Dictamen del Comité Económico y Social sobre "El futuro de la política de cohesión en la perspectiva de la ampliación y del cambio hacia la economía del conocimiento"

(2002/C 241/13)

El 1 de marzo de 2001, de conformidad con el apartado 2 del artículo 23 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social decidió elaborar un dictamen al dictamen relativo al segundo informe sobre la cohesión económica, sobre el tema mencionado.

La Sección de Unión Económica y Monetaria y Cohesión Económica y Social, encargada de preparar los trabajos del Comité en este asunto, aprobó su dictamen adicional el 25 de junio de 2002 (ponente: Sr. Malosse).

En su 392o Pleno de los días 17 y 18 de julio de 2002 (sesión del 17 de julio), el Comité Económico y Social ha aprobado por 127 votos a favor, 1 voto en contra y 1 abstención el presente Dictamen adicional.

1. Resumen

A. La perspectiva de la ampliación de la UE a los países de Europa Central y Oriental y el cambio de nuestra sociedad hacia la economía del conocimiento crean nuevas condiciones para la aplicación de una política de cohesión en la Unión Europea.

B. Estas nuevas condiciones legitiman en mayor medida aún una política de cohesión más ambiciosa con vistas a lograr, de aquí a 2010, que la Unión ampliada se convierta en la economía del conocimiento más competitiva del mundo.

C. El Grupo de estudio de la Sección de Unión Económica y Monetaria, Cohesión Económica y Social, encargado de la preparación de los trabajos del Comité en este asunto, ha visitado una región del objetivo 1 (Andalucía) perteneciente a la UE y una región de un país candidato (el este de Eslovaquia), con el fin de oír a las fuerzas económicas y sociales locales y contrastar así sus análisis con la realidad del terreno.

D. El Comité está convencido de la necesidad de una profunda reforma de los principios, condiciones generales, prioridades y modalidades de la política de cohesión.

E. Dicha reforma debe también traducirse en una revisión de los criterios para poder optar a las subvenciones, incluyendo, además de los coeficientes habituales, otros parámetros, como la lejanía, el aislamiento, el déficit de educación y de cultura de empresa, e igualmente la carencia de una sociedad civil bien estructurada.

F. La preparación de la reforma debería poder basarse en un documento de referencia que ofrezca una visión global de la situación económica y social de las regiones y los Estados miembros después de la ampliación. Dicho documento prospectivo, preparado por la Comisión, debería estar disponible a principios de 2004.

G. Sin pretender uniformar, la política de cohesión debe favorecer las iniciativas locales y nacionales, para superar las desventajas estructurales y fomentar un clima propicio al crecimiento y la prosperidad. Tales intervenciones no deben limitarse únicamente a las ayudas financieras, sino que también deben favorecer en particular el espíritu de empresa y la cooperación entre sector público y privado. Deben evitar también que se cree una mentalidad asistencial y que se distorsione la competencia.

H. Una estrecha participación de las fuerzas económicas y sociales, empezando por una mejor información, debe favorecer una mejor adecuación entre las necesidades reales y las intervenciones de la Unión. La acción de la Unión Europea en favor de la cohesión debe ser más visible.

I. El desarrollo de las capacidades de buena gobernanza, incluyendo el papel de la sociedad civil organizada, la educación en sentido amplio y las infraestructuras básicas deberían constituir las tres grandes prioridades de una nueva política de cohesión. Tendrán en cuenta la imperiosa necesidad de un desarrollo sostenible.

J. Se impone simplificar los procedimientos europeos. El Comité ha elaborado propuestas concretas para nuevos métodos de acción basados en los principios de transparencia, participación y modernidad.

K. La instauración de un fondo único, suficientemente flexible para adaptarse a las necesidades específicas, contribuiría a una utilización más simple y garantizaría también una mayor visibilidad. Estaría complementado por un mecanismo, de acceso directo para los actores, destinado a favorecer la colaboración y la difusión de las mejores prácticas. Para otras políticas, no directamente territoriales o destinadas a cuestiones específicas, se podrían crear instrumentos distintos.

L. Se debería sustituir una programación demasiado restrictiva por contratos de objetivos que incluyan la participación de recursos políticos nacionales y locales, inversiones privadas y ayudas reembolsables.

M. El Comité pide que se asignen recursos suficientes a la política de cohesión, pero con la flexibilidad necesaria para incitar a la calidad de los proyectos. Convendría realizar una evaluación cualitativa comparada y garantizar también la coherencia con las grandes prioridades de la UE y velar por el respeto de los principios de buena gestión de los fondos públicos.

2. El contexto del dictamen de iniciativa adicional: un nuevo entorno para la política de cohesión

2.1. En un primer dictamen, aprobado en el Pleno de 25 de abril de 2001(1), el Comité presentó una primera respuesta política y aportó así su contribución al Foro sobre la Cohesión que la Comisión Europea organizó los días 21 y 22 de mayo de 2001. Dicho dictamen apoya ampliamente el principio de una política de cohesión renovada y dotada con recursos suplementarios para hacer frente a las consecuencias de la ampliación.

