•ù -ti COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
Bruselas, 30.07.1996 
COM(%) 421 final 
LIBRO BLANCO 
ESTRATEGIA PARA LA REVITALIZACIÓN DE 
LOS FERROCARRILES COMUNITARIOS 
(presentado por la Comisión) 

INDICE 
Resumen 
Capítulo I 
Capítulo II 
Capítulo III 
Capítulo IV Necesidad de un nuevo tipo de ferrocarril 
Causas de los problemas del ferrocarril 
Aspectos financieros 
Introducción de las fuerzas del mercado 12 
17 
Capítulo V - Servicio público en el transporte ferroviario 26 
Capítulo VI - Integración de los sistemas nacionales 29 
Capítulo VII - Aspectos sociales 37 
Capítulo VIII - Síntesis y calendario de actuación 40 
RESUMEN 
ESTRATEGIA PARA LA REVITALIZACIÓN DE LOS FERROCARRILES 
COMUNITARIOS 
1. Los ferrocarriles podrían aportar una contribución considerable a la movilidad en 
el próximo siglo. Sin embargo, mientras crece la inquietud por los efectos 
negativos del transporte, la cuota de mercado del ferrocarril sigue descendiendo. 
La principal razón es el descontento con el precio y la calidad del transporte 
ferroviario, a pesar de alentadores ejemplos de nuevos servicios. Se tiene la 
impresión de que el ferrocarril no responde a los cambios del mercado ni a las 
necesidades de los clientes como otros modos de transporte. 
2. En realidad, el sector ferroviario ha estado en gran medida aislado de las fuerzas 
del mercado. Los Gobiernos son en parte responsables, ya que a menudo han 
impedido una autonomía de gestión suficiente y han impuesto una serie de 
obligaciones sin compensar por completo los costes que ello implicaba; tampoco 
consiguieron establecer unos objetivos financieros claros, sino que 
subvencionaron las pérdidas o permitieron que la deuda se acumulase. A los 
ferrocarriles se les evitaron las decisiones difíciles, pero eso preparó muy mal su 
futuro a largo plazo. 
3. Se necesita un nuevo tipo de ferrocarril. Deberá ser ante todo y sobre todo una 
empresa, con dirección independiente y libertad para aprovechar las 
oportunidades, y responsable en caso de quiebra. Para ello debería tener una 
situación financiera saneada, no hipotecada por la carga del pasado. Debería estar 
abierto a las fuerzas de mercado de una manera adecuada, lo cual también 
conduciría a una mayor implicación del sector privado. Se requiere una clara 
división de responsabilidades entre el Estado y las empresas ferroviarias, en 
especial para los servicios públicos. Para crear este nuevo ferrocarril, es 
necesaria la cooperación entre la Comunidad, los Estados miembros, los 
ferrocarriles y su personal. Como parte de esta iniciativa, se necesita 
urgentemente una actuación a nivel comunitario en los siguientes campos. 
4. Finanzas 
Los Estados miembros deben cumplir sus obligaciones para aligerar de la deuda 
a los ferrocarriles y mejorar su situación financiera: la Comisión informará de los 
progresos realizados. Los Estados miembros también deben crear una base 
financiera saneada, supeditando la ayuda a programas de reestructuración. La 
Comisión aplicará las normas comunitarias sobre ayudas estatales de manera que 
los ferrocarriles avancen progresivamente hacia la viabilidad. 
5. Fuerzas del mercado 
La extensión de los derechos de acceso a la infraestructura permitiría que 
entrasen en el mercado nuevas empresas ferroviarias. El año pasado la Comisión 
presentó una propuesta para liberalizar el acceso de todos los servicios de 
transporte de mercancías y de los servicios internacionales de pasajeros. Esta 
propuesta es un elemento crucial de la estrategia para revitalizar los ferrocarriles 
y por ello es esencial que sea adoptada rápidamente. Para garantizar la efectividad 
de los derechos de acceso, propondrá la separación de la gestión de 
infraestructuras y de las operaciones de transporte en unidades comerciales 
distintas. Ahora es urgente mejorar las condiciones para el transporte 
internacional de mercancías, por lo que la Comisión promoverá la creación de 
corredores ferroviarios transeuropeos, con acceso abierto y disposiciones 
simplificadas. También el transporte nacional de pasajeros debería abrirse a la 
competencia. Esto debe realizarse de manera que se respeten ias ventajas de red 
y se refuerce la prestación de servicios públicos. Por consiguiente, la Comisión 
estudiará cuáles son los mecanismos prácticos más adecuados para introducir las 
fuerzas del mercado y, a continuación, elaborará las propuestas oportunas. 
6. Servicios públicos 
La Comisión está decididamente a favor de un mejor transporte público. El 
Estado tiene el derecho legítimo a garantizar la prestación de servicios públicos 
de transporte, derecho claramente reconocido por la legislación comunitaria. No 
obstante, existe un gran descontento con esos servicios. Hay que mejorar la 
calidad y la relación coste-beneficios, por lo que es esencial una clara definición 
de responsabilidades. La Comisión propondrá la generalización de contratos de 
servicio público entre el Estado y las empresas de transportes. Al igual que en 
el transporte nacional de pasajeros en general, estudiará en primer lugar los 
aspectos prácticos de la introducción de las fuerzas del mercado y a su debido 
tiempo realizará las propuestas necesarias. 
7. integración de los sistemas nacionales 
Los ferrocarriles se han desarrollado en líneas nacionales, lo cual ha dado lugar 
a dificultades de explotación transfronteriza, una planificación inadecuada de las 
infraestructuras y una fragmentación tanto de la industria de suministros como de 
la investigación. Aunque se han realizado progresos, la integración dista mucho 
de ser completa. La Comisión propone actualmente una serie de medidas para 
fomentar la interoperabilidad del ferrocarril convencional, impulsar la 
armonización técnica para ayudar a crear un mercado único de equipamiento 
ferroviario y fortalecer la investigación en el sector. Estas medidas son también 
necesarias para garantizar que el ferrocarril pueda contribuir al pleno 
establecimiento de un sistema europeo de transporte intermodal. 
8. Aspectos sociales 
Al personal del sector ferroviario le preocupa lógicamente que la reestructuración 
pueda ocasionar pérdidas de puestos de trabajo. Es natural, aunque sólo un sector 
competitivo puede garantizar el futuro de los puestos de trabajo. Hay que señalar 
que sin reestructuración podría producirse una pérdida general de puestos de 
trabajo, tanto en los ferrocarriles como en el sector de suministros. Se requieren 
políticas de personal que incluyan sustanciales programas de recualificación del 
personal excedente. Esto es básicamente responsabilidad de los Estados 
miembros, pero habría que considerar cuidadosamente las posibles contribuciones 
del Fondo Social Europeo. 
CAPITULO 1 - NECESIDAD DE UN NUEVO TIPO DE FERROCARRIL 
1. La Comisión Europea cree que el ferrocarril debería desempeñar un papel mucho 
más importante para asumir los retos a que se enfrenta la Comunidad en el sector 
del transporte en vísperas del nuevo siglo. Hay que actuar urgentemente para 
revitalizar el sector, de manera que funcione mejor y satisfaga plenamente las 
demandas de nuestra sociedad. Para ello, Europa necesita un nuevo tipo de 
ferrocarril. 
2. Todo el mundo es consciente de la creciente congestión y de los problemas 
medioambientales y acústicos del tráfico y de la oposición cada vez mayor al 
desarrollo incontrolado de nuevas infraestructuras viarias. Al mismo tiempo, tanto 
los ciudadanos como la industria necesitan transportes fiables, seguros, baratos 
y rápidos. Estos son los principales retos para el transporte a finales del siglo 
XX. Las repercusiones sociales del transporte, tanto de mercancías como de 
pasajeros, pueden reducirse de manera significativa si se favorece el uso del 
ferrocarril más que el de la carretera. Paradójicamente, en un momento en que 
están aumentado muchos de los problemas que el ferrocarril podría ayudar a 
resolver, su cuota en el mercado del transporte continúa en declive. 
3. Este es el contexto, ampliamente reconocido, en el que la Comisión ha diseñado 
el papel del ferrocarril en su política global de transporte. Las necesidades de la 
Comunidad pueden expresarse de muchas maneras: por ejemplo, los ferrocarriles 
deberían ser más eficientes, estar más orientados a la demanda y ser más 
atractivos para los usuarios y, al mismo tiempo, ser menos costosos y depender 
menos de subvenciones. El objetivo debería consistir en hacer del ferrocarril un 
medio de transporte tan atractivo como cualquier otro. 
4. La Comisión cree que el medio más efectivo de crear un ferrocarril capaz de 
competir con los otros modos de transporte consiste en introducir un mayor grado 
de competencia en el sector. Sin embargo, esto debe hacerse de forma que se 
refuerce el papel esencial del ferrocarril en la prestación de servicios públicos, 
para garantizar a la sociedad en general un nivel adecuado de movilidad. Esto 
implica la colaboración de todas las partes interesadas: la Comunidad y los 
Estados miembros deben proporcionar el marco institucional necesario, mientras 
que las propias empresas ferroviarias deben mejorar radicalmente los servicios 
y aumentar la eficiencia. 
5. Actualmente muchas empresas ferroviarias están en gran medida aisladas de las 
fuerzas del mercado. Cuando la gente no utiliza el servicio, los trenes van menos 
llenos y el Estado carga con las pérdidas. En el futuro, los ferrocarriles deben 
comportarse en mucho mayor medida como una empresa normal, que procura 
satisfacer las exigencias de sus clientes, a sabiendas de que, si no lo hace, otros 
lo harán y perderá el negocio. Este es el objetivo fundamental que hay que 
alcanzar y cuyas consecuencias para el transporte pueden ser inmensas. 
6. Si todas las partes interesadas pueden actuar conjuntamente para crear el entorno 
adecuado, el ferrocarril estará en condiciones de aprovechar nuevas oportunidades 
y mejorar su funcionamiento de muchas maneras. Se necesita un marco que 
fomente iniciativas y permita una respuesta creativa a las oportunidades 
empresariales. Los métodos serán diferentes y cada administración tendrá que 
decidir, pero el resultado será un sector ferroviario más eficiente y productivo. 
Algunos ferrocarriles pueden centrarse enteramente en su actividad básica de 
explotación ferroviaria; otros pueden optar por asociarse por ejemplo con 
transportistas de carretera o empresas de logística y ofrecer servicios de 
transporte intermodal puerta a puerta. Habrá quienes actúen en toda Europa 
prestando servicios unitarios, mientras otros pueden dedicarse a servicios locales. 
Sin embargo, para sobrevivir, todas las empresas ferroviarias deberán centrarse 
mucho más en lo que piden sus clientes y en la forma de satisfacer esas 
necesidades. Un ejemplo de esta evolución es la introducción de servicios 
eficientes y regulares de lanzadera en las rutas transfronterizas, lo que 
habitualmente viene dando como resultado el desplazamiento de cantidades 
significativas de mercancías de la carretera al ferrocarril. 
7. Una serie de factores apuntan hacia la apertura de considerables oportunidades 
para el ferrocarril. La nueva ampliación de la Comunidad hacia Europa Oriental 
y Central proporcionará considerables oportunidades de ampliar el papel del 
ferrocarril. A finales de los años noventa, muchos de esos países tienen aún redes 
de ferrocarril más extensas que ofrecen oportunidades para la entrega y recogida 
de mercancías. Ello, unido a la consolidación del mercado único, puede conducir 
a una ampliación de los trayectos, aumentando así el atractivo del ferrocarril. 
8. Uno de los desafíos principales para la Comunidad y sus vecinos es la cuestión 
del tráfico transalpino. La expansión de la Comunidad ha tenido consecuencias 
importantes en los flujos de tráfico a través de esta barrera natural entre la 
Europa septentrional y la meridional. Hay un número limitado de rutas 
transalpinas y el crecimiento del comercio está ejerciendo sobre ellas una presión 
cada vez mayor. El medio ambiente alpino es particularmente sensible a los 
efectos de la contaminación; una estrategia global para mitigar los problemas de 
la región daría probablemente al ferrocarril un papel más importante en el tráfico 
de tránsito. 
9. En resumen, las características del ferrocarril podrían hacer de él una forma cada 
vez más atractiva de transporte en Europa. En las últimas décadas ha perdido 
importancia y no ha conseguido adaptarse suficientemente a los cambios del 
mercado. Hay ya muchas posibilidades para mejorar y desarrollar servicios, y 
pueden surgir posibilidades en áreas nuevas. Para hacer frente a esos retos, la 
Comunidad necesita un nuevo tipo de ferrocarril. El propósito de la Comisión al 
presentar las propuestas de este Libro Blanco es crear a escala comunitaria las 
condiciones adecuadas para efectuar las principales adaptaciones que se necesitan. 
CAPITULO II - CAUSAS DE LOS PROBLEMAS DEL FERROCARRIL 
Declive del ferrocarril 
10. El transporte por ferrocarril comenzó en la primera mitad del siglo XIX llegando 
a ser a principios de este siglo el principal medio de transporte. Luego, la llegada 
de los vehículos accionados por motores de combustión interna empezó a ganarle 
terreno. Desde el final de la segunda guerra mundial, el papel del ferrocarril en 
el mercado del transporte ha ido en constante declive y ahora, en los años finales 
del siglo XX, la cuota del ferrocarril no supera el 6% en el mercado del 
transporte de pasajeros y el 16% en el de mercancías. 
11. Entre 1970 y 1994, el transporte de pasajeros por ferrocarril creció un 25%, 
pasando de 216.000 millones de pasajeros/kilómetros al año a unos 270.000 
millones. Sin embargo, el mercado global se duplicó en el mismo tiempo, y el 
uso del coche privado creció más del doble, aumentando en un 120%. Durante 
ese mismo período, perdió la mitad de su cuota de mercado en el transporte de 
mercancías, que pasó de 283.000 toneladas/kilómetro a 220.000, mientras que el 
transporte de mercancías crecía aproximadamente un 70% y el transporte de 
mercancías por carretera se incrementaba en casi un 150%. Evidentemente, las 
cifras globales sólo cuentan la mitad de la historia, porque el ferrocarril es un 
factor decisivo en algunos campos, mientras que en otros no compite; por otra 
parte, las tendencias recientes en los Estados miembros son en cierto modo 
divergentes. En el Anexo 2 se ofrece una descripción de la evolución del 
ferrocarril y su cuota de mercado en el transporte durante las últimas décadas. 
12. ¿A dónde conduce esta evolución general? Si se extrapolan las recientes 
tendencias a los próximos diez años, la cuota del ferrocarril en el mercado del 
pasajeros caería del 6 al 4%, aunque la cantidad absoluta de tráfico podría 
incrementarse ligeramente. La cuota del ferrocarril en el mercado del transporte 
de mercancías caería del 16 al 9%, con un volumen aproximadamente estable. 
Por otra parte, este declive de la cuota de mercado debe considerarse a la luz de 
una expansión prevista del 40% en el transporte de pasajeros y del 30% en el de 
mercancías durante el mismo período. Efectivamente, no se puede excluir la 
posibilidad de que el descenso sea mayor, pues la caída del flujo podría conducir 
a un círculo vicioso. Esto significa que existe la posibilidad real de que el 
ferrocarril desapareciese de amplios segmentos del mercado del transporte de 
mercancías. 
