3.2.1 AM I y AM II a Ucrania

-AM III a Georgia: El 18 de abril de 2018, los colegisladores adoptaron la decisión de proporcionar a Georgia una AM adicional (AM III) de un máximo de 45 millones EUR, de los cuales 35 millones EUR se concederían en préstamos y 10 millones EUR en subvenciones. La AM entró en vigor en noviembre de 2018 tras la ratificación de los documentos legales de por parte del Parlamento georgiano. El primer tramo de 20 millones EUR se desembolsó en diciembre de 2018, y el desembolso del segundo tramo de 25 millones EUR (20 millones EUR en préstamos y cinco millones EUR en subvenciones) está previsto para mediados de 2019, a condición de que se cumpla el resto de las condiciones de política económica y siga bien encaminada la ejecución del programa del FMI.

-AM a Moldavia: El 13 de septiembre de 2017, los colegisladores una Decisión encaminada a proporcionar a Moldavia una AM por un importe máximo de 100 millones EUR, de los que hasta 40 millones EUR se concederían en subvenciones y un máximo de 60 millones EUR en préstamos. El memorando de entendimiento, el acuerdo de préstamo y el acuerdo de subvención entre la UE y Moldavia entraron en vigor en enero de 2018. La ayuda se desembolsará en tres tramos. En 2018, se suspendió el desembolso del primer tramo de 30 millones EUR debido a que no se cumplían las condiciones políticas previas, y ello a raíz de una serie de acontecimientos inquietantes, tales como la invalidación de los resultados de las elecciones municipales en Chisináu, que supuso un grave retroceso democrático en Moldavia. Ahora se prevé que el desembolso se realice durante 2019 y 2020, a condición de que se cumplan las condiciones políticas previas y el resto de las condiciones de política económica y siga bien encaminada la ejecución del programa del FMI.

-AM II a Jordania: El 14 de diciembre de 2016, los colegisladores adoptaron una Decisión encaminada a conceder una ayuda macrofinanciera adicional a Jordania (AM II) por un importe máximo de 200 millones EUR, íntegramente en préstamos, como continuación de la operación de 180 millones EUR finalizada en 2015. El memorando de entendimiento entre la UE y Jordania se firmó el 19 de septiembre de 2017. La ayuda se desembolsó en dos tramos de 100 millones EUR cada uno, respectivamente, en octubre de 2017 y en junio de 2019.

-AM II a Túnez: El 6 de julio de 2016, la UE aprobó una ayuda macrofinanciera adicional en favor de Túnez (AM II) por un importe máximo de 500 millones EUR en forma de préstamos, para su desembolso en tres tramos. El memorando de entendimiento y el acuerdo de préstamo entraron en vigor en agosto de 2017. El primer tramo de 200 millones EUR del programa de AM II se desembolsó el 25 de octubre de 2017, el segundo tramo, de 150 millones EUR, se puso a disposición el 24 de junio de 2019 y se prevé que el último tramo se ponga a disposición para finales de 2019, a condición de que se cumpla el resto de las condiciones de política económica y siga bien encaminada la ejecución del programa del FMI.

En 2018, se adoptaron decisiones para conceder sendas ayudas macrofinancieras adicionales a Georgia y Ucrania, y la Comisión desembolsó los primeros tramos de ambas ayudas antes de que finalizase el año. Asimismo, hubo avances en la ejecución de los programas de AM en curso en Jordania y Túnez (aprobados en 2016) y en Moldavia (aprobado en 2017). Sin embargo, los desembolsos en el marco de estos programas de AM se han retrasado por razones ajenas al control de la UE.

La AM complementa un programa de ajuste y reforma acordado con el Fondo Monetario Internacional (FMI), y está condicionada a la existencia de dicho programa. Está supeditada asimismo al respeto de los derechos humanos y de unos mecanismos democráticos efectivos en el país beneficiario. La ayuda se desembolsa en tramos estrictamente vinculados al éxito en la aplicación de importantes medidas de reforma destinadas a situar la economía del país en una senda sostenible a largo plazo. De este modo, la AM viene a complementar la ayuda a la cooperación ordinaria de la UE y contribuye al objetivo más amplio de preservar la estabilidad y fomentar la prosperidad más allá de la Unión. De hecho, en un contexto de inestabilidad macroeconómica y política persistente en los países vecinos de la UE, se ha reconocido generalmente que la ayuda macrofinanciera constituye un instrumento eficaz de respuesta frente a las crisis, que permite a la UE intervenir de forma visible y flexible y con un potente efecto palanca.

En 2018, el déficit por cuenta corriente aumentó al 10,5 % del PIB debido al aumento de las importaciones no energéticas impulsado por una recuperación de la demanda interna. Las exportaciones, en particular las dirigidas a la UE tras la introducción del acuerdo de libre comercio de alcance amplio y profundo, muestran asimismo una fuerte expansión. Las remesas de fondos han aumentado en los últimos años, pero siguen por debajo de los niveles de 2014.

