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Bruselas, 9.10.2007

SEC(2007) 1273

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN

Documento que acompaña a la Propuesta de REGLAMENTO DEL CONSEJO por el que se constituye la Empresa Común Pilas de Combustible e Hidrógeno

RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO {COM(2007) 571 final}{SEC(2007) 1272}

RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO

Introducción

En este documento se hace una comparación del impacto potencial de distintas opciones políticas, entre ellas la de constituir, en el marco de las actividades de IDTD del 7º PM, una ITC en el ámbito de las pilas de combustible y el hidrógeno.

La Comisión propone la instauración de una ITC para las pilas de combustible y el hidrógeno. Ésta tendrá como cometido desarrollar actividades de investigación, desarrollo tecnológico y demostración (IDTD) de carácter precompetitivo, sobre la base del Plan de ejecución elaborado por la Plataforma Tecnológica Europea sobre hidrógeno y pilas de combustible (HFP) a través de una Empresa Común constituida en virtud del artículo 171 del Tratado CE. La ITC reforzaría el Espacio Europeo de Investigación, ya que juntaría a las partes interesadas de la energía y el transporte, las instituciones públicas, las administraciones responsables y las asociaciones de usuarios con el fin de unir fuerzas para desarrollar las tecnologías de las pilas de combustible y el hidrógeno.

Consultas

En la elaboración de sus propuestas de constitución de ITC, la Comisión ha tenido en cuenta la opinión de las partes interesadas de la investigación y del sector considerado. El Parlamento Europeo hizo un llamamiento en mayo 2007 a las instituciones europeas para aumentar la eficiencia energética y fomentar la penetración en el mercado de energías limpias y renovables respaldando las tecnologías de las pilas de combustible y el hidrógeno para usos portátiles, estáticos y de transportes. La Comisión consultó también a la Plataforma HFP, que realizó un Programa Estratégico de Investigación, una estrategia de despliegue y el Plan de ejecución 2006, que constituye el principal documento de referencia. También se consultó al Grupo Hermano («Mirror Group») de los Estados miembros de la HFP. En el proceso de consulta participaron varios cientos de partes interesadas y se incluyó una consulta pública vía Internet. La Comisión organizó, por otro lado, cuatro importantes conferencias y talleres a nivel regional. Un grupo director interservicios revisó la evaluación de impacto. Se recurrió asimismo a un grupo de revisión inter pares compuesto por cuatro expertos internacionalmente reconocidos para completar la evaluación de impacto.

Las pilas de combustible y el hidrógeno

Las pilas de combustible son unos convertidores de energía silenciosos y muy eficientes que pueden reducir de forma importante y acumulable los gases de efecto invernadero y otros contaminantes. Pueden convertir el combustible y el oxígeno directamente en electricidad, calor y agua, y son muy interesantes desde el punto de vista de la seguridad energética porque funcionan con hidrógeno, gas natural, etanol y metanol. Pueden ser de gran utilidad en usos que conllevan dispositivos portátiles o recurren a la cogeneración calor/electricidad, así como en el transporte, sector que depende actualmente del petróleo en un 98 %. Ahora bien, las pilas de combustible son aún demasiado caras y su fiabilidad y durabilidad a largo plazo no son suficientes. El hidrógeno puede usarse también como medio de almacenar energía: mediante electrólisis es posible producir hidrógeno a partir de la electricidad FER sobrante, facilitando así su integración en el mercado de la energía.

Determinación del problema

Aunque la UE ya ha dedicado grandes sumas a la investigación en el ámbito de las pilas de combustible y el hidrógeno, y éste está ya incluido en el Séptimo Programa Marco, estas tecnologías no serán comercializables tan pronto como sería de desear, y la UE corre el riesgo de quedarse atrás en relación con sus competidores a nivel mundial. Entre los factores que contribuyen a este problema están los siguientes:

- la investigación suele ser tan compleja que ningún centro puede llevarla a cabo de forma aislada;

- no existe un programa presupuestario ni una estrategia a largo plazo que anime a los círculos del sector industrial y de la investigación a comprometer más recursos;

- la asignación de los fondos disponibles no es óptima, lo que hace que el campo de investigación esté fragmentado;

- los fondos son insuficientes para un programa integrado de IDTD;

- el sector europeo de las pilas de combustible está dispersado entre diferentes países y tipos de organización, lo que dificulta el intercambio de conocimientos y experiencias;

- son necesarios avances técnicos significativos que mejoren los costes, la eficacia, los materiales, la fiabilidad y la durabilidad.

