C 152/38

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre «El empleo atípico y las cooperativas de plataformas en la transformación digital de la industria»

(Dictamen de iniciativa)

(2022/C 152/06)

Ponente: Giuseppe GUERINI Coponente: Erwin DE DEYN

Decisión del Pleno 25.3.2021 Fundamento jurídico Artículo 32, apartado 2, del Reglamento interno Dictamen de iniciativa Sección competente Comisión Consultiva de las Transformaciones Industriales (CCMI) Aprobado en sección 10.11.2021 Aprobado en el pleno 8.12.2021 Pleno n.o 565 Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones) 219/0/10

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1. La economía de las plataformas digitales es un fenómeno en auge que trasciende las fronteras de la propia Unión Europea. A medida que este fenómeno ha ido en aumento, también se han multiplicado las formas de relaciones laborales para las personas que trabajan en estas plataformas. Por ejemplo, relaciones de trabajo por cuenta propia, relaciones de colaboración discontinuas, contratos de empleo individualizados. En este contexto, las cooperativas de trabajadores pueden ser una herramienta interesante para que las relaciones laborales establecidas a través de las plataformas digitales sean más estables.

1.2. Habida cuenta de la magnitud del fenómeno, el CESE considera útil y necesario que la Unión Europea y los Estados miembros coordinen la aplicación de una reglamentación adecuada para garantizar un equilibrio entre la necesidad de innovación y la protección de los derechos de los trabajadores de las plataformas digitales, tal como están haciendo para los consumidores y los usuarios en las propuestas de Reglamento sobre la Ley de Servicios Digitales y la Ley de Mercados Digitales.

1.3. Las plataformas digitales también fomentan el desarrollo de nuevas formas de empresa que pueden ampliar las posibilidades de participación activa de muchas personas en los nuevos mercados digitales. Entre estas formas de empresa, las formas de cooperativa son especialmente interesantes para promover una participación inclusiva en la gobernanza de las plataformas digitales.

1.4. De hecho, la forma cooperativa permite el desarrollo de empresas creadas por trabajadores por cuenta propia, cuya aspiración es mantener la autonomía y la creatividad, mejorando al mismo tiempo sus ingresos, las condiciones de trabajo y el acceso a la protección social, además de evitar formas de trabajo no normalizadas.

1.5. El CESE señala que la forma cooperativa puede combinar las características de las plataformas digitales con el modelo organizativo del trabajo asociado, pero permite además, cuando las circunstancias lo exijan, mantener la condición de trabajadores por cuenta ajena para los socios empleados, con la cobertura de todas las garantías previstas para los trabajadores en virtud de los convenios colectivos laborales.

1.6. El CESE anima a la Comisión Europea, a los Estados miembros de la UE y a los agentes que participan en el diálogo social a que prevean iniciativas capaces de fomentar el desarrollo de cooperativas de plataformas que, mediante las nuevas tecnologías, actúen en apoyo del espíritu emprendedor uniendo a jóvenes trabajadores y empresarios en cooperativas.

1.7. La aplicación efectiva de estas iniciativas requiere la participación de todas las partes interesadas; por este motivo, el diálogo social puede jugar un papel clave y, en consecuencia, el CESE está dispuesto a participar en la promoción de las cooperativas de plataformas.

1.8. Las plataformas digitales no conocen fronteras terrestres. Además, en el territorio europeo se aplica el principio del país de origen. El éxito de estas iniciativas depende de una comprensión y una aplicación comunes de estas cuestiones. El CESE pide que se preste atención al riesgo de fragmentación del mercado interior, que penalizaría tanto a las plataformas como a sus empleados.

1.9. El CESE considera útil que la aplicación de la estrategia europea para la transición digital incluya iniciativas de apoyo a la creación de cooperativas para gestionar las plataformas digitales, en especial con vistas a promover la propiedad colectiva de los servicios digitales, los datos y las infraestructuras tecnológicas, permitiendo así una mayor diversificación del entorno económico y la difusión de la democracia en el ámbito económico.

