[pic] | COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS |

Bruselas, 18.8.2008

COM(2008) 520 final

INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO

Informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la aplicación de la ayuda macrofinanciera a terceros países en 2007

{SEC(2008) 2381}

ÍNDICE

INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO Informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la aplicación de la ayuda macrofinanciera a terceros países en 2007 1

1. Introducción 3

2. PERSPECTIVA GENERAL 3

2.1. Antecedentes 3

2.2. Ayuda macrofinanciera en 2006 4

2.2.1. Nuevas decisiones 4

2.2.2. Desembolsos 4

2.3. Síntesis de las operaciones más recientes en los países beneficiarios 4

2.3.1. Balcanes Occidentales 4

2.3.2. Países vecinos del Este 5

2.3.3. Países mediterráneos 6

3. Distribución geográfica y evaluaciones de la ayuda macrofinanciera 7

3.1. Distribución geográfica 7

3.2. Evaluaciones 7

3.2.1. Tayikistán 7

3.2.2. Bosnia y Herzegovina 8

3.3. Mejora de la gestión financiera en los países beneficiarios: evaluaciones operativas 9

1. INTRODUCCIÓN

Este informe proporciona una visión global de la ayuda macrofinanciera de la CE a terceros países, presentando los antecedentes de dicha ayuda, un resumen de las operaciones realizadas en 2007, información relativa a las operaciones realizadas recientemente en los Balcanes Occidentales, los Nuevos Estados Independientes y los países mediterráneos, y cuadros estadísticos de las diferentes operaciones realizadas desde 1990.

En el informe también se incluyen las tendencias más recientes de las operaciones macrofinancieras de la CE, junto con los resultados de las evaluaciones que se han realizado en 2007. El objetivo de estas evaluaciones es determinar los efectos sobre los principales aspectos del proceso de estabilización económica y el nivel de aplicación de las reformas estructurales en los países beneficiarios. Los progresos a este respecto también reflejan el grado de cumplimiento de las condiciones de política económica a las que se supedita la ayuda macrofinanciera de la UE.

Por otra parte, en lo que se refiere a la recomendación del Tribunal de Justicia contenida en su informe especial de marzo de 2002 sobre la mejora de la gestión financiera en los países beneficiarios, la Comisión, con la asistencia de una empresa de auditoría, ha realizado desde 2004 varias evaluaciones operativas de los circuitos financieros y de la organización de controles relativos a la ayuda macrofinanciera en cada país beneficiario. Las conclusiones de estas evaluaciones se tienen debidamente en cuenta al establecer las condiciones de política económica a las que se supedita la aplicación de esta ayuda.

Este informe se presenta de conformidad con las decisiones del Consejo relativas a la ayuda macrofinanciera de la Comunidad a terceros países y como continuación de los informes presentados en años anteriores. En paralelo se publica un informe más detallado (documento de trabajo de los servicios de la Comisión SEC(2008) 2381 ), que proporciona información económica y financiera relativa a los países beneficiarios.

2. PERSPECTIVA GENERAL

2.1. Antecedentes

La ayuda macrofinanciera (AM) apoya los esfuerzos políticos y económicos de reforma de los países beneficiarios y se ejecuta en asociación con los programas de ayuda del FMI y del Banco Mundial. La AM incorpora un conjunto de principios reafirmados por el Consejo en sus conclusiones de 8 de octubre de 2002, que subrayan el carácter excepcional de esta ayuda, su complementariedad respecto de la financiación de las instituciones financieras internacionales (IFI) y el hecho de que su concesión esté supeditada al cumplimiento de determinadas condiciones macroeconómicas. En especial, la ayuda macrofinanciera comunitaria ha apoyado los esfuerzos de los países beneficiarios para llevar a cabo reformas económicas y cambios estructurales. En estrecha coordinación con el FMI y el Banco Mundial, la Comunidad ha fomentado políticas que se adaptan a las necesidades específicas de cada país, con el objetivo general de estabilizar la situación financiera y establecer economías de mercado.

