COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO, EL PARLAMENTO EUROPEO, EL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL Y EL COMITÉ DE LAS REGIONES - Imposición del combustible de aviación

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO, EL PARLAMENTO EUROPEO, EL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL Y EL COMITÉ DE LAS REGIONES

Imposición del combustible de aviación

Antecedentes

La estructura de la tributación de los hidrocarburos dentro de la Comunidad se rige actualmente por la Directiva del Consejo 92/81/EEC, de 19 de octubre de 1992, relativa a la armonización de las estructuras del impuesto especial sobre los hidrocarburos [1]. La letra b) del apartado 1 del artículo 8 de esta Directiva estipula una exención obligatoria para el combustible utilizado en la navegación aérea comercial. El apartado 7 del artículo 8 de esa misma Directiva dispone que el Consejo revisará esta exención obligatoria "sobre la base de un informe de la Comisión y teniendo en cuenta los costes externos causados por dichos medios de transporte y las repercusiones ecológicas y decidirá por unanimidad, a propuesta de la Comisión, si procede la supresión o la modificación de tales exenciones".

[1] DO L 316, de 31.10.1992, p. 12.

Esta revisión se realizó en 1996, y la Comisión recomendó en su informe [2] que el impuesto especial sobre los hidrocarburos se hiciera extensivo al queroseno de aviación "en cuanto la situación jurídica internacional permita a la Comunidad imponer tal contribución a todos los transportistas, incluidos los de terceros países". Esta conclusión quedó reflejada en la letra c) del apartado 1 del artículo 13 de la propuesta de Directiva de la Comisión sobre la imposición de los productos energéticos [3], con la que se quiere sustituir la Directiva 92/81. El apartado 2 del artículo 13 también prevé para los Estados miembros la opción de fijar mediante acuerdos bilaterales el nivel de imposición de los vuelos nacionales y de los vuelos entre Estados miembros.

[2] Informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo efectuado en virtud del apartado 6 del artículo 8 de la Directiva 92/81/CEE y relativo a las exenciones y reducciones por motivos vinculados a políticas específicas previstas en el apartado 4 del artículo 8 de la Directiva 92/81 y a la exención obligatoria de los hidrocarburos suministrados para su utilización como carburante en la navegación aérea, con exclusión de la navegación aérea de recreo privada, y las exenciones o reducciones facultativas para la navegación por vías navegables interiores, salvo la de recreo, previstas en la letra b) de los apartados 1 y 2 del artículo 8 de la citada Directiva, COM(96)549 final, 14.11.1996

[3] DO C 139, de 6.5.1997, p. 14.

Tanto la revisión como la posterior propuesta sobre la imposición de los productos energéticos se debatieron en los diversos grupos de trabajo del Consejo. De resultas de estos debates el Consejo, en su Resolución de 9 de junio de 1997 relativa a la imposición del combustible de aviación, pidió a la Comisión información adicional sobre todos los aspectos de dicha cuestión.

En respuesta a esta petición, la Comisión encomendó un detallado estudio [4] sobre este tema a un consultor independiente. La presente Comunicación expone los resultados de este estudio y las reacciones de la Comisión [5].

[4] Análisis de la imposición del combustible de aviación, Resource Analysis, Delft 1998.

[5] Véase también la Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, Transporte aéreo y medio ambiente: retos del desarrollo sostenible COM(1999)640 final, 1.12.1999.

Esbozo del estudio

El estudio examina cinco posibles niveles de cobertura impositiva, que van desde la imposición exclusiva de los vuelos nacionales hasta la imposición de todos los vuelos de todos los transportistas a la totalidad de los destinos mundiales. A cada uno de estos niveles se aplican a su vez tres posibles niveles de imposición (baja, media y alta), lo que da un total de 15 posibles opciones impositivas. A continuación se analizan estas opciones con ayuda de un complejo sistema econométrico de proyección informatizada, para predecir los efectos probables de la imposición en cinco ámbitos específicos, con su incidencia socioeconómica y ecológica.

También se analizó la actual situación legislativa internacional, comunitaria y nacional, y se examinaron las posibles medidas de evasión y, por último, se evaluó la internalización de los costes en el sector del transporte aéreo en comparación con otros modos de transporte.

Los resultados se presentan en forma de un análisis cuantitativo completo para el año 2005, que toma como base el año 1992 y supone que la imposición se introduce en 1998. Además, se ofrece un análisis de sensibilidad para el mismo año y, con una perspectiva a más largo plazo, un análisis cuantitativo selectivo para el año 2015.

Resumen de las conclusiones

Generalidades

El estudio concluye que las repercusiones en el medio ambiente, los ingresos y otros aspectos dependen principalmente de dos factores: el nivel de imposición y el alcance de la cobertura. Concluye asimismo que la incidencia medioambiental global de la imposición sería relativamente escasa de no estar sujetos a imposición la totalidad de los vuelos a la totalidad de destinos [6]. De lo que sí se derivarían ventajas para el medio ambiente es de una importante reducción de la rapidez a la que se supone aumentará la demanda. Algunos de los supuestos examinados también están sujetos a determinadas limitaciones jurídicas. A continuación y en el cuadro adjunto se ofrece un breve resumen de los resultados.

