Resumen

I. Los regímenes de apoyo "Estudios preliminares" y "Construcción de nuevas infraestructuras" (CNI) forman parte de la política de la Unión Europea (UE) relativa al desarrollo de infraestructuras de investigación de alto nivel de dimensión europea. La contribución a los proyectos del sexto programa marco de investigación (2002-2006) se elevó a 140 millones de euros.

II. La fiscalización consistió en examinar si ambos regímenes habían fomentado el desarrollo de un tejido de infraestructuras de investigación de máxima calidad y resultado en Europa, así como si su utilización óptima a escala europea se basaba en las necesidades manifestadas por la comunidad científica. Los auditores analizaron, en particular, si el de estudios preliminares había sido de utilidad para los responsables de la toma de decisiones y si el de CNI había dado lugar a la construcción de nuevas infraestructuras. Se prestó atención asimismo a las acciones llevadas a cabo con objeto de estimular la utilización de financiación complementaria para las instalaciones de investigación.

III. El Tribunal concluyó que:

- el régimen de estudios preliminares era apreciado por los representantes de la comunidad investigadora entrevistada, pues, a su juicio, aporta fondos en una fase temprana, esencial, del desarrollo de la infraestructura y anima a la colaboración entre competidores potenciales del ámbito europeo de investigación;

- la ayuda de la UE a la construcción de nuevas infraestructuras tuvo un impacto limitado en el surgimiento de un tejido de infraestructuras de investigación en Europa. El efecto catalizador del régimen CNI fue escaso, y, aunque el pago de esta ayuda dio lugar a determinadas mejoras técnicas en los proyectos de inversión en cuestión, la mayoría de los proyectos subvencionados se habría realizado con independencia de la ayuda europea;

- los servicios de la Comisión no fomentaron de manera activa el uso de las diferentes fuentes de financiación existentes para las infraestructuras de investigación en Europa, pese a haberlo preconizado en varias declaraciones oficiales.

IV. El Tribunal recomienda que la Comisión sopese de nuevo si los proyectos CNI han de financiarse a través del presupuesto para investigación, teniendo en cuenta las constataciones relativas al valor añadido europeo. Además, los objetivos del régimen deberían ser claros y realistas. La Comisión debería analizar qué pretende lograr recurriendo a fuentes de financiación complementarias y, si cree que es posible obtener sinergias para utilizar mejor los fondos de la UE, actuar en consecuencia.

Introducción

1. El presente informe abarca el gasto de la Unión Europea efectuado a través de los regímenes de apoyo "Estudios preliminares" y "Construcción de nuevas infraestructuras" correspondientes al ámbito de actividad de infraestructuras de investigación del sexto programa marco de investigación (VI PM) (2002-2006).

2. El término "infraestructuras de investigación" hace referencia a las instalaciones y recursos que brindan servicios esenciales a la comunidad científica en los ámbitos académico o industrial. La infraestructura puede adoptar la forma de un solo recurso en un único lugar, de una red de recursos o ser incluso "virtual", en cuyo caso el servicio se ofrece por vía electrónica [1].

El presupuesto de la UE destinado a la investigación cofinancia infraestructuras de investigación

3. Las actividades de la UE en el ámbito de la investigación y el desarrollo tecnológico (IDT) se han venido financiando desde 1984 a través de programas marco plurianuales, que fijan los objetivos científicos y tecnológicos perseguidos durante un período de programación. La ayuda específica a las instalaciones de investigación se inició con el segundo programa marco (II PM) (1987-1991). En un principio se trataba de mejorar el acceso para la comunidad científica a las infraestructuras nacionales de investigación, pero posteriormente este campo se amplió con el fin de incluir la contribución para las redes de cooperación y las actividades de investigación destinadas a mejorar la calidad y cantidad de servicios prestados por las infraestructuras, así como el desarrollo de nuevos equipos científicos [2]. Desde el II PM, la ayuda financiera se ha incrementado de manera notable (véase el gráfico 1).

Gráfico 1

Gasto en programas de infraestructuras de investigación

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Fuente: Comisión Europea.

4. El objetivo global del ámbito de actividad de las infraestructuras de investigación del VI PM consistía en fomentar el desarrollo de un "tejido de infraestructuras de investigación de la máxima calidad y rendimiento" en Europa, para lo cual era preciso basarse en las necesidades manifestadas por la comunidad científica y crear "valor añadido europeo" mediante la extensión del uso de dichas infraestrucutras en toda Europa.

5. De conformidad con los análisis efectuados por la Comisión en 2000, el desarrollo de instalaciones de investigación avanzadas en Europa se vio dificultado por los elementos siguientes:

- la falta de mecanismos coordinados para evaluar las necesidades y establecer prioridades entre los distintos países y disciplinas;

- la falta de posición común europea sobre la participación en empresas a nivel mundial;

- la dificultad de establecer acuerdos de financiación multinacionales;

- los obstáculos que entorpecen el acceso transnacional a las instalaciones de investigación;

- un escaso nivel de coordinación entre los operadores de las infraestructuras y la consiguiente falta de masa crítica en el desarrollo tecnológico relacionado con las mismas [3].

6. A fin de contribuir a resolver las dificultades patentes en la creación de nuevas instalaciones de investigación, la Comisión propuso, en el caso del VI PM, un enfoque centrado en la ayuda a instalaciones de investigación a gran escala en Europa. Se definieron cinco regímenes de apoyo que abarcaban:

- accesos transnacionales;

- actividades de integración;

- desarrollo de una red de comunicación;

- estudios preliminares;

- construcción de nuevas infraestructuras.

7. En relación con el VI PM, se destinaron 140 millones de euros, del presupuesto de 715 millones de euros disponible para la ayuda a las infraestructuras, a los regímenes de apoyo de estudios preliminares y construcción de nuevas infraestructuras (véase el esquema del gráfico 2).

Gráfico 2

Regímenes de apoyo del VI PM "Estudios preliminares" y "Construcción de nuevas infraestructuras"

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Estudios preliminares

8. Los proyectos del régimen de estudios preliminares pretenden comprobar la viabilidad de futuras instalaciones potenciales de investigación (incluido el desarrollo de nuevos equipos). La ayuda de este régimen consistía en financiar estudios de viabilidad y trabajos técnicos preparatorios de nuevas infraestructuras, en la medida en que presenten claramente una dimensión e interés europeos. Dicha ayuda podía concederse también a instalaciones de importancia mundial situadas fuera de Europa, pero en las que deseaban participar organismos europeos.

