Dictamen sobre servicios de asistencia en escala (94/C 393/21)

El 27 de enero de 1994, de conformidad con el artículo 198 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social sobre el siguiente documento : « Servicios de asistencia en escala ».

La Sección de Transportes y Comunicaciones, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 20 de julio de 1994 (Ponente : Sr. von Schwerin).

En su 318o Pleno (sesión del 14 de septiembre de 1994), el Comité Económico y Social ha aprobado por amplia mayoría, con dos abstenciones, el siguiente dictamen.

1. Introducción

1.1. El 14 de diciembre de 1993, la Comisión aprobó un documento de consulta elaborado conjuntamente por la DG IV (Competencia) y la DG VII (Transportes) sobre el tema « Servicios de asistencia en escala » [doc. SEC(93) 1896 final].

1.2. La Comisión justifica la necesidad de adoptar medidas para modificar los servicios de asistencia en escala por los siguientes motivos :

- la expiración, a finales de 1992, de la concesión de una excepción por categoría a determinados acuerdos entre empresas del sector, en virtud del apartado 3 del artículo 85 del Tratado CE;

- las críticas de numerosas compañías aéreas sobre la escasa posibilidad de elección entre diferentes proveedores de servicios;

- las reclamaciones ante la Comisión originadas por esta situación.

2. Antecedentes

Situación de los aeropuertos de la UE

2.1. Los servicios de asistencia en escala abarcan la totalidad de los servicios destinados a los aviones, los pasajeros y la carga. Por consiguiente, se trata de una oferta de servicios muy diversificada, que se puede subdividir en once categorías :

1. Asistencia administrativa en tierra y supervisión; 2. Asistencia pasajeros;

3. Asistencia equipajes;

4. Asistencia carga y correos;

5. Asistencia operaciones en pista;

6. Asistencia limpieza;

7. Asistencia combustible;

8. Asistencia mantenimiento en línea;

9. Asistencia operaciones de vuelo y asistencia a la tripulación;

10. Asistencia transporte de superficie;

11. Asistencia mayordomía (catering).

2.2. Una gran variedad de agentes económicos trabaja en estas once categorías. Dentro de los doce Estados miembros existen relativas posibilidades de elección en lo referente a los servicios de asistencia a los pasajeros en tierra. Así pues, en la mayoría de los aeropuertos europeos las compañías aéreas pueden ejercer un control directo sobre los servicios que ofrecen a sus pasajeros.

No obstante, en el ámbito de los servicios destinados a los aviones -es decir, asistencia equipajes, asistencia carga, asistencia operaciones en pista, asistencia transporte de superficie- la situación es muy diferente. Cinco Estados miembros han liberalizado en mayor o menor medida estos servicios y por lo menos ofrecen ya una cierta posibilidad de elección de los servicios prestados dentro del aeropuerto. Pero los otros siete Estados miembros no ofrecen alternativas ya que existen monopolios; dos de ellos dependen de los aeropuertos nacionales y cinco, de las compañías aéreas nacionales.

Por tanto, en el sector de los servicios destinados a los aviones, la posibilidad de elección entre distintos proveedores de servicios en régimen de competencia sólo existe en algunos aeropuertos.

2.3. Algunos aeropuertos, al igual que algunas compañías aéreas, disfrutan de medidas de apoyo abiertas o encubiertas por parte de los propietarios o de los gobiernos.

Los proprietarios de los aeropuertos son el Estado, las entidades municipales, las empresas privadas o combinaciones de éstos.

Por regla general, los servicios los prestan las sociedades aeroportuarias; las compañías aéreas lo hacen para su propio parque de aeronaves (autoasistencia) o para otras compañías (asistencia a terceros). En casos aislados participan otras empresas.

Algunos aeropuertos tienen en propiedad los terrenos en los que están situados, mientras que otros deben pagar un canon por su utilización. Los aeropuertos que son propietarios de su terreno disfrutan de ventajas de competencia y pueden calcular sus cargas de distinto modo que los aeropuertos que no son propietarios del terreno. Tienen otras posibilidades de financiación (sistema de realización de balances). Esta cuestión influye en la configuración de los costes, repercutiendo así en la competencia.

La comparación de costes entre los servicios de asistencia y los derechos de aterrizaje exige que las condiciones sean comparables. Esto sólo ocurre cuando hay un nivel de armonización elevado. Tanto las compañías aéreas como los aeropuertos sufren un considerable déficit de armonización. Es indispensable acelerar la armonización de las normas técnicas y sociales. Lo mismo cabe decir de la fiscalidad y el medio ambiente.