[6] Además, en todos los supuestos examinados la incidencia positiva en el medio ambiente de la imposición puede verse reducida por medidas de evasión fiscal como el sobrerrepostado (tankering) o el desvío de los pasajeros hacia otro transportista o destino.

Efectos socioeconómicos

El estudio considera las repercusiones de la imposición en una serie de ámbitos entre los que figuran la demanda de transporte aéreo (pasajeros y carga), la oferta de transporte aéreo, la incidencia en la explotación de las aeronaves y la eficiencia de la misma, así como la cohesión regional. Se calculan las repercusiones económicas para agentes concretos (líneas aéreas, fabricantes de aviones y consumidores) y los efectos macroeconómicos (valor añadido bruto, empleo, ingresos derivados de la imposición de los combustibles) así como el cambio a un reparto modal en pro de los volúmenes de transporte terrestre .

Tal como cabía esperar, el estudio llega a la conclusión de que, en comparación con la hipótesis de imposición nula, se incrementan los efectos en la demanda de las diferentes opciones impositivas a medida que aumentan los niveles de imposición y la cobertura. El efecto en la relación ITK (ingresos por tonelada/kilómetro) [7] para las rutas intracomunitarias varía desde una reducción del 0,5% para las opciones de imposición baja al 7% para los niveles de imposición alta. No obstante, el efecto en la posición competitiva de los transportistas comunitarios depende en gran medida de que los competidores extracomunitarios sean tratados del mismo modo. La imposición de los transportistas aéreos comunitarios no sólo afectaría a su posición competitiva, sino que también empeoraría la relación entre el beneficio para el medio ambiente y el impacto socioeconómico para la industria comunitaria de la aviación .

[7] Es una carga rentable y generadora de ingresos de una tonelada transportada una distancia de un kilómetro. (Un pasajero = 100 kilogramos).

Si bien el análisis económico indica una ligera compensación de los efectos socioeconómicos negativos que tiene para el sector comunitario de las compañías aéreas mediante la incidencia positiva en otros agentes económicos, si se actúa con las limitaciones jurídicas actuales, sigue constituyendo un problema grave el trato discriminatorio de que es objeto la industria interior.

Los efectos en los países beneficiarios del Fondo de Cohesión se examinaron específicamente para determinar si la imposición de los carburantes contradice la política del Fondo de Cohesión. No se hallaron indicios de mayores repercusiones directas en la navegación aérea de esos países que en los otros Estados miembros. No obstante, un análisis más profundo demostró que un determinado cambio en el porcentaje de demanda de pasajeros podría causar desventajas económicas relativamente grandes a los países beneficiarios del Fondo de Cohesión en razón de su mayor dependencia del transporte aéreo.

Efectos medioambientales

Se incrementan las repercusiones positivas en el medio ambiente a medida que aumentan los niveles y la cobertura de la imposición, a pesar de existir una cierta evasión. El estudio muestra que la reducción neta de las emisiones de CO2 en el 2005 varía de 55000 toneladas en caso de que se aplique un nivel impositivo de EUR 10/1000 litros sólo en las rutas nacionales a 15 millones de toneladas si se aplica un tipo impositivo de EUR 245/1000 litros en todas las rutas. La cifra más elevada representa una reducción de aproximadamente un 1,4% de las emisiones comunitarias de CO2 atribuibles al transporte y del 0,34% del total de emisiones de CO2 a nivel comunitario. Las cifras equivalentes para el NOx son de 110 toneladas y 70000 toneladas. También en este caso la cifra más elevada representa reducciones de aproximadamente un 0,84% y del 0,47%, respectivamente. En caso de imposición exclusiva de los vuelos intracomunitarios de transportistas comunitarios, las correspondientes reducciones se limitarían al 0,26% (CO2) y al 0,12% (NOx) del total de emisiones atribuibles al transporte.

Limitaciones jurídicas

El Convenio de Chicago de 1944 regula el tratamiento del carburante que ya se encuentra a bordo de una aeronave. El tratamiento del carburante cargado en una aeronave está regulado por un gran número de acuerdos bilaterales sobre servicios aéreos (ASA) que todos los Estados miembros han celebrado entre sí y con terceros países. Estos acuerdos contienen habitualmente una cláusula en el sentido de que el combustible en tránsito y el combustible suministrado en el territorio de las partes contratantes quedan exentos de los impuestos sobre carburantes. Es posible, por supuesto, renegociar todos los ASA existentes a fin de suprimir la exención de los combustibles suministrados en el territorio de las partes contratantes, pero ello podría suponer un proceso largo y complicado.

