En la DCA se prevén tres modalidades de intercambio de información, a saber: i) el intercambio de información previa solicitud, que se refiere a la información relativa a personas o transacciones concretas solicitada por el país requirente; ii) el intercambio espontáneo de información, que se refiere a los flujos no sistemáticos de información que se consideran de interés para el país receptor; y iii) el intercambio automático de información, que hace referencia al intercambio de información fiscal predeterminada, a través de formatos predefinidos y en fechas predeterminadas, sin solicitud previa por parte de otro país.

En un mundo cada vez más globalizado, las diferencias entre los sistemas fiscales y el hecho de que las empresas puedan trasladar sus beneficios de un lado a otro de las fronteras y de que los contribuyentes puedan obtener ingresos en el extranjero pueden afectar negativamente a la recaudación tributaria si los contribuyentes no cumplen en todos los países implicados. Esto ha dado lugar al desarrollo de varios mecanismos de cooperación entre las autoridades tributarias denominados «cooperación administrativa en el ámbito de la fiscalidad directa».

No es de extrañar pues que grandes países de la UE como Francia, Alemania, Italia y Reino Unido estén entre los mayores remitentes y receptores, si bien el perfil es algo distinto en cuanto a las categorías de renta. Por ejemplo, en lo relativo a los contribuyentes afectados, Francia y Alemania son, con diferencia, los mayores remitentes de información sobre rendimientos del trabajo independiente y pensiones, mientras que una parte importante de la información que reciben corresponde a bienes inmuebles. La situación es exactamente la contraria en el caso de Italia, España y Portugal: gran parte de la información que envían corresponde a bienes inmuebles, mientras que reciben información relacionada principalmente con pensiones.

Los patrones de intercambio son en su mayoría coherentes con los patrones de migración dentro la Unión. Los países de emigración son receptores netos de información. En particular, Polonia recibe información sobre catorce veces más contribuyentes (lo que equivale a diecinueve veces la cantidad) que sobre los que envía. Ocurre lo contrario en los países de inmigración neta, como Luxemburgo, que envía información sobre cinco veces más contribuyentes que de los que la recibe, y sobre treinta veces su valor. Entre los receptores netos se encuentran asimismo España y Portugal, mientras que Alemania y Dinamarca son remitentes netos.

En no menos de quince casos, la información enviada no incluía el NIF del país receptor de ninguno de los contribuyentes cuya información se compartió. Dado que estos casos incluyen a los remitentes más importantes, en general solo el 2 % de los contribuyentes sobre los que se intercambió información estaban vinculados con un NIF expedido por el país receptor. Por tanto, en la práctica la identificación de los contribuyentes se basa en la información sobre su fecha de nacimiento y nombre en formato libre o estructurado.

No obstante, solo dos países, Irlanda y Lituania, incluyeron efectivamente en la información intercambiada el NIF expedido por el país receptor de todos los contribuyentes afectados. Estonia lo hizo para casi el 60 % de los contribuyentes.

No obstante, algunos datos sugieren que aumentar la disponibilidad de información no siempre requiere la recogida de información adicional. La disponibilidad puede ampliarse mediante la mejora del acceso a la información existente. En 2015, Chequia reorganizó sus bases de datos fiscales nacionales para facilitar información sobre las rentas de la propiedad y, en 2016, Finlandia pudo empezar a enviar información sobre las rentas de la propiedad gracias a la integración de las distintas bases de datos existentes.

Sobre la base de la DCA1, los Estados miembros solo deben compartir la información de la que dispongan en sus bases de datos fiscales nacionales. No es necesaria la recogida de datos adicionales con respecto a los que las administraciones tributarias recogen a efectos fiscales internos.

La evaluación de riesgos y la liquidación del impuesto sobre la renta de las personas físicas son los usos más comunes dados a la información notificada durante los tres años. La tendencia general parece ser un uso mayor y más intensivo, de la información recibida. No existen grandes diferencias en el uso que se le ha dado a la información sobre las distintas categorías, a excepción de los productos de seguro de vida, que son sistemáticamente menos utilizados que los demás tipos de renta.

