ES Diario Oficial de la Unión Europea C 109/2

DICTAMEN DEL BANCO CENTRAL EUROPEO

de 6 de noviembre de 2013

sobre una propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen normas uniformes y un procedimiento uniforme para la resolución de entidades de crédito y de determinadas empresas de inversión en el marco de un Mecanismo Único de Resolución y un Fondo Único de Resolución Bancaria y se modifica el Reglamento (UE) no 1093/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo

(CON/2013/76)

2014/C 109/02

Introducción y fundamento jurídico

El 3 de septiembre de 2013, el Banco Central Europeo (BCE) recibió del Consejo de la Unión Europea una solicitud de dictamen sobre una propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen normas uniformes y un procedimiento uniforme para la resolución de entidades de crédito y de determinadas empresas de inversión en el marco de un Mecanismo Único de Resolución y un Fondo Único de Resolución Bancaria y se modifica el Reglamento (UE) no 1093/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo (1) (en adelante, «el Reglamento propuesto»). El 14 de octubre de 2013 el BCE recibió del Parlamento Europeo una solicitud de dictamen sobre el Reglamento propuesto.

La competencia consultiva del BCE se basa en el apartado 4 del artículo 127 y el apartado 5 del artículo 282 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea puesto que el Reglamento propuesto contiene disposiciones que afectan a las tareas del BCE respecto de políticas relacionadas con la supervisión prudencial de las entidades de crédito y otras entidades financieras, con excepción de las empresas de seguros, a que se refiere el apartado 6 del artículo 127 del Tratado, y disposiciones que afectan a la contribución del Sistema Europeo de Bancos Centrales a la buena gestión de las políticas con respecto a la estabilidad del sistema financiero a que se refiere el apartado 5 del artículo 127 del Tratado. De conformidad con la primera frase del artículo 17.5 del Reglamento interno del Banco Central Europeo, el presente Dictamen ha sido adoptado por el Consejo de Gobierno.

1. Observaciones generales

El BCE apoya plenamente el establecimiento de un mecanismo único de resolución (MUR) que contribuirá al fortalecimiento de la arquitectura y la estabilidad de la unión económica y monetaria. Asimismo, el BCE aprovecha esta ocasión para reiterar la posición expresada en su dictamen de 27 de noviembre de 2012 sobre una propuesta de Reglamento del Consejo que atribuye funciones específicas al Banco Central Europeo en lo que respecta a las medidas relativas a la supervisión prudencial de las entidades de crédito y una propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo que modifica el Reglamento (UE) no 1093/2010 por el que se crea una Autoridad Europea de Supervisión (Autoridad Bancaria Europea) (CON/2012/96) (2), a saber, que el MUR es un complemento necesario del mecanismo único de supervisión (MUS) para lograr una unión del mercado financiero que funcione correctamente. Por lo tanto debe haberse establecido ya ese mecanismo cuando el BCE asuma plenamente su función supervisora. El Reglamento propuesto contiene tres elementos esenciales para lograr una resolución eficaz, que son: a) un sistema único, b) una autoridad única y c) un fondo único. El Reglamento propuesto responde a las conclusiones del Consejo Europeo de 13 y 14 de diciembre de 2012 y de 27 y 28 de junio de 2013 (3), que se basan en el informe «Hacia una auténtica Unión Económica y Monetaria» (4).

El BCE considera que los principios generales establecidos en los apartados siguientes son fundamentales para la eficacia del MUR, y acoge con satisfacción que se reflejen en gran medida en el Reglamento propuesto.

1.1. El MUR debe incluir a todas las entidades de crédito establecidas en los Estados miembros que participen en el MUS.

1.2. El MUR debe tener como elemento central una autoridad única de resolución fuerte e independiente que posea suficiente capacidad decisoria para emprender acciones de resolución en aras de la estabilidad de la zona del euro y de la Unión en su conjunto. El MUR es un complemento necesario al MUS (5), ya que los niveles de responsabilidad y de toma de decisiones en la resolución y la supervisión deben estar armonizados. A este respecto, el BCE comparte la opinión de la Comisión de que un mecanismo único está en mejores condiciones de garantizar unas acciones de resolución óptimas, inclusive el adecuado reparto de cargas, que una red de autoridades de resolución nacionales. La coordinación entre los sistemas de resolución nacionales ha resultado no ser suficiente para alcanzar las decisiones de resolución más oportunas y eficaces en función de sus costes, especialmente en un contexto transfronterizo.

1.3. El proceso de toma de decisiones debe permitir que se tomen decisiones de forma oportuna y eficiente, si fuera necesario, en un plazo de tiempo muy breve, como pueden ser unos días o, en su caso, en unas horas, y debe basarse en una planificación adecuada de la resolución.

1.4. La autoridad única de resolución debe contar con las competencias, los instrumentos y los recursos financieros adecuados para la resolución de entidades, tal y como establecerá la futura Directiva sobre rescate y resolución de entidades bancarias.

1.5. La autoridad única de resolución debe tener acceso a la financiación de la resolución a través de un fondo único de resolución bancaria que se financie mediante contribuciones ex ante basadas en el riesgo de todos los bancos sujetos al MUR, y que se complementará, en caso necesario, mediante contribuciones ex post. Asimismo, debe disponerse de un respaldo público temporal y fiscalmente neutro que podría proporcionarse en forma de línea de crédito al fondo único de resolución bancaria.

