ES    ES ES 
ES    ES  COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
Bruselas, 3.12.2008 
SEC(2008) 2945 
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN 
que acompaña a la  
 
Propuesta de  
 
DIRECTIVA DEL PARLAMENTO  EUROPEO Y DEL CONSEJO 
 
por la que se aprueban normas mínimas para la  acogida de los solicitantes de asilo en los 
Estados miembros  
  
Resumen de la evaluación de impacto  
  
{COM(2008) 815 final} 
{SEC(2008) 2944} 
ES 2   ES 1. INTRODUCCIÓN  
La adopción de una propuesta de modificación de la Directiva 2003/9/CE del Consejo por la 
que se aprueban normas mínimas para la acogida  de los solicitantes de asilo en los Estados 
miembros (denominada en lo sucesivo la Direct iva sobre las condiciones  de acogida) fue una 
de las iniciativas estratégicas  de la Comisión incluidas en su programa de trabajo para 20081.  
Con vistas a preparar la segunda fase de la normativa sobre el asilo, tal como exigía el 
Programa de La Haya2, la Comisión puso en marcha el proceso de evaluación de los 
resultados obtenidos en la primera fase del establecimiento del Sistema Europeo Común de 
Asilo (denominado en lo sucesivo SECA) que in cluye, entre otras cosas, la cuestión de las 
condiciones de acogida de lo s solicitantes de asilo.  
A este respecto, el 26 de noviembre de 20073 la Comisión publicó un informe (denominado 
en lo sucesivo el informe de evaluación ) sobre la transposición y aplicación de la Directiva 
por parte de los Estados miembros, en el que se  subrayan los ámbitos en los que se necesita 
aclarar las disposiciones existentes o una ma yor armonización. Además, en junio de 2007 la 
Comisión presentó un Libro Verde para consultar a los inte resados sobre las posibles 
opciones de concepción de la segunda fase de l SECA también en relación con la acogida de 
los solicitantes de asilo. Por último, se celebraron varias reuniones de expertos con los Estados miembros, ACNUR, ONG y el sector acad émico, a fin de definir las cuestiones que 
más preocupan y se tratarán en la segunda  fase de la normativa sobre el asilo.  
Las cuestiones planteadas y las sugerencias a portadas durante el proceso de consultas han 
proporcionado la base para la preparación de la presente ev aluación de impacto.  
2. S
ITUACIÓN ACTUAL Y PROBLEMAS  
En el ámbito de las condiciones de acogida para  los solicitantes de asilo se han identificado 
los siguientes problemas: 
• La Directiva sobre las condiciones de acogida  no siempre garantiza unas normas adecuadas 
de trato a los solicitantes de asil o, especialmente en relación con: 
– el acceso al mercado laboral; 
– el nivel y la forma de las condi ciones materiales de acogida; 
– la respuesta a las necesidades de las personas vulnerables; 
– el internamiento; 
– el ámbito de aplicación de la Directiva.  
• Las diferentes normas de trato de los solicitantes de asilo vulnerables y de los nacionales 
vulnerables pueden dar l ugar a discriminación.  
• La falta de condiciones de acogida arm onizadas podría incrementar los movimientos 
secundarios de los solicitant es de asilo que ejercen una presión innecesaria en las 
administraciones nacionales y en lo s propios solicitantes de asilo. 
                                                 
