RESUMEN

I. Los organismos pagadores de los Estados miembros abonan anualmente, en nombre de la Comisión, alrededor de 54000 millones de euros en concepto de gastos agrícolas. La validación definitiva de este gasto por dicha institución se efectúa en el marco de un procedimiento, la "liquidación de cuentas". Este procedimiento que inicialmente consistía en una decisión única de liquidación relativa a un ejercicio específico, está compuesto en la actualidad, y desde su reforma de 1996, de dos etapas. Durante la primera etapa los organismos de certificación de los Estados miembros controlan la fiabilidad de las cuentas de los organismos pagadores y a continuación son objeto de la decisión anual de liquidación financiera de la Comisión. En la segunda etapa, la propia Comisión procede al procedimiento de liquidación de conformidad mediante auditorías que tienen como fin detectar y excluir (estos últimos años) los pagos no conformes con la normativa.

II. La fiscalización del Tribunal tuvo como objeto el examen de ambas etapas del procedimiento con el fin de determinar si alcanzaban los objetivos fijados y si permitían a la Comisión y a las demás partes interesadas obtener la información necesaria por lo que se refiere a la fiabilidad de las cuentas y a la legalidad y regularidad de los pagos agrícolas.

III. El procedimiento de liquidación financiera, que se basa en las auditorías efectuadas por organismos de certificación independientes en los Estados miembros, abarca principalmente la fiabilidad de las cuentas de los organismos pagadores. Basándose en estos trabajos, la Comisión adopta su decisión anual de liquidación financiera en virtud de la cual acepta las cuentas de un ejercicio o aplaza su aceptación hasta la realización de trabajos adicionales. El Tribunal constató que, en términos generales, el procedimiento proporcionaba a la Comisión información suficiente para adoptar su decisión financiera anual. Sin embargo, a raíz de cambios recientes se ha visto ampliado el alcance de los trabajos efectuados por los organismos de certificación, que sobrepasan el marco de una auditoría de la fiabilidad al incluir elementos relativos a la legalidad y regularidad de los pagos. Hasta la fecha, la utilización de estos elementos a efectos de garantía presentaba limitaciones. Los organismos de certificación y los directores de los organismos pagadores no siempre sabían claramente cuál era su cometido, en un contexto en el que cada año se modificaban las directrices y las exigencias.

IV. Por lo que se refiere al procedimiento de liquidación de conformidad, que abarca la legalidad y regularidad de los pagos subyacentes, el Tribunal constató que había contribuido a la protección de los intereses financieros de la UE, mediante la exclusión de más de 5000 millones de euros de gastos durante los diez últimos años. El análisis de las recientes decisiones de conformidad ha mostrado que en casos en que el importe de la corrección financiera hubiese podido calcularse basándose en una corrección específica, una extrapolación de los resultados de control o una corrección a tanto alzado, en la gran mayoría de casos (en términos de valor) los importes excluidos se determinaron sobre la base de correcciones a tanto alzado. El inconveniente de este tipo de corrección es que no proporciona una base adecuada para determinar con exactitud los importes totales de pagos irregulares que se deben a las insuficiencias constatadas en los sistemas. Así, son percibidos más como una sanción impuesta a las autoridades de los Estados miembros que como una corrección contable. El amplio recurso a las correcciones a tanto alzado se deriva de los limitados recursos de auditoría de los que dispone la Comisión y de su enfoque de auditoría, que ha sido adaptado en función de esta situación. Una corrección contable más exacta, basada en una estimación precisa del perjuicio causado a la Comunidad, exige que la Comisión considere la utilización de otros métodos y fuentes de información para su cálculo, en particular en aquellos casos en que las consecuencias financieras de las insuficiencias del sistema son cuantificables y significativas.

V. El procedimiento de liquidación en su globalidad, y, en particular, la liquidación de conformidad, sigue siendo demasiado prolongado y se encuentra disociado de un ejercicio presupuestario determinado. Además, al término del procedimiento, la Comisión no reconoce formalmente, en un momento preciso, el gasto con cargo a un ejercicio presupuestario específico, como prevé el Reglamento financiero.

VI. Los últimos cambios han desdibujado la distinción entre los objetivos perseguidos en términos de fiabilidad y aquellos en materia de legalidad y regularidad. Con el fin de ajustarse más al objetivo global del procedimiento de liquidación de cuentas y de responder plenamente a las necesidades y expectativas de las distintas partes interesadas, el Tribunal recomienda un examen completo y una reforma en consecuencia de este procedimiento.

INTRODUCCIÓN

¿EN QUÉ CONSISTE LA LIQUIDACIÓN DE LOS GASTOS AGRÍCOLAS?

1. Los gastos agrícolas del ejercicio 2008 ascendían a alrededor de 54000 millones de euros, lo que representa cerca del 50 % de los pagos de la UE durante dicho ejercicio. La gestión de este gasto se realiza principalmente de forma compartida entre los Estados miembros y la Comisión: la ayuda es abonada por las autoridades nacionales designadas, los denominados "organismos pagadores" (OP), a los que a su vez reembolsa la Comisión. La validación definitiva del gasto por esta institución se efectúa en el marco de un procedimiento, la liquidación de cuentas.

2. El propósito de este procedimiento se expone en el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas [1] y en sus normas de desarrollo [2]. Conforme al artículo 53, letra b), apartado 4) del Reglamento financiero, el objetivo del procedimiento consiste en "garantizar una utilización de los fondos acorde con la normativa aplicable" y "permitir a la Comisión asumir su responsabilidad final en la ejecución del presupuesto". El artículo 42, apartado 2), letra c) de las normas de desarrollo relativas a la aplicación del artículo 53, letra b) clarifica además que "el procedimiento de liquidación de cuentas consistirá en [la] determinación por la Comisión del importe de los gastos reconocidos a cargo del presupuesto…" [3].

CAMBIOS IMPORTANTES DURANTE LOS ÚLTIMOS 25 AÑOS

3. Con anterioridad a 1996 la Comisión adoptó una única decisión de liquidación de cuentas anual que abarcaba tanto la fiabilidad de las cuentas de los OP, como la legalidad y regularidad del gasto subyacente.

4. Esta decisión se basaba en auditorías específicas realizadas por la Comisión, causantes de prolongados retrasos en la liquidación final de las cuentas, a pesar de los plazos previstos en la legislación (14 meses y medio tras el cierre del ejercicio financiero). El Tribunal, en un Informe Especial publicado en 1982, hizo hincapié en el hecho de que la finalización de los trabajos se había demorado tanto que la decisión de liquidación ya prácticamente no resultaba pertinente y concluyó que ninguno de los ejercicios financieros que habían sido objeto de una decisión podían considerarse como definitivamente liquidados, ya que tales decisiones eran provisionales, incompletas o polémicas [4].

5. En 1991 la Comisión creó un grupo de trabajo con el fin de abordar las crecientes dificultades observadas durante el procedimiento de liquidación de cuentas de las que se hicieron eco las distintas partes intervinientes. El grupo de trabajo llegó a la conclusión de que una única decisión de liquidación de cuentas anual ocasionaba dificultades en la medida en que era preciso alcanzar un objetivo contable y, simultáneamente, reconocer que el gasto se había efectuado de conformidad con la normativa europea. Basándose en la reforma propuesta, se decidió por tanto dividir el procedimiento en dos decisiones independientes:

a) una decisión anual que abarque la integridad, exactitud y veracidad (en lo sucesivo "fiabilidad") de las cuentas anuales presentada por los OP autorizados (en lo sucesivo "decisión financiera"); a efectos de esta decisión, la Comisión exige una certificación de las cuentas, de la que se encargarán organismos de auditoría independientes (organismos de certificación, en lo sucesivo "OC").

b) decisiones relativas a los gastos que deben excluirse de la financiación europea debido al incumplimiento de su normativa. Tales decisiones (en los sucesivo "decisiones de conformidad") se toman por iniciativa de la Comisión y ya no se encuentran vinculadas a los gastos realizados en un ejercicio específico, sino que abarcan en la mayor parte de los casos los gastos de varios ejercicios.

6. En su dictamen de 1994 sobre esta reforma, el Tribunal se expresaba a favor del principio de una única decisión de liquidación anual y, aunque reconocía los problemas relacionados con el sistema existente (especialmente, largos retrasos), consideraba que el nuevo sistema de división de la decisión constituía más una fórmula de de compromiso que una solución a los problemas de liquidación. En el ínterin, el Tribunal ha observado de forma sistemática en sus informes anuales que el tiempo empleado en liquidar el gasto global de un ejercicio determinado no se había visto acelerado.

RECUADRO 1

DESCRIPCIÓN DEL ACTUAL PROCEDIMIENTO DE LIQUIDACIÓN DE CUENTAS

El procedimiento actual de liquidación de cuentas consta de las siguientes etapas:

a) a)los agricultores presentan solicitudes a un OP autorizado en sus Estados miembros;

b) el OP controla estas solicitudes y procede al pago al solicitante, a continuación comunica los gastos efectuados a la Comisión, que a su vez reembolsa al OP;

c) las cuentas y pagos del OP son examinados por un organismo independiente (el OC), que presenta un informe al respecto a la Comisión en febrero del ejercicio siguiente;

d) el 30 de abril de dicho ejercicio a más tardar, la Comisión debe decidir si aceptar las cuentas (decisión de liquidación financiera) o solicitar la realización de trabajos complementarios o la comunicación de información adicional;

e) seguidamente la Comisión puede continuar examinando los pagos efectuados por el OP. Con este fin, una Dirección específica de la Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural de la Comisión lleva a cabo auditorías seleccionadas sobre la base de un análisis de riesgos anual destinado a verificar la estricta aplicación de la normativa europea por los Estados miembros en cuanto al control de la legalidad y regularidad de los gastos (auditorías de conformidad);

f) cuando estas auditorías de conformidad revelan que el gasto no se ha efectuado ajustándose a las normas europeas o que los Estados miembros no han comprobado el gasto de que se trata de forma satisfactoria, dando lugar a una pérdida financiera para el presupuesto de la UE, la Comisión puede imponer una corrección consistente en denegar el reembolso al Estado miembro del pago efectuado por éste. Toda corrección de esta índole propuesta por la Comisión debe ser notificada al Estado miembro, que tiene el derecho de recurrir al procedimiento de conciliación. Sólo una vez llevado a cabo este procedimiento podrá la Comisión incluir una corrección en una decisión de conformidad.

7. Los cambios más recientes que afectan al procedimiento de liquidación de cuentas entraron en vigor en 2007 mediante la introducción de los reglamentos revisados [5]. Estos cambios se refieren a los aspectos de legalidad y regularidad y la Comisión recibe los elementos adicionales en el contexto de la liquidación financiera. En particular, los OC deben ahora certificar, además de las cuentas, el funcionamiento del sistema de control interno del OP, y su informe de certificación debe contener una opinión sobre la recién introducida declaración de fiabilidad (DAS) emitida por el director del OP. Además, los OC deben verificar y validar las estadísticas de control comunicadas a la Comisión por los Estados miembros y evaluar los diversos controles sobre el terreno de los beneficiarios llevados a cabo por los OP.