13. Aunque son solamente ejemplos, estas tendencias son alarmantes. Sugieren un 
grave aumento de la congestión del tráfico, de la contaminación y, posiblemente, 
de los accidentes; también sugieren que las carreteras llevarán cada vez más 
tráfico, incluido el de mercancías altamente peligrosas, que sería mejor mantener 
lejos de la gente. Esto no significa que el ferrocarril pueda solucionar todos 
nuestros problemas de transporte. Los ferrocarriles no pueden competir en 
algunos mercados de transporte y, por supuesto, la infraestructura ferroviaria 
tiene una capacidad limitada. No obstante, el transporte por ferrocarril puede ser 
una contribución real para la movilidad sostenible, que se perderá si continúan 
las actuales tendencias. 
14. El transporte por ferrocarril corre el riesgo de entrar en un círculo vicioso, si es 
que no lo ha hecho ya. La contracción del servicio conduce a la reducción de los 
flujos de tráfico, tanto directa como indirectamente, a causa de la pérdida de 
beneficios de red; por ejemplo, la reducción de servicios regionales puede reducir 
los flujos de tráfico en las principales conexiones. Esto, a su vez, hace subir los 
costes del resto del tráfico. En el transporte por ferrocarril este efecto se dejará 
sentir fuertemente, porque es un sector con gran intensidad de capital y un nivel 
elevado de costes fijos. El resultado será una continua espiral de aumentos de 
precios y disminución del tráfico, o de pérdidas que habrá que cubrir mediante 
subvenciones o endeudamiento. Las presiones sobre los presupuestos nacionales 
limitarán cada vez más el margen para la subvención. Ahora mismo, muchos 
Estados están menos dispuestos que antes a financiar las pérdidas de sus 
ferrocarriles. 
15. El resultado serían fuertes recortes en el servicio y el cierre de gran parte de la 
red, con efectos catastróficos tanto en el sector del ferrocarril como en el de sus 
proveedores. Las empresas ferroviarias dan trabajo directamente a 1.050.000 
personas (1994) en toda la Comunidad, por lo que la inactividad de una parte 
importante de la red haría que muchos perdiesen su puesto de trabajo. Los efectos 
en la industria de suministros serían similares, puesto que se perderían grandes 
mercados. 
Causas del declive 
16. Son muchas las razones del declive del sector ferroviario durante la segunda 
mitad del siglo. Quizá la más importante sea el auge de otros modos de 
transporte, más flexibles y menos caros: autobuses, camiones y coche privado. 
Ciudadanos y empresas se han vuelto cada vez más hacia el transporte por 
carretera, lo que ha llevado a la construcción de redes viarias para satisfacer esta 
demanda. Al mismo tiempo, decayó la importancia de las industrias pesadas 
tradicionales, cuya producción se transportaba por ferrocarril. El ferrocarril no 
encontró nuevos mercados de transporte de mercancías que compensasen la 
pérdida, al ofrecer servicios a menudo considerados poco flexibles, poco fiables 
y caros, incluso en sectores en los que podía ser competitivo. 
17. Como el transporte por carretera ha llegado a ser más eficiente y más barato, el 
hecho de que el precio del transporte a menudo no refleje adecuadamente todos 
los costes ha cobrado una importancia cada vez mayor. Los precios que paga el 
usuario no reflejan de manera suficiente costes externos como los de la 
congestión, la contaminación y los accidentes. Estos costes son a menudo más 
altos en el transporte por carretera que en otros modos de transporte, de forma 
que las condiciones de competencia priman la carretera en detrimento de modos 
de transporte más respetuosos del medio ambiente. Esta cuestión se discutió más 
detalladamente en el Libro Verde de la Comisión Hacia una tarificación 
equitativa y eficaz del transporte1. Aunque es una cuestión importante, sería 
ilusorio pensar que el mero hecho de facturar los costes externos del transporte 
bastaría para llevar a un resurgimiento del interés por el ferrocarril. El coste se 
tiene ciertamente en cuenta cuando se opta por un medio de transporte, pero 
Hacia una tarificación equitativa y eficaz del transporte, COM(95) 691 DO de 20.12.95. 
9 
también se consideran muchos otros aspectos, como por ejemplo la velocidad, la 
fiabilidad, la flexibilidad y la calidad del servicio. 
18. Los ferrocarriles se han visto incluso apartados de uno de los ámbitos en que 
deberían tener una posición fuerte: el transporte de mercancías a larga distancia. 
Una razón, entre otras, es que están organizados a lo largo de líneas nacionales. 
De hecho, no existe un mercado interior de servicios ferroviarios a nivel 
comunitario. El artículo 10 de la Directiva 91/440/CEE2, por el que concede 
derecho de acceso a la infraestructura en cualquier lugar de la Unión, actualmente 
sólo se aplica a agrupaciones y empresas internacionales que prestan servicios de 
transporte combinado. Además, hay toda una serie de obstáculos reglamentarios 
y administrativos. Esta situación impide la competencia de nuevos operadores y 
la organización de servicios internacionales unitarios. La fiabilidad, la flexibilidad 
y la velocidad no complacen a los clientes -en los principales servicios interiores 
de lanzadera desde los puertos, la velocidad raramente excede de los 20 
kilómetros por hora-. Es muy dura la comparación con los servicios 
internacionales de transporte de mercancías por carretera, donde los envíos viajan 
en un vehículo que cruza fácilmente las fronteras y frecuentemente están a cargo 
de una sola persona desde la recogida hasta la entrega, lo que lleva consigo una 
responsabilidad clara y una buena calidad de servicio. 
19. La gestión de los ferrocarriles es responsable en buena parte del declive que se 
ha producido. No obstante, las relaciones entre el Estado y las empresas 
ferroviarias han sido una de las causas fundamentales de los problemas del 
transporte ferroviario. Por regla general, los Estados han negado a las empresas 
ferroviarias la libertad de una empresa comercial. Al margen de la interferencia 
política para fines inmediatos, las autoridades han tendido a imponer el 
mantenimiento de servicios muy poco rentables. La inversión de las empresas 
ferroviarias ha sido a menudo inadecuada o ha estado mal dirigida, siendo en 
consecuencia una carga para las finanzas. Los Gobiernos lo han compensado con 
amplias subvenciones que cubren las pérdidas, pero no tienen ningún objetivo 
particular, como la mejora de la eficacia. Además, los objetivos financieros eran 
a menudo confusos. 
20. Otra razón del declive fue la inadecuada adaptación de la red ferroviaria a los 
nuevos modelos de actividad económica y de urbanización y los consiguientes 
cambios en los flujos del tráfico. Mientras que la capacidad y la calidad de la 
infraestructura no respondían de manera adecuada a las nuevas necesidades, se 
mantenía abierta poca infraestructura disponible que se convertía en una carga 
para las finanzas. Aunque en los últimos años se han realizado importantes 
inversiones y hay otras previstas, hubo pocos intentos de mejorar la 
infraestructura ferroviaria de manera simultánea a la construcción de las redes de 
autopistas; esto contribuyó a desestabilizar el equilibrio entre los modos de 
transporte. 
Directiva del Consejo de 29 de julio de 1991 sobre el desarrollo de los ferrocarriles comunitarios 
(91/440/CEE) DO n° L 267, de 24.8.1991. 
10 
Un nuevo tipo de ferrocarril 
21. Para superar estas carencias y aprovechar oportunidades futuras, la Comunidad 
necesita una nueva clase de ferrocarril. Los ferrocarriles deberían ser ante todo 
y sobre todo una actividad empresarial, tener la independencia y los recursos 
necesarios para competir y estar liberados de las cargas del pasado. Las fuerzas 
del mercado deberían tener una presencia mayor y más apropiada. Habría que 
establecer una clara división de responsabilidades entre el Estado y las empresas 
ferroviarias, en particular para servicios públicos. Los sistemas ferroviarios 
nacionales deberían reunirse. Está claro que esto requiere esfuerzos importantes 
de todas las partes interesadas: dirección, trabajadores, Estados miembros e 
industria de suministros. Como parte de esta alianza para el cambio, la 
Comunidad debería proporcionar un marco reglamentario modernizado, así como 
medidas para integrar los sistemas nacionales a escala europea. Por consiguiente, 
la propia Comunidad debería actuar en cinco ámbitos principales: finanzas, 
introducción de las fuerzas del mercado, servicios públicos, integración de los 
sistemas nacionales y política social. En los cinco capítulos siguientes, se exponen 
sus ideas y propuestas. 
11 
CAPITULO III - ASPECTOS FINANCIEROS 
Problemas pendientes 
22. La transformación de las empresas ferroviarias exige una situación financiera 
sólida como requisito de una gestión independiente y dinámica, tal como reconoce 
claramente la Directiva 91/440/CEE sobre el desarrollo de los ferrocarriles 
comunitarios. Sin embargo, la organización financiera tradicional de las empresas 
ferroviarias podría haber acelerado su declive, incluso si todo lo demás hubiera 
obrado en su favor. El apoyo estatal contrarrestaba las pérdidas, pero no fijaba 
unos objetivos claros. Los objetivos financieros eran indeterminados y faltaban 
incentivos de gestión; las presiones comerciales no funcionaron para comprobar 
pérdidas y endeudamiento como hubieran debido. La asignación de costes e 
ingresos era inadecuada; a menudo era difícil decir si un servicio ganaba o perdía 
dinero. Las inversiones, incluso a gran escala, a menudo no cubrían las 
necesidades empresariales y producían pérdidas financieras. El endeudamiento 
estaba normalmente limitado por límites máximos de endeudamiento en el sector 
público, pero paradójicamente se veía a menudo menos condicionado por la 
solvencia del prestatario. 
23. Al mismo tiempo, el Estado imponía obligaciones, directas o indirectas, sin 
definirlas siempre claramente ni compensar a las empresas ferroviarias de manera 
completa y directa. La mayor parte de las obligaciones se referían al transporte 
de interés público; algunas de ellas servían a objetivos más amplios, como 
empleo, bienestar social y desarrollo regional. Se esperaba también que los 
ferrocarriles comprasen equipo a los proveedores nacionales y no en el mercado 
más amplio, lo que aumentaba considerablemente los costes. No obstante, se han 
hecho progresos en la clarificación de las responsabilidades financieras del Estado 
y de las empresas ferroviarias. La Comunidad ha constituido un cuerpo legislativo 
sobre las finanzas del sector ferroviario3 y algunos Estados miembros han hecho 
mucho por clarificar y mejorar las finanzas de los ferrocarriles. No obstante, la 
organización financiera de buena parte del transporte ferroviario sigue siendo muy 
confusa y es un grave obstáculo para establecer unos servicios mejores y más 
eficientes. 
Directiva 91/440/CEE del Consejo, op.cit. 
Reglamento (CEE) n° 1191/69 del Consejo, de 26 de junio de 1969 (D.O. L 156, de 28.06.1969), 
modificado por el Reglamento (CEE) n° 1893/91 del Consejo, de 20 de junio de 1991 (D.O. L 
169, de 29.06.1991), relativo a la acción de los Estados miembros en materia de obligaciones 
inherentes a la noción de servicio público en el sector de los transportes por ferrocarril, por 
carretera y por vías navegable. 
Reglamento (CEE) n° 1192/69 del Consejo, de 26 de junio de 1969, relativo a las normas comunes 
para la normalización de las cuentas de las empresas ferroviarias, D.O. L 156, de 28.06.69. 
Reglamento (CEE) n° 1107/70 del Consejo, de 4 de junio de 1970, relativo a las ayudas concedidas 
en el sector de los transportes por ferrocarril, por carretera y por vía navegable., D.O. L 130, de 
15.06.70. 
12 
Tendencias recientes 
24. Es interesante observar algunas tendencias recientes, aunque los indicadores 
generales oculten grandes diferencias de rendimiento. Empezando por los 
ingresos, tanto los procedentes del transporte de pasajeros como los del de 
mercancías han venido reduciéndose de manera constante durante mucho tiempo. 
Si bien esto responde a la reducción de transporte de mercancías y al 
estancamiento del tráfico de pasajeros, es también producto de un espectacular 
declive de los rendimientos, es decir, de los ingresos por pasajero o 
tonelada/kilómetro. Los ingresos por taquilla se sitúan actualmente en torno a un 
65% del total de ingresos de funcionamiento. Como cabía esperar, aumentaron 
las subvenciones de funcionamiento, que, sin embargo, parecen haber caído en 
los últimos años. 
25. En la década de 1980, se redujo la proporción de los costes de personal respecto 
de los costes de funcionamiento, pero desde 1990 ha aumentado y actualmente 
representa en torno al 63% del total de costes de funcionamiento. La considerable 
reducción de efectivos que ha tenido lugar se ha visto compensada por el aumento 
de los costes por empleado. Otra tendencia es la creciente intensidad de capital 
en los ferrocarriles. A mediados de los 80, dos unidades de capital generaban una 
unidad de producción; en 1994 se necesitaban más de tres unidades. Para 
financiarlo, se amplió la base de capital de los ferrocarriles. La deuda de los 
ferrocarriles aumentó de manera significativa en los años 90, aunque 
proporcionalmente cayera en relación al capital total, porque los gobiernos 
inyectaron capital. Paralelamente al aumento general de la deuda, las cargas en 
concepto de intereses se han elevado hasta aproximadamente un 15% de los 
ingresos de funcionamiento incrementando el déficit. 
Principios básicos 
26. Para que el ferrocarril prospere, es fundamental establecer unos objetivos 
financieros claros y una división adecuada de responsabilidades entre el Estado 
y las empresas ferroviarias y para que la reestructuración tenga éxito, habrá que 
eliminar la carga de la deuda anterior. Los ferrocarriles deben tener una 
estructura financiera que permita una gestión eficaz e independiente como en 
otros sectores, pero deben también asumir en mucha mayor medida la 
responsabilidad por su situación financiera. Las finanzas de los ferrocarriles 
deberían organizarse con arreglo a los siguientes principios básicos: 
los Estados miembros deberían liberar a las empresas ferroviarias de la 
carga del pasado; 
los ferrocarriles deberían ser administrados con criterios comerciales; 
los Estados miembros deberían compensar plenamente los servicios 
públicos y los costes sociales excepcionales . 
Con excepción de esta compensación y del apoyo a inversiones en infraestructuras 
específicas (véase punto 31), los ferrocarriles deberían financiar su 
funcionamiento sin transferencias del Estado. 
13 
27. Estos principios se desprenden de la normativa comunitaria sobre financiación de 
los servicios ferroviarios (véase punto 23). Si se aplican de manera completa y 
se refuerzan en caso necesario, constituirán un entorno saneado para devolver a 
los ferrocarriles su solidez financiera. Sin embargo, los actores principales son 
los Estados y las empresas ferroviarias. Los Estados tienen que asumir su 
responsabilidad para aligerar la carga de la deuda anterior creando una estructura 
saneada para el futuro y compensando los servicios prestados los ferrocarriles. 
Por su parte, los ferrocarriles deben reducir radicalmente los costes y mejorar su 
gestión financiera, por ejemplo a través de una asignación precisa de costes e 
ingresos. 
