DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN Resumen Evaluación de impacto de la modificación del Reglamento (CE) nº 515/97 del Consejo relativo a la asistencia mutua en el ámbito aduanero /* SWD/2013/0482 final */





1 Definición del problema 1.1 Presentación del problema La actuación contra las infracciones a la reglamentación aduanera forma parte integrante de la protección de los intereses financieros de la Unión y del desarrollo de la cooperación en materia de aduanas. La legislación de la UE en este ámbito incluye el Reglamento (CE) nº 515/97 del Consejo, por el que se regula la asistencia mutua administrativa y el intercambio de información, y la Decisión 917/2009 del Consejo, que aborda los problemas de incumplimiento de las reglamentaciones nacionales en el ámbito de las aduanas. Las prácticas mediante las que puede infringirse la reglamentación aduanera son muy diversas. Entre ellas cabe mencionar la utilización indebida del régimen de tránsito, a través de la declaración de las mercancías efectivamente importadas como mercancías en tránsito a fin de evitar la aplicación de los derechos de aduana correspondientes, la descripción incorrecta de las mercancías importadas con el fin de disfrutar de derechos reducidos, o la falsa declaración del origen de las mismas con objeto de eludir los derechos antidumping y/o evitar contingentes a la importación. 1.2 Descripción del problema A fin de comprobar la autenticidad del origen declarado en relación con las mercancías, las autoridades aduaneras llevan a cabo un control documental. Dado que los documentos no incluyen información detallada sobre las sucesivas etapas, desde el punto de vista logístico y de transporte, por las que atraviesa el contenedor en el que se transportan las mercancías, los funcionarios de aduanas no tienen forma de averiguar si el origen de las mercancías que consta en la declaración guarda coherencia con el itinerario efectivo del contenedor en cuestión. Ello dificulta extremadamente la detección de los eventuales casos de falsa declaración del origen. A la hora de comprobar la veracidad de la descripción de las mercancías declaradas, las autoridades aduaneras deben basarse en una evaluación de riesgos que permita identificar los casos sospechosos. La Comisión crea perfiles pertinentes pero, a tal fin, sus servicios solicitan datos similares de forma repetitiva, lo que genera cargas innecesarias sobre los Estados miembros (EM). Con el fin de verificar las mercancías en tránsito, las autoridades aduaneras realizan controles documentales y visuales. Estos métodos no solo se ven limitados por los recursos humanos disponibles, sino que impiden aprovechar los avances técnicos que permiten un análisis informatizado, como, por ejemplo, «ConTraffic», destinado a la identificación de envíos sospechosos y ATIS para la detección de anomalías en las prácticas de tránsito, ambos implantados por la Comisión. Uno de los problemas específicos que se plantea en la lucha contra el fraude aduanero es que los investigadores de la OLAF deben esperar entre 3 y 7 meses antes de obtener de los Estados miembros los documentos justificativos necesarios. Además, en algunos casos, los Estados miembros no son capaces de ayudar a la OLAF o incluso se muestran reacios a hacerlo (ya que es posible que la investigación en cuestión no les afecte directamente) cuando esta última trata de obtener documentación justificativa de los operadores económicos para su tarea de investigación. Esta situación es particularmente problemática debido a que el plazo fijado para la recuperación de la deuda aduanera es de tres años. 1.3 Magnitud del problema Por sí solo, el fraude derivado de la falsa la declaración del origen puede suponer para la UE27 pérdidas de hasta 100 millones EUR anuales. En 2011, los Estados miembros notificaron la detección de 1 905 casos de fraude y otras irregularidades relacionados con la descripción incorrecta de las mercancías que causaron un perjuicio equivalente a 107,7 millones EUR. Sin embargo, estas cifras representan exclusivamente el perjuicio constatado por los Estados miembros y la Comisión. La magnitud real del problema es considerablemente más elevada. Por su parte, las infracciones vinculadas al tránsito suponen pérdidas por valor de 12 millones EUR anuales, aproximadamente. Por otro lado, no se dispone de