Glosario

ACP : África, Caribe y Pacífico (Estados)

ASECNA : Agence pour la sécurité de la navigation aérienne en Afrique et à Madagascar (Agencia para la Seguridad de la Navegación Aérea en África y Madagascar)

CAO : Comunidad del África Oriental

CE : Comunidad Europea

CEDEAO : Comunidad Económica de los Estados del África Occidental

COMESA : Mercado Común para el África Oriental y Meridional

COI : Comisión del Océano Índico

FED : Fondo Europeo de Desarrollo

IGAD : Intergovernmental Authority on Development (Autoridad Intergubernamental para el Desarrollo)

ONUDI : Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial

RISM : Regional Integration Support Mechanism (Mecanismo de apoyo a la integración regional)

RISP : Regional Integration Support Programme (Programa de apoyo a la integración regional)

SADC : Southern African Development Community (Comunidad para el Desarrollo del África Meridional)

UEMOA : Unión Económica y Monetaria del África Occidental

Resumen

I. La integración regional es el proceso por el que países vecinos cooperan entre sí con el fin de mejorar su estabilidad política y fomentar el desarrollo económico de una región. En mercados mayores y más armonizados, la libre circulación de mercancías, servicios, capitales y personas facilita las economías de escala y estimula el comercio y la inversión. La integración regional y económica entre los países en desarrollo constituye, por tanto, un vehículo de crecimiento económico y puede contribuir a reducir la pobreza.

II. La fiscalización del Tribunal tenía por objeto evaluar la eficacia de la ayuda del FED a la integración económica regional en el África oriental y occidental. Se examinó el enfoque de la Comisión con respecto a la integración económica regional, su gestión de la ayuda suministrada y los resultados de una muestra de proyectos individuales.

III. El proceso de integración económica regional avanza en ambas regiones en lo que se refiere a la celebración de acuerdos sobre objetivos regionales y políticas comerciales y de transporte. No obstante, la aplicación de estos acuerdos por las autoridades nacionales sufre retrasos y la libre circulación de mercancías, servicios, capitales y personas aún no es realidad en ninguna de las dos regiones.

IV. Globalmente, la ayuda del FED a la integración económica regional ha resultado hasta hora sólo parcialmente eficaz debido a varios factores. La existencia de gran número de organizaciones regionales, la superposición de mandatos y de miembros entre ellas y su escasa capacidad han creado un entramado institucional de gran complejidad. Además, el enfoque y la gestión adoptados por la Comisión respecto de los programas de integración regional es también deficiente.

V. El enfoque de la Comisión con respecto al apoyo a la integración económica regional en el África oriental y occidental es pertinente para responder a las necesidades de las regiones y los países de alcanzar un crecimiento económico más elevado que permita combatir la pobreza. No obstante, las estrategias e intervenciones en el plano regional y nacional fueron, en gran medida, concebidas y ejecutadas con independencia entre sí, sin prestar suficiente atención a la posibilidad de que podían hacerse complementarias, con excepción del sector del transporte en cierta medida.

VI. Las delegaciones de la Comisión no disponen de orientaciones adecuadas ni de capacidad suficiente para ocuparse de la preparación, ejecución, información y coordinación de las actividades regionales. La coordinación de las organizaciones regionales tampoco es idónea, ni existe un sistema de seguimiento para poder constatar la evolución global del proceso de integración económica regional en cada país.

VII. Resultó difícil evaluar los resultados obtenidos, o que podían obtenerse, en cada proyecto, debido a la definición insuficiente de los objetivos, a la falta de información y seguimiento adecuados y al hecho de que varios proyectos importantes se encuentran sin finalizar y aún no se conocen sus resultados definitivos. Globalmente, parece que estos proyectos van a alcanzar, en el mejor de los casos, resultados sólo parcialmente satisfactorios.

VIII. El Tribunal recomienda principalmente a la Comisión que proceda a:

- someter la continuación de su ayuda a la integración regional a la celebración de un acuerdo previo sobre la manera de lograr la convergencia necesaria entre las diversas organizaciones regionales de una región dentro de unos plazos previamente establecidos, y a una mayor apropiación (denominada también implicación o pertenencia) del proceso de integración regional por parte de las autoridades nacionales;

- mejorar la coherencia entre sus estrategias regionales y nacionales a partir de la evaluación intermedia de 2010 sobre las estrategias del décimo FED;

- examinar si la financiación asignada a los programas regionales en virtud del décimo FED es demasiado elevada;

- definir las competencias de las delegaciones respecto de la gestión de los programas regionales, establecer un mecanismo de coordinación idóneo entre ellas y analizar su capacidad en materia de recursos humanos.

Introducción

Marco político

1. Los principales objetivos de la cooperación entre la Comunidad Europea (CE) y los Estados de África, del Caribe y del Pacífico (ACP) en virtud del denominado "Acuerdo de Cotonú" son la reducción y, a largo plazo, la erradicación de la pobreza, el desarrollo sostenible y la integración progresiva de los países ACP en la economía mundial [1]. La integración económica regional puede constituir un importante paso en la consecución de estos objetivos para numerosos países, en especial los más pequeños. Se trata sobre todo de crear o mejorar la estabilidad política y estimular el desarrollo económico de una región. La existencia de amplios mercados armonizados facilita la libre circulación de mercancías, bienes, servicios, capitales y personas, lo que permite, a su vez, crear economías de escala y estimular el comercio y la inversión. La integración económica regional (en lo sucesivo denominada "integración regional") contribuye, pues, a estimular el crecimiento económico, pudiendo así ayudar a la reducción de la pobreza [2].

2. Ya antes incluso de la existencia del Acuerdo de Cotonú, la Comisión había definido en una comunicación de 1995 [3] su apoyo a la integración regional entre los países en desarrollo describiendo a grandes líneas un marco conceptual y formulando tres ámbitos principales de apoyo a la cooperación para el desarrollo: el desarrollo de capacidades y el fortalecimiento de las instituciones regionales y nacionales, el apoyo directo al sector privado con el fin de poder explotar las oportunidades derivadas de la integración regional y el apoyo presupuestario para hacer frente a los costes de la transición a la liberalización y reforma de la economía.

3. La política de desarrollo de la Comunidad Europea de 2000 [4] seleccionó un número limitado de ámbitos prioritarios para sus actividades de cooperación al desarrollo que incluían el comercio y el desarrollo, así como la integración y la cooperación regionales. Con la actualización de esta política en 2005, denominada "El consenso europeo sobre desarrollo" [5], se insistió una vez más en la importancia del comercio y de integración regional vinculando ambos elementos y seleccionándolos como parte de los ámbitos prioritarios de la acción comunitaria.

4. La Comisión actualizó su política de integración regional, de manera específica para los países ACP, en una comunicación de 2008 (véase la nota de pie de página 2) en la que confirmaba su punto de vista de que la integración regional era esencial para aumentar el crecimiento económico y reducir la pobreza, y señalaba una serie de dificultades persistentes en la consecución de dicha integración, como la falta de capacidades institucionales y de apropiación a nivel regional y nacional, la necesidad de mejorar la aplicación de los acuerdos de integración económica y de racionalizar los planes de integración que se solapan y presentan falta de coherencia, la insuficiencia de la diversificación económica de las economías nacionales y las interconexiones ineficaces entre infraestructuras. En el ámbito de la integración económica regional, la Comunicación proponía centrar el apoyo comunitario en los siguientes ámbitos prioritarios: el fortalecimiento de las instituciones regionales, la creación de mercados regionales integrados, el apoyo al desarrollo empresarial y la conexión de las redes de infraestructuras regionales.

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Fuente: Tribunal de cuentas Europeo.

Contribución del FED a la integración regional

5. La Comunidad Europea ayuda a los países ACP en sus esfuerzos de desarrollo a través del Fondo Europeo de Desarrollo (FED), mediante programas nacionales elaborados con cada país, programas regionales destinados a varios o a todos los países de una región concreta y los llamados programas Intra-ACP, dirigidos a gran parte de los Estados ACP o a todos ellos. Estos programas se han convertido desde el noveno FED (2002-2007) en el principal instrumento utilizado para apoyar la integración regional. Diversas organizaciones regionales creadas por varios grupos de países ACP con el mandato de llevar a cabo la integración económica regional han pasado a ser los principales socios de la Comisión en la elaboración y ejecución de dichos programas, para los que se reservaron originariamente 1000 millones de euros en virtud del noveno FED. Tras la evaluación efectuada una vez cerrados los programas, el importe final comprometido fue de 904 millones de euros, del cual un 70 % se destinó a las intervenciones relacionadas con la integración económica regional [6]. Con el décimo FED, el total de la asignación a programas regionales se incrementó a 1783 millones de euros, destinados en un 75 % a la integración económica regional. En el cuadro 1 figuran los importes correspondientes a cada región.

