COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO con arreglo al párrafo segundo del apartado 2 del artículo 251 del Tratado CE acerca de la Posición común adoptada por el Consejo con vistas a la adopción de una Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa al fomento de la cogeneración sobre la base de la demanda de calor útil en el mercado interior de la energía

2002/0185 (COD)

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO con arreglo al párrafo segundo del apartado 2 del artículo 251 del Tratado CE acerca de la Posición común adoptada por el Consejo con vistas a la adopción de una Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa al fomento de la cogeneración sobre la base de la demanda de calor útil en el mercado interior de la energía

1 ANTECEDENTES

Fecha de transmisión de la propuesta al PE y al Consejo (documento COM(2002)415 final - 2002/0185 (COD)): // 22 de julio de 2002

Fecha del dictamen del Comité Económico y Social Europeo: // 26 de febrero de 2003

Fecha del dictamen del Comité de las Regiones: // 9 de abril de 2003

Fecha del dictamen del Parlamento Europeo, primera lectura: // 13 de mayo de 2003

Fecha de la transmisión de la propuesta modificada: // 24 de julio de 2003

Fecha de adopción de la Posición Común: // 8 de septiembre de 2003

2 OBJETIVO DE LA PROPUESTA DE LA COMISIÓN

La Directiva propuesta tiene por objeto aumentar el uso de la cogeneración con el fin de hacer mayores el rendimiento energético y la seguridad del abastecimiento. La cogeneración es un proceso de producción simultánea de calor y electricidad y puede facilitar grandes ahorros de energía en comparación con los procesos convencionales mediante los cuales se producen electricidad y calor por separado.

La Directiva propuesta es una directiva marco al efecto de tratar, armonizar y consolidar el papel de la cogeneración en el mercado interior de la energía. La propuesta se debe considerar complementaria a las Directivas sobre los mercados interiores de la electricidad y el gas, así como a la Directiva sobre la fomento de la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables. La propuesta de Directiva sobre la cogeneración intenta establecer unas condiciones iguales y armonizar las definiciones de la cogeneración en aras de una mayor transparencia. La propuesta no contempla una armonización de los regímenes de ayuda de los Estados miembros sino que establece un marco dirigido, por una parte, a evitar distorsiones del mercado y, por otra, a brindar a los Estados miembros más posibilidades de formular una serie adecuada de medidas.

Un elemento fundamental de la propuesta es velar por que sólo la cogeneración que facilite ahorros de energía reales en comparación con la producción por separado pueda considerarse de alta eficiencia y apoyarse.

La propuesta tiene como finalidad establecer: 1) una metodología común de determinación de la eficiencia del proceso de cogeneración y de cálculo de la electricidad procedente de la cogeneración; 2) un sistema de garantía de origen de la electricidad de cogeneración; 3) obligación del Estado miembro de llevar a cabo un análisis del potencial nacional de cogeneración de alta eficiencia, y 4) condiciones equitativas para el acceso a la red de distribución de la electricidad producida mediante cogeneración.

3 OBSERVACIONES SOBRE LA POSICIÓN COMÚN

a) De orden general

La propuesta de la Comisión de una Directiva dirigida a fomentar la cogeneración es una consecuencia lógica de varias iniciativas. En 1997, la Comisión presentó una estrategia sobre la cogeneración que esboza las ventajas de la misma. La importancia de un mayor uso de la cogeneración quedó confirmado en el Libro Verde sobre la seguridad del abastecimiento, así como en el plan de acción para mejorar la eficacia energética del año 2000. Tanto el Parlamento Europeo como el Consejo reconocieron en sus resoluciones de 2000 y 2001 la importancia de la cogeneración para poder avanzar en el camino hacia unas eficiencia energética y seguridad del abastecimiento mayores.

La Presidencia danesa y, más recientemente, la Presidencia griega han dado una alta prioridad a esta propuesta y han intensificado consecuentemente sus esfuerzos al respecto en los debates del Consejo. Durante ambas Presidencias también han prevalecido entre los Estados miembros la cooperación constructiva y la voluntad de llegar a compromisos en este asunto complejo desde el punto de vista técnico.

Durante la preparación de la primera lectura en el Parlamento Europeo, no dejaron de comunicarse al Consejo las posturas del Parlamento, lo que sirvió útilmente de orientación a los Estados miembros a la hora de elaborar y negociar la Posición Común.

En general, cuando la Posición Común se aparta de la propuesta de la Comisión es para aclarar y definir el alcance y los conceptos fijados en el texto original.

El Parlamento Europeo adoptó 74 enmiendas, de las cuales la Comisión aceptó en su totalidad, en parte o en cuanto al fondo 49, luego recogidas en la propuesta modificada de la Comisión de 23 de julio de 2003.

