COMISIÓN DELASCOMUNIDADES EUROPEAS
Bruselas, 1.3.2000
COM(2000) 79 final
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN
CONSTRUIR UNA EUROPA QUE FOMENTE LA INTEGRACIÓN
2COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN
CONSTRUIR UNA EUROPA QUE FOMENTE LA INTEGRACIÓN
ÍNDICE
1. RESUMEN............................................................................................................4
1.1. Introducción....................................................................................................41.2. Mandato..........................................................................................................41.3. Objetivos.........................................................................................................42. E
LDESAFÍO DELA EXCLUSIÓN SOCIAL .....................................................................5
2.1. Ingresosreducidos yvulnerabilidad.................................................................52.2. Un fenómeno multidimensional.......................................................................62.3. Un fenómeno estructural..................................................................................72.3.1. Laevolucióndelmundo detrabajo..................................................................72.3.2. Lasociedad delconocimiento..........................................................................72.3.3. Evoluciónsociodemográfica............................................................................82.3.4. Polarización.....................................................................................................82.4. Conclusión: haciaunenfoquepolítico global...................................................83. A
VANCESDELASPOLÍTICASAPLICADASENLOS ESTADOSMIEMBROS ......................8
4. CONTRIBUCIÓN DE LOS INSTRUMENTOS Y LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS A LA
INTEGRACIÓN SOCIAL ............................................................................................10
5. APOYO DE LOS ESFUERZOS DE LOS ESTADOS MIEMBROS EN FAVOR DE LA
I N T EG RA CI Ó NYL AP A RT I CI P A CI Ó N ........................................................................12
5.1. Objetivoscomunespara la integraciónsocial.................................................13
5.1.1. Objetivos.......................................................................................................135.1.2. Principios ymétodoscomunes.......................................................................145.1.3. Áreasen lasquesedeberían intensificar losesfuerzos...................................145.1.4. Evaluacióncomparativa yanálisis.................................................................145.2. Instrumentos operativos previstos en las nuevas disposiciones del Tratado de
Amsterdam..........................................................................................................14
5.2.1. Programaplurianualdeapoyo operativo alacooperación..............................14
5.2.2. Un instrumento marco para fomentar la integración de las personas excluidas
delmercado detrabajo.........................................................................................15
3ANEXO - NOTAESTADÍSTICA.......................................................................................17
1. ME D I C I Ó ND EL AE X C L U S I Ó NS O C I A LYD EL AP O B R E Z A :ESTADÍSTICAS E
INDICADORES ........................................................................................................17
2. ALCANCEDELAFALTADERECURSOS ....................................................................17
3. DURACIÓN DE LA FALTA DE RECURSOS :PERÍODOS OCASIONALES O SITUACIONES
PROLONGADASDEPOBREZA ..................................................................................18
4. VÍNCULOENTRELOSINGRESOSREDUCIDOS ,ELTRABAJOYLAREMUNERACIÓN ......19
5. EXCLUSIÓN SOCIAL Y POBREZA :NECESIDAD DE DATOS E INDICADORES
MULTIDIMENSIONALESY LONGITUDINALES ............................................................20
41. RESUMEN
1.1. IntroducciónLa presente iniciativa, propuesta por la Comisión Europea, expresa la ambición y el
compromiso de la Unión en pro del fomento de economías y sociedades que promuevan en
mayor medida la integración, satisfaciendo así las grandes expectativas expresadas por el
Parlamento, las ONG, los interlocutores sociales y las autoridades locales, y confirmadas por
los Estados miembros durante la reciente reunión informal de Ministros de Asuntos Sociales
celebrada en Lisboa los días 11 y 12 de febrero de 2000. Esta iniciativa se basa en las nuevas
disposiciones del Tratado acordadas en Amsterdam con objeto de promover la cooperación
con y entre los Estados miembros, establecer medidas específicas para apoyar su labor y
complementar las políticas comunitarias en vigor que contribuyen (directa o indirectamente) a
la cohesión social. Fomenta la asociación entre todas las partes interesadas, reforzando su
capacidad de avanzar hacia una Europano excluyente.
1.2. Mandato
La Unión Europea entra en el nuevo siglo reforzando y renovando su compromiso en favor
del fomento de la solidaridad y acercándose a los ciudadanos. La Cumbre de Amsterdam
emitió unapotente señalen favor deldesarrollo de las políticas sociales yde empleo en la UE
sobre la base de los logros y las perspectivas de la integración económica europea.
Posteriormente, la Cumbre de Luxemburgo lanzó la Estrategia Europea para el Empleo y un
proceso prometedor de refuerzo mutuo de las políticas económicas y de empleo. Y ahora, a
fin de acelerar la transición hacia una Europa de la innovación y el conocimiento, la próxima
Cumbre de Lisboa ampliará el alcance de la cooperación política para favorecer una mayor
articulaciónentre elempleo, la reforma económica yla cohesiónsocial.
1.3. Objetivos
A la luz de estos acontecimientos, y tras la amplia consulta realizada con los Estados
miembros y las organizaciones ciudadanas a lo largo de los doce últimos meses, la Comisión
propone ahora lanzar una nueva iniciativa destinada a apoyar la labor desarrollada por los
Estados miembros para combatir la exclusión social. La iniciativa responde al
reconocimiento, por parte de estos países, de que la marginación social constituye uno de los
retos principales a los que se enfrentan nuestras economías y sociedades. El desafío no
consiste tan sólo en mejorar la asistencia proporcionada a las personas excluidas (o expuestas
al riesgo de exclusión), sino también en actuar para eliminar las barreras estructurales que
dificultan la integración social y reducir así los casos de marginación social. La iniciativa
aborda también las nuevas formas de exclusión que podrían surgir al avanzar hacia una
economía y sociedad del conocimiento. Las estrategias actuales de integración han de
diseñarse teniendo en cuenta este nuevo contexto. Con esta Comunicación, la Comisión trata
de completar su contribución general en favor de la adaptación de nuestras economías y
sociedades a la aceleración de la innovación tecnológica basada en el conocimiento. En su
Comunicación titulada «Europe - Una sociedad de la información para todos» subrayaba el
potencial de crecimiento de la Europa electrónica y proponía distintas iniciativas para agilizar
la transición de la Unión a la sociedad de la información y redoblar su incidencia1;e ns u
Comunicación sobre las «Estrategias para la creación de empleo en la sociedad de la
1COM (1999)687.
5información»2proponía distintas iniciativas para aumentar la creación de empleo y hacía
hincapié en la necesidad de abordar sus efectos sobre la cohesiónsocial.
Al presentar esta iniciativa de fomento de la integración social, la Comisión prosigue sus
esfuerzos en favor de la promoción de una Europa abierta a todos y, en particular,
complementa la serie de propuestas que ha aprobado recientemente en el ámbito de la lucha
contrala discriminación3.
