Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social - Política de tarificación y uso sostenible de los recursos hídricos"

(2001/C 123/15)

El 27 de julio de 2000, de conformidad con el artículo 175 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la comunicación mencionada.

La Sección de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 20 de diciembre de 2000 (ponente: Sra. Sánchez Miguel).

En su 378o Pleno (sesión del 24 de enero de 2001), el Comité Económico y Social ha aprobado por 82 votos a favor y 3 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. El largo debate que se ha producido en la UE sobre la política de aguas, con intervención de la comunidad científica, las organizaciones ambientalistas, los representantes de los consumidores y los sectores más afectados, agricultura e industria, ha dado como resultado la promulgación de la Directiva Marco del Agua(1) (DMA), que supone un marco para una política sostenible de los recursos hídricos.

1.2. La posición del CES fue positiva tanto en relación con la Comunicación sobre la política de aguas de la Comunidad Europea(2) como con el proyecto de la DMA(3). No obstante, se hicieron diversas observaciones en torno a la necesidad de concretar normas sobre la tarificación que hicieran posible una utilización sostenible de los recursos hídricos.

1.3. De igual manera, el CES reconoce la importancia que, para la aplicación de la DMA, tiene la propuesta de decisión del Parlamento y el Consejo por la que se establece la lista de substancias prioritarias en el ámbito de la política de aguas(4).

2. Objetivos que contiene la Comunicación

2.1. El objetivo principal de la elaboración de la política de tarificación del agua es reforzar el uso sostenible de los recursos hídricos, en el sentido de abarcar todos los elementos relacionados con la cantidad de agua extraída y con la contaminación emitida al medio ambiente.

2.2. Es importante exponer los conceptos sobre los que se basa la teoría y la practica de la tarificación, en especial los diversos tipos de costes que se van a utilizar para conseguir un uso sostenible del agua:

- Los costes financieros de los servicios relacionados con el agua, donde se incluyen los costes de prestación y administración del servicio, los operativos y de mantenimiento y los costes del capital.

- Los costes ambientales que son los que representan los daños al medio ambiente, a los ecosistemas e, incluso, a los usuarios del mismo.

- Los costes de recursos que hacen referencia a los costes que se originan por las pérdidas para otros usuarios, en especial por el agotamiento de los recursos hídricos.

2.3. Los principios rectores de una aplicación de la tarificación del agua, que tenga en cuenta la protección del medio ambiente y la eficacia económica, se basan en:

- La mejora de la base de conocimientos e información, teniendo en cuenta la estimación de la demanda y los costes de los usos y servicios relacionados con el agua.

- El establecimiento del precio adecuado del agua, con un nivel que garantice la recuperación de los costes en cada sector (agricultura, hogares e industria) teniéndose en cuenta no sólo las aguas superficiales, sino también las subterráneas.

- La cuenca hidrográfica constituye la escala de base para evaluar los costes ambientales y económicos, ya que representa el nivel en que se producen los factores externos ambientales.

3. Observaciones generales

3.1. La DMA considera que la tarificación puede desempeñar un papel fundamental para impulsar el uso sostenible del agua, recuperar los costes de los servicios asociados y hacer rentable el logro de los objetivos previstos.

3.2. El CES, reconociendo y apoyando firmemente la idea de que el precio del agua debe transmitir adecuadamente el mensaje de escasez para animar a los usuarios a reducir el consumo y la contaminación, considera que es preciso señalar que:

3.2.1. Aun reconociendo que gran parte del uso del agua está asociado a las actividades productivas (agricultura, industria, turismo, etc.) que tienen una importantísima dimensión económica, hay que tener en cuenta que el agua no es un bien económico sin más sino, fundamentalmente, un derecho esencial para el ser humano e indispensable para los ecosistemas. Por ello, es preciso establecer adecuadamente la relación entre estas dimensiones para evitar que, aunque no sea éste el deseo de la Comisión, sólo se consideren, en la realidad, los aspectos estrictamente económicos. En este sentido, se debe garantizar el suministro vital del agua a todas las personas, aunque se carezca de los medios necesarios para su pago.

3.2.2. Para que los precios desempeñen este importante papel es necesario establecer adecuadamente la relación entre el uso sostenible y la recuperación de costes tal y como aparece recogido en el art. 9 de la DM. Existen variables no consideradas en la Comunicación, tales como la propiedad de los recursos hídricos, (debiéndose preservar los actuales derechos de propiedad y uso), la gestión pública o privada, etc., que pueden poner en contradicción estos dos elementos.

3.3. El momento actual se caracteriza por la transición de los modelos de gestión y consumo obsoletos hacia un modelo sostenible. La definición de políticas de gestión de la demanda tropieza no sólo con las dificultades que todo cambio de orientación conlleva, sino también con el desconocimiento de estos modos y costumbres tradicionales.

