Dictamen del Comité Económico y Social sobre:

- «El Sexto Informe Anual sobre los Fondos estructurales» y - «Las nuevas programaciones regionales en virtud de los objetivos n° 1 y 2 de la política estructural comunitaria»

(96/C 295/11)

El 27 de marzo de 1996, de conformidad con el artículo 198 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social sobre «El Sexto Informe Anual sobre los Fondos estructurales».

El 25 de octubre de 1995, de conformidad con el apartado 3 del artículo 23 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social decidió elaborar un dictamen de iniciativa sobre «Las nuevas programaciones regionales en virtud de los objetivos n° 1 y 2 de la política estructural comunitaria».

La Sección de Desarrollo Regional, Ordenación del Territorio y Urbanismo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 25 de junio de 1996 (Ponente: Sr. Christie; Coponente: Sr. Quevedo Rojo).

En su 337° Pleno (sesión del 10 de julio de 1996), el Comité Económico y Social ha aprobado por 93 votos a favor, 2 votos en contra y 2 abstenciones el presente dictamen.

1. Introducción

1.1. Este documento representa un dictamen conjunto elaborado sobre la base de dos documentos de la Comisión: «Las nuevas programaciones regionales en virtud de los objetivos n° 1 y 2 de la política estructural comunitaria» (doc. COM(95) 111) y el «Sexto Informe Anual sobre los Fondos estructurales» (doc. COM(95) 583).

1.2. La decisión de estudiar ambos documentos de manera conjunta refleja la similitud de los temas que trata cada uno. Así, el documento COM(95) 111 trata de los Reglamentos modificados para la aplicación de los Fondos estructurales en virtud de los objetivos 1 y 2, mientras que el documento COM(95) 583 comenta en detalle los resultados de la aplicación en su primer año de los Fondos de acuerdo con estos nuevos Reglamentos. En consecuencia, existe un conjunto considerable de temas comunes en ambos documentos.

1.3. Además, el CES estima que es de poco valor emitir un dictamen sobre una Comunicación de la Comisión más de un año después de que ésta se haya publicado, como sería el caso con respecto al documento COM(95) 111, para el que se acordó que el CES emitiría un dictamen de iniciativa.

1.4. Ambos documentos tienen un ámbito de aplicación amplio y tratan con bastante detalle la aplicación de los Fondos estructurales de la UE a lo largo del primer año en que los Reglamentos revisados entraron en vigor. La Comisión ha aportado considerable información sobre la naturaleza de las nuevas disposiciones y la previsión de resultados en cada Estado miembro, cuando los Fondos se apliquen a lo largo del periodo 1994-1999 (1994-1996 en el caso de beneficiarios en virtud de las disposiciones relativas al objetivo n° 2).

2. Contexto

2.1. Al examinar estos documentos, el CES tiene la oportunidad de discutir el amplio desarrollo de las políticas estructurales de la UE en el período que se inició con la firma del Tratado de la Unión Europea (TUE), dentro del contexto de los temas y objetivos de acción común que han surgido desde entonces en la UE. En especial, se puede destacar el gran énfasis que se da al papel de la competitividad en el fomento de los intereses económicos de la UE a largo plazo y la importancia concedida a la aceleración del proceso de cambio industrial dentro de la UE para contribuir a avanzar en este terreno.

2.2. Asimismo, ambos documentos ofrecen un análisis claro de la gama de medidas comunitarias que, dentro del marco de los Fondos estructurales, pueden contribuir a elevar el nivel de vida y a fomentar el empleo en las regiones desfavorecidas de la UE, en especial con respecto a los objetivos n° 1 y 2. Consideradas en su conjunto, una gran parte de estas medidas estructurales (incluidas las acciones realizadas en virtud de los objetivos n° 3 y 4) se encauza en una estrategia de promoción del desarrollo de nuevas actividades económicas en las regiones más atrasadas y de aceleración del ajuste estructural en las regiones que experimentan dificultades asociadas con la gestión del declive de sectores tradicionales. En suma, las medidas estructurales que se discuten en estos documentos suponen mecanismos vitales para desarrollar la UE como una economía abierta y competitiva. Por ello es esencial reconocer este aspecto de los Fondos a la hora de evaluar su contribución al proceso de integración europea.

