Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema "Cooperación para la ejecución de los Fondos Estructurales"

(2004/C 10/07)

El 18 de febrero de 2003, el Sr. Barnier, miembro de la Comisión Europea encargado de la política regional, solicitó al Comité Económico y Social Europeo, en nombre de la Comisión, un dictamen sobre el tema "Cooperación para la ejecución de los Fondos Estructurales".

La Sección Especializada de Unión Económica y Monetaria y Cohesión Económica y Social, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 11 de septiembre de 2003 (ponente: Sr. Barros Vale, coponente: Sr. Di Odoardo).

En su 402o Pleno de los días 24 y 25 de septiembre de 2003 (sesión del 24 de septiembre), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por unanimidad el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. El Comité Económico y Social Europeo (CESE) ha prestado siempre una atención particular a las modalidades de articulación y concertación de las políticas públicas entre las autoridades elegidas y sus representantes y la sociedad civil organizada, tanto en el nivel europeo como en cada uno de los Estados miembros.

1.2. Por esta razón, en su programa de trabajo para 2003 el CESE incluyó un dictamen de iniciativa cuyo objetivo era examinar y emitir su parecer sobre el tema de la "Cooperación para la ejecución de los Fondos Estructurales". La Comisión Europea también consideró oportuno solicitar al CESE un dictamen exploratorio sobre esta cuestión, con lo que quedó suficientemente demostrada la pertinencia y actualidad de un asunto que cabe desarrollar y profundizar, sobre todo ante la perspectiva de la futura revisión de los reglamentos de los Fondos Estructurales e, implícitamente, de la próxima ampliación de la Unión Europea a un importante número de nuevos Estados.

1.3. La cooperación es uno de los principios establecidos en el marco jurídico de la política estructural, tal como expresa con claridad y sin lugar a dudas el Reglamento (CE) n° 1260/1999 del Consejo, de 21 de junio de 1999, y ha llegado a alcanzar, tras varias reformas, cada vez más relieve e importancia.

1.4. La generalización de la cooperación se produjo en el período 1994-1999, si bien en el actual de 2000-2006 se amplía su alcance(1) a los entes locales, los interlocutores económicos y sociales y determinadas organizaciones no gubernamentales.

1.5. Paralelamente a dicha ampliación de las potenciales entidades participantes en la cooperación, existe también una profundización de su participación, que ahora comprende las fases que van desde la concepción a la evaluación posterior, pasando por el seguimiento(2).

1.6. Esta mayor importancia que se concede a la cooperación es debida, principalmente, a dos factores:

- la voluntad expresa de los interlocutores sociales de que se potencie el papel de la cooperación,

- los resultados de algunos estudios que señalan que la existencia de una buena cooperación (amplia e integrada) es un factor de éxito de los programas porque:

a) la participación de los interlocutores desde el inicio del proceso permite unas intervenciones más especializadas y legítimas;

b) si efectivamente es amplia e integrada, la cooperación permite también una mejor coordinación en la organización de los programas;

c) sea mediante una mejor selección de los proyectos, sea mediante una mejor información de los beneficiarios potenciales y los cofinanciadores se logra una mejor utilización de los recursos;

d) por último, hace posible una mayor transparencia, por medio de una mayor y mejor visibilidad de las acciones comunitarias.

2. Concepto de cooperación

2.1. Por supuesto, es necesario definir mejor qué se entiende, efectivamente, por cooperación, reforzando así su importantísimo papel en la buena aplicación de los Fondos Estructurales como instrumento de equidad social y no como instrumento político.

2.2. La cooperación, tal como se define en el Reglamento (CE) n° 1260/1999 del Consejo por el que se establecen disposiciones generales sobre los Fondos Estructurales(3) distingue básicamente dos tipos de interlocutores (cuyas diferencias de función merecerían una mayor aclaración en el ámbito del referido Reglamento):

- los interlocutores "institucionales" y, en particular, los entes regionales y locales, y

- los interlocutores económicos y sociales.

2.3. El citado Dictamen del CESE aborda el tema de la cooperación de un modo general, aunque presta obviamente una atención especial al punto de vista de los interlocutores económicos y sociales sobre esta materia.

