Se ha hecho más evidente la necesidad de un enfoque integrado de los sistemas alimentarios que reconozca las interdependencias y no incluya únicamente a los agentes de la cadena alimentaria propiamente dicha, como los agricultores y pescadores, los transformadores de alimentos, los comerciantes, los minoristas y los servicios alimentarios, en particular sus trabajadores. También debe tener en cuenta a los agentes que apoyan el funcionamiento de la cadena, como el sector del transporte y la logística, así como a las industrias que suministran los insumos y el material de embalaje necesarios.

A falta de canales de coordinación estructurados, las necesidades políticas específicas de la cadena alimentaria no siempre eran evidentes, ya que tenían que competir con muchas otras emergencias, en particular las relacionadas con la salud pública.

La resiliencia del sistema alimentario de la UE garantizó que la crisis sanitaria provocada por la pandemia de COVID-19 no diera lugar a una crisis alimentaria. Por el lado de la producción, los precios se mantuvieron relativamente estables durante la crisis. Sin embargo, en algunos mercados como la pesca y la acuicultura, la patata, la carne y el vino, el cierre de servicios alimentarios provocó una fuerte caída de la demanda. Por el lado del consumo, los precios de los alimentos aumentaron moderadamente (hasta + 5 %) entre abril y mayo de 2020, pero la situación se normalizó rápidamente. Dado que el suministro de alimentos se consideró una actividad esencial desde la primera respuesta política, el sector alimentario se vio, en general, menos afectado que otros sectores económicos. Esto permitió una recuperación notable y rápida. Los resultados positivos del comercio agroalimentario en 2020 (+ 1,4 % en comparación con 2019) ilustran aún más esta situación y demuestran la importancia de mantener activo el comercio también en tiempos de crisis.

Garantizar el suministro de alimentos y la seguridad alimentaria es un objetivo establecido en el artículo 39 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y su consecución no debe darse por sentada. La crisis de la COVID-19 fue una llamada de atención para quienes consideraban impensable que en los comercios de la UE se llegaran a vivir graves problemas de suministro de determinados alimentos. Las dificultades en la cadena alimentaria dieron lugar, en algunos casos, a estanterías vacías, aunque fueron pocos los productos que dejaron de estar disponibles temporalmente para los consumidores.

La complejidad de las cadenas de suministro alimentario, interconectadas con otros ecosistemas industriales, como el transporte y la energía, complica la capacidad de reaccionar ante situaciones de crisis. Debido a estas interdependencias, una perturbación en otro sector económico puede dar lugar a perturbaciones en la cadena alimentaria. De este modo, la escasez de material de embalaje amenazó el suministro de huevos durante la crisis de la COVID-19. Los sistemas de producción intensiva especializados, potencialmente más eficientes desde el punto de vista económico, pueden no ser los más resilientes en tiempos de crisis.

En el caso de algunos productos importados, la UE depende de un número limitado de fuentes. La producción de soja se concentra en gran medida en tres países, que representan el 85 % de las importaciones de la UE, y las importaciones de maíz proceden principalmente de dos países no pertenecientes a la UE. Los insumos, como fertilizantes o productos químicos, proceden de unos pocos países vecinos. Muchos aditivos para piensos y alimentos, como aminoácidos, vitaminas y productos veterinarios, se importan en su mayor parte, en algunos casos desde un único país proveedor.

Otros riesgos pueden amenazar el funcionamiento de la cadena alimentaria, por ejemplo, los relacionados con la salud pública, la tecnología, la migración, los cambios geopolíticos y los accidentes industriales o de otro tipo, incluidos los accidentes nucleares que pueden irradiar grandes extensiones de tierras agrícolas. También deben tenerse en cuenta los riesgos que afectan a la disponibilidad y asequibilidad de los insumos clave (fertilizantes, energía, etc.) y de factores de producción tales como la mano de obra en el sector alimentario o en el sector del transporte. La digitalización de los sistemas alimentarios aporta importantes beneficios, pero conlleva el riesgo de que los ciberataques y los fallos tengan un mayor impacto. Los ciberataques contra grandes empresas del sector alimentario han dado lugar recientemente a perturbaciones en la cadena alimentaria. Los riesgos relacionados con los cambios geopolíticos incluyen la inversión extranjera directa en infraestructuras críticas en la UE, el bioterrorismo o la competencia para acceder a insumos y materias primas esenciales.

Las existencias pueden contribuir a la mitigación de las crisis de seguridad alimentaria, como complemento del comercio, en particular en los países en desarrollo. Sin embargo, debido en gran medida al carácter perecedero de las materias primas y los productos alimenticios, las políticas de almacenamiento conllevan costes significativos. Cuando es gestionado directamente por las autoridades públicas, el almacenamiento desincentiva los esfuerzos similares por parte del sector privado. La liberación de existencias también puede interferir en el funcionamiento de los mercados.

El ciclo de las catástrofes utilizado en la gestión de crisis consta de cuatro fases principales: i) prevención, ii) preparación, iii) respuesta y iv) recuperación. La planificación de contingencias forma parte de la preparación, lo que requiere detectar los peligros a los que la comunidad es vulnerable y la naturaleza de los posibles impactos. Por lo tanto, la atención se centra en la fase de preparación y en el apoyo a los agentes encargados de responder a la crisis. El plan de contingencia abarcará todo el sistema alimentario, desde los insumos hasta la entrega de alimentos a los consumidores a través de la venta al por menor o los servicios alimentarios.

