Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la "Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre los requisitos de seguro de las compañías y operadores aéreos"

(COM(2002) 521 final - 2002/0234 (COD))

(2003/C 95/05)

El 14 de octubre de 2002, de conformidad con el artículo 80 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta mencionada.

La Sección Especializada de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 6 de febrero de 2003 (ponente: Sr. Santillán Cabeza).

En su 397o Pleno de los días 26 y 27 de febrero de 2003 (sesión del 26 de febrero), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 112 votos a favor y 2 abstenciones el presente Dictamen.

1. Antecedentes

1.1. Los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 en los Estados Unidos han producido un grave impacto en la industria del transporte aéreo, que es vulnerable en el supuesto de daños imprevisibles, y de una magnitud que supera toda estimación razonable.

1.2. Inmediatamente después de aquellos hechos, el 10 de octubre de 2001, la Comisión aprobó una Comunicación sobre las consecuencias de esos atentados(1), seguida de otra Comunicación adoptada el 2 de julio de 2002(2).

1.3. En esas Comunicaciones, la Comisión realizaba un análisis en profundidad de la situación de los seguros aéreos y consideraba la necesidad de medidas legislativas.

1.4. La propuesta de Reglamento objeto de examen responde a esas consideraciones.

2. La propuesta de la Comisión

2.1. Objetivo

2.1.1. El Reglamento que se propone tiene como objetivo "fijar los requisitos mínimos en materia de seguros de pasajeros, equipaje, correo, carga y terceros que las compañías y operadores aéreos deben respetar para poder explotar servicios en el interior, con destino o procedentes de la Comunidad, o sobrevolar el territorio de los Estados miembros a los que se aplica el Tratado" (artículo 1).

2.2. Ámbito de aplicación

2.2.1. El ámbito de aplicación del Reglamento prevé que se aplicará a todas las compañías aéreas, comunitarias y de terceros países, a los operadores aéreos que no posean una licencia de explotación, y a las aeronaves estatales. El Reglamento es también aplicable a los vuelos procedentes de la Comunidad o con destino a ésta y al sobrevuelo del territorio comunitario.

2.2.2. Queda, en cambio, excluido, el "transporte aéreo de pasajeros, correo y/o carga efectuado por aeronaves sin motor y/o ultraligeras con motor" y "los vuelos locales que no impliquen transporte entre diferentes aeropuertos" a los que se aplicará "el Derecho nacional en materia de requisitos de seguro" (artículo 2).

2.3. Principios del seguro

En esta materia el Reglamento propuesto realiza una distinción entre a) la responsabilidad de compañías y operadores aéreos respecto a los pasajeros, el equipaje, la carga y, el correo y b) la responsabilidad respecto de terceros.

2.3.1. La responsabilidad de compañías y operadores aéreos respecto a los pasajeros, el equipaje, la carga y el correo

2.3.1.1. En este caso se establece la obligación de cubrir las responsabilidades definidas en el Convenio de Montreal de 1999, que se aplica a las compañías aéreas de países que lo han ratificado(3) y el Reglamento (CE) n° 2027/97(4), modificado por el Reglamento (CE) n° 889/2002(5).

2.3.1.2. Las compañías aéreas comunitarias "matriculadas en la Comunidad y los operadores aéreos que utilizan una aeronave matriculada en la Comunidad, así como otras compañías y operadores aéreos que explotan servicios aéreos con destino a la Comunidad y/o que sobrevuelan el territorio comunitario" deberán contar con un seguro "respecto a su responsabilidad por los daños sufridos en el territorio de un Estado miembro que tenga derecho a indemnización" (artículo 4).

2.3.1.3. En cambio, las compañías y operadores aéreos matriculados en un tercer país podrán aportar, en lugar de un seguro, una garantía en metálico o bancaria (artículo 5.2).

2.3.1.4. Requisitos mínimos de seguro

a) Pasajeros: la obligación mínima de aseguramiento se fija en 250000 derechos especiales de giro (DEG)(6).

b) Equipaje: los mismos límites que para el caso de pasajeros siempre que el equipaje esté facturado y a cargo de la compañía aérea, y que no presente defecto o vicio propios.

c) Carga: 17000 DEG por tonelada (o 17 DEG por kg).

d) Correo: corresponde fijarlo a las administraciones nacionales.

