DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO que acompaña al documento PROPUESTA DE DIRECTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO que modifica la Directiva 2003/87/CE, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad, con vistas a la ejecución, de aquí a 2020, de un acuerdo internacional que aplique una única medida de mercado mundial a las emisiones de la aviación internacional /* SWD/2013/0431 final */





DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO que acompaña al documento PROPUESTA DE DIRECTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO que modifica la Directiva 2003/87/CE, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad, con vistas a la ejecución, de aquí a 2020, de un acuerdo internacional que aplique una única medida de mercado mundial a las emisiones de la aviación internacional 1. Definición del problema 1.1. Insuficiente aceptación de las medidas de mercado para hacer frente al fuerte crecimiento de las emisiones de la aviación internacional La Unión Europea está firmemente comprometida en la consecución del objetivo climático de limitar el aumento de la temperatura media mundial a menos de 2 ºC respecto de los niveles preindustriales. A tal fin, uno de los objetivos principales de la Estrategia Europa 2020 para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador es reducir las emisiones de gases de efecto invernadero al menos en un 20 % en comparación con los niveles de 1990. La limitación de las emisiones de gases de efecto invernadero procedentes de la aviación es esencial para contribuir al cumplimiento de este compromiso. Según la Agencia Internacional de la Energía, las emisiones mundiales de CO2 procedentes de la aviación civil representan actualmente alrededor del 2,5 % de las emisiones totales de CO2. De cara al futuro, la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) prevé que, de aquí a 2036, las emisiones de la aviación internacional aumentarán entre un 155 % y un 300 % respecto a 2006, en función del nivel de los progresos tecnológicos y operativos. Se prevé que la parte de las emisiones totales de CO2 procedentes de la aviación internacional represente al menos el 4 % de aquí a 2050 si no se toma ninguna medida de mitigación suplementaria. Dado que el potencial de reducción de emisiones de las nuevas tecnologías y prácticas operativas es limitado en el sector de la aviación, es necesario utilizar medidas basadas en el mercado (MBM) para garantizar que la aviación contribuya de forma equitativa a la reducción de las emisiones mundiales. Las MBM permiten que el sector de la aviación compense el fuerte crecimiento de sus emisiones financiando la reducción de emisiones en otros sectores a un coste menor. La UE fue la primera en aplicar las MBM mediante la inclusión de las actividades de aviación en su régimen de comercio de derechos de emisión (RCDE UE). A pesar de sus efectos ambientales positivos a bajo coste económico, la aplicación del RCDE UE ha tenido que hacer frente a una gran oposición internacional (véase la sección 1.2.1). Una serie de Estados se ha opuesto al RCDE UE alegando que este abarca una parte demasiado elevada de las emisiones internacionales y que la Unión Europea no tiene competencia para obligar a los operadores de terceros países a participar en dicho régimen. No obstante, esas alegaciones fueron desestimadas por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE). Independientemente de la oposición internacional, el RCDE UE, que solo cubre alrededor del 50 % de las emisiones de la aviación internacional, no bastará para detener el fuerte crecimiento mundial de las emisiones de la aviación en el futuro. Por tanto, incluso con el RCDE UE, sigue habiendo una «brecha» mundial en la cobertura de las emisiones de la aviación internacional, ya que ninguna otra región, aparte de la UE, aplica MBM. La insuficiente aceptación de las MBM y la firme oposición al RCDE UE se deben a la ausencia de un acuerdo político mundial: hasta ahora no se ha podido establecer un compromiso claro para el desarrollo de una MBM mundial en el marco de la OACI ni se ha podido llegar a un acuerdo sobre principios aceptados generalmente para la aplicación de MBM regionales, como el RCDE UE. 1.2. Acción de la UE en un contexto internacional difícil 1.2.1. Integración de la aviación en el Régimen de Comercio de Derechos de Emisión de la UE (RCDE UE) La Directiva 2008/101/CE modificó la Directiva 2003/87/CE, relativa