Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre «Mercados del carbono: urgencia, estructuración y retos del sector industrial europeo»

(Dictamen de iniciativa)

(2020/C 429/17)

Ponente: Emmanuelle BUTAUD-STUBBS

Decisión del pleno 20.2.2020 Fundamento jurídico Artículo 32, apartado 2, del Reglamento interno Dictamen de iniciativa Sección competente Relaciones Exteriores Aprobado en sección 24.7.2020 Aprobado en el pleno 18.9.20 Pleno n.o 554 Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones) 220/0/1

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1 El nuevo acuerdo sobre los mercados del carbono

1.1.1 En el mundo operan numerosos mercados del carbono, de modo que el régimen de comercio de derechos de emisión (RCDE) de la UE no lo hace de forma aislada. Estos mercados del carbono tienen diferentes tamaños y siguen distintas reglas, pero comparten características comunes con el establecimiento de ciertos mecanismos de mercado para medir el dióxido de carbono y otras emisiones de gases de efecto invernadero y fijar precios por tonelada.

1.1.2 La Comisión Europea debe hacer un seguimiento de estos mercados locales del carbono para señalar buenas prácticas que puedan ser útiles para revisar el RCDE y la Directiva sobre la energía. Este conocimiento y comprensión de otros mercados del carbono resultan también esenciales para calibrar el mecanismo de ajuste en fronteras de las emisiones de carbono, que debería aplicarse de manera diferente a los países con mercados del carbono y los países sin mercados del carbono.

1.1.3 La actual pandemia de COVID-19 no puede frenar la acción contra el cambio climático en los ámbitos europeo e internacional. Esto significa que el Pacto Verde Europeo debe aplicarse según el calendario previsto. El menor retraso nos alejaría del objetivo de neutralidad en carbono para 2050. Más importante aún, los paquetes de recuperación deben ser coherentes con el objetivo climático de la UE y deben armonizarse con el objetivo del Pacto Verde Europeo.

1.1.4 El CESE considera que la adopción del artículo 6 del Acuerdo de París es una oportunidad clave para fortalecer la acción por el clima después de 2020. Por ello, el CESE pide a la Comisión Europea que obtenga un mandato claro de los Estados miembros para alcanzar el compromiso necesario para la adopción de las orientaciones del artículo 6 durante la COP26 de 2021.

1.2 La regulación del comercio entre los mercados del carbono

1.2.1 Diferentes mercados del carbono en distintas jurisdicciones generan diferentes niveles de precio del carbono, actualmente de entre 1 y más de 30 USD/tCO 2 e, lo que significa que los flujos comerciales bilaterales entre cada uno de estos mercados del carbono deben tener en cuenta estas diferencias mediante ciertos mecanismos específicos (compensación, ajuste, etc.) para los sectores más intensivos en energía y expuestos al comercio (como los del acero y el cemento, entre otros).

1.2.2 Para la UE, esta cuestión de los niveles asimétricos de precio del carbono debería ser una prioridad. Existen diferentes alternativas para atenuar esta asimetría y proteger la competitividad de la industria europea, incluida la asignación gratuita, la vinculación del RCDE con otros regímenes y los ajustes del carbono en frontera.

1.2.3 El CESE apoya la política del Pacto Verde y pide a la Comisión Europea que presente las diversas propuestas previstas durante los próximos meses, incluida la relativa al mecanismo de ajuste en fronteras de las emisiones de carbono. Si bien un mecanismo de este tipo podría generar una igualdad de condiciones para los sectores de la UE más intensivos en CO 2 con respecto a sus competidores de otros mercados pertenecientes a países que no tienen políticas climáticas ambiciosas, gran parte de su eficacia estará determinada por los detalles concretos de aplicación propuestos, que el CESE espera con impaciencia conocer.

1.2.4 Considerando que el mecanismo de ajuste en fronteras de las emisiones de carbono es una prioridad legislativa del actual mandato de la Comisión Europea, el CESE ya ha contribuido a esta reflexión con el fin de diseñar una herramienta compatible con las normas de la OMC, eficaz en la lucha contra el cambio climático y útil para la competitividad de la industria de la UE ( 1 ) . El objetivo es también evitar medidas compensatorias de terceros países mediante un proceso de consulta que incluirá un diálogo sobre la metodología empleada para medir y comparar las emisiones de carbono y las mejores tecnologías disponibles.

1.2.5 En todos los casos, estas medidas de política climática deben formar parte de una política global mundial que incluya medidas industriales, acceso a la financiación y la inversión, medidas de normalización, programas de I+D y políticas de formación para facilitar la transición hacia tecnologías limpias en la UE.

1.2.6 La eliminación gradual de las subvenciones a los combustibles fósiles más distorsionadoras en la UE debe organizarse adecuadamente en el ámbito de los Estados miembros, teniendo en cuenta la necesidad de utilizar una parte de los ingresos procedentes de la venta de derechos del RCDE para garantizar una transición justa a las regiones dependientes del carbón. Esta política ayudará a la UE a comprometerse de manera más firme en la próxima negociación multilateral de la OMC sobre la reducción de los subsidios a los combustibles fósiles.

