Propuesta de DIRECTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO relativa a la contratación pública /* COM/2011/0896 final - 2011/0438 (COD) */





EXPOSICIÓN DE MOTIVOS 1. CONTEXTO DE LA PROPUESTA · Motivación y objetivos de la propuesta La Estrategia Europa 2020 para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador [COM(2010) 2020] se basa en tres prioridades interrelacionadas y que se refuerzan mutuamente: desarrollo de una economía basada en el conocimiento y la innovación; promoción de una economía con pocas emisiones de carbono, que haga un uso más eficaz de los recursos y que sea competitiva; y fomento de una economía con alto nivel de empleo que tenga cohesión social y territorial. La contratación pública desempeña un papel clave en la Estrategia Europa 2020 como uno de los instrumentos basados en el mercado que deben utilizarse para alcanzar estos objetivos, mejorando el entorno empresarial y las condiciones para que las empresas innoven y fomentando un uso más generalizado de la contratación ecológica que favorezca una economía con pocas emisiones de carbono y que haga un uso más eficaz de los recursos. Al mismo tiempo, la Estrategia Europa 2020 hace hincapié en que la política de contrataciones públicas debe garantizar un uso más eficaz de los fondos públicos y en que los mercados públicos deben seguir teniendo una dimensión que abarque a toda la Unión. Ante esos desafíos, es necesario revisar y modernizar la legislación vigente sobre contratación pública para que se adapte mejor a la evolución del contexto político, social y económico. En su Comunicación de 13 de abril de 2011 titulada «Acta del Mercado Único: Doce prioridades para estimular el crecimiento y reforzar la confianza», la Comisión Europea incluyó entre las doce medidas prioritarias clave que debían adoptar las instituciones de la UE antes del final de 2012, la revisión y modernización del marco normativo de la contratación pública para flexibilizar la adjudicación de los contratos y para que los contratos públicos puedan servir mejor como apoyo de otras políticas. La presente propuesta tiene dos objetivos complementarios: · Incrementar la eficiencia del gasto público para garantizar los mejores resultados posibles de la contratación en términos de relación calidad/precio. Esto implica, en particular, simplificar y flexibilizar las normas sobre contratación pública vigentes. Unos procedimientos más racionales y eficientes beneficiarán a todos los operadores económicos y facilitarán la participación de las PYME y de los licitadores transfronterizos. · Permitir que los compradores utilicen mejor la contratación pública en apoyo de objetivos sociales comunes como la protección del medio ambiente, una mayor eficiencia energética y en el uso de los recursos, la lucha contra el cambio climático, la promoción de la innovación, el empleo y la integración social y la prestación de servicios sociales de alta calidad en las mejores condiciones posibles. · Contexto general La contratación pública desempeña un papel importante en la actuación económica global de la Unión Europea. En Europa, los poderes públicos gastan alrededor del 18 % del PIB en suministros, obras y servicios. Dado el volumen de las adquisiciones, la contratación pública puede representar un potente estímulo para lograr un mercado único que promueva un crecimiento inteligente, sostenible e integrador. La generación actual de Directivas sobre contratación pública —las Directivas 2004/17/CE[1] y 2004/18/CE[2]— es el producto de una larga evolución que comenzó en 1971 con la adopción de la Directiva 71/305/CEE. Al garantizar unos procedimientos transparentes y no discriminatorios, la finalidad principal de estas Directivas es asegurar que los operadores económicos del mercado único se beneficien plenamente de las libertades fundamentales cuando compitan por los contratos públicos. Una evaluación económica exhaustiva ha mostrado que las Directivas sobre contratación pública han logrado sus objetivos en una medida considerable. Han tenido como resultado un aumento de la transparencia y niveles más elevados de competencia, logrando al mismo tiempo ahorros apreciables gracias a la bajada de los precios. No obstante, las partes interesadas han pedido que se revisen las Directivas sobre contratación pública para simplificar las normas, incrementar su eficiencia y eficacia y hacer que se adapten mejor a la evolución del contexto político, social y económico. Unos procedimientos más racionales y eficientes incrementarán la flexibilidad para los poderes adjudicadores, beneficiarán a todos los operadores económicos y facilitarán la participación de las PYME y de los licitadores transfronterizos. La mejora de las normas sobre contratación pública permitirá asimismo que los poderes adjudicadores utilicen mejor la contratación pública en apoyo de objetivos sociales comunes, como la protección del medio ambiente, una mayor eficiencia energética y en el uso de los recursos, la lucha contra el cambio climático, la promoción de la innovación y la integración social y la prestación de servicios sociales de alta calidad en las mejores condiciones posibles. Estas orientaciones fueron confirmadas por los resultados de una consulta de las partes interesadas llevada a cabo por la Comisión en la primavera de 2011, en la que la gran mayoría apoyó la propuesta de revisar las Directivas sobre contratación pública para adaptarlas mejor a los nuevos retos que afrontan por igual los compradores públicos y los operadores económicos. · Disposiciones vigentes en el ámbito de la propuesta Junto con la propuesta de nueva Directiva sobre los servicios públicos, la presente propuesta sustituirá a las Directivas 2004/17/CE y 2004/18/CE como elementos centrales del marco legislativo de la Unión Europea en materia de contratación pública. La Directiva se complementará con los demás elementos de ese marco legislativo: · La Directiva 2009/81/CE[3], que establece normas específicas para la contratación en los ámbitos de la defensa y la seguridad. · La Directiva 89/665/CEE[4], que establece normas comunes para los procedimientos de recurso a nivel nacional con el fin de asegurar que en todos los Estados miembros se prevean vías de recurso rápidas y eficaces para los casos en que los licitadores consideren que los contratos han sido adjudicados injustamente. · Coherencia con otras políticas y objetivos de la Unión La presente iniciativa aplica la Estrategia Europa 2020 para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador [COM(2010) 2020], así como las iniciativas emblemáticas de Europa 2020 «Una Agenda Digital para Europa» [COM(2010) 245], «Unión por la innovación» [COM(2010) 546], «Una política industrial integrada para la era de la globalización» [COM(2010) 614], «Energía 2020» [COM(2010) 639] y «Una Europa que utilice eficazmente los recursos» [COM(2011) 21]. Aplica también el Acta del Mercado Único [COM(2011) 206], y en particular su duodécima medida clave: «Revisión y modernización del marco normativo de los contratos públicos». Es una iniciativa estratégica del Programa de Trabajo de la Comisión para 2011. 2. Consulta de las partes interesadas y evaluación de impacto · Consulta de las partes interesadas Métodos y principales sectores de consulta, perfil general de los consultados: La Comisión publicó el 27 de enero de 2011 un Libro Verde sobre la modernización de la política de contratación pública de la UE — Hacia un mercado europeo de la contratación pública más eficiente[5] con el que puso en marcha una amplia consulta pública sobre los cambios legislativos que podrían introducirse para facilitar y flexibilizar la adjudicación de los contratos y hacer posible una mejor utilización de los contratos públicos en apoyo de otras políticas. La finalidad de este Libro Verde era determinar una serie de ámbitos fundamentales que podrían ser objeto de reforma y recabar las opiniones de las partes interesadas sobre las opciones concretas de cambio legislativo. Entre las cuestiones tratadas figuraban la necesidad de simplificar y flexibilizar los procedimientos, el uso estratégico de la contratación pública para promover otros objetivos políticos, la mejora del acceso de las PYME a los contratos públicos y la lucha contra el favoritismo, la corrupción y los conflictos de intereses. La consulta pública finalizó el 18 de abril de 2011, y obtuvo un gran eco. Se recibieron en total 623 respuestas, procedentes de una gran variedad de grupos de partes interesadas, entre ellas autoridades centrales de los Estados miembros, compradores públicos de ámbito local y regional y sus asociaciones, empresas, asociaciones industriales, personalidades del mundo académico, organizaciones de la sociedad civil (incluidos los sindicatos) y ciudadanos particulares. El mayor número de respuestas procedió del Reino Unido, Alemania, Francia y, un poco por debajo, de Bélgica, Italia, los Países Bajos, Austria, Suecia, España y Dinamarca. Los resultados de la consulta se resumieron en un documento de síntesis[6] y se presentaron y debatieron en una conferencia pública celebrada el 30 de junio de 2011[7]. Resumen de las respuestas y forma en que se han tenido en cuenta: La gran mayoría de las partes interesadas agradeció la iniciativa de la Comisión Europea de revisar la actual política de contratación pública. Entre los diferentes temas analizados en el Libro Verde, las partes interesadas hicieron especial hincapié en la necesidad de simplificar los procedimientos y hacerlos más flexibles. Por ejemplo, una clara mayoría de los grupos de partes interesadas apoyó la idea de permitir un mayor uso de un procedimiento de licitación con negociación. Recibieron también un fuerte apoyo las medidas para aligerar las cargas administrativas relacionadas con la elección del licitador. En cuanto al uso estratégico de la contratación pública para lograr los objetivos sociales de la Estrategia Europa 2020, hubo diversidad de opiniones entre las partes interesadas. Muchas de ellas, en especial las empresas, manifestaron una reticencia general ante la idea de utilizar la contratación pública en apoyo de otros objetivos políticos. Otras, en concreto las organizaciones de la sociedad civil, se pronunciaron con fuerza a favor de ese uso estratégico y defendieron cambios de gran calado de los principios mismos de la política de contratación pública de la Unión Europea. · Obtención y utilización de asesoramiento técnico Además de la consulta del Libro Verde, la Comisión Europea realizó en 2010/2011 una evaluación exhaustiva del impacto y la eficacia de la legislación de la UE en materia de contratación pública, basándose en un amplio corpus de datos y en nuevas investigaciones independientes. Se evaluaron principalmente el coste y la eficacia de los procedimientos de contratación, cuestiones relacionadas con la contratación transfronteriza, el acceso de las PYME a los mercados de contratación pública y el uso estratégico de la contratación pública en Europa. Los resultados de la evaluación mostraron de forma inequívoca que las Directivas 2004/17/CE y 2004/18/CE sobre contratación pública han contribuido a establecer una cultura de transparencia y de contratación orientada a los resultados, que ha generado ahorros y mejoras de la calidad de los resultados de la contratación que exceden con creces a los costes que conlleva, para los compradores públicos y los proveedores, atenerse a esos procedimientos. La evaluación ha puesto de manifiesto también que las diferencias en la transposición y aplicación de las Directivas han conducido a resultados distintos en los diversos Estados miembros. El tiempo necesario para completar las etapas de los procedimientos y el coste soportado por los compradores públicos varían considerablemente de unos Estados miembros a otros. · Evaluación de impacto La evaluación de impacto y su resumen ejecutivo ofrecen una visión general de las diferentes opciones de actuación para cada uno de los cinco grupos de problemas básicos (organización administrativa, ámbito de aplicación, procedimientos, contratación estratégica y acceso a los mercados de contratación). Sobre la base de un análisis de las ventajas e inconvenientes de las diferentes opciones, se determinó un conjunto de opciones preferidas que debería optimizar las sinergias entre las diferentes soluciones, propiciando ahorros al neutralizar un tipo de acción los costes relativos generados por otra (por ejemplo, un posible aumento de los requisitos procedimentales causado por las acciones de contratación estratégica podría neutralizarse parcialmente gracias a los ahorros que propiciaría una mejor concepción de los procedimientos de contratación). Estas opciones preferidas constituyen la base de la presente propuesta. El proyecto de informe de la evaluación de impacto fue examinado por el Comité de Evaluación de Impacto, que solicitó modificaciones, relativas en concreto a la determinación de los elementos específicos del marco legislativo que debían tratarse, la descripción de las opciones consideradas, un análisis más detallado en términos de costes y beneficios de las principales medidas y la incorporación sistemática de las opiniones de las partes interesadas, tanto en la definición del problema como en el análisis de los impactos. Estas recomendaciones de mejora se integraron en el informe final. El dictamen del Comité de Evaluación de Impacto sobre el informe se publica junto con la presente propuesta, así como el informe final sobre la evaluación de impacto y su resumen. 