Informe especial no 13/2001

sobre la gestión de la política exterior y de seguridad común, acompañado de las respuestas del Consejo y de la Comisión

(presentado con arreglo al segundo párrafo del apartado 4 del artículo 248 del Tratado CE)

(2001/C 338/01)

ÍNDICE

>SITIO PARA UN CUADRO>

LISTA DE ABREVIATURAS

CARDS - Asistencia comunitaria a la reconstrucción, el desarrollo y la estabilización (Community assistance to reconstruction, development and stabilisation)

CICR - Comité Internacional de la Cruz Roja

Coreper - Comité de Representantes Permanentes

ECMM - Misión de observación de las Comunidades Europeas (European Communities Monitoring Mission)

EUMM - Misión de observación de la Unión Europea (European Union Monitoring Mission)

GSN - Grupo de suministradores nucleares

Madueo - Misión de la Unión Europea Occidental relativa a las minas antipersonas en Croacia

MAPE - Acción para el restablecimiento de una fuerza policial viable en Albania (Multinational advisory police element)

PESC - Política exterior y de seguridad común

Phare - Polonia-Hungría: ayuda para la reestructuración económica

PIC - Consejo de aplicación de la paz (Peace Implementation Council)

SADC - Comunidad de Desarrollo del África Austral (Southern African Development Community)

Sincom - Sistema de contabilidad de la Comisión

UEO - Unión Europea Occidental

UNMIK - Misión de las Naciones Unidas en Kosovo (United Nations Interim Mission in Kosovo)

SÍNTESIS

I. El Tribunal de Cuentas ha examinado la evolución de las condiciones por las que se rige la ejecución del gasto relativo a la política exterior y de seguridad común (en lo sucesivo "PESC") durante el período 1997-1999, de conformidad con el Dictamen n° 1/97 del Tribunal sobre el mismo asunto (véanse los apartados 10 y 16 a 18).

II. El título V del Tratado de la Unión Europea fija las disposiciones por las que se establece y rige la PESC (véanse los apartados 1 a 6 y 11 a 15). El Tratado de Amsterdam introdujo un cambio importante al crear la función del Alto Representante de la PESC, que corre a cargo del Secretario General del Consejo.

III. El presente Informe aborda concretamente las acciones comunes, que "se referirán a situaciones específicas en las que se considere necesaria una acción operativa de la Unión", así como las decisiones de la ejecución de las posiciones comunes que "definirán el enfoque de la Unión sobre un asunto concreto de carácter geográfico o temático". El importe comprometido ascendió anualmente de media a 35 millones de euros durante el período 1997-2000 (véanse los apartados 7 a 9).

IV. Pese a una serie de modificaciones introducidas en el Tratado de la Unión Europea, continua estando poco claro el papel de la Comisión a la hora de establecer disposiciones financieras, jurídicas y operativas. Según la acción de que se trate, las disposiciones de ejecución son definidas o por el Consejo o por la Comisión, circunstancia que complica en la práctica la gestión cotidiana, tanto sobre el terreno como en los servicios centrales (véanse los apartados 19 a 30).

V. Aunque los criterios de financiación comunitaria de las acciones de la PESC fueron establecidos al final de 1999, se permitieron excepciones para los llamados "casos límite". Por otra parte, la información sobre las contribuciones en especie facilitadas por las instituciones y sobre los importes aportados por los diferentes Estados miembros resulta muy limitada. La base del reparto de gastos entre otros donantes y la Unión todavía no se ha fijado de manera adecuada (véanse los apartados 31 a 40).

VI. En el año 2000, aproximadamente el 40 % de los créditos de compromiso utilizados respondían a decisiones adoptadas por el Consejo antes del 31 de diciembre de 1999. Ese porcentaje ascendía al 19 % en 1999. En el período 1997-1999, el importe total correspondiente a decisiones adoptadas por el Consejo en relación con las operaciones de la PESC resultó superior en un 24 %, aproximadamente, a los créditos disponibles (véanse los apartados 41 a 43).

VII. El lapso transcurrido entre la decisión del Consejo y el primer pago aumentó considerablemente del año 1998 al año 1999, resultando, incluso, más prolongado que en 1997, cuando se utilizó el procedimiento para transferir los créditos de la reserva a las partidas del presupuesto operativo (véanse los apartados 44 a 47).

VIII. La formulación de los contratos resultó muy compleja en una serie de acciones como consecuencia de la acumulación de prórrogas y otros ajustes, hasta el punto de que resultó muy difícil realizar un seguimiento idóneo de la situación financiera (véanse los apartados 48 a 54).

IX. El proceso de establecimiento y aplicación de las disposiciones que regulan las retribuciones y otros gastos e indemnizaciones salariales de los representantes especiales y del personal administrativo no está exento de ambigüedad (véanse los apartados 55 a 58).

X. Los informes se presentan, a menudo, con retraso y de manera irregular; en algunos casos, además, su contenido es insuficiente, lo que representa una base poco sólida para efectuar evaluaciones. En particular, la limitada frecuencia de los informes financieros constituye un serio obstáculo para la Comisión a la hora de supervisar proyectos de manera sistemática (véanse los apartados 59 a 61).

XI. La cuestión de la definición del gasto administrativo frente al operativo aún no se ha solventado: si bien en 1998 se introdujo una línea presupuestaria dentro de la subsección B8 para cubrir costes preparatorios (que previamente se habían considerado administrativos), el Consejo decidió, el 30 de marzo de 2000, que los costes de los representantes especiales de la Unión Europea deberían considerarse gastos de carácter administrativo y financiarse, por tanto, con cargo al presupuesto de la Secretaría General del Consejo (véanse los apartados 35 y 62 a 64).

XII. Basándose en las conclusiones de su fiscalización, el Tribunal decide efectuar las recomendaciones siguientes:

- el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión deberían aprobar, en un nivel interinstitucional, disposiciones y principios operativos que delimitaran claramente el papel de la Comisión en la ejecución de la PESC,

- la gestión financiera de las acciones de la PESC debería ir acompañada de mayor transparencia,

- la Comisión debería tratar de individualizar las causas que originan los retrasos prolongados y revisar la acción, así como el socio encargado de la gestión de ésta,

- la Comisión sólo debería modificar contratos de manera retroactiva, y prorrogarlos, en casos de fuerza mayor. Habría que estudiar algunas medidas prácticas para facilitar la correcta ejecución de las acciones,

- el Consejo y la Comisión deberían establecer normas claras en relación con las retribuciones y otros gastos salariales,

- convendría fijar normas en materia de elaboración de informes, auditorías y evaluaciones.

INTRODUCCIÓN

La política exterior y de seguridad común

1. El título V del Tratado de la Unión Europea fija las disposiciones por las que se establece y rige la PESC. Sus objetivos, enunciados en el apartado 1 del artículo 11 del Tratado, son los siguientes:

- la defensa de los valores comunes, de los intereses fundamentales y de la independencia e integridad de la Unión, de conformidad con los principios de la Carta de las Naciones Unidas,

- el fortalecimiento de la seguridad de la Unión en todas sus formas,

- el mantenimiento de la paz y el fortalecimiento de la seguridad internacional, de conformidad con los principios de la Carta de las Naciones Unidas, con los principios del Acta final de Helsinki y con los objetivos de la Carta de París, incluidos los relativos a las fronteras exteriores,

- el fomento de la cooperación internacional,

- el desarrollo y la consolidación de la democracia y del Estado de Derecho, así como el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales.»

2. El artículo 12 define el tipo de acción que debe realizarse:

«La Unión perseguirá los objetivos expuestos en el artículo 11 mediante:

- la definición de los principios y de las orientaciones generales de la política exterior y de seguridad común,

- la determinación de estrategias comunes,

- la adopción de acciones comunes(1),

- la adopción de posiciones comunes(2),

- el fortalecimiento de una cooperación sistemática entre los Estados miembros para el desarrollo su política.».

3. En el anexo 1 se exponen las competencias de las distintas instituciones en lo relativo a la aprobación y ejecución de estas medidas comunes, tal y como figuran en el Tratado de la Unión Europea, si bien no se incluye la función del Secretario General del Consejo en su calidad de Alto Representante de la PESC, quien, de conformidad con el artículo 26 del Tratado de la Unión Europea, "asistirá al Consejo en cuestiones propias del ámbito de la política exterior y de seguridad común, en particular contribuyendo a la formulación, preparación y puesta en práctica de las decisiones políticas y, cuando proceda, en nombre del Consejo y a petición de la Presidencia, dirigiendo el diálogo político con terceros." Las acciones comunes decididas por el Consejo en el período 1997-1999 figuran en el anexo 2 y muestran el impacto financiero en el presupuesto de la Unión Europea.

4. Los apartados 2 y 3 del artículo 28 del Tratado de la Unión Europea contienen las siguientes disposiciones básicas para la financiación de la PESC, conforme a dos categorías de gasto:

a) "Los gastos administrativos que las disposiciones relativas a las materias a que se refiere el presente título ocasionen a las instituciones correrán a cargo del presupuesto de las Comunidades Europeas.";

b) "Los gastos operativos derivados de la aplicación de dichas disposiciones también correrán a cargo del presupuesto de las Comunidades Europeas, excepto [...] los casos en que el Consejo decida, por unanimidad, otra cosa.".

5. Otras disposiciones financieras adicionales se especifican en las decisiones del Consejo por las que se adoptan medidas comunes, y esta institución también fija los objetivos y el alcance de las acciones comunes, los recursos que haya que facilitar a la Unión, y, en caso necesario, su duración y las condiciones requeridas para su ejecución(3).

6. El abanico de medidas comunes es amplio tanto desde el punto de vista geográfico como del asunto abordado y de la duración. Además, el órgano encargado de su ejecución puede ser una organización o agencia internacional, una organización no gubernamental y un ministerio, organismo o instituto nacional, provincial o local, así como empresas privadas o particulares. En 1999, el importe de los recursos financieros comunitarios(4) asignados a las medidas comunes varió entre 0,2 y 16,2 millones de euros. En algunos casos, la Comisión se vio obligada a ejecutar las medidas en un plazo muy breve. En el período 1993-1996, el Consejo adoptó dieciocho decisiones sobre medidas comunes financiadas por la subsección B8, mientras que en el período 1997-1999 se llevaron a cabo cuarenta acciones (véase el anexo 2).

Medidas comunes: datos financieros y presupuestarios

7. El importe total previsto para las medidas comunes entre 1997 y 2000 en la subsección B8 del presupuesto general de la Unión Europea ascendió a 141,2 millones de euros. El anexo 3 aporta información más detallada sobre la ejecución presupuestaria de los títulos de la subsección B8(5) entre 1997 y 1999, fundamentalmente los ejercicios que abarca la fiscalización del Tribunal (véanse los apartados 17 y 18), si bien no refleja en su integridad los costes totales de las acciones de la PESC, pues los Estados miembros y otros donantes cofinancian algunas de las acciones comunes y el Consejo o la Comisión también pueden financiar este tipo de medidas utilizando otros recursos financieros (véanse los apartados 32 a 40). Además, el Consejo utiliza la partida presupuestaria A-1 1 1 3 para financiar los costes preparatorios de las acciones comunes. Los importes comprometidos en esta partida ascendieron a 0,2 millones de ecus en 1997, 0,5 millones de ecus en 1998, 0,6 millones de euros en 1999 y 1,2 millones de euros en el año 2000. No obstante, esta partida abarca el gasto de todos los consejeros especiales del Consejo y las actividades al margen de la PESC, de manera que no pueden obtenerse directamente de ella los costes de la preparación de las acciones pertenecientes al ámbito de la PESC.

Cuadro 1

Ejecución presupuestaria de la política exterior y de seguridad común 1997-1999

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuentes:

presupuesto general de la Unión Europea 1997-1999; cuenta de gestión 1997-1999; Sincom.

