Comunicacion de la Comision al Consejo y al Parlamento europeo - Revisión intermedia del cuarto protocolo de pesca entre la UE y Groenlandia

Introducción

El cuarto Protocolo del Acuerdo de pesca con Groenlandia entró en vigor en enero de 2001 y consta de una cláusula de revisión intermedia según la cual la Comisión deberá presentar propuestas antes de que finalice el mes de febrero de 2003.

La presente comunicación tiene por objeto explicar el motivo de la revisión que, lejos de ser un ejercicio rutinario, exige aceptar ahora el reto político al que se enfrentará el futuro de las relaciones entre la Unión Europea y Groenlandia (Parte 1).

A continuación, se enumeran las principales características de un compromiso político entre la UE, Groenlandia y el Reino de Dinamarca que garantiza que después de 2007 las relaciones estarán basadas en una cooperación global para un desarrollo sostenible (Parte 2).

Por último, se establece un marco para la negociación entre la Comisión y las autoridades de Groenlandia con el fin de modificar el cuarto Protocolo sobre la pesca dentro del calendario previsto de la revisión intermedia (Parte 3).

1. PUNTOS DÉBILES Y ELEMENTOS POSITIVOS DE LA RELACIÓN ACTUAL ENTRE LA UE Y GROENLANDIA

1.1. Antecedentes

Groenlandia es una región de Dinamarca que entró a formar parte de la Comunidad Europea junto con ese país en 1973. El estatuto interno de Groenlandia fue modificado por el Estatuto de Autonomía, que entró en vigor el 1 de mayo de 1979. En febrero de 1982, en un referéndum consultivo, el 52 % de los votantes se manifestó a favor de la retirada de la Comunidad; por consiguiente, Dinamarca propuso modificar los Tratados. El 1 de febrero de 1985 entró en vigor el Tratado de retirada, o «Tratado de Groenlandia», [1] de 13 de marzo de 1984, por el que se concedió a Groenlandia el estatuto aplicable a los países y territorios de ultramar (PTU) asociados a la Comunidad [2].

[1] Tratado por el que se modifican los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas en lo respecta a Groenlandia, DO L 29/19 de 1.2.1985, p. 1.

[2] Artículos 182-188 y anexo II del Tratado UE.

El Tratado de Groenlandia insiste también en los aspectos de cooperación y desarrollo. En su preámbulo, hace referencia al «establecimiento de un régimen que mantenga los vínculos estrechos y duraderos entre las Comunidades y Groenlandia y que tome en consideración sus intereses recíprocos y especialmente las necesidades de desarrollo de Groenlandia». Además, el preámbulo indica que, si bien el estatuto aplicable a los países y territorios de ultramar parece representar el marco adecuado para las relaciones con Groenlandia, se requieren «disposiciones específicas suplementarias» para este país.

Un Protocolo sobre el régimen especial aplicable a Groenlandia, adjunto al Tratado de retirada, dispone que este país puede gozar de un acceso ilimitado y libre de impuestos al mercado comunitario de productos de la pesca, siempre y cuando conceda a la Comunidad posibilidades satisfactorias de acceso a las aguas de Groenlandia con arreglo a un Acuerdo de pesca.

1.2. Marco jurídico - pesca

Las relaciones en materia de pesca entre la Comunidad y Groenlandia están reguladas por el «Acuerdo en materia de pesca entre la Comunidad Económica Europea, por una parte, y el Gobierno de Dinamarca y el Gobierno local de Groenlandia, por otra» [3], o Acuerdo de pesca -, cuya negociación y celebración estuvieron estrechamente vinculadas a la retirada de Groenlandia de la Comunidad y a la celebración del Tratado de Groenlandia.

[3] DO L 29 de 1.2.1985, p. 8

El Acuerdo de pesca se celebró por un periodo inicial de diez años, transcurrido el cual podía ser tácitamente prorrogado por periodos adicionales de seis años, excepto en caso de denuncia por cualquiera de las Partes mediante notificación presentada al menos nueve meses antes de la expiración de cada periodo. Se aplica mediante protocolos sucesivos.

