INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO, AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL sobre la aplicación de las restricciones practicadas por Dinamarca, Finlandia y Suecia en cuanto a la cantidad de los productos sujetos a impuestos especiales que los viajeros pueden introducir para su uso personal en el territorio de estos países desde otros Estados miembros

1. Introducción

1.1. Contexto

De acuerdo con los principios que rigen el mercado interior, los particulares tienen derecho a introducir productos sujetos a impuestos especiales de un Estado miembro a otro sin restricción alguna, siempre que dichos productos hayan sido adquiridos para su uso personal y sean transportados por los propios particulares. Los impuestos especiales sobre estos productos se tributan en el Estado miembro en el que se adquieren y no se debe pagar nuevamente un impuesto especial en el Estado miembro de destino. Esta norma armonizada tiene por objetivo garantizar el correcto funcionamiento del mercado interior.

Se autorizó una excepción temporal a este principio básico en el caso de Dinamarca, Finlandia y Suecia, que tradicionalmente aplicaban elevados impuestos especiales a las bebidas alcohólicas y a las labores de tabaco, tanto por constituir estos productos una importante fuente de ingresos fiscales como por motivos de índole social. Estos Estados miembros están autorizados a aplicar restricciones cuantitativas a determinados productos sujetos a impuestos especiales que los particulares introduzcan en su territorio (en el anexo 1 se muestra un esquema de las restricciones que aplican estos países). Además, se permite a estos Estados miembros efectuar los controles oportunos para supervisar las restricciones y gravar con impuestos especiales las cantidades que excedan de los límites establecidos. No obstante, estos controles no pueden llevarse a cabo, en gran parte, en la frontera interior y no pueden ser sistemáticos. Dichas excepciones restringen los derechos de que disfrutan los ciudadanos en el mercado interior y pueden incluso dar lugar a la doble imposición de productos sujetos a impuestos especiales legítimamente adquiridos en un Estado miembro y llevados a otro Estado miembro que aplica restricciones. Por consiguiente, la Comisión siempre ha considerado que el alcance y duración de tales excepciones deberían limitarse a lo que es estrictamente necesario, para permitir a los Estados miembros en cuestión prepararse para una situación en la que no existan restricciones.

En el artículo 26 de la Directiva 92/12/CEE [1] se establecen las excepciones autorizadas. La excepción danesa, aplicable a bebidas espirituosas y labores de tabaco, se basa en la citada disposición desde que los controles fiscales fronterizos entre Estados miembros quedaron abolidos el 1 de enero de 1993. (Con anterioridad a esta fecha, Dinamarca aplicaba restricciones basadas en una disposición especial establecida en virtud de la Directiva 69/169/CEE [2] relativa a las franquicias aplicables a los viajeros). Las excepciones finlandesa y sueca, aplicables a todas las bebidas alcohólicas y labores de tabaco, se autorizaron originalmente hasta finales de 1996 en el Acta de Adhesión de estos países a la UE.

[1] Directiva 92/12/CEE relativa al régimen general, tenencia, circulación y controles de los productos objeto de impuestos especiales (DO L 76 de 23.3.1992, p. 1), cuya última modificación la constituye la Directiva 96/99/CE de 30 de diciembre de 1996 (DO L 8 de 11.1.1997, p. 12-13).

[2] Directiva 69/169/CEE del Consejo, de 28 de mayo de 1969, relativa a la armonización de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes a las franquicias de los impuestos sobre el volumen de negocios y de los impuestos sobre consumos específicos percibidos sobre la importación en el tráfico internacional de viajeros (DO L 133 de 4.6.1969, p. 6) cuya última modificación la constituye la Directiva 94/4/CE del Consejo de 14 de febrero de 1994 (DO L 60 de 3.3.1994, p. 14-15).