2. La aparición de numerosos mercados del carbono en el mundo y sus características

2.1 Definiciones

2.1.1. La fijación del precio del carbono es una de las herramientas políticas clave para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI). Como lo define el Banco Mundial: «La fijación del precio del carbono es un instrumento que capta los costes externos de las emisiones de gases de efecto invernadero —los costes de las emisiones que paga el público, como los daños a los cultivos, los costes de la asistencia sanitaria por las olas de calor y las sequías y los perjuicios derivados de las inundaciones y la subida del nivel del mar— y los vincula a sus fuentes a través de un precio, generalmente en forma de un precio del dióxido de carbono emitido».

2.1.2. El concepto de fijación de precios del carbono puede adoptar diferentes formas a la hora de traducirlo en una política: impuestos sobre el carbono o un mercado del carbono. Una de las formas más comunes es un sistema de comercio de derechos de emisión. Como explica la OCDE: «Los sistemas de comercio de derechos de emisión contribuyen a la eficiencia económica facilitando la reducción de las emisiones donde resulta más barato conseguirla. A los contaminadores a quienes les resultaría costoso reducir sus emisiones se les permite comprar derechos de emisión a los contaminadores que pueden reducirlas con menores costes. En un mercado con un funcionamiento “perfecto”, los costes de reducir una unidad adicional de emisiones se igualarían y los costes totales de alcanzar un determinado objetivo medioambiental se reducirían al mínimo».

2.1.3. Hay dos tipos principales de sistemas de comercio: el sistema de fijación de límites e intercambio de las emisiones ( cap-and-trade ), en el que se fija un límite superior de emisiones y se subastan o se distribuyen gratuitamente las emisiones según determinados criterios, y el sistema de base y créditos ( baseline-and-credit ), en el que no hay un límite fijo de emisiones, pero los contaminantes que reducen sus emisiones más de lo que están obligados obtienen «créditos» que luego venden a otros.

2.2. Descripción general

2.2.1. En la actualidad existen veintiún sistemas de comercio de derechos de emisión que operan en cuatro continentes y cubren veintinueve jurisdicciones. Estos sistemas operan a nivel supranacional, nacional y subnacional (Estado, provincia y ciudad) y los utilizan territorios que representan el 42 % del PIB mundial. Los RCDE cubren el 9 % de las emisiones mundiales de GEI y casi una sexta parte de la población mundial vive en el ámbito de un RCDE en vigor. Actualmente se están desarrollando o considerando otros veinticuatro sistemas ( 2 )

2.2.2. Los RCDE actualmente existentes son: — a nivel supranacional: el RCDE UE, que incluye a los Estados miembros de la UE más Islandia, Liechtenstein y Noruega; — a nivel de países: Kazajistán, México, Nueva Zelanda, República de Corea y Suiza; — a nivel de provincias y Estados: California, Connecticut, Delaware, Fujian, Guangdong, Hubei, Maine, Maryland, Massachusetts, New Hampshire, New Jersey, Nueva York, Nova Scotia, Quebec, Rhode Island y Vermont; — a nivel de ciudades: Pekín, Chongqing, Saitama, Shanghái, Shenzhen, Tianjin y Tokio.

2.2.3. El RCDE UE es el de mayor tamaño y antigüedad. Creado en 2005, cubre alrededor del 45 % de las emisiones de la UE. Lo siguen, tanto por tamaño como por fecha de creación, California y Corea.

2.3. Características comunes y específicas de los mercados del carbono

2.3.1. Características comunes

2.3.1.1. Aunque no hay dos RCDE idénticos, algunas características y opciones de diseño son comunes a los diferentes sistemas o al menos recurrentes en la mayoría de ellos: — Cobertura sectorial: la mayoría de los RCDE cubre los sectores eléctrico e industrial, que en la mayor parte de los países generan una parte importante de las emisiones nacionales de GEI. — Normas de asignación: la mayoría de los sistemas dividen la asignación de derechos de emisión entre la asignación gratuita y la subasta. — Normas sobre fugas de carbono y competitividad: la mayoría de los sistemas asignan de forma gratuita derechos a las entidades de cumplimiento en los sectores considerados en riesgo de fuga de carbono para mantener su competitividad.