información respecto de unos 30 000 casos de fraude potencial detectados. Por lo que respecta a los retrasos en las investigaciones de la OLAF, la experiencia ha demostrado que el periodo de entre tres y siete meses que transcurre antes de poder obtener los documentos justificativos relacionados con las importaciones y las exportaciones provoca importantes pérdidas. En el marco de una auditoría llevada a cabo en 2010, el Tribunal de Cuentas Europeo constató que en 49 de las 274 declaraciones controladas existían errores que se traducían en pérdidas de derechos de aduana por valor de 558 000 EUR. Estos importes han prescrito y, por lo tanto, es imposible recuperarlos, lo que equivale a su pérdida definitiva para el presupuesto comunitario. 1.4 Causas de los problemas detectados Deficiencias en el sistema actual de detección 1.4.1 Falsa declaración del origen Actualmente, los medios de que se dispone para controlar la autenticidad del origen de las mercancías importadas son limitados. En concreto, los funcionarios de aduanas no tienen capacidad para comprobar si el origen declarado de las mercancías importadas guarda coherencia con el itinerario seguido por el contenedor utilizado para su transporte. Dicha información se considera esencial para detectar los casos de falsa declaración del origen. 1.4.2 Descripción incorrecta de las mercancías Para la identificación de los casos sospechosos, las autoridades aduaneras se basan en notificaciones que pueden proceder de diversas fuentes (por ejemplo de otras autoridades aduaneras u operadores económicos) y realizan análisis a partir de los datos a su disposición, de carácter limitado. El mayor inconveniente del procedimiento actual radica en que los controles no son todavía lo suficientemente específicos, dado que se basan en análisis de datos no sistemáticos. 1.4.3 Uso indebido del sistema de tránsito Los procedimientos utilizados actualmente para verificar las mercancías en tránsito consisten en controles visuales y documentales, métodos cuya eficacia y eficiencia es limitada ya que no se basan en suficientes análisis. La aplicación de controles más exhaustivos ocasionaría, por su parte, graves distorsiones de los flujos comerciales. Además de los controles visuales y documentales, los Estados miembros y la OLAF pueden utilizar ATIS; sin embargo, el recurso a esta posibilidad no se sustenta en un fundamento jurídico sólido y lleva aparejada la omisión de información importante ya que ATIS no incluye datos sobre los movimientos nacionales, sino exclusivamente información inicial relativa al tránsito. No existe ninguna disposición legal que permita evitar retrasos en las investigaciones de la OLAF 1.4.4 Retrasos en las investigaciones de la OLAF A raíz de la reciente introducción de la aduana electrónica, ya no son las administraciones de aduanas sino los operadores económicos quienes conservan los documentos justificativos de las importaciones (facturas, certificados de origen, etc.). Ello provoca demoras, ya que son numerosas las instancias que deben tramitar/responder a las solicitudes de documentos solicitados antes de que la OLAF pueda disponer de ellos. El marco jurídico en vigor no contempla ninguna disposición que permita acelerar los procedimientos relacionados con las investigaciones de la OLAF. 1.5 Hipótesis de referencia: Posible evolución del problema De no introducirse un cambio de estrategia, las infracciones a la reglamentación aduanera seguirían quedando parcialmente ocultas, lo que provocaría continuas pérdidas financieras en la UE y solo permitiría lograr un grado inferior de cumplimiento de la reglamentación. Además, aumentaría el fraude relacionado con la falsa declaración del origen de las mercancías. ConTraffic ha demostrado la utilidad de la información relacionada con los contenedores (Mensajes de Estado del Contenedor — MCS) pero, en su calidad de proyecto de investigación, finalizará pronto. Hasta que se adopte un nuevo método que contribuya a detectar la falsa declaración del origen, el fraude se seguirá produciendo e incluso aumentará, ya que los defraudadores habrán ido adquiriendo experiencia. Por tanto, la pérdida de 17,6 millones EUR vinculada a las falsas declaraciones de origen se mantendrá y, muy probablemente, se incrementará. Del mismo modo, tampoco se prevé mejora alguna en la lucha contra la descripción incorrecta