El 14 de diciembre de 2016, el Parlamento Europeo y el Consejo adoptaron una decisión relativa a un segundo programa de ayuda macrofinanciera (AM II) de 200 millones EUR en préstamos. El programa AM II, que se suma a los 180 millones EUR del AM I desembolsados en 2015, tiene por objeto ayudar a Jordania a afrontar sus mayores necesidades de financiación externa y presupuestarias relacionadas en cierta medida con la inestabilidad regional, cabiendo destacar a este respecto la presencia de un gran número de refugiados sirios en el país.

En junio de 2017, Georgia solicitó una AM adicional de la UE. En septiembre de ese año, la Comisión presentó a los colegisladores de la UE una propuesta encaminada a la concesión de una ayuda macrofinanciera adicional a Georgia por un importe máximo de 45 millones EUR (10 millones EUR en subvenciones y 35 millones EUR en préstamos). El Parlamento Europeo y el Consejo adoptaron la decisión en abril de 2018. El memorando de entendimiento, el acuerdo de subvención y el acuerdo de préstamo relativos a la operación de AM en curso se firmaron por intercambio de cartas en agosto de 2018.

-AM IV a Ucrania: El 9 de marzo de 2018, la Comisión presentó una propuesta relativa a la concesión de una AM adicional de 1 000 millones EUR a Ucrania en forma de préstamos, para su desembolso en dos tramos en 2018-2019. Los colegisladores adoptaron la decisión el 4 de julio de 2018 y la AM entró en vigor tras la ratificación del memorando de entendimiento y el acuerdo de préstamo por el Parlamento ucraniano en noviembre de 2018. El primer tramo de 500 millones EUR se desembolsó en diciembre de 2018, y se prevé que el segundo se desembolsará en el primer semestre de 2019, a condición de que se cumpla el resto de las condiciones de política económica y siga bien encaminada la ejecución del programa del FMI.

En lo que se refiere a los programas de AM ejecutados en 2018, el número y el tipo de las condiciones acordadas no fueron idénticos en los países vecinos del Este y del Sur. En los países vecinos del Este, las condiciones más frecuentes se referían a la mejora de la gobernanza del sector público, la lucha contra la corrupción y el blanqueo de capitales y la mejora del entorno empresarial. Las condiciones establecidas en los memorandos de entendimiento en los países vecinos del Sur fueron menos numerosas y se centraron especialmente en la gobernanza del sector público, en los sistemas de protección social y de seguridad social y en el mercado de trabajo. El cuadro 1 proporciona más detalles.

Entre 2014 y 2017, la UE desembolsó un total de 2 800 millones EUR a través de tres programas de AM consecutivos en favor de Ucrania en forma de préstamos con bajos tipos de interés. El último tramo del tercer programa de AM se canceló en enero de 2018 debido a que Ucrania no había cumplido todas las condiciones antes de la expiración de este programa. Tras una nueva solicitud por parte de las autoridades ucranianas, la Comisión propuso un cuarto programa de AM por un importe máximo de 1 000 millones EUR en marzo de 2018, dado que Ucrania cumplía los criterios económicos y políticos requeridos para beneficiarse de un programa de AM, tales como la existencia de una brecha de financiación externa y de dificultades para reembolsar la deuda pública. Asimismo, se consideró que una nueva ayuda macrofinanciera incentivaría a Ucrania a mantener su impulso reformista, supeditándose los desembolsos a la aplicación de reformas.

La UE proporcionó a Túnez una primera operación de ayuda macrofinanciera (AM I) de 300 millones EUR en préstamos entre 2014 y 2017. Las autoridades tunecinas solicitaron una segunda operación de ayuda macrofinanciera (AM II) en agosto de 2015, la cual fue aprobada por los colegisladores en julio de 2016 y se puso en marcha en octubre de 2017, con el primer desembolso de 200 millones EUR (de los 500 millones EUR en total en préstamos). El segundo y el tercer tramo (de 150 millones EUR cada uno) están supeditados a la aplicación de una serie de medidas de política económica y social destinadas a mejorar la eficiencia y la equidad del sistema tributario, reforzar el sistema de seguridad social del país, impulsar el empleo y fomentar la inversión privada. El segundo tramo se desembolsó en junio de 2019, estando previsto el desembolso del tercero para finales de este año.