2.2. El presente Dictamen adicional pretende proseguir y profundizar la reflexión del Comité, a partir de las informaciones contenidas en el "Segundo informe sobre la Cohesión"(2) y en el "Primer informe intermedio sobre la cohesión económica y social"(3). Asimismo, tiene en cuenta los informes periódicos de la Comisión sobre los países candidatos. En efecto, la perspectiva de una ampliación de la Unión Europea, en 2004, hasta veinticinco países (y, a más largo plazo, seguramente aún más) plantea básicamente la cuestión de las referencias, los objetivos, las prioridades y los métodos de una política de cohesión, en especial habida cuenta de que los países que se adhieran estarán, en su enorme mayoría, considerablemente menos desarrollados que los actuales Estados miembros y de que la renta per cápita de los países candidatos actuales es, por regla general, muy inferior a la media comunitaria, alcanzando apenas a veces la cuarta parte de la media comunitaria en algunas regiones o países.

2.3. El presente Dictamen adicional también pretende ampliar la reflexión a las implicaciones, para la política de cohesión, del cambio hacia la economía del conocimiento. En efecto, el Comité comparte los objetivos generales de la Unión, que en la cumbre europea de Lisboa de marzo de 2000 se fijó como objetivo convertirse, de aquí a 2010, en "la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo".

2.3.1. El Comité atribuye también, en este contexto, gran importancia a los procesos de Cardiff, Luxemburgo y Gotemburgo, que incluyen en el concepto de cohesión territorial y económica una dimensión social, así como acciones en favor del empleo y del desarrollo sostenible.

2.3.2. El Comité incluye asimismo en sus prioridades la Carta Europea de las Pequeñas Empresas adoptada en la cumbre europea de Feira, que insiste en la importancia determinante del espíritu empresarial para el crecimiento potencial de Europa. En este contexto, el Comité subraya la necesidad de apoyar y reforzar las empresas existentes.

2.4. La reflexión del Comité también debería inscribirse en el contexto, aún más amplio, de los trabajos de la Convención sobre el futuro de Europa, que empezaron el 28 de febrero de 2002. El Comité, que está representado en la Convención por tres observadores, pretende aportar una contribución original para hacer oír la voz de las organizaciones económicas y sociales de la sociedad civil europea, incluyendo las de los países candidatos a la adhesión con los que el Comité ha establecido contactos muy estrechos.

2.5. Para enriquecer la reflexión y conocer los análisis de las organizaciones locales de la sociedad civil, el Grupo de estudio de la Sección de Unión Económica y Monetaria y Cohesión Económica y Social encargado de preparar los trabajos del Comité se desplazó a Andalucía (región con derecho a optar a financiación en el marco del objetivo 1 de las políticas estructurales y en el del Fondo de Cohesión, y una de las regiones de Europa a la que más afecta la política de cohesión) para celebrar una audiencia común con el Consejo Económico y Social de Andalucía los días 20 y 21 de septiembre de 2001(4).

2.6. Siguiendo el mismo principio, el Grupo de estudio se desplazó el 7 y el 8 de marzo de 2002 a Presov, al este de la República Eslovaca, y se reunió con las organizaciones locales procedentes del mundo económico y social y de la sociedad civil con el fin de conocer su grado de información sobre las políticas comunitarias, su experiencia de los fondos de preadhesión, así como para evaluar sus expectativas sobre la política de cohesión cuando su país forme parte de la Unión Europea(5).

3. Observaciones

3.1. El papel fundamental de la política de cohesión

3.1.1. El papel de la política de cohesión será fundamental para los países candidatos de Europa Central y Oriental. Su retraso económico y la vetustez de sus infraestructuras son realidades de sobra conocidas actualmente y que justifican plenamente la aplicación de la política de cohesión desde el preciso instante en que dichos países se adhieran a la Unión.

3.1.2. Se constata asimismo un aumento de las disparidades regionales en el propio seno de los países candidatos, como Polonia, Hungría, la República Checa o Eslovaquia. Así, por ejemplo, en Eslovaquia, el PIB por habitante de la región de Bratislava se aproxima a la media comunitaria (95 %), siendo baja su tasa de desempleo (6,6 %), mientras que en el este del país, como en la región de Presov, dicho indicador se sitúa solo en el 39 % de la media comunitaria y la tasa de desempleo supera el 50 % en algunos sectores.

3.1.3. Para los actuales Estados miembros, la política de cohesión sigue teniendo una gran importancia. En primer lugar, el interés de las regiones del objetivo n° 1 por las políticas de cohesión es una cuestión política importante. Así, en Andalucía, las fuerzas económicas y sociales, al tiempo que reconocen la necesidad de cambios radicales en la política de cohesión, la consideran un componente fundamental de la Unión de la que no concebirían verse privadas, en tanto sigan sufriendo un importante retraso estructural respecto a las demás regiones de la Unión.

3.1.4. En segundo lugar, algunas de las actuales regiones beneficiarias de la política de cohesión, que corren el riesgo de ser excluidos de ella el día de mañana, sufren aún graves dificultades internas de cohesión territorial, aunque su retraso en materia de desarrollo con relación a la media comunitaria se haya reducido significativamente. Por ello, los criterios tradicionales de subvencionabilidad (PIB por habitante, tasa de desempleo) no tienen suficientemente en cuenta las dificultades de tipo estructural, geográfico o cultural.

