ES Diario Oficial de la Unión Europea C 100/44

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema «La Unión Europea frente al desafío alimentario mundial»

2009/C 100/08

Mediante carta de 25 de octubre de 2007 dirigida al Presidente del Comité Económico y Social Europeo, Sr. DIMITRIADIS, la Presidencia francesa del Consejo solicitó al Comité Económico y Social Europeo, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la elaboración de un dictamen exploratorio sobre el tema:

«La Unión Europea frente al desafío alimentario mundial».

La Sección Especializada de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 8 de octubre de 2008 (ponente: Sr. KALLIO).

En su 448o Pleno de los días 21, 22 y 23 de octubre de 2008 (sesión del 22 de octubre de 2008), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 73 votos a favor, 11 en contra y 27 abstenciones el presente Dictamen.

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1 El CESE considera que la UE debería evaluar los objetivos a largo plazo de la política agrícola y comercial, y averiguar si el suministro de alimentos está garantizado ahora que han cambiado las circunstancias en la UE y en todo el mundo.

1.2 La UE debe situar la disponibilidad de los alimentos en el centro de una política agraria que garantice la rentabilidad de la producción en todas las regiones de la UE, algo por lo que se deberá velar en el chequeo de la PAC.

1.3 Producir alimentos debe tener preferencia sobre producir energía. La producción energética de origen vegetal debe orientarse hacia aquellas plantas y biomasa que no se adapten de manera natural a la producción de alimentos.

1.4 Un nivel razonable de precios al productor proporciona estabilidad con vistas a un suministro suficiente de alimentos —en la producción primaria y en el procesamiento—, tanto en la UE como a nivel mundial.

1.5 Hay que dotar al comercio agrícola de unas normas que garanticen el suministro de alimentos en todos los países y todas las condiciones. Hay que conceder ventajas a los países en desarrollo para apoyar el refuerzo de su producción nacional.

1.6 La UE ha de incrementar su cooperación y apoyar a los países en desarrollo en la modernización y reforzamiento de sus cadenas alimentarias.

1.7 El CESE destaca que la UE ha de reforzar las actividades de las asociaciones de productores y las organizaciones del mercado de los países en desarrollo para, de este modo, asentar las bases del suministro de alimentos. Asimismo, hay que mantener las ayudas propuestas, por valor de mil millones de euros, en favor de los agricultores de los países en desarrollo.

1.8 La UE debe redoblar sus esfuerzos para desarrollar nuevas tecnologías, como la biotecnología, para permitir su aplicación práctica en la producción.

1.9 La estrategia futura deberá consistir en mejorar la calidad de los productos alimentarios y en incrementar su seguridad mediante un etiquetado original transparente e información al consumidor.

1.10 No se deben bajar los precios al consumidor de los alimentos de manera artificial, sino que las compensaciones deberían gestionarse con la ayuda de las políticas sociales.

1.11 Tanto las Naciones Unidas como otras organizaciones internacionales deben fijarse como prioridad número uno la producción alimentaria, lo que servirá así de punto de partida para eliminar la pobreza.

1.12 Para garantizar la disponibilidad de alimentos en el mundo es necesario crear un programa obligatorio de almacenamiento, como el instituido en la UE para el petróleo.

1.13 Además, asegurar el suministro en la UE exige tanto la creación de un mejor sistema de almacenamiento básico para los productos y componentes de producción más importantes (proteínas, fertilizantes, semillas, plaguicidas), como el reforzamiento —a través de medidas activas— de la cooperación entre la UE, sus Estados miembros y los agentes comerciales.

1.14 Por último, para garantizar el suministro de alimentos es preciso incrementar la formación correspondiente a fin de dar respuesta a los nuevos desafíos de las crisis alimentarias, tanto en la UE como, especialmente, en los países en desarrollo.

1.15 El CESE considera que la UE debería instituir empresas comunes con los sectores agrícolas y pesqueros de los países en desarrollo al objeto de mejorar las condiciones económicas de dichos países.

1,16 El CESE propone que la Comisión presente propuestas para que los Estados miembros inviertan más en I+D+i en el sector pesquero y esencialmente en la construcción y mantenimiento de buques de investigación oceanográfica. Sus estudios y trabajos contribuirán tanto al mantenimiento y desarrollo de una pesca sostenible como a mejorar la alimentación y las condiciones socioeconómicas de los países menos avanzados.

