DICTAMEN n° 9/98 del Tribunal de Cuentas de las Comunidades Europeas sobre la propuesta de Reglamento (CE, CECA, Euratom) del Consejo que modifica el Reglamento financiero, de 21 de diciembre de 1977, aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas [propuesta presentada por la Comisión en el documento COM(1998) 206 final de 3 de abril de 1998] (1999/C 7/01)

EL TRIBUNAL DE CUENTAS DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, su artículo 209,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero y, en particular, su artículo 78 nonies,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica y, en particular, su artículo 183,

Visto el Reglamento financiero, de 21 de diciembre de 1977, aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (1), cuya última modificación la constituye el Reglamento (CE) n° 2444/97 del Consejo, de 22 de septiembre de 1997 (2), y, en particular, su artículo 140,

Vista la propuesta de la Comisión de 3 de abril de 1998 (3),

Vista la solicitud de dictamen sobre esta propuesta dirigida por el Consejo al Tribunal de Cuentas el 26 de mayo de 1998,

Considerando que el Reglamento mencionado en el quinto considerando de la propuesta, y que aún no había aprobado el Consejo en el momento de la publicación de ésta, lo ha sido desde entonces (4);

Considerando que la propuesta de la Comisión propone en realidad, aplicar al Reglamento financiero las consecuencias de tres acontecimientos bien diferenciados: la introducción del euro como moneda única de ciertos Estados miembros de las Comunidades; la supresión de la estructura organizativa común del Comité Económico y Social y del Comité de las Regiones; la adopción del pacto de estabilidad y crecimiento, en especial del procedimiento sobre los déficit excesivos que incluye; que conviene tratar estos tres asuntos de forma separada,

HA APROBADO EL DICTAMEN SIGUIENTE:

CONSECUENCIAS DE LA SUPRESIÓN DE LA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA COMÚN DEL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL Y DEL COMITÉ DE LAS REGIONES

1. Si se ratifica, el Tratado de Amsterdam suprimirá el Protocolo n° 16 del Tratado de Maastricht, que establece una estructura organizativa común para el Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones. En su propuesta, la Comisión extrae las consecuencias de dicha supresión.

2. En cuanto a la entrada en vigor del Reglamento propuesto, la fecha del 1 de enero de 1999 es correcta en lo que se refiere a la introducción del euro y la aplicación del pacto de estabilidad y crecimiento, puesto que tanto una como otra dependen únicamente del paso a la tercera fase de la unión económica y monetaria, que se producirá en dicha fecha.

Por el contrario, en lo que respecta a las disposiciones sobre las consecuencias de la desaparición de la estructura organizativa común, las modificaciones propuestas se suspenden al entrar en vigor el Tratado de Amsterdam. Todas estas disposiciones pueden entrar en vigor el 1 de enero de 1999, excepto si el Tratado de Amsterdam no ha quedado ratificado en esta fecha, en cuyo caso lo harían el 1 de enero siguiente al de dicha ratificación.

Pero antes de su ratificación el Tratado de Amsterdam no constituye una base jurídica, por lo que no puede ser el motivo de un Reglamento que modifique el Reglamento financiero. Por otra parte, la Comisión subraya claramente en su exposición de motivos que convendría hacer coincidir la entrada en vigor de dicho Reglamento con la del Tratado de Amsterdam; y el segundo considerando de su propuesta postula claramente que esta base jurídica existirá en el momento en que se apruebe el Reglamento del Consejo, lo cual aún no puede afirmarse. Pero no ha aplicado las consecuencias correspondientes en el artículo 2 de la propuesta.

Convendría, pues, separar las disposiciones relativas a las dos primeras cuestiones de las de la tercera, presentando dos propuestas, dado que el Consejo sólo puede aprobar ahora un Reglamento sobre la introducción del euro y el pacto de estabilidad.

INTRODUCCIÓN DEL EURO

3. Los apartados 1 y 3 del artículo 2 del Reglamento (CE) n° 1103/97 del Consejo, de 17 de junio de 1997, por el que se establecen determinadas disposiciones relativas a la introducción del euro (5) dispone: «Toda referencia al ecu, tal como se menciona en el artículo 109 G del Tratado, que figure en un instrumento jurídico se entenderá hecha al euro a un tipo de un euro por un ecu.».

«El presente artículo será aplicable a partir del 1 de enero de 1999», fecha de inicio de la tercera fase de la unión económica y monetaria.

Sin embargo, el Reglamento financiero constituye un «instrumento jurídico» comunitario, en el sentido del artículo 1 del Reglamento (CE) n° 1103/97.

Por ello resulta necesario que toda referencia al ecu en el Reglamento financiero se sustituya por una referencia al euro.

4. No obstante, como ciertos Estados miembros no van a adoptar el euro; como, además, habrá que seguir teniendo en cuenta las monedas de los países terceros, es necesario redactar de forma clara las disposiciones sobre:

- el euro,

- las monedas nacionales de los Estados miembros que no participen en el euro,

- las monedas de los Estados terceros.