1.6. El marco previsto para el MUR debe disponer una coordinación estrecha entre la función de resolución del MUR y la función de supervisión del MUS, sin perjuicio de cumplir y respetar las responsabilidades institucionales respectivas.

Tanto el MUS como el MUR son partes esenciales del marco financiero integrado de la unión bancaria que contribuirá a romper el vínculo entre los bancos y la deuda pública de los Estados miembros pertinentes y a invertir el proceso actual de fragmentación de los mercados financieros.

El BCE apoya firmemente el calendario previsto para el establecimiento del MUR. De acuerdo con ese calendario, el MUR entraría en vigor a mediados de 2014 y ya sería plenamente operativo el 1 de enero de 2015. Este calendario tiene en cuenta que el MUR es un elemento esencial de la unión bancaria.

2. Observaciones particulares

2.1. Base jurídica

La Comisión sugiere basar el Reglamento propuesto en el artículo 114 del Tratado, que permite la adopción de medidas relativas a la aproximación de las disposiciones nacionales que tengan por objeto el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior. El BCE conoce las evaluaciones continuas realizadas por otras instituciones de la Unión sobre la base jurídica propuesta y toma nota de los cambios que se han sugerido en relación con el Reglamento propuesto para garantizar que el artículo 114 sea una posible base jurídica para lograr su objetivo de preservar la integridad y mejorar el funcionamiento del mercado interior a través de la aplicación uniforme de un conjunto único de normas de resolución por una autoridad de la Unión y el acceso al fondo único de resolución bancaria.

2.2. Gobierno y rendición de cuentas de la Junta Única de Resolución

El BCE apoya en general el marco de gobierno propuesto y, en particular, que ninguna de las partes, en concreto las autoridades nacionales de resolución, tenga poder de veto en la toma de decisiones de la Junta Única de Resolución (en adelante, «la Junta de Resolución»). Si bien la Comisión conserva la facultad última de tomar decisiones respecto a la resolución efectiva de una entidad de crédito, la Junta de Resolución tendrá amplias facultades independientes para preparar planes de resolución conforme al Reglamento propuesto (6) y planes de resolución conforme a dicho Reglamento (7), así como para solicitar su aplicación. Es de vital importancia que la capacidad decisoria del MUR y las modalidades de votación garanticen una toma de decisiones eficaz y oportuna, especialmente en períodos de crisis. Las responsabilidades de las autoridades que intervengan en el proceso de resolución deben definirse con mayor precisión para evitar cualquier duplicidad o solapamiento de facultades. Con respecto a las facultades de la Junta de Resolución, una descripción más completa de la forma en que se van a ejecutar mejoraría el cumplimiento de la doctrina Meroni (8), en la medida en que sea necesario, con el objetivo de garantizar, al mismo tiempo, que existe suficiente flexibilidad para abordar cada caso individual de resolución. Por último, el Reglamento propuesto tiene que garantizar que las decisiones sobre la resolución propiamente dicha sean adoptadas por la Comisión tan pronto como sea necesario (9).

El BCE acoge con satisfacción el marco propuesto para la rendición de cuentas de la Junta de Resolución, que se ajusta al marco institucional de la Unión. El acuerdo entre el Parlamento Europeo y la Junta de Resolución sobre las modalidades prácticas de ejecución de la rendición de cuentas y supervisión democráticas (10) debe respetar la confidencialidad de conformidad con la legislación nacional y de la Unión, en particular en lo que respecta a la información sobre la supervisión que la Junta de Resolución obtenga del BCE y de las autoridades nacionales competentes.

2.3. Cooperación entre las autoridades de resolución y de supervisión

El BCE acoge con satisfacción la estrecha cooperación prevista entre las autoridades de supervisión y las autoridades de resolución (11). En cuanto a las funciones y responsabilidades del BCE previstas en el Reglamento propuesto, deben ajustarse y no exceder las funciones que le confieren el Tratado, los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo (en adelante, «los Estatutos del SEBC») y, en particular, el Reglamento (UE) no 1024/2013 del Consejo, de 15 de octubre de 2013, que encomienda al Banco Central Europeo tareas específicas respecto de políticas relacionadas con la supervisión prudencial de las entidades de crédito (12) (en adelante, «el Reglamento del MUS»). El BCE observa que el Reglamento propuesto no le confiere nuevas funciones y responsabilidades pero sí dispone que haya una cooperación estrecha el intercambio de información (13). En aras de la claridad, el BCE recomienda que las referencias a sus funciones y responsabilidades en el Reglamento propuesto remitan, cuando proceda, a las funciones y responsabilidades que le confiere el Reglamento del MUS (14).

Asimismo, el BCE observa que el Reglamento propuesto establece que cuando el BCE invite a un representante de la Junta de Resolución a participar en el Consejo de Supervisión del BCE, la Junta de Resolución designará un representante. Sin embargo, el Reglamento del MUS dispone que, una vez se establezca la Junta de Resolución, el Consejo de Supervisión del BCE podrá invitar al presidente de la Autoridad Europea de Resolución a asistir a las reuniones del Consejo de Supervisión (15) como observador. A fin de garantizar una coherencia plena, debe modificarse en este punto el Reglamento propuesto (16).

