Dictamen sobre las « Transferencias de fondos en la UE : transparencia, eficacia y estabilidad »

(95/C 236/01)

El 13 de diciembre de 1994, de conformidad con el artículo 100 A del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre las « Transferencias de fondos en la UE : transparencia, eficacia y estabilidad ».

La Sección de Asuntos Económicos, Financieros y Monetarios, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 16 de mayo de 1995 (Ponente : Sr. Burani).

En su 326° Pleno (sesión del 1 de junio de 1993), el Comité Económico y Social ha aprobado por unanimidad el siguiente dictamen.

1. Introducción

1.1. El CES ya se ha pronunciado en reiteradas ocasiones sobre el asunto que constituye el objeto de la presente Comunicación; la última vez lo hizo en un dictamen () sobre una serie de problemas, en unos términos que no han cambiado sustancialmente desde la fecha de su aprobación (6 de julio de 1994) hasta ahora. Por otra parte, la evolución del planteamiento de la Comisión impone un nuevo examen.

1.2. En sustancia, el actual documento de la Comisión consta de :

- una introducción, muy completa y detallada, sobre el conjunto del problema;

- una propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a las transferencias transfronterizas, y

- un proyecto de Comunicación sobre la aplicación de las normas de competencia de la CE a los sistemas de transferencias crediticias transfronterizas.

1.3. En el presente dictamen se examinan la propuesta de Directiva y el proyecto de Comunicación.

2. Antecedentes

2.1. Ya en 1990 la Comisión había puesto de relieve que las transferencias de fondos de un país a otro de la UE sufrían retrasos, las condiciones no eran transparentes y la práctica de la doble facturación de comisiones y gastos estaba ampliamente difundida. Una Recomendación () establecía una serie de principios que los bancos debían respetar.

2.2. La puesta en práctica de la Recomendación se discutió en dos grupos de trabajo : el Grupo de desarrollo técnico de los sistemas de pago y el Grupo de coordinación de los usuarios de dichos sistemas y los bancos, cuyo trabajo condujo en un primer momento a la aprobación de las « directrices » que las asociaciones europeas del sector crediticio proponían a los bancos europeos como sistema de autorregulación alternativo a una reglamentación impuesta por medio de una directiva.

2.3. Un primer estudio llevado a cabo por la Comisión a comienzos de 1993 sobre la base de un muestreo dio resultados que no fueron considerados positivos.

2.4. Como consecuencia de este estudio, y tras una serie de debates con los dos grupos de trabajo antes mencionados, la Comisión adoptó el 14 de diciembre de 1993 un plan de acción que se apoya en un ulterior estudio basado asimismo en un muestreo y tendente a evaluar, con arreglo a criterios previamente fijados, los avances realizados en materia de transferencias.

2.5. Los resultados de este último estudio se recogen en un informe () redactado para la Comisión en agosto de 1994 por Retail Banking Research Ltd., de Londres. El informe se basa en una encuesta, llevada a cabo en 34 bancos de los 12 países de la UE, sobre 1 048 transferencias de 100 ecus cada una.

2.6. Una vez más, la Comisión consideró que los resultados recogidos en el informe no eran satisfactorios. Tal como había anunciado en el plan de acción de 14 de diciembre de 1993, la Comisión ha presentado recientemente la Comunicación objeto del presente dictamen, y en particular la propuesta de Directiva tendente a reglamentar las modalidades de ejecución de las transferencias transfronterizas.

2.7. Por otra parte, la propuesta de directiva está vinculada a un problema de fondo, como es el de la política de competencia. La Comisión ya había señalado en el pasado () que el sistema bancario debía recurrir a acuerdos para garantizar una ejecución correcta de los pagos transfronterizos, y también había establecido algunos principios reguladores. Estos principios han sido revisados y figuran en el proyecto de Comunicación que se examina en el presente dictamen.

2.8. En su Comunicación la Comisión evoca una serie de cuestiones que en conjunto constituyen un marco sistemático para los sistemas de pago en la UE con vistas a la adopción de una moneda única. Se trata de un marco complejo, en cuyo ámbito la Comisión enuncia sus programas de estudio y de acción a corto y medio plazo. Dichos programas se examinarán más adelante en el presente dictamen.

3. Observaciones preliminares

3.1. A partir de la lectura de los documentos, tanto del actual como de los anteriores, se tiene la impresión de que la propia denominación del objeto de la Comunicación -« transferencias transfronterizas »- se presta a equívocos y a algunas propuestas de modificación. Por el contexto y el título mismo de la Comunicación es evidente que se trata de transferencias de fondos de un país a otro dentro de la Unión Europea. Es importante hacer esta precisión si se quieren definir los términos y límites de las reglamentaciones y el objeto de las mismas.

3.2. El adjetivo « transfronterizo » (en francés « transfrontalier ») tal vez constituye una innovación lingueística aceptable, pero en el uso corriente se refiere concretamente a dos regiones limítrofes y limitadas, separadas por una frontera de Estado; por tanto, no puede aplicarse a la materia objeto del presente examen. Por el contrario, el término usado en inglés (« cross-border ») es correcto, pero, según la terminología adoptada por el Banco de Pagos Internacionales (), en las otras lenguas se traduce por « internacional ».

