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Bruselas, 20.9.2006

SEC(2006) 1106

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN Documento de acompañación de la Propuesta de reglamento del Consejo por el que se modifican los Reglamentos (CEE) nº 404/93, (CE) nº 1782/2003 y (CE) nº 247/2006 en lo que respecta al sector del plátano

R EFORMA DEL RÉGIMEN DE AYUDA A LOS PRODUCTORES EUROPEOS DE PLÁTANOS Resumen del informe de síntesis de la evaluación de impacto {COM(2006) 489 final}{SEC(2006) 1107}

R EFORMA DEL RÉGIMEN DE AYUDA A LOS PRODUCTORES EUROPEOS DE PLÁTANOS Resumen del informe de síntesis de la evaluación de impacto

MOTIVOS DE LA REFORMA

Aproximadamente un 16% de los suministros de plátanos al mercado comunitario procede de tres regiones ultraperiféricas (RUP) europeas: las islas Canarias, Martinica y Guadalupe y Madeira.

El régimen de ayuda a los productores europeos de plátanos se estableció en 1993, momento en el que el objetivo perseguido era compensar los efectos de la unificación de doce regímenes nacionales entre los que se encontraban regímenes tanto sumamente intervencionistas como de libre acceso.

Ante la radical modificación del régimen de importación prevista para el 1 de enero de 2006 y la proximidad de acontecimientos que influirán en las condiciones preferentes de acceso al mercado como consecuencia de las futuras conclusiones de la ronda de negociaciones de Doha y de los futuros acuerdos de asociación económica (AAE) con los países ACP, la Comisión ha programado una revisión del régimen de ayuda a los productores en el contexto de la reforma de la PAC y de la renovación de los programas POSEI. Si bien resulta indispensable para el mantenimiento de la producción interna, el régimen de ayuda presenta actualmente un gran desfase con la dinámica de evolución de la PAC y con las modalidades de ayuda al sector agrario en el marco de la OMC:

- la repercusión automática de las variaciones de los precios en el importe de la ayuda aísla artificialmente a los productores de la evolución del mercado y resulta contradictoria con el objetivo de «orientación por el mercado», además de reducir la previsibilidad del gasto presupuestario;

- la vinculación de la ayuda a las cantidades comercializadas se considera un factor que falsea directamente los intercambios comerciales internacionales;

- desde hace algunos años, el mecanismo de atribución de la ayuda, basado en la diferencia entre unos ingresos fijos de referencia y los ingresos medios obtenidos por los productores, provoca desigualdades en las compensaciones recibidas por los productores de las distintas regiones.

DIRECTRICES PARA LA REFORMA

Teniendo en cuenta las prioridades de las estrategias europeas de desarrollo sostenible y de Lisboa, reflejadas en los objetivos de la PAC reformada, las perspectivas financieras y los compromisos internacionales, así como, según exige el Tratado, las limitaciones específicas de las zonas ultraperiféricas, la reforma debería fijarse los objetivos siguientes:

- la continuidad de la actividad agraria como factor de desarrollo sostenible en las regiones productoras de plátanos;

- la compatibilidad de las modalidades de ayuda a los productores con la PAC reformada y los compromisos contraídos en la OMC;

- la estabilización y la previsibilidad del régimen de ayuda;

- el mantenimiento de un nivel de vida digno para los productores y la corrección de las desigualdades de ayuda;

- la posibilidad de modular la ayuda comunitaria en función de las perspectivas de desarrollo agrícola de cada región de producción;

- la reducción de la presión que ejerce en el medio ambiente el cultivo de plátanos;

- la simplificación de la gestión del régimen de ayuda a los productores y el mayor el control de los gastos.

Op CIONES E HIPÓTESIS DE REFERENCIA

Se han establecido y evaluado tres hipótesis : la de « disociación », que implica la sustitución de las ayudas compensatorias por ayudas disociadas, fijadas sobre la base de referencias históricas en la línea de la PAC reformada; la de « memorándum », fiel a la propuesta de los principales países productores europeos, que contempla asignaciones fijas por países y ayudas concedidas sobre la base de referencias históricas y supeditadas al mantenimiento de una parte de la producción; la opción « POSEI », que supone la transferencia de los recursos financieros del régimen de ayuda a los programas POSEI, descentralizando el establecimiento de las modalidades y los tipos de ayuda según las especificidades de cada región de producción. En el caso de las regiones continentales, esta opción prevé la integración de las ayudas en el régimen de pago único disociado. El estudio de estas tres opciones se ha completado mediante el análisis de dos hipótesis de referencia: la de « statu quo » y la de « liberalización ».

