COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES DE LA UNIÓN EUROPEA - Proyecto de Informe conjunto de la Comisión y del Consejo sobre la adecuación y la viabilidad de las pensiones

Resumen

Adecuación de las pensiones

Viabilidad financiera de los sistemas de pensiones

Modernización de los sistemas de pensiones

Evaluación general

1. Introducción

2. El desafío del envejecimiento de la población: tendencias demográficas y percepción por parte de la opinión pública

2.1. El envejecimiento de la población

2.2. Percepción de la opinión pública

3. Adecuación

3.1. Objetivo 1: Prevención de la exclusión social

3.1.1. Pensiones mínimas garantizadas

3.1.2. El riesgo de pobreza entre las personas mayores

3.1.3. Conclusión: La eliminación del riesgo de pobreza en la tercera edad

3.2. Objetivo 2: Permitir a las personas mantener su nivel de vida

3.2.1. Acceso a mecanismos que, en la medida de lo razonable, permitan a las personas mantener su nivel de vida después de su jubilación

3.2.2. Evolución probable de los coeficientes de sustitución

3.3. Objetivo 3: Promover la solidaridad

3.3.1. Solidaridad intergeneracional

3.3.2. Solidaridad entre las personas mayores

3.3.3. El envejecimiento y la evolución probable de las desigualdades

3.3.4. Conclusión: El futuro de la solidaridad

4. Viabilidad financiera de los sistemas de pensiones

4.1. Objetivo 4: Elevar los niveles de empleo

4.1.1. Breve análisis de la situación actual del mercado laboral (por ejemplo, las posibilidades de empleo no explotadas)

4.1.2. Principales medidas previstas para aumentar el empleo

4.1.3. Análisis del impacto financiero en los sistemas de pensiones del crecimiento previsto de la tasa de empleo (a excepción de los trabajadores de más edad)

4.1.4. Conclusión

4.2. Objetivo 5: Prolongar la vida activa

4.2.1. Participación actual de los trabajadores de más edad en el mercado laboral

4.2.2. Objetivos a medio y largo plazo relativos al empleo de los trabajadores de más edad

4.2.3. Medidas destinadas a elevar las tasas de empleo de los trabajadores de más edad

4.2.4. Evaluación del impacto financiero de la prolongación de la vida laboral

4.2.5. Conclusión: trabajar más tiempo es una forma eficaz de garantizar la viabilidad financiera de los sistemas de pensiones

4.3. Objetivo 6: Sistemas viables de pensiones en el contexto de unas finanzas públicas sanas

4.3.1. Impacto actual e impacto esperado de los sistemas de pensiones sobre el gasto público

4.3.2. Cotización a los regímenes públicos de pensiones

4.3.3. Medidas generales para garantizar la financiación del gasto en pensiones públicas

4.3.4. Conclusión: Viabilidad financiera de los sistemas públicos de pensiones con unas finanzas públicas sanas

4.4. Objetivo 7: Ajuste equilibrado de las prestaciones y las cotizaciones

4.4.1. Reducir la carga sobre las generaciones futuras

4.4.2. Mantener la adecuación de las pensiones

4.4.3. Conclusión: El reparto de riesgos entre los jubilados y la población activa

4.5. Objetivo 8: Garantizar que la gestión de los sistemas privados de pensiones sea adecuada y sana desde el punto de vista financiero

4.5.1. Papel actual y previsto de los fondos profesionales y privados de pensiones

4.5.2. Marcos reguladores para los fondos privados de pensiones

4.5.3. Reducción de costes administrativos

4.5.4. Conclusión: contribución de los planes basados en la capitalización a los futuros sistemas de pensiones

5. Modernización: Satisfacer unas necesidades cambiantes

5.1. Objetivo 9: Adaptarse a unos modelos de empleo y carrera profesional más flexibles

5.1.1. Acceso a los derechos de pensión

5.1.2. Transferibilidad de los derechos de pensión

5.1.3. Conclusión: Hacen falta mejoras en los fondos del segundo pilar

5.2. Objetivo 10: Conseguir una mayor igualdad entre mujeres y hombres

5.2.1. Disparidades entre hombres y mujeres con respecto a las pensiones

5.2.2. Diferencias entre mujeres y hombres en la legislación sobre pensiones

5.2.3. Medidas para promover una mayor igualdad entre hombres y mujeres en los regímenes de pensiones

5.2.4. Conclusión: repercusiones de los regímenes de pensiones sobre la igualdad entre hombres y mujeres

5.3. Objetivo 11: Demostrar la capacidad de los sistemas de pensiones para responder a los retos

5.3.1. Seguimiento de los sistemas de pensiones

5.3.2. Mecanismos para lograr el consenso político

5.3.3. Información a los beneficiarios

5.3.4. Conclusión: la información como motor del cambio

6. Conclusiones generales y próximos pasos

6.1 Cumplir los objetivos comunes

6.2. Una mayor cooperación a escala de la UE

ANEXO - Resúmenes de países

BÉLGICA

DINAMARCA

ALEMANIA

GRECIA

ESPAÑA

FRANCIA

IRLANDA

ITALIA

LUXEMBURGO

PAÍSES BAJOS

AUSTRIA

PORTUGAL

FINLANDIA

SUECIA

REINO UNIDO

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES DE LA UNIÓN EUROPEA

Proyecto de Informe conjunto de la Comisión y del Consejo sobre la adecuación y la viabilidad de las pensiones

Resumen

Varios Consejos Europeos, desde Lisboa hasta Barcelona, han destacado el desafío que supone el envejecimiento de la población y sus implicaciones para el mantenimiento de unas pensiones adecuadas y sostenibles. Se subrayó dicho desafío en las conclusiones del Consejo Europeo de Estocolmo, de marzo de 2001, que puso las bases para el método abierto de coordinación en materia de pensiones. Finalmente, el Consejo Europeo de Laeken, de diciembre de 2001, impulsó este proceso basándose en once objetivos divididos en tres partes: velar por que los sistemas de pensiones sean capaces de lograr sus objetivos sociales, mantener su viabilidad financiera y responder a los cambios en las necesidades de la sociedad.

En septiembre de 2002, los Estados miembros presentaron sus informes de estrategia nacional, en los que informan detalladamente sobre cómo intentan cumplir los once objetivos comunes aprobados por el Consejo Europeo de Laeken, tras lo cual fueron analizados por los servicios de la Comisión con objeto de evaluar el cumplimiento de los once objetivos comunes.

Adecuación de las pensiones

Todos los Estados miembros garantizan el hecho de que la mayoría de las personas obtengan derechos de pensión y proporcionan un nivel mínimo de ingresos a las personas mayores que no han adquirido los suficientes derechos de pensión. Un logro importante de los sistemas de pensiones es que la vejez ha dejado de ser sinónimo de pobreza. En muchos Estados miembros, el riesgo de pobreza de las personas mayores es inferior al de las personas más jóvenes. En especial, en los Estados miembros en que el riesgo de pobreza sigue siendo alto, se está introduciendo una amplia serie de medidas para mejorar los ingresos mínimos garantizados, así como distintas prestaciones en efectivo y en especie.

Los sistemas de pensiones, mediante regímenes públicos vinculados a los ingresos (primer pilar), regímenes profesionales privados (segundo pilar) y fondos de pensiones de jubilación individuales (tercer pilar), ofrecen a la mayoría de los europeos buenas oportunidades de mantener su nivel de vida después de la jubilación. Consecuentemente, y en combinación con otras políticas impositivas para los pensionistas, en la mayoría de los Estados miembros, las personas mayores suelen conseguir un nivel de vida digno y, en algunos Estados miembros, incluso relativamente alto. La maduración de los sistemas de pensiones y la mayor participación de las mujeres han contribuido a elevar los niveles de las pensiones medias. En el futuro, muchos Estados miembros esperan más mejoras en las pensiones, inter alia permitiendo que las personas adquieran derechos de pensión adicionales retrasando su jubilación y animando a los interlocutores sociales a establecer regímenes de pensiones sectoriales basados en convenios colectivos obligatorios. Si bien la mayoría de los ingresos de pensiones seguirán procediendo de regímenes del primer pilar, los Estados miembros promueven también los fondos privados de pensiones.

Los Estados miembros han introducido sólidos elementos redistributivos en sus regímenes de pensiones del primer pilar, principalmente garantizando ingresos mínimos de pensiones o créditos de pensiones para ciertos períodos en los que no se han adquirido derechos de pensión (por ejemplo, desempleo, permiso parental, etc.). Esto ha contribuido a reducir las desigualdades de ingresos entre los pensionistas, a menudo más que entre la población en su conjunto. Una mayor desarrollo de los regímenes profesionales de pensiones, a menudo apoyados por convenios colectivos, o un régimen público de pensiones con fuertes elementos de solidaridad y una estrecha relación entre cotizaciones y prestaciones aumentará la adecuación de las pensiones y promoverá la justicia intergeneracional.

Viabilidad financiera de los sistemas de pensiones

Durante los últimos años, los Estados miembros han reconocido la urgencia de hacer que los sistemas de pensiones sean estables desde el punto de vista financiero, dado el escaso margen de maniobra existente antes de que tenga lugar el envejecimiento de la población. En este contexto, en las estrategias de los Estados miembros se ha introducido en gran medida un planteamiento basado en el aumento de las tasas de empleo, la reducción de los niveles de deuda pública y la reforma de los sistemas de pensiones, sosteniendo al mismo tiempo las Orientaciones generales de política económica.

Todos los Estados miembros consideran que sus esfuerzos para aumentar sus tasas de empleo son un elemento fundamental de su estrategia a largo plazo para hacer que las pensiones sean viables. Unas mayores tasas de empleo implican que un mayor número de personas pueda contribuir a la financiación de las prestaciones y, por tanto, a que puedan mantenerse sus niveles. Las proyecciones de gasto público en pensiones [1] indican que, para alcanzar los objetivos de empleo de Lisboa, con un crecimiento continuo del empleo más allá de 2010, se podría reducir el aumento en el gasto en pensiones públicas expresado en tanto por ciento del PIB en aproximadamente un tercio en 2050, con respecto al supuesto de base de que no se cambiasen las políticas. Esto implica que el aumento de las tasas de empleo no solucionará, por sí mismo, el problema de la viabilidad financiera de los sistemas de pensiones.

[1] Realizadas en 2001 por los Estados miembros bajo los auspicios del Comité de política económica.

Actualmente, la mayoría de los europeos se jubilan antes de llegar a la edad de jubilación reglamentaria. Si se pudiera lograr un aumento de un año en la edad de jubilación efectiva sin aumentar los derechos de pensión, el aumento del gasto en pensiones esperado se reduciría entre un 0,6 % y un 1 % del PIB en 20050. Esto implica que un aumento de un año en la edad de jubilación efectiva absorbería aproximadamente el 20 % del aumento esperado en el gasto en pensiones en 2050. Los Estados miembros han declarado su compromiso en retrasar la concesión de pensiones anticipadas y están en vías de reformar los sistemas de pensiones anticipadas y las políticas del mercado laboral. Sin embargo, en muchos casos, el ritmo de las reformas es muy inferior al necesario para alcanzar los objetivos de Estocolmo y Barcelona para la tasa de empleo de los trabajadores de más edad (50 % hacia 2010, con respecto al 38,5 % actual) y para que se produzca un aumento de cinco años en la edad de jubilación efectiva a más tardar en 2010.

