Dictamen del Comité Económico y Social sobre la «Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones - Comparación de resultados en materia de competitividad - La puesta a punto de un instrumento a disposición de los operadores y de los poderes públicos»

(97/C 296/03)

El 21 de abril de 1997, de conformidad con el artículo 198 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la comunicación mencionada.

La Sección de Industria, Comercio, Artesanía y Servicios, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 4 de junio de 1997 (Ponente: Sr. Malosse).

En su 347° Pleno (sesión del 9 de julio de 1997), el Comité Económico y Social ha aprobado por 99 votos a favor, 3 votos en contra y una abstención el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. La presente Comunicación y la relativa a la comparación de resultados (benchmarking) de la industria europea en materia de competitividad (doc. COM(96) 463 final) tienen su origen en algunas propuestas y comunicaciones recientes en materia de competitividad, en particular, la Comunicación «Una política de competitividad industrial para la Unión Europea» (doc. COM(94) 319 final), así como el Programa de actuación y el calendario complementario (doc. COM(95) 87 final), al que el Comité Económico y Social había prestado ya su apoyo de principio, aunque expresando su deseo de que la Comisión diera un carácter más concreto a sus iniciativas. En el Dictamen aprobado en el Pleno del 22 de noviembre de 1995 (Ponente: Sr. Petersen) (), el Comité había lamentado sobre todo que «no existan aún al parecer orientaciones sobre las etapas y el correspondiente calendario». Con posterioridad, se publicaron dos comunicaciones sobre la competitividad de la industria química y de la subcontratación en la industria textil y de la confección. En sus dictámenes sobre estas dos comunicaciones, el Comité había deplorado principalmente su falta de ambición.

1.2. La necesidad de reforzar la competitividad económica y, sobre todo, industrial en la Unión Europea se analiza en profundidad en dos documentos de carácter más político: el Libro Blanco «Crecimiento, competitividad y empleo», elaborado en 1993 por la Comisión que presidía Delors, y el «Pacto de confianza en favor del empleo», presentado en 1996 por la Comisión de Santer. A petición del Presidente Santer, el Grupo consultivo sobre la competitividad, presidido por el Sr. Ciampi, presentó sus primeras conclusiones. En el primer informe se ofrece un análisis general de la competitividad y se subraya que ésta no es un fin en sí misma, sino un medio para mejorar la situación del empleo y alcanzar un nivel de vida más alto y un bienestar creciente mediante el aumento de la productividad, la eficacia y la rentabilidad.

1.3. El objetivo de la presente Comunicación es presentar a los Estados miembros una propuesta de actuación concreta. Cabe señalar que la Comisión ha elaborado al mismo tiempo otros dos documentos de trabajo sobre este tema. El primero, presentado como enfoque complementario a la comparación de resultados («benchmarking»), hace referencia a «Una Política europea de fomento de la calidad destinada a aumentar la competitividad europea» (doc. SEC(96) 2000). El segundo, publicado en 1996, es un informe sobre la competitividad de la industria europea. Por último, al presentar el 20 de noviembre de 1996 un plan de actuación con objeto de fomentar la innovación, el Miembro de la Comisión encargado del tema, Sra. Edith Cresson, se refirió al «benchmarking» a nivel europeo, principalmente en el ámbito de la calidad, como un medio para fomentar la innovación.

1.4. El Comité subraya nuevamente la falta de coordinación y transparencia en las iniciativas de la Comisión Europea, que, a este respecto, se multiplican y se superponen entre sí a ojos vistas. Habría sido preferible elaborar un plan de actuación completo para reforzar la competitividad, con un calendario preciso que incluyera un programa de apoyo a la calidad.

1.5. Sin embargo, al presentar una Comunicación complementaria el 16 de abril de 1997 (), la Comisión Europea ha dado respuesta a los deseos del Consejo de Ministros y del Comité. Esta Comunicación presenta, en efecto, un marco comunitario global y propuestas concretas de actuación para la puesta en marcha de un mecanismo de evaluación comparativa de rendimiento o benchmarking, que se puede traducir literalmente por «bases de referencias» o comparación de resultados.

