ES Diario Oficial de la Unión Europea C 148/1

INFORME ESPECIAL N o 2/2007

sobre los gastos inmobiliarios de las instituciones, acompañado de las respuestas de las instituciones

(presentado en virtud del artículo 248, apartado 4, párrafo segundo, del Tratado CE)

(2007/C 148/01)

ÍNDICE

ABREVIATURAS

GLOSARIO

I-X RESUMEN

1-3 INTRODUCCIÓN

1 Ámbito de la fiscalización

2-3 Alcance y objetivos de la fiscalización

4-49 OBSERVACIONES

4-19 Planificación

9-12 Política inmobiliaria

13-15 Selección y situación de los edificios

16-19 Información de gestión

20-38 Financiación y costes

21-23 Procedimientos de contratación pública

24-31 Determinación de las condiciones contractuales, precios de compra y alquileres

32-38 Medios de financiación de los proyectos inmobiliarios

39-49 Cooperación interinstitucional

50-58 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

51-55 Planificación

56-57 Financiación y costes

58 Cooperación interinstitucional

Anexo I: Ejecución presupuestaria 2003-2005

Anexo II: Lista de edificios considerados en el presente Informe

Respuestas del Parlamento Europeo

Respuestas del Consejo

Respuestas de la Comisión

Respuestas del Tribunal de Justicia

Respuestas del Comité Económico y Social Europeo

ABREVIATURAS

BEI Banco Europeo de Inversiones CPCBF Comité de preparación de las cuestiones presupuestarias y financieras DG Dirección General DG ADMIN Dirección General de Personal y Administración DG EAC Dirección General de Educación y Cultura DG ECFIN Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros DG RTD Dirección General de Investigación euribor Euro Interbank Offer Rate (tipo europeo de oferta interbancaria) IVA Impuesto sobre el valor añadido SA Sociedad anónima TI Tecnología de la información UE Unión Europea

GLOSARIO (1)

Acuerdos de sede: Acuerdos en los que se exponen las normas y atribuciones respectivas de las instituciones y los Estados miembros anfitriones.

Derecho de registro: Impuesto recaudado por el Gobierno federal, correspondiente al registro de contratos elevados a escritura pública una vez se registran en el registro de la propiedad. Grava al propietario del derecho real (es decir, al propietario, al usufructuario o al enfiteuta).

Derechos reales: Derecho (venta, usufructo, enfiteusis adquisitiva) relativo a un bien inmueble (edificio o terreno). Cabe señalar que un arrendamiento financiero no se considera un derecho real, sino un servicio. Muchos impuestos sobre bienes inmuebles (impuesto de propiedad, impuestos regionales) recaen sobre el dueño del derecho real, en vez de sobre el arrendatario.

Enfiteusis adquisitiva: Derecho a beneficiarse de un terreno o de un edificio a cambio de un alquiler y durante un período de tiempo fijo (según la legislación belga, un mínimo de 27 años y un máximo de 99 años). El propietario no tiene prácticamente ninguna obligación de reparar o de mantener el edificio. Puede complementarse con una opción de compra, que, cuando se ejerce, confiere la plena propiedad.

Impuesto sobre los bienes inmuebles: Impuesto recaudado por la Región de Bruselas sobre la propiedad inmobiliaria. Grava al propietario del derecho real (es decir, al propietario, al usufructuario o al enfiteuta).

Instituciones: Las instituciones consideradas en el presente Informe son las contempladas en el artículo 1 del Reglamento financiero. Las instituciones objeto de la fiscalización fueron la Comisión, el Parlamento, el Consejo, el Tribunal de Justicia, el Comité Económico y Social Europeo y el Comité de las Regiones.

JMO2, Cube, CCAB, SDME, MO75, VM-2, Beaulieu x, Genève y, Covent Garden, Colonel Bourg, SPA2, Infopoint, Dailly: Códigos internos de los edificios de la Comisión.

OIB: Oficina de Infraestructuras y Logística (Bruselas).

OIL: Oficina de Infraestructuras y Logística (Luxemburgo).

División administrativa de la Comisión responsable de los edificios, suministros y otros servicios sociales. Estos servicios, creados en 2003 y dependientes de la DG ADMIN, tienen normas y un ámbito operativo específicos.

Opción de compra: Derecho conferido por el propietario residual a la Comisión a cambio de un precio fijo. Cuando se ejercita, la Comisión se convierte en propietaria de pleno derecho. Algunas opciones de compra pueden ejercitarse en cualquier momento, y otras únicamente transcurridos 27 años.

PPI: Protocolo sobre privilegios e inmunidades de la Comunidad Europea, firmado en 1965 como anexo del Tratado CE por todos los Estados miembros. Concede ciertos privilegios a la CE a efectos oficiales, entre los que figura la exención fiscal.

Trabajos de acondicionamiento específicos: Obras realizadas en un edificio acabado, para adecuarlo a las normas y necesidades de las instituciones.

Usufructo: Derecho a utilizar un edificio (en este caso) sin modificar su esencia, y a beneficiarse de sus «frutos» (por ejemplo, el alquiler). El usuario (usufructuario) tiene más derechos que un arrendatario y por tanto más obligaciones en materia de reparaciones.

Vicio oculto: Defecto (generalmente importante) que aparece después de la aceptación final del edificio. Si aparece en el plazo de 10 años tras la aceptación, una garantía especial (denominada garantía de 10 años) cubre las reparaciones.

RESUMEN

I. Los gastos de adquisición y alquiler de edificios constituyen uno de los componentes principales de los gastos administrativos de las instituciones de la Unión Europea. En 2005 la superficie total ocupada por las instituciones en Bruselas, Luxemburgo y Estrasburgo era de alrededor de 2 millones de metros cuadrados y el coste anual de la ocupación de esta superficie se estimó en 345 millones de euros.

II. La fiscalización pretendía responder a tres preguntas: — ¿Garantiza la planificación la provisión de alojamiento adecuado? — ¿Se gestionan de manera económica la financiación y los costes? — ¿Aprovechan las instituciones de manera óptima la cooperación interinstitucional, incluida la evaluación conjunta de su política inmobiliaria?

III. La fiscalización mostró que, dadas las limitaciones políticas y presupuestarias a las que deben hacer frente, las instituciones comunitarias han conseguido alojar a su personal en condiciones apropiadas y han mejorado en los últimos años la gestión de los gastos inmobiliarios. No obstante, la gestión de las instituciones aún adolece de una serie de debilidades en los ámbitos examinados.

IV. El Tribunal observó que, debido a limitaciones políticas y prácticas, las instituciones han encontrado dificultades para definir una política y una planificación a largo plazo. Las dificultades asociadas a esta planificación explican por qué se adoptan tarde las disposiciones definitivas de alojamiento y a menudo son necesarias medidas intermedias y soluciones a corto plazo que resultan más costosas. El Tribunal opina que la planificación a largo plazo podría mejorar.

V. Las instituciones han concedido mayor prioridad a la adquisición que al alquiler de edificios, pero no han coordinado sus planes o no los han aplicado de manera coherente. Pese a las anteriores recomendaciones del Tribunal, han alquilado edificios a largo plazo sin opción de compra, encareciendo así una subsiguiente adquisición.

VI. Las instituciones han continuado concentrando casi todos sus edificios en el Barrio Europeo de Bruselas. La concentración crea economías de escala (por ejemplo, por lo que respecta a servicios, comunicación, mantenimiento), pero ha contribuido a un incremento de los precios debido a la mayor demanda de edificios y a una reducción de los alojamientos disponibles en esta zona.

VII. El Tribunal examinó la gestión por parte de las instituciones de su financiación y costes y observó que su recurso extensivo al procedimiento negociado, en lugar de a licitaciones, no garantizaba la obtención de los mejores precios.

VIII. Debido a limitaciones en el marco jurídico que no permiten el recurso a empréstitos, las instituciones utilizaron varios métodos de financiación alternativos para sus adquisiciones de propiedades, que resultaron más caros y menos transparentes que el empréstito directo de fondos.

IX. Con excepción de determinados casos específicos, la cooperación interinstitucional ha tenido una eficacia limitada. La ventaja potencial que ofrecía la creación de las Oficinas de Infraestructura y Logística de Bruselas y Luxemburgo (OIB y OIL, respectivamente) fue limitada. Hubo un escaso número de «acuerdos a nivel de servicios» con otras instituciones y rara vez han compartido la OIB y la OIL experiencias y buenas prácticas, entre sí o con las demás instituciones. Estas, por su parte, no han evaluado sus políticas inmobiliarias, ni de manera conjunta ni por separado.

X. Basándose en su fiscalización, el Tribunal formula una serie de recomendaciones sobre las políticas inmobiliarias de las instituciones: el establecimiento de una política inmobiliaria común, una mejor cooperación interinstitucional, incluida una mayor coordinación de la planificación, la reconsideración de la concentración de oficinas en zonas específicas, el mayor recurso a las licitaciones y la mejora del funcionamiento de las OIB y OIL.

INTRODUCCIÓN

Ámbito de la fiscalización

1. El gasto presupuestario en la adquisición y alquiler de edificios representa alrededor del 8 % de los gastos administrativos de las instituciones de la Unión Europea. Durante el período 2003-2005 este gasto pasó de 397 a 532 millones de euros por año (véase el anexo I). Entre 1978 y 2005 la superficie total de los edificios ocupados por las instituciones en Bruselas, Luxemburgo y Estrasburgo aumentó en un 260 % hasta alcanzar cerca de 2 millones de m2. El espacio utilizado puede clasificarse en dos tipos principales: espacio especializado (por ejemplo, destinado a reuniones) incluidas salas de debates formales (que por lo tanto necesitan estar construidas para ese uso específico y tienen un valor comercializable incierto), y espacio de oficinas estándar para personal administrativo (que pueden alquilarse o adquirirse en el mercado libre). Entre 1978 y 2005 el número de funcionarios y otros agentes aumentó en un 240 % hasta un total de 36 131 personas. En 2005 las instituciones estimaron el coste medio anual del espacio que ocupaban en 173 euros por m2 y el coste anual del espacio de oficinas en 6 040 euros por persona. El coste anual de la superficie total ocupada por las instituciones se estimó en 345 millones de euros, y el espacio de oficinas en 1 535 000 m2 (excluido el espacio no utilizado para oficinas, como salas de conferencias) (2). El 31 de diciembre de 2005 el valor amortizado de los edificios de la propiedad de las instituciones era de 3 886 millones de euros, lo que representa un aumento de 791 millones en un período de cinco años (3).

Alcance y objetivos de la fiscalización

2. La fiscalización tenía por objeto examinar en qué medida las instituciones de la Unión Europea han sido eficientes y eficaces en su gestión de los gastos en edificios, a lo que se ha procedido valorando tres cuestiones: — ¿Garantiza la planificación la provisión de alojamiento adecuado? — ¿Se gestionan de manera económica la financiación y los costes? — ¿Aprovechan las instituciones de manera óptima la cooperación interinstitucional, incluida la evaluación conjunta de su política inmobiliaria?

3. La fiscalización se centró en los gastos inmobiliarios de las instituciones en sus principales centros de trabajo (Bruselas, Luxemburgo y Estrasburgo) durante el período 2003-2005, de modo que no se examinaron los gastos en las delegaciones, oficinas y centros de investigación fuera de estas localidades. Las instituciones objeto de la fiscalización fueron la Comisión, el Parlamento, el Consejo, el Tribunal de Justicia, el Comité Económico y Social Europeo y el Comité de las Regiones. El Tribunal de Cuentas, el Defensor del Pueblo y el Supervisor Europeo de Protección de datos no se incluyeron en la fiscalización debido al reducido volumen de sus gastos inmobiliarios en el período examinado.

