Bruselas, 4.1.2005

COM(2004) 849 final

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INFORME DE LA COMISIÓN

SOBRE EL SEGUIMIENTO DE LA APLICACIÓN DE LA POLÍTICA PESQUERA COMÚN POR PARTE DE LOS ESTADOS MIEMBROS 2000 - 2002{SEC(2004) 1718}

1. INTRODUCCIÓN

El presente informe responde a las obligaciones establecidas en el artículo 35 del Reglamento (CEE) nº 2847/93 del Consejo, de 12 de octubre de 1993[1], por el que se establece un sistema de control aplicable a la PPC (en lo sucesivo, el Reglamento de control). Incluye la evaluación de la Comisión sobre la aplicación por los Estados miembros del sistema de control comunitario y del Reglamento de control durante el periodo 2000-2002 y se basa principalmente en los informes anuales de control presentados a la Comisión por cada Estado miembro y en las propias observaciones de la Comisión.

En el anterior informe de evaluación de la Comisión[2], que cubría el periodo 1996-1999, se indicaban las zonas con deficiencias en la aplicación de la PPC en los Estados miembros. Los principales problemas señalados se referían a la falta de coordinación y cooperación tanto nacional como internacional, la falta de estrategias cohesivas de control interno, la insuficiencia de medios, recursos y controles realizados, y la necesidad de sanciones disuasivas de la actividad ilegal. El informe tuvo un peso considerable en la «Guía» para la reforma de la PPC y en el reglamento marco resultante.

Conviene subrayar que el informe cubre el periodo 2000-2002 y, por tanto, sólo refleja la situación hasta la reforma de la PPC. El informe va acompañado de una serie de documentos de trabajo titulados «Control de la pesca en los Estados miembros», que incluye la descripción pormenorizada y la evaluación de la Comisión de la situación actual del control de la pesca en cada Estado miembro.

2. MARCOS NACIONALES PARA EL CONTROL Y LA OBSERVANCIA

Todos los Estados miembros han establecido marcos jurídicos y administrativos para el control y la aplicación de la PPC. La situación varía de un Estado a otro fundamentalmente en función de la tradición jurídica y administrativa inherente a cada país, por lo que pueden distinguirse dos planteamientos principales. En primer lugar, el control de las pesquerías puede ser responsabilidad, principal o totalmente, de un servicio de inspección bajo la autoridad directa del departamento de pesca del ministerio pertinente. En segundo lugar, las responsabilidades pueden confiarse a una o varias entidades no subordinadas al ministerio responsable, en cuyo caso, el control de la pesca es sólo una tarea entre otras muchas.

La cooperación y la coordinación internas para la ejecución de una estrategia general de control son los retos más complejos para muchos sistemas nacionales de control, por lo que el reparto de competencias plantea en algunos Estados miembros considerables problemas a este respecto. Asimismo, también necesitan reforzarse las estructuras de cooperación entre los Estados miembros , aspecto especialmente importante teniendo en cuenta la naturaleza transfronteriza de las actividades pesqueras y la cantidad cada vez mayor de pesca que se transporta entre los Estados miembros.

En general, las facultades de control de los funcionarios nacionales dedicados al control de la pesca son en la actualidad suficientes para cumplir estos cometidos. Los problemas pueden surgir en zonas donde las facultades de las autoridades de inspección deben verse complementadas con otras de una autoridad con responsabilidad secundaria. Éste es particularmente el caso del control del transporte y del seguimiento de las infracciones, donde en muchos casos se requiere que la policía ayude en las investigaciones o se haga cargo de ellas. También es probable que haya margen para ampliar las competencias en relación con el control de las empresas relacionadas con la pesca .

Todos los Estados miembros han establecido sistemas para el seguimiento de las infracciones que, al menos teóricamente, deberían poder cumplir lo impuesto por el Reglamento de control, es decir, privar a los infractores del beneficio económico de los actos ilegales y actuar como instrumento disuasorio. La mayoría de los Estados miembros tratan las infracciones de pesca fundamentalmente mediante un procedimiento penal cuya principal pena primaria son las multas. Las multas o sus tipos suelen definirse en la legislación, que normalmente fija una cuantía máxima. Numerosos Estados miembros usan tarifas, a veces oficiales y públicas. Las sanciones accesorias más importantes son la incautación y el decomiso. La posibilidad de retirar los permisos u otras autorizaciones necesarias para pescar está prevista, al menos en teoría, en todos los Estados miembros.

3. MEDIOS DE CONTROL

La creciente necesidad de controlar activamente el sector pesquero ha aumentado la presión sobre los recursos financieros disponibles. Unos Estados miembros han aumentado sus presupuestos en consecuencia y otros han intentado adaptar sus recursos y prácticas actuales para cubrir dicha necesidad.