3. ELEMENTOS JURÍDICOS DE LA PROPUESTA · Base jurídica La propuesta se basa en el artículo 53, apartado 1, el artículo 62 y el artículo 114 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). · Principio de subsidiariedad Se aplica el principio de subsidiariedad en la medida en que la propuesta no es competencia exclusiva de la UE. Los Estados miembros no pueden alcanzar suficientemente por sí mismos los objetivos de la propuesta por el motivo que se expone a continuación: La coordinación de los procedimientos de contratación pública que rebasan determinados umbrales ha demostrado ser un instrumento importante para la realización del mercado interior en el ámbito de las adquisiciones públicas al asegurar un acceso efectivo y en igualdad de condiciones a los contratos públicos para los operadores económicos en todo el mercado único. La experiencia de la aplicación de las Directivas 2004/17/CE y 2004/18/CE y las generaciones anteriores de Directivas sobre contratación pública ha mostrado que disponer de unos procedimientos de contratación a escala europea aporta a esta actividad una transparencia y una objetividad que reportan ahorros considerables y una mejora de los resultados de la contratación que benefician a las autoridades de los Estados miembros y, en definitiva, al contribuyente europeo. Este objetivo no podría alcanzarse suficientemente mediante la actuación de los Estados miembros, cuyas consecuencias inevitables serían requisitos divergentes y posibles conflictos entre los regímenes procedimentales, lo que incrementaría la complejidad normativa y causaría obstáculos injustificados a las actividades transfronterizas. Por tanto, la propuesta cumple el principio de subsidiariedad. · Principio de proporcionalidad La propuesta cumple el principio de proporcionalidad, pues no excede de lo necesario para alcanzar el objetivo de asegurar el correcto funcionamiento del mercado interior mediante un conjunto de procedimientos de contratación coordinados a escala europea. Además, la propuesta se basa en un planteamiento de «caja de herramientas», que permite a cada Estado miembro una flexibilidad máxima para adaptar los procedimientos y herramientas a su situación específica. En comparación con las Directivas sobre contratación pública vigentes, la presente propuesta reducirá considerablemente la carga administrativa relacionada con el cumplimiento del procedimiento, tanto para los poderes adjudicadores como para los operadores económicos; en los casos en que se prevén nuevos requisitos (por ejemplo, en el ámbito de la contratación estratégica), estos se compensarán suprimiendo restricciones en otros ámbitos. · Instrumentos elegidos Puesto que la propuesta se basa en el artículo 53, apartado 1, el artículo 62 y el artículo 114 del TFUE, el uso de un reglamento para las disposiciones que se aplican a la contratación tanto de bienes como de servicios no estaría permitido por el Tratado. En consecuencia, el instrumento propuesto es una directiva. Durante el proceso de evaluación de impacto se descartaron las opciones no legislativas por los motivos que se detallan en dicha evaluación. 4. IMPLICACIÓN PRESUPUESTARIA La propuesta no tiene ninguna repercusión presupuestaria. 5. Información adicional · Derogación de disposiciones legales vigentes La adopción de la propuesta dará lugar a la derogación de legislación vigente (Directiva 2004/18/CE). · Cláusula de reexamen/revisión/expiración La propuesta contiene una cláusula de revisión relativa a los efectos económicos de los importes de los umbrales. · Medidas de transposición y documentos explicativos La propuesta se refiere a un ámbito en el que la legislación de la Unión tiene una finalidad de coordinación, con una repercusión significativa en un amplio conjunto de sectores jurídicos nacionales. Pese a dicha finalidad de coordinación, numerosas disposiciones constituyen una armonización completa y la propuesta incluye además un gran número de obligaciones jurídicas. Para que el conjunto del sistema sea operativo, los Estados miembros complementan las normas de la Unión con disposiciones nacionales adicionales. En este contexto, la Comisión ha determinado una serie de factores que hacen que sean necesarias las explicaciones de los Estados miembros, tanto para la correcta comprensión de las medidas de transposición como para el funcionamiento del conjunto de las normas de contratación a nivel nacional: – las medidas de transposición y de aplicación se adoptan a diferentes niveles institucionales (nacional/federal, regional, local); – además de los diferentes estratos normativos, en muchos Estados miembros también se establecen normas en función del sector o del tipo de contratación de que se trate; – existen medidas administrativas, de carácter general o específico, que complementan el marco jurídico principal y, en algunos casos, se solapan con él. Solo los Estados miembros pueden explicar cómo las diferentes medidas incorporan las Directivas de la Unión en el sector de la contratación pública y cómo esas mismas medidas interactúan entre sí. Por estas razones, junto a las medidas de transposición y, en particular, las tablas de correspondencias, que constituyen una herramienta operativa para el análisis de las medidas nacionales, deben transmitirse documentos en los que se explique la relación entre las diversas partes de la presente Directiva y las partes correspondientes de las medidas nacionales de transposición. · Espacio Económico Europeo El acto propuesto es pertinente a efectos del Espacio Económico Europeo y, por consiguiente, debe hacerse extensivo al mismo. · Explicación detallada de la propuesta 1) Simplificación y flexibilización de los procedimientos de contratación La propuesta de Directiva prevé la simplificación y flexibilización del régimen procedimental establecido por las actuales Directivas sobre contratación pública. Con esta finalidad, contiene las siguientes medidas: Aclaración del ámbito de aplicación: El concepto básico de «contratación», que también figura en el título de la propuesta, se ha introducido por primera vez para delimitar mejor el ámbito de aplicación y la finalidad de la legislación sobre contratación y facilitar la aplicación de los umbrales. Se han revisado, a la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, las definiciones de algunas nociones clave que determinan el ámbito de aplicación de la Directiva (como las de organismo de Derecho público, contratos públicos de obras y de servicios y contratos mixtos). Al mismo tiempo, se ha procurado que la propuesta dé continuidad al uso de nociones y conceptos desarrollados a lo largo de los años a través de la jurisprudencia del Tribunal y que son bien conocidos para los profesionales. A este respecto, se ha de señalar que algunas pequeñas desviaciones respecto de la redacción y la presentación conocidas de las Directivas anteriores no implican necesariamente un cambio de fondo, sino que pueden deberse a una simplificación de los textos. Se suprimirá la distinción tradicional entre los servicios denominados prioritarios y no prioritarios (servicios «A» y «B»). Los resultados de la evaluación han mostrado que ya no está justificado restringir la aplicación plena de la legislación sobre contratación a un grupo limitado de servicios. Sin embargo, se observó también con claridad que el régimen general de contratación no se adapta a los servicios sociales, que precisan de un conjunto de normas específico (véase infra). Un planteamiento de caja de herramientas: Los regímenes de los Estados miembros contemplarán dos tipos básicos de procedimiento: abierto y restringido. Además, podrán prever, sujetos a determinadas condiciones, el procedimiento de licitación con negociación, el diálogo competitivo o la asociación para la innovación, un nuevo tipo de procedimiento para la contratación innovadora (véase infra). Además, los poderes adjudicadores tendrán a su disposición un conjunto de seis técnicas y herramientas de contratación específicas concebidas para la contratación agregada y electrónica: acuerdos marco, sistemas dinámicos de adquisición, subastas electrónicas, catálogos electrónicos, centrales de compras y contratación conjunta. En comparación con la Directiva existente, estas herramientas se han mejorado y aclarado con el fin de facilitar la contratación electrónica. Un régimen menos oneroso para los poderes adjudicadores subcentrales: De conformidad con el Acuerdo sobre Contratación Pública de la OMC, la propuesta ofrece un régimen de contratación simplificado que se aplica a todos los poderes adjudicadores cuyo ámbito está situado por debajo del nivel de la Administración central, como las autoridades locales y regionales. Estos compradores pueden utilizar un anuncio de información previa como convocatoria de licitación. Si utilizan esta posibilidad, no tienen que publicar un anuncio de licitación aparte antes de poner en marcha el procedimiento de contratación. Asimismo, pueden fijar algunos límites temporales con mayor flexibilidad previo acuerdo con los participantes. Promoción de la contratación electrónica: El uso de las comunicaciones electrónicas y el procesamiento electrónico de las transacciones por los poderes adjudicadores puede generar ahorros significativos y mejorar los resultados de la contratación, reduciendo a la vez despilfarros y errores. La propuesta tiene por objeto ayudar a los Estados miembros a realizar el cambio a la contratación electrónica que permita a los proveedores participar en los procedimientos de contratación en línea en todo el mercado interior. Para ello, la propuesta de Directiva establece la obligación de transmitir los anuncios en formato electrónico, poner la documentación de la contratación a disposición del público por medios electrónicos y adoptar una comunicación totalmente electrónica, en particular por lo que respecta a la presentación electrónica de ofertas o solicitudes, en todos los procedimientos de contratación en un período de transición de dos años. Asimismo, racionaliza y mejora los sistemas dinámicos de adquisición y los catálogos electrónicos, herramientas de contratación completamente electrónicas que se adaptan especialmente a la contratación muy agregada que llevan a cabo las centrales de compras. El instrumento de la contratación electrónica también permitirá a los poderes adjudicadores evitar, detectar y corregir los errores que se deben en general a una interpretación o comprensión incorrectas de las normas de contratación pública. Modernización de los procedimientos: La propuesta hace más flexibles y fáciles de utilizar determinados aspectos importantes de los procedimientos de contratación. Se han acortado los plazos para la participación y la presentación de ofertas, lo que permite una contratación más rápida y más racional. La distinción entre selección de los licitadores y adjudicación del contrato, que a menudo es una fuente de errores y equívocos, se ha flexibilizado, de tal manera que los poderes adjudicadores puedan decidir qué secuencia resulta más práctica, examinando los criterios de adjudicación antes que los criterios de selección, y tener en cuenta la organización y la calidad del personal asignado a la ejecución del contrato como uno de los criterios de adjudicación. Se han revisado y aclarado los motivos para la exclusión de candidatos y licitadores. Los poderes adjudicadores estarán facultados para excluir a los operadores económicos que hayan mostrado deficiencias significativas o persistentes en la ejecución de contratos anteriores. La propuesta prevé asimismo la posibilidad de «autocorrección»: los poderes adjudicadores podrán aceptar candidatos o licitadores aunque exista un motivo de exclusión, si estos han tomado las medidas apropiadas para corregir las consecuencias de un comportamiento ilícito e impedir de manera efectiva que se repita la mala conducta. La modificación de los contratos durante su período de vigencia se ha convertido en una cuestión cada vez más pertinente y problemática para los profesionales. Se incluye una disposición específica sobre la modificación de los contratos que incorpora las soluciones básicas desarrolladas por la jurisprudencia y ofrece una solución pragmática para tratar las circunstancias imprevistas que exigen la adaptación de un contrato público durante su período de vigencia. 