ES Diario Oficial de la Unión Europea C 251/33

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el «Informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre el funcionamiento de las Autoridades Europeas de Supervisión (AES) y del Sistema Europeo de Supervisión Financiera (SESF)»

[COM(2014) 509 final]

y el«Informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la misión y la organización de la Junta Europea de Riesgo Sistémico (JERS)»

[COM(2014) 508 final]

(2015/C 251/07)

Ponente: Carmelo CEDRONE

El 8 de agosto de 2014, de conformidad con el artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, la Comisión Europea decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre el

«Informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre el funcionamiento de las Autoridades Europeas de Supervisión (AES) y del Sistema Europeo de Supervisión Financiera (SESF)»

COM(2014) 509 final

y el

«Informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la misión y la organización de la Junta Europea de Riesgo Sistémico (JERS)»

COM(2014) 508 final.

La sección especializada de Unión Económica y Monetaria y Cohesión Económica y Social, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 3 de febrero de 2015.

En su 505o pleno de los días 18 y 19 de febrero de 2015 (sesión del 18 de febrero), el Comité Económico y Social Europeo aprobó por 166 votos a favor, 5 en contra y 11 abstenciones el presente dictamen.

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1. El Comité acoge favorablemente las indicaciones que formula la Comisión (1) y coincide en que es necesario tomar medidas correctoras para mejorar el funcionamiento del Sistema Europeo de Supervisión Financiera (SESF). Asimismo, considera que debe potenciarse un enfoque sistémico a medio y largo plazo, acelerando el establecimiento de soluciones estructurales para racionalizar en mayor medida la actividad de las Autoridades Europeas de Supervisión (AES). El Comité considera primordial que la nueva estructura de supervisión y reglamentación permita garantizar la estabilidad del sistema financiero y el crecimiento —que debe basarse en un enfoque anticíclico— y frenar un desarrollo asimétrico del sistema bancario en la sombra.

1.2. El Comité cree que hay que incrementar la eficacia de la labor de la Junta Europea de Riesgo Sistémico (JERS) y de las AES; con tal fin, juzga necesario revisar la función reguladora de las AES y la aplicación concreta del análisis coste-beneficio de las estructuras, la gobernanza y los procesos de toma de decisiones que han adoptado las JERS y las AES, con el fin de perfeccionar los instrumentos operativos de que disponen y racionalizar la estructura general del SESF.

1.3. El Comité entiende que estas modificaciones deben centrarse principalmente en minimizar el impacto procíclico de la normativa de supervisión y los conflictos entre los intereses de la UE y nacionales, optimizar la relación entre costes y beneficios de la estructura de supervisión, así como proteger a los consumidores de las eventuales prácticas abusivas de los intermediarios. El Comité considera que, en la situación actual, todavía siguen pendientes dos cuestiones: a) si el nuevo mecanismo de supervisión puede dar lugar a un exceso de reglamentación que repercuta negativamente en el funcionamiento flexible y los costes de gestión de los bancos; b) si podrá evitar, o al menos de reducir, el riesgo de una nueva crisis y hacer que el sistema financiero sea más eficaz, seguro y transparente, salvaguardando los derechos de los clientes y consumidores.

1.4. Respecto de la JERS y su gobernanza, el Comité acoge con satisfacción la propuesta de la Comisión de confiar la presidencia al presidente del BCE y de crear un nuevo puesto de director general con funciones operativas y de enlace entre el presidente y la Junta General, teniendo en cuenta posibles conflictos de intereses. Por lo que se refiere a la necesidad de una nueva composición cuantitativa y cualitativa de los órganos de la JERS, el Comité considera que es conveniente, pero que debe reflexionarse sobre la manera de salvaguardar la representatividad de los Estados miembros en la Junta General y de reforzar la independencia de los miembros del Comité Científico.

1.5. Respecto de las funciones y procesos adoptados por la JERS, el Comité considera imprescindible que se apliquen formas de coordinación entre la JERS, el BCE y el Mecanismo Único de Supervisión (MUS), con el fin de aprovechar plenamente la especificidad de la Junta Europea de Riesgo Sistémico en cuanto a su capacidad para representar también a los países cuya moneda no es el euro y a sus amplias competencias que cubren todo el sistema financiero. El Comité se pronuncia a favor de una mayor participación de la JERS en los procedimientos legislativos sobre los asuntos relevantes y una coordinación más estrecha con las AES.

