Dictamen del Comité Económico y Social sobre la «Propuesta de Directiva del Consejo relativa a la aplicación de gravámenes a los vehículos industriales por el uso de determinadas infraestructuras» () (97/C 206/05)

El 27 de enero de 1997, de conformidad con el apartado 1 del artículo 75 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada.

La Sección de Transportes y Comunicaciones, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 9 de abril de 1997 (Ponente: Sr. Decaillon).

En su 345° Pleno celebrado los días 23 y 24 de abril de 1997 (sesión del 23 de abril de 1997), el Comité Económico y Social ha aprobado por 118 votos a favor, 3 en contra y 8 abstenciones el siguiente Dictamen.

1. Introducción

1.1. La propuesta de Directiva de la Comisión tiene:

1.1.1. Por objeto:

- los impuestos anuales sobre vehículos,

- las tasas o derechos de uso y los peajes,

- el concepto de rutas sensibles.

1.1.2. Como ámbito:

- los vehículos pesados de transporte de mercancías cuyo peso total en carga autorizado es igual o superior a las 12 toneladas. No contempla los vehículos que realicen transportes únicamente en los territorios de terceros países ni los vehículos matriculados en las Islas Canarias, Ceuta y Melilla, las Azores o Madeira que realicen transportes únicamente en dichos territorios o entre dichos territorios y el territorio continental de España o Portugal respectivamente.

1.1.3. Por objetivo:

- la disminución del falseamiento de la competencia en el marco de la profundización del mercado interior. Para ello, la Comisión propone:

una mejor cobertura de los costes derivados del uso de las carreteras, incluidos los costes externos,

una mayor diferenciación de los gravámenes, en línea con los costes,

aplicar en mayor medida el principio de territorialidad a los gravámenes por uso de las carreteras.

1.2. La propuesta de Directiva de la Comisión responde a una doble obligación jurídica:

1.2.1. Un nuevo examen, por parte del Consejo, con arreglo a lo dispuesto por el apartado f) del artículo 7 de la Directiva 93/89/CE (), de las tarifas máximas de los derechos de uso.

1.2.2. La aprobación por parte del Consejo, «en un plazo razonable», de una nueva Directiva 93/89/CE, anulada por el Tribunal de Justicia en julio de 1995 () por los motivos siguientes:

- El Consejo, al aprobar un texto en el que se modificaba considerablemente la propuesta de la Comisión aprobada por el Parlamento Europeo el 18 de diciembre de 1992, salvo en lo que respecta a dos modificaciones de escasa importancia, no respetó el procedimiento de volver a consultar al Parlamento Europeo, en virtud de lo dispuesto en los artículos 75 y 99 del Tratado.

- La consulta regular al Parlamento en los casos previstos por el Tratado constituye una importante formalidad cuyo incumplimiento implica la nulidad del acto en sí; la participación efectiva del Parlamento en el proceso legislativo comunitario es un elemento fundamental del equilibrio institucional y constituye la expresión de un principio democrático fundamental.

- Se rechazaron los argumentos del Consejo.

1.3. La propuesta de Directiva de la Comisión se inscribe, por tanto, en un contexto jurídico determinado.

1.3.1. Por motivos de seguridad jurídica (para no crear un «vacío jurídico»), el Tribunal de Justicia consideró necesario conservar a título provisional la Directiva anulada hasta que el Consejo adoptase una nueva.

1.3.2. En el marco de un control de legalidad de conformidad con el artículo 173 del Tratado, el Tribunal de Justicia manifestó que no pertenecía a su ámbito de competencias el imponer al Consejo un plazo en la aprobación de una nueva Directiva.

1.3.4. No obstante, el Consejo tiene el deber de subsanar la irregularidad cometida en un plazo razonable.

1.4. La propuesta de Directiva de la Comisión se incluye al mismo tiempo en el marco de la realización del mercado interior, mediante la eliminación del falseamiento de la competencia, y en el marco de la política común de transportes.

