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3.3.3. En este contexto, el Comité llama particular- las pequeñas y medianas empresas (PYME) tengan 
mente la atención sobre la necesidad de: una mayor participación en el programa propuesto, 
— disponer de criterios cuantificables de evaluación 
periódica de los progresos alcanzados en la realiza-
— simplificar y acelerar los procedimientos, para que ción de los proyectos y de sus resultados. 
Hecho en Bruselas, el 12 de julio de 1989. 
El Presidente 
del Comité Económico y Social 
Alberto MASPRONE 
Dictamen sobre la pobreza 
(89/C 221/04) 
Conforme al párrafo 4 del artículo 20 del reglamento interno, el Comité Económico y Social 
decidió elaborar, el 27 de abril de 1989, y sobre la base del documento informativo adoptado 
por la Sección de asuntos sociales, familia, educación y cultura el 9 de marzo de 1989 (*), un 
dictamen sobre la pobreza. 
La Sección de asuntos sociales, familia, educación y cultura, encargada de preparar los 
trabajos en la materia, adoptó su dictamen el 6 de julio de 1989, sobre la base del informe 
del Sr. Burnel. 
El Comité Económico y Social, en su 268a sesión plenaria, sesión del 12 de julio de 1989, 
adoptó el siguiente dictamen por unanimidad 
1. Marco del dictamen 
El dictamen es la consecuencia lógica del documento 
informativo. El Comité Económico y Social está demos­
trando constantemente su competencia institucional a 
la hora de tratar los grandes problemas de sociedad en 
términos económicos, sociales y culturales. Siempre se 
ha interesado por la pobreza y no ha cesado de denun­
ciar las desigualdades flagrantes y de solicitar la aplica­
ción de unas políticas activas que impliquen una verda­
dera solidaridad. Basándose en el documento informa­
tivo de la Sección de asuntos sociales, familia, educación 
y cultura, el Comité emitió en primer lugar un dictamen 
sobre el programa de acción comunitario a medio plazo 
en favor de la integración económica y social de los 
grupos menos favorecidos. 
Hoy, el Comité presenta una conclusión política. Tanto 
en su documento informativo como en el presente dicta­men, no se trata de la pobreza en general sino esencial­
mente de las situaciones de «gran pobreza«. Esta elec­
ción no es reductora. Traduce una preocupación priori­
taria de cara a la agravación de las situaciones de 
pobreza. 
No obstante, el Comité afirma firmemente y sin nin­
guna ambigüedad que la pobreza como tal debe ser 
combatida en todas sus causas y en todas sus consecuen­
cias, ya que se trata de una injusticia que no puede 
aceptar una sociedad basada en principios y valores 
humanistas. 
Existe desgraciadamente una dinámica de la pobreza 
que conduce ineluctablemente hacia situaciones extre­
mas si no se toman medidas para evitar que se produz­
can o que se desarrollen. 
(') Doc CES/fin. (15 de marzo de 1988). El hecho de que ninguna sociedad haya conseguido 
erradicar la pobreza no debe asimilarla a una fatalidad 
con la que debemos acostumbrarnos a «negociar». Si 
28. 8. 89 Diario Oficial de las Comunidades Europeas N°C 221/11 
admitimos que todo progreso debe compartirse solida­
riamente y no puede tener otra finalidad que no sea 
el hombre, deberá conducir a una mayor libertad y 
justicia. 
1.1. Tema 
La gran pobreza. Se deriva de tres carencias graves: 
— ausencia de alojamiento o disposición de un aloja­
miento indigno de un ser humano o de una familia, 
— ausencia de recursos financieros: esto se aplica en 
particular a las personas que padecen paro de larga 
duración o paro repetitivo, 
— ausencia de protección social y sanitaria. 
Las personas afectadas por la gran pobreza no tienen 
ninguna «red de seguridad». Están marginadas y a 
menudo ya excluidas de la sociedad. 
1.2. Objetivo 
— Devolver a estas personas y a estas familias todos los 
derechos y medios reconocidos por la Declaración 
universal de derechos humanos, como la libertad, 
la justicia, el accesso al trabajo y a cuidados médi­
cos, etc. 