La Posición Común incorpora en sustancia, en parte o en cuanto al fondo 24 de las enmiendas adoptadas por el Parlamento Europeo, todas las cuales puede aceptar la Comisión.

b) Diferencias entre la propuesta original de la Comisión y la Posición Común del Consejo

El procedimiento en el Consejo se tradujo en cambios de la propuesta original de la Comisión. Las diferencias principales se explican en la presente sección.

Criterios de eficiencia y valores de referencia

Según la Posición Común, la cogeneración que permita al menos un 10% de ahorro de energía primaria en comparación con la producción por separado puede considerarse de alta eficiencia. En la comparación entre un proceso de cogeneración y una producción por separado, los valores de referencia de la eficiencia de la producción por separado de electricidad y de calor, respectivamente, revisten gran importancia. En la propuesta de la Comisión, estos valores debían en principio fijarse nacionalmente y armonizarse después, pero el Consejo ha propuesto un procedimiento de fijación de los valores de referencia de la eficiencia armonizados en un plazo de dos años, lo que coincide con las enmiendas del Parlamento Europeo (enmienda 42) y consolidará la coherencia del mercado interior de la energía, además de reducir las distorsiones del mercado. La complejidad técnica de este tema y la necesidad de adaptarse al desarrollo técnico justifican la propuesta de creación de un Comité para asistir a la Comisión. El Comité también tendrá la tarea de revisar el valor de los criterios de eficiencia, fijados inicialmente en el 10 %, para velar por la adaptación al desarrollo tecnológico.

Cálculos alternativos

El principal medio de determinar la cantidad de electricidad de cogeneración y el cálculo del ahorro de energía primaria para poder ser considerada cogeneración de alta eficiencia se planeaba en la propuesta de la Comisión como un planteamiento en dos fases. En la primera, se separaba la electricidad no cogenerada (Anexo II) y la producción cogenerada pura se introducía en la segunda fase para calcular el ahorro de energía primaria (Anexo III). En consideración de los sistemas existentes en los Estados miembros, el Consejo se ha puesto de acuerdo sobre dos alternativas.

Una de ellas (apartado 2 del artículo 12) permite a los Estados miembros invertir el orden de las fases. Según esta alternativa, se calculan en primer lugar los ahorros de energía primaria (Anexo III). La cogeneración puede considerarse de alta eficiencia si cumple los criterios del 10% aun incluyendo una parte de producción no cogenerada. Esta alternativa contempla algunas restricciones aplicables a las unidades de cogeneración con una capacidad eléctrica superior a 25 MW. Sin embargo, de publicarse una garantía de origen, se aplicaría la determinación más exacta de la electricidad de cogeneración (Anexo II).

La otra alternativa (apartado 3 del artículo 12) permite a Estados miembros que no calculen el ahorro de energía primaria de cada proceso individual de cogeneración. El término de cogeneración de alta eficiencia puede aplicarse a los procesos de cogeneración si se prueba a escala nacional que la cogeneración por término medio cumple los criterios de eficiencia del 10%. En el caso de que se expida una garantía de origen para esta cantidad cogenerada de electricidad, el ahorro de energía primaria no deberá exceder el valor por defecto del 10%. Esta alternativa será válida hasta 2010.

La Comisión puede aceptar estas alternativas porque permiten sobre todo a los Estados miembros que ya fomentan activamente la cogeneración mantener cierto margen de maniobra sin alterar el objetivo fundamental de ahorro de energía primaria. Un planteamiento demasiado estricto sobre la determinación de la cogeneración de alta eficiencia exigiría mediciones y un grado de control más amplio y podría ser entendido por el sector como otra serie de obstáculos al mayor uso de la cogeneración. La Posición Común es una solución equilibrada que supone una mejora importante hacia un concepto más armonizado de cogeneración frente a la situación actual.

Cuestiones relacionadas con la red de distribución de electricidad y las tarifas

La Posición Común ha aclarado el paralelismo con la Directiva sobre la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables (2001/77/CE), puesto que el artículo 7 (apartados 1, 2 y 5) de esa Directiva también se aplica a la electricidad de cogeneración. La idea principal es que la electricidad de cogeneración debe conseguir un acceso justo a la red de distribución de electricidad en condiciones transparentes, objetivas y no discriminatorias. La Posición Común difiere de la propuesta original de la Comisión pero se puede aceptar porque la Directiva adoptada recientemente sobre el mercado interior de la electricidad (2003/54/CE) también garantiza el principio de no discriminación.