9. Los proyectos de estudios preliminares fiscalizados por el Tribunal (véase el anexo I) tratan temas como fuentes de luz generada por láser de electrones libres, aceleradores/colosionadores, grandes telescopios ópticos e infrarrojos y la construcción de centros de acuacultura. En el recuadro 1 figura un ejemplo de estudio preliminar.

Recuadro 1

Proyecto SKADS

Uno de los objetivos del estudio preliminar denominado Square Kilometre Array Design Study (SKADS) consistía en desarrollar tecnología rentable para la radioastronomía del futuro. El importe total de la contribución de la UE se elevaba a 10,4 millones de euros, es decir, un tercio aproximadamente del coste total del proyecto. El contratista beneficiario de la subvención, el consorcio SKADS, estaba compuesto de 26 participantes de nueve Estados miembros, Sudáfrica, Canadá, Australia y Rusia.

Dicho estudio confirmó que el Square Kilometre Array (SKA), un radiotelescopio gigante repartido entre varios continentes, podía construirse utilizando estructuras más sencillas y económicas que los cientos de antenas parabólicas convencionales previstas inicialmente.

Seguidamente, el proyecto SKA se incluyó en la "Hoja de ruta europea para las infraestructuras de investigación" (véanse los apartados 16 y 17). La construcción de su fase 1 se prevé para 2012-2016.

Construcción de nuevas infraestructuras (CNI)

10. El objetivo del régimen de apoyo CNI era contribuir al desarrollo de estructuras nuevas o perfeccionadas. Al igual que en el caso de los estudios preliminares, la ayuda podía destinarse también a instalaciones de ámbito mundial situadas fuera de Europa, pero en las que deseaban participar organismos europeos. Los proyectos subvencionables podían consistir en edificios tradicionales aunque también podía tratarse de, por ejemplo, un sistema de antenas en el desierto de Atacama en Chile o de una infraestructura virtual, como archivos digitales repartidos, destinados a facilitar la investigación lingüística (véase el anexo II por lo que se refiere a los proyectos CNI fiscalizados). En el recuadro 2 figura un ejemplo de proyecto CNI.

Recuadro 2

Proyecto CeMaCe

El laboratorio de Tjärnö (Tjärnö Marine Biological Laboratory o TMBL) es una estación de biología marina situada en Suecia, que junto con la Akademiska Hus, principal titular de las propiedades universitarias en Suecia, está construyendo el centro de ecología marina química (Centre for Marine Chemical Ecology o CeMaCE). Se trata de una instalación multidisciplinar que permitirá a los investigadores europeos acceder a los laboratorios, los equipos y los conocimientos científicos. El centro, con salida directa al mar desde las riberas del fiordo de Koster, alberga biología molecular, ecología y biología evolutiva, una combinación de disciplinas destinada a ofrecer un enfoque innovador de la química ecológica marina.

La ayuda financiera europea a este proyecto, que se eleva a más de 900000 euros, se utilizó principalmente para la construcción de un ecotrón marino, es decir, un sistema que ofrece las condiciones experimentales ecológicas pertinentes con control de determinados factores medioambientales y contribuye a la creación de laboratorios de ecología marina. El coste global del proyecto ascendió a 9 millones de euros.

Selección de los proyectos

11. Los proyectos relativos a estudios preliminares y a la construcción de nuevas infraestructuras del VI PM se seleccionaron a partir de una convocatoria de propuestas publicada en noviembre de 2003 [4]. El porcentaje máximo de cofinanciación para estos proyectos fue del 50 % y del 10 % respectivamente. La convocatoria estaba abierta a proyectos de todos los ámbitos científicos y tecnológicos, y la Comisión recibió 121 propuestas por un total de 387 millones de euros. Al considerar esta institución, de acuerdo con el Comité del programa compuesto por representantes de los Estados miembros y los Estados asociados, que muchas buenas propuestas quedarían excluidas en caso de mantenerse el presupuesto indicativo de 70 millones de euros [5], decidió aumentar el presupuesto para esta convocatoria a 140 millones de euros.

12. Las propuestas de proyectos fueron evaluadas por un grupo multidisciplinar de 62 expertos independientes, con arreglo a los criterios siguientes:

- valor añadido europeo;

- excelencia científica y tecnológica;

- pertinencia con respecto a los objetivos del régimen;

- calidad de la gestión.

13. Se consideró que setenta y siete proyectos eran de nivel apropiado y treinta recibieron ayuda financiera, con la asignación de 92 millones de euros a 19 estudios preliminares y de 48 millones de euros a nueve proyectos CNI [6].

Las instalaciones de investigación también pueden ser cofinanciadas por los Fondos Estructurales

14. Además de recibir fondos del presupuesto para investigación gestionado por la Comisión con arreglo a los distintos programas marco, el desarrollo de instalaciones de investigación puede financiarse también a través de los Fondos Estructurales del presupuesto de la UE, cuya gestión recae sin embargo en los Estados miembros. Como fuente potencial de financiación, los 3000 millones de euros de los que estaba dotado el ámbito de las "infraestructuras de investigación, desarrollo tecnológico e innovación (I+DTI) de los Fondos Estructurales para el período 2000-2006" suponían un importe significativamente más elevado que los 715 millones de euros asignados a infraestructuras de investigación con arreglo al VI PM. El gráfico 3 presenta los importes en cuestión y los porcentajes máximos de cofinanciación correspondientes a las distintas fuentes de financiación.

