Informe Especial Refuerzo de la capacidad 
administrativa  
de Montenegro: aunque 
hay avances, se necesitan 
mejores resultados  
en muchos ámbitos claveES 2016  N.º 20
TRIBUNAL
DE CUENTAS
EUROPEO
TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO  
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L-1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
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Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, 2016
Print ISBN 978-92-872-5616-4 ISSN 1831-0842 doi:10.2865/283668 QJ-AB-16-021-ES-C
PDF ISBN 978-92-872-5620-1 ISSN 1977-5687 doi:10.2865/243316 QJ-AB-16-021-ES-N
EPUB ISBN 978-92-872-5665-2 ISSN 1977-5687 doi:10.2865/156846 QJ-AB-16-021-ES-E
© Unión Europea, 2016
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Refuerzo de la capacidad 
administrativa  
de Montenegro: aunque 
hay avances, se necesitan 
mejores resultados  
en muchos ámbitos clave
(presentado con arreglo al artículo 287, apartado 4, párrafo 
segundo, del TFUE)Informe EspecialES 2016  N.º 20
02
 Equipo auditor
En los informes especiales del TCE se exponen los resultados de sus auditorías de gestión y de cumplimiento de ámbitos 
presupuestarios o de temas de gestión específicos. El Tribunal selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin 
de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de 
ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones, y el interés político y público.
La presente auditoría de gestión fue realizada por la Sala de Fiscalización III (presidida por Karel Pinxten, Miembro del 
Tribunal), que está especializada en los ámbitos de gasto de acciones exteriores. La auditoría fue dirigida por Hans Gustaf 
Wessberg, Miembro del Tribunal, asistido por Peter Eklund, jefe de su Gabinete; Emmanuel-Douglas Hellinakis, agregado 
de Gabinete; Torielle Perreur-Lloyd, jefe de tarea, y los auditores Stéphanie Girard, Ainhoa Pérez Infante y Aurelia Petliza.
De izquierda a derecha:  A. Pérez Infante, E.-D. Hellinakis, T. Perreur-Lloyd, H. G. Wessberg, A. Petliza, 
P . Eklund y S. Girard.

03
 Índice
Apartado
 Abreviaturas y siglas
I - X Resumen
1-10  Introducción
1-3 El camino de Montenegro hacia la integración europea
4-10  La ayuda de preadhesión de la UE
11-15  Alcance y enfoque de la fiscalización
16-40  Observaciones
16-20  Parte I — Los proyectos fiscalizados abordaron las necesidades relativas a la capacidad 
administrativa y en su mayoría estuvieron debidamente coordinados con otros proyectos del IAP 
y con las intervenciones de los donantes
17 Los proyectos abordaron las necesidades de creación de capacidad
18-20  La coordinación entre proyectos y con otras intervenciones fue generalmente adecuada
21-28  Parte II — La utilización inapropiada de las realizaciones limitó la eficacia de algunos  
de los proyectos fiscalizados
22-24  En general, los proyectos produjeron realizaciones, pero estas no siempre fueron utilizadas por los 
beneficiarios o continuadas por las autoridades montenegrinas
25-28  No había suficiente información para mostrar los avances en el refuerzo de la capacidad administrativa  
a lo largo del tiempo
29-40  Parte III — La Comisión hizo un buen uso de sus recursos no financieros para apoyar el proceso  
de reforma, pero quedan cuestiones esenciales pendientes de resolver
31-33  Los mecanismos del AEA para el diálogo político funcionan correctamente
34-37  Faltó claridad con respecto al empleo de los instrumentos de fomento de la reforma proporcionados  
por el proceso de negociación de la adhesión
38-40  Aún no se ha aprovechado al máximo el potencial de emplear la gestión descentralizada para reforzar la 
capacidad administrativa
04 Índice 
41-47  Conclusiones y recomendaciones
 Anexo I — Fechas clave en las relaciones entre la UE y Montenegro
 Anexo II — Proyectos fiscalizados
 Respuestas de la Comisión
05
 Abreviaturas y siglas
ACA (en inglés) : Agencia de lucha contra la corrupción
AEA : Acuerdo de estabilización y asociación
DACI (en inglés) : Dirección de iniciativas de lucha contra la corrupción
EA: Estabilización y asociación
EFS : Entidad fiscalizadora superior
IAP: Instrumento de Ayuda de Preadhesión
IRM (en inglés) : Gestor de riesgos de integridad
OSC : Organizaciones de la sociedad civil
PAR (en inglés) : Reforma de la administración pública
ReSPA (en inglés) : Escuela Regional de Administración Pública
ZECA : Zona Europea Común de Aviación
06
 Resumen
I
Desde que declaró su independencia en 2006, Montenegro ha avanzado en el camino hacia la integración europea. 
En 2010 se convirtió en un país candidato a la adhesión a la UE, y en junio de 2012 el Consejo aprobó un marco de 
negociación, momento en el que se iniciaron las negociaciones para la adhesión. A finales de 2015 se habían abierto 
veintidós de los treinta y cinco capítulos de negociación, y dos de ellos se habían cerrado provisionalmente.
II
La Comisión ha ayudado a Montenegro a crear instituciones y aumentar su capacidad administrativa con el objetivo 
de apoyar su proceso de transición para que se convierta en un país democrático y económicamente desarrollado. 
La ayuda de preadhesión de la UE es tanto financiera, a través del Instrumento de Ayuda de Preadhesión (IAP), como 
no financiera, a través de los mecanismos de diálogo político.
III
Durante el período 2007-2013, la UE asignó  235,7 millones de euros de ayuda financiera a Montenegro con el fin de 
ayudar al país a prepararse para la adhesión. Al final de 2015 se había comprometido el 76 % del importe total. En el 
período 2014-2020, las dotaciones financieras indicativas del IAP para el país ascienden a 270,5 millones de euros. 
Asimismo, el país tiene acceso a programas y proyectos financiados por programas multibeneficiario que abarcan el 
conjunto de la región de los Balcanes Occidentales y Turquía.
IV
El Tribunal fiscalizó diecinueve proyectos en tres sectores principales de la ayuda del IAP I (2007-2013): reforma de 
la administración pública (trece proyectos), transportes (tres proyectos) y medio ambiente (tres proyectos). De estos 
proyectos, quince estaban financiados mediante la dotación para Montenegro y los cuatro restantes, mediante la 
dotación regional. Además, el Tribunal examinó los mecanismos para el diálogo político establecidos en el marco 
del Acuerdo de estabilización y asociación y el proceso de negociación de la adhesión.
V
El objetivo de la fiscalización era evaluar si la asistencia preadhesión de la UE, tanto financiera como no financiera, 
durante el período 2007-2013 contribuyó de manera efectiva a reforzar la capacidad administrativa de Montenegro. 
El Tribunal ha llegado a la conclusión de que, a pesar de los lentos avances observados en varios ámbitos clave, la 
ayuda de preadhesión de la UE ha permitido reforzar la capacidad administrativa de Montenegro. Sin embargo, en 
doce de los diecinueve proyectos financiados por el IAP y fiscalizados por el Tribunal, la eficacia de la ayuda se vio 
reducida por el hecho de que las autoridades montenegrinas no utilizaron plenamente o no dieron continuidad 
a algunos de las realizaciones relacionadas con la creación de capacidad. La mayoría de los proyectos fiscalizados 
por el Tribunal no establecían una exigencia clara de que las autoridades nacionales continuaran y capitalizaran las 
inversiones del IAP .
VI
En general, los proyectos fiscalizados produjeron las realizaciones previstas en relación con necesidades importan -
tes de capacidad, por ejemplo, apoyando con éxito los cambios legislativos y la creación de instituciones y propor -
cionando formación. En la mayoría de los casos, los proyectos estuvieron debidamente coordinados y tuvieron en 
cuenta el trabajo llevado a cabo por otros donantes. Sin embargo, el Tribunal halló ejemplos de solapamiento o en 
los que se podría haber mejorado el intercambio de información entre los proyectos del IAP que solo se aplicaban 
a Montenegro y los proyectos que abarcaban varios países en fase de preadhesión.
Resumen 07
VII
El Tribunal constató asimismo que, aunque la Comisión supervisara los avances del país en el refuerzo de la capa -
cidad administrativa, la evaluación era cualitativa y se examinaron distintas partes de la administración pública, lo 
que dificultó la comparación del progreso conseguido a lo largo del tiempo. La Comisión inició la publicación de 
nuevos datos en 2015, pero era demasiado pronto para que el Tribunal pudiera evaluarlos.
VIII
Los mecanismos para el diálogo político han funcionado correctamente, pero hay ámbitos importantes de la 
reforma de la administración pública, el medio ambiente y la lucha contra la corrupción en los que el ritmo de 
obtención de los resultados es muy lento. El Tribunal observó que, a menudo, la falta de avances en ámbitos clave 
se debía a la falta de compromiso por parte de las autoridades nacionales a pesar de la ayuda de preadhesión. La 
Comisión cuenta con los instrumentos para fomentar la reforma como la cláusula de «equilibrio general», pero no 
siempre está claro de qué manera se hará referencia a este instrumento o se usará si las nuevas leyes e instituciones 
apoyadas por la UE no obtienen resultados en ámbitos clave como la lucha contra la corrupción.
IX
La Comisión descentralizó la gestión del 12 % de los fondos del IAP I y la transfirió a las autoridades montenegrinas. 
El Tribunal observó que la gestión descentralizada de los fondos de la UE constituye una herramienta potencial -
mente útil para reforzar la capacidad administrativa a través de la transferencia de conocimientos que no se aprove -
chó al máximo en el marco del IAP I.
X
Por último, el Tribunal formula una serie de recomendaciones para apoyar el refuerzo de la capacidad 
administrativa.
08
 Introducción 
1 En el momento de realizar la 
fiscalización, la región de los 
Balcanes Occidentales estaba 
formada por los siguientes seis 
países: Albania, Bosnia 
y Herzegovina, la antigua 
República Yugoslava de 
Macedonia, Kosovo*, 
Montenegro y Serbia.
* Esta denominación se 
entiende sin perjuicio de las 
posiciones sobre su situación 
jurídica y está en consonancia 
con la Resolución 1244 (1999) 
del Consejo de Seguridad de 
las Naciones Unidas y con la 
Opinión de la Corte 
Internacional de Justicia sobre 
la declaración de 
independencia de Kosovo.
2 Ibíd.
3 Censo de 2011. Véase 
«Montenegro in figures», 
publicado por la Oficina de 
Estadística de Montenegro en 
2013.
4 El AEA entró en vigor en 2010.
5 Se trataba del capítulo 25, que 
abarca el ámbito de la ciencia 
y la investigación. También se 
cerró provisionalmente en el 
mismo año.
6 Cada capítulo está relacionado 
con un ámbito político de la 
legislación de la UE.El camino de Montenegro hacia la integración europea
01 
Montenegro es un país pequeño y montañoso situado en la región de los Bal -
canes Occidentales1. Sus fronteras están delimitadas por el mar Adriático al 
suroeste, Croacia al oeste, Bosnia y Herzegovina al noroeste, Serbia al nordeste, 
Kosovo*2 al este y Albania al sudeste. Su capital y ciudad principal es Podgorica. 
La población del país, que asciende a 625 266 habitantes, está formada por los 
siguientes grupos étnicos: montenegrinos (44,98 %), serbios (28,73 %), bosniacos 
(8,65 %), albaneses (4,91 %) y otros (12,72 %)3.
