Informe Especial no 3/2002

sobre la iniciativa comunitaria Empleo - Integra acompañado de las respuestas de la Comisión

(presentado en virtud del párrafo segundo del apartado 4 del artículo 248 del Tratado CE)

(2002/C 263/01)

ÍNDICE

>SITIO PARA UN CUADRO>

RESUMEN

I. Integra se lanzó en 1996 como un nuevo capítulo (el cuarto) de la iniciativa comunitaria (IC)de Empleo y Desarrollo de los Recursos Humanos(1) para el período de programación 1997-1999. De 1994 a 1997 Integra formó parte del capítulo Horizon, pero la importancia concedida por el Parlamento Europeo y el Consejo a los excluidos del mercado de trabajo motivó que esta cuestión fuera abordada separadamente. La Comunicación presentada, el 10 de julio de 1996, a los Estados miembros por la Comisión declaraba que el objetivo de Integra era "promover medidas para mejorar el acceso al mercado de trabajo y las posibilidades de empleo de los grupos vulnerables excluidos de él o en peligro de estarlo.".

II. Si bien los grupos destinatarios seguían siendo los contemplados por Empleo - Horizon(2), la Comunicación señalaba que debía prestarse especial atención a las acciones centradas en las necesidades específicas de los emigrantes, refugiados y otros grupos igualmente vulnerables que pueden verse expuestos a una mayor discriminación en el mercado de trabajo debido al aumento del racismo y de la xenofobia en Europa(3).

III. Con un total de créditos asignado de 418 millones de euros, los Estados miembros seleccionaron inicialmente alrededor de un millar de proyectos destinados a ejecutarse durante el período 1997-1999.

IV. La finalidad general de la fiscalización emprendida por el Tribunal era determinar si:

- los procedimientos de selección de promotores y proyectos garantizaban el carácter innovador de estos últimos y tenían como destinatarios a los grupos con mayor riesgo de quedar excluidos del mercado del trabajo,

- la experiencia y las enseñanzas adquiridas se evaluaban y utilizaban posteriormente de forma sistemática, coherente y comparable,

- el seguimiento y la divulgación de resultados se llevaban a cabo con eficacia y se utilizaban para crear nuevos modelos de lucha contra la exclusión laboral.

V. La Comisión no definió expresamente los principales términos utilizados en las orientaciones ni identificó la población que componía cada uno de los grupos destinatarios ni tampoco confeccionó una lista de prioridades y problemas. La Comisión y los Estados miembros no fijaron criterios de base ni patrones de referencia, por lo que es difícil determinar en qué medida los proyectos eran innovadores o podían representar un valor añadido, o bien mejoraban y modificaban enfoques ya existentes.

VI. Faltan indicios de que los fondos se hayan dirigido a zonas caracterizadas por la concentración de grupos destinatarios, como los barrios desfavorecidos de algunas ciudades, a fin de que la asignación de los fondos Integra constituyera el medio más eficaz de adquirir nuevos conocimientos sobre el grupo destinatario y sobre la manera de integrarlo en el mercado de trabajo.

VII. Al final del programa, los promotores consideraban en su mayoría que el elemento transnacional era positivo e importante, pero la fiscalización reveló que en ocasiones faltó coherencia en las fases de desarrollo y de selección, así como en la política de financiación, lo cual restó valor añadido a los proyectos.

VIII. La experiencia y los conocimientos adquiridos no fueron evaluados ni utilizados posteriormente de forma sistemática, coherente y comparable por la Comisión ni tampoco por los Estados miembros.

IX. La Comisión y los Estados miembros no consideraron conveniente utilizar indicadores para describir la situación de partida de los distintos grupos destinatarios contemplados por la iniciativa. De haberlo hecho, habrían formulado criterios precisos, uniformes y medibles que constituyeran un patrón de referencia para evaluar la iniciativa Integra.

X. Faltan indicios de que la divulgación se llevara a cabo de forma sistemática y con eficacia y se utilizara para crear nuevos modelos de lucha contra la exclusión laboral en relación con cada uno de los grupos destinatarios.

XI. En ninguno de los Estados miembros visitados se encontraron indicios de que se hubiera organizado, a nivel nacional o transnacional, una transferencia sistemática de prácticas adecuadas y faltan indicios de que se haya producido una transferencia a escala transfronteriza. Sí hay más pruebas de que hubo transferencias en los niveles regional, local y de los promotores, aunque no se organizaran de forma sistemática y el establecimiento de redes de contacto de los promotores entre sí y con las administraciones locales resultara ser el elemento más importante.

XII. Integra ha aumentado la sensibilización pública con respecto a los grupos excluidos, pero resulta imposible determinar de forma concluyente hasta qué punto la iniciativa ha permitido adquirir nuevos conocimientos para promover medidas destinadas a combatir la exclusión laboral de los distintos grupos destinatarios y si dichos conocimientos han sido eficazmente transmitidos a las instancias políticas.

XIII. El Tribunal recomienda que:

- antes de lanzar programas innovadores como Integra, la Comisión y los Estados miembros identifiquen los ámbitos principales (grupos destinatarios y segmentos del mercado de trabajo) en que los proyectos innovadores podrían contribuir a la formulación de nuevas políticas,

- se elaboren indicadores al inicio de los programas mencionados que permitan evaluar de forma continua y sistemática los proyectos innovadores para así enjuiciar y comparar los resultados con el fin de garantizar que los programas van a representar un valor añadido y una mejora frente a otros ya existentes,

- la Comisión redacte un plan estratégico para transferir sistemáticamente, más allá del ámbito nacional, los conocimientos y las buenas prácticas resultantes a los interlocutores sociales y a las instancias políticas con el fin de garantizar que los resultados se utilizan al poner en práctica las políticas pertinentes.

INTRODUCCIÓN

Empleo - Integra

1. La Comisión lanzó la IC "Empleo y Desarrollo de los Recursos Humanos" en 1994(4), para contribuir a dicho desarrollo y mejorar el funcionamiento del mercado de trabajo a fin de impulsar el crecimiento del empleo y fomentar la solidaridad social en la Unión Europea, así como la igualdad de oportunidades para las mujeres en dicho mercado. De 1994 a 1997 Integra formó parte del capítulo Empleo - Horizon (véase la nota 1 en la página anterior), pero la importancia concedida por el Parlamento Europeo y el Consejo a los "excluidos" motivó que esta cuestión fuera abordada separadamente.

2. En su comunicación(5) a los Estados miembros en 1996, la Comisión añadió a la IC antes mencionada un nuevo capítulo, Empleo - Integra, para el período de programación 1996-1999. El objetivo de este nuevo capítulo era en última instancia "promover medidas para mejorar el acceso al mercado de trabajo y las posibilidades de empleo de los grupos vulnerables excluidos de él o en peligro de estarlo"(6). Dichos grupos eran los desempleados de larga duración, los progenitores únicos sin trabajo, las personas sin hogar, los itinerantes, los gitanos y travellers, los reclusos y ex reclusos, los drogadictos etc., que ya recibían la asistencia financiera del capítulo Empleo - Horizon. No obstante, Empleo - Integra prestaba especial atención a las necesidades específicas de los emigrantes, los refugiados y otros grupos igualmente vulnerables que podían verse expuestos a una mayor discriminación en el mercado de trabajo debido a fenómenos tales como el racismo y la xenofobia.

3. Las iniciativas comunitarias del Fondo Social Europeo (FSE) son instrumentos financieros especiales de política estructural que la Comisión propone a los Estados miembros en apoyo de medidas que ayuden a resolver problemas con especial incidencia en el conjunto de la Unión Europea. Estas iniciativas comunitarias presentan las siguientes características clave que les confieren un valor añadido frente a las restantes medidas financiadas por el Fondo Social:

a) transnacionalidad;

b) innovación;

c) método que procede de la base hacia arriba;

d) divulgación

e) generalización de resultados (mainstreaming).

4. Con un total de créditos asignado de 418 millones de euros (véase el cuadro 1), los Estados miembros seleccionaron inicialmente alrededor de un millar de proyectos destinados a ejecutarse durante el período 1997-1999.

Cuadro 1

Ejecución presupuestaria por Estado miembro

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente:

Comisión de las Comunidades Europeas - Diciembre de 2001.

5. Integra forma parte de la IC Empleo, por lo que está concebida para ejercer un efecto catalizador sobre la innovación a escala comunitaria y, al mismo tiempo, impulsar la transferencia organizada de experiencias y la difusión de prácticas adecuadas entre los distintos promotores y Estados miembros. Su impacto no debe medirse, consiguientemente, por el criterio de creación de empleo sino por los conocimientos y métodos innovadores que permita adquirir con vistas a mejorar las posibilidades de empleo del grupo destinatario.

Objetivo y enfoque de la fiscalización

6. La fiscalización tenía por finalidad general determinar si la IC Empleo - Integra aportaba a la Comisión y los Estados miembros los conocimientos y métodos necesarios para promover medidas de lucha contra la exclusión laboral de los colectivos sociales más vulnerables.

7. La fiscalización tenía como objetivo principal determinar si:

a) los procedimientos de selección de promotores(7) y proyectos garantizaban el carácter innovador de estos últimos y tenían como destinatarios a los colectivos con mayor riesgo de quedar excluidos del mercado del trabajo, además de presentar un verdadero carácter transnacional;

b) la experiencia y las enseñanzas adquiridas se evaluaban y utilizaban posteriormente de forma sistemática, coherente y comparable;

c) el seguimiento y la divulgación de resultados se llevaban a cabo con eficacia y se utilizaban para crear nuevos modelos de lucha contra la exclusión laboral.

8. El enfoque aplicado a la fiscalización consistió en un análisis de sistemas basado en la realización de controles documentales y de entrevistas a personal clave en la Comisión y en cuatro Estados miembros (Dinamarca, España, Francia y el Reino Unido) donde se visitaron dieciséis proyectos en el contexto del triple objetivo de fiscalización enunciado anteriormente. Los gastos correspondientes a los proyectos consistían, en gran medida, en costes salariales del personal encargado de formar y reinsertar a los participantes y en dietas abonadas a estos últimos.

EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

9. Los compromisos asignados a la iniciativa Integra sumaron un total de 418 millones de euros que suponen un incremento del 8 % frente a los créditos iniciales (385 millones de euros), debido principalmente a que los Estados miembros transfirieron a esta iniciativa fondos de otros capítulos de la IC Empleo para satisfacer las solicitudes de financiación de un número adicional de proyectos Integra.

10. Al 31 de diciembre de 2001, la Comisión había abonado 327 millones de euros a los Estados miembros, lo que representa un 78 % del total comprometido. El cierre final de Integra tendrá lugar en 2003, junto con los demás capítulos de la IC Empleo, una vez que la Comisión haya recibido la documentación requerida en el Reglamento (CE) n° 2064/97.

ACTIVIDADES PREVIAS AL LANZAMIENTO

Observación general

11. El lanzamiento de un programa innovador como Integra requiere que la Comisión, los Estados miembros y los promotores interpreten de modo uniforme los conceptos teóricos y las intenciones del programa, al objeto de reducir al mínimo los desacuerdos en el plano operativo. Para que la ejecución se desarrolle sin contratiempos en los Estados miembros es esencial que el material previo al lanzamiento contenga los conceptos clave y los defina con precisión, marque objetivos y criterios claros y establezca con nitidez los procedimientos de seguimiento y el empleo de datos o indicadores de tipo estadístico referidos a los grupos destinatarios.

La situación en la Comisión

12. La Comunicación de la Comisión a los Estados miembros no definía expresamente:

a) el concepto de proyecto "innovador" ni tampoco precisaba en que debía consistir el elemento de innovación de un proyecto;

b) la población que componía cada uno de los grupos destinatarios de Integra;

c) los objetivos claros en relación con cada uno de los grupos destinatarios de Integra;

d) los indicadores que ayudaran al seguimiento del proceso de selección de los proyectos Integra;

e) los datos e indicadores estadísticos al seleccionar los grupos destinatarios;

f) los criterios de base ni patrones de referencia para los grupos destinatarios ni tampoco aprovechaba la experiencia adquirida en los programas tradicionales del FSE para facilitar la evaluación de los proyectos.

13. La Comunicación de la Comisión prestaba especial atención a los emigrantes, refugiados y personas en situaciones similares y las incluía en la definición de grupo destinatario, pero sin distinguir entre las distintas categorías que componen un grupo tan heterogéneo. De este modo categorías muy distintas, como refugiados sin ningún tipo de instrucción y otros con un nivel de cualificación elevado, que requieren un tratamiento muy diferenciado, se inscriben en el mismo apartado, lo que dificulta extremadamente la tarea de evaluación.

La situación en los Estados miembros

14. No se elaboró una lista de problemas ni de prioridades referida a los posibles grupos destinatarios antes de distribuir a los posibles promotores material informativo sobre Integra. En este contexto, apenas se utilizaron de antemano en los Estados miembros visitados datos ni indicadores estadísticos para analizar la situación de cada uno de los grupos destinatarios.

15. Todos los Estados miembros visitados habían preparado documentación detallada sobre Integra que fue remitida a posibles licitadores o que podía obtenerse mediante la correspondiente solicitud, pero ninguno de dichos Estados definió con precisión los términos claves utilizados en el material previo al lanzamiento, ni tampoco fijó criterios de base ni patrones de referencia que pudieran utilizar los promotores para distinguir los proyectos "experimentales" de los generales y de corte más tradicional. De este modo se dejó a cada promotor libertad para interpretar y entender conceptos claves del programa (véase el apartado 3) y valorar por sí mismo las nociones de "valor añadido" y "mejora de los enfoques existentes".

SELECCIÓN Y EJECUCIÓN

Observación general

16. La Comisión define a escala europea el marco global en el que debe inscribirse la ejecución de la iniciativa en el plano nacional (véase el cuadro 2 - Selección de proyectos). De conformidad con el punto 13 de la Comunicación a los Estados miembros, se creó una oficina de asistencia técnica (Europs) que tomó la forma de una estructura de apoyo de ámbito europeo destinada a asistir a la Comisión. Europs creó una base de datos sobre proyectos y asociaciones de alcance europeo y se encargó de su mantenimiento.

Cuadro 2

Selección de proyectos

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente:

Comisión del Fondo Social Europeo - Empleo Integra - IE - febrero de1997

17. En los Estados miembros intervienen distintas organizaciones nacionales. El comité nacional de seguimiento, compuesto normalmente por representantes de una amplia serie de instancias públicas y un representante de la Comisión, supervisa y evalúa la ejecución de la iniciativa. Las estructuras de apoyo nacionales ofrecen asistencia técnica, asesoramiento y apoyo a los proyectos, además de ocuparse de recopilar y transmitir la información.

18. Con objeto de asegurar la consecución de las prioridades y los objetivos marcados, tendría que haberse supervisado la ejecución con arreglo a un método común y facilitado, de esta forma, el seguimiento y la evaluación con lo que la experiencia y los conocimientos adquiridos habrían podido utilizarse efectivamente para crear nuevos modelos de lucha contra la exclusión laboral. Uno de los requisitos para asegurar el éxito de una iniciativa, sobre todo cuando está descentralizada, reside en que las diversas organizaciones participantes en su ejecución sigan pautas de comunicación de informes claramente definidas.

La situación en la Comisión

19. La falta de identificación clara de cada uno de los grupos destinatarios significa que la información facilitada por los Estados miembros sobre los distintos grupos no puede utilizarse para realizar un seguimiento del impacto ejercido por Integra a escala comunitaria. Dada la falta de directrices de las autoridades nacionales para elaborar los informes anuales de ejecución y de un sistema de clasificación armonizado, que originó considerables variaciones en la calidad de la información, resultó prácticamente imposible disponer de una visión sistemática y de conjunto sobre la ejecución de Integra a escala comunitaria.

20. El contrato celebrado entre el proveedor de asistencia técnica y la Comisión llegó a término en abril de 2000 y Europs tuvo tres meses para proceder a la liquidación. Su base de datos pasó a depender de la Comisión, pero ésta no se ocupó de su mantenimiento ni actualización ulteriores. Dado que muchos proyectos no habían terminado en la fecha de liquidación de Europs, la experiencia y los conocimientos adquiridos gracias a ellos no pudieron ser utilizados(8).

21. En definitiva, la Comisión no logró desarrollar una estructura de seguimiento para recopilar y archivar toda la información necesaria con arreglo a un sistema armonizado ni utilizarla con eficacia para crear nuevos modelos de lucha contra la exclusión laboral.

La situación en los Estados miembros

22. Conforme a la Comunicación de la Comisión, cada uno de los Estados miembros había creado un comité de seguimiento único con competencias para el conjunto de la iniciativa Empleo y, por tanto, para la selección final de los proyectos.

23. Los Estados miembros ofrecieron asesoramiento a los promotores pues eran conscientes del riesgo de que algunos de ellos, con ideas buenas e innovadoras pero escasamente familiarizados con el funcionamiento de los Fondos Estructurales, tuvieran dificultades en presentar de forma correcta la solicitud.

24. Con el fin de garantizar la imparcialidad, la fase de preselección (gestión, asesoramiento y primer examen de las solicitudes) se separó de la fase de selección final de los promotores. Los Estados miembros visitados aplicaron criterios y métodos de selección diferentes, pero el examen de las solicitudes fue minucioso y, aunque la gran mayoría de los promotores seleccionados para participar en Integra estaban familiarizados con otros programas FSE y habían intervenido en ellos, también se seleccionaron nuevos promotores. Ello constituye un aspecto positivo si se tiene en cuenta que los trámites ligados a la solicitud pueden ser complicados y requieren tiempo, especialmente en el caso de pequeños o de nuevos promotores.

25. En todos los Estados miembros visitados resultó extremadamente difícil valorar el contenido innovador de los proyectos seleccionados y, en muchos casos, la administración competente tuvo problemas para explicar por qué un proyecto seleccionado contenía aspectos innovadores y no se limitaba a presentar de modo diferente enfoques ya contenidos en proyectos generales financiados por el FSE.

26. Al no haberse fijado claramente las prioridades, el principal indicador empleado para seleccionar a los promotores y los proyectos fue un examen de calidad referido al licitador y a la solicitud que presentaba. La fiscalización puso de manifiesto que el grupo destinatario, la complementariedad de los proyectos y otros indicadores no entraron en la valoración.

27. En ninguno de los Estados miembros visitados se prestó especial atención durante el procedimiento de selección, tal y como se llevó a cabo, a las acciones centradas en las necesidades particulares de emigrantes y refugiados como requería la Comunicación de la Comisión.

EVALUACIÓN

Observación general

28. Según la Comunicación, "durante el período de planificación y al final del mismo, la Comisión evaluará, en cooperación con los Estados miembros, los resultados de los programas presentados. Para efectuar esta evaluación, la Comisión se valdrá de los objetivos enunciados por los Estados miembros, que constituyen los principales puntos de referencia para evaluar los progresos. Considerando las medidas aplicadas en función de los objetivos perseguidos, dicha evaluación proporcionará datos sobre los grupos específicos que sean beneficiarios finales.".

29. La Comisión y los Estados miembros no emplearon indicadores para describir la situación de partida de los distintos grupos destinatarios contemplados por la iniciativa. De haberlo hecho, los indicadores podrían haberse utilizado para formular criterios precisos, uniformes y medibles con el fin de crear un patrón de referencia para medir y evaluar el impacto, tanto cuantitativo como cualitativo, de la iniciativa Integra.