3.1.5. Por otra parte, se observa que en los cinco últimos años las diferencias de desarrollo en el seno de algunos países, y no precisamente los más pequeños (España, Reino Unido), tienden más bien a aumentar. Dichas disparidades habrían sido aún mayores sin la intervención de las políticas estructurales y de cohesión, debido a la fuerte tendencia a la polarización del desarrollo económico en las zonas más ricas. Pero, para ello, la política estructural debería ser comprensible, contrariamente a lo que sucede actualmente en numerosos países, debido en particular a su gran complejidad, que también se traduce a menudo en opacidad. Es esencial plantear la cuestión de la política europea de cohesión para dichas regiones. A primera vista, la intervención de la UE podría justificarse en nombre de la colaboración, la cooperación en red y los intercambios de experiencias más allá de los marcos nacionales.

3.1.6. Es opinión compartida comúnmente en el Comité que la cohesión social es tan vital como la cohesión territorial. En este contexto, el Segundo informe anual y el Primer informe intermedio aportan elementos de referencia más bien alarmantes, debido al aumento de las disparidades y, en particular, de la exclusión social. La existencia, para el año de referencia 1997, de porcentajes importantes de la población por debajo del umbral internacional de pobreza, que rondan el 20 % en algunos Estados miembros (22 % en el Reino Unido, 22 % en Grecia, 23 % en Portugal) debería preocupar más a los responsables políticos de la Unión. En efecto, ¿cómo puede aspirar la Unión Europea a convertirse en la primera economía del mundo, en el marco de la economía del conocimiento, cuando su cifra de excluidos es tan elevada?

3.1.7. Por último -y ello es válido para los objetivos 2 y 3 de la política de cohesión-, parece conveniente que las regiones de todos los Estados miembros contribuyan al objetivo de una mayor adhesión de los ciudadanos a la integración europea. Pero, a este respecto, la cuestión de la visibilidad y del valor añadido comunitario parece mucho más importante que el propio importe de las ayudas europeas que podrían proponerse.

3.2. La denegación de asistencia

3.2.1. Es necesario afirmar claramente aquí que el objetivo de una política de cohesión no puede consistir en suprimir las divergencias ni en uniformar los niveles de desarrollo. Siempre habrá, por razones objetivas y subjetivas, regiones más prósperas que otras. El objetivo de la política de cohesión debe seguir consistiendo, por una parte, en reducir los efectos de las desventajas estructurales (lejanía, insularidad, etc.) y, por otra parte, en valorizar las potencialidades económicas y las iniciativas locales. El auténtico desarrollo está entre las manos de las poblaciones, de las organizaciones de la sociedad civil, de los agentes públicos y de los empresarios.

3.2.2. Se deberá seguir velando por que las ayudas europeas inciten a la acción y no evolucionen hacia una forma de asistencia o de dependencia. En efecto, la experiencia adquirida en algunos Estados miembros actuales nos incita a hacer comprender a los Estados candidatos que su futuro depende solo de ellos y de la capacidad de iniciativa de sus ciudadanos y agentes económicos y sociales, aunque el apoyo financiero comunitario pueda desempeñar una función de acelerador y catalizador de las energías.

3.2.3. La cuestión del uso correcto de las ayudas también parece fundamental para países cuyas estructuras administrativas están especialmente debilitadas y padecen graves problemas de corrupción. Es necesario, pues, reforzar la evaluación y el control de las acciones realizadas por la Unión e incluso prever, para los casos más graves, sanciones con la condición de que no afecten a las poblaciones interesadas.

3.3. Un punto débil importante: la insuficiente participación de los agentes económicos y sociales

3.3.1. La participación activa de la sociedad civil y el refuerzo de las capacidades de las organizaciones que la componen son condiciones necesarias para una buena utilización de las políticas estructurales con vistas a un desarrollo regional sostenible. La participación de los agentes no estatales debe ser efectiva en todas las fases de las acciones que se inicien: concepción, ejecución y evaluación. En este ámbito, es obvio que el balance de la política comunitaria es decepcionante. Existen numerosas quejas respecto de la participación insuficiente en las políticas comunitarias, lo que influye negativamente en la visibilidad, la transparencia y la eficacia de la política de cohesión.

3.3.2. Cabe observar que ello se aplica de igual modo a los países candidatos, en los que el desarrollo demasiado escaso de las organizaciones locales sirve para justificar una falta de transparencia y una participación cuasi nula de los agentes no gubernamentales en la ejecución de las ayudas de preadhesión. Además, la utilización de los programas de preadhesión cuyo lanzamiento ya ha sufrido importantes retrasos corre el riesgo de verse frenada si no se moviliza a tiempo a dichos agentes para la preparación de los proyectos.

