Propuesta de REGLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) /* COM/2011/0627 final - 2011/0282 (COD) */





EXPOSICIÓN DE MOTIVOS 1. CONTEXTO DE LA PROPUESTA La propuesta de la Comisión de marco financiero plurianual (MFP) para 2014‑2020 (la propuesta de MFP)[1] delimita el marco presupuestario y las principales orientaciones para la Política Agrícola Común (PAC). Sobre esta base, la Comisión presenta un conjunto de Reglamentos que establecen el marco legislativo para la PAC en el período 2014‑2020, junto con una evaluación de impacto de hipótesis alternativas para la evolución de esta política. Las actuales propuestas de reforma se basan en la Comunicación sobre la PAC en el horizonte de 2020[2] que esboza las opciones políticas generales para responder a los futuros desafíos de la agricultura y las zonas rurales y cumplir los objetivos fijados por la PAC, a saber: 1) la producción viable de alimentos; 2) la gestión sostenible de los recursos naturales y medidas en favor del clima; y 3) el desarrollo territorial equilibrado. Las orientaciones de la reforma incluidas en la Comunicación fueron ampliamente respaldadas tanto en el debate interinstitucional[3] como en la consulta de las partes interesadas que tuvo lugar en el contexto de la evaluación de impacto. Un tema común que surgió durante este proceso fue la necesidad de promover la eficiencia de los recursos con miras a un crecimiento inteligente, sostenible e integrador de la agricultura y las zonas rurales de la UE de acuerdo con la estrategia Europa 2020, manteniendo la estructura de la PAC en torno a dos pilares que utilizan instrumentos complementarios para la consecución de los mismos objetivos. El primer pilar abarca los pagos directos y las medidas de mercado, proporcionando a los agricultores de la UE una ayuda básica a la renta anual y apoyo en caso de perturbaciones específicas del mercado, mientras que el segundo pilar abarca el desarrollo rural en el que los Estados miembros elaboran y cofinancian programas plurianuales en virtud de un marco común[4]. A través de reformas sucesivas, la PAC aumentó la orientación de la agricultura hacia el mercado, proporcionando al mismo tiempo apoyo a las rentas de los productores, mejoró la integración de los requisitos medioambientales y reforzó el apoyo al desarrollo rural como una política integrada para el desarrollo de las zonas rurales de la UE. Sin embargo, el mismo proceso de reforma suscitó demandas de una mejor distribución de la ayuda entre los Estados miembros y dentro de éstos, así como llamamientos para una mejor orientación de las medidas destinadas a hacer frente a los desafíos medioambientales y a afrontar mejor la volatilidad cada vez mayor de los mercados. En el pasado, las reformas respondieron principalmente a desafíos endógenos, desde los grandes excedentes a las crisis de seguridad alimentaria y fueron muy útiles para la UE, tanto en el frente nacional como en el internacional. Sin embargo, la mayor parte de los desafíos actuales vienen determinados por factores exógenos a la agricultura y, por tanto, requieren una respuesta política más amplia. Se prevé que la presión sobre la renta agrícola se mantenga, ya que los agricultores afrontan mayores riesgos, una ralentización de la productividad y una disminución de los márgenes debido al aumento de precios de los factores de producción. Por lo tanto, es necesario mantener el apoyo a la renta y reforzar los instrumentos destinados a gestionar mejor los riesgos y responder ante situaciones de crisis. Una agricultura fuerte es también vital para la industria alimentaria de la Unión Europea y para la seguridad alimentaria mundial. Al mismo tiempo, la agricultura y las zonas rurales están llamadas a intensificar sus esfuerzos para cumplir los ambiciosos objetivos climáticos y energéticos y la estrategia en favor de la biodiversidad que forman parte de la Agenda Europa 2020. Los agricultores, que junto con los silvicultores son los principales gestores de tierras, deberán recibir apoyo para que adopten y mantengan sistemas y prácticas agrícolas especialmente favorables a los objetivos medioambientales y climáticos, ya que los precios de mercado no reflejan el suministro de dichos bienes públicos. También será esencial aprovechar mejor las múltiples posibilidades de las zonas rurales y contribuir, de este modo, a un crecimiento integrador y a la cohesión. La futura PAC no será, por tanto, una política orientada únicamente a una pequeña parte, aunque esencial, de la economía de la UE, sino también una política de importancia estratégica para la seguridad alimentaria, el medio ambiente y el equilibrio territorial. Ahí reside el valor añadido europeo de una verdadera política común, que hace un uso más eficiente de los recursos presupuestarios limitados para mantener una agricultura sostenible en toda la UE, abordando importantes problemas de carácter transfronterizo, como el cambio climático, y reforzando la solidaridad entre los Estados miembros, permitiendo al mismo tiempo una aplicación flexible para satisfacer las necesidades locales. El contexto definido en la propuesta de MFP prevé que la PAC mantenga su estructura de dos pilares con un presupuesto para cada pilar, mantenido en términos nominales en su nivel de 2013, y con un énfasis claro en la obtención de resultados en las prioridades clave de la Unión Europea. Los pagos directos deben promover la producción sostenible mediante la asignación del 30 % de su dotación presupuestaria a medidas obligatorias beneficiosas para el clima y el medio ambiente. Los niveles de pago deben converger progresivamente y los pagos a los grandes beneficiarios deben someterse a una limitación progresiva. El desarrollo rural debe integrarse en un Marco Estratégico Común (MEC) con otros fondos de la UE de gestión compartida, con un enfoque reforzado orientado hacia los resultados y sujeto a condiciones previas más claras y mejoradas. Por último, en el caso de las medidas de mercado, la financiación de la PAC debe reforzarse con dos instrumentos ajenos al MFP: 1) una reserva de emergencia para reaccionar ante situaciones de crisis; y 2) la ampliación del ámbito de aplicación del Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización. Sobre esta base, los principales elementos del marco legislativo de la PAC durante el período 2014-2020 están establecidos en los siguientes Reglamentos: – Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa a los agricultores en el marco de la Política Agrícola Común y se deroga el Reglamento (CE) nº 73/2009 (Reglamento de los pagos directos). – Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece una organización común de mercados de productos agrícolas (Reglamento de la OCM única). – Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) (Reglamento de desarrollo rural). – Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la financiación, gestión y seguimiento de la Política Agrícola Común (Reglamento horizontal). – Propuesta de Reglamento del Consejo por el que se establecen medidas relativas a la fijación de determinadas ayudas y restituciones en relación con la organización común del mercado de los productos agrícolas. – Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo que modifica el Reglamento (CE) nº 73/2009 del Consejo en lo que atañe a la aplicación de los pagos directos a los agricultores en 2013. – Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo que modifica el Reglamento (CE) nº 1234/2007 del Consejo en lo que atañe al régimen de pago único y apoyo a los viticultores. El Reglamento de desarrollo rural se basa en la propuesta presentada por la Comisión el 5 de octubre de 2011, que establece normas comunes para todos los fondos que funcionan en un Marco Estratégico Común[5]. Seguirá un Reglamento sobre el régimen para las personas más necesitadas, cuya financiación figura ahora en otra partida del MFP. Además, se están preparando nuevas normas, que tienen en cuenta las objeciones expresadas por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, sobre la publicación de información relativa a los beneficiarios con el fin de encontrar la manera más adecuada de conciliar el derecho de los beneficiarios a la protección de los datos de carácter personal con el principio de transparencia. 2. RESULTADOS DE LAS CONSULTAS DE LAS PARTES INTERESADAS Y EVALUACIÓN DEL IMPACTO Basándose en el examen del actual marco político y en un análisis de los desafíos y necesidades futuros, la evaluación de impacto evalúa y compara las repercusiones de tres hipótesis alternativas. Este es el resultado de un largo proceso iniciado en abril de 2010 y dirigido por un grupo interservicios, que aglutinó un extenso análisis cuantitativo y cualitativo, incluida la constitución de una base de referencia en forma de proyecciones a medio plazo de los mercados y de las rentas agrícolas hasta 2020, y la modelización de la repercusión de las diferentes hipótesis políticas en la economía del sector. Las tres hipótesis elaboradas en la evaluación de impacto son las siguientes: 1) una hipótesis de ajuste, que mantiene el actual marco político, aunque remediando sus deficiencias más importantes, como la distribución de los pagos directos; 2) una hipótesis de integración, que implica importantes cambios en forma de una mejora de la orientación, la ecologización de los pagos directos y una orientación estratégica reforzada de la política de desarrollo rural, con una mejor coordinación con otras políticas de la UE, así como la ampliación de la base jurídica con objeto de extender el ámbito de la cooperación entre productores; y 3) una hipótesis de reenfoque, que reoriente la política exclusivamente hacia el medio ambiente, con una supresión progresiva de los pagos directos, asumiendo que la capacidad productiva pueda mantenerse sin ayuda y que las necesidades socioeconómicas de las zonas rurales puedan ser satisfechas por otras políticas. En el contexto de la crisis económica y de la presión sobre las finanzas públicas, al que la UE respondió con la estrategia Europa 2020 y la propuesta de MFP, las tres hipótesis tienen como objetivo una agricultura más competitiva y sostenible en zonas rurales dinámicas, aunque concediendo un peso diferente a cada uno de los tres objetivos políticos de la futura PAC. Con vistas a una mejor armonización con la estrategia Europa 2020, sobre todo en términos de eficiencia de los recursos, cada vez será más esencial mejorar la productividad agrícola a través de la investigación, la transferencia de conocimientos y el fomento de la cooperación y la innovación (principalmente a través de la Asociación europea para la innovación en materia de productividad y sostenibilidad agrícolas). Habida cuenta de que la política agrícola de la UE ya no funciona en un entorno político de distorsión de los intercambios comerciales, se prevé que la mayor liberalización, en particular en el marco del Programa de Doha para el desarrollo o del Acuerdo de libre comercio con Mercosur, ejercerá una presión suplementaria sobre el sector. Las tres hipótesis se elaboraron teniendo en cuenta las preferencias manifestadas en la consulta efectuada en el contexto de la evaluación de impacto. Las partes interesadas fueron invitadas a presentar sus contribuciones entre el 23 de noviembre de 2010 y el 25 de enero de 2011 y se organizó un Comité consultivo el 12 de enero de 2011. Los puntos principales se resumen a continuación[6]: – Existe un amplio consenso entre las partes interesadas sobre la necesidad de una PAC fuerte, basada en una estructura de dos pilares, para hacer frente a los desafíos que suponen la seguridad alimentaria, la gestión sostenible de los recursos naturales y el desarrollo territorial. – La mayoría de los consultados considera que la PAC debe desempeñar una función en la estabilización de los mercados y los precios. – Las partes interesadas tienen opiniones distintas sobre la focalización de la ayuda (especialmente la redistribución de la ayuda directa y la fijación de un límite para los pagos). – Hay consenso en que ambos pilares pueden desempeñar un papel importante en el refuerzo de la acción por el clima y el aumento del comportamiento medioambiental en beneficio de la sociedad de la UE. Mientras que muchos agricultores creen que este enfoque ya ha sido puesto en marcha, el público