30. En iniciativas experimentales, como lo era Empleo - Integra, las nociones de éxito y fracaso tienen la misma importancia. En cada proyecto se comprueba la realidad de una hipótesis y el "fracaso" en este sentido tiene el mismo valor que el "éxito" a la hora de formular las políticas referentes al mercado de trabajo. La Comisión no acometió una evaluación ex ante de la iniciativa Integra y sus grupos destinatarios, ni señaló, como tampoco lo hicieron los Estados miembros visitados, las pautas para determinar si un proyecto o un concepto había llegado, o no, a tener éxito. Por todo ello, faltó un seguimiento coherente de la experiencia y las enseñanzas adquiridas en proyectos de diferentes países y la Comisión no pudo determinar si los conceptos aplicados habían sido válidos o no.

31. Ni los Estados miembros visitados ni la Comisión llevaron a cabo un análisis económico ni de coste-beneficio de la eficiencia económica de los diferentes proyectos innovadores. No se llegaron a establecer indicadores de rentabilidad para medir si había tenido éxito la inserción laboral de un solo miembro de un grupo destinatario concreto, por lo que fue imposible realizar una evaluación ex post.

La situación en la Comisión

32. La evaluación(9) del conjunto de la IC Empleo tuvo lugar entre agosto de 1998 y enero de 2000, lo que significa que comenzó después del lanzamiento del programa y terminó antes de su conclusión. El retraso a la hora de planificar el proceso de evaluación y la tardía intervención de los evaluadores obligaron a éstos a basarse únicamente en la información disponible en aquel momento y en el estudio de los casos de algunos Estados miembros.

33. La evaluación llegaba a la conclusión de que, conforme a la información disponible sobre los resultados obtenidos en el mercado de trabajo, resulta imposible formarse una opinión sobre si la iniciativa en su conjunto había ayudado a que los grupos destinatarios tuvieran acceso a un empleo. Además, aunque su finalidad última era mejorar la representación de los grupos destinatarios en los programas generales y su inserción en el mercado de trabajo, la falta de información sobre los resultados obtenidos en ese mercado, hace que resulte difícil juzgar el valor añadido de la iniciativa.

34. No se llevó a cabo una evaluación específica de Integra en la que la experiencia, las enseñanzas y los conocimientos adquiridos gracias a proyectos innovadores de todos los Estados miembros se valoraran y utilizaran posteriormente de forma sistemática, coherente y comparable.

La situación en los Estados miembros

35. Los Estados miembros visitados en general habían iniciado varios proyectos de evaluación a diferentes niveles, como conferencias nacionales o internacionales e informes de síntesis sobre el conjunto del programa Empleo. Al igual que el estudio iniciado por la Comisión, los informes de evaluación de los Estados miembros se referían, sin embargo, a Empleo como un programa global y no como un conjunto de capítulos diferentes, destinados cada uno de ellos a colectivos vulnerables muy distintos.

36. Debido a la falta de una estrategia de base, las evaluaciones adquirieron en su mayoría la forma tradicional de una descripción cuantitativa y de carácter general, sin tener en cuenta que la iniciativa Integra estaba destinada a colectivos vulnerables/desfavorecidos con diferentes necesidades. Los informes no evaluaban la experiencia ni las enseñanzas adquiridas en los demás proyectos referidos al mismo grupo destinatario. Ninguno de los Estados miembros visitados había elaborado informes ni orientaciones de "prácticas adecuadas" para integrar laboralmente a los distintos grupos destinatarios contemplados en Integra.

37. A juicio del Tribunal, la evaluación de Integra debería servir para esbozar una serie de modelos de cómo concebir los proyectos destinados a los distintos "colectivos marginalizados" para dar a estos las máximas oportunidades de integrarse con éxito en el mercado de trabajo.

La situación respecto de los proyectos

38. En marzo de 1997 Europs preparó, en nombre de la Comisión, una guía de evaluación, denominada "Guide to self-evaluation for Employment proyects", que las estructuras de apoyo nacionales (véase el apartado 17) podían enviar a los responsables de los proyectos en nombre de los comités nacionales de seguimiento. Más que como un instrumento de análisis obligatorio, la guía estaba concebida para servir de ayuda a los promotores menos familiarizados con las tareas de evaluación.

39. Las estructuras de todos los Estados miembros visitados habían ideado una serie de instrumentos de análisis para ayudar a los promotores a evaluar sus proyectos. Sus representantes habían visitado personalmente a los promotores o les habían pedido informes periódicos sobre la marcha del proyecto. Por lo general se observó que la cooperación de los promotores con las estructuras de apoyo nacionales durante el programa había sido satisfactoria; los promotores entrevistados en las visitas de fiscalización consideraban que la evaluación constituía un elemento importante del proyecto.

40. Aparte de evaluar sus propios proyectos, los promotores que formaban parte de redes transnacionales también participaron en la evaluación de éstas y, gracias a ello, se consiguió recoger y reflejar en los informes resultantes la experiencia obtenida en el campo de la cooperación transnacional.

41. Ahora bien, las distintas evaluaciones no fueron sincronizadas y armonizadas respecto de cada proyecto, ya que los promotores no disponían de los instrumentos de seguimiento necesarios ni de indicadores medibles y las administraciones competentes no habían establecido una estrategia de evaluación antes de lanzar el programa.

42. A los promotores entrevistados se les preguntó acerca del curso dado a sus informes de evaluación. Ninguno había recibido información sobre los resultados del enfoque innovador que había aplicado a su proyecto ni tampoco tenía noticia de que el enfoque hubiera sido aprobado (o rechazado) por la administración competente o en otras regiones.

43. Uno de los efectos que tiene un programa experimental como Integra es la falta de una estrategia de continuación de los proyectos que, según los informes de evaluación, hayan demostrado tener un enfoque acertado. Algunos promotores pudieron seguir adelante con dichos proyectos, porque las administraciones locales o los interlocutores sociales estaban interesados en su continuación, mientras que otros promotores no pudieron seguir con proyectos que consideraban acertados y, en algunos casos, tuvieron que cesar en su actividad y personas experimentadas se vieron obligados a buscar otros trabajos.

DIVULGACIÓN Y GENERALIZACIÓN DE RESULTADOS (MAINSTREAMING)

Divulgación

44. A fin de cumplir los objetivos de Integra (véase el apartado 2), las experiencias, enseñanzas y buenas prácticas resultantes de los proyectos deben transmitirse a las administraciones locales, regionales, nacionales y a la Comisión, la cual a su vez las difundirá a todos los Estados miembros.

45. Muchos de los promotores entrevistados se habían puesto en contacto, al terminar el proyecto, con periódicos y administraciones locales, así como con los interlocutores sociales, pero la difusión rara vez traspasaba el ámbito local y dependía con frecuencia de la red que hubiera establecido el promotor.

46. A juzgar por lo observado en los proyectos fiscalizados, las posibilidades de divulgar la información con éxito son mayores si el promotor crea desde el principio (por ejemplo, en la fase de planificación) un "comité directivo del proyecto", compuesto de representantes municipales, de organizaciones profesionales o de otras instancias interesadas.

47. Estos proyectos también resultaban muy eficaces a la hora de promover la imagen de los colectivos vulnerables en el mercado de trabajo al posibilitar que los interlocutores sociales entendieran mejor las necesidades y los problemas específicos del grupo destinatario, así como la mano de obra potencial que representaban los "colectivos marginalizados".

48. Ninguno de los Estados miembros visitados había creado en el momento de la visita una base de datos que resultara de fácil acceso a posibles promotores para buscar información sobre la experiencia, las enseñanzas, etc. adquiridas en proyectos dirigidos a un grupo destinatario concreto.

49. Con el fin de difundir los resultados de los proyectos, sus responsables produjeron material informativo muy diverso (informes, folletos, CD-ROM, vídeos) e hicieron uso de los medios de comunicación locales, entre ellos la prensa y la radio. Los proyectos Integra parecen haber aumentado en las zonas geográficas en que se desarrollaron la sensibilización respecto de los grupos destinatarios contribuyendo a su integración profesional.

50. Los Estados miembros produjeron material informativo del programa Integra, referido a algunos de sus proyectos o a todos ellos, pero ninguno de los Estados miembros visitados había redactado un código de prácticas adecuadas para integrar a los diferentes grupos destinatarios en el mercado de trabajo, pese al éxito conseguido en la mayoría de los proyectos.

51. Con arreglo a la información obtenida en la Comisión y los Estados miembros visitados, no se puede determinar de forma concluyente hasta qué punto Integra ha permitido adquirir nuevos conocimientos sobre el modo de combatir la exclusión laboral de los diferentes grupos destinatarios y si dichos conocimientos han sido eficazmente transmitidos a las instancias políticas.

Generalización (mainstreaming)

52. Antes de proceder a la generalización de los resultados de un proyecto a escala europea, es necesario valorar el potencial innovador de estos en relación con cada grupo destinatario, aprovechar las enseñanzas, establecer cuáles son las prácticas adecuadas y seleccionar los enfoques más prometedores. Algunas de estas tareas fueron llevadas a cabo por los grupos temáticos, pero faltan indicios de que se haya producido una generalización transnacional de este tipo.

53. Es posible que el establecimiento de asociaciones y redes transnacionales haya tenido un impacto transnacional en proyectos integrados en una asociación, pero la cuestión no se abordó de manera sistemática en los procesos de evaluación y generalización de resultados.

54. Se observó que en ninguno de los Estados miembros visitados funcionaba un sistema eficaz de transmisión de prácticas adecuadas. El procedimiento de evaluación no se organizó de modo que fuera posible extraer conclusiones o seleccionar las mejores prácticas en relación con los grupos destinatarios, ni tampoco se implantó ningún sistema estructurado para integrar los resultados de Integra relativos a los diferentes grupos destinatarios en los mecanismos políticos nacionales.

55. Se encontraron más indicios de que se habían producido transferencias de resultados en el nivel local, regional y de los promotores, especialmente en los casos en que el comité director de los proyectos estaba formado por representantes municipales y de organizaciones profesionales, pero las transferencias no se organizaron de forma sistemática y el establecimiento de redes de contacto de los promotores entre sí y con las administraciones locales resultó ser el elemento más importante.