3.4. Esta falta de conocimientos puede hacer que determinadas medidas, que deberían estimular el cambio, no produzcan los efectos deseados; en el caso del agua, la introducción de principios e instrumentos económicos puede dar lugar a precios especulativos, cambios de usos contrarios a la sostenibilidad, etc. El análisis tradicional de coste-beneficio es insuficiente en la medida en que el mercado no los reconoce.

3.5. En el capítulo 2 se pasa revista a las políticas de tarificación de los Estados miembros, de los países candidatos a la adhesión y de los países en desarrollo, exponiendo los aspectos y elementos más característicos y el posible impacto de las tarifas en la economía, el medio ambiente y la sociedad.

3.5.1. El CES considera que el diagnóstico es acertado, al señalar que en la Unión Europea la depuración de aguas residuales urbanas y la agricultura de los países del sur son los elementos más desequilibrados en cuanto al precio, y al hacer referencia a las dificultades para adecuar el precio y las grandes inversiones precisas en infraestructuras. Al mismo tiempo, la asequibilidad (importancia relativa de los costes del servicio y los ingresos disponibles para pagarlos) es considerada el mayor problema en los países en desarrollo.

3.5.2. Sin embargo, deben ampliarse y desarrollarse más otros posibles impactos negativos avanzados en las observaciones generales de este documento, tales como: posibles cambios en la "propiedad de los recursos hídricos" contrarias al objetivo de la DMA, especulación de precios, fomento de infraestructuras financiadas por la Unión o dimensionamiento exagerado de las mismas, tanto en los países comunitarios como en los países candidatos y en desarrollo, a veces acompañados de prácticas ilícitas o ilegítimas. La exposición de esta casuística tiene por finalidad poder prevenir estos impactos asociados a la actividad económica y permitir tomar las medidas adecuadas para adaptar las administraciones públicas y privadas a la nueva realidad.

4. Observaciones específicas

4.1. La política de tarificación del agua debe estar conectada con el resto de las políticas comunitarias, en especial con la PAC en su revisión de la Agenda 2000, con las de cohesión social, desarrollo regional, medio ambiental, etc. a fin de que se refuercen los instrumentos creados a tal efecto.

4.2. En el apartado 1.3 de la Comunicación se afirma que una tarificación eficaz garantiza que los recursos disponibles se asignen de forma eficaz entre los distintos usos del agua. Conviene definir más esta idea y, para ello, es necesario:

4.2.1. Introducir una prelación de usos equilibrada en función de criterios sociales y ambientales que impida que sea exclusivamente el precio -es decir, la disponibilidad económica de los usuarios- lo que defina un uso sostenible. Por ejemplo, en zonas de escasez, se puede producir una competencia feroz entre el uso de recursos hídricos para la agricultura tradicional, implantada y sostenible, y las industrias de ocio y turismo (campos de golf, parques temáticos, etc.) capaces de pagar más y recuperar los costes cargándolos sobre los consumidores. Esto el agricultor tradicional sólo puede hacerlo parcialmente.

4.2.2. Siguiendo las orientaciones anteriores(5) del CES sobre las prioridades de uso, éstas quedarían definidas por:

- abastecimiento humano,

- garantizar los requerimientos ecológicos,

- usos agrícolas e industriales, y

- ocio y otros usos suntuarios.

4.2.3. Esta prelación de usos y su ponderación debería incorporarse como un elemento más que refuerce el uso sostenible. La forma de trasladar esta información a los precios debería ser motivo de estudio para desarrollar una serie de recomendaciones útiles para los gestores de los recursos hídricos.

4.3. En el apartado 2.1 se establecen los distintos usos posibles del agua y se incluye el concepto de uso ambiental. No parece apropiado definir un "uso ambiental" del agua y, además, equipararlo con otros usos. El mantenimiento de las características medioambientales del agua en calidad (objetivo esencial de la DMA) y cantidad para albergar los ecosistemas y cumplir sus funciones reguladoras son un requisito previo para poder adscribir los otros usos posibles.

4.3.1. Este aspecto debería ser desarrollado en la Comunicación para evitar una interpretación equívoca de la función del agua y de su utilización. Es necesario integrar, tal como se dice en la misma, el ciclo natural del agua como elemento básico que limite los usos posibles del recurso como garantía de sostenibilidad.

4.4. El capítulo 3 define los requisitos necesarios para avanzar hacia un política de tarificación que refuerce el uso sostenible. Empieza por dos afirmaciones que nos merecen un respaldo total: no se trata de obtener un precio uniforme puesto que éste dependerá de las condiciones ambientales y socioeconómicas locales; y no se puede sustituir la imprescindible reglamentación por instrumentos económicos y tarifas.

4.4.1. Hay que evitar que la tarificación sea, a la hora de implementar todas las exigencias de la DMA, la primera prioridad para las Administraciones competentes en detrimento de otras más costosas y sin "rentabilidad económica" inmediata, tales como la recopilación de información, los análisis de usos, la elaboración de los Planes de Gestión, etc.

4.5. La Comunicación indica, en su apartado 3.1, que es necesario conocer la demanda de agua para evaluar su uso y la carga contaminante producida por los usuarios pues, en general, este dato no es conocido con suficiente rigor. La Comisión propone avanzar en la instalación de dispositivos de medida y ensayar métodos de validación para la recogida de los datos significativos.

4.5.1. Es preciso reforzar la necesidad de este conocimiento pero, sobre todo, hay que generalizar la instalación de dispositivos de medición particularmente en la agricultura y en la industria puesto que, en general, los consumos debidos a los abastecimientos domésticos están más controlados. No se escapa la dificultad técnica de poner en práctica esta medida, no por inexistencia de dispositivos adecuados, sino por las dificultades que entraña la selección de puntos de toma, la propia organización social histórica de la agricultura, la escasa transparencia en general de las industrias, en particular aquéllas con mayor impacto ambiental y los cambios en la organización de las administraciones responsables del control.

4.6. La estimación de los costes de usos y servicios se divide en: costes financieros, costes ambientales y costes de oportunidad.

4.6.1. En relación con los costes financieros hay que indicar dos cuestiones. La primera es la referencia que se hace a la previsión de situaciones en que, en condiciones excepcionales -tales como sequías u otras causas que impidan el servicio normal- la tarifa no permita recuperar estos costes. Éste es un asunto extremadamente delicado, sobre todo cuando el gestor es privado. Ya existen experiencias en que el descenso del consumo, como respuesta a un incremento de precios en suministro y depuración, ha reducido las previsiones empresariales, ha forzado una nueva subida y el mensaje que se trasmite a la sociedad no es positivo: el ahorro y la depuración no reducen precios sino que los aumentan. (Eurowasser, Alemania, 1994).

4.6.1.1. Hay que considerar que una de las disfunciones del mercado consiste en que, en ciertos recursos como el agua, lo que es provechoso para la sociedad -el ahorro del agua- es negativo para los intereses privados que obtienen su beneficio de la venta de mayores cantidades.

4.6.2. La segunda cuestión también atañe a la recuperación de costes por los agentes privados. La Comunicación considera que, "si procede", el rendimiento de los activos (entre otros, los beneficios) también se incluya en la estructura de los costes financieros. Entre las recomendaciones a elaborar por parte de la Comisión debe incorporarse la responsabilidad de las Administraciones competentes en el control de estos rendimientos para evitar disfunciones en los objetivos esenciales de la DMA.

4.6.3. En relación con los costes ambientales y los costes de recurso, la Comunicación se limita a describir las dificultades para su incorporación a las tarifas y la inexistencia de modelos de cálculo mas allá de la investigación económica. No obstante, es imprescindible la existencia de una estructura y de unos criterios armonizados que permitan valorar estos costes en su justo valor. De lo contrario, podría interpretarse que la DMA tiene como único objetivo en este terreno la recuperación de los costes financieros.

4.6.3.1. Por tanto, deben tomarse iniciativas para que, en un período de tiempo razonable, puedan existir directrices y criterios de actuación en este terreno a partir del análisis y síntesis de las diferentes líneas de pensamiento presentes, desde las que pretenden estimar valoraciones monetarias de estos bienes y oportunidades, hasta las de quienes abogan por metodologías multicriterio basadas en un concepto de sostenibilidad que comprenda objetivos ambientales y sociales.

4.6.4. El CES considera conveniente establecer un conjunto de "buenas prácticas" en relación al calculo de los diferentes costes de uso y servicios, a fin de evitar interpretaciones o aplicaciones de los diferentes conceptos presentes en la Comunicación que puedan desvirtuar los objetivos del principio de recuperación integra de costes.

4.7. La Comunicación define el "precio adecuado" a partir de la afirmación siguiente: "en teoría, se obtiene un uso óptimo del agua cuando los beneficios marginales compensan los costes marginales, incluidos los costes ambientales y de recursos" y establece, como orientación, una estructura de tarifa que incluya dos elementos: uno variable (volumen, índice de contaminación, época del año, localización), y otro fijo, que permita recuperar los costes financieros en cualquier situación.

4.7.1. La Comunicación propone diseñar un plan de aplicación progresiva por razones de asequibilidad, aceptación política y adaptabilidad e introduce el criterio de que, en situaciones de uso insostenible del agua, los objetivos sociales deben considerarse, pero no ser el objetivo principal de la política de tarificación.