1.10. El CESE señala que las cooperativas, como organizaciones autónomas de personas unidas de forma voluntaria para satisfacer sus necesidades sociales, económicas y culturales comunes por medio de una organización democrática y participativa, ofrecen una solución interesante a los problemas de gobernanza y control democrático de las plataformas digitales.

1.11. El CESE pide que las propuestas de la Comisión Europea para regular a los trabajadores de las plataformas digitales se desarrollen con una atención y un enfoque abiertos a la innovación que favorezcan la competitividad de las empresas, sin perder de vista la protección de los derechos de los trabajadores. En particular, se trata de garantizar que las personas que trabajan para plataformas digitales reciban formación y capacitación para comprender y controlar mejor la manera en que se aplican los algoritmos que rigen la contratación de los trabajadores.

2. Introducción y contexto

2.1. En el proceso de rápida transformación de la economía y la empresa, el papel de la digitalización ha asumido un carácter estratégico clave, hasta el punto de penetrar en todos los sectores de actividad y abarcar todo el ciclo de la cadena de valor de productos y servicios, afectando tanto a las grandes empresas como a las pequeñas y las microempresas. Las consecuencias para el mundo del trabajo, desde el punto de vista de las nuevas oportunidades y retos que plantea, son importantes tanto por el contenido como por la rapidez de los cambios.

2.2. Como consecuencia de la rápida transformación digital, están surgiendo nuevas formas de trabajo y nuevas formas de organización empresarial. El trabajo en plataformas digitales requiere, entre otras cosas, soluciones nuevas y flexibles que los marcos jurídicos actuales no siempre son capaces de regular.

2.3. La rápida transformación en curso ha puesto de manifiesto lagunas desde el punto de vista de la seguridad jurídica, por lo que el «diálogo social» y la negociación colectiva son importantes como marco para negociar nuevas normas relativas al trabajo en las plataformas digitales. Muchos Estados miembros han tomado medidas para aclarar la situación laboral de una persona que trabaja a través de plataformas digitales. En este sentido, la acción reguladora de la Comisión Europea debería fomentar acuerdos que puedan adaptarse a los cambios en el mercado laboral, garantizando al mismo tiempo las salvaguardias necesarias para la protección social de los trabajadores.

2.4. Aunque el fenómeno de las «plataformas digitales» hace referencia a una amplia variedad de modelos que pueden incluir redes sociales, sitios de comercio electrónico, sitios web de intermediación financiera o de acceso y gestión de recursos y datos, el presente Dictamen adoptará una perspectiva vinculada de forma específica al trabajo y se referirá en particular a las empresas que operan a través de aplicaciones o sitios web. En particular, se abordará la fórmula específica de las plataformas digitales en forma de cooperativa.

2.5. La Comisión Europea está estudiando las repercusiones para las condiciones laborales de los trabajadores de las plataformas mediante una consulta, abierta en una primera fase el 24 de febrero y que se desarrollará en una segunda fase entre el 15 de junio y el 15 de septiembre de 2021. En estas consultas la Comisión pide a los interlocutores sociales que se pronuncien sobre la conveniencia de adoptar medidas legislativas. El texto de la consulta delimita siete ámbitos de actuación: 1) estatuto profesional, 2) condiciones laborales, 3) acceso a la protección social, 4) acceso a la representación y a la negociación colectiva, 5) dimensión transfronteriza, 6) gestión algorítmica, 7) formación permanente y oportunidades de empleo para las personas que ejercen su actividad por medio de plataformas.

2.6. Las plataformas digitales construyen un «espacio virtual» en el que se producen interacciones e intercambios que van mucho más allá de una simple relación entre la oferta y la demanda y a través de ellas se puede ejercer un poder cada vez más perfeccionado de control e influencia sobre los trabajadores, los proveedores y los usuarios, a la vez que se ofrecen nuevos servicios a los clientes y nuevas opciones de empleo. Ello es posible mediante el uso de sistemas de elaboración de perfiles y una explotación masiva de los datos gracias a la utilización den sistemas de inteligencia artificial y algoritmos determinados por los gestores de las distintas plataformas.

