Dictamen del Comité Económico y Social sobre:

- la "Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa al establecimiento de un sistema comunitario de seguimiento e información sobre el tráfico marítimo",

- la "Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la constitución de un fondo de indemnización de daños causados por la contaminación de hidrocarburos en aguas europeas y medidas complementarias", y

- la "Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se instituye una Agencia Europea de Seguridad Marítima"

(2001/C 221/07)

El 25 de enero de 2001, de conformidad con el apartado segundo del artículo 80 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre las propuestas mencionadas.

La Sección de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 8 de mayo de 2001 (ponente: Sr. Retureau; coponente: Sra. Bredima-Savopoulou).

En su 382o Pleno de los días 30 y 31 de mayo de 2001 (sesión del 30 de mayo), el Comité Económico y Social ha aprobado por 111 votos a favor y 3 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. En cumplimiento de sus compromisos de presentar una serie de propuestas legislativas en el sector de la seguridad marítima, la Comisión propone tres textos nuevos del Consejo y del Parlamento y solicita al CES que emita un dictamen sobre ellos.

1.2. Se trata, en palabras de la Comisión, de "un segundo conjunto de medidas comunitarias en materia de seguridad marítima a raíz del naufragio del petrolero Erika", que para simplificar nosotros denominaremos "paquete Erika II" y que consta de tres propuestas: una directiva y dos reglamentos.

1.3. Estas propuestas estaban ya anunciadas en el "paquete Erika I" sobre el cual ya se pronunció el CES(1) y en aquella ocasión formuló ciertas observaciones generales a las que conviene hacer referencia, como introducción a las observaciones más detalladas que seguirán al análisis de las propuestas presentadas.

1.4. El Comité lamenta que, por lo que se refiere a la modificación de la Directiva sobre control de los buques por el Estado del puerto que formaba parte del primer paquete, el Consejo no haya seguido plenamente las propuestas de la Comisión que suponían ante todo un aumento significativo del número de inspectores cualificados, como había señalado el Comité. La posición actual del Consejo podría restringir considerablemente el número de buques de riesgo inspeccionados en los puertos, hecho que el Comité lamenta profundamente. Espera que se modifique esta posición para garantizar el pleno respeto de los objetivos del memorándum de París y del factor de selección propuesto por la Comisión.

1.5. El Comité, que había pedido que, en la medida de lo posible, se llegara previamente a un acuerdo con la OMI en cuanto a la introducción de petroleros de casco doble, toma nota con satisfacción de que vaya a examinarse para su aprobación en abril de 2001 una revisión del actual calendario de retirada fijado por la OMI, en respuesta a la solicitud conjunta de los Estados miembros de la Unión, que se decidió en la reunión de la OMI celebrada del 24 al 27 de abril de 2001.

1.6. Habida cuenta de la importancia del factor humano en materia de seguridad, la inclusión en el Derecho comunitario de los convenios marítimos de la OIT mediante su ratificación por parte de los Estados miembros y la próxima revisión de los textos relativos a la formación de las tripulaciones se han convertido en una necesidad urgente. Los Estados miembros deberían actuar en este sentido ante los demás miembros de la OMI y de la OIT y, por su parte, la Comunidad debería contribuir a fomentar la ratificación universal de estos convenios y de los protocolos más recientes con el fin de aumentar y unificar el nivel general de protección de los navegantes y su formación en materia de seguridad. Por su parte, el Comité elaborará un dictamen de iniciativa sobre todos los modos de transporte.

2. Las propuestas legislativas del paquete Erika II

2.1. Directiva relativa al establecimiento de un sistema comunitario de seguimiento e información sobre el tráfico marítimo

2.1.1. El riesgo de que se produzcan accidentes ligados a la concentración del tráfico marítimo en los estrechos es especialmente alto. En términos más generales, las consecuencias de ciertos accidentes pueden resultar catastróficas para la economía y el medio ambiente de las regiones ribereñas de las vías de navegación europeas. Conviene, pues, vigilar y organizar el tráfico para minimizar estos riesgos, y ese es el objetivo de esta Directiva.

2.1.2. La Comisión sugiere que la Directiva 93/75/CEE que establece un sistema de notificación para los buques que transportan mercancías peligrosas o contaminantes, no es adecuada en su estado actual, puesto que no cubre a los buques simplemente en tránsito a lo largo de las costas europeas. Por esta razón, y para vigilar y controlar con más eficacia el tráfico frente a las costas de la Unión Europea, la Directiva propuesta prevé:

a) hacer obligatorio que los buques que naveguen en las aguas de la UE dispongan de transpondedores automáticos de identificación;

b) hacer extensiva la obligación de notificación de la Directiva 93/75/CEE a otras mercancías peligrosas o contaminantes y, en especial, al fuel oil para calderas de barco;

c) el uso sistemático del intercambio electrónico de datos (EDI) para la transmisión de datos sobre la carga de mercancías peligrosas o contaminantes de los buques;

d) hacer obligatorio que los buques vayan equipados con registradores de datos del viaje (cajas negras);

e) fomentar el desarrollo de las bases de datos comunes y la interconexión de los centros encargados de tratar la información para lograr una imagen más completa del tráfico en aguas europeas;

f) un seguimiento más estrecho de los buques que presenten un riesgo particularmente elevado para la seguridad marítima y el medio ambiente;

g) reforzar las facultades de intervención de los Estados miembros costeros para evitar riesgos de accidentes graves (desvío de los buques, imposición de pilotaje o remolcado de los mismos);

h) la designación de puertos de refugio; y

i) prohibir a los buques que abandonen los puertos en condiciones meteorológicas excepcionales.