Las tecnologías de las pilas de combustible y el hidrógeno tropiezan con una serie de obstáculos que se derivan de que hay grandes inversiones en sectores para los que una diversificación de la energía supone una amenaza. El acceso al mercado está obstaculizado por la falta de un mecanismo de precios que internalice los factores externos, por las inversiones a largo plazo que es necesario realizar para pasar a una nueva generación de productos e infraestructuras, y por las dificultades que conlleva establecer una legislación, unos códigos y unas normas técnicas comunes que faciliten el desarrollo de este mercado a nivel mundial. Se necesita una estrategia integrada que potencie los beneficios de las tecnologías de transición (pilas de combustible que consumen gas natural, biogás, metanol y etanol), a ser posible combinado con la captura y retención de carbono y que explote mercados especializados estratégicos.

Los principales competidores vienen empujando con ambiciosos programas de investigación y desarrollo integrados destinados a llegar a la etapa de comercialización y a establecer unas normas técnicas que los menos pioneros se verán obligados a seguir. Se calcula que la UE registra un retraso de cinco años con relación a Norteamérica y Japón en el ámbito de la demostración de vehículos movidos con pilas de combustible. Los programas de los EEUU y Japón se desarrollan en estrecha colaboración con los respectivos sectores. El Departamento de Energía norteamericano ha establecido el programa denominado «Hydrogen Posture Plan» y el METI de Japón facilita fondos específicos para la investigación básica. Los programas norteamericano y japonés cuentan con unos métodos muy elaborados para llevar a buen término el proceso de validación de la tecnología, algo muy difícil de conseguir en el disperso entorno europeo de la investigación.

Deficiencias del mercado

Los conocimientos surgidos de la I+D se comparten al final entre muchos participantes; para que el mercado vea un interés en financiar la inversiones necesarias para su obtención, debe ver perspectivas de rentabilidad. Las deficiencias del mercado se agudizan en el caso de las pilas de combustible y el hidrógeno por lo prolongado del periodo previo a la comercialización, que disminuye la capacidad de las empresas para garantizar una rentabilidad a la inversión. Es necesario un respaldo público que, en tales circunstancias, estimule las inversiones en obtención de conocimientos y promueva la necesaria visión y coordinación a largo plazo. La investigación prenormativa realizada por la ITC corregirá también las deficiencias que presenta el mercado de bienes públicos, que obstaculiza la cooperación prenormativa entre las empresas en el marco de una estructura competitiva. La supremacía en el mercado puede, a su vez, ser causa de una inmovilización de la situación tecnológica, otra deficiencia del mercado en este sector, donde tantos intereses tecnológicos podrían verse amenazados por las pilas de combustible y el hidrógeno.

Principio de subsidiariedad

Se aplica el principio de subsidiariedad puesto que la propuesta no es competencia exclusiva de la CE. La envergadura del desafío supera la capacidad de cualquiera de los Estados miembros. La coordinación de esfuerzos en el ámbito de la IDT a nivel europeo ofrece una mayor posibilidad de éxito, dada la naturaleza de las infraestructuras y tecnologías por desarrollar, así como la necesidad de alcanzar una masa suficiente de recursos. La propuesta debería fomentar las iniciativas de los Estados miembros a nivel nacional, dentro de un espíritu de fortalecimiento del EEI, impulsando los programas propios gracias a una combinación de esfuerzos.

Objetivos

El objetivo general es estimular el trabajo integrado de IDTD en el ámbito de las pilas de combustible y el hidrógeno con el fin de fomentar:

- la seguridad del suministro energético;

- nuevas formas de energía más limpias que limiten los gases de invernadero y la contaminación del aire;

- el ahorro de energía y la eficiencia energética;

- el desarrollo sostenible y el transporte sostenible;

- la competitividad industrial.