2) Utilización estratégica de la contratación pública en respuesta a nuevos desafíos La propuesta de Directiva se basa en un planteamiento de capacitación consistente en proporcionar a los poderes adjudicadores los instrumentos necesarios para contribuir a la realización de los objetivos estratégicos de Europa 2020 utilizando su poder adquisitivo para comprar bienes y servicios que promuevan la innovación, el respeto del medio ambiente y la lucha contra el cambio climático mejorando al mismo tiempo el empleo, la salud pública y las condiciones sociales. Coste del ciclo de vida: La propuesta ofrece a los compradores públicos la posibilidad de basar sus decisiones de adjudicación en el coste del ciclo de vida de los productos, los servicios o las obras que se van a comprar. El ciclo de vida abarca todas las etapas de la existencia de un producto, una obra o la prestación de un servicio, desde la adquisición de materias primas o la generación de recursos hasta la eliminación, el desmantelamiento o la finalización. Los costes que deben tenerse en cuenta no incluyen solo los gastos monetarios directos, sino también los costes medioambientales externos, si pueden cuantificarse en términos monetarios y verificarse. En los casos en que se haya elaborado un método común de la Unión Europea para el cálculo de los costes del ciclo de vida, los poderes adjudicadores deben estar obligados a utilizarlo. Proceso de producción: Los poderes adjudicadores podrán hacer referencia a todos los factores directamente vinculados al proceso de producción en las especificaciones técnicas y en los criterios de adjudicación, siempre que se refieran a aspectos del proceso de producción que estén estrechamente relacionados con la producción de bienes o la prestación de servicios en cuestión. Esto excluye los requisitos no relacionados con el proceso de producción de los productos, las obras o los servicios a los que se refiera la contratación, como los requisitos generales de responsabilidad social corporativa que afectan a toda la actividad del contratista. Etiquetas: Los poderes adjudicadores pueden exigir que las obras, los suministros o los servicios lleven etiquetas específicas que certifiquen determinadas características medioambientales, sociales o de otro tipo, siempre que acepten también etiquetas equivalentes. Esto se aplica, por ejemplo, a las etiquetas ecológicas europeas o plurinacionales o a las etiquetas que certifican que un producto se ha fabricado sin trabajo infantil. Estos regímenes de certificación deben referirse a características vinculadas al objeto del contrato y estar basados en información científica, establecida en un procedimiento abierto y transparente y accesible para todas las partes interesadas. Imposición de sanciones por infracciones de la legislación social, laboral o medioambiental obligatoria: Con arreglo a la Directiva propuesta, un poder adjudicador podrá excluir del procedimiento a operadores económicos si detecta infracciones de las obligaciones establecidas por la legislación de la Unión en materia social, laboral o medioambiental o de las disposiciones internacionales de Derecho laboral. Además, cuando los poderes adjudicadores constaten que una oferta es anormalmente baja debido a infracciones de la legislación de la Unión en materia social, laboral o medioambiental, estarán obligados a rechazarla. Servicios sociales: La evaluación del impacto y la eficacia de la legislación sobre contratación pública de la UE ha puesto de manifiesto que los servicios sociales, de salud y de educación tienen características específicas que hacen que la aplicación de los procedimientos habituales para la adjudicación de contratos públicos de servicios resulte inadecuada en esos casos. Estos servicios se prestan normalmente en un contexto específico que varía mucho de un Estado miembro a otro, debido a la existencia de distintas circunstancias administrativas, organizativas y culturales. Los servicios tienen, por naturaleza, una dimensión transfronteriza muy limitada. Por lo tanto, los Estados miembros deben disponer de amplias facultades discrecionales para organizar la elección de los proveedores de servicios. La propuesta lo tiene en cuenta y establece un régimen específico para los contratos públicos destinados a adquirir estos servicios, con un umbral más elevado, de 500 000 EUR, imponiendo únicamente el respeto de los principios fundamentales de transparencia e igualdad de trato. Un análisis cuantitativo del valor de los contratos para la adquisición de este tipo de servicios, adjudicados a operadores económicos extranjeros, ha mostrado que los contratos por debajo de este valor no tienen, en general, interés transfronterizo. Innovación: La investigación y la innovación desempeñan un papel central en la Estrategia Europa 2020 para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador. Los compradores públicos deben poder adquirir productos y servicios innovadores que promuevan el crecimiento futuro y mejoren la eficiencia y la calidad de los servicios públicos. Con este fin, la propuesta establece la asociación para la innovación, un nuevo procedimiento especial para el desarrollo y la ulterior adquisición de productos, obras y servicios nuevos e innovadores, que, no obstante, deben suministrarse dentro de los niveles de prestaciones y de costes acordados. Además, la propuesta mejora y simplifica el procedimiento de diálogo competitivo y facilita la contratación conjunta transfronteriza, un instrumento importante para realizar adquisiciones innovadoras. 3) Mejora del acceso al mercado para las PYME y las empresas incipientes Las pequeñas y medianas empresas (PYME) tienen un enorme potencial de creación de empleo, crecimiento e innovación. Facilitarles el acceso a los mercados de contratación puede ayudarles a liberar este potencial, al mismo tiempo que permitirá a los poderes adjudicadores ampliar su base de proveedores, lo cual redundará positivamente en un aumento de la competencia por los contratos públicos. Con el fin de mejorar el acceso de las PYME a los contratos públicos, la Comisión publicó en 2008 el European Code of Best Practices facilitating access by SMEs to public procurement contracts[8]. La propuesta se basa en este trabajo y proporciona medidas concretas para eliminar los obstáculos de acceso al mercado para las PYME. Simplificación de las obligaciones de información: La simplificación general de las obligaciones de información en los procedimientos de contratación beneficiará considerablemente a las PYME. La propuesta prevé la obligación de aceptar las declaraciones de los interesados como prueba suficiente a efectos de selección. En la práctica, la presentación de pruebas documentales se verá facilitada mediante un documento normalizado, el pasaporte europeo de contratación pública, que servirá para demostrar la inexistencia de motivos de exclusión. División en lotes: Se pedirá a los poderes adjudicadores que dividan los contratos públicos en lotes —homogéneos o heterogéneos— con el fin de hacerlos más accesibles para las PYME. Si deciden no hacerlo, deberán explicar de manera específica su decisión. Limitación de los requisitos de participación: Con el fin de evitar obstáculos injustificados a la participación de las PYME, la propuesta de Directiva contiene una lista exhaustiva de las posibles condiciones para la participación en los procedimientos de contratación y declara explícitamente que estas condiciones deberán restringirse «a aquellas que sean adecuadas para garantizar que un candidato o licitador tiene los... recursos y... la capacidad para ejecutar el contrato que se adjudique». Los requisitos relativos al volumen de negocios, que con frecuencia son un enorme obstáculo para el acceso de las PYME, se limitan explícitamente al triple del valor estimado del contrato, excepto en casos debidamente justificados. Por último, las condiciones para la participación de grupos de operadores económicos —un instrumento de particular importancia para las PYME— deben estar justificadas por razones objetivas y proporcionadas. Pago directo a los subcontratistas: Los Estados miembros podrán disponer además que los subcontratistas tengan la posibilidad de solicitar que el poder adjudicador les pague directamente los suministros, las obras y los servicios proporcionados al contratista principal en el contexto de la ejecución del contrato. Esto ofrece a los subcontratistas, que a menudo son PYME, un medio eficaz para proteger su interés por cobrar. 4) Integridad de los procedimientos Los intereses financieros en juego y la estrecha interacción entre los sectores público y privado hacen de la contratación pública un ámbito expuesto a prácticas comerciales deshonestas, como el conflicto de intereses, el favoritismo y la corrupción. La propuesta mejora las salvaguardias existentes contra tales riesgos y ofrece una protección suplementaria. Conflictos de intereses: La propuesta contiene una disposición específica sobre los conflictos de intereses, que se refiere a situaciones de conflicto de intereses reales, potenciales o percibidas, que afecten al personal del poder adjudicador o de los prestadores de servicios contratados que intervienen en el procedimiento y a miembros de la dirección del poder adjudicador que pueden influir en el resultado de un procedimiento de contratación pública aunque no participen en él oficialmente. Conducta ilícita: La propuesta contiene una disposición específica contra comportamientos ilícitos de los candidatos y licitadores, como los intentos de influir indebidamente en el proceso de toma de decisiones o de llegar a acuerdos con otros participantes para manipular el resultado del procedimiento. Estas actividades ilícitas infringen los principios básicos de la Unión Europea y pueden dar lugar a graves falseamientos de la competencia. Ventajas desleales: Las consultas del mercado son un instrumento que resulta útil a los poderes adjudicadores para obtener información sobre la estructura y la capacidad de un mercado, al mismo tiempo que informa a los agentes del mercado sobre los proyectos y los requisitos de contratación de los compradores públicos. Sin embargo, los contactos preliminares con los participantes del mercado no deben dar lugar a ventajas desleales y falseamientos de la competencia. Por lo tanto, la propuesta contiene una disposición específica de protección contra el trato de favor injustificado a participantes que hayan asesorado al poder adjudicador o hayan participado en la preparación del procedimiento. 