Los Estados miembros han hecho significativos esfuerzos para reducir el déficit en los medios de vigilancia marítima , en parte ayudados por la contribución financiera de la Comisión, lo que, unido al SLB, debería aumentar la eficacia del control marítimo. No obstante, continúan desplegándose plataformas de inspección cuya adecuación a efectos de control no es satisfactoria. Además, no siempre es posible establecer en qué medida se utilizan estos medios en el control de la pesca .

La falta de recursos humanos sigue siendo un grave problema en varios Estados miembros, especialmente para llevar a cabo inspecciones en el desembarque , que sigue siendo uno de los elementos esenciales de control. Esta situación se agudiza cuando las autoridades de control desempeñan también otras labores, lo que a menudo supone restar prioridad a las tareas relacionadas con la pesca. El nivel de experiencia y cualificaciones del personal de control debe mejorarse , sobre todo cuando el control de la pesca no es su única tarea. Esto exige un refuerzo de la formación.

4. SISTEMAS DE SEGUIMIENTO

Todos los Estados miembros han introducido el SLB y establecido centros de supervisión de la pesca para seguir las posiciones de los buques pesqueros. Sin embargo, si bien el SLB parece estar plenamente operativo en la gran mayoría de los Estados miembros, aún sigue habiendo problemas en algunos Estados miembros debido al considerable número de buques que no llevan el equipo a bordo o no transmiten correctamente . El incumplimiento de las obligaciones de notificación manual es frecuente sin que haya respuesta por parte de las autoridades competentes. En general, los datos del SLB se usan poco a efectos de control, particularmente en la verificación del esfuerzo pesquero.

Aunque algunos Estados miembros han registrado importantes avances en este ámbito, muchos sistemas nacionales de registro de capturas y esfuerzo pesquero no pueden considerarse satisfactorios . Por otra parte, la integración satisfactoria de sistemas de seguimiento que permiten la verificación cruzada sistemática de la información del SLB, el registro de la flota pesquera, los cuadernos diarios de pesca y las notas de venta sigue siendo una excepción . Incluso cuando dichos sistemas integrados existen, no se utilizan en su máxima capacidad. Los procedimientos de verificación cruzada suelen ser innecesariamente complejos, por ejemplo cuando se han dado competencias a este respecto a diversas entidades.

Las notas de ventas y los documentos de transporte aún no se utilizan satisfactoriamente en algunos Estados miembros, particularmente para el pescado congelado y el que no pasa por el sistema de subasta.

5. CONTROL DE FLOTAS Y DEL ESFUERZO PESQUERO

En general, aunque siguen existiendo incoherencias, se han mejorado los datos de los diversos registros nacionales de la flota pesquera . Los datos sobre la potencia motriz han resultado particularmente difíciles de evaluar y verificar, por lo que no pueden considerarse plenamente fiables. Ciertos Estados miembros sólo cumplieron sus límites de los POP ajustando o redefiniendo la segmentación de su flota en vez de abordar el exceso de capacidad. Otras medidas nacionales como el desmantelamiento han dado resultado para reducir las dimensiones de las flotas. En las aguas occidentales la aplicación efectiva de la limitación del esfuerzo pesquero continúa planteando dudas y en el Mar Báltico se considera generalmente infructuosa. Mientras que muchos Estados miembros han logrado estabilizar su flota, aún persiste un exceso de capacidad en muchos segmentos , sobre todo debido a que los progresos tecnológicos han llevado la capacidad real más allá de la capacidad nominal que indica la potencia motriz, lo que significa que sigue existiendo una diferencia entre la capacidad de pesca y las posibilidades de pesca disponibles.

6. ACTIVIDADES DE INSPECCIÓN Y SEGUIMIENTO

Para potenciar el control general, algunos Estados miembros han establecido diversas estrategias nacionales y regionales, para el control tanto en alta mar como en tierra, pero esto no es aplicable en modo alguno a todos los Estados o zonas . La actividad de control en alta mar se ha intensificado y ha ganado en eficacia debido, en parte, a la adquisición y modernización de los medios para llevarla a cabo. El número y la calidad de las inspecciones en tierra parecen haber mejorado algo durante el periodo en cuestión, aunque aún se observa frecuentemente que las inspecciones se llevan a cabo sin suficiente estrategia y conocimiento de la pesca, los métodos de pesca y la normativa aplicable.