2.3.2. Características específicas

2.3.2.1. No obstante, suelen existir diferencias entre los distintos RCDE, especialmente en lo que respecta a las características específicas de su diseño: — Cobertura sectorial: la cobertura sectorial exacta difiere entre los RCDE. Algunos, por ejemplo, solo cubren el sector energético, mientras que otros se extienden más allá de la energía y la industria para abarcar otros sectores como los residuos, el transporte, la aviación interior, las edificaciones y la silvicultura. — Disposiciones para la estabilidad del mercado: varios RCDE tienen disposiciones para la estabilidad del mercado, que pueden adoptar la forma de precios mínimos y máximos y reservas de derechos. — Disposiciones sobre flexibilidad: la disponibilidad y las normas aplicables de las disposiciones sobre flexibilidad como la acumulación de créditos para uso en otros periodos («banking»), el préstamo y el uso de créditos internacionales difieren entre los RCDE; — Precio del carbono: en un RCDE, el precio del carbono no se fija (con la excepción de ciertas reglamentaciones de precios, como los límites máximos y mínimos), sino que lo determinan el equilibrio y la dinámica del mercado. Por ello, los precios de los diferentes RCDE pueden ir desde unos pocos euros hasta más de 30 euros por tonelada. — Reducción del límite máximo: la tasa de reducción interanual del límite máximo varía en cada sistema en función de lo ambicioso que sea el objetivo de reducción de emisiones a largo plazo del país. — Fuga de carbono y reglas de competitividad: las reglas específicas sobre las fugas de carbono y los sectores a los que sea aplican difieren entre los RCDE. — El uso de los ingresos: los ingresos procedentes de la subasta de derechos pueden utilizarse de diferentes maneras. En algunos sistemas se destinan a fines específicos, como el apoyo a la I+D, la compensación a las entidades cubiertas, etc., mientras que en otros sistemas se integran en el presupuesto público general. En la UE, los Estados miembros deben utilizar al menos el 50 % de los ingresos de las subastas para fines relacionados con el clima y la energía.

2.4. Breve descripción del RCDE UE, el primer y mayor mercado del carbono

2.4.1. El régimen de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea (RCDE UE) es el primer y mayor sistema de «limitación y comercio» para reducir las emisiones de GEI ( 3 ) . El RCDE UE se creó y amplió en tres fases sucesivas: fase I (2005 a 2007), fase II (2008 a 2012, en consonancia con el primer período de compromiso del Protocolo de Kioto) y fase III (2013 a 2020, en consonancia con el segundo período de compromiso del Protocolo de Kioto) ( 4 )

2.4.2. La próxima fase IV comenzará en 2021 y se prolongará hasta 2030. El RCDE UE cubre aproximadamente 11 000 centrales eléctricas, plantas de fabricación y otras instalaciones fijas, así como actividades de aviación, en 30 países: los 27 Estados miembros de la UE e Islandia, Liechtenstein y Noruega. En conjunto, cubre en torno al 45 % de las emisiones totales de GEI de la UE ( 5 )

2.4.3. El marco estratégico en materia de clima y energía para 2030 de la UE, adoptado en octubre de 2014, reafirma la estrategia europea hacia la descarbonización y amplía los objetivos de descarbonización del bloque más allá de 2020, incluido el objetivo de reducir las emisiones de GEI al menos un 40 % (con respecto a los niveles de 1990) en 2030.

2.4.4. La contribución del RCDE UE a la consecución de las reducciones de GEI antes mencionadas para 2030 consiste en reducir las emisiones en un 43 % (con respecto a 2005) en los sectores cubiertos por este régimen ( 6 ) . La fase IV del RCDE UE se extenderá desde 2021 hasta 2030. El objetivo de esta Fase IV es aumentar el ritmo de la reducción de las emisiones, establecer reglas más específicas sobre la fuga de carbono y financiar la innovación baja en carbono y la modernización del sector energético ( 7 ) . La Comisión Europea introdujo nuevas normas para reformar el RCDE UE antes de la fase IV y, lo que es más importante, para alinear la trayectoria de reducción de los límites máximos con el objetivo de reducción de emisiones para 2030.

2.5. Medidas complementarias en el marco de una política climática global de la UE

2.5.1. En el marco de la UE, el RCDE UE no es la única política de ámbito europeo que se ha aplicado para cumplir los objetivos de clima y energía 2020 del bloque. El paquete de la UE sobre clima y energía para 2020 establece tres objetivos diferentes, que deben cumplirse en 2020: — una reducción del 20 %, por debajo de los niveles de 1990, en las emisiones de GEI; — una cuota del 20 % de energía renovable en la combinación energética del bloque; — un aumento del 20 % en la eficiencia energética.

2.5.2. Así como el RCDE UE había de ser el instrumento estratégico clave para descarbonizar la economía europea y cumplir el primer objetivo, la UE adoptó la Directiva sobre energías renovables y la Directiva sobre eficiencia energética para cumplir el segundo y tercer objetivo.

2.5.3. Por otra parte, varios Estados miembros han aplicado políticas complementarias y solapadas a escala nacional, principalmente en forma de precios mínimos y retirada progresiva del carbón. Para garantizar una regulación eficiente, es importante evitar las repercusiones negativas de las políticas complementarias y solapadas.

2.5.4. La aplicación de políticas complementarias y solapadas podría afectar significativamente al funcionamiento del mercado del carbono de la UE. Una disminución brusca de las emisiones derivada de estas políticas daría lugar a una menor demanda de derechos de emisión y, en consecuencia, distorsionaría el equilibrio del mercado.