OBSERVACIONES

Planificación

4. La planificación debería garantizar que los edificios se proporcionan en el lugar y momento adecuados al mínimo coste, teniendo plenamente en cuenta las limitaciones políticas y presupuestarias. El Tribunal evaluó la planificación de las instituciones a través del examen de tres aspectos: — ¿Estaba basada la planificación en una política inmobiliaria aprobada y se aplicaba un enfoque coherente en materia de adquisición o alquiler de edificios? — ¿La selección y la localización de los edificios dio lugar a una provisión óptima de espacio de oficinas? — ¿Se dispuso de una información de gestión suficiente y apropiada para poder evaluar correctamente las necesidades?

5. La planificación exige tres condiciones. En primer lugar, una política inmobiliaria aprobada que englobe unos conceptos y normas básicos, así como un enfoque bien definido con respecto a la adquisición de edificios. En segundo lugar, unos criterios para la selección y localización de los edificios. Y en tercer lugar, una información fiable y correcta sobre las necesidades presentes y futuras. La planificación para los edificios de las instituciones comunitarias debe tener en cuenta realidades políticas y presupuestarias. En particular, a una ampliación se asocian grandes incrementos de personal (y por lo tanto, de provisión de edificios). Debido a la naturaleza política de una ampliación, las decisiones no pueden planificarse formalmente hasta que se haya aprobado la adhesión, lo que a menudo deja poco tiempo antes de que esta se produzca. En términos presupuestarios, las instituciones no están autorizadas a suscribir empréstitos y los edificios se financian a través de presupuestos anuales. La planificación necesita tratar estas limitaciones con eficacia.

6. La selección y construcción de edificios que satisfagan plenamente las necesidades de alojamiento de una institución exigen la aplicación adecuada y coordinada de planes a largo plazo (4). Sin embargo, la planificación a largo plazo y las previsiones presupuestarias son particularmente difíciles porque los créditos y el personal autorizado se deciden anualmente durante el procedimiento presupuestario y las decisiones políticas clave que tienen importantes implicaciones por lo que respecta al espacio de oficinas, como las futuras ampliaciones, no pueden predecirse con exactitud.

7. Esto explica en parte por qué las instituciones no habían satisfecho, en septiembre de 2006, las necesidades definitivas derivadas de la ampliación de 2004. Entretanto, las instituciones celebraron acuerdos de arrendamiento a corto plazo para cubrir sus necesidades hasta la finalización de sus principales proyectos. Para proporcionar alojamiento en Bruselas, el Consejo y el Parlamento firmaron contratos en marzo de 2003 y octubre de 2004 relativos a nuevos edificios. Se espera que estos (Lex en el caso del Consejo y D4-D5 en el del Parlamento) se completen en diciembre de 2006 y enero de 2008. Los edificios entregados durante 2004, como el complejo Belliard 99-101 (Comités) y el Berlaymont (Comisión), cubrieron las necesidades previas a la ampliación.

8. Además, los proyectos inmobiliarios, en particular la construcción y los procedimientos decisorios, requieren unos plazos significativos. Las instituciones han realizado esfuerzos para resolver estas cuestiones: — aunque las instituciones prepararon su planificación de alojamiento para la ampliación de 2004 de manera independiente, elaboraron estimaciones coordinadas de gastos administrativos y del aumento de las plantillas, — desde 2003 la Comisión viene preparando marcos políticos plurianuales, destinados a prever las necesidades inmobiliarias para Bruselas durante diez años, que pudieron utilizarse como base para una programación a largo plazo coordinada.

Política inmobiliaria

9. Pese a los esfuerzos realizados, las instituciones no han establecido una política inmobiliaria común y cada una ha definido su propia política de manera independiente (5). No obstante, existen dos principios comunes a todas las instituciones: prioridad a la adquisición de edificios a largo plazo y preferencia por agrupar servicios que operen en ámbitos similares.

10. Desde 1996 todas las instituciones han concedido prioridad a la adquisición de edificios sobre el alquiler a largo plazo. Los estudios realizados por las instituciones basados en su propia experiencia muestran que comprar espacio de oficinas resulta entre un 40 y un 50 % más barato que alquilarlo (6). Además, la adquisición de edificios permite a las instituciones aprovechar plenamente las exenciones de impuestos concedidas en virtud del Protocolo sobre los privilegios e inmunidades de las Comunidades Europeas (PPI) de 8 de abril de 1965. El 1 de enero de 2005, las instituciones alquilaban el 38 % de la superficie total que ocupaban (7).

11. La aplicación por las instituciones de la política que concede prioridad a la adquisición de edificios se ha traducido recientemente en que determinados edificios han sido comprados después de haberse arrendado durante muchos años. Pese a las recomendaciones del Tribunal que se remontan a 1979 (8), las instituciones han celebrado contratos de arrendamiento que no prevén la reducción de la renta tras la depreciación de la inversión, o no incluyen una opción de compra a un precio que tenga en cuenta la renta ya pagada. Las instituciones, por lo tanto, no contaban con medios para negociar un precio de compra a un valor inferior al del mercado. No obstante, gracias a un acuerdo político con el propietario (el Gobierno luxemburgués), el Parlamento pudo reducir en cierta medida el precio del edificio KAD.

Recuadro 1En septiembre de 2006 el Parlamento decidió adquirir los edificios que ocupa en Estrasburgo (IPE 1, 2 y 3) por 143,125 millones de euros. Al establecer el precio de compra, no se tuvo en cuenta el alquiler pagado previamente.

12. La Comisión sigue la política de adquirir edificios o complejos principales y limitar el alquiler a edificios más pequeños y menos importantes desde el punto de vista estratégico (9). No obstante, en el caso de algunos grandes edificios (véase un ejemplo en el recuadro 2), los propietarios no aceptaron los acuerdos de arrendamiento a largo plazo que incluían una opción de compra.

Recuadro 2En mayo de 2004, la Comisión firmó un contrato de usufructo del edificio Mondrian por un período de 15 años, renovable hasta un máximo de 30 años. El contrato no incluía opción de compra alguna y representaba un pago anual de 4,8 millones de euros con indexación. Los expertos de la Comisión estimaron el valor de mercado del Mondrian en torno a 61,7 millones de euros. De haber podido negociar la Comisión la compra de un edificio similar de este valor utilizando, por ejemplo, la fórmula de una «enfiteusis adquisitiva» (un tipo de arrendamiento a largo plazo con opción de compra ampliamente utilizado por las instituciones), los plazos anuales podrían haberse establecido en menos 3,25 millones de euros (10).

Selección y situación de los edificios

13. Todas las instituciones prefieren albergar sus servicios interrelacionados con la mayor proximidad posible entre sí, principalmente en edificios grandes, para crear economías de escala (por ejemplo, servicios, comunicación o mantenimiento), mientras que servicios diferentes pueden ser alojados en lugares alternativos. La mayor parte de los proyectos, por lo tanto, se llevan a cabo en los edificios principales de las instituciones o cerca de estos. Este enfoque presenta ventajas prácticas, pero también desventajas financieras: las instituciones tenían pocas alternativas entre las que elegir, el mercado podía prever fácilmente las decisiones de las instituciones y el precio de los recintos disponibles aumentó debido a la importante demanda de edificios en la zona. En consecuencia, en Bruselas, casi todo el espacio de oficinas está situado en lo que se ha venido a denominar el Barrio Europeo, donde ocupa alrededor del 50 % del espacio total de oficinas (11).

14. En 1996, la Comisión reconoció que la concentración en el Barrio Europeo en Bruselas estaba haciendo aumentar los precios del mercado y decidió que debían buscarse emplazamientos menos caros. En 2003 la Comisión realizó un análisis de la necesidad de mantener sus direcciones generales y servicios en este barrio. La conclusión del análisis fue que no era imperativo situar determinadas direcciones generales y servicios de la Comisión, en los que trabajaba alrededor del 40 % del personal, en el Barrio Europeo. No obstante, como las demás instituciones, la Comisión continuó situando la mayor parte de sus oficinas en dicho barrio, aunque en 2006 redujo su porcentaje de espacio de oficinas en el mismo del 90 % al 82 %.

15. Otro objetivo de la política inmobiliaria de las instituciones era una estrecha cooperación con las autoridades nacionales. Las situaciones en Bruselas y en Luxemburgo son diferentes. En Bruselas, los contratos más recientes han sido negociados por las instituciones de manera individual con promotores privados. En Luxemburgo, todas las instituciones salvo la Comisión obtuvieron apoyo de las autoridades nacionales, como la provisión de terreno gratuito para sus edificios principales en Kirchberg. La Comisión en Luxemburgo todavía no ha definido su política inmobiliaria ni ha aclarado dónde y cuándo se establecerá un emplazamiento definitivo para su edificio principal. Se están manteniendo discusiones con las autoridades luxemburguesas.

Información de gestión

16. Una información detallada y completa sobre el personal que debe ser alojado y la superficie necesaria constituye una base esencial para la planificación.

17. Para prever las necesidades presupuestarias y planificar la provisión de alojamiento, las instituciones necesitan saber el número de personas presentes en sus dependencias y, por consiguiente, el espacio de oficinas disponible. Al no disponer de registros más formales de la ocupación de los edificios, la Comisión utiliza el registro de direcciones de correo electrónico y teléfonos para estimar la ocupación real, ya que esta base de datos está considerada como la fuente más fiable. La estimación de las necesidades de alojamiento a corto plazo también resulta un ejercicio difícil y puede dar lugar a previsiones excesivas o insuficientes. Por ejemplo, los procedimientos de contratación de nuevos agentes a raíz de la ampliación de 2004 han llevado más tiempo del previsto inicialmente. Por una parte, la Comisión en Luxemburgo había sobrestimado sus necesidades, lo que dio lugar al alquiler prematuro del edificio Hitec (que estuvo vacío alrededor de un año a una renta de 1,14 millones de euros). Por otra parte, debido a los efectos combinados de una cierta subestimación de sus necesidades en 2001 y de nuevos requisitos surgidos en los años siguientes, el Parlamento se vio obligado a alquilar con urgencia alrededor de 30 000 m2 (12) en 2004 y 2005.

18. Una planificación económica eficaz requiere la realización de comparaciones entre soluciones alternativas. Una comparación de los costes inmobiliarios soportados por las instituciones ha revelado que estas aplican criterios diferentes para calcular el espacio y los costes de oficinas, lo que dificulta la utilización de indicadores comunes para establecer referencias y para el uso interno (13). Al no ser homogéneos los datos sobre las superficies y costes, los costes de alquiler por metro cuadrado resultan difíciles de comparar entre las instituciones o con los valores de mercado.

19. La referencia más frecuente aplicada por las instituciones en la valoración de las necesidades de espacio de oficinas es una referencia de 35 m2 de espacio por persona, que no tiene en cuenta las características de los edificios (espacio real disponible de oficinas, tamaño de las oficinas o zonas comunes). Conscientes de estas debilidades en la información de gestión, las instituciones han adoptado ciertas iniciativas: — la Comisión está finalizando la redacción de un manual sobre condiciones de alojamiento destinado a definir unos criterios más racionales para asignar espacio entre sus direcciones generales y servicios y ha finalizado un inventario de su espacio inmobiliario en 2006, — las instituciones en Bruselas decidieron, en marzo de 2006, crear un grupo de trabajo cuya primera tarea fuera acordar un enfoque común y una definición de los distintos tipos de superficies y costes.

Financiación y costes

20. Los edificios deben ser arrendados o adquiridos en función de las necesidades, garantizando el mínimo coste para el contribuyente comunitario. El Tribunal examinó tres cuestiones: — ¿Se aplicaron correctamente los procedimientos de contratación pública, y fueron eficaces? — ¿Se establecieron de manera adecuada las condiciones contractuales, incluido el precio de compra? — ¿Fue económico el enfoque de financiación inmobiliaria teniendo en cuenta las limitaciones presupuestarias?