3. Situación actual

3.1. La primera modalidad de cooperación en el ámbito de los Fondos Estructurales es la que tiene lugar en el nivel europeo, que precede incluso a la cooperación en el nivel de los Estados miembros. En efecto, las acciones comunitarias deben basarse, desde la fase de programación general, en la concertación entre la Comisión, los Estados miembros y los interlocutores económicos y sociales.

3.2. En el artículo 8 del mencionado Reglamento de los Fondos Estructurales se establece que, cada año, la Comisión consultará "a las organizaciones representativas de los interlocutores sociales a escala europea sobre la política estructural de la Comunidad".

3.3. Si bien el CESE reconoce el efecto de demostración e incluso multiplicador que la cooperación puede tener a escala de los Estados miembros, en la práctica, en los últimos años esa consulta a escala europea consistió únicamente en la organización de reuniones de algunas horas en la que los interlocutores se limitaron fundamentalmente a escuchar informes sucintos sobre la evolución de los Fondos Estructurales sin posibilidad concreta de presentar propuestas fundamentadas de orientación o evaluación.

3.4. La cooperación a escala europea se ha limitado al "suministro de información" sobre las políticas estructurales de la Comunidad, que es algo muy diferente de la "concertación", si bien se reconoce que en esta materia corresponde a los interlocutores sociales europeos la iniciativa y la función de acompañar activamente el proceso institucional para la ejecución de los Fondos Estructurales.

3.5. Es necesario que la Comisión revise las modalidades de consulta de los interlocutores económicos y sociales y brinde más oportunidades para reunirse, fomentando un verdadero debate y una efectiva concertación con los interlocutores permanentes y sectoriales.

3.6. También es deseable que, en el ámbito de la revisión general del Reglamento de los Fondos Estructurales, se establezca de forma más explícita que la Comisión, sobre todo en la etapa de definición de los objetivos generales de las políticas estructurales, deberá siempre consultar, además de a los Estados miembros, a los interlocutores económicos y sociales a escala europea (a este respecto es significativo que en la formulación actual del artículo 10 del Reglamento "(...) previa consulta a todos los Estados miembros, la Comisión publicará para cada uno de los objetivos contemplados en el artículo 1 una orientación indicativa general basada en las políticas comunitarias pertinentes convenidas (...)" no se haga referencia a la consulta de los interlocutores económicos y sociales.

3.7. Resulta muy difícil elaborar un cuadro analítico de las diversas modalidades de cooperación existentes en los Estados miembros en el ámbito de la programación de los Fondos Estructurales 2000-2006. Al examinar los planes de desarrollo, los marcos comunitarios de apoyo, los programas operativos o los documentos únicos de programación se comprueba que en la mayor parte de los casos sólo existen alusiones muy genéricas a las modalidades de participación de los interlocutores económicos y sociales e indicaciones muy variables y sumarias sobre su participación en los comités de seguimiento.

3.8. Por consiguiente, es necesario establecer directrices comunitarias que definan mejor el contenido de los informes de los Estados miembros sobre las disposiciones adoptadas en materia de consulta a los interlocutores. De este modo, será posible obtener informaciones más detalladas sobre las modalidades de cooperación y llevar a cabo análisis útiles sobre las mejores prácticas.

3.9. La ampliación de las clases de entidades que pueden participar en los comités de seguimiento permite también una mejor gestión y aplicación de los Fondos Estructurales, al hacer posible un mejor aprovechamiento de la experiencia concreta que cada una de ellas posee, así como de sus conocimientos de la realidad socioeconómica y del área geográfica en la que participa, aportando una mejora cualitativa a todo el proceso.

3.10. La intensificación de la cooperación y del papel de los interlocutores se presenta como un objetivo importante que no siempre se concreta en la práctica consultiva de concertación, como lo demuestra que:

a) para la aprobación de los planes presentados por los Estados miembros, es condición fundamental la consulta de los interlocutores económicos y sociales en el momento de la concepción de dichos planes. Las modalidades de realización de dicha consulta no han sido siempre las más adecuadas para que exista un apoyo y una participación efectivos de las organizaciones de la cooperación;

b) antes de llegar al plan definitivo, es preciso celebrar negociaciones entre la Comisión y los Estados miembros, en refuerzo de la cooperación; sin embargo, la situación varía en gran medida en función del Estado miembro y falta claridad sobre el umbral mínimo aceptable por lo que respecta a la participación de los interlocutores;

