COMISIÓN EUROPEA 
Bruselas, 6.10.2011 
SEC(2011) 1139 final 
  
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN 
RESUMEN EJECUTIVO DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO 
que acompaña al documento 
Propuesta de 
REGLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO 
sobre disposiciones específicas relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional y al 
objetivo de «inversión en crecimiento y empleo» y por el que se deroga el Reglamento 
(CE) nº 1080/2006 
Propuesta de 
REGLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO 
relativo al Fondo de Cohesión y por el que  se deroga el Reglamento (CE) nº 1084/2006
Propuesta de 
REGLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO 
por el que se establecen disposiciones esp ecíficas relativas al apoyo del Fondo Europeo 
de Desarrollo Regional al objetivo de cooperación territorial europea 
 
{COM(2011) 614 final} 
{SEC(2011) 1138 final}  
 
        {COM(2011) 611 final}         {COM(2011) 612 final} 
 
 2RESUMEN EJECUTIVO 
Esta es la evaluación de impacto de las propuest as legislativas de los Reglamentos por los que 
se establecen las disposicione s relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), 
al Fondo de Cohesión (FC) y al objetivo de «cooperación terr itorial europea».  
 Forma parte de un paquete de evaluaciones de im pacto que incluye asimis mo la evaluación de 
impacto del Fondo Europeo de Desarrollo Region al, el Fondo de Cohesión, el Fondo Social 
Europeo, el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural y el Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca incluidos en el Marco Estratégico Com ún y por el que se establecen las disposiciones 
generales relativas al Fondo Europeo de Desarro llo Regional, al Fondo Social Europeo y al 
Fondo de Cohesión y se deroga el Reglamento  (CE) nº 1083/2006 (Reglamento que establece 
las disposiciones comunes) y la evalu ación de impacto del Reglamento del FSE. 
1. DEFINICIÓN DEL PROBLEMA  
La política regional europea tiene un importante papel que desempeñar, movilizando los 
activos locales y centrándose en el desarrollo  del potencial endógeno. Sin embargo, como ha 
puesto de relieve la revisión del presupuesto, «el presupuesto de la UE debe utilizarse para 
financiar bienes públicos de la UE, acciones que los Estados miembros y las regiones no pueden financiar por sí solos o para las que puede garantizar los mejores resultados».  
La evaluación de impacto se centra exclusivamente en los tres ámbitos en los que la 
experiencia muestra que es necesario realizar ajustes. 
1.1. Apoyo a las empresas 
El apoyo a las empresas gracias a la políti ca de cohesión ha dado lugar a resultados 
significativos. Está demostrado que durante el periodo 2000-2006 la política de cohesión 
contribuyó a crear al menos 1 millón de pue stos de trabajo brutos en proyectos 
subvencionados. No obstante, la política no se  centra suficientemente en las PYME y la 
innovación.  
En el caso de las PYME, constituye especialme nte un problema el acceso a la financiación en 
el mercado de inversiones. El argumento en favor  de invertir en grande s empresas es distinto, 
ya que este tipo de empresas no suelen conoc er ese problema. La e xperiencia demuestra que 
la ayuda directa a las PYME es más eficaz, mi entras que «para las grandes empresas, estar 
excluidas de la inversión privada puede prevalecer sobre los efectos positivos». La 
financiación de inversiones pr oductivas de grandes empresas que pueden prescindir de la 
intervención pública ha dado lugar a críticas según las cual es esos fondos se entregan a 
sociedades que no lo necesitan realmente y, por  tanto, están excluyendo la inversión privada 
en lugar de aportar valor añadido.  
Las prioridades del apoyo a las empresas varían entre los dis tintos Estados miembros; algunos 
apoyan decididamente las inversiones mientras que otros prefieren medidas de menor calado como la que hacen referencia a la innovación. Sin embargo, en otros Estados miembros el 
apoyo no vinculado a la innovación sigue jugan do un papel muy importante. El ámbito de 
aplicación actual del FEDER está definido de una forma demasiado amplia, lo cual permite conceder una ayuda general a las empresas para fomentar el espíritu empresarial en todos los 
sectores, independientemente de que exista o no una disfunción del mercado que tenga que 
 