en general entiende que los pagos del primer pilar pueden utilizarse más eficientemente. – Los encuestados desean que todas las partes de la UE, incluidas las zonas menos favorecidas, participen en el crecimiento y desarrollo futuros. – La integración de la PAC con otras políticas, como las de medio ambiente, sanidad, comercio y desarrollo, fue resaltada por muchos encuestados. – La innovación, el desarrollo de empresas competitivas y la aportación de bienes colectivos a los ciudadanos de la Unión Europea se consideran medios de alinear la PAC con la estrategia Europa 2020. Así pues, la evaluación de impacto comparó las tres alternativas: La hipótesis de reenfoque aceleraría el ajuste estructural en el sector agrícola, desplazando la producción a las zonas más eficientes y a los sectores más rentables. Aunque aumentaría significativamente la financiación para el medio ambiente, también expondría al sector a mayores riesgos, debido al limitado alcance de la intervención en el mercado. Además, los costes sociales y medioambientales serían importantes ya que las zonas menos competitivas tendrían que hacer frente a una pérdida de renta y a una degradación del medio ambiente considerables, ya que la política perdería el efecto palanca de los pagos directos asociados con los requisitos de condicionalidad. En el otro extremo del espectro, la hipótesis de ajuste sería la que mejor permitiría la continuidad política, con mejoras limitadas pero tangibles, tanto en términos de competitividad agrícola como de comportamiento medioambiental. Sin embargo, existen serias dudas sobre si esta hipótesis permitiría abordar adecuadamente los importantes desafíos climáticos y medioambientales del futuro, que también sustentan la sostenibilidad a largo plazo de la agricultura. La hipótesis de integración supone un paso adelante con una definición mejorada y la ecologización de los pagos directos. El análisis demuestra que la ecologización es posible a un coste razonable para los agricultores, aunque algunas cargas administrativas son inevitables. Del mismo modo, un nuevo impulso en el desarrollo rural es posible, siempre que los Estados miembros y las regiones utilicen eficazmente las nuevas posibilidades y que el Marco Estratégico Común con otros fondos de la UE no elimine las sinergias con el primer pilar o debilite los puntos fuertes distintivos del desarrollo rural. Si se alcanza el equilibrio adecuado, esta hipótesis remediaría mejor la sostenibilidad a largo plazo de la agricultura y las zonas rurales. Sobre esta base, la evaluación de impacto llega a la conclusión de que la hipótesis de integración es la más equilibrada para alinear progresivamente la PAC con los objetivos estratégicos de la UE y que este equilibrio también se encuentra en la ejecución de los distintos elementos de las propuestas legislativas. También será esencial desarrollar un marco de evaluación para medir el rendimiento de la PAC con un conjunto común de indicadores vinculados a los objetivos políticos. La simplificación fue un factor importante en todo el proceso y debe reforzarse de diferentes formas, por ejemplo mediante la racionalización de la condicionalidad y de los instrumentos de mercado, o la concepción del régimen de pequeños agricultores. Además, la ecologización de los pagos directos debería estar concebida de tal modo que se reduzca al mínimo la carga administrativa, incluidos los costes de los controles. 3. ELEMENTOS JURÍDICOS DE LA PROPUESTA Se propone mantener la estructura actual de la PAC con dos pilares, con medidas anuales obligatorias de aplicación general en el primer pilar, complementadas por medidas voluntarias mejor adaptadas a las especificidades nacionales y regionales, en el marco de un enfoque de programación plurianual en el segundo pilar. Sin embargo, el nuevo diseño de los pagos directos pretende aprovechar mejor las sinergias con el segundo pilar, que a su vez se integra en un Marco Estratégico Común para coordinarse mejor con otros fondos de la UE de gestión compartida. Sobre esta base, también se mantiene la estructura actual de cuatro instrumentos jurídicos básicos, aunque el ámbito de aplicación del Reglamento sobre la financiación se amplía para reunir disposiciones comunes en lo que ahora se denomina el Reglamento horizontal. Las propuestas respetan el principio de subsidiariedad. La PAC es una política verdaderamente común: es un ámbito de competencias compartidas entre la UE y los Estados miembros que se gestiona a nivel de la UE con objeto de mantener una agricultura sostenible y variada en toda la UE, que aborda problemas importantes de carácter transfronterizo, como el cambio climático, y refuerza la solidaridad entre los Estados miembros. Atendiendo a la importancia de los desafíos futuros para la seguridad alimentaria, el medio ambiente y el equilibrio territorial, la PAC sigue siendo una política de importancia estratégica para garantizar la respuesta más eficaz a los desafíos políticos y la utilización más eficiente de los recursos presupuestarios. Además, se propone mantener la estructura actual de los instrumentos en dos pilares gracias a los cuales los Estados miembros disponen de mayor margen de maniobra para encontrar soluciones adecuadas a sus especificidades locales y, también, para cofinanciar el segundo pilar. La nueva Asociación Europea de Innovación y el conjunto de herramientas de gestión del riesgo también se integran en el segundo pilar. Al mismo tiempo, la política se ajusta mejor a la estrategia Europa 2020 (incluyendo un marco común con otros fondos de la UE) y se introducen una serie de mejoras y de elementos de simplificación. Por último, del análisis realizado en el marco de la evaluación de impacto se desprende claramente el coste de la inacción en términos de negativas consecuencias económicas, medioambientales y sociales. El Reglamento de desarrollo rural sigue el mismo enfoque estratégico del período actual, que ha tenido efectos positivos en el desarrollo por parte de los Estados miembros de estrategias y programas basados en un análisis de debilidades, oportunidades, fortalezas y amenazas («análisis DAFO») encaminado a adecuar las intervenciones a las particularidades nacionales y regionales. El nuevo mecanismo de aplicación pretende potenciar el enfoque estratégico, entre otras cosas, fijando a escala de la UE de prioridades comunes claras (que llevan aparejados indicadores comunes de objetivos) y realizando las adaptaciones que la experiencia hasta la fecha aconseja. El Reglamento incluye también una Asociación Europea para la Innovación en materia de Productividad y la Sostenibilidad Agrarias, destinada a fomentar un uso eficiente de los recursos, construir puentes entre la investigación y la práctica y, en general, alentar la innovación. Esta Asociación funciona mediante grupos operativos encargados de proyectos innovadores y cuenta con el apoyo de una red. Basándose en la propuesta presentada el 5 de octubre de 2011 por la Comisión, que establece normas comunes para todos los fondos que funcionan en un Marco Estratégico Común, el segundo pilar de la PAC funcionará en coordinación con el primer pilar y con los demás fondos de la UE (en particular, el Fondo Europeo de Desarrollo Regional -FEDER-, el Fondo Social Europeo -FSE-, el Fondo de Cohesión y el Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca -FEMP-) y como complemento de ellos. Los fondos están encuadrados, a escala de la UE, en un Marco Estratégico Común que, a escala nacional, se traducirá en contratos de asociación en los que se fijarán objetivos comunes y reglas de funcionamiento. La existencia de normas comunes para todos los fondos encuadrados en el Marco Estratégico Común facilitará la gestión de los proyectos tanto para los beneficiarios como para las autoridades nacionales y el desarrollo de proyectos integrados. En este contexto, la política de desarrollo rural sigue teniendo los objetivos estratégicos a largo plazo de contribuir a la competitividad de la agricultura, la gestión sostenible de los recursos naturales, la acción por el clima y el desarrollo territorial equilibrado de las zonas rurales. En consonancia con la estrategia Europa 2020, esos objetivos generales de ayuda al desarrollo rural para 2014-2020 se traducen, de manera más concreta, en las seis prioridades siguientes para toda la UE: – promover la transferencia de conocimientos y la innovación en el sector agrícola y el sector silvícola y en las zonas rurales; – fomentar la competitividad de todos los tipos de agricultura y la viabilidad de las explotaciones agrícolas; – mejorar la organización de la cadena de distribución de alimentos y la gestión de riesgos en el sector agrícola; – restaurar, preservar y mejorar los ecosistemas dependientes de la agricultura y la silvicultura; – promover la eficiencia de los recursos y alentar el paso a una economía hipocarbónica y capaz de adaptarse a los cambios climáticos en el sector agrícola, el de los alimentos y el forestal; – fomentar la inclusión social, la reducción de la pobreza y el desarrollo económico en las zonas rurales. Estas prioridades, con sus correspondientes indicadores de objetivos, han de ser la base de la programación. El Reglamento contiene normas sobre la preparación, aprobación y revisión de programas que, en su mayoría, equivalen a las actuales y que prevén la posibilidad de adoptar subprogramas (por ejemplo, para los jóvenes agricultores, los pequeños agricultores, las zonas de montaña, las cadenas de distribución cortas) que dan derecho a porcentajes de ayuda más elevados. Se ha reducido la lista de medidas específicas y hecho una serie de ajustes de las medidas propiamente dichas para resolver problemas de ámbito de aplicación, ejecución y absorción observados en el período actual. Dado que la mayor parte de las medidas pueden servir para más de un objetivo o prioridad, ya no se considera conveniente agruparlas por ejes; basando la programación en prioridades debería bastar para conseguir programas equilibrados. Se crea una medida específica para la agricultura ecológica y se incorpora una nueva delimitación de zonas sometidas a limitaciones naturales específicas. También se mejoran las disposiciones de ayuda a los proyectos medioambientales conjuntos. Se refuerza y amplía significativamente la actual medida de cooperación, dando cabida en ella a una amplia gama de tipos de cooperación (económica, medioambiental y social) entre un extenso elenco de beneficiarios posibles. Ahora, engloba explícitamente los proyectos piloto y la cooperación interregional y transnacional. La iniciativa LEADER y el trabajo a través de redes seguirán teniendo un papel decisivo, especialmente en lo que a desarrollo de las zonas rurales y difusión de las innovaciones se refiere. La ayuda canalizada a través de LEADER será coherente y se coordinará con la ayuda al desarrollo local procedente de otros de la fondos UE de gestión compartida. Se concederá un premio a los proyectos de cooperación local innovadores que apoyará las iniciativas transnacionales que impulsen la innovación. Diversas herramientas de gestión del riesgo, entre las cuales figuran la ayuda a mutualidades y una nueva herramienta de estabilización de las rentas, ofrecen nueva posibilidades para hacer frente a la extrema volatilidad de los mercados agrarios que se espera persista a medio plazo. La eliminación del actual sistema de ejes también contribuirá a simplificar la programación por parte de los Estados miembros. Por último, se propone continuar con el marco común de seguimiento y evaluación introducido en el período actual, si bien simplificándolo y mejorándolo a la vista de la experiencia adquirida. Las prioridades llevarán aparejadas una lista común de indicadores que servirán para el seguimiento y la evaluación. 