ES Diario Oficial de la Unión Europea C 185/1

INFORME ESPECIAL N o 4/2008

sobre la aplicación de las cuotas lecheras en los Estados miembros que se incorporaron a la Unión Europea el 1 de mayo de 2004, acompañado de las respuestas de la Comisión

(presentado en virtud del artículo 248 CE, apartado 4, segundo párrafo)

(2008/C 185/01)

ÍNDICE

ABREVIATURAS

I-IX RESUMEN

1-7 INTRODUCCIÓN

1-4 Consideraciones generales

5-7 Objetivo y enfoque de la fiscalización

8-14 ESTRUCTURAS DE PRODUCCIÓN ESPECÍFICAS

8-9 Múltiples microexplotaciones en el período inmediatamente posterior a la transición

10-11 La ampliación ha triplicado el número de productores de leche de la UE, pero el aumento de la producción ha sido inferior al 20 %

12-14 Estructuras aún heterogéneas, pese al crecimiento de las unidades de producción

15-26 DETERMINACIÓN DE LAS CANTIDADES DE REFERENCIA NACIONALES (CUOTAS NACIONALES)

15 La Comisión ha aplicado una metodología armonizada

16-17 Bases estadísticas sólidas para adoptar las cantidades de referencia nacionales de entrega

18-19 Datos sobre ventas directas difíciles de calcular

20-22 Ventas directas declaradas por los productores sistemáticamente inferiores a todas las estimaciones estadísticas

23-26 La Comisión liberó la reserva especial de reestructuración basándose en información difícilmente verificable

27-34 ASIGNACIÓN DE LAS CANTIDADES DE REFERENCIA INDIVIDUALES (CUOTAS INDIVIDUALES)

27 Períodos de referencia diferentes en los distintos Estados miembros en virtud de las Actas de adhesión

28-30 Asignación inicial de las cuotas individuales de entrega

31 Asignación inicial de las cuotas individuales de venta directa

32-34 Los productores profesionales en posesión de una cuota representan la mitad de los productores de leche

35-52 APLICACIÓN Y GESTIÓN DEL RÉGIMEN

35-39 Asimilación del acervo comunitario

40-43 Sistemas establecidos por los Estados miembros dentro de plazo, pero de calidad desigual y mejorables

44-46 Alimentación de la reserva nacional: opciones diferentes en los distintos Estados miembros

47 Utilización de la reserva nacional: modalidades diversas

48-49 Conversión masiva de las cantidades de referencia «ventas directas» no utilizadas

50-52 Contenido de materia grasa de las entregas: un parámetro importante que a veces no se tiene en cuenta

53-61 CONTROLES

55-59 Programación de los controles por parte de los Estados miembros: retrasos y lagunas en la planificación

60-61 Realización de los controles: tardía y poco documentada

62-71 BALANCE DE LAS PRIMERAS CAMPAÑAS

62-66 Se alcanzan les cantidades nacionales de referencia «entregas» y se infrautilizan las cantidades nacionales de referencia «ventas directas»

67-69 Prosigue la reestructuración en los nuevos Estados miembros

70-71 La ampliación ha amplificado los movimientos transfronterizos y no ha desestabilizado la OCM de la leche

72-80 CONCLUSIÓN Y RECOMENDACIONES

73-74 ¿Ha preparado y supervisado la Comisión eficazmente la ampliación del régimen de cuotas lecheras a los nuevos Estados miembros?

75-76 ¿Han creado los nuevos Estados miembros las estructuras adecuadas para administrar las cuotas lecheras? ¿Se ajustan la gestión y el control del régimen a los reglamentos comunitarios?

77 ¿Abarca el régimen de cuotas lecheras la totalidad de la leche comercializada en los nuevos Estados miembros?

78-80 ¿Cómo ha influido globalmente la introducción de las cuotas en los sectores lácteos nacionales? ¿Cuál ha sido la incidencia de la ampliación en la OCM de la leche?

