ES Diario Oficial de la Unión Europea C 161/8

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social Europeo relativa a la necesidad de elaborar una estrategia coordinada de mejora de la lucha contra el fraude fiscal»

COM(2006) 254 final

(2007/C 161/02)

El 31 de mayo de 2006, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la comunicación mencionada.

La Sección Especializada de Unión Económica y Monetaria y Cohesión Económica y Social, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 23 de febrero de 2007 (ponente: Sr. IOZIA).

En su 434o Pleno de los días 14 y 15 de marzo de 2007 (sesión del 15 de marzo de 2007), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 97 votos a favor, 2 en contra y 1 abstención el presente Dictamen.

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1 El Comité Económico y Social Europeo lamenta que las iniciativas de la Comisión en materia de lucha contra el fraude fiscal no estén aún suficientemente apoyadas por la cooperación de los Estados miembros; respalda las iniciativas futuras en este ámbito y exhorta a la Comisión a que utilice plenamente las facultades que los Tratados confieren a las instituciones europeas.

1.2 El CESE considera que la Comunicación de la Comisión está suficientemente estructurada y que aborda los problemas vinculados a la lucha contra el fraude fiscal de manera adecuada al considerar que el refuerzo de la cooperación administrativa entre los Estados miembros constituye el principal instrumento para detener la difusión de este fenómeno.

1.3 La Comunicación trata la cuestión de las relaciones con terceros países de manera concreta, proponiendo un enfoque comunitario. El CESE está de acuerdo con esta propuesta.

1.4 El CESE es favorable a la propuesta de «revisar el IVA», revisión que ha preconizado en sucesivas ocasiones. En efecto, considera que es conveniente organizar un grupo de reflexión sobre la modificación del régimen del IVA, sobrentendiéndose que la eventual sustitución de este último por otro impuesto no debería agravar las cargas que ya soportan las empresas y los ciudadanos.

1.5 El CESE recomienda a la Comisión que utilice plenamente las competencias actuales de la Oficina europea de lucha contra el fraude (OLAF), que ya tiene asignadas importantes funciones. La Comisión debería examinar si la OLAF dispone de medios adecuados para ejercer sus competencias institucionales.

1.6 Para el CESE es absolutamente prioritaria la propuesta de mejorar constantemente la cooperación entre los órganos nacionales de lucha contra el fraude, eventualmente conectando en red a las fuerzas de policía y los órganos de investigación para que puedan compartir las bases de datos disponibles, y preconiza que se ahonde en las cuestiones técnicas y jurídicas conexas.

1.7 El CESE considera acertada la propuesta de crear un foro de debate de alto nivel para la cooperación administrativa y juzga del todo incomprensibles las resistencias burocráticas y los obstáculos que al parecer encuentra esta idea.

1.8 El CESE considera útil integrar en la legislación comunitaria las medidas ya adoptadas por algunos Estados miembros e introducir el criterio del «valor normal de mercado» a efectos de la lucha contra el fraude.

1.9 El CESE recomienda que se observe la máxima prudencia en relación con la introducción de medidas de solidaridad entre cedente y cesionario y que se prevea la inversión de la carga de la prueba en el caso de transacciones aparentemente injustificadas, teniendo en cuenta en particular la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.

1.10 El CESE considera que se debería examinar más a fondo la propuesta de la Comisión de introducir, por una parte, medidas de simplificación para los operadores que cooperen con la administración y, por otra, controles y procedimientos más severos para los sujetos «de riesgo».

1.11 El CESE invita a la Comisión a que continúe la financiación de los programas comunitarios de promoción de acciones en el ámbito de la protección de los intereses financieros de la Comunidad, como el programa Hércules II.

1.12 El CESE recomienda que se armonicen las disposiciones de la Directiva 77/799/CEE con las disposiciones previstas en materia de imposición indirecta y que se proceda a la homogeneización de los diversos regímenes de IVA.

2. Contenido de la Comunicación

2.1 La Comunicación de la Comisión pretende «elaborar una estrategia coordinada de mejora de la lucha contra el fraude fiscal», señalando que el marco jurídico comunitario, a pesar de que se ha mejorado y reforzado, no se utiliza suficientemente y la cooperación administrativa no es proporcional al desarrollo del comercio intracomunitario.

2.2 La Comisión vuelve, pues, a abordar el tema –que ya ha tratado en repetidas ocasiones– de la necesidad de reforzar la cooperación administrativa entre las administraciones de los Estados miembros, que constituye un instrumento para luchar contra la evasión y el fraude fiscales, prácticas que pueden acarrear pérdidas de presupuesto y causar distorsiones de la competencia, comprometiendo así el funcionamiento del mercado interior.

2.3 Con ocasión de la presentación de la Comunicación, el Sr. László Kovács, Comisario encargado de la fiscalidad y la unión aduanera, declaró: «Estoy convencido de que es hora de reflexionar sobre los nuevos métodos para luchar más eficazmente contra el fraude fiscal. La amplitud de este fenómeno se ha vuelto realmente preocupante».

2.4 Los economistas consideran que el fraude fiscal representa más o menos del 2 al 2,5 % del PIB, lo que equivale a un importe comprendido entre 200 y 250 millardos de euros. El fraude del IVA o «fraude carrusel» constituye uno de los aspectos más preocupantes, pero el contrabando y la falsificación de alcoholes y tabaco al igual que el fraude en materia de impuestos directos no se quedan a la zaga. Desde que la circulación de bienes, servicios, personas y capitales se liberalizó en el marco de la aplicación del mercado interior en 1993, es cada vez más evidente que los Estados miembros son incapaces de combatir eficazmente el fraude fiscal de manera aislada.