2.2. Reglamento relativo a la constitución de un fondo de indemnización de daños causados por la contaminación de hidrocarburos en aguas europeas y medidas complementarias

2.2.1. El Reglamento propuesto por la Comisión completa el sistema internacional de dos niveles actualmente en vigor en el ámbito de la responsabilidad y la indemnización de daños causados por los petroleros merced a la creación de un fondo europeo suplementario, el Fondo COPE, que deberá indemnizar a las víctimas de las mareas negras en aguas europeas. El Fondo COPE estará sujeto a un límite de 1000 millones de euros y será financiado por las entidades europeas receptoras de hidrocarburos de los Estados miembros costeros de la UE que reciban más de 150000 toneladas anuales de petróleo bruto o de fuel oil pesado en una medida proporcional a la cantidad de petróleo recibida. El Fondo COPE sólo entrará en funcionamiento si se produce un accidente en aguas de la Unión Europea y siempre que se supere, o exista peligro de superar, el límite previsto por el Fondo Internacional de Indemnización de Daños Causados por la Contaminación de Hidrocarburos.

2.2.2. Además, la Comisión pretende resolver, a través de la OMI, las demás deficiencias del sistema internacional para así realizar las siguientes modificaciones en el Convenio de Responsabilidad de 1992:

- la responsabilidad del propietario será ilimitada si se comprueba que los daños de contaminación se deben a una negligencia grave por su parte;

- debería eliminarse del Convenio de Responsabilidad la prohibición de presentar demandas por contaminación contra el fletador, el gerente y el operador del buque;

- la indemnización de los daños causados al medio ambiente debería ser revisada y ampliada a la luz de otros regímenes de indemnización similares de Derecho comunitario.

2.2.3. Para completar las medidas en el terreno de la responsabilidad y la compensación, la Comisión propone que se prevea la imposición de penalizaciones o sanciones financieras en casos de negligencia grave y demostrada de cualquier persona implicada en el transporte marítimo de petróleo.

2.2.4. Si los esfuerzos por lograr las mejoras deseadas en relación con las normas internacionales de responsabilidad y compensación no tuvieran éxito, la Comisión hará una propuesta para adoptar a nivel comunitario una normativa europea por la que se instaure un régimen de responsabilidad e indemnización en el ámbito de la contaminación marítima.

2.3. Reglamento por el que se instituye una Agencia Europea de Seguridad Marítima

2.3.1. La Comisión afirma que la tarea de garantizar una ejecución adecuada y convergente de la legislación vigente relativa a la seguridad en el mar y la prevención de la contaminación es difícil debido a la diversidad de tradiciones administrativas de sus Estados miembros. Por consiguiente, para ayudar a la Comisión a garantizar una aplicación eficaz y armonizada de las normas comunitarias existentes se propone en un proyecto de Reglamento la creación de una Agencia Europea de Seguridad Marítima.

2.3.2. La Comisión piensa que sería poco realista, o al menos prematuro, prever la instauración de una estructura operativa europea integrada, es decir, un cuerpo de guardacostas europeo, cuya acción sustituiría a la de las administraciones marítimas nacionales. La Agencia se encargaría más bien de apoyar la acción de los Estados miembros y de la Comisión en la ejecución y el control de la legislación comunitaria, así como en la evaluación de la eficacia de las medidas aplicadas.

2.3.3. La Agencia no estará habilitada para tomar decisiones, ya que corresponderá a los Estados miembros y sobre todo a la Comisión, en su misión ejecutiva o de guardiana de la legislación comunitaria, llevar a cabo la labor de seguimiento a que hubiera lugar para efectuar los trabajos y eventuales sugerencias de la Agencia.

2.3.4. La Agencia estará dotada de personalidad jurídica y tendrá su sede en un emplazamiento adecuado que le permita desarrollar las relaciones de trabajo con la instituciones comunitarias competentes.

2.3.5. La Agencia estará controlada por un Consejo de Administración compuesto de cuatro representantes de la Comisión, cuatro del Consejo, cuatro del Parlamento Europeo y cuatro de los sectores profesionales, incluidos los usuarios, nombrados por la Comisión. El Director ejecutivo de la Agencia será nombrado por el Consejo de Administración previa propuesta de la Comisión. El mandato del Director ejecutivo y el de los miembros del Consejo de Administración durará cinco años y será renovable una sola vez.

2.3.6. Una pequeña parte del personal de la Agencia estará compuesto por funcionarios comunitarios trasladados, con carácter temporal, de las instituciones comunitarias. Los demás serán contratados sobre la base de su experiencia y sus méritos y empleados a través de contratos temporales y renovables.

2.3.7. Las tareas que deberá efectuar la Agencia con el fin de lograr los objetivos fijados incluyen, entre otras, proporcionar a la Comisión la ayuda técnica para preparar las modificaciones de la legislación comunitaria, reforzar el sistema global de control del Estado del puerto y llevar a cabo un seguimiento de las sociedades de clasificación. La Agencia podrá decidir el establecimiento de centros regionales en algunos Estados miembros que garanticen una mejor la vigilancia del tráfico marítimo. Con el fin de desarrollar correctamente las tareas encomendadas a la Agencia, sus funcionarios realizarán visitas a los Estados miembros con el fin de comprobar la eficacia en la aplicación de la legislación.

3. Observaciones generales

3.1. Notificación de los buques

3.1.1. El CES apoya la creación de un sistema global y centralizado de notificación, vigilancia y control que incluya los servicios de búsqueda y salvamento y de información sobre tráfico marítimo.