Los objetivos específicos son los siguientes:

- permitir que las pilas de combustible y el hidrógeno den un gran paso adelante en el mercado y se generen unos beneficios sustanciales para todos;

- situar a la UE en la vanguardia mundial de las tecnologías de las pilas de combustible y el hidrógeno;

- dar la suficiente confianza al sector, a los inversores públicos y privados, a las autoridades responsables y a otras partes interesadas, para comprometerse en un programa a largo plazo;

- impulsar nuevas inversiones de IDT;

- construir el EEI merced a una cooperación estrecha con los investigadores que trabajan a nivel nacional y regional, sin dejar de respetar el principio de subsidiariedad;

- integrar la IDTD, centrarse en el logro de objetivos a largo plazo en materia de costes, de eficacia y durabilidad, y superar dificultades tecnológicas fundamentales;

- estimular la innovación y la aparición de nuevas cadenas de valor en las que estén presentes las PYME;

- facilitar la investigación básica en el sector industrial, las universidades y los institutos de investigación;

- fomentar la participación de los nuevos Estados miembros y los países candidatos;

- llevar a cabo la investigación, social, técnica y económica pertinente;

- llevar a cabo una investigación que respalde el desarrollo de normativas y reglamentaciones con el fin de eliminar las barreras de acceso al mercado y fomentar la interoperabilidad y los mercados de exportación, garantizando a la vez la seguridad de funcionamiento y el fomento de la innovación;

- facilitar al público información fiable sobre la seguridad del hidrógeno y los beneficios desde el punto de vista del medio ambiente, la seguridad del abastecimiento, los costes de la energía y el empleo.

Opciones políticas

Hay que descartar la opción «ninguna intervención comunitaria» que pondría fin a la financiación de la IDT a nivel europeo, dejando los programas en manos nacionales y regionales, dado que la IDT en el ámbito de las pilas de combustible y el hidrógeno forma parte integrante de los esfuerzos destinados a desarrollar tecnologías clave para los futuros sistemas sostenibles de energía y transporte.

Las otras opciones son las siguientes:

Un programa intergubernamental de investigación con arreglo al artículo 169

Un planteamiento intergubernamental sí podría luchar contra la dispersión y la fragmentación y promover la cohesión entre los investigadores. La Comisión consultó a las partes interesadas sobre la posibilidad de lanzar una cooperación con arreglo al artículo 169, pero la opción no fue refrendada debido a la lentitud en la toma de decisiones y a la tramitación presupuestaria anual en cada Estado miembro. Los Estados miembros exigen además un «rendimiento justo» para sus inversiones, y el «método ascendente» dificultaría la aplicación de una estrategia liderada por el sector. La estrategia a largo plazo de las pilas de combustible y el hidrógeno necesita un enfoque paneuropeo para el que no es apropiado este tipo de intervención. La falta de respaldo a un proyecto intergubernamental por parte del sector industrial hace aconsejable descartarlo.

« Dejar las cosas como están »: es decir, 7º PM más los esfuerzos nacionales y regionales, apoyados por una Plataforma Tecnológica

Esta opción es la vigente en la Comunidad desde hace más de 20 años. La Plataforma es una entidad bien establecida y reconocida por el sector y por los investigadores, y sobre su valía no hay dudas: es eficaz, está bien gestionada, sus objetivos son claros y su incidencia, previsible; se caracteriza por la calidad científica y la innovación; cuenta con estructuras financieras eficaces y probadas, así como con normas de participación; las auditorías técnicas y financieras han alcanzado un estadio de madurez; dispone de procedimientos abiertos y transparentes y de un proceso de revisión inter pares respetado por todos. Sin embargo, existe una fragmentación entre los diferentes temas que dificulta la coordinación. Una alternativa, dentro de esta opción, sería reunir toda la investigación sobre las pilas de combustible y el hidrógeno en un única Dirección o Agencia, pero el sector industrial ya no sería el motor del conjunto, no se garantizaría la adicionalidad y los costes administrativos no se compartirían al 50 % con el sector.