ALCANCE Y OBJETIVOS

8. El hecho de que el actual procedimiento de liquidación de cuentas conste de dos etapas bien definidas determinó el enfoque utilizado por el Tribunal para su fiscalización. El alcance y objetivos de ésta se fijaron teniendo en cuenta las particularidades de cada una de ambas etapas, así como el procedimiento en su conjunto. El informe se ha dividido por tanto en tres partes.

LIQUIDACIÓN FINANCIERA DE LAS CUENTAS

9. En la fiscalización se evaluó la función de los OC y la calidad de los distintos elementos de garantía (véase el recuadro 2) previstos por las entidades nacionales, así como su utilización. Las preguntas abordadas en este contexto eran:

a) ¿Cuenta la Comisión con información suficiente para adoptar su decisión de liquidación financiera anual a más tardar el 30 de abril de cada ejercicio?

b) ¿Proporciona el procedimiento de liquidación financiera con sus distintos componentes elementos de garantía por lo que respecta a la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes?

10. Los trabajos de control sobre el terreno se realizaron en la Comisión y en los organismos pagadores seleccionados de diez Estados miembros: Dinamarca, Alemania, Grecia, España, Francia, Italia, Países Bajos, Polonia, Portugal y el Reino Unido [6]. Las visitas a estos Estados miembros tuvieron lugar entre noviembre de 2008 y mayo de 2009.

11. El alcance de cada una de estas verificaciones abarcaba la planificación, comprobación y presentación de informes por el OC, junto con la documentación subyacente pertinente. Los trabajos de control comprendían entrevistas a agentes, un examen de la metodología de auditoría y de los documentos de trabajo del OC, así como pruebas de las operaciones seleccionadas. Además, la fiscalización se centraba en la base utilizada para elaborar la declaración de fiabilidad firmada por el director del OP.

12. El periodo objeto de examen comprendía los ejercicios 2007 y 2008, abarcando la ejecución de las revisiones que la Comisión había introducido en sus directrices durante el ejercicio 2008. La fiscalización no se extendió a los cambios producidos a partir de 2009.

LIQUIDACIÓN DE CUENTAS DE CONFORMIDAD

13. Esta parte de la fiscalización se planificó con el fin de determinar de qué forma adopta la Comisión sus decisiones de conformidad y la medida en que se excluyen los pagos irregulares de la financiación europea. Por tanto, la fiscalización pretendía aportar una respuesta a las preguntas siguientes:

a) ¿Permite el procedimiento de conformidad una cobertura suficiente del gasto?

b) ¿Se ven las repercusiones financieras que afectan al presupuesto a raíz del impacto de los pagos irregulares adecuadamente compensadas por las correcciones de conformidad?

c) ¿Se toman las decisiones de conformidad de forma oportuna?

14. La fiscalización abarcó en general las decisiones de conformidad 1 a 29 que se tomaron entre 1999 y el final de 2008. No obstante, cuando se consideró necesario el Tribunal se centró en las últimas decisiones de conformidad. Se obtuvieron pruebas a través del examen de archivos y de entrevistas en la Comisión.

EL PROCEDIMIENTO DE LIQUIDACIÓN DE CUENTAS EN SU CONJUNTO

15. Una vez examinadas de forma pormenorizada cada una de las etapas del procedimiento de liquidación de cuentas, la fiscalización pretendía evaluar la cobertura y resultados del procedimiento en su conjunto con el fin de determinar si cumple su función, tal y como prevé el Reglamento financiero. A raíz de ello se plantearon las siguientes preguntas:

a) ¿Permite el actual procedimiento de liquidación de cuentas el reconocimiento del gasto con cargo al presupuesto y, de este modo, la liquidación de las cuentas presentadas a las autoridades presupuestarias?

b) ¿Contribuye el actual procedimiento de liquidación de cuentas a la protección de los intereses financieros del presupuesto comunitario?

PARTE I – LIQUIDACIÓN FINANCIERA DE LAS CUENTAS

INTRODUCCIÓN

16. El artículo 30 del Reglamento (CE) no 1290/2005 establece que la Comisión "tomará la decisión de liquidación de cuentas en función de la integridad, exactitud y veracidad de las cuentas transmitidas." Esta decisión se basa en gran medida en los certificados e informes de auditoría emitidos por los OC y en las declaraciones de fiabilidad emitidas por los directores de los OP. Con este fin, la Comisión publicó directrices en las que deben basarse tanto los OC como los directores de los OP.

RECUADRO 2

CRONOLOGÍA DE LOS CAMBIOS MÁS RECIENTES EN LA LIQUIDACIÓN FINANCIERA DE LAS CUENTAS

Las normas de desarrollo pormenorizadas, en vigor a partir del ejercicio financiero 2007:

exigen que los OC especifiquen en sus certificados, no sólo la integridad, exactitud y veracidad de las cuentas del OP, sino también que "los procedimientos de control internos han funcionado satisfactoriamente";

introducen un modelo de informe revisado que debe ser aplicado por los OC y comprenden secciones específicas sobre i) la verificación y validación de las estadísticas relativas al SIGC, al desarrollo rural y a los controles ex post [7]; ii) el cumplimiento de los límites financieros para las medidas objeto de límites cuantitativos; y iii) el régimen de pago único;

establecen que a las cuentas anuales, tanto por lo que respecta al FEAGA como al Feader, se adjunte una declaración de fiabilidad firmada por el responsable del OP autorizado (por lo general, su director) sobre la fiabilidad de las cuentas del OP y sobre el sistema en vigor para proporcionar garantías razonables acerca de la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes. Los OC también deben emitir una opinión sobre esta declaración de fiabilidad.

Además, fue necesario introducir novedades importantes a partir del ejercicio 2008.

Estas novedades consistían en:

especificar el importe mínimo del control que se espera obtener de los OC en el ámbito de los deudores;

continuar desarrollando el requisito de que los OC verifiquen y validen las estadísticas de control comunicadas por los OP y evalúen la calidad de los controles sobre el terreno subyacentes;

exigir que a la declaración de fiabilidad se adjunte un lista concisa de los documentos y trabajos realizados que constituyen la base de dicha declaración, así como un análisis de las estadísticas de control. También precisa que los OC deberán "evaluar si la información utilizada para elaborar la declaración de fiabilidad constituye base suficiente para dicha declaración y la justifica, y si guarda coherencia con la información por él obtenida durante su auditoría".

17. La información contable, acompañada de las declaraciones y de los certificados de auditoría correspondientes, es presentada por los Estados miembros a más tardar el 1 de febrero del año siguiente a la finalización del ejercicio financiero al que se refieran [8]. El 30 de abril a más tardar, la Comisión debe adoptar una decisión formal en la que acepta ("liquida") las cuentas anuales de los OP o aplaza ("disocia") tal aceptación hasta una fecha ulterior. La decisión será tomada tras proceder al examen del conjunto de documentos presentados por los Estados miembros y, en caso necesario, tras un intercambio de preguntas suplementarias.

18. Las siguientes observaciones relativas a la liquidación financiera de las cuentas se presentan en dos secciones que abordan, respectivamente, la certificación de la fiabilidad de las cuentas (apartados 19 a 24) y los trabajos adicionales que los OC deben realizar desde 2007 respecto de la legalidad y regularidad de las operaciones (apartados 25 a 52).

OBSERVACIONES

GARANTÍAS RELATIVAS A LA FIABILIDAD DE LAS CUENTAS DE LOS ORGANISMOS PAGADORES

19. Como se describe más arriba, la decisión de liquidación financiera anual adoptada por la Comisión abarca la fiabilidad de las cuentas, es decir, su integridad, exactitud y veracidad, y se basa en gran medida en los certificados e informes presentados por los OC con respecto a estas cuentas.

20. La fiscalización del Tribunal de una muestra de OC tenía como objeto comprobar en qué medida sus trabajos proporcionan garantías suficientes para que la Comisión pueda adoptar su decisión y si las insuficiencias constatadas estaban correctamente reflejadas en esta decisión. En los apartados siguientes se sintetizan las principales deficiencias detectadas por el Tribunal.

FIABILIDAD DE LOS TRABAJOS DE LA UNIDAD DE AUDITORÍA INTERNA

21. La fiscalización constató que determinados OC confiaban ampliamente en los trabajos de las unidades de auditoría interna de los OP sin verificarlos suficientemente como prevén las Normas internacionales de contabilidad. Así, se basaban en parte en los trabajos efectuados con anterioridad por la unidad de auditoría interna del OP (DE, ES), o bien solicitaban a la unidad de auditoría interna que llevase a cabo parte de la comprobación en su nombre (DK, PT, UK) [9].

PRUEBAS DE CONFIRMACIÓN DEL GASTO INSUFICIENTES (COMPROBACIÓN DE LOS PAGOS INDIVIDUALES)

22. Entre los casos de incumplimiento de los requisitos de la Comisión [10] por lo que se refiere a las pruebas de confirmación −una característica esencial de los procedimientos de auditoría− cabe mencionar una documentación en la que no se encuentra adecuadamente justificado que los OC hayan vuelto a calcular el número mínimo de pagos individuales (ES, IT), una verificación insuficiente de los derechos de ayuda en virtud del régimen de pago único ("RPU") [11] y los pagos resultantes (DE, DK, ES, IT, UK), así como insuficiencias en los documentos de trabajo elaborados por los OC para respaldar sus conclusiones de auditoría (DE, EL, ES, IT, PL, PT, UK).

COMPROBACIÓN INSUFICIENTE DE LOS CUADROS DE DEUDORES

23. Las cuentas que deben presentar los OP van acompañadas de cuadros que detallan casos de pagos indebidos, derivados de irregularidades o de problemas de condicionalidad, pendientes de recuperación y del posterior reintegro al presupuesto comunitario (cuadros de deudores). La fiabilidad de estas cifras es un extremo importante dado su impacto financiero directo en los importes que deben recuperarse en aplicación del dispositivo de recuperación previsto en el procedimiento de liquidación de cuentas [12]. En consecuencia, se pide a los OC que comprueben los cuadros en términos de exactitud e integridad.

24. Tal comprobación resultó insuficiente tanto por lo que respecta a la integridad como a la exactitud en la mayor parte de Estados miembros visitados. Las principales observaciones se referían al hecho de que los OC no habían verificado la oportuna anotación de los casos de irregularidades detectadas en los cuadros, ni la existencia de suficiente información justificativa de las correcciones y de las cancelaciones de deudas anotadas por los OP.

