INFORME DE LA COMISIÓN - Evaluación de las actividades de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) - Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo (CE) n° 1073/1999 y Reglamento del Consejo (Euratom) n° 1074/1999 (Artículo 15)

ÍNDICE

Evolución de la lucha contra el fraude: puntos clave de la reforma

Mandato y método

Estructura del informe de evaluación

1. COMETIDO OPERATIVO DE LA OFICINA: UN NUEVO ENFOQUE

1.1. Cometido operativo

1.1.1. Investigaciones internas

1.1.2. Investigaciones externas

1.2. Asociación operativa

1.2.1. Asociación con los Estados miembros

1.2.2. Asistencia jurídica y peritaje judicial

1.2.3. Coordinación de las acciones a escala comunitaria

1.2.4. Cooperación a escala de la Unión Europea e internacional

2. LAS MISIONES GENERALES DE LA COMISIÓN: LOS CONOCIMIENTOS ESPECIALIZADOS DE LA OFICINA

2.1. Estrategia contra el fraude

2.2. Prevención

2.2.1. Blindaje contra el fraude

2.2.2. Normas de ética profesional

2.2.3. Ampliación

2.3. Legislación contra el fraude

2.4. Refuerzo de la dimensión judicial

2.5. Instrumentos de la asistencia técnica

2.6. La misión de representación y cooperación

3. INDEPENDENCIA Y VINCULACIÓN: UN ESTATUTO MIXTO

3.1. Organización y personal

3.1.1. Organización interna de la Oficina

3.1.2. Personal de la Oficina

3.2. Presupuesto de la Oficina

3.3. Actividad de información y comunicación

3.3.1. Actividad de información

3.3.2. Actividad de comunicación

3.3.3. Acceso a los documentos

3.4. Control de la función de investigación

3.4.1. Control administrativo

3.4.2. Control político

3.4.3. Control jurisdiccional

3.5. Responsabilidad política y relación con el Comité de vigilancia

3.5.1. Responsabilidad política de la Comisión

3.5.2. Relación con el Comité de vigilancia

PERSPECTIVAS

Consolidar la reforma

Hacia la creación de una Fiscalía Europea

ANEXOS - Inventario de recomendaciones

EVOLUCIÓN DE LA LUCHA CONTRA EL FRAUDE: PUNTOS CLAVE DE LA REFORMA

Los Tratados otorgaron a la Comunidad y a los Estados miembros la responsabilidad compartida de la protección de las finanzas de Europa. En este contexto, la Comisión dispone de poderes importantes para luchar contra el fraude, la corrupción y cualquier otra actividad ilegal perjudicial para los intereses comunitarios. Para ello ésta ha ido concentrando progresivamente diversas competencias en un servicio de lucha contra el fraude. Este planteamiento coincidía también con las preocupaciones expresadas por el Parlamento Europeo y el Consejo y se plasmó en sucesivas adaptaciones destinadas a consolidar el dispositivo establecido a partir de 1988, año de creación de la Unidad de Coordinación de la Lucha contra el Fraude (UCLAF) en la Secretaría General, bajo la autoridad del Presidente de la Comisión [1]. Esta consolidación ha permitido adaptar progresivamente el ámbito de las actividades del servicio contra el fraude, incluyéndose en él el refuerzo de la protección de otros intereses comunitarios y la preparación de iniciativas relacionadas con la lucha contra algunas formas de delincuencia económica y financiera transnacional, como la falsificación, la piratería o la acuñación falsificada de euros.

[1] En efecto, la Comisión creó la UCLAF para favorecer el desarrollo de una política de lucha contra el fraude coherente (Informe de la Comisión sobre la intensificación de la lucha contra los fraudes cometidos en detrimento del presupuesto comunitario; COM (1987) 572 final). La UCLAF debía orientar su actividad hacia la coordinación entre servicios con objeto de reforzar los instrumentos jurídicos, intensificar la cooperación con los Estados miembros y mejorar la eficiencia de una organización interna dispersa entre distintas Direcciones Generales. En 1992, en el informe especial n° 2/92 del Tribunal de Cuentas sobre el control de las restituciones a la exportación abonadas a grandes empresas seleccionadas en el sector de los productos lácteos (DO C 101 de 22.4.1992), éste recomendaba "la creación de una unidad comunitaria independiente encargada de efectuar controles ad hoc". La Comunicación del Presidente de la Comisión sobre la lucha contra el fraude (SEC(1992) 2045 final) especificó los cometidos de la unidad de lucha contra el fraude, algunos cometidos operativos centrados en los asuntos que requerían recurrir a varios instrumentos financieros se añadieron a las tareas de coordinación existentes. En 1995, la responsabilidad global de todos los trabajos en el ámbito de la lucha contra el fraude se encomienda a la unidad de lucha contra el fraude, "responsable de todas las cuestiones operativas en materia de lucha contra el fraude y del apoyo a éstas ", en adelante responsable de "todas las actividades relativas a la lucha contra el fraude" y, en particular, "de la protección de los intereses financieros de la Comunidad, de organizar la lucha contra el fraude en todos los ámbitos, de desarrollar la infraestructura necesaria para la lucha contra el fraude (...), de la recopilación de información referente a los casos de fraude y de tratar dicha información" (Comunicación de la Comisión: Lucha contra el fraude, organización en la Comisión; SEC (1995) 249 final)." A partir de 1995 el legislador consigue elaborar un zócalo legislativo horizontal que incluye, por una parte, la definición de comportamientos irregulares (1º pilar) y, por otra, el concepto de comportamientos fraudulentos (3º pilar), englobando estos últimos una gran variedad de infracciones penales (véase en el DO C 316 de 27.11.1995 el preámbulo del Convenio relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas, según el cual" el fraude que afecta a los ingresos y gastos comunitarios no se limita, en muchos casos, a un solo país y, a menudo, es obra de sectores delictivos organizados", y también, en el DO L 292 de 15.11.1996, el 7º considerando del Reglamento (Euratom, CE) n° 2185/96 del Consejo, que engloba asimismo la actividad de los sectores delictivos). La existencia de una definición amplia del concepto de fraude debía permitir a la Comisión definir de modo coherente las atribuciones de su unidad de lucha contra el fraude, tanto desde el punto de vista operativo como desde el de la preparación de las acciones políticas y legislativas, mediante su transformación, el 1 de mayo de 1998, en el grupo de trabajo "Coordinación de la lucha contra el fraude" y al haberse precisado su papel en el ámbito de las investigaciones internas (comunicaciones del Presidente, de la Sra. Gradin y del Sr. Liikanen de julio y de diciembre de 1998; C(1998) 2049 y C(1998) 3232).

La creación de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), inscrita en el contexto de la crisis que desembocó en la dimisión de la Comisión en marzo de 1999, refleja este planteamiento. La reforma, lanzada por iniciativa de la Comisión, se desarrolló según el ritmo fijado por los Jefes de Estado y de Gobierno en el Consejo Europeo de Viena de diciembre de 1998 para culminar "antes del Consejo Europeo de Colonia" de junio de 1999. En enero de 1999 y con el fin de facilitar la concertación interinstitucional, la Presidencia alemana creó un grupo político de alto nivel con representantes de la Presidencia, del Parlamento Europeo y de la Comisión [2]. La reforma, que se llevó a cabo en menos de seis meses, fue el resultado de un consenso destinado a restablecer la confianza en el delicado ámbito de la protección del erario público europeo y de la lucha contra el fraude [3].

[2] Tres instituciones constituyeron el grupo político de alto nivel creado por la Presidencia alemana del Consejo Europeo: el Parlamento Europeo (oficina de la comisión de control presupuestario), la Presidencia del Consejo ECOFIN y la Comisión (Comisarios Van Miert, Gradin y Monti).

[3] Véase el primer informe del Comité de sabios en el que consideraba necesario reconsiderar el dispositivo de lucha contra el fraude (informe del 15 de marzo de 1999, sobre las alegaciones de fraude, mala gestión y nepotismo en la Comisión Europea, seguido de un segundo informe, con fecha de 10 de septiembre de 1999, sobre la reforma de la Comisión, análisis de las prácticas en vigor y propuestas destinadas a remediar la mala gestión, las irregularidades y el fraude).

La Comisión y el legislador acordaron dotar a la nueva Oficina, que se mantiene dentro de la Comisión, de independencia funcional para ejercer las competencias de investigación otorgadas a escala comunitaria, sin por ello afectar el equilibrio de responsabilidades entre los Estados miembros y la Comunidad Europea. Al mismo tiempo, se encomendó a la Oficina una misión interinstitucional de prevención y de lucha contra determinados comportamientos que mermaban la credibilidad de la función pública europea y de las instituciones.

La Oficina Europea de Lucha contra el Fraude representa una etapa fundamental, continuación de la dinámica iniciada en 1976 para proteger los intereses financieros (proyecto de Tratado Eurocrime [4]). La reforma de 1999 refleja las distintas fases de la evolución del servicio de lucha contra el fraude, evolución destinada a mejorar la eficacia y la visibilidad de una estructura de investigación especializada, dentro de la Comunidad, en la lucha contra la delincuencia perjudicial a los intereses financieros de las Comunidades.

[4] DO C 222 de 22.9.1976.

MANDATO Y MÉTODO

El artículo 15 del Reglamento de 25 de mayo 1999 (CE) n° 1073.1999 del Parlamento Europeo y del Consejo y n° 1074/1999 del Consejo (Euratom), relativos a las investigaciones efectuadas por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude [5], dispone que al "Durante el tercer año siguiente a la entrada en vigor del presente Reglamento, la Comisión remitirá al Parlamento Europeo y al Consejo un informe de evaluación de las actividades de la Oficina, acompañado del dictamen del Comité de vigilancia y, en su caso, de propuestas para la adaptación o ampliación de sus funciones". Mediante su Decisión de 15 de enero de 2002 y para cumplir el mandato encomendado por el legislador, la Comisión constituyó un grupo interservicios de alto nivel [6]. Este grupo ha establecido su metodología y dirigido periódicamente la preparación del presente informe centrado en la reconsideración del marco jurídico que regula la actividad de la Oficina.

[5] Véase también el vigésimo considerando.

[6] Acta (2002) 1551. Véase también el documento SEC(2002)33/2.

Los trabajos de evaluación se basaron en el conjunto de textos que constituyen el fundamento jurídico de la Oficina [7] y en la legislación sectorial [8] así como sobre una amplia base documental que incluye, en particular, los informes de la Comisión sobre la protección de los intereses financieros de las Comunidades y la lucha contra el fraude [9], los del Comité de vigilancia, del Tribunal de Cuentas, del Parlamento Europeo y del Consejo, en particular, con motivo de la aprobación de la gestión presupuestaria, así como los de la Oficina. Algunos de estos informes, que se refieren más concretamente al examen detallado de las actividades operativas, constituyen una fuente de evaluación indispensable. La existencia de estos análisis permitió que el grupo se concentrase en el dispositivo reglamentario, el estatuto y las funciones de la Oficina. El presente informe no pretende proceder al análisis de las cifras o de las tendencias, ya que esta evaluación cuantitativa figura en los informes de la Oficina y en los de la Comisión.

[7] Decisión la Comisión de 28 de abril de 1999, 1999/352/CE, CECA, Euratom, instituyendo la Oficina (DO L 136 de 31.5.1999, p. 20), Reglamentos (CE) n° 1073.1999 del Parlamento Europeo y el Consejo y (Euratom) n° 1074/1999 del Consejo (DO L 136 de 31.5.1999, p. 1 y 8), acuerdo interinstitucional relativo a las investigaciones internas efectuadas por la Oficina (DO L 136 de 31.5.1999, p. 15) y decisión modela.