8. El presupuesto operativo de la PESC comprendido en la subsección B8 se elevó aproximadamente a 179 millones de ecus para el período 1993-1996, lo que supuso un promedio anual de 45 millones de ecus. Sin embargo, debe señalarse que en ese período tuvo lugar la acción común relativa a la administración de Mostar por la Unión Europea, con un presupuesto operativo de 122 millones de ecus, que constituyó, con mucho, la acción más importante de la PESC. Sin ella, el importe medio comprometido hubiera supuesto 14 millones de ecus anuales. El importe medio correspondiente al período 1997-2000 se elevó a 35 millones de euros y el importe más significativo destinado a una sola acción supuso 16,2 millones de euros.

9. A partir de 1999, la financiación de operaciones destinadas al desarrollo y la consolidación de la democracia y el Estado de Derecho, al respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales, así como al apoyo y la supervisión de los procesos electorales se transfirió de la subsección B8 (PESC) a la subsección B7 (Acciones externas).

Dictamen n° 1/97 del Tribunal sobre la política exterior y de seguridad común

10. Como respuesta a la petición del Parlamento Europeo(6), el Tribunal controló, de 1996 a 1997, las condiciones por las que se rige la ejecución del gasto relativo a la PESC. En su Dictamen n° 1/97 de 10 de abril de 1997(7), el Tribunal señaló, especialmente, que:

a) faltaron criterios claros para determinar la fuente de financiación comunitaria;

b) la información sobre los importes desembolsados por los diferentes Estados miembros u otros donantes resultó escasa o inexistente;

c) el Consejo consideró que los gastos correspondientes a los trabajos preparatorios eran de carácter administrativo y, en consecuencia, los imputó a la sección II, "Consejo", del presupuesto general, lo que restó transparencia a la gestión presupuestaria;

d) los recursos no se liberaron con tiempo suficiente para permitir una ejecución eficaz ni desarrollar el trabajo preliminar necesario antes de adoptar una medida común;

e) al faltar definiciones precisas, tampoco resultaba claro el papel de la Comisión a la hora de determinar las disposiciones de índole financiera, jurídica y operativa necesarias para la ejecución de las medidas de la PESC que implican la realización de gastos.

Incidencia del Tratado de la Unión Europea en la política exterior y de seguridad común

11. El Tratado de Amsterdam (Tratado de la Unión Europea) entró en vigor en mayo de 1999. El texto relativo a la PESC fue parcialmente modificado y reestructurado.

12. El artículo 17 del Tratado de la Unión Europea extiende la PESC a todas "las cuestiones relativas a la seguridad de la Unión, incluida la definición progresiva de una política de defensa común, de conformidad con el párrafo segundo, que podría conducir a una defensa común si así lo decidiera el Consejo Europeo". No obstante, del apartado 3 del artículo 28 del Tratado de la Unión Europea se desprende que el presupuesto de las Comunidades Europeas no incluye el gasto operativo originado por operaciones que implican actividades militares o de defensa.

13. El Tratado de Amsterdam delimita con menos precisión que el Tratado anterior el contenido de las decisiones relativas a la PESC por lo que, implícitamente, permite la delegación de ciertos poderes ejecutivos del Consejo a la Comisión(8). De momento esta posibilidad no se ha utilizado en el marco de la PESC. No obstante, algunas actividades financiadas anteriormente como gasto de la PESC (subsección B8) se rigen ahora, o se regirán en lo sucesivo, por reglamentos del Consejo, lo que significa que son, o serán, financiadas con cargo a títulos presupuestarios correspondientes al primer pilar. En esta categoría se incluyen actividades desarrolladas en el ámbito de los derechos humanos y la democracia, la retirada de minas, los costes de la Oficina del Alto Representante en Bosnia y Hercegovina y el apoyo a la misión de las Naciones Unidas en Kosovo (UNMIK). En consecuencia, el poder decisorio en torno a estas actividades se ha transferido del Consejo a la Comisión.

14. El papel del Secretario General del Consejo en su calidad de Alto Representante está fijado en el Tratado de la Unión Europea, pero éste no proporciona, ni tampoco exige, una definición que delimite los papeles respectivos del Secretario General del Consejo y de la Comisión.

15. La posibilidad de nombrar representantes especiales(9) con un mandato relacionado con cuestiones políticas concretas fue también introducida en el apartado 5 del artículo 18 del Tratado de Amsterdam. Ello constituyó el reconocimiento de una práctica que ya existía.

Objetivos y alcance de la presente fiscalización

16. En diciembre de 1997, el Parlamento Europeo solicitó al Tribunal de Cuentas en su Resolución sobre el Dictamen n° 1/97(10) que "presentase, a más tardar dos años después de la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, un informe especial sobre la ejecución de los gastos en el marco de la PESC".

17. El objetivo de la fiscalización consistía en juzgar la evolución de las condiciones por las que se rige el gasto realizado en el marco de la PESC de 1997 a 1999. Simultáneamente, durante la fiscalización se examinó si se habían corregido las principales insuficiencias señaladas anteriormente por el Tribunal.

18. La fiscalización abarcó todas las operaciones decididas por el Consejo entre 1997 y 1999 (ejecutadas, en parte, durante 2000 y 2001), así como las acciones decididas con anterioridad a 1997, pero ejecutadas en 1977 o ulteriormente. Esta actividad de control se basó en la documentación disponible, principalmente, en los servicios de la Comisión, pero no incluyó visitas sobre el terreno para controlar acciones relativas a la PESC.

OBSERVACIONES PRELIMINARES SOBRE ALGUNAS CARACTERÍSTICAS DE LAS ACCIONES DE LA POLÍTICA EXTERIOR Y DE SEGURIDAD COMÚN

19. Algunos objetivos por los que se rige la PESC se refieren a la seguridad de la Unión, al mantenimiento de la paz, al fortalecimiento de la seguridad internacional y al fomento de la cooperación internacional, y conducen a acciones en zonas afectadas por crisis o que han salido de ellas. En consecuencia, las acciones de la PESC se consideran eminentemente políticas y, en muchos casos, su finalidad es la intervención rápida y en plazos muy breves.

20. Las competencias de ejecución y supervisión de las medidas comunes se dividen entre la Presidencia del Consejo, el Secretario General del Consejo, en su calidad de Alto Representante, y la Comisión. De acuerdo con el apartado 1 del artículo 18 del Tratado de la Unión Europea, la Presidencia del Consejo representa a la Unión en todas las cuestiones ligadas a la PESC (véase el anexo 1, que enuncia las competencias y funciones de cada institución en el contexto de la PESC). La Presidencia contará con la asistencia del Secretario General del Consejo en su calidad de Alto Representante y con la asistencia, en su caso, del Estado miembro que vaya a desempeñar la presidencia siguiente, conforme a lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 18: "La Comisión estará plenamente asociada a las funciones mencionadas en los apartados 1 y 2."(11).

21. El Tribunal señaló en su Dictamen n° 1/97 que ni en el Tratado de la Unión Europea ni en reglamentos posteriores se había definido el significado de "plenamente asociada", por lo que no se han fijado con exactitud las competencias y funciones relacionadas con el establecimiento de disposiciones financieras, jurídicas y técnicas, así como otras de índole operativa, que resulten necesarias para ejecutar en la práctica las medidas, por lo que todas ellas se fijaron atendiendo a las circunstancias de cada caso.

22. En su Informe especial n° 2/96 sobre las cuentas del Administrador y de la Administración de la Unión Europea, Mostar (AMUE)(12) el Tribunal decía que "la estructura rotatoria de seis meses de la Presidencia del Consejo se adapta mal, por desgracia, a la necesaria continuidad de la gestión propia de una acción común como la de Mostar. El personal encargado de tomar las últimas decisiones y de ejecutarlas cambia cada seis meses y, como es normal en el funcionamiento de la Presidencia del Consejo, el aparato se desplaza de una capital de Estado miembro a otra según vaya rotando la Presidencia. Tampoco el Grupo de trabajo ad hoc constituye una estructura permanente adecuada a la supervisión general de la acción común y para los funcionarios que lo integran se trata sólo de una obligación más [...] Ello ralentiza la toma de decisiones [...]". La situación, en este sentido, no ha variado, lo que no propicia unas condiciones óptimas para la instauración de una PESC de alcance comunitario que resulte coherente, equilibrada y dinámica. Aunque la función del Alto Representante continúa desarrollándose, la ejecución de la PESC sigue estando atribuida a la Presidencia del Consejo. Únicamente la ejecución administrativa de las acciones compete a la Comisión. La situación actual conduce a la ineficiencia de esta política en el plano económico. La formulación actual del Tratado no permite delegar la completa ejecución de las acciones en la Comisión (véase el anexo 1).

23. La combinación de los factores mencionados anteriormente (contenido eminentemente político, ejecución rápida y definición poco clara de competencias) ha dado lugar a que la aplicación en la práctica de las decisiones del Consejo resulte problemática (véanse los apartados 24 a 30), a disposiciones financieras y presupuestarias complejas o, en ocasiones, inapropiadas (véanse los apartados 32 a 58), a confusión en torno a la institución encargada de realizar las evaluaciones necesarias (véase el apartado 60) y a la falta de coherencia en la definición y financiación de los gastos "operativos" y "administrativos" (véanse los apartados 35 y 62 a 64).

OBSERVACIONES SOBRE LA EJECUCIÓN DE LAS ACCIONES DE LA POLÍTICA EXTERIOR Y DE SEGURIDAD COMÚN

Decisiones del Consejo

Antecedentes

24. Entre 1997 y 1999 el Consejo decidió en relación con Europa Sudoriental una serie de acciones que, dada la situación política, se creyó oportuno llevar a la práctica urgentemente. Sin embargo, esta urgencia provocó que no se tuvieran debidamente en cuenta todos los factores pertinentes que influyen en la ejecución de las acciones, como lo ilustran los ejemplos siguientes.

Marco presupuestario de la Republika Srpska (República Serbia de Bosnia)

25. La Acción común que tenía por objeto ayudar al nuevo Gobierno de la Republika Srpska a instaurar un marco presupuestario transparente y coherente exigía que dicho Gobierno elaborase en breve plazo un presupuesto para 1998, acorde con lo requerido por el Fondo Monetario Internacional, y que trabajase en estrecha colaboración con la Oficina de Asistencia Fiscal y Aduanera (CAFAO) y otras organizaciones internacionales para restablecer el control sobre la recaudación de ingresos procedentes de aranceles, impuestos especiales e impuestos sobre las ventas. El Gobierno de la Republika Srpska debía establecer además el arancel aduanero común de Bosnia y Hercegovina y someter al Parlamento un proyecto legislativo de reforma de los impuestos especiales y sobre las ventas. También estaba prevista la posibilidad de que el Alto Representante suspendiera su asistencia si el Gobierno de la Republika Srpska actuaba de manera contraria a los objetivos y criterios fijados para esta acción común.

26. La asistencia total de 6 millones de ecus, aprobada el 24 de febrero de 1998, fue transferida a la Republika Srpska en cuatro tramos, entre el 25 de febrero y el 25 de mayo de 1998. Sobre la base de la decisión del Consejo(13), el gasto se autorizó con efecto retroactivo al 1 de diciembre de 1997. En el momento de efectuar los pagos no se hizo mención de las condiciones antes señaladas, ni éstas se evaluaban tampoco en el informe final. Los pagos al beneficiario se efectuaron antes de que el Gobierno de la Republika Srpska pudiera acreditar el cumplimiento de las condiciones exigidas. Es importante fijar condiciones para la concesión de este tipo de ayuda, pero sólo cuando dichas condiciones son realistas y la Comisión puede verificar su cumplimiento.

