Dictamen sobre el Quinto Informe periódico sobre la situación y la evolución socioeconómica de las regiones de la Comunidad (95/C 236/07)

El 28 de octubre de 1994, de conformidad con el artículo 198 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la Quinto Informe periódico sobre la situación y la evolución socioeconómica de las regiones de la Comunidad.

La Sección de Desarrollo Regional, Ordenación del Territorio y Urbanismo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 19 de mayo de 1995 (Ponente : Sr. Christie).

En su 326° Pleno (sesión del 31 de mayo de 1995), el Comité Económico y Social ha aprobado por unanimidad el siguiente dictamen.

1. Introducción

1.1. En el Quinto Informe Periódico se ofrece una exposición detallada de la evolución de los indicadores económicos de las regiones en el pasado reciente y se presenta un análisis de la fuerzas que perfilan el desarrollo económico de las regiones de la Comunidad. Además, en el informe se establecen una serie de cuestiones y problemas con los que deberán enfrentarse las regiones durante el resto de la década.

1.2. El Comité acoge favorablemente la presentación del Quinto Informe Periódico, ya que supone una oportunidad para mostrar la tendencia evolutiva del comportamiento económico de todas las regiones de la Unión Europea. Asimismo, en el informe se ofrecen valiosas informaciones sobre el curso de las medidas encaminadas a garantizar un mayor grado de cohesión económica y social en la UE, un objetivo que al Comité se le antoja fundamental para la integración económica y política de Europa.

1.3. En esta ocasión la Comisión presenta un análisis que examina cuestiones fundamentales sobre los retos que debe superar la cohesión económica y social que se plantean tras la ampliación de la UE a los países del Este y Centro de Europa, y el camino que resta para llegar a la unión monetaria europea para fines de esta década. Estos son los temas principales y en el Quinto Informe se describe una serie de problemas que hay que abordar en ambos contextos.

1.4. El Quinto Informe Periódico se presenta en un momento en que la economía de la UE sale de una recesión especialmente aguda. Por ello supone un instrumento adecuado para recordar que el elemento determinante y fundamental del comportamiento económico de las regiones no es únicamente la eficacia de los Fondos estructurales, sino las condiciones macroeconómicas más generales que predominan en todo el conjunto de la economía de la UE.

1.5. El Comité Económico y Social, no obstante, aprovecha esta ocasión que se le brinda para volver a afirmar la importancia que reconoce a los Fondos estructurales en cuanto uno de los instrumentos cruciales para el desarrollo de la Unión Europea. Es importante subrayar el carácter complementario de los Fondos estructurales, esto es, que únicamente pueden ser eficaces si se complementan con políticas regionales efectivas a escala nacional.

2. Estructura del Informe

2.1. El Quinto Informe periódico se divide en cuatro partes :

En la primera parte se pasa revista a las principales tendencias observadas en las regiones en estos últimos tiempos, inscribiéndolas en una perspectiva a más largo plazo. En concreto, y como ya sucediera con los anteriores informes, se ofrecen datos sobre las tendencias regionales de producción, empleo y desempleo.

En la segunda parte se analizan los factores que originan las disparidades económicas de las regiones y valora aquellos que conjuntamente determinan la competitividad de las regiones. Al explicar el desarrollo de la relativa prosperidad de las regiones, se hace hincapié en la dotación de infraestructuras y recursos humanos, las inversiones exteriores directas y el papel que desempeña la investigación y el desarrollo tecnológico (I+DT).

En la tercera parte del Informe se analiza la evolución del desarrollo económico en aquellas regiones que pueden acogerse a los Fondos estructurales y anticipa la evolución que sufrirán dichos Fondos hasta finales de la década.

En la última parte del informe se analizan las implicaciones para las perspectivas económicas de las regiones derivadas de las nuevas medidas encaminadas a profundizar y ampliar la integración europea. En concreto, se analiza el impacto de la unión monetaria y de una nueva ampliación de la Unión.

