1.Introducción

Los Jefes de Estado o de Gobierno de la UE, en la reunión celebrada en Versalles el 11 de marzo, se comprometieron a «reforzar las capacidades de defensa de Europa» en vista de la agresión militar de Rusia contra Ucrania. En concreto, convinieron en lo siguiente: 1) aumentar el gasto en defensa; 2) intensificar la cooperación mediante proyectos conjuntos; 3) colmar las deficiencias y cumplir los objetivos de capacidad; 4) estimular la innovación, en particular mediante sinergias civiles/militares; y 5) reforzar y desarrollar nuestra industria de defensa, incluidas las pymes. Además, invitaron «a la Comisión a que, en coordinación con la Agencia Europea de Defensa, [presentara] un análisis de los déficits de inversión en materia de defensa a mediados de mayo a más tardar y [propusiera] cualquier otra iniciativa necesaria para reforzar la base industrial y tecnológica de la defensa europea». El encargo también se incluyó en la Brújula Estratégica para la Seguridad y la Defensa aprobada por el Consejo y refrendada por el Consejo Europeo en marzo de 2022.

La presente Comunicación conjunta proporciona al Consejo Europeo el análisis solicitado con el fin de garantizar que el aumento del gasto en defensa de los Estados miembros dé lugar a una base tecnológica e industrial de defensa para la UE mucho más sólida, lo que se traduce en una mayor disuasión convencional para cualquier tipo de posible adversario. Dicho análisis se basa, en particular, en la Comunicación sobre el «paquete de defensa» de 15 de febrero de 2022, y ofrece a los Estados miembros nuevas formas de redoblar las adquisiciones conjuntas, así como de colaborar con la industria para aumentar su capacidad de producción a fin de satisfacer el incremento de las necesidades, sobre la base de una demanda consolidada y más previsible. En el informe final de la Conferencia sobre el Futuro de Europa se destaca la percepción de los ciudadanos de la necesidad de que la UE actúe de forma más firme en materia de defensa.

Estas medidas son fundamentales a la luz de las importantes consecuencias que supone para la defensa europea la agresión militar no provocada de Rusia contra Ucrania. El regreso de la guerra a Europa ha puesto de relieve las consecuencias de años de destinar menos recursos al gasto en defensa, lo que ha provocado una acumulación de déficits y deficiencias en las existencias colectivas de material militar, así como ha mermado la capacidad de producción industrial. Además de resolver esta situación, el aumento del gasto en defensa también deberá hacer frente, de manera urgente, a la necesidad a corto plazo de reabastecer y ampliar las existencias de material de defensa, en particular para compensar la asistencia militar prestada a Ucrania.

Los Estados miembros han anunciado aumentos en sus presupuestos de defensa del orden de cerca de 200 000 millones EUR adicionales, por el momento, en los próximos años. Si bien estos aumentos son fundamentales, existe un grave riesgo de que no sean suficientes para compensar los déficits actuales si se gasta de manera no coordinada. Por ello, los Estados miembros de la UE no solo deben gastar más, sino también invertir mejor y en conjunto, tal como se reconoce en la Declaración de Versalles y en la Brújula Estratégica. Únicamente mediante la colaboración, los Estados miembros podrán maximizar las economías de escala y hacer frente a los elevados costes de las capacidades de alto rendimiento y, al mismo tiempo, evitar competir debido a una capacidad de suministro limitada y prevenir duplicaciones innecesarias.

Sin embargo, a juzgar por los registros históricos, existe el riesgo de que los Estados miembros opten por soluciones nacionales, debido a cuestiones industriales y de seguridad del suministro, o, cuando no exista disponibilidad nacional, decidan recurrir a las existencias disponibles fuera de la UE, dada la sensación de urgencia, a expensas de posibles soluciones dentro de la UE que puedan tener plazos de entrega equivalentes. Las industrias de defensa pueden tender a proveer, de forma prioritaria, a su Gobierno nacional en lugar de a una base de clientes a escala europea. Sin coordinación y cooperación, el aumento de las inversiones intensificaría la fragmentación del sector europeo de la defensa, limitaría el potencial de cooperación a lo largo del ciclo de vida de los equipos, agudizaría la dependencia externa y, probablemente, dificultaría la interoperatividad. En este sentido, las adquisiciones a corto plazo tendrán una repercusión a largo plazo, que mermará la fortaleza del mercado y provocará la pérdida de oportunidades en las próximas décadas.

