Para ser eficaz, la actuación no debe dirigirse exclusivamente a las organizaciones terroristas como tales, sino que también debe poner el foco en sus cómplices, como los combatientes terroristas extranjeros, los financiadores y proveedores de fondos, y cualquier persona que, con conocimiento de causa, colabore en las actividades terroristas. Requiere también la adopción de medidas tanto dentro de la UE como en sus relaciones exteriores: inspirarse en los trabajos del GAFI reviste particular importancia.

El problema de la financiación del terrorismo no es nuevo. Desde hace muchos años se conocen características clave como sus vínculos estrechos con las redes de delincuencia organizada, y, a nivel de la UE, las legislaciones penales, la cooperación policial y la legislación para prevenir y combatir el blanqueo de capitales aportan ya una contribución importante. No obstante, han surgido nuevas tendencias, en particular en organizaciones criminales como Daesh, así como el papel de los combatientes terroristas extranjeros que retornan.

La innovación en los servicios financieros y los avances tecnológicos, a pesar de todas sus ventajas, generan nuevas oportunidades que, en ocasiones, pueden utilizarse indebidamente para ocultar la financiación del terrorismo. Los nuevos instrumentos financieros, como las monedas virtuales, plantean nuevos retos en términos de lucha contra la financiación del terrorismo. La gran versatilidad de los criminales les permite pasar rápidamente a utilizar nuevos canales si los existentes se convierten en demasiado arriesgados. En cuanto a los instrumentos financieros innovadores, es esencial poder gestionar los riesgos relacionados con el anonimato que procuran, como en el caso de las monedas virtuales. Lo importante a este respecto no son tanto las formas de pago propiamente dichas como la posibilidad de utilizarlas de manera anónima. Por este motivo, la Comisión ya ha empezado a efectuar evaluaciones periódicas no solo de los riesgos conocidos, sino también de los nuevos riesgos que van surgiendo relacionados con el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo . Este trabajo permite a la UE examinar de manera continua y reducir los riesgos emergentes que afectan al mercado interior, pero también a la seguridad de la UE.

Los emisores de instrumentos de prepago ya están cubiertos por la legislación de la UE, incluida la legislación en materia de blanqueo de capitales. Para responder a esta inquietud, la Comisión presentará nuevas modificaciones de la Directiva contra el blanqueo de capitales, que podrían centrarse, en particular, en la reducción de las exenciones existentes, por ejemplo los umbrales por debajo de los cuales la identificación no es necesaria, especialmente en el caso de las tarjetas utilizadas para pagos en persona, y en la exigencia de identificación y comprobación de la identidad del cliente en el momento de activar en línea las tarjetas de prepago. La Comisión está estudiando actualmente el diseño detallado de dichas medidas, teniendo en cuenta su impacto y la proporcionalidad necesaria.

Plataformas de cambio de monedas virtuales: Existe el riesgo de que las transferencias de monedas virtuales puedan ser utilizadas por las organizaciones terroristas para encubrir transferencias, ya que las transacciones con monedas virtuales se registran, pero no existe ningún mecanismo de información equivalente al que existe en el sistema bancario convencional para detectar actividades sospechosas. Las monedas virtuales no están reguladas actualmente a escala de la UE. Como primer paso, la Comisión propondrá someter las operaciones anónimas de cambio de divisas al control de las autoridades competentes mediante la ampliación del ámbito de aplicación de la Directiva contra el blanqueo de capitales para incluir a las plataformas de cambio de monedas virtuales, y someterlas a supervisión con arreglo a la legislación contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo a nivel nacional. Además, la aplicación de las normas sobre licencias y supervisión de la Directiva sobre servicios de pago a las plataformas de cambio de monedas virtuales favorecerían un mejor control y comprensión del mercado. La Comisión estudiará más a fondo esta cuestión. También estudiará la posibilidad de incluir a los «proveedores de monederos electrónicos» de monedas virtuales.