Procedimientos de contratación pública

21. De conformidad con el artículo 89, apartado 2, del Reglamento financiero, «los procedimientos de contratación pública deberán ajustarse al principio de la mayor concurrencia posible, salvo cuando se utilice el procedimiento negociado». Dicho procedimiento puede utilizarse, tras una prospección del mercado local, para adquirir o alquilar edificios existentes («contratos de bienes inmuebles») (14). En el caso de los proyectos examinados, el procedimiento negociado también se utilizó para contratos relativos a la construcción o renovación de un edificio, o trabajos importantes de acondicionamiento, que son «contratos de obras» no cubiertos por la excepción arriba mencionada aplicable a los «contratos de bienes inmuebles». Los métodos de adjudicación abiertos y competitivos ayudan a las administraciones públicas a atraer un mayor número de licitadores potenciales y a recibir ofertas más interesantes (15).

22. Solo en muy pocos casos han anunciado las instituciones sus proyectos inmobiliarios en el Diario Oficial, lo que habría permitido manifestar su interés al mayor número de licitadores potenciales (16). El único proyecto en que se han expuesto obras a licitación pública es el de la extensión del Tribunal de Justicia, llevado a cabo de acuerdo con el Gobierno luxemburgués, que constituye la autoridad contratante y se rige por su legislación nacional.

23. Las instituciones han recurrido ampliamente al procedimiento negociado (sin anunciar) el lugar de a la licitación competitiva, que es el procedimiento previsto normalmente por el Reglamento financiero y las Directivas sobre contratación pública, con el resultado de que los precios que pagan por la construcción de edificios y los trabajos relativos a los edificios que ocupan no se han determinado en unas condiciones de libre competencia.

Determinación de las condiciones contractuales, precios de compra y alquileres

24. En ausencia de unos procedimientos de licitación competitivos, el factor clave para determinar los precios de compra y de arrendamiento es la negociación con los promotores. En el caso de los edificios construidos para satisfacer las necesidades específicas de las instituciones, los precios o los arrendamientos a largo plazo no deberían exceder los costes de construcción (incluyendo un beneficio razonable para los promotores privados) (17).

25. El Tribunal de Justicia, el Parlamento y el Consejo negociaron sus principales contratos (extensión del Palais, D4-D5 y Lex) sobre la base de sus costes de construcción.

26. Para la extensión del edificio principal del Tribunal de Justicia, actualmente en construcción, el precio de compra del edificio será el coste real de construcción. Según el contrato marco, un experto independiente auditará las cuentas y el gasto para determinar el precio del edificio. Más de dos años después de que hayan empezado las obras, todavía no se ha designado al experto, lo que aumenta el riesgo de que no se detecten problemas de primer momento y costes adicionales. Este riesgo se ve intensificado por el hecho de que el contrato marco inicial solo establecía unos principios generales sin determinar unos procedimientos precisos con respecto al control, plazos, sanciones y límites presupuestarios (18).

27. La Comisión y los Comités no negociaron los precios de compra y los arrendamientos a largo plazo sobre la base de los costes de construcción sino sobre la base de las condiciones del mercado, ya que las instituciones tenían que competir con otros compradores. Es una práctica empresarial normalizada valorar los edificios basándose en una capitalización del valor real o estimado del alquiler. Dicho valor tiene que adaptarse para tener en cuenta todas las ventajas derivadas de las exenciones fiscales de las instituciones (19), en virtud del PPI. Los recuadros 3 y 4 muestran ejemplos concretos de cómo se estableció el valor de algunos edificios.

Recuadro 3En el caso del SPA3, el valor de mercado del edificio, ajustado para tener en cuenta determinadas exenciones fiscales, fue estimado por un consultor. No obstante, en el cálculo no se incluyó una reducción por la exención del IVA concedida a la Comisión. Además, el cálculo estaba basado en un rendimiento inmediato por el alquiler, aumentando el valor frente a la práctica normal que asume un período inicial en que el edificio se encuentra desocupado.Con el fin de beneficiarse de las ventajas fiscales concedidas en virtud del PPI, el edificio Mondrian fue arrendado por medio de un contrato de usufructo. La «renta» de usufructo se fijó en un valor correspondiente a las rentas de mercado, lo que implica que no se reflejó en el precio del arrendamiento el beneficio obtenido gracias a la exención del IVA, y la Comisión tiene que sufragar los costes adicionales de mantenimiento y de restauraciones de menor importancia (normalmente responsabilidad del propietario). Además, este contrato debería haber dado lugar a un precio de alquiler inferior por tratarse de un largo plazo (15 años) y por la solvencia de la Comisión.Estas dos cuestiones tuvieron como resultado que la Comisión pagara más de lo necesario.

28. En el caso de 18 arrendamientos a largo plazo (27 años) con opción de compra, redactados en forma de «enfiteusis adquisitiva» por la Comisión en Bruselas durante el período 1997-2001, el precio de compra no se indicaba en los contratos. Estos solo fijaban el importe del primer plazo e incluían cláusulas de indexación automática similares a las aplicadas en contratos de arrendamiento. La Comisión interrumpió esta práctica en contratos subsiguientes, y siguió la conclusión de su servicio de auditoría interna de que esta práctica no era adecuada. No obstante, esta constatación no fue compartida con otras instituciones y los Comités han continuado basando sus compras en rentas indexadas y no en el valor de los edificios (20).

Recuadro 4En el caso del Belliard 99-101, el contrato firmado en diciembre de 2000 (enfiteusis adquisitiva en 27 años) no indica un precio de adquisición. Tan solo establece un primer plazo anual de 8,28 millones de euros a pagar a partir del año de entrega del edificio. Este importe se ha calculado con referencia a los alquileres del mercado libre y está sujeto a una indexación basada en la inflación. Este método es el más adecuado para fijar un precio en el caso de un arrendamiento a largo plazo. El valor del edificio en el mercado libre, si se estimara con arreglo al método aplicado por los consultores de la Comisión (véase el recuadro 3) habría sido de unos 127 millones de euros, y el primer plazo anual correspondiente a este importe habría sido de 6,83 millones de euros.

29. En algunos casos los precios surgieron de acuerdos políticos. En un Memorándum de acuerdo firmado el 8 de julio de 1997 por la Comisión Europea, el Estado belga y la SA Berlaymont 2000, la Comisión expresó su intención de volver a ocupar el Berlaymont. No obstante, este acuerdo no fijó el precio, los plazos ni las responsabilidades por la renovación del Berlaymont. Tras un nuevo acuerdo de julio de 2001, la Comisión aceptó, en octubre de 2002, la oferta de las autoridades belgas, aunque esta superaba el precio de mercado estimado (21).

30. Deberían haberse solicitado a los contratistas unas garantías adecuadas con el fin de garantizar el buen fin de la ejecución de los contratos hasta la aceptación definitiva, así como el pago de sanciones en caso de no respetarse los plazos (22). Sin embargo, las instituciones no han definido una política clara en este ámbito y el nivel de las garantías no siempre fue suficiente. No se aplicaron de manera coherente unas buenas prácticas, como la exigencia de certificados de la calidad de los trabajos emitidos por empresas autorizadas de control técnico, y pólizas de seguros obligatorias que cubrieran las responsabilidades jurídicas del constructor (23).

Recuadro 5En el caso de Euroforum la posición de la Comisión era difícil, dado que, según el contrato, el 95 % de la garantía de buen fin (2 500 000 euros) debía ser devuelto tras la ocupación del edificio, dejando solo 125 000 euros para cubrir posibles defectos en el edificio, valorado en más de 100 millones de euros. Por lo que respecta al D4-D5, el Parlamento siguió otro enfoque que parece más racional. El contrato estipula que se constituyan suficientes garantías de buen fin, teniendo en cuenta los defectos detectados, cuando se ocupe el edificio.El contrato inicial de 26 de marzo de 2003 correspondiente al edificio Lex (Consejo) no preveía ninguna garantía bancaria para garantizar el buen fin de su ejecución. El contrato definitivo, firmado el 20 de diciembre de 2006, disponía la constitución de una garantía bancaria adecuada.

31. Los contratos prevén períodos (por ejemplo, 15 días en el caso de SPA3, 25 en el de Euroforum y 30 en el del Berlaymont) en los cuales las instituciones, antes de trasladarse al edificio, pueden realizar controles para verificar que el trabajo llevado a cabo cumple las condiciones acordadas y que las instalaciones funcionan correctamente. No obstante, dichos períodos son demasiado cortos para efectuar de manera adecuada todos los controles y pruebas necesarios para proyectos complejos.

Medios de financiación de los proyectos inmobiliarios

32. El artículo 282 del Tratado permite a la Comunidad Europea adquirir o enajenar bienes muebles e inmuebles, y a tal efecto la Comunidad está representada por la Comisión. No obstante, el marco jurídico concreto actual (24) no permite a la Comunidad suscribir empréstitos, por lo que las instituciones han tenido que recurrir a varios métodos de financiación alternativos para sus adquisiciones de bienes. Los elementos del pasivo correspondientes a arrendamientos financieros para la adquisición de terrenos y edificios por la Comunidad ascendieron a 1 803 millones de euros el 31 de diciembre de 2005 (25).

33. La contratación directa de la construcción de un edificio por una institución es la opción menos cara, pero también constituye una tarea compleja, larga y exigente desde el punto de vista técnico. Además, los proyectos de construcción son difíciles de emprender dentro de las limitaciones del marco jurídico y presupuestario. Ante estas limitaciones, las instituciones han recurrido a promotores privados, y en algunos casos a las autoridades nacionales, para construir sus edificios.

34. Los métodos utilizados por las instituciones fueron más costosos y menos transparentes que el empréstito explícito de fondos. Los grandes proyectos más recientes en general implican una compra a largo plazo con empréstito implícito. El precio del contrato incluye, de manera implícita o explícita, los costes financieros. El interés pagado por los promotores para financiar la construcción de edificios es imputado a las instituciones y siempre es superior (26) a los tipos que las instituciones habrían obtenido directamente a través de procedimientos de licitación o por la mediación del país de acogida o del Banco Europeo de Inversiones (BEI).

35. Para la financiación de su proyecto de extensión, el Tribunal de Justicia utiliza un mecanismo complejo, en el que participa el Gobierno luxemburgués, un banco privado, una entidad instrumental y el BEI. La mencionada entidad obtuvo del BEI un régimen de financiación favorable (Euribor + 0,01) para el 49 % del proyecto. No obstante, este mecanismo también entraña riesgos, porque el Tribunal de Justicia no participó en la licitación ni en la negociación detallada del contrato, con cuyas cláusulas y opciones no estaba de acuerdo de antemano, y no es signatario de los contratos de financiación, aunque tendrá que soportar los costes financieros (por ejemplo, los tipos de interés o los gastos de gestión). Los servicios del Tribunal de Justicia examinaron el procedimiento seguido por el Gobierno para la adjudicación del contrato relativo a la financiación del proyecto y señalaron que había habido una falta de competencia adecuada. Aunque el BEI ofrece buenas condiciones financieras, ninguna otra institución o sus socios inmobiliarios han recurrido a sus servicios para financiar proyectos inmobiliarios.

36. La Comisión inició una práctica destinada a reducir los costes de financiación en 2002. En algunas operaciones, los contratos disponían que, antes de firmarse la escritura, se determinara el tipo de interés en un procedimiento de licitación en los mercados financieros. Esta práctica fue seguida por el Consejo para el contrato del Lex, pero no por la Comisión en el caso siguiente.

Recuadro 6El tipo de interés implícito contratado por la Comisión en enero de 2003 para financiar la adquisición en 30 años del edificio Euroforum era del 5,65 %. Para financiar el SPA3 la Comisión convocó una licitación y en febrero de 2003 obtuvo un tipo de interés del 5,01 %. Si se hubiera realizado una licitación similar para el Euroforum, podrían haberse ahorrado alrededor de 7,7 millones de euros de intereses.