Medidas específicas 
28. Los ferrocarriles no pueden enfrentarse a los desafíos del futuro hipotecados con 
la deuda anterior. El Reglamento 1107/70 permite a los Estados miembros 
proporcionar ayuda financiera a diversos efectos, incluido el reembolso de 
préstamos sin notificación previa. Desde el 1 de enero de 1993, en que entró en 
vigor la Directiva 91/440/CEE, son aplicables los artículos 77, 92 y 93. Esta 
directiva impone a los Estados miembros la obligación de reducir la deuda a un 
nivel que no impida la gestión financiera saneada y de mejorar las finanzas de las 
empresas ferroviarias. Sin embargo, parece que esta obligación no se ha puesto 
en práctica de igual manera en toda la Comunidad. Empezando en 1997, la 
Comisión se propone informar a intervalos regulares sobre los progresos 
realizados por los Estados miembros en la reducción de la deuda y la mejora de 
las finanzas de las empresas ferroviarias. Para ello, la Comisión tendrá en cuenta 
el hecho de que algunos Estados miembros que quieren cumplir con los criterios 
de convergencia para la Unión Económica y Monetaria pueden querer modular 
la reducción de la deuda a lo largo del tiempo. 
29. Los Estados miembros también están obligados a reducir la deuda reciente que 
se ha acumulado desde 1993. Sin embargo, la ayuda estatal a estos efectos y para 
enjugar pérdidas de funcionamiento está supeditada a las reglas sobre ayudas 
estatales del Tratado, como se estipula claramente en la Directiva 91/440/CEE: 
Los Estados miembros tienen que notificar la ayuda a la Comisión y obtener 
autorización. Las normas comunitarias sobre ayudas estatales no les permiten 
aligerar o garantizar tales deudas, inyectar capital o enjugar déficits de 
funcionamiento de manera indefinida y sin condiciones. Esa no sería la forma de 
avanzar hacia una situación financiera saneada y una mayor competitividad. La 
Comisión sólo autorizará tales ayudas estatales si se ajustan al Tratado y en 
particular a su artículo 92. En la práctica, una condición necesaria, aunque no 
forzosamente suficiente, para la autorización sería un programa de 
reestructuración acorde con las directrices comunitarias4. Su objetivo debería 
consistir en un avance progresivo hacia la viabilidad en un plazo razonable; se 
fijarían objetivos claros y comprendería medidas concretas para aumentar ingresos 
y reducir costes. Además, la Comisión desarrollará normas y directrices más 
específicas en caso necesario. 
Directrices comunitarias sobre ayudas de estado de salvamento y de reestructuración de empresas 
en crisis (D.O. C 368, de 23.12.1994). 
14 
30. La aplicación de las normas sobre ayudas estatales no afectaría, en determinadas 
circunstancias, a la compensación que los Estados miembros paguen por la 
prestación de servicios públicos (véase el capítulo V). Si los servicios públicos 
se prestan en función de contratos celebrados con arreglo a un procedimiento de 
adjudicación transparente y no discriminatorio, la compensación correspondiente 
no es una ayuda estatal sino un pago por un servicio de transporte. En cualquier 
caso, aunque una compensación no cumpla estos requisitos, de momento está 
exenta (en virtud del Reglamento CEE 1192/69 relativo a las normas comunes 
para la normalización de las cuentas de las empresas ferroviarias) del deber de 
notificación según las normas sobre ayudas estatales. Además, también se deben 
compensar los costes sociales excepcionales soportados exclusivamente por las 
empresas ferroviarias, como jubilaciones anticipadas y subsidios específicos de 
bienestar social. Estos costes han venido reduciéndose desde la introducción del 
Reglamento en 1969. La Comisión evaluará su puesta en práctica y su pertinencia 
en las actuales circunstancias. 
31. La responsabilidad general de fomentar el desarrollo de la infraestructura 
ferroviaria continúa recayendo en los Estados miembros. Para los nuevos 
proyectos más importantes hay un interés cada vez mayor en implicar al capital 
privado. Pero, si bien están interesados en las posibilidades, los promotores 
privados detestan con frecuencia invertir solos, porque los beneficios sociales y 
privados divergen y los rendimientos son bajos y nada seguros. La colaboración 
entre el sector público y el sector privado es por tanto un prometedor camino de 
financiar grandes proyectos de infraestructura, en especial los proyectos 
prioritarios de redes transeuropeas aprobados por el Consejo Europeo de Essen. 
La práctica de la Comisión consiste en autorizar la inversión pública en 
infraestructuras, siempre que sean igualmente accesibles en las mismas 
condiciones no discriminatorias y no falseen la competencia. A corto plazo, los 
Estados están legitimados para financiar inversiones en infraestructuras 
ferroviarias para compensar costes externos no pagados en el sector de carreteras 
o alcanzar objetivos ajenos al transporte, como los de desarrollo regional, siempre 
que se cumplan estas condiciones. No obstante, es cierto que esta práctica no 
resuelve necesariamente todos los problemas de falseamiento de la competencia, 
en particular los provocados por las diferentes normativas aplicadas en los 
distintos Estados miembros a los diferentes modos de transporte. Por otra parte, 
a largo plazo, la Comisión cree que en todos los modos de transporte los usuarios 
deberían pagar el coste total de infraestructuras. La Comisión va a realizar un 
estudio sobre imputación de costes de infraestructura con objeto de definir con 
más precisión unos objetivos comunes (véase punto 51). 
15 
Resumen de propuestas 
32. La Comisión informará a intervalos regulares sobre los progresos 
realizados por los Estados miembros en la reducción de la deuda y la 
mejora de las finanzas, comenzando en 1997. 
En el caso de las deudas acumuladas a partir de 1993 y de las 
pérdidas actuales, la Comisión sólo autorizará ayudas estatales si se 
atienen al Tratado (en la práctica, si están vinculadas a un plan de 
reestructuración cuyo objetivo sea avanzar hacia la viabilidad); en 
caso necesario, se desarrollarán normas y directrices específicas. 
La Comisión evaluará la aplicación de la normativa comunitaria sobre 
la normalización contable de las empresas ferroviarias y su 
importancia en las circunstancias actuales. 
Los principios comunes sobre tarificación que deberá elaborar la 
Comisión deberían garantizar que no se produzcan falseamientos de 
competencia intermodal. 
16 
CAPITULO IV - INTRODUCCIÓN DE LAS FUERZAS DEL MERCADO EN 
EL SECTOR FERROVIARIO 
33. La introducción de las fuerzas del mercado es un elemento clave de la estrategia 
propuesta para revitalizar el transporte ferroviario. Incitaría a empresa y 
trabajadores a reducir costes, mejorar la calidad del servicio y desarrollar nuevos 
productos y mercados. En la actualidad, este tipo de incentivos es generalmente 
limitado y actuar sobre ellos no suele dar resultados económicos significativos 
para las empresas ferroviarias. La mejor fórmula para introducir las fuerzas del 
mercado puede variar en los distintos sectores de la red ferroviaria y evoluciona 
en el tiempo a medida que el mercado del ferrocarril se integra a escala europea. 
Derechos de acceso en el transporte de mercancías v en el transporte internacional 
de pasajeros 
34. El sector ferroviario necesita urgentemente capital y empresas nuevos para 
revitalizar los servicios. La libertad de acceso a la infraestructura ferroviaria 
haría posible la entrada de nuevos operadores con nuevos y mejores servicios; 
esta competencia estimulará a los operadores establecidos a mejorar su 
rendimiento, como ha sucedido en otras empresas públicas cuando se han visto 
expuestas a la competencia. La libertad de acceso también hará posible que las 
empresas de transporte desarrollen los servicios necesarios en un área sin 
fronteras y encuentren nuevos mercados. Actualmente, un servicio de transporte 
ferroviario es en general la suma de servicios nacionales; rara vez un solo 
operador tiene la responsabilidad de un servicio internacional completo puerta a 
puerta o terminal a terminal. Esta fragmentación es especialmente grave en el 
transporte de mercancías, ya que el mercado pide cada vez más un servicio 
ininterrumpido con apoyo logístico completo, servicio que pueden prestar otros 
modos de transporte, pero no el ferrocarril. 
35. La libertad de acceso supone la aplicación del principio de libertad de prestación 
de servicios en el sector ferroviario, aunque con retraso en comparación con otros 
modos de transporte. La Comisión cree firmemente en la aplicación de este 
principio cuando sea oportuno, admitiendo al mismo tiempo que puede 
conseguirse por etapas y teniendo en cuenta las particularidades de cada sector. 
En el caso de los ferrocarriles, la Comunidad dio un primer paso con la Directiva 
91/440/CEE, sobre el desarrollo délos ferrocarriles comunitarios. Dicha directiva 
establecía el derecho de acceso para agrupaciones de empresas ferroviarias para 
explotar servicios internacionales entre los Estados miembros en los que tienen 
su sede las empresas constituyentes y el derecho de las empresas que prestan 
servicios internacionales de transporte combinado a operar en la Comunidad. Por 
otra parte, la Directiva 91/440 sigue sin ser plenamente aplicada en algunos 
Estados miembros (véase Anexo 1), por lo que la Comisión ha iniciado 
procedimientos de infracción contra seis de ellos. 
17 
36. Sin embargo, la efectividad de los derechos de acceso establecidos por la 
Directiva 91/440 se ha visto limitada porque las directivas complementarias de 
19955 en las que se aclaran las condiciones de acceso (licencias, adjudicación de 
capacidades y fijación de tarifas) sólo tendrán que ser incorporadas en los 
ordenamientos jurídicos nacionales a partir de junio de 1997, y también por el 
requisito de pertenecer a una agrupación internacional, excepto si se prestan 
servicios de transporte combinado. Esto significa que, en el caso del transporte 
de mercancías, un operador solo no podría desarrollar una cadena completa de 
transporte con tramos internacionales y nacionales. Por otra parte, desde 1991, 
los ferrocarriles han seguido perdiendo cuota de mercado, por lo que la urgencia 
de la revitalización es mayor que nunca. En consecuencia, en julio de 1995 la 
Comisión propuso ampliar los derechos de acceso a todos los servicios de 
transporte de mercancías, nacionales e internacionales, y a los servicios 
internacionales de pasajeros, sin el requisito de formar una agrupación6. 
Normalmente, estos servicios pueden ser explotados con criterios comerciales, 
por lo que la libertad de acceso debería atraer capital y empresas nuevos. La 
Comisión presionará por una rápida adopción de su propuesta7. 
Corredores ferroviarios para transporte de mercancías 
37. La Comisión se ha comprometido a implantar rápidamente la plena libertad de 
acceso para los servicios de transporte de mercancías. Esto proporcionará a las 
empresas de la Comunidad libertad de definir y explotar oportunidades 
comerciales, algo fundamental para detener la caída de la cuota de mercado del 
ferrocarril en el transporte de mercancías. Sin embargo, hasta llegar a esa fase, 
se necesitan medidas provisionales para poder aprovechar el potencial del 
transporte ferroviario de mercancías. La existencia de empresas ferroviarias 
nacionales, con organizaciones y procedimientos diferentes, ha obstaculizado el 
desarrollo de este tráfico. Un grupo consultivo formado por operadores de 
empresas ferroviarias, empresas de transportes y sindicatos recomendó a la 
Comisión que promocionara la creación de una serie de corredores ferroviarios 
Directiva 95/18/CE del Consejo, de 19 de junio de 1995, sobre concesión de licencias a las 
empresas ferroviarias, D.O. n° L 143, de 27.6.95. 
Directiva 95/19/CE del Consejo, de 19 de junio de 1995, sobre la adjudicación de las capacidades 
de la infraestructura ferroviaria y la fijación de los correspondientes cánones de utilización, D.O. 
n° L 143, de 27.6.95. 
Comunicación de la Comisión sobre el desarrollo de los ferrocarriles de la Comunidad (COM(95) 
337 final, de 19.7.95). 
En esta situación habría que recordar que la introducción de una mayor competencia debería ser 
considerada en el contexto intermodal. Tal como se explica de manera más detallada en este 
informe, los ferrocarriles pueden necesitar algún tipo de apoyo para reestructurarse y hacerse 
comercialmente viables y, durante algún tiempo, quizá no puedan cubrir todos los costes de 
infraestructura si tienen que competir con otros modos de transporte. Sin embargo, esto no significa 
que el transporte por ferrocarril deba protegerse de la competencia intermodal. Esa es la razón por 
la que la Comisión en su reciente propuesta de modificación del Reglamento 684/92 del Consejo, 
relativo a los transportes internacionales de viajeros efectuados con autocares y autobuses, sugirió 
suprimir la cláusula según la cual los Estados miembros pueden prohibir un servicio internacional 
de autobús si éste puede afectar gravemente a un servicio por ferrocarril directamente comparable, 
cláusula que, por otra parte, nunca se ha utilizado en el pasado, a saber de la Comisión. 
18 
transeuropcos para el transporte de mercancías8. La idea es que la Comisión 
anime a los Estados miembros a seleccionar una serie de rutas prometedoras, 
previa consulta con gestores de infraestructuras, empresas ferroviarias y 
consignatarios de carga. Los gestores de la infraestructura a lo largo de una ruta 
determinada liberalizarían conjunta y simultáneamente el acceso a la 
infraestructura para todos los servicios de transporte de mercancías. Atribuirían 
de común acuerdo una mayor prioridad al transporte de mercancías en la 
adjudicación de tramos ferroviarios y garantizarían que los cánones por utilización 
de infraestructura fueran justos y atractivos para los transportistas. Reducirían 
también al mínimo las retenciones en las fronteras causadas por los trámites 
administrativos. 
38. Se crearían ventanillas únicas para tramitar lo más rápidamente posible las 
solicitudes de tránsito ferroviario. Los administradores de infraestructuras 
comercializarían conjuntamente el acceso a las mismas, con una serie de tarifas 
y condiciones comunes que evidentemente deberán ajustarse a la normativa 
comunitaria. Trabajarían conjuntamente para mejorar el flujo del tráfico de 
mercancías y, en colaboración con las empresas ferroviarias, reducir la duración 
de las paradas en las fronteras para cumplimentar los procedimientos propios del 
ferrocarril. Cabe señalar que, aunque se ha previsto establecer rápidamente los 
corredores de transporte de mercancías, como medida provisional, su creación no 
impedirá a largo plazo la adopción de decisiones sobre inversiones en 
infraestructura o especificaciones técnicas. 
39. La creación de estos corredores aportaría una amplia gama de ventajas. Los 
administradores de infraestructuras adquirirían una experiencia en materia de 
colaboración que podría conducir a una modificación del concepto de 
infraestructura y de su capacidad para ofrecer diferentes tipos de servicios, 
incluido el transporte de mercancías peligrosas. La libertad de acceso atraería a 
nuevos operadores y la existencia de una ventanilla única simplificaría en gran 
manera la obtención de autorizaciones de tránsito. El resultado global será una 
expansión del valor total de las operaciones de transporte de mercancías por 
ferrocarril que beneficiará a todos los operadores. Si los Estados miembros 
quieren detener el declive del transporte ferroviario de mercancías, deberán actuar 
rápidamente e inducir a los administradores de las infraestructuras a intensificar 
su colaboración. Evidentemente, hay que superar problemas prácticos, pero si se 
abordan con espíritu de cooperación podrán resolverse. 