Normalmente, el primer paso es hacer corresponder la información recibida con el registro de un contribuyente identificado. La información sobre un contribuyente no identificado no es tan fácil de utilizar. La correspondencia permite vincular la información recibida de otros países con los expedientes de los contribuyentes pertinentes.

La primera labor a realizar para utilizar los datos recibidos es abrir el archivo y empezar a procesarlo. Los Estados miembros tienden a abrir los archivos en el plazo de un año desde su recepción. En 2017, dependiendo del tipo de renta, veintitrés Estados miembros notificaron haber abierto los archivos recibidos durante el año de recepción. Desde 2017, solo tres Estados miembros (Bulgaria, Malta y Eslovaquia) parecen no haber trabajado con los archivos recibidos en el año en que los recibieron, ni en los años siguientes.

No se ha encontrado ninguna correlación entre el tiempo necesario para intercambiar información y el tipo de renta y de patrimonio, el número de archivos enviados, el número de contribuyentes o el valor total en cuestión. Además, si bien diez Estados miembros envían todos los mensajes al mismo tiempo, el resto tiende a enviar los mensajes a lo largo de varios meses.

El plazo necesario se ha reducido con el tiempo, y no existen grandes diferencias entre las distintas categorías de renta. El porcentaje de intercambios realizados en seis meses aumentó del 31 % para la información relativa al ejercicio fiscal 2014, al 45 % para la relativa al ejercicio fiscal 2015.

Los Estados miembros intercambiaron información relativa a un total de unos 8,7 millones de cuentas, e ingresos financieros sobre saldos a cierre de ejercicio que ascendían a un total de 2,919 billones EUR. No obstante, hasta ahora los intercambios se han referido únicamente a las «cuentas de mayor valor» existentes y a las «nuevas cuentas» abiertas en los últimos meses de 2016. Por tanto, se espera un aumento del número de cuentas, una vez que la obligación de comunicación de información de la DCA2 se aplique en todos los casos previstos.

La información disponible para el presente informe corresponde al semestre que abarca desde mediados de septiembre de 2017 hasta marzo de 2018. Por tanto, no se pueden identificar tendencias reales en los flujos de información, ni se puede realizar ningún análisis fiable sobre el posible uso de la información. Por último, Austria no empezó a aplicar plenamente la DCA2 hasta 2018.

La DCA3 dio lugar a un importante aumento de la transparencia de la información sobre las resoluciones fiscales transfronterizas y los acuerdos previos sobre precios de transferencia. En 2017, se registraron alrededor de dieciocho mil resoluciones en el repertorio central, frente a los intercambios espontáneos, prácticamente inexistentes, de los años anteriores a 2015. No obstante, es demasiado pronto para informar sobre la utilización de esta información adicional.

El intercambio automático de información de la DCA3 exige el intercambio de información sobre resoluciones fiscales transfronterizas y acuerdos previos sobre precios de transferencia (APP) formulados a una persona o grupo de personas que no sean personas físicas. El intercambio se lleva a cabo mediante la introducción de la información en una base de datos central a la que pueden acceder todos los Estados miembros.

Dado que los primeros intercambios tuvieron lugar en septiembre de 2017, la información de la DCA2 no se ha utilizado tanto como la de la DCA1 en 2017. Nueve Estados indicaron no haber utilizado la información recibida a través de la DCA2. Cinco de ellos, Bulgaria, Alemania, Luxemburgo, Malta y Eslovaquia, tampoco utilizaron la información recibida en el marco de la DCA1 en el mismo año. Italia, usuario esporádico de la información de la DCA1, informó de la utilización de información de la DCA2, si bien solo en campañas de sensibilización.