Las excepciones autorizadas se prorrogaron por última vez mediante la Directiva 96/99/CE [3], en la que se modificaba el artículo 26 de la Directiva 92/12/CEE a partir del 1 de enero de 1997 [4]. La Comisión propuso esta prórroga en 1996, para dar a los Estados miembros afectados más tiempo para adaptarse a las plenas implicaciones del mercado interior, habiéndose considerado sin embargo que la prórroga debería ser de corta duración e ir acompañada de una liberalización progresiva de las restricciones cuantitativas.

[3] DO L 8 de 11.11997, p. 12-13.

[4] El artículo 26 de la Directiva 92/12/CEE, modificado por la Directiva 96/99/CE dice lo siguiente:

Sobre la base de esta propuesta, el Consejo concedió a Finlandia y a Dinamarca una prórroga para aplicar las restricciones hasta finales de 2003, disponiendo asimismo que las restricciones deberían eliminarse progresivamente con anterioridad a esa fecha. Suecia no podía comprometerse en ese momento a firmar una fecha definitiva de expiración de su excepción y el Consejo autorizó una prórroga de su excepción hasta finales de junio de 2000, sujeta a un mecanismo de revisión.

Dinamarca y Finlandia pueden también aplicar normas más estrictas a los productos importados por personas residentes en su territorio y que no han permanecido ausentes del mismo durante un período superior a 24 horas, aunque sólo Dinamarca ha hecho uso de esta opción.

1.2. Ámbito del presente informe

Con arreglo a lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 26 de la Directiva 92/12/CEE, antes del 30 de junio de 2000 la Comisión debe informar al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la aplicación de las excepciones practicadas por Dinamarca y Finlandia [5].

[5] El informe también se remite al Comité Económico y Social, el cual, al ser consultado sobre la propuesta de la Comisión que dio lugar a la prórroga de las restricciones nórdicas, expresó su deseo de ser consultado sobre dicho informe.

En el apartado 3 del artículo 26 de la Directiva 92/12/CEE se establece que la excepción sueca expira el 30 de junio de 2000. Sin embargo, esta disposición contiene una cláusula de revisión que hace referencia a un mecanismo de revisión similar al previsto en el artículo 28 terdecies de la Sexta Directiva del IVA [6]. La Comisión considera que esta cláusula puede significar, a lo sumo, que la Comisión debe también informar sobre la aplicación de la excepción sueca. Por ello, y puesto que Suecia ha solicitado autorización para prorrogar su excepción hasta la fecha de expiración de las excepciones danesa y finlandesa, la Comisión ha considerado oportuno informar también en el presente documento sobre la aplicación de la excepción sueca.

[6] Sexta Directiva 77/388/CEE del Consejo, de 17 de mayo de 1977, en materia de armonización de las legislaciones de los Estados Miembros relativas a los impuestos sobre el volumen de negocios - Sistema común del Impuesto sobre el Valor Añadido: base imponible uniforme (DO L 145 de 13.6.1977, p. 1), cuya última modificación la constituye la Directiva 1999/85/CE del Consejo, de 22 de octubre de 1999 (DO L 277 de 28.10.1999, p. 34-36).

Puesto que con arreglo a lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 26 de la Directiva 92/12/CEE corresponde a Dinamarca y Finlandia decidir los pormenores del proceso de liberalización, el objetivo principal del presente informe es realizar un examen de las medidas adoptadas hasta ahora por estos Estados miembros para eliminar progresivamente las restricciones antes de que venza la fecha de expiración prevista (capítulo 4). En el informe se examina asimismo la manera en que Dinamarca, Finlandia y Suecia aplican y controlan en la práctica las restricciones (capítulo 2) y evalúa hasta qué punto las restricciones aplicadas cumplen sus objetivos, basándose en los resultados de los controles efectuados en virtud de lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 26 de la Directiva 92/12 y en los datos estadísticos relativos a la cantidad de productos sujetos a impuestos especiales incluidos en las restricciones que entran en el país desde otros Estados miembros en comparación con el consumo total privado de estos productos (capítulo 3).

