Informe especial no 6/2001

sobre las cuotas lecheras, acompañado de las respuestas de la Comisión

(presentado con arreglo al segundo párrafo del punto 4 del artículo 248 del Tratado CE)

(2001/C 305/01)

ÍNDICE

>SITIO PARA UN CUADRO>

RESUMEN

I. El régimen de cuotas lecheras fue introducido en 1984 en la Organización Común de Mercados (OCM) de la leche y de los productos lácteos con el fin de reducir el desequilibrio entre la oferta y la demanda en el mercado de la leche y los productos lácteos. El régimen trataba de contener la producción mediante la introducción de las "cantidades de referencia" (cuotas individuales) para los productores de leche, con una tasa disuasoria sobre la leche producida en exceso de las cuotas individuales (véase el apartado 1).

II. Se adoptaron medidas para reducir la producción en cerca del 8 % en un período de nueve años. La producción de leche en los quince Estados miembros se ha estabilizado en 120 millones de toneladas. La parte de la Unión Europea en el mercado de la exportación mundial se ha reducido, pero el excedente exportado se ha mantenido estable en unos 15 millones de toneladas desde 1995. Pese a este excedente subvencionado, las decisiones de reforma de la OCM del sector de la leche y de los productos lácteos prevén un incremento del 2,5 % en las cantidades de referencia nacionales entre abril de 2000 y abril de 2005 (véase el apartado 3).

III. En informes anteriores el Tribunal examinó las medidas adoptadas hasta 1991. El presente informe examina la gestión de la Comisión en relación con las medidas adoptadas a partir de ese año.

IV. La fiscalización pretendió valorar la eficacia del régimen de cuotas aplicado para alcanzar el objetivo de controlar la producción comunitaria de leche y lograr un equilibrio de mercado (véase el apartado 6).

V. En general, puede considerarse que el régimen de cuotas logra el objetivo de reducir la producción hasta el nivel pretendido, ya que el excedente de producción registrado por encima de las cantidades de referencia nacionales es inferior al 1 % (véanse los apartados 9 a 13).

VI. El establecimiento de un nivel global de cuota ha estabilizado la producción. No ha adaptado la producción de leche al consumo interno no subvencionado y a las exportaciones no subvencionadas (véanse los apartados 14 y 15).

VII. Al mismo tiempo, el régimen no ha impedido, de manera importante, la reestructuración del sector lácteo en cada Estado miembro. Ha continuado la tendencia a una reducción del número de explotaciones lecheras y a un aumento del tamaño de éstas. La racionalización del sector ha supuesto la desaparición de numerosas pequeñas explotaciones. Menos de la mitad de los ingresos de la mayor parte de los agricultores restantes proceden de sus actividades agrícolas. Este es el caso tanto de la producción de leche como de los demás sectores. Además, se ha invertido la tendencia anteriormente creciente de los costes presupuestarios de la OCM de la leche y los productos lácteos (véanse los apartados 16 a 24).

VIII. La Comisión y el Consejo han permitido una flexibilización cada vez mayor del sistema, lo que debería haber implicado una reducción de la cuota global. Los Estados miembros pueden seguir unas políticas muy diferentes en relación con la estructura de la explotación dentro del mismo marco de cuotas lecheras. En consecuencia, se han perdido algunas de las ventajas financieras y económicas que se pretendía reforzar con el régimen (véanse los apartados 40 a 42).

IX. La comercialización de los excedentes estructurales de leche seguirá necesitando de la Unión Europea un sustancial apoyo presupuestario, que podría aumentar en el futuro debido a la ampliación de la Unión, a las actuales tendencias del consumo y a la presión de la Organización Mundial de Comercio para reducir las restituciones a la exportación. Ante esta perspectiva, la Comisión necesita proponer una reforma fundamental del sector lácteo que reduzca el nivel global de producción de leche y lo adapte a unas ventas potenciales no subvencionadas (véanse los apartados 61 a 66 y el anexo 1).

X. Las sucesivas decisiones del Consejo de incrementar las cantidades nacionales de referencia sin reducir sustancialmente los precios a la intervención no han dejado un margen para la liberalización del sector de la leche y los productos lácteos comparable al de los cultivos herbáceos. (Los gastos en el sector de la leche y los productos lácteos se han reducido de 4285, 3 millones de euros en 1983 (27 % de los gastos del FEOGA-Garantía) a 2601,3 millones de euros en 1999 (el 6,5 % de los gastos del FEOGA-Garantía). Sin embargo, aún es necesario un gasto de casi 3000 millones de euros por año para financiar unos excedentes continuos resultantes inevitablemente de las decisiones del Consejo. Este nivel de apoyo por parte del contribuyente europeo se añade al coste más elevado soportado por los consumidores de la Unión Europea para la leche y los productos lácteos (véase el apartado 72).

XI. Persisten los problemas con la aplicación del régimen. En Italia sigue existiendo el problema esencial de percibir la tasa, como se ha señalado en informes anteriores. En España y Grecia se han realizado mejoras aunque quedan pendientes tasas adeudadas. Cuando los productores de leche no pagan la tasa, se pierde su efecto disuasorio y se favorece la producción excesiva. Además, la recuperación por la Comisión de la tasa debida del Estado miembro implica, de hecho, una subvención nacional para determinados productores de leche que afecta a la competencia (apartados 32 a 37).

XII. Unos diecisiete años después de su introducción, el régimen de cuotas todavía no se aplica plenamente, como demuestra la continua necesidad de aplicar reducciones en los anticipos y de efectuar decisiones de liquidación de cuentas con respecto a determinados Estados miembros. Esto constituye un ejemplo de las consecuencias de perpetuar distorsiones de mercado en un sistema que los Estados miembros no siempre gestionan con rigor (véase el apartado 70).

XIII. La aplicación de la tasa por la Comisión y la responsabilidad de ésta por su percepción deberían revisarse para garantizar una aplicación estricta y puntual de las disposiciones reglamentarias. La Comisión debería estudiar la posibilidad de mejorar los controles y sanciones aplicables en el marco del régimen y fomentar las mejores prácticas entre los Estados miembros, detallando los controles que se hayan de efectuar. El marco reglamentario comunitario debería prever una serie de sanciones que permitan a los Estados miembros multar las infracciones menos graves de los reglamentos por los compradores y los vendedores directos. A corto plazo la Comisión debería estudiar la posibilidad de permitir las transferencias de cuotas entre los productores que operen en distintos Estados miembros y reducir subsiguientemente la cuota global. A medio plazo, la Comisión debería presentar propuestas de una reforma fundamental del sector lácteo destinadas a obtener un equilibrio entre la producción general de leche y el consumo interno no subvencionado y las exportaciones potenciales no subvencionadas, asegurando un nivel de vida justo para los productores y permitiendo la desaparición del sistema de cuotas (véase el apartado 73).

EL RÉGIMEN DE CUOTAS LECHERAS SE INTRODUJO PARA REDUCIR EL DESEQUILIBRIO ENTRE LA OFERTA Y LA DEMANDA EN EL MERCADO DE LA LECHE

1. El régimen de cuotas lecheras fue introducido en 1984(1). Pretendía reducir el desequilibrio entre la oferta y la demanda en el mercado de la leche, conteniendo la producción en un determinado nivel mediante la introducción de "cantidades de referencia" de leche (cuotas individuales) para los productores. Estas cuotas individuales resultan de la distribución, a nivel nacional, de una cantidad de referencia nacional fijada por el Consejo para cada Estado miembro (cuota lechera nacional). Se aplica una tasa disuasoria a las cantidades de leche producidas en exceso de las cuotas individuales(2). Esta "tasa suplementaria", conocida comúnmente como "supertasa", debe ser abonada por los productores a los compradores de leche(3) o por los vendedores directos de leche(4) a la administración nacional competente. Los ingresos obtenidos por la tasa son declarados por los organismos pagadores del FEOGA como "gastos negativos".

2. El balance sobre la leche presentado por la Comisión al Consejo mostraba que la oferta de 1984 era del 120 % de la demanda interna, y pese a las exportaciones estimadas en un equivalente de 12,7 millones de toneladas, el excedente dentro de la Unión Europea de ese año era de 6,7 millones de toneladas(5). El total de cuotas lecheras nacionales para los 10 Estados miembros de la Comunidad Europea se estableció inicialmente en 103,7 millones de toneladas (99,9 millones de toneladas para entregas a centrales lecheras), aproximadamente el mismo nivel que la media de las entregas de los años 1981 a 1983. En opinión del Tribunal, era un nivel demasiado elevado, dado que la utilización interna de leche y de productos lácteos se estimaba en 85 millones de toneladas(6).

3. Subsiguientemente se aprobaron(7) una serie de medidas que dieron lugar a una reducción global de las cuotas del 8 % en un período de nueve años (campañas de comercialización 1984/85 a 1993/94). La producción de leche de hecho descendió cerca del 10 % en el mismo período. Desde entonces no se han aplicado más ajustes a las cantidades de referencia nacionales y los niveles de producción lechera dentro de los quince Estados miembros se han estabilizado en 120 millones de toneladas. Las decisiones con efecto a partir de 2000 en las que se establece la reforma de la organización de mercados de la leche y los productos lácteos prevén un incremento del 1,18 % de las cantidades de referencia nacionales entre abril de 2000 y abril de 2001 y un aumento subsiguiente del 1,28 % a partir de abril de 2005 (véase el punto 4 del anexo 1).

4. No están permitidas las transferencias de cuota entre los Estados miembros. Sí lo están entre productores de un mismo Estado miembro, al cual le corresponde la aplicación detallada de las normas de transferencia. Los Estados miembros pueden permitir casi un mercado libre en el intercambio de cuota lechera. Este planteamiento favorece la concentración de cuota en las explotaciones más eficientes. Alternativamente, los Estados miembros pueden controlar centralmente todas las transferencias de cuotas, permitidas según los criterios administrativos establecidos por ellos mismos. Este planteamiento persigue objetivos regionales ligados al desarrollo rural, social o económico.

5. Los resultados de fiscalizaciones previas del Tribunal relativas al régimen de cuota lechera han sido publicados en dos informes especiales(8) y tres informes anuales(9).

FISCALIZACIÓN DEL TRIBUNAL

6. La fiscalización pretendió evaluar la eficacia de la aplicación del régimen de cuotas para alcanzar el objetivo de controlar la producción de leche en la Unión Europea y lograr un equilibrio de mercado.

7. En particular, la fiscalización tenía por objeto valorar en qué medida:

a) la Comisión supervisa correctamente la aplicación del régimen, ha introducido unos procedimientos de control adecuados y toma las medidas necesarias para reforzar el sistema en caso de incumplimientos o de que haya muestras de debilidades de control;

b) la aplicación del régimen por los Estados miembros respeta el marco reglamentario, en particular con respecto a la existencia de una estructura administrativa y legislativa nacional adecuada, unos controles de las declaraciones de leche producida, una asignación individual de cuotas, autorización de todos los compradores, controles anuales de compradores y productores que efectúan ventas directas y recaudación y contabilización de la tasa en favor de la Unión Europea.

8. El Tribunal examinó el papel desempeñado por la Comisión y fiscalizó la aplicación del régimen en nueve Estados miembros (Alemania, Grecia, España, Francia, Irlanda, Italia, Países Bajos, Portugal y Reino Unido), abarcando más del 80 % de la cuota asignada.

INCIDENCIA DEL RÉGIMEN DE CUOTAS EN EL DESARROLLO DEL MERCADO DE LA LECHE

Con el tiempo ha cambiado el nivel de cuotas

9. El nivel global de las cuotas en la Unión Europea ha variado desde 1984, como refleja el anexo 2. Las cantidades nacionales de referencia descendieron una media del 8 % entre 1984 y 1993.

