DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO SOBRE EL CAMBIO INDIRECTO DEL USO DE LA TIERRA EN RELACIÓN CON LOS BIOCARBURANTES Y BIOLÍQUIDOS que acompaña al documento Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifican la Directiva 98/70/CE, relativa a la calidad de la gasolina y el gasóleo, y la Directiva 2009/28/CE, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables /* SWD/2012/0344 final */





DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO SOBRE EL CAMBIO INDIRECTO DEL USO DE LA TIERRA EN RELACIÓN CON LOS BIOCARBURANTES Y BIOLÍQUIDOS que acompaña al documento Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifican la Directiva 98/70/CE, relativa a la calidad de la gasolina y el gasóleo, y la Directiva 2009/28/CE, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables 1. INTRODUCCIÓN Tanto la Directiva sobre las fuentes de energía renovables como la Directiva sobre la calidad de los combustibles (en lo sucesivo, denominadas las Directivas)[1], [2] contemplan la obligación de revisar el impacto del cambio indirecto del uso de la tierra en las emisiones de gases de efecto invernadero en relación con los biocarburantes y, en su caso, de adjuntar a dicha revisión una propuesta sobre las maneras de minimizar dicho impacto. Como respuesta, la Comisión publicó un informe[3] en diciembre de 2010 en el que: i) se señalaba una serie de incertidumbres y limitaciones asociadas con los modelos económicos utilizados para estimar el cambio indirecto del uso de la tierra; ii) se reconocía que el impacto del cambio indirecto del uso de la tierra puede limitar la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero que se espera de los biocarburantes; y iii) se consideraba que, si fuera necesario actuar, el cambio indirecto del uso de la tierra debería abordarse en el marco de un enfoque de cautela. En dicho informe se indicaba también que la Comisión iba a preparar una evaluación de impacto sobre la base de las cuatro opciones señaladas en el informe, acompañada, en su caso, por una propuesta legislativa para modificar las Directivas. 2. DEFINICIÓN DEL PROBLEMA La mayoría de los biocarburantes actuales se produce a partir de cultivos de tierras agrícolas, tales como el trigo y la colza. Cuando unas tierras agrícolas o de pastos destinadas anteriormente a abastecer los mercados de alimentos, piensos y fibras pasan a dedicarse a la producción de biocarburantes, sigue siendo necesario satisfacer aquella otra demanda. Aunque esta demanda adicional puede satisfacerse mediante la intensificación de la producción original, también es posible poner en producción tierras no agrícolas de otros lugares. Es en este último caso cuando el cambio del uso de la tierra se da de forma indirecta (de ahí el término «cambio indirecto del uso de la tierra). En caso de que esta producción se lleve a cabo mediante el uso de tierra adicional, su conversión podría provocar la emisión de importantes cantidades de gases de efecto invernadero si, como resultado, se ven afectadas zonas con elevadas reservas de carbono, tales como los bosques. Para calcular el impacto en las emisiones de gases de efecto invernadero resultante del cambio indirecto del uso de la tierra, se han de proyectar los impactos en el futuro, cuyo carácter es intrínsecamente incierto, en la medida en que los futuros acontecimientos no tienen por qué seguir necesariamente las tendencias del pasado. Además, la previsión del cambio del uso de la tierra nunca puede validarse, puesto que el cambio indirecto de dicho uso es un fenómeno imposible de observar o medir directamente. Por consiguiente, es necesaria la elaboración de modelos para hacer una estimación del cambio indirecto del uso de la tierra. En el contexto del requisito, establecido por las Directivas, de que los biocarburantes consigan la reducción especificada de emisiones de gases de efecto invernadero, así como de la reducción del 6 % de la intensidad de los gases de efecto invernadero que impone la Directiva sobre la calidad de los combustibles, la cuestión central a que se refiere la presente evaluación de impacto es la de si resulta necesario tratar el tema de las emisiones de gases de efecto invernadero relacionadas con el cambio indirecto del uso de la tierra y, en caso afirmativo, de qué manera. 