COMISIÓN EUROPEA 
Bruselas, 6.7.2011 
SEC(2011) 871 final 
  
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN 
RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO 
 
que acompaña al documento 
REVISIÓN DE LA COMISIÓN DEL FUNCIONAMIENTO DEL REGLAMENTO 
(CE) N°544/2009 DEL PARLAMENTO EURO PEO Y DEL CONSEJO, DE 18 DE 
JUNIO DE 2009 
RELATIVO A 
LA ITINERANCIA EN LAS REDES PÚBL ICAS DE TELEFONÍA MÓVIL EN LA 
COMUNIDAD 
{COM(2011) 407 final} 
{SEC(2011) 870 final}  
 
ES 2   ES DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN 
RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO 
 
que acompaña al documento  
REVISIÓN DE LA COMISIÓN DEL FUNCIONAMIENTO DEL REGLAMENTO 
(CE) Nº 544/2009 DEL PARLAMENTO E UROPEO Y DEL CONSEJO, DE 18 DE 
JUNIO DE 2009, 
RELATIVO A 
LA ITINERANCIA EN LAS REDES PÚBL ICAS DE TELEFONÍA MÓVIL EN LA 
COMUNIDAD 
1. ANTECEDENTES   
El presente informe sobre la evaluación de im pacto examina, por un lado, las opciones que se 
desprenden de la revisión de l funcionamiento del Reglamento sobre la itinerancia1 y, por otro, 
la necesidad o no de prorrogar la intervención reguladora más a llá de la fecha de expiración 
del citado Reglamento (30 de junio de 2012) y las opciones de una intervención de ese tipo. 
La Comisión lleva supervisando la  evolución del mercado de la itinerancia desde el momento 
de la entrada en vigor, el 1 de julio 2009, del Reglamento pertinente. El 8 de diciembre de 
2010 se puso en marcha una consulta pública co n el fin de recabar opiniones acerca de ese 
Reglamento. El 30 de junio de 2010, la Comisión adoptó un Informe intermedio en el que se 
hacía constar que, aun cuando el Reglamento se  había aplicado bien, la competencia no se 
había desarrollado aún.  
2. DEFINICIÓN  DEL  PROBLEMA 
Antes de la intervención reguladora, los precio s de la itinerancia eran excesivos y no estaban 
justificados por los costes subyacentes de la pr estación de los servicios. Tanto el Reglamento 
sobre la itinerancia vigente como los reglamento s anteriores tenían como finalidad suprimir 
los precios excesivos y estimular la competenci a. Aunque los precios han descendido en los 
últimos años, ello se debe principalmente a los efectos de su regulación y no a la aparición de 
fuerzas de competencia. El margen entre los pr ecios al por mayor y al por menor en términos 
absolutos se ha mantenido constante o se ha  reducido ligeramente, lo que supone que el 
margen en términos relativos ha aumentado. Las tarifas medias de la UE se mantienen 
próximas a los límites de precios fijados en el Reglamento. Todo ello es una señal de que el mercado de la itinerancia no es aún competitivo.  
Evolución del mercado y evolución tecnológica 
Aun cuando haya varias alternativas parcia les a los servicios de itinerancia, deben 
considerarse un complemento , ya que no ejercen ninguna presi ón competitiva en el mercado 
de la itinerancia. No cabe esperar que el desarrollo de nuevas redes (p. ej. LTE) que permitan mayor capacidad y que posiblemente propicien una  utilización más intensiva de los datos 
                                                
