembro interesado afirme haber recaudado los impuestos atrasados.

3.6.1. El nuevo servicio de la Comisión también tendría que actuar en nombre de los Estados miembros para controlar la eficacia de cada Estado miembro en la recaudación del importe total del IVA. A este respecto, deberían preverse sistemas de verificación y controles puntuales. Esta importante carga de trabajo deberá ser financiada y no sería razonable esperar que su coste sea sufragado por los recursos de la Comisión. Sería esencial someter los cálculos de la Comisión a auditoría para garantizar su exactitud e imparcialidad.

4. Conclusiones

4.1. El CES acoge favorablemente el dinamismo general del programa de trabajo de la Comisión y, en particular, las ventajas que deberían sacar los comerciantes de los siguientes aspectos, en caso de ser aplicado:

- la supresión de la obligación de conocer el Estado miembro del cliente, si éste figura en el registro del IVA y, en caso afirmativo, el número de dicho registro;

- la supresión del requisito de demostrar que las mercancías han salido del Estado miembro del vendedor:

- la supresión del requisito de mencionar en la declaración el conjunto de los suministros y adquisiciones efectuados en la UE;

- la supresión del requisito de facilitar una lista pormenorizada de las ventas efectuadas en la UE;

- la supresión del requisito de declarar las adquisiciones intracomunitarias por separado;

- la supresión del requisito de tratar la transferencia de activos propios a otro Estado miembro como si se tratara de una transacción de compraventa;

- la introducción de un conjunto uniforme de normas sobre el IVA, aplicado por igual en toda la UE.

4.1.1. El CES toma nota con satisfacción de que los comerciantes ya no se verían obligados a facilitar tanta información en sus declaraciones del IVA, pero tiene la impresión de que las estadísticas sobre el consumo comunicadas por los Estados miembros se basan parcialmente en esta información. Las empresas no se verían beneficiadas en modo alguno si la simplificación de la declaración del IVA tuviera como único resultado la obligación de facilitar nuevos datos estadísticos en otros formularios. Por lo tanto, el CES no está del todo convencido de que los costes de cumplimiento que pesan sobre las empresas se verían reducidos en la medida prevista.

4.1.1.1. No obstante, determinadas reducciones de estos costes constituirían una mejora sumamente deseable y el CES acoge favorablemente la correspondiente iniciativa de la Comisión.

4.2. El CES respalda firmemente el principio de atribuir los ingresos por IVA a los Estados miembros en función de su consumo, pero no cree que pueda establecerse una base estadística que sea considerada lo suficientemente precisa o aceptada como tal.

4.2.1. Por lo tanto, el CES considera que debería encontrarse otra fórmula empírica basada en el consumo para la redistribución del fondo central del IVA entre los diferentes Estados miembros.

4.2.2. El CES duda que un sistema basado en estadísticas pueda satisfacer el criterio de que no debe aumentar el riesgo de fraude. La utilización de datos estadísticos para calcular el consumo en cada Estado miembro introduciría en el sistema un margen de error y posibilidades de fraude indeseables. A modo de ejemplo, sería difícil calcular con suficiente precisión la adaptación necesaria para tener en cuenta las consecuencias de la economía sumergida para el consumo de un Estado miembro, independientemente de que estas cifras hayan sido incluidas en el cálculo del PNB de forma implícita o agregadas de forma explícita.

4.3. El CES considera que, si bien en teoría resulta atrayente el concepto de país único de registro, en la práctica daría lugar a más problemas que soluciones, ya que presentaría los siguientes inconvenientes, incluso con una armonización completa de los tipos:

- los comerciantes que tengan establecimientos en más de un país se verían obligados a declarar las operaciones en varias monedas;

- es probable que en muchos casos los fondos deban ser remitidos al país de registro para pagar el impuesto;

- sería necesario traducir las facturas;

- el control del fraude fiscal se vería dificultado en mayor medida puesto que las transacciones se efectuarían en muchos países y la autoridad de reglamentación del país de registro tendría que confiar a las autoridades de otros países la verificación de las mismas.

4.3.1. Por todo ello, el CES considera poco probable que el régimen de registro único pueda ser aplicado de forma generalizada, ya que la mayoría de los comerciantes preferirían estructurar sus actividades en otros Estados miembros a través de la creación de empresas distintas, incluso en los casos en los que están constituidas actualmente como sucursales, lo que en todo caso constituye una minoría. El CES estima que debería dispensarse un trato neutral a las sucursales y filiales y, por consiguiente, recomienda basar cualquier nuevo régimen en el principio de obligar a los comerciantes a inscribirse en el registro de cada país en el que estén físicamente presentes y de declarar a las administraciones de dicho país, en su correspondiente moneda, todas las operaciones efectuadas en su territorio, incluidas las ventas a clientes en otros Estados miembros.