1.4.1. Además de los actos jurídicos propios de la eliminación del falseamiento de la competencia, la Directiva hace referencia de manera explícita a otros textos, en particular:

- al Libro Blanco titulado «El desarrollo futuro de la política común de transportes» (), en el que propugna la adopción de una estrategia más amplia, con vistas a que los transportes sean más sostenibles y equilibrados;

- al Libro Verde titulado «Hacia una tarificación equitativa y eficaz del transporte» (), en el que se prevé, en particular, el modo de corregir las tendencias insostenibles del transporte y, en especial, la forma de internalizar los costes externos;

- los instrumentos de carácter reglamentario, técnico y organizativo, con objeto de hacer más atractivos y mejorar la rentabilidad y la calidad de servicio de otros modos de transportes terrestre: ferrocarril (apertura del mercado), transporte combinado (acciones piloto de transporte combinado, PACT) y transporte por vías navegables (reestructuración del mercado).

2. Antecedentes históricos

2.1. De la propuesta de Directiva

2.1.1. En 1968 la Comisión propuso un sistema fiscal para los vehículos industriales ().

2.1.2. En 1978 el Consejo aprobó en principio el proyecto de Directiva.

2.1.3. En 1988 la Comisión presentó una nueva propuesta sobre la aplicación de tasas por los costes de infraestructura viarias a los vehículos pesados de transportes [doc. COM(87) 716 final (), por la que se modifica el doc. COM(86) 750 final ()].

2.1.4. En 1992 la Comisión presenta una nueva propuesta de Directiva [doc. COM(92) 405 final ()], por la que se modifican sus propuestas iniciales y las del documento COM(90) 540 final, presentado en 1991 ().

2.1.5. En 1993 el Consejo aprobó la Directiva 93/89/CES relativa a «la aplicación por los Estados miembros de los impuestos sobre determinados tipos de vehículos utilizados para el transporte de mercancías por carretera, así como de los peajes y derechos de uso percibidos por la utilización de determinadas infraestructuras», si bien no acogió de buen grado la propuesta de la Comisión y del Dictamen del Parlamento Europeo, en particular, en lo referente al hecho de que el Consejo ya no tenga que aprobar, antes del 31 de diciembre de 1998, un sistema armonizado de fiscalidad de las infraestructuras viarias y deje de solicitar propuestas a la Comisión con vistas a la creación de un régimen de recaudación basado en el principio de territorialidad.

2.2. Principales propuestas del Comité Económico y Social

2.2.1. El Comité Económico y Social ha elaborado varios dictámenes muy positivos, en los que figuran múltiples observaciones sobre las diferentes propuestas de la Comisión:

- Dictamen del 2 de julio de 1987 sobre el doc. COM(86) 750 final [Ponente: Sr. Moreland ()],

- Dictamen del 2 de junio de 1988 sobre el doc. COM(87) 716 final [Ponente: Sr. Rouzier ()],

- Dictamen del 24 de abril de 1991 sobre el doc. COM(90) 540 final [Ponente: Sr. Moreland ()],

- Dictamen del 25 de noviembre de 1992 sobre el doc. COM(92) 405 final [Ponente: Sr. Moreland ()].

2.2.2. Los diferentes dictámenes del Comité Económico y Social reflejan una constancia de fondo sobre determinadas cuestiones básicas:

a) lograr la eliminación del falseamiento de la competencia;

b) desarrollar un enfoque gradual y simplificado;

c) asentar el criterio de aplicación de gravámenes sobre:

- el peso máximo autorizado y el número de ejes,

- un sistema que no penalice a los vehículos de menor tamaño;

d) lograr el objetivo de un modelo común de asignación de costes de infraestructuras y de costes externos, de acuerdo con un modelo progresivo;

e) suprimir definitivamente los peajes, excepto en el caso de algunas infraestructuras específicas;

f) apoyarse, mientras tanto, lo más posible en el principio de territorialidad, tanto en el caso de las infraestructuras generales como específicas;

g) tomar en consideración el conjunto de los costes y ventajas económicas, sociales y medioambientales de cada modo de transporte.

3. Consideraciones del Comité Económico y Social

3.1. Fundamento jurídico del proyecto de Directiva

3.1.1. El Comité Económico y Social considera lo siguiente:

- que el proyecto de Directiva puede recurrir a diferentes artículos generales del Tratado, y en particular a los artículos 2 y 3, para lograr sus objetivos;

- que el fundamento jurídico del proyecto de Directiva se ha de basar principalmente en las disposiciones del Título IV del Tratado y, más concretamente, en las del artículo 75.