40. La Comisión desea estimular el rápido desarrollo de estos corredores de 
transporte de mercancías. En otoño de 1996 presentará un documento detallado 
al respecto y, próximamente, celebrará una conferencia a la que se invitará a 
administradores de infraestructuras y operadores ferroviarios actuales y 
potenciales y en la que se tratará del establecimiento de dichos corredores. En el 
Cuadro 1 del Anexo se incluye un mapa ilustrativo de la posible red de 
corredores ferroviarios. 
El futuro del transporte ferroviario en Europa - Informe del grupo consultivo a Neil Kinnock, 
Comisario europeo responsable de transportes, 19.6.96. 
19 
Transporte nacional de pasajeros v derechos exclusivos 
41. La mejora de los servicios es tan importante en el transporte nacional de 
pasajeros como en otros segmentos del mercado. Gran parte de la población está 
descontenta con el servicio que recibe y, en general, se considera que la 
puntualidad y fiabilidad son inadecuadas y el nivel de comodidad, escaso; la 
imagen que los ciudadanos tienen del transporte ferroviario, y del transporte 
público en su conjunto, es la de algo que hay que subvencionar. Este descontento 
es una de las razones por las que se recurre al coche particular, incluso en 
ciudades congestionadas. El relativamente pobre rendimiento de las empresas 
ferroviarias es una de las causas del descontento; la estrategia de servicios 
públicos es otra. Con frecuencia, los gobiernos no definen unas prioridades claras 
y dejan la prestación de estos servicios a monopolios establecidos hace tiempo 
que no tienen a menudo unos objetivos suficientemente claros y carecen casi 
siempre del estímulo de las fuerzas del mercado. 
42. La introducción de las fuerzas del mercado podría mejorar tanto el transporte 
nacional de pasajeros como el transporte internacional de pasajeros o de 
mercancías. La cuestión es saber cuál es el mejor medio de alcanzar este 
objetivo. En algunos servicios, como los de largo recorrido, la libertad de acceso 
puede ser la mejor solución. Tiene la ventaja de ofrecer un terreno más amplio 
a nuevos operadores y de hacer posible la plena libertad de prestación de 
servicios de acuerdo con el espíritu del Tratado. Sin embargo, puede no ser una 
solución atractiva para servicios prestados en redes de utilización densa y elevada, 
como las urbanas y las regionales. En estos casos, la misma infraestructura puede 
ser utilizada para numerosos servicios y se plantean complejos problemas sobre 
cómo adjudicar tramos ferroviarios y repartir los costes entre diferentes 
operadores. Se necesita coordinación para aprovechar de forma óptima los 
horarios y mantener las ventajas de la red, por ejemplo mediante sistemas de 
información y billetaje comunes. Gran parte del transporte nacional, sea 
comercialmente viable o no, es tratado como un servicio público. Se puede 
prestar un mejor servicio público a menor coste con la concesión de derechos 
exclusivos a un operador al reducirse el riesgo y la incertidumbre (véase punto 
58 del Capítulo V). 
43. En los servicios en los que la libertad de acceso no es deseable o factible, un 
planteamiento más prometedor sería mantener concesiones en exclusiva. Las 
fuerzas del mercado se introducirían adjudicando el servicio a través de un 
procedimiento de licitación a escala comunitaria; la oferta especificaría claramente 
el tipo de servicio requerido y los límites de las concesiones. La exclusividad no 
debería rebasar lo estrictamente necesario para garantizar la prestación del 
servicio, por lo que debería haber limitaciones de tiempo y espacio. Estas 
condiciones deben ser cuidadosamente definidas y estar adaptadas a las 
características específicas del sector ferroviario. 
20 
44. La aplicación de un procedimiento de licitación pública plantea también muchos 
problemas prácticos, como por ejemplo el suministro y la propiedad del material 
rodante, el alcance de las subvenciones cruzadas, el mantenimiento de las ventajas 
de la red o el acceso a servicios como mantenimiento y limpieza. Entre otras 
cuestiones se incluye la definición exacta de las actividades a ofertar, el 
mantenimiento de niveles adecuados de inversión y la introducción de incentivos 
y sanciones eficaces asociados al rendimiento. La introducción gradual de los 
cambios necesarios es también una cuestión importante. La Comisión se propone 
estudiar minuciosamente la mejor fórmula para introducir las fuerzas del mercado 
y, entonces, hacer las propuestas correspondientes. 
Condiciones de acceso 
45. El establecimiento de los derechos de acceso es el primer paso; el segundo 
consiste en crear las condiciones adecuadas para hacerlos efectivos. Como se 
indicaba en el punto 36, la Comunidad empezó con la adopción el año pasado de 
dos Directivas sobre concesión de licencias, adjudicación de capacidades y 
fijación de cánones, con las que se pretendía aclarar la forma en que los derechos 
de acceso creados por la Directiva 91/440/CE deben ser aplicados, pero que no 
resuelven todas las cuestiones reglamentarias. 
46. Faltan todavía por abordar cuestiones importantes. La regulación del transporte 
ferroviario es especialmente complicada y abarca licencias, cánones por uso de 
infraestructuras, adjudicación de tramos ferroviarios, certificados de seguridad 
para servicios específicos, interoperabilidad, normas técnicas, evaluación de la 
conformidad, condiciones de trabajo, etc. Depende también de varios actores: la 
Comunidad, gobiernos, entidades públicas, organismos internacionales y, dada 
la tradición de auto-regulación, las propias empresas ferroviarias. Algunas 
cuestiones interesan especialmente a la Comunidad, por ejemplo, los cánones por 
uso de infraestructuras, criterios de adjudicación de tramos ferroviarios y la 
independencia del procedimiento de adjudicación, así como las cuestiones más 
técnicas de las que se trata en el Capítulo VI. 
47. Otra cuestión es la de la coherencia con la normativa comunitaria de los acuerdos 
entre empresas ferroviarias. Pueden querer, por ejemplo, formar agrupaciones 
para explotar los derechos de acceso creados por la Directiva 91/440 (véase punto 
35) o cooperar en servicios internacionales de transporte combinado. Por lo que 
se refiere a esto último, la Comisión ha concedido una exención respecto de las 
normas de competencia para acuerdos de cooperación entre empresas ferroviarias 
(asunto IV-35 III, Decisión de 24.7.95, sobre dos fichas de la Union 
Internationale des Chemins de Fer); se informará sobre la aplicación de la 
decisión para finales de 1997. La Comisión estudiará ahora si es necesario aclarar 
el ámbito y las condiciones de las exenciones para acuerdos de cooperación entre 
empresas ferroviarias, por ejemplo en ámbito de la utilización común de vagones, 
y adoptará las medidas que sean necesarias. 
21 
Costes de infraestructura v capacidad: cánones v adjudicación 
48. Los costes de infraestructura son un importante factor de los costes totales de las 
empresas ferroviarias. El grupo consultivo de ferrocarriles del Comisario Kinnock 
consideraba que los costes de infraestructura eran demasiado elevados y que este 
era uno de los factores que habían contribuido al declive de los ferrocarriles. Los 
propietarios de las infraestructuras están en situación de monopolio respecto de 
los operadores y, por lo tanto, se necesitan mecanismos para garantizar que 
tienen incentivos adecuados para mejorar la eficiencia y reducir los costes. Esto 
será cada vez más importante, pues las empresas ferroviarias tienden hacia una 
separación mayor entre gestión de infraestructuras y operaciones de transporte. 
El grupo señaló también que la organización de la entidad propietaria de las 
infraestructuras tiene consecuencias para su capacidad de reducir costes. 
49. Se necesitan unos principios claros para fijar los cánones de utilización de 
infraestructuras si se pretende que el nuevo sistema ferroviario funcione. Con la 
separación de la gestión de infraestructuras y las operaciones de transporte, las 
transacciones entre las dos facetas del sistema ferroviario deben ser explícitas y 
transparentes. Han aparecido ya en la Comunidad diferentes sistemas. La 
República Federal de Alemania y el Reino Unido, por ejemplo, tratan de 
recuperar completamente los costes, mientras que los Países Bajos y España 
autorizan la utilización gratuita de las infraestructuras, en cualquier caso durante 
un periodo transitorio. La cuestión que se plantea inmediatamente es la de saber 
si estas diferencias harán más difícil la entrada de nuevos operadores y la 
utilización de algunos corredores más cara que la de otros, incluso si los costes 
son similares. Esta última posibilidad podría ser un problema desde el punto de 
vista del transporte y del mercado interior. La Comisión evaluará si es necesario 
introducir más normas de armonización a escala de la Unión Europea. Cuando 
el propietario de las infraestructuras no fija tarifas de acceso pero el Estado 
reembolsa los costes, el coste real de prestación de servicios ferroviarios será 
menos claro y la presión para reducir los costes de infraestructura será 
consecuentemente menor. 
50. No obstante, la fijación de cánones de utilización de infraestructuras de transporte 
es también un aspecto importante de la política común de transportes en su 
conjunto. El tema central del Libro Verde de la Comisión "Hacia una tarificación 
justa y eficiente en el sector del transporte" es que, en la medida de lo posible, 
las tarifas deben reflejar los costes marginales directos y externos, deben 
recuperar la totalidad de dichos costes y deben estar vinculadas a los costes 
causados por los usuarios. Este debe ser el objetivo a largo plazo de dicha 
política. A corto plazo, los Estados están legitimados a financiar inversiones en 
infraestructura ferroviaria para compensar costes externos no recuperados en el 
sector de carreteras o alcanzar objetivos ajenos al transporte, como puede ser el 
desarrollo regional, siempre que esta financiación no falsee la competencia de 
forma inaceptable. Los problemas de competencia que pueden plantearse en cada 
modo de transporte y entre los distintos modos de transporte, son una razón 
importante para que la Comisión realice un estudio sobre fijación de tarifas, con 
objeto de definir unos principios comunes. 
22 
51. Este estudio sobre un planteamiento general para la fijación de tarifas de 
utilización de infraestructuras debería conciliar objetivos contradictorios. Por 
ejemplo, las tarifas deben tener en cuenta los costes no recuperados del transporte 
por carretera, pero ser suficientemente altas para incentivar la reducción de costes 
de infraestructuras. Hay que optar entre canalizar el apoyo público directamente 
a los operadores de servicios públicos o utilizarlo para reducir los costes de 
infraestructura. También hay que conciliar unos precios fijos que cubran 
posiblemente los costes marginales con unas tarifas negociadas que reflejen la 
falta de capacidad y la congestión. 
52. Incluso con sistemas perfeccionados de fijación de cánones, se mantendría 
naturalmente la adjudicación administrativa de capacidad, porque los horarios 
extremadamente complejos que tienen que elaborar las empresas ferroviarias 
requieren estabilidad y seguridad para funcionar. Operadores y gestores de 
infraestructuras necesitan continuidad para comprometer recursos cuantiosos y 
esto seguirá siendo así aunque la intervención de las fuerzas del mercado sea 
mayor. Aunque reconoce la necesidad de la adjudicación administrativa, la 
Comisión tiene dos preocupaciones. En primer lugar, la fijación de horarios debe 
ser suficientemente abierta y flexible para que los nuevos participantes puedan 
obtener tramos ferroviarios. En este sentido, aplaude la iniciativa de las propias 
empresas ferroviarias de modernizar el procedimiento de fijación de horarios. En 
segundo lugar, los principios de adjudicación y de fijación de cánones deben ser 
coherentes: por ejemplo, las tarifas para servicios con prioridad en líneas 
congestionadas deberían ser más elevadas. Por lo tanto, deben desarrollarse 
nuevos criterios para adjudicación de franjas y fijación de tarifas. Cuando la 
Comisión haya realizado los necesarios estudios preparatorios, propondrá nuevos 
principios, tanto para la fijación de cánones de utilización de infraestructuras 
como para la adjudicación de capacidades. 
Independencia del procedimiento de adjudicación 
53. Si todos los operadores de transporte deben tener acceso a las infraestructuras en 
pie de igualdad, la responsabilidad única y definitiva de la adjudicación de franjas 
no puede dejarse en manos de una entidad que explota también servicios de 
transporte. El conflicto de intereses es evidente; una empresa no puede ser al 
mismo tiempo juez y parte a la hora de determinar el acceso a un mercado. Los 
artículos 86 y 90.1 del Tratado impedirían que una empresa ferroviaria en 
posición dominante determinase qué otras partes son sus competidores. Mientras 
las empresas ferroviarias sigan elaborando por sí mismas los horarios, tarea 
extremadamente complicada que incluye miles de franjas ferroviarias, una entidad 
independiente deberá supervisar el proceso y tener la palabra final en caso de 
desacuerdo. La Comisión garantizará que se respeten los principios de la 
Comunidad cuando se llegue a la incorporación de la Directiva 95/19/CE, sobre 
la adjudicación de las capacidades de la infraestructura ferroviaria y la fijación 
de los correspondientes cánones de utilización. También evaluará si las 
disposiciones de dicha Directiva son suficientes para garantizar la independencia 
y hará propuestas para consolidar el procedimiento de adjudicación, en caso 
necesario. La existencia de un mecanismo independiente de recurso o la ausencia 
aparente de un comportamiento discriminatorio no bastan para descartar el 
incumplimiento de los artículos 86 y 90.1 del Tratado. 
23 
54. Sin embargo, incluso con entidades reglamentarias independientes, los nuevos 
operadores pueden seguir teniendo que hacer frente a dificultades prácticas para 
conseguir acceder a infraestructuras gestionadas por una empresa ferroviaria 
integrada. En realidad, una empresa ferroviaria integrada no está en el negocio 
de comercialización de servicios de infraestructura y puede no estar organizada 
para hacerlo con eficacia; su principal objetivo es producir y vender sus propios 
servicios. Por consiguiente, la Comisión cree que es necesario modificar la 
Directiva 91/440/CE para imponer la creación de dos unidades comerciales 
distintas, con gestión y contabilidad independientes, cuando los Estados miembros 
mantengan empresas ferroviarias integradas. 
55. Para resolver los problemas de adjudicación de infraestructuras y de integración 
general de las redes ferroviarias nacionales hay que estudiar varias opciones. Una 
posibilidad sería la creación de una Agencia Europea de Ferrocarriles, como 
propuso el grupo consultivo al Comisario de transportes (véase punto 38). La 
Agencia trataría directamente las dificultades causadas por la existencia de 
organismos nacionales algunas de cuyas funciones tienen una dimensión europea 
fundamental. Se incluyen aquí la supervisión de la adjudicación de capacidades 
de infraestructura, otras normas de armonización técnica y seguridad para 
potenciar la interoperabilidad y la creación de un mercado único de equipos 
ferroviarios (véase Capítulo VI). Una Agencia Europea de Ferrocarriles sería una 
valiosa aportación. Además de ser claramente un compromiso importante, la 
Comisión cree que la propuesta merece ser estudiada cuidadosamente, en 
particular en sus aspectos técnicos e institucionales. 
24 
Resumen de propuestas 
56. La Comisión mantiene su propuesta de julio de 1995 sobre la 
modificación de la Directiva 91/440/CE para ampliar los derechos de 
acceso a la infraestructura ferroviaria a todos los servicios de 
transporte de mercancías y de transporte internacional de pasajeros. 
Presionará para que se adopte tan pronto como sea posible. 
En el caso del transporte nacional de pasajeros, la Comisión estudiará 
cuál es la mejor fórmula para introducir las fuerzas del mercado y, 
después, hará las propuestas oportunas. 