Por este motivo, el apartado 3 del artículo 111 propuesto necesita una ligera modificación.

El apartado 4 del artículo 11 propuesto, que se refiere a las modalidades de conversión de una moneda a otra, no toma en consideración las monedas de los países terceros. En realidad, una formulación mucho más sencilla de este apartado permitiría cubrir todos los casos.

5. Del mismo modo, la redacción propuesta del artículo 35 no menciona el euro ni dispone la información de los Estados miembros que hayan adoptado el euro sobre las transferencias efectuadas entre el euro y las monedas nacionales de los países no participantes. Además, en vez de comunicar a un Estado miembro las transferencias que afectan únicamente a su moneda, sería preferible informar a todos los Estados miembros de las transferencias efectuadas por la Unión Europea.

6. En el mismo sentido de proporcionar una buena información, y dado que la utilización de los tipos de cambio diarios seguirá siendo la norma y la de los tipos mensuales la excepción, con la creación del euro no será menos necesario que antes la publicación cotidiana de los tipos de cambio tomados cada día de los mercados de cambio. Hay que restablecer, tras adaptarlas, las disposiciones de los actuales párrafos segundo y tercero del apartado 3 del artículo 11.

7. El apartado 4 del artículo 11 propuesto impone el principio por el cual la conversión entre el euro y las monedas nacionales de los Estados miembros que no hayan adoptado el euro debe realizarse al tipo de cambio del día, y añade que este principio sólo contará con excepciones «extraordinarias», enumeradas de forma restrictiva en las normas de desarrollo del Reglamento financiero. Pero el texto vigente de las normas de desarrollo no incluye los recursos propios entre las excepciones, a pesar de que para ellos se seguirán utilizando los tipos de cambio mensuales. Resulta difícil admitir que una excepción relativa al conjunto de los recursos propios constituya una «caso excepcional». Por este motivo, más que completar las normas de desarrollo, sería preferible cubrir esta laguna en el propio Reglamento financiero.

CONSECUENCIAS DEL PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO

8. En virtud del pacto de estabilidad y crecimiento (PEC), esbozado en sus principales líneas en el Consejo Europeo de Dublín de los días 13 y 14 de diciembre de 1996, y concretado en el Consejo Europeo de Amsterdam de los días 16 y 17 de junio de 1997, cuando el Consejo de Ministros «decide» que un Estado miembro presenta un déficit excesivo, le envía unas recomendaciones y después, si no van seguidas de hechos, le envía una advertencia para que tome medidas que reduzcan este déficit. A falta de dichas medidas, el Consejo de Ministros adopta sanciones contra el Estado miembro en cuestión, consistentes fundamentalmente en la constitución de uno o varios depósitos sucesivos sin intereses, depósitos que el Consejo de Ministros convierte en simples multas si, pasado un cierto plazo, la situación de déficit excesivo no se ha corregido. Por el contrario, si se han realizado progresos en la corrección de dicho déficit, el Consejo suprime las sanciones impuestas anteriormente, exceptuando las multas, que no son reembolsables.

Las disposiciones sobre advertencias y sanciones sólo se aplican a los Estados miembros que participan en la zona euro.

9. La propuesta de modificación del Reglamento financiero presentada por la Comisión especifica las modalidades concretas de ejecución financiera y presupuestaria del PEC. El sistema desarrollado en la propuesta puede resumirse así:

- desde el momento en que una sanción se convierte en definitiva, sin que el Tribunal de Justicia pueda ya anularla, se contabiliza como ingreso en una línea especial del estado de ingresos;

- se abren unos créditos para gastos del mismo importe, tanto de compromiso como de pago, en una línea especial del estado de gastos.

Así estos ingresos y gastos se integran pura y simplemente en el presupuesto. Se trata de un sistema de gastos por ingresos asignados.

10. Ciertas justificaciones desarrolladas por la Comisión en su exposición de motivos no se traducen de modo plenamente satisfactorio en el texto de la propuesta:

a) la solución propuesta carece de transparencia en determinados aspectos, puesto que la identificación clara y exhaustiva de todos los movimientos de fondos y valores generados por la aplicación del PEC no puede obtenerse únicamente mediante la inscripción en el presupuesto;

b) de igual modo la «neutralidad presupuestaria», es decir la estricta igualdad de ingresos y gastos (más bien de gastos que de créditos, como establece la Comisión), presenta, en el sistema propuesto, una serie de incertidumbres debidas principalmente a los problemas que plantean los intereses devengados por los depósitos (apartados 15 y 16).