1.3. Acciones 
El Comité ha seleccionado prioritariamente tres accio­
nes entre otras cuya importancia también es perma­
nente. 
Estas intervenciones prioritarias están formuladas en 
términos de derechos: derecho a la educación y a la 
formación, derecho a disponer de un renta mínima 
garantizada, con objeto de conseguir la reinserción 
profesional y social. 
2. Observaciones preliminares 
2.1. Pobreza y gran pobreza 
2.1.1. En dos ocasiones, en 1970 y en 1985, la Comi­
sión ha evaluado el número de personas que disponían 
de una renta inferior a la mitad de la renta media del 
país en que estaban establecidas. Se trata de personas 
con residencia legal en cada uno de los Estados conside­
rados. 
En la configuración actual de la Comunidad (12 Esta­
dos), la estimación ha ascendido de 38 a 44 millones, 
es decir de un 11,8% a un 14% de la población. Son 
tales la amplitud y el interés de estas estimaciones que 
el Comité lamenta enérgicamente que la Comisión no 
disponga de los medios necesarios para tener un conoci­
miento profundo de la estructura de estos datos. 2.1.2. Estas estimaciones de la Comisión suscitan por 
parte del Comité dos observaciones y tres conclusiones. 
2.1.2.1. Dos observaciones 
a) Para cada Estado, estas cifras son el resultado de la 
suma de unas situaciones que presentan entre ellas 
diferencias muy sensibles, ya que se incluye el hecho 
de disponer de ingresos escasos o muy escasos y el 
de no tener ningún ingreso. 
b) La dispersión estadística de los ingresos es diferente 
según los Estados. Las condiciones y los modos de 
vida no son los mismos. Las situaciones de pobreza 
no se viven de la misma manera y la solidaridad 
familiar varía mucho. El tratamiento de los casos 
de pobreza no siempre es el mismo. En su dispari­
dad, las medidas de protección social, por ejemplo 
en materia de desempleo, de compensación de las 
cargas familiares o de vejez, ejercen una fuerte inci­
dencia sobre la gravedad y la evolución de las situa­
ciones de pobreza. 
2.1.2.2. Tres conclusiones 
a) Pese a las disposiciones nacionales y comunitarias 
que fueron adoptadas entre 1970 y 1985, las dispari­
dades no se han atenuado, puesto que se ha obser­
vado un claro aumento global (+ 15,75%) del 
número de personas con ingresos reducidos o muy 
reducidos o sin ningún ingreso (+ 6 millones, es 
decir un 1,9% de la población). 
b) Entre 1970 y 1985, se ha modificado la composición 
de la población pobre. Se ha observado globalmente 
una disminución de la importancia relativa de las 
personas mayores y un incremento muy fuerte del 
número de parados y de familias monoparentales. 
El mantenimiento de un alto nivel de desempleo 
en la CEE hace temer una perennización de las 
situaciones de extrema pobreza si no se adoptan 
medidas muy enérgicas. 
c) Por importante que sea el factor «ingresos», no es 
el único factor que interviene cuando se trata de 
determinar el origen de la extrema pobreza y la 
aceleración de los procesos que conducen a ella. La 
interacción cumulativa de las causas y su multiplici­
dad son patentes (!). 
2.2. Basándose en la observación de hechos, el Comité 
destaca que: 
2.2.1. La extrema pobreza es, previa toda considera­
ción filosófica o moral, una realidad con diversas face­
tas, a veces escondida e insospechada. Este concepto es 
el que debe prevalecer en toda acción desarrollada 
contra sus causas y sus consecuencias. 
(') Véase el documento informativo y el punto 3.2.4. 
N° C 221/12 Diario Oficial de las 
2.2.2. Asimilar la extrema pobreza a una fatalidad o 
a una de las consecuencias ineluctables del progreso y 
de la evolución llevaría a admitirla pasivamente. Es ésta 
una actitud que siempre ha sido rechazada unánime­
mente por el Comité. 
2.2.3. Nadie puede, a priori, ser considerado responsa­
ble de su pobreza. La pobreza es un sufrimiento y 
una injusticia tal que ninguna de sus víctimas podría 
desearla para si. La ignorancia de los derechos sociales 
constituye un peso que se valora mal cuando uno tiene 
la suerte de tener acceso a ellos. Siempre hay que evitar 
la condena apresurada: el pobre a quien uno podría 
considerar despreocupado tiene generalmente circuns­
tancias atenuantes familiares, sociales, psicológicas o 
físicas. 