2. Análisis de la competitividad europea efectuado por la Comisión

2.1. Las principales razones formuladas en la Comunicación para explicar el retraso económico de los países de la Unión Europea son el bajo índice de las inversiones inmateriales (en formación e investigación, principalmente), de la innovación y de las inversiones fijas en bienes de equipo. Es sobre todo la interacción entre estos factores diferentes lo que resulta determinante para la competitividad. Asimismo, la Comunicación hace referencia a las dificultades de carácter estructural, como la falta de movilidad de la mano de obra, el alto coste administrativo de la infraestructura del transporte, los elevados déficit públicos y la elevada cuota de la fiscalidad en el PIB, que ha aumentado en la Unión Europea del 34 % al 43 % entre 1970 y 1995.

2.2. Al analizar el crecimiento de la industria, la Comisión observa que ha disminuido la cuota de la Unión Europea en los mercados de exportación de la OCDE. Las cuotas de mercado de la Unión Europea se han reducido en zonas de elevado crecimiento, como Extremo Oriente y América Latina. En el transcurso de los diez últimos años, el valor añadido de la industria ha aumentado con más lentitud en la Unión Europea (2,4 %) que en los Estados Unidos (3 %) o en Japón (3,8 %). De los sectores manufactureros, sólo los alimentos, las bebidas, el tabaco, la madera y los muebles registraron en la Unión Europea ganancias de productividad equivalentes o superiores. Estos sectores disfrutaron de un índice de inversión más elevado en la Unión Europea que en países competidores.

2.3. Al considerar la estructura de los costes, el análisis muestra que éstos son en general más elevados en la Unión Europea: los precios son más altos en el sector de las telecomunicaciones y en el energético, los tipos de interés se han situado en los últimos años por encima de los de Estados Unidos y Japón. En cambio, el análisis de los costes salariales no aporta una respuesta clara, y se admite la dificultad de establecer una comparación precisa debido a la complejidad estructural de este tipo de costes. Sin embargo, la Comisión señala que los costes salariales unitarios (evolución de la masa salarial respecto a la producción) están disminuyendo ligeramente desde 1992. La Comisión debería explicar y comentar estos datos.

2.4. En el ámbito de las inversiones, tanto materiales como inmateriales, el retraso experimentado por la Unión Europea es muy preocupante. La Comunicación pone sobre todo en evidencia los datos relativos a investigación y desarrollo. A este respecto, el Comité opina también que la Comisión debería comentar estos datos de forma más extensa, principalmente en cuanto a las inversiones en investigación y desarrollo.

2.5. En el capítulo «Factores determinantes de la competitividad» la Comisión atribuye los deficientes resultados de la industria europea a dos causas principales: el mal funcionamiento de los mercados y la escasez de capacidad innovadora. Con respecto a la fluidez de los mercados, la Comunicación menciona, sin un orden establecido, la falta de liberalización en algunos sectores infraestructurales clave (telecomunicaciones, transportes), las deficiencias existentes en el funcionamiento del mercado de capitales (en especial, los obstáculos a las actividades de los fondos de pensiones), la falta de flexibilidad del mercado de trabajo, las trabas a la movilidad profesional y la reglamentación del mercado de trabajo.

2.6. En ese mismo capítulo sobre «Factores determinantes de la competitividad», la Comisión enumera los factores que frenan la innovación: las inversiones inmateriales insuficientes, las deficiencias en los sistemas de formación y educación, principalmente su inadaptación a las necesidades de los agentes económicos, la falta de movilidad de la mano de obra, las deficiencias del sistema de investigación europeo, orientado además de manera insuficiente hacia el mercado, las dificultades existentes a la hora de valorizar y difundir los resultados de las investigaciones, el retraso en la aplicación de los sistemas de control de la calidad, así como las deficiencias en los mecanismos de financiación de la innovación (capital de riesgo, capital de lanzamiento) y de las pequeñas y medianas empresas. A este respecto, habría sido útil que en su análisis de la competitividad la Comisión hubiera tenido en cuenta un enfoque territorial, basado en las regiones.