c) la cooperación es uno de los factores constantes en las especificaciones para la evaluación intermedia de todos los programas y documentos únicos de programación. Una vez más, es importante aclarar de qué forma la cooperación participa en esta evaluación, o qué influencia tiene en ella;

d) la Comisión ha alentado la transposición al proceso de las experiencias de cooperación que promovió en el período precedente, como los pactos territoriales para el empleo; sin embargo, en algunos casos, por culpa de unos y otros (autoridades e interlocutores) no siempre ha sido brillante el resultado alcanzado;

e) la Comisión ha realizado una evaluación temática de los pactos territoriales para el empleo que, en el período precedente, recibieron el apoyo de la Comisión. Se estudiarán diversos casos con los que se deberá elaborar una lista de buenas prácticas, sobre las que el CESE desearía expresar su opinión.

3.11. También los interlocutores potenciales tienen un papel fundamental en la intensificación de la cooperación, sobre todo en razón de la diversidad de los interlocutores existentes, que tienen una visión diferente de la realidad, por cuanto deberían defender ante el Estado miembro al que pertenecen su integración en los comités de seguimiento y deberían poder recurrir efectivamente a la asistencia técnica y de formación especializada y poner en práctica las buenas prácticas observadas.

3.12. Ya en los primeros años del actual período de 2000-2006, se ha podido observar que:

a) en los más de 100 programas y documentos únicos de programación (DOCUP) del objetivo n° 1, 60 del objetivo 2 y 59 del Interreg III que la Comisión ha recibido y examinado, se comprueba que se cumplen en general las disposiciones legales, requisito imprescindible para la aprobación;

b) la Comisión ha comprobado también que los diferentes planes y DOCUP se han presentado en consulta a los diversos interlocutores económicos y sociales y se ha previsto la participación de éstos en los comités de seguimiento;

c) es preciso señalar que la calidad de la información facilitada por los Estados miembros es muy variable; muchos países se limitan a indicar que se ha hecho la consulta, sin ningún detalle ni especificación. Existen excepciones en que se han publicado los programas en Internet para informar al público. El Comité considera que ésta es una práctica que la Comisión debe incentivar;

d) en cuanto a la participación en los comités de seguimiento, la información facilitada varía también considerablemente. En algunos casos tan sólo se indica que participarán los interlocutores. En las audiencias sobre este tema organizadas por el CESE, los interlocutores manifestaron una gran frustración por los resultados conseguidos, que contradecía la valoración positiva realizada por las diversas administraciones;

e) además, en los documentos presentados la definición de interlocutor no es homogénea, variando a veces incluso entre los diferentes programas de un mismo país; ello es consecuencia de la subsidiariedad prevista en el artículo 8 del Reglamento (CE) n° 1260/1999;

f) lo mismo puede decirse con respecto a los derechos reconocidos a los diversos interlocutores económicos y sociales en los comités de seguimiento. Si bien es cierto que participan en ellos, no lo hacen en pie de igualdad con los demás miembros, bien porque no les asiste el derecho a voto, o porque sólo ejercen este derecho de forma restringida, muchas veces porque su participación tiene sólo valor consultivo o informativo;

g) pese a esta situación, el CESE, y según parece la Comisión, siguen siendo optimistas y esperan que esta dinámica produzca resultados a medio plazo. Los comités de seguimiento tienen en el actual período de 2000-2006 un papel más importante que en el período precedente; en concreto, deben autorizar los criterios de selección de los proyectos. En la evaluación intermedia, se podrá llegar a conclusiones más definitivas, por cuanto la cooperación es uno de los elementos cuyo impacto ha de evaluarse;

h) los artículos anteriores muestran la importancia potencial de la cooperación, así como la importancia que ésta adquiere en la ejecución de los Fondos Estructurales. No obstante, debido a la diversidad de procedimientos y el modo de intervención de los interlocutores, parece faltar un marco claro de las modalidades de participación de estos últimos en las diferentes fases, en términos de procedimiento y de modo de hacer efectiva la cooperación, por lo que hay que prestar una atención especial a esta cuestión. La heterogeneidad del papel de los interlocutores y de los modos de intervención, aun dentro de un mismo Estado miembro, denota sin duda la eventual necesidad de un marco más amplio y detallado.