2.3.2. Responsabilidad respecto de terceros

2.3.2.1. Las exigencias de aseguramiento son proporcionales al peso máximo de despegue de la aeronave (MTOW), especificada en el certificado de aeronavegabilidad, que refleja el peligro potencial que puede representar cada tipo de aparato. Con esta finalidad se realiza una clasificación de las aeronaves(7).

2.3.2.2. El seguro cubrirá todos los daños causados a terceros por una aeronave en vuelo o en tierra accidentalmente o por actos de guerra y/o de terrorismo.

2.3.2.3. La responsabilidad respecto de terceros existirá en particular si el daño se debe a un acto de guerra, secuestro, sabotaje, terrorismo, disturbios sociales o laborales que tengan por objeto perturbar la explotación de la aeronave, así como a negligencia u otra actuación u omisión dolosas de la compañía aérea o de sus empleados o agentes o del operador aéreo (artículo 7.1).

2.3.2.4. Requisitos mínimos de seguro

2.3.2.4.1. Se establecen según las siguientes categorías de aeronaves:

>SITIO PARA UN CUADRO>

2.3.2.4.2. Estos valores podrán modificarse de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 5 de la Decisión n° 468/1999/CE(8).

2.4. Aplicación de las exigencias de seguro o garantía

2.4.1. Con el fin de garantizar el cumplimiento, los Estados miembros disponen de amplias facultades que comprenden la posibilidad de:

- Efectuar revisiones periódicas.

- Solicitar pruebas suplementarias.

- Denegar el acceso a rutas con destino a la Comunidad.

- Impedir el despegue de aeronaves (artículo 8).

3. Observaciones generales

3.1. El objetivo de esta propuesta de la Comisión es establecer un marco jurídico que fije las condiciones de seguro y las cuantías mínimas que deben respetar en todo momento las compañías y los operadores aéreos de la Comunidad y de terceros países en materia de responsabilidad con respecto a los pasajeros, el equipaje, la carga, el correo y terceros afectados.

3.2. El Comité Económico y Social Europeo apoya la propuesta de la Comisión en cuanto comparte su opinión de que es necesario establecer un marco jurídico integral que contemple los diversos aspectos de la responsabilidad de compañías y operadores aéreos. El Reglamento propuesto supone una mejora para los titulares del derecho a una indemnización y complementa el nuevo marco de responsabilidad de las compañías aéreas en caso de accidente (ver número 2.3.1.1 de este Dictamen).

3.3. Actualmente, las normas comunitarias relativas a la concesión de licencias a las compañías aéreas(9) sólo les exigen "haber contraído seguros que cubran su responsabilidad en los casos de accidente, en particular con respecto a los pasajeros, el equipaje, la carga, el correo y terceros", sin establecer los criterios, ni las condiciones, ni las cuantías que deben cumplir las autoridades de los Estados miembros competentes para la concesión de licencias. Al mismo tiempo, la Comunidad, considerando que es importante garantizar un nivel adecuado de indemnización para los pasajeros que sufren accidentes, decidió el 5 de abril de 2001 celebrar y ratificar(10) el Convenio de Montreal para la unificación de ciertas reglas para el transporte aéreo internacional, que sustituye al Convenio de Varsovia de 1929 relativo al mismo tema, así como modificar las normas comunitarias en materia de responsabilidad de las compañías aéreas(11).

3.4. Por lo que respecta al seguro que cubre la responsabilidad respecto de terceros, no existe actualmente ninguna norma comunitaria que fije los límites de tal responsabilidad, y las únicas obligaciones de indemnización derivan del Derecho internacional público, a saber, el Convenio de Roma de 1933 para la unificación de ciertas reglas relativas a los daños causados a terceros en la superficie por aeronaves extranjeras, modificado por primera vez en 1952 y posteriormente por un Protocolo firmado en Montreal el 23 de septiembre de 1978. Este Convenio ha contribuido a que la Conferencia Europea de Aviación Civil establezca -mediante la Resolución (CEAC/25-1)- los requisitos mínimos de seguro de las compañías aéreas(12).