2.3. Los detractores del funcionamiento de los Fondos estructurales de la UE suelen fijarse sólo en las transferencias de dinero que éstos posibilitan. Esto es lamentable dado que a menudo, como muestran claramente los documentos de la Comisión, es difícil determinar con exactitud el efecto directo que los Fondos tienen en un Estado miembro concreto. En otros casos, como el de las regiones que se benefician de los Fondos en virtud del objetivo n° 1, resulta mucho más fácil calcular el impacto directo de la aplicación de éstos sobre la producción o el empleo. A pesar de ciertas reservas que el CES ha expresado con relación a la gestión de los Fondos estructurales, se debe subrayar que la ausencia de una prueba cuantitativa de los efectos directos de los Fondos no significa que éstos fracasen en su tarea prioritaria de promover un desarrollo económico sostenible en las regiones desfavorecidas.

2.4. Además, merece la pena señalar que la aplicación de los Fondos estructurales en regiones desfavorecidas fomenta la actividad económica en otras partes de la UE. Esto se debe a que una buena parte del gasto realizado en intervenciones estructurales, especialmente en las regiones del objetivo n° 1, origina una expansión del comercio intracomunitario que beneficia a la Unión en su conjunto.

2.5. Una de las principales fuerzas de los Fondos estructurales y que distingue las disposiciones actuales de las que estuvieron en vigor antes de 1988 es el acento que se pone actualmente en el planteamiento de «ascendente» dirigido al desarrollo económico regional. Esto sigue siendo un elemento fundamental para el éxito de la aplicación de la ayuda económica regional, y el CES acoge con satisfacción la importancia que la Comisión concede a este tipo de planteamiento. No obstante, para que tenga éxito, dicho planteamiento requiere que se maximice la aportación de los expertos locales y de los interlocutores económicos y sociales. De lo contrario, existe el riesgo de que los planes de desarrollo económico reflejen prioridades y problemas más bien nacionales que locales, y que los «mejores» proyectos y programas desde una perspectiva de desarrollo económico local no reciban el apoyo apropiado. Por consiguiente, el Comité insta de nuevo a los Estados miembros a que concedan especial atención a los puntos de vista y opiniones de los interlocutores económicos y sociales locales en la formulación y aplicación de los planes económicos regionales. Dado que estos grupos ocupan una posición idónea para entender las condiciones y necesidades económicas locales, ello contribuirá grandemente al éxito de los Fondos estructurales.

2.6. A pesar de que el objetivo principal de los Fondos estructurales es contribuir a la cohesión económica y social, también juegan un papel importante y complementario en el apoyo a los objetivos de la política industrial de la UE. En el artículo 130 del TUE se insta a la Unión y a los Estados miembros a asegurar la existencia de las condiciones necesarias para la competitividad de la industria comunitaria y a llevar a cabo medidas encaminadas a acelerar el proceso de ajuste estructural, a promover un entorno favorable a la iniciativa, en particular con respecto a las PYME, a fomentar un entorno favorable a la colaboración entre empresas y, por último, a favorecer un mejor aprovechamiento del potencial industrial de las políticas de innovación, investigación y desarrollo tecnológico.

2.7. El Sexto Informe Anual sobre los Fondos estructurales de la Comisión explica detalladamente la manera en que las políticas estructurales de la UE apoyan estos amplios objetivos de política industrial. En consecuencia, no se debería olvidar este aspecto complementario del funcionamiento de los Fondos estructurales al hacer una valoración de su impacto. Esto es especialmente relevante en el periodo que se extiende hasta la revisión de los Fondos estructurales en 1999.