2.7. Con una política de comercialización sofisticada que da a las personas que operan en plataformas la ilusión de que son protagonistas de un proceso horizontal entre pares, las plataformas se proponen y se definen como espacios de encuentro para una relación directa y sin intermediación, pero en realidad nunca están totalmente descentralizadas ni son neutrales; al contrario, ellas mismas son agentes activos de intermediación, con una jerarquía perfectamente establecida, aunque no suele resultar obvia.

2.8. Aunque existe un amplio corpus legislativo nacional y de la UE que regula diversas formas de empleo, las plataformas no siempre se adaptan fácilmente a la aplicación y ejecución de estos marcos reglamentarios. Debe fomentarse la información, el diálogo social y el aprendizaje mutuo para facilitar y apoyar un desarrollo sólido y sostenible de las plataformas digitales, a fin de aumentar la cooperación y la confianza entre los agentes del mercado digital. El diálogo social y la negociación colectiva pueden regular situaciones rápidamente cambiantes mejor que la introducción precipitada de legislación, que podría obstaculizar la innovación.

2.9. En todo caso, resulta evidente que una buena regulación debe acomodar las importantes innovaciones que pueden derivarse de las tecnologías digitales y el reconocimiento de los derechos de los trabajadores en estas nuevas formas de organización del trabajo. Intervenir en los cambios significa orientar de manera activa el modelo de desarrollo que, en nuestro modo de concebirlo, debe centrarse necesariamente en el medio ambiente y la sociedad.

2.10. En el contexto de la transformación digital que tiene lugar a nivel mundial, deben preverse medidas adecuadas en todos los niveles para apoyar el desarrollo de una transición digital sostenible, regida por un marco reglamentario europeo adecuado y claro para los distintos agentes del mercado digital y, en particular, el que constituyen las plataformas. Las instituciones europeas han empezado a trabajar en este asunto de varias maneras ( 1 ) y el CESE ya ha aprobado varios dictámenes sobre cuestiones fiscales ( 2 ) , regulación del mercado digital ( 3 ) y cuestiones planteadas en el ámbito laboral ( 4 )

2.11. En un contexto general de cambio de las condiciones de trabajo, cada vez más personas se ven en la circunstancia de prestar servicios mediante un trabajo por cuenta propia a través de las plataformas digitales, como se puso de relieve en la evaluación de impacto publicada por la Comisión Europea en enero de 2021 ( 5 ) . La falta de un marco reglamentario adecuado entraña el riesgo de que se recurra a formas inadecuadas de trabajo por cuenta propia que, como tales, deben cumplir diferentes criterios, como la autonomía, la libertad de que disponen las partes para expresar la voluntad de participar en una tarea, la libertad individual para organizar el trabajo y la independencia.

2.12. El análisis de la Comisión Europea muestra que es posible que las personas que trabajan por medio de plataformas no dispongan de información y comprensión adecuadas sobre cómo se aplican los algoritmos para tomar determinadas decisiones que podrían repercutir en sus condiciones de trabajo. La falta de comprensión e información puede resultar problemática, especialmente en el contexto de la vigilancia digital y la gestión de datos, cuando el diseño y la gestión de los algoritmos afectan a las condiciones de trabajo. Por ello es esencial el diálogo social.

2.13. Tanto las empresas como los trabajadores necesitan sensibilización y seguridad jurídica en relación con los contratos de trabajo aplicables a los trabajadores de plataformas, que garanticen unas condiciones salariales dignas, así como el acceso a la protección social y a la negociación colectiva. Existe la misma exigencia de claridad respecto de los criterios por los que se rige el estatuto de empleador y de trabajador por cuenta propia. El CESE ya se pronunció de forma clara sobre estas cuestiones en su Dictamen SOC/645/2021 sobre «Trabajo digno en la economía de plataformas», solicitado por la Presidencia alemana del Consejo de la UE en el segundo semestre de 2020.