3.1.2. En efecto, el Comité Económico y Social reconoce la interdependencia que establece el proyecto de Directiva con otras disposiciones del Tratado y considera:

- que esta interdependencia se debe a la propia naturaleza del transporte y a su carácter transversal;

- que, sin embargo, la especificidad del transporte ha de estar plenamente reconocida;

- que, por consiguiente, las tasas por utilización de las infraestructuras se han de basar necesariamente en consideraciones inherentes a la política común de transportes;

- que sería perjudicial que estas tasas se asimilasen a las disposiciones fiscales del Tratado (artículo 95 y siguientes);

- que el artículo 75, además de su adaptación a los objetivos y a las disposiciones del proyecto de Directiva, corresponde, en términos de procedimiento de adopción (artículo 189 C) a la búsqueda de una mayor eficacia y rapidez de decisión en la materia, varias veces expresadas por el Comité Económico y Social.

3.2. Observaciones generales

3.2.1. El Comité insiste en sus anteriores dictámenes en la necesidad de que el Consejo llegue lo antes posible a un acuerdo sobre la aplicación de tasas por los costes de infraestructuras viarias con objeto de:

- profundizar en el mercado interior mediante la eliminación del falseamiento de la competencia,

- desarrollar una sana competencia intermodal e intramodal en el sector del transporte,

- tomar en consideración la necesidad de fomentar un sistema de transporte eficaz, equilibrado y sostenible,

- consolidar el sistema europeo de transportes, en particular, con vistas a la ampliación,

- aclarar el principio «el usuario es quien paga»,

- integrar en el cálculo de los costes y precios del transporte sus efectos externos tanto positivos como negativos.

3.2.2. En sus observaciones precedentes, el Comité insiste en que los peajes constituyen una aplicación del principio de territorialidad, si bien considera que su combinación con los impuestos sobre los vehículos y los impuestos especiales constituye una doble imposición. Por ello, el Comité sigue pronunciándose en favor de que se supriman los peajes a largo plazo. Las innovaciones tecnológicas, en particular, las de recaudación electrónica, deberían permitir evitar esta doble imposición, facilitando la fluidez del tráfico.

3.2.3. El Comité acoge favorablemente el modo de proceder progresivo, mesurado y gradual de la Comisión, que debería permitir, habida cuenta de las numerosas diferencias concretas y de apreciación existentes en los Estados miembros, que se llegue a un acuerdo en el seno del Consejo. El Comité subraya que en las circunstancias actuales conviene proceder por etapas, como hace la Comisión, hacia una armonización más completa y permitir a determinados Estados miembros que tomen sus propias medidas en el ámbito de los gravámenes de los vehículos, sin que ello se transforme en nuevos falseamientos de la competencia.

3.2.3.1. El Comité subraya que el enfoque que en la actualidad predomina en la Unión Europea en materia de impuestos sobre los combustibles se basa más en consideraciones de política fiscal que en consideraciones de política de transportes, en la medida en que los impuestos especiales sobre los combustibles siguen y seguirán siendo un importante recurso.

El Comité manifiesta su deseo de que se establezca una verdadera coherencia entre, por una parte, los impuestos indirectos propios de las políticas fiscales y los impuestos directos sobre el uso de las infraestructura y, por otra, la cobertura de los costes externos resultantes de la política de transportes.

3.2.4. El Comité es consciente del esfuerzo realizado por la Comisión para presentar un proyecto:

- que respeta el principio de diferenciación en función de las categorías de vehículos y, al mismo tiempo, es lo suficientemente simple para poder aplicarse con rapidez y sin costes adicionales de tipo administrativo,

- que respeta el principio de un impuesto que se ajuste del mejor modo posible al uso efectivo de las infraestructuras,

- que respeta de manera simple y controlada la integración de los costes externos en las distintas formas de recaudación fiscal, garantizando los principios de no discriminación y de compatibilidad entre estas diferentes formas,

- que respeta el carácter específico de determinadas situaciones e infraestructuras.