3. Examen general de las Comunicaciones de la Comisión

3.1. Los dos documentos de la Comisión tratan de la revisión de los reglamentos de los Fondos estructurales que precedió al comienzo del nuevo periodo de funcionamiento de los Fondos. Los Fondos revisados funcionarán durante el período 1994-1999, excepto en el caso del objetivo n° 2, para el que el período 1994-1999 se divide en dos subperíodos de tres años, 1994-1996 y 1997-1999.

3.2. La revisión de 1993 de los Reglamentos se basó en las normas fundamentales establecidas en las reformas de 1988. En lo esencial, los Reglamentos revisados trataban de desarrollar y consolidar los principios fijados por los Reglamentos de 1988.

3.3. A pesar de que se mantuvieron los principios generales, esto es, concentración, cooperación, adicionalidad y programación, la Comisión trató de ajustar los Reglamentos a las condiciones económicas actuales y de incorporar en ellos una estrategia más desarrollada en la aplicación del Fondo Social Europeo, como muestra la introducción de los nuevos objetivos n° 3 y 4. El objetivo n° 5 también se revisó para incorporar la necesidad de reestructurar el sector de la pesca. Posteriormente, con la ampliación de la UE desde el 1 de enero de 1995, se añadió un nuevo objetivo n° 6 a fin de atender las necesidades de las regiones poco pobladas.

3.4. Los Reglamentos revisados también trataban de influir en aspectos específicos de las intervenciones de tipo estructural que se han discutido a menudo dentro del CES. En particular, la Comisión perseguía:

a) simplificar los procedimientos de programación mediante la introducción de documentos únicos de programación (DOCUP) para permitir que la aplicación de los Fondos se lleve a cabo en el marco de un solo documento;

b) aumentar el rigor de la evaluación previa, el seguimiento y la evaluación posterior de las medidas estructurales;

c) asegurar una mayor adhesión al principio de adicionalidad;

d) conceder una mayor importancia al impacto medioambiental de las políticas financiadas con intervenciones de tipo estructural;

e) favorecer la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres en la aplicación de los Fondos;

f) facilitar una mayor participación por parte del Parlamento Europeo;

g) ampliar el ámbito de la cooperación para incluir en especial a los interlocutores económicos y sociales.

3.5. Merece la pena recordar aquí el compromiso del CES con cada uno de estos esfuerzos de la Comisión por dirigir la evolución de los Fondos estructurales de una manera coherente con los principios fundamentales de la UE, principios que ratifica el CES regularmente.

3.6. El Sexto Informe Anual sobre los Fondos estructurales se presentó en cinco capítulos que reproducen gran parte de la información contenida en la Comunicación de la Comisión sobre las nuevas programaciones regionales.

3.7. El primer capítulo se centra en los planes presentados por los Estados miembros en virtud de los objetivos n° 1, 2, 3, 4, 5a y 5b. A continuación se examinan las iniciativas comunitarias, las medidas innovadoras y la asistencia técnica. Se concede especial atención a la evaluación previa de los programas, esto es, el cálculo de los resultados que la Comisión espera obtener de la aplicación de la ayuda del Fondo estructural a las regiones que lo reciben, en particular en las regiones subvencionables en virtud del objetivo n° 1.

3.8. El segundo capítulo trata de la programación y ejecución presupuestaria, incluidos los controles financieros realizados por la Comisión con el fin de garantizar que se ejerce un control financiero adecuado sobre la utilización de las sumas gastadas con arreglo a los Fondos. El segundo capítulo también trata el tema de la coordinación de los Fondos estructurales con otros instrumentos financieros de la UE (el Fondo de Cohesión, el BEI, la CECA, el Fondo Europeo de Inversiones y el mecanismo financiero del EEE). Por último se estudia la complementariedad entre los Fondos estructurales y las demás políticas comunitarias.