2.2. Ayuda macrofinanciera en 2006

Durante el período 2000-2007, se aprobaron 19 decisiones con un importe total de 1 085 millones de euros. El Consejo adoptó 13 decisiones de ayuda en favor de los países balcánicos (Antigua República Yugoslava de Macedonia, Bosnia y Herzegovina, Serbia y Montenegro, incluidos Kosovo y Albania), lo que hace de estos países los principales beneficiarios de la ayuda macrofinanciera, con un máximo de ayuda de 783 millones de euros, de un total de 1 085 millones de euros.

2.2.1. Nuevas decisiones

El Consejo adoptó dos nuevas decisiones en 2007.

El 16 de abril, el Consejo, mediante su Decisión 2007/259/CE, concedió ayuda macrofinanciera a Moldova por un importe máximo de 45 millones de euros en forma de subvenciones.

El 10 de diciembre, el Consejo, mediante su Decisión 2007/860/CE, concedió ayuda macrofinanciera al Líbano por un importe máximo de 80 millones de euros (50 millones de euros en forma de préstamos y 30 millones de euros en forma de subvenciones).

2.2.2. Desembolsos

Los desembolsos de ayuda macrofinanciera ascendieron a 20 millones de euros en favor de Moldova.

2.3. Síntesis de las operaciones más recientes en los países beneficiarios

2.3.1. Balcanes Occidentales

El 30 de noviembre de 2006, el Consejo, a propuesta de la Comisión, adoptó una decisión por la que se concedía ayuda macrofinanciera a Kosovo (Resolución nº 1244/99 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas), en forma de apoyo al presupuesto (subvenciones de hasta 50 millones de euros). Sin embargo, la situación presupuestaria no evolucionó conforme a lo inicialmente previsto. La firma del protocolo de acuerdo y del acuerdo de subvención entre la Comisión y las autoridades kosovares, representadas por la Misión de Administración Provisional de las Naciones Unidas en Kosovo (UNMIK), se finalizó en diciembre de 2007, por lo cual, si se cumplen las condiciones, y según lo acordado, la ayuda macrofinanciera puede desembolsarse en 2008-2009, en dos tramos de 30 millones de euros y 20 millones de euros, respectivamente. En septiembre de 2007, las autoridades han presentado una versión revisada del MGMP[1] para el periodo 2008-2010. El desembolso está supeditado a la existencia de un déficit de financiación, que no apareció en 2007, y a una serie de condiciones específicas en materia de política económica y fiscal, gestión y control de las finanzas públicas, privatización y liquidación de empresas estatales, y estadísticas.

Según los datos estadísticos más recientes del FMI y de la Autoridad Bancaria Central de Kosovo, el PIB creció aproximadamente el 3,5% en 2007, frente a la hipótesis de crecimiento del 1% adoptada por las autoridades en el presupuesto para 2007. Esta situación se debe en parte a los retrasos en la resolución de la cuestión del estatus de Kosovo, teniendo el desmantelamiento de la UNMIK menos efectos negativos sobre la demanda interna. El consumo del sector privado ha tenido efectos positivos sobre el crecimiento. Globalmente, el crecimiento parece consolidarse respecto del registrado en años anteriores, pero sigue a un bajo nivel en comparación con otros países de la región.

La inflación aumentó a una tasa media del 4,5% en 2007. La fuerte subida del IPC[2] se basó en la subida de los precios de la alimentación, que representan el 42,5% de la cesta del IPC.

La expansión de las exportaciones se aceleró en el segundo semestre de 2007. Sin embargo, la base de exportación se mantiene muy débil, de ahí que el déficit comercial haya seguido aumentando en 2007, hasta situarse en torno al 60% del PIB. Para 2007, se prevé un déficit de la balanza por cuenta corriente (incluida la ayuda exterior) equivalente al 24% del PIB. Actualmente, Kosovo no atiende al servicio de su deuda estatal.