4. IMPLICACIÓN PRESUPUESTARIA La propuesta de MFP prevé que una parte importante del presupuesto de la Unión Europea se siga destinando a la agricultura, al tratarse de una política común de importancia estratégica. Así, en precios corrientes, se propone que la PAC se centre en sus actividades principales, con 317 200 millones EUR asignados al primer pilar y 101 200 millones EUR al segundo pilar durante el período 2014-2020. La financiación del primer pilar y del segundo pilar se complementa con una financiación adicional de 17 100 millones EUR, desglosada en 5 100 millones EUR para investigación e innovación, 2 500 millones para seguridad alimentaria y 2 800 millones para ayuda alimentaria a las personas más necesitadas en otras rúbricas del MFP, así como 3 900 millones EUR en una nueva reserva para crisis en el sector agrícola, y hasta 2 800 millones EUR en el Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización, al margen del MFP, lo que supone, por tanto, un presupuesto total de 435 600 millones EUR en el período 2014‑2020. En lo que respecta a la distribución de la ayuda entre los Estados miembros, se propone que todos los Estados miembros con pagos directos por debajo del 90 % de la media de la UE vean satisfecho un tercio de esta diferencia. Los límites máximos nacionales en el Reglamento relativo a los pagos directos se calculan sobre esta base. La distribución de la ayuda al desarrollo rural se basa en criterios objetivos vinculados a los objetivos políticos, teniendo en cuenta la distribución actual. Como ya ocurre actualmente, las regiones menos desarrolladas deben seguir beneficiándose de porcentajes de cofinanciación superiores, aspecto que también se aplicará a determinadas medidas tales como la transferencia de conocimientos, las agrupaciones de productores, la cooperación y la iniciativa LEADER. Se introduce una cierta flexibilidad (hasta el 5 % de los pagos directos) para las transferencias entre los dos pilares: del primer pilar al segundo, para que los Estados miembros puedan reforzar su política de desarrollo rural, y del segundo pilar al primero para los Estados miembros en los que el nivel de pagos directos se sitúe por debajo del 90 % de la media de la UE. En la ficha financiera que acompaña a las propuestas de reforma de la PAC se ofrecen detalles sobre la repercusión financiera de estas propuestas. 2011/0282 (COD) Propuesta de REGLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) EL PARLAMENTO EUROPEO Y EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA, Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y, en particular, sus artículos 42 y 43, Vista la propuesta de la Comisión Europea[7], Previa transmisión del proyecto de acto legislativo a los parlamentos nacionales, Visto el dictamen del Comité Económico y Social Europeo[8], Visto el dictamen del Comité de las Regiones[9], Previa consulta al Supervisor Europeo de Protección de Datos[10], De conformidad con el procedimiento legislativo ordinario, Considerando lo siguiente: (1) La Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones titulada «La PAC en el horizonte de 2020: Responder a los retos futuros en el ámbito territorial, de los recursos naturales y alimentario»[11] (en lo sucesivo, denominada la «Comunicación sobre la PAC en el horizonte 2020») expone los potenciales desafíos, objetivos y orientaciones de la Política Agrícola Común (PAC) después de 2013. A la luz del debate sobre dicha Comunicación, la PAC debe reformarse con efecto a partir del 1 de enero de 2014. Esta reforma debe cubrir todos los instrumentos principales de la PAC, incluido el Reglamento (CE) n° 1698/2005 del Consejo, de 20 de septiembre de 2005, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER)[12]. Habida cuenta del alcance de la reforma, procede derogar el Reglamento (CE) nº 1698/2005 y sustituirlo por un nuevo texto. (2) La política de desarrollo rural debe acompañar y completar los pagos directos y las medidas de mercado de la PAC y contribuir de este modo a conseguir los objetivos establecidos en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (denominado en lo sucesivo «el Tratado»). La política de desarrollo rural también debe integrar los importantes objetivos estratégicos recogidos en la Comunicación de la Comisión, de 3 de marzo de 2010, «Europa 2020. Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador»[13] («Estrategia Europa 2020») y ser coherente con los objetivos generales de cohesión económica y social establecidos en el Tratado. (3) Dado que el objetivo del presente Reglamento, es decir, el desarrollo rural, no puede alcanzarse adecuadamente por la acción de los Estados miembros habida cuenta de la relación que existe entre él y los demás instrumentos de la PAC, las grandes disparidades existentes entre las diferentes zonas rurales y las limitaciones de los recursos financieros de los Estados miembros en una Unión ampliada, y que, por lo tanto, es más realizable a escala de la Unión gracias a la garantía plurianual de financiación de esta y centrándose en sus prioridades, la Unión puede adoptar medidas, conforme al principio de subsidiariedad previsto en el artículo 5, apartado 3, del Tratado de la Unión Europea. De acuerdo con el principio de proporcionalidad fijado en el artículo 5, apartado 4, del citado Tratado, el presente Reglamento no excede de lo necesario para alcanzar ese objetivo. (4) Con objeto de completar o modificar algunos elementos no esenciales del presente Reglamento, es preciso facultar a la Comisión para adoptar actos delegados de conformidad con el artículo 290 del Tratado. Es especialmente importante que la Comisión celebre las consultas apropiadas durante sus trabajos de preparación, también con expertos. Al preparar y redactar los actos delegados, la Comisión debe garantizar una transmisión simultánea, oportuna y apropiada de los documentos pertinentes al Parlamento Europeo y al Consejo. (5) A fin de garantizar el desarrollo sostenible de las zonas rurales, es necesario centrarse en un número limitado de prioridades básicas relativas a la transferencia de conocimientos y la innovación en la agricultura, la silvicultura y las zonas rurales, la competitividad de todos los tipos de agricultura y la viabilidad de las explotaciones, la organización de la cadena de distribución de alimentos y la gestión de riesgos en agricultura, la rehabilitación, preservación y mejora de los ecosistemas dependientes de la agricultura y la silvicultura, la eficacia de los recursos y la transición a una economía hipocarbónica en la agricultura y los sectores alimentario y forestal, y el fomento de la inclusión social, la reducción de la pobreza y el desarrollo de las zonas rurales. Para ello, debe tenerse en cuenta la diversidad de situaciones que afectan a las zonas rurales con características diferentes o categorías distintas de beneficiarios potenciales y los objetivos transversales de innovación, medio ambiente, atenuación del cambio climático y adaptación al mismo. Para la atenuación del cambio climático, deben limitarse las emisiones de la agricultura y la silvicultura en actividades como la producción ganadera o la utilización de fertilizantes y hacer un uso del suelo, cambios de uso del suelo y un manejo del sector forestal que los preserven como sumidero de carbono y mejoren su capacidad de retención de carbono. La prioridad de desarrollo rural de la Unión relativa a la transferencia de conocimientos e innovaciones en agricultura, silvicultura y zonas rurales debe aplicarse horizontalmente en relación con otras prioridades de desarrollo rural de la Unión. (6) Las prioridades de desarrollo rural de la Unión han de aplicarse en el contexto del desarrollo sostenible y del fomento por la Unión del objetivo de protección y mejora del medio ambiente, según establecen los artículos 11 y 19 del Tratado, y teniendo en cuenta el principio de que quien contamina, paga. Es preciso que los Estados miembros proporcionen información sobre el apoyo prestado para conseguir los objetivos fijados en materia de cambio climático, en consonancia con el propósito de dedicar al menos el 20 % del presupuesto de la Unión a este fin, según el método que apruebe la Comisión (7) Las actividades del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (denominado en lo sucesivo «FEADER»), y las operaciones a las que contribuya deben ser coherentes y compatibles con la ayuda canalizada a través de otros instrumentos de la PAC. En aras de una distribución óptima y una utilización eficaz de los recursos de la Unión, es preciso delegar en la Comisión la adopción de actos, de conformidad con el artículo 290 del Tratado, para establecer excepciones a la norma de que no es posible conceder ayudas al amparo del presente Reglamento para operaciones que reciban ayuda a través de las organizaciones comunes de mercado. (8) Con objeto de que los programas de desarrollo rural puedan comenzar a acometerse de inmediato y se lleven a cabo de manera eficaz, es necesario que la ayuda del FEADER se base en la existencia de condiciones administrativas marco idóneas. Para ello, es preciso que los Estados miembros evalúen el cumplimiento de determinadas condiciones previas. Cada Estado miembro debe elaborar bien un programa nacional de desarrollo rural para todo su territorio, bien un conjunto de programas regionales. Cada programa debe definir una estrategia para alcanzar los objetivos fijados en relación con las prioridades de desarrollo rural de la Unión y una selección de medidas. La programación debe ajustarse a las prioridades de desarrollo rural de la Unión y, al mismo tiempo, adaptarse a los contextos nacionales y completar las demás políticas de la Unión, especialmente la política relativa a los mercados agrícolas, la política de cohesión y la política pesquera común. Los Estados miembros que opten por un conjunto de programas regionales también deben poder elaborar un marco nacional, sin asignación presupuestaria separada, con el fin de facilitar la coordinación entre las regiones para abordar los desafíos de alcance nacional. (9) Los Estados miembros deben tener la posibilidad de incluir en sus programas de desarrollo rural subprogramas temáticos a fin de responder a necesidades específicas en ámbitos de especial importancia para ellos. Los subprogramas temáticos deben referirse, entre otras cosas, a los jóvenes agricultores, las pequeñas explotaciones, las zonas de montaña y la creación de cadenas de distribución cortas. Los subprogramas temáticos deben prever también la posibilidad de abordar la reestructuración de sectores agrícolas con una fuerte repercusión en el desarrollo de las zonas rurales. Como medio de aumentar la intervención eficaz de estos subprogramas temáticos, debe permitirse a los Estados miembros fijar porcentajes de ayuda más elevados para determinadas operaciones cubiertas por ellos. (10) Los programas de desarrollo rural deben identificar las necesidades de la zona abarcada y describir una estrategia coherente para abordarlas a la luz de las prioridades de desarrollo rural de la Unión. Esta estrategia debe basarse en la fijación de objetivos cuantificados. Deben determinarse los vínculos entre las necesidades identificadas, los objetivos que se fijen y la elección de las medidas seleccionadas para alcanzarlos. Los programas de desarrollo rural también deben contener toda la información necesaria para evaluar su conformidad con los requisitos del presente Reglamento. (11) Los objetivos de los programas de desarrollo rural que se fijen deben extraerse de un conjunto común de indicadores de objetivos para todos los Estados miembros. Para facilitar este ejercicio, deben definirse los ámbitos cubiertos por estos indicadores, en línea con las prioridades de desarrollo rural de la Unión. Habida cuenta de la aplicación horizontal de la prioridad de la Unión relativa a la transferencia de conocimientos en agricultura y silvicultura, las intervenciones enmarcadas en esta prioridad deben considerarse como un elemento decisivo con miras a los indicadores de objetivos definidos para las restantes prioridades de la Unión. (12) Procede establecer normas relativas a la programación y revisión de los programas de desarrollo rural. Debe establecerse un procedimiento más ágil para las revisiones que no afecten a la estrategia de los programas o a las respectivas contribuciones financieras de la Unión. (13) Para garantizar la seguridad y claridad jurídicas sobre el procedimiento que deba seguirse para modificar los programas, procede delegar en la Comisión la competencia para adoptar actos de conformidad con el artículo 290 del Tratado con objeto de determinar los criterios sobre cuya base las modificaciones propuestas de los objetivos cuantificados de los programas se considerarán importantes, haciendo que sea necesario modificar el programa mediante un acto de ejecución adoptado de