2. Introducción

2.1 La salud de los ciudadanos europeos y su preocupación por el futuro, el reciente y drástico aumento de los precios de los productos agrícolas y alimentos, y la cuestión candente del hambre mundial en general han colocado el tema del desafío alimentario mundial en el centro del debate público. Los precios de las materias primas de los productos agrícolas y de los alimentos vienen registrando una caída desde la década de los setenta. El ajuste al alza de los últimos tres años representa un cambio en la dirección adecuada que ha generado dificultades al eslabón más débil de la cadena: el consumidor. En algunos casos, éste debe hacer frente a unos precios de los productos alimentarios básicos que superan considerablemente el precio en origen que recibe el agricultor. Aunque una parte de la agricultura europea se ha podido beneficiar del alza de los precios, debe destacarse la situación crítica de los ganaderos europeos, que no pueden afrontar el alza de precios de los piensos ni repercutir el coste a los consumidores. El presente dictamen examina los desafíos alimentarios desde el punto de vista de la UE y, al mismo tiempo, reflexiona en mayor profundidad sobre las repercusiones sociales de las medidas comunitarias (1).

2.2 La principal cuestión es el suministro de alimentos y la seguridad del suministro. El objetivo es determinar cuáles son los desafíos mundiales y proponer soluciones. Es indudable que los bruscos cambios que ha sufrido el mercado han suscitado comentarios radicales: desde numerosas instancias incluso se ha propuesto separar las cuestiones relacionadas con la agricultura y los alimentos de las negociaciones de la OMC y del regreso de las ayudas ligadas a la producción en el ámbito de la UE. Por último, examinaremos las implicaciones de estos desafíos y las posibles respuestas a las preguntas sociales más importantes: ¿qué significan para el consumidor europeo? ¿qué significan para el suministro de alimentos a largo plazo de los países en desarrollo? ¿cómo contribuyen al dinamismo del sector rural?

2.3 Empezaremos con un breve examen del desarrollo de la producción y política agrícola y alimentaria de la UE y un resumen del marco en el que la agricultura y la producción de alimentos funcionan actualmente en la UE. Luego examinaremos los principales motores externos del cambio que presionan para que se desarrollen los marcos existentes. Sobre la base de este análisis, elaboraremos una síntesis en la que destacaremos los futuros desafíos más importantes que afrontan la agricultura y el suministro de alimentos de la UE, así como los modelos de actuación alternativos actualmente disponibles. Por último, se evaluarán estos modelos y el papel de la UE en el suministro mundial de alimentos, tanto como productor como consumidor.

3. Política agrícola y alimentaria de la UE y tendencias en el sector

3.1 Los objetivos agrícolas y alimentarios de la CEE y la UE, y la evolución en el sector y en los mercados

3.1.1 La producción agrícola y alimentaria en la UE ha evolucionado durante décadas de manera paralela a las evoluciones en el resto de la sociedad. Al principio, se priorizó el aumento de la producción, por lo que en los años ochenta se produjeron importantes excedentes que fueron utilizados para la exportación. Fue en esa década cuando surgieron problemas medioambientales en la agricultura, como la cuestión del esparcimiento de estiércol en zonas de producción agrícola intensiva y los problemas de suministro de agua.

3.1.2 La agricultura biológica apareció como respuesta a los cultivos intensivos y a los problemas medioambientales, y se convirtió en un ejemplo de diferenciación del producto: algunos grupos de consumidores están dispuestos a pagar más por alimentos producidos mediante métodos considerados ecológicos. Los años noventa serán recordados como la década de las enfermedades animales y de la zoonosis, cuando el sector del ganado vacuno y la industria alimentaria de la UE sufrieron las epidemias de las vacas locas y de la peste porcina. La seguridad alimentaria surgió como un factor importante del suministro de alimentos y muchos países empezaron a consagrar más recursos a cuestiones como la prevención y la lucha contra la salmonela.

3.1.3 Estos problemas y las medidas adoptadas para resolverlos ayudaron a configurar la política agrícola y alimentaria de la Unión Europea. Las cuestiones de actualidad que han surgido en los últimos años incluyen la producción de bioenergía a partir de materias primas agrícolas, es decir, la agricultura como fuente de materias primas para la bioenergía.

3.1.4 Otra circunstancia que ha empezado a destacar es la calidad nutritiva de los alimentos y su significación para la salud pública, habida cuenta del debate entablado sobre la composición de los alimentos y si la industria alimentaria es responsable de los crecientes problemas de obesidad en los países occidentales. La industria alimentaria debe tener en cuenta esta cuestión, por ejemplo, a la hora de planificar y comercializar sus productos, así como en la decisión de compra de los consumidores. Es necesario respaldar el consumo responsable a través de la información al consumidor.

3.1.5 La cuestión más candente por el momento es el aumento radical del precio de los productos alimentarios y de los productos acabados y primarios agrícolas, esto es, la continuidad de este aumento y sus repercusiones en los suministros de alimentos en todo el mundo y en las condiciones de vida de los pobres. El cambio que se ha producido en los mercados debería hacer reflexionar a los responsables políticos: ante estas nuevas circunstancias, ¿siguen siendo válidas unas medidas políticas ideadas para unos mercados con alimentos a precios reducidos y en continuo descenso?

