Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la "Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones - Refuerzo de la dimensión social de la Estrategia de Lisboa: racionalización del método abierto de coordinación en el ámbito de la protección social"

(COM(2003) 261 final)

(2004/C 32/12)

El 28 de mayo de 2003, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la comunicación mencionada.

La Sección Especializada de Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía, encargada de preparar los trabajos del Comité en este asunto, aprobó su dictamen el 6 de octubre de 2003 (ponente: Sr. Beirnaert).

En su 403o Pleno de los días 29 y 30 de octubre de 2003 (sesión del 30 de octubre), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 62 votos a favor y 2 votos en contra el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. La Comisión se comprometió en el informe de primavera de 2003 a adoptar una Comunicación referida a "la integración de las acciones fragmentadas que se están realizando actualmente sobre la inclusión social y las pensiones y, con el tiempo, de la cooperación en materia de atención sanitaria y de las acciones para que 'el trabajo sea rentable', en un único método abierto de coordinación". Asimismo, el Consejo Europeo de Bruselas, celebrado en marzo de 2003, pidió a la Comisión que "informe acerca de la conveniencia de simplificar y racionalizar las distintas líneas de trabajo sobre protección social en un marco coherente con el método abierto de coordinación".

1.2. El Consejo Europeo de Lisboa, celebrado en marzo de 2000, decidió establecer una estrategia socioeconómica integrada para Europa. A este respecto, la cooperación sobre protección social reforzaría la coordinación de las políticas económicas en el marco de las orientaciones generales de política económica (OGPE) y la de las políticas de empleo dentro de la Estrategia Europea de Empleo.

1.3. Dicha cooperación se basa en la aplicación del método abierto de coordinación a dos ámbitos de la protección social: la inclusión social y las pensiones. Los principales aspectos de este método son los siguientes: objetivos comunes, planes nacionales de acción (PNA/inclusión) que cubren un período de dos años para la inclusión social e informes estratégicos nacionales por un período de tres años para las pensiones, así como un informe conjunto de la Comisión y el Consejo que resume y analiza, respectivamente, el conjunto de los PNA/inclusión o de los informes estratégicos sobre las pensiones.

1.4. En la fase actual, la asistencia sanitaria y los cuidados de larga duración cuentan con una forma menos elaborada de cooperación que se basa en el intercambio de información y el conocimiento mutuo. Se fijaron tres objetivos generales y los Estados miembros respondieron a un cuestionario destinado a recabar información sobre la forma en que tienen en cuenta los tres objetivos en sus políticas. En un informe conjunto de la Comisión y el Consejo se extraen las principales conclusiones del análisis de las respuestas de los Estados miembros.

1.5. El Comité de Protección Social lleva a cabo trabajos para "hacer que trabajar sea rentable", con el fin de determinar la contribución específica de los sistemas de protección social a este objetivo general. En el marco de las OGPE y de las directrices de empleo se han abordado y se abordarán aspectos relativos a esta cuestión.

2. Contenido de la Comunicación

2.1. En la Comunicación de la Comisión se propone, con el fin de reforzar la dimensión social de la estrategia de Lisboa, racionalizar la coordinación de las políticas de protección social y su sincronización a partir de 2006 con el proceso de coordinación de las políticas económicas y de empleo. Estos dos últimos procesos ya cuentan con un calendario sincronizado para el período de 2003 a 2005.

2.2. La Comisión propone que la racionalización de la coordinación en el ámbito de la protección social se realice mediante el establecimiento de un grupo único de objetivos comunes organizados en torno a tres pilares: inclusión social, pensiones y asistencia sanitaria y cuidados de larga duración. Este conjunto de objetivos, que debería sustituir a los objetivos independientes existentes, tendría que ser adoptado por el Consejo en 2006, al mismo tiempo que el paquete de directrices de las políticas económicas y de empleo. En principio, debería permanecer estable durante un periodo de tres años. El conjunto de objetivos comunes también debería incluir un número limitado de aspectos transversales, por ejemplo, la igualdad entre hombres y mujeres (gender mainstreaming) y hacer que trabajar sea rentable (make work pay).

