Informe Especial El Fondo para las 
Fronteras Exteriores ha 
fomentado la solidaridad 
financiera, pero se precisa 
una mejor medición 
de los resultados y debe 
aportar mayor valor 
añadido europeoES 2014  Nº 15
TRIBUNAL
DE CUENTAS
EUROPEO
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Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, 2014
ISBN 978-92-9207-018-2
doi:10.2865/97496
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ES 2014  Nº 15
Informe Especial El Fondo para las 
Fronteras Exteriores ha 
fomentado la solidaridad 
financiera, pero se precisa 
una mejor medición 
de los resultados y debe 
aportar mayor valor 
añadido europeo
(presentado con arreglo al artículo 287 TFUE, apartado 4, 
párrafo segundo)
02
 Índice
Apartados
 Glosario
I–VI  Resumen
1–19  Introducción
1–10  Fondo para las Fronteras Exteriores
11–13  El FFE en su contexto
14–19  Funciones y responsabilidades
20–24  Alcance y enfoque de la fiscalización
25–74  Observaciones
26–29  El FFE ha contribuido a la gestión de las fronteras exteriores,  
aunque el resultado global no pudo medirse y el bajo nivel de ejecución  
en algunos Estados miembros limita el impacto
26–28  Los programas y proyectos se adaptaron a las prioridades del FFE,  
pero no fue posible medir el resultado global
29 Ejecución insuficiente en algunos Estados miembros
30–47  Aunque el FFE ha fomentado la solidaridad financiera, el valor añadido  
europeo adicional ha sido limitado
32–34  Sistema parcialmente ineficaz para reforzar las prioridades específicas
35–40  Escaso apoyo de la cooperación operativa entre los Estados miembros
41–44  El mecanismo del FFE para resolver las insuficiencias específicas  
en los puntos fronterizos estratégicos y el mecanismo de emergencia  
fueron parcialmente eficaces
45–47  Apoyo a proyectos que de todos modos habrían recibido financiación nacional,  
que carecían de una evaluación adecuada de las necesidades o que contenían  
una proporción considerable de costes no subvencionables
03 Índice
48–65  Insuficiencias estratégicas y operativas en la programación del FFE  
y en su ejecución en el Estado miembro y en la Comisión
49–51  Los programas no se habían incorporado a las estrategias nacionales  
de control de fronteras y visados…
52–55  …y faltaban objetivos SMART e indicadores medibles
56–57  Requisitos de programación anual que provocan una carga administrativa  
excesiva y dificultades de ejecución
58–60  Algunos procedimientos de selección de los proyectos de los Estados miembros  
no garantizaban la satisfacción de sus necesidades reales
61–65  La inadecuación de los procedimientos de contratación pública  
en los Estados miembros hace peligrar la buena gestión financiera
66–74  Las insuficiencias en la supervisión de las autoridades competentes  
y las graves deficiencias en las evaluaciones ex post  de la Comisión  
y los Estados miembros no permiten evaluar adecuadamente  
los logros globales del Fondo
67–70  Falta de supervisión y notificación adecuadas de los proyectos  
por los Estados miembros
71–74  Retrasos y graves deficiencias en las evaluaciones ex post  en los  
Estados miembros y en la Comisión
75–83  Conclusiones y recomendaciones
76–78  El FFE ha contribuido a la gestión de las fronteras exteriores, pero no fue  
posible medir el resultado global debido a una falta de objetivos SMART  
y a deficiencias graves en la evaluación
79–80  El FFE permitió fomentar la solidaridad financiera pero el valor añadido  
europeo adicional ha sido limitado
81 Insuficiencias estratégicas en la programación del FFE
82–83  Insuficiencias en la ejecución del FFE
 Anexo – Proyectos controlados
 Respuestas de la Comisión
04
 Glosario
Acciones comunitarias : Proyectos cofinanciados por el FFE que respaldan la cooperación entre Estados miembros. 
Los temas de los proyectos se definen en el programa anual de trabajo y en la convocatoria de propuestas de la 
Comisión, la cual gestiona directamente las acciones comunitarias, que son ejecutadas por los Estados miembros .
Acciones de emergencia : Proyectos cofinanciados por el FFE que ayudan a los Estados miembros en situaciones 
de emergencia debidamente justificadas en las que se precisa una acción urgente en las fronteras exteriores. 
La Comisión gestiona directamente las acciones de emergencia, que son ejecutadas por los Estados miembros.
Acciones específicas : Basadas en un programa anual de trabajo y gestionadas directamente por la Comisión, 
deberán contribuir al desarrollo del sistema integrado europeo de gestión de las fronteras mediante la resolución 
de las insuficiencias en los puntos fronterizos estratégicos detectadas por los análisis de riesgos de Frontex.
Acervo de Schengen : Conjunto común de normas que han de aplicar los Estados de Schengen, como el control 
en las fronteras terrestres, marítimas y aéreas (aeropuertos), la expedición de visados, la cooperación policial 
y la protección de datos personales.
AESM : La Agencia Europea de Seguridad Marítima presta apoyo a la Comisión Europea y a los Estados miembros 
en el desarrollo y la aplicación de la legislación de la UE sobre seguridad marítima, contaminación por buques 
y protección marítima. También se le confieren tareas operativas en el ámbito de la lucha contra la contaminación 
por hidrocarburos, y la vigilancia e identificación y seguimiento a gran distancia de los buques.
Catálogo de Schengen sobre control de las fronteras exteriores, retorno y readmisión : Publicado por el 
Consejo de la Unión Europea, contiene recomendaciones y mejores prácticas para asistir a los Estados miembros 
de Schengen y a sus Estados adherentes en la correcta aplicación del acervo de Schengen.
DG Asuntos de Interior : Dirección General (DG) de la Comisión Europea encargada del ámbito político conocido 
como «asuntos de interior».
Espacio Schengen : Zona formada por veintiséis países europeos que han suprimido los controles de pasaportes 
y de inmigración en sus fronteras comunes: se compone de veintidós Estados miembros de la UE y de cuatro países 
miembros de la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC).
eu‑LISA : Agencia Europea para la Gestión Operativa de Sistemas Informáticos de Gran Magnitud en el Espacio 
de Libertad, Seguridad y Justicia.
Eurosur : El sistema europeo de vigilancia de fronteras proporciona una plataforma para el intercambio de información 
y la cooperación entre las autoridades de control fronterizo de los Estados miembros, así como con Frontex.
CSUE : El Centro de Satélites de la Unión Europea es una agencia europea del ámbito de la defensa y la seguridad que 
contribuye al proceso de adopción de decisiones de la Unión Europea mediante el análisis de imágenes obtenidas por 
satélite y otros datos.
Evaluaciones de Schengen : Verificaciones llevadas a cabo por el Consejo para comprobar si el acervo de Schengen 
se aplica correctamente. A raíz de la adopción del Reglamento (UE) nº 1053/2013 del Consejo, de 7 de octubre de 2013, 
por el que se establece un mecanismo de evaluación y seguimiento para verificar la aplicación del acervo de Schengen , 
la Comisión asumirá en lo sucesivo la función principal.
05 Glosario
Frontex : Agencia Europea para la Gestión de la Cooperación Operativa en las Fronteras Exteriores de los Estados 
Miembros de la Unión Europea que coordina operaciones de los Estados miembros en las zonas fronterizas sometidas 
a una importante presión migratoria, efectúa análisis de riesgos y contribuye a la formación de guardias de fronteras.
Fondo de Seguridad Interior (FSI) Fronteras y Visados : El FSI Fronteras y Visados se creó para el período 2014-2020 
y comprende el FFE.
Objetivos SMART : Objetivos específicos, medibles, realistas, pertinentes y delimitados en el tiempo.
Programa anual : Programa de trabajo de un Estado miembro para la ejecución de su programa plurianual.
Programa SOLID : Programa general «Solidaridad y gestión de los flujos migratorios para el período 2007-2013», que 
consta de cuatro fondos (Fondo Europeo para la Integración de Nacionales de Terceros Países, Fondo Europeo para los 
Refugiados, Fondo Europeo para el Retorno y Fondo para las Fronteras Exteriores). En el presente informe, el término 
«Fondo» se utiliza para referirse al Fondo para las Fronteras Exteriores.
Sistema de gestión y control : Serie de procedimientos y medidas prácticas para la aplicación de los Fondos SOLID 
por un Estado miembro.
Sistema de Información de Schengen (SIS II) : Sistema informático de gran magnitud que es utilizado por guardias 
de fronteras, policía, autoridades de aduanas, expedición de visados y autoridades judiciales en el espacio Schengen 
para intercambiar datos (por ejemplo, información sobre personas que puedan haber cometido infracciones penales 
graves o no tener derecho de entrada o de estancia en la UE).
Sistema de Información de Visados (VIS) : Sistema informático de gran magnitud que permite a los Estados de 
Schengen intercambiar datos sobre visados.
Valor añadido europeo : Valor creado por el FFE que complementa el que habrían creado los Estados miembros 
por sí solos. Incluye la solidaridad financiera conforme a la cual los Estados miembros que tienen, en beneficio 
de la Unión, una carga financiera más importante, reciben más financiación. El valor añadido europeo se genera 
además por el apoyo a prioridades específicas de la UE, la cooperación entre Estados miembros o la solución de los 
problemas más urgentes, es decir, los que atañen a las zonas fronterizas más amenazadas.
06
 Resumen
I
El Fondo para las Fronteras Exteriores (FFE) es el prin -
cipal instrumento financiero de la UE de apoyo a la 
gestión de las fronteras exteriores, con una dotación 
de 1 900 millones de euros para el período 2007-2013. 
Su objetivo global es ayudar a los Estados de Schen -
gen, actuales y futuros, a garantizar unos controles 
uniformes, eficaces y eficientes en sus fronteras exte -
riores comunes.
II
La fiscalización del Tribunal se centró en los procesos 
relacionados con la eficacia del FFE, el valor añadido 
europeo y la consecución de los objetivos de los 
proyectos y programas, con la finalidad de examinar 
la concepción, programación y ejecución, así como la 
supervisión y evaluación.
III
La fiscalización puso de manifiesto que el FFE ha con -
tribuido a la gestión de las fronteras exteriores y ha 
fomentado la solidaridad financiera. Sin embargo, solo 
aportó un valor añadido europeo adicional limitado 
y no fue posible medir el resultado global debido 
a insuficiencias en la supervisión de las autoridades 
competentes y a deficiencias graves en las evaluacio -
nes ex post  de la Comisión y los Estados miembros.
IV
Los programas de los Estados miembros no se habían 
incorporado a estrategias nacionales sobre el control 
de las fronteras y los visados, y carecían de objetivos 
SMART y de indicadores medibles. Los procedimien -
tos de selección de los proyectos no garantizaban la 
satisfacción de las necesidades reales de los Estados 
miembros, y los procedimientos de contratación 
pública inadecuados en los Estados miembros hacían 
peligrar la gestión financiera.
V
La fiscalización permitió detectar graves insuficiencias 
en la gestión del Fondo en Estados miembros clave 
(Grecia, España, Italia y, en los primeros años de finan -
ciación, Malta). La reducida ejecución en algunos países 
limitó la eficacia del Fondo. Debido a estas insuficien -
cias, existe el riesgo de que la gestión de las fronteras 
no se refuerce adecuadamente donde más se necesita.VI
El Tribunal centra sus recomendaciones en cuatro 
ámbitos:
a) Garantizar la disponibilidad de la información 
sobre resultados globales  
Los Estados miembros deberían fijar metas medi -
bles para los indicadores de realizaciones, efectos 
y, cuando sea posible, impacto, y los indicadores 
tendrían que registrarse desde el inicio del progra -
ma mediante sistemas informáticos apropiados. 
La Comisión debería garantizar que su informe 
de evaluación transmita a las partes interesadas 
un análisis puntual y documentado de los datos 
subyacentes.
b) Incrementar el valor añadido europeo del Fondo  
La Comisión debería proporcionar a Frontex infor -
mación pertinente, exhaustiva y oportuna sobre la 
ejecución del FFE, el Fondo de Seguridad Interior 
e instrumentos posteriores. El registro de los acti -
vos cofinanciados en el contingente de equipo de 
Frontex debería ser obligatorio en el caso de los 
activos que pudieran ser útiles para sus necesida -
des. Además, los Estados miembros y la Comisión 
deberían centrarse más en la creación de centros 
comunes de solicitud y otras formas de coopera -
ción consular que en la renovación, adaptación 
o equipamiento de consulados.
c) Incorporar el FFE a una estrategia nacional para 
la gestión de las fronteras  
Los Estados miembros deberían desarrollar 
estrategias nacionales globales de gestión de las 
fronteras basadas en un análisis de riesgos que 
aplique el modelo integrado común de análisis de 
riesgos y ello tendría que constituir una condición 
previa para recibir la financiación del Fondo de 
Seguridad Interior o instrumentos ulteriores.
d) Reforzar la ejecución del Fondo  
Habría que reforzar la capacidad administrativa, 
en particular la contratación pública, sobre todo 
en los Estados miembros clave.
07
 Introducción
Fondo para las Fronteras 
Exteriores
01 
El Fondo para las Fronteras Exterio -
res (FFE) es el principal instrumento 
financiero de la Unión Europea (UE) de 
apoyo a la gestión de las fronteras ex -
teriores, con una dotación de 1 900 mi -
llones de euros para el período 2007-
20131. Su objetivo global es ayudar 
a los Estados de Schengen, actuales 
y futuros, a garantizar unos controles 
uniformes, eficaces y eficientes en las 
fronteras exteriores de los Estados 
miembros de la Unión Europea.
02 
En el espacio Schengen se han supri -
mido los controles internos, con la 
consecuencia de que la seguridad en 
las fronteras exteriores de un Estado 
afecta a todos los demás. Debido a la 
distinta situación geográfica de los paí -
ses, sus obligaciones de llevar a cabo 
controles fronterizos varían conside -
rablemente. El FFE tiene por objeto 
establecer una solidaridad financiera 
entre los Estados miembros2, median -
te el apoyo a aquellos para los que el 
control de las fronteras exteriores de la 
UE representa una pesada carga.
03 
En la actualidad, veintiocho Estados 
miembros aplican el FFE (véase el 
gráfico 1 ), que cuenta con la partici -
pación de todos los Estados miembros 
de la UE, salvo el Reino Unido, Irlanda 
y Croacia3.04 
Los objetivos generales del FFE consis -
ten en promover:
a) una organización eficiente de los 
controles fronterizos;
b) una gestión eficiente de los flujos 
de personas en las fronteras exte -
riores, de conformidad con el acer -
vo de Schengen y los principios de 
trato respetuoso y de dignidad;
c) una aplicación uniforme de la 
legislación pertinente de la UE:
d) la mejora de los servicios consu -
lares de los Estados miembros en 
terceros países en lo relativo al 
flujo de nacionales de terceros paí -
ses en el territorio de los Estados 
miembros y a la cooperación entre 
los Estados al respecto.
05 
La contribución del FFE a la gestión de 
las fronteras exteriores ha de hacerse 
efectiva con arreglo a cinco priorida -
des ( gráfico 2 ) que han sido definidas 
por la Comisión en las «directrices 
estratégicas»4. Los Estados miembros 
deben abordar al menos tres de ellas 
en sus programas plurianuales del FFE. 
En cada una de las cinco prioridades, 
la Comisión ha identificado una serie 
de ámbitos con especial importancia 
para la UE («prioridades específicas») 
por los cuales los Estados miembros 
pueden recibir un mayor porcentaje 
de cofinanciación del FFE (véase el 
apartado 9).1 Decisión nº 574/2007/CE 
del Parlamento Europeo 
y del Consejo, de 23 de mayo 
de 2007, relativa al Fondo 
para las Fronteras Exteriores 
para el período 2007-2013 
como parte del Programa 
general «Solidaridad y gestión 
de los flujos migratorios» 
(DO L 144 de 6.6.2007, p. 22).
2 Conforme a la práctica 
establecida en este ámbito, 
en el presente informe se 
utiliza el término «Estados 
miembros» para designar a los 
países participantes en el FFE, 
independientemente de si se 
trata de Estados miembros de 
la UE o de Estados asociados.
3 Bulgaria y Rumanía participan 
desde 2010, al igual que tres 
países asociados (Noruega, 
Islandia y Suiza). Liechtenstein 
comenzó a abonar una 
contribución al Fondo en 2012, 
pero renunció al derecho 
a participar al carecer 
de fronteras exteriores 
y de consulados.
4 Decisión de la Comisión 
2007/599/CE, de 27 de agosto 
de 2007, por la que se aplica 
la Decisión nº 574/2007/CE en 
lo que respecta a la adopción 
de las directrices estratégicas 
para el período 2007-2013 
(DO L 233 de 5.9.2007, p. 3).
08 Introducción
Estados participantes en el FFE
Estado participante en el FFE desde 2007
Estado participante en el FFE desde 2010, futuro Estado de Schengen
Estado participante en el FFE desde 2010 y Estado de Schengen, pero no miembro de la UE 
Estado que contribuye al FFE desde 2012 pero Estado no participante 
Estado no partipante en el FFE PortugalEspañaFrancia
ItaliaLuxemburgoBélgicaPaíses Bajos
Rumanía
Bulgaria
ChipreSuiza
CroaciaAlemaniaPolonia
AustriaLiechtenstein
Hungría
GreciaRepública Checa
Eslovaquia
EsloveniaEstonia
Letonia
Lituania
Irlanda Reino
Unido Islandia 
Finlandia
SueciaNoruega 
MaltaGráfico 1
Fuente:  Tribunal de Cuentas Europeo.
09 Introducción
Prioridades y prioridades específicas del FFE
Prioridades Prioridades especíﬁcas
 • Mejora de los sistemas nacionales de comunicaciones para hacerlos
 interoperables con otros Estados miembros.
• Adquisición o mejora de equipos interoperables teniendo en cuenta
 los resultados del análisis común integrado de riesgos.
• Adquisición o mejora de equipos para contribuir a las operaciones de Frontex.
• Creación o mejora de un centro de coordinación nacional que coordine las
 actividades de todas las autoridades nacionales que desempeñan tareas de control de fronteras exteriores.
• Creación o mejora de un único sistema de vigilancia nacional
 de la frontera exterior.
• Adquisición o mejora de equipos de detección, identiﬁcación e intervención
 en las fronteras siempre que la necesidad de estos equipos haya sido claramente
 identiﬁcada a escala europea.
• Fomento de la cooperación  entre servicios consulares dentro de los
 Estados miembros y entre estos en materia de visado.
• Iniciativas para desarrollar y establecer una representación limitada, locales
 compartidos o centros comunes para la recepción de solicitudes de visado y el tratamiento de las mismas.
• Inversiones vinculadas al Sistema de Información de Schengen (SIS).
• Inversiones vinculadas al Sistema de Información de Visados (VIS).
• Aplicación a escala nacional de un plan de estudios común para la formación
 de guardias de frontera.
• Mejora de la calidad de las contribuciones nacionales al modelo común
 integrado de análisis de riesgos. 
 
 
  
 
 
 
 
 
 Prioridad 1
Apoyo al establecimiento futuro y gradual del sistema 
común integrado de gestión de fronteras en lo que 
respecta al control de personas y la vigilancia de las 
fronteras exteriores
Prioridad 2
Desarrollo y aplicación de los componentes nacionales 
del Sistema Europeo de Vigilancia de las fronteras 
exteriores y de una red europea de vigilancia 
permanente de las fronteras marítimas del sur de la UE
Prioridad 3
Expedición de visados y lucha contra la inmigración 
ilegal mediante la intensiﬁcación de las actividades de 
los servicios consulares y otros servicios de los Estados 
miembros en los terceros países
Prioridad 4
Creación de los sistemas informáticos necesarios para la 
aplicación de la legislación de la UE en el ámbito de las 
fronteras y los visados
Prioridad 5
Aplicación eﬁcaz y eﬁciente de los instrumentos 
jurídicos europeos relevantes en el ámbito de las 
fronteras exteriores y los visadosGráfico 2
Fuente: Decisión 2007/599/CE de la Comisión.
10 Introducción
06 
Los gastos por prioridad para el período 
2007-2010 se presentan en el gráfico 3 . 
Según los planes de los Estados miem -
bros para el período 2011-2013, se prevé 
que la dotación asignada a la priori -
dad 1 aumente al 37 % y que la dotación 
asignada a la prioridad 2 disminuya has -
ta el 36 %, mientras que las prioridades 
restantes se mantendrían estables.07 
Entre las medidas financiadas por el 
FFE figuran las inversiones en infraes -
tructuras en los cruces fronterizos, la 
adquisición de equipos para la inter -
vención en las fronteras (como vehí -
culos, embarcaciones y aeronaves), las 
iniciativas de cooperación en el ámbito 
de los servicios consulares, las inver -
siones en el Sistema de Información de 
Schengen (SIS) y el Sistema de Infor -
mación de Visados (VIS), la formación 
del personal y la realización de proyec -
tos piloto y de estudios.Gráfico 3Gastos del FFE por prioridad en los programas anuales 2007 ‑20101
Componentes nacionales de un sistema
europeo de vigilancia de las fronterasexteriores (prioridad 2);229 millones de euros; 42 %Establecimiento progresivo del sistema comúnintegrado de gestión de fronteras (prioridad 1); 160 millones de euros; 29 % Expedición de visados y lucha contra la inmigración
ilegal (prioridad 3); 20 millones de euros; 4 %
Sistemas informáticos en el ámbito de
las fronteras exteriores y los visados 
(prioridad 4); 104 millones de euros; 19 %
Aplicación eﬁcaz y eﬁciente del acervo europeo
en el ámbito de las fronteras exteriores
y los visados (prioridad 5); 33 millones de euros; 6 %
1 Los datos definitivos sobre los gastos más recientes de que se dispone se refieren al programa anual de 2010. Puesto que la duración del pe -
ríodo de subvencionabilidad era de dos años y medio, los fondos procedentes de este programa anual podían emplearse hasta finales de junio 
de 2012 y debían ser posteriormente verificados por los Estados miembros y la Comisión. Los informes sobre programas anuales ulteriores aún 
no se han finalizado.