Conferencia sobre el Pacto de estabilidad para Europa Sudoriental

27. El Consejo adoptó, el 17 de mayo de 1999, una Posición común(14) para convocar una conferencia sobre el Pacto de estabilidad para Europa Sudoriental. El Estado miembro que ocupaba la Presidencia comenzó a preparar la conferencia, sin que el Consejo adoptara ninguna decisión específica y sin haber consultado a la Comisión acerca de los preparativos acordados con el Gobierno de Bosnia y Hercegovina. El 19 de julio de 1999, el Consejo decidió una Acción común(15) con el fin de facilitar recursos para la organización de la conferencia de Jefes de Estado y de Gobierno que iba a tener lugar los días 29 y 30 de julio de 1999, es decir, menos de dos semanas después de la decisión. Según ésta, la Acción común tendría validez hasta el 30 de septiembre de 1999. Sin embargo, el contrato entre el Consejo de Ministros de Bosnia y Hercegovina y la Comisión no se firmó hasta el 26 de noviembre de 1999. En el contrato se acordó, con efecto retroactivo, que la fecha de finalización de la acción común era el 30 de septiembre de 1999. Mientras tanto, la Presidencia de la Unión Europea y el Consejo de Ministros de Bosnia y Hercegovina habían acordado, el 27 de julio de 1999, que el Estado miembro que desempeñara la Presidencia debería financiar previamente una parte de los costes de la conferencia, que no debía exceder del 40 % del total subvencionable que debía pagarse en el contexto de la Acción común. La Comisión reembolsó el importe financiado previamente al Estado miembro el 14 de diciembre de 1999.

28. En la medida en que la decisión del Consejo de 19 de julio de 1999 no había fijado ninguna disposición para financiar el gasto incurrido hasta esa fecha(16), se puede argumentar que parte del importe reembolsado a la Presidencia no entraba en la categoría de coste subvencionable desde un punto de vista formal. Es importante que, cuando se produzcan circunstancias similares en el futuro, la Presidencia evite contraer compromisos financieros antes de haber procedido a la consulta preceptiva con los demás Estados miembros y la Comisión.

Representante Especial para Yugoslavia

29. Al final de 1998, el Grupo de trabajo de consejeros de la PESC del Consejo indicó que no debía ampliarse el mandato del Representante Especial de la Unión Europea para la República Federal de Yugoslavia, que expiraba el 31 de diciembre de 1999, debido evidentemente al cambio radical de la situación política, que provocó en abril de 1999 la intervención de la OTAN en Yugoslavia. Sin embargo, el Consejo prorrogó, mediante la Decisión 98/741/PESC, de 28 de diciembre de 1998, la Acción hasta el 31 de enero de 1999 y, posteriormente, el 25 de enero de 1999, hasta el final de ese año. El Representante Especial presentó a la Presidencia su dimisión el 4 de junio de 1999, ya que, en su opinión, no resultaba realista esperar que cumpliera el mandato que le había otorgado el Consejo, dada la evolución de las circunstancias de la zona. No obstante, hasta el 11 de octubre de 1999 el Consejo no revocó la Acción. Este retraso costó a la Unión un total de 150000 euros(17), lo que equivale al gasto total de 1999.

Representante Especial para el Proceso de Royaumont

30. El 31 de mayo de 1999, el Consejo nombró un Representante Especial de la Unión Europea para el Proceso de Royaumont (Proceso de estabilidad y de buena vecindad en Europa Sudoriental). La decisión de facilitar los créditos no fue adoptada por la Comisión hasta el 12 de octubre de 1999 y dos días después se firmó el contrato con el Representante Especial; éste presentó su dimisión a la Presidencia el 3 de febrero de 2000, con efecto al 1 de marzo de 2000, y justificó su decisión alegando, entre otros motivos, que con ello contribuiría al esfuerzo del Consejo en favor de una racionalización y mayor eficacia de las actividades de la Unión Europea en la región de Europa Sudoriental e, incluso, se abriría el camino a la plena integración del Proceso de Royaumont en el Pacto de estabilidad para Europa Sudoriental. No obstante, el Consejo no aceptó la dimisión del Representante y le informó de que ésta debería coincidir con la fecha de expiración de la Decisión del Consejo, es decir, el 31 de mayo de 2000. Por algún motivo resultó difícil revocar esta Acción común, pese a que, en el momento de la decisión de la Comisión, estaba claro que había perdido vigencia.

Disposiciones financieras y presupuestarias

31. En el Dictamen n° 1/97 del Tribunal se mencionan diversos casos en los que se financiaron simultáneamente operaciones similares mediante créditos de la PESC y "otras partes del presupuesto no pertenecientes a dicha política". Ello se debe, en parte, a los Tratados, que citan acciones en favor de los derechos humanos y la democracia tanto en el marco de la PESC (artículo 11 del Tratado de la Unión Europea) como en el de cooperación al desarrollo (artículo 177 del Tratado CE), e incluyen dentro de la PESC labores, entre otras, humanitarias y de rescate (artículo 17 del Tratado de la Unión Europea), que también se pueden financiar con cargo al primer pilar. El Tribunal insistió entonces en que "deberán establecerse criterios claros para determinar la fuente de financiación comunitaria" y en que "deben asegurarse asimismo la transparencia y coherencia en la gestión de los créditos presupuestarios". Pese a las mejoras logradas, aún es preciso clarificar otros acuerdos y procedimientos.

Financiación de las operaciones de la política exterior y de seguridad común a partir de líneas presupuestarias diferentes

32. La financiación de acciones comunitarias por diferentes subsecciones del presupuesto (B7 y B8) prosiguió en el período 1997-1999. Diversas acciones relacionadas con minas antipersonas y el seguimiento de elecciones se financiaron con cargo a las subsecciones B7 y B8(18). El proceso electoral en Nigeria recibió apoyo financiero del Fondo Europeo de Desarrollo y de la subsección B8. El proyecto para el restablecimiento de una fuerza policial viable en Albania (MAPE) se financió, en un primer momento, a través del programa Phare, especialmente mediante la reconstrucción de comisarías y el suministro de equipo, si bien las actividades de formación se financiaron con cargo a la subsección B8.

33. Hasta noviembre de 1999, el Comité de Representantes Permanentes (en lo sucesivo "Coreper") no aprobó el criterio de que el gasto operativo de las acciones sujetas a un reglamento específico del Consejo debe financiarse, en principio, con cargo a la subsección B7 del presupuesto, mientras que la subsección B8 se reserva a acciones situadas total o parcialmente al margen de los reglamentos del Consejo. También se declaró acertadamente que los fondos de la PESC no pueden emplearse en el marco de un procedimiento de "urgencia". Sin embargo, al mismo tiempo se permitieron excepciones para los llamados "casos límite", que, según el documento del Consejo, tienen que ver, principalmente, con las acciones encaminadas al desarrollo y la consolidación de la democracia y el Estado de Derecho, al respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales en terceros países, así como a la prevención de conflictos, pese a que los Reglamentos del Consejo relacionados con este ámbito sólo se adoptaron siete meses antes(19). Desde noviembre de 1999 se respetaron, estos criterios, con excepción de dos operaciones emprendidas por la Unión Europea Occidental (en lo sucesivo "UEO"), una de las cuales se refiere a las minas antipersonas, cuya financiación está prevista en los Reglamentos del Consejo a partir de la subsección B7(20). No obstante, la Comisión opina que, según el artículo 17 del Tratado, cualquier acción que emprenda la UEO requiere un fundamento jurídico en forma de acción común financiada con cargo a la subsección B8. La segunda acción, también ejecutada por la UEO, consistía en restablecer una fuerza policial viable en Albania (véase el apartado 32). Resulta difícil ver que esta operación de reforzamiento de capacidad responda a los términos del artículo 17.

34. En la fecha del Dictamen n° 1/97 del Tribunal, algunos de los créditos se inscribieron, en un principio, en el título B0-4, "Reservas y orovisiones", antes de ser transferidos a las líneas presupuestarias de la subsección B8, "Política exterior de seguridad común". El Tribunal criticó el retraso en la liberación de fondos, resultado de los complejos procedimientos para transferir créditos de la reserva al presupuesto operativo. Desde 1998 ya no existe la reserva, lo que ha simplificado los procedimientos.

Contribuciones en especie y cofinanciación

35. No todos los costes de las operaciones figuran en las subsecciones B7 y B8 del presupuesto. El Consejo y la Comisión asignaron miembros de su personal a los Representantes Especiales y, además, el primero facilitó a tres de estos Representantes una serie de despachos en Bruselas(21). Dada su naturaleza de gasto administrativo, los costes de esta asignación de personal y oficinas se financian con cargo a la parte A del presupuesto. En consecuencia, algunos gastos de índole salarial y logística se consideraron gastos administrativos, mientras que otros costes, pese a ser similares, fueron calificados de gasto operativos(22). Esta práctica no resulta transparente.

36. No obstante, se han producido algunas mejoras. Desde 1999, la ficha de financiación(23) que acompaña a los proyectos de decisiones del Consejo inscribe este tipo de gastos habitualmente en partidas "p.m.", o bien contiene una descripción de las contribuciones en especie de la Comisión y del Consejo, mientras que antes no se proporcionaba ninguna información sobre esta contribución comunitaria en especie. Las asignaciones de personal por los Estados miembros se incluían, normalmente, en la ficha de financiación como partidas "p.m.", pero desde 1999 se viene informando de manera más específica sobre este extremo en una serie de acciones. El carácter y la importancia económica de las contribuciones en especie no figura en los informes financieros que se han elaborado sobre las acciones de la PESC.

37. Aparte de las contribuciones en especie, el gasto operativo se compartió con una serie de terceros países en el caso de la intervención del Alto Representante en Bosnia y Hercegovina. Esta acción se inició al comienzo del año 1996 y aún sigue en marcha. Los costes se dividieron entre los diferentes donantes sobre la base de una clave de reparto introducida en 1996. No obstante, no existe un acuerdo oficial entre los distintos donantes sobre su participación respectiva. En aquella época, la participación comunitaria ascendía al 50,6 %. Sin embargo, el 2,4 % de los recursos presupuestados no estaba asignado a ningún donante. En mayo de 1999, el Coreper aceptó incrementar la participación comunitaria a un 53 % a petición del Alto Representante, pero solamente a partir de ese mismo año. La Comunidad no aceptó, pues, que esta participación más elevada se aplicara también al gasto efectuado de 1996 a 1998. El déficit de recursos de la Oficina del Alto Representante se vio agravado por el hecho de que, desde el principio, una serie de países sólo abonaron una parte de su contribución o, incluso, no abonaron nada en absoluto. El informe financiero de la Oficina del Alto Representante al 31 de diciembre de 1999 mostraba que los importes pendientes ascendían a 4,7 millones de euros(24), de los que 2,6 millones proceden de "malos pagadores". Los presupuestos de la Oficina del Alto Representante deberían fundarse sobre una base sólida y no en promesas de pago carentes de certeza.

38. Tras la decisión adoptada el 20 de diciembre de 1995 de que la Unión Europea participaría con 10 millones de ecus a las estructuras de aplicación del Acuerdo de paz para Bosnia y Hercegovina, la Comisión resolvió proporcionar nuevos fondos por valor de 2130000 ecus para gastos de infraestructura y gestión(25), directamente abonados por esta institución, por lo que no se incluyeron en las cuentas de la Oficina del Alto Representante. En consecuencia, estos gastos no se compartieron con otros donantes.