3.3. De lo dicho en los puntos 3.1 y 3.2 se deduce que la expresión correcta para referirse con exactitud a la cuestión objeto de examen debe ser « transferencias en el interior de la UE » -o más sucintamente « transferencias intracomunitarias »- (en francés « virements intra-communautaires », y en inglés « intra-community transfers »). Como se verá en las observaciones sobre la propuesta de Directiva, esta precisión tiene un valor práctico, y no sólo semántico.

3.4. La iniciativa de la Comisión sometida a examen parte de los resultados del informe que recibió en agosto de 1994. El informe, que consta de más de 120 páginas, es resumido en la Comunicación en alrededor de ocho líneas de texto : demasiado poco para que los destinatarios de la Comunicación puedan darse cuenta de la situación real.

3.5. La Comisión justifica su decisión de recurrir a una directiva argumentando que « los progresos han sido insuficientes ». El CES, por su parte, toma nota de ello y pone de relieve que el Instituto Monetario Europeo es de la misma opinión (). Si bien considera que diversos grupos bancarios y diferentes bancos han invertido considerablemente en la implantación de nuevos sistemas eficaces, no se puede ignorar que demasiados bancos -especialmente en determinados países- se han mantenido inactivos ante las solicitudes de la Comisión y las líneas directrices propuestas por sus organizaciones europeas y nacionales.

3.6. En su anterior dictamen, el CES se había manifestado a favor de la autodisciplina del sector bancario -posición que aún hoy encuentra en el IME un decidido partidario-. Ahora bien, como quiera que la experiencia ha demostrado que una evolución global del sector no es posible por esa vía, el CES no puede sino compartir la posición de la Comisión sobre la necesidad de recurrir a una directiva.

4. Observaciones generales sobre la propuesta de directiva

4.1. El CES confirma todas y cada una de las consideraciones formuladas en las « Observaciones generales » a la Comunicación precedente (); y en particular, desea reiterar su valoración positiva del esfuerzo realizado por la Comisión para mejorar la transparencia y calidad de la ejecución de las transferencias intraeuropeas, ofreciendo un marco mínimo de referencia y una normativa de alcance general de conformidad con los principios en que se inspira el mercado interior.

4.2. Las asociaciones de consumidores en particular apoyan la Directiva por considerar que constituye la solución a sus deseos de recibir informaciones fiables y completas con claras indicaciones de los tipos de cambio, fechas de valor, comisiones y gastos, diferentes condiciones según los diversos métodos de pago y plazos de ejecución. Tales informaciones estimularían la competencia y fomentarían la Europa de los ciudadanos.

4.3. El CES espera que las condiciones expuestas supra sean posibles con la colaboración de los bancos, pero no se oculta el peligro -puesto de relieve en anteriores ocasiones ()- de que una información completa aplicable a la compleja casuística existente pueda ser difícilmente consultada.

4.4. La previsión de los plazos necesarios para la ejecución y apreciación de la base del cálculo de todas las comisiones y gastos a cargo del cliente sólo es posible para la parte de la operación efectuada por el banco que recibe la orden del propio cliente; para la parte extranjera la variedad de modalidades y de condiciones actualmente existentes impondrá la aplicación de estimaciones razonables. El enorme número de bancos y la variedad de sus tarifas, diferentes de un banco a otro, no permiten soluciones alternativas, a menos que en el futuro se fomenten acuerdos interbancarios a escala nacional.

4.5. En lo que respecta a los plazos de ejecución, los resultados del estudio hacen pensar que la mayoría de los bancos -sobre todo los de mayores dimensiones y con una vocación internacional- estarán en condiciones de respetar la directiva. No obstante, debe señalarse que varios países de la UE no disponen todavía de un sistema eficaz de clearing (compensación) nacional, por lo que se verían penalizadas las órdenes destinadas a esos países o procedentes de ellos. La negociación de diferentes plazos podrá tener un efecto corrector de las posiciones de inferioridad competitiva siempre que aquélla se vea acompañada de niveles adecuados de fijación de tarifas. El CES aboga por que todo el sector bancario de la Unión Europea adopte los sistemas de compensación informatizados que contribuirán a una mejora general de los procedimientos y a una reducción de los costes.

4.6. El CES observa que se ha operado una sustancial modificación del objetivo de la directiva con respecto a las intenciones expresadas reiteradas veces por la Comisión y la metodología utilizada por ésta en sus estudios y encuestas. Mientras que hasta ahora se había afirmado repetidamente que las reglamentaciones tenían como objetivo ayudar a los consumidores y a las PYME a efectuar más fácilmente las transferencias de fondos en el mercado interior, el documento sometido a examen se propone mejorar los servicios de transferencias transfronterizas para « los particulares y empresas ».

4.7. El abandono de los conceptos de « consumidores » y « PYME » para extender el objeto de la directiva a todos los pagos, cualquiera que sea su importe, es aceptable en lo que se refiere al derecho de los clientes a la transparencia (artículos 3 y 4), al respeto de los plazos a falta de acuerdos específicos (artículo 5) y a la prohibición de la « duplicación de gastos » (artículo 6). Por otra parte, la disposición relativa a la denominada « money-back guarantee » suscita las siguientes observaciones :

4.7.1. Las transferencias por un importe elevado y con carácter urgente -una categoría tomada expresamente en consideración por los bancos centrales ()- son tratadas a través de canales totalmente diferentes a los de las transferencias por un importe inferior. El primer tipo de transferencias es desde hace tiempo objeto de estudio y control por parte del Comité de Gobernadores de los Bancos Centrales de los países de la UE, y actualmente del IME; ambos han establecido normas (también en materia de competencia) aplicables específicamente a dichas transferencias. Este tipo de pagos, por tanto, está sujeto a una lógica distinta a la que rige las transferencias por un importe limitado, y las partes en juego -entre las que con frecuencia se incluyen los bancos centrales como intermediarios- no son los consumidores ni las PYME.

4.7.2. La Comisión ha invitado a los consumidores, comerciantes y PYME a formar parte del Grupo consultivo (de los usuarios) y se ha hecho portavoz, justificadamente, de sus necesidades. Sin embargo, nunca ha invitado a formar parte de dicho grupo a las empresas dedicadas institucionalmente a realizar transferencias por un importe elevado; por otra parte, esas empresas nunca han encontrado dificultad alguna ni han reclamado que se establezcan disposiciones legislativas para regular esta materia.

4.7.3. La Comisión ha basado sus conclusiones en dos estudios realizados a partir de sendos muestreos de operaciones por un importe de 100 ecus. No se han recogido datos sobre pagos por un importe elevado. Por ello, las consideraciones basadas en experiencias tan limitadas no pueden extenderse a un conjunto de pagos diferentes en cuanto a técnica, finalidad y partes interesadas.

4.7.4. En definitiva, las garantías que se consideran apropiadas para los pagos por un importe limitado no pueden extenderse automáticamente a los pagos por un importe elevado; las obligaciones contractuales que impondría tal extensión acarrearían grandes riesgos potenciales que, ante la falta de consulta al respecto, ni los bancos ni sus clientes -ni la propia Comisión- han podido evaluar.

4.7.5. La conclusión a que se llega en el punto anterior es compartida por el Instituto Monetario Europeo en su Dictamen de 20 de marzo de 1995 dirigido al Consejo, por las mismas razones indicadas en los puntos 4.6, 4.7.1, 4.7.2 y 4.7.3. Por otra parte, en dicho dictamen, el IME solicita que en el Tratado de la Unión Europea se le asigne el cometido de promover los pagos internacionales y en particular los de importe elevado.

4.8. El CES observa una incongruencia entre el fin perseguido por la propuesta de directiva, que es claramente allanar el camino para alcanzar la Unión Económica y Monetaria, y el alcance de dicha directiva, que debería aplicarse también a las transferencias efectuadas en monedas de terceros países; estas últimas no están llamadas a confluir en la moneda única.

4.9. Por otra parte, existe un impedimento de tipo jurídico para que la directiva pueda aplicarse a transferencias en una moneda distinta de las monedas de los países de la UE o del ecu : estas operaciones requieren siempre la intervención de un banco situado en un tercer país y no sujeto a la legislación comunitaria. Ahora bien, es inimaginable que esos bancos puedan estar contractualmente obligados a respetar dicha legislación : el mercado internacional se rige por reglas propias que no admiten ningún tipo de desviación.

4.10. Por otra parte, dicho impedimento jurídico produce un efecto paralelo : muchas operaciones financieras (como los swap) realizadas en los sistemas de pagos por un importe elevado suponen transferencias simultáneas de signo contrario en dos o más divisas, de las cuales al menos una puede ser la de un tercer país. Es inconcebible que un único contrato pueda esta sujeto a normas diferentes, comunitarias o no. Esta consideración excluye la aplicación de la directiva a las transferencias por un importe elevado.

5. Observaciones específicas sobre la propuesta de directiva

5.1. Artículo 1 - Ámbito de aplicación

5.1.1. El alcance de la Directiva no puede extenderse a « cualquier moneda »: debe limitarse a las monedas de los países de la UE, incluido el ecu (véanse puntos 4.8 y 4.9).

5.1.2. A la vista de lo dicho anteriormente, el CES propone que el texto del apartado 2 del artículo 1 de la propuesta de Directiva quede redactado del siguiente modo :

« La presente Directiva se aplicará a las transferencias expresadas en la moneda de uno de los países de la UE, incluido el ecu, y realizadas desde un país de la UE hacia otro país de la UE. »

5.2. Artículo 2 - Definiciones

5.2.1. Letra f), « pago transfronterizo »: la descripción efectuada en este apartado parece excluir del ámbito de aplicación a las transferencias ordenadas por personas o empresas que no tienen una cuenta en un banco, lo que manifiestamente no es el fin perseguido. Por consiguiente, la letra f) debería modificarse como sigue :

« pago intracomunitario », un pago efectuado por un ordenante en una entidad o en una sucursal de dicha entidad en un Estado miembro, en favor de un beneficiario en una entidad o en una sucursal de dicha entidad en otro Estado miembro; »

5.3. Artículo 3 - Información previa al envío o recepción de una transferencia

5.3.1. La casuística de las transferencias es diversa, abarcando desde casos simples (de corresponsal a corresponsal) a casos más complejos en los que intervienen uno o más bancos intermediarios y sus sucursales. En este último caso en particular, es obviamente imposible facilitar una información « clara » sobre plazos, gastos y comisiones aplicadas por los bancos extranjeros. El CES propone modificar el primer párrafo de este artículo como sigue :

« La entidad facilitará a su clientela una información escrita clara sobre los servicios por ella prestados, así como toda información razonablemente fidedigna sobre los servicios prestados por entidades corresponsales o intermediarias, para efectuar o recibir transferencias. »

5.4. Artículo 4 - Información posterior al envío o recepción de una transferencia

5.4.1. La recepción de una transferencia, tanto de procedencia nacional como extranjera, debería seguir los procedimientos normales y consolidados en la práctica bancaria de cada país. En algunos países, la llamada « confirmación » no se envía para cada operación, sino que se incluye en el extracto de cuentas remitido periódicamente. Por consiguiente, para impedir variaciones de los procedimientos normales, el CES propone que el primer párrafo de este artículo se modifique en los siguientes términos :

« Las entidades facilitarán a su clientela una información escrita clara, con arreglo a los procedimientos seguidos para las transferencias nacionales, con posterioridad al envío o recepción... »

5.5. Artículo 5 - Obligación de ejecución en el momento oportuno

5.5.1. Por lo que respecta al primer apartado de este artículo, el CES se congratula de que la Comisión haya dejado al libre albedrío de las partes la determinación de los plazos de ejecución y haga que la competencia intervenga como elemento de equilibrio. La imposición de un plazo de cinco días, que debe aplicarse cuando no se hayan concluido acuerdos específicos ni publicado otros plazos, parece deberse a los resultados de los dos estudios realizados por la Comisión sobre las transferencias de 100 ecus efectuadas en 35 bancos europeos : según esos estudios, el tiempo medio empleado es de 4,65 y 4,79 días respectivamente. Estos resultados se obtuvieron tras haberse dado instrucciones a los bancos ordenantes para que hicieran llegar la transferencia al beneficiario por la vía más rápida.

5.5.2. Puede ocurrir que el ordenante no tenga un particular interés en que se utilice la vía más rápida, que normalmente resulta más costosa; incluso puede elegir vías menos rápidas a cambio del pago de cargas menos elevadas. En este caso, la imposición de un plazo de cinco días -basado claramente en las indicaciones de un estudio sobre la vía más rápida- no se adapta a todas las hipótesis, entre las que se incluyen las órdenes por correo y la intervención de tres o más entidades. Por ello, se propone modificar el primer guión del apartado 1 del artículo 5 en los siguientes términos :

« la entidad del ordenante será responsable ante éste de la ultimación de la transferencia a más tardar al final del quinto día hábil siguiente a la aceptación por ella de una orden de pago del ordenante que deberá realizarse sin demora si la operación no implica la intervención de más de dos bancos o existe un sistema automatizado de compensación en el país del beneficiario; »

5.5.3. En el segundo guión del apartado 1 del artículo 5 se establece que la entidad del beneficiario deberá poner el importe de la transferencia a la disposición de este último, a más tardar al final del día hábil siguiente a la ultimación de la transferencia. Conviene tener en cuenta a los beneficiarios que no disponen de una cuenta bancaria, ya que en este caso la obligación de poner la transferencia a disposición del beneficiario deberá considerarse satisfecha en el momento de enviarse al beneficiario el aviso de la recepción de los fondos. Por consiguiente, para tener en cuenta esta posibilidad, el texto de este guión debería completarse con la adición de la siguiente frase :

« Esta obligación quedará satisfecha al acreditarse la cantidad transferida en la cuenta del beneficiario o con el envío del correspondiente aviso si el ordenante no ha indicado un número de cuenta. »

5.5.4. En el apartado 3 del artículo 5 se dispone con toda razón que la entidad del beneficiario compensará a éste mediante el pago de un interés por retraso en el pago. Pero al banco del beneficiario también debería aplicarse el mismo principio de equidad adoptado para el banco del ordenante (apartado 2) : si el retraso es imputable a instrucciones equivocadas o incompletas del ordenante, es este último, y no el banco del beneficiario, quien debe responder del perjuicio causado. Por consiguiente, el apartado 3 debería completarse con la adición de la siguiente frase :

« Ahora bien, cuando la entidad del beneficiario pueda demostrar que el retraso es imputable al ordenante, tendrá derecho a ser reembolsada por el ordenante por toda compensación abonada al beneficiario. »

5.5.5. Por otra parte, cabe observar que, de acuerdo con un principio de equidad reconocido por todas las legislaciones, la obligación de compensar el perjuicio debe imponerse a la parte culpable; por consiguiente, el CES estima necesario que se complete el artículo 5 con la adición de un apartado 4 redactado como sigue :

« La entidad que haya abonado una indemnización con arreglo a las disposiciones de los apartados 2 y 3 tendrá derecho a ser reembolsada por la entidad a la que sea imputable el retraso en el pago. »

5.6. Artículo 7 - Obligación de reembolso por parte de las entidades en caso de no haberse ultimado una transferencia

5.6.1. Las obligaciones previstas en este artículo se inspiran evidentemente en la « Ley tipo » de las Naciones Unidas que, por otra parte, no ha sido adoptada por ningún país, ni siquiera por los Estados Unidos, que fueron sus promotores. Este último país se opone a la legislación vigente en todos los Estados miembros en materia de órdenes de pago, según la cual el ordenante no asume responsabilidad alguna en caso de fuerza mayor o debido a la actuación de terceros. La siguiente exposición de motivos del Tribunal Supremo Federal de Alemania, expresada el 19 de marzo de 1991 en un caso de ejecución incorrecta de una orden de pago internacional, vale más que cualquier comentario : « si se ha hecho todo lo necesario para seguir las instrucciones impartidas, el banco (del ordenante) no deberá responder de un posible error cometido por los otros bancos que intervengan en la operación. »

5.6.2. Por otra parte, no pueden ignorarse los derechos del ordenante, que no puede ser obligado a realizar pesquisas en los bancos extranjeros; por consiguiente, la Directiva debería imponer al banco del ordenante la obligación de velar por los intereses de su cliente.