10. Desde la campaña lechera 1993/94(10), el total de las cantidades de referencia nacionales se han mantenido en 109 millones de toneladas. Este importe incluye un incremento de 2,2 millones de toneladas sobre el de 1992-1993, que en su mayor parte consistían en las cantidades de referencia nacionales adicionales de 1,5 millones de toneladas asignadas a Italia, España y Grecia. A partir de la campaña lechera de 1995/96, las cantidades de referencia nacionales para los tres nuevos Estados miembros, Austria, Suecia y Finlandia, se establecieron en 8,4 millones de toneladas en total. Desde ese año, el total de las cantidades de referencia nacionales se ha establecido en 117,5 millones de toneladas, incluidos 1,6 millones de toneladas de ventas directas de los productores de leche.

11. El ajuste de las cantidades de referencia nacionales para Italia, España y Grecia y la determinación de dichas cantidades para los tres nuevos Estados miembros supusieron en conjunto un aumento de 10,6 millones de toneladas en las cantidades de referencia nacionales.

La producción de leche se acerca a los niveles de cuota nacionales

12. Desde 1993, la producción de leche se ha estabilizado en cerca de 120 millones de toneladas (véase el anexo 3 ). La mayor parte de los Estados miembros han disminuido su producción en más de un 10 % con respecto a 1984, año en que se introdujeron las cuotas lecheras. La producción de leche ha aumentado en Portugal [+ 10 % entre 1992(11) y 1998] y Grecia (+ 9 % entre 1984 y 1998).

13. Desde la campaña lechera 1995/96, las cantidades de referencia para las entregas a las centrales lecheras se han superado sistemáticamente por un pequeño margen (globalmente, menos del uno por ciento) en la mayoría de los Estados miembros, pese a la reducción de la diferencia entre la producción de leche y las cantidades de referencia nacionales. Esto se ha debido esencialmente al aumento del contenido de grasa de la leche. Las cantidades de leche entregadas a las centrales lecheras se ajustan sobre la base del contenido real en materia grasa de la leche con respecto a un contenido de grasa de referencia existente en el momento de la introducción de las cuotas lecheras. Las correcciones del contenido en materia grasa suponen un exceso de las cantidades de referencia nacionales y la aplicación de la tasa suplementaria (véase la ilustración 1).

Ilustración 1

Entregas brutas de leche a las centrales lecheras, corrección de las cantidades de leche entregadas según su contenido en materia grasa, importaciones de productos lácteos y consumo interno de productos lácteos

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Fuente:

ZMP Bilanz Milch-Cuadros recapitulativos de las respuestas a los cuestionarios previstos en el artículo 8 del Reglamento (CEE) n° 536/93 (DG AGRI).

El nivel de cuota da lugar, sin embargo, a excedentes estructurales

14. El nivel de cuota ha aumentado pese a que el mercado comunitario presenta excedentes estructurales (véase la ilustración 1)

15. Esta exportación subvencionada de productos lácteos se ha mantenido estable en la última década en unos 15 millones de toneladas (véase el anexo 5 "Balance del sector lácteo en equivalente de leche" y la ilustración 2).

Además, el consumo interno subvencionado de mantequilla y leche desnatada en polvo (LDP) está estimado por el Tribunal en 10 millones de toneladas de equivalente de leche. De hecho, de 1991 a 1994, la parte de mantequilla subvencionada de consumo interno ascendió del 26,8 % al 32 %. Desde 1995, se ha concedido ayuda comunitaria por una media del 30 % del precio de mercado(12) a unas 500000 toneladas de mantequilla o el 28 % de la cantidad consumida en el mercado interno. En el mismo período, la cantidad de leche desnatada subvencionada consumida en el mercado interno(13) ha descendido. Se ha pagado ayuda para la utilización de LDP por más del 50 % de las cantidades consumidas en el mercado interno. Dicha ayuda se ha fijado en alrededor del 35 % del precio del mercado(14) (véase la ilustración 3).

Ilustración 2

Balance del sector lácteo: Excedente de la oferta sobre la demanda interna, exportaciones y variaciones de existencias

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Nota:

De 1986 a 1990, UE-12 (nuevos Länder excluidos). De 1991 a 1994 UE-12 (nuevos Länder incluidos). A partir de 1995, UE-15, 1998, previsiones. Para 1992: datos provisionales publicados en ZMP Bilan Milch 92 (las actualizaciones difieren notablemente de estos datos). Los demás años: últimos datos disponibles. El autoconsumo en la explotación y las ventas directas no se tienen en cuenta.

Fuente:

ZMP Bilanz Milch.

Ilustración 3

Comercialización de productos lácteos (1998)

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Fuente:

ZMP Bilanz Milch.

Gastos presupuestarios

16. El equilibrio del mercado de leche y de los productos lácteos se mantiene a través de la financiación comunitaria de la comercialización de 25 millones de toneladas(15) de equivalente de leche en 1999, financiadas a un coste presupuestario neto de 2601 millones de euros. El desglose del coste de las distintas medidas figura en el anexo 6 (véanse las ilustraciones 4 y 5). El total de pagos de la tasa suplementaria al presupuesto comunitario cubre el 16 % de los gastos de la OMC del sector de la leche y los productos lácteos.

17. Los gastos presupuestarios en subvenciones al sector de la leche y los productos lácteos se han reducido, en términos relativos, desde la introducción del sistema de cuotas. Pasaron del 27 % de los gastos del FEOGA-Garantía en 1983 al 6,5 % en 1999 (véase el anexo 7 ). La cifra global de 2500 millones de euros anuales es aún relativamente elevada para financiar lo que de hecho es un excedente implícitamente autorizado por los Estados miembros. Hay que tener en cuenta que este nivel de ayuda, pagada por el contribuyente europeo, se añade a los altos precios pagados por los consumidores de la Unión Europea por la leche y los productos lácteos (véanse los apartados 22 y 63). La Organización de Cooperación y Desarrollo Económico estima los costes adicionales soportados por los consumidores europeos de estos productos en más de 20000 millones de euros anuales(16).

Ilustración 4

Organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos

Gastos desglosados por categoría

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Fuente:

Cifras 1988-96: Comisión, DG VI, documento de trabajo PAC 2000: Situación y perspectiva del sector lácteo, cuadro 14, abril de 1997. Cifras 1997-99: preparado por el Tribunal de Cuentas sobre base de documentos evolución de los gastos del FEOGA-Garantía, Comision, DG VI. G.2. 1998, el gasto bruto incluye gastos del capítulo B1-2 0 (2810,8 millones de ecus), y régimen de leche para escolares (105 millones de ecus) de B1-3 1 2, y mantequilla para asistencia social (4 millones de ecus) de B1-3 1 3. 1999, el gasto bruto incluye gasto del capítulo B1-2 0 (3007,8 millones de ecus), y régimen de leche para escolares (87,6 millones de ecus) de B1-3 1 2, y mantequilla para asistencia social (3,6 millones de ecus) de B1-3 1 3.

Ilustración 5

Organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos

Gastos desglosados por producto o medida

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Nota:

Otras medidas son las primas por abandono de la producción, primas a la suspensión temporal de la producción, etc.

Otros productos son la leche entera en polvo, leche condensada, etc.

Fuente:

Véase la ilustración 4.

18. El Tribunal ha informado de varios aspectos del mercado de la leche, en particular las medidas aplicadas para comercializar los 25 millones de toneladas de equivalente de leche resultantes del nivel de cuota lechera actualmente en vigor, y ha criticado la falta de una valoración rigurosa de las alternativas disponibles. La Comisión informó al Tribunal de que se efectuaría ese estudio(17).

Precios a la producción y renta de los agricultores del sector lácteo

19. Las rentas de las explotaciones dedicadas a la producción de leche, calculadas tomando el valor añadido neto por unidad de trabajo familiar(18), aumentaron más que las rentas globales de explotaciones entre 1984 y 1996 (+ 66 % frente a + 61 %). En este período, las rentas de las explotaciones lecheras fueron significativamente superiores a la media de los demás tipos de explotaciones.

20. Existen razones para este aumento: apoyo a los precios a la producción, un aumento de la productividad de las explotaciones lecheras (véase el apartado 23) y una ayuda comunitaria directa procedente de otros sectores. Aunque este tipo de ayuda es menos sustancial para la leche que para otros sectores agrícolas, la contribución que supone para los ingresos de estos productores ha crecido progresivamente, aumentando del 7 % en 1990 al 24 % en 1996.

21. Los precios pagados a los productores de leche y los ingresos(19) de dichos productores difieren significativamente de un Estado miembro a otro. Pese a una mayor armonización de los precios desde 1984, el precio medio más elevado pagado a los productores en 1999 (en Grecia, Italia y Suecia) era un 25 % superior al precio medio más bajo (pagado en el Reino Unido, Bélgica e Irlanda). Esta disparidad es mayor en lo que respecta a los ingresos. Las rentas más bajas de los agricultores del sector lechero son las de Portugal y Suecia. En 1996-1997, éstas representaban sólo el 32 % y el 36 % respectivamente de la renta media de los productores de leche de la Unión Europea. Las explicaciones a estas disparidades en precios y renta deben buscarse en las diferencias en la estructura de las explotaciones y de los compradores, en el coste de producción y el nivel de la demanda, no en la existencia del régimen de cuotas.

Coste para el consumidor

22. Mientras que los costes presupuestarios han seguido descendiendo, el consumidor continúa pagando precios elevados por los productos lácteos, principalmente como resultado de las medidas de apoyo a los precios. En el período entre 1997 y 1999, la OCDE valoró el equivalente en subvención a la producción (ESP)(20) en el 54 % del valor de producción de leche, frente al 44 % de los productos agrícolas globalmente. En otras palabras, los consumidores de la Unión Europea pagan por los productos lácteos el doble de lo que pagarían en un mercado libre.

La reestructuración de la producción de leche ha continuado con el régimen de cuotas

23. Entre 1979 y 1985, antes de la introducción del sistema de cuotas, se produjo un marcado incremento en la productividad de las explotaciones dedicadas a la producción de leche. El número de dichas explotaciones descendía alrededor de un 4 % cada año y el número de ganado lechero disminuía ligeramente. El tamaño medio de la cabaña por explotación aumentaba un 4,5 % al año (véase la ilustración 6).

24. La productividad de las explotaciones lecheras ha ido en aumento desde la introducción del sistema de cuotas (véase la ilustración 7). Los niveles medios de producción de dichas explotaciones aumentaron un 119 % entre 1985 y 1997. Este aumento puede explicarse por el incremento en la producción por vaca lechera (+ 29 %) y por el aumento del tamaño medio de las explotaciones lecheras (+ 74 %). La producción de leche se está concentrando en un número cada vez menor (- 56 %) de explotaciones cada vez mayores. En 1997, las explotaciones con más de 50 vacas representaban el 48 % de todo el ganado lechero de la Comunidad (frente al 31,5 % en 1985).

Ilustración 6

Evolución de la estructura de las explotaciones lecheras

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Fuente:

Eurostat: Estudios sobre la estructura de las explotaciones agrícolas, datos recogidos por la DG VI: " Situación de la agricultura..." y New Cronos.

Ilustración 7

Evolución de la producción en las explotaciones lecheras

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Fuente:

Eurostat: Estudios sobre la estructura de las explotaciones agrícolas, datos recogidos por la DG VI: " Situación de la Agricultura..." y New Cronos.

Las cuotas son un activo real

25. Inicialmente se asignaron cuotas sin cargas a los productores que hubieran producido leche anteriormente. Puramente como resultado de la existencia del régimen de cuotas, éstas ahora tienen valor monetario. Incluso en Estados miembros donde no existe un mercado de cuotas, por ejemplo Francia, la tierra que cuenta con una cuota asignada tiene más valor que la que no la tiene. En consecuencia, la entrada en el mercado de la leche o los aumentos en la escala de las explotaciones individuales son más difíciles y más caros. La supresión de las cuotas puede dar lugar a demandas de compensación por parte de los titulares de éstas.