1 COM(2007) 640. 
2 Programa de La Haya: consolidación de la libertad, de la seguridad y de la justicia en la Unión Europea, 
adoptado el 5 de noviembre de 2004. 
3 COM(2007) 745. 
ES 3   ES La evaluación de impacto analiza a continuación  la posible evolución de la situación de no 
adoptarse medidas a nivel de la UE, y concluye que los problemas actuales persistirán y que la 
acción de la UE está plenamente justificada.  
3. OBJETIVOS DE LA MEDIDA  
Los objetivos generales de la segunda fase del SECA en relación con la Directiva sobre las 
condiciones de acogida son gara ntizar unas normas más exigentes de trato a las personas que 
necesitan protección internacional y contribui r a reducir el fenómeno de los movimientos 
secundarios. 
La nueva Directiva garantizará, en partic ular, los siguientes ob jetivos específicos: 
I) facilitar el acceso al mercado laboral; II) garantizar unas normas adecuadas en mate ria de condiciones ma teriales de acogida; 
III) garantizar la respuesta adecuada a las necesidades de los grupos vulnerables.  IV) garantizar que el internamiento sólo se imponga en casos excepcionales y reforzar las 
garantías legales de los solicitantes de asilo retenidos; 
V) definir claramente el ámbito de aplicación de la Directiva.  
4. O
PCIONES ESTRATÉGICAS  
Teniendo en cuenta la naturaleza diferente de los objetivos específicos anteriormente 
mencionados, la evaluación de impacto propone unas opciones estr atégicas diferenciadas para 
cada uno de estos objetivos. La opción estratégi ca preferida se ha elaborado combinando las 
opciones estratégicas que se han eleg ido para cada objetivo específico.  
4.1. Statu quo  
El marco jurídico existente se mantendría invari able y proseguirían las actividades en curso en 
los Estados miembros.  
La Comisión seguiría supervisando la aplicaci ón de la Directiva sobre las condiciones de 
acogida.  
4.2. Opción estratégica preferida 
Dada la complejidad de las opciones estratégic as propuestas, el presente resumen se limita a 
enumerar los elementos principale s que constituyen la opción es tratégica preferida. La opción 
estratégica preferida consiste en opciones legislativas y en opciones basadas en el fomento 
de la cooperación práctica entre los Estados miembros. 
En relación con: 
• el ámbito de aplicación de la Directiva, la opción estratégica preferida: 
– aclara que la Directiva se aplica a todos los tip os de procedimientos de asilo (incluido el 
sistema de Dublín) y en todas las zonas geogr áficas e instalaciones de alojamiento de 
solicitantes de asilo (incluido el internamiento); 
– garantiza la inclusión de los solici tantes de protección subsidiaria.  
• el acceso al mercado laboral, la opción estratégica preferida: 
– reduce los plazos para acceder al empleo; 
ES 4   ES – prohíbe imponer condiciones en el mercado laboral de ámbito nacional que puedan 
obstaculizar el derecho al empleo  de los solicitantes de asilo; 
La opción de cooperación práctic a preferida que completa a la  opción legislativa preferida 
prevé el intercambio de buenas prácticas, en el marco de EURASIL,  en relación con las 
restricciones laborales con vistas a una mayor facilidad de acceso. Por ejemplo, la costumbre 
de los Estados miembros de no exigir el permiso de trabajo o de permitir el acceso inmediato al empleo podría presentarse junto con la co stumbre de los Estados miembros que prevén 
medidas más estrictas en este ámbito.  
• el internamiento de lo s solicitantes de asilo, la opción estratégica preferida:  
– se propone evitar, en principi o, el internamiento, al que só lo se recurrirá en casos 
excepcionales; 
– establece una serie de garantías de procedimie nto para los solicitantes  de asilo retenidos 
tales como el derecho a ser informado sobre lo s motivos de la retención y las posibilidades 
de recurrir contra la decisi ón de retención ante un órga no jurisdiccional nacional; 
– prevé las condiciones de retenc ión teniendo en cuenta la situación vulnerable de las 
personas con necesidades especiales como los menores y las víctimas de torturas;  
– dispone que los menores no serán retenidos a me nos que ello redunde en su interés y no se 
permitirá en ningún caso la retenci ón de los menores no acompañados; 
– establece un sistema de revisión periódica con vistas a controlar el internamiento. 
La opción de cooperación práctic a preferida que completa a la  opción legislativa preferida 
prevé el intercambio de buenas prácticas, en  el marco de EURASIL, con los Estados 
miembros que aplican medidas alternativas al internamiento (por ejemplo, fianza económica, 
presentación de un avalista, etc.).  
• las condiciones materiales de acogida , la opción estratégica preferida:  