1.6. En cuanto a las AES, el Comité considera útil introducir modificaciones que garanticen la adopción de medidas basadas en el interés de la UE; para ello, juzga necesario dotar a las AES de una gobernanza que permita utilizar de manera eficaz la consulta inter pares y la «mediación vinculante», con el fin de lograr la convergencia de los sistemas y la consolidación de una cultura común de supervisión.

1.7. Respecto de la función reguladora de las AES, el Comité considera que debe ir acompañada de procedimientos más transparentes —también respecto de las consultas públicas que llevan a cabo— que permitan una mayor participación de los representantes de los consumidores y los trabajadores del sector; además, estima necesaria una mayor participación de las AES en el procedimiento de elaboración de la legislación primaria. El incremento de la coordinación entre las AES, y entre ellas y la JERS, debe lograrse potenciando más la función del Comité Mixto.

1.8. El Comité opina que debe llevarse a cabo una racionalización de los costes de estructura y organizativos de las AES, que debe ir acompañada de un proceso de responsabilización transparente y orientado hacia una racionalización logística y funcional.

1.9. El Comité considera útil, con el fin de mejorar la capacidad de previsión de los riesgos económicos y financieros, que el SESF establezca una interacción eficaz con las demás instituciones nacionales e internacionales para gestionar de forma compartida los riesgos sistémicos.

1.10. Síntesis de las propuestas del CESE

1.10.1. Mercado único: fomentar medidas que faciliten la coordinación del SESF con el nuevo entorno del MUS y del Mecanismo Único de Resolución para impulsar el desarrollo de un sistema europeo de supervisión eficiente y eficaz.

1.10.2. Simplificación, transparencia y eficacia: racionalizar la función reguladora de las instituciones del SESF con el fin de simplificar el marco legislativo y lograr un mayor grado de transparencia y eficacia de los procedimientos.

1.10.3. Gobernanza: promover una estrategia a medio plazo destinada a realizar un proceso de consolidación organizativa y funcional de las autoridades de supervisión que permita lograr economías de escala y de ámbitos de competencia, teniendo en cuenta la hipótesis de una sede única y la adopción de un enfoque de «dos cúspides».

1.10.4. UEM: fomentar mecanismos que pongan de relieve las prioridades de los países de la zona del euro, con especial énfasis en el mercado bancario y el mecanismo de supervisión única que prevé disposiciones específicas de adhesión de los países cuya moneda no es el euro.

1.10.5. El CESE, a partir de las indicaciones recogidas en el presente dictamen, estima que: a) el Comité Científico de la JERS y los comités o grupos de expertos específicos de las AES —tras solicitar el dictamen de los grupos de partes interesadas— deben presentar lo antes posible propuestas concretas de mejora; b) de forma paralela, la Comisión Europea debe evaluar la viabilidad de soluciones más estructuradas respecto de la organización del SESF y las formas de financiación de las Autoridades.

2. Antecedentes

2.1. En Europa la crisis económica y financiera ha puesto de relieve la necesidad de revisar el marco regulador y de supervisión de los intermediarios bancarios y financieros; se ha hecho especial hincapié en la funcionalidad del SESF y la eficacia de las medidas de las instituciones que lo componen.

2.2. Con arreglo a las recomendaciones del informe de Larosière de 2009 (2), la Comisión presentó un paquete de medidas destinadas a reforzar la interdependencia y coordinación entre los supervisores nacionales y a poner de manifiesto la importancia de la supervisión macroprudencial.

2.3. En enero de 2010, el CESE elaboró un dictamen sobre los Reglamentos por los que se crean la JERS y las AES (3). En dicho dictamen, el CESE reitera la importancia de un sistema único de supervisión del sistema financiero de la Unión Europea y presenta indicaciones específicas de cambios en los Reglamentos por los que se crean la JERS y las AES.

2.4. Mediante Reglamentos específicos, el Parlamento Europeo y el Consejo establecieron en 2010 la Junta Europea de Riesgo Sistémico (JERS) y las tres Autoridades Europeas de Supervisión (AES) —la Autoridad Bancaria Europea (ABE), la Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación (AESPJ) y la Autoridad Europea de Valores y Mercados (AEVM)—, que, junto con el Comité Mixto de las AES y la JERS, constituyen el Sistema Europeo de Supervisión Financiera (SESF).

2.5. El SESF comenzó sus actividades en enero de 2011; los Reglamentos sobre las instituciones del SESF (4) establecen la obligación de que la Comisión publique un informe sobre el funcionamiento de la JERS y de las AES en los primeros tres años de actividad iniciados en enero de 2011.