Algunos Estados miembros han puesto o están poniendo en práctica estrategias globales para garantizar la viabilidad de los sistemas de pensiones y de las finanzas públicas en su conjunto, conforme a la estrategia tripartita incorporada en el marco de las Orientaciones generales de política económica. Sin embargo, se proyectan grandes aumentos del gasto en pensiones públicas para la mayoría de los Estados miembros y, además, algunos países aún se ven obstaculizados por altas tasas de endeudamiento y la necesidad de una consolidación presupuestaria. Se necesitan más reformas en los tres ámbitos, en particular más reformas de pensiones en los Estados miembros que aún no han velado por la viabilidad a largo plazo de los sistemas de pensiones.

Los Estados miembros son conscientes de que, a la luz de la gran carga financiera que representan unas tasas de dependencia de la tercera edad que se deterioran rápidamente, la justicia intergeneracional estará en riesgo. Para evitar efectos perjudiciales sobre el empleo, habría que procurar evitar que aumenten las cargas fiscales totales, en particular sobre la mano de obra, y lograr un equilibrio sostenible entre los impuestos sobre el trabajo, por un lado, y otras formas de imposición, en especial sobre el capital, por otro. Varios Estados miembros han abordado las consecuencias de la generación del baby boom sobre los sistemas de pensiones estableciendo fondos de reserva en los regímenes públicos de pensiones, con objeto de evitar grandes aumentos en los índices de cotización. Muchos Estados miembros también han favorecido los fondos privados de pensiones complementarias y las pensiones privadas basadas en la capitalización, reduciendo así las presiones sobre el aumento del gasto público. Unos pocos países han transformado sus sistemas públicos de pensiones en sistemas de cotizaciones definidas teóricas, con objeto de estabilizar los índices de cotización entre las generaciones y de incorporar mejores incentivos al trabajo, contribuyendo así a lograr unas mayores tasas de empleo.

La viabilidad financiera de las pensiones basadas en la capitalización depende de una buena gestión de los fondos y del rendimiento de los mercados financieros. Los riesgos de los fondos de pensiones basadas en la capitalización puede reducirse en gran medida mediante una vigilancia eficaz y una prudente gestión de los activos. La Directiva relativa a los organismos de previsión para la jubilación, que actualmente se debate en el Consejo y el Parlamento Europeo, significará un importante paso adelante a este respecto.

Modernización de los sistemas de pensiones

Los sistemas obligatorios generalmente responden bien al desafío de proporcionar pensiones a trabajadores atípicos y móviles (a tiempo parcial, temporales y por cuenta propia). Por el contrario, aún no se puede considerar satisfactoria la situación en los regímenes del segundo pilar: los trabajadores atípicos siguen estando peor cubiertos por los regímenes profesionales y, en muchos Estados miembros, los trabajadores que cambian de empleo suelen acabar sus vidas laborales con menores derechos de pensión que los que permanecen con el mismo empresario.

Los Estados miembros están adaptando gradualmente sus sistemas de pensiones a los nuevos papeles sociales y económicos de hombres y mujeres. Evolucionan hacia unas normas destinadas a facilitar la reconciliación entre las responsabilidades familiares y el trabajo de ambos progenitores. Sin embargo, a pesar de tales medidas y de una mayor participación de las mujeres en el mercado laboral, durante muchos años seguirá habiendo importantes diferencias entre los derechos de pensión de mujeres y hombres.

Por último, la mayoría de los Estados miembros han realizado esfuerzos para mejorar la transparencia de sus sistemas de pensiones, tanto a nivel de sus sistemas en su conjunto, como con respecto a los derechos individuales. También reconocen la importancia de generar un consenso para el desarrollo y la reforma de los sistemas de pensiones.

Evaluación general

La primera evaluación general de los sistemas nacionales de pensiones y de las políticas a nivel comunitario pone de manifiesto que los Estados miembros evolucionan hacia unos sistemas de pensiones financieramente viables que podrán ofrecer unas pensiones adecuadas en el futuro, en particular en el momento en que se acelere el envejecimiento de la población. Los Estados miembros son plenamente conscientes de la interdependencia entre la viabilidad financiera y la adecuación en el contexto de una sociedad en proceso de envejecimiento: la viabilidad financiera de los sistemas de pensiones es una condición previa necesaria para que las pensiones futuras sean adecuadas, mientras que garantizar la adecuación es una condición previa para obtener el apoyo político para las reformas necesarias de los sistemas de pensiones.

En los informes relativos a las estrategias nacionales se presenta una serie de progresos respecto a los objetivos comunes. Mientras los desafíos financieros han sido la principal fuerza impulsora de las reformas, los Estados miembros han tenido cuidado de no socavar los objetivos sociales de sus sistemas de pensiones y están esforzándose en adaptar sus sistemas de pensiones a los cambios en las necesidades de la sociedad. Este equilibrio entre las preocupaciones sociales y financieras es clave para el éxito político de las reformas de las pensiones. Todos los Estados miembros han iniciado sus procesos de reforma y una serie de Estados miembros realizaron importantes --algunos, incluso radicales-- reformas durante los años noventa. A pesar de ello, un gran número de países ven la necesidad de reformas suplementarias para velar por la viabilidad a largo plazo de sus sistemas de pensiones, y por unas finanzas públicas sanas.

Se debe mantener el impulso que alimenta el proceso de reforma para garantizar la viabilidad de unas pensiones adecuadas. Estas reformas deberían considerarse en el contexto de los esfuerzos coordinados de los Estados miembros para aplicar la estrategia de crecimiento requerida en la cumbre de Lisboa, incluidas las reformas estructurales y fiscales, así como unas inversiones públicas mejores y más productivas. Muchos Estados miembros se enfrentan a unos aumentos muy grandes de los gastos de sus sistemas de pensiones en virtud de las políticas actuales, y aún tienen que tomar medidas para abordar estos desafíos financieros sin comprometer la adecuación de las pensiones. Mejorar los incentivos para que los trabajadores de más edad permanezcan más tiempo en el mercado laboral será especialmente importante, Esto puede lograrse sobre todo reforzando el vínculo entre las cotizaciones y las prestaciones. Por otra parte, la base financiera de los sistemas de pensiones puede reforzarse mediante el aumento de la financiación pública y privada. Por último, la adecuación futura también depende de la adaptación de los sistemas de pensiones a unos modelos de empleo y de vida laboral más flexibles, y a los cambios de papeles de los hombres y las mujeres dentro de la sociedad.

El envejecimiento empezará a producir efecto en los sistemas de pensiones durante los diez próximos años en muchos Estados miembros. Así pues, es urgente poner en marcha estrategias creíbles y eficaces, y dar a los ciudadanos señales claras de lo que pueden esperar de sus sistemas de pensiones y de lo que deben hacer para lograr un nivel de vida adecuado durante su jubilación.

1. INTRODUCCIÓN

Varios Consejos Europeos han destacado el desafío que supone el envejecimiento de la población, en particular sus implicaciones para el mantenimiento de unas pensiones adecuadas y sostenibles. El Consejo de Lisboa (2000) insistió en la necesidad de estudiar «la evolución futura de la protección social desde una perspectiva a largo plazo, prestando particular atención a la sostenibilidad de los sistemas de pensiones en distintos marcos temporales hasta el año 2020 y más allá, de ser necesario». A ello siguió la aprobación, en el Consejo de Gotemburgo (2001) de tres amplios principios para la modernización de los sistemas de pensiones, a saber: «la salvaguardia de la capacidad de los sistemas para cumplir sus objetivos sociales, el mantenimiento de la sostenibilidad financiera y la satisfacción de las nuevas necesidades de la sociedad».

En un informe conjunto [2] del Comité de protección social y el Comité de política económica dirigido al Consejo Europeo de Laeken (diciembre de 2001), se propuso la aplicación del método abierto de coordinación en el ámbito de las pensiones «con el fin de ayudar a los Estados miembros a desarrollar progresivamente sus políticas para garantizar unas pensiones adecuadas al mismo tiempo que se mantiene su viabilidad financiera y se hace frente al desafío suponen las nuevas necesidades sociales». En dicho informe se establecieron once objetivos comunes en el marco de los tres principios aprobados en Gotemburgo.

[2] Calidad y viabilidad de las pensiones - Informe conjunto sobre los objetivos y los métodos de trabajo en el ámbito de las pensiones.

Por último, el Consejo de Barcelona (2002) instó a «la reforma de los regímenes de pensiones, tanto para asegurar su sostenibilidad financiera como para que puedan seguir cumpliendo sus objetivos sociales» y, en este contexto, hizo hincapié en «la importancia del informe conjunto de la Comisión y el Consejo sobre las pensiones al Consejo Europeo de primavera de 2003, que se basará en los informes de estrategia nacional que se presenten en septiembre de 2002»

Como aportación al informe anterior, en septiembre de 2002, los Estados miembros presentaron sus informes de estrategia nacional, en los que informan detalladamente sobre cómo intentan cumplir los once objetivos comunes. En estos informes se pone de manifiesto que los Estados miembros han adoptado y siguen adoptando una serie de medidas para cumplir dichos objetivos. En relación con el objetivo de la viabilidad financiera de los sistemas de pensiones, los Estados miembros han integrado en sus planteamientos la estrategia tripartita para abordar las implicaciones financieras del envejecimiento de la población que fue establecida en el Consejo de Estocolmo e incorporada más tarde en las Orientaciones generales de política económica de 2002. Las tres partes son: elevar las tasas de empleo, reducir la deuda pública y adaptar los sistemas de pensiones. El objetivo es contener las presiones sobre las finanzas públicas y proporcionar a los sistemas de pensiones una base financiera sólida. Entre las medidas que han adoptado los Estados miembros están, en particular, la limitación de la afluencia a los regímenes de jubilación anticipada, el aumento de los incentivos para prolongar la vida activa y jubilarse más tarde, y aumentar los márgenes presupuestarios futuros reduciendo la deuda pública o desarrollando fondos públicos de reserva de pensiones.

Los Estados miembros siguen teniendo la responsabilidad de diseñar y gestionar sus sistemas de pensiones, en virtud del principio de subsidiariedad. Si bien no se pretende cambiar este hecho, hoy en día se acepta ampliamente que la adecuación y la viabilidad de los sistemas de pensiones tienen implicaciones que van más allá de las fronteras nacionales. Este hecho se aceptó en primer lugar en el ámbito de la política económica y de las finanzas públicas: la estabilidad de la moneda común depende de unas políticas fiscales sanas. Las poblaciones en proceso de envejecimiento representan un reto importante para las finanzas públicas, teniendo en cuenta que aproximadamente la décima parte del PIB de la UE se dedica actualmente al gasto público en pensiones.

Sin embargo, el envejecimiento es también un desafío importante para que los sistemas de pensiones puedan cumplir sus objetivos sociales, a saber, proporcionar unos ingresos adecuados y justos a las personas mayores y prevenir la pobreza en la tercera edad. Desde el punto de vista europeo, también es importante garantizar que el número cada vez mayor de trabajadores migrantes que han adquirido derechos de pensión en distintos Estados miembros puedan tener la confianza de que van a recibir las prestaciones prometidas y no tendrán que solicitar asistencia social en el país en el que residen.