El Acuerdo de pesca se fundamenta en los principios del Tratado de Groenlandia. Su preámbulo hace referencia explícita tanto al «espíritu de cooperación resultante del Estatuto de Territorio de Ultramar concedido por la Comunidad a Groenlandia» como al mencionado Protocolo sobre el régimen especial aplicable a ese país. Además, reconoce que «la pesca, que constituye una actividad económica esencial, reviste para Groenlandia una vital importancia» y subraya que «para la Comunidad, el mantenimiento de las actividades pesqueras de los buques con bandera de un Estado miembro en las aguas groenlandesas desempeña un papel esencial en el funcionamiento de la política pesquera común».

Con este espíritu, el Acuerdo de pesca tiene por finalidad proporcionar a la Comunidad cuotas de pesca en aguas groenlandesas, además de una prioridad especial para acceder a las posibilidades de pesca suplementarias en esas mismas aguas, como contrapartida de la compensación financiera concedida a Groenlandia. El Acuerdo de pesca establece asimismo que las cuotas de capturas asignadas a la Comunidad pueden ser utilizadas por buques no comunitarios, en la medida en que ello resulte necesario para el adecuado funcionamiento de los acuerdos de pesca entre la Comunidad y terceros países. Esta última posibilidad ha permitido equilibrar total o parcialmente los acuerdos de acceso recíproco con las Islas Feroe, Islandia y Noruega sin efectos negativos en la asignación de cuotas existente dentro de las aguas de pesca comunitarias.

En consonancia con el objeto y el propósito del Tratado de Groenlandia y el «Protocolo sobre el régimen especial aplicable a Groenlandia», el Acuerdo de pesca no se limitó a cuestiones meramente pesqueras, sino que también se destinó a la consecución de otros objetivos de cooperación para el desarrollo de Groenlandia. Más concretamente, Groenlandia siguió recibiendo el mismo importe que recibía en concepto de asistencia financiera cuando formaba parte de la Comunidad y dichos fondos sólo se pusieron a su disposición a través del Acuerdo de pesca.

1.3. Marco jurídico - El estatuto de los PTU.

El estatuto aplicable a los PTU que se concedió a Groenlandia mediante el tratado de retirada se establece en los artículos 182 a 188 del Tratado UE, que abarca también otros territorios vinculados a Francia, los Países Bajos y el Reino Unido. Dichos artículos se aplican mediante sucesivas decisiones del Consejo, siendo la última de ellas la «Decisión de Asociación Ultramar», de 27 de noviembre de 2001 [4]. En ellos se definen las relaciones generales entre los 20 PTU y la Comunidad Europea, con la notable excepción de las disposiciones específicas en materia de pesca antes mencionadas aplicables a Groenlandia.

[4] Decisión 2001/822/CE de 27.11.2001, DO L 314 de 30.11.2001, p.1.

A causa de esta excepción, aunque Groenlandia recae en el ámbito de aplicación de las distintas Decisiones del Consejo referentes a la asociación de países y territorios de ultramar, no puede concederse la ayuda financiera del FED durante el periodo de aplicación de los sucesivos protocolos de pesca. En la práctica, esta situación impidió que Groenlandia y la Comunidad cooperasen en muchos de los ámbitos cubiertos por la Decisión. Sin embargo, Groenlandia ha gestionado su propia política de desarrollo de forma autónoma.

No obstante, Groenlandia puede recurrir a otros instrumentos de la asociación de países y territorios de ultramar. El más importante es el régimen comercial no recíproco, que es el régimen más favorable que se concede a un socio de la Comunidad, gracias al cual se garantiza un acceso ilimitado libre de derechos de aduana al mercado comunitario de productos de la pesca.

Los programas y líneas presupuestarias de la CE accesibles a todos los PTU también ofrecen valiosas posibilidades en los sectores de la investigación científica y el desarrollo tecnológico, el medio ambiente, las ONG, la educación, la cultura y la formación.

1.4. Descripción general de la situación de Groenlandia

De acuerdo con el Tratado de Groenlandia, que en su preámbulo especifica que el Tratado debe permitir mantener los vínculos estrechos y duraderos entre las Comunidades y Groenlandia y tomar en consideración sus intereses recíprocos y especialmente las necesidades de desarrollo de Groenlandia», el cuarto Protocolo debe valorarse teniendo en cuenta la descripción general de la situación de Groenlandia.