2.2.4. La Comisión, de forma muy oportuna, ha reve­
lado la importancia del número de personas vulnerables 
por su mera indigencia financiera, sin tener en cuenta 
otros factores. 
Aunque los datos estadísticos no permiten evaluar con 
precisión el número de personas que se hallan en situa­
ción de extrema pobreza, parece probable una estima­
ción de 6 a 10 millones, a la luz de las observaciones 
recogidas en los diferentes Estados miembros. 
3. Acciones 
El Comité preconiza tres tipos de acciones. Son muchas 
las que están basadas o inspiradas en recomendaciones 
hechas anteriormente. 
Las principales causas de la extrema pobreza se confun­
den generalmente con sus consecuencias, ya que unas 
y otras se acumulan y se interpenetran. Se trata princi­
palmente de: el paro, la falta de formación general y 
profesional, la falta de alojamiento, la imposibilidad 
de comunicar y de informarse, el sobreendeudamiento 
debido generalmente a la falta de información y a 
veces a una publicidad abusiva, la fragmentación de las 
estructuras familiares, la inadecuación o la insuficiencia 
de los medios y de los métodos de la protección social 
y sanitaria. 
Entre todas estas causas, son muchas las que afectan 
sistemáticamente con mayor gravedad a los minusváli-
dos, a los extranjeros procedentes de países pobres, a 
las personas mayores aisladas y de forma más general 
a todas las personas procedentes de medios familiares 
y sociales desheredados, o que viven en zonas económi­
camente sensibles y socialmente subequipadas. 
3.1. Acciones sobre los comportamientos 
3.1.1. Individuales y colectivos. Considerando lo que 
está en juego en el desafío de la gran pobreza, nadie 
puede librarse de sus obligaciones de solidaridad. Comunidades Europeas 28. 8. 89 
Es, por tanto, fundamental el papel de la educación y 
de la formación cívica, moral y social, y la responsabili­
dad de las familias —ahí es donde se fraguan las solida­
ridades elementales—, de la escuela y de los medios de 
comunicación. 
3.1.2. Políticas. Aunque sean necesarias las acciones 
individuales de generosidad, nunca podrán sustituir la 
voluntad política, alimentada por la convicción y el 
firme compromiso de los ciudadanos. 
La supresión o la fuerte reducción de las causas de la 
gran pobreza y la corrección de sus consecuencias pasan 
necesariamente por la adopción de unas decisiones polí­
ticas legislativas y presupuestarias que deben conducir 
a resultados significativos. 
Confrontados a un problema tan grave e intolerable 
desde el punto de vista humano y social como la gran 
pobreza, es indispensable cuestionarse y evaluar objeti­
vamente el resultado de las políticas desarrolladas ante­
riormente. Cuando sería razonable emprender reformas 
estructurales, el recurso a paliativos coyunturales sólo 
esconde el mal, temporalmente en el mejor de los casos, 
pero no lo arranca de raíz. 
3.2. Acciones permanentes 
3.2.1. Detectar e identificar las situaciones individu­
ales y familiares de gran pobreza, sin perder de vista 
que se corre el riesgo de olvidar los casos de desamparo 
escondidos o difícilmente perceptibles espontáne­
amente. 
Aquí será determinante el papel de la escuela, de los 
servicios sociales y sanitarios locales y de las institucio­
nes y organizaciones de toda índole próximas a las 
realidades. 
3.2.2. Medir la gran pobreza en todos los niveles 
sociológicos y geográficos, para evaluar su importancia, 
su evolución cuantitativa y su grado de gravedad. 
Se puede sensibilizar la opinión p ablica a una idea, pero 
sólo se podrá movilizar su voluntad de actuar con 
acciones concretas, lo cual implica el conocimiento de 
casos reales y el establecimiento de objetivos precisos 
y unánimemente percibidos. 
3.2.3. Si bien el número de casos de gran pobreza 
varía de un Estado a otro, siempre revisten gravedad. 