 3ver con ese sector, e independientemente de la contribución del sector al crecimiento y al 
empleo.  
Por ello, el principal problema derivado del ám bito de aplicación actual del FEDER es que 
dicho ámbito de ayuda a las empresas está definido de una forma demasiado amplia y que 
debe optimizarse la eficacia y el valor añadido de la ayuda a las empresas.  
1.2. Apoyo a las inversiones en infraestructuras 
La principal cuestión definida con respecto al ám bito de aplicación de la financiación de las 
infraestructuras de transporte en la actual política de cohesión es la incapacidad para 
garantizar una concentración suficiente en las prioridades de la UE. Aunque la financiación de 
la cohesión se ha centrado en las prioridades definidas en las orient aciones para las redes 
transeuropeas de transporte (RTE- T), pero no necesariamente en las partes consideradas como 
poseedoras del mayor valor añadido europeo en el  momento de su definición. El reto de la 
política de cohesión consistirá en contri buir eficazmente a los 30 000 millones EUR 
establecidos como necesidades de inversión en las infraestructuras básicas de las RTE-T en 
los países beneficiarios del fondo de cohesión hasta 2020.  
Por otra parte, es importante mejorar la coordina ción de los diferentes in strumentos de la UE 
que participan en la financiación de las RTE- T. Hasta ahora, el programa RTE-T se ha 
centrado en medidas de menor calado como la fi nanciación de estudios de viabilidad y el 
Fondo de Cohesión se ha concentrado en las inve rsiones en infraestructuras. La coordinación 
se ha convertido en un asunto especialmente importante ya que el ámbito de aplicación del 
Fondo de Cohesión, según la defi nición del Tratado, cubre las i nversiones materiales en RTE-
T, que van a ser financiadas asimismo por el mecanismo «Conectar Europa». 
1.3. Cooperación territorial 
Por lo que respecta a la cooperación territorial, el valor añadido de la cooperación territorial  
europea estriba en el hecho de que ofrece posibilidades de actuación conjunta que son 
necesarias para abordar desafíos que trasci enden cada vez más las fronteras nacionales o 
regionales. 
• problemas transfronterizos; 
• intercambio de buenas prácticas; 
• cooperación allí donde hay economía s de escala y masa crítica; 
• cooperación destinada a mejorar la gobernanza; 
• cooperación en materia de seguridad y estabilid ad en las fronteras exteriores de la UE, 
y relaciones mutuamente beneficiosas. 
El FEDER financia el objetivo de «cooperaci ón territorial europea»  y dispone de un 
presupuesto total de 8 700 millones EUR, lo cual representa el 2,5 % de la asignación total de 
la política de cohesión para el periodo 2007-13. 
 