3.2 Cambios en las políticas agrícola y pesquera de la UE

3.2.1 La política agrícola de la UE se basa en un mercado interior fuerte y en la regulación del mercado a través de regímenes de subvenciones, cuyo objetivo es la estabilidad del suministro de alimentos en todos los países y todas las circunstancias. La UE basa su política en el modelo agrícola europeo que protege la diversidad agrícola y garantiza que la agricultura sea rentable incluso en las regiones desfavorecidas de la UE. El objetivo era producir alimentos seguros de alta calidad a precios asequibles para los consumidores de la UE.

3.2.2 La internacionalización de la política agrícola como parte de la globalización ha entrañado nuevos desafíos para la reforma de la política agrícola común. Estos desafíos incluyen la creciente competencia y el problema de la política de gestión de los ingresos de los agricultores. Durante años, los problemas de los mercados agrícolas han sido ocasionados por los bajos precios de los productos que las reformas agrícolas de la UE aspiraban a resolver.

3.2.3 Las reformas agrícolas de 1999 y 2003 representaron una evolución hacia un sistema basado en mayor medida en el mercado, con la eliminación de los sistemas de intervención, una reducción de los costes administrativos y la supresión del vínculo entre subvenciones directas y el volumen de la producción. Se introdujeron reformas en la organización de los mercados de muchos productos, lo que ocasionó problemas a algunos agricultores de la UE. Estos cambios se convirtieron en el fundamento de los objetivos de la UE en la actual ronda de negociaciones comerciales de la OMC.

3.2.4 Actualmente, la UE está preparando un chequeo de la política agrícola común que debería ayudar a realizar algunos ajustes. Los objetivos principales de éste son evaluar la aplicación de la reforma de la PAC de 2003 y aplicar al proceso de reforma los ajustes que se consideren necesarios para simplificar esta política, de modo que pueda aprovechar las nuevas oportunidades del mercado y hacer frente a los nuevos retos del mercado y la sociedad. Se lleva a cabo en un momento en que los mercados mundiales de los productos agrícolas experimentan grandes turbulencias al correr seriamente peligro el suministro de alimentos.

3.2.5 Junto con la agricultura, la pesca representa un importante elemento de nuestro suministro de alimentos. La producción mundial de pesca y acuicultura alcanzó los 142 millones de toneladas en 2005, lo que equivale a un suministro per cápita de 16,6 kilos de pescado y una proporción en el suministro de harinas animales en el mundo superior al 15 %. Además, las actividades relacionadas con la pesca y la acuicultura son una fuente importante en la nutrición, el empleo y la renta, tanto en Europa como en los países en desarrollo. Por su parte, la Unión Europea debe contribuir a que esos países puedan administrar y valorizar en la medida de lo posible sus propios recursos pesqueros.

3.2.6 En sus actividades, la UE deberá hacer hincapié en un enfoque global que vincule la sostenibilidad de los recursos y la reducción de la pobreza, garantizando un equilibrio entre los países desarrollados y los países en desarrollo:

1) la UE ha de mejorar las artes de pesca locales y apoyar tanto una pesca sostenible y responsable, como la expansión de la acuicultura;

2) la UE ha de seguir importando productos pesqueros y reforzando la seguridad alimentaria y la protección de los consumidores;

3) la UE debe apoyar la continuación de las actividades pesqueras de las comunidades de pescadores europeos en aguas de terceros países, siempre y cuando no contravenga los intereses de esos países ni de sus ciudadanos, y

4) los océanos y los mares son un recurso mundial y patrimonio de la humanidad. La Unión Europea debe asegurarse de que no pesca abusivamente ni en sus aguas ni en las de terceros países.

3.3 La necesidad de cambio: factores externos que influyen en la política agrícola y alimentaria de la UE

3.3.1 El marco de la política agrícola y alimentaria de la UE ha evolucionado durante los últimos 50 años, tal y como se ha descrito más arriba, como consecuencia de sus propios objetivos y oportunidades, y de factores externos. Entre los factores externos que han contribuido a cambiar y configurar la política se encuentran, entre otros, la política comercial de la UE (las actuales negociaciones comerciales de la Ronda de Doha de la OMC), el desarrollo tecnológico, los desafíos medioambientales y las tendencias en los mercados de alimentos.

3.3.2 Si bien las negociaciones comerciales multilaterales de la OMC en la Ronda de Doha, con una duración que ya casi alcanza los siete años, han conseguido soluciones parciales, en el plano global han avanzado con una extrema lentitud. La UE ha participado de manera muy activa en este proceso en una amplia gama de cuestiones cubiertas por las negociaciones. Algunos países han rechazado ciertos avances que podrían traducirse en resultados satisfactorios. La UE ha hecho importantes concesiones, por ejemplo, en agricultura, industria y cuestiones relacionadas con los países en desarrollo. Encontrar soluciones negociadas también revestiría una gran importancia para la actividad del sistema comercial internacional.