Ningún Estado puede librarse de sus responsabilidades 
de cara a la víctima. 
Más allá de las situaciones nacionales, a las que se 
aportan soluciones definidas y financiadas por los Esta­
dos y sus Instituciones, Europa está directamente impli­
cada en la responsabilidad de aceptar el desafío de la 
gran pobreza, conforme al espíritu y a la letra de los 
28. 8. 89 Diario Oficial de las Comunidades Europeas N° C 221/13 
Tratados, y sobre la base de los valores y principios que 
originaron la Comunidad y que alimentan su finalidad 
social (*). 
Ello debería conducir a: 
a) Integrar sistemáticamente la dimensión «gran 
pobreza » en todos los debates económicos, sociales 
y culturales. 
Con vistas a devolver a las personas y familias los 
derechos esenciales reconocidos a todos los ciudada­
nos, deberían tomarse medidas en primer lugar con­
tra la exclusión, en los marcos políticos habituales 
(empleo, vivienda, comunicación, formación, 
salud...). 
b) Fomentar el intercambio regular de informaciones 
y experiencias de un Estado a otro. 
c) Precisar más claramente el concepto de pobreza y 
gran pobreza como realidades observadas concreta­
mente. 
d) Activar los programas comunitarios específicos, 
consiguiendo una financiación adecuada (2). 
3.2.4. Se han puesto de manifiesto las principales 
causas de la gran pobreza (3). En consecuencia los es­
fuerzos deberán centrarse en ellas permanentemente. 
Se trata de: 
a) El desempleo: el dictamen remite a las recomenda­
ciones y posiciones adoptadas anteriormente por el 
Comité, que siguen siendo válidas. 
Mientras siga existiendo el paro en un alto nivel, 
permanecerá el riesgo de la gran pobreza. 
Sea cual sea el perjuicio —y esto se aplica al desem­
pleo—, nada se podrá resolver totalmente sin no se 
combaten sus raíces. Se corre el riesgo de tener que 
volver a empezar todo de nuevo continuamente 
mientras se agudizan sus consecuencias. 
La importancia del factor del desempleo no esconde, 
ni con mucho, otras causas, ya que generalmente 
todas están ligadas, se interpenetran y se autoali-
mentan. Se trata de: 
b) La vivienda. La ausencia de vivienda es la marca 
muy clara de la exclusión y de la marginación social 
y profesional. Las personas sin domicilio se encuen­
tran generalmente privadas de los derechos ordina-
(') Véase el dictamen del CES sobre «Los derechos sociales 
fundamentales comunitarios» (DO n° C 126 de 23. 5. 1989). 
(2) Véase el dictamen del CES sobre la « Propuesta de Decisión 
del Consejo por la que se establece un programa de acción 
comunitario a medio plazo para una integración económica 
y social de los grupos menos favorecidos» (DO n" 159 de 
26. 6. 1989). 
(•*) Véase el documento informativo, punto 1.5. rios. Con frecuencia son incapaces de encontrar 
trabajo, salvo algunos empleos muy precarios o 
facilitados por asociaciones u organismos carita­
tivos. 
c) La fragmentación de los modelos familiares, de la 
que no sabemos si es causa o consecuencia. Estas 
situaciones tienen una incidencia directa sobre la 
aceleración de los procesos de gran pobreza al dete­
riorar profundamente las solidaridades elementales, 
a las que uno recurre espontáneamente cuando se 
enfrenta a dificultades. 
d) La eficacia insuficiente y la inadecuación de los 
sistemas y políticas de seguridad social que excluyen 
con demasiada frecuencia a las personas y familias 
que precisamente necesitarían una atención más 
activa (prestaciones y acompañamiento social), 
debido a los riesgos que corren. 
33. Acciones prioritarias 
Como lógica consecuencia del documento informativo, 
el Comité propone privilegiar tres acciones. 
3.3.1. La educación y la formación gene­
ral y profesional 
3.3.1.1. Mediante la lucha drástica contra el analfa­
betismo y el iletrismo funcional. 
El Comité apoya la UNESCO que ha tomado la inicia­
tiva de sensibilizar en 1990 a la Comunidad internacio­
nal respecto de la gravedad social del analfabetismo y 
del iletrismo. 