3.13. No obstante, es mucho lo que queda por hacer en este ámbito, y la Comisión tiene un papel fundamental que desempeñar. El Comité estima que la iniciativa de solicitarle el Dictamen es muy meritoria y que existe un efecto multiplicador real, creador de un nuevo espacio de interrelación entre los interlocutores sociales y las administraciones públicas de los Estados miembros. El carácter pionero de estas nuevas fórmulas de desarrollo de la sociedad civil, y en especial de los interlocutores económicos y sociales de la ejecución de programas públicos, implica en particular una responsabilidad para la Comisión Europea, que debe impulsar y conducir a las administraciones a actuar de manera irreprochable.

4. Los diferentes niveles y etapas de la cooperación y cuestiones de procedimiento asociadas

4.1. El estudio de 1999 encargado por la Comisión Europea y llevado a cabo por el Tavistock Institute (Evaluation Development and Review Unit) de Londres, sobre "La evaluación temática del principio de cooperación" puso de manifiesto diferencias significativas en la participación de los interlocutores en las diversas etapas de los programas. En la mayor parte de los casos, la participación fue importante en las etapas de programación y programación general (negociación previa), pero totalmente insuficiente en las fases de seguimiento y evaluación. El estudio señala que, en estas últimas etapas, en muchos Estados miembros a los interlocutores apenas se les dio "una ilusión de participación".

4.2. Estas consideraciones deben dar lugar a una reflexión sobre los comités de seguimiento previstos en el artículo 35 del Reglamento de los Fondos Estructurales. Las nuevas e importantes funciones que se les asignan a estos órganos exigen la revisión de los mecanismos de participación de los interlocutores sociales.

4.3. En el citado estudio del Tavistock Institute se señalaba que, para los interlocutores, los comités de seguimiento habían sido más un medio para recibir información sobre la evolución de los Fondos que una instancia de participación en las diferentes opciones.

4.4. Antes que nada, es necesario que la participación de los interlocutores económicos y sociales en los comités de seguimiento sea obligatoria y se valorice con la concesión del derecho a voto que aclare la posición de los mismos en relación con las materias sujetas a debate en esa instancia.

4.4.1. La expresión de la postura de los interlocutores sociales a través de la mera consignación en acta de las opiniones sobre los temas objeto de discusión no permite ni a las autoridades nacionales o regionales ni a las instituciones europeas adquirir una visión clara ni del sentir de la mayoría de las entidades representadas en los comités de seguimiento, ni del apoyo con que cuentan las diversas posturas que puedan darse; sólo mediante una votación se logrará claramente este objetivo.

4.5. Es importante que los interlocutores económicos y sociales puedan aportar su contribución a los comités de seguimiento, y para ello es necesario:

- que los órdenes del día de las reuniones no se centren exclusivamente, como sucede con frecuencia, en la resolución de los problemas administrativos y burocráticos que surgen en las relaciones entre las autoridades de gestión y la Comisión; las reuniones del comité deben centrarse de manera efectiva en la verificación de "la eficacia y la calidad de la aplicación" de las intervenciones;

- la creación o la puesta en funcionamiento de una secretaría técnica de los comités de seguimiento que preste el apoyo necesario para que los interlocutores económicos y sociales puedan desempeñar su misión de manera adecuada y que prepare adecuadamente la información para facilitar la toma de posturas;

- que la calidad de la cooperación alcanzada en las diversas intervenciones sea uno de los indicadores de seguimiento que reflejen la eficacia de los programas y un criterio importante a la hora de asignar la reserva de eficacia contemplada en el artículo 44 del Reglamento, a la que los Estados miembros pueden acceder a la mitad de los programas operativos.

4.6. La Comisión debería encargar la elaboración de un estudio actualizado de los diferentes tipos de modelos de participación que han sido utilizados a escala nacional y regional, haciendo posible por este vía de información la evaluación y la difusión de un conjunto de prácticas menos conocidas, pero de gran importancia para el futuro;

4.7. El CESE considera indispensable que se garantice la independencia de los evaluadores de un determinado programa en relación con la autoridad nacional responsable de su ejecución, y también a este respecto los interlocutores institucionales y económicos y sociales podrán tener un papel más relevante gracias al conocimiento adquirido sobre los resultados prácticos alcanzados en las diversas intervenciones.