TRABAJOS INSUFICIENTES PARA RESPALDAR LAS GARANTÍAS RELATIVAS A LA LEGALIDAD Y REGULARIDAD DE LAS OPERACIONES SUBYACENTES

25. Como se indicó anteriormente, la Comisión ha ampliado considerablemente los trabajos que deben realizar los OC, que ya no se limitan a la fiabilidad de las cuentas sino que abarcan también determinados aspectos vinculados a la legalidad y regularidad. Los OC deberán en adelante certificar el funcionamiento satisfactorio de los procedimientos de control interno, verificar y validar las estadísticas de control, así como evaluar la calidad de los controles sobre el terreno.

26. Sin embargo, el procedimiento actual no exige que los OC verifiquen, a nivel del beneficiario final, la subvencionabilidad de las operaciones; en consecuencia, los OC no incluyen tal verificación en sus pruebas de confirmación.

FALTA DE IDENTIFICACIÓN DE LOS CONTROLES CLAVES Y SECUNDARIOS Y COMPROBACIÓN LIMITADA DE LOS SISTEMAS POR LO QUE RESPECTA A SU FIABILIDAD

27. Uno de los nuevos elementos clave introducidos por el marco reglamentario revisado es el requisito de que los OC manifiesten si han obtenido garantías razonables de que "(…) los procedimientos de control internos han funcionado satisfactoriamente" [13].

28. Un OC no consiguió identificar los principales controles claves y secundarios que debían ponerse en práctica en los OP controlados (ES), pese a que la Comisión había proporcionado una lista orientativa para algunos regímenes [14]. En otros (DK, EL, IT, PT), esta identificación no era completa.

29. En aquellos casos en los que los OC identificaron controles claves y secundarios, la fiscalización puso de manifiesto que su examen se limitaba, en gran medida, a una verificación de la existencia de tales controles, más que a una comprobación de su funcionamiento y eficacia reales, es decir, no se verificó que funcionasen eficazmente ni que sus resultados reflejasen la realidad (DE, DK, EL, ES, IT, PL, PT, UK).

30. Además, en la mayor parte de los casos en los que el OP había delegado legítimamente las funciones específicas a organismos externos ("organismos delegados"), la fiscalización indicó que los OC limitaron el alcance de su auditoría a la documentación disponible en el OP central (DK, EL, IT, NL, PT), o no consiguieron identificar algunos de estos organismos y efectuar las pruebas correspondientes con posterioridad (DE, FR).

LIMITACIONES DE LA VALIDACIÓN DE LAS ESTADÍSTICAS DE CONTROL

31. La función de los OC se ha visto considerablemente ampliada, a efectos de la legalidad y regularidad, en el sentido de que, desde el ejercicio 2007, es preciso verificar y validar las estadísticas de control que deben ser comunicadas anualmente por los Estados miembros a la Comisión. Estas estadísticas presentan, en forma de cuadro, los resultados de los controles administrativos y sobre el terreno llevados a cabo por OP. En septiembre de 2008, la Comisión publicó las directrices revisadas sobre los trabajos de validación que los OC deben llevar a cabo.

32. Estas directrices revisadas seguían sin especificar plenamente el alcance de la tarea de auditoría, en particular los elementos de las estadísticas que deben ser verificados y seleccionados por los OC. Esta falta de precisión contribuyó a incrementar la variabilidad en el alcance y profundidad de los trabajos realizados por los OC que puso de manifiesto la fiscalización del Tribunal, ya que algunos OC optaron por comprobar las estadísticas de los cuadros sólo parcialmente.

33. Así, no fue posible llevar a cabo las pruebas con el nivel de profundidad exigido por la Comisión en la mayor parte de los OC visitados. En particular:

a) no se consiguió una conciliación completa entre las estadísticas de control comunicadas a la Comisión y las bases de datos subyacentes (DE, EL, ES (2007), FR, e IT);

b) algunos OP no disponían de bases de datos completas para respaldar sus estadísticas de control por lo que respecta a algunos regímenes correspondientes al SIGC y al desarrollo rural (DE, EL, FR); además, en algunos casos (DE, DK, FR) la conciliación entre las estadísticas comunicadas y las bases de datos subyacentes revelaba discrepancias que no habían sido adecuadamente analizadas por los OC;

c) además, algunos OC no consiguieron alcanzar el objetivo del número mínimo de informes de inspección que deben formar parte de la muestra para la comprobación de las bases de datos subyacentes a las estadísticas de control (DE, NL) o sólo comprobaron parcialmente dichas bases de datos (DE, EL, FR, IT).

34. Las deficiencias mencionadas anteriormente, junto con las opiniones desfavorables emitidas por algunos OC (DK, UK) sobre la fiabilidad de, como mínimo, una parte de estas estadísticas, limita considerablemente su utilización a efectos de garantía por la Comisión. Otra limitación inherente a la utilización de las estadísticas de control se deriva de las metodologías de muestreo empleadas por los OP para la selección de solicitudes con vistas a su control sobre el terreno. Estas metodologías no permiten una extrapolación estadística con un nivel de confianza preciso que, a su vez, repercute en la utilización que puede hacerse de los porcentajes de error en los que se basan.

VERIFICACIÓN INSUFICIENTE DE LOS CONTROLES SOBRE EL TERRENO

35. Como parte del requisito de comprobar la eficacia del funcionamiento del sistema de control interno, y de verificar y validar las estadísticas de control, los OC deben verificar una muestra de los controles sobre el terreno. Las directrices exigen que los OC comprueben un mínimo de diez controles por población auditada, repitiéndolos o acompañando a los inspectores en su realización con el objetivo de evaluar su idoneidad. Sólo uno de los OC auditados (PL) cumplió la exigencia fijada por la Comisión, mientras que los restantes OC visitados no alcanzaron el objetivo y, en algunos casos, sus trabajos resultaron inadecuados (EL, FR, IT). Los OC justificaron estas deficiencias invocando la introducción tardía de la directriz correspondiente de la Comisión, y pusieron de manifiesto las dificultades inherentes a esta tarea de auditoría, en particular su coste, plazos y competencias técnicas necesarias.

36. Además, los OC visitados se centraron en las inspecciones "clásicas" y no abarcaron los controles sobre el terreno llevados a cabo mediante "teledetección", pese a que representasen una proporción considerable del conjunto de los controles (DE, EL, FR, PL, UK).

37. La gran mayoría de los OC visitados, con la salvedad de DK e IT, optaron por acompañar las inspecciones sobre el terreno en curso, en lugar de seleccionar una muestra específica de inspecciones anteriormente realizadas y llevarlas a cabo de nuevo. Este enfoque se ajusta a las directrices de la Comisión, pero, dado que los inspectores sobre el terreno saben que deben ser evaluados, presenta el inconveniente de que ya no existe el "efecto sorpresa" y, por tanto, tales inspecciones pueden no ser representativas de la población objeto de evaluación. El hecho de volver a llevar a cabo [15] controles anteriores permite evaluar mejor los realizados durante el período verificado.

38. Estas observaciones relativas a la evaluación de los OC de los controles sobre el terreno también repercuten en la posible utilización de las estadísticas de control que los OP comunican a la Comisión, basándose fundamentalmente en los resultados de tales controles. Este hecho se reconoce en la nueva propuesta destinada a los Estados miembros (véase la respuesta de la Comisión al apartado 67), en la cual la Comisión estableció las nuevas condiciones en virtud de las cuales está dispuesta a limitar el importe de las correcciones financieras al porcentaje de error constatado por el Estado miembro y comunicado en sus estadísticas de control.

DECLARACIÓN DE FIABILIDAD DEL DIRECTOR DEL ORGANISMO PAGADOR – UN AVANCE POSITIVO, PERO TODAVÍA CARENTE DE UNA BASE SUFICIENTE

39. A partir del ejercicio 2007, el director de cada OP debe presentar a la Comisión una declaración de fiabilidad [16] en la que manifieste si las cuentas presentadas proporcionan una imagen fidedigna, completa y exacta de los gastos e ingresos del ejercicio financiero y si se ha puesto en práctica un sistema que proporcione garantías razonables sobre la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes.

40. Por otro lado, desde el ejercicio 2008, los directores de los OP deben comunicar sobre qué base se ha fundamentado la declaración de fiabilidad transmitiendo una lista de los documentos utilizados y una síntesis de los trabajos llevados a cabo. Dicha base debe comprender un análisis de las estadísticas de control.

41. El Tribunal considera la introducción de la declaración de fiabilidad como un avance positivo en materia de rendición de cuentas y de responsabilidad para la adecuada gestión del gasto agrícola. Sin embargo, su utilización por la Comisión a efectos de garantía depende de la metodología empleada para la elaboración de esta declaración.

42. Durante el ejercicio 2008, las insuficiencias constatadas por el Tribunal por lo que respecta a la elaboración de la declaración de fiabilidad limitaron la garantía que la Comisión puede obtener de las mismas. Los apartados siguientes abordan dichas limitaciones.

43. Aunque la revisión, en 2008, de la directriz no 4 [17] se debatió por vez primera en la reunión del comité de fondos agrícolas celebrada en julio de 2008, no se transmitió a los directores del OP hasta la reunión de diciembre de dicho año, una vez finalizado el ejercicio y transcurridos menos de dos meses tras el plazo de presentación de las cuentas, demasiado tarde por tanto para aplicarla debidamente con respecto al ejercicio 2008. Y, más importante, esta directriz no era lo suficientemente pormenorizada en cuanto a qué estadísticas de control se consideraban más pertinentes y qué tipo de análisis debía realizarse.

44. Desde un punto de vista formal, el Tribunal observa que en la mayor parte de las declaraciones de fiabilidad examinadas no se adjuntaba una síntesis de los trabajos en los que se fundamentaba la declaración (EL, PT), ni se llevaba a cabo un análisis cuantitativo de las estadísticas de control (DE, DK, EL, FR, NL, PT).

45. En lo esencial, el Tribunal constató que aunque para la elaboración de la mayoría de declaraciones de fiabilidad se recurría a varios elementos del sistema de control interno, no se encontraba respaldada por un modelo de garantía que cubriese sistemáticamente el conjunto de controles clave y de criterios de acreditación. La aplicación, por los directores del OP, de un modelo de esta índole reforzaría la base en la que se fundamentan sus declaraciones.

46. Un ejemplo de las consecuencias derivadas de la inexistencia de tal modelo de garantía es el caso en que la declaración de fiabilidad se basa en parte en las "subdeclaraciones" emitidas por jefes de los distintos servicios del OP y que, a su vez, se fundamentan esencialmente en la opinión del jefe de servicio competente y no se encuentran justificadas mediante pruebas (por ejemplo, una lista de comprobación) que permitirían demostrar sobre qué base han sido elaboradas (EL, ES). En un Estado miembro (ES), no se emitió una subdeclaración para funciones clave como la ejecución de los pagos.

