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3.Conclusiones deniños.Elexamendelasmedidasadoptadasporlos
Estadosmiembrosconelfindeponerenprácticala
Recomendación brindaráunavaliosaoportunidadpara
determinarcuálessonlasmedidasqueaúndebenadop­
tarseaescalacomunitaria .ElComitédesearíaquese
dispusiesedefondosadecuadospararealizarestudios
suplementarios sobrelasituaciónenlosEstadosmiem­
bros,conobjetodequelarevisióndelasmedidas
adoptadasselleveacabodisponiendodelainformación
adecuada .3.1.ElComitéapruebaplenamentelaRecomenda­
ción,areservadelaspequeñasmodificaciones pro­
puestas.Acogefavorablemente lapropuestacontenida
enelTercerProgramadeAcciónComunitariosobrela
igualdaddeoportunidades ,segúnlacuallaRecomen­
dacióndeberíaprolongarseconelestablecimiento de
unCódigodebuenaconductaenmateriadecuidado
HechoenBruselas,el28denoviembrede1991.
ElPresidente
delComitéEconómicoySocial
FrancoisSTAEDELIN
DictamensobrelapropuestadeRecomendación delConsejorelativaalaconvergenciade
losobjetivosydelaspolíticasdeprotecciónsocial
(92/C40/22)
El12deagostode1991,deconformidadconelartículo198delTratadoconstitutivodela
ComunidadEconómicaEuropea,elConsejodecidióconsultaralComitéEconómicoySocial
sobrelapropuestamencionadaarriba.
LaSeccióndeAsuntosSociales,Familia,EducaciónyCultura,encargadadepreparar
lostrabajosenesteasunto,aprobósudictamenel14denoviembrede1991(ponente:
Sr.Pasquali).
Ensu291°pleno(sesióndel28denoviembrede1991),elComitéEconómicoySocialha
aprobadopormayoría,con12abstenciones ,elsiguientedictamen.
1.3.Porotraparte,unapracticaconsolidadaanivel
comunitarioyqueseinspiraenlaconcepcióndomi­
nantede«SozialVersicherung undVersorgungs­
systeme»(SistemasdeSeguroyPrevenciónsocial)la
identifica,noobstante,conlaseguridadsocialensen­
tidoamplio(2).1.Introducción
1.1.Elsignificadodeltérmino«protecciónsocial»
queabarca,asimismo,laseguridadsocial,nosiempre
esunívoco.Dehecho,noesdeextrañarqueenelplano
internacional ycomunitarionoexistaunadefiniciónal
respectoí1).
1.2.Lasdiferentesyenraizadastradicionesdecarác­
terhistórico-cultural juntoconsistemasfinancieros,
económicosyadministrativos igualmentediversosen
losEstadosmiembrosnohanfavorecidolaexistencia
deunaconcepciónunitariaenlamateria.1.4.Seguridadsocialensentidoamplioquedebe
entendersecomo«coberturasocial»basadaenlasoli­
daridadydirigidaaprotegeratodapersonaconresi­
dencialegalenlaComunidad,cuandoseencuentreen
unasituacióndenecesidadypreciseserprotegidacon­
tradeterminados riesgos. (1)D.Pieters,IntroductionintotheSocialSecurityLawofthe
MemberStatesoftheEuropeattCommunity .Ed.Bruylant,
Bruxelles:«Ellectorpodrácomprobarqueinclusodentrode
supropiosistemanoexisteconcordanciadepareceresen
cuantoalsignificadodelconcepto«seguridadsocial.»(2)VéaseEurHeft4/1989,p.306,F.Ruland(enalemán).

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2.Síntesisdelapropuesta
2.1.LapropuestadeRecomendación seenmarcaen
unavisióncorrectadelaprotecciónsocial,entendida
enunsentidoampliocomoseguridadsocial.
2.2.Basadaenelprincipiodelasolidaridady
teniendocomoobjetivolaexigencia,crecienteademás
porlainminenterealizacióndelmercadointerior,de
garantizarunacoberturasocialalaspersonaslegal­
menteresidentesenunEstadomiembro,lapropuesta
seconcretaenunaRecomendación .
