Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Propuesta de Directiva del Consejo relativa al estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración"

(2002/C 36/13)

El 5 de junio de 2001, de conformidad con el artículo 63 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada.

La Sección de Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 3 de octubre de 2001 (Ponente: Sr. Pariza Castaños).

En su 385o Pleno de los días 16 y 17 de octubre de 2001 (sesión del 17 de octubre) el Comité Económico y Social ha aprobado por 87 votos a favor, 1 en contra y 7 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. Con esta Directiva, propuesta por la Comisión Europea, se inicia la elaboración de normativa comunitaria sobre inmigración, en lo que tiene que ver con la admisión y los derechos de los nacionales de terceros países, siguiendo los criterios anunciados por la Comisión en su Comunicación sobre política comunitaria de inmigración. La normativa comunitaria de inmigración tendrá dos normas básicas: la referida a los derechos de los residentes de larga duración y la referida a la admisión y los derechos iniciales de los nacionales de terceros países. Valoramos positivamente la prontitud con la que la Comisión ha iniciado la presentación de estas Directivas.

1.2. El contenido de la Directiva a la que el presente Dictamen se refiere nos merece, en líneas generales, una valoración positiva, pues satisface las expectativas creadas por la propia Comisión, ajustándose tanto a lo que ésta señalaba en su Comunicación sobre política comunitaria de inmigración como a las aportaciones del Comité Económico y Social sobre la referida Comunicación.

2. Síntesis de la propuesta de Directiva

2.1. Se establece el estatuto de residente de larga duración, que se obtendrá a los cinco años de residencia legal, a solicitud del interesado y cumpliendo ciertos requisitos. Los requisitos o condiciones más importantes son: no haber superado ciertos límites en cuanto a las ausencias del territorio del Estado en el que se da esa residencia (6 meses); disponer de recursos económicos y seguro de enfermedad, y no tener un comportamiento que constituya amenaza al orden público y a la seguridad interior.

2.2. Se distingue entre el estatuto de residente de larga duración y el permiso que ha de expedirse para la persona titular de ese estatuto. Hay que señalar que mientras el permiso es renovable (por períodos de diez años), el estatuto, en cambio, es permanente. La no renovación del permiso podrá constituir una falta administrativa, pero no afecta a la continuidad del estatuto de residente de larga duración.

2.3. A pesar de su carácter permanente, el estatuto mencionado podrá ser retirado si se dan ciertas circunstancias: ausencia del territorio del Estado por un período de más de dos años consecutivos; comprobación de que el estatuto se había obtenido de forma fraudulenta; obtención del estatuto en otro Estado miembro.

2.4. Se establecen ciertas garantías jurídicas: si la concesión del estatuto es desestimada, deberá motivarse tal desestimación y el solicitante tendrá derecho a utilizar las vías de recurso jurisdiccionales en el Estado miembro en cuestión.

2.5. Los derechos de los residentes de larga duración se definen en algunos ámbitos, siguiendo el criterio general de igualdad de trato con los nacionales. Se mencionan: el derecho al trabajo, la educación, la seguridad social, la asistencia sanitaria, el acceso a bienes y servicios, la libertad de asociación y afiliación sindical, la libre circulación por el territorio del Estado.

2.6. El residente de larga duración queda protegido contra la expulsión, si bien ésta se autoriza en los casos en los que su comportamiento pudiese constituir amenaza grave contra el orden público o la seguridad interior.

2.7. El derecho del residente de larga duración a establecer su residencia en otro Estado miembro constituye un importante aspecto de la Directiva que se desarrolla en un capítulo específico. Se establece tal derecho para distintas situaciones, como son: la disposición de una oferta de trabajo en otro Estado, la realización de estudios, o disponer de medios económicos propios. En tales casos, el residente de larga duración de un Estado tendrá derecho a que le sea concedida la residencia temporal en otro.

2.8. Los miembros de la familia de quien ejercita el derecho a establecerse en otro Estado tendrán también ese derecho para poder acompañarlo o reunirse con él.

2.9. El permiso que debe conceder el segundo Estado miembro es de tipo temporal y renovable, ya que solamente se puede tener el estatuto de residente de larga duración en un Estado miembro. Mientras se reside en el segundo Estado se mantiene el estatuto de larga duración en el primero.

2.10. Los derechos en el segundo Estado no son exactamente los mismos que en el primero, según la propuesta de Directiva, ya que se mencionan dos que no serán otorgados: el derecho a la asistencia social y el derecho a becas de mantenimiento para estudiantes.