Paralelamente, la Comisión estudiará la posibilidad de contar con un instrumento jurídico específico independiente para ampliar el acceso a estos registros centralizados de cuentas bancarias y cuentas de pago. En particular, este instrumento permitiría consultar dichos registros en otras investigaciones (por ejemplo, las investigaciones policiales, incluidas las relacionadas con la recuperación de bienes y los delitos fiscales) y por otras autoridades (por ejemplo, las autoridades fiscales, los organismos de recuperación de activos, otros servicios con funciones coercitivas o las autoridades especializadas en la lucha contra la corrupción). Cualquier iniciativa debería ir acompañada de salvaguardias adecuadas, en particular en relación con la protección de datos y las condiciones de acceso.

En el trabajo inicial sobre un estudio de evaluación de impacto realizado en 2013, relativo a la aplicación del artículo 75 del TFUE, se evaluaron diferentes opciones, en particular un régimen de la UE de listas e inmovilización de activos complementario de los regímenes nacionales, la posibilidad de imponer obligaciones a los Estados miembros para que establezcan regímenes nacionales de inmovilización, así como distintas formas de garantizar el reconocimiento mutuo de estas listas y resoluciones de inmovilización. La Comisión revisará esta evaluación a la luz de los recientes acontecimientos y desafíos, teniendo en cuenta el ámbito de aplicación de los regímenes de inmovilización existentes en el marco de recientes resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, el ámbito de aplicación y el valor añadido de un régimen de la UE en virtud del artículo 75 del TFUE, y su complementariedad con los regímenes existentes a nivel nacional y de la UE, así como la necesidad de lograr un equilibrio adecuado entre la defensa de los derechos fundamentales y la eficacia. En el contexto de la evaluación de un posible régimen de la UE para la inmovilización de los activos de los terroristas en virtud del artículo 75 del TFUE, la Comisión también está estudiando medidas de reconocimiento mutuo de las resoluciones nacionales de inmovilización (por ejemplo, por medio de una orden europea de inmovilización de activos).

Además, el reconocimiento mutuo de sentencias y resoluciones judiciales en materia penal es también un elemento clave en el marco de la seguridad . Para el éxito de la lucha contra la financiación del terrorismo es imprescindible adoptar una serie de enfoques complementarios. Además de la evaluación de un posible régimen de la UE para la inmovilización de los activos de los terroristas en virtud del artículo 75 del TFUE, la Comisión tratará de garantizar que los que financian el terrorismo se vean privados de sus activos. Con el fin de entorpecer las actividades de la delincuencia organizada que financian el terrorismo, es esencial privar a los criminales de los productos del delito. Además de una sanción, la confiscación de los activos de origen delictivo es también un instrumento preventivo. Con este fin, la Comisión desea garantizar que todos los tipos de órdenes de inmovilización y decomiso en caso de delitos graves existentes en los Estados miembros se ejecuten en la mayor medida posible en toda la UE, a través de la aplicación del principio de reconocimiento mutuo, tal como se prevé en el artículo 82 del TFUE. Cualquier iniciativa sobre instrumentos de reconocimiento mutuo deberá tener debidamente en cuenta los derechos fundamentales de las personas objeto de órdenes de inmovilización y decomiso.

El Acuerdo entre la UE y los EE.UU. sobre el Programa de Seguimiento de la Financiación del Terrorismo (TFTP) parece funcionar con eficacia. Tras una evaluación de impacto, una Comunicación de la Comisión de noviembre de 2013 concluyó que la creación de un sistema basado en la UE (denominado TFTS, sistema de seguimiento de la financiación del terrorismo) a imagen del TFTP no sería proporcionada ni aportaría valor añadido. No obstante, sería conveniente analizar la posible necesidad de mecanismos complementarios del TFTP para colmar las posibles lagunas (es decir, las operaciones excluidas del Acuerdo TFTP entre la UE y los EE. UU. —en particular los pagos en euros en el interior de la UE– que no es posible seguir de otro modo).