En las condiciones marco de los aeropuertos se dan considerables diferencias, que fundamentalmente se producen en los servicios de asistencia en escala. Hay pocos aeropuertos que lleven a cabo todas las actividades de asistencia en escala.

3. Propuesta de la Comisión

3.1. La propuesta de la Comisión tiene como objetivo establecer una nueva organización del mercado de los servicios de asistencia en escala y abrir el mercado a la competencia. El objetivo fundamental es garantizar unos servicios de calidad y un nivel de precios aceptable para todas las partes interesadas.

Es necesario evitar las posibles prácticas discriminatorias que se observan en algunos aeropuertos y las distorsiones de la competencia entre transportistas que dichas prácticas pueden ocasionar.

3.2. El medio para alcanzar este objetivo será la apertura del mercado.

La Comisión propone suprimir las restricciones actuales de hecho y de derecho con el fin de permitir el libre acceso al mercado a otras empresas proveedoras de servicios.

La apertura del mercado deberá ir acompañada de unas disposiciones marco que garanticen su funcionamiento con arreglo a los principios de la competencia. Esto no excluye la existencia de normativas nacionales, cuyo objetivo podría ser, en particular, garantizar la adecuada utilización de las infraestructuras y el mantenimiento de la seguridad general y del trabajo. No obstante, estas normativas nacionales deberán atenerse a las normas del derecho comunitario.

3.3. La Comisión parte de la base de que, dada la heterogeneidad de los aeropuertos, el problema podría resolverse mediante un enfoque diferenciado que estableciese diferentes grados de liberalización, con el objetivo primordial de dar prioridad a los intereses de los pasajeros y de los usuarios.

3.4. La Comisión observa que en el supuesto de una apertura del mercado, la cuestión del reparto de los costes de inversión desempeña un papel importante.

Se considera justo que un proveedor de servicios asuma todos los costes derivados de la prestación de los servicios de asistencia. Puede resultar problemático imponer a un aeropuerto la carga que suponen las inversiones a menudo sustanciales para la instalación de nuevos proveedores de servicios.

Se propone que todos los proveedores de servicios participen en la financiación de todas las inversiones, por ejemplo, en forma de alquileres o de derechos que debe imputárseles a cambio del acceso a las infraestructuras.

4. Observaciones generales

4.1. El Comité aprueba en principio los esfuerzos de la Comisión por intentar garantizar una asistencia rápida y funcional en los aeropuertos europeos, especialmente para los pasajeros. No obstante, antes de formular las propuestas de solución, le parece importante enumerar y analizar las diferentes condiciones que se dan en cada uno de los aeropuertos europeos.

El Comité considera que el cometido de la Comisión debe ser determinar, según las categorías de servicios de asistencia, qué aeropuertos han acometido una liberalización total, parcial o nula.

El Comité cree que esto constituye una condición fundamental para que la apertura del mercado sea realmente justa.

4.2. Durante los trabajos preparatorios del presente dictamen del Comité, se adujo que el concepto de liberalización debe tratarse con prudencia. Implica el libre acceso al mercado para un gran número de agentes económicos : por ejemplo, para todas las compañías aéreas que quieran organizar su propio servicio de asistencia. El Comité está de acuerdo en que eso es imposible y que la solución pasa por compaginar de manera realista los conceptos de competencia y posibilidad de elección.

4.3. El Comité considera que, a la hora de plantear la liberalización, es imprescindible establecer una distinción entre los servicios en tierra destinados a los pasajeros (« landseite ») y los servicios destinados a los aviones (« luftseite »).

En lo que se refiere a la asistencia en tierra a los pasajeros, la labor de liberalización es muchísimo más simple y ya se ha emprendido en buena medida, según los datos de que se dispone.

En cuanto a las prestaciones a los aviones (especialmente en la asistencia a las operaciones en pista), la liberalización es mucho más difícil de abordar, debido a las diferentes limitaciones. A pesar de no prestar su apoyo al principio de la plena liberalización de la asistencia a las operaciones en pista, el Comité considera que, entre la situación de monopolio que existe en la actualidad y la propuesta de plena liberalización, podría contemplarse una apertura razonable del mercado por medio de la introducción de un segundo y/o un tercer proveedor de servicios en escala. Esto permitirá que los usuarios puedan elegir entre proveedores de servicios que compiten en el mercado. En este extremo, el Comité coincide con la Comisión en que hay que plantear diferentes grados de apertura del mercado.