En junio de 2018, se suspendió el desembolso del primero de los tres tramos de la AM de 30 millones EUR (20 millones EUR en préstamos y 10 millones EUR en subvenciones). Esto se debió a que no se cumplían las condiciones políticas previas, tras una serie de acontecimientos inquietantes, tales como la invalidación de los resultados de las elecciones municipales en Chisináu, que supuso un grave retroceso democrático en Moldavia. Por el mismo motivo, en 2018 se suspendieron asimismo los pagos a Moldavia en el marco del instrumento de apoyo presupuestario. La UE pidió que las elecciones parlamentarias de febrero de 2019 se llevaran a cabo de manera creíble, inclusiva y transparente, y que el nuevo Gobierno y su programa fuesen representativos de los resultados de las elecciones. El desembolso del primer tramo de la AM seguirá en suspenso hasta que se considere que se cumplen las condiciones políticas previas. La UE se ha comprometido a trabajar con aquellos que en la República de Moldavia apoyen el proceso de reforma en que se fundamenta nuestro acuerdo de asociación, particularmente en lo que se refiere a la lucha contra la corrupción, la garantía de la independencia del poder judicial y la despolitización de las instituciones estatales.

Estas evaluaciones se centran en los sistemas de gestión de las finanzas públicas, y en particular, en el modo en que se organizan los ministerios de hacienda y los bancos centrales y en los procedimientos que aplican y, más concretamente, en la manera en que se gestionan las cuentas que reciben fondos de la UE. Asimismo, se presta especial atención al funcionamiento, la independencia y los programas de trabajo de las instituciones externas de auditoría, así como a la eficacia de sus controles. También se examinan los procedimientos de contratación pública a nivel central.

En 2018, la Comisión llevó a cabo una evaluación operativa relativa a Ucrania, como preparación para la nueva operación de AM. En la evaluación, completada en septiembre de 2018, se concluyó que los procedimientos aplicados en dicho país ofrecen garantías suficientes para proceder a la operación de ayuda prevista. En la evaluación operativa anterior a la nueva operación de AM en Georgia, realizada en septiembre de 2017, se concluyó que, a pesar de que siguen existiendo algunos puntos débiles, el estado actual de los circuitos administrativos y financieros georgianos es adecuado para gestionar una operación de AM.

3.2Evaluaciones ex post

De conformidad con el Reglamento Financiero de la UE y las decisiones correspondientes relativas a la AM, la Comisión realiza evaluaciones ex post tras la finalización de los programas de ayuda macrofinanciera, a fin de determinar su impacto. Los principales objetivos de las evaluaciones son los siguientes:

I.analizar el impacto en la economía del país beneficiario y, en particular, en la sostenibilidad de su posición exterior;

II.evaluar el valor añadido de la intervención de la UE.

Los documentos de trabajo de los servicios de la Comisión sobre las evaluaciones ex post de las operaciones AM I y AM II para Ucrania y la operación AM I para Jordania se completaron y publicaron en agosto de 2018. En 2018, la Comisión inició asimismo la evaluación ex post de la operación de AM concedida a la República Kirguisa en 2015-2016. El informe de los contratistas externos se completó en febrero de 2019 y el documento de trabajo de los servicios de la Comisión que lo acompaña, elaborado por la Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros, se completará y publicará a mediados de 2019.

Por último, en 2018, la Comisión también comenzó las evaluaciones ex post de las operaciones AM II en Georgia y AM I en Túnez. La finalización y publicación de los informes de los contratistas externos sobre estas evaluaciones ex post y de los documentos de trabajo de los servicios de la Comisión que los acompañan están previstas durante 2019.

3.2.1AM I y AM II a Ucrania

En la evaluación ex post de las operaciones AM I y AM II en favor de Ucrania se concluyó que el principal valor añadido de los dos programas fue la movilización de una ayuda financiera considerable, necesitada urgentemente por el país, a una velocidad y una escala que los Estados miembros no podían igualar de forma individual.

La ayuda macrofinanciera fue fundamental para prevenir una mayor recesión y, en última instancia, allanó el camino para la estabilización económica de Ucrania, incluso con el fomento de importantes reformas estructurales en materia de gestión de las finanzas públicas, lucha contra la corrupción, política energética, reestructuración del sector financiero y política social. Los programas de AM también han aportado valor añadido al enviar una señal significativa a la población y a la sociedad civil, y al aumentar la confianza en el sector privado. Las operaciones contribuyeron, tanto directa como indirectamente, a mejorar la sostenibilidad de la deuda pública de Ucrania, gracias a unos plazos de vencimiento más largos y a los menores tipos de interés de la AM. Las operaciones actuaron como catalizador para obtener un apoyo adicional de los donantes bilaterales y aumentaron la confianza de los inversores. Asimismo, la ayuda macrofinanciera tuvo un efecto social positivo en Ucrania al fortalecer el sistema de seguridad social y, en términos más generales, al contener la crisis y prevenir así el aumento del desempleo y una mayor pérdida de ingresos de los hogares.

