DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO relativa a los métodos de cálculo y los requisitos de notificación contemplados en el artículo 7 bis de la Directiva 98/70/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a la calidad de la gasolina y el gasóleo que acompaña al documento DIRECTIVA ../…/UE DEL CONSEJO por la que se establecen métodos de cálculo y requisitos de notificación de conformidad con la Directiva 98/70/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a la calidad de la gasolina y el gasóleo /* SWD/2014/0295 final */





DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO relativa a los métodos de cálculo y los requisitos de notificación contemplados en el artículo 7 bis de la Directiva 98/70/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a la calidad de la gasolina y el gasóleo que acompaña al documento DIRECTIVA ../…/UE DEL CONSEJO por la que se establecen métodos de cálculo y requisitos de notificación de conformidad con la Directiva 98/70/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a la calidad de la gasolina y el gasóleo 1. INTRODUCCIÓN En 2009, la Directiva de Calidad de los Combustibles[1] (DCC) impuso a los proveedores de combustible la obligación de reducir en un 6 % antes de 2020 la intensidad de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) durante el ciclo de vida de todos los combustibles para vehículos de carretera y para maquinaria móvil no de carretera. Para cumplir esa obligación, los proveedores de combustible tienen que comunicar y explicar las emisiones de GEI asociadas a los combustibles que suministran. El método de cálculo de la intensidad de las emisiones de GEI durante el ciclo de vida de los combustibles de origen no biológico se dejó pendiente de elaboración por el proceso de comitología[2]. En la DCC ya se establece un método de cálculo de la intensidad de las emisiones de gases de efecto invernadero de los biocarburantes. En este contexto, a lo largo de 2011 y 2012 se debatió con los Estados miembros, en el Comité sobre Calidad de los Combustibles, un proyecto[3] de medida de ejecución, con el resultado de ausencia de dictamen. De acuerdo con la Decisión relativa al procedimiento de comitología, la Comisión está obligada ahora a presentar una propuesta al Consejo. La presente evaluación de impacto respalda esa propuesta. 2. DEFINICIÓN DEL PROBLEMA El artículo 7 bis de la DCC establece que los proveedores de combustible deben informar cada año a las autoridades de los Estados miembros sobre el volumen total de cada tipo de combustible o de energía suministrado, con indicación del lugar de compra y de su origen. El mecanismo de comunicación de información tiene por objeto garantizar la exactitud en lo que respecta a las reducciones de las emisiones de GEI que deben realizarse y de los datos sobre la intensidad media real de las emisiones de GEI de los combustibles pertinentes consumidos en la UE, con vistas a actualizar el valor del combustible fósil de referencia, que permite medir las emisiones de GEI que se han evitado gracias a los biocarburantes. Un método de esas características puede tener algunas variantes, según el grado de desglose que se utilice (por ejemplo, por producto, materia prima o envío) y según se permita o no recurrir al cálculo de las emisiones reales de GEI y/o a valores por defecto. Los distintos métodos posibles imponen a la industria, en función de su complejidad, distintas exigencias y, en última instancia, inducirán señales de precios diferentes, que influirán en la combinación final de combustibles y en las correspondientes medidas de mitigación asociadas. La presente evaluación de impacto pretende analizar la pertinencia de las opciones respecto al desarrollo de tal metodología, así como sus impactos ambientales, económicos y sociales. Para fundamentar su evaluación, la Comisión encargó en 2012 un estudio[4], cuyas conclusiones provisionales se debatieron con las partes interesadas en diciembre de 2012 y en abril del año siguiente[5]. 3. SUBSIDIARIEDAD Al adoptarse la DCC se impuso a los proveedores la obligación de reducir en un 6 %, antes de 2020, la intensidad de las emisiones de gases de efecto invernadero de los combustibles utilizados en vehículos de carretera y en máquinas móviles no de carretera. 