02 
Montenegro ha realizado avances en su camino hacia la adhesión a la UE desde 
que declaró su independencia en 2006. En 2007 el país firmó un Acuerdo de 
estabilización y asociación (AEA) con la UE4, y en 2010 el Consejo otorgó a Mon -
tenegro la condición de país candidato a la adhesión a la UE. En junio de 2012, el 
Consejo aprobó un marco de negociación y se iniciaron las negociaciones para la 
adhesión. En el mismo año se abrió el primer capítulo de negociación5. A finales 
de 2015 se habían abierto veintidós de los treinta y cinco capítulos de negocia -
ción6 y dos de ellos se habían cerrado provisionalmente. Véase el anexo I  para 
consultar la cronología de la integración de Montenegro en la UE.
03 
A pesar de las acusaciones de fraude electoral y boicot parlamentario por parte 
de algunos partidos de la oposición, Montenegro se ha mantenido estable en los 
años siguientes al inicio de las negociaciones para la adhesión. Si bien se enfren -
ta a unas necesidades apremiantes de reforma similares al resto de la región de 
los Balcanes Occidentales (por ejemplo, en la administración pública y en la lucha 
contra la corrupción), en la actualidad se considera que Montenegro es el más 
avanzado en el proceso de adhesión.
09 Introducción  
7 El IAP I se creó en virtud del 
Reglamento (CE) n.º 1085/2006 
del Consejo, de 17 de julio de 
2006, por el que se establece 
un Instrumento de Ayuda de 
Preadhesión (IAP) (DO L 210 de 
31.7.2006, p. 82) y del 
Reglamento (CE) n.º 718/2007 
de la Comisión, de 12 de junio 
de 2007, relativo a la aplicación 
del Reglamento (CE) 
n.º 1085/2006 del Consejo por 
el que se establece un 
Instrumento de Ayuda de 
Preadhesión (IAP) (DO L 170 de 
29.6.2007, p. 1).
8 El total de la asignación del 
IAP I para el período 2007-2013 
fue de 10 000 millones de 
euros.
9 Los criterios de Copenhague 
establecidos por el Consejo 
Europeo en junio de 1993 
abarcan:
 a) criterios políticos: 
estabilidad de instituciones 
que garantice la democracia, 
el Estado de Derecho, los 
derechos humanos y el 
respeto y protección de las 
minorías;
 b) criterios económicos: la 
existencia de una economía 
de mercado en 
funcionamiento, así como la 
capacidad de hacer frente a la 
presión competitiva y las 
fuerzas del mercado dentro de 
la Unión;
 c) la capacidad de asumir las 
obligaciones de adhesión, 
incluida la observancia de los 
fines de la Unión Política, 
Económica y Monetaria.La ayuda de preadhesión de la UE
04 
Desde 2007, Montenegro ha recibido ayuda financiera de la UE en el marco del 
Instrumento de Ayuda de Preadhesión7. La asignación de 235,7 millones de euros 
del IAP I para el período 2007-20138 se distribuye entre los diferentes sectores de 
apoyo como sigue:
05 
El objetivo de la financiación de la UE en el marco del IAP I ha sido apoyar la 
transición de Montenegro para que se convierta en un país democrático y eco -
nómicamente estable en su camino hacia la integración europea. La Comisión ha 
empleado la financiación del IAP I para ayudar a Montenegro a crear institucio -
nes, a reforzar su capacidad administrativa y a fomentar su desarrollo económico 
y social en vista de sus esfuerzos para cumplir con los criterios de Copenhague9. 
A finales de 2015, se había comprometido el 76 % de los fondos del IAP I y se 
había pagado el 87 % de esta cantidad. Cuadro 1Ayuda del IAP para Montenegro en el período 2007-2013 
(millones de euros)
SectorAsignación total por 
sectorPorcentaje
Reforma de la administración pública 45,6 19 %
Medio ambiente y  cambio climático 35,3 15 %
Cooperación transfronteriza 30,3 13 %
Transporte 30,0 13 %
Justicia y  asuntos de interior 25,5 11 %
Medidas ad hoc 25,0 11 %
Agricultura y  desarrollo rural 22,5 9 %
Desarrollo social 21,5 9 %
TOTAL 2007-2013 235,7 100  %
Fuente:  Comisión Europea.
10 Introducción  
10 El apoyo presupuestario 
implica la realización de 
transferencias financieras 
directas al tesoro público del 
país supeditadas a unos 
criterios de admisibilidad 
(estrategia debidamente 
definida, marco 
macroeconómico estable, 
gestión adecuada de las 
finanzas públicas o un 
programa creíble para su 
mejora y transparencia 
y supervisión presupuestaria), 
así como al diálogo político, la 
evaluación de los resultados 
y la creación de capacidad.06 
El IAP II surge tras el IAP I y establece un nuevo marco para la asistencia preadhe -
sión para el período 2014-2020 con una asignación indicativa de 270,5 millones 
de euros. Los proyectos del IAP II están orientados a la reforma estructural de los 
sectores que abarcan los ámbitos clave determinados en la estrategia de amplia -
ción de la UE, tales como la democracia y la gobernanza, el Estado de Derecho, el 
crecimiento sostenible y la competitividad.
07 
La UE también proporciona ayuda de preadhesión a escala regional a través de 
proyectos y programas multibeneficiario (multinacionales) que afectan al conjun -
to de los Balcanes Occidentales y Turquía. La asignación regional para el IAP fue 
de 1 357 millones de euros y de 2 959 millones de euros para el IAP II.
08 
La ayuda de preadhesión de la UE se apoya en documentos estratégicos, como 
el AEA, la estrategia anual para la ampliación y los informes de evolución anuales 
sobre el país aprobados por la Comisión. Hasta 2013 estos documentos aparecían 
reflejados en los documentos indicativos de planificación plurianual, pero en la 
actualidad se incluyen en los documentos de estrategia indicativos. La Comisión 
aprueba los programas anuales o plurianuales previa consulta a los países benefi -
ciarios y otras partes interesadas.
09 
En el caso de Montenegro, la Comisión ha ejecutado los proyectos europeos prin -
cipalmente de forma directa mediante una gestión centralizada. Sin embargo, al 
final del IAP I, la Comisión descentralizó la gestión de los programas de desarrollo 
de los recursos humanos y de desarrollo regional y la transfirió a las autoridades 
nacionales, pero sigue siendo responsable de estos fondos y lleva a cabo con -
troles de las operaciones. En el IAP II, la Comisión sigue recurriendo a una com -
binación de gestión centralizada y descentralizada, ahora denominada «gestión 
directa e indirecta», complementada con otras modalidades de ejecución, como 
el apoyo presupuestario sectorial10.
10 
La Comisión evalúa los progresos de Montenegro observados durante los doce 
meses anteriores a través del paquete de ampliación y los informes anuales de 
situación. Hasta 2014 el documento de la estrategia anual, incluido en el paquete 
de ampliación, establecía los últimos logros y los principales desafíos para los 
doce meses siguientes, así como conclusiones y recomendaciones específicas. 
En 2015, el documento de estrategia incluía una visión general de los desafíos 
a más largo plazo que comprende el resto del mandato de la actual Comisión.
11
 Alcance y enfoque  
de la fiscalización
11 
El objetivo de la fiscalización era evaluar si la ayuda de preadhesión de la UE du -
rante el período 2007-2013 había contribuido eficazmente a reforzar la capacidad 
administrativa de Montenegro. Su alcance abarcó tanto la asistencia financiera 
(proyectos financiados por el IAP) como la asistencia no financiera (mecanismos 
para el diálogo político entre la UE y Montenegro).
12 
Se plantearon tres preguntas principales de auditoría:
a) ¿Abordaron adecuadamente los proyectos fiscalizados la necesidad de refor -
zar la capacidad administrativa?
 Para contestar a esta pregunta, el Tribunal examinó si los proyectos fiscaliza -
dos estaban diseñados para abordar las necesidades en materia de capacidad 
administrativa identificadas como importantes por la Comisión y las autori -
dades nacionales, y si los proyectos estaban debidamente coordinados con 
otros proyectos del IAP y con las intervenciones de otros donantes.
b) ¿Lograron los proyectos fiscalizados obtener resultados desde el punto de 
vista del refuerzo de la capacidad administrativa?
 Para contestar a esta pregunta, el Tribunal examinó si los proyectos fiscaliza -
dos habían producido las realizaciones esperadas en relación con la creación 
de capacidad y si las autoridades nacionales utilizaron y dieron continuidad 
a dichas realizaciones. En los casos en que esa utilización o esa continuidad 
no se habían producido, el Tribunal procedió a analizar cuáles habían sido 
los principales motivos para ello. Asimismo, el Tribunal analizó la evaluación 
realizada por la Comisión de la eficacia de la ayuda de la UE para mejorar la 
capacidad administrativa.
c) ¿Empleó la Comisión eficazmente la asistencia no financiera para mejorar la 
capacidad administrativa?
 Para responder a esta pregunta, el Tribunal examinó el uso que la Comisión 
había hecho de los mecanismos para el diálogo político establecidos en el 
marco del AEA y de las negociaciones para la adhesión, así como el modo en 
que la Comisión había aprovechado los instrumentos disponibles para tal fin 
con el objetivo de lograr el compromiso activo de las autoridades nacionales 
en favor de la reforma. Por último, el Tribunal examinó si la Comisión había 
aprovechado el potencial de transferir la capacidad fomentando la difusión 
de las buenas prácticas desarrolladas en el marco de la gestión descentraliza -
da de los fondos del IAP .
12 Alcance y enfoque de la fiscalización  
11 El Tribunal examinó el IAP 
I porque en el momento de 
realizar la fiscalización los 
proyectos aún no se estaban 
ejecutando en el marco del 
IAP II.
12 Los países subvencionables en 
el marco del IAP incluyen los 
Balcanes Occidentales 
y Turquía. Estos programas 
y proyectos también se 
denominan «regionales» 
o «multinacionales». La 
asignación total para los 
programas y proyectos 
multibeneficiario en el marco 
del IAP I fue de 1 137 millones 
de euros.13 
El Tribunal se centró en tres sectores importantes para la integración de Mon -
tenegro en la UE: la reforma de la administración pública (PAR, por sus siglas en 
inglés), los transportes y el medio ambiente. Estos sectores representaron el 47 % 
del total de la asignación nacional para Montenegro en el marco del IAP I11, como 
se muestra en el cuadro 1 . Asimismo, el Tribunal analizó los proyectos orientados 
a la creación de capacidad en la administración pública financiados mediante la 
asignación regional (multibeneficiario) del IAP , que también sirvió para brindar 
apoyo a otros países que reunían los requisitos para recibir estas ayudas12. Dado 
que todos estos ámbitos de apoyo también reciben la ayuda del IAP II (2014-
2020), la Comisión puede tener en cuenta las observaciones y recomendaciones 
del presente informe a la hora de ejecutar el IAP II y de preparar la revisión inter -
media del IAP II prevista para 2017.