26. Este activo, aunque es el resultado de la reglamentación comunitaria, era, al menos en un Estado miembro, subvencionable por los Fondos Estructurales. En Irlanda, un programa de reestructuración preveía una contribución del 75 % a cargo del presupuesto comunitario para sufragar el coste de la compra de cuota de los agricultores con derecho a recibir ayuda. A la inversa, en España algunos agricultores se habían beneficiado de financiación de los Fondos Estructurales para desarrollar la producción de leche, pero no pudieron comprar cuota suficiente para conseguir una explotación lechera eficiente. No estaba prevista una financiación estructural para comprar cuota suficiente.

27. Estos casos muestran que esta cofinanciación con el presupuesto comunitario se añade al coste del apoyo al sector lácteo y crea diferencias de trato entre los Estados miembros.

LOS ESTADOS MIEMBROS SON LOS PRINCIPALES RESPONSABLES DE LA APLICACIÓN DEL RÉGIMEN DE CUOTAS

28. Los Estados miembros son los principales responsables de la aplicación y de la gestión del régimen de cuotas.

El régimen de cuotas provoca faltas de eficiencia en la producción de leche

29. Tras la última serie de adhesiones, el mercado comunitario podría haberse reequilibrado mediante una nueva distribución de las cantidades de referencia nacionales previamente asignadas a los doce Estados miembros entre los quince. Esto habría supuesto una reducción de los excedentes comercializados utilizando el presupuesto comunitario, pero no se aprovechó la oportunidad. La existencia de quince cantidades de referencia nacionales sin que se puedan transferir cuotas entre productores que operan en distintos Estados miembros implica que no pueden obtenerse los mejores resultados de los recursos utilizados para producir leche. Esto obstaculiza el desarrollo racional de la producción y limita ésta en las regiones comunitarias más idoneas. La restricción sobre las transferencias y sobre el mecanismo de compensación (véanse los apartados 40 a 42) entre productores que operan en distintos Estados miembros resulta anacrónica desde el punto de vista de un mercado único y a la luz de las normas sobre competencia vigentes en la Unión Europea. Cualquier supresión de estas restricciones debería implicar una reducción correspondiente de la cuota global.

30. Desde 1999/2000 las cuotas restringen la producción en todos los Estados miembros (excepto los nuevos Länder alemanes). En cuatro Estados miembros (Grecia, España, Italia y el Reino Unido) la producción de leche es menor que el consumo. En tres Estados miembros (Dinamarca, Irlanda y Países Bajos) la producción nacional está por encima del nivel de consumo. Esta situación ha dado lugar a que algunos productores del primer grupo rechacen lo que consideran un sistema injusto. En consecuencia, algunas autoridades nacionales, especialmente en Italia, encuentran dificultades al aplicar el sistema frente a una fuerte oposición social. El cuadro1 muestra estimaciones de los porcentajes de autosuficiencia por Estado miembro, ya que la Comisión no ha facilitado cifras sobre el consumo interno en equivalente de leche.

Cuadro 1

Balance de equivalente de leche por Estado miembro

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente:

De las cuotas y las cantidades producidas: Cuadros recapitulativos de las respuestas al cuestionario previsto en el artículo 8 del Reglamento (CEE) n° 536/93, DG VI actualización. 9-14.9.1999. De la autosuficiencia; Zentrale Markt-und Preisberichtsstelle ZMP-Marktbilanz Milch.

31. En los Estados miembros donde la distribución y las transferencias de cuota entre los productores se basa en criterios administrativos, en general los pequeños agricultores reciben la mayor parte de las cuotas reasignadas.

Aplicación del sistema

32. El Informe especial del Tribunal n° 4/93 criticaba a tres Estados miembros (Grecia, España e Italia) en particular por su aplicación fragmentaria del régimen de cuotas.

33. En Italia, el régimen de cuotas lecheras todavía no estaba plenamente aplicado. Con respecto a las campañas lecheras 1995/96 a 1998/99 se adeudaban tasas suplementarias por un valor de 202,7 millones de euros, 203,4 millones de euros, 224,8 millones de euros y 239,5 millones de euros respectivamente por cada campaña debido a una producción que excedía la cantidad de referencia nacional. La Comisión ha recuperado de las autoridades italianas este importe reduciendo los pagos de anticipos mensuales del FEOGA. Los compradores de leche, que deberían percibir la tasa de los productores de leche que superaran su cuota, no lo han hecho ni han pagado una parte significativa a las autoridades italianas desde 1995/96(21) (véase el cuadro 2).

34. En España el régimen de cuotas lecheras sólo se ha aplicado plenamente desde la campaña 1998/99. Hasta entonces, ni las autoridades nacionales habían notificado adecuadamente a los compradores el importe correcto de tasas que debían recaudar ni todos los productores de leche estaban informados de las tasas debidas. Debían pagarse tasas por las siguientes campañas lecheras: 1993/94 (11,4 millones de euros), 1995/96 (42,1 millones de euros) y 1996/97 (23,2 millones de euros). No obstante, las notificaciones de reclamación de las tasas enviadas por las autoridades nacionales a los compradores de leche se impugnaron jurídicamente y se suspendieron las tasas. En el momento de la fiscalización, los compradores de leche sólo habían recaudado y los productores sólo habían pagado un pequeño porcentaje de las tasas debidas. La Comisión ha recuperado el saldo, como en el caso de Italia, reduciendo los anticipos mensuales del FEOGA a España.

35. En Grecia la situación ha mejorado. Los compradores y los productores de leche han sido informados de las tasas adeudadas y se están efectuando pagos significativos. Las tasas debidas en Grecia por las campañas 1995/96, 1997/98 y 1998/99 ascendieron a 2,7 millones de euros, 1,7 millones de euros y 8,8 millones de euros respectivamente.

36. El cuadro 2 muestra la proporción de tasa debida cobrada a los productores en los tres Estados miembros facilitada por la Comisión en junio de 2001.

Cuadro 2

Porcentaje de tasa debida cobrada a los productores

>SITIO PARA UN CUADRO>

37. La persistencia de los problemas de aplicación en Italia, España y Grecia se debe a procesos jurídicos que obstaculizan el cobro efectivo de la tasa a los productores de leche. Las peticiones de pago de tasa son inmediatamente impugnadas y los procedimientos legales subsiguientes llevan muchos años. En la práctica, esto ha dado lugar a retrasos indefinidos en el pago de la tasa.

Fiscalización específica para los Estados miembros

Asignación y gestión de las cuotas

38. Las cuotas lecheras están definidas por la cantidad de leche y su contenido en materia grasa. El contenido de grasa fijado inicialmente se usa como referencia para ajustar la producción de leche del año en curso para cada productor. La cantidad ajustada de leche se compara con la cuota. Los datos correspondientes a la determinación inicial del contenido de grasa de referencia deben mantenerse tres años. Este período es insuficiente para permitir una auditoría en años posteriores. No debería limitarse el tiempo de mantenimiento de estos datos cruciales.

39. En Portugal, la producción sólo alcanzó la cuota en 2000. El Tribunal solicitó a las autoridades nacionales los datos de la producción del período de referencia utilizado para fijar la cuota inicial. Dichos datos no pudieron cotejarse con la asignación de cuota real establecida en el reglamento comunitario y la Comisión no pudo dar explicaciones al respecto.

El mecanismo de compensación

40. Las partes no utilizadas de las cuotas individuales o las cuotas no utilizadas (por ejemplo, la reserva nacional) pueden utilizarse para compensar las superaciones de las cuotas en el nivel del productor o de la central lechera(22).

41. Los Estados miembros eligen cómo aplicar los mecanismos de compensación, y sus opciones difieren considerablemente. En Francia, la compensación se limita a un mínimo, e incluso en años en que no se producen excesos, los productores que superan sus cuotas pueden tener que pagar una tasa, cuyos beneficios revierten en medidas nacionales de reestructuración. En el Reino Unido, las disposiciones de compensación, tanto en el plano nacional como en el de los compradores, permite a los agricultores negociar con su cuota, adaptando su cuota individual según las últimas estimaciones de superación nacional de la cuota. En extremo, se han visto casos en que los productores, creyendo que no habría que pagar tasas en un año determinado, transfirieron el 100 % de su cuota disponible (para obtener ganancias) para descubrir después que debían pagar tasas sobre el total de su producción al haberse excedido la producción nacional.

42. La evolución del régimen en el sentido de permitir distintos enfoques flexibles con respecto a la compensación implica una erosión del régimen de cuotas como instrumento para reducir los excedentes en el mercado de la leche y debería compensarse con una consiguiente reducción de la cuota lechera global.

Autorización de los compradores

43. Los reglamentos prevén que todos los compradores de leche deben estar autorizados por las administraciones de sus respectivos Estados miembros. La retirada de la autorización de un comprador es la única sanción que puede aplicar un Estado miembro en caso de que no se respete la reglamentación sobre las cuotas.

44. La retirada de la autorización a un comprador resulta una medida tan drástica que se reserva para los abusos más flagrantes del sistema. En los dos casos que examinó el Tribunal, la autorización se retiró tras un estudio muy meticuloso de los Estados miembros (España y el Reino Unido). En caso de grandes compradores, la retirada de la autorización no constituye una sanción realista por su incidencia en los productores de leche.

Observaciones relativas a los productores que efectúan venta directa

45. Pese a las relativamente escasas cantidades afectadas, el Tribunal fiscalizó a una serie de productores que efectuaban venta directa, que compraban leche adicional(23). En tales casos, estos vendedores necesitan una autorización como compradores, lo que implica un sistema contable más complicado que el requerido para otros vendedores directos(24). Algunos de los vendedores inspeccionados compraron leche adicional sin haber obtenido una autorización como compradores. En general, los vendedores directos inspeccionados mostraban debilidades importantes en su contabilidad(25) (véase el apartado 53).

Controles a compradores y a productores que efectúan venta directa

46. Los Estados miembros deben, conforme a los reglamentos comunitarios, realizar controles específicos de la declaración de compradores de leche y productores que efectúen venta directa(26). La fiscalización efectuada en los Estados miembros trató de examinar si se realizaban dichos controles de los totales de leche producida, su eficiencia y en qué medida se podrían mejorar.

47. Los reglamentos exigen a los Estados miembros:

- controlar anualmente al menos el 40 % de los compradores y el 5 % de los productores que efectúan venta directa,

- efectuar tales controles basándose en un análisis de riesgos formalizado,

- incluir controles del transporte de leche durante las operaciones de recogida en las explotaciones,

- verificar las declaraciones de leche comprada y leche producida en los locales de los compradores y de los vendedores directos, incluyendo comprobaciones de las cuentas y registros que deben mantenerse en virtud de la reglamentación,

- adoptar todas las medidas de comprobación necesarias para garantizar el pago de la tasa(27).

48. En la mayoría de los Estados miembros, el mercado está dominado por una serie de grandes compradores y la comprobación de sus declaraciones del total de leche comprado exige un tiempo considerable y el empleo de recursos cualificados. En los distintos Estados miembros las prácticas varían considerablemente. En tres de ellos (Alemania, Francia y los Países Bajos), se examinaba minuciosamente la declaración y el inventario de existencias y posteriormente se cotejaba esta información con otros documentos comerciales de la empresa. En otros Estados miembros (Grecia, España y Portugal) los controles tenían un alcance más limitado y a veces se basaban en registros elaborados expresamente para la inspección, sin que se realizaran controles cruzados con las cuentas publicadas o con otros registros (España, Portugal). En tres Estados miembros los resultados de las controles a los compradores (y vendedores directos) estaban muy escasamente documentadas (Grecia, Irlanda y Francia, sólo en el caso de los vendedores directos).

49. Pese a las cantidades relativamente afectadas, es importante la inspección de los productores que efectúan venta directa, especialmente dado que en su mayoría (incluidos los visitados durante la fiscalización) eran titulares de cuotas tanto para venta directa como para sus entregas normales. Los controles deben incluir controles cruzados de las entregas e información de las ventas directas. En un Estado miembro (Francia) esto no se hace porque los controles de las ventas directas y de las entregas son realizados por organizaciones completamente diferentes. Los controles sobre las ventas directas en general eran insuficientes. La fiscalización reveló casos en que se habían manipulado las distintas cuotas (ventas directas y entregas) para encubrir declaraciones erróneas o para eludir el pago de tasas(28).