3.3.1.2. Mediante unas acciones desarrolladas a la 
vez contra las causas y las consecuencias del fracaso 
escolar. 
— Causas relacionadas con unos métodos educativos 
inadecuados, con la ausencia de orientación y la 
insuficiencia de los medios concedidos a la escuela. 
— Causas sociales y familiares: formación e informa­
ción de los padres, vivienda, recursos familiares, 
relaciones padres/profesorado... 
3.3.1.3. El Comité se ha pronunciado en repetidas 
ocasiones sobre la importancia, en particular, de: 
— la relación escuela/vida profesional, 
— la orientación escolar y profesional, 
— el aprendizaje y la formación alternos, 
— la formación permanente. 
El Comité reitera las posiciones y recomendaciones que 
ya ha hecho en la materia. 
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3.3.1.4. Los jóvenes que padecen fracasos escolares 
proceden generalmente de familias en las que los padres 
han vivido las mismas dificultades. Esta dificultades se 
ven hoy en día agravadas por la complejidad de los 
conocimientos que deben adquirirse y de las condicio­
nes de vida (por ejemplo, incidencias de la «sociedad 
de consumo»). 
En consecuencia, estos jóvenes entran en la espiral del 
fracaso desde la escuela. La escuela, que debería en 
principio borrar las diferencias, se convierte para ellos 
en la primera etapa de la marginación. Ello conduce a 
los jóvenes bien a rebelarse, bien a encerrarse en sí 
mismo y a aislarse. Para los alumnos con fracasos 
escolares graves, la escuela conduce al paro o a empleos 
aleatorios y sin porvenir. 
3.3.2. La comunicación y la información 
3.3.2.1. Se trata de unos derechos esenciales: el hom­
bre libre debe poder comunicarse con sus semejantes; 
la información establece el vínculo con la vida cotidiana 
y cívica. Sin información, nadie puede ejercer libre­
mente su derecho a la elección. 
La privación de la libertad de comunicarse conduce 
rápidamente a la pérdida de la autonomía y a la margi­
nación. 
3.3.2.2. El poder de informar es indisociable de la 
responsabilidad contraída respecto de todos los destina­
tarios de la información y en particular de los más 
pobres que tienen grandes dificultades en comprender, 
en ser atendidos y comprendidos. 
En este sentido, los profesionales de la información en 
todos los sectores, medios de comunicación, adminis­
traciones, y servicios públicos, enseñanza..., deben des­
empeñar un papel activo en la lucha contra las causas 
y los efectos de la exclusión social y cultural. Ello 
implica la simplificación de los lenguajes, especialmente 
el lenguaje administrativo la mejora de la acogida y la 
individualización obligatoria de las relaciones con los 
más desfavorecidos. 
3.3.3. El mínimo social de inserción 
Tiene dos objetivos complementarios: 
3.3.3.1. Garantizar a las personas ya las familias 
unos recursos mínimos que les permitan satisfacer sus 
funciones y sus necesidades esenciales, más allá de la 
mera supervivencia alimentaria. 
3.3.3.2. Simultáneamente, aportar a los beneficiarios 
de esta « prestación diferencial de ingresos » un acompa­
ñamiento social y de formación para que se vayan 
adentrando progresivamente en la vía de la reinserción 
(reaprendizaje de la vida cotidiana, si fuera necesario, 
y reinserción profesional), las personas en edad activa,' 
física e intelectualmente capaces de formarse y de tra­
bajar. 3.3.3.3. Esta prestación, que despierta muchas espe­
ranzas en la lucha contra la marginación, tiene sin 
embargo sus exigencias y sus limitaciones: 
— su importe debe establecerse de tal forma que incite 
al esfuerzo y al trabajo, 
— sus condiciones de atribución deben ser sencillas 
para poder ser fácilmente comprendidas por aqué­
llos a quienes se dirige. En caso contrario, podría 
suceder que las personas y familias que deberían 
beneficiarse legalmente de esta prestación se viesen 
excluidas, 
— el acompañamiento social debe ser adaptado y ten­
der a unos objetivos tangibles, realistas y que pue­
dan medirse por las propias personas a las que se 
dirigen, 
— la atribución de la prestación y la inserción social 
deben efectuarse a nivel concreto de los casos que 
deben tratarse, por lo que se valoran las iniciativas 
y los servicios locales, 
— es absolutamente necesario deshacer la espiral del 
fracaso que conduce a la gran pobreza. Un éxito, 
aunque sea pequeño, siempre representará un pri­
mer paso hacia la reinserción, 
— el esfuerzo de reinserción debe desembocar en la 
oferta de un trabajo que, por sus características, 
represente una concretización visible del «pro­
greso» realizado, 
— los trabajos efectuados en el marco de la reinserción 
deberán ofrecer todas las garantías de un trabajo. 