Garantía de origen

En la Posición Común, el Consejo ha formulado la propuesta de manera más precisa al contemplarse que sólo el productor de la electricidad pueda solicitar la expedición de una garantía de origen. Además, se vela por que la cantidad de electricidad cubierta por dicha garantía se determine de conformidad con el Anexo II y por que la obligación de los Estados miembros de expedir una garantía se limite a las solicitudes que cubran la electricidad producida mediante cogeneración de alta eficiencia según ésta se define en el Anexo III.

Modificación de la Directiva 92/42/CEE sobre requisitos de rendimiento de las calderas

La Posición Común incluye una modificación de la Directiva 92/42/CEE relativa a los requisitos de rendimiento para las calderas nuevas de agua caliente alimentadas con combustibles líquidos o gaseosos, que se justifica porque la Directiva sobre las calderas adoptada en 1992 no contemplaba que las unidades de cogeneración pequeñas pudieran entrar en el ámbito de la misma. La excepción de las unidades de cogeneración de esta Directiva (92/42/CEE) está justificada y la Comisión acoge con satisfacción esta contribución del Consejo.

c) Enmiendas propuestas por el Parlamento

Las siguientes enmiendas del Parlamento Europeo se incorporan en sustancia, en parte o en cuanto al fondo a la Posición común del Consejo: 3, 10, 12, 13, 15, 18, 20, 22, 24, 26, 27, 41, 42, 45, 46, 48, 58, 62, 63, 68, 69, 73, 78 y 79.

La siguiente sección explica, en relación con varias cuestiones fundamentales, cómo se incorporan las enmiendas y no se incorporan los puntos de vista de la Comisión sobre esas enmiendas.

Definiciones y cálculos

La enmienda 69 relativa a la inclusión de metodologías desarrolladas por el CEN/CENELEC se recoge en el considerando 14 de la Posición Común. La Comisión acogería con satisfacción la elaboración de metodologías dirigidas a facilitar la aplicación de la Directiva por los Estados miembros, pero no cree conveniente la existencia de vínculos formales con un proceso de normalización iniciado recientemente y en torno al cual no se puede garantizar un consenso amplio en este momento.

Las enmiendas 67 y 71 del Parlamento Europeo no se incorporan como tales, pero confirman la necesidad de un planteamiento en dos fases para: 1) definir la electricidad de cogeneración y 2) velar por que la cogeneración fomentada aporte realmente un ahorro de energía primaria. El principio de un planteamiento en dos fases coincide con la Posición Común y constituye una base importante para un entendimiento común.

La fórmula de la enmienda 71 para calcular el ahorro de energía primaria es distinta de la utilizada en la Posición Común. La Comisión cree más coherente atribuir el ahorro de energía conseguido al proceso entero de cogeneración en vez de sólo a la parte de electricidad de la producción cogenerada, como se propone en la enmienda 71.

Aunque la metodología detallada para determinar la electricidad de cogeneración según lo propuesto en la enmienda 70 podría ser un método posible, la Comisión no cree conveniente adjuntar este método en anexo a la Directiva porque esta metodología aún no está desarrollada y también está sometida a revisión y ajustes en el proceso de normalización mencionado antes

Valores de referencia armonizados

Las enmiendas 42 y 63 sobre la elaboración de valores de referencia armonizados para la producción por separado y la creación de un Comité para asistir a la Comisión se recogen en los artículos 4 y 14 de la Posición Común. Las enmiendas al respecto subrayan que las consideraciones del Parlamento coinciden con las del Consejo. La Comisión puede aceptar la creación de este Comité y lo considera un foro valioso para abordar estos temas complejos.

Microcogeneración

Varias enmiendas del Parlamento (23, 34, 38, 41, 52, 54 y 83) pretenden apoyar específicamente la microgeneración. El Parlamento quiere limitar la definición de microgeneración a las unidades con una producción de energía inferior a 50 kWe, mientras que la Posición Común (artículos 3 y 8 y Anexo III) reconoce la necesidad de abordar la cogeneración a pequeña escala definida como la cogeneración con una producción de energía inferior a 1 MWe. La Comisión puede aceptar la definición de 1 MWe porque un límite de capacidad demasiado bajo podría plantear obstáculos indeseados en una perspectiva más amplia. El Consejo es partidario de brindar a los Estados miembros la posibilidad de facilitar el acceso a la red de distribución especialmente a las unidades pequeñas de cogeneración (artículo 8) y puede aceptar que la microcogeneración pueda considerarse de alta eficiencia si aporta ahorros de energía primaria aunque éstos no cumplan necesariamente los criterios del 10%. La Comisión cree importante no fomentar la cogeneración a pequeña escala sólo porque sean unidades pequeñas, así como intentar eliminar los obstáculos relativamente más gravosos para las unidades más pequeñas.