2.3.Estalladiversidaddesistemasdeprotección
socialenlosdiferentesEstadosmiembrosquelaComi­
siónexcluye,demomento,laelaboracióndeprocedi­
mientosparaprocederaunaarmonización (8).1.5.Dichaprotección,queseproduceencasosde
enfermedadoaccidente,maternidad,desempleo,inca­
pacidadlaboral,vejezydificultadesfamiliares,garan­
tizalosmediosidóneosparaelmantenimiento deun
niveldevidasuficientedemodoqueseevitelaexclusión
socialdelaspersonasafectadas.
1.6.Losriesgosantesenumeradosconstituyen,pues,
elobjetodelaprotecciónsocial,acuyaidentificación
hancontribuidotambiénconveniosydictámeneselabo­
radosaescalainternacional ycomunitaria (!).
1.7.Asíidentificada ,laprotecciónsocialsesitúaen
elgrupodemateriasqueconstituyenlaquesehadado
enllamar«políticasocial»,entendidacomo«lapolítica
relativaalconjuntodelasmedidasdestinadasamejorar
lascondicionesdevidaydetrabajodelosciudada­
nos»(2),alaquehacenreferencialosartículos117
y118delTratadodeRoma.
1.8.Otradelasmateriasobjetodelapolíticasocial
eslainsuficienciadesufundamentojurídico(3),queno
permite,porconsiguiente ,intervenciones legislativas
eficacesporpartedelaComunidad .
1.9.Laescasaproduccióndeefectosdirectosdela
protecciónsocialenlarealizacióndelmercadointerno
ytambiénlosdiferentescostesenlosdistintosEstados
miembros (4)lahacondenado,sobrelabasedelactual
derechoprimariocomunitario ,alosconfinesdelpro­
cesodeconstruccióneuropea.
1.10.Talconcepción,queeslaquehaprevale­
cido(5),hapermitido,pues,laampliacióndelos
artículos117y100delTratadodeRomaqüemantienen
inamoviblelacompetenciadelosEstadosnacionales
enlamateria(6)(7).2.4.Presuponiendo queexisteunagrananalogía
entrelosproblemasquecaracterizanalaprotección
socialenlosdiferentesEstadosmiembros,laComisión,
enelámbitodelmásamplioprogramadeacciónrela­
tivoalaCartaSocial,proponeunaestrategiadeconver­
gencia,oportunamente elásticayprogresiva .
2.5.Porotraparte,habidacuentadelaexigüidad
delfundamentojurídicoprevistoporelTratado,la
Comisiónnopuedevalersedeotroinstrumentoqueno
sealaRecomendación (9).
2.6.Vinculadaalaevolucióndelaspolíticaseconó­
micasdelosdiferentesEstadosmiembros,talestrategia
prevélafijacióndeobjetivoscomunessometidosperió­
dicamenteaevaluacionesycontroles.
(')Véanse,entreotrascosas,elConvenion°102delaOrganiza­
ciónInternacional delTrabajo,laCartadelosderechos
socialesfundamentales delostrabajadoresadoptadaen
Estrasburgoel9dediciembrede1989yeldictamendel
ComitéEconómicoySocialsobrelosderechosfundamentales
del22defebrerode1989.2.7.CadaEstadomiembro,enfuncióndelaevolu­
cióndelospropiosproblemaseconómicosysociales,
deberíagarantizarunniveldevidasuficienteatodos
losresidenteslegales,garantizandounaayudaalas
personasdesprovistasderecursos,paraevitarsumargi­
naciónsocial,ylasatencionessanitariasbásicas.(2)A.Bleckmann,Europarecht ,TeilIII,p.722.Editorial
C.Heymanns .
(3)Ibid.p.730.
(4)VéaseH.Deleeck,LaseguridadsocialantelaEuropade
1992.DerechoSocialn°2,Febrerode1991.