3.9. El tercer capítulo examina el impacto de la ampliación en los Fondos estructurales.

3.10. El cuarto capítulo estudia el desarrollo de las intervenciones estructurales en el contexto del diálogo con otras instituciones y agentes económicos de la UE. Se aborda en particular el diálogo interinstitucional y el diálogo con los interlocutores económicos y sociales en la preparación de los programas.

3.11. El quinto y último capítulo revisa el funcionamiento de los Fondos estructurales en el período 1989-1993 y presenta datos finales con relación a las medidas llevadas a cabo en dicho período.

4. Observaciones

4.1. El CES acoge favorablemente la mayor preponderancia otorgada por la revisión de 1993 de los Reglamentos de los Fondos estructurales a la adaptación de los objetivos prioritarios. El éxito de las actuaciones estructurales dependerá en gran medida de estas reorientaciones subyacentes y, por consiguiente, el CES pide a la Comisión que realice un estrecho seguimiento de las actuaciones de los Estados miembros en relación con estas reorientaciones. En cierta medida, las críticas vertidas recientemente por el Tribunal de Cuentas también ponen de relieve la necesidad de potenciar los mecanismos de seguimiento y aplicación de las actuaciones estructurales. El CES suscribe este punto de vista y acoge favorablemente la propuesta de la Comisión de recurrir a expertos independientes para evaluar los planes regionales.

4.2. El principio de concentración geográfica en la aplicación de los Fondos estructurales será algo menos importante en el período 1994-1999, con un aumento de cobertura del 43 % de la población de la UE en el período 1989-1993 al 52 % en el período 1994-1999. Si bien parte de este aumento es atribuible a las circunstancias especiales que rodearon la unificación de Alemania, sigue siendo vital que la asignación de la ayuda procedente de los Fondos estructurales se centre en las regiones que experimentan desventajas reales y que el principio de concentración no se diluya en modo alguno.

4.2.1. El CES comprende que algunos Estados miembros sean reticentes a perder derechos sobre determinados aspectos de los Fondos estructurales. Sin embargo, el CES quisiera destacar que la garantía de un progreso hacia la cohesión económica y social dirige la acción de los Fondos, lo cual requiere la estricta interpretación y aplicación del principio de concentración.

4.3. Si bien el CES comprende y apoya el énfasis que la Comisión pone actualmente en asegurar que los Fondos estructurales favorezcan la creación de oportunidades de empleo duradero, también recuerda que el desarrollo económico en las regiones atrasadas y en declive es en sí un proceso a largo plazo. En consecuencia, la creación de empleo no debería constituir el único criterio de asignación de la ayuda de los Fondos estructurales ni de la creación de programas que se beneficien de la asistencia financiera procedente de los Fondos. Muchas regiones seguirán requiriendo apoyo para programas (por ejemplo, desarrollo de infraestructuras, ayuda a la educación y a la formación profesional, etc.) que mejorarán las perspectivas de su desarrollo económico a largo plazo, mientras que los efectos positivos sobre los niveles de empleo sólo aumentarán a más largo plazo.

4.4. El CES acoge con satisfacción la simplificación de los procedimientos de aplicación de la ayuda procedente de los Fondos estructurales. También se felicita de la introducción del Documento único de Programación, que en muchos casos sustituye al MCA y constituye un paso adelante hacia procedimientos más simples y eficaces.

4.5. El CES señala que la adopción de programas fue más larga de lo que preveían las normas; el retraso sufrido se explica por el tiempo que se tardó en evaluar sistemáticamente los documentos de programación. Los retrasos en la aplicación de la ayuda estructural son siempre de lamentar, pues suelen tener un impacto negativo en los sectores económicamente más débiles. En consecuencia, es importante que a la hora de presentar programas a la Comisión, los Estados miembros respeten escrupulosamente las condiciones de las medidas de aplicación de la ayuda estructural contenidas en los Reglamentos. Parece ser que en muchos casos el retraso se debió al fracaso de los Estados miembros en garantizar que sus documentos de programación cumplieran unos criterios claramente establecidos.