3.4. La necesidad de nuevas prioridades

3.4.1. Es esencial adecuar la política de cohesión a los grandes objetivos estratégicos de la Unión Europea, en particular los procesos denominados de Cardiff, Luxemburgo, Lisboa y Gotemburgo, a los que la última cumbre europea de Barcelona, de marzo de 2002, intentó dar coherencia. Los compromisos de la Carta Europea de las Pequeñas Empresas así como las consideraciones sobre la calidad de los servicios públicos, reafirmados en Barcelona, deben integrarse también en el debate sobre las prioridades. El Comité se pronuncia a favor de orientaciones vinculantes que integren las prioridades políticas de la Unión y cuya elaboración se haga en colaboración con los Estados miembros, el Comité de las Regiones y el Comité Económico y Social Europeo.

3.4.2. En un momento en que los poderes públicos tienden en general a centrarse en sus prerrogativas soberanas en detrimento de la acción económica directa, qué consecuencias extraer contra la acción europea? la intervención comunitaria debería centrarse también en lo fundamental, es decir, la creación de un entorno favorable a la actividad económica y a la innovación: primero, con las infraestructuras de base, materiales e inmateriales, entendidas en un sentido muy amplio, y, posteriormente, con la mejora de los recursos humanos.

3.4.3. Las subvenciones directas a las empresas pueden generar efectos negativos: la deslocalización de empresas, búsqueda sistemática de subvenciones y distorsiones de la competencia. La innovación depende mucho más de la capacidad de las personas y del entorno general que de los subsidios. Las empresas, en particular las pequeñas y medianas, se esfuerzan actualmente en disponer de infraestructuras básicas de calidad, un buen nivel de educación y cualificaciones adaptadas a sus necesidades.

3.4.4. El consenso social mediante el diálogo y la existencia de organizaciones de enlace en la sociedad, autónomas, bien estructuradas y capaces de prestar servicios de interés colectivo como la representación y la información, pueden considerarse actualmente como condiciones mucho más propicias al despegue económico que las subvenciones.

3.4.5. La perspectiva de un desarrollo sostenible, que es el objetivo central de una nueva estrategia adoptada en la cumbre europea de Gotemburgo en la primavera de 2001, goza de la adhesión de principio de las fuerzas económicas y sociales. Sería necesario extraer todas las consecuencias que ello implica. Por una parte, la elección de los modos de transporte y las vías de comunicación debe tener en cuenta el imperativo de un desarrollo sostenible. La carretera en exclusiva no puede presentarse ya como la única solución para las cuestiones de accesibilidad y de ruptura del aislamiento. El transporte ferroviario y por vía navegable, en particular para las mercancías, debería favorecerse lo más posible. Por otro lado, la marcha forzada de algunas regiones europeas hacia el turismo de masas, que implica obligatoriamente infraestructuras costosas, que sólo se utilizan durante un corto período del año, puede generar reacciones de rechazo en las poblaciones. La continuación de esta actividad debería acompañarse de análisis más detallados sobre la integración en el tejido local y los efectos en el medio ambiente.

3.4.6. Es importante evaluar las prioridades y métodos de acción de la Unión Europea respecto a la cuestión de la economía del conocimiento. Según el Segundo informe sobre la cohesión, el 50 % de la producción de riqueza y las tres cuartas partes de los gastos de investigación y desarrollo se concentran en un 14 % del territorio de la Unión Europea. Uno de los retos de la política de cohesión podría consistir en facilitar la difusión de las nuevas tecnologías y aumentar así las oportunidades de las regiones menos favorecidas de acceder a la economía del conocimiento. En una región como Andalucía, existe un amplio consenso entre los interlocutores sociales sobre la prioridad de esfuerzos concertados necesarios para evitar quedarse atrás en materia de utilización de las tecnologías de la información y no repetir los errores del pasado, cuando esta región no supo o no pudo adaptarse a la era industrial.

3.4.7. En materia de economía del conocimiento, la educación y la formación ocupan un lugar fundamental. La separación, heredada del pasado, entre formación profesional -contemplada por el FSE- y educación -a la que no pueden destinarse estos fondos- actualmente se ha vuelto muy caduca, ahora que la Unión Europea aboga, con razón, por una "educación/formación a lo largo de toda la vida". Esta pregunta se plantea con especial intensidad en los países candidatos, en los cuales las necesidades de reconversión y perfeccionamiento profesionales son particularmente importantes. Actualmente son a menudo las universidades, y ya no los recursos naturales, las que atraen a las empresas. Cabría imaginar que, en el marco de una política de cohesión renovada, la educación y la formación se conviertan en sus ejes prioritarios para favorecer la aparición de un círculo virtuoso de la prosperidad.

3.5. La necesidad de nuevos métodos

3.5.1. La existencia de un número muy elevado de instrumentos para la política de cohesión (FEOGA/FSE/FEDER, Fondo de Cohesión) favorece la duplicación de recursos. Parece que se ha cometido el mismo error en los países candidatos, dado que la profusión de instrumentos como ISPA, Sapard, Phare, a los que se añaden Tempus, Leonardo etc., crean confusión y aumentan la perplejidad de una población que desconoce generalmente los procedimientos europeos. Esta multiplicidad de instrumentos conduce también a los operadores locales a imaginar proyectos segmentados en función de los procedimientos europeos, en vez de enfocar sus necesidades de manera global y de definir sus proyectos de manera integrada y multisectorial. Para simplificar y mejorar la legibilidad y coherencia de las intervenciones de la Unión, se deberían refundir los distintos instrumentos estructurales europeos en un solo instrumento suficientemente flexible para adaptarse a las necesidades y prioridades locales.

