Dictamen del Comité de las Regiones sobre "Un mejor reparto y definición de competencias en la Unión Europea"

(2003/C 73/16)

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

vista la decisión de su Mesa, de 14 de mayo de 2002, de conformidad con el párrafo quinto del artículo 265 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, de encargar a la Comisión de Asuntos Constitucionales y Gobernanza Europea la elaboración de un dictamen sobre este asunto;

vistas las Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo celebrado los días 14 y 15 de diciembre de 2001 y, en particular, la Declaración de Laeken sobre el futuro de la Unión Europea;

vista la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y, en particular, su preámbulo;

vistas las contribuciones de la Convención Europea y, en particular, los documentos CONV 47/02 sobre "Delimitación de competencias entre la Unión Europea y los Estados miembros - Sistema actual, problemas y vías de reflexión" y CONV 50/02 y CONV 162/02 sobre "Los instrumentos jurídicos: sistema actual";

vista su contribución a la Convención europea (CDR 127/2002 fin), aprobada el 4 de julio de 2002;

visto su Dictamen, de 13 de marzo de 2002, sobre el "Proyecto de informe del Parlamento Europeo sobre la delimitación de competencias entre la Unión Europea y los Estados miembros" (CDR 466/2001 fin)(1);

visto su proyecto de Dictamen (CDR 119/2002 rev. 2) aprobado el 4 de octubre de 2002 por la Comisión de Asuntos Constitucionales y Gobernanza Europea (ponente: Sr. Olivas Martínez (E-PPE)), Presidente de la Generalitat Valenciana;

considerando el deseo apremiante de los ciudadanos de comprender quién hace cada cosa en Europa y la solicitud legítima de transparencia y simplificación de los procedimientos;

considerando la necesidad de reconocer a nivel comunitario los derechos ya adquiridos a nivel nacional por las autonomías locales y regionales;

considerando la necesidad de prever, en la fase legislativa de la UE, medios de flexibilidad respetando la diversidad de los Estados miembros y de los entes regionales y locales;

considerando la necesidad de dotar al CDR de un papel activo en el procedimiento de control del principio de subsidiariedad,

ha aprobado, en su 47o Pleno celebrado los días 20 y 21 de noviembre de 2002 (sesión del 21 de noviembre) por mayoría, el presente Dictamen.

1. Puntos de vista del Comité de las Regiones

El Comité de las Regiones

1.1. Estima que los objetivos actuales de la Unión, tal y como se reflejan en el Tratado, no sólo han de mantenerse, sino completarse y reforzarse. En este sentido, ha de incluirse expresamente como objetivo de la Unión la garantía de los principios de libertad, democracia y solidaridad, y el respeto a los derechos humanos, las libertades fundamentales y el Estado de Derecho, así como el respeto a la diversidad cultural, lingüística y territorial y la garantía de la promoción de estos valores en el resto del mundo.

1.2. Considera, asimismo, que el objetivo del fortalecimiento de la cohesión económica y social debe ser reforzado entre los objetivos del Tratado y que debe incluirse entre los mismos la cohesión territorial. El aumento de la heterogeneidad que conllevará la ampliación exige un esfuerzo especial en este ámbito, pues de otro modo peligraría la integración política y económica, meta primordial de la Unión.

1.3. Considera que el cumplimiento de estos objetivos debe ser una responsabilidad recíproca y compartida entre las instituciones de la Unión y las autoridades nacionales, regionales y locales; en este sentido, el principio de cooperación recogido implícitamente en el artículo 10 TCE(2) debería figurar de forma expresa en el nuevo Tratado.

1.4. Entiende necesario articular mecanismos, en el respeto del principio de subsidiariedad, que faciliten la coherencia entre las diferentes políticas de la Unión, en función de objetivos fundamentales transversales, como son, entre otros, la cohesión económica y social, la preservación del medio ambiente y la igualdad de oportunidades. Ha de establecerse en los Tratados la obligación de que todas las políticas de la Unión sirvan a estos objetivos transversales a fin de que su cumplimiento pueda ser objeto de control por parte del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.

1.5. Considera que el principio básico de la delimitación de competencias en el seno de la Unión Europea ha de ser que toda competencia no atribuida a la Unión permanece en poder de los Estados. Este principio ya se encuentra recogido en los actuales Tratados, aunque explícitamente sólo en el TCE.