OTROS ASPECTOS

Tasa de paro

56. Los proyectos fiscalizados probaron en cierta medida que la generalización de resultados de los proyectos y su continuación, así como la capacitación de los grupos destinatarios, estaban ligadas también a la tasa de paro registrada en la zona en cuestión. Si el nivel de desempleo era reducido, las administraciones locales y los interlocutores sociales manifestaban más interés en considerar al grupo destinatario como mano de obra potencial, mientras que en las zonas de mayor tasa de paro era más difícil que el grupo destinatario fuera aceptado como futuro participante en el mercado de trabajo. Este factor dificulta sobremanera la realización de un análisis comparativo entre zonas con niveles de desempleo diferentes.

Asignación de fondos

57. La Comunicación afirma que la iniciativa Empleo "... es aplicable al conjunto del territorio de la Unión. No obstante, debe concederse una atención especial a las necesidades de las regiones menos favorecidas. Por tanto se aplicarán algunas medidas únicamente en las regiones prioritarias (objetivos nos 1, 2, 5b y 6)". Por otro lado, en relación con las medidas englobadas en el capítulo Empleo-Integra se declara expresamente que "también debería hacerse más hincapié en las acciones dirigidas a zonas urbanas desfavorecidas".

58. Faltan indicios de que los fondos se hayan dirigido especialmente a zonas urbanas u otras caracterizadas por la concentración de grupos destinatarios a fin de que la asignación efectiva de fondos Integra constituyera el modo más eficaz de adquirir nuevos conocimientos sobre dichos grupos y sobre la manera de integrarlos en el mercado de trabajo.

Transnacionalidad

59. La asociación transnacional constituye un componente intrínseco de las iniciativas comunitarias desde su origen. Lo mismo sucede en Integra: los proyectos no reciben financiación salvo que se integren en una asociación transnacional con proyectos de otros Estados miembros. El objetivo es transferir conocimientos y experiencia y, al mismo tiempo, facilitar un instrumento que ayude a desarrollar, o comprobar en la práctica, ideas innovadoras que no pueden materializarse en un contexto únicamente nacional.

60. Gracias a las bases de datos creadas por Europs y las estructuras de apoyo de los Estados miembros, los promotores interesados pudieron encontrar posibles socios transnacionales y entablar contacto con ellos.

61. Resultó en cierta medida incongruente que el programa persiguiera la participación de nuevos promotores, con proyectos experimentales e innovadores y, al mismo tiempo, les exigiera tener un socio transnacional como requisito previo para aprobar su solicitud. Posiblemente un "nuevo promotor con proyectos experimentales" renunciaría a presentar su solicitud debido a esta exigencia.

62. Otra incongruencia estaba motivada por el hecho de que si el promotor encontraba un socio transnacional y desarrollaba con él un proyecto común antes de presentar la solicitud, ninguno de los dos podía estar seguro de que su parte del proyecto fuera aprobada por el comité nacional respectivo. Incluso si el proyecto era aprobado en su totalidad, nada garantizaba que los socios transnacionales recibieran la ayuda al mismo tiempo para que los proyectos pudieran ejecutarse en paralelo. Ninguno de los Estados miembros visitados había resuelto los problemas mencionados, estableciendo, por ejemplo, un cauce de cooperación entre los distintos comités nacionales por lo que se refiere al proceso de selección y a la ejecución del programa.

63. Ni la Comisión ni los Estados miembros fijaron directrices referentes a los importes destinados a la cooperación transnacional, lo que dio lugar a considerables diferencias en los importes a disposición de los distintos promotores para organizar la asociación transnacional, diferencias que se hicieron sentir tanto entre los Estados miembros como dentro de cada uno de ellos. En consecuencia, los proyectos que formaban parte de una asociación disponían de un nivel de financiación distinto para la cooperación y, por tanto, no podían participar en igualdad de condiciones(10).

64. Ello condujo a una situación en la que, mientras un Estado financiaba proyectos por medio de un importe fijo por participante, sin tener en cuenta las necesidades de los grupos destinatarios, otro Estado valoraba la calidad de la solicitud, admitía la importancia del elemento transnacional y financiaba visitas a los socios extranjeros tanto en el caso de los formadores como de los participantes, por lo que desde el principio se instauró una desigualdad de trato.

65. Algunos promotores visitados carecían de experiencia previa en el campo de la cooperación transnacional. Sus expectativas iniciales eran modestas: consideraban que el elemento transnacional requería tiempo y representaba una complicación burocrática adicional, por lo que sólo utilizaban la asociación para intercambiar información y experiencias. Al final del proyecto, esos mismos promotores seguían con la idea de que el elemento transnacional requería tiempo pero, al mismo tiempo, juzgaban que constituía un factor positivo e importante y que les gustaría desarrollar en futuros proyectos. Entre otras cosas, el hecho de recibir información sobre las soluciones aportadas por otros países les había ayudado a conocer mejor otros enfoques posibles en relación con el grupo destinatario.

66. Otros promotores, a menudo con experiencia de asociaciones transnacionales anteriores, participaron desde el principio en redes que englobaban proyectos de distintos países y tenían objetivos claros respecto de la asociación. Su grado de participación y sus expectativas partían de un nivel diferente al de los nuevos promotores. Pero la ausencia de modelos, políticas y procedimientos establecidos a nivel central suscitó sus críticas, así como comentarios sobre la necesidad de que los Estados miembros cooperaran más entre sí y tuvieran mayor intervención.

67. Por lo general el elemento transnacional no constituyó la piedra angular de los proyectos aprobados, y a menudo se mencionó su existencia como algo auxiliar, sin relación directa con la finalidad primordial del proyecto.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

68. En general se considera que la iniciativa Integra, lanzada en respuesta a la creciente sensibilización y preocupación por el acceso de los colectivos vulnerables al mercado de trabajo y sus posibilidades laborales, se ha caracterizado por un exceso de ambición puesto que perseguía demasiados objetivos y no estaba suficientemente centrada en los grupos destinatarios debido a la falta de orientación y coordinación generales.

69. Las actividades previas al lanzamiento no cumplían las exigencias mínimas para garantizar una interpretación uniforme de los objetivos y la aplicación de una metodología armonizada entre los Estados miembros (véanse los apartados 12 a 15).

70. Ni la Comisión ni los Estados miembros utilizaron indicadores para describir la situación de partida de los distintos grupos destinatarios contemplados por la iniciativa. De haberlo hecho, los indicadores podrían haberse aprovechado para formular criterios precisos, uniformes, identificables y medibles que constituyeran un patrón de referencia para medir y evaluar el impacto de la iniciativa Integra (véanse los apartados 12 y 15).

71. En ninguno de los Estados miembros visitados los procedimientos de selección, tal y como se aplicaron, prestaron especial atención a las acciones centradas en las necesidades específicas de emigrantes y refugiados (véase el apartado 27).

72. Los procedimientos de seguimiento establecidos por la Comisión y los Estados miembros no permitieron recopilar y archivar toda la información pertinente y necesaria con arreglo a un sistema armonizado que pudiera utilizarse posteriormente a efectos de análisis y de evaluación (véanse los apartados 19 a 21).

73. Si se hubiera procedido a una evaluación específica de Integra, la experiencia, las enseñanzas y los conocimientos técnicos adquiridos gracias a los proyectos innovadores de todos los Estados miembros podrían haberse utilizado posteriormente de forma sistemática, coherente y comparable, pero dicha evaluación no tuvo lugar (véanse los apartados 28 a 43).

74. Es probable que la divulgación de prácticas adecuadas se vea favorecida por la creación en el nivel local de un comité director en las fases preliminares del proyecto (véase el apartado 46).

75. Con arreglo a las observaciones de fiscalización no es posible determinar si:

a) los procedimientos de selección de promotores y proyectos garantizaban el carácter innovador de estos últimos y tenían como destinatarios a los colectivos con mayor riesgo de quedar excluidos del mercado del trabajo;

b) la experiencia y las enseñanzas adquiridas se evaluaban y utilizaban posteriormente de forma sistemática, coherente y comparable;

c) el seguimiento y la divulgación de resultados se llevaban a cabo con eficacia y se utilizaban para crear nuevos modelos de lucha contra la exclusión laboral.

76. Tampoco se puede determinar si el programa Integra estaba concebido de tal manera que resultara el modo más eficiente y rentable de adquirir experiencia para combatir la exclusión laboral de los colectivos sociales más vulnerables y de promover su integración en el mercado de trabajo (véanse los apartados 31 y 56 a 58).

77. El Tribunal recomienda que:

a) antes de lanzar, en respuesta a una declaración general de intenciones, programas innovadores como Integra, la Comisión y los Estados miembros identifiquen con precisión los ámbitos principales (grupos destinatarios y segmentos del mercado de trabajo) en que los proyectos innovadores podrían contribuir a la formulación de nuevas políticas;

b) se elaboren indicadores al inicio de los programas mencionados que permitan evaluar de forma continua y sistemática (ex ante, ex post y también a mitad de recorrido) los proyectos innovadores para así enjuiciar y comparar los resultados con el fin de garantizar que los programas representan un valor añadido y constituyen una mejora frente a otros ya existentes;

c) la Comisión redacte un plan estratégico para transferir sistemáticamente, más allá del ámbito nacional, los conocimientos y buenas prácticas resultantes a los interlocutores sociales y a las instancias políticas con el fin de garantizar que los resultados se utilizan al poner en práctica las políticas pertinentes.

El presente Informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de los días 17 y 18 de julio de 2002.

Por el Tribunal de Cuentas

Juan Manuel Fabra Vallés

Presidente

(1) La IC fue lanzada el 15 de junio de 1994, en el contexto del artículo 11 del Reglamento (CEE) n° 4253/88 del Consejo, cuya última modificación la constituye el Reglamento (CEE) n° 2082/93 del Consejo (DO L 193 de 31.7.1993, p. 20). En un principio constaba de tres capítulos: Now, Youthstart y Horizon.

(2) Los grupos eran "los desempleados de larga duración, los progenitores únicos sin trabajo, las personas sin hogar, los itinerantes, los gitanos y travellers, los reclusos y ex reclusos, los drogadictos, etc.". Comunicación a los Estados miembros (DO C 200 de 10.7.1996, p. 13).