Durante el primer año de intercambios de la DCA2, solo tres Estados, Bulgaria, Eslovaquia y Malta, notificaron no haber abierto los archivos recibidos. Italia y Suecia notificaron la realización una selección inicial de los archivos recibidos mediante una combinación de umbrales y otros criterios, mientras que el resto de los Estados miembros trabajaron directamente con todo el conjunto de datos.

La disponibilidad de la información y la cuestión de la oportunidad no son pertinentes a efectos de la DCA2, dado que no existe una «cláusula de disponibilidad» ni un plazo potencialmente largo para el intercambio de la información que reciben las autoridades tributarias de sus instituciones financieras. En el caso de la DCA2, los datos incluyen muchos más NIF que en la DCA1. En general, alrededor del 70 % de las cuentas cuyos titulares son personas físicas están vinculadas, como mínimo, con un NIF de titulares de cuentas, y el 73 % de las cuentas cuyos titulares son personas jurídicas están vinculadas con un número de identificación de una organización. Esto tiene que ver con la obligación de una institución financiera o banco de conocer a sus clientes.

·la información de la DCA3 no se intercambia bilateralmente, sino que los datos pertinentes se cargan en el repertorio central gestionado por la Comisión;

No se dispone de estimaciones cuantitativas de la carga administrativa soportada por los contribuyentes que han tenido que cumplir con las obligaciones de comunicación de información de la DCA2. En el caso de la DCA2, las instancias encargadas realmente de informar a las autoridades tributarias no son los contribuyentes, sino las instituciones financieras que mantienen las cuentas sujetas a comunicación de información.

En el caso de la DCA2, además de los Estados miembros, las instituciones financieras también tuvieron que soportar los costes de adaptación de sus sistemas informáticos. Si bien no se dispone de una cifra precisa, sobre la base de las pruebas disponibles, parece que los costes soportados por las instituciones financieras fueron mayores que los incurridos por los Estados miembros. Una estimación de los costes únicos en que incurren las instituciones financieras de Austria, Francia, Alemania, Luxemburgo y Reino Unido, facilitada por las partes interesadas, los sitúa en unos 340 millones EUR, mientras que los costes anuales se estiman en unos 120 millones EUR.

Beneficios del intercambio automático de información entre autoridades tributarias competentes

El principal beneficio del intercambio automático de información consiste en ofrecer a las administraciones tributarias información útil para luchar contra el fraude, la evasión y la elusión fiscal transfronterizos. Existe un riesgo elevado de incumplimiento, intencionado o no, respecto de las rentas o los activos, que no son notificados a nivel nacional por terceros, como por ejemplo empleadores y bancos. Dado que las rentas y los activos procedentes del extranjero solo los declara el contribuyente en el país de residencia, podría considerarse como un ámbito de riesgo en cuanto al cumplimiento.

Sin embargo, cuando se trata de cuantificar los beneficios del intercambio automático de información en términos de ingresos fiscales adicionales, los Estados miembros han explicado en repetidas ocasiones lo difícil que resulta definir el beneficio económico directo de la información recibida del exterior que, en el mejor de los casos, es solo parte de la información utilizada para la liquidación de los impuestos adicionales, o que puede no dar lugar a ningún ingreso fiscal adicional. Puede decirse que la corrección fiscal constituye ya un beneficio valioso a obtener a través del intercambio automático de información obligatorio, sin que ello implique necesariamente la obtención de ingresos fiscales adicionales. Además, como parte de la información completa relativa a determinados contribuyentes, los datos que proceden automáticamente del extranjero tienen como función ofrecer el perfil completo de un contribuyente de riesgo o de un contribuyente cumplidor. Por último, otra ventaja importante es, sin duda, el efecto disuasorio sobre los contribuyentes, consecuencia del aumento progresivo previsto del uso de la información intercambiada.

Al utilizar la información recibida por otros Estados miembros a través de intercambios automáticos, algunos Estados miembros han podido identificar declaraciones insuficientes de ingresos por parte algunos contribuyentes.