[8] Por lo que se refiere a las legislaciones sectoriales, l ' definición de los fundamentos jurídicos y medios de intervención de la Oficina no puede, en el marco de este ejercicio de evaluación, ser exhaustiva.' Reunirse la legislación consustancial a la protección que acompaña las distintas políticas e instrumentos comunitarios, en efecto, se elaboró a medida de las proyecciones de la construcción europea sin nunca.

[9] En último lugar: COM(2000) 718 final, COM(2001) 255 final y COM(2002) 348 final.

El objetivo de este ejercicio de evaluación, además de los análisis de la Oficina y del Comité de vigilancia [10], es conseguir una valoración global de las actividades de la Oficina a través del examen de sus funciones, de los medios de que dispone y de las dificultades a que ha tenido que hacer frente. El ejercicio tiene en cuenta el impacto de las actividades de la lucha contra el fraude desde el punto de vista de la protección de los intereses de las Comunidades, de la correcta ejecución del presupuesto y de una gestión financiera sana y rigurosa. También se ha tenido en cuenta el impacto de la reforma en los aspectos relacionados con la prevención, la cooperación y la disuasión/represión. Se refiere asimismo a los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad, al respeto de los derechos fundamentales de las personas, al objetivo de transparencia, así como al cociente coste/ficacia (economías de escala). También se ha tenido en cuenta, naturalmente, la dimensión interinstitucional de las actividades de la Oficina (credibilidad de las instituciones, integridad de la función pública europea). Esta valoración global debiera permitir calibrar mejor los inconvenientes y las ventajas de la arquitectura de la reforma de 1999.

[10] Comité de Vigilancia: informes publicados en el DO C 360, de 14.12.2000 para el período julio de 1999 - julio de 2000; en el DO C 365 de 20.12.2001 para el período julio de 2000 - septiembre de 2001 y en el DO C 234 de 30.9.2002 para el período septiembre de 2001 - julio de 2002. Oficina: informes de 23.5.2000 (período del 1 de junio de 1999 al 31 de mayo de 2000), de 18.10.2001 (período del 1 de junio de 2000 al 31 de mayo de 2001) y de 17.10.2002 (para el año que finaliza en junio de 2002) que completará el próximo informe.

El presente ejercicio abarca el período comprendido entre junio de 1999 y diciembre de 2002, período que incluye la transición de la antigua unidad de lucha contra el fraude de la Comisión a la Oficina y los riesgos vinculados a esta fase [11]. Esta situación no impide una primera valoración de la evolución actual encaminada al cumplimiento de los objetivos fijados por el legislador que la Comisión se propone alcanzar por etapas, en el marco de su nuevo enfoque estratégico global contra el fraude y que se escalona de junio de 2000 a finales de 2005 [12].

[11] Obligaciones jurídicas y políticas, plazos de nombramiento del personal de dirección y bloqueo de la contratación, gestión de los expedientes en curso de la unidad de lucha contra el fraude que moviliza recursos considerables, retrasos en la aplicación de la nueva metodología.

[12] Estrategia global de la Comisión sobre la lucha contra el fraude y la protección de los intereses financieros de las Comunidades de junio de 2000. COM(2000) 358 final. Véase también el plan de acción para 2001-2003. COM(2001) 254 final.

ESTRUCTURA DEL INFORME DE EVALUACIÓN

La estructura del informe se deriva de un análisis de la reforma de 1999 y de las actividades de la Oficina, presentadas según que formen parte de misiones operativas o de misiones más generales vinculadas a la elaboración de la estrategia política y de las iniciativas legislativas.

La reforma se basa en elementos innovadores, con el fin de reforzar la fiabilidad y la eficacia de las investigaciones. La devolución a la Oficina del cometido interinstitucional de investigación interna así como la transferencia a la Oficina del ejercicio de las competencias operativas relacionadas con las investigaciones de la Comisión se produjeron, en efecto, junto con una innovación institucional esencial: se le otorgó independencia funcional para las actividades operativas intrínsecamente relacionadas con la función de investigación (primera parte).

El dispositivo se caracteriza también por mantener, en un mismo servicio de la Comisión, las actividades de investigación correspondientes a la independencia funcional y las actividades de preparación y aplicación de las acciones de la Comisión que corresponden a las competencias fundamentales de la institución, especialmente en el ámbito legislativo (segunda parte).

Expresión de las funcionalidades devengadas por la innovación y la continuidad, la independencia de la función de investigación y la vinculación a la Comisión constituyen los principios rectores de la gobernanza de la Oficina en el contexto de un estatuto mixto (tercera parte).

Este ejercicio de evaluación global se refiere también a las evoluciones a más largo plazo para reforzar la protección penal de los intereses financieros. Esta es la razón por la que no se han ignorado y se analizan las evoluciones prospectivas, en particular a través de los trabajos relativos a la Fiscalía Europea y al Convenio sobre el futuro de la Unión Europea (perspectivas).

En los Anexos, figura un inventario de las recomendaciones formuladas en el informe (Anexo I). Para facilitar su comprensión, estas recomendaciones se clasifican en función del nivel de la acción que requiere su aplicación (Anexo II).

*

1. COMETIDO OPERATIVO DE LA OFICINA: UN NUEVO ENFOQUE

En virtud de su cometido operativo, la Oficina ejerce las nuevas competencias otorgadas por el legislador y por el Acuerdo Interinstitucional de 25 de mayo de 1999 (investigaciones internas) así como las competencias que desde hace mucho tiempo tiene asignadas la Comisión (investigaciones externas). Para el cumplimiento de sus cometidos de investigación, la Oficina dispone de independencia funcional. Esta abarca el ámbito de las investigaciones administrativas internas y externas (cometido operativo). Dicha independencia se aplica también, en parte, a la asociación con los Estados miembros, a la asistencia y seguimiento judiciales y a la articulación de las operaciones de la Oficina con las de sus socios, ya sean comunitarios o no (asociación operativa).

1.1. Cometido operativo

Se ha otorgado a la Oficina el ejercicio de las competencias asignadas a la Comisión en cuanto a control y comprobación in situ en los Estados miembros o en terceros países (investigaciones externas), así como la capacidad de efectuar investigaciones en todas las instituciones, todos los órganos y todos los organismos de las Comunidades Europeas (investigaciones internas).

Desde el punto de vista jurídico, la independencia de la función de investigación otorgada a la Oficina procede de los artículos 3, 4 y 5 de la Decisión de la Comisión 1999/352/CE, CECA, Euratom, por la que se instituye la Oficina, y de los artículos 11 y 12 de los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y (Euratom) n° 1074/1999, relativos a las investigaciones efectuadas por la Oficina.

La vocación de la Oficina consiste en primer lugar en ejercer un cometido operativo, en particular la función de investigación a que se refiere el artículo 2 de los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y (Euratom) n° 1074/1999. Los resultados de las investigaciones de la Oficina que pudieran tener una finalidad penal, constituyen, en su caso, la fase preparatoria de las diligencias penales nacionales (véase el apartado 1.2.2).

El apartado 1 del artículo 2 de la Decisión de la Comisión por la que se instituye la Oficina, define el ámbito de aplicación de la función de investigación. En el párrafo 4 también se ha previsto que la Comisión o las otras instituciones, órganos u organismos puedan encomendar a la Oficina misiones de investigación en otros ámbitos. Esta facultad no se ha utilizado todavía.

1.1.1. Investigaciones internas

La Oficina Europea de Lucha contra el Fraude dispone de la competencia de efectuar investigaciones administrativas internas dentro de todas las instituciones, todos los órganos y todos los organismos de las Comunidades Europeas. Este cometido interinstitucional constituye una de las principales innovaciones de la reforma de 1999 y es consecuencia, en particular, de una Comunicación de la Comisión de 1997 y del informe especial n° 8/98 del Tribunal de Cuentas [13], en los que se destacaba que el no disponer la antigua Unidad de Coordinación de la Lucha contra el Fraude de competencia para realizar investigaciones en otras instituciones de las Comunidades que no fueran la Comisión "constituye una grave deficiencia que afecta al marco jurídico así como a la organización de la lucha contra el fraude".

[13] final. 13Comunicación de la Comisión: Actuar mejor contra las insuficiencias profesionales, las irregularidades financieras, el fraude y la corrupción. SEC (1997) 2198. R contribución del Tribunal de Cuentas relativa a los servicios de la Comisión encargados de la lucha contra el fraude, en particular, la UCLAF. DO C 230 de 22.7.1998.

* Ámbito de aplicación de las investigaciones internas

El ámbito de aplicación de las investigaciones internas se define por las disposiciones adoptadas por el legislador y por las convenidas entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión, que firmaron el Acuerdo Interinstitucional de 25 de mayo de 1999 [14].

[14] Un acuerdo interinstitucional, como acto que en el ordenamiento jurídico comunitario emana de la práctica, tiene por objetivo ordenar la cooperación entre dos o a varias instituciones por métodos pragmáticos y en el marco de sus competencias respectivas. Esta práctica constituye un dispositivo procesal de carácter convencional que concreta los deberes recíprocos de cooperación honesta y la confianza mutua de las instituciones en cuestión. En este caso particular, expresa la voluntad de disponer de un instrumento de acompañamiento de la reforma y de regulación de su aplicación, a la espera de las adecuadas disposiciones en el estatuto de los funcionarios. En la práctica permite mejorar la aplicación de los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y (Euratom) n° 1074/1999. En el ámbito político, otorga carácter oficial al compromiso de las tres instituciones signatarias e incluye el objetivo de que a instancias del sector político se amplie dicho compromiso a las demás instituciones, órganos y organismos. Desde el punto de vista metodológico, propone un modelo de buen funcionamiento de la cooperación y la concertación interinstitucional. Y, por último, participa en el objetivo de una mejor legibilidad y transparencia.

Según el apartado 3 del artículo 1 de los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y (Euratom) n° 1074/1999, las investigaciones internas tienen por objeto "luchar contra el fraude, la corrupción y cualquier otra actividad ilegal que vaya en detrimento de los intereses financieros" de las Comunidades e "investigar, a tal fin, los hechos graves, ligados al desempeño de actividades profesionales potencialmente constitutivos de un incumplimiento de las obligaciones de los funcionarios y agentes de las Comunidades, que puedan dar lugar a diligencias disciplinarias y, en su caso, penales, o un incumplimiento de las obligaciones análogas de los miembros (...), de los directivos (...) o de los miembros del personal (...) no sometidos al Estatuto"

Al suprimir el vínculo con la protección de los intereses financieros, dicho Acuerdo Interinstitucional de 25 de mayo de 1999 amplía el ámbito de aplicación de las investigaciones internas al conjunto de las actividades vinculadas a la protección de intereses comunitarios contra graves comportamientos irregulares (véase a continuación, en el apartado 1.2.3, el punto instancias disciplinarias). Con el fin de garantizar una protección homogénea, el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión invitaron a las demás instituciones, órganos y organismos a adherirse al Acuerdo Interinstitucional y adoptar el régimen común con arreglo al modelo de decisión que figura en el Anexo [15]. El apartado 1 del artículo 2 de la Decisión de la Comisión por la que se crea la Oficina define el ámbito de aplicación material de las investigaciones internas de manera similar al Acuerdo Interinstitucional.

