COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO relativa a la presentación de una propuesta de Directiva y de dos propuestas de Recomendación destinadas a facilitar la admisión en la Comunidad Europea de nacionales de terceros países a efectos de investigación científica

(presentada por la Comisión)

1. Presentación general

1.1 Desarrollar la investigación para convertirse en la economía del conocimiento más competitiva y dinámica del mundo

Desde su lanzamiento por la Comisión en enero de 2000, el Espacio Europeo de Investigación [1] constituye el eje central de la política de la Unión Europea en el ámbito de la investigación. Desde su aprobación por el Consejo Europeo de Lisboa, en marzo de 2000, ocupa un lugar central en el nuevo objetivo estratégico de la Unión Europea para el próximo decenio, es decir convertirse en la economía del conocimiento más competitiva y dinámica del mundo. Alcanzar este objetivo requiere una estrategia global que prepare la transición hacia una sociedad y una economía basadas en el conocimiento. Uno de los instrumentos privilegiados para su aplicación es el apoyo a la movilidad de los investigadores, como destaca, entre otras cosas, la Resolución del Consejo de 10 de diciembre de 2001. En sus conclusiones de Lisboa, el Consejo Europeo pidió al Consejo y a la Comisión que, cuando proceda y junto con los Estados miembros, hagan «lo necesario para suprimir los obstáculos a la movilidad de los investigadores en Europa para 2002, y atraer y conservar los talentos investigadores de alta calidad en Europa» [2]. Dichas conclusiones se reiteran en las del Consejo del 26 de noviembre de 2002 al instar a los Estados miembros a que, en cooperación con la Comisión, refuercen las acciones emprendidas con el fin de seguir desarrollando el Espacio Europeo de Investigación y, en particular, «facilitar o seguir facilitando la entrada y la residencia de investigadores procedentes de terceros países». El Parlamento Europeo comparte esta preocupación, en particular en un informe del 9 de mayo de 2000 [3] y una Resolución del 18 de mayo de 2000 [4].

[1] COM(2000) 6, de 18 de enero de 2000.

[2] Apartado 13 de las conclusiones.

[3] Informe sobre la Comunicación de la Comisión «Hacia un Espacio Europeo de Investigación» (A5-0131).

[4] Resolución del Parlamento Europeo de 18 de mayo de 2000, sobre la Comunicación de la Comisión «Hacia un Espacio Europeo de Investigación» (A5-0131/2000), pág. 40.

1.2 Favorecer la movilidad de los investigadores en el presente contexto de mundialización

La movilidad de los investigadores constituye un elemento esencial de la adquisición y la transferencia de conocimientos. La globalización de la economía, cada vez más basada en el conocimiento, otorga una importancia creciente a la dimensión internacional de la ciencia. Esta preocupación, que se reiteró en la Comunicación de la Comisión denominada «La dimensión internacional del Espacio Europeo de Investigación» [5], es también un aspecto central del sexto programa marco de la Comunidad Europea para acciones de investigación, desarrollo tecnológico y demostración [6], y más concretamente del programa específico "Estructurar el Espacio Europeo de Investigación" [7] que dio un gran impulso a la cuestión de la movilidad, tanto al fomentar la de los investigadores europeos a otras partes del mundo como al admitir investigadores de terceros países en la Unión Europea y autorizar sus desplazamientos en su territorio. Esta nueva dimensión de la investigación se caracteriza, en particular, por un sustancial incremento de las posibilidades ofrecidas a los nacionales de terceros países de participar en el sexto programa marco. La apertura a los investigadores de terceros países se ha percibido como un elemento fundamental de la futura fuerza de atracción de la Unión Europea como polo de investigación a escala mundial.

[5] COM(2001) 346 de 25 de junio de 2001.

[6] DO L 232 de 29.8.2002, pág. 1.

[7] DO L 294 de 29.10.2002, pág. 44

1.3 De aquí a 2010 se necesitarán 700 000 investigadores más

A través de la actividad «Recursos humanos y movilidad» [8] del sexto programa marco de investigación, la Comisión dedica nada menos que 1.600 millones de euros a sus actuaciones en favor de la formación, la movilidad y el desarrollo de la trayectoria profesional de los investigadores. Este enfoque se basa en la constatación de que, para responder al objetivo que se fijó en el Consejo Europeo de Barcelona de dedicar el 3 % del PIB de los Estados miembros a las actividades de investigación y desarrollo tecnológico [9] antes del final del decenio, la Unión Europea necesitará 700.000 investigadores suplementarios de aquí a 2010. Esta necesidad deberá cubrirse mediante una serie de medidas convergentes como, por ejemplo, reforzar el carácter atractivo para la juventud de los sectores científicos en la educación, mejorar las perspectivas profesionales de los investigadores en la Unión Europea e incrementar las oportunidades de formación y de movilidad. No obstante, como probablemente la Unión Europea no pueda encontrar tantos investigadores en su propio territorio, habrá que tomar medidas destinadas a atraer más investigadores de terceros países.