– adopta un enfoque cuantitativo en relación co n el principio del «nivel adecuado de las 
condiciones materiales de acogida» al establece r un criterio de referencia, a saber, el nivel 
mínimo de asistencia social  prestada a los nacionales; 
– impone a los Estados miembros el requisito de informar con el fin, entre otras cosas, de 
controlar el nivel de asistencia prestada a los solicitantes de asilo;  
– garantiza que la retirada o la  reducción de las condiciones de acogida por parte de las 
autoridades nacionales respete el principio de nivel de vi da adecuado, y garantiza el 
derecho a recurrir contra  tales decisiones.  
La opción de cooperación práctic a preferida que completa a la  opción legislativa preferida 
prevé el intercambio de buenas prácticas, en el marco de EURASIL, con el fin de garantizar 
unas condiciones materiales de acogida más exig entes teniendo en cuenta, al mismo tiempo, 
las capacidades de acogida de los Estados miem bros; Concretamente, se podrían intercambiar 
ideas sobre cómo canalizar mejor las necesidades de los solicitantes de asilo a través de los 
centros de acogida o sobre cómo garantizar que en las instalaciones de alojamiento se 
consideren la edad y las cuestiones relativas al sexo, y se respeten el derecho a la intimidad y 
la vida familiar.  
• las personas con necesidades especiales , la opción estrat égica preferida: 
– garantiza el establecimiento de mecanismo s que podrían identificar adecuadamente las 
necesidades especiales y realizar el se guimiento de casos individuales cuando sea 
necesario; 
ES 5   ES – facilita el acceso de los menores a la educación; 
– impone a los Estados miembros la obligación de prevenir los delitos relacionados con el 
sexo en los centros de alojamiento; 
– aclara el significado de nociones esenciales que establece actualmente la Directiva como 
«la atención necesaria, médica o de otro tipo» y el «tratamiento básico de las 
enfermedades»; 
– introduce la obligación de ofrecer la formaci ón adecuada al personal en contacto con 
víctimas de torturas o violación. 
La opción de cooperación práctic a preferida que completa a la  opción legislativa preferida 
prevé: 
– en el marco de EURASIL y con carácter regul ar, el intercambio de buenas prácticas en 
materia de tratamiento de grupos vulnerables a fin de garantizar una actitud proactiva en la 
identificación de necesidades especiales, el acceso al tratamiento adecuado cuando sea 
necesario, y que el personal en contacto con los grupos vulnerables reciba la formación 
adecuada; 
– que la cooperación práctica en el marco de EURASIL co ntribuya a la adopción de un 
manual de la UE que reúna las mejores prácticas  en el ámbito de la UE en materia de 
formación del personal en contacto con gr upos vulnerables, directrices sobre la 
identificación de necesidades especiales, el alojamiento de personas vulnerables, etc.  
Las principales ventajas  de la opción preferida son: 
• garantiza unas normas más estrictas en materia de  trato a los solicitantes de asilo 
(facilidad de acceso al mercado laboral, garant ías de procedimiento para los detenidos, 
normas más estrictas sobre el trato de grupos  vulnerables, etc.) en consonancia con el 
Derecho internacional y, especialmente, con la Convención de la ONU sobre los Derechos 
del Niño y la Carta de los Derechos Humanos Fundamentales de la UE.  
• Una mayor armonización de las condiciones de acogida a través de la intervención 
legislativa y de medidas reforzadas de c ooperación práctica, promoviendo así normas de 
trato equivalentes en el conj unto de la UE, y garantizando un planteamiento global de las 
condiciones de acogida. 
En lo que respecta a las repercusiones principales:  
• El establecimiento de unas normas de acogi da más estrictas tendrá un impacto global 
positivo en el respeto de los derechos fund amentales de los solicitantes de asilo. 
Concretamente, el derecho a la libre circul ación se reforzará al establecerse que el 
internamiento sólo se producirá en casos exce pcionales y que no se in ternará a los menores 
no acompañados; al facilitarse el acceso al me rcado de trabajo los solicitantes de asilo 
serán más autosuficientes y contribuirán a su integración en el Estado miembro de acogida; 
el trato a los grupos vulnerables será más adecuado toda vez que sus necesidades serán debida y oportunamente detectadas y se podr á acceder al tratamiento adecuado; y, por 
último, el intercambio de buenas prácticas y la adopción de direct rices sobre todos los 
aspectos de las condiciones de  acogida puede ser un instrume nto muy útil para garantizar 
la aplicación de las normas más estricta s posible en el conjunto de la UE. 
 