2.6. Para cumplir su mandato, la Comisión celebró una audiencia pública (mayo de 2013) y una consulta pública (abril-julio de 2013) con el fin de revisar el SESF.

2.7. A partir de los resultados de la participación de las partes interesadas, la autoevaluación de las AES (5), la Resolución del Parlamento Europeo de marzo de 2014 sobre la revisión del SESF (6) y los estudios del FMI (7) y del Parlamento Europeo (8), la Comisión elaboró dos informes separados que se centran, respectivamente, en la JERS y en las AES y el SESF.

3. Observaciones generales

3.1. El presente dictamen sobre los informes de la Comisión referidos al funcionamiento de la JERS y las AES se basa en la evaluación de la actuación de estos organismos y la aceleración que ha registrado el proceso de supervisión en el último año.

3.2. El Comité se ha pronunciado en repetidas ocasiones a favor del SESF y reitera la valoración positiva sobre la labor de la JERS y las AES en los tres primeros años de actividad.

3.3. Al parecer, existe margen para mejorar el funcionamiento del Sistema Europeo de Supervisión Financiera tanto a nivel organizativo y de gobernanza como respecto de los procedimientos e instrumentos operativos; el CESE apoya los ámbitos de intervención potenciales que la Comisión señala en sus informes; además, destaca la necesidad de adoptar una visión sistémica a medio y largo plazo y de reforzar las propuestas sobre la protección de los consumidores y los trabajadores.

3.4. El Comité estima que el funcionamiento de la JERS ha puesto de relieve la necesidad de analizar una composición cualitativa y cuantitativa diferente de sus órganos —Junta General, Comité Director, Comité Técnico Consultivo y Comité Científico Consultivo— y de alcanzar una solución para la designación del segundo presidente de la Junta, a la vista de la expiración del primer mandato en diciembre de 2015. Desde el punto de vista del proceso, se ha detectado un margen de mejora tanto respecto de la participación de la Junta en el procedimiento legislativo, como de los plazos de los procedimientos internos de toma de decisiones.

3.5. El Comité considera que el funcionamiento de las AES ofrece la oportunidad de reflexionar sobre la función de regulación y supervisión, de mejorar la labor de protección de los consumidores y de revisar la composición de los órganos en aras de un mayor equilibrio entre los intereses de la Unión y de los distintos Estados miembros. La estructura global de la supervisión puede ser objeto de revisión tanto respecto de los mecanismos de financiación de las distintas Autoridades como de la estructura logística y del propio modelo de supervisión. A este respecto, cabe destacar los asuntos de la racionalización de las sedes y la racionalización organizativa por funciones y ámbitos de competencias.

4. Observaciones específicas

4.1. Junta Europea de Riesgo Sistémico (JERS)

4.1.1. El Comité considera que la JERS seguirá teniendo un papel significativo en la prevención del riesgo sistémico, incluso después de la introducción del Mecanismo Único de Supervisión (MUS), al menos por tres motivos: a) la adopción de una supervisión común requiere una coordinación más estrecha, también entre mercados financieros distintos del bancario; b) la supervisión de grandes grupos bancarios de importancia sistémica refuerza el papel de la JERS con miras a la interacción con el BCE; c) la participación en la JERS de representantes de los países de la zona del euro y los países cuya moneda no es el euro permite a la Junta desempeñar un papel estabilizador, incluso respecto de variables exógenas a la unión monetaria. En esta situación, se considera que los cambios en la gobernanza y los procedimientos internos pueden mejorar el funcionamiento de la JERS y su interacción con las AES y el BCE.

4.1.2. El Comité es partidario de una composición cuantitativa y cualitativa diferente de los órganos de la JERS; no obstante, considera útil evaluar la repercusión que la solución de reducir el número de miembros de la Junta General puede tener en la representatividad de cada Estado miembro. Una eventual reducción de los miembros de la Junta debe ir acompañada de la creación de comités y grupos de trabajo temáticos. Además, el Comité considera necesario mantener una representación equilibrada de las distintas partes interesadas, poniendo de relieve el papel del Comité Científico; en esta óptica, no parece conveniente la hipótesis de fusionar dicho Comité con el Comité Técnico Consultivo.

4.1.3. El Comité estima que la actuación de la JERS puede ganar en eficacia con la hipótesis que presenta la Comisión de confiar la presidencia de la JERS al presidente del BCE y de crear un nuevo puesto de director general con funciones operativas y de enlace entre el presidente y la Junta General.