2.5.5. Este impacto puede atenuarse en cierta medida mediante la reserva de estabilidad del mercado (REM), que comenzó a operar en enero de 2019 y pretende absorber el excedente de derechos acumulado en el mercado. En los años 2019-2023, la REM retendrá el 24 % del superávit. Esta cifra se reducirá al 12 % a partir de 2024, y a partir de 2023, los derechos de emisión mantenidos en la REM por encima del número total de derechos subastados durante el año anterior quedarán sin validez. En cualquier caso, es crucial garantizar una mayor transparencia y comparabilidad de estas políticas que se solapan con el RCDE UE y atenuar sus efectos negativos cuando sean significativos.

2.5.6. La cuestión de los subsidios a los combustibles fósiles concedidos a nivel nacional y regional debería adquirir mayor relevancia en la agenda de la UE dada su magnitud: hasta 300 000 millones de euros al año, lo que representa un tercio de la inversión total para el Pacto Verde y conduce a un compromiso más activo de la UE en la futura negociación en la OMC sobre la eliminación gradual global de los subsidios a los combustibles fósiles.

2.5.7. El CESE ha calificado también las energías renovables como una gran herramienta para el desarrollo regional (biomasa, eólica, solar, etc.). La cuestión principal es cómo combinar ambas políticas, la eliminación gradual de los subsidios a las energías basadas en combustibles fósiles (carbón y petróleo) y la introducción gradual de incentivos para las energías renovables.

3. Retos y oportunidades para el futuro de los mercados del carbono

3.1. La COVID-19 y su impacto en la política climática

3.1.1. 2 ) del 58 % al día 2 en 2020, que representan el 5 % de las emisiones anuales de la UE. En el transporte por carretera y aéreo, las emisiones diarias son 10 veces menores de lo normal, mientras que el descenso alcanza el 40 % en la electricidad. En la UE, las medidas de contención han dado lugar a una disminución de las emisiones de dióxido de carbono (CO) del 58 % al día ( 8 ) . Si estas medidas se prolongan 45 días en la mayoría de los Estados miembros, pueden evitarse 45 megatoneladas de COen 2020, que representan el 5 % de las emisiones anuales de la UE. En el transporte por carretera y aéreo, las emisiones diarias son 10 veces menores de lo normal, mientras que el descenso alcanza el 40 % en la electricidad.

3.1.2. Se espera que la caída actual de las emisiones sea temporal, de modo que la UE se enfrentará muy pronto de nuevo a los mismos retos de descarbonización ( 9 ) . Esto significa que el Pacto Verde Europeo debe aplicarse según el calendario previsto. El menor retraso nos alejaría del objetivo de neutralidad en carbono para 2050.

3.1.3. Los instrumentos de mercado para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) están mostrando una buena capacidad de resistencia a los efectos de la COVID-19. Los precios de los derechos de emisión han bajado por la menor demanda esperada, lo que ha ofrecido un alivio a corto plazo a las empresas afectadas. Las medidas de estabilización del mercado integradas en la mayoría de los sistemas de comercio de derechos de emisión existentes garantizan que la caída de los precios del carbono no supere un determinado nivel y no se prolongue a medio y largo plazo. Es importante asegurarse de que estas medidas son adecuadas para soportar el impacto de la COVID-19. Esto es esencial para garantizar la certidumbre a largo plazo sobre los precios del carbono. Los reguladores también han sido capaces de ofrecer flexibilidad con respecto al cumplimiento normativo y los plazos reglamentarios en una situación de fuertes perturbaciones.

3.2. La adopción de reglas comunes para liberar el potencial de los mercados del carbono (artículo 6 del Acuerdo de París)

3.2.1. El Acuerdo de París, adoptado en diciembre de 2015, sentó las bases para la acción contra el cambio climático en la segunda mitad del siglo, si no mucho más. En virtud del Acuerdo de París, se espera que los países participantes presenten contribuciones determinadas a nivel nacional que describan su contribución al objetivo general del Acuerdo. Las contribuciones determinadas a nivel nacional suelen ser muy diversas, pero suelen incluir un objetivo de reducción de emisiones para los 10 años siguientes.

3.2.2. El artículo 6 del Acuerdo de París tiene por objeto establecer un marco para que los países cooperen en la aplicación de sus contribuciones determinadas a nivel nacional, entre otras cosas a través de enfoques basados en el mercado. Este artículo, por tanto, tiene el potencial de establecer un marco para crear un mercado internacional del carbono con arreglo al Acuerdo de París. Y lo que es más importante, puede ser un factor clave para la adopción y expansión de las políticas de fijación de precio del carbono y los sistemas de comercio de derechos de emisión. A través del artículo 6, los países que utilicen un RCDE podrán vincular su sistema a otro RCDE y utilizar esa vinculación como medio para lograr sus contribuciones determinadas a nivel nacional. Los países podrán obtener también créditos internacionales que utilicen para el cumplimiento de sus políticas nacionales a través de un marco de mercado internacional. Las negociaciones de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC) no adoptaron directrices para hacer operativo el artículo 6 en la COP24 en 2018 y en la COP25 en 2019 debido a divergencias sustanciales entre algunas de las partes. La adopción de la directriz del artículo 6 está ahora sobre la mesa en la COP26 y es crucial concluir este proceso sin más demora.