Gráfico 3

Fondos Estructurales y programas marco IDT – comparación

| VI PM | FS 2000-2006 | VII PM | FS 2007-2013 |

Período de programación | 2002-2006 | 2000-2006 | 2007-2013 | 2007-2013 |

Presupuesto para IDTI (millones de euros) | 17883 | 38815 | 53272 | 49744 |

Presupuesto para las infraestructuras IDTI (millones de euros) | 715 | 3128 | 1715 | 9758 |

Subvencionabilidad | UE y países asociados | Objetivo 1: 2412 Objetivo 2: 681 Iniciativa de la UE: 35 | UE y países asociados | Regiones de convergencia: 7363 Regiones "Competitividad regional y empleo": 2247 Cooperación territorial europea: 148 |

Porcentajes máximos de cofinanciación | Estudios preliminares: 50 % CNI: 10 % | Objetivo 1: 75 % - 85 % otros objetivos: 50 % | Estudios preliminares: 50 % CNI: 3-6 millones de euros por proyecto | Regiones de convergencia: 75 % - 85 % Regiones "Competitividad regional y empleo": 50 % -85 % Cooperación territorial europea: 75 % - 85 % |

Algunos cambios en el enfoque de la Comisión con respecto al VII PM

15. El séptimo programa marco (VII PM) (2007-2013) [7] introduce una serie de cambios en el ámbito de las infraestructuras de investigación con respecto al VI PM. El enfoque adoptado para el régimen de los estudios preliminares ha permanecido en general invariable, pero en la construcción de nuevas infraestructuras se han introducido modificaciones que afectan a la selección de los proyectos, a la vez que, con respecto a la financiación, la prioridad se ha trasladado de la fase de construcción a la preparatoria.

16. El enfoque del VII PM para la selección de los proyectos es más "descendente" y los proyectos seleccionados para recibir ayudas son en su mayoría los incluidos en la "Hoja de ruta europea para las nuevas infraestructuras de investigación", una lista elaborada por el Foro estratégico europeo sobre infraestructuras de investigación (ESFRI).

17. El foro ESFRI tiene por objeto proporcionar un enfoque coherente en la elaboración de políticas de investigación en Europa y está compuesto por delegados de los ministerios competentes en materia de investigación en los Estados miembros y los Estados asociados, así como por un representante de la Comisión. La "Hoja de ruta" determina las necesidades científicas en el ámbito de las infraestructuras de investigación a nivel europeo para un período de entre 10 y 20 años e identifica proyectos considerados de importancia vital para el desarrollo de la ciencia y la innovación en Europa.

Enfoque y alcance de la fiscalización

18. La fiscalización pretendía esencialmente evaluar los regímenes de ayuda de estudios preliminares y la construcción de nuevas infraestructuras y su contribución al logro de los objetivos de la actividad de infraestructuras de investigación durante el período del VI PM (2002-2006).

19. A estos efectos, se plantearon las preguntas siguientes:

a) ¿Dio lugar el régimen de apoyo "Estudios preliminares" a estudios de fiabilidad y trabajos preparatorios útiles para los responsables de la toma de decisiones en la creación de nuevas infraestructuras de investigación?

b) ¿Sirvió el régimen de apoyo "Construcción de nuevas infraestructuras" para catalizar con eficacia la construcción de nuevas infraestructuras?

c) ¿Llevó a cabo la Comisión acciones para fomentar el recurso a la financiación complementaria, como figura en la decisión relativa al VI PM, en el contexto de los regímenes de estudios preliminares y de construcción de nuevas infraestructuras?

20. La fiscalización incluyó:

- un análisis del fundamento jurídico del ámbito de infraestructuras de investigación y, en particular, del establecimiento de los regímenes de estudios preliminares y de construcción de nuevas infraestructuras;

- un examen de los procedimientos de selección y seguimiento de los proyectos (incluidos todos los informes de evaluación correspondientes);

- entrevistas con el personal de la Comisión y con representantes de los principales organismos europeos de investigación y de los ministerios competentes en materia de investigación en ocho Estados miembros (Bélgica, República Checa, Alemania, Italia, Países Bajos, Polonia, Suecia y el Reino Unido);

- verificaciones sobre el terreno de una muestra compuesta de nueve de 19 estudios preliminares y el conjunto de los nueve proyectos CNI;

- una encuesta en línea a todos los solicitantes rechazados.

El período objeto de la fiscalización corresponde al del VI PM (2002 a 2006) y los proyectos examinados figuran en losanexos IyII.

Observaciones

Régimen de apoyo "Estudios preliminares"

Objetivos esencialmente logrados

21. El régimen de estudios preliminares tenía por objetivo contribuir a los estudios de viabilidad y a los trabajos preparatorios técnicos para nuevas infraestructuras con una clara dimensión europea. El Tribunal consideró que el régimen había logrado sus propósitos siempre que:

- los fondos europeos hubieran contribuido a estudios que, a medio o largo plazo, dieran lugar a un refuerzo del tejido de infraestructuras de dimensión europea;

- los estudios cofinanciados mostraran valor añadido europeo.

22. Mediante sus diversas entrevistas de auditoría, el Tribunal observó que los participantes tenían, por lo general, una visión positiva del régimen de estudios preliminares y opinaban que la existencia de un estudio de esta índole había tenido como consecuencia una toma de conciencia y apoyo mayores por parte de los responsables nacionales de toma de decisiones. La mayoría de proyectos se incluyeron seguidamente en la lista del ESFRI (véanse los apartados 16 y 17), haciendo que la construcción fuera más probable (véase el gráfico 4).

Gráfico 4

Evolución de los nueve proyectos de estudios preliminares fiscalizados por el Tribunal

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23. Durante las entrevistas, los coordinadores de los proyectos y los representantes de los Estados miembros afirmaron también que el régimen de apoyo europeo de los estudios preliminares había sido importante para colmar la distancia existente entre el desarrollo de una idea y la ejecución real de un proyecto. La ayuda había brindado a los científicos la oportunidad de demostrar y desarrollar sus propuestas de manera estructurada. La mayoría de los coordinadores de los proyectos opinaba asimismo que la posibilidad de que una serie de instituciones colaborasen en empresas conjuntas constituía un aspecto valioso y útil de este régimen. El recuadro 3 presenta un ejemplo de cooperación entre las principales instituciones europeas de investigación que de otra forma hubieran competido entre sí.

24. Los beneficiarios y los representantes de los organismos de investigación afirmaron que, en lo que se refiere a la obtención de fondos, la fase de concepción de un proyecto de infraestructura es la más compleja, especialmente cuando es necesaria una cooperación internacional. Por tanto, el régimen de estudios preliminares, con una participación financiera de la Comisión que asciende a hasta un 50 % del coste total, fue significativamente valorada por los entrevistados, ya que aportaba un marco para el desarrollo de proyectos europeos a gran escala. Las personas entrevistadas consideraban difícil establecer una colaboración paneuropea a través de mecanismos más centrados en programas nacionales o regionales.