5) Gobernanza Organismos nacionales de supervisión: La evaluación ha puesto de manifiesto que no todos los Estados miembros supervisan de forma coherente y sistemática la aplicación y el funcionamiento de las normas de contratación pública, lo que compromete la aplicación eficaz y uniforme de la legislación de la Unión Europea. La propuesta prevé, por tanto, que los Estados miembros designen a una única autoridad nacional encargada de la supervisión, la aplicación y el control de la contratación pública. Solo un organismo único con tareas generales garantizará una visión de conjunto de las principales dificultades de aplicación, podrá proponer soluciones adecuadas para los problemas de carácter más estructural y estará en condiciones de proporcionar información inmediata sobre el funcionamiento de la política y los posibles defectos de la legislación y las prácticas nacionales, contribuyendo así a encontrar con rapidez soluciones y a mejorar los procedimientos de contratación. Centros de conocimientos: En muchos casos, los poderes adjudicadores no disponen internamente de los conocimientos especializados necesarios para tramitar proyectos de contratación complejos. Un apoyo profesional adecuado e independiente por parte de estructuras administrativas podría mejorar considerablemente los resultados de la contratación gracias a la ampliación de la base de conocimientos y la profesionalización de los compradores públicos y a la prestación de asistencia a las empresas, en particular las PYME. Por consiguiente, la propuesta obliga a los Estados miembros a establecer estructuras de apoyo jurídico y económico que ofrezcan asesoramiento, orientación, formación y ayuda para preparar y llevar a cabo los procedimientos de contratación. Existen ya estructuras o mecanismos de apoyo a nivel nacional, aunque organizados de muy diversas maneras y aplicados a diferentes ámbitos de interés de los poderes adjudicadores. Así pues, los Estados miembros podrán utilizar esos mecanismos, aprovechar sus conocimientos técnicos y promover sus servicios como instrumento moderno y apropiado capaz de proporcionar a los poderes adjudicadores y los operadores económicos el apoyo que necesitan. Para reforzar la lucha contra la corrupción y el favoritismo, los poderes adjudicadores tendrán la obligación de transmitir el texto de los contratos celebrados al organismo de supervisión, que podrá así examinar estos contratos a fin de detectar pautas sospechosas, y de permitir a los interesados acceder a estos documentos, siempre que no resulten perjudicados intereses públicos o privados legítimos. Por otra parte, debe evitarse la creación de una carga administrativa desproporcionada, por lo que la obligación de transmitir el texto completo de los contratos celebrados debe seguir quedando limitada a los contratos de un valor relativamente elevado. Los umbrales propuestos permitirán alcanzar un equilibrio adecuado entre el aumento de la carga administrativa y la garantía de una mayor transparencia: con un umbral de 1 000 000 EUR para los suministros y los servicios, y de 10 000 000 EUR, esta obligación se aplicaría al 10 % – 20 % de toda la contratación publicada en el Diario Oficial. No se prevé que los requisitos relativos a los organismos de supervisión y los centros de conocimientos generen en conjunto una carga financiera adicional para los Estados miembros. Aunque la reorganización o el perfeccionamiento de las actividades de los mecanismos y estructuras existentes entrañará algunos costes, estos quedarán neutralizados por la reducción de los costes de los litigios (tanto para los poderes adjudicadores como para las empresas) y los derivados de los retrasos en la adjudicación de los contratos, debido a la aplicación incorrecta de las normas de contratación pública o a la mala preparación de los procedimientos de contratación, así como de los costes que acarrean la fragmentación y la ineficiencia del asesoramiento que se ofrece actualmente a los poderes adjudicadores. Cooperación administrativa: La propuesta prevé también una cooperación eficaz que permita a los organismos nacionales de supervisión compartir información y mejores prácticas y cooperar a través del Sistema de Información del Mercado Interior (IMI). 2011/0438 (COD) Propuesta de DIRECTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO relativa a la contratación pública (Texto pertinente a efectos del EEE) EL PARLAMENTO EUROPEO Y EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA, Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, su artículo 53, apartado 1, su artículo 62 y su artículo 114, Vista la propuesta de la Comisión Europea, Previa transmisión del proyecto de acto legislativo a los parlamentos nacionales[9], Visto el dictamen del Comité Económico y Social Europeo[10], Visto el dictamen del Comité de las Regiones[11], De conformidad con el procedimiento legislativo ordinario, Considerando lo siguiente: (1) La adjudicación de contratos públicos por las autoridades de los Estados miembros o en su nombre ha de respetar los principios del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, la libre circulación de mercancías, la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios, así como los principios que se derivan de estos, tales como los de igualdad de trato, no discriminación, reconocimiento mutuo, proporcionalidad y transparencia. Ahora bien, para los contratos públicos por encima de determinado valor, deben elaborarse disposiciones que coordinen los procedimientos de contratación nacionales a fin de asegurar que estos principios tengan un efecto práctico y que la contratación pública se abra a la competencia. (2) La contratación pública desempeña un papel clave en la Estrategia Europa 2020[12] como uno de los instrumentos basados en el mercado que deben utilizarse para conseguir un crecimiento inteligente, sostenible e integrador, garantizando al mismo tiempo un uso más eficiente de los fondos públicos. Con ese fin, deben revisarse y modernizarse las normas vigentes sobre contratación pública adoptadas de conformidad con la Directiva 2004/17/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre la coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de los servicios postales[13], y la Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios[14] , a fin de incrementar la eficiencia del gasto público, facilitando en particular la participación de las pequeñas y medianas empresas en la contratación pública, y de permitir que los compradores utilicen mejor la contratación pública en apoyo de objetivos sociales comunes. Asimismo, es preciso aclarar determinadas nociones y conceptos básicos para garantizar una mayor seguridad jurídica e incorporar determinados aspectos de jurisprudencia reiterada conexa del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. (3) Las formas cada vez más diversas de la acción pública han hecho necesario definir con mayor claridad el propio concepto de contratación. Con las normas de la Unión sobre contratación pública no se trata de abarcar todas las formas de desembolso de dinero público, sino únicamente aquellas destinadas a la adquisición de obras, suministros o servicios prestados a título oneroso. El concepto de adquisición debe entenderse en sentido amplio, en el sentido de obtener los beneficios de las obras, los suministros o los servicios de que se trate, sin que ello implique necesariamente una transferencia de propiedad a los poderes adjudicadores. Es más, la mera financiación de una actividad, a menudo ligada a la obligación de reembolsar las cantidades recibidas cuando no se hayan utilizado para los fines previstos, no suele estar regulada por las normas de contratación pública. (4) Se ha comprobado también que es necesario aclarar qué debe entenderse por contratación única, ya que a efectos de los umbrales establecidos en la Directiva debe tenerse en cuenta el valor agregado del conjunto de los contratos celebrados en el marco de este procedimiento de contratación, y la contratación debe anunciarse como un todo, en su caso dividido en lotes. El concepto de contratación única abarca todos los suministros, obras y servicios necesarios para llevar a cabo un proyecto concreto, por ejemplo un proyecto de obras o un conjunto de obras, suministros o servicios. Algunos elementos indicativos de la existencia de un único proyecto pueden ser, por ejemplo, la planificación y concepción previas por el poder adjudicador, el hecho de que los diferentes elementos adquiridos cumplan una única función económica y técnica o de que estén lógicamente interrelacionados de algún otro modo y se lleven a cabo en un período de tiempo reducido. (5) De conformidad con el artículo 11 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, las exigencias de la protección del medio ambiente deben integrarse en la definición y en la realización de las políticas y acciones de la Unión, en particular con objeto de fomentar un desarrollo sostenible. La presente Directiva clarifica de qué modo pueden contribuir los poderes adjudicadores a la protección del medio ambiente y al fomento del desarrollo sostenible, garantizando al mismo tiempo la posibilidad de obtener para sus contratos la mejor relación calidad/precio. (6) Aunque no conduzcan necesariamente a comportamientos corruptos, los conflictos de intereses reales, posibles o percibidos tienen un elevado potencial para influir indebidamente en las decisiones de contratación pública, con el efecto de falsear la competencia y poner en peligro la igualdad de trato de los licitadores. Por tanto, deben instaurarse mecanismos eficaces para prevenir, detectar y solucionar los conflictos de intereses. (7) La conducta ilícita de los participantes en un procedimiento de contratación, como el intento de influir indebidamente en el proceso de toma de decisiones o de llegar a acuerdos con otros candidatos para manipular el resultado del procedimiento, puede dar lugar a infracciones de los principios básicos del Derecho de la Unión, así como a graves falseamientos de la competencia. Debe imponerse por tanto a los operadores económicos la obligación de presentar una declaración por su honor en la que declaren que no han llevado a cabo estas actividades ilícitas y se les debe excluir si se comprueba que esta declaración es falsa. (8) En virtud de la Decisión 94/800/CE del Consejo, de 22 de diciembre de 1994, relativa a la celebración en nombre de la Comunidad Europea, por lo que respecta a los temas de su competencia, de los acuerdos resultantes de las negociaciones multilaterales de la Ronda Uruguay (1986 - 1994)[15] se aprobó, en particular, el Acuerdo de la Organización Mundial del Comercio sobre Contratación Pública, en lo sucesivo denominado «el Acuerdo». El objetivo de este Acuerdo es establecer un marco multilateral de derechos y obligaciones equilibrados en materia de contratación pública, con miras a conseguir la liberalización y la expansión del comercio mundial. En relación con los contratos regulados por el Acuerdo, así como por otros acuerdos internacionales pertinentes por los que está obligada la Unión, los poderes adjudicadores cumplen las obligaciones que les imponen estos acuerdos aplicando la presente Directiva a los operadores económicos de terceros países que sean signatarios de los mismos. (9) El Acuerdo se aplica a los contratos cuyo valor supera determinados umbrales, que se fijan en el Acuerdo y se expresan en derechos especiales de giro. Los umbrales establecidos por la presente Directiva deben adaptarse para garantizar que correspondan al equivalente en euros de los umbrales fijados en el Acuerdo. Conviene asimismo prever la revisión periódica de los umbrales expresados en euros a fin de adaptarlos, por medio de una operación puramente matemática, a las posibles variaciones del valor del euro en relación con el derecho especial de giro. (10) Los resultados de la evaluación relativa al impacto y la eficacia de la legislación sobre contratación pública de la UE[16] han puesto de manifiesto la necesidad de revisar la exclusión de determinados servicios de la aplicación plena de la Directiva. En consecuencia, la aplicación plena de la Directiva se amplía a una serie de servicios (como los de hostelería y los servicios jurídicos, que han registrado un porcentaje especialmente elevado de intercambios comerciales transfronterizos). (11) Otras categorías de servicios — en concreto los que se conoce como servicios a la persona, como ciertos servicios sociales, sanitarios y educativos— siguen teniendo, por su propia naturaleza, una dimensión transfronteriza limitada. Esos servicios se prestan en un contexto particular que varía mucho de un Estado miembro a otro, debido a las diferentes tradiciones culturales. Debe establecerse un régimen específico para los contratos públicos relativos a estos servicios, con un umbral más elevado, de 500 000 EUR. Los servicios a la persona de valor inferior a este umbral no revisten normalmente interés para los proveedores de otros Estados miembros, a menos que haya indicios concretos de lo contrario, como en la financiación por la Unión de proyectos transfronterizos. Los contratos de servicios a la persona cuyo valor esté situado por encima de este umbral deben estar sujetos a normas de transparencia en toda