Propuesta de DICTAMEN DEL CONSEJO sobre el programa de asociación económica de Francia /* COM/2013/0904 final - 2013/0394 (NLE) */





2013/0394 (NLE) Propuesta de DICTAMEN DEL CONSEJO sobre el programa de asociación económica de Francia EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA, Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, Visto el Reglamento (UE) nº 473/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, sobre disposiciones comunes para el seguimiento y la evaluación de los proyectos de planes presupuestarios y para la corrección del déficit excesivo de los Estados miembros de la zona del euro[1], y, en particular, su artículo 9, apartado 4, Vista la propuesta de la Comisión Europea, Considerando lo siguiente: (1) El Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) tiene por objeto garantizar la disciplina presupuestaria en toda la Unión y establece el marco para la prevención y corrección de los déficits públicos excesivos. El PEC se basa en el objetivo de unas finanzas públicas saneadas como medio de reforzar las condiciones para la estabilidad de los precios y para un crecimiento fuerte y sostenible, respaldado por la estabilidad financiera, apoyando de este modo la consecución de los objetivos de la Unión en materia de crecimiento sostenible y de empleo. (2) El Reglamento (UE) nº 473/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, sobre disposiciones comunes para el seguimiento y la evaluación de los proyectos de planes presupuestarios y para la corrección del déficit excesivo de los Estados miembros de la zona del euro, establece disposiciones para reforzar la supervisión de las políticas presupuestarias en la zona del euro y para garantizar que los presupuestos nacionales sean coherentes con las orientaciones para las políticas económicas formuladas en el contexto del Pacto de Estabilidad y Crecimiento y del Semestre Europeo. Dado que unas medidas puramente presupuestarias pueden resultar insuficientes para garantizar una corrección duradera del déficit excesivo, pueden ser necesarias medidas de política económica y reformas estructurales adicionales. (3) El artículo 9 del Reglamento (UE) nº 473/2013 establece las modalidades de los programas de asociación económica que deberán presentar los Estados miembros de la zona del euro que sean objeto de un procedimiento de déficit excesivo. Al establecer una hoja de ruta de las medidas necesarias para lograr una corrección eficaz y duradera del déficit excesivo, el programa de asociación económica debe detallar, en particular, las principales reformas presupuestarias estructurales, concretamente las que se refieren a la fiscalidad, los sistemas de pensiones y sanitario y los marcos presupuestarios, que serán decisivas para corregir el déficit excesivo de forma duradera. (4) El 27 de abril de 2009, el Consejo adoptó una decisión con arreglo al artículo 104, apartado 6, del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (TCE) en virtud de la cual se somete a Francia a un procedimiento de déficit excesivo. El 21 de junio de 2013, el Consejo adoptó una recomendación revisada con arreglo al artículo 126, apartado 7, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) en el contexto de un procedimiento de déficit excesivo iniciado antes de la entrada en vigor del Reglamento (UE) nº 473/2013. En este contexto, se pidió a Francia que presentara un programa de asociación económica a más tardar el 1 de octubre de 2013. (5) El 1 de octubre de 2013, y, por tanto, dentro del plazo previsto en el artículo 9, apartado 3, y en el artículo 17, apartado 2, del Reglamento (UE) nº 473/2013, Francia presentó a la Comisión y al Consejo un programa de asociación económica en el que describe las reformas presupuestarias estructurales necesarias para lograr una corrección eficaz y duradera del déficit excesivo. El programa de asociación económica incluye medidas destinadas a aplicar las recomendaciones específicas dirigidas a Francia por el Consejo el 9 de julio de 2013: i) garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas a largo plazo (recomendación 1) a la vez que se simplifica el sistema fiscal (recomendación 5); ii) restaurar la competitividad mediante medidas dirigidas a reducir los costes de producción (recomendación 2), mejorar el entorno empresarial (recomendación 3) y fomentar la competencia (recomendación 4); así como iii) combatir el desempleo y la desigualdad en el mercado laboral (recomendación 6). (6) El programa de asociación económica se centra en medidas que, con muy pocas excepciones, ya se han aplicado o se encuentran en fase de adopción. Por tanto, presenta poca información sobre la estrategia política del Gobierno para el período hasta 2015, fecha límite para la corrección del déficit excesivo. Las reformas presupuestarias estructurales adoptadas o previstas por Francia son las siguientes: i) medidas para reducir el déficit de las administraciones públicas, especialmente mediante esfuerzos para contener el incremento del gasto, ii) creación de un consejo presupuestario independiente, iii) reforma del sistema de pensiones, iv) simplificación del sistema fiscal, y v) reducción de los costes laborales. Entre las reformas estructurales adicionales con efectos sobre el crecimiento y la competitividad y que, por tanto, repercuten indirectamente en la reducción del déficit, pueden citarse: i) apoyo a la capacidad de innovación y exportación de las empresas, ii) medidas para mejorar la competencia y eficiencia en las industrias de red y en algunos sectores regulados, iii) reforma del mercado de trabajo, y iv) apoyo al empleo juvenil. (7) En lo que respecta a las finanzas públicas, las medidas adoptadas aspiran a cumplir los objetivos de déficit global fijados en la recomendación del Consejo de 21 de junio de 2013, con esfuerzos específicos para contener el incremento del gasto, especialmente el gasto sanitario. Con este fin se han llevado a cabo una serie de evaluaciones de las políticas públicas en el marco del análisis en curso de los gastos, que se han plasmado en propuestas concretas, aunque no se han cuantificado sistemáticamente los ahorros previstos. Por añadidura, una parte de las medidas anunciadas hasta la fecha consisten en limitar o suprimir exenciones fiscales y exenciones de la cotización a la seguridad social, lo que de hecho aumentará la presión fiscal más que reducir el gasto. Desde una perspectiva más general, todavía está por ver hasta qué punto el análisis de los gastos se traducirá realmente en reformas importantes de las políticas públicas, de la cobertura de actividades por parte del sector público y de los modos de prestación de los servicios públicos. Asimismo, el Gobierno ha puesto en marcha una reforma de la descentralización para aclarar las responsabilidades de las autoridades locales y del Gobierno central a fin de hacer más eficiente el gasto de las administraciones locales. Ahora bien, en la fase actual no está claro si este proceso contribuirá realmente a racionalizar los gastos locales y no se han cuantificado los ahorros esperados. Más allá de los significativos ahorros previstos para 2014, el programa de asociación económica ofrece poca información sobre las medidas destinadas a mejorar la rentabilidad del gasto sanitario a medio o largo plazo, especialmente en lo que respecta a los medicamentos, teniendo en cuenta el aumento previsto en esta partida de gastos. (8) Se ha reforzado la gobernanza de las finanzas públicas, en particular mediante la creación de un Alto Consejo de finanzas públicas. Establecido por ley como autoridad independiente, el Alto Consejo presenta un dictamen sobre el escenario macroeconómico en el que se basan los proyectos de presupuesto y los programas de estabilidad y sobre la coherencia de los objetivos presupuestarios anuales con la estrategia presupuestaria plurianual. Consecuentemente, ha formulado un dictamen sobre el programa de estabilidad presentado por Francia el 30 de abril de 2013 y sobre el proyecto de plan presupuestario. (9) Cabe esperar que la reforma prevista del sistema de pensiones contribuya a su viabilidad a largo plazo. Las medidas adoptadas hasta 2020 se centran fundamentalmente en los ingresos e incluyen, en particular, un incremento de las cotizaciones a la seguridad social, tanto de los empresarios como de los trabajadores, medida que, según el Consejo, debería evitarse. El Gobierno se ha comprometido a compensar el impacto de la reforma de las pensiones prevista sobre los costes laborales