Como solicitaron los Consejos Europeos de Estocolmo y de Barcelona, las repercusiones de la subida de los gastos relacionados con la edad sobre las finanzas públicas se evalúan en el marco del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Cada año, los Estados miembros presentan sus programas de estabilidad y convergencia, que proporcionan objetivos para lograr la viabilidad a largo plazo de las finanzas públicas. Además, el Consejo Europeo de Laeken, que aprobó los métodos de trabajo y los objetivos comunes para el método abierto de coordinación en materia de pensiones, afirma que: «el método abierto de coordinación aplicado a las políticas de pensiones se añadirá a una serie de procesos comunitarios existentes que funcionan correctamente, en cuyos ámbitos de intervención se incluyen aspectos de las políticas de pensiones». Además, exige que este proceso «no altere las responsabilidades políticas respectivas a nivel europeo y nacional». El método abierto de coordinación iniciado en el Consejo Europeo de Laeken establece un marco integrado que tendrá en cuenta las actividades de coordinación política existentes en otros ámbitos (en particular, política económica, finanzas públicas y empleo) y aprovechará sus resultados para seguir desarrollando esos otros procesos.

Una ventaja importante de esta nueva cooperación será promover el aprendizaje recíproco. Los Estados miembros se enfrentan a muchos problemas parecidos, sobre todo al desafío común que representa el envejecimiento de la población. Lejos de imponer restricciones a los responsables políticos nacionales, el método abierto de coordinación aumentará su capacidad de evaluar sus logros relativos, elevará su conocimiento de otras opciones políticas y promoverá una mejor comprensión de las ventajas y los problemas de estas opciones diversas.

El presente informe es el primer análisis completo de las estrategias nacionales en el ámbito de las pensiones y presenta las respuestas de los Estados miembros al desafío del envejecimiento de la población teniendo en cuenta, al mismo tiempo, los tres objetivos generales de la adecuación, la viabilidad y la modernización.

2. EL DESAFÍO DEL ENVEJECIMIENTO DE LA POBLACIÓN: TENDENCIAS DEMOGRÁFICAS Y PERCEPCIÓN POR PARTE DE LA OPINIÓN PÚBLICA

2.1. El envejecimiento de la población

Durante los próximos decenios, la UE afrontará una importante aceleración del envejecimiento demográfico como consecuencia de tres factores principales: (i) la generación del baby boom llegará a la edad de jubilación, (ii) los continuos aumentos de la esperanza de vida, y (iii) el descenso de la natalidad desde los años setenta. El primero de estos factores creará un desequilibrio demográfico temporal, mientras que los efectos de los otros dos son continuos. Sin embargo, los tres factores se combinan para plantear un importante desafío financiero a los sistemas de pensiones durante las próximas décadas, en las que el número de pensionistas aumentará rápidamente y disminuirá el tamaño de la población en edad de trabajar. Existe el riesgo de que, en el futuro, la tasa de dependencia de la tercera edad resultante de represente una carga financiera insostenible para la población activa, afectando negativamente al potencial del crecimiento económico de Europa.

Se espera que, hacia el año 2050, los europeos vivirán por lo menos cuatro o cinco años más que hoy en día (véase el gráfico 1). Dado que, actualmente la esperanza de seguir viviendo a los 65 años es, aproximadamente, de quince años y medio para los hombres y de diecinueve años y medio para las mujeres, un aumento de cinco años elevará el coste de proporcionar el mismo nivel de pensiones entre un 25 % y un 30 %. Sin embargo, esto no es más que la mitad del desafío demográfico para el que Europa tiene que prepararse. El otro gran cambio se deriva del hecho de que las grandes generaciones nacidas después de la II Guerra Mundial, las generaciones del baby boom, llegarán a la edad de jubilación, y de que las generaciones siguientes son mucho más pequeñas como consecuencia de unas tasas de natalidad más bajas. Esto puede apreciarse en la pirámide de población de Europa (véase el gráfico 2), en la que las personas entre 35 y 55 años son actualmente muy numerosas. En los próximos 10 a 15 años, estas grandes generaciones empezarán a jubilarse y a percibir sus pensiones.

Gráfico 1

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Fuente: EUROSTAT Proyecciones de población - Supuesto de base

Gráfico 2

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Fuente: EUROSTAT Proyecciones de población - Supuesto de base

El efecto combinado de las grandes generaciones que llegarán a la edad de jubilación y del aumento de la esperanza de vida será que se duplicará la tasa de dependencia de la tercera edad, es decir, la proporción entre las personas en edad de jubilación (más de 65 años) y la población de edad de trabajar (15-64). En el año 2000, las personas mayores de 65 años representaban aproximadamente la cuarta parte de la población de edad de trabajar; a más tardar en 2050 representarán casi el 50 %.

Gráfico 3

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a) Porcentaje de personas de 65 años o más respecto al número de personas de entre 15 y 64 años. Fuente: EUROSTAT Proyecciones de población - Supuesto de base

El Consejo Europeo de Estocolmo, de marzo de 2001, abordó el desafío demográfico que representa el envejecimiento de una población en la que las personas en edad de trabajar constituirán una minoría de la población total. Afirmó que «el número de hombres y mujeres jubilados aumentará rápidamente, mientras que la población en edad laboral empezará a disminuir hacia 2010. Esto va a ejercer una presión importante en los sistemas de seguridad social, en particular sobre las pensiones, la asistencia sanitaria y la atención a los ancianos [3]. La Unión y los Estados miembros intervienen actualmente a través de la definición de nuevos enfoques [...]. El próximo decenio ofrece la oportunidad de abordar el reto demográfico elevando las tasas de empleo, reduciendo la deuda pública y adaptando los sistemas de protección social, incluidos los sistemas de pensiones».

[3] La Comisión estudiará las cuestiones relativas a la accesibilidad, la viabilidad financiera y la calidad de los sistemas sanitarios y de atención permanente en una Comunicación aparte.

2.2. Percepción de la opinión pública

Las posibles repercusiones de esta evolución demográfica en los sistemas de pensiones producen una profunda preocupación en todos los Estados miembros. La consciencia del problema ha aumentado tanto entre los responsables políticos como entre los ciudadanos, tal como ponen de manifiesto los resultados del estudio del Eurobarómetro realizados por la Comisión en otoño de 2001 (véase el gráfico siguiente) [4].

[4] La Comisión anunció su intención de llevar acabo una encuesta sobre las pensiones y la reforma de las mismas en su Comunicación de 11.10.2000 «Evolución futura de la protección social desde una perspectiva a largo plazo: Pensiones seguras y viables [COM(2000)622 final]. So objetivo era calibrar la conciencia y las expectativas públicas respecto a la modernización de los sistemas de pensiones. En esta sección no se presentan más que una pequeña selección de resultados que son particularmente importantes en el contexto del presente informe. Próximamente aparecerá un análisis completo de los resultados. Se hicieron preguntas a muestras representativas de la población de quince o más años de edad en todos los Estados miembros. La muestra habitual en las encuestas estándar del Eurobarómetro es de 1 000 personas por país, excepto en Luxemburgo (600) y el Reino Unido (1 000 en Gran Bretaña y 300 en Irlanda del Norte).

Gráfico 4

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Es probable que conciencia de estos desafíos demográficos, que se perciben principalmente como un problema para los regímenes públicos de pensiones induzcan a muchos europeos a ser bastante pesimistas con respecto a sus futuros derechos de pensiones públicas. La mayoría de los europeos espera encontrarse con algunas dificultades a la hora de percibir su pensión pública, pero existe un gran porcentaje de personas que no tienen una idea muy clara sobre el futuro: casi el 30 % de los encuestados respondieron: «no lo sé».

Gráfico 5

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Los resultados pueden reflejar dudas sobre la viabilidad futura de los regímenes obligatorios de pensiones y una falta de confianza en las políticas del gobierno, pero también, al menos en algunos países, cierta confusión sobre el concepto de «pensión pública». De cualquier modo, hay bastante confianza respecto a la situación financiera después de la jubilación, la cual depende no sólo de los distintos regímenes de pensiones, sino también de otros factores, como los ahorros y la posesión de una o varias viviendas. Esta pregunta, más general, sobre cómo preveía la gente su situación después de la jubilación pone de manifiesto que aproximadamente el 20 % de los europeos están preocupados por su situación tras la jubilación, mientras que más del 60 % se muestran confiados. Los niveles de confianza más altos pueden observarse en los países nórdicos. También es interesante observar que menos gente respondió «no lo sé» a esta pregunta sobre su situación general después de la jubilación.

Gráfico 6

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Una respuesta política obvia al aumento de la esperanza de vida sería elevar la edad de jubilación para que el equilibrio entre el tiempo que se ha pasado trabajando y el tiempo jubilado permanezca inalterado. Esto haría posible que se mantuviesen unos niveles adecuados en las pensiones sin tener que aumentar las cotizaciones ni los impuestos para financiar los regímenes de pensiones. Puede que no sea necesario elevar la edad de jubilación reglamentaria, que suele ser de 65 años en la mayoría de los Estados miembros. En la práctica, sólo una minoría continúa en el mercado laboral hasta que llegan a la edad de jubilación reglamentaria. La mayoría de los europeos tienen intención de jubilarse entre los 56 y los 60 años, y muy pocos esperan seguir en el mercado laboral después de los 65 años (véase el gráfico 7).

Gráfico 7 ¿A qué edad pretende jubilarse?

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

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Un cambio de actitudes con respecto a las prácticas de jubilación supondrá un desafío importante para los políticos. Es evidente que elevar la edad de jubilación reglamentaria no será una respuesta política popular al desafío del envejecimiento demográfico: menos de la cuarta parte de los europeos apoyarían tal iniciativa (véase el gráfico 8).

Gráfico 8

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Sin embargo, mantener la edad normal de jubilación actual no significa que no se pueda elevar la edad de salida efectiva del mercado laboral y aproximarla a la edad de jubilación reglamentaria. También vale la pena señalar que la edad de jubilación era más alta en los años sesenta de lo que es actualmente, aunque, en aquella época, la esperanza de vida después de los sesenta años era más baja y el estado de salud de las personas de 65 años era peor de lo que es hoy en día y de lo que es probable que sea en unas pocas décadas.

Para elevar la edad de jubilación efectiva es necesario que los incentivos para que exista una mayor participación en la mano de obra se incorporen a los regímenes de pensiones. Esto puede hacerse en forma de un estrecho vínculo actuarial entre las cotizaciones y las prestaciones, una idea que, al menos en principio, recibe el apoyo de la opinión pública (véase el gráfico 9).

Gráfico 9

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Al mismo tiempo, la opinión de que los trabajadores de más edad deberían ceder su sitio en el mercado laboral a las personas más jóvenes y a los desempleados sigue estando muy generalizada. La falacia de la «carga de trabajo», es decir, la idea de que hay una serie de trabajos que hay que compartir de la manera más justa posible parece estar profundamente arraigada en la opinión pública. Pero esto no es así en todas partes. En Dinamarca, Países Bajos, Reino Unido e Irlanda, donde amplios debates y campañas gubernamentales han hecho que aumente recientemente la conciencia pública de la discriminación por razón de la edad, la mayoría de la población expresa su desacuerdo con la propuesta de una forma igual de tajante. Dado que no hace mucho tiempo que las actitudes en estos países eran similares a las que se sostienen actualmente en la mayoría de los países, parece que las opiniones pueden evolucionar y cambiar cuando se expone a la gente a debates sobre estas cuestiones durante un período continuo.

Gráfico 10

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La mayoría de los europeos sigue pensando también que la jubilación debería ser obligatoria a una edad determinada, pero las opiniones vuelven a diferir considerablemente entre los Estados miembros. El caso de Italia es interesante: parece que la jubilación obligatoria cuenta con un gran apoyo, pero esto no impide al gobierno la introducción (durante un largo período transitorio) unos sistemas muy flexibles en los que los individuos tienen una gran libertad para decidir cuándo quieren retirarse y la posibilidad de determinar su nivel de pensión eligiendo el momento de su jubilación.