37. Cuando las instituciones disponen de créditos no utilizados al final del ejercicio, debido a una infrautilización de créditos en otros ámbitos administrativos, los fondos a menudo se utilizan para efectuar pagos no sujetos a una fecha determinada en proyectos de edificios (véase el anexo I), lo que ha dado lugar a unos gastos finales muy superiores a los inicialmente presupuestados. Por ejemplo, en 2005 el Parlamento y el Consejo utilizaron 89 millones de euros cada uno de créditos adicionales obtenidos de transferencias.

38. Durante los dos últimos decenios, el Tribunal ha señalado en diversas ocasiones que un enfoque puramente anual de los costes inmobiliarios obstaculiza en la práctica la definición y ejecución de una política de inversiones apropiada. El Tribunal reiteró en diciembre de 2005 su recomendación de que deberían utilizarse créditos disociados, que permitirían una mayor flexibilidad, para las operaciones relativas a la adquisición o construcción de edificios (27).

Cooperación interinstitucional

39. La necesidad de obtener y gestionar edificios es común a todas las instituciones comunitarias. Una cooperación eficaz debería mejorar las entregas y podría reducir costes a través de una puesta en común de competencias y poder adquisitivo. El Tribunal evaluó si las instituciones han identificado ámbitos que se prestaran a la cooperación, incluyendo evaluaciones conjuntas de su política inmobiliaria, y si dicha cooperación ha sido eficaz.

40. Como respuesta a las repetidas recomendaciones del Tribunal de aumentar la cooperación interinstitucional, los secretarios generales de las instituciones crearon un grupo de trabajo sobre política inmobiliaria y, en junio de 2001, respaldaron las propuestas del grupo destinadas a mejorar la cooperación interinstitucional (28). Entre las propuestas concretas se encontraban unos intercambios de información intensificados, la preparación de una estrategia común de relaciones con las autoridades públicas de los Estados miembros de acogida, incluida la celebración de «acuerdos de sede» que exponen las respectivas funciones y responsabilidades de las instituciones y los Estados miembros anfitriones, la prestación de asistencia mutua y una valoración del impacto medioambiental de los edificios que deben dar lugar a iniciativas interinstitucionales relativas al acondicionamiento y gestión de los edificios.

41. Se han establecido grupos de trabajo interinstitucionales sobre asuntos inmobiliarios, que se reunen periódicamente en Bruselas y en Luxemburgo, aunque su trabajo no se ha traducido en unas iniciativas comunes dignas de mención o en unas economías significativas (29). No obstante, en algunos casos específicos una institución ha subarrendado a otra espacio de oficinas. La cooperación entre la Comisión y el Parlamento con respecto a las Oficinas de Representación compartidas en los Estados miembros, y entre la Comisión y el Consejo con respecto a Infopoint en Bruselas y a las oficinas alquiladas en Nueva York y Ginebra, ha sido fructífera. Los dos Comités han establecido servicios comunes que gestionan ámbitos de interés común. Esta cooperación interinstitucional ha permitido una programación conjunta de la política inmobiliaria y una evaluación común de las necesidades de los Comités. No obstante, en otros ámbitos de interés común no ha tenido lugar una cooperación interinstitucional. A través de su fiscalización, el Tribunal constató que las instituciones no habían realizado evaluación alguna de sus políticas inmobiliarias, ni de manera conjunta ni por separado.

Recuadro 7Parte de la extensión del edificio principal del Tribunal de Justicia en Luxemburgo, cuya finalización está prevista para 2008, está construyéndose en unos terrenos anteriormente ocupados por el edificio «Cubo» de la Comisión. El «Cubo» albergaba el Centro Informático de la Comisión. Pese a que en 1999 esta fue informada de la necesidad de desalojar el edificio, no pudo encontrar locales sustitutos hasta 2004, lo que contribuyó a retrasar el proyecto del Tribunal de Justicia.Aunque el complejo Belliard 99-101 fue desalojado en 1998, las instituciones continuaron pagando hasta 2004 un alquiler anual de alrededor de 6 millones de euros por un edificio vacío [primero, el Parlamento, después, los Comités, a los que el Parlamento solicitó que retomaran su contrato (30)].

42. En opinión del Tribunal, las instituciones, y en particular la Comisión, deberían establecer «acuerdos de sede» con las autoridades de los países anfitriones. Sin embargo, no se han celebrado estos acuerdos para ninguno de los principales emplazamientos de las instituciones. Estas han continuado negociando sus proyectos inmobiliarios con los países anfitriones por separado y han obtenido diferentes condiciones.

43. Las instituciones no efectuaron una valoración interinstitucional del impacto medioambiental, pese a haber sido recomendado por los secretarios generales. La Comisión, no obstante, ha puesto en marcha algunas iniciativas en el marco del sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales (31) que otras instituciones están comenzando a seguir, y realizó auditorías medioambientales de algunos de sus propios edificios. La eficiencia y el consumo energéticos han sido cuestiones que tienen en cuenta las instituciones en la planificación de sus edificios. No obstante, los proyectos inmobiliarios examinados no habían sido objeto de estudios de viabilidad técnica, medioambiental y económica relativos a técnicas y sistemas alternativos para mejorar la eficiencia energética de los edificios, como exige la directiva pertinente (32). Tampoco fueron objeto de un análisis de costes y beneficios de las distintas opciones de calefacción, ventilación y aire acondicionado, teniendo en cuenta los costes estimados de mantenimiento a largo plazo y el consumo de energía. Sin embargo, la Comisión incluía la necesidad de llevar a cabo tal análisis en sus procedimientos en 2004 y ahora está comenzando a desarrollar una metodología para evaluar los costes totales incurridos durante la vida del edificio («coste del ciclo de vida»). Este asunto merecería un enfoque interinstitucional.

44. La ejecución de políticas inmobiliarias abarca ámbitos en los que las instituciones requieren asistencia de una naturaleza similar (asistencia técnica en arquitectura, ingeniería, sanidad, seguridad y ergonomía, gestión y seguridad medioambientales, reglamentos en materia de urbanismo y construcción; legislación en materia de propiedad, planificación financiera). La mayoría de las instituciones contratan personal o recurren a expertos externos para algunos o todos estos ámbitos. Una cooperación operativa, por lo tanto, permitiría compartir y hacer un mejor uso de las competencias así como conseguir economías de escala con la compra de estos servicios. No obstante, hasta la fecha no se ha establecido esta cooperación.

45. Como ya ha recomendado el Tribunal en el pasado, las instituciones deberían ejercer plenamente un control administrativo, técnico y financiero de sus proyectos inmobiliarios. Deberían bien recurrir a consultores altamente cualificados, bien desarrollar las competencias adecuadas dentro de un marco interinstitucional (33). La cooperación interinstitucional podría haber contribuido a mejorar aspectos como la supervisión de los trabajos y el control de su calidad. Podrían haberse aprendido lecciones de las reservas emitidas en los informes de recepción de los edificios, de los defectos identificados por las instituciones tras la ocupación de los edificios y de los resultados de los distintos enfoques aplicados por las instituciones en materia de supervisión. Un enfoque se basa en una estrecha supervisión de la ejecución de los proyectos, ya sea por los propios servicios de la institución o por consultores externos. El recurso combinado a expertos internos o externos por el Parlamento y el Tribunal de Justicia ha demostrado ser una buena práctica. Otro enfoque, aplicado principalmente por la Comisión, se centra en el control de los resultados finales con respecto a las normas y pliegos de condiciones acordados.

46. Los servicios jurídicos y los consultores de las instituciones han elaborado varios informes detallados de contratos y edificios específicos, examinando las ventajas y desventajas de distintas fórmulas para la adquisición de edificios, y han identificado riesgos específicos que deberían haber sido discutidos de manera conjunta por todas las instituciones. Estas no han discutido conjuntamente una redacción estándar para los contratos más frecuentes. Puesto que cada institución prepara sus propios contratos por separado, no se han compartido experiencias anteriores y la competencia jurídica. El Parlamento tuvo en cuenta debilidades detectadas en proyectos anteriores y aprobó disposiciones detalladas en materia de supervisión de las obras y de garantías que podían haber sido útiles para otras instituciones.

47. La creación por la Comisión en 2002 de dos oficinas «de infraestructura y logística» en Bruselas y Luxemburgo (OIB y OIL, respectivamente) destinadas a proporcionar apoyo a los servicios de la Comisión y, potencialmente, a otras instituciones comunitarias no ha conseguido los resultados esperados por lo que respecta a la mejora de la cooperación interinstitucional. Solo la OIL ha firmado «acuerdos a nivel de servicios» (Tribunal de Cuentas y Centro de Traducción).

48. Además, el Tribunal observó que la competencia y las mejores prácticas de las OIB/OIL (por ejemplo, en cuanto a procedimientos, programas informáticos para la gestión del espacio de oficinas o análisis de los riesgos vinculados a los arrendamientos a largo plazo) solo fueron compartidas entre sí o con otras instituciones en ciertos casos concretos.

49. Cada institución alquila ocasionalmente edificios para cubrir sus necesidades de locales hasta la finalización de sus proyectos principales. Al mismo tiempo, otras instituciones mantienen un espacio de oficinas «de reserva» para hacer frente a acontecimientos imprevistos, traslados o renovación periódica de los edificios, lo que significa que, temporalmente, disponen de un espacio de oficinas que supera sus necesidades. Varias iniciativas interinstitucionales destinadas a compartir espacio de oficinas han fracasado recientemente debido a que algunos edificios aceptables para una institución no cumplían los requisitos establecidos para otra (34).

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

50. Aunque las instituciones se ven ante una serie de limitaciones políticas y presupuestarias, han conseguido albergar a su personal en condiciones adecuadas. En los últimos años las instituciones han mejorado la gestión de sus políticas inmobiliarias, pero sigue existiendo una serie de debilidades en relación con la planificación, la financiación y los costes, así como con la cooperación interinstitucional.

Planificación

51. Las instituciones no han establecido una política inmobiliaria comunitaria común, sino que han definido sus propias políticas de manera independiente. La planificación necesitaba conciliar numerosas limitaciones diferentes, como la naturaleza pública de la UE, la distribución del personal entre Bruselas, Luxemburgo y Estrasburgo, el tamaño de los servicios e instituciones, la ausencia de creditos disociados, los distintos tipos de edificios y la necesidad de negociar con terceros como propietarios e inversores inmobiliarios. Las instituciones también deben hacer frente al problema de la incapacidad de prever unas decisiones definitivas con respecto a la ampliación (véanse los apartados 4 a 6 y 9).

Recomendación: Debería definirse un marco coordinado plurianual de política inmobiliaria. Las autoridades presupuestarias deberían ser informadas con regularidad y de manera adecuada sobre las implicaciones presupuestarias globales de la política inmobiliaria para cada institución.

52. Las limitaciones señaladas explican por qué se facilitan con retraso las infraestructuras inmobiliarias definitivas y a menudo requieren medidas intermedias y soluciones costosas a corto plazo. El Tribunal considera que la planificación a largo plazo podría mejorar (véanse los apartados 7 y 8).

53. Las instituciones han dado mayor prioridad a la compra que al arrendamiento de los edificios, pero no han aplicado esta política de manera coherente y han alquilado edificios a largo plazo con opción de compra, pese a las anteriores recomendaciones del Tribunal. Estos procedimientos encarecen la adquisición subsiguiente de los edificios (véanse los apartados 9 a 12).

Recomendación: Las instituciones deberían coordinar sus medios y calendarios para estimar sus necesidades y evitar así en la medida de lo posible el arrendamiento de edificios por períodos breves. Las instituciones comunitarias deberían siempre dar preferencia a la conclusión de contratos de arrendamiento a largo plazo que incluyan una opción de compra.