3. Observaciones generales

3.1. La amplia panorámica que se presenta en el informe nos indica lo limitado del grado de convergencia del PIB per cápita de los Estados miembros desde mediados de la década de los ochenta. La convergencia real ha sido una realidad bien palpable en Irlanda, España y Portugal, aunque no en Grecia. En Irlanda este incremento del PIB per cápita se explica por los cambios en la política macroeconómica, las inversiones directas externas, la emigración y el funcionamiento de los Fondos estructurales. Tanto España como Portugal se beneficiaron también de la aplicación de los planes de estabilización macroeconómica, así como del incremento de las exportaciones. Ello en nada desvirtúa el fenómeno de que la convergencia real, al menos a escala nacional, cuando más progresa es durante los períodos de crecimiento económico.

3.2. Con todo, el Comité observa que a escala regional esta panorámica es un poco más confusa, ya que las regiones menos prósperas no consiguen acortar las diferencias que les separan de las más prósperas. Ello pone de relieve la importancia de precisar aún más el destino de las ayudas que la Unión ofrece a las regiones menos prósperas. Sin embargo, ello no impide que, pese a los enormes recursos financieros asignados a las regiones que cubre el Objetivo 1, se tenga la impresión de que la convergencia se produce de manera extremadamente lenta, incluso en períodos de elevadas tasas de crecimiento económico en toda la UE. En el informe se demuestra claramente que en estas regiones los factores que se requieren para alcanzar una competitividad económica regional tienen una presencia más que discreta.

3.3. Como cabe prever en períodos de recesión, el desempleo se ha incrementado en toda la UE desde 1991. Ello ha provocado un aumento de las disparidades regionales en lo que se refiere al empleo. A ello se suma la circunstancia de que el número de personas en busca de empleo en la UE sigue incrementándose a un ritmo más rápido que el previsto anteriormente, especialmente en las regiones con índices de desempleo más elevados.

3.4. En el Informe se resalta que las perspectivas de reducción del desempleo, así como las disparidades regionales en lo que a éste se refiere, están relacionadas con el comportamiento económico general de la UE. El Comité hace suya esta afirmación, aunque reconoce que toda sociedad dinámica y orientada al mercado conlleva cierto grado de disparidad. No obstante, el Comité insta a que se preste atención a las consecuencias para el empleo de la aplicación de algunas de las principales políticas de la UE.

3.5. Es evidente que aunque la reforma de los Fondos estructurales está teniendo en general una positiva influencia sobre la cohesión, su ritmo es extremadamente lento, y es proclive a la discontinuidad, cuando no al cambio de tendencia, durante los períodos de recesión. Los recursos con los que cuentan los Fondos estructurales tal vez necesiten ser incrementados sustancialmente si se quiere alcanzar la cohesión con mayor rapidez y propiciar una mejora sostenida de las condiciones económicas en las regiones menos desarrolladas o en declive.

3.6. No sería correcto considerar que los Fondos estructurales son por sí solos suficientes para cubrir las necesidades de desarrollo de zonas especialmente débiles desde el punto de vista estructural. En ese sentido, los esfuerzos nacionales y regionales encaminados a garantizar la cohesión económica y social no reciben a veces suficiente apoyo. Como claramente se pone de manifiesto en el Quinto Informe, su consecución depende en gran medida de la eficacia de los planes nacionales y regionales, así como de la tendencia general del ciclo económico. Aunque los Fondos estructurales repercuten muy favorablemente en los intentos por garantizar un mayor grado de cohesión, únicamente lo hacen dentro de los límites que fijan los planes económicos nacionales y un entorno exterior más amplio.