Cuadro 1

Dotaciones financieras asignadas a los programas regionales

(millones de euros) |

Región | 8o FED (1996–2001) | 9o FED (2002–2007) | 10o FED (2008–2013) |

Total | REI [1001] | Total | REI | Total | REI |

África oriental [1002] | 219 | 154 | 289 | 203 | 645 | 548 |

África occidental | 226 | 143 | 253 | 200 | 597 | 418 |

Subtotal | 445 | 297 | 542 | 403 | 1242 | 966 |

Comunidad del África Meridional para el Desarrollo (SADC) | 121 | 81 | 147 | 95 | 116 | 93 |

África central | 91 | 60 | 64 | 29 | 165 | 97 |

Región del Caribe | 90 | 40 | 111 | 89 | 165 | 140 |

Región del Pacífico | 35 | – | 40 | 15 | 95 | 45 |

Total | 782 | 478 | 904 | 631 | 1783 | 1341 |

Gestión de los programas regionales

6. Con anterioridad al noveno FED, los programas regionales eran acordados entre la Comisión y cada país de una región determinada, y a menudo contenían proyectos regionales que proporcionaban fondos suplementarios para actividades nacionales (por ejemplo, construcción de carreteras) en lugar de apoyar políticas regionales claramente definidas.

7. No obstante, el Acuerdo de Cotonú hizo hincapié en que los programas regionales constituyeran el principal instrumento de ayuda a la integración económica regional y estableció que las estrategias de apoyo regional plurianuales y los programas indicativos debían ser elaborados y acordados para cada región conjuntamente por la Comisión y las organizaciones regionales en virtud del mandato correspondiente, respetando las condiciones que figuran a continuación [7]:

- los Estados ACP afectados decidirán acerca de la definición de las regiones geográficas;

- los programas de integración regional deberán corresponder, en la medida de lo posible, a los programas de las organizaciones regionales establecidas que tengan un mandato de integración económica;

- en caso de adhesión múltiple a varias organizaciones regionales, el programa regional deberá corresponder a la adhesión combinada a estas organizaciones.

8. Como consecuencia de estas disposiciones, la programación regional del noveno y del décimo FED se tradujo en una serie de estrategias y programas indicativos para seis regiones diferentes que cubría la totalidad de los países ACP, es decir, cuatro en África, uno en el Pacífico y otro en el Caribe. En varias regiones de África existe más de una organización regional con un mandato de integración económica que abarca distintas zonas, a veces solapadas, lo que ha provocado que en las dos mayores regiones de este continente, África oriental y África occidental, por ejemplo, la Comisión tenga que trabajar, respectivamente, con cuatro (África oriental) y dos (África occidental) organizaciones regionales, todas ellas debidamente habilitadas para elaborar, firmar y aplicar la estrategia regional y el programa indicativo de su región. Este último proporciona una primera asignación de los recursos disponibles para la región y el período de que se trate, con respecto a cada sector de concentración de la ayuda. La organización regional considerada más idónea asume el papel de ordenador de pagos regional para cada intervención, y se encarga asimismo de la preparación y ejecución de las intervenciones en estrecha colaboración con la Comisión.

Región del África oriental

9. La región del África oriental como existe hoy en día se definió con la firma del documento de estrategia del noveno FED y el programa indicativo regional [8]. Se trata de una región heterogénea y diversa en muchos aspectos, compuesta por países que varían en tamaño, población, situación geográfica, nivel de desarrollo y estabilidad política. En el noveno FED, el programa regional abarcó 21 países, pero este número se redujo a 17 con el décimo FED, al haberse retirado cuatro países de las organizaciones regionales participantes.

10. La región se caracteriza por contar con la presencia de cuatro organizaciones regionales que cubren diferentes subregiones con un mandato de integración regional conocidas por las siglas COMESA, CAO, IGAD y COI [9]. Estas organizaciones se solapan de manera significativa en términos de cobertura geográfica y de composición de sus miembros, así como de mandatos y objetivos políticos (véanse los anexos I y II). COMESA y CAO tienen como primer objetivo la integración económica regional, así, CAO ha creado ya una unión aduanera, pero COMESA se encuentra aún transformando una zona de libre comercio en unión aduanera. El mandato de IGAD incluye también la integración económica regional, pero esta organización se centra más en la resolución de conflictos y problemas de seguridad alimentaria. COI tiene un mandato más bien destinado a la cooperación económica y comercial que a la integración económica regional, y se centra principalmente en la cooperación regional para la gestión de los recursos naturales (pesca), aunque participa en la programación y ejecución de los programas indicativos de los noveno y décimo FED para la región del África oriental.

11. El hecho de que los países sean miembros de diversas organizaciones al mismo tiempo plantea problemas considerables, pues algunos pertenecen a dos zonas comerciales diferentes (COMESA y CAO). Por añadidura, existen solapamientos e incompatibilidades en cuanto a la condición de miembro de la Comunidad para el Desarrollo del África Meridional (SADC), la organización regional para el África meridional [10], que aspira también a crear una unión aduanera entre los países que la componen. En cualquier caso, técnicamente es posible pertenecer a dos uniones aduaneras diferentes. Estos solapamientos de la condición de miembro y de los mandatos dan lugar a un entramado institucional complejo. Todo ello, sumado a la escasa coordinación actual entre dichas organizaciones (véanse los apartados 39 a 43), crea graves problemas a la Comisión, en particular a la hora de concebir y ejecutar las intervenciones para la integración económica regional.

Región del África occidental

12. En esta zona cuentan con mandato dos organizaciones regionales. Se trata de la Comunidad Económica de los Estados del África Occidental (CEDEAO) y de la Unión Económica y Monetaria del África occidental (UEMOA). El programa regional abarca la adhesión de ambas organizaciones. Mauritania, único país de la región que no pertenece a ninguna de las dos organizaciones, participa asimismo en la cooperación regional del FED bajo el paraguas de la CEDEAO.

13. Aunque la integración económica en esta región puede parecer más factible por abarcar menos subregiones que el África oriental, se enfrenta también a desafíos importantes. La UEMOA tiene la ventaja de contar con una moneda común y una unión aduanera. La CEDEAO está mucho menos desarrollada en este sentido, si bien cuenta con muchos más miembros, por lo que constituye una estructura más lógica de integración regional a largo plazo y la principal referencia para firmar el acuerdo de asociación económica con la CE [11]. Las dos organizaciones reconocieron la necesidad de convergencia entre sí y las dos regiones y las organizaciones y han acordado trabajar en pro de este objetivo a largo plazo a través de un "approche à géométrie variable et à rythmes différents" (enfoque de geometría variable y ritmos diferentes). Entretanto, hace falta una coordinación sustancial entre ambas organizaciones y entre éstas y la Comisión Europea, a efectos de impulsar este proceso de integración regional de la manera más eficaz y eficiente posible.

Alcance y enfoque de la fiscalización

14. Ante el creciente interés y el aumento de la ayuda del FED a la integración económica regional, el Tribunal decidió realizar una fiscalización sobre este tema y la programó de manera que pudieran incluirse sus resultados en la evaluación intermedia efectuada por la Comisión con respecto a la ejecución del décimo FED, previsto para 2010.

15. El objeto de la fiscalización era determinar la eficacia de la ayuda del Fondo Europeo de Desarrollo (FED) a la integración económica regional, para lo cual se formularon las preguntas siguientes:

a) ¿Cuenta la Comisión con un enfoque pertinente y coherente para la integración regional?

b) ¿Ha gestionado bien la Comisión su ayuda de la integración regional?

c) ¿Han logrado sus objetivos los proyectos individuales de la Comisión destinados a la integración regional?

16. Desde el punto de vista geográfico, el Tribunal se centró en los dos programas regionales más amplios de los seis existentes, o sea, los del África oriental y occidental (véase el cuadro 1), los cuales, conjuntamente, representan bastante más del 50 % del importe total destinado a los programas regionales.

17. Los trabajos de fiscalización realizados incluyeron los elementos siguientes:

a) un examen de la documentación pertinente sobre la política comunitaria de desarrollo relativa a la integración regional;

b) un examen de los documentos de estrategia regional de la Comisión [12] relativos a los noveno y décimo FED para las dos regiones seleccionadas, junto con los documentos de estrategia regional [13] de los países visitados;

c) inspecciones sobre el terreno en ambas regiones, que abarcaron un total de nueve países y los servicios centrales de las organizaciones regionales correspondientes [14];

d) un examen de 18 proyectos regionales, entre los que se encuentran todos los del noveno FED y los ocho de mayor envergadura del octavo FED sobre integración regional, comercio y transporte, con una dotación financiera total de casi 450 millones de euros [15]. El alcance de este examen se limitó a una evaluación de la obtención (real o probable) de los resultados de los proyectos, pero no de su impacto a largo plazo. En el anexo III figura la lista de los proyectos examinados;

e) un examen de las evaluaciones efectuadas sobre las estrategias regionales de la Comisión para África oriental y occidental, destinado a evaluar la fiabilidad de sus conclusiones y el seguimiento efectuado o previsto por la Comisión, así como una examen de una auditoría interna de la gestión financiera de los proyectos regionales, en particular en la región del África meridional [16].

Observaciones

¿Cuenta la Comisión con un enfoque pertinente y coherente para la integración regional?