En cuanto a los beneficios en términos de un mayor cumplimiento de las obligaciones fiscales, cinco Estados miembros (Bélgica, Estonia, Finlandia, Polonia y Eslovenia) han podido calcular los beneficios económicos derivados de la utilización de la información de la DCA1.

En el caso de Estonia, Polonia y Eslovenia hay disponible información correspondiente a más de un año. Se observa que los beneficios aumentan con el paso del tiempo. Esto puede deberse a que las autoridades tributarias hacen cada vez un mejor uso del intercambio de información. En el caso de Bélgica, Polonia y Eslovenia, que facilitaron información por categoría en virtud de la DCA1, prácticamente todos los beneficios se deben al uso de la información de la DCA1 sobre rendimientos del trabajo dependiente y de las pensiones a efectos de cumplimiento, es decir, para controlar si los contribuyentes estaban declarando estas rentas extranjeras. En el caso de Bélgica y Finlandia, los beneficios se reflejan en un aumento de la base imponible. No se conocen los ingresos adicionales efectivamente recaudados, pero posiblemente estos supongan una fracción del aumento total de la base imponible. En el caso de Bélgica, Estonia, Finlandia y Eslovenia, los beneficios notificados son mayores que los costes notificados. Por ejemplo, Bélgica ha notificado costes de la DCA1 por 9 100 000 EUR y unos ingresos adicionales (no notificados) de 289 470 000 EUR en la base imponible. Si el impuesto aplicado a este ingreso adicional fuera del 10 %, ello supondría 28 947 000 EUR en ingresos fiscales adicionales. En el caso de la DCA2 y la DCA3 no se dispone de información sobre los beneficios derivados del uso conforme de la información recibida, debido al poco tiempo transcurrido entre el presente informe y los primeros intercambios en virtud de la DCA2 y la DCA3 de 2017.

Pasando a la cuestión de los beneficios en términos de disuasión, las estimaciones muestran que el ECCI (aplicado en la UE a través de la DCA2) ha tenido un notable efecto disuasorio. Según el Foro mundial, el ECCI ha dado lugar a declaraciones voluntarias e investigaciones que han aportado cerca de 85 000 millones EUR en ingresos fiscales adicionales. No obstante, esta cifra cubre todo el ámbito del ECCI, no solo los intercambios dentro de la UE en el marco de la DCA2. A pesar de las dificultades para distinguir entre los beneficios (y los costes) de la DCA2 y los del ECCI, debe señalarse que incluso una pequeña parte de dicha cifra, por ejemplo 1 000 millones EUR, superaría con creces los costes de las autoridades tributarias notificados.





2.CONCLUSIONES Y PERSPECTIVAS

Del presente informe se desprenden tres conclusiones principales.

Primera: los Estados miembros reconocen que la información fiscal recibida a través del intercambio automático de información puede utilizarse de distintas maneras. Las autoridades tributarias utilizan la información principalmente para la evaluación de riesgos y la liquidación del impuesto sobre la renta de las personas físicas. No obstante, varios Estados miembros siguen haciendo un uso muy limitado o nulo de la información que reciben.

Segunda: el intercambio automático de información ha necesitado notables inversiones para su desarrollo por parte de los Estados miembros, y aunque los costes recurrentes son menos elevados, existen costes anuales para el mantenimiento de los intercambios. En cuanto a los beneficios del intercambio automático de información, parece que los principales beneficios residen en el mayor cumplimiento de las obligaciones fiscales y en el efecto disuasorio sobre los contribuyentes. No obstante, resulta muy difícil cuantificar los beneficios del intercambio automático de información en términos de ingresos fiscales adicionales.

Tercera: a menudo los Estados miembros envían información que no incluye todos los elementos de identificación necesarios para permitir una correspondencia automática de esta información con la disponible a nivel nacional. A modo de perspectivas, se identifican dos ámbitos de mejora principales: