ES    ES ES 
 
ES    ES  COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
Bruselas, 23.9.2008 
SEC(2008) 2490 
  
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN 
 
que acompaña a la 
Propuesta de 
 
REGLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO 
 
por el que se modifican el Reglamento (CE)  nº 717/2007, relativo a la itinerancia en las 
redes públicas de telefonía móvil en la Co munidad, y la Directiva 2002/21/CE, relativa a 
un marco regulador común de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas 
 
RESUMEN DE LA EVAL UACIÓN DE IMPACTO   
{COM(2008) 580 final} 
{SEC(2008) 2489} 
 
ES 2   ES RESUMEN 
1. A NTECEDENTES  
La Comisión Europea debía revi sar el funcionamiento del Reglamento sobre itinerancia e 
informar al Parlamento Europeo y al Consej o antes del 30 de diciembre de 2008. La Comisión 
debía evaluar en su informe si se habían cu mplido los objetivos del Reglamento sobre la 
itinerancia y si era preciso prorrogarlo y/o modi ficarlo. El Parlamento Europeo y el Consejo 
encargaron también específicamente a la Comisi ón que examinara la evolución de las tarifas 
al por mayor y al por menor de los servicio s de comunicaciones de datos en itinerancia, 
incluidos el SMS y el MMS, y, si procedía, in cluyera recomendaciones sobre la necesidad de 
regular estos servicios. 
La presente evaluación de impacto examina la s opciones derivadas de la revisión por la 
Comisión del funcionamiento del Reglamento s obre itinerancia. En particular, examina su 
posible prórroga más allá del 30 de junio de  2010, fecha prevista para su expiración, con 
respecto a los servicios de voz en itinerancia y la posible inclusión en su ámbito de aplicación 
de los servicios itinerantes de comunicaciones de datos por paquetes y/o SMS. El 1 de 
septiembre, el Comité de Evaluación de Impact o presentó sus observaciones sobre el presente 
documento, observaciones que han sido tenidas en cuenta. 
2. E VOLUCIÓN DE LA SITUACIÓN DESDE LA ADOPCIÓN DEL REGLAMENTO SOBRE 
ITINERANCIA  
El Reglamento sobre itinerancia entró en vigor  el 30 de junio de 2007, y los servicios de la 
Comisión comenzaron a preparar la revisión de su funcionamiento ya desde otoño de 2007. 
En particular, la aplicación de la «eurotarifa»  y la transición a la misma se efectuaron sin 
problemas, con muy pocas excepciones señala das por las autoridades nacionales de 
reglamentación (ANR).  
En asociación con la Comisión, el Grupo de entid ades reguladoras euro peas (ERG) inició un 
amplio ejercicio semestral de recogida de datos que sirvió de base para dos informes de evaluación comparativa. Con motivo de este ej ercicio, se constató que los precios al por 
mayor y al por menor no se habían apartado suficientemente de los límites máximos permitidos para poder llegar a la conclusión de que  estos mercados eran ya competitivos. El 
informe detectó también el problema consiste nte en que muchos ope radores facturan los 
servicios itinerantes por mi nutos, en lugar de por el tiempo realmente consumido.  
Los informes demostraron también que parecía haber poca variación en los precios de los 
mensajes SMS en itinerancia en la mayor pa rte de los Estados miembros, tanto a nivel 
mayorista como minorista. También en el caso de  los servicios de datos el examen del precio 
medio por MB muestra que las diferencias de precio de un país a otro siguen siendo muy 
grandes y que en algunos países los precios  medios siguen resultando muy elevados.  
2.1. Consulta pública 
La Comisión Europea puso en marcha una amp lia consulta pública el 7 de mayo de 2008, 
solicitando comentarios para la revisión del Regl amento sobre la itinerancia y su posible 
 