conformidad con el artículo 91 del presente Reglamento. (14) La evolución y especialización de la agricultura y la silvicultura y los desafíos específicos a que se enfrentan las microempresas y las pequeñas y medianas empresas (en lo sucesivo, «PYME») en las zonas rurales exigen un nivel adecuado de formación técnica y económica, así como una mayor capacidad de acceso e intercambio de conocimientos e información, incluida la forma de difundir las mejores prácticas de producción agrícolas y forestales. La transferencia de conocimientos y las medidas de información no solo deben revestir la forma de cursos de formación tradicionales, sino también adaptarse a las necesidades de los agentes rurales. Por lo tanto, deben recibir ayuda los talleres, tutorías, actividades de demostración y acciones de información pero también los programas de intercambio a corto plazo o de visitas a explotaciones agrarias. Los conocimientos y la información adquiridos deben permitir a los agricultores, silvicultores, personas que trabajan en el sector de la alimentación y PYME rurales mejorar, en particular, su competitividad y la eficiencia de los recursos y mejorar su comportamiento medioambiental, contribuyendo al mismo tiempo a la sostenibilidad de la economía rural. Para garantizar que la transferencia de conocimientos y las medidas de información den esos resultados, debe exigirse que los proveedores de servicios de transferencia de conocimientos cuenten con todas las capacidades adecuadas. (15) Para garantizar que los organismos que prestan servicios de transferencia de conocimientos proporcionen servicios de una calidad y naturaleza acordes con los objetivos de la política de desarrollo rural, asegurar una mejor canalización de los fondos y garantizar que los programas de intercambio y visitas a explotaciones agrarias están claramente delimitados en relación con acciones similares realizadas en virtud de otros regímenes de la Unión, procede delegar en la Comisión la competencia para adoptar actos de conformidad con el artículo 290 del Tratado en lo que atañe a las cualificaciones mínimas de los organismos que facilitan la transferencia de conocimientos, los costes subvencionables y la duración y el contenido de los programas de intercambio y visitas a explotaciones agrarias. (16) Los servicios de asesoramiento a las explotaciones ayudan a los agricultores, silvicultores y PYME en las zonas rurales a mejorar la gestión sostenible y el rendimiento global de sus explotaciones o empresas. Por lo tanto, debe fomentarse tanto la creación de dichos servicios como la utilización de los mismos por parte de los agricultores, silvicultores y PYME. Con objeto de mejorar la calidad y la eficacia de la asesoría ofrecida, conviene prever una cualificación mínima y una formación periódica de los asesores. Los servicios de asesoramiento a las explotaciones, previstos en el Reglamento (UE) nº RH/XXXX del Parlamento Europeo y del Consejo, de […][14], deben ayudar a los agricultores a evaluar el rendimiento de su explotación agraria e identificar las mejoras necesarias en lo que respecta a los requisitos legales de gestión y buenas condiciones agrarias y medioambientales, las prácticas agrícolas beneficiosas para el clima y el medio ambiente establecidos en el Reglamento (UE) nº PD/XXX del Parlamento Europeo y del Consejo, de […][15], los requisitos o medidas relativos a la atenuación del cambio climático y adaptación al mismo, la biodiversidad, la protección de las aguas, la notificación de las enfermedades animales y la innovación al menos según lo previsto en el anexo I del Reglamento (UE) nº RH/XXXX. Cuando proceda, el asesoramiento también debe abarcar las normas de seguridad en el trabajo. También puede incluir temas vinculados al rendimiento económico, agrícola y medioambiental de la explotación o empresa. Los servicios de gestión de explotaciones y de sustitución en la explotación deben ayudar a los agricultores a mejorar y facilitar la gestión de sus explotaciones. (17) Para garantizar que los organismos que prestan servicios de transferencia de conocimientos proporcionen servicios de una calidad y naturaleza acordes con los objetivos de la política de desarrollo rural, procede delegar en la Comisión la competencia para adoptar actos de conformidad con el artículo 290 del Tratado en lo que atañe a una mayor especificación de las cualificaciones mínimas de las autoridades y organismos que ofrecen asesoramiento. (18) Los regímenes de calidad de la Unión o nacionales para los productos agrícolas y los alimentos ofrecen a los consumidores garantías sobre la calidad y características del producto o sobre el proceso de producción utilizado como resultado de la participación de los agricultores en estos regímenes, ofrecen un valor añadido a los productos y mejoran sus posibilidades de comercialización. Por lo tanto, debe animarse a los agricultores a participar en estos regímenes. Dado que, en el momento de su entrada en este tipo de regímenes y en los primeros años de su participación, los costes y las obligaciones suplementarios impuestos a los agricultores como resultado de su participación no son compensados totalmente por el mercado, la ayuda que se conceda debe limitarse a las nuevas participaciones y abarcar un período máximo de cinco años. Dadas las características especiales del algodón como producto de explotación, los regímenes de calidad del algodón también deben estar cubiertos. Para garantizar el uso eficaz y efectivo de los recursos presupuestarios del FEADER, procede delegar en la Comisión la competencia para adoptar actos de conformidad con el artículo 290 del Tratado en relación con los regímenes de calidad de la Unión que pueden ser cubiertos por la presente medida. (19) Con el fin de mejorar los resultados económicos y medioambientales de las explotaciones agrícolas y las empresas rurales, mejorar la eficiencia del sector de la comercialización y transformación de productos agrícolas, proporcionar la infraestructura necesaria para el desarrollo de la agricultura y apoyar las inversiones no remuneradoras necesarias para alcanzar objetivos medioambientales, deben apoyarse las inversiones físicas que contribuyan a alcanzar estos objetivos. Durante el período de programación 2007-2013, toda una serie de medidas abarcaron distintos ámbitos de intervención. En aras de la simplificación, pero también para permitir a los beneficiarios diseñar y realizar proyectos integrados con un mayor valor añadido, una única medida debe cubrir todos los tipos de inversiones físicas. Es preciso que los Estados miembros fijen un límite para las explotaciones agrícolas con derecho a ayuda a las inversiones dirigidas a apuntalar la viabilidad de las explotaciones agrícolas sobre la base de los resultados del análisis de debilidades, oportunidades, fortalezas y amenazas (análisis «DAFO») como medio para orientar mejor la ayuda. Por la misma razón, procede limitar a las PYME la ayuda concedida a beneficiarios distintos de las explotaciones agrícolas. (20) El sector agrícola está más expuesto que otros sectores a daños de su potencial productivo como consecuencia de desastres naturales. Para contribuir a la viabilidad y la competitividad de las explotaciones frente a tales catástrofes, debe ofrecerse apoyo para ayudar a los agricultores a restablecer el potencial agrícola dañado. Los Estados miembros deben velar por que no se produzca una sobrecompensación de los daños como resultado de la combinación de sistemas de compensación de la Unión (en particular, la herramienta de gestión del riesgo), nacionales y privados. Para garantizar el uso eficaz y efectivo de los recursos presupuestarios del FEADER, procede delegar en la Comisión la competencia para adoptar actos de conformidad con el artículo 290 del Tratado en lo que atañe a la definición de los costes que pueden optar a ayuda al amparo de esta medida. (21) La creación y el desarrollo de nuevas actividades económicas en forma de nuevas explotaciones, nuevas empresas o nuevas inversiones en actividades no agrícolas resultan esenciales para el desarrollo y la competitividad de las zonas rurales. Las medidas de desarrollo de explotaciones y empresas deben facilitar la instalación de jóvenes agricultores y la adaptación estructural de sus explotaciones tras su instalación inicial, la diversificación de los agricultores hacia actividades no agrícolas así como la creación y el desarrollo de PYME no agrícolas en las zonas rurales. También debe impulsarse el desarrollo de pequeñas explotaciones que puedan ser viables económicamente. Con el fin de garantizar la viabilidad de las nuevas actividades económicas subvencionadas en el marco de la presente medida, la ayuda debe subordinarse a la presentación de un plan empresarial. La ayuda a la creación de empresas solo debe abarcar el período inicial de la vida de la empresa y no convertirse en una ayuda de funcionamiento. Por lo tanto, cuando los Estados miembros opten por conceder ayuda por tramos, estos deben ser por un período no superior a cinco años. Además, para fomentar la restructuración del sector agrícola, es preciso conceder ayudas, en forma de pagos anuales, a los agricultores participantes en el régimen de pequeños agricultores establecido en el título V del Reglamento (UE) nº DP/2012 que se comprometan a transferir la totalidad de su explotación y los derechos de pago correspondientes a otro agricultor que no participe en el citado régimen. (22) Las PYME constituyen la espina dorsal de la economía rural de la Unión. El desarrollo de empresas agrícolas y no agrícolas debe estar dirigido al fomento del empleo y a la creación de empleos de calidad en las zonas rurales, al mantenimiento de los puestos de trabajo existentes, a la reducción de las fluctuaciones estacionales en el empleo, al desarrollo de sectores no agrícolas fuera de la agricultura y de la transformación de productos agrícolas y alimenticios, y, al mismo tiempo, a impulsar la integración de las empresas y los vínculos intersectoriales locales. Deben fomentarse los proyectos que integren al mismo tiempo la agricultura, el turismo rural sostenible y responsable, el patrimonio natural y cultural, y las inversiones en energías renovables. (23) Para garantizar el uso eficaz y efectivo de los recursos presupuestarios del FEADER, proteger los derechos de los beneficiarios y evitar discriminaciones entre ellos, procede delegar en la Comisión la competencia para adoptar actos de conformidad con el artículo 290 del Tratado en lo que atañe a las condiciones en las que las personas jurídicas pueden ser consideradas jóvenes agricultores, la fijación de un período de gracia para la adquisición de competencias profesionales, el contenido mínimo de los planes empresariales y los criterios que deben utilizar los Estados miembros para la definición de las pequeñas explotaciones y la fijación de los límites máximo y mínimo precisos para determinar si una operación puede causar derecho a ayuda en virtud de la medida de apoyo a los jóvenes agricultores o de la de desarrollo de pequeñas explotaciones. (24) El desarrollo de infraestructuras locales y de servicios básicos locales en las zonas rurales, incluidos los de ocio y cultura, la rehabilitación de pueblos y las actividades dirigidas a la restauración y la mejora del patrimonio cultural y natural de los pueblos y los paisajes rurales constituyen elementos esenciales de cualquier esfuerzo encaminado a aprovechar el potencial de crecimiento y a promover la sostenibilidad de las zonas rurales. Por lo tanto, debe concederse apoyo a las operaciones que tengan este objetivo, incluido el acceso a las tecnologías de la información y la comunicación y la expansión de la banda ancha rápida y ultrarrápida. En consonancia con estos objetivos, debe fomentarse el desarrollo de servicios e infraestructuras que lleven a la inclusión social e inviertan las tendencias de declive social y económico y de despoblación de las zonas rurales. Para lograr una eficacia máxima de esta ayuda, las operaciones fomentadas deben ejecutarse de acuerdo con planes para el desarrollo de los municipios y de sus servicios básicos, elaborados por uno o varios municipios rurales. En aras de la coherencia con los objetivos climáticos de la Unión, procede delegar en la Comisión la competencia para adoptar actos de conformidad