3.5. Por lo tanto, el CESE considera que la propuesta de Reglamento es un avance en los objetivos de proporcionar seguridad jurídica a las compañías y operadores aéreos comunitarios y no comunitarios que vuelan con destino a la Comunidad o dentro de ésta, y garantizar una aplicación transparente, no discriminatoria y armonizada de los requisitos mínimos de seguro.

3.6. El CESE aprueba la adopción del principio de responsabilidad objetiva que contempla la propuesta de Reglamento(13).

3.7. En el dictamen relativo al Reglamento (CE) n° 889/2002(14) ya apuntó el CESE que el Convenio de Varsovia representó un auténtico hito en el campo de la aviación internacional, al regular específicamente la relación entre las compañías aéreas y los pasajeros en el caso de accidentes que tengan lugar durante el transporte aéreo internacional. Generalmente, la carga de la prueba corresponde al demandante, pero el Convenio de Varsovia invierte este procedimiento. Con el fin de compensar esta inversión de la habitual carga de la prueba, se limitó la responsabilidad de las compañías aéreas salvo en el caso de que el demandante pudiera demostrar una negligencia grave.

3.8. No obstante, en esta propuesta de Reglamento se descarta la aplicación del principio de responsabilidad objetiva en el supuesto de actos de guerra o terrorismo.

3.9. El CESE ha examinado ya la cuestión de las implicaciones de los atentados terroristas para los seguros en el sector del transporte aéreo en su dictamen exploratorio sobre la seguridad de los transportes (CESE 1156/2002, de 24 de octubre de 2002).

4. Las cuantías mínimas de los seguros en el nuevo sistema

4.1. Pasajeros

La propuesta de Reglamento no modifica la situación actual.

4.1.1. De conformidad con las disposiciones del Convenio de Montreal y el Reglamento (CE) n° 2027/97, modificado por el Reglamento (CE) n° 889/2002, la responsabilidad con respecto a los pasajeros se basa en el principio de responsabilidad objetiva, independientemente de que el daño sea imputable a la compañía aérea afectada, en lo que se refiere a las reclamaciones hasta un máximo de 100000 DEG.

4.1.2. Para importes superiores (hasta el mínimo de 250000 DEG y cuantías mayores), el seguro de pasajeros y de sus equipajes cubre la responsabilidad jurídica basada en actos ilícitos.

4.1.3. En lo que se refiere a las compañías aéreas sujetas al Convenio de Varsovia, la responsabilidad respecto de los pasajeros es ilimitada y se basa en la presunción de responsabilidad de la compañía aérea en caso de lesiones corporales o muerte, con ciertos eximentes, y una limitación concomitante de responsabilidad, salvo ciertas excepciones (actuación dolosa).

4.2. Carga

Los requisitos mínimos de seguro de la propuesta de Reglamento reflejan los importes actualmente previstos en el Convenio de Montreal que limita la responsabilidad de la compañía aérea, entre otras cosas, en casos de actos de guerra o de conflicto armado.

4.2.1. Por lo que respecta a las compañías aéreas vinculadas por el Convenio de Varsovia, la carga está sujeta al régimen de responsabilidad ilimitada salvo ciertas excepciones (negligencia y actuación dolosa).

4.3. Responsabilidad respecto de terceros

La propuesta de la Comisión aumenta considerablemente las cuantías mínimas fijadas en la Resolución CEAC/25-1.

4.3.1. A título de ejemplo, el seguro mínimo para un avión Airbus 320 (180 pasajeros) es, según la Resolución CEAC, de 50 millones de DEG, mientras que en la propuesta de Reglamento será de 400 millones de DEG.

4.4. El Comité expresa su acuerdo con las coberturas mínimas de seguro propuestas en el Reglamento debiendo hacer notar que en la práctica muchas compañías aéreas ya contratan habitualmente seguros por sumas superiores a los mínimos.