1.6. Reitera que el principio de subsidiariedad, así como el de proporcionalidad, tal y como figuran en los Tratados, deben completarse de modo que se garantice el respeto constitucional de las competencias de las regiones y los entes locales. La transparencia del reparto de competencias, así como la correcta aplicación del principio de subsidiariedad, exigen además que se modifique el procedimiento de adopción de decisiones tomando como base estas cláusulas.

1.7. Constata que entre los principales problemas que acechan a una correcta delimitación de competencias se encuentran en realidad la ausencia de una jerarquía y de una estructura clara de tipología de las normas que deberán utilizarse, así como el incumplimiento de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad(3), que tienen como objetivo acercar la toma de decisiones a los ciudadanos junto con los Estados miembros y los entes locales y regionales.

1.8. Considera que debería consolidarse el principio de atribución de las competencias y, por consiguiente, que sería conveniente establecer un sistema claro de atribución de competencias con el fin de que sean comprensibles para los ciudadanos y los protagonistas políticos sobre el terreno. Además, parece oportuno aclarar mejor la atribución de competencias legislativas, ejecutivas y de control en el seno de la UE. La aplicación de los principios de separación, equilibrio y cooperación entre los poderes debería definirse en el nuevo marco constitucional.

1.9. Recuerda su apoyo para que la Unión cuente con todas aquellas competencias que resulten necesarias para el logro de sus objetivos y los instrumentos más adecuados para desempeñar sus misiones (CDR 127/2002 fin, punto 3.2) y sugiere que el reparto por materias en tres pilares se unifique manteniendo un procedimiento de examen caso por caso con respecto a los procedimientos legislativos y las competencias institucionales. La intensidad de la acción legislativa de la Unión deberá, en efecto, variar en función de la finalidad y del tipo de competencias: exclusivas, concurrentes, complementarias o de coordinación.

1.10. Reitera su deseo de ver reforzados los objetivos políticos que figuran en el artículo 2 del Tratado de la Unión, a saber:

- la adopción de una auténtica política exterior y de seguridad común, con medidas como la atribución a la Unión de competencias exclusivas en este ámbito, para conferirle un papel más importante en la escena internacional; a este respecto, resulta indispensable la integración de las políticas comercial, de desarrollo y de ayuda humanitaria;

- la realización de un espacio de libertad, seguridad y justicia para los ciudadanos europeos, presidido por la Carta de Derechos Fundamentales como instrumento básico de garantía de los derechos. La política comunitaria relativa a la inmigración y el derecho de asilo debe constituir una política realmente integrada, que tenga en cuenta tanto el respeto de los derechos humanos como la preservación de la cohesión social de la Unión, y la necesidad de luchar contra la inmigración ilegal y el interés por el desarrollo de los países de donde procedan las poblaciones inmigrantes;

- la consolidación del modelo social y económico europeo, en el que la cohesión social y territorial, el alto nivel de protección social y la calidad de vida, lejos de ser incompatibles con el progreso económico, constituyen la condición de competitividad de cada territorio;

- una política de desarrollo sostenible en el contexto de una mejor coordinación de las políticas medioambiental, social y económica (CDR 127/2002 fin).

1.11. Considera que, con arreglo a la posición que expresó en sus anteriores dictámenes, la transferencia de nuevas competencias y la retrocesión de competencias(4) deben ser previstas en el marco de un mejor reparto de competencias. No obstante, se debe tener en cuenta que los ciudadanos aspiran a que la Unión se dote de más instrumentos para la consecución de algunos de los objetivos, y, en especial, la consecución de un espacio de libertad, seguridad y justicia y la reafirmación de la identidad de la Unión en el ámbito internacional.

1.12. Considera que todo reparto de competencias debe respetar siempre el principio de subsidiariedad.

1.13. Constata que las competencias de la Unión Europea son principalmente de naturaleza legislativa y están basadas en objetivos que deben ser alcanzados. La responsabilidad de desarrollo y de ejecución, por su parte, es responsabilidad principal de las autoridades nacionales, regionales y locales, salvo excepción motivada. De hecho, aun cuando los Tratados confieran en alguna ocasión competencias exclusivas en determinados ámbitos, la ejecución final suele corresponder a las autoridades nacionales, regionales o locales.