3.7. El Comité vería con agrado que en los próximos informes periódicos la Comisión incluyese un apartado de observaciones generales donde se indiquen los efectos que las medidas nacionales surten en la cohesión económica y social. Dos cuestiones requieren en concreto una mayor atención. La primera se refiere al grado en que las políticas de alcance nacional influyen en el desarrollo económico interior gracias a medidas que podrían ser contrarias a los estrictos principios de la política de competencia de la UE. En aquellos países donde se aplica este tipo de medidas la cohesión será probablemente más difícil de conseguir. En segundo lugar, aunque el Comité recalca la importancia de una política fiscal apropiada en Europa tanto por su propio interés como para conseguir la unión monetaria, podría entrañar el riesgo de que al aplicar algunos Estados miembros los planes de convergencia encaminados a la consecución de la plena unión monetaria, la correspondiente reducción del gasto público pueda debilitar aún más las perspectivas económicas de las regiones menos prósperas. A su vez, cabe la posibilidad de que esta reducción ponga en peligro la aplicación de medidas nacionales encaminadas al desarrollo económico de las regiones.

3.8. Aunque en el informe se alude a las consecuencias probables de la unión monetaria y de la ampliación para las regiones, se observan varias omisiones importantes en este análisis. La reforma de la PAC acarrearía forzosamente importantes repercusiones en las perspectivas económicas de las regiones más desfavorecidas de la UE, es decir, aquéllas en las que el empleo y la renta dependen de la actividad agraria. Además, una mayor liberalización del comercio internacional, tal y como se consagró en el acuerdo final de la Ronda Uruguay, no puede más que tener un impacto negativo en una serie de regiones desfavorecidas de la UE, en concreto aquellas con un importante sector textil. El Comité observa que la Comisión está obligada a presentar un informe completo sobre la cohesión para fines de 1996. Es fundamental que el efecto tanto de la reforma de la PAC como de la liberalización se analicen pormenorizadamente en dicho informe. Amén de ello, también es necesario que en dicho informe se presenten nuevos análisis pormenorizados de las repercusiones sobre la cohesión de la unión monetaria y de la ampliación. Las reformas de la PAC, los nuevos acuerdos del GATT, la unión monetaria y la ampliación podrían ser extremadamente perjudiciales para la cohesión de la Unión Europea. En el informe sobre la cohesión se deben abordar detenidamente estos problemas y determinar la forma en que puede conseguirse la cohesión a la vista de estas nuevas circunstancias.

4. Observaciones particulares

4.1. En el Informe se indica que en 1991, y haciendo abstracción de los nuevos Estados federados alemanes, el PIB per cápita de las 10 regiones más avanzadas era 3,6 veces superior al de las 10 más atrasadas. El desfase actual es superior al de 1980, principalmente debido a los efectos de la segunda y tercera ampliaciones de la CE. Si se hubiese incluido a los nuevos Estado federados alemanes en el presente informe, las disparidades regionales casi se quintuplicarían (× 4,5).

4.2. Las disparidades interregionales en lo que a los índices de desempleo se refiere son más acentuadas que las disparidades del PIB per cápita. El índice de desempleo en las 10 regiones más afectadas es 7 a 8 veces superior al de las 10 menos afectadas. Así pues, no se observa una convergencia de las tendencias regionales del desempleo, y la realidad se obstina en confirmar que existe una marcada disparidad regional en la capacidad de creación de empleo en períodos de crecimiento económico.

Estas estadísticas, si se analizan por separado, revelan una situación decepcionante. Con todo, en el informe son escasas las explicaciones sobre la causa subyacente de este aparente empeoramiento de las disparidades regionales en lo que toca al desempleo y, en menor medida, a la renta per cápita. Así, ¿ hasta qué punto las tendencias observadas reflejan los problemas subyacentes de los Fondos estructurales (esto es, recursos insuficientes, necesidad de definir con mayor precisión la asistencia, planificación inadecuada, ineficaz aplicación de los recursos financieros, mala evaluación de los proyectos, etc.) y hasta qué punto dichas tendencias reflejan las influencias externas (por ejemplo : el impacto de las políticas económicas nacionales, baja productividad, fuerzas que actúan en favor de la recesión, etc.) ?

4.3. El CES acoge favorablemente los detenidos análisis que figuran en el segundo capítulo del informe. Al ceñirse a las infraestructuras, los recursos humanos, las inversiones directas exteriores y la investigación y desarrollo tecnológico, la Comisión sin duda ha determinado los factores principales que rigen el comportamiento de la economía de las regiones. Además, al indicar las divergencias existentes entre las diferentes regiones de la UE en la creación de estos factores productivos el informe claramente pone de relieve los requisitos que hay que satisfacer para que las regiones más desfavorecidas estén en condiciones de registrar un crecimiento económico sostenido.

