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DICTAMEN DEL BANCO CENTRAL EUROPEO  
de 1 de febrero  de 2019   
sobre las limitaciones a los pagos en efectivo  
(CON/ 2019/4)  
 
Introduc ción y fundamento jurídico  
El 28 de noviembre de 2018 el Banco Central Europeo (BCE) rec ibió del Banco de España, en nombre 
de la secretaría de Estado de Hacienda, una solicitud de dictamen sobre un anteproyecto de ley de 
medidas de prevención y lucha contra el fraude fiscal, de transposición de las Directivas (UE) 2016/1164, 
del Consejo, de 12 de julio, por la que se establecen normas contra las prácticas de elusión fiscal que 
inciden directamente en el funcionamiento del mercado interior, y 2017/1852, del Consejo,  de 10 de 
octubre de 2017, relativa a los mecanismos de resolución de litigios fiscales en la Unión Europea,  y de 
modificación de diversas normas tributarias  (en lo sucesivo, el « proyecto de ley »). 
La competencia consultiva del BCE se basa en el artículo 127, apartado 4, y en el artículo 282, apartado 
5, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y en el artículo 2, apartado 1, segundo guion, de 
la Decisión 98/415/ CE del Consejo1, pues el pro yecto de ley afecta a los medios de pago.  De 
conformidad con la primera frase del artículo 17.5 del Reglamento interno del Banco Central Europeo, el 
presente dictamen ha sido adoptado por el Consejo de Gobierno.  
 
1. Objeto del proyecto de ley  
1.1 El proyecto de l ey pretende reforzar la prevención d el fraude fiscal  y la lucha contra él . Una de sus 
medidas consiste en modificar la Ley  7/20122 para reducir el importe que puede pagarse en 
efectivo en las operaciones donde al menos una de las partes actúe en calidad de  empresario o 
profesional.   
1.2 Se propone que la actual limitación del pago en efectivo baje de 2 500 EUR a 1 000 EUR en las 
operaciones en las que al menos una de las partes actúe en calidad de empresario o profesional. 
Además, la actual limitación del pago en efectivo baja de 15 000 EUR a 10 000 EUR cuando el 
pagador sea una persona física que no tenga su domicilio fiscal en España  ni actúe en calidad de 
empresario o profesional . Para minimizar los efectos colaterales del proyecto de ley en l as 
economías domésticas , no se modifica la actual limitación de 2 500 EUR para los pagos de 
                                                 
1  Decisión 98/415/CE del Consejo, de 29 de junio de 1998, relativa a la consulta de las autoridades nacionales al 
Banco Central Europeo acerca de los proyectos de disposiciones legales (DO L 189 de 3.7.1998, p. 42).  
2  Ley 7/2012, de 29 de octubre de 2012, de modificación de la normativa tributaria y presupuestaria y de adecuación 
de la normativa financiera para la intensificación de las actuaciones en la prevención y lucha contra el fraude. Véase 
también el Dictamen CON/2012/33.  Todos los dictámenes del BCE se publican en la dirección del BCE en internet, 
www.ecb.europa.eu.  
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2 personas físicas que no actúen en calidad de empresarios o profesionales y que tengan su 
domicilio fiscal en España.  A efectos del cálculo de las limitaciones aplicables, se sum arán los 
importes de todas las operaciones o pagos en que se haya fraccionado la entrega de bienes o la 
prestación de servicios en que consista la operación. Además, seguirán sin aplicarse las 
limitaciones a las operaciones entre partes que no actúen en ca lidad de empresarios o 
profesionales y a los pagos e ingresos efectuados en entidades de crédito . Por otra parte, el 
proyecto de ley modifica ciertos aspectos del procedimiento sancionador del incumplimiento de las 
limitaciones a los pagos en efectivo.    
Estas disposiciones se aplicarán a todos los pagos efectuados después de entrar en vigor el 
proyecto de ley, incluidos los pagos relacionados con operaciones acordadas antes de la 
introducción de las limitaciones propuestas.   
 