 
1 DO L 171 de 29.6.2007, pp. 32-40. 
 
ES 3   ES hagan que los precios se reduzcan sin la existenc ia de medidas estructurales que favorezcan la 
competencia.  
Causas subyacentes 
A nivel mayorista, las negociaciones bilaterales entre operadores se ven muy afectadas por el 
volumen de tráfico que un operador lleve a cambio a la red del otro operador, lo que limita la 
competencia. A nivel minorista, una causa de pr eocupación, además de que las alternativas a 
la itinerancia no existan o sean muy escasas, es  la limitada elasticidad de la demanda de 
servicios de itinerancia agrupados. A los usuarios no les preocupa el precio de la itinerancia 
cuando adquieren un paquete de servicios móv iles, lo que supone qu e los operadores no 
compiten sobre la base de este elemento del paquete. Asimismo, falta transparencia, puesto 
que la comparación de las tarifas de la itineran cia dentro de los paquetes de servicios móviles 
es una tarea compleja que requiere tiempo.  
3. ¿ESTÁ  JUSTIFICADA  LA ACTUACIÓN  DE LA UE POR  MOTIVOS  DE 
SUBSIDIARIEDAD? 
La intervención reguladora a nivel de la UE es necesaria puesto que, como consecuencia del 
carácter transfronterizo del mercado internaciona l de la itinerancia, la s autoridades nacionales 
de reglamentación no pueden resolver el problem a de los precios elevados a nivel nacional. 
Como los Estados miembros carecen por sí mismos  de incentivos para aplicar una regulación 
que tenga en cuenta el efecto de esta en los demás Estados miembros, es preferible llevar a 
cabo una intervención a nivel de la UE, ya que de este modo se tendrá más en cuenta el 
interés general de todos los Es tados miembros de la UE. Aplic ar un enfoque europeo evitaría 
que los Estados miembros adopten planteamientos  divergentes para abordar el problema de 
los precios elevados, lo que crearí a obstáculos al mercado interior.  
El legislador europeo ya ha adoptado dos re glamentos sobre la base del artículo 114 del 
Tratado2, uno en 2007 y el otro en 2009. No obstante las impugnaciones de algunos 
operadores móviles, el Tribuna l de Justicia de la Unión Europea (TJUE) ha confirmado 
recientemente la validez de la aplicación del artículo 95 TCE3 como base jurídica del 
Reglamento de 20074. En esa misma sentencia, el TJUE consideraba y confirmaba también la 
subsidiariedad y proporcionalidad de la  actuación del legi slador europeo.  
4. OBJETIVOS 
Una de las piezas de la Estrategia Eur opa 2020 es la Agenda Digital para Europa5, que define 
diversos «objetivos clave en materia de rendimi ento» para alcanzar el mercado único digital. 
Con relación a la itinerancia, el objetivo es que « para 2015 la diferencia entre las tarifas de 
itinerancia y las nacionales deberá aproximarse a cero »6. Puede considerarse que este 
objetivo se alcanzará si la competencia hace po sible que los consumidores tengan acceso a 
                                                 
2 Antiguo artículo 95 TCE. 
3 Véase el nuevo artículo 114 del Tratado de  Funcionamiento de la Unión Europea. 
4 Véase el asunto C-58/08: sentencia del Tribunal de 8 de junio de 2010. 
5 Véase http://ec.europa.eu/information_society/digital-agenda/index_en.htm. 
6 Véase el anexo 2 de la Agenda Digital para Europa. 
 
ES 4   ES unas tarifas de itinerancia que se aproximen a unos precios nacionales competitivos. En ese 
contexto cabe señalar tres objet ivos generales de actuación: 
• El primero está encaminado a garantizar el establecimiento de un marco regulador 
único coherente, que contribuya al desarro llo del mercado interior . 
• El segundo busca estimular y potenciar la competencia en el mercado ún ico digital.  
• El tercero pretende promocionar el interés de los ciudadanos , garantizando un 
elevado nivel de protección del consumidor en la UE. 
La evaluación de impacto establece también una serie de objetivos específicos y operativos 
que respaldan los objetivos generales anteri ores. Las opciones de actuación se evalúan 
comparando su capacidad para alcanzar estos objetivos. 
5. OPCIONES  DE ACTUACIÓN 
La evaluación de impacto analiza la capacidad de  diversas opciones de actuación para abordar 
las cuestiones destacadas en la sección anterior. Debe  señalarse que las me didas estructurales 
están encaminadas a hacer frente a las causas subyacentes de las elev adas tarifas de la 
itinerancia, es decir: estimular una mayor compet encia. Entre las medidas estructurales puede 
haber medidas para facilitar la entrada en el  mercado o medidas que mejoren la elección de 
los consumidores permitiéndoles adquirir la itine rancia como un servicio aparte. La mera 
limitación de precios no mejora la competencia en el mercado de la itinerancia y, aunque 
protege a los consumidores durante un determin ado espacio de tiempo, de ja sin resolver los 
problemas subyacentes, por lo que es muy probabl e que tuviera que repetirse tras el siguiente 
periodo regulador. Las opciones de actuación que se  examinan en esta evaluación de impacto 
son las siguientes:  
1. No aplicar ninguna regulación 
2. Mantener el planteamiento actual  de una regulación sobre lím ites de precios al por 
mayor y al por menor, incluida la ampliaci ón de los límites de precios al por menor a 
los servicios de comunicación de datos en it inerancia (letras b) y c) siguientes):  
(a) Mantenimiento de la situación actual con los mismos límites de precios; se 
considera que este es el supuesto «de base».  
(b) Ampliación del modelo actual con lím ites de precios anuales ajustados y 
límites de precios de los servicios de comunicación de datos en itinerancia al 
por menor; esta opción lleva aparejada una reducción más pronunciada que la 
del Reglamento vigente, que desemboca en unos precios al por menor próximos a los precios nacionales. 
(c) Itinerancia como en origen/Itinerancia como  en el país con un margen fijo; se 
trata de una forma de limitación de precios que permite añadir a los precios nacionales un margen regulado para cubrir los costes de la itinerancia al por mayor y al por menor (en el mercado en  origen del cliente o en el mercado 
visitado). 
 
ES 5   ES 3. Solución estructural:  introducir una combinación de dos o tres nuevos elementos en 
los niveles mayorista y minorista: 
(a) Disociación: medida estructural a nive l minorista. Los clientes tendrían la 
posibilidad de adquirir serv icios de itinerancia de un operador distinto del que 
preste los servicios nacionales.  
(b) Concesión de acceso a operadores de re des móviles virtuales (MVNO en sus 
siglas en inglés)7. Esta opción supone la introducci ón de una medida estructural 
a nivel mayorista que permita a los MVNO tener acceso a los servicios de 
itinerancia a unas tarifas al por mayor específicas. Esta solución puede 
funcionar como una opción «autónoma» o combinada con la  solución 3 a).  
(c) Las soluciones anteriores (letras a) y b)) combinadas con la limitación de 
salvaguardia de los precios durante un  periodo determinado. Se supone que la 
medida disociadora combinada con el acceso de los MVNO ej ercerá una cierta 
presión competitiva en el mercado al por menor. 
4. Mercado al contado 
Se trata de un mecanismo comercial con el que se  pretende eliminar la barrera que representa 
actualmente el que el volumen de tráfico en itinerancia que un operador puede ofrecer a 
cambio determine en gran medida los precio s al por mayor en el mercado de llegada 
mayorista. Esta opción podría dar lugar a unos precios al por ma yor orientados a los costes 
para todo el tráfico en itinerancia y todos los operadores. No se prevé que un cambio drástico 
en la estructura del mercado de  la itinerancia beneficie a la industria europea, ya que no es 
seguro que puedan seguir existiendo las ventajos as ofertas realizadas por las alianzas de 
varios países una vez que los socios nacionale s de estas alianzas tengan que pasar por el 
mercado al contado. La creación de un mercado al contado no fomentar ía la competencia a 
nivel minorista. 
6. EVALUACIÓN  DEL  IMPACTO 
Todas las opciones de actuación se someten en  primer lugar a una evaluación cualitativa con 
respecto a sus objetivos. A con tinuación se elabora una lista re stringida de opciones y cada 
una de estas opciones se somete a un análisis  cuantitativo utilizando un modelo económico 
para evaluar los efectos en los beneficios del sector industrial, en los excedentes del consumidor y en el bienestar general. Asimismo, cada una de esas opciones se somete a un análisis de rentabilidad. 
Análisis cualitativo 
Opción 1: No aplicar ninguna regulación 
En el caso de la expiración del Reglamento vige nte, la falta de competencia a nivel mayorista 
y minorista indica que los precios no descende rán. Al contrario, es mucho más probable que 
aumenten debido al limitado número de operador es capaces de competir realmente en el 
mercado minorista. 
                                                
 
7 Y operadores de redes móviles que deseen entrar en nuevos mercados. 
 
ES 6   ES Opción 2a: Mantenimiento de los límites de precios actuales  
El supuesto «de base» tendría como objetiv o central evitar unas tarifas al por menor 
excesivas, garantizando al mismo tiempo la transp arencia de las tarifas de la itinerancia y 
evitando las facturas exorbitantes  por los servicios de comunicación de datos en itinerancia. 
No obstante, los consumidores no disfrutarían de las menores tarifas de itinerancia a que debería dar lugar la reducción de  costes y seguirían teniendo que hacer frente a unos precios 
al por menor excesivos por los servicios de  comunicación de datos en itinerancia. El 
planteamiento regulador act ual no aborda de manera estructura da diversas barreras existentes 
en los mercados mayorista (de llegada y de reventa) y minorista.  
Opción 2b: Ampliación del modelo actual con límites de precios ajus tados y con límites de 
precios al por menor por la comunicación de datos 
Aunque este planteamiento daría lugar, duran te el periodo en cuestión, a una reducción 
automática de los precios al por menor de la  itinerancia de voz, SMS y datos hasta unos 
niveles próximos a los de los precios nacionale s, lo que garantizaría un elevado nivel de 
protección de los consumidores, es un método qu e no fomenta la competencia en el mercado 
interior y no aborda, por lo tanto, los problem as estructurales subyacentes. Se trata de un 
planteamiento que no aporta una solución durader a y sostenible y probablemente habría que 
repetirlo una vez finalizado el  próximo periodo regulador.  
Opción 2c: Itinerancia como en origen/Itiner ancia como en el país con un margen fijo 
Estos métodos, aunque apenas contribuyen a fome ntar la competencia en la prestación de 
servicios de itinerancia, ya que no abordan los problemas estructurales subyacentes, garantizan que los beneficios de la co mpetencia nacional al por menor reviertan 
automáticamente a los usuarios de la itineran cia. Aun cuando ello podría dar lugar a unos 
precios más bajos que los que se aplican actu almente en algunos segmentos de consumo, en 
conjunto esta opción tiene menos ventajas que la limitación de precios de la Eurotarifa 
(opción 2b anterior) en lo que se refiere a la aproximación de los precios de la itinerancia a los niveles nacionales para todos los consumidores.  
Opción 3a: Disociación 
Se cree que esta opción podría  permitir abordar los problemas derivados de la falta de 
competencia y de las limitadas opciones de que disponen los c onsumidores. Su aplicación, sin 
embargo, llevaría cierto tiempo, por lo que puede  que sea necesario mantener los límites de 
salvaguardia de los precios al por menor. La creación de las condiciones necesarias para la 
entrada de nuevos operadores en el mercad o de la itinerancia no puede conseguirse 
únicamente con la disociaci ón, por lo que es preciso que  esta se complemente con 
obligaciones de acceso (véase la opción 3b).  
Opción 3b: Obligación de acceso a precios regulados para la itinerancia al por mayor 
Esta opción podría estimular la competencia al favorecer el desarrollo  de redes virtuales 
paneuropeas y podría permitirles ofrecer los mismos  planes de tarifas de itinerancia a clientes 
de distintos países. Se espera que la opc ión 3b permita crear unas condiciones que hagan 
posible un mercado más competitivo, al menos a nivel mayorista. Ahora bien, las 
posibilidades de estimular la competencia aumentarían considerablemente si se combinase esta opción con obligaciones estructu rales al por menor (Opción 3a).  
 
ES 7   ES Opción 3c: Disociación/obligación de acces o/límites de salvaguardia de los precios 
Para que la disociación sea plenamente eficaz , tiene que combinarse con una obligación de 
acceso que facilite la entrada en  el mercado de operadores nuevos  o ya existentes, incluidos 
los proveedores de servicios de itinerancia paneuropeos. Esa combin ación potenciaría la 
competencia y no requeriría unos límites rigurosos de los precios al por menor para ofrecer a 
los consumidores unos precios más bajos. No obst ante, dado que aplicar es ta solución llevaría 
cierto tiempo, convendría mantener los límites de  salvaguardia de los precios al por menor 
durante un determinado espacio de tiempo, a un nivel suficientemente alto para permitir la competencia, con el fin de garantizar una red de seguridad para los consumidores hasta que 
las medidas sean totalmente operativas y ef icaces. Esta opción abordaría los problemas 
subyacentes de la itinerancia y haría posible una solución competitiva sostenible de la 
itinerancia sin necesidad de una regulación de precios a largo plazo.  
Opción 3d: Mercado al contado 
Esta opción no estimula la competencia al por menor y, por lo tanto, no ofrece ninguna 
garantía de que los precios de la  itinerancia se pongan a la altura de las ta rifas nacionales de 
los distintos Estados miembros. Se considera poco probable que esta opción, comparada con 
las muy inciertas ventajas de este planteamie nto, permita alcanzar los objetivos de manera 
eficaz y proporcionada.  
Análisis cuantitativo 
Basándose en la evaluación anterior, se propone r ealizar una evaluación cuantitativa de las 
opciones 1, 2a, 2b y 3c. Para la evaluación del impacto económico se ha elaborado un modelo 
económico pormenorizado, cuyo objetivo es la determinación, de manera conjunta y para 
cada país por separado, del efecto de las difere ntes opciones reguladoras en las cantidades e 
ingresos de la itinerancia, en  el excedente del consumidor y del productor, y en el bienestar 
social total.  
Las opciones 2b y 3c conllevan la aplicación y supresión de los límites de precios en 
momentos diferentes. Para simplificar la co mparación, los efectos cu antitativos de estas 
opciones se han calculado con re lación a los límites al por menor respectivos, sin tener en 
cuenta el efecto de la fijación de precios a la  baja debido a la competencia adicional de la 
opción 3c.  
El considerable efecto nega tivo derivado de suprimir la regulación (opción 1) resulta 
evidente; su causa principal es la actual falta de competenci a a nivel tanto mayorista como 
minorista. Las opciones 2b y 3c conllevan unas mejoras de bienestar social positivas y comparables. Estas opciones tienen en común qu e los consumidores se beneficiarían de un 
límite de precios al por menor, además de los límites de precios que existen actualmente para 
el resto de los servicios. Se es pera que la opción 3c  dé unos resultados semejantes a los de la 
opción 2b, aunque sin la regulación a largo plazo. Debe señalarse que la opción 3c se basa en 
un planteamiento de limitación de precios menos  estricto, que deja espacio para que las 
fuerzas de mercado determinen los precios. 
La constatación general s obre la escasa elasticidad de los serv icios en itinerancia, salvo en el 
caso de los datos al por menor, supone que los ef ectos sobre el bienestar total son escasos y 
que, por lo tanto, las diferencias entre esta s opciones son asimismo pequeñas ya que las 
reducciones de precios implican únicamente  que los consumidores pagan menos por 
 