Fuente:  Comisión Europea.
11 Introducción
08 
En el marco del FFE, se ha reservado el 
7,3 % a las acciones comunitarias, que 
subvencionan fundamentalmente la 
cooperación entre los Estados miem -
bros, las acciones de emergencia (que 
forman parte de las acciones comuni -
tarias) y las acciones específicas desti -
nadas a solventar las insuficiencias en 
puestos fronterizos estratégicos.
09 
La contribución de base del FFE 
asciende al 50 % del coste total de las 
acciones o al 75 % de las acciones en 
los países beneficiarios del Fondo de 
Cohesión o en ámbitos de «prioridades 
específicas», y se eleva al 80 % para las 
acciones específicas y al 90 % para las 
acciones comunitarias y las acciones 
de emergencia.10 
El cuadro 1  muestra las asignaciones 
a los programas nacionales, por Estado 
miembro, así como a las acciones 
comunitarias, de emergencia y espe -
cíficas. El porcentaje atribuido a los 
principales beneficiarios del FFE se 
ilustra en el gráfico 4.Gráfico 4Porcentaje de las asignaciones del FFE a los Estados 
miembros
Grecia, 13 %
Francia, 7 %
Eslovenia, 3 %Finlandia, 3 %Hungría, 4 %Rumanía , 4 %Polonia, 4 %
Malta, 4 %Alemania, 5 %Italia, 16 %
Otros (inferior al 3 %), 19 %España, 18 %
Fuente:  Comisión Europea.
12 Introducción Cuadro 1Asignaciones del FFE a partir de 2007 ‑2013
Asignaciones de 2007-2013 (euros) Porcentaje del total
España 289 394 768 17,92  %
Italia 250 178 433 15,49  %
Grecia 207 816 755 12,87  %
Francia 116 220 276 7, 2 0  %
Alemania 76 099 991 4,71  %
Polonia 71 787 665 4,45  %
Malta 70 441 716 4,36 %
Rumanía159 467 068 3,68  %
Hungría 59 295 401 3,67  %
Finlandia 51 264 631 3,18  %
Eslovenia 49 532 286 3,07  %
Bulgaria138 131 686 2,36 %
Países Bajos 38 035 209 2,36 %
Lituania231 674 480 1,96  %
Chipre 30 017 404 1,86  %
Estonia 27 129 191 1,68  %
Portugal 23 948 902 1,48  %
Bélgica 19 944 180 1,24  %
Suiza117 677 832 1,09  %
Letonia 16 830 844 1,04  %
República Checa 15 853 542 0,98  %
Austria 13 875 936 0,86  %
Noruega111 479 299 0,71  %
Suecia 10 887 663 0,67  %
Eslovaquia 8 675 910 0,54  %
Dinamarca 7 874 409 0,49  %
Luxemburgo 598 220 0,04  %
Islandia1444  240 0,03  %
Total 1 614 577 936 100,00 %
Acciones comunitarias/acciones de emergencia 91 214 322
Acciones específicas 45 000  000
Régimen de tránsito especial Lituania2108 000  000
Asistencia técnica de la Comisión 2 794 774
Total FFE 1 861 587 032
1 Bulgaria, Rumanía, Noruega, Islandia y Suecia participan en el FFE desde 2010.
2 La asignación indicada para Lituania no incluye el régimen de tránsito especial, que se refiere a las tasas no percibidas y a los costes adiciona -
les derivados del paso de ciudadanos de la Federación Rusa hacia la región de Kaliningrado y viceversa, y que ascendió a 15 millones de euros 
anuales para el período 2007-2010 y a 16 millones de euros para 2011-2013.
Fuente:  Comisión Europea.
13 Introducción
El FFE en su contexto
11 
La mayor parte de los gastos relativos 
a la gestión de las fronteras exteriores 
se financian a escala nacional5. Los 
Estados miembros se responsabilizan 
de la gestión de sus fronteras exteriores 
y deben aplicar las normas comunes previstas en el acervo de Schengen. 
La Agencia Europea para la Gestión de 
la Cooperación Operativa en las Fronte -
ras Exteriores de los Estados Miembros 
de la Unión Europea (Frontex) coordina 
la cooperación entre los Estados miem -
bros, realiza análisis de riesgos e im -
parte formación. Así pues, el FFE es una 
pieza del engranaje de la gestión de las 
fronteras exteriores (véase el gráfico 5 ).5 No se dispone de información 
completa y fiable sobre los 
gastos nacionales de los 
Estados miembros en la 
gestión de las fronteras 
exteriores.Gráfico 5Partes interesadas e influencias en el ámbito de la gestión de fronteras y visados
Acciones de los Estados miembros
ﬁnanciadas a escala nacionalCONTROL DE LAS FRONTERAS Y VISADOS
Acciones de Estados que
no sean miembros
de la UE
Evaluaciones de Schengen por parte del Consejo / ComisiónFactores externos:
Conﬂictos internacionales 
Catástrofes
medioambientales
Crisis económicas
Retorno
Cooperación de la UE con
Estados que no sean
miembros de la UE Acciones de los Estados miembros
ﬁnanciadas por el FFE
Acciones de los Estados miembros
ﬁnanciadas mediante
fondos internacionales
Colaboración de los
Estados miembros de Frontex
Otras agencias de la UE:
eu-LISA, CSUE, AESM 
Integración Asilo
Fuente:  Tribunal de Cuentas Europeo.
14 Introducción
12 
El FFE forma parte del programa gene -
ral «Solidaridad y gestión de los flujos 
migratorios para el período 2007-2013» 
(programa SOLID), gestionado por la 
DG Asuntos de Interior, cuyo objeto es 
mejorar la gestión de los flujos migra -
torios en la UE y contribuir a que la car -
ga financiera resultante de la gestión 
integrada de las fronteras exteriores 
comunes y de la aplicación de políticas 
comunes en materia de inmigración 
y asilo sea compartida6.
13 
Factores externos, como las recientes 
revueltas en el norte de África, junto 
con las crisis políticas y económicas 
de otras partes del mundo, han dado 
lugar a flujos migratorios masivos que 
ejercen una fuerte presión en las fron -
teras exteriores de la UE. Si bien las 
operaciones de búsqueda y salvamen -
to no figuran entre las prioridades del 
FFE, durante las patrullas de vigilancia 
en las fronteras pueden utilizarse (y se 
han utilizado) equipos cofinanciados 
por el FFE para el salvamento marítimo 
de vidas.Funciones 
y responsabilidades
14 
El FFE se ha ejecutado principalmente 
en régimen de gestión compartida7. 
Conforme a este principio, los Esta -
dos miembros son responsables de 
la ejecución (operativa y financiera) 
de las acciones financiadas, mientras 
que la Comisión sigue encargándose 
de la ejecución presupuestaria global 
y adopta directrices estratégicas que 
establecen el marco de programación 
de la UE. Cada Estado miembro partici -
pante elabora un programa plurianual 
de aplicación de estas directrices 
estratégicas en función de sus propias 
necesidades.
15 
El programa plurianual se ejecuta 
a través de programas anuales, y am -
bos están sujetos a la aprobación de 
la Comisión. Los Estados miembros 
presentan informes finales al término 
de cada programa anual.
16 
La Comisión también es responsable 
de garantizar la implantación por los 
Estados miembros de sistemas de 
gestión y control apropiados, de faci -
litar información, publicidad y segui -
miento adecuados para los proyectos 
financiados, así como de velar por la 
coherencia y complementariedad de 
las acciones con otras políticas e inicia -
tivas pertinentes de la Unión.6 Otros elementos del programa 
SOLID son el Fondo Europeo 
para los Refugiados (FER), 
el Fondo Europeo para la 
Integración de Nacionales de 
Terceros Países (FEI) y el Fondo 
Europeo para el Retorno. El FEI 
y el FER se abordaron en el 
Informe Especial del Tribunal 
nº 22/2012 «¿Contribuyen de 
forma eficaz el Fondo Europeo 
para la Integración y el Fondo 
Europeo para los Refugiados 
a la integración de los 
nacionales de terceros 
países?» (htts://eca.europa.eu).
7 El 7,3 % del Fondo ha sido 
gestionado directamente 
por la Comisión y entre los 
ámbitos en gestión directa 
figuran las acciones 
comunitarias (incluidas las 
acciones de emergencia) 
y las acciones específicas.
15 Introducción
17 
La Comisión supervisa la ejecución 
de los Estados miembros mediante 
comprobaciones documentales de 
las descripciones de los sistemas de 
gestión y control, y de los informes in -
termedios y finales, y mediante visitas 
de auditoría y supervisión.
18 
En cada Estado miembro el sistema de 
gestión y control consiste en8:
a) la autoridad competente (AC), res -
ponsable de la gestión y ejecución 
del programa plurianual, que en 
particular presenta los programas 
plurianuales y anuales a la Comi -
sión, selecciona las operaciones 
y verifica la subvencionabilidad 
de los gastos declarados por los 
beneficiarios finales9;
b) la autoridad de auditoría (AA), que 
realiza auditorías a fin de com -
probar el funcionamiento de los 
sistemas de gestión y control10;
c) la autoridad de certificación (AC), 
que certifica que el gasto decla -
rado es conforme a las normas 
aplicables11.
19 
La cofinanciación nacional puede estar 
sujeta al control y a la auditoría nacio -
nales en función de los procedimien -
tos administrativos de cada Estado 
miembro.8 En su Informe Especial 
nº 22/2012 el Tribunal puso 
de relieve que la estructura 
de tres autoridades acarreaba 
una carga administrativa 
desproporcionada. En el caso 
de los fondos del ámbito de 
Justicia y Asuntos de Interior 
para 2014-2020, la Comisión 
propuso suprimir la autoridad 
de certificación.
9 Artículos 28 y 29 de la Decisión 
nº 574/2007/CE.
10 Artículo 32 de la Decisión 
nº 574/2007/CE.
11 Artículo 31 de la Decisión 
nº 574/2007/CE.
16
 Alcance y enfoque 
de la fiscalización
20 
La pregunta principal de auditoría, que 
tenía por objeto evaluar si el FFE había 
contribuido de manera eficaz a la 
gestión de las fronteras exteriores, se 
dividió en las subpreguntas siguientes:
a) ¿Han apoyado eficazmente los 
programas y proyectos las priori -
dades del FFE en la gestión de las 
fronteras exteriores?
b) ¿Ha contribuido el FFE a la solida -
ridad financiera entre los Estados 
miembros y ha abordado las priori -
dades específicas del Fondo apor -
tando así valor añadido europeo?
c) ¿Han aportado los procedimientos 
de programación y ejecución del 
FFE mayor eficacia al Fondo?
d) ¿Utilizan adecuadamente los 
Estados miembros y la Comisión 
la supervisión y evaluación para 
mejorar la eficacia del FFE?
21 
La fiscalización abarcó:
a) los ámbitos en gestión compartida 
del FFE gestionados y ejecutados 
por los Estados miembros;
b) las acciones comunitarias (inclui -
das las acciones de emergencia) 
y las acciones específicas directa -
mente gestionadas por la Comi -
sión y ejecutadas por los Estados 
miembros.22 
La fiscalización se centró en los proce -
sos relacionados con la eficacia del FFE, 
el valor añadido europeo y la consecu -
ción de los objetivos de los proyectos 
y programas. Su finalidad era examinar 
la concepción, programación y ejecu -
ción, así como la supervisión y evalua -
ción, de las medidas financiadas por 
el FFE. En la fiscalización no se efectuó 
un análisis detallado de los sistemas de 
gestión y control en los Estados miem -
bros12 ni tampoco una medición directa 
de los resultados obtenidos a través de 
las medidas financiadas por el FFE, sino 
que basó su valoración en los datos de 
supervisión y evaluación de los Estados 
miembros y la Comisión.
23 
La fiscalización se basó en:
a) una comprobación documental de 
los informes finales de los progra -
mas anuales y plurianuales (que 
abarcan los programas del período 
2007-2010) y las contribuciones 
a las evaluaciones de cinco Esta -
dos miembros seleccionados13, así 
como de los informes de la Comi -
sión sobre asignación de recursos, 
el informe intermedio de la Comi -
sión sobre los resultados logrados 
y su proyecto de evaluación  ex post  
y de una serie de documentos del 
Consejo y estudios y documentos 
de Frontex;
b) la realización de entrevistas y la 
recopilación de información sobre 
el terreno en la Comisión, en las 
autoridades competentes y en los 
beneficiarios finales de los cinco 
Estados miembros seleccionados. 
Se celebraron asimismo entrevistas 
con otras partes interesadas, como 
el Consejo, en las evaluaciones de 
Schengen, Frontex y la Agencia de 
Derechos Fundamentales de la UE14;12 El sistema de gestión y control 
de los fondos SOLID abordado 
en el Informe Especial 
nº 22/2012.
13 Grecia, España, Italia, Malta 
y Polonia. La selección de 
Estados miembros se basó 
en la asignación del FFE, 
una evaluación del riesgo 
basada en información de 
las auditorías de la Comisión 
y los informes de seguimiento, 
así como en información 
de Frontex, además de en 
la necesidad de lograr un 
equilibrio entre los principales 
ámbitos de riesgo en las 
fronteras exteriores en el 
Mediterráneo y en la frontera 
oriental, ya que alrededor 
del 60 % del FFE se destina 
a la frontera sur (Mediterráneo 
e Islas Canarias en España) 
y en torno al 25 % a la frontera 
oriental. Conjuntamente 
los Estados miembros 
seleccionados representan 
el 55 % de la asignación total 
del FFE.
14 Las evaluaciones de Schengen 
son verificaciones de la 
correcta aplicación de sus 
normas por parte de los 
Estados de Schengen actuales 
y futuros y fueron llevadas 
a cabo por el Consejo en el 
marco de un procedimiento 
intergubernamental. Sobre la 
base de la adopción del 
Reglamento (UE) nº 1053/2013 
del Consejo, de 7 de octubre 
de 2013, por el que se 
establece un mecanismo de 
evaluación y seguimiento para 
verificar la aplicación del 
acervo de Schengen, y se 
deroga la Decisión del Comité 
Ejecutivo de 16 de septiembre 
de 1998 relativa a la creación 
de una Comisión permanente 
de evaluación y aplicación de 
Schengen (DO L 295 de 
6.11.2013, p. 27) la Comisión 
asumirá la función principal.
17 Alcance y enfoque de la fiscalización
c) visitas sobre el terreno a treinta 
y un proyectos finalizados en los 
Estados miembros seleccionados 
a partir de una muestra discrecio -
nal (no aleatoria) (véase el anexo ) 
que abarcaba los programas anua -
les del período 2007-2010;
d) una comprobación documental 
de siete proyectos finalizados15 
gestionados directamente por la 
Comisión basada en una muestra 
discrecional (no aleatoria) que 
abarcaba programas anuales de 
trabajo del período 2007-2011 
(véase el anexo );
e) una auditoría específica16 prac -
ticada en uno de los Estados 
miembros seleccionados (España) 
relativa al FFE.24 
La auditoría se llevó a cabo en el con -
texto de las propuestas de la Comi -
sión para el período de financiación 
2014-2020, que crearán el Fondo de 
Seguridad Interior como sucesor del 
FFE17 en el marco del cual se facilitará 
apoyo financiero para la gestión de las 
fronteras exteriores y los visados. Las 
propuestas implicarán cambios tanto 
en el contenido como en el sistema de 
gestión y control. En la presente fis -
calización se tuvieron en cuenta estas 
propuestas en caso necesario.15 Tres proyectos de acciones de 
emergencia, dos proyectos 
de acciones comunitarias, 
dos proyectos de acciones 
específicas.
16 En el marco de la Declaración 
de fiabilidad de 2013 del 
Tribunal.
17 Reglamento (UE) nº 515/2014 
del Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 16 de abril de 2014, 
por el que se establece, como 
parte del Fondo de Seguridad 
Interior, el instrumento de 
apoyo financiero a las fronteras 
exteriores y los visados y por 
el que se deroga la Decisión 
nº 574/2007/CE (DO L 150 
de 20.5.2014, p. 143).
18
 Observaciones
25 
El Tribunal presenta sus principales 
resultados de auditoría divididos en 
cuatro secciones: la primera, muestra 
que el FFE ha contribuido a la gestión 
de las fronteras exteriores, pero el 
resultado global no pudo medirse; 
la segunda, se centra en el fomento 
por el FFE de la solidaridad financiera 
y su valor añadido europeo; la progra -
mación y la ejecución se tratan en la 
tercera sección, y la supervisión y la 
evaluación se abordan en la cuarta.
El FFE ha contribuido a la 
gestión de las fronteras 
exteriores, aunque el 
resultado global no pudo 
medirse y el bajo nivel 
de ejecución en algunos 
Estados miembros limita 
el impacto
Los programas y proyectos se 
adaptaron a las prioridades 
del FFE, pero no fue posible 
medir el resultado global
26 
Los programas plurianuales y anuales 
en los cinco Estados miembros se -
leccionados estaban se ajustaban en 
general a las cinco prioridades del FEE 
y contribuyeron a ellas ( gráfico 2 ). Sin 
embargo, dadas las insuficiencias de 
supervisión en estos Estados miem -
bros y las graves deficiencias en las 
evaluaciones ex post  de los Estados 
miembros y la Comisión (véanse los 
apartados 71 a 73), el Tribunal no pudo 
llevar a cabo una evaluación adecuada 
de los logros generales del Fondo.27 
La mayoría de los proyectos audita -
dos apoyaron la consecución de las 
prioridades del FFE. De los treinta y un 
proyectos controlados sobre el terreno 
(véase el anexo ) en los cinco Esta -
dos miembros seleccionados, cinco 
respaldaban las prioridades del FFE 
solo parcialmente (por incluir gastos 
no subvencionables18 o porque no 
podía determinarse la pertinencia del 
gasto para el FFE)19. Otra contribución 
de un proyecto20 a la consecución de 
las prioridades contravenía los objeti -
vos del FFE21 ya que no era conforme 
al principio de trato respetuoso y de 
dignidad (véase el apartado 60).
28 
La mayoría de proyectos lograron sus 
realizaciones previstas, pero no se 
fijaron metas e indicadores medibles 
(véanse los apartados 52 a 54) y los 
informes no reflejaron adecuadamente 
el efecto e impacto logrados (en el grá -
fico 6  figuran ejemplos de indicadores 
de realizaciones, efectos y de impacto).18 La Comisión aceptó una 
propuesta de cupones de 
combustible, aunque 
contravenía las directrices 
emitidas por los Estados 
miembros en ese momento. 
Estas directrices 
fueron modificadas 
retrospectivamente en 2012.
19 Proyectos nºs 2, 9, 19, 21, 22 
de los Estados miembros, 
recogidos en el anexo .
20 Proyecto nº 25 de los Estados 
miembros, recogido en 
el anexo .
21 Artículo 3, apartado 1, letra b), 
de la Decisión 2007/599/CE.
19 Observaciones
Ejecución insuficiente en 
algunos Estados miembros
29 
El porcentaje medio de ejecución 
de los programas nacionales del FFE 
correspondiente a 2007-2010 fue del 
87,6 %. Sin embargo, en un reduci -
do número de Estados miembros 
(gráfico 7 ) surgieron problemas; en 
particular, en el caso de Grecia, donde 
la planificación y la ejecución fueron 
deficientes ya que solo se ejecutó el 
43 % de la asignación del FFE22.22 Según los informes finales 
de los programas anuales 
de Grecia.ImpactoRecursos
Realización
Efecto• FFE y fondos nacionales movilizados para la ejecución de una acción (proyecto).
• Aquello que se logra directamente con los fondos asignados a una acción.
Por ejemplo: la adquisición de una aeronave, las máquinas de veriﬁcación de documentos, etc.
• Cambio originado por la ejecución de una acción. Los efectos incluyen los resultados logrados con las realizaciones.Por ejemplo, misiones de vigilancia efectuadas por la aeronave o documentos veriﬁcados en las fronteras.
• Efectos ﬁnales, de alto nivel, de la acción (a largo plazo), sometidos a muchas otras inﬂuencias (externas).Por ejemplo, las aeronaves empleadas en las misiones de vigilancia permiten detectar actividades de inmigraciónirregulares y la veriﬁcación de documentos permite descubrir un mayor número de falsos documentospresentados en las fronteras.Ejemplos de indicadores de realizaciones, efectos y de impactoGráfico 6
Fuente: Ejemplos del Tribunal de Cuentas Europeo basados en el modelo de la Comisión, en el cual los resultados se denominan efectos.