3.3. Negociación de un acuerdo bilateral ambicioso y equilibrado entre los mercados del carbono de la EU-27 y del Reino Unido

3.3.1. Existe un consenso en la Comisión Europea en cuanto a que el Reino Unido sería un socio formidable en cuestiones de cambio climático, pero también existe la sensación de que, para que resulte duradero, es necesario integrar en el acuerdo disposiciones climáticas claras para enmarcar las maniobras del Reino Unido que se desvíen de las normas de la UE.

3.3.2. El enfoque de la UE se basa en cuatro elementos: — El Acuerdo de París debería ser un elemento esencial del ALC. Esto significa que una de las partes podría suspender las disposiciones del Tratado si la otra parte incumpliera dicha disposición. — Ambas partes deben reafirmar su compromiso con la neutralidad climática de aquí a 2050: aun cuando el Reino Unido ya ha legislado internamente en esta materia, creemos que una disposición en el futuro Acuerdo entre la UE y el Reino Unido reforzaría dicho compromiso. — Igualdad de condiciones y cláusula de no regresión: este es el elemento crítico para la UE. Si queremos que esta asociación aguante el paso del tiempo, hemos de que garantizar que las futuras administraciones del Reino Unido no rebajan las estrictas normas actuales de que disponemos para luchar contra el cambio climático. — La creación de un sistema de fijación de precios del carbono: el Reino Unido ha decidido abandonar el RCDE UE. En 2019, el Reino Unido representó el 7 % de los derechos de emisión totales del RCDE y, en determinados sectores como el de la aviación, alcanzó el 19 %. Por lo tanto, es fundamental que el Reino Unido cree su propio mercado teniendo en cuenta la compatibilidad con el sistema de la UE. El Reino Unido presentó el 1 de junio una propuesta para crear un RCDE nacional. La UE está abierta a la posibilidad de establecer un acuerdo de vinculación entre el futuro régimen de comercio de derechos de emisión del Reino Unido y el RCDE de la UE, siempre que este vínculo no perjudique a la integridad del RCDE UE.

3.4. Lecciones extraídas del Acuerdo Económico y Comercial Global (CETA) y oportunidades de cooperación bilateral en materia de clima

3.4.1. Una disposición que vincula el comercio y el medio ambiente se encuentra en el artículo 24.4 del CETA, en el que tanto Canadá como la UE reafirman sus compromisos de aplicar los acuerdos multilaterales de los que son parte. Esta disposición podría ser un puente para las negociaciones entre Canadá y la UE sobre la aplicación de los acuerdos medioambientales multilaterales donde se compartan preocupaciones comunes, incluida una base para que Canadá y la UE desarrollen o lideren nuevas iniciativas cooperativas en materia del clima en virtud del Acuerdo de París.

3.4.2. El artículo 22.3 del CETA preconiza la cooperación en el comercio entre Canadá y la UE para promover el desarrollo sostenible. El plan de trabajo en virtud del artículo 24 incluye la cooperación sobre el impacto del comercio y la inversión sobre la política medioambiental y la consideración de los aspectos relacionados con el comercio del régimen sobre el cambio climático, como los mercados del carbono y la transferencia y el desarrollo de tecnologías limpias. El artículo 24.12, contiene una lista de 10 ámbitos ilustrativos de posible cooperación en materia medioambiental entre las partes, en los que algunos considerarían que el CETA sirve como plataforma para «multilateralizar» la formulación de políticas nacionales.

3.4.3. El trabajo conjunto entre la UE y Canadá sobre los ajustes del carbono en frontera es un ámbito de posible cooperación sobre los «aspectos del régimen internacional, presente y futuro, relativo al cambio climático relacionados con el comercio». Esta cooperación podría producirse en el ámbito de la puesta en común de información y la adopción de buenas prácticas, por ejemplo, en los ámbitos del cálculo del carbono incorporado en los productos comercializados o la alineación de las metodologías para abordar la competitividad y las fugas en todos los sectores intensivos en emisiones expuestos al comercio, actualmente cubiertos por los sistemas nacionales de cumplimiento de las normas de comercio de derechos de emisión tanto en Canadá como en la UE.

3.4.4. Con el apoyo de las industrias afectadas, como las del cemento o el aluminio, podrían surgir también oportunidades viables para proyectos piloto conjuntos de cooperación sectorial de la UE y Canadá sobre el diseño del RCDE y los enfoques para preservar la competitividad y evitar fugas (por ejemplo, parámetros de referencia y metodologías comunes para el cálculo de las asignaciones gratuitas, ajustes del carbono en frontera comunes, etc.).