3.3.3 La agricultura es tradicionalmente un punto delicado en las negociaciones dado que la mayoría de los países defiende su propia producción por razones de seguridad básica. Otras partes implicadas en las negociaciones son los grandes exportadores que no quieren liberalizar sus importaciones. La UE es el principal exportador de ciertos productos, pero también el principal importador mundial de alimentos. La industria alimentaria de la Unión Europea exportó en 2007 productos por valor de 54 600 millones de euros, mientras que la UE importó alimentos procesados valorados en 52 600 millones de euros.

3.3.4 Si se consiguen concluir las negociaciones de la Ronda de Doha en un futuro próximo, esto se traducirá en una nueva situación para los mercados agrícolas de la UE. Sobre la base de las ofertas actualmente sobre la mesa, las subvenciones a la exportación se suprimirán en 2014 y los aranceles protectores serán objeto de un recorte de más del 50 %. Esto podría suponer una pérdida económica de más de 20 000 millones de euros para el sector agrícola europeo. El reciente aumento de los precios agrícolas afectará a la estructura del comercio y al impacto del resultado final.

3.3.5 La UE ha planteado la importancia de una serie de factores importantes relacionados con el comercio agrícola, como las normas medioambientales y sociales, y el bienestar de los animales (es decir, factores no comerciales). Desgraciadamente, estas propuestas no han prosperado. Se deberían armonizar las disposiciones de producción y las normas para establecer condiciones equitativas en el comercio mundial.

3.3.6 En las negociaciones, la UE ha hecho importantes concesiones a favor de los países en desarrollo más pobres al suprimir los aranceles de importación, con lo que espera mejorar sus oportunidades en el comercio agrícola. También es importante que la propia producción agrícola de los países en desarrollo obtenga más recursos, un trato preferencial y ayudas técnicas. La UE debería respaldar también iniciativas que apoyen la producción propia, destinada a los mercados nacionales de los países en desarrollo, así como la organización de los agentes del ámbito rural. Las condiciones comerciales de los países en desarrollo difieren enormemente, por lo que las nuevas normas comerciales deberían tener en cuenta esta realidad.

3.3.7 El reciente cambio radical que ha experimentado la situación de los mercados mundiales de productos agrícolas afectará al comercio de alimentos y a la estructura de ese comercio. Si las subidas de los precios son permanentes, esto repercutirá indirectamente en los acuerdos y condiciones de la nueva política comercial. De hecho, la UE ha empezado a extender los acuerdos comerciales bilaterales que tiene con muchos de sus socios comerciales, en parte debido a los problemas inherentes a los diálogos multilaterales, y en parte debido a los rápidos cambios, por ejemplo, en los mercados de alimentos y de la energía. El objetivo debe consistir en llegar a un acuerdo y establecer un mecanismo de intervención que permita contener las fluctuaciones en los precios de los productos y equilibrar así los mercados.

3.4 Los cambios medioambientales y el desarrollo tecnológico

3.4.1 Las cuestiones medioambientales

3.4.1.1 El factor medioambiental más importante son los cambios ocasionados por el cambio climático y, en particular, las medidas políticas que entraña. El cambio climático conduce a cambios en las condiciones climatológicas mundiales, por lo que la producción tiene que adaptarse a estas nuevas condiciones, que reducen la productividad agrícola. Otra repercusión indirecta se manifiesta a través de la intervención política: las medidas adoptadas para reducir el cambio climático requieren cambios en las estructuras y técnicas de producción que, de por sí, reducirán la productividad. Además de en la agricultura, el cambio climático también influye poderosamente en las oportunidades de actuación y en la rentabilidad de la industria alimentaria.

3.4.1.2 La producción de bioenergía basada en materias primas agrícolas también merece una mención especial. En la actualidad, los mercados de alimentos están estrechamente vinculados a los mercados energéticos, puesto que la producción de bioenergía y la producción alimentaria compiten por las mismas materias primas, y la producción agrícola moderna se basa, en gran medida, en el uso de combustibles fósiles. El resultado de esta competencia es que la evolución de los precios en los mercados energéticos y las medidas políticas relacionadas con ellos afectan directamente a los mercados alimentarios.

3.4.1.3 El consumo de materias primas de uso alimentario como materia prima para la bioenergía incrementa la demanda de productos agrícolas y eleva su precio.

3.4.1.4 El efecto invernadero es una cuestión medioambiental generalizada que eclipsa otras muchas cuestiones medioambientales, entre las que, sin embargo, la biodiversidad es una importante cuestión global. En la UE, la protección de la biodiversidad cada vez es más importante para el ámbito de la preservación de zonas, plantas y especies animales originales protegidas como parte (o además) de la producción y como actividad de los bancos de genes. Fuera de Europa, las necesidades son básicamente las mismas pero la diversidad de especies puede ser mucho mayor y las posibilidades económicas inferiores.