la Unión. Teniendo en cuenta la importancia del contexto cultural y el carácter sensible de estos servicios, debe ofrecerse a los Estados miembros un amplio margen de maniobra para organizar la elección de los proveedores de los servicios del modo que consideren más oportuno. Los preceptos de la presente Directiva tienen en cuenta este imperativo al imponer solo la observancia de los principios fundamentales de transparencia e igualdad de trato y al asegurar que los poderes adjudicadores puedan aplicar, para la elección de los proveedores de servicios, criterios de calidad específicos, como los establecidos en el Marco Europeo Voluntario de Calidad para los Servicios Sociales del Comité de Protección Social de la Unión Europea[17]. Los Estados miembros y los poderes públicos siguen teniendo libertad para prestar por ellos mismos esos servicios u organizar los servicios sociales de manera que no sea necesario celebrar contratos públicos, por ejemplo, mediante la simple financiación de estos servicios o la concesión de licencias o autorizaciones a todos los operadores económicos que cumplan las condiciones previamente fijadas por el poder adjudicador, sin límites ni cuotas, siempre que dicho sistema garantice una publicidad suficiente y se ajuste a los principios de transparencia y no discriminación. (12) Los contratos públicos adjudicados por los poderes adjudicadores que operan en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales y que entran en el marco de dichas actividades están regulados por la Directiva […] del Parlamento Europeo y del Consejo, de […], relativa a la contratación por entidades que operan en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales[18]. Los contratos adjudicados por poderes adjudicadores en el marco de sus actividades de explotación de servicios de transporte marítimo, costero o fluvial entran en el ámbito de aplicación de la presente Directiva. (13) Al ser sus destinatarios los Estados miembros, la presente Directiva no se aplica a la contratación realizada por las organizaciones internacionales en su nombre y por cuenta propia. Sin embargo, es preciso aclarar hasta qué punto la Directiva debe aplicarse a la contratación regulada por normas internacionales específicas. (14) Existe una considerable inseguridad jurídica en cuanto a la medida en que la cooperación entre los poderes públicos debe estar regulada por las normas de contratación pública. La jurisprudencia pertinente del Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha sido objeto de interpretaciones divergentes por los distintos Estados miembros e incluso los distintos poderes adjudicadores. Por tanto, hace falta aclarar en qué casos los contratos celebrados entre los poderes adjudicadores no están sujetos a la aplicación de las normas de contratación pública. Esta aclaración debe guiarse por los principios establecidos en la jurisprudencia pertinente del Tribunal de Justicia. El hecho de que las dos partes de un acuerdo sean poderes adjudicadores no excluye por sí mismo la aplicación de las normas de contratación. Sin embargo, la aplicación de las normas de contratación pública no debe interferir con la libertad de los poderes públicos para decidir cómo organizar el modo de llevar a cabo sus tareas de servicio público. Por consiguiente, los contratos adjudicados a entidades controladas o la cooperación para la ejecución conjunta de las tareas de servicio público de los poderes adjudicadores participantes deben quedar exentas, si se cumplen las condiciones establecidas en la presente Directiva, de la aplicación de las normas. La presente Directiva debe asegurar que la cooperación entre entidades públicas exenta de la aplicación de las normas no falsee la competencia con respecto a los operadores económicos privados. De igual modo, tampoco debe causar ningún falseamiento de la competencia la participación de un poder adjudicador como licitador en un procedimiento de adjudicación de un contrato público. (15) Existe una necesidad generalizada de mayor flexibilidad y, en particular, de un acceso más amplio a un procedimiento de contratación pública que prevea negociaciones, como las que prevé el Acuerdo explícitamente para todos los procedimientos. Salvo disposición en contrario en la legislación del Estado miembro de que se trate, los poderes adjudicadores deben tener la posibilidad de utilizar un procedimiento de licitación con negociación conforme a lo establecido en la presente Directiva, en situaciones diversas en las que no es probable que puedan obtenerse resultados satisfactorios de la contratación mediante procedimientos abiertos o restringidos sin negociación. Este procedimiento debe estar acompañado de salvaguardias adecuadas que garanticen la observancia de los principios de igualdad de trato y de transparencia. Esto dará a los poderes adjudicadores mayor margen para adquirir obras, suministros y servicios perfectamente adaptados a sus necesidades específicas. Al mismo tiempo, debería incrementar también el comercio transfronterizo, ya que la evaluación ha mostrado que los contratos adjudicados mediante procedimiento negociado con publicación previa son obtenidos en un número especialmente elevado de ocasiones por ofertas transfronterizas. (16) Por las mismas razones, los poderes adjudicadores deben tener libertad para utilizar el diálogo competitivo. La utilización de este procedimiento ha aumentado significativamente en términos de valor contractual en los últimos años. Ha demostrado ser útil en casos en que los poderes adjudicadores no están en condiciones de definir los medios ideales para satisfacer sus necesidades o evaluar lo que puede ofrecer el mercado como soluciones técnicas, financieras o jurídicas. Esta situación puede presentarse, en particular, en los proyectos innovadores, en la ejecución de grandes proyectos de infraestructuras de transporte integrado o de redes o proyectos informáticos de gran tamaño que requieran financiación compleja y estructurada. (17) La investigación y la innovación, incluidas la innovación ecológica y la innovación social, se encuentran entre los principales motores del crecimiento futuro y ocupan un lugar central de la Estrategia Europa 2020 para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador. Los poderes públicos deben hacer la mejor utilización estratégica posible de la contratación pública para fomentar la innovación. La adquisición de bienes y servicios innovadores desempeña un papel clave en la mejora de la eficiencia y la calidad de los servicios públicos, al mismo tiempo que responde a desafíos fundamentales para la sociedad. Contribuye a obtener la mejor relación calidad-precio en las inversiones públicas, así como amplias ventajas económicas, medioambientales y sociales, al generar nuevas ideas, plasmarlas en productos y servicios innovadores y, de este modo, fomentar un crecimiento económico sostenible. La presente Directiva debe contribuir a facilitar la contratación pública de innovación y ayudar a los Estados miembros a realizar los objetivos de la iniciativa «Unión por la innovación». Por consiguiente, debe preverse un procedimiento de contratación específico que permita a los poderes adjudicadores establecer una asociación para la innovación a largo plazo con vistas al desarrollo y la ulterior adquisición de nuevos productos, servicios u obras innovadores, siempre que estos se ajusten a un nivel acordado de prestaciones y de costes. La asociación debe estar estructurada de tal manera que genere el necesario «tirón comercial», incentivando el desarrollo de soluciones innovadoras sin cerrar el mercado. (18) En razón de sus efectos perjudiciales sobre la competencia, los procedimientos negociados sin publicación previa de un anuncio de licitación deben utilizarse únicamente en circunstancias muy excepcionales. Esta excepción debe limitarse a aquellos casos en que la publicación no sea posible, bien por razones de fuerza mayor, de acuerdo con la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, bien cuando esté claro desde el principio que la publicación no generaría más competencia, por ejemplo porque objetivamente solo haya un operador económico que pueda ejecutar el contrato. Únicamente las situaciones de exclusividad objetiva pueden justificar la utilización del procedimiento negociado sin publicación, siempre que la situación de exclusividad no haya sido creada por el propio poder adjudicador con vistas al futuro procedimiento de contratación, y cuando no existan alternativas adecuadas, circunstancia que debe evaluarse rigurosamente. (19) Los medios de información y comunicación electrónicos pueden simplificar enormemente la publicación de los contratos y aumentar la eficiencia y la transparencia de los procedimientos de contratación. Deben convertirse en el método estándar de comunicación e intercambio de información en los procedimientos de contratación. La utilización de medios electrónicos también ahorra tiempo. Por ello, deben preverse reducciones de los plazos mínimos cuando se utilicen medios electrónicos, a condición, sin embargo, de que sean compatibles con las modalidades específicas de transmisión previstas a nivel de la Unión. Además, los medios electrónicos de información y comunicación, en particular las funciones adecuadas, pueden permitir a los poderes adjudicadores evitar, detectar y corregir los errores que se produzcan durante los procedimientos de contratación. (20) Está surgiendo en los mercados de contratación pública de la Unión una marcada tendencia a la agregación de la demanda por los compradores públicos, con el fin de obtener economías de escala, como la reducción de los precios y de los costes de transacción, y de mejorar y profesionalizar la gestión de la contratación. Ello puede hacerse concentrando las compras, bien por el número de poderes adjudicadores participantes, bien por su volumen y valor a lo largo del tiempo. No obstante, la agregación y la centralización de las compras deben supervisarse cuidadosamente para evitar la excesiva concentración de poder adquisitivo y la colusión, y para preservar la transparencia y la competencia, así como las posibilidades de acceso al mercado de las pequeñas y medianas empresas. (21) El instrumento de los acuerdos marco ha sido ampliamente utilizado y se considera una técnica de contratación eficiente en toda Europa. Por lo tanto, debe mantenerse a grandes rasgos como está. No obstante, es preciso aclarar algunos conceptos, en concreto las condiciones de utilización de un acuerdo marco por poderes adjudicadores que no sean parte en el mismo. (22) A tenor de la experiencia adquirida, es necesario también adaptar las normas que regulan los sistemas dinámicos de adquisición, a fin de que los poderes adjudicadores puedan sacar el máximo provecho de las posibilidades que ofrece este instrumento. Es preciso simplificar los sistemas, en particular mediante su puesta en práctica en forma de procedimiento restringido, lo que haría innecesarias las ofertas indicativas, señaladas como uno de los aspectos más gravosos relacionados con estos sistemas. De este modo, todo operador económico que presente una solicitud de participación y cumpla los criterios de selección debe ser autorizado a participar en los procedimientos de contratación que se lleven a cabo a través del sistema dinámico de adquisición. Esta técnica permite al poder adjudicador obtener una gama especialmente amplia de ofertas y garantizar así una utilización óptima de los fondos públicos mediante una amplia competencia. (23) Por otra parte, se están desarrollando constantemente nuevas técnicas electrónicas de compra, como los catálogos electrónicos. Contribuyen a incrementar la competencia y a racionalizar las compras públicas, en especial gracias al ahorro de tiempo y dinero. Deben establecerse, no obstante, algunas normas para garantizar que la utilización de las nuevas técnicas cumpla lo dispuesto en la presente Directiva, así como los principios de igualdad de trato, no discriminación y transparencia. En particular, cuando se haya vuelto a convocar una licitación basada en un acuerdo marco o cuando se utilice un sistema dinámico de adquisición y existan suficientes garantías respecto a la trazabilidad, la igualdad de trato y la previsibilidad, los poderes adjudicadores deben estar autorizados a generar ofertas relacionadas con compras específicas sobre la base de catálogos electrónicos enviados previamente. De acuerdo con las normas aplicables a los medios de comunicación electrónicos, los poderes adjudicadores deben evitar obstáculos injustificados al acceso de los operadores económicos a los procedimientos de contratación pública en los que las ofertas deban presentarse en forma de catálogo electrónico y esté garantizado el respeto de los principios generales de no discriminación e igualdad de trato. (24) Las técnicas de centralización de adquisiciones se utilizan cada vez más en la mayoría de los Estados miembros. Las centrales de compras se encargan de efectuar adquisiciones o adjudicar contratos públicos/acuerdos marco para otros poderes adjudicadores. Al tratarse de la adquisición de grandes cantidades, estas técnicas contribuyen a ampliar la competencia y profesionalizar el sistema público de compras. Por lo tanto, conviene establecer una definición a escala de la Unión de las centrales de compras al servicio de los poderes adjudicadores, que no impida que continúen formas menos institucionalizadas y sistemáticas de compras comunes o la práctica establecida de recurrir a proveedores de servicios para que preparen y gestionen los procedimientos de contratación en nombre y por cuenta del poder adjudicador. Procede asimismo establecer unas normas de asignación de responsabilidad respecto del cumplimiento de las obligaciones previstas en la presente Directiva, también en relación con posibles vías de recurso, entre la central de compras y los poderes adjudicadores que compren a la central de compras o a través de ella. En el caso de que esta última sea la única responsable del desarrollo de los procedimientos de contratación, debe ser también exclusiva y directamente responsable de su legalidad. En caso de que un poder adjudicador dirija determinadas partes del procedimiento, por ejemplo la convocatoria de una nueva licitación basada en un acuerdo marco o la adjudicación de contratos específicos basados en un sistema dinámico de adquisición, debe seguir siendo responsable de las etapas que realice. (25) Los medios de comunicación electrónicos resultan especialmente idóneos para apoyar prácticas y herramientas de compra centralizadas, ya que ofrecen la posibilidad de reutilizar y procesar datos automáticamente y minimizan los costes de información y transacción. Por lo tanto, como primera medida, debe obligarse a las centrales de compras a utilizar estos medios de comunicación electrónicos, facilitando al mismo tiempo la convergencia de prácticas en toda la Unión. A continuación, debe establecerse la obligación general de utilizar los medios de comunicación electrónicos en todos los procedimientos de contratación después de un período transitorio de dos años. (26) La adjudicación conjunta de contratos públicos por los poderes adjudicadores de diferentes Estados miembros tropieza actualmente con dificultades jurídicas específicas, con especial referencia a los conflictos entre las legislaciones nacionales. Pese a que la Directiva 2004/18/CE permitía implícitamente la contratación pública conjunta transfronteriza, en la práctica varios sistemas jurídicos nacionales la han hecho explícita o implícitamente insegura o imposible desde el punto de vista jurídico. Los poderes adjudicadores de diferentes Estados miembros pueden estar interesados en cooperar y adjudicar conjuntamente contratos públicos para aprovechar al máximo las ventajas del mercado interior en términos de economías de escala y reparto de riesgos y beneficios, sobre todo en relación con proyectos innovadores que conllevan un riesgo mayor del que razonablemente puede asumir un único poder adjudicador. Por lo tanto, deben establecerse nuevas normas sobre contratación conjunta transfronteriza que designen la legislación aplicable, a fin de facilitar la cooperación entre los poderes adjudicadores de todo el mercado único. Además, los poderes adjudicadores de diferentes Estados miembros podrán crear entidades jurídicas comunes en virtud de la legislación nacional o de la Unión. Deben establecerse normas específicas para esta forma de contratación conjunta. (27) Las especificaciones técnicas elaboradas por los compradores públicos deben permitir la apertura de la contratación pública a la competencia. Para ello, debe ser posible presentar ofertas que reflejen la diversidad de las soluciones técnicas, con el fin de obtener un grado de competencia suficiente. Por consiguiente, al redactar las especificaciones técnicas debe evitarse que estas limiten artificialmente la competencia mediante requisitos que favorezcan a un determinado operador económico, reproduciendo características clave de los suministros, servicios u obras que habitualmente ofrece dicho operador. Redactar las especificaciones técnicas en términos de requisitos de rendimiento y exigencias funcionales suele ser la mejor manera de alcanzar este objetivo y favorece la innovación. Cuando se haga referencia a una norma europea o, en su defecto, a una norma nacional, los poderes adjudicadores deben tener en cuenta las ofertas basadas en otras soluciones equivalentes. Para demostrar la equivalencia, se podrá exigir a los licitadores que aporten pruebas verificadas por terceros; no obstante, deben permitirse también otros medios de prueba adecuados, como un expediente técnico del fabricante, cuando el operador económico de que se trate no tenga acceso a dichos certificados o informes de ensayo, ni la posibilidad de obtenerlos en el plazo fijado. (28) Los poderes adjudicadores que deseen adquirir obras, suministros o servicios con determinadas características medioambientales, sociales o de otro tipo deben poder remitirse a etiquetas concretas, como la etiqueta ecológica europea, etiquetas ecológicas (pluri)nacionales o cualquier otra, siempre que las exigencias de la etiqueta, como la descripción del producto y su presentación, incluidos los requisitos de empaquetado, estén vinculadas al objeto del contrato. Además, es esencial que estos requisitos se redacten y adopten con arreglo a criterios objetivamente verificables, utilizando un procedimiento en el que las partes interesadas, como los organismos gubernamentales, los consumidores, los fabricantes, los distribuidores y las organizaciones medioambientales, puedan participar, y que todas las partes interesadas puedan acceder a la etiqueta y disponer de ella. (29) Para todas las adquisiciones destinadas a ser utilizadas por personas, ya sea el público en general o el personal del poder adjudicador, es preciso que los poderes adjudicadores establezcan unas especificaciones técnicas para tener en cuenta los criterios de accesibilidad para las personas con discapacidad o el diseño para todos los usuarios, salvo en casos debidamente justificados. (30) Con el fin de favorecer la participación de las pequeñas y medianas empresas (PYME) en el mercado de la contratación pública, se debe fomentar que los poderes adjudicadores dividan los contratos en lotes, y, en caso de que no lo hagan, deberán estar obligados a especificar los motivos. Cuando los contratos estén divididos en lotes, los poderes adjudicadores podrán limitar el número de lotes a los que un operador económico puede licitar, por ejemplo con el fin de preservar la competencia o garantizar la seguridad del suministro; podrán limitar también el número de lotes que pueda adjudicarse a cada licitador. (31) La imposición de requisitos de capacidad económica y financiera demasiado exigentes constituye a menudo un obstáculo injustificado para la participación de las PYME en la contratación pública. Por lo tanto, no se debe permitir que los poderes adjudicadores exijan a los operadores económicos que tengan un volumen de negocios mínimo superior al triple del valor estimado del contrato. No obstante, pueden aplicarse exigencias más estrictas en circunstancias debidamente justificadas, que pueden referirse al elevado riesgo vinculado a la ejecución del contrato o al carácter crítico de su ejecución correcta y a tiempo, por ejemplo porque constituye un preliminar necesario para la ejecución de otros contratos. (32) Muchos operadores económicos, y en concreto las PYME, consideran que un obstáculo importante para su participación en la contratación pública son las cargas administrativas que conlleva la obligación de presentar un número sustancial de certificados u otros documentos relacionados con los criterios de exclusión y de selección. Limitar estos requisitos, por ejemplo mediante las declaraciones del propio empresario, puede aportar una simplificación considerable que beneficiaría tanto a los poderes adjudicadores como a los operadores económicos. No obstante, el licitador al que se decida adjudicar el contrato debe estar obligado a presentar las pruebas pertinentes y los poderes adjudicadores no deben celebrar contratos con aquellos licitadores que no puedan hacerlo. También se podría lograr una mayor simplificación con la adopción de documentos normalizados, como el pasaporte europeo de contratación pública, que todos los poderes adjudicadores deberían reconocer y que debería promoverse entre todos los operadores económicos, en particular las PYME, cuyas cargas administrativas podría aligerar sustancialmente. (33) La Comisión ofrece y gestiona el sistema electrónico e-CERTIS, que las autoridades nacionales actualizan y verifican de manera voluntaria, y que sirve para facilitar el intercambio de certificados y otras pruebas documentales que exigen con frecuencia los poderes adjudicadores. De la experiencia adquirida hasta la fecha se infiere que la actualización y la verificación voluntarias son insuficientes para que e-CERTIS desarrolle todo su potencial de simplificación y facilitación de los intercambios de documentos en beneficio de las pequeñas y medianas empresas en particular. Por lo tanto, como primer paso, el mantenimiento del sistema debe ser obligatorio; en una etapa posterior será obligatorio el uso de e-CERTIS. (34) No deben adjudicarse contratos públicos a operadores económicos que hayan participado en una organización delictiva o que hayan sido declarados culpables de corrupción o fraude contra los intereses financieros de la Unión o de blanqueo de dinero. El impago de impuestos o cotizaciones a la seguridad social también debe ser sancionado con la exclusión obligatoria a nivel de la Unión. Además, se debe dar a los poderes adjudicadores la posibilidad de excluir a candidatos o licitadores por incumplimiento de las obligaciones medioambientales o sociales, entre ellas las normas sobre accesibilidad para las personas con discapacidad u otras formas de falta profesional grave, como infracciones de las normas sobre competencia o de los derechos de propiedad intelectual e industrial. (35) No obstante, debe contemplarse la posibilidad de que los operadores económicos adopten medidas de cumplimiento destinadas a reparar las consecuencias de las infracciones penales o las faltas que hayan cometido y a prevenir eficazmente que vuelvan a producirse conductas ilícitas. En concreto, podría tratarse de medidas que afecten al personal y la organización, como la ruptura de todos los vínculos con las personas u organizaciones que participaran en las conductas ilícitas, medidas adecuadas de reorganización del personal, implantación de sistemas de información y control, creación de una estructura de auditoría interna para supervisar el cumplimiento y adopción de normas internas de responsabilidad e indemnización. Cuando estas medidas ofrezcan garantías suficientes, se deberá dejar de excluir por estos motivos al operador económico de que se trate. Los operadores económicos deben tener la posibilidad de solicitar que los poderes adjudicadores examinen las medidas de cumplimiento adoptadas con vistas a su posible admisión en el procedimiento de contratación. (36) Los poderes adjudicadores podrán exigir que se apliquen medidas o sistemas de gestión medioambiental durante la ejecución de un contrato público. Los sistemas de gestión medioambiental, estén o no registrados con arreglo a instrumentos de la Unión Europea, como el Reglamento (CE) nº 1221/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009, relativo a la participación voluntaria de organizaciones en un sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales (EMAS)[19], pueden demostrar que el operador económico tiene la capacidad técnica necesaria para ejecutar el contrato. Debe aceptarse como medio de prueba alternativo a los sistemas