3.5. Lecciones extraídas de la ampliación del ámbito sectorial: el transporte y los combustibles

3.5.1. A medida que la UE explora futuras modificaciones de su RCDE UE, debe prestarse una atención significativa y estrecha a las experiencias de diseño y funcionamiento efectivo del mercado en los regímenes subnacionales de comercio de derechos de emisión de Norteamérica. Un área concreta que ofrece lecciones valiosas para la UE es la relativa al modo en que California y Quebec han ampliado la cobertura del RCDE para incluir los sectores del transporte y el combustible. Desde 2015, los distribuidores de combustibles de transporte, gas natural y otros combustibles de California y Quebec han mantenido obligaciones de cumplimiento en virtud del programa de «limitación y comercio» de la «Western Climate Initiative» (WCI) [Iniciativa Occidental para el Clima]. Las entidades cubiertas de este sector no reciben asignaciones gratuitas de derechos de emisión, sino que deben comprarlas a través de subastas trimestrales administradas por el Estado o el mercado secundario privado.

3.5.2. Otra novedad estadounidense que merece la pena observar es la «Transportation Climate Initiative» ( 10 ) (TCI) [Iniciativa de los Transportes para el Clima], una colaboración regional de 12 Estados del nordeste y el centro del litoral atlántico de EE. UU., más el Distrito de Columbia, cuyo fin es mejorar el transporte, desarrollar la economía de energías limpias y reducir las emisiones de carbono del sector del transporte. La iniciativa se basa en el liderazgo de la región en la reducción de las emisiones de GEI en el sector energético a través de un programa regional de cumplimiento de «limitación y comercio», la «Regional Greenhouse Gas Initiative» (RGGI) [Iniciativa Regional de Gases de Efecto Invernadero], iniciada en 2009. Con un tercio de las emisiones totales de GEI en el conjunto de los territorios de TCI procedentes del sector del transporte, los Estados participantes están trabajando hasta 2020 para desarrollar un enfoque colaborativo de «norma modelo» con recomendaciones de diseño de programas de RCDE para abordar estas emisiones sectoriales actualmente no cubiertas y crecientes. La intención es que los programas nuevos o ampliados del RCDE pongan en marcha los plazos iniciales de cumplimiento ya en 2022.

3.5.3. Los beneficios climáticos y económicos de una expansión sectorial más amplia del RCDE son claros: cuanto mayor y más amplio sea el mercado, más amplia será la gama de participantes en el mercado, las oportunidades de reducción, las innovaciones tecnológicas y las mejoras de eficiencia, lo que se traducirá en menores costes de reducción por tonelada y de programa y una cartera ampliada de reducciones de emisiones, financiación limpia e inversión.

4. Retos para las políticas climática e industrial de la UE

4.1. Una revisión satisfactoria del sistema RCDE

4.1.1. El marco estratégico en materia de clima y energía para 2030 de la UE, adoptado en octubre de 2014, establece los siguientes objetivos: — reducir las emisiones de GEI al menos un 40 % (con respecto a los niveles de 1990); — alcanzar al menos una cuota del 27 % para las energías renovables; — mejorar la eficiencia energética al menos un 27 %.

4.1.2. Como parte del Pacto Verde Europeo, presentado en diciembre de 2019, la Comisión Europea tiene previsto aumentar el objetivo de la UE para 2030, incluido el RCDE UE. La meta es aumentar el objetivo global de reducción del 40 % al 50-55 %, con el fin de situar las emisiones de la UE en vías de alcanzar la neutralidad en carbono en 2050. Está previsto que el plan exhaustivo y detallado para elevar los objetivos para 2030 se presente en octubre de 2020, y las propuestas específicas de revisión de las medidas legislativas pertinentes se presentarán en junio de 2021. Estas propuestas incluirán una revisión de la Directiva RCDE UE, posiblemente combinada con la revisión de la reserva de estabilidad del mercado (REM).

4.1.3. Esto significa que el objetivo del RCDE UE para 2030 y las normas del sistema serán objeto de una revisión exhaustiva en los próximos años. A medida que avance esta revisión, será esencial prestar una atención detallada a las características clave del RCDE UE y a su repercusión en la industria europea.

4.2. Diseño y aplicación de un mecanismo de ajuste en fronteras de las emisiones de carbono de la UE

4.2.1. La idea de un impuesto al carbono en las fronteras de la UE ya estaba presente en el programa de Ursula von der Leyen cuando era candidata. Desde su nombramiento como presidenta de la Comisión Europea, esta reflexión sobre los mecanismos de ajuste del carbono en la UE, que podrían adoptar varias formas —impuestos, sistemas equivalentes al RCDE o normas—, es una prioridad para la Comisión Europea.