La Comisión propondrá una modifícacion de la normativa comunitaria 
para imponer la separación de la gestión de infraestructuras y las 
operaciones de transporte en dos unidades comerciales distintas, con 
gestión y contabilidad independientes. 
La Comisión fomentará la rápida creación de una serie de corredores 
ferroviarios transeuropeos para transporte de mercancías. En otoño 
publicará un documento detallado al respecto y en un futuro próximo 
organizará una conferencia. 
La Comisión estudiará nuevos principios para la fijación de cánones 
por utilización de infraestructuras y adjudicación de capacidades y 
presentará las propuestas pertinentes. 
La Comisión estudiará varias opciones para mejorar el marco 
institucional para el futuro desarrollo del sector ferroviario (incluida la 
creación de una Agencia Europea de Ferrocarriles). 
La Comisión examinará si es necesario aclarar el alcance y las 
condiciones de las exenciones para los acuerdos de cooperación entre 
empresas ferroviarias y adoptará las medidas que sean necesarias. 
25 
CAPÍTULO V - SERVICIO PÚBLICO EN EL TRANSPORTE FERROVIARIO 
Importancia del servicio público en el transporte para la Comunidad 
57. Los servicios de interés general son un elemento clave del modelo económico y 
social europeo; en el caso del transporte, esto se pone de manifiesto en el artículo 
77 del Tratado, que hace referencia a determinadas obligaciones inherentes a la 
noción de servicio público. Los objetivos son hacer posible la movilidad de los 
ciudadanos con unos servicios permanentes y de calidad y contribuir al desarrollo 
sostenible, a la cohesión social y al equilibrio regional. En todos los Estados 
miembros, las autoridades intervienen de alguna manera en el mercado, por 
ejemplo para introducir unas tarifas reguladas o garantizar unos servicios 
regulares de ferrocarril con una cobertura suficiente del territorio nacional. Son 
servicios que no presta, o no con la misma extensión, una empresa de transportes 
cuando sólo tiene en cuenta sus propios intereses comerciales. 
58. La Comisión, en consecuencia, atribuye la mayor importancia a la prestación de 
servicios públicos en el transporte de pasajeros por ferrocarril, en interés de los 
usuarios y para atender los objetivos más generales de la comunidad en su 
conjunto. Este planteamiento se subrayaba una vez más en el Libro Verde sobre 
la Red de Ciudadanos9. Sin embargo, en la financiación de servicios públicos en 
el sector ferroviario es muy necesario conseguir un mejor rendimiento de los 
fondos públicos y unos servicios más eficientes. La estrategia prevista por la 
Comisión se propone mejorar la transparencia de las relaciones económicas entre 
el Estado y las empresas de transporte, así como introducir las fuerzas del 
mercado, para estimular la modernización de los servicios públicos. 
59. En este contexto, se ha pensado en ocasiones que servicio público y eficiencia son 
conceptos contradictorios, pero en realidad son bastante complementarios: una 
mayor eficiencia será una ventaja cualitativa y cuantitativa para los servicios 
públicos, que a su vez mejorarán la eficiencia del mercado. La introducción de 
servicios públicos permite corregir carencias del mercado teniendo en cuenta 
factores sociales, de forma que una empresa de transporte asuma actividades de 
interés general que no asumiría si sólo considerase sus propios intereses 
comerciales. 
60. Hay diferencias históricas, legales y culturales entre los Estados miembros 
respecto del concepto y la organización de servicios públicos en el transporte 
ferroviario. Una propuesta para mejorar la eficiencia de los servicios públicos 
deberá respetar naturalmente el principio de subsidiariedad. Deberá permitir que 
las autoridades de cada Estado miembro decidan sobre la organización, el nivel 
y la definición de un servicio público, siempre que se respeten los principios de 
la Comunidad. Es más, el Tratado no afecta a las normas nacionales sobre 
propiedad y permite la prestación de servicios públicos por empresas públicas o 
privadas, incluso en un entorno competitivo. 
La Red de Ciudadanos, COM (95) 601 final, de 29.11.95. 
26 
Mejora del marco comunitario 
61. Existen ya reglamentos comunitarios sobre "acción de los Estados miembros en 
materia de obligaciones inherentes a la noción de servicio público en el sector de 
los transportes por ferrocarril, por carretera y por vía navegable"10. En dichos 
reglamentos, la norma general es que los Estados miembros tienen derecho a 
obtener servicios de transporte por ferrocarril en interés público, siempre que 
compensen a los operadores por la carga financiera que eso suponga. No 
obstante, los servicios urbanos, suburbanos y regionales pueden ser excluidos y 
los reglamentos siguen permitiendo la imposición de obligaciones de servicio 
público. Esto significa que una empresa ferroviaria está obligada a prestar un 
servicio que en la práctica puede no estar definido transparentemente ni 
remunerado justamente; la falta de un marco operativo claramente definido 
difumina los objetivos y socava las iniciativas de gestión. Además, haya o no 
contrato, no hay obligación de licitar, por lo que los operadores no tienen que 
responder a la competencia y los Estados miembros no tienen garantías de pagar 
el precio mínimo establecido en el mercado. 
62. La Comisión considera que la organización actual no es clara ni suficientemente 
eficaz para alcanzar el objetivo de un servicio público de alta calidad y eficiente. 
Se han previsto dos mejoras importantes. La primera consistiría en el paso de un 
sistema mixto de obligaciones impuestas por el Estado y de contratos de servicio 
público a la implantación de contratos negociados entre el Estado y el operador 
ferroviario para todos los servicios públicos, incluidos los servicios urbanos, 
suburbanos y regionales. En los contratos se especificarían tanto el servicio a 
prestar como la compensación que debería pagarse. La contribución financiera de 
la autoridad pública sería una compensación explícita y transparente por la 
prestación de servicios no comerciales. El pago sería acordado por el Estado 
miembro y la empresa ferroviaria para un periodo determinado de tiempo a la 
firma del contrato. De esta forma, la responsabilidad de costes y pérdidas se 
transferiría a la empresa ferroviaria, que tendría así razones para mejorar su 
rendimiento. Cada Estado miembro sería responsable de definir los servicios 
públicos, en especial en términos de calidad, continuidad, regularidad, capacidad, 
accesibilidad y tarifas. 
63. En segundo lugar, deberían introducirse las fuerzas del mercado en la explotación 
de servicios. Esta es una de las cuestiones clave que la Comisión trata en su 
estudio sobre la introducción de las fuerzas del mercado en el transporte nacional 
de pasajeros y en sus subsiguientes propuestas sobre esta cuestión (véanse puntos 
42 a 45). 
Reglamento (CEE) n° 1191/69 del Consejo, modificado por el Reglamento (CEE) n° 1893/91 del 
Consejo. 
27 
Resumen de propuestas 
64. La Comisión hará propuestas para generalizar el recurso a contratos 
de servicios públicos firmados entre el Estado y el operador de 
transporte, en lugar de imponer obligaciones a los operadores. 
En cuanto al transporte nacional de pasajeros en general, la Comisión 
estudiará las fórmulas prácticas más adecuadas para introducir las 
fuerzas del mercado en los servicios públicos y, después, presentará las 
propuestas pertinentes. 
28 
CAPÍTULO VI - INTEGRACIÓN DE LOS SISTEMAS NACIONALES 
65. Durante mucho tiempo, los ferrocarriles se desarrollaron para atender las 
necesidades nacionales. Eran, y normalmente son, explotados por empresas 
nacionales cuyo primer objetivo es el mercado nacional. Las reglas de 
funcionamiento y las normas técnicas se definen en gran medida a escala 
nacional, por lo que los procedimientos son diferentes y hay una enorme y 
diversa gama de infraestructuras y material rodante. Todo ello ha provocado una 
fragmentación tanto de las redes ferroviarias como de la industria de suministro, 
fragmentación que sigue existiendo. Esta es una de las razones del fracaso del 
ferrocarril a la hora de aumentar sus rendimientos, como han hecho otros modos 
de transporte en las últimas décadas. Las diferencias entre normas técnicas y 
reglas de funcionamiento han complicado la interoperabilidad y han contribuido 
a la escisión de la industria de suministros en una serie de empresas nacionales 
que sirven los mercados nacionales; la investigación también se ha visto afectada 
por esta fragmentación, en gran parte por la misma razón. Esto no significa que 
la Comunidad sea la primera en querer integrar las redes ferroviarias; en algunas 
áreas ya se han hecho progresos, mientras que en otras sigue habiendo problemas 
importantes. 
Un mercado único de equipos ferroviarios 
66. Las industrias de suministro, como los ferrocarriles, se han desarrollado a escala 
nacional. Tradicionalmente, muchas empresas ferroviarias construían su propio 
material rodante, aunque había también constructores privados. El cambio a las 
locomotoras diesel y eléctricas fomentó un mayor recurso a estos últimos; por 
razones de conveniencia e intereses nacionales, los equipos se compraban 
generalmente a fabricantes del mismo país. No obstante, las empresas ferroviarias 
seguían a menudo diseñando los equipos, dado que tenían una experiencia 
considerable, amplios departamentos de diseño y una sólida cultura en ingeniería; 
definían también con toda precisión las especificaciones que debían seguir los 
fabricantes. Sólo en los últimos años se ha manifestado una tendencia hacia 
especificaciones de ejecución, con la transferencia de confianza y experiencia que 
ello implica. También la industria de suministros ferroviarios se ha ido 
consolidando a través de las fronteras, dando lugar al nacimiento de algunas 
grandes empresas europeas menos identificadas con compañías ferroviarias 
nacionales concretas. Sin embargo, la fragmentación en mercados nacionales 
abastecidos por proveedores locales persiste, lo cual ha obstaculizado la 
competencia y ha aumentado los costes. 
29 
67. Con el programa del mercado único, la Comisión adoptó en 1993 una Directiva 
sobre adjudicación pública de contratos en los sectores del agua, de la energía, 
de los transportes y de las telecomunicaciones11. Esta legislación establecía tanto 
el principio de no discriminación entre proveedores como procedimientos de 
licitación pública. No obstante, las adquisiciones de empresas ferroviarias siguen 
basándose en gran medida en productores nacionales. La Comisión, por lo tanto, 
se propone seguir de cerca la incidencia de la Directiva y seguir adelante con la 
definición de especificaciones europeas que sirvan de referencia en documentos 
contractuales. También en este sector son importantes las reglas de competencia. 
El artículo 86 prohibe a las empresas ferroviarias con una posición dominante en 
un mercado como compradores de bienes o servicios que practiquen ningún tipo 
de discriminación entre proveedores de los diferentes Estados miembros. 
68. En el caso del ferrocarril convencional y ligero, la Comisión ha empezado por 
confiar a los organismos europeos de normalización el mandato de proponer 
normas. Dichas normas incluirán, entre otras cosas, material rodante y 
componentes de infraestructura, la prueba de los vehículos, aerodinámica, 
protección contra incendios, seguridad eléctrica y compatibilidad 
electromagnética. Se espera que las primeras normas entren en vigor en 1998 
como normas europeas y que sirvan de referencia en los documentos 
contractuales de adjudicación pública; la implantación de las otras normas se 
realizará a lo largo de un periodo de varios años. 
69. En julio de 1996, se adoptó la propuesta de la Comisión de una directiva sobre 
la interoperabilidad del tren de alta velocidad12. Esto generará un proceso para 
fijar especificaciones técnicas obligatorias que servirán de referencia para la 
adjudicación pública, harán posible la interoperabilidad y contribuirán a la 
creación de un mercado único; la directiva dispone también un procedimiento 
independiente de evaluación de conformidad. Algunas de estas especificaciones 
se extenderán al ferrocarril convencional, ya que no son dos sistemas separados 
y distintos y el material desarrollado para uno de ellos puede ser utilizado en el 
otro. La Directiva constituye un paso importante hacia un mercado integrado. 
70. La Comisión va a adaptar ahora, con la plena participación de las empresas 
ferroviarias y de la industria de suministro, las partes correspondientes del 
procedimiento para potenciar la interoperabilidad en el ferrocarril de alta 
velocidad al ferrocarril convencional. Además, la Comisión seguirá estudiando 
las medidas técnicas necesarias para mejorar la posibilidad de acceso de las 
personas minus válidas y de las personas de edad, ya que la armonización técnica 
en este campo conduce a unos servicios de mejor calidad para los pasajeros. La 
armonización abarcará material rodante, estaciones y la interfaz entre ambos. 
12 Directiva 93/38/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1993, sobre coordinación de los 
procedimientos de adjudicación de contratos en los sectores del agua, de la energía, de los 
transportes y de las telecomunicaciones, D.O. L 199, de 19.8.93. 
Directiva del Consejo sobre la interoperabilidad de la red europea de ferrocarriles de alta velocidad. 
30 
71. Elaborar y adoptar especificaciones es una parte de la cuestión; la otra parte es 
la evaluación de la conformidad con esas especificaciones. Antes, las propias 
empresas ferroviarias eran en gran medida responsables de fijar los requisitos y 
certificar la conformidad, práctica que ya no es aceptable. Según la directiva 
sobre interoperabilidad del ferrocarril de alta velocidad, los Estados miembros 
elegirán entidades independientes que llevarán a cabo los procedimiento de 
evaluación de conformidad y compatibilidad de uso. Estas entidades están siendo 
creadas en los Estados miembros y su trabajo podría extenderse progresivamente 
a los ferrocarriles convencionales y ligeros. 
Interoperabilidad 
72. La fragmentación de las empresas ferroviarias significa también que la 
interoperabilidad no es automática. Hubo que hacer un gran esfuerzo para reducir 
las diferencias reglamentarias, técnicas y operativas que pueden impedir que los 
trenes circulen libremente sin tener que parar en las fronteras. Sigue habiendo 
algunos obstáculos, como reconocía el Tratado de Maastricht al definir el objetivo 
de fomentar la interoperabilidad. 
73. Esto no supone que no se hayan hecho ya algunos progresos. Las empresas 
ferroviarias tienen algunos acuerdos sobre armonización técnica para facilitar los 
servicios internacionales. Gracias a estos acuerdos, los vagones de pasajeros y de 
carga pueden viajar entre los distintos países de Europa; hace tiempo que ha 
dejado de ser necesario cambiar de tren en las fronteras13. La Directiva sobre la 
interoperabilidad del ferrocarril de alta velocidad establecerá un proceso para 
definir especificaciones técnicas que permitan la interoperabilidad de la red de 
alta velocidad. En los ferrocarriles convencionales, las principales diferencias que 
sigue habiendo se producen en los sistemas eléctricos, señalización, normas de 
funcionamiento y cualificación de las tripulaciones, incluida la cualificación 
lingüística. La consecuencia es que los ferrocarriles cambian regularmente de 
locomotoras y tripulaciones en las fronteras. También hay diferencias de 
estructura y dimensión de carga que pueden afectar al transporte combinado 
(véase punto 81). 
74. Al evaluar la necesidad de una mayor interoperabilidad un aspecto fundamental 
es el valor del tiempo ganado al no detenerse en las fronteras.Es necesario un 
planteamiento selectivo basado en una valoración minuciosa de las rutas y 
servicios que serían más competitivos gracias a la interoperabilidad. Como primer 
paso, la Comisión se propone examinar la posibilidad de incrementar la 
interoperabilidad en rutas internacionales importantes de forma económicamente 
rentable. Estudiará también la posibilidad de utilizar fondos RTE para financiar 
proyectos en los que participen varias empresas ferroviarias. 