3.5.2. Con el tiempo, los procedimientos europeos se han vuelto cada vez más sofisticados y complejos en detrimento de la visibilidad y la accesibilidad. Se constatan ya las mismas carencias en los países candidatos a la hora de aplicar las ayudas de preadhesión.

3.5.3. Por consiguiente, se imponen cambios radicales en materia de simplificación de los procedimientos. Es necesario prever también un refuerzo de la asistencia técnica a las administraciones nacionales y locales de los países candidatos, así como a los agentes económicos y sociales que deberían desempeñar un papel fundamental en la ejecución de los programas.

3.5.4. En materia de transparencia se imponen cambios determinantes. Deberían establecerse auténticas políticas y mecanismos de información permanente paralelamente a cualquier intervención comunitaria.

4. Por una profunda reforma de los principios y condiciones generales de la política de cohesión

4.1. Nuevos principios

4.1.1. La ampliación de la Unión a países que atraviesan situaciones totalmente inéditas, así como el advenimiento de la economía del conocimiento, requieren una reforma fundamental de una política que ha demostrado su validez, pero también importantes puntos débiles.

4.1.2. El Comité reafirma su apoyo a los principios de una política comunitaria de cohesión, como expresión tanto de un compromiso en pro de los valores de solidaridad como de una preocupación pragmática de mayor competitividad y cohesión económica, que la Unión no podría lograr si unos territorios y grupos sociales se quedaran al margen. Dicho apoyo significa también que esta política, de una u otra forma, deberá aplicarse a la reducción de las divergencias entre las regiones o entre los grupos sociales. El objetivo de esta política no consiste, por poco que sea, en suprimir divergencias, sino más bien en dotar a los territorios y categorías menos favorecidos de bazas (infraestructuras, educación, organizaciones de la sociedad civil) que les permitan superar sus desventajas y recuperar sus retrasos.

4.1.3. La política de cohesión debe ser tanto una cuestión de mentalidad como un conjunto de medios puestos a disposición. Por lo que respecta a las acciones, es obvio que se necesita una jerarquía de prioridades y que las ayudas presupuestarias exclusivamente no son suficientes. Las reformas estructurales, la iniciativa de los agentes privados y del mundo asociativo, la transferencia de conocimientos técnicos y la difusión de las mejores prácticas deben valorizarse más a este respecto. La utilización de los recursos presupuestarios de la Unión debe reservarse al apoyo a las prioridades esenciales en el ámbito de las desventajas más graves, al desarrollo de la cooperación y a la construcción de redes de cooperación, de intercambio de experiencias y de difusión de las mejores prácticas.

4.1.4. Para aplicar las prioridades esenciales, los recursos financieros comunitarios han de complementar y reforzar los recursos nacionales y locales, debiéndose recurrir también de forma más sistemática a los fondos privados. Asimismo, se debe erigir en principio la disminución progresiva de las ayudas con el fin de no fomentar reflejos de pasividad que conducirían a la asistencia permanente. Cada euro público gastado debe tener un efecto catalizador. Por lo que respecta a las empresas, las subvenciones -fuente de falseamientos de la competencia- deben prohibirse y se deben fomentar sobre todo los servicios de ayuda a las pequeñas y medianas empresas y a la creación de empresas, así como facilitar el acceso a los mercados financieros. El principio de adicionalidad de los recursos (UE, Estado miembro, región, agentes locales y privados) es fundamental para garantizar la movilización de las capacidades y favorecer la cooperación. Se debe evitar, sin embargo, que complique demasiado los procedimientos y merme la visibilidad de la intervención comunitaria.

4.1.5. Los análisis de las nuevas necesidades y prioridades deberían conducir asimismo a tener en cuenta otros criterios de subvencionabilidad, aparte de la relación PIB por habitante, en particular para los Estados miembros, como la lejanía o el carácter periférico, la dificultad de acceso, el déficit educativo, la escasa cultura de empresa, la capacidad y el potencial de gestión de los servicios de interés general, la débil estructuración de la sociedad civil y de su capacidad de fomentar el desarrollo local, la cooperación entre sector público y privado y el aprendizaje de la gestión de la economía social.

4.2. Nuevas condiciones de aplicación

4.2.1. Actualmente, la información y la participación de la sociedad civil son aún demasiado modestas. Es indispensable garantizar una transparencia completa de la aplicación de las políticas de cohesión y abandonar las prácticas confidenciales del pasado. El Comité aboga a favor de acciones estructuradas de información mediante reuniones de sensibilización, guías prácticas e información en Internet y en los medios de comunicación. Todo programa debería acompañarse en lo sucesivo de un programa de información aplicado a nivel local y encomendado a las organizaciones locales de la sociedad civil, a las que se confiaría una función de enlace.

4.2.2. Previamente a todo programa europeo, debe efectuarse un análisis de las necesidades a escala regional asegurándose de la participación de los agentes económicos y sociales, por ejemplo mediante grupos piloto regionales. Esta fase debe estar respaldada por la UE y entenderse como condición previa a toda intervención comunitaria.