Es esencial que las respectivas funciones y responsabilidades de las autoridades de resolución y las autoridades de supervisión se mantengan diferenciadas antes de que se prevea una crisis y en la primera fase de esta, cuando el supervisor puede aplicar a las entidades de crédito medidas de intervención temprana, así como al evaluar las condiciones para la resolución y la depreciación de los instrumentos de capital.

En primer lugar, durante la fase de intervención temprana, la responsabilidad exclusiva respecto a las acciones o medidas emprendidas corresponde al supervisor. Al aplicar medidas de intervención temprana es importante que el supervisor informe a la Junta de Resolución sin demoras indebidas. Sin embargo, la obligación propuesta de que el BCE (o las autoridades nacionales de supervisión) consulten a las autoridades de resolución antes de tomar medidas adicionales de intervención temprana no es coherente con la necesidad de adoptar acciones rápidas y eficaces de intervención temprana en el marco de un sistema integrado de responsabilidad exclusiva de supervisión. Por consiguiente, solo se debe requerir al BCE o a la autoridad nacional de supervisión que notifiquen dichas acciones lo antes posible a las autoridades de resolución (17). Además, durante la fase de intervención temprana, la Junta de Resolución debe realizar sus preparativos internos de tal manera que evite socavar la confianza del mercado y posiblemente empeorar la situación de la entidad pertinente. Por lo tanto, actividades como la solicitud de información y las inspecciones in situ deben efectuarlas principalmente el supervisor, el cual, de conformidad con la Directiva sobre rescate y resolución de entidades de crédito, proporcionaría a la autoridad de resolución toda la información necesaria para preparar la resolución de la entidad (18). Deben evitarse las actividades de investigación descoordinadas y las inspecciones in situ llevadas a cabo por la autoridad de resolución, puesto que pueden minar la confianza (19).

En segundo lugar, en cuanto a la evaluación de las condiciones que dan lugar a la resolución, el BCE observa que el Reglamento propuesto reconoce que es el supervisor quien está en mejores condiciones de evaluar si una entidad de crédito está en graves dificultades o en peligro de quiebra y si no hay ninguna perspectiva razonable de que una medida alternativa de supervisión o del sector privado pueda impedir su quiebra en un plazo razonable (20). El BCE considera que la responsabilidad exclusiva de evaluar estos dos criterios debe atribuirse a la autoridad de supervisión correspondiente, es decir, al BCE o a las autoridades nacionales competentes, de conformidad con la distribución de competencias prevista en el Reglamento del MUS. De esta forma se garantizará una asignación clara de responsabilidades, en interés de que las acciones de resolución sean rápidas y eficaces (21). El Reglamento propuesto debería disponer que la Comisión pueda decidir proceder a la resolución de una entidad únicamente sobre la base de la evaluación del supervisor (22). Por tanto, esa evaluación será una condición previa necesaria, pero no suficiente, para proceder a la resolución de una entidad.

En tercer lugar, el supervisor está también en mejores condiciones de evaluar si una entidad o grupo dejará de ser viable si no efectúa una depreciación o conversión de capital, o si requiere ayuda pública extraordinaria. Esta evaluación de viabilidad se producirá antes o al mismo tiempo que la evaluación de si la entidad reúne las condiciones para la resolución y, por lo tanto, debe hacerse antes del comienzo de la resolución. Por consiguiente, el Reglamento propuesto debería asignar claramente la responsabilidad de esta evaluación al supervisor, y dicha evaluación supervisora debería ser una condición previa necesaria para la depreciación o conversión de los instrumentos de capital (23).

Además, para garantizar unos mecanismos de control y equilibrio adecuados, la Junta de Resolución y la Comisión deben poder solicitar en cualquier momento una evaluación del supervisor (el BCE o la autoridad nacional competente) si una entidad está en graves dificultades o en peligro de quiebra, o si se considera que dejará de ser viable a menos que realice una depreciación de capital. Así se contrarrestará toda posible inacción del supervisor en una situación en la que la autoridad de resolución considere necesario actuar (24).

Por último, el Reglamento propuesto dispone que el BCE y las autoridades nacionales de supervisión faciliten a la Junta de Resolución y a la Comisión toda la información necesaria para el ejercicio de sus funciones. El intercambio de información es una condición previa importante para que tanto la supervisión como la resolución funcionen eficazmente. Por lo tanto, es preciso aclarar que cualquier obligación relativa al suministro de información es recíproca. En particular, el supervisor debe ser informado lo antes posible de cualquier medida prevista o adoptada dentro del procedimiento de resolución, a fin de que pueda prever las posibles consecuencias para la estabilidad financiera y alertar de ellas a la autoridad de resolución (25).