50. En sólo tres de los Estados miembros visitados (Alemania, Países Bajos y Reino Unido) se han realizado controles de transporte durante la recogida de la explotación. La aplicación de este requisito(29) a veces ha resultado complicada (por ejemplo, decidir qué organismos tienen derecho a detener e inspeccionar los camiones cisterna).

51. En un Estado miembro(30), los productores de leche redujeron su producción declarada en cantidades que se consideraron de consumo en la explotación y que por lo tanto no tenían que declararse a efectos de la tasa. De hecho, estas cantidades de leche salieron de la explotación para su transformación en queso y otros productos en la cooperativa local. Los productores sacaron queso y otros productos, incluidos productos no lácteos, de la cooperativa por un valor equivalente a la leche entregada. Esta práctica, conocida como retrocesión, es contraria a los reglamentos sobre las cuotas lecheras, puesto que no se declara el total de la producción de leche. Esta práctica aparentemente se hallaba extendida en la zona visitada y era objeto de una investigación de fraude por las autoridades aduaneras nacionales.

Cálculo y pago de la tasa

52. El cálculo de la tasa tiene en cuenta la cantidad producida, ajustada en función del contenido en materia grasa butírica. En tres Estados miembros (Francia, Irlanda y el Reino Unido) se inspeccionaron casos en que los datos sobre la materia grasa, y por tanto las declaraciones, se habían manipulado y dado lugar a errores en el cálculo de la cantidad final producida y, por consiguiente, de la tasa debida. En estos tres Estados miembros se hallaban en curso investigaciones administrativas y sobre fraude. Los casos observados, el tipo de manipulaciones y la complejidad del cálculo de la cantidad ajustada de materia grasa butírica indican que la Comisión podría desempeñar una función más importante facilitando información sobre el tipo de manipulación y los métodos de detección de estos casos.

53. En Portugal, hasta la fecha la producción total declarada a la Comisión no pudo conciliarse plenamente con los registros de que disponía el organismo pagador. Puesto que la producción declarada se acerca o supera la cantidad nacional de referencia, esta cuestión está cobrando importancia y debería resolverse sin demora.

Declaración de la tasa y contabilización por la Comisión

54. De conformidad con la legislación comunitaria(31) la Comisión, en caso de que un Estado miembro no presente su declaración del importe de la tasa debida a la Comunidad en el plazo establecido (declaraciones de gastos de septiembre) reducirá los anticipos proporcionalmente al importe debido o a una estimación del mismo. Los gastos contabilizados en las decisiones de liquidación preliminares se reducirán en consecuencia. Esta disposición se ha aplicado a cuatro Estados miembros (Grecia, España, Italia y Reino Unido) por campañas lecheras recientes(32).

55. La aplicación puntual por parte de la Comisión de las reducciones en los pagos de anticipos a los Estados miembros depende de que le sea comunicado en el tiempo debido(33) el importe de la tasa estimado por los Estados miembros. Aunque las cifras pueden no ser fiables, la Comisión utiliza los datos comunicados por los Estados miembros a la hora de reducir los pagos de anticipos.

56. Las reducciones de los pagos de anticipos a España, Grecia e Italia correspondientes a las campañas 1995/96 y 1997/98 se retrasaron más de seis meses a causa de retrasos en la comunicación de los datos.

57. El procedimiento de liquidación de cuentas permite a la Comisión decidir el importe correcto de tasa debida. Sin embargo, dejar el cálculo final hasta ese momento implica que la Comisión sólo puede contar con las cifras definitivas con un retraso de hasta varios años. En el momento de la fiscalización del Tribunal, se estaban liquidando las cuentas correspondientes a períodos anteriores a 1994/95, mientras que la Comisión aún se ocupaba de la liquidación de las cuentas relativas a 1995/96 y 1996/97. La tasa debida estimada por Italia por las campañas lecheras 1995/96 y 1996/97 era inferior a las cifras auditadas por la Comisión. La decisión de liquidación de cuentas adoptada en 2000 relativa a esos dos años fue recurrida por Italia, ante el órgano de conciliación, en noviembre de 2000.

58. Deben aplicarse sanciones cuando las declaraciones de los Estados miembros sobre la leche producida se presenten con retraso o cuando el importe de la tasa se encuentre subestimado en más de un 10 %(34). Sin embargo, pese a varios de estos casos, la Comisión nunca ha aplicado sanciones. La práctica normal ha sido enviar una carta de advertencia.

59. Según la Comisión, las sanciones aplicables no son lo suficientemente sustanciales en el caso de declaraciones incorrectas o incompletas de los Estados miembros, que dan lugar a una subestimación de la tasa debida. En las campañas 1996/97 y 1998/99 las declaraciones iniciales subestimadas ascendieron respectivamente a 116,2 millones de euros y 63,9 millones de euros.

Intereses de demora

60. Las declaraciones de final de año de los gastos agrícolas presentadas por los Estados miembros a la Comisión incluyen pagos de la tasa efectuados después del plazo debido. Los Estados miembros deberían aplicar intereses de demora a estos pagos y abonar los importes en cuestión a la Comisión(35). Deben decidir, con unas ciertas directrices, qué tipo de interés aplicar. La fiscalización de las cuentas muestra que tres Estados miembros (Alemania, Grecia y Reino Unido) no han cobrado intereses por el retraso en el pago de la tasa debida por la campaña 1997/98. Las reducciones en los pagos de anticipos a los Estados miembros no cubren los intereses de demora. La Comisión sólo puede comprobar éstos cuando algunos años después de los hechos una auditoría de liquidación de cuentas aborda el asunto. En el momento de la fiscalización las autoridades italianas se ocupaban de los cálculos y de la facturación de las campañas 1995/96 y 1996/97. Los intereses de demora previstos están, por lo tanto, pendientes ya que el único "pago" se ha efectuado a través de las reducciones en los anticipos.

GESTIÓN DE LOS NIVELES DE CUOTA

61. En marzo de 1991(36), dado el deterioro en el equilibrio de los mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos (especialmente en lo que concierne a la reconstitución de las existencias de intervención - véase el anexo 5), la Comisión propuso una reducción del 5 % en las cantidades de referencia nacionales. Esta reducción debía repartirse en varias campañas lecheras, con una reducción inicial del 2 % prevista para la campaña 1991/92. El Consejo(37) aprobó esta reducción inicial del 2 % en las cantidades de referencia nacionales.

62. El recorte del 3 % restante nunca se efectuó. Los únicos cambios subsiguientes en las referencias nacionales han sido aumentos de la cuota para España, Grecia e Italia (1993). Desde entonces no se han producido cambios en las cantidades de referencia nacionales pese a que el contenido de grasa ha continuado aumentando, agravando los problemas de comercialización del exceso de producción. Se aplicó una reducción del 5 % en el precio de intervención de la mantequilla en dos fases, a partir de julio de 1993, mientras que el precio de intervención de la LDP se redujo en un 1,2 % en julio de 1994. Estos recortes en los precios resultaron insuficientes para incidir de alguna manera en la oferta.

63. En consecuencia, la producción excesiva aún debe ser comercializada mediante restituciones a la exportación y subvenciones al consumo interno. Los precios a los consumidores por los productos lácteos siguen al doble de los niveles del mercado mundial, con un coste anual para los consumidores de cerca de 20000 millones de euros.

AGENDA 2000

64. En 1997, la Agenda 2000(38) estableció los siguientes objetivos para la política agrícola común (PAC) para el período entre 2000 y 2006: aumentar la competitividad para aprovechar la evolución positiva prevista en el mercado mundial de productos alimenticios, garantizar un nivel de vida justo para la comunidad agrícola, integrar objetivos medioambientales en la PAC y crear fuentes alternativas de ingresos y de empleo para los agricultores. En el anexo 1 figuran detalles de las propuestas revisadas de la Comisión.

65. La Comisión emitió una propuesta de reforma de la OCM del sector de la leche y de los productos lácteos con el fin de alcanzar los mencionados objetivos. Las características principales de la propuesta eran: una ampliación del sistema de cuotas hasta 2006 sin reducir los niveles de éstas; una reducción gradual del 10 %(39) en el precio de apoyo a lo largo de todo el período y una prima por vaca lechera de 215 euros por vaca.

66. Los resultados esperados de esta reforma eran: una reducción en la producción de leche de 2 millones de toneladas antes del final de 2005, un aumento de 0,5 millones de toneladas del excedente de leche en el consumo interno entre 2000 y 2005 y un consiguiente aumento de las existencias de LDP.

CONCLUSIÓN

El régimen de cuotas

67. El sistema de cuotas lecheras, unido al pago de una tasa suplementaria en caso de superación de las cantidades de referencia individuales ha supuesto una reducción media de la producción de un 10 % (en el caso de EU-10). Puede considerarse que en general el régimen de cuotas ha logrado el objetivo de restringir la producción al nivel fijado, con un excedente de producción sobre las cantidades de referencia nacionales registrado en menos del 1 % (véanse los apartados 9 a 13). Al mismo tiempo, no ha impedido de manera importante la reestructuración del sector lácteo en cada Estado miembro. La racionalización del sector ha supuesto la desaparición de numerosas pequeñas explotaciones. Muchas de éstas ahora representan una segunda fuente de ingresos para productores de leche a tiempo parcial (véanse los apartados 23 y 24). Además, desde 1993 se ha invertido la tendencia previamente creciente del coste presupuestario de la organización común de mercados en el sector de la leche y los productos lácteos (véanse los apartados 16 a 18).

68. Sin embargo, el establecimiento de un nivel de cuota global parecería obedecer más al objetivo político de mantener el estado de cosas actual que al fin económico de adaptar la producción de leche al consumo interno no subvencionado y a las exportaciones no subvencionadas (véanse los apartados 14 y 15). La Comisión y el Consejo han permitido una flexibilización cada vez mayor del régimen, lo que debe compensarse con una consiguiente reducción de la cuota lechera global (véanse los apartados 40 a 42). La reglamentación comunitaria(40) se ha modificado para introducir varias medidas que limitan la incidencia financiera que tiene en los productores de leche la superación de las cantidades de referencia individuales y reducen el efecto disuasorio de la tasa suplementaria.

69. Los excedentes estructurales (véanse los apartados 14 y 15) que exigen un apoyo financiero sustancial del presupuesto comunitario de ayuda a la comercialización probablemente se mantendrán, e incluso podrían aumentar en el futuro debido a la ampliación de la Unión Europea y a las actuales tendencias en el consumo. Es posible que las discusiones de la Organización Mundial de Comercio sobre el futuro de las restituciones a la exportación compliquen la situación (véase el anexo 1). Las reformas aprobadas hasta la fecha no crean las condiciones previas para la liberalización del mercado de la leche y de los productos lácteos. Ante esta perspectiva, la producción lechera global debería adaptarse al consumo interno no subvencionado y a las exportaciones no subvencionadas.

Aplicación del sistema

70. En Italia, continúa el problema fundamental de impago de la tasa por parte de los productores señalado en informes anteriores (véase el apartado 33). En España y Grecia se han realizado mejoras, aunque persisten los problemas de tasa pendiente. La Comisión ha cobrado provisionalmente la tasa de determinados Estados miembros reduciendo los pagos mensuales de anticipos sobre gastos agrícolas y de las decisiones de liquidación (véanse los apartados 34 a 36 y 54 a 59). Mientras que esto protege en parte los intereses financieros de la Unión Europea, no se cumple el objetivo fundamental de que cada productor se responsabilice de su producción excesiva. El tener que recurrir constantemente tanto a las reducciones de los anticipos como a las decisiones de liquidación de cuentas con respecto a las cuotas lecheras muestra que no puede decirse que el régimen de cuotas esté plenanente aplicado en todos los Estados miembros cerca de diecisiete años después de su introducción.