Recuadro 3

El proyecto EUROFEL

El estudio preliminar EUROFEL constituyó un esfuerzo conjunto por parte de 16 instituciones europeas de investigación para preparar la construcción de la nueva generación de fuentes de luz generada por láser de electrones libres que debía realizarse en forma de infraestructura repartida entre siete centros europeos.

Inicialmente existían siete proyectos diferentes compitiendo entre sí por la construcción de láseres de electrones libres en cinco países europeos. No obstante, la Comisión aconsejó a las distintas instituciones que presentaran un proyecto conjunto, lo que reforzaría la colaboración europea en este ámbito. Para algunos participantes, el principal beneficio del proyecto fue la colaboración de instituciones diferentes, que de lo contrario hubiesen competido entre sí.

El hecho de que el proyecto de construcción se incluyera en la "Hoja de ruta europea para las infraestructuras de investigación" y se previera realizar entre los próximos ocho y doce años es revelador del éxito del estudio preliminar.

Régimen de apoyo "Construcción de nuevas infraestructuras" (CNI)

Efecto catalizador y valor añadido europeo

25. Los criterios para el pago de fondos de la UE en virtud del régimen de Construcción de nuevas infraestructuras (CNI) no son suficientemente específicos. La Decisión 2002/835/CE del Consejo [8] establece que la ayuda se limitará al mínimo necesario para "catalizar" la actividad, corriendo a cargo de fuentes de financiación nacionales o de otro tipo la mayor parte de los costes de construcción y de funcionamiento. Un catalizador es un elemento que acelera o fomenta una reacción o un proceso. Para el Tribunal, ello implica que el pago de fondos en concepto de CNI debería dar lugar a la realización de proyectos que de otro modo no se habrían llevado a cabo.

26. Más adelante en la misma decisión se precisa que los fondos deberán concederse "sobre la base de una justificación detallada del valor añadido europeo". En su programa de trabajo relativo al período 2002-2003 para el VI PM, la Comisión considera que el requisito para acceder al régimen CNI es que esta ayuda se concederá en casos "en que ese apoyo pueda tener un efecto crítico catalizador en términos de valor añadido europeo", lo que podría manifestarse, como se menciona en el programa de trabajo, por un mayor atractivo para la comunidad científica en Europa o la mejora de los servicios a través de:

- un acceso más amplio a la infraestructura propuesta;

- una tecnología más avanzada;

- una mayor flexibilidad para adaptarse a los estudios interdisciplinarios;

- mejores relaciones con la comunidad científica.

27. El Tribunal examinó todos los proyectos CNI y analizó la manera en que la Comisión había aplicado los requisitos de subvencionabilidad establecidos por la Decisión 2002/835/CE y desarrollados en su programa de trabajo 2002-2003.

28. Además, observó que, con respecto a la importante cuestión del acceso de los investigadores europeos a las infraestructuras, la financiación de la Comisión se centró en la concesión de fondos para la construcción o la compra de equipos sin garantizar suficientemente dicho acceso.

Escaso "efecto catalizador"…

29. Con el fin de evaluar si la ayuda a la Construcción de nuevas infraestructuras (CNI) había tenido un "efecto catalizador", el Tribunal examinó:

- la relación entre la fecha de inicio de los proyectos y la de la firma de los contratos con la UE, lo que hubiera servido de indicador de la importancia de la financiación para la realización del proyecto;

- si la decisión de conceder o rechazar la financiación para los proyectos era determinante en la realización o continuación de los mismos;

- la percepción de los principales interesados con respecto a la medida en que la inversión de la UE había servido de catalizador para otras inversiones en los proyectos.

Gráfico 5

Cronología del inicio de los proyectos y de la firma de los contratos

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30. La fiscalización del Tribunal reveló que la fecha de inicio de siete de los nueve proyectos CNI era anterior a las decisiones correspondientes de la Comisión y a la consecuente firma de los contratos (véase el gráfico 5). Un octavo proyecto se inició con posterioridad a la decisión de la Comisión, aunque antes de que se firmara el contrato.

31. Como en la mayoría de los casos los proyectos se encontraban ya en fase de realización antes de firmarse los contratos y la ayuda europea a los proyectos CNI estaba limitada a un máximo del 10 % del coste total del proyecto [9], no había pruebas de que dicha ayuda fuera un factor determinante en la decisión de poner en marcha o abandonar los proyectos (véase el ejemplo del recuadro 4).

32. Durante las entrevistas, los representantes de los organismos europeos de investigación y de los ministerios de los Estados miembros afirmaron que el régimen CNI no "catalizaba" las actividades beneficiarias de subvenciones debido al bajo nivel de fondos disponibles y al hecho de que, por definición, la concesión de tan sólo el 10 % del coste total de los proyectos es insuficiente para lograr un efecto catalizador.

Recuadro 4

Fase 1 del proyecto DIRAC

La finalidad de la construcción del "International Accelerator Facility at the Darmstadt Ion Research and Antiproton Centre" (DIRAC) (instalación internacional para un acelerador en el centro de investigación sobre los iones y los antiprotones) en Darmstadt es mejorar los aceleradores existentes para las investigaciones futuras sobre el origen del universo. Este proyecto, de financiación conjunta por catorce socios (once Estados miembros, China, India y Rusia), engloba tanto la nueva infraestructura (un imán) como la modernización de la infraestructura existente (acelerador sincrotrón y espectrómetro).

Los fondos de la UE, 10,4 millones de euros, tenían por objeto subvencionar la primera fase del proyecto, estimada en 104 millones de euros. Se calcula que la inversión total en la región alcanzará los 1200 millones de euros. En el momento de firmarse el contrato con la Comisión, el proyecto ya estaba en marcha.

33. El grupo de expertos formuló una observación similar en su informe de evaluación al opinar que los fondos de la UE tenían un impacto más elevado sobre los estudios preliminares que los proyectos CNI, puesto que la construcción se llevaría a cabo en cualquier caso y la subvención del 10 % que aporta la UE no siempre estaba muy clara [10].

34. Nueve de los diez solicitantes rechazados que respondieron a la encuesta de fiscalización confirmaron que la decisión de la Comisión sobre la financiación no había tenido una repercusión fundamental en la realización de los proyectos y que la mayoría de los solicitantes siguió adelante con ellos pese a haber sido rechazados, aunque, en ocasiones, reduciendo el alcance de los mismos (véase el gráfico 6).