de las mercancías. Por el momento, no existe ningún indicio de que se prevea introducir cambios en los procedimientos aduaneros con objeto de facilitar la lucha contra la descripción incorrecta de las mercancías. Se espera asimismo que aumente el fraude relacionado con la utilización indebida del régimen de tránsito. Pese a la enorme utilidad demostrada, ATIS — la solución actual, adolece de ciertas deficiencias. Es posible que los datos sobre mercancías en tránsito recopilados hasta ahora en virtud de este acuerdo administrativo dejen de estar disponibles, ya que varios Estados miembros cuestionan la legalidad de la base jurídica aplicada para su recogida. En ese caso, el volumen de fraude no detectado se incrementaría muy probablemente. Por lo que se refiere a los retrasos en las investigaciones de la OLAF, a menos que se modifique el procedimiento actual, no se esperan mejoras en un futuro próximo. Es poco probable que la situación cambie si no se adopta ninguna medida al efecto. 2 Análisis de la subsidiariedad y la proporcionalidad La necesidad de una acción a escala de la UE viene dictada por la evidencia de que los Estados miembros por sí solos no pueden identificar y reducir de forma eficaz los riesgos de infracción a la reglamentación aduanera, ni disponen de capacidad para llevar a cabo las investigaciones de forma adecuada si estas tienen por objeto movimientos de mercancías transfronterizos. Por tanto, la lucha contra el fraude aduanero exige un enfoque más amplio, a escala europea. Es importante señalar que la UE goza de competencias exclusivas por lo que respecta a la prevención del fraude y la protección de sus recursos financieros en el ámbito aduanero. La UE es posiblemente la instancia mejor situada para impulsar esta iniciativa, puesto que ya posee la experiencia y los sistemas necesarios. Valor añadido: La acción a escala de la UE mejoraría significativamente la lucha contra el fraude aduanero mediante el aumento de las pruebas disponibles, la mejora de las posibilidades de detección y represión del fraude y el logro de mayor eficiencia y eficacia. 3 Objetivos Los objetivos generales de la presente iniciativa son los siguientes: i) reforzar la protección de los intereses financieros de la Unión Europea (detección e investigación del fraude) e ii) intensificar la cooperación aduanera entre los Estados miembros, y de estos con la Comisión, garantizando la correcta aplicación de la reglamentación aduanera. Los objetivos específicos consisten en incrementar la capacidad de detección, la prevención y la persecución del fraude aduanero merced a la colaboración reforzada entre los Estados miembros y de estos últimos con la Comisión en la lucha contra el fraude aduanero, y en mejorar el proceso de desarrollo de las investigaciones de la OLAF. Los objetivos operativos de las medidas que vayan a adoptarse responderán a los problemas detectados y a los objetivos específicos. De hecho, a fin de incrementar la capacidad de detección, la prevención y la persecución del fraude aduanero, es necesario crear las condiciones necesarias para combatir mejor este fenómeno. A fin de resolver el problema que suponen los retrasos en las investigaciones de la OLAF, es preciso adoptar medidas que aceleren el proceso. En el cuadro que figura a continuación, aparecen interrelacionados los problemas detectados con los objetivos. Problema || Objetivo específico || Objetivo operativo || Falsa declaración del origen de las mercancías y pérdidas económicas conexas || Incrementar la capacidad de detección, la prevención y la persecución del fraude aduanero mediante una colaboración reforzada tanto de los Estados miembros entre sí como de estos últimos con la Comisión (a la hora de combatir el fraude relacionado con la falsa declaración del origen, la descripción incorrecta de las mercancías y el uso indebido del sistema de tránsito) || 1. Crear las condiciones necesarias para combatir mejor el fraude aduanero relacionado con la falsa declaración del origen de las mercancías Descripción incorrecta de las mercancías y pérdidas económicas conexas || 2. Crear las condiciones necesarias para combatir mejor el fraude aduanero relacionado con la descripción incorrecta de las mercancías Uso indebido del sistema de tránsito y pérdidas económicas conexas || 3. Crear las condiciones necesarias para combatir mejor