2.5 En el ámbito de los impuestos indirectos, la legislación comunitaria prevé normas comunes para los Estados miembros (procedimientos uniformes, identificación de las autoridades competentes, modalidades de transmisión de datos) al objeto de favorecer la cooperación administrativa y el intercambio de información.

2.6 La Comisión ha establecido tres sectores de intervención prioritarios:

2.6.1 La mejora de la cooperación administrativa entre los Estados miembros

2.6.1.1 La Comisión considera que las medidas siguientes permitirán mejorar los resultados de la lucha contra el fraude fiscal: — mecanismos de cooperación más eficaces. La ausencia de una cultura administrativa comunitaria constituye un obstáculo para la lucha contra el fraude fiscal. Se explica a menudo por problemas lingüísticos, y por la falta de recursos humanos o de conocimiento de los procedimientos de cooperación por parte de los funcionarios interesados. A nivel operativo estos problemas conllevan el incumplimiento de los plazos previstos para tratar las solicitudes de cooperación en el ámbito fiscal procedentes de otros Estados miembros; — el refuerzo de la legislación en materia de cooperación en el ámbito de los impuestos directos y de la asistencia a la recaudación; — una definición más rápida y una mejor gestión de los riesgos, que permitiría a los Estados miembros estar informados rápidamente de los riesgos de fraude a los que podrían verse expuestos, en particular en el caso de nuevas empresas extranjeras con intención de establecerse por primera vez en su territorio; — la creación de un foro permanente de cooperación administrativa a escala comunitaria para todos los impuestos directos e indirectos.

2.6.2 Un nuevo enfoque comunitario de cooperación con terceros países

2.6.2.1 «El fraude fiscal no se detiene en las fronteras externas de la Unión Europea». La Comisión propone un enfoque comunitario de la cooperación con terceros países. Basada actualmente en acuerdos bilaterales entre Estados, la cooperación da lugar a situaciones diversificadas fácilmente explotadas por los defraudadores. Además, la Comisión propone incluir cláusulas de cooperación en materia fiscal en el marco de los acuerdos de asociación económica que la Unión celebra con sus socios económicos.

2.6.3 La modificación del régimen actual del IVA

2.6.3.1 La Comisión abre el debate sobre la posibilidad de reforzar el principio de responsabilidad solidaria para el pago del IVA en relación con los principios de proporcionalidad y seguridad jurídica.

2.6.3.2 Además, la Comisión está examinando la posibilidad de ampliar a las transacciones internas de un Estado miembro la utilización del mecanismo de autoliquidación, que es actualmente obligatorio sólo para algunas transacciones, mientras que para otras la posibilidad de imponerlo o no se deja a la discreción de los Estados miembros. La Comisión considera que toda modificación introducida en la normativa vigente sobre el IVA deberá reducir significativamente las posibilidades de fraude, excluir nuevos riesgos y, sobre todo, no generar obligaciones administrativas desproporcionadas para las empresas ni para las administraciones fiscales y garantizar la neutralidad del impuesto así como un tratamiento no discriminatorio de los operadores.

2.7 Otras pistas innovadoras

2.7.1 La Comisión propone además una reflexión sobre otras medidas específicas, como: — el refuerzo de las obligaciones de declaración fiscal para los sujetos considerados «de riesgo»; — la reducción de éstas para las empresas que obtengan una autorización para colaborar con las autoridades fiscales; — la utilización de sistemas informáticos estandarizados y de alta calidad para un intercambio rápido de información.

3. El marco jurídico comunitario

3.1 El Comité considera que los instrumentos jurídicos que ofrece el marco jurídico comunitario en vigor son suficientes para luchar contra el fraude fiscal. En cambio, lo que parece necesario y urgente es instar a los Estados miembros a que utilicen los instrumentos de cooperación administrativa en vigor con más frecuencia y respetando las modalidades y plazos establecidos. En efecto, en el contexto actual de una economía mundializada en que también el fraude tiene connotaciones transnacionales, es indispensable disponer de la información necesaria en plazos compatibles con la realización de las investigaciones.

3.2 En cualquier caso, al objeto de disponer de un sistema más homogéneo en los ámbitos de los impuestos directos e indirectos, la Comisión podría armonizar las disposiciones de la Directiva 77/799/CEE con las de los impuestos indirectos y prever métodos más eficaces para el intercambio de información, teniendo en cuenta las posibilidades que ofrece la tecnología informática. Igualmente importante es homogeneizar los diversos sistemas de imposición del IVA, con una especial atención a las medidas aplicadas a los sujetos sometidos al mismo.

3.3 El marco jurídico comunitario puede articularse en cinco áreas principales: — la asistencia mutua; — la cooperación en materia de IVA; — la cooperación en materia de impuestos especiales sobre el consumo; — el cobro de créditos; — el programa Fiscalis.

3.4 Las referencias a la legislación comunitaria así como un breve resumen de las disposiciones correspondientes figuran en el anexo A.

4. Observaciones generales

4.1 El Comité considera que la práctica creciente del fraude fiscal debe combatirse más enérgicamente y lamenta que la Comisión estime del todo insuficiente la acción y la cooperación de los Estados miembros, a pesar de la existencia de un marco jurídico detallado y bien estructurado al respecto.