Sin embargo, mucho menos claro es el Quinto Informe en lo referente a los mecanismos -tanto nacionales como comunitarios- necesarios para poder afirmar que se ha avanzado en aquellos aspectos que permitan garantizar una mayor disponibilidad de dichos factores productivos en las regiones menos prósperas.

4.4. El Comité Económico y Social observa que en la presentación de muchos de los aspectos de este análisis de los principales factores que influyen en los resultados económicos regionales subyacentes, en los capítulos 4, 5 y 6, se ha utilizado únicamente información de alcance nacional y, en algunos casos, relativa solo a cuatro países : Irlanda, Portugal, España y Grecia. Aunque es cierto que la obtención de información regional puede entrañar dificultades de índole estadística, el Comité pide a la Comisión que en informes ulteriores subsane esta deficiencia reuniendo información a nivel regional, incluidas cada una de las regiones del Objetivo 1.

4.5. Es evidente que muchos de los factores que sustentan un fuerte crecimiento se refuerzan y se sostienen por sí mismos. Existen vínculos claros y que se refuerzan entre sí, por una parte, entre infraestructuras y desarrollo de recursos humanos y, por otra, entre inversión interna e I+DT. En consecuencia, es probable que estos dos círculos, uno vicioso y otro « virtuoso », se conviertan en un rasgo del desarrollo económico de las regiones. En otras palabras, las regiones en la actualidad incapacitadas por una falta de factores productivos tendrán que hacer cada vez mayores esfuerzos para romper este círculo vicioso; aunque es igualmente probable que a las regiones más desarrolladas les resulte cada vez más fácil atraer un mayor número de factores productivos.

Hay que lamentar que en el informe no se ofrezcan ni medidas ni orientaciones que pudieren detener estas tendencias que se alimentan a sí mismas. Sin duda habría que hacer hincapié en las reformas del mercado de trabajo como las propuestas en el documento de la Comisión Crecimiento, Competitividad, Empleo. Al margen de ello es evidente, no obstante, que siempre será necesario que los poderes públicos arbitren medidas encaminadas a promover el potencial económico de las regiones menos favorecidas.

4.6. El Comité también hace suya la idea de que la IDE (inversión directa exterior) es un mecanismo para promover el crecimiento y el empleo en las regiones menos favorecidas de la Comunidad. Con todo, aunque cabe reconocer su importancia, también merece la pena señalar que es improbable que por sí sola la IDE pueda garantizar que aumenten las capacidades propias de investigación y de desarrollo tecnológicos de las regiones. La actuación pública puede ser necesaria para garantizar que en las regiones se incrementen las capacitaciones técnicas y que las empresas locales adopten las mejores prácticas tecnológicas siempre que ello sea posible. No se hace hincapié en que la aplicación de la I+DT es tan importante para los sectores económicos tradicionales como lo es para los sectores tecnológicamente más avanzados.

4.7. Al examinar los factores que determinan la competitividad, el informe se ciñe al volumen y a la presencia de factores clave. Sin embargo, las decisiones sobre los planes de ubicación se basan también en consideraciones relacionadas directamente con los costes productivos. Así pues, la actuación pública debe encaminarse a proporcionar la oferta de los factores productivos básicos a un coste competitivo.

4.8. El Comité lamenta que, paralelamente al cuadro A. 19 (que muestra los cambios en el paro), en el Informe no se incluya información relativa a los cambios habidos en años recientes en el empleo en las regiones del Objetivo 1. En algunas regiones hay escasa correlación entre los cambios en el empleo y el desempleo, y en esos casos puede resultar útil una explicación a la hora de evaluar el grado de eficacia de la política llevada a cabo. Por otro lado, el Comité celebraría la publicación de información sobre los cambios en el valor añadido por persona en el empleo en las regiones del Objetivo 1 con el fin de poder examinar las tendencias de la productividad.