2.14. En el marco de la economía de las plataformas digitales, como reconoce la propia Comisión, las cooperativas han creado con éxito modelos que permiten una combinación virtuosa de emprendimiento, derechos sociales y condiciones de trabajo adecuadas ( 6 )

3. Observaciones generales

3.1. Las fuertes y rápidas transformaciones derivadas de la digitalización de la economía y la vida social conllevan nuevas demandas de flexibilidad y de capacidad de adaptación, que también amplían las posibilidades de elección de formas autónomas de actividad profesional, aunque a veces dan lugar a nuevas formas de fragmentación y atomización del trabajo, no solo como un proceso dividido en fases (como en las cadenas de montaje clásicas), sino también diseminado en el espacio y el tiempo, lo que a menudo supone difuminar la distinción entre el tiempo de trabajo y la vida privada de las personas que participan en algunos de estos procesos.

3.2. Estos aspectos forman parte de un fenómeno complejo, que también afecta a profesiones altamente cualificadas, a las que se encargan determinadas partes del proceso de producción mediante contratos para trabajadores por cuenta propia o «profesiones liberales». Por ejemplo, cabe pensar en todo el ámbito de actividad de los programadores informáticos, los analistas de datos y los desarrolladores de aplicaciones, o de todos los proveedores de servicios complementarios que están cada vez más descentralizados.

3.3. La crisis de la COVID-19 ha demostrado que la correcta aplicación y ejecución de las normas nacionales y de la UE, que reconocen la necesidad de proteger a los trabajadores que tienen los denominados «contratos atípicos» ( 7 ) , sigue siendo un reto pendiente en muchos Estados miembros.

3.4. En muchos casos, la aparición de plataformas digitales como herramienta para la contratación de trabajadores ha dado lugar a formas de contrato con el estatuto de trabajador por cuenta propia, aunque las actividades realmente no se lleven a cabo de manera autónoma e independiente. También ha habido casos en los que este enfoque respondía más a la necesidad de reducir los costes laborales que a la de maximizar la autonomía en la organización del trabajo. Ello también ha generado un aumento del número de litigios ante los tribunales de varios países europeos. Por lo demás, es evidente que un fenómeno que evoluciona tan rápidamente no puede regularse por la vía judicial y mediante litigios, sino que requiere encontrar soluciones viables que reflejen e interpreten de forma adecuada los profundos cambios en curso.

3.5. En este contexto, la forma cooperativa permite el desarrollo de empresas creadas por trabajadores por cuenta propia (como las cooperativas de trabajadores independientes), cuya aspiración es mantener la autonomía y la creatividad, mejorando al mismo tiempo sus ingresos, las condiciones de trabajo y el acceso a la protección social. Además, la estructura cooperativa más clásica (la de cooperativas de trabajo) puede combinar las características de las plataformas digitales con el modelo organizativo del trabajo asociado, que se caracteriza por tener una estructura democrática y ofrecer las garantías previstas para los trabajadores por cuenta ajena en los contratos laborales nacionales.

3.6. Una cooperativa de plataforma es una empresa constituida con el estatuto cooperativo y dotada de gobernanza democrática, con la participación de las partes interesadas afectadas, que organiza la producción y el intercambio de bienes y servicios a través de una infraestructura informática y protocolos que interactúan con diferentes dispositivos, tanto fijos como móviles.

3.7. Como cualquier cooperativa, las cooperativas de plataformas son propiedad y están dirigidas por quienes más dependen de ellas, en este caso los trabajadores, usuarios y demás partes interesadas. Por supuesto, esto se lleva a cabo teniendo en cuenta el marco contractual adecuado de los socios-empleados, tanto cuando ejercen sus funciones en calidad de asalariados como cuando adoptan el estatuto de trabajadores por cuenta propia.