3.1.2. El CES observa que las propuestas específicas reiteran en gran medida las obligaciones ya impuestas a los buques por los diversos Convenios de la OMI. El Convenio UNCLOS reconoce a la OMI como organismo competente para los asuntos relacionados con la seguridad marítima y la prevención de la contaminación que afectan al transporte marítimo internacional.

3.1.3. El sistema de notificación previsto cubre la amplia zona de las aguas europeas e incluye los sistemas operativos obligatorios de notificación establecidos por la OMI. La Comisión sugiere que los buques en tránsito deberán participar en los sistemas OMI que cubren las aguas comunitarias y progresivamente también en los nuevos sistemas. En primer lugar, los Estados miembros y la Comisión deben dedicarse a establecer el sistema propuesto a través de la OMI, tal como está previsto en el artículo 20 de la Directiva propuesta, y a aplicarlo independientemente si la OMI no logra establecer dicho sistema en un plazo razonable en el ámbito internacional.

3.1.4. El CES recuerda que, en su dictamen sobre el primer paquete Erika(2), apoyó la instauración de un régimen del Estado costero, en el que quedarían identificadas las zonas y los puertos de refugio que deberían estar equipados y ser capaces de afrontar los accidentes, lo que permitiría a las autoridades proporcionar una asistencia activa a los buques siniestrados.

3.1.5. Teniendo en cuenta la interacción entre los buques y las estaciones costeras, el CES considera especialmente importante que los Estados miembros cumplan a su debido tiempo las correspondientes obligaciones que se desprenden de la Directiva.

3.2. El Fondo COPE

3.2.1. La responsabilidad y la indemnización de daños causados por la contaminación por vertidos de hidrocarburos procedentes de petroleros está regida por los Convenios de Responsabilidad de 1969/1992 y por el Fondo Internacional de Indemnización de Daños Causados por la Contaminación de Hidrocarburos (FIDAC) de 1971/1992.

3.2.2. Los Convenios establecen un sistema de dos niveles en virtud del cual el armador es responsable según el Convenio de Responsabilidad y los propietarios de la carga son responsables según el FIDAC. De acuerdo con el Convenio de Responsabilidad, el armador es responsable estrictamente del daño causado por la contaminación y está obligado a tener un seguro que cubra sus responsabilidades hasta un límite establecido en el Convenio. Cuando, a raíz de un accidente que haya provocado una contaminación de hidrocarburos, las demandas excedan este límite, se puede disponer de una indemnización adicional del FIDAC, que está financiado por los importadores de petróleo.

3.2.2.1. La opinión general es que este sistema ha intentado lograr cierto equilibrio entre el interés de los demandantes por recibir una indemnización segura, rápida y adecuada, la posibilidad del armador de tener una cobertura de seguros y la necesidad de implicar a los propietarios de la carga en el pago del daño por contaminación.

3.2.3. Hasta el momento, 57 países han suscrito el Convenio de Responsabilidad de 1992 y 55 Estados han suscrito el FIDAC de 1992 y se espera que lo suscriban aún más. Es interesante señalar que todas las naciones con importancia marítima, excepto Estados Unidos y China, se han adherido al FIDAC. Sin embargo, algunos países siguen siendo partes contratantes del Convenio de Responsabilidad original (1969), que prevé un régimen de compensación más débil que el Protocolo de 1992, pero establece una responsabilidad ilimitada del armador si el accidente y la contaminación se deben a una falta que le sea imputable. El Protocolo de 1992 (Convenio de Responsabilidad de 1992) también establece la responsabilidad ilimitada, pero su aplicación resulta prácticamente imposible, ya que ahora se acompaña de requisitos extraordinariamente restrictivos para un régimen de responsabilidad: es necesario que exista una falta muy grave, personalmente imputable al armador y deliberada, y se debe demostrar una verdadera voluntad personal de producir la catástrofe, lo que para las víctimas es prácticamente imposible.

3.2.4. En opinión del Comité, se debe mantener el equilibrio entre todas las partes interesadas, pero está claro que en el actual sistema las indemnizaciones no cubren la cantidad real de daños directos o indirectos causados por los vertidos de petróleo y que es preciso reevaluar los límites actuales, tanto en el Convenio de Responsabilidad como en el FIDAC. El caso del Erika demuestra que las indemnizaciones, que aún no se han pagado, son muy insuficientes para compensar el daño real causado. Las partes que contribuyen a ambos sistemas de indemnización tienen una única opción clara si quieren mantener sus contribuciones a los distintos fondos dentro de unos límites razonables, mediante una política de seguridad y de prevención de accidentes lo más eficaz posible.

3.2.5. La introducción de un marco europeo adicional (tercer nivel), concebido para que funcione paralela y complementariamente con el sistema internacional, está justificada, en opinión del Comité, si el sistema internacional no alcanza rápidamente límites nuevos adecuados. La suma de mil millones de euros es en cierta medida comparable al límite establecido en el sistema unilateral de indemnización de los Estados Unidos de mil millones de dólares.

3.2.5.1. El CES ha mantenido regularmente a lo largo de toda una serie de dictámenes que, visto el carácter internacional del transporte marítimo, las medidas deberían tomarse de preferencia a nivel internacional. El establecimiento de un fondo compensatorio complementario europeo no debería ser la causa de que no se mejoren las indemnizaciones según los convenios actuales y la prioridad de los Estados miembros pertenecientes a la OMI debe ser trabajar juntos para lograr estas mejoras indispensables.

3.2.5.2. En efecto, la mejora significativa del régimen internacional reduciría también las exigencias de financiación de un sistema complementario europeo, en interés de todas las partes interesadas, y haría que el peso recayera en todos los operadores de los países signatarios de los convenios y no sólo en los operadores europeos.