con el artículo 290 del Tratado en relación con la fijación de los tipos de infraestructuras de energías renovables que pueden optar a esa ayuda. (25) La silvicultura forma parte del desarrollo rural y la ayuda para la utilización sostenible y no nociva para el clima de las tierras debe englobar el desarrollo de las zonas forestales y la gestión sostenible de los bosques. Durante el período de programación 2007-2013, una serie de medidas han cubierto diferentes tipos de ayuda a las inversiones en silvicultura y su gestión. En aras de la simplificación, pero también para permitir a los beneficiarios diseñar y realizar proyectos integrados con un mayor valor añadido, es preciso que una única medida cubra todos los tipos de ayuda a las inversiones en silvicultura y su gestión. Esta medida debe abarcar la ampliación y la mejora de los recursos forestales a través de la forestación de tierras y la creación de sistemas agroforestales que combinen la agricultura extensiva con sistemas forestales, la restauración de bosques dañados por incendios u otras catástrofes naturales y medidas de prevención pertinentes, las inversiones en nuevas tecnologías silvícolas y en el sector de la transformación y comercialización de productos forestales destinadas a mejorar el comportamiento económico y ambiental de los propietarios de los bosques e inversiones no productivas que mejoren la capacidad de adaptación a los ecosistemas y al cambio climático y el valor ambiental de los ecosistemas forestales. El apoyo debe evitar distorsionar la competencia y ser neutral respecto del mercado. Por consiguiente, deben establecerse limitaciones referidas al tamaño y a la personalidad jurídica de los beneficiarios. En las zonas clasificadas por los Estados miembros como zonas con riesgo de incendio medio o alto, deben aplicarse medidas preventivas contra los incendios. Todas las medidas preventivas deben formar parte de un plan de protección de los bosques. La incidencia de un desastre natural en el caso de una acción para la restauración del potencial forestal dañado debe ser objeto de reconocimiento formal por parte de una organización pública científica. Las medidas relativas al sector forestal deben adoptarse atendiendo a los compromisos asumidos por la Unión y los Estados miembros en el plano internacional y basarse en programas forestales, nacionales o subnacionales, o instrumentos equivalentes, que tengan en cuenta los compromisos contraídos en las conferencias ministeriales sobre la protección de los bosques en Europa. Las medidas deben contribuir a la aplicación de la estrategia forestal de la Unión[16]. Con objeto de que la forestación de tierras de labor sea coherente con los objetivos de la política medioambiental, procede delegar en la Comisión la competencia para adoptar actos de conformidad con el artículo 290 del Tratado en relación con la fijación de requisitos medioambientales mínimos. (26) Para garantizar el uso eficaz y efectivo de los recursos presupuestarios del FEADER, procede delegar en la Comisión la competencia para adoptar actos de conformidad con el artículo 290 del Tratado en lo que atañe a las condiciones en las cuales los Estados miembros han de determinar la existencia de un desastre natural, de una plaga o enfermedad, y la definición de los tipos de acciones preventivas que pueden optar a la ayuda del FEADER. (27) Las agrupaciones de productores ayudan a los agricultores a afrontar conjuntamente los desafíos planteados por el aumento de la competencia y la consolidación de los mercados consumidores de materias primas en relación con la comercialización de sus productos, incluso en los mercados locales. Procede, pues, alentar la creación de agrupaciones de productores. Para garantizar el mejor aprovechamiento de los recursos financieros, limitados, es conveniente que se beneficien de la ayuda únicamente las agrupaciones de productores que se consideren PYME. Con el fin de cerciorarse de que la agrupación de productores se convierte en una entidad viable, el reconocimiento de las mismas por los Estados miembros debe supeditarse a la presentación de un plan empresarial. Para evitar la concesión de ayudas de funcionamiento y mantener el papel incentivador de la ayuda, la duración máxima de la misma debe ser de cinco años. (28) Los pagos agroambientales y climáticos deben seguir desempeñando una función destacada para apoyar el desarrollo sostenible de las zonas rurales y responder a la creciente demanda de servicios medioambientales por parte de la sociedad. Deben seguir incitando a los agricultores y otros gestores de tierras a prestar servicios a la sociedad en su conjunto mediante la introducción o prosecución de la aplicación de prácticas agrícolas que contribuyan a la atenuación del cambio climático y a la adaptación a este y sean compatibles con la protección y mejora del medio ambiente, del paisaje y sus características, de los recursos naturales, del suelo y de la diversidad genética. En este contexto, debe dedicarse una atención específica a la conservación de los recursos genéticos en agricultura y a las necesidades adicionales de los sistemas de producción que tienen un gran valor natural. Los pagos deben contribuir a cubrir los costes adicionales y las pérdidas de ingresos resultantes del compromiso contraído y solo deben cubrir los compromisos que sean más estrictos que las normas y requisitos obligatorios correspondientes, en consonancia con el principio de que quien contamina, paga. En muchas situaciones, las sinergias resultantes de compromisos contraídos conjuntamente por un grupo de agricultores multiplica el beneficio medioambiental y climático. Sin embargo, la acción común implica costes de transacción adicionales que deben ser compensados adecuadamente. Para que los agricultores y otros gestores de tierras estén en condiciones de aplicar correctamente los compromisos que contraigan, los Estados miembros deben esforzarse por proporcionarles los conocimientos y cualificaciones necesarios. Es conveniente que los Estados miembros mantengan el mismo nivel de esfuerzo que el efectuado en el período de programación de 2007-2013 y dediquen como mínimo el 25 % de la contribución total del FEADER a cada programa de desarrollo rural a la atenuación del cambio climático y la adaptación al mismo además de la gestión de tierras, a través de medidas agroambientales y climáticas, medidas de promoción de la agricultura ecológica y los pagos destinados a las zonas con limitaciones naturales o limitaciones específicas de otro tipo. (29) Con objeto de que los compromisos agroambientales y climáticos estén en consonancia con los objetivos medioambientales generales de la UE, procede delegar en la Comisión la competencia para adoptar actos de conformidad con el artículo 290 del Tratado en lo que atañe a las condiciones aplicables a la prórroga por un año de los compromisos tras el período inicial, a los compromisos de extensificación de la ganadería o de manejo diferente de la misma, a la limitación de los abonos, productos fitosanitarios u otros insumos, a la cría de razas locales en peligro de extinción o a la preservación de los recursos genéticos vegetales y las operaciones subvencionables en relación con la conservación de los recursos genéticos en la agricultura. (30) Los pagos para la conversión a la agricultura ecológica o el mantenimiento de la misma deben animar a los agricultores a participar en estos regímenes y, de este modo, responder a la creciente demanda de la sociedad para que se utilicen prácticas agrícolas respetuosas del medio ambiente y niveles elevados de bienestar de los animales. Para aumentar la sinergia de los beneficios en materia de biodiversidad resultantes de la medida, procede fomentar los contratos colectivos o la colaboración entre agricultores para cubrir zonas adyacentes más grandes. Para evitar una vuelta a gran escala de los agricultores a la agricultura convencional, deben alentarse tanto las medidas de conversión como las de mantenimiento. Los pagos deben contribuir a cubrir los costes adicionales generados y el lucro cesante derivado del compromiso y solo deben cubrir los compromisos que sean más estrictos que las normas y requisitos obligatorios correspondientes. (31) Es preciso seguir prestando ayuda a los agricultores y a los silvicultores para que puedan hacer frente a limitaciones específicas de las zonas en que se aplican la Directiva 2009/147/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de noviembre de 2009, relativa a la conservación de las aves silvestres[17], y la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres[18], a fin de contribuir a una gestión eficaz de las zonas Natura 2000, y también debe ayudarse a los agricultores a hacer frente, en las cuencas fluviales, a las limitaciones resultantes de la aplicación de la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas[19]. La ayuda debe estar vinculada a los requisitos específicos descritos en el programa de desarrollo rural, que sean más estrictos que las normas y requisitos obligatorios correspondientes. Además, es preciso que los Estados miembros tengan en cuenta en la concepción general de los programas de desarrollo rural las necesidades específicas de las zonas Natura 2000. (32) Los pagos a los agricultores de zonas de montaña o de otras zonas con limitaciones naturales u otras limitaciones específicas deben contribuir, mediante el fomento del uso continuado de las tierras agrícolas, a la conservación del paisaje rural y a la salvaguardia y a la promoción de métodos sostenibles de explotación. Para garantizar la eficacia de esta ayuda, los pagos deben compensar a los agricultores las pérdidas de ingresos y los costes adicionales vinculados a las limitaciones de la zona de que se trate. (33) En aras del uso eficiente de los fondos de la Unión y la igualdad de trato de los agricultores de toda la Unión, procede definir, de acuerdo con criterios objetivos, las zonas de montaña y las zonas que tienen limitaciones naturales u otras limitaciones específicas. En el caso de las zonas que tienen limitaciones naturales, debe tratarse de criterios biofísicos respaldados por pruebas científicas sólidas. Deben adoptarse disposiciones transitorias con el fin de facilitar la supresión gradual de los pagos en las zonas que dejen de considerarse zonas con limitaciones naturales como resultado de la aplicación de esos criterios. (34) Es preciso continuar alentando a los agricultores a adoptar normas estrictas relativas al bienestar animal ayudando a aquellos que se comprometan a adoptar pautas de cría más estrictas que las obligatorias. Para garantizar que los compromisos en materia de bienestar animal estén en consonancia con la política general de la Unión en este ámbito, procede delegar en la Comisión la competencia para adoptar actos de conformidad con el artículo 290 del Tratado en lo que atañe a la fijación de los ámbitos en que tales compromisos han de prever pautas de producción más exigentes. (35) Procede seguir concediendo pagos a los silvicultores que proporcionan servicios silvoambientales o climáticos mediante la suscripción de compromisos para reforzar la biodiversidad, conservar los ecosistemas forestales de alto valor, mejorar su potencial de atenuación del cambio climático y de adaptación al mismo, y reforzar el valor protector de los bosques con respecto a la erosión del suelo, al mantenimiento de los recursos hídricos y a los riesgos naturales. En este contexto, la conservación y promoción de los recursos genéticos forestales deben ser objeto de una atención especial. Es preciso conceder pagos para compromisos medioambientales de gestión del bosque más estrictos que los requisitos obligatorios establecidos por la legislación nacional. Para garantizar el uso eficaz y efectivo de los recursos presupuestarios del FEADER, procede delegar en la Comisión la competencia para adoptar actos de conformidad con el artículo 290 del Tratado en lo que se refiere a los tipos de operaciones que pueden optar a ayuda al amparo de esta medida. (36) En el período de programación 2007-2013, solo un tipo de cooperación recibía explícitamente ayuda en virtud de la política de desarrollo rural: la cooperación para el desarrollo de nuevos productos, procesos y tecnologías en el sector agrícola y alimentario y en el sector forestal. La ayuda