14 
El Tribunal verificó una muestra de diecinueve proyectos y, en el sector de la 
reforma de la administración pública, seleccionó trece proyectos centrados en la 
contratación pública, la lucha contra la corrupción, el control interno, la fiscaliza -
ción externa, el autogobierno local y la Escuela Regional de Administración Públi -
ca (ReSPA, por sus siglas en inglés). En el sector del transporte, el Tribunal escogió 
tres proyectos destinados a la aviación civil, la Dirección de Ferrocarriles y la 
construcción de carreteras, y en el sector medioambiental, eligió tres proyectos 
centrados en la gestión por parte del Gobierno central y la gestión de servicios 
municipales y de residuos. De todos estos proyectos, quince estaban financiados 
mediante la asignación nacional para Montenegro y los cuatro restantes, median -
te la asignación regional. Véase el anexo II  para consultar los detalles sobre los 
proyectos seleccionados.
15 
La fiscalización incluyó el análisis de documentos y la celebración de entrevistas 
con representantes de la Comisión y las autoridades nacionales. Asimismo, el 
Tribunal consultó a otras partes interesadas, como organizaciones de la sociedad 
civil (OSC) y organizaciones de donantes, y tuvo en cuenta la evidencia aportada 
por los documentos de los proyectos y los programas, las evaluaciones del IAP I y 
del país, los informes anuales de situación de la Comisión y las resoluciones de 
los entes presupuestarios.
13
 Observaciones
Parte I — Los proyectos fiscalizados abordaron las 
necesidades relativas a la capacidad administrativa 
y en su mayoría estuvieron debidamente coordinados 
con otros proyectos del IAP y con las intervenciones  
de los donantes
16 
A fin de contribuir de manera eficaz a reforzar la capacidad administrativa de la 
administración pública de Montenegro, los proyectos del IAP deberían abordar 
las principales necesidades en materia de capacidad identificadas por la Comi -
sión y por el propio país. El Tribunal esperaba que hubiera una coordinación 
adecuada entre los proyectos del IAP y con el apoyo proporcionado por otros 
donantes, por ejemplo, para evitar solapamientos. Los nuevos proyectos del IAP 
deberían basarse en los resultados conseguidos mediante las actuaciones previas 
financiadas por la UE.
Los proyectos abordaron las necesidades de creación  
de capacidad
17 
El Tribunal examinó el marco financiero indicativo plurianual y el documento in -
dicativo de planificación plurianual de la Comisión donde se definen los principa -
les ámbitos de apoyo y los objetivos de la UE, los acuerdos de financiación de los 
proyectos seleccionados en los que se describen sus objetivos específicos y los 
documentos relativos a la estrategia nacional. Todos ellos apuntaban a la nece -
sidad de reforzar la capacidad administrativa. El Tribunal evaluó si los proyectos 
fiscalizados tenían como finalidad tratar una o más de las necesidades de capaci -
dad a las que se hace referencia en los documentos mencionados, y observó que 
los diecinueve proyectos estaban diseñados para satisfacer las necesidades de 
capacidad administrativa identificadas. El cuadro 2  ofrece una visión general de 
los objetivos de creación de capacidad de los proyectos fiscalizados.
14 Observaciones Cuadro 2Modo en que los proyectos fiscalizados estaban diseñados para abordar los déficits 
en materia de capacidad administrativa
Ámbito Proyectos Objetivos de refuerzo de capacidades
Adjudicación de contra -
tos públicos1, 2, 3 ο mejorar la legislación y la capacidad de los poderes adjudicadores mediante el refuerzo de las capacidades de 
la autoridad superior de contratación pública
 ο proporcionar formación y organizar un esquema de certificación
Corrupción 4, 5 ο reforzar la capacidad de las instituciones encargadas de la lucha contra la corrupción
 ο crear capacidad a escala local para luchar contra la corrupción, incluidas las OSC
Control interno 6, 7 ο introducir el control interno de las finanzas públicas
 ο preparar la gestión prevista en el futuro de los fondos de la UE por parte de las autoridades nacionales
Control externo 8, 9 ο mejorar la capacidad de la entidad fiscalizadora superior (EFS) para planificar su trabajo y desarrollar su 
metodología de auditoría
 ο instaurar un control de calidad de las auditorías
Autogobierno local 10, 11 ο diseñar programas de formación y proporcionar servicios de tutoría
 ο trazar planes estratégicos para los municipios
ReSPA 12, 13  ο apoyar la creación de capacidad en las administraciones públicas de la región de los Balcanes Occidentales
Transporte 14, 15, 16 ο desarrollar la capacidad para mejorar la legislación en materia de carreteras, ferrocarriles y aviación civil 
y establecer asociaciones público-privadas y financiación de concesiones para infraestructuras de transporte
 ο reforzar la capacidad para gestionar las inversiones del Instrumento de Financiación Internacional
 ο desarrollar capacidades técnicas y  de gestión a  escala local
Medio ambiente 17 , 18, 19 ο trazar estrategias para desarrollar, armonizar y  aplicar la legislación
 ο desarrollar la capacidad para ejecutar proyectos en todas las esferas
Fuente:  Elaborado por el TCE a partir de los datos de la Comisión Europea.
15 Observaciones 
13 Muchos donantes redujeron 
su apoyo o lo retiraron en vista 
de la disponibilidad de ayuda 
de preadhesión de la UE en el 
marco del IAP y del inicio del 
proceso de negociación de 
adhesión a la UE.La coordinación entre proyectos y con otras intervenciones 
fue generalmente adecuada
18 
El Tribunal examinó si los proyectos estuvieron debidamente coordinados con 
las demás actuaciones financiadas por la UE y por otros donantes del país, 
y constató que, en general, estuvieron convenientemente coordinados con otros 
proyectos del IAP , ya que, por ejemplo, se apoyaron en la labor realizada en el 
marco de proyectos anteriores del IAP en el mismo ámbito. Aunque el número 
de otros donantes en Montenegro ha disminuido considerablemente desde el 
inicio del IAP I en 200713, el Tribunal constató que en los proyectos del IAP se tuvo 
en cuenta el trabajo desarrollado por estos donantes (véanse los ejemplos del 
recuadro 1 ).Recuadro 1Ejemplos de coordinación adecuada
Los proyectos 6 y 7  ayudaron a 1) establecer sistemas de gestión y control específicos para la descentraliza -
ción prevista en el futuro de la gestión de los fondos de la UE por parte de Montenegro y a 2) introducir un 
sistema de control interno de las finanzas públicas más amplio que comprendiera el conjunto de la adminis -
tración pública.
Para lograr el primer objetivo, el proyecto 6 se apoyó en un proyecto financiado por la UE anterior al inicio del 
IAP I. Durante su ejecución, la Comisión pidió al contratista que modificara las realizaciones a fin de reflejar la 
labor que los servicios de la Comisión estaban llevando a cabo simultáneamente para comprobar la conformi -
dad de las estructuras establecidas por las autoridades nacionales de cara a preparar la gestión descentraliza -
da. Por su parte, el proyecto 7 proporcionó ayuda y formación adicionales destinadas a preparar al personal 
montenegrino para dirigir las estructuras de gestión descentralizada.
Para lograr el segundo objetivo, los dos proyectos se centraron primero en la administración central y después 
en la local. En concreto, el proyecto 6 tenía como finalidad introducir el control interno en los ministerios del 
Gobierno central, incluida la implantación de unidades de auditoría interna con planes de control exhaustivos 
y sistemas de trabajo colaborativo entre los ministerios. El proyecto 7 comenzó unos pocos meses después 
del final del proyecto 6 y se centró en las prácticas de gestión deficientes identificadas durante el primer 
proyecto.
Los proyectos 8 y 9  tenían como objetivo el refuerzo de la entidad fiscalizadora superior (EFS) de Monte -
negro. Partiendo de la base de un proyecto financiado anteriormente por donantes alemanes, el proyecto 8 
proporcionó planes, directrices y talleres para los auditores. Por ejemplo, el proyecto sirvió para la creación de 
capacidad en el ámbito de la auditoría de gestión, que era un tipo nuevo de labor de fiscalización para la EFS. 
Durante su ejecución, el proyecto del IAP estuvo coordinado con el trabajo dirigido al refuerzo de la capaci -
dad de auditoría de gestión que estaban llevando a cabo los donantes alemanes y suecos. El proyecto 9 era 
un proyecto de hermanamiento dirigido por la EFS lituana y, a pesar de haber un desfase de dos años entre 
ambos proyectos, estuvo convenientemente coordinado con la ayuda facilitada en el marco del proyecto 8 
e introdujo el control de calidad en la EFS montenegrina mediante el aumento de la capacidad técnica y la 
elaboración de directrices.
16 Observaciones 
19 
Sin embargo, el Tribunal constató que la coordinación entre los proyectos del IAP 
ejecutados solo en Montenegro y los proyectos multibeneficiario que abarcaban 
varios países en fase de preadhesión no siempre fue apropiada (véanse los ejem -
plos del recuadro 2 ).Recuadro 2Ejemplos de coordinación insuficiente entre proyectos del IAP
Proyectos 1, 2 y 3  — El Tribunal fiscalizó todos los proyectos del IAP I14 orientados a apoyar la contratación 
pública en Montenegro. El primer proyecto solo proporcionaba apoyo a este país, mientras que los otros 
dos eran proyectos multibeneficiario disponibles también para otros países en fase de preadhesión. Aunque 
el proyecto 1 logró crear satisfactoriamente un sistema de contratación pública en Montenegro, el Tribunal 
observó que las realizaciones de los tres proyectos en materia de creación de capacidad no estuvieron debi -
damente coordinadas. Los proyectos desarrollaron la capacidad para mejorar la legislación sobre contratación 
pública ayudando a redactar borradores de nuevas leyes, y reforzaron asimismo el rendimiento de los poderes 
adjudicadores proporcionando formación y un esquema de certificación para los funcionarios encargados de 
la contratación pública. Los proyectos multibeneficiario (2 y 3) se ejecutaron después del proyecto 1, pero no 
tomaron eficazmente como punto de partida los cursos ya realizados en el marco del proyecto 1 para ofrecer 
una formación adicional más específica. En su lugar, en muchos casos el contenido de los cursos fue muy si -
milar o incluso exactamente igual: los tres proyectos proporcionaron formación sobre procedimientos bási -
cos de adjudicación de contratos públicos, los proyectos 1 y 2 abordaron la aplicación de la Directiva sobre 
servicios públicos15 y los proyectos 2 y 3 versaron sobre el sistema de recursos16. Además, los participantes de 
los tres cursos fueron en su mayoría los mismos, ya que, por ejemplo, los cursos de formación de formadores 
se realizaron en el marco de los proyectos 1 y 3.
Proyectos 12 y 13  — La Escuela Regional de Administración Pública (ReSPA) se creó con el objetivo de ayudar 
a reforzar la capacidad administrativa e impulsar la cooperación regional en las administraciones públicas 
de los Balcanes Occidentales. Aunque los seis participantes, incluido Montenegro, aportan 150 000 euros al 
año cada uno, la mayor parte de los costes de la ReSPA se financia mediante proyectos multibeneficiario del 
IAP . El Tribunal constató que las actividades de la ReSPA no estaban suficientemente bien coordinadas con 
otras actividades de formación realizadas en el marco de los proyectos del IAP en Montenegro. Por ejemplo, 
la formación de la ReSPA estaba dirigida principalmente a personal subalterno cuyas necesidades ya estaban 
cubiertas por otras iniciativas destinadas a la creación de capacidad. Asimismo, la información ofrecida a los 
funcionarios públicos sobre los programas de formación disponibles fue insuficiente. Como resultado, Monte -
negro hizo un uso limitado de la oferta formativa de la ReSPA.