 4A pesar de su capacidad de intervención en el  conjunto de cuestiones enumeradas, aún pueden 
mejorarse actualmente los siguientes aspectos de los programas de c ooperación territorial 
europea: 
• falta de enfoque estratégico, lo que da  lugar a estrategia s de intervención 
generalizadas, lo cual dificulta la iden tificación clara de objetivos concretos; 
• falta de coordinación eficaz para encontrar compromisos entre los requisitos de los 
reglamentos de la UE y los marcos jurídicos de los Estados miembros. 
1.4. Justificación de la acción de la UE 
La acción de la UE está justificada tanto por  los objetivos fijados en el artículo 174 del 
Tratado como por el principio de subsidiariedad. El  derecho de actuación está consagrado en 
el artículo 3 del Tratado de la Unión Europea, según el cual «[la  Unión] fomentará la cohesión 
económica, social y territorial y la solidaridad entre los Estados miembros», así como en el artículo 175 del Tratado de Funcionamiento  de la Unión Europea (TFUE), que exige 
expresamente a la Unión que ap lique esa política por medio de los Fondos Estructurales, y en 
su artículo 177, que define el  papel del Fondo de Cohesión.  
2. OBJETIVOS  
El objetivo general  está definido en el ar tículo 176 del TFUE; el FEDER estará destinado «a 
contribuir a la corrección de los principales de sequilibrios regionales dentro de la Unión 
mediante una participación en el desarrollo y en  el ajuste estructura l de las regiones menos 
desarrolladas y en la reconversión de las regi ones industriales en declive». Con arreglo al 
artículo 177 del Tratado, el objetivo del Fondo de Cohesión consistirá  en proporcionar una 
contribución financiera a «proye ctos en los sectores del me dio ambiente y de las redes 
transeuropeas en materia de infraestructuras del transporte». 
Teniendo en cuenta la presente evaluación de impacto, los objetivos específicos  son 
garantizar que el FEDER y el Fondo de Cohesión se gasten: 
• de manera eficaz; 
• de manera eficiente; 
• de manera que aporte un elevado valor añadido europeo. 
Los objetivos operativos  relativos a los distintos temas estudiados son los siguientes: 
• Ayuda a las empresas para garantizar que el apoyo para que estas inviertan contribuye 
al crecimiento sostenible y al empleo y que el apoyo a la innovación contribuye a 
desarrollar el potenci al local y regional. 
• Inversión en infraestructuras: garanti zar una concentración suficiente en las 
prioridades europeas. 
• Cooperación territorial: gara ntizar una concentración sufi ciente en las prioridades 
europeas, dejando flexibilidad a los Estados miembros y las regiones para que elijan 
los objetivos temáticos.  
 
 53. OPCIONES ESTRATÉGICAS  
Las distintas opciones se han incluido en la evaluación de impacto para  abordar el problema 
del ámbito de aplicación con arreglo a los objeti vos fijados y reflejan alternativas que van de 
adaptaciones moderadas de las disposicio nes actuales a cambios más profundos.  
3.1.1.  Opción 1 – no modifica r la política seguida 
• El ámbito de aplicación del FEDER si gue estando ampliamente centrado en las 
inversiones productivas y en el de sarrollo del potencial endógeno. 
• Se dan ayudas directas sobre todo, pero no exclusivamente, a las PYME. 
3.1.2.  Opción 2 – un apoyo mejor orie ntado a las grandes empresas 
centrado en la I+D, la innovación y las tecnologías facilitadoras esenciales  
• Ayuda a las inversiones produc tivas generales para crea r o preservar puestos de 
trabajo está limitada a las PYME. 
• Apoyo al desarrollo del potencial endógeno ta nto para grandes como para pequeñas 
empresas a través del apoyo al desarrollo re gional y local y a la investigación y la 
innovación. 
3.1.3.  Opción 3 – no se conceden subvenciones a grandes empresas; solo 
préstamos e inversión en capital para PYME 
• Todas las inversiones productiv as se apoyan a través de ayudas no subvencionadas, 
mediante instrumentos de financiación innovadores. 
3.2. Ámbito de aplicación de la ayuda a las infraestructuras a través 
del FEDER y el Fondo de Cohesión 
3.2.1.  Opción 1 - mantenimiento del statu quo   
• El FEDER y el Fondo de Cohesión con tinúan financiando infraestructuras 
fundamentales en todas las regiones de la UE, concentrando los fondos en las regiones 
menos desarrolladas. La financiación del F ondo de Cohesión solo está disponible para 
Estados miembros pobres. 
• En las regiones menos desarrolladas habrá que  centrarse tanto en proyectos prioritarios 
de interés europeo identificados en el  nuevo marco de las RTE-T, como en 
infraestructuras secundarias. 
• Además, el programa RTE-T continúa financ iando proyectos de infraestructuras con 
alto valor añadido europeo en  regiones desarrolladas, cen trándose en particular en 
intervenciones de poca enve rgadura (por ejemplo, estudi os de viabilidad, etc.) 
• Los programas operativos nacionales cubren la s inversiones en infraestructuras, y sus 
prioridades se estable cen a nivel nacional. 
 