(5)Aestaconcepciónsecontrapusootraqueindicabaenlos
costessocialesdiferentesunelementodecompetenciadesleal
paralasempresasqueoperanenelmercadoúnico.
(6)EWGVKommentarJansett1Crdlfg.XII/83.Observación
(redactadaenalemán)relativaalostratadosconstitutivosde
lasComunidades Europeas :«Elresultadodelcompromiso
esqueelartículo117,porsísolo,noconfiereningunacompe­
tenciaalaComunidad .»
C)LasúnicasnormasvinculantesdelaCEEserefierendehecho
aaspectosdelaseguridadsocialquetienenunaincidencia
directaenlacreacióndelmercadoúnico.Reglamentos (CEE)
n°1408/71,n°574/72yn°1612/68relativosalostrabajadores
emigrantesysusfamilias.LasDirectivasaprobadasenma­
teriadeigualdaddetratoentrehombresymujeres,
Directivas75/117/CEE,76/207/CEE,79/7/CEE,86/378/CEE
y86/613/CEE,constituyenuncasoaparte.()Endefensadelobienfundadodeestecriterio,véaseentre
otros:F.Ruland,EurHeft4/1989:«...queunaarmonización
delossistemasdeseguridadsocialactualmentenoesdeseable
nirealizable».
(9)Enestesentido,véase,entreotrascosas:obradeA.Bleck­
manncitadaenlanota7delapágina2:«...perosinembargo,
losEstadosmiembrossiguensiendolosresponsablesdela
políticasocial»(redactadoenalemán);obradeH.Deleeck
citadaenlanota9delapágina2:«ElTratadonopropor­
cionafundamentosjurídicosparaunaintervencióndela
Comunidadenelámbitodelaseguridadsocial,anoserque
existaunaconexióndirectaconlaintegracióneconómica»
(redactadoenfrancés).Noobstante,estaúltimahipótesisha
sidoexcluida,comosehavisto,enlaredaccióndelos
artículosrelativosalapolíticasocialcontenidosenelTratado
deRoma.

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2.8.Talesprestacionesdecaráctersocialdeberán,
además,conformarsealosprincipiosdeigualdadde
tratoydeequidad.
2.9.Deunmodomásespecífico,laComisiónsugiere
medidasparaadoptar,enparticular,enlosámbitos
siguientes:enfermedadyaccidente,maternidad,desem­
pleo,incapacidadlaboral,vejezyfamilia.
3.Observaciones generales
3.1.LapropuestadelaComisión,basadaenuna
visiónglobaldelapolíticasocialextremadamente rea­
lista,ydebidoalalimitadacompetenciayalasescasas
facultadesdelasinstitucionesdelaCEEalrespecto,se
fijaunobjetivomínimo.
3.2.Porotraparte,loquehacaracterizadoenla
Comunidadalosproblemasdenaturalezasocialha
sido,confrecuencia,ladisparidadexistenteentrelas
declaraciones deprincipio,hechasenunlenguajeno
siempreclaro,cuandonocontradictorio (*),ylosresul­
tadosobtenidos .
3.3.Laausenciadeunaadecuadainstrumentación
jurídicaenlamateriaobliga,pues,alaComisióna
presentarpropuestaslimitadas,apesardelaimportan­
ciadeunasuntosobrelocualelComitéEconómicoy
Socialyahaproporcionado numerosaseimportantes
indicaciones (2).enfermedadoaccidente,peroqueencualquiercasono
seainferioralasnormassocialesmínimas,talcomolas
definenlosEstadosmiembros.Seproponeasimismo
aclarar,enlaRecomendación ,elconceptodeincapaci­
dadlaboral.Dichoconceptodeberíareferirsetantoa
laspersonasinválidasodisminuidasdenacimiento
comoalasincapacidadessobrevenidasulteriormente .
4.2.1.Encambio,seríaconvenienteaesterespecto
hacerhincapiéenlanecesidaddegarantizarunaade­
cuadaprotecciónsocialsegúnelriesgoytenerdebida­
menteencuentalaexigenciadelaprevención .
