Recomendación de RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO encaminada a poner fin a la situación de déficit público excesivo de Portugal /* COM/2013/0394 final - 2013/ () */





Recomendación de RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO encaminada a poner fin a la situación de déficit público excesivo de Portugal EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA, Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, su artículo 126, apartado 7, Vista la recomendación de la Comisión Europea, Considerando lo siguiente: (1) Con arreglo al artículo 126 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), los Estados miembros deben evitar déficits públicos excesivos. (2) El Pacto de Estabilidad y Crecimiento tiene por objetivo lograr unas finanzas públicas saneadas como medio de reforzar las condiciones para la estabilidad de precios y para un crecimiento fuerte, sostenible y generador de empleo. (3) El 2 de diciembre de 2009, el Consejo, en aplicación del artículo 126, apartado 6, del TFUE, decidió que en Portugal existía un déficit excesivo y emitió una recomendación para que este país corrigiese su déficit excesivo en 2013 a más tardar, de conformidad con el artículo 126, apartado 7, del TFUE y el artículo 3 del Reglamento (CE) nº 1467/97 del Consejo[1], de 7 de julio de 1997, relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo[2]. (4) El 15 de junio de 2010, la Comisión concluyó que Portugal había tomado medidas eficaces para seguir la recomendación del Consejo de 2 de diciembre de 2009 de situar su déficit público por debajo del valor de referencia del 3 % del PIB, por lo que no consideró necesaria ninguna otra medida en el marco de la aplicación del procedimiento de déficit excesivo en ese momento. (5) El 9 de octubre de 2012, el Consejo, de conformidad con el artículo 3, apartado 5, del Reglamento (CE) nº 1467/97 del Consejo decidió que se habían tomado medidas eficaces pero que habían aparecido factores económicos adversos e inesperados con importantes consecuencias desfavorables sobre la hacienda pública. Por ello, el Consejo adoptó una recomendación revisada con arreglo al artículo 126, apartado 7, del TFUE (la «recomendación revisada en el marco del PDE»), y recomendó a Portugal corregir el déficit excesivo en 2014 a más tardar. Con el fin de situar el déficit público por debajo del valor de referencia del 3 % del PIB en 2014 se recomendó a Portugal lograr una mejora del saldo estructural del 2,3 % del PIB en 2012, el 1,6 % del PIB en 2013 y el 1,3 % del PIB en 2014. Los objetivos de déficit público compatibles con las mejoras del saldo presupuestario estructural exigidas eran del 5 % del PIB en 2012, el 4,5 % del PIB en 2013 y el 2,5 % del PIB en 2014. (6) También se recomendó a las autoridades portuguesas que aplicaran las medidas adoptadas en el presupuesto de 2012 y su suplemento del mes de marzo y que tomaran medidas adicionales por un valor del 0,3 % del PIB. Se recomendó a Portugal que tomara medidas permanentes de saneamiento equivalentes al menos al 3 % del PIB y las incluyera en el presupuesto de 2013, adoptando medidas adicionales en caso de desviaciones, y que definiera medidas por un valor del 1,75 % del PIB en 2014 después de una Revisión del Gasto Público (RGP) global. Además, Portugal debía aplicar los requisitos de la Decisión de Ejecución 2011/344/UE del Consejo, relativa a la concesión de ayuda financiera de la Unión a Portugal, de 17 de mayo de 2011, y sus modificaciones sucesivas. Asimismo, debía adaptar la Ley marco presupuestaria a fin de incorporar las normas de la UE en materia de gobernanza presupuestaria y seguir reforzando la transparencia y el control en todas las fases presupuestarias, respetando al mismo tiempo el marco presupuestario a medio plazo. (7) De conformidad con el artículo 3, apartado 5, del Reglamento (CE) nº 1467/97, el Consejo, partiendo de una recomendación de la Comisión, puede decidir adoptar una recomendación revisada con arreglo al artículo 126, apartado 7, del TFUE, si se han tomado medidas eficaces y aparecen factores económicos adversos e inesperados con importantes efectos desfavorables sobre la hacienda pública tras la adopción de la recomendación inicial. La aparición de factores económicos adversos e inesperados con importantes efectos desfavorables sobre la hacienda pública ha de evaluarse teniendo en cuenta las previsiones económicas subyacentes a la recomendación del Consejo. (8) De conformidad con el artículo 126, apartado 7, del TFUE y el artículo 3 del Reglamento (CE) nº 1467/97 del Consejo, este debe dirigir recomendaciones al Estado miembro de que se trate para que ponga fin a la situación de déficit excesivo en un plazo determinado. La recomendación debe establecer un plazo máximo de seis meses para que el Estado miembro tome medidas eficaces encaminadas a corregir el déficit excesivo. Por otra parte, en una recomendación relativa a la corrección del déficit excesivo, el Consejo debe exigir el logro de objetivos presupuestarios anuales que, teniendo en cuenta las previsiones en que se base la recomendación, sean compatibles con una mejora anual mínima del saldo presupuestario estructural (saldo ajustado en función del ciclo excluidas las medidas puntuales y otras medidas de carácter temporal) equivalente como mínimo al 0,5 % del PIB, como valor de referencia. (9) En las previsiones en que se basa la recomendación revisada de octubre de 2012, se esperaba que el PIB real se contrajera el 3 % y el 1 % en 2012 y 2013, respectivamente. Desde entonces, las perspectivas de crecimiento se han deteriorado fuertemente, después de que el último trimestre de 2012 resultara ser significativamente peor de lo previsto tanto para la actividad económica como para la evolución del mercado laboral, lo que desembocó en una contracción del PIB real del 3,2 % en 2012. Teniendo en cuenta la influencia negativa de 2012 y el deterioro de las perspectivas de crecimiento para los mercados de exportación de Portugal, en la última actualización de las perspectivas económicas de Portugal realizada por los servicios de la Comisión se revisó a la baja el PIB real, hasta el -2,3 % en 2013. (10) El déficit de las administraciones públicas alcanzó el 6,4 % del PIB en 2012, lo cual se sitúa por encima del objetivo del 5,0 % del procedimiento de déficit excesivo (PDE). El déficit público se vio afectado por una serie de operaciones puntuales que no se conocían en el momento de la recomendación en el marco del PDE. Estas operaciones incluyen lo siguiente: una inyección de capital en el banco CGD de propiedad estatal (0,5 % del PIB); la reorientación por el Gobierno de la conversión en capital de préstamos de accionistas de Parpública a SAGESTAMO, dos empresas fuera del ámbito público (0,5 % del PIB); y el deterioro de valor asociado a la transferencia de activos de BPN (0,1 % del PIB). Además, siguiendo el consejo de Eurostat, la venta de la concesión de explotación de los principales aeropuertos de Portugal se consideró una reducción de capital y, por tanto, no ha tenido ningún efecto en el saldo presupuestario de las administraciones públicas, contrariamente a lo que el Gobierno había previsto en el presupuesto (0,7 % del PIB). Si se excluye el impacto de estos factores puntuales en el saldo global, el déficit público global se habría elevado al 4,7 % del PIB, por debajo del objetivo. (11) Un estricto control de los gastos compensó los resultados ampliamente insuficientes en el capítulo de los ingresos, debidos a la situación macroeconómica, en el último trimestre del año. El ahorro en materia de gastos se consiguió principalmente en la masa salarial del sector público, con una reducción del empleo público que se adelantó a lo previsto, así como reduciendo el consumo intermedio y congelando los créditos presupuestarios para nuevos proyectos de inversión. Asimismo, la ejecución presupuestaria a nivel regional y local tuvo mejores resultados de lo previsto. Globalmente, Portugal ha adoptado medidas permanentes de saneamiento que representaron casi el 6 % del PIB en 2012, por encima de lo requerido en la recomendación revisada en el marco del PDE. Según las previsiones de mayo de 2013 de los servicios de la Comisión, la mejora del saldo estructural en 2012 se elevó al 2,4 % del PIB, frente al 2,3 % del PIB requerido por la recomendación revisada en el marco del PDE. Teniendo en cuenta la revisión del crecimiento potencial de la producción desde la recomendación revisada en el marco del PDE, el esfuerzo presupuestario habría sido superior en al menos 0,2 puntos porcentuales. Además, la variación estimada del saldo presupuestario se vio afectada por unos ingresos menores en comparación con el escenario subyacente a la recomendación en el marco del PDE cuando se aplican elasticidades de ingresos estándar. Estas pérdidas de ingresos se elevaban a aproximadamente 0,4 puntos porcentuales. Si se tienen en cuenta estos efectos, la variación ajustada del saldo estructural se elevaba al 3,0 % del PIB, así pues, muy superior al esfuerzo requerido con arreglo a la recomendación revisada en el marco del PDE. (12) La actualización de las perspectivas económicas de Portugal realizada en mayo de 2013 por los servicios de la Comisión prevé que el déficit de las administraciones públicas alcance el 5,5 % del PIB en 2013, frente al objetivo del 4,5 % del PIB de la recomendación revisada en el marco del PDE. El saneamiento presupuestario en 2013 debe compensar una importante desviación negativa del saldo presupuestario primario, debida a una evolución del crecimiento y del mercado laboral más moderada, así como al continuado reequilibrio hacia una economía más basada en las exportaciones y también con menos impuestos, en comparación con las proyecciones subyacentes a la recomendación revisada en el marco del PDE. Además, el 5 de abril el Tribunal Constitucional falló en contra de una serie de medidas incluidas en el presupuesto de 2013 equivalentes al 0,8 % del PIB, y que deben compensarse. En particular, la sentencia afectaba a la eliminación de una de las dos primas que se pagan a los trabajadores del sector público, la reducción del 90 % de una de las dos primas que se pagan a los beneficiarios de pensiones y la introducción de cotizaciones a la seguridad social en las prestaciones de desempleo y de baja por enfermedad. (13) La actualización de las perspectivas económicas de Portugal realizada en mayo de 2013 por los servicios de la Comisión prevé un esfuerzo estructural en 2013 del 0,6 % del PIB. Se trata de una cifra inferior al esfuerzo del 1,6 % del PIB recomendado por el Consejo. Sin embargo, si se corrige teniendo en cuenta la revisión a la baja del crecimiento potencial de la producción desde la recomendación revisada en el marco del PDE, el esfuerzo estructural estimado en 2013 sería aproximadamente 0,2 puntos porcentuales superior. Por otro lado, la variación del saldo estructural también se vio seriamente afectada por una disminución de ingresos (en relación con la evolución del PIB aplicando elasticidades de ingresos estándar) equivalente a aproximadamente 0,5 puntos porcentuales. Globalmente, si se tienen en cuenta estos factores, el esfuerzo estructural estimado sería del 1,3 % del PIB. Así pues, el esfuerzo presupuestario ajustado es algo inferior al esfuerzo requerido por la recomendación revisada en el marco del PDE. (14) El ajuste presupuestario en 2013 se apoya en medidas permanentes de saneamiento por un valor neto del 3,5 % del PIB, que abarcan las medidas incluidas en la Ley de presupuestos de 2013, que será modificada por un presupuesto suplementario a finales de mayo, así como en la anticipación de las medidas de reducción del gasto identificadas en el contexto de la revisión del gasto público y en otras medidas a fin de sustituir las medidas presupuestarias que se declararon anticonstitucionales. El importe de las medidas de saneamiento va más allá de lo previsto en su momento en la recomendación revisada en el marco del PDE de octubre de 2012. Entre otras cosas, las medidas incluyen una reestructuración del impuesto sobre la renta, así como incrementos en los impuestos especiales y la imposición sobre bienes inmuebles. Por el lado de los gastos, las medidas prevén una reducción significativa de la masa salarial del sector público mediante la limitación de las contrataciones y una reducción de los pagos de horas extraordinarias y de otras retribuciones; una mayor eficiencia en el funcionamiento de la administración pública; un menor consumo intermedio público, incluido el ahorro en asociaciones público-privadas; mayores esfuerzos de racionalización en el sector de la sanidad y las empresas públicas; y la anticipación de ingresos de Fondos de la UE. (15) La actualización de las perspectivas económicas de Portugal realizada en mayo de 2013 por los servicios de la Comisión prevé que, en 2014, el déficit de las administraciones públicas se reduzca al 4,0 % del PIB, frente al objetivo del 2,5 % del PIB de la recomendación revisada en el marco del PDE de octubre de 2012. Esta desviación refleja los mayores déficits registrados en años anteriores, así como una recuperación económica más moderada. Se prevé que el esfuerzo estructural en 2014 sea del 1,4 % del PIB, 0,1 puntos porcentuales por encima del esfuerzo exigido en la recomendación revisada en el marco del PDE. La evolución de la producción potencial entre las previsiones en que se sustentan las recomendaciones revisadas en el marco del PDE y la previsión actualizada añadiría 0,1 puntos porcentuales al esfuerzo presupuestario estimado. Además, si se ajustara en función de reducciones de ingresos inesperadas, el esfuerzo se incrementaría al 1,8 % del PIB. Así pues, el esfuerzo estructural ajustado en 2014 estaría muy por encima del importe exigido por la recomendación revisada en el marco del PDE. (16) Estas previsiones se fundamentan en medidas discrecionales por un valor de al menos el 2 % del PIB. Por lo que respecta a los gastos, estas medidas se basarán en los resultados de la revisión del gasto público, que tiene como objetivo racionalizar y modernizar la administración pública, luchar contra los solapamientos entre funciones y entidades del sector público, mejorar la sostenibilidad del sistema de pensiones y conseguir ahorros específicos de costes en los ministerios pertinentes. A lo largo de abril y principios de mayo, el Gobierno adoptó un paquete de medidas permanentes de reducción del gasto, con unos efectos acumulados de 4 700 millones EUR (el 2,8 % del PIB) en 2013-2014. El Gobierno ha iniciado una amplia consulta con los interlocutores sociales y políticos con el fin de definir y aplicar plenamente estas reformas. En cuanto a los ingresos, las autoridades prevén una reforma global del impuesto de sociedades en 2014, con el objetivo de reforzar la inversión y el crecimiento simplificando este impuesto. Habida cuenta del limitado margen fiscal, la reforma no debería tener efectos en los ingresos. (17) La deuda pública bruta creció desde el 108,3 % en 2011 hasta el 123,6 % del PIB en 2012 y, según la última actualización de las perspectivas económicas de Portugal realizada por los servicios de la Comisión, se espera que alcance un máximo del 124,2 % en 2014, con lo que se superaría todos los años el valor de referencia del Tratado. El incremento en las previsiones para 2012 se debe principalmente al tratamiento estadístico de la transferencia de los ingresos de la privatización de Parpública al Estado, así como al efecto de una trayectoria menos favorable del PIB y a las previsiones revisadas del déficit. El Gobierno presentará una serie de medidas para reducir el incremento del ratio de deuda, tales como la venta de activos extranjeros de un fondo de la seguridad social y la culminación de las medidas de privatización. Se espera que en 2014 ya se consiga un superávit primario, aunque reducido, lo que refleja la importancia del saneamiento presupuestario y una mejor evolución de la situación macroeconómica. (18) Se han dado pasos importantes para mejorar la gestión de las finanzas públicas en Portugal. También se ha pedido a este país que siga mejorando la transparencia y el control en todas las fases presupuestarias para todos los niveles de la Administración. En diciembre de 2012 se modificó la Ley marco presupuestaria a fin de incluir los principios del Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria (pacto presupuestario) y el conjunto de medidas de gobernanza económica. Se prevé una nueva revisión a finales de 2013 con el fin de seguir reforzando los procedimientos presupuestarios y los principios de gestión presupuestaria, rendición de cuentas, transparencia y simplificación. Además, a finales de diciembre de 2012 se presentaron al Parlamento proyectos de ley en materia de finanzas regionales y locales. En estas leyes se establecen mejores mecanismos de coordinación entre la administración central y las administraciones locales y regionales, un marco presupuestario plurianual y normas fiscales más estrictas, y también se prevé la aplicación de los principios de la Ley marco presupuestaria modificada. Portugal también ha redoblado sus esfuerzos para limitar pasivos contingentes mediante la puesta en marcha de un proceso de renegociación de gran alcance para asociaciones público-privadas, con lo que ya se esperan conseguir importantes reducciones del gasto en 2013, mientras que la reestructuración de las empresas públicas sigue avanzando a buen ritmo. Las empresas públicas a nivel sectorial alcanzaron el equilibrio operativo al final de 2012 y se espera que su eficiencia mejore aún más. Las autoridades están estudiando maneras de gestionar la importante carga de la deuda de las empresas públicas. Estas reformas muestran un importante compromiso en favor de la sostenibilidad presupuestaria a medio plazo. (19) Según la última actualización de las perspectivas económicas realizada por los servicios de la Comisión, Portugal no alcanzará los objetivos presupuestarios nominales establecidos en la Recomendación del Consejo de 9 de octubre de 2012. Sin embargo, si se tienen en cuenta los cambios en la evolución económica cuando se comparan con el escenario macroeconómico en que se basa la recomendación revisada del Consejo, se observa que Portugal ha tomado medidas eficaces que representan un progreso adecuado para la corrección del déficit excesivo en 2012 y 2013, dentro de los límites especificados por el Consejo el 9 de octubre de 2012. En particular, Portugal ha adoptado medidas de saneamiento de gran calado equivalentes a aproximadamente el 6 % del PIB en 2012 y el 3,5 % del PIB en 2013. El esfuerzo estructural realizado en 2012, corregido para tener en cuenta el crecimiento potencial de la producción y los menores ingresos, se encontraba muy por encima del esfuerzo exigido en la recomendación revisada en el marco del PDE. En 2013, se espera que el esfuerzo estructural sea inferior a lo requerido, como consecuencia, en primer lugar, de la evolución económica adversa y del hecho de que la sentencia del Tribunal Constitucional se produjera dentro del ejercicio presupuestario, con lo que ha resultado difícil encontrar medidas de sustitución con la misma calidad estructural. En 2014, se espera que el esfuerzo estructural vuelva a ser superior al exigido. Teniendo en cuenta todos estos factores, y de conformidad con la flexibilidad que proporciona el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, parece justificado conceder un año adicional para la corrección del déficit excesivo. (20) La concesión de un año adicional para la corrección del déficit excesivo requeriría unos objetivos intermedios de déficit del 5,5 % del PIB en 2013, el 4,0 % del PIB en 2014 y el 2,5 % del PIB en 2015, lo cual, a partir de la última actualización de las perspectivas económicas de Portugal realizada por los servicios de la Comisión, es compatible con una mejora del saldo presupuestario estructural del 0,6 % del PIB en 2013, el 1,4 % del PIB en 2014 y el 0,5 % del PIB en 2015, correspondiendo este último a la mejora mínima requerida por el artículo 5, apartado 1, del Reglamento (CE) nº 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997[3]. Paralelamente a las revisiones periódicas del Programa de Ajuste Económico de Portugal, tal como se define en la Decisión de Ejecución 2011/344/UE del Consejo, se realizará un control cada tres meses de los avances registrados en el cumplimiento de los compromisos contraídos en el marco del PDE. (21) Portugal cumple los requisitos para la ampliación del plazo establecido para la corrección del déficit público excesivo según lo dispuesto en el artículo 3, apartado 5, del Reglamento (CE) nº 1467/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo. RECOMIENDA A LAS AUTORIDADES PORTUGUESAS: (1) Poner fin a la situación actual de déficit excesivo de aquí a 2015. (2) Situar los objetivos de déficit en el 5,5 % del PIB en 2013, el 4,0 % del PIB en 2014 y el 2,5 % del PIB en 2015, lo cual es compatible con una mejora del saldo presupuestario del 0,6 % del PIB en 2013, el 1,4 % del PIB en 2014 y el 0,5 % del PIB en 2015, sobre la base de la actualización de las perspectivas económicas de Portugal realizada por los servicios de la Comisión en mayo de 2013. (3) Aplicar medidas que equivalgan al 3,5 % del PIB para limitar el déficit al 5,5 % del PIB en 2013. Entre ellas se incluyen las medidas definidas en la Ley de presupuestos de 2013 así como nuevas reducciones de la masa salarial, una mayor eficiencia en el funcionamiento de la administración pública, un menor consumo público y un mejor uso de los fondos de la UE. (4) Adoptar, a partir de la revisión del gasto público, medidas permanentes de saneamiento por un importe equivalente al menos al 2 % del PIB con el fin de alcanzar un déficit del 4,0 % del PIB en 2014. Asimismo, establecer como objetivo la racionalización y la modernización de la administración pública, la eliminación de los solapamientos entre funciones y entidades del sector público, la mejora de la sostenibilidad del sistema de pensiones y la consecución de reducciones específicas de costes en los ministerios pertinentes. (5) Adoptar las medidas permanentes de saneamiento necesarias para conseguir el objetivo de un déficit del 2,5 % del PIB en 2015. (6) Tomar medidas eficaces para aplicar la presente recomendación a más tardar el 1 de octubre de 2013 y, de conformidad con el artículo 10, apartado 2 bis, del Reglamento (CE) nº .../2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, transmitir un informe detallado sobre la estrategia de saneamiento prevista para alcanzar los objetivos. Portugal también debe mantener el ritmo de reforma de la gestión de las finanzas públicas revisando la Ley marco presupuestaria antes del final de 2013 con el fin de seguir reforzando los procedimientos presupuestarios y los principios de gestión presupuestaria, rendición de cuentas, transparencia y simplificación; y proseguir sus esfuerzos para limitar pasivos contingentes derivados de las empresas estatales y las asociaciones público-privadas. Hecho en Bruselas, el Por el Consejo El Presidente [1] DO L 209 de 2.8.1997, p. 6. [2] Todos los documentos relacionados con el procedimiento de déficit excesivo de Portugal pueden encontrarse en la siguiente dirección: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/portugal_en.htm. [3] DO L 209 de 2.8.1997, p. 5.