4.2 Las distorsiones en la economía y el mercado interior debidas al fraude y la evasión fiscales constituyen un problema serio que hasta ahora se ha subestimado, al igual que se subestimaron los vínculos entre los capitales evadidos al fisco, el blanqueo de dinero y la criminalidad económica. En efecto, los actos fraudulentos para beneficiarse indebidamente de ayudas nacionales o comunitarias se cometen a menudo falsificando documentos fiscales y, viceversa, los capitales que son fruto del fraude fiscal se utilizan a menudo para cometer otros actos ilícitos o delictivos, que a veces comportan también operaciones transfronterizas.

4.3 En cuanto a la importancia de la elusión fiscal, que, contrariamente a la evasión, se traduce en prácticas que no son ilegales en sí pero que tienen como único objetivo obtener indebidamente una reducción del importe del impuesto, el Comité destaca que las legislaciones nacionales no abordan de manera uniforme el asunto. Al objeto de evitar la multiplicación de los costes administrativos y sociales inducidos por legislaciones que no son siempre coherentes, el Comité cree que es conveniente aproximar las legislaciones nacionales en esta materia, introduciendo una cláusula general antielusión o una lista común de los casos en los cuales las administraciones fiscales pueden rechazar, a efectos tributarios, los efectos jurídicos producidos por operaciones que se consideren elusivas.

4.4 El Comité considera que las propuestas de la Comisión siguen siendo demasiado tímidas al abordar este asunto, habida cuenta además de que los Tratados habilitan a la Comisión a adoptar todas las medidas necesarias para garantizar el equilibrio financiero de las instituciones europeas. En efecto, la Comisión dispone de importantes competencias de acción que el Consejo le otorgó a través de la Decisión 1999/468/CE del Consejo de 28 de junio de 1999. A este respecto, el Comité recuerda que debe aplicarse el principio de subsidiariedad consagrado por el artículo 5 del Tratado de la CE, que prevé la intervención de la Comunidad en materias que no son exclusivamente de su competencia cuando los objetivos de la acción considerada no pueden ser logrados por los Estados miembros o pueden serlo mejor a escala comunitaria. El Comité insta a la Comisión a que utilice plenamente estas competencias.

4.5 En su Comunicación sobre la Política fiscal en la Unión Europea — Prioridades para los próximos años (COM(2001) 260 final) de junio de 2001, la Comisión ya hizo hincapié en la necesidad de adoptar todos los instrumentos disponibles, además de los legislativos, para alcanzar los objetivos prioritarios. En el dictamen que elaboró sobre esta Comunicación, el Comité destacó que la política fiscal estaba, y sigue estando, supeditada a la aprobación de las decisiones por unanimidad (1).

4.6 Desde entonces, el Comité ha preconizado que se modifique el régimen transitorio y se pase rápidamente al régimen definitivo basado en el principio de imposición en el país de origen. No sin cierto énfasis el Comité se preguntaba entonces «cuántos años más habrá que utilizar el deficiente régimen transitorio antes de que este objetivo sea realidad», y reclamaba la simplificación y modernización de las normas, una aplicación más uniforme de éstas y una cooperación administrativa más estrecha. Al parecer no ha habido progresos al respecto.

4.7 El Comité apoya la orientación general de reforzar la cooperación yendo más allá del sistema de intercambios de información vigente (VIES) y desarrollando medidas de intercambios automáticos o espontáneos de información entre Estados miembros.

4.8 El Comité celebra la apertura del debate sobre la modificación del sistema de IVA, pero destaca no obstante que es imprescindible proceder a un estudio de impacto detallado, teniendo presente que las eventuales modificaciones deben ir en el sentido de la eficacia y la simplificación y no han de sobrecargar la carga fiscal de los ciudadanos y las empresas. A este respecto, cabe remitirse a la propuesta, ya formulada por este Comité (2), de examinar también otros sistemas de imposición al consumo alternativos al del IVA que garanticen un rendimiento al menos similar al actual y sean menos costosos para la colectividad y más eficaces desde el punto de vista de la recaudación.

5. Observaciones específicas

5.1 El impuesto sobre el valor añadido

El actual régimen de IVA sobre los intercambios intracomunitarios se basa en el principio de la imposición en el Estado de destino, que garantiza la igualdad de trato a los productos nacionales y a los importados de otros Estados miembros mediante el mecanismo de la no imposición de las operaciones de cesión y la imposición de las compras efectuadas en el país de destino al tipo previsto para las operaciones internas.

Este sistema se introdujo en el marco de un régimen transitorio y, en consecuencia, con carácter temporal, en la medida en que la aplicación del principio de imposición en el país de origen habría exigido el respeto del plazo necesario para adoptar una estructura adecuada que permitiera la correcta redistribución de los ingresos, dondequiera que estén recaudados, entre los distintos Estados miembros, proporcionalmente a sus respectivos consumos. Un sistema así no puede, pues, adoptarse sin una armonización de los tipos del IVA, si se quiere evitar toda distorsión de la competencia.

5.1.1 Los fraudes «carrusel» del IVA

Aunque ofrece amplias posibilidades en materia de libre circulación de las mercancías, el régimen de transición de los intercambios intracomunitarios expone a los Estados miembros a perjuicios causados por la práctica nada desdeñable de la evasión y el fraude fiscales.