3. Propuestas del Comité sobre la evaluación de la competitividad

3.1. La Comisión Europea señala dos factores esenciales para medir el nivel de competitividad: la productividad y la tasa de empleo. Sin embargo, la Comisión admite en su Comunicación que estos dos factores no bastan por sí solos para resumir este fenómeno. Si se afirma que la competitividad es un medio para alcanzar un nivel de vida mejor y aumentar el bienestar de la población, el grado de protección medioambiental, el uso racional de los recursos energéticos o el nivel de delincuencia pueden considerarse igualmente criterios a tener en cuenta, junto con el grado de protección social.

3.2. Cabe extrañarse de que en la Comunicación no se haga ninguna referencia a los tipos de cambio y a las fluctuaciones monetarias dentro y fuera de la Unión Europea, ya que en numerosos sectores industriales estos factores pueden resultar determinantes para los márgenes de beneficio de las empresas y sus cuotas de mercado. Sin embargo, se trata de factores circunstanciales sobre los que una empresa, un sector o una región no ejercen un control real.

3.3. Por ello, el Comité llama la atención de la Comisión Europea sobre el riesgo de un análisis demasiado general que englobe, desordenadamente, demasiados factores difícilmente comparables. En efecto, la competitividad es siempre relativa y los resultados del análisis pueden ser completamente diferentes dependiendo de si la comparación se hace con los Estados Unidos, con Japón o con los países asiáticos de economía emergente. La competitividad de una empresa se mide en relación con sus competidores, mientras que la de una región puede analizarse en función de su capacidad para atraer inversores, crear empleo o valor añadido.

3.4. Los análisis de la Comisión privilegian el concepto de una competitividad global de la Unión con relación a sus competidores. Sin embargo, el Comité opina que un enfoque demasiado global y generalizado no resulta favorable a las medidas prácticas de comparación de resultados. En lo que se refiere a las condiciones marco de la competitividad, convendría seleccionar ámbitos concretos que puedan ser objeto de un análisis objetivo y operativo. Por ello, el Comité prefería un enfoque por sectores que permitiese diferenciar de manera adecuada la importancia relativa de los distintos factores, como la investigación y el desarrollo en el sector biotecnológico o el coste de la mano de obra y la mercadotecnia en el sector textil y de la confección. Por otra parte, el Comité subraya la importancia, para un enfoque territorial de los factores relativos a la competitividad, de considerar la dimensión regional o de enclaves de puestos de trabajo, que permite un análisis más exacto de las condiciones generales: la fiscalidad local, las infraestructuras, las inversiones en investigación, la difusión desde un ámbito universitario, la creación de empleo y de empresas y las inversiones extranjeras. Una comparación de resultados demasiado global se asemejaría a los análisis existentes y tendría menos efectos operativos. En cuanto al establecimiento de empresas extranjeras, por ejemplo, el concepto de territorio es a menudo mucho más significativo en términos regionales que el de Estado. Por lo tanto, convendría aproximar el nivel de análisis al nivel de decisión adecuado que puede variar dependiendo de qué factores se estudien y en qué países (por ejemplo, en Alemania son los Estados federados los que son competentes en materia de educación).

3.5. Muchos de los elementos mencionados en el análisis de la Comisión son de hecho factores relativos al crecimiento o al bienestar, más que a la competitividad. En efecto, la evaluación del rendimiento de un sistema educativo, por ejemplo, se lleva a cabo en función de las necesidades y aspiraciones de una población. Estas necesidades pueden variar considerablemente de un país a otro, y resulta difícil apreciar cómo se podría establecer una «escala» de resultados en este ámbito. El bienestar de la población es también en sí mismo un factor de competitividad.

3.6. En el marco de un ejercicio comparativo como el «benchmarking», el Comité desearía que la Comisión se atuviera a una definición más rigurosa y metódica de la competitividad en torno a tres principios clave:

3.6.1. Una diferenciación clara entre las acciones de «benchmarking» a nivel de empresa y las relativas a las condiciones generales.