A primera vista, la economía de Groenlandia se enfrenta a una grave crisis de muchos años. Según el último estudio de la OCDE [5], el PIB se ha estancado en términos reales durante los últimos diez años y es necesario un importante cambio estructural para crear la base de una recuperación.

[5] OCDE - «Greenland's economy: building a strategy for the future»; DOC.DT/TDPC (99)10

Esta situación se debe en gran medida a la crisis de la pesca, ya que el sector pesquero constituye la espina dorsal de la economía de Groenlandia: no sólo es el elemento principal de las actividades internas privadas sino que representa también el 90% de la balanza exterior de pagos en recursos externos en un país que depende casi exclusivamente de las importaciones.

La crisis de la pesca pone de relieve los grandes daños medioambientales causados en Groenlandia por la acumulación de consecuencias negativas por la falta de sostenibilidad a escala global: la reducción de las poblaciones de peces, perceptible a comienzos de los años 70, se ha acelerado debido al efecto combinado de la sobrepesca en la zona del Atlántico Norte y de la modificación de la temperatura del agua. Además, la contaminación generalizada (contaminantes orgánicos persistentes y metales pesados) está afectando ahora a las especies animales y a la salud humana de modo que el consumo de dichas especies está siendo regulado progresivamente, si no prohibido, por las autoridades de Groenlandia. Los proyectos de mayor explotación de petróleo y gas en el océano Ártico constituyen una preocupación creciente por los efectos perjudiciales que pueden tener en el medio ambiente.

La estructura específica de la economía groenlandesa, que se caracteriza por un amplio sector público (cuya asistencia técnica es facilitada en su mayor parte por funcionarios daneses), condiciones climáticas adversas y población dispersa, impide que el débil sector privado local realice por sí solo las inversiones necesarias. Todavía son precisas intervenciones públicas a gran escala para hacer frente a la reestructuración de la industria pesquera, la modernización de las comunicaciones, la formación y la asistencia a una población cuya esperanza de vida es doce años inferior a la media de la OCDE.

A corto plazo, estas dificultades económicas debilitan las finanzas públicas y hacen que el Gobierno de Groenlandia dependa en gran medida de las ayudas globales concedidas por el Gobierno danés (aproximadamente el 40% del PIB) y de la compensación financiera comunitaria abonada en virtud de los protocolos de pesca (4% del PIB).

Desde un punto de vista cultural y político, Groenlandia goza de profundos vínculos históricos con el Reino de Dinamarca y, por lo tanto, también con la UE. Hay algunos indicios de mayor transferencia progresiva de responsabilidades de Dinamarca al Gobierno autónomo de Groenlandia. Esta perspectiva debe observarse en una relación triangular entre Groenlandia, Dinamarca y la UE.

1.5. Deficiencias del Acuerdo y los protocolos de pesca.

Una valoración general de los resultados obtenidos debe reconocer en primer lugar que el Acuerdo de pesca, celebrado hace casi veinte años, ha garantizado el mantenimiento de una elevada ayuda financiera a Groenlandia tras su retirada de la Comunidad y la Decisión PTU ha permitido a los productos groenlandeses acceder libremente al mercado comunitario. La Comunidad, por su parte, ha obtenido una cuota de pesca estable y una preferencia sobre las poblaciones excedentarias a cambio del pago de una compensación financiera. El Acuerdo de pesca también desempeñó un importante papel en la elaboración del Acuerdo con Noruega, las Islas Feroe e Islandia al facilitar el equilibrio en el intercambio recíproco de las posibilidades de pesca entre las flotas comunitarias y dichos países.

No obstante, una evaluación realista de los protocolos de pesca debería tomar en consideración también las continuas y crecientes deficiencias de su aplicación:

Desde el principio, el valor de las cantidades de pescado disponibles en virtud de los protocolos ha sido muy inferior al nivel de la compensación financiera. Aunque las autoridades de Groenlandia tengan una apreciación más positiva de la situación, en 1985, cuando se celebró el primer Protocolo, prácticamente se habían agotado las poblaciones de bacalao en aguas groenlandesas y las de gallineta nórdica eran escasas.

Esta situación se ve confirmada por las cifras del primer año de aplicación del cuarto Protocolo. Con la excepción del capelán, la gallineta nórdica, el camarón y el halibut negro, la utilización por parte de los buques comunitarios de las cuotas disponibles en virtud del Protocolo es extremadamente baja. En 2001, se capturó apenas un 19% de la cuota de gallineta nórdica, menos del 3% de la de perro del Norte y menos del 1% de la de granadero. Las capturas de bacalao efectuadas por los buques comunitarios ascendieron a 225 toneladas cuando la cuota de pesca era de 2000 toneladas. No sólo el valor de la compensación financiera prevista en el cuarto Protocolo en 42,8 millones de euros supera el valor de las posibilidades de pesca, estimadas por la Comisión en alrededor de 28 millones de euros, sino que además dichas posibilidades están lejos de haberse alcanzado. Este fenómeno encuentra en parte su explicación en la discrepancia entre el dictamen científico sobre la situación de las poblaciones y el establecimiento de cuotas que no se ajustan a dicho dictamen. El ejemplo más llamativo es el del bacalao: el dictamen científico preconiza una captura cero para esta población pero se sigue asignando a la Comunidad una cuota de 2.000 toneladas en el Protocolo.

La intención de los sucesivos protocolos fue adaptar la compensación financiera para reflejar los incrementos nominales de las cuotas de capturas y la evolución de la inflación. A diferencia de los protocolos de pesca celebrados recientemente con otros países, el cuarto Protocolo no consta de ninguna disposición específica a favor de acciones destinadas a medidas estructurales para apoyar los esfuerzos de modernización o reestructuración del sector pesquero de Groenlandia. Tanto el Tribunal de Cuentas como el Parlamento Europeo han insistido en la necesidad de transparencia (una clara determinación de los pagos que correspondan a las posibilidades de pesca reales) y en el cumplimiento de las normas presupuestarias habituales en la cooperación para el desarrollo, aspectos que también se destacan en el Libro Verde de la Comisión sobre el futuro de la política pesquera común (sección 5.8.2) [6].

[6] COM(2001)135 de 20.3.2001.

Estas deficiencias se deben en gran medida a la necesidad de encontrar un compromiso que supere los problemas creados por la retirada de Groenlandia de la Comunidad Europea. De acuerdo con esta valoración, la revisión intermedia debe proporcionar la oportunidad de iniciar un proceso que desemboque en una relación más transparente en lo que respecta al coste del Acuerdo de pesca y, al mismo tiempo, en una racionalización de la cooperación para el desarrollo.

1.6. Elementos positivos en materia de desarrollo y política exterior

Como indica la valoración de la situación económica y social general de Groenlandia (punto 1.4. anterior), en la relación entre la Unión Europea y Groenlandia podrían plantearse algunos aspectos positivos para la cooperación y el desarrollo, más allá de los problemas relativos a la pesca.

La cooperación podría desarrollarse en un marco general de apoyo al desarrollo sostenible en la región ártica como un asunto de interés común tanto para Groenlandia como para la Unión Europea.

Las propias autoridades groenlandesas han mencionado como posibles sectores de ayuda varios aspectos decisivos para el crecimiento sostenible y la creación de empleo: controles veterinarios, recursos alternativos al petróleo y los minerales, gestión racional del agua, mejora de las comunicaciones y las viviendas destinadas a la población dispersa, formación de la mano de obra, cooperación científica mediante la utilización de las oportunidades ofrecidas por el «laboratorio único sobre el cambio climático» que constituye Groenlandia.

De modo más general, Groenlandia tiene un papel clave que desempeñar como socio de la región ártica dentro de un círculo más amplio que incluye a también a Suecia y Finlandia, así como a Islandia, Noruega, Rusia, Canadá y los Estados Unidos. En este contexto, la Comisión Europea trabajará para consolidar la coordinación de nuestras iniciativas sectoriales en el Ártico, con el fin de garantizar un planteamiento global coherente en sectores como el medio ambiente, la investigación y cuestiones sobre desarrollo sostenible tanto en la política interior como exterior. En el ámbito específico de nuestras relaciones exteriores, los asuntos relacionados con la región ártica están integrados en el segundo plan de acción de la Dimensión Septentrional (2004-2006, actualmente en preparación), y esta orientación se mantendrá probablemente en la evolución posterior de este ámbito político fundamental. Durante la reciente reunión ministerial sobre la Dimensión Septentrional, celebrada en Ilulissat en agosto de 2002, se destacó especialmente la importancia de Groenlandia en el capítulo ártico de la Dimensión Septentrional.

El interés por la sostenibilidad, cuya importancia estratégica fue subrayada mediante la adopción en Goteburgo de la estrategia europea para el desarrollo sostenible, favorece el fomento de la cooperación ártica con una participación dinámica e impulsora de Groenlandia.

1.7. Relaciones a corto y largo plazo

En su valoración de las relaciones actuales entre la UE y Groenlandia, la Comisión considera lo siguiente:

- se observa claramente la necesidad de adaptar la aplicación del cuarto Protocolo de pesca para garantizar una mayor transparencia y coherencia con la normativa comunitaria sobre política presupuestaria y de desarrollo;

- hay también una necesidad estratégica de ampliar y reforzar las futuras relaciones entre la UE y Groenlandia, junto con un interés mutuo por favorecer el desarrollo sostenible en la región ártica;

- los requisitos a corto y medio plazo son interdependientes: habida cuenta de las características específicas del Protocolo de pesca y de los problemas estructurales de Groenlandia, una adaptación inmediata del Protocolo debería basarse en un compromiso político conjunto a largo plazo entre la UE, el Reino de Dinamarca y Groenlandia.

2. PROPUESTA DE UNA NUEVA COOPERACIÓN SOBRE DESARROLLO SOSTENIBLE ENTRE LA UE Y GROENLANDIA

2.1. Ámbito de aplicación de la cooperación

La Comisión considera que sería conveniente basar las futuras relaciones entre la UE y Groenlandia en una cooperación global, con tres dimensiones que contribuyan al desarrollo sostenible:

- La pesca sostenible sigue siendo un asunto de interés común. Por lo tanto, como todos los futuros acuerdos con terceros países, debe situarse en el contexto de una cooperación para el desarrollo de una pesca responsable y sostenible, como se describe en las comunicaciones de la Comisión «Hacia una cooperación mundial para el desarrollo sostenible». Además, como en todos los demás acuerdos de pesca, el nivel de la compensación financiera debe reflejar el nivel real de las posibilidades de pesca y dejar que otros instrumentos gestionen los aspectos que no están relacionados con la pesca.

- El crecimiento sostenible y el empleo deben fomentarse de acuerdo con una estrategia de desarrollo estrechamente coordinada con las políticas comunes danesa y groenlandesa y con los retos económicos, sociales y culturales a los que se enfrenta la población «Inuit» de Groenlandia.

- Deben garantizarse la participación efectiva de Groenlandia y la protección de los intereses importantes de la UE dentro de una cooperación ártica internacional.

2.2. Posibilidades para un nuevo marco jurídico

El artículo 188 del Tratado UE, que concede a Groenlandia el estatuto de país o territorio de ultramar, especifica también que la única excepción a dicho estatuto se refiere a la pesca. Por consiguiente, si la Comunidad decide celebrar con Groenlandia acuerdos sectoriales o globales que no tengan que ver con la pesca, sería necesario modificar el Tratado UE.

Por lo que respecta a la ayuda financiera, el marco actual de los PTU, modificado recientemente por la Decisión de Asociación Ultramar (para el periodo de 2001-2011), no permite una asignación comparable con la concedida actualmente gracias al Protocolo de pesca. En virtud de las disposiciones de la novena Decisión PTU del FED, Groenlandia no recibiría más de la décima parte aproximadamente de lo que recibe en concepto de la compensación financiera actual.

También sería conveniente estudiar si el estatuto PTU de Groenlandia debe ser completado o sustituido en su totalidad por un nuevo acuerdo. Podrían considerarse dos opciones distintas:

- Según la primera opción, «PTU plus», la modificación del Tratado completaría las disposiciones básicas de los PTU con un régimen específico que cubriría no sólo la pesca sino todas las cuestiones bilaterales relacionadas con la región ártica que no estuvieran cubiertas por el estatuto PTU y permitiría una financiación más adecuada que la existente a cargo del presupuesto comunitario.

- En la segunda opción, «cooperación UE - Groenlandia», debería negociarse un acuerdo ad hoc que contenga y desarrolle posteriormente las posibilidades concedidas por el estatuto PTU y por el Acuerdo de pesca.

La primera opción no suprimiría completamente la ambigüedad del estatuto de Groenlandia, sino que podría empeorarla y posiblemente cuestionar el equilibrio de todo el marco PTU debido a una situación muy específica. Debe incrementarse también la visibilidad de las relaciones entre la UE y Groenlandia. Por estas razones, la Comisión considera preferible la segunda opción, si Groenlandia y Dinamarca así lo solicitan.

2.3. Compromiso político propuesto

Teniendo en cuenta la necesidad de situar la adaptación del cuarto Protocolo de pesca entre la Comunidad y Groenlandia en la perspectiva de una cooperación global, orientada al futuro y fiable, la Comisión invita al Consejo de Ministros a expresar a las autoridades de Groenlandia y al Gobierno danés su compromiso político de:

- basar las futuras relaciones de la Unión Europea y Groenlandia a partir de 2006 en una «cooperación para el desarrollo sostenible», que sería la continuación del actual Acuerdo de pesca y del estatuto PTU, en función de las principales prioridades de la PESC tras la próxima ampliación;

- modificar en consecuencia el Tratado UE a su debido tiempo.

Dentro del próximo marco financiero de la Unión Europea, los futuros compromisos financieros se orientarán en función de su nivel actual, teniendo en cuenta de las necesidades y limitaciones específicas de Groenlandia, así como las contribuciones financieras procedentes de otras partes.

3. REVISIÓN INTERMEDIA DEL CUARTO PROTOCOLO DE PESCA

A la luz de la estrategia actual para una relación a largo plazo entre la UE y Groenlandia, la Comisión opina que las autoridades groenlandesas deben tomar en consideración una modificación significativa del cuarto Protocolo de pesca a partir de 2003.

3.1. Integración del cuarto Protocolo de pescas

Habida cuenta de que la compensación financiera anual prevista en el Protocolo hasta el final de 2006 debe permanecer invariable, la Comisión propondrá lo siguiente a las autoridades de Groenlandia:

- acordar cuotas de captura que se adapten a las posibilidades de pesca estimadas sobre la base de los dictámenes científicos, incluso si esto acentúa las discrepancias entre el valor de las posibilidades de pesca y el importe de la compensación financiera;

- modificar el Protocolo con objeto de destinar parte de la compensación financiera a la reforma estructural de la industria de la pesca de Groenlandia y fomentar la pesca responsable en sus aguas; las medidas previstas para tal fin serán programadas, aplicadas y controladas por Groenlandia, que elaborará cada año una declaración de los costes y beneficios de las medidas financiadas.

3.2. Hacia un acuerdo de cooperación para el desarrollo sostenible

Para llevar a cabo las propuestas presentadas, ya sea a largo o a corto plazo, será necesario favorecer la transición a una forma de cooperación más articulada, que habrá de esbozarse en un documento estratégico sobre el país.

Durante el periodo transitorio, la ayuda financiera debe seguir proporcionándose de conformidad con una ayuda presupuestaria; más adelante se utilizarán los instrumentos más adecuados. Las necesidades y limitaciones específicas de Groenlandia en materia de recursos humanos y aspectos institucionales deben evaluarse lo antes posible, y en todo caso en 2005 a más tardar, con el fin de garantizar la mayor eficacia posible y una gestión financiera adecuada de la ayuda comunitaria, como suele ocurrir cuando la financiación comunitaria se concede de esta forma.

Al recordar el preámbulo del Tratado de Groenlandia que dispone que « (los acuerdos) deben permitir mantener vínculos estrechos y duraderos entre Groenlandia y la Comunidad», y teniendo en cuenta también que diecisiete años después el Gobierno danés se declaró expresamente favorable a la creación de un vínculo aún más estrecho en forma de cooperación entre la UE y Groenlandia, la Comisión considera que la perspectiva de una «cooperación para el desarrollo sostenible entre la UE y Groenlandia» se ajusta tanto al espíritu inicial del Tratado de Groenlandia y como a la evolución actual.