3.2.6. La Comisión propone abordar otras deficiencias del régimen internacional a través de la OMI. El CES observa que ya se está trabajando en la OMI en el seno del FIDAC, que ha creado un Grupo de trabajo con este objetivo. Los resultados de las dos reuniones de este Grupo de trabajo, en marzo y junio de 2001, serán presentados a la Asamblea en otoño 2001. El CES reconoce también que la OMI aprobó en noviembre de 2000 un incremento del 50 % del límite del Fondo del Convenio de Responsabilidad que entrará en vigor en noviembre de 2003.

3.2.7. A pesar de dicho aumento, los nuevos niveles seguirán todavía siendo inadecuados para responder a determinadas demandas, como en el caso del Erika, que excedan ampliamente el actual nivel de 200 millones de DEG. Además, la experiencia de los accidentes ocurridos es que se pueden producir grandes vertidos de hidrocarburos de petroleros relativamente pequeños, como en el propio caso del Erika. En estos casos y de acuerdo con el Convenio de Responsabilidad, el montante máximo pagadero correspondiente al tonelaje del buque era de 12 millones de dólares y el FIDAC debía garantizar el complemento de indemnización hasta el límite actual de 200 millones de DEG.

3.2.8. En vista de estas consideraciones, el CES opina que los debates en curso en la OMI deberían prever también un posible reajuste de los niveles de indemnización establecidos por el Convenio de Responsabilidad entre las categorías de buques sin perturbar el equilibrio general entre el buque y la carga.

3.2.9. La Comisión propone que, en una revisión del Convenio de Responsabilidad, la responsabilidad pecuniaria del armador debe ser ilimitada si se demuestra que el daño por contaminación ha sido el resultado de una negligencia grave por su parte.

3.2.10. Sin embargo, el CES observa que la limitación de responsabilidad del armador es la piedra angular del Convenio de Responsabilidad de 1992. La limitación de la responsabilidad va asociada a la responsabilidad estricta de los armadores y a la provisión de importantes sumas por parte de las aseguradoras de las demandas de contaminación, los grupos de protección e indemnización. En el régimen actual, está previsto el acceso directo de los demandantes a los grupos de protección e indemnización y la liquidación de las demandas sin necesidad de probar ninguna negligencia por parte del armador, para evitar de este modo la prolongación de los litigios y la frustración de las víctimas de accidentes de contaminación.

3.2.11. En vista de lo anteriormente expuesto, el Comité considera por tanto que el actual sistema de responsabilidad de los armadores, cuya revalorización en un 50 %, como se indicó anteriormente, tendrá lugar en 2003, podría mantenerse dentro de la OMI. No obstante, el Comité estima que debería estudiarse seriamente la posibilidad de establecer un sistema basado en la falta que pueda implicar una responsabilidad ilimitada del armador y, en su caso, del propietario de la carga (quien debería, a mismo título que el armador, garantizar la seguridad de cargas potencialmente contaminantes) en caso de falta o negligencia graves que les sean imputables, con el fin de adaptar el régimen actual para que pueda invocarse en primer lugar y sin tardanza en favor de las víctimas de la contaminación.

3.2.12. Por consiguiente, el Comité considera que es necesaria una reflexión más pormenorizada, a fin de que su aplicación no lleve a un retraso de las indemnizaciones ni implique gastos de abogados o judiciales de tal calibre que un procedimiento de esta naturaleza resulte de hecho sin interés real, e, incluso, sea más oneroso para el demandante que el sistema actual. Conviene recordar, a modo de ejemplo, que en el caso de la contaminación de la costa del norte de Bretaña por el Torrey Canyon, las considerables indemnizaciones percibidas por las víctimas fueron de hecho absorbidas en su mayor parte por los gastos en concepto de procedimientos, peritajes y contraperitajes llevados a cabo en los diez años siguientes a la catástrofe. Sin embargo, en caso de falta grave o deliberada, las autoridades penales competentes deberían poder dar curso a los trámites penales adecuados, en especial en el marco de la aplicación prevista de un Derecho penal del medio ambiente.

3.2.13. En los diez últimos años, de los 360 accidentes de buques cisterna, en casi todos los casos los daños fueron cubiertos por el seguro de los armadores y sólo se recurrió al fondo suplementario en cinco ocasiones. Por otra parte, el caso del Erika es el único en el que los importes concedidos por el fondo serán, de acuerdo con las previsiones, muy inferiores a los daños, tal como se determinaron en el marco del sistema actual de definición de los daños que pueden indemnizarse, que el Comité considera demasiado limitado.

3.2.14. La Comisión propone que se revise la indemnización por los daños causados al medio ambiente y que se amplíe a la luz de los sistemas equivalentes de indemnización establecidos por el Derecho comunitario para cubrir las demandas referentes a los daños a la biodiversidad.

3.2.15. El CES recuerda que en su Dictamen sobre el paquete Erika I ya se había mostrado favorable a esta idea. De conformidad con dicho Dictamen, el CES "insta a la Comisión y a los Estados miembros a que coordinen sus esfuerzos en la OMI para reforzar las normas relativas a la seguridad marítima y a la indemnización más completa posible de las víctimas de las contaminaciones causadas por los buques, incluidas las agresiones al medio ambiente y a la biodiversidad".

3.2.16. Además, el reciente hundimiento del carguero químico Ievoli Sun (el 31 de octubre de 2000 frente a las costas francesas), puso de manifiesto un régimen legal altamente insuficiente en cuanto a responsabilidad y compensación por los daños causados por sustancias peligrosas y nocivas diferentes de los hidrocarburos.

3.2.17. El CES recuerda su Dictamen sobre Erika I en el que trataba este punto y reitera que los Estados miembros de la UE deberían ratificar inmediatamente los Convenios sobre sustancias peligrosas y nocivas de la OMI, con el fin de acelerar su entrada en vigor a nivel internacional.

3.2.18. Por tanto, el fondo europeo suplementario sólo deberá intervenir en los casos que el Comité espera lo más excepcional posibles. No obstante, los daños que pueden compensarse coinciden con los establecidos en el marco de los convenios existentes. Sin embargo, el Comité considera que deberían compensarse también, además de los daños al medio ambiente y a la biodiversidad, incluidos todos los costes de la reparación y la recuperación del entorno y el salvamento de animales afectados por la contaminación, los daños indirectos sufridos por los particulares y determinadas pérdidas económicas sufridas por las empresas, en particular las PYME, en varios sectores como el turismo, dado que un daño duradero a la imagen de una región costera frena la instalación de nuevas empresas y la afluencia de turistas durante largos períodos de tiempo.

3.2.19. Con vistas a facilitar el acceso a las indemnizaciones de los particulares y las PYME, el Comité considera que debería considerarse, en el marco de los sistemas jurídicos nacionales y por lo que se refiere a la aplicación del Fondo COPE, la posibilidad de reconocer a las organizaciones profesionales y a las asociaciones locales cuyos miembros se vean directamente afectados, incluidas las asociaciones ad hoc creadas a raíz de un siniestro, y que puedan alegar una capacidad legal o un mandato para actuar en nombre de grupos de víctimas, la capacidad de actuar en nombre de sus miembros y representarlos.

3.3. La Agencia Europea de Seguridad Marítima

3.3.1. El CES, al tiempo que apoya el objetivo de la propuesta de creación de un Comité de Seguridad Marítima que sustituya a los actuales comités a los que hacen referencia los reglamentos del Consejo y las directivas en vigor en el sector de la seguridad marítima, se pregunta por la relación entre esta propuesta y la de crear una Agencia Europea de Seguridad Marítima.

3.3.2. El CES considera que no se deben superponer el papel y las competencias del Comité de Seguridad Marítima, órgano regulador, y la Agencia Europea de Seguridad Marítima, órgano administrativo.

3.3.3. Aunque institucionalmente la Agencia Europea de Seguridad Marítima no puede tener poder legislativo o normativo, es necesario definir claramente su papel y sus competencias para evitar el riesgo de confusión o duplicación del trabajo con el Comité de Seguridad Marítima. Esta necesidad es especialmente manifiesta ante una de las tareas importantes encomendadas a la Agencia, la de prestar asistencia a la Comunidad en el proceso de actualización de la legislación comunitaria en el ámbito de la seguridad marítima.

4. Observaciones específicas

4.1. Observaciones relativas al contenido de los instrumentos propuestos

4.1.1. El Comité subraya que los "paquetes Erika I" y "Erika II" comprenden principalmente disposiciones de carácter técnico y financiero y que, a pesar de las consideraciones sobre la función esencial que desempeña el "factor humano" en la prevención de accidentes y el control de las situaciones de crisis, consideraciones planteadas por la Comisión y totalmente apoyadas por el CES, esta dimensión fundamental no se tiene en cuenta en el segundo paquete..

4.1.1.1. No menos importante es el "factor humano" en la prevención de accidentes y la gestión de las crisis, dado que es la causa del 80 % de los accidentes marítimos. La UE ha adoptado numerosas directivas encaminadas a conseguir un alto nivel de calidad por lo que se refiere a las inspecciones de los Estados del puerto, las sociedades de clasificación y la tripulación. La Directiva 98/35/CE(3) por la que se modifica la Directiva 94/58/CE(4) fija el nivel mínimo de formación en profesiones marítimas mediante la adopción del Convenio STWC de la OMI. La Directiva 1999/63/CE(5) establece la ordenación del tiempo de trabajo en los buques de los Estados miembros, contribuyendo así a la seguridad de los buques. Esta Directiva se complementa con la Directiva 1999/95/CE(6) por la que se amplían las normas sobre la ordenación del tiempo de trabajo a los buques de terceros países que hacen escala en puertos comunitarios. El artículo 12 de la Directiva 95/21/CE(7) relativa al control del Estado de puerto establece el perfil profesional de los inspectores. El apartado primero del artículo 4 de la Directiva 94/57/CE(8) en conjunción con el Anexo B 6 estipula expresamente que se aplicará un sistema de cualificación de los peritos y una actualización permanente de sus conocimientos.

4.1.1.2. Sin subestimar las disposiciones anteriores -algunas de las cuales deberían ser objeto de enmiendas próximamente-, el Comité considera asimismo que deberían haberse previsto nuevas medidas concretas relativas al número, la formación inicial y permanente y las condiciones generales de trabajo de los inspectores, los controladores del tráfico, los equipos de salvamento o las tripulaciones de los buques a la vez que las medidas jurídicas y técnicas. Asimismo, observa con preocupación el creciente número de incidentes debidos a la certificación fraudulenta de la gente de mar, que puede afectar a la seguridad, así como el aumento alarmante de los ataques de piratas a buques en determinadas partes del mundo, que requieren una reacción internacional. Por este motivo, el Comité insta a la Comisión a que formule propuestas adecuadas, por ejemplo en un nuevo "paquete Erika III" relativo a la dimensión humana con el fin de permitir un enfoque global e integrado de la seguridad marítima.

4.1.2. La OIT desempeña y debe seguir desempeñando, en estrecha cooperación con la OMI, una función esencial en términos de formación, condiciones de vida y de trabajo y seguridad de las tripulaciones. De este modo, la reunión marítima de la Conferencia de la OIT de 1996 ha adoptado nuevos convenios internacionales relativos a las profesiones marítimas, puesto que la aplicación de los convenios marítimos está estrechamente relacionada con la de los convenios de la OIT. Por otra parte, durante la 29a reunión de la Comisión Paritaria Marítima de la OIT celebrada el 26 de enero de 2001 en Ginebra se aprobaron varias resoluciones pertinentes en materia de seguridad y una declaración en materia social en la que se destacaba la necesidad de un enfoque integrado que incluya la dimensión humana. La Comisión y los Estados miembros tienen una responsabilidad conjunta muy importante por lo que se refiere a la ratificación, la aplicación efectiva y el seguimiento de los convenios y las recomendaciones marítimas de la OIT. El CES lamenta que esta responsabilidad conjunta tarde en aplicarse e insta a la Comisión y a los Estados miembros a que remedien cuanto antes el retraso acumulado.

4.1.3. La insuficiente contratación de inspectores cualificados para el ejercicio de las funciones de inspección por los Estados del puerto ha provocado que el Consejo suavizara las propuestas del paquete Erika I, cosa que han lamentado expresamente tanto la Comisión como el Comité Económico y Social. Debe tenerse en cuenta a todo el personal de seguridad en tierra, los pilotos, los equipos de rescate en el mar y los especialistas de la prevención y de la lucha contra la contaminación en términos de contratación, formación y condiciones de trabajo adecuadas.

4.1.4. El CES reitera su preocupación(9) por el hecho de que la presión económica que se ejerce sobre capitanes y tripulaciones que siguen prestando sus servicios en buques que incumplen las normas puede repercutir en la seguridad del buque. Por tanto, debe incitarse a los miembros de la tripulación a que informen de las anomalías a bordo que pueden causar accidentes y, posteriormente, dotarles de la protección adecuada. A juicio del Comité, la dimensión humana de la seguridad debe tomarse en consideración imperativamente si se quiere que las medidas técnicas propuestas se apliquen de forma eficaz y en condiciones favorables.

4.2. Directiva relativa al establecimiento de un sistema europeo de seguimiento, control e información sobre el tráfico marítimo

4.2.1. Los datos relativos a la capacidad de los tanques y los depósitos de combustible del buque deberían incluirse en la base de datos EQUASIS. Para determinar la cantidad y la naturaleza de los productos potencialmente contaminantes transportados por un buque y permitir que se adopten las medidas adecuadas en caso de accidente o para la aplicación de determinadas normas de navegación, el Comité considera que la declaración debería hacer referencia a la naturaleza y las cantidades relativas a la carga y al carburante del buque.

4.2.2. El CES destaca que el Capítulo V del Convenio Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el Mar (Convenio SOLAS) contiene disposiciones detalladas sobre los sistemas de organización del tráfico, los sistemas de notificación de los buques y los servicios de tráfico marítimo, que se completan con resoluciones que describen de forma detallada los principios y las disposiciones operativas aplicables a estos servicios y sistemas. Por consiguiente, la exigencia prevista en el artículo 5 parece redundante para los buques cubiertos por el régimen SOLAS, puesto que la obligación de los buques de participar en los sistemas de notificación aprobados por la OMI y el cumplimiento de los procedimientos aplicables ya se derivan del Convenio SOLAS.

4.2.3. El CES reconoce la utilidad de los sistemas automáticos de identificación (AIS) conocidos como transpondedores. No obstante, con el fin de ser coherentes con los requisitos internacionales, el artículo 7 debería obligar a todos los buques a ir equipados con un sistema automático de identificación con arreglo al Reglamento V/19.2.4 del Convenio SOLAS. Por su parte, los Estados miembros deberán dotarse de los equipos de recepción por radio en tierra exigidos antes del 1 de julio de 2003 con el fin de poder utilizar los datos de los transpondedores.

4.2.4. Debería modificarse el artículo 8 de modo que se obligara a los buques a ir equipados con un registrador de datos de viaje (VDR, Voyage Date Recorder) cuando así lo estipule el Reglamento SOLAS V/20, que entrará en vigor el 1 de julio de 2002. La OMI concluyó que en este estadio no debería ser obligatorio que los buques de carga existentes fueran equipados con un registrador de datos de viaje. Mediante el procedimiento previsto en el artículo 23, en el futuro será posible armonizar las exigencias para los buques de carga existentes con las de la OMI por lo que se refiere al calendario y a las variaciones de las normas (un equipo VDR más sencillo).

4.2.5. Asimismo, el Comité espera que el acuerdo final para la puesta en marcha del sistema GALILEO esté operativo rápidamente, puesto que permitiría determinar con extrema precisión la posición de los buques y aportaría una ayuda importante a la seguridad, al seguimiento de la ruta de los buques y a la localización de las contaminaciones accidentales y voluntarias, una vez integrado en el sistema de vigilancia de la navegación.

4.2.6. En la medida en que el objetivo del artículo 13 consiste en identificar los buques que presentan un riesgo potencial y conseguir que se proporcione la información necesaria a la otra parte, el objetivo de este artículo es muy concreto. No obstante, las acciones especificadas en el tercer apartado, que parecen recaer en el ámbito de aplicación del control del Estado del puerto, pueden resultar confusas.

4.2.7. El CES está a favor de cualquier esfuerzo encaminado a informar a los navegantes y los Estados ribereños de los peligros de la navegación. Cualquier obligación impuesta a un capitán para informar de accidentes o incidentes en el mar prevista en el artículo 14 deberá ser compatible con la legislación internacional en la materia y, en principio, con el artículo 8 y el Protocolo I del Convenio MARPOL y la regla V/11 del Convenio SOLAS. No obstante, la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982, que entró en vigor recientemente, abre nuevas posibilidades de intervención para el Estado costero con el fin de proteger los recursos económicos y la seguridad de sus aguas y sus costas en toda la extensión de su zona económica exclusiva, que puede llegar hasta 200 millas marinas de su costa, incluso más allá en caso necesario, y estas nuevas competencias no están definidas de forma limitativa por la Convención. La información pertinente que debe ser comunicada por el capitán en caso de riesgos previstos por el artículo 15 es coherente con la Resolución A 851 (20) de la OMI.

4.2.7.1. El Comité reconoce que en las condiciones contemporáneas del transporte marítimo y debido al elevado número de pabellones y buques que incumplen las normas, habida cuenta de la naturaleza de las cargas, las cantidades transportadas y la intensidad del tráfico a lo largo de las costas europeas, es necesario ampliar considerablemente las competencias de los Estados del puerto y los Estados costeros, en particular para suplir las deficiencias de algunos Estados laxistas en cuyos pabellones están registrados buques con importantes arqueos, elaborando, de acuerdo con la base legal de la Convención de la ONU, un Derecho marítimo más adaptado a nuestro tiempo y a los grandes riesgos que se corren, de los que son testimonio los graves accidentes recientes. La sociedad civil apoya estas tendencias y pide unas normas más estrictas y más eficaces en materia de seguridad de navegación y prevención de la contaminación.

4.2.8. Todos los buques pueden verse afectados por unas condiciones meteorológicas y un estado de la mar excepcionalmente desfavorables, pero el estado general del buque o la naturaleza de la carga deben incitar a una prudencia reforzada. Con arreglo al Reglamento V/34 del Convenio SOLAS el capitán tiene la obligación de garantizar que el viaje previsto se ha planificado de modo que garantiza una navegación segura y se evitan situaciones peligrosas, incluida la anticipación de todos los riesgos de navegación y las condiciones meteorológicas adversas. Asimismo, la compañía o cualquier otra persona no deberá limitar ni impedir al capitán que ejerza su juicio profesional por lo que se refiere al respeto de la seguridad de la navegación y la protección del medio ambiente marino. No obstante, demasiado a menudo, los capitanes se ven obligados a actuar contra su propia voluntad. Por este motivo, el CES comprende la motivación de la propuesta prevista en el artículo 15 y el deseo de intervenir en casos excepcionales cuando los capitanes no parezcan obrar de forma prudente en el mar o incluso adopten una actitud temeraria optando por salir a la mar en unas condiciones meteorológicas excepcionalmente desfavorables. Sin embargo, el artículo no establece criterios objetivos suficientemente elaborados para ayudar a las autoridades del puerto a actuar de forma coherente y uniforme. A este respecto, el CES considera que el artículo 15 debería ser más específico y establecer claramente los principios generales. Al mismo tiempo la Comisión y los Estados miembros deberían contribuir a la evolución de la OMI desarrollando directrices detalladas para una aplicación práctica.

4.2.9. El CES acoge favorablemente que se reconozca la necesidad de establecer un marco jurídico para albergar buques en peligro. Asimismo, comparte la opinión de que evidentemente este problema presenta una dimensión comunitaria e internacional, puesto que los buques a los que se les rechace el acceso a un puerto o a una zona de seguridad podrían, mientras buscan otra zona segura, requerir la ayuda de los equipos de búsqueda y salvamento de otro país o contaminar el litoral de otros países.

4.2.10. El CES, a pesar de estar de acuerdo con la propuesta, es consciente del carácter problemático del concepto de "puerto de refugio" y del conflicto de intereses en juego. No obstante, considera que, en la mayoría de los casos, los buques en peligro necesitan refugiarse en aguas seguras para evitar o minimizar las consecuencias de un accidente y no necesariamente por la protección de un puerto como tal. Por tanto, en determinadas circunstancias y bajo determinadas condiciones que deberían establecerse de forma precisa en el artículo 17, el CES sugiere que se tenga en cuenta también el concepto de "zonas de refugio" o aguas seguras, dotadas de los equipos adecuados, para, cuando sea conveniente, dirigir allí a los buques en peligro en lugar de a un puerto. El CES considera que la principal preocupación debe ser siempre la protección de la vida.

4.3. Reglamento relativo a la constitución de un fondo de indemnización de daños causados por la contaminación de hidrocarburos en aguas europeas y medidas complementarias

4.3.1. Artículo 10 - Sanciones

4.3.1.1. De conformidad con el artículo 10, los Estados miembros impondrán sanciones financieras a cualquier persona que, por decisión de un tribunal de justicia, haya contribuido, por acción u omisión, de forma culpable e intencionada o por negligencia grave, a un siniestro que cause o amenace con causar la contaminación de hidrocarburos. Con arreglo al apartado 3, dichas sanciones no podrán ser aseguradas y serán de naturaleza penal. Por otra parte, se impondrán a cualquier buque y no sólo a los petroleros a los que se aplica el resto de la Directiva.

4.3.1.2. El CES destaca que, con arreglo a este artículo, la legislación penal deberá ser adoptada por los Estados miembros y no por la Unión Europea. Sin embargo, el CES se pregunta si la adopción de legislación de carácter penal es compatible con el ordenamiento jurídico de la UE en el estadio actual de desarrollo de la legislación comunitaria. Por otra parte, la legislación nacional de numerosos Estados miembros prevé sanciones penales de carácter financiero en casos de contaminación marítima. Se insta a la Comisión a que haga un inventario de todas las legislaciones nacionales pertinentes en los Estados miembros antes de proceder a la aprobación del artículo 10. Asimismo, los términos "por acción u omisión o por negligencia grave" podrían no ser suficientemente precisos para incluirlos en un instrumento jurídico comunitario y poner en peligro sistemas jurídicos ya correctamente establecidos y funcionales. A la espera de que se desarrolle la comunitarización del tercer pilar, debería garantizarse que, de acuerdo con la legislación nacional de los Estados miembros, dichas negligencias no quedaran impunes.

4.4. Reglamento por el que se instituye una Agencia Europea de Seguridad Marítima

4.4.1. El CES subraya que las distintas estructuras y tradiciones administrativas de los Estados miembros no se limitan únicamente al ámbito de la seguridad marítima y la prevención de la contaminación de los mares. A juicio del Comité, la correcta y convergente aplicación de la legislación existente podría garantizarse mediante una serie de factores importantes y conocidos, como unas políticas claras, unos compromisos firmes y unos recursos adecuados. El Reglamento que se propone no se remonta al origen de la aplicación divergente ni tampoco intenta establecer un modelo de estructura administrativa para corregir la situación, sino que establece un organismo administrativo encargado de revisar (¿y anular?) los poderes y las prerrogativas de las administraciones nacionales.

4.4.2. El CES considera que, por motivos evidentes, el objetivo deseado podría alcanzarse más fácilmente mediante una representación más equilibrada y más amplia de las partes interesadas, incluidos los usuarios, y los sectores profesionales en el Consejo de Administración. Asimismo, opina que sería conveniente garantizar que las administraciones nacionales aporten a una parte importante del personal que trabaja para la Agencia. Los expertos nacionales, con el estatuto de miembros del personal con un contrato temporal, podrán establecer un vínculo indispensable entre la Agencia y las administraciones nacionales y adquirir conocimiento y experiencia relativos a la realización de la política comunitaria en beneficio de su administración cuando expire su contrato.

4.4.3. El CES toma nota de la amplia gama de tareas atribuidas a la Agencia y de todas las demás funciones confiadas a la Comisión por la legislación comunitaria en materia de seguridad marítima, en particular, la legislación aplicable a la tripulación de los buques. Si bien algunas de estas funciones pueden parecer de carácter puramente administrativo, otras puede pueden originar cierta confusión o una duplicación de las tareas que, de acuerdo con la legislación comunitaria, deben ejercer otros organismos, concretamente el Comité de seguridad marítima y el Comité establecido en virtud de la Directiva 94/57/CE tal como se modifica.

4.4.4. La autoridad de la Agencia para efectuar visitas en los Estados miembros y poder consultar todos los expedientes, actas e informes y hacer copias, pedir explicaciones orales a cualquier miembro de la tripulación y tener acceso a cualquier local, terreno o medio de transporte puede parecer excesiva e ir más allá del objetivo del Reglamento. Son necesarias una relación de trabajo correcta y eficaz y la plena colaboración entre los Estados miembros y las instituciones comunitarias, y ambas deben establecerse y desarrollarse, mientras que podrían verse afectadas si hubiera un desequilibrio excesivo en el estatuto, las competencias y las prerrogativas de las respectivas entidades.

5. Conclusiones

5.1.1. Sin perjuicio de estas observaciones y sugerencias, el Comité considera que, en líneas generales, el paquete Erika II constituye un paso en la buena dirección para establecer unas condiciones de navegación seguras y evitar las contaminaciones accidentales y, en caso de accidente, garantizar una compensación suficiente y justa de todos los daños causados a los particulares y al medio ambiente.

5.1.2. No obstante, aún queda mucho camino por recorrer para perfeccionar y completar las propuestas legislativas en materia de seguridad marítima, teniendo siempre presente el carácter internacional del transporte marítimo, las competencias, la función de las instituciones reguladoras y normativas existentes, en particular la OMI y la OIT y sus convenios y recomendaciones, y más generalmente todo el sistema convencional internacional enmarcado en la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (Convención de Montego Bay, de la que la propia Comunidad forma parte), que define los derechos y deberes de los Estados de abanderamiento, ribereños y del puerto, instituciones y convenios que desempeñan una función clave y que deben reforzarse.

5.1.3. Aún más importante para el Comité es la necesidad de crear las condiciones para una aplicación efectiva del Derecho marítimo europeo e internacional, que exige un compromiso político a largo plazo, más recursos materiales, una cooperación sincera y eficaz entre la Comisión y la Agencia, las comisiones marítimas y las autoridades competentes de los Estados miembros. Asimismo, exige que se tenga en cuenta el factor humano, que a juicio del Comité es el elemento más importante en materia de seguridad del transporte marítimo, sector de actividad estratégico para el comercio interior y exterior de la UE.

Bruselas, 30 de mayo de 2001.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) DO C 14 del 16.1.2001, p. 22.

(2) DO C 14 del 16.2.2001, p. 22.

(3) DO L 172 de 17.6.1998, pp. 1-26; Dictamen del CES DO C 206 de 7.7.1997, p. 29.

(4) DO L 319 de 12.12.1994, pp. 28-58; Dictamen del CES DO C 34 de 2.2.1994, p. 10.

(5) DO L 167 de 2.7.1999, pp. 33-37.

(6) DO L 14 de 20.1.2000, p. 29; Dictamen del CES DO C 138 de 18.5.1999, p. 33.

(7) DO L 157 de 7.7.1995, pp. 1-19.

(8) DO L 319 de 12.12.1994, pp. 20-27; Dictamen del CES DO C 34 de 2.2.1994, p. 14.

(9) DO C 14 de 16.1.2001, p. 22.