20 Observaciones Gráfico 7Porcentaje de ejecución del FFE en 2007 ‑2010
30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 % 90 % 100 %Grecia
República Checa
Países Bajos
Dinamarca
Bulgaria
Hungría
Suecia
Portugal
Eslovenia
Bélgica
Rumanía
Francia
Islandia
Polonia
Finlandia
Malta
Austria
Lituania
Italia
Eslovaquia
España
Letonia
Estonia
Noruega
Chipre
Alemania
Media
Fuente: Cálculo realizado por la Comisión en el marco de la evaluación ex post  basándose tanto en programas cerrados como en estimaciones efec -
tuadas por los Estados miembros si los programas no estaban cerrados. Bulgaria, Islandia, Noruega y Rumanía solo presentaron datos correspon -
dientes a los programas anuales de 2010. Dinamarca y Polonia no facilitaron datos sobre la ejecución de los programas de 2010. Los porcentajes de 
ejecución en Chipre y en la República Checa no eran definitivos. Dinamarca no proporcionó porcentajes de ejecución respecto del presupuesto 
total y no se dispone de los datos de Suiza y Luxemburgo. Los datos de Grecia están basados en los informes finales de sus programas anuales.
21 Observaciones
Aunque el FFE ha fomen ‑
tado la solidaridad finan ‑
ciera, el valor añadido 
europeo adicional ha sido 
limitado
30 
El Tribunal intentó determinar si el FFE 
había logrado su objetivo de fomentar 
la solidaridad financiera y también 
buscó pruebas de que aportara valor 
añadido europeo adicional, en par -
ticular al orientarse a las prioridades 
específicas (véase el gráfico 2 ), apoyar 
la cooperación entre los Estados 
miembros o focalizarse en los proble -
mas más urgentes.
31 
Las asignaciones del FFE contribuyeron 
claramente a repartir la carga financie -
ra de los Estados miembros resultante 
de la introducción de la gestión inte -
grada de la Unión de las fronteras ex -
teriores comunes. Los Estados miem -
bros que tienen una carga relativa más elevada reciben importes de ayuda 
superiores del FFE (véase el gráfico 4 ). 
Sin embargo, el Tribunal constató que 
el valor añadido europeo adicional del 
FFE era limitado debido a:
a) un sistema parcialmente ineficaz 
de refuerzo de las prioridades 
específicas;
b) el escaso respaldo a la coopera -
ción operativa entre los Estados 
miembros;
c) unos mecanismos de respuesta a las 
insuficiencias específicas en los 
puntos fronterizos estratégicos mal 
planificados y unos mecanismos de 
reacción ante situaciones de emer -
gencia parcialmente eficaces;
d) el apoyo a programas y proyectos 
que de todos modos habrían reci -
bido financiación nacional, que ca -
recían de una evaluación adecuada 
de las necesidades o que contenían 
una proporción considerable de 
costes no subvencionables en algu -
nos de los proyectos controlados.Fotografía 1Tres buques para todas las condiciones climáticas  
de clase 300 cofinanciados por el FFE de la guardia costera 
de Italia que operan desde Lampedusa, Italia
Fuente:  Tribunal de Cuentas Europeo.

22 Observaciones
Sistema parcialmente  
ineficaz para reforzar  
las prioridades específicas
32 
La Comisión ha elaborado directrices 
estratégicas destinadas a definir priori -
dades, que se complementan con prio -
ridades específicas para la ejecución 
del FFE en los Estados miembros que 
tienen valor añadido europeo y a pro -
porcionar incentivos al respecto. Los 
proyectos de apoyo a las prioridades 
específicas, como el SIS, el VIS ( recua -
dro 1 ), la cooperación consular y Euro -
sur, podían acogerse a un porcentaje de 
cofinanciación más elevado. Sin embar -
go, este incentivo (de un 75 % en lugar 
del 50 % estándar) no era eficaz en los 
quince países del Fondo de Cohesión 
(que representan aproximadamente el 
60 % de la asignación del FFE), ya que 
reciben el 75 % de la cofinanciación de 
todos modos23. Algunos Estados miem -
bros (España y Malta) confirmaron que 
las prioridades específicas no represen -
taban un factor que repercutiera en la 
configuración de sus programas.
33 
Además, tres de las doce prioridades 
específicas no habían sido formuladas claramente por la Comisión24 o eran 
poco viables, lo cual limitaba aún más 
su potencial para aportar valor añadido 
europeo. Desde los programas anuales 
de 2011, la Comisión ha intentado focali -
zar la financiación del FFE en prioridades 
específicas pero, debido a una falta de 
supervisión, no existen pruebas de que 
ello haya incrementado su utilización.
34 
Sin embargo, al carecer de un sistema 
para supervisar la utilización de priori -
dades específicas y de una evaluación 
ex post  adecuada y fiable en la Comi -
sión, el Tribunal no pudo determinar la 
magnitud del apoyo a las acciones con 
«elevado» valor añadido europeo.
Escaso apoyo  
de la cooperación operativa 
entre los Estados miembros
35 
Se obtuvieron resultados limitados en 
dos ámbitos específicos en los que el 
FFE debía contribuir a la cooperación 
entre los Estados miembros (la coo -
peración consular y las operaciones 
de Frontex).23 Cuatro de los cinco Estados 
miembros seleccionados para 
la fiscalización del Tribunal son 
países del Fondo de Cohesión.
24 Por ejemplo, una prioridad 
específica relativa a la 
adquisición de equipos 
indicaba que la necesidad 
de estos equipos debía estar 
«claramente identificada 
a nivel europeo». Sin embargo, 
el Tribunal constató que el 
significado de este requisito no 
estaba claro para la Comisión 
ni para los Estados miembros.
Contribución del FFE al SIS II y al VIS
Pese a la falta de supervisión, el Tribunal halló pruebas de la contribución del FFE a las prioridades específicas 
para establecer los sistemas informáticos SIS II y VIS. Durante sus visitas sobre el terreno a estos proyectos, el Tri -
bunal constató que el apoyo del FFE se consideraba fundamental para el desarrollo de los sistemas nacionales25. 
Sin embargo, los retrasos y cambios en los sistemas informáticos en la UE26 influyeron en la eficiencia y eficacia 
del FFE, dado que tuvieron que introducirse modificaciones y no fue posible utilizar los equipos adquiridos27.
25 El FFE contribuyó con 95 millones euros al coste estimado de 330 millones de euros destinado al desarrollo de sistemas nacionales.
26 Informe Especial nº 3/2014 del Tribunal de Cuentas: «Enseñanzas extraídas por la Comisión Europea con el desarrollo del Sistema de Información 
de Schengen de segunda generación (SIS II)» ( http://eca.europa.eu ).
27 Por ejemplo, las patrullas de policía no pudieron utilizar 110 dispositivos portátiles (50 asistentes digitales personales (PDA) financiados con cargo 
al programa anual de 2007 y 60 con cargo al de 2008) para conectarse al SIS II, ya que la solución de seguridad prevista no era viable y el SIS II no 
estaba a punto. En 2014 las autoridades maltesas estaban trabajando para solucionar este problema.Recuadro 1
23 Observaciones
36 
El objetivo del FFE (en su prioridad 3) de 
financiar el desarrollo de la cooperación 
consular y en concreto de los centros 
comunes de solicitud, solo se ha con -
seguido parcialmente, a pesar de que 
en las acciones comunitarias se aplica -
ban porcentajes de cofinanciación del 
90 %. Únicamente se financiaron dos 
de estos centros (véase un ejemplo en 
el recuadro 2 ) y solo un Estado miem -
bro (Francia) planificó un proyecto de 
cooperación consular a través de otras 
formas de cooperación (como la coubi -
cación o la externalización). En lugar de 
ello, los Estados miembros recurrieron 
al FFE para renovar, adaptar y equipar 
sus propios consulados nacionales, 
a veces en los mismos países. Esta uti -
lización del FFE impidió aprovechar las 
economías de escala y beneficiarse de 
la cooperación entre los Estados miem -
bros para mejorar los procedimientos 
de solicitud de visado y prevenir los 
fraudes en los visados.
37 
El segundo ámbito de cooperación 
en el que el FFE solo tuvo un impacto 
limitado es el apoyo a las operaciones 
coordinadas por Frontex a través del 
incremento del número de activos a su 
disposición . Las directrices estratégicas contienen 
una prioridad específica destinada 
a reforzar la capacidad operativa 
de Frontex. Sin embargo, como en 
el caso de otras prioridades específi -
cas, el mecanismo de incentivo tuvo 
escaso impacto (véase el apartado 32) 
y no se midieron sus resultados.
38 
El Tribunal verificó si los activos cofi -
nanciados por el FFE se registraron en 
el contingente de equipo de Fron -
tex, lo cual representaría una ayuda 
para la planificación y ejecución de 
las operaciones (conjuntas) por esta 
agencia ( recuadro 3 ). Aunque muchos 
de los activos cofinanciados por el FFE 
serían apropiados para las misiones de 
Frontex, no existe la obligación legal 
de registrar los equipos cofinanciados 
por el FFE en el contingente de equi -
po. El Tribunal constató que, en una 
muestra de dieciséis aviones y buques 
patrulleros, únicamente dos fueron re -
gistrados de este modo, lo cual limita 
la capacidad de Frontex para planificar 
y ejecutar operaciones (conjuntas).
«Maison Schengen», centro común de solicitud en Kinshasa,  
República Democrática del Congo
La finalidad de la iniciativa luso -belga, financiada con cargo a dos proyectos de acción comunitaria (de 
2007 y 2009, con una financiación total del FFE de 845 704 euros), era crear el primer centro común de so -
licitud de visados de Schengen. Cada Estado miembro participante sigue siendo responsable de las tareas 
administrativas. Sin embargo, los procedimientos de presentación de solicitudes están centralizados, lo cual 
permite a varios Estados miembros aunar recursos y compartirlos. Esta centralización favorece que los soli -
citantes de visado puedan ser mejor recibidos, de forma más eficiente y humana, así como la lucha contra la 
«compra de visados»28 y el fraude. Al final de 2013, el Centro representaba a diecisiete Estados de Schengen.
28 Práctica de presentar nuevas solicitudes de visado a otros Estados miembros de la UE cuando una primera solicitud haya sido denegada.Recuadro 2
24 Observaciones
39 
Por otra parte, a pesar de la obligación 
legal que recae sobre la Comisión y de 
las peticiones de Frontex, hasta junio 
de 2013 esta agencia no recibió ningu -
na información de la Comisión sobre 
la ejecución del Fondo (como activos 
adquiridos), lo que limita aún más su 
planificación y capacidad operativa, 
así como sus controles para evitar la 
doble financiación de los costes de 
operaciones.
40 
Para el período 2014-2020, la Comisión 
ha propuesto fomentar únicamente 
dos prioridades de los programas na -
cionales mediante el incremento de la cofinanciación de la UE al 90 % y el su -
ministro de financiación adicional. Las 
acciones específicas se han suprimido 
y las prioridades que deben promover -
se son aquellas en las que el Tribunal 
detectó un valor añadido europeo 
limitado: la cooperación consular y la 
contribución del Fondo a las operacio -
nes de Frontex. Si bien se prevé una 
mayor implicación de Frontex en la 
gestión del Fondo, no está previsto un 
intercambio de información exhausti -
vo entre la agencia y la Comisión en la 
ejecución de los programas de gestión 
compartida y de gestión directa. Ade -
más, todavía no se ha generalizado la 
obligación de que los activos finan -
ciados por el FFE deban registrarse 
en el contingente de equipo técnico 
de Frontex.Ejemplo de buenas prácticas en la cesión de activos para las operaciones de Frontex
Los dos activos de la muestra del Tribunal registrados en el contingente de equipo de Frontex eran aeronaves 
de las Fuerzas Armadas de Malta.
A pesar de soportar una presión migratoria constante, Malta cedió durante noventa horas uno de sus aviones 
de vigilancia suministrados por el FFE para una operación conjunta específica de Frontex en España en octu -
bre de 2012.Recuadro 3
Fotografía 2  
Aeronave de patrulla marítima de ala 
fija cofinanciada por el FFE para reforzar 
las capacidades de control fronterizo 
de las fuerzas armadas de Malta
© Fuerzas armadas de Malta
25 Observaciones
El mecanismo del FFE para 
resolver las insuficiencias 
específicas en los puntos 
fronterizos estratégicos y el 
mecanismo de emergencia 
fueron parcialmente eficaces
41 
Un aspecto del potencial valor añadido 
europeo del FFE es su capacidad de 
afrontar los problemas más urgentes, 
normalmente relacionados con las 
zonas fronterizas más amenazadas 
o con situaciones de emergencia 
generalizada. Con el fin de valorar 
la eficacia del mecanismo del FFE en 
casos de emergencia y de solventar las 
insuficiencias específicas en los puntos 
fronterizos estratégicos, el Tribunal 
examinó los correspondientes flujos de financiación del FFE. La fiscalización 
puso de manifiesto que las acciones 
específicas se utilizaron como un 
simple complemento de los programas 
anuales de los Estados miembros. Di -
chos Estados y la Comisión no consi -
guieron garantizar la coordinación en -
tre estas diferentes partes del FFE, con 
la consiguiente pérdida de perspectiva 
sobre los proyectos financiados, su 
ubicación y su motivación.
42 
Además, el Tribunal constató que parte 
de las acciones de emergencia se utili -
zaron para situaciones que no eran de 
emergencia o no se habían gestionado 
adecuadamente (véase el recuadro 4 ).
Sistema parcialmente eficaz de financiación para hacer frente a situaciones 
de emergencia en las fronteras exteriores
Caso 1: Apoyo a acciones que no constituían situaciones de emergencia
Las acciones de emergencia de 2011 se destinaron en su totalidad a ocho proyectos de un valor aproximado 
de 7,5 millones de euros destinados a respaldar a los Estados miembros en sus fases finales de desarrollo del 
SIS II, a pesar de que este proyecto había comenzado en 2001. Además, en un caso, los gastos ya habían sido 
financiados por el Estado miembro.
Caso 2: Ejemplo de gestión deficiente de los proyectos de emergencia
Las acciones de emergencia de 2010 consistían en tres proyectos concedidos a Italia por un importe aproxima -
do de cuatro millones de euros para hacer frente a los flujos migratorios originados por la Primavera Árabe, de 
los cuales, el Tribunal controló dos. Uno de ellos consistía en la financiación del transporte interior de inmi -
grantes29. En la solicitud correspondiente no se hacía referencia alguna al número de inmigrantes que podían 
transportarse, lo que imposibilitaba la evaluación de la rentabilidad. Tampoco se comunicó el número real de 
inmigrantes transportados, que solo fue notificado tras una petición específica de la Comisión, sin informa -
ción sobre el tiempo de transporte previsto, ni ningún otro dato que permitiera evaluar el proyecto. Además, 
solo se utilizó la mitad del presupuesto del proyecto, y en el informe final no se explicaban los motivos. El otro 
proyecto auditado30 también carecía de metas cuantificables y de procedimientos adecuados de notificación.
29 Proyecto nº 3 (Transporte interior de inmigrantes, Shifts).
30 Proyecto nº 2 [Refuerzo de los medios de transporte para vigilar la zona de los puntos de cruce fronterizo y la zona alrededor del CIE (Recars)]  
en el marco de las acciones de emergencia, véase el anexo .Recuadro 4
26 Observaciones
43 
El FFE asignaba 10 millones de euros 
anualmente a los proyectos destinados 
a solventar insuficiencias específicas 
en los puntos fronterizos estratégicos. 
Estas acciones específicas no figura -
ban en la propuesta de la Comisión 
sobre el FFE, pero el Consejo las 
introdujo. El procedimiento de selec -
ción de los proyectos era prolongado 
y el período de ejecución (seis meses) 
demasiado breve para aquellos que 
implicaban la adquisición de equipos 
especializados como helicópteros, lo que se tradujo en un porcentaje 
de ejecución reducido. Por ejemplo, 
Grecia, pese a sus necesidades, no 
pudo ejecutar nueve de los once 
proyectos aprobados en el marco de 
los programas de acción específicos 
de 2008-2010. En los dos proyectos de 
acciones específicas en Italia audi -
tados exhaustivamente, el Tribunal 
constató que algunos elementos no se 
circunscribían a las zonas fronterizas 
y que otros quedaban completamente 
fuera del ámbito de aplicación del FFE 
(véase el recuadro 5 ).
Acciones específicas fuera de la zona fronteriza
El Tribunal examinó un proyecto de las acciones específicas de 2009 y otro de las de 2010. Ambos fueron eje -
cutados por el Ministerio de Interior de Italia, y el destinatario final del equipo era la policía.
Acciones específicas de 2009: alquiler de vehículos durante seis meses para su uso en las fronteras marítimas 
meridionales de Italia
El proyecto respondía a la convocatoria de licitación que especificaba el alcance territorial como la frontera ma -
rítima de Italia (mar Mediterráneo y Sicilia). La solicitud de subvención indicaba que el proyecto aumentaría la 
eficacia de la actividad de vigilancia en los puertos y en la zona costera del Mediterráneo central. Sin embargo, 
los 137 automóviles fueron entregados en su totalidad al Centro de Identificación y Expulsión (CIE) de ciudades 
situadas al norte del país, como Turín, Milán y Bolonia, y no se emplearon en la vigilancia de la frontera exterior. 
No obstante, la Comisión aprobó los costes (importe final de la subvención de 950 688 euros).
Acciones específicas de 2010: patrullas fronterizas
El proyecto preveía la adquisición de vehículos de policía (la solicitud presenta incoherencias sobre el número 
de automóviles que debían adquirirse y su uso) para la vigilancia de las fronteras marítimas del sur de Italia 
y en particular la costa sudoccidental. Sin embargo, los vehículos se utilizaron en las inmediaciones del CIE31 
y del CARA (Centro para Solicitantes de Asilo y Refugiados). En la evaluación del informe final la Comisión ob -
servó que la asignación de 22 de los 43 vehículos adquiridos para el proyecto no era conforme con el ámbito 
territorial fijado en la convocatoria de propuestas, ya que se utilizaban (según lo indicado anteriormente) en 
los centros CIE y CARA, o en sus inmediaciones. Posteriormente, la Comisión consideró que los costes corres -
pondientes (337 405 euros) no eran subvencionables (el importe final de la subvención ascendió a 560 259 eu -
ros de los 1 192 559 euros aprobados).
31 En toda Italia existen ambos tipos de centros, tanto en las zonas costeras como en el interior.Recuadro 5
27 Observaciones
44 
Debido a estas limitaciones en la con -
cepción de las normas y a los proble -
mas de ejecución, la Comisión decidió 
no llevar a cabo ninguna acción espe -
cífica en 2013.
Apoyo a proyectos que de 
todos modos habrían reci ‑
bido financiación nacional, 
que carecían de una evalua ‑
ción adecuada de las necesi ‑
dades o que contenían una 
proporción considerable de 
costes no subvencionables
45 
El Tribunal constató que, en dos de los 
cinco Estados miembros de su muestra 
(Grecia y España), muchos proyectos ya 
habían sido financiados (o se habrían 
financiado) de todos modos a escala 
nacional cuando fueron incluidos en 
los programas anuales, como en una de 
las tres acciones de emergencia audita -
das en las que la solicitud del proyecto 
ya indicaba que el Estado miembro 
había reservado el presupuesto para su 
plena financiación. Aunque las normas 
del Fondo permiten esta práctica, que 
incrementa el porcentaje de ejecución, 
la sustitución de los gastos nacionales 
de un Estado miembro por fondos eu -
ropeos menoscabaría el valor añadido 
europeo, que era inexistente en los 
casos mencionados anteriormente.46 
En tres Estados miembros de la mues -
tra del Tribunal (Grecia, Italia y Polonia) 
no fue posible determinar el valor 
añadido europeo de determinados pro -
yectos ya que no se contaba con una 
evaluación adecuada de las necesida -
des que pretendían satisfacer. En dos 
Estados miembros (Grecia e Italia), el 
Fondo tenía un valor añadido europeo 
limitado, puesto que algunos proyec -
tos consistían en facilitar apoyo ope -
rativo, como combustible y material 
fungible para los equipos, más que en 
reforzar las capacidades de los Estados 
miembros en la gestión de las fronteras 
exteriores. Si bien la financiación de es -
tos costes está permitida y podría estar 
justificada en situaciones de emer -
gencia, el Fondo está principalmente 
destinado al refuerzo de capacidades32, 
por ejemplo, a través del desarrollo de 
infraestructuras o de la adquisición de 
equipos, y no a la financiación de los 
costes de funcionamiento.
47 
El valor añadido europeo que aporta el 
FFE está además limitado por el elevado 
importe de los costes no subvenciona -
bles en algunos de los proyectos audita -
dos, resultantes de gastos que no están 
en consonancia con las prioridades del 
Fondo o de equipos inoperativos o que 
no funcionan cómo o dónde deberían. 