35. A una pregunta similar del Tribunal a los coordinadores sobre el éxito de los proyectos CNI, tres de cuatro respondieron que una decisión negativa de la Comisión no habría impedido llevar a cabo sus proyectos (véase asimismo el gráfico 6).

Gráfico 6

Ejecución de propuestas seleccionadas y rechazadas

¿Se ha continuado con la ejecución del proyecto pese a la decisión negativa de financiación de la UE? | ¿Se habría continuado con la ejecución del proyecto si la decisión de financiación de la UE hubiera sido negativa? |

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Encuesta a los solicitantes rechazados | Entrevistas a los coordinadores de los proyect |

…sin embargo, la ayuda CNI determinó la compra de equipos suplementarios o de mejor calidad

36. Aunque la financiación de la UE, un 10 % añadido al coste total de los proyectos aprobado a nivel nacional, tuvo escaso "efecto catalizador" con respecto a los proyectos en general, hizo posible la compra o el desarrollo de equipos suplementarios que no estaban previstos en la propuesta inicial de proyecto, de manera que sirvió de complemento a la financiación nacional y, en este sentido, permitió que se dispusiera en las infraestructuras de medios tecnológicos más importantes o más perfeccionados. En algunos casos facilitó también el recurso a instalaciones interdisciplinarias.

Complementariedad de los fondos

La Comisión preconizó la financiación complementaria pero sus medidas fueron limitadas

37. Como ya se mencionó en el apartado 14, además de la financiación de las infraestructuras a través del presupuesto de investigación, la ayuda de la UE puede proceder también de los Fondos Estructurales que sufragan las políticas regionales y de cohesión. El BEI puede asimismo financiar proyectos de infraestructuras de investigación con dimensión europea.

38. La doble financiación o presentación de solicitudes de ayuda de diferentes regímenes por un mismo gasto no está autorizada. No suele ser posible cofinanciar un proyecto mediante diferentes mecanismos de ayuda de la UE debido a las normas específicas de cofinanciación de cada instrumento. No obstante, la financiación complementaria sí está permitida. Complementariedad de los fondos significa el hecho de recurrir a diferentes fuentes de financiación para diferentes actividades de los proyectos, realizadas de manera sucesiva o conexa [11].

39. La posibilidad de utilizar una financiación complementaria de las diferentes fuentes de la Unión Europea ha sido preconizada en varios de sus documentos. En su informe de mayo de 2000 [12], el Parlamento Europeo animaba encarecidamente a utilizar fondos complementarios en el contexto del programa marco de investigación y otras políticas europeas, en particular los Fondos Estructurales. La comunicación de la Comisión "Hacia un espacio europeo de investigación" [13] anunciaba que, en el ámbito de las infraestructuras de investigación, debería explotarse el potencial de combinar los Fondos Estructurales, los préstamos del BEI y los fondos del VI PM.

40. La utilización de fondos complementarios en lo que respecta a los regímenes de estudios preliminares y CNI fue abordada también en las decisiones para establecer el VI PM [14] y el programa específico "Estructuración del Espacio Europeo de la Investigación" [15]. Los estudios preliminares debían llevarse a cabo explorando sistemáticamente "las posibilidades de obtener aportaciones de otras fuentes, incluidos el BEI o los Fondos Estructurales, para la financiación de estas infraestructuras". El apoyo del régimen CNI "podrá complementar las contribuciones del BEI y de los Fondos Estructurales a la financiación de dichas infraestructuras". El recurso a financiación complementaria se mencionaba asimismo en el programa de trabajo de infraestructuras de investigación [16].

41. La combinación de las fuentes de financiación relativas, en particular, a los ámbitos estructuales y de cohesión, por un lado, y a la investigación, por otro, tiene como finalidad principal explotar el potencial de las regiones de convergencia de la UE en términos de desarrollo industrial y científico.

42. Aun cuando en las decisiones y los documentos mencionados preconiza el uso de fuentes de financiación complementarias, la Comisión no abordó esta cuestión de manera activa durante el VI PM. No se disponía de directrices concretas que permitieran a los coordinadores del proyecto buscar posibles sinergias de financiación y, de hecho, los proyectos CNI no se beneficiaron de los Fondos Estructurales ni de los préstamos del BEI durante el período en cuestión. La mayoría de los solicitantes rechazados interrogados afirmaron que no habían sido informados acerca de la posibilidad de recurrir a fuentes de financiación complementarias (véase el gráfico 7).

43. Convendría también que la Comisión adoptara medidas concretas para administrar de manera idónea el aspecto de la complementariedad, por ejemplo la realización de controles de doble financiación o cofinanciación no subvencionable. Con todo se observó que:

i) las direcciones generales competentes (Investigación y Política Regional) no establecieron una definición común de "infraestructura de investigación";

ii) estas direcciones generales no disponían de medios de intercambio de información sobre los proyectos subvencionables del VI PM y de los Fondos Estructurales;

iii) en el contexto de la política de cohesión no se desarrollaron herramientas ni bases de datos específicas para gestionar y coordinar la complementariedad de los fondos.

Gráfico 7

Información sobre financiación complementaria – resultados de la encuesta realizada por el Tribunal a los solicitantes rechazados

¿Fue informado por la Comisión o por el punto nacional de contacto de la posibilidad de complementar los fondos del programa de infraestructuras de investigación con otras fuentes de financiación?

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Conclusiones y recomendaciones

44. En opinión del Tribunal, el régimen de estudios preliminares alcanzó sus objetivos en términos generales, mientras que el de CNI aportó escaso valor añadido.

¿Ha sido el régimen de estudios preliminares una herramienta útil para los responsables de la toma de decisiones?

45. Los representantes de la comunidad científica acogieron en general favorablemente el régimen de estudios preliminares, pues en su opinión ofrecía la posibilidad de desarrollar ideas científicas de manera estructurada. Se acogió con especial satisfacción la posibilidad de que distintas instituciones colaborasen entre sí. El proceso ayudó a los responsables de la toma de decisiones a identificar qué proyectos valía la pena subvencionar y la mayoría de los proyectos de estudios preliminares fiscalizados se incluyeron en la lista ESFRI.

¿Catalizó el régimen CNI la construcción de nuevas infraestructuras?