En resumen, la falta de gasto persistente y la poca cooperación han provocado graves deficiencias en las capacidades de defensa, especialmente al nivel más alto del espectro, en todos los ámbitos, así como la fragmentación de esta industria en Europa. Es esencial que la UE no repita los errores del pasado que derivaron en deficiencias, duplicaciones y dependencia, sino que aproveche las iniciativas de defensa de la UE y las herramientas de desarrollo de capacidades establecidas durante los últimos años para reforzar la cooperación de los Estados miembros en materia de defensa. Estas iniciativas tienen por objeto reducir la fragmentación del mercado europeo de la defensa, en particular el Fondo Europeo de Defensa (FED), y mejorar la coordinación de las políticas, la planificación y el desarrollo de capacidades en materia de defensa de los Estados miembros, en particular por medio de la Cooperación Estructurada Permanente (CEP), la revisión anual coordinada de la defensa (CARD, por sus siglas en inglés) y el Plan de Desarrollo de Capacidades (PDC). Además, la Brújula Estratégica pide que, a partir de 2022, el alto representante, vicepresidente de la Comisión y director de la Agencia Europea de Defensa organice y presida reuniones anuales de los ministros de Defensa dedicadas a las iniciativas en materia de defensa de la UE en las que se trate el desarrollo de capacidades, haciendo pleno uso de los formatos existentes. Todas estas medidas suponen un avance importante en la dirección correcta para abordar las deficiencias actuales, sin embargo, en vista de la nueva situación, es necesario profundizar aún más, especialmente en lo que se refiere a la inversión conjunta y la adquisición de capacidades de defensa. Estas medidas son fundamentales para garantizar que Europa pueda disponer de capacidades de defensa más sólidas e interoperativas, al tiempo que se mejora la base industrial y tecnológica de la defensa europea (BITDE); ambas constituyen elementos esenciales para la seguridad a largo plazo y la autonomía estratégica de Europa.

Por lo tanto, el objetivo general consiste en invertir del siguiente modo:

·Juntos, aprovechando las economías de escala por medio de proyectos colaborativos y adquisiciones conjuntas. El desarrollo y la adquisición en conjunto reducen los precios y también ayudarán a evitar que los Estados miembros compitan por recursos industriales limitados, lo cual provocaría un incremento de los precios o excluiría a los Estados miembros más pequeños o más expuestos, y, de este modo, se garantiza la solidaridad. Se observan similitudes con la situación de la vacuna contra la COVID-19 durante el período 2020-2021.

·Mejor, apoyando a los Estados miembros para que se centren en las prioridades definidas en materia de capacidades de la UE. Estas prioridades se ajustan a las de la OTAN y, además, se revisarán a la luz de las orientaciones político-estratégicas presentadas en la Brújula Estratégica. Este análisis pone de relieve algunos déficits de capacidad urgentes en el nuevo contexto estratégico; y

·Con perspectiva europea, incentivando las inversiones en el sector de la defensa que refuercen el desarrollo del sector industrial, la capacidad industrial a largo plazo y el crecimiento económico dentro de la Unión a través de una industria europea de la defensa más competitiva. En un contexto de deterioro del plano geoestratégico, la mejora de la base industrial y tecnológica de la defensa europea (BITDE) ha adquirido una importancia estratégica.