Establecimiento de una ITC en forma de Empresa Común con arreglo al artículo 171

Tras una amplia consulta, este planteamiento resultó ser el preferido, aunque no deja de tener sus desventajas. El sector industrial desea una iniciativa con un camino estratégicamente trazado desde la etapa de investigación, pasando por las de desarrollo y demostración, para llegar a la de despliegue en el mercado, así como con un presupuesto predeterminado que le permita planificar a largo plazo. Esto induciría al sector a comprometerse en proyectos a largo plazo con organizaciones de investigación básica. El sector, tras celebrar consultas con los círculos de la investigación y la CE, asumiría el liderazgo a la hora de determinar las prioridades del programa. La Empresa Común movilizaría, dentro de una entidad jurídica única, todos los fondos públicos y privados, constituyéndose en una asociación pública-privada regida conforma a los principios de los Reglamentos Financieros de la Comunidad Europea. Los miembros fundadores serían la CE y la «Asociación Sectorial», que contribuiría al presupuesto de forma igualitaria. La participación de la CE provendría de los temas Energía, Transportes, Materiales y Medio Ambiente del 7º PM.

La ITC llevaría a la práctica un programa de IDTD precompetitiva en el que se estudiaría la mejora de los materiales de las pilas de combustible, los equipos auxiliares, el impacto ambiental, la integración del hidrógeno en el motor de combustión interna, el almacenamiento del hidrógeno y desarrollo de la red, el desarrollo del sistema de tracción y las técnicas de producción, el hidrógeno renovable, la electrólisis, y la integración con la captura y retención de carbono. El Plan de ejecución de la Plataforma HFP propugna cuatro actividades prioritarias de innovación y despliegue:

- Pilas de combustible rápidamente comercializables

- Pilas de combustible para la cogeneración calor/electricidad

- Producción y suministro sostenibles de hidrógeno

- Vehículos movidos por hidrógeno e infraestructuras de repostamiento.

Éstas irían complementadas por un programa general de validación de tecnologías, análisis de ciclos de vida útil, investigación prenormativa para el desarrollo de normas técnicas, y evaluaciones integradas técnicas, sociales y económicas. Existiría una cooperación estrecha con otras iniciativas tales como Energía Inteligente para Europa, la financiación del BEI para el estudio de energías sostenibles y soluciones energéticas bajas en carbono para países en vías de desarrollo y el Instituto Europeo de Tecnología, así como con otras iniciativas de nivel nacional y regional.

Sistema de administración

La Empresa Común contaría con un Consejo de Administración y un Director Ejecutivo asistido por una Oficina del Programa. El Consejo de Administración estaría compuesto de seis miembros de la Agrupación Sectorial y seis de la CE. En el futuro los investigadores podrían estar representados en el Consejo de Administración. La Oficina del Programa sería responsable del lanzamiento de convocatorias de propuestas, gestión de los conocimientos y educación, comunicación con el público y actividades de difusión. Un Grupo de Estados miembros y un Comité Científico supervisarían la ITC y garantizarían la coordinación con otras actividades a nivel comunitario, nacional o regional. La CE mantendría derecho de veto respecto al empleo de su contribución a la Empresa Común.

Adicionalidad

En la Asamblea General de la HPF, celebrada en octubre de 2006, 48 empresas del sector realizaron una declaración conjunta en la que manifestaron su intención de invertir 5 000 millones de euros en los ámbitos de las pilas de combustible y el hidrógeno en los próximos diez años. En su Declaración de 18 de junio de 2007, los miembros de la Agrupación Sectorial se comprometieron a hacer lo posible por alcanzar el objetivo de invertir al menos 3 200 millones de euros de fondos privados durante el transcurso del 7º PM; en ausencia de la ITC la cifra sería de 2 600 millones, lo que arroja una adicionalidad de 600 millones en el primer caso. En un estudio confidencial de las partes interesadas se estimaba que la ITC acortaría el camino hacia la etapa de comercialización en 2-5 años. La ITC provocaría también una proliferación de las inversiones nacionales, regionales y privadas, incitando a las multinacionales a mantener su esfuerzo de IDT en la UE y atraer la inversión exterior.