[15] Para el Consejo: Decisión 1999/394/CE, Euratom (DO L 149 de 16 de junio de 1999, p. 36). Para la Comisión: Decisión 1999/396/CE, CECA, Euratom (DO L 149 de 16 de junio de 1999, p. 57). Para el Parlamento Europeo la Decisión del Parlamento Europeo de 18 de noviembre de 1999 se incorporó al Reglamento del Parlamento Europeo (Anexo XI).

Un dispositivo no homogéneo

La Comisión observa que, con la excepción de las tres instituciones signatarias, ninguna otra institución, órgano u organismo se ha adherido efectivamente al Acuerdo.

En cambio la mayoría de las instituciones, órganos y organismos han adaptado sus dispositivos internos. No obstante, un primer análisis pone de manifiesto que no parece haber prevalecido una interpretación uniforme del nuevo dispositivo jurídico, previsto por los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y (Euratom) n° 1074/1999 (apartado 6 del artículo 4) y por el Acuerdo Interinstitucional. Se observan efectivamente ciertas divergencias - que no se justifican por exigencias específicas, como las previstas en el apartado 2 del Acuerdo -, en los dispositivos de algunas instituciones y órganos, como la información de la Oficina directamente por los funcionarios que en estos casos se ven obligados a pasar por la autoridad interna o la restricción de las investigaciones internas de la Oficina únicamente a incumplimientos profesionales que vayan en detrimento de los intereses financieros de las Comunidades. Por consiguiente, el alcance de estos dispositivos es a veces más limitado que lo establecido en la decisión modelo (véase R.1).

El contencioso

La instauración del nuevo dispositivo interinstitucional de investigación interna dio lugar a una serie de contenciosos. Setenta y un miembros del Parlamento Europeo impugnaron la Decisión relativa a las investigaciones internas aprobada por esta institución, alegando, en particular, que dicha Decisión vulneraba la inmunidad de los parlamentarios y la independencia de su mandato. Este recurso dio lugar a una resolución (procedimiento de recurso) y más adelante a una sentencia del Tribunal de Primera Instancia, dictada el 26 de febrero de 2002 [16], en la que el Tribunal desestima el recurso por inadmisible, puesto que las partes demandantes no pudieron probar la existencia de elementos que los individualizasen respecto al acto demandado. De la motivación de la sentencia se desprende que, aunque el régimen de investigaciones internas como tal se aplica también a los miembros del Parlamento Europeo, no puede excluirse a priori que, en el marco de una investigación, la Oficina efectúe un acto que vulnere la inmunidad de que gozan todos los miembros del Parlamento. Sin embargo, suponiendo que tal circunstancia ocurriera, enfrentado a un acto de este tipo cualquier miembro del Parlamento que se considere perjudicado dispone en tal caso de la protección jurisdiccional y las vías de recurso instauradas por el Tratado [17]. Tanto el Banco Central Europeo (BCE) como el Banco Europeo de Inversiones (BEI) adoptaron cada cual una decisión interna que, previo análisis, la Comisión consideró incompatible con los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y (Euratom) n° 1074/1999. Los recursos interpuestos dieron lugar, a la espera de los procedimientos pendientes ante el Tribunal de Justicia (TJCE), a las conclusiones del Abogado General, que se presentaron el 3 de octubre de 2002, en las que se preconiza la anulación de las decisiones [18] del BCE y del BEI.

[16] Asunto T-17/00R y T-17/00. Se ha presentado un recurso ante el TJCE contra esta sentencia del Tribunal.

[17] Apartados 72 y 73 de la sentencia.

[18] Decisión del Banco Central Europeo, de 7 de octubre de 1999, sobre prevención del fraude (BCE/1999/5) (DO L 291, del 13.11.1999, p. 36); Decisión de 10 de noviembre de 1999 del Comité de dirección del BEI relativa a la cooperación con la Oficina. Asuntos C-11/00 y C-15/00.

Estos contenciosos constituyen una fuente de evaluación muy útil, de la que se desprende que la coherencia del nuevo dispositivo interinstitucional no permite exclusión alguna, ya que su ámbito de aplicación está llamado a abarcar a todas las instituciones, órganos y organismos instituidos por los Tratados CE y Euratom o sobre la base de éstos, sin excepción. Para que las investigaciones internas se efectúen en condiciones equivalentes en todas las instituciones, órganos y organismos, en el Consejo Europeo de Colonia los Jefes de Estado y de Gobierno instaron a todas las instituciones, órganos y organismos a adherirse al Acuerdo Interinstitucional.

La Comisión considera que, con el fin de garantizar una protección uniforme de la integridad de las instituciones, es esencial alcanzar el objetivo fijado por el legislador y por el Acuerdo Interinstitucional de que las investigaciones internas tengan una dimensión interinstitucional.

Recomendación n° 1 (R.1)

La Comisión insta al conjunto de las instituciones, órganos y organismos, a adherirse rápidamente al Acuerdo Interinstitucional de 25 de mayo de 1999, firmado por el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión. La Comisión hace un llamamiento a las instituciones, órganos y organismos para que adopten una decisión interna conforme a la decisión modelo que figura en el Anexo de dicho Acuerdo Interinstitucional.

* Ejercicio de las competencias de investigación interna

Las competencias de investigación interna de la Oficina se ejercen en el marco de las disposiciones recogidas en el artículo 4 de los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y (Euratom) n° 1074/1999. Estas competencias incluyen:

- siempre y cuando se cumplan las disposiciones del apartado 4 del artículo antes citado [19], el "acceso", "sin previo aviso y sin demora", a "cualquier información en poder" de las instituciones, órganos y organismos así como el acceso a sus "locales";

[19] Este apartado prevé la información de las instituciones, órganos y organismos en cuestión "cuando agentes de la Oficina efectúan una investigación en sus locales y cuando consultan un documento o piden una información que tienen estas instituciones, estos órganos y estos organismos".

- la posibilidad "de hacer copias" y "de obtener extractos de cualquier documento y del contenido de cualquier soporte de información";

- la posibilidad de pedir "información oral" a los miembros de las instituciones y órganos, a los dirigentes de los organismos y al personal de las instituciones, órganos y organismos;

- la facultad de efectuar controles in situ, en las condiciones y según las disposiciones establecidas por el Reglamento (Euratom, CE) n° 2185/96, de los agentes económicos (véase el apartado 1.1.2) que pudieran disponer de información relativa a los hechos sometidos a una investigación interna;

- la oportunidad de pedir la información que la Oficina considere necesaria "a cualquier persona interesada".

Con arreglo a los ya mencionados Reglamentos y a las decisiones internas de las instituciones, órganos y organismos, el ejercicio de estas competencias de investigación interna debe respetar plenamente los derechos individuales (presunción de inocencia, respeto de la vida privada y de los derechos de la defensa, derecho a la imparcialidad de la investigación). Este aspecto se mencionó en los contenciosos en curso. También se han referido a él el Comité de vigilancia de la Oficina en sus informes de actividades sucesivos y el Defensor del Pueblo Europeo.

Esta es la razón por la que, con el fin de garantizar un mejor control de los procedimientos de investigación interna así como un elevado nivel de garantías para todas las personas afectadas por tales procedimientos, la Comisión considera necesario que la oficina adopte determinadas disposiciones internas con el fin de elaborar un corpus de normas administrativas para la aplicación de los actos y de las medidas de investigación interna (véanse los apartados 3.4.1 y 1.1.2).

Recomendación n° 2 (R.2)

La Comisión recomienda que en su manual de procedimientos internos la Oficina establezca un corpus de normas administrativas con las disposiciones de aplicación de los actos y de las medidas de investigación interna y externa.

* Disposiciones de las investigaciones internas

Las garantías procesales que acompañan la actividad de investigación interna permitieron observar la existencia de prácticas variables. Así ocurre, en particular, en el caso de los procedimientos de información por la Oficina (véase la actividad de información y comunicación en el apartado 3.3) y de los procedimientos de información de la Oficina vinculados a las investigaciones internas.

Procedimientos de información de la Oficina

Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 2 de la Decisión modelo que figura en el Anexo del Acuerdo Interinstitucional de 25 de mayo de 1999, la obligación de informar a la Oficina debía, según los términos de este Acuerdo [20], consolidarse en el estatuto. En su propuesta de reglamento del Consejo por el que se establece el estatuto de los funcionarios de las Comunidades Europeas y el régimen aplicable a los otros agentes de estas Comunidades, la Comisión presentó un artículo destinado a recoger la obligación de informar a la Oficina de modo que sea directamente aplicable al conjunto del personal de las Comunidades Europeas. Esta propuesta se está examinando [21]; este examen debería utilizarse con el fin de garantizar la compatibilidad entre el estatuto y la decisión modelo. Conviene también velar por que las disposiciones del estatuto que se refieren a la Oficina [22] no limiten las competencias que le otorgan el dispositivo previsto por los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y (Euratom) n° 1074/1999, el Acuerdo Interinstitucional y la decisión modelo.

[20] El artículo 2 contempla la información directa de la Oficina en caso de que un funcionario o agente de una institución, de un órgano o de un organismo tenga "conocimiento de elementos de hecho que dejan suponer la existencia de posibles casos de fraude, de corrupción o de cualquier otra actividad ilícita (...), o de hechos graves, vinculados al ejercicio de actividades profesionales (...)". Véase el séptimo considerando del Acuerdo Interinstitucional para lo referente a la modificación del estatuto.

[21] COM(2002) 213 final. Véase, en particular, el artículo 22 bis de la propuesta.

[22] Artículo 86.

Desarrollo de las investigaciones internas

Basándose en los datos disponibles en los últimos informes de la Oficina y del Comité de vigilancia, la Comisión destaca el desarrollo de las investigaciones internas. Esta nueva situación traduce la prioridad otorgada a las investigaciones internas con el fin de proteger la integridad y la credibilidad de la función pública europea y el alcance de la ampliación de las competencias de la Oficina a las otras instituciones, órganos y organismos, además de la Comisión.

* Articulación de las investigaciones internas con determinados procedimientos administrativos

En el marco de la reforma de la Comisión se han adoptado ciertas medidas destinadas a garantizar el respeto por los funcionarios y agentes de las Comunidades de las obligaciones deontológicas y de los principios de buena gestión financiera. Estas disposiciones deben coordinarse con las relativas al ejercicio de las investigaciones internas de la Oficina (véanse, en el apartado 1.2.3, los puntos "instancias disciplinares" e "instancias especializadas" en cuanto a irregularidades financieras).

* La cuestión específica de las inmunidades

La inmunidad de los funcionarios y agentes de las Comunidades no es oponible a las acciones de investigación administrativa de la Oficina, puesto que ésta participa en la autoridad de organización de las Comunidades, en cambio la problemática de la suspensión de la inmunidad se plantea con motivo de actuaciones penales incoadas contra funcionarios o agentes comunitarios por las autoridades nacionales, a raíz de investigaciones internas de la Oficina.

A este respecto, algunas autoridades nacionales consideran que, en el contexto de las investigaciones de la Oficina, los procedimientos establecidos para la suspensión de la inmunidad de un funcionario o agente para que las autoridades judiciales puedan proceder a la acusación son farragosos. En efecto, en la práctica las autoridades judiciales que desean efectuar diligencias penales vinculadas a una investigación de la Oficina se dirigen generalmente a ésta que, a su vez, remite la solicitud a la institución, órgano u organismo interesado. Según las autoridades judiciales nacionales, la respuesta a través de la Oficina es causa de que los trámites se demoren.