3.8. El modelo cooperativo, además de determinar una forma de empresa y la relación entre los distintos agentes, tiene una influencia decisiva en los flujos de toma de decisiones del algoritmo que rige su funcionamiento, por lo que también se presta a «una mejor distribución de los beneficios entre los productores o proveedores de servicios y [a] que incluyan a los ciudadanos y consumidores en la gobernanza, la toma de decisiones y el reparto de beneficios», como se defendió recientemente en el Dictamen CESE NAT/794 ( 8 )

3.9. En este sentido, fomentar la aparición de nuevas empresas, que agrupan a estos trabajadores en cooperativas, puede contribuir al desarrollo de nuevas formas de empresa. La agregación es beneficiosa para quienes participan en estas actividades, tanto por lo que se refiere a ampliar las oportunidades empresariales (entre sí y externas) como a mutualizar los costes y beneficios. A menudo, cuando la legislación nacional lo autoriza, estas cooperativas permiten a sus miembros independientes acceder a los sistemas de protección social existentes.

3.10. El espíritu empresarial, las capacidades emprendedoras y el emprendimiento por cuenta propia son los principales motores del crecimiento; no obstante, es difícil crear empresas actuando de forma individual y, sobre todo, si se trata de los jóvenes. Por este motivo, es interesante desarrollar estas formas de cooperativas que, gracias a las nuevas tecnologías, pueden apoyar el impulso emprendedor mediante la agrupación de jóvenes trabajadores en cooperativas con independencia de su estatuto jurídico (por cuenta ajena o por cuenta propia).

3.11. Las reglamentaciones laborales y los sistemas de seguridad social que se han desarrollado en consonancia con el empleo clásico no parecen ser capaces de responder a las necesidades de los trabajadores que tienen contratos atípicos pero que necesitan de todas formas protección social y formas adecuadas de negociación colectiva. Muchos de los retos que plantean hoy la transformación laboral y la digitalización han animado a las cooperativas a responder a las necesidades de los trabajadores que no están cubiertos por los actuales regímenes institucionales, al tiempo que se esfuerzan por incrementar el desarrollo personal de los trabajadores animándoles a participar en la propiedad de la empresa.

3.12. Por lo que se refiere a los trabajadores que desean garantizar su independencia (es decir, sin tener en cuenta el fenómeno de los «falsos autónomos»), recientemente han surgido nuevos modelos cooperativos en respuesta al aumento significativo de las nuevas formas de trabajo. Estas nuevas formas de cooperativas pueden ser una herramienta excelente para fomentar una mayor difusión de las capacidades emprendedoras y la mutualización de los costes y beneficios. En concreto, gracias a las nuevas tecnologías, algunas formas de la nueva economía, como la denominada economía de plataformas, podrían encontrar en la estructura cooperativa la manera de lograr que muchos trabajadores por cuenta propia también sean propietarios de estas plataformas y evitar así algunos abusos derivados de la atomización de las tareas ( 9 )

3.13. La idea de base de las cooperativas de plataformas es clara: los nuevos modelos de negocio basados en internet y las plataformas en línea pueden combinarse con el modelo cooperativo, de forma que la propiedad y el poder de control correspondan a los usuarios de las mismas y a los que trabajan a través de ellas. Estas formas innovadoras de empresa pueden aumentar el empleo de calidad en la economía de plataformas y hacer que la economía digital sea más participativa.

3.14. Las plataformas digitales de tipo cooperativo crean así un «modelo de empresa» que, mediante el uso de tecnologías digitales, sitios web y aplicaciones móviles distribuidas, basa su funcionamiento en un proceso decisorio democrático y la propiedad compartida entre las partes interesadas.

3.15. De este modo, la forma jurídica de una cooperativa, organizada a partir de plataformas digitales, también se presta eficazmente a la organización de agencias para intercambiar y compartir datos, que podrían ser utilizados por un número cada vez mayor de empresas y, en particular, las pymes, que tienen más dificultades para contar con los servicios de intermediarios de gestión e intercambio de datos y que podrían, por ejemplo agrupándose, mantener la gobernanza de estas estructuras.

3.16. Este potencial no le ha pasado inadvertido a la Comisión Europea ya que, en el artículo 9 de la propuesta de Reglamento relativo a la gobernanza europea de datos (Ley de Gobernanza de Datos), presentada el 25 de noviembre de 2020, prevé expresamente la posibilidad de organizar «servicios de cooperativas de datos», como también señaló el CESE en el Dictamen INT/921 ( 10 )

3.17. En cuanto a la función de democratización de la economía digital que pueden desempeñar las cooperativas, se puede encontrar otra referencia importante en el Informe sobre la Economía Digital 2019 ( 11 ) de las Naciones Unidas y, recientemente, en un informe de la OIT ( 12 )

3.18. Es importante proporcionar a las personas que trabajan por medio de las plataformas las herramientas que les permitan orientar sus carreras y tener acceso al desarrollo profesional y al desarrollo de capacidades. Como señala la Comisión, independientemente de la situación laboral de las personas que trabajan o prestan servicios por medio de las plataformas digitales, estas deben recibir apoyo a través de la formación continua y el reciclaje profesional, así como para el acceso a la protección social y, en particular, a la protección de la salud y la seguridad en el trabajo.

3.19. El modelo de plataformas digitales, incluso de forma cooperativa, puede aplicarse para desarrollar y mejorar la accesibilidad a las ofertas de formación a distancia, lo que puede facilitar el aprendizaje personalizado.

3.20. La amplia difusión de herramientas para la digitalización no solo de las actividades laborales, sino también de muchos aspectos de la vida cotidiana, requiere una amplia capacidad de formación en el ámbito de las competencias digitales básicas. Los agentes del diálogo social y las instituciones europeas deben fomentar el intercambio de las mejores prácticas en este ámbito con vistas a promover el aprendizaje mutuo y la sensibilización sobre el potencial de la digitalización de la economía. El marco principal de promoción de la formación continua de los trabajadores empleados debe radicar en el diálogo social y la negociación colectiva.

Bruselas, 8 de diciembre de 2021. La Presidenta del Comité Económico y Social Europeo Christa SCHWENG

(1) https://www.eurofound.europa.eu/es/data/platform-economy/dossiers.

(2) Dictamen del CESE sobre «Fiscalidad de la economía colaborativa — Obligaciones de notificación» (Dictamen adicional) (DO C 364 de 28.10.2020, p. 62).

(3) Dictamen del CESE sobre la Ley de Mercados Digitales (DO C 286 de 16.7.2021, p. 64).

(4) Dictamen del CESE sobre la Directiva sobre condiciones laborales (SOC/572) (DO C 283 de 10.8.2018, p. 39).

(5) Evaluación de impacto inicial, Convenios colectivos para los trabajadores por cuenta propia: ámbito de aplicación de las normas de competencia de la UE, 6 de enero de 2021. Véase https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12483-Convenios-colectivos-para-los-trabajadores-por-cuenta-propia-ambito-de-aplicacion-de-las-normas-de-competencia-de-la-UE_es.

(6) Un ejemplo emblemático lo ofrecen las cooperativas afiliadas a la federación CoopCycle. Se trata de cooperativas de repartidores en bicicleta que son socios-empleados de su cooperativa. A su vez, estas comparten con otras cooperativas de otras ciudades los programas informáticos que permiten las transacciones y la puesta en contacto entre trabajadores, proveedores y usuarios (https://coopcycle.org/en/).

(7) El empleo atípico es un concepto que ha recibido una atención política cada vez mayor, especialmente en las últimas décadas. Véase, por ejemplo, el estudio All For One: https://cecop.coop/works/cecop-report-all-for-one-reponse-of-worker-owned-cooperatives-to-non-standard-employment.

(8) Dictamen del CESE sobre la «Digitalización y sostenibilidad — Situación actual y necesidad de intervenir desde una perspectiva de la sociedad civil» (DO C 429 de 11.12.2020, p 187).

(9) https://cecop.coop/works/cecop-report-all-for-one-reponse-of-worker-owned-cooperatives-to-non-standard-employment.

(10) Dictamen del CESE sobre la Ley de Gobernanza de Datos (DO C 286 de 16.7.2021, p. 38).

(11) https://unctad.org/system/files/official-document/der2019_es.pdf.

(12) https://www.ilo.org/global/research/global-reports/weso/2021/lang--es/index.htm.