Esto también beneficia a la OTAN, que sigue siendo el pilar de la defensa colectiva de sus miembros. Las iniciativas de la UE para fomentar la cooperación en materia de defensa también ayudan a consolidar un reparto transatlántico de responsabilidades más equitativo y una contribución europea más eficaz en el seno de la OTAN. Los Estados miembros pueden utilizar su conjunto único de fuerzas a escala nacional o dentro de la UE, la OTAN, las Naciones Unidas o en cualquier otro contexto. Las prioridades de desarrollo de capacidades de la UE son compatibles con las que se acordaron en el seno de la OTAN, si bien cabe tener en cuenta la diferencia en cuanto a la naturaleza y las responsabilidades de ambas organizaciones y garantizar el refuerzo mutuo en sus respectivas labores. El desarrollo de capacidades en materia de defensa es un pilar fundamental del refuerzo del diálogo y la cooperación entre la UE y la OTAN que se acordó en el marco de las Declaraciones Conjuntas de 2016 y 2018.

La presente Comunicación conjunta analiza lo siguiente: a) el gasto en defensa en la UE, b) los déficits en cuanto a capacidad e industria que deben abordarse, incluidos los más urgentes, c) las formas de resolverlos, y d) las opciones para reforzar el suministro de capacidades de defensa.

2.Gasto en defensa en la UE y niveles de inversión insuficiente

En respuesta a las nuevas amenazas para la seguridad, en 2022 la mayoría de los Estados miembros están anunciado aumentos sustanciales de sus presupuestos de defensa, que en algunos casos incluso superan el 2 % de su PIB, y, de este modo, se suman a una tendencia al alza que empezó hace algunos años. En 2020, los Estados miembros gastaron en conjunto más de 200 000 millones EUR en defensa y, en 2021, se estima que su gasto combinado ha incrementado hasta 220 000 millones EUR. No obstante, estos aumentos recientes llegan después de un prolongado período de recortes significativos en el gasto en defensa tras la crisis económica y financiera de 2007-2008: se pasó de 183 000 millones EUR en 2008 a 159 000 millones EUR en 2014, y solo se recuperaron los niveles anteriores a la crisis en 2018-2019 (véase el gráfico siguiente). Entre 2009 y 2018, los recortes de los Estados miembros ascienden a una inversión insuficiente total de aproximadamente 160 000 millones EUR, en comparación con el nivel de gasto de 2008.

Esta situación, junto con la tendencia estructural de aumentar los costes de los sistemas de defensa y la atención prestada a las operaciones expedicionarias en algunos Estados miembros, ha provocado una importante disminución de los volúmenes globales de fuerzas nacionales, las cantidades de equipos y los arsenales, que se han visto todavía más reducidos debido al apoyo prestado a Ucrania. En consecuencia, se desatendió la capacidad de actuar con el espectro completo y a alta intensidad, mientras que las deficiencias existentes y la falta de capacidades de alto rendimiento quedaron cubiertas, cuando fue necesario, por los aliados de la OTAN no pertenecientes a la UE, en particular los Estados Unidos.

Además, a lo largo de la última década, los Estados Unidos, y de manera más preocupante Rusia, han aumentado sus presupuestos de defensa a un ritmo mucho más elevado que Europa. Llama la atención que China haya incrementado aún más su presupuesto durante el mismo período. Entre 1999 y 2021, el gasto combinado de la UE en materia de defensa aumentó un 19,7 %, frente al 65,7 % de los Estados Unidos, el 292 % de Rusia y el 592 % de China. Estos porcentajes ni siquiera contabilizan la considerable subestimación del gasto en defensa de China y Rusia, ya que el poder adquisitivo de sus presupuestos es superior a lo que indicaría la conversión basada en los tipos de cambio. En paridad de poder adquisitivo, se estima que los presupuestos de defensa de Rusia y China de 2021 equivalen a 178 000 millones USD y 332 000 millones USD, respectivamente. Además, el porcentaje de inversión en el gasto en defensa de los Estados Unidos, China y Rusia es significativamente superior al de los Estados miembros de la UE.