5.1.1.1 Entre los distintos tipos de fraudes del IVA, el denominado «carrusel» tiene graves consecuencias por la cuantía del impuesto evadido y es insidioso porque resulta difícil de detectar. Implica un sistema cuyo objetivo es sustraerse al IVA mediante la utilización de sociedades creadas expresamente para ello que operan a nivel internacional. El objetivo consiste en no pagar el IVA debido para permitir que los demás eslabones de la cadena fraudulenta puedan deducir importes ficticios del impuesto y así obtener un reembolso del IVA o reducir su cuantía. Para lograr este objetivo ilícito, el operador doloso no ejerce por regla general una actividad económica real, no dispone de estructuras operativas y su sede se limita con frecuencia a un apartado de correos. Después de algunos meses «de actividades formales», desaparece sin formular la correspondiente declaración fiscal ni abonar los impuestos debidos, de modo que las administraciones fiscales tienen grandes dificultades para identificarlo.

5.1.1.2 El Comité considera que los «fraudes carrusel» se han desarrollado no sólo por la existencia de tipos de IVA diferentes, sino también por la falta de cooperación entre los Estados miembros. Por consiguiente, el Comité sugiere que se pongan en práctica todas las formas de cooperación e intercambio de información necesarias para combatir eficazmente este tipo de fraude.

5.1.2 La cooperación administrativa en el ámbito del IVA

5.1.2.1 Los comportamientos evasivos en torno al IVA han llevado a las administraciones de Hacienda de los Estados miembros a una afinación constante de sus técnicas de investigación para combatir más eficazmente este fenómeno. La cooperación administrativa desempeña un papel decisivo en la lucha contra los fraudes del IVA, en la medida en que se perpetran a través de varios operadores económicos establecidos en distintos Estados miembros. La utilización de instrumentos convencionales adecuados ha permitido a los Estados miembros establecer un sistema de intercambio de información que resulta útil para determinar la situación fiscal de los contribuyentes y para frustrar y reprimir los fraudes fiscales transnacionales. En materia de cooperación, el Comité ha venido señalando desde hace tiempo la exigencia de que la Comisión desempeñe un papel más activo, por lo que es favorable a la instauración de un sistema de seguimiento para comprobar la calidad y el volumen de la asistencia proporcionada.

5.1.2.2 De hecho, hasta ahora el intercambio de información dista mucho de ser una práctica corriente debido a diferencias culturales, niveles diversos de informatización y falta de normas destinadas a sancionar la inercia de los Estados. Por ello es necesario crear un entorno uniforme al respecto aceptando que el envío de solicitudes de información transfronterizas ha de considerarse no como una posibilidad a la que recurrir sólo en casos excepcionales, sino como una etapa ordinaria del procedimiento de investigación, cada vez que las características del control así lo exijan. A tal efecto, convendría eliminar los obstáculos que entorpecen la difusión de una cultura administrativa comunitaria fomentando la utilización plena y completa de los instrumentos de cooperación existentes y respetando los plazos y modalidades previstos, de manera que los órganos de investigación dispongan de la información requerida en plazos compatibles con el desarrollo de las investigaciones.

5.1.2.3 Por otra parte, en consonancia con lo expresado por la Comisión sobre la utilización de sistemas informáticos estandarizados para el intercambio de información, se podría examinar la oportunidad de conectar en red a las fuerzas de policía y los órganos de investigación de los distintos Estados miembros que se dedican a luchar contra el fraude fiscal, para el intercambio directo de información a través de un sistema de correo electrónico certificado y para compartir las bases de datos relativos a la información sobre las declaraciones de renta de los distintos Estados miembros, tal como se hace actualmente con los datos VIES de nivel I e II. Esta iniciativa, que requiere no obstante un acuerdo previo sobre los contenidos de los datos registrados en estos archivos y su compatibilidad con las legislaciones nacionales en materia de protección de la vida privada, constituiría un notable paso adelante en la mejora de la lucha contra el fraude fiscal, dado que los órganos de investigación dispondrían así de la información necesaria de manera directa, instantáneamente y sin trámites burocráticos superfluos.

5.1.2.4 Además, aunque la legislación que regula los intercambios de información entre los Estados miembros está bien estructurada y es satisfactoria, los principales obstáculos a la lucha contra el fraude en la UE son la falta de uniformidad en las legislaciones sobre el ejercicio del poder de instrucción de las distintas administraciones nacionales y el grado variable de severidad de las medidas represivas. De esta manera, no es de extrañar que los fraudes se cometan principalmente en los Estados donde los poderes de investigación de los órganos encargados del control son más limitados o en aquellos Estados donde las sanciones aplicables son insuficientes para cumplir su función disuasiva.

5.1.2.5 Por consiguiente, sería conveniente armonizar en la UE, en cumplimiento del principio de soberanía de los Estados miembros, las sanciones previstas para actos fraudulentos de gravedad similar, como sucede por ejemplo en el marco de la legislación sobre la lucha contra el blanqueo de dinero, con el fin de evitar que las legislaciones menos severas o sistemas de control menos eficaces permitan de hecho la subsistencia de «paraísos sancionadores» hacia los cuales fluirían los ingresos de las actividades criminales o de los «fraudes carrusel».