71. El aplazamiento, dispensa o suspensión del pago de la tasa debida por los productores de leche tiene múltiples efectos:

a) los contribuyentes italianos y españoles han pagado efectivamente la tasa a través de una reducción de la Comisión del importe de la ayuda del FEOGA; sin una acción correctiva, esto equivale a una subvención nacional a los productores de leche, claramente contraria a la política comunitaria, que confiere una ventaja injusta a los productores españoles e italianos;

b) cuando los productores de leche no pagan la tasa debida, se pierde su efecto disuasivo y se fomenta la producción excesiva.

Precios de la leche

72. Las sucesivas decisiones del Consejo de incrementar las cantidades de referencia nacionales sin reducir sustancialmente los precios de intervención han impedido una liberalización del sector de la leche y de los productos lácteos para equipararse a otros sectores agrícolas. Los consumidores de la Unión Europea están pagando sustancialmente más por la leche y los productos lácteos de lo que pagarían en un mercado libre. Además, se necesitan 3000 millones de euros anuales del presupuesto comunitario para subvencionar exportaciones y utilizaciones específicas internas de mantequilla y leche desnatada en polvo.

RECOMENDACIONES

73. La Comisión debería:

a) a corto plazo:

- estudiar la posibilidad de permitir la transferencia de cuotas entre productores que operen en distintos Estados miembros y reducir subsiguientemente la cuota global,

- especificar con más detalle los controles que deben realizar los organismos pagadores, para asegurar una aplicación y presentación de informes coherente,

- presentar propuestas de legislación que prevean la aplicación de sanciones graduadas a las explotaciones lecheras que infrinjan el régimen de cuotas,

- reforzar las disposiciones para imponer la tasa y responsabilizar a quienes deban pagarla, y garantizar que se calculen coherentemente y se cobren intereses de demora,

- garantizar la disponibilidad de datos fiables sobre productos lácteos para proporcionar información de gestión del mercado, como el consumo interno en equivalente de leche o los porcentajes de autosuficiencia por Estado miembro;

b) efectuar ya en 2002 propuestas de una reforma fundamental del sector lácteo, cuyos objetivos sean conseguir un equilibrio entre la producción de leche global y el consumo interno no subvencionado más las exportaciones potenciales no subvencionadas. Debería prever la finalización del sistema de cuotas, garantizando al mismo tiempo un nivel de vida justo para los productores lecheros.

El presente Informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de 11 y 12 de julio de 2001.

Por el Tribunal de Cuentas

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) El Reglamento (CEE) n° 856/84 del Consejo, de 31de marzo de 1984 (DO L 90 de 1.4.1984) introdujo el sistema por cinco períodos de doce meses desde el 1 de abril de 1984 al 31 de marzo de 1989. El sistema se amplió inicialmente hasta el 31 de marzo de 1992 mediante el Reglamento (CEE) n° 1109/88, de 25 de abril de 1988 (DO L 110 de 29.4.1988) y posteriormente por el Reglamento (CEE) n° 816/92, de 31 de marzo de 1992 (DO L 86 de 1.4.1992). El 28 de diciembre de 1992, el Consejo aprobó el Reglamento (CEE) n° 3950/92 (DO L 405 de 31.12.1992), que ampliaba el sistema de tasa adicional a siete nuevos períodos de doce meses a partir del 1 de abril de 1993, anulando y sustituyendo dicho Reglamento todas las disposiciones anteriores.

(2) La tasa era del 75 % o el 100 % del precio indicativo de la leche durante los tres primeros períodos, y fue aumentada al 100 % en 1987/88 y al 115 % en 1990. Véase el Informe especial n° 4/93, apartado 3.24 (DO C 12 de 15.1.1994).

(3) Reglamento (CEE) n° 3950/92 del Consejo, de 28 de diciembre de 1992, apartado 2 del artículo 2 (DO L 405 de 31.12.1992).

(4) Reglamento (CEE) n° 3950/92 del Consejo, de 28 de diciembre de 1992, apartado 3 del artículo 2 (DO L 405 de 31.12.1992).

(5) Informe especial n° 2/87, cuadro 3 (DO C 266 de 5.10.1987).

(6) Informe especial n° 2/87, apartados 3.10 a 3.13 (DO C 266 de 5.10.1987).

(7) Informe especial n° 4/93, apartados 4.2 a 4.5 (DO C 12 de 15.1.1994).

(8) Informe especial n° 2/87 (DO C 266 de 5.10.1987), e Informe especial n° 4/93 (DO C 12 de 15.1.1994).

(9) Informe anual 1988 (apartados 5.33 a 5.38), Informe anual 1992 (apartados 2.17 a 2.19) e Informe anual 1993 (apartados 2.10 a 2.59).

(10) El Reglamento (CEE) n° 1560/93 del Consejo, de 14 de junio de 1993 (DO L 154 de 25.6.1993) por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 3950/92 del Consejo, de 28 de diciembre de 1992 (DO L 405 de 31.12.1992), establecía cantidades garantizadas para el período 1993/94 basadas en los siguientes principios: la suspención temporal de las cuotas aplicadas en los períodos anteriores se hizo definitiva, la reserva comunitaria se integró definitivamente en las cuotas de los Estados miembros, y las cuotas para Grecia, España e Italia aumentaron.

(11) En Portugal, el régimen de cuota lechera pasó a ser aplicable a partir de 1991-1992.

(12) Informe especial n° 8/2000, apartado 22, (DO C 132 de 12.5.2000).

(13) Leche desnatada en polvo para alimentación animal y leche desnatada líquida para piensos y transformación en caseína.

(14) Informe especial n° 1/99, apartado 21 y cuadro 2 "Balance de la leche desnatada en polvo".

(15) En un documento titulado "Situation & Outlook Dairy Sector" (serie de documentos de trabajo de PAC 2000), la Comisión calcula el excedente como la diferencia entre la producción y el consumo total, incluido el consumo en la explotación y el consumo de productos de la explotación (ventas directas). El excedente, por lo tanto, se estimó en 8,8 millones de toneladas en 1998. Sobre la base de la información ZMP (Zentrale Markt- und Preisberichtsstelle), el excedente de entregas sobre el consumo interno (excluidas las importaciones) fue de 10,8 millones de toneladas. El consumo en la explotación y los productos de la explotación no están contemplados en el balance publicado por ZMP, puesto que estos productos, por su naturaleza, no dan lugar a excedente alguno y no se dispone de estadísticas. El anexo 6 (fuente ZMP) muestra el excedente en relación con la oferta total de productos manufacturados (incluidas las importaciones).

(16) OCDE: Políticas agrícolas en los países de la OCDE, seguimiento y evaluación 2000.

(17) Respuesta de la Comisión al Informe especial n° 8/2000 (DO C 132 de 12.5.2000).

(18) El valor añadido neto de explotación es la producción total bruta (incluido el consumo propio) menos los gastos fijos y variables efectuados en el desempeño de las actividades de la explotación. No incluye gastos de financiación, costes laborales ni rentas. Se ajusta para tener en cuenta las obligaciones, impuestos, primas y subvenciones. Da una ponderación positiva al trabajo familiar y al empleo remunerado, al capital propio o prestado y a la gestión de explotación. La unidad de trabajo anual representa el trabajo realizado por el agricultor y los miembros de su familia. Fuente: Red de Información Contable Agrícola (RICA).

(19) La comparación de los ingresos se efectúa utilizando tipos de cambio actuales.

(20) El EPS es un indicador del valor de las transferencias monetarias efectuadas a los agricultores durante un año determinado, resultante de los distintos instrumentos de política agrícola. Tiene en cuenta las medidas de apoyo a los precios, la ayuda directa a los productores, las subvenciones destinadas a reducir los costes de producción y otras medidas relativas a servicios generales agrícolas. Es un intento de cuantificar las transferencias directas financiadas por el contribuyente y las transferencias indirectas financiadas por el consumidor que contribuyen a mantener los ingresos de las explotaciones. Fuente: OCDE.

(21) El 16 de enero de 2001 el Consiglio di Stato Italiano, actuando como juez de apelación contra las decisiones adoptadas por los Tribunali amministrativi regionali (TAR - Tribunales administrativos regionales) anuló una decisión adoptada por el tribunal administrativo de la región del Lazio que había suspendido la percepción de la tasa adicional de un productor de leche que había excedido la cuota individual. A raíz de esto, la administración italiana (AGEA - Agenzia per le erogazioni in agricoltura) notificó de nuevo el importe de tasa debida al productor en cuestión y ahora debe percibir la tasa. Se espera que el Consiglio di Stato también anulará numerosas decisiones similares adoptadas por el TAR.

(22) Reglamento (CEE) n° 3950/92 del Consejo, de 28 de diciembre de 1992 (DO L 405 de 31.12.1992).

(23) Casos observados en Alemania, Irlanda y el Reino Unido.

(24) Reglamento (CEE) n° 536/93 de la Comisión, de 9 de marzo de 1993, letras e) y f) del apartado 1 del artículo 7 (DO L 57 de 10.3.1993).

(25) Observaciones efectuadas en España, Francia, Alemania y el Reino Unido.

(26) Reglamento (CEE) n° 536/93 de la Comisión, de 9 de marzo de 1993, artículo 7 (DO L 57 de 10.3.1993).

(27) Reglamento (CEE) n° 536/93 de la Comisión, de 9 de marzo de 1993, apartado 1 del artículo 7 (DO L 57 de 10.3.1993).

(28) Se observó manipulación entre las cuotas en Francia, y se examinó otro caso en el Reino Unido por el que un vendedor directo vendía pequeñas cantidades de nata y toda la leche restante era entregada a una central lechera. Sin embargo, esta leche, de acuerdo con la orientación de la Comisión, era tratada como un derivado y no requería la tasa aplicable a las entregas, sino la tasa inferior relativa a las ventas directas.

(29) Apartado 3 del artículo 7 del Reglamento (CEE) n° 536/93 de la Comisión, de 9 de marzo de 1993 (DO L 57 de 10.3.1993).

(30) Francia (Jura).

(31) Reglamento (CEE) n° 536/93 de la Comisión, de 9 de marzo de 1993, apartado 2 del artículo 5 (DO L 57 de 10.3.1993).

(32) Grecia (1994/95, 1995/96, 1997/98 y 1998/99), Italia (1995/96, 1996/97, 1997/98 y 1998/99), España (1995/96, 1996/97 y 1998/99), Reino Unido (1994/95, 1996/97, 1997/98 y 1998/99).

(33) Reglamento (CEE) n° 536/93 de la Comisión, de 9 de marzo de 1993, artículo 8 (DO L 57 de 10.3.1993).

(34) Decisión 93/673/CE de la Comisión, artículos 1, 2 y 3 de 10 de diciembre de 1993 (DO L 310 de 14.12.1993).

(35) Reglamento n° 536/93 de la Comisión, de 9 de marzo de 1993, apartado 4 del artículo 3 (DO L 57 de 10.3.1993).

(36) COM(91) 72 final del 8 de marzo de 1991.

(37) Reglamento (CEE) n° 1630/91 del Consejo, de 13 de junio de 1991 (DO L 150 de 15.6.1991).

(38) COM(91) 2000 final de 15 de julio de 1997.

(39) En 1998 la Comisión propuso aumentar la reducción al 15 % (véase el apartado 1 del anexo 1).

(40) Informe especial n° 4/93, apartados 4.17 y 4.22 (DO C 12 de 15.1.1994).

ANEXO 1

Propuesta de la Comisión de 1998

1. La propuesta revisada de la Comisión(1) de marzo de 1998 preveía una reducción de los precios (- 15 % en cuatro etapas anuales a partir de julio de 2000) y una prima por vaca lechera (330 euros a partir de 2003). Los criterios para determinar los importes que habrían de recibir los agricultores debían ser establecidos por los Estados miembros. La propuesta justificaba un aumento del 2 % en las cantidades de referencia nacionales, compensado por el efecto de una reducción de los precios en la demanda interna y las exportaciones adicionales potenciales. El coste de esta reforma se estimó en 8112 millones de euros para todo el período 2000-2006.