3. SUBSIDIARIEDAD La justificación de la intervención europea en el campo de los biocarburantes ya quedó clara con la adopción de las Directivas sobre calidad de los combustibles y sobre fuentes de energía renovables, por las que se crea un mercado único de las energías renovables y de baja intensidad de gases de efecto invernadero utilizadas para el transporte. Como es probable que cualquier medida propuesta en relación con el cambio indirecto del uso de la tierra implique modificar las Directivas vigentes, es necesario coordinar y armonizar en toda la UE dichas medidas. 4. OBJETIVOS ESTRATÉGICOS Como se describe en la introducción, la presente evaluación de impacto se centra en el requisito específico de las Directivas en cuanto a las emisiones de gases de efecto invernadero procedentes del cambio indirecto del uso de la tierra y no se refiere a otros eventuales impactos ambientales y sociales, de carácter más amplio, relacionados con el uso de los biocarburantes. Por tanto, los objetivos generales presentados en la evaluación de impacto se traducen en el objetivo específico/operativo siguiente: Minimizar el impacto del cambio indirecto del uso de la tierra sobre las emisiones de gases de efecto invernadero de los biocarburantes, dentro de los objetivos más amplios de conseguir para 2020 que sea renovable al menos el 10 % de los combustibles del transporte y de reducir la intensidad de gases de efecto invernadero de los combustibles utilizados en el transporte por carretera en al menos un 6 % respecto al nivel de 2010. 5. OPCIONES DE ACTUACIÓN En el cuadro siguiente se describen las opciones de actuación consideradas en la evaluación de impacto. Opciones/subopciones y sus combinaciones || Descripción A) No actuar por el momento, al tiempo que se continúa supervisando el cambio indirecto del uso de la tierra || Esta opción se refiere al seguimiento y presentación de informes bienales de la Comisión sobre los impactos, incluidos los debidos al cambio indirecto del uso de la tierra, como establece la Directiva sobre fuentes de energía renovables[4]; el primero de estos informes debe presentarse en 2012. La opción implica también mantener el seguimiento de los avances científicos relacionados con la estimación de las emisiones debidas al cambio indirecto del uso de la tierra. Durante la última consulta, la Opción A fue la preferida por los interesados que creían que la situación actual de elaboración de los modelos no era apropiada para basar en ellos los enfoques estratégicos. En este grupo de interesados se encontraban la mayor parte del sector, de las asociaciones de agricultores y de los terceros países productores de biocarburantes. B) Aumentar el umbral de reducción mínimo de las emisiones de gases de efecto invernadero para los biocarburantes || El objetivo de la Opción B es doble: a) compensar las emisiones estimadas debidas al cambio indirecto del uso de la tierra imponiendo unas reducciones directas más elevadas y, de esa manera, mejorar el comportamiento de los biocarburantes consumidos en términos de emisiones de gases de efecto invernadero, y b) reducir las emisiones debidas al cambio indirecto del uso de la tierra elevando el umbral hasta un nivel que excluya muchos de los biocarburantes con grandes emisiones estimadas debidas al cambio indirecto del uso de la tierra. La Opción B no fue la favorita de ningún grupo específico de interesados en la última consulta. C) Introducir requisitos de sostenibilidad adicionales para determinadas categorías de biocarburantes || La Opción C consiste en introducir requisitos de sostenibilidad adicionales con el objetivo de reducir el riesgo de producir emisiones debidas al cambio indirecto del uso de la tierra. La Opción C1 pretende hacerlo mediante la imposición, a los Estados miembros y terceros países que suministran biocarburantes a la UE, de requisitos para reducir la deforestación, así como de medidas destinadas a mejorar la disponibilidad de materias primas de forma sostenible; por el contrario, las medidas de la Opción C2 se centran en los criterios para producir biocarburantes mediante prácticas que presenten un riesgo mínimo de provocar emisiones debidas al cambio indirecto del uso de la tierra. Además de evaluar las opciones C1 y C2 por separado, la opción C2 se evalúa en combinación con la opción D (de forma que la producción de biocarburantes