Debido a las diferenciasen anchura de las vías, se necesitan dispositivos especiales en las fronteras 
entre Francia y España, Finlandia y Suecia y entre Europa Central y las Repúblicas Bálticas y los 
países de la CEI. 
31 
75. Otro punto a tener en cuenta es que hay diferentes medios de interoperabilidad. 
Por ejemplo, se puede elegir entre cambiar el suministro eléctrico a un voltaje 
común y emplear locomotoras multi-corriente, que es una práctica común. Es 
necesario evaluar cuidadosamente cuando se justificaría una mayor armonización 
técnica, puesto que implicaría grandes inversiones, en especial en sistemas de 
mando-control y gestión de tráfico; en este punto, el Sistema de Gestión del 
Tráfico Ferroviario Europeo, cuando sea operativo, proporcionará la base para 
la implantación de sistemas compatibles en el futuro. 
76. Por último, en el caso del transporte de mercancías, se producen largas 
retenciones en las fronteras a causa de los controles aduaneros, veterinarios y 
fitosanitarios y de los propios procedimientos de las empresas ferroviarias para 
manipular los trenes, tanto dentro de la Comunidad como en las fronteras 
exteriores. Los procedimientos de las empresas ferroviarias incluyen la 
transferencia y verificación de información sobre vagones y cargas, que puede 
agilizarse a través de sistemas integrados de información. Organismos 
internacionales han llevado a cabo un valioso trabajo sobre problemas 
administrativos específicos de los puestos fronterizos; todavía hay trabajo por 
hacer en relación con el tiempo utilizado para los procedimientos de las empresas 
ferroviarias, en función de la mejor práctica. La Comisión va a tratar 
urgentemente de la cuestión de como eliminar mejor estas demoras, en consulta 
con las entidades internacionales correspondientes. 
Infraestructuras 
77. La Comunidad está trabajando ya en una ambiciosa política para vincular las 
infraestructuras nacionales de transportes en unas redes transeuropeas. En 1996 
se han adoptado unas directrices para las redes transeuropeas. En el sector 
ferroviario, la prioridad es completar la red de alta velocidad y, en concreto, 
hacer realidad los proyectos prioritarios avalados por el Consejo Europeo de 
Essen. Hasta ahora, se ha hecho hincapié en el transporte de pasajeros, pero 
ahora hay que prestar más atención al transporte de mercancías. Este último ha 
ido decayendo continuamente durante décadas, a causa entre otras cosas de las 
deficiencias de infraestructura. La infraestructura debe ser suficientemente buena 
para poder mejorar radicalmente la calidad y desarrollar nuevos servicios. La 
revisión de las directrices de las RET, que tendrá lugar antes del 1 de julio de 
1999, de conformidad con el artículo 21 de las directrices adoptadas por el 
Consejo y el Parlamento Europeo el 17 de julio de 1997, será la ocasión de 
reconsiderar cómo puede adaptarse la infraestructura ferroviaria para responder 
a los nuevos modelos de actividad económica y del consiguiente flujo de tráfico. 
78. La concentración del tráfico es importante debido a los elevados costes fijos del 
transporte ferroviario. Esto podría fomentarse mediante una mejor integración del 
transporte de mercancías en la ordenación del territorio. Por ejemplo, se podrían 
desarrollar más centros de carga y los grandes usuarios del transporte podrían 
concentrarse cerca de terminales con servicios adecuados para transferir la carga 
de un modo de transporte a otro; esto beneficiaría especialmente al tráfico de 
vagones de mercancías. También es importante explotar toda la gama del 
transporte intermodal. Es necesaria una red adecuada de terminales para 
garantizar la interfaz entre modos de transporte (tanto para pasajeros como para 
transporte de mercancías). La Comisión estudiará este punto en una 
32 
Comunicación sobre fomento de la intermodalidad que se publicará a finales de 
1996. Una cuestión diferente es cómo garantizar que las mercancías peligrosas 
se transporten por ferrocarril; el transporte de este tipo de mercancías por 
carretera está aumentando a pesar de los riesgos existentes, incluso en largas 
distancias 
79. El tráfico de mercancías se ve obstaculizado probablemente más por 
estrangulamientos en puntos concretos que por una carencia general de capacidad. 
La Comisión identificará los estrangulamientos y estudiará la mejor forma de 
eliminarlos; según las circunstancias, la solución podría ser más trabajos de 
infraestructura, mejoras de alcance limitado, métodos distintos de explotación y 
mejor gestión ferroviaria, incluida la extensión del Sistema de Gestión de Tráfico 
Ferroviario Europeo a líneas convencionales. 
80. Las diferencias de estructura limitan las posibilidades del transporte combinado, 
en particular el movimiento de grandes contenedores y de vehículos de carretera 
de gran altura en rutas importantes. Si hay un mercado adecuado para este tipo 
de transporte, se puede estudiar la posibilidad de aumentar las dimensiones. 
Mientras que la remodelación de infraestructuras a gran escala es demasiado 
costosa para ser viable, mejoras selectivas en puntos adecuados podrían producir 
ventajas superiores a la inversión realizada. También sería posible una mejor 
explotación de los nuevos enlaces construidos o planeados para gran dimensión, 
como los túneles del Canal y transalpino y el cruce de Store Belt. Este es otro 
punto que habrá que estudiar cuando se revisen las directrices de las RTE, de 
acuerdo con el artículo 21 de la Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo 
"sobre las directrices comunitarias para el desarrollo de la Red Transeuropea de 
Transportes", de julio de 1996. 
Seguridad 
81. El grupo consultivo del Comisario señaló que, en comparación con el sector de 
carretera, el ferrocarril tiene unos requisitos de seguridad muy caros. El grupo 
consideraba que en ocasiones, al definir los requisitos, no se tenían 
adecuadamente en cuenta costes y beneficios y que las decisiones sobre inversión 
en seguridad en el sector del ferrocarril se basaban en valores máximos mucho 
más elevados de vidas salvadas que en el sector de carretera. Las diferentes 
implicaciones de los costes en estos modos de transporte podrían afectar 
adversamente a la seguridad de la red de transportes en su conjunto. Las 
diferencias entre los requisitos de seguridad existentes en los Estados miembros 
obstaculizan también la competencia del ferrocarril en el tráfico internacional. A 
la vista de todos estos factores, el grupo recomendaba que la Comunidad trabaje 
en el desarrollo de técnicas comunes de evaluación de la seguridad y en un 
régimen de seguridad basado en el cálculo de probabilidades. La Comisión 
estudiará ias posibilidades de acción en este campo. 
33 
Reducción del ruido 
82. Uno de los principales motivos de crítica de la opinión pública respecto del 
transporte ferroviario es el exceso de ruido, que provoca en muchas zonas una 
considerable oposición a la expansión de la capacidad de infraestructuras. Hay 
que hacer un mayor esfuerzo por reducir el ruidos si se quiere que la expansión 
del transporte ferroviario cuente con la aceptación general. Algunos Estados 
miembros están empezando a elaborar una normativa nacional sobre el ruido, 
pero esto podría obstaculizar la libre circulación del ferrocarril y retrasar el 
mercado único de equipos ferroviarios. Por lo tanto, es importante desarrollar una 
estrategia comunitaria para reducir el ruido de los ferrocarriles. 
83. La reducción del ruido ha sido desde hace tiempo un tema importante de 
investigación, financiado por la industria ferroviaria y por la Comunidad. Además 
de apoyar las actividades de investigación, la Comisión, en colaboración con las 
partes interesadas y organismos internacionales, evaluará los instrumentos 
políticos para reducir el ruido. Entre los instrumentos posibles los hay de carácter 
económico, como tarifas variables de infraestructura en función del nivel de ruido 
de los vagones, legislación sobre límites de emisión, acuerdos negociados entre 
el sector ferroviario y la Comunidad sobre objetivos de reducción del ruido y 
medidas para garantizar el buen mantenimiento de equipos en funcionamiento. 
La evaluación, que se iniciará previa negociación sobre el nuevo Libro Verde 
sobre la estrategia futura en materia de ruido, estudiará las posibilidades de 
utilizar una combinación de estos instrumentos. 
Investigación 
84. Una industria ferroviaria competitiva exige una estrategia de innovación orientada 
al futuro. La innovación supondrá mejoras impresionantes para los resultados 
comerciales y operativos, incluidos costes, calidad y fiabilidad de los servicios 
y flexibilidad de explotación. El programa de investigación de la Comunidad debe 
desempeñar aquí un importante papel. Puede proporcionar un marco para la 
coordinación de las hasta ahora independientes actividades de investigación de los 
Estados miembros y para la creación del volumen crítico necesario para proyectos 
de demostración importantes, reduciendo así el plazo de tiempo entre la 
investigación y la introducción en los mercados de la Comunidad. 
85. El Cuarto Programa Marco de la Comunidad pretende promover actividades de 
investigación y desarrollo en muy diversos campos. Un número significativo de 
programas específicos del Programa Marco está relacionado con cuestiones de 
I+D importantes para el sector ferroviario. Se incluyen aquí tanto tecnologías de 
carácter general como tecnologías específicas del sector. Estas últimas se tratan 
fundamentalmente en los programas de Aplicaciones Telemáticas y de 
Investigación en materia de Transporte. El programa de Aplicaciones Telemáticas 
debería dar lugar a un despliegue significativo de medios telemáticos de 
transporte que fomentan los servicios de transporte, incluidos los aspectos del 
transporte multimodal. El programa de Investigación de materia de Transporte 
tiene como objetivo la integración de la investigación socioeconómica y las 
actividades tecnológicas. Estos proyectos incluyen pruebas de campo y proyectos 
de demostración a escala real orientados a la interconexión y la interoperabilidad 
34 
de las redes, que se conciben para establecer la viabilidad de nuevas tecnologías 
y los requisitos para que se desplieguen con éxito. 
86. El trabajo de investigación de la Comunidad es ya una contribución decisiva para 
la implantación de metas estratégicas importantes. Un ejemplo particular es el 
Sistema de Gestión del Tráfico Ferroviario en Europa (ERTMS). Su finalidad es 
crear un sistema armonizado de control de mando y gestión de tráfico que pueda 
aplicarse en toda Europa. Una vez introducido, no sólo mejorarán la seguridad 
y la interoperabilidad, sino que se reducirán también los costes de explotación y 
mejorará la gestión de infraestructuras y flotas. Además, el ERTMS es el primer 
paso hacia la integración de la gestión del tráfico y la infraestructura con 
servicios a los consumidores. El trabajo conducirá también a unas 
especificaciones comunitarias, que se incluirán en la Directiva sobre la 
interoperabilidad del ferrocarril de alta velocidad y que contribuirán a la apertura 
de los mercados a la licitación pública y, por lo tanto, a la reducción de costes. 
87. Para aprovechar mejor las actividades de I+D de la Comunidad, la Comisión 
instituyó en 1995 la noción de Grupos Operativos. Uno de estos grupos trata del 
tema de, "Trenes y sistemas ferroviarios del futuro". Su principal objetivo es 
reunir a los principales actores del sector ferroviario para formular una estrategia 
de adquisición de tecnología. Se han definido prioridades en áreas como 
transporte de alta velocidad, transporte urbano, gestión de tráfico, transporte de 
mercancías y producción de equipo ferroviario, como objetivo mayor en materia 
de reducción de costes. Entre las futuras actividades se incluirán la conclusión de 
los proyectos a más largo plazo ya iniciados con el Cuarto Programa Marco y el 
desarrollo de un enfoque en el que se combinen estudios socioeconómicos sobre 
estrategia de transporte y actividades técnicas; el trabajo evolucionará desde la 
promoción de la intermodalidad y la interoperabilidad y la posibilidad de acceso 
para las personas minusválidas hasta la plena integración de las empresas 
ferroviarias en la red general de transportes. Las principales áreas objetivo para 
las actividades de investigación incluirán calidad de servicio, mejor eficiencia, 
aspectos de seguridad y humanos y conservación del medio ambiente. 
35 
Resumen de propuestas 
88. La Comisión seguirá apoyando la normalización de los ferrocarriles 
convencionales y ligeros. Estudiará cómo pueden adaptarse a los 
ferrocarriles convencionales importantes aspectos del proceso de 
armonización técnica desarrollado para el tren de alta velocidad. 
La Comisión seguirá estudiando las medidas técnicas necesarias para 
mejorar las posibilidades de acceso para las personas minusvalidas y de 
edad. 
La Comisión examinará las posibilidades de mejora de la 
interoperabilidad en importantes rutas internacionales de forma 
económicamente rentable. Estudiará la posibilidad de utilizar los 
fondos RTE para financiar proyectos en los que participen varias 
empresas ferroviarias. 
En cuanto al transporte de mercancías, la Comisión estudiará la forma 
de eliminar demoras en las fronteras causadas por controles 
administrativos y por los procedimientos propios de las empresas 
ferroviarias, previa consulta con las principales entidades 
internacionales. 
La Comisión preparará una comunicación sobre fomento de la 
intermodalidad para finales de 1996. 
En el futuro, la Comisión evaluará las mejoras de infraestructura 
necesarias para desarrollar el transporte de mercancías y hará las 
propuestas pertinentes para revisar las directrices de RTE. 
La Comisión evaluará instrumentos estratégicos para reducir el ruido 
del ferrocarril, en el contexto de la política general de la Comunidad 
en materia de ruidos. 
La Comisión promocionará sinergias entre los diferentes programas 
nacionales y comunitarios de I+D, procedimientos de consulta en los 
que el Grupo Operativo desempeñará un importante papel. 
En las licitaciones en virtud del Programa de Investigación en materia 
de Transporte, la Comisión hará hincapié en propuestas de estudios 
socioeconómicos para apoyar el paso de redes ferroviarias nacionales a 
redes europeas. 
La Comisión seguirá fomentando proyectos de demostración en áreas 
técnicas prioritarias, y en particular la continuación de las actividades 
del ERTMS y de pruebas de validación a escala real. 
La Comisión tratará urgentemente la cuestión de cómo eliminar mejor 
las largas demoras en las fronteras interiores y exteriores de la 
Comunidad, en consulta con las principales organizaciones 
internacionales. 
36 
CAPITULO VII - ASPECTOS SOCIALES 
89. El personal de las empresas ferroviarias siente una gran inquietud por las 
consecuencias sociales de la reestructuración, sobre todo por la posible pérdida 
de puestos de trabajo. Esto es fácilmente comprensible, ya que los ferrocarriles 
van a tener que cambiar mucho en los próximos años si quieren competir con 
otros modos de transporte y dado que el número de puestos de trabajo se ha 
reducido ya considerablemente. En un plazo de diez años se ha perdido una 
tercera parte de puestos de trabajo, que han caído de 1,55 millones en 1985 a 
1,05 millones en 1994. La caída por sí misma es dramática y supone un trauma 
especial en un sector que tradicionalmente ofrecía empleo duradero con 
perspectivas de carrera bien consolidadas. 
90. La política ferroviaria de la Comunidad puede estar alimentando el debate sobre 
pérdida de empleo. Se teme que la liberalización del acceso y la apertura a la 
competencia de nuevos operadores provoque una caída del empleo en las 
empresas ferroviarias establecidas y en el conjunto del sector. Esto se debería a 
que los nuevos operadores requieren menos trabajadores para hacer el mismo 
trabajo y bajo una presión menor para mantener el empleo que las empresas 
establecidas. En opinión de la Comisión, esta opinión es comprensible, pero no 
tiene en cuenta algunos puntos esenciales. 