5. Criterios de selección de los interlocutores

5.1. El CESE considera que la selección de los interlocutores y la transparencia en las funciones y responsabilidades reviste una importancia fundamental.

5.2. La compatibilidad, o no, de los interlocutores que participen efectivamente en las diversas fases de ejecución de los programas y que sean, a la vez, promotores de proyectos implica la necesidad de establecer reglas que definan la selección de los interlocutores sociales de modo que no participen en la cooperación entidades que dependan del Estado y que, por esa razón, estén limitadas, funcional o estructuralmente, en la independencia de su acción.

5.3. El CESE considera que debe examinarse el número aconsejable de interlocutores participantes en cada etapa de los programas, a fin de no potenciar la ineficacia de estos procesos debido a una mayor burocratización y una dejación generalizada de responsabilidades individuales que se pierda en amplísimos comités, que muchas veces no son más que foros formales de información.

5.4. El CESE defiende la existencia de redes creíbles (con competencias adecuadas) de interlocutores en los diferentes niveles, que permitan una participación efectiva de éstos y no sólo una participación meramente formal.

5.5. Además de las entidades que tradicionalmente constituyen los interlocutores económicos y sociales (sindicatos de trabajadores, asociaciones de industriales, de agricultores, de artesanos y de comerciantes, sector terciario, cooperativas, etc.), es importante reforzar la participación en las políticas estructurales comunitarias de los denominados organismos funcionalmente autónomos, como las cámaras de comercio, las universidades, los organismos promotores de vivienda social, etc.

6. Conflictos de intereses

6.1. La composición de la cooperación y la eventual ineficacia de los procesos por la acumulación de funciones incompatibles con la transparencia e independencia de las decisiones (por ejemplo, la participación de las mismas personas, que en muchas ocasiones son los propios beneficiarios de los programas, en las fases de programación, acompañamiento y evaluación) puede ser perjudicial.

6.2. Muchas veces parece existir una posible incompatibilidad o conflictos de intereses en los casos en que la persona que decide pueda ser también beneficiario de los Fondos Estructurales.

6.3. Debe quedar claro en qué fases del proceso deben participar los interlocutores sociales, así como sus competencias. Los interlocutores sociales deberían tener una función consultiva y no poder decisorio; en caso contrario, se desvirtuaría la democracia representativa, conforme a la cual se eligen los órganos encargados de la toma de decisiones. La postura del CESE sobre el derecho de voto de los interlocutores sociales es que éste debe limitarse a los órganos de preparación, seguimiento y evaluación, y nunca aplicarse a los órganos de gestión y decisión sobre proyectos, aunque los interlocutores sociales deban tener allí presencia o estar representados. Se trata de aplicar los principios de la democracia participativa pero sin afectar a los principios de la democracia representativa.

6.4. El CESE considera que deben establecerse normas claras para cada uno de los grupos participantes en la programación, la verificación y la evaluación, evitando de este modo potenciales conflictos de intereses incompatibles con los principios de ética general y que respeten los principios del derecho.

7. Otros tipos de cooperación

7.1. En la ejecución de los Fondos, el CESE considera que debe avanzarse cada vez más hacia nuevas formas de participación de los interlocutores institucionales y económicos y sociales que vayan más allá de una participación en los órganos de planificación, gestión, control y evaluación.

7.2. A tal efecto, la concreción del procedimiento de subvención global sirve como refuerzo porque impone a los Estados miembros la exigencia de adoptar este tipo de modelos por lo menos en una parte reducida de los marcos comunitarios de apoyo (MCA), en razón de las ventajas que posiblemente se derivarían de una menor burocratización, una mayor rapidez y del hecho que no supongan un esfuerzo para los presupuestos de los Estados miembros, habida cuenta de las actuales limitaciones generalizadas de las finanzas públicas.

7.3. El CESE no considera que los procedimientos de subvención global deban mantenerse intactos, tal y como se aplican actualmente, sino que considera indispensable que después de analizar las experiencias anteriores, se introduzcan mejoras en sus reglas con objeto de permitir una mayor participación de operadores fiables, no exclusivamente estatales, en la gestión de los fondos comunitarios, una línea que lamentablemente no han seguido numerosos Estados miembros.