3.4.1.5 Además de la biodiversidad, las enfermedades animales contagiosas y la zoonosis, así como las especies exóticas, son problemas que están adquiriendo cada vez más importancia debido el comercio internacional, al transporte y a la cooperación. En la UE, la peste porcina, la EEB, la fiebre aftosa y la salmonela son probablemente los problemas más familiares de esa bioseguridad, mientras que a nivel mundial la gripe aviar es una epidemia que está dando motivos de preocupación. Las diferentes enfermedades y plagas se extienden de distintas maneras, lo que tienen en común es el hecho de que afectan a la producción de alimentos directa o indirectamente y que son fuente de incertidumbre cuando los consumidores tienen que tomar decisiones de compra. Además, todas ellas tienen una considerable repercusión que debilita la seguridad del suministro a largo plazo.

3.4.2 Nuevas tecnologías

3.4.2.1 La demanda de productos agrícolas como materias primas para la producción de bioenergía ha aumentado, sobre todo, como consecuencia de las medidas políticas adoptadas para afrontar las amenazas medioambientales, pero también como resultado del desarrollo tecnológico. La biotecnología ofrece una gran variedad de nuevas posibilidades para conseguir una producción y procesamiento más eficaz de productos en los mercados alimentarios y no alimentarios. En el sector energético, la producción de bioenergía basada en celulosa está demostrando que puede ser comercializable junto con la basada en almidones.

3.4.2.2 Las innovaciones biotecnológicas han traído consigo toda una serie de nuevos métodos de producción. En la medida en que el desarrollo biotecnológico impulsa la producción, se percibe como un importante paso adelante que debería respaldarse mediante acciones de I+D. Además de las ventajas, también hay que tener presentes los posibles riesgos que ocasiona al medio ambiente y a la salud. El problema es que, en muchos casos, los posibles efectos secundarios de las aplicaciones de la biotecnología sobre la salud de los animales, plantas y ecosistemas todavía no están claros.

3.4.2.3 La falta de suficientes datos y estudios que demuestren los efectos secundarios de la biotecnología moderna para la salud y el medio ambiente ha influido en la percepción que tienen los consumidores sobre la introducción de aplicaciones biotecnológicas. En estas actividades de desarrollo se deberán tener muy en cuenta las opiniones e inquietudes de los consumidores y etiquetar adecuadamente los productos que se comercialicen.

3.5 Evolución de los precios en los mercados de alimentos

3.5.1 Durante los dos últimos años, los precios de las materias primas agrícolas y de diversos productos alimentarios básicos importantes han aumentado radicalmente. Los motivos son muy diversos, incluida una mayor demanda resultante del crecimiento demográfico, precios más elevados de la energía, la reducción mundial de las reservas y la inversión e interés especulativo que esa reducción ha ocasionado en las materias primas agrícolas, y las condiciones climáticas, tanto las perturbaciones climáticas locales como la amenaza de cambios más permanentes.

3.5.2 Sobre la base de los pronósticos resulta difícil decir la manera en que los mercados evolucionarán en el futuro. El descenso de los precios de los últimos meses no deja ver a qué niveles se estabilizan los precios. En cualquier caso, el aumento de los precios está teniendo un impacto considerable en los países en desarrollo, y se deja sentir también en los países desarrollados, como son los miembros de la UE.

3.5.3 En la UE el aumento de precios en el mercado mundial ha dado lugar a la percepción de que existe un margen ligeramente más amplio de maniobra en la política agrícola y alimentaria que antes. Quienes compran alimentos tienen la impresión de que los precios suben rápidamente y, de hecho, esas subidas ya han repercutido en la inflación general de los países de la UE. En los países en desarrollo se puede observar claramente un modelo similar, aunque más pronunciado: en muchos países incluso se han registrado recientemente disturbios relacionados con la disponibilidad y los precios de los alimentos. Simultáneamente, cada vez está más claro que la subida de los precios ha tenido un impacto positivo en algunos sectores productivos; en muchos casos los productores locales pueden competir actualmente, por primera vez desde hace mucho tiempo, con los alimentos importados a precios del mercado mundial. A largo plazo, esta circunstancia puede incrementar la producción de alimentos y brindar posibilidades de producción también a las poblaciones locales. Para lograrlo, es imprescindible una evolución económica que proporcione a los consumidores los ingresos necesarios para la compra de alimentos.

