Dictamen sobre la propuesta de Reglamento (CE) del Consejo relativo a las medidas que deben adoptarse en relación con determinados beneficiarios de operaciones financiadas por la Sección de Garantía del FEOGA () (94/C 393/16)

El 14 de julio de 1994, de conformidad con los artículos 43 y 198 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada arriba.

La Sección de Agricultura y Pesca, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 1 de septiembre de 1994 (Ponente : Sr. Bastian).

En su 318o Pleno celebrado los días 14 y 15 de septiembre de 1994 (sesión del 14 de septiembre de 1994), el Comité Económico y Social ha aprobado por unanimidad el siguiente dictamen.

RESUMEN

Sin perjuicio de las modificaciones e inclusiones propuestas, el Comité se pronuncia a favor de la propuesta de Reglamento que se le presenta.

El Comité lamenta que, en el ámbito de la represión del fraude, que requiere actuar con discreción, una cooperación informal entre los Estados miembros no sea suficiente para conseguir una reducción importante del número de casos de fraude atribuidos a los agentes económicos.

El Comité espera que el marco reglamentario más vinculante propuesto por la Comisión se adapte a la represión de este tipo de fraude.

El Reglamento sometido a examen tiene por objetivo principal organizar una acción preventiva contra el fraude, gracias a un « sistema de alerta » entre los Estados miembros y a la adopción de medidas concretas a partir del momento en que se pone en marcha « El Comité ». El Comité recomienda, en particular, que los Estados miembros, a través de sus servicios de represión del fraude, lleven a cabo enérgicas acciones preventivas (por ejemplo, multiplicando los controles físicos), con objeto de contener las tentativas de fraude.

El Comité subraya que la eficacia de este dispositivo dependerá, en gran medida, de la voluntad de cada Estado miembro de proceder rápidamente a la identificación de un agente económico no fiable y a la transmisión de las informaciones pertinentes sobre el mismo desde la fase de comprobación de la irregularidad, con el fin de que los demás Estados miembros puedan tomar las medidas preventivas adecuadas.

1. Observaciones preliminares

1.1. El marco comunitario general de la lucha contra el fraude en el ámbito de la Sección de Garantía del FEOGA es el Reglamento (CEE) no 595/91 del Consejo, de 4 de marzo de 1991, « relativo a las irregularidades y a la recuperación de las sumas indebidamente pagadas en el marco de la financiación de la política agraria común, así como a la organización de un sistema de información en este ámbito ».

1.2. En un afán de evitar una reglamentación pletórica, el Comité lamenta que este fundamento jurídico y, en particular, el artículo 4 del Reglamento, no haya permitido el desarrollo de una cooperación administrativa más eficaz entre los Estados miembros en materia de comunicación de los casos de fraude e irregularidades.

1.2.1. El Comité reconoce, sin embargo, que este texto no está completamente adaptado a las necesidades (no establece, por ejemplo, ninguna periodicidad para la transmisión de la información pertinente entre Estados miembros) y que la realización del mercado interior, la creación del Espacio Económico Europeo y la multiplicidad de acuerdos preferenciales firmados por la Unión Europea dificultan la labor de los Estados miembros.

1.2.1.1. El Comité considera asimismo que la complejidad de las normativas comunitarias da lugar a la multiplicación de los casos de fraude. En consecuencia, recomienda a las autoridades presupuestarias que simplifiquen en la mayor medida posible los textos que promulgan, pero sin perder de vista, en el momento de su redacción, la capacidad de control de la buena aplicación de dichos textos, en colaboración con las autoridades competentes de los Estados miembros.

1.3. Si bien la propuesta de Reglamento de la Comisión sólo trata de determinados casos de fraude que afectan al presupuesto de la Sección de Garantía del FEOGA, completa los mecanismos existentes de lucha contra el fraude y debe considerarse como una contribución a la intensificación general de la lucha contra el fraude, que realizan las autoridades comunitarias junto con los Estados miembros.

1.3.1. El Comité recuerda que los fraudes no sólo afectan a las operaciones financiadas por la Sección de Garantía del FEOGA, sino a todas las operaciones financiadas con fondos comunitarios.