11. La solución propuesta apenas armoniza con ciertas consideraciones y principios financieros de carácter general.

a) el presupuesto general es el presupuesto «de la Unión Europea», compuesta por todos los Estados miembros. En cambio, el dispositivo financiero del PEC sólo se refiere a los Estados miembros que integran la zona euro;

b) el presupuesto general se prepara, ejecuta, y contabiliza sobre una base anual. Pero ni los depósitos, ni las multas, ni los repartos efectuados en favor de los Estados miembros no deficitarios pueden preverse, ejecutarse ni contabilizarse sobre la misma base;

c) los gastos comunitarios corresponden a políticas que implican la realización de programas y acciones. Aunque el presupuesto se apruebe anualmente, se inscribe en una continuidad de objetivos que generalmente supera el horizonte anual. Por el contrario, los flujos financieros generados por la aplicación del PEC no corresponden a una política continuada de gastos y parecen constituir unos «picos» que inflan de forma errática y excepcional el importe del presupuesto. Estos incrementos ocasionales obstaculizan la percepción de la evolución de los importes presupuestarios globales.

12. En su exposición de motivos, la Comisión afirma que el sistema es presupuestariamente neutro, puesto que la inscripción como ingresos de los importes pagados en concepto de sanción por los Estados miembros deficitarios dan lugar a la apertura de créditos por igual importe en el estado de gastos. El nuevo artículo 126 bis propuesto plasmaría en los textos esta igualdad. En el estado de gastos, los créditos abiertos se destinarían a financiar «los reembolsos a que se refiere el artículo 16 del Reglamento (CE) n° 1467/97 del Consejo», es decir, el reparto de multas e intereses a los Estados miembros no deficitarios. Pero el estado de ingresos está destinado a recibir «los importes de las sanciones impuestas por el Consejo», es decir, los depósitos y las multas, en virtud de la sección 4 del Reglamento (CE) n° 1467/97.

13. Así, en el estado de ingresos descrito en el artículo 126 bis propuesto, convendría sustituir la expresión «de cada sanción» por «de las multas e intereses de los depósitos y multas».

14. Aunque la constitución de un depósito, de acuerdo con el artículo 16 del Reglamento (CE) n° 1467/97, no deba considerarse como un ingreso, ni su eventual devolución al Estado miembro «rehabilitado» deba considerarse como un gasto, existen no obstante unos movimientos de tesorería que deben registrarse e identificarse de forma transparente y clara como correspondientes al PEC.

15. ¿A qué se destinarían los intereses devengados por un depósito o una multa que sea anulada por el Tribunal de Justicia, en virtud del artículo 28 bis propuesto? En él se dispone que «los ingresos percibidos por multas, multas coercitivas y sanciones impuestas por la Comisión o el Consejo de Ministros (. . .) así como los intereses producidos en su caso», sólo se registrarán como ingresos cuando no puedan ser anulados por el Tribunal de Justicia. De todo ello cabe concluir que en caso de anulación de la sanción por el Tribunal de Justicia, los intereses no se registran como ingresos porque se transfieren al Estado miembro sancionado indebidamente. Una disposición explícita debería aclarar esta duda.

16. Para mejorar la redacción propuesta, el Tribunal de Cuentas recomienda una solución que considera puede mejorar la transparencia:

- crear un anexo al presupuesto, que también se encontrará en la cuenta de gestión, que debe recoger todos los movimientos de fondos ocasionados por el PEC. Este anexo recogerá, por una parte, los ingresos y los gastos, y por otra, los demás movimientos de tesorería que no constituyan ingresos y gastos presupuestarios;

- los intereses generados por los depósitos y multas no dejarían de integrarse en el sistema, pero su tratamiento contable sería diferente según la naturaleza de los flujos financieros.

17. Los movimientos de tesorería ocasionados por el sistema PEC se asignarían a las cuentas del balance anual consolidado de la Unión. El balance debería mostrarlos claramente.

18. La Comisión propone incluir las disposiciones sobre la estructura de «acogida» en el presupuesto, dentro de una nueva sección I bis del título XI del Reglamento financiero. El carácter de las sanciones impuestas en aplicación del Reglamento (CE) n° 1467/97 no corresponde a las operaciones previstas en el título XI, que se dedica a las disposiciones particulares aplicables a las participaciones de terceros u organismos diversos en actividades de la Comunidad. El Tribunal recomienda pues que se incluyan las disposiciones en cuestión como artículo 132 bis bajo un nuevo título XI bis titulado «Disposiciones especiales aplicables a las sanciones descritas en la sección 4 del Reglamento (CE) n° 1467/97 del Consejo».

El presente dictamen ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de 22 de octubre de 1998.

Por el Tribunal de Cuentas

Bernhard FRIEDMANN

Presidente

(1) DO L 356 de 31.12.1977, p. 1.

(2) DO L 340 de 11.12.1997, p. 1.

(3) Documento COM(1998) 206 final y DO C 149 de 15.5.1998, p. 21.

(4) Reglamento (CE) n° 974/98 del Consejo, de 3 de mayo de 1998, sobre la introducción del euro (DO L 139 de 11.5.1998, p. 1).

(5) DO L 162 de 19.6.1997, p. 1.