4. OBJETIVOS ESTRATÉGICOS El método elegido tiene que permitir realizar el objetivo general de la DCC: garantizar que la intensidad de las emisiones de gases de efecto invernadero de los combustibles destinados al transporte por carretera se mida con exactitud y se reduzca en al menos un 6 % respecto a 2010, teniendo en cuenta el objetivo específico siguiente: establecer un método adecuado para que los proveedores de combustible calculen con exactitud y comuniquen el volumen, origen, lugar de adquisición y emisiones de gases de efecto invernadero de los combustibles que suministran, y los siguientes objetivos operativos: establecer un método que permita a los proveedores de combustible comunicar con la mayor exactitud posible las emisiones de gases de efecto invernadero de los combustibles y la energía (distintos de los biocarburantes) que suministran, durante el ciclo de vida, que cubre todas las etapas pertinentes, en particular la extracción, los cambios de uso de la tierra, el transporte y distribución, el procesamiento y la combustión, independientemente del lugar donde se produzcan esas emisiones, garantizar que el método proporcione un valor del combustible fósil de referencia lo más exacto posible, garantizar que el método de notificación sea lo más acorde posible con la legislación ya establecida en materia de biocarburantes, garantizar que ese método permita a los Estados miembros verificar el cumplimiento por los proveedores de su obligación, sin que ello implique una carga administrativa inaceptable para los proveedores y las autoridades competentes. 5. OPCIONES DE ACTUACIÓN A continuación se describen las opciones de actuación consideradas en la evaluación de impacto. Opciones/subopciones || Descripción A) No establecer ningún método || En esta opción no se propondría ningún método, de manera que los Estados miembros serían incapaces de aplicar la DCC. En ese caso, la Comisión no actuaría. Por consiguiente, esta opción debe descartarse sin más. B) Valores por defecto de las emisiones de GEI por tipo de combustible || Esta opción constituiría el requisito de notificación más simple. Consiste en la determinación de un valor medio por defecto para la intensidad de las emisiones de GEI de los cuatro tipos principales de combustibles que se consumen en la UE (gasolina, diésel/gasóleo, gas licuado de petróleo y gas natural comprimido). No establece ninguna diferencia entre proveedores en función de las materias primas incluidas en su combinación de combustibles, ya que esas materias primas se han integrado en la media de la UE (opción B1) o del Estado miembro (opción B2). La opción B2 crearía obstáculos al mercado interior (porque se aplicarían requisitos distintos a los proveedores según el Estado miembro al que se suministre el combustible), y eso es contrario al objetivo de la DCC; por esa razón, esa opción se descartó y solo siguió analizándose la opción B1. La industria petrolera (las grandes multinacionales, los independientes y los operadores comerciales), algunos países exportadores de petróleo y algunos Estados miembros se inclinan a favor de la opción B1. C) Valores por defecto de las emisiones de GEI por tipo de materia prima || En esta opción, la intensidad de las emisiones de gases de efecto invernadero de todas las materias primas utilizadas en la UE se notificaría por separado para cada una de ellas utilizando valores medios por defecto (es decir, gasolina y diésel/gasóleo producidos a partir de petróleo, betún natural, pizarra bituminosa, carbón a líquido, combustible gaseoso y energía eléctrica, etc.). Por consiguiente, los datos comunicados arrojarían diferencias entre proveedores según las materias primas que estuvieran incluidas en su combinación de combustibles. Este método obligaría a los proveedores a reunir más información de lo que hacen actualmente y les impondría el requisito adicional de rastrearla a lo largo de toda la cadena de suministro. La opción C fue la medida que se presentó a los Estados miembros en octubre de 2011. A su favor están ONG de protección del medio ambiente y algunos Estados miembros. D) Valores por defecto de las emisiones de GEI por tipo de materia prima o valores de las emisiones reales de GEI || En esta opción, el cumplimiento de las obligaciones de los proveedores dependería del impacto de las emisiones de GEI de todas las materias primas utilizadas en la UE (por ejemplo, gasolina y diésel/gasóleo producidos a partir de petróleo, betún natural, pizarra bituminosa, carbón a líquido, combustible gaseoso y energía eléctrica, etc.). Los proveedores notificarían valores por defecto