4.5.1. A nivel local siguen presentándose quejas sobre los retrasos en la aplicación operativa de la asistencia de los Fondos estructurales. Estos retrasos pueden crear con frecuencia grandes dificultades a nivel local, en especial en el sector de las PYME; por ello, el CES insta tanto a los Estados miembros como a la Comisión a que adopten prioritariamente procedimientos que garanticen la ejecución rápida y eficaz de las medidas de apoyo incluidas en el ámbito de acción de los Fondos estructurales.

4.6. Garantizar que se cumpla el principio de adicionalidad continúa siendo un problema de envergadura para la Comisión. A pesar del rigor introducido en las medidas correspondientes, parece que los Estados miembros no están dispuestos en todos los casos a suministrar la calidad de información requerida por la Comisión para garantizar el cumplimiento de los Reglamentos. El CES insta a los Estados miembros a adoptar prácticas financieras que permitan a la Comisión comprobar claramente el respeto del principio de adicionalidad. Si esto no se logra se retirarán tal vez algunos pagos en detrimento de los esfuerzos de desarrollo económico en las regiones subvencionables.

4.7. A pesar del refuerzo de los Reglamentos, algunos Estados miembros siguen desdeñando el papel de la cooperación en el desarrollo y la aplicación de los planes de desarrollo económico regional. Indudablemente, esto compromete la eficacia de la aplicación de los Fondos en esos países. El CES insta una vez más a que los interlocutores económicos y sociales participen más intensamente y apoya a la Comisión a este respecto. A pesar de los progresos realizados hasta ahora, el CES apoyaría medidas complementarias que contribuyeran a garantizar la participación de todos los interlocutores en el diseño, la aplicación y la evaluación de los planes de desarrollo económico regional. En especial, se da frecuentemente el caso de que los interlocutores económicos y sociales no cuentan con los conocimientos técnicos necesarios para permitir su plena participación en lo que constituye un complejo proceso de planificación. Por consiguiente, además de seguir insistiendo en que los Estados miembros cumplan con los principios y la práctica de la cooperación, el CES insta a la Comisión a que examine la posibilidad de desarrollar programas de asistencia técnica y apoyo a los interlocutores económicos y sociales a nivel local para permitirles desempeñar un papel cabal en el proceso de planificación económica regional.

4.8. El CES acoge con satisfacción la decisión de la Comisión de exigir planes, MCA y DOCUP que deberán evaluarse con la ayuda de asesores independientes del exterior. Sin embargo, se puede necesitar una acción complementaria al respecto. Los asesores independientes, además de evaluar los planes, podrían controlar la aplicación de los planes en una fase ulterior. La institucionalización de una disposición de seguimiento continuo es muy importante en caso de que no se hayan cuantificado los objetivos del plan. Dada la cuantía relativa de la ayuda, la cuantificación de los objetivos del plan es más fácil de realizar en el caso de la ayuda relativa al objetivo n° 1. Sin embargo, es más difícil en las regiones del objetivo n° 2, ya que las cantidades implicadas tienden a ser relativamente menos importantes. En estos casos, los asesores independientes podrían suministrar una valiosa información para contribuir al proceso de evaluación posterior de los planes.

4.9. El CES pide que los resultados de las evaluaciones posteriores de la eficiencia de los Fondos se publiquen lo antes posible. Sin este tipo de trabajo resulta difícil responder con conocimiento de causa a las críticas que se suelen hacer a los Fondos estructurales.

4.10. El CES advierte en el Sexto Informe Anual una tendencia a presentar información de ámbito nacional, más que de ámbito regional (por ejemplo, cuadros 2, 9, 12, 13). Insta a la Comisión a que dé cuenta de información tanto de tipo regional como nacional cuando proceda.

Además, el Sexto Informe Anual se centra en particular en el impacto previsto de los Fondos en el período 1994-1999. Se inspira en un valioso estudio interindustrial de especial interés para las regiones del objetivo n° 1, realizado por el profesor Beutel en abril de 1995 para la Comisión. El CES espera que la Comisión desarrolle este tipo de planteamiento en los próximos años, ampliando el análisis a fin de cubrir otros objetivos y facilitar la comparación de los efectos previstos con los resultados reales, cuando dicha comparación sea posible.