En su conjunto, el esfuerzo de control realizado por la mayoría de los Estados miembros no acaba de ser considerado por la Comisión plenamente eficaz. Muchos problemas están relacionados con los controles de los desembarques tanto antes como después de la primera venta, el transporte de las capturas y la verificación de las zonas de captura. Todas estas actividades deberían verificarse contrastando los datos con la información disponible de otras fuentes de control y vigilancia. En muchas zonas, los Estados miembros no carecen tanto de la capacidad de mejorar el control como de la voluntad de utilizarla.

Teniendo en cuenta la naturaleza transfronteriza de las actividades pesqueras, resulta crucial que existan una cooperación y una coordinación eficaces entre los Estados miembros. Las acciones de vigilancia conjunta, aunque limitadas en número, han arrojado resultados prometedores y deben intensificarse. Debe mejorarse considerablemente la cooperación en sentido vertical, es decir, en toda la cadena de producción, sobre todo teniendo en cuenta que el pescado se desembarca y se vende cada vez más en diversos Estados miembros. A este respecto, es evidente que los esfuerzos realizados por los Estados miembros concernidos son insuficientes.

Con respecto a la notificación de capturas a la Comisión , la mayor parte de los Estados miembros han superado algunos de los problemas relativos a los retrasos y al formato de los datos señalados. Aunque se hayan resuelto algunas dificultades en el flujo de datos, la Comisión mantiene sus reservas sobre la calidad de los mismos. Pese a la reducción de ciertos TAC en 2000 y 2001, un análisis hecho por la Comisión indica que los niveles de capturas en esos caladeros no se han reducido sustancialmente. La supervisión de las actividades de los buques pesqueros que operan fuera de las aguas comunitarias sigue siendo un problema al que debe prestarse atención especial y la ausencia de muchos datos es total en cuanto a ciertas actividades en aguas en las que existen acuerdos de la UE con terceras partes.

Las deficiencias que existen a escala comunitaria en los controles de los desembarques y en las comprobaciones cruzadas entre los diarios, las declaraciones de desembarque y los datos de ventas facilitan ciertamente que se produzcan declaraciones inferiores a las reales e incluso la ausencia de declaraciones cuando se ha agotado la cuota de las especies en cuestión . En muchas zonas la falta coordinación entre el control en alta mar y en tierra ha dado lugar a una mortalidad inaceptablemente alta en poblaciones «bajo presión», elevados índices de descarte en alta mar y la proliferación de actividades no declaradas tanto con las poblaciones pelágicas como con las demersales sujetas a restricciones en las cuotas. En general, los sistemas de supervisión de capturas de muchos Estados miembros sufren deficiencias inherentes , muchas de las cuales podrían superarse mediante un cruce más eficaz y sistemático de los datos disponibles.

7. APLICACIÓN DE SANCIONES

Aunque las multas previstas en la legislación nacional se fijan, salvo en algunas excepciones, con un elevado nivel máximo, las multas realmente impuestas para la mayor parte de los tipos de infracción se sitúan en el extremo inferior de los tipos disponibles. Los Estados miembros no utilizan plenamente sus posibilidades de confiscar los artes de pesca y las capturas. Sí se confiscan regularmente el pescado de tamaño inferior al reglamentario y los artes ilegales, pero en general los Estados miembros podrían hacer mejor uso de sus competencias para realizar confiscaciones además de imponer multas. Aunque todos los Estados miembros cuentan con disposiciones jurídicas que permiten retirar los permisos y otras autorizaciones de pesca, la utilización de estas competencias es sumamente rara, debido, sobre todo, a restricciones procedimentales formales y las excesivas consecuencias económicas y el impacto de tales medidas en personas que no son directamente responsables de las infracciones.

En general, los procedimientos llevan demasiado tiempo y el nivel de conocimiento de los representantes del ministerio fiscal y los miembros de la judicatura que tratan casos de pesca varía significativamente. Debería considerarse una mayor especialización de los fiscales e intensificarse los esfuerzos para sensibilizar a los miembros de la judicatura.

El tratamiento de las infracciones de pesca y de los infractores aún varía considerablemente de una parte a otra de la Comunidad. Hay indicaciones de que existe cierto tratamiento discriminatorio de los pescadores extranjeros, tanto en los niveles de las multas como en los procedimientos utilizados. La cooperación entre Estados miembros en el ámbito de las sanciones está aún seriamente infradesarrollada. Se requieren mejoras urgentes para disuadir a todos los agentes del sector pesquero de infringir las normas y crear condiciones de competencia equitativas en la Comunidad.