5.1.3 El valor normal como criterio de determinación de la base imponible a efectos de la lucha contra el fraude

5.1.3.1 Como ha destacado en repetidas ocasiones el Tribunal de Justicia, la exigencia de frenar las prácticas fraudulentas debe cumplirse en el respeto de los principios comunitarios, incluidos los principios de la no discriminación y proporcionalidad. Uno de los elementos sobre el cual las legislaciones divergen más es el que se refiere a la utilización de parámetros para determinar la base imponible distintos del de la contraprestación acordada entre las partes, utilizados no sólo en caso de bienes destinados al consumo personal o con fines ajenos a la empresa, sino también en todos aquellos casos en los que se considera que hay riesgo de fraude o de evasión fiscal. A este respecto, se observa que en todas las legislaciones de los Estados miembros el criterio utilizado para determinar la base imponible tiene en cuenta la voluntad negociadora de las partes y su objeto es garantizar la imposición de la contraprestación real en la medida en que la base imponible es en general la contraprestación contractual acordada para la cesión del bien o la prestación del servicio. Además de este criterio de «base» se utiliza también el «valor normal de mercado» para rectificar o restablecer la base de cálculo del impuesto, con algunas condiciones.

5.1.3.2 El concepto de valor normal de mercado a efectos del IVA es prácticamente el mismo en todos los Estados miembros y corresponde en lo esencial al que se define en la Directiva no 77/388/CEE de 17 de mayo de 1977 (sexta Directiva), a saber, el precio medio pedido para bienes y servicios del mismo tipo en condiciones de libre competencia, en la misma fase de comercialización, en el momento y el lugar en que se efectúa la operación o, en su defecto, en el momento y el lugar más cercanos.

5.1.3.3 En todas las legislaciones comunitarias, la utilización del valor normal constituye un método alternativo para determinar la base imponible: — en caso de que no exista en parte o totalmente una contraprestación en dinero, el recurso al valor normal responde a la necesidad de definir un criterio que permita expresar la base imponible en términos monetarios. Se le asigna también una función antielusiva; — cuando el legislador considere de manera preventiva que existe riesgo (3) de fraude fiscal.

5.1.3.4 Además, se deroga también al principio de fijación de la base imponible en función de la contraprestación en los siguientes casos: — las autoridades normativas o administrativas han previsto fijar una base imponible mínima o no inferior al valor normal en lo que se refiere a determinados bienes o sectores comerciales, en particular las ventas inmobiliarias; — las disposiciones prevén que la base imponible sea el valor normal de los bienes o servicios cuando se paga un precio unitario por bienes y servicios heterogéneos; — aunque haya una contraprestación en dinero, las disposiciones prevén que la base imponible sea el valor normal, el valor de importación o el precio de compra, cuando existe un vínculo de dependencia entre las partes que intervienen en la operación; — hay cesión o constitución de derechos reales o derechos de utilización sobre la propiedad inmobiliaria.

5.1.3.5 A este respecto, el Tribunal de Justicia (4) precisó que las disposiciones nacionales para la prevención de fraudes o evasiones fiscales no pueden en general incumplir el principio, contenido en la sexta Directiva, de la determinación de la base imponible del IVA en función de la contraprestación acordada, salvo que se haga dentro de los límites estrictamente necesarios para alcanzar dicho objetivo.

5.1.3.6 En otros términos, el valor normal es el punto de referencia para la detección de un eventual fraude. Si la base imponible, constituida por la contraprestación acordada, es inferior al valor normal y no se sustituye por este último, la administración fiscal puede presumir que existe fraude con la inversión de la carga de la prueba.

5.1.4 La responsabilidad solidaria para el pago del impuesto

5.1.4.1 En el ámbito de las iniciativas legislativas para frenar la difusión de los «fraudes carrusel», en algunas legislaciones nacionales se han introducido disposiciones que contemplan la responsabilidad solidaria del cesionario para el pago del IVA no abonado por el cedente en relación con la venta de bienes de determinadas categorías realizada a un precio inferior al valor normal.

5.1.4.1.1 Estas disposiciones se basan en el artículo 21 de la sexta Directiva, que otorga a los Estados la facultad de imputar a una persona distinta de la que debe el impuesto la responsabilidad solidaria para el pago de éste, en el respeto del principio de proporcionalidad.

5.1.4.2 Esta opción se basa en el razonamiento según el cual una operación acordada a un precio diferente del valor de mercado puede ocultar intenciones fraudulentas. Esencialmente, en las condiciones previstas por la legislación, se supone que el cesionario actúa de mala fe porque, habida cuenta del precio pagado, el adquirente no puede ignorar el fraude (5). Se trata de una presunción relativa, en la medida en que el cesionario puede probar con la documentación pertinente que el precio inferior al valor normal se ha establecido debido a circunstancias y situaciones de hecho objetivamente demostrables o sobre la base de disposiciones legislativas y que, por consiguiente, no ha de verse involucrado en el impago del impuesto, lo que debilita la responsabilidad solidaria en relación con el impago del impuesto por parte del cedente.

5.1.4.3 El Comité comparte las preocupaciones expresadas por numerosos operadores relativas al principio de la responsabilidad solidaria. A la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (6), considera que las eventuales medidas deben limitarse a la existencia de garantías para que el pago del impuesto se exija sólo a sujetos que tienen claramente la obligación de hacerlo. Se podría, pues, prever que el cesionario tuviera solidariamente con el cedente la responsabilidad de pagar el impuesto cuando el bien se ceda a un precio inferior a su valor normal. Dado que se trata de una norma muy estricta que penaliza al adquirente exponiéndole al pago de un impuesto que otros evaden, conviene que su aplicación esté sometida a condiciones específicas: — la cesión debe tener lugar entre sujetos pasivos a efectos del IVA, excluyendo expresamente a los consumidores finales; — el cedente ha omitido, total o parcialmente, el pago del IVA debido; — el bien objeto de la transacción debe pertenecer a una de las categorías expresamente definidas en una disposición específica; — la cesión debe efectuarse a un precio inferior al valor normal del bien; — la diferencia entre el precio convenido y el valor normal no puede justificarse por acontecimientos o situaciones de hecho objetivamente demostrables.