En general, se consideró que esta operación de AM se ajusta plenamente a los principios y medidas fundamentales adoptados en las acciones externas de la UE en favor de Ucrania. De acuerdo con la evaluación, podrían mejorarse la visibilidad de la ayuda y la concienciación de los ciudadanos sobre las condiciones específicas a las que se supeditan los programas de AM.

3.2.2AM I a Jordania

En la evaluación ex post se concluyó que el programa fue pertinente para los desafíos económicos a los que se enfrenta Jordania y coherente con las prioridades de la UE. El programa ayudó al país a afrontar las necesidades inmediatas de financiación externa y presupuestarias, y a mantener la estabilidad económica al abordar las deficiencias estructurales, y demostró asimismo que la AM I fue eficaz en cuanto al logro de sus objetivos: al completarse el programa, los déficits por cuenta corriente y presupuestarios fueron significativamente menores, mientras que las reservas de divisas se habían reconstituido, lo cual ayudó a estabilizar la situación externa y presupuestaria de Jordania. Sin embargo, a pesar de los resultados mencionados, en 2016 el país intentó obtener nuevos programas del FMI y de AM, y solicitó a otros acreedores que cubriesen sus necesidades de financiación externas, las cuales aumentaron tras la intensificación en 2016 de los conflictos en Siria e Irak y la persistencia de la crisis de los refugiados.

La operación AM I se ejecutó de manera eficaz y en estrecha coordinación con las autoridades jordanas, el FMI y el Banco Mundial, lo cual permitió a la UE aprovechar los conocimientos de instituciones asociadas. La operación también se consideró coherente con otras políticas e instrumentos de la UE, especialmente el instrumento de apoyo presupuestario, y aportó un valor añadido para la UE, ya que permitió que un país vecino con una importancia geopolítica cada vez mayor abordase de manera ordenada cuestiones económicas y sociales urgentes, tales como los flujos de refugiados. Gracias a los plazos de vencimiento más largos y a los menores tipos de interés, la AM I contribuyó claramente a la sostenibilidad de la deuda pública de Jordania y aumentó la confianza en la economía del país.

En la evaluación se indicó que el programa AM I tuvo un efecto social positivo. Ayudó a mantener la estabilidad macroeconómica y apoyó la moneda de Jordania y su vinculación al dólar estadounidense, con lo que se consiguió proteger el nivel de vida de los jordanos. También fortaleció el sistema de seguridad social y protegió a los más vulnerables contra el impacto de la eliminación de las subvenciones energéticas.

En la evaluación se señaló asimismo la necesidad de una cooperación más estrecha con las autoridades y de una mayor orientación sobre cuestiones operativas a fin de eliminar el riesgo de retrasos. En este contexto, y si el país así lo solicita, sería deseable la prestación de asistencia técnica para facilitar y dirigir de manera más eficaz la ejecución de las reformas. Por último, la visibilidad y la percepción por parte de los ciudadanos de esta intervención de la UE podrían mejorarse con esfuerzos proactivos para comunicar a un público más amplio los posibles beneficios de reformas específicas apoyadas a través del programa de AM.

3.2.3AM a la República Kirguisa

En la evaluación ex post, realizada por contratistas externos, de la ayuda macrofinanciera excepcional de la UE en favor de la República Kirguisa en 2015-2016 se concluyó que, en términos generales, la ayuda de la UE fue pertinente, coherente y eficaz y se ejecutó de manera eficiente.

El valor añadido de la UE ha sido más evidente en el fortalecimiento de la promoción de reformas estructurales en varios ámbitos prioritarios. En general, las condiciones de la AM complementaron las numerosas acciones ya emprendidas por donantes internacionales importantes, tales como el FMI, lo cual reforzó la justificación de ciertas medidas de ajuste y la necesidad de hacer avanzar rápidamente las reformas en sectores específicos. La operación de AM también se consideró coherente con otras acciones externas de la UE dirigidas a Kirguistán, incluidos los programas de apoyo presupuestario. Asimismo, favoreció objetivos políticos importantes en el contexto kirguiso, y es probable que el desembolso de la ayuda macrofinanciera haya tenido un efecto positivo en las relaciones políticas bilaterales. En el informe se concluye que la magnitud y la forma de la ayuda fueron adecuadas. Un atributo importante de la AM de la UE frente a fuentes alternativas de financiación fueron sus condiciones muy favorables, que implicaban un elemento de subvención y préstamos con vencimientos largos y tipos de interés muy bajos. Por último, en el informe se reconoce que, a pesar de que no fue diseñada para promover directamente la reforma social, la operación de AM proporcionó a la UE una (mayor) influencia para prevenir la promulgación de varias leyes impugnadas, en particular las leyes contra las personas LGBTI y las leyes sobre los «agentes extranjeros».