En la mayoría de los casos constatados 
por el Tribunal, los sistemas de gestión 
y control nacionales vigentes no detec -
taron estas irregularidades (en el recua -
dro 6  figuran ejemplos que ilustran lo 
expuesto en los apartados 45 a 47).32 Véanse los artículos 3 y 4 
de la Decisión nº 574/2007/CE 
y la nota de la Comisión 
al Comité SOLID de 
18 de octubre de 2010.
28 Observaciones
Ejemplos de proyectos con un valor añadido europeo insuficiente o indeterminado
Financiación de proyectos ya subvencionados
Un proyecto griego de adquisición de setenta y cinco vehículos de patrulla policial y de pasajeros se incluyó 
en una revisión del programa anual de Grecia para 2009 en marzo de 2011, tras la adquisición y financiación 
de los vehículos con cargo al presupuesto nacional.
Falta de evaluación de las necesidades y costes no subvencionables
En Italia, el Tribunal auditó un proyecto (programa anual de 2010) de adquisición de 355 vehículos operativos 
para la Guardia di Finanza  destinados a la detección e identificación de inmigrantes en las fronteras maríti -
mas. El beneficiario final no pudo demostrar plenamente el método empleado para determinar el número de 
vehículos necesario o para asignarlos a las distintas unidades. El número de vehículos comprados con cargo 
al proyecto aumentó principalmente debido a la existencia de fondos adicionales. El Tribunal constató que 
algunos automóviles también se utilizaban para el trabajo «normal» de la policía.
Debido a la inexistencia de una evaluación de las necesidades respecto de estos 355 vehículos y al hecho de 
que Italia adquiriera un total de 1 084 vehículos en el marco de los programas anuales de 2007-2010, existe el 
riesgo de que la financiación del FFE se destine a proyectos que no responden a sus prioridades y que no se 
satisfagan las necesidades urgentes.
En otro proyecto italiano, concebido para ampliar las infraestructuras de software y de cable de fibra óptica 
entre las oficinas de policía del centro y el norte de Italia, las autoridades nacionales transmitieron al Tribu -
nal información contradictoria sobre los costes de la inversión global y sobre la forma de calcular los costes 
subvencionables. En consecuencia, no pudo determinar en qué medida los 22 millones de euros declarados 
costes subvencionables (que debían ser cofinanciados en un 50 % por el FFE) en el programa anual de 2007 
estaban relacionados con este Fondo.
En Malta surgieron problemas similares en un proyecto del programa anual de 2007, por un importe de apro -
ximadamente 540 000 euros, en el que el Estado miembro no pudo demostrar los motivos de que determina -
dos costes (principalmente relacionados con obras de construcción) se habían imputado al proyecto.Recuadro 6
29 Observaciones
Insuficiencias estratégicas 
y operativas en la progra ‑
mación del FFE y en su 
ejecución en el Estado 
miembro y en la Comisión
48 
El Tribunal evaluó procesos clave para 
la eficacia del Fondo, como la progra -
mación y la selección de los proyectos, 
y llegó a la conclusión de que los pro -
gramas no se han incorporado a estra -
tegias nacionales y de que carecen de 
objetivos SMART y de indicadores me -
dibles. Los requisitos de programación 
provocan una carga administrativa 
excesiva. En algunos Estados miem -
bros, los procedimientos de selección 
de los proyectos no garantizaban 
adecuadamente la satisfacción de las 
necesidades de dichos Estados. Ade -
más, la fiscalización puso de manifies -
to insuficiencias en los procedimientos 
de contratación pública que hacían 
peligrar la gestión financiera. Fotografía 3Vehículo de patrulla policial cofinanciado por el FFE 
en Grecia
Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

30 Observaciones
Los programas no se habían 
incorporado a las estrate ‑
gias nacionales de control 
de fronteras y visados…
49 
En los Estados miembros seleccionados, 
el Tribunal examinó si el programa plu -
rianual y los programas anuales estaban 
basados en una estrategia nacional de 
gestión de fronteras y visado, y si esta -
ban coordinados con fondos naciona -
les, internacionales y otros de la UE. De 
conformidad con la tercera versión del 
Catálogo de Schengen sobre control de 
las fronteras exteriores, retorno y read -
misión, esta estrategia debe establecer 
«una cadena clara de delegación de 
ciertas funciones» y prever «evaluacio -
nes del entorno de trabajo, los riesgos 
y las amenazas, así como análisis de los 
recursos necesarios y planes de acción 
y desarrollo». Dicha evaluación global 
resulta indispensable para lograr la 
máxima eficiencia y eficacia del FFE. El 
Tribunal analizó también, sobre la base 
de las evaluaciones de Schengen, si 
dicha estrategia nacional se basaba en 
el modelo integrado común de análisis 
de riesgos (CIRAM)33 que evaluaba los 
riesgos relativos derivados de distintas 
amenazas para la gestión de las fronte -
ras y los visados.
50 
El Tribunal constató en cuatro de los 
cinco Estados miembros de su muestra 
(es decir, con la excepción de Polonia), 
que el programa plurianual y, por 
consiguiente, los programas anuales, 
no son parte integrante de una estra -
tegia global, simplemente porque tal 
estrategia es inexistente. Pese al gran 
número de documentos de estrate -
gia individuales, estos a menudo se circunscribían al ámbito de una sola 
autoridad. Aunque los programas 
plurianuales debían incluir una sección 
sobre la complementariedad entre 
la financiación nacional y del FFE, el 
Tribunal constató que las explicaciones 
eran incompletas o inexistentes. En los 
cinco Estados miembros, el modelo 
integrado común de análisis de riesgos 
está aún en la fase de desarrollo o no 
se utiliza en absoluto. Esta falta de 
visión global fundada en un análisis de 
riesgos significa que ni la Comisión ni 
los Estados miembros pueden deter -
minar objetivamente si las medidas 
financiadas por el FFE se inscriben en 
la estrategia general de los Estados 
miembros y se orientan a necesida -
des reales, ni tampoco el motivo por 
el cual fueron seleccionadas para ser 
financiadas por el FFE.
51 
En tres Estados miembros (España, 
Malta y Polonia) el Tribunal halló 
pruebas de que el FFE no se había 
coordinado adecuadamente con otros 
fondos de la UE34 ni con otros fondos 
internacionales35, con el consiguiente 
riesgo de pérdida de eficiencia y efica -
cia de los fondos, ya que todos podrían 
estar orientados a acciones similares.
...y faltaban objetivos SMART 
e indicadores medibles
52 
El Tribunal examinó si los programas 
y proyectos plurianuales y anua -
les contaban con objetivos SMART 
e indicadores que fueran pertinentes, 
mensurables y correspondieran a un 
valor objetivo.33 Modelo de análisis de riesgos 
elaborado por Frontex y los 
Estados miembros, utilizado 
por Frontex y recomendado 
para los Estados miembros.
34 Por ejemplo, el Fondo 
Europeo de Desarrollo 
Regional (FEDER).
35 Por ejemplo, la ayuda de los 
EE.UU. a los proyectos de 
gestión de las fronteras.
31 Observaciones
53 
Los cinco Estados miembros de la 
muestra del Tribunal no incluían ob -
jetivos SMART ni indicadores mensu -
rables en sus programas o proyectos 
plurianuales y anuales. La mayor parte 
de las descripciones de los programas 
y proyectos carecían de valores obje -
tivo. Además, en Grecia solo se fijaron 
las metas para los programas anuales 
de 2008, 2009 y 2010 tras la ejecución 
de los proyectos, cuando ya eran inne -
cesarias. Un análisis de los programas 
anuales de 2012 puso de manifiesto 
mejoras en la formulación de indica -
dores en tres Estados miembros, pero 
en el caso de dos de estos no se había 
avanzado en el establecimiento de 
metas para los indicadores.54 
Aunque puede ser difícil establecer 
indicadores de efectos y de impacto 
en la gestión de fronteras y visados, la 
Comisión ha mostrado en notas orien -
tativas que es posible. En ausencia de 
indicadores comunes obligatorios, los 
Estados miembros utilizaron conjuntos 
de indicadores diferentes, no solo en 
función de los programas, sino tam -
bién en medidas similares, por lo que 
era imposible realizar una evaluación 
adecuada. A pesar de la deficiente ca -
lidad de los objetivos y los indicadores 
de los programas de los Estados miem -
bros, la Comisión dio su aprobación 
considerando la necesidad de ejecutar 
el Fondo (véase el recuadro 7 ).
Ejemplos de indicadores imprecisos e inapropiados
Un proyecto consistía en la adquisición de dos buques de eslora media para la vigilancia marítima y se finan -
ció con cargo al programa anual español de 2008. Como en otros proyectos auditados en España36, el Tribunal 
halló indicadores que no eran pertinentes, no se habían registrado o habían sido fijados sin que la autoridad 
competente celebrara la debida consulta con el beneficiario final.
Los «resultados previstos» del proyecto eran muy imprecisos y en la mayoría de los casos no se especificaba 
de qué forma podían medirse, por ejemplo: «mejora de la eficacia y eficiencia de los recursos dedicados a las 
misiones de vigilancia marítima», «mejores condiciones de seguridad en las misiones» y «mayor seguridad 
en las fronteras». El único resultado previsto medible era una «reducción del número de buques que llegan 
ilegalmente a las costas españolas europeas». Sin embargo, el inconveniente de este indicador es que el nexo 
causal entre la acción y los resultados debe examinarse detenidamente.
36 Proyectos nºs 7, 8, 9, 11 y 12 de los Estados miembros en el anexo .Recuadro 7
32 Observaciones
55 
La Comisión ya ha reaccionado ante 
algunas de las insuficiencias originadas 
por la falta de indicadores comunes 
proponiendo indicadores comunes 
obligatorios para el período de finan -
ciación 2014-2020. Los Estados miem -
bros tendrán que desarrollar indicado -
res específicos de los programas.
Requisitos de programación 
anual que provocan una 
carga administrativa excesiva 
y dificultades de ejecución
56 
La obligación de elaborar programas 
anuales además de programas plu -
rianuales respondía a la necesidad de 
una supervisión más exhaustiva de los 
programas implantados por las auto -
ridades competentes, pero tuvo como 
consecuencia una carga administrativa 
excesiva para los Estados miembros y la 
Comisión, además de retrasos importan -
tes. La presentación inicial de programas 
de calidad deficiente por parte de los 
Estados miembros  —incumpliendo 
a menudo los requisitos establecidos en 
las bases jurídicas— retrasó la aproba -
ción de los programas anuales. Entre la 
primera presentación y la versión final 
de los programas anuales transcurrió 
por término medio un lapso de seis me -
ses y medio. Como consecuencia de ello, 
el tiempo de ejecución de los proyectos 
era frecuentemente muy reducido.
57 
Además, los programas anuales del 
FFE no encajaban bien con los largos 
procedimientos de contratación pú -
blica necesarios para la adquisición de 
equipos de gran complejidad. Por con -
siguiente, los proyectos sufrieron retra -
sos o no pudieron ser financiados por 
el Fondo. Tomando en consideración 
todas estas dificultades, durante el 
período de financiación 2014-2020 solo 
se elaborarán programas plurianuales.Algunos procedimientos de 
selección de los proyectos 
de los Estados miembros no 
garantizaban la satisfacción 
de sus necesidades reales
58 
El Tribunal examinó el procedimiento 
utilizado por los Estados miembros 
para seleccionar los proyectos. Se 
constataron graves insuficiencias en 
los procedimientos de selección de los 
proyectos en Italia y, solo en los pri -
meros años, también en Malta, lo cual 
pone en duda que se seleccionaran los 
proyectos más pertinentes.
59 
En Italia, la distribución de fondos 
entre entidades públicas y la posterior 
selección de los proyectos adolecía de 
varios fallos. Debido a la ausencia total 
de pista de auditoría, el Tribunal no 
pudo verificar con qué criterio se había 
decidido la distribución entre benefi -
ciarios finales para los programas anua -
les de 2007 y 2008. En años ulteriores, 
los motivos aducidos por la autoridad 
competente para la distribución de 
la asignación eran confusos o no se 
tuvieron posteriormente en cuenta al 
distribuir los recursos. Por consiguien -
te, no pudo justificarse la asignación 
cada vez mayor recibida por el Minis -
terio de Interior - Departamento de Se -
guridad Pública - Dirección Central de 
Inmigración y de Policía de Fronteras 
(organismo que alberga a la autoridad 
competente), en detrimento de otros 
organismos, como la guardia costera. 
Este mismo ministerio fue también el 
único organismo italiano en benefi -
ciarse de las acciones de emergencia 
y específicas entre 2007 y 2012, a pesar 
de que otros cuerpos (de diferentes 
ministerios) participan en la gestión de 
las fronteras de Italia. La exclusión o la 
marginalización de las demás autorida -
des supone el riesgo de que no puedan 
atenderse sus necesidades.
33 Observaciones
60 
La selección y posterior financiación 
de un centro de detención tempo -
ral en Grecia no cumplía el principio 
de trato respetuoso y de dignidad 
(véase el recuadro 8 ).
Financiación de un centro de detención en Grecia
El Tribunal examinó los costes de alquiler de un centro de detención temporal situado en Pagani (también 
conocido como el Servicio especial para inmigrantes irregulares de Mytilini), en la isla de Lesbos. El proyecto 
fue ejecutado por la autoridad competente (el Ministerio de Orden Público y Protección Ciudadana).
La autoridad competente incluyó el proyecto en una revisión posterior del programa anual de 2008 para la 
acogida de inmigrantes en hoteles y habitaciones. Sin embargo, en realidad se financió el alquiler del centro 
de Pagani entre el 1 de enero de 2008 y el 30 de junio de 2010 por un importe total de 267 405 euros.
El centro recibió reiteradas críticas de las organizaciones de defensa de los derechos humanos debido a sus 
malas condiciones. Se trataba inicialmente de un almacén de mercancías, que se adaptó para acoger a tres -
cientas personas. En 2008, setecientos veinte inmigrantes se encontraban detenidos en las instalaciones, 
cuyas condiciones fueron calificadas de abominables y un peligro para la salud tanto del personal como de 
los detenidos37. En octubre de 2009, durante una visita al centro, el ACNUR pidió su clausura. Entre finales de 
octubre de 2009 y junio de 2010, el centro fue gradualmente desmantelado.
En el momento de la decisión de financiar el proyecto, estas condiciones inaceptables eran ampliamente 
conocidas. Las autoridades griegas, no obstante, facilitaron una descripción engañosa del proyecto a la Comi -
sión que, tras el examen del informe final, prevé ahora deducir el gasto del pago final.
37 Informe dirigido al Gobierno griego sobre la visita a Grecia llevada a cabo por el Comité Europeo para la Prevención de la Tortura y de las Penas 
o Tratos Inhumanos o Degradantes (CPT), del 23 al 29 de septiembre de 2008 (CPT/INF (2009) 20).Recuadro 8
La inadecuación de los pro ‑
cedimientos de contratación 
pública en los Estados miem ‑
bros hace peligrar la buena 
gestión financiera
61 
El Tribunal auditó los procedimien -
tos de contratación pública de once 
proyectos; en ocho de ellos, los procedimientos no cumplían las 
disposiciones legales pertinentes o su 
aplicación no garantizaba la optimiza -
ción de los recursos. Un procedimiento 
de contratación pública en Grecia, 
consistente en la adquisición de perros 
patrulla, fracasó rotundamente debido 
a su inadecuación: aunque en mayo de 
2012 se habían entregado los cuarenta 
vehículos, en junio de 2014 los perros 
todavía no habían sido adquiridos.
34 Observaciones
62 
La principal insuficiencia consistió en 
que tres Estados miembros no justifi -
caron adecuadamente su recurso a la 
cláusula de excepción en la adquisición 
pública de material de defensa y de 
seguridad. Por ejemplo, en el marco 
de su programa anual de 2007, España 
adquirió dos aeronaves de ala fija para 
la vigilancia marítima y la lucha contra 
la inmigración irregular con un coste 
de 50 millones de euros. Las autorida -
des españolas declararon que dicha 
adquisición era «secreta» y recurrieron 
al procedimiento negociado sin pu -
blicación previa, invitando a un único 
proveedor. Se podrían haber utilizado 
procedimientos menos restrictivos sin 
poner en juego la seguridad. En otros 
Estados miembros se llevaron a cabo 
procedimientos de contratación públi -
ca similares mediante licitación abierta.
63 
Entre otras insuficiencias en los pro -
cedimientos de contratación pública 
destacan el posterior recurso al mismo 
proveedor sin un concurso adecuado 
y la falta de capacidades y conocimien -
tos en la administración pública.
64 
La verificación por las autoridades 
competentes de los procedimientos de 
contratación pública en cuatro de los 
cinco Estados miembros (todos excep -
to Polonia) era insuficiente o inexisten -
te a pesar de que una proporción con -
siderable del FFE se emplea a través de 
este tipo de contratación.65 
Por consiguiente, existe el riesgo de 
que acciones de gran valor de algunos 
programas del FFE, como la adquisi -
ción de aeronaves y buques, no garan -
ticen una optimización de los recursos.
Las insuficiencias en la 
supervisión de las autori ‑
dades competentes y las 
graves deficiencias en las 
evaluaciones ex post  de  
la Comisión y los Estados 
miembros no permiten 
evaluar adecuadamente 
los logros globales 
del Fondo
66 
El Tribunal intentó determinar si los 
Estados miembros y la Comisión 
aplican medidas de supervisión y de 
evaluación para valorar y mejorar la 
eficacia del FFE, y constató que ambos 
estaban muy limitados por la ausencia 
de objetivos SMART y de indicadores 
medibles, que faltaba un mecanismo 
idóneo de supervisión e información 
de los proyectos en los Estados miem -
bros, y que la evaluación sufre retrasos 
y presenta graves deficiencias.
35 Observaciones
Falta de supervisión  
y notificación adecuadas 
de los proyectos  
por los Estados miembros
67 
La autoridad competente no llevó 
a cabo en ningún Estado miembro de 
la muestra del Tribunal una supervi -
sión suficiente o adecuada que permi -
tiera seguir la ejecución de los pro -
yectos y determinar las divergencias 
con respecto a los objetivos fijados. 
Cuando se disponía de informes de su -
pervisión, faltaba en ellos información importante como los resultados 
alcanzados respecto de los indicadores 
o metas establecidos, o los cambios 
significativos en la fase de ejecución 
de los proyectos. En Grecia, no se reali -
zó ninguna supervisión durante la eje -
cución de los proyectos en el período 
2007-2009 ya que estos por lo general 
se introdujeron en el programa anual 
una vez finalizados. Aunque se realiza -
ron algunos controles sobre el terreno, 
no se disponía de listas de verificación 
que permitieran demostrar que los 
aspectos cualitativos de los proyectos 
financiados habían sido comprobados.Fotografía 4Habitáculo cofinanciado por el FFE en la frontera 
entre España y Marruecos en El Tarajal, Ceuta
Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

36 Observaciones
68 
En los cinco Estados miembros, tanto en 
los proyectos como en los programas 
anuales, los informes finales no presen -
taron información satisfactoria sobre los 
indicadores o las metas alcanzadas. En 
tres Estados miembros los informes fi -
nales contenían incoherencias y errores 
que afectan a la fiabilidad de los datos. 
España no exigió informes finales de los 
proyectos hasta el programa anual de 
2010 y únicamente inició la supervisión 
durante la ejecución a partir del progra -
ma anual de 2009. En el momento de la 
fiscalización (febrero de 2014), Grecia 
seguía sin solicitar informes finales 
de los proyectos, lo cual restringe en 
gran medida la información disponible 
acerca de los resultados obtenidos. La 
autoridad competente de Italia ha anun -
ciado su intención de introducir visitas 
de supervisión a raíz de la fiscalización 
del Tribunal.
69 
Ninguno de los Estados miembros de 
la muestra del Tribunal había creado 
desde el inicio del Fondo un sistema 
informático adecuado para registrar 
los indicadores. Si bien tres Estados 
miembros (España, Italia y Malta) 
habían empezado a desarrollar un sis -
tema informático de apoyo a la gestión 
de la autoridad competente en la se -
gunda mitad del período de financia -
ción, solo el sistema italiano dispone 
de una función que permite registrar 
los indicadores y sus valores. Las direc -
trices de la Comisión no precisaron los 
beneficios que podrían aportar estos 
sistemas informáticos y las oportunida -
des de intercambio de mejores prácti -
cas quedaron desaprovechadas.
70 
En los informes de los Estados miem -
bros sobre las acciones comunitarias 
y las acciones específicas se observa 
una falta de información similar en los 
resultados obtenidos, y a menudo se 
omiten los datos más básicos.Retrasos y graves deficien ‑
cias en las evaluaciones ex 
post en los Estados miem ‑
bros y en la Comisión
71 
La Comisión, en colaboración con los 
Estados miembros, es responsable 
de la evaluación del Fondo a fin de 
valorar la pertinencia, eficacia e impac -
to de sus acciones. La primera de las 
dos evaluaciones ex post , que abarca el 
período 2007-2010, debía ser presen -
tada por la Comisión al Parlamento 
Europeo y a otras instituciones antes 
del 31 de diciembre de 2012.