(3) Comunicación a los Estados miembros (DO C 200 de 10.7.1996, p. 19).

(4) Artículo 11 del Reglamento (CEE) n° 4253/88 del Consejo, cuya última modificación la constituye el Reglamento (CEE) n° 2082/93 del Consejo (DO L193 de 31.7.1993, p. 20).

(5) Comunicación a los Estados miembros por la que se fijan las orientaciones modificadas para los programas operativos o las subvenciones globales que los Estados miembros están invitados a presentar en el marco de una IC de empleo y desarrollo de los recursos humanos destinada a fomentar el crecimiento del empleo, principalmente mediante el desarrollo de los recursos humanos (DO C 200 de 10.7.1996, p.13).

(6) Letra d) del punto 4 de la Comunicación de la Comisión 96/C 200/06 (DO C 200 de 10.7.1996).

(7) Personas físicas o jurídicas, de naturaleza pública o privada, que solicitan y, posiblemente, obtienen asistencia en el marco de una intervención para un proyecto determinado.

(8) Véase el Informe Especial n° 3/2000 sobre las medidas de ayuda al empleo juvenil del Fondo Social Europeo y del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (sección Orientación), apartados 59 y 60 (DO C 100 de 7.4.2000).

(9) El Forschungsstelle für Berufsbildung, Arbeitsmarkt und Evaluation (FBAE) de la Universidad FHVR de Berlín y el Netherlands Economic Institute (NEI) de Rotterdam elaboraron, en nombre de la Comisión, un estudio de la metodología para la evaluación de la iniciativa Empleo a escala europea, que sirvió de base a la evaluación de dicha iniciativa, de la que forma parte Integra. También en nombre de la Comisión el FBAE y el NEI publicaron en marzo de 2000 otro estudio sobre la evaluación de la iniciativa Empleo a escala europea.

(10) Véanse el Informe Especial n° 3/2000 sobre las medidas de ayuda al empleo juvenil del Fondo Social Europeo y del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (sección Orientación), letra c) del apartado 51 (DO C 100 de 7.4.2000) y el Informe Especial n° 22/1998 sobre la gestión de la Comisión en la aplicación de medidas de fomento de la igualdad entre hombres y mujeres (DO C 393 de 16.12.1998).

Respuestas de la comisión

RESUMEN

II. En su Comunicación; de 10 de julio de 1996; sobre Integra(1), la Comisión también hace hincapié:

- en la utilización de métodos procedentes de la práctica adquirida sobre el terreno, y

- en el recurso a planteamientos integrados que permitan tener en cuenta la diversidad de los problemas relacionados con la exclusión del mercado laboral.

IV. La Comisión considera que, respecto a los objetivos perseguidos por la iniciativa Integra, se plantean diversas cuestiones metodológicas relacionados con las herramientas que permitirán lograr los fines perseguidos. Los fenómenos relacionados con la exclusión son complejos y multifactoriales. Como ha demostrado un gran número de evaluaciones, no es fácil apreciar la eficacia de las intervenciones, pues a menudo los indicadores resultan insuficientes.

V. La Comisión no ha intentado realizar ninguna definición exacta e inflexible de los grupos destinatarios más allá de los que figuran en la Comunicación a los Estados miembros (véase el apartado II) a la vista de las circunstancias, a menudo diversas, de los Estados miembros. Los conceptos y las definiciones pueden variar de un Estado miembro a otro, y una definición jerárquica y detallada por parte de la Comisión podría limitar el campo de acción de los Estados miembros.

Por otra parte, la selección de los proyectos participantes en Integra era prerrogativa de los comités de selección establecidos en cada Estado miembro por la autoridad de gestión de la iniciativa. En cada Estado miembro, la interpretación exacta de la innovación era responsabilidad del comité de selección.

Para la iniciativa subsiguiente, Equal(2), la Comisión ha proporcionado un conjunto claro y completo de definiciones, basadas en la tipología que surgió de la evaluación de Empleo. No obstante, a pesar de esta definición, la valoración del carácter innovador de un proyecto sigue siendo responsabilidad exclusiva de los comités de selección de proyectos, que juzgan sobre todo en función de su conocimiento del terreno y del contexto local.

VI. El requisito para que los proyectos sean propuestos por los promotores que trabajan directamente con los grupos destinatarios ha dado lugar a que se centren automáticamente los esfuerzos en las zonas en las que se da una concentración de grupos destinatarios. Los programas de la iniciativa comunitaria Urban han afrontado los problemas concretos de las zonas urbanas desfavorecidas.

VII. Las lecciones aprendidas de la aplicación de la dimensión transnacional de la iniciativa influyeron mucho en el diseño de la iniciativa comunitaria en recursos humanos subsiguiente, Equal.

VIII. Por lo que se refiere a la evaluación y al control de las lecciones, entre agosto de 1998 y enero de 2000, se realizó una evaluación a escala comunitaria a medio plazo. Se realizará una evaluación posterior de la iniciativa Empleo en 2002 y 2003.

En cuanto al acervo de la iniciativa, la Comisión y los Estados miembros han realizado un trabajo considerable para extraer conclusiones de la experiencia adquirida, en especial mediante:

- una serie de publicaciones,

- la apertura al público de varios centenares de descripciones de buenas prácticas a través de Internet,

- reuniones periódicas de grupos de trabajo a nivel europeo,

- y la organización de varias conferencias.

IX. La Comisión destaca la importancia del trabajo sobre indicadores actualmente en curso en el marco del proceso "Inclusión" (a raíz de las cumbres de Lisboa y Niza). Este ejercicio demuestra claramente la dificultad que representa el establecimiento de indicadores armonizados susceptibles provocar situaciones de exclusión.

X. En 1997, la Comisión elaboró unas orientaciones tituladas "Guía de impacto para los promotores de proyectos de empleo". En ella se sugieren métodos para planificar una estrategia de difusión de los resultados acertados de un proyecto(3). En 1999 elaboró una "Guía de actividades de relaciones públicas para promotores de proyectos", con objeto de que los proyectos de las iniciativas comunitarias se optimizaran mediante de una comunicación eficaz(4). Por lo que se refiere a la difusión y a la integración aplicadas a Integra, se han difundido los nuevos conocimientos sobre la lucha contra la exclusión del mercado laboral, principalmente a escala comunitaria, nacional y local mediante publicaciones y sitios web.

XI. El sitio de Internet de la Comisión en http://europa.eu.int/comm/equal contiene las publicaciones mencionadas en el punto X y muchas otras en las que se ofrecen ejemplos de buenas prácticas. Pueden acceder al mismo todos los responsables de la toma de decisiones relativas al mercado laboral de la Unión Europea. La mayoría de las publicaciones realizadas por la Comisión se publicó en papel impreso y se distribuyó ampliamente por toda la Unión Europea.

Los acontecimientos organizados a nivel nacional y europeo, la incorporación sistemática del acervo en los programas que han tomado el relevo de Integra (en particular la iniciativa Equal) son indicadores de la intensa actividad de animación de los programas. Ciñéndonos al plano de la transnacionalidad, varias publicaciones disponibles en la red describen el acervo de esta cooperación.

XII. No se podrá realizar la evaluación final de la eficacia de Integra en la realización de sus objetivos hasta que la Comisión reciba y analice los informes finales nacionales (que deberán estar listos en junio de 2002) y de que se publique la evaluación posterior en 2003.

XIII. La Comisión considera que, en el caso particular de Integra, los principales grupos destinatarios de todas los capítulos de la iniciativa Empleo se definieron claramente en la Comunicación a los Estados miembros, pero sin imponer de una definición excesivamente "jerárquica" que hubiese podido restringir la capacidad de los Estados miembros de adaptar el planteamiento de sus programas operativos a las necesidades específicas de sus mercados laborales.

- Además, los únicos indicadores válidos para un programa de acciones innovadoras como Empleo pueden ser los cambios en las políticas y las prácticas del mercado laboral, que están profundamente arraigadas y son permanentes. La experiencia de Adapt y Empleo llevó a la Comisión a la misma conclusión que el Tribunal acerca de los indicadores de seguimiento del programa, y se ha tenido en cuenta esta cuestión en el diseño de la iniciativa Equal. No obstante, es evidente que la mayoría de estos indicadores seguirán siendo de tipo cualitativo y no cuantitativo, lo cual da lugar a un margen de valoración importante.

- En cuanto a la necesidad de desarrollar un plan estratégico para la transferencia sistemática de las lecciones aprendidas y de buenas prácticas, la Comisión considera que los planes de acción nacionales de fomento del empleo y la estrategia europea de empleo constituyen, en general, una parte importante del plan estratégico para la mejora sistemática de los recursos humanos en los Estados miembros, en el cual las iniciativas comunitarias en materia de recursos humanos, incluida Empleo, desempeña un papel importante y activo.

ACTIVIDADES PREVIAS AL LANZAMIENTO

12. La Comisión desea señalar que:

a) La selección de los proyectos participantes en Integra era prerrogativa de los comités de selección establecidos en cada Estado miembro por la autoridad de gestión de la iniciativa. La interpretación exacta de la innovación en cada Estado miembro era responsabilidad del comité de selección.

b) Por lo que se refiere a la definición de la población de los diversos grupos destinatarios de Integra, en el apartado 12 de la Comunicación de 1996 a los Estados miembros, por la que se fijan las orientaciones modificadas para los programas operativos de la iniciativa Empleo(5) figuran los grupos destinatarios del capítulo Integra. Sin embargo estas orientaciones son amplias y generales, y se animó a los Estados miembros a interpretarlas de acuerdo con sus propias circunstancias y prioridades según lo establecido en sus programas operativos.

c) Con respecto a la determinación de objetivos, éstos se establecieron de modo general en las orientaciones de 1996 (en la sección I "Objetivos") y en los reglamentos de los Fondos Estructurales. Por consiguiente, se debía establecer la definición exacta de los objetivos para cada uno de los grupos destinatarios definidos en los programas operativos de los Estados miembros habida cuenta de sus políticas nacionales y prioridades.

d) e) En el Libro Blanco de la Comisión sobre crecimiento, competitividad y empleo(6) y en la sección VII de las orientaciones se proporcionó el contexto global para la selección de proyectos y de grupos destinatarios. Sin embargo, se subraya la dificultad de establecer indicadores que midan la exclusión, como lo demuestra el ejercicio que se realiza actualmente en este ámbito tras las cumbres de Lisboa y Niza.

f) El establecimiento de parámetros relativos a los grupos destinatarios definibles podría dar lugar a una indicación inexacta del éxito de un programa como Integra, en el que la población destinataria está en un estado constante de flujo y en el que tienen más importancia los efectos cualitativos sobre los sistemas y sobre los factores que influyen en la exclusión del mercado laboral.

