Dictamen del Comité Económico y Social sobre el "XXVIII Informe sobre la política de competencia (1998)"

(2000/C 51/01)

El 31 de mayo de 1999, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social sobre el "XXVIII Informe sobre la política de competencia (1998)".

La Sección de Mercado Único, Producción y Consumo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 25 de noviembre de 1999 (ponente: Sr Bagliano).

En su 368o Pleno de los días 8 y 9 de diciembre de 1999 (sesión del 8 de diciembre) el Comité Económico y Social ha aprobado por 97 votos a favor, 1 voto en contra y 2 abstenciones el presente Dictamen.

1. El "XXVIII Informe sobre la política de competencia" reviste una gran importancia no sólo porque denota una excepcional actividad administrativa y normativa de la Comisión, sino también y sobre todo porque pone de manifiesto -tanto en las acciones como en las iniciativas- la nueva orientación y el cambio que son ya característicos de la nueva política de competencia comunitaria. Son dos las "claves de lectura" de este informe de 1998: la primera es la "modernización", la segunda la "cooperación": ambas claves son las dos líneas de fuerza de la visión prospectiva que la Comisión plantea como hipótesis para una nueva política de competencia.

1.1. Tanto la acción de control como las iniciativas y propuestas de la Comisión se integran ya en 1998 en la óptica de la nueva filosofía de la "modernización" que la globalización impone: es preciso tener en cuenta el mundo exterior que evoluciona y cambia con rapidez, con más rapidez que en el pasado. La Comisión ya ha manifestado claramente esta idea en el nuevo planteamiento reglamentario y normativo de los "acuerdos verticales", así como en la preparación de un Libro Blanco, altamente innovador, adoptado formalmente a comienzos de 1999.

1.2. Esta modernización es además necesaria y urgente, en esta fase delicada e importante de realización del "mercado único", por la fuerte incidencia que sobre la política de competencia tienen los efectos de las numerosas reestructuraciones que se están llevando a cabo en el mercado europeo, consecuencia, entre otras cosas, de las crecientes iniciativas de fusiones entre empresas. A ello hay que añadir las repercusiones positivas, muy estimulantes para la economía comunitaria, derivadas de la introducción de la "moneda única" y los procesos acelerados de liberalización del sector público.

1.3. El camino por recorrer está, pues, bien trazado, en coherencia con el pasado pero sobre todo en la perspectiva de una adecuación rápida y permanente a los cambios en curso y a los venideros: entre éstos, son prioritarios los numerosos problemas relacionados con la "ampliación" de la Unión Europea. Para afrontar estos nuevos compromisos y mayores responsabilidades es esencial también un nuevo modo de concebir y realizar la "cooperación", no sólo "con" las autoridades y jueces nacionales y "con" los Estados miembros, sino también "entre" ellos. Todos los actores implicados de alguna manera deben poder cooperar entre sí con vistas a una competición leal de las empresas en los mercados cuya garantía es precisamente un cometido de la "política de competencia". Pero toda prospectiva y toda acción se inscriben actualmente en un "contexto internacional".

2. El "XXVIII Informe sobre la política de competencia" viene precedido de una "introducción" cuyos puntos más importantes resumen y adelantan el contenido del propio Informe. Pero el tema de la cooperación internacional es abordado aparte en el "prefacio" del Comisario Van Miert. El Comité interpreta esto como un deseo de destacar de manera particular -y con fuerza- el aspecto internacional de la política de competencia y espera que este texto constituya una parte integrante del Informe y no un apéndice al mismo, aunque sea de prestigio y con una firma relevante.

2.1. El Comité está plenamente de acuerdo con la decisión de dedicar este año la introducción/prefacio a la actividad internacional de la Comisión, en consideración de la creciente importancia que ha ido adquiriendo la dimensión internacional. Como reconoce el Comisario, la exigencia de insertar la política de competencia en una "perspectiva" más amplia corresponde a una preocupación expresada constantemente también por el Comité.

2.2. Es de hecho justa la observación de que la creciente integración de la economía mundial trae consigo una interdependencia entre los diferentes países que nunca se ha dado en el pasado. Esta interdependencia no sólo se ha convertido ya en uno de los aspectos que caracterizan la actual etapa económica, sino que va a seguir creciendo sensiblemente con el avance del proceso de globalización, que es ya irreversible. En este contexto, también los problemas ligados a la competencia adquieren necesariamente una dimensión global. Por ello, la vía de la cooperación internacional es inevitable.

2.3. La cooperación con Estados Unidos, en el marco de un acuerdo que se remonta al año 1991 (vigente desde 1995, precisa el Comisario), confirma que los acuerdos bilaterales pueden resultar muy eficaces. También las acciones emprendidas y los resultados obtenidos en la cooperación bilateral con vistas a la ampliación confirman que la Comisión va por el buen camino. Pero el Comité está de acuerdo con el Comisario al considerar que es urgente proceder a acuerdos multilaterales. Se trata de una vía mucho más difícil pero también inevitable, y es ésta la dirección en la que deben multiplicarse los esfuerzos.

2.4. En este contexto, es primordial el objetivo de "alcanzar un marco multilateral mundial de amplio alcance que contemple la aplicación de un conjunto básico de normas comunes de competencia".

Un grupo de trabajo creado en el seno de la OMC está estudiando este asunto para poder proponer una orientación óptima. Este grupo debe ser alentado y respaldado con todos los medios posibles. En su dictamen sobre el XIX Informe anual(1), el Comité expresaba sus propias reflexiones de esta manera:

"A pesar de que el objetivo parece lejano, se debe continuar trabajando por una internacionalización de las normas antitrust o por una armonización (siquiera parcial o gradual) de las reglas del juego en los intercambios internacionales".

Ha transcurrido casi una década. La política del paso a paso debe adecuarse a la aceleración de los tiempos actuales. En este sentido, hoy se necesita una política más fuerte. También esto representa un reto, que debe afrontarse gradualmente pero con determinación.

2.5. Entretanto, "perturbaciones" e "incertidumbres" han aumentado las amenazas que representan "las prácticas contrarias a la competencia". En el apartado así titulado, el Comisario hace una afirmación valiente a la vez que significativa: "El denominado 'capitalismo del pelotazo' supone que la competencia entre empresas queda a menudo relegada en beneficio de acuerdos opacos que poco o nada tienen que ver con la fuerza del mercado. Estoy convencido de que la aplicación de una política de competencia firme, tanto a escala nacional como internacional, supondrá un importante antídoto para estas tendencias al fomentar la competitividad de la industria, descentralizar la práctica decisoria comercial, impulsar la innovación e incrementar al máximo el bienestar de los consumidores".

En este sentido, el papel de la OMC será central e indispensable. El Comité desea que tanto el nuevo Comisario como la Comisión en el ejercicio de sus poderes asuman esta afirmación del Comisario saliente. No se debería seguir tolerando la fijación de precios a través de cárteles internacionales, por citar únicamente como ejemplo el caso más notorio, que incide decisivamente en la economía comunitaria, del petróleo, con efectos negativos también en la mayor parte de los países en desarrollo.

3. La actividad de la Comisión en 1998 ha sido muy intensa, tanto a nivel normativo como administrativo, en el marco de un "programa de modernización del derecho comunitario de la competencia": constituye también otro reto. No se trata sólo de sustituir una norma por otra. La Comisión ha impuesto severas sanciones también contra la compartimentación de los mercados, cárteles de precios y abusos de posición dominante en el mercado. La "modernización", que es también sinónimo de "reorientación", consiste a nivel operativo en centrarse en asuntos "que presentan un manifiesto interés comunitario". Es una política que ya se está consolidando y también desarrollando en ambiciosos proyectos de cambio. El Comité la considera con interés y respalda las acciones e iniciativas de la Comisión en este sentido.

4. La "comunicación" sobre la cooperación entre la Comisión y las autoridades garantes de la competencia en los Estados miembros parece estar dando sus primeros frutos, en el sentido de una colaboración eficaz (intercambio de información sobre las notificaciones, examen conjunto). Queda por resolver la anómala situación de siete autoridades nacionales no legitimadas para aplicar los artículos 81 y 82. En este sentido, el Comité hace hincapié una vez más en la necesidad y urgencia de una armonización de las legislaciones nacionales relativas a la competencia para la aplicación de los arts. 81 y 82, condición necesaria para toda mejora de la colaboración y, en particular, para una descentralización eficaz, y expresa asimismo su deseo de que dicha "armonización" recoja además los principios en que se han inspirado las normas nacionales sobre competencia.

4.1. En el Informe anual la Comisión debería dedicar un capítulo (con cuadros comparativos) a la situación de la aplicación del derecho "comunitario" (además del "nacional") relativo a la competencia en cada país miembro, al objeto también de valorar el grado de asimilación y descentralización alcanzado. En este sentido, el Comité se pregunta cuáles son los efectos más perniciosos de una armonización insuficiente en los diferentes países miembros. Es preciso tener presente que los mercados todavía están segmentados, las diversidades nacionales siguen siendo fuertes y existen aún algunas posiciones dominantes nacionales, que dan lugar a distorsiones de la competencia graves e importantes: todo ello produce distorsiones que tal vez no sean irrelevantes. Será necesaria, pues, una atenta acción de información al objeto de lograr también una mayor transparencia. La armonización implica tiempo. Mientras se alcanzan metas más ambiciosas, tal vez sea necesario crear, al menos, instrumentos específicos de control al objeto de evitar distorsiones o situaciones de privilegio no justificadas.

5. Se ha proseguido el proceso de liberalización en el sector de las telecomunicaciones, pero en el sector energético se avanza con más lentitud. Se trata de sectores que, en opinión del Comité, tienen un elevado potencial para estimular la competitividad y consolidar y reactivar el mercado interno.

5.1. En este sentido, la Comisión debería verificar también los efectos globales de la liberalización y de la desaparición de algunos monopolios. No se trata de dar marcha atrás, sino de afinar los controles y observar a tiempo nuevas tendencias o señales de cambio así como de tener bajo control las eventuales repercusiones, a veces notables, en el empleo. El Comité insta a la Comisión a que, tras un examen ad hoc en profundidad, publique informes periódicos de información y actualización, informes que serán de gran utilidad no sólo a las instituciones y autoridades nacionales, sino también a los operadores económicos.

6. Ha sido muy intensa la actividad normativa en materia de "acuerdos verticales"(2). Se ha llevado a cabo una verdadera "reforma" en el marco de la más amplia "reforma" contenida en el Libro Blanco sobre la "modernización" adoptado en los primeros meses de 1999(3). Se trata de una anticipación normativa del nuevo criterio de interpretación de las normas de competencia, que en adelante deberá favorecer más los aspectos económicos que los formales jurídicos. El Comité, que ya ha emitido su dictamen favorable sobre las correspondientes "opciones" del Libro Verde, está elaborando un dictamen definitivo al respecto en el que se reconoce que hasta ahora la Comisión ha obrado acertadamente abordando los problemas de manera coherente y con una visión clara y responsable.

7. En la aplicación del Reglamento sobre el control de las concentraciones, la Comisión ha tomado decisiones importantes, con abundante contenido documental, análisis pormenorizados y valiosas argumentaciones económicas y jurídicas, en apoyo de sus conclusiones.

7.1. También en este sentido el Comité considera que ha llegado el momento de verificar, incluso a nivel internacional, los efectos de estas operaciones, que pueden generar nuevas formas oligopolísticas, o incluso de monopolio, con repercusiones en el mercado comunitario. El Comité insta a la Comisión a que complete su Informe anual con la inclusión de los resultados de sus investigaciones acerca de la aplicación de los compromisos formales asumidos por las empresas en las fases I y II de las operaciones de concentración autorizadas con carácter condicional. En lo que se refiere en particular al mercado de trabajo -que el Comité observa con especial atención-, no se puede olvidar que el número de trabajadores de los sectores tradicionales está disminuyendo, diezmados -desde hace tiempo- por la automatización y -más recientemente- por los imparables procesos de deslocalización, es decir, el traslado total o parcial de las fábricas a países con mano de obra más barata, consecuencia del incumplimiento de las normas mínimas y esenciales de la OIT. La política de competencia no puede hacer caso omiso de estos aspectos y debe por tanto completarse integrándolos -a través también del instrumento de la "cooperación", y en primer lugar en el seno de la propia Comisión- al objeto de que la aplicación de las normas de competencia sea el resultado de una verdadera "política" comunitaria.

7.2. A tal fin, deben tenerse también bajo control los diferentes mercados de los países miembros, para evitar que la atención prestada a la dimensión mundial menoscabe la importancia -que obviamente sigue siendo prioritaria- de la eficacia, competitividad y crecimiento del mercado interior. Es fácilmente previsible que en el futuro se produzcan numerosas operaciones de fusión y concentración, y a ritmos acelerados. Esta rapidez en los cambios de las estructuras productivas y de mercado, tanto dentro como fuera del mercado único, requiere adaptaciones de normas y controles igualmente rápidos.

8. En cuanto a las ayudas estatales, la Comisión se fija el objetivo de "mejorar la transparencia y la seguridad jurídica, mejorar la eficacia del sistema ..., reforzar el control, especialmente de los asuntos más importantes de ayudas ad hoc, y simplificar el sistema de control para los asuntos menos significativos". Se trata de un objetivo acertado.

8.1. En este sentido, la Comisión ha llevado a cabo una intensa actividad reglamentaria. Propuso un Reglamento para codificar los diversos aspectos del procedimiento de control y fortalecerlo, y actualmente ya está en vigor. No cabe duda de que será un instrumento útil para la gestión de la política de competencia en lo que se refiere a la delicada cuestión de las "ayudas estatales". No obstante, la Comisión siempre ha hecho gala de una serena objetividad y de un realismo pragmático. Asimismo, la innovadora propuesta de un Reglamento de habilitación, para liberar a algunas categorías de ayudas "horizontales" de la obligación de notificación, parece inspirada en un pragmatismo sano y cabe acogerla favorablemente.

8.2. El Comité hace una valoración igualmente positiva de las nuevas disposiciones en materia de formación. Facilitar las iniciativas en cuestiones de formación es hacer una inversión segura a medio plazo, que constituirá además un factor de estabilidad social y económica dentro de los Estados miembros. Pero es preciso hacer más. Facilitar iniciativas encaminadas a favorecer y estimular el empleo es practicar una "política" de competencia acorde con los tiempos actuales y con las propias necesidades de la integración europea.

8.3. En principio, las "ayudas" deberían reducirse paulatinamente y, en este sentido, el Comité ha formulado siempre sus propias recomendaciones. Pero están previstas en el Tratado, en el marco de una "política" de competencia que es asimismo un instrumento para alcanzar los objetivos de cohesión que persiguen también otras políticas comunitarias.

8.4. Por lo que se refiere a la política regional, la Comisión aprobó en marzo de 1998 un importante documento titulado "Directrices sobre las ayudas de finalidad regional" que simplifica y actualiza los criterios de aplicación de las normas del Tratado. El Comité acoge favorablemente el documento tanto en lo que se refiere a sus principios como a los mecanismos de valoración y control.

8.5. No obstante, el Comité no puede dejar de señalar una vez más las grandes diferencias entre Estados miembros en este sentido, cosa que sigue estando en contradicción con cualquier política de cohesión, con repercusiones evidentes en la competencia.

8.6. También el Informe anual sobre competencia debería incluir una evaluación, desde este punto de vista, de las repercusiones de las "ayudas" comunitarias, que se han multiplicado en los últimos años y representan ya un porcentaje notable de las ayudas públicas dentro de la UE. Habría que adoptar, llegados a este punto, una nueva noción de "ayuda pública" que incluyera no sólo las ayudas estatales, de nivel nacional o regional, sino también las ayudas comunitarias.

8.7. Los PECO deben ser objeto de un capítulo aparte. La propia Comisión señala: "Contrariamente a lo ocurrido en el caso de la política de competencia, la introducción del control de las ayudas estatales en los PECO ha resultado ser mucho más conflictiva y difícil ... aún queda mucho por hacer. La máxima prioridad es la de crear transparencia ..." (XXVIII Informe anual sobre la política de competencia, punto 300). La situación es también muy diversa; una situación límite es la industria pesada, propiedad del Estado en un 80 %. El proceso de adaptación será largo. El Comité es consciente de esta situación y de las dificultades que conlleva, pero precisamente por ello insta también este año a la Comisión a mantener un fuerte control sobre estos problemas y una presencia vigilante y participativa en todas las ocasiones de contacto o negociación.

9. Las "perspectivas" de la política de competencia ante el doble reto de la ampliación y la globalización pueden ser razonablemente favorables si se prosiguen con mayor decisión y viveza las acciones de simplificación y modernización. La ocasión que brinda la propuesta de reforma y modernización para una reflexión global debe ser de utilidad también para emprender nuevas iniciativas que favorezcan las actividades de formación, las iniciativas en los sectores más innovadores y de tecnologías avanzadas y el encuadramiento de nuevas figuras profesionales.

9.1. El Comité está convencido de que la fuerte aceleración del proceso de globalización de los mercados ha acentuado el papel de la innovación como elemento clave, y de éxito, de los sistemas económicos más avanzados, que deben resistir a las políticas agresivas de los países recientemente industrializados basadas en el factor coste. En este contexto, sólo la presencia de inversiones fuertes para la innovación puede proteger a los países desarrollados de la competitividad basada en el precio y en la creciente calidad de los productos de los nuevos competidores. Sin embargo, a pesar de que se conoce el valor estratégico de la innovación y de las nuevas tecnologías, el Comité observa un cierto retraso en el aprovechamiento de las oportunidades de modernización y de crecimiento que conllevan. La política comunitaria de competencia debe buscar sus propios espacios para desempeñar un papel motor y de apoyo y para crear un marco de referencia lo más favorable posible para las empresas que deben elegir, decidir, invertir y arriesgar. Es precisamente en este terreno donde la política de competencia se conjuga y se vincula a las demás políticas comunitarias.

10. La política de competencia no es únicamente de naturaleza judicial, de represión y control. Y no está al margen de las demás políticas comunitarias. No hay que aislarla ni debe aislarse. En el seno de la Comisión debe desarrollarse la concertación y la cooperación. Es preciso captar el sentido de lo nuevo. La Comisión, a través de la Dirección General de Competencia, dispone de un instrumento muy experimentado para conocer y comprender los cambios y para "reorientar" de manera coherente y oportuna todas sus políticas. Los retos de la ampliación, la globalización y la moneda única exigen una política de competencia más rigurosa y más orientada al futuro, en el marco de una presencia institucional reforzada y activa de la Comisión Europea a todos los niveles internacionales.

Bruselas, 8 de diciembre de 1999.

La Presidenta

del Comité Económico y Social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) DO C 60 de 8.3.1991, p. 19.

(2) DO C 270 de 24.9.1999, p. 7.

(3) COM(1999) 101 final de 12.5.1999.