Respuestas de la Comisión

ABREVIATURAS AIRBC (ŽŪIKVC) The Agricultural Information and Rural Business Center (Lituania). APA Slovakia Agricultural Paying Agency, organismo pagador para la agricultura de Eslovaquia. ARR Agencja Rynku Rolnego (Agricultural Market Agency), organismo pagador para la agricultura de Polonia. ARSKTRP Agency of the Republic of Eslovenia for Agricultural Markets and Rural development, organismo pagador para la agricultura y el desarrollo rural de Eslovenia. CVI Ciltsdarba valsts inspekcija (National Inspectorate of Pedigree Breeding), organismo de control de Letonia. CY Chipre CZ República Checa EE Estonia GUS Główny Urząd Statystyczny, Oficina Nacional de Estadística de Polonia. HU Hungría KSH Központi Statisztikai Hivatal (Hungarian Central Statistical Office), Oficina Central de Estadística de Hungría. LDC Lauksaimniecības Datu Centrs (Agricultural Data Center), organismo gestor de las cuotas de Letonia. LV Letonia LT Lituania MT Malta MVH Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal (Agricultural and Rural Development Agency), organismo pagador para la agricultura y el desarrollo rural de Hungría. NMA Nacionalinė Mokėjimo Agentūra (National Paying Agency), organismo pagador para la agricultura de Lituania OCM Organización Común de Mercados PECO Países de Europa Central y Oriental PL Polonia PRIA Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (Estonian Agricultural Registers and Information Board), organismo pagador y gestor de las cuotas lecheras en Estonia SI Eslovenia SK Eslovaquia SZIF Státní zemědělský intervenční fond (State Agricultural Intervention Fund), organismo pagador para la agricultura en la República Checa. ZMP Zentrale Markt- und Preisberichtstelle für Erzeugnisse der Land-, Forst- und Ernährungswirtschaft

RESUMEN

I. Con la ampliación del 1 de mayo de 2004, los diez nuevos Estados miembros se comprometieron a aplicar el régimen de cuotas lecheras. Este régimen obliga a los Estados miembros a respetar los límites de producción que se les asignan, independientemente, para las entregas de leche a las centrales lecheras, por un lado, y para las ventas directas a los consumidores, por otro, y prevé una sanción financiera en caso de que estos límites se sobrepasen.

II. El Tribunal fiscalizó la aplicación del régimen de cuotas lecheras en estos nuevos Estados miembros efectuando controles sobre el terreno en ocho de ellos y basándose en un análisis pormenorizado de las informaciones facilitadas por la Comisión.

III. En los nuevos Estados miembros, el sector lácteo ya había experimentado una profunda transformación, siempre con las mismas tendencias: disminución de la cabaña, ampliación del tamaño de las explotaciones, crecimiento continuo de los rendimientos y aumento del porcentaje de entrega. No obstante, pese al desarrollo económico a raíz de la transición, se mantuvo un importante sector agrícola de subsistencia o de semisubsistencia que contribuye a paliar la repercusión del desempleo estructural.

IV. En este contexto tan específico, si bien el nivel estimado de las cuotas de entregas asignadas a los nuevos Estados miembros se aproximaba a las necesidades reales, el de las cuotas de las ventas directas, en cambio, basado en datos estadísticos muy aproximativos, se sobrestimó en exceso.

V. En la fase de asignación de las cuotas individuales a los productores, se observaron asignaciones excesivas de cuotas de entrega en dos Estados miembros. Al término de las dos primeras campañas contingentarias, se observa que la mitad de las explotaciones del sector lácteo no se integraron en el régimen de cuotas lecheras. Esta exclusión no denota incapacidad para aplicar el régimen, sino que más bien refleja la importancia del sector agrícola de semisubsistencia.

VI. En la fase de preadhesión, la Comisión desempeñó un papel decisivo en las negociaciones relativas al establecimiento de las cuotas nacionales. El Tribunal observó algunas deficiencias en la actuación de la Comisión durante el período 2004-2006.

VII. La aplicación de las cuotas lecheras representaba un gran desafío logístico para los nuevos Estados miembros, que en conjunto han dedicado considerables esfuerzos a que los sistemas administrativos y de control estén operativos dentro del plazo establecido. En el momento de la fiscalización, estos sistemas todavía presentaban una calidad desigual y suscitaron observaciones del Tribunal relativas a la gestión del acervo comunitario y de la reserva nacional, a las modalidades de conversión de las cuotas, a la planificación y a la realización de los controles.