el fraude aduanero relacionado con el uso indebido del sistema de tránsito Retrasos en las investigaciones de la OLAF y prescripción de plazos || Mejorar el proceso de desarrollo de las investigaciones de la OLAF || 4. Acelerar las investigaciones de la OLAF 4 Opciones de actuación 4.1 Opciones que abordan el problema principal (objetivos operativos 1, 2 y 3) · Opción 0: mantener la situación actual Esta opción coincide con la hipótesis de referencia descrita. · Opción 1: Instrumentos no vinculantes — Formulación de las recomendaciones oportunas con vistas a un aumento de la capacidad de detección del fraude aduanero relacionado con la falsa declaración del origen de las mercancías, la descripción incorrecta de las mercancías y el uso indebido del sistema de tránsito Por lo que se refiere al objetivo 1, la recomendación invitaría a los Estados miembros a apoyar a la Comisión en su intento de obtener de los operadores económicos mensajes de estado del contenedor (MCS). En relación con los objetivos 2 y 3, la recomendación sugeriría a los Estados miembros que autorizaran a la Comisión a acceder a los datos actualmente disponibles en una plataforma de la Comisión o a reproducirlos, y también que facilitaran datos adicionales sobre tránsito.[1] · Opción 2: Conferir a la Comisión la responsabilidad de aumentar la capacidad de detección del fraude aduanero vinculado a la falsa declaración del origen de las mercancías, la descripción incorrecta de las mismas y el uso indebido del sistema de tránsito Esta opción implica la creación de una base de datos central de la UE para los MCS y para la información relacionada con la importación, la exportación y el tránsito. Dicha base de datos aprovecharía la experiencia adquirida mediante «ConTraffic» y ATIS. La información sobre tránsito nacional y otra información ulterior en materia de tránsito, como, por ejemplo, las modificaciones del itinerario programado o los resultados de los controles se incluiría también en la base de datos central de la UE. · Opción 3: Conferir a los Estados miembros la responsabilidad de aumentar la capacidad de detección del fraude aduanero vinculado a la falsa declaración del origen de las mercancías, la descripción incorrecta de las mismas y del uso indebido del sistema de tránsito Frente a la opción anterior, esta opción implicaría conferir a los Estados miembros responsabilidades en el ámbito de la recopilación y el análisis de datos. Por lo tanto, cada Estado miembro crearía sus propias bases de datos nacionales relativas a los MCS, la importación, la exportación y el tránsito. El intercambio sistemático de datos y el libre acceso a los mismos debería permitir a los Estados miembros comunicar e intercambiar datos y preparar análisis periódicos. · Opción 4: Responsabilidad compartida de la Comisión y los Estados miembros con vistas a incrementar la capacidad de detección del fraude aduanero vinculado a la falsa declaración del origen de las mercancías, la descripción incorrecta de las mismas y el uso indebido del sistema de tránsito Con arreglo a esta opción, los MCS y los datos de tránsito se recogerían a nivel de la UE, mientras que la recopilación de los datos relacionados con la importación y la exportación serían responsabilidad de los Estados miembros. Esta podría ser la combinación más convincente, ya que tiene en cuenta la configuración actual (es decir, la gestión por la Comisión mediante «ConTraffic» y ATIS) y supone un reparto de las responsabilidades en consecuencia. · Opción 5: Hipótesis de referencia mejorada Esta opción consistiría en aumentar los efectivos asignados a la detección y prevención del fraude aduanero. Contando con más funcionarios encargados del control y más investigadores, se espera detectar más casos de fraude y eventualmente evitar que se produzcan. La duplicación de recursos propuesta podría aplicarse tanto a los Estados miembros como a la Comisión (OLAF). Tras un análisis en profundidad, esta opción ha quedado descartada en la presente fase. 4.2 Opciones que abordan los retrasos en las investigaciones de la OLAF y las pérdidas financieras conexas (objetivo 4) · Opción 0: mantener la situación actual Esta opción supone mantener la situación actual. En el marco de esta opción, no se adoptarían medidas adicionales para acelerar las investigaciones de la OLAF. · Opción 1: Instrumentos no