La situación presupuestaria de Kosovo está caracterizada por un alto grado de inestabilidad e imprevisibilidad. La ejecución del presupuesto en 2007 se caracterizó por un saldo de efectivo inicial, prorrogado de 2006, de aproximadamente 200 millones de euros, unos ingresos puntuales y excepcionales de 75 millones de euros procedentes de la licencia de un segundo operador de telefonía móvil, una mejora de la recaudación tributaria y la persistencia de unos gastos limitados, especialmente en bienes de capital. El superávit presupuestario en 2007 se estima en 150 millones de euros. No obstante, la situación presupuestaria de Kosovo sigue siendo precaria y el superávit podría resultar de carácter temporal y ocultar una situación presupuestaria estructural más débil, ya que dicho superávit se deriva en un 50% de una medida puntual (véase más arriba) y además está sujeto a los sustanciales riesgos que pesan sobre el presupuesto, asociados, en particular, a la resolución de la cuestión del estatus de Kosovo, a los litigios sobre derechos de propiedad pendientes de resolución, a la problemática medioambiental, a la precaria situación energética y a las obligaciones que podrían derivarse del proceso de privatización. Por otra parte, las necesidades de desarrollo de Kosovo siguen siendo enormes.

2.3.2. Países vecinos del Este

En 2007, la Comisión ejecutó dos programas de ayuda macrofinanciera en favor de los países de la región.

En el marco del programa en favor de Georgia por un importe de 33,5 millones de euros en subvenciones, adoptado en enero de 2006, la Comisión examinó las condiciones para el desembolso del tercer y último tramo (el desembolso de los tramos primero y segundo, de un importe total de 23 millones de euros, se había realizado en 2006). El examen no se completó y no se efectuó ningún pago, ya que no se cumplía una de las condiciones específicas para el desembolso del tramo: la ley relativa a la organización de la auditoría externa no fue aprobada por el Parlamento según lo previsto.

La Comisión inició la ejecución de una nueva ayuda macrofinanciera en favor de Moldova , decidida por el Consejo el 16 de abril de 2007. La nueva ayuda macrofinanciera asciende a 45 millones de euros en subvenciones y está asociada al acuerdo con el FMI relativo al servicio para el crecimiento y la lucha contra la pobreza (SCLP). El primer tramo de la ayuda, de un importe de 20 millones de euros, se desembolsó en octubre de 2007. El desembolso de los dos tramos restantes está previsto para 2008.

Este programa está encaminado a ayudar a Moldova a realizar su programa económico y contribuirá a cubrir las necesidades de financiación exterior del país derivadas de las perturbaciones exteriores que afronta su economía (principalmente, el incremento de los precios del gas natural importado de Rusia y las restricciones impuestas a las exportaciones de vino y de varios productos agrícolas de Moldova). La ayuda macrofinanciera de la Comunidad completa la financiación concedida por las instituciones financieras internacionales y los donantes bilaterales y el apoyo al presupuesto proporcionado por la UE en el marco del Programa para la Seguridad Alimentaria y el nuevo Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación (IEVA).

2.3.3. Países mediterráneos

El 10 de diciembre de 2007, el Consejo aprobó un programa de ayuda macrofinanciera en favor del Líbano , con vistas a respaldar los esfuerzos de este país para llevar a cabo la reconstrucción tras la guerra y lograr una recuperación económica sostenible, y de esta forma, disminuir las tensiones financieras existentes sobre el desarrollo del programa económico del Gobierno. La decisión correspondiente establece una ayuda total de 80 millones de euros, consistente en una subvención de 30 millones de euros y un préstamo de 50 millones de euros.

En diciembre de 2007, la Comisión y el Gobierno del Líbano decidieron que la ayuda se desembolsaría posteriormente en dos tramos de 40 millones de euros cada uno.

3. DISTRIBUCIÓN GEOGRÁFICA Y EVALUACIONES DE LA AYUDA MACROFINANCIERA

3.1. Distribución geográfica

El objetivo de la ayuda macrofinanciera de la CE es respaldar la estabilización macroeconómica de los países beneficiarios y aliviar sus dificultades de balanza de pagos (y presupuestarias). También desempeña un papel muy importante en el fomento de la reforma estructural. Las mayores operaciones de ayuda macrofinanciera se decidieron y desembolsaron en los años que siguieron inmediatamente a los cambios experimentados en los países de Europa Central y Oriental.