3.6.2. Una jerarquización y una diferenciación de los distintos factores de la competitividad: las condiciones generales de competitividad (infraestructuras, formación), la competitividad de los productos (precios, factores «externos al precio» como la calidad, el servicio posventa, etc.), los resultados de la competitividad (cuotas de mercado para las empresas, creación de puestos de trabajo en zonas determinadas).

3.6.3. Una evaluación comparativa diferenciada según las empresas, sectores o territorios con los que se quiere hacer la comparación: por ejemplo, en determinados sectores industriales esta evaluación se haría en relación con los principales competidores mundiales, mientras que en lo relativo a los territorios, permitiría comparar situaciones diferentes dentro y fuera de la Unión Europea.

3.7. A partir de esta definición más rigurosa, el Comité seleccionaría los ámbitos de análisis siguientes:

3.7.1. En lo que se refiere a los territorios, el Comité desearía dar prioridad a la evaluación comparativa de la competitividad de regiones o de enclaves de puestos de trabajo (posiblemente zonas fronterizas) dentro de la UE. Determinar las causas del éxito de una u otra región dentro de la Unión y aplicar esos métodos a las regiones menos favorecidas sería instructivo incluso si fuera necesario incluir también en el análisis a regiones o zonas de terceros países (Japón, Norteamérica, Australia, Nueva Zelanda) que puedan tener unas condiciones socioeconómicas comparables a las de la Unión Europea.

3.7.2. La comparación de resultados («benchmarking») es un método muy utilizado ya por las grandes empresas, sobre todo las multinacionales. Se trata de una actividad que entra dentro de su competencia y que en sí misma no puede entrar en el marco de la acción pública. Por lo tanto, la contribución comunitaria debería situarse a nivel del intercambio de información y de un enfoque selectivo por sectores de actividad, complementado por análisis específicos sobre las PYME y la creación de empresas. En este caso, el enfoque debería hacer abstracción de cualquier limitación territorial y englobar a la vez empresas europeas con filiales en terceros países y empresas de terceros países con filiales en la Unión Europea. En este contexto, los análisis internos de las empresas, sobre todo las multinacionales, serían muy instructivos a la hora de determinar los factores que se deben tener en cuenta.

3.8. De la combinación de los enfoques territorial y sectorial (incluidos los análisis sobre las PYME y la creación de empresas) se podrían extraer resultados esclarecedores sobre las mejores prácticas y métodos que deben utilizarse para reforzar la competitividad europea. En este ámbito, y con el fin de evitar análisis globales sin aplicación directa posible, el Comité sugiere que la Unión Europea (sobre todo el Consejo y la Comisión) debería estudiar los ámbitos donde tiene la intención de tomar iniciativas. En el sector fiscal, en el relativo al funcionamiento del mercado interior o en el de las iniciativas comunitarias en materia de desarrollo regional y de investigación y desarrollo, la evaluación comparativa de los resultados de la Unión y los Estados, en relación con otras partes del mundo, sería una excelente ayuda en el proceso de toma de decisiones.

4. La comparación de resultados o «benchmarking»

4.1. La comparación de resultados o «benchmarking» es un método que consiste, tras un análisis que permite establecer las diferencias de resultados y sus causas, en valorizar y difundir los procesos que originan los mejores resultados. En realidad, es un método análogo a un mecanismo permanente de transmisión del know-how y de intercambio de información sobre mejores prácticas, a partir de un análisis económico de los términos y criterios de competitividad.

4.2. El Comité subraya el interés de este método como ayuda objetiva en la adopción de decisiones. El «benchmarking» permite, en efecto, establecer hechos objetivos a partir de los cuales los agentes interesados deben extraer sus consecuencias. En todo caso, este método debe poder aportar decisiones operativas.

4.3. El Comité apoya, pues, la iniciativa de la Comisión Europea de elaborar un programa europeo de comparación de resultados en colaboración con la industria y los Estados miembros. Este programa debería comenzar con la realización de proyectos piloto a modo de prueba para dar validez al método.

4.4. La comparación de resultados debe ser un proceso de carácter continuo y evolutivo, dado que la excelencia y el rendimiento, conceptos relativos, están en constante evolución. Por lo tanto, tal ejercicio sólo tendrá sentido si posee una duración considerable en el marco de proyectos piloto plurianuales.