vinculantes — Formular una recomendación para acelerar el procedimiento Esta opción supondría la formulación de una recomendación en virtud de la cual se invitaría a los Estados miembros a contribuir a acelerar el procedimiento. Una recomendación es un instrumento no vinculante que puede interpretarse como un llamamiento a los Estados miembros para mejorar las prácticas actuales, así como para contribuir al proceso de aceleración de las investigaciones y de la detección del fraude. · Opción 2: Acelerar el procedimiento de investigación facultando a la Comisión para solicitar directamente a los operadores económicos los documentos justificativos Debería facultarse a Comisión para que solicite los documentos justificativos directamente a los operadores económicos. Con arreglo a esta opción, los Estados miembros habrían de ser debidamente informados, pero no desempeñarían un papel activo. · Opción 3: Aumentar el número de investigadores en la Comisión/OLAF Esta opción llevaría aparejada la mejora del flujo de trabajo de la OLAF mediante el aumento del número de investigadores empleados por este organismo. Como resultado de ello, el tiempo dedicado a las investigaciones se acortaría, lo que atenuaría el problema de la excesiva duración de las mismas. · Opción 4: Solicitar a los operadores económicos que faciliten información adicional a escala nacional, previéndolo mediante una disposición en la legislación pertinente de la UE Esta opción supondría el retorno a la situación anterior a 2010 (es decir, antes de que se introdujera la aduana electrónica). Los operadores económicos estarían obligados a facilitar información sobre todos los documentos justificativos en su poder a sus respectivas autoridades nacionales, que, así, estarían en condiciones de proporcionarla inmediatamente en caso de que les fuera solicitada. · Opción 5: Imponer un plazo para la presentación de los documentos justificativos Esta opción significaría imponer un plazo específico para que los Estados miembros facilitaran a la Comisión la documentación correspondiente. Sin embargo, esta opción se considera demasiado intervencionista y poco práctica, ya que la fijación de un único plazo para todos los casos no permitiría tener en cuenta la complejidad diversa de las investigaciones. 5 Análisis de impacto 5.1 Resumen de los impactos Impacto de las opciones en relación con los objetivos 1, 2 y 3 Criterios Opción || Eficacia || Eficiencia (todos los objetivos) || Impacto económico (todos los objetivos) || Simplificación || Coherencia (todos los objetivos) || Evaluación general Obj. 1 || Obj. 2 || Obj. 3 || Obj. 1 || Obj. 2 || Obj. 3 Opción 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || -- || 0 Opción 1 || + || + || + || + (coste total: irrelevante) || + || + || + || + || + || + Opción 2 || +++ || +++ || +++ || ++ (Coste total de la acción para la Comisión: implantación– 850 000 EUR; mantenimiento anual – 200 000 EUR. Si se opta por el sistema de descarga total – ningún coste para los operadores económicos, si se opta por la notificación selectiva – entre 3 000 y 200 000 EUR) || +++ || +++ || +++ || +++ || +++ || +++ Opción 3 || ++ || ++ || ++ || --- (Coste total de la acción para los Estados miembros: implantación –850 000 EUR; mantenimiento anual –200 000 EUR Coste total de la acción para los operadores económicos: como en la opción 2 || +++ || ++ || ++ || ++ || _ || + Opción 4 || +++ || ++ || +++ || - (Coste total de la acción para los Estados miembros: implantación – 320 000 EUR; mantenimiento anual –80 000 EUR Coste total para la Comisión: implantación 530 000 EUR; mantenimiento anual – 120 000 EUR. Coste total de la acción para los operadores económicos: en relación con la opción 2 || ++ || +++ || ++ || +++ || + || + Impacto de las opciones en relación con el objetivo nº 4 Criterios || Eficacia Para lograr objetivo || Eficiencia || Impacto económico || Coherencia || Simplificación Opción 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 Opción 1 || + || + || +- || + || ++ Opción 2 || +++ || ++ || +++ || + || ++ Opción 3 || ++ || -- || + || - || 0 Opción 4 || +++ || --- || - || - || -- 6 Comparación de las opciones 6.1 Opciones que abordan los objetivos 1, 2 y 3 Como se ilustra en la hipótesis de referencia, la opción 0 no solo no permitiría alcanzar los objetivos, sino que podría agravar la situación actual. El carácter