ES 3   ES ampliación a los servicios itinerantes de datos y SMS. Aun cuando la mayoría de los 
operadores se mostraron contrarios a la prórroga  de la regulación de los servicios itinerantes 
de voz, la mayor parte de las ANR y de los Estados miembros, así como algunos operadores 
pequeños y grupos de consumidores, se manifestaron a favor de la misma.  
Sobre la cuestión de la facturación por minutos y por segundos, los operadores entienden, por 
regla general, que es una cuestión que debe de jarse al mercado, mientras que el ERG y los 
grupos de consumidores consideran necesaria un a actuación urgente para hacer frente a lo que 
denominan «la cuestión de la tarifa oculta».  
El ERG indicó que, hasta abril de 2008, parecía haber poca variación en los precios al por 
menor de los SMS en itinerancia. Por ello, reco mendaba la introducción de un límite para la 
tarifa media al por mayor de los SMS en itiner ancia, y la inclusión en la obligación de la 
eurotarifa de una oferta de SMS en itinerancia a un precio al por menor no superior a un máximo especificado. Las organizaciones de co nsumidores se han manifestado asimismo a 
favor de la regulación de  los SMS a nivel tanto mayorista co mo minorista. Por su parte, la 
GSM Association  y los operadores móviles, salvo algunas excepciones, se muestran contrarios 
a dicha regulación.  
En lo que se refiere a los servicios itinerante s de datos, hubo un consen so casi global en la 
conveniencia de eliminar las «facturas exorbita ntes». Las organizaciones de consumidores se 
han pronunciado también por la regulación de los niveles ma yorista y minorista. El ERG 
considera necesarias unas medidas reguladoras formales e inmediatas para mejorar la transparencia y eliminar las facturas exorbitantes. La GSM Association  y la mayoría de los 
operadores se han declarado contrarios a la  regulación de los precios, aunque varios 
operadores apoyan la regulación a nivel mayorista.  
2.2. Otros datos 
Los servicios de la Comisión han permanecido abiertos a los contact os con las partes 
interesadas a lo largo de todo el proceso. La Comisión encargó también un estudio a unos 
consultores independientes, y lo publicó el 27 de junio de 2008.  
La Comisaria Reding advirtió a la industria en febrero de 2008, con motivo del GSM World 
Congress celebrado en Barcelona , que era necesario reducir lo s precios de los servicios 
itinerantes de datos y SMS antes de julio de 2008 si se quería evitar la regulación. La Comisaria se dirigió asimismo por  escrito a los presidentes de los consejos de administración 
de todos los operadores móviles de la Uni ón Europea el 4 de j unio de 2008, solicitando 
información sobre sus ofertas de precios en relación con los serv icios itinerantes de datos y 
SMS en la UE, así como sobre las medidas de transparencia adoptadas con respecto a dichos 
servicios, a 1 de julio de 2008.  
Todas las ANR han facilitado los datos relativos a los operadores recogidos en el contexto de 
sus actividades generales de vigilancia. Estos completos datos han permitido a los servicios de la Comisión construir un modelo económico qu e permite estimar el impacto del Reglamento 
actual, así como el impacto económico de las varias opciones presenta das en el presente 
informe.  
 