Gráfico 11

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Obtener derechos de pensión adicionales retrasando la propia jubilación puede ser una forma importante de garantizar que la pensión será adecuada en un contexto en el que los coeficientes de sustitución se están reduciendo en respuesta a un equilibrio menos favorable entre las personas activas y las jubiladas. Sin embargo, esta idea, que ya se aplica en algunos sistemas de pensiones reformados, aún no goza de la aceptación de la opinión pública (véase el gráfico 12).

Gráfico 12

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

La idea de que se debería permitir a los pensionistas obtener algunos ingresos además de su pensión --otra forma de fomentar la participación en el mercado laboral de los trabajadores de más edad y de garantizar un mejor nivel de vida para los pensionistas-- se acepta de forma más generalizada, pero sigue habiendo una importante proporción de europeos que piensan que no debería ser posible combinar los ingresos procedentes del trabajo con una pensión (gráfico 13).

Gráfico 13

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Estos datos de la encuesta del Eurobarómetro parecen indicar que las actitudes de la opinión pública en varios Estados miembros están por detrás de un proceso de reforma que está ya bastante avanzado. Por tanto, debería darse prioridad a un mayor conocimiento de las reformas necesarias y de los beneficios de las mismas para los trabajadores de más edad, las personas que cotizan a un sistema de pensiones y los pensionistas, sobre todo en la medida en que afectan al vínculo entre el empleo y los sistemas de pensiones.

3. ADECUACIÓN

Los sistemas de pensiones están entre los logros sociales más importantes de nuestra época. Han reducido con éxito el riesgo de pobreza durante la tercera edad, hasta el punto de que, en varios Estados miembros, las personas mayores corren menos riesgo de pobreza que las personas más jóvenes. Los sistemas de pensiones son, además, una característica importante de las economías modernas. Hacen que los ancianos sean económicamente independientes de sus descendientes, lo que permite a las personas activas una mayor movilidad que si vivieran en hogares tradicionales formados por tres generaciones.

La mayoría de las personas pueden disfrutar de su pensión a una edad en la que aún están en buenas condiciones físicas y gozan de buena salud. Por tanto, la jubilación se considera una recompensa importante al final de la vida laboral, que permite a la gente emprender nuevos proyectos y cambiar su estilo de vida

Aunque los sistemas de pensiones varían considerablemente de un Estado miembro a otros, todos ellos persiguen objetivos sociales parecidos, como se destaca en el Informe conjunto al Consejo Europeo de Laeken sobre «Calidad y viabilidad de las pensiones»: prevenir la pobreza entre las personas mayores; permitir a todas las personas mantener, en la medida de lo razonable, su nivel de vida después de la jubilación; y promover la solidaridad intra e intergeneracional.

3.1. Objetivo 1: Prevención de la exclusión social

Asegurarse de que las personas de edad avanzada no se vean reducidas a la pobreza y puedan disfrutar de un nivel de vida digno; que se beneficien del bienestar económico de su país y participen activamente en la vida pública, social y cultural [5].

[5] A este respecto, cuando proceda, se deberían tener en cuenta las prestaciones y ventajas fiscales distintas de las pensiones.

3.1.1. Pensiones mínimas garantizadas

Una característica importante de los sistemas asistenciales europeos es la existencia de fondos para garantizar un nivel mínimo de recursos. A las personas en edad de trabajar puede preocuparles cómo se compatibilizan tales regímenes de subsidios sociales concedidos en función de la renta con los incentivos para trabajar. En el caso de las personas que superan la edad de jubilación, no existe dicha preocupación. Por otra parte, es evidente que el hecho de que las personas mayores reciban del Estado una renta garantizada se acepta mejor que la recepción de tal renta por parte de personas más jóvenes, de las que se espera que se ganen la vida por sí mismas.

Consecuentemente, las personas mayores disfrutan, en general, de un mejor nivel de protección mínima que las personas en edad de trabajar. Dinamarca y los Países Bajos proporcionan una pensión uniforme, universal, no concedida en función de la renta y vinculada a los ingresos (indirectamente en el caso de los Países Bajos) a todas las personas que han residido en dichos países durante su edad laboral. El nuevo sistema sueco de pensiones incluye una pensión mínima garantizada que se concede sólo en función de los ingresos del régimen obligatorio de pensiones vinculadas a la renta. En otros países se pueden aplicar condiciones más estrictas a las prestaciones complementarias destinadas a aumentar los ingresos hasta el nivel mínimo garantizado. No obstante, unas condiciones de concesión en función de la renta muy rigurosas pueden desincentivar el ahorro de cara a la jubilación. El Reino Unido intenta abordar este problema con el nuevo «Pension Credit», un derecho de pensión concedido en función de la renta que permite combinar los ingresos de sus ahorros para pensiones con prestaciones concedidas en función de la renta, a fin de que sus ingresos estén por encima de la pensión mínima garantizada.

Es importante subrayar la naturaleza subsidiaria de muchos de estos regímenes. En general, los sistemas de pensiones se diseñan generalmente para prevenir la pobreza en la tercera edad, y no para atenuarla, garantizando que todo el mundo adquiere los derechos suficientes en los regímenes públicos y/o privados para seguir siendo independientes desde el punto de vista económico de sus familiares o de la asistencia social pública. Los regímenes de ingresos mínimos suelen actuar como una última red de seguridad social para los que tienen carreras profesionales incompletas (por ejemplo, mujeres e inmigrantes) o ingresos muy reducidos durante sus vidas laborales. Alemania, Francia y Austria subrayan que el número de personas que dependen de pensiones mínimas ha disminuido notablemente durante las últimas décadas como consecuencia de unos mayores derechos adquiridos en el sistema de pensiones. Grecia e Italia informan sobre la tendencia opuesta, pero ello se debe al aumento de las cuantías mínimas.

El cuadro 1 pone de manifiesto la diversidad de las políticas relativas a los ingresos mínimos en los Estados miembros; sin embargo, es difícil establecer comparaciones, teniendo en cuenta las diferencias entre sus mecanismos, a veces incluso dentro de un mismo país. En algunos países, los ingresos mínimos garantizados consisten en una prestación uniforme que se concede después de una carrera profesional completa cotizando (Reino Unido e Irlanda), o en función de la residencia (Países Bajos y Dinamarca). La mayoría de los Estados miembros ofrecen complementos para elevar los derechos de pensiones vinculadas a los ingresos hasta un nivel mínimo determinado. Estos mecanismos suelen bastar para proporcionar una cuantía mínima adecuada, con excepción de las personas que presentan historiales de seguros incompletos o que no han residido en el país durante el tiempo suficiente. Para esos casos existen prestaciones de asistencia social concedidas en función de toda la renta.

Cuadro 1: Ingresos mínimos garantizados para las personas mayores

>SITIO PARA UN CUADRO>

3.1.2. El riesgo de pobreza entre las personas mayores

Muchos de estos regímenes se han introducido hace poco tiempo o se están introduciendo actualmente. Los Estados miembros informan también de los esfuerzos que han realizado últimamente para elevar los niveles de protección mínima para las personas mayores. Convendría tener esto en cuenta a la hora de analizar los resultados del Panel de Hogares de la Comunidad Europea (PHCE). Los últimos datos disponibles reflejan la situación de los ingresos en 1998. Los datos sobre los ingresos del PHCE no reflejan la propiedad de la vivienda (como renta imputada) y, por tanto, no captan un factor importante del nivel de vida. Tampoco se refleja la amplia gama de prestaciones en especie (por ejemplo, los servicios sociales y de salud, el transporte público gratuito, los precios reducidos en diversos bienes y servicios, como las conexiones telefónicas, la energía, etc.) que están a disposición de las personas mayores en algunos Estados miembros. También hay que tener en cuenta que los datos de ingresos del PHCE se evalúan para los hogares y luego se individualizan mediante una escala de equivalencias [6] Por tanto, los datos relativos a los ingresos basados en el PHCE no son los ingresos individuales de hombres y mujeres, ni de las personas mayores o más jóvenes, sino una parte de los ingresos de los hogares en los que viven estas personas. Por tanto, el mayor riesgo de pobreza que presentan las mujeres --con unas rentas medias más bajas-- significa que es más probable que las mujeres vivan en un hogar con riesgo de pobreza o con unos ingresos familiares más bajos. El PHCE no incluye a las personas que no viven en hogares privados, como las residencias de ancianos. Por último, los riesgos de pobreza medidos tomando como referencia a un umbral de ingresos (el 60 % de la renta mediana) ofrecen una imagen incompleta de la situación. Unos ingresos mínimos garantizados que estén justo por encima del umbral de ingresos garantizarán tasas de riesgo de pobreza muy bajas, si bien la situación real en cuanto a los ingresos diferiría muy poco de la que se produciría con unos ingresos mínimos garantizados ligeramente por debajo de dicho umbral. Tal efecto puede explicar, por ejemplo, la gran diferencia que existe en Dinamarca entre la proporción de gente que vive en hogares con menos del 60 % de la renta mediana y de gente que vive en hogares con menos del 50 % de la misma (véase el gráfico 14).

[6] Para más detalles, véase la nota metodológica sobre las estadísticas de referencia en el anexo donde figuran los resúmenes por países.

Los datos que figuran en el gráfico 14 ponen de manifiesto que los riesgos de pobreza varían considerablemente de un país a otro y que, en general, son más altos para las mujeres que para los hombres (con dos excepciones: España y Países Bajos). Sin embargo, la introducción de unos nuevos ingresos mínimos o de un aumento de los mismos puede cambiar la situación considerablemente. Por ejemplo, éste podría ser el caso del Reino Unido, donde el nuevo Pension Credit contribuirá notablemente a acabar con la pobreza de los pensionistas. Desgraciadamente, sólo se pueden apreciar los efectos de la mejora en los ingresos mínimos garantizados con los datos de la encuesta europea sobre ingresos en un largo intervalo de tiempo .

Gráfico 14

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

a) Véase la nota metodológica de las estadísticas de referencia en el anexo de los resúmenes nacionales. Fuente: PHCE-BDU, Eurostat, versión de diciembre de 2002. Los datos del Reino Unido son provisionales. Se revisarán las ponderaciones correspondientes a los datos de España. Los datos de Suecia sólo se refieren a las personas menores de 85 años, véase la nota metodológica.

Cuadro 2: Riesgo de pobreza (% de personas por debajo del umbral de pobreza) y nivel de ingresos de las personas de más de 65 años en porcentaje de los ingresos de las personas cuya edad está comprendida entre 0 y 64 años, 1998 (PHCE)

>SITIO PARA UN CUADRO>

Para el conjunto de la UE, el riesgo de pobreza para las personas mayores era sólo un poco más alto que para las personas de menos de 65 años, principalmente como consecuencia de los ingresos inferiores que presentan las mujeres. Los hombres de más de 65 años no están más expuestos a la pobreza que los de menos edad. No obstante, los datos de 1998 indican que aproximadamente el 17 % de las personas de más de 65 años presentan riesgo de pobreza si se utiliza como umbral el 60 % de la renta mediana y aproximadamente la mitad de dicha proporción si se utiliza el 50 % de la misma [7] Por tanto, las personas mayores están expuestas a riesgos de pobreza similares a los de la población en su conjunto.

[7] La edad de 65 años puede considerarse representativa de la edad de jubilación reglamentaria en la mayoría de los Estados miembros. Sin embargo, en algunos países la edad de jubilación normal es inferior tanto para los hombres como para las mujeres (Francia: 60). Por otra parte, en la práctica, la mayoría de la gente abandona el mercado laboral antes de cumplir 65 años. Si se utilizara como umbral la edad de 60 años se observarían unos menores riesgos de pobreza y unos mayores niveles de vida relativos para las personas mayores.

Gráfico 15

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

a) Véase la nota metodológica de las estadísticas de referencia en el anexo de los resúmenes nacionales. Fuente: PHCE-BDU, Eurostat, versión de diciembre de 2002. Los datos del Reino Unido son provisionales. Se revisarán las ponderaciones correspondientes a los datos de España. Los datos de Suecia sólo se refieren a las personas menores de 85 años, véase la nota metodológica.

Los pensionistas de más edad (de más de 75 años) suelen presentar un mayor riesgo de pobreza que los pensionistas más jóvenes. Esto puede deberse a varios factores: las generaciones mayores pueden haber adquirido derechos de pensiones inferiores (por ejemplo, debido al empleo en sectores con fondos de pensiones menos desarrollados o en virtud de una legislación que dio lugar a unas pensiones menos generosas); la inflación puede haber erosionado el poder adquisitivo de una pensión individual con respecto al momento en que se solicitó; puede que haya más hogares unipersonales formados por una viuda o por un viudo sin las suficientes prestaciones para supérstites para mantener unos ingresos equivalentes. Las mujeres constituyen la mayoría de estos pensionistas de más edad, es decir, de más de 75 años.

Gráfico 16

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

a) Véase la nota metodológica de las estadísticas de referencia en el anexo de los resúmenes nacionales. Fuente: PHCE-BDU, Eurostat, versión de diciembre de 2002. Los datos del Reino Unido son provisionales. Se revisarán las ponderaciones correspondientes a los datos de España. Los datos de Suecia sólo se refieren a las personas menores de 85 años, véase la nota metodológica.

La futura necesidad y, por tanto, el coste de estos ingresos mínimos garantizados dependerá en gran medida de si los futuros pensionistas han adquirido o no los suficientes derechos de pensión en virtud de regímenes públicos y privados como para elevarlas por encima de los niveles mínimos garantizados. Como consecuencia de un cambio estructural en los países del sur de Europa, un mayor número de personas ha desarrollado una vida laboral más larga y dispone de una buena cobertura de seguros de pensiones. La participación cada vez mayor de mano de obra femenina aumentará los derechos individuales de pensión de las mujeres. Por último, como se señalará en el objetivo 2, es probable que el desarrollo de los fondos privados de pensiones complementarias compense en varios países unas prestaciones de pensiones públicas algo menos generosas, sobre todo como consecuencia de indizaciones vinculadas a los precios en lugar de los ingresos y de mecanismos automáticos de ajuste vinculados a veces a un cambio hacia regímenes de cotizaciones definidas. La mayor parte de los Estados miembros esperan que los regímenes de ingresos mínimos garantizados sigan desempeñando un papel residual y no tengan que mantener a una parte importante de los pensionistas.

3.1.3. Conclusión: La eliminación del riesgo de pobreza en la tercera edad

Todos los Estados miembros disponen de fondos de pensiones que proporcionan un nivel mínimo de ingresos a las personas mayores que, por una u otra razón, no han adquirido los suficientes derechos de pensión. En 1998, en el conjunto de la UE, las personas mayores afrontaban el mismo riesgo de pobreza que las personas por de menos de 65 años. Sin embargo, en varios Estados miembros los riesgos de pobreza son bastante más altos para las personas mayores. Aún no se sabe si las medidas para mejorar los niveles de las pensiones mínimas y la evolución de los sistemas de pensiones (mayor número de pensionistas con carreras profesionales completas, etc.) reducirán los riesgos de pobreza durante los próximos años.

3.2. Objetivo 2: Permitir a las personas mantener su nivel de vida

Proporcionar a todas las personas acceso a sistemas de pensiones adecuados, públicos o privados, por medio de los cuales puedan adquirir derechos de pensión que, en la medida de lo razonable, les permitan mantener su nivel de vida después de la jubilación.

El objetivo de los sistemas de pensiones no es sólo garantizar que las personas mayores no vivan en la pobreza. También deberían permitir a las personas, en la medida de lo razonable, mantener su nivel de vida después de la jubilación [8] Los Estados miembros reconocen esta necesidad y la mayoría de ellos la satisfacen en gran medida en el marco de los sistemas obligatorios de pensiones (vinculados a los ingresos). Sin embargo, también favorecen la creación de fondos privados de pensiones en regímenes colectivos (segundo pilar) o individuales (tercer pilar) y fomentan tales ahorros para pensiones.

[8] Normalmente, para ello se necesitarán menos ingresos, dado que las personas mayores suelen tener menos obligaciones familiares, dejan de tener gastos relacionados con el trabajo y es más probable que tengan vivienda propia.

En general, los Estados miembros no tienen objetivos explícitos con respecto a los niveles de vida después de la jubilación. Alemania se ha propuesto mantener los niveles de sustitución entre un 67 % y un 68 % en el marco del primer pilar en 2030 para un trabajador con ingresos medios después de cuarenta y cinco años de seguro, pero esta cifra es bastante teórica y no representa necesariamente las pensiones reales. Grecia ha aprobado recientemente una ley con la que se pretende ajustar los coeficientes de sustitución al 70 % del régimen básico de pensiones reduciendo los coeficientes de sustitución para las generaciones de más edad y aumentándolo para las más jóvenes. Finlandia se ha marcado un objetivo de sustitución de ingresos del 60 % mediante el régimen obligatorio, con independencia del nivel de ingresos (nivel máximo para una carrera profesional de cuarenta años). Estos ejemplos se refieren al primer pilar. En cuanto a las pensiones de los pilares segundo y tercero, a veces se pueden deducir objetivos implícitos a partir de las disposiciones fiscales. Las cotizaciones a sistemas de pensiones sólo son deducibles de los ingresos hasta una cierta cuantía. En los Países Bajos, esta cuantía se limita a lo necesario para lograr un nivel de sustitución bruto del 70 % de los ingresos brutos finales después de cuarenta años de vida laboral.

3.2.1. Acceso a mecanismos que, en la medida de lo razonable, permitan a las personas mantener su nivel de vida después de su jubilación

En la mayor parte de los Estados miembros los regímenes obligatorios de pensiones proporcionan pensiones vinculadas a los ingresos, contribuyendo así a mantener el nivel de vida después de la jubilación. Las prestaciones en virtud de estos regímenes de pensiones están vinculadas a los ingresos obtenidos bien durante un número determinado de años hacia el final de la vida laboral o bien --cada vez más-- durante toda la vida laboral.

En tres Estados miembros, Dinamarca, Irlanda y Países Bajos, las pensiones obligatorias consisten principalmente en prestaciones de pensiones uniformes. En el Reino Unido, además de la pensión uniforme, la «segunda pensión pública» consiste en una pensión adicional vinculada a los ingresos que beneficia particularmente a las personas con bajos ingresos. Otras personas pueden renunciar a ella y optar, en cambio, por fondos privados profesionales o personales de pensiones . En estos países, la capacidad de mantener el nivel de vida después de la jubilación depende, en gran medida, del acceso a los fondos privados profesionales o personales de pensiones. Por tanto, lograr unos buenos índices de cobertura de dichos regímenes privados y unos niveles de prestación adecuados serán objetivos importantes para los responsables políticos. Los incentivos fiscales por sí solos no generarán automáticamente una cobertura generalizada, y varios Estados miembros confían en el sistema de negociación colectiva para lograr una mejor cobertura. En el cuadro 3 se resume la información de los informes relativos a las estrategias nacionales sobre la importancia de los fondos privados de pensiones, principalmente a través de regímenes profesionales.

Cuadro 3: Acceso a los regímenes privados de pensiones

>SITIO PARA UN CUADRO>

Los instrumentos políticos para promover los fondos privados de pensiones son los incentivos fiscales --normalmente en forma de un modelo de imposición de las pensiones según el cual las cotizaciones y la rentabilidad de las inversiones están exentas, y las prestaciones se gravan--, la ayuda financiera directa en forma de subsidios (como la introducida en la última reforma de las pensiones en Alemania), o las disposiciones que obligan a participar en tales regímenes.

Los sindicatos y las federaciones de empresarios tienen un papel especialmente importante que desempeñar en varios Estados miembros. En los Países Bajos, Dinamarca y Suecia, los interlocutores sociales celebraron convenios colectivos sobre fondos profesionales de pensiones en los distintos sectores. La participación en estos sistemas es obligatoria. Como consecuencia, las tasas de cobertura de tales sistemas son particularmente altas, hasta un 91 % de los empleados en el caso de los Países Bajos. Otros países (Alemania, Bélgica y España) siguen actualmente el mismo planteamiento. Italia también se plantea la posibilidad de hacer que la participación en fondos privados sea obligatoria.

Gracias a los sistemas obligatorios y a los convenios colectivos vinculantes, la participación en regímenes de pensiones que garantizan niveles de compensaciones de ingresos bastante altos después de una carrera profesional completa es obligatoria para la gran mayoría de los trabajadores en casi todos los Estados miembros. Irlanda es el único Estado miembro sin pensiones obligatorias vinculadas a los ingresos, y los niveles de las pensiones vinculadas a los ingresos de regímenes obligatorios son comparativamente bajos en el Reino Unido y Bélgica. En el Reino Unido, los empleados que no cotizan al régimen público están obligados a participar en un régimen profesional o personal de pensiones que cumpla ciertos criterios específicos. Bélgica presenta un índice de sustitución bajo con respecto a los Estados miembros que cuentan con un sistema de pensiones vinculado a los ingresos.

Existen temores sobre las posibles incompatibilidades de los regímenes de pensiones profesionales obligatorias a nivel sectorial con la legislación europea en materia de competencia. El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas considera que dichos regímenes son empresas y, por tanto, necesita realizar una evaluación caso por caso para decidir si sus objetivos sociales justifican la participación obligatoria [9]. Hasta ahora, la legislación en materia de competencia no ha representado un obstáculo serio para el desarrollo de los regímenes sectoriales obligatorios de pensiones, pero es posible que los responsables políticos necesiten una mayor seguridad jurídica.

[9] Véase en particular la sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, de 21 de septiembre de 1999, en el asunto c-67/96 (Albany International).

Los empleados pueden tener libertad para decidir si desean cotizar a un régimen de pensiones vinculado a su empleo o ahorrar en un plan personal de jubilación sin ningún vínculo con el mismo. Sin embargo, es lógico que se ofrezcan pensiones complementarias en el marco del empleo, pues, en definitiva, el objetivo es sustituir los ingresos del trabajo. Además, los seguros de pensiones para grupos suelen ser más baratos. Por último, elegir el producto adecuado para un plan de jubilación puede resultar sumamente difícil para la mayoría de los consumidores. Irlanda y el Reino Unido cuentan con una tradición de pensiones profesionales voluntarias, y abordan los problemas de las diferencias de cobertura y de la complejidad introduciendo nuevos planes de pensiones, a saber, las llamadas «stakeholder pensions» en el Reino Unido y las «Personal Retirement Savings Accounts» en Irlanda. Ambos son voluntarios para el empleado, pero el empresario tiene que ponerlos a su disposición en caso de que no tengan un régimen profesional de pensiones.