47. Pese a ser sistemáticamente mencionado por los directores de los OP en la lista de documentos que se adjunta a la declaración de fiabilidad, se constató que el análisis de las estadísticas de control, y en particular de los porcentajes de error, era inexistente (EL, ES, NL, PL), inadecuado (DE, FR, IT) o incompleto (PT, UK) durante las visitas del Tribunal a los Estados miembros.

48. Además, el Tribunal llevó a cabo un nuevo cálculo de los porcentajes de error, a escala limitada, que puso de manifiesto que, en ciertos casos, sobrepasaban el 2 %, lo que la Comisión considera como el límite a partir del cual debe contemplarse la formulación de una reserva en la declaración de fiabilidad (EL, ES-Extremadura, IT, PT). Sin embargo, no consta que los directores de los OP competentes hubiesen llevado a cabo este tipo de análisis.

49. Por último, los controles llevados a cabo por el Tribunal o por los propios OC relativos a las estadísticas de control pusieron de relieve deficiencias en los cuadros correspondientes de tres OP que ponen en duda la fiabilidad de estas estadísticas (DK, EL, UK).

VALOR AÑADIDO LIMITADO A PARTIR DE LA OPINIÓN DE LOS ORGANISMOS DE CERTIFICACIÓN SOBRE LA DECLARACIÓN DE FIABILIDAD

50. Desde el ejercicio 2007, también se exige a los OC que emitan una opinión específica respecto de la conformidad de la declaración de fiabilidad con los requisitos previstos por el marco reglamentario. La Comisión proporcionó orientaciones sobre este trabajo en su directriz no 7, que establece, entre otros requisitos, que los OC deben verificar si es adecuada la información justificativa que se adjunta a la declaración de fiabilidad.

51. Incluso si algunos OC elaboraron programas de trabajo específicos para evaluar la declaración de fiabilidad, en lo esencial, y exceptuando los realizados en el contexto de la certificación de las cuentas, no se llevaron a cabo trabajos de auditoría adicionales para respaldar este dictamen. Como tal, el valor añadido representado por la opinión del OC sobre la declaración de fiabilidad es limitado, dado que no abarca mucho más que una comparación entre el certificado de auditoría y la declaración de fiabilidad (DE, DK, EL, ES, IT, UK). En un caso (FR), el dictamen del OC no seguía el modelo previsto por la directriz no 7 y, en particular, no se refería a ninguna evaluación de la base de elaboración de la declaración de fiabilidad.

52. El Tribunal observa además que las limitaciones que afectan a la utilización de las estadísticas de control, puestas de manifiesto anteriormente en el presente informe (véanse los apartados 47 a 49), no fueron mencionadas por los respectivos OC en sus opiniones sobre la declaración de fiabilidad.

PARTE II – LIQUIDACIÓN DE CUENTAS DE CONFORMIDAD

INTRODUCCIÓN

53. La liquidación de conformidad en su forma actual se introdujo como parte de la reforma que entró en vigor en 1996. El artículo 31, apartado 1) del Reglamento (CE) no 1290/2005 dispone que en esta etapa del procedimiento "cuando la Comisión compruebe que algunos de los gastos… no se han efectuado de conformidad con la normativa comunitaria, determinará los importes que deban excluirse de la financiación comunitaria…".

54. Entre 1999 y el final de 2008, la Comisión adoptó 29 decisiones de conformidad y sobre la base de éstas excluyó un importe total de 5582 millones de euros de la financiación comunitaria. El gráfico 1 presenta los importes excluidos por año civil durante este período [18].

GRÁFICO 1

IMPORTES EXCLUIDOS POR AÑO CIVIL

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OBSERVACIONES

LAS AUDITORÍAS DE CONFORMIDAD DE LA COMISIÓN NO ABARCAN ADECUADAMENTE EL GASTO Y LOS RIESGOS

55. La Comisión determina anualmente las medidas y Estados miembros que serán objeto de auditorías de conformidad, con arreglo a un análisis de riesgos anual que abarque toda la gama de gastos agrícolas.

56. Con el fin de llevar a cabo un análisis de riesgos de un año determinado (n), la Comisión segmenta los gastos agrícolas del ejercicio n-2 en "ámbitos de auditoría" separados [19]. En el análisis de riesgos centralizado de 2008 la Comisión definió 83 ámbitos de auditoría que se caracterizan por estar sujetos a un sistema de gestión y control similar. Dado que los gastos correspondientes a estos ámbitos de auditoría fueron efectuados por distintos OP, dichos ámbitos se asignan al OP de que se trate y forman el denominado ámbito de auditoría/par OP (en lo sucesivo "ámbito de auditoría"). En el marco de su análisis de riesgos centralizado de 2008, la Comisión identificó 1807 ámbitos de auditoría que se caracterizan por distintos factores de riesgo. Los factores de riesgo tomados en consideración son la importancia en términos financieros y otros factores de riesgo como la calidad de los sistemas de control aplicables al ámbito de auditoría o las características del OP. La combinación de estos factores de riesgo permite a la Comisión determinar la exposición al riesgo de cada ámbito de auditoría y cuantificarlo mediante una cifra concreta (denominada "riesgo compuesto"). Los distintos ámbitos de auditoría se clasifican por orden decreciente según el valor del riesgo compuesto que se les aplica. La Comisión determina a continuación sus prioridades de auditoría a partir de esta lista. El hecho de que la importancia financiera desempeñe un papel principal en la cuantificación de la exposición al riesgo implica que un ámbito de auditoría que precise gastos elevados es más susceptible de clasificarse entre los primeros y de ser pues controlado.

57. A raíz de este procedimiento un número limitado de medidas y OP, que la Comisión ha identificado como prioritarios, son objeto de auditorías de conformidad. El alcance de la cobertura de las auditorías de conformidad de la Comisión llevadas a cabo en 2006, 2007 y 2008 se presenta en el cuadro 1.

58. El cuadro muestra que las auditorías de conformidad abarcaban únicamente parte de los gastos agrícolas: 44 % en 2006, 25 % en 2007 y 47 % en 2008. El hecho de que considerando los tres ejercicios globalmente la suma de los porcentajes supere el 100 % no significa que se haya cubierto la totalidad de los ámbitos de auditoría durante este período, ya que algunos ámbitos se cubrieron más de una vez durante el período examinado.

CUADRO 1

COBERTURA DEL GASTO MEDIANTE AUDITORÍAS DE CONFORMIDAD

Fuente: Cuadro en el que se fundamenta la información publicada en la página 92 del Informe Anual de Actividades de 2008 de la Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural de la Comisión.

| % del gasto cubierto |

Ámbitos políticos [1001] | Principales regímenes | 2006 | 2007 | 2008 |

Intervención en los mercados agrícolas | Restituciones a la exportación, frutas y hortalizas, leche, almacenamiento público, vino | 48 % | 32 % | 47 % [1002] |

Ayudas directas | Régimen de pago único, SPUS, primas no disociadas | 50 % | 24 % | 47 % |

Desarrollo rural | Agroambiente, zonas montañosas, modernización de las explotaciones, diversificación | 16 % | 20 % | 45 % |

| Promedio | 44 % | 25 % | 47 % |

59. La capacidad de la Comisión de excluir el gasto que no se ajuste a las disposiciones de la normativa europea a través de sus auditorías de conformidad se ve además limitado por la denominada "norma de los 24 meses" que figura en el reglamento [21]. La norma establece que "no podrá denegarse la financiación de los gastos efectuados con anterioridad a los veinticuatro meses que hayan precedido a la comunicación escrita de la Comisión de los resultados de las comprobaciones al Estado miembro correspondiente". El objetivo de esta norma es garantizar cierto grado de seguridad jurídica a los Estados miembros. En la práctica, ello significa que las observaciones de auditoría notificadas el 15 de octubre de 2005 permitirían a la Comisión excluir los pagos realizados a partir del 15 de octubre de 2003 únicamente. En cambio, si el mismo tipo de pagos irregulares, puestos de manifiesto a raíz de este control, se hubiesen realizado antes del 15 de octubre de 2003, la "norma de los 24 meses" no permitiría su exclusión.

60. Si bien la seguridad jurídica es un objetivo legítimo, y aunque una cobertura de auditoría completa en un período determinado no resulte viable, el efecto combinado de la actual cobertura de auditoría de la Comisión y de la norma de los 24 meses dan lugar a una situación en la que en algunos ámbitos de gasto, en caso de ser finalmente controlados, no resulta posible imponer correcciones, como refleja el ejemplo citado en el recuadro 3.

RECUADRO 3

PAGOS IRREGULARES QUE NO HAN SIDO OBJETO DE UNA LIQUIDACIÓN DE CONFORMIDAD

El Tribunal evaluó una corrección incluida en la decisión de conformidad no 22 de 27 de julio de 2006 (2006/554/CE). Esta corrección ascendía a alrededor de 77,1 millones de euros y correspondía, en particular, al riesgo de que se abonasen ayudas por parcelas de humedales en Francia que no podían optar a las ayudas directas. El importe de la corrección se estableció respecto de gastos realizados durante los 24 meses anteriores a la notificación a Francia en octubre de 2001. Pese a que la Comisión considerara que los pagos para el mismo tipo de parcelas realizados anteriormente a octubre de 1999 también eran irregulares, tales pagos no podían ser incluidos en la corrección como resultado de la aplicación de la "norma de los 24 meses". En este caso, que también resulta ilustrativo de los prolongados retrasos inherentes al sistema, el Tribunal estimó que los pagos que no podían ser objeto de correcciones ascendían a unos 100 millones de euros.

61. Para determinar exactamente el importe total que la Comisión puede verse en la imposibilidad de excluir debido a la aplicación de esta norma es necesario contar con información específica y exhaustiva de la que esta institución no dispone. El análisis del Tribunal refleja que los ámbitos de auditoría que se ven afectados por esta limitación son por separado relativamente reducidos en términos financieros, pero dado su número el importe total de los mismos no es insignificante. En este contexto el Tribunal hace además hincapié en que el elevado número de ámbitos de auditoría integrados en el análisis de riesgos centralizado de la Comisión (1 807 en 2008) no permite su plena cobertura en un período de tiempo razonable.

LAS CORRECCIONES DE LA COMISIÓN NO SE BASAN EN UNA ESTIMACIÓN PRECISA DE LOS DAÑOS FINANCIEROS OCASIONADOS A LA COMUNIDAD

62. El Reglamento (CE) no 1290/2005 fija los principios generales que deben seguirse para determinar el importe de las correcciones de conformidad y establece que "la Comisión determinará los importes que deban excluirse basándose, en particular, en la importancia de la disconformidad comprobada. Para ello, la Comisión tendrá en cuenta el carácter y la gravedad de la infracción y el perjuicio financiero causado a la Comunidad" [22]. Con arreglo a esta reglamentación la Comisión cuenta con un margen de actuación para determinar los métodos que utiliza para establecer el importe de las correcciones financieras. Esta institución ha detallado estos métodos para el cálculo de las correcciones de conformidad en un documento de trabajo [23].