basándose en valores medios de intensidad de las emisiones de GEI (opción D1) o en valores superiores a la media (opción D2). En esta opción, los proveedores tendrían que notificar el origen de las materias primas de los combustibles fósiles. También tendrían la posibilidad de presentar valores reales. Esta opción impondría los mismos requisitos en cuanto a recogida de datos y rastreabilidad que la opción C, el mismo esfuerzo de conformidad que la opción B1 y esfuerzos suplementarios a los proveedores que decidieran comunicar valores reales. Las opciones D1 y D2 cuentan con el respaldo de ONG de protección del medio ambiente y de partes interesadas de los sectores de la bioenergía y la agricultura, ya que este método es el que se aplica a los biocarburantes. E) Valores reales de las emisiones de GEI || En esta opción, los proveedores tendrían que calcular y notificar estimaciones sobre las emisiones de GEI desde la fuente respecto a cada envío de combustible (por ejemplo, a nivel de campo petrolero, nombre comercial, MCON, etc.). Esta opción debería conducir a los informes más exactos sobre la intensidad de las emisiones de gases de efecto invernadero de los combustibles consumidos en la UE, pero también es la más compleja, ya que los proveedores tendrían que proporcionar sus propios valores, y los datos disponibles son actualmente limitados. La opción E no cuenta con el apoyo de ningún grupo de partes interesadas en particular, aunque algunos Estados miembros y ciertos terceros países exportadores de petróleo la consideran la más equitativa porque se basa en la diferenciación total de todos los combustibles. 6. EVALUACIÓN DE LAS OPCIONES DE ACTUACIÓN En este resumen se exponen las opciones desde el punto de vista de su eficacia para realizar los objetivos clave y de sus implicaciones ambientales, sociales y económicas. 6.1. Eficacia La opción más eficaz en relación con la notificación de la intensidad de los gases de efecto invernadero de los combustibles a nivel de la UE y a nivel de los proveedores es la opción E, ya que obliga a estos últimos a comunicar valores reales. Sin embargo, puede que en la actualidad no estén disponibles datos reales desglosados para cada tipo de combustible y para todos los proveedores. Es también la opción más compleja desde el punto de vista de la verificación y comporta el mayor riesgo de fraude. La segunda opción que permite comunicar datos más exactos sobre la intensidad de las emisiones de GEI a nivel de la UE y a nivel de los proveedores es la opción C, puesto que el desglose de los combustibles por materias primas refleja ya en esencia las diferencias entre combustibles en función de la intensidad de sus emisiones de GEI. En esta opción es necesario que los proveedores reúnan datos adicionales y hagan una labor de rastreo. La verificación por parte de los Estados miembros será de una complejidad media. En tercer lugar, los métodos que arrojan datos más exactos son los de las opciones D1 y D2. Esas opciones, por razones similares a las de la opción B1, ofrecen una exactitud limitada en cuanto a los informes de la intensidad de las emisiones de GEI a nivel de los proveedores. No obstante, como solo los proveedores cuyos combustibles tuvieran una intensidad de GEI inferior a la media de la UE se verían estimulados a comunicar en esta opción valores reales, las emisiones medias declaradas a nivel de la UE podrían estar subestimadas en hasta 1 punto porcentual del objetivo global del 6 % en la opción D1. Ese efecto podría atenuarse en la opción D2, ya que el valor por defecto más elevado animaría también a los proveedores de combustible con más emisiones que la media a comunicar valores reales. Con este método los proveedores tendrían que reunir un número significativo de datos adicionales y realizar una intensa labor de rastreo. La verificación por parte de los Estados miembros sería compleja. Su aplicación sería más difícil para los proveedores que eligieran comunicar datos reales. La opción más sencilla y menos costosa es la opción B1 (valores medios por defecto por combustible). No obstante, es también el método menos exacto porque los requisitos de comunicación basados en medias no reflejan las variaciones de intensidad de GEI entre las distintas categorías de materias primas (es decir, combustibles convencionales frente a combustibles no convencionales) ni dentro de una misma categoría (combustibles convencionales con una intensidad de GEI alta