A lo largo de los años ha aumentado el número de países beneficiarios de esta ayuda, ya que un creciente número de países vecinos de la UE afrontan dificultades de balanza de pagos y se han comprometido a realizar programas de reforma económica. Ello ha llevado a una modificación de la distribución geográfica de la ayuda que existía en los primeros años, cuando la mayoría de los beneficiarios eran países de Europa Central y Oriental. Así, desde 2000, la ayuda macrofinanciera se ha otorgado exclusivamente a los países de los Balcanes Occidentales (83% de las decisiones de 2000 a 2006) y a los Nuevos Estados Independientes. En 2007 se ha observado una evolución en esta tendencia, con una decisión del Consejo en favor del Líbano.

3.2. Evaluaciones

De conformidad con el Reglamento financiero, la Comisión ha realizado un programa de evaluación a fin de determinar los efectos de la ayuda macrofinanciera en cada uno de los países beneficiarios. Los análisis son realizados por consultores externos seleccionados mediante un procedimiento de licitación bajo la supervisión de un «comité director». Desde 2004, se han realizado un total de cinco evaluaciones. En 2007 se realizaron dos evaluaciones relativas a Tayikistán y Bosnia y Herzegovina. Las principales observaciones de dichas evaluaciones son las que se exponen a continuación.

3.2.1. Tayikistán

En la evaluación se examinó la ayuda macrofinanciera concedida a Tayikistán por la Comisión Europea como parte específica de la anterior ayuda macrofinanciera global concedida a Armenia y Georgia. La ayuda macrofinanciera consistía en un préstamo de 60 millones de euros y una subvención de 35 millones de euros, que se planeaba desembolsar en cinco tramos iguales (de siete millones de euros cada uno) durante el periodo 2001-2004.

El efecto neto de la operación de ayuda macrofinanciera sobre la estabilización macroeconómica parece haber sido bastante limitado. La ayuda macrofinanciera propició una mejora marginal del crecimiento económico y la inflación en el periodo 2001-2006. Según los modelos cuantitativos empleados, la ayuda macrofinanciera ha dado lugar a un incremento acumulado del PIB de aproximadamente 1,5 puntos porcentuales en este periodo. Al disminuir el coste del servicio de la deuda exterior, la ayuda macrofinanciera permitió reorientar los gastos presupuestarios hacia gastos internos.

Los efectos de la ayuda macrofinanciera sobre la sostenibilidad de la balanza de pagos a largo plazo son positivos, pero de pequeña magnitud. Las vías a través de las cuales la ayuda macrofinanciera ha contribuido directamente parecen revestir una importancia relativamente pequeña en una perspectiva a largo plazo. Esto ocurre con la reducción de la deuda y el ligero aumento del PIB resultantes de la operación de ayuda macrofinanciera. A largo plazo parecen más importantes otros factores relacionados con la mejora de la gobernanza macroeconómica.

Aunque se han alcanzado los efectos esperados de las condiciones estructurales a los que se supedita el desembolso de la ayuda macrofinanciera, los mismos siguen siendo de alcance relativamente limitado. El efecto más evidente y de mayor magnitud sobre las reformas estructurales se observó en el caso de dos condiciones de política económica impuestas por la CE, que tuvieron considerables consecuencias sobre la realización de reformas relacionadas con la gestión de las finanzas públicas.

3.2.2. Bosnia y Herzegovina

En la evaluación se examinó la ayuda macrofinanciera concedida a Bosnia y Herzegovina en el periodo comprendido entre noviembre de 2002 y febrero de 2006. La ayuda macrofinanciera incluye un componente de préstamo de hasta 20 millones de euros y un componente de subvención de hasta 40 millones de euros. La operación de ayuda macrofinanciera coincidió con un acuerdo de derechos de giro vigente de agosto de 2002 a febrero de 2004. La ayuda macrofinanciera se vinculó explícitamente a este acuerdo de derechos de giro.

La ayuda macrofinanciera ha influido en la sostenibilidad exterior a medio o largo plazo a través de diversos canales. El primero de ellos es la estabilidad macroeconómica y su efecto sobre el crecimiento de la economía. Otro canal es el reforzamiento de las instituciones, al que han contribuido las condiciones estructurales de política económica asociadas a la ayuda.