54. Las instituciones han continuado concentrando casi todos sus edificios en el Barrio Europeo de Bruselas pese a la política que se había fijado la Comisión de buscar emplazamientos en otras zonas de la ciudad. La concentración crea economías de escala, pero también ha contribuido a un incremento de los precios debido a la mayor demanda de edificios y a una reducción del espacio disponible en la zona (véanse los apartados 13 a 15).

Recomendación: Deberían seguirse en mayor medida las recientes iniciativas destinadas a diversificar el espacio de oficinas en Bruselas.

55. La información disponible que pueda servir de base para tomar decisiones y gestionar el espacio de oficinas (por ejemplo, datos sobre zonas de oficinas y costes de los edificios, así como del personal que necesita oficinas) es imprecisa, lo que dificulta la estimación de las necesidades y la planificación para el futuro (véanse los apartados 16 a 19).

Recomendación: Las instituciones deberían desarrollar métodos adecuados para valorar sus necesidades actuales y a corto plazo. La información de gestión debe mejorar a través de la definición de unos indicadores comunes y claros. Deberían apoyarse, consolidarse y difundirse las iniciativas ya adoptadas individualmente por las instituciones, así como por los grupos de trabajo.

Financiación y costes

56. Los precios que las instituciones pagan por la construcción y los trabajos relativos a sus edificios no siempre se han determinado en condiciones de libre competencia. En casi todos los proyectos examinados, los contratos se celebraron mediante adjudicación directa. Un recurso insuficiente a los procedimientos de licitación significa que no hay garantías de que los edificios se hayan obtenido a un mínimo coste (véanse los apartados 21 a 23). El Tribunal ha encontrado casos en los que los procedimientos negociados no tuvieron como resultado el mejor precio (véanse los apartados 24 a 29).

Recomendación: Todos los contratos relacionados con la construcción de edificios y trabajos de acondicionamiento deberán ajustarse al principio de la mayor concurrencia posible. Si, con carácter excepcional, se recurre al procedimiento negociado, los precios deberían basarse en los costes de construcción, incluyendo unos márgenes razonables para los operadores económicos. Para el alquiler y la compra de edificios existentes, el mercado debería ser estudiado en la mayor medida posible. Las instituciones deberían asegurarse de aprovechar plenamente las exenciones fiscales en virtud del PPI.

57. El marco jurídico actual no permite a las instituciones suscribir empréstitos, por lo que han tenido que recurrir a métodos complejos de financiación de sus adquisiciones de bienes que conllevan costes adicionales frente al empréstito directo, y son menos transparentes (véanse los apartados 32 a 38).

Recomendación: Una mejor planificación presupuestaria y una mayor flexibilidad a través de la utilización de créditos disociados facilitarían una utilización más racional de los créditos presupuestarios y una mejor gestión de las deudas y compromisos a largo plazo de las instituciones.

Cooperación interinstitucional

58. La creación de la OIB y OIL no ha tenido los resultados esperados en el ámbito de la cooperación interinstitucional. Tuvieron lugar unos pocos «acuerdos a nivel de servicios» y las instituciones rara vez han compartido experiencias y buenas prácticas. No obstante, el Tribunal ha identificado algunos casos concretos de cooperación interinstitucional, así como recientes iniciativas acertadas con vistas a mejorarla. Todavía no se ha celebrado ningún «acuerdo de sede» global con los Estados miembros de acogida, por lo que las instituciones han negociado según los casos, con unas condiciones y alquileres diferentes. En el pasado las instituciones no tomaron suficientemente en consideración los aspectos medioambientales, pero recientes iniciativas muestran que este ámbito está recibiendo una mayor atención. Las instituciones no han evaluado sus políticas inmobiliarias, ni de manera conjunta ni individual (véanse los apartados 39 a 49).

Recomendación: Las buenas prácticas e iniciativas adoptadas de manera individual por una u otra institución deberían extenderse a las demás, en particular en cuestiones técnicas como contratos, o supervisión de proyectos, y en ámbitos como el medio ambiente. Sería conveniente que las instituciones evaluaran los resultados de las políticas inmobiliarias de manera conjunta y exploraran nuevos modos de mejorar la cooperación interinstitucional. Las instituciones deberían continuar creando grupos de trabajo sobre temas que merecen una atención interinstitucional, como el desarrollo de la metodología del «coste del ciclo de vida». Una estrecha cooperación con las autoridades de los países anfitriones debería constituir un objetivo esencial de la estrategia inmobiliaria de las instituciones.

El presente Informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión del día 21 de marzo de 2007. Por el Tribunal de Cuentas Hubert WEBER Presidente

(1) Las explicaciones se refieren a la situación en Bélgica, y las definiciones son algo más simples que las definiciones jurídicas.

(2) El coste anual estaba basado en los pagos anuales debidos por enfiteusis o arrendamientos y en la aplicación de un índice de depreciación del 4 % al valor de los edificios en propiedad. Este espacio de oficinas estaba disponible para 44 006 personas (personal y otros, como expertos o empleados externos con necesidad de alojamiento). Fuente: Comparaison des coûts entre les Institutions dans le domaine immobilier. Comité de preparación de las cuestiones presupuestarias y financieras (CPCBF), junio de 2005.

(3) Cuentas anuales definitivas de las Comunidades Europeas. Volumen I. Anualmente, en un anexo al presupuesto general de la Unión Europea (cuadro D, «Edificios de la Unión Europea») se presenta información más detallada sobre los gastos en edificios y su valor.

(4) El Tribunal ya informó de esta cuestión en su Informe Especial sobre la política inmobiliaria de las instituciones de las Comunidades Europeas, apartado 7.2.2. (DO C 221 de 3.9.1979, p. 1).

(5) Véase, por ejemplo, Política inmobiliaria de la Comisión 1996-2005, SEC(96) 1095 final de 18 de junio de 1996, actualizado para Bruselas en diciembre de 2003, COM(2003) 755 final de 10 de diciembre de 2003.

(6) Informe del grupo técnico interinstitucional «Programmes immobiliers et conditions de financement» de febrero de 1996.

(7) Fuente: Comparaison des coûts entre les Institutions dans le domaine immobilier, CPCBF, junio de 2005.

(8) Informe Especial sobre la política inmobiliaria de las instituciones de las Comunidades Europeas, sección 7.5. Informe Anual relativo al ejercicio 1987, apartado 10.51 (DO C 316 de 12.12.1988, p. 1).

(9) Política inmobiliaria de la Comisión 1996-2005. SEC(96) 1095 final de 18 de junio de 1996, p. 10.

(10) Simulación de una enfiteusis adquisitiva por 27 años (con un 2 % de incremento anual y un tipo de interés del 5 %).

(11) Fuentes: Taller Understanding the Brussels Office Market sobre el mercado de oficinas en Bruselas, de febrero de 2005, y programas plurianuales de política inmobiliaria de la Comisión en Bruselas, OIB.

(12) Los edificios Remard (8 256 m2), Wiertz 50 (2 837 m2) Montoyer 63 (9 681 m2) y Montoyer 75 (9 935 m2).

(13) Fuente: Comparaison des coûts entre les Institutions dans le domaine immobilier, CPCBF, junio de 2005.

(14) Artículos 116.1 y 126.1(h) de las normas de desarrollo.

(15) Comunicación interpretativa de la Comisión sobre el Derecho comunitario aplicable en la adjudicación de contratos no cubiertos, o solo parcialmente cubiertos, por las Directivas sobre contratación pública (DO C 179 de 1.8.2006, p. 2).

(16) Solo se publicaron notas informativas previas durante la prospección del mercado en el caso de cuatro proyectos (tres casos en el Consejo y uno en el Parlamento).

(17) Informe Anual relativo al ejercicio 1987, apartados 10.51-55; Informe Especial sobre la política inmobiliaria de las instituciones de las Comunidades Europeas, sección 7.5.

(18) El artículo 4.3 del contrato marco dispone que el Estado debe obtener el acuerdo del Tribunal en cada fase de ejecución del proyecto, pero no especifica con precisión cómo y sobre la base de qué documentos debe el Tribunal conceder su acuerdo, o lo que es más importante, qué ocurriría de no haber acuerdo. Véase también el Informe Especial no 5/2000 sobre los gastos inmobiliarios del Tribunal de Justicia, en particular el apartado 16 (DO C 109 de 14.4.2000, p. 1).

(19) En Bruselas, el IVA aplicable a la construcción es del 21 %; la contribución territorial, alrededor del 10-15 %; y los derechos de registro de compras es del 12,5 %.

(20) Trèves 74, Belliard 93, Belliard 68.

(21) Un informe de valoración efectuado por un consultor sobre la base de las condiciones del mercado reveló que el valor normal bruto del Berlaymont sería de alrededor de 451 millones de euros. Teniendo en cuenta las exenciones fiscales de la Comisión, el valor se situaría en torno a 379 millones de euros. El precio se fijó en 553 millones de euros, incluidos trabajos de acondicionamiento (centro de conferencias, centro de prensa, salas de los comisarios, equipo multimedia) por 35 millones de euros.

(22) Artículo 102 del Reglamento financiero.

(23) La emisión de pólizas de seguros obligatorias que cubran las responsabilidades jurídicas del constructor, como establece la legislación nacional, es esencial para el período de diez años («garantía decenal») durante el cual el constructor es responsable. Las instituciones con frecuencia han aceptado en el contrato adquirir del promotor los derechos derivados de la garantía decenal para facilitar la cesión por parte del promotor de sus derechos a los pagos debidos por las instituciones a los bancos. No obstante, en varios casos no se han solicitado a los promotores las pólizas de seguros (por ejemplo, la Comisión solo la pidió en el caso de Euroforum y los Comités no la han solicitado por ninguno de sus edificios). Las instituciones dispondrán de menos medios de obtener satisfacción en caso de surgir problemas. En esos casos, las reclamaciones deberán dirigirse a los subcontratistas. La obligación de presentar certificados de la calidad de las obras, expedidos por empresas de control técnico autorizadas, constaba en la mayor parte de los contratos. Esta buena práctica introduce una garantía adicional de la correcta realización de los trabajos.

(24) De conformidad con el artículo 14 del Reglamento financiero, las Comunidades y los organismos creados por estas no podrán suscribir empréstitos.

(25) Cuentas definitivas de las Comunidades Europeas 2005. Cuadro «Arrendamientos financieros y derechos similares», p. 35.

(26) Por ejemplo, en el caso del edificio Lex, el coste final de la inversión se determinará con referencia al tipo de interés de Euribor + 1,125. En el caso del D4-D5, el tipo de interés acordado era el Euribor + 0,650 (posteriormente reducido a Euribor + 0,375). Para la financiación de las obras de acondicionamiento específicas de los edificios alquilados por el Consejo (Rolin y Woluwe-Heights), que consistía en una financiación a corto plazo con la posibilidad de liquidación prematura, se acordaron con el promotor unos tipos interés elevados (7-6 %).

(27) Dictamen no 10/2005 sobre la propuesta de Reglamento del Consejo que modifica el Reglamento (CE, Euratom) no 1605/2002 del Consejo, de 25 de junio de 2002, por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas, apartado 21 (DO C 13 de 18.1.2006, p. 1). Véase también: Informe Anual relativo al ejercicio 1987, apartado 10.77; Informe Especial no 5/2000 sobre los gastos inmobiliarios del Tribunal de Justicia; Dictamen no 4/97 sobre la propuesta de Reglamento del Consejo (Euratom, CECA, CE) por la que se modifica el Reglamento financiero de 21 de diciembre de 1977 aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas, apartado 2.13 (DO C 57 de 23.2.1998, p. 1).

(28) Véanse las respuestas de la Comisión al apartado 7.66 del Informe Anual relativo al ejercicio 2000 (DO C 359 de 15.12.2001, p. 1).

(29) Véase Report to the budgetary authority on benefits from interinstitutional cooperation de octubre de 2005.

(30) Véase el Informe Anual relativo al ejercicio 2000, apartado 7.68.