La Comisión considera que la práctica actual podría simplificarse provechosamente si en la transmisión del informe final de investigación a la autoridad judicial se indicase con toda claridad cuál es la autoridad competente para autorizar, si procede, la suspensión de la obligación de reserva (artículo 19 del estatuto) o de la inmunidad.

1.1.2. Investigaciones externas

Hasta 1995, el dispositivo reglamentario relativo a las misiones comunitarias de comprobación in situ se concebía esencialmente como inherente a las actividades de control de la regularidad de las cuentas, de la buena aplicación del Derecho comunitario, de la eficacia de los sistemas de gestión de los fondos comunitarios establecidos por los Estados miembros y del papel de guardiana de los Tratados otorgado a la Comisión. Cada Dirección General de la Comisión responsable de un ámbito específico debía preparar las orientaciones políticas y el marco legislativo de éste. Cada Dirección debía determinar y sigue determinando las misiones de control a iniciar sobre la base de reglamentos sectoriales. Estos controles de rutina u orientados a partir de un análisis de riesgos estaban y siguen estando llamados a constatar posibles disfunciones o irregularidades administrativas, y no a buscar hechos o comportamientos irregulares que pudieran conducir a buscar responsabilidades individuales desde el punto de vista administrativo o penal (investigación del fraude). No obstante, la ausencia de finalidad específica contra el fraude de la normativa sectorial no suponía un obstáculo absoluto a la utilización de las bases sectoriales para la búsqueda de infracciones de carácter económico o financiero.

Desde 1995, la actividad contra el fraude de la Comisión se fue precisando y se consolidó mediante un zócalo legislativo horizontal (primer y tercer pilares) con medios de investigación administrativa que permiten comprobar la existencia y la complejidad de los hechos, así como la dimensión penal de los comportamientos en grave detrimento de los intereses financieros de las Comunidades. Este nuevo dispositivo, más específicamente orientado a la lucha contra el fraude, se basa en una asociación reforzada con los Estados miembros, con arreglo al principio de subsidiariedad y de responsabilidad compartida en cuanto a protección de los intereses financieros de las Comunidades.

En 1999, para reforzar la fiabilidad y la eficacia de la intervención comunitaria en los Estados miembros, la Comisión y el legislador se propusieron someter también la actividad de investigación externa al principio de independencia funcional que se le reconoce a la Oficina. No obstante, esta innovación principal no modifica la distribución y el equilibrio de responsabilidades entre el ámbito nacional y el comunitario. Tampoco altera la responsabilidad general de la Comisión en el ámbito de la protección de los intereses financieros y de la política contra el fraude (artículo 280 del Tratado CE), ya que, con arreglo al artículo 274 del Tratado CE, esta responsabilidad está estrechamente vinculada a su misión de ejecución del presupuesto.

Tal como se define en los artículos 2 y 3 de los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y (Euratom) n° 1074/1999, el concepto de investigación administrativa externa se concibe de manera bastante amplia. Este concepto cubre dos realidades operativas, a saber: las investigaciones dirigidas desde el ámbito comunitario y las investigaciones conducidas a escala nacional a petición o con la participación del ámbito comunitario. Al tiempo que definen el concepto de investigación administrativa externa, estos Reglamentos acentúan la finalidad penal de las investigaciones administrativas externas. A tal efecto, los informes elaborados por la Oficina pueden constituir una fase preparatoria de las diligencias penales nacionales.

En esta fase de la evolución del Derecho comunitario en los distintos sectores, la Comisión considera indispensable mantener la posibilidad de que la Oficina, en función de las situaciones particulares, recurra a los distintos fundamentos jurídicos existentes para poder llevar a cabo su actividad operativa conduciendo ella misma las investigaciones o, a partir de información pertinente en su posesión y sobre la base de normativas sectoriales, solicitando la apertura de una investigación nacional en la que también podrá participar. Disponer de estas herramientas de investigación (reglamento horizontal contra el fraude y reglamentos sectoriales de control de la buena aplicación de la normativa comunitaria y de la regularidad de las cuentas) permite a la Oficina adaptar la eficacia de la acción contra el fraude en función de sus prioridades y de cada situación particular, así como en función de las competencias a disposición de la autoridad nacional asociada sobre el terreno.

La Comisión considera que corresponde a la Oficina adaptar su acción operativa y desarrollar su herramienta de información (inteligencia estratégica e inteligencia operativa) para utilizar lo mejor posible el arsenal de instrumentos jurídicos existentes, mientras no exista un instrumento de cooperación más específico. Le corresponde también valorizar su capacidad de actuar con total independencia, sin interferir con los otros cometidos que le han sido encomendados por la Comisión en el ámbito de la cooperación con los Estados miembros, según lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 280 del Tratado CE, y también en cumplimiento de las responsabilidades de los distintos servicios de la Comisión en cuanto a seguimiento administrativo y financiero de las investigaciones, incluso desde el punto de vista de la aplicación de sanciones. Queda claro que el ejercicio de estas funciones se efectúa en el marco de las competencias de la Comisión y no en el marco de la independencia reservada a las misiones operativas que giran en torno a la función de investigación (véanse a continuación, en particular, los apartados 1.2.1, 2.4 y 2.5).

* Ámbito de aplicación de las investigaciones externas

La normativa comunitaria define el ámbito de aplicación de las investigaciones externas teniendo en cuenta los objetivos perseguidos por cada instrumento o su finalidad específica.

Los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y (Euratom) n° 1074/1999 (apartado 1 del artículo 1 y artículo 3) establecen que la Oficina ejerza la competencia otorgada a la Comisión de efectuar los controles y comprobaciones in situ en los Estados miembros o en terceros países, con arreglo a los acuerdos de cooperación en vigor, con el fin de establecer, si procede, el carácter irregular de las actividades controladas, sin por ello (artículo 2 de dichos Reglamentos) interferir en las competencias de los Estados miembros en cuanto a diligencias penales.

Cuando se inician por instigación de la Oficina o a petición de un Estado miembro en el marco del Reglamento (Euratom, CE) n° 2185/96 [23], según el artículo 2 de dicho Reglamento el objetivo de las investigaciones externas es buscar las irregularidades graves "o transnacionales", las irregularidades "en las cuales pueden estar implicados operadores económicos con actividades en varios Estados miembros" o "cuando la situación de un Estado miembro exige en un caso particular el refuerzo de los controles y comprobaciones in situ con el fin de mejorar la eficacia de la protección de los intereses financieros y garantizar con ello un grado de protección equivalente en toda la Comunidad". Conviene precisar que, en conexión con las autoridades nacionales y con arreglo a los acuerdos en vigor, la Oficina puede emprender misiones de investigación en terceros países sobre la base del Reglamento (CE) 515/97 [24], con el fin de descubrir infracciones o detectar operaciones contrarias a las disposiciones de dicho Reglamento.

[23] Reglamento (Euratom, CE) n° 2185/96 del Consejo, de 11 de noviembre de 1996, relativo a los controles y comprobaciones in situ que realiza la Comisión para la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas contra los fraudes e irregularidades. DO L 292 de 15.11.1996, p.2. Vademécum sobre la aplicación del Reglamento por los servicios de la Comisión: octubre de 1997.

[24] Véase, en particular, el artículo 20 de este Reglamento relativo a la asistencia mutua entre las autoridades administrativas de los Estados miembros y a la colaboración entre éstas y la Comisión con objeto de asegurar la correcta aplicación de las reglamentaciones aduanera y agraria. DO L 82 de 22.3.1997, p. 1.

Estas investigaciones externas se refieren a "toda violación de una disposición del Derecho comunitario resultante de un acto o de una omisión de un agente económico cuyo efecto fuera o pudiera ir en detrimento del presupuesto general de las Comunidades o de presupuestos administrados por éstas, ya sea por la disminución o la supresión de ingresos procedentes de los recursos propios percibidos directamente por cuenta de las Comunidades, ya sea por un gasto indebido" (véase el apartado 2 del artículo 1 del Reglamento (CE, Euratom) n° 2988/95), incluidas las operaciones irregulares o las infracciones en el sentido del dispositivo de asistencia mutua (véase el artículo 20 del Reglamento (CE) n° 515/97).

Estas investigaciones se refieren "a las personas físicas o jurídicas, así como las otras entidades a las cuales el Derecho nacional reconoce capacidad jurídica, que hubieren cometido la irregularidad", a "las personas que hubieren participado en la irregularidad" y "las que deban responder de la irregularidad o evitar que esta se cometa". Pero también pueden llevarse a cabo entre todos los demás operadores económicos que dispongan de información pertinente sobre los hechos que hubieren dado lugar a los controles y comprobaciones in situ (véase el artículo 7 del Reglamento (CE, Euratom) n° 2988/95 [25] y el artículo 5 del Reglamento (Euratom, CE) n° 2185/96).

[25] Reglamento del Consejo, del 18 de diciembre de 1995, relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas. DO L 312 de 23.12.1995, p. 1.

Por otra parte, el artículo 9 del Reglamento (CE, Euratom) n° 2988/95 se refiere a los controles y comprobaciones in situ que puede efectuar la Comisión en las condiciones previstas por las normativas sectoriales. Las bases jurídicas previstas en estas normativas cubren el conjunto de los ámbitos de intervención de la Oficina, tanto si se trata de los recursos propios de las Comunidades, por ejemplo, como de los fondos estructurales, de la política agrícola común o de la política comercial y del ámbito aduanero [26].

[26] Reglamento (CE, Euratom) n° 1150/2000 (véase el artículo 18) DO L 130 de 31.5.2000, p. 1, Reglamento (CE) n° 1260/1999 (véase el artículo 38), DO L 161 de 26.6.1999, p. 1 y Reglamentos de la Comisión (CE) n° 438/2001 (DO L 63 de 3.3.2001, p.21) y n° 448/2001 (DO L 64 de 6.3.2001, p.13) por los que se establecen determinadas disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n° 1260/1999. Reglamento (CEE) n° 595/91 (véase el artículo 6), DO L 67 de 14.3.1991, p. 11 y el Reglamento (CE) n° 515/97, anteriormente mencionado (véase el artículo 18).

El alcance de estas disposiciones no se ha visto afectado por los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y (Euratom) n° 1074/1999. Al contrario de lo ocurrido en el caso de las investigaciones internas, la reforma de 1999 no dio lugar a la ampliación del ámbito de aplicación de las investigaciones externas.

En la actualidad, la Comisión considera conveniente continuar el debate sobre el ámbito de aplicación de estas normativas en la medida en que, sobre la base de los trabajos de la Oficina, ha podido observar ciertas lagunas. Éstas se refieren, por una parte, a la cooperación y a la coordinación con las autoridades nacionales que hay que reforzar en lo referente a los intercambios de información (véase el apartado 1.2.2) y a la asistencia administrativa (ámbitos de impuestos indirectos, blanqueo de dinero y otros ámbitos, si procede) y, por otra, a las investigaciones dirigidas por la Oficina, los medios jurídicos disponibles a escala comunitaria en el ámbito de los gastos directos para reforzar la protección de los intereses financieros [27].

[27] Está en preparación una propuesta de reglamento para cubrir la asistencia administrativa y el intercambio mutuo de información entre la Comisión y los Estados miembros en los ámbitos del IVA y el blanqueo. También se baraja la conveniencia de preparar un reglamento de aplicación de distintas medidas administrativas en el ámbito de los gastos directos.