13. La Comisión es consciente de las dificultades que implica la evaluación de una iniciativa que cuente con tal diversidad de grupos destinatarios y actividades. No obstante, considera que los posibles beneficios de un planteamiento que permita el enriquecimiento mutuo de las actividades y las lecciones aprendidas son superiores a las ventajas de un análisis comparativo de los proyectos.

14. Se adoptó un planteamiento holístico en el que se abordó el problema de la exclusión del mercado laboral en su sentido más amplio. No obstante, por ejemplo en el Reino Unido (Gran Bretaña)(7), los objetivos de la iniciativa se basaron en un análisis del mercado laboral británico, en el que se determinó cuales eran los grupos más desfavorecidos. Este análisis se publicó en septiembre de 1996 como suplemento del programa operativo(8) Empleo y en él se definieron los grupos destinatarios de Integra y se justificó el análisis razonado para las actividades propuestas por medios estadísticos. En el anexo 3 ("Información para los beneficiarios") de la segunda parte de la "Guía del candidato a la iniciativa Empleo 1997-1999" (en Gran Bretaña) se definen cuáles son los beneficiarios propuestos con cierto detalle, mientras que en el anexo 4 figuran los 805 condados en situación de desventaja en relación con el mercado laboral a las que se ha dado prioridad en el marco de Integra.

En el contexto más amplio del programa operativo francés para el empleo existe información a disposición del público.

15. Por ejemplo, en la Guía del candidato de Francia se realizaron definiciones de precisas de palabras clave, incluida la explicación de la noción de innovación. De forma parecida, en la Guía del candidato a la iniciativa Empleo 1997-1999 del Reino Unido (sólo para Gran Bretaña), se ofrecían las definiciones de los conceptos de innovación, supervisión, efectos multiplicadores, difusión, integración y transnacionalidad. Esta guía se distribuyó a todos los candidatos antes de que presentasen sus propuestas para el proyecto. Además, en el anexo 1 de la Guía del candidato británica se les informaba sobre los criterios de selección exactos que se utilizarían para evaluar su comprensión y su aplicación de estos conceptos.

SELECCIÓN Y EJECUCIÓN

18. En 1995, la Comisión estableció las orientaciones generales para la supervisión y la evaluación de las intervenciones del FSE y, en 1999, las orientaciones específicas para la iniciativa Empleo(9).

19. Con respecto a la definición de grupos destinatarios, la Comisión señala que:

- en el punto12 de la Comunicación a los Estados miembros(10), por la que se fijan orientaciones modificadas para los programas operativos en el marco de la iniciativa Empleo, se definen los grupos destinatarios del capítulo Integra(11);

- tiene una visión general clara de la aplicación de Integra durante su período de aplicación a través de su Oficina de asistencia técnica, Europs, que reunió información sobre los proyectos en colaboración con las oficinas nacionales de asistencia técnica de Integra,

- de conformidad con el Reglamento, los informes finales sobre la aplicación de la iniciativa deberán enviarse a la Comisión a más tardar el 30 de junio de 2002; el análisis de los mismos proporcionará a la Comisión un conocimiento detallado de la aplicación de Integra en todos los Estados miembros.

20. El objetivo de la iniciativa era mejorar el funcionamiento de los mercados laborales de la Unión Europea y, puesto que los principales agentes al respecto son de nivel nacional o incluso de un ámbito territorial menor, se prestó especial atención a estos niveles.

La mayor parte de la difusión de los proyectos se llevó a cabo a través de las oficinas nacionales de asistencia técnica, la mayoría de las cuales siguieron en funcionamiento durante un cierto tiempo tras el cierre de Europs.

A nivel comunitario, a partir de 1997 la difusión se centró en los nueve "grupos temáticos" creados expresamente con este propósito. Estos grupos temáticos estaban dirigidos en todos los casos por los Estados miembros y contaban con representantes de las Oficinas de asistencia técnica nacionales, la administración nacional y los proyectos, y por tanto no se vieron demasiado afectados por el cierre de Europs.

21. Las lecciones inicialmente aprendidas a través de Integra y los demás capítulos de la iniciativa comunitaria Empleo están disponibles en el sitio público de Internet de la Comisión(12). Estas lecciones clave se clasificaron de acuerdo con la taxonomía de la estrategia europea de empleo para que su uso resulte más fácil a los Estados miembros a la hora de elaborar sus planes de acción nacionales en pro del empleo.

Además, para animar a los Estados miembros a utilizar los resultados de la iniciativa Empleo dondequiera que estuvieran, el diseño de la actual iniciativa Equal exigía que los Estados miembros especificasen qué lecciones habían aprendido de Adapt y Empleo en las prioridades temáticas seleccionadas para Equal.

25. En España, uno de los principales criterios de selección para los proyectos era la "innovación" [según lo especificado en el programa operativo modificado - Decisión de la Comisión C(97) 863].

En el programa operativo de Empleo del Reino Unido (Gran Bretaña) se especificaron criterios de selección adicionales para Integra en los que se solicitaba a los candidatos que determinasen en qué medida difería el proyecto de la disposición existente y no duplicaba otras disposiciones.

26. Como se señalaba en el punto II, en la Comunicación de la Comisión de 1996 se establecieron objetivos claros para los proyectos Integra. Al menos en el Reino Unido (Gran Bretaña), los criterios de selección tuvieron en cuenta el grupo destinatario y la complementariedad con otros programas similares. En el anexo 1 de la segunda parte de la Guía del candidato de la iniciativa Empleo 1997-1999 del Reino Unido (Gran Bretaña) se muestran claramente los criterios de selección de Integra y de los demás capítulos de Empleo, y se incluyen las cuestiones de la determinación de los destinatarios, los análisis del mercado laboral, la innovación, la transnacionalidad, los rendimientos, la supervisión y la evaluación, la difusión, el efecto multiplicador, la capacidad, el presupuesto, y la complementariedad.

27. En cuanto a la atención que se presta a migrantes y refugiados:

En la convocatoria de proyectos Integra de España se señaló que se daría prioridad a la lucha contra el racismo y la xenofobia, la formación lingüística de los inmigrantes, etc., a pesar de que, en la España de aquella época, este colectivo era mucho más reducido en comparación con el de otros países.

En el programa operativo del Reino Unido (Gran Bretaña) se especificó que los refugiados y los emigrantes eran un grupo destinatario. En los criterios de selección (por ejemplo los que figuraban en la segunda parte de la Guía del candidato de la iniciativa Empleo 1997-1999) se daba un peso específico a las actividades a favor de los refugiados.

EVALUACIÓN

29. Durante este período no se dispuso de indicadores fiables. El único parámetro relevante comparaba los instrumentos, las técnicas y las metodologías elaboradas a través de la iniciativa con los que existían previamente.

30. Se puede relacionar el comienzo de la iniciativa directamente con el Libro Blanco de la Comisión sobre crecimiento, competitividad y empleo, que ofrecía una amplia base para los desafíos económicos y sociales a los que se enfrentaba la Unión Europea en 1994, en especial su capítulo 8. Las iniciativas específicas que emprendió la Comisión en el período inmediatamente posterior a la publicación del Libro Blanco deberían considerarse en el contexto de un ambicioso intento por parte de la Comisión de efectuar grandes cambios en el tejido económico y social de la Unión Europea.

31. La evaluación del coste y los posibles beneficios que surgirán de la iniciativa en cada Estado miembro, y del grado de participación de los miembros de los grupos destinatarios no será posible hasta que la Comisión haya recibido de los Estados miembros los informes finales del programa y los haya analizado. La fecha límite señalada para la recepción de dichos informes es el 30 de junio de 2002.

32. Durante el programa se llevó a cabo la evaluación sobre la base de las orientaciones generales para las intervenciones del FSE establecidas por la Comisión(13). La evaluación a escala comunitaria publicada en marzo de 2000, que se clasificó como evaluación "a medio plazo", se basaba tanto en informes nacionales de evaluación debatidos en reuniones conjuntas y en investigaciones específicas, como estudios casuísticos. Además, durante 2002 y 2003 se realizará una evaluación posterior de la iniciativa comunitaria Empleo, por la cual se tendrá acceso a la toda la información sobre la misma.

33. No se conocerá una información exacta sobre los resultados de la iniciativa en cada Estado miembro hasta que la Comisión haya recibido de los Estados miembros los informes finales del programa. La fecha límite señalada para la recepción de dichos informes es el 30 de junio de 2002.

34. Dado que Empleo era una iniciativa única, el capítulo de la iniciativa comunitaria Empleo no llevó a cabo ninguna evaluación específica. La evaluación a medio plazo de la iniciativa Empleo a escala comunitaria, que se realizó en colaboración con los evaluadores de cada Estado miembro, contiene una información considerable sobre la aplicación de Integra(14). Con respecto a la coherencia del planteamiento de evaluación seguido para Empleo, véase el punto 33.

36. En las "Conclusiones de las evaluaciones a medio plazo del FSE" se señaló que la iniciativa comunitaria no debe evaluarse en términos estrictamente cuantitativos. Las evaluaciones deberían centrarse en aspectos cualitativos, como los procesos para llegar a las nuevas poblaciones afectadas por la exclusión. Varios Estados miembros han desarrollado instrumentos de supervisión para recopilar datos sobre la aplicación del proyecto en términos de contenido, financiación y transnacionalidad(15).