tiene que ajustarse a los requisitos de la opción D salvo que se haga en las condiciones descritas en la opción C2). Durante la última consulta sobre las opciones de actuación, la mayoría de los interesados manifestaron su apoyo al uso de medidas internacionales para limitar las emisiones debidas al cambio indirecto del uso de la tierra, aunque no necesariamente en los mismos términos que se indican en la opción C1. La mayoría de las ONG se decantaron por la opción C2 como posible exención de la aplicación de la opción D. D) Atribuir una cantidad de emisiones de gases de efecto invernadero a los biocarburantes que refleje el impacto estimado del cambio indirecto del uso de la tierra || La Opción D es la opción a que se refieren las Directivas, e implica que los valores estimados de las emisiones debidas al cambio indirecto del uso de la tierra se incorporen a la metodología actual de cálculo de los gases de efecto invernadero debidos a los biocarburantes. Se contemplan exenciones pertinentes en aquellas situaciones que no desencadenen emisiones debidas al cambio indirecto del uso de la tierra (es decir, materias primas que no utilicen tierra, tales como residuos y algas, y cuando se provoque un cambio directo del uso de la tierra). La mayoría de las ONG y unos cuantos interesados de sectores industriales distintos de los biocarburantes manifestaron su apoyo a esta opción durante la última consulta. Esta fue también la opción que recibió más apoyos durante el taller internacional de expertos científicos que organizó el Centro Común de Investigación en noviembre de 2010. E) Limitar la contribución de los biocarburantes convencionales a la consecución de los objetivos de la Directiva sobre fuentes de energía renovables || La Opción E busca minimizar el impacto de los biocarburantes debido al cambio indirecto del uso de la tierra limitando la cantidad de biocarburantes convencionales que puede contabilizarse a efectos de los objetivos de la Directiva sobre fuentes de energía renovables hasta el nivel actual de producción del 5 %. Esto se hace de las dos maneras siguientes: a) limitando el consumo de biocarburantes con riesgo de cambio indirecto del uso de la tierra, y b) aumentando la cantidad de biocarburantes avanzados, con riesgos menores, necesaria para conseguir el objetivo de la Directiva sobre fuentes de energía renovables consistente en el 10 % de utilización en el transporte. Aunque la Opción E no figuraba entre las opciones seleccionadas por la Comisión en los últimos ejercicios de consulta, las ONG y determinados interesados industriales favorecieron las opciones dirigidas a limitar la cantidad de biocarburantes convencionales aumentando a la vez los incentivos para la producción de biocarburantes avanzados. 6. EVALUACIÓN DE LAS OPCIONES DE ACTUACIÓN Sobre la base del análisis recogido en la presente evaluación de impacto, es posible deducir una serie de conclusiones: 1) las emisiones estimadas debidas al cambio indirecto del uso de la tierra, a pesar de su mejor conocimiento y de los recientes avances científicos, dependen del marco de modelización y de los supuestos de que se parta; 2) la utilización de biocarburantes en la UE reduce las emisiones, incluso cuando se tienen en cuenta las emisiones estimadas debidas al cambio indirecto del uso de la tierra; por otra parte, los modelos indican una jerarquía de los tipos de biocarburantes según sus impactos debidos al cambio indirecto del uso de la tierra, impactos que son bastante más importantes en el caso de las materias primas típicas del biodiésel (oleaginosas) que en el de las del bioetanol (cereales y cultivos azucareros); 3) dada la gran proporción de biodiésel convencional y, en menor medida, de bioetanol convencional, en los volúmenes de biocarburantes previstos hasta 2020, es importante el riesgo de que las emisiones estimadas debidas al cambio indirecto del uso de la tierra limiten de forma significativa la reducción de gases de efecto invernadero que se preveía conseguir con la estrategia adoptada si no se toman medidas para mitigar las emisiones debidas al cambio indirecto del uso de la tierra; y 4) el desarrollo de los biocarburantes avanzados, a partir de recursos de poco valor, como la paja, la leña y los residuos forestales, es más lento de lo que se esperaba, ya que el coste de producción