4.5. El propósito del ejercicio de «benchmarking» es conseguir una cierta objetividad. Para ello es imprescindible considerar sólo hechos y realidades (datos objetivos), basarse en el consenso de las partes interesadas y, si fuera necesario, de la opinión pública. A nivel de empresa, los empleados deberían participar activamente en este proceso, al igual que todas las fuerzas socioeconómicas a nivel territorial. Sólo mediante el uso de datos objetivos y un consenso sobre el método puede ser eficaz la comparación de resultados. En efecto, no es posible transponer buenas prácticas sin el consentimiento de los que las van a aplicar. Si los proyectos piloto comunitarios persiguen la objetividad y el consenso, contribuirán de manera efectiva a la concienciación general sobre los factores y medios necesarios para reforzar la competitividad.

4.6. Si este método se aplica directamente a nivel de empresas, serán éstas las únicas responsables. Sin embargo, una serie de programas, tanto públicos como privados, buscan fomentar la comparación de resultados en el sector de las pequeñas y medianas empresas (en particular, el Ministerio de Industria y Comercio del Reino Unido). En este caso, la actuación comunitaria consistiría en organizar el intercambio de experiencias entre los Estados miembros y en poner en marcha una «red europea de información». El Comité sugiere que se ponga en práctica un proyecto piloto en el ámbito de la asistencia y el apoyo a la creación de empresas, partiendo del análisis de los trabajos ya efectuados por la DG XXIII en el marco de medidas concertadas de intercambio de buenas prácticas. Además de las regiones comunitarias ya analizadas, se seleccionaría una serie de países o territorios dentro o fuera de la Unión Europea donde se pondrían en marcha operaciones piloto de intercambio de mejores prácticas.

4.7. Asimismo, la Comisión sugiere que se utilice este método para analizar y desarrollar los factores de competitividad en determinados sectores a escala comunitaria. Sectores como la industria química, la biotecnología, el textil-confección y la industria del automóvil podrían analizarse en primer lugar, al haber sido ya objeto de estudio a nivel comunitario. Conviene que se elijan con atención los sectores y las referencias de comparación, ya que la comparación de resultados, como ayuda objetiva a la decisión, no puede hacer abstracción de las realidades socioeconómicas y culturales que pueden explicar o justificar las diferencias de las condiciones marco que actúan sobre la competitividad, principalmente en el plano social. Además, el «benchmarking» debe prestar atención al análisis del rendimiento de las empresas con una posible estrategia multinacional, lo que permitiría estudiar las estrategias respectivas en materia de internacionalización y sus resultados, así como el atractivo de determinados países o territorios.

4.8. En el ámbito territorial, el Comité sugiere en primer lugar que se efectúe un estudio sobre los factores más importantes que inciden en el rendimiento de un territorio determinado (utilizando también los resultados extraídos de los análisis de grandes empresas). La segunda etapa consistiría en la elección de las regiones o zonas interregionales transfronterizas donde existiera un consenso político, económico y social sobre esta experiencia. Además de las regiones comunitarias, se podrían incluir en el análisis regiones análogas de terceros países para su comparación. A partir de los resultados de dicho estudio, la evaluación de los factores de rendimiento de estas regiones se llevaría a cabo en estrecha colaboración con los agentes socioeconómicos interesados. Y, a partir de los resultados obtenidos, se elaborarían proyectos de prueba de transmisión de know-how con la ayuda de los Fondos estructurales europeos (artículo 10 del FEDER).

4.9. En el ámbito del análisis comparativo de las condiciones económicas generales que prevalecen en la Unión Europea (el coste y la calidad de los servicios básicos, el transporte, la energía, las telecomunicaciones, la información y la administración, los factores generales de productividad, el coste del trabajo, el coste del capital, la fiscalidad, el nivel de competencias y de cualificaciones, el desarrollo de la innovación, la eficacia en el sector medioambiental), el Comité, por las razones ya mencionadas, apoya la realización de estudios piloto en áreas concretas para las que facilitarían la adopción de decisiones a nivel comunitario, por ejemplo sobre la eficacia de los programas de investigación y desarrollo y de las actuaciones de desarrollo regional, los regímenes fiscales aplicados a la empresa, la eficacia del mercado interior europeo o la movilidad de la mano de obra. Para un análisis más general, sería sin duda más acertado remitirse a trabajos del tipo «World Competitiveness report».

4.10. En las conclusiones de la Comunicación se hace asimismo referencia a una política europea de fomento de la calidad que es objeto de un documento de trabajo separado, donde se proponen cinco acciones comunitarias específicas: un premio europeo a la calidad, un plan de «benchmarking» de la calidad, una semana europea de la calidad, un observatorio europeo de la calidad y un sistema europeo para la formación de profesionales de la calidad. El Comité desearía obtener una información más detallada sobre este programa (presupuesto, programa, coherencia con el sistema de «benchmarking»).

5. Conclusiones

5.1. Las dos comunicaciones presentadas al Comité Económico y Social constituyen una base de trabajo adecuada para el establecimiento de un instrumento de evaluación comparativa de rendimiento («benchmarking»). El Comité subraya la necesidad de una gran coherencia entre esta iniciativa y la aplicación de las demás políticas comunitarias, en particular las de investigación y desarrollo, innovación, política de cohesión económica y social y la política empresarial.

5.2. El Comité aprueba el concepto de «benchmarking» siempre y cuando se trate realmente de un proceso continuo, basado en datos objetivos y que abarque ámbitos bien definidos, con el fin de aportar ayudas efectivas a la decisión en áreas específicas con perspectivas operativas que permitan la difusión de las mejores prácticas:

5.2.1. ayuda a la decisión sobre las condiciones marco en sectores prioritarios que entren dentro del área de competencias y actividades de la Unión (la fiscalidad de las empresas, la investigación y el desarrollo, el funcionamiento del mercado interior, la política regional, las políticas a favor del empleo y de la creación de empresas, la movilidad de la mano de obra dentro de la Unión Europea);

5.2.2. ayuda a la decisión para las empresas a nivel sectorial en cuanto a estrategias industriales y comerciales y a la localización de las inversiones;

5.2.3. proyectos piloto de transmisión de mejores prácticas, principalmente a nivel territorial, en materia de ayuda a la creación de actividades, estimulación del desarrollo local y desarrollo de actividades de formación y de investigación con objeto de reforzar el crecimiento económico y la innovación.

5.3. El Comité insiste en que estas propuestas deberían llevarse a cabo sin dilación y sugiere principalmente la realización de proyectos piloto de prueba, cuyos objetivos y modalidades serían concertados con las partes interesadas, incluidos los agentes socioeconómicos. El Comité se congratula de que la Comisión, en respuesta a sus deseos y a los del Consejo, presente una Comunicación complementaria en la que se incluya un calendario detallado de aplicación de estas propuestas.

5.4. A este respecto, el Comité solicita participar activamente en la determinación de los temas seleccionados por medio de la experimentación, el análisis de los criterios de referencia y el lanzamiento y seguimiento de los proyectos piloto de este programa. El Comité podría dirigir conjuntamente determinadas operaciones experimentales de «benchmarking». En este sentido, el Comité subraya la importancia capital de una participación real de los agentes económicos y sociales interesados, desde la fase inicial del «benchmarking», en la elección de los temas y en el proceso de realización, con el fin de garantizar su éxito.

5.5. El Comité recomienda a la Unión Europea que someta sus propias políticas al «benchmarking», a fin de evaluar la eficacia de las mismas (mercado interior, política regional, investigación y desarrollo).

5.6. El Comité propone a la Comisión Europea que, en los trabajos de evaluación de la competitividad de las condiciones marco, integre la dimensión regional, que permite determinar mejor los factores de rendimiento en numerosos ámbitos: apoyo a la innovación, desarrollo de los recursos humanos, difusión y utilización de las tecnologías de la información, etc.

Bruselas, el 9 de julio de 1997.

El Presidente del Comité Económico y Social

Tom JENKINS

() DO C 39 de 12. 2. 1996.

() Doc. COM(97) 153 final.