2.4. Participación del BCE en la Junta de Resolución e implicación general de los bancos centrales

El BCE señala que el considerando 19 del Reglamento propuesto, que hace referencia a los «representantes» de la Comisión y del BCE, no se ajusta al resto del texto, según el cual algunos miembros de la Junta de Resolución son nombrados por la Comisión y el BCE. En concreto, el artículo 39 del Reglamento propuesto establece que la Junta de Resolución estará formada, entre otros, por un miembro nombrado por el BCE, con un mandato de cinco años de duración no renovable. De conformidad con el artículo 43 del Reglamento propuesto, los miembros de la Junta de Resolución actuarán con independencia y objetividad en interés de la Unión en su conjunto y no pedirán ni aceptarán instrucción alguna de las instituciones u organismos de la Unión, de ningún gobierno de un Estado miembro ni de ninguna otra entidad pública o privada. De conformidad con los artículos 45 y 49 del Reglamento propuesto, el miembro nombrado por el BCE participará en las sesiones plenarias y en las sesiones ejecutivas de la Junta de Resolución y tendrá derecho a voto.

A fin de reflejar con más precisión la diferencia entre la función del BCE conforme al Reglamento del MUS y su función en la Junta de Resolución conforme al Reglamento propuesto, y de mantener la separación de responsabilidades institucionales entre la función de supervisión y de resolución en la Unión, el BCE recomienda que se le extienda una invitación abierta para observar todas las reuniones (plenarias y ejecutivas) de la Junta de Resolución (26).

En lo que respecta a la importante función y experiencia de los bancos centrales respecto a la estabilidad financiera y sus responsabilidades macroprudenciales, los bancos centrales nacionales —que no actúen como autoridades de resolución conforme a la legislación nacional— deberían tener derecho a asistir a las reuniones de la Junta de Resolución como observadores y, además del BCE, participar en la evaluación del impacto sistémico de cualquier acción de resolución (27).

2.5. Evaluación de la viabilidad de la resolución y requisitos mínimos de fondos propios y pasivos admisibles

El BCE apoya que el Reglamento propuesto disponga que la Junta de Resolución lleve a cabo una evaluación de la viabilidad de la resolución de cualquiera de las entidades a que se refiere el artículo 2, en consulta con la autoridad competente, incluido el BCE (28). Si bien la consulta con el supervisor es suficiente en lo que respecta a la propia evaluación, las medidas para eliminar los impedimentos a la viabilidad de la resolución deben determinarse y aplicarse de manera conjunta en cooperación con el supervisor. Así se reflejaría la fuerte implicación supervisora en la elaboración de los planes de resolución (29). Esta evaluación no debe dar por supuesta la concesión de ayuda financiera del fondo único de resolución bancaria salvo la destinada a satisfacer las necesidades transitorias de liquidez. Dar por supuesto el apoyo del fondo para recuperar la solvencia sería incompatible con el principio general de que los accionistas y los acreedores de la entidad o grupo afectado sean los primeros en asumir pérdidas en caso de resolución (30). El fondo único de resolución bancaria únicamente proporcionará recursos si la financiación de la resolución a través de los accionistas y acreedores es insuficiente. Por lo tanto, la evaluación de la viabilidad de la resolución de una entidad o grupo debe garantizar que existe capacidad suficiente de absorción de pérdidas para que haya una estrategia de resolución creíble dentro de la propia entidad o grupo (31).

El BCE considera que los requisitos mínimos de fondos propios y pasivos admisibles son un elemento esencial para garantizar la viabilidad de la resolución y una adecuada absorción de pérdidas. A este respecto, la autoridad competente debe desempeñar un papel más destacado en la determinación de los requisitos mínimos de fondos propios y pasivos admisibles, dado que estos pueden afectar directamente a la actividad del banco como entidad en funcionamiento y, por lo tanto, son importantes para la autoridad competente. Así pues, los requisitos mínimos de fondos propios y pasivos admisibles debe determinarlos la Junta de Resolución «en cooperación» con la autoridad competente (32). En cuanto a las disposiciones generales que rigen los requisitos mínimos de fondos propios y pasivos admisibles, el BCE entiende que el Reglamento propuesto garantizará plena coherencia con la futura Directiva sobre rescate y resolución de entidades bancarias y, por lo tanto, también hará referencias cruzadas respecto a los requisitos mínimos que deben reunir los pasivos para ser considerados fondos propios y pasivos admisibles (33).

2.6. Recapitalización interna

El Reglamento propuesto establece que las disposiciones relativas a la recapitalización interna se aplicarán a partir del 1 de enero de 2018. Esto significa que desde 2015 hasta 2018 es posible que el MUR tenga que proceder a la resolución de bancos sin contar con este instrumento. Sin embargo, en caso de que se utilicen fondos públicos o recursos del Fondo Único de Resolución Bancaria, la nueva normativa sobre ayudas estatales (34) exigirá la recapitalización interna obligatoria del capital y la deuda subordinada. No obstante, existirá incertidumbre respecto a la posible recapitalización interna de la deuda no garantizada de rango superior, ya que los Estados miembros podrán decidir libremente si adelantan la introducción de un marco de recapitalización interna.

En este contexto, el BCE apoya que el instrumento de recapitalización interna se aplique antes de 2018. Se considera que la recapitalización interna ya ha sido en gran medida incluida en el cálculo de los precios y, por tanto, se espera que los efectos sobre la financiación sean mínimos. Además, la introducción del instrumento de recapitalización interna mejoraría la seguridad jurídica, coherencia y previsibilidad, evitando así las soluciones ad hoc (35).