39. Hasta ahora, la Comisión no ha verificado si sus contribuciones sobrepasan su participación autorizada de gasto subvencionable (50,6 % entre 1996 y 1998 y 53 % a partir de 1999) (véase el apartado 37). La Comisión financió la Oficina del Alto Representante basándose en las previsiones de gasto y recibe de dicha Oficina información anual sobre los gastos en que ha incurrido. En 2000, la Comisión recuperó 1,2 millones de euros de la contribución aportada en 1999. No obstante, los informes de la Oficina del Alto Representante sobre sus gastos incluyen partidas que no constituyen realmente gasto de tesorería y, por tanto, no resulta subvencionable; se trata de las relacionadas con las provisiones para donaciones no abonadas, la depreciación y las pérdidas por inmuebles, instalaciones y equipamiento. Entre 1996 y 1999, el importe total de provisiones para donaciones no abonadas fue de 4,7 millones de euros y la depreciación (sobre partidas ya financiadas por la Unión Europea) se elevó a unos 5,5 millones de euros. En consecuencia, en los años 1996, 1997, 1998 y 1999 la Comisión pagó cerca de 4 millones de euros por encima de su participación y debería, sin demora, proceder a una conciliación de 1996 a 2000 y, a partir de entonces, llevarla a cabo todos los años. En caso de exceso de pago, habría que solicitar la recuperación a la Oficina del Alto Representante.

40. Otro ejemplo de lo anterior fue el representado por el Proceso de Royaumont, que incluyó la financiación de once proyectos. Según la ficha de financiación, la participación a cargo de la Comunidad variaba entre el 30,5 % y el 100 %, con un promedio de un 79 %. Los demás donantes no se mencionaban en la documentación preparatoria, ni tampoco se explicaron los motivos de los diferentes niveles de financiación comunitaria.

Disponibilidad de recursos

41. El Reglamento financiero subordina las decisiones de la financiación de acciones a la existencia de recursos financieros disponibles. La Comisión presentó el 20 de octubre de 1998 una declaración al Coreper en la que señalaba que dos Acciones comunes (la observación de las elecciones en Nigeria y la misión de expertos forenses en Kosovo) iban a adoptarse a partir de los créditos de compromiso del presupuesto de 1999. Aunque reconocía la urgencia e importancia de ambas Acciones y el hecho de que no entrarían en vigor hasta 1999, la Comisión recordó el acuerdo anterior de que no se recurriría de nuevo a este método inapropiado y destacaba que su empleo llevaría a una situación en la que un porcentaje importante de la subsección B8 del presupuesto comunitario se agotaría al comienzo del ejercicio, debido a decisiones anteriores. Pese a ello, se utilizaron créditos de compromiso del presupuesto del ejercicio 1999. Diversos compromisos, anteriores o posteriores a la declaración de la Comisión, fueron contraídos en un ejercicio presupuestario diferente al ejercicio en el que se adoptó la decisión del Consejo. En 2000, aproximadamente un 40 % de los créditos de compromiso utilizados reflejaban las decisiones adoptadas por el Consejo antes del 31 de diciembre de 1999(26). Ese porcentaje ascendía en 1999 al 19 %(27).

42. También en la reunión del Coreper de 20 de octubre de 1998, la Comisión reiteró su oposición a la técnica presupuestaria que se había empleado incorrectamente en otra Acción común(28), consistente en imputar algunos de los compromisos exigidos a un presupuesto futuro. Sin embargo, destacó con satisfacción el acuerdo unánime de los Estados miembros sobre el carácter excepcional del recurso a esta técnica y, por ello, que todos los compromisos que requerían las acciones de la PESC se imputarían, en su totalidad, al presupuesto del ejercicio de la decisión. Desde que tuvo lugar esta declaración, los llamados compromisos fraccionados no se han vuelto a utilizar.

43. En el período 1997-1999, el importe total representado por las decisiones del Consejo referentes a operaciones de la PESC ascendió a 117 millones de euros(29), que excedía en 20,6 millones de euros al total de créditos disponibles. Las decisiones de la Comisión excedieron los créditos disponibles en 7,7 millones de euros. Las decisiones tanto del Consejo como de la Comisión deberían respetar los límites de los créditos de compromiso del año correspondiente establecidos en el presupuesto general de la Unión Europea.

Retrasos en la puesta en marcha de las acciones

44. El tiempo transcurrido realmente entre la decisión del Consejo y el primer pago de la Comisión constituye un indicador del ritmo al que se ejecutan las acciones. A menudo, este lapso resulta prolongado, pese a la urgencia evidente de muchas intervenciones.

45. En el período 1997-1999, el tiempo medio transcurrido desde la decisión del Consejo hasta la realización del pago era de 173 días(30) (véase el anexo 4). El hecho de no utilizar la reserva desde 1997 (véase el apartado 34) permitió reducir este lapso en 1998. Sin embargo, en 1999 resultó más prolongado que en 1997. El retraso observado varía considerablemente de una acción a otra: en un caso, el tiempo transcurrido desde la decisión del Consejo hasta el primer pago fue sólo de 4 días, en otro caso de 18 y en otros dos, inferior a 50. En tres casos, los retrasos oscilaron de uno a dos años. En la mitad de los casos, el retraso varió entre 104 y 232 días en 1997, entre 61 y 192 días en 1998 y, por último, entre 128 y 183 días en 1999.

46. El tiempo transcurrido entre la decisión del Consejo y la decisión de la Comisión resultó superior a 120 días en siete casos de cuarenta, durante el período 1997-1999. Seis de estos casos se referían a decisiones adoptadas por el Consejo en 1999 (véase el anexo 4). Las acciones comunes y las decisiones de ejecución relacionadas con las posiciones comunes se adoptan, generalmente, cuando el Consejo considera que existe una necesidad urgente de ayuda comunitaria. Como señaló el Tribunal en su Dictamen n° 1/97, este retraso se debe, entre otros motivos, a que la Comisión no participa suficientemente en las fases preparatorias de las medidas comunes. Es poco probable que la decisión del Consejo se lleve correctamente a la práctica si la Comisión no interviene en el trabajo preparatorio desde su inicio. Otra causa del retraso reside en los problemas de coordinación u otras dificultades en los servicios de la Comisión; esta institución ha declarado que la reorganización interna de las funciones de la PESC debería evitar que estos casos se produjeran de nuevo.

47. Los retrasos provocan que las acciones comiencen, a menudo, mucho más tarde de lo que se pretendía en un principio y constituyen, por añadidura, un obstáculo a la eficacia de las medidas. La Comisión debería prestar especial atención a las acciones susceptibles de incorporar importantes retrasos. En esos casos, debería revisarse la medida, así como el socio previsto para la gestión de la acción. El resultado de estas revisiones y la eventual acción correctora deberían consignarse en el expediente del proyecto.

Formulación y prórroga de los contratos

48. La formulación de los contratos resultó especialmente compleja en el caso del programa de asistencia para apoyar a la Autoridad Palestina en su esfuerzo por combatir las actividades terroristas surgidas en los territorios bajo su control. En tres años la Comisión firmó dos contratos con el consejero de la Unión Europea y acordó un total de diez modificaciones. La renovación anual del primer contrato tuvo lugar con retraso, de manera que fue preciso añadir una modificación para prorrogarlo por tres meses. Sin embargo, la firma del segundo contrato hizo que ambos coincidieran en el tiempo. Fue preciso efectuar modificaciones para esclarecer una serie de puntos que no quedaban bien definidos en los contratos, pero tales modificaciones originaron discrepancias entre los importes reales y los previstos en el contrato. También causó problemas el cierre del primer contrato, que finalizó en 2000 mediante la quinta modificación, con la que se adaptó el presupuesto acordado contractualmente al gasto real.

49. Igualmente, en otros casos los contratos se modificaron con objeto de prorrogar su validez, una vez que ya habían expirado(31). En ocasiones la prórroga se extendió más allá del plazo fijado en la decisión del Consejo para la medida en cuestión. Ahora bien, la Comisión no tiene competencia en este sentido. La prórroga de los contratos se debió, a menudo, a que el importe comprometido no se había utilizado a la fecha de expiración del contrato. En estos casos, deberían haberse liberado los fondos sin utilizar.

50. En siete de cuarenta casos, el período de ejecución no se corresponde con el indicado en los contratos: bien las actividades se llevaron a cabo tras su expiración, bien los contratos cubrieron retroactivamente los costes o el gasto en los que se había incurrido antes de la firma. De esta forma, se imputaron costes no subvencionables al presupuesto. En la mayoría de los casos, parece que estas transacciones irregulares se debieron a un deseo de no "perder" créditos presupuestarios.

51. En lo que se refiere al Representante Especial de la Unión Europea de la Región de los Grandes Lagos de África, el importe de dos contratos sobrepasó en 1,2 millones de euros el total de los compromisos presupuestarios correspondientes. Esta práctica resulta contraria al apartado 4 del artículo 1 del Reglamento financiero.

52. La acción concerniente a Bosnia y Hercegovina se financió en el período 1996-1999 a través de cuatro decisiones sucesivas y dos prórrogas. La primera prórroga se justificaba porque, en el momento de la decisión del Consejo, la acción iba a financiarse exclusivamente con cargo al presupuesto comunitario, si bien, con posterioridad, otros donantes efectuaron contribuciones significativas. La prórroga de la tercera decisión, en virtud de la cual el plazo operativo se amplió en un año, hasta el 31 de diciembre de 1999, se debió a que se había sobrestimado la necesidad de apoyo adicional. A causa de la acumulación de decisiones y prórrogas, la acción fue regulada por dos decisiones durante largos períodos, e incluso por tres, del 26 de octubre al 31 de diciembre de 1998. Estas circunstancias dificultaron un seguimiento financiero adecuado.

53. Las decisiones del Consejo indican, normalmente, la duración prevista de las acciones a partir de la fecha de la decisión. Si bien la duración puede ser realista, el plazo de las acciones, también mencionado en las decisiones, queda enseguida sobrepasado si la preparación de cada acción requiere tanto tiempo que el contrato autorizando su ejecución se firma con un retraso considerable. Ello origina situaciones en las que el contrato va más allá del plazo establecido por la decisión del Consejo o conduce a operaciones de un ámbito más limitado del previsto en dicha decisión. En algunos casos, incluso, se hace necesaria una nueva decisión del Consejo con el único objetivo de prorrogar el plazo.

54. La Comisión, a menudo, no cierra los compromisos inmediatamente después de finalizar la acción (véase el anexo 5), debido en cierta medida a la recepción tardía de los informes (véanse los apartados 59 y 60).

Condiciones de contratación

55. En su Dictamen n° 1/97, el Tribunal criticaba el hecho de que las condiciones de contratación de los enviados especiales no se fijaran en las decisiones del Consejo y de que los servicios de la Comisión tuvieran que acordarlas tras el nombramiento. Esta última institución emitió en junio de 1998 una Comunicación sobre la retribución de los representantes especiales, en la que también se determina qué artículos del Estatuto de los funcionarios de las Comunidades Europeas y los demás agentes se aplicarán a estos representantes. La Comunicación especifica que con las nuevas normas no se revisarían las disposiciones existentes (más favorables) mientras los representantes especiales afectados cumplieran el mismo mandato.

56. Esta decisión se ha venido aplicando a todos los nuevos representantes especiales y a otros enviados especiales de la Unión nombrados por la Presidencia, con una sola excepción, en la que la decisión del Consejo(32) introdujo explícitamente una indemnización especial para un representante especial, cuyo importe no se menciona en la misma decisión, sino en la ficha de financiación adjunta. Sin embargo, no existe una justificación aparente para esta indemnización especial.

57. De acuerdo con la decisión de la Comisión sobre la retribución de los representantes de la Unión Europea y otras personas nombradas por el Consejo(33), es preciso contratar un seguro que cubra los elevados riesgos de estos representantes especiales, y demás personas nombradas por el Consejo, durante la misión. No se aplica una norma similar en el caso del personal expatriado y su familia cuando el lugar de destino se encuentre fuera de la Unión, por analogía con lo dispuesto en los artículos 24 y 25 del anexo X del Estatuto de los funcionarios.