1.14. Considera, por lo tanto, que el respeto del principio de subsidiariedad se mide también por la intensidad del tipo de instrumento jurídico elegido y que las normas marco y las directivas son a priori los instrumentos jurídicos más idóneos. En este contexto, sería deseable reducir el número de procedimientos y adoptar una terminología correspondiente a palabras de uso corriente en los Estados miembros y más familiar al ciudadano, esto es, la ley y la ley marco. Únicamente habría de darse paso a regulaciones más detalladas en los casos en que éstas sean necesarias para la consecución del objetivo. Una vez elaboradas las normas legislativas, el principio de subsidiariedad debe ser tenido en cuenta a la hora de determinar el nivel de gobierno competente para su desarrollo. Asimismo, cuando la normativa básica opte por asignar las competencias de desarrollo a las instituciones europeas, ha de incluir claramente en su motivación el cumplimiento de los requisitos derivados del principio de subsidiariedad.

1.15. Considera que tanto la aplicación concreta del artículo 5 como la del Protocolo de desarrollo no han sido totalmente satisfactorias. Las razones han sido varias: desde la incorrecta percepción política de la Comisión hasta la imprecisión del propio artículo 5. Los entes que más han sufrido por una aplicación incompleta del principio de subsidiariedad han sido, sin duda, los entes regionales y locales.

1.16. Observa que la problemática del control de la aplicación del principio de subsidiariedad, de proporcionalidad y del reparto de competencias ha suscitado un debate sobre la opción de un control político preventivo o jurisdiccional a posteriori por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. Según el CDR, parece más oportuno pronunciarse a favor de un control jurídico, que podría permitirle desempeñar un papel de recurso activo. El "control político" de la legislación europea corresponde en primer lugar a las instituciones europeas, pero el CDR reconoce el papel desempeñado por los parlamentos nacionales y los parlamentos de entidades territoriales con competencia en el control de la acción de su gobierno nacional en el seno del Consejo.

1.17. Considera, en cambio, que en el caso de la introducción de un procedimiento de recurso jurídico a posteriori, debería establecerse un nuevo procedimiento de impugnación, dotado de un poder de suspensión, antes de la entrada en vigor de un acto legislativo. Este procedimiento sería competencia de la Comisión Europea, de una minoría significativa del Consejo, del Parlamento Europeo y del Comité de las Regiones. La decisión judicial debería producirse en un plazo de 30 días y pondría fin a todo debate sobre la aplicación correcta del principio de subsidiariedad, el principio de proporcionalidad y el reparto de competencias para el caso de que se trate.

1.18. Considera que la Unión Europea debe poder seguir reaccionando con flexibilidad ante nuevos desafíos. No obstante, se deben precisar, de conformidad con el principio de subsidiariedad, cláusulas como las que figuran en los artículos 95 y 308 del TCE. Su mantenimiento permitiría preservar el dinamismo del proceso de integración y, por consiguiente, garantizar la posibilidad de una evolución futura en el reparto de competencias entre la Unión Europea y los Estados miembros.

2. Recomendaciones del Comité de las Regiones

El Comité de las Regiones

Transparencia y clarificación de las competencias

2.1. Considera que el principio de cooperación entre todos los niveles de gobierno debería figurar entre los principios fundamentales del funcionamiento de la futura Unión, materializando la voluntad de asumir conjuntamente la responsabilidad de la realización de los objetivos del proceso de integración europea.

2.2. El artículo 5 del Tratado CE tiene que hacer una referencia explícita a las autoridades subnacionales (locales y regionales).

2.3. Considera que el procedimiento de codecisión debe aplicarse en todos los casos, para garantizar la participación del Parlamento Europeo, y que en los casos de consulta obligatoria al Comité de las Regiones previstos en el Tratado sería deseable que se hiciera participar al Comité desde el inicio del procedimiento.

2.4. Considera asimismo que su intervención debería reforzarse mediante un instrumento vinculante que, por lo tanto, tenga más fuerza que un simple dictamen, como un derecho de veto suspensivo o una facultad de propuesta de iniciativas legislativas limitada a los ámbitos pertinentes que son competencia de los entes regionales y locales y que son objeto de una consulta obligatoria del CDR, en particular las reformas plurianuales de las políticas de la Unión Europea, como los Fondos Estructurales o los transportes.