La disposición sobre el orden de prelación de los créditos en los procedimientos de insolvencia, que determina el orden en que se asignan las pérdidas en la recapitalización interna (36), no parece ser idéntica a las disposiciones de la futura Directiva sobre rescate y resolución de entidades de crédito. Por lo tanto, dependiendo del texto final que apruebe el legislador de la Unión, debe buscarse la coherencia entre ambos actos jurídicos. En particular, los depósitos garantizados deben tener una prioridad máxima, mientras que los depósitos que cumplan los requisitos pertinentes de personas físicas y de pequeñas y medianas empresas deben tener prioridad sobre otros créditos de mayor rango no garantizados. A este respecto, la función de los sistemas de garantía de depósitos en la resolución debe también ajustarse plenamente a las disposiciones de la futura Directiva sobre rescate y resolución bancarios y disponer la subrogación de dichos sistemas en los derechos y obligaciones de los depositantes garantizados (37).

2.7. El Fondo Único de Resolución Bancaria

El BCE celebra que el MUR incluya un Fondo Único de Resolución Bancaria financiado mediante contribuciones ex ante basadas en el perfil de riesgo de las entidades establecidas en los Estados miembros que participan en el MUR. El control de un fondo de resolución común es un elemento esencial del MUR para garantizar la adecuada financiación de la resolución sin recurrir a fondos públicos, y permitirá que la Junta de Resolución adopte rápidamente medidas sin necesidad de mantener debates prolongados sobre el reparto de cargas para los bancos transfronterizos, garantizando así una estrategia de resolución óptima y eficaz en función de los costes a nivel europeo. Al aunar los recursos, el Fondo Único de Resolución Bancaria podrá proteger a los contribuyentes con mayor eficacia que los mecanismos nacionales y, por tanto, romper la vinculación negativa existente entre los bancos y la deuda soberana de sus correspondientes países.

El Reglamento propuesto establece para el Fondo Único de Resolución Bancaria un nivel objetivo de al menos el 1 % de los depósitos garantizados. El BCE considera que los depósitos garantizados no son el valor de referencia más adecuado, dado que no reflejan totalmente los posibles costes de financiación de la resolución. Los depósitos garantizados pueden permanecer estables mientras aumenta considerablemente el importe total de los pasivos, o pueden aumentar mientras este importe permanece estable. En ambos casos, la posible exposición del fondo de resolución no se reflejaría adecuadamente. Asimismo, debe tenerse en cuenta que los depósitos garantizados ya están asegurados a través del sistema de garantía de depósitos, dado que este contribuiría a la financiación de la resolución si los depósitos garantizados (preferentes) sufrieran pérdidas. Por consiguiente, el valor de referencia debe complementarse con un valor relativo a los pasivos totales que calibrará adecuadamente la Junta de Resolución, manteniendo el 1 % de los depósitos garantizados como cota mínima (38).

2.8. Mecanismos de respaldo financiero

El BCE acoge con satisfacción la propuesta de establecer mecanismos de apoyo financiero adicionales que puedan activarse en circunstancias excepcionales, en caso de que las contribuciones ex ante del Fondo Único de Resolución Bancaria no sean suficientes y no se pueda acceder inmediatamente a las contribuciones ex post para cubrir sus gastos, tomando préstamos o mediante otras formas de apoyo de entidades financieras o terceros. Dichos mecanismos de apoyo financiero contribuirían a fortalecer el MUR frente a perturbaciones económicas y financieras muy desfavorables, reforzando así su capacidad para prevenir crisis sistémicas. Además, el BCE apoya el requisito de que la financiación procedente de los mecanismos de apoyo financiero sea reembolsada por el sector financiero y no asumida por las autoridades fiscales. Este requisito es coherente con una de las principales razones para el establecimiento del MUR, a saber, resolver bancos sin incurrir en costes permanentes para los contribuyentes. En lo que respecta a estos elementos, el Reglamento propuesto se ajusta plenamente a las Conclusiones del Consejo Europeo de 13 y 14 de diciembre de 2012 y de 27 y 28 de junio de 2013 (39), que se basan en el informe «Hacia una auténtica Unión Económica y Monetaria».

Al mismo tiempo, el BCE observa que el Reglamento propuesto es impreciso en cuanto al diseño previsto para los mecanismos de apoyo financiero adicionales. En particular, si bien el Reglamento propuesto prevé la posibilidad de tomar empréstitos de terceros (40), no especifica si los mecanismos de apoyo financiero adicionales también incluirían el acceso temporal a los fondos públicos o si se basarían únicamente en préstamos solicitados al sector privado. Como en el texto provisional del apartado 4 del artículo 6 se aclara expresamente que los Estados miembros no están obligados a otorgar dicho acceso a fondos públicos, parece que los apoyos de esa índole solo podrían concederse de manera voluntaria. El BCE considera que, aunque sujeto al principio de neutralidad fiscal, el acceso a los recursos fiscales sería un elemento esencial de los mecanismos de apoyo del MUR, porque las fuentes de financiación privadas pueden, especialmente al inicio del MUR, ser escasas y desaparecer temporalmente por las graves turbulencias de los mercados financieros. El BCE entiende que la Comisión no ha incluido la obligación de los Estados miembros participantes de facilitar el acceso a los fondos públicos porque eso podría interferir en su soberanía fiscal, que no puede invadirse conforme a la base jurídica del Reglamento propuesto. En este contexto, el BCE considera importante que los Estados miembros participantes doten un mecanismo de apoyo público conjunto y sólido que esté disponible desde la entrada en vigor del Reglamento propuesto (41).