58. Aparte de los gastos de la misión, todos los costes relacionados con el personal asignado a la acción en comisión de servicio (por ejemplo, la indemnización por instalación, alojamiento, traslado y reinstalación, compensación adicional por trabajar en el extranjero o en una región peligrosa, así como billetes de viaje gratuitos al país de origen) deberían ser sufragados por el Estado miembro o la institución comunitaria que lo envía. En la práctica el trato difiere, según la acción o el Estado miembro o institución de la que procede el personal asignado a la acción.

Presentación de informes y evaluaciones

59. En su Dictamen n° 1/97, el Tribunal criticaba las deficiencias detectadas en la contabilidad y la presentación de informes financieros. En una serie de casos analizados que correspondían al período 1997-1999, los informes seguían enviándose con retraso, no se elaboraban anualmente y su contenido resultaba, a veces, insuficiente. Dado que los informes sobre los progresos, intermedios y finales, constituyen la base del seguimiento de la Comisión, resulta difícil llevar a cabo una investigación si la calidad de estos informes no es adecuada; igualmente, un alcance limitado de los mismos puede suponer un obstáculo a la hora de cerrar las cuentas de las acciones. Durante el período objeto de la fiscalización, los proyectos no fueron controlados generalmente por un auditor independiente.

60. No siempre se lleva a cabo la evaluación o revisión de la acción previstas, en algunos casos, por las decisiones del Consejo; entre esta institución y la Comisión no existe un acuerdo que establezca claramente a cuál de ellas corresponde la tarea de dirigir las evaluaciones, a no ser que se indique expresamente en la decisión del Consejo.

61. De conformidad con el Acuerdo interinstitucional celebrado el 6 de mayo de 1999 entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión sobre disciplina presupuestaria y mejora del procedimiento presupuestario(34), los estados financieros de cada acción de la PESC que implique gastos deberían enviarse inmediatamente, tras la decisión del Consejo, al Parlamento Europeo. Hasta el momento, el Consejo sólo ha incluido dicha documentación en su informe anual al Parlamento.

Gastos operativos y gastos administrativos

62. El Tribunal indicó en su Dictamen n° 1/97 que "los gastos correspondientes a los trabajos preparatorios y a la puesta en marcha de las acciones pueden considerarse como operativos y normalmente deberán ser financiados por los créditos operativos". El Tribunal también señaló que, en el caso de los enviados especiales, no había por qué clasificar el mismo tipo de gasto primero como administrativo y después -una vez aprobada la acción común- como operativo. Desde 1998, la situación mejoró en el sentido de que el presupuesto general de la Unión Europea introdujo una línea especial en la subsección B8 para abarcar las medidas preparatorias(35) (véase también el apartado 35).

63. El Consejo decidió el 30 de marzo de 2000 que cualquier representante especial cuyo nombramiento se base en el apartado 5 del artículo 18 del Tratado de la Unión Europea dependerá contractualmente del Consejo y no de la Comisión. El Servicio Jurídico del Consejo explicó que el nombramiento de un representante especial por esta institución implica un gasto para ella. Por tanto, según el apartado 2 del artículo 28 del Tratado de la Unión Europea, este gasto administrativo debería correr a cargo del presupuesto administrativo del Consejo. En consecuencia, de acuerdo con el documento de esta institución, el contrato de un representante especial como "consejero del Consejo" supuso un cambio en la responsabilidad presupuestaria de la financiación del gasto administrativo correspondiente a dicho representante (especialmente retribución y gastos de viaje), que, en virtud de un acuerdo temporal con la Comisión con fecha de 12 de febrero de 1997, correría a cargo del capítulo presupuestario de la PESC para cubrir los costes operativos. Se decidió que estos gastos administrativos fueran imputados a la línea 1 1 1 3 de la sección II, "Consejo", del presupuesto de la Unión Europea partir del 1 de enero de 2001.

64. Los documentos que acompañan la decisión mencionada del Consejo no definen qué se entiende por gasto "administrativo" y por gasto "operativo". Obviamente, la decisión de considerar los costes de los representantes especiales como gasto "administrativo" se basa más bien en la naturaleza de los costes que en el objetivo de las actividades. De conformidad con al apartado 1 del artículo 14 del Tratado de la Unión Europea, "las acciones comunes se referirán a situaciones específicas en las que se considere necesaria una acción operativa de la Unión", mientras que el artículo 15 indica que "las posiciones comunes definirán el enfoque de la Unión sobre un asunto concreto de carácter geográfico o temático". Partiendo de estas definiciones, resulta difícil, en general, calificar de gasto administrativo el realizado en una acción común o una posición común. Por tanto, los gastos derivados de la actividad de los representantes especiales en virtud de las acciones comunes deberían considerarse de carácter operativo. Al calificar de administrativos los gastos de los representantes especiales, el Consejo ha creado una situación en la que un órgano legislativo aplica sus propias decisiones políticas, dificultándose así el control político.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Mejoras intervenidas desde el Dictamen n° 1/97 del Tribunal

65. Se han realizado algunos progresos notables en los últimos años, como la mejora de los criterios que determinan la fuente de financiación comunitaria, la creación de una línea presupuestaria para los costes de las medidas preparatorias, el abandono de la reserva presupuestaria y la fijación de las condiciones de contratación de los representantes especiales. No obstante, deben hacerse aún esfuerzos por solucionar plenamente los problemas comentados en el Dictamen n° 1/97 del Tribunal (véase el apartado 10).

Marco de las acciones de la política exterior y de seguridad común

66. El papel de la Comisión a la hora de fijar las disposiciones financieras, jurídicas y operativas continúa sin estar claro (véanse los apartados 19 a 30). Además, la definición de los costes de los representantes especiales como gastos administrativos y, por consiguiente, su financiación con cargo al presupuesto del Consejo ha hecho que una parte de las competencias de ejecución se haya trasladado esta institución, lo que debilita el papel de la Comisión a la hora de ejecutar las acciones de la PESC (véanse los apartados 62 a 64).

67. Recomendación 1

El Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión deberían adoptar, a nivel interinstitucional, disposiciones y principios operativos que determinaran claramente el papel de la Comisión en la ejecución de la PESC.

En este contexto, por ejemplo, convendría abordar en particular las cuestiones siguientes:

a) debería intensificarse el papel de la Comisión a la hora de influir en las condiciones de ejecución de las decisiones del Consejo relacionadas con las acciones y las posiciones comunes;

b) deberían darse más competencias a la Comisión para cerrar una acción en curso, cuando su continuación no resulte pertinente;

c) deberían volver a considerarse los costes de los representantes especiales como gastos administrativos;

d) los servicios de la Comisión deberían contar con los recursos humanos suficientes para cumplir las exigencias derivadas de una gestión correcta de las acciones de la PESC.

Disposiciones presupuestarias

68. Las decisiones del Consejo y de la Comisión relativas a las operaciones de la PESC sobrepasaron los límites anuales de los créditos del presupuesto general de la Unión Europea. En caso de cofinanciación, no existe un acuerdo sobre el reparto de los costes entre los diferentes donantes y aún no es posible deducir los costes totales de las acciones a partir de los documentos preparatorios o de los informes financieros. Según los criterios actuales, este tipo de acciones pueden seguir financiándose con cargo a más de una subsección presupuestaria (véanse los apartados 32 a 43).

69. Recomendación 2

La financiación de las acciones de la PESC debería gestionarse con mayor transparencia.

Convendría abordar, en particular, las cuestiones siguientes:

a) los compromisos deberían imputarse al presupuesto anual del ejercicio en el que se decide la acción;

b) en caso de cofinanciación, debería establecerse claramente el reparto de costes;

c) la Comisión y el Consejo deberían elaborar juntos un método coherente de evaluación de las contribuciones en especie, a partir del coste real representado por las mismas. No obstante, si no se puede obtener información fiable de todos los Estados miembros, la ficha de financiación que acompaña a las decisiones del Consejo debería, al menos, incluir las funciones de las personas asignadas a las acciones en comisión de servicio, el Estado miembro que las envía y la duración de estos mandatos. Las contribuciones en especie aportadas por las instituciones y los Estados miembros deberían incluirse en los informes financieros sobre las acciones de la PESC;

d) los costes preparatorios, financiados por el Consejo, deberían figurar en una partida presupuestaria aparte;

e) deberían definirse los criterios generales para el ejercicio de las competencias comunitarias (financiación a través de otras subsecciones distintas de la B8) o de las competencias de la Unión Europea bajo la PESC (financiación a través de la subsección B8), con objeto de suprimir los llamados "casos límite".

Retrasos en la puesta en marcha de las acciones

70. El tiempo transcurrido entre la decisión del Consejo y la ejecución de las acciones resulta a menudo muy largo, lo que puede poner en peligro su impacto (véanse los apartados 44 a 47).

71. Recomendación 3

La Comisión debería poner en marcha una investigación sobre las causas de los retrasos y revisar la acción y el socio encargado de su gestión.

Formulación de los contratos

72. En muchos casos, los contratos celebrados entre la Comisión y los encargados de ejecutar las acciones de la PESC han sufrido modificaciones. A menudo, ello ha supuesto cambiar, con efecto retroactivo, elementos del presupuesto del proyecto o prorrogar la duración de éste. En ocasiones, la prórroga excedió el plazo final fijado por el Consejo, pese a que la Comisión no tiene competencias para decidir una prórroga de este tipo. Con frecuencia, las prórrogas se debían a que el importe comprometido no se había utilizado en su totalidad en el momento de la expiración del contrato (véanse los apartados 48 a 53).

73. Recomendación 4

La Comisión sólo debería modificar retroactivamente o prorrogar los contratos en los casos de fuerza mayor. Convendría estudiar la adopción de medidas prácticas que facilitaran la correcta ejecución de las acciones.

Convendría abordar, en particular, las cuestiones siguientes:

a) dado el tiempo transcurrido entre las decisiones del Consejo y el inicio de la acción, así como la necesidad de reducir las prórrogas de las acciones, manteniendo al mismo tiempo el alcance de éstas, convendría que el plazo de la finalización de un proyecto se fijara en el momento de la firma del contrato entre la Comisión y los órganos encargados de su ejecución;

b) en los casos en que sea preciso continuar con una acción ya iniciada, la decisión pertinente del Consejo debería adoptarse con la suficiente antelación para prorrogar a tiempo los contratos relacionados con la ejecución de la acción, con objeto de evitar que estos contratos se interrumpan, dificultando la correcta ejecución de las acciones. El objetivo en este sentido sería que la decisión del Consejo se adoptase el mes de julio del año anterior a aquel en el que la actividad debiera prolongarse;

c) en los contratos debería figurar la obligación de informar sistemáticamente a la Comisión sobre todo cambio menor, dentro unos límites establecidos, mediante el sistema habitual de información periódica, para evitar así una modificación oficial del contrato;

d) debería introducirse un manual de ejecución específico de las acciones de la PESC.

Condiciones de contratación

74. Las condiciones por las que se rige la retribución y los gastos salariales de los representantes especiales se establecieron en una Comunicación de la Comisión de junio de 1998 y se respetaron con una excepción. Sin embargo, no se aplicaron a los representantes especiales nombrados con anterioridad a esta fecha, ni tampoco se establecieron las condiciones para los demás agentes financiados en el contexto de los proyectos. Las prácticas aplicadas en relación con los gastos salariales de los agentes asignados en comisión de servicio, financiados con fondos del proyecto de la PESC, difieren según la acción, o bien en función del Estado miembro o institución que los designó (véanse los apartados 55 a 58).

75. Recomendación 5

El Consejo y la Comisión deberían establecer normas claras sobre las retribuciones y otros gastos salariales.