ES 4   ES 3. DEFINICIÓN  DEL  PROBLEMA   
3.1. Llamadas vocales en itinerancia 
Aunque los consumidores se hayan beneficia do de una reducción de las tarifas de los 
servicios itinerantes de voz, los datos recogidos  desde la adopción del Reglamento delatan la 
persistencia de los problemas es tructurales de este mercado. En su respuesta a la consulta 
pública, el ERG confirma que subsisten aún lo s problemas fundamentales que existían antes 
del Reglamento actual. 
3.2. Unidades de facturación 
El Reglamento impone unos límites de precios a los servicios de voz en itinerancia 
intracomunitaria que se expresan en térmi nos de un importe especificado «por minuto». Sin 
embargo, las disposiciones correspondientes del Reglamento no indican explícitamente cuál 
debe ser la unidad de tiempo mínima en función de la cual deben com putarse los precios al 
por mayor y al por menor de los servicios it inerantes de voz. El informe de evaluación 
comparativa del ERG correspondiente a septie mbre de 2007 – marzo de 2008 estimaba que 
las prácticas de facturación por minutos increm entan en promedio en torno a un 24 % las 
facturas al por menor típicas para las llamadas efectuadas y a en torno a un 19 % las recibidas 
usando la eurotarifa. Las prácticas dispares en  materia de unidades de facturación empleadas 
por los operadores móviles soca van gravemente la coherencia en la aplicación de la 
eurotarifa. 
3.3. SMS 
Al igual que en el caso de los servicios de voz , una de las razones que explican los elevados 
precios de los SMS en itinerancia es que los consumidores no se fijan en estos precios a la hora de elegir opera dor móvil. En consecuencia, los consum idores sólo se dan cuenta de los 
elevados precios que se aplican cuando utiliz an el servicio. Los precios de los SMS en 
itinerancia intracomunitaria afectan a millones de ciudadanos de la UE. El SMS es un servicio 
que utilizan particularmente los jóvenes consumidor es. No parece que el ni vel de las tarifas al 
por mayor por el envío de un SMS en itineran cia intracomunitaria esté  justificado por los 
costes subyacentes, y no parece haber suficiente presión competitiva sobre los operadores para que las abaraten.  
3.4. Servicios de datos por conmutación de paquetes en itinerancia 
En los debates políticos que precedieron a la ad opción del Reglamento ya se expresó cierta 
inquietud por el nivel de las tarifas de los serv icios itinerantes de datos. Aun cuando ha habido 
cierta evolución positiva, los pr ecios al por mayor y al por menor de los servicios de datos en 
itinerancia intracomunitaria son injustificadamente  elevados si se comparan con los de los 
servicios nacionales equivalentes y con los co stes subyacentes de la  prestación de los 
servicios, además de generar a menudo el pr oblema de las facturas exorbitantes. La 
persistencia de unas tarifas al por mayor elevadas para estos servicios (en particular en el caso 
de las redes no preferidas), derivado en parte de  limitaciones de direccionamiento del tráfico, 
genera una enorme variación de los costes al por mayor. Estas tarifas al por mayor excesivas 
crean falseamientos de las condiciones compe titivas que resultan perjudiciales para el buen 
funcionamiento del mercado interior. 
 
ES 5   ES 4. OBJETIVOS 
El objetivo general de la acción de la UE es promover el desa rrollo del mercado único de los 
servicios de comunicaciones electrónicas, que incluyen la telefonía vocal, el SMS y las 
comunicaciones de datos, para los usuarios de  las redes públicas de  telefonía móvil que 
utilizan esos servicios en itinerancia intracom unitaria cuando se desplazan por la Unión. Más 
en concreto, el objetivo es garantizar que lo s precios que abonan los usuarios de las redes 
públicas de telefonía móvil por  los servicios de itineranci a intracomunitaria cuando se 
desplazan por la Unión no sean injustificadamen te más elevados que los que se les aplican 
cuando efectúan llamadas, envían SMS o transmiten datos dentro de su propio país.  
5. OPCIONES  POLÍTICAS  ALTERNATIVAS 
La presente evaluación de im pacto examina varios enfoques alternativos a la regulación 
específica, como son la autorregulación, la corregulación y la legisl ación indicativa. Sin 
embargo, a la vista de las particularidades de los problemas detectados, se llega a la 
conclusión de que estas opciones no son viables (véase el capítulo 5). 
Las opciones se evalúan con arreglo a los si guientes criterios: eficacia, competencia, 
eficiencia, sistematic idad y coherencia.  
6. OPCIONES  PARA  LAS  LLAMADAS  VOCALES  EN ITINERANCIA 
Se han examinado varias opciones para el caso de los servicios itinerantes de voz. Entre ellas 
figura la de no hacer nada, lo qu e significaría la expiración del Reglamento el 30 de junio de 
2010. Sin embargo, se llega a la conclusión de que existe un riesgo importante de que la ausencia de presiones competitivas subyacentes en el mercado de las llamadas vocales en 
itinerancia se traduzca en un retorno de los precios elevados al por mayor y al por menor cuando desaparezcan las obligaciones en materia de precios contenidas en el Reglamento si 
expira en 2010. Por este motivo, se considera qu e procede prorrogar el Reglamento por tres 
años más, hasta el 30 de junio de 2013.  
Las medidas de transparencia en relación con lo s servicios itinerantes de voz constituyen un 
elemento indispensable del Reglamento actual. No obstante, se considera que las medidas de 
transparencia por sí solas no serán eficaces.  
Se llega, en consecuencia, a la conclusión de que la regulación debe aplicarse a los niveles 
tanto mayorista como minorista. Si no se regula  el nivel mayorista, se corre el riesgo de 
perturbar el buen funcionamiento  del mercado de la itineranci a al poner a los operadores más 
pequeños en una situación dramática de desventaja  competitiva. De la misma manera, si sólo 
se regula el nivel mayorista, es  probable que los beneficios no lleguen al consumidor en forma 
de unos precios al por menor más bajos.  
La evaluación de impacto examina luego distinta s opciones en cuanto a la estructura de la 
regulación de los servicios vocales prorrogada , y específicamente si debe existir un plan 
progresivo para la reducción de los actuales límites de precios al por mayor y al por menor y, 
en su caso, la cuantía de dichas reducciones. La conclusión es que estos límites deben seguir 
disminuyendo para reflejar las re ducciones de los costes prevista s. Por tanto, el enfoque más 
eficaz es establecer un plan que mantenga la  reducción lineal contenida en el Reglamento 
actual al nivel minorista y prevea una reducci ones más importantes a nivel mayorista para 
 