al RCDE UE, para incluir el sector de la aviación en el ámbito de aplicación de dicho régimen: – participación de todos los Estados miembros del Espacio Económico Europeo (EEE), incluidos Islandia, Noruega y Liechtenstein, – cobertura de las emisiones totales de vuelos con destino y origen en aeródromos del EEE (en lo sucesivo denominados «vuelos dentro del EEE») y vuelos que salen de aeródromos del EEE con destino a terceros países o que llegan a aeródromos del EEE procedentes de terceros países (en lo sucesivo denominados «vuelos fuera del EEE»), – límite máximo de emisiones correspondiente al 95 % de la media de emisiones históricas de la aviación de 2004 a 2006, – obligación para los operadores de aeronaves de empezar a notificar las emisiones en 2010 y pleno cumplimiento, incluida la entrega de derechos de emisión, a partir de 2012. No obstante, la inclusión en el RCDE UE de vuelos con destino y origen en terceros países se enfrentó a una fuerte oposición internacional: – La Air Transport Association of America (ATA, asociación de transporte aéreo de los EE.UU.) y las principales líneas aéreas estadounidenses cuestionaron la legalidad del RCDE UE alegando, entre otras cosas, que sería contrario al Derecho internacional consuetudinario aplicar el RCDE UE a las partes de un vuelo que tuvieran lugar fuera del espacio aéreo de los países del EEE. El TJUE rechazó esas alegaciones y confirmó que la UE era competente para ampliar el RCDE UE a la distancia total de los vuelos con destino u origen en aeropuertos de la UE. – La denominada «coalición de oponentes» —incluidos, entre otros, China, la India, Rusia y Estados Unidos— firmó dos declaraciones de oposición al RCDE UE alegando que sería contrario al Derecho internacional y no debía aplicarse a los operadores de aeronaves registrados en sus países. – Las líneas aéreas de China continental y la mayoría de las líneas aéreas indias no respetan el RCDE UE desde 2011. – En 2012, el Congreso de los EE.UU. aprobó la «Emissions Trading Scheme Prohibition Act» (denominada «Thune Bill»), que permitiría al Gobierno de los EE.UU., previa consulta pública, dictar una orden por la que las líneas aéreas de los EE.UU. no deberán cumplir el RCDE UE. Hasta la fecha no se ha propuesto ninguna orden de ese tipo. 1.2.2. Evolución reciente en el período previo a la Asamblea de la OACI de 2013 La UE tiene mucha experiencia en multilateralismo y siempre ha tratado de hacer avanzar la acción de la OACI en relación con las MBM. Para facilitar las negociaciones de cara a la Asamblea de la OACI de 2013, la UE adoptó la Decisión nº 377/2013/CE, sobre «suspensión temporal», a fin de aplazar temporalmente la aplicación de las obligaciones de cumplimiento del RCDE UE respecto a los vuelos con salida y llegada en la mayoría de terceros países en 2012. Esa Decisión creó las condiciones favorables para que la Asamblea de la OACI de 2013 avanzara en la elaboración de una MBM mundial y de un acuerdo sobre el marco para el establecimiento de MBM nacionales y regionales (en lo sucesivo denominado «marco de las MBM») que se aplicarían hasta que se ejecute una MBM mundial en 2020. · Propuesta de hoja de ruta de la UE para una MBM mundial Los Estados miembros de la UE propusieron que la Asamblea de la OACI de 2013 decidiera acerca de una hoja de ruta vinculante para el desarrollo de una MBM mundial. Los trabajos sobre los elementos conceptuales de una MBM mundial deberán concluirse en la Asamblea de la OACI de 2016, y la MBM mundial deberá ejecutarse de aquí a 2020. En la reunión general anual de la Asociación de Transporte Aéreo Internacional (IATA), celebrada el 3 de junio de 2013, se adoptó por abrumadora mayoría una resolución a favor de dicha hoja de ruta hacia un MBM mundial. · Compromiso sobre el alcance geográfico de una MBM regional o nacional El marco de las MBM debe proporcionar orientaciones para garantizar una aplicación coherente de las MBM nacionales y regionales. Una cuestión clave se refiere a la cobertura de las emisiones de la aviación internacional con arreglo a una MBM nacional o regional. Muchos Estados miembros de la OACI prefieren un marco de las MBM que limite las MBM regionales a las emisiones de la región de que se trate. En un espíritu de compromiso, y siempre que el nivel de ambición sobre la MBM mundial sea elevado, los Estados miembros de la UE declararon estar abiertas a una menor cobertura geográfica para los regímenes regionales antes de la ejecución de la MBM mundial en 2020. 