5.1.5 El Comité es favorable a la posibilidad de ampliar el ámbito de aplicación de la autoliquidación a las operaciones internas de los Estados miembros. En uno de sus recientes dictámenes, el Comité consideró que este mecanismo «resulta particularmente idóneo cuando el vendedor atraviesa dificultades financieras y existen dudas reales sobre su capacidad para cumplir sus obligaciones fiscales.» (7). La propia Comisión amplió el ámbito de aplicación facultativo de la inversión contable tras una positiva experiencia con los materiales de construcción y los servicios relativos a sus fabricantes. No obstante, las medidas no deberán afectar a los intercambios intracomunitarios de bienes y servicios, en relación con los cuales las diferentes obligaciones en materia de facturación pueden comprometer el buen funcionamiento del mercado interior.

5.2 Los impuestos directos

5.2.1 El fraude fiscal debe imperativamente combatirse también en el plano más general de la armonización de las legislaciones de los Estados miembros en materia de impuestos directos y de control.

5.2.1.1 Tras el aumento del número de Estados miembros de la Unión Europea, las diferencias entre los sistemas tributarios van a influir cada vez más en las decisiones relativas a la asignación de fondos en los distintos Estados y en las modalidades de gestión de las actividades comerciales. En efecto, debido a la significativa coordinación de las políticas económicas, las distintas legislaciones fiscales nacionales serán el instrumento que permitirá a los Estados miembros influir en las decisiones relativas a la localización de las inversiones y los recursos dentro de la Unión Europea. No obstante, las divergencias sensibles que todavía existen entre los distintos sistemas de imposición directa de los Estados miembros podrían obstaculizar en algunos casos el proceso de integración de los mercados (8) y tener un impacto negativo en la competitividad de la economía europea.

5.2.2 La Comisión analizó la aproximación de las legislaciones fiscales de los Estados miembros en su Comunicación COM(2003) 726 final de 24 de noviembre de 2003. No obstante, con relación a la imposición de sociedades, y más concretamente a las medidas globales destinadas a favorecer la instauración de un impuesto europeo para las sociedades sobre una base imponible común consolidada (9), subsisten aún importantes dificultades de aplicación debido a las diferencias que existen entre los Estados miembros en los criterios de cálculo de la base imponible. Por otra parte, además de una fuerte convergencia de las políticas económicas, la adopción de un impuesto común exige también un marco jurídico adecuado. En la situación actual, el artículo 94 del Tratado CE prevé que el Consejo, a propuesta de la Comisión, adopte por unanimidad las directivas para la aproximación de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros que tienen una incidencia directa en el establecimiento o el funcionamiento del mercado común.

5.2.3 El mantenimiento de esta disposición y el hecho de que la fiscalidad sigue siendo competencia de los Estados miembros no facilita en principio las iniciativas destinadas a crear una base imponible consolidada común para las sociedades que operan en la Unión Europea y constituye un obstáculo considerable a la aproximación de los sistemas de imposición de sociedades, debido tanto al aumento del número de Estados miembros, que dificulta de manera particular la toma de decisiones por unanimidad, como a la ausencia de una disposición, en el texto definitivo de la Constitución Europea, para la aprobación por mayoría cualificada de leyes o leyes marco que establezcan medidas en el ámbito de la imposición de sociedades.

5.2.4 En la perspectiva del abandono de la regla de la unanimidad, un paso concreto hacia la armonización real de la base imponible para las sociedades es el análisis contenido en la Comunicación SEC(2005) 1785 de 23 de diciembre de 2005 de la Comisión «Tackling the corporation tax obstacles of small and medium-sized enterprises in the Internal Market — outline of a possible Home State Taxation pilot scheme» (Lucha contra los obstáculos relacionados con la fiscalidad de las pequeñas y medianas empresas en el mercado interior — Esbozo de un posible programa piloto de imposición según las normas del Estado de origen) sobre la aplicación experimental del sistema de normas del Estado de origen (Home State Taxation) para las pequeñas y medianas empresas (10). De este estudio se desprende que los 23 millones de pequeñas y medianas empresas con que cuenta la Unión de 25 países desempeñan un papel preponderante en la economía europea, en la medida en que representan un 99,8 % del total de las empresas europeas y garantizan el 66 % del empleo en el sector privado (11). La adopción de este sistema permitiría internacionalizar más la actividad de estas empresas, dado que se reducirían los costes de puesta en conformidad (12) que soportan, bien superiores a los de las grandes empresas (13), y se ampliaría la posibilidad de aplazamiento de las pérdidas que es el principal obstáculo al desarrollo de las actividades económicas transfronterizas, contribuyendo así a la aproximación, a escala comunitaria, de las legislaciones en materia de imposición de sociedades.

5.3 El comercio electrónico

5.3.1 Si bien el desarrollo y la evolución tecnológica del comercio electrónico ofrece nuevas oportunidades a los operadores económicos, los nuevos métodos comerciales exigen no obstante una adaptación de los regímenes fiscales, en particular por lo que se refiere a los aspectos vinculados a la aplicación de los impuestos al consumo. En efecto, los sistemas tributarios, basados principalmente en las normas del comercio tradicional, deben tener en cuenta estas transformaciones y adaptarse a las nuevas formas de comercio que están desarrollándose.