3.2.5. El Comité reconoce el esfuerzo realizado por la Comisión para incluir en su propuesta un análisis, ciertamente discutible, pero relativamente completo y serio, de sus consecuencias funcionales.

3.2.6. El Comité se muestra conforme con la investigación sobre la generalización del principio de territorialidad llevada a cabo por la Comisión y le hace especial hincapié en la existencia de problemas de tipo práctico.

3.2.7. El Comité reconoce que se han de garantizar suficientes ingresos fiscales a los Estados miembros, si bien reitera que:

- estos ingresos deben corresponder realmente al uso de las infraestructuras y no a una extensión generalizada de los ingresos fiscales,

- su actualización ha de ser equilibrada, comedida y equitativa para no penalizar indebidamente a las diferentes categorías de usuarios, que en la actualidad padecen grandes dificultades, ni obstaculizar el principio de libre circulación o introducir nuevas distorsiones de carácter intermodal o intramodal.

3.2.8. El Comité vuelve a subrayar la importancia que concede a la evaluación y a la toma en consideración de los costes de infraestructura, así como a los efectos externos. Considera que su internalización se ha de aplicar al conjunto de los modos; no obstante, teniendo en cuenta la situación actual y la necesidad de llevar a cabo un proceso gradual, considera lógico comenzar, en una primera fase, por el sector más afectado, es decir, el del transporte por carretera. Sin embargo, el Comité recuerda que tomar plenamente en consideración los efectos externos implica proceder a un análisis y a una internalización de tipo costes/ventajas [ref. en particular, el Dictamen del CES sobre el «Libro verde sobre el impacto del transporte en el medio ambiente. Una estrategia comunitaria para un desarrollo de los transportes respetuoso con el medio ambiente» () y el Dictamen de iniciativa del CES sobre «Los costes de infraestructura en el sector del transporte de mercancías por carretera» ()].

3.2.9. El Comité, aún reconociendo el objeto específico de la presente propuesta de Directiva considera que es inseparable de las decisiones que el Consejo adopta rápidamente en otros campos de la política de transportes, así como de la coherencia de estas decisiones dentro de una estrategia integrada [cfr., en particular, el Dictamen del CES sobre el «Libro Verde: Hacia una tarificación equitativa y eficaz del transporte - Opciones para la internalización de los costes externos del transporte en la Unión Europea» ()].

3.2.10. El Comité acoge favorablemente el concepto de «rutas sensibles» pero se pregunta por los procedimientos para determinar dichas rutas y desearía que el reconocimiento de estas rutas sensibles no implique un obstáculo a la libre circulación ni cree nuevos falseamientos de la competencia.

4. Observaciones específicas

4.1. Sobre la composición del parque de vehículos

4.1.1. El Comité se congratula de que el parque de vehículos esté compuesto, cada vez en mayor grado, de vehículos que respetan el medio ambiente.

4.1.2. No obstante, el Comité se pregunta por el carácter «mecánico» de los cálculos de la Comisión, que parece haberse realizado con el criterio «ceteris paribus» («siendo las demás cosas iguales»).

4.1.3. En la actualidad, determinados operadores y Estados miembros presionan para que se aumenten las normas técnicas de los vehículos por carretera. El Comité considera que la Comisión debería proceder a determinadas «simulaciones» con respecto a la hipótesis de las modificaciones de estas normas técnicas y a su impacto en términos de desgaste de infraestructuras y de costes externos.

4.1.4. Por otra parte, el Comité no excluye que la aplicación de la Directiva tenga efectos negativos y acentúe la dualización del parque de vehículos y del sector del transporte por carretera, con un número relativamente restringido de empresas con capacidad financiera para beneficiarse de las normas más eficaces y del carácter degresivo de los impuestos, peajes y derechos de uso y, al mismo tiempo, un número cada vez mayor de empresas que no puedan acceder a estas normas, por cuya razón, no sólo se verán sometidas a un exceso de impuestos, sino que también generarán el deterioro de las infraestructuras y costes externos cada vez más elevados.

4.2. Sobre los costes de transporte

4.2.1. El Comité se congratula de que esta repercusión sea de escasa cuantía.

4.2.2. Sin embargo, el Comité teme que puedan aparecer efectos no deseados, pues, aunque sea escasa la repercusión de los gravámenes directos sobre las infraestructuras, será más o menos importante según la situación de los diferentes operadores.