5.6.3. En el afán de proteger al ordenante cuando no se ejecute la orden de pago, la propuesta de Directiva parece haber olvidado que también se debe proteger al beneficiario, ya sea un consumidor o una empresa. Ahora bien, el beneficiario puede tener interés -prioritario respecto al del ordenante- en recibir la transferencia por encima de todo, aunque sea con retraso y con la compensación prevista en el apartado 3 del artículo 5. El principio de la irrevocabilidad de la orden de pago, pilar fundamental de todos los sistemas, puede ser respetado con una modificación que responda a criterios de equidad, brindando al beneficiario la posibilidad de renunciar a recibir la suma debida. Asimismo, hay que tomar en consideración las delicadas repercusiones legales de la revocación unilateral de la orden de pago en caso de quiebra del ordenante o del beneficiario.

5.6.4. En todas las legislaciones se prevé el caso de fuerza mayor (apartado 3 del artículo 7) como obstáculo legítimo a la ejecución de la orden de pago, con la consiguiente exención para el mandatario de las penalidades contractuales o legislativas. Por ello, no puede conferirse a los Estados miembros la facultad de autorizar por motivos de fuerza mayor una exención de la responsabilidad frente a las obligaciones contraídas, ni puede aceptarse un principio comunitario que implique una responsabilidad del mandatario también en caso de fuerza mayor.

5.6.5. En cuanto a la posibilidad de que los Estados miembros permitan excepciones a la obligación de reembolso cuando los pagos sean superiores a 10 000 ecus (apartado 3 del artículo 7), el Comité, basándose en las consideraciones formuladas en los puntos 4.7.1 a 4.7.5 y 4.10, considera que la disposición debe establecer un límite coherente con el principio de mantener una separación clara entre sistemas de valor elevado y sistemas de valor limitado. El límite de 10 000 ecus indicado por la Comisión parece adecuado y tendría la ventaja de cubrir la mayor parte de las transferencias en el interior de la UE.

5.6.6. De acuerdo con lo expuesto en los puntos anteriores, el CES propone que los apartados 1 y 2 del artículo 7 se modifiquen del siguiente modo :

« 1. Si, tras la aceptación de la orden de pago de importe no superior a 10 000 ecus por la entidad del ordenante, la transferencia correspondiente no se hubiera ultimado por motivos distintos de los casos de fuerza mayor o culpa del ordenante, éste tendrá derecho -a menos que se oponga el beneficiario- a que se acredite en su cuenta la totalidad del importe de la transferencia, más los intereses y el importe de los gastos correspondientes a la transferencia no ultimada, previa solicitud presentada no antes de 20 días hábiles después de la fecha en que debería haberse ultimado la transferencia. Todas las entidades intermediarias que hubieren aceptado la orden de pago tendrán igualmente la obligación de reembolsar el importe de la transferencia, a su costa, a la entidad que le hubiere impartido la instrucción de realizarla.

2. Si una transferencia no llegara a ultimarse a causa de fuerza mayor o de algún error en las instrucciones dadas por el ordenante a su entidad, ésta y las otras entidades que intervengan procurarán por todos los medios efectuar el reembolso al ordenante, sin cargar los intereses y gastos de que se habla en el apartado 1. »

5.6.7. El apartado 3 del artículo 7 debería suprimirse.

5.7. Artículo 9 - Informe al Parlamento Europeo y al Consejo

5.7.1. El CES solicita que el texto de este artículo se modifique como sigue :

« A más tardar, el 31 de diciembre de 1999, la Comisión presentará al Parlamento Europeo, al Consejo y al Comité Económico y Social un informe sobre ... ».

6. Observaciones relativas al proyecto de comunicación sobre la aplicación de las normas de competencia de la ce a los sistemas de transferencias crediticias transfronterizas

6.1. Ámbito (apartado 1)

6.1.1. La Comisión elaboró en su momento un documento () en el que se establecía una serie de principios -o más bien de directrices- inspirados en la aplicación de las normas de competencia a los sistemas de transferencias intraeuropeas. La experiencia adquirida desde entonces, la evolución de los sistemas y los debates mantenidos con la industria han llevado a la Comisión a elaborar un nuevo « Proyecto de Comunicación ».