de tales combustibles es más alto que el de los biocarburantes convencionales alternativos. Hay motivos justificados para creer que las emisiones debidas al cambio indirecto del uso de la tierra podrían neutralizar parcialmente la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero que ofrece la utilización de biocarburantes. Por tanto, en aplicación del principio de cautela, se desecha la opción A). También se han sopesado las opciones de introducir requisitos de sostenibilidad adicionales para determinadas categorías de biocarburantes, con inclusión de medidas que podrían aplicarse tanto a nivel de país como de proyecto. Respecto a los criterios de sostenibilidad aplicables a un país, la evaluación puso de manifiesto que esta opción tendría que llevarse a cabo en todo el mundo para ser plenamente efectiva. Respecto a las medidas a nivel de proyecto, la evaluación de impacto indica que, aunque los biocarburantes producidos en estas condiciones podrían verse favorecidos efectivamente por considerarse exenciones de la aplicación de los factores del cambio indirecto del uso de la tierra, la elaboración de estos criterios es insuficiente por ahora para incluirlos en una propuesta legislativa, ya que actualmente no existe ningún régimen de certificación. Por tanto, también debe desecharse la opción C). En cuanto a una elevación del umbral, como se describe en la opción B), parece que esta idea sería efectiva para reducir el cambio indirecto del uso de la tierra en la medida en que lleve a la sustitución de los biocarburantes que implican elevadas emisiones debidas al cambio indirecto del uso de la tierra (es decir, aceites vegetales) por aquellos con bajas emisiones estimadas (es decir, cereales, azúcares y biocarburantes avanzados). Sin embargo, la efectividad de una elevación del umbral al 60 % (es decir, una reducción del 70 % de las emisiones debidas al cambio indirecto del uso de la tierra, desde 46 Mt equivalentes de CO2 anuales hasta 14 Mt equivalentes de CO2 anuales en 2020) se vería reducida en dos tercios si se pudiera conseguir una mejora adicional del balance de gases de efecto invernadero de los principales cultivos oleaginosos hasta llegar a niveles que parecen accesibles técnicamente. Por tanto, la incertidumbre respecto a la efectividad de este enfoque seguiría siendo alta, salvo que se aplicaran umbrales mucho más elevados con carácter generalizado, lo que sería discriminatorio contra los biocarburantes que implican bajas emisiones estimadas debidas al cambio indirecto del uso de la tierra. Así pues, se ha desechado esta opción aislada. La opción D se refiere a la introducción de factores para demostrar el cumplimiento de los criterios de sostenibilidad, así como a la notificación de las emisiones de gases de efecto invernadero en relación con los objetivos de reducción de las emisiones. Parece que esta sería la opción más efectiva para reducir las emisiones debidas al cambio indirecto del uso de la tierra (es decir, una reducción de estas emisiones del 85 %, desde 46 Mt equivalentes de CO2 anuales hasta 8 Mt equivalentes de CO2 anuales en 2020). Sin embargo, la aplicación de esta opción aislada exigiría un ajuste muy importante del sector, lo que no parece viable de aquí a 2020. Esto es así porque sería necesario conseguir: a) la exclusión de todo el biodiésel procedente de aceites vegetales, que actualmente representa la inmensa mayoría del mercado; b) unos niveles poco realistas de bioetanol, dados los límites actuales de las mezclas; y c) unos niveles poco realistas de comercialización de biocarburantes avanzados. Por otra parte, la introducción de factores en los criterios de sostenibilidad no tendría en cuenta los límites de la modelización en el diseño de las políticas. Así pues, se ha desechado la aplicación de esta opción aislada. La opción restante, la E, que limita la cantidad de biocarburantes convencionales que puede contabilizarse a efectos de los objetivos de la Directiva sobre fuentes de energía renovables a los niveles actuales de producción, también sería efectiva para reducir el cambio indirecto del uso de la tierra (es decir, reducción de las emisiones debidas al cambio indirecto del uso de la tierra del 55 %, desde 46 Mt equivalentes de CO2 anuales hasta 21 Mt equivalentes de CO2. anuales en 2020). Además, esta opción exigiría