Recomendación n° 3 (R.3)

La Comisión propondrá iniciativas, de acuerdo con su estrategia global de lucha contra el fraude y con su programa de trabajo [28], con objeto de:

[28] Programa legislativo y de trabajo de la Comisión para 2003. COM (2002) 590 final/2.

- ampliar el dispositivo de cooperación y asistencia a los ámbitos del IVA transnacional, del blanqueo y a otros ámbitos cuando proceda, incluida la posibilidad de que el ámbito comunitario pueda pedir a los servicios de prevención e investigación de los Estados miembros que se encarguen de investigar el fraude;

- reforzar las competencias de investigación de fraudes a escala comunitaria (Reglamento (Euratom, CE) n° 2185/96) en el ámbito de los gastos directos.

* Ejercicio de las competencias de investigación externa

En las materias que regulan, los reglamentos sectoriales asignan a los agentes de la Comisión una misión de comprobación in situ ante los organismos de control nacionales encargados de la instauración de los sistemas de gestión de fondos o de la recaudación de recursos propios, con objeto de asegurar la correcta aplicación de las disposiciones reglamentarias y para que ejerzan una función de asistencia en las investigaciones conducidas por las autoridades nacionales competentes.

En cambio, el Reglamento (Euratom, CE) n° 2185/96 otorga competencias propias a los investigadores comunitarios similares a aquellos de que disponen los investigadores nacionales. Lo mismo ocurre en el caso de las misiones de investigación administrativa conducidas por la Oficina en terceros países con arreglo al Reglamento (CE) n° 515/97. El apartado 1 del artículo 7 del Reglamento (Euratom, CE) n° 2185/96 prevé concretamente que los "controladores de la Comisión tienen acceso, en las mismas condiciones que los controladores administrativos nacionales y en cumplimiento de las legislaciones nacionales, a toda la información y a la documentación relativa a las operaciones en cuestión que sean necesarias para el buen desarrollo de los controles y de las comprobaciones in situ" y que "pueden utilizar los mismos medios materiales de control que los controladores administrativos nacionales y, en particular, hacer copias de los documentos convenientes". Sigue una lista, no exhaustiva, relacionada con el alcance de los controles y comprobaciones in situ [29].

[29] Pueden estar relacionados con los controles y comprobaciones in situ: los libros y demás documentos profesionales como facturas, pliegos de condiciones, nóminas, órdenes de compromiso, extractos de cuentas bancarias propiedad de los agentes económicos; los datos informáticos; los sistemas y métodos de producción, embalaje y expedición; el control físico de la naturaleza y volumen de las mercancías u operaciones realizadas; la extracción y la comprobación de muestras; el estado de los trabajos e inversiones financiadas, la utilización y asignación de las inversiones realizadas; los documentos presupuestarios y contables y la ejecución financiera y técnica de proyectos subvencionados.

Con motivo de la evaluación del Reglamento (Euratom, CE) n° 2185/96 efectuada en 2000, se observaron ciertas dificultades de aplicación, en particular determinados agentes económicos que se niegan a cooperar (oposición a control), tanto en lo referente al acceso a los locales como a la documentación [30].

[30] En particular, los operadores económicos indirectamente interesados. Documento de trabajo de los servicios de la Comisión; SEC(2000) 844.

La Comisión observa que para mejorar el ejercicio de sus competencias de investigación, la Oficina cree que, inspirándose en el Derecho comunitario (competencia) y en las disposiciones nacionales, pudiera ser conveniente en este ámbito prever mecanismos más eficaces para facilitar el correcto desarrollo de los controles y comprobaciones de los agentes económicos que, de manera dilatoria, se oponen a la realización de estas investigaciones administrativas.

Recomendación n° 4 (R.4)

La Comisión recomienda a la Oficina que realice un análisis comparado de la oposición a control con objeto, de permitir a la institución tomar una iniciativa, cuando proceda.

*

* Modalidades de las investigaciones externas

En función de su fundamento jurídico, las modalidades de las actividades de investigación externa emanan de la normativa comunitaria sectorial, que establece bajo qué condiciones los agentes de la Comisión pueden participar o estar asociados a una investigación nacional, de la normativa comunitaria horizontal (Reglamento (Euratom, CE) n° 2185/96) o de las disposiciones del Derecho nacional.

Existen algunas medidas comunitarias como, por ejemplo, el artículo 9 del Reglamento (Euratom, CE) n° 2185/96 que dispone que "el Estado miembro de que se trate prestará a los inspectores de la Comisión, de conformidad con las disposiciones nacionales, la ayuda necesaria para la realización de su labor" y, en caso de necesidad, adopte "las medidas necesarias, respetando el Derecho nacional". Por otra parte, con arreglo al apartado 2 del artículo 7 de dicho Reglamento, la Comisión es competente para pedir que los Estados miembros adopten "las medidas cautelares que consideren pertinentes (...), en particular para proteger los elementos de prueba".

* Articulación de las intervenciones comunitarias con los procedimientos nacionales

La Oficina ejerce sus competencias de investigación externa con arreglo al principio de subsidiariedad y proporcionalidad. Con el fin de ofrecer más garantías en cuanto a la complementariedad y compatibilidad de sus actividades con las de las autoridades nacionales, la Oficina actúa sobre el terreno en estrecha asociación con los Estados miembros (véase el apartado 1.2.1). En este ámbito, no todas las acciones se inscriben en el marco de la independencia otorgada a la Oficina para el ejercicio de su función de investigación, sino que están supeditadas a dos requisitos que son la regularidad y la eficacia.

Requisito de regularidad

Cuando efectúa controles y comprobaciones sobre el terreno, la Oficina debe cumplir las disposiciones legales y reglamentarias vigentes en los distintos Estados miembros [31], incluso para la elaboración del informe al término de una investigación que debe ajustarse a las exigencias de la ley nacional (apartado 1 del artículo 8 del Reglamento (Euratom, CE) n° 2185/96). Definir las normas de procedimiento nacionales, tanto administrativas como judiciales, resulta un ejercicio a menudo delicado en razón de la diversidad y complejidad de las normas vigentes; su aplicación a un caso investigado plantea a veces dificultades, en particular cuando se trata de una investigación transnacional. La capacidad de asesoramiento judicial de que disponible la Oficina puede contribuir a solucionar estas dificultades, hasta cierto punto.

[31] El respeto del Derecho nacional del Estado miembro afectado por una investigación externa es un imperativo que emana del artículo 9 de los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y (Euratom) n° 1074/1999. También lo establece el tercer inciso del apartado 1 del artículo 6 del Reglamento (Euratom, CE) n° 2185/96.

La Comisión considera que la Oficina debe conocer del modo más completo posible las normas de procedimiento nacionales. Para ello, deberá crear una memoria central que le permita actualizar constantemente sus conocimientos y ponerlos fácilmente al alcance de sus agentes. Al propio tiempo, la Comisión reconoce la conveniencia de continuar la reflexión en curso sobre cómo mejorar la situación mediante un corpus de normas administrativas para las investigaciones externas transnacionales vinculado al corpus de normas administrativas referente a investigación interna (véase R.2).

Requisito de eficacia

Por ser la protección de los intereses financieros comunitarios un ámbito de responsabilidad compartida entre la Comunidad y los Estados miembros, la articulación entre el ámbito comunitario y el nacional [32] resulta ser un factor determinante en términos de eficacia. A este respecto, la instauración en la Oficina de una función de inteligencia estratégica y operativa debiera constituir con el tiempo un progreso real. El objeto de dicha función es conseguir una utilización mejor orientada de las competencias de investigación propias otorgadas a escala comunitaria con el fin de garantizar una mayor complementariedad y compatibilidad con las actuaciones de las autoridades nacionales (véase el apartado 1.2.1) y más eficacia.

[32] El Comité de Vigilancia destacó la necesidad de determinar en qué situación y según qué modalidades la actividad de la Oficina precede o acompaña las investigaciones nacionales (por razones de transparencia respecto a los socios nacionales).

Por otra parte, el nuevo Registro que la Oficina está organizando, debiera contribuir a hacer más transparentes las actividades de la Oficina lo que sin duda debiera responder a las preocupaciones expresadas por el Comité de vigilancia (véase el apartado 3.4.1). El seguimiento de las investigaciones externas, que forma parte de la exigencia de eficacia, postula evidentemente la obligación de informar a la Oficina (véase el apartado 1.2.2).

1.2. Asociación operativa

La Oficina ejecuta su misión operativa con arreglo a los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. Tiene en cuenta que la principal responsabilidad en este ámbito y los medios esenciales recaen en los Estados miembros (investigaciones externas). La misión operativa de la Oficina se basa pues necesariamente en una asociación reforzada con los distintos protagonistas que contribuyen a la protección de los intereses financieros y a la lucha contra la delincuencia financiera; dicha asociación abarca los intercambios de información y la explotación de datos (inteligencia estratégica y operativa) así como la cooperación regular con las distintas instancias a escala comunitaria, de la Unión Europea e internacional.

1.2.1. Asociación con los Estados miembros

La asociación con las autoridades nacionales competentes es un elemento esencial de la protección de los intereses financieros y de la lucha contra el fraude. Esta cooperación incluye tanto la cooperación en sentido amplio, es decir, vinculada al ejercicio por la Oficina de sus competencias de investigación, por iniciativa propia y con total independencia, (véanse los apartados 1.1.1 y 1.1.2) como la colaboración entre los Estados miembros y la Comisión, que la Oficina emprende como servicio de la institución (apartado 3 del artículo 280 del Tratado CE).

En este aspecto, la Oficina está organizando con las autoridades nacionales competentes una asociación específica sobre el respeto de la correcta aplicación del Derecho comunitario para asegurar un grado de protección equivalente en toda la Comunidad. Esta asociación se apoya en las disposiciones sectoriales que se mencionan en los apartados 1 y 2 del artículo 9 del Reglamento (CE, Euratom) n° 2988/95 y en las relativas a la asistencia mutua en los ámbitos de las políticas o de la normativa comunitaria regulados por el Reglamento (CE) n° 515/97 (ámbitos agrícola, aduanero, de política comercial...) .

En cuanto a las investigaciones que dirige la Oficina, el Reglamento (Euratom, CE) n° 2185/96 sitúa también la colaboración con los Estados miembros en el centro del dispositivo de controles y comprobaciones sobre el terreno. Dicha colaboración permite evitar, en la medida de lo posible, los solapamientos (con arreglo al segundo párrafo del artículo 3, la Comisión "tendrá en cuenta los controles en curso o realizados, por los mismos hechos y con respecto a los operadores económicos de que se trate, por el Estado miembro con arreglo a su legislación nacional"). También contribuye a garantizar una cooperación leal en todas las fases de una misión de control in situ (con arreglo al artículo 4, los "controles y verificaciones in situ serán preparados y dirigidos por la Comisión en estrecha colaboración con las autoridades competentes del Estado miembro afectado, a las que se informará del motivo, del objeto y de la finalidad de dichos controles y verificaciones con tiempo suficiente de manera que puedan aportar la ayuda necesaria. A este fin los agentes del Estado miembro afectado podrán participar en los controles y verificaciones in situ. Además, si el Estado miembro interesado así lo deseara, los controles y verificaciones in situ podrán ser efectuados conjuntamente por la Comisión y las autoridades competentes de éste").