ES 6   ES reflejar el descenso de los costes pronos ticado. Se trata de un enfoque que favorece la 
competencia, al aportar una mayor flexibilidad.  
7. OPCIONES  PARA  LAS  UNIDADES  DE FACTURACIÓN 
Los diferentes enfoques que se aplican a la f acturación de las llamadas en itinerancia crean 
situaciones igualmente diferentes que socavan la coherencia en la aplicación de la eurotarifa y 
falsean las condiciones de la competencia en  el mercado único. Por ello, procede que el 
Reglamento armonice las obligaciones impuestas a los operadores móviles en este contexto.  
Las posibles opciones para aborda r este tema son: no cambiar nada, pasar a una facturación 
por segundos estricta, una facturación por segundos  modificada y un ajuste de los niveles de 
los límites. La conclusión es que el enfoque más eficaz es la facturación por segundos modificada, pues de esta manera los consumidores solo serán en general facturados por lo que 
consuman, y los operadores recuperarán unos co stes de establecimiento de la llamada 
razonables y podrán diferenciar sus ofertas, al aplicar un intervalo de tarificación máximo de 
30 segundos al comienzo de la llamada. Las llamadas entrantes y las llamadas a nivel 
mayorista deben facturarse estrictamente por segundos.  
8. OPCIONES
 PARA  LOS  SMS 
Al igual que en el caso de los servicios voc ales, se han examinado varias opciones para 
resolver los problemas detecta dos en el mercado del SMS en itinerancia. No obstante, la 
discrepancia entre los precios de los SM S nacionales y en itinerancia sigue siendo 
injustificablemente grande. Pese a los firmes  llamamientos en favor de una reducción de 
precios efectuados recientemente por la Comi sión Europea y los reguladores nacionales, 
apenas se han producido vari aciones en el mercado.  
Se consideran esenciales las medidas de transparencia para los servicios itinerantes SMS. No 
obstante, se entiende igualmente que las me didas de transparencia por sí solas no serán 
eficaces para abordar estos problemas.  
Regular solamente el nivel mayorista signif icaría suponer que las fuerzas del mercado 
bastarán para garantizar que las reducciones a di cho nivel se reflejen sustancialmente en el 
nivel minorista en un plazo relativamente co rto. A la inversa, si n regulación del nivel 
mayorista se corre el riesgo de que los ope radores más pequeños sufran compresión de 
precios por tener que afrontar unas tarifas al por mayor relativamente elevadas mientras que 
sus precios al por menor están limitados.  
Al igual que en el caso de los servicios vocal es, se considera que una combinación de medidas 
de transparencia y de regulación a los niveles ma yorista y minorista garantizará el resultado 
deseado. Esta idea cuenta con el  respaldo del ERG, que consider a que las tarifas al por mayor 
del SMS no se justifican por los costes del operador anfitrión.  
Los servicios de la Comisión llegan a la conclu sión de que conviene modificar el Reglamento 
para incluir medidas reguladoras  de los niveles mayorista y mi norista, así como medidas de 
transparencia para los servicio s itinerantes SMS, c on efecto a partir del 1 de julio de 2009 y 
para un período de cuatro años, hasta el 30 de junio de 2013.  
 