4.5. Revisión de los valores (art. 7.5)

El Comité aplaude la atribución a la Comisión de la facultad de modificar los valores según la evolución del Derecho internacional. Cabe recordar que los límites establecidos por el Convenio de Varsovia quedaron totalmente anticuados pero fue imposible llegar a un acuerdo con todos los Estados firmantes para aumentarlos.

5. Observaciones particulares

5.1. Ámbito de aplicación del Reglamento

El Comité pone de manifiesto que no hay una concordancia entre los artículos 1, 2 a), 2b) y 4 de la Propuesta de Reglamento.

Para evitar confusión, los artículos 2 a), 2 b) y 4) deben tener la misma redacción que el artículo 1 y, por lo tanto, deben corregirse en el siguiente sentido "[...] Comunidad [...] o que sobrevuelan [...].".

5.2. Exclusiones (ver 2.2.2 de este Dictamen)

En la Unión Europea se han registrado tanto la posibilidad de atentado realizado con aeronave ultraligera con motor, como un accidente grave efectivamente ocurrido en vuelo de prueba de avión que tenía previsto despegar y aterrizar en el mismo aeropuerto.

En consecuencia, el Comité considera que ambos supuestos deben incluirse en el ámbito de aplicación del Reglamento y que, por lo tanto, es conveniente modificar la redacción del art. 2, último párrafo(15).

5.3. Definiciones (art. 3)

El Comité sugiere que:

- se incluya una definición de "Asegurado";

- se clarifique el concepto de "disturbios sociales o laborales";

- se sustituya el término "incidente" en el apartado f) por el de "siniestro".

5.4. Responsabilidad objetiva por daños a pasajeros

En la redacción del art. 6.1 no queda suficientemente claro si el principio de responsabilidad objetiva tiene el límite de 100000 DEG (véase el punto 4.1.1 de este Dictamen) o si, por el contrario, llega hasta los 250000 DEG. Esta es una cuestión muy importante que debe quedar perfectamente explícita en el texto.

Tampoco parece correcto incluir en el mismo importe de responsabilidad el seguro de lesiones corporales y el seguro de daños materiales al equipaje, los cuales, por otra parte, están técnicamente cubiertos por pólizas distintas con modalidades de tarificación diferentes.

5.5. Escala de seguros mínimos en la responsabilidad respecto de terceros (art. 7.2 del Reglamento, ver 2.3.2.5.1 de este Dictamen)

El CESE sugiere que se contemple el caso de las aeronaves muy pequeñas, estableciendo una categoría más en el tramo de hasta 25000 kg.

5.6. Informe (art. 10)

El Comité considera conveniente que -tanto en el título como en el texto del art. 10.1- se añada las palabras "informe y evaluación...". Se trata de enfatizar la necesidad de que la Comisión evalúe el grado de cumplimiento y las medidas de control adoptadas por los Estados miembros en una materia de gran importancia para los ciudadanos de la Unión Europea.

5.7. Evolución del mercado de seguros aeronáuticos

En la exposición de motivos de la propuesta de Reglamento (número 18) se menciona una obligación de la Comisión de "informar sobre la evolución del mercado de seguros, teniendo en cuenta cualquier incidente que pueda tener repercusiones importantes sobre las condiciones en materia de seguros". Sin embargo, tal obligación no aparece reflejada en el texto.

Es conveniente, por lo tanto, incluir un nuevo párrafo al artículo 10 en el que se mencione el deber de la Comisión de presentar un informe anual sobre la evolución del mercado de seguros.

5.8. Terrorismo y actos de guerra

Los atentados del 11 de septiembre en los EEUU provocaron pérdidas aseguradas(16) estimadas en 40000 millones de dólares, lo que llevó a las compañías aseguradoras a retirar esta contingencia de la cobertura y a demandar ayuda del gobierno. Posteriormente, las aseguradoras reintrodujeron gradualmente la cobertura por riesgos de terrorismo pero a un precio muy elevado y con cuantías limitadas.

5.9. Como consecuencia de ello, el Congreso de los Estados Unidos ha aprobado una nueva legislación según la cual el Gobierno abonará el 90 % de los costes ocasionados por un ataque terrorista cuando las pérdidas superen los 10000 millones de dólares(17).

