DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO que acompaña al documento relativo a una propuesta legislativa y unas medidas no legislativas adicionales destinadas a reforzar las inspecciones y la ejecución del Reglamento (CE) nº 1013/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2006, relativo a los traslados de residuos /* SWD/2013/0267 final */





DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO que acompaña al documento relativo a una propuesta legislativa y unas medidas no legislativas adicionales destinadas a reforzar las inspecciones y la ejecución del Reglamento (CE) nº 1013/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2006, relativo a los traslados de residuos 1. Definición del problema 1.1. ¿De qué problema se trata? El problema que debe abordarse es el elevado número de traslados ilícitos de residuos de la UE a determinados destinos que infringen el Reglamento de la UE sobre los traslados de residuos[1] (en lo sucesivo denominado «RTR»). Las inspecciones efectuadas en puertos marítimos, carreteras y empresas han puesto de manifiesto que alrededor del 25 % de los traslados de residuos en la UE incumplía el RTR. Numerosos informes de ONG, medios de comunicación y estudios publicados entre 2007 y 2011 indican que grandes cantidades de residuos procedentes de la UE se exportan ilícitamente a países en desarrollo de África y Asia. Los costes significativamente más bajos de tratamiento y eliminación de residuos en los países en desarrollo constituyen un importante estímulo económico para los traslados ilícitos de residuos. Esos costes inferiores se deben principalmente a una normativa ambiental y sanitaria menos estricta que en la UE. Los comerciantes ilícitos pretenden, de ese modo, evitar los costes más elevados de la UE mediante traslados ilícitos de residuos a instalaciones más baratas y de escasa calidad en los países en desarrollo. Los residuos que, tras un traslado ilícito, se abandonan o son objeto de un tratamiento que no satisface las normas, suelen tener importantes repercusiones sobre el medio ambiente y la salud humana. Los residuos eliminados de forma inadecuada o los residuos no tratados pueden causar graves problemas ambientales y sanitarios para las poblaciones próximas a la zona de eliminación. Asimismo, las fugas procedentes de residuos desechados dañan los suelos y los cursos de agua, y contaminan el aire, en particular por las emisiones de metales pesados y contaminantes orgánicos persistentes. Además de los riesgos sanitarios a largo plazo para los ciudadanos y los trabajadores, esto contribuye también al calentamiento global y al agotamiento de la capa de ozono. La magnitud de esos impactos está estrechamente relacionada con la utilización de técnicas de tratamiento de residuos adecuadas o inadecuadas. La naturaleza ya de por sí tóxica de las sustancias peligrosas puede convertirse con frecuencia en un riesgo suplementario debido a la falta de equipos de protección personal o de medidas de control de la contaminación en el tratamiento de residuos en los países que reciben los traslados ilícitos de residuos. Los traslados ilícitos de residuos implican también costes importantes para los Estados miembros y los operadores. Entre estos costes figuran los correspondientes a las operaciones de reparación tras el traslado y abandono ilícitos de residuos, así como los costes de repatriación de los residuos al país de origen. Además, la «fuga» actual de residuos a través de traslados ilícitos hacia instalaciones de tratamiento que no cumplen las normas tanto dentro como fuera de la UE obstaculiza el acceso a materias primas valiosas. El aumento de la cantidad de residuos tramitada a través de cauces legales a efectos de valorización y tratamiento permitiría optimizar los procesos y mejorar las técnicas de clasificación y, por tanto, la calidad de los residuos y, en definitiva, garantizaría un mejor acceso a materias primas de gran calidad. Además, la ausencia actual de unas condiciones de competencia equitativas debido a las grandes diferencias existentes en las prácticas de control de la aplicación constituye una desventaja económica para las empresas que actúan dentro de la legalidad. Las tasas elevadas de traslados ilícitos suponen por tanto un perjuicio para las industrias legítimas de tratamiento y eliminación de residuos. 