3.5.4 El aumento de los precios del mercado mundial de alimentos incrementará con toda probabilidad el volumen de la producción de alimentos. El aumento de los precios también podría agudizar el problema del hambre mundial, puesto que cada vez será más difícil para los pobres comprar los alimentos básicos, especialmente si se destina una parte cada vez mayor de las cosechas a productos no alimentarios. En cualquier caso, la nueva situación tiene un claro impacto en la distribución nacional de ingresos y, por tanto, es una cuestión política delicada. La actitud de las organizaciones mundiales respecto a las futuras evoluciones todavía no está definida.

3.5.5 Lo que está claro es que no es una simple cuestión de mercados para los productos finales, pues a medida que los precios de los productos finales suben la tendencia es que los insumos de producción encarezcan y viceversa. Ahora se puede decir lo mismo: los precios de la energía y de los fertilizantes han subido y, por lo tanto, los agricultores no se encuentran en mejor situación que antes. Si la industria alimentaria no consigue mantener su parte proporcional en el precio del producto final, también se verá afectada por el alza en los precios de las materias primas.

3.5.6 El aumento de precios refleja el nuevo equilibrio del mercado, que se debe a muchos factores diferentes. En la práctica, describe la seguridad de suministro y distribución mundial del sector económico de la alimentación; es decir, la capacidad de alimentar a las personas en función de sus necesidades. Antes se solía decir que el hambre mundial no es el resultado de la falta de posibilidades de producción, sino, más bien, de las políticas nacionales e internacionales. En un futuro próximo será preciso revisar esta afirmación. En un contexto de agotamiento de las fuentes de energía fósiles, el crecimiento demográfico continuo, el cambio climático y los nuevos productos no alimentarios, ¿están cambiando la situación de tal manera que en el futuro las decisiones políticas no serán las únicas responsables de la escasez de alimentos, sino cada vez influirán más las limitaciones en el alcance general de la producción?

3.5.7 Abordar la problemática de la evolución de los precios de los productos alimentarios básicos exige, en definitiva, examinarla concienzudamente en toda su complejidad, siendo imprescindible aportar transparencia a la formación de precios en los diferentes eslabones de la cadena de valor agroalimentaria. En ese sentido, es responsabilidad de los gobiernos apostar por mejorar la trazabilidad de los precios, estableciendo los oportunos controles para poner de manifiesto prácticas abusivas específicas de algunos operadores, y desarrollando, a su vez, una intensa labor pedagógica dirigida a aportar información precisa y completa al consumidor.

3.6 Calidad, seguridad y propiedades nutricionales de los alimentos

3.6.1 Además de la cantidad de alimentos, la calidad de los alimentos, su seguridad, sus propiedades nutricionales y las preferencias de los consumidores son importantes factores para los mercados alimentarios. La seguridad de los alimentos se rige por normas que son objeto de supervisión por parte de la Autoridad Europea para la Seguridad de los Alimentos (AESA) de la UE.

3.6.2 La nutrición es un concepto complejo. Las decisiones de los consumidores no se rigen únicamente por factores de salud, sino también por comportamientos relacionados con la cultura. Las propiedades de los productos a efectos de salud pública y las consiguientes responsabilidades son objeto de un continuo debate que no ha suscitado hasta el momento la unanimidad de los agentes del mercado.

3.6.3 Las preferencias de los consumidores se basan en valores y puntos de vista personales (por ejemplo, los productos biológicos) y factores culturales que no son mensurables. Aun así, no se debe subestimar su importancia como factor que influye en los mercados alimentarios.

3.7 Posición y papel de los consumidores

3.7.1 Hay que generalizar un modo de actuación basado en una actitud responsable por parte del consumidor y en el consumo sostenible, por ejemplo, mediante el reciclaje. Este objetivo concierne tanto a la cadena de la oferta como a los propios consumidores, y para hacerlo realidad es necesario entablar un amplio diálogo social.

3.7.2 Los consumidores europeos consideran normal que los alimentos tengan buena calidad y precios módicos. Además del precio, la libertad y la amplitud de la selección son aspectos importantes para los consumidores. Por lo general, las personas no están dispuestas a transigir cuando se trata de la seguridad alimentaria.

3.7.3 No obstante, en la práctica, muchos consumidores hacen concesiones en materia de seguridad de los productos según el grado de significación desde un punto de vista cultural. Además, muchos consumidores conceden importancia a las características de cada producto: por ejemplo, la producción biológica y la materia prima de los OMG repercuten en el precio que se paga por un producto.

3.7.4 Las cuestiones relacionadas con la calidad nos muestran la importancia de la orientación informativa. Se debe informar a los consumidores de la significación que revisten los riesgos ligados a los métodos y los esfuerzos de producción de un modo que deje claro con qué enfoque se abordan los riesgos relacionados con los productos: hay que dejar atrás el maniqueísmo del «blanco o negro» para que los consumidores puedan sopesar por sí mismos las ventajas e inconvenientes de las distintas alternativas.