5.10. La repercusión de los atentados en la UE se ha traducido en diversas iniciativas, entre ellas, este proyecto de Reglamento. El Consejo de Transportes del 17 de junio de 2002 señaló que cualquier solución relacionada con el seguro en el sector de la aviación debería supeditarse a determinadas condiciones para evitar una restricción innecesaria del mercado comercial y limitar en la medida de lo posible la asunción de riesgos por parte de los Gobiernos. El Consejo llegó a la conclusión de que, si se cumplieran estas condiciones, convendría llevar a cabo una exhaustiva evaluación de los programas de mutualización(18).

5.11. Debe señalarse que la OACI ha pedido opinión a los Estados contratantes sobre la creación de un sistema mundial de seguros que cubra los riesgos de guerra en el sector aéreo (Globaltime).

5.12. Hay que tener presente que en el caso del 11 de septiembre la mayoría de las víctimas fueron terceros ajenos a la relación directa entre pasajeros y transportista aéreo. Es una responsabilidad extracontractual a la que deben hacer frente las compañías afectadas.

6. Conclusiones

6.1. No obstante su opinión favorable, el CESE debe señalar que:

a) El éxito del Reglamento propuesto dependerá de que los Estados miembros exijan de manera estricta el cumplimiento de la obligación de tener contratados seguros (o, en su caso, garantías) a los operadores aéreos.

b) Actualmente existe una situación de desventaja competitiva para las compañías aéreas de la UE frente a las de los EEUU en materia de seguros debido a la ayuda pública con que cuentan estas últimas(19). Las autoridades competentes deberían analizar esta cuestión.

c) Debe tenerse presente la responsabilidad por daños cuando se producen atentados terroristas o actos de guerra cuyos daños pueden superar toda previsión razonable.

d) El establecimiento de un sistema mundial en el marco de la OACI puede evitar que pasajeros y cargas puedan tener condiciones de protección menores o discriminatorias cuando no están cubiertos por las normas europeas. Asimismo, se evitarán posibles situaciones de competencia desleal.

6.2. En su Comunicación de 2 de julio de 2002(20), la Comisión se mostraba favorable, aunque con cautela, al sistema Globaltime de la OACI y explicaba que la adhesión a este sistema debería acompañarse de las condiciones establecidas por el Consejo de Trasportes. Esta posición fue retomada por doce Estados miembros en su respuesta a la OACI de 15 de octubre de 2002. Posteriormente, la OACI fijó un nuevo plazo a los Estados miembros (14 de febrero de 2003) para que éstos estudiaran su postura y para revisar nuevamente el sistema al objeto de lograr el mayor número posible de respuestas definitivas de signo positivo (por parte de, al menos, el 51 % de los Estados contribuyentes).

6.3. Según el sistema Globaltime, los Estados actuarían como garantes o prestamistas de última instancia. El límite de responsabilidad sería de USD 1500 millones por cada aeronave y cada accidente, límite que puede aumentarse a USD 2000 millones si se incluye la responsabilidad por los pasajeros. Para compañías pequeñas (regionales) el límite se reduce a USD 500 millones.

6.4. Además, la incertidumbre planeará sobre el futuro de cualquier sistema de fondo mutuo en caso de que se produzca una escalada en la situación política internacional relacionada con el Oriente Próximo.

Bruselas, 26 de febrero de 2003.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Roger Briesch

(1) COM(2001) 574 final de 10.10.2001.

(2) COM(2002) 320 final de 2.7.2002.

(3) El Convenio de Varsovia de 1929 seguirá aplicándose simultáneamente con el Convenio de Montreal a las compañías aéreas a las que les vincule.

(4) Reglamento (CE) n° 2027/97 del Consejo de 9 de octubre de 1997 sobre la responsabilidad de las compañías aéreas en caso de accidente (DO L 285 de 17.10.1997, p. 1) - Dictamen CESE: DO C 212 de 22.7.1996, p. 38.

(5) Reglamento (CE) n° 889/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de mayo de 2002, por el que se modifica el Reglamento (CE) n° 2027/97 del Consejo sobre la responsabilidad de las compañías aéreas en caso de accidente (DO L 140 de 30.5.2002, p. 2) - Dictamen del CESE: DO C 123 de 25.4.2001, p. 47.