91. En primer lugar, la caída del empleo en el sector ferroviario durante los últimos 
diez años se produjo antes de la entrada en vigor de los derechos de acceso 
establecidos por la Directiva 91/440/CEE, por lo que no fue provocada por la 
política de la Comunidad. Las causas fueron más bien un aumento de la 
productividad, un estancamiento de la demanda de transporte ferroviario a medida 
que aumentaba la competencia de otros modos de transporte y la presión sobre 
los fondos públicos disponibles para sostener servicios públicos y financiar 
pérdidas. En segundo lugar, las tendencias que causaron la caída del empleo en 
los últimos diez años se mantendrán casi con toda certeza durante los próximos 
diez años. Como ya se ha explicado, la competencia del transporte por carretera 
es mucho más probable que crezca para luego caer. La inquietud por sus efectos 
negativos puede crecer pero esta no será la salvación de los ferrocarriles. En 
tercer lugar, la innovación técnica seguirá reduciendo la demanda de mano de 
obra en este sector. Por último, las limitaciones presupuestarias es más probable 
que se refuercen que que desaparezcan, en especial con la unión económica y 
monetaria. 
92. En estas circunstancias, sólo un drástico aumento de rendimientos garantizará el 
futuro a largo plazo del transporte ferroviario y del empleo. El objetivo de una 
política comunitaria, como se expone en este Libro Blanco, es hacer frente a 
estos cambios. Si no se actúa, se provocará inevitablemente un deterioro mayor 
de la posición de las empresas ferroviarias en el mercado del transporte y se 
pondrá en peligro su presencia en amplios segmentos. El único medio de 
estabilizar el empleo es una decidida intervención para restablecer la 
competitividad; aunque el número de puestos de trabajo en el sector ferroviario 
sea menor en el futuro, se tratará de puestos de trabajo más seguros en un sector 
sano. Por otra parte, cuando nuevos operadores encuentren y exploten nuevos 
mercados se crearán algunos puestos de trabajo. 
37 
93. Para que los ferrocarriles sean competitivos, es esencial eliminar la carga del 
exceso de mano de obra, pero éste es sólo un aspecto de política de empleo. 
También hay que reorganizar los modelos de trabajo, de forma que los empleados 
sean más productivos. Esto significa, por ejemplo, unas estructuras de 
organización nuevas y más sencillas, una más amplia delegación en la toma de 
decisiones, una mayor iniciativa para jóvenes directivos y trabajadores, más 
flexibilidad y acabar con prácticas restrictivas. Significa también grandes 
inversiones en tecnologías y formación. En las grandes empresas de todo el 
mundo se están haciendo este tipo de cambios, en especial los que implican pasar 
de un sistema de mercado garantizado y estructuras rígidas de gestión a un 
sistema en el que hay que buscar los mercados y explotarlos y en el que las 
empresas tienen que adaptarse muy rápidamente. No obstante, la Comisión es 
clara: estos cambios no deberán conducir a condiciones de trabajo inadmisibles 
y desea, en caso necesario, garantizar la armonización de las condiciones de 
trabajo y los requisitos de formación y certificación del personal. 
94. Parte del personal podrá ser destinado a nuevas actividades, como por ejemplo 
relaciones con los usuarios, información de viajes, seguridad y asistencia a 
personas minusvalidas y de edad; se necesitará la formación adecuada para estos 
puestos. Sin embargo, serán ineludibles los despidos. Habrá que diseñar políticas 
imaginativas, sostenidas con los recursos adecuados, para reciclar y adaptar a los 
trabajadores despedidos a nuevas actividades. La responsabilidad principal 
corresponde, naturalmente, a los Estados miembros que, a pesar de la carga que 
supondrá para sus presupuestos, se beneficiarán a largo plazo de las ventajas que 
para el transporte y el gasto público supondrá no escatimar fondos para las 
medidas necesarias de recualificación de los trabajadores del sector ferroviario. 
95. Por otra parte, debería considerarse la posibilidad de una contribución del Fondo 
Social Europeo. La Comisión consideraría favorablemente proyectos destinados 
a facilitar el nuevo despliegue de trabajadores despedidos a través de planes de 
formación. En el actual ciclo (1994-1999), los Estados miembros pueden lanzar 
nuevas series de convocatorias de proyectos para el periodo 1997-1999; las 
empresas ferroviarias pueden consultar a las autoridades responsables del Fondo 
Social Europeo en cada Estado miembro sobre estudiar la posibilidad de recibir 
apoyo financiero. Además, también se podría recurrir a la iniciativa específica 
ADAPT para facilitar la adaptación a los cambios estructurales, aunque los 
fondos son limitados. La iniciativa transnacional ADAPT permite que una 
empresa ferroviaria presente para aprobación a escala nacional un proyecto, como 
por ejemplo un programa de formación, siempre que esté vinculado con un 
proyecto similar en al menos otros dos Estados miembros. 
96. La Comisión examinará las posibilidades que el Fondo Social Europeo puede 
ofrecer en el futuro para facilitar la adaptación necesaria para la reestructuración 
industrial por ejemplo en el sector del ferrocarril. 
97. La Comisión considera también que son necesarias medidas para organizar la 
jornada laboral en los ferrocarriles con objeto de mejorar las condiciones de 
trabajo y garantizar la salud y seguridad de los trabajadores. Aunque los 
principios generales son aplicables en todos los sectores, hay que adoptar medidas 
especiales para tener en cuenta la especificidad de cada uno de ellos. 
38 
Desde 1993 los interlocutores sociales en el sector ferroviario han trabajado 
conjuntamente para encontrar una respuesta y los positivos resultados de la 
reciente reunión del Comité Conjunto de Ferrocarriles han animado a la 
Comisión. La Comisión controlará la situación para ver si los interlocutores 
sociales pueden llegar a un acuerdo sobre una protección adecuada de la salud y 
la seguridad por lo que se refiere a la jornada laboral en el sector. Esta cuestión 
se tratará más detalladamente en el próximo Libro Blanco dedicado a los sectores 
y actividades excluidos del ámbito de aplicación de la Directiva 93/104 sobre 
jornada laboral, incluido el transporte. 
Resumen de propuestas 
98. La Comisión examinará las posibilidades que puede ofrecer en el 
futuro el Fondo Social Europeo para facilitar la adaptación necesaria 
para la reestructuración industrial, por ejemplo, en las empresas 
ferroviarias. 
La Comisión publicará un Libro Blanco sobre los sectores (incluido el 
ferrocarril) que quedaron excluidos de la Directiva 93/104 sobre 
jornada laboral. 
39 
CAPÍTULO VIII - SÍNTESIS Y CALENDARIO 
99. Se necesita un nuevo tipo de empresa ferroviaria que deberá ser ante todo y sobre 
todo un negocio. Esto exige una ambiciosa estrategia. Para que tenga éxito, todas 
las partes interesadas deben trabajar de común acuerdo y adoptar decisiones 
difíciles: la Comunidad, los Estados miembros, las empresas ferroviarias, el 
personal de estas últimas y la industria de suministro. Se necesitarán reajustes 
importantes, que pueden ser difíciles de aceptar; por ejemplo, las empresas 
ferroviarias pueden tener competidores de dentro del sector y pueden producirse 
más pérdidas de puestos de trabajo. Sin embargo, mantener el statu quo no 
garantiza la seguridad, sino más bien lo contrario. Las empresas ferroviarias 
seguirían decayendo, con lo que se pondría en peligro un número mayor de 
empleos. Es vital acelerar el proceso de adaptación. Todas las partes han 
demorado los cambios durante demasiado tiempo y las políticas necesitan tiempo 
para tener consecuencias; mientras tanto, la competencia de otros modos de 
transporte seguirá adelante. Aunque son los Estados miembros y las propias 
empresas ferroviarias quienes deben adoptar la mayor parte de las medidas 
necesarias, la Comunidad debe actuar también en aquellos puntos que son de su 
competencia. 
Financiación 
100. Los ferrocarriles sólo tendrán una gestión independiente y dinámica si sus 
finanzas están saneadas. Esta es una condición previa para que la reorganización 
tenga éxito. Los ferrocarriles deberían ajustar la gestión financiera con una 
asignación más clara de costes e ingresos, por ejemplo. Los Estados miembros 
deben poner el ferrocarril en la senda de la viabilidad financiera, liberándolo de 
la antigua deuda; la Comisión informará regularmente de los avances realizados. 
Se deberá crear también una base sólida para el futuro, fijando unos objetivos 
claros y vinculando la liberación de la deuda reciente y las ayudas por pérdidas 
de explotación a programas de reestructuración. La Comisión garantizará la 
aplicación de las normas comunitarias en el ámbito de las finanzas de las 
empresas ferroviarias y de las ayudas estatales, que deberían guiar la nueva 
estructura financiera de los ferrocarriles y conducirlos progresivamente hacia la 
viabilidad. 
Introducción de las fuerzas del mercado 
101. Los derechos de acceso a la infraestructura del ferrocarril atraerían capital y 
empresas nuevos; la competencia también estimularía a los operadores 
establecidos a mejorar su rendimiento. La Comunidad ha tomado una primera 
medida creando derechos de acceso limitados para el tráfico internacional. El año 
pasado, la Comisión propuso la extensión de los mismos a todo el tráfico de 
mercancías y a los servicios internacionales de pasajeros y presionará en favor de 
la adopción de esta propuesta. Para garantizar la eficacia de los derechos de 
acceso, la Comisión propondrá la separación de la gestión de infraestructuras y 
de las operaciones de transporte en dos unidades comerciales independientes; 
estudiará también nuevos principios generales para la adjudicación de capacidades 
y la fijación de cánones por utilización de infraestructuras. Sin embargo, se 
necesitan urgentemente medidas para fomentar el transporte internacional de 
mercancías por ferrocarril, ámbito en el que existe un enorme potencial pero un 
40 
fuerte descontento con los servicios actuales. Adelantándose a los cambios 
legislativos, la Comisión fomentará la creación de corredores internacionales de 
transporte de mercancías, con libertad inmediata de acceso y las condiciones 
adecuadas para atraer a los transportistas de mercancías. 
102. La introducción de las fuerzas del mercado también sería beneficiosa para los 
servicios nacionales de pasajeros. Esto debe hacerse de forma que se respeten las 
ventajas de la red y se refuerce la prestación de servicios públicos en los que el 
transporte por ferrocarril desempeña un papel importante. La Comisión estudiará 
la mejor forma práctica de introducir las fuerzas del mercado y presentará las 
propuestas correspondientes. 
Servicios públicos 
103. La Comisión está decididamente en favor de un mejor transporte público, objetivo 
esencial de la política de transporte. El Estado, en nombre del interés general, 
tiene derecho legítimo a garantizar la prestación de servicios públicos de 
transporte claramente reconocido por la legislación comunitaria. Sin embargo, 
existe un gran descontento con la calidad y la organización de los servicios 
públicos y con el rendimiento obtenido de los fondos públicos. Para incrementar 
la transparencia, aclarar responsabilidades y garantizar una compensación plena 
por la carga económica de prestar servicios públicos, la Comisión propondrá la 
generalización de contratos de servicio público entre el Estado y empresas de 
transporte. Una mayor introducción de las fuerzas del mercado podría también 
mejorar la calidad del servicio público y reducir su coste. Con el transporte 
nacional de pasajeros en general, la Comisión estudiará como pueden introducirse 
mejor las fuerzas de mercado y, entonces, presentará las propuestas oportunas. 
Integración de las redes nacionales 
104. Durante siglo y medio, el ferrocarril se ha desarrollado en líneas nacionales. Esto 
tuvo como consecuencia dificultades de explotación a través de las fronteras, una 
planificación inadecuada de la infraestructura transfronteriza y la fragmentación 
de la industria de suministro y de las actividades de investigación. Si bien se han 
realizado progresos en la superación de los obstáculos nacionales, dista mucho de 
haberse alcanzado un nivel idóneo de integración. Para conseguirlo, la 
Comunidad, los Estados miembros, las organizaciones internacionales, los 
ferrocarriles y la industria de suministro deben cooperar estrechamente, 
basándose en el trabajo ya realizado y ampliándolo según vaya siendo necesario. 
La Comisión está proponiendo medidas para fomentar la interoperabilidad para 
el ferrocarril convencional, impulsar la armonización técnica para ayudar a crear 
un mercado único de equipos ferroviarios y reforzar la investigación en el sector. 
41 
Aspectos sociales 
105. El personal ferroviario está lógicamente preocupado por las implicaciones sociales 
de la competencia y de la reestructuración. Ya se ha producido una grave pérdida 
de puestos de trabajo, y ello sin mucha relación con las políticas comunitarias. 
La Comisión se da cuenta de que, para llegar a ser competitivos, los ferrocarriles 
pueden tener que reducir considerablemente sus plantillas. Sin embargo, es 
evidente que, si no consiguen ser competitivos, los ferrocarriles perderán 
mercados y tendrán que reducir todavía más el número de puestos de trabajo. La 
principal amenaza para el empleo es un bajo rendimiento. Se necesitan políticas 
de personal con programas ambiciosos para reciclar a los trabajadores excedentes, 
respaldados con los recursos adecuados. Esta es fundamentalmente la 
responsabilidad de los Estados miembros. Sin embargo, deben considerarse 
cuidadosamente las contribuciones del Fondo Social Europeo. 
Una política más amplia 
106. El Libro Blanco se ha centrado en la política ferroviaria, pero otros aspectos de 
la política de transportes de la Comunidad deberían crear unas condiciones más 
equitativas para que el ferrocarril pueda competir. El transporte ferroviario sólo 
desarrollará todo su potencial si forma parte de una estrategia para desarrollar 
soluciones intermodales a los problemas de transporte. El objetivo es que los 
ferrocarriles puedan explotar sus ventajas comparativas y la política comunitaria 
debería contribuir a ello de dos formas. En primer lugar, debería apoyarse la 
interconexión física entre modos de transporte (terminales intermodales) y el 
desarrollo de una red intermodal y el lanzamiento de proyectos piloto para 
servicios de transporte intermodal. Cara al futuro, el programa de investigación 
en materia de transportes debería hacer más hincapié en las cuestiones 
intermodales. La ampliación del programa de acciones piloto para transporte 
combinado (PACT) propuesta por la Comisión impulsaría el lanzamiento de 
nuevos servicios. 
107. En segundo lugar, la política de transportes debería fomentar una movilidad 
sostenible y una mayor eficiencia del transporte, incluido en caso necesario un 
mejor equilibrio entre modos de transporte. La Comisión ha presentado 
recientemente dos importantes Libros Verdes. El primero, La red de ciudadanos, 
sobre el transporte público, ofrece una alternativa real al vehículo privado. El 
segundo, Hacia un precio justo y eficiente del transporte, trata de la inclusión de 
todos los costes directos y sociales en el precio pagado por los usuarios. La 
Comisión dará seguimiento a estos libros verdes por medio de propuestas. Ha 
propuesto recientemente una directiva sobre impuestos, derechos aduaneros y 
tasas de usuarios de los vehículos y costes que gravan los vehículos de gran 
tonelaje (la Directiva denominada de la "Euro-vignette")14. 