6.1.2. La Comisión advierte que el actual documento se refiere « únicamente a los sistemas de transferencias transfronterizas » que, por consiguiente, son tratados por separado con respecto a los otros sistemas como las transferencias « in situ » o a distancia. Por otra parte, el CES desea poner de relieve a la Comisión que los sistemas de pago, cualquiera que sea su naturaleza, forman parte de un conjunto que engloba al sistema bancario como suministrador, a los clientes -consumidores, PYME, comercio e industria- como destinatarios del servicio, a los bancos centrales como supervisores de la estabilidad del sistema y al IME como regulador, cuando sea necesario, de los diversos aspectos de la circulación monetaria. Por ello, a la hora de reglamentar los sistemas de transferencias intraeuropeas, deberán tenerse en cuenta las relaciones existentes entre los distintos sistemas y tener una visión de conjunto; en otras palabras, a la hora de establecer una norma válida para un sistema conviene preguntarse qué efectos tendría dicha norma si debiera aplicarse, por analogía, a otros sistemas.

6.1.3. En su anterior definición de los principios de competencia, la Comisión reconocía que en la implantación o interconexión de los diversos sistemas de transferencias, las entidades podrían verse obligadas a basarse en principios firmemente asentados en cuanto a los aspectos técnicos, jurídicos y de funcionamiento de los servicios prestados al cliente. Dichos principios deben basarse en la claridad, dejando un margen mínimo a la interpretación de las partes; ahora bien, el CES observa que en el documento de la Comisión se emplean en varios pasajes términos y conceptos demasiado vagos que podrían suscitar dudas en lugar de proporcionar claridad al respecto.

6.1.4. La recomendación formulada en el punto anterior se debe a la consideración de diversos casos de intervención por parte de la Comisión en la aplicación de las normas de competencia a los sistemas de pago en general, algunos de los cuales son todavía objeto de debate. La falta de puntos concretos de referencia genera en el sector bancario una serie de incertidumbres que pueden reflejarse en retrasos o en la negativa a tomar una iniciativa, con el consiguiente perjuicio para los programas de innovación recomendados por la propia Comisión.

6.2. Competencia en aspectos no tarifarios (apartado 2)

6.2.1. Punto 4

El CES comparte el punto de vista de que los principios del derecho de competencia y de la libre prestación de servicios deben valer también para los sistemas implantados por legislación o por la autoridad pública () y aprueba el planteamiento adoptado por la Comisión de no abordar en su documento los aspectos de la reglamentación pública propios de dichos sistemas.

6.2.2. Los sistemas a que se refiere la Comisión son evidentemente los de las transferencias por un importe elevado, en las que los bancos centrales desempeñan habitualmente el papel de gestores, actuando como responsables institucionales de la solidez de dichos sistemas y como controladores de los riesgos, especialmente de los sistémicos. Las líneas reguladoras de estos sistemas fueron elaboradas () por el Working Group on EC Payment Systems, instituido por el Comité de Gobernadores de los Bancos Centrales de los países de la UE, y adoptadas en enero de 1995 por el Consejo del IME. En el documento elaborado por dicho grupo de trabajo se enuncia una serie de criterios reguladores de la competencia y se dictan las normas de acceso y las disposiciones operativas.

6.2.3. Si bien está totalmente justificada la decisión de la Comisión de no abordar en su documento sobre la competencia los aspectos propios de estos sistemas, no se comprende por qué motivo ha decidido incluirlos en la Directiva. Las observaciones sobre este punto figuran en otra parte del presente dictamen.

6.2.4. Punto 5

La reglamentación parece afectar solamente a los bancos. La reglamentación debería aplicarse también a cualquier « otra entidad » que preste al público servicios de pago, en los términos del artículo 1 y de la letra b) del artículo 2 de la propuesta de Directiva. Si las « otras entidades » se incluyen en la Directiva, también deberían incluirse en las normas de competencia.

6.2.5. Punto 6

El CES muestra su conformidad con el principio de los sistemas abiertos; y por otra parte, señala que los criterios para determinar si un sistema representa o no un « servicio básico » son demasiado vagos. La falta de criterios objetivos deja un amplio margen para las interpretaciones subjetivas por parte de los bancos y de la Comisión, con los inconvenientes mencionados en el anterior punto 6.1.3. El CES considera necesario que la Comisión revise este apartado y enuncie criterios objetivos; la redacción actual es inaceptable.

6.2.6. Punto 8

En lo que respecta a la determinación de la cuota de acceso de un candidato a un sistema, la Comisión habla de una cuota no superior al « coste real » de pasadas inversiones. Al tratarse de una participación que como tal está sometida a la reglamentación normal del mercado, la expresión « coste real » no tiene ningún sentido; la noción exacta es la de « valor actual » de las inversiones.

6.2.6.1. El CES comprende y aprueba los esfuerzos de la Comisión para propiciar las condiciones que permitan el acceso de los bancos extranjeros a un sistema nacional, dentro del respeto a los principios de libertad de establecimiento y de prestación de servicios. Por otra parte, la aplicación del criterio según el cual una sucursal de un banco extranjero puede hacer pesar sobre la decisión de admisión la experiencia y el volumen de operaciones de la sede central en el país de origen podría dar lugar a casos de discriminación negativa con respecto a los bancos del país anfitrión, a los que, en igualdad de condiciones objetivas, se negaría el acceso al sistema. En su redacción actual, el principio es inaceptable; también en este caso conviene precisar mejor los criterios que deben servir para determinar el « valor » de la experiencia y del volumen de operaciones de la sede central.