18. Para responder a esta pregunta, el Tribunal examinó, en las dos regiones en cuestión, si la estrategia de cooperación regional de la Comisión se ajustaba a las prioridades propias de cada una de ellas y si complementaba las estrategias de cooperación específicas para cada país. El Tribunal analizó también si los proyectos regionales individuales abordaban las necesidades prioritarias regionales y nacionales.

La estrategia de cooperación regional de la Comisión es pertinente pero su complementariedad con las estrategias nacionales resulta insuficiente y el nivel de financiación no tiene en cuenta las capacidades de absorción

19. En sus documentos de estrategia regional para el noveno y el décimo FED, la Comisión proporciona un análisis preciso de los progresos realizados en torno a la integración regional y los retos a que se enfrenta. Este análisis justifica la decisión de concentrar las asignaciones financieras para ambas regiones en favor de la integración económica y del comercio, tanto si se incluye el sector del transporte como si se considera secundario. La justificación aducida en los documentos de estrategia regional del décimo FED y en la comunicación de la Comisión de 2008 (véase la nota de pie de página 2) para duplicar (hasta un total de 1783 millones de euros) la asignación a los programas regionales del décimo FED es que refleja el consenso entre la UE y los países ACP sobre la importancia de la integración regional para el desarrollo. Las organizaciones regionales tendrán dificultad para utilizar con eficiencia y eficacia tan significativa asignación, habida cuenta de su limitada capacidad para absorber los fondos, como se ha venido demostrando hasta la fecha (véanse los apartados 44 a 49).

20. Las estrategias regionales de la Comisión se ajustan a las estrategias y a los objetivos de las principales organizaciones regionales cuya finalidad es aumentar el crecimiento económico y reducir la pobreza mediante el logro de niveles más elevados de integración económica regional, y la puesta en marcha y consolidación de zonas de libre comercio y uniones aduaneras existentes, y la eliminación de las limitaciones de la oferta en el ámbito de las infraestructuras.

21. La Comisión ha aplicado un enfoque idóneo consistente en conceder a las organizaciones regionales una ayuda al desarrollo institucional con la finalidad de aumentar su capacidad de elaborar y aplicar políticas regionales. La estrategia de apoyar, en cada región, un programa indicativo regional conjunto en el que participan las diversas organizaciones regionales tiene en cuenta la complejidad del entramado institucional vigente, derivada de la multiplicidad y superposición de mandatos de las organizaciones regionales (véanse los apartados 10 a 13). Otro objetivo es el de reforzar la cooperación y el proceso de convergencia entre estas organizaciones. Sin embargo, los documentos de estrategia regional no identifican las necesidades prioritarias de reforzar la capacidad institucional de cada país para que éstos puedan participar activamente en la formulación y ejecución de políticas de integración regional.

22. La importancia concedida en la estrategia regional al sector del transporte coincide con la Estrategia Conjunta UE–África [17] en la que se afirmaba que África y la UE intentarían aumentar la interconexión invirtiendo e introduciendo mejoras en las infraestructuras de los corredores transafricanos de transporte por carretera para contribuir al desarrollo mediante el crecimiento y el comercio. Se trata de apoyar la definición y ejecución de las políticas regionales de transporte considerando prioritaria la armonización de las políticas nacionales de este sector (por ejemplo, normalización de la carga máxima por eje para los vehículos pesados de transporte de mercancías) y el favorecimiento del transporte en los corredores regionales (por ejemplo puestos fronterizos construidos o gestionados conjuntamente y eliminación de controles ilícitos).

23. Las estrategias de cooperación de la Comisión con cada país previstas en los noveno y décimo FED son acordes con las estrategias nacionales de desarrollo formuladas en los documentos de la estrategia para la reducción de la pobreza de los distintos países. El objetivo de todas ellas es lograr un mayor crecimiento económico, condición necesaria para reducir la pobreza, pero, en numerosos casos, las estrategias nacionales no tienen en cuenta el modo en que deben interactuar con los programas de integración regional o complementarlos.

24. Las estrategias de cooperación de la Comisión de la mayoría de los países examinados por el Tribunal giraban en torno al apoyo presupuestario. El propósito era contribuir a la estabilidad macroeconómica, condición importante para el refuerzo de la convergencia de las políticas macroeconómicas nacionales, el crecimiento económico y el desarrollo del comercio en las regiones y, por tanto, de la integración regional en general.

25. El transporte se define como sector de concentración en la mayoría de los países examinados por el Tribunal y puede contribuir a la integración regional. Si bien los programas nacionales correspondientes al noveno FED mencionan en varios casos la importancia de mejorar los corredores regionales de transporte, la mayoría de los programas de carreteras ejecutados en los diferentes países examinados por el Tribunal se centraba en la mejora de la interconexión nacional. Las estrategias por países en el contexto del décimo FED muestran un considerable cambio de orientación al conceder prioridad a la promoción de la interconexión regional con el fin de facilitar y expander el comercio regional.

26. En las estrategias por país correspondientes al noveno FED para ámbitos diferentes al transporte, la atención prestada a la integración regional resulta variable y suele ser insuficiente. No hay indicaciones sobre cómo deben contribuir el apoyo de la Comisión y el diálogo político a nivel nacional al proceso de integración regional y no existen vínculos o complementariedad explícitos con las intervenciones regionales, por ejemplo en lo que se refiere a la necesidad de prestar apoyo institucional para que las administraciones nacionales puedan trasponer y aplicar el derecho regional o mejorar la competitividad del sector privado. Aunque en la mayoría de los países visitados por el Tribunal las estrategias por país del décimo FED contienen disposiciones para ámbitos diferentes a los de concentración como el comercio, la integración regional o la aplicación de los acuerdos de asociación económica, no especifican las necesidades prioritarias que es preciso abordar.

27. Las constataciones del Tribunal corroboran las evaluaciones encomendadas por la Comisión que cubrían el octavo y el noveno FED para ambas regiones. En estas evaluaciones se concluía que la complementariedad era insuficiente debido a una coordinación inadecuada en el diálogo político entre la Comisión, las organizaciones regionales y cada país, por una parte y entre los programas regionales y los nacionales, por otra.

Los proyectos regionales son pertinentes pero no abordan suficientemente las necesidades de integración regional a nivel nacional

28. Cada uno de los programas regionales correspondientes al noveno FED para el África oriental y occidental contiene proyectos globales de integración regional [18] que abordan la mayoría de los aspectos de la integración regional y se centran en el desarrollo institucional, la regulación de la política comercial, las negociaciones y la ejecución de los acuerdos de asociación económica y los mecanismos de compensación financiera por la pérdida de ingresos estatales debido a la reducción de los aranceles aduaneros. En el sector del transporte estos proyectos tienen por objeto facilitar el mismo, pues el apoyo a la infraestructura del sector es financiado mediante programas nacionales.

29. El proyecto de integración regional del África oriental, por ejemplo, consiste en nueve "objetivos de resultados", que abarcan desde la aplicación de los acuerdos de la zona de libre comercio y la unión aduanera hasta la armonización de los datos estadísticos y de las políticas monetaria, fiscal y tributaria, la elaboración de una estrategia de transporte y comunicaciones y de un plan de inversión. El proyecto de integración económica y comercio del África occidental consta de cuatro componentes principales que son: la consecución de un mercado común, la estabilidad y convergencia macroeconómicas, el desarrollo institucional y el refuerzo de la competitividad de los sectores de producción. Todos ellos forman parte de las actividades previstas en materia de integración de las organizaciones regionales, es decir COMESA y CAO en el África oriental y CEDEAO y UEMOA en el África occidental [19].

30. El proyecto del mecanismo de apoyo a la integración regional en el África oriental es la intervención financiera más importante en la región para la que se habían comprometido 78 millones de euros de compromisos en virtud del FED, cuyo objetivo consiste en asistir a los países de la región en el proceso de adaptación fiscal cuando supriman sus aranceles para los demás Estados miembros de la zona de libre comercio o de la unión aduanera. Algunos países no han mostrado interés en el proyecto, debido, sobre todo a que éste, tal como ha sido concebido, no tiene en cuenta sus prioridades. Cuando tuvo lugar la fiscalización no se había realizado desembolso alguno con cargo al proyecto.

31. Todos los proyectos regionales examinados tienen una neta dimensión regional y comprenden actividades regionales. No obstante, la Comisión, las organizaciones regionales y los países a título individual no han prestado atención suficiente ni contribuido al seguimiento que requieren estas acciones a nivel nacional, en particular en lo que se refiere a la transposición y aplicación de la legislación y a la ejecución de las políticas regionales (véase el recuadro 1).

Recuadro 1

Relación insuficiente entre las actividades regionales y nacionales

En el África oriental, el programa de apoyo a la integración regional, iniciado en julio de 2005, tenía por objeto desarrollar la capacidad de las organizaciones regionales y de sus Estados miembros para formular políticas y ejecutar y supervisar la integración regional y el comercio multilateral y regional de las zonas comerciales correspondientes. En su rúbrica "Objetivos de resultado 5 – Mejorar la armonización de las políticas regionales a nivel nacional", el proyecto pretendía prestar apoyo a los Estados miembros en el "national development and trade policy forum" (foro de negociación de las políticas de desarrollo y comerciales) (o grupo de trabajo nacional similar) en la tarea de dirigir, coordinar y supervisar los esfuerzos de integración regional, así como de velar por su integración en la economía mundial. No obstante, en 2008, tan sólo cuatro países (Burundi, Etiopía, Malawi y Seychelles) disponían de un foro comercial suficientemente activo y contaban con capacidad sobrada para presentar un plan de trabajo en este ámbito. De ellos, Egipto ha sido el único en recibir realmente ayuda del proyecto.