2. Observaciones generales   
2.1 El BCE entiende que, según el proyecto de ley: a) se aplica una limitación de 1 000 EUR  a los 
pagos en efectivo de operaciones en las que el pagador actúe en calidad de empresario o 
profesional , con independencia de dónde tengan las partes su domicilio fiscal ; b) se aplica una 
limitación de 2 500 EUR  a los pagos en efectivo de personas físicas que no actúan en calidad de 
empresarios o profesionales y que tienen su domicilio fiscal en España, a personas que actúan en 
calidad de empresarios o profesionales ; c) s e aplica una limitación de 10 000 EUR a los pagos en 
efectivo de personas físicas que no actúan en calidad de empresarios o profesionales y no tienen 
su domicilio fiscal en España, a personas que actúan en calidad de empresarios o profesionales ; 
d) no se aplica ninguna limitación a los pagos en efectivo de operaciones en las que ninguna de 
las partes actúa en calidad de empresario o profesional, y e) no se aplica ninguna limitación a los 
pagos e ingresos en efectivo en entidades de crédito.   
2.2 Conforme a la Recomendación 2010/191/ UE de la Comisión3, la aceptación del pago en efectivo  
debe ser la norma, pero  su rechazo es compatible con respetar la condición de curso legal del 
efectivo si tiene lugar por motivos relacionados con el «principio de buena fe». Ni el derecho de la 
Unión ni la Recomendación 2010/191/ UE dicen expresamente si se permite, y en qué medida, 
establecer una limitación más general de la obligación de aceptar pagos en efectivo en euros. Por 
consiguiente, debe interpretarse el der echo de la Unión para determinar las condiciones que 
deben cumplir las limitaciones a los pagos en billetes y monedas en euros, incluidas las 
condiciones que deben cumplirse para respetar la condición de curso legal de los billetes y 
monedas en euros cuand o se establezcan limitaciones generales de la obligación de aceptar 
pagos en efectivo4. 
2.3 Sin perjuicio de las observaciones particulares de los apartados 3.1 a 3.4, el proyecto de ley, en 
sus disposiciones generales, debe cumplir el derecho de la Unión; en particular, toda limitación a 
                                                 
3  Recomendación 2010/191/ UE de la Comisión, de 22 de marzo de 2010,  sobre el  alcance y los efectos del curso 
legal de l os billetes y monedas en euros ( DO L 83 de 30.3.2010, p. 70). 
4  Véanse el apartado 2.1 del Dictamen CON/2017/18, el apartado 3.1 del Dictamen CON/2017/20, el apartado 2.3 del 
Dictamen CON/2017/27,  y el apartado 2.2 del Dictamen CON/2017/40.  
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3 los pagos en efectivo debe respetar la condición de curso legal de los billetes en euros5. Así, el 
considerando 19 del Reglamento ( CE) n.o 974/984 del Consejo6 dispone que « las limitaciones que 
los Estados miembros establezc an para los pagos en billetes y monedas por motivos de interés 
público no son incompatibles con la condición de moneda de curso legal de los billetes y monedas 
denominados en euros, siempre y cuando existan otros medios legales para la liquidación de 
deudas monetarias »7. Además, tales limitaciones deben ser efectivas, guardar proporción con los 
fines perseguidos y no ir más allá de lo necesario para su consecución, a fin de  respetar la 
condición de moneda legal de los billetes en euros . 
2.4 El BCE reconoce que el objetivo del proyecto de ley de prevenir el fraude fiscal y combatirlo puede 
constituir, en general, un «motivo de interés público» que justifique el establecimiento de 
limitaciones a los pagos en efectivo. El BCE considera además que existen en España otros 
medios legales para liquidar deudas monetarias8. Sin embargo, estos otros medios pueden tener 
características distintas de las del efectivo, y no siempre son alternativas plenamente equiparables 
a los pagos en efectivo.   
2.5 Las limitaciones a los pagos en efectivo deben además cumplir el requisito de proporcionalidad 
expuesto en el apartado 2.3, sobre todo si se tiene en cuenta que las medidas del proyecto de ley 
afectan a operaciones entre personas físicas y a pagos de importes relativamente pequeños . Por 
lo tanto, cualquier efecto negativo de las limitaciones propuestas debe sopesarse con cuidado con  
las ventajas públicas que se espera obtener de ellas. Cuando se evalúa si una limitación es 
proporcionada, siempre deben tenerse en cuenta sus efectos adv ersos y si pueden adoptarse 
medidas alternativas que logren el fin buscado con efectos menos adversos9. 
2.6 Por otra parte, debe tenerse presente que la posibilidad de pagar en efectivo sigue siendo muy 
importante para ciertos sectores sociales que, por diversas y legítimas razones, prefieren usar el 
efectivo en lugar de otros medios de pago. El efectivo también se aprecia en general como medio 
de pago porque es ampliamente aceptado y rápido y porque permite al pagador controlar sus 
gastos. Además, es un medio de pago que permite a los ciudadanos  liquidar operaciones al 
instante, y el único medio de pago en diner o del banco central y a su valor nominal que no 
conlleva la posibilidad legal de cargar una comisión por su uso. Asimismo, el pago en efectivo no 
requiere una infraestructura funcional técnica y siempre puede usarse, lo cual es muy importante 
en caso de interrupción de los pagos electrónicos. Por otra parte, el pago en efectivo facilita la 
integración en la economía del conjunto de la población, al permitir le liquidar de esta forma 
cualquier tipo de operación financiera10.  
 
                                                 
5  Véase el apartado 2.4 del Dictamen CON/2017/18 y el apartado 2.5 del Dictamen CON/2017/40.  
6  Reglamento (CE) n.o 974/98 del Consejo, de 3 de mayo de 1998,  sobre la introducción del euro (DO L 139 de 
11.5.1998, p. 1).  
7  Véanse, por ejemplo, los dictámenes CON/2013/18, CON/2014/4 y  CON/2014/37.  
8  Véase el apartado 2.1 del Dictamen CON/2012/33.  
9  Véanse, por ejemplo, el apartado 2.3 del Dictamen CON/2014/4, el apartado 2.3 del Dictamen CON/2014/37, los 
apartados 2.6 y 2.7 del Dictamen CON/2017/8 y los apartados 2. 5 y 2.6 del Dictamen CON/2017/ 18. 
10  Véase el apartado 2.6 del Dictamen CON/2017/18, el apartado 3.4 del Dictamen CON/2017/20, el apartado 2.8  del 
Dictamen CON/2017/27 y el apartado 2.7 del Dictamen CON/2017/40.  
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4 3. Observaciones particulares  
3.1 Según la exposición de motivos del proyecto de ley, y para minimizar sus efectos colaterales en 
las economías domésticas, se mantiene la actual limitación de 2 500 EUR para las operaciones en 
las que el pagador es una persona física (que no actúa en calidad de empresario o profesional)  y 
tiene su domicilio fiscal en España. Salvo por esta excepción, la exposición de motivos no aborda 
la repercusión social de la considerable reducción que se propone de l importe  máximo de los 
pagos  en efectivo.   
3.2 La limitación propuesta de 1 000 EUR para los pagos en efectivo debe tener en cuenta la ventaja 
de disponer de esa clase de limitaciones y la desventaja que pueden suponer para las 
operaciones ordinarias de ciertos segmentos del mercado. Debe advertirse al respecto que la 
Directiva (UE) 2015/849 del Parlamento Europeo y del Consejo11, aunque confirma que las 
operaciones con grandes sumas en efectivo pueden utiliza rse para el blanqueo de capitales y la 
financiación del terrorismo, requiere que las personas que negocien con bienes , a quienes no 
obliga dicha directiva,  se consideren entidades obligadas , y apli quen medidas de diligencia debida 
respecto de sus  clientes, solo si efectúan o reciben pagos en efectivo iguales o superiores a        
10 000 EUR . Esto significa que el proyecto de ley debe establecer unas limitaciones a los pagos 
en efectivo que guarden proporción con sus objetivos12. En vista de lo expuesto, el BCE considera 
que bajar a 1 000 EUR la limitación de los pagos en efectivo en operaciones en las que el pagador 
actúa en calidad de empresario o profesional es desproporcionada si se considera su posible 
repercusión adversa en el sistema de pagos en efectivo. Ciertamente, esta limitación dificulta la 
liquidación de operaciones legítimas usando el efectivo como medio de pago, por lo que pone en 
peligro el concepto de curso legal establecido en el Tratado13. Además, como enseña la 
experiencia en la Unión, ciertos medios de pago sin efectivo pueden sufrir interrupciones 
temporales, pues se basan en la infraestructura técnica manejada por proveedores de servicios de 
pago. Ante tales contingencias, puede ser preciso efectuar operaciones en efectivo que excedan  
las lim itaciones a los pagos en efectivo.  
3.3 En cuanto a la limitación de 10 000  EUR para los pagos en efectivo de personas físicas que no 
actúan en calidad de empresarios o profesionales y que no tienen su domicilio fiscal en España, a 
personas que actúan en calidad de empresarios o profesionales , la aplicación de una norma 
distinta a los pagos hechos por no residentes no parece justificada, y discrimina a los pagos 
hechos por residentes14.  
3.4 El régimen sancionador previsto por el proyecto de ley parece excesivo y, co ncretamente, la multa 
del 25 % del importe pagado15 parece desproporcionadamente elevada.  El BCE reitera que las 
                                                 
11  Directiva (UE) 2015/849 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de mayo de 2015, relativa a la prevención de 
la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales o la financiación del terrorismo, y por la que se 
modifica el Reglamento (UE) n.° 648/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, y se derogan la Directiva 
2005/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo y la Directiva 2006/70/CE de la Comisión (DO L 141 de 
5.6.2015, p. 73).   
12  Véase el apartado 3.2 del Dictamen C ON/2017/18 y el apartado 2.10  del Dictamen CON/2017/27.  
13  Véase el apartado 3.1 del Dictamen C ON/2017/18 y el apartado 2.9 del Dictamen CON/2017/27.  
14  Véase el apartado 3.2 del Dictamen CON/2017/18.  
15  Véase el artículo 16 del proyecto de ley.  
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5 limitaciones a los pagos en efectivo no deben ir más allá de lo necesario para lograr sus objetivos 
y que cualquier efecto negativo de las limitaciones propuestas debe sopesarse con cuidado con  
las ventajas públicas que se espera obtener de ellas . Cuando se evalúa si una limitación es 
proporcionada, siempre deben tenerse en cuenta sus efectos adversos . Una sanción aplicable a 
cualquier incum plimiento sin atender a las circunstancias del caso no parece cumplir el requisito 
de proporcionalidad16.  
 
El presente dictamen se publicará en la dirección del BCE en internet .  
 
 
Hecho en Fráncfort del Meno el 1  de febrero de 2019.  
 
[firmado]  
 
El presidente del BCE 
Mario DRAGHI  
                                                 
16  Véase el apartado 3.6 del Dictamen CON/2017/18.