6.2.7. Punto 10

El CES comparte el principio de que los sistemas que no constituyan « servicios básicos » puedan impedir que sus miembros se adhieran a otros sistemas; y por otra parte, se pregunta si en esta disposición se incluyen, de modo más o menos automático, las CCE (). La Comisión ha hecho varias veces alusión a los sistemas basados en las CCE como los más adecuados para facilitar los pagos « intraeuropeos »; no obstante, en un primer momento esos sistemas pueden ser demasiado pequeños para poder clasificarlos como « servicios básicos ». El riesgo de no poder adherirse a sistemas alternativos podría disuadir a los bancos de adherirse a las CCE, lo que iría desde el principio en contra del sistema que la Comisión quiere promover. Convendría precisar que la adhesión a una CCE no impide de ninguna manera adherirse a sistemas alternativos.

6.2.8. Punto 12.1

En las versiones inglesa y alemana de este artículo se dispone que las normas operativas pueden incluir otros aspectos distintos de los enumerados en el punto 12.1.; en cambio, las versiones francesa e italiana dan a entender que dicha enumeración es exhaustiva. La versión « ampliada » es probablemente la que corresponde a las intenciones de la Comisión; en ese caso, deberían efectuarse las correspondientes modificaciones en las versiones francesa (sustituir « dont » por « notamment ») e italiana (sustituir « fra l'altro » por « comprendenti ») y verificarse las otras versiones lingueísticas.

6.3. Competencia de precios (apartado 3)

6.3.1. Punto 13

El CES comparte la afirmación de la Comisión de que resultan inaceptables los acuerdos entre bancos sobre los precios de las transacciones para sus clientes.

6.3.2. Punto 14

El principio general expresado en la primera parte de este punto debe completarse con la indicación de que entre los « participantes » también se incluyen los bancos que hacen de intermediarios. En la nota a pie de página sobre las CCE se debería recordar que no todas las CCE son nacionales : en Alemania, por ejemplo, hay CCE regionales.

6.3.2.1. La Comisión aborda la cuestión de las tarifas de intercambio desde el punto de vista del reparto de los costes. Es evidente que la puesta en práctica de cualquier tipo de servicio debe ir acompañada de una compensación razonable de los costes; este principio debería incluirse en la Comunicación.

6.3.3. Punto 15

Las tarifas de intercambio constituyen una característica técnica necesaria para el funcionamiento de cualquier sistema de transferencia de fondos y deben determinarse previamente con arreglo a un acuerdo. Hace tiempo que se debate esta cuestión y ahora parece que se presenta la ocasión de alcanzar una solución definitiva. La Comisión podría conceder una exención general a los acuerdos de intercambio, recurriendo eventualmente a un estudio realizado por expertos independientes en el que se demuestre la necesidad técnica de las comisiones de intercambio. Como es lógico, la Comisión se reservaría el derecho a examinar, aprobar o rechazar la cuantía de las tarifas objeto del acuerdo con arreglo a los criterios del reparto equitativo de los beneficios expuestos en la parte final de este punto.

6.3.3.1. Por otra parte, hay que subrayar que la tarifa de intercambio no está determinada por el juego de la competencia : por lo general, en lo que respecta a las transferencias internacionales, la elección del banco que debe ejecutar la transacción es efectuada por el ordenante, no por su banco.

6.3.4. Punto 16

El CES apoya sin reservas el esfuerzo realizado por la Comisión para que se abandone la práctica inaceptable de la « duplicación de gastos » y se muestra de acuerdo con el texto propuesto. Por otra parte, señala que el banco del beneficiario puede incurrir en gastos no relacionados con el carácter internacional del pago cuando, por ejemplo, deba localizarse a un beneficiario que no sea titular de una cuenta en el banco, o cuando la dirección del beneficiario sea errónea o haya cambiado. En este punto debería incluirse la admisibilidad de los gastos no relacionados con el carácter internacional de la transacción.

6.3.5. Punto 19

En la última parte de este punto, parece que la Comisión considera que los actuales sistemas nacionales, o las CCE, funcionan de modo gratuito, sin aplicar tarifas de intercambio. No obstante, esas tarifas resultan necesarias para un reparto equitativo de los costes entre los participantes y constituyen, por consiguiente, una característica técnica de un sistema multilateral. Por ello, el CES propone que se elimine la frase final « y no será necesario celebrar convenios de comisiones interbancarias ».

6.3.6. Puntos 22, 23 y 24

En opinión del CES, la redacción de estos puntos plantea un problema de fondo. Parece que la Comisión estaría dispuesta a reconocer la validez de los acuerdos celebrados para cubrir los costes adicionales que recaen « necesariamente » sobre los bancos beneficiarios, con lo que estamos totalmente de acuerdo. El problema surge cuando se habla de los costes « reales » arrostrados por los bancos receptores : no existe ningún sistema unívoco para determinar los costes de los servicios bancarios, y éstos pueden variar considerablemente según las dimensiones del banco, la naturaleza y frecuencia de los servicios prestados, y en función de un gran número de factores que no se pueden determinar de manera objetiva. La utilización del concepto de « costes reales » introduciría un elemento de incertidumbre que podría provocar interminables debates y controversias. El CES propone que se elimine la expresión « costes reales » y se emplee simplemente la de « costes »; como es lógico, la Comisión se reservaría el derecho a evaluar globalmente el carácter equitativo de esos costes (con un margen de beneficios) en el momento de aprobar los acuerdos.