REPERCUSIONES DE LA REFORMA

Para el periodo 2009–2013, las repercusiones de las distintas opciones de reforma en el mercado se presentan limitadas. Las opciones tendrían un considerable impacto económico y social en las regiones productoras y alterarían el equilibrio de algunas comunidades rurales. Las repercusiones en los terceros países no se hallan directamente relacionadas con la reforma del régimen de ayuda. El impacto ambiental de las distintas opciones es incierto. Los efectos del cultivo de plátanos sobre el medio ambiente pueden atenuarse en todas estas opciones.

Repercusiones económicas

Las opciones repercuten directamente en el nivel de la producción interior . Según la hipótesis de disociación , en 2013 la producción se habrá reducido en más de un 50%. Al tener parte de sus ingresos garantizados con independencia de la producción, los productores decidirían evitar las «pérdidas» consiguientes a vender la producción por debajo de su coste marginal. En las hipótesis de memorándum y de POSEI , la producción se mantendría a un nivel claramente más elevado. La ayuda disociada resultaría lo suficientemente atractiva como para decidir a los productores a ofrecer la cantidad mínima requerida para su obtención, a saber, un 70% de su nivel de producción anterior. La evolución de la protección arancelaria no parece influir en la producción.

Las importaciones aumentarían en todos los casos . Este fenómeno, propiciado por la reducción del arancel, se debería asimismo a la reducción de la producción interior, cuyo lugar ocuparían las importaciones. Éstas aumentarían entre un 12 % y un 14 % en el caso de disociación y entre un 8 % y un 9 % en las hipótesis POSEI y memorándum . Las opciones no parecen repercutir en la distribución de las importaciones por países de origen, factor que en cambio se ve directamente influido por el nivel de protección.

Las distintas opciones de reforma carecen de influencia en la evolución de los precios de importación, los cuales siguen de cerca la evolución de las importaciones y de la protección arancelaria.

Las distintas opciones de reforma carecen asimismo de influencia en la evolución del consumo , cuyo aumento se debería a la disminución de los precios consiguiente al incremento de las importaciones, y que se vería afectado por los niveles de protección exterior.

Una característica de las tres opciones es que el presupuesto de ayuda sería, por definición, fijo. La dotación financiera global para cada una de las opciones se basaría en la media de las ayudas concedidas a los productores de plátanos de la UE durante un periodo de referencia plurianual histórico.

Las distintas opciones de reforma repercuten también en los recursos generados por los derechos de aduana de las importaciones, los cuales aumentan a medida que éstas van ocupando el lugar de la producción interior ( disociación y POSEI / memorándum ). Por el contrario, disminuyen en función de la reducción del arancel.

Repercusiones regionales

Las repercusiones regionales de la reducción de la producción de plátanos serían proporcional a la importancia del cultivo en las distintas regiones productoras. La continuidad de la producción se considera crucial para la agricultura de Martinica, relativamente importante para las islas Canarias, y menos importante para la de Madeira.

Debido a las características de esas regiones, los expertos consultados reconocen la escasez de vías de diversificación, tanto dentro del sector agrario como fuera de él.

Los expertos indican asimismo la repercusión indirecta de los envíos de plátanos al continente en la reducción de los costes del transporte marítimo, así como el papel de las plantaciones en el mantenimiento de los paisajes en economías regionales con un gran potencial turístico.

De tal modo, coinciden en destacar la necesidad de una reorientación progresiva de la agricultura hacia los mercados locales y del desarrollo de actividades rurales complementarias de la agricultura. La aplicación de esas directrices comunes deberá no obstante ajustarse a la gama de objetivos y estrategias establecidos con arreglo al potencial y las especificidades de cada región.

Repercusiones sociales

El cultivo del plátano exige una abundante mano de obra agraria. En una misma zona de producción, el número de trabajadores puede oscilar entre 0,8 UTA/ha, como sucede en las plantaciones del sur de las islas Canarias, situadas en terrenos llanos, y 1,4 UTA/ha, como en las plantaciones del norte de esas mismas islas, que se hallan en terrenos inclinados y accidentados.

De forma global, el sector del plátano genera en las tres regiones ultraperiféricas productoras 30 000 puestos de trabajo directos e indirectos a jornada completa. Habida cuenta de la pluriactividad de determinados agricultores y del policultivo practicado en determinadas regiones, esa cifra equivalente a jornada completa representa de hecho un mayor número de trabajadores.