72 
El Tribunal analizó las contribuciones 
a dicha evaluación de los Estados 
miembros de su muestra y detectó una 
serie de omisiones, errores e impreci -
siones en los cinco informes de evalua -
ción nacionales. Como consecuencia 
de ello, la fiabilidad del informe global 
de evaluación ex post  se redujo de 
forma significativa. El hecho de que 
los Estados miembros solo facilitaron 
una cantidad limitada de información 
cuantificada se debió en parte a que, 
hasta 2011, la Comisión no determinó 
el tipo de datos que debían notificar -
se. Para entonces todas las acciones 
que debían incluirse en la evaluación 
habían comenzado y la mayoría ya 
había finalizado, lo cual impidió que 
los Estados miembros adaptaran los in -
dicadores que debían recopilarse. Ello 
originó una insuficiencia general en la 
calidad de la información cuantitativa 
presentada en la evaluación, ineficacia 
y trabajo adicional de recopilación de 
datos con carácter retroactivo.
37 Observaciones
73 
Al examinar el informe de evaluación 
ex post de la Comisión, el Tribunal 
encontró sintetizada gran cantidad de 
información cualitativa y cuantitativa 
que había sido recabada de los Estados 
miembros. Sin embargo, los datos se 
presentaban de forma descriptiva y no 
se analiza su significado, por ejemplo, 
sin ningún patrón básico o de referen -
cia conveniente, o bien en un formato 
que no permite una descripción útil 
(por ejemplo, «número de sistemas 
adquiridos o actualizados»). Además, la 
evaluación no aborda las acciones co -
munitarias, las acciones de emergencia 
y las acciones específicas, por lo que 
valor es aún menor. En consecuencia, 
la evaluación ex post  no puede consi -
derarse un informe útil o fiable para 
evaluar el impacto efectivo del Fondo 
para las Fronteras Exteriores.74 
A pesar de la ampliación del plazo, 
solo ocho de los veintiocho Estados 
miembros enviaron su contribución 
a la Comisión sin retrasos, lo cual limita 
el tiempo de que disponen la Comi -
sión y su contratista externo para el 
tratamiento de los datos. También se 
produjeron retrasos en la Comisión. 
En el momento de la conclusión de los 
trabajos de auditoría del Tribunal (mar -
zo de 2014) y más de un año después 
de la fecha límite, el informe todavía no 
había sido adoptado por la Comisión, 
lo que reduce la información accesible 
a las partes interesadas del FFE.
38
 Conclusiones 
y recomendaciones
75 
La fiscalización puso de manifiesto 
que el FFE ha contribuido a la gestión 
de las fronteras exteriores y ha fo -
mentado la solidaridad financiera. Sin 
embargo, solo aportó un valor añadido 
europeo adicional limitado, no fue po -
sible medir el resultado global debido 
a las insuficiencias de la supervisión 
llevada a cabo por las autoridades 
competentes y se observaron deficien -
cias graves en las evaluaciones ex post  
de la Comisión y los Estados miem -
bros. Fundamentalmente, la auditoría 
permitió detectar graves insuficiencias 
en la gestión del Fondo en Estados 
miembros clave (Grecia, España, Italia 
y, en los primeros años de financiación, 
Malta), insuficiencias que entrañan el 
riesgo de que la gestión de las fron -
teras no se refuerce adecuadamente 
donde más se necesita.
El FFE ha contribuido a la 
gestión de las fronteras 
exteriores, pero no fue posi ‑
ble medir el resultado global 
debido a una falta de obje ‑
tivos SMART y a deficiencias 
graves en la evaluación
76 
El Tribunal ha llegado a la conclusión 
de que no le es posible evaluar en qué 
medida el FFE ha contribuido a las prio -
ridades del Fondo. Los programas de los 
Estados miembros carecían de objetivos 
SMART y de indicadores medibles, lo 
cual, unido a la falta de indicadores co -
munes, imposibilita una evaluación ade -
cuada por parte de la Comisión. A pesar 
de la calidad insuficiente de los objeti -
vos e indicadores, la Comisión aprobó 
los programas de los Estados miembros 
porque era necesario ejecutar el Fondo 
(véanse los apartados 53 y 54).77 
Las autoridades competentes no su -
pervisaron en absoluto o supervisaron 
de manera insuficiente el logro de los 
resultados. Los informes de supervi -
sión y finales carecían de información 
pertinente sobre la eficacia o los 
datos no eran fiables. Ninguno de 
los Estados miembros de la muestra 
del Tribunal disponía de un sistema 
informático de recopilación de datos 
de seguimiento desde el inicio y solo 
Italia estaba desarrollando un sistema 
de este tipo para su uso futuro (véase 
el apartado 72). Las contribuciones de 
los Estados miembros a la evaluación 
ex post  y el informe de la Comisión su -
frieron retrasos y se produjeron graves 
deficiencias (véase el apartado 73).
78 
La Comisión ha propuesto indicadores 
comunes obligatorios para el período 
de financiación 2014-2020 y los Esta -
dos miembros tendrán que desarrollar 
sus propios indicadores específicos de 
los programas.
Recomendación 1
La Comisión debería:
— garantizar que todos los indica -
dores que han de utilizarse sean 
pertinentes, medibles y, cuando 
sea posible, correspondan a un 
valor objetivo;
— garantizar la existencia de indica -
dores desde el inicio y desarrollar 
sistemas informáticos donde aún 
no se hayan implantado,;
39 Conclusiones y recomendaciones
— proporcionar directrices claras 
a los Estados miembros que per -
mitan una interpretación común 
de los indicadores obligatorios 
a fin de que sea posible la agre -
gación con fines de supervisión 
y evaluación;
— presentar su informe de evaluación 
a tiempo y transmitir a las partes 
interesadas un análisis de los datos 
subyacentes.
Recomendación 2
Los Estados miembros deberían:
— disponer de capacidades adminis -
trativas apropiadas para la con -
cepción y aplicación de objetivos 
SMART y de indicadores medibles;
— fijar metas para los indicadores de 
realizaciones, efectos y, cuando 
sea posible, de impacto;
— recopilar valores reales de los indi -
cadores desde el inicio del progra -
ma gracias a sistemas informáticos 
apropiados y garantizar la fiabili -
dad de la información;
— utilizar su experiencia en sistemas 
informáticos similares adquirida 
con los Fondos Estructurales.El FFE permitió fomentar  
la solidaridad financiera pero 
el valor añadido europeo  
adicional ha sido limitado
79 
El Tribunal constató que el FFE contri -
buía a distribuir la carga financiera de 
los Estados miembros resultante de 
la gestión integrada de las fronteras 
exteriores, pero que el valor añadi -
do europeo adicional del Fondo era 
limitada:
a) en la cooperación consular;
b) en el apoyo de las operaciones de 
Frontex;
c) en las acciones de emergencia y en 
las acciones específicas;
d) en la financiación de acciones que 
se habían o habrían financiado 
a escala nacional.
No se explotó plenamente el potencial 
del Fondo debido a insuficiencias en la 
concepción del sistema de incentivos.
80 
Para el período 2014-2020, la Comisión 
ha propuesto incentivar la coopera -
ción consular y la contribución del 
Fondo a las operaciones de Frontex. 
Si bien se prevé una mayor implica -
ción de esta agencia en la gestión del 
Fondo, no está previsto un intercam -
bio de información exhaustivo entre 
esta y la Comisión en la ejecución de 
los programas en gestión compartida, 
ni tampoco en los de gestión directa. 
Además, todavía no existe la obliga -
ción general de que los activos finan -
ciados por el FFE/FSI que serían de 
utilidad para Frontex se registren en su 
contingente de equipo técnico.
40 Conclusiones y recomendaciones
Recomendación 3
A fin de respaldar la cooperación 
consular:
— los Estados miembros y la Comi -
sión deberían centrarse más en la 
creación de centros comunes de 
solicitud y otras formas de coope -
ración consular que en la renova -
ción, adaptación o equipamiento 
de los consulados.
Recomendación 4
A fin de contribuir al trabajo de Frontex:
— el legislador debería considerar la 
conveniencia de declarar obliga -
toria la introducción de activos co -
financiados pertinentes del FSI en 
el contingente de equipo técnico 
de Frontex;
— la Comisión debería proporcionar 
a Frontex información pertinente, 
exhaustiva y sin desfase temporal 
en relación con la ejecución del 
FFE/FSI en los Estados miembros, 
tales como programas, informes 
de ejecución anual y evaluaciones, 
y también información sobre los 
programas y proyectos en régimen 
de gestión directa. Y, al enviar 
la información, debería tener en 
cuenta la opción de «apoyo opera -
tivo» introducida por el nuevo mar -
co para el período 2014-2020 y la 
puesta en marcha de un sistema 
sólido para evitar las necesidades 
de doble financiación.Insuficiencias estratégicas  
en la programación del FFE
81 
En la fiscalización se observó que cua -
tro de cada cinco Estados miembros 
no programa el FFE como parte de su 
estrategia nacional global sobre ges -
tión de fronteras y visados. En todos 
los Estados miembros de la muestra 
del Tribunal, el modelo integrado 
común de análisis de riesgos todavía 
se está desarrollando o no se utiliza en 
absoluto.
Recomendación 5
Los programas nacionales del FFE 
deberían basarse en una estrategia 
global para la gestión de las fronteras, 
y los Estados miembros tendrían que 
basar su estrategia en un análisis de 
riesgos utilizando el modelo integrado 
común de análisis de riesgos.
Recomendación 6
El legislador debería considerar la 
posibilidad de exigir el cumplimiento 
de las recomendaciones del Catálogo 
de Schengen en materia de estrategia 
y análisis de riesgos como condición 
previa para recibir la futura ayuda 
del FSI.
41 Conclusiones y recomendaciones
Insuficiencias en la ejecución 
del FFE
82 
En los tres principales Estados miem -
bros beneficiarios (Grecia, España 
e Italia), el Tribunal constató repetidas 
deficiencias en la planificación, ejecu -
ción, supervisión y evaluación del FFE 
que repercuten en su eficacia.
83 
En los Estados miembros de la muestra 
del Tribunal (salvo Polonia), el Tribunal 
constató procedimientos de contrata -
ción pública inadecuados que hacen 
peligrar la buena gestión financiera 
del Fondo.Recomendación 7
Es preciso reforzar la capacidad ad -
ministrativa, por ejemplo mediante 
formación específica impartida por la 
Comisión o a través de la puesta en 
común de las mejores prácticas entre 
los Estados miembros.
Recomendación 8
Los Estados miembros deberían 
reforzar la capacidad administrativa 
en la contratación pública y aplicar los 
procedimientos de contratación de los 
activos del FFE/FSI con la mayor trans -
parencia posible.
El presente informe ha sido aprobado por la Sala IV, presidida por Milan Martin 
CVIKL, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión del 
día 24 de junio de 2014.
 Por el Tribunal de Cuentas
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Presidente

42
 Anexo AnexoProyectos controlados
Beneficiario final Denominación del proyectoPrograma 
anualGastos totales 
finales del FFE 
en euros1
Malta
1 Policía de Malta –Sección 
de Inmigración Refuerzo de las capacidades de la policía de inmigración en la vigilancia e inspec -
ción fronterizas
Objetivo: reforzar las capacidades operativas y las posibilidades de vigilancia de 
la policía de inmigración concretamente suministrándole los equipos necesarios 
para combatir el fenómeno de la inmigración ilegal.2007 491 567
2 VISET Malta S.A. Adaptación de las terminales marítimas de pasajeros a los requisitos del acervo 
de Schengen (VISET)
Objetivo: adaptar las instalaciones de asistencia a pasajeros del Puerto de La 
Valeta a fin de cumplir los requisitos y ajustarse a las mejores prácticas del 
acervo de Schengen.2007 540  234
3 Ministerio de Asuntos 
ExterioresCreación de una nueva misión de elevado riesgo y gran volumen de solicitudes 
y su preparación para una captura biométrica
Objetivo: renovar por completo los locales recién adquiridos de la nueva sección 
consular de Moscú para integrar los elementos de seguridad necesarios y prepa -
rar la misión para una eventual captura biométrica.2007 285 335
4 Fuerzas armadas de Malta Adquisición de buques de vigilancia costera para las fuerzas armadas de Malta
Objetivo: suministrar a las fuerzas armadas de Malta embarcaciones de vigilancia 
costera de recambio a fin de reforzar su presencia en el mar y agilizar su capaci -
dad de intervención.2008 7 200  000
5 Policía de Malta Migración de SIS1 a SIS2 y de SIReNE1 a SIReNE2
Objetivo: finalizar la integración del Sistema de Información de Schengen II en 
los sistemas nacionales de policía. 2008 2 037 810
6 Fuerzas armadas de Malta Refuerzo de las capacidades de control fronterizo de las Fuerzas armadas de 
Malta – Adquisición de una aeronave de ala fija para la vigilancia marítima
Objetivo: reforzar las capacidades de control fronterizo mediante la adquisición 
de una aeronave de ala fija para la vigilancia marítima.2009 7 269  636
1  Las cifras indicadas para Grecia han sido verificadas y comunicadas por la autoridad competente, pero todavía no han sido aprobadas 
por la Comisión.
43 Anexo Anexo
Beneficiario final Denominación del proyectoPrograma 
anualGastos totales 
finales del FFE 
en euros1
España
7 Ministerio de Interior, Direc -
ción General de Infraestructu -
ras y Material de SeguridadApoyo técnico al Sistema de Información de Schengen
Objetivo: suministrar apoyo técnico especializado al Sistema de Información 
de Schengen a fin de garantizar las labores de corrección, perfeccionamiento 
y desarrollo de este sistema.2010 129 129
8 Ministerio de Interior, Cuerpo 
Nacional de Policía, que forma 
parte de la Dirección General 
de la Policía y la Guardia CivilAdquisición de equipos operativos para el control de las fronteras exteriores
Objetivo: instalar en los cruces fronterizos equipos avanzados (como los de 
inspección de documentos o lámparas ultravioleta) a fin de mejorar la calidad 
y eficiencia del control fronterizo.2007 274 885
9 Ministerio de Interior, Direc -
ción General de Infraestruc -
turas y Material de Seguridad 
(DGIMS)Adquisición de dos buques patrulleros de tamaño medio (20 metros)
Objetivo: reforzar la capacidad de vigilancia e intervención en el mar del Servicio 
Marítimo de la Guardia Civil y facilitar así el éxito de sus misiones, sobre todo de 
lucha contra la inmigración ilegal, con intervenciones rápidas en aguas territoriales. 
Estaba previsto utilizar estos buques patrulleros en la zona costera mediterránea. 2008 2 143 680
10 Ministerio de Interior, Direc -
ción General de Infraestruc -
turas y Material de Seguridad 
(DGIMS)Trabajos y obras de renovación de los habitáculos de control del cruce fronterizo 
El Tarajal en la ciudad de Ceuta
Objetivo: realizar estos trabajos y obras para facilitar a los agentes del Cuerpo de 
Policía Nacional el control de entrada y salida de personas en el territorio nacional. 2010 36 426
11 Ministerio de Interior, Direc -
ción General de Infraestruc -
turas y Material de Seguridad 
(DGIMS)Obras de renovación, modernización y  reconstrucción en el perímetro fronterizo 
entre España y Marruecos  (Ceuta y  Melilla)
Objetivo: apoyar la financiación de equipos de cámaras CCTV, instalaciones de 
drenaje en la frontera y torniquetes giratorios en Ceuta y también una atalaya 
en Melilla.2010 164 386
12 Ministerio de Interior, 
Dirección General de la Policía 
y la Guardia Civil, sección 
Guardia Civil Mejoras técnicas de dos aeronaves de patrulla marítima y lucha contra la 
inmigración ilegal, adscritas al Servicio Aéreo de la Guardia Civil (adquiridas en 
el marco del programa anual de 2007 del FFE)
La adquisición de las dos aeronaves se cofinanció en el marco del programa anual 
de 2007 del FFE, por un importe contractual de 50 millones de euros. Esta adqui -
sición se incluyó también en la fiscalización del Tribunal del proyecto de mejora 
ulterior.
Según el programa anual de 2010, las aeronaves, debido a las numerosas horas 
de servicio, necesitan mejoras técnicas para seguir con sus actividades de vigi -
lancia; puede tratarse de trabajos estructurales de actualización y adquisición 
de repuestos básicos. 2010 6 398 873
13 Ministerio de Asuntos Exte -
riores, Dirección General de 
Asuntos Consulares Renovación y  adaptación de consulados
Objetivo: realizar obras de adaptación, ampliación, remodelación y reubicación 
de consulados para garantizar la adecuación de sus instalaciones, la seguridad 
de sus empleados y la eficiencia del procedimiento de solicitud de visados.2010 835 695
1  Las cifras indicadas para Grecia han sido verificadas y comunicadas por la autoridad competente, pero todavía no han sido aprobadas 
por la Comisión.
44 Anexo AnexoBeneficiario final Denominación del proyectoPrograma 
anualGastos totales 
finales del FFE 
en euros1
Polonia
14 Ministerio de Asuntos 
Exteriores Suministro de equipos y software a las oficinas consulares para la recopilación 
de datos biométricos
Objetivo: suministrar equipos y software a las oficinas consulares para la 
recopilación de datos biométricos (por ejemplo, escáneres de huellas dactilares). 
El proyecto se financió con cargo a dos programas anuales. 2007  y 2008 389 604
15 Guardia de fronteras 
de Polonia Mejora de las cualificaciones del personal que lleva a cabo operaciones aéreas 
de protección fronteriza
Objetivo: adiestrar a pilotos y mecánicos de la guardia de fronteras que trabajan 
con tipos de aeronaves específicos (helicópteros Sokol y Kania, aeroplano 
Skytruck), entre otras cosas, en el uso de gafas de visión nocturna, y formarles 
como instructores. El proyecto se financió con cargo a tres programas anuales.2007-2010 803 034
16 Guardia de fronteras 
de PoloniaSuministro de medios de transporte especializados a la guardia de fronteras
Objetivo: adquirir vehículos para los servicios de la guardia de fronteras. 
El proyecto se financió con cargo a dos programas anuales.2008  y 2009 3 571 588
17 Podkarpacie Voivodship Reconstrucción de edificio para un control exhaustivo en un punto de entrada 
al país en el cruce fronterizo de la carretera Medyka -Szegine
Objetivo: ampliar un edificio destinado al control de vehículos en dicho cruce fron -
terizo con Ucrania mediante el incremento del número de muelles de inspección 
de vehículos (de uno a cuatro) y el suministro de nuevos equipos de inspección.2009 645 113
18 Guardia de fronteras 
de PoloniaAmpliación y mantenimiento de la plataforma de teleinformación de la guardia 
de fronteras para la aplicación de los sistemas SIS II y VIS
El proyecto se subdividía en cuatro subproyectos:
1)  Desarrollo y mantenimiento de un sistema para la replicación y reproducción 
de datos – fase 1.
2)  Modernización y mantenimiento de un sistema para el registro de las 
conversaciones.
3)  Modernización y mantenimiento de una plataforma de hardware y software 
para el apoyo de los requisitos del sistema.
4)  Adquisición de estaciones de trabajo informáticas para las necesidades de 
la base de datos central de la guardia de fronteras .2010 1 078  749
1  Las cifras indicadas para Grecia han sido verificadas y comunicadas por la autoridad competente, pero todavía no han sido aprobadas 
por la Comisión.
45 Anexo AnexoBeneficiario final Denominación del proyectoPrograma 
anualGastos totales 
finales del FFE 
en euros1
Italia
19 Ministerio de Interior 
(Polizia di Stato)Refuerzo de las infraestructuras de la red de transferencia y ampliación del 
procedimiento SIA y  VISA en beneficio de las oficinas de inmigración y  las oficinas 
de la policía fronteriza que operan en las regiones del centro y el norte de Italia
Objetivo: planificar, suministrar e  implementar un sistema de telecomunica -
ciones para ampliar la red de fibra óptica en cerca de 2 600 km necesarios para 
conectar las oficinas de la policía fronteriza, la Questura y las comisarías de 
policía, y para reforzar y ampliar el sistema de información antiinmigración (SIA, 
Anti‑Immigration Information System ) en el centro y el norte de Italia.2007 11 023 303
20 Cuerpo de la Capitanía del 
Puerto (Guardia Costera)Adquisición de cuatro buques patrulleros de navegación de altura
Objetivo: esta acción es una continuación de un proyecto del programa anual de 
2007. Ambos proyectos abarcan la adquisición de cuatro buques de clase 300 para 
todas las condiciones climáticas de autoadrizamiento automático e insumergibles.