14 No incluye los contratos de asistencia técnica e intercambio de información.
15 Directiva 2004/17/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre la coordinación de los procedimientos de 
adjudicación de contratos en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de los servicios postales (DO L 134 de 30.4.2004, p. 1).
16 Las Directivas sobre recursos son la Directiva del Consejo, de 21 de diciembre de 1989 (DO L 395 de 30.12.1989, p. 33), la Directiva 92/13/CEE del 
Consejo, de 25 de febrero de 1992 (DO L 76 de 23.3.1992, p. 14) y la Directiva 2007/66/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de 
diciembre de 2007, (DO L 335 de 20.12.2007, p. 31). Los recursos son acciones judiciales que permiten a los agentes económicos que participan en 
los procedimientos de adjudicación de contratos públicos recurrir las decisiones de adjudicación.
17 Observaciones 
20 
A partir de 2014 la Comisión reconoció la necesidad de mejorar la coordinación 
entre los instrumentos nacionales y regionales (multibeneficiario) y ha revisa -
do sus procedimientos y, por ejemplo, ha animado a la ReSPA a consultar a los 
coordinadores nacionales del IAP y a adaptar sus realizaciones en consecuencia. 
Además, la Comisión creó en 2015 el Centre of Thematic Expertise (Centro de 
Conocimientos Especializados Temáticos) sobre reforma de la administración 
pública (PAR) en la Dirección General de Política de Vecindad y Negociaciones de 
Ampliación para gestionar una serie de programas multibeneficiario (regionales) 
en el ámbito de la PAR, incluidos los contratos de la ReSPA. Uno de los objetivos 
del centro es garantizar la coordinación entre la ayuda regional y nacional del 
IAP . Sin embargo, era demasiado pronto para que el Tribunal comprobara si estas 
innovaciones habían aportado las mejoras necesarias a la coordinación entre la 
ayuda nacional y regional del IAP .
Parte II — La utilización inapropiada de las 
realizaciones limitó la eficacia de algunos  
de los proyectos fiscalizados
21 
A fin de contribuir de manera eficaz a reforzar la capacidad administrativa de la 
administración pública de Montenegro, los proyectos del IAP deberían producir 
las realizaciones esperadas en relación con la creación de capacidad. Una vez 
obtenidos, estas realizaciones tendrían que ser utilizadas por los organismos 
a los que se dirigen los proyectos (los beneficiarios) y las autoridades nacionales 
deberían darles continuidad, de modo que los resultados de los proyectos sean 
sostenibles y surtan todos los efectos esperados. Con la finalidad de mostrar qué 
se ha logrado mediante la financiación de la UE, el Tribunal espera que la Comi -
sión informe claramente de los avances realizados, incluido el grado en que la 
capacidad administrativa del país está mejorando.
En general, los proyectos produjeron realizaciones,  
pero estas no siempre fueron utilizadas por los beneficiarios 
o continuadas por las autoridades montenegrinas
22 
Con respecto a los proyectos fiscalizados, el Tribunal analizó los informes inter -
medios y finales, los informes de seguimiento y evaluación de la Comisión y las 
actas de las reuniones del comité de seguimiento, y mantuvo entrevistas con 
los beneficiarios. El Tribunal constató que, en general, los proyectos produjeron 
las realizaciones previstas y que algunos estaban relacionados con objetivos de 
creación de capacidad, mientras que otros estaban diseñados para conseguir 
objetivos distintos, como la construcción de carreteras. El Tribunal se centró en 
las realizaciones en el ámbito de la creación de capacidad y, en doce de los dieci -
nueve proyectos fiscalizados, constató que una o más de dichas realizaciones no 
fueron utilizadas plenamente por los beneficiarios o continuadas por las auto -
ridades nacionales en la medida necesaria para mantener los resultados logrados.
18 Observaciones 
23 
En los casos en los que los beneficiarios no utilizaron las realizaciones, la eficacia 
general de los proyectos en el ámbito del refuerzo de la capacidad administrativa 
se vio reducida pues las mejoras potenciales que ofrecían no siempre se llegaron 
a materializar. A menudo, el motivo de esta falta de utilización se debía a limita -
ciones presupuestarias o de recursos humanos.
En el recuadro 3  se recogen ejemplos de realizaciones que no fueron plenamente 
utilizadas por los beneficiarios. Recuadro 3Ejemplos de realizaciones no utilizadas plenamente por los beneficiarios
El proyecto 4 , diseñado para centrarse en la prevención de la corrupción, estaba dirigido a los dos organismos 
principales que se ocupaban de este ámbito en el momento: la Dirección de iniciativas de lucha contra la co -
rrupción (DACI, por sus siglas en inglés) y la Comisión para la prevención de conflictos de intereses (CPCoI, por 
sus siglas en inglés). Dos de las realizaciones previstas no fueron utilizadas plenamente por los beneficiarios.
 οLa CPCoI no utilizó el sistema automatizado para el intercambio de datos sobre declaraciones de bienes 
creado por el proyecto y prefirió seguir con el registro manual, aunque no contaba con los recursos ade -
cuados para mantenerlo actualizado.
 οEl proyecto creó una herramienta informática para la gestión del riesgo de integridad (IRM, por sus siglas en 
inglés) a fin de que la DACI supervisara los planes de integridad existentes y ayudase a mitigar los riesgos 
de corrupción identificados en la administración pública. Aunque setenta y dos de las ciento dos institucio -
nes del país habían desarrollado planes de integridad, solo cuatro de ellas habían aplicado la herramienta 
de IRM en el momento de realizar la fiscalización, en parte por la falta de personal y en parte debido a que 
Montenegro no aportó la financiación necesaria para seguir desarrollando la herramienta e introducirla 
(Montenegro contaba con la posibilidad de 400 000 euros procedentes de otros donantes según el plan de 
acción para el capítulo 23, pero al no materializarse esta posibilidad no pudo aportar los fondos necesarios).
Mientras se estaba ejecutando el proyecto 4, las autoridades nacionales decidieron fusionar la CPCoI y la DACI 
en una nueva agencia de lucha contra la corrupción (ACA, por sus siglas en inglés). Cuando el Tribunal realizó 
la fiscalización, no había pruebas de si la ACA iba a aplicar alguna de las herramientas informáticas desarrolla -
das por el proyecto del IAP para la DACI y la CPCoI.
El proyecto 14  elaboró borradores de especificaciones técnicas para subcontratar la creación de una base de 
datos destinada a gestionar la red vial de Montenegro. En el momento de la fiscalización, cuatro años después 
de la creación de la base de datos, las autoridades nacionales aún no la habían utilizado. El mismo proyecto del 
IAP ayudó a crear capacidad en la administración pública montenegrina para la ejecución de proyectos de in -
fraestructuras. Sin embargo, en algunos casos los beneficios previstos en relación con la creación de capacidad 
se perdieron debido al elevado nivel de rotación del personal. Para cuando se llevó a cabo la fiscalización, seis 
de las ocho personas de la empresa encargada de las infraestructuras ferroviarias que habían sido formadas ya 
habían dejado sus puestos de trabajo, en la mayoría de los casos porque se trataba de empleos temporales.
El proyecto 19  ayudó a reforzar la capacidad en materia de gestión de residuos a escala local. Las realizaciones 
previstas inicialmente fueron modificadas durante la ejecución del proyecto. Sin embargo, el Tribunal observó al 
efectuar la fiscalización que ni siquiera todas estas realizaciones modificadas se estaban utilizando, en parte de -
bido a la falta de personal y de recursos financieros. Por ejemplo, la estación de reciclaje financiada por el pro -
yecto y concluida en 2013 aún no estaba en funcionamiento, en cierta medida por culpa de la falta de personal 
para encargarse de su gestión. Además, no se había llevado a cabo el mantenimiento de los equipos comprados 
en el marco del proyecto a causa de las limitaciones presupuestarias en el municipio. Otros elementos adquiri -
dos por el proyecto ni siquiera se estaban utilizando, como es el caso de los contenedores de reciclaje.
19 Observaciones 
24 
En los casos en los que las autoridades nacionales no dieron continuidad a las 
realizaciones de los proyectos, normalmente se redujeron los efectos previstos ini -
cialmente. En algunos casos las autoridades nacionales no aprobaron la legislación 
necesaria, lo que restó eficacia a las realizaciones, mientras que en otros casos, 
no concedieron independencia a las instituciones creadas o los organismos que 
deberían haber aplicado la legislación aprobada no estaban facultados para ello. 
Tampoco a veces las autoridades nacionales facilitaron los recursos humanos o fi -
nancieros necesarios para dar continuidad a las realizaciones obtenidas mediante 
los proyectos del IAP . En el recuadro 4  se recogen algunos ejemplos al respecto.Recuadro 4Ejemplos de realizaciones que no fueron continuadas por las autoridades nacionales
El objetivo del proyecto 5  era doble: reforzar el papel de las administraciones locales y las OSC mediante la 
lucha contra la corrupción a escala local, y aumentar la sensibilización de los ciudadanos acerca de la impor -
tancia de adoptar medidas anticorrupción eficaces. El proyecto logró las realizaciones previstas en materia de 
creación de capacidad (estudios, debates de expertos y recomendaciones políticas). Sin embargo, el Ministerio 
del Interior, principalmente responsable de informar de la aplicación de los planes locales de lucha contra la 
corrupción, decidió no participar en el proceso de consulta iniciado por el proyecto para establecer un con -
sejo consultivo anticorrupción multisectorial. El consejo, debilitado por esta decisión, ya no se reunió una vez 
concluido el proyecto.
El proyecto 14  contribuyó con éxito a la armonización de la legislación sobre transporte aéreo como prepara -
ción para la primera fase del acuerdo de la Zona Europea Común de Aviación (ZECA). Sin embargo, para cuan -
do se realizó la fiscalización, tres años y medio después de que se hubieran redactado los borradores de los 
reglamentos (que formaban parte del proyecto), para ayudar al país a adaptarse a los requisitos del acuerdo 
ZECA, las autoridades nacionales aún no habían aprobado muchos de estos reglamentos17.
El proyecto 15  dio lugar a la creación de un plan estratégico en 2013 para mejorar la eficacia de la Dirección 
de Ferrocarriles. Sin embargo, para cuando se llevó a cabo la fiscalización, las autoridades nacionales todavía 
no habían aplicado el plan a causa de las limitaciones financieras que retrasaron la contratación del personal 
adicional necesario (siete vacantes de diecisiete puestos en la Dirección). Además, las autoridades nacionales 
no habían concedido a la Dirección la independencia con respecto al Ministerio de Transportes, un factor 
necesario para que funcionara como se había previsto.
El proyecto 17  destinó 180 000 euros a reforzar la capacidad de la agencia para la protección del medio 
ambiente (EPA, por sus siglas en inglés) a fin de recopilar, validar y difundir datos medioambientales, para lo 
cual dedicó un año a desarrollar un sistema de recopilación, validación y difusión de datos medioambientales 
y una serie de cursos de formación relacionados. Aunque esta labor se concluyó en 2012, en el momento de 
realizar la fiscalización el sistema desarrollado aún no estaba en marcha y no se había producido una mejo -
ra significativa de la capacidad de la agencia o de la calidad de sus informes. Las autoridades nacionales no 
habían dado continuidad a la realización obtenida por el proyecto asignando los recursos de personal y finan -
cieros necesarios.