4.1.4. El CESE considera necesario reforzar la participación de la JERS en los procedimientos legislativos mediante mecanismos específicos de consulta antes de adoptar propuestas legislativas sobre asuntos relevantes. A este respecto, el Comité apoya la idea de una participación oficial de un representante de la JERS en el Consejo ECOFIN y el Comité Económico y Financiero (CEF), con arreglo a modalidades y plazos por concretar.

4.1.5. Una toma de decisiones más ágil y rápida incrementaría la eficacia de la labor de la JERS; el Comité considera útil pedir a la JERS que encargue al Comité Científico una autoevaluación del procedimiento interno, para proponer un modelo alternativo y con mayor capacidad de responder a la dinámica del sistema financiero. Asimismo, el Comité juzga necesario que la JERS adopte procedimientos para reforzar el seguimiento de las advertencias y recomendaciones.

4.1.6. La labor de la JERS debe basarse en una mayor interacción con los demás organismos europeos, en particular con las diferentes AES; el Comité considera que debe pedirse a la JERS que elabore rápidamente una propuesta de métodos de comunicación e intercambio de datos entre las distintas instituciones del SESF. Además, el Comité defiende la necesidad de aplicar formas de coordinación entre la JERS y las recién creadas autoridades nacionales de supervisión macroprudencial, con el fin de evitar la duplicación de la representación dentro de la propia JERS. El Comité estima que deben establecerse las bases de una interacción fructífera entre la JERS y el BCE, en vista de las nuevas competencias en el ámbito de la supervisión macroprudencial que ha recibido el Banco Central Europeo.

4.2. Las Autoridades Europeas de Supervisión (AES) y el Sistema Europeo de Supervisión Financiera (SESF)

4.2.1. El Comité considera que mejorar el funcionamiento de las AES requiere necesariamente que se modifique la actual estructura institucional y operativa. En particular, es imprescindible adoptar medidas para incrementar la eficiencia de la función reguladora, la protección de los consumidores, la gobernanza y los procedimientos; también deben diseñarse medidas correctoras respecto de los mecanismos de financiación de las Autoridades y su estructura organizativa.

4.2.2. La función reguladora debe ir acompañada de procedimientos más transparentes que garanticen calendarios más adecuados de las fases de consulta pública y de evaluaciones de impacto que combinen el enfoque estadístico y contable con el cualitativo; a este respecto, el Comité estima que las AES deben establecer mecanismos eficaces de interacción con los representantes de los consumidores y los trabajadores del sector. Además, opina que es necesaria una mayor participación de las AES en el procedimiento de determinación de la legislación de nivel 1 y considera fundamental contar con un mecanismo transparente de consulta a las AES antes de la aprobación de las propuestas legislativas sobre asuntos pertinentes, que pueda ayudar al Parlamento y a la Comisión en la evaluación de impacto de las medidas y la adopción de orientaciones sobre el calendario para una aplicación correcta y eficaz de estas. Por lo demás, el Comité apoya la propuesta de prever una participación formal de los presidentes de las AES en el Consejo ECOFIN.

4.2.3. El Comité respalda la invitación de la Comisión a las AES para potenciar, en el marco actual de la gobernanza, las funciones y los mecanismos que garanticen la adopción de medidas oportunas y basadas en el interés de la UE en su conjunto. En primer lugar, debe potenciarse el mecanismo de solución de diferencias entre las autoridades nacionales, aclarando el funcionamiento actual y evaluando eventuales medidas correctoras.

4.2.4. En una perspectiva a medio plazo, el Comité juzga útil examinar modificaciones estructurales de la gobernanza actual de las AES, destinadas a reforzar la representación independiente en los distintos niveles de toma de decisiones.

4.2.5. Cada autoridad debe coordinar en mayor medida sus actividades con las demás AES; el CESE considera útil que las AES creen un comité o grupo de expertos que ponga en marcha, lo antes posible, una autoevaluación destinada a potenciar el mecanismo de las evaluaciones inter pares, reforzar el papel del Comité Mixto y elaborar procedimientos específicos de coordinación e intercambio de datos. El CESE propone que las AES deban racionalizar rápidamente sus actividades formulando recomendaciones para una posible reorganización de las competencias que deben asignarse a cada autoridad y al Comité Mixto.

4.2.6. La coordinación entre las AES debe basarse en un sistema equivalente de funciones y competencias; el CESE considera conveniente que todas las AES puedan llevar a cabo pruebas de resistencia sobre la base del modelo de la ABE. La coordinación entre las AES deberá tener debidamente en cuenta el diferente grado de integración y armonización en la UE de los distintos sectores supervisados.