63. Ateniéndose al documento de trabajo de la Comisión, las correcciones a tanto alzado deben ser utilizadas cuando no resulta posible recurrir a uno de los otros dos métodos (véase el recuadro 4). Por lo tanto, el Tribunal analizó la naturaleza de las correcciones aplicadas en los casos en que el documento de trabajo de la Comisión permitía recurrir a las correcciones a tanto alzado o a casos específicos (otros métodos) para establecer las correcciones [24]. El análisis abarcó las seis decisiones de conformidad adoptadas en el período objeto de la auditoría (2007 y 2008) [25].

RECUADRO 4

MÉTODOS EMPLEADOS POR LA COMISIÓN PARA EL CÁLCULO DE LAS CORRECCIONES FINANCIERAS

La Comisión detalla tres métodos de cálculo:

a) si el error puesto de manifiesto por la auditoría se basa en uno o varios casos específicos, la corrección equivale al valor de las operaciones erróneas;

b) si los errores se constatan a través del examen de una muestra representativa de operaciones, en ese caso la corrección se basa en la extrapolación de estos resultados;

c) en caso de que no resulte posible emplear uno de los dos métodos que se acaban de mencionar, se aplicarán correcciones a tanto alzado al importe del gasto expuesto al riesgo.

El nivel de la corrección a tanto alzado aplicada (2 %, 5 %, 10 %, 25 % o superior) depende de la gravedad de las insuficiencias constatadas, tanto si se refieren a controles claves como secundarios y si son o no recurrentes [26].

Corrección a tanto alzado del 2 % | Los controles claves son satisfactorios, pero uno o más controles secundarios no funcionaron. |

Corrección a tanto alzado del 5 % | No todos los controles clave se ejecutan ajustándose al número, frecuencia o nivel de detalle que prevé la normativa. Por lo tanto, el riesgo de pérdida para el fondo es significativo. |

Corrección a tanto alzado del 10 % | No se aplican uno o más controles clave, o sólo de forma inadecuada y con tan poca frecuencia que resultan completamente ineficaces para determinar la subvencionabilidad de la solicitud o para evitar la irregularidad. Por lo tanto, existe un riesgo elevado de pérdidas importantes para el fondo. |

Corrección a tanto alzado del 25 % | Cuando el sistema de control no existe o bien presenta graves deficiencias y hay pruebas de irregularidad y negligencia generalizadas en la lucha contra las prácticas irregulares o fraudulentas. Existe el riesgo de pérdidas excepcionalmente elevadas para el fondo. |

Correcciones a tanto alzado más | Las deficiencias son tan graves que incumplen elevadas totalmente la normativa europea, con lo cual todos los pagos son irregulares. |

64. El gráfico 2 muestra que, para cada una de las decisiones de conformidad analizadas (2007 y 2008), la inmensa mayoría de correcciones (en términos de valor) consisten en correcciones a tanto alzado y, por tanto, no pueden ser consideradas excepciones. Globalmente, teniendo en cuenta las seis decisiones de conformidad, el 92 % de las correcciones (en términos de valor) corresponden a correcciones a tanto alzado.

GRÁFICO 2

COMPARACIÓN ENTRE LAS CORRECCIONES A TANTO ALZADO Y LAS BASADAS EN OTROS MÉTODOS

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65. El motivo principal de la frecuente utilización de este método reside en que el elemento clave de las auditorías de conformidad de la Comisión sea la evaluación de los sistemas en funcionamiento en los Estados miembros. Sin embargo, este enfoque no presta suficiente atención a la necesidad de determinar con mayor precisión las consecuencias financieras de las insuficiencias detectadas en los sistemas. En los casos en que tales consecuencias son cuantificables y significativas, de modo que las correcciones potenciales son importantes, resulta necesario llevar a cabo suficientes pruebas dichas "de confirmación", es decir, pruebas pormenorizadas del pago de una ayuda que incluyan un control de su subvencionabilidad a nivel del beneficiario (sobre el terreno), lo que permitiría una cuantificación exacta del importe que debe ser objeto de corrección (por ejemplo, mediante la extrapolación de una muestra estadísticamente válida). En su manual operativo, la Comisión reconoce esta limitación y la explica alegando que, en el proceso de liquidación de cuentas, el auditor no sólo debe evaluar las insuficiencias del sistema (lo que implicaría la verificación de los controles), sino también tener en cuenta el efecto financiero de las insuficiencias (lo que conllevaría la realización de pruebas de confirmación), pero que en la práctica ello no resulta posible ya que, para ser realizadas de forma válida, las pruebas de confirmación precisarían más recursos de los existentes.

66. El método de corrección a tanto alzado presenta la dificultad de que las insuficiencias en los sistemas indican un riesgo de pagos irregulares, pero no proporcionan pruebas de que éstos se hayan efectivamente realizado, y todavía menos de que su importe total equivalga a la corrección a tanto alzado impuesta. Por lo tanto, las correcciones a tanto alzado no proporcionan una base adecuada para determinar con exactitud los pagos irregulares a raíz de las insuficiencias en el sistema constatadas [27]. Además, en su manual operativo de la auditoría de conformidad, la Comisión reconoce que el enfoque basado en sistemas generalmente no permitirá estimar con exactitud el importe de los pagos no conformes, dado que rara vez existe una relación patente entre las insuficiencias identificadas en los sistemas y los errores en los pagos [28]. El ejemplo siguiente contenido en el recuadro 5 refleja esta situación:

RECUADRO 5

ALCANCE DE LAS PRUEBAS DE LA COMISIÓN

En su decisión de conformidad no 28, la Comisión excluyó un importe de 55 millones de libras británicas (68 millones de euros) de la financiación europea relativos a pagos efectuados por el OP del Reino Unido durante los ejercicios 2004 y 2005. Este importe se derivaba de una corrección a tanto alzado del 5 % debida a insuficiencias del sistema identificadas por los auditores de la Comisión y se refería a la inadecuada calidad de los controles sobre el terreno recurriendo a la teledetección (plazos inapropiados de las visitas de seguimiento sobre el terreno y determinación inexacta de la superficie que puede optar al pago).

La Comisión controló el tamaño y subvencionabilidad de varias parcelas, pero no verificó una muestra representativa de pagos individuales, lo que le hubiese permitido calcular el importe preciso del perjuicio para el presupuesto de la UE.

Dada la inexistencia de un enfoque de este tipo, no resulta posible establecer si la corrección a tanto alzado era adecuada, insuficiente o excesiva.

67. El Parlamento Europeo hizo hincapié en la observación del Tribunal en su resolución de aprobación de la gestión presupuestaria relativa al ejercicio 2007, en la cual lamentaba, entre otras deficiencias del sistema de liquidación, el hecho de que no pueda establecerse una correlación válida entre las recuperaciones y el importe real de los pagos irregulares [29]. Ya en 2003 había observado el Parlamento Europeo en su resolución relativa a la reforma del procedimiento de liquidación de cuentas que "alrededor de un 90 % de todas las correcciones de valor son de tipo global o general, y no exactas" y había solicitado a "la Comisión que proponga medidas para reducir su dependencia de este tipo de correcciones para finales de 2004" [30]. Hasta la fecha no se habían propuesto medidas de esta índole.

DECISIONES DE CONFORMIDAD ADOPTADAS TARDÍAMENTE

68. El Tribunal ha señalado en repetidas ocasiones los prolongados retrasos en el procedimiento de liquidación de cuentas con anterioridad a su reforma de 1996. Por consiguiente, el Tribunal, en su dictamen no 5/94 sobre la propuesta de Reglamento (CE) del Consejo por el que se modifica el Reglamento (CEE) no 729/70 del Consejo sobre la financiación de la política agrícola común, indicó que resultaba necesario fijar plazos precisos para cada etapa del procedimiento de liquidación, sobre todo para evitar retrasos inaceptables, aunque en última instancia esta propuesta no fue adoptada en la versión modificada del reglamento.

69. Sin embargo, la Comisión ha fijado un plazo interno indicativo antes del cual debería haber finalizado el procedimiento de liquidación de conformidad. Así, prevé que el procedimiento en su conjunto concluya en un plazo de 450 días tras la realización de la auditoría (sin conciliación) y de 645 días en el caso de que el Estado miembro solicite la conciliación. Las distintas etapas en el procedimiento previsto se presentan en el recuadro 6.

RECUADRO 6

OBJETIVO INTERNO INDICATIVO DEL PROCEDIMIENTO DE LIQUIDACIÓN DE CONFORMIDAD

Fuente: Dirección General de Agricultura de la Comisión: Ficha de información - Procedimiento de liquidación de cuentas (http://ec.europa.eu/agriculture/publi/fact/clear/clear_en.pdf).

Etapa A | Auditoría en el Estado miembro | |

Etapa B | Comunicación de las observaciones de auditoría | A + 60 días |

Etapa C | Carta a los Estados miembros relativa a las observaciones | B + 30 días |

Etapa D | Respuesta de los Estados miembros | C + 60 días |

Etapa E | Traducción y examen de la respuesta | D + 90 días |

Etapa F | Reunión bilateral sobre las cuestiones objeto de desacuerdo | E + 45 días |

Etapa G | Carta de conclusión de la reunión bilateral | F + 15 días |

Etapa H | Respuesta del Estado miembro a las conclusiones, traducción de ésta y examen por la Comisión | G + 105 días |

Etapa I | Proyecto de conclusión final | H + 45 días |

Días desde que tuvo lugar la auditoría (sin conciliación) | 450 días |

Etapa J | Solicitud de conciliación de los Estados miembros | I + 30 días |

Etapa K | Informe del organismo de conciliación | J + 120 días |

Etapa L | Proyecto de posición final de la Comisión | K + 45 días |

Días desde que tuvo lugar la auditoría (con conciliación) | 645 días |

Frecuencia propuesta de las decisiones de conformidad | entre dos y tres veces al año |

70. Sobre la base de las seis decisiones de conformidad adoptadas en 2007 y en 2008, el Tribunal evaluó el tiempo real que se precisaba para alcanzar un proyecto de conclusión final (Etapa I – procedimiento sin conciliación) o un proyecto de posición final (Etapa L – procedimiento con conciliación). Los resultados figuran en el gráfico 3.

71. Este análisis muestra que, en general, el tiempo que se precisa para las correcciones tanto en el marco de un procedimiento de conciliación como fuera del mismo, sobrepasaba significativamente el plazo interno indicativo de la Comisión, en muchos casos porque ésta tenía que llevar a cabo auditorías suplementarias en un Estado miembro con el fin de determinar con mayor precisión la magnitud y gravedad de las deficiencias de sus sistemas de control.

GRÁFICO 3

TIEMPO REQUERIDO POR EL PROCEDIMIENTO DE CONFORMIDAD

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72. El procedimiento se ve obviamente prolongado cuando los Estados miembros solicitan una conciliación. En 2003, el Parlamento Europeo, en su resolución sobre la reforma del procedimiento expuso que: "lamenta que el procedimiento de conciliación no se traduzca en una reducción del número de asuntos planteados ante el Tribunal de Justicia. Considera que en la práctica el procedimiento de conciliación no busca aproximar posiciones, sino que es un instrumento más para que los Estados miembros controlen el trabajo de la Comisión y como incentivo para el buen rendimiento de ésta; duda de si este estado de cosas proporciona una base suficiente para justificar la continuidad del procedimiento de conciliación a largo plazo. Pide a la Comisión que, en coordinación con el órgano de conciliación, explore las posibles vías para filtrar y por tanto reducir el número de asuntos remitidos al órgano de conciliación" [31].

73. En términos generales, el Tribunal observó que el procedimiento de liquidación de conformidad era demasiado prolongado (entre dos y cinco años). Al final de 2008, la liquidación de cuentas no se había completado para ningún ejercicio posterior a 2001.

PARTE III − EL PROCEDIMIENTO DE LIQUIDACIÓN DE CUENTAS CONSIDERADO GLOBALMENTE

INTRODUCCIÓN

74. En las partes I y II del presente informe, las dos etapas del actual procedimiento de liquidación de cuentas han sido examinadas por separado. En esta parte se aborda si estos procedimientos, considerados globalmente, cumplen la función de liquidación de cuentas.

OBSERVACIONES

CONFORMIDAD DEL ACTUAL PROCEDIMIENTO DE LIQUIDACIÓN DE CUENTAS CON EL REGLAMENTO FINANCIERO

75. Tal y como se expuso en la introducción al presente informe, el objetivo general de la liquidación de cuentas consiste en permitir a la Comisión asumir su responsabilidad final en la ejecución del presupuesto en una situación en la que los Estados miembros ejecutan los gastos agrícolas en "gestión compartida". Ateniéndose a este propósito, incumbe a la Comisión reconocer la parte del gasto que se ha realizado de forma acorde con la normativa aplicable con cargo al presupuesto de la UE y excluir de la financiación europea la parte que incumpla la normativa, tal y como se expone en el artículo 53, letra b) del Reglamento financiero y en el artículo 42 de las normas de desarrollo de dicho Reglamento.

76. El procedimiento de liquidación de cuentas consistirá, por lo tanto, en determinar el importe del gasto que se reconoce con cargo al presupuesto. Ello implica un acto final positivo de reconocimiento, por parte de la Comisión, del gasto con cargo a un ejercicio presupuestario determinado, con el fin de informar a las autoridades presupuestarias y de asumir su responsabilidad final.

77. Las dos etapas actuales del procedimiento de liquidación sólo prevén una decisión financiera anual sobre la fiabilidad de las cuentas (la decisión financiera). En las decisiones de conformidad subsiguientes se precisan los importes excluidos de la financiación. Sin embargo, no se ha adoptado una decisión formal definitiva que establezca, para un ejercicio determinado, el importe del gasto reconocido con cargo al presupuesto. Ante la inexistencia de una decisión de esta naturaleza sobre la legalidad y la regularidad, el gasto del ejercicio en cuestión no puede considerarse como totalmente liquidado.

78. No se puede considerar que las decisiones de conformidad permiten compensar totalmente los límites de la decisión financiera anual por los motivos que se exponen a continuación:

a) la Comisión adopta decisiones de conformidad (en principio tres al año) de forma puntual cuando ha llevado a cabo una auditoría o un conjunto de auditorías. Estas decisiones no se refieren a un ejercicio financiero específico, sino que abarcan varios. La decisión de conformidad no 29 por ejemplo, adoptada en 2008, incluye correcciones que correspondían a los ejercicios comprendidos entre 2001 y 2007;

b) las decisiones de conformidad deben ser adoptadas antes de una fecha determinada, a partir de la cual prescriben. En la práctica, ello significa que las auditorías de conformidad en curso al final de 2008 podían dar lugar a correcciones que se remontaban hasta el ejercicio 2002. Por tanto, el ejercicio 2001 puede considerarse como cerrado al final de 2008 a más tardar. Sin embargo, este cierre i) no se notifica formalmente a ninguna de las partes interesadas mediante una decisión de la Comisión, ni siquiera mediante una nota a los estados financieros y ii) sólo tiene lugar mucho después de la adopción de la decisión financiera correspondiente.

79. El Tribunal ha hecho repetidamente hincapié en estas cuestiones en informes anuales anteriores, en los que identificó como limitaciones inherentes al sistema de liquidación el carácter retroactivo y plurianual de la liquidación de conformidad [32]. En 2007, el Tribunal comunicó que "las decisiones de conformidad no correspondían a los pagos a los beneficiarios finales efectuados durante el año en el que se adoptaron las decisiones, sino que generalmente abarcaban el gasto de diversos ejercicios y fueron tomadas con un retraso de varios años. Al final de 2006 no había finalizado la liquidación de ningún ejercicio posterior a 1998" [33], ni al final de 2008 para ningún ejercicio posterior a 2001.

80. El Parlamento Europeo planteó esta cuestión en su resolución sobre el procedimiento de liquidación de cuentas relativo al ejercicio 2003 en la que "pide a la Comisión que informe a la autoridad de aprobación de la gestión del momento en que concluya un ejercicio financiero determinado y que presente las correcciones financieras correspondientes a ese ejercicio, desglosándolas por Estados miembros y por sectores, en el siguiente Informe Financiero anual sobre el FEOGA" [34]. Al llevarse a cabo la fiscalización no se había avanzado en la satisfacción de esta petición. Sin embargo, la Comisión comenzó a proporcionar información adicional en las cuentas anuales relativas a 2009 que deben publicarse en 2010

81. El Tribunal considera que el actual procedimiento de liquidación de cuentas no prevé un reconocimiento formal y definitivo del gasto con cargo a un ejercicio presupuestario determinado, ya sea en forma de una decisión específica en la que se indique el importe finalmente aceptado o en forma de información precisa presentada en los estados financieros, opinión formulada en repetidas ocasiones por el Tribunal en sus informes anuales destinados a la autoridad de aprobación de la gestión. En consecuencia, el procedimiento no resulta lo suficientemente claro por lo que se refiere al importe reconocido a cargo del presupuesto para un ejercicio determinado, como prevé el Reglamento financiero (véase el apartado 2).

82. A este respecto, el Tribunal desea hacer hincapié en su dictamen de 1994 sobre la reforma, en el que exponía: "el Tribunal reitera su adhesión al principio de una decisión única anual de liquidación de las cuentas del FEOGA-Garantía, tal y como establece el Reglamento (CEE) no 729/70 en su redacción inicial" y consideraba que "en este contexto, la propuesta de la Comisión se manifiesta como una solución de compromiso que tiene en cuenta las debilidades observadas en el procedimiento de liquidación pero no las resuelve de forma definitiva".

CONSECUENCIAS DE LA SITUACIÓN ACTUAL

REPERCUSIONES EN LOS ESTADOS FINANCIEROS

83. Los estados financieros se presentan al Parlamento Europeo y al Consejo tras la decisión de liquidación financiera anual, pero antes de la adopción de las decisiones de conformidad. Por lo tanto, no pueden reflejar todavía la exclusión del gasto no conforme a la normativa.

84. El Tribunal, en este contexto, ha señalado en repetidas ocasiones en sus informes anuales que "las notas explicativas que acompañan las cuentas anuales contienen información suplementaria sobre el hecho de que los servicios de la Comisión o los Estados miembros puedan corregir posteriormente algunas operaciones. No obstante, las notas continúan sin identificar, en relación con cada ejercicio, los importes y ámbitos de gastos que pueden ser objeto de procedimientos suplementarios de verificación y liquidación de cuentas" [35]. Considerando, por ejemplo, el ejercicio 2008, las notas a los estados financieros indican que la Comisión decidió recuperar 859 millones de euros [36] de los Estados miembros (en el marco de decisiones de conformidad). Este importe se refiere al gasto anotado durante ejercicios anteriores, pero no se indica de qué ejercicios, Estados miembros o medidas se trata.

85. La Comisión ha intentado mitigar estas inexactitudes mediante la inclusión, en las notas a las cuentas, de una estimación de los importes susceptibles de ser excluidos en años venideros, calculada sobre la base de una media del conjunto de los importes excluidos durante ejercicios anteriores. Aunque la inclusión de tales estimaciones aporte información suplementaria al usuario de los estados financieros, no pueden considerarse un indicador fiable de las correcciones futuras en términos de valor, como tampoco del ámbito de gasto que podría verse afectado por cualquier corrección futura. Tomando de nuevo el ejercicio 2008 como ejemplo, observamos que los estados financieros incluyen una nota que indica que la Comisión estima poder recuperar, en el marco de futuras decisiones de conformidad, unos 1700 millones de euros correspondientes al gasto realizado durante el período 2001 a 2008 [37].

CONSECUENCIAS PARA EL PROCEDIMIENTO DE APROBACIÓN DE LA GESTIÓN PRESUPUESTARIA

86. La aprobación de la gestión presupuestaria es una decisión adoptada por la autoridad facultada para ello, el Parlamento Europeo, que libera al ejecutivo, la Comisión, de toda responsabilidad relativa a su gestión presupuestaria, lo que conduce al cierre definitivo del presupuesto.

87. La decisión de aprobación de la gestión presupuestaria representa la culminación de un procedimiento que comienza durante el ejercicio siguiente a la ejecución del presupuesto de que se trata y que por lo general finaliza, a más tardar, el 15 de mayo del ejercicio posterior a éste. Tras la formulación de una recomendación por el Consejo, el Parlamento examina los estados financieros a los que se refiere el artículo 275 CE (ar-tículo 318 del Tratado de Lisboa), el Informe Anual y los informes especiales pertinentes del Tribunal de Cuentas, así como la declaración de fiabilidad del Tribunal a la que hace referencia el artículo 248 CE (artículo 287 del Tratado de Lisboa).

88. El actual procedimiento de liquidación de cuentas está vinculado a los principales participantes en el procedimiento de aprobación de la gestión presupuestaria, el Parlamento Europeo y el Consejo, de distintas formas como se describe a continuación. Se solicita al Parlamento Europeo y al Consejo que examinen los estados financieros que presentan información incompleta y que liberen a la Comisión de su responsabilidad en materia de gestión presupuestaria aunque el gasto en cuestión no sea definitivo y pueda verse modificado o corregido posteriormente por las decisiones de conformidad de la Comisión. Esta situación ya había sido objeto de comentarios por parte del Parlamento Europeo (véase el apartado 80), y el Consejo también hizo referencia a esta cuestión en su recomendación sobre la aprobación de la gestión de la Comisión para el ejercicio 2004, en la que invitaba "a la Comisión a indicar por separado, en la declaración del director general, los gastos verificados y los gastos sujetos a otros controles" [38].