14 COM(96)331 final, adoptada el 10.7.96. 
42 
108. Otras iniciativas son también pertinentes. Se han adoptado las directrices sobre 
las redes transeuropeas, al igual que la Directiva sobre la interoperabilidad del 
ferrocarril de alta velocidad. La aproximación de legislaciones propuesta en el 
ámbito del transporte de mercancías peligrosas por ferrocarril debería facilitar 
este tipo de transporte. Así pues, mientras que este Libro Blanco se centra en la 
política ferroviaria, la política común de transportes en general debería contribuir 
al desarrollo del entorno necesario para un sector ferroviario competitivo. 
109. La Comisión es consciente de que la elaboración de un marco a escala europea 
es sólo uno de los pilares necesarios para revitalizar los ferrocarriles de la 
Comunidad. Es fundamental la cooperación con los gestores, los trabajadores, la 
industria de suministro y los Estados miembros para provocar el renacimiento del 
sector ferroviario. La Comisión reconoce que los cambios necesarios son 
fundamentales y que, aunque el papel de la Comunidad es importante, todas las 
partes interesadas deben realizar ajustes significativos. También es evidente que 
la introducción de estos cambios implica una revolución cultural considerable. Sin 
embargo, la complacencia no es una opción: el ferrocarril tiene que cambiar para 
sobrevivir como un modo de transporte importante en el próximo siglo. Esta es 
la base sobre la que la Comisión está elaborando el programa de acción adjunto 
que deberá llevarse a cabo a escala de la Comunidad. La Comisión hace un 
llamamiento a todas las partes interesadas para que colaboren en esta iniciativa 
y adopten las medidas complementarias oportunas para que el ferrocarril pueda 
desempeñar un valioso papel en la red europea de transportes. 
43 
CALENDARIO 
En el plazo de los próximos dos a tres años, la Comisión se va a centrar en las 
actividades siguientes: 
hasta finales de 1996: 
fomentar la creación de corredores ferroviarios para transporte de 
mercancías con libertad inmediata de acceso; 
publicar una Comunicación sobre el fomento de la intermodalidad; 
hasta finales de 1997: 
informar sobre los progresos realizados por los Estados miembros para 
reducir la deuda y sanear la situación financiera; 
proponer modificaciones de la normativa comunitaria para imponer la 
separación de la gestión de infraestructuras y las actividades de transporte 
en dos unidades comerciales independientes; 
estudiar la mejor fórmula práctica para introducir las fuerzas del mercado 
en el transporte nacional de pasajeros, incluidos los servicios públicos; 
en el caso del transporte de mercancías, estudiar la forma de eliminar las 
demoras en las fronteras provocadas por los controles administrativos y 
los procedimientos propios de las empresas ferroviarias, en consulta con 
las entidades internacionales correspondientes; 
promover sinergias entre los diferentes programas comunitarios y 
nacionales de I+D; 
publicar un Libro Blanco sobre los sectores (incluido el ferroviario) 
excluidos de la Directiva 93/104 sobre jornada laboral; 
analizar donde es necesario precisar la extensión y las condiciones de 
exención para acuerdos de cooperación entre las empresas ferroviarias y 
adoptar las medidas pertinentes. 
hasta finales de 1998: 
desarrollar normas y directrices, si procede, para vincular la autorización 
de ayudas estatales a programas de reestructuración; 
proponer modificaciones de la normativa comunitaria sobre obligaciones 
de servicio público para generalizar los contratos de servicios públicos; 
hacer propuestas sobre la introducción de las fuerzas del mercado en el 
transporte nacional de pasajeros, incluidos los servicios públicos; 
proponer principios generales para fijación de cánones y adjudicación de 
capacidades; 
evaluar la puesta en práctica de la normativa comunitaria sobre 
normalización de la contabilidad de las empresas ferroviarias y su 
importancia en las circunstancias actuales; 
seguir adelante con el proceso de normalización en el ferrocarril 
convencional y ligero; 
44 
estudiar cómo pueden adaptarse al ferrocarril convencional aspectos 
importantes del procedimiento de armonización técnica aplicado al 
ferrocarril de alta velocidad; 
estudiar medidas técnicas necesarias para mejorar la accesibilidad de las 
personas minusvalidas y de edad; 
estudiar el ámbito para mejorar la interoperabilidad en importantes rutas 
internacionales de forma económicamente rentable y la posibilidad de 
utilizar los fondos RTE para financiar proyectos en los que participen 
varias empresas ferroviarias; 
en la revisión de las directrices de las RTE, evaluar las mejoras de 
infraestructuras necesarias para facilitar el transporte de mercancías y 
elaborar recomendaciones; 
estudiar instrumentos para reducir el ruido, en el contexto de la política 
global de la Comunidad sobre el ruido; 
en licitaciones públicas en virtud del Programa de Investigación en 
materia de transportes, hacer hincapié en propuestas de estudios 
socioeconómicos para financiar el paso de redes nacionales a redes 
europeas; 
fomentar proyectos de demostración en áreas técnicas prioritarias, en 
particular la continuación de las actividades del ERTMS y pruebas de 
validación a escala real; 
estudiar las posibilidades que puede ofrecer el Fondo Social Europeo en 
el futuro para facilitar la adaptación requerida por la reestructuración 
industrial, por ejemplo, en las empresas ferroviarias; 
estudiar varias opciones para la mejora del marco institucional para el 
desarrollo del ferrocarril del futuro (incluida la creación de una Agencia 
Ferroviaria Europea). 
45 
Cuadro I 
Algunos ejemplos de corredores ferroviarios 
transeuropeos para el transporte de mercancías 
tófefS 
46 
BR4 UK 
CFL L 
CH H 
CIE IRL 
CP P 
DB D 
DSB DK 
FS I 
NS NL 
ÔBB A 
RENFE E 
SJ+BV S 
SNCB B 
SNCF F 
VR FI 
Total UE Trabajadores 
1994 
119,008 
3,289 
12.006 
11,219 
14,270 
327,076 
20,044 
140,249 
26,561 
63,867 
41,137 
21,856 
42,729 
185,690 
17,368 
1,045,427 ANEXO I/l - FERROCARILES U.E. DATOS BÁSICOS 
Ruta (km) 
1994 
16,564 
275 
2,474 
1,947 
2,699 
41,401 
2,349 
16,002 
2,757 
5,636 
12,641 
9,661 
3,396 
32,275 
5,880 
155,962 Transporte de 
pasajeros 
(pasajeros/km) 
95 95/85 
millón (%) 
29,801 -1,5 
-
1,568 -9,5 
1,328 +29,8 
4,809 -16.0 
60,514 -7,1 
4,818 +6,0 
49,700 +32,9 
13,977 +55.2 
9,625 +32,0 
15,330 -4,1 
6,219 -5,6 
6,757 +2,8 
55,222 -10,8 
3,184 -1,2 
262,858 +2,5 Transporte de 
mercancías 
(toneladas/km) 
95 95/85 
millón (%) 
13,797 -14,0 
529 -11,7 
306 -58,0 
575 -4,3 
2,020 +68.9 
69,483 -42,3 
1,984 +1,3 
22,243 +32,0 
3,097 -5,3 
13,715 +21,5 
9,605 -15,9 
18,523 +6,9 
7,307 -11.7 
47,953 -17.9 
9,559 +18,5 
220,692 -20,1 Unidades de 
trafico por 
empleado1 
(1000) 
1994 
348,4 
296,4 
143,5 
163,0 
486,0 
403,0 
380,5 
490,4 
648,0 
355,9 
569,7 
1143,6 
379,4 
578,5 
752,2 
466,5 Ingresos por 
empleado 
(1000 ECU)2 
1994 
29,9 
33,7 
4,6 
34,3 
10,9 
25,9 
24,1 
16,2 
36,0 
19,5 
21,3 
43,9 
17,4 
35,9 
31,3 Intensidad de 
capital3 
1994 
185 
44 
53 
8 
52 
-485 
24 
300 
70 
- 15 
61 
162 
- 14 
37 
54 | 
Fuente : Unión Internacional de Ferrocarriles - Mercer Management Consulting. 
1. Unidades de tráfico por empleado = (Pasajeros km + Toneladas Km)/empleados. 
2. Ingresos por empleaado = Ingresos totales (Millones de ECU 1994)/empleados. 
3. Intensidad de capital = Capital Total (Activo + pasivo)/costes de explotación. 
Unidades de capital necesarias para cada unidad de actividad. 
4. Las cifras de BR incluyen Railtrack. 
5. Tras recapitalización DB - sin recapitalización aproximadamente + 33 % 
Los sistemas contables de cada empresa son diferentes, por lo que las comparaciones entre empresas deben interprestarse con precaución 
N.B. - Ingresos excluidas ayudas públicas. 
47 
ANEXO 1/2 - DEUDA EMPRESAS FERROVIARIAS 1994 
BR UK 
CFL L 
CH H 
CIÉ IRL 
CP P 
DB 0 
DSB DK 
FS 1 
NS NL 
ÔBB A 
RENFE E 
SJ + BV S 
SNCB B 
SNCF F 
VR FI 
Total EU Deuda Ferrocarriles 
millón ECU 
6.6352 
168 
937 
323 
1.529 
5.7953 
192 
42.067 
2.807 
2.892 
8.140 
1.958 
3.539 
28.731 
166 
105.878 Deuda ferrocarriles 
PIB(%) 
0,7 
1,4 
1,1 
0,7 
2,1 
0,33 
0,2 
4,9 
1,0 
1,7 
2,0 
1,2 
1,8 
2,6 
0,2 
1,7 Deuda pública/ 
PIB(%) 
54.0 
5.9 
110.4 
91.1 
71.6 
50.4 
76.0 
125.6 
77.6 
65.0 
63.1 
79.9 
136.0 
48.4 
59.4 Préstamos públicos/ 
PIB(%) 
6.8 
2.2 
12.1 
2.0 
5.8 
2.5 
3.5 
9.0 
3.2 
4.4 
6.9 
10.8 
5.3 
5.8 
6.3 
71.2 5.5 Coeficiente de 
endeudamiento1 (%) 
571 
44 
48 
58 
89 
283 
6 
51 
36 
28 
70 
73 
47 
78 
14 
543 
Fuente : Mercer Management Consulting. 
Deuda ferrocarriles + (deuda + capital). 
Incl. Railtrack y EPS, son cifras netas de activo y pasivo entre BR, Railtrack y EPS. 
Tras recapitalización DB; 1993 deuda DB: 33.787. 
48 
ANEXO 1/3 
EU 15 Transporte de mercancías - (1000 millones de toneladas-kilómetros) 
1970 
1975 
1980 
1985 
1990 
1993 
1994 
1970-94 Carretera 
431 
526 
661 
711 
915 
964 
1061* 
+ 146,2 % Ferrocarril 
283 
259 
287 
275 
255 
205 
220 
- 22,3 % 
* cambio de la secuencia temporal en Alemania Vias 
Navegables 
Interiores 
110 
103 
113 
103 
113 
106 
115 
+ 5,0 % Conducciones 
66 
79 
92 
71 
71 
82 
83 
+ 25,6% Total 
890 
969 
1153 
1161 
1355 
1358 
1479 
+ 65,5 % 
Índice de crecimiento anual medio (%) 
1970-80 
1980-90 
1990-94 
1970-94 Carretera 
+ 4,3 
+ 3,3 
+ 3,8 
+ 3,8% Ferrocarril 
+ 0,1 
- 1,1 
-3,7 
- 1,1 Vias 
Navegables 
Interiores 
+ 0,3 
+ 0,0 
+ 0,3 
+ 0,2 Conducciones 
+3,3 
-2,4 
+ 3,7 
+ 0,9 Total 
+ 2,6 
+ 1,6 
+ 2,2 
+ 2,1 
Distribución modal (%) 
1970 
1975 
1980 
1985 
1990 
1994 
Fuentes: ECMT, Carretera 
48,6 
54,5 
57,4 
61,3 
67,5 
71,7 
VIC, DIW, estadí Ferrocarril 
31,7 
26,7 
24,9 
23,7 
18,9 
14,9 
sticas nacionales, Vias 
Navegables 
Interiores 
12,3 
10,6 
9,8 
8,9 
8,3 
7,7 
estimaciones Conducciones 
7,4 
8,2 
7,9 
6,1 
5,3 
5,6 
49 
ANEXO 1/4 
UE 15 Transporte de pasajeros 
(1000 millones de pasajeros-kilómetros) 
1970 
1975 
1980 
1985 
1990 
1993 
1994 
1970-94 Automóvil 
1569 
1923 
2292 
2496 
3146 
3419 
3482 
+ 121,9 % Autobús 
262 
306 
341 
346 
359 
360 
363 
+ 38,6 % Ferrocarril 
216 
241 
253 
262 
274 
267 
270 
+ 24,7 % Avión 
43 
69 
96 
144 
204 
233 
254 1 Total 
2090 
2539 
2981 
3242 
; 3983 
4279 
4368 
+ 490,7 % ' + 109 % 
í 
índice de crecimiento anual medio (%) 
1970-80 
1980-90 
1990-94 
1994 
1970-94 Automóvil 
+ 3,9 
+ 3,2 
+ 2,6 
+ 1,8 
+ 3,4 Autobús 
+ 2,7 
+ 0,5 
+ 0,2 
+ 0,9 
+ 1,4 Ferrocarril 
+ 1,6 
+ 0,8 
- 0,4 
+ 1,2 
+ 0,9 Avión 'I Total 
! 
+ 8,4 
+ 7,8 
+ 5,4 
+ 9,0 
+ 7,7 + 3,6 
+ 2,9 
+ 2,3 
+ 2,1 
+ 3,1 
Distribución modal (%) 
1970 
1975 
1980 
1985 
1990 
1994 Automóvil 
75,1 
75,8 
76,9 
77,0 
79,0 
79,7 Autobús 
12,5 
12,0 
11,4 
10,5 
9,0 
8,3 Ferrocarril 
10,3 
9,5 
8,5 
8,1 
6,9 
6~2 ^ Avión 
2,1 
2,7 
3,2 
4,4 
5,1 
5,8 
Fuentes:ECMT, UIC, DIW, estadísticas nacionales, estimaciones 
50 
ANEXO II 
Aplicación de la Directiva 91/440/CEE 
(julio de 1996) 
Estados miembros que han incorporado la Directiva 91/440/CEE: 
- Austria 
- Dinam 
arca 
- Finlandia 
- Francia 
- Alemania 
- Irlanda 
- Países Bajos 
- Suecia 
- Reino Unido 
Estados miembros que sólo han incorporado parcialmente dicha Directiva: 
- Bélgica (falta derechos de acceso) 
- Italia (falta derechos de acceso) 
- Luxemburgo (falta derechos de acceso) 
- Portugal (falta separación entre gestión de infraestructura y operaciones de transporte) 
- España (falta derechos de acceso) 
Grecia no ha notificado la incorporación. 
Se han incoado procedimientos de infracción contra los Estados miembros que no han incorporado 
totalmente la Directiva. 
51 

ISSN 0257-9545 
COM(96) 421 final 
DOCUMENTOS 
ES o? 
N° de catálogo : CB-CO-96-424-ES-C 
ISBN 92-78-07960-X 
Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas 
L-2985 Luxemburgo