El carácter global de esa cifra encierra situaciones muy diferentes que condicionan las repercusiones de una posible reducción de la producción. Algunas explotaciones están especializadas y recurren a trabajadores asalariados mientras que otras cultivan plátanos además de otros productos con mano de obra de tipo sobre todo familiar.

Por lo general, los trabajadores de las plantaciones están poco cualificados y a veces son de edad relativamente elevada. Esos factores limitan considerablemente sus posibilidades de reorientación hacia el sector de servicios, en el que se concentran tres cuartas partes de la actividad en las tres regiones productoras.

Según los expertos consultados, no existen a medio plazo alternativas creíbles de recolocación de los trabajadores agrícolas del sector del plátano. Toda reducción de la producción agravará por lo tanto la ya muy degradada situación del empleo en las principales regiones productoras.

Terceros países

La reforma del régimen de ayuda no tiene consecuencias directas en los ingresos derivados de las exportaciones ni en la situación de los terceros países productores. No obstante, la competencia por el mantenimiento de cuotas de mercado incita a las empresas a comprimir sus márgenes y ejerce cierta presión sobre las condiciones de trabajo en determinadas plantaciones, lo que podría comprometer los esfuerzos de protección del medio ambiente. Para impedir que esto suceda, algunas de las partes consultadas proponen: 1) «reciclar» parte de los recursos suplementarios generados por el aumento del derecho de aduana, destinándolos al fomento de métodos de producción más sostenibles, y 2) financiar una plataforma internacional para el diálogo de los interlocutores del sector. Aunque el aumento de los ingresos aduaneros no se traduzca técnicamente en una mayor posibilidad de financiar esos gastos, tales propuestas no carecen de interés para los contribuyentes europeos.

Se han determinado varios ámbitos de cooperación entre los productores comunitarios de plátanos y los de terceros países de las mismas regiones. No obstante, sigue resultando problemática la articulación de las políticas regional y de desarrollo.

Repercusiones medioambientales

Actualmente, la producción de plátanos se apoya en una reducida base genética que le confiere una gran fragilidad. La utilización prolongada de productos químicos aumenta la resistencia de los parásitos y la necesidad de tratamientos, lo que supone una amenaza para la salud de los trabajadores, la biodiversidad, los suelos y los acuíferos.

A pesar de que hacen un uso mucho más moderado de los plaguicidas, las regiones productoras europeas no se hallan libres de problemas de contaminación. En las Antillas, la implantación de sistemas de cultivo integrados ha permitido reducir en un periodo de ocho años la cantidad de plaguicidas utilizados en un 50%, sin menoscabo alguno de la producción ni de la rentabilidad.

Durante una reunión de expertos medioambientales se presentó un plan de actuación para seguir progresando en este sentido. Ese plan, quinquenal, incluye medidas para desarrollar, adaptar a la escala adecuada y transferir al conjunto de las regiones europeas interesadas sistemas de cultivo innovadores y variedades más resistentes que permitan reducir drásticamente e incluso eliminar el uso de plaguicidas. En algunas zonas, la ejecución del plan podría favorecer la transición a la producción de plátanos ecológicos. La producción de la UE, que apenas representa un 1% de la producción mundial, podría ejercer un efecto de demostración y de incitación. Además de la ayuda transitoria que podría concederse a los productores comprometidos con estas prácticas, la consolidación de la agricultura integrada depende de la existencia de perspectivas creíbles de diferenciación para valorizar en el mercado los plátanos obtenidos con métodos de cultivo integrados.

Las distintas opciones de reforma del régimen de ayuda incidirían sólo de forma indirecta en las perspectivas de reducción del impacto ambiental del cultivo del plátano .

Desde la reforma de la PAC y a pesar de que las RUP están excluidas del sistema de ayuda disociada única por explotación, la condicionalidad medioambiental se aplica en virtud de las disposiciones sobre concesión de ayuda directa, y seguiría por lo tanto vigente en el marco de las tres opciones de reforma. En la opción POSEI , los aspectos medioambientales serían asimismo objeto de los estudios previos necesarios para la aprobación de los programas correspondientes.

La posibilidad de acogerse a la ayuda al desarrollo rural o a otros instrumentos comunitarios para la elaboración y la aplicación de medidas agroambientales conserva asimismo su independencia respecto de las opciones de reforma.

Como rasgo paisajístico, las plantaciones de plátanos suelen contribuir a la belleza de las regiones productoras. Habida cuenta de las especiales dificultades de diversificación agrícola existentes en estas zonas, la cesación del cultivo del plátano podría significar también el abandono de la agricultura en beneficio de otros usos de las tierras.