Este mecanismo de apoyo público podría incluir una línea de crédito que concediera al MUR acceso a los recursos fiscales conjuntos de los Estados miembros participantes. Para cumplir el principio de neutralidad fiscal, la línea de crédito tendría que recuperarse íntegramente en caso de que fuese activada. Sería importante calibrar cuidadosamente el plazo en que estos fondos se recuperarán del sector financiero, a fin de evitar gravámenes demasiado procíclicos. El mecanismo de la línea de crédito se ajustaría plenamente a las Conclusiones del Consejo Europeo de diciembre de 2012 (42) y a marcos de resolución similares de otros países, por ejemplo, la línea de crédito puesta a disposición de la Federal Deposit Insurance Corporation por el Tesoro de Estados Unidos.

2.9. Relación con el marco de ayudas estatales

EL BCE observa que el Reglamento propuesto está concebido para garantizar que la Comisión conserve sus competencias en materia de ayuda estatal en todos los casos de resolución que impliquen una asistencia financiera que pueda considerarse ayuda estatal. Este objetivo se conseguirá conduciendo el procedimiento de ayudas estatales paralelamente al de resolución (43). Sin embargo, el Reglamento propuesto también pretende aplicar el control de las ayudas estatales en los casos que conlleven ayuda del Fondo Único de Resolución Bancaria, por analogía, y en paralelo al procedimiento de resolución (44).

El BCE reconoce que el marco de ayudas estatales ha resultado esencial en la definición de parámetros comunes para la ayuda pública nacional en el contexto de la resolución bancaria en toda la Unión. Sin embargo, el BCE considera que deben evaluarse cuidadosamente los efectos de la aplicación del control de las ayudas estatales y sus consecuencias en las resoluciones efectuadas por el MUR. Una vez que el MUR sea plenamente operativo, las decisiones de resolución se adoptarán a nivel de la Unión, preservando así la igualdad de condiciones y evitando distorsionar el mercado único (45). En vista de lo expuesto, la evaluación paralela en el marco del procedimiento de ayudas estatales no debería demorar, duplicar ni menoscabar el proceso de resolución. El objetivo de proteger el mercado interior y evitar distorsionar la competencia entre los Estados miembros participantes y no participantes puede lograrse en el propio proceso de resolución. La integración de los aspectos relativos a las ayudas estatales en el proceso de resolución puede preverse, en particular, porque la Comisión tiene la competencia última en la toma de decisiones. En cualquier caso, la aplicación del Reglamento propuesto debe garantizar que el control de las ayudas estatales no dé lugar a demoras injustificadas ni suponga un obstáculo para la consecución de los objetivos de la resolución, en particular, dada la necesidad de proteger la estabilidad financiera (46). En aras de la claridad y la seguridad jurídica, sería conveniente que la Comisión especificara claramente en el Reglamento propuesto qué normas del marco de ayudas estatales y qué procedimiento se aplicarían por analogía y, en su caso, que explicara por medios adecuados los detalles de su aplicación.

Por último, en el futuro puede ser necesario realizar un análisis más detallado sobre la aplicación de las normas sobre ayudas estatales por analogía y sobre la interacción entre las consideraciones de ayudas estatales y las de estabilidad financiera en el contexto de la resolución (47).

2.10. Control judicial de las decisiones de resolución

El Reglamento propuesto no incluye ninguna disposición sobre el control judicial y asuntos conexos respecto a las decisiones de resolución. El BCE entiende que: a) tanto las decisiones de la Junta de Resolución y la Comisión sobre resolución (48) como las decisiones de la Comisión respecto al cumplimento de las normas sobre ayudas estatales, por un lado, y b) las acciones de resolución de las autoridades nacionales de resolución por las que se aplica el plan de resolución de conformidad con esas decisiones y las normas sobre ayudas estatales, por el otro, seguirían estando sujetas al control judicial del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y de los tribunales nacionales, respectivamente. El BCE advierte que el conjunto de acciones que pueden ejercerse ante el Tribunal conforme al Tratado y al Reglamento propuesto, así como ante los tribunales nacionales de conformidad con la legislación interna de los Estados miembros participantes, deben ofrecer las garantías procesales debidas a las personas físicas y jurídicas afectadas por las decisiones del MUR.