En el África occidental existen oficinas de enlace de la CEDEAO en las administraciones de todos los países miembros de esta organización para asistirles en la transposición de las decisiones regionales, pero su aportación no se tiene suficientemente en cuenta en la gestión del principal proyecto de integración regional, pues no están representadas en el comité de dirección del proyecto. Su capacidad es muy limitada y de momento han actuado sobre todo como puntos de contacto y de información de la CEDEAO en los países miembros. El proyecto ha reconocido la necesidad de reforzar las capacidades de estas oficinas de enlace, pero no ha asignado fondos suficientes a tales efectos. El plan de trabajo del proyecto para 2008 preveía 45000 euros (3 000 euros por oficina de enlace) para el desarrollo del plan de creación de capacidades, aún en fase de elaboración en el momento de la fiscalización. El plan de trabajo de 2009 únicamente prevé 98000 euros (6 500 euros por oficina de enlace) para la ejecución del plan de creación de capacidades.

¿Ha gestionado bien la Comisión su ayuda a la integración regional?

32. Para responder a esta pregunta, el Tribunal examinó si la Comisión había proporcionado directrices, mecanismos y recursos humanos suficientes para facilitar la gestión por sus delegaciones de la programación, ejecución y seguimiento de las intervenciones regionales, y también si la institución se aseguró de que las organizaciones regionales habían establecido mecanismos de coordinación y seguimiento idóneos, y, por último, si los proyectos regionales se ejecutaban dentro de los plazos previstos.

Las delegaciones no disponían de directrices ni de capacidades para gestionar los programas regionales

33. Mientras que los documentos de estrategia por país se elaboran a partir de las conversaciones mantenidas por la Comisión con cada país, los documentos de estrategia regional abarcan como mínimo, en el caso del África oriental, a cuatro organizaciones regionales (COMESA, CAO, IGAD, COI), que representan a 17 Gobiernos nacionales, y, en el caso del África occidental, a dos organizaciones (CEDEAO, UEMOA), que representan a 16 Gobiernos nacionales, a lo que debe añadirse casi el mismo número de delegaciones de la Comisión para cada región. Las actividades recogidas en los proyectos regionales son ejecutadas principalmente en el plano regional, es decir por una o más de las organizaciones regionales, pero algunas son llevadas a cabo también por los distintos países pertenecientes a la región. La creación de una unión aduanera, por ejemplo, exige en primer lugar llegar a un acuerdo regional sobre un arancel exterior común, pero su aplicación requiere la participación y la formación de todos los servicios aduaneros de los países participantes. Con tantas partes intervinientes, la elaboración y ejecución de una estrategia regional exige un elevado grado de coordinación.

34. La Comisión no ha establecido procedimientos o directrices para la elaboración y ejecución de las estrategias e intervenciones regionales, por lo que:

a) no existe una clara definición o atribución de las funciones y responsabilidades específicas de las diferentes delegaciones de una región, es decir, a cuáles compete o no el mantenimiento de relaciones con una organización regional;

b) ninguna delegación tiene la responsabilidad global o la función de coordinación de un programa indicativo regional;

c) no existe un marco de coordinación global que cubra todas las delegaciones de una región.

35. Los documentos de estrategia regional pertenecientes al décimo FED y los programas indicativos se han elaborado en gran parte siguiendo las directrices dictadas a estos efectos para los documentos de estrategia por países. Se publicaron directrices específicas de programación regional que abarcaban el contenido y el formato de los documentos pero no el proceso de elaboración, y no tenían en cuenta las significativas diferencias institucionales existentes entre las estrategias nacionales y regionales. La falta de coordinación y definición de responsabilidades es una de las razones principales de la falta de complementariedad entre los programas regionales y nacionales (véanse los apartados 20 a 31).

36. En lo que se refiere a la ejecución de los proyectos, cada delegación se ocupa únicamente del seguimiento y la redacción del informe en relación con las actividades que lleva a cabo la administración del país en el que está asentada y, en su caso, la organización regional establecida en ese país (véase el recuadro 2). Además, los informes de las delegaciones se centran principalmente en la ejecución financiera de los proyectos y no detallan, o sólo en escasa medida, los progresos físicos o los problemas registrados con los proyectos. En consecuencia, los servicios centrales de la Comisión no suelen obtener una imagen global ni consolidada, por lo que no pueden efectuar un seguimiento ni coordinar de forma adecuada los proyectos regionales. Al mismo tiempo, esta ausencia de visión global de los proyectos regionales impide a los servicios de la Comisión reaccionar a tiempo ante los problemas que surjan durante la ejecución de los proyectos (véanse los apartados 40 a 46).

37. Las delegaciones de Burkina Faso, Nigeria, Tanzania y Zambia combinan la responsabilidad de mantener relaciones con la organización regional establecida en esos países y la de gestionar ambas partes del programa regional y de los programas nacionales. El Tribunal examinó si estas delegaciones regionales habían asignado efectivos humanos adicionales para gestionar un programa regional. Aunque la carga de trabajo depende de varios factores [20], el volumen de la dotación financiera que ha de gestionar una delegación es determinante para establecer su personal, en particular en lo que se refiere a los asuntos operativos, financieros y contractuales. No obstante, el Tribunal considera que el hecho de que las delegaciones que gestionan actividades regionales y nacionales asuman una mayor responsabilidad no se refleja en sus efectivos y que el impacto potencial de duplicar las dotaciones regionales del décimo FED no se ha abordado aún.

Recuadro 2

Información y seguimiento inadecuados por la Comisión

La fragmentación de responsabilidades puede observarse en la manera en que las delegaciones presentan las actividades regionales en sus informes semestrales a los servicios centrales de la Comisión. En el África occidental, ni la delegación de Abuja, que se ocupa de la CEDEAO, ni la de Uagadugu, encargada de la UEMOA, disponen de una visión global acerca de la evolución de los dos proyectos regionales principales de ayuda a la integración y el comercio regionales, de una parte, y de medios de transporte, de otra, que abarcan actividades realizadas en todos los países de la región o en gran parte de ellos. En la práctica, cada una de estas dos delegaciones informa a los servicios centrales de la Comisión sobre dichas actividades, de las que es responsable "su" organización regional. Además, las delegaciones de los demás países no tienen competencias establecidas respecto de los proyectos regionales, y no informan sobre actividades que se hayan llevado a cabo en virtud de estos proyectos en su país [21].

En el África oriental se da una situación similar, donde la organización regional COMESA, con sede en Zambia, asume oficialmente la responsabilidad de los principales proyectos de integración (programa de integración regional/mecanismo de integración regional), pero una parte de las actividades de los proyectos está sujeta al calendario de integración de la CAO y es ejecutada por ésta, cuya sede se encuentra en Tanzania, mientras que otras actividades afectan, en principio, a todos los países que pertenecen a la región del África oriental. Ni la delegación de Zambia, principal punto de contacto con respecto a COMESA, ni ninguna de las demás delegaciones, posee una visión global de la evolución de estos proyectos y sólo las cuatro delegaciones establecidas en los países en los que tienen la sede las cuatro organizaciones regionales informan a los servicios centrales de la Comisión sobre las actividades de las que es responsable "su" organización regional.

38. Las observaciones del Tribunal relativas a la falta de coordinación entre las diferentes delegaciones de la región corroboran los resultados de las evaluaciones encomendadas por la Comisión. El informe de evaluación relativo al África occidental indicaba que la Comisión no había utilizado con eficacia su red de delegaciones para gestionar las intervenciones en la región o en el país de manera complementaria y coordinada. En la evaluación se llegaba también a la conclusión de que, debido a la falta de un sistema de coordinación efectiva, la separación de la gestión de la ayuda entre Abuja y Uagadugu causó problemas y reforzó la impresión de que la región constaba en realidad de dos subregiones independientes. El informe de evaluación relativo al África oriental indicaba que no se habían establecido mecanismos para garantizar un diálogo político coordinado entre las delegaciones encargadas de las organizaciones regionales participantes y entre éstas y las delegaciones con competencias nacionales. La evaluación revela también que la coordinación efectiva sigue siendo insuficiente al faltar un sistema conjunto de seguimiento en las organizaciones regionales y seguir siendo limitada la comunicación entre las delegaciones con responsabilidades nacionales y regionales. Durante la fiscalización, el Tribunal no halló pruebas de que la Comisión hubiese adoptado medidas idóneas en respuesta a los resultados de la evaluación.