46. La financiación concedida a través del régimen CNI no fue determinante para la ejecución de los proyectos. El pago de la ayuda CNI facilitó cierta modernización técnica de los proyectos de inversión al permitir la compra de nuevos o mejores equipos. No obstante, este régimen no dio lugar a la construcción de nuevas infraestructuras, sino que más bien proporcionó financiación suplementaria a los proyectos que habrían sido puestos en marcha en cualquier caso, con independencia de la existencia del mismo.

Recomendación 1

La Comisión debería volver a considerar si en los futuros programas marco los proyectos CNI tendrían que financiarse a partir del presupuesto de investigación, dadas las constataciones del Tribunal sobre el valor añadido europeo y el efecto catalizador.

Ante la importancia de la financiación prevista para los proyectos, la Comisión debería garantizar una formulación de los objetivos del régimen clara y comprensible para todos, además de realista.

¿Llevó a cabo la Comisión acciones de financiación complementarias?

47. Aunque la Comisión contemplase en la decisión relativa al VI PM la posibilidad de recurrir a fuentes complementarias del presupuesto de la UE para la financiación de los proyectos de estudios preliminares y CNI, no la fomentó de manera activa y, en consecuencia, no se aprovechó.

Recomendación 2

La Comisión debería clarificar qué pretende lograr al hacer constar en la legislación la posibilidad de recurrir a una financiación complementaria. Debería sopesar asimismo las ventajas e inconvenientes de dicha financiación, así como los costes y beneficios conexos. Si cree que se pueden alcanzar sinergias útiles combinando los fondos asignados de la UE, los préstamos del BEI y los recursos nacionales, debería fomentar activamente el recurso a fuentes de financiación complementarias, a la vez que garantiza el establecimiento de controles apropiados para evitar y detectar un uso inadecuado de esta opción.

El presente informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión del día 5 de mayo de 2010.

Por el Tribunal de Cuentas

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] Ayuda a las infraestructuras de investigación en el programa específico del VI PM denominado "Estructuración del Espacio Europeo de Investigación" Programa de trabajo 2002-2003, p. 1.

[2] Decisión 1999/173/CE del Consejo, de 25 de enero de 1999, por la que se aprueba un programa específico de investigación, demostración y desarrollo tecnológicos para el incremento del potencial humano de investigación y de la base de conocimientos socioeconómicos (1998-2002) (DO L 64 de 12.3.1999, p. 105).

[3] Véase el documento de trabajo de los servicios de la Comisión "A European Research Area for Infrastructures" (Un espacio europeo de la investigación para las infraestructuras), SEC(2001) 356 de 27 de febrero de 2001.

[4] Convocatoria de propuestas FP6-2003-Infrastructures-4.

[5] Los evaluadores observaron que el exceso de demanda de esta convocatoria resultaba seis veces superior el presupuesto indicativo (70 millones de euros). Incluso ateniéndose a las propuestas muy buenas de acuerdo con la puntuación concedida, el nivel de la demanda resultaba entre dos y tres veces excesivo (Convocatoria FP6-2003-Infrastructures-4: Informe de expertos, 7 de mayo de 2004).

[6] La convocatoria de propuestas era válida también para otra categoría de proyectos ("medidas de acompañamiento"), que no es objeto de la presente fiscalización. De esta categoría se seleccionaron dos proyectos.

[7] Decisión no 1982/2006/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (DO L 412 de 30.12.2006, p. 1).

[8] DO L 294 de 29.10.2002, p. 44.

[9] Cláusula especial no 34 para el CNI: el reembolso de costes relativos a otras acciones de apoyo específicas, incurridos por los contratistas que aplican los modelos de información de costes "coste total", "coste completo con costes indirectos globales" o "coste adicional", no sobrepasará el 10 % del total de los costes subvencionables.

[10] Acción de infraestructuras de investigación – convocatoria FP6-2003-Infrastructures-4: Informe del grupo de expertos, p. 4.

[11] "Competitive European regions through research and innovation. Practical Guide to EU funding opportunities for research and innovation" (Regiones competitivas europeas a través de la investigación y la innovación. Guía práctica para las posibilidades de financiación de la UE para la investigación y la innovación.), Rev. 2 02/12/2008, pp. 12-13.

[12] Informe sobre la Comunicación de la Comisión "Hacia un espacio europeo de investigación" (COM(2000) 6 – C5-0115/2000 – 2000/2075(COS)).

[13] "…Sería necesario aprovechar la ocasión de la negociación de las intervenciones estructurales previstas para los años 2000 a 2006, para examinar con mayor atención cómo combinar lo más eficazmente posible las acciones ejecutadas en este marco (o sea los Fondos Estructurales) con los proyectos realizados en los programas europeos." (COM(2000) 6, p. 18).

[14] Decisión no 1513/2002/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (DO L 232 de 29.8.2002, p. 1).

[15] Decisión 2002/835/CE del Consejo, de 30 de septiembre de 2002, por la que se aprueba un programa específico de investigación, desarrollo tecnológico y demostración denominado "Estructuración del Espacio Europeo de la Investigación" (2002-2006).

[16] Programa de trabajo (2002-2003): Ayuda a las infraestructuras de investigación en el contexto del programa específico del VI PM "Estructuración del Espacio Europeo de la Investigación", primera actualización, junio de 2003.

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ANEXO I

REALIZACIONES DE LOS PROYECTOS DE "ESTUDIOS PRELIMINARES"

Clase | Acrónimo | Título | Principales realizaciones [1] | Impacto principal de la financiación europea [1] | Perspectivas de construcción [1] |

Láseres de electrones libres | EUROFEL | European FEL Design Study (Estudio preliminar europeo FEL) | Preparación de la construcción de la nueva generación de fuentes de luz generada por láseres de electrones libres. El impacto del proyecto es sobre todo técnico, es decir, una contribución para resolver problemas de ingeniería (diseño de componentes esenciales). | Cooperación en aspectos técnicos entre diversas instituciones que preparan infraestructuras similares. | Red de infraestructuras repartidas que figuran en la hoja de ruta de ESFRI. |

Otros - Aceleradores | EUROTeV | European Design Study Towards a Global Linear Collider (Estudio preliminar europeo "Hacia un colisionador lineal global") | Participación en un proyecto internacional (ICC Global Effort). Los trabajos consisten principalmente en la investigación de subsistemas colisionadores y otras cuestiones esenciales identificadas por un equipo de evaluación internacional. | Participación de diversos organismos europeos en el consorcio (el coordinador participaría en el proyecto global ILC incluso sin financiación de la UE, si bien a menor escala). | Para 2012 se prevé un informe de diseño técnico del proyecto global, y la posible construcción para finales de esa década. |