[8] DO L 294 de 29.10.2002, pág. 50.

[9] Comunicación «Invertir en investigación: un plan de acción para Europa», de 30 de abril de 2003, (COM(2003) 226).

1.4 Un triple instrumento

La presente iniciativa de la Comisión consta, a la vez, de una propuesta de Directiva y de dos propuestas de Recomendación del Consejo. La primera Recomendación tiene por objeto conducir a los Estados miembros a adoptar cuanto antes una serie de medidas prácticas, ya que el proceso que desemboca en la aplicación efectiva de una Directiva requiere necesariamente varios años y que por sí sola su aprobación no permitiría responder dentro de los plazos establecidos a los objetivos del Consejo Europeo que figuran a continuación. De este modo, la presente Recomendación permitirá anticipar determinados aspectos de la incorporación de la Directiva en los ordenamientos jurídicos nacionales, al pedir a los Estados miembros que apliquen medidas orientadas en el mismo sentido que la Directiva que en el futuro debieran facilitar su aplicación. Por otra parte y al margen de la Directiva, la presentación de esta Recomendación se justifica porque trata de reagrupación familiar y de cooperación operativa, materias que no se abordan en la propuesta de Directiva. La segunda Recomendación trata de la cuestión más específica de los visados para estancias cortas, que cubren las necesidades particulares de los investigadores que en el marco de sus trabajos intervienen sobre todo en conferencias o coloquios.

1.5 Desarrollar la asociación con terceros países

Admitir en su territorio a un número más importante de investigadores de países terceros será provechoso para la Unión Europea. Permitirá, sobre todo, multiplicar las redes de cooperación y asociación científica a escala mundial. Por otra parte, esta voluntad de facilitar la admisión y la movilidad de los investigadores debe tener en cuenta la necesidad de prever medidas complementarias destinadas a evitar que se produzcan nuevas formas de fuga de cerebros en detrimento de los países menos desarrollados. Además de las medidas relativas a la política de visados para estancias cortas, introducidas en la Recomendación para favorecer la movilidad internacional de los investigadores, y de la invitación a los Estados miembros de velar por la coherencia de sus acciones destinadas a favorecer el trabajo y la residencia de los investigadores de terceros países en la Unión Europea con la lucha contra la fuga de cerebros en detrimento de los países emergentes o en desarrollo, en el marco de la asociación con los países de origen habrá que estudiar otras medidas que figuran en las conclusiones de la cumbre de Tampere, entre los elementos necesarios para el establecimiento de una política global de inmigración. En su sexto programa marco de investigación la Comunidad incluye la financiación de mecanismos destinados a reintegrar los investigadores en sus países de origen, cuando éstos proceden de países en desarrollo o en transición [10], y estudiará la posibilidad de adoptar otras medidas que faciliten el desarrollo de "diásporas científicas" que agrupen a investigadores expatriados que trabajen para el desarrollo de sus países de origen en los ámbitos científico, técnico y universitario. La reflexión sobre esta cuestión experimentó un progreso a escala europea con la Comunicación de la Comisión "Integración de las cuestiones de migración en las relaciones de la Unión Europea con países terceros", de 3 de diciembre de 2002 [11] sobre cuya base el Consejo adoptó, el 19 de mayo de 2003, las conclusiones sobre migración y desarrollo en las que se pide a la Comisión que para finales de 2004 presente un informe y propuestas concretas.

[10] Acciones Marie Curie 'Recursos humanos y movilidad'

[11] COM(2002) 703.

2. Génesis y compatibilidad de las propuestas con las otras iniciativas de la Comisión

2.1. Propuestas acordes con la política europea de investigación

La cuestión de una mayor apertura de los programas de investigación a los nacionales de terceros países se abordó en el momento del lanzamiento del Espacio Europeo de Investigación. A raíz del mandato otorgado al Consejo Europeo de Lisboa, durante el año 2000 la Comisión constituyó un grupo de expertos de alto nivel encargado de identificar los obstáculos que se oponen a la movilidad de los investigadores y de formular propuestas para eliminarlos. Basándose en el informe presentado por el grupo el 4 de abril de 2001 [12], el 20 de junio del mismo año la Comisión adoptó una Comunicación en la que propone una «Estrategia en favor de la movilidad en el Espacio Europeo de Investigación» [13] en la que se formula una serie de propuestas concretas, algunas de las cuales de refieren a aspectos jurídicos y reglamentarios y, en particular la idea de crear un permiso de residencia específico para los investigadores de terceros países. La aplicación de esta Comunicación ha permitido intensificar una estrecha cooperación entre la Comisión y los Ministerios de Justicia o Interior de los Estados miembros. Sobre la base de las respuestas a un cuestionario dirigido a los Estados miembros y a los países candidatos, que evidenciaron que nueve de los quince Estados miembros habían adoptado medidas destinadas a facilitar la admisión de investigadores de terceros países pero que sólo dos Estados habían establecido un procedimiento de admisión específico, en 2003 la Comisión llevó a cabo varias misiones exploratorias complementarias en determinados Estados miembros. Estas gestiones permitieron a la Comisión proponer una serie de opciones políticas que, previo debate con los expertos de los Estados miembros, desembocaron en las presentes propuestas de Directiva y de Recomendaciones.