Hasta que la renegociación de los acuerdos bilaterales sobre servicios aéreos y de las disposiciones pertinentes del Convenio de Chicago modifique la posición impositiva del combustible en tránsito, seguirá existiendo el riesgo de evasión fiscal. Además, la actual exención obligatoria contenida en la Directiva 92/81 será de aplicación hasta su sustitución por la disposición de imposición opcional contenida en la propuesta sobre la imposición de los productos energéticos.

Evasión fiscal

Los efectos de la imposición se pueden evitar de varias maneras. La principal es el sobrerrepostado, método que consiste en cargar a bordo más combustible del necesario para una etapa de vuelo, con lo que se evita el repostado en escala. Para los trayectos cortos dentro de la UE sería posible llevar suficiente combustible para el vuelo de regreso. En vuelos a Norteamérica el sobrerrepostado puede limitarse al 25% del combustible necesario para el regreso. Aun así, habría una reducción del 25% en el impuesto sobre el combustible.

La ventaja obtenida por los agentes con este modo de proceder dependería del nivel impositivo y de la disponibilidad de combustible libre de impuestos en algún punto de la ruta. Además, el transporte del combustible adicional supondría un mayor consumo de combustible, lo que a su vez disminuiría las ventajas para el medio ambiente de la medida. Otros métodos de evasión consisten en proponer a los pasajeros cambios de destino o cambios de vuelo entre varios transportistas en caso de no estar sujetos a impuestos todos ellos.

Internalización de los costes

La extensión de la cobertura de los costes externos se estudia con especial hincapié en aspectos como la contaminación del aire (incluida la formación de smog y la acidificación) y los efectos sobre el cambio climático causados por las emisiones de CO2 y NOx. Se consideran asimismo otros mecanismos más específicos como las emisiones de agua a grandes altitudes, las emisiones de SOx y hollín y los efectos del NOx en la disminución de la capa de ozono.

Sin perjuicio de una serie de datos científicos no definitivamente establecidos al determinar con exactitud el nivel de los costes externos, el estudio concluye que cuando se tienen en cuenta todos los factores, incluyendo los costes que para la sociedad representan los accidentes, el ruido, la contaminación del aire y las infraestructuras, además del hecho de que existen algunas diferencias claras respecto del tratamiento fiscal y de la cobertura de los costes externos, el transporte aéreo no cubre actualmente los costes externos. La Comisión opina que, para una mejor interpretación y orientación de las medidas, es necesario seguir investigando el cálculo de los costes externos de los viajes aéreos y las implicaciones a largo plazo para el medio ambiente.

Conclusiones

Los resultados de este estudio confirman las conclusiones a las que llegó la Comisión en su informe de 1996 sobre esta cuestión. Principalmente por razones "económicas", no sería viable o deseable que la Comunidad en su conjunto introdujera en el momento actual una imposición del combustible de aviación que se limitara exclusivamente a los vuelos intracomunitarios explotados por transportistas aéreos comunitarios. Esta conclusión permanece invariable a la luz de los otros resultados del estudio, según los cuales la incidencia medioambiental de tal medida unilateral serían considerablemente menores.

Por otro lado, el estudio también confirma que se obtendrían beneficios para el medio ambiente significativamente mayores con la introducción de la imposición del queroseno para todas las operaciones efectuadas en los aeropuertos de la Comunidad. Además, los importantes incrementos de ingresos que aportaría tal medida permitirían a los Estados miembros reducir otros impuestos y cargas, en particular las que gravan el empleo, tal como se recomienda en el artículo 2 de la propuesta de la Comisión sobre la imposición de los productos energéticos.

Por consiguiente, la Comisión recomienda que:

1. El Consejo adopte las disposiciones de la propuesta relativa a la imposición de los productos energéticos que permita a los Estados miembros gravar con un impuesto el combustible de aviación empleado en vuelos nacionales o, mediante acuerdo bilateral, en los desplazamientos intracomunitarios.

2. Los Estados miembros, en estrecha cooperación con la Comisión, sigan trabajando en el marco de la OACI para que la imposición del combustible de aviación u otros instrumentos de efectos similares se introduzcan a nivel mundial.

3. El Consejo examine la situación basándose en un Informe de la Comisión sobre el resultado de los debates en curso y las negociaciones en el marco de la OACI, de cara a la 33ª Asamblea de la OACI.

ANEXO

Cuadro recapitulativo: resumen de los principales efectos de las opciones de imposición para el año 2005 - 245 euros/1000 litros

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Cuadro: Efectos económicos y medioambientales de las opciones en el contexto del supuesto EU2005 (nivel impositivo de 245 euros por 1000 litros)

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1) Para el supuesto UE2005 y para las distintas políticas se presenta el resultado de explotación en porcentaje de los ingresos.

2) En estos indicadores, 'UE' y 'Otros' se refieren a la región geográfica de la UE en contraste con otras regiones geográficas. En todos los otros indicadores 'UE' y 'Otros' se refieren a los transportistas.