RESUMEN DE LAS VENTAJAS Y LOS INCONVENIENTES

El mantenimiento de la actividad y el empleo agrarios como componentes del desarrollo sostenible de las RUP quedaría gravemente amenazado por la opción de disociación , que desembocaría en el abandono de la mayor parte de la producción. En el caso del plátano, la propia lógica de la disociación, es decir, la restitución a los productores de la libertad de basar sus decisiones de cultivo en las posibilidades de valorización del producto en el mercado y no en el importe de las subvenciones, se ve gravemente minada por la exclusión de otros cultivos de la disociación.

Desde el punto de vista del mantenimiento de la actividad agraria, las consecuencias de las otras dos opciones de reforma serían menos drásticas. Acarrearían una contracción de la producción que afectaría a una tercera parte del volumen actual, aunque el fenómeno podría concentrarse en las zonas cuya actividad económica es altamente dependiente del cultivo del plátano, máxime si se considera que las posibilidades de diversificación y reconversión , cuando existen, sólo pueden explotarse mediante un esfuerzo sostenido. Ahora bien, por pequeñas que sean, esas posibilidades de diversificación y reconversión son reales. Los análisis ponen de manifiesto que deben aprovecharse mediante estrategias diferenciadas aunque con características comunes: la reorientación hacia los mercados locales, la búsqueda de una mayor integración hacia las fases de transformación generadoras de un mayor valor añadido y el desarrollo de actividades complementarias de la agricultura en el medio rural. En este aspecto, la opción POSEI se diferencia de la opción memorándum por ofrecer a las distintas regiones una mayor flexibilidad.

Al mantener el volumen de ayuda indispensable para compensar las desventajas de las RUP sin vincularlo directamente a las cantidades producidas, las opciones memorándum y POSEI se acercarían en cierta medida al objetivo de orientación por el mercado . El potencial sería mayor en la opción POSEI aunque su carácter facultativo implica que no existen garantías.

En cuanto a la protección del presupuesto comunitario contra todo riesgo de inestabilidad, si se hace abstracción de la cláusula de revisión propuesta en la opción de memorándum , todas las opciones suprimen ese riesgo al fijar un volumen de ayuda previamente establecido y constante. Además, al mantener el factor de ponderación entre regiones productoras propuesto por los países productores, todas las opciones liman las actuales diferencias en cuanto al nivel de ayuda .

En relación con el objetivo de mantenimiento de la renta de los agricultores , la opción que a primera vista ofrece la mejora más neta es la de disociación : la renta quedaría garantizada y los productores no tendrían que soportar los costes generados por la producción de cantidades vendidas por debajo de su coste marginal. No obstante, el número de agricultores se reduciría drásticamente al optar la mayor parte de ellos por abandonar la profesión. La opción POSEI puede facilitar una mejor consecución del citado objetivo al brindar a las autoridades la posibilidad de gestionar de forma más ajustada a la realidad el conflicto entre las limitaciones a corto plazo y la necesidad de evolucionar hacia una diversificación viable de las actividades.

La preservación del medio ambiente es una meta integrada en todas las opciones de reforma y se deriva de la incorporación sistemática de este objetivo en el conjunto de formas de ayuda de la PAC. La condicionalidad medioambiental de las ayudas seguiría siendo aplicable en todas las opciones de reforma. Las medidas de protección del medio ambiente que superen los requisitos de las buenas prácticas agrícolas seguirían recibiendo ayuda comunitaria con cargo a las medidas agroambientales de los programas de desarrollo rural. No obstante, la opción POSEI encierra un mayor potencial para garantizar la coherencia de las medidas de protección y valorización del medio ambiente. El drástico recorte de la producción que supondría la disociación reduciría automáticamente la presión sobre el medio ambiente y los recursos naturales. Con toda probabilidad, la mayor parte de las tierras de las plantaciones se destinarían a usos no agrarios cuyas repercusiones en los recursos naturales, el medio ambiente, la biodiversidad y los paisajes no pueden calcularse de antemano.

Por lo que respecta al objetivo de simplificación de la gestión y mejora del control de las ayudas, todas las opciones salvo la de memorándum encierran cierto potencial, aunque las diferencias son poco significativas.

El análisis pone por lo tanto de manifiesto que, en relación con los criterios escogidos para la evaluación de las distintas hipótesis, POSEI parece ser la opción que mejor se ajusta a las directrices de la reforma.