2.5. Propone, en lo que se refiere a la clasificación de las competencias, que se establezca una distinción clara entre:

- las competencias propias o exclusivas de la Unión, cuya responsabilidad principal incumbe a las instituciones de la Unión Europea,

- las competencias compartidas, cuya responsabilidad comparten la Unión y los Estados miembros (y, en virtud del modo de reparto propio de cada Estado, los poderes nacionales, regionales y locales),

- las competencias complementarias, para las que la competencia de la Unión, se limita a completar o apoyar la acción de los Estados miembros, a adoptar medidas de fomento o a coordinar la acción de los Estados miembros. A este respecto, parece conveniente aportar una mayor claridad para definir bien los límites de acción de la Unión a fin de garantizar el respeto de las prerrogativas de los Estados miembros y de los niveles subnacionales en los ámbitos de la educación, la formación, la juventud, la protección civil, la cultura, el deporte, la salud, la industria y el turismo. Cuando, en uno de los campos relevantes de competencias complementarias, los Estados miembros estimen necesario recurrir a la "coordinación abierta", ello debe ir acompañado de un verdadero control parlamentario e implicar a los niveles de decisión infraestatales que dispongan de competencias ejecutivas en la materia.

2.6. Estima que debe mantenerse el actual reparto de competencias en función de objetivos que se desean alcanzar, ya que la Unión está autorizada a desarrollar todos los medios necesarios para su realización. Por lo tanto, los medios de acción deben diferir de la atribución de las competencias por materias. Este sistema constituye la clave de la integración comunitaria y debe seguir siéndolo, a condición de que su aplicación respete los principios de subsidiariedad y proporcionalidad.

2.7. Considera, no obstante, que una delimitación más clara de las competencias no puede ser sinónimo de la elaboración de un catálogo o lista de competencias por ámbitos materiales, ya que un catálogo sólo podría constituir un mero "espejismo de transparencia", que más que nada induciría a error al ciudadano, ya que la realidad es muy difícil de compartimentar, por lo que la regulación de un ámbito siempre incide en otros y, en la práctica, la gran mayoría de competencias se comparte (independientemente de que sean concurrentes, complementarias, etc.).

Aplicación y respeto: legislación marco y sistema de control

2.8. Considera que, de conformidad con el principio de subsidiariedad, se debe optar cada vez más por instrumentos de legislación marco, permitiendo a los Estados y, en su caso, a los entes locales y regionales, el desarrollo legislativo adecuado a sus particulares circunstancias.

2.9. Entiende que la aplicación correcta del principio de subsidiariedad es de vital importancia para la preservación de los principios de autonomía local y regional y, por lo tanto, que el Tratado debería reconocer el papel fundamental que los entes locales y regionales representan en el acercamiento de las decisiones al ciudadano.

2.10. Considera que la problemática de la distribución de cometidos entre la Unión y los Estados miembros debe tratar también el desarrollo de las competencias; considera, por lo tanto, que si se solicita a la Comisión Europea que adopte normas de ejecución en los campos en los que los niveles de decisión infraestatales disponen de competencias ejecutivas, los representantes de las administraciones locales y regionales deberían participar en los procedimientos de comitología.

2.11. Propone que se le otorgue un papel principal en el control de la aplicación de este principio, en la medida en que es el órgano de la Unión Europea encargado de asumir la representación institucional de los entes locales y regionales.

2.12. Apoya la propuesta de creación en el seno del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de una sala ad hoc encargada de garantizar el control de la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad.

Principio de conexidad y cláusula de flexibilidad

2.13. Subraya la importancia de garantizar un principio de conexidad, esto es, el compromiso de que toda atribución de cometidos a los entes regionales y locales vaya acompañada de los recursos financieros correspondientes y adecuados.

2.14. Comparte la hipótesis de mantener el recurso a las cláusulas de flexibilidad contenidas en los artículos 95 y 308 del TCE, que suponen en todos los casos la aprobación del Parlamento Europeo, así como la consulta del CDR para aquellas materias que tengan un impacto territorial significativo.

2.15. Encarga a su Presidente que transmita el presente Dictamen a la Convención Europea, a la Presidencia de la Unión, al Consejo, al Parlamento Europeo y a la Comisión Europea.

Bruselas, 21 de noviembre de 2002.

El Presidente

del Comité de las Regiones

Albert Bore

(1) DO C 192 de 12.8.2002, p. 31.

(2) "Los Estados miembros adoptarán todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del presente Tratado o resultantes de los actos de las instituciones de la Comunidad. Facilitarán a esta última el cumplimiento de su misión. Los Estados miembros se abstendrán de todas aquellas medidas que puedan poner en peligro la realización de los fines del presente Tratado".

(3) Nota de reflexión del Praesidium 47/02, de 15 de mayo de 2002.

(4) Véase el Dictamen del CDR sobre el "Proyecto de informe del Parlamento Europeo sobre la delimitación de competencias entre la Unión Europea y los Estados miembros" (CDR 466/2001 fin).