En determinadas circunstancias, la asociación sobre el terreno con los Estados miembros puede hallar dificultades para aplicarse sin tropiezos, en particular con motivo de la asimetría de las competencias nacionales en los ámbitos administrativo y judicial. Sin embargo, como destacan periódicamente los informes anuales de la Comisión sobre la lucha contra el fraude y los informes de actividad de la Oficina, el balance es bastante positivo y algunos resultados significativos en el ámbito operativo se han obtenido gracias a la eficacia de esta asociación. Los grupos de trabajo específicos que reaccionan como células de crisis en determinados sectores (cigarrillos, alcohol o aceite de oliva) constituyen un modelo que habrá que desarrollar. Lo mismo sucede con la celebración y el recurso a protocolos acordados entre la Oficina y ciertos servicios nacionales especializados, como la Direzione Nazionale Antimafia (véase R.5), en particular para responder a la necesidad de reforzar la lucha contra la delincuencia económica. El tratamiento de algunos asuntos transnacionales complejos, como las importaciones ilegales de plátanos en la Comunidad al amparo de certificados de importación falsos o, en materia de gastos directos [33], la investigación de un grupo de organizaciones no gubernamentales por falsificación de documentos, uso de documentos falsificados y estafa demuestra con pertinencia la importancia de colaborar con los Estados miembros sobre el terreno, como también lo demuestra la constitución de equipos comunitarios para las misiones de investigación en terceros países que incluyen investigadores de los Estados miembros más afectados. La asociación se materializa en el tratamiento de expedientes que, además de tener repercusiones en los intereses financieros también las tienen en otros ámbitos, como la seguridad alimentaria (ESB, por ejemplo) o la falsificación (cigarrillos). Se materializa asimismo en el marco de las medidas de cooperación emprendidas sobre la base de instrumentos del primer y del tercer pilar a la vez; es el caso de la asistencia técnica que la Oficina aporta a los Estados miembros para las operaciones conjuntas de vigilancia marítima (MARINFO) diligenciadas sobre la base del Reglamento CE n° 515/97 y del Convenio relativo al Sistema de Información Aduanera (SIA).

[33] Véanse los anteriormente mencionados informes anuales de 1999, 2000 y 2001 de la Comisión y el informe de actividad de la Oficina para el período comprendido entre el 1 de junio de 2000 y el 31 de mayo de 2001.

Esta asociación debiera permitir a la Oficina desarrollar su función de inteligencia (estratégica y operativa) y con ello adaptarse, junto con las autoridades nacionales, a la movilidad de la delincuencia transnacional e incluso organizada, sin por ello renunciar al propio tiempo a la oportunidad de una intervención por sorpresa in situ. También gracias a ella las autoridades nacionales estarían en mejores condiciones para orientar su actuación sobre el terreno.

La Comisión insta a la Oficina a proseguir su reflexión sobre cómo reforzar su cooperación con las autoridades nacionales. En este marco, considera conveniente que la Oficina disponga de competencia para invitar a todos los servicios competentes de los Estados miembros a diligenciar investigaciones contra el fraude (véase R.3). La utilidad práctica de este dispositivo, dirigido a descubrir infracciones graves, debiera permitir reforzar las sinergias entre el ámbito nacional y el comunitario, con arreglo al principio de subsidiariedad.

Desde este enfoque, la Comisión considera conveniente que la Oficina desarrolle su función de inteligencia y termine el proyecto de plataforma de servicios [34] que preconiza el enfoque estratégico global de la institución. Este proyecto tiene por objeto presentar mejor las distintas actividades de la Oficina y proponer un inventario de los conocimientos y prácticas especializados de que ésta dispone para plasmar el valor añadido del ámbito comunitario, especialmente para el conjunto de las autoridades nacionales que disponen de competencias en el ámbito de las investigaciones administrativas o de poderes de policía judicial. su objetivo es desarrollar los intercambios recíprocos de conocimientos técnicos, prácticas y experiencias para contribuir a una protección óptima de los intereses comunitarios.

[34] Véase, en particular, el apartado 4.2 "ámbito de aplicación y medios de acción comunitarios" de esta estrategia.

Por otra parte, sobre la base de los memorándums de acuerdo ya celebrados entre la Oficina y algunas autoridades competentes de los Estados miembros, parece acertado aplicar el mismo tipo de planteamiento con otras autoridades nacionales.

Recomendación n° 5 (R.5)

La Comisión recomienda a la Oficina que siga instaurando y desarrollando la función de inteligencia estratégica y operativa, con arreglo a la estrategia global 2000/2005.

Recomienda también a la Oficina que examine la oportunidad de ampliar a otras autoridades nacionales competentes los memorándums de acuerdo celebrados con algunas autoridades nacionales.

1.2.2. Asistencia jurídica y peritaje judicial

La eficacia de las investigaciones administrativas de la Oficina depende en gran parte de su explotación, no sólo administrativa, incluido el ámbito disciplinar, sino también en el ámbito judicial, basada fundamentalmente en una estrecha cooperación entre la Oficina, los servicios de policía y las autoridades judiciales nacionales (artículo 2 de la Decisión de la Comisión de 28 de abril de 1999). Por este motivo, en las directrices adoptadas por la Comisión en su estrategia global de junio de 2000 se considera prioritario reforzar la dimensión judicial penal.

Esta preocupación se materializó en la Oficina, por una parte, con la función de seguimiento y asesoramiento jurídico (Derecho institucional y comunitario) y, por otra, con la función de asesoramiento y seguimiento judicial (Derecho nacional). Estas funciones se concretan a diario en la práctica, por iniciativa propia o previa solicitud, en particular, mediante actividades de asistencia y asesoramiento jurídico pluridisciplinar, así como por el apoyo del peritaje judicial de la Unidad de magistrados, bajo la dirección del Director General de la Oficina (en lo sucesivo denominado director de la Oficina). La organización de la plataforma de servicios debiera permitir valorizar la contribución de estas funciones de apoyo a la investigación, en cooperación con las autoridades nacionales. La asociación que la Oficina está intentando establecer con las autoridades nacionales encargadas de perseguir hechos delictivos debería facilitar la elaboración de una guía de buenas prácticas, como preconiza la estrategia global de la Comisión. El objetivo de esta guía, de carácter no vinculante, es proporcionar una base útil a los servicios nacionales operativos para ayudarles a organizar y dirigir su colaboración así como animarles a continuar el esfuerzo destinado a utilizar lo mejor posible los medios y el peritaje de la Oficina.

* Ámbito de aplicación

Las misiones atribuidas a la Oficina en este ámbito proceden principalmente del principio de una colaboración estrecha y regular, con arreglo al artículo 280 del Tratado CE, y se basan:

- en materia de asistencia a las autoridades judiciales: en el apartado 2 del artículo 2 de la Decisión de la Comisión por la que se crea la Oficina, según la cual ésta "aportará la asistencia de la Comisión a los Estados miembros para organizar una colaboración estrecha y regular (...) con el fin de coordinar su acción (...) contra el fraude (...)". Esta disposición se recoge en el apartado 2 del artículo 1 de los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y (Euratom) n° 1074/1999. Además, la acción de la institución se inspira en el segundo párrafo del apartado 2 del artículo 7 del segundo Protocolo [35] del Convenio relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas, actualmente en curso en ratificación, cuya sustancia recoge esencialmente una propuesta de Directiva presentada por la Comisión [36] por la que se establece que "la Comisión deberá prestar toda la asistencia técnica y operativa necesaria con el fin de facilitar la coordinación de las investigaciones emprendidas por las autoridades nacionales competentes";

[35] DO C 221 de 19.7.1997, p. 11.

[36] Relativa a la protección penal de los intereses financieros de la Comunidad. COM(2001) 272 final.

- en cuanto a seguimiento judicial: en el apartado 6 del artículo 2 de la Decisión por la que se crea la Oficina según el cual "la Oficina es el interlocutor directo de la policía y de las autoridades judiciales". Esta competencia se refuerza mediante los artículos 9 y 10 y el considerando 16 de los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y (Euratom) n° 1074/1999.

Tras considerar que una solución adecuada al problema de la eficacia de las diligencias penales requeriría establecer unas inculpaciones homogéneas y unas normas de procedimiento penal adecuadas, la Comisión considera que, entretanto, es necesario seguir actuando con los medios disponibles para reforzar la cooperación entre la Oficina y las autoridades judiciales de los Estados miembros, tanto para las investigaciones externas como para el seguimiento judicial de las investigaciones internas. Apoyándose en este enfoque, la Oficina desarrolla su misión de enlace y asesoramiento penal con el fin de aportar un apoyo concreto a la realización de los objetivos de lucha contra el fraude y la corrupción y aporta mejoras a su papel de asesoramiento, asistencia y coordinación para apoyar la acción nacional en el ámbito de las diligencias penales en cuanto a infracciones graves perjudiciales para los intereses de las Comunidades.

* Modalidades de acción

La misión de asistencia y seguimiento judiciales resulta ser especialmente indispensable para optimizar la explotación judicial de las investigaciones de la Oficina. Sin embargo, se observa que el aspecto judicial tropieza con dificultades. Un primer obstáculo a la acción de la Oficina es la falta de información de carácter judicial, con arreglo a las obligaciones de comunicación (investigaciones externas) reguladas por los reglamentos sectoriales, y las dificultades de acceso a este tipo de información. Tales comunicación y acceso no son ni sistemáticos, ni completos. En efecto, por una parte, en los Estados miembros donde existe el secreto judicial, las disposiciones nacionales al respecto pueden servir de argumento para limitar las obligaciones de comunicación y, por otra, sólo se tiene acceso a los expedientes de las actuaciones judiciales en caso de personación como parte civil. En cuanto a esta última hipótesis, cabe precisar que como los Estados miembros asumen la responsabilidad de la lucha contra el fraude, cuando se trata de financiaciones indirectas comunitarias la Comisión no se persona sistemáticamente como parte civil y que esta posibilidad no está prevista o no es posible en todos los Estados miembros.

Aunque la normativa sectorial incluya obligaciones de comunicación por parte de los Estados miembros, su aplicación práctica parece plantear ciertas dificultades, en cuanto los procedimientos llegan a la fase de las diligencias penales. A este respecto, se ha podido comprobar que, al contrario de lo que está previsto para las instituciones, órganos u organismos en cuanto a investigación interna (apartado 4 del artículo 9 de los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y (Euratom) n° 1074/1999 [37]), en estos textos no se incluye la obligación por parte de los Estados miembros de informar a la Oficina de las consecuencias de las investigaciones externas que hubiere llevado a cabo.

[37] Este artículo prevé que las instituciones, órganos y organismos afectados por una investigación interna den a las investigaciones cursos que sus resultados requieren e informan el director de la Oficina en un plazo que éste habrá fijado.

La Comisión considera que esta obligación de informar, que existe en algunos reglamentos sectoriales, debiera generalizarse al conjunto de las investigaciones externas y ampliarse al seguimiento judicial de las investigaciones internas (véase R.6). De este modo, la calidad de las actividades de seguimiento, cuya responsabilidad incumbe, en particular, a la Comisión, podría mejorarse en gran medida.

El reconocimiento del papel de los agentes de la Oficina por las autoridades nacionales encargadas de la acción penal evitaría una dificultad suplementaria. La aplicación del segundo Protocolo del Convenio relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades debería facilitar este reconocimiento de los agentes de la Oficina por las autoridades judiciales nacionales. Esto debiera permitir a la Oficina responder a las necesidades de las autoridades judiciales interesadas. La viabilidad de tal reconocimiento debe analizarse desde el punto de vista de los distintos sistemas nacionales existentes.