Las pensiones del tercer pilar también pueden ser difíciles de distinguir de otros esfuerzos individuales destinados a proporcionar un nivel de vida adecuado después de la jubilación, entre los cuales están, en particular, la propiedad de una vivienda, que tiene mucha importancia en cuanto al nivel de vida, y que, desafortunadamente, aún no se recoge en la Encuesta sobre los Hogares de la Comunidad Europea (en la que no se incluyen las rentas ni los ingresos imputados). Entre otros mecanismos que contribuyen a mantener el nivel de vida después de la jubilación están la atención sanitaria y la atención permanente --que cobran más importancia conforme las personas envejecen--, el apoyo a la vivienda y ciertas ventajas, como el transporte público gratuito, las licencias de televisión, etc.

La fiscalidad también puede contribuir de forma significativa a elevar el nivel de vida relativo de las personas mayores. Los coeficientes de sustitución netos (impuestos excluidos) son superiores a los coeficientes de sustitución brutos que reflejan tipos impositivos progresivos y pensiones especiales para los pensionistas y las personas mayores. Además, los jubilados no tienen que realizar ciertas cotizaciones a la seguridad social. Sin tener en cuenta todos estos factores no es posible evaluar si los niveles de las pensiones son adecuados. Por tanto, los coeficientes de sustitución brutos no bastan para evaluar si un sistema de pensiones es adecuado.

Teniendo en cuenta las limitaciones de los datos del Panel de Hogares de la Comunidad Europea mencionadas en el apartado anterior y en el primer objetivo, se puede observar que los ingresos de las personas de más de 65 años no están muy por debajo de los de las personas más jóvenes. Se dan diferencias significativas entre hombres y mujeres, con una diferencia sorprendentemente amplia en Suecia que puede deberse a la preferencia por las prestaciones individuales en vez de por las derivadas (de superviviencia) [10]. Sin embargo, para interpretar tales resultados es necesario tener en cuenta el tipo de hogar en que la gente vive, ya que en los datos del PHCE sólo se incluyen los ingresos de los hogares, y no los individuales.

[10] La pérdida de la pareja da lugar una drástica reducción de los ingresos si los ingresos de la misma no se ven sustituidos parcialmente mediante una prestación de supervivencia. Esto afectará especialmente a las mujeres, que cuentan con más probabilidades que los hombres de sobrevivir a su pareja.

Gráfico 17

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

a) Véase la nota metodológica de las estadísticas de referencia en el anexo de los resúmenes nacionales. Fuente: PHCE-BDU, Eurostat, versión de diciembre de 2002. Los datos del Reino Unido son provisionales. Se revisarán las ponderaciones correspondientes a los datos de España. Los datos de Suecia sólo se refieren a las personas menores de 85 años, véase la nota metodológica.

3.2.2. Evolución probable de los coeficientes de sustitución

Los futuros niveles de las pensiones respecto a los ingresos (niveles de sustitución de ingresos) dependerán de una serie de factores diversos. Los informes relativos a las estrategias nacionales muestran la tendencia de los sistemas obligatorios a ser un poco menos generosos como consecuencia de una serie de ajustes. Varios países han ampliado --o están ampliando-- el período del historial individual de ingresos que se utiliza para calcular los derechos de pensión (por ejemplo Francia, España, Portugal y Finlandia). De este modo, en vez de considerar los años de ingresos más altos del final de la vida laboral, se tienen en cuenta los ingresos obtenidos durante un período mucho más largo o, incluso, durante toda la vida laboral, lo cual normalmente dará lugar a unos niveles de pensiones más bajos, especialmente si los ingresos del pasado no se ajustan bien al crecimiento salarial (nominal).

Los niveles de pensiones también pueden reducirse mediante ajustes en la fórmula utilizada para calcular las prestaciones. La introducción de un factor de ajuste demográfico ha supuesto un avance importante. En los nuevos regímenes de pensiones de Suecia y de Italia, el aumento de la esperanza de vida hará que baje el coeficiente de sustitución, a menos que la gente retrase su jubilación.

Entre los países en los que predominan las pensiones públicas uniformes, los Países Bajos y Dinamarca se esfuerzan por mantener el vínculo con los ingresos medios, con objeto de que el coeficiente de sustitución permanezca inalterado. El Reino Unido garantiza un vínculo con los precios (con un mínimo del 2,5 %) para la pensión pública básica, y vincula a los ingresos la cuantía mínima en función de la renta (Pension Credit). Irlanda pretende aumentar apreciablemente la pensión mínima no contributiva a más tardar en 2007, y es probable que también aumente las pensiones contributivas para garantizar que estas últimas sigan estando por encima de las prestaciones no contributivas; por tanto, se puede esperar que los coeficientes de sustitución aumentarán a medio plazo.

Es necesario hacer una distinción entre los coeficientes de sustitución teóricos y empíricos. En algunos países, los regímenes obligatorios de pensiones vinculados a los ingresos dan lugar a coeficientes de sustitución muy elevados por una carrera profesional completa. Sin embargo, en ciertos casos, los actuales niveles de pensión medios resultan bajos en comparación con los ingresos, al reflejar sistemas de pensión en proceso de maduración, carreras profesionales incompletas o ingresos no declarados en el pasado. En los países del sur de Europa, la modernización económica --con sus subsiguientes cambios en materia de empleo-- dará lugar a unas mejores pensiones en el futuro. El aumento de la participación de la mano de obra femenina en todos los Estados miembros también elevará las pensiones medias. Por tanto, la tendencia hacia unas normas menos generosas con respecto a las prestaciones se compensará, en gran medida, por los efectos de unas carreras profesionales más largas y de unos ingresos más elevados.

Una forma importante de mantener la adecuación de las pensiones de los regímenes obligatorios será permitir que las personas adquieran derechos de pensión adicionales trabajando más tiempo. Éste es el caso, en especial, de los regímenes de Suecia y de Italia, que están llegando a ser neutros actuarialmente. El informe italiano muestra que se podrá lograr un coeficiente de sustitución similar al actual de un trabajador normal que se jubile a los 60 años, después de 35 trabajando, jubilándose a los 65 años después de haber trabajado durante 40. Francia pretende elevar la edad de jubilación anticipada de 60 años, pero el número de años de cotización necesarios para percibir una pensión completa se elevó de treinta y siete años y medio a cuarenta años, una medida que exigirá que muchos empleados de oficina permanezcan más tiempo en el mercado laboral, mientras que los trabajadores manuales (que empezaron a trabajar a una edad más temprana y suelen presentar una menor esperanza de vida) puedan seguir jubilándose a los 60 años. Si bien en algunos países se han introducido complementos de pensiones con objeto de retrasar la jubilación, en la mayoría de los Estados miembros sigue siendo necesario realizar reformas para que las personas puedan mejorar sus derechos a prestaciones por trabajar más tiempo (véase el objetivo 5).

Por lo que se refiere a los fondos privados de pensiones, cabe esperar que su contribución a los ingresos aumente en la mayoría de los Estados miembros, lo cual reflejará que el desarrollo de los regímenes profesionales de pensiones es reciente incluso en los países con tasas de cobertura más altas (según los niveles de los regímenes de pensiones). Por tanto, es de esperar que, durante las próximas décadas, aumente notablemente el número de pensionistas con derecho a prestaciones por una carrera profesional completa.

La información presentada en los informes relativos a las estrategias nacionales no permite establecer comparaciones sistemáticas de los niveles de sustitución actuales o futuros en los Estados miembros. El subgrupo sobre indicadores del Comité de protección social trabaja actualmente para intentar calcular los coeficientes de sustitución y su evolución como consecuencia de las reformas de las pensiones. No es posible determinar si la confianza expresada en los informes relativos a las estrategias nacionales está justificada, dado que es muy difícil predecir los futuros niveles de las pensiones a la vista de las medidas de reforma que son necesarias y de la incertidumbre sobre el rendimiento de los mercados financieros.

3.3. Objetivo 3: Promover la solidaridad

Promover la solidaridad intra e intergeneracional.

3.3.1. Solidaridad intergeneracional

Los Estados miembros intentan garantizar que las personas cuya edad es superior a la de jubilación tengan unos ingresos dignos en relación con el resto de la población en su conjunto. A este respecto, la mayoría de los Estados miembros informan de que, en general, la situación relativa de las personas mayores en cuanto a sus ingresos es buena o, por lo menos, satisfactoria, lo cual coincide ampliamente con los datos del PHCE presentados en el gráfico 17, especialmente si tenemos en cuenta que dichos datos pueden subestimar el bienestar relativo de los hogares formados por personas mayores. Grecia y Francia declaran que es probable que las personas mayores se beneficien además de la posesión de un patrimonio, particularmente en forma de propiedad de una vivienda. Según las estadísticas nacionales francesas, los hogares formados por pensionistas disponen de unos ingresos equivalentes al 91 % de la media. Finlandia informa de que los ingresos familiares medios de los pensionistas alcanzan el 90 % del nivel de la población en su conjunto (durante la ralentización económica de principios de los años noventa, el porcentaje superó el 100 %).

La mayoría de los informes relativos a las estrategias nacionales hacen referencia a su sistema de reparto como mecanismo principal para garantizar la solidaridad entre las personas jóvenes y las personas mayores. Sin embargo, no debería interpretarse sistema de reparto como sinónimo de solidaridad. Es evidente que la primera generación de pensionistas en un régimen de reparto se benefició de la solidaridad nacional (en lugar de la solidaridad familiar). Sin embargo, en el caso de las generaciones subsiguientes puede existir un vínculo evidente las cotizaciones y las prestaciones que implique una escasa redistribución.

Por otra parte, puede darse un carácter solidario en los regímenes de pensiones basadas en la capitalización. En el informe de los Países Bajos se menciona el hecho de que, en general, sus regímenes de pensiones basadas en la capitalización del segundo pilar son de prestaciones definidas, los cuales pueden tener un carácter redistributivo (de la generación en activo a la generación jubilada), dado que la generación en activo puede tener que compensar parcialmente las épocas de bajo rendimiento de las inversiones mediante unas cotizaciones más elevadas, mientras que, en los períodos de inversión rentables, las plusvalías pueden ser transferidas a la siguiente generación. Por otra parte, incluso los sistemas de reparto pueden tener características que van en contra del principio de solidaridad: en los regímenes en los que las pensiones se basan en los ingresos finales, la redistribución favorecer a las personas cuyos ingresos van aumentando, las cuales suelen tener ingresos superiores a la media.

Esta posibilidad de que se produzca una redistribución injusta mediante el sistema de pensiones fue uno de los motivos para sustituir los antiguos regímenes de pensiones de Suecia y de Italia por unos nuevos basados en una neutralidad actuarial que implica que el valor total de las pensiones refleja la suma de las cotizaciones realizadas durante la vida laboral. En el marco del régimen vinculado a los ingresos, tiene lugar la redistribución entre hombres y mujeres (mediante coeficientes actuariales unisex) y a favor de otras categorías mediante créditos de pensiones y pensiones garantizadas que se financian a partir del presupuesto general y, por tanto, de los impuestos.

La preferencia por la neutralidad actuarial en los regímenes de pensiones no impide que las autoridades públicas puedan conceder derechos de pensión adicionales a las personas con rentas bajas o por los períodos durante los cuales un individuo no tuvo ingresos y no pudo cotizar. Los mecanismos para garantizar unos ingresos mínimos a las personas mayores o mejorar su nivel de vida (véanse los objetivos 1 y 2) son claras manifestaciones de solidaridad. Los Estados miembros suelen conceder derechos de pensión por ciertos períodos sin cotización, como por ejemplo los períodos dedicados al cuidado de los hijos o de personas mayores o con discapacidad, a la educación superior, o los períodos de desempleo, incapacidad o enfermedad. Parece que existe una tendencia a consolidar estos mecanismos de solidaridad en los Estados miembros que suelen financiarse a través del presupuesto general en lugar de a través de los ingresos por cotizaciones.