La coordinación global, la presentación de informes y el seguimiento de las organizaciones regionales no son adecuados

39. En ambas regiones, las organizaciones regionales han establecido mecanismos para apoyar la coordinación recíproca y efectuar el seguimiento de la ejecución de los programas. En 2003, las cuatro organizaciones del África oriental crearon el comité de coordinación interregional ("Inter Regional Coordinating Committee (IRCC)"), cuya secretaría recibe financiación actualmente a través de un proyecto del FED ("Support to Secretariat of IRCC"). En el África occidental, la CEDEAO y la UEMOA crearon una secretaría técnica conjunta en 2004, que recibe también ayuda a través de un proyecto financiado por el FED ("RIP Monitoring Mechanism" (mecanismo de seguimiento del PIR).

40. Aunque el comité de coordinación interregional es considerado por todas las partes intervinientes un instrumento clave de coordinación entre las organizaciones regionales y de ayuda para garantizar la coherencia entre los diferentes proyectos y la estrategia regional aprobada, hasta la fecha no ha contribuido a la creación de un sistema global de seguimiento y evaluación que abarque el conjunto del programa indicativo regional. En la práctica dicho comité efectúa el seguimiento de la ejecución financiera de los proyectos regionales, pero no de sus progresos con respecto a objetivos definidos previamente ni de contribución de éstos al proceso de integración regional como tal. Una evaluación intermedia del proyecto del comité efectuada en 2005 recomendaba, entre otras cosas, crear un sistema común de seguimiento y evaluación y un sistema de revisión de la calidad de las propuestas de financiación con el fin de mejorar la coordinación entre los programas indicativos nacionales y regionales. Las organizaciones regionales y la Comisión han mostrado lentitud a la hora de adaptar los proyectos en consecuencia, ya que estas recomendaciones no serán tenidas en cuenta hasta el nuevo mandato para la fase de ampliación de los proyectos del décimo FED, que serán operativos en 2009.

41. En el África occidental, la secretaría técnica conjunta puede constituir un importante instrumento de coordinación entre las organizaciones regionales, y de armonización entre los diferentes proyectos y la estrategia regional aprobada, pero por el momento no ha podido desempeñar estas funciones con eficacia debido a la limitación de sus recursos humanos y a su escasa autoridad. Los informes de actividad elaborados por el proyecto de mecanismo de seguimiento del programa indicativo regional mencionaban problemas como la falta de personal y la incapacidad de efectuar el seguimiento de la información por no disponer a tiempo de informes sobre las realizaciones de los proyectos presentados. Estos problemas, que también se comunicaron al comité director de dicho programa, en el que tiene representación la Comisión, muestran que ni ésta ni las dos organizaciones regionales (CEDEAO y UEMOA) han podido subsanar limitaciones básicas, ya conocidas y comunicadas en 2007, que impiden el seguimiento y la coordinación eficaces del programa indicativo regional en el África occidental.

42. En casi el 40 % de los proyectos examinados, el Tribunal constató que los informes elaborados por las organizaciones regionales o por los diferentes equipos de gestión de los proyectos eran deficientes y, en algunos casos, habían sido presentados con retraso. En África occidental no se realizaron evaluaciones intermedias, normalmente exigidas para cada proyecto, respecto de los cuatro proyectos cerrados del octavo FED, y únicamente se llevó a cabo una evaluación final, mientras que todas las evaluaciones previstas para siete proyectos en curso se habían pospuesto debido al retraso de su puesta en marcha y al avance insuficiente. Se corre el riesgo de que la evaluación intermedia de estos últimos proyectos se realice demasiado tarde para poder llevar sus recomendaciones a la práctica, o no se realice en absoluto. Si los informes no son adecuados, resulta difícil, si no imposible, valorar y obtener conclusiones sobre la eficacia de los proyectos (véase el recuadro 5).

43. Aunque los dos comités de coordinación (es decir, el comité de coordinación interregional y el comité director del PIR) dependen directamente de las propias organizaciones regionales, la Comisión tiene una responsabilidad indirecta y una influencia en su funcionamiento al aportarles la ayuda financiera y técnica a través de los dos proyectos mencionados y estar representada en ambos comités. Por consiguiente, la Comisión conocía las deficiencias de los sistemas de seguimiento y coordinación en ambas regiones, pero su influencia y su ayuda no han sido hasta ahora suficientes para resolver estos problemas.

La ejecución de los proyectos regionales es compleja y lenta

44. El Tribunal examinó si las 18 intervenciones regionales seleccionadas se habían ejecutado dentro de los plazos establecidos y si el recurso a los acuerdos de contribución había permitido mejorar la ejecución de los proyectos regionales.

45. Tuvo que ampliarse la duración de once proyectos (ocho cerrados y tres en curso) de los 18 examinados debido al retraso de su puesta en marcha provocado por un proceso de elaboración dilatado o por una lenta ejecución. Otros factores residen en la complejidad de los proyectos regionales, la insuficiencia de las capacidades institucionales de las organizaciones regionales y la falta de apropiación, en algunos casos por parte de las autoridades nacionales y otras partes interesadas como la sociedad civil. La sobreestimación por la Comisión de las capacidades de gestión y absorción de las organizaciones regionales provocó que se formularan objetivos demasiado ambiciosos para los proyectos, que abarcaban demasiadas actividades y estaban dotados con presupuestos demasiado importantes (véase el recuadro 3).

Recuadro 3

Proyecto regional complejo y lento

La principal ayuda a la integración regional en África occidental se canaliza a través de un gran proyecto dotado de 105 millones de euros. Este complejo proyecto se inició en 2007 y su ejecución es competencia de las dos organizaciones regionales, CEDEAO y UEMOA, a través de los instrumentos siguientes:

un acuerdo de contribución con cada una de las organizaciones regionales de 44,8 y 31,6 millones de euros, respectivamente, destinados al mercado común, la estabilidad macroeconómica y la creación de capacidades para las organizaciones regionales y los países miembros;

un acuerdo de financiación de 28,6 millones de euros, destinados a mejorar la competitividad del sector privado y la creación de capacidades de los agentes no estatales, firmado con la UEMOA , que actuó en nombre de las dos organizaciones;

el componente "sector privado" de este acuerdo financiero consiste en tres subcomponentes: 1) un programa "calidad" ejecutado a través de un acuerdo de contribución con la ONUDI (15 millones de euros); 2) la "armonización del derecho mercantil" (4 millones de euros) y 3) la "armonización de la normativa pesquera" (5 millones de euros), que debe ejecutar la UEMOA mediante presupuesto-programas y operaciones en régimen de gestión administrativa, pero son delegados a los ordenadores de los países miembros;

el componente "creación de capacidades para los agentes no estatales" (2,6 millones de euros), ejecutado por la CEDEAO a través de contratos derivados de una convocatoria de propuestas.

La ejecución de quince componentes distintos ha sido muy lenta, debido sobre todo a la insuficiencia de las capacidades institucionales de las dos organizaciones regionales. A comienzos de 2009, después de casi dos años, se había ejecutado un 4 % [22] de los acuerdos de contribución. Los pagos efectuados por la Comisión en virtud del convenio de financiación, firmado en 2006, se elevaron a un 20 % aproximado del presupuesto, mientras en que enero de 2009, fecha en que deberían estar firmados todos los contratos, aún no se habían comprometido más de 5 millones de euros (o un 17 % del presupuesto del convenio de financiación) que en principio se han perdido para el proyecto.

46. Las observaciones del Tribunal corroboran las del Servicio de Auditoría Interna de la Comisión presentadas en su informe sobre la gestión financiera de los programas regionales (véase la nota de pie de página 16), que trata sobre todo de la región del África meridional en lo que atañe a los países ACP. Dicho informe muestra que el progreso de programación y concepción de los proyectos regionales es una labor compleja en la que intervienen numerosos participantes, lo cual, sumado a la limitada capacidad de los homólogos, causó significativas dificultades operativas a las delegaciones y a los organismos de ejecución, dando lugar a unas prolongadas fases iniciales y a significativos retrasos en la ejecución.

47. A efectos de mejorar la eficiencia y la eficacia de los proyectos y aumentar la apropiación de las organizaciones regionales, la Comisión decidió aplicar el modo de "gestión conjunta" para los principales proyectos regionales del noveno FED. La gestión conjunta constituye el principal método de ejecución previsto en el Reglamento Financiero [23] para la cooperación con las organizaciones internacionales. Su característica más significativa es que la organización en cuestión está autorizada a utilizar sus propios procedimientos en materia de contabilidad, control interno, auditoría y adjudicación de contratos, siempre que una evaluación previa basada en cuatro pilares confirme que dichos procedimientos se ajustan a las normas internacionales. Si la valoración es positiva, la Comisión puede prestar su apoyo financiero a la organización a través de un acuerdo de contribución.