La Comisión considera que al no haber competencias comunitarias en materia de diligencias penales, es importante reforzar los instrumentos de cooperación, como la plataforma de servicios y la función de asesoramiento/asistencia y seguimiento judiciales, en particular por el desarrollo constante de intercambios operativos entre los magistrados de la Oficina y sus homólogos nacionales sobre la base de una guía de las buenas prácticas. En la situación actual de los medios de que se dispone a escala comunitaria, este refuerzo debiera contribuir a que se reaccionara mejor ante la dimensión judicial penal de los expedientes de investigación establecidos por la Oficina.

La Comisión observa, por otra parte, que el no haber ratificado la totalidad de los Estados miembros el segundo Protocolo del Convenio relativo a la protección de los intereses financieros constituye también un obstáculo a la acción de la Oficina en cuanto a asistencia operativa a las autoridades judiciales nacionales [38]. Es una de las razones por las que la Comisión presentó la propuesta de directiva anteriormente mencionada. Ésta recoge esencialmente el dispositivo de cooperación vertical del artículo 7 del segundo Protocolo.

[38] Sólo han entrado en vigor, el 17 de octubre de 2002, el Convenio y su primer Protocolo.

Por consiguiente, la Comisión recuerda que se invita al Consejo a adoptar la propuesta de directiva anteriormente mencionada que se le presentó en mayo de 2001 [39] e invita al mismo tiempo a los Estados miembros a que ratifiquen el segundo Protocolo del Convenio sobre la protección de los intereses financieros con el fin de reforzar su aplicación. La Comisión considera además que los obstáculos encontrados para el enjuiciamiento de los expedientes transmitidos por la Oficina a las autoridades encargadas de los procedimientos penales son un elemento principal en favor de la creación de una Fiscalía Europea (véase R.13).

[39] COM(2001) 272. La Comisión presentó una propuesta modificada con fecha de 16.10.2002. COM(2002) 577 final.

Recomendación n° 6 (R.6)

Con el fin de reforzar la eficacia de la función de asesoramiento/asistencia y seguimiento judiciales, la Comisión invita:

- a los Estados miembros a ratificar el segundo Protocolo del Convenio sobre la protección de los intereses financieros;

- al Consejo a adoptar la propuesta de directiva relativa a la protección penal de los intereses financieros de la Comunidad.

La Comisión propondrá una iniciativa con el fin de que los Estados miembros informen a la Comunidad del curso dado a las investigaciones de la Oficina.

También recomienda que la Oficina elabore una guía de las buenas prácticas, como preconiza la estrategia global de la institución.

1.2.3. Coordinación de las acciones a escala comunitaria

Las acciones respectivas de la Oficina y de otros servicios se concibieron con un espíritu de complementariedad para una protección más eficaz de los intereses comunitarios y para satisfacer las exigencias de una correcta administración. Este es el caso para la actuación de determinados servicios de la Comisión, de las instancias disciplinarias, de las instancias especializadas en cuanto a irregularidades financieras y del Tribunal de Cuentas.

* Servicios de la Comisión

Las relaciones diarias entre la Oficina y los otros servicios de la Comisión, especialmente en virtud de sus responsabilidades como ordenadores o administradores de fondos comunitarios, o con arreglo a sus atribuciones como servicios responsables de la concepción de políticas o de legislaciones comunitarias, participan de la complementariedad operativa en cuanto a protección de los intereses financieros o de lucha contra el fraude. Se observa que aunque dicha complementariedad funciona de manera satisfactoria, debiera coordinarse mejor, en particular en cuanto a intercambios de información. Sobre este último aspecto de los intercambios de información entre determinados servicios y la Oficina, se registran prácticas divergentes en cuanto a los flujos de comunicación por una y otra parte. La Oficina considera que la información que se le destina debería canalizarse mejor en el punto de partida, es decir en los servicios, para prever, por ejemplo, que sólo se le transmitan elementos de información seleccionados sobre la base de criterios o de parámetros previamente elaborados. Por otra parte, los servicios piden a la Oficina más información todavía para poder realizar las tareas que son las suyas. Una mejora de la práctica debiera permitir a la Oficina desplegar de manera más eficaz los medios de investigación de que dispone para asegurarse de la correcta aplicación de las políticas comunitarias, de la regularidad de las cuentas o del buen funcionamiento de los sistemas nacionales de gestión y de control, al tiempo que pudiera favorecer la complementariedad entre las medidas contra el fraude y las acciones de control y de comprobación sobre el terreno que los servicios ordenadores o gestores efectúan sobre la base de las normativas sectoriales.

Además, en el ámbito de los gastos directos, algunos ordenadores tienden a suspender los pagos por precaución, a causa de la transmisión de información a la Oficina o de la existencia de una investigación de ésta. Sería conveniente revisar esta actitud según procedimientos concertados y mejor programados, con el fin de alcanzar mayor coherencia [40]. En este contexto y en particular con arreglo al apartado 4 del artículo 106 de las modalidades de ejecución del nuevo Reglamento Financiero [41], si una información que levanta dudas sobre la admisibilidad de ciertos gastos que figuran en una solicitud de pago se pone en conocimiento del ordenador competente, éste puede suspender el plazo para el pago con objeto de que se proceda a comprobaciones complementarias, incluso mediante un control sobre el terreno.

[40] A este respecto, la medida 59 de la reforma de la Comisión (COM(2000) 200 final) establece que los funcionarios de rango ejecutivo de la Comisión debieran adoptar motu proprio las medidas necesarias tras haber comunicado un caso a la Oficina.

[41] Reglamento (CE, Euratom) n° 2342/2002 de la Comisión, del 23 de diciembre de 2002, por el que se establecen las modalidades de ejecución del Reglamento (CE, Euratom) n° 1605/2002. DO L 357 de 31.12.2002, p. 1.

Es importante para la Oficina racionalizar la utilización de los recursos disponibles con el fin de poder centrar la actividad operativa en los asuntos más significativos que justifican la intervención de la Comunidad, con arreglo al principio de subsidiariedad. La selección de los expedientes en el punto de partida, al basarse en una cooperación periódica con los servicios responsables del control de la correcta aplicación y de la buena gestión de las políticas e instrumentos financieros comunitarios puede, al igual que una cooperación estrecha con las autoridades nacionales, permitir a la Oficina preparar su programa de actividades operativas con arreglo a lo dispuesto en el artículo 11 de los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y (Euratom) n° 1074/1999.

La Comisión considera que a la luz de la experiencia adquirida, procede mejorar los intercambios de información y reforzar la cooperación mutua entre la Oficina y los servicios. También resultaría conveniente ampliar a otros servicios de la Comisión las iniciativas de la medida 93 del Libro Blanco sobre la reforma de la Comisión cuyo objetivo es mejorar la coordinación entre la Oficina y determinados servicios con miras a luchar con más eficacia contra las irregularidades, el fraude y la corrupción y utilizar de forma más eficiente los recursos disponibles. Ya se ha celebrado un acuerdo con el Servicio de auditoría interno y el Centro Común de Investigación; otros están en curso, en particular, con la Dirección General de Empleo y Asuntos Sociales y con la Oficina de Cooperación (AIDCO). Además, se ha instaurado una práctica para encuadrar las modalidades de colaboración y los intercambios de información entre la Oficina y otras Direcciones Generales, como la Dirección General Fiscalidad y Unión aduanera. En este sentido, se ha previsto elaborar protocolos de acuerdo interservicios, tal como establece el plan de acción 2001/2003, entre la Oficina y los servicios encargados del control de la eficacia de los sistemas nacionales de gestión de los fondos comunitarios o de los recursos propios, con el fin de definir las modalidades prácticas de una coordinación interservicios estrecha y periódica.

Recomendación n° 7 (R.7)

Para permitir que la Oficina oriente mejor su acción operativa, la Comisión recomienda la elaboración y aplicación de los protocolos de acuerdo interservicios, con arreglo al plan de acción 2001/2003, por los que se establecen las modalidades prácticas de la colaboración entre la Oficina y los otros servicios de la Comisión y, en particular, los que administran fondos comunitarios.

* Auditor interno de la Comisión

Las investigaciones de la Oficina, tanto internas como externas, más allá de su cometido de lucha contra el fraude pueden permitirle localizar posibles fallos en los sistemas de control interno que pudieran afectar la aplicación de la normativa vigente o el funcionamiento administrativo. Esta información deberá comunicarse en primer lugar a la jerarquía interesada para que pueda adoptar las medidas correctivas necesarias. Además, la Oficina podrá transmitir al Servicio de auditoría interno de la Comisión y, cuando proceda, a la estructura de auditoría interna de la Dirección General o del servicio interesado la información relativa a los defectos sistémicos de los controles internos que hubiere localizado, con el fin de garantizar un seguimiento sistemático. El Servicio de auditoría interno y las estructuras de auditoría internas de las Direcciones Generales, por su parte y con arreglo a la práctica habitual de los auditores, deberán informar a la Oficina de cualquier elemento que hubieren observado en sus trabajos y que pudiera dar lugar a una sospecha de posible fraude.

* Autoridades disciplinarias

Es importante destacar que con arreglo al apartado 3 del artículo 1 de los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y (Euratom) n° 1074/1999 y según los términos del Acuerdo Interinstitucional de 25 de mayo de 1999, la Oficina efectúa las investigaciones administrativas destinadas a:

- "luchar contra el fraude, la corrupción y contra cualquier otra actividad ilegal perjudicial para los intereses financieros" de las Comunidades;

- buscar "los hechos graves (...) que puedan constituir un incumplimiento a las obligaciones de los funcionarios y agentes de las Comunidades, que pudieran dar lugar a procedimientos disciplinarios y, si procede, penales; o un incumplimiento de las obligaciones similares por parte de los miembros (...) directivos (...) o del personal (...) no sujeto al estatuto ".

La Comisión observa que, cuando existen autoridades disciplinarias que disponen de competencias de investigación, su actuación se circunscribe exclusivamente a la institución, órgano u organismo al que pertenecen, lo que no es el caso de la Oficina, que dispone de amplias competencias de investigación interna y puede actuar de la misma manera en todas las instituciones, órganos y organismos, incluso en el caso de los miembros o del personal no sujetos al estatuto. Puesto que las instituciones, órganos y organismos disponen de una competencia general de investigación en materia disciplinaria y de responsabilidad propia [42], es necesario delimitar el perímetro de las actividades de la Oficina, con el fin de garantizar que sus competencias no se vean afectadas en caso de posibles solapamientos de competencias.

[42] Véase el sexto considerando de la decisión modelo aneja al Acuerdo Interinstitucional anteriormente mencionado, de 25 de mayo de 1999, según el cual "estas investigaciones deberán efectuarse en condiciones equivalentes en todas las instituciones (...) sin que la atribución de esta tarea a la Oficina afecte a la responsabilidad propia de las instituciones (...)".