1.4. El Comité considera oportuno y necesario el Reglamento propuesto por la Comisión para que se pueda continuar, de acuerdo con las recomendaciones del Consejo Europeo celebrado los días 21 y 22 de junio de 1993 en Copenhague, la lucha contra el fraude y las irregularidades que perjudican el presupuesto comunitario y, en particular, la lucha contra el fraude cometido por agentes económicos en los procedimientos de licitación, concesión de restituciones por exportación y ventas a precio reducido de productos de intervención.

1.5. El Comité considera encomiable la iniciativa de la Comisión que hace de la lucha contra los principales defraudadores (en volumen) de la Sección de Garantía del FEOGA, es decir, los agentes económicos, una de las prioridades de su estrategia anti-fraude en 1994. El informe 1993 de la Comisión establece que los fraudes relativos a las restituciones representan un 22 % de los casos de fraude señalados ese año y un 68 % del importe financiero total (es decir, 168 de los 248 millones de ecus).

1.6. De forma general, el Comité observa que los fraudes a la Sección de Garantía del FEOGA menoscaban la transparencia de la política agraria común y, por ende, la imagen pública de los agricultores, en un contexto de crisis y de rigor presupuestario. En consecuencia, aprueba el objetivo del Reglamento propuesto, consistente en facilitar la cooperación entre las autoridades competentes para luchar contra las irregularidades cometidas por los agentes económicos.

2. Consideraciones generales

2.1.

Respeto del principio de subsidiariedad

2.1.1. La lucha contra el fraude es, en primer lugar, competencia propia de los Estados miembros, que disponen de la mayor parte de los medios y poderes de acción. Conforme a lo dispuesto en el artículo 209 A del Tratado CE, la Comisión y los Estados miembros tienen claras obligaciones y responsabilidades en el ámbito de la lucha contra el fraude.

2.1.2. Los Estados miembros deben organizar, con ayuda de la Comisión, una colaboración estrecha y periódica entre los servicios competentes de sus administraciones. La propuesta de Reglamento se inscribe perfectamente en este marco jurídico, dado que tiene por objeto reforzar la cooperación de los Estados miembros en la lucha contra el fraude.

2.1.3. El Comité observa que la Comisión respeta el principio de subsidiariedad excluyéndose del ámbito de aplicación del Reglamento propuesto : únicamente « las autoridades competentes de los Estados miembros » recibirán la información disponible en el contexto del nuevo sistema de identificación. Sin embargo, la connotación política del texto es muy fuerte, al crear, para los Estados miembros, un sistema comunitario vinculante de circulación de la información sobre determinados agentes económicos y de adopción obligatoria de medidas preventivas.

2.1.4. El Comité observa asimismo que la Comisión no considera necesario establecer una gestión centralizada del sistema de identificación recomendado, pero recuerda que la correcta aplicación del Reglamento propuesto se realizará, cuando proceda, bajo la amenaza de la verificación de cuentas.

2.2.

Garantías dadas a los agentes económicos

2.2.1. El Comité considera que se trata del aspecto más sensible de la propuesta de Reglamento, al aceptar los Estados miembros el principio de un intercambio sistemático de información relativa a los agentes económicos.

2.2.2. El Comité desea recalcar la diferencia existente entre un agente económico « defraudador confirmado » y un agente económico simplemente « presunto defraudador ».

2.2.3. En el primer caso, previsto en la letra a) del párrafo 2 del artículo 1, la identificación del operador a escala comunitaria no parece plantear dificultades jurídicas específicas. Al término de un procedimiento administrativo o judicial, el operador se ha reconocido culpable de fraude : en este caso, el Comité considera absolutamente necesario que esta información se transmita entre Estados miembros y que se adopten medidas administrativas de prevención respecto al agente económico afectado.

2.2.4. En el segundo caso, previsto en la letra b) del párrafo 2 del artículo 1, el agente económico es objeto de una « sospecha fundada » de fraude. La propuesta de Reglamento no precisa los criterios de evaluación de esta sospecha, de los que sin embargo dependerán consecuencias jurídicas tan importantes como la identificación o no del agente económico en todos los Estados miembros y la aplicación o no de las medidas establecidas en el artículo 3. El Comité solicita al Consejo que defina estos criterios en su Reglamento con la máxima precisión posible.