VIII. Cabe afirmar que la mayoría de las deficiencias observadas son inherentes a la fase inicial de aplicación del sistema. Corresponde a la Comisión y a los Estados miembros seguir velando por la adopción de las medidas correctoras apropiadas. Asimismo, es fundamental que, para el seguimiento de la buena gestión del régimen y para la formulación de propuestas para el futuro, la Comisión pueda disponer de informaciones fiables y armonizadas que le permitan apreciar el alcance real del proceso de reestructuración y corroborar los datos relativos a las ventas directas.

IX. Al término de las dos primeras campañas, el sector lácteo de los nuevos Estados miembros continúa en proceso de reestructuración. El porcentaje de entregas en la producción total de leche siguió aumentando. Las cuotas nacionales de entrega se acercaban a la saturación, o incluso se sobrepasaron en la República Checa, Chipre y Polonia. La infrautilización de las cuotas para ventas directas disminuyó a raíz de las conversiones masivas de cuotas de venta directa en cuotas de entrega. El proceso de concentración de las unidades de producción se desarrolla en un contexto de subida de los precios de la leche. La ampliación ha permitido que los intercambios se intensifiquen sin que se desestabilice el mercado europeo ni se produzca una desviación presupuestaria.

INTRODUCCIÓN

Consideraciones generales

1. El régimen de cuotas lecheras se aplica en la Unión Europea desde la campaña lechera 1984/85 y, salvo que se modifique la reglamentación, se mantendrá por lo menos hasta la campaña 2014/15 (1). Su objetivo fundamental es reducir el desequilibrio entre la oferta y la demanda de leche y de productos lácteos y, por ende, los excedentes estructurales resultantes, y lograr un mayor equilibrio del mercado (2).

2. El 1 de mayo de 2004, la República Checa, Estonia, Chipre, Letonia, Lituania, Hungría, Malta, Polonia, Eslovenia y Eslovaquia se incorporaron a la Unión Europea. Previamente, en diciembre de 2002, el Consejo Europeo de Copenhague había establecido las cantidades nacionales de referencia aplicables a la producción de leche de los diez países candidatos. Por tanto, el régimen de cuotas lecheras entró plenamente en vigor en los nuevos Estados miembros en la fecha de la ampliación, excepto en Polonia y Eslovenia, que se beneficiaron, a petición propia, de una prórroga del plazo para su aplicación completa (3).

3. En las modalidades de adhesión figuraba asimismo la instauración, en cada nuevo Estado miembro, salvo en Chipre y Malta, de una reserva especial de reestructuración del sector lácteo (4). Esta reserva podía liberarse a partir del 1 de abril de 2006 para contribuir a la reestructuración del sector lácteo nacional y, en particular, al «paso de la producción para consumo propio de las explotaciones a la producción para el mercado» (5).