El proyecto 18  ayudó a las autoridades nacionales a preparar veintinueve actos de Derecho derivado en el 
ámbito de los servicios públicos y la gestión de residuos. Aunque los borradores de la legislación habían sido 
redactados para el final del proyecto en agosto de 2013, cuando se llevó a cabo la fiscalización solo la mitad 
de ellos habían sido aprobados y publicados por las autoridades nacionales, lo que redujo la repercusión del 
proyecto del IAP.
17 El proyecto concluyó en noviembre de 2011 y la fiscalización se llevó a cabo en mayo de 2015.
20 Observaciones 
No había suficiente información para mostrar los avances  
en el refuerzo de la capacidad administrativa a lo largo  
del tiempo
25 
El Tribunal examinó la información disponible para medir las mejoras en la capa -
cidad administrativa de Montenegro a lo largo del período fiscalizado y analizó 
los documentos del «paquete de ampliación» aprobados cada año por la Comi -
sión. Entre ellos se incluye el documento sobre la estrategia para la ampliación, 
que determina la forma de avanzar en los años futuros, evalúa los avances logra -
dos por cada país candidato y cada país candidato potencial y recoge los infor -
mes anuales de situación, donde se describen con más detalle los avances anua -
les realizados por cada país. Por otra parte, el Tribunal analizó los avances de los 
que se informó en los comités de seguimiento y sectoriales creados en el marco 
del AEA y el primer proceso de medición del punto de partida de la Reforma de la 
administración pública (PAR, por sus siglas en inglés) llevado a cabo en 2015.
26 
El Tribunal observó que, aunque los informes anuales de situación de la Comisión 
mostraban un avance general en el cumplimiento de los criterios de Copenhague 
y evaluaban el estado de evolución de los distintos capítulos de la negociación, 
no han incluido las evaluaciones de los progresos en el refuerzo de la capacidad. 
Tampoco estaban concebidos para aprovechar los resultados de los proyectos 
individuales. Según su interpretación de los informes, el Tribunal trató de ad -
quirir una imagen de conjunto de los progresos conseguidos en el refuerzo de 
la capacidad administrativa en ámbitos clave para la reforma (durante los años 
2011-2014) (véase el cuadro 3 ).
27 
La consideración en conjunto del Tribunal sobre los informes anuales de situa -
ción de la Comisión indica que los avances en el refuerzo de la capacidad son 
lentos. Sin embargo, el Tribunal constató que los distintos informes no siem -
pre evaluaban los mismos ámbitos de la administración pública y la naturaleza 
cualitativa de esta evaluación significa que los criterios empleados para afirmar 
que la capacidad administrativa es «deficiente» o «ha aumentado» no estaban 
claramente definidos, lo que ha dificultado la tarea de comparar las mejoras a lo 
largo del tiempo.
21 Observaciones Cuadro 3Visión general de las evaluaciones de la capacidad administrativa en los informes 
anuales de situación elaborados por la Comisión (2011-2014) en relación con los 
ámbitos fiscalizados
Capítulo1Ámbitos políticos 2011 2012 2013 2014
5 Contratación públicaDirección de contratación pública, administración de contratación 
pública
Comisión para el control de los procedimientos de adjudicación  
de contratos públicos
Servicios de inspección
Concesiones
14 Política de transportes Órgano de investigación de accidentes
22Política regional y coordi -
nación de los instrumentos 
estructuralesMarco institucional
Gestión, control y auditoría financieros
23Sistema judicial y derechos 
fundamentalesPolítica de lucha contra la corrupción
Comisión para la prevención de conflictos de intereses
Coordinación de la lucha contra la corrupción
27Medio ambiente y  cambio 
climáticoCuestiones transversales
Calidad del aire
Gestión de los residuos
La capacidad administrativa aún es deficiente o limitada y se requieren mejoras sustanciales o urgentes
La capacidad administrativa ha aumentado, pero aún se requieren más mejoras
La capacidad administrativa ha aumentado: no se requieren más mejoras
1 El informe se estructura en función de los capítulos de negociación, incluso en el caso de que aún no hayan sido abiertos.
Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de los informes de situación de la Comisión Europea.
22 Observaciones 
18 Desde 2015 en adelante, los 
informes de situación se 
denominan «informes 
nacionales o por país».
19 La nueva presentación se 
aplica a todos los países 
candidatos y potenciales 
candidatos, y comprende los 
ámbitos de: funcionamiento 
del sistema judicial, 
corrupción, delincuencia 
organizada, libertad de 
expresión, criterios 
económicos, PAR, 
adjudicación de contratos 
públicos, estadísticas y control 
financiero.
20 Véase el anexo 2 de la 
estrategia de ampliación de la 
UE [COM(2015) 611 final de 10 
de noviembre de 2015].
21 La primera revisión, que se 
llevó a cabo en 2015, analizaba 
la capacidad estructural, 
jurídica y procesal y otras 
cuestiones, partiendo de los 
principios sobre la 
administración pública 
acordados en todos los países 
candidatos. El resultado fue un 
informe detallado del país en 
el que se analizaron los 
resultados logrados por 
Montenegro en el ámbito de 
la PAR y se formularon 
recomendaciones precisas 
y estructuradas para la 
reforma ( http://www.
sigmaweb.org/publications/
public-governance-baseline-
measurement-reports.htm ).28 
En vista de la importancia de contar con datos adecuados para realizar una me -
dición continua de los progresos en el proceso de reforma, la Comisión empleó 
una nueva metodología de presentación de informes para la evaluación anual en 
los informes de situación de 201518 en nueve ámbitos diferentes de forma experi -
mental19. Los informes sobre estos ámbitos eran más detallados que antes sobre 
el estado de la cuestión, además de los avances realizados en los doce meses pre -
vios. Se armonizaron mejor las escalas de evaluación y se mejoró la comparabili -
dad de los informes, tanto entre países como a lo largo del tiempo, todo lo cual 
ayudará en el futuro a contextualizar los progresos realizados y servirá además 
como indicador para saber cuál debe ser el enfoque para el año siguiente20. En 
el momento de realizar la fiscalización, la Comisión aún no había ampliado este 
tipo de procesos a otros ámbitos como los sectores del transporte y del medio 
ambiente. Asimismo, la Comisión inició revisiones de la medición del punto de 
partida de la administración pública en 2015 que permitirán informar de los avan -
ces de manera cuantitativa y comparativa21.
Parte III — La Comisión hizo un buen uso de sus 
recursos no financieros para apoyar el proceso  
de reforma, pero quedan cuestiones esenciales 
pendientes de resolver
29 
A fin de contribuir eficazmente a reforzar la capacidad administrativa de Mon -
tenegro, la Comisión debería hacer un uso eficaz de sus recursos no financieros 
para apoyar el proceso de reforma. Además de establecer mecanismos para el 
diálogo político y el diálogo sobre políticas que funcionen adecuadamente, el 
Tribunal espera que la Comisión ejerza en el diálogo un uso explícito y coherente 
de los instrumentos de impulso a su disposición con el objetivo de conseguir el 
compromiso activo de reforma por parte de las autoridades nacionales. En los 
casos en los que exista la posibilidad de transmitir conocimientos, por ejemplo, 
aprendiendo de la gestión y la ejecución de los proyectos del IAP , la Comisión 
debería aprovechar la oportunidad.
30 
El Tribunal examinó las principales estructuras para el diálogo político entre la 
Comisión y Montenegro creadas en el marco del Acuerdo de estabilización y aso -
ciación (AEA) y el proceso de negociación de la adhesión, incluido el nuevo enfo -
que para las negociaciones aplicado en Montenegro, así como los instrumentos 
de impulso para apoyar la reforma, incluida la cláusula de «equilibrio general». 
Además, el Tribunal analizó si la Comisión había aplicado estos instrumentos de 
manera eficaz para fomentar las mejoras en la capacidad administrativa, y en qué 
grado aprovecha la posibilidad de fomentar las buenas prácticas empleando la 
gestión descentralizada de los fondos del IAP .
23 Observaciones 
22 Capítulo 5 sobre la 
contratación pública 
y capítulo 32 sobre el control 
financiero (informe sobre 
Montenegro de 2015).
23 Ibíd., p. 6.Los mecanismos del AEA para el diálogo político funcionan 
correctamente
31 
Tras la independencia de Montenegro en 2006, se estableció un diálogo políti -
co a escala ministerial entre el Gobierno del país y las instituciones de la Unión 
Europea. A continuación, el AEA firmado en 2007 sentó la base para el diálogo 
político en distintas esferas: el Consejo, el Comité y siete subcomités de Estabi -
lización y Asociación (EA) y desde 2014 el Grupo Especial para la Reforma de la 
Administración Pública. La Comisión y las autoridades montenegrinas se han re -
unido de forma periódica desde 2007 a través de estos mecanismos para debatir, 
entre otros asuntos, sobre la necesidad de avanzar en el proceso de reforma y las 
carencias de capacidad administrativa del país. La armonización con el acervo 
comunitario y los medios para lograrla constituyen la principal prioridad de los 
subcomités sectoriales, y los resultados del trabajo de estos se debaten anual -
mente en el Consejo EA y en las reuniones del Comité EA.
32 
La Comisión ha aprovechado adecuadamente los mecanismos de diálogo político 
con las autoridades montenegrinas, por ejemplo, para fomentar los cambios le -
gislativos en distintos ámbitos y apoyar la creación de las instituciones necesarias 
para conseguir que el proceso de reforma avance. En este diálogo se han desta -
cado ámbitos importantes en los que no se han logrado resultados o se están lo -
grando a un ritmo muy lento. Por ejemplo, el informe de situación de la Comisión 
de 2015 señalaba que seguía siendo indispensable una mejor auditoría interna 
en el seno de los poderes adjudicadores para mejorar su supervisión y verificar 
la ejecución de los contratos y que la capacidad de auditoría interna aún era 
un motivo de preocupación22. El mismo informe llegaba a la conclusión de que 
Montenegro se encontraba en una fase temprana de preparación, entre otros, en 
lo tocante al medio ambiente y al cambio climático, y que seguía teniendo como 
desafíos de primer orden la armonización con el acervo comunitario y el refuerzo 
de la capacidad administrativa23. El análisis de la Comisión ha sido confirmado 
por las observaciones resultantes de la fiscalización del Tribunal expuestas en los 
apartados 16 a 24.
24 Observaciones 
24 En marzo de 2016, el 74 % de 
los montenegrinos afirmó que 
votaría a favor de la adhesión 
a la UE en un referéndum 
(http://www.cdm.me/english/
more-than-73-of-citizens-
would-vote-for-joining-the-
eu-in-a-referendum ).
25 Acuerdo marco entre 
Montenegro y la Comisión 
Europea sobre los acuerdos 
para la ejecución de la ayuda 
financiera de la UE 
a Montenegro en virtud del 
IAP II. Los requisitos de 
información de las 
autoridades nacionales 
(artículo 58) y la función de los 
comités de supervisión del IPA 
(artículos 52 a 54) que incluye 
la obligación a «reforzar 
e general la eficacia, la 
eficiencia, el impacto y la 
sostenibilidad». Asimismo, el 
artículo 55 establece las 
obligaciones de evaluación 
específicas para la aportación 
del IAP, con el objeto de lograr 
sus objetivos a largo plazo, 
también con miras a lograr sus 
objetivos y resultados a largo 
plazo.
26 Capítulo 23 (sistema judicial 
y derechos fundamentales) 
y capítulo 24 (justicia y asuntos 
de interior).
27 Reunión ministerial que abrió 
la Conferencia 
Intergubernamental sobre la 
adhesión de Montenegro a la 
Unión Europea (Bruselas, 29 
de junio de 2012). En AD 23/12 
se indica que en caso de que el 
progreso en el marco de estos 
capítulos vaya a la zaga del 
progreso en las negociaciones 
en conjunto, y tras haber 
agotado las demás medidas 
disponibles, la Comisión 
propondrá, por iniciativa 
propia o a petición de un 
tercio de los Estados 
miembros, suspender sus 
recomendaciones de abrir 
o cerrar otros capítulos de 
negociación y adaptará los 
trabajos preparatorios 
correspondientes hasta que se 
corrija el desfase (p. 11).33 
Desde la independencia de Montenegro, se ha producido un fuerte impulso en 
el camino hacia la integración europea que se ha visto reflejado en un ritmo de 
progreso constante en el proceso de adhesión y en el gran apoyo que actualmen -
te suscita en la población el proyecto de ingreso en la UE24, circunstancias que 
han otorgado a la Comisión una influencia potencial considerable para reforzar 
la capacidad administrativa. Sin embargo, el Tribunal observó que a veces las au -
toridades nacionales no estuvieron activamente comprometidas con el proceso 
de reforma y no siempre ejecutaron o dieron continuidad a las acciones apoyadas 
por el IAP I para garantizar la obtención de resultados (véanse los apartados 23 
y 24), y constató que la mayoría de los proyectos fiscalizados no establecían un 
requisito claro de que las autoridades nacionales capitalizaran la inversión del 
IAP . La importancia de la sostenibilidad y el impacto de los resultados refleja en el 
Acuerdo marco con Montenegro del IAP II25.
Faltó claridad con respecto al empleo de los instrumentos  
de fomento de la reforma proporcionados por el proceso  
de negociación de la adhesión
34 
El proceso de adhesión y más concretamente las negociaciones de adhesión 
iniciadas entre la UE y Montenegro en 2012 proporcionaron a la UE nuevos instru -
mentos de impulso para apoyar la reforma jurídica, administrativa y económica. 
Un ejemplo de ello es la oportunidad que ofrece el diálogo en torno a los treinta 
y cinco capítulos de negociación, que abarcan todos los ámbitos del acervo. La 
fijación de criterios de referencia de apertura, cierre y, cuando proceda, interme -
dios (estos últimos únicamente para los capítulos relativos al Estado de Derecho) 
constituye un instrumento para alentar al país a llevar a cabo su proceso de 
armonización.
35 
Como parte del marco de negociación acordado en 2012, la UE introdujo un «nue -
vo enfoque» en el que los dos capítulos relacionados con el Estado de Derecho26 
se identificaron como el núcleo del proceso de ampliación. Estos dos capítulos se 
abrieron en una etapa temprana del proceso de adhesión para conceder a Mon -
tenegro suficiente tiempo para crear la legislación, las instituciones y el historial 
de aplicación necesarios antes de la conclusión de las negociaciones. En virtud 
del nuevo enfoque, solo es posible progresar en la negociación de capítulos 
«técnicos» como el transporte y el medio ambiente si el país sigue avanzando en 
el ámbito del Estado de Derecho. El instrumento creado para ayudar a fomentar 
el progreso de esta forma se denomina «cláusula de equilibrio general»27. Monte -
negro es el primer país en fase de negociación en el que se introduce este «nuevo 
enfoque».
25 Observaciones 
28 Informe de evolución de 2014, 
p. 1.
29 Documento de la estrategia 
para la ampliación 2014-2015, 
pp. 19 y 21.
30 Conferencia 
Intergubernamental.
31 Informe de evolución de 2015. 
El mismo informe hizo 
hincapié en que los resultados 
relativos a investigaciones, 
persecuciones y condenas en 
firme en casos de corrupción 
se limitan a casos de nivel bajo 
a nivel medio. También señaló 
que en un elevado porcentaje 
de las investigaciones sobre 
las denuncias de delitos de 
corrupción nunca se llegan 
a producir acusaciones. 
Añadió que hasta la fecha no 
se habían dictado condenas 
definitivas en casos de 
corrupción de alto nivel y que 
las investigaciones financieras 
aún no se empleaban 
sistemáticamente en los casos 
de corrupción, así como que 
en ningún caso de corrupción 
se había ordenado la 
confiscación de activos y que, 
con respecto al cumplimiento 
de la ley, la capacidad 
institucional y operativa de los 
fiscales, los jueces y la policía 
para luchar contra la 
corrupción era insuficiente 
(p. 14).36 
La primera vez que la Comisión hizo referencia a la cláusula de «equilibrio gene -
ral» fue en el informe de situación de 201428 y en el documento de la estrategia 
para la ampliación 2014-201529, donde señaló: «La Comisión recuerda la existencia 
de la cláusula relativa al «equilibrio general» del marco de negociación. El progre -
so en el logro de los criterios de referencia intermedios por lo que respecta a los 
capítulos del Estado de Derecho y en la solución de las deficiencias identificadas 
más arriba, medido por resultados tangibles, influirá en el ritmo de las negocia -
ciones de adhesión, y en las futuras agendas de las conferencias interguberna -
mentales30». Las autoridades montenegrinas reaccionaron ante la mención de 
esta cláusula y abordaron algunas de las deficiencias identificadas por la Comi -
sión aprobando una nueva legislación. La Comisión y los Estados miembros de la 
UE consideraron que las medidas adoptadas eran suficientes para seguir abrien -
do nuevos capítulos de negociación.
37 
La experiencia de recordar la existencia de la cláusula de «equilibrio general» 
en 2014 ha demostrado que el uso de este instrumento puede dar buenos resul -
tados. Sin embargo, en 2015, a pesar de las inversiones de la Comisión y de los 
compromisos asumidos por las autoridades nacionales, hubo pocos resultados 
tangibles desde el punto de vista de la aplicación de normas anticorrupción. 
Con respecto al progreso generalmente lento de la lucha contra la corrupción, la 
Comisión señaló en su informe de situación de 2015 que las instituciones debe -
rían mostrar una actitud más proactiva en cuanto al cumplimiento de su man -
dato, y añadió que el historial de investigaciones, persecuciones y condenas en 
firme en casos de corrupción en Montenegro, sobre todo en casos de alto nivel, 
seguía siendo reducido31. Aunque los avances en el proceso de reforma continua -
ron siendo limitados en este ámbito clave, no se hizo referencia a la cláusula de 
«equilibrio general». El Consejo y la Comisión no han determinado claramente 
las circunstancias en las que cabe la posibilidad de recordar o aplicar la cláusula.  
Por ejemplo, no está claro si se volverá a incidir en la cláusula en 2016 en caso de 
que la nueva legislación anticorrupción y las instituciones como la ACA (véase 
el ejemplo del recuadro 3 ) no funcionen como estaba previsto o no produzcan 
resultados tangibles.
26 Observaciones 
32 Véanse los apartados 54 y 55 
del Informe especial 
n.º 11/2016 del Tribunal de 
Cuentas Europeo titulado 
«Strengthening administrative 
capacity in the former 
Yugoslav Republic of 
Macedonia: limited progress in 
a difficult context» ( http://eca.
europa.eu ).Aún no se ha aprovechado al máximo el potencial de emplear 
la gestión descentralizada para reforzar la capacidad 
administrativa
38 
En el caso de Montenegro, la Comisión contrató y ejecutó la mayor parte de los 
proyectos del IAP I de forma centralizada. Los reglamentos financieros y del IAP 
disponen que la gestión de los fondos preadhesión sea transferida a los países 
candidatos a la ampliación a fin de prepararlos para su futura gestión de los 
fondos estructurales y agrícolas de la UE. De conformidad con los reglamentos, 
durante el período 2012-2013 Montenegro pidió a la Comisión que descentraliza -
ra la gestión de los fondos del IAP I y creara las estructuras operativas necesarias 
para ello. Tras comprobar que se habían cumplido los requisitos para la gestión 
descentralizada, la Comisión concedió al Montenegro la responsabilidad de 
gestionar el 12 % del total de las asignaciones del IAP I para el país. Esto supuso 
un total de 22,7 millones de euros para los proyectos de transporte y medio am -
biente y 5,6 millones de euros para los proyectos de empleo e inclusión social. La 
solicitud de Montenegro para la gestión descentralizada de las asignaciones del 
IAP II se refiere a un mayor porcentaje de los fondos.
39 
Además de aumentar el grado de responsabilidad con respecto a los proyectos fi -
nanciados por la UE, este tipo de gestión puede suponer una valiosa creación de 
capacidad en las estructuras operativas. Esto es así porque en los primeros años 
de gestión descentralizada la Comisión lleva a cabo comprobaciones detalladas 
y minuciosas del trabajo de las estructuras operativas en todas las fases de la con -
tratación y la ejecución de cada proyecto. La difusión de las buenas prácticas de 
gestión de proyectos acumuladas en las estructuras del IAP al resto de la adminis -
tración pública de Montenegro encargada de los mismos ámbitos puede ser una 
forma potencialmente eficaz de reforzar la capacidad administrativa.
40 
Sin embargo, el refuerzo de la capacidad administrativa no estaba incluido como 
un objetivo cuando se aprobaron los reglamentos relativos a la gestión descen -
tralizada. Esto significa que la Comisión no ha animado a las autoridades nacio -
nales a estudiar cómo desarrollar activamente buenas prácticas en las estructuras 
creadas para la gestión descentralizada y emplearlas después para crear capaci -
dades en el resto de la administración pública. El Tribunal también consideró el 
riesgo de que, como se observó en el caso de otro país en fase de preadhesión32, 
las estructuras operativas del IAP se conviertan en organizaciones paralelas al 
resto de la administración pública.
27
 Conclusiones 
y recomendaciones
41 
El objetivo de la fiscalización era evaluar si la asistencia preadhesión de la UE, 
tanto financiera como no financiera, durante el período 2007-2013 contribuyó de 
manera efectiva a reforzar la capacidad administrativa de Montenegro. El Tri -
bunal concluyó que, a pesar de los lentos avances observados en varios ámbi -
tos clave, la ayuda de preadhesión de la UE ha permitido reforzar la capacidad 
administrativa de Montenegro. Sin embargo, en doce de los diecinueve proyec -
tos financiados por el IAP y fiscalizados por el Tribunal, la eficacia de la ayuda se 
vio reducida por el hecho de que las autoridades montenegrinas no utilizaron 
plenamente o no dieron continuidad a algunas de las realizaciones obtenidas en 
relación con la creación de capacidad. El Tribunal formula cinco recomendacio -
nes en los apartados 42 a 47 que la Comisión puede tener en cuenta a la hora de 
ejecutar el IAP II. La Comisión debería además tener en cuenta estas recomenda -
ciones en la revisión intermedia del IAP II en 2017.
42 
El Tribunal constató que los proyectos fiscalizados abordaron necesidades 
importantes de creación de capacidad, por ejemplo, apoyando con éxito los 
cambios legislativos y la creación de instituciones y proporcionando formación. 
En la mayoría de los casos, los proyectos fiscalizados estuvieron debidamente 
coordinados y tuvieron en cuenta el trabajo llevado a cabo por otros donantes. 
Sin embargo, el Tribunal halló ejemplos de solapamiento o en los que se podría 
haber mejorado el intercambio de información entre los proyectos del IAP que 
solo se aplicaban a Montenegro y los proyectos que abarcaban varios países en 
fase de preadhesión (véanse los apartados 17 a 20).
Recomendación 1 — Mejorar la coordinación  
de las actuaciones dirigidas a reforzar la capacidad
La Comisión debería garantizar que las actuaciones para la creación de capacidad 
financiadas tanto a escala nacional como a escala regional abordan las necesida -
des prioritarias, tienen plenamente en cuenta otro tipo de ayudas ya concluidas, 
en curso o previstas y se comunican adecuadamente a los posibles participantes. 
En el marco del IAP II, la Comisión debería supervisar de cerca la pertinencia de 
las actuaciones orientadas a la creación de capacidad y mejorar la coordinación 
entre las actuaciones nacionales y regionales.
28 Conclusiones y recomendaciones 
43 
En general, los proyectos fiscalizados produjeron las realizaciones previstas en 
materia de creación de capacidad, aunque en algunos casos los beneficiarios no 
utilizaron dichas realizaciones plenamente o las autoridades nacionales no les 
dieron continuidad para garantizar su sostenibilidad. Así pues, la eficacia general 
de los proyectos fiscalizados en el ámbito del refuerzo de la capacidad adminis -
trativa se vio reducida porque las mejoras potenciales que ofrecían no siempre 
se llegaron a materializar. La falta de utilización o continuidad apropiadas de los 
proyectos del IAP se explica, entre otras causas, por actuaciones de las autorida -
des nacionales como las de no garantizar la disponibilidad del personal adecua -
do, no aprobar la legislación requerida para permitir la utilización de las reali -
zaciones o no conceder la independencia necesaria a las instituciones creadas 
(véanse los apartados 21 a 24).
44 
En general, el Tribunal observó que en muchos casos la falta de avances en el 
refuerzo de la capacidad administrativa en ámbitos clave se debía a la falta de 
compromiso por parte de las autoridades nacionales. La mayoría de los proyectos 
fiscalizados por el Tribunal no establecían una exigencia clara de que las autori -
dades nacionales continuaran y capitalizaran las inversiones del IAP (véanse los 
apartados 31 a 33).
Recomendación 2 — Mejorar el compromiso de utilizar  
las realizaciones y darles continuidad
A la hora de programar la ayuda de preadhesión de la UE en el marco del IAP II, la 
Comisión debería exigir a las autoridades nacionales que se comprometan acti -
vamente a utilizar las realizaciones de los proyectos del IAP y darles continuidad 
para garantizar su sostenibilidad. Durante la ejecución de los proyectos financia -
dos por el IAP II, la Comisión debería supervisar de cerca las medidas tomadas 
por las autoridades nacionales para cumplir con los compromisos adquiridos en 
este sentido a fin de conceder un margen de tiempo suficiente para aplicar medi -
das correctoras antes de que se cierren los proyectos. La Comisión debería tener 
en cuenta si los compromisos se han cumplido al decidir en qué ámbitos invertir 
la futura ayuda de preadhesión.
29 Conclusiones y recomendaciones 
45 
El Tribunal observó que, aunque la Comisión supervisara los avances en el refuer -
zo de la capacidad administrativa, no había suficiente información comparable 
sobre el progreso conseguido a lo largo del tiempo (véanse los apartados 25 
a 28).
Recomendación 3 — Crear mejores herramientas para medir 
los avances en el refuerzo de la capacidad administrativa
La Comisión debería:
i) apoyarse en la presentación experimental de datos del informe de situación 
de 2015 para el informe de 2016, y en la revisión de la medición del punto de 
partida de la PAR llevada a cabo en 2015;
ii) examinar si estas iniciativas podrían ampliarse a otros ámbitos pertinentes 
como los transportes y el medio ambiente.
46 
Los mecanismos establecidos para el diálogo político han funcionado correc -
tamente, aunque en ámbitos importantes de la reforma de la administración 
pública, el medio ambiente y la lucha contra la corrupción, los resultados se están 
logrando a un ritmo muy lento. La Comisión cuenta con instrumentos de impulso 
de la reforma, pero a veces no está claro, por ejemplo, en el caso de la cláusula de 
«equilibrio general», de qué manera se aplicarán si las nuevas leyes e institucio -
nes no obtienen resultados en ámbitos clave como la lucha contra la corrupción 
(véanse los apartados 34 a 37).
Recomendación 4 — Hacer pleno uso de los instrumentos  
de impulso para apoyar el progreso de la reforma
La Comisión debería fomentar el progreso de la reforma mediante:
i) el pleno uso de todos los instrumentos a disposición como parte del proceso 
de negociación de la adhesión para apoyar el progreso de la reforma, y
ii) una actitud transparente al hacer uso o referencia a la «cláusula de equilibrio 
general».
30 Conclusiones y recomendaciones 
47 
La Comisión descentralizó la gestión del 12 % de los fondos del IAP I y la transfirió 
a las autoridades montenegrinas. El Tribunal observó que la gestión descentrali -
zada de los fondos de la UE constituye una herramienta potencialmente útil para 
reforzar la capacidad administrativa a través de la transferencia de conocimientos 
que no se aprovechó en el marco del IAP I (véanse los apartados 38 a 40).
Recomendación 5 — Emplear la gestión descentralizada  
para difundir buenas prácticas administrativas
Una vez establecidos los ejemplos de buenas prácticas en las estructuras opera -
tivas concebidas para descentralizar la gestión, la Comisión debería instar a las 
autoridades nacionales a emular dichas prácticas en otros ámbitos de la admi -
nistración, como, por ejemplo, fomentar la delegación de decisiones en el nivel 
adecuado y consolidar los sistemas de control interno.
El presente Informe ha sido aprobado por la Sala III, presidida por Karel PINXTEN, 
Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo, en su reunión del día 12 de 
julio de 2016.
 Por el Tribunal de Cuentas
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Presidente

31
 Anexos
Fechas clave en las relaciones entre la UE y Montenegro
1999 • 26 de mayo — Proceso de estabilización y asociación para los países del sudeste de Europa.
2000 • 24 de enero — El Consejo aprueba las directrices de negociación para el Acuerdo de estabilización y asociación.
2003 •21 de junio — Cumbre UE-Balcanes Occidentales celebrada en Salónica en la que la UE reitera su apoyo a la perspectiva europea de los 
países de los Balcanes Occidentales.
2006 • 3 de junio — El Parlamento montenegrino declara la independencia tras el referéndum del 21 de mayo.
2007• 22 de enero — El Consejo aprueba una Asociación Europea con Montenegro.
• 15 de octubre — Se firma en Luxemburgo el Acuerdo de estabilización y asociación (AEA).
• 28 de diciembre  — Se firma un acuerdo interino sobre comercio y  cuestiones relacionadas con el comercio.
2008• 1 de enero — El acuerdo interino, el acuerdo de facilitación de visados y el acuerdo de readmisión entran en vigor.
• 15 de diciembre — Montenegro solicita su adhesión a la Unión Europea.
2009 • 19 de diciembre — Se concede el régimen de exención de visado para viajar al espacio Schengen.
2010• 1 de mayo — El AEA entra en vigor.
• 9 de noviembre — La Comisión recomienda conceder a Montenegro el estatuto de país candidato.
• 17 de diciembre — El Consejo acuerda conceder a Montenegro el estatuto de país candidato.
2011• 12 de octubre — La Comisión recomienda iniciar las negociaciones para la adhesión.
• 9 de diciembre — El Consejo inicia el proceso de adhesión con Montenegro.
2012• 26 de junio — El Consejo Europeo respalda la recomendación de la Comisión e inicia las negociaciones para la adhesión.
• 29 de junio — Las negociaciones para la adhesión comienzan y la Conferencia de Adhesión aprueba el marco de negociación.
• 18 de diciembre — Apertura y cierre provisional del primer capítulo de negociación (capítulo 25 — Ciencia e investigación).
2013• 16 de abril — Apertura y cierre provisional del capítulo 26 — Educación y cultura.
• 27 de junio — Se concluyen las reuniones de escrutinio.
•18 de diciembre — Inicio de las negociaciones sobre el capítulo 5 — Contratación pública, el capítulo 6 — Derecho de sociedades, el 
capítulo 20 — Política de empresas y política industrial, el capítulo 23 — Sistema judicial y derechos fundamentales y el capítulo 24 — 
Justicia, libertad y seguridad.
2014•31 de marzo — Apertura del capítulo 7 — Legislación en materia de propiedad intelectual y el capítulo 10 — Sociedad de la informa -
ción y medios de comunicación.
• 7 de mayo — Se concluye el proceso de escrutinio (se presenta el último informe de escrutinio al Consejo).
•24 de junio — Inicio de las negociaciones sobre el capítulo 4 — Libre circulación de capitales, el capítulo 31 — Política exterior, de 
seguridad y de defensa y el capítulo 32 — Control financiero.
•16 de diciembre — Inicio de las negociaciones sobre el capítulo 18 — Estadísticas, el capítulo 28 — Protección de los consumidores 
y de la salud, el capítulo 29 — Unión aduanera y el capítulo 33 — Disposiciones financieras y presupuestarias.
2015• 30 de marzo — Inicio de las negociaciones sobre el capítulo 16 — Fiscalidad y el capítulo 30 — Relaciones exteriores.
• 22 de junio — Inicio de las negociaciones sobre el capítulo 9 — Servicios financieros y el capítulo 21 — Redes transeuropeas.
• 21 de diciembre — Inicio de las negociaciones sobre el capítulo 14 — Política de transportes y el capítulo 15 — Energía.
Fuente: Comisión Europea.Anexo I
32 Anexos 
Proyectos fiscalizados
N.º Título del proyecto N.º del contratoComprometido
(euros)
Adjudicación de contratos públicos
1. Desarrollo y refuerzo adicionales del sistema de adjudicación de contratos públicos de Montenegro 205-748 1 080 017
2. Apoyo a la Mejora de las Instituciones Públicas y los Sistemas de Gestión (SIGMA)253-091
296-874
319-42310 000  000
2 458 035
9 834 337
3. Formación sobre contratación pública en los Balcanes Occidentales y Turquía 248-580 3 962 000
Corrupción
4. Apoyo a la aplicación de la estrategia y el plan de acción de lucha contra la corrupción 297-271 643 419
5. Corrupción en el Gobierno local: ¡tolerancia cero! 306-428 211 454
Control interno
6. Refuerzo de los sistemas de gestión y control para la ayuda financiera de la UE en Montenegro 252-719 2 000  000
7. Refuerzo de la gestión de los fondos de la UE y los procedimientos administrativos generales 327-819 1 261 500
Auditoría externa
8. Refuerzo de la entidad fiscalizadora superior (EFSI) de Montenegro 234-548 837 384
9. Control de la calidad de las auditorías en la EFSI de Montenegro 338-180 236 138
Iniciativa para el refuerzo de capacidades
10. Asistencia técnica para la reforma del autogobierno local 229-836 638 950
11.Refuerzo de capacidades y apoyo al autogobierno local para la aplicación de las subvenciones  
para el desarrollo municipal282-481 1 065 900
ReSPA
12. Puesta en marcha de la ReSPA y organización de actividades de la ReSPA 256-128 2 400  000
13. Puesta en marcha de la ReSPA y organización de actividades de la ReSPA 331-241 3 500  000
Transporte
14. Asistencia técnica para el sector de los transportes 233-959 1 160 668
15. Asistencia técnica para el desarrollo institucional de la Dirección de Ferrocarriles de Montenegro 289-223 139 684
16. Reconstrucción de parte de la carretera Crkvicko Polje-Nikovici 256-594 789 807
Medio ambiente
17. Apoyo a la gestión medioambiental 258-795 912 465
18.Redacción de borradores de documentos legales en el ámbito de los servicios públicos y la gestión  
de residuos290-255 155 055
19. Mejora de la gestión de residuos en Danilovgrad 256-597 983 193
Fuente:  Comisión Europea.Anexo II
33 Respuestas  
de la Comisión
Resumen
VIII
La Comisión señala que el diálogo político puede alentar las reformas, pero la responsabilidad del control del pro -
ceso de reforma recae en las autoridades nacionales.