2.2.5. El Comité desea hacer hincapié en la gravedad del perjuicio que sufrirá un agente económico si un Estado miembro declara indebidamente que presenta un riesgo de falta de fiabilidad. En consecuencia, considera imprescindible que el Reglamento establezca con mayor precisión la noción de « sospecha fundada » y que el régimen propuesto vaya efectivamente « acompañado de un máximo de garantías y de precauciones » para los agentes económicos, como se indica en la exposición de motivos.

3. Observaciones específicas

3.1.

Artículo 1, apartado 2, letra b)

3.1.1. El Comité considera que la noción de « sospecha fundada » tiene una acepción jurídica demasiado vaga. La Comisión tiene la intención de definirla concretamente en el Reglamento de aplicación, en función del derecho positivo de cada Estado miembro, con objeto de evitar complicar el Reglamento con detalles técnicos derivados de la diversidad de situaciones jurídicas de los Estados miembros.

3.1.2. No obstante, el Comité solicita al Consejo que defina esta noción con mayor precisión en el propio Reglamento. Refiriéndose al apartado 1 del artículo 3 del Reglamento (CEE) no 595/91, sugiere, por ejemplo, la siguiente redacción :

« aquéllos de los que se tenga una sospecha fundada, es decir aquéllos que hayan sido objeto de un primer acto de comprobación administrativa de irregularidad ».

3.1.3. El Reglamento de aplicación establecerá la tipología de los « primeros actos de comprobación administrativa de irregularidad » tomados contra los agentes económicos por las autoridades administrativas competentes de los Estados miembros, que permitirán, en cada Estado miembro, poner en marcha el procedimiento de identificación y comunicación previsto por el Reglamento marco.

3.1.4. El Comité considera que, de esta forma, se eliminará el riesgo jurídico de que la « sospecha fundada » dependa de la simple « apreciación » del riesgo de falta de fiabilidad por la autoridad competente de un Estado miembro : esta noción se establecerá claramente en un acto administrativo preciso.

3.2.

Artículo 2

3.2.1. El Comité considera que la última parte de la frase « (...) o, en su caso, la Comisión » parece estar en contradicción con el principio de un sistema de identificación del agente económico no fiable y de comunicación exclusiva de la información entre los Estados miembros, tal como se establece en el apartado 1 del artículo 1.

3.2.2. La redacción propuesta puede dejar suponer que la Comisión estaría capacitada para obligar a un Estado miembro a iniciar un procedimiento de identificación y comunicación. Según la interpretación del texto por la Comisión, este trozo de frase se aplica a los casos previstos en el apartado 3 del artículo 3.

3.2.3. Para evitar todo error de interpretación y respetar el principio de subsidiariedad subyacente en el Reglamento, el Comité propone incluir la siguiente modificación :

« (...) o, en su caso, la Comisión, en el caso previsto en el apartado 3 del artículo 3 ».

3.3.

Artículo 3

3.3.1. Toda la eficacia del sistema de prevención contra el fraude que desea establecer el Reglamento radica en las medidas previstas en este artículo.

3.3.2. El Comité recuerda que, aunque la reglamentación agrícola contiene ya dispositivos que permiten, en caso de irregularidades graves cometidas por los beneficiarios, su exclusión temporal o definitiva de las ventajas derivadas de los diferentes regímenes de primas concedidas directamente a los agricultores, se carece de normas comunitarias análogas para los agentes económicos.

3.3.2.1. El Reglamento propuesto acaba con este vacío jurídico y debería permitir reforzar el aspecto preventivo de la lucha contra el fraude.

3.3.3. El Comité considera, sin embargo, que las medidas preventivas previstas en las letras a) y b) deberían, en su caso, ser acumulativas, con el fin de reforzar la serie de sanciones de que dispondrán los Estados miembros. Sugiere, por lo tanto, sustituir la conjunción « o » por las conjunciones « y/o » entre las letras a) y b).