[12] http://europa.eu.int/comm/research/fp5/pdf/finalreportmobilityhleg.pdf

[13] COM(2001) 331.

2.2. Propuestas para completar los instrumentos de la política europea de inmigración

En su Comunicación sobre una «Política comunitaria de inmigración», del 22 de noviembre de 2000 [14], la Comisión opta claramente en favor de la reapertura controlada de los canales legales de inmigración, en función de distintos parámetros y según las categorías de inmigrantes. Entre estos parámetros figuran las necesidades de los Estados miembros. Este enfoque se adapta especialmente bien al caso de los investigadores, que constituyen una categoría particular de inmigrantes muy cualificados de quienes la Unión Europea tiene la máxima necesidad y a los que, por consiguiente, le será extremadamente provechoso acoger. Los investigadores pertenecen a la categoría de personas que deben desplazarse con frecuencia por motivos profesionales e instalarse durante períodos más o menos breves en distintos Estados a lo largo de su trayectoria profesional: en general, también para ellos los progresos de la política europea de inmigración será provechosa. Es el caso, por ejemplo, del visado uniforme de corta duración -que les permite desplazarse libremente por el espacio Schengen durante un período máximo de tres meses-, y del derecho de residencia en los otros Estados miembros, que la Directiva sobre el estatuto de los residentes de larga duración reconoce, bajo determinadas condiciones, a los nacionales de terceros países tras cinco años de residencia legal [15].

[14] COM (2000)757

[15] Véase el capítulo III de la Directiva relativa al estatuto de los nacionales de países terceros residentes de larga duración, sobre la residencia en los otros Estados miembros que el Consejo adoptó el 25 de noviembre de 2003.

No obstante, para responder a los retos a los que se enfrenta la Unión Europea en el ámbito de la investigación, se hace patente la necesidad de normas comunitarias específicas para la admisión y la movilidad de investigadores de terceros países. Por otra parte, la propuesta de Directiva relativa a las condiciones de entrada y residencia de nacionales de terceros países por razones de trabajo por cuenta ajena y de actividades económicas por cuenta propia, establece expresamente la aprobación de disposiciones comunitarias específicas para investigadores [16]. La posibilidad para los investigadores de terceros países admitidos en la Unión Europea de reunirse con los miembros de su familia constituye un aspecto esencial de la problemática de la movilidad. Como el 22 de septiembre de 2003 [17] el Consejo adoptó la Directiva sobre reagrupación familiar de los nacionales de terceros países, esta cuestión no se ha abordado en la propuesta de Directiva sino en la primera propuesta de Recomendación. La presente iniciativa completa la propuesta de Directiva relativa a los requisitos de entrada y estancia de los nacionales de terceros países a efectos de estudios, de formación profesional o voluntariado [18], que incluye a los estudiantes inscritos en un establecimiento de enseñanza superior de la Unión Europea para realizar una tesis de doctorado. Por consiguiente, los doctorandos, que constituyen una categoría particular de investigadores, quedan excluidos del ámbito de aplicación de la presente propuesta, salvo si forman parte del personal de investigación de su organismo anfitrión por otros motivos (como, por ejemplo, tener un contrato de trabajo para realizar su tesis). De este modo, todos los investigadores de terceros países que pudieran ser admitidos en la Unión Europea quedarán cubiertos por iniciativas legislativas, tal como la Comisión se comprometió a hacerlo a raíz de las enmiendas propuestas por el Parlamento Europeo, en el caso de los investigadores no remunerados [19], en su Resolución legislativa de 3 de junio de 2003 sobre la propuesta de Directiva relativa a los requisitos de entrada y estancia de los nacionales de terceros países a efectos de estudios, de formación profesional o voluntariado [20].

[16] COM(2001) 386 (DO CE C 332 de 27.11.2001, pág. 248).

[17] Directiva 2003/86 de 22 de septiembre de 2003 sobre el derecho a la reagrupación familiar (DO L 251 de 3.10.2003, pág. 12).

[18] COM(2002) 548 (DO C 45 de 25 de febrero de 2003, pág. 18).

[19] El investigador no remunerado estará incluido en el ámbito de aplicación de la presente Directiva siempre que disponga de recursos suficientes para cubrir sus necesidades y gastos de regreso, con arreglo a la letra b) del apartado 2 del artículo 5. Será el caso, en particular, de los estudiantes inscritos en doctorado en un establecimiento de enseñanza superior de su país de origen que vengan a efectuar parte de sus investigaciones de doctorado en la Unión Europea.

[20] PE 332.951, pág. 46.