para este tipo de cooperación sigue siendo necesaria, pero debe adaptarse para responder mejor a las exigencias de la economía del conocimiento. En este contexto, procede prever la posibilidad de financiar proyectos ejecutados por un único operador en el marco de esta medida, a condición de que los resultados obtenidos sean difundidos y se logre así el objetivo de la difusión de nuevas prácticas, procesos o productos. Además, se ha puesto de manifiesto que el apoyo a un número mucho mayor de tipos de cooperación, con una gama más amplia de beneficiarios, desde los pequeños agentes económicos a los mayores, puede contribuir a alcanzar los objetivos de la política de desarrollo rural ayudando a los agentes económicos de las zonas rurales a superar las desventajas económicas, medioambientales y otras desventajas de la fragmentación. Por lo tanto, debe ampliarse el alcance de la medida. Apoyar a los pequeños agentes económicos de tal modo que puedan organizar procesos de trabajo comunes y compartir instalaciones y recursos les ayudará a ser económicamente viables a pesar de su pequeño tamaño. Apoyar la cooperación horizontal y vertical entre los agentes de la cadena de distribución y las actividades de promoción en un contexto local tendrá un efecto catalizador para el desarrollo de cadenas de distribución cortas y de mercados locales económicamente racionales. Apoyar proyectos y prácticas medioambientales basados en un planteamiento colectivo proporcionará más y mejores beneficios medioambientales y climáticos que los que se consiguen mediante la actuación individual de los agentes económicos sin referencia a otros (por ejemplo, aplicando métodos de cultivo en extensiones de tierras más grandes e ininterrumpidas). Es conveniente que la ayuda en estos diferentes ámbitos se proporcione de distintas formas. Los grupos y redes son particularmente propicios para compartir conocimientos así como para el desarrollo de conocimientos, servicios y productos nuevos y especializados. Los proyectos piloto son herramientas importantes para probar la aplicabilidad comercial de tecnologías, técnicas y prácticas en contextos diferentes y adaptarlas según proceda. Los grupos operativos constituyen un elemento crucial de la Asociación Europea para la Innovación (en lo sucesivo, «AEI») en materia de productividad y sostenibilidad agrícolas. Otro instrumento importante lo constituyen las estrategias de desarrollo local que funcionan fuera del ámbito del desarrollo local LEADER, entre los agentes públicos y privados de las zonas rurales y urbanas. A diferencia del enfoque LEADER, tales asociaciones y estrategias pueden limitarse a un sector o a objetivos de desarrollo relativamente específicos, incluidos los anteriormente mencionados. También las organizaciones interprofesionales deben poder optar a ayudas en virtud de esta medida. La ayuda debe limitarse a siete años, salvo para acciones colectivas medioambientales y climáticas en casos debidamente justificados. (37) Los agricultores están expuestos en la actualidad a mayores riesgos económicos y ambientales como consecuencia del cambio climático y el incremento de la volatilidad de los precios. En este contexto, la gestión eficaz de riesgos tiene una importancia creciente para los agricultores. Por esta razón, debe establecerse una medida de gestión de riesgos para ayudar a los agricultores a hacer frente a los riesgos más comunes a los que se enfrentan. Procede, por tanto, que esta medida contribuya a cubrir el pago de las primas que los agricultores abonan para asegurar las cosechas, los animales y las plantas, así como a la creación de mutualidades y a la indemnización pagada por estas a los agricultores por las pérdidas sufridas como consecuencia de brotes de enfermedades animales o vegetales o accidentes medioambientales. Debe cubrir, asimismo, un instrumento de estabilización de las rentas en forma de mutualidad destinada a ayudar a los agricultores que sufran un fuerte descenso de sus ingresos. Con el fin de garantizar la igualdad de trato entre los agricultores de la Unión, evitar el falseamiento de la competencia y cumplir las obligaciones internacionales de la Unión, deben establecerse condiciones específicas para la concesión de ayudas en el marco de estas medidas. Para garantizar un uso eficiente de los recursos presupuestarios del FEADER, procede delegar en la Comisión la competencia para adoptar actos de conformidad con el artículo 290 del Tratado en lo que atañe a la fijación de la duración mínima y máxima de los préstamos comerciales concedidos a mutualidades. (38) El enfoque LEADER de desarrollo local ha demostrado su utilidad a lo largo de los años para fomentar el desarrollo de las zonas rurales, teniendo plenamente en cuenta las necesidades multisectoriales de desarrollo rural endógeno, a través de un planteamiento ascendente. Por lo tanto, LEADER debe mantenerse en el futuro y su aplicación debe seguir siendo obligatoria para todos los programas de desarrollo rural. (39) Con el fin de garantizar que las estrategias de desarrollo local se aplican a un nivel territorial que les permite obtener resultados que contribuyen efectivamente a las prioridades de desarrollo rural e innovación de la UE, procede delegar en la Comisión la competencia para adoptar actos de conformidad con el artículo 290 del Tratado en lo referente a la fijación de criterios de población de la zona cubierta por cada estrategia y el desglose detallado de los costes de preparación y promoción que deban sufragarse. (40) El apoyo del FEADER al desarrollo local LEADER debe englobar todos los aspectos de la preparación y aplicación de las estrategias de desarrollo local y del funcionamiento de los grupos de acción local, así como la cooperación entre territorios y grupos que llevan a cabo un desarrollo local de carácter ascendente y ámbito colectivo. Para permitir a los socios de las zonas rurales que aún no aplican LEADER probar y preparar el diseño y la ejecución de una estrategia de desarrollo local LEADER, también procede financiar un «kit de inicio LEADER». Para garantizar un uso eficiente y eficaz de los recursos presupuestarios del FEADER, procede delegar en la Comisión la competencia para adoptar actos de conformidad con el artículo 290 del Tratado en lo que atañe a la definición detallada de los costes de promoción subvencionables de los grupos de acción local. (41) Muchas de las medidas de desarrollo rural llevadas a cabo de conformidad con el presente Reglamento comparten inversiones y estas pueden referirse a operaciones de muy diversa índole. A fin de garantizar la claridad en la realización de estas operaciones, deben establecerse normas comunes para todas las inversiones. Estas normas comunes deben precisar los tipos de gastos que pueden considerarse gastos de inversión y garantizar que únicamente reciban ayudas las inversiones que generen un valor nuevo en el sector agrícola. Atendiendo a las particularidades de algunos tipos de inversiones como la compra de maquinaria de segunda mano y las inversiones de mera reposición y a la necesidad de velar por un uso eficiente de los fondos del FEADER, procede delegar en la Comisión la competencia para adoptar actos de conformidad con el artículo 290 del Tratado en lo que atañe al establecimiento de las condiciones en las que algunos tipos de inversiones pueden considerarse gastos subvencionables. Es necesario que, para facilitar la realización de los proyectos de inversión, los Estados miembros puedan abonar anticipos. A fin de garantizar la eficacia, la equidad y el efecto sostenible de la ayuda del FEADER, procede establecer normas que garanticen que las inversiones relacionadas con las inversiones resulten duraderas y que la ayuda del FEADER no se utilice para falsear la competencia. (42) Algunas medidas del presente Reglamento ligadas a la superficie implican la asunción de compromisos por parte de los beneficiarios por un período mínimo de cinco años. En ese tiempo, la situación de la explotación o del beneficiario puede experimentar cambios. Deben pues establecerse normas sobre el procedimiento que debe seguirse en esos casos. En aras de una aplicación eficaz de las medidas ligadas a la superficie y de la protección de los intereses financieros de la Unión, procede delegar en la Comisión la competencia para adoptar actos de conformidad con el artículo 290 del Tratado en lo que atañe al establecimiento de las condiciones aplicables en caso de transmisión parcial de una explotación y a la determinación de las demás situaciones en las que no deba exigirse el reintegro de las ayudas. (43) Algunas medidas del presente Reglamento supeditan la concesión de ayudas a que los beneficiarios asuman compromisos que rebasan un nivel de referencia constituido por normas o requisitos obligatorios. Ante la posibilidad de que, durante el período abarcado por los compromisos, se produzcan modificaciones de la normativa que entrañen una modificación de ese nivel de referencia, resulta necesario disponer que, en ese caso, se revisen los contratos afectados para que siga respetándose esa condición. (44) Para cerciorarse de que los recursos financieros destinados al desarrollo rural se utilizan de la mejor manera posible y de que las medidas de los programas de desarrollo rural se ajustan a las prioridades de desarrollo rural de la Unión, además de garantizar la igualdad de trato de todos los solicitantes, resulta conveniente que los Estados miembros establezcan criterios de selección de los proyectos. Sólo conviene hacer una excepción a esta regla con las medidas en las que la ayuda consista en pagos por la prestación de servicios agroambientales o de bienestar animal. En la aplicación de los criterios de selección, habrá de tenerse en cuenta el principio de proporcionalidad para las pequeñas subvenciones. (45) Es preciso que el FEADER preste asistencia técnica a las medidas de aplicación de los programas de desarrollo rural, incluido en lo que se refiere a los costes correspondientes a la protección de los símbolos y abreviaturas de los programas de calidad de la Unión para participar en los cuales el presente Reglamento prevé la concesión de ayudas y a los costes que entrañe para los Estados miembros la delimitación de las zonas que tienen limitaciones naturales. Para garantizar un uso eficiente de los recursos presupuestarios del FEADER, procede delegar en la Comisión la competencia para adoptar actos de conformidad con el artículo 290 del Tratado en lo que atañe a las actividades de control que puedan financiarse en calidad de asistencia técnica. (46) La conexión en red de las redes, organizaciones y administraciones nacionales que participan en las diferentes fase de la aplicación de los programas, organizada en el contexto de la Red Europea de Desarrollo Rural, ha demostrado que puede desempeñar un papel muy importante en la mejora de la calidad de los programas de desarrollo rural implicando a un número mayor de partes interesadas en la gobernanza del desarrollo rural e informando al público en general de sus beneficios. Por consiguiente, procede financiarla como parte de la asistencia técnica a escala de la Unión. (47) Con objeto de contribuir a la consecución de los objetivos de la Asociación Europea para la Innovación (AEI) en materia de productividad y sostenibilidad agrícolas, es preciso crear una red AEI que conecte los grupos operativos, los servicios de asesoramiento y los investigadores que participan en medidas de innovación en el sector agrícola. Esta red debe ser financiada como parte de la asistencia técnica a escala de la Unión. (48) En el período de programación de 2007-2013, funcionó una red de expertos encargados de la evaluación en el contexto de la Red Europea de Desarrollo Rural. Dadas las necesidades específicas de la evaluación, es preciso crear una red europea de evaluación en el ámbito del desarrollo rural para el período de programación de 2014-2020 que reúna a todos cuantos participan en actividades de evaluación para facilitar el intercambio de conocimientos en este campo. Procede financiar esta red como parte de la asistencia técnica. (49) Es conveniente que los Estados miembros reserven una parte del importe total de cada programa de desarrollo rural destinado a la asistencia técnica a financiar la creación y el funcionamiento de una red rural nacional