1.2.3. Resultados de la Asamblea de la OACI de 2013 La Asamblea de la OACI adoptó la hoja de ruta propuesta para una MBM mundial en 2020. No obstante, finalmente no se llegó a ningún compromiso sobre las orientaciones relativas a las MBM regionales que entretanto deben aplicarse. Los Estados miembros de la UE rechazaron —como en anteriores Asambleas de la OACI— la alegación formulada por otros Estados de que una MBM regional requiere el acuerdo de los Estados cuyas líneas aéreas operan en los Estados que aplican una MBM. 1.3. Escenario de base: mantenimiento de todo el ámbito de aplicación del RCDE UE Aunque los costes que el RCDE UE impone a los operadores de aeronaves son reducidos y el TJUE ha confirmado de manera inequívoca la legalidad de la cobertura de todos los vuelos de salida y llegada, no cabe esperar que cese la oposición internacional si se mantiene el ámbito de aplicación completo del RCDE UE. Por tanto, la aplicación del RCDE UE en toda su extensión a partir de 2013 puede poner en peligro futuras negociaciones en la OACI sobre el desarrollo y la aplicación de las MBM. 2. Objetivos El objetivo general —garantizar la contribución del sector de la aviación a la reducción del impacto del cambio climático— no ha cambiado desde la integración de la aviación en el RCDE UE. Además, considerada sin duda la defensora más firme de la acción multilateral, la UE tiene muy presentes la cooperación internacional y la solución mundial en la elaboración de sus políticas. Los objetivos específicos son dobles: – facilitar la elaboración y aplicación de aquí a 2020 de una MBM mundial que abarque todas las emisiones de la aviación internacional, – mantener el RCDE UE para las emisiones de todos los vuelos con salida o llegada en el EEE, a la espera de la aplicación de una MBM mundial en 2020. Los resultados de la consulta pública confirman que todas las partes interesadas —la industria, las autoridades públicas y las ONG— están totalmente de acuerdo en utilizar MBM en el sector de la aviación. Las opciones de modificación del RCDE UE tras la Asamblea de la OACI de 2013 deben respetar los objetivos operativos siguientes: – mantener la eficacia medioambiental – no disminuir la competitividad del sector de la aviación – mantener unas condiciones de competencia equitativas en el mercado interior de la aviación – limitar los costes administrativos suplementarios – garantizar la coherencia con el Derecho internacional y con las resoluciones de la Asamblea de la OACI no vinculantes, en la medida en que sean coherentes con las declaraciones de la UE sobre esas resoluciones. La eficacia medioambiental, unos costes administrativos reducidos y la aceptabilidad política son las principales consideraciones que las partes interesadas han presentado en la consulta pública. 3. Opciones políticas Como se indica en la Decisión de «suspensión temporal» (véase la sección 1.2.2), la UE estudiará después de la Asamblea de la OACI de 2013 la conveniencia de introducir modificaciones en el RCDE UE para permitir una interacción óptima entre el RCDE UE y los resultados de la Asamblea de la OACI. 3.1.1. Ámbito de aplicación completo del RCDE UE El mantenimiento de todo el ámbito de aplicación del RCDE UE significa que los operadores de aeronaves siguen siendo responsables de todas las emisiones procedentes de los vuelos con destino u origen en aeropuertos del EEE. 3.1.2. Opción mixta Sobre la base de la propuesta de un marco de las MBM apoyado por los países más importantes en el ámbito de la aviación de cara a la Asamblea de la OACI de 2013, aunque finalmente no se acepte en la Asamblea, una MBM regional debería basarse en el ámbito geográfico siguiente: – cobertura completa de las emisiones de todos los vuelos con destino y origen en un grupo de Estados, más – una proporción de las emisiones de los vuelos con destino u origen en terceros países no pertenecientes al grupo de Estados, en relación con la distancia total recorrida en zonas asociadas al grupo de Estados (p. ej., en todos los vuelos entre París y Pekín, el RCDE UE cubriría la distancia recorrida sobre Estados del EEE hasta y desde la frontera con un tercer país, en este caso Rusia). Si el RCDE UE se ajusta a este ámbito de aplicación, será posible mantener la cobertura completa de las emisiones procedentes de los vuelos dentro del EEE, pero la cobertura de las emisiones procedentes de los vuelos fuera del EEE se reducirá en proporción a la distancia recorrida en el EEE (en lo sucesivo, «opción mixta»). Existen diversos enfoques en cuanto a la cobertura de las distancias recorridas sobre el mar (p. ej., mar territorial, que se extiende hasta 12 millas náuticas de la costa, o zona económica exclusiva, que se extiende hasta 200 millas náuticas de la costa). 