4.9. El Comité considera que se debería hacer una mayor hincapié en el papel que desempeñan los servicios a la hora de generar una actividad económica duradera. El sector servicios por sí mismo puede ser una fuente muy importante de puestos de trabajo y de ingresos. Ello es especialmente cierto en el caso del sector turístico, que es un sector fundamental en muchas zonas rurales y periféricas. Además, la oferta de servicios de gran calidad (servicios financieros, asesoramiento empresarial, asistencia a la comercialización, técnicas de control de calidad, formación empresarial, etc.) se considera por lo general un factor importante del desarrollo de las industrias manufactureras, especialmente aquellas con una producción de gran valor añadido.

El Comité desearía que se abordase de manera concreta el caso del sector servicios en un ulterior informe periódico.

4.10. Al abordar los problemas que suscita la condición periférica de ciertas regiones, en el informe no se acierta a explicar que lo importante no es este carácter periférico en sí mismo, sino la desventaja de las zonas periféricas a la hora de garantizar oportunidades económicas equivalentes a las existentes en las zonas centrales de la Unión. Las zonas centrales de la Unión se benefician de toda una serie de ventajas económicas derivadas de la aglomeración urbana y la proximidad a un gran mercado. En cambio, las zonas periféricas se ven muy desfavorecidas en estos aspectos. Aunque es probable que las inversiones en infraestructuras de comunicaciones y transportes en las zonas periféricas mejoren sus oportunidades económicas, lo que cuenta a la postre es el nivel y ritmo de crecimiento de la productividad del trabajo. Ello nos obliga a señalar que es preciso hacer un mayor hincapié en las medidas que directamente incrementan la productividad del trabajo como la formación y la educación. En consecuencia, las inversiones públicas en transportes y comunicaciones cabe considerarlas como una condición necesaria, aunque no suficiente, del crecimiento económico de las zonas periféricas de la UE.

4.11. En el informe se señala la probabilidad de que la transición a la unión monetaria imponga nuevos condicionamientos a las regiones y, por ende, pueda repercutir de manera significativa en la cohesión económica y social. En otras palabras, la unión monetaria entraña riesgos para las regiones y Estados miembros menos prósperos. Se trata de un temor bien fundado y hasta la fecha la Comisión no ha abordado adecuadamente este tema. En el Quinto Informe no se acierta a valorar totalmente las posibles consecuencias económicas para las regiones que se derivarán de la unión monetaria. Aun más, la Comisión debería considerar asimismo las implicaciones para la cohesión social y económica de un tránsito parcial hacia la unión monetaria, esto es, un tránsito que suponga la incorporación de un pequeño grupo de países, a excepción de los países menos prósperos, que, por otra parte, son los países a los que van destinados los esfuerzos de cohesión.

La preocupación del Comité es doble. Como ya se indicó, al Comité le preocupa que las medidas nacionales arbitradas para satisfacer los criterios de convergencia impongan al mismo tiempo a los países más desfavorecidos de la UE un plan de ajuste muy exigente. Así, por ejemplo, resulta difícil pensar que la política fiscal de algunas economías más débiles puede satisfacer los criterios de convergencia sin una reducción importante del gasto público. Tal actuación es probable que tenga un resultado negativo en las regiones más débiles hasta el punto de que se reduzca el gasto público en medidas de ayuda económica a las regiones.

Una segunda preocupación se refiere a las consecuencias para los países que participen, o los que pretendan adherirse, a la unión monetaria si se produjese una crisis externa perjudicial que afecte a un determinado país. En dicho caso, el país será incapaz de responder a la crisis modificando su política monetaria, inclusive su tipo de cambio. Esta posibilidad plantea un problema de difícil solución : ¿cuál es la mejor manera en que el país afectado podría hacer frente a estas crisis ? En prácticamente todas las uniones monetarias este tipo de problemas de ajuste se alivia con una transferencia de fondos automática e interregional mediante los mecanismos de la política fiscal. Sin embargo, en la actualidad los Fondos estructurales son totalmente inadecuados para satisfacer este propósito. Ello plantea importantes interrogantes sobre la forma en que los países podrían por sí mismos administrar lo que podría resultar un proceso de ajuste extremadamente difícil.