que integre a todas las organizaciones y administraciones participantes en el desarrollo rural, incluida la asociación, con miras a aumentar su participación en la aplicación del programa y mejorar la calidad de los programas de desarrollo rural. Resulta procedente que las redes rurales nacionales elaboren y apliquen un plan de actuación. (50) Es necesario que el FEADER plasme el reconocimiento por la Unión de que los planteamientos locales de desarrollo y la dimensión transnacional pueden reforzarse mutuamente, especialmente cuando se aplican con ánimo innovador. Ello puede hacerse concediendo premios a un número limitado de proyectos que ilustren esas características. Los premios deben complementar las demás fuentes de financiación disponibles a través de la política de desarrollo, distinguiendo a proyectos punteros, tanto si han sido financiados a través de un programa de desarrollo rural como si no lo han sido. (51) Los programas de desarrollo rural deben prever medidas innovadoras que promuevan un sector agrícola eficiente desde el punto de vista de los recursos empleados, productivo y con bajo nivel de emisiones, con la ayuda de la AEI en materia de productividad y sostenibilidad agrícolas. El objetivo de la AEI debe ser promover una implantación más rápida y a mayor escala de las soluciones innovadoras. La AEI debe crear valor añadido a través de una mejor utilización y una mayor eficacia de los instrumentos relacionados con la innovación y de la creación de sinergias entre ellos. La AEI debe colmar lagunas estableciendo una mejor conexión entre la investigación y la agricultura en la práctica. (52) Es conveniente que los proyectos innovadores que surjan en el contexto de la AEI en materia de productividad y sostenibilidad agrícolas sean acometidos por grupos operativos que congreguen a agricultores, investigadores, asesores, empresas y demás partes interesadas en la innovación en el sector agrícola. Resulta necesario que los resultados de esos proyectos sean divulgados para que puedan beneficiar a todo el sector. (53) Es preciso determinar el importe total de la ayuda al desarrollo rural de la Unión disponible en virtud del presente Reglamento para el período comprendido entre el 1 de enero de 2014 y el 31 de diciembre 2020 y desglosarla anualmente y fijar el importe mínimo que deba asignarse a las regiones menos desarrolladas conforme al marco financiero plurianual del período 2014-2020 y al Acuerdo interinstitucional sobre disciplina presupuestaria y mejora del procedimiento presupuestario[20] de ese mismo período. Es conveniente aplicar un índice de adaptación a tanto alzado a los créditos disponibles a efectos de la programación. (54) Para facilitar la gestión de los fondos del FEADER, conviene fijar un único porcentaje de contribución del FEADER a los gastos públicos de programación del desarrollo rural en los Estados miembros. Dada la especial importancia o índole de algunos tipos de operaciones, procede fijar porcentajes de contribución específicos para ellas. Con el fin de paliar las limitaciones específicas derivadas del nivel de desarrollo, lejanía e insularidad de las regiones menos desarrolladas, las regiones ultraperiféricas contempladas en el Tratado y las islas menores del Mar Egeo, debe fijarse para ellas un porcentaje adecuado de contribución del FEADER. (55) Los fondos liberados en los Estados miembros como consecuencia de la aplicación del límite máximo de pagos directos que pueden recibir las grandes explotaciones individuales en virtud del primer pilar de la PAC deben reservarse para financiar proyectos de innovación, en cada Estado miembro, que ayuden a las explotaciones, incluidas las grandes, a mejorar su competitividad en el contexto de los objetivos de la PAC. Tales proyectos deben ser promovidos por agricultores, independientemente del tamaño de las explotaciones, grupos operativos de AEI, grupos de acción local o grupos de socios implicados en el sector agrícola. (56) Es necesario que los Estados miembrostomen cuantas medidas sean necesarias y establezcan las disposiciones adecuadas para que todas las medidas de desarrollo rural sean verificables y controlables. Con ese fin, es preciso que la autoridad de gestión y el organismo pagador efectúen una evaluación previa y se comprometan a evaluar las medidas a lo largo de todo el período de ejecución del programa. Procede ajustar las medidas que no cumplan esta condición. (57) Resulta oportuno que la Comisión y los Estados miembros tomen cuantas medidas sean necesarias para una correcta gestión de los programas de desarrollo rural. En este contexto, es preciso que la Comisión efectúe los controles que sean pertinentes y que los Estados miembros adopten medidas que garanticen el correcto funcionamiento de su sistema de gestión. (58) La gestión y la ejecución de cada programa de desarrollo rural deben correr a cargo de una única autoridad de gestión cuyos cometidos deben especificarse en el presente Reglamento. Es conveniente que la autoridad de gestión pueda delegar una parte de sus cometidos, manteniendo la responsabilidad en lo que a eficacia y corrección de la gestión se refiere. Resulta necesario que, en relación con los programas de desarrollo rural que contengan subprogramas temáticos, la autoridad de gestión pueda designar a otro organismo para que se encargue de toda la gestión y ejecución de los subprogramas, respetando las dotaciones financieras asignadas para ello en el programa, garantizando una gestión financiera adecuada de esos subprogramas. (59) La ejecución de los programas de desarrollo rural debe ser objeto de un seguimiento periódico para asegurarse de que progresa conforme a los objetivos fijados. Demostrar y mejorar la eficacia y los efectos de las medidas que reciben ayuda del FEADER depende también de que se haga una evaluación adecuada durante la preparación, ejecución y finalización del programa. Por ello, es conveniente que la Comisión y los Estados miembros implanten conjuntamente un sistema de seguimiento y evaluación que sirva para demostrar los progresos realizados y evaluar los efectos y la eficacia de la aplicación de la política de desarrollo rural. (60) Para poder tener datos agregados de la Unión en su conjunto, es preciso que el sistema conste de un conjunto de indicadores comunes. Conviene que la información fundamental sobre la ejecución de los programas de desarrollo rural se registre y conserve electrónicamente para facilitar la agregación de los datos. Para ello, es preciso disponer que los beneficiarios presenten la información mínima necesaria para el seguimiento y la evaluación. (61) Procede que la responsabilidad de la gestión del programa sea compartida por la autoridad de gestión y el comité de seguimiento creado con ese fin. El cometido del comité de seguimiento debe ser cerciorarse de que el programa se lleva a cabo de manera eficaz. Para ello, es preciso especificar sus atribuciones. (62) Es conveniente establecer que el seguimiento de los programas se compendie en un informe anual de ejecución que se envíe a la Comisión. (63) Es necesario que cada uno de los programas de desarrollo rural sea objeto de una evaluación para mejorar su calidad y comprobar sus logros. (64) Resulta oportuno que se apliquen a las ayudas a las medidas de desarrollo rural enmarcadas en el presente Reglamento los artículos 107, 108 y 109 del Tratado. No obstante, procede disponer que, habida cuenta del carácter específico del sector agrícola, los citados artículos del Tratado no se apliquen a las medidas de desarrollo rural referidas a operaciones que entren dentro el ámbito de aplicación del artículo 42 del Tratado y se lleven a cabo en virtud del presente Reglamento y conforme a él ni a los pagos efectuados por los Estados miembros en calidad de financiación nacional complementaria de las operaciones de desarrollo rural que reciban ayuda de la Unión y entren dentro del ámbito de aplicación del artículo 42 del Tratado. (65) Además, en aras de la coherencia con las medidas de desarrollo rural que cumplen los requisitos para optar a la ayuda de la Unión y de la simplificación de los procedimientos, es oportuno autorizar, como parte de la programación, los pagos que efectúen los Estados miembros en calidad de financiación nacional complementaria de las operaciones de desarrollo rural que reciban ayuda de la Unión y entren dentro del ámbito de aplicación del artículo 42 del Tratado, de acuerdo con un procedimiento de notificación acorde con lo dispuesto en el presente Reglamento. Para un seguimiento adecuado de esos pagos, es conveniente que, cuando la Comisión los analice, aplique por analogía los criterios establecidos para la aplicación del artículo 107 del Tratado. Con objeto de que no se efectúen pagos nacionales complementarios que no hayan sido autorizados por la Comisión, procede que el Estado miembro de que se trate no lleve a cabo la financiación complementaria del desarrollo rural propuesta hasta que no haya sido aprobada. Procede disponer que se comuniquen a la Comisión, según lo dispuesto en el artículo 108, apartado 3, del Tratado, los pagos que efectúen los Estados miembros en concepto de financiación nacional complementaria de las operaciones de desarrollo rural que reciban ayuda de la Unión y no entren dentro del ámbito de aplicación del artículo 42 del Tratado, a menos que se enmarquen en un Reglamento adoptado según el Reglamento (CE) nº 994/98 del Consejo[21], y que dichos pagos no puedan realizarse hasta que este procedimiento concluya con la aprobación definitiva de la Comisión. (66) Es preciso establecer un sistema de información electrónica que permita intercambiar datos de manera eficaz y segura. (67) Es aplicable la normativa de la Unión relativa a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos, en particular, la Directiva 95/46/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de octubre de 1995, relativa a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos, y el Reglamento (CE) nº 45/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2000, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales por las instituciones y los organismos comunitarios y a la libre circulación de estos datos. (68) A fin de garantizar la aplicación uniforme del presente Reglamento en lo referido a la presentación de los programas de desarrollo rural, la aprobación y la modificación de los programas, los procedimientos y calendarios de aprobación de los programas, los procedimientos y calendarios de aprobación de modificaciones de los programas, incluida la fecha de entrada en vigor y la frecuencia de presentación, las condiciones específicas de ejecución de las medidas de desarrollo rural, la estructura y el funcionamiento de las redes creadas por el presente Reglamento, la aprobación del sistema de seguimiento y evaluación, y las reglas de funcionamiento del sistema de información, procede otorgar competencias de ejecución a la Comisión. Dichas competencias han de ejercerse conforme a lo dispuesto en el Reglamento (UE) nº 182/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 2011, por el que se establecen las normas y los principios generales relativos a las modalidades de control por parte de los Estados miembros del ejercicio de las competencias de ejecución por la Comisión[22]. (69) El nuevo régimen de ayuda establecido en el presente Reglamento sustituye al establecido en el Reglamento (CE) nº 1698/2005. Debe pues derogarse el Reglamento (CE) nº 1698/2005 a partir del 1 de enero de 2014. (70) Para facilitar una transición ordenada del sistema establecido por el Reglamento (CE) nº 1698/2005 al establecido por el presente Reglamento, es preciso delegar en la Comisión la competencia para adoptar actos por los que se establezcan disposiciones transitorias, de conformidad con el artículo 290 del Tratado. HAN ADOPTADO EL PRESENTE REGLAMENTO: ÍNDICE REGLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER)............................................................ 11 TÍTULO I Objetivos y estrategia................................................................................................. 31 Capítulo I Ámbito de aplicación y definiciones............................................................................. 31 Capítulo II Misión, objetivos, prioridades y coherencia................................................................ 