Nunca deberán gravar indirectamente las garantías 
y los derechos sociales, 
— las personas que, por su edad, salud o estado psico­
lógico, no pudieran integrarse en el mecanismo de 
inserción, deberán recibir las diferentes ayudas 
requeridas por su condición. 
4. Conclusiones 
4.1. La libertad y la democracia política y social no 
pueden coexistir con un alto nivel de miseria. 
4.2. El objetivo consiste en ayudar a los más pobres 
a liberarse de la asistencia permanente, brindándoles la 
posibilidad de descubrir, en función de su capacidad, el 
uso de la libertad y de las responsabilidades personales, 
sociales y familiares. 
4.3. Todos aquellos que ejerzan'un «poder», cual­
quiera que sea su forma, tienen el deber de ir al encuen­
tro de los más pobres. 
4.4. La eficacia de la lucha contra la gran pobreza 
depende en gran parte de lo concretas que sean sus 
acciones. Esta observación, confirmada por los hechos, 
28. 8. 89 Diario Oficial de las Comunidades Europeas N° C 221/15 
pone en evidencia la función prioritaria de los agentes 
locales (representantes elegidos, administraciones, tra­
bajadores sociales, asociaciones y organizaciones de 
toda índole,...)- Todos estos agentes deben ser apoyados 
concretamente en el ejercicio de estas acciones esen­
ciales para el éxito del dispositivo de detección de la 
gran pobreza y de la reinserción. 
4.5. Si bien el Comité limita su dictamen por una 
parte a la gran pobreza y por otra a Eluropa, presenta 
sin embargo tres observaciones: 
4.5.í. La gran pobreza es el resultado de un proceso 
con varias etapas más o menos numerosas y más o 
menos próximas o rápidas. 
Por lo tanto, los casos de pobreza deben detectarse y 
tratarse en cuanto surgen, sin esperar a que alcancen 
una fase aguda. 
4.5.2. Existen personas, familias o grupos de pobla­
ción vulnerables. Ignorar o subestimar esta realidad 
equivaldría a correr el riesgo de dejar iniciarse y acele­
rarse la espiral de la pobreza hasta su punto final. 
Hecho en Bruselas, el 12 de julio de 1989. La Comisión ha dado la alarma muy oportunamente, 
al revelar el crecimiento del número de personas con 
ingresos (salariales y no salariales) reducidos. 
4.6. De seis a diez millones de personas padecen, en 
Europa, una pobreza absoluta. Es ésta una realidad 
intolerable. 
Sin embargo, esta pobreza no puede hacer olvidar que, 
más allá de nuestras fronteras, millones de mujeres, 
hombres y niños mueren por culpa del hambre. 
El Comité ya se ha pronunciado en varios dictamines 
anteriores sobre esta cuestión, que implica, a largo 
plazo, graves consecuencias. Por ejemplo, ha insistido 
en el desarrollo de la ayuda técnica, la utilización de 
los excedentes alimentarios, el precio de las materias 
primas y los problemas planteados por el sobreendeuda-
miento de los países más pobres. 
¿No sería oportuno prolongar la presente reflexión 
sobre la gran pobreza en Europa por otras reflexiones 
sobre la pobreza en el mundo, su realidad, sus causas, 
sus consecuencias y los medios que deben ponerse en 
obra para combatirla? Para que ello sea posible, Europa 
primero debe convertirse en una verdadera Comunidad, 
capaz de dominar sus propias contradicciones. 
El Presidente 
del Comité Económico y Social 
Alberto MASPRONE