4.2.3. Se debe hacer participar plenamente y sin limitaciones a los agentes económicos y sociales de la sociedad civil, elegidos en función de su representatividad y legitimidad, así como a los representantes locales, tanto en la concepción y aplicación como en la evaluación de las acciones que se lleven a cabo. El Comité propugna así un recurso generalizado a las subvenciones globales asignadas a las organizaciones locales que les permitan en particular administrar pequeños proyectos, generalmente bien adaptados a las necesidades.

4.2.4. Las acciones en materia de intercambios de experiencias y cooperación entre regiones son aún demasiado confidenciales y carecen de un impacto verdaderamente significativo. Es de lamentar, pues, que las regiones menos desarrolladas no puedan beneficiarse más de las experiencias positivas llevadas a cabo en otras regiones europeas. Por consiguiente, se impone una intensificación de tales intercambios mediante, por ejemplo, la creación de un instrumento específico directamente accesible a los entes locales y a los agentes económicos y sociales.

4.2.5. El Comité desea que la acción de la UE sea bien visible in situ. A tal fin, además de una política sistemática de información, se deberían conceder medios a la Comisión Europea para garantizar una presencia en la región beneficiaria, por ejemplo mediante la delegación de responsabilidades, en nombre de la UE, a favor de agencias autónomas con respecto al poder político o de organizaciones de la sociedad civil.

4.2.6. La evaluación de las acciones llevadas a cabo es un elemento fundamental para el futuro de la política de cohesión y su aceptación por las poblaciones que no se benefician de las mismas. Una buena evaluación no debe consistir sólo en el control de la legalidad o de la conformidad presupuestaria. Debe medir sobre todo el impacto efectivo de las acciones realizadas, tanto con relación a los objetivos iniciales, como en función de sus consecuencias económicas y sociales. También debe referirse al impacto global de la política de cohesión respecto a un territorio o un grupo social dados. No se podrá efectuar una buena evaluación sin una participación activa de los agentes económicos y sociales que representen a las partes interesadas. En materia de evaluación, el Comité desea que en las regiones se organicen sistemáticamente reuniones en las que las organizaciones locales puedan intervenir directa y libremente, sobre la base de un cuestionario elaborado de antemano en concertación con dichas organizaciones locales. El CES Europeo podría participar en dichas reuniones según el modelo de las audiencias que ha organizado en Sevilla y en Presov.

5. A favor de nuevas prioridades y modalidades en la aplicación de la política de cohesión comunitaria

5.1. Nuevas prioridades

El desarrollo de las capacidades de buena gobernanza, la educación en sentido amplio y las infraestructuras básicas serían las tres grandes prioridades de una nueva política de cohesión.

5.1.1. Refuerzo de las capacidades para una mejor gobernanza. El refuerzo de las capacidades de buena gobernanza de las administraciones, así como el apoyo al desarrollo de una sociedad civil organizada, aparecen como nuevas prioridades fundamentales para los países candidatos. De manera transitoria, la Comisión Europea podría suplir las carencias con una gestión directa a través de una agencia especializada. En las regiones beneficiarias se podrían realizar acciones también con el fin de acelerar la utilización de las nuevas tecnologías por parte de las administraciones, en un afán, en particular, de simplificación y transparencia, tanto con miras a las empresas y agentes económicos y sociales, como los ciudadanos en general. Asimismo, sería fundamental apoyar las capacidades de las organizaciones económicas y sociales locales, no en lo referente a su funcionamiento normal, sino en el marco de proyectos destinados a reforzar su función consultiva o desarrollar servicios de interés colectivo para sus miembros. Sería oportuno favorecer operaciones de hermanamiento por medio de programas destinados a intensificar la cooperación directa sobre estos temas entre las regiones.

5.1.2. Refuerzo de las capacidades en el ámbito de la educación, la formación y la investigación. En coherencia con las grandes prioridades de la Unión, y en particular las Conclusiones del Consejo Europeo de Lisboa, el fomento de la competitividad global de la economía mediante la introducción de las tecnologías debería considerarse uno de los ejes esenciales para la década 2000-2010. A tal efecto, la educación de base debería representar una prioridad sustancial de los programas de cohesión. Así, por ejemplo, la Unión Europea podría decidir, en el marco de orientaciones plurianuales, que un 25 % de las ayudas como mínimo se destine a las capacidades de educación, así como a formación e investigación. La educación y la formación deberían entenderse en este caso en un sentido muy amplio, para incluir todas las acciones de sensibilización a las tecnologías de la información, tanto al nivel de las empresas, en particular las más pequeñas, como de los ciudadanos.

5.1.2.1. Gracias al refuerzo de las capacidades en el ámbito de la educación, tanto en la base como mediante la formación para la cualificación a lo largo de toda la vida, la Unión podrá participar en la lucha contra las causas de la exclusión. A este respecto, la difusión de las experiencias positivas en la Unión podría aportar un verdadero valor añadido comunitario.