4. Después de la ampliación de 1 de mayo de 2004, las cantidades de referencia nacionales ascendían a 137,3 millones de toneladas en los 25 Estados miembros. En conjunto, los diez nuevos Estados miembros disponían de 18,3 millones de toneladas, es decir, un 13,3 % del total comunitario (cuadro 1). Cuadro 1 Cuotas lecheras iniciales de los nuevos Estados miembros (1 de mayo de 2004) (toneladas) Estados miembros Entregas Ventas directas Total Reserva especial República Checa 2 613 239 68 904 2 682 143 55 788 Estonia 537 188 87 365 624 483 21 885 Chipre 141 337 3 863 145 200 0 Letonia 468 943 226 452 695 395 33 253 Lituania 1 256 440 390 499 1 646 939 57 900 Hungría 1 782 650 164 630 1 947 280 42 780 Malta 48 698 0 48 698 0 Polonia 8 500 000 464 017 8 964 017 416 126 Eslovenia 467 063 93 361 560 424 16 214 Eslovaquia 990 810 22 506 1 013 316 27 472 UE-10 16 806 368 1 521 597 18 327 895 671 418 UE-15 117 771 708 1 241 943 119 013 651 UE-25 134 578 076 2 763 450 137 341 616 UE-10: Anexo I del Reglamento (CE) no 1788/2003. UE-15: Anexo del Reglamento (CE) no 3950/92 del Consejo, modificado por el Reglamento (CE) no 739/2004 de la Comisión. Recuadro 1 — Sistema de cuotas lecherasA cada Estado miembro se le asigna una «cantidad nacional de referencia», o sea, una cuota nacional de producción, que se subdivide en una cuota nacional de «entregas» para la leche entregada a los compradores (centrales lecheras, en su mayoría) y una cuota nacional «ventas directas» para la leche vendida o cedida directamente por los productores a los consumidores y para los productos lácteos vendidos o cedidos por los productores. Los productores reciben cantidades individuales de referencia para sus entregas o ventas directas, dentro de los límites nacionales.Si se sobrepasa alguna de las dos cuotas nacionales (después de reasignar cantidades no utilizadas), el Estado miembro adeudará a la Comunidad una tasa «suplementaria» fijada a un nivel considerado disuasorio (33,27 euros por 100 kilos de leche en el período 2004-2005) y que se establece independientemente para las entregas, por un lado, y para las ventas directas, por otro. Todos los años, antes del 1 de septiembre, los Estados miembros comunican a la Comisión los datos necesarios para el cálculo de la tasa. Los Estados miembros que adeudan una tasa deberán repartirla entre los productores que hayan contribuido a sobrepasar la cantidad nacional de referencia, después de reasignar las cantidades no utilizadas.El régimen de cuotas lecheras impone a los Estados miembros un marco general y unas líneas de actuación que deben seguirse para el cálculo de la tasa. Sin embargo, los Estados miembros, sobre todo en la definición de las modalidades de transferencia de cuotas entre productores, son libres de gestionar sus cantidades nacionales de referencia en función de sus propios objetivos económicos y sociales, dependiendo, por ejemplo, del modelo de explotación que les parezca deseable o la distribución territorial de las explotaciones. No es posible compensar las cuotas de Estados miembros que tengan excedentes de producción con las de Estados miembros con déficit.

Objetivo y enfoque de la fiscalización

5. El objetivo de la fiscalización consistía en controlar la aplicación y el funcionamiento del sistema de cuotas lecheras en los nuevos Estados miembros al término de la primera campaña de aplicación (de 1 de mayo de 2004 a 31 de marzo de 2005) (6). Se formularon las principales preguntas de auditoría siguientes: — ¿Ha negociado correctamente la Comisión la asignación de las cantidades de referencia a los nuevos Estados miembros? ¿Cómo ha seguido y supervisado la inclusión de estos nuevos Estados miembros en el régimen? — ¿Han creado los Estados miembros estructuras adecuadas para administrar las cuotas lecheras? ¿Se ajustan a la reglamentación comunitaria la gestión y el control de las actividades de los productores y los compradores? ¿Abarca el régimen de cuotas lecheras la totalidad de la leche comercializada en los nuevos Estados miembros? ¿De qué manera ha influido la introducción de las cuotas en los sectores lácteos nacionales? ¿Qué incidencia ha tenido la ampliación en la OCM de la leche?

6. Para responder a estas preguntas, las constataciones del Tribunal atañen a todas las etapas de la aplicación del régimen y abordan las cuestiones siguientes: — las estructuras de producción específicas de los nuevos Estados miembros y su influencia directa en la aplicación del sistema de cuotas lecheras (apartados 8-14), — la determinación de las cuotas nacionales (apartados 15-26), — la asignación de las cuotas individuales (apartados 27-34), — la aplicación y gestión del régimen (apartados 35-52), — la organización y realización de los controles (apartados 53-61), — un balance de las primeras campañas (apartados 62-71).

7. El Tribunal realizó visitas de control a ocho Estados miembros: en 2005 (República Checa, Estonia, Letonia, Lituania, Hungría y Eslovaquia) y en 2006 (Polonia y Eslovenia). Los Estados miembros fiscalizados sobre el terreno eran, por tanto, países de Europa Central y Oriental (PECO) que habían sufrido la transición poscomunista a la economía de mercado y que poseían en conjunto, aproximadamente, el 99 % del total de las cantidades de referencia asignadas a los diez nuevos Estados miembros.

ESTRUCTURAS DE PRODUCCIÓN ESPECÍFICAS

Múltiples microexplotaciones en el período inmediatamente posterior a la transición

8. La economía agrícola de los países candidatos de Europa Central y Oriental sufrió una profunda reestructuración en los años noventa, a raíz de la caída de los regímenes comunistