Dictamen sobre el Informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo - El mercado único en 1994

(96/C 39/13)

El 21 de abril de 1995, de conformidad con el artículo 198 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social sobre el informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo - El mercado único en 1994.

La Sección de Industria, Comercio, Artesanía y Servicios, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 18 de octubre de 1995 (Ponente : Sr. Vever).

En su 330° Pleno (sesión del 22 de noviembre de 1995), el Comité Económico y Social ha aprobado por mayoría, un voto en contra y 3 abstenciones el presente dictamen.

1. Introducción

1.1. Lo avanzado del mercado único, que la Comisión analiza en su Informe anual de junio de 1995, interesa directamente a todos los agentes socioeconómicos europeos que operan cotidianamente en ese mercado, configurando de ese modo su realidad. En este estadio de su unificación, avanzado pero aún inacabado, el punto de vista de estos agentes es más fundamental que nunca para orientar los trabajos. Se trata de los mejor situados para evaluar el impacto de las nuevas normas, testimoniar su grado de eficacia e incorporación, resaltar sus lagunas y precisar las prioridades.

1.2. Por consiguiente, el Comité Económico y Social se felicita de que :

- la Comisión haya insistido en su Informe en la importancia que otorga a la participación de los representantes de los medios económicos y sociales para alimentar la reflexión y las propuestas que afectan al mercado único;

- el Consejo, en su sesión dedicada al mercado interior de 6 de junio de 1995, haya acogido la idea de que el Comité Económico y Social desempeñe el papel de observatorio permanente en el seguimiento de la legislación relativa al mercado interior, coincidiendo en ello con los puntos de vista expresados con anterioridad por el Parlamento y la Comisión.

1.3. El Comité llevó a cabo el año pasado estudios y audiencias que le permitieron presentar en su dictamen de septiembre de 1994, dedicado al precedente Informe anual de la Comisión, una lista de los numerosos obstáculos que persisten. Además, ha creado en el seno de sus estructuras un observatorio permanente del mercado interior, para el que cuenta con el apoyo del conjunto de sus secciones de trabajo. Con ello el Comité se ha organizado en interlocutor activo de los medios socioeconómicos con las instituciones comunitarias para contribuir a la evaluación efectiva del mercado y a su realización.

1.4. El presente dictamen del Comité sobre el Informe anual 1994 de la Comisión tiene en cuenta, en su evaluación de conjunto de la situación actual del mercado único, los resultados obtenidos en los estudios llevados a cabo por las organizaciones socioprofesionales. Este análisis seguirá profundizándose en el marco del dispositivo permanente de vigilancia y seguimiento que el Observatorio mercado interior del Comité seguirá desarrollando durante los próximos meses y años, en cooperación con todos los agentes del mercado único. Otros dictámenes del Comité sobre diferentes ámbitos específicos que afectan al mercado interior se encuentran actualmente en fase de preparación.

1.5. El Comité Económico y Social pide, pues, al conjunto de los agentes socioeconómicos europeos que desarrollen su contribución a la evaluación del mercado interior y le comuniquen cualquier tipo de información que permita mejorar su funcionamiento.

2. Observaciones generales

2.1. El objetivo de disponer de un auténtico mercado único sigue siendo de actualidad en 1995, a pesar de que en los últimos años se han realizado numerosos progresos, en especial tras el impulso dado por el Acta Única en 1986, con el plazo de 1992. Para el Comité esta realización efectiva sigue siendo, junto a la Unión Económica y Monetaria que constituye su prolongación natural, una condición esencial para :

- reforzar la competitividad europea, consolidar el crecimiento y mejorar la situación del empleo, como el Grupo consultivo sobre competitividad ha destacado en su informe presentado al Consejo Europeo de Cannes;

- alcanzar y cimentar la cohesión de la Unión Europea antes de proceder a nuevas ampliaciones;

- promover los intereses económicos conjuntos de las empresas, asalariados, consumidores y ciudadanos europeos en general;

- garantizar la credibilidad y la visibilidad de la construcción europea ante todos los ciudadanos de la Unión;

- entrever con más certidumbre la realización de la UEM según las conclusiones del Consejo Europeo de Cannes, facilitando y acompañando el paso programado a la moneda única.

2.2. La aplicación íntegra del Libro Blanco sobre el Mercado Interior de 1985 ha tropezado con un determinado número de dificultades de toda clase :

- los problemas permanentes de adaptación de las legislaciones nacionales muy arraigadas, obligadas a ceder su sitio en un plazo relativamente corto a la legislación comunitaria;

- las convulsiones continentales que han tenido lugar desde 1989 con la desmembración del bloque del Este, la reunificación alemana y la perspectiva de nuevas ampliaciones en dirección a Europa central y oriental, que han creado nuevas prioridades para la Comunidad;

- el cambio coyuntural de 1992, con la recesión económica más importante desde la posguerra, que ha deteriorado de nuevo la situación del empleo y ha neutralizado los beneficios de la realización del mercado único;

- la reaparición de un clima de europesimismo agravado por las peripecias y la polémica en torno a las ratificaciones del Tratado de Maastricht, tanto más difícil de vencer cuanto que la reciente recuperación parece insegura e incierta en cuanto a su duración e impacto en el desempleo.

2.3. En estas condiciones no es sorprendente que el balance del análisis de la situación del mercado único presente contrastes, a través primero de la introducción al Informe de la Comisión Europea, y después del análisis detallado que precisa a continuación la situación en los diferentes ámbitos :

- desde un punto de vista general, 271 disposiciones jurídicas se adoptaron en aplicación del programa establecido en 1985 por el Libro Blanco y se hallan actualmente vigentes, quedando 11 por adoptar. Teniendo en cuenta las dificultades surgidas en particular en el curso de los últimos años, el Comité se felicita por el trabajo sin precedentes que se ha conseguido desde el Acta Única por parte de las instituciones comunitarias, bajo el impulso de la Comisión. Los Estados miembros han realizado un esfuerzo equivalente, en la medida en que a finales de 1994 cerca del 90 % de las medidas nacionales de incorporación exigidas habían sido ya adoptadas, dentro de una horquilla que va según los países del 80 al 96 %;

- se han realizado progresos significativos en ámbitos muy diversos. El Informe de la Comisión menciona en particular la supresión de los controles fronterizos de mercancías, la apertura de los mercados de contratación pública, el IVA, y el reconocimiento mutuo de títulos profesionales;

- sin embargo, numerosas trabas y obstáculos persisten en éstos y otros ámbitos. El Informe de la Comisión cita en particular los retrasos de incorporación en la apertura de los mercados de contratación pública, la complejidad del régimen intracomunitario del IVA, en particular para las PYME, la persistencia de barreras técnicas al comercio, las dificultades en materia de recurso, el mantenimiento de control fronterizo de las personas, la sobretasa fiscal de actividades empresariales transnacionales, los retrasos de armonización del derecho de sociedades, la apertura insuficiente de los sectores de la energía, comunicaciones y transportes, las dificultades prácticas de acceso al mercado, en particular para las PYME, y los complementos que merecen incorporarse a los derechos de los consumidores.

2.4. En términos cuantitativos, el Comité destaca que las medidas que faltan para realizar la organización del mercado único son en realidad muchos más numerosas que la decena restante del Libro Blanco, en particular en la medida en que desde la publicación de éste :

- determinadas directivas de liberalización o de armonización comportan, en la práctica, la necesidad de establecer disposiciones complementarias, por ejemplo en el ámbito del IVA;

- nuevas necesidades urgentes de armonización han surgido también de la propia evolución social y tecnológica, por ejemplo en el ámbito de la sociedad de la información;

- por otra parte, la Carta Europea de derechos sociales fundamentales destaca diversas necesidades de acompañamiento del mercado único en el ámbito social.

2.5. En términos cualitativos, el Comité considera que el análisis de la Comisión sobre los progresos y obstáculos en la realización del mercado único mejoraría, si se completase, por dos razones :

2.5.1. por una parte, el enfoque cuantitativo que demasiado a menudo mantiene la Comisión, consistente en sumar progresos y obstáculos sin calificarlos suficientemente en cuanto a su importancia y prioridad, debido sin duda a plazos insuficientes para estudiarlos en toda su profundidad, no proporciona todavía una imagen suficientemente precisa de la situación real. Sería conveniente, pues, jerarquizar mejor el valor de los progresos que se han comprobado efectivamente, así como de los obstáculos que siguen existiendo. El Comité, particularmente preocupado por el modo en que el mercado único es percibido sobre el terreno por todos los ciudadanos de la Unión, contribuirá también a precisar esta jerarquía de obstáculos y, por tanto de prioridades, a través de sus estudios y audiencias de los medios afectados, en particular en relación con el estudio general sobre el impacto del mercado único que la Comisión intenta realizar antes de 1996.

2.5.2. por otra parte, las modalidades de intervención para la realización del mercado único deberán tener en cuenta evoluciones recientes o actuales que pueden contribuir a modificar el equilibrio entre armonización y diversidad : citemos la afirmación en el Tratado de Maastricht del concepto de subsidiariedad de la intervención comunitaria, la necesidad de reducción y simplificación de la reglamentación europea recientemente puestas en evidencia, y la perspectiva de nuevas ampliaciones a gran escala a países de una gran diversidad. Sería, pues, de utilidad que la Comisión precisara las inflexiones que fuesen necesarias para conciliar el objetivo del mercado único con la realidad de las diversidades nacionales. Este reajuste permitiría distinguir mejor lo que queda efectivamente por armonizar, lo que debería ser objeto de reconocimiento mutuo y lo que seguirá siendo objeto de condiciones de diversidad nacional o regional a las cuales los agentes del mercado único deberán por su parte adaptarse. Este reajuste debería realizarse en relación con los medios afectados y el Comité por su parte se manifiesta dispuesto a contribuir a su realización.

2.6. Por último, determinadas verificaciones indican con bastante claridad que la Comunidad se halla ante nuevos problemas y parece retrasarse en la realización del mercado único :

2.6.1. La Comisión lamenta el escaso número de decisiones nuevas adoptadas por el Consejo en 1994, a la vez que destaca que la aplicación efectiva de las numerosas decisiones adoptadas con anterioridad y su control se complican por la masa creciente de datos de todo tipo que deben verificarse.

2.6.2. El Comité comprueba por su parte que :

- las decisiones comunitarias pendientes de adopción se retrasan o parecen imposibles de alcanzar, en particular porque afectan al « último reducto » de problemas por resolver, el más sensible para los Estados miembros, las cuales exigen a menudo, según las actuales disposiciones del Tratado, el acuerdo unánime del Consejo, cada vez más hipotético a medida que se producen nuevas ampliaciones;

- el resurgimiento de un clima de euroescepticismo entre los Estados miembros, alimentado por las dificultades económicas y sociales y por los interrogantes políticos sobre la evolución futura de la Unión, todo lo cual puede favorecer un proteccionismo larvado, poco favorable a nuevos avances decisivos;

- los debates todavía demasiado contradictorios sobre el concepto de subsidiariedad y sobre la reducción de la reglamentación comunitaria llevan a las instituciones a interrogarse sobre el contenido mismo de su intervención;

- la propia desigualdad de los progresos del mercado único -en el cual los retrasos de convergencia económica y social contrastan con un nivel creciente de liberalización de los intercambios- crea por sí misma nuevos desequilibrios. Dan fe de ello las perturbaciones monetarias que han tenido lugar desde 1992 y que plantean serios problemas a las empresas, a la vez que pueden poner en peligro la realización del mercado interior, aunque la Comisión no las evoque sino de manera tangencial en su Informe.

2.7. Ante estos nuevos problemas con que se enfrenta la realización del mercado único, la Comisión no precisa con claridad en su Informe cuál es su actitud ni la estrategia a seguir :

- determinados elementos del Informe podrían hacer pensar que los problemas actuales, en particular en lo relativo a la adopción de las últimas medidas, deben ser relativizados en la medida en que la actual desaceleración sigue a un largo y rico período de decisiones europeas y de incorporaciones nacionales, y no constituiría sino una pausa pasajera que podrá recuperarse a través de un determinado número de complementos, mejoras progresivas y ajustes concretos;

- otros elementos del Informe pueden, por el contrario, hacer temer que la realización del mercado único haya perdido en realidad buena parte de su dinámica, de difícil reactivación sin un nuevo impulso del programa en torno a nuevos objetivos, con un nuevo calendario y nuevos medios, lo que supondría evidentemente que los Estados miembros den pruebas de una mayor determinación política.

Oscilando alternativamente entre los dos análisis, la Comisión sólo menciona como hipótesis la posibilidad de presentar antes de fin de año un nuevo programa.

2.8. La tercera parte del Informe, consagrada al enunciado de las futuras prioridades, sigue siendo en estas condiciones completamente sucinta, limitada a algunas medidas presentadas de manera desordenada, cuando esta cuestión capital, que afecta al núcleo del debate, merecería una atención prioritaria.

2.9. Por su parte, el Comité Económico y Social comprueba que la aceleración de los retos y del calendario de la Unión Europea, ya se trate de la presión de la competencia internacional, de la próxima programación de la unión monetaria o de las perspectivas anunciadas de nuevas ampliaciones, aboga claramente en favor de un impulso político que asegure a corto plazo la realización de un auténtico mercado único.

2.10. Por consiguiente, el Comité desea que se reanuden los trabajos en el marco de un programa final de realización del mercado único, teniendo en cuenta problemas como los que se plantean en el actual estadio, precisando los objetivos y facilitando nuevos medios para alcanzarlos. Un programa de este tipo debería esforzarse en completar con rapidez las normas básicas que faltan. Se potenciaría paralelamente la presión con el fin de incorporar todo lo ya decidido y garantizar una aplicación e incluso una interpretación adecuadas en los Estados miembros. Por último, deberían tomarse iniciativas complementarias para neutralizar los desequilibrios y desarrollar un proceso dinámico de convergencia real que asegure el éxito de este programa.

3. Completar las reglas que faltan

3.1. A pesar de que la realización del marco jurídico que establece las normas europeas de organización del mercado único está lejos de alcanzarse, el Informe de la Comisión señala que sólo dos de las decisiones restantes del Libro Blanco de 1985 han sido adoptadas en 1994. Se trata de la Séptima Directiva IVA relativa a los bienes de ocasión, objetos artísticos, de colección o antigueedades, y el Reglamento sobre las obtenciones vegetales. Otras once propuestas siguen bloqueadas en el Consejo, aparentemente porque los intereses a corto plazo de los Estados miembros han predominado sobre el interés de la Comunidad en su conjunto. Un proyecto, el destinado a suprimir la doble imposición del pago de intereses entre sociedad matriz y filiales, ha sido incluso retirado por la Comisión ante la falta total de perspectiva de acuerdo. Ahora bien, la mayor parte de las disposiciones que faltan son indispensables para el funcionamiento de un « verdadero » mercado único.

3.2. En el ámbito de los obstáculos físicos, la realización de la libre circulación implicará obtener :

- por una parte, la supresión de los controles de personas en las fronteras intracomunitarias;

- por otra, la aplicación de determinadas medidas de acompañamiento, especialmente la armonización de los controles de personas en las fronteras con terceros países.

Algunas de estas disposiciones necesarias forman parte actualmente del tercer pilar del Tratado de Maastricht o del Acuerdo de Schengen concluido entre varios países miembros. Convendría, pues, que en el marco de la Conferencia Intergubernamental se procediese a examinar nuevamente su exclusión del campo de competencias comunitarias.

3.3. En el ámbito de los obstáculos jurídicos de carácter técnico, hay una serie de medidas, que el Informe recuerda, que siguen siendo necesarias para la realización del mercado único. La mayor parte de ellas data del Libro Blanco de 1985 y no han sido adoptadas o lo han sido de modo incompleto :

3.3.1. la apertura de sectores protegidos o monopolios sigue pendiente de organización : el acuerdo de principio para la liberalización de las infraestructuras y de los servicios de telecomunicaciones, el 1 de enero de 1998, deberá concretarse con una serie de medidas que supriman los obstáculos reglamentarios que impiden a los inversores privados participar ampliamente en la financiación de las redes de información y que proporcionen un marco que les permita ocupar un lugar en el mercado. En el ámbito de la energía, queda por definir el calendario y los medios que permitan abrir más el sector a la competencia. Diferentes medidas técnicas, sociales y de medio ambiente siguen pendientes de adopción para completar en condiciones satisfactorias la apertura de los transportes, principalmente los de carretera, marítimos, fluviales y aéreos;

3.3.2. en el ámbito del derecho de sociedades, queda por realizar la simplificación del régimen de fusión de empresas. La adopción de un estatuto de la sociedad europea, bloqueada desde hace mucho tiempo, y de la décima Directiva sobre fusiones transfronterizas de sociedades anónimas son necesarias para facilitar las reestructuraciones de las empresas a escala del mercado único;

3.3.3. en el ámbito de la propiedad industrial e intelectual, la creación de la Oficina de Armonización en el mercado interior y la entrada en vigor del Reglamento sobre la marca comunitaria, constituyen progresos estimulantes; sin embargo, siguen existiendo importantes lagunas. El acuerdo sobre patentes comunitarias no ha sido ratificado todavía por los países miembros. Determinadas propuestas de la Comisión siguen pendientes de adopción, en particular las relativas al Reglamento sobre diseño y modelos comunitarios y a la Directiva sobre la protección jurídica de inventos biotecnológicos, que ha sido rechazada por el Parlamento;

3.3.4. en el ámbito de los derechos del consumidor, convendría abordar con carácter prioritario los casos perjudiciales de carencia de los Estados o de los operadores económicos en materias que tienen verdadera dimensión transfronteriza, favoreciendo la promoción de enfoques voluntarios y de acuerdos contractuales siempre que ello sea posible y suficientemente eficaz;

3.3.5. en el ámbito del medio ambiente, sigue sin garantizarse un control que sea a la vez eficaz y compatible con la competitividad de las empresas, en particular el que afecta a los vertidos y a la valorización o a la neutralización de materias primas;

3.3.6. en el ámbito de la prestación de servicios, es preciso todavía aprobar el proyecto de Directiva relativo a las cesiones intracomunitarias temporales de trabajadores, que enmarcará y facilitará la movilidad de los asalariados europeos en el interior del mercado único;

3.3.7. el nuevo régimen estadístico en el marco del mercado único debe precisarse y adaptarse mejor a la libre circulación, en condiciones que garanticen la rápida recogida y la fiabilidad de los datos comerciales con terceros países, de los cuales depende en particular la eficacia de los instrumentos de política comercial;

3.3.8. en el ámbito de la sociedad de la información y de las cuestiones relativas a la emergencia de los productos multimedia, la definición de normas comunes se ha convertido en una cuestión urgente para garantizar un funcionamiento eficaz del mercado único;

3.3.9. la armonización aduanera de la Comunidad con terceros países sigue siendo incompleta. El código aduanero debería completarse y precisarse en algunos ámbitos, en particular el régimen de sanciones por infracciones, el control de productos de doble uso civil y militar, la propiedad intelectual, la declaración de origen de los productos y la estimación del valor de la base imponible en aduana;

3.3.10. la adopción de normas europeas está avanzando, pero la Comisión destaca que su producción sigue siendo demasiado lenta, es decir, con retraso respecto de las necesidades. Convendría acelerar su elaboración dotando a los Comités europeos de normalización de mayores medios, de manera concertada con todos los agentes de los sectores industriales afectados y garantizando una buena coordinación entre dichos Comités;

3.3.11. la armonización de los procedimientos de evaluación de la conformidad sigue siendo necesaria para reducir los costes de acceso a los diferentes mercados nacionales, y también para igualar las condiciones en que se realiza dicho acceso. En todos los casos en que existan sistemas nacionales de certificación voluntaria, la armonización deberá conseguirse sobre todo recurriendo a acuerdos precisos de reconocimiento mutuo entre organismos certificadores. Esto supone también eliminar las distorsiones generadas por reglamentos nacionales a menudo contrarios a las disposiciones comunitarias, llegando si es necesario a las sanciones;

3.3.12. por último, el buen funcionamiento del mercado interior será cuestionado permanentemente si no se refuerza la eficacia del dispositivo destinado a controlar en su origen las iniciativas nacionales que amenacen con afectar a su cohesión. Este punto ha sido bien comprendido por la Comisión, y en este sentido es preciso apoyar su proyecto de establecer un procedimiento de información mutua sobre las medidas nacionales que se opongan al principio de libre circulación de mercancías en el interior de la Comunidad. Los casos de negación de comercialización de productos legalmente fabricados o comercializados en otro Estado miembro deberán ser sistemáticamente notificados.

3.4. En el ámbito de los obstáculos fiscales, la realización del mercado único implicará asimismo una serie de decisiones importantes :

3.4.1. la sobreimposición de los flujos financieros intracomunitarios debe ser corregida. El Consejo aún no ha examinado las propuestas destinadas a ampliar el alcance de la Directiva sociedad matriz-filiales ni la propuesta de Directiva sobre el cálculo por parte de las empresas de las pérdidas sufridas por sus establecimientos estables y filiales situados en otros países miembros. Algunas dificultades persistentes de adopción de la Directiva sobre pagos de intereses entre sociedades matrices y filiales han obligado a la Comisión a retirar su propuesta a finales de 1994. En sentido general, las actividades intracomunitarias tanto de empresas, en particular PYME, como personas siguen enfrentándose demasiado a menudo con dificultades y discriminaciones fiscales;

3.4.2. el régimen intracomunitario del IVA debe simplificarse todavía más, mediante un régimen definitivo que imponga condiciones exigentes en materia de tipos y de derechos de deducción, sin por ello olvidar los imperativos presupuestarios de los diferentes países miembros. Un régimen de este tipo implicará la armonización completa del derecho de deducción, una mayor aproximación de los tipos y la concepción de un mecanismo fiable de compensación entre países vendedores netos y países compradores netos que garantice los ingresos de los países de consumo final. Además, deberá ser compatible con las necesidades de reducción de las cargas de las empresas y con la intensificación de la lucha contra el fraude. A la espera del régimen definitivo, será preciso seguir adaptando el régimen transitorio dándole una interpretación uniforme (operaciones triangulares, representación fiscal) y ampliando el ámbito de aplicación de la propuesta de Directiva de simplificación;

3.4.3. por último, la armonización de los impuestos sobre consumos específicos en la Comunidad debe ser mejorada.

3.5. Para obtener en estos tres ámbitos citados las decisiones básicas necesarias para la realización del mercado único, el Comité sugiere un programa final que traduzca el compromiso de los Estados miembros y de las instituciones comunitarias de hacer todo lo necesario para realizar un mercado único en un plazo cercano y bien determinado. Este enfoque es para el Comité preferible a la política posterior a 1992 de « pequeños pasos », que se limita en la actualidad a aportar aquí y allá algunos complementos técnicos, muy limitados, dejando por otra parte bloqueadas las grandes cuestiones no resueltas. Esta situación impide cualquier impulso fuerte por parte de las presidencias del Consejo y tiene por efecto una baja de resultados tan sensible como preocupante, como bien lo indica el informe de la Comisión.

3.6. El núcleo duro de un programa de este tipo podría limitarse a una treintena de medidas clave, derivadas de las necesidades analizadas anteriormente, en la medida en que constituyen medidas determinantes. Este programa debería dar lugar a un calendario preciso y ser dotado de los recursos adecuados, en particular la ampliación de la mayoría cualificada que permitiera la adopción de todas estas medidas.

3.7. A tal efecto podrían aprovecharse dos importantes acontecimientos europeos :

- el paso en 1999 a la fase final de la Unión Económica y Monetaria, que constituye en sí una etapa de rango superior y decisivo en la realización del mercado único, podría adoptarse como límite para la adopción de las últimas medidas de organización del mercado único dentro de una sincronización lógica. Esta fecha corresponde además al período final de preparación para nuevas adhesiones. Con el programa « 1992 », que se beneficiaba sin duda de un contexto anterior más favorable y de las expectativas que una fecha « clave » suscita, se pudo experimentar que el método funciona, por lo que una experiencia análoga con un programa titulado « 1999 » podría resultar asimismo positiva;

- el plazo de la Conferencia Intergubernamental de 1996 se aprovecharía para inscribir en él este programa y obtener los medios necesarios para realizarlo en los plazos indicados, examinando especialmente la posibilidad de ampliar la mayoría cualificada a cuestiones esenciales que traten en particular de la libre circulación de personas, la cooperación aduanera, la protección del medio ambiente y la fiscalidad intracomunitaria.

3.8. El Comité considera que un programa de este tipo presentaría numerosas ventajas en relación con la política actual :

- correspondería mejor a la aceleración de los plazos para la Unión, en particular el próximo paso a la moneda única;

- permitiría dar un último impulso para consolidar el mercado único antes de las nuevas ampliaciones, que ocasionar fuertes presiones;

- utilizaría la ocasión única de la Conferencia Intergubernamental para garantizar esta reactivación del mercado interior (personas, bienes, capitales y servicios).

3.9. Este programa de organización final del mercado único tendría asimismo en cuenta una doble preocupación recientemente manifestada :

- la reducción y simplificación de la reglamentación : centrado en un núcleo duro de una treintena de medidas clave, es decir, la décima parte del programa original establecido en 1985 por el Libro Blanco, no significaría una carga excesiva, en términos cuantitativos, para las instituciones ni los parlamentos o administraciones, aunque sí exigirá decisiones políticas a menudo muy importantes. La consulta de los interlocutores económicos y sociales podría llevarse a cabo en mejores condiciones que para las 300 medidas del Libro Blanco, lo que permitiría una elaboración esmerada del impacto financiero y comportaría un menor riesgo de solapamiento de las directivas. La concentración del programa en una serie de medidas clave garantizaría por último la no dispersión de los esfuerzos de las instituciones, en materia de mercado único, sobre asuntos secundarios en detrimento de los fundamentales;

- el refuerzo de nuestra competitividad para el empleo : permitiría finalizar la organización del mercado único y darle coherencia, aportando una contribución esencial a la recuperación de la competitividad europea. Tal como ha destacado el Informe Ciampi, la competitividad, sin ser en sí misma un objetivo, es condición indispensable para el desarrollo económico, el bienestar social y la calidad de vida. Entre las medidas urgentes que deben adoptarse en interés de la competitividad de la Unión, dicho informe da prioridad a la plena realización del mercado interior, con la incorporación acelerada de la legislación comunitaria, su aplicación en los países miembros y la uniformización de las interpretaciones. Destaca igualmente de manera pertinente el objetivo primordial de potenciar la formación profesional y mejorar la cualificación de hombres y mujeres. El Comité considera también que la competitividad de la Unión implicará velar por el principio de equilibrio entre el mercado interior y el mercado internacional, lo que significa por una parte que las condiciones de competencia y las disposiciones comunitarias no deberán perjudicar a las industrias europeas, y por otra que será preciso obtener de nuestros principales socios comerciales una mayor reciprocidad de trato en el acceso al mercado.

4. Reforzar la aplicación de las medidas

4.1. Para el funcionamiento y la credibilidad del mercado único es indispensable que las decisiones europeas sean efectivamente aplicadas por todos los Estados miembros. Ahora bien, el Informe de la Comisión destaca que un número demasiado elevado de normas adoptadas no se aplican todavía de manera satisfactoria, en particular en el ámbito de los mercados de contratación pública, los seguros y la propiedad intelectual. En relación con los mercados de contratación pública la situación es particularmente opaca, y la Comisión destaca que las estadísticas no son en absoluto satisfactorias. En general, y aunque la Comisión no lo señale, las administraciones nacionales o territoriales pueden verse tentadas de favorecer en la práctica a través de su comportamiento a sus compatriotas, si bien generalmente es difícil de probar la existencia de infracciones jurídicas al principio de no discriminación. Por último, se puede dudar del conocimiento real entre los operadores económicos o los consumidores del « número o de los números verdes » mencionados por la Comisión para señalar los problemas y los casos de infracción.

4.2. La Comisión sólo cita sucintamente en su Informe la cuestión del control y las sanciones, aunque con posterioridad ha tenido ocasión de desarrollar este punto central en una Comunicación al Consejo, mientras que otros documentos, en particular sus informes anuales sobre la aplicación del Derecho comunitario, permiten una mejor visión de la situación de las infracciones. El Comité destaca que las sanciones por no aplicación por parte de los Estados miembros deberían aumentarse significativamente mediante normas comunes, incluyendo las sanciones pecuniarias previstas en el artículo 171 del Tratado para los Estados condenados por el Tribunal de Justicia por retrasos de aplicación. Las sanciones por incumplimiento de las disposiciones sin responsabilidad de los Estados mismos (asociaciones, empresas, etc.) deberían tener en cuenta un margen de libertad de los países miembros para definirlas : más que su armonización administrativa y/o penal, sería preciso garantizar en todos los casos su visibilidad, eficacia, disuasión y proporcionalidad, es decir su carácter razonablemente equivalente en sus efectos. Las sanciones por infracciones al Derecho comunitario en cada Estado miembro deberían como mínimo ser análogas a las impuestas por infracciones a las leyes nacionales.

4.3. Desde hace varios años, existe una tendencia creciente de la normativa europea a dejar a los Estados miembros de la Unión la posibilidad de dictar normativas nacionales más severas que los niveles de armonización. Se perjudica así la aplicación uniforme del Derecho comunitario. En determinados casos, estas normas nacionales más severas pueden oponerse al reconocimiento mutuo y perjudicar la libertad de intercambios, sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 30 a 36 del Tratado CE. En otros casos, estas normativas nacionales más severas pueden introducir « discriminaciones paradójicas » en beneficio de los no nacionales y en detrimento de los nacionales, con lo que se corre el riesgo de que éstos perciban una imagen negativa de la construcción europea, en particular los ciudadanos y pequeñas empresas víctimas de esta situación. El Tratado mismo puede dar origen a la adopción de normas nacionales más severas en aplicación del apartado 4 de su artículo 100A que otorga a un Estado miembro el derecho de derogar, en determinadas condiciones, las normas de la libre circulación de mercancías incluso tras la adopción de una medida de armonización por parte del Consejo. Es indispensable velar por que el recurso por parte de un Estado miembro a esta disposición implique una concertación previa y sistemática, de manera que esta disposición no pueda ser aplicada en el futuro, como lo ha sido hasta hoy, sino en condiciones realmente excepcionales.

4.4. La aplicación del principio del reconocimiento mutuo de controles técnicos de la conformidad de los productos con las exigencias esenciales establecidas por las directivas sigue sufriendo cierto número de disfunciones prácticas :

- en el sector normalizado, es decir, el que ha sido objeto de directivas de armonización técnica, dichas disfunciones son debidas fundamentalmente a la falta de organismos adecuados para efectuar controles de este tipo en los Estados miembros. Esta situación implica o bien costes adicionales para los operadores económicos obligados a expedir sus productos a veces muy lejos con el fin de obtener su aprobación, o bien un rechazo de las autoridades de otro Estado miembro de aceptar estos productos a la importación porque el control ha sido realizado localmente en el Estado miembro de origen por un organismo no habilitado. El Comité considera necesario multiplicar los centros autorizados en los Estados miembros, por ejemplo a través de la conexión por red y la puesta en funcionamiento de los organismos existentes a nivel local, de conformidad con las prescripciones de la norma EN-45000, o por medio de cualquier garantía equivalente;

- en el ámbito no reglamentado, es decir, el que cubre los obstáculos potenciales a los intercambios diferentes de los que se derivan de exigencias esenciales que deben ser protegidas, el principio de reconocimiento mutuo, que sin embargo es básico en el Libro Blanco de 1985, no ha entrado a formar parte de la cultura común. Ahora bien, más allá de los aspectos explícitos de la aplicación del reconocimiento mutuo a través del trabajo desarrollado por la EOTC (), es preciso que en la práctica un producto no peligroso fabricado y comercializado legalmente en el país de origen pueda circular libremente cuando satisfaga convenientemente las exigencias del país de llegada. Este principio aceptado ya globalmente por las administraciones nacionales, plantea problemas de aplicación sobre el terreno, principalmente por el desconocimiento por parte de las autoridades locales responsables de los controles cotidianos. Es, pues, indispensable prever una vasta operación de sensibilización, incluso de formación de los agentes administrativos locales para la aplicación práctica de este principio. El reconocimiento mutuo depende, en efecto, más de un enfoque pragmático de equivalencia de las características técnicas de un producto que de la afirmación general y sin significación real de la equivalencia de las reglamentaciones nacionales. En este sentido, el Comité favorece toda iniciativa que la Comisión pueda adoptar para promover este enfoque pragmático de la noción de reconocimiento mutuo, comprendida hasta hoy de manera demasiado general y, por consiguiente, mal planteada e inefectiva.

4.5. Por último, en el ámbito exterior, las administraciones aduaneras, que siguen estando bajo control nacional, han armonizado sólo parcialmente sus procedimientos para la importación/exportación con terceros países, lo que perjudica la coherencia del mercado único. Con las nuevas ampliaciones, en particular hacia el Este, el problema se multiplicará y podrá llegar a ser prácticamente imposible de gestionar de manera satisfactoria sin una coordinación mayor. Por ello, independientemente del programa « Aduana 2000 » mencionado por la Comisión, la cuestión de un control europeo de las administraciones aduaneras nacionales, que podría implicar la creación de una dirección general de aduanas europeas, merecería plantearse directamente hoy. Con este fin, la cooperación aduanera que forma parte del tercer pilar merecería ser incluida en el ámbito de la competencia comunitaria.

5. Crear una dinámica de convergencia

5.1. Si la adopción de las medidas esenciales restantes y la transposición rigurosa de las normas de funcionamiento por parte de los países miembros constituyen condiciones esenciales para la realización del mercado único, no son sin embargo condiciones suficientes para su éxito, en particular a causa de los desequilibrios, que pueden exacerbarse en una etapa avanzada de liberalización de los intercambios sin convergencia económica y social de nivel correspondiente.

5.2. La primera cuestión se relaciona con el riesgo de fractura monetaria. Recientemente, serias perturbaciones monetarias han afectado las condiciones de intercambio en el interior del mercado único. Las empresas europeas, sometidas a variaciones de 20 a 30 puntos de los tipos de cambio en el mercado interior en algunos meses, pueden interrogarse legítimamente sobre la unificación, previsibilidad y estabilidad de su mercado europeo. Esta cuestión clave ha sido descuidada en el Informe de la Comisión. Existe el peligro de abrir una brecha peligrosa para el mercado único entre los países elegibles para pasar a la tercera fase, que se impondrán fuertes obligaciones, y los restantes, susceptibles de ceder a la tentación de devaluar su moneda y con ello perturbar gravemente las condiciones de los intercambios europeos.

5.3. Parece necesario, por tanto, prevenir toda agravación de las distorsiones de la competencia por razones monetarias y todo riesgo de establecimiento de medidas de compartimentación de las economías ante dichas distorsiones, lo que comprometería de manera irremediable el mercado único. Sería preciso, pues, otorgarse todos los medios que permitiesen la mayor participación posible en el paso a la moneda única de 1999, lo cual implicaría :

- reforzar la autoridad y la eficacia de la vigilancia económica europea, especialmente en el caso de los países divergentes;

- velar por una mejor condicionalidad de las ayudas europeas, en función de objetivos y disciplinas comunes.

5.4. Los Fondos estructurales, que desempeñan un papel esencial en la realización del mercado único y de la cohesión económica y social, deberían ser manejados con más eficacia en apoyo de esta dinámica de convergencia. Por una parte, deberían responder mejor a las necesidades de desarrollo local. Por otra, deberían reforzar los programas de dimensión nacional, en particular la financiación de las redes transeuropeas en los sectores de los transportes, las telecomunicaciones y la energía. Ello reforzaría su vocación de estímulo de las inversiones de interés común, dando un apoyo decisivo al establecimiento de nuevas infraestructuras del mercado interior, completando las restantes fuentes de financiación, en particular los préstamos obtenidos en los mercados de capitales.

5.5. La política de competencia debe tener plenamente en cuenta la apertura internacional del mercado europeo y los imperativos de una política europea de competitividad industrial. Cuando el mercado de referencia se convierte cada vez más en el mercado mundial, las empresas europeas deben verse estimuladas para adoptar la dimensión necesaria con el fin de afrontar con éxito la competencia internacional en el mercado interior europeo y en terceros mercados. Por ello, la Comisión debe velar también con atención por que se den las condiciones para una competencia leal en el mercado interior, tanto por parte de las empresas europeas como de las de terceros países, y las condiciones equivalentes de acceso a terceros mercados.

5.6. El Comité destaca, por otra parte, la necesidad de intensificar la ayuda a los países de Europa central y oriental, a fin de preparar desde este momento a sus administraciones y empresas para el enorme esfuerzo que representará la adaptación al mercado único en próximas ampliaciones. Se trata en particular, al margen de los diversos programas de asistencia técnica y formación profesional en vigor, de intentar promover una mayor cohesión económica y social en beneficio del conjunto de los agentes socioeconómicos de dichos países (empresas, asalariados y consumidores).

5.7. El Comité destaca por último que sería útil estimular el desarrollo, a todos los niveles, de puntos de encuentro sobre el funcionamiento del mercado único. Las semanas del mercado interior organizadas por la Comisión han permitido ya iniciar entre los diferentes agentes del mercado único (responsables políticos, funcionarios, empresas, sindicatos y consumidores) intercambios muy enriquecedores, que merecerían ser profundizados.

5.7.1. El Comité apoya todas las iniciativas nacionales regionales y locales que permitan promover puntos de encuentro y observatorios del mercado único reuniendo a los principales agentes interesados. Dichas iniciativas garantizarían una mejor circulación de la información sobre la práctica y la percepción real del funcionamiento del mercado único, dotando a sus diferentes agentes de más medios para contribuir directamente a su mejora.

5.7.2. El Comité destaca en particular la utilidad de dichos observatorios en el terreno transfronterizo, con funcionarios e interlocutores económicos y sociales a ambos lados de la frontera, para abordar problemas locales comunes, desarrollar programas de intercambio territoriales y organizar experiencias que faciliten la cooperación transfronteriza.

5.7.3. Por su parte, el Comité Económico y Social velará por el desarrollo de los contactos de su Observatorio del mercado interior con todos los interlocutores, regionales y locales, que puedan contribuir a difundir la información sobre el mercado único tal como éste es vivido por todos sus agentes.

6. Conclusiones

6.1. El Comité se congratula del reconocimiento por parte de las instituciones comunitarias del papel de los medios económicos y sociales, y en particular del Observatorio del mercado interior creado por el Comité para contribuir al análisis y orientación de los trabajos de realización del mercado único. El Comité pide al conjunto de los agentes socioprofesionales europeos que participen directamente en la evaluación del mercado interior europeo y comuniquen toda información que permita contribuir a su mejora.

6.2. A pesar de los numerosos progresos realizados desde el Libro Blanco de 1985, el Comité comprueba que el Informe de la Comisión es también ilustración de un estado persistente de no terminación del mercado único. Aunque consciente de las diversas razones que explican estos retrasos, el Comité reafirma que la plena realización del mercado único sigue siendo condición indispensable para reforzar la competitividad de las empresas europeas, garantizar la cohesión política, económica y social de la Unión y promover la consecución de la Unión Económica y Monetaria.

6.3. El Comité estima indispensable profundizar en el análisis de la situación actual, realizando una mejor jerarquización de progresos y obstáculos, y recordando más concretamente que los europeos tienen derecho a esperar un mercado único auténtico, a través de las diversidades que subsistirán. En este sentido, el Comité apoya el proyecto anunciado para 1996 por la Comisión de un estudio de impacto en profundidad sobre el funcionamiento del mercado único. El Observatorio del mercado interior del Comité pretende contribuir plenamente, recurriendo en particular a sus investigaciones y audiencias.

6.4. Preocupado por las crecientes dificultades de adopción de las últimas medidas para el mercado único, que contrastan con la aceleración general de las metas y el calendario de la Unión, el Comité pide a los Estados miembros y a las instituciones comunitarias que se pongan de acuerdo en hacer lo necesario para completar las últimas disposiciones, que evalúa en una treintena de medidas, antes de 1999, plazo fijado para la Unión Económica y Monetaria. Con este fin, la Conferencia Intergubernamental de 1996 sobre la revisión del Tratado debería examinar los medios de ampliar la mayoría cualificada en cuestiones esenciales para el mercado interior, en particular la libre circulación de personas, la cooperación aduanera, la protección del medio ambiente y la fiscalidad intracomunitaria.

6.5. El Comité destaca asimismo la necesidad de reforzar la aplicación de las medidas, ejerciendo un mejor control a todos los niveles por medio de sanciones eficaces. La buena aplicación de las normas del mercado único impone asimismo una mejor reglamentación de las derogaciones nacionales a la libre circulación, una ampliación de los reconocimientos mutuos y la garantía de armonización de las administraciones aduaneras.

6.6. El Comité insiste por último en la necesidad de crear, al margen de las disposiciones relativas a la liberalización de los intercambios y a su buena aplicación, una auténtica dinámica de convergencia que alivie las tensiones y corrija los desequilibrios que nacen de la situación de no realización tanto del mercado único como de la Unión Económica y Monetaria. Ello implicará en particular el refuerzo de la convergencia económica y social, una mejor utilización de los Fondos estructurales, la adaptación de la política de competencia a los datos de la apertura internacional, preparando a la vez activamente a los países de Europa central y oriental para una futura participación en el mercado único. El Comité desea en particular que se desarrollen a diferentes niveles puntos de encuentro y observatorios que reúnan a los diferentes agentes del mercado único, a nivel regional y transfronterizo, y expresa su disposición para el desarrollo de los contactos con éstos.

Hecho en Bruselas, el 22 de noviembre de 1995.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Carlos FERRER

() EOTC : Organización Europea de Pruebas y Certificación.