2. En su dictamen sobre la Agenda 2000(2), el Tribunal advertía que los incrementos de cuotas propuestos y subsiguientemente acordados daría lugar a unos excedentes aún mayores en el mercado de la leche y una continua carga financiera sobre el presupuesto comunitario.

3. Todas las opciones que examinó el Consejo tenían por objeto reducir el precio pagado al productor de leche para reducir la diferencia entre el precio de los productos lácteos en los mercados comunitarios y su precio en el mercado internacional, para facilitar la exportación no subvencionada de cualquier excedente de producción. Se estudiaron las opciones siguientes:

a) una reducción de los precios del 10 % con un aumento de las cuotas del 2 % y una compensación parcial por la pérdida de ingresos;

b) una reducción de los precios del 30 % con un aumento de las cuotas del 4 % y compensación parcial por la pérdida de ingresos;

c) un aumento del 2 % en las cantidades de referencia nacionales sin reducciones en el precio. Esta opción se presentó como la menos cara en términos presupuestarios, ya que contemplaba mantener la ayuda directa a los productores de leche a niveles actuales, pero tenía el inconveniente de mantener los niveles actuales de ayuda a la exportación, pese a la presión de la Organización Mundial de Comercio (OMC) para reducir o suprimir dicha ayuda.

4. Finalmente, el Consejo decidió ampliar el sistema de cuota hasta abril de 2008. Las cantidades de referencia nacionales asignadas a Grecia, España, Italia, Irlanda y el Reino Unido (Irlanda del Norte) deben aumentar 1,39 millones de toneladas entre 2000 y 2002 y las cantidades de referencia nacionales de los demás Estados miembros deben aumentar 1,44 millones de toneladas entre 2005 y 2007(3). Las cantidades de referencia nacionales serán entonces 2,83 millones de toneladas (+ 2,4 %) superiores a las aplicables a la campaña lechera 1999-2000. Los precios deberán reducirse en un 15 % en un período de tres años a partir de 2005. Sólo se efectuarán pagos compensatorios de ayuda directa a partir de 2005. El coste presupuestario máximo a pagar, de un total de 13,9 euros/tonelada en 2005, ascenderá rápidamente a 41,7 euros/tonelada en 2007(4).

Incidencia de la Decisión del Consejo

5. Según las previsiones de la Comisión a medio plazo, la demanda de mantequilla descenderá en un 0,8 % por año y la demanda de LDP en un 2,2 %. La demanda de queso aumentará en un 1,1 % anual. En resumen, el consumo descenderá en unas 350000 toneladas al año(5) de equivalente de leche. En este caso, el Tribunal estima que el excedente que se habrá de comercializar en el mercado mundial ascenderá a 2,86 millones de toneladas anuales entre 2000 y 2005, sin tener en cuenta la ampliación, cuya incidencia en el excedente para exportación a partir de 2005 ha sido evaluado por la Comisión en 2 millones de toneladas adicionales de equivalente de leche(6).

6. Sin un descenso significativo en los precios del mercado interno (o un aumento en el mercado mundial), la comercialización de este excedente en el mercado mundial implicará gastos adicionales, cuya medida dependerá del precio pagado a los productores, que a su vez determina el importe pagado en restituciones a la exportación y en ayuda a la comercialización en el mercado interno.

7. El supuesto de la Comisión plantea implícitamente una discusión sobre los asuntos siguientes:

a) ¿Hasta qué nivel deben reducirse los precios institucionales para reducir al mínimo la diferencia entre los precios del mercado interno y los del mercado mundial? En el mercado interno, los precios al por mayor de la mantequilla(7), LDP y Cheddar en general son el doble de los del mercado mundial.

b) ¿Qué posibilidades hay de aumentar las exportaciones comunitarias? El comercio mundial de productos lácteos es limitado. En el mercado mundial se comercializa sólo el 13 % de la producción internacional de mantequilla y el 8 % de la producción internacional de queso. Entre 1995 y 1998, las restricciones a la exportación impuestas por el los Acuerdos GATT sólo limitaron las exportaciones de queso. La Unión Europea ha perdido en consecuencia cuota de mercado de todos los productos lácteos. En los últimos años, el comercio mundial ha estado dominado por Nueva Zelanda y Australia, mientras que la Unión Europea sólo se ha mantenido a la cabeza en las exportaciones de queso(8). En 1985, las exportaciones de mantequilla de la Unión Europea representaron el 46 % de todas las exportaciones mundiales. Actualmente no representan más del 25 %.

c) ¿Cómo se pueden conciliar los numerosos objetivos de la PAC en el sector de la leche y de los productos lácteos? Al dirigir la OCM hacia una "economía de mercado", deben desarrollarse otras medidas comunitarias destinadas principalmente a apoyar a los productores de leche de zonas montañosas o de otras zonas donde no existe alternativa a la producción lechera.

Ampliación de la Unión

8. Desde el Dictamen del Tribunal n° 10/98 sobre las propuestas de Reglamentos de la Comisión contenidas en la Agenda 2000, en particular sobre las hipótesis de la Comisión sobre las OCM de carne de vacuno y de la leche y los productos lácteos(9), la Comisión publicó en diciembre de 1999 Perspectivas para los Mercados Agrícolas 1999-2006. Esta publicación resume probables evoluciones de los mercados agrícolas para la UE-15 y los 10 países de Europa Central y Oriental (PECO) hasta 2006. Tiene plenamente en cuenta la aplicación de la reforma de la PAC a partir de 2000, adoptada en el marco de la Agenda 2000. No se efectúan supuestos en relación con las fechas y condiciones de adhesión a la Unión Europea de los países candidatos ni la Comisión facilita previsiones detalladas sobre la aplicación del régimen actual de cuota lechera en los 10 países PECO solicitantes.

9. La descripción de la Comisión de la eventual aplicación de un régimen de cuotas lecheras en los cinco países candidatos, República Checa, Estonia, Hungría, Polonia y Eslovenia, da lugar a los siguientes comentarios. En los PECO, la producción de carne de vacuno está principalmente ligada a la cabaña lechera, ya que sólo existen números limitados de rebaños con vacas nodrizas. Los mercados asociados de leche y carne de vacuno desempeñan por lo tanto un papel importante para su agricultura. La producción de leche tiene una importancia particular para Polonia, la República Checa y Hungría. Según las previsiones, la posibilidad de excedentes en el mercado de la leche en 2006 es elevada, tanto para la UE-15 como para los PECO(10). Existe una necesidad urgente de que la Comisión efectúe una evaluación global y autorizada de la incidencia del sistema actual de cuotas en los mercados de la leche y de la carne de vacuno tras la ampliación y el coste para el presupuesto comunitario(11).

(1) COM(1998) 158 final, de 18 de marzo de 1998.

(2) Dictamen n° 10/98 del Tribunal de Cuentas.

(3) Reglamento (CE) n° 1256/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999 (DO L 160 de 26.6.1999).

(4) Reglamento (CE) n° 1255/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, apartado 1 del artículo 16: "Los productores podrán acogerse a una prima láctea, que se concederá por año civil, por explotación y por tonelada de cantidad de referencia subvencionable individual y disponible en la explotación". El apartado 2 del artículo 18 fija el importe total que puede ser abonado por cantidad de referencia individual, 13,9 euros por tonelada en 2005, 27,8 euros por tonelada en 2006 y 41,7 euros por tonelada en 2007 (DO L 160 de 26.6.1999).

(5) Previsiones del estudio de AGRA Europe (publicadas en 1997) y reproducidas por la Comisión en su revisión de la PAC, octubre de 1998.

(6) Agenda 2000 Vol. II, COM(97) 2000 final, 15 de julio de 1997.

(7) Informe especial n° 8/2000, apartado 13 (DO C 132 de 12.5.2000).

(8) Además, las exportaciones no subvencionadas ascendieron a un total de 80664 toneladas.

(9) DO C 401 de 22.12.1998, apartado 45 y siguientes.

(10) Véanse las perspectivas 1999-2006, gráfico 1.15 y cuadro A3.

(11) Dictamen del Tribunal n° 10/98, apartado 48 (DO C 401 de 22.12.1998).

ANEXO 2

CUOTAS LECHERAS

(Cuotas disponibles teniendo en cuenta la utilización de la reserva UE y las cantidades en suspenso de SLOM)

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente:

1984/85 a 1992/93: Documento DGVI: Resumen de respuestas de los Estados miemtros al cuestionario artículo 8.

1993/94: Cuadro del artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 1560/93 del Consejo, de 14 de junio de 1993, aplicable a partir del 1 de abril de 1993.

1994/95: Cuadro del artículo 1 del Reglamento (CE) n° 630/95 de la Comisión, de 23 de marzo de 1995, aplicable a partir del 1 de abril de 1994.

1995/96: Cuadro del artículo 1 del Reglamento (CE) n° 1109/96 de la Comisión, de 20 de junio de 1996, aplicable a partir del 1 de abril de 1995.

1996/97: Cuadro del artículo 1 del Reglamento (CE) n° 614/97 de la Comisión, de 8 de abril de 1997, aplicable a partir del 1 de abril de 1996.

1997/98: Cuadro del artículo 1 del Reglamento (CE) n° 903/98 de la Comisión, de 28 de abril de 1998, aplicable a partir del 1 de abril de 1997.

1998/99: Cuadro del artículo 1 del Reglamento (CE) n° 751/1999 de la Comisión, de 9 de abril de 1999, aplicable a partir del 1 de abril de 1998.

En el caso de los períodos 1987-1988 a 1992-1993, a la CGG se le deducen las cantidades en suspenso y se le añade la asignación de la reserva comunitaria y SLOM.

ANEXO 3

PRODUCCIÓN Y ENTREGAS DE LECHE DE VACA

>SITIO PARA UN CUADRO>

Nota:

Alemania (-): Nuevos länder excluidos, Alemania (+): Nuevos länder incluidos.

Fuente:

Eurostat New Cronos, última actualización 21.2.2000.

ANEXO 4

ENTREGAS DE LECHE DE VACA

>SITIO PARA UN CUADRO>

Nota:

Alemania(-): Nuevos länder excluidos, Alemania (+): Nuevos länder incluidos.

Fuente:

Eurostat New Cronos, última actualización 21.2.2000.

ANEXO 5

>SITIO PARA UN CUADRO>

Nota:

1986 a 1990 EU-12 (nuevos länder excluidos), 1991 a 1994 EU-12 (nuevos länder incluidos), desde 1995 EU-15, 1998 previsiones.

Fuente:

ZMP Bilanz Milch.

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente:

DG VI Informes sobre la situación de la agricultura.

ANEXO 6

COSTE DE LA OCM DE LA LECHE, DESGLOSE POR CATEGORÍA Y PRODUCTO

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuentes:

Cifras 1988 a 1996: Comisión, DG VI, documento de trabajo PAC 2000: Situación y perspectivas del sector, cuadro 14, abril de 1997.

Cifras 1997a 1999: preparado por el Tribunal de Cuentas sobre la base de los documentos de evolución de los gastos del FEOGA-Garantía, Comisión, DG VI. G.2.

ANEXO 7

COSTE PRESUPUESTARIO DE LA OCM DE LA LECHE Y DE LOS PRODUCTOS LÁCTEOS

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuentes:

Cifras 1988 a 1996: Comisión, DG VI, documento de trabajo PAC 2000: Situación y perspectivas del sector lácteo, cuadro 14, abril de 1997.

Cifras de 1997 a 1999: preparado por el Tribunal de Cuentas sobre la base de los documentos sobre evolución de los gastos del FEOGA-Garantía, Comisión, DG VI. G.2.