4.3.Encuantoalamaternidad,seestimaoportuno
ponerderelievequeporprotecciónsocialdebeenten­
derselaasistencianecesariabrindadaalasmadresal
menosantes,duranteydespuésdelparto(3).
4.4.ElComitéEconómicoySocial,alsubrayarla
importanciaquerevistelaadopcióndemedidasidóneas
paragarantizarunacoberturasocialalaspersonassin
trabajo,hacehincapiéenlanecesidaddequeestas
últimaspuedanaccederaunarehabilitaciónprofesional
yrecibirlagarantíadeprotecciónencasodeenferme­
dadysegurodevejez.
4.5.Seríaconvenienteaclararquelasmedidasenu­
meradasenelpunto«incapacidadlaboral»debenrefe­
rirsetambiénapersonasdisminuidasoinválidasde
nacimiento,afindeevitarduplicacionesconelpunto
«enfermedadoaccidente».
4.6.Respectoalpuntorelativoala«vejez»,el
Comitéestimaoportunoestablecerunnivelmínimo
deretribucióndepensionesenlosdiferentesEstados
miembros,adaptadodinámicamente alastendencias
delosingresosoalcostedelavida.
4.6.1.Sibienenprincipiopareceaceptablelapro­
puestadelaComisióndepermitirelejerciciovoluntario
delaactividadlaboralmásalládelaedadmínimaque
daderechoalaconcesióndepensionesdejubilación,
unamedidadeestaíndoledebeaplicarseconladebida
precaución,afindenoperjudicar,enparticular,alos
jóvenesenbuscadeunprimerempleo.
4.6.2.ElComitémanifiestaunaespecialsatisfacción
porlapropuestaformuladaenelpuntosometidoa
examen,deextenderelderechoalapensiónaquiense
hayavistoobligadoadejarsupropiotrabajopara
asistiraunapersonaancianaoinválidaoparacuidar
deunniño.Dichamedidarepresenta,enefecto,un
oportunoreconocimiento aquiendesempeñaunafun­
cióndecaráctersocial,sustituyendoalEstadoenla
aportacióndelaasistencianecesariayenloscostes
correspondientes .Porúltimo,laadquisicióndelderecho
alapensióndejubilacióndeberíatenerlugarindepen­4.Observaciones específicas
4.1.ElComitéEconómicoySocial,sibienestáde
acuerdoconlasafirmacionesdeprincipioencaminadas
afijarobjetivoscomunesenlamateriaparalosdiferen­
tesEstadosmiembros,ponederelieveunaciertacontra­
dicciónentreelénfasisdealgunaspropuestasyla
exigüidaddeindicacionesconcretasparallevarlasala
práctica.
4.2.Encasodeenfermedadoaccidente (incluida
laincapacidadlaboraldelargaduración),sesugiere
concedercomomínimoel50%delúltimosalario.
TeniendoencuentaqueencasitodoslosEstadosmiem­
broslanormaexistenteesmáselevada,seríamás
convenientehablardeunaprestaciónqueguardeuna
relaciónrazonableconelúltimosalarioencasode
i1)Unaparteyaconsolidadadelostextoscomunitariosutiliza
amenudo,conresultadospococomprensibles ,unatermino­
logíaoscilantequecuentaconexpresionescomo:política
social,seguridadsocial,protecciónsocial,espaciosocial,
diálogosocial,cohesiónsocial,modelosocial,dimensión
social,asuntossociales,plataformasocialybasecomún
social
(2)Enparticular,DOn°C225de10.9.1990,p.44;
DOn°C191de22.7.1991,p.28;doc.CES270/89«Los
derechossocialesfundamentales comunitarios »ydocumento
informativoCES225/87«Aspectossocialesdelmercadointe­
rior». (3)DOn°C41de18.2.1991,p.29.

N°C40/94 DiarioOficialdelasComunidadesEuropeas 17.2.92
5.5.ElComitéEconomicoySocial,queconcede
sumaimportanciaalasuntoexaminado,deseaquese
llevenacabocambiosrápidos,necesariosparainfluir
positivamente enlarealizacióndelospropiosobjetivos
queproponelaComisión.