5.3.2 El principal problema relacionado con la imposición de las transacciones telemáticas es la eventual discriminación que puede acarrear el diferente tratamiento dado a una operación en función de las distintas modalidades de entrega del bien objeto de la transacción.

5.3.2.1 Al examinar las posibilidades de aplicar los principios tradicionales del derecho tributario a las situaciones específicas propias de la era digital, conviene verificar el respeto del principio de la neutralidad del acto impositivo, en virtud del cual no se admiten diferencias de tratamiento para operaciones similares, que, en este caso, únicamente difieren por las modalidades de entrega (en línea o no).

5.3.3 En particular, los problemas principales guardan relación con los impuestos, directos e indirectos, sobre bienes inmateriales (o digitalizados), en la medida en que las fases de la transacción comercial (cesión y entrega) se llevan a cabo por vía telemática (comercio on line), a través del suministro en red de productos virtuales. En efecto, los servicios y los bienes son desmaterializados al comienzo de la operación por el prestador del servicio y de nuevo materializados, tras la recepción, por el destinatario. Ya no hay, en este caso, un bien físicamente tangible que pueda ser objeto de un control material, en particular con fines de inspección.

5.4 Competencias de la OLAF

5.4.1 El Comité considera que la legislación comunitaria actual, que es el fundamento jurídico de referencia para la creación de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), ya asigna a este organismo funciones importantes, como resulta del artículo 2 de la Decisión 1999/352/CE, CECA, Euratom, de la Comisión. Por consiguiente, el Comité pide a la Comisión que haga todo lo posible para traducir las competencias actuales en actos concretos y, si fuera necesario, proporcione a la Oficina antifraude los medios suplementarios requeridos para desempeñar sus funciones institucionales, utilizando por ejemplo el modelo de los artículos 81/86 que regulan la Autoridad de la Competencia.

5.4.2 En este contexto, la OLAF podría desempeñar el papel de órgano de análisis y coordinación en la UE a efectos de la lucha contra el fraude, incluido el fiscal, atribuyéndole funciones y competencias en el ámbito de la cooperación administrativa en materia fiscal (impuestos directos, indirectos e impuestos especiales sobre el consumo), con el fin de facilitar el intercambio de información entre los organismos encargados, por las distintas legislaciones nacionales, de la lucha contra el fraude fiscal.

5.5 El desarrollo del comercio intracomunitario invita a intensificar la cooperación en materia de intercambio de información sobre la gestión de los riesgos. No obstante, la Comisión no propone iniciativas concretas, salvo la petición a los Estados miembros de utilizar la Guía para la gestión del riesgo por parte de las administraciones fiscales. A este respecto, el Comité sugiere la creación de un banco de datos centralizado al que confluyan las informaciones intercambiadas entre las administraciones, actualmente estandarizadas sólo en el ámbito aduanero y sobre una base bilateral.

5.5.1 En este contexto, se podría elaborar una lista de tipos de productos que –sobre la base de las conclusiones de las investigaciones efectuadas por los organismos competentes de los distintos Estados miembros– presenten un mayor riesgo de práctica del fraude «carrusel». Como ejemplo se pueden citar los vehículos de motor y los productos de alta tecnología, así como el material informático y de telefonía. Esta actividad de análisis se podría encomendar a la OLAF, que podría transmitir regularmente sus conclusiones a los Estados miembros para orientar las actividades de vigilancia del fenómeno y permitir intervenciones operativas específicas. Asimismo, sería necesario prever y organizar un flujo similar de información de los Estados miembros a la OLAF.

5.6 El Comité considera que la idea de un planteamiento comunitario de las relaciones con terceros países es sin duda alguna mejor que los acuerdos bilaterales. A tal efecto, cabría prever algunas disposiciones específicas en el marco del proyecto de aprobación del modelo comunitario de convenio contra la doble imposición, mencionado en las Comunicaciones de la Comisión Europea SEC(2001) 1681 «Company taxation in the internal market» (Fiscalidad de las empresas en el mercado interior) y COM(2003) 726 final «Un mercado interior sin obstáculos vinculados al impuesto de sociedades: logros, iniciativas actuales y retos pendientes», y examinado también por el Parlamento Europeo en la Comunicación SEC A5-0048 2003. El Comité respalda la idea de elaborar un convenio de cooperación específico, que se integraría en los acuerdos de asociación económica. Cabe destacar que, en ausencia de una voluntad clara y firme de los Estados miembros, es indispensable proseguir en la vía de los acuerdos bilaterales y no interrumpir los procedimientos en curso de elaboración.

5.7 El Comité considera que el refuerzo de las obligaciones de declaración, propuesto por la Comisión, debe respetar rigurosamente los principios de proporcionalidad y simplificación. La necesaria lucha contra el fraude fiscal no puede traducirse en la imposición de cargas suplementarias injustificadas para la gran mayoría de los contribuyentes honestos y de las empresas. A tal efecto, sería conveniente reducir sensiblemente las obligaciones de las empresas de conducta irreprochable, que cooperan activamente con la administración fiscal, y aumentar las obligaciones de los contribuyentes que, sobre la base de criterios objetivos, se consideran como «de riesgo».