4.2.3. En ciertos casos será, en efecto, relativamente débil y podrá incluso repercutir en los precios, si bien en otros casos, influirá aún más en su situación económica.

4.3. Sobre la demanda de transporte por carretera y el cambio modal

4.3.1. El Comité considera que las disposiciones de la Directiva apenas afectarán la evolución del mundo del transporte por carretera.

4.3.2. A su juicio, la Directiva no se podrá prolongar ni profundizar a menos que vaya acompañada simultáneamente o, lo antes posible, de disposiciones relativas a la oferta, tanto en términos de infraestructuras, como de servicios garantizados por otros modos o de nuevos servicios telemáticos [cfr. Dictamen de iniciativa del CES sobre la «Aplicación de los sistemas telemáticos al transporte intermodal en un contexto paneuropeo» ()].

4.3.3. Por consiguiente, el Comité insta al Consejo y a la Comisión a que impulsen el desarrollo de los medios destinados a fomentar una oferta multimodal más eficiente y que respete más las infraestructuras y el medio ambiente (cfr. Dictamen del CES sobre el «Libro Verde: Hacia una tarificación equitativa y eficaz del transporte - Opciones para la internalización de los costes externos del transporte en la Unión Europea»).

4.4. Sobre los precios de las mercancías

4.4.1. El Comité acoge favorablemente la escasa incidencia en los precios de las mercancías transportables.

4.4.2. Habida cuenta de la evolución relativa a largo plazo experimentada por los precios del transporte y de los productos transportados, en evidente detrimento de los primeros, el Comité considera que estas repercusiones en los precios podrían ser absorbidas globalmente, sin poner en peligro su competitividad, por los fletadores u ordenantes.

4.5. Sobre los costes de infraestructura y costes externos

4.5.1. El Comité considera que se han de tomar en consideración tanto sus observaciones generales como específicas (cfr. Dictamen del CES sobre el «Libro Verde: Hacia una tarificación equitativa y eficaz del transporte - Opciones para la internalización de los costes externos del transporte en la Unión Europea»).

4.6. Sobre los ingresos fiscales

El Comité toma nota del crecimiento esperado de estos ingresos, si bien subraya lo siguiente:

- que no constituye el objetivo de la Directiva, y

- que, a juicio de los usuarios, sería conveniente establecer una mayor diferenciación, tanto desde el punto de vista de la asignación de costes reales como desde el punto de vista de la equidad de las tarifas.

4.7. Sobre la competitividad

4.7.1. El Comité considera que la escasa subida de precios del transporte debería estar más que compensada con una mayor eficacia del transporte por carretera y del sistema de transportes en su conjunto.

4.7.2. Sin embargo, el Comité desea subrayar que la eficacia del sistema de transportes por carretera, al igual que el sistema de transportes en su conjunto, pasa, como se ha citado, por disposiciones destinadas a mejorar la oferta del transporte.

4.8. Sobre el sistema de producción, de intercambios y el espacio europeo

4.8.1. El Comité toma nota de que los efectos de la propuesta no se consideran perjudiciales para la coherencia y la cohesión de la Comunidad.

4.8.2. No obstante, insta a la Comisión a que, en la elaboración de su informe sobre la evaluación de la aplicación de la Directiva, no se limite a prever, llegado el caso, medidas paliativas y busque en sus nuevas propuestas, las propuestas y los procedimientos positivos en términos de coherencia y cohesión del espacio productivo, comercial y geográfico de la Comunidad.

4.9. Sobre el sistema social

4.9.1. El Comité lamenta que el estudio de impacto llevado a cabo por la Comisión no haya examinado el aspecto social. Por consiguiente, insta a dicho organismo a que cubra esta laguna, en particular, examinando el efecto que podría tener la Directiva en el aumento de la presión fiscal, en una posible degradación de las condiciones de trabajo y del respeto de las normativas, y en un mayor recurso a la subcontratación en el transporte por carretera según el país y la categoría de las empresas.