En aras de la claridad jurídica, sería conveniente que el Reglamento propuesto especificara que sus disposiciones se entienden sin perjuicio de la competencia de los tribunales nacionales de revisar las acciones u omisiones de la autoridad nacional de resolución y de otras autoridades competentes en la aplicación de las decisiones de la Junta de Resolución adoptadas en el procedimiento de resolución conforme al artículo 16. Asimismo, podría considerarse la posibilidad de introducir disposiciones que impidan o al menos limiten la reversibilidad de las decisiones adoptadas por la Junta de Resolución, en particular, las adoptadas conforme al apartado 2 del artículo 26 del Reglamento propuesto, por congruencia con las disposiciones de la Directiva sobre rescate y resolución bancarios relativas al derecho de recurso de apelación y a la exclusión de otras acciones. Las disposiciones pertinentes tendrían que sopesarse cuidadosamente a fin de velar por el cumplimiento de las garantías relativas a los derechos de propiedad establecidas en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y el Convenio Europeo de Derechos Humanos.

Por último, a fin de incrementar el nivel de transparencia respecto a los recursos judiciales disponibles en el MUR, sería aconsejable esbozar el ámbito y el contenido del derecho al control judicial de las partes afectadas por las acciones de resolución adoptadas en el marco del MUR, especificando, por ejemplo, que el control judicial de las acciones y omisiones de las autoridades nacionales de resolución debe tener plenamente en cuenta que, según lo dispuesto en el apartado 8 del artículo 16 del Reglamento propuesto, las autoridades nacionales están obligadas a tomar todas las medidas necesarias para aplicar las decisiones de la Junta de Resolución, y que estas decisiones están sujetas al control judicial del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Esto podría hacerse en la exposición de motivos del Reglamento propuesto o en documento separado.

2.11. Terminología

El BCE acoge con satisfacción el objetivo de la Comisión de velar por que el Reglamento propuesto se ajuste a la futura Directiva sobre rescate y resolución bancarios, lo que debe, asimismo, garantizar la coherencia general con las definiciones utilizadas. Las definiciones incluidas en la Directiva sobre rescate y resolución bancarios deben mantenerse a menos que existan razones objetivas para apartarse de ellas u omitirlas en el Reglamento propuesto (49). A este respecto, cuando se refiera a la autoridad de supervisión, el Reglamento debe seguir un planteamiento coherente, por ejemplo, refiriéndose a la «autoridad competente» y aclarando que la expresión incluye al BCE en su función supervisora y a las autoridades nacionales de supervisión.

2.12. Estados miembros que hayan establecido una cooperación estrecha

El BCE recomienda introducir en el Reglamento propuesto una disposición que regule los procedimientos de resolución que no hayan finalizado todavía, en el caso de que un Estado miembro que haya establecido una cooperación estrecha (50) y esté, por consiguiente, sujeto de manera automática al Reglamento propuesto, ponga fin a esta cooperación.

Hecho en Fráncfort del Meno, el 6 de noviembre de 2013. El Presidente del BCE Mario DRAGHI

(1) COM(2013) 520 final.

(2) DO C 30 de 1.2.2013, p. 6. Todos los dictámenes del BCE pueden consultarse en la dirección del BCE en internet: www.ecb.europa.eu.

(3) Disponible en la dirección del Consejo Europeo en internet: www.consilium.europa.eu.

(4) Presentado durante el Consejo Europeo de diciembre de 2012. Puede consultarse en la dirección en internet del Consejo Europeo: www.consilium.europa.eu.

(5) Véase también el Dictamen del Banco Central Europeo, de 29 de noviembre de 2012, sobre una propuesta de directiva por la que se establece un marco para el rescate y la resolución de entidades de crédito y empresas de inversión (CON/2012/99) (DO C 39 de 12.02.2013, p. 1).

(6) Véase el artículo 7 del Reglamento propuesto.

(7) Véase el artículo 20 del Reglamento propuesto.

(8) Sentencia de 13 de junio de 1958 en el asunto 9/56, Meroni/Alta Autoridad (Rec. 1958, p. 133), sentencia de 14 de mayo de 1981 en el asunto 98/80, Romano/INAMI (Rec. 1981, p. 1241), y sentencia de 12 de julio de 2005 en los asuntos acumulados C-154/04 y C-155/04, Alliance for Natural Health y otros (Rec. 2005, p. I-6451).

(9) Véanse, por ejemplo, los comentarios al artículo 16 del Reglamento propuesto que se exponen más adelante y la propuesta de redacción de la 6a modificación.

(10) Apartado 8 del artículo 41 del Reglamento propuesto.

(11) Véase el capítulo 4 (Cooperación) del Reglamento propuesto.

(12) DO L 287 de 29.10.2013, p. 63. Véanse, en particular, el apartado 3 del artículo 3 y el apartado 2 del artículo 27 del Reglamento del MUS.

(13) Apartados 2 y 3 del artículo 27 del Reglamento propuesto.

(14) Véanse, por ejemplo, las propuestas de redacción de las modificaciones 2a, 5a, 8a y 10a.

(15) Véanse el apartado 11 del artículo 26 y el considerando 70 del Reglamento del MUS.

(16) Véase la propuesta de redacción de la 12a modificación.

(17) Debe modificarse en este sentido el apartado 4 del artículo 11 del Reglamento propuesto. Véase la propuesta de redacción correspondiente de la 5a modificación.