frente a combustibles convencionales con una intensidad inferior). Aunque este método presenta algunos riesgos en cuanto a la exactitud de las emisiones medias comunicadas a nivel de la UE y a la determinación de los valores del combustible fósil de referencia, ya que no se recoge ninguna información relativa al mercado, esta opción permitiría a los Estados miembros verificar la conformidad lo más sencillamente posible y minimizar las posibilidades de fraude gracias a la complejidad administrativa del método es mínima. Por lo que se refiere a la coherencia de la actuación con respecto al método aplicado a los biocarburantes, la opción D2 sería la más coherente, mientras que las opciones D1 y C serían parcialmente conformes. Por otra parte, la opción E impondría una carga mayor a los proveedores de combustible. La opción B1 sería sin duda la que impondría la carga menos pesada. 6.2. Impactos ambientales La producción de combustibles puede tener un impacto ambiental negativo debido a las actividades realizadas en las distintas etapas, lo que puede afectar negativamente a la calidad del aire y a la biodiversidad y provocar el consumo de gran cantidad de recursos, especialmente en el caso de las fuentes no convencionales. Aunque todas las opciones tienen impactos ambientales positivos en comparación con el escenario de referencia, los más positivos se obtienen con la opción C, que propicia una mayor disminución del consumo de fuentes no convencionales más contaminantes y que necesitan muchos recursos. 6.3. Impactos económicos y sociales 6.3.1. Costes administrativos Según las estimaciones, la carga administrativa menos fuerte corresponde a la opción B1 y asciende a 3 millones EUR al año, pues esta opción comporta el mecanismo de verificación y notificación más sencillo. Esos costes aumentan a medida que lo hace la complejidad del método, y ascienden, como media, a 15, 23, 23 a 31 y 31 millones EUR para las opciones C, D1, D2 y E, respectivamente. Esos costes son bajos en todas las opciones, del orden de 0,001-0,01 céntimos por litro. 6.3.2. Costes de cumplimiento Una vez considerado el nivel de biocarburantes y de energía renovable necesario para realizar los objetivos de la Directiva de Energías Renovables, la mayor parte de las reducciones adicionales de las emisiones de carbono que se requieren para cumplir la DCC procede de la reducción de las emisiones desde la fuente y de la mezcla de una mayor proporción de biocarburantes, independientemente de la opción elegida y con unos costes similares. La sustitución de combustibles de gran intensidad de emisiones por otros de menor intensidad tiene poca influencia en la reducción global necesaria en el marco de esas opciones, cuando se autoriza tal sustitución, habida cuenta de que los costes de reducción de emisiones cuando se aplican otras tecnologías son mucho más favorables. La opción con los costes de cumplimiento más bajos es la D1 (1 millón EUR al año), seguida de las opciones B1, C, D2 y E (6, 8, hasta 9 y 9 millones, respectivamente)[6]. En todas las opciones, esos costes son bajos, como máximo 0,003 céntimos por litro. La opción D1 es la que tiene unos costes de cumplimiento más bajos debido a la subestimación de las emisiones a nivel de la UE, lo que reduce el esfuerzo de reducción global. 6.3.3. Otros costes e impactos sobre la competitividad La opción D1 provocaría el menor aumento de los costes de mercado (59 millones EUR), debido a que se declararían menos emisiones como media de la UE. Todas las demás opciones tendrían unos costes de mercado similares (79 millones EUR). La repercusión global de todas las opciones en el aumento del precio de surtidor se estima en 0,02-0,04 céntimos por litro[7]. Por lo que se refiere al impacto de la carga adicional sobre la industria petrolera, en particular las refinerías de la UE, parece razonable suponer que los productores trasladarían la mayor parte de los costes a los consumidores. Como los costes son bajos y no se prevé una reducción significativa del consumo total de combustible, no se esperan cambios notables en la estructura del mercado, el valor añadido, la capacidad de innovar, el empleo o la competitividad de las refinerías de la UE frente a los competidores internacionales. 