4.4. En el transcurso de sus deliberaciones sobre la propuesta de la Comisión, el Comité ha examinado algunas posibles repercusiones de la apertura del mercado.

De modo general, cabe señalar que los ingresos generados por los servicios de asistencia en escala constituyen una parte considerable de los beneficios de las empresas responsables de los aeropuertos.

Dependiendo de su alcance, cualquier cambio podría tener consecuencias más o menos importantes sobre los siguientes aspectos :

a)

Financiación de las inversiones en los aeropuertos

En la gran mayoría de los casos, los aeropuertos son propiedad de entidades territoriales y se atienen a criterios de rentabilidad. La ausencia de beneficios para las sociedades aeroportuarias repercute en la financiación de la infraestructura de toda la zona próxima al aeropuerto. Los aeropuertos son el centro neurálgico de todo un espacio económico y ofrecen infraestructuras básicas a diversos niveles.

En el supuesto de la apertura del mercado, los costes de las inversiones necesarias deberán repartirse en cualquier caso entre todos los proveedores de servicios. En ciertos casos, los problemas de capacidad y la necesidad de coordinación no pueden atenuarse o suprimirse si no es mediante grandes inversiones. Con una distribución equitativa de los costes, este factor puede ir en contra en muchos casos de la liberalización de ciertos servicios con vistas a mejorar la competencia.

b)

Seguridad

Los servicios destinados a los aviones son sectores sensibles desde el punto de vista de la seguridad, en dos sentidos : por un lado, por los riesgos de atentados; por otro, por los riesgos de orden técnico.

Antes de ser contratados, todos los empleados de una zona sensible en materia de seguridad son sometidos a un examen. Ya está sucediendo que, al recurrir a « terceros proveedores de servicios », los empleados comienzan a trabajar en zonas sensibles antes de que se disponga de los resultados del examen. Tanto los pasajeros como los empleados del aeropuerto y de las compañías aéreas en general tienen derecho a exigir que la seguridad no se vea comprometida por motivos de orden económico.

La actividad desarrollada por diversos proveedores de servicios en las operaciones en pista aumenta el riesgo de accidentes.

El actual sistema de división del trabajo ha dado lugar a un alto grado de especialización de la mano de obra en todos los aeropuertos, por lo que el nivel de cualificación es muy elevado y, en consecuencia, se producen pocos accidentes. En cualquier replanteamiento de los servicios de asistencia en escala deberá darse prioridad absoluta a mantener y mejorar unas normas de seguridad de alto nivel.

c)

Empleo

En interés de la continuidad laboral y, especialmente, teniendo en cuenta las observaciones formuladas en b), es evidente que conviene prever el mayor número posible de empleos de jornada completa para la asistencia a las operaciones en pista.

La intervención de diversos proveedores de servicios suele generar un número mayor de empleos de tiempo parcial y de trabajo en función de la demanda, lo cual implica reducir el nivel de ingresos.

Esto podría entrañar quizá una reducción de los costes de los servicios ofrecidos, pero, considerándolo en términos generales desde el punto de vista económico, no sería positivo. Independientemente de todas las consideraciones encaminadas a reducir los costes, los empleados de los aeropuertos y de las compañías aéreas tienen derecho de confiar en que su puesto de trabajo no sea tratado a la ligera.

En cualquier caso, el Comité opina que, en los debates sobre el tema, es preciso tener en cuenta los intereses de todos los empleados.

d)

Respeto al medio ambiente

Las normas vigentes en los aeropuertos, ya se trate de la protección contra el ruido y la contaminación del agua o de las disposiciones en materia de construcción, son muy variables. Por ejemplo, en la construcción del aeropuerto de Munich II, el 10 % de los 8 000 millones de DM que supuso el coste de construcción (es decir, 800 millones de DM) se destinó a cumplir la normativa medioambiental.

Según el régimen de propiedad, se imponen unos requisitos que en algunos casos van más allá de lo estipulado por la legislación nacional, en especial cuando el aeropuerto está situado en las proximidades de una zona de fuerte densidad de población. Si se quiere garantizar el futuro de todo el sector del transporte aéreo, no se puede jugar con las medidas de protección del medio ambiente. Ya hoy día existen considerables problemas en cuanto al rechazo que puede suscitar la explotación y construcción de aeropuertos.

e)

Capacidades

En lo que respecta a los servicios destinados a los aviones, los posibles problemas relativos a la capacidad, a la seguridad general y del trabajo causados por la congestión del espacio aéreo, etc., hacen que sea imprescindible controlar efectivamente a los proveedores de servicios y limitar su número.