5.1.2.2. En algunos países candidatos, la situación de las minorías étnicas, a menudo marginadas, sin empleo y sin acceso a la educación, como es el caso de la comunidad gitana, es fuente importante de preocupación. Más que subvenciones, raras veces verdaderamente eficaces, convendría desarrollar la transferencia de experiencias a partir de métodos de probada eficacia y favorecer la difusión de experiencias coronadas por el éxito.

5.1.3. Refuerzo de las infraestructuras básicas teniendo en cuenta el desarrollo sostenible. La tercera gran prioridad se refiere a las infraestructuras básicas, entendidas en sentido amplio: vías de comunicación, redes de telecomunicación, en particular para facilitar el acceso a las nuevas tecnologías, equipamientos para mejorar las estructuras de educación, formación, investigación y difusión de la innovación, y equipamientos para preservar el medio ambiente. La perspectiva del desarrollo sostenible debe constituir la base de las opciones de desarrollo, en particular en lo referente a las vías de comunicación.

5.2. Nuevos métodos: transparencia, participación, modernidad y coherencia

5.2.1. La búsqueda de una mayor transparencia, junto con una información sistemática a los ciudadanos sobre las opciones elegidas, así como la participación sistemática de las organizaciones económicas y sociales más representativas, mejorará forzosamente el impacto y la eficacia de la política de cohesión. A este respecto, el Comité propugna la creación de grupos piloto regionales en los que participen esencialmente los políticos locales y las fuerzas económicas y sociales.

5.2.2. El desarrollo de métodos modernos y flexibles de gestión, como las subvenciones globales a las organizaciones económicas y sociales, la ingeniería financiera y el recurso a la cooperación entre sector público y privado, sustituirían ventajosamente a una programación plurianual que actualmente parece caduca. Se podría sustituir una programación detallada y a veces puntillosa por contratos de objetivos.

5.2.3. Urge lograr la coherencia de las políticas comunitarias, máxime teniendo en cuenta que la Unión se dota de nuevas prioridades en cada nueva cumbre europea: la competitividad, la cohesión social, el desarrollo sostenible y el empleo. Además de la instauración de un Fondo único, se debería recomendar un nuevo método, suficientemente flexible, de articulación de las prioridades de los programas de cohesión con las prioridades horizontales de la Unión. El objetivo consistiría así en favorecer el método denominado "bottom up": creación de proyectos locales a partir de la base, consenso logrado por los grupos piloto regionales, negociación de contratos de objetivos con la participación de los distintos socios (UE, Estado, regiones, sociedad civil, inversores privados e intermediarios financieros), y gestión flexible de las intervenciones.

5.2.4. El concepto de adicionalidad podría concebirse aquí de manera flexible, generalizando el sistema de financiaciones cruzadas, en el sentido de que la UE apoye unas iniciativas y el Estado miembro otras. El respeto estricto de la adicionalidad, proyecto por proyecto, es un factor de complejidad y redunda en perjuicio de la visibilidad.

5.2.5. La próxima creación de un mercado único de 400 a 500 millones de consumidores podría modificar las estrategias de las empresas implantadas en varios de los 25 ó 27 países. En este sentido, sería deseable disponer de un documento de referencia -como se hizo con el Informe Padoa-Schioppa en 1986- que ofrezca una visión global a medio plazo de la situación económica y social de las regiones y Estados miembros después de la ampliación. Tal documento permitiría a las actuales y futuras regiones de la Unión ajustar mejor sus aspiraciones y serviría de base objetiva para las decisiones sobre el futuro Paquete 2007.

5.2.6. Dado que actualmente la gestión directa de los programas europeos por la Comisión Europea resulta imposible y que la atribución en exclusiva a los Estados miembros es aventurada, debería preverse la creación de agencias de ejecución, con misiones temporales, en particular para los países candidatos. Uno de sus cometidos podría consistir también en favorecer la evaluación de los mejores resultados y éxitos, con el fin de favorecer su difusión. En todos los casos, la acción de la UE debería ser más visible y reconocible por el ciudadano. La manifestación más tangible de esta visibilidad sería la presencia de representantes de la UE o de los entes locales actuando en su nombre, más que la instalación de paneles con símbolos o acrónimos, generalmente herméticos, de los instrumentos europeos.

5.2.7. Los ciudadanos europeos son, con razón, cada vez más vigilantes en cuanto a la utilización de los fondos públicos europeos y no aceptarán que se dilapiden. Es algo que también afecta a la imagen de la Unión Europea y al crédito que merezca el proceso de ampliación. Es esencial efectuar una evaluación cualitativa y comparada y reforzar el control de gestión de la UE. La situación en algunos países candidatos en cuanto a gestión de los fondos públicos es muy preocupante(6). La transparencia de las ayudas europeas debe ser total: en el presente Dictamen se propone la instauración de un seguimiento permanente de "buena gestión de los fondos públicos" bajo la responsabilidad de una entidad independiente en conexión con los agentes económicos y sociales en cada región beneficiaria de la política de cohesión. Las respuestas apropiadas en caso de descontrol de la situación serían la suspensión temporal de los programas o el recurso a una gestión directa.