2.3. Asimismo, se prevé que los Estados miembros elaboren un único informe sobre protección social que sustituya a los PNA/inclusión y a los informes estratégicos nacionales para las pensiones, y que cubrirá un ciclo de tres años. En los años intermedios, los Estados miembros presentarán informes que detallarán las medidas ya adoptadas.

2.4. Los informes nacionales serán analizados mediante un mecanismo a nivel europeo, a saber, la elaboración de un informe conjunto de la Comisión y el Consejo sobre la protección social, que evaluará los progresos realizados en relación con la gama completa de objetivos comunes en los Estados miembros.

2.5. Se establecerán indicadores de común acuerdo para reflejar el progreso hacia la consecución de los objetivos comunes.

2.6. La Comunicación también incluye un calendario para la participación de los nuevos Estados miembros en el proceso racionalizado.

3. Observaciones generales

3.1. Respecto del principio de la coordinación abierta en el ámbito de la protección social

3.1.1. El Comité toma nota de la inclusión en la primera parte del proyecto de Constitución Europea del principio de coordinación de las políticas sociales de los Estados miembros (apartado 4 del artículo 14). Dicho principio se confirma en la Parte III del proyecto, precisándose que dará pie en el ámbito social a "iniciativas tendentes al establecimiento de directrices e indicadores, a la organización de intercambios de las mejores prácticas y a la preparación de los elementos necesarios para el control y evaluación periódicos" (segundo párrafo del artículo 107). Estos textos constituirán en lo sucesivo la base del llamado método abierto de coordinación. No obstante, por muy importante que sea dicho fundamento jurídico, también es esencial que se vea reforzado por la voluntad política de dar un contenido efectivo a esta coordinación. A juicio del Comité, la desaceleración del crecimiento económico hace aún más necesaria dicha coordinación.

3.1.2. A este respecto, el Comité recuerda la importancia que concede al método abierto de coordinación en el ámbito de la protección social, tal como se comprueba en sus dictámenes sobre los indicadores en el ámbito de la inclusión social(1), la adecuación y sostenibilidad de los sistemas de pensiones(2), y en su alegato en favor de un método de abierto de coordinación en la asistencia sanitaria(3).

3.1.3. El Comité señala que la Comunicación de la Comisión trata de la racionalización y la simplificación de los distintos procesos de coordinación en el ámbito de la protección social y no de los objetivos, orientaciones e indicadores establecidos en estos procesos.

3.1.4. Dichos aspectos se desarrollarán con más detalle en las fases futuras de la coordinación de la protección social. Por lo tanto, antes de iniciar en 2006 el nuevo proceso, el programa de trabajo de la Comisión prevé lo siguiente:

- en la primavera de 2004, un informe conjunto sobre la integración social basado en los PNA/inclusión que los Estados miembros presentaron en julio de 2003 para el período de 2003 a 2005;

- una comunicación sobre asistencia sanitaria y cuidados de larga duración prevista para la primavera de 2004;

- un informe sobre "hacer que trabajar sea rentable" para la primavera de 2004;

- un conjunto consolidado de indicadores así como nuevas proyecciones demográficas y financieras para aplicar o actualizar en 2005 los informes estratégicos nacionales sobre pensiones;

- una evaluación de la cooperación realizada hasta el momento en el ámbito de las pensiones, la inclusión social y la asistencia sanitaria.

3.1.5. El Comité pide ya que se le consulte sobre las nuevas fases fundamentales.

3.2. Respecto de la Comunicación de la Comisión sobre racionalización del método abierto de coordinación en el ámbito de la protección social

3.2.1. El Comité comparte los argumentos que motivan esta Comunicación destinada a racionalizar y simplificar el método abierto de coordinación en el ámbito de la protección social. En concreto, dentro los aspectos positivos de este nuevo planteamiento el Comité destaca que se aspira a:

- reforzar la dimensión social de la estrategia de Lisboa, incrementado el peso político del apartado de modernización y mejora de la protección social;

- prolongar la estrategia de Lisboa basada en la idea de una interacción positiva entre las políticas económica y social y la protección social. Esta sinergia imprescindible debe ser beneficiosa para los tres vértices del triángulo: un crecimiento económico sostenible, una mejora cuantitativa y cualitativa del empleo y una mayor cohesión social, que debe constituir un apartado plenamente reconocido dentro del proceso;

- estructurar mejor los pilares de inclusión social, pensiones y asistencia sanitaria simplificando y racionalizando el proceso;

- integrar progresivamente a los nuevos países miembros en el proceso de coordinación de la protección social.