La descripción de la situación en cada uno de los Estados miembros en cuestión y los datos estadísticos utilizados se basan en sus respuestas a un cuestionario en el que se solicitaba información sobre los asuntos anteriormente mencionados.

2. Aplicación y control de las restricciones

En los tres Estados miembros afectados, los viajeros que llegan de otro Estado miembro y que transportan bebidas alcohólicas o labores de tabaco en cantidades superiores a las permitidas están obligados a declarar voluntariamente estos productos a las autoridades aduaneras o fiscales.

En Dinamarca, los viajeros deben cumplimentar un impreso de declaración e introducirlo en un "buzón Told-Skat". Si existe un acceso señalizado en rojo en el punto de entrada (en los aeropuertos), la declaración debe hacerse allí. En el plazo de un mes después de su declaración, los viajeros reciben una factura para que abonen la suma debida. Las autoridades danesas no mantienen datos sobre los montantes recaudados cada año de esta forma pero mencionaron que no muchos viajeros parecen hacer uso de este dispositivo para declarar productos en la frontera o por escrito. También añadieron que el control de las restricciones en las fronteras interiores es más bien reducido, pues la mayoría de los pasos fronterizos no tienen asignado personal para atenderlos. El control de los equipajes de viajeros se realiza solamente de forma aleatoria.

Al llegar a Finlandia desde otro Estado miembro, se aconseja a los viajeros que elijan la vía de salida de pasajeros apropiada, siempre que existan vías de acceso diferenciadas. Los viajeros que transportan productos en cantidades superiores a las que pueden introducirse en el país sin abonar impuestos especiales adicionales, deben elegir la vía de salida señalizada en rojo. Los viajeros que llegan en vehículos de motor desde otro Estado miembro a un punto de entrada en el que no existe vía roja deben colocar una tarjeta roja o verde de forma visible detrás del parabrisas.

Las instrucciones finlandesas relativas a la potestad, competencia y obligaciones de las autoridades aduaneras para controlar a los pasajeros que llegan a Finlandia desde otros Estados miembros disponen que los poderes existentes en virtud de la legislación aduanera también pueden ejercerse en el control del tráfico intracomunitario. Sin embargo, en tales casos, las inspecciones deben realizarse por motivos específicos justificados basados en alguna sospecha que ha surgido tras haber considerado las autoridades la situación en su conjunto, en cada caso particular. Pueden constituir razones justificadas: la duración o propósito del viaje, la ausencia de equipaje, falta de claridad en cuanto al propósito del viaje, los antecedentes de la persona, etc.

En Suecia, la cantidad de productos transportados al país por encima de la cantidad permitida debe declararse en la aduana si los productos se importan a través de un punto de control aduanero atendido. El viajero puede optar por abonar los impuestos debidos inmediatamente en la aduana o hacerlo en el plazo de dos semanas a la administración fiscal en Gävle. Cuando los productos no se importan a través de un punto de control aduanero atendido, la declaración debe hacerse a la administración fiscal en Gävle y debe llegar a ésta a más tardar cinco días después de la importación. El impuesto debe abonarse a más tardar dos semanas después de que se haya tomado la decisión de que deben pagarse impuestos.

Se puede colegir de la breve descripción de los procedimientos que la aplicación de las restricciones a los viajeros depende, en primer lugar, del acatamiento voluntario de éstos. Dinamarca, Finlandia y Suecia indican que los controles de viajeros son generalmente bastante reducidos y únicamente se efectúan de forma aleatoria o por razones debidamente justificadas (sospecha de fraude). Interesa destacar que, a pesar de su reducida escala, los controles y trámites administrativos siguen siendo obstáculos a la libre circulación de personas y bienes.