Convendría abordar, en particular, las cuestiones siguientes:

a) las normas aplicables en la materia deberían respetarse sin excepción, tanto respecto de los representantes especiales como de los demás agentes financiados por los proyectos. Cuando los contratos de los representantes especiales se prorrogan también deberían regir estas normas para los que aún siguen beneficiándose de condiciones más favorables;

b) en el caso del personal asignado en comisión de servicio sólo deberían sufragarse con fondos del proyecto de la PESC los gastos de misión;

c) sólo debería sufragarse con fondos del proyecto el seguro de alto riesgo para los cónyuges y los hijos de los representantes especiales o demás personal, cuando se encuentren en zonas de alto riesgo, por analogía con lo dispuesto en el anexo X del Estatuto de los funcionarios.

Presentación de informes y evaluaciones

76. Los informes no se presentan con regularidad y su contenido resulta incompleto e impreciso. No se informa a tiempo a la Comisión ni a la Autoridad Presupuestaria sobre el resultado de las acciones de la PESC. Los controles y las evaluaciones no se efectúan de manera sistemática (véanse los apartados 59 y 60).

77. Recomendación 6

Deberían establecerse disposiciones sobre la presentación de informes, el control y la evaluación.

Convendría abordar, en particular, las cuestiones siguientes:

a) la Comisión debería crear un modelo claro de informes y establecer normas precisas sobre su frecuencia y contenido en las distintas fases de la operación;

b) con objeto de mejorar la calidad del control global, la Comisión debería velar por que se lleve a cabo un control sistemático de todas las acciones importantes con arreglo a unos parámetros claros, que abarquen la totalidad de las operaciones financiadas por la Unión Europea o cofinanciadas por otros donantes. En el caso de acciones de larga duración, los controles deberían efectuarse anualmente. Los informes deberían incluir resultados y recomendaciones detallados;

c) la Comisión debería encargar la realización de evaluaciones independientes en la fase intermedia de las operaciones, al menos de las más importantes, incluso si la decisión del Consejo no las pide de manera explícita. Resultaría útil establecer los parámetros de dichas evaluaciones en colaboración con el Consejo.

El presente Informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo, en su reunión de 13 de septiembre de 2001.

Por el Tribunal de Cuentas

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) De conformidad con el apartado 1 del artículo 14 del Tratado de la Unión Europea, "las acciones se referirán a situaciones específicas en las que se considere necesaria una acción operativa de la Unión".

(2) De conformidad con el artículo 15 del Tratado de la Unión Europea, "las posiciones comunes definirán el enfoque de la Unión sobre un asunto concreto de carácter geográfico o temático".

(3) Apartado 1 del artículo 14 del Tratado de la Unión Europea.

(4) Solamente la subsección B8.

(5) El anexo 3 describe la ejecución de los presupuestos 1997 a 1999 en ese mismo período. No incluye los créditos prorrogados de los ejercicios anteriores o prorrogados a los ejercicios posteriores a 1999, pero incluye los pagos a las acciones decididas con anterioridad a 1997. El anexo 2 describe la ejecución de los proyectos de 1997 a 2000. La diferencia en el importe total de créditos comprometidos entre los anexos 2 y 3 se eleva, aproximadamente, a 13 millones de euros y se deriva, principalmente, de una imputación del compromiso a los créditos del ejercicio siguiente al de la decisión del Consejo.

(6) Resolución comunicada al Tribunal el 29 de abril de 1996 por el Secretario General del Parlamento Europeo en nombre del Presidente.

(7) El Dictamen no llegó a publicarse.

(8) Apartado 1 del artículo 14 del Tratado de la Unión Europea.

(9) En el presente Informe, este título también se utiliza como una definición universal, aunque la Decisión del Consejo haya utilizado otra expresión, como "enviado especial".

(10) Apartado 7 de la Resolución del Parlamento Europeo, de 19 de diciembre de 1997, sobre el Dictamen n° 1/97 del Tribunal de Cuentas (DO C 14 de 19.1.1998, p. 409).

(11) Apartado 2 del artículo 18: "La Presidencia será responsable de la ejecución de las decisiones adoptadas con arreglo al presente título; en virtud de ello expresará en principio la posición de la Unión en las organizaciones internacionales y en las conferencias internacionales.".

(12) Apartados 61 y 62 del Informe especial n° 2/96 (DO C 287 de 30.9.1996, p. 1).

(13) Acción común 98/117/PESC, de 2 de febrero de 1998, adoptada por el Consejo sobre la base del artículo J.3 del Tratado de la Unión Europea, en apoyo al proceso de paz en Bosnia (DO L 35 de 9.2.1998, p. 1).

(14) Posición común 1999/345/PESC, de 17 de mayo de 1999, adoptada por el Consejo sobre la base del artículo 15 del Tratado de la Unión Europea, sobre un Pacto de estabilidad para Europa Sudoriental (DO L 133 de 28.5.1999, p. 1).

(15) Acción común 1999/480/PESC del Consejo, de 19 de julio de 1999, relativa a la celebración de una reunión de Jefes de Estado y de Gobierno en Sarajevo (Bosnia y Hercegovina) para tratar del Pacto de estabilidad para Europa Sudoriental (DO L 188 de 21.7.1999, p. 2).

(16) De conformidad con el informe final, el comité y el subcomité de la organización comenzaron a operar a partir del 9 de julio de 1999.

(17) Debido al hecho de que el personal asignado al Representante Especial continuó en su destino hasta que se aceptó la dimisión de dicho Representante, el cual no recibió ninguna retribución procedente de los fondos comunitarios.

(18) En 1999, las líneas presupuestarias B7-6 6 1, "Participación comunitaria en las acciones relativas a las minas antipersonas", B7-7 0 0, "Apoyo a la democracia en los países de Europa Central y Oriental, incluidas las Repúblicas surgidas de la antigua Yugoslavia", y B7-7 0 9, "Apoyo y supervisión de los procesos electorales".

En 1998, las líneas presupuestarias B7-6 6 1, "Participación comunitaria en las acciones relativas a las minas antipersonas", B7-7 0 0, "Apoyo a la democracia en los países de Europa Central y Oriental, incluidas las Repúblicas surgidas de la antigua Yugoslavia", y B7-7 0 9, "Apoyo y supervisión de los procesos electorales".

En 1997, las líneas presupuestarias B7-6 6 1, "Participación comunitaria en las acciones relativas a las minas antipersonas", B7-7 0 1, "Apoyo a la democracia en los países de Europa Central y Oriental, incluidas las Repúblicas surgidas de la antigua Yugoslavia", y B7-7 0 9, "Apoyo y supervisión de los procesos electorales".

(19) Reglamentos (CE) n° 975/1999 y (CE) n° 976/1999 del Consejo (DO L 120 de 8.5.1999, pp. 1 y 8 respectivamente).

(20) Reglamentos (CE) n° 1257/96 del Consejo, de 20 de junio de 1996, sobre la ayuda humanitaria (DO L 163 de 2.7.1996, p. 1) y (CE) n° 2258/96 del Consejo, de 22 de noviembre de 1996, sobre acciones de rehabilitación y reconstrucción en favor de los países en desarrollo (DO L 306 de 28.11.1996, p. 1).

(21) Basándose en el apartado 4 del artículo 3 de la Acción común 96/676/PESC (relativa al Enviado Especial de la Unión Europea para el proceso de paz de Oriente Próximo) y el apartado 4 del artículo 4 de la Acción común 96/250/PESC (relativa al Enviado Especial para la Región de los Grandes Lagos de África), sólo se podía haber prestado apoyo logístico "en la región". Las nuevas decisiones (apartado 6 del artículo 4 de la Acción común 2000/794/PESC y apartado 3 del artículo 2 de la Decisión 1999/423/PESC del Consejo) incluyen las formulaciones respectivas.

(22) En 2001, todos los costes se pagan con cargo a la parte A del presupuesto de la Unión Europea, pues los créditos de los representantes especiales se transfirieron desde la subsección B8 a la partida A-1 1 1 3.

(23) La ficha de financiación menciona, entre otros extremos, la línea presupuestaria en cuestión, el fundamento jurídico, los objetivos y la duración de la acción, así como su presupuesto y los donantes que intervienen en su financiación.

(24) De este importe, unos 1900000 euros se asignaron a la Unión Europea. Esta fiscalización muestra, no obstante, que la Unión Europea había pagado incluso por encima de la participación que le correspondía.

(25) La participación de la Comisión en los costes presupuestados de la Oficina del Alto Representantes fue, bien del 55,4 %, bien del 61,4 %, según si este presupuesto incluía o no los 2,13 millones de ecus. Durante la fiscalización, no se clarificaron los costes reales que se derivaban para la Comisión en razón de su contribución.

(26) Nota de transmisión del Consejo n° 8290/00 PESC 214. De conformidad con Sincom, se comprometieron 18600166 euros en virtud de la decisión del Consejo adoptada en 1999. El crédito de compromiso fue de 47 millones de euros para el ejercicio 2000.

(27) Nota de transmisión del Consejo n° 10814/99 PESC 269. La 98/623/PESC (75000 euros) no figura en la lista.

(28) Decisión 98/608/PESC del Consejo, de 26 de octubre de 1998, por la que se modifica la Acción común 96/676/PESC adoptada por el Consejo sobre la base del artículo J.3 del Tratado de la Unión Europea, relativa al nombramiento de un enviado especial para el proceso de paz en Oriente Próximo (DO L 290 de 29.10,1998, p. 4).

(29) Véase el anexo 4.

(30) 186 días en 1997, 122 días en 1998 y 199 días en 1999.

(31) Restablecimiento de una fuerza policial viable en Albania

El contrato, con fecha de 8 de julio de 1999, tenía validez hasta el 30 de junio de 2000 y se prorrogó el 28 de julio de 2000.

Comunidad del Desarrollo de África del Sur

El contrato, con fecha de 19 de diciembre de 1997, tenía validez hasta el 18 de junio de 2000 y se prorrogó el 27 de julio de 2000.

UNMIK

Modificado por primera vez el 28 de mayo de 2000, con efecto retroactivo al 1 de enero de 2000.

Representante Especial de la Unión Europea para la Región de los Grandes Lagos de África

El primer contrato fue modificado por tercera vez el 31 de julio de 1999, con efecto retroactivo al período del 1 de agosto de 1997 al 31 de julio de 1998, y se corrigió el 11 de noviembre de 1999. Segundo contrato, con fecha de 31 de julio de 1999, con efecto retroactivo al período del 1 de agosto de 1997 al 31 de julio de 1998.

Representante Especial de la Unión Europea para la República Federal de Yugoslavia

Modificado por primera vez el 7 de abril de 1999, con efecto retroactivo desde el 1 de enero de 1999.

Representante Especial de la Unión Europea para el proceso de paz de Oriente Próximo

Modificado por segunda vez el 9 de diciembre de 1997, del 25 de noviembre de 1996 al 30 de abril de 1998. Modificado por tercera vez el 2 de diciembre de 1998, del 1 de mayo al 24 de noviembre de 1998. Segundo contrato, con fecha de 18 de diciembre de 1998, para el período del 26 de noviembre de 1998 al 31 de julio de 1999. Modificado por primera vez el 16 de junio de 1999, del 26 de octubre de 1998 al 31 de diciembre de 1999.

Representante Especial de la Unión Europe para el Proceso de Royaumont

Modificado por cuarta vez el 15 de junio de 2000, con efecto retroactivo desde el 1 de junio de 2000.

(32) Artículo 3 de la Acción común 1999/523/PESC del Consejo, de 29 de julio de 1999, por la que se confirma el nombramiento del Representante Especial de la Unión Europea para que actúe como Coordinador del Pacto de estabilidad para Europa Sudoriental (DO L 201 de 31.7.1999, p. 2). La Acción común 1999/822/PESC (DO L 318 de 11.12.1999, p. 40) prorrogó la validez de la Acción común al 31 de diciembre de 2000.

(33) E/97/2709 - SEC(98)925 de 4.6.1998. La decisión de la Comisión no incluye los miembros de la familia.

(34) DO C 172 de 18.6.1999.