3.3.2. Solidaridad entre las personas mayores

Varios Estados miembros establecen, bien como objetivo explícito o bien como objetivo claramente implícito de sus sistemas de pensiones, la promoción de una distribución más igualitaria de los ingresos entre los pensionistas en relación con el conjunto de la población (España, Bélgica, Grecia, Italia, Países Bajos y Suecia). El gráfico 18 pone de manifiesto que la diferencia entre el 20 % de la población con una distribución de ingresos más elevada y el 20 % con una distribución más baja es menos acentuada entre las personas de más de 65 años que entre las personas cuya edad está comprendida entre los 0 y los 64 años (con las excepciones de Grecia, Dinamarca, Alemania, Austria y Bélgica, donde otros factores descompensan el efecto igualador de las pensiones públicas).

Gráfico 18

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

a) Proporción entre los ingresos totales que recibe el 20% de personas con los ingresos más altos de una población determinada (quintal superior) y el 20% de las personas de esa misma población con los ingresos más bajos (quintal inferior). Véase además la nota metodológica de las estadísticas de referencia. Fuente: PHCE-BDU, Eurostat, versión de diciembre de 2002. Los datos del Reino Unido son provisionales. Se revisarán las ponderaciones correspondientes a los datos de España. Los datos de Suecia sólo se refieren a las personas menores de 85 años, véase la nota metodológica.

Los Estados miembros resaltan una serie de características de sus regímenes del primer pilar que deberían reducir las desigualdades de renta entre las personas mayores. En efecto, la mayoría de los Estados miembros mencionan a este respecto los mecanismos redistributivos de sus sistemas y, en particular, las pensiones o los ingresos mínimos garantizados para las personas mayores, así como los derechos de pensión por períodos de cuidado de los hijos, enfermedad o desempleo. Por ejemplo, los Países Bajos señalan que en su sistema de reparto del primer pilar, todos los residentes adquieren anualmente derechos de la misma cuantía. Bélgica enumera una serie de disposiciones de su sistema que redistribuyen los ingresos de los pensionistas más ricos a los más pobres, entre las cuales están las cuantías mínimas y máximas de las pensiones, un gravamen (cotisation de solidarité) sobre las pensiones más elevadas, y las cotizaciones para el seguro médico, que sólo se gravan por encima de un umbral determinado.

Los mecanismos de solidaridad de los sistemas de pensiones tienen implicaciones importantes para la igualdad ente los sexos. Debido a su menor participación en el mercado laboral, tanto en el presente como en el pasado, las mujeres reciben pensiones inferiores a las de los hombres, pero se benefician más de las pensiones mínimas garantizadas y de derechos de pensión por períodos de cuidado de los hijos. Los Países Bajos también señalan que la utilización de coeficientes actuariales unisex representa una redistribución a favor de las mujeres que, gracias a su mayor esperanza de vida, reciben su pensión durante más tiempo que los hombres.

En la mayoría de los informes relativos a las estrategias nacionales se observa que los pensionistas de edad más avanzada suelen recibir pensiones inferiores a las de los pensionistas de menor edad. Detrás de este hecho existe una serie de factores. El cálculo de los derechos de pensión en relación con el sueldo final supone una ventaja para los pensionistas más recientes. Las mejoras progresivas de la cobertura y de las condiciones según las cuales se calculan los derechos de seguro han beneficiado a aquellos que formaron parte de la mano de obra en un período más reciente. La proporción de mujeres aumenta en los grupos de edad más avanzada y, dado que tienen derechos de pensión individuales inferiores y prestaciones de supervivencia bajas, se reducirá la renta media en los grupos de edad más avanzada. Como consecuencia, los pensionistas de más edad se encuentran desproporcionadamente representados entre los beneficiarios de las pensiones mínimas. Aunque reconocen esta tendencia, los Estados miembros aducen que la atención continua a la mejora de los ingresos mínimos garantizados y otros mecanismos de solidaridad corrigen en cierta medida la distribución de la renta. Francia cita datos nacionales que ponen de manifiesto que la pensión bruta media de los pensionistas de más edad asciende al 60 % respecto a la de los pensionistas más jóvenes. Sin embargo, si se tienen en cuenta las deducciones de impuestos y de otro tipo, así como las prestaciones que se ofrecen a los pensionistas, el porcentaje asciende al 90 %.

Bélgica e Italia reconocen que las desigualdades de renta entre los hogares formados por pensionistas son una preocupación continua. Italia afirma que las rentas son más desiguales entre los pensionistas más jóvenes, lo cual refleja la importancia cada vez mayor de las pensiones profesionales (que suelen ser menos redistributivas) y de los ingresos de otras fuentes en este grupo (sobre todo del capital). El Reino Unido declara que los ingresos del 20 % más rico de los pensionistas aumentaron en un 80 % entre 1979 y 1996-1997, mientras que los del 20 % más pobre aumentaron sólo en un 30 %, lo cual es atribuible al crecimiento de las pensiones privadas y profesionales, una tendencia de la que no se han beneficiado los pensionistas más pobres. Por tanto, las reformas introducidas desde 1997 han centrado sus recursos en los grupos más pobres.

Por último, Italia y Grecia señalaron que la acumulación histórica de distintos fondos de pensiones para los diversos grupos profesionales, que han ofrecido tasas de rentabilidad diferentes a sus miembros, representa otra dimensión de la desigualdad entre los pensionistas. Por tanto, la consolidación del sistema y la creación de una justicia entre los distintos sistemas es y ha sido un aspecto de sus políticas.

3.3.3. El envejecimiento y la evolución probable de las desigualdades

En varios informes de estrategia nacional se debate la evolución probable de las desigualdades y cómo se puede mantener la solidaridad habida cuenta del envejecimiento demográfico. Dinamarca señala que es más probable que los nuevos pensionistas, tanto actuales como futuros, perciban pensiones profesionales u otras pensiones basadas en el ahorro. En consecuencia, Dinamarca prevé que los coeficientes de sustitución seguirán subiendo y que, al mismo tiempo, la renta se distribuirá más uniformemente entre los jubilados. Así pues, sobre la base de las características actuales de su sistema, se podrá mantener la solidaridad intra e intergeneracional.

La mayoría de los Estados miembros sostiene que sus sistemas, a la vista de las tendencias sociales actuales (por ejemplo, hacia una participación más alta de la mano de obra femenina) y gracias a las mejoras en las pensiones básicas garantizadas, cumplirán mejor en el futuro este doble objetivo de solidaridad. Sólo algunos Estados miembros hacen referencia a posibles impactos negativos en el doble objetivo de solidaridad como consecuencia de los ajustes realizados en aras del mantenimiento de la viabilidad financiera de los sistemas públicos. De este modo, Italia reconoce que los niveles actuales de los coeficientes de sustitución se verán reducidos. Alemania también prevé una bajada de los coeficientes de sustitución del primer pilar, pero apoya decididamente los fondos de pensiones basadas en la capitalización para compensar esta pérdida. También Italia pretende desarrollar las pensiones complementarias para compensar la reducción de las prestaciones públicas.

Algunos Estados miembros hacen referencia al aumento de la presión que sufren los sistemas debido a la mayor esperanza de vida. Las implicaciones financieras de esta tendencia pueden hacerse más manejables encaminándolas hacia regímenes de contribuciones definidas, de manera que los regímenes de pensiones tengan en cuenta la mayor longevidad al determinar la cuantía de las pensiones. Sin embargo, en el informe de estrategia de los Países Bajos se menciona explícitamente que, en el marco de los regímenes de prestaciones definidas, la mayor esperanza de vida no tiene implicaciones directas sobre la cuantía de la pensión pagada. Los Países Bajos señalan también un estudio en el que se compararon planes de pensiones de prestaciones definidas que tenían en cuenta la solidaridad intergeneracional con planes de pensiones de cotizaciones definidas que no tenían en cuenta esta forma de solidaridad. En el estudio se averiguó que, para cubrir el mismo riesgo de una disminución en el resultado de las pensiones, las cotizaciones a un régimen de cotizaciones definidas tendrían que ser un 25 % más altas que las realizadas en un régimen de prestaciones definidas.

El informe sobre la estrategia nacional de Suecia añade otra dimensión al concepto de solidaridad. En el nuevo régimen obligatorio de pensiones, tanto el elemento de reparto como el elemento de la prima (financiada) se ajustarán con objeto de reflejar los aumentos en la esperanza de vida media de las generaciones sucesivas. El informe explica que el mecanismo está destinado a garantizar una rentabilidad constante de las cotizaciones de pensiones a todos los individuos y todas las generaciones. Con dicha tasa de rentabilidad constante, una mayor esperanza de vida tiene que traducirse en unos índices de cotización más altos o en unas vidas laborales más largas. A medida que se fija el índice de cotización, se invita a que las personas amplíen sus vidas laborales si quieren mantener el mismo nivel de pensiones que las generaciones anteriores.

3.3.4. Conclusión: El futuro de la solidaridad

El apoyo público a los elementos de solidaridad de los sistemas de pensiones es muy grande, y los Estados miembros lo han reforzado con sus recientes reformas. Esto debería suponer una protección eficaz contra los riesgos de pobreza, pero puede que no baste para impedir que los ingresos medios de las personas mayores sean inferiores a los de las personas más jóvenes o para impedir que crezcan las disparidades de ingresos entre las personas mayores. Una mayor dependencia de los fondos privados de pensiones podría aumentar la desigualdad, dado que las pensiones privadas reflejan los ingresos con más exactitud y suelen ser más accesibles para las personas con mayores ingresos. Por otra parte, muchos Estados miembros promueven un mejor acceso a estos regímenes. Un factor importante que determinará la desigualdad futura entre las personas jóvenes y las personas mayores, y entre los pensionistas será la evolución de los derechos de pensión de las mujeres, que constituyen la mayoría de las personas mayores (y son las que tienen, actualmente, los ingresos más bajos [véase también el objetivo 10]). Se requieren mejores herramientas para supervisar la eficacia de los mecanismos de solidaridad.

Cuadro 4: Descripción de las estrategias nacionales para garantizar la adecuación de las pensiones

>SITIO PARA UN CUADRO>

4. VIABILIDAD FINANCIERA DE LOS SISTEMAS DE PENSIONES

Que las pensiones futuras sean adecuadas dependerá de nuestra capacidad de garantizar una financiación viable de los regímenes de pensiones en unas sociedades en rápido proceso de envejecimiento. Es evidente que unas pensiones adecuadas no pueden financiarse indefinidamente mediante préstamos del gobierno. Tampoco podemos esperar que los regímenes de pensiones basados en la capitalización den los niveles de prestaciones esperados si la economía no produce los suficientes recursos tanto para la población activa como para los jubilados. Todos los sistemas de pensiones, sea cual sea el mecanismo de financiación que utilicen (de capitalización o de reparto) transfieren una parte de la producción actual de la economía de la población activa a los jubilados [11].

[11] Los países que cuentan con grandes activos exteriores pueden --presentando un déficit por cuenta corriente--utilizar la producción de otras economías para ofrecer recursos a su población jubilada.