3.7.5 Para el consumidor, es absolutamente vital saber en qué se basa la calidad del producto que ha escogido. Por tanto, un requisito previo para establecer confianza es que los consumidores tengan un fácil acceso a la información sobre la calidad de los productos. Entre otros aspectos, los consumidores han exigido en numerosas ocasiones que se vuelva a indicar el país de origen en el etiquetado de los alimentos europeos. Los productos europeos funcionan bien en los mercados europeos gracias a la apertura y a la buena política de educación de los consumidores. Un factor clave para el futuro desarrollo de la producción alimentaria es que se preste la debida atención a la política de los consumidores.

3.8 Política de desarrollo y producción alimentaria

3.8.1 Los foros internacionales han tomado muchas decisiones políticas en materia de eliminación del hambre mundial, las más recientes con motivo de los objetivos del milenio. Los resultados cosechados hasta la fecha han sido muy modestos. El número de personas que sufren hambre ha seguido aumentando progresivamente y continúa rondando los mil millones. Una mayor producción agrícola no ha bastado para responder al crecimiento demográfico y a nivel mundial no sido posible afrontar de manera eficaz la nueva situación en la producción alimentaria. La UE ha participado en estos esfuerzos tanto a través de organizaciones internacionales como de acuerdos bilaterales con los países en desarrollo. La UE ha intentado desempeñar un papel activo en la cooperación al desarrollo y en la política comercial con vistas a mejorar la producción de alimentos en los países en desarrollo.

3.8.2 La seguridad alimentaria debe ser la máxima prioridad de la política de desarrollo internacional, con el fin de reducir la pobreza. El desarrollo de la producción de alimentos debería ser la piedra angular de la política nacional en los países en desarrollo. Cada país en desarrollo debería tener su propia política agrícola nacional que, a su vez, debería ser el fundamento de la organización del suministro de productos alimentarios básicos para sus ciudadanos.

3.8.3 Para realizar este objetivo será preciso crear recursos adecuados de formación, asesoramiento e investigación en los países en desarrollo. La comunidad internacional y la UE deberían realizar esfuerzos más contundentes para que los programas de la política de desarrollo adopten estos objetivos.

3.8.4 Se debería respaldar a los agricultores de los países en desarrollo con ayudas a las organizaciones de productores para que impulsen la producción, comercialización y procesamiento nacionales y para que consoliden su propia posición de mercado. Como parte de los esfuerzos encaminados a mejorar las condiciones de producción en los países en desarrollo, se debería reforzar la gestión de los riesgos. Además de la producción, hay que prestar atención también a las cuestiones sociales, a la escolarización infantil y a los incentivos con esta finalidad. Asimismo, el sistema de las Naciones Unidas debe tomar medidas más eficaces para mejorar el suministro de alimentos.

3.8.5 Respecto a la política comercial, debería ser posible garantizar a los países en desarrollo posibilidades reales para establecer sus propios regímenes de «apoyo verde». Para conseguir este objetivo, las administraciones de los países en desarrollo precisan más transmisiones de conocimientos técnicos en el establecimiento de normas comerciales y de sistemas. La UE podría intensificar aún más su participación en el desarrollo de las capacidades de los países en desarrollo. Una clasificación más clara de los países en desarrollo —distinguiendo, por ejemplo, entre los países menos desarrollados del mundo (PMD) y los que registran un buen nivel de exportaciones— serviría para mejorar la posición de los países más pobres en su totalidad. La UE promociona estos objetivos como parte de las negociaciones de la OMC.

4. Otras posibilidades de actuación de la UE y factores limitadores

4.1 En las últimas décadas, las inquietudes y los principales temas de debate en materia de política alimentaria de la UE han pasado de la sobreproducción a los problemas medioambientales, el bienestar de los animales y, finalmente, los problemas relacionados con la sanidad pública y la salud de los seres humanos y los animales. Así pues, volveremos a las raíces en un futuro no necesariamente muy lejano: el debate en Europa se trasladará, una vez más, a la disponibilidad y el nivel de precios de los alimentos, como ya ha ocurrido en los últimos años.

4.2 Al mismo tiempo, es evidente que la UE no es un islote. La principal lacra de los países en desarrollo seguirá siendo la pobreza y los problemas que ésta ocasiona, y el hambre no desaparecerá de la faz de la tierra en un futuro cercano. La UE continuará haciendo frente a sus propias responsabilidades con vistas a eliminar la pobreza.

4.3 La inquietud primordial de la UE —y también de su sector alimentario— es la disponibilidad energética. El sector económico moderno de la alimentación se basa en un gran uso energético y, por lo tanto, exige garantías en el suministro de la energía. El agua constituye, sobre todo a nivel mundial, otro importante factor básico por cuya disponibilidad se deberá también velar.