8. PROBLEMAS DE CONTROL Y OBSERVANCIA POR ZONAS, PESQUERÍAS Y POBLACIONES

En el Mar Báltico, aunque existen programas conjuntos de control en el contexto de la IBSFC, aún continuaba registrándose en el año 2002 un elevado índice de mortalidad en las poblaciones de bacalao. En la región 2, se han introducido puertos designados y restricciones temporales para la descarga, a fin de mejorar el control tanto en las poblaciones demersales como en las pelágicas. Los elementos clave de los «planes de recuperación» comunitarios y de las «medidas urgentes» para el bacalao y la merluza eran disposiciones dirigidas específicamente a asistir y ampliar el control en el mar y en tierra. Sin embargo, los altos índices de descarte y las actividades no declaradas siguen siendo problemas graves para las poblaciones sujetas a restricciones en las cuotas. Pese a la introducción del SLB, el registro erróneo de las zonas del CIEM en los cuadernos diarios sigue siendo un problema para evaluar con precisión las capturas de muchas poblaciones. En la región 3, los TAC están a niveles que generalmente no se consideran restrictivos y, por tanto, no se considera que haya problemas generalizados de notificaciones erróneas deliberadas. El impacto de las «medidas urgentes» para la merluza en el golfo de Vizcaya ha sido difícil de evaluar, debido a los defectuosos controles de desembarque aplicados en los correspondientes Estados miembros.

Con respecto a la aplicación de medidas técnicas, en las regiones 1 y 2 se respetan por lo general las normas sobre zonas restringidas, pero continúan dándose los graves problemas de los acoplamientos y la dimensión de malla ilegales en relación con la composición de las capturas retenidas a bordo . Aún se dan descargas de pescado de tamaño inferior al reglamentario en las pesquerías del Mar Báltico, en los arrastreros de redes de vara que operan en el Mar del Norte y en los arrastreros que pescan cigala o merluza en el golfo de Vizcaya. En la región 3 y el Mar Mediterráneo aún hay una amplia demanda de pescado pequeño, lo que incentiva el uso de artes ilegales.

En el Mediterráneo, persisten graves problemas con los buques que usan redes de deriva más largas de lo permitido y que aún capturan pez espada y atún rojo pese a la prohibición vigente desde principios de 2002 de utilizar redes de deriva con especies altamente migratorias. La pesca de arrastre y ciertos métodos de pesca tradicionales utilizados dentro de la zona de las tres millas de la costa siguen siendo práctica común en el Mediterráneo, lo que supone un impacto negativo en las zonas de desove, los criaderos y la biodiversidad del medio marino. Los esfuerzos desplegados por los Estados miembros afectados han resultado infructuosos en cuanto a la eliminación de estos problemas.

9. RESUMEN Y CONCLUSIONES

A nivel comunitario, durante el periodo 2000-2002 se han producido mejoras en la aplicación y la ejecución de la PPC por los Estados miembros . Sin embargo, estas mejoras no son siempre proporcionales a las inversiones realizadas en medios marítimos y aéreos y nuevas tecnologías. Además, la observancia de las medidas suele carecer aún de uniformidad si se consideran las diversas pesquerías o partes de la cadena de producción que deben controlarse. La falta de uniformidad es particularmente destacada en el seguimiento de las infracciones, aspecto en el que el tratamiento de éstas y de los infractores varía considerablemente de una parte a otra de la Comunidad, de un Estado miembro a otro e incluso dentro de éstos. Por tanto, muchos defectos ya señalados aún perduran y han evitado que la PPC logre sus objetivos.

Deben continuar utilizándose y desarrollándose t ecnologías avanzadas como el SLB para mejorar la metodología y la estrategia de control. Adecuadamente integradas en sistemas de supervisión globales, éstas serán un complemento inestimable de los controles físicos y contribuirán considerablemente al desarrollo de sistemas de control eficientes y rentables. Asimismo, proporcionarán las herramientas esenciales para mejorar la cooperación y la coordinación entre las autoridades nacionales, entre los Estados miembros y entre éstos y la Comisión.

La disponibilidad y la calidad de los medios de control son positivas, pero no pueden ser el único criterio para evaluar el rendimiento de la actividad de control ejercida por los Estados miembros. El gran reto es utilizar las herramientas existentes en su máxima capacidad. El hecho de que en un Estado miembro se dé a los medios un uso óptimo no indica necesariamente que la Comunidad en su conjunto los utilice con eficacia. Para obtener los resultados deseados, será necesario aplicar más estrategias de control a escala comunitaria . Por consiguiente, debe potenciarse mucho más la cooperación y la coordinación entre las administraciones a todos niveles , aspecto en el que la Agencia Comunitaria de Control de la Pesca desempeñará un papel crucial.

[1] DO L 261 de 20.10.1993.

[2] COM(2001) 526 final de 28.9.2001.