4.3.1.1. A primera vista, podría pensarse que este planteamiento impone una carga más importante a los comerciantes afectados, pero cabe señalar que, en cualquier caso, el establecimiento de una presencia física en otro Estado miembro exige varias modalidades de registro, y la necesidad de evitar los problemas mencionados más arriba hace que este requisito adicional sea digno de consideración. Por ejemplo, las empresas tendrían la obligación de inscribirse en el registro de cada país por motivos del impuesto de sociedades y, en numerosos Estados miembros, este impuesto y el IVA son administrados por un mismo departamento administrativo. En todo caso, el CES considera que la gran mayoría de las empresas con presencia física en más de un Estado miembro se vería inducida a operar como persona jurídica distinta en el régimen esbozado por la Comisión y, por consiguiente, se vería obligada a registrarse por separado en cada país.

4.4. El CES reconoce que el sistema basado en la imposición en origen exigiría una banda de tipo normal con un margen de fluctuación muy estrecho y que su funcionamiento se vería optimizado por la introducción de un tipo único. Asimismo, considera que podrían realizarse avances en la consecución de este objetivo, si se prestara la debida atención a la situación de los diferentes Estados miembros.

4.5. El CES aprueba la idea de introducir una banda de tipo reducido con un margen estrecho y considera que ésta debería situarse a un bajo nivel. Por otra parte, sería necesaria una armonización completa de los artículos incluidos en esta banda.

4.6. El CES está de acuerdo con la propuesta de la Comisión en el sentido de que la decisión sobre la fijación de los tipos o de las bandas de los tipos (normales y reducidos), así como la elección de los artículos que serán incluidos en la banda de tipo reducido, debería ser de carácter político y que debería tenerse en cuenta la necesidad de generar ingresos suficientes, la necesidad de compartir la carga entre las principales categorías de los costes reglamentarios y las contribuciones (imposición directa, imposición indirecta, cotizaciones sociales), así como el dinamismo de la política fiscal a medio plazo. Las consideraciones sociales y de política de empleo deberían desempeñar una papel importante: por ejemplo, un nivel bajo de cargas sobre el consumo básico y sobre los servicios y productos especialmente intensivos en mano de obra.

4.7. El CES señala que los Gobiernos de los Estados miembros sufrirían una pérdida efectiva de soberanía en lo que se refiere a sus tipos del IVA, que forman parte integrante de sus actuales políticas fiscales. Sin embargo, el principio de transferencia del control de la política monetaria ya se ha aceptado en relación con la moneda única, y la extensión de este principio a la política fiscal podría considerarse como una consecuencia lógica.

4.7.1. En cualquier caso, la existencia de considerables disparidades en los tipos del IVA no es compatible con el funcionamiento del mercado único.

4.7.2. Cabe recordar que el IVA sólo constituye un aspecto del mecanismo de obtención de ingresos y que cualquier modificación en sus tipos y estructura tendrá consecuencias para otros aspectos del sistema fiscal en su conjunto. Los efectos secundarios de las medidas tomadas por los gobiernos de los Estados miembros para adaptar sus sistemas fiscales, con el fin de compensar los ingresos por IVA ganados o perdidos debido a la obligación de armonizar o aproximar sus tipos, alcanzarían a una gran variedad de grupos sociales, como los consumidores, los parados, los pensionistas, los trabajadores con salarios bajos y los niños. El CES considera que se debería consultar a los interlocutores sociales y a otros medios económicos y sociales sobre estos cambios.

4.7.3. En el Anexo 2 se expone el total de la recaudación tributaria correspondiente a los ingresos por IVA en cada Estado miembro.

4.8. El CES estima que deberá tenerse en cuenta una serie de consideraciones al acometer la transición al nuevo sistema común.

4.8.1. Al abandonar el sistema actual, no debería tomarse ninguna medida que pueda obrar en detrimento de la participación europea en los mercados internacionales, especialmente en lo que se refiere a los mercados de productos básicos y productos financieros.

4.8.1.1. En particular, se requiere un planteamiento coherente y suficientemente informado para los holdings, a fin de garantizar que este tipo de empresa no tenga que soportar unas cargas que contribuyan a disminuir el atractivo de la UE como emplazamiento para sus actividades.

4.8.2. El CES considera que se requiere un organismo central para el examen público de las interpretaciones comunes a fin de que puedan estudiarse soluciones para los problemas de orden práctico a un nivel inferior al del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.

4.8.3. En el programa de trabajo de la Comisión no se propone un nuevo examen del sistema de pago fraccionado, pero presumiblemente se acepta que debería seguir funcionando como en el pasado. El CES estima que, aunque finalmente se tome la decisión de conservar el sistema de pago fraccionado, deberían examinarse otras alternativas, especialmente si se tiene en cuenta que algunas podrían llegar a aumentar los fondos generados de las PYME.

4.8.4. Asimismo, debería realizarse un estudio sobre el funcionamiento de los mecanismos de control. Este estudio debería abarcar una auditoría exhaustiva de los costes de cumplimiento y un análisis fundamental del impacto de los diferentes sistemas de control sobre la incidencia del fraude, así como sus consecuencias para los costes de funcionamiento de las empresas.

4.9. El CES observa que, en aras de su viabilidad, el régimen propuesto exigiría un nivel de cooperación y coordinación mucho más estrecho entre las autoridades competentes de los diferentes Estados miembros. Si bien reconoce que se han realizado y se están realizando avances en este sentido, el CES considera que, habida cuenta de la disparidad de sistemas, tradiciones, usos, prácticas, métodos de trabajo, interpretaciones, marcos jurídicos y lenguas, entre los Estados miembros, se necesitaría bastante tiempo para que pueda alcanzarse el nivel de conformidad exigido y teme que, entretanto, pueda verse perjudicado el funcionamiento del sistema.

4.9.1. El proceso de reparto de los ingresos percibidos entre los Estados miembros requeriría mucho tiempo y sería sumamente prolongado. No sólo habría retraso antes de disponer de las estadísticas para un año determinado, sino que cabe señalar que una vez publicadas estas estadísticas suelen modificarse posteriormente, a veces en más de una ocasión. Por consiguiente, sería necesario un proceso ampliado de reajuste y reparto que, además de ser sumamente ineficaz, no sería lo suficientemente transparente.

4.10. El CES coincide con la Comisión en que sería necesario proceder a una armonización generalizada del ámbito de aplicación del impuesto y de las normas principales del IVA (el derecho a deducción, los umbrales de registro, las exenciones y los regímenes especiales, etc.) También sería necesario realizar un estrecho ajuste entre los diferentes espacios fiscales y aduaneros. Asimismo, deberá garantizarse una aplicación e interpretación común de las normas en los Estados miembros, lo que probablemente exigiría la aplicación directa de reglamentos, en lugar de directivas. No deberían pasarse por alto las consecuencias de estos cambios para los impuestos sobre consumos específicos.

4.11. En particular, debería tenerse en cuenta el impacto de los cambios propuestos sobre las PYME y las microempresas, que con toda probabilidad será más importante que en el caso de las empresas de mayor envergadura. Este impacto debería atenuarse mediante la introducción de umbrales de registro del IVA muy superiores y, si procede, autorizando regímenes a tanto alzado. Asimismo, debería tenerse en cuenta la posibilidad de permitir una utilización generalizada de la contabilidad en valores de caja o de los sistemas de contabilidad para pequeñas empresas.

4.12. Sería útil simplificar el nuevo régimen autorizando a los grupos comerciales que operen en más de un país a registrarse conjuntamente para permitir que las transacciones efectuadas entre los integrantes del grupo no estén sometidas al IVA, independientemente de que se trate de operaciones interiores o intracomunitarias. De este modo, se cumpliría otro de los objetivos declarados del sistema propuesto, que debería introducirse en una fase inicial.

4.13. La propuesta de transformar el Comité del IVA en un comité de reglamentación supone una sustancial transferencia de competencias, al igual que el consiguiente requisito que obligaría a la Comisión a participar en el proceso de calcular, auditar, adjudicar y administrar el reparto del fondo central entre los Estados miembros. El CES considera que, a fin de garantizar la transparencia suficiente, debería introducirse una mayor claridad en el funcionamiento del Comité del IVA a través de la participación de asesores fiscales y la publicación de sus deliberaciones.

4.14. El CES estima que no se debería permitir que la inminencia de un cambio sustancial a un régimen definitivo oculte la necesidad de acometer reformas provisionales del actual régimen transitorio, que posteriormente deberían prorrogarse hasta la entrada en vigor del nuevo régimen definitivo. Por lo tanto, el CES acoge favorablemente la decisión de la Comisión de proceder en primer lugar a la modernización del sistema actual.

4.15. Llegado el caso, el CES desearía ser consultado durante las diferentes etapas del programa de trabajo de la Comisión y, en todo caso, antes de la formulación de cualquier importante propuesta legislativa.

4.16. El CES considera que el calendario de la Comisión es poco realista y que la plena realización del programa de trabajo exigirá un calendario más amplio que el previsto.

4.17. El CES acoge favorablemente la iniciativa de la Comisión y, en principio, expresa su conformidad con el concepto general de su programa de trabajo. No obstante, expresa algunas reservas en cuanto al funcionamiento en la práctica de algunos conceptos específicos e insta a la Comisión a que aborde estas cuestiones, sin dejar de consultar a los interlocutores sociales y a otros organismos interesados antes de presentar propuestas legislativas. Cabe señalar que las críticas dirigidas a aspectos específicos no deberían interpretarse como un cuestionamiento de las líneas generales del proyecto.

Bruselas, el 9 de julio de 1997.

El Presidente del Comité Económico y Social

Tom JENKINS

() Dictamen emitido en diciembre de 1995; DO C 82 de 19. 3. 1996, p. 49.

() Dictamen emitido en julio de 1988; DO C 237 de 12. 9. 1988, p. 14.

() Dictamen emitido en abril de 1996; DO C 204 de 15. 7. 1996, p. 94.

ANEXO I

>SITIO PARA UN CUADRO>

ANEXO II

>SITIO PARA UN CUADRO>