6.3.7. Punto 24.2

En lo que respecta a la facultad conferida para negociar comisiones inferiores al valor máximo, el CES remite a lo expuesto en el punto 6.3.3.1 : dada la ausencia de motivación competitiva en este campo, el uso de dicha facultad sería puramente teórico.

7. Observaciones sobre la sección III de la comunicación de la comisión - Avances de las medidas de acompañamiento destinadas a mejorar los pagos transfronterizos

7.1. Los sistemas de pago y su importancia en la transición hacia el ecu (III.1). El CES se congratula de que la Comisión haya decidido proseguir los estudios sobre los problemas prácticos de la introducción de la moneda única con la colaboración de los dos grupos consultivos sobre sistemas de pago. Y por otra parte, recomienda a la Comisión que incluya el IME entre sus interlocutores permanentes a través de sus grupos de trabajos constituidos a tal efecto.

7.2. Simplificación de los requisitos informativos para las estadísticas sobre balanza de pagos (III.2). El CES espera que los trabajos llevados a cabo por la Task Force finalicen en breve y conduzcan a la determinación de un nivel uniforme del umbral mínimo de información obligatoria.

7.3. « Marco jurídico » de los pagos transfronterizos (III.3). El CES subraya que la Comisión, con su propuesta de Directiva (artículos 5, 6 y 7), ha adelantado los plazos para la adopción de normas jurídicas que todavía son objeto de debate. Por otra parte, señala a la Comisión el delicado problema de la finalidad de los pagos y del efecto que tendría sobre las legislaciones -que no son las mismas en los diferentes Estados miembros- en materia de quiebra.

7.4. Conexión entre las cámaras de compensación informatizadas (III.4). El CES aprueba y apoya el esfuerzo realizado por la Comisión para que todos los Estados miembros introduzcan cámaras de compensación informatizadas y establezcan conexiones entre ellas. Pero ese esfuerzo no debe conducir a soluciones únicas que excluyan sistemas alternativos ya existentes o aún por crear, y sobre todo no debe suponer un aumento de los costes soportados por los usuarios, las empresas o los consumidores.

7.5. Transparencia de los pagos efectuados mediante tarjeta (III.5). El CES también aprueba la acción de la Comisión en este sector y recomienda que los grupos consultivos sobre sistemas de pagos consultados por la Comisión se vean ayudados por la colaboración de todas las partes interesadas, y principalmente de las organizaciones internacionales en el sector de las tarjetas como medio de pago.

7.6. Tarjetas prepagadas (monedero electrónico) (III.6). El CES recomienda que la cuestión de las tarjetas prepagadas se examine con toda la cautela necesaria, ya que se trata de un instrumento totalmente nuevo cuyo desarrollo está siendo seguido por el IME. En efecto, los bancos centrales consideran que este instrumento es de su competencia institucional en materia de control de la circulación monetaria. Una reglamentación comunitaria de ese instrumento no puede adelantarse a la introducción del mismo, es decir, no puede establecerse antes de que los usuarios hayan podido conocerlo y manifestado sus necesidades al respecto.

Hecho en Bruselas, el 1 de junio de 1995.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Carlos FERRER

() Dictamen del CES de 6 de julio de 1994 sobre la Comunicación y el Proyecto de propuesta de Directiva sobre « La transparencia y eficacia de los pagos transfronterizos a distancia » (DO n° C 388 de 31. 12. 1994 y doc. SEC(93) 1968 final).

() Recomendación de la Comisión de 14 de febrero de 1990 sobre la transparencia de las condiciones bancarias en las transacciones financieras transfronterizas (90/109/CEE, DO n° L 67 de 15. 3. 1990).

() « Study in the Area of Payment Systems into the Transparency of Conditions for Remote Cross-Border Payment Services and the Performance of Cross-Border Transfers » (sólo en versión inglesa).

() Véase Anexo C al documento de trabajo de la Comisión « Simplificación de los pagos transfronterizos; eliminación de las barreras » (doc. SEC(92) 621 final de 27 de marzo de 1992).

() Véase, entre otros, « Central Bank Payment and Settlement Services with respect to Cross-Border and Multi-Currency Transactions », Bank of International Settlements, Basilea, 1993.

() Dictamen del IME dirigido al Consejo, 20. 3. 1995, punto 3.

() DO n° C 388 de 31. 12. 1994.

() Véanse los puntos 2.2.2 y 2.2.3 del dictamen ya citado en la nota 1, así como el Dictamen sobre el documento de debate « Los pagos en el mercado interior europeo » (DO n° C 120 de 6. 5. 1991).

() Véase « Minimum Common Features for Domestic Payment Systems », Informe a los Gobernadores de los Bancos Centrales de los países de la CE, Working Group on Payment Systems, Basilea, noviembre de 1993, capítulo I, punto 1.3.

() « Principios de competencia para los sistemas de transferencias crediticias », Anexo C al documento de trabajo de la Comisión de 27. 3. 1992.

() Las observaciones sobre este punto se basan en la versión francesa del documento de la Comisión; la versión inglesa parece dar pie a algunos problemas de interpretación y la versión italiana da la impresión de querer decir que los principios se aplican solamente a los sistemas implantados por legislación o por la autoridad pública.

() « Minimum Common Features for Domestic Payment Systems », noviembre de 1993.

() Cámara de compensación electrónica, organismo nacional de compensación de pagos nacionales e internacionales.