• Al garantizar unas normas de trato similares en  el conjunto de la UE, en particular en 
materia de internamiento, condiciones materi ales de acogida y acceso al mercado laboral, 
las medidas propuestas podrían contribuir a reducir el fenómeno de los movimientos 
secundarios. La cooperación práctica también podría contribuir a es tablecer prácticas 
ES 6   ES comunes en materia de acogida de solicitante s de asilo en lo que respecta al trato 
dispensado a grupos vulnerables mediante la adopción de un manual de la UE que recoja 
los mejores procedimientos y estrategias que deberán aplicar todos los Estados miembros.  
En lo que respecta a la viabilidad económica: 
• se deberán realizar esfuerzos económicos para  cumplir la nueva Dire ctiva en relación con:  
– las condiciones materiales de acogida, con el fi n de adecuar sus políticas a los criterios de 
referencia establecidos en la nueva Directiva;  
– el trato a las personas vulnerables, con el fi n de establecer mecanismos de ámbito nacional 
para detectar necesidades especiales;  
– la garantía de acceso de las personas vulne rables a la atención médica en las mismas 
condiciones aplicables a los nacionales;  
• la intervención prevista para reducir los plazos de acceso al mercado laboral podría 
suponer un ahorro para los Estados miembros. Esto podría deberse al hecho de que los 
solicitantes de asilo serían más autosuficientes y, de este modo, se evitaría la prestación de 
asistencia adicional. Además, éstos contribuir ían a los sistemas fiscales de los Estados 
miembros a través de la imposic ión fiscal sobre el trabajo; 
• la garantía de que sólo se recurrirá al internamiento en casos excepcionales también 
supondrá un ahorro para los Es tados miembros; dado el elevado número de empleados en 
los centros de internamiento que se necesita para cumplir los requisitos de seguridad, las 
políticas de internamiento pueden resultar más costosas que el alojamiento de los 
solicitantes de asilo en cent ros abiertos de acogida.  
5. CONTROL Y EVALUACIÓN  
El control y la evaluación de la opción estrat égica preferida serán elementos importantes para 
valorar la eficacia y efectividad de la nueva Di rectiva. A este respect o, la Comisión evaluará e 
informará periódicamente de la aplicación de la nueva Directiva en los Estados miembros. 
Además, también se aplicarán mecanismos de información anual para controlar los aspectos cuya aplicación resulte problemá tica durante la primera fase de la normativa sobre el asilo. 
Seguirán celebrándose reuniones de  expertos para debatir lo s problemas de aplicación e 
intercambiar buenas prácticas entre los Estados miembros.  
El cuadro siguiente incluye la lista de indi cadores que podría utili zarse para evaluar la 
evolución y eficacia de la opción preferida para alcanzar los principales objetivos estratégicos.  
Indicadores 
• Nivel de aplicación por parte de los Estados miembros de las modificaciones propuestas a 
la Directiva sobre las condiciones de acogida; 
• Número de solicitantes de as ilo en el Estado miembro; 
• Número de solicitantes de asilo empleados en el Estado miembro; 
• Número de solicitantes de asilo identificados con necesidades especiales y número de 
remisiones a las instituciones competentes; 
• Número de solicitudes y tr ansferencias con arreglo al sistema de Dublín;  
• Respuestas positivas en EURODAC; 
• Importes de las prestaciones conced idas a los solicitantes de asilo; 
ES 7   ES • Número de personas beneficiarias de las actividades financia das por el FER;  
• Nivel de recursos financieros asignados al Fondo Europeo para los Refugiados;  
• Nivel de recursos financieros destinados a actividades de cooperación práctica;  
• Número de formaciones impartidas.