Acciones: La Comisión impulsará las siguientes iniciativas: -propuesta legislativa por la que se armonicen las infracciones penales y las sanciones en materia de blanqueo de capitales: a más tardar el 4º trimestre de 2016; -propuesta legislativa contra los movimientos ilícitos de dinero en efectivo: a más tardar el 4º trimestre de 2016; -un régimen de la UE para la inmovilización de los activos de los terroristas en virtud del artículo 75 del TFUE: concluir un análisis a más tardar el 4º trimestre de 2016; -reforzar el reconocimiento mutuo de las órdenes de inmovilización y decomiso de activos: a más tardar el 4º trimestre de 2016; -un posible sistema europeo que complemente el acuerdo TFTP entre la UE y los EE. UU. para el seguimiento de las operaciones excluidas del ámbito de aplicación de dicho Acuerdo: concluir un análisis a más tardar el 4º trimestre de 2016.

2. Centrarse en las fuentes de financiación

Las formas de financiación del terrorismo son muy diversas. La financiación puede proceder del uso indebido de organizaciones sin ánimo de lucro legítimas, como asociaciones benéficas, de empresas o de colectas. Asimismo, el terrorismo puede financiarse con fondos procedentes de actividades delictivas, patrocinadores estatales y actividades en Estados fallidos, así como de la utilización indebida del sistema comercial internacional. Aunque no es nueva, la actual amenaza terrorista de Daesh ha puesto de relieve algunos problemas específicos. Según el GAFI, las principales fuentes de ingresos de Daesh son los productos de actividades ilícitas procedentes de los territorios que ocupan. Entre dichas fuentes cabe citar los saqueos de bancos, la extorsión, el control de yacimientos petrolíferos y refinerías, el robo de activos económicos, el secuestro para exigir un rescate, el contrabando de dinero efectivo y la financiación a nivel local.

Si bien el marco vigente de lucha contra la financiación del terrorismo —establecido en las resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y recogido en la propuesta de Directiva relativa a la lucha contra el terrorismo— incluye la prohibición de poner recursos económicos o financieros a disposición de las personas y entidades incluidas en las listas, los instrumentos de la UE en vigor no son adecuados para que las propias autoridades aduaneras intervengan con eficacia. Los terroristas pueden financiarse por medios ilícitos (por ejemplo, mediante transacciones comerciales encubiertas, declaraciones falsas del valor de los bienes, facturas falsas o contrabando) y mediante el comercio de mercancías legales. La Comisión estudiará una base jurídica explícita para permitir la retención provisional de mercancías y las investigaciones necesarias, principalmente por parte de las UIF.

Las imágenes de la destrucción de yacimientos arqueológicos por Daesh son frecuentes en nuestros medios de comunicación y muchos lo consideran un crimen de guerra contra el patrimonio cultural. Pero, además de provocar enormes daños, existen pruebas claras de que Daesh utiliza excavaciones ilícitas de yacimientos arqueológicos para obtener bienes culturales como fuente de ingresos. Los bienes culturales sacados ilegalmente de Irak y Siria pueden ser una fuente significativa de ingresos del terrorismo. Cuando estos ingresos se basan en productos procedentes de los mercados europeos, la identificación e interrupción del comercio podría tener un impacto real en una fuente importante de financiación de las actividades terroristas.

En la actualidad, dos Reglamentos imponen restricciones comerciales a los bienes culturales sacados ilegalmente de Irak y Siria, y proporcionan una base jurídica para los controles de las importaciones. Sin embargo, su eficacia es limitada. Estas restricciones comerciales dependen de la continuación de los regímenes de sanciones específicos y solo representan una respuesta parcial; además, la carga de la prueba necesaria para que las aduanas puedan acreditar el origen de los bienes es elevada. La Comisión se planteará ampliar la respuesta a la lucha contra la financiación del terrorismo a través del tráfico ilícito de bienes culturales, sea cual sea el país de procedencia, para solventar algunos de estos problemas. Entre las opciones que se barajarán cabe citar la introducción de un sistema de certificación para la importación de bienes culturales en la UE, junto con orientaciones dirigidas a las partes interesadas, tales como los museos y el mercado del arte.

El tráfico ilegal de especies silvestres se reconoce cada vez más como una fuente adicional de financiación de las actividades terroristas y las vinculadas a estas. La Comisión presentará en breve un plan de acción de la UE para luchar contra los flujos financieros ilícitos relacionados con el tráfico de especies silvestres.