en 2014 mediante una reducción de las contribuciones de las familias. A partir de 2020 el periodo de cotización para generar una pensión completa se incrementará gradualmente hasta llegar a cuarenta y tres años en 2035. La reforma prevista no responde plenamente a la recomendación del Consejo, ya que las medidas consideradas se limitarían a reducir a la mitad el déficit de financiación del sistema de pensiones de aquí a 2020. A este respecto, no se ha revisado el alcance ni las normas específicas de los regímenes aplicables a los trabajadores del sector público. Es más, el déficit de financiación del sistema de pensiones para 2020 podrían ser aún mayores de lo esperado si el escenario macroeconómico sobre el que se basa la reforma resultara ser demasiado optimista, lo que no puede descartarse teniendo en cuenta la evolución económica actual. El coste presupuestario de las medidas previstas para tener mejor en cuenta las actividades extenuantes no está nada claro, lo que constituye un riesgo más para las perspectivas financieras del sistema de pensiones. (10) Han proseguido los esfuerzos para simplificar el sistema fiscal y hacerlo más eficiente mediante un nuevo recorte del gasto fiscal y propuestas de aumento de la fiscalidad medioambiental. Por otra parte, además de la medida ya adoptada en 2013 cuyos efectos aumentarán en 2014, el proyecto de plan presupuestario no considera nuevas medidas para seguir reduciendo la distorsión a favor del endeudamiento en la fiscalidad de las empresas. Las modificaciones del proyecto de plan presupuestario tras su presentación a la Comisión y al Consejo darán lugar a un tipo impositivo sobre la renta de las sociedades más elevado de facto para las grandes empresas, lo que es contrario a la recomendación del Consejo de reducir los tipos a la vez que se amplía la base tributaria. Además, aunque los tipos del IVA se modificarán a partir de enero de 2014, como se decidió en diciembre de 2012, el programa de asociación económica no incluye información sobre las medidas para aproximar más los tipos reducidos al tipo normal, como recomendó el Consejo. La suspensión del impuesto medioambiental sobre los vehículos pesados de transporte de mercancías, anunciada por el Gobierno el 29 de octubre, parece discrepar de los esfuerzos presentados en el programa de asociación económica para incrementar la fiscalidad medioambiental. (11) Se puede esperar que las medidas adoptadas por el Gobierno para aumentar la competitividad de costes mitiguen el incremento de los costes laborales asociados a las medidas de saneamiento presupuestario adoptadas desde 2010. En particular, la bonificación fiscal para la competitividad y el empleo aprobada en diciembre de 2012 reduce significativamente los costes laborales para los salarios inferiores a 2,5 veces el salario mínimo. Además de comprometerse a compensar los efectos de la reforma prevista del sistema de pensiones en 2014, el Gobierno ha anunciado una próxima reforma de la financiación de la seguridad social a fin de diversificar los ingresos y reducir su impacto sobre los costes laborales. No obstante, en la fase actual se dispone de poca información sobre los detalles de esta reforma. (12) El programa de asociación económica presenta una serie de reformas estructurales adoptadas para aumentar el crecimiento y la competitividad y luchar contra el desempleo. A fin de apoyar la competitividad, el Gobierno ha aprobado medidas que facilitan el acceso a la financiación para los proyectos innovadores y apoyan a las empresas exportadoras. Se han puesto en marcha iniciativas para simplificar las relaciones entre las empresas y la administración. Por añadidura, el programa de asociación económica menciona medidas específicas dirigidas a aumentar la competencia en algunas profesiones reguladas (como las de notario o contable), aunque estas medidas no cumplen plenamente las recomendaciones específicas para Francia, que pedían una reforma ambiciosa del sector de servicios. El programa de asociación económica presenta también una reforma del sistema ferroviario que, si bien pretende mejorar la eficiencia del sistema, no prevé la apertura a la competencia del transporte nacional de pasajeros, como se pedía en las recomendaciones