5.3. Un fondo estructural único

5.3.1. La Comisión Europea parece considerar que será posible absorber el choque de la ampliación en el período 2004-2006 y seguir ayudando financieramente a las regiones de los actuales Estados miembros que permanezcan por debajo del 75 % de la media comunitaria en términos de PIB por habitante. Es importante que, con posterioridad a 2006 -y sin dejar de dar prioridad a las regiones con retrasos en su desarrollo, situadas principalmente en los futuros Estados miembros-, algunas regiones actualmente beneficiarias, y cuyo nivel real de desarrollo ha progresado poco, no sean excluidas brutalmente sin período de adaptación.

5.3.2. El Comité no puede aceptar que el futuro de la política de cohesión dependa sólo de consideraciones presupuestarias. Aboga, pues, a favor de que los recursos que se movilicen permitan aplicar una política de cohesión ambiciosa, que responda al reto de la ampliación, permita a las nuevas regiones llevar a cabo su reconversión industrial o agrícola, satisfaga la necesidad de garantizar una adaptación a la economía del conocimiento, garantice un reparto equilibrado de las actividades en el territorio europeo y contribuya, más eficazmente, a la reducción de las disparidades existentes dentro de la Europa de los quince. Sin embargo, no es partidario de una especie de "huida hacia adelante" que implicaría gastos siempre mayores, sin resultados probatorios.

5.3.3. Una política de cohesión renovada, transparente, coherente y simplificada debe tener también un mayor alcance, con unos medios enmarcados en unas perspectivas económicas difíciles que impondrían un mayor rigor.

5.3.4. Por un fondo único

5.3.4.1. En aras de la simplificación y la integración, el Comité recomienda la creación de un fondo único. La existencia de diferentes instrumentos para la política de cohesión es evidentemente perjudicial para la visibilidad de la acción de la Unión. Puede ser también fuente de incoherencia. El Comité, por tanto, recomienda un fondo único destinado a los países y regiones con retrasos en su desarrollo. El fondo único se completaría con un instrumento destinado a todos los interesados, incluidas las organizaciones económicas y sociales, en el conjunto del territorio de la UE, con el fin de desarrollar la colaboración y redes de cooperación y difusión de mejores prácticas. Otras políticas -en especial, la lucha contra la exclusión, el desarrollo de redes transeuropeas, o bien para tratar situaciones geográficas específicas, como los obstáculos naturales permanentes- podrían tener a su disposición otros instrumentos.

5.3.4.2. El fondo único conservaría una lógica de funcionamiento plurianual, lógica que se reveló útil en la estabilidad de los proyectos de desarrollo. No obstante, la experiencia ha mostrado que el sistema de "paquetes presupuestarios" concedidos a cada país presenta el inconveniente de inmovilizar una situación durante numerosos años, sin tener en cuenta las evoluciones políticas, económicas y sociales, y de hacer creer que se trata de sumas a las que se tiene derecho automáticamente. El Comité, por tanto, pide que se estudie un nuevo método de atribución del fondo único, con dotaciones plurianuales nacionales e indicativas, pero sin "derecho de giro" garantizado. Todos los años se podría proceder a una modulación en función de las disponibilidades presupuestarias suplementarias. Los proyectos se atribuirían teniendo en cuenta la capacidad de las regiones o agentes para proponer proyectos adecuados que correspondan a los contratos de objetivos. A la hora de elaborar los contratos de objetivos prioritarios también debería contemplarse la utilización de recursos públicos nacionales y locales, al igual que las inversiones del sector privado y las ayudas reembolsables, en función particularmente de las acciones propuestas y según un método de cálculo que tenga en cuenta las capacidades presupuestarias públicas y el nivel de desarrollo global del país de que se trate.

5.3.4.3. Entre las hipótesis que deben estudiarse, el Comité propone que el importe total plurianual del fondo único se fije en un nivel mínimo y que los posibles excedentes de los márgenes de crecimiento, de la insuficiencia de los programas de calidad presentados o de demoras en los pagos puedan servir para acumular reservas con el fin de hacer frente a situaciones económicas más difíciles (que, por consiguiente, requerirían intervenciones suplementarias) o a futuras ampliaciones. Esta hipótesis se inscribiría en la perspectiva de una reforma más profunda del mecanismo de ingresos propios de la Unión, garantizando así una mayor visibilidad ante el ciudadano y una responsabilización del Parlamento Europeo respecto a los ingresos.

5.3.5. El fondo estructural único estaría complementado por un mecanismo destinado a todos los agentes, incluidas las organizaciones económicas y sociales, en el conjunto del territorio de la UE, con el fin de desarrollar las colaboraciones y redes de cooperación y difusión de las mejores prácticas.

Bruselas, 17 de julio de 2002.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) DO C 193 de 10.7.2001.

(2) COM(2001) 24 final.

(3) COM(2002) 46 final.

(4) Véase en el Anexo 1 el cuestionario en el que se basó la audiencia.

(5) Véase en el Anexo 2 el cuestionario en el que se basó la audiencia.

(6) Véase el Dictamen del Comité Económico y Social "La lucha contra el fraude fiscal en el mercado único" (CES 808/2000), e igualmente los dictámenes presentados a los comités consultivos mixtos UE-Bulgaria y UE-Eslovaquia (CES ...).