1.2. ¿Quiénes se ven más afectados? Las inspecciones y el control de la aplicación del RTR afecta principalmente a los siguientes agentes: · Las autoridades de los Estados miembros que realizan inspecciones de traslados de residuos a nivel nacional, regional o local. · Los comerciantes y transportistas de residuos que cumplen los requisitos del RTR. · Los comerciantes y transportistas de residuos ilícitos que se sirven de las lagunas existentes en los Estados miembros en materia de control de la aplicación y de inspecciones para eludir el RTR a expensas del medio ambiente y la salud. · Los ciudadanos cuya salud se ve afectada por los efectos del abandono o mala gestión de los residuos. 1.3. ¿Por qué es necesaria una intervención pública? Los requisitos sobre las inspecciones y las medidas de ejecución se formulan en el RTR de una manera general (artículo 50). El RTR no incluye ninguna disposición específica sobre cómo deben realizarse las inspecciones. Como consecuencia de ello existen grandes diferencias de un Estado miembro a otro. Algunos de ellos han establecido sistemas de inspección completos y eficaces de los traslados de residuos en los puertos o en los lugares de los productores o recogedores de residuos, mientras que otros se enfrentan a problemas de cumplimiento y a la falta de estructuras y recursos adecuados para controlar los flujos de residuos y realizar inspecciones. Esta situación conduce al «port hopping», es decir, los exportadores de residuos ilícitos deciden enviar sus residuos a través de los Estados miembros que menos controles realizan. Si se refuerzan las medidas de ejecución, los exportadores de residuos ilícitos transfieren sus exportaciones a otro Estado miembro. Por tanto, la única manera eficaz de lograr evitar los traslados ilícitos de residuos es realizar suficientes controles en todos los Estados miembros. 2. Análisis de la subsidiariedad 2.1. Base del Tratado La UE tiene derecho a actuar sobre la base del artículo 191 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). La legislación actual de la UE, incluido el artículo 50 del RTR, incluye determinadas disposiciones sobre las medidas de ejecución destinadas a garantizar que los Estados miembros apliquen sistemas de inspección efectivos. No obstante, las medidas de ejecución del RTR son desiguales, y siguen exportándose de la UE cantidades significativas de diferentes tipos de residuos ilícitos. Un problema importante parece ser que el RTR no contiene actualmente criterios específicos respecto a la planificación de las inspecciones, la carga de la prueba, las inspecciones en las fases previas del proceso y la formación. 2.2. La «prueba de necesidad» Por su naturaleza, los traslados de residuos son internacionales y exigen la aplicación y ejecución uniformes de las normas por todos los Estados miembros para garantizar unas condiciones de competencia equitativas y limitar los traslados ilícitos de residuos, que obstaculizan el comercio internacional y de la UE y suponen un peligro para la salud humana y el medio ambiente. Así pues, parece necesaria una acción de la UE. En la legislación vigente (artículo 50 del RTR) no se precisan los requisitos de inspección, lo que conduce a una aplicación y ejecución desiguales e insuficientes en toda la UE. Por tanto, los objetivos políticos del RTR no pueden alcanzarse en el contexto actual. A los Estados miembros les interesa la ejecución efectiva del RTR en otros Estados miembros. Es evidente que los residuos trasladados a terceros países suelen transportarse en un principio en el interior de la UE. Por tanto, unas medidas de ejecución insuficientes en algunos Estados miembros suponen un trabajo adicional para las autoridades de inspección de otros Estados miembros. Además, las empresas que tratan de evitar los Estados miembros en los que se aplica correctamente el RTR pueden transportar los residuos a Estados miembros en los que la aplicación de dicho Reglamento es inadecuada, porque las posibilidades de ser descubiertos son menores. Para resolver esos problemas, resulta esencial una acción a escala de la Unión, ya que el conjunto de la UE debe reducir los impactos de sus residuos en terceros países, pero su acción viene determinada por el eslabón más débil de la cadena de inspección. Así pues, resultan necesarios unos procedimientos de inspección armonizados en la UE. 3. Objetivos de la iniciativa de la UE Los principales objetivos de la aplicación de los requisitos legales propuestos en relación con las inspecciones de los traslados de residuos son los siguientes: Objetivo general: Proteger el medio ambiente y la salud mediante la reducción de los traslados ilícitos de residuos. Objetivos específicos: Mejorar la aplicación y la ejecución del Reglamento sobre los traslados de residuos de la UE, contribuyendo así al desempeño de la tarea de la Comisión prevista en el artículo 17, apartado 1, del Tratado de la UE; reducir los costes a que se enfrentan los Estados miembros, por ejemplo los relacionados con la reparación y repatriación de residuos; mejorar el acceso a las materias primas y contribuir a una utilización eficiente de los recursos, así como garantizar unas condiciones de competencia equitativas en la UE para las personas que se ocupan de los residuos. Objetivos operativos: reforzar y mejorar la eficacia de las inspecciones de los traslados de residuos, y armonizar los criterios utilizados para las inspecciones en los diferentes Estados miembros. 4. Opciones políticas Las opciones barajadas fueron objeto de consulta con las partes interesadas y se analizaron en detalle durante ese proceso. Puede tratarse de modificaciones de la legislación de la UE o de medidas no legislativas. No son excluyentes y pueden combinarse para reforzar las medidas de ejecución del RTR. Se han identificado cuatro opciones principales y se han evaluado respecto a su impacto económico, social y ambiental. Opción 1. No se toman medidas a nivel de la UE Opción 2. Se introducen requisitos y criterios específicos para las inspecciones de los traslados de residuos en la legislación de la UE, modificando el artículo 50 del RTR para colmar las lagunas concretas en materia de ejecución identificadas en la evaluación de impacto: falta de planificación de las inspecciones y de evaluaciones de riesgo; disposiciones insuficientes sobre la carga de la prueba; falta de inspecciones en las fases previas del proceso para detectar las exportaciones ilícitas, y falta de formación de los inspectores, Opción 3. Orientaciones para las inspecciones de los traslados de residuos a nivel de la UE a fin de abordar cuatro ámbitos específicos identificados en la evaluación de impacto: facilitar el control de los traslados por las autoridades aduaneras; garantizar una gestión ambientalmente correcta en las plantas de tratamiento y reciclado de terceros países; promover la trazabilidad de los residuos por medios técnicos, así como fomentar la cooperación, la coordinación y el seguimiento. Opción 4. Combinación de requisitos legislativos y orientaciones de la UE 5. Evaluación de los impactos Opción 1: No se toman medidas a nivel de la UE Esta opción supone el mantenimiento del statu quo y deja a los Estados miembros libertad para organizar las inspecciones de los traslados de residuos de la manera que consideren más conveniente en función de su situación nacional específica. Por otro lado, esta opción no resuelve ninguno de los problemas señalados en el informe. La falta de normas precisas para toda la UE en relación con las inspecciones se presta a diferentes interpretaciones y a una aplicación desigual entre los Estados miembros. La actual ineficacia y las insuficiencias específicas de las inspecciones de los traslados de residuos en numerosos Estados miembros pueden entrañar un aumento de las tasas de traslados ilícitos. Persistirían los problemas actuales, es decir, importantes repercusiones negativas para el medio ambiente y la salud humana y costes elevados para los Estados miembros (reparación de residuos trasladados de manera ilícita) y para la industria (falta de condiciones de competencia equitativas). No mejoraría el acceso a las materias primas y seguirían utilizándose los recursos de manera ineficiente. Esta opción puede entrañar asimismo el riesgo de deslocalización fuera de la UE. Opción 2: Requisitos y criterios específicos para las inspecciones de los traslados de residuos en la legislación de la UE Los costes en los que incurrirán los Estados miembros que ya disponen de sistemas eficaces de inspección de los traslados de residuos serán reducidos. De hecho, tendrían menos costes si en otros Estados miembros se realizaran inspecciones adecuadas en origen, ya que los traslados ilícitos de residuos suelen originarse en un Estado miembro y se exportan a través de otro. Esto permitiría aliviar la presión ejercida sobre los puntos tradicionales de salida de traslados ilícitos de residuos de la UE. Los Estados miembros que no disponen de capacidades e infraestructuras de inspección adecuadas tendrían que contratar a nuevos inspectores y establecer la capacidad necesaria para cumplir los nuevos requisitos legales. Según la evaluación de impacto, el coste total anual del aumento de las