4.11. El CES estima que la política de los Fondos estructurales debe concordar con otras prioridades y políticas comunitarias.

Se debe prestar especial atención a las cuestiones medioambientales, dado el riesgo de que algunos programas de gasto de los Fondos estructurales (en especial, la inversión en infraestructuras) estén reñidos en ciertos casos con las necesidades del medio ambiente.

4.11.1. Además sigue siendo importante, en interés de la cohesión en toda la UE, que todos los Estados miembros continúen cumpliendo las normas comunes relativas a la política de competencia (en particular, ayudas estatales a la industria) y a la política de contratación pública. De forma similar, los Fondos estructurales deben seguir desarrollándose en el contexto de la Política Agrícola Común y complementar los objetivos comunes en los que se fundamenta la reforma de la CAP. De lo contrario, existe el riesgo de un éxodo rural.

4.12. Existe la impresión de que las acciones de los Fondos estructurales tienden a favorecer el sector de la industria manufacturera más que el de los servicios, que provee con mucho el mayor porcentaje de puestos de trabajo en la UE. Aunque es verdad que un sector de manufacturas sano y en proceso de expansión crea un gran número de oportunidades para el sector servicios, y que los Fondos estructurales apoyan el turismo y los proyectos con él relacionados en regiones que pueden ser objeto de ciertas medidas con cargo a los Fondos estructurales, quizá sería conveniente dar un mayor énfasis al apoyo directo a la inversión en el sector servicios en los casos en que se pueda demostrar que esto contribuirá al desarrollo económico local. El CES propone que se preste mayor atención al aspecto de desarrollo regional de este sector, en especial en lo que se refiere a la «sociedad de la información» y otras actividades de tecnología avanzada.

4.12.1. Muchas empresas que trabajan en el sector servicios, en especial en formas de tecnología avanzada, son PYME. Si bien se da la circunstancia de que la ayuda de los Fondos estructurales al sector de las PYME, de acuerdo con las actuales disposiciones, se duplicará en comparación con el periodo de 1988-1993, y que con arreglo a las medidas de las Iniciativas comunitarias este sector recibe asistencia específica, el CES apoya el desarrollo de medidas de asistencia a las PYME. Éste es un sector en el que seguirán surgiendo en el futuro las mayores oportunidades de empleo y que requiere un apoyo sustancial, tanto en la promoción de la puesta en marcha de empresas como en el apoyo al desarrollo de las PYME existentes.

4.13. El CES observa que, con arreglo a los Reglamentos de 1994, la ayuda relativa al objetivo n° 2 se concedía por dos períodos de tres años, y no por un solo período de seis años, como era el caso de la ayuda relativa al objetivo n° 1. Previamente, el CES había argumentado que no veía grandes ventajas y sí cierto perjuicio potencial en aplicar este planteamiento a las regiones del objetivo n° 2, ya que era poco probable que un período de 3 años fuera lo suficientemente largo como para ser efectivo. Ahora se considera que, de acuerdo con los debates de la reunión del Consejo Europeo de Madrid, es poco probable que la Comisión proponga modificar la subvencionalidad territorial para la ayuda relativa al objetivo n° 2 en la segunda fase de su intervención. El CES acoge muy favorablemente esta decisión. Tan importante para las regiones del objetivo n° 2 como para las del objetivo n° 1 es conseguir un grado de continuidad lo más alto posible en la prestación de apoyo económico. La inseguridad añadida que se asociaba con la amenaza de perder apoyo podría haber perjudicado de modo innecesario las perspectivas de desarrollo de regiones concretas del objetivo n° 2.

Bruselas, el 10 de julio de 1996.

El Presidente del Comité Económico y Social Carlos FERRER