Objetivos

El Parlamento propuso en su enmienda 43 que la Comunidad y cada Estado miembro logren una producción de cogeneración de al menos 18% de la producción total de electricidad para 2012. La Posición Común no contempla objetivos para la Comunidad o para cada Estado miembro. La cifra del 18% se introdujo en la estrategia comunitaria de fomento de la combinación de calor y electricidad en 1997 y se basaba en otra definición menos estricta de la cogeneración y en un contexto de mercado anterior a la liberalización. La Comisión no puede recomendar la utilización de la cifra anticuada del 18% como indicación de un nivel futuro de contribución de la cogeneración. El Parlamento se ha puesto de acuerdo sobre la necesidad de llevar a cabo un análisis completo del potencial de la cogeneración de alta eficiencia y los resultados de estos análisis servirán de hecho de objetivos o patrones de referencia para las estrategias nacionales de cogeneración.

Otros elementos

La Posición Común recoge las consideraciones del Parlamento en la enmienda 15 al suprimir la referencia a un umbral de capacidad para poder acogerse a ayudas públicas (considerando 24). La Comisión puede aceptar este cambio de la propuesta original porque se señala que el apoyo público debe respetar las directrices sobre las ayudas estatales a la protección del medio ambiente y se evitan así las distorsiones perjudiciales del mercado.

El Parlamento ha propuesto en sus enmiendas 18 y 22 suprimir la división de la cogeneración en tres clases. Estas enmiendas se incorporan íntegramente a la Posición Común (artículo 3 y Anexo IV) y la Comisión las puede aceptar porque simplifican la propuesta y porque la distinta aplicación de la cogeneración puede incorporarse al planteamiento general.

Por último, el Parlamento ha propuesto acortar el plazo de aplicación para acelerar el proceso y conseguir antes las ventajas de un mayor recurso a la cogeneración. La Comisión acogería positivamente en principio una aplicación más rápida, pero los Estados miembros han tendido a lo contrario en el Consejo. El entendimiento común de la necesidad de contemplar valores de referencia armonizados tiene algunas consecuencias también en lo que respecta al calendario de la aplicación. Un plazo de dos años para fijar los valores de referencia armonizados es relativamente breve y este proceso repercute en el establecimiento del sistema de garantía de origen, así como en la finalización de los análisis de los potenciales nacionales. La Posición Común recoge que la propuesta pueda aplicarse en el plazo de los 2 años fijados para la transposición.

4 CONCLUSIÓN

La Comisión considera que la Posición Común adoptada [por el Consejo el 8 de septiembre de 2003] es fiel en general al espíritu de la propuesta de la Comisión de 22 de julio de 2002, que se presentó a raíz de las preocupaciones expresadas por el Consejo y el Parlamento Europeo en cuanto a la necesidad de medidas dirigidas a fomentar la cogeneración como un instrumento eficiente para conseguir considerables ahorros de energía y una mayor seguridad del abastecimiento.

La Comisión cree que la Posición Común consigue preservar el espíritu y el propósito de la propuesta de la Comisión y de una buena parte de las enmiendas del Parlamento Europeo. Se ha alcanzado un equilibrio realizable y aceptable al definir la cogeneración al efecto de conseguir un cierto grado de armonización, necesario para contribuir al establecimiento de condiciones iguales, y una cierta flexibilidad nacional, adecuada a las realidades muy diversas de la cogeneración en la Comunidad.

La Posición Común ha enriquecido la propuesta de la Comisión gracias a la inclusión de un Comité que asista a la Comisión sobre cuestiones técnicas y que desempeñe un papel importante en la revisión de aspectos de la Directiva, que tiene que actualizarse ajustándose al desarrollo tecnológico.

En lo que respecta a la cuestión planteada por el Parlamento Europeo en relación con el establecimiento de objetivos con miras a una mayor explotación de la cogeneración, la Comisión comparte este propósito porque es importante instar a los Estados miembros a garantizar y fomentar el papel de la cogeneración. La Posición Común trata este extremo al tener que proceder los Estados miembros a análisis de los potenciales nacionales de cogeneración de alta eficiencia, incluido un análisis separado de los obstáculos a un mayor recurso a la cogeneración. La Comisión considera estos análisis cruciales para medidas futuras y espera que los mismos constituyan objetivos de facto de los esfuerzos nacionales. La Comisión también cree importante observar que estos análisis deben hacerse públicos y consecuentemente los informes serán debatidos y criticados inevitablemente en el sector.

Por consiguiente, la Comisión recomienda la Posición Común al Parlamento Europeo.