Gráfico 1: Alcance del plan de contingencia para garantizar el suministro de alimentos y la seguridad alimentaria en tiempos de crisis

La planificación de contingencias no pretende duplicar ni dificultar los procesos de toma de decisiones pertinentes que se aplican a las decisiones de respuesta a las crisis previstas en las políticas existentes, como la PAC, la PPC y la legislación alimentaria general. Debe tenerlos en cuenta y centrarse en las formas de apoyar la coordinación de los agentes públicos y privados que participan en la respuesta.

Tal como se anunció en la Estrategia «De la Granja a la Mesa», en caso de crisis transnacional, la Comisión coordinará un mecanismo específico en el que participarán los Estados miembros. Las acciones que puedan tener que adoptarse a escala nacional y de la UE pueden y deben aportar un valor añadido significativo en términos de coordinación.

5.1. Principios que deben seguirse en tiempos de crisis

Las lecciones aprendidas de la pandemia proporcionan la base del enfoque que debe seguirse para garantizar el suministro de alimentos y la seguridad alimentaria en tiempos de crisis. Estos principios facilitarán una coordinación estructurada entre los Estados miembros y la Comisión, teniendo en cuenta que las crisis del futuro pueden no ser similares a las del pasado.

Un enfoque colaborativo entre todas las partes públicas y privadas que forman parte de la cadena alimentaria es crucial para mejorar la preparación, detectar rápidamente los signos de una próxima crisis y coordinar la respuesta a todos los niveles. Esto fomentará la resiliencia de la cadena alimentaria de la UE.

Dadas las interdependencias entre los sectores económicos, es necesaria la debida coordinación horizontal entre las competencias políticas y administrativas y la coherencia con otros instrumentos de crisis, en particular cuando la crisis tiene su origen en factores exógenos a la cadena alimentaria, como ocurrió en la crisis de la COVID-19 o en crisis en las que, por ejemplo, ya no se garantiza el suministro de energía. Por lo tanto, la planificación de contingencias debe ser lo suficientemente flexible como para adaptarse e interactuar en complementariedad con estos instrumentos. Las iniciativas de resiliencia y las nuevas medidas en el marco de la planificación de contingencias deben ser sostenibles y ecológicas, en consonancia con el Pacto Verde Europeo.

Los desequilibrios del mercado deben ser objeto de seguimiento y, cuando sea necesario, corregirse rápidamente, haciendo pleno uso de los instrumentos disponibles, en particular en el marco de la PAC y la PPC, así como de las redes de intercambio y coordinación de las partes interesadas pertinentes.

Es necesario que las cadenas de suministro sigan siendo operativas y que los flujos comerciales sean fluidos, en particular en los sectores esenciales para el funcionamiento de la cadena alimentaria. Por ejemplo, el papel del transporte y de los trabajadores del transporte es esencial para el buen funcionamiento de la cadena alimentaria. Por lo tanto, la circulación de mercancías dentro del mercado único debe garantizarse mediante la aplicación de las directrices de la Comisión sobre los corredores verdes. No deben adoptarse medidas unilaterales que restrinjan las exportaciones a otros Estados miembros, ya que pueden exacerbar la crisis. Para evitar las prohibiciones de exportación por parte de países no pertenecientes a la UE y mantener los flujos comerciales internacionales, se garantizará una coordinación temprana con el SIMA y los socios comerciales internacionales.

El suministro de alimentos también debe mantenerse facilitando la libre y justa circulación de los trabajadores transfronterizos y de temporada en el sector alimentario.

La comunicación en una crisis es primordial. Especialmente en tiempos de campañas de desinformación y noticias falsas, existe el riesgo de que una crisis se vea agravada mediante información inadecuada. Para evitar decisiones precipitadas y movimientos de pánico, es necesaria una comunicación temprana, periódica y transparente con las partes interesadas y el público en general.

5.2. Un Mecanismo Europeo de Preparación y Respuesta ante las Crisis de Seguridad Alimentaria (MEPRCSA)

Para aplicar estos principios, la Comisión establecerá el Mecanismo de Preparación y Respuesta ante las Crisis de Seguridad Alimentaria, que se basará en un (nuevo) grupo de expertos especializado, compuesto por representantes de los Estados miembros y un conjunto de normas internas que regulen su funcionamiento.

Dado que los marcos institucionales difieren entre los Estados miembros, podrán participar en el mecanismo varias autoridades nacionales en nombre de los Estados miembros. A efectos de coordinación, debe designarse una única autoridad como punto de contacto. Los Estados miembros son responsables de garantizar que este punto de contacto sea competente para todos los sectores de actividad de su cadena alimentaria nacional. Los países no pertenecientes a la UE cuya cadena alimentaria esté muy integrada con la UE participarán en el MEPRCSA.

Se invitará a las organizaciones de partes interesadas que desempeñan un papel en la cadena alimentaria de la UE a que contribuyan a mejorar la cooperación y la asociación entre los sectores público y privado. Esta es una de las principales lecciones aprendidas de la crisis de COVID-19. Ayudará a detectar los primeros signos de crisis, a seguir de cerca su evolución y a reducir las incertidumbres a medida que se desarrolla la crisis, lo que permitirá identificar rápidamente las prioridades de respuesta y proporcionar un asesoramiento adecuado a los responsables de la toma de decisiones. Deben estar representadas todas las fases de la cadena alimentaria.

La Comisión convocará periódicamente al grupo de expertos para mejorar el nivel de preparación de la UE. Dedicará las reuniones a analizar el panorama de riesgos y las vulnerabilidades, así como las cuestiones estructurales que deben abordarse para mejorar la preparación. Esto también generará confianza entre los agentes de la cadena alimentaria. La confianza es esencial para gestionar una crisis y evitar decisiones unilaterales que conduzcan a resultados colectivos subóptimos.