3.1.3. Opciones alternativas Además de la opción mixta, se han estudiado las opciones alternativas siguientes: – Opción de «vuelos de salida»: Se cubren todos los vuelos dentro del EEE, pero solo se cubren los vuelos de salida a países no pertenecientes al EEE. Este enfoque fue la propuesta inicial de la UE respecto al ámbito geográfico del marco de las MBM, pero fue rechazada por un gran número de Estados miembros de la OACI. – Opción del «50/50»: Como se pone de manifiesto en las consultas públicas, la mayoría de las ONG medioambientales está a favor de limitar la cobertura del RCDE UE al 50 % de los vuelos de salida y llegada por lo que respecta a los vuelos fuera del EEE. Sin embargo, esta opción nunca ha sido objeto de debate en la OACI. – Una excepción general de los vuelos fuera del EEE (similar a la contemplada en la Decisión de «suspensión temporal»): con ella solo quedarían cubiertos los vuelos dentro del EEE. – Opción de «etapas iniciales»: El cambio a un régimen basado en las etapas iniciales haría que las entidades responsables de cumplir la obligación fueran los proveedores de combustible en lugar de los operadores de aeronaves. Con esta opción la cobertura de emisiones sería similar a la de la opción de «vuelos de salida», ya que los proveedores de combustible entregarían los derechos de emisión correspondientes al combustible vendido a los aeropuertos del EEE. Para evitar que los proveedores de combustible obtengan beneficios suplementarios, no se concederán derechos de emisión de forma gratuita, sino que todos los derechos de emisión serán objeto de subasta. 4. Evaluación de los impactos 4.1. Impacto ambiental Tanto la opción mixta como las opciones alternativas reducen la cobertura de emisiones a una banda entre el 25 % y el 62 % en comparación con la cobertura de emisiones prevista en el ámbito de aplicación del RCDE UE (véase el cuadro 1). 4.2. Impacto económico 4.2.1. Competitividad Tanto la opción mixta como las opciones alternativas —salvo la opción de «etapas iniciales»— mejoran la competitividad general del sector de la aviación en relación con el ámbito de aplicación del RCDE UE, ya que la cobertura reducida lleva aparejada una reducción de los precios de los vuelos fuera del EEE. Dada la cancelación de los derechos de emisión gratuitos, la opción de «etapas iniciales» daría lugar a un aumento del precio de los vuelos dentro del EEE. 4.2.2. Condiciones de competencia equitativas Cualquiera de las opciones de actuación mantiene la igualdad de condiciones de competencia en los mercados de las parejas de ciudades pertinentes, pues todos los operadores reciben el mismo trato, independientemente de su nacionalidad o cualesquiera otras características. En caso de que los servicios directos también compitan con servicios que hagan escala en un centro de operaciones no perteneciente al EEE (p. ej., en una ruta de Londres a Singapur con una posible escala en Dubai), la solución mixta evita la posible distorsión de la competencia debido a que los servicios con escala y sin escala estarán igualmente cubiertos. No obstante, a los precios actuales del carbono, la probabilidad de distorsión de la competencia es insignificante en todas las opciones. 4.3. Impacto sobre el esfuerzo administrativo y viabilidad La opción mixta puede ejecutarse sobre la base del sistema de seguimiento, notificación y verificación vigente. La menor cobertura de los vuelos fuera del EEE se reflejará teniendo en cuenta un porcentaje reducido proporcionalmente del consumo total de combustible (tal y como se notifica actualmente respecto al vuelo completo). Las opciones de «vuelos de salida», del «50/50» y de «suspensión temporal» no requieren ninguna modificación del sistema actual de seguimiento, notificación y verificación. La elección de la opción de «etapas iniciales» supondría cambios significativos, ya que los proveedores de combustible se convertirían en entidades responsables. Cabe esperar importantes retrasos en su aplicación. 4.4. Impacto sobre la coherencia con el Derecho de aviación internacional y la política de la OACI El Tribunal de Justicia de la Unión Europea desestimó la alegación de que el RCDE UE podría violar la soberanía de otros Estados y confirmó la competencia de la UE para aplicar el RCDE a las emisiones totales de vuelos con destino y origen en aeródromos situados en el territorio de un Estado miembro. Como todas las opciones siguen aplicándose a los vuelos de salida y llegada y no incluyen los sobrevuelos, son conformes con los principios respectivos del Derecho internacional consuetudinario, el Convenio de Chicago y los acuerdos de servicios aéreos. En comparación con las demás opciones, la opción mixta tendrá la ventaja de una mayor aceptabilidad política internacional, dado que limitará efectivamente la cobertura a las emisiones dentro del EEE. Por lo que se refiere a la opción de «etapas iniciales», existe un riesgo jurídico en el sentido de que podría considerarse un impuesto o gravamen sobre el combustible con arreglo al Convenio de Chicago y a los acuerdos de servicios aéreos. 5. Comparación de las opciones A la hora de elegir entre las diferentes opciones, la UE tendrá que lograr un equilibrio entre la eficacia medioambiental, los posibles cambios en el sistema de seguimiento, notificación y verificación y la coherencia de las opciones con el Derecho internacional y las resoluciones de la Asamblea de la OACI (no vinculantes). Los impactos económicos de las diferentes opciones no difieren sustancialmente como para modificar el equilibrio entre costes y beneficios. – La opción mixta da lugar a una reducción significativa de la cobertura del 39 al 47 % en comparación con el ámbito de aplicación completo del RCDE UE (en función de la cobertura definida de 12 o 200 millas náuticas) e implicaría ciertos gastos debido a los cambios en el sistema de seguimiento, notificación y verificación. Desde el punto de vista de los beneficios, la cobertura de emisiones más limitada proporciona argumentos adicionales en defensa del RCDE UE frente a alegaciones en materia de violaciones de soberanía. También reduce posibles distorsiones en relación con los vuelos con una escala que operan junto a vuelos directos. – Las opciones de «vuelos de salida» y del «50/50» ofrecen una cobertura del 62 % de las emisiones en comparación con el ámbito completo del RCDE UE y no modifican el sistema de seguimiento, notificación y verificación. Estas opciones, sin embargo, dado que no contarán con el apoyo de la resolución de la Asamblea de la OACI de 2013, no aumentarán la aceptabilidad política ni introducirán nuevos argumentos jurídicos en defensa del RCDE UE. – Como la opción de «suspensión temporal» solo abarca el 25 % de las emisiones, no será una solución viable a largo plazo respecto a los objetivos medioambientales de la UE para el sector de la aviación. La opción de «etapas iniciales» permite lograr la misma cobertura de emisiones que la opción de «vuelos de salida», pero tiene un impacto negativo en la competitividad. Además, supondría un cambio completo del sistema de seguimiento, notificación y verificación, así como nuevos retos jurídicos. Cuadro 1 Comparación de las opciones || Ámbito de aplicación completo del RCDE UE || Opción mixta || Opción de «vuelos de salida» Opción del «50/50» || Opción de «suspensión temporal» || Opción de «etapas iniciales» Eficacia medioambiental || 100 % || 39 a 47 % || 62 % || 25 % || 62 % Competitividad || Escasa incidencia en los costes y la demanda || + || + || + || - Condiciones de competencia equitativas || No se producen distorsiones a los precios actuales del carbono || + + || = || + || = Esfuerzo y exactitud del SNV || Sobre la base del consumo de combustible || - || = || = || -- Coherencia con el Derecho de aviación internacional || Legalidad confirmada por el TJUE || = || = || = || - Aceptabilidad política internacional || Fuerte oposición internacional || + + || = || + + || = + impacto positivo en comparación con el ámbito de aplicación completo del RCDE UE - impacto negativo en comparación con el ámbito de aplicación completo del RCDE UE = sin cambios en comparación con el ámbito de aplicación completo del RCDE UE 6. Seguimiento y evaluación En función del resultado de la Asamblea de la OACI de 2016, pueden resultar necesarios nuevos ajustes del RCDE UE para garantizar la transición a una MBM mundial en 2020. Se sugiere, por tanto, que cualquier cambio en el RCDE UE sea solo temporal y que, tras la Asamblea de la OACI de 2016, la Comisión informe al Parlamento Europeo y al Consejo sobre las acciones destinadas a ejecutar, a partir de 2021, la MBM mundial.