2. E L DESAFÍODE LA EXCLUSIÓNSOCIAL
Europa es un continente próspero; la pujanza de su economía genera una riqueza considerable
y crea puestos detrabajo. Ambos elementos son esenciales para el mantenimiento de un nivel
yuna calidad de vida elevados. Además, los Estados miembros han desarrollado mecanismos
de amplio alcance para asegurar una cierta redistribución de la prosperidad generada por la
competitividad de la economía, en concreto a través de sus sistemas de protección social. Sin
embargo, un número considerable de europeos viven todavía en condiciones de pobreza y
estánexpuestos a la exclusiónsociala causa de las barreras estructurales.
Con toda probabilidad, la incesante aceleración de los cambios que remodelan nuestras
economías y sociedades exacerbará la vulnerabilidad y aumentará los riesgos de exclusión
social, sobre todo de las personas que no han adquirido las competencias necesarias para
desempeñar conéxito las actividades basadas en la innovación yelconocimiento, asícomo de
aquellos que, por distintas razones, no participanenelmercado detrabajo.
2.1. Ingresosreducidosy vulnerabilidad
Según datos actuales de EUROSTAT, cerca del 18 % de la población de la UE vive con
menos del 60 % de la renta mediana nacional, el umbral de ingresos utilizado para medir la
pobreza relativa4. Esta media comunitaria se refleja en los índices de pobreza nacionales, que
oscilan entre el 11 y el 24 %, y que apenas han variado a lo largo de la última década. Las
transferencias sociales han conseguido mantener el índice en el 18%, sin ellas se habría
elevado hasta el 26 %. Esto demuestra tanto los logros como las limitaciones de las políticas
redistributivas de renta5. Los datos de EUROSTAT confirman también que las personas que
viven por debajo de este umbral de pobreza sufren privaciones y tienen graves dificultades
para participar plenamente en la sociedad6. La extensión de la pobreza y la exclusión social
ponen en cuestión la imagen de una Europa a la vanguardia de la justicia social y de la
solidaridad.
El primer informe de la Comisión sobre cohesión económica y social revela que la cohesión
ha disminuido en la mayoría de los Estados miembros durante la pasada década. Los datos de
la OCDE y las estadísticas nacionales de los países de la Unión señalan también una
2COM (2000)48.
3COM (1999)564, 565, 566, 567, 25.11.1999.
4EUROSTAT, Statistics in Focus 1/2000, Exclusión social en los Estados miembros de la UE. Los datos
provienen delasegundaseriedel PaneldeHogares delaComunidadEuropea yserefierenalos niveles de renta,en 1994, en 13 Estados miembros (UE, excepto Suecia y Finlandia). Aplicado a los 15 Estados miembros, elporcentajedel 18%supondríamásde65millonesdepersonas.
5EUROSTAT, Statistics in Focus 13/1999 (en estos datos, las pensiones no se consideran transferencias
sociales).
6EUROSTAT Statistics in Focus 1/2000; véase también la próxima Comunicación de la Comisión sobre
«Tendencias sociales: perspectivas ydesafíos».
6tendencia hacia el crecimiento de las disparidades y el debilitamiento de la cohesión. Los
datos de los Estados miembros muestran que más de 10 millones de personas dependen de los
sistemas de asistencia social para subsistir. Resulta especialmente preocupante que la
situaciónestéempeorando en la mayor partedelosEstadosmiembros.
Distintos estudios nacionales (enconcreto de Alemania, Reino Unido, Francia yPaíses Bajos)
y de la OCDE demuestran que la vulnerabilidad está más extendida que lo que indican las
cifras de pobreza más generales. Además de las personas que se encuentran en una situación
prolongada de pobreza (cuyo porcentaje podría oscilar entre el 3 y el 6% según los escasos
datos disponibles), un gran número de europeos se enfrentan a una situación de penuria y de
precariedad en el mercado de trabajo a raíz de sus ingresos reducidos. El hecho de
desempeñar unpuesto detrabajo enun momento determinado no protegenecesariamente a las
personas del riesgo de exclusión social. Incluso en los Estados miembros en los que la
distribución de la renta tiende a ser relativamente equitativa, si se toman como referencia
períodos de entre 3 y 6 años, entre el 20 y el 40 % de la población vive en los márgenes del
umbral de la pobreza y atraviesa temporadas de bajos ingresos durante esos períodos, sobre
todo a causa detemporadas repetidas de desempleo7.
2.2. Un fenómeno multidimensional
La amplitud de la exclusión socialapela a la responsabilidad de la sociedad para garantizar la
igualdad de oportunidades a todos los ciudadanos, que incluye igualdad de acceso al mercado
detrabajo, alaeducación, a laasistenciasanitaria, alsistema judicial, alejercicio de derechos,
asícomo a la toma de decisiones ya la participación.
El empleo constituye el principal mecanismo de integración e inserción social: el desempleo
es elprincipalfactor de exclusión, en especial cuando se prolonga yafecta, como sucede cada
vez con más frecuencia, a todos los integrantes de un hogar. A los 16 millones de parados, la
mitad ellos de larga duración, hay que sumar los llamados «trabajadores desmotivados», que
no buscan trabajo porque consideran que no tienen posibilidades de encontrar empleo. Hay
también otras personas que alternan temporadas repetidas de desempleo o inactividad con
períodos de trabajo escasamente remunerado y a menudo precario. Aceptar un puesto de
trabajo con un salario reducido puede permitir a los desempleados acumular experiencia y
mejorar sus perspectivas profesionales, pero estas ocupaciones no siempre constituyen un
paso intermedio hacia un empleo de mayor calidad que permita salir del círculo vicioso de la
exclusión.
No obstante, la exclusión social va más allá de las cuestiones del desempleo y el acceso al
mercado de trabajo. Se manifiesta a través de privaciones y obstáculos de diverso tipo que,
solos o combinados, impiden una participación plena en ámbitos como la educación, la salud,
el medio ambiente, la vivienda, la cultura, el ejercicio de derechos o el acceso a las ayudas
familiares, así como a la formación y a las oportunidades de empleo. La discriminación y la
xenofobia pueden exacerbar la exclusión social, sobre todo en el caso de los inmigrantes. La
exclusión social plantea también cuestiones específicas relacionadas con las políticas de
protección social, en particular sobre los sistemas asistenciales y las medidas conexas. Exige
prestar atención a la educación y a las políticas de formación, sobre todo teniendo en cuenta
que el aprendizaje permanente resulta vital si se pretende capacitar a los ciudadanos para que
7Véaseel anexoestadístico.
7puedan participar plenamente en la sociedad del conocimiento y la información8. El acceso y
la calidad de los servicios públicos y privados, así como de los servicios asistenciales, son
también cuestiones clave. Luchar contra el fracaso escolar y garantizar el acceso a la
tecnología de la sociedad del conocimiento, así como a las habilidades y competencias
necesarias para poder beneficiarse de las oportunidades que ésta ofrece son asimismo
esenciales para lograr que la era de la información, lejos de crear nuevas divisiones sociales,
fomente por elcontrario la integración y la cohesión.
La incidencia de los factores que propician la exclusión varía de un individuo a otro, entre los
hombres ylas mujeres yenlosdistintosEstadosmiembros.
2.3. Un fenómeno estructural
Si se gestionan correctamente, las tendencias estructurales que están transformando nuestras
sociedades impulsaránelcrecimiento económico y, por consiguiente, harán posible mejorar la
cohesiónde la sociedad, aunque tambiénpuedenaumentar elriesgo de exclusiónsocial.