Astrofísica | ELT DESIGN STUDY | Extremely Large Telescope Design Study (Estudio preliminar para un telescopio gigante) | Desarrollo de tecnologías de apoyo y conceptos necesarios para la posible construcción de un gran telescopio óptico infrarrojo europeo. | En la mayoría de los estudios preliminares participan casi todas las grandes instituciones europeas. El proyecto refleja el consenso del conjunto de la comunidad astronómica europea. | Existen proyectos similares compitiendo en el mundo entero. Sólo se finalizará uno de ellos, de manera que la construcción del telescopio sigue siendo incierta. Las actividades preparatorias para la construcción se financiaron con arreglo al VII PM. |

Física nuclear | EURISOL DS | European Isotope Separation On-Line Radioactive Ion Beam Facility (Instalación europea de un haz de iones radiactivo en línea para la separación de isótopos) | Resolver posibles problemas técnicos importantes en la creación de una nueva instalación, estudio de viabilidad y cuestiones relacionadas con la ubicación y los usuarios. | El proyecto no se habría ejecutado sin la financiación de la UE, sinergias con otros proyectos europeos. | Aún no figura en la lista ESFRI. |

Ingeniería estructural | L-SURF | Large Scale Underground Research Facility on Safety and Security (Infraestructura subterránea a gran escala de investigación en protección y seguridad) | Estudio de viabilidad, especificaciones técnicas, plan de empresa con opciones financieras para diferentes escenarios comerciales, evaluación de la constitución de la entidad jurídica. | Visión de conjunto de las actividades de protección y seguridad en Europa. | En el momento de la visita aún no se había creado la entidad jurídica. La financiación de la posible construcción no está garantizada. |

Medio ambiente | DesignACT | Designing the Aquaculture Centre of Technology-facing the unmet needs in European aquaculture (Concepción de un centro de acuacultura que aborde desde el punto de vista tecnológico las necesidades en materia de acuacultura europea) | Inventario de infraestructuras y definición de las necesidades, especificaciones del contenido, estimación de costes, encuesta medioambiental, gestión, planes operativos y financieros, plan de construcción y estrategia de desarrollo, financiación de una nueva entidad jurídica. | Fundamentos de una instalación experimental única a gran escala de acuacultura marina, abierta a investigadores de cualquier país con un fuerte componente TIC y posibilidades de formación para estudiantes. | No figura en la lista ESFRI, pero sí en las perspectivas de financiación nacional. |

Física nuclear | DIRAC secondary-Beams | Internal Target experiments with highly energetic stored and cooled secondary beams at the International Accelerator Facility, Darmstadt Ion Research and Antiproton Center (DIRAC) (Experimentos de blancos internos con los haces secundarios de alta energía almacenados y enfriados, en la instalación del acelerador internacional DIRAC). | Desarrollo de tecnologías, prototipos y componentes de acelerador, ejercicios de prueba y comprobación de viabilidad. | El proyecto movilizó la participación de numerosas instituciones a escala mundial. Como la fase de concepción no recibió fondos suficientes de los mecanismos de financiación nacionales, la preparación de la instalación no habría sido posible en esta medida. | La construcción se ha iniciado y su finalización está prevista para 2016. |

Astrofísica | SKADS | Square Kilometre Array Design Study (Estudio preliminar para un radiotelescopio gigante) | Establecimiento de una tecnología rentable y un concepto de sistema. | El proyecto movilizó numerosos nuevos grupos de radioastronomía en toda Europa que contribuían y participaban en desarrollos para SKA. | Proyecto incluido en la lista ESFRI. |

Otros – Astropartículas | KM3NeT | Design Study for a Deep Sea Facility in the Mediterranean for Neutrino Astronomy and Associated Sciences (Estudio preliminar para una instalación submarina en el Mediterráneo para la astronomía de neutrinos y otras ciencias asociadas). | Elaboración de un informe de diseño técnico para un telescopio de neutrinos submarino y una plataforma para ciencias marinas. También se analizaron cuestiones relacionadas con la ubicación. | Impacto significativo de los fondos de la UE: el enfoque hacia la construcción de la instalación habría sido menor y carecido de perspectivas más convincentes. | Proyecto incluido en la lista ESFRI, algunos compromisos adicionales a nivel nacional están resultando visibles. |

[*] Conclusiones extraídas de las entrevistas de los auditores.

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ANEXO II

CONTRIBUCIÓN DE LA UE A LOS PROYECTOS CNI

Acrónimo del proyecto | Fecha de la firma del acuerdo de subvención (Comisión) | Fecha de inicio del proyecto (y duración) | Presupuesto total tras negociación (euros) | Contribución de la UE (euros) | Contribución de la UE/ financiación acumulada | Descripción de los proyectos | Asignación de la contribución de la UE |

ALMA Enhancement (Refuerzo) | 19.10.2005 | 1.1.2006 (60 meses) | 284015100 | 8518360 | 3,00 % | Alma Enhancement forma parte del amplio proyecto ALMA (Atacama Large Millimeter Array), un proyecto conjunto europeo- norteamericano, actualmente el mayor proyecto terrestre en el ámbito de la astronomía. El edificio de la infraestructura de ALMA en Chile se inició alrededor de 2003 y su finalización está prevista para 2012. Como proyecto de la UE, Alma Enhancement permite equipar a ALMA de materiales y elementos de programación suplementarios al añadir una quinta banda de ondas de franja milimétrica y submilimétrica que posibilita el acceso a imágenes de mayor fidelidad y mediciones de líneas de agua de alta resolución. | La contribución de la UE va dirigida a todos los aspectos del proyecto. La mayoría de estos aspectos incluyen el diseño, la producción, el montaje y la verificación de receptores de la quinta banda. |

BINASP | 27.9.2005 | 15.3.2004 (60 meses) | 20869204 | 1912120 | 9,16 % | El proyecto BINASP consiste en la construcción de un sistema de infraestructuras de investigación y de instalaciones de bionanotecnología en el AREA Science Park de Trieste. Se completará con la realización de siete tareas (entre las que se encuentran un animalario, una unidad avanzada de microscopía y nanoscopía, un laboratorio de imaginería óptica y nuclear, etc.). Principalmente se trata de desarrollar nuevas técnicas y adquirir los equipos necesarios. | La contribución de la UE de aproximadamente un 7 % está dirigida a todas las tareas propuestas para este proyecto. La contribución de la UE de un 20 % se solicitó sólo para la tarea 1 (gestión) y la tarea 10 (establecimiento de una instalación nanobiofotónica). |