En el siguiente capítulo se examinan los resultados de los controles en términos de los impuestos especiales abonados a las autoridades y del número de controles realizados en cada uno de estos Estados miembros. También se trata de evaluar la eficacia de los controles con respecto a las restricciones y a la propia aplicación de éstas, basándose en los datos estadísticos sobre el consumo total y en la estimación del porcentaje del consumo total que se "importa" de otros Estados miembros.

3. Resultados de los controles

3.1. Dinamarca

Según se ha mencionado anteriormente, las autoridades danesas no mantienen datos sobre los montantes abonados cada año tras haberse depositado las declaraciones en el "buzón Told-Skat", aunque han mencionado que no muchos viajeros parecen hacer uso de este buzón.

En cuanto al número de controles efectuados y la evaluación del contrabando de cigarrillos y bebidas espirituosas basándose en estos controles, las autoridades danesas han proporcionado los siguientes datos (sólo se dispone de datos referentes a los resultados de controles realizados en las fronteras interiores a partir del año 1998):

Cuadro 1: Resultados de los controles de viajeros intracomunitarios realizados por las autoridades aduaneras danesas

>SITIO PARA UN CUADRO>

La evaluación del contrabando de cigarrillos totalizó alrededor del 2,9% del total de las ventas que tributaron impuestos en 1999. Para las bebidas espirituosas, la evaluación del contrabando ha aumentado considerablemente en 1999, a pesar de que el número de controles ha disminuido, y supuso aproximadamente un 8,4% del total de las ventas que tributaron impuestos.

El volumen del contrabando comprobado es considerable, pero supone sólo una pequeña parte del consumo de estos productos en Dinamarca sin pago de impuestos especiales. Las autoridades danesas indican que puede asumirse que una parte relativamente elevada de las bebidas espirituosas y tabaco consumidos se obtiene ilegalmente, pero que es difícil calcular la cantidad. Calculan que el consumo sin pago de impuestos especiales daneses supone aproximadamente un 50% del consumo de bebidas espirituosas con abono de impuestos y un 20% del consumo de cigarrillos con abono de impuestos (la cifra correspondiente a los cigarrillos es comparable a las cifras para la cerveza y el vino, que no están sujetos a restricciones. Las cifras correspondientes a la cerveza y al vino solían ser más elevadas, pero han disminuido, probablemente a consecuencia de la disminución del tipo de impuestos especiales aplicado a estos productos). Dado que los cigarrillos y las bebidas espirituosas, que están sujetos a la norma de las 24 horas, generalmente los traen los turistas y personas que viajan por negocios, etc., se cree que estas cifras han bajado bastante debido a la abolición de las ventas en franquicia el 1 de julio de 1999, aunque estos productos siguen siendo considerablemente más baratos en otros Estados miembros.

Conclusión

A pesar de que la cantidad de productos introducidos de contrabando que se ha detectado es considerable, sólo representa una fracción del consumo de productos que no han tributado impuestos. La proporción del consumo de bebidas espirituosas que no han abonado impuestos es muy elevada, mucho más incluso que la de la cerveza y el vino, que no están sujetos a restricciones. Esto muestra que las restricciones son difíciles de aplicar en el mercado interior y no son eficaces para combatir la circulación ilegal de los productos. El Gobierno danés sostiene que las restricciones no pueden suprimirse sin llevar a cabo una adecuación importante de los impuestos, sin la cual las compras transfronterizas pueden alcanzar proporciones catastróficas. Sin embargo, incluso ahora, más de la mitad del consumo total privado de bebidas espirituosas corresponde a importaciones privadas sin abono de impuestos especiales, a pesar de la aplicación de las restricciones.

3.2. Finlandia

Finlandia no dispone de datos separados sobre la suma total de impuestos especiales recaudados por sobrepasar la cantidad permitida de productos que pueden introducir en el país los viajeros. Sólo la aduana de Turku, que es el punto principal de embarque y desembarque del tráfico intracomunitario, dispone de datos separados. El número de inspecciones efectuadas es mínimo (alrededor de 1000 al año) y también lo es la suma anual de impuestos especiales percibidos (47.440 FIM en 1999). En el tráfico aéreo no se recaudó ninguna cantidad significativa de impuestos especiales.