3.2.2. El Comité se congratula de la voluntad de apertura que demuestra la Comunicación. En ella se deja constancia de un "alto nivel de organización de la sociedad civil en relación con la exclusión social" y se destaca la necesaria participación de una serie de agentes como "los interlocutores sociales, procesos de consulta con las ONG y con representantes de las ramas subnacionales de gobierno". De todas formas, los Gobiernos y las autoridades públicas deben dar pruebas reales de una voluntad de apertura e incluir a los interlocutores sociales y demás organizaciones interesadas en el proceso, de forma que puedan contribuir de manera efectiva. No obstante, el Comité es consciente de que los interlocutores varían en función de los asuntos.

3.2.3. En todo caso, esta valoración positiva no es óbice para expresar preocupaciones e inquietudes.

3.2.3.1. En concreto, el Comité manifiesta el temor de que, durante el período transitorio previo al inicio en 2006 del nuevo mecanismo, los procesos actuales pierdan intensidad, e incluso se agoten o paralicen. Esta inquietud se refiere sobre todo al proceso de inclusión social, pero también al de las pensiones -dado que el objetivo perseguido al respecto incluye tanto pensiones adecuadas como un sistema de pensiones sostenible-, y al de la asistencia sanitaria, que no acaba de incorporarse totalmente a la vía del método abierto de coordinación, tal como el Comité ha destacado en su dictamen al respecto(4).

3.2.3.2. En cuanto al nuevo proceso que debe establecerse a partir de 2006, el Comité manifiesta el temor de que la reagrupación de los distintos procesos en un único mecanismo global perjudique la especificidad de los ámbitos de la inclusión social, las pensiones y la asistencia sanitaria. En efecto, cada uno de ellos plantea retos específicos. Por ejemplo, el ámbito de la inclusión social no sólo presenta problemas de ingresos mínimos y de empleo, sino también problemas de vivienda, educación, salud, acceso a la justicia, etc. Asimismo, el ámbito de la atención sanitaria presenta retos específicos para las personas con enfermedades de larga duración, de edad avanzada o con discapacidad. Estos ámbitos también plantean retos a interlocutores específicos como los interlocutores sociales, así como a las ONG y otras organizaciones interesadas, por ejemplo, organismos de economía social, asociaciones de enfermos y de los que prestan la asistencia sanitaria, etc. El interés por preservar la especificidad se desarrolla a continuación.

4. Observaciones específicas

4.1. El Comité insiste en que debe aclararse la definición de los objetivos comunes. La propuesta de la Comisión de sustituir los objetivos independientes existentes en el ámbito de la inclusión social, las pensiones, la asistencia sanitaria y los cuidados de larga duración por un conjunto de objetivos comunes plantea interrogantes y genera confusión. Cabe preguntarse qué tienen en común dichos objetivos y si son comunes a los tres pilares. El Comité teme que objetivos que son comunes para los pilares de la inclusión social, las pensiones y la asistencia sanitaria sigan siendo inevitablemente muy generales, habida cuenta de la especificidad de los problemas planteados. A juicio del Comité, puede deducirse que estos objetivos deberán ser completados con objetivos específicos de cada ámbito o, de lo contrario, se producirá un debilitamiento del proceso. Se trata de una preocupación prioritaria para el Comité, por lo que insta a la Comisión a ofrecer garantías al respecto. Asimismo, el Comité insiste en que en los nuevos objetivos no sólo no se desaprovechen los logros realizados, especialmente en el proceso inclusión social, sino que se garantice la continuidad de la dinámica seguida. Por último, el Comité recuerda la importancia que concede al hecho de completar los objetivos europeos mediante objetivos fijados por los Estados miembros a nivel nacional.

4.2. El Comité comparte la opinión de la Comisión sobre la necesidad de un número limitado de asuntos transversales. Pero como el Comité considera necesario que los objetivos generales vayan acompañados de objetivos específicos, añadir un gran número de asuntos horizontales podría hacer más complejo el proceso en perjuicio de la simplificación y la racionalización.