4.4 Contamos con numerosas alternativas. Si bien la UE puede intensificar su producción agrícola y su actividad pesquera, también deberá tener en cuenta, al mismo tiempo, las cuestiones medioambientales, el bienestar de los animales y la salud de los ciudadanos. Al intensificar su producción, la UE puede incrementar el tamaño de las instalaciones y los centros de producción, aunque supeditando en todo momento este incremento al medio ambiente y el bienestar de los animales, y sin olvidarse tampoco ni de la salud de los productores ni de la necesidad de mantener poblado el medio rural.

4.5 La UE puede reforzar la seguridad del suministro mediante el almacenamiento y, por ejemplo, la diversificación de sus fuentes energéticas. Hay que consolidar la producción de bioenergía sin por ello menoscabar la oferta de alimentos.

4.6 La UE debe proseguir por la senda humanista y asumir sus responsabilidades ante las cuestiones de inmigración y los problemas de los países en desarrollo, así como reducir al mínimo la posibilidad de conflictos en las regiones vecinas, procurando garantizar que las personas puedan ganarse la vida en sus propias localidades, tanto dentro de la UE como en terceros países.

La UE ha de apoyar a los productores de los países en desarrollo, también en el ámbito organizativo, para que, cooperando y aprendiendo unos de otros, puedan hacerse cargo mejor del suministro de alimentos en sus regiones. Los productores europeos deberán participar en esta cooperación entre agricultores. La UE adoptó en julio de 2008 una decisión de principios que prevé la asignación de mil millones de euros procedentes del capítulo agrícola para el desarrollo de las capacidades de los agricultores de los países en desarrollo.

4.7 Asimismo, la evolución responsable del consumo mundial y de los hábitos alimentarios también reviste importancia: una dieta que hace énfasis en los productos hortofrutícolas permite dar respuesta a las necesidades alimentarias con un menor uso energético que otra dieta basada en un consumo abundante de proteínas animales. Desde el punto de vista de la producción, es importante mantener su continuo desarrollo y reforzar los conocimientos científicos. La UE debe llevar la iniciativa en este ámbito, tanto en sus propias actividades como en el plano internacional.

5. La seguridad del suministro, base del suministro de alimentos de la UE

5.1 La seguridad del suministro básico es un mecanismo fundamental para hacer frente a los riesgos a la hora de obtener alimentos y medicamentos en circunstancias excepcionales. Los Estados miembros de la UE cuentan con sistemas muy diferentes para garantizar el suministro. Por lo general, la pertenencia a la UE implica un debilitamiento de las garantías nacionales de suministro, ya que la Unión se considera en condiciones de asumir globalmente la responsabilidad de gestionar crisis relacionadas con la seguridad del suministro. El mercado interior de la UE brinda una buena base para lograr este objetivo. Las crisis de los últimos años han sido de carácter cualitativo y no han implicado escasez de productos básicos.

5.2 Uno de los principales objetivos en la gestión del suministro de alimentos reside en garantizar en el ámbito agrícola la producción de materias primas alimentarias. En caso de crisis se puede regular y controlar la distribución de alimentos. En este orden de cosas es esencial la cooperación entre el sector agrícola, el ámbito comercial, el sector industrial y los poderes públicos.

5.3 La prolongación de una crisis obliga a redoblar los esfuerzos en favor de una producción agrícola básica. Éste es el caso, por ejemplo, de los fertilizantes, los productos energéticos (como el petróleo), los productos para la protección de especies vegetales, las semillas, los medicamentos para animales, el agua, etc. Las autoridades han de asegurar por vía legislativa estos esfuerzos productivos en circunstancias de carácter excepcional. Una actuación en este sentido requiere una clara distribución del trabajo y la elaboración de planes entre las distintas partes interesadas. Existen diferencias entre los sistemas nacionales y su estado de preparación por lo que respecta a la seguridad del suministro. La UE está desarrollando nuevos sistemas, especialmente ahora que aumenta la diversidad de los riesgos internacionales.

5.4 La seguridad del suministro del sector alimentario de la UE exigiría un sistema y unos equipos más potentes que permitieran a la UE prepararse ante la posible aparición de nuevos riesgos. Unos sistemas de almacenamiento suficientemente amplios que abarquen a toda la UE son fundamentales para una seguridad del suministro que, por otra parte, tendrá su base en el buen funcionamiento de unos mercados agrícolas estables, tanto en los Estados miembros como en el propio mercado interior de la UE. En caso de crisis, la rapidez y la seguridad de las distintas partes interesadas a la hora de actuar serán esenciales para garantizar el suministro.

Bruselas, 22 de octubre de 2008. El Presidente del Comité Económico y Social Europeo Mario SEPI

(1) Con motivo de la elaboración de este dictamen se organizó el 22 de septiembre de 2008 una audiencia sobre el tema «Cuáles con las perspectivas reales de los precios agrícolas y de la alimentación?» en la sede del CESE.