El número total de inspecciones efectuadas a viajeros procedentes de otros Estados miembros es muy reducido. En 1997 y 1999 ha oscilado entre unos 6000 y 8000 anualmente. El número de inspecciones que han dado lugar a la adopción de medidas ha oscilado entre aproximadamente 300 y más de 400. Los datos correspondientes a 1995 y 1996 no se hallan disponibles.

Este bajo nivel de control probablemente puede explicarse porque las importaciones intracomunitarias realizadas por viajeros solamente constituyen un porcentaje poco importante de las importaciones totales de tabaco y alcohol realizadas por viajeros. En el siguiente cuadro se indican las importaciones totales de bebidas alcohólicas y cigarrillos introducidos sin pagar nuevamente los impuestos especiales y el porcentaje de estas importaciones según su origen:

Cuadro 2:Importaciones totales realizadas por viajeros en 1998 y 1999 sin pago adicional de impuestos especiales (dentro de los límites intracomunitarios o para terceros países o en cantidad superior pero no declarada) y porcentaje de estas importaciones según su origen [7].

[7] Según las encuestas Gallup realizadas por Statistics Finland en los años 1996 a 1999.

>SITIO PARA UN CUADRO>

De este cuadro se deduce que la mayor parte de las bebidas alcohólicas y cigarrillos importados en Finlandia por viajeros provienen de terceros países. Las importaciones procedentes de Suecia pueden ignorarse en el contexto de este informe pues se adquieren generalmente en franquicia de impuestos en el transbordador entre Suecia y Finlandia, vía las islas Åland. Las importaciones de cerveza procedentes de terceros países son el problema principal para Finlandia. Las importaciones de este producto constituyen la cantidad más elevada y las importaciones procedentes de terceros países ascienden a 75% de las importaciones totales de cerveza.

En el cuadro siguiente se comparan los datos sobre las importaciones totales y las importaciones procedentes de otros países con el consumo total en Finlandia en 1998.

Cuadro 3: Importaciones en 1998 procedentes de los Estados miembros, excepto Suecia, y de terceros países con excepción de Rusia y Estonia, expresadas en % de las importaciones totales

>SITIO PARA UN CUADRO>

En este cuadro se aprecia claramente que las importaciones procedentes de los Estados miembros, exceptuado Suecia, solamente representan una parte de menor importancia del consumo privado total (véase la última columna del cuadro). Las cifras también incluyen las importaciones procedentes de terceros países con excepción de Estonia y Rusia, para los cuales no hay datos separados disponibles. Por otra parte, un gran porcentaje de estos productos habrá sido adquirido en tiendas con franquicia de impuestos hasta el 30 de junio de 1999. Sobre esta cuestión, un memorándum del Centro Nacional de Investigación y Desarrollo del Bienestar y la Salud indica que la cantidad de bebidas alcohólicas y cigarrillos introducidos por los viajeros desde otros Estados miembros probablemente ha descendido del segundo al tercer trimestre de 1999 entre un 20 y un 30%. La conclusión global a la que llega este Centro es que la cantidad de bebidas alcohólicas y cigarrillos importados en Finlandia desde otros países de la UE por viajeros que los han adquirido pagando los impuestos especiales en otros Estados miembros es aún bastante pequeña y apenas ha aumentado desde 1995. Es imposible dar la cantidad exacta de estos productos, pero una conjetura razonable sería que menos del 10% de todo el alcohol y tabaco introducidos en Finlandia por los viajeros son productos sujetos a impuestos especiales provenientes de otros Estados miembros.