2.3.1. La evolución del mundode trabajo
Elprogreso económico no beneficia necesariamente a todos los individuos. Las desigualdades
enelreparto de los costes yde los beneficios sonsubproductos delas fuerzas de mercado, que
dividen a la sociedad en ganadores y perdedores. Con la globalización de las economías, la
rápida evolución tecnológica, la reestructuración industrial y el proceso de destrucción y
creación de empleo, el trabajo y el mercado laboral conocen una transformación radical que
modifica el equilibrio entre flexibilidad y seguridad y ofrece nuevas oportunidades a las
personas con mayor capacidad de inserción profesional y adaptación. Pero estos cambios
tienden a marginar a los individuos incapaces de adaptarse a las modalidades de trabajo
móviles y flexibles o que carecen de la preparación necesaria para adquirir las habilidades
imprescindibles para ejecutar las nuevas tareas de la economía delconocimiento.
2.3.2. La sociedad del conocimiento
Aunque a lo largo de la historia todas las sociedades han basado su progreso en eldesarrollo y
la aplicación de los conocimientos, en la actualidad asistimos a un cambio sustancial en el
papel que estos desempeñan en la economía. El saber constituye una parte más grande que
nunca del valor de numerosos productos y servicios. Cada vez es más frecuente la
codificación y transmisión de los conocimientos actuales mediante las tecnologías de la
información, que constituyen la principal fuerza impulsora del crecimiento y la creación de
empleo9. La creciente utilización de estas tecnologías reducirá las barreras espaciales y
ofrecerá nuevas oportunidades a los grupos y a las áreas desfavorecidos, aunque también
puede generar nuevas formas de exclusión social relacionadas con la falta de cultura digital y
elacceso desiguala las posibilidades de adquisición y actualización de competencias. Día tras
día, esta economía basada en el saber pone a prueba la capacidad de adaptación de las
empresas yde la mano de obra yestablece nuevas líneas de separación entre los que poseen y
los que no poseen las habilidades, cualificaciones ycompetencias necesarias.
8Como se reconoce en el Libro Blanco «Enseñar y aprender. Hacia la sociedad del conocimiento», en particular
en el marco de su tercer objetivo, «Combatir la exclusión».
9Véanse las Comunicaciones mencionadas anteriormente: «Europe - Una sociedad de la información para
todos» y«Estrategiasparalacreación deempleoen la sociedad delainformación».
82.3.3. Evolución sociodemográfica
Elenvejecimiento de la población tiende a aumentar la presión económica sobre las políticas
sociales al propiciar un aumento de la tasa de dependencia. Además, con las tendencias
demográficas proclives alenvejecimiento y la quiebra de las estructuras y modelos familiares
tradicionales, cada vez es mayor el número de personas que tienen un estilo de vida más
individualizado y pueden atravesar períodos de aislamiento prolongados que les hacen más
vulnerables a la exclusión. También aumentan las desigualdades entre las familias con dos
salarios y las que sólo perciben uno; y entre éstas y las familias monoparentales, es especial,
las encabezadas pormujeres. La falta de untecho es una de las manifestaciones más graves de
la pobreza yde la exclusión social.
2.3.4. Polarización
La polarización creciente del desarrollo agrava también el riesgo de que se amplíen las
divisiones sociales. Esto resulta especialmente válido en las áreas en que la pobreza y la
carencia de infraestructuras constituyen obstáculos para el desarrollo económico y social.
Además, las tendencias negativas son evidentes en las zonas rurales deprimidas, en los
antiguos barrios industriales y en muchas áreas urbanas afectadas por el desempleo, el
subempleo, la discriminación, la segregación, la violencia y la marginalización de barrios
enteros cada vez más empobrecidos yaislados de la sociedad que les rodea.
2.4. Conclusión: hacia un enfoquepolítico global
Sólo se puede comprender toda la amplitud del desafío si se reconoce y aborda su naturaleza
multidimensional y estructural. Así pues, un enfoque político global y coordinado en favor de
la integración social debería ir mucho más allá de la mera redistribución de la riqueza
mediante elpago de prestaciones pasivas a los excluidos por elcambio económico ysocial: el
reto no consiste en aumentar la redistribución, sino más bien en gestionar nuestras economías
ysociedades de modo quese maximice elpotencialde participaciónplena yla calidad de vida
de todos los ciudadanos. Se debería hacer hincapié en el fomento de la participación activa
para reducir la infrautilizaciónde los recursos humanos y lograr una distribución equitativa de
las oportunidades, sin descuidar la inclusión del objetivo de la integración social en las
políticas económicas ysociales.
Esta perspectiva anticipadora en favor de la integración social resulta vital para hacer frente al
dinamismo actual de las transformaciones económicas y tecnológicas. Exige una amplia
movilización de los agentes públicos y privados a todos los niveles. Ahora más que nunca,
promover y apoyar un proceso de adaptación que anticipe los cambios y prepare a los
ciudadanos para afrontarlos es elproceder que ofrece las mejores perspectivas para reforzar la
solidaridad y la cohesión social.
3. A VANCESDELASPOLÍTICASAPLICADASENLOS ESTADOSMIEMBROS
La lucha contra la exclusión social compete, en primer lugar, a los Estados miembros y a sus
autoridades nacionales, regionales y locales. Los interlocutores sociales y las organizaciones
no gubernamentalesdesempeñantambiénunpapelfundamentalalrespecto.
Durante la pasada década ha ido creciendo la prioridad otorgada a la exclusión social en la
agenda política de la mayoría de los Estados miembros, sobre todo -pero no exclusivamente-
en relación con el empleo y la protección social. Se ha hecho cada vez más hincapié en lanecesidad de garantizar la integraciónsocial.
9El hecho de que la mayor parte del gasto público de los Estados miembros se destine a paliar
o atenuar los efectos de la exclusión en distintos ámbitos ilustra la importancia que los
responsables políticos conceden a la exclusión social. Se desarrollan medidas concretas en
una amplia serie de ámbitos de actuación, entre los que cabe citar la vivienda, la educación, la
formación, lasalud, la informaciónyla comunicación, la movilidad, la seguridad yla justicia,
elocio y la cultura, etc. No obstante, a medida que aumenta la experiencia en materia de lucha
contra la exclusión en los distintos ámbitos, resulta cada vez más evidente que garantizar la
plena integración de las personas en una sociedad crecientemente competitiva basada en el
conocimiento y la información exige desarrollar planteamientos integrados sofisticados,
específicos e innovadores, asícomo nuevas formas de asociación yparticipación de las partes
interesadas, enespecialde las propias personas excluidas.