Puesto que tal instancia no existe en las otras instituciones, órganos u organismos, la Comisión creó un servicio de investigación y disciplina (IDOC) [43], encargado, según el artículo 2 de la Decisión de la Comisión de 19 de febrero de 2002, de efectuar investigaciones administrativas y de preparar los procedimientos disciplinarios sujetos a la autoridad facultada para proceder a los nombramientos. La Comisión confirmó la prioridad reconocida a la OLAF en el marco de sus competencias (protección de los intereses financieros o hechos graves). Si esta última indica que ya está procediendo a una investigación o que tiene intención de hacerlo, el IDOC deberá abstenerse de iniciar una investigación paralela. En efecto, el apartado 2 del artículo 5 de la anteriormente mencionada Decisión de 19 de febrero de 2002 dispone que "antes de iniciar la investigación, el Director General de Personal y la administración deberán consultar en primer lugar a la Oficina (...) para cerciorarse de que ésta no esté llevando a cabo una investigación en este sentido ni tiene la intención de hacerlo." De la Decisión de la Comisión, así como de la práctica administrativa, se desprende que la competencia del IDOC es residual con relación a la de la Oficina, lo que evita el solapamiento de las investigaciones administrativas. Por otra parte, cabe destacar que la eficacia del seguimiento disciplinario de las investigaciones internas requiere que, en su trabajo de investigación, los agentes de la Oficina tengan en cuenta las peculiaridades consustanciales al Derecho disciplinario.

[43] Decisión de la Comisión de 19 de febrero de 2002. C(2002) 540.

Para mejorar la coordinación y la complementariedad, parece esencial solicitar que la Oficina dé mayor transparencia a su radio de acción sobre la base de distintos criterios de intervención. Sobre la base del principio de especialidad parecen imponerse ciertos parámetros como, en particular, los criterios de seguimiento penal y de conocimientos especializados en cuanto a lucha contra comportamientos relacionados con formas graves de delincuencia económica y financiera [44]. Por lo que se refiere a delitos relacionados con las funciones ejercidas, la Oficina debería ser informada cuando dichos comportamientos requieran conocimientos especializados en materia de delincuencia económica y financiera.

[44] Además, cabe decir que los miembros de las instituciones no están incluidos en el estatuto y por consiguiente no están sujetos al control de las instancias disciplinarias. El legislador otorgó sus competencias a la Oficinas claramente para responder a esta situación.

La Comisión considera que la actividad de investigación de la Oficina y de las autoridades disciplinarias podría encuadrarse mediante memorándums de acuerdo por los que se reserve la intervención de la Oficina a la investigación de hechos graves que pudieran asimilarse a delitos de origen económico o financiero. Además, establecer una tipología de comportamientos debiera permitir también delimitar las competencias con mayor precisión. La elaboración de tal tipología requerirá sin duda un trabajo considerable para definir y clasificar los distintos tipos de vulneración de obligaciones profesionales en el ejercicio de las funciones.

Recomendación n° 8 (R.8)

La Comisión recomienda la celebración de memorándums de acuerdo, con el fin de hacer más transparente la distribución práctica de las tareas entre la Oficina y las autoridades disciplinarias.

* Autoridades especializadas en irregularidades financieras

El Reglamento (CE, Euratom) n° 1605/2002 del Consejo, de 25 de junio de 2002, por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas [45], no afecta a las disposiciones de los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y (Euratom) n° 1074/1999, en particular, las competencias asignadas a la Oficina.

[45] Publicado en el DO L 248 de 16.9.2002, p. 1.

No obstante, "para determinar la existencia de una irregularidad financiera y sus posibles consecuencias", el Reglamento financiero establece la creación para cada institución de una "autoridad especializada, independiente desde el punto de vista funcional". Sobre la base del dictamen de dicha autoridad, la institución decidirá si procede o no incoar un procedimiento destinado a cuestionar la responsabilidad disciplinaria o pecuniaria [46].

[46] Apartado 4 del artículo 66 del Reglamento financiero.

Es indispensable garantizar la correcta articulación de las intervenciones de estas autoridades y de las de la Oficina, de modo que se preserven las competencias de la Oficina. El objeto de los dictámenes de cada una de estas autoridades es evaluar la posibilidad de que se hayan cometido irregularidades, así como su gravedad y posibles consecuencias. Si el análisis deja suponer que el caso compete a la Oficina, ésta será informada sin demora.

La Comisión considera útil que el sistema se aprecie en función de la experiencia, con el fin de determinar la necesidad de posibles mejoras.

* Tribunal de Cuentas

El Tribunal de Cuentas, con arreglo a las disposiciones de los artículos 246 y 248 del Tratado CE, fiscaliza las cuentas y para ello examina las cuentas de la totalidad de los ingresos y gastos de la Comunidad con objeto de apreciar su legalidad y regularidad y garantizar una buena gestión financiera. El Tribunal de Cuentas tiene una misión de auditoría - que, en principio, ejerce sin necesidad de indicios previos-, para comprobar la fiabilidad de los sistemas. La vocación primera de esta institución no es la detección de actos punibles ni dispone, al contrario de la Oficina, de las competencias necesarias para poder definir responsabilidades individuales. Para asentar como es debido la cooperación con la Oficina, existe un acuerdo entre la Oficina y el Tribunal de Cuentas según el cual este último transmite a la Oficina los elementos que pudieran constituir un fraude. La Oficina por su parte mantiene informado al Tribunal de Cuentas del curso que se hubiere dado a los elementos facilitados por éste.

La Comisión considera que esta práctica debiera permitir afianzar de forma adecuada la cooperación entre la Oficina y el Tribunal de Cuentas.

En la medida en que este tipo de dispositivo pudiera resultar útil para facilitar el ejercicio de las investigaciones internas de la Oficina, en condiciones equivalentes en todas las instituciones, órganos y organismos, la Comisión considera adecuado iniciar una reflexión sobre la oportunidad de prever memorándums de acuerdo específicos entre la Oficina y las demás instituciones, órganos u organismos.

Recomendación n° 9 (R.9)

La Comisión recomienda que la Oficina estudie la oportunidad de ampliar el sistema de memorándums de acuerdo a las demás instituciones, órganos u organismos.

1.2.4. Cooperación a escala de la Unión Europea e internacional

El carácter transnacional de la delincuencia económica y financiera y el alcance de la actuación de la Comunidad Europea en el marco de su cooperación con terceros países requieren incrementar la cooperación con el conjunto de las autoridades encargadas de luchar contra estas formas de delincuencia. La articulación entre las competencias de la Oficina y las de Europol y Eurojust, así como las modalidades de cooperación entre estos últimos, es indispensable. Los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y (Euratom) n° 1074/1999 no contienen ninguna disposición sobre este tema. La Oficina forma parte de una institución comunitaria que ejerce responsabilidades independientes de la esfera de competencia nacional. Europol y Eurojust, como instancias del tercer pilar, ejercen funciones tendentes a coordinar las acciones nacionales.

* Europol

Según el apartado 6 del artículo 2 de la Decisión de 28 de abril de 1999 por la que se instituye la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), ésta es el interlocutor directo de las autoridades policiales. La Decisión del Consejo de 6 de diciembre de 2001 [47] amplió las competencias de Europol a la lucha contra las formas graves de delincuencia internacional enumeradas en el anexo del Convenio Europol. La estafa, el fraude y, en particular, la corrupción están cubiertos por el mandato de Europol. Un considerando de esta Decisión indica que no afecta al papel de la Comisión. Según una declaración que figura en el Anexo de la Decisión, el Consejo "está de acuerdo en que la mención del fraude entre las formas graves de delincuencia a que se refiere el Anexo del Convenio Europol debe tener en cuenta la competencia de la OLAF (...) en cuanto a fraude fiscal y fraude aduanero y dar lugar a la negociación de un acuerdo entre Europol y la Comisión".

[47] DO C 362 de 18.12.2001, p. 1.

Un acuerdo de cooperación, firmado entre la Comisión y Europol el 18 de febrero de 2003, prevé la posibilidad de que Europol y la OLAF celebren directamente acuerdos relativos a los ámbitos cubiertos por el ejercicio de la función de investigación para el que la Oficina goza de independencia.

La Comisión observa que la Oficina y Europol comparten la preocupación de mejorar su cooperación. Para mejorar la cooperación y permitir el trasvase de información de Europol hacia la Oficina, es necesario que el Consejo adopte una decisión unánime con arreglo al apartado 4 del artículo 10 y al artículo 18 del Convenio Europol. Habida cuenta de estas restricciones jurídicas, los intercambios operativos entre Europol y la Oficina siguen siendo relativamente poco importantes. Hay que explorar todas las vías posibles para mejorar esta situación como, por ejemplo, la participación más regular de la Oficina en el consejo de administración de Europol, lo que debiera facilitar los contactos personales y mejorar la percepción de la utilidad de los intercambios entre Europol y la Oficina.

* Eurojust

Con arreglo al apartado 6 del artículo 2, de la Decisión de 28 de abril de 1999 por la que se instituye la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), ésta es el interlocutor directo de las autoridades judiciales. En los ámbitos de competencia comunitarios como la protección de los intereses financieros y la articulación en cuanto a cooperación operativa, en particular el seguimiento judicial de las investigaciones de la Oficina, esto se hace directamente mediante la función de asesoramiento y seguimiento judicial de la Oficina.

Eurojust, por su parte, es un órgano permanente de la Unión Europea encargado de coordinar la cooperación judicial penal entre las autoridades competentes de los Estados miembros que tiene sus propias prioridades. Eurojust, que se instituyó por la Decisión del Consejo de 28 de febrero de 2002 [48], substituyó a Pro Eurojust, unidad provisional que se estableció el 1 de marzo de 2001. El octavo considerando de la Decisión del Consejo indica que "Las competencias de Eurojust se entienden sin perjuicio de las competencias de la Comunidad en materia de protección de los intereses financieros de ésta". Con el fin de favorecer el acervo comunitario, la Comisión hizo una declaración, que figura en el Anexo de la Decisión del Consejo [49]. Eurojust no dispone de competencias propias de investigación a escala europea. Los objetivos de Eurojust, órgano de carácter judicial, consisten en mejorar la coordinación y la cooperación entre las autoridades nacionales encargadas de las actuaciones judiciales y, por otra parte, ayudar a estas autoridades a reforzar la eficacia tanto de sus investigaciones como de sus actuaciones judiciales contra las formas graves de delincuencia.

[48] DO L 63 de 6.3.2002, p. 1.

[49] Según la cual "la protección de los intereses financieros comunitarios es una responsabilidad compartida entre la Comunidad y los Estados miembros y a este respecto es importante destacar que en los Tratados, el artículo 280 del Tratado CE constituye el fundamento jurídico específico para aplicar medidas de cooperación conjuntamente con las autoridades nacionales competentes (...) o adoptar las medidas necesarias para prevenir y combatir el fraude y cualquier otra actividad ilegal que afecte a los intereses financieros comunitarios (...). En este marco es en le que debería garantizarse la cooperación estrecha y regular entre la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) y las autoridades nacionales encargadas de la persecución penal por una parte y entre la Comisión (OLAF) y Eurojust por otra. "

A este respecto, la Comisión observa que, con arreglo al artículo 22 del reglamento interno de Eurojust, actualmente se está negociando un memorándum de acuerdo entre la Oficina y Eurojust. Éste debería establecer las disposiciones prácticas para la comunicación recíproca de información y cooperación sobre casos concretos, así como sobre temas más generales que puedan interesar tanto a la Oficina como a Eurojust.

En cuanto al ámbito de las relaciones entre la Oficina y las instancias de la Unión, como Europol o Eurojust, la Comisión considera que hay que tener en cuenta las responsabilidades específicas de las instituciones europeas en cuanto a protección de los intereses comunitarios, y más concretamente de los intereses financieros. En efecto, en este aspecto, la Comisión