(18) Artículo 23, apartado 1, letra e) quater, de la orientación general sobre el proyecto de directiva por la que se establece un marco para el rescate y la resolución de las entidades de crédito y las empresas de inversión y se modifican las Directivas 77/91/CEE y 82/891/CEE del Consejo, las Directivas 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE y 2011/35/CE y el Reglamento (UE) no 1093/2010, acordada por los ministros de Economía de los Estados miembros en el Consejo ECOFIN de 27 de junio de 2013 [2012/0150 (COD)-11148/1/13 Rev 1].

(19) Véase la propuesta de redacción de la 14a modificación.

(20) El considerando 16 del Reglamento propuesto dice lo siguiente: «Como organismo supervisor en el marco del MUS, el BCE está en la mejor posición para evaluar si una entidad de crédito está en graves dificultades o en peligro de quiebra y si no hay ninguna perspectiva razonable de que alguna medida de supervisión o del sector privado pueda impedir su quiebra en un plazo razonable».

(21) Esta cuestión también se planteó en el Dictamen CON/2012/99, apartado 2.1.

(22) Véase la propuesta de redacción de la 6a modificación.

(23) Véase la propuesta de redacción de la 8a modificación.

(24) Véase la propuesta de redacción de la 8a modificación.

(25) Véase la propuesta de redacción de las modificaciones 11a, 12a y 13a.

(26) Véase la propuesta de redacción de las modificaciones 15a, 16a y 17a.

(27) Véase la propuesta de redacción de la 15a modificación.

(28) Esta disposición se ajusta al documento del Consejo de Estabilidad Financiera sobre los elementos fundamentales para un régimen de resolución efectivo de entidades financieras, de octubre de 2011, disponible en inglés en la dirección del Consejo en internet: www.financialstabilityboard.org. Véase el anexo II y la sección 10.

(29) Véase la propuesta de redacción de la 3a modificación.

(30) Véase el apartado 1 del artículo 13 del Reglamento propuesto.

(31) Véase la propuesta de redacción de la 7a modificación.

(32) Véase la propuesta de redacción de la 4a modificación.

(33) Véase, por ejemplo, la propuesta de apartado 2 del artículo 39 de la Directiva sobre rescate y resolución de entidades bancarias, donde se establecen las condiciones para que determinados pasivos puedan incluirse en los pasivos admisibles.

(34) Véase la Comunicación de la Comisión sobre la aplicación, a partir del 1 de agosto de 2013, de las normas sobre ayudas estatales a las medidas de apoyo a los bancos en el contexto de la crisis financiera, de 30 de julio de 2013 (DO C 216 de 30.7.2013, p. 1).

(35) Véase la propuesta de redacción de la 22a modificación.

(36) Con sujeción a la lista de exclusiones que pueden aplicarse en circunstancias excepcionales. Véase el apartado 5 del artículo 24 del Reglamento propuesto.

(37) Por ello, los artículos 15 y 73 del Reglamento propuesto deberían hacer referencia a los artículos 98 bis y 99 de la futura Directiva sobre rescate y resolución bancarios.

(38) Véase la propuesta de redacción de la 19a modificación.

(39) Disponible en la dirección del Consejo Europeo en internet: www.consilium.europa.eu.

(40) A este respecto, el BCE observa que, de conformidad con la prohibición de financiación monetaria, un banco central no puede financiar un fondo de resolución. Véase, por ejemplo, el Informe de Convergencia del BCE de 2013, p. 28.

(41) Véase la propuesta de redacción de la 20a modificación.

(42) De conformidad con las Conclusiones del Consejo Europeo del 13 y 14 de diciembre de 2012: «[…] El mecanismo único de resolución deberá basarse en las contribuciones del propio sector financiero y contener disposiciones de respaldo adecuadas y eficaces. Este dispositivo debería ser neutro a medio plazo desde el punto de vista presupuestario, garantizando la recuperación de la ayuda pública mediante tributos ex post sobre el sector financiero.» El BCE es consciente de que el Reglamento propuesto no puede establecer por sí mismo esa línea de crédito, y tiene que confiar en la obligación de que la Junta de Resolución trabaje activamente para que se establezca, siempre que existan mecanismos financieros para facilitar el acceso a dicha línea.

(43) Véanse el punto 4.1.3 de la exposición de motivos del Reglamento propuesto (en adelante, «la exposición de motivos»), así como la última frase del apartado 8 del artículo 16 de dicho Reglamento.

(44) Véase el apartado 10 del artículo 16 del Reglamento propuesto y el apartado 1.2 de la exposición de motivos.

(45) Véanse, en particular, los considerandos 7, 9 y 13 del Reglamento propuesto.

(46) Véase la propuesta de redacción de la 6a modificación.

(47) Véase la propuesta de redacción de la 21a modificación.

(48) Véase el artículo 16 del Reglamento propuesto, en conjunción con el artículo 78 sobre la responsabilidad extracontractual de la Junta de Resolución.

(49) Véase, por ejemplo, el apartado 13 del artículo 3 del Reglamento propuesto, que define lo que es un «grupo». Esta definición se aparta de la ofrecida en el apartado 4 del artículo 2 de la orientación general sobre el proyecto de directiva por el que se establece un marco para el rescate y la resolución de los bancos en graves dificultades, de 27 de junio de 2013.

(50) Según se define en el Reglamento del MUS.