8. Financiación y asistencia técnica

8.1. El CESE considera también que los interlocutores económicos y sociales deberán tener acceso a financiación y formación para desempeñar adecuadamente las funciones que se les han asignado, práctica que hasta ahora es muy rara o prácticamente inexistente.

8.2. La escasa participación de los interlocutores se debe, en algunas ocasiones, al hecho de que no disponen de técnicos en número suficiente y con una preparación adecuada para asistir de forma activa a los foros asociados a los fondos comunitarios en los que podrían y deberían estar presentes.

9. Ampliación

9.1. La próxima ampliación de la Unión constituye un motivo adicional de preocupación para el CESE, teniendo en cuenta la fragilidad de la sociedad civil de algunos de los futuros Estados miembros. En esos países la cooperación sólo podrá hacerse efectiva si se presta una atención particular al refuerzo técnico y financiero de las organizaciones económicas y sociales con el objetivo de que lleguen a disponer de las condiciones mínimas para una eficaz participación en la mecánica de la cooperación.

10. Otras cuestiones

10.1. El CESE considera necesario que los Estados miembros presten una particular atención a todo el proceso burocrático, reduciéndolo a un mínimo deseable. Muchas veces es la complejidad administrativa exagerada y desproporcionada la que pone en entredicho el propio principio de cooperación, ya que interpone obstáculos y fomenta prácticas que muchas veces resultan contraproducentes.

11. Conclusiones

11.1. El CESE considera que son grandes las ventajas que reportaría el establecimiento de un umbral mínimo de participación, comenzando por un Reglamento comunitario que permita a los Estados miembros establecer otros niveles más definidos de participación, en la legislación o disposiciones nacionales.

11.2. El papel de los interlocutores económicos y sociales, el contenido de las propuestas y las modalidades de participación son necesariamente diferentes en las etapas de preparación, financiación, seguimiento y evaluación de las intervenciones estructurales de la Comunidad. Por eso es importante aclarar qué se espera de los interlocutores, qué disposiciones tienen previsto adoptar éstos para que los programas tengan el mayor éxito posible, en qué niveles se articulará la actividad de cooperación y cuáles son las estancias políticas y técnicas en las que los interlocutores deben intervenir.

11.3. La cooperación tiene una importancia decisiva en dos etapas de las intervenciones estructurales:

- en la fase "política" de programación de los fondos y de las opciones generales, tanto a nivel comunitario como a nivel de los Estados miembros;

- en la fase de seguimiento y evaluación de las intervenciones.

11.4. El CESE considera necesario reformular, dotándolo de un mayor detalle, el artículo 8 del Reglamento (CE) n° 1260/1999, a fin de establecer una definición clara de cada uno de los grupos que intervienen en cada una de las fases de un programa, desde la concepción a la evaluación, para permitir una verdadera participación de los interlocutores económicos y sociales.

11.5. El CESE considera que la etapa de gestión operativa de las intervenciones debe seguir siendo competencia de las autoridades de gestión, evitándose de este modo interferencias y confusión de papeles.

11.6. El CESE considera que la experiencia de los pactos territoriales para el empleo puede aportar información relevante sobre la participación y el papel de los interlocutores y profundizar en las responsabilidades y limitaciones que subsisten tanto entre las administraciones públicas como entre los interlocutores económicos y sociales y los interlocutores institucionales.

11.7. Se recomienda vivamente que se logre un grado más elevado de responsabilización de los interlocutores económicos y sociales, con capacidad técnica y financiera, en la gestión de las acciones financiadas con cargo a los Fondos comunitarios, y el CESE propone que se establezca un umbral mínimo sustancial (por ejemplo, el 15 % de la financiación total de los MCA) que los Estados miembros estén obligados a aceptar para su aplicación en las denominadas subvenciones globales, que desgraciadamente se han utilizado muy poco hasta el momento.

Bruselas, 24 de septiembre de 2003.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Roger Briesch

(1) Artículo 8 del Reglamento citado en el punto 1.

(2) Artículo 15 de dicho Reglamento.

(3) DO L 161 de 26.6.1999.