Respuestas de la comisión

RESUMEN

En su informe especial, el Tribunal constata que el régimen de cuotas alcanzó el objetivo previsto de reducir la producción de leche en la Unión Europea (apartado V), tuvo el efecto de disminuir considerablemente los costes presupuestarios (apartado X), estabilizar el sector lácteo y contribuir a la evolución positiva del desarrollo estructural (apartado VII). Además constata un crecimiento de la renta de los productores lácteos (apartado 19), especialmente durante un período en que los gastos presupuestarios consagrados al sector lácteo disminuyen considerablemente (apartado X).

Sin embargo, el Tribunal hace hincapié en que el nivel de las cuotas es demasiado elevado dado que, de una producción de 120 millones de toneladas, aproximadamente 15 millones se vendieron en el mercado mundial, gracias a las restituciones, y 10 millones en el mercado interno, gracias a las subvenciones (apartados II, X y 15). En opinión del Tribunal, la Comisión debería proponer una reforma fundamental del sector para alcanzar un mejor equilibrio entre la producción y el consumo no subvencionado y las exportaciones no subvencionadas. Para la Comisión eso significaría reducir aproximadamente un 20 % el nivel de las cuotas actuales. El Tribunal propone a continuación abandonar el sistema de cuotas (apartado XIII y recomendaciones).

La Comisión opina que para fijar el nivel de las cuotas, no es necesario limitarse a reducir los gastos presupuestarios, sino que es necesario tener en cuenta muchos otros aspectos que se derivan no sólo del artículo 33 del Tratado (desarrollo racional de la producción, nivel de vida equitativo de la población que depende de la agricultura, mercados estables, seguridad de los suministros, precios razonables a los consumidores), sino también equilibrios a escala política, económica y regional, importancia de la industria de transformación, desarrollo rural, medio ambiente, posición histórica internacional en su condición de exportador, etc.

De las decisiones del Consejo se desprende que la adaptación de la producción láctea al consumo interno no era ni un objetivo político ni un objetivo económico.

Según la Comisión, desde el punto de vista presupuestario, la disminución de las cuotas no parece coherente con su expiración. Tal como constata el Tribunal (apartado 25), una reducción de las cuotas podría implicar una indemnización a los productores. Esa indemnización por reducción de cuota de aproximadamente un 20 % sobre la base de un importe equivalente al concedido en 1991, es decir, 100 ecus/tonelada durante cinco años, ya implicaría un gasto de 12500 millones de euros. Si la producción, tras el abandono del régimen, se restablece al mismo nivel, la inversión por medio de una posible indemnización, en el ámbito de una reducción, no parece coherente.

Una reducción de las cuotas también causará a corto plazo un mayor desequilibrio en el mercado de la carne, dado que, si se disminuye la cuota un 20 %, debe sacrificarse un porcentaje equivalente de vacas lecheras.

Una reforma fundamental de la OCM de la leche (apartado X) que implique la liberalización de la producción basándose en el modelo del sector de los cultivos herbáceos (cereales y oleaginosas) no solucionará un posible problema presupuestario. Al contrario, tal reforma implicaría un coste presupuestario importante, ya que la disminución de los precios hasta el nivel mundial debe ser compensada a los productores en forma de ayudas directas.

Con respecto al elevado coste de la leche y los productos lácteos, sufragado por los consumidores europeos debido al nivel actual de precios, la Comisión no cree que la liberalización del mercado de la leche basándose en el modelo de los cereales implicaría, a escala global, costes inferiores para el consumidor europeo. Además, la experiencia demuestra que una disminución del precio en la fase de producción no se refleja automáticamente en los precios al consumidor.

La Comisión no puede pues compartir las críticas del Tribunal relativas al coste del régimen actual ni para el contribuyente, ni para el consumidor (véase también el apartado 22).

Por razones políticas, administrativas y de control, el sistema de cuotas se concibió a partir de la cuota nacional por Estado miembro. Prever la transferencia de cuotas entre Estados miembros (apartado XIII) pone en peligro los fundamentos de la normativa sobre las cuotas establecida en el Reglamento (CEE) n° 3950/92 del Consejo. Tal práctica no funcionaría con el sistema actual dado que la gestión del régimen, incluido el pago de la tasa, se realiza a escala nacional.

El sistema de gestión de cuotas por Estado miembro tuvo como consecuencia el mantenimiento de la producción en las regiones desfavorecidas de la Comunidad, en primer lugar en las zonas de montaña donde los costes de producción son más elevados y la producción lechera es, a menudo, la única actividad agrícola posible. La Comisión piensa asimismo que la concentración de la producción láctea correría el riesgo de causar importantes problemas medioambientales. Por otra parte, se comprometería la riqueza de la Unión en materia de producción de productos de calidad o típicos, como los quesos de denominación de origen controlada u otra especialidad de la región. La riqueza del sector lácteo reside, entre otras cosas, en la diversidad de producción de los distintos países. La concentración de la producción en determinadas regiones conduciría a una homogeneización de los productos y, en consecuencia, a un empobrecimiento de su calidad.

Un cambio tan importante del sistema administrativo de gestión de las cuotas no parece, por lo demás, adecuado en la perspectiva del Tribunal de abandonar el sistema.

Aunque el futuro del régimen de cuotas merece estudiarse, y el Consejo asumió el compromiso de proceder "en 2003 a un examen intermedio que tenga como objetivo poner fin al actual régimen de cuota después de 2006", la Comisión considera que el informe del Tribunal no le proporciona elementos que justifiquen el abandono de este régimen.

Las decisiones adoptadas por el Consejo en el ámbito de la Agenda 2000 (apartado II), fueron el resultado de intensas negociaciones políticas y el aumento de las cuotas fue la contrapartida a la prórroga del régimen más allá del 31 de marzo de 2000, fecha de vencimiento de la normativa de 1992. Por otra parte, la reducción de los precios institucionales prevista a partir de 2005 posibilitó tal aumento. Con respecto a los aumentos específicos, éstos no deberán contribuir a un desequilibrio mayor dado que corresponden en gran medida a cantidades ya producidas.

La flexibilidad prevista por la normativa comunitaria (apartado VIII) es necesaria para compensar la rigidez estructural intrínseca del régimen. Si no se hubiera admitido la flexibilidad criticada por el Tribunal, los productores habrían tenido graves problemas de adaptación. Además, las cuotas se respetan mayoritariamente y la Comisión siempre ha velado por la aplicación correcta de la normativa comunitaria. Si la gestión provocó errores en algunos Estados miembros, éstos nunca alcanzaron un nivel que pudiese comprometer el funcionamiento del régimen.

Es totalmente prematuro prever un aumento del excedente en el futuro (apartado IX): no se adoptó ninguna decisión acerca del principio de las cuotas ni de su nivel en los países candidatos; la tendencia actual positiva del consumo de productos lácteos implica más bien una disminución de la ayuda (existencias de intervención casi vacías); resta por comprobar los resultados de las negociaciones de la OMC así como sus consecuencias actuales en las exportaciones de la Unión Europea.

La Comisión ha hecho grandes esfuerzos para hacer cumplir el pago de la tasa (apartado XIII). Reduce los anticipos cuando no se ha pagado la tasa en la fecha límite. Introduce correcciones en el procedimiento de liquidación de cuentas con respecto a todas las tasas no abonadas (salvo los importes debido a irregularidades) y calcula y corrige el interés por pago tardío de la tasa hasta la fecha de la decisión de liquidación. Sin embargo, debe subrayarse que estas correcciones financieras han sido impugnadas por los Estados miembros en cuestión ante el Tribunal de Justicia (véase el apartado 33). En sus visitas de inspección a los Estados miembros, la Comisión examina detalladamente las verificaciones y sanciones en el lugar y hace recomendaciones, durante la misión, y más tarde mediante carta oficial, relativas tanto a las verificaciones como a las sanciones. La Comisión comprueba el cumplimiento de estas recomendaciones en la siguiente visita de inspección al Estado miembro. La Comisión intenta siempre impulsar las mejores prácticas entre los Estados miembros y durante las misiones de control explica cómo otros países aplican las normas eficazmente.

Dos procedimientos de infracción contra Italia (Dictamen motivado 97/2228) y España (Dictamen motivado 97/2227) están aún pendientes, por aplicación incorrecta del régimen de cuotas, y en particular por la no percepción de la tasa suplementaria (apartados XI y XII). En las decisiones de liquidación de cuentas de la mayoría de Estados miembros no es necesaria ninguna corrección financiera, o sólo una pequeña corrección. Hasta 1999, fue necesario reducir los anticipos a cuatro Estados miembros: Grecia, España, Italia y Reino Unido. (Las reducciones realizadas con respecto al Reino Unido en 1996/97 y 1998/99 representan respectivamente el 3 % y el 4 % de la tasa no recaudada).

A iniciativa propia, la Comisión adoptará próximamente un nuevo proyecto de Reglamento relativo a las disposiciones de aplicación de las cuotas lecheras que prevén un refuerzo de las medidas de control y de las sanciones (véanse también los apartados 43 y 44).

EL RÉGIMEN DE CUOTAS LECHERAS SE INTRODUJO PARA REDUCIR EL DESEQUILIBRIO ENTRE LA OFERTA Y LA DEMANDA EN EL MERCADO DE LA LECHE

4. La concentración de la producción en las explotaciones más eficientes es deseable (no confundir con la concentración de la producción de leche en algunas regiones, véase el apartado XIII).

INCIDENCIA DEL RÉGIMEN DE CUOTAS EN EL DESARROLLO DEL MERCADO DE LA LECHE

El nivel de cuota da lugar, sin embargo, a excedentes estructurales

15. Por lo que se refiere a la comercialización con ayuda de subvenciones en el mercado interno, las cantidades de leche desnatada y de leche desnatada en polvo se refieren al período 1995-1998. Para 2001, la ayuda a la leche desnatada en polvo corresponderá aproximadamente al 45 % de la cantidad consumida en el mercado interno. La ayuda se redujo un 15 % en octubre de 2000 y representa en estos momentos menos del 25 % del precio de mercado. La mantequilla subvencionada (incluida la nata) asciende a 427000 toneladas en 1991 y a 523000 toneladas en 1994. Desde 1995, se han subvencionado entre 494000 toneladas y 520000 toneladas de mantequilla (incluida la nata). Desde comienzos de 1995 la subvención se redujo aproximadamente un 35 %.

Gastos presupuestarios

16. El coste presupuestario neto de 2601 millones de euros no solamente permite un equilibrio del mercado sino que también dirige sus esfuerzos al conjunto de objetivos de la política agrícola común, tales como las rentas de los productores y el desarrollo rural, sin contar otros aspectos económicos como el empleo de las empresas de transformación.

17. La Comisión constata que el presupuesto de 2001 confirma una vez más la tendencia subrayada por el Tribunal: los créditos para el sector lácteo se limitan a 2400 millones de euros, mientras que en 1983 ascendían a casi 4300 millones. En este sentido, el régimen de cuotas resultó ser un instrumento fundamental para el control de los gastos.

La Comisión reitera que el coste del sector lácteo para el contribuyente ha descendido considerablemente y que el precio percibido por el productor influye escasamente en el precio al consumidor (véase el apartado 22).

18. Con respecto al estudio citado por el Tribunal, la Comisión precisa que se trata de un estudio de evaluación de toda la organización del mercado de la leche, incluidas las cuotas y que esta evaluación servirá como base de reflexión para emprender la "revisión intermedia" prevista por el Consejo en 2003 [véase la letra b) del apartado 73].

Precios a la producción y renta de los agricultores del sector lácteo

19. Los datos disponibles en la RICA (Red de Información Contable Agrícola) no permiten comparar la Unión de los Diez de 1984 con la Unión de los Quince de 1996.

Coste para el consumidor

22. Las series utilizadas por la OCDE para calcular el ESP (equivalente en subvencion a la produccion) proceden de fuentes heterogéneas y por lo tanto, la comparabilidad de los datos es escasa. En opinión de la Comisión el cálculo realizado por la OCDE es totalmente teórico puesto que compara grosso modo los precios internos en la Unión con los precios del mercado mundial. Esta diferencia se multiplica por la producción total de leche de la Unión para constituir el ESP. El tipo de cambio euro/dólar aporta un grado suplementario de incertidumbre, así como la volatilidad "del mercado mundial".