 63.2.2.  Opción 2 – mayor concentración en las prioridades europeas para 
inversiones en infraestructuras f undamentales en las regiones menos 
desarrolladas y en el mecanismo «Con ectar Europa» en las regiones más 
desarrolladas 
• El Fondo de Cohesión financia inversiones en infraestructu ras en el ámbito de las 
prioridades europeas estratégicas. Este fondo solo está dis ponible para Estados 
miembros pobres. 
• El FEDER iría dirigido a proyectos de interés nacional y/o regional.  
• Las inversiones en infraestructuras fundame ntales están cubiertas por los programas 
nacionales y la consonancia de las inversio nes con las prioridades de la UE está 
garantizada a través de una lis ta vinculante de proyectos de  inversión estratégicos que 
se llevará a cabo hasta 2020, seleccionados y gestionados junto con los Estados 
miembros e incluidos en los contratos de  asociación. La financiación para dichos 
proyectos estaría reservada.  
• La prioridad concedida a la inversión estrat égica en el transpor te sostenible iría 
acompañada por unas condiciones previas en el ám bito de la planificación estratégica.  
• Deben priorizarse las inversiones de importa ncia nacional o regiona l en función de su 
contribución a la sostenibilidad y a la red.  
• El mecanismo «Conectar Europa» podría comple mentar la inversión de la política de 
cohesión en infraestructuras físicas y no solo  en inversiones de menor envergadura. 
Dicho mecanismo podría financiar proyectos  de infraestructuras con alto valor 
añadido europeo. Se reservarían 10 000 millone s EUR dentro de la dotación financiera 
del Fondo de Cohesión para ese mecanismo. 
3.2.3.  Opción 3 – mayor concentración en las infraestructuras nacionales 
a través del Fondo de Cohesión  
• El Fondo de Cohesión financia inversiones en infraestructu ras en el ámbito de las 
prioridades europeas estratégicas en el  campo de las RTE-T básicas y globales.  
• El FEDER iría dirigido a proyectos de interés nacional y/o regional. 
• Al igual que en la opción 2, las inversione s en infraestructuras fundamentales están 
cubiertas por los programas nacionales.  
• El mecanismo «Conectar Europa» concentrar ía las inversiones solo en los Estados 
miembros más desarrollados y fi nanciaría proyectos de infra estructuras con alto valor 
añadido europeo.  
• El Fondo de Cohesión financiaría proye ctos en los Estados miembros menos 
desarrollados y, por consiguiente, serían ge ográficamente complementarios con los del 
mecanismo «Conectar Europa». No habría transferencia de 10 000 millones EUR del 
Fondo de Cohesión al mecanismo «Conectar Europa».  
 
 73.3. Cooperación territorial 
3.3.1.  Opción 1 – no modifica r la política seguida 
• Las prioridades de los programas de coopera ción seguirían defini éndose de una forma 
amplia.  
• No se establecería ningún vínculo formal en tre los programas de cooperación y los de 
convergencia o competitividad. 
3.3.2.  Opción 2 – concentración temática y vínculo reforzado con otros 
programas 
• El número de objetivos temáticos que podría  escoger la cooperac ión transfronteriza y 
transnacional sería limitado.  
• Los aspectos relativos a la cooperación formarían parte integrante del marco 
estratégico global.  
3.3.3.  Opción 3 – Integración de la cooperación en los programas 
regionales 
• No habría más programas de cooperación territorial por separado. 
• Las actividades de cooperación se llevarían  a cabo en el marco de los programas 
regionales existentes, que estarían abiert os a la posibilidad de actividades de 
cooperación. 
4. COMPARACIÓN DE LAS DISTINTAS OPCIONES  
Ámbito de aplicación del apoyo a las empresas financiado por el FEDER 
Con arreglo a la opción de no modificar la política seguida, un ámbito de aplicación 
relativamente amplio permite a los Estados miembros la suficiente flexibilidad para escoger los campos de intervención que re sponden mejor a sus retos; la ma yor parte del apoyo va a las 
PYME y a la IDT+I. No obstante, se mantiene  la ayuda a la inversión para las grandes 
empresas, lo cual puede provocar que la invers ión privada sea desplazad a por la financiación 
pública.  
Con arreglo a la opción 2, la ayuda a las gr andes empresas se limitaría a inversiones 
específicas destinadas a apoyar el desa rrollo del potencial endógeno de la región, 
especialmente en el campo de la innovación, las nuevas tecnologías y la investigación, la 
cooperación y las iniciativas co njuntas entre grandes empresas, PYME y otras entidades. Por 
otro lado, con arreglo a esta opción, hay margen para aumentar el pape l de los instrumentos 
no basados en subvenciones, es pecialmente en relación con el  apoyo a inversiones asociado 
generalmente con un menor riesgo y que supone una pérdida de eficiencia en comparación 
con la inversión en actividades innovadoras y de mayor riesgo. Estas medidas reducirían la 
pérdida de eficiencia, pero también restar ían flexibilidad a los Estados miembros. 
 
 8Con arreglo a la opción 3, prohibi r el apoyo en forma de subvenciones a las grandes empresas 
incrementa la eficienc ia de la financiación y el efect o de palanca. Sin embargo, podrían 
desincentivarse las actividades innovadoras y de investigación n ecesarias para alcanzar los 
principales objetivos de la UE ya que la ayuda no reembolsable es más eficaz para los 
proyectos innovadores e intensivos en I+D aleja dos del mercado. El paso de las formas de 
ayuda a fondo perdido en favor de las reembo lsables para las grandes empresas podría 
suponer también una subida considerable de los co stes administrativos para las autoridades de 
gestión.  
La opción 2 es la preferida porque mejora la eficacia del apoyo, así como su contribución al 
potencial local y regional y al  crecimiento y el empleo.  
Ámbito de aplicación de la ayuda a las infr aestructuras a través del FEDER y el Fondo 
de Cohesión 
En la hipótesis de no modifi car la política seguida, se mant endrían los beneficios que ha 
aportado la financiación de la UE a las infraestructuras. No obstante, centrarse en las prioridades europeas en mate ria de redes no sería lo má s rentable, e invertir en 
infraestructuras en regiones más ricas daría lu gar a pérdidas de efic iencia. Sin coordinación 
entre la política de cohesión y el mecanismo «C onectar Europa», la financiación de la UE a 
las infraestructuras seguir ía estando fragmentada.  
Con arreglo a la opción 2, una mayor concen tración en las prioridades europeas, el 
mecanismo «Conectar Europa», y la reserva de 10 000 millones EUR del Fondo de Cohesión 
permitirían centrarse en los proyectos prioritari os de la UE. Sin embargo, esta opción resta 
flexibilidad a los Estados miembros y las regiones. 
La opción 3 permitiría mantener las inversione s en infraestructuras en las regiones de 
convergencia, donde hay mayor necesidad de infraes tructuras básicas. La principal ventaja de 
esta opción radica en que de ja a los países beneficiar ios del fondo de cohesión una 
flexibilidad total para abordar las prioridade s regionales y nacionales en esas regiones. El 
principal inconveniente de esta opción es la insuficiente concentraci ón del Fondo de Cohesión 
en proyectos básicos de las RTE-T. 
La opción 2 es la preferida teniendo en cuenta  el valor añadido euro peo y la coordinación 
entre el mecanismo «Conectar Europa» y el Fondo de Cohesión. 
 
Cooperación territorial 
Con arreglo a la opción de no modificar la política seguida, los programas de cooperación 
territorial europea tienen una mayor flexibilidad para elegir los ámbito s de actuación que van 
a abordar. No obstante, dicha opción se caracteri za por una falta global de enfoque estratégico 
y una definición imprecisa de los resultados esperados del pr ograma. Por otra parte, esta 
opción dificulta la complementarieda d con otros programas de la UE.  
La opción 2 armonizaría más sólidamente los programas de cooperaci ón con la estrategia 
Europa 2020. Se conseguiría una mejora de la l ógica de intervención en el ámbito de los 
programas gracias a la fijación de los objetivos del programa y la definición de los productos 
 
 9y resultados previstos. Más a ún, aumentarían las sinergias con los programas operativos 
regionales. De todas formas, esta opción podría o casionar una menor flexib ilidad en el diseño 
programa.  
La opción 3 podría aumentar las sinergias y beneficiaría a los programas regionales, gracias a 
la inclusión de la dimensión europea. Con todo, solo permitiría la cooperación en proyectos 
específicos y no fomentaría el desarrollo a larg o plazo de una estrategia integrada para un 
territorio transfronterizo o transnacional. Tambié n existiría el riesgo de  que se descuide la 
dimensión europea en la programación. La el aboración de proyectos conjuntos sería más 
difícil sin una estructura de apoyo.  
La opción 2 es la preferida porque se centra má s en las prioridades europeas, clarifica la 
lógica de intervención de los progra mas y aumenta el valor añadido.  
5. SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN  
Se reforzarán los sistemas de seguimiento y evaluación de la política de cohesión en 
comparación con la situación actual , y se prestará una especial atención a los resultados y la 
consonancia con la estrategia Europa 2020. C oncretamente, esto significa lo siguiente:  
• Los programas especificarían claramente los cambios deseados, de qué manera 
contribuirían a los objetivos de Europa 2020 y cómo los recursos destinados en 
determinadas realizaciones (los productos) contribuirán a los cambios (los resultados). 
Todo ello se expresará en indicadores de productos y resultados. Se utilizará, si 
procede, un conjunto de indicadores comune s, en consonancia con los objetivos de 
Europa 2020.  
• Cada programa incluiría un marco de rendimie nto que fijará hitos cuantificados para 
cada uno de los ejes prioritarios, establ ecidos en base a un número limitado de 
indicadores del programa c on objeto de proporcionar una indicación clara sobre los 
avances en pos de la ejecución de las prioridades relacionadas con la Estrategia Europa 2020.   
• Dichos hitos para el marco de rendimie nto los propondría el Estado miembro y se 
acordarían entre la Comisión y los Estados miembros.  
• El contrato de asociación de berá contener un resumen de los hitos, la metodología y 
los principios clave.  
El rendimiento de los programas operativos se controlará periódicamente  en base al conjunto 
de los indicadores del programa. Los informes  anuales de ejecución contendrán información 
sobre los resultados conseguidos comparándolos con los objetivos y an alizarán las razones 
por las que estos no se han alcanzado o se han superado. Los comités de seguimiento 
reflexionarían sobre la necesidad de todo cambi o u otras iniciativas para garantizar que el 
programa sigue su curso. Los resultados serán supervisados y notificados a medida que los 
datos estén disponibles y se ex aminarán en las reuniones del comité de seguimiento y en las 
reuniones de revisión anual.  
Están previstos dos exámenes oficiales para analizar los progresos alcanzados en la 
consecución de los hitos definidos en el ma rco de rendimiento. La Comisión llevaría a cabo 
en 2017 la primera revisión de los progresos alcanzados en la  consecución de los hitos 
acordados basándose en los informes anuales de ejecución relativos al cumplimiento y las 
realizaciones. En 2019 se realizará una segunda revisión. 
 
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