4.2.2. La DG Taxud puso en marcha una consulta en línea en marzo de 2020 para recabar las opiniones de todas las partes interesadas. Los resultados de esta consulta, así como los debates con expertos de los Estados miembros, serán útiles para la elaboración de una propuesta legal en la primavera de 2021. Las futuras medidas en materia de carbono deben cumplir las normas de la OMC y otras obligaciones internacionales de la UE. Esto significa básicamente que deben ser no discriminatorias y proporcionadas, según la jurisprudencia.

4.3. El CESE recomienda a la Comisión que profundice en sus reflexiones sobre esta y otras opciones políticas —como la reforma del RCDE, el ajuste en frontera de las emisiones de carbono o un tipo de IVA ajustado a la intensidad del carbono— y las compare en términos de: — su impacto en la fuga de carbono y de inversiones, en un futuro escenario de precios más elevados y menor disponibilidad de derechos del RCDE en la UE; — la seguridad jurídica respecto de su conformidad con las normas de la OMC; — su aceptabilidad por los socios comerciales; — su viabilidad técnica, en concreto en lo que respecta a la existencia de normas mundialmente aceptadas de contabilidad y cómputo y de bases de datos fiables y reconocidas (11).

4.4. Ventajas de un mecanismo de ajuste del carbono de la UE

4.4.1. Este mecanismo protegerá a las empresas intensivas en energía de la UE (acero y cemento, por ejemplo) frente a importaciones más baratas procedentes de terceros países que no tienen una política climática o tienen una política más débil (sin mercado del carbono y sin precios del carbono). Este ajuste restablecería la igualdad de condiciones entre las empresas de la UE y las empresas de terceros países y podría, por ejemplo, adoptar la forma de un gravamen sobre los productos importados basado en los precios medios del RCDE UE. Estos mecanismos contribuirán a evitar las fugas de carbono y la competición a la baja de las industrias intensivas en energía, al tiempo que protegen la competitividad de las industrias de la UE y reducen la competitividad de las importaciones baratas intensivas en carbono.

4.4.2. Dado que la UE representa el 10 % de los GEI mundiales, un mecanismo de este tipo podría enviar también una señal positiva a países afines que comercian con la UE (como Canadá, el Reino Unido o Suiza), que se beneficiarán de una especie de reconocimiento mutuo de su propio RCDE y exonerarán a sus empresas nacionales del pago de cualquier gravamen sobre sus exportaciones a la EU-27.

4.4.3. De este modo, la UE garantizará la coherencia entre sus compromisos internos y externos y mejorará su política climática con la revisión de la Directiva energética, con el fin de hacer frente a los retos de reducir los GEI un 50-55 % con respecto a los niveles de 1990 para 2030 y lograr la neutralidad en carbono para 2050.

4.4.4. Estas posibles medidas fronterizas del carbono podrían ser una alternativa a las medidas actuales frente al riesgo de fuga de carbono en el sistema de comercio de derechos de emisión de la UE (asignación gratuita de cuotas de CO 2 tras un análisis en profundidad del perfil de emisiones, las mejores tecnologías disponibles, etc.). Existe un debate en curso sobre si una medida relativa al carbono en frontera sustituirá o coexistirá con las medidas de competitividad existentes en diferentes sectores o en el mismo sector. También es importante comprender cuáles podrían ser las implicaciones para las importaciones y exportaciones de electricidad en redes interconectadas.

4.5. Desventajas de un mecanismo de ajuste del carbono de la UE

4.5.1. El uso de medidas fronterizas sobre el carbono podría invitar a represalias de terceros países que abastecen de materias primas a la UE, como Estados Unidos, China o India, lo que creará nuevas barreras comerciales en un contexto en el que la contracción del comercio mundial debido a la COVID-19 será enorme, de entre el 18 % y el 32 %, según una reciente publicación de la OMC.

4.5.2. El uso de un ajuste en frontera de las emisiones de carbono podría socavar también el enfoque multilateral de la CMNUCC y podría considerarse un rechazo de la cooperación internacional en favor de enfoques más unilaterales.

4.5.3. El coste de algunas materias primas importadas de terceros países con políticas climáticas deficientes será mayor para sus compradores en la UE. Esto significa que podría reducirse la competitividad de precios de algunas grandes empresas manufactureras europeas (en los sectores del automóvil y la construcción) que procesan estas materias primas, mientras que las exportaciones de productos terminados de la UE podrían modificarse.

4.5.4. La cobertura sectorial de un ajuste en frontera de las emisiones de carbono podría diferir de la cobertura de las medidas existentes para proteger la competitividad: la posible cobertura de las medidas en frontera con respecto al carbono podría limitarse a sectores como el cemento y el acero, donde el riesgo de fuga de carbono es mayor, mientras que la cobertura sectorial de las medidas frente a la fuga de carbono tiene un alcance más amplio (productos químicos, tintes textiles y actividades de acabado, por ejemplo).