37. El diseño de Empleo se basó en la existencia de muchos problemas diversos relacionados con grupos y subgrupos muy diversos, así como en la necesidad de un gran número de propuestas variadas para solucionar dichos problemas. La evaluación posterior de la iniciativa Empleo, que deberá publicarse en 2003, debería llamar la atención de los políticos y los diseñadores de programas sobre diversos modelos de mejores prácticas, y proporcionar una evaluación independiente de su potencial.

41. Estaba prevista una evaluación durante y al final del programa. La Comisión ha establecido orientaciones generales para las intervenciones del FSE(16). Se ha implicado a evaluadores de toda la Unión Europea para apoyar y complementar a los evaluadores nacionales. La evaluación a escala comunitaria establece orientaciones metodológicas para apoyar a los evaluadores nacionales y crear un marco común de los tipos de análisis que deben llevarse a cabo y la información que debe recopilarse. Los evaluadores a escala comunitaria tienen la oportunidad de basarse en informes nacionales de evaluación debatidos en reuniones conjuntas y en investigaciones específicas, como estudios de casos.

42. Los informes de evaluación sobre proyectos individuales formaban parte de las estructuras de información y difusión de los Estados miembros, y, a través de ellos, a nivel comunitario. En muchos casos, los resultados de las evaluaciones del proyecto se incorporaron a los informes y a las publicaciones nacionales que se pusieron a disposición del público.

43. El objetivo de la iniciativa no prevé que los proyectos continúen indefinidamente. Si un proyecto desarrolla un planteamiento acertado, éste debería integrarse en la política y la práctica "normales" del mercado laboral. Continuar con los proyectos representaría un fracaso en la integración y, por ende, el fracaso de un principio clave de la iniciativa.

No obstante, los Estados miembros contaban con una estrategia para aprovechar lo aprendido en las lecciones de los proyectos a través del proceso de integración.

DIVULGACIÓN Y GENERALIZACIÓN DE RESULTADOS

44. y 45. Como parte de sus actividades de difusión, la Comisión elaboró, en 1997, unas orientaciones tituladas "Guía de impacto para promotores de proyectos de Empleo". En dicha guía se sugiere cómo se puede planificar una estrategia de difusión de los resultados acertados de un proyecto (CE-V/7-97-003-XX-C, 1997, p. 32). Después realizó, en 1999, una "Guía de actividades de relaciones públicas para promotores de proyectos", con objeto de que los proyectos de las iniciativas comunitarias se optimizaran mediante una comunicación eficaz.

Además, las oficinas nacionales de asistencia técnica ofrecían orientaciones para sus propios proyectos.

Por ejemplo:

- en julio de 1997, la oficina de asistencia técnica de el Reino Unido (Gran Bretaña) presentó la nota orientativa n° 7 (difusión), en la que se ofrecían orientaciones detalladas sobre los objetivos, los medios y las técnicas de difusión,

- en España se elaboraron folletos y se organizaron tres seminarios a nivel nacional en julio de 1998, noviembre de 1998 y junio de 1999. Se organizaron muchos más seminarios y reuniones de información a nivel regional y local. Se dio apoyo específico a las redes relacionadas con los grupos destinatarios (Red Europea de Gitanos y Viajeros, Red Repris y Red Labora Vita).

46. La Comisión está de acuerdo con esta observación y ya ha incluido el requisito de establecer grupos de dirección así de amplios en el diseño de la actual iniciativa comunitaria Equal.

48. A través de su oficina de asistencia técnica para la iniciativa Empleo, Europs, la Comisión realizó un sitio de Internet que contenía bastante información sobre la experiencia adquirida y las lecciones aprendidas a través de Integra. En 2000, cuando Europs dejó de funcionar, el contenido del sitio de Internet se transfirió a la Comisión, y está disponible actualmente en el sitio: http://europa.eu.int/comm/equal.

En muchos Estados miembros, por ejemplo en España, se crean bases de datos que contienen información básica sobre los proyectos.

50. Los Estados miembros estuvieron estrechamente relacionados con el trabajo a nivel comunitario de los grupos temáticos, que elaboraron una serie de orientaciones dentro de la serie "Innovaciones". Las siguientes publicaciones fueron especialmente importantes para Integra:

- Empleo y solidaridad(17);

- Fortalecer las asociaciones locales(18);

- Hacia el empleo para todos(19). Otras publicaciones de la serie, si bien no provienen directamente del trabajo de los proyectos Integra, contienen lecciones valiosas para los grupos destinatarios de Integra (véase el anexo 1).

51. De la evaluación posterior de la iniciativa comunitaria Empleo, que deberá publicarse en 2003, y de los informes finales sobre aplicación de la iniciativa a nivel nacional, que deberá enviarse a la Comisión a más tardar el 30 de junio de 2002, se obtendrá una información más clara sobre las repercusiones de Integra en la exclusión del mercado laboral.

53. La Comisión, en colaboración con los Estados miembros, publicó La transnacionalidad marcha si la pones en marcha, una publicación informativa en la que se estudiaba la transnacionalidad desde tres puntos de vista clave. Se publicó en las cinco mayores lenguas oficiales y se distribuyó ampliamente a agentes clave, responsables de la toma de decisiones, autoridades nacionales y proyectos. Está disponible en el sitio de Internet de la Comisión en: http://europa.eu.int/comm/equal (información de catálogo: Innovaciones, n° 8, CE-19-98-487-XX-C, 1999, p. 60).

54. La Comisión no está en condiciones de confirmar ni contradecir la afirmación del Tribunal en el sentido de que en ninguno de los Estados miembros visitados existía un plan estratégico para la organización sistemática de la transferencia de buenas prácticas.

Sin embargo, al menos en el Reino Unido (Gran Bretaña), existió un plan de integración sistemático elaborado por la autoridad de gestión y que contaba con la aprobación del Comité de supervisión (véase la reunión del Comité de supervisión de Empleo de 29 de abril de 1997). Este plan se aplicó a través de la oficina de asistencia técnica, se actualizó constantemente y se informó sobre los progresos al Comité de supervisión como punto obligado en todas las reuniones siguientes. En Francia se aplicó un plan similar.

55. La Comisión observó los efectos positivos de la implicación de estos agentes (autoridades locales, empresarios, interlocutores sociales, etc.) en los grupos de dirección del proyecto durante el período de aplicación de la iniciativa Empleo. Por ello se incorporó a la iniciativa comunitaria Equal (sucesora de Empleo) la inclusión sistemática de estos agentes en los grupos de dirección de proyectos.

OTROS ASPECTOS

58. La lógica del requisito de implicar a los agentes locales en la planificación, la aplicación y la evaluación de las medidas [letra d) del punto 6 de la Guía del candidato] tendió a una concentración de actividades en las áreas en las que existían agentes locales pertinentes.

Por ejemplo, en España, en los criterios de selección para Integra se realizó una mención específica a la prioridad que corresponde a las acciones en zonas urbanas desfavorecidas. Para reforzar la complementariedad de las actividades de las diversas iniciativas activas en dichas áreas, España organizó en Córdoba un seminario conjunto Integra-Urban.

60 a 63 y 65 a 67. La experiencia de Adapt y Empleo llevó a la Comisión a las mismas conclusiones que el Tribunal y se ha abordado esta cuestión en el diseño de la actual iniciativa Equal.

64. Los intereses de la subsidiariedad tendieron a una deferencia automática con respecto a las preferencias de los Estados miembros en este asunto. La selección de los proyectos y la aprobación de sus presupuestos fue una prerrogativa nacional basada en gran parte en un análisis detallado de los programas de trabajo propuestos.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

68. La Comisión considera que Integra y la iniciativa comunitaria Empleo eran ambiciosas en conjunto, como correspondía a los problemas que pretendían solucionar, pero no en exceso. Los objetivos de la iniciativa eran claros y relativamente sencillos - como se recoge en la Comunicación de 1996 a los Estados miembros por la que se fijan las orientaciones de la iniciativa - y han permitido que la mayoría de los proyectos realizados sobre el terreno sean un éxito.

69. En cuanto a las actividades de prelanzamiento, se establecieron los objetivos de la iniciativa en las orientaciones (sección I "Objetivos") y en los reglamentos de los Fondos Estructurales. Se proporcionó el contexto global en el Libro Blanco de la Comisión sobre crecimiento, competitividad y empleo(20), según se indica en el punto 3 de la Guía.

70. Las orientaciones establecidas por la Comisión en su Comunicación a los Estados miembros(21) eran amplias y generales, y en ellas se animaba a los Estados miembros a interpretarlas de conformidad con sus propias circunstancias y prioridades según lo establecido en sus programas operativos. La Comisión considera que el establecimiento de objetivos de referencia relativos a los grupos destinatarios definibles podría dar una idea inexacta del éxito de un programa como Integra, en el que la población objetiva está en constante estado de flujo y en el que son más relevantes los efectos sobre los sistemas y los factores que influyen en la exclusión del mercado laboral.

71. Tanto en España como en el Reino Unido (Gran Bretaña), se especificó en los programas operativos que los refugiados y los emigrantes eran un grupo destinatario. En el Reino Unido (Gran Bretaña), los criterios de selección (que figuran, por ejemplo, en la segunda parte de la Guía del candidato de la iniciativa Empleo 1997-1999) se dio un peso específico a las actividades en pro de los refugiados.

72. Los resultados iniciales de Integra y los demás capítulos de la iniciativa comunitaria Empleo están disponibles en el sitio público de Internet de la Comisión. Estas lecciones clave se clasificaron según la taxonomía de la estrategia europea de empleo para que su uso resultase más fácil a los Estados miembros en la elaboración de sus planes nacionales de acción en materia de empleo.

Además, la evaluación posterior de Empleo y de los informes finales del programa (que debían presentarse antes del 30 de junio de 2002), proporcionará un breve resumen de las lecciones clave aprendidas a nivel nacional y comunitario, así como de los resultados obtenidos.