La Comisión subraya además la importancia de priorizar la calidad frente a la rapidez en el proceso de reforma.
La posición de la Comisión es que la utilización de la cláusula de equilibrio se encuentra suficientemente definida 
en el marco de negociación.
El uso de instrumentos para la gestión del proceso de adhesión, incluida la cláusula de equilibrio global, se basa en 
una amplia evaluación de las deficiencias existentes y en la medida en que el país está avanzando con relación a las 
expectativas.
Observaciones
Recuadro 2 — Ejemplos de coordinación insuficiente entre proyectos del IAP
Proyectos 1, 2 y 3
La Comisión señala que, teniendo en cuenta el pequeño tamaño de la Administración montenegrina y la fase inicial 
en que se encuentra la creación del sistema de contratación pública en Montenegro, no ha podido evitar ciertos 
solapamientos complementarios entre las diferentes acciones de formación.
Proyectos 12 y 13
La Comisión señala que durante la última parte del periodo auditado, la Escuela Regional de Administración Pública 
(ReSPA) consiguió reorientarse y pasó de ser un centro de formación a ser un centro regional de promoción del diá -
logo político a través de estudios comparativos e investigación regional, revisiones por pares, escuelas de verano, 
seminarios nacionales, programas de movilidad y visitas de estudio, redes temáticas, etc. En este contexto, Monte -
negro se ha beneficiado de la interacción entre representantes gubernamentales en los diferentes eventos organi -
zados por la ReSPA, así como de los estudios comparativos realizados.
Desde 2013, la organización adoptó un enfoque más estratégico y de alto nivel dirigido exclusivamente a altos fun -
cionarios y responsables políticos.
Recuadro 3 — Ejemplos de realizaciones no utilizadas plenamente por los beneficiarios
Proyecto 4
La Comisión señala que la Agencia de Lucha contra la Corrupción (ACA) se creó el 1 de enero de 2016. La Agencia 
usa actualmente la plataforma para la gestión del riesgo en materia de integridad como modelo para el desarro -
llo de una nueva versión de sistema informático, dado que todos los módulos del sistema informático de la ACA, 
incluido el módulo de planes de integridad, deben desarrollarse de acuerdo con unas normas unificadas.
Respuestas de la Comisión 34
Proyecto 19
La Comisión señala que existe cierto número de contenedores almacenados para la posible sustitución de contene -
dores en uso, dado que siempre es necesario disponer de existencias de contenedores sin utilizar.
Recuadro 4 — Ejemplos de realizaciones que no fueron continuadas por las autoridades 
nacionales
El proyecto 14 ha contribuido con éxito
La Comisión subraya que es importante señalar, asimismo, que la demora en la aplicación del Acuerdo sobre una 
Zona Europea Común de Aviación (ZECA) también se debe al retraso en la ratificación por parte de algunos Estados 
miembros (firmado en 2006, el Acuerdo y aún no ha entrado en vigor). En general, el nivel de preparación de Mon -
tenegro en este ámbito ha sido evaluado muy positivamente por la Comisión. La última visita de evaluación de la 
ZECA realizada en octubre de 2015 constató que Montenegro cumple los requisitos de la fase I del Acuerdo ZECA.
28
La Comisión señala que la nueva metodología de presentación de informes englobará el transporte y el medio 
ambiente a partir de 2016.
37
La posición de la Comisión es que la utilización de la cláusula de equilibrio se encuentra suficientemente definida 
en el marco de negociación.
El uso de la cláusula de equilibrio global se basa en una amplia evaluación de las deficiencias existentes y en la 
medida en que el país está avanzando con relación a las expectativas. En el caso de la cláusula de equilibrio global, 
se han abordado los problemas concretos planteados en 2014, tras recordar la Comisión a las autoridades montene -
grinas la existencia de la cláusula.
Conclusiones y recomendaciones
Recomendación 1 — Mejorar la coordinación de las actuaciones dirigidas a reforzar  
la capacidad
La Comisión acepta la recomendación 1.
Recomendación 2 — Mejorar el compromiso de utilizar las realizaciones y darles 
continuidad
La Comisión acepta la recomendación 2.
45
Los informes han reflejado siempre un progreso de un año a otro. La recopilación de varios informes posteriores 
permitió efectuar comparaciones a lo largo de periodos de tiempo más largos. Mediante la introducción de la nueva 
metodología de presentación de informes en 2015 y la mayor atención prestada al estado de preparación, además 
de los progresos respecto del año anterior, las comparaciones relativas a periodos de tiempo más largos en los 
ámbitos cubiertos se llevarán a cabo de forma incluso más sencilla.
Respuestas de la Comisión 35
Recomendación 3 — Crear mejores herramientas para medir los avances en el refuerzo 
de la capacidad administrativa
La Comisión acepta la recomendación 3.
La Comisión seguirá aplicando su nueva metodología de presentación de informes y la hará extensiva a otros 
ámbitos en 2016. Esto permitirá realizar una mejor comparación entre países así como a lo largo del tiempo en los 
ámbitos cubiertos. La nueva metodología englobará el transporte y el medio ambiente a partir de 2016.
La evaluación que permite esta nueva metodología, aunque tiene en cuenta elementos cuantitativos, sigue siendo 
principalmente cualitativa. Esto es necesario a fin de ofrecer una imagen realista de todos los elementos que resul -
tan pertinentes para evaluar la situación en un ámbito específico.
46
La Comisión señala que el diálogo político puede alentar las reformas, pero la responsabilidad del control del pro -
ceso de reforma recae en las autoridades nacionales.
La Comisión subraya, además, la importancia de priorizar la calidad frente a la rapidez en el proceso de reforma.
La posición de la Comisión es que la utilización de la cláusula de equilibrio se encuentra suficientemente definida 
en el marco de negociación.
El uso de instrumentos para la gestión del proceso de adhesión, incluida la cláusula de equilibrio global, se basa en 
una amplia evaluación de las deficiencias existentes y en la medida en que el país está avanzando con relación a las 
expectativas.
Recomendación 4 — Hacer un mejor uso de los instrumentos de impulso para apoyar  
el progreso de la reforma
La Comisión acepta parcialmente la recomendación 4.
i. La Comisión está de acuerdo con el Tribunal en que el uso de todos los instrumentos políticos que están a su dis -
posición es esencial para el proceso de adhesión. La Comisión considera que esto ya se hace, pero el compromiso 
adquirido con la credibilidad del proceso hace que la Comisión priorice la calidad de las reformas frente a la rapidez. 
Es importante subrayar en este contexto que, en particular, la rapidez de las reformas está bajo el control de las 
autoridades montenegrinas.
ii. La Comisión considera que actúa con transparencia en su referencia a la cláusula de equilibrio o en su uso.
 El marco de negociación, que regula qué es un proceso intergubernamental, establece muy claramente las con -
diciones de aplicación de la cláusula de equilibrio global (véase infra ). Es importante subrayar que los Estados 
miembros deciden acerca del uso de la cláusula de equilibrio sobre la base de una propuesta de la Comisión. El 
marco de negociación también se refiere al uso de la cláusula de equilibrio tras haber agotado todas las demás 
medidas disponibles. Por tanto, la Comisión no puede aceptar esta parte de la recomendación.
Respuestas de la Comisión 36
 El texto pertinente del marco de negociación afirma: «Conviene mantener un equilibrio global en el avance de 
las negociaciones en todos los capítulos. Dado el vínculo existente entre los capítulos "Poder judicial y derechos 
fundamentales" y "Justicia, libertad y seguridad" , por una parte, y los valores en que se fundamenta la Unión, por 
otra parte, así como la importancia de dichos capítulos para la aplicación generalizada del acervo, en caso de que 
los avances en dichos capítulos vayan notablemente rezagados respecto del avance global de las negociaciones, 
la Comisión, tras haber agotado todas las demás posibilidades de acción, por propia iniciativa o a petición de un 
tercio de los Estados miembros, propondrá que queden en suspenso sus recomendaciones de apertura o cierre de 
otros capítulos de negociación, y adaptará los trabajos preparatorios conexos, según proceda, hasta que se abor -
de ese desequilibrio. A continuación, el Consejo decidirá por mayoría cualificada sobre esa propuesta y sobre las 
condiciones para el levantamiento de las medidas adoptadas. En la Conferencia Intergubernamental, los Estados 
miembros actuarán conforme a la decisión del Consejo, sin perjuicio del requisito general de unanimidad exigido 
en dicha Conferencia».
Recomendación 5 — Emplear la gestión descentralizada para difundir buenas prácticas 
administrativas
La Comisión acepta la recomendación 5.
CÓMO OBTENER LAS PUBLICACIONES  
DE LA UNIÓN EUROPEA
Publicaciones gratuitas:
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A través de EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
  Varios ejemplares/pósteres/mapas:  
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o contactando con Europe Direct a través de http://europa.eu/europedirect/index_es.htm  
o del teléfono 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuito en toda la Unión Europea) (*).
(*)  Tanto la información como la mayoría de las llamadas (excepto desde algunos operadores, cabinas u hoteles)  
son gratuitas.
Publicaciones de pago:
 A través de EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Hecho Fecha
Aprobación del plan de auditoría (APM)/Inicio de la fiscalización 27.1. 2015
Envío oficial del proyecto de informe a la Comisión (u otra entidad fiscalizada) 23.5.2016
Aprobación del informe final tras el procedimiento contradictorio 12.7. 2016
Recepción de las respuestas oficiales de la Comisión (u otra entidad fiscalizada) en 
todas las lenguas28.7.2016
En el presente informe el Tribunal examina si el apoyo  
de la Comisión a Montenegro ha contribuido eficazmente 
a reforzar su capacidad administrativa para preparar su 
adhesión a la UE. El Tribunal ha llegado a la conclusión  
de que, a pesar de los lentos avances observados en varios 
ámbitos clave, la ayuda de preadhesión de la UE ha 
permitido reforzar la capacidad administrativa durante el 
período auditado (2007-2013). Si bien el apoyo financiero 
y no financiero de la UE ha permitido abordar necesidades 
importantes de creación de capacidad, el Tribunal observó 
que en muchos casos la falta de compromiso por parte  
de las autoridades nacionales provocaba que las 
realizaciones no se utilizaran y que no se obtuviera el 
impacto previsto. El Tribunal recomienda a la Comisión 
una serie de vías para mejorar los resultados.
TRIBUNAL
DE CUENTAS
EUROPEO