4.9.2. En función de los resultados de este análisis, el Comité insta a la Comisión a que tome todas las iniciativas que permitan:

- paliar los efectos negativos, si los hubiera, de la presente Directiva,

- fomentar, mediante la mejora de las condiciones sociales de los transportes, una mayor eficacia y una mayor calidad de la oferta.

5. Consideraciones específicas

5.1. Considerando 2

5.1.1. El Comité se congratula de que se reconozca la aplicación de tasas por los costes externos, si bien considera que la fórmula «si procede» parece estar en contradicción con el considerando 4 por el que se insta a «garantizar un sistema sostenible de transportes» y a «fomentar la utilización de medios de transporte de mercancías más respetuosos con el medio ambiente» y con el considerando 10 que, a dicho fin, insta a una mayor diferenciación de los instrumentos económicos.

5.1.2. El Comité propone que se vuelva a formular el considerando 2.

5.2. Artículo 2

5.2.1. Ante el desarrollo actual de determinados tipos de transporte (en particular, en el ámbito de la mensajería, del transporte exprés de mercancías, ...), el Comité se pregunta por la limitación del campo de aplicación exclusiva a los vehículos cuyo peso total en carga sea igual o superior a 12 toneladas.

Sería conveniente al menos, que la Comisión justificase dicha limitación tanto en términos de no falseamiento de la competencia como en términos de asignación real de los costes de uso de las infraestructuras y de los costes externos, o bien en términos de progresividad y simplicidad de su modo de proceder.

5.2.2. El Comité se pregunta por la definición de los «costes externos» reducidos a la «congestión» y a la «contaminación atmosférica y acústica». Asimismo, plantea el interrogante de la toma en consideración de elementos como la seguridad, el índice de ocupación del suelo, las vibraciones, etc.

5.3. Artículo 6

5.3.1. El Comité coincide con la Comisión en que se ha de simplificar este ámbito y plantea los siguientes interrogantes relativos al principio de diferenciación de los vehículos:

- ¿No habría permitido una diferenciación más precisa acercar más la aplicación real de las tasas de los derechos de uso de las infraestructuras y con los costes externos?

- ¿Tiene la aplicación de una progresividad lineal del 10 %, entre los vehículos no EURO, EURO I y EURO II otras justificaciones, además del principio de simplicidad?

Bruselas, el 23 de abril de 1997.

El Presidente del Comité Económico y Social

Tom JENKINS

() DO n° C 59 de 26. 2. 1997, p. 9.

() DO n° L 279 de 12. 11. 1993, p. 32; DO n° C 19 de 25. 1. 1993, p. 74.

() Sentencia del Tribunal de Justicia del 5 de julio de 1995 - As. C. 21/94. Recopilación de la Jurisprudencia 1995, p. 1-1827.

() Doc. COM(92) 494 final; DO n° C 352 de 30. 12. 1993, p. 11.

() Doc. COM(95) 691 final - CES 1261/96 (aún sin publicar en el Diario Oficial).

() Doc. COM(68) 567 final (DO n° C 96 de 21. 9. 1968, p. 44); DO n° C 48 de 16. 4. 1969, p. 5.

() DO n° C 79 de 26. 3. 1988, p. 8; DO n° C 208 de 8. 8. 1988, p. 29.

() DO n° C 232 de 31. 8. 1987, p. 88.

() DO n° C 311 de 27. 11. 1992, p. 63; DO n° C 19 de 25. 1. 1993, p. 71.

() DO n° C 75 de 20. 3. 1991, p. 1; DO n° C 159 de 17. 6. 1991, p. 18.

() DO n° C 232 de 31. 8. 1987, p. 88.

() DO n° C 79 de 26. 3. 1988, p. 8; DO n° C 208 de 8. 8. 1988, p. 29.

() DO n° C 75 de 20. 3. 1991, p. 1; DO n° C 159 de 17. 6. 1991, p. 18.

() DO n° C 311 de 27. 11. 1992, p. 63; DO n° C 19 de 25. 1. 1993, p. 71.

() DO n° C 313 de 30. 11. 1992, p. 18.

() DO n° C 18 de 22. 1. 1996, p. 27.

() Doc. COM(95) 691 final - CES 1261/96 (aún sin publicar en el Diario Oficial).

() Doc. CES 1391/96 (aún sin publicar en el Diario Oficial).