CeMaCE | 18.4.2005 | 5.3.2004 (36 meses) | 8996302 | 937432 | 10,42 % | El proyecto CeMaCE tiene por objeto aumentar las inversiones actuales en laboratorios y equipos especializados, con el fin de crear un centro de ciencia integrada en ecología química marina. Las tareas principales son la construcción de un ecotrón marino y un laboratorio químico marino, así como la mejora del laboratorio biológico molecular y de las instalaciones de acogida. | La contribución de la UE se solicita para todas las tareas salvo para la mejora de las instalaciones de acogida. La contribución solicitada para la tarea 1 (construcción de un ecotrón marino) se eleva al 100 % de su coste, mientras que en el caso de los dos laboratorios se solicitó menos de un 10 %. |

CISB | 21.3.2005 | 5.3.2004 (48 meses) | 18866474 | 1730000 | 9,17 % | Este proyecto pretende crear una nueva infraestructura, Centre for Integrated Structural Biology (CISB)(Centro de biología estructural integrada) que combinará recursos de tres grandes institutos internacionales (EMBL, ESRF e ILL), además de la Universidad Joseph Fourier. Aparte de la construcción y equipamiento de un nuevo laboratorio (tareas 1 y 2), el proyecto tiene también por objeto ofrecer plataformas nuevas o modernizadas para fomentar la biología estructural postgenómica (tareas 3 a 9). | No se solicitó contribución de la UE para las tareas 1 y 2 (construcción y equipamiento). Se solicitó una contribución superior al 60 % y al 68 % respectivamente (425 000 euros y 200000 euros) para la construcción de un difractrómetro destinado a la cristalografía neutrónica aplicada a proteínas (LADI III) y el establecimiento de una plataforma de alto rendimiento para la microscopía electrónica. |

DAM-LR | 11.4.2005 | 1.1.2005 (36 meses) | 3596000 | 382000 | 10,62 % | El proyecto DAM-LR consiste en una infraestructura completamente distribuida y virtual. Se trata del desarrollo y despliegue de una infraestructura para la comunidad científica europea interesada en una gestión fácil de acceso a fuentes lingüísticas de todo tipo como un amplio conjunto de equipos multimedia, léxicos, descripciones gramaticales y otros elementos. DAM-LR está centralizando los archivos de las fuentes lingüísticas de las instituciones asociadas, de manera que aparezcan para el usuario como una gran memoria única. | El proyecto consiste en doce tareas. Las siete primeras tratan sobre todo de infraestructuras locales para las que no se solicitó contribución de la UE. Las cinco restantes están consagradas al establecimiento de la infraestructura distribuida, que es precisamente a donde se dirige la contribución de la UE (entre un 35 % y un 55 %). |

DIRAC-PHASE-1 | 9.12.2005 | 1.10.2005 (48 meses) | 100951660 | 10405360 | 10,31 % | Este proyecto corresponde a la primera fase de construcción de la International Facility for Antiproton and Ion Research (FAIR) (Instalación internacional para la investigación de antiprotones e iones) y su presupuesto se eleva a unos 1200 millones de euros. La DIRAC PHASE-1 tiene como objetivo un mayor desarrollo en la realización de la instalación y la capacidad de investigación del sistema de acelerador UNILAC/SIS18 en el laboratorio GSI de Darmstadt, con el fin de ofrecer intensidades y energías de haces más elevadas. Para ello es preciso modernizar en dos aspectos el sincotrón de iones pesados SIS18, o sea adaptar la infraestructura mediante el imán R3B-Magnet y perfeccionar el espectrómetro HADES. | La contribución de la UE está asignada de manera prácticamente proporcional a todas las tareas salvo a una (definida como "construcción global: todas las demás tareas de construcción dentro de la duración del proyecto"), para la que no se solicitó contribución. |

EUTRICOD | 19.10.2005 | 1.11.2004 (48 meses) | 21814400 | 2060000 | 9,44 % | El objetivo de este proyecto es mantener y ampliar las capacidades de investigación, así como alcanzar el reconocimiento internacional como Centro europeo de investigación y formación en materia de enfermedades importadas y altamente contagiosas. | La contribución de la UE se solicita para tres componentes de obras específicos: construcción del insectario BSL 3 y la unidad BSL 4 y la mejora del campus de investigación de Ghana. |

ISIS TS2 | 21.4.2005 | 1.3.2005 (48 meses) | 165015111 | 11000000 | 6,67 % | ISIS TS 2 constituye una versión perfeccionada de la fuente de neutrones por espalación (ISIS), que permite disponer de 18 nuevos instrumentos de un rendimiento mejor y optimizado. El proyecto aspira a desarrollar los siete primeros instrumentos. | Se solicitó contribución de la UE principalmente para tres tareas que implican el diseño y construcción de tres instrumentos (Tarea 1. LET, Tarea 5. NIMROD y Tarea 7. WISH); se solicitaron asimismo fondos para los instrumentos restantes. Tan sólo para una tarea no se había solicitado contribución de la UE (Objetivo: diseño y construcción de un haz de protones extraído, edificios y servicios). |

STAR | 18.4.2005 | 1.10.2004 (36 meses) | 103925000 | 11000000 | 10,58 % | El proyecto tiene por finalidad contribuir al establecimiento de una plataforma única de investigación con sede en Europa de reconocimiento mundial para la investigación avanzada y el desarrollo de silicio. Para ello se ampliará la infraestructura dentro de las líneas piloto de investigación compatibles en construcción a 300 mm en IMEC, CEA/LETI y FhG con equipos principalmente complementarios e interconectando las tres nuevas instalaciones para un intercambio optimizado de placas de silicio que permita el funcionamiento de una llamada "instalación procesadora virtual". | Se solicitan fondos de la UE para todos los componentes de obras: un 10% para los tres primeros (que consisten en la ampliación de infraestructura de 300 mm en cada una de las tres ubicaciones), mientras que el 100 % se solicita para actividades de gestión y difusión. |

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