34 TÍTULO II Programación........................................................................................................... 37 Capítulo I Contenido de la programación..................................................................................... 37 Capítulo II Preparación, aprobación y modificación de los programas de desarrollo rural.............. 41 TÍTULO III Ayuda al desarrollo rural.......................................................................................... 43 Capítulo I Medidas..................................................................................................................... 43 Sección 1................................................................................................................................... 43 Medidas específicas.................................................................................................................... 43 Sección 2................................................................................................................................... 69 LEADER.................................................................................................................................... 69 Capítulo II Disposiciones comunes a varias medidas.................................................................... 71 Capítulo III Asistencia técnica y creación de redes....................................................................... 74 Capítulo IV Premio a la cooperación innovadora local en las zonas rurales................................... 79 TÍTULO IV AEI en materia de productividad y sostenibilidad agrícolas....................................... 81 TÍTULO V Disposiciones financieras.......................................................................................... 83 TÍTULO VI Gestión, control y publicidad................................................................................... 88 TÍTULO VII Seguimiento y evaluación........................................................................................ 91 Capítulo I Disposiciones generales............................................................................................... 91 Sección 1 Establecimiento y objetivos de un sistema de seguimiento y evaluación......................... 91 Sección 2 Disposiciones técnicas................................................................................................. 92 Capítulo II Seguimiento............................................................................................................... 93 Capítulo III Evaluación................................................................................................................ 94 TÍTULO VIII Disposiciones en materia de competencia.............................................................. 96 TÍTULO IX Competencias de la Comisión, disposiciones comunes y disposiciones finales........... 97 Capítulo I Competencias de la Comisión..................................................................................... 97 Capítulo II.................................................................................................................................. 98 Disposiciones comunes............................................................................................................... 98 Capítulo III................................................................................................................................. 98 Disposiciones transitorias y finales............................................................................................... 98 ANEXO I Importes y porcentajes de ayuda.............................................................................. 100 ANEXO II Criterios biofísicos para la delimitación de zonas con limitaciones naturales............... 105 ANEXO III Lista indicativa de medidas y operaciones de especial relevancia para los subprogramas temáticos contemplados en el artículo 8.................................................................................................... 107 ANEXO IV Condiciones previas para el desarrollo rural........................................................... 109 ANEXO V Lista indicativa de las medidas relevantes para una o varias prioridades de la Unión Europea para el desarrollo rural.......................................................................................................................................... 115 TÍTULO I Objetivos y estrategia Capítulo I Ámbito de aplicación y definiciones Artículo 1 Ámbito de aplicación 1. El presente Reglamento: a) establece las normas generales que regulan la ayuda comunitaria al desarrollo rural, financiada por el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (en lo sucesivo, «el FEADER»), establecido mediante el Reglamento (EU) nº HR/2012; b) determina los objetivos a los que debe contribuir la política de desarrollo rural y las prioridades de desarrollo rural de la Unión; c) traza el contexto estratégico de la política de desarrollo rural; d) establece las medidas de la política de desarrollo rural; e) establece normas sobre la programación, el trabajo en redes, la gestión, el seguimiento y la evaluación, sobre la base de las responsabilidades que comparten los Estados miembros y la Comisión; f) establece normas de coordinación del FEADER con otros instrumentos de la Unión. 2. El presente Reglamento complementa lo dispuesto en la parte 2 del Reglamento (UE) nº [CSF/2012]. Artículo 2 Definiciones 1. A los efectos del presente Reglamento, se entenderá por: a) «programación»: el proceso de organización, adopción de decisiones y asignación de recursos financieros en distintas fases, destinado a aplicar, de forma plurianual, la acción conjunta de la Unión y de los Estados miembros, con vistas a la consecución de las prioridades de desarrollo rural de la Unión; b) «región»: una unidad territorial correspondiente al nivel 1 o 2 de la nomenclatura de unidades territoriales estadísticas (NUTS niveles 1 y 2) de acuerdo con la definición establecida en el Reglamento (CE) nº 1059/2003 del Parlamento Europeo y del Consejo[23]; c) «medida»: un conjunto de operaciones que contribuyen a una o más prioridades de desarrollo rural de la Unión; d) «operación»: un proyecto, grupo de proyectos, contrato o acuerdo o cualquier otra intervención seleccionada de acuerdo con los criterios establecidos para el programa de desarrollo rural y ejecutado por uno o varios beneficiarios, que permita alcanzar una o más prioridades de desarrollo rural de la Unión; e) «beneficiario»: una persona, física o jurídica, o cualquier organismo, tanto público como privado, encargado de llevar a cabo operaciones o que recibe ayudas; f) «sistema de seguimiento y evaluación»: un planteamiento general desarrollado por la Comisión y los Estados miembros que precisa un número limitado de indicadores comunes relativos a la situación inicial y a la ejecución financiera, la aplicación, los resultados y las repercusiones de los programas; g) «estrategia de desarrollo local»: un conjunto coherente de operaciones encaminadas a cumplir objetivos y cubrir necesidades a escala local que contribuye a la consecución de las prioridades de desarrollo rural de la Unión y se aplica en cooperación a la escala apropiada; h) «porcentaje de ayuda»: el porcentaje que representan las contribuciones públicas totales a una operación; i) «gastos públicos»: cualquier contribución pública a la financiación de operaciones procedente del presupuesto de autoridades estatales, regionales o locales o del presupuesto de la Unión, y demás gastos similares; todas las contribuciones para financiar operaciones cuyo origen sea el presupuesto de organismos de derecho público o de asociaciones de una o más autoridades regionales o locales u organismos de derecho publico, en la acepción de la Directiva 2004/18/CE[24], se considerarán contribuciones publicas; j) «regiones menos desarrolladas»: regiones cuyo producto interior bruto (PIB) per cápita es inferior al 75 % del PIB medio de la EU-27; k) «microempresas y pequeñas y medianas empresas» (en lo sucesivo, «PYME»): las microempresas y las pequeñas y medianas empresas en la acepción de la Recomendación 2003/361/CE de la Comisión[25]; l) «costes de transacción»: los costes ligados a un compromiso aunque no atribuibles directamente a su ejecución; m) «superficie agrícola utilizada» (en lo sucesivo, «SAU»): la superficie agrícola utilizada en la acepción de la Decisión 2000/115/CE de la Comisión, de 24 de noviembre de 1999[26]; n) «pérdidas económicas»: cualquier coste adicional contraído por un agricultor a consecuencia de medidas excepcionales adoptadas por él mismo con el fin de reducir el suministro del mercado de que se trate o cualquier pérdida sustancial de producción; o) «adversidad climática»: condiciones climáticas como heladas, tormentas, granizo, hielo, lluvias torrenciales o sequías graves que puedan asimilarse a desastres naturales; p) «enfermedades animales»: las enfermedades que figuran en la lista de enfermedades animales de la Organización Mundial de Sanidad Animal o en el anexo de la Decisión 90/424/CEE del Consejo[27]; q) «incidente medioambiental»: un caso específico de contaminación o degradación de la calidad del medio ambiente relacionada con un suceso específico y de alcance geográfico limitado; no se aplica este término a riesgos medioambientales generales que no estén ligados a un suceso específico, tales como el cambio climático o la contaminación atmosférica; r) «desastre natural»: un suceso natural de índole biótica o abiótica que ocasiona trastornos importantes en los sistemas de producción agraria y las estructuras silvícolas y acaba generando daños económicos importantes en el sector agrícola y en el silvícola; s) «catástrofe»: un suceso imprevisto de índole biótica o abiótica causado por la actividad humana que ocasiona trastornos importantes en los sistemas de producción agraria y las estructuras silvícolas y acaba generando daños económicos importantes en el sector agrícola y en el silvícola; t) «cadena de distribución corta»: una cadena de distribución en la que interviene un número limitado de agentes económicos, consagrados a la cooperación, el desarrollo económico local y las relaciones geográficas y sociales de cercanía entre los productores y los consumidores; u) «joven agricultor»: agricultor que, en el momento de presentar la solicitud, tiene menos de cuarenta años, cuenta con la capacitación y la competencia profesionales adecuadas y se instala en una explotación agraria por primera vez como titular de la explotación; v) «operación completada »: una operación completada materialmente o ejecutada en su totalidad con respecto a la cual los beneficiarios han efectuado todos los pagos pertinentes y han percibido la contribución pública correspondiente; w) «objetivos temáticos»: los definidos en el artículo 9 del Reglamento (UE) nº [CSF/2012] del Parlamento Europeo y del Consejo[28]; x) «Marco Estratégico Común» (en lo sucesivo «MEC»): el contemplado en el artículo 10 del Reglamento (UE) nº [CSF/2010]. 2. En relación con la definición de «joven agricultor» que figura en el apartado 1, letra u), se confieren competencias a la Comisión para adoptar actos delegados con arreglo al artículo 90 con objeto de establecer las condiciones en las que una persona jurídica pueda ser considerada joven agricultor, incluida la fijación de un período de gracia para la obtención de la capacitación profesional. Capítulo II Misión, objetivos, prioridades y coherencia Artículo 3 Misión El FEADER contribuirá a la estrategia Europa 2020 fomentando un desarrollo rural sostenible en toda la Unión como complemento de los demás instrumentos de la política agrícola común (en lo sucesivo, «la PAC»), la política de cohesión y la política pesquera común. Contribuirá a que el sector agrícola de la Unión sea más equilibrado desde la óptica territorial y medioambiental, más respetuoso con el clima, más resistente a los cambios climáticos y más innovador. Artículo 4 Objetivos En el contexto general de la PAC, la ayuda al desarrollo rural contribuirá a lograr los siguientes objetivos: 1) la competitividad de la agricultura; 2) la gestión sostenible de los recursos naturales y la acción por el clima; 3) el desarrollo terri