de gestión medioambientales registrados una descripción de las medidas aplicadas por el operador económico para garantizar el mismo nivel de protección del medio ambiente, cuando el operador económico no tenga acceso a tales sistemas de gestión medioambiental registrados ni la posibilidad de obtenerlos en el plazo fijado. (37) La adjudicación de los contratos debe basarse en criterios objetivos que garanticen el respeto de los principios de transparencia, no discriminación e igualdad de trato. Esos criterios deben garantizar la evaluación de las ofertas en condiciones de competencia efectiva, también cuando los poderes adjudicadores requieran obras, suministros y servicios de alta calidad que respondan a sus necesidades de manera óptima, por ejemplo cuando los criterios de adjudicación elegidos incluyan factores vinculados al proceso de producción. En consecuencia, debe admitirse que los poderes adjudicadores adopten como criterios de adjudicación «la oferta económicamente más ventajosa» o «el coste más bajo», teniendo en cuenta que, en este último caso, tienen la posibilidad de fijar normas de calidad adecuadas utilizando especificaciones técnicas o condiciones de ejecución del contrato. (38) Cuando los poderes adjudicadores opten por adjudicar el contrato a la oferta económicamente más ventajosa, deben establecer los criterios de adjudicación con arreglo a los cuales van a evaluar las ofertas para determinar cuál de ellas presenta la mejor relación calidad/precio. La determinación de esos criterios depende del objeto del contrato, de modo que permitan evaluar el nivel de rendimiento de cada oferta respecto del objeto del contrato tal como se define en las especificaciones técnicas, así como evaluar la relación calidad/precio de cada oferta. Por otra parte, los criterios de adjudicación elegidos no deben conferir al poder adjudicador una libertad de decisión ilimitada y deben asegurar la posibilidad de una competencia real e ir acompañados de requisitos que permitan verificar de manera efectiva la información facilitada por los licitadores. (39) Es de capital importancia aprovechar plenamente las posibilidades que ofrece la contratación pública para alcanzar los objetivos de crecimiento sostenible de la Estrategia Europa 2020. Sin embargo, ante las importantes diferencias existentes entre los distintos sectores y mercados, no sería apropiado imponer a la contratación unos requisitos medioambientales, sociales y de innovación generales y obligatorios. El legislador de la Unión ha establecido ya unos requisitos de contratación obligatorios para la obtención de objetivos específicos en los sectores de los vehículos de transporte por carretera (Directiva 2009/33/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa a la promoción de vehículos de transporte por carretera limpios y energéticamente eficientes[20]) y los equipos ofimáticos (Reglamento (CE) nº 106/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de enero de 2008, relativo a un programa comunitario de etiquetado de la eficiencia energética para los equipos ofimáticos[21]). Por otro lado, la definición de métodos comunes para el cálculo de los costes del ciclo de vida ha progresado considerablemente. Parece oportuno, por tanto, continuar en esta línea y dejar que sea la legislación sectorial específica la que fije objetivos obligatorios en función de las políticas y las condiciones particulares imperantes en el sector de que se trate, y fomentar el desarrollo y la utilización de enfoques europeos para el cálculo del coste del ciclo de vida como refuerzo para el uso de la contratación pública en apoyo del crecimiento sostenible. (40) Estas medidas sectoriales específicas deben complementarse con una adaptación de las Directivas sobre contratación pública que capacite a los poderes adjudicadores para promover, en sus estrategias de compra, los objetivos de la Estrategia Europa 2020. Por consiguiente, debe quedar claro que los poderes adjudicadores podrán determinar cuál es la oferta económicamente más ventajosa y el coste más bajo mediante un planteamiento basado en el coste del ciclo de vida, a condición de que el método que se utilice se determine de forma objetiva y no discriminatoria y sea accesible para todos los interesados. El concepto de coste del ciclo de vida incluye todos los costes a lo largo del ciclo de vida de las obras, los suministros o los servicios, tanto los costes internos (como los de desarrollo, producción, uso, mantenimiento y eliminación al final de su vida útil) como los externos, siempre que puedan cuantificarse en términos monetarios y supervisarse. Deben elaborarse métodos comunes a nivel de la Unión para el cálculo de los costes del ciclo de vida correspondientes a categorías específicas de suministros o de servicios; la utilización de estos métodos, cuando se disponga de ellos, debe ser obligatoria. (41) Por otra parte, debe admitirse que los poderes adjudicadores hagan referencia, en las especificaciones técnicas y en los criterios de adjudicación, a un proceso de producción específico, a un determinado modo de prestación de servicios o a un proceso concreto correspondiente a cualquier otra fase del ciclo de vida de un producto o servicio, a condición de que estén relacionados con el objeto del contrato público. A fin de integrar mejor las consideraciones sociales en la contratación pública, puede autorizarse también a los compradores a incluir, en el criterio de adjudicación de la oferta económicamente más ventajosa, características relacionadas con las condiciones de trabajo de las personas que participen directamente en el proceso de producción o la prestación de que se trate. Esas características solo podrán tener como objetivo proteger la salud del personal participante en el proceso de producción o favorecer la integración social de las personas desfavorecidas o los miembros de grupos vulnerables entre las personas encargadas de ejecutar el contrato, incluida la accesibilidad de las personas con discapacidad. En cualquier caso, todo criterio de adjudicación que incluya esas características debe quedar limitado a las que tengan repercusiones inmediatas para el personal en su entorno de trabajo. Deberían aplicarse de conformidad con la Directiva 96/71/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 1996, sobre el desplazamiento de trabajadores efectuado en el marco de una prestación de servicios[22], y de una forma que no discrimine, directa o indirectamente, a los operadores económicos de otros Estados miembros o de terceros países que sean partes en el Acuerdo o en los Acuerdos de Libre Comercio en los que la Unión sea parte. Por lo que respecta a los contratos de servicios y los contratos que impliquen la elaboración de proyectos de obras, los poderes adjudicadores deben estar autorizados también a utilizar como criterio de adjudicación la organización, la cualificación y la experiencia del personal encargado de ejecutar el contrato, ya que pueden afectar a la calidad de dicha ejecución y, en consecuencia, al valor económico de la oferta. (42) Las ofertas que resulten anormalmente bajas con relación a las obras, los suministros o los servicios podrían estar basadas en hipótesis o prácticas inadecuadas desde el punto de vista técnico, económico o jurídico. Para evitar posibles inconvenientes durante la ejecución del contrato, cuando los precios de una oferta sean muy inferiores a los solicitados por otros licitadores, debe obligarse a los poderes adjudicadores a pedir explicaciones sobre el precio fijado. Cuando el licitador no pueda ofrecer una explicación suficiente, el poder adjudicador debe estar facultado para rechazar la oferta. El rechazo debe ser obligatorio en los casos en que el poder adjudicador haya comprobado que el precio anormalmente bajo resulta del incumplimiento de la legislación obligatoria de la Unión en materia social, laboral o medioambiental o de disposiciones del Derecho laboral internacional. (43) Las condiciones de ejecución de un contrato serán compatibles con la presente Directiva siempre y cuando no sean directa o indirectamente discriminatorias, estén vinculadas al objeto del contrato y se señalen en el anuncio de licitación, el anuncio de información previa que se utilice como medio de convocatoria de licitación o la documentación de la contratación. En particular, podrán tener por objeto favorecer la formación profesional en el lugar de trabajo, el empleo de personas que tengan especiales dificultades de inserción, combatir el paro o proteger el medio ambiente o el bienestar animal. Como ejemplo se pueden citar las obligaciones, aplicables durante la ejecución del contrato, de contratar a desempleados de larga duración o de organizar acciones de formación para los desempleados o los jóvenes, de respetar en lo sustancial los convenios fundamentales de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), incluso cuando no se hayan aplicado en el Derecho nacional, y de contratar un número de personas discapacitadas superior al que exige la legislación nacional. (44) Las disposiciones legales y reglamentarias y los convenios colectivos, tanto nacionales como de la Unión, vigentes en materia de condiciones de trabajo y de seguridad en el trabajo, se aplicarán durante la ejecución de un contrato, siempre que dichas normas, así como su aplicación, se ajusten al Derecho de la Unión. Para las situaciones transfronterizas, en las que los trabajadores de un Estado miembro prestan servicios en otro Estado miembro para la ejecución de un contrato público, la Directiva 96/71/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 1996, sobre el desplazamiento de trabajadores efectuado en el marco de una prestación de servicios[23], enuncia las condiciones mínimas que han de respetarse en el país de acogida en relación con dichos trabajadores desplazados. Si el Derecho nacional contiene disposiciones a tal efecto, el incumplimiento de dichas obligaciones se podrá considerar una falta grave del operador económico, pudiendo acarrearle su exclusión del procedimiento de adjudicación de un contrato público. (45) Es preciso aclarar las condiciones en las que la modificación de un contrato durante su ejecución exige un nuevo procedimiento de contratación, teniendo en cuenta la jurisprudencia pertinente del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Es obligatorio un nuevo procedimiento de contratación cuando se introducen en el contrato inicial cambios fundamentales, en particular referidos al ámbito de aplicación y al contenido de los derechos y obligaciones mutuos de las partes, incluida la distribución de los derechos de propiedad intelectual e industrial. Tales cambios demuestran la intención de las partes de renegociar condiciones esenciales de dicho contrato. En concreto, así sucede si las condiciones modificadas habrían influido en el resultado del procedimiento, en caso de que hubieran formado parte del procedimiento inicial. (46) Los poderes adjudicadores pueden tener que hacer frente a circunstancias externas imposibles de prever cuando se adjudicó el contrato. En este caso, hace falta cierto grado de flexibilidad para adaptar el contrato a esas circunstancias sin necesidad de un nuevo procedimiento de contratación. El concepto de circunstancias imprevisibles hace referencia a aquellas circunstancias que no podrían haberse previsto aunque el poder adjudicador hubiera preparado con razonable diligencia la adjudicación inicial, teniendo en cuenta los medios a su disposición, la naturaleza y las características del proyecto concreto, las buenas prácticas en el ámbito de que se trate y la necesidad de garantizar una relación adecuada entre los recursos empleados en la preparación de la adjudicación y su valor previsible. Sin embargo, no puede aplicarse en los casos en que una modificación tiene como resultado una alteración de la naturaleza de la contratación global, por ejemplo si se sustituyen las obras, los suministros o los servicios que se van a adquirir por otros diferentes o se modifica de manera fundamental el tipo de contratación, ya que, en una situación así, cabe suponer una hipotética influencia en el resultado. (47) De acuerdo con los principios de igualdad de trato y de transparencia, el adjudicatario no debe ser sustituido por otro operador económico sin la convocatoria de una nueva licitación. No obstante, el adjudicatario que ejecute el contrato podría experimentar ciertos