Es difícil establecer individualmente para cada producto la estimación de los precios de los mercados interno y, sobre todo, mundial. Además la tarea es complicada por la conversión de dichos precios en una media en equivalente de leche, mientras que los coeficientes de transformación distan mucho de ser homogéneos, incluso dentro de la Unión Europea (según los tipos de quesos, por ejemplo). Por lo tanto, en el mercado mundial, la comparación a través del equivalente de leche conduce a errores importantes. Por último, la Comisión no puede estar de acuerdo con el Tribunal, cuando afirma que una supresión de la protección en la frontera del mercado interno se traduciría en un descenso de los precios al consumidor al nivel actual del precio del mercado mundial dado que el precio del mercado mundial se estabilizará a un nivel superior, vista la importancia de la economía del sector lácteo con relación al tamaño relativamente pequeño del mercado mundial y al peso de la Unión en ese mercado.

Además, el mercado mundial está dominado por terceros países exportadores que cuentan con sistemas de apoyo equivalentes a los de la Comunidad u organizan sus exportaciones de manera centralizada a través de empresas estatales.

Las cuotas son un activo real

25. En 1984, las cuotas se impusieron como una restricción y, como subraya el Tribunal, este hecho supuso una reducción media del 10 % de 1999 con relación a 1984 para los productores del momento, reducción que se compensó financieramente en numerosos casos. Las reducciones sucesivas de las cuotas se combinaron con compensaciones, o con incentivos a las jubilaciones voluntarias, con el fin de no desestructurar la herramienta de producción. Su coste es muy bajo con relación al saneamiento presupuestario global que se derivó de la introducción de las cuotas. No hay pues por qué asombrarse de que la adquisición del derecho a producir leche tenga ahora un determinado valor, lo que demuestra de paso que el régimen de cuotas en general se aplica correctamente.

26 y 27. La Comisión comparte el análisis del Tribunal de que la cuota lechera tiene un valor monetario y se negocia en varios Estados miembros. La Comisión adoptó la opinión general de que ni los Fondos Estructurales ni la financiación pública nacional deberían ser utilizados para ayudar en la compra de la cuota. Efectivamente en todos los Estados miembros la concesión de ayuda para inversiones en explotaciones lecheras debería excluirse si tiene por efecto sobrepasar la cuota lechera disponible para el ganadero. [Véase el apartado 3 del artículo 6 del Reglamento (CE) n° 950/97(1)]. La única excepción a este postulado ocurrió en el citado caso irlandés, donde se aprobó un régimen para la subvención de la reestructuración de la cuota lechera en virtud del programa operativo para la agricultura, el desarrollo rural y la silvicultura 1994-1999. Este régimen funcionó durante más de dos campañas para ayudar a mejorar la estructura de la producción irlandesa, ya que los pequeños agricultores no habían podido competir eficazmente en el mercado por la cuota lechera.

La concesión de una ayuda a la inversión relativa al sector de la producción lechera y que tenga por efecto sobrepasar la cantidad de referencia determinada en virtud de la reglamentación relativa a la tasa suplementaria en el sector de la leche y de los productos lácteos se excluirá, a menos que se haya concedido previamente una cantidad de referencia suplementaria o que se haya obtenido por una transferencia de acuerdo con dicha reglamentación.

Por consiguiente es muy normal que algunos agricultores recibieran la ayuda para mejorar la situación de sus explotaciones, especialmente la relativa a la calidad de la leche, bajo condiciones muy específicas y restrictivas. En estos casos ninguna ayuda era posible sin antes tener una cuota de leche suficiente en virtud de las normas definidas por la OCM. Por lo tanto no es sorprendente, con la excepción irlandesa antes citada, que "no se adoptara ninguna decisión estructural para adquirir suficiente cuota". Esta situación prevaleció en la Unión Europea en su conjunto y no había ninguna especificidad española en este campo.

LOS ESTADOS MIEMBROS SON LOS PRINCIPALES RESPONSABLES DE LA APLICACIÓN DEL RÉGIMEN DE CUOTAS

29. Según la Comisión, el Tribunal se aferra a una visión puramente presupuestaria del régimen de cuotas lecheras e ignora el interés que representan las cuotas para el mantenimiento de una producción lechera en algunas regiones desfavorecidas o en otras, donde los productores tienen pocas alternativas, aparte de la producción de leche, para ganarse la vida. El régimen de cuotas lecheras forma parte de la OCM de la leche, cuyos objetivos están directamente vinculados al mantenimiento de la renta de los productores.

Por otra parte, interrelacionar la adhesión con una disminución de cuotas de los productores de la Unión parece políticamente excluido. Por lo que se refiere a la transferencia de las cuotas entre Estados miembros, véanse las respuestas en el resumen.

30. Las cantidades nacionales de referencia se establecieron a partir de las cantidades históricas de producción y no a partir de las cantidades de consumo. La asignación de cantidades de referencia individuales a los productores siguió el mismo criterio y cada productor ha sido tratado de manera idéntica.

Por lo que se refiere a los datos estadísticos, es cierto que la Comisión no dispone de datos precisos sobre el consumo interno de productos lácteos. Esto se debe a la imposibilidad de disponer de todas las informaciones necesarias para establecerlos. Medir el autoabastecimiento de leche y productos lácteos requiere el conocimiento de la utilización de la leche y de sus subproductos en toda una serie de sectores de actividades, incluso fuera del sector lácteo, información que no está disponible. Además, los Estados miembros no están obligados a establecer balances de abastecimiento de productos lácteos.

La precisión de los datos relativos a la disponibilidad y utilización de la leche y de los productos lácteos obtenidos por los sistemas actuales de recopilación de información es pues demasiado baja para que las diferencias puedan interpretarse en términos de control fiable.

Aplicación del sistema

32 y 33. Sigue habiendo problemas con la recaudación de la tasa suplementaria en Italia. Tal como ocurre con otros Estados miembros, especialmente España, esos problemas también se deben al hecho de que productores y compradores han impugnado la tasa ante los tribunales nacionales y que esos procedimientos judiciales tardan mucho tiempo en completarse.

La Comisión ha reaccionado ante esta situación reduciendo los anticipos mensuales a los Estados miembros en cuestión e imponiéndoles correcciones financieras en el contexto del procedimiento de liquidación de cuentas, tanto a los importes de la tasa pendientes de pago como a los intereses de demora. Esas correcciones financieras fueron impugnadas por los Estados miembros en cuestión ante el Tribunal de Justicia. En el asunto C-277/98, el Abogado General presentó recientemente sus conclusiones, proponiendo al Tribunal anular la decisión de la Comisión. Sin embargo, en ninguno de los casos, se ha pronunciado todavía una sentencia.

Por lo que se refiere a las observaciones preliminares del Tribunal en el informe especial 4/93, a todos los productores se les han asignado cantidades individuales de referencia. La referencia a la "falta de verificaciones o a la falta de exactitud en la supervisión y el control efectuado por las autoridades competentes" ya no es, desde el lanzamiento en 1998 de las operaciones extraordinarias de control, correcta en el caso de Italia.

34. El régimen de cuotas lecheras se ha aplicado plenamente desde la campaña de 1998/99. Sin embargo, aunque los auditores de la Comisión están satisfechos con la mejora lograda en la situación española desde 1998/99, pueden hacerse nuevos progresos. La Comisión está supervisando las mejoras en curso en la aplicación española del régimen. Las mejoras efectuadas por las autoridades españolas son consecuencia directa de las medidas de la Comisión: numerosas misiones sobre el terreno, cartas, reducciones de los anticipos, correcciones en la liquidación de cuentas y lanzamiento de los procedimientos de infracción. Todas estas medidas indujeron a las autoridades españolas a realizar drásticos cambios legislativos y organizativos que han conducido a la mejora manifiesta comentada antes por el Tribunal.

Hasta la campaña de 1998/99, sin embargo, hubo efectivamente problemas en la recaudación de la tasa, debido a fracasos de las autoridades nacionales que contribuyeron a los generalizados desafíos jurídicos presentados por compradores y productores. Como los procedimientos jurídicos en España constan de distintas fases y son prolongados, amplios porcentajes de la tasa de 1993/94 están aún pendientes de pago.

35. La mejora en Grecia también es consecuencia directa de las numerosas misiones llevadas a cabo por la Comisión y de las recomendaciones de cambio dirigidas a las autoridades griegas así como de su voluntad de trabajar para mejorar la gestión del régimen de cuotas.

37. La Comisión remite a su respuesta en el apartado 33.

Fiscalización específica para los Estados miembros

Asignación y gestión de las cuotas

38. El Consejo, al adoptar el Reglamento (CEE) n° 4045/89 del Consejo relativo a los controles, por los Estados miembros, de las operaciones comprendidas en el sistema de financiación por el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agraria, sección Garantía, consideró suficiente un período de tres años.

39. Portugal debe la tasa suplementaria por primera vez para el período 1999/2000 y la Comisión retuvo los anticipos del FEOGA por la suma correspondiente, pero el Consejo acaba de aprobar (28 de junio de 2001) un proyecto de Reglamento por el que se eximen de la tasa a los productores de Azores por una cantidad máxima de 73000 toneladas en el ámbito del Reglamento "Poseima". Este Reglamento reducirá a cero la tasa pendiente de pago para 1999/2000. Se suspende pues el cobro de las sumas adeudadas por los compradores y productores.

El mecanismo de compensación

41. Si existe la creencia de que en un año concreto no habría que pagar ninguna tasa, el precio de transferencia de la cuota debería ser cercano a cero o cero, aunque la tasa suplementaria se sitúe en un nivel disuasorio.

42. La reasignación de las cuotas no utilizadas forma parte de los instrumentos a disposición de los Estados miembros para permitir a los productores administrar con más flexibilidad el régimen de cuotas. Recuérdese que esta reasignación sólo está permitida en el interior de la cuota nacional. La flexibilidad prevista por la normativa comunitaria es necesaria para compensar la rigidez estructural del régimen de cuotas lecheras.

Autorización de los compradores

43 y 44. En el proyecto del nuevo Reglamento destinado a sustituir al Reglamento (CEE) n° 536/93 (véase el resumen) está previsto que los Estados miembros puedan, en caso de incumplimiento de las disposiciones, retirar la autorización del comprador o imponer el pago de una suma proporcional al volumen de leche en cuestión y a la gravedad de la irregularidad.

Este proyecto de Reglamento acentúa igualmente la función de los Estados miembros en lo que respecta a las medidas de control y las sanciones que deben prever para garantizar la percepción correcta de la tasa, precisa el plazo y el número de controles necesarios para permitir la verificación, en un plazo determinado, del respeto del régimen ante el conjunto de sus protagonistas.

Observaciones relativas a los productores que efectúan venta directa

45. La observación del Tribunal de Cuentas confirma una infracción de la normativa comunitaria, es decir, compras de leche por agentes económicos no autorizados (vendedores directos) que influyen en las entregas declaradas por el Estado miembro.

En el marco del procedimiento de liquidación de cuentas, se preguntará a los Estados miembros en cuestión si se efectuaron las rectificaciones y si se siguió el procedimiento de actualización del cuestionario.

Controles a compradores y a productores que efectúan venta directa

48. En el marco de las misiones de la unidad de liquidación de cuentas, el examen de los informes de control representa un punto clave de la misión. Cualquier deficiencia constatada es objeto de debates, reflexiones, observaciones, recomendaciones y, en caso necesario, rectificaciones, siempre con el fin de mejorar el sistema existente.

49. Véase el comentario al apartado 46.

No obstante, es importante señalar al Tribunal de Cuentas que la transferencia de las cuotas (ventas directas/entregas/ventas directas) está prevista por la normativa en vigor (apartado 2 del artículo 4 del Reglamento (CEE) n° 3950/92). Previa solicitud debidamente justificada del productor, siempre es p