FUNCIÓN DE LA LIQUIDACIÓN DE CUENTAS EN LA PROTECCIÓN DE LOS INTERESES FINANCIEROS DE LA UNIÓN EUROPEA

89. Aunque la exclusión de pagos irregulares proteja al presupuesto de la UE contra gastos que no deben serle imputados, la propia Comisión observa que la liquidación de conformidad no constituye un dispositivo de "recuperación" de pagos irregulares de los beneficiarios y hace hincapié en que las correcciones son "un fuerte incentivo para que los Estados miembros mejoren sus sistemas de gestión y control" [39]. Sin embargo, los estados financieros de la Comisión Europea relativos al ejercicio 2008 incluyen el importe de 859 millones de euros para la liquidación de conformidad en el epígrafe "recuperación de pagos indebidos".

90. A este respecto, el Tribunal indica además que las decisiones de conformidad adoptadas pueden indudablemente contribuir a proteger los intereses financieros de la UE. Sin embargo, el hecho de que las correcciones financieras se excluyan de los importes reembolsados posteriormente a los Estados miembros tiene como consecuencia que:

a) las correcciones financieras no se imputen a los agricultores ni a los operadores beneficiarios de pagos irregulares, sino principalmente a los contribuyentes nacionales;

b) no se obtenga directamente, en la gran mayoría de casos, un efecto preventivo o disuasivo en los beneficiarios que han recibido pagos no conformes a la normativa ya que las exclusiones de la financiación no pueden referirse a casos individuales y, a continuación, dar lugar a una recuperación.

91. El Tribunal observa que las correcciones (en términos de valor) se basan esencialmente en un porcentaje a tanto alzado (véase el apartado 64) y que, por lo tanto, no permiten excluir las partidas de gastos (identificadas como no conformes a la normativa), sino más bien sancionar las insuficiencias en los controles y los procedimientos establecidos por los Estados miembros. El dispositivo que permite excluir los importes objeto de una decisión prevé la deducción de éstos de los futuros pagos abonados a los Estados miembros por la Comisión. Por ello, las decisiones de liquidación son consideradas como sanciones impuestas a la administración del Estado miembro más que como correcciones de pagos no conformes.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

CONCLUSIONES

LIQUIDACIÓN FINANCIERA DE LAS CUENTAS

92. El procedimiento anual de liquidación financiera abarcaba en un principio la fiabilidad de las cuentas, pero se amplió recientemente para que cubriese ciertos aspectos de la legalidad y regularidad de las operaciones.

93. Por lo que se refiere a la fiabilidad de las cuentas, el Tribunal constató que la calidad de las pruebas efectuadas por los OC era muy variada, lo que, en algunos casos, repercutió negativamente en el fundamento de su certificación, como se indica en los anteriores apartados 21 a 24. Pese a las insuficiencias detectadas, el Tribunal concluyó que su impacto no habría modificado la decisión de la Comisión relativa a las cuentas de los OP (es decir, su liquidación o disociación). El Tribunal estima pues, en conclusión, que el procedimiento de liquidación de cuentas, por lo que respecta a la cuestión de su fiabilidad, permitió a la Comisión obtener garantías razonables e información suficiente para adoptar su decisión de liquidación financiera anual.

94. En cuanto a los nuevos elementos relativos a la garantía correspondientes a la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes, que actualmente se solicitan a los directores de los OC y de los OP, el Tribunal concluyó, por los motivos expuestos en los anteriores apartados 25 a 52, que su utilización eventual para obtener dicha garantía todavía era limitada. En particular, las pruebas de los procedimientos de control interno presentaban diferencias significativas según los distintos OC visitados y, en general, los trabajos realizados resultaban insuficientes para respaldar su declaración de que los procedimientos de control interno de los OP funcionaban de forma satisfactoria. Además, las DAS de los directores de los OP no pueden proporcionar garantías en cuanto a la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes salvo si existe una garantía razonable por lo que respecta a la fiabilidad de las estadísticas de control, lo que todavía no es el caso. El valor añadido aportado por el dictamen emitido por los OC con respecto a la DAS todavía no se aprecia claramente.

LIQUIDACIÓN DE CUENTAS DE CONFORMIDAD

95. Entre 1999 y el final de 2008, la Comisión recuperó 5582 millones de euros de los Estados miembros en virtud de sus decisiones de conformidad. Sin embargo, la ejecución del procedimiento de liquidación de conformidad sigue viéndose afectado por deficiencias significativas que repercuten negativamente en la consecución de su objetivo, consistente en excluir los pagos irregulares de la financiación europea.

96. Los recursos de los que dispone la Comisión para llevar a cabo sus auditorías de conformidad redujeron la cobertura de la auditoría de los gastos agrícolas. Esta limitación, aunada a la aplicación de la "norma de los 24 meses", conduce a una situación en la que resulta posible detectar, pero no excluir, los pagos irregulares de la financiación europea.

97. Como el Tribunal ya ha observado anteriormente, la auditoría de sistemas por la Comisión no excluye el recurso a un método de muestreo apropiado para determinar la incidencia financiera del gasto irregular. Para poder considerar adecuado un método, éste debe comprender el examen de la legalidad y regularidad de los pagos a nivel de los beneficiarios finales. El hecho de que la Comisión adapte su enfoque de auditoría en función de sus recursos disponibles da lugar a un número de pruebas de confirmación insuficiente y, por consiguiente, a la generalización de las correcciones a tanto alzado. Estas correcciones no permiten establecer un vínculo válido entre los importes recuperados de los Estados miembros en virtud de las decisiones de conformidad y los importes de pagos irregulares que deben ser compensados por las recuperaciones.

98. El Parlamento Europeo en su resolución sobre la reforma del procedimiento de liquidación de cuentas señaló que "el sistema de liquidación de cuentas se reformó en 1996 para subsanar el problema de los considerables retrasos en las decisiones de liquidación". Sin embargo, el tiempo que se precisa para adoptar las decisiones de conformidad y para completar el procedimiento todavía se considera demasiado prolongado. Debido a la duración del procedimiento de conformidad, al final de 2008 el procedimiento de liquidación de cuentas no había finalizado para ningún ejercicio posterior a 2001.

EL PROCEDIMIENTO DE LIQUIDACIÓN DE CUENTAS EN SU CONJUNTO

99. La reforma del procedimiento de liquidación de cuentas de 1996 introdujo un procedimiento que constaba de dos etapas y, en virtud del cual, la Comisión adopta actualmente una única decisión financiera anual y las decisiones de conformidad son plurianuales y ya no están vinculadas a un ejercicio específico.

100 . Mediante el procedimiento de liquidación de cuentas la Comisión no adopta ninguna decisión formal definitiva que establezca, para un ejercicio determinado, el importe del gasto con cargo al presupuesto, como prevé el Reglamento financiero. Dada la inexistencia de una decisión de este tipo sobre la legalidad y la regularidad, el gasto del ejercicio en cuestión no puede considerarse como plenamente liquidado al procederse a la aprobación de la gestión presupuestaria.

101 . Los estados financieros se presentan al Parlamento y al Consejo tras la decisión de liquidación financiera pero antes de la exclusión del gasto irregular. Al conceder la aprobación a la Comisión, el Parlamento la exime de su responsabilidad de ejecución. Así, emite un dictamen sobre la información relativa a operaciones cuya responsabilidad todavía no ha sido asumida por la Comisión y que son pues susceptibles de ser modificadas ulteriormente.

102 . El hecho de que la Comisión imponga correcciones esencialmente (en términos de valor) a tanto alzado en sus decisiones de conformidad conlleva el riesgo de que los Estados miembros no consideren los importes excluidos como claramente establecidos e indiscutibles. Por consiguiente, aunque la reforma de 1996 haya preconizado una política basada en un instrumento corrector y de prevención, preferentemente a la imposición de sanciones, las correcciones financieras pueden ser consideradas como sanciones [40] negociables y no como recuperaciones de pagos irregulares.

103 . Las decisiones de conformidad no están directamente vinculadas a los pagos irregulares abonados a los beneficiarios y, por tanto, no permiten excluir directamente este gasto irregular de la financiación europea. De hecho, el coste de las correcciones financieras que forma parte de estas decisiones corre a cargo de los Estados miembros más que de los beneficiarios de la ayuda indebidamente abonada.

RECOMENDACIONES

104 . El Tribunal recomienda una revisión del procedimiento de liquidación de cuentas, en su conjunto, con el fin de abordar en particular las cuestiones siguientes:

a) conviene definir con mayor claridad en la normativa aplicable los objetivos fijados para cada etapa del procedimiento de liquidación de cuentas y para este procedimiento en su conjunto, así como las respectivas funciones y responsabilidades de las distintas partes intervinientes, en lugar de proceder a repetidas modificaciones mediante la emisión de directrices. Esta medida debería contribuir a "estabilizar" la función de los OC;

b) un elemento importante de la revisión recomendada en el anterior subapartado a) debería consistir en la fijación de plazos para cada etapa del procedimiento y, en particular, para la adopción de una decisión definitiva por la Comisión con respecto a un ejercicio determinado;

c) al final del procedimiento de liquidación de conformidad, la Comisión debería determinar el importe del gasto con cargo a las cuentas de un ejercicio financiero determinado e informar a las autoridades responsables de aprobar la gestión presupuestaria en consecuencia;

d) con el fin de mejorar la información actualmente proporcionada a los usuarios de los estados financieros, dichos estados deberían indicar, desglosados por Estado miembro, por ámbito presupuestario y por ejercicio, los importes que pueden ser objeto de una verificación ulterior;

e) sería necesario aportar una respuesta a las reiteradas críticas que siguen siendo pertinentes pese a las reformas precedentes; entre éstas cabe destacar los plazos excesivamente prolongados necesarios para concluir el procedimiento, la disociación entre éste y los estados financieros anuales (véanse las anteriores letras c) y d)), así como el recurso excesivo a las correcciones a tanto alzado. Por lo que respecta a este último elemento, la Comisión debería considerar una utilización más extensa de las muestras estadísticamente válidas en los casos en que se constatan insuficiencias del sistema significativas. Este tipo de enfoque constituiría un medio indiscutible de establecer un vínculo fundado y proporcionado entre la incidencia financiera de los errores en las cuentas y la corrección impuesta por la Comisión. La Comisión debería pues estudiar los diferentes medios para alcanzar este objetivo, teniendo en cuenta la relación coste-beneficio de este tipo de controles;

f) la competencia de sancionar a los Estados miembros en caso de insuficiencias de control, conferida a la Comisión y ejercida actualmente en el marco de las decisiones de conformidad, debería disociarse del procedimiento de liquidación de cuentas, que es de naturaleza diferente;

g) El Tribunal estima por último que el procedimiento de liquidación de cuentas, en lo que respecta a la fiabilidad de éstas, podría reforzarse si la Comisión supervisara de forma continuada los trabajos de los organismos de certificación, en particular mediante la realización de visitas de auditoría específicas.