2.11. La adquisición del estatuto de residente de larga duración en el segundo Estado miembro puede hacerse tras cinco años de residencia, pero implicará la pérdida de ese estatuto en el primero.

3. Observaciones generales

3.1. Derechos del residente de larga duración

3.1.1. La relación de derechos que se hace en el apartado 1 del artículo 12, aún siendo necesaria, no es suficiente pues puede dar lugar a problemas en el disfrute de otros derechos no mencionados. Es conveniente incluir una cláusula general de equiparación de derechos con los residentes comunitarios, salvo los aspectos que tienen una regulación diferenciada, como la libre circulación y establecimiento en otro Estado miembro y el derecho de voto.

3.1.2. De esta manera se establece un escalonamiento de derechos en función del tiempo de residencia tal como había planteado la Comunicación de la Comisión, quedando equiparados los derechos de los residentes de larga duración con los residentes comunitarios salvo en los dos aspectos mencionados.

3.2. Derecho de voto

3.2.1. En la exposición de motivos de su documento, la Comisión se refiere a la evolución política, reconociendo la importancia que el derecho de voto y el acceso a la nacionalidad tienen para la integración, pero dice que no se dispone de base jurídica para incluir ambos temas en la Directiva (Exposición de motivos, 5.5). En nuestra opinión, ambos asuntos deben tratarse de manera distinta, sin incluirlos en el mismo paquete. Mientras el acceso a la nacionalidad es, ciertamente, un asunto exclusivo de los Estados, el derecho de voto en elecciones municipales y europeas puede ser desarrollado por la normativa europea. La próxima CIG para la reforma de los Tratados debe considerar esta cuestión.

3.2.2. El Comité piensa que el derecho de voto en elecciones municipales y europeas de los residentes de larga duración debe ser considerado en la legislación comunitaria, siendo, además, un instrumento muy importante de integración.

3.3. Movilidad entre el país de residencia y el país de origen

3.3.1. La Comunicación de la Comisión sobre política comunitaria de inmigración se mostraba claramente favorable al desarrollo de la movilidad de los inmigrantes entre los países europeos de residencia y sus países de origen, como forma de potenciar las iniciativas económicas favorables al desarrollo de estos últimos. La Directiva va en esa dirección pero, en opinión del Comité, se queda corta al limitar a dos años el tiempo que el residente puede estar fuera (el art. 10.1.a dice que la retirada del estatuto permanente se producirá cuando la ausencia sea superior a dos años). Los Estados podrán permitir ausencias mayores cuando sean "traslados por motivos laborales", lo que se refiere principalmente al trabajador que es trasladado por su empresa, y también se da a los Estados la posibilidad de ampliar el plazo de los dos años.

3.3.2. Para favorecer el desarrollo de actividades económicas en los países de origen por parte de las personas que disponen en la Unión Europea de un estatuto de residentes de larga duración, el plazo que pueden estar ausentes debería ampliarse.

3.3.3. Cuando los residentes en posesión del estatuto de larga duración se desplacen a su país de origen para trabajar en proyectos de cooperación financiados por fondos del Estado en el que residen, o por fondos comunitarios, deberán mantener el estatuto de residente de larga duración, mientras dure el proyecto y, por lo tanto, su desplazamiento.

3.3.4. Estos mismos criterios deben aplicarse respecto a las ausencias permitidas durante los primeros cinco años de residencia temporal antes de acceder al estatuto de residente de larga duración (el art. 5.3.a dice que no se aceptarán ausencias de más de seis meses). En nuestra opinión, el plazo de ausencia aceptable en estos casos debería ampliarse. Igualmente se debe adoptar un mecanismo flexible para las ausencias motivadas por la participación en proyectos de codesarrollo.

3.4. Estatuto de residencia de larga duración para los familiares

3.4.1. La propuesta de Directiva no hace referencia a la concesión del estatuto a los familiares. Debe plantearse el mecanismo por el que éstos accederán al estatuto permanente cuando ya lo tenga un miembro de la familia.

3.4.2. La propuesta del Comité es que el cónyuge y las demás personas incluidas como familiares contemplados en el derecho a la reagrupación familiar(1) deberán obtener el mismo estatuto de residentes permanentes que el primer miembro de la familia al que ya le ha sido concedido. La condición que puede establecerse es que hayan tenido un período de residencia legal no inferior a dos años. En el caso de los familiares, por tanto, no se requerirá una residencia de cinco años, sino que bastará con una de dos para poder obtener el estatuto permanente.

4. Observaciones particulares

4.1. Dos de las condiciones que se ponen para la obtención del estatuto de residente de larga duración son la acreditación de recursos económicos y disponer de seguro de enfermedad (art. 6). Se deben volver a considerar, porque la concesión del estatuto deberá estar basada únicamente en el tiempo de residencia legal (cinco años) teniendo en cuenta los criterios del Consejo de Tampere.

4.1.1. Cuando el solicitante del estatuto sea un trabajador que hubiese tenido la residencia temporal sobre la base del trabajo (por cuenta propia o ajena) durante los cinco años anteriores, la única exigencia que cabría plantear podría ser la de hallarse en activo, es decir, disponer de empleo o ser demandante del mismo. Esta exigencia no podrá plantearse, en cambio, para los familiares.

4.1.2. Por otra parte, la definición que se hace en la propuesta de Directiva acerca de los recursos económicos necesarios y su carácter fijo es ambigua, lo que puede dar lugar a arbitrariedades de los Estados.

4.1.3. El seguro de enfermedad tampoco es exigible ya que los residentes deben tener acceso, en las misma condiciones que los nacionales, al sistema público de salud.

4.2. La mención al orden público y la seguridad que se hace en el art. 7 no debe dar lugar a arbitrariedades. Debería quedar mejor definido el nivel de amenaza al orden público y a la seguridad que puede implicar la denegación del estatuto. Habrá que tener en cuenta de manera particular el conjunto de las sentencias del Tribunal Europeo de Justicia sobre estas cuestiones.

4.3. La Autoridad correspondiente de cada Estado estará obligada a contestar explícitamente antes de los seis meses al solicitante del estatuto permanente (art. 8.2) como la propuesta de Directiva señala. Pero el Comité recomienda que, en la práctica, tal plazo no supere los tres meses. Para el solicitante, todo el procedimiento administrativo será gratuito. En los Estados que tengan regulado el "silencio administrativo", éste será favorable al solicitante. Proponemos añadir un nuevo punto al respecto en la Directiva.

4.3.1. El plazo de respuesta del Estado, cuando se trata de un residente de larga duración que solicita residencia temporal en otro Estado, no debe ser superior a seis semanas (en lugar de tres meses como dice la propuesta de Directiva en su art. 21) porque un plazo tan largo es negativo para el empleo, para las empresas y para la movilidad de las personas.

4.4. El artículo 13.1, referido a la protección contra la expulsión de los titulares del estatuto de residentes de larga duración no debe dar lugar a arbitrariedades. Habrá que tener en cuenta de manera particular el conjunto de las sentencias del Tribunal Europeo de Justicia sobre estas cuestiones.

4.5. En el artículo 13.5 debe especificarse que el recurso contra la expulsión debe tener siempre carácter suspensivo de la misma en todos los Estados miembros.

4.6. En la misma línea de lo que hemos señalado en el punto 4.3, el Comité plantea las mismas consideraciones respecto a la obligatoriedad y el carácter explícito de la respuesta, el "silencio administrativo" y la gratuidad para el solicitante de todo el procedimiento cuando el residente de larga duración haya solicitado la residencia en otro Estado (art. 21).

4.7. Tanto para los nacionales de los Estados miembros, como para los nacionales de terceros países que tengan el estatuto de residencia de larga duración, los derechos que pueden disfrutar en el segundo Estado (art. 24) deben ser equiparables a los que tenían en el primero, aunque adaptados a la legislación y a las costumbres del segundo Estado. En consecuencia, deberá eliminarse de la propuesta de Directiva la excepción respecto a la asistencia social y a las becas de mantenimiento de estudiantes, procurando evitar cargas adicionales a la hacienda pública del segundo Estado.

5. Consideraciones finales

5.1. Aunque no corresponde a esta Directiva referirse a la regularización de los ciudadanos de terceros países que se encuentran en la Unión Europea en situación irregular, el Comité quiere recordar aquí que su situación se debe solucionar. La Comisión debe adoptar alguna iniciativa tanto para que a esas personas se les reconozcan de manera efectiva los derechos fundamentales, como para que se adopten las medidas necesarias para su regularización.

5.2. Es importante que la aplicación de la Directiva objeto del presente Dictamen se haga en todo el espacio de la UE. En tal sentido, hacemos una petición expresa de que los gobiernos del Reino Unido, Irlanda y Dinamarca tomen la decisión de aplicar la Directiva. Creemos que ello sería muy positivo para hacer más efectivo el derecho a la libre circulación que se reconoce a los residentes de larga duración.

Bruselas, 17 de octubre de 2001.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) Dictamen del CES sobre el reagrupamiento familiar - DO C 204 de 18.7.2000 y Dictamen del CES sobre la concesión de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas - DO C 155 de 29.5.2001.