Conclusión

En Finlandia, el control de los desplazamientos intracomunitarios parece ser mínimo y, a pesar de ello, la cantidad de productos sujetos a impuestos especiales introducidos por los viajeros en Finlandia desde otros Estados miembros es muy reducida e incluso está disminuyendo. Este hecho puede encontrar su explicación en la situación geográfica de Finlandia, que hace menos atractiva la compra transfronteriza, pero también por que la aplicación de restricciones y las graves sanciones que acarrea toda infracción sirven de elementos disuasorios. La mayor parte de las importaciones correspondían a productos en franquicia de impuestos importados por avión (hasta el 1 de julio de 1999), productos adquiridos en franquicia de impuestos en el transbordador entre Suecia y Finlandia, o productos importados de terceros países.

3.3. Suecia

Las autoridades suecas disponen de datos sobre los impuestos especiales recogidos por la oficina recaudadora de Gävle. Estos impuestos corresponden a declaraciones hechas en las aduanas sin realizar el pago inmediato y declaraciones hechas espontáneamente por los viajeros que entraron en Suecia a través de un paso aduanero no atendido o de un punto de entrada donde no hay aduana. La cantidad total recaudada ascendió a 8,7 millones de SEK en 1997, 20,9 millones de SEK en 1998 y 8,1 millones de SEK en 1999. Las autoridades suecas explican el marcado incremento registrado de 1998 por el hecho de que, a partir del 1 de julio de 1998, se autorizó a las aduanas a confiscar productos si existía algún riesgo real de que no se pagasen los impuestos. Esto detuvo en gran medida la práctica, que se había convertido en usual, de no declarar el exceso de productos por encima de los límites permitidos o de proporcionar datos personales falsos al hacer las declaraciones. Sin embargo, los efectos de esta medida parecen haber sido transitorios, ya que el nivel de ingresos en 1999 era de nuevo el de 1997.

Las autoridades suecas generalmente no recogen estadísticas sobre el número de controles efectuados a viajeros que llegan de otros Estados miembros. Hay algunos datos disponibles relativos a los controles efectuados en Helsingborg sobre autocares (el trayecto entre este puerto y Dinamarca sólo dura unos 20 minutos). En 1999 se inspeccionaron 431 autocares. Estos controles dieron por resultado la confiscación de 64.000 litros de bebidas espirituosas, 9.453 litros de vino, 13.029 litros de cerveza y 31.900 cigarrillos. La mayor parte de los productos confiscados correspondió a productos no reclamados, pues generalmente nadie confiesa ser el propietario de los productos encontrados cuya cantidad supera la cuota exenta de impuestos. Hay indicios de que estos viajes en autocar se utilizan regularmente con intención de importar bebidas alcohólicas para su subsiguiente venta a terceros.

Se dispone de información más detallada sobre la cantidad total de alcohol y tabaco confiscados por las aduanas desde 1992. Aunque las cantidades confiscadas han aumentado considerablemente desde 1996, el número de confiscaciones ha descendido, lo que supone un aumento importante del volumen confiscado en cada operación. Para las bebidas espirituosas y el alcohol, por ejemplo, la cantidad confiscada ha aumentado de 80.462 litros en 1995 a 507.581 litros en 1998, y la cantidad confiscada en cada operación ha aumentado de 16 litros a unos 120 litros. Esto puede indicar que el contrabando de alcohol se ha ido convirtiendo cada vez más en una cuestión de fraude organizado y de organizaciones criminales, más bien que de una falta de observancia de las restricciones por parte de viajeros individuales.

Según el informe KALK "El consumo del alcohol en Suecia en los años 90", el consumo total de alcohol ha aumentado de 7,8 litros (en alcohol 100% puro) por persona en 1995 a 8,2 litros por persona en 1997.

Cuadro 4: Consumo total de alcohol en litros de alcohol al 100% por habitante de 15 años de edad o más (basado en las cifras de KALK [8])

[8] KALK es un proyecto relativo a las estadísticas suecas sobre el alcohol. Sus patrocinadores son los principales agentes públicos y privados interesados en el sector de las bebidas alcohólicas.

>SITIO PARA UN CUADRO>

El cuadro muestra que el porcentaje del consumo total de alcohol correspondiente a la importación por particulares de bebidas alcohólicas a partir de otros países de la UE ha ido radicalmente en aumento desde 1995. Dicho porcentaje era de aproximadamente un 9-10% entre 1990 y 1995, pero ascendió considerablemente hasta alrededor de un 14% en 1996 y un 18% en 1997. (Las cantidades incluyen productos adquiridos en franquicia de impuestos en viajes intracomunitarios. No hay datos sobre el porcentaje que supera la cantidad permitida de productos en franquicia.)

Las estadísticas sobre cigarrillos son más limitadas. Las estimaciones del "Consejo para la prevención del delito" indican que el consumo total en 1998 ascendía a 9,2 millardos de cigarrillos. De estos, unos 2 millardos se adquirieron libres de impuestos y 0,2 millardos fueron adquiridos en Dinamarca. El consumo registrado se redujo de unos 8 millardos de cigarrillos en 1995 y 1996 a 6 millardos en 1997 y 1998. Este descenso puede en parte atribuirse al contrabando cada vez mayor de cigarrillos, que, según el Consejo para la prevención del delito, en 1998 ascendió a 500 millones de cigarrillos.

Conclusión

De los datos mencionados anteriormente, se desprende en primer lugar que, de los tres Estados miembros en cuestión, Suecia es quien controla más estrechamente las restricciones intracomunitarias. Al contrario que Dinamarca, Suecia aplica restricciones a todas las bebidas alcohólicas y labores de tabaco. Al contrario de lo que ocurre en el caso de Finlandia, la situación geográfica de Suecia facilita el realizar compras transfronterizas en Estados miembros con tipos impositivos más bajos. Igualmente, los datos estadísticos sobre importaciones privadas muestran que en Suecia un elevado porcentaje del consumo privado corresponde a productos importados por particulares a partir de otros Estados miembros sin que paguen el impuesto y que este porcentaje va en aumento. A pesar de las severas medidas instauradas, el fraude parece continuar e incluso está aumentando mientras que el consumo de bebidas alcohólicas por persona no desciende.

4. Medidas adoptadas

Según lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 26 de la Directiva 92/12/CEE, Dinamarca y Finlandia deberán eliminar progresivamente las restricciones entre el 1 de enero de 1997 y finales de 2003, aunque los pormenores del proceso de liberalización se dejan a su elección.

Dinamarca ha aplicado restricciones sobre las bebidas espirituosas y las labores del de tabaco desde la abolición de los controles fiscales fronterizos entre los Estados miembros el 1 de enero de 1993 (antes de esa fecha, Dinamarca aplicaba restricciones similares basándose en una disposición especial establecida en la Directiva 69/169/CEE relativa a las franquicias aplicables a los viajeros). Desde esa fecha, y a pesar de la obligación legal que ahora establece la Directiva, Dinamarca no ha aumentado las cantidades de bebidas espirituosas o labores de tabaco que pueden ser introducidas en el país por los viajeros. Se dio un pequeño paso cuando se prorrogó la excepción a partir del 1 de enero de 1997, cuando se sustituyó la norma de las 36 horas por la de 24 horas.

Finlandia liberalizó ligeramente la restricción sobre bebidas espirituosas y productos intermedios a partir del 1 de enero de 1998, permitiéndose introducir en el país 1 litro de bebidas espirituosas Y (en vez de Ó) 3 litros de productos intermedios. Actualmente se encuentra ante el Consejo una propuesta que prevé una liberalizacion progresivo de las restricciones intracomunitarias sobre la cerveza entre mediados de 2000 y su total eliminación el 31 de diciembre de 2003. Para otros productos (vino, productos intermedios, labores de tabaco), hasta ahora no se ha adoptado medida alguna.