El presente informe ha sido adoptado por la Sala I, presidida por Michel CRETIN, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión del día 21 de julio de 2010.

Por el Tribunal de Cuentas

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] Reglamento (CE, Euratom) no 1605/2002 del Consejo de 25 de junio de 2002 por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (DO L 248 de 16.9.2002, p. 1).

[2] Reglamento (CE, Euratom) no 2342/2002 de la Comisión de 23 de diciembre de 2002 sobre normas de desarrollo del Reglamento (CE, Euratom) no 1605/2002 del Consejo de 25 de junio de 2002 por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (DO L 357 de 31.12.2002, p. 1).

[3] Del mismo modo, el Reglamento (CE) no 1290/2005 del Consejo expone, en el considerando 24 de su preámbulo que "es preciso que la Comisión, encargada de la aplicación correcta de la normativa comunitaria de conformidad con el artículo 211 del Tratado, determine si los gastos efectuados por los Estados miembros se ajustan a dicha normativa" (DO L 209 de 11.8.2005, p. 1).

[4] Informe Especial no 25/82 relativo a la liquidación de cuentas del FEOGA, sección Garantía (DO C 313 de 29.11.1982).

[5] Reglamento (CE) no 1290/2005 sobre la financiación de la política agrícola común y la aplicación del Reglamento (CE) no 885/2006 de la Comisión (DO L 171 de 23.6.2006, p. 90) por el que se establecen las disposiciones de aplicación en lo que se refiere a la autorización de los organismos pagadores y otros órganos y a la liquidación de cuentas del FEAGA y del Feader.

[6] En aquellos Estados miembros en los que más de un organismo pagador se encontraba autorizado, sólo uno fue objeto de la fiscalización, junto con el organismo de certificación correspondiente. Así se produjo en Alemania (Sajonia-Anhalt), España (Extremadura), Francia (AUP), Italia (AGEA), Polonia (ARiMR) y el Reino Unido (RPA).

[7] Reglamento (CE) no 485/2008 del Consejo de 26 de mayo de 2008 relativo a los controles, por los Estados miembros, de las operaciones comprendidas en el sistema de financiación por el Fondo Europeo Agrícola de Garantía.

[8] Por lo que respecta al FEAGA y al Feader, el ejercicio financiero abarca del 16 de octubre al 15 de octubre del año siguiente.

[9] En el caso preciso de Dinamarca, resultó fundamental poder recurrir a la unidad de auditoría interna: el OC sólo se ocupó directamente de las pruebas de confirmación del gasto y de la verificación de la seguridad del sistema de información. En los ámbitos restantes, incluida la evaluación del sistema de control interno, la comprobación de las cuentas de deudores y la validación de las estadísticas de control, el OC se apoyaba en los trabajos y conclusiones de la unidad de auditoría interna. Además, esta unidad participaba en el proceso de selección del OC, que fue contratado directamente por el OP a propuesta de la unidad de auditoría interna.

[10] La directriz no 3 ("Estrategia de auditoría") de la Comisión presenta las principales exigencias a las que se ven sujetos los trabajos de los OC, incluidas diversas precisiones sobre el método de muestreo y varios elementos clave que deben ser objeto de control.

[11] En virtud del artículo 43 del Reglamento (CE) no 1782/2003 "se reconocerá a cada agricultor un derecho de ayuda por hectárea, que se calculará dividiendo el importe de referencia por el número medio trienal del total de hectáreas que, durante el período de referencia, hayan dado lugar a alguno de los pagos directos" (DO L 270 de 21.10.2003, p. 1).

[12] La denominada "norma del 50 %", en virtud de la cual la Comisión establece un dispositivo que permite compartir la pérdida resultante de la falta de recuperación de las deudas en un plazo razonable, se contempla en los artículos 32 y 33 del Reglamento (CE) no 1290/2005 (DO L 209 de 11.8.2005, p. 1).

[13] Artículo 5 del Reglamento (CE) no 885/2006 de la Comisión de 21 de junio de 2006 por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) no 1290/2005 del Consejo en lo que se refiere a la autorización de los organismos pagadores y otros órganos y a la liquidación de cuentas del FEAGA y del Feader (DO L 171 de 23.6.2006, p. 90).

[14] Los controles claves consisten en las verificaciones físicas y administrativas necesarias para controlar los elementos sustantivos, en particular la realidad del objeto de la solicitud, la cantidad y las condiciones cualitativas, incluido el cumplimiento de los plazos, los requisitos establecidos para las cosechas, los periodos de retención, etc. Se efectúan sobre el terreno y mediante comprobaciones cruzadas con datos independientes, como los registros catastrales. Los controles secundarios consisten en las operaciones administrativas necesarias para tramitar correctamente las solicitudes, como la verificación del cumplimiento de los plazos de presentación, la identificación de solicitudes dobles para el mismo objeto, el análisis de riesgos, la aplicación de sanciones y la adecuada supervisión de los procedimientos.

[15] La repetición de un control no significa que el OC deba llevar a cabo dicha tarea en solitario, sino que los servicios y equipos del OP también deben participar en la repetición de un control sobre el terreno previamente efectuado.

[16] La declaración de fiabilidad se exige en virtud del artículo 8, apartado 1), letra c), inciso iii) del Reglamento (CE) no 1290/2005.

[17] Directriz no 4 – Dictamen sobre la declaración de fiabilidad que deberá emitir el director de un organismo pagador en virtud del artículo 8, apartado 1), letra c), inciso iii) del Reglamento (CE) no 1290/2005 del Consejo.

[18] Estos importes corresponden no obstante a diferentes ejercicios anteriores.

[19] El análisis de riesgos centralizado relativo al año 2008 (n) se funda en los gastos realizados en el ejercicio 2006 (n-2).

[1001] Los ámbitos políticos corresponden a los distintos niveles que figuran en la presupuestación por actividades (PA) de la Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural.

[1002] Este porcentaje difiere del publicado en el Informe Anual de Actividades de 2008 de la Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural de la Comisión (54 %) debido a que el Tribunal comparó los valores brutos tanto de los importes verificados como abonados, mientras que la Comisión comparó los importes brutos verificados con los importes netos abonados.

[21] Artículo 31, apartado 4), letra a) del Reglamento (CE) no 1290/2005.

[22] Artículo 31, apartado 2, del Reglamento (CE) no 1290/2005.

[23] Directrices para el cálculo de las repercusiones financieras al preparar la decisión de liquidación de cuentas de la sección de Garantía del FEOGA (Documento VI/5330/97 de 23.12.1997).

[24] El análisis se basa en las correcciones expuestas en el apéndice II del documento VI/5330/97, que contempla el cálculo de correcciones sobre la base de un importe a tanto alzado o de otros métodos.

[25] Decisiones de la Comisión de 18 de abril de 2007 (2007/243/CE), de 3 de octubre de 2007 (2007/647/CE), de 20 de diciembre de 2007 (2008/68/CE), de 19 de abril de 2008 (2008/321/CE), de 8 de julio de 2008 (2008/582/CE) y de 8 de diciembre de 2008 (2008/960/CE).

[26] En la nota a pie de página no 14 se facilita una definición de los controles claves y secundarios.

[27] El hecho de que el Tribunal de Justicia haya aceptado este método como conforme a las disposiciones legales subyacentes no pone en duda esta observación. En realidad, hasta la fecha el Tribunal de Justicia no ha puesto en duda el método de corrección a tanto alzado como tal, sino únicamente la conformidad de su utilización con las disposiciones legales.

[28] Véase el apartado 28.2.1 del manual operativo de la auditoría de conformidad de la Comisión.

[29] Véanse los apartados 82 y 83 de la Resolución del Parlamento Europeo, de 23 de abril de 2009, sobre la aprobación de la gestión en la ejecución del presupuesto general de la Unión Europea para el ejercicio 2007, sección III – Comisión (P6_TA(2009)0289): "82. Lamenta que el Tribunal de Cuentas vuelva a constatar otra vez en 2007 las mismas deficiencias inherentes al sistema de liquidación, como el carácter retroactivo y plurianual de la liquidación de conformidad y el hecho de que no pueda establecerse una correlación válida entre las recuperaciones y el importe real de los pagos irregulares (apartado 5.47 del Informe Anual relativo al ejercicio 2007); 83. Considera que, después de varios años con las mismas severas críticas del Tribunal de Cuentas sobre la misma cuestión, la Comisión debe proponer medidas para reformar el sistema de manera que sea posible establecer vínculos claros y válidos entre las recuperaciones y el importe real de los pagos irregulares y garantizar en la medida de lo posible que cubran el coste de las correcciones financieras los beneficiarios finales y no los contribuyentes del Estado miembro en cuestión y que se apliquen correcciones a tanto alzado a los Estados miembros que no cumplan sus obligaciones".

[30] Véase el apartado 19 de la Resolución del Parlamento Europeo sobre la reforma del procedimiento de liquidación de cuentas (DO C 39 E de 13.2.2004, p. 51).

[31] Véanse los apartados 10 a 12 de la Resolución del Parlamento Europeo, de 30 de enero de 2003, sobre la reforma del procedimiento de liquidación de cuentas.

[32] Véase el Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio 2008, apartado 5.58 (DO C 269 de 10.11.2009) y el Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio 2007, apartado 5.47 (DO C 286 de 10.11.2008).

[33] Véase el Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio 2006, apartado 5.63, letra a) (DO C 273 de 15.11.2007).

[34] Véase la Resolución del Parlamento Europeo sobre la reforma del procedimiento de liquidación de cuentas, apartado 8.

[35] Véase el Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio 2007, apartado 1.28.

[36] Véase la nota 6.4.1.1 a los estados financieros de las cuentas anuales de las Comunidades Europeas correspondientes al ejercicio 2008.

[37] Véase la nota 5.3 a los estados financieros de las cuentas anuales de las Comunidades Europeas correspondientes al ejercicio 2008.

[38] Véase la recomendación del Consejo sobre la aprobación de la gestión de la Comisión en la ejecución del presupuesto general de las Comunidades Europeas para el ejercicio 2004, apartado 4 del capítulo 4.

[39] Véase la nota 6.2.1 a los estados financieros de las cuentas anuales de las Comunidades Europeas correspondientes al ejercicio 2008.

[40] Esta impresión se ve reforzada por el hecho de que las insuficiencias "recurrentes" detectadas por la Comisión dan lugar a la aplicación de un número más elevado de correcciones a tanto alzado.

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