(31) Reglamento (CE) no 761/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo (DO L 114 de 24.4.2001, p. 1) y Recomendación de la Comisión de 10 de julio de 2003 (DO L 184 de 23.7.2003, p. 19) sobre el sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales.

(32) Directiva 2002/91/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativa a la eficiencia energética de los edificios (DO L 1 de 4.1.2003, p. 65).

(33) Informe Anual relativo al ejercicio 1999, apartado 6.30 (DO C 342 de 1.12.2000, p. 1).

(34) Por ejemplo, los edificios Goldbell y J. Monnet en Luxemburgo.

ANEXO I EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA 2003-2005 Descripción 2003 2004 2005 Créditos presupuestarios Transferencias Créditos finales Ejecución Créditos presupuestarios Transferencias Créditos finales Ejecución Créditos presupuestarios Transferencias Créditos finales Ejecución COMISIÓN Alquileres 154 490 904 4 215 000 158 705 904 158 705 600 165 406 000 9 909 960 155 496 040 155 201 012 206 771 000 8 207 883 198 563 117 198 260 217 Adquisición de bienes inmuebles 0 0 0 0 n.a n.a 154 490 904 4 215 000 158 705 904 158 705 600 165 406 000 9 909 960 155 496 040 155 201 012 206 771 000 8 207 883 198 563 117 198 260 217 PARLAMENTO EUROPEO Alquileres 56 219 900 –13 142 943 43 076 957 43 076 839 67 391 000 142 734 931 210 125 931 209 987 082 34 761 956 45 979 590 80 741 546 80 734 779 Adquisición de bienes inmuebles 5 600 000 134 686 103 140 286 103 140 286 103 2 327 500 –23 000 2 304 500 2 304 085 0 98 059 966 98 059 966 97 876 424 Crédito provisional para cubrir las inversiones inmobiliarias de la institución 58 152 272 –58 152 272 0 44 942 471 –44 942 471 0 54 793 389 –54 793 389 0 119 972 172 63 390 888 183 363 060 183 362 942 114 660 971 97 769 460 212 430 431 212 291 167 89 555 345 89 246 167 178 801 512 178 611 203 CONSEJO Alquileres 9 100 000 – 495 000 8 605 000 8 594 092 14 634 000 –1 554 000 13 080 000 13 073 791 17 200 000 –1 238 000 15 962 000 15 958 948 Adquisición de bienes inmuebles 0 15 909 000 15 909 000 15 909 000 13 500 000 44 949 000 58 449 000 58 449 000 14 420 000 89 950 000 104 370 000 104 370 000 9 100 000 15 414 000 24 514 000 24 503 092 28 134 000 43 395 000 71 529 000 71 522 791 31 620 000 88 712 000 120 332 000 120 328 948 TRIBUNAL DE JUSTICIA Alquileres 9 436 500 561 925 9 998 425 9 998 425 33 867 000 9 622 300 43 489 300 43 327 934 9 669 000 639 447 10 308 447 10 298 891 Adquisición de bienes inmuebles 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 9 436 500 561 925 9 998 425 9 998 425 33 867 000 9 622 300 43 489 300 43 327 934 9 669 000 639 447 10 308 447 10 298 891 COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Alquileres 10 378 510 1 620 957 11 999 467 11 936 819 11 160 000 3 235 409 14 395 409 14 141 891 8 791 580 5 727 300 14 518 880 14 508 882 Adquisición de bienes inmuebles 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 10 378 510 1 620 957 11 999 467 11 936 819 11 160 000 3 235 409 14 395 409 14 141 891 8 791 580 5 727 300 14 518 880 14 508 882 COMITÉ DE LAS REGIONES Alquileres 5 464 490 518 364 5 982 854 5 957 904 6 625 340 2 229 224 8 854 564 8 660 069 5 987 619 2 140 600 8 128 219 8 116 253 Adquisición de bienes inmuebles 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 5 464 490 518 364 5 982 854 5 957 904 6 625 340 2 229 224 8 854 564 8 660 069 5 987 619 2 140 600 8 128 219 8 116 253 TRIBUNAL DE CUENTAS Alquileres 2 713 000 142 000 2 855 000 2 854 996 2 427 000 – 290 000 2 137 000 1 920 241 2 571 000 – 227 500 2 343 500 2 221 446 Adquisición de bienes inmuebles 0 0 0 0 500 000 150 000 650 000 650 000 0 0 0 0 2 713 000 142 000 2 855 000 2 854 996 2 927 000 – 140 000 2 787 000 2 570 241 2 571 000 – 227 500 2 343 500 2 221 446 Total 311 555 576 85 863 134 397 418 710 397 319 778 362 780 311 166 021 353 508 981 744 507 715 105 354 965 544 194 445 897 532 995 675 532 345 840

ANEXO II LISTA DE LOS EDIFICIOS CONSIDERADOS EN EL PRESENTE INFORME Comisión Bruselas Berlaymont SPA3 Mondrian Comisión Luxemburgo Euroforum Hitec Parlamento Bruselas D4-D5 Atrium II Remard Wiertz 50 Montoyer 63 Parlamento Luxemburgo Torres A y B Goldbell KAD Parlamento Estrasburgo IPE1, 2 y 3 Comités Bruselas Belliard 99-101 Trèves 74 Belliard 93 Belliard 68 Consejo Bruselas Lex Woluwe-Heights Rolin Tribunal de Justicia Luxemburgo Extensión del Palais Geos Tbis Allegro

RESPUESTAS DEL PARLAMENTO EUROPEO 11. Recuadro 1. El precio abonado por el Parlamento Europeo para la adquisición de los edificios IPE 0, 1, 2 y 3 fue el resultado de una negociación compleja en la que intervinieron varias partes, en particular la Ciudad de Estrasburgo y el Estado francés como país anfitrión de la sede de la Institución. En la fijación del precio se tuvieron en cuenta todos los elementos del expediente, esto es, los condicionantes jurídicos derivados del modelo de financiación elegido para la construcción de los edificios, el precio del solar, la presencia de inversores privados en las negociaciones en su condición de propietarios de los edificios, el establecimiento del valor de estos, las dificultades presupuestarias de la Ciudad de Estrasburgo y la participación del Estado francés. Si bien los contratos suscritos en 1979 no incluían ninguna cláusula relativa a la toma en consideración de los alquileres pagados por la institución en caso de compra eventual de los edificios — una operación que no se contemplaba en aquellos momentos —, los alquileres pagados fueron uno de los parámetros de la negociación para la fijación final del precio de compra de los mismos. 17. Las necesidades de alojamiento se estimaron en 2001 partiendo del análisis de los datos disponibles y se integraron en la planificación a largo plazo. Seguidamente, se actualizaron regularmente los cálculos y la planificación entre 2001 y 2005, a fin de adaptarse a los cambios en las necesidades conocidas de alojamiento como resultado de una serie de parámetros, a saber: a) las decisiones sobre la creación de puestos, que tienen carácter anual y no plurianual; b) las necesidades específicas derivadas del incremento del número de lenguas oficiales, de un mayor número de Estados miembros y de la ampliación de la plantilla (se estimaron las cifras con mayor precisión a raíz de una evaluación detallada); c) la ampliación de las competencias del Parlamento a raíz de la entrada en vigor del Tratado de Niza. El Secretario General emprendió una importante reorganización con miras a mejorar la asistencia a los diputados (operación «Nuevas bazas para la institución» — Raising the Game). A pesar de los incrementos de productividad, se ha ampliado la plantilla y la distribución del personal entre Luxemburgo y Bruselas ha sufrido una alteración. Por otra parte, la situación de 2001 contemplaba la puesta a disposición de los edificios D4/D5 en 2004/2005. Luego se revisó por varias razones, a saber: la necesidad de respetar plenamente la legislación europea sobre contratación pública; las dificultades inherentes a la negociación de un contrato tan complicado; el tiempo necesario para asegurar que un complejo de tanta envergadura se integrara en el entorno de forma que se tuvieran debidamente en cuenta las preocupaciones del vecindario. 43. La falta de estudios para la mejora de la eficiencia energética de los edificios se debe a los proyectos analizados por el Tribunal (anexo II de las observaciones): se refieren a edificios arrendados por el Parlamento (Remard, Wiertz 50, Montoyer 63, Tours A y B, Goldbell) o edificios arrendados originariamente por el Parlamento y no comprados hasta más tarde (KAD, IPE 0, 1, 2 y 3) o, por último, edificios adquiridos como resultado de una consulta pública y que son objeto de contratos de compra o enfiteusis (D4-D5 y Atrium). El Parlamento no participó en la definición preliminar del edificio Atrium, si bien consiguió la instalación de sistemas solares y de recuperación de energía en los edificios D4-D5. También se han sometido otros proyectos a estudios ambientales detallados. El más reciente es la ampliación del edificio KAD en Luxemburgo; pero ya en 1992 el Parlamento pidió que se estudiaran las posibilidades de utilizar equipos de climatización respetuosos con el medio ambiente en el edificio LOW. 51 y 58. El Tribunal recomienda reforzar la cooperación interinstitucional especialmente en lo que se refiere a la planificación a largo plazo de las necesidades de las instituciones, la definición de una política inmobiliaria común y, en general, el intercambio de información sobre las prácticas de cada una de ellas en materia inmobiliaria. El Parlamento Europeo comparte esas preocupaciones. Es oportuno recordar a este respecto que, en su Resolución de 26 de septiembre de 2006 sobre la aprobación de la gestión en la ejecución del presupuesto general de la Unión Europea para el ejercicio 2004, el Parlamento encargó «a su administración que, en concertación con las demás instituciones de la Unión Europea, […] elaborase un informe en el que se examine si pudiera ser viable crear una oficina europea para los edificios a la que se encomendaría la responsabilidad de la construcción y el mantenimiento de los edificios de las instituciones y los órganos de la Unión Europea». Está previsto que dicho informe se someta a la Comisión de Control Presupuestario del Parlamento el 1 de octubre de 2007 como más tarde. 58. Véase más arriba la respuesta al apartado 51.

RESPUESTAS DEL CONSEJO Nota a pie de página 25. Los tipos de interés para el equipamiento de los edificios Rolin y Woluwe-Heights deben compararse con una financiación a corto plazo con posibilidad de reembolso total anticipado. En ambos casos, el Consejo recurrió a esta posibilidad y el coste total del equipamiento de dichos edificios fue reembolsado en el año de la entrega de la obra o al año siguiente. A la luz de estos hechos, no puede considerarse que los tipos de interés aplicados sean altos. 43. La Secretaría General del Consejo sugiere que el Tribunal de Cuentas, en su descripción de las evaluaciones del impacto medioambiental de los inmuebles, tome nota de las acciones emprendidas por la SGC en este ámbito. Estas acciones incluyen, en particular: a) la exhaustiva auditoría de consumo de energía en el edificio Justus Lipsius realizada en 2006 bajo la supervisión del Institut Bruxellois de la Gestion de l'Environnement. A modo de ejemplo, cabe señalar que dicho edificio cuenta en la actualidad con la mayor planta de producción de electricidad fotovoltaica de la Región de Bruselas; b) el minucioso estudio sobre el edificio Lex con objeto de mejorar su rendimiento en relación con el desarrollo sostenible. Con varias medidas se ha conseguido una gran reducción de la producción de CO2 generado por este edificio (cogeneración, bombas de calor, interrupción automática de la iluminación, etc.).

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN RESUMEN I-III. La Comisión está adaptando su política inmobiliaria en Bruselas y Luxemburgo, y la nueva comunicación sobre este tema se adoptará antes del verano de 2007. La Comisión opina que es necesario realizar algunos cambios estructurales en el futuro con objeto de mejorar, de manera sostenible, la eficiencia y eficacia de su política inmobiliaria y la calidad de vida tanto de su personal como de los residentes locales. En la revisión de su política inmobiliaria, que contendrá una estrategia consistente en alojar al personal en un número menor de edificios, pero más grandes, la Comisión tendrá en cuenta diversos aspectos: relación calidad-precio, evolución del precio medio de mercado del metro cuadrado para edificios de oficinas, índice de no ocupación de edificios de oficinas, evolución en términos de superficie ocupada, dónde y cómo, y las necesidades futuras. La Comisión analizará el resultado de la intensificación de su política de adquisición y las consecuencias que deba extraer de ella: la Comisión debe ahora definir una política para el mantenimiento y la renovación de los edificios, a fin de mantener el nivel de sus activos; y en los casos en que la propiedad llegue al final de su ciclo de vida, una estrategia que incluya la demolición y reconstrucción de los edificios. Asimismo, en los últimos años se ha prestado mayor atención a la seguridad, lo que ha influido en el deseo de la Comisión de fomentar el uso mixto de sus edificios. Por último, la Comisión evaluará su cooperación con las autoridades locales. IV. La Comisión ha definido un marco a largo plazo para la política inmobiliaria, el marco político plurianual (MAPF), que es un plan de acción móvil que se discute anualmente con una perspectiva de 5-10 años. La Comisión está dispuesta a examinar hasta qué punto este marco puede constituir la base para un marco interinstitucional, además de su participación en los dos grupos de trabajo interinstitucionales en Bruselas y Luxemburgo (1). V. La Comisión otorga prioridad absoluta a la compra o al alquiler a largo plazo, y solo en casos excepcionales ha celebrado contratos a corto plazo. La política de celebrar contratos a largo plazo con vistas a la compra debe inscribirse en una política clara en cuanto a los polos urbanos donde se vaya a desarrollar la presencia de la Comisión. En Bruselas se firman contratos a largo plazo si el propósito es adquirir el edificio al amparo de un sistema de pagos aplazados. Los contratos a más corto plazo (en torno a 15 años) se realizan con vistas al usufructo de los edificios; esta fórmula es económicamente viable. En Luxemburgo, actualmente se utilizan únicamente contratos a corto plazo, a la espera de la construcción del JMO2. En otro caso, se utilizan contratos a largo plazo con opción a compra. VI. La Comisión favorece la aplicación continua y el desarrollo de su política de diversificación, que debe considerarse dentro del marco de una estrategia a muy largo plazo, teniendo en cuenta factores tales como la previsión de necesidades, la movilidad y la contribución del país de acogida. VII. Los servicios de la Comisión están elaborando actualmente una comunicación sobre la política inmobiliaria, que incluirá un nuevo procedimiento para identificar edificios adecuados para su compra o alquiler, así como una amplia consulta del mercado. No obstante, la Comisión es capaz de realizar y llevar a buen término negociaciones conducentes a la fijación de un precio equivalente o inferior a los precios medios de mercado, y obtiene buenos resultados a este respecto, incluso en comparación con otros operadores privados o institucionales presentes en las mismas ubicaciones. VIII. Además de la estabilidad obtenida a través de su política de adquisición, la Comisión también ha establecido una nueva manera de financiar las adquisiciones. La compra con pago aplazado es tanto desde el punto de vista jurídico como financiero más sencilla de aplicar que los anteriores contratos de enfiteusis adquisitiva (emphytéose). IX. La Comisión está plenamente comprometida con la cooperación interinstitucional en todos los ámbitos (cuestiones medioambientales y energéticas, planificación, metodología para la estimación de necesidades y buenas prácticas, por nombrar algunas). X. Según lo indicado en los apartados 50 a 58, la Comisión se propone seguir las recomendaciones del Tribunal en la nueva política inmobiliaria que adoptará posteriormente este año. OBSERVACIONES 6. La Comisión elaboró dos comunicaciones (2) sobre las necesidades de personal resultantes de las ampliaciones UE-10 y UE-2. Estas comunicaciones sirvieron de base para las peticiones anuales y por tanto también para las previsiones de espacio de oficina. 8. Primer guión — Véase la respuesta al apartado 6. 8. Segundo guión — La DG ADMIN, en estrecha cooperación con la Oficina de Infraestructura y Logística, está preparando actualmente una estrategia a largo plazo para satisfacer sus necesidades inmobiliarias (hasta 2025) tanto en Bruselas como en Luxemburgo, que incluye una reflexión sobre lugares alternativos o soluciones complementarias a los polos existentes para la Comisión en Bruselas. 9. La Comisión continuará tratando de que las instituciones definan y apliquen su política inmobiliaria de forma conjunta o, al menos, de manera integrada. Sin embargo, esta cooperación no es siempre posible, puesto que cada institución tiene sus propias necesidades y prioridades específicas, pero se han hecho algunos progresos. En Bruselas, todas las instituciones forman parte de un grupo de trabajo (ILISWG — Grupo de trabajo interinstitucional sobre infraestructuras, logística y servicios internos), cuyo mandato también cubre el intercambio de información sobre la evolución del mercado inmobiliario y las necesidades de las instituciones. En Luxemburgo, todas las instituciones cooperan a través de un comité compuesto por los jefes de administración y un grupo de trabajo interinstitucional sobre cuestiones inmobiliarias. 10. La política de adquisición de edificios en detrimento de su arrendamiento es relativamente nueva, por lo que un 38 % del espacio inmobiliario sigue alquilado a consecuencia de obligaciones a largo plazo contraídas en el pasado. Al mismo tiempo, la adquisición de un edificio no es siempre la mejor solución (por ejemplo, en el caso de edificios destinados a albergar la infraestructura de las tecnologías de la información y comunicación, pues este tipo de edificios queda tecnológicamente obsoleto rápidamente), y el alquiler puede ser una mejor solución. En casos excepcionales, puede que ni siquiera sea posible la adquisición (véase la respuesta al apartado 27, recuadro 3). Por último, el PPI ofrece exenciones también en casos distintos a la plena propiedad, por ejemplo, cuando se toma un edificio en usufructo. 11. La Comisión ha adquirido un edificio (su centro de conferencias en CCAB) que previamente había estado alquilado. En el caso de los alquileres, incluso si el edificio estuviera (financieramente) amortizado, el dueño tiene la obligación legal de mantenerlo en buen estado de uso, a sus expensas y durante el período de alquiler. Por tanto, el margen para negociar la reducción de la renta durante la vida del contrato es muy reducido. Por otra parte, cuando se concluyen contratos a largo plazo, la renta ya incluye una reducción frente a los alquileres a corto plazo. Por último, los niveles de renta se rigen por las condiciones del mercado, y por tanto, incluso cuando el contrato establece una revisión de la renta, esta deberá evaluarse respecto a los niveles de renta actuales y no solamente con referencia a la amortización. Sin embargo, la Comisión renegocia los alquileres siempre que es posible. Por ejemplo, en 2005, el contrato del edificio SC15 se renegoció y se prorrogó antes de su vencimiento. Esta renegociación redujo el alquiler en cerca de un 40 %. 12. Recuadro 2 — El propietario del edificio Mondrian es un fondo alemán cuyo principal interés es obtener un flujo de tesorería estable y a largo plazo. Por tanto, a pesar de los intentos de la Comisión, no estuvo interesado en vender el edificio. No obstante, la Comisión tomó el edificio en usufructo, porque en aquella época era el único edificio en la zona que se adaptaba a las necesidades de la Comisión en términos de tamaño, calidad y situación, al estar muy cerca del SDME, que albergaba a otras partes de la misma Dirección General. Sin embargo, es difícil comparar estrictamente los términos de un usufructo con los de una enfiteusis. 13-14. La Comisión ha manifestado oficialmente y en repetidas ocasiones que favorece una combinación de presencia central y periférica de sus servicios. La finalidad de esta política es disminuir la presión en el barrio europeo. En el ámbito de la política actual, la Comisión ha diversificado la implantación de sus edificios. En Bruselas, donde cuenta con un 82,5 % de su espacio de oficinas, el 82 % está en el barrio europeo y el 18 % en otras zonas, contando que el edificio Madou se encuentra fuera del barrio europeo, dado que está en su periferia externa. En Luxemburgo, donde la Comisión tiene el 17,5 % de su espacio de oficinas, el 72 % está situado en Kirchberg y el 28 % en otras zonas. A pesar de que la estrategia inmobiliaria de la Comisión en el barrio europeo es bastante previsible, suele estar en una posición de negociación favorable respecto de las superficies que atraen a pocos candidatos. La Comisión no solo ha seguido desarrollado las zonas de Beaulieu y Genève de Bruselas, sino que también está considerando otras opciones a la luz de la nueva política. Después de definir una política sobre la situación de las agencias, la Comisión ha alquilado un edificio para la agencia ejecutiva de la DG EAC. Este edificio está situado en Evere, muy alejado del barrio europeo. Por otra parte, la Comisión ha alquilado recientemente un edificio situado cerca de la Estación del Norte (el Covent Garden, de 14 000 m2) para la actividad de evaluación del séptimo programa marco de investigación. 15. La Comisión sigue comprometida con una mayor cooperación con el país de acogida. En Bélgica, en 2003, se designó al Director de la OIB como representante de la Comisión en las discusiones sobre el desarrollo del barrio europeo con las autoridades competentes, y también participa en las reuniones del Fonds Quartier européen. Desde 2005, un grupo de trabajo ad hoc interinstitucional UE-Bélgica se reúne cada dos meses con representantes de los niveles federal, regional y local para tratar asuntos relacionados con la política inmobiliaria. En Luxemburgo, la Comisión está negociando actualmente (febrero de 2007) un acuerdo con el Estado de Luxemburgo para su edificio principal. Este acuerdo establecerá la puesta a disposición gratuita de un solar para la construcción del JMO2. Una vez se haya firmado el acuerdo, la Comisión definirá su política inmobiliaria para Luxemburgo. 17. Uno de los principios de la nueva política inmobiliaria es alojar a los servicios de la Comisión en un número más reducido de edificios más grandes, lo que atenuaría los efectos de los aumentos anuales y puntuales del personal de las DG, así como de las reorganizaciones internas. Los servicios de la Comisión implicados (DG ADMIN, OIB y OIL) están definiendo un procedimiento basado en COMREF (una base de datos relativa al personal) para evaluar el número de personas que deben alojarse en sus locales. El hecho de que HITEC (5 000 m2) permaneciese vacío durante casi un año fue consecuencia de un retraso en el proceso de selección de los traductores de la ampliación, más que una sobreestimación por parte de la Comisión de sus necesidades. 18. El mandato de los grupos de trabajo interinstitucionales, tanto en Bruselas como en Luxemburgo, abarca la definición de indicadores y criterios comunes, y los representantes de la Comisión contribuyen activamente en este esfuerzo. 19. La norma de los 35 m2 por persona se utiliza para la planificación inmobiliaria global. Primer guión — La parte del «Manual de condiciones materiales de las superficies de oficinas», que trata sobre los criterios de asignación de espacio para las DG, fue aprobada por el consejo de administración de la OIB el 16 de enero de 2007. Una vez esté disponible el dictamen del Comité de seguridad e higiene en el trabajo de Luxemburgo (se espera para la primavera de 2007), el consejo de administración de la OIL también aprobará este documento. A partir de entonces, será aplicable tanto a la OIB como a la OIL. Segundo guión — En Luxemburgo se seguirá un enfoque similar. 21-23. La Comisión considera que las obras de acondicionamiento forman parte del procedimiento de negociación utilizado para encontrar un edificio que se ajuste plenamente al «Manual de condiciones materiales de las superficies de oficinas». Si las obras fueran realizadas por otro contratista bajo la responsabilidad de la Comisión, ello podría conducir a una situación en que la Comisión estuviese pagando una renta por un edificio no conforme durante todo el período de renovación. Además, si el contratista no realizase las obras correctamente y a tiempo, ello podría causar mayor daño a los intereses financieros de la UE. En caso de construcción integral de un edificio cuando la Comisión sea dueña del terreno o cuando renueve un edificio de su propiedad —situaciones ambas que pueden suceder relativamente pronto, en Luxemburgo para el JMO2 y en Bruselas para Cornet-Leman— la Comisión lanzará una licitación para las obras. Para algunos proyectos inmobiliarios con un objeto puramente técnico (cocinas centrales, archivos, centro de datos, centro de conferencias, edificio para almacenar infraestructura logística) se realizó una consulta abierta del mercado. La nueva política inmobiliaria contemplará una consulta amplia del mercado inmobiliario, fomentando la competencia y respetando la transparencia. 24. El alquiler de un edificio se determina por las condiciones de mercado relativas a la oferta y la demanda, teniendo en cuenta su situación y su valor correspondiente, según lo reflejado por el precio del suelo. Tal como indica el Tribunal, el concepto de un «beneficio razonable para los constructores» solo se aplica en caso de construirse un edificio para satisfacer necesidades específicas. En el caso de un edificio construido en un solar propiedad de una de las instituciones, el precio pagado debería corresponder a los costes (incluido un beneficio razonable) que haya tenido el constructor. El precio debe ser el resultado de diferentes licitaciones para las obras, suministros y servicios necesarios para la construcción del edificio. 27. En 2003, la Comisión optó por la estrategia de adquisición o arrendamiento, en detrimento de la construcción ad hoc: por consiguiente, la Comisión eligió pagar en las condiciones del mercado, en vez de cubrir los costes de construcción. El precio real depende finalmente de factores objetivos (situación, tamaño, calidad y condiciones del mercado) así como de factores subjetivos, tales como las prioridades del vendedor y del comprador y las dificultades financieras a que están sujetos ambos. De vez en cuando, la Comisión utiliza su posición negociadora, por ejemplo para edificios grandes como Madou, dado que la Comisión es uno de los pocos operadores capaces de alquilar o comprar todo el edificio. Recuadro 3 — Por lo que respecta a SPA3, la evaluación del consultor es solo un elemento orientativo del expediente de negociación. El precio final es lo que es: el resultado de una negociación. E incluso si hubo errores en la evaluación de los expertos, estos influyeron en la evaluación en ambos sentidos, y la diferencia con el precio pagado fue del 4 %, lo que se considera dentro de un margen aceptable. Según lo mencionado en la respuesta al apartado 12, recuadro 2, la posición de negociación de la Comisión era limitada, pues el Mondrian era el único edificio aceptable que podía cubrir las necesidades de la DG RTD, es decir, estar agrupada en dos edificios grandes. En efecto, esta DG estaba anteriormente repartida en 5 edificios. Por otra parte, el tamaño de este edificio (alrededor de 20 000 m2) permitía realizar economías operativas (mantenimiento y seguridad), y dada su calidad, la Comisión consideró que había obtenido un buen acuerdo. Este edificio permitió a la Comisión alcanzar los objetivos fijados en la Comunicación de 2003 sobre la política inmobiliaria [COM(2003) 755]: agrupar los servicios en un número menor de edificios más grandes, y dotar al personal de un ambiente de trabajo de alta calidad. 29. El memorándum de acuerdo entre Bélgica y la Comisión estableció los principios generales para la renovación del Berlaymont. Un segundo documento, más detallado, fue firmado por la Comisión, Bélgica y la SA Berlaymont 2000 el 17 de julio de 2001, que definía concretamente el precio, los plazos y las normas de calidad. Si el precio se hubiera negociado sobre la base de los costes de construcción y de renovación, habría sido mucho mayor. Según la SA Berlaymont 2000, el coste total del edificio ronda los 670 millones de euros, sin contar 125 millones correspondientes a la retirada del amianto. En cambio, los plazos correspondientes a la enfiteusis adquisitiva se fijaron sobre la base de un valor de 553 millones de euros. 30. La Comisión exige diversos certificados y pólizas de seguros obligatorios al iniciar el examen de un edificio. Desde 2004, se prevé sistemáticamente un seguro de garantía de 10 años para los inmuebles adquiridos por la Comisión (Berlaymont, Madou y Beaulieu 25). La existencia de defectos importantes bloquea la aceptación provisional del edificio y los pagos correspondientes. Los defectos menores, que deben repararse entre la aceptación provisional y la final, están cubiertos por un porcentaje de la garantía financiera proporcionada por el contratista (generalmente alrededor del 5 % de la garantía de buena ejecución). En los casos en que, después de la aceptación final, aparezca un defecto importante, interviene la garantía obligatoria de 10 años o la correspondiente garantía del equipamiento. Recuadro 5 — Por lo que se refiere al Euroforum, se siguieron los procedimientos específicos de Luxemburgo para la aceptación de las obras y la liberación de garantías. Una primera garantía, relativa a la entrega a tiempo (en este caso, 500 000 euros), se liberó tres meses después de la ocupación del edificio, y solo después de que Euroforum SA pagara una penalización de 93 000 euros por el retraso en la entrega del edificio. El 95 % de una segunda garantía, una garantía de buena ejecución para las obras y las instalaciones (en este caso 2 500 000 euros), se liberó 17 meses después de la aceptación (3) y la ocupación del edificio, una vez que Euroforum SA hubo reparado todos los defectos importantes. Por último, se conservó una garantía por el 5 % restante (125 000 euros) para las reparaciones de algunos defectos menores. Si bien esta cantidad se consideró suficiente, y el planteamiento aceptable, la Comisión está dispuesta a adoptar las buenas prácticas del Parlamento. Además de las garantías anteriormente mencionadas, una póliza de seguros obligatoria impuesta por el contrato del edificio Euroforum cubre la responsabilidad del constructor en un período de dos y diez años tras la entrega, respectivamente. 31. La vigencia de este período representa un compromiso entre la realización de los controles y el deseo de la institución de ocupar el edificio, y depende de la complejidad de los proyectos y de los recursos disponibles. La Comisión considera que un período de algunas semanas es suficiente para detectar los defectos importantes, mientras que los defectos más pequeños están cubiertos por la garantía financiera, y los vicios ocultos graves están cubiertos por la garantía de 10 años. En todos los casos, todos los controles esenciales relativos a la seguridad y a la salud se realizan y verifican por empresas certificadas antes de la ocupación de un edificio. 33. Hasta ahora, la Comisión nunca ha construido para sí misma por las razones mencionadas por el Tribunal y, por supuesto, también porque no se disponía de ningún solar. En dos proyectos que se realizarán próximamente (JMO2 en Luxemburgo y la guardería Cornet-Leman en Bruselas), la Comisión, consciente de las ventajas financieras, cooperará con las autoridades nacionales para la respectiva construcción o renovación. 34. La Comisión opina que, incluso si el nuevo proyecto financiero de construcción costara algunos puntos de base, los márgenes obtenidos son no obstante muy competitivos en comparación con otras construcciones. 36. En virtud de la práctica revisada (sistema de pago aplazado), en 2006 el índice de financiación para el edificio Madou se fijó con un margen negativo de –0,01 %. Este margen se fija en función de la curva del tipo swap fijo. Para la adquisición del edificio Beaulieu 25, el margen en relación con la curva del tipo swap fijo fue de +0,008 % en 2006. Recuadro 6 — El análisis de este caso debe situarse en su contexto histórico. Tras unas largas negociaciones en 2001/2002, se alcanzó un acuerdo global y se presentó al CCCC (4) el 28 de agosto de 2002. El CCCC emitió un dictamen favorable el 4 de diciembre de 2002. Estas condiciones eran efectivamente favorables a la Comisión, tanto desde el punto de vista económico como funcional (con una considerable reagrupación de los servicios). La reapertura de las negociaciones después de seis meses habría sido difícil para la Comisión, dado que estaba siendo objeto de presión para abandonar el edificio Cube (véase la respuesta al apartado 41, recuadro 7), puesto que se estimó que las obras de acondicionamiento durarían mucho más de 12 meses. De hecho, desde entonces y siempre que el proyecto del edificio se preste a ello, la Comisión negocia por separado los aspectos técnicos y funcionales por una parte, y la financiación por otra. Por lo que respecta a la financiación, la Comisión consulta los mercados financieros a fin de obtener el mejor resultado posible. 37. Cuando tales dotaciones estuvieron disponibles, la Comisión las utilizó para efectuar pagos previstos e imprevistos. En el caso de los pagos imprevistos, estos permitieron a la Comisión renegociar contratos de enfiteusis adquisitiva o acelerar el reembolso de las prestaciones en el ámbito de los contratos de obras, pero solo después de realizar un detallado análisis de las ventajas y desventajas; o adquirir un edificio, logrando ahorros futuros para el presupuesto de la UE. 38. La Comisión aplica las disposiciones del Reglamento financiero. 41. Ya existe una cierta coordinación, en especial para abordar las necesidades a corto plazo. En Bruselas, la Comisión tomó medidas especiales junto con el Comité de las Regiones (VM-2), el Parlamento Europeo (MO75) y el Consejo (Infopoint y guardería Dailly). En Luxemburgo, se tomaron medidas similares entre la Comisión y las otras instituciones. La nueva política inmobiliaria será el resultado de una detallada reflexión y tendrá en cuenta, cuando proceda, las observaciones de la auditoría del Tribunal, la auditoría en curso de la SAI y las encuestas realizadas al personal. Recuadro 7 — La Comisión considera que el edificio Cube representa un caso en que se plantea una divergencia de intereses entre las dos instituciones implicadas. Sin embargo, un aspecto positivo es el hecho de que, tras esta experiencia, las instituciones de la UE en Luxemburgo han reforzado su cooperación con vistas a una mejor armonización de sus políticas inmobiliarias. 42. La celebración de un acuerdo de sede general es una cuestión compleja y delicada, porque las cuestiones que deben cubrirse son muy amplias y la Comisión reconoce que no se han firmado acuerdos de este tipo con las autoridades de Bélgica o de Luxemburgo. En su ausencia, el PPI ha llenado las lagunas en la mayoría de los ámbitos, y se han establecido modalidades de cooperación en ámbitos específicos, como la seguridad, obviamente vinculada al ámbito inmobiliario. 43. La OIB ha empezado a aplicar una metodología relativa al «coste del ciclo de vida» para evaluar el coste total incurrido durante la vida de un edificio, incluidos los aspectos asociados con la energía y el medio ambiente. Este enfoque tiene como objetivo principal evaluar, supervisar y gestionar todos los costes relacionados con la ocupación de un edificio. Se prevé que esta metodología se definirá en 2007, y ya en septiembre de 2006 se presentó a las otras instituciones (Parlamento Europeo, Consejo y Comités) en forma de proyecto. Desde 2006, la Comisión solicita a los propietarios que presenten un informe sobre la situación de los inmuebles desde el punto de vista de la energía (este informe se ha presentado para Beaulieu 25 y SPA2). 44. Siempre que la Comisión prevé lanzar una licitación relativa a servicios en el ámbito inmobiliario (por ejemplo, seguros, mantenimiento, cursos de formación sobre técnicas de construcción, limpieza), consulta a las otras instituciones para que estas tengan la posibilidad de asociarse a la misma. En Luxemburgo se ha establecido una colaboración muy estrecha entre la Comisión, el Centro de Traducción y el Tribunal de Cuentas. Pero la Comisión está de acuerdo en que existe margen para una mayor cooperación. 45. Desde el segundo semestre de 2006, la Comisión vela siempre por la aplicación de la «diligencia debida» a través de un bufete de abogados externo por lo que respecta a los edificios objeto de negociación. Esta diligencia debida cubre todos los aspectos jurídicos, los contratos con arquitectos y compañías de seguros, las medidas oficiales del inmueble, las licencias de urbanización y medioambientales, y cuestiones fiscales. Por lo que respecta a la valoración de los edificios, la Comisión tiene un contrato con un especialista en este ámbito, y para los aspectos técnicos con una emp