5.6.Nocabedudadequeenelámbitodelmercado
interior,trassuplenarealización,seasistiráprobable­
menteaunaumentodelnúmerodetrabajadoresemi­
grantesí1).
5.7.Lapermanenciadesistemasdeprotecciónsocial
diferentespodrácontribuirafavorecerundesequilibrio
generalenelplanodelacompetencia (2).
5.8.Elproblemadelaprotecciónsocial,realmente
complejo,debeenmarcarseenunavisiónrealista,pero
sobretododinámica,ligadaalprocesodeintegración
generalysinexcluirunafuturaarmonización delos
diferentessistemasnacionales .Armonizaciónquedebe
entendersecomounamayoraproximacióndelosdistin­
tosordenamientos nacionalesenlamateria.
5.9.Encasocontrario,asistiremosalacreaciónde
«zonasdediversidadnacionalenunespaciojurídico
europeoporlodemásampliamentearmonizado »(3).
5.10.Esteriesgopuedeevitarsesiseafrontalapro­
tecciónsocial,nocomounproblemaquerepresenta
unacarenciaentérminosdeeficaciaparalosEstados
miembros,sinomásbiencomounaoportunidadpara
realizaruncompromisodesolidaridadcomúnentre
todoslosEstadosmiembros .dientementedelafinalidadde«eliminarlosobstáculos
alamovilidad»,comosesugiereenlapropuestadela
Comisión .
4.7.Laspropuestasrelativasala«familia»deberían
incluirmedidasencaminadas afavorecertambiénla
educacióndeloshijos.
4.7.1.Laexpresión«familiasmásdesfavorecidas »
deberíasustituirsepor«familiasmenospudientes».
4.7.2.Decualquiermodo,enlaredaccióndelos
párrafosrelativosaestetemaseempleanexpresiones
que,sibienenprincipiosonexactas,parecengenéricas
ynoapoyadasporindicacionesymedidasconcretas.
5.Conclusiones
5.1.ElComitéEconómicoySocialhaceunavalora­
ciónpositivaenloqueserefierealcontenidodela
propuesta .
5.2.Enparticular,estádeacuerdoconelplantea­
mientoglobaldelaestrategia,basadaenunprograma
gradualencaminadoahacerconvergerlasdiferentes
políticasdeprotecciónsocialdelosEstadosmiembros
enobjetivoscomunes.
5.3.Talestrategia,noobstante,careceencierta
medidadedinamismo,yaquenosetienesuficiente­
menteencuentaque,enlaactualidad,laComunidadse
encuentraenplenomovimientoyquelasimplicaciones
ligadasalarealizacióndelaUniónEconómicayMone­
tariaydelafuturaintegraciónpolíticapuedenproducir
efectosnuevosydeunaciertaamplitud.
5.4.Enlainminentemodificación delosTratados
deberíadedicarseunnuevoymayorespacioalapolítica
socialy,comoparteintegrantedelamisma,alaprotec­
ciónsocial,dotandoalasInstitucionescomunitariasde
competenciasjurídicasmásampliasydeinstrumentos
máseficaces.(')«...quelalibrecirculacióndelostrabajadoresnosevea
dificultadaportendenciasdivergentesdebidasalasdiferentes
políticasdeprotecciónsocialdelosEstadosmiembros»
(VassoPapandreou).
(2)M.Falise,L'avenirdelaprotectionsociale:Congrésde
l'AssociationInternationaledesÉconomistesdeLanguefran­
faise,(CongresodelaAsociaciónInternacionaldeeconomis­
tasdelenguafrancesa),Lille,1dejuniode1988.
(3)Véase,SozialeSicherheitinderEG,Introducción,
páginaXVIII.Ed.C.H.Beck.
HechoenBruselas,el28denoviembrede1991.
ElPresidente
delComitéEconómicoySocial
FrancoisSTAEDELIN