(35) En el presupuesto de 1999, la línea presupuestaria B8-0 1 4. En el presupuesto de 1998, tanto los créditos de compromiso como los de pago destinados a este fin ascendieron a 500000 ecus, pero se transfirieron en su totalidad. En 1999 fueron de 250000 euros. Del crédito de compromiso se transfirieron 81115 euros y del crédito de pago, 150000 euros. En 2000 se cuenta con líneas diferentes para las medidas nuevas y las que estaban ya en curso. El título se ha convertido en "Medidas preparatorias y estrategias conjuntas". El importe es de 1500000 euros para medidas nuevas y "p.m." para las vigentes.

ANEXO 1

POLÍTICA EXTERIOR Y DE SEGURIDAD COMÚN (PESC)

Competencias y funciones de las distintas instituciones

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuentes:

Tratado de la Unión Europea y "Guía de uso práctico de la PESC", Secretaría General del Consejo, julio de 1996, con alguna modificación.

ANEXO 2

POLÍTICA EXTERIOR Y DE SEGURIDAD COMÚN (PESC)

Importes asignados en el período 1997-2000 a medidas comunes, adoptadas por el Consejo entre 1997 y 1999

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuentes:

Decisiones del Consejo por las que se adoptan medidas comunes 1997-1999; sistema de contabilidad de la Comisión (Sincom).

Nota:

Debido a liberación de compromisos y a la aplicación de la regla de redondeo, los compromisos pendientes no corresponden a la diferencia entre lo comprometido y lo pagado.

ANEXO 3

POLÍTICA EXTERIOR Y DE SEGURIDAD COMÚN (PESC)

Ejecución presupuestaria de 1997 a 1999

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuentes:

Presupuestos generales de la Unión Europea de 1997 a 1999. Cuenta de gestión de 1997 a 1999. Sincom.

ANEXO 4

LAPSO TRANSCURRIDO EN LA EJECUCIÓN DE LAS ACCIONES COMUNES CON IMPLICACIONES FINANCIERAS (1997-1999)

>SITIO PARA UN CUADRO>

N/D= no disponible.

ANEXO 5

CIERRE DE LAS ACCIONES

>SITIO PARA UN CUADRO>

N/D= información no disponible.

Respuestas del Consejo

1. Recomendación 1

La Recomendación 1 la debatirán exhaustivamente las instancias del Consejo.

2. Letra d) de la Recomendación 2 (y apartado 7)

Gastos preparatorios

Es correcta la afirmación de que, en el pasado, el Consejo se ha servido - de manera muy limitada - de la partida presupuestaria 1 1 1 3 para sufragar lo que podría denominarse "gastos preparatorios de medidas comunes". El Consejo coincide también en que, al cubrir la partida 1 1 1 3 los gastos de todos los consejeros especiales del Consejo, y más recientemente los de los técnicos nacionales en comisión de servicios, los importes específicos asignados a la preparación de las medidas de la PESC no pueden desprenderse directamente de dicha partida como tal.

Sin embargo, y a efectos prácticos, el Consejo aprovecha esta ocasión para confirmar categóricamente que la partida 1 1 1 3 no se utilizó ni en 1999 ni en 2000 para sufragar gastos de la PESC.

A partir del año 2001, la Decisión del Consejo de 30 de marzo de 2000, que el Tribunal aborda por separado, se refiere a los gastos administrativos de los representantes especiales, los cuales pueden considerarse que cubren de hecho el concepto anterior de gasto preparatorio por lo que respecta al presupuesto del Consejo.

El Consejo estudiará la posibilidad de aislar estos gastos de la PESC en una partida presupuestaria separada, en el contexto de la preparación del proyecto de estimaciones para 2003.

3. Varios

Con estas dos salvedades, el Consejo está de acuerdo con todas las observaciones que lo conciernen.

Respuestas de la Comisión

SÍNTESIS

IV. Por lo que respecta al marco jurídico de la PESC, el artículo 14 del Tratado de la Unión Europea prevé que las acciones conjuntas fijarán el alcance, los medios que haya que facilitar a la Unión y las condiciones de su ejecución. Sin embargo, la Comisión conserva ciertos poderes discrecionales por lo que se refiere a las modalidades de la puesta en práctica de conformidad con el artículo 274 el Tratado CE. Además, y a pesar de la redacción un tanto vaga del artículo 18 del Tratado de la Unión Europea, en la práctica se está estableciendo una división del trabajo de manera lógica: la Presidencia, asistida por el Secretario General/Alto Representante, se ocupa de la realización general de los objetivos de la acción común, mientras que la Comisión vela por que se ejecuten correctamente las acciones, preparando y negociando los contratos con los organismos encargados de su aplicación, y garantiza el seguimiento de esa aplicación a partir de los datos que se le comunican.

V. La Comisión subraya que se han respetado estrictamente los criterios de selección para la financiación comunitaria y, especialmente, las observaciones presupuestarias.

Por otra parte, admite que, durante el período objeto de la auditoría, se daban casos en que las informaciones relativas a las contribuciones de las terceras partes eran insuficientes. Por razones políticas y de buena gestión no siempre resulta posible, ni deseable, hacer pública la contribución exacta de todas las partes implicadas. En realidad, y para favorecer la dinámica política necesaria para la iniciación de un proyecto determinado, se solicitan a menudo compromisos políticos que no siempre cumplen las terceras partes, menos interesadas por razones geográficas y políticas que la Unión Europea, en razón de la evolución política sobre el terreno. Ocurre a veces que la Unión, por razones imperativas vinculadas a la prevención de los conflictos o a la estabilización política, tiene interés en proseguir la realización del proyecto en cuestión, independientemente de la posible disminución de las contribuciones previstas.

Se observa una clara mejora en este ámbito en 2000 y 2001 y, a partir de ahora, las contribuciones en especie se reflejan en las fichas de financiación.

VI. En 1998 y 1999 se imputaron varias decisiones del Consejo, tres y cinco, respectivamente, a créditos de compromiso del ejercicio siguiente. Pero esa práctica, a pesar de que los importes correspondientes fueran considerablemente más elevados en 1999/2000 que en 1998/99, no debe considerarse como una tendencia general sino como una excepción: en 2000 sólo se presentó un caso similar.

En cuanto a la disponibilidad de recursos, la Comisión desea recordar que las disposiciones financieras de las decisiones del Consejo son de carácter indicativo (véanse los apartados 41 y 43).

Por lo que atañe al cumplimiento de la normativa, la práctica que consiste en comprometer créditos durante el ejercicio que sigue a la decisión del Consejo no es irregular en absoluto. Para la ejecución de las acciones de la PESC, el objetivo es aprobar el compromiso presupuestario (la decisión de la Comisión) y el compromiso jurídico (el contrato) en el mismo año presupuestario.

Cuando se trata de prorrogar una acción que termina al final del año natural en curso (lo que ocurre en la mayoría de las acciones importantes desde el punto de vista financiero) el Consejo debe adoptar una decisión suficientemente pronto para que la Comisión pueda aprobar la decisión de financiación y asumir el compromiso jurídico correspondiente dentro del mismo año. El resultado es que, desde el punto de vista de una buena gestión financiera, la Comisión se encuentra muchas veces en situación difícil dado que el Consejo decide la prórroga de las acciones en una fecha demasiado próxima del final del ejercicio.

VII. A menudo la ejecución de las acciones comunes requiere la adopción de soluciones adaptadas a las circunstancias. Rara vez es posible utilizar los contratos tipo, lo que significa que la negociación y la preparación de los contratos relativos a la ejecución de las acciones comunes suelen exigir más tiempo que la concesión de subvenciones a las organizaciones no gubernamentales o a organizaciones internacionales.

VIII. Con el fin de reaccionar oportunamente ante los acontecimientos políticos, el Consejo suele adoptar las acciones comunes en plazos demasiado cortos. Las acciones de la PESC, muchas veces, resultan afectadas por la evolución del contexto político y las condiciones de seguridad y, por consiguiente, hay que introducir adaptaciones o ampliaciones. Las adaptaciones de menor importancia deben realizarse incluyendo cláusulas adicionales en los contratos; en cambio, cuando la misión original se modifica o prorroga sustancialmente, suele ser necesario un nuevo contrato. Este enfoque es el más práctico y eficaz, aunque dificulta más el seguimiento.

IX. Se ha realizado un esfuerzo considerable para establecer criterios claramente definidos mediante la adopción de dos comunicaciones, en 1997 y 1998, en las que se decide con claridad la función de los representantes especiales. Estas reglas ya se han aplicado a los representantes especiales de la Unión Europea que iniciaron su mandato después de la publicación de las dos comunicaciones. A partir de 2001, en cualquier caso, la remuneración así como los gastos relativos a los sueldos y dietas de los representantes especiales y del personal administrativo se financia con cargo al presupuesto de funcionamiento del Consejo.

La Comisión reconoce que, efectivamente, para el personal administrativo la situación es un tanto ambigua y habría quizá que aplicar un enfoque más coherente. Hasta ahora, sin embargo, la aplicación directa de las "normas de mercado" ha tenido en general los resultados más rentables.

X. Es exacto, en particular, que en determinados casos los informes financieros y técnicos efectuados por los beneficiarios no incluían información suficiente. Habría que mejorarlos en el futuro con un seguimiento más riguroso y más interactivo. El promedio de duración de los proyectos es de un año, lo que significa que, en principio, es necesario presentar dos informes financieros. Todos los pagos están supeditados a la presentación de los informes, lo que permite conseguir un control suficiente y regular. Además, en las observaciones presupuestarias relativas a la línea B8-0 1 5 (acciones preparatorias y de seguimiento) para el anteproyecto de presupuesto para 2002, la Comisión propone que se prevea la posibilidad de que ella misma realice evaluaciones y auditorías autónomas siempre que resulte necesario.

XI. Como precisa el Tribunal, una de las principales fuentes de preocupación que mencionaba en su anterior Informe ha quedado suprimida: los gastos relativos a las acciones preparatorias se han clasificado en los gastos administrativos.

La observación del Tribunal se aplica a las contribuciones en especie del Consejo y de la Comisión en favor de las oficinas de los representantes especiales.

Por lo que se refiere a la Decisión del Consejo de 30 de marzo de 2000 sobre los representantes especiales, la Comisión ya ha comunicado por escrito al Comité de representantes permanentes (en lo sucesivo "Coreper") en diciembre de 2000 algunos problemas vinculados a la aplicación práctica de esta decisión: aunque se mostrara favorable al objetivo de las nuevas líneas directrices que propugnan que los representantes especiales estén claramente sometidos a la autoridad del Secretario General/Alto Representante, subrayó la necesidad de precisar qué es lo que se entiende por gastos administrativos y qué por gastos operativos.

En 2001, la Comisión inició la auditoría relativa a los representantes especiales, destinada en parte a contribuir a que se definan mejor los gastos administrativos y los operativos.

XII. La Comisión acoge con satisfacción la propuesta del Tribunal de que se adopten principios y modalidades operativas claramente establecidos por lo que respecta a su papel de la ejecución de la PESC, y apoya plenamente la petición de más transparencia. Es posible introducir mejoras, especialmente gracias a la racionalización del número de artículos presupuestarios correspondientes en el anteproyecto de presupuesto para 2002, tal como propone la Comisión.

La Comisión ya reaccionó adoptando su nueva estructura de gestión y estudiando la posibilidad de seguir simplificando los procedimientos, especialmente permitiendo al Colegio delegar sus responsabilidades en el Comisario encargado de las Relaciones Exteriores para la firma de las decisiones de financiación. Sin embargo, muchas veces es imposible evitar las demoras, que no siempre son un síntoma de mala gestión sino que se deben a la preparación exhaustiva de los contratos para evitar problemas durante la ejecución y para hacer que no sea necesario exigir de los organismos encargados de la ejecución la presentación de informes más adecuados.