73. Empleo fue una iniciativa única y el capítulo de la iniciativa comunitaria Empleo no realizó ninguna evaluación específica. La evaluación comunitaria a medio plazo establece orientaciones metodológicas para apoyar a los evaluadores nacionales y crear un marco común sobre los tipos de análisis que deben realizarse, así como sobre la recopilación de las informaciones. Además, la evaluación posterior de la iniciativa Empleo proporcionará información detallada sobre los resultados de toda la iniciativa, incluida Integra.

74. La Comisión contribuye con las presentes observaciones con respecto a la difusión y ha incorporado el requisito a la actual iniciativa comunitaria Equal (sucesora de Empleo).

75. a) Tanto en España como en el Reino Unido (Gran Bretaña), en los criterios de selección se tuvo en cuenta el problema de la innovación y el establecimiento de objetivos de ayuda para proyectos relacionados con las personas con riesgo de exclusión del mercado laboral.

b) No se podrá llegar a una conclusión fiable en relación con la experiencia adquirida y la continuidad de las lecciones aprendidas hasta que la Comisión reciba y analice los informes finales sobre la iniciativa.

c) La supervisión tuvo lugar en cada Estado miembro a través del Comité de supervisión formalmente constituido, del que era miembro la Comisión. Hubo una gran difusión a nivel de proyectos, local, nacional y comunitario. Ni la supervisión ni la difusión se utilizaron para crear nuevos modelos destinados a combatir la exclusión del mercado laboral, sino que ambas fueron elementos importantes a la hora de garantizar que las lecciones que se habían aprendido con los proyectos se transmitiesen al mayor número posible de responsables de la toma de decisiones.

76. No se podrá llegar a una conclusión fiable sobre el valor y la eficacia de Integra hasta que la Comisión reciba y analice los informes finales sobre la iniciativa Empleo, que deberán presentarse a más tardar el 30 de junio de 2002, y de la evaluación posterior, que deberá publicarse en 2003.

77. Por lo que se refiere a las recomendaciones del Tribunal, la Comisión desea precisar que:

a) la experiencia de los primeros años de la estrategia europea para el empleo mostró la pertinencia de un planteamiento más temático de la política de empleo. Los fenómenos de discriminación y desigualdades prevalecen de manera generalizada y diferenciada. El deseo de abrir el mercado laboral a todos impone un amplio campo de experimentación. La Comisión considera que corresponde principalmente a las instancias locales asegurarse del carácter innovador de los proyectos en el momento de su selección;

b) comparte la preocupación del Tribunal de disponer cuanto antes de indicadores fiables y homogeneizados, como consecuencia del trabajo común actualmente en curso entre los Estados miembros. Una evaluación cualitativa y a lo largo del proyecto constituye la mejor garantía para asegurarse de que tales programas experimentales aportan un valor añadido;

c) la experiencia de Adapt y Empleo ha sido la primera etapa de una colaboración más intensa y cercana entre la Comisión y los Estados miembros, en particular, a través de los "grupos temáticos" formados a nivel europeo, y en el diseño de la iniciativa Equal se tienen muy en cuenta estos elementos positivos.

Anexo 1

Entre una serie de publicaciones emblemáticas, realizadas hacia el final de la iniciativa, se encuentran los siguientes folletos directamente relacionados con Integra:

- Conseguir empleo: resultado del trabajo del grupo temático "Conseguir empleo". Esta publicación señala la necesidad encauzar los recursos hacia los individuos que se encuentran excluidos, o en riesgo de exclusión, del mercado laboral. Resulta interesante sobre todo para instituciones y personas que pueden actuar como mediadores entre los grupos desfavorecidos y los empresarios, como los servicios de empleo público, los servicios de empleo y colocación privados, los proveedores de formación profesional y las organizaciones no gubernamentales (ONG) que representan los intereses de los grupos desfavorecidos. Dichas instituciones no pueden cambiar ni desarrollar con facilidad sus métodos y planteamientos a menos que exista un entorno político que los sustente, de modo que esta publicación también se dirige a los interlocutores sociales y a los responsables de la toma de decisiones interesados por las políticas de empleo a nivel europeo, nacional, regional y local. (CE-V/1-00-016-XX-C, 2000, p. 28).

- Empowerment: resultado del trabajo del grupo temático sobre "capacitación". Este grupo ha analizado la forma en que los proyectos Empleo-Integra cumplieron el objetivo de "capacitar" a las personas y a los grupos excluidos como estrategia para su integración en el mundo laboral. Señaló los proyectos más representativos de este planteamiento y trabajó a nivel nacional y europeo para estudiar la naturaleza y las repercusiones de las estrategias de capacitación para el empleo y la inclusión. (CE-V/1-00-013-XX-C, 2000, p. 30).

- Integra - De la Exclusión al Empleo y a la Integración Social: Integra pretende promover medidas para mejorar el acceso al mercado laboral y aumentar la capacidad de inserción laboral para aquellos que se encuentran excluidos del mismo. (CE-97-96-475-XX-C, 1997, p. 20).

- Establecer políticas activas de empleo: una síntesis de las lecciones estratégicas aprendidas a través de Adapt y Empleo. Los proyectos Adapt y Empleo han explorado una amplia gama de modelos innovadores de buenas prácticas para mejorar y apoyar políticas activas de empleo. Éstas pueden estar directamente relacionadas con los cuatro pilares de la estrategia europea de empleo y los planes de acción nacionales de los Estados miembros en materia de empleo (PAN): capacidad de inserción laboral, capacidad empresarial, adaptabilidad e igualdad de oportunidades. (CE-V/1-00-020-XX-C, 2000, p. 16).

- Territorial Approaches: the key principles: la expresión "planteamientos territoriales" se refiere a un nuevo sistema de gobernanza local. Este sistema permite que las regiones y las zonas de las regiones respondan de forma flexible e innovadora a los desafíos de una economía global al mismo tiempo que fomentan la participación y la implicación de los ciudadanos. (CE-V/1-00-001-XX-C, 2000, p. 36).

(1) Comunicación por la que se fijan las orientaciones modificadas para los programas operativos o las subvenciones globales que los Estados miembros están invitados a presentar en el marco de una iniciativa comunitaria de empleo y desarrollo de los recursos humanos destinada a fomentar el crecimiento del empleo, principalmente mediante el desarrollo de los recursos humanos (DO C 200 de 10.7.1996 p. 13).

(2) Iniciativa comunitaria EQUAL, al respecto de la cooperación transnacional para promocionar nuevos métodos de lucha contra las discriminaciones y desigualdades de toda clase en relación con el mercado de trabajo, para el período de programación 2000-2006 (DO C 127 de 5.5.2000).

(3) CE-V-97-003-XX-C, 1997, p. 32.

(4) Ídem, 1999, p. 28.

(5) Comunicación a los Estados miembros por la que se fijan las orientaciones modificadas para los programas operativos o las subvenciones globales que los Estados miembros están invitados a presentar en el marco de una iniciativa comunitaria de empleo y desarrollo de los recursos humanos destinada a fomentar el crecimiento del empleo, principalmente mediante el desarrollo de recursos humanos (DO C 200 de 10.7.1996, p. 13).

(6) Crecimiento, competitividad, empleo - Retos y pistas para entrar en el siglo XXI - Libro Blanco. ISBN 92-826-7423-1, 1994,. letra f) del capítulo 8.

(7) El Reino Unido presentó dos programas operativos distintos en el marco de la iniciativa comunitaria de Empleo: uno para Gran Bretaña y otro para Irlanda del Norte. Los ejemplos que se ofrecen en la respuesta de la Comisión se refieren a los programas operativos de Gran Bretaña.

(8) Programa operativo. Forma en la cual se presentaron a la Comisión los planes de los Estados miembros para las acciones en el marco de las iniciativas comunitarias.

(9) Common guide for monitoring and evaluation: EC structural funds, Comisión Europea, 1995 y A methodology for European evaluation of the Employment initiative, 1999.

(10) Op. cit. (véase la nota a pie de página 1, documento de 1996).

(11) "Entre los grupos destinatarios seguirán estando los grupos desfavorecidos anteriormente cubiertos por Empleo - Horizon, por ejemplo, los desempleados de larga duración, los progenitores únicos sin trabajo, las personas sin hogar, los itinerantes, los gitanos y travellers, los reclusos y ex reclusos, los drogadictos, etc. No obstante, debería prestarse especial atención a las acciones que se centran en las necesidades específicas de los emigrantes, los refugiados y otros grupos igualmente vulnerables"

En la definición de los grupos destinatarios en el marco de Empleo - Horizon, a la que se hace referencia en el párrafo anterior se incluía "a los drogadictos y las personas marginadas, los inmigrantes, los refugiados, la población itinerante, las personas solas, las familias monoparentales, las personas sin hogar, los presos, las personas que han salido de la cárcel, etc. (DO C 180 de 1.7.1994, p. 36)."

(12) En la siguiente dirección electrónica: http://europa.eu.int/comm/equal/ae.cfm Lecciones estratégicas

(13) Op. cit. Common guide for monitoring and evaluation: EC structural funds, Comisión Europea, 1995 y A methodology for European evaluation of the Employment initiative, 1999.

(14) Op. cit.

(15) "Evaluación final a escala comunitaria de la iniciativa comunitaria Empleo", marzo de 2000, p. 107.

(16) Op. cit. Common guide for monitoring and evaluation: EC structural funds, Comisión Europea, 1995 y A methodology for European evaluation of the Employment initiative, 1999.

(17) Innovaciones, n°7, CE-11-98-932-XXX-C, p. 36, 1998.

(18) Innovaciones, n°1, CE-11-98-924-XX-C, p. 28, 1998.

(19) Innovaciones, n° 9, CE-26-99-780-XX-C, 2000, p. 40.

(20) ISBN 92-826-7423-1.

(21) Op. cit. - Comunicación a los Estados miembros (DO C 200 de 10.7.1996, p. 19).