El conjunto de condiciones estructurales ha influido en la sostenibilidad de las reformas al mejorar las instituciones del país, acelerar la privatización y crear una administración del Tesoro y una administración aduanera y tributaria eficaz. Las reformas de las aduanas y de la política tributaria y de la administración han contribuido a nuevas reformas irreversibles, tales como la introducción del impuesto sobre el valor añadido en 2006. De esta forma, el componente estructural de la ayuda macrofinanciera ha mejorado la estabilidad macroeconómica económica del país y su potencial de crecimiento a corto y medio plazo.

Tanto en Bosnia y Herzegovina como en Tayikistán, la decisión de la Comisión de desembolsar los fondos infundió confianza en la economía nacional contribuyendo así a la mejora de su entorno empresarial.

Las evaluaciones de Serbia-Montenegro y Albania están en curso y los informes finales correspondientes deberán publicarse en el tercer trimestre de 2008.

3.3. Mejora de la gestión financiera en los países beneficiarios: evaluaciones operativas

En 2007, se realizaron dos nuevas evaluaciones operativas relativas a Moldova y el Líbano, además de las siete evaluaciones operativas ya realizadas entre 2004 y 2006 en relación con los países beneficiarios de la ayuda macrofinanciera (Albania, Armenia, Serbia-Montenegro, Bosnia-Herzegovina, Georgia y Kosovo). El programa de trabajo se elabora en colaboración con la empresa consultora Deloitte e incluye información contenida en informes publicados por otros donantes y, en particular, los análisis realizados en el marco de la Iniciativa relativa al Gasto Público y la Rendición de Cuentas (PEFA). Se han emprendido misiones de seguimiento (Albania, Armenia, Tayikistán y Georgia) con objeto de evaluar las mejoras logradas en las administraciones nacionales a raíz de las primeras misiones.

Las investigaciones se centran, por una parte, en la independencia de los bancos centrales y en el funcionamiento de sus departamentos contables y, por otra, en el procedimiento presupuestario, la administración del Tesoro, la auditoría interna, los recursos humanos y los servicios informáticos de los ministerios de hacienda. También se examina el funcionamiento de las entidades de auditoría externa con objeto de evaluar la eficacia de sus controles.

Las conclusiones de las evaluaciones operativas se comunican a las autoridades nacionales, quienes tienen la oportunidad de comentar el análisis presentado en los informes.

Para cada país, las evaluaciones han concluido que «el marco para una gestión financiera sólida es eficiente», partiendo de los análisis de la empresa consultora, que, no obstante, señaló la necesidad de lograr una serie de mejoras. Las deficiencias más graves se han detectado en los ministerios de hacienda, consistiendo por ejemplo, en la ausencia de una contabilidad única del Tesoro, de sistemas contables apropiados y de procedimientos escritos, o en la necesidad de mejorar los procedimientos de licitación. En cada ministerio habrá que reforzar la capacidad de control interno con la contratación de auditores cualificados y la realización de sesiones especiales de formación. En algunos casos, los servicios de previsión macroeconómica parecen incapaces de desempeñar su función y la independencia de las entidades de auditoría externa no se ha estimado suficiente.

Con vistas a mejorar la gestión de las finanzas públicas de los países beneficiarios, se han dirigido recomendaciones a las autoridades nacionales relativas a la corrección de las deficiencias observadas. Algunas de estas recomendaciones se consideran medidas prioritarias que han de aplicarse antes de que pueda procederse a desembolsos de ayuda. Esto ha ocurrido en el caso del reforzamiento del servicio de control interno del ministerio de hacienda o de la adopción de instrucciones que contienen exigencias mínimas relativas a la separación de las funciones de contabilización, autorización y pago.

Cuatro años tras el inicio de estas evaluaciones operativas y a pesar de retrasos en la aplicación de algunas de las modificaciones requeridas, la Comisión ha observado mejoras reales a todos los niveles en la gestión de la hacienda pública de los países beneficiarios.

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[1] Marco de gastos a medio plazo.

[2] Índice de precios al consumo.