ES 7   ES La evaluación de impacto examina tres opciones pa ra la regulación de las tarifas del SMS en 
itinerancia a nivel mayorista y minorista. La prim era es una propuesta de la autoridad nacional 
de reglamentación danesa (NITA)  y se trata de un modelo basa do en los costes, mientras que 
las otras opciones son propuestas del ERG. El  modelo de la NITA propone 3,48 céntimos a 
nivel minorista y 0,8 céntimos a nivel mayor ista. La primera opción del ERG propone un 
límite de 15 céntimos a nivel minorista y 8 céntimos a nivel mayorista. La segunda opción del ERG propone 11 céntimos a nivel minorista y 4 céntimos a nivel mayorista. Aun cuando el 
método de la NITA es muy inte resante, se considera que produc iría unos límites demasiado 
agresivos para su aplicación práctica en casi todos los Estados miembros. 
A nivel mayorista, se prefiere la segunda opció n del ERG a la primera porque refleja mejor 
los costes al por mayor realme nte contraídos, al tiempo que pe rmite más flexibilidad que el 
enfoque de la propuesta de la NITA. A nive l minorista, la segunda opción del ERG resulta 
claramente preferible desde el punto de vista del consumidor.  
9. OPCIONES
 PARA  LAS  COMUNICACIONES  DE DATOS  EN ITINERANCIA 
La discrepancia permanente entr e los precios nacionales y en it inerancia de los servicios de 
datos se mantiene, con pautas diversas entre los Estados miembros, con lo que sigue vigente 
la posibilidad de que los consumidores re ciban «facturas exorbi tantes». La falta de 
transparencia de estos servicios sigue const ituyendo un problema importante, y no está nada 
claro que los esfuerzos recientes de alguno s operadores por aportarla garanticen la 
eliminación de las facturas exorbitantes en t odos los Estados miembros. Por ello, aunque se 
imponga la cautela a la hora de regular, se cons idera que cruzarse de brazos no es una opción 
viable.  
La conclusión es que, para abordar el problema de la transparencia, ha cen falta dos medidas: 
la oferta de información básica sobre precios es esencial para los consumidores y debe 
proponerse como medida reguladora. Asimismo, pe rmitir que el consumidor elija un límite de 
gasto constituiría un instrumento muy eficaz para  combatir el problema de las facturas 
exorbitantes, por lo que debe proponerse también.  
La evaluación de impacto examina también atenta mente la posibilidad de  regular los niveles 
mayorista y minorista. Las elevadas tarifas al por mayor (particularmente en las redes no 
preferidas), combinadas con las dificultades de  direccionamiento del tráfico de datos en 
itinerancia, están falseando las condiciones de competencia e impidiendo que los operadores 
puedan prever sus costes al por mayor. La f ijación de un límite de salvaguardia a nivel 
mayorista eliminaría estas tarifas excesivas y permitiría el libre juego de la competencia en el resto del mercado mayorista. Este límite debe ser suficientemente bajo para evitar el problema de las facturas exorbitantes, pero también esta r suficientemente por en cima de algunas ofertas 
actuales del mercado para no perturbar las fuerzas competitivas.  
Por ello, se considera necesaria la regulac ión del nivel mayorista (en combinación con 
medidas de transparencia). El período de vigencia de la regulación se ajusta al de los servicios 
de voz y SMS, es decir, ha sta el 30 de junio de 2013.  
Se considera que no debe regularse el nive l minorista, dado que es probable que surjan 
presiones competitivas de servicios de su stitución potenciales en el mercado.  
 
ES 8   ES 10. E VALUACIÓN Y SEGUIMIENTO  
La ampliación de la regulación de las comuni caciones móviles en itinerancia seguirá siendo 
objeto de un atento seguimient o por parte de las ANR y de la  Comisión. Los servicios de la 
Comisión consideran que debe proseguir la reco gida de datos con un alcance y una frecuencia 
similares durante la vigencia de la ampliación propuesta. Se solicitará a las ANR que recojan 
datos sobre los servicios vocales, de datos y SMS al por mayor y al por menor cada seis 
meses. Se evaluará la eficacia, eficiencia y per tinencia de la regulación de la itinerancia hacia 
el final de su período trie nal de vigencia, dentro de l ejercicio de revisión.