(6) Derechos Especiales de Giro, definidos por el Fondo Monetario Internacional. Cotización el día 8.1.2003: DEG/EUR 0,7672006 - EUR/DEG 1,30344.

(7) Véase anexo de la propuesta de Reglamento donde figuran los principales tipos de aeronaves.

(8) Decisión del Consejo de 28 de junio de 1999 por la que se establecen los procedimientos para el ejercicio de las competencias de ejecución atribuidas a la Comisión. DO L 184 de 17.7.1999.

(9) Reglamento (CEE) n° 2407/92 del Consejo, de 23 de julio de 1992, DO L 240 de 24.8.1992.

(10) Decisión del Consejo de 5.4.2001 sobre la ratificación del Convenio de Montreal, DO L 194 de 18.7.2001.

(11) Reglamento (CE) n° 2027/97 del Consejo sobre la responsabilidad de las compañías aéreas en caso de accidente, DO L 285 de 17.10.1997.

(12) Los 38 Estados siguientes son miembros de la CEAC: Albania, Armenia, Austria, Bélgica, Bulgaria, Croacia, Chipre, República Checa, Dinamarca, Estonia, Finlandia, Francia, Alemania, Grecia, Hungría, Islandia, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malta, Moldavia, Mónaco, Países Bajos, Noruega, Polonia, Portugal, Rumanía, República Eslovaca, Eslovenia, España, Suecia, Suiza, antigua República Yugoslava de Macedonia, Turquía, Ucrania y Reino Unido.

(13) Sin embargo, como se explica en el texto, la responsabilidad objetiva es limitada en la propuesta de la Comisión.

(14) "Responsabilidad de las compañías aéreas en caso de accidente" (DO C 123 de 25.4.2001).

(15) Por lo que respecta a la inclusión de los helicópteros, se debe tener presente el artículo 7 del Reglamento del Consejo (CEE) n° 2407/92 sobre la concesión de licencias a las compañías aéreas (véase en especial el séptimo considerando de la propuesta). De acuerdo con este Reglamento, cualquier compañía que ofrezca servicios de transporte de pasajeros, correo y/o carga a cambio de remuneración y/o pago de alquiler (artículo 2 "Definiciones" y artículo 4 "Licencia de explotación") tendrá derecho a obtener una licencia de operación como compañía aérea. Por este motivo, las compañías que operen con aeronaves o helicópteros reciben un trato idéntico siempre y cuando ofrezcan servicios de transporte a cambio de remuneración y/o pago de alquiler. Así pues, serán consideradas "compañías aéreas" en ambos casos. No obstante, y de acuerdo con algunas interpretaciones, el Convenio de Roma no es aplicable a las compañías que operen con helicópteros hasta que no sean consideradas "compañías aéreas" en distintos países del mundo (extracomunitarios).

(16) Deben distinguirse las pérdidas aseguradas de las pérdidas económicas totales que, según estimaciones, pueden superar los 80 billones de dólares. Los daños que ha debido afrontar la industria de la aviación ascienden a 4 billones de dólares.

(17) Cuando se produzcan daños de menor cuantía durante el primer año desde la entrada en vigor de la legislación, las compañías aseguradoras reembolsarán hasta un máximo equivalente al 7 % de sus primas por daños, haciéndose cargo el Gobierno del resto de los costes. Ya en el tercer año se exigirá a las aseguradoras que paguen hasta un 15 % de sus primas, mientras que la cuota del 90 % correspondiente al Gobierno deberá cubrir pérdidas por un valor de hasta 15000 millones de dólares.

(18) Véase el documento de trabajo de los servicios de la Comisión "Analysis of aviation insurance schemes", SEC(2002) 1030.

(19) Según estimaciones, las compañías aéreas europeas deben afrontar un coste de USD 1,30 por pasajero frente a USD 0,10 de las norteamericanas.

(20) Ver "Respuesta coordinada a la Carta Circular a los Estados de la OACI (LE 4/64-02/55)". Documento de Trabajo de los Servicios de la Comisión. SEC(2002) 1031.