5.8 El Comité no comparte la consideración de la Comisión relativa a la imposición de tabacos y alcoholes, tratados como una mercancía «normal». Algunos Estados miembros han buscado, para la gestión de los impuestos especiales sobre el consumo de tabaco y alcohol, una solución a los correspondientes problemas sanitarios, cuya prioridad respecto del funcionamiento del mercado interior es evidente. La Comisión propone eliminar estas distorsiones, pero hacerlo requerirá mucho tiempo dada la gran diversidad de niveles de renta en cada uno de los Estados miembros, así como sus diferentes objetivos y medidas de política sanitaria y fiscal. A la espera de un nivel razonable de armonización de los tipos impositivos, deberían hallarse otras soluciones para garantizar que cada Estado miembro mantiene plenamente su capacidad para establecer sus propios objetivos de política fiscal y sanitaria. En cualquier caso, es preciso tener en cuenta que el contrabando de tabaco lo controlan algunas multinacionales del crimen, y sólo una parte muy pequeña se genera en los países comunitarios. El Comité, si bien es consciente del elevado coste que el abuso de estas sustancias conlleva para la sociedad y el sistema sanitario, abuso contra el cual desea que las autoridades competentes adopten medidas de control adecuadas, considera que los impuestos especiales sobre el consumo de tabaco y alcohol deben seguir siendo una competencia exclusiva de los Estados miembros.

5.9 El Comité invita a la Comisión a seguir adelante con el programa Hércules II y espera que el Parlamento y el Consejo aprueben rápidamente el documento COM(2006) 339 final, que solicita la prórroga del programa comunitario para la promoción de acciones en el ámbito de la protección de los intereses financieros de la Comunidad. El programa ha dado notables resultados, con 19 acciones de formación en las que participaron 2236 personas procedentes de diversos Estados miembros, de cinco terceros países y de otras Instituciones europeas, sobre todo si se tiene en cuenta la necesidad de reforzar la cooperación tras la adhesión a la Unión Europea de Bulgaria y Rumania, que deberán también beneficiarse de estas acciones.

5.10 El Comité considera útil la creación de un foro permanente de debate o de concertación de alto nivel, al objeto de permitir un enfoque más global de las cuestiones relativas al fraude y a la cooperación entre los Estados miembros. La actual fragmentación de las actividades de consulta en una pluralidad de altos Comités, subdivididos por competencias, no permite un intercambio útil de prácticas para intensificar la cooperación y mejorar el comportamiento de las administraciones. El Comité considera incomprensibles y censurables todas las resistencias burocráticas y la perplejidad manifestada en el Ecofin.

Bruselas, 15 de marzo de 2007. El Presidente del Comité Económico y Social Europeo Dimitris DIMITRIADIS

(1) Dictamen del CESE sobre «Política fiscal en la Unión Europa — Prioridades para los próximos años», DO C 48 de 21.2.2002, pp. 73–79.

(2) Dictamen del CESE sobre la «Propuesta de Directiva del Consejo por la que se modifica la Directiva 77/388/CEE en lo que respecta al lugar de prestación de servicios», DO C 117 de 30.4.2004, pp. 15-20.

(3) Este riesgo debe ser real y el fraude debe quedar demostrado para que se respete la legitimidad comunitaria.

(4) Sentencias no 324/82 y 131/91, en materia de comercialización de vehículos nuevos o usados y, más recientemente, sentencia C-412/03 de 20 de enero de 2005.

(5) A este respecto, conviene destacar que en su Comunicación COM(2004) 260 final de 16 de abril de 2004, la Comisión Europea expresó un juicio positivo sobre los efectos disuasivos registrados en algunos Estados miembros tras la introducción del concepto de responsabilidad solidaria e hizo referencia a un mecanismo operativo que exige la demostración de la existencia de un vínculo de complicidad entre cedente y cesionario.

(6) Casos C-354/03, C-355/03, C-484/03 y C-384/04.

(7) DO C 65 de 17.3.2006, pp. 103-104.

(8) Véase L. Kovàcs, The future of Europe and the role of taxation and customs policy, en el sitio Internet: www.europa.eu.int/comm/commission_barroso/kovacs/speeches/speach_amcham.pdf.

(9) Dictamen del CESE: «Creación de una base imponible consolidada común para el impuesto de sociedades en la UE», DO C 88 de 11.4.2006, p. 48..

(10) Dictamen del CESE: «Superación de los obstáculos con que se enfrentan las pequeñas y medianas empresas en el mercado interior en materia de impuesto de sociedades» — DO C 195 de 18.8.2006, p. 58.

(11) Fuentes: Comisión Europea, SMEs in Europe 2003, Observatory of European SMEs 2003/No. 7, DG Enterprise Publications and European Commission (2003): «The impact of EU enlargement on European SMEs», Observatory of European SMEs 2003/No.6, DG Enterprise Publications, en colaboración con Eurostat. En relación con la importancia económica de las pequeñas y medianas empresas en la Unión Europea, véase Comisión Europea, Comunicación SEC(2005) 1785, de 23.12.2005, pp. 15-17.

(12) La Comunicación SEC(2005) 1785 define los costes de puesta en conformidad en los servicios de consulta jurídica y fiscal, la traducción de documentos, los gastos de viaje y los riesgos financieros y empresariales.

(13) Sobre la base de un estudio de la Asociación europea de artesanos y PYME, publicado el 11 de junio de 2004 y citado en la Comunicación SEC(2005) 1785, los costes de puesta en conformidad sufragados por las pequeñas y medianas empresas son hasta cien veces superiores a los de las grandes empresas. En relación con los métodos de determinación de los costes de puesta en conformidad, véase el documento de trabajo de los servicios de la Comisión SEC(2004) 1128 de 10.9.2004, European Tax Survey.