La Comisión remite a su respuesta formulada en el apartado VIII, en la que concluye que las adaptaciones menores deben efectuarse mediante cláusulas adicionales en los contratos y que, por el contrario, cuando la misión original se modifica o se prorroga de manera considerable, suele ser necesario un nuevo contrato.

Mientras tanto, se adoptaron normas claras para las remuneraciones y costes relacionados con los salarios para los representantes especiales, que quedaron fuera del período de evaluación.

La Comisión remite a su respuesta formulada en el apartado X, en la que concluye que especialmente los informes financieros y técnicos establecidos por los beneficiarios deberían mejorarse en el futuro mediante un seguimiento más riguroso y más interactivo. El promedio de duración de los proyectos es de un año, lo que significa que, en principio, debe presentarse dos informes financieros. Todos los pagos están supeditados a la presentación de los informes, lo que permite obtener un control suficiente y regular. Además, en las observaciones presupuestarias relativas a la línea B8-0 1 5 (acciones preparatorias y de seguimiento) del anteproyecto de presupuesto para 2002, La Comisión propone que se prevea la posibilidad de que ella misma realice evaluaciones y auditorías autónomas siempre que resulte necesario.

INTRODUCCIÓN

Medidas comunes: datos financieros y presupuestarios

8-9. Se ha hecho cada vez más difícil comparar los importes de un año a otro, tanto más cuanto que las acciones financiadas con cargo a la subsección B8 del presupuesto, como las operaciones civiles de retirada de minas y las misiones de observación en elecciones, se han transferido al primer pilar durante el período objeto de la auditoría, como precisa el Tribunal.

Dictamen n° 1/97 del Tribunal sobre la política exterior y de seguridad común

10. La Comisión acogió con satisfacción las constataciones del Tribunal, que figuran en su Dictamen n° 1/97, y, como respuesta a sus cinco observaciones principales, ha adoptado las cinco medidas que se enuncian a continuación:

a) Los criterios relativos a la determinación de la fuente de financiación comunitaria no estaban suficientemente claros.

La Comisión remite a su respuesta formulada en la letra a) del apartado 65.

b) Las informaciones relativas a los importes efectivamente abonados por los diferentes Estados miembros y por otros donantes eran escasas, y a veces inexistentes.

La Comisión remite a su respuesta formulada en la letra b) del apartado 65.

c) El Consejo asimilaba los gastos relativos a las tareas preparatorias con los gastos administrativos correspondientes a la sección II, "Consejo", del presupuesto general, lo que daba lugar a una pérdida de transparencia en la gestión del presupuesto.

La Comisión remite a su respuesta formulada en la letra c) del apartado 65.

d) Los recursos financieros no estaban disponibles con tiempo suficiente para asegurar una aplicación eficaz ni la realización de las tareas preparatorias necesarias antes de la adopción de una acción común.

La Comisión remite a su respuesta formulada en la letra d) del apartado 65.

e) A falta de definiciones claras en la materia, el papel de la Comisión cuando se trata de determinar las disposiciones financieras, jurídicas y operativas necesarias para la ejecución de las acciones de la PESC que suponen gastos presupuestarios no se ha establecido claramente.

La Comisión remite a su respuesta formulada en la letra e) del apartado 65.

Incidencia del Tratado de la Unión Europea en la política exterior y de seguridad común

13. El delegar en la Comisión determinados poderes ejecutivos en los sectores de los derechos humanos, la eliminación de minas, etc., representa una tendencia creciente hacia la comunitarización de las políticas que, hasta la fecha, se ejecutaban en el marco intergubernamental del segundo pilar. La Comisión inició esa tendencia e intenta reforzarla adoptando las iniciativas jurídicas correspondientes.

14. La Comisión considera que la definición del papel del Secretario General/Alto Representante refleja correctamente su función organizativa en la institución del Consejo.

OBSERVACIONES PRELIMINARES SOBRE ALGUNAS CARACTERÍSTICAS DE LAS ACCIONES DE LA POLÍTICA EXTERIOR Y DE SEGURIDAD COMÚN

20. La Comisión comparte el análisis del Tribunal respecto a la complejidad de las características políticas y jurídicas de las acciones de la PESC.

21. El artículo 14 del Tratado de la Unión Europea prevé que las acciones conjuntas fijarán el alcance, los medios que haya que facilitar a la Unión y las condiciones de su ejecución. Sin embargo, la Comisión conserva ciertos poderes discrecionales por lo que se refiere a las modalidades de la puesta en práctica de conformidad con el artículo 274 el Tratado CE. Además, y a pesar de la redacción un tanto vaga del artículo 18 del Tratado de la Unión Europea, en la práctica se está estableciendo una división del trabajo de manera lógica: la Presidencia, asistida por el Secretario General/Alto Representante, se ocupa de la realización general de los objetivos de la acción común, mientras que la Comisión vela por que se ejecuten correctamente las acciones, preparando y negociando los contratos con los organismos encargados de su aplicación, y garantiza el seguimiento de esa aplicación a partir de los datos que se le comunican.

22. Si bien la Comisión reconoce plenamente que delegando de manera más clara los poderes ejecutivos se podría aumentar la eficiencia económica, tiene interés en subrayar que la administración de Mostar era un caso muy particular: no sólo la Presidencia cambiaba cada seis meses, sino que, por la misma ocasión, se sustituía al personal clave sobre el terreno.

En diciembre de 2000, el Consejo adoptó una Acción común relativa a la Misión de Observación de la Unión Europea (en lo sucesivo "EUMM") en la que se solucionaba precisamente el problema identificado por el Tribunal: se designó a un Jefe de Misión por un período de tres años, contando con que la Misión tuviera esa duración. El Jefe de la Misión adopta todas las decisiones operativas necesarias en la medida en que no se exceda en sus funciones y no sobrepase el presupuesto que se le confía. Tiene que rendir cuentas regularmente de sus actividades a la Presidencia y al Secretario General/Alto Representante (que no existía en la época de la administración de Mostar), y él recibe informaciones y directrices en contrapartida. También tiene que rendir cuentas plenamente a la Comisión, que le supervisa, de las actividades que se llevan a cabo en el marco de su contrato, especialmente por lo que se refiere a la ejecución y la utilización de su presupuesto. De este modo, la continuidad queda garantizada en todos los niveles. Durante los cinco primeros meses de 2001, el sistema ya ha demostrado su flexibilidad y su capacidad de reaccionar ante la evolución del contexto político y las condiciones de seguridad.

23. La Comisión conviene con el Tribunal en que la complejidad de las características políticas y jurídicas de las acciones de la PESC suelen dar origen a problemas de ejecución, pero no comparte el conjunto de las observaciones del Tribunal. Las divergencias de opiniones quedan patentes en las respuestas de la Comisión a los puntos citados por el Tribunal.

Además, dentro de la Comisión, pueden atribuirse algunos problemas de ejecución, por una parte, a una modificación del reparto de las responsabilidades entre los servicios y las direcciones generales que se ha operado durante el período auditado por el Tribunal y, por otra, a una falta de recursos humanos disponibles para la gestión de la PESC. Este último punto, por otro lado, se subraya en la letra d) de la recomendación 1 del Tribunal, que insiste en la necesidad de disponer de efectivos suficientes.

OBSERVACIONES SOBRE LA EJECUCIÓN DE LAS ACCIONES DE LA POLÍTICA EXTERIOR Y DE SEGURIDAD COMÚN

Decisiones del Consejo

Marco presupuestario de la Republika Srpska (República Serbia de Bosnia)

26. La Comisión acepta estas críticas y considera que se trata de un caso aislado.

Conferencia sobre el Pacto de estabilidad para Europa Sudoriental

27. La Comisión comprende que estas críticas se dirigen fundamentalmente a la Presidencia y a la Secretaría General del Consejo. Con una buena preparación en que esté plenamente asociada la Comisión se puede acelerar la firma del contrato que, en principio, debe celebrarse antes de que se inicie la acción. En este caso, debería haberse producido antes de la apertura de la Conferencia.

Sobre la base de la experiencia adquirida gracias a la acción de que se trata, las "declaraciones de acción" se presentaron en 1999 para hacer posible una preparación más detallada de las acciones de la PESC. Si los grupos de trabajo temáticos o geográficos del Consejo las prepararan en la debida forma para cada proyecto antes de que sean examinadas en el grupo de asesoramiento en materia de relaciones exteriores, estas declaraciones de acción constituirían la herramienta de preparación indicada para el establecimiento de fichas de financiación correctas y la creación de marcos de ejecución adecuados.

28. La Comisión conviene con el Tribunal en que, en el futuro, la Presidencia debería evitar asumir compromisos financieros antes de haber consultado a los Estados miembros y a la Comisión, como es preceptivo.

Representante Especial para Yugoslavia

29. Es posible que el origen de esta situación esté en algunos acontecimientos políticos particulares que no eran totalmente previsibles. Sin embargo, la Comisión quiere precisar que insistió varias veces ante diversos órganos interesados del Consejo sobre la necesidad de anular rápidamente esta Acción común.

Representante Especial para el Proceso de Royaumont

30. La Comisión considera que no le corresponde contestar a las observaciones que el Tribunal dirige al Consejo.

Disposiciones financieras y presupuestarias

31. La situación ha mejorado considerablemente. Los apartados siguientes aportan clarificaciones sobre las disposiciones y los procedimientos descritos en las respuestas proporcionadas por la Comisión a los apartados 32 a 34.

Financiación de las operaciones de la política exterior y de seguridad común a partir de líneas presupuestarias diferentes

32. En 1996, el Parlamento Europeo creó el artículo presupuestario B7-6 6 1, "Participación comunitaria en las acciones relativas a las minas antipersonas". La financiación de este tipo de acciones por la Comunidad se ha concentrado desde entonces progresivamente en este artículo. Esta tendencia se reforzará con el establecimiento de un reglamento específico del Consejo en 2001. Entre 1998 y 2001 no se comprometió ninguna acción antiminas con cargo al presupuesto de la PESC. La única excepción es la acción de desminado en Croacia, que no podía financiarse en virtud de la reglamentación correspondiente al primer pilar porque el organismo encargado de su ejecución, es decir, la Unión Europea Occidental (en lo sucesivo "UEO"), era una organización militar.

El artículo 17 del Tratado de la Unión Europea establece las condiciones para que la Unión Europea pueda recurrir a la UEO con el fin de ejecutar una acción de la Unión. No hay ninguna posibilidad de que la Unión Europea recurra a la UEO sin una base jurídica de ese tipo. Este hecho condicionó la elección de la base jurídica para la Acción común 2000/231/PESC (y también para la Acción común 2000/798/PESC referente a una misión de policía en Albania). Habría sido contrario a los Tratados financiar en virtud de un reglamento comunitario una acción establecida mediante un acto de la PESC, y sería también jurídicamente inaceptable utilizar un instrumento del ámbito del segundo pilar para solicitar a la UEO que se ocupara de la ejecución de actividades comunitarias.

Desde la adopción de los Reglamentos (CE) n° 975/1999 y (CE) n° 976/1999 del Consejo (derechos humanos), las misiones de supervisión de elecciones se financian exclusivamente en el marco del primer pilar. Además, el apoyo a los procesos de elecciones en Nigeria y en Bosnia y Hercegovina, que inicialmente se financiaba con cargo a la subsección B8, se consigna actualmente en la partida B7-7 0 9 0 a partir del 1 de enero de 2000, en razón de la adopción de estos Reglamentos.

El programa Phare financió efectivamente a la policía albanesa mediante la reconstrucción de comisarías de policía y el suministro de material, pero no sirvió para financiar las actividades llevadas a cabo posteriormente por la UEO. Aunque los objetivos de las acciones citadas eran complementarios, las acciones eran distintas por lo que se refiere a