A la vista del desafío de las poblaciones en proceso de envejecimiento, en el Informe conjunto al Consejo de Laeken sobre «Calidad y viabilidad de las pensiones» se afirmó que «a fin de dotar a los sistemas de pensiones de una base financiera sana, los Estados miembros deben adoptar una estrategia polifacética». Dicha estrategia debería basarse en una combinación adecuada de políticas que reflejen los cinco objetivos enumerados bajo el encabezamiento «viabilidad financiera». Los objetivos que deberían garantizar la viabilidad financiera son los siguientes:

- conseguir un alto nivel de empleo;

- incentivar eficazmente la permanencia en el mercado de trabajo de los trabajadores de más edad, en particular en los sistemas de pensiones (prolongación de la vida laboral);

- reformar los sistemas de pensiones de forma adecuada, teniendo en cuenta el objetivo general de mantener la viabilidad de las finanzas públicas; al mismo tiempo, la viabilidad de los sistemas de pensiones debe acompañarse de políticas fiscales sanas, incluida, en caso necesario, una reducción de la deuda [12]; entre las estrategias adoptadas para cumplir este objetivo puede incluirse la creación de fondos de reserva específicos;

[12] Se informa sobre las estrategias de los Estados miembros para garantizar unas finanzas públicas sanas y viables, y se evalúan las mismas, en el marco de las Orientaciones Generales de Política Económica (OGPE) y del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, a los cuales deberán ser conformes.

- velar por que las disposiciones y las reformas mantengan un equilibrio justo entre la población activa y los jubilados;

- garantizar que los regímenes de pensiones financiados con fondos públicos y privados puedan proporcionar pensiones con la eficacia, asequibilidad, movilidad y seguridad necesarias.

El método abierto de coordinación en materia de pensiones, para el que se definieron estos objetivos, debe tener en cuenta los progresos que se realizan en los ámbitos del empleo y de las finanzas públicas, pero la coordinación de los esfuerzos políticos en estos ámbitos seguirá teniendo lugar en los procesos de coordinación establecidos para las políticas económicas y de empleo. En particular, se examina la viabilidad a largo plazo de las finanzas públicas, incluidas las tensiones esperadas como consecuencia de los futuros cambios demográficos en el contexto de los programas de estabilidad y convergencia (con arreglo a las conclusiones del Consejo Europeo de Estocolmo), considerando que el empleo de los trabajadores de más edad sigue siendo una prioridad en el marco de la Estrategia Europea de Empleo. Por ello se ha realizado un esfuerzo particular en el texto que viene a continuación a fin de garantizar que la información proporcionada por los Estados miembros en sus informes relativos a las estrategias nacionales en materia de pensiones sea coherente con la proporcionada en los programas de estabilidad y convergencia [13], las Orientaciones Generales de Política Económica y los planes de acción nacionales de fomento del empleo. Es importante que las conclusiones de estas diversas actividades políticas de coordinación sean coherentes entre sí. En las siguientes secciones se examinan los sistemas de pensiones de los Estados miembros y las estrategias futuras en relación con los cinco objetivos anteriores.

[13] Para el análisis del presente informe se recurrió a los programas de estabilidad y convergencia de otoño de 2001, dado que los programas de 2002 no llegaron a la Comisión hasta noviembre-diciembre de 2002.

4.1. Objetivo 4: Elevar los niveles de empleo

Conseguir un alto nivel de empleo, por medio de, en los casos requeridos, reformas globales del mercado laboral conformes a la Estrategia Europea de empleo y coherentes con las OGPE.

Aumentar las tasas de actividad y empleo de las personas actualmente inactivas y subempleadas de la población en edad laboral es la principal forma de los Estados miembros de contrarrestar la contracción de la mano de obra que se producirá cuando las generaciones del baby boom comiencen a jubilarse. El impacto negativo de la evolución demográfica sobre las posibilidades de empleo y de crecimiento económico puede ser compensado por unos niveles de desempleo inferiores y por un mayor número de personas en edad de trabajar en el mercado laboral. Los gobiernos influyen poco la tasa de dependencia de la tercera edad; ni siquiera una inmigración masiva --la variable demográfica con mayor flexibilidad a corto plazo-- podría impedir la pronunciada subida de la tasa de dependencia de la tercera edad. Sin embargo, lo importante para la viabilidad de los sistemas de pensiones es el índice de dependencia económica, es decir, el número de pensionistas en relación con el número de personas que está realmente en el mercado laboral. Europa tiene un margen considerable para mejorar dicho índice de dependencia económica si cumple los ambiciosos objetivos en materia de empleo establecidos por los Consejos Europeos de Lisboa y Estocolmo (véase el gráfico 19).

Gráfico 19

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Fuente: EPA comunitaria; EUROSTAT

4.1.1. Breve análisis de la situación actual del mercado laboral (por ejemplo, las posibilidades de empleo no explotadas)

Desde mediados de los noventa, todos los países, excepto Austria, han visto mejoras en sus tasas de empleo y todos resaltan su compromiso respecto a los objetivos en materia de empleo acordados en Lisboa y Estocolmo, aunque algunos de ellos expresan su preocupación por la reciente ralentización del crecimiento del empleo. Por otra parte, algunos países deben mejorar notablemente sus resultados en materia de empleo para poder alcanzar dichos objetivos con facilidad. Algunos de ellos (por ejemplo, Bélgica, España e Italia) reconocen que habrá que seguir esforzándose.

Cuadro 5

>SITIO PARA UN CUADRO>

Evidentemente, los tres objetivos relativos a la tasa de empleo están muy relacionados entre sí. La tasa de empleo global sólo puede aumentarse si se aprovechan las posibilidades de empleo no explotadas (lo más probable es que se encuentren entre las mujeres y las personas en edad laboral más veteranas). Los avances pueden verse frenados por la necesidad de cambiar ciertas actitudes, de aumentar las posibilidades de empleo de las personas no empleadas actualmente y, particularmente, en relación con la participación de la mano de obra femenina, la necesidad de cuantiosas inversiones en instalaciones para el cuidado de niños y de otras personas a cargo, tal como se señaló en el informe griego.

Aunque los desempleados siguen constituyendo una importante reserva inmediata de mano de obra en varios Estados miembros, habrá que alcanzar unas tasas de empleo más altas, principalmente movilizando a personas actualmente inactivas entre las mujeres y los trabajadores de más edad (véase el objetivo 5). España y Grecia esperan que los inmigrantes supongan una importante aportación adicional a la mano de obra, entre los cuales se puede incluir a inmigrantes que ya están en el país en situación regularizada. En el informe de estrategia nacional de España se desataca la importante contribución de los trabajadores extranjeros a la actual situación financiera favorable del sistema de seguridad social. El número de extranjeros cubiertos por el sistema de seguridad social se ha multiplicado por más de dos, pasando de 332 000 en 1999 a 792 000 en 2002. Mejorar las tasas de empleo de los inmigrantes y de sus descendientes forma parte de las estrategias de Dinamarca y Suecia. En otros informes de estrategia nacional se presta poca atención al problema de la inmigración y de la integración de los inmigrantes en el mercado laboral.

Teniendo en cuenta la difícil situación en que se encuentran sus mercados laborales, Dinamarca y los Países Bajos también señalan posibles reservas laborales entre las personas que perciben prestaciones por discapacidad y las personas socialmente excluidas.

El hecho de haber alcanzado ya los objetivos de empleo --o de estar cerca hacerlo-- no impide que los Estados miembros intensifiquen sus esfuerzos para seguir aumentando su tasa de empleo. Suecia, Dinamarca y Finlandia establecen sus objetivos de empleo en relación directa con la futura contracción de su mano de obra. Con objeto de contrarrestar el descenso demográficamente inducido de su oferta de mano de obra, dichos Estados miembros intensificarán sus esfuerzos para que todas las personas en edad laboral trabajen y para lograr que la gente entre antes en el mercado laboral y salga más tarde del mismo.

Austria, Alemania, España, Grecia, Irlanda, Italia, los Países Bajos y Portugal se plantean, como objetivo clave a medio o largo plazo, un crecimiento estructural constante de las tasas de actividad y de empleo de las mujeres.

4.1.2. Principales medidas previstas para aumentar el empleo

Los planes de acción nacionales para aumentar el empleo se elaboran en el marco de la Estrategia Europea de Empleo. Se pidió a los Estados miembros que destacasen, en los informes relativos a sus estrategias nacionales en materia de pensiones, la más relevante de sus medidas de empleo.

Italia y Alemania planean importantes reformas del mercado laboral, de las que se espera que impulsen apreciablemente los niveles de empleo y que den lugar a una disminución del desempleo. Dinamarca está elaborando un plan de acción para que haya «más gente trabajando», que se centra en garantizar que trabajar sea rentable y en asegurar más eficacia y flexibilidad en las iniciativas para encontrar trabajo a la gente.

En la mayoría de los Estados miembros se espera que se produzcan tasas de empleo más altas a través de iniciativas interrelacionadas, pero más bien pequeñas, y de medidas políticas. En Suecia, los esfuerzos generales para aumentar los niveles de empleo (que incluyen establecer objetivos nacionales de empleo) se organizan en torno a cuatro ejes: 1) consolidación de los incentivos del trabajo en los sistemas de impuestos y prestaciones sociales; 2) políticas activas sobre el mercado laboral y adecuación eficaz del puesto de trabajo a la persona; 3) Calidad en el trabajo y mejor atención a la salud durante la vida laboral; y 4) la educación y la el aprendizaje permanente. En los esfuerzos en materia de empleo de varios Estados miembros se pueden encontrar variaciones sobre este mismo tema. Finlandia se centra en mejorar los resultados globales en materia de empleo a través de un entorno favorable que incluya los servicios profesionales de seguridad y atención sanitaria, las medidas de aprendizaje permanente y los programas de rehabilitación; dicho entorno también deberá fomentar el espíritu de empresa y la creación de negocios. Francia comenta el impacto positivo sobre los niveles de empleo de la legislación reciente contra la discriminación y a favor de la igualdad de oportunidades.

Algunos países han ofrecido cálculos de la contribución relativa de los diversos medios al cumplimiento de los objetivos globales en materia de empleo. Dinamarca, que pretende aumentar el empleo en aproximadamente 133 000 personas, espera que 20 000 de ellas sean personas actualmente desempleadas gracias a unos mejores incentivos, mientras que se calcula que cerca de la mitad de las 113 000 restantes sean trabajadores de más edad que retrasen su jubilación como consecuencia de la nueva estructura de incentivos en los regímenes de pensiones de jubilación anticipada, incapacidad y vejez. Por último, se espera que los esfuerzos para producir mayores niveles de empleo entre los inmigrantes y sus descendientes y para reintegrar a grupos que antes estaban socialmente excluidos hagan el resto.

En general, los países con bajas tasas de participación femenina (por ejemplo, España, Grecia e Irlanda) esperan que éstas mejoren gracias a una combinación de cambios generacionales y culturales en los papeles tradicionales del hombre y la mujer, las inversiones en una expansión constante de las instalaciones para el cuidado de niños y de otras personas a cargo, y las medidas que mejoren la conciliación del trabajo con la vida familiar. Los países con tasas de actividad femenina inferiores a las de los países antes mencionados (por ejemplo, Austria, Bélgica, Alemania y Países Bajos) también suelen poner de relieve que será necesaria una mayor consecución de la igualdad entre los sexos en cuanto a condiciones salariales y laborales.

Algunos países con menos instalaciones para el cuidado de los niños ofrecen un apoyo bastante generoso a las mujeres que interrumpen su carrera profesional durante un período prolongado para atender a sus hijos en sus primeros dos o tres años de vida. Naturalmente tales políticas pueden reflejar básicamente las prioridades de la política familiar. Sin embargo, con vistas al