un ajuste industrial moderado, ya que solo excluiría el biodiésel procedente de aceites vegetales que estuviera por encima de los niveles actuales de producción en el período hasta 2020, no plantearía necesariamente ningún problema técnico desde el punto de vista del límite de las mezclas, y proporcionaría un fuerte incentivo para aumentar la cuota de los biocarburantes avanzados. Estos incentivos para producir biocarburantes avanzados se verían reforzados porque tendría que aumentar significativamente la cantidad de biocarburantes avanzados de contabilización doble[5]. Así pues, parece que la opción E aporta la base para avanzar por una vía adecuada. La presente evaluación de impacto indica que la mejor manera de minimizar las emisiones estimadas debidas al cambio indirecto del uso de la tierra es mediante un planteamiento equilibrado sobre la base de la opción E, con elementos complementarios de las opciones B y D, y con incentivos adicionales para los biocarburantes avanzados. La justificación es la siguiente: 1) la opción E evita que en el período que va hasta 2020 se produzcan impactos adicionales del cambio indirecto del uso de la tierra, ya que limita la utilización de biocarburantes convencionales a los niveles actuales de producción, sin impedir que puedan alcanzarse los objetivos de la Directiva sobre fuentes de energía renovables; 2) protege las inversiones actuales, emitiendo a la vez un claro mensaje de que, después de 2020, solo recibirán apoyo los biocarburantes avanzados; de esta manera se aporta la certidumbre necesaria para las nuevas inversiones del sector, ya que no se van a producir nuevos cambios hasta 2020; 3) distingue entre las materias primas según los impactos estimados del cambio indirecto del uso de la tierra que se señalen, y así proporciona incentivos para utilizar las que tengan un impacto menor, haciéndose de una manera que la OMC probablemente considerará irreprochable; 4) la sostenibilidad de los biocarburantes sigue siendo una cuestión de emisiones directas que se puedan verificar y medir; 5) el aumento de los incentivos y la contabilización de la contribución de los biocarburantes avanzados que no utilizan tierras como el cuádruple de los biocarburantes convencionales fomentarán el desarrollo de dichos biocarburantes con un riesgo nulo de producción de emisiones debidas al cambio indirecto del uso de la tierra, ya que para su producción no se utiliza ninguna tierra. Aunque no ha sido posible evaluar la efectividad de este conjunto de medidas según la metodología actual, se espera reducir de forma significativa las emisiones debidas al cambio indirecto del uso de la tierra. El conjunto de medidas va a reducir las emisiones debidas al cambio indirecto del uso de la tierra al menos tanto como con la opción E aislada (el 55 % para 2020). Sin embargo, se prevé que los incentivos adicionales para los biocarburantes avanzados lleven a un abandono mayor de los biocarburantes con elevadas emisiones estimadas debidas al cambio indirecto del uso de la tierra. En conclusión, esta combinación minimizaría los riesgos de producción de emisiones debidas al cambio indirecto del uso de la tierra, protegería las inversiones actuales y, al mismo tiempo, tendría en cuenta en el diseño de las políticas los límites de la modelización. [1] Artículo 19, apartado 6, de la Directiva 2009/28/CE y artículo 7 quinquies, apartado 6, de la Directiva 2009/30/CE. [2] En el caso de la Directiva sobre fuentes de energía renovables, este requisito se aplica también a los biolíquidos. Cuando en el presente documento se haga referencia a «biocarburantes», se entenderá que el término se aplica también a los biolíquidos. [3] COM(2010) 811. [4] Artículo 23 de la Directiva 2009/28/CE. [5] Haría falta alrededor del 2-3 % del objetivo del 10 % de biocarburantes avanzados de contabilización doble, lo que equivale a 6-9 Mtep. A efectos comparativos, la norma norteamericana RFS2 exige 36 000 millones de galones para 2022, de los que al menos 16 000 millones tendrán que ser de biocarburantes avanzados procedentes de materiales celulósicos. Los 16 000 millones de galones de etanol son equivalentes a unas 30 Mtep, es decir, una cantidad de energía similar a la necesaria para alcanzar el objetivo del 10 % en el trasporte según la Directiva sobre fuentes de energía renovables.