Los cuatro buques patrulleros operan en las aguas territoriales situadas en las 
inmediaciones de Sicilia y Cerdeña.2008 3 866 000
21 Ministerio de Interior 
(Polizia di Stato)Adquisición de cupones de combustible necesarios para las actividades adicio -
nales de prevención y control estrechamente ligadas a la actual situación de 
emergencia provocada por la inmigración en el sur de Italia
Objetivo: adquirir cupones de combustible  (diésel y gasolina) para los automóvi -
les de la policía fronteriza, que permiten operaciones de patrulla suplementarias 
ante el flujo de inmigrantes procedente del norte de África (Primavera Árabe / 
cambios de régimen en países como Libia y Túnez).2009 572 312
22 Guardia di Finanza Adquisición de vehículos operativos
Objetivo: suministrar a la Guardia di Finanza  vehículos de motor para las tareas co -
nexas a  la detección e  identificación de inmigrantes en las fronteras marítimas en 
el contexto de la lucha contra la inmigración ilegal. Se adquirieron 355 vehículos.2010 3 612 768
23 Ministerio de Interior 
(Polizia di Stato)Adquisición de una aeronave de ala fija para la policía de fronteras
Objetivo: adquirir una segunda aeronave (la primera fue adquirida con cargo 
al programa anual de 2009) destinada a la policía de fronteras para coordinar 
las actividades operativas, especialmente en la gestión de crisis que pueden 
producirse inesperadamente en algunos puntos del territorio nacional.2010 3 377 748
1  Las cifras indicadas para Grecia han sido verificadas y comunicadas por la autoridad competente, pero todavía no han sido aprobadas 
por la Comisión.
46 Anexo AnexoBeneficiario final Denominación del proyectoPrograma 
anualGastos totales 
finales del FFE 
en euros1
Grecia
24 Ministerio de Protección 
Ciudadana / Policía de GreciaIntroducción de normas comunes de formación para los agentes de policía del país
Objetivo: introducir las normas comunes de formación de Frontex en el sistema de 
formación de la policía de Grecia mediante el adiestramiento de 448 participan -
tes en cursos de tres niveles. Las normas comunes prevén la formación básica 
y periódica de los agentes de policía y los guardias de fronteras que deben 
gestionar los flujos de inmigrantes.2007 600  079
25 Ministerio de Protección 
CiudadanaCostes de alquiler del centro de detención temporal de la isla de Lesbos
Objetivo: financiar los costes de alquiler de un centro de detención temporal en 
Pagani, situado cerca de Mytilini en la isla de Lesbos.2008 200 554
26 Ministerio de Protección 
Ciudadana / Policía de GreciaAdquisición de vehículos de pasajeros de patrulla
Objetivo: adquirir setenta y cinco vehículos (automóviles de patrulla con el 
distintivo policial y automóviles de pasajeros sin distintivo) para patrullar las 
carreteras cercanas a la frontera a fin de controlar y proteger las fronteras 
exteriores ante la entrada ilegal de inmigrantes.2009 1 115 807
27 Ministerio de Protección 
Ciudadana / Policía de GreciaAdquisición de vehículos de patrulla policial 4x4 (tipo jeep)
Objetivo: adquirir un total de sesenta y nueve vehículos de patrulla policial en las 
regiones fronterizas inaccesibles y montañosas con el fin de evitar la entrada de 
inmigrantes irregulares en territorio griego.2009 1 275 989
28 Ministerio de Asuntos 
ExterioresApoyo a la instalación del Sistema de Información de Visados
Objetivo: cofinanciar la implementación de los sistemas informáticos N -VIS 
y NET -VIS en lo referente a los costes de concepción, aplicación y desarrollo del 
sistema, y de formación del personal. El proyecto forma parte de una acción plu -
rianual que tiene como fin la instalación del Sistema de Información de Visados 
(VIS) de la UE en los consulados griegos.2009 2 984 335
29 Ministerio de Protección 
CiudadanaConstrucción y  mejora de las infraestructuras fronterizas en las fronteras 
terrestres externas con Albania y Turquía destinadas a los servicios de policía 
de control de fronteras
Objetivo: mejorar las infraestructuras fronterizas en las fronteras entre Grecia 
y Albania, y entre Grecia y Turquía, mediante la construcción de dos nuevas 
comisarías en Delvinaki y en Feres.2010 2 117 706
30 Ministerio de Protección 
Ciudadana / Policía de GreciaCompra de perros policía de vigilancia y de vehículos de policía para su transporte
Objetivo: adquirir unos cuarenta perros policía y los vehículos para transportarlos, 
con el propósito de detectar a los inmigrantes irregulares que intentan cruzar 
las fronteras terrestres exteriores. Los vehículos previstos eran de tipo ranchera 
y tracción en las cuatro ruedas, para poder circular en terreno accidentado.2010 880 268
31 Ministerio de Protección 
Ciudadana / Policía de GreciaFinanciación de los costes operativos ligados a la ejecución del sistema integrado de 
gestión de las fronteras en las fronteras terrestres entre Grecia y Turquía y centros 
de acogida inicial y de detención para inmigrantes irregulares en la región de Evros
Objetivo: financiar los costes operativos y de funcionamiento de los Servicios de 
la Policía de Grecia, incluidos los gastos de mantenimiento de los vehículos/em -
barcaciones de patrulla y otros equipos y los costes de, combustible y piezas de 
recambio para los vehículos/embarcaciones participantes en las actividades de 
control fronterizo, así como de películas fotográficas, impresión de fotografías, 
lámparas fluorescentes, neumáticos, y una caldera .2010 706 011
1  Las cifras indicadas para Grecia han sido verificadas y comunicadas por la autoridad competente, pero todavía no han sido aprobadas 
por la Comisión.
47 Anexo AnexoAcciones de emergencia, acciones comunitarias y acciones específicas
Beneficiario final Denominación del proyectoPrograma anual 
de trabajoGasto final del 
FFE en euros
Acciones de emergencia
1 Policía del Gran Ducado de Lu -
xemburgo, LuxemburgoActualización del sistema nacional luxemburgués del SIS II pasando de la confi -
guración de desarrollo a la plena producción a nivel DCI 3.0
Objetivo: adquirir mediante contratación pública licencias de hardware y soft -
ware básico a fin de pasar de la configuración de desarrollo del centro de apoyo 
a la plena producción, cambio necesario para respetar las distintas etapas 
hasta la entrada en funcionamiento del SIS II. 2011 575 857
2 Ministerio de Interior de Italia, 
Dirección Central de Inmigra -
ción y de Policía de Fronteras, 
Departamento de Seguridad 
PúblicaRefuerzo de los medios de transporte para vigilar la zona de los puntos de cru -
ce fronterizo y la zona alrededor del CIE (Recars)
Objetivo: adquirir cuarenta vehículos policiales destinados a reforzar los 
medios de transporte en las oficinas de la policía de fronteras marítima y en las 
oficinas de inmigración, a fin de contribuir al incremento de la capacidad de vi -
gilancia de la policía en el sur de Italia y en zonas de todo el territorio nacional, 
en particular en las inmediaciones del Centro de Identificación y  Expulsión (CIE) 
de la región meridional.2010 1 367 856
3 Ministerio de Interior de Italia, 
Dirección Central de Inmigra -
ción y de Policía de Fronteras, 
Departamento de Seguridad 
Pública Transporte interior de inmigrantes (Shifts)
Objetivo: organizar desplazamientos de inmigrantes desde Lampedusa por 
tierra, mar o aire a fin de identificar y obtener asistencia para los inmigrantes 
en distintos lugares debidamente equipados.2010 1 665 247
Acciones comunitarias
4 Servicio Público Federal de 
Asuntos Exteriores, Comercio 
Exterior y  Cooperación para 
el Desarrollo de Bélgica «Maison Schengen», centro de solicitud de visados de Kinshasa
Objetivo: crear el primer centro verdaderamente común de solicitud de visados 
de Schengen. Si bien cada Estado miembro participante sigue encargándose de 
las tareas administrativas, los procesos de solicitud están centralizados lo que 
permite a distintos Estados miembros aunar y compartir recursos en la Repúbli -
ca Democrática del Congo (RDC). Portugal ( Ministerio Dos Negocios Estrangeiros ) 
se había asociado a Bélgica en este proyecto. 2007 395 349
5 Servicio Público Federal de 
Asuntos Exteriores, Comercio 
Exterior y  Cooperación para 
el Desarrollo de Bélgica«Maison Schengen», Kinshasa
Objetivo: continuar el proyecto «Maison Schengen», centro de solicitud de visa -
dos de Kinshasa, de 2007 , dado que sufría retrasos y no podía ser plenamente 
ejecutado en el marco del programa de trabajo anual de 2007. Al final de 2013, 
el centro representaba a  diecisiete Estados de Schengen.2009 450 356
48 Anexo AnexoBeneficiario final Denominación del proyectoPrograma anual 
de trabajoGasto final del 
FFE en euros
Acciones específicas
6 Ministerio de Interior de Italia, 
Departamento de Seguridad 
Pública de la Dirección Central 
de Inmigración y de Policía de 
Fronteras Alquiler de vehículos durante seis meses para su utilización en las fronteras 
marítimas del sur de Italia (CAR2)
Objetivo: alquilar ciento treinta y siete vehículos bien equipados a fin de refor -
zar los medios de las oficinas de policía de las fronteras marítimas y mejorar 
así las capacidades de vigilancia policiales en el sur de Italia. El incremento de 
vehículos disponibles para patrullar la costa permitiría interceptar a los inmi -
grantes que intentan cruzar la frontera ilegalmente.2009 950 688
7 Ministerio de Interior de Italia, 
Departamento de Seguridad 
Pública de la Dirección Central 
de Inmigración y de Policía de 
FronterasPatrulla de fronteras (Bor -trol)
Objetivo: adquirir ochenta vehículos policiales a fin de reforzar medios en las 
oficinas de policía de las fronteras marítimas y mejorar así las capacidades de 
vigilancia policial en el sur de Italia, especialmente en la costa sudoccidental 
donde se había producido una situación particular. Finalmente se adquirieron 
cuarenta y tres vehículos.2010 560 259
49
III
Además de fomentar la solidaridad financiera, el Fondo 
ha demostrado tener un valor añadido europeo real por 
la crucial ayuda financiera que ha prestado a los Estados 
miembros para la aplicación de proyectos de la máxima 
prioridad, como SIS II, VIS y Eurosur.
No obstante, los problemas iniciales que planteó el 
establecimiento de indicadores en los programas 
nacionales y las deficiencias de la evaluación interme -
dia dificultaron la obtención de una imagen fiel de los 
logros del Fondo.
IV
No era obligatorio integrar la programación del FFE en 
una estrategia nacional en materia de control de fronte -
ras y visados.
Los beneficiarios del FFE son casi exclusivamente autori -
dades nacionales que tienen una competencia exclusiva 
en la zona; por tanto, en el caso del FFE, la selección de 
los beneficiarios fue por lo general directa.
No obstante, algunos Estados miembros deben mejorar 
sus procedimientos de contratación para atenerse ple -
namente al principio de buena gestión financiera.
V
En España y Grecia, algunos aspectos de la gestión del 
Fondo se pueden calificar de insuficiencias graves, en 
especial el bajo porcentaje de ejecución en Grecia, pero 
esta observación solo es válida para los primeros años 
de aplicación del Fondo y se debió mayormente a la 
tardía adopción de la base jurídica de la capacidad del 
Fondo y a los largos procedimientos de contratación.
En los casos de Malta e Italia, la novedad del Fondo y la 
inexperiencia de las autoridades responsables pueden 
explicar en gran medida los problemas encontrados por 
el Tribunal.Resumen
I
De acuerdo con el considerando 4 de la Decisión rela -
tiva al Fondo para las Fronteras Exteriores (FFE), este 
último se ha concebido como «un mecanismo finan -
ciero comunitario de solidaridad para apoyar aquellos 
Estados miembros que soportan, en beneficio de la 
Comunidad, una continuada y pesada carga ».
Dado que la creación del Fondo descansa en esta clara 
justificación, el valor añadido europeo de este debe 
evaluarse, en primer lugar, sobre la base de su capa -
cidad para aumentar las capacidades de los Estados 
miembros, en especial de los que afrontan una carga 
más pesada que otros, para desempeñar sus funciones 
y obligaciones a fin de garantizar unos controles unifor -
mes, efectivos y eficientes en las fronteras exteriores de 
los Estados miembros de la Unión Europea y aplicar el 
acervo de Schengen.
Teniendo en cuenta que el espacio Schengen cons -
tituye un valor añadido europeo en sí mismo, el FFE 
se asienta en la lógica elemental de la gobernanza 
de Schengen, con arreglo a la cual la obligación de 
protección de las fronteras exteriores de la UE recae 
en los Estados miembros individuales. Por tanto, el 
refuerzo de las capacidades de los Estados miembros 
en cuestión mediante la inversión del FFE en sus pro -
pios esfuerzos de control de las fronteras parece ser el 
mejor modo de garantizar una gestión efectiva de las 
fronteras exteriores de la UE, en especial de encarar 
una presión migratoria concreta.
El legislador, durante el procedimiento de toma de 
decisiones para la creación del Fondo, decidió de forma 
deliberada no incluir el principio de adicionalidad en el 
artículo 8 de la Decisión FFE, que enumera los princi -
pios de asistencia, a diferencia del texto inicialmente 
propuesto por la Comisión. Por tanto, al contrario de lo 
que sucede con los Fondos Estructurales, el principio de 
adicionalidad no se consagró en el diseño del FFE, que 
se consideró debía regirse por los principios de comple -
mentariedad, coherencia y conformidad.Respuestas  
de la Comisión
Respuestas de la Comisión 50
VI d)
La Comisión está de acuerdo en que deben reforzarse 
los procedimientos de contratación pública en algu -
nos Estados miembros y presta ya especial atención 
a este punto.
Introducción
11
Por lo que respecta a los Estados miembros grandes, 
la Comisión está de acuerdo en que la mayor parte 
del gasto se financia a escala nacional, pero es mucho 
menos cierto en el caso de los Estados miembros 
pequeños que reciben una asignación del FFE relativa -
mente alta, que puede tener un gran efecto de palanca 
sobre su capacidad de inversión en este ámbito.
El Fondo es un instrumento clave que brinda una expre -
sión concreta a la solidaridad financiera entre Estados 
miembros para la gestión de las fronteras exteriores del 
espacio Schengen.
Observaciones
26
La Comisión reconoce que, si bien se dispone de 
información parcial procedente de distintas fuentes 
(informes finales, evaluación ex post ) que permite 
medir algunos resultados del Fondo, de momento no 
es posible medir los resultados globales del Fondo. Ello 
se hará en el contexto de la evaluación final ex post . En 
algunos Estados miembros se produjeron insuficiencias 
de seguimiento y evaluación en los primeros programas 
anuales, en especial ausencia de indicadores SMART. La 
razón de ello debe buscarse en la novedad del Fondo 
y la falta de experiencia de las autoridades responsa -
bles. La situación ha mejorado desde 2012.VI a)
La Comisión considera que la recomendación sobre los 
indicadores se ha aplicado en la base jurídica del Fondo 
de Seguridad Interior, con indicadores obligatorios para 
el período 2014-2020.
Por lo que se refiere a la segunda cuestión, la Comisión 
acepta la recomendación y confía en que se aborde en 
el informe final de evaluación.
VI b)
La Comisión acepta la primera parte de la recomenda -
ción (información a Frontex sobre la ejecución del FFE) 
y considera que ha sido aplicada en la base jurídica del 
Reglamento del Fondo de Seguridad Interior para el 
período 2014-2020.
No obstante, la Comisión solo puede estar parcialmente 
de acuerdo en que los activos cofinanciados deban 
ser sistemáticamente registrados en el contingente de 
equipo de Frontex. El registro y la puesta a disposición 
de equipos de Frontex se rigen por el Reglamento de 
Frontex y no por la base jurídica del Fondo. La Comisión 
promoverá los centros comunes de solicitud y otras for -
mas de cooperación consular, además de la renovación, 
adaptación o equipamiento de consulados.
Los artículos adquiridos en el marco de las acciones 
específicas Fronteras y visados del Fondo de Seguridad 
Interior (FSI) que respondan a necesidades de Fron -
tex se deberán registrar en el contingente de equipo 
de Frontex.
VI c)
La Comisión no está de acuerdo en que se condicione 
la ayuda del FSI a la elaboración de una estrategia 
nacional. En la base jurídica del FSI se ha introducido la 
condicionalidad con respecto al acervo de Schengen 
para la ayuda de funcionamiento.
Respuestas de la Comisión 51
30
El FFE se asienta en la lógica básica de la gobernanza 
de Schengen, con arreglo a la cual la obligación de pro -
tección de las fronteras exteriores de la UE recae en los 
Estados miembros individuales. Por tanto, el refuerzo de 
las capacidades de los Estados miembros mediante la 
inversión del FFE en sus propios esfuerzos de control de 
las fronteras parece ser el mejor modo de garantizar una 
gestión efectiva de las fronteras exteriores de la UE, en 
especial de encarar una presión migratoria concreta.
Si bien el Fondo ha fomentado y apoyado también la 
creación de capacidades adicionales mediante la coo -
peración entre Estados miembros, este aspecto se ha 
considerado accesorio.
31 a)
Véanse las respuestas a los apartados 32-34. Los Estados 
miembros recurrieron en gran medida a las prioridades 
específicas en sus programas, incluso los Estados miem -
bros que no lo necesitaban para aumentar sus porcen -
tajes de cofinanciación (países de cohesión).
31 c)
El mecanismo del FFE de respuesta a situaciones de 
emergencia en el marco de acciones comunitarias 
fue muy efectivo, dadas las situaciones y circunstan -
cias concretas en que se activaron las intervenciones 
de emergencia. Se aportó financiación adecuada en 
respuesta a algunas situaciones de emergencia impor -
tantes y para apoyar eficazmente proyectos en Estados 
miembros que se enfrentaban a una presión excepcio -
nal, como Italia y Grecia, lo que contribuyó a mejorar la 
situación sobre el terreno.
No obstante, la Comisión está de acuerdo con la obser -
vación del Tribunal relativa el diseño de las acciones 
específicas del FFE.27
De los cinco proyectos identificados por el Tribunal, tres 
(proyectos 9, 21 y 22) apoyan plenamente las priorida -
des del FFE y solo financian gastos subvencionables. En 
particular, la adquisición por las autoridades españolas 
de patrulleras (proyecto 9) para la vigilancia de las fron -
teras marítimas exteriores era plenamente subvenciona -
ble por el Fondo, ya que se desplegaron en las fronteras 
marítimas exteriores. El hecho de que no se desplegaran 
en las fronteras marítimas exteriores que presentan más 
riesgo no hace el proyecto inelegible, pues obedece a la 
gestión por las autoridades españolas de los medios de 
vigilancia en el contexto de una flota.
La Comisión es consciente de los problemas relacio -
nados con el proyecto mencionado en el apartado 60, 
y los costes no subvencionables se deducirán del gasto 
subvencionable al cierre del programa anual.
28
Se ha producido una mejora real en el uso de los 
indicadores por los Estados miembros. En efecto, los 
problemas iniciales con los programas anuales de 2011 
se debieron a la falta de experiencia y a la dificultad 
experimentada por los Estados miembros para estable -
cer indicadores medibles en la fase de programación, 
a pesar del asesoramiento inicial de la Comisión.
29
El porcentaje global de ejecución del FFE es satisfac -
torio, a pesar de tratarse de un Fondo nuevo. Con 
respecto a Grecia, los primeros programas anuales 
muestran un porcentaje de ejecución bastante bajo 
debido a la limitada capacidad administrativa y a los 
largos procedimientos de contratación, problemas 
que se han resuelto desde entonces con la ayuda de la 
Comisión con vistas, entre otras cosas, a aumentar el 
porcentaje de absorción de fondos de la UE, y se espera 
que esos esfuerzos den resultados positivos en términos 
de ejecución a partir de 2011.
Respuestas de la Comisión 52
34
En la línea de la respuesta al apartado 32, la Comisión 
supervisa en qué medida se aplican las prioridades 
específicas examinando las actividades concretas finan -
ciadas en el marco de dichas prioridades como parte del 
trabajo general realizado sobre los paquetes de cierre 
de cada programa anual, así como en el contexto de sus 
actividades generales de supervisión de los programas 
nacionales (incluidas las misiones de supervisión).
Recuadro 1
Como ya se recoge en la respuesta a los apartados 33 
y 34, la Comisión examinó la utilización de las priori -
dades específicas en el marco de la supervisión de los 
programas anuales de los Estados miembros que lleva 
a cabo en las fases de análisis de los proyectos de pro -
grama, de ejecución y de cierre.
El exitoso lanzamiento de VIS y SIS II en todos los 
Estados miembros demuestra el papel crucial desem -
peñado por el Fondo en la realización de estos dos 
proyectos de TI a gran escala. A pesar del difícil entorno 
que rodeó el desarrollo y el lanzamiento de ambos 
sistemas, la flexibilidad que brinda el FFE (en particu -
lar, mediante revisiones) hizo posible una financiación 
fluida del SIS II y VIS.
36
Las iniciativas de los Estados miembros fueron limita -
das, pues prefirieron financiar renovaciones y mejoras 
de sus departamentos de visados en el marco de sus 
programas anuales para cumplir los requisitos del 
Código de visados y del Reglamento VIS, algo que tam -
bién es crucial para garantizar una gestión adecuada de 
las fronteras exteriores.31 d)
En los primeros años de ejecución del Fondo, algunos 
proyectos financiados por el FFE habrían sido financia -
dos de todos modos con fondos nacionales. Dado que 
era la primera generación de fondos en este ámbito, era 
casi inevitable para no perder las asignaciones de los 
primeros años. La subvencionabilidad de los costes se 
evalúa en el momento del cierre con arreglo a principios 
de gestión compartida (no en la fase de programación). 