Puesto que la excepción concedida a Suecia llegaba a su fin a finales de junio de 2000, en el artículo 26 no se fijó ninguna obligación de liberalizar las restricciones antes de esa fecha. Desde su adhesión a la UE, Suecia no ha tomado ninguna medida para aumentar los permisos, lo que explica en gran parte su petición de una prórroga adicional en la misma línea de las excepciones danesa y finlandesa.

En resumen, se han adoptado pocas medidas, o más bien ninguna, desde la prórroga de las excepciones en 1997 hasta hoy. Finlandia ha decidido liberalizar progresivamente las restricciones sobre la cerveza a partir de julio de 2000, pero no ha anunciado ninguna medida para los otros productos, ni lo ha hecho Dinamarca para los productos a los que aplica restricciones. La Comisión llama la atención sobre las obligaciones jurídicas que han contraído estos Estados miembros y les exhorta a adoptar inmediatamente las medidas necesarias para permitir una transición sin problemas a la aplicación de las normas comunitarias habituales. En cuanto a Suecia, toda prórroga que pudiera considerarse tendría que incluir los pasos exactos del proceso de liberalización entre julio de 2000 y finales de 2003.

5. Conclusiones generales

Como se menciona en la introducción, las restricciones aplicadas por Dinamarca, Finlandia y Suecia a la cantidad de productos sujetos a impuestos especiales que pueden ser introducidos por los viajeros en el territorio de estos países desde otros Estados miembros para su uso personal, constituyen una excepción al principio de la libre circulación en el mercado interior. Estaba claro que dichas excepciones se autorizaron, y se prorrogaron en 1997, para permitir que los Estados miembros en cuestión adaptasen progresivamente su política a los plenos requisitos del mercado interior. Ello implicaba, explícita o implícitamente, que dichos Estados miembros tenían que adoptar las medidas necesarias para eliminar progresivamente las restricciones.

El presente informe demuestra que la aplicación de las restricciones depende en gran parte de su cumplimiento voluntario por parte de los viajeros y que dichas restricciones son difíciles de controlar de hecho en un mercado interior basado en el principio de la libre circulación de mercancías y personas. La severidad de los controles efectuados difiere de un país a otro, principalmente a causa de sus diferentes situaciones geográficas. A partir de los datos estadísticos sobre el consumo total de productos sujetos a las restricciones y sobre el porcentaje del consumo total correspondiente a productos que provienen de otros Estados miembros, puede deducirse que el porcentaje de estos últimos es en general considerable (especialmente en Dinamarca y Suecia) y va en aumento, a pesar de la aplicación de las restricciones. Esto pone de relieve que la aplicación de las restricciones no parece ser eficaz para combatir la importación de cantidades superiores a las permitidas a los viajeros e incluso parece dar lugar al desarrollo de actividades ilegales y de un contrabando organizado. Tales actividades pueden, y deben, ser combatidas por los Estados miembros, incluso en aquellas situaciones en las que no existe restricción alguna para los viajeros genuinos.

En general, no parece que la aplicación de restricciones a los viajeros intracomunitarios pueda cumplirse eficazmente en el contexto del mercado interior, sobre todo porque el Derecho comunitario prohibe los controles sistemáticos en las fronteras interiores. Por consiguiente, la Comisión insta a cada uno de los Estados miembros afectados a que adopte las medidas necesarias para preparar su transición uniforme a la plena aplicación de las normas generales vigentes, a más tardar en la fecha de expiración de su excepción. A este respecto, y a pesar de la obligación legal que rige para Dinamarca y Finlandia, no se han producido cambios importantes en cuanto al alcance de las restricciones desde su prórroga en 1997. Finlandia solamente ha introducido recientemente la liberalización de las restricciones para la cerveza, en el contexto del refuerzo de las restricciones aplicadas a las importaciones de cerveza procedentes de terceros países.

ANEXO 1

Excepciones en virtud del artículo 26 (restricciones cuantitativas intracomunitarias aplicables a los viajeros)

>SITIO PARA UN CUADRO>