48. La Comisión firmó un acuerdo de contribución con la UEMOA y la CEDEAO para la ejecución de una parte importante del programa regional del noveno FED, pese a que la evaluación "de los cuatro pilares" había llegado a conclusiones negativas. En consecuencia tuvo que añadir condiciones especiales en lo que atañe a los procedimientos financieros, de adjudicación de contratos y de auditoría externa para compensar las insuficiencias constatadas en los sistemas y procedimientos de las organizaciones. En lugar de reforzar la apropiación, esta solución provisional creó un gran descontento en la UEMOA, pues en opinión de ésta las nuevas condiciones eran incompatibles con el objeto del acuerdo de contribución. El aumento de eficiencia previsto tampoco se ha materializado aún, ya que las delegaciones afectadas siguen teniendo obligación de efectuar un seguimiento estrecho de la ejecución financiera, debido a la insuficiencia de las capacidades de gestión de las organizaciones. En la práctica, la ejecución de los programas en curso del noveno FED en el África occidental ha sido muy lenta (véase el recuadro 3) y la capacidad de absorción de los crecientes aportes financieros continuará siendo limitada en un futuro previsible. En este contexto, el hecho de duplicar los fondos asignados en el décimo FED a la cooperación regional puede agravar los problemas de ejecución sufridos en esta región.

49. En el África oriental, una organización regional (COMESA) obtuvo hasta la fecha una valoración positiva de su capacidad de gestión financiera y la Comisión utilizó un acuerdo de contribución para canalizar su ayuda a los dos principales proyectos de integración del noveno FED (programa de apoyo a la integración regional /mecanismo de apoyo a la integración regional). No obstante, algunas de las actividades relativas a estos proyectos han de ser realizadas por otra organización regional, la CAO, si bien la capacidad institucional de su secretaría sigue siendo insuficiente y la valoración de "los cuatro pilares" fue negativa. Una vez más se aprobó una solución provisional que obligaba a la CAO a gestionar los fondos del programa de apoyo a la integración regional siguiendo los procedimientos de COMESA. Sin embargo, de conformidad con los informes de auditoría interna elaborados por esta organización, la CAO aplica en la práctica sus propios procedimientos, aún sin validar por la Comisión.

¿Han logrado sus objetivos los proyectos individuales de la Comisión destinados a la integración regional?

50. El Tribunal examinó una muestra de proyectos regionales con el fin de valorar en qué medida habían logrado sus objetivos, en términos de resultados obtenidos o que podían obtenerse. En lo que se refiere a los proyectos en curso, la valoración tuvo en cuenta su situación y el ritmo de ejecución. La eficacia se calificó de "satisfactoria" en los casos en los se había logrado o se iban a obtener resultados, "parcialmente satisfactoria" cuando se habían experimentado problemas y se habían obtenido o se iban a obtener parte de los resultados esperados e "insatisfactoria" si se habían experimentado problemas graves y sólo se había conseguido o se conseguiría alguno de los resultados previstos. En el anexo III figura la lista de los proyectos y su calificación respectiva.

La eficacia de los proyectos es difícil de valorar, pero en la mayoría de los casos resultó limitada

51. Con frecuencia no están claramente definidos los objetivos y los resultados esperados de los proyectos en los convenios de financiación ni los indicadores correspondientes para medir los progresos. En tales casos, es difícil determinar con objetividad si se han obtenido los resultados esperados.

52. Además, debido a la ausencia de informes sobre las realizaciones y de los informes de seguimiento y evaluación requeridos (véase el recuadro 4), el Tribunal no pudo evaluar los resultados de cinco proyectos ya cerrados o en curso durante un largo período, incluso si, por lo general, se habían realizado las actividades previstas y obtenido los resultados esperados.

Recuadro 4

Imposibilidad de evaluar la eficacia

En el África oriental, el programa de integración regional (Fase II) tenía por objeto reforzar las políticas de integración regional aumentando las capacidades de análisis e información de la secretaría de COMESA. El Tribunal observó que, contrariamente a lo establecido, no se había informado sobre los progresos obtenidos por el proyecto cada seis meses, y en su lugar sólo se habían mencionado en los planes de trabajo anuales las actividades realizadas en el ejercicio anterior. El proyecto no contaba con un comité director que evaluara periódicamente los logros. Aparte de una evaluación intermedia no habían tenido lugar otras actividades de seguimiento ni se había llevado a cabo una evaluación independiente al final del proyecto, pese a estar previsto en el convenio de financiación. Se constató que los indicadores contenidos en el marco lógico del proyecto eran demasiado vagos para permitir una valoración fiable y detallada de la eficacia de los proyectos con respecto a cada uno de los resultados esperados.

53. En el caso de seis proyectos, entre los que se encontraban los proyectos principales de integración regional de ambas regiones [24], el Tribunal calificó la eficacia de "insatisfactoria". Se trata del conjunto de los nueve proyectos del FED en curso en el momento de la fiscalización, la mayoría de los cuales no podrá lograr los resultados esperados en el tiempo restante, debido a la magnitud de su alcance y objetivos, a la lentitud de su ritmo de ejecución y a la escasa utilización de fondos (véase el recuadro 5).

Recuadro 5

Resultados insatisfactorios del proyecto

El Tribunal constató que el proyecto de apoyo a la integración regional en el África oriental, cuya finalización está prevista para mediados de 2010, únicamente había logrado, al final de 2008, tres de los siete objetivos intermedios propuestos en el acuerdo de contribución. En particular, la falta de resultados pertinentes relacionados con la adopción de políticas regionales por las autoridades nacionales está haciendo peligrar la eficacia global del proyecto.

En el África occidental, la finalidad del proyecto de transporte (64 millones de euros) residía en mejorar los servicios regionales de transporte, en particular creando puestos fronterizos conjuntos a lo largo de los principales corredores regionales de transporte. El proyecto sufrió retrasos significativos durante su fase de lanzamiento y, después de tres años de ejecución, el principal logro ha consistido en la realización de un estudio detallado sobre el funcionamiento esperado de dichos puestos fronterizos. Para poder continuar con la concepción de los mismos y, en un momento dado, con su construcción, la Comisión ha permitido una "dispensa" de la norma denominada D+3, por la que se exige que la firma de los contratos debe efectuarse dentro de un plazo inferior a tres años después de la aprobación del compromiso financiero del proyecto. Incluso pese a haberse prorrogado dos años el plazo previsto, las dos organizaciones regionales CEDEAO y UEMOA siguen teniendo dificultades para finalizar las obras y definir y armonizar acuerdos bilaterales entre los países que permitan un funcionamiento eficaz de estos puestos fronterizos.

54. Al parecer, los siete proyectos restantes han logrado o van a lograr parte de los resultados esperados, pero, en lo que se refiere a los proyectos cerrados, sigue siendo necesaria la ayuda y, en la mayoría de los casos, la ayuda se proporciona o programa en virtud de los proyectos en curso (véase el recuadro 6).

55. Las dos evaluaciones encomendadas por la Comisión se centraron más en la pertinencia y coherencia de sus estrategias regionales y en la elección de los sectores de concentración que en la realización de cada proyecto. La evaluación de los proyectos del África occidental puso de manifiesto que la mayoría de los proyectos regionales eran demasiado recientes para poder evaluarse, aunque se hacía hincapié en la falta de una definición clara de los resultados esperados y referencias básicas, con la consiguiente dificultad para determinar el impacto de los proyectos FED.

Recuadro 6

Los resultados del proyecto son parcialmente satisfactorios

En el África occidental el proyecto PARI ("Programme d’Appui à l’Intégration Régionale de la zone UEMOA" (apoyo a la integración regional de la zona UEMOA)) tenía por objeto apoyar a esta organización y sus Estados miembros en la mejora del marco jurídico y administrativo, en el establecimiento de un mercado regional y en la consolidación del marco macrofinanciero. Aunque los objetivos de este proyecto y sus indicadores se formularon en términos muy generales, la evaluación final del proyecto reveló mejoras en el proceso de integración regional. De manera específica, la legislación relativa a la unión aduanera y la liberación del comercio intercomunitario, elaborada por la UEMOA, eran de buena calidad y se había introducido en los ordenamientos jurídicos de los diferentes países miembros. No obstante, la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales, y el derecho de establecimiento aún distaban de alcanzarse. Ha mejorado también el funcionamiento del mecanismo multilateral de supervisión de la UEMOA, pero todavía no ha dado lugar a una mayor convergencia de las economías de su zona, objetivo principal. Estos mismos ámbitos han vuelto a abordarse en el proyecto de integración económica regional.

Conclusiones y recomendaciones

La ayuda del FED a la integración económica regional en el África oriental y occidental ha sido hasta ahora sólo parcialmente eficaz

56. El proceso de integración económica regional avanza en ambas regiones en términos de acuerdos alcanzados sobre objetivos y políticas regionales de comercio y transporte, como la creación de zonas de libre comercio y uniones aduaneras y el establecimiento de corredores de transporte con normas armonizadas y sin controles innecesarios. A través del FED se ha venido proporcionando una considerable ayuda técnica y financiera a este proceso. No obstante, la aplicación de estos acuerdos por las autoridades nacionales sufre retrasos y la libre circulación de mercancías, servicios, capitales y personas aún no se ha hecho realidad en ninguna de las dos regiones.