4.2.7. El Comité apoya el énfasis de la Comisión en que las AES deben colaborar de manera más estrecha en el ámbito de la protección de los consumidores, prestando especial atención a la naturaleza de los productos ofrecidos y su compatibilidad con el perfil de la clientela; de forma paralela, deberían potenciarse las acciones en favor de la educación financiera. Asimismo, considera necesario ampliar de forma explícita las funciones de las AES a la protección de los trabajadores del sector, en particular sobre el impacto que tienen los modelos de venta y los sistemas de remuneración que utilizan los intermediarios financieros. A este respecto, se sugiere prever la adopción por las AES de un código ético referido a la actividad propiamente dicha y la publicación anual de un informe conjunto de las AES sobre la protección de los consumidores y los trabajadores. El Comité estima que el Comité Mixto debe desempeñar un papel primordial al respecto, con el fin de armonizar las normas de protección de los consumidores y de los trabajadores del sector en los distintos ámbitos de las responsabilidades de las distintas autoridades.

4.2.8. Las funciones encomendadas a las AES y las orientaciones más recientes de los mercados financieros hacen necesario reforzar: a) las competencias de las AES —y su coordinación— en los sectores de la financiación integradora, especialmente los microcréditos y la inversión social rentable (impact investing), con una mayor participación de los expertos y los representantes del sector en el Comité Científico de la JERS y los grupos de partes interesadas de la AES; b) el papel del Comité Mixto, que deberá adoptar procedimientos rápidos y eficaces, así como potenciar el personal de las AES en los órganos preparatorios.

4.2.9. Respecto de las formas de financiación de las AES, el Comité estima que la transición a un modelo de financiación basado en recursos privados debe evaluarse sobre la base de un análisis en profundidad de las ventajas y problemas posibles. El Comité propone que la opción de aumentar el porcentaje de los presupuestos de las AES cubierto por las tasas y exacciones se considere transitoria y limitada a un período de cinco años, adecuando la eventual asignación de recursos adicionales a las AES al aumento de las cargas registrado; el Comité pide a la Comisión lleve a cabo, en el período transitorio de cinco años, un análisis de impacto destinado a evaluar mecanismos alternativos de financiación que minimicen el riesgo de duplicación de los costes de supervisión, alcanzar una racionalización de los recursos públicos utilizados y evitar que se trasladen las cargas a los consumidores finales.

4.2.10. La sostenibilidad de las AES puede beneficiarse de una racionalización de los gastos derivados de una reorganización logística. El Comité acoge favorablemente la idea de la Comisión de una sede única para las AES, también a la luz de un diálogo y una coordinación más eficaces entre ellas.

4.2.11. El Comité considera que la racionalización logística y operativa está estrechamente vinculada al modelo de supervisión subyacente; en este sentido, pide a la Comisión que realice una evaluación intermedia sobre la conveniencia de replantearse la estructura europea de supervisión optimizándola respecto de las tres variables (funciones, mercados e intermediarios) y, llegado el caso, valorando la adopción de un enfoque de «dos cúspides».

4.2.12. Por último, el CESE considera necesario reforzar el sistema de control y seguimiento democráticos de las actividades que realizan la JERS y las AES.

Bruselas, 18 de febrero de 2015. El Presidente del Comité Económico y Social Europeo Henri MALOSSE

(1) COM(2014) 508 final y COM(2014) 509 final, 8 de septiembre de 2014.

(2) Informe del Grupo de Alto Nivel sobre Supervisión Financiera de 25 de febrero de 2009: http://ec.europa.eu/internal_market/finances/docs/de_larosiere_report_es.pdf

(3) DO C 339 de 14.12.2010, p. 34.

(4) Reglamentos (UE) no 1092/2010, (UE) no 1093/2010, (UE) no 1094/2010 y (UE) no 1095/2010, de 24 de noviembre de 2010 (DO L 331 de 15.12.2010, p. 12).

(5) Comité Mixto (CM 2012 100), Informe de autoevaluación de las Autoridades Europeas de Supervisión, 21 de diciembre de 2012 (documento reservado).

(6) Resolución del Parlamento Europeo, de 11 de marzo de 2014, con recomendaciones destinadas a la Comisión sobre la revisión del Sistema Europeo de Supervisión Financiera (SESF).

(7) FMI, Financial sector assessment program at EU level, marzo de 2013.

(8) PE 507.490 (sobre la JERS) y PE 507.446 (sobre las AES), octubre de 2013.