ES 8   ES aproximadamente el mismo consumo; es decir, se produce un traspaso de las empresas a los 
consumidores. Con todo, esta situación puede variar si, como se prevé, se produce un 
crecimiento de los datos; en efecto, se cree que la dismi nución de los precios de la 
comunicación de datos en itinerancia hará que  estos se consuman con mayor abundancia. 
Costes administrativos 
Las opciones 1, 2a y 2b no generarían costes adicionales importantes, pues o bien no llevan 
aparejada regulación, o bien suponen la continuación del statu quo : los costes de 
cumplimiento y los costes administrativos son idénticos a los que ya se están realizando. La 
opción 3c se tardaría un cierto tiempo en aplicar, ya que hay una  serie de cuestiones técnicas, 
de seguridad y de encaminamiento que habría que resolver en colaboración con la Comisión, 
el ORECE, los operadores y, posiblemente, lo s organismos de norma lización. Por otro lado, 
se cree que, una vez que la solución estructural es té disponible y se eliminen los límites de los 
precios al por menor, los coste de supe rvisión y cumplimiento disminuirán.  
7. COMPARACIÓN  DE LAS  OPCIONES 
Si se miden desde un punto de vista cualitativo y cuantitativo,  las opciones 2b y 3c presentan 
un balance positivo en cuanto a bienestar social . La opción 2b (límite de precios) ofrece unos 
resultados ligeramente mejores desde el punto de  vista de la protecci ón del consumidor, pues 
prevé una intervención directa e incisiva a nive l minorista que garantiz a de manera regulada 
el que, independientemente de las condiciones de  mercado, todos los consumidores paguen en 
todo momento unos precios más bajos. Por otro la do, la opción 3c ofrece la posibilidad de una 
mayor competencia para los servicios de itin erancia, posibilitando unos precios más bajos a 
los consumidores, a la vez que mantiene los lím ites de salvaguardia de los precios durante un 
cierto tiempo, con el fin de garantizar un de terminado grado de protección del consumidor 
hasta que la medida de disociación sea plenam ente operativa y surta efecto. Esta opción, al 
incrementar la competencia, daría lugar a una intervención reguladora más estable durante un 
espacio de tiempo más largo. La opción 2b no introduce cambios estruc turales que fomenten 
la competencia y probablemente deba compleme ntarse con nuevos precios regulados al por 
menor después de 2015. Así pues, se propone la aplicación de un Reglamento revisado sobre 
la itinerancia que ponga en pr áctica la opción 3c durante un periodo de diez años y la 
presentación, con carácter bi enal, de un informe exhausti vo sobre su funcionamiento 
elaborado por la Comisión. 
8. EVALUACIÓN  Y SEGUIMIENTO 
La prórroga del Reglamento sobre la itinerancia en las redes públicas de telefonía móvil será 
objeto de un estrecho seguimiento por parte de las autoridades nacionales de reglamentación, 
el ORECE y la Comisión. Las autoridade s nacionales de reglamentación seguirán 
encargándose del seguimiento y supervisión del cumplimiento y podrán intervenir por propia 
iniciativa para garantizar su conformidad c on las disposiciones del Reglamento modificado. 
En cuanto a la evaluación del Reglamento s obre la itinerancia pro rrogado, se cree que podrá 
adoptarse un planteamiento similar al del Regl amento vigente. Se prevé que la Comisión 
efectúe una revisión, teniendo en cuenta los dict ámenes del ORECE, e informe al Consejo y al 
Parlamento en 2015. Posteriormente, elaborará informes periódicos cada dos años antes de 
que el Reglamento expire en 2022.