3.3.4. Por otra parte, en un afán de garantizar los derechos de los agentes económicos, el Comité propone completar la letra b) como sigue :

« suspensión del pago de los importes correspondientes a las operaciones en curso que se determinen y, en su caso, suspensión de la liberación de la garantía correspondiente, hasta que se determine (o no) si se ha cometido una irregularidad con arreglo a la letra a) del apartado 2 del artículo 1 ».

3.4.

Artículo 4

3.4.1.

Apartado 1

3.4.1.1. En aras de garantizar los derechos fundamentales de los agentes económicos objeto del Reglamento propuesto, el Comité sugiere añadir los términos « entre otros » en la primera línea :

« deberán respetar, entre otros, ».

3.4.1.2. Recomienda asimismo añadir la siguiente letra d) :

« d) deberá transcurrir un plazo razonable entre el inicio y el fin de las medidas previstas en las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 3 ».

3.4.1.3. Esta inclusión contribuirá a garantizar los intereses económicos de los agentes económicos objeto de la propuesta de Reglamento. El Reglamento de aplicación deberá establecer detalladamente lo que cada Estado miembro entiende por « plazo razonable » en función de sus procedimientos nacionales.

3.4.2.

Apartado 3

3.4.2.1. El Comité no puede aceptar la redacción actual de este apartado que no hará sino herir la sensibilidad jurídica de los Estados miembros : considera difícil, e incluso imposible, de acuerdo con el principio de subsidiariedad, solicitar a dichos Estados que adapten sus disposiciones nacionales sobre el secreto de la instrucción, con el único objeto de aplicar este Reglamento.

3.4.2.1.1. El Reglamento (CEE) no 595/91 del Consejo establece en uno de sus considerandos, por el contrario, que « las normas nacionales relativas al procedimiento penal y a la cooperación judicial entre Estados miembros en materia penal no deben estar afectadas por las disposiciones (de este) Reglamento ».

3.4.2.2. El Comité comprende las razones que han impulsado a la Comisión a incluir este apartado : cuando solicita información sobre un agente económico que es objeto de un sumario judicial, se le opone con frecuencia el secreto de la instrucción.

3.4.2.3. Según su interpretación del Reglamento propuesto, el Comité considera, sin embargo, que no hay lugar para esta inquietud en el caso presente :

- la información mencionada en la letra b) del apartado 2 del artículo 1 pertenece a una fase administrativa que no está cubierta por el secreto de la instrucción;

- la información mencionada en la letra a) del apartado 2 del artículo 1 implica que el agente económico ha :

7 bien admitido el fraude y aceptado el pago de una multa fiscal a la administración competente del Estado miembro que ha podido decidir no incoar (o abandonar) diligencias judiciales, en cuyo caso (ya) no se aplica el secreto de la instrucción;

7 bien sido condenado judicialmente, con lo que ya no se aplica el secreto de la instrucción.

3.4.2.4. El Comité sugiere modificar el apartado 3 actual de la siguiente manera :

« En lo que concierne a los agentes económicos mencionados en la letra b) del apartado 2 del artículo 1, los Estados miembros adoptarán todas las medidas necesarias para garantizar la transmisión, a la mayor brevedad posible, entre las diferentes autoridades nacionales competentes, de la información que hayan recabado durante la fase administrativa del procedimiento de comprobación de fraude o de tentativa de fraude. »

3.4.2.4.1. Por las mismas razones, el Comité propone modificar de la siguiente manera el penúltimo considerando de la propuesta de Reglamento :

« Considerando que el presente Reglamento debe aplicarse ofreciendo las máximas garantías a los agentes económicos con el fin de que no tenga efectos perjudiciales injustificados o desproporcionados para los agentes económicos afectados. »

3.4.2.5. El Comité solicita asimismo que se añada el siguiente apartado 4 :

« El presente Reglamento se aplicará de conformidad con las disposiciones comunitarias y nacionales existentes en materia de protección de datos con carácter personal. »

3.4.2.5.1. El Comité considera necesaria esta precisión, para que queden garantizados todos los derechos fundamentales de los agentes económicos.

Hecho en Bruselas, el 14 de septiembre de 1994.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Susanne TIEMANN

() DO no C 151 de 2. 6. 1994, p. 13.