cambios estructurales, como reorganizaciones puramente internas, concentraciones y adquisiciones o declaración de insolvencia, durante la ejecución del contrato. Estos cambios estructurales no deben exigir automáticamente nuevos procedimientos de contratación para todos los contratos públicos ejecutados por dicha empresa. (48) En cada contrato, los poderes adjudicadores deben tener la posibilidad de prever modificaciones por medio de cláusulas de revisión, aunque tales cláusulas no deben darles una discrecionalidad ilimitada. Así pues, la Directiva debe establecer en qué medida pueden preverse modificaciones en el contrato inicial. (49) La evaluación ha puesto de manifiesto que los Estados miembros no supervisan de manera coherente y sistemática la aplicación y el funcionamiento de las normas de contratación pública. Esto tiene una repercusión negativa en la correcta aplicación de las disposiciones derivadas de estas Directivas, lo cual es una fuente importante de costes y de inseguridad. Varios Estados miembros han designado a un organismo central nacional que se ocupa de las cuestiones relacionadas con la contratación pública, pero las tareas encomendadas a dichos organismos varían considerablemente en los distintos Estados miembros. Unos mecanismos de seguimiento y control más claros, coherentes y fiables permitirían que se conociera mejor el funcionamiento de las normas de contratación, aumentarían la seguridad jurídica para las empresas y los poderes adjudicadores y contribuirían a establecer unas condiciones de competencia equitativas. Además, podrían servir para detectar y resolver rápidamente problemas, incluidas deficiencias estructurales, en particular en relación con proyectos cofinanciados por la Unión. En concreto, se observa una necesidad muy marcada de coordinar esos mecanismos a fin de garantizar la aplicación, el control y la supervisión coherentes de las políticas de contratación pública, así como la evaluación sistemática de los resultados de la política de contratación pública en toda la Unión. (50) Los Estados miembros deben designar a una única autoridad nacional responsable de la supervisión, la ejecución y el control de la contratación pública. Este organismo central debe disponer de información fiable y oportuna, especialmente sobre los diferentes problemas que afecten a la aplicación de la legislación sobre la contratación pública. Debe ser capaz de proporcionar una respuesta inmediata sobre el funcionamiento de las políticas y las posibles debilidades de la legislación y las prácticas nacionales y de contribuir a encontrar soluciones con rapidez. A fin de luchar eficazmente contra la corrupción y el fraude, este organismo central y el público en general deberían tener también la posibilidad de examinar los textos de los contratos celebrados. Los contratos de valor elevado deben transmitirse, por tanto, a este organismo, con la posibilidad de que las personas interesadas accedan a estos documentos, siempre que no resulten perjudicados intereses públicos o privados legítimos. (51) Es posible que no todos los poderes adjudicadores posean internamente los conocimientos especializados necesarios para tramitar contratos complejos desde el punto de vista económico o técnico. En tales circunstancias, un apoyo profesional adecuado sería un complemento eficaz para las actividades de seguimiento y control. Por una parte, este objetivo puede lograrse mediante herramientas de intercambio de conocimientos (centros de conocimientos) que ofrezcan asistencia técnica a los poderes adjudicadores; por otra, a las empresas, y en particular a las PYME, les beneficiaría tener asistencia administrativa, sobre todo cuando participan en procedimientos de contratación de ámbito transfronterizo. (52) Existen ya a nivel nacional estructuras o mecanismos de seguimiento, supervisión y apoyo, que obviamente pueden utilizarse para llevar a cabo el seguimiento, la aplicación y el control de la contratación pública y facilitar el apoyo necesario a los poderes adjudicadores y los operadores económicos. (53) Es necesaria una cooperación eficaz para que el asesoramiento y las prácticas en cada Estado miembro y en toda la Unión sean coherentes. Los organismos designados para las tareas de seguimiento, aplicación, control y asistencia técnica deben ser capaces de compartir información y cooperar; en el mismo contexto, la autoridad nacional designada por cada Estado miembro debe actuar como punto de contacto preferente con los servicios de la Comisión para la recogida de datos, el intercambio de información y la supervisión de la aplicación de la legislación sobre contratación pública de la Unión. (54) Para adaptarse a la rápida evolución técnica, económica y reglamentaria, deben delegarse en la Comisión los poderes para adoptar actos con arreglo al artículo 290 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, en relación con una serie de elementos no esenciales de la presente la Directiva. Puesto que es necesario cumplir los acuerdos internacionales, deben otorgarse a la Comisión poderes para modificar los procedimientos técnicos relativos a los métodos de cálculo de los umbrales, así como para revisar periódicamente los propios umbrales y adaptar los anexos V y XI; las listas de las autoridades gubernamentales centrales están sujetas a variaciones debidas a los cambios administrativos a nivel nacional. Estas se notifican a la Comisión, a la que deben otorgarse poderes para adaptar el anexo I; las referencias a la nomenclatura CPV pueden ser objeto de cambios normativos a nivel de la UE que deben reflejarse en el texto de la presente Directiva; las modalidades y características técnicas de los dispositivos de recepción electrónica deben mantenerse actualizadas en función de la evolución tecnológica y las necesidades administrativas; es necesario también otorgar a la Comisión poderes para hacer obligatorias normas técnicas relativas a la comunicación electrónica, a fin de garantizar la interoperabilidad de los formatos técnicos, los procesos y la transmisión de los mensajes en los procedimientos de contratación que se lleven a cabo utilizando medios de comunicación electrónicos, teniendo en cuenta las novedades tecnológicas y las necesidades administrativas; asimismo, el contenido del pasaporte europeo de contratación pública debe reflejar las necesidades administrativas y los cambios normativos tanto a nivel nacional como de la UE; la lista de los actos legislativos de la Unión por los que se establezcan métodos comunes para el cálculo de los costes del ciclo de vida debe adaptarse rápidamente para incorporar las medidas adoptadas a nivel sectorial. Con el fin de atender a estas necesidades, deben otorgarse a la Comisión poderes para mantener actualizada la lista de los actos legislativos, incluidas las metodologías relativas a los costes del ciclo de vida (CCV). (55) Reviste especial importancia que, durante sus trabajos preparatorios, la Comisión celebre las consultas apropiadas, en particular con expertos. Al preparar y elaborar los actos delegados, la Comisión debe garantizar una transmisión simultánea, oportuna y apropiada de los documentos pertinentes al Parlamento Europeo y al Consejo. (56) Con el fin de garantizar unas condiciones uniformes de aplicación de la presente Directiva, deben conferirse a la Comisión competencias de ejecución en lo referente a la redacción de los formularios normalizados para la publicación de anuncios, del formulario normalizado para el pasaporte europeo de contratación pública y la plantilla común que deben utilizar los organismos de supervisión para elaborar el informe de aplicación y estadístico. Dichas competencias deben ejercerse de conformidad con el Reglamento (UE) nº 182/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 2011, por el que se establecen las normas y los principios generales relativos a las modalidades de control por parte de los Estados miembros del ejercicio de las competencias de ejecución por la Comisión[24]. Debe utilizarse el procedimiento consultivo para la adopción de esos actos de ejecución, que no tienen ningún impacto desde el punto de vista financiero ni sobre la naturaleza y el alcance de las obligaciones derivadas de la presente Directiva. Por el contrario, esos actos se caracterizan por su finalidad meramente administrativa y sirven para facilitar la aplicación de las normas establecidas en la presente Directiva. (57) Dado que el objetivo de la presente Directiva, a saber, la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros aplicables a determinados procedimientos de contratación pública, no puede ser alcanzado de manera suficiente por los Estados miembros y, por consiguiente, puede lograrse mejor a escala de la Unión, la Unión puede adoptar medidas, de acuerdo con el principio de subsidiariedad consagrado en el artículo 5 del Tratado de la Unión Europea. De conformidad con el principio de proporcionalidad enunciado en el mismo artículo, la presente Directiva no excede de lo necesario para alcanzar dicho objetivo. (58) Por consiguiente, debe derogarse la Directiva 2004/18/CE. (59) De conformidad con la Declaración política conjunta de los Estados miembros y de la Comisión sobre los documentos explicativos de [fecha], los Estados miembros se han comprometido a adjuntar a la notificación de sus medidas de transposición, cuando esté justificado, uno o varios documentos que expliquen la relación entre los elementos de una directiva y las partes correspondientes de los instrumentos nacionales de transposición. Por lo que respecta a la presente Directiva, el legislador considera que la transmisión de tales documentos está justificada, HAN ADOPTADO LA PRESENTE DIRECTIVA: TÍTULO I: ÁMBITO DE APLICACIÓN, DEFINICIONES Y PRINCIPIOS GENERALES CAPITULO I: Ámbito de aplicación y definiciones SECCIÓN 1: Objeto y definiciones Artículo 1: Objeto y ámbito de aplicación Artículo 2: Definiciones Artículo 3: Contratación mixta SECCIÓN 2: Umbrales Artículo 4: Importes de los umbrales Artículo 5: Métodos para calcular el valor estimado de la contratación Artículo 6: Revisión de los umbrales SECCIÓN 3: Exclusiones Artículo 7: Contratos adjudicados en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales Artículo 8: Exclusiones específicas en el ámbito de las comunicaciones electrónicas Artículo 9: Contratos adjudicados y concursos de proyectos organizados con arreglo a normas internacionales Artículo 10: Exclusiones específicas relativas a los contratos de servicios Artículo 11: Relaciones entre poderes públicos SECCIÓN 4: SITUACIONES ESPECÍFICAS Artículo 12: Contratos subvencionados por los poderes adjudicadores Artículo 13: Servicios de investigación y desarrollo Artículo 14: Defensa y seguridad CAPÍTULO II: Normas generales Artículo 15: Principios de la contratación Artículo 16: Operadores económicos Artículo 17: Contratos reservados Artículo 18: Confidencialidad Artículo 19: Normas aplicables a las comunicaciones Artículo 20: Nomenclaturas Artículo 21: Conflictos de intereses Artículo 22: Conducta ilícita TÍTULO II: NORMAS APLICABLES A LOS CONTRATOS PÚBLICOS CAPITULO I: Procedimientos Artículo 23: Condiciones relativas al Acuerdo sobre Contratación Pública y otros acuerdos internacionales Artículo 24: Elección de los procedimientos Artículo 25: Procedimiento abierto Artículo 26: Procedimiento restringido Artículo 27: Procedimiento de licitación con negociación Artículo 28: Diálogo competitivo Artículo 29: Asociación para la innovación Artículo 30: Uso del procedimiento negociado sin publicación previa CAPÍTULO II: Técnicas e instrumentos para la contratación electrónica y agregada Artículo 31: Acuerdos marco Artículo 32: Sistemas dinámicos de adquisición Artículo 33: Subastas electrónicas Artículo 34: Catálogos electrónicos Artículo 35: Actividades de compra centralizada y centrales de compras Artículo 36: Actividades de compra auxiliares Artículo 37: Contratación conjunta esporádica Artículo 38: Contratación conjunta entre poderes adjudicadores de diferentes Estados miembros CAPÍTULO III: Desarrollo del procedimiento SECCIÓN 1: PREPARACIÓN Artículo 39: Consultas preliminares del mercado Artículo 40: Especificaciones técnicas Artículo 41: Etiquetas Artículo 42: Informes de pruebas, certificación y otros medios de prueba Artículo 43: Variantes Artículo 44: División de contratos en lotes Artículo 45: Determinación de plazos Sección 2: Publicación y transparencia