7. CONCLUSIÓN En conclusión, la elección del método es fundamental para garantizar la exactitud de los datos comunicados sobre la intensidad de CO2 de los combustibles suministrados. Algunos métodos inducen cierta subestimación y/o sobreestimación de la intensidad de las emisiones de GEI de los combustibles a nivel de proveedores. Las opciones D1 y D2 tienden, además, a subestimar la intensidad de GEI a nivel de la UE. Unos informes inexactos pueden reducir parcialmente el nivel de ambición global de la DCC y afectar al modo en que se reparte el esfuerzo entre proveedores. Las opciones que implican un grado de desglose mayor que el mero desglose por tipo de combustible (es decir, por materia prima y por envío) son más efectivos para estimular el consumo de combustibles con menor intensidad de GEI y menos contaminantes y tienen efectos positivos sobre el medio ambiente. Indirectamente, esto provoca una ligera bajada de las importaciones, ya que la intensidad de CO2 de los crudos suministrados por las refinerías de la UE tiende a ser más baja. Los costes económicos varían poco de una opción a otra, aunque sí se observan algunas diferencias en cuanto a los costes administrativos y de cumplimiento, siendo la B1 la opción que implica menos costes. No se considera que esos costes sean significativos para los proveedores desde el punto de vista económico y del impacto sobre la competitividad. En todas las opciones, la mayor parte de las reducciones adicionales que se requieren para cumplir la DCC procede de la reducción de las emisiones desde la fuente y de la mezcla de una mayor proporción de biocarburantes. En las opciones donde se permite esa posibilidad, el hecho de que los proveedores sustituyan combustibles fósiles con alta intensidad de CO2 por otros con una intensidad menor influye de forma limitada en la realización de las reducciones exigidas de las emisiones de gases de efecto invernadero. Cuando se permite elegir entre comunicar los valores reales de intensidad de GEI o un valor por defecto, existe el riesgo de que los proveedores de crudos con alta intensidad se aprovechen de esa flexibilidad, a no ser que se establezcan valores por defecto prudentes. La opción B1 constituye el mecanismo de aplicación y verificación más sencillo, ya que no impone la recogida de datos adicionales. No obstante, esa opción, basada en valores medios por defecto por combustible, conduce a inexactitudes en los informes sobre la intensidad de GEI a nivel de los proveedores y presenta algunos riesgos en cuanto a la notificación de la media de la UE. Efectivamente, en esa opción, los proveedores que comunican valores medios por defecto por combustible no recogen información real relativa al mercado. Pese a ser el método más sencillo, los resultados ambientales de la opción B1 son relativamente peores. Por el contrario, las opciones C, D1 y D2 ofrecen todas ellas una metodología exacta y presentan impactos ambientales positivos, aunque la carga que imponen es más pesada, especialmente la opción D2. En conclusión, una serie de elementos equilibrarían con precisión la elección entre las opciones C, D1, D2 y B1. Se prevé que el método de la opción B1 implicará los costes administrativos más bajos. Aunque el atractivo de la opción E reside en que potencialmente es la más exacta, sería difícil de poner en práctica a corto plazo. La opción preferida, por tanto, es la opción B1: valores medios por defecto de GEI por tipo de combustible (gasolina/diésel) basados en una combinación de combustibles de la UE («informe de base»). [1] Directiva 98/70/CE. [2] Directiva 2009/30/CE, artículo 7 bis, apartado 5. [3] Anexos 3 y 4 de la propuesta actual: http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/index.cfm?do=search.documentdetail&XOvfOQKYHt67nl0gDR9EQ0pDU4MfDGIJHglKuEmrBsRhxbx1TISJ2Mfg5DtxY23N. [4] https://circabc.europa.eu/w/browse/6893ba02-aaed-40a7-bf0d-f5affc85a619. [5] https://circabc.europa.eu/w/browse/ced1b370-4443-49ef-839f-fa4a8b55a550 y https://circabc.europa.eu/w/browse/9ee501ad-fdfe-4975-80d4-477557384644. [6] Los costes indicados son estimaciones anuales. A diferencia de lo que ocurre con los costes administrativos, los costes totales de cumplimiento solo se observarán en 2020, cuando se aplica la obligación de la DCC. [7] El aumento del precio de surtidor representa la diferencia de coste entre el escenario de referencia y las distintas opciones - el esfuerzo de cumplir los objetivos de la DCC una vez alcanzada la meta de la Directiva de Energías Renovables. El aumento absoluto del precio de surtidor para obtener la reducción completa del 6 % se situaría en torno a los 0,3 céntimos por litro.