4.7.2. Aunque esta orientación debe ser respaldada, es preciso garantizar que las medidas sociales complementarias se determinen en sintonía con la política tarifaria, que tengan relación estrecha con ella y que no desequilibren la sostenibilidad no sólo de los recursos hídricos, sino también del resto del sistema, encaminando inversiones hacia otras actividades de igual o mayor impacto.

4.8. La Comunicación reconoce la importancia que tiene, como instrumento económico, la combinación de gravámenes y subvenciones para dirigir la inversión y la actividad económica en el sentido deseado. Por ejemplo, las tasas, impuestos u otros gravámenes incorporados a las tarifas sobre el agua tienen que ser dotados de un carácter finalista para que una cuantía significativa de los mismos revierta en los sectores más afectados por los procesos de reconversión que puedan surgir. De esta forma, la disminución de renta o de ingresos, que el incremento del precio del agua pueda conllevar, se vería compensada con inversiones, ayudas, subvenciones u otros mecanismos que compensarían total o parcialmente esta reducción, por ejemplo: modernizando los abastecimientos urbanos, los sistemas de riego, las instalaciones de depuración, etc.

4.9. Las actuaciones anteriores deben complementarse con iniciativas destinadas a la educación y formación de los ciudadanos de forma que la nueva cultura del agua, en especial la de no contaminación y ahorro, cale en la sociedad europea.

4.10. Se da una importancia esencial a la participación de usuarios y consumidores y a la existencia de transparencia informativa por parte de los gestores implicados para contribuir a definir una tarifa adecuada, incrementar la aceptación social y conseguir el éxito en su aplicación.

4.10.1. Conviene ampliar el concepto de usuario y consumidor. Tradicionalmente, los asuntos relacionados con el agua se han considerado patrimonio de gestores, administraciones, técnicos; en ciertos países, de las empresas eléctricas y constructoras y, en otros, particularmente del Sur, de las asociaciones de agricultores y regantes. Esta comunidad de intereses, con una cultura tradicional muy arraigada, está, en la actualidad, integrando las nuevas exigencias sociales y medio ambientales que definen una nueva cultura del agua. Es preciso abrir la gestión del agua a las nuevas ideas y conceptos que la definen: ahorro, no contaminación, reutilización, etc.

4.10.2. Es necesario que se incorporen nuevos sujetos sociales que tengan un papel innovador y transformador en la transición hacía una nueva cultura del agua. En particular, las ONG medioambientales, las asociaciones empresariales y los sindicatos que son insustituibles para velar por la protección medioambiental y por el ahorro y la reducción de la contaminación en las actividades industriales. Además, tienen suficiente organización y autoridad social para implementar campañas de participación y concienciación social que refuercen las políticas tarifarias.

4.10.3. Para ello, es preciso introducir cambios en el marco institucional que permitan la participación a los usuarios y consumidores, con la perspectiva descrita en el apartado 9.1 de la DM, e introducirse derechos en la legislación. Sin estas atribuciones, difícilmente se podrá intervenir y fiscalizar a los gestores, especialmente en los casos de cuasi-monopolio descritos en la propia Comunicación. En este sentido, hay que garantizar mecanismos institucionales que permitan un control independiente de los gestores del agua, tanto públicos como privados.

4.11. Los Programas de investigación y desarrollo comunitarios deben incorporar, de manera específica, objetivos que redunden en la correcta aplicación de estas recomendaciones económicas; de forma directa (investigación en métodos de cálculo de costes ambientales, de los costes de recursos, etc.) y, también, de forma indirecta para reducir los efectos socioeconómicos derivados de su aplicación (investigación sobre especies vegetales con menor consumo de agua, técnicas de ahorro en la industria, la agricultura y en el abastecimiento doméstico, reducción de las pérdidas en las conducciones, etc.).

4.12. En distintos apartados de la Comunicación se relacionan las actividades agrícolas con graves problemas para conseguir, en este sector productivo, una tarificación adecuada: dificultad para valorar sus demandas y consumos sostenibles, cultivos fuertemente subvencionados, valoración de la contaminación difusa producida por nitratos y plaguicidas, existencia de la PAC y inexistencia de una metodología de evaluación rigurosa de sus costes y ventajas ambientales. Esta situación exige un documento y un proceso de reflexión y maduración específico para la tarificación en agricultura. Deben considerarse, por ejemplo, los aspectos positivos del regadío de cereales para mantener especies amenazadas o mejorar las características del suelo, la aportación al efecto sumidero de CO2 en relación con el cambio climático, etc.

Bruselas, 24 de enero de 2001.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) DO L 327 de 22.12.2000.

(2) DO C 30 de 30.1.1997.

(3) DO C 355 de 21.11.1997.

(4) DO C 268 de 19.9.2000.

(5) DO C 30 de 30.1.1997.