57. La contribución del FED a la integración económica regional ha sido hasta ahora sólo parcialmente eficaz debido a varios factores, algunos de los cuales escapan al control directo de la Comisión, si bien ésta puede influir en ellos mediante su apoyo y el mantenimiento del diálogo sobre las políticas. En ambas regiones existen numerosas organizaciones regionales, cuyos mandatos se entrecruzan, al igual que la composición de sus miembros. Además, pese al apoyo de la Comisión al desarrollo institucional, todas las organizaciones regionales siguen careciendo de capacidades institucionales, aunque en distinta medida, en todos los aspectos del ciclo de los proyectos, desde su programación y preparación hasta su ejecución, información y gestión financiera. Por otra parte, los países miembros no siempre conceden una gran prioridad a la integración regional como objetivo político dadas las otras necesidades acuciantes identificadas en el plano nacional. La eficacia de la ayuda del FED también queda menoscabada por otros factores relacionados con el enfoque de la gestión de la Comisión (véanse los apartados 58 a 60).

Recomendación 1

La Comisión debería condicionar la continuación de su ayuda a la integración regional a la celebración de un acuerdo previo sobre la manera de lograr la convergencia necesaria entre las diversas organizaciones en cada región dentro de unos plazos previamente establecidos y a una mayor apropiación por parte de las autoridades nacionales en cuanto al proceso de integración regional.

El enfoque de la Comisión a la integración regional es pertinente pero no aborda de manera adecuada la coherencia y el nivel de financiación no tiene en cuenta las limitadas capacidades de absorción

58. El enfoque de la Comisión con respecto al apoyo a la integración regional en el África oriental y occidental es pertinente para responder a las necesidades de las regiones y de los países por alcanzar un crecimiento económico más elevado para combatir la pobreza. Es éste un objetivo que comparten las estrategias regionales y nacionales de la Comisión. No obstante, la coherencia no se aborda de manera adecuada ya que, en gran medida, las estrategias e intervenciones en el plano regional y nacional fueron concebidas y ejecutadas independientemente unas de otras, sin prestar suficiente atención a la posibilidad de crear una complementariedad recíproca, con excepción del sector del transporte en cierta medida. Por otra parte, la duplicación de los fondos asignados a los programas regionales correspondientes al décimo FED (apartados 19 a 31) no tiene en cuenta la limitada capacidad de absorción de las organizaciones regionales.

Recomendación 2

La Comisión debería mejorar la coherencia entre sus estrategias regionales y nacionales a partir de la evaluación intermedia de 2010 sobre las estrategias del décimo FED, primando la integración regional en todas sus actividades de apoyo en el plano nacional e intentando una complementariedad más sistemática entre sus actividades de ayuda en los dos planos.

Recomendación 3

Dentro de la evaluación intermedia del décimo FED, la Comisión debería examinar si la financiación asignada a los programas regionales resulta demasiado elevada.

La Comisión no gestiona de manera adecuada su ayuda a la integración regional

59. La gestión por la Comisión de sus programas regionales se ha caracterizado por falta de instrumentos específicos de gestión y de coordinación que permitan preparar, ejecutar, informar y coordinar de manera adecuada las actividades regionales: no están claramente definidas las funciones y responsabilidades de las diferentes delegaciones de una región ni se ha creado un mecanismo de coordinación entre las mismas. La mayor responsabilidad de las delegaciones que gestionan actividades regionales y nacionales no se refleja en las capacidades de sus efectivos. Tampoco existe un sistema de seguimiento que permita constatar el progreso gobal del proceso de integración económica regional en cada país. En los casos en los que las capacidades institucionales del organismo de ejecución son insuficientes, el recurso a los acuerdos de contribución no ha conseguido acelerar la ejecución del proyecto (apartados 33 a 49).

Recomendación 4

En lo que atañe a la gestión de los programas regionales, la Comisión debería:

- definir claramente las responsabilidades de las diferentes delegaciones en las regiones distintas;

- establecer un mecanismo de coordinación entre las delegaciones de cada región;

- examinar los recursos asignados a las delegaciones para la programación y ejecución de sus programas regionales;

- recurrir a los acuerdos de contribución con las organizaciones regionales únicamente en aquellas cuya gestión financiera respete las normas internacionales.

Recomendación 5

La Comisión debería incrementar sus esfuerzos para ayudar a las organizaciones regionales a

- mejorar la coordinación entre sí y entre ellas y los Estados miembros;

- crear sistemas de seguimiento que sirvan de ayuda a la ejecución de los programas y aporten información global sobre los progresos del conjunto del proceso de integración regional, incluidos los avances registrados en cada país.

No parece que los proyectos individuales de apoyo a la integración regional vayan a obtener unos resultados globales satisfactorios

60. Para el Tribunal ha sido difícil, y en algunos casos imposible, evaluar la eficacia de las intervenciones individuales, ya que la definición, preparación, información, seguimiento y evaluación de los proyectos no suelen ser adecuados. La mayoría de los últimos proyectos en curso presentan un amplio abanico de objetivos ambiciosos, pero su ejecución está siendo lenta por el momento. De manera global, los resultados, o resultados posibles, de los 18 proyectos regionales examinados son, en el mejor de los casos, sólo parcialmente satisfactorios (apartados 51 a 54).

Recomendación 6

La Comisión debería:

- formular unos objetivos para los proyectos que sean específicos, mensurables, realizables, pertinentes y con fecha determinada y con unos plazos realistas (SMART);

- prestar más atención a la elaboración regular de informes de buena calidad y al seguimiento y la evaluación sistemáticos de los resultados de los proyectos.

El presente informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión del día 19 de noviembre de 2009.

Por el Tribunal de Cuentas

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] Acuerdo de asociación ACP-CE, firmado el 23 de junio de 2000 y revisado el 25 de junio de 2005 (en adelante denominado el Acuerdo de Cotonú), Parte 3, Título I: Estrategias de desarrollo, artículo 19.

[2] Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones - Integración regional para el desarrollo de los países ACP, COM(2008) 604 final/2, 6 de octubre de 2008. Véase también el documento de trabajo de la Comisión que acompaña la Comunicación sobre integración regional para el desarrollo de los países ACP, SEC(2008) 2539 de 1 de octubre de 2008.

[3] Comunicación de la Comisión: Apoyo de la Comunidad Europea para integración regional entre países en desarrollo, COM(95) 219 de 16 de junio de 1995.

[4] Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo - Política de desarrollo de la Comunidad Europea, COM(2000) 212 final de 26 de abril de 2000.

[5] Declaración conjunta del Consejo y de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo, del Parlamento Europeo y de la Comisión: "El consenso europeo sobre desarrollo" de 22 de noviembre de 2005.

[6] Los programas indicativos de la Comisión subdividen el total de los fondos en dotaciones para dos o tres ámbitos principales de ayuda, denominados también "sectores de concentración". En la información presentada, la parte de los programas regionales asignada a la integración económica regional se ha calculado mediante la suma de los importes destinados a los sectores de concentración llamados "integración regional y comercio" o "integración económica regional" y "transporte y comunicaciones" o "interconectividad de los transportes". En el contexto de los programas regionales del décimo FED, el "transporte" ya no se presenta como un sector de concentración aparte, sino que figura dentro del sector de concentración principal de "integración económica".

[1001] Integración económica regional.

[1002] La denominación oficial otorgada por la Comisión a esta región es "África oriental y meridional y el Océano Índico", pero en el presente informe nos referiremos a ella como África oriental.

[7] Acuerdo de Cotonú, Anexo IV "Procedimientos de ejecución y gestión", Capítulo 2 "Programación y preparación (regionales)".

[8] Hasta el octavo FED, esta región se incluía en dos programas indicativos, uno para África oriental y meridional y el otro para la región del océano Índico pero, ajustándose a los principios del Acuerdo de Cotonú, dichos programas fueron sustituidos por una sola estrategia y un solo programa indicativo para el conjunto de la región.

[9] COMESA - Mercado Común para el África Oriental y Meridional,CAO - Comunidad del África Oriental,IGAD - Autoridad Intergubernamental para el Desarrollo,COI - Comisión del Océano Índico.

[10] Por ejemplo, Tanzania participa en el programa regional del África oriental como miembro de la CAO. Sin embargo no es miembro de COMESA, pero sí de SADC.

[11] El acuerdo de asociación económica consistirá en los nuevos acuerdos comerciales entre (grupos de) países ACP y la UE y sustituirá el sistema de preferencias comerciales no recíprocas acordado en los acuerdos de Lomé, predecesores del Acuerdo de Cotonú.

[12] En la Comisión, estos documentos se conocen por "documento de estrategia regional" y "programa indicativo regional".

[13] En la Comisión, estos documentos se conocen por "documento de estrategia por país" y "programa indicativo nacional".

[14] En el África oriental se visitaron Kenia, Malawi, Ruanda, Tanzania, Zambia y las organizaciones regionales el Mercado Común para el África Oriental y Meridional (COMESA) y la Comunidad del África Oriental (CAO) y en el África oriental, Burkina Faso, Ghana, Nigeria y Senegal, además de las organizaciones regionales Comunidad Económica de los Estados del África Occidental (CEDEAO) y la Unión Económica y Monetaria del África Occidental (UEMOA). Otras dos organizaciones del África oriental participan también en la cooperación regional (la Autoridad Intergubernamental para el Desarrollo y la Comisión del Océano Índico), si bien su papel reviste una importancia menor en lo que se refiere a la integración económica y no se visitaron durante la fiscalización.

[15] Doce proyectos fueron financiados mediante el noveno FED, y seis mediante el octavo FED, en el momento de la fiscalización aún no se había ejecutado ninguno en el contexto del décimo FED.

[16] Evaluación de la estrategia regional de la Comisión Europea en el África occidental, informe de síntesis, mayo de 2008; Evaluación de la ayuda de la Comisión a la región de África oriental y meridional y el Océano Índico, informe final, diciembre de 2008; Informe del Servicio de Auditoría Interna, julio de 2008 (documento interno de la Comisión).

[17] "Asociación Estratégica entre África y la UE: una estrategia conjunta UE-África", aprobada en la Cumbre UE-África, Lisboa, diciembre de 2007.

[18] En el África oriental consiste en el programa de apoyo a la integración regional junto con el mecanismo de apoyo a la integración regional; en el África occidental consiste en el programa de apoyo a la integración regional en el África occidental junto con el proyecto de de integración económica y comercio.

[19] El nombre completo de las organizaciones regionales se presenta en el glosario que figura inmediatamente después del índice del presente informe y en la nota de pie de página no 14.

[20] Por ejemplo, el apoyo presupuestario puede implicar para una delegación una carga de trabajo diferente que la representada por el apoyo a los proyectos, mientras que el porcentaje de apoyo presupuestario puede variar de un país a otro; ahora bien, además de las dotaciones normales del FED, las delegaciones de las regiones pueden encargarse también de una serie de proyectos financiados con cargo a líneas horizontales del presupuesto general.

[21] Una excepción al respecto la constituye el proyecto regional denominado "Appui au programme de formation de l’ASECNA" (apoyo al programa de formación ASECNA), cuya responsabilidad comparten las delegaciones de Senegal y Níger.

[22] Quedan excluidos los pagos con cargo al mecanismo de compensación de pérdidas de ingresos gubernamentales debido a la reducción de aranceles.

[23] Reglamento financiero, de 27 de marzo de 2003, aplicable al noveno Fondo Europeo de Desarrollo, artículo 16 (DO L 83 de 1.4.2003, p. 1); Reglamento (CE) no 215/2008 del Consejo, de 18 de febrero de 2008, por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al décimo Fondo Europeo de Desarrollo, artículo 29 (DO L 78 de 19.3.2008, p. 1).

[24] En el África oriental esta calificación afecta:

- al programa de apoyo de integración regional (RISP);

- al mecanismo de apoyo de integración regional (RISM).En el África occidental esta calificación afecta:

- a la integración económica y el comercio;

- al apoyo a la integración económica en el África occidental.

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ANEXO I

GRÁFICO CON LOS ACUERDOS DE INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL VIGENTES EN ÁFRICA ORIENTAL Y MERIDIONAL

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COMESA: Mercado Común del África Oriental y Meridional

CAO: Comunidad del África Oriental

IGAD: Autoridad Intergubernamental para el Desarrollo

COI: Comisión del Océano Índico

SACU: Unión Aduanera del África Meridional

SADC: Comunidad para el desarrollo del África Meridional

Fuente: Región del África oriental y meridional y el Océano Índico - Comunidad Europea: período 2002-2007, Anexo 6.

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ANEXO II

PRINCIPALES ORGANIZACIONES REGIONALES EN ÁFRICA ORIENTAL Y OCCIDENTAL

Principales organizaciones regionales | Tipo de comunidad económica | Elementos de los ámbitos de cooperación e integración | Fecha de entrada en vigor | Estados miembros | Objetivo especificado |

Mercado Común del África Oriental y Austral (COMESA) | Zona de libre comercio | Mercancías, servicios, inversión, migración | 8 de diciembre de 1994 | Burundi, Comoras, República Democrática del Congo, Yibuti, Egipto, Eritrea, Etiopía, Kenia, Madagascar, Malawi, Mauricio, Ruanda, Seychelles, Sudán, Suazilandia, Uganda, Zambia, Zimbabue | Mercado común |

Comunidad del África Oriental (CAO) | Unión aduanera | Mercancías, servicios, inversión, migración | 7 de julio de 2000 | Kenia, Tanzania, Uganda, Ruanda, Burundi | Plena unión económica |

Autoridad Intergubernamental para el Desarrollo (IGAD) | Zona de libre comercio | Mercancías, servicios, inversión, migración | 25 de noviembre de 1996 | Yibuti, Eritrea, Etiopía, Kenia, Somalia, Sudán, Uganda | Plena unión económica |

Comisión del Océano Índico (COI) | | Cooperación diplomática, económica y comercial, y protección de los recursos naturales y del medio ambiente | 1984 | Comoras, Madagascar, Mauricio, Reunión (Francia), Seychelles | Véase COMESA |

Comunidad Económica de los Estados del África Occidental (CEDEAO) | Zona de libre comercio | Mercancías, servicios, inversión, migración | 24 de julio de 1993 | Benín, Burkina Faso, Cabo Verde, Costa de Marfil, Gambia, Ghana, Guinea, Guinea-Bissau, Liberia, Malí, Níger, Nigeria, Senegal, Sierra Leona, Togo | Plena unión económica |

Unión Económica y Monetaria del África Occidental (UEMOA) | Unión aduanera | Armonización del derecho mercantil. Convergencia de las políticas macroeconómicas en curso | 10 de enero de 1994 | Benín, Burkina Faso, Costa de Marfil, Guinea-Bissau, Malí, Níger, Senegal, Togo | Plena unión económica |

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ANEXO III

LISTA DE LOS PROYECTOS EXAMINADOS

Referencia | Título del proyecto | Importe [1] | Resultado |

ÁFRICA ORIENTAL |

9 ACP RSA 03 | Support to Secretariat of IRCC (Apoyo a la secretaría del Comité de Coordinación Interregional) | 9,7 | parcialmente satisfactorio |

9 ACP RSA 08 | Trade Negotiations Facility (Mecanismo de negociación comercial) | 2,0 | no pudo evaluarse |

9 ACP RSA 16 | Regional Information and Communication Technologies Support Programme (Programa regional de apoyo a las tecnologías de la información y la comunicación) | 21,0 | parcialmente satisfactorio |

9 ACP RSA 19 | Regional Integration Support Programme (Programa de apoyo a la integración regional) | 33,5 | insatisfactorio |

9 ACP RSA 25/26 | Regional Integration Support Mechanism (Mecanismo de apoyo a la integración regional) | 78,0 | insatisfactorio |

8 ACP ROR 01 | Regional Harmonisation of Customs and Trade Statistics Systems (Armonización regional de los sistemas estadísticos de aduanas y comercio) | 13,6 | parcialmente satisfactorio |

8 ACP ROR 02 | Regional Integration Programme Phase II (Fase II del Programa de Integración Regional) | 9,5 | no pudo evaluarse |

| TOTAL ÁFRICA ORIENTAL | 167,2 | |

ÁFRICA OCCIDENTAL |

9 ACP ROC 16 | Economic Integration and Trade (Integración económica y comercio) | 76,4 | insatisfactorio |

9 ACP ROC 15 | Support for Regional Integration in West Africa (Apoyo a la Integración Regional en el África occidental) | 28,6 | insatisfactorio |

9 ACP ROC 14 | Facilitation des Transports (Favorecimiento del transporte) | 63,8 | insatisfactorio |

9 ACP ROC 10 | RIP Monitoring Mechanism (Mecanismo de seguimiento del PIR) | 6,0 | insatisfactorio |

9 ACP ROC 09 | Appui à l’intégration régionale et aux négociations de l’Accord de Partenariat Économique entre la CE et la région de l’Afrique de l’Ouest (Apoyo a la integración regional y a las negociaciones del Acuerdo de Asociación Económica entre la CE y la Región del África occidental) | 7,0 | no pudo evaluarse |

9 ACP ROC 08 | Appui technique à la CEDEAO pour la facilitation des transports en Afrique de l'Ouest (Apoyo técnico a la CEDEAO para la contribución a los transportes en el África occidental) | 2,0 | parcialmente satisfactorio |

9 ACP ROC 01 | Appui au programme de formation de l’ASECNA (Apoyo al programa de formación de la ASECNA) | 14,2 | no pudo evaluarse |

8 ACP ROC 44 | ECOWAS Statistical Development Programme (Programa de desarrollo estadístico de la CEDEAO) | 2,0 | parcialmente satisfactorio |

8 ACP ROC 33 | ECOWAS Capacity Building Programme for Regional Integration (Programa de la CEDEAO para el refuerzo de capacidades con vistas a la integración regional | 1,9 | no pudo evaluarse |

8 ACP ROC 31 | PARI II - Secteur privé (Sector privado) | 15,0 | parcialmente satisfactorio |

8 ACP ROC 21 | PARI II | 65,0 | parcialmente satisfactorio |

| TOTAL ÁFRICA OCCIDENTAL | 281,9 | |

TOTAL | | 449,1 | |

[1] Acuerdo de financiación/contribución + cláusulas adicionales. En millones de euros.

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