Por consiguiente, el fomento de la integración social no sólo se ha convertido en una prioridad
cada vez más importante para los Estados miembros, sino que constituye también un objetivo
que tratan de alcanzar mediante distintas medidas y acciones estratégicas. Irlanda y Portugal,
porejemplo, hanadoptado sendosprogramas nacionales:
– Tras la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Desarrollo Social celebrada en
Copenhague en 1995, Irlanda estableció una estrategia denominada « Sharing in progress:
the national anti-poverty strategy », con el objetivo general de reducir del 9-15 % a menos
del 5-10 % el porcentaje de la población irlandesa que vive en una situación de pobreza
persistente a largo plazo. Basada en una concepción multidimensional de la pobreza y la
exclusión social, esta iniciativa se apoya en un sólido planteamiento asociativo y en
estructuras institucionales específicas a nivel político y administrativo, y emplea
mecanismos específicos, como por ejemplo la verificación de los aspectos de lucha contra
la pobreza yfomento de la equidad de las políticas pertinentes.
– En Portugal, el « Programa nacional de luta contra a pobreza » se complementó con el
programa INTEGRAR; posteriormente se estableció, en 1997, un sistema de ingresos
mínimos que además de proporcionar subsidios a los beneficiarios desarrolla medidas
activas para impulsar su integración social y profesional. Ambos programas encuentran su
base en el « Pacto de cooperação para a solidariedade social », que obedece al propósito
de fomentar una amplia cooperaciónentretodas las partes interesadas.
En los Países Bajos y en Bélgica, y más recientemente en el Reino Unido, la pobreza y la
exclusión social se han convertido en una prioridad interministerial a la que se da respuesta
mediante mecanismos de coordinación específicos. Los progresos se supervisan de manera
sistemática y se fomenta activamente el debate sobre las políticas públicas, sobre la base delos completos informes publicados sobre la situación y evolución de la pobreza. Además, se
ha desarrollado un número cada vez mayor de indicadores y se han establecido objetivos
específicos relacionados conla pobreza yla exclusiónsocialen ámbitos políticos estratégicos
(empleo, educación, sanidad, vivienda, servicios, etc.), para los grupos de alto riesgo (parados
de larga duración, familias monoparentales, menores desposeídos, estudiantes afectados por el
fracaso escolar, familias con ingresos reducidos, personas con discapacidades, etc.), ypara las
zonas y barrios empobrecidos.
OtrosEstados miembros, como Francia, aspirana mejorar la incidencia globalde las políticas
de integración social mediante un marco legislativo que define la exclusión en términos de
acceso a los derechos fundamentales en los ámbitos del empleo, la vivienda, la asistenciasanitaria, la justicia, la educación, la formación, la cultura y la protección de la familia yde la
infancia. Envirtud de esta legislación, la integraciónsocialpasa a ser una prioridad específica
de las políticas públicas, y todas las instituciones públicas y partes interesadas se ven
10obligadas a participar en la puesta en práctica de los principios establecidos en la ley. Con el
fin de que las políticas beneficien en mayor medida a las personas a las que van destinadas, la
ley vela también por la representación de los excluidos y prevé organismos que defienden sus
interesesenlosdistintosforosenlosqueseadoptanlasdecisionesque lesconciernen.
En los Estados miembros en los que la lucha contra la pobreza y la marginación social
constituye una prioridad se tiende en general a involucrar a los excluidos en la elaboración de
las políticas para que favorezcan en mayor medida la integración. La necesidad de un enfoque
integrado ha inspirado la idea de los «itinerarios de integración», una noción operativa que se
ha convertido en un principio esencial de las medidas de lucha contra la exclusión aplicadas
entodoslosEstadosmiembrosconelapoyo delosFondosEstructurales.
Para luchar contra la exclusión social y prevenir la aparición de una sociedad dual, varios
Estados miembros, como por ejemplo Dinamarca y Suecia, han hecho hincapié en el
desarrollo de los aspectos activos de sus políticas de empleo y protección social, con el
objetivo de aumentar la empleabilidad y la integración social, prevenir la exclusión delmercado de trabajo, reducir la dependencia del sistema de protección social y eliminar las
«trampas de pobreza». Los esfuerzos invertidos han propiciado que se extienda la convicción
de que si bien contribuye a paliar la exclusión, el empleo no constituye la solución al
problema. La cuestiónde cómo fomentar la integraciónduradera de, por ejemplo, las personas
poco cualificadas que tienden a alternar períodos de empleo escasamente remunerado con
períodos de desempleo se ha convertido en una preocupación importante en todos los Estados
miembros.
La finalidad última de todos estos esfuerzos es aumentar la eficacia, a los efectos de la
integración social, de todas las políticas pertinentes mediante la promoción de un enfoque
integrado yde la cooperación, teniendo encuenta la dinámica de la exclusión.
Esta amplia serie de medidas constituye una rica fuente de experiencias y buenas prácticas, y
abre la posibilidad de desarrollar las intervenciones de la Comunidad dirigidas a fomentar la
cooperación y los intercambios fructíferos entre los responsables políticos y los restantes
agentes eneste ámbito.
4. C
ONTRIBUCIÓN DE LOS INSTRUMENTOS Y LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS A LA
INTEGRACIÓN SOCIAL
Existe ya una serie de políticas comunitarias que promueven la integración social, ya sea
directamente o, con mayor frecuencia, indirectamente. Convendría reforzar su incidencia y
hacerlatambiénmásvisible.
La Unión se ha comprometido a lograr el avance paralelo del desarrollo económico y del
progreso social. La aplicación plena de las Orientaciones Generales de Política Económica y
de las Directrices para elEmpleo de la UE es esencial para garantizar el fomento sinérgico del
crecimiento, elempleo yla cohesiónsocial.
La creación de empleo es clave para combatir la exclusión social. La Estrategia Europea para
elEmpleo resulta muy útil a este respecto, ya que, por un lado, afronta las grandes cuestiones
del mercado de trabajo y, por otro, se centra en sus aspectos más específicos, como el
desempleo de larga duración, el desempleo juvenil o la falta de igualdad de oportunidades
para las mujeres y las personas discapacitadas, además de promover un equilibrio adecuadoentre flexibilidad y seguridad. Las Directrices para el Empleo de 1999 atribuyen una mayor
11importancia a la consideración de las necesidades de todos los individuos y hacen mayor
hincapié en las medidas activas de reinserción de los trabajadores en el mercado de trabajo,
entre las que figuran las reformas de los sistemas fiscales y asistenciales y la promoción del
aprendizaje permanente para que los trabajadores -en especial los de mayor edad- y las
personas excluidas del mercado laboral (personas discapacitadas, minorías étnicas, etc.)
puedan aumentar su capacitación, sobre todo en ámbitos en rápida evolución, como las
tecnologías de la información y la comunicación, para poder continuar participando
activamente en la vida profesional. Se refuerza el compromiso en favor de la igualdad de
oportunidades para las mujeres yse pone más énfasis en la calidad de los empleos: se trata de
crear nuevos puestos detrabajo, pero tambiénde calidad.
Los Fondos Estructurales son el principal instrumento financiero con que cuenta la
Comunidad para intervenir directamente en favor de las regiones y las personas más
desfavorecidas de la UE. Tras las reformas actuales, durante elperíodo 2000-2006 los Fondos
aumentarán su contribución al fomento de la integración social. La importancia atribuida a la
integración, a la concentración temática y geográfica, así como a la colaboración, aumentará
la eficacia de las medidas estructurales previstas en los objetivos 1 y 2 para reducir las
disparidades regionales yapoyar eldesarrollo de las zonas más atrasadas. El objetivo 3 aspira
a favorecer la adecuación y modernización de los sistemas y las políticas de educación,
formación y empleo. Aborda, en particular, la reintegración de las personas excluidas del
mercado de trabajo y la lucha contra el desempleo de larga duración. También las actuales
iniciativas comunitarias fomentan activamente la integración social, en especial el capítulo
INTEGRA de la iniciativa EMPLEO y los programas URBAN y LEADER, referidos,
respectivamente, a la integración urbana y rural. La nueva iniciativa comunitaria EQUAL,
enmarcada en el Fondo Social Europeo, apoyará nuevas vías para atajar los problemas de la
exclusión, ladiscriminaciónylasdesigualdadesenelámbito delempleo.
La promoción de la integración social es uno de los objetivos mencionados en la estrategia
concertada de protección social propuesta recientemente por la Comisión al Consejo10.L a
Recomendación92/441/CEE delConsejo, de 24 de junio de 1992, sobre los criterios comunes
relativos a recursos y prestaciones suficientes en los sistemas de protección social ha
contribuido a facilitar elintercambio de experiencias entre los Estados miembros yconstituye
unbuenpunto departida para medidas posteriores.
La sociedad del conocimiento tiene el potencial necesario para impulsar con fuerza la
integración y la cohesión en Europa, siempre que las estrategias diseñadas a tal fin atiendan
las necesidades de los grupos y áreas geográficas desfavorecidos. Las propuestas de la
Comisión «Europe - Una sociedad de la información para todos» y «Estrategias para la
creación de empleo en la sociedad de la información» fomentarán también las políticas que
respondan mejor al desafío de promover la integración y la cohesión. Tanto los gobiernos
como las empresas deben invertir en actividades que favorezcan la sensibilización y el acceso
delpúblico a la información. Es necesario que la población europea, en general, y los jóvenes,
en particular, tengan amplio acceso a las nuevas competencia básicas: es preciso ayudarles a
desarrollar su capacidad de aprendizaje y resolución de problemas; deben apreciar el valor de
los conocimientos científicos y tecnológicos; tendrán que ser capaces de utilizar lainformática, hablar idiomas extranjeros, desarrollar el sentido de iniciativa y el espíritu
empresarial, además de ser ciudadanos activos, libres yresponsables.
10COM (1999)347final de14.7.1999.
12Otras políticas comunitarias contribuyen también a fomentar la integración social, como por
ejemplo los programas marco de investigación, el marco de acción de la Comisión en favor
del desarrollo urbano sostenible, los programas de educación (SÓCRATES), formación
(LEONARDO DA VINCI) y juventud (YOUTH), la red de «escuelas de segunda
oportunidad», laspropuestasdelaComisiónde luchacontrala discriminación, las políticas de
igualdad de oportunidades y la nueva estrategia de la Comisión para las personas
discapacitadas. En la esfera judicial, la Comisión presentó recientemente una serie de ideas
novedosas sobre la mejor manera de garantizar un nivel adecuado de asistencia legal en los
asuntostransfronterizos en elámbito de la UE11. También se desarrollan distintas actividades
relacionadas con las cuestiones de integración en el marco de la política de apoyo a las
empresas, en concreto a las pequeñas empresas y a las microempresas; algunas de estas
iniciativas se refieren a grupos específicos, como las mujeres y los jóvenes, o promueven el
espíritu empresarial entre las minorías o las personas con discapacidad. De manera más
directa, el programa comunitario de distribución de productos agrícolas a los más
desfavorecidos proporciona cada año asistencia alimentaria a cerca de siete millones de
ciudadanos europeos, labor para la que se recurre, principalmente, a ONG.
La Comisión Europea colabora estrechamente con las ONG activas en la lucha contra la
pobreza y la exclusión social y apoya las actividades de sus redes europeas. También sostiene
las actividades de la Red europea de empresas de fomento de la cohesiónsocial.
Junto con los Estados miembros, la Comunidad contribuye asimismo a la cooperación
internacional en el ámbito de la lucha contra la exclusión social y la reducción de la pobreza,
para lo que aúna esfuerzos con el Consejo de Europa, las Naciones Unidas y sus agencias
especializadas (sobre todo la Organización Internacional del Trabajo) y la Organización para
la Cooperación yelDesarrollo Económicos.
5. A POYO DE LOS ESFUERZOS DE LOS ESTADOS MIEMBROS EN FAVOR DE LA
INTEGRACIÓNYLAPARTICIPACIÓN
Los debates celebrados a nivel europeo durante el pasado año han mostrado que los Estados
miembros, el Parlamento Europeo y las organizaciones ciudadanas están a favor de una
iniciativa comunitaria que apoye la acción de los Estados miembros en este ámbito y que sería
ratificadaalmásalto nivelde laUnión.
Como quedó confirmado en la reciente reunión informal de los Ministros de Asuntos
Sociales12, se impone reforzar los elementos integradores de nuestras políticas económicas y
sociales y, a tal fin, incorporar la integración social al marco de cooperación de la Unión
Europea en el ámbito del empleo y la protección social. También se aboga por un
compromiso político por parte de la Unión ypor el fomento de la cooperación transnacional y
de mecanismos apropiados de evaluación comparativa, aprovechando los conocimientos, las
experiencias y los esfuerzos de los Estados miembros. El objetivo consiste en promover
formas abiertas y flexibles de cooperación entre los Estados miembros, no tanto en establecer
un proceso de coordinación poco ágil, y difundir paralelamente un mensaje claro y visible en
favor de una Europa no excluyente. Las nuevas disposiciones del Tratado de Amsterdam
sientan las bases para tal compromiso y cooperación a nivel comunitario, en el pleno respeto
delprincipio de subsidiariedad.
11COM (2000)51.
12Lisboa, 10-12defebrerode2000.
13La Cumbre de Lisboa podría ser el foro adecuado para dar el impulso necesario a tal fin,
comenzando la elaboración de objetivos comunes y de un planteamiento común a nivel
comunitario (v. apartado 5.1). Como complemento a sus esfuerzos en favor de la
incorporación de la integración social a todas las políticas comunitarias, la Comisión tiene
previsto presentar distintas propuestas con el fin de poner práctica las nuevas disposiciones
del Tratado relativas al apoyo de la cooperación operativa entre los Estados miembros y los
restantes agentes (v. apartado 5.2).
5.1. Objetivos comunes para la integración social
De acuerdo con las disposiciones del Tratado, el papel de la Comunidad es completar y
apoyar las iniciativas desarrolladas en los Estados miembros, centrándose por consiguiente en
las acciones que aportenunauténtico valor añadido.
Los desarrollos convergentes en curso en los Estados miembros y las lecciones extraídas de la
experiencia y la acción sobre el terreno de las autoridades públicas y de las organizaciones
ciudadanas permiten prever la elaboración de objetivos y planteamientos comunes a nivel
comunitario conelobjetivo depromover la integraciónsocial.
Un primer punto de partida al respecto sería un compromiso político por parte de la Unión y
los Estados miembros, así como el desarrollo de una cooperación práctica para el fomento de
buenas prácticas, indicadores comunes yanálisis comparativos.
El compromiso político tendría por objeto hacer de la promoción de la integración social una
prioridad de la Unión y de los Estados miembros y, en consecuencia, evaluar y movilizar
todas las políticas pertinentes enelcontexto deuna estrategia globale integrada.
5.1.1. Objetivos
Tal compromiso implica la definición de objetivos, posiblemente muy específicos, a nivel
comunitario, como:
– reforzar elenfoque anticipador en materia de integración socialque se puede desarrollar en
el contexto de las políticas comunitarias y nacionales y, en particular, incorporar la
cuestión de la integración social al marco de las políticas de la UE, por ejemplo en la
cooperaciónexistente en los ámbitos delempleo yla protecciónsocial;
– acordar el desarrollo de indicadores comunes de exclusión y de integración social, para
analizar y supervisar las tendencias y las políticas, por ejemplo por lo que respecta a las
personas sin hogar, la pobreza duradera/pasajera, las privaciones múltiples y los
consiguientes problemas de discriminación, entre ellos los vinculados a las cuestiones de
género;
– proporcionar a todos los ciudadanos acceso a la sociedad de la información, abordando
cuestiones como las habilidades necesarias y la democracia en la sociedad de la
información, la administraciónelectrónica, especialmente los servicios públicos, los puntos
de acceso público gratuito, la integración en las comunidades locales, la educación y la
formación, la diversidad lingüística y la integración cultural, la integración de áreas
periféricas;
– fomentar y aprovechar el crecimiento económico previsto durante la próxima década
invirtiendo en la participación activa de todos los ciudadanos con el fin de reducir a largo
plazo la necesidad y el volumen de las transferencias sociales: en otras palabras,
14reestructurar el gasto público dando prioridad a las inversiones activas y a las medidas
anticipadoras de adaptación frente a las transferencias pasivas.
5.1.2. Principios y métodos comunes
Esto exige que los Estados miembros estén de acuerdo en establecer o reforzar estrategias
globales y coherentes a nivel nacional y en elaborar, según las exigencias, programas
nacionales, normativas marco y/o mecanismos de coordinación para una acción pública
específica. Estas estrategias podrían basarse en los principios que se han demostrado eficaces,
como el enfoque global en favor de la inserción, el énfasis en los elementos activos de las
políticas, el planteamiento asociativo, la participación de todas las partes interesadas, etc. (v.
elpunto 3anterior).
5.1.3. Áreas en las que se deberían intensificar los esfuerzos
Los Estados miembros podrían también comprometerse a reforzar las políticas nacionales en
áreas que consideren especialmente relevantes en el contexto nacional, por ejemplo los
ingresos sociales mínimos, la educación y la juventud, las infraestructuras destinadas a
aumentar la cohesiónsocial, elacceso a los servicios ysuministros públicos básicos, incluidos
los de asistencia infantil y sanitaria, así como los puntos de acceso a las tecnologías de la
información.
5.1.4. Evaluación comparativa y análisis
En colaboración con los Estados miembros, la Comisión desarrollaría mecanismos de
evaluación comparativa y de notificación para verificar los progresos realizados. Evaluaría
anualmente las tendencias ylas políticas conforme a los indicadores definidos con los Estados
miembros y seleccionaría las mejores prácticas, que transmitiría al Consejo. Los resultados
pueden servir para tener en cuenta las cuestiones relacionadas con la integración en las
políticas existentes.
5.2. Instrumentos operativos previstos en las nuevas disposiciones del Tratado de
Amsterdam
5.2.1. Programa plurianual de apoyo operativo ala cooperaciónDe acuerdo con el último párrafo del apartado 2 del artículo 137 del Tratado, «El Consejo,
siguiendo el mismo procedimiento, podrá adoptar medidas destinadas a fomentar la
cooperación entre los Estados miembros mediante iniciativas para mejorar los conocimientos,
desarrollar el intercambio de información y de buenas prácticas, y promover fórmulas
innovadoras yexperienciasdeevaluaciónconelfinde luchar contralaexclusiónsocial».
El programa plurianual que se propondrá en virtud de este artículo promoverá, de modo
concreto, la cooperación entre los Estados miembros para reforzar los aspectos de fomento de
la integración socialde sus políticas. Será prioritario en este ámbito político.
Para apoyar el cumplimiento de los compromisos arriba mencionados, el programa fomentará
yestimulará las prácticas ymedidas políticas positivas.
La naturaleza horizontal e integrada de la integración social significa que la acción y la
cooperación comunitarias deben contribuir a desarrollar y reforzar los vínculos existentes
entre las políticas y los agentes pertinentes -a nivel local, nacional y comunitario- a fin de
aumentar su incidencia sobre la integración social, tanto a nivel global como por lo que
15respecta a los aspectos específicos (situación de las personas más vulnerables, aspectos de la
exclusión relacionados con las cuestiones de género, exclusión del mercado de trabajo, etc.).
El valor añadido comunitario se obtiene apoyando los esfuerzos de los Estados miembros, no
mediante una contribución directa con recursos adicionales. Elprograma empleará elpersonal
disponible y tendrá un presupuesto reducido (comparable aproximadamente al disponible en
la actualidad para las acciones preparatorias en este ámbito13). No cofinanciará proyectos
sobre el terreno que aborden la exclusión social a nivel local, regional o nacional: todas sus
actividades, orientadas hacia la elaboración de políticas y centradas en los intercambios
transnacionales, se agruparíanentres grandes capítulos:
−desarrollar la comprensión de la exclusión social y de los mecanismos políticos de
integración social, incluidos indicadores y métodos de valoración del éxito/fracaso y de
l osc os te sd el aex cl u si óns oci al ;
−seleccionar e intercambiar buenas prácticas para mejorar la capacidad de elaboración de
políticas yde innovación;
−fomentar eldiálogo yeldebate políticos.
En cada uno de estos capítulos se prestará especial atención a las nuevas formas de exclusión
relacionadasconlaapariciónde lasociedaddelconocimiento.
Asimismo, un programa de tales características debería reforzar la incorporación de la
dimensión delgénero a las políticas de lucha contra la exclusión.
5.2.2. Un instrumento marco para fomentar la integración de las personas excluidas del
mercado de trabajo
Otra disposición del Tratado, tal y como fue modificado en Amsterdam, prevé también
formas de cooperación para favorecer la integración de las personas excluidas del mercado de
trabajo. El cuarto guión del apartado 1 y el primer párrafo del apartado 2 del artículo 137
prevénelfomento de la integraciónde las personas excluidas delmercado laboralmediante la
adopcióndedisposiciones mínimasanivelcomunitario.
La lucha contra la exclusión del mercado de trabajo exige, ante todo, una sinergia entre la
Estrategia para el Empleo, los instrumentos del FSE y el proceso comunitario en apoyo de la
modernizaciónde los sistemas de protecciónsocial.
Los esfuerzos en este ámbito pueden aprovechar los resultados positivos de la
Recomendación 92/441/CEE, de 24 de junio de 1992, relativa a la necesidad de garantizar los
recursos indispensables para una vida digna. Sobre la base de esta iniciativa se podría analizar
la posibilidad de consolidar, en un marco de requisitos mínimos sobre integración definido a
nivelcomunitario, elprincipio emergente que aboga por hacer la reinserción en el mercado de
trabajo a la vez factible y deseable para las personas que se benefician de los sistemas de
ingresos mínimos. Los principios sobre los que se sustentaría tal instrumento marco deberían
inspirarse en las buenas prácticas de los Estados miembros. Por lo tanto, entre los principios
esenciales podrían figurar los siguientes: la necesidad de un enfoque global e integrado en
13En 2000, 11 millones de euros con cargo a la línea presupuestaria B3-4105, «Medidas preparatorias para
combatir y prevenir la exclusión», y 3,8 millones de euros como parte de la línea presupuestaria B3-4101,«Cooperación con instituciones debeneficencia».
16materia de exclusión social; la necesidad de prever formas de asociación, medidas de
coordinación yestructuras que garanticentalenfoque; itinerarios de integración que combinen
sistemas de ingresos mínimos, políticas activas del mercado de trabajo y otras medidas de
apoyo conexas, por ejemplo en el ámbito de la educación, la formación y la provisión de los
servicios y la asistencia necesarios para mejorar elacceso a la sociedad delconocimiento.
17ANEXO - NOTA ESTADÍSTICA
1. M E D I C I Ó ND EL AE X C L U S I Ó NS O C I A LYD EL AP O B R E Z A :ESTADÍSTICAS E
INDICADORES
Conforme a las recomendaciones formuladas por el grupo de trabajo de la UE /i1Estadísticas
relativas a la exclusión social y la pobreza» del año 1998, EUROSTAT, en colaboración con
los institutos estadísticos de los Estados miembros, ha intensificado su labor de mejora de los
datos sobre la exclusión social y los niveles de ingresos reducidos a nivel comunitario. Desde
entonces se han publicado varios números de « Statistics in Focus »14al respecto. Pronto
aparecerán otros números e informes dedicados, entre otras cuestiones, a analizar la dinámica
y la naturaleza pluridimensional de la pobreza y de la exclusión social. Salvo indicación en
sentido contrario, los cuadros y datos que figuran a continuación se han extraído de estas
publicaciones.
2. A LCANCE DE LAFALTADE RECURSOS
El cuadro siguiente muestra el porcentaje de la población que vive por debajo del umbral de
ingresos reducidos15en cada país, así como el valor monetario, expresado en unidades de
poder adquisitivo (UPA), correspondiente al umbral y a los coeficientes de Gini. Estos
coeficientes ofrecenuna indicacióngeneralde las disparidades existentes en la distribución de
14StatisticsinFocus 1998/6, «Ingresos ysalariosreducidos en un contexto familiar (UE 12)»; 1998/11 «Análisis
de la distribución de renta en 13 Estados miembros de la UE»; 1999/13 «Prestaciones sociales y su efectoredistributivo»; 2000/1«Exclusión social en los Estados miembros delaUE».
15El umbral de ingresos reducidos se ha fijado en el 60 % de la renta mediana equivalente por persona en cada
uno de los Estados miembros. La renta mediana es una medida sólida, ya que no se ve afectada por los valoresextremos de la distribución de ingresos, y las fluctuaciones de la muestra la afectan en menor medida. Lamediana describe la parte central de la distribución y, en la medida en que la exclusión social conlleva unalejamiento del nivel normal de ingresos, se puede considerar una medida fiable. EUROSTAT utiliza el umbraldel 60% comopuntodereferenciaprincipal entrelos distintos indicadores queseemplean en dichoanálisis.Figura 2: Población con ingresos reducidos (en UPA y %) y coef iciente de Gini (1994)
020004000600080001000012000
Fuente: PaneldeHogares delaComunidadEuropea, serie2.SueciayFinlandiaexcluídos.Umbralesdeingresosreducidos(UPA) 7560 7759 7422 4268 4544 7025 5447 5228 11219 6583 7404 3790 6715 6340
Poblaciónconingresosreducidos. (%) 18 11 18 21 19 16 21 19 14 10 17 24 20 18
CoeficientedeGini. 29 23 29 34 33 29 35 31 31 27 29 37 33 31BD KDE LEFI R LI LN LAPU K E U 1 3
18los ingresos encada Estado miembro.
Las cifras indican que el 18 % de la población de la UE, aproximadamente 65 millones16de
personas, viven en hogares con ingresos reducidos. Luxemburgo tiene el umbral de pobreza
más elevado, y sólo el 14 % de la población se sitúa por debajo. Aunque en Portugal el
umbralde ingresos reducidos no es más que una tercera parte del luxemburgués, un cuarto de
la población vive por debajo del mismo. Dejando de lado estos dos extremos, cabe clasificar
l o sr e s t a n t e sE s t a d o sm i e m b r o se nd o sg r u p o s :e ne lp r i m e r o( B ,D K ,D ,F ,N L ,A ,U K ) ,l o s
umbrales de ingresos reducidos oscilan en torno a 7 000 UPA, y el porcentaje de población
con bajos ingresos coincide aproximadamente con la media de la Unión (16-18 %), excepto
en Dinamarca y los Países Bajos, donde las disparidades en cuanto a la distribución de la
renta son menores y el porcentaje correspondiente de población sólo es del 10 %; en el
segundo grupo (EL, E, IRL, I), encambio, aproximadamente el20 % de la población vive por
debajo de los umbrales de ingresos reducidos, que oscilanentorno alas 5 000 UPA.
3. D URACIÓN DE LA FALTA DE RECURSOS :PERÍODOS OCASIONALES O SITUACIONES
PROLONGADASDEPOBREZA
El número relativamente estable de personas pobres observado en los estudios de evolución
ocultanprocesos de entrada ysalida de la situaciónde pobreza dignos de atención.
Un análisis de la OCDE17sobre la dinámica de la pobreza en cuatro países pertenecientes a
dicha organización, entre ellos Alemania y el Reino Unido, concluyó que el porcentaje
afectado por la pobreza durante un período de seis años oscila entre el20 % y algo menos del
40 % de la población, una proporción mucho más elevada que lo que sugieren los índices
estáticos de pobreza. La mayoría de las personas de este grupo, sin embargo, experimenta
períodos de pobreza de corta duración. A medida que estos períodos se alargan disminuyen
las probabilidades de salir de la situación de penuria, de manera que una pequeña fracción de
la población permanece en la situación de pobreza durante períodos de tiempo prolongados
con pocas probabilidades, aparentemente, de salir de la misma. Constató asimismo que el
porcentaje de ciudadanos que ha vivido durante seis o más años en una situación de pobreza
oscila normalmente entre el2 yel6 % de la población.
A pesar de la escasez de cifras fiables, datos comparativos relativos a distintos países
europeos (basados en el 50 % de la renta mediana normalizada) muestran que en el período
1990-1995, elporcentaje de la población alemana y neerlandesa que no había vivido nunca en
condiciones de pobreza oscilaba entre el 82 y el 83 %, porcentaje que en el Reino Unido
descendía hasta el 69%. Mientras que en Alemania y en los Países Bajos la mayoría de los
pobres vivenen la penuria sólo durante unperíodo limitado, la pobreza parece más persistente
en el Reino Unido, donde el porcentaje correspondiente de ciudadanos es dos veces y media
más elevado. La probabilidad de seguir siendo pobre tras un período prolongado de pobreza
es también más elevada en este país (31 % frente al 25-26 % de Alemania y los Países
Bajos)18.
16Esta cifra (65 millones), una extrapolación calculada a partir del porcentaje de ciudadanos con ingresos
reducidos de la UE-13 (370 millones x 0,18 = 66,6 millones) es una indicación aproximada de la población quevive por debajo del umbral de la pobreza en los quinceEstados miembros dela UE.
17Povertydynamics infour OECDcountries , OCDE, París(1998), RefECO/CPE/WP1(98)13.
18Datos comparativos sobre la dinámica de la pobreza en Bélgica, véase Fouarge & Dirven (1995; comparación
con los Países Bajos y Alemania) y Dirven & Fouarge (1998; comparación con los Países Bajos). Muffels &
19Estudios recientes efectuados en Francia y Alemania19para analizar si la dependencia
prolongada de la asistencia social influye indirectamente en la duración de la pobreza han
confirmado la existencia de la pobreza persistente. Aunque entre una cuarta y una tercera
parte de los beneficiarios de los sistemas de asistencia social pueden dejarlos normalmente al
cabo de 12 meses, casiel20 % de los beneficiarios franceses yel6 % de los alemanes siguen
dependiendo de dichos sistemas transcurridos cinco años.
Unanálisis efectuado recientemente en los Países Bajos20, basado en los datos de los informes
nacionales de evaluación de la pobreza del período 1993-1997, ha confirmado asimismo las
dificultades que afrontan las personas que viven en condiciones prolongadas de pobreza para
abandonar su situación de penuria. Se determinó que, en un período de nueve años, cerca del
22 % de los hogares experimentan períodos de ingresos reducidos, de ellos el 10%
periódicamente y el 30 % la mayoría del tiempo o permanentemente. Por otro lado, durante
un período de cuatro años consecutivos, la renta media del 80% de los hogares con ingresos
reducidos en cualquiera de los años está por debajo del umbral de la pobreza, lo que indica
que los períodos en los que se supera la situación de pobreza no pueden compensar los de
ingresos reducidos. En otras palabras, los que consiguen escapar de la pobreza no tienden a
aumentar su renta de manera significativa.
4. V ÍNCULO ENTRE LOSINGRESOS REDUCIDOS ,EL TRABAJOYLAREMUNERACIÓN
Elcuadro que figura a continuaciónconfirma que elriesgo de la pobreza es más elevado entre
los desempleados (casi dos tercios) y las otras personas económicamente inactivas (más de la
mitad).
Noobstante,el12%delaspersonasconempleo vivenen la pobreza (trabajadores pobres). El
ejercicio de una actividad profesional por alguna de las personas del núcleo familiar no es
siempre suficiente para escapar de la situación de penuria. Si bien este riesgo es más elevado
para las personas que viven en hogares sin rentas del trabajo, un número elevado de personas
pobres viven en familias en las que se desempeña alguna actividad laboral. Así, según
cálculos de EUROSTAT correspondientes al conjunto de la UE, el 53 % de las personas con
ingresos reducidos vivenenhogares en los que se ejerce alguna actividad profesional.
Esto se explica, en gran parte, por el hecho de que los trabajadores pertenecientes a familias
con ingresos reducidos desempeñancon frecuencia trabajos escasamente remunerados. Según
EUROSTAT, cerca de dos tercios de los trabajadores a tiempo completo de la UE que viven
en hogares pobres ejercen una actividad escasamente remunerada, mientras que en las
familias con ingresos más elevados esta proporción es inferior a un trabajador a tiempo
completo decada seis.
L a sc i f r a ss i g u i e n t em u e s t r a n ,a s i m i s m o ,q u em á sd el am i t a dd el a sp e r s o n a sc o ni n g r e s o s
reducidos desempeñanalguna actividad profesional(28 %) o estánjubilados (24 %).
Fouarge(1997)ofreceun estudio más detallado del casoneerlandés, v. Muffels R. yD. Fouarge (1998). Welfare
dynamicsinthreetypicalwelfare states. PaperfortheTSERpanelworking group , Junio1998.
19Fuentes: Francia: CNAF ( Caisse Nationale des Allocations Familiales ), París, 1999; Al emania:
/i1Beneficiarios durante períodos prolongados de la asistencia social en Alemania: comparación entre los años
ochentaynoventa», vid.H-JAndres, EmpiricalPovertyResearchinaComparative Perspective , Ashgate, 1998.
20Para la duración de la pobreza, véase Evert Pommer, /i1Oud en nieuw 1999-2000 », Sociaal en Cultureel
Planbureau, La Haya (2000).
20Situación profesional Distribución delas personas con
ingresos reducidos
%Índice o riesgo de pobreza
%
Personas activas con ingresos
reducidos (trabajadores pobres):
•empresarios + empresas
familiares + trabajadorespor cuentaajena
•trabajadores por cuenta
propia21
711
1216
Desempleados 13 64
Jubilados 24 23
Otras personas económicamente
inactivas
(que prosiguen su educación y
formación orealizan prácticas, ose dedican a labores domésticas
oal cuidadodeniños, etc.)34 55
Total 100
(Fuente:EUROSTAT, PaneldeHogares dela ComunidadEuropea 1994, UE 13)
5. E XCLUSIÓN SOCIAL Y POBREZA :NECESIDAD DE DATOS E INDICADORES
MULTIDIMENSIONALESYLONGITUDINALES
La exclusión social es un fenómeno multidimensional, por lo que es preciso elaborar
indicadores apropiados. La exclusión social no se explica sólo por unos ingresos reducidos,
sino que está relacionada con la situación profesional y con una serie de indicadores referidos
a los medios de cada individuo (nivel educativo, propiedad de vivienda o vehículo) sus
percepciones (dificultades para llegar a fin de mes, incapacidad de permitirse una semana de
vacaciones al año) y su satisfacción ( por ejemplo respecto a su trabajo, educación, salud,
vivienda y entorno en el que vive), todos ellos factores del nivel y la calidad de vida de las
personas. La exclusión social y la pobreza son fenómenos dinámicos: las necesidades y la
situación de las personas evolucionan progresivamente (por ejemplo a raíz de determinadas
políticas). Las políticas propiciarán en mayor medida la inserción social si consiguen que ésta
se prolongue eneltiempo. Esto exige una comprensión dinámica de la situación. Es necesario
consolidar los datos y los análisis que proporcionan una visión multidimensional y dinámica
(longitudinal) de la exclusión social y de la pobreza. Este es un ámbito en el que la
cooperación a nivel comunitario puede ser muy útil y se está potenciando. De ahí la
importancia de disponer de fuentes estadísticas comparables, tanto nacionales como europeas
(por ejemplo, el Panel de Hogares de la Comunidad Europea), que permitan analizar ambos
aspectos.