específicas dirigidas a Francia. Asimismo, el programa de asociación económica presenta medidas importantes adoptadas para luchar contra el desempleo, aunque la mayoría de ellas ya se conocían cuando se presentó la recomendación del Consejo. La Ley de 14 de junio de 2013 encaminada a garantizar el empleo, las medidas específicas en apoyo del empleo de los jóvenes y de los trabajadores de más edad, así como la próxima reforma de la formación profesional y el aprendizaje, son pasos positivos para mejorar el funcionamiento del mercado de trabajo y, por ende, aumentan el potencial de crecimiento de la economía francesa. Por el contrario, la negociación sobre el sistema de subsidios de desempleo se ha pospuesto hasta 2014, HA ADOPTADO EL PRESENTE DICTAMEN: El programa de asociación económica de Francia presentado a la Comisión y al Consejo el 1 de octubre de 2013 incluye un conjunto de reformas presupuestarias estructurales parcialmente adecuado para propiciar una corrección duradera y eficaz del déficit excesivo. El programa de asociación económica presenta una visión global de las medidas adoptadas con anterioridad a la recomendación del Consejo de 9 de julio, y también incluye información sobre las reformas adicionales puestas en marcha cuando se presentó dicho programa. Sin embargo, no serán suficientes para corregir los desequilibrios presupuestarios y estructurales y no se han facilitado suficientes detalles sobre las reformas previstas para continuar respondiendo a la recomendación. La propuesta del Gobierno sobre una reforma del sistema de pensiones reducirá el déficit del sistema, pero no bastará para eliminarlo de aquí a 2020, especialmente debido a que se espera que los regímenes aplicables a los funcionarios públicos y a los empleados de diversas empresas controladas por el Estado sigan experimentando déficits notables para esa fecha, y el escenario macroeconómico subyacente parece excesivamente optimista. Hasta el momento, la revisión en curso del gasto solo ha conseguido unos resultados limitados y todavía está por ver hasta qué punto se plasmará en un ahorro considerable. Tampoco está muy claro si la reforma prevista de la descentralización mejorará la coordinación entre los niveles local, regional y nacional y supondrá un ahorro significativo para el conjunto de la administración pública. El programa de asociación económica ofrece poca información sobre las medidas para hacer frente al incremento previsto del gasto público en atención sanitaria a medio o largo plazo. Es más, las recientes decisiones adoptadas por el Gobierno en materia de fiscalidad parecen contrarias a la recomendación del Consejo y generan incertidumbre sobre la estrategia del Gobierno. Por último, hay que especificar más las medidas en las que el Gobierno basa su compromiso de reducir los costes laborales. En conjunto, si bien las reformas ya aplicadas suponen pasos acertados, son necesarios más esfuerzos para corregir los desequilibrios presupuestarios y estructurales a fin de propiciar una corrección duradera y eficaz del déficit excesivo y la viabilidad a largo plazo de las finanzas públicas. Así pues, se invita a Francia a presentar en su próximo programa nacional de reforma y su próximo programa de estabilidad información adicional sobre los esfuerzos para hacer más eficiente el gasto en todos los subsectores de las administraciones públicas y, en particular, para conseguir una mejor coordinación y ahorros adicionales entre la Administración central y las administraciones locales. Es necesario explicar mejor las medidas destinadas a hacer más rentable el gasto en atención sanitaria y a evitar que los déficits previstos en los regímenes de pensiones aplicables a los trabajadores del sector público pesen sobre el déficit de las administraciones públicas. Asimismo falta información sobre las medidas previstas para seguir reduciendo los costes laborales y, de manera más general, sobre las reformas estructurales adicionales consideradas para aumentar la capacidad de ajuste de la economía e impulsar su crecimiento potencial. La Comisión y el Consejo supervisarán la aplicación de las reformas en el contexto del Semestre Europeo. Hecho en Bruselas, el Por el Consejo El Presidente [1] DO L 140 de 27.5.2013, p. 11.