Análisis de impacto

Reunir bajo un solo programa y una sola gestión todas las actividades de IDTD, garantizando así un enfoque coherente, comportaría muchas ventajas. Las convocatorias de propuestas podrían adaptarse al ritmo de desarrollo de los distintos sectores y las investigaciones de más éxito podrían incorporarse a la siguiente fase de demostración. Los proyectos de demostración se planificarían de modo que pudieran ser explotados ulteriormente y los resultados pudieran reutilizarse en la investigación. Los «proyectos faro» más interesantes podrían optar a los préstamos del Instrumento de Financiación del Riesgo Compartido. Ahora bien, podrían darse casos de falta de transparencia y de conflicto de intereses entre los participantes del sector al tener que tomar decisiones de financiación de proyectos de demostración cercanos a la comercialización, o bien de proyectos de investigación a largo plazo.

Comparación de las opciones

Se supone que el presupuesto dedicado al 7º PM no variará sensiblemente, cualquiera que sea la opción elegida. La diferencia fundamental sería que el presupuesto de la ITC se determinaría previamente y quedaría bajo el control de la Empresa Común. Elegir la opción de la ITC dejaría patente la determinación por tomar en serio las pilas de combustible y el hidrógeno, dando así confianza a los investigadores y al sector y fomentando la inversión privada.

La estabilidad del régimen de financiación, la existencia de una masa crítica y de un programa plurianual de investigación con una metas previamente fijadas, resultan más atractivas para el sector y para los investigadores. El efecto de creación de conocimientos a dos niveles es algo único de la ITC: los conocimientos adquiridos en el despliegue son reutilizados en nuevas investigaciones, y éstas avanzan rápidamente hacia el estadio de demostración. El efecto de adicionalidad aumentaría en gran medida la disponibilidad de fondos y resultaría en una etapa de desarrollo más rápida, un acortamiento del camino hacia la etapa de comercialización y unos menores costes. El sistema de administración elegido, de gran eficacia, sería responsable de las operaciones en todas sus etapas, desde la investigación fundamental hasta la demostración. La ITC deberá además actuar como centro de convergencia europeo para aumentar las posibilidades de colaboración internacional. Los costes administrativos para la CE deberán reducirse al ser compartidos con el sector industrial al 50 %.

La ITC es una alternativa que presenta claras ventajas respecto a la del 7º PM:

- la etapa previa a la comercialización se acortaría entre 2 y 5 años; es necesario insistir en la necesidad de llegar primero al nuevo mercado: reducción de la inversión acumulativa, adelantamiento del equilibrio de resultados, fortalecimiento de la posición competitiva de los pioneros en el mercado, incluidas las PYME;

- la existencia de compromisos a largo plazo y de un presupuesto sólido y claro aumentan la confianza de la inversión pública y privada;

- adicionalidad: gracias al principio de cofinanciación se obtendrán al menos 600 millones de euros más que con la alternativa de dejar las cosas como están, lo que supone casi dos veces y media más inversión privada para investigación;

- adelantamiento también de las ventajas derivadas de una mayor eficiencia energética y una mayor seguridad de suministro y reducción de los gases de invernadero y la contaminación.

Seguimiento y evaluación

La presente evaluación de impacto se ajusta al artículo 21, apartado 1, de las disposiciones de aplicación el Reglamento financiero comunitario, ya que está prevista una evaluación preliminar de la rentabilidad, de los riesgos y del seguimiento.

Se determinarán unos indicadores de resultados para el seguimiento de los avances de la ITC y la medición de su impacto en la competitividad de la UE y en la investigación. Los indicadores deben analizarse tomando como referencia los años anteriores a la existencia de la ITC para evaluar la adicionalidad. La Comisión presentará al Consejo un informe anual de ejecución que exponga los progresos y la información financiera. Se podría celebrar una serie de conferencias de revisión inter pares con el fin de intercambiar información y coordinar las actividades de la ITC con otro tipo de acciones. El Director Ejecutivo llevará el control y tomará las medidas necesarias para mantener la proporción del 50 % en la financiación pública y privada.

En la mitad del transcurso de la ITC, unos expertos independientes evaluarán los avances y harán recomendaciones para posibles reajustes del programa y, si procede, para una eventual estrategia de salida. La Comisión comunicará las conclusiones al Consejo. A finales de 2017, la Comisión realizará una evaluación final y los resultados se presentarán el Parlamento Europeo y al Consejo.