Además, la Comisión está realizando auditorías que con -
ducen a correcciones financieras cuando procede.
32
Las directrices estratégicas relativas al FFE adoptadas 
por la Comisión establecen un marco que garantiza 
que el Fondo se programe y después ejecute de forma 
acorde con las políticas pertinentes de la UE y sobre la 
base de las cinco prioridades del Fondo.
Aunque las prioridades específicas no supusieron un 
incentivo financiero adicional para los países del Fondo 
de Cohesión, como Malta y España, los Estados miem -
bros hicieron un amplio uso de las prioridades especí -
ficas en su programación: así se programaron cerca de 
720 millones de euros, lo que representa el 45 % de las 
asignaciones totales del FFE en 2007-2013 para todos los 
Estados miembros.
33
Algunos elementos/requisitos de las prioridades espe -
cíficas están sujetos a interpretación; no obstante, para 
la mayoría de las prioridades específicas (9 de 12), los 
requisitos eran claros e hicieron posible su aplicación 
efectiva por los Estados miembros durante el procedi -
miento de programación.
Con respecto a la focalización de la programación del 
FFE en algunas prioridades estratégicas clave (VIS, SIS 
II, Eurosur, cooperación consular, equipos de última 
generación), aunque todavía hay que analizar los infor -
mes pertinentes, el exitoso lanzamiento de VIS, SIS II 
y Eurosur en todos los Estados miembros ha demos -
trado la contribución del FFE al respecto.
Respuestas de la Comisión 53
Esto explica por qué los legisladores no establecieron 
esta condición en la Decisión sobre el FFE. En el Fondo 
de Seguridad Interior (fronteras y visados) 2014-2020, se 
ha introducido la obligación de registro en el contin -
gente de equipo de Frontex, pero solo para los equipos 
adquiridos mediante un fondo especialmente asignado 
a equipos necesarios para las operaciones conjuntas de 
Frontex, que es el mejor modo de alcanzar un equilibrio 
entre la imposición de obligaciones a los Estados miem -
bros y la dotación de Frontex con equipos adecuados 
para sus operaciones conjuntas.
39
De acuerdo con el artículo 53, apartado 3, de la Decisión 
sobre el FFE, la Comisión comunicará a la Agencia los 
informes finales aprobados  sobre la ejecución del pro -
grama anual. La información fue comunicada a Frontex 
con algún retraso porque la mayoría de los programas 
anuales relativos al período 2007-2010 se cerraron 
en 2012-2013.
No obstante, este hecho no limitó la planificación ni la 
capacidad operativa de Frontex, ya que la planificación 
operativa anual de Frontex se basa en la información 
proporcionada por los Estados miembros en diálogos 
bilaterales anuales y, por lo que respecta a la disponibi -
lidad de activos técnicos, en la información del contin -
gente de medios técnicos de Frontex.
40
A fin de incrementar los esfuerzos de intercambio de 
información con Frontex, la Comisión creó en 2014 la 
plataforma electrónica Circabc con vistas a organizar 
y transmitir la información necesaria y crear un depósito 
permanente de documentos FFE que puedan ser fácil -
mente utilizados por los distintos servicios/unidades 
de Frontex.
Esta plataforma garantizará el pleno acceso a los infor -
mes finales del FFE y a otra información relevante sobre 
la financiación concedida por el Fondo, en especial los 
programas anuales en curso y los proyectos financiados 
en el marco de las acciones comunitarias y específicas.Se han analizado las razones de que el Fondo haya 
tenido un efecto limitado en el desarrollo de proyectos 
de cooperación consular, y se han extraído enseñanzas 
para el próximo período de programación. En particular, 
el alcance de la cooperación consular se ha ampliado 
a otras formas de cooperación consular distintas de los 
centros comunes de solicitud, tal como establece el 
Código de visados (centros conjuntos, representación, 
externalización), lo que brinda más posibilidades a los 
Estados miembros. Así se refleja ahora en la base jurí -
dica del Fondo de Seguridad Interior (Fronteras y visa -
dos - acciones específicas) para el período 2014-2020.
37
El FFE no se concibió para apoyar directamente « ope -
raciones coordinadas por Frontex » sino para apoyar 
los esfuerzos de los Estados miembros en materia de 
gestión de las fronteras exteriores de la Unión Europea, 
en particular de las más expuestas a la presión migrato -
ria. La operaciones conjuntas se financian con cargo al 
propio presupuesto de Frontex. Con todo, la Comisión 
propuso una prioridad específica 3(1) para aumentar la 
capacidad de los Estados miembros para participar y/o 
contribuir a la cooperación operativa coordinada por 
Frontex. En los programas anuales de los Estados miem -
bros 2007-2013 de los Estados miembros se consignaron 
cerca de 30 millones de euros (casi el 2 % de la asigna -
ción total del FFE para los Estados miembros) en esta 
prioridad específica.
38
No todos los equipos adquiridos por los Estados 
miembros con la ayuda del FFE serán necesariamente 
apropiados para las operaciones conjuntas de Frontex. 
Además, el registro en el contingente de Frontex y la 
puesta a disposición del equipo están regulados por el 
Reglamento de base de Frontex; por tanto, las cuestio -
nes relacionadas con la disposición de medios técnicos 
solo pueden resolverse en el contexto del Reglamento 
de Frontex.
Respuestas de la Comisión 54
42
Aunque el marco jurídico para las acciones de emer -
gencia en el seno de acciones comunitarias no era el 
ideal, la financiación de acciones con este mecanismo 
siempre fue legítima y se correspondió con situacio -
nes de emergencia/crisis. Las enseñanzas aprendidas 
en 2007-2013 se han aplicado al Fondo de Seguridad 
Interior 2014-2020.
La ausencia de algún dato en la solicitud de subvención 
no significa de forma automática que la acción haya 
sido mal gestionada. Esta circunstancia debe evaluarse 
a la luz del impredecible contexto en el que se gestio -
nan estas acciones, que las diferencia de las acciones 
comunitarias normales, en especial por lo que respecta 
a la detallada información ex ante  que debe aportarse 
sobre los resultados esperados de la acción financiada.
Recuadro 4. Caso 1
La financiación de las fases finales de desarrollo de SIS II 
en algunos países representó una situación de emer -
gencia porque el incumplimiento o el retraso de un solo 
Estado miembro en concluir las pruebas SIS II previstas 
para el segundo semestre de 2011 habría ocasionado el 
retraso de todo el proyecto.
Por consiguiente, la aportación de ayuda financiera 
a esos Estados miembros, que dependían de dicha 
ayuda para completar las pruebas en 2011, constituyó 
una acción de emergencia con arreglo al artículo 7, 
letra c), de la base jurídica del FFE.
En 2011, la Comisión realizó importantes esfuerzos por 
reducir el riesgo de retrasos en la asunción por los Esta -
dos miembros del calendario SIS II derivado de la falta 
de recursos financieros para completar el desarrollo y la 
puesta a prueba de los componentes nacionales SIS II. 
La Comisión pidió a las autoridades nacionales que 
concedieran una prioridad más alta al SIS II dentro de 
sus dotaciones nacionales FFE. También organizó una 
convocatoria de manifestaciones de interés para accio -
nes de emergencia en el marco de las acciones comuni -
tarias del FFE, para las que se concedieron 7,5 millones 
de euros adicionales a los ocho Estados miembros más 
necesitados de recursos adicionales (países con asigna -
ciones FFE muy bajas o cuyos recursos FFE habían sido 
absorbidos por otras prioridades clave en el ámbito de 
las fronteras exteriores).Como prioridad de la puesta a disposición de docu -
mentos del FFE, la Comisión se brindó a proporcionar 
información más focalizada, en particular fichas de los 
programas anuales 2007-2013 FFE para cada Estado 
miembro. Además, si procede, podrían ponerse a dis -
posición también algunas fichas temáticas (por ejem -
plo, sobre cursos de formación, Eurosur).
La Comisión proporcionará a Frontex información sobre 
las medidas que deben financiarse mediante gestión 
compartida y centralizada. Un intercambio efectivo de 
información requiere asimismo que Frontex comparta 
con la Comisión información sobre sus diálogos anuales 
bilaterales y de otro tipo con los Estados miembros, algo 
que la Comisión ha pedido en varias ocasiones.
41
Durante la negociación de la base jurídica, se inclu -
yeron acciones específicas que no formaban parte de 
la propuesta inicial de la Comisión. La experiencia ha 
demostrado que el marco legal para la ejecución de 
acciones específicas presentaba varios fallos perjudi -
ciales para una ejecución fluida de dichas acciones: el 
muy farragoso proceso de definición de las zonas geo -
gráficas afectadas por las acciones específicas (con el 
problema del rápido cambio de riesgos, que no puede 
tenerse inmediatamente en cuenta) y el muy corto 
período de tiempo para la ejecución.
Por tanto, la Comisión está de acuerdo en que las 
acciones específicas no fueron bien diseñadas desde 
el principio.
Algunos Estados miembros, que se enfrentaban a una 
gran presión migratoria, hicieron pleno uso de las 
acciones comunitarias para financiar acciones de emer -
gencia, así como de la posibilidad de revisar los progra -
mas anuales para abordar situaciones de emergencia. 
Desde el punto de vista del valor añadido europeo, 
difícilmente puede criticarse este proceder, ya que las 
acciones financiadas se llevaron a cabo para beneficio 
de todo el espacio Schengen en los pasos fronterizos de 
las fronteras exteriores en las que el nivel de seguridad 
constituía un riesgo en el contexto de una elevada pre -
sión migratoria. Cabe destacar que los Estados miem -
bros indirectamente afectados por la crisis migratoria 
apoyaron también la asignación de fondos adicionales 
mediante la financiación de emergencia para ayudar 
a los Estados miembros que se encuentran en primera 
línea, como Italia y Grecia.
Respuestas de la Comisión 55
Recuadro 5. Acciones específicas 
de 2009
Aunque el ámbito territorial de la convocatoria de 
propuestas para acciones específicas 2009 se limitaba 
a la frontera marítima de Italia, durante la ejecución 
del proyecto, el beneficiario solicitó formalmente su 
ampliación geográfica a zonas indirectamente afec -
tadas por la presión migratoria de emergencia provo -
cada por la Primavera Árabe, en especial zonas de los 
Centros de identificación y expulsión (CIE) a las que se 
estaba trasladando a los inmigrantes. Este proyecto 
cubrió el período comprendido entre marzo y agosto 
de 2011, durante el cual alcanzaron su punto álgido 
los flujos migratorios procedentes de Túnez a raíz 
de las revoluciones tunecina y libia. En su solicitud 
de modificación, las autoridades italianas mencio -
naban expresamente la necesidad de aliviar la carga 
soportada por las zonas meridionales (con la llegada 
a las fronteras italianas de unos 40 000 inmigrantes) 
transportando a los inmigrantes a otros centros de 
alojamiento del territorio nacional y garantizando una 
seguridad adecuada en torno a esos centros con una 
mayor presencia de vehículos. En el contexto de las 
llegadas masivas a la zona seleccionada en la convo -
catoria, era crucial transferir inmigrantes a lugares en 
los que pudieran ser objeto de un examen adecuado 
a fin de aliviar las infraestructuras situadas en las zonas 
elegibles. Por tanto, la ampliación concedida por la 
Comisión seguía respondiendo a los objetivos del 
Fondo y no se apartaba del foco geográfico indicado 
en la convocatoria, ya que la situación en esas zonas 
dependía de la acción en otras. En consecuencia, la 
Comisión, de manera coherente, consideró subvencio -
nables y aceptó costes relativos a zonas situadas fuera 
de la frontera marítima meridional en la evaluación de 
la solicitud de costes final.
Recuadro 5. Acciones específicas 
de 2010
En el contexto de este proyecto, no se justificó la finan -
ciación de vehículos desplegados fuera de las zonas 
identificadas en el análisis de riesgos de Frontex. Por 
consiguiente, la Comisión rechazó el coste de los vehí -
culos desplegados fuera de las zonas elegibles.Recuadro 4. Caso 2
El objetivo del proyecto era «garantizar el transporte 
por aire, tierra y mar de los inmigrantes llegados a las 
costas del sur de Italia durante el verano de 2011». En el 
momento de la presentación del proyecto Shifts, las 
consecuencias de la crítica situación vivida en países 
como Libia eran impredecibles, por lo que no se podía 
tener una visión clara de la evolución futura en cuanto 
al número exacto de inmigrantes y solicitantes de asilo 
que llegarían a Italia. Además, era imposible predecir 
de cuántas plazas adicionales se podría disponer en 
las instalaciones de acogida del continente, ni cuántos 
inmigrantes habría que alojar ni dónde. El logro de 
avances en este tipo de acción de emergencia solo 
puede medirse ex post , debido a la dificultad de esta -
blecer indicadores en un contexto de acontecimientos 
impredecibles y de un entorno operativo difícil. El otro 
proyecto auditado consistió en la compra de vehículos 
para fines de patrullaje. El transporte de inmigrantes 
era un objetivo secundario. Por tanto, la Comisión con -
sidera que, a diferencia del proyecto Shifts, el número 
de inmigrantes transportado no era un indicador perti -
nente para evaluar la acción.
43
Se han extraído enseñanzas de los problemas encontra -
dos en la ejecución de las acciones específicas y, en el 
Fondo de Seguridad Interior para el período 2014-2020, 
ya no existirá este mecanismo.
Algunas acciones del período 2008-2010 se ejecuta -
ron fuera de las zonas fronterizas especificadas en las 
convocatorias de propuestas. No obstante, por lo que 
respecta a la primera de ellas, el beneficiario solicitó 
expresamente la excepción y la Comisión la aceptó, ya 
que estaba directamente vinculada a medidas dirigidas 
a afrontar la situación en la zona fronteriza considerada 
(véase la explicación al recuadro 5 más adelante). Por lo 
que respecta a la segunda, tal como señala el Tribu -
nal (recuadro 5, párrafo tercero), la Comisión adoptó 
las medidas necesarias para recuperar el coste de los 
vehículos que fueron desplegados fuera de las zonas 
fronterizas consideradas elegibles en la convocatoria 
en cuestión.
Respuestas de la Comisión 56
En ese contexto, la Comisión considera que el valor aña -
dido europeo del Fondo también reside en ayudar a los 
Estados miembros que se enfrentan a una situación de 
crisis debido al aumento de la presión migratoria.
47
El hecho de que los sistemas nacionales de gestión 
y control no detectaran gastos no subvencionables no 
significa necesariamente que hayan sido abonados por 
el Fondo nacional. Cuando la Comisión detecta defi -
ciencias en los sistemas nacionales de gestión y control, 
puede aplicar correcciones financieras.
Recuadro 6. Falta de evaluación 
de las necesidades y costes 
no subvencionables
La compra de 355 vehículos estuvo plenamente justi -
ficada por el enorme aflujo de inmigrantes que inten -
taron entrar en territorio italiano a raíz de la Primavera 
Árabe de 2011 (62 692 personas identificadas, frente 
a 9 573 en 2009 y 4 406 en 2010). Estos vehículos no solo 
se necesitaban para controlar la costa, sino también 
para evitar movimientos secundarios desde las zonas 
costeras al interior y desempeñar todas las misiones 
relacionadas con el transporte de los nacionales de 
terceros países aprehendidos a los centros de retención, 
tribunales, etc. Por supuesto, esas misiones requerían 
un uso de vehículos que no se limitaba estrictamente 
a las fronteras exteriores sino que estaba plenamente 
justificado en un contexto de emergencia, en el que 
la aprehensión de inmigrantes ilegales que acaban de 
cruzar las fronteras exteriores no es una cuestión de 
cumplimiento normal de la ley, sino de gestión de las 
fronteras y de la inmigración.
Dado el carácter totalmente impredecible de la Prima -
vera Árabe, era imposible que las autoridades italianas 
realizaran una evaluación del número adecuado de 
vehículos necesario para hacer frente al repentino aflujo 
de inmigrantes ilegales en 2011.45
Por lo que respecta a los programas anuales 
2007 y 2008, hay que destacar que la tardía adopción 
de la base jurídica del FFE y, por consiguiente, la tardía 
adopción de los programas plurianuales del FFE y de los 
programas anuales 2007 y 2008, no dejaron a muchos 
Estados miembros otra opción que integrar en los 
primeros programas anuales acciones ya decididas. 
Si se hubiera producido una grave infraejecución de los 
primeros programas anuales, la Comisión y los Esta -
dos miembros habrían sido criticados por no utilizar la 
oportunidad que les brindaba el Fondo, lo que habría 
perjudicado la reputación de este y puesto en peligro su 
lanzamiento. Además, si los Estados miembros hubieran 
esperado a lanzar el procedimiento de contratación 
pública necesario para la compra de equipos, los fondos 
disponibles para los programas anuales 2007 y 2008 
se habrían perdido, como sucedió en gran medida 
en Grecia.
46
Las autoridades nacionales normalmente emplean sus 
recursos en proyectos relevantes en este ámbito tan 
sensible y que tienen por tanto un valor añadido euro -
peo; en efecto, se trata de inversiones que sirven a los 
intereses de los Estados miembros que participan en el 
espacio Schengen.
La naturaleza de los costes financiados por el Fondo 
no limita necesariamente el valor añadido de los 
proyectos correspondientes. Las acciones financiadas 
en Grecia e Italia consistieron en ayudar a desplegar 
capacidades de vigilancia adicional y no en financiar 
costes en los que se habría incurrido normalmente en 
un contexto no de crisis o emergencia.
En los primeros años de ejecución, el FFE se centró en el 
objetivo a largo plazo de construcción de capacidades 
en el Estado miembro (2007-2010). Más tarde, fue nece -
sario adaptarlo a la presión impuesta por el contexto 
de emergencia resultante de la inestabilidad política en 
el sur del Mediterráneo, y responder a ella de un modo 
efectivo reforzando la dimensión operativa del Fondo. 
Por tanto, la Comisión decidió apoyar determinados 
proyectos dirigidos a reforzar las capacidades de vigi -
lancia en situaciones de emergencia en Italia y Grecia.
Respuestas de la Comisión 57
51
La DG de Interior consultó de forma sistemática a otras 
direcciones de la Comisión sobre el contenido de los 
programas anuales, reduciendo así el riesgo de fijar 
como objetivo acciones similares. La Comisión no 
conoce ningún caso de doble financiación del mismo 
proyecto por dos instrumentos financieros de la UE.
53
Cuando se elaboraron los primeros programas anuales, 
la mayoría de las autoridades responsables no tenían 
experiencia en la gestión de fondos de la UE. Fue difícil 
para las autoridades responsables exigir a los benefi -
ciarios que se comprometieran con objetivos medibles 
en un ámbito de actividad en el que la rendición de 
cuentas no está tan desarrollada como en otros, debido 
a razones de seguridad y protección públicas.
54
Aunque la Comisión insistió a los Estados miembros en 
la necesidad de disponer de indicadores medibles (al 
menos indicadores de entrada), no bloqueó la adopción 
de los primeros programas anuales porque algunas 
acciones carecieran de indicadores medibles, ya que 
habría sido desproporcionado y, en cualquier caso, no 
habría conducido a una mejora sustancial de los indica -
dores de los primeros programas anuales (2007 y 2008), 
que se adoptaron juntos. Con todo, a partir de 2012, 
se observaron progresos en los indicadores introdu -
cidos por los Estados miembros durante la adopción 
de los programas anuales. Por ejemplo, los primeros 
programas anuales españoles contenían muy pocos 
indicadores cuantificados, pero, a partir de los pro -
gramas anuales 2012 y 2013, se cuantificaron muchos 
resultados e indicadores de impacto, mostrando así 
objetivos medibles.
55
Para el próximo período de programación, los Estados 
miembros tendrán que informar de forma obligato -
ria sobre indicadores comunes. Además, se definirán 
indicadores específicos de programa acordes con las 
características concretas de los programas nacionales. 
Los informes sobre los indicadores se gestionarán a tra -
vés de un sistema TI desarrollado por la Comisión.48
Debido a las limitaciones de tiempo para la adopción de 
los programas, en algunos de ellos faltaron indicadores 
SMART. El FFE no imponía a los Estados miembros la 
obligación legal de elaborar una estrategia nacional 
para recibir la ayuda del Fondo. En el caso de un Estado 
miembro, la selección de beneficiarios podría haber 
estado mejor documentada, pero ello no afectó a la efi -
ciencia del Fondo. La Comisión es consciente del riesgo 
vinculado a la contratación pública y aplica correcciones 
financieras cuando es necesario.
49
Las obligaciones/requisitos descritos por el Tribunal no 
están contenidos en la base jurídica del FFE. La tercera 
versión del Catálogo de Schengen no es un instrumento 
vinculante que imponga a los Estados miembros la 
obligación de disponer de una estrategia nacional de 
gestión de las fronteras exteriores para recibir la ayuda 
del FFE. 
50
Los Estados miembros son responsables de elaborar sus 
programas plurianuales y anuales. Los programas plu -
rianuales contenían tres partes (situación en el Estado 
miembro, análisis de los requisitos y estrategia para 
alcanzar los objetivos), que en la mayoría de los casos 
permitieron a la Comisión comprender la situación, los 
requisitos y la estrategia de los Estados miembros, aun 
cuando la calidad varió de un país a otro. Cabe señalar 
que el CIRAM fue desarrollado por Frontex en los últi -
mos años y no estaba disponible cuando se elaboraron 
los programas plurianuales. Además, dado que la situa -
ción en materia de gestión de las fronteras puede estar 
sujeta a modificaciones en el tiempo debido a las cam -
biantes e irregulares rutas migratorias, el enfoque debe 
adaptarse a la realidad, lo que explica la revisión de los 
programas plurianuales y anuales a medida que sur -
gieron nuevas necesidades y cambiaron las prioridades 
durante el período de programación. En el momento 
de la adopción de los programas anuales, la Comisión 
siempre verificó la complementariedad con otros depar -
tamentos de gestión de fondos europeos y no se plan -
tearon problemas importantes de complementariedad.
Respuestas de la Comisión 58
Por lo que respecta a la participación en acciones 
específicas y medidas de emergencia, cada autoridad 
pública pertinente podría solicitar financiación directa -
mente, sin la participación de la autoridad responsable. 
Así, la ausencia de participación en esos instrumentos 
de autoridades públicas italianas distintas de la vincu -
lada institucionalmente con la autoridad responsable 
no debe considerarse una exclusión o marginación, sino 
interpretarse a la luz de la destacada función institucio -
nal que desempeña el Ministerio de Interior (en cola -
boración con otras entidades públicas como la Marina 
Militare , la Guardia di Finanza , la Capitaneria di Porto  o el 
Ministerio de Asuntos Exteriores) en la gestión de las 
fronteras exteriores.
60
Tras la evaluación del informe final de ejecución por 
la Comisión, se consideró que este proyecto concreto 
incumplía los principios básicos del Fondo. Por tanto, 
esos costes se deducirán del pago final del correspon -
diente programa anual del FFE
En ambas fases de participación de la Comisión en la 
ejecución del FFE, en concreto la adopción de los pro -
gramas nacionales y su cierre final, esta presta especial 
atención a que los proyectos FFE ejecutados por los 
Estados miembros cumplan la legislación de la UE, 
incluido el respeto de los derechos fundamentales.
61
Inicialmente, la adquisición de perros patrulla formaba 
parte del mismo procedimiento de contratación que los 
vehículos patrulla. Cuando Grecia se dio cuenta de que 
los dos componentes (perros y vehículos) no podían 
contratarse juntos, prosiguió con la adquisición de los 
vehículos y pospuso la adquisición de los perros.
62
El uso de la cláusula de excepción para contratacio -
nes de defensa y seguridad es una opción válida si 
se cumplen las condiciones establecidas en el marco 
jurídico relativo a la contratación para hacer uso de 
esta posibilidad.56
Los programas anuales representaron una carga admi -
nistrativa desproporcionada para los Estados miembros 
y la Comisión en el período 2007-2013. Sin embargo, 
la Comisión optó deliberadamente por este sistema 
debido, por una parte, a que permitía responder con 
rapidez a situaciones cambiantes en las fronteras 
exteriores y, por otra, a que hacía posible una mejor 
supervisión de la subvencionabilidad de las acciones, 
dados los riesgos inherentes a la novedad del Fondo y la 
inexperiencia de las autoridades responsables.
57
La experiencia adquirida por los Estados miembros en 
el período de programación 2007 -2013 permite cambiar 
a un marco de gestión basado en programas plurianua -
les para el período 2014 -2020. Tal como ha señalado el 
Tribunal, este cambio facilitará la contratación de equi -
pos de gran tamaño y complejidad, que puede requerir 
mucho tiempo.
58
Dada la naturaleza específica de los beneficiarios del 
FFE (organismos públicos encargados de la gestión de 
las fronteras y la expedición de visados) y su más bien 
limitado número en cada Estado miembro, en muchos 
Estados miembros la selección de proyectos debe 
centralizarse. No obstante, dicha selección a menudo se 
realiza o aprueba con la participación de responsables 
políticos de alto nivel, lo que garantiza que la asignación 
del FFE se utilice para afrontar las prioridades y necesi -
dades más importantes del Estado miembro.
59
El Fondo se asigna entre las distintas entidades públicas 
encargadas de la gestión de las fronteras exteriores.
Respuestas de la Comisión 59
65
Una comprobación insuficiente de los procedimientos 
de contratación o el uso de procedimientos de con -
tratación inadecuados pueden entrañar el riesgo de 
una menor rentabilidad, por lo que la Comisión presta 
especial atención a esta cuestión y aplica correcciones 
financieras cuando es necesario.
66
Con respecto a la ausencia de indicadores SMART, la 
Comisión reconoce que, a pesar de su asesoramiento 
a los Estados miembros, resultó muy difícil obtener 
resultados e indicadores de impacto fiables por las razo -
nes indicadas en los apartados 53 y 54. Esto también 
explica por qué no fue posible explotar los informes de 
los Estados miembros sobre los indicadores incluidos en 
los primeros programas anuales durante la evaluación 
2007-2010 y que esta tuviera que llevarse a cabo sobre 
la base de un cuestionario ad hoc enviado a los Estados 
miembros a efectos de evaluación.
67
Las autoridades responsables no siempre cumplieron de 
forma suficiente sus obligaciones en materia de supervi -
sión. No obstante, la Comisión observa que la situación 
mejoró en la mayoría de los Estados miembros a partir 
de 2010. Con todo, esa deficiencia se vio mitigada por el 
hecho de que la mayoría de los beneficiarios del FFE son 
grandes entidades públicas que deben someterse a los 
controles efectuados por el Ministerio de Hacienda para 
proceder a los pagos por el tesoro nacional/Ministerio 
de Hacienda (verificación del equipo entregado, cumpli -
miento de disposiciones, etc.).
68
La mayoría de los Estados miembros llevan a cabo 
visitas de supervisión (sobre el terreno), si bien la situa -
ción varía de un Estado miembro a otro. En Italia, esos 
controles sobre el terreno, aunque se efectuaron ex 
post , representaron el 50 % de la asignación total entre 
2007 y 2012. En España, se realizan visitas de supervi -
sión de forma periódica desde 2010.La Comisión ha recordado de forma periódica y clara 
a los Estados miembros la necesidad de atenerse al 
marco jurídico pertinente y documentar adecuada -
mente las razones por las que los beneficiarios han utili -
zado un procedimiento negociado y no procedimientos 
abiertos o restringidos. La Comisión también aplica 
correcciones específicas para proyectos o, cuando 
procede, correcciones financieras a tanto alzado, si al 
cerrar los programas anuales, identifica procedimientos 
de contratación irregulares o una documentación sobre 
la elección de los procedimientos inexistente o insufi -
ciente, lo que puede revelar una deficiencia sistémica 
del sistema de gestión y control. Esas correcciones 
financieras se calculan con las mismas normas aplica -
bles a los Fondos Estructurales. Además, la estrategia 
de auditoría ex post  completa los esfuerzos por reducir 
el riesgo de errores residuales en el gasto declarado no 
detectados en el momento del cierre.
63
La Comisión prueba regularmente esta cuestión en 
la fase de cierre y en las auditorías ex post . Se aplican 
correcciones financieras cuando se detectan irregulari -
dades en los procedimientos de contratación.
64
La Comisión llama periódicamente la atención de 
las autoridades responsables sobre la necesidad de 
comprobar la legalidad de los procedimientos de con -
tratación relativos a gastos declarados al Fondo. Estas 
verificaciones forman parte de las comprobaciones de 
gestión de la autoridad responsable. Las autoridades 
responsables son cada vez más conscientes de la impor -
tancia de garantizar que los beneficiarios presenten una 
justificación bien documentada y argumentada cuando 
opten por procedimientos menos transparentes, como 
documentación justificativa con su solicitud de reem -
bolso del gasto incurrido. Además, como parte del 
trabajo de auditoría, la autoridad de auditoría también 
comprueba si se han aplicado correctamente los proce -
dimientos de contratación pública.
Respuestas de la Comisión 60
73
Los informes de evaluación (que han sido mejorados 
siguiendo las observaciones formuladas por el Tribu -
nal en su auditoría) contienen datos cuantitativos que 
brindan una interesante visión general de los activos 
adquiridos o desarrollados con la ayuda del Fondo. 
La Comisión reconoce, sin embargo, que durante los 
cuatro primeros años de ejecución, debido a la falta 
de tiempo y a la insuficiente información disponible, 
fue difícil ir más allá de un análisis descriptivo de los 
logros alcanzados por los Estados miembros con la 
ayuda del Fondo. Por esta razón, la Comisión consi -
dera que los resultados globales del Fondo pueden 
medirse parcialmente.
La evaluación ex post  que se llevará a cabo en 2015 
incluirá un capítulo detallado sobre las acciones especí -
ficas y comunitarias en el que se tendrán en cuenta los 
resultados del período 2007 -2010.
74
Retrasos de los Estados miembros en la transmisión de 
sus informes. La Comisión tuvo que solicitar a los Esta -
dos miembros verificaciones adicionales y aclaraciones, 
lo que provocó retrasos. El informe se publicó en el sitio 
web de la Comisión en mayo de 2014.69
La creación de un sistema informático para registrar los 
indicadores no era una obligación recogida en el acto 
de base ni en las normas de aplicación del Fondo. No 
obstante, la Comisión alentó a los Estados miembros 
a que crearan un sistema informático para registrar 
datos sobre los proyectos durante sus visitas de super -
visión e impulsó el intercambio de buenas prácticas 
en este ámbito. Por ejemplo, en el Comité SOLID de 
11 de mayo de 2012, un Estado miembro presentó 
a otros Estados miembros un ejemplo de buenas prácti -
cas en este ámbito (gestión electrónica de los fondos).
70
Si bien en algunos casos los informes recibidos de los 
Estados miembros presentan limitaciones en cuanto a la 
información proporcionada, en particular en términos 
de datos cuantificables sobre los productos y resultados 
del proyecto, ello se compensa con conversaciones 
adicionales con el beneficiario hasta que se recibe una 
información satisfactoria. Las plantillas de solicitud y de 
informe final se han modificado para resolver este pro -
blema por lo que respecta a las acciones comunitarias 
y las acciones específicas del FFE.
72
Se han extraído enseñanzas del proceso de evalua -
ción auditado por el Tribunal. En concreto, la principal 
lección aprendida ha sido que es preferible que una 
entidad externa se encargue de todo el proceso de 
evaluación. Por tanto, la evaluación ex post  2011-2013 se 
llevará a cabo mediante un proceso bastante diferente. 
Además, en la próxima evaluación ex post  se incluirán 
las acciones gestionadas directamente, que no entraban 
totalmente en el ámbito de la evaluación.
Por otra parte, la ausencia de indicadores comunes 
sobre los cuales los Estados miembros debieron haber 
informado desde el principio, hizo la definición de 
indicadores obligatoria en el momento de la revisión 
intermedia. Los Estados miembros tuvieron que recopi -
lar datos de los beneficiarios sobre esos indicadores, lo 
que explica los retrasos. Para futuras evaluaciones del 
Fondo de Seguridad Interior, se utilizarán indicadores 
comunes e indicadores específicos del programa, lo que 
hará la evaluación más fácil y eficaz.
Respuestas de la Comisión 61
Es cierto que algunos programas plurianuales y los pri -
meros programas anuales se aprobaron a pesar de no 
estar dotados de indicadores SMART sólidos. No haber 
adoptado esos programas por esa sola razón habría 
sido extremadamente perjudicial para el Estado miem -
bro afectado y para la reputación del Fondo (así como 
para la Unión Europea) y se habría considerado fruto de 
un enfoque rígido y puramente burocrático.
77
Eslovenia desarrolló una herramienta integrada para 
gestionar el Fondo y recopilar datos desde el comienzo. 
Otros países también lo hicieron, aun cuando no existía 
la obligación legal de establecer un sistema de este 
tipo. Ya existen algunos sistemas en determinados 
Estados miembros.
Con respecto al contenido de la evaluación ex post , la 
mayoría de los problemas detectados por el Tribunal se 
corrigieron en la versión final.
Recomendación 1
La Comisión considera que esta recomendación ya se ha 
aplicado en la base jurídica del nuevo Fondo. Se aporta -
rán a los Estados miembros directrices adicionales.
Recomendación 2
Esta recomendación va dirigida a los Estados miembros 
y cuenta con el apoyo de la Comisión.
79
La Comisión reconoce que el marco jurídico del 
Fondo no estaba bien diseñado en lo que atañe a las 
acciones específicas. La Comisión también reconoce 
que el Fondo, si bien ofrece oportunidades de finan -
ciar la cooperación consular a través de acciones 
comunitarias, no obtuvo resultados significativos 
a este respecto. Aunque la iniciativa de tales acciones 
corresponde principalmente a los Estados miembros, 
esta circunstancia se ha tenido en cuenta al diseñar 
el nuevo Fondo de Seguridad Interior y se han intro -
ducido incentivos adicionales al establecimiento de 
mecanismos de cooperación consular.Conclusiones y recomendaciones
75
El valor añadido del Fondo reside en la solidaridad 
financiera que establece entre Estados miembros que 
se enfrentan a situaciones totalmente diferentes en 
sus fronteras exteriores. Así, el Fondo ha implantado 
una solidaridad tangible entre los países más expues -
tos a la presión migratoria en sus fronteras y aquellos 
menos expuestos. Gracias al mecanismo de asignación, 
el grueso de los recursos se destinó a los países más 
expuestos (en su mayoría países del sur del Medite -
rráneo). El valor añadido europeo está representado 
también por el hecho de que el Fondo ha apoyado con 
éxito los proyectos principales del espacio Schengen 
(VIS, SIS II y Eurosur). Por lo que respecta a las deficien -
cias encontradas por el Tribunal, se deben principal -
mente a una capacidad administrativa insuficiente en 
los primeros años de ejecución del Fondo en el caso de 
un Estado miembro y, en el de otros, a la falta de expe -
riencia de la autoridad responsable y los beneficiarios 
en la gestión de los fondos europeos, más que a defi -
ciencias sistémicas y persistentes. También guardan 
relación con el retraso en el lanzamiento del Fondo 
debido a la tardía adopción de la base jurídica. En 
opinión de la Comisión, no puede considerarse que la 
situación de Italia y Malta presente «deficiencias graves» 
en la gestión del Fondo.
76
El Fondo ha apoyado sus prioridades, en particular SIS 
II, VIS y Eurosur. La falta de indicadores SMART para 
algunos programas, debida a la inexperiencia de las 
autoridades responsables en la gestión de los fon -
dos europeos, no impidió que los Estados miembros 
utilizaran el Fondo para apoyar las prioridades de este. 
A tal fin, la Comisión realizó un análisis exhaustivo del 
contenido de los programas anuales y prestó un ase -
soramiento adecuado (en especial a partir de 2010), lo 
que permitió dirigir los recursos de los programas a las 
prioridades del Fondo.
Respuestas de la Comisión 62
cooperación consular. Además, «equipamiento» tam -
bién puede significar equipos relacionados con el VIS, 
que es una prioridad importante. Independientemente 
del refuerzo de la cooperación consular, los Estados 
miembros deben implantar el VIS en todo el mundo 
de conformidad con el calendario de despliegue.
Recomendación 4
Primer guión: si bien esta recomendación va dirigida 
en términos generales al legislador, la Comisión no la 
acepta. El Fondo se concibió ante todo como un meca -
nismo de reparto de la carga y apoyo a las capacidades 
de los Estados miembros como el modo más eficaz de 
que desempeñen sus propias funciones y obligaciones 
de control de las fronteras exteriores de la UE. En el 
Fondo de Seguridad Interior, el equipo correspondiente 
a las necesidades de las operaciones de Frontex, que 
se adquirirá en el marco de un componente financiero 
específicamente asignado (acciones específicas), se regis -
trará en el contingente de equipos técnicos de Frontex.
Segundo guión: la Comisión acepta esta recomenda -
ción. Ya se han aplicado medidas para poner en práctica 
esta cooperación/intercambio de información.
Recomendación 5
Esta recomendación va dirigida a los Estados miembros. 
La elaboración de una estrategia global en materia de 
fronteras exteriores para preparar el programa plu -
rianual del FFE no era una obligación derivada de la 
base jurídica del FFE ni de ningún otro acto jurídico.
Recomendación 6
La Comisión no acepta esta recomendación. No obs -
tante, la Comisión desea señalar que el Fondo de 
Seguridad Interior (fronteras y visados) ha integrado 
esta condicionalidad y la financiación de la ayuda de 
funcionamiento dependerá del cumplimiento del 
acervo de Schengen.
Recomendación 7
La Comisión acepta esta recomendación, sin perjuicio 
de las funciones respectivas de la Comisión y los Esta -
dos miembros en la gestión compartida.
Recomendación 8
Esta recomendación va dirigida a los Estados miembros. 
La Comisión apoya esta recomendación.80
Frontex participará estrechamente en la ejecución del 
nuevo Fondo de Seguridad Interior. De conformidad 
con la base jurídica, se consultará a Frontex sobre los 
proyectos de programas nacionales de los Estados 
miembros (artículo 9, apartado 4, del Reglamento por 
el que se establece, como parte del Fondo de Seguri -
dad Interior, el instrumento de apoyo financiero a las 
fronteras exteriores y los visados) y sobre acciones 
destinadas a subsanar las deficiencias detectadas en 
el informe de evaluación de Schengen (artículo 12). 
La contribución de Frontex también será crucial para 
la asignación con ocasión de la revisión intermedia 
(ar tículo 8) y la Agencia desempeñará un papel clave en 
la asignación de acciones específicas, en particular para 
la puesta a disposición de equipos para sus operacio -
nes conjuntas. Dado que el trabajo relativo a los progra -
mas nacionales 2014-2020 ya ha comenzado, Frontex 
participa ya en esos procesos. Se ha establecido una 
plataforma electrónica de intercambio de información 
para facilitar el intercambio de documentos entre la 
Comisión y Frontex.
El registro en el contingente de equipo de Frontex y la 
puesta a disposición de equipos para las operaciones 
Frontex se rigen por el Reglamento de Frontex y no 
por el Fondo. No todos los equipos adquiridos por los 
Estados miembros con la ayuda del FFE serán necesa -
riamente apropiados para las operaciones conjuntas 
de Frontex. En el Fondo de Seguridad Interior, se 
adquirirán, en el marco de acciones específicas, equi -
pos acordes a las necesidades de las operaciones de 
Frontex y se registrarán en el contingente de equipos 
técnicos de la Agencia.
Para los equipos Frontex se remite a la recomendación 4.
Recomendación 3
La Comisión está de acuerdo en parte con esta reco -
mendación. La Comisión promoverá el establecimiento 
de centros comunes de solicitud y otras formas de 
cooperación consular, además de la renovación, adap -
tación y equipamiento de los consulados. En ocasiones, 
renovar o equipar un consulado que tramita cientos de 
visados diarios puede tener más sentido que financiar 
una acción de cooperación consular que solo repercu -
tirá en unos centenares de solicitudes de visado por 
año. Renovar y equipar grandes oficinas consulares 
de forma que puedan tramitar las solicitudes de un 
modo más rápido y más cómodo para los clientes con 
la ayuda de equipos informáticos de última generación 
es igual de importante para apoyar los proyectos de 
CÓMO OBTENER LAS PUBLICACIONES  
DE LA UNIÓN EUROPEA
Publicaciones gratuitas:
•  Un único ejemplar: 
A través de EU Bookshop ( http://bookshop.europa.eu).
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En las representaciones de la Unión Europea ( http://ec.europa.eu/represent_es.htm),  
en las delegaciones en terceros países ( http://eeas.europa.eu/delegations/index_es.htm) 
o contactando con Europe Direct a través de http://europa.eu/europedirect/index_es.htm 
o del teléfono 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuito en toda la Unión Europea) (*).
(*) Tanto la información como la mayoría de las llamadas (excepto desde algunos operadores, cabinas u hoteles) son gratuitas.
Publicaciones de pago:
• A través de EU Bookshop ( http://bookshop.europa.eu).
Suscripciones de pago:•  A través de los distribuidores comerciales de la Oficina de Publicaciones  
de la Unión Europea ( http://publications.europa.eu/others/agents/index_es.htm).
QJ-AB-14-015-ES-C ISSN 1831-0842
La finalidad del Fondo para las Fronteras 
Exteriores (FFE) es ayudar a los Estados 
miembros a garantizar unos controles 
uniformes, eficaces y eficientes en  
sus fronteras exteriores comunes.
La fiscalización del Tribunal examinó la 
eficacia del Fondo y el logro de sus objetivos.
El Tribunal constató que el FFE ha fomentado 
la solidaridad financiera al centrar la 
asistencia en los Estados miembros que 
soportan una carga financiera más pesada.
Sin embargo, el valor añadido europeo 
adicional era limitado y no fue posible medir 
el resultado global debido a insuficiencias en 
la supervisión y en las evaluaciones ex post . 
Además, la fiscalización puso de manifiesto 
insuficiencias graves en la gestión del Fondo en 
Estados miembros clave, que pueden implicar 
que la gestión de las fronteras no se refuerza 
adecuadamente donde más se necesita.
TRIBUNAL
DE CUENTAS
EUROPEO