voluntario de la opción 1 llevaría aparejado inevitablemente el riesgo de que los datos fueran incompletos y aunque la situación podría mejorar frente a la hipótesis de referencia, esta mejora seguiría siendo insuficiente, por lo que esta opción se considera negativa. La opción 2, por el contrario, se considera muy positiva, ya que la Comisión cuenta ya con los sistemas y la experiencia necesarios para explotar con éxito las bases de datos en cuestión. Además, esta opción es la preferida por los Estados miembros y los operadores económicos ya que aporta una solución rentable y eficaz al problema del fraude en el ámbito aduanero. La opción 3 se estima positiva aunque, a diferencia de lo que ocurre en relación con la opción 2, la implantación de bases de datos nacionales daría lugar a solapamientos y aportaría mayor complejidad a la situación ya que los mismos datos serían recopilados, tratados e interpretados por varios Estados miembros. Es importante señalar que esta opción impondría asimismo una carga financiera significativa sobre los Estados miembros. En este sentido, la opción 4 parece ofrecer una solución mejor que la opción 3, porque evita la imposición de cargas financieras excesivas sobre los Estados miembros, ya que las responsabilidades y los costes conexos deben compartirse con la Comisión. Sin embargo, en comparación con la opción 2, corre el riesgo de pasar por alto la importancia de la dimensión transfronteriza en el contexto de la recogida y utilización de los datos sobre importación y exportación. Asimismo, la opción 4, al igual que la opción 3, puede provocar una eventual duplicación de los datos sobre importación y exportación en las diversas bases de datos nacionales. Con arreglo a esta comparación, la opción preferida es la opción 2. 6.2 Opciones que abordan el objetivo 4 La opción 1 se considera bastante negativa, ya que es muy poco probable que permita alcanzar el objetivo perseguido. La opción 2 se considera más eficaz que la opción 1 debido a que, de aplicarse, el tiempo dedicado a la obtención de los documentos pertinentes se limitaría al necesario para que los operadores económicos los facilitaran a la OLAF. Existiría de este modo una posibilidad realista de acortar sustancialmente los plazos necesarios para la obtención de los documentos pertinentes. También se eliminaría el problema al que se enfrenta actualmente la OLAF (en concreto, en aquellos casos en que los Estados miembros no están en condiciones de ayudarle a obtener dichos documentos) mediante el envío de solicitudes exclusivamente a quienes estén en posesión de los documentos en cuestión. En consecuencia, la opción 2 se considera muy positiva. La opción 3 se juzga bastante positiva ya que, en principio, permite resolver el problema. Sin embargo, debido a la importante carga financiera que conlleva es menos favorable que la opción 2. Con arreglo a esta comparación, la opción preferida es la opción 2. 7 Seguimiento y evaluación 7.1 Seguimiento El cuadro que figura a continuación ofrece una visión general de los indicadores. Objetivo || Indicador 1, 2 y 3 || – Datos de exportación/importación/tránsito y CSM: – número de infracciones a la legislación detectadas, – número de investigaciones incoadas basándose en dichos datos, – número de solicitudes de utilización de los datos por parte de los investigadores, – importes recuperados basándose en dicha información 4 || Duración de las investigaciones de la OLAF conexas (si la modificación se traduce en la aceleración de los procedimientos, si incrementa el número de investigaciones y los importes recaudados) 7.2 Evaluación Por lo que se refiere a los objetivos operativos, los servicios de la Comisión competentes garantizarán que la evaluación se lleve a cabo cada cinco años. Se evaluarán los resultados y los impactos relacionados con una mayor capacidad de detección del fraude gracias a la base de datos y al análisis realizado basándose en los datos y la información disponibles, así como la eficiencia y pertinencia de las medidas adoptadas. La evaluación adoptará la forma de una presentación de los resultados en el Comité de Asistencia Mutua por parte de la Comisión/OLAF. [1] Datos sobre tránsito nacional y otra información sobre tránsito conexa, como, por ejemplo, las modificaciones introducidas en el itinerario programado o los resultados de los controles.