4.6. El enfoque sectorial

4.6.1. El sector siderúrgico de la UE está bajo presión por la feroz competencia mundial con fabricantes de acero de China, Turquía, Argelia o Irán, que no tienen RCDE que cubran este sector y exportan ya 30 millones de toneladas de acero a la UE. La Asociación Europea del Acero (Eurofer) apoya la introducción de un mecanismo de ajuste en frontera de las emisiones de carbono por razones medioambientales, económicas y jurídicas y considera que es una condición previa para evitar el riesgo de fuga de carbono. Este mecanismo debe cubrir los productos terminados y semiterminados del acero, debe basarse en un sistema contable adecuado para medir la huella de CO 2 de los productos a través de «acuerdos de equivalencia» con terceros países y ha de coexistir durante un período transitorio con la asignación gratuita de cuotas del RCDE UE.

4.6.2. El sector cementero europeo (CEMbureau) acoge con satisfacción la idea de un mecanismo de ajuste en frontera de las emisiones de carbono, dado el fuerte riesgo de fuga de carbono en una industria de la UE con márgenes bajos. Este sector, que está inmerso en un ciclo de inversión a largo plazo para cumplir el objetivo de neutralidad climática en 2050, establece varias condiciones, como la metodología transparente, el cumplimiento de la OMC, una amplia cobertura sectorial con todos los sectores cubiertos por el RCDE y la coexistencia con la asignación gratuita de cuotas hasta 2030.

4.7. Diálogo con terceros países

4.7.1. El CESE apoya la apertura de un diálogo con terceros países para debatir el contenido y la repercusión de las medidas relativas al carbono en frontera en sus exportaciones a la UE. Este diálogo debe adoptar una forma diferente con los países que tienen políticas climáticas ambiciosas (como Canadá) y con otros que no tienen políticas climáticas tan ambiciosas (Estados Unidos, China o Rusia).

4.7.2. Sabemos, por ejemplo, que la administración estadounidense está siguiendo muy de cerca la evolución de las reflexiones sobre las medidas de ajuste en frontera de las emisiones de carbono de la UE. En la OMC, durante el proceso de evaluación de la política comercial de la UE, algunos funcionarios estadounidenses mostraron ya su preocupación por cualquier medida en frontera en materia del carbono de la UE.

4.8. El objetivo final de la fijación de precio mundial del carbono

4.8.1. El CESE insiste en la necesidad de combinar y armonizar las diversas herramientas disponibles para combatir la crisis climática. Dado que las empresas y las organizaciones internacionales pertinentes consideran que la señal de la fijación de precios del carbono es clave para lograr un avance efectivo en la lucha contra el cambio climático y en la creación de un entorno atractivo para las inversiones a largo plazo con el fin de acelerar la transición ecológica para los agentes públicos y privados (industria, transporte, vivienda, agricultura, etc.), el CESE aboga por una armonización de los enfoques entre las distintas jurisdicciones, lo que en última instancia conduce a la aparición de una señal de precios comparable entre las distintas jurisdicciones.

4.8.2. En el período de transición previo a la adopción de una señal de precio comparable, así como de una metodología común acordada para medir las huellas de carbono, los precios regionales del carbono entre países con planteamientos similares (la EU-27, el Reino Unido, Suiza, América Latina, el Medio Oeste de los Estados Unidos, el Sudeste Asiático y otros) deben armonizarse gradualmente. La creación de estos mercados regionales del carbono implicará infraestructuras comunes del mercado del carbono (una especie de mercado único del carbono), mientras que podrían establecerse algunos mecanismos específicos frente a terceros países.

4.8.3. En cualquier caso, para evitar la aparición de una guerra comercial del carbono entre países y uniones aduaneras regionales, debe establecerse una exención de la OMC que determine las reglas según las cuales deben establecerse y operar estos mecanismos de ajuste en frontera de las emisiones de carbono (impuesto sobre el carbono, sistema equivalente al RCDE, normas), de conformidad con dos principios clave de la OMC: proporcionalidad y no discriminación.

Bruselas, 18 de septiembre de 2020. El Presidente del Comité Económico y Social Europeo Luca JAHIER

(1) DO C 353 de 18.10.2019, p. 59.

(2) https://icapcarbonaction.com/en/?option=com_attach&task=download&id=677.

(3) IETA: 10 years of Emissions Trading in Europe: towards a new beginning?, mayo de 2015, http://www.ieta.org/resources/EU/EUETS%20Paper%20May_FINAL.pdf.

(4) Véase la nota 3 a pie de página.

(5) Véase la nota 3 a pie de página.

(6) Véase la nota 3 a pie de página.

(7) Comisión Europea (Acción por el Clima): Revisión para la fase 4 (2021-2030), consultado por última vez en marzo de 2018, https://ec.europa.eu/clima/policies/ets/revision_en.

(8) Sia Partners: CO2 emissions in the EU, 1 de abril de 2020

(9) Carbon Brief: https://www.carbonbrief.org/analysis-what-impact-will-the-coronavirus-pandemic-have-on-atmospheric-CO2, 7 de mayo de 2020.

(10) https://www.transportationandclimate.org/content/about-us

(11) Véase la nota 1 a pie de página.