4.12. Es evidente que una futura ampliación de la UE a los países de Europa central y oriental implicará un reto de primer orden para los Fondos estructurales. Esta es una probabilidad a pesar de las excelentes perspectivas económicas de esos países para los próximos años. Es vital que la Comisión proporcione previsiones pormenorizadas de los incrementos necesarios de los Fondos estructurales como consecuencia de la ampliación.

Además, al leer el Quinto Informe, se deduce que los países de Visegrado, ya manifiestan, a su vez, tendencias « dualistas » por las que el ritmo de desarrollo económico más rápido se registrará en un reducido grupo de zonas centrales, mientras que las zonas del interior -muy dependientes de la agricultura- experimentarán un retraso considerable con respecto a aquéllas. Por ello, además de los problemas regionales en general característicos de los países de Visegrado, se observarán dificultades añadidas debido a la adhesión de zonas fundamentalmente agrícolas justo en un momento en que se realizarán reformas fundamentales de la Política Agrícola Común.

4.13. El impacto de la ampliación al Este se sentirá más intensamente en aquellos Estados miembros de la UE cuya estructura productiva sea similar a la de los países adherentes. Ello es especialmente cierto en el caso de aquellos Estados miembros donde la agricultura y los sectores tradicionales tienen un gran peso. Cuando esto ocurra y cuando haya un desplazamiento de la actividad económica de un actual Estado miembro a otro nuevo, es de esperar que la respuesta se instrumentalice a través de un incremento de las actividades de los Fondos estructurales.

4.14. Asimismo, la ampliación afectará a aquellos países que sigan estando fuera de la UE e indefectiblemente alterará las pautas comerciales predominantes con dichos países, muchos de los cuales ocupan un lugar destacado en la jerarquía de las relaciones económicas exteriores de la UE.

5. Conclusiones

5.1. Aunque en algunos aspectos el Quinto Informe es extenso, también adolece sin embargo de un exceso de descripción y de una insuficiencia de análisis a la hora de determinar las tendencias. A este Comité le agradaría que se explicasen con mayor detalle las actuales pautas del desarrollo económico en las regiones encuadradas en el Objetivo 1 y en el Objetivo 2 con miras a mejorar la definición y aplicación de las medidas amparadas por los Fondos estructurales.

5.2. Debe situarse la contribución de los Fondos estructurales en el contexto de las medidas económicas, así como en el de los acontecimientos económicos del exterior. Al Comité le agradaría que se prestase una mayor atención a la valoración de los fondos estructurales teniendo en cuenta estos condicionantes. De lo contrario, es probable que se establezcan una serie de expectativas nada realistas sobre las posibilidades de los Fondos estructurales.

5.3. Dado que el final de esta década es la próxima oportunidad para reformar el funcionamiento de los Fondos estructurales, es importante que antes de que llegue ese momento la Comisión piense muy detenidamente cuáles son las necesidades de las regiones más débiles. Así pues, en el próximo informe periódico deberían figurar más análisis sobre las consecuencias para las regiones de la unión monetaria y de la ampliación tanto desde el punto de vista interno como el de nuestros socios exteriores.

5.4. Cuando se presente el próximo informe periódico se podrá examinar con mayor claridad las consecuencias de la reforma de la PAC y de las medidas de liberalización del comercio aprobadas en la Ronda Uruguay. En ese momento habrá que examinar estos temas con más detalle.

5.5. Con arreglo al Tratado, la Comisión deberá presentar un informe sobre la cohesión para fines de 1996. El informe debe abordar sin ambages los problemas para la cohesión derivados de las reformas de la PAC, de los nuevos acuerdos del GATT, de la unión monetaria y de las futuras ampliaciones. Todos estos temas son de una gran importancia para la situación económica y social de las regiones de la Comunidad.

Hecho en Bruselas, el 31 de mayo de 1995.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Carlos FERRER