4.2.1. El Comité apoya la inclusión del reto de la igualdad entre hombres y mujeres dentro de los asuntos horizontales, dado que se trata de un aspecto muy relevante. El Comité pide que se determinen de forma clara acciones concretas sobre la igualdad entre hombres y mujeres dentro de cada ámbito. Su puesta en práctica deberá explicarse en los informes nacionales anuales y ser objeto de seguimiento a nivel europeo.

4.2.2. Hacer que trabajar sea rentable y garantizar unos ingresos seguros forma parte de los cuatro objetivos importantes para la modernización y mejora de la protección social que la Comisión fija en la Comunicación de 1999(5). Por lo demás, el Comité destaca que, ya que este tema también se trata en las OGPE y las directrices para el empleo, es imprescindible coordinar las acciones sobre un asunto tan importante.

4.3. El Comité acepta que la elaboración de un único informe sobre la protección social por parte de los Estados miembros podría mejorar la sinergia entre las medidas adoptadas para cada pilar y evitar la duplicación. No obstante, el Comité también considera que existe el riesgo de un enfoque reductor en la consideración de los problemas específicos de cada asunto. En efecto, será difícil alcanzar en un informe de aplicación que cubre los tres asuntos el mismo grado de profundidad que ofrece la elaboración de informes independientes sobre cada uno. Por lo tanto, es esencial que dicho informe único garantice un buen seguimiento de los compromisos asumidos en los PNA/inclusión y en los informes estratégicos para las pensiones, de forma que se mantenga la dinámica instaurada.

4.4. El Comité apoya el ciclo de tres años para los informes nacionales programáticos, en el entendimiento de que los Estados miembros elaborarán informes anuales sobre los progresos realizados en la aplicación de los objetivos comunes. En efecto, son necesarios informes nacionales anuales para garantizar un seguimiento constante a nivel europeo de los avances logrados con vistas a la elaboración, con carácter anual, de un informe conjunto de la Comisión y el Consejo sobre la protección social, que constituye un instrumento clave del nuevo proceso.

4.5. Tal como se destaca en la Comunicación, el desafío especial para el nuevo proceso es que debería ser capaz de supervisar los progresos globales en todos los ámbitos de forma transparente y eficaz. La creación de un conjunto de indicadores también es esencial. El Comité comprende la preocupación de la Comisión de velar por que el número total de indicadores sea limitado, pero es importante que sean suficientemente válidos y específicos para poder evaluar la realización de los objetivos y orientaciones. El Comité recuerda que ya se ha pronunciado a este respecto(6) y que ha pedido que se le consulte sobre las nuevas propuestas en la materia.

4.5.1. El Comité señala con satisfacción que el nuevo proceso debería dar lugar a una mayor visibilidad de las estadísticas sociales comunitarias mediante la solicitud de datos más fiables, comparables y recientes.

5. Conclusiones

El Comité toma nota de la inclusión en el proyecto de Constitución Europea del principio de coordinación de las políticas sociales de los Estados miembros, pero también estima fundamental que dicho principio se vea reforzado por la voluntad política de dar un contenido efectivo a esta coordinación.

El Comité considera muy positivo que la Comunicación tenga por objeto reforzar la dimensión social de la estrategia de Lisboa, incrementado el peso político del apartado de modernización y mejora de la protección social.

El Comité estima que debe velarse atentamente por que la reagrupación de los distintos procesos en un único mecanismo global no perjudique la especificidad de los ámbitos de la inclusión social, pensiones y asistencia sanitaria. Cada uno de estos ámbitos plantea retos concretos a interlocutores específicos y requiere objetivos precisos.

Es esencial que dicho informe único garantice un buen seguimiento de los compromisos asumidos en los PNA/inclusión y en los informes estratégicos para las pensiones, de forma que se mantenga la dinámica instaurada.

Bruselas, 30 de octubre de 2003.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Roger Briesch

(1) DO C 221 de 17.9.2002.

(2) DO C 48 de 21.2.2002.

(3) CESE 928/2003 de 17.7.2003.

(4) CESE 928/2003 de 17.7.2003.

(5) "Comunicación de la Comisión - Una estrategia concertada para modernizar la protección social" (COM(1999) 347 final).

(6) DO C 221 de 17.9.2002.