Las actividades de los proveedores de servicios de asistencia y de las compañías aéreas con servicios propios o para terceros sobrecargan la infraestructura de los aeropuertos, de modo que en los aeropuertos que disponen de poco espacio se produce una considerable merma de capacidad.

El aeropuerto de Heathrow, por ejemplo, no permite la autoasistencia, pero, sin embargo, hay ocho compañías aéreas autorizadas a ofrecer la gama completa de servicios de asistencia en escala en sus cuatro terminales. En la práctica, en dos de las terminales sólo hay dos compañías activas. Los responsables del aeropuerto consideran que hay demasiados proveedores de servicios y desearían reducir el número. Opinan que la cantidad de aparatos y de instalaciones de apoyo y de transporte destinadas a los aviones dificultan el mantenimiento de la seguridad y la eficacia de la explotación global.

El Comité estima importantes estas indicaciones y piensa que deben tenerse muy en cuenta en los debates ulteriores sobre el tema.

f)

Tiempo de permanencia en tierra

Para las compañías aéreas y para los aeropuertos, el tiempo de permanencia en tierra es un factor importante de programación de la capacidad y de productividad. La diversidad de proveedores de servicios de asistencia en escala exige que se incremente el trabajo de programación y de coordinación, lo cual implica más tiempo.

La gestión correcta de la asistencia en escala crea oportunidades para la competencia y representa un valioso servicio para las compañías aéreas y sus pasajeros. Con el fin de garantizar la utilización óptima de la superficie, que es limitada, y de reducir al máximo los periodos de permanencia en tierra, tras la apertura del mercado y por ende tras la intervención de terceros proveedores de servicios, es indispensable que la dirección dependa de un único organismo, y que el control general siga a cargo de los responsables del aeropuerto.

5. Observaciones particulares

Fundamento jurídico

5.1. En lo esencial, la Comisión se basa en los artículos 85 y 86 del Tratado CE y, en especial, en el apartado 3 del artículo 85. La excepción por categoría concedida conforme a este apartado expiró a finales de 1992.

El Comité apoya las declaraciones de la Comisión incluidas en el documento publicado el 1 de junio de 1994 « El futuro de la aviación civil en Europa » [doc. COM(94) 218 final], así como el anuncio de un calendario sobre los futuros debates.

La Comisión anuncia que para octubre/noviembre de 1994 presentará un proyecto de directiva sobre el mejor modo de garantizar la no discriminación, la transparencia y el control de los costes en la prestación de servicios aeroportuarios, así como la participación de los usuarios en el sistema de toma de decisiones.

El Comité supone que en este documento se tendrán en cuenta los resultados de los estudios realizados y de las deliberaciones del primer documento de consulta.

5.2. La importancia fundamental de este tema exige en cualquier caso que intervengan todos los órganos competentes. Por consiguiente, es preciso garantizar la participación del Consejo, del Parlamento Europeo y del Comité Económico y Social.

6. Conclusión

La Comisión prevé también restricciones que convendría tener en cuenta en una nueva organización de los servicios de asistencia en escala :

- falta de espacio

- exigencias en materia de seguridad y control

- complejidad técnica

- coste de las inversiones en infraestructura

- rapidez de la asistencia.

Con respecto a este tema, el Comité está de acuerdo con la Comisión en muchos aspectos. Asimismo es importante, antes de tomar decisiones, evaluar de manera realista las posibles consecuencias. Las circunstancias son muy complejas. El objetivo de mejorar la eficacia en interés de los pasajeros, de las empresas y de los empleados no puede sacrificarse en beneficio de una ideología económica determinada.

En anticipación del anuncio de la Comisión de un proyecto de directiva y con respecto al punto 13 (« unbundling ») del primer documento de consulta sobre los « Servicios de asistencia en escala », el Comité, tras un debate detenido, propone que se examine la posibilidad de obligar a los aeropuertos, en virtud del artículo 87, a establecer una separación entre la administración del aeropuerto y la prestación de los distintos servicios de asistencia en escala.

Hecho en Bruselas, el 14 de septiembre de 1994.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Susanne TIEMANN