capacidades e infraestructuras de inspección asciende a 4 000 000 euros en el conjunto de la UE. Los costes no repercutirían en las empresas legales o los consumidores, sino en los exportadores de residuos ilícitos, de acuerdo con el principio de quien contamina, paga. Esta opción no implica costes adicionales para los operadores económicos, excepto para los presuntos operadores ilícitos, sobre quienes recaería la carga de la prueba en casos específicos. Los costes podrían cubrirse mediante ingresos potenciales obtenidos de las multas o sanciones impuestas a los operadores ilícitos, e incluso podrían compensarse mediante el ahorro obtenido gracias a los costes de reparación y repatriación evitados. Opción 3: Orientaciones para las inspecciones de los traslados de residuos en la UE Es poco probable que las orientaciones por sí solas puedan contribuir a mejorar las inspecciones de los traslados de residuos en todos los Estados miembros. La UE ya dispone de un gran número de orientaciones sobre los traslados de residuos y las inspecciones, pero su naturaleza no vinculante constituye un serio problema para alcanzar el objetivo de mejorar la ejecución del RTR. Si algunos Estados miembros no siguen las orientaciones, la práctica del «port hopping» continuará. Opción 4: Combinación de requisitos legislativos y orientaciones de la UE Esta opción tendrá los mismos costes y beneficios que las opciones 2 y 3 juntas. Esto significa que los costes adicionales, el ahorro de costes y los beneficios económicos de una legislación vinculante serían los mismos que en la opción 2, con unos costes adicionales de orientación muy reducidos como en la opción 3. Dados los costes netos y los beneficios de las opciones 2 y 3, esas opciones podrían considerarse complementarias entre sí. 6. Comparación de las opciones El primer criterio consiste en determinar si la opción resuelve los problemas observados en la evaluación de impacto. El segundo criterio consiste en evaluar los costes netos, es decir, la diferencia estimada entre los costes y los beneficios económicos. Al aplicar estos criterios, la opción 4 (combinación de requisitos legislativos y orientaciones de la UE) es la única opción que resuelve todos los problemas identificados en la evaluación de impacto y también la que tiene los costes netos más bajos. Esta opción tiene asimismo las repercusiones económicas, sociales y ambientales más positivas. 7. Seguimiento y evaluación La eficacia de las medidas propuestas para resolver el problema de los traslados ilícitos de residuos debe ser objeto de seguimiento y evaluación del siguiente modo: 1) Establecimiento de infraestructuras, capacidades y sistemas de ejecución adecuados. La planificación de las inspecciones propuesta se consideraría positiva si tiene como resultado práctico el establecimiento de infraestructuras y capacidades adecuadas, sistemas de ejecución eficaces e inspecciones reforzadas de los traslados de residuos en los Estados miembros. 2) Reducción de los traslados ilícitos de residuos. La eficacia de las medidas propuestas podría medirse mediante estadísticas que muestren una reducción de las tasas de traslados ilícitos de residuos. 3) Seguimiento por la Comisión. Cuando se efectúe el seguimiento de la información presentada por los Estados miembros sobre la aplicación del RTR, la Comisión podría analizar y evaluar el impacto de las medidas legislativas en las inspecciones y los traslados ilícitos, y tenerlo en cuenta, en su caso, a la hora de elaborar su informe trienal sobre la aplicación del RTR. 4) Proyectos sobre el terreno. Otro instrumento de medición sería evaluar los casos específicos de incumplimiento detectados en las inspecciones en términos de ahorro de costes, en particular de repatriación, reparación, etc., así como las mejoras ambientales sobre el terreno, es decir, en los destinos que actualmente reciben traslados ilícitos de residuos. Esto podría realizarse en la práctica mediante proyectos con países en desarrollo. 5) Estimaciones basadas en el aumento de las tasas de reciclado. Las tasas de reciclado de residuos son objeto de seguimiento en la UE en virtud de la legislación nacional y de la UE. El aumento de las tasas de reciclado podría servir para indicar el éxito de los requisitos propuestos debido a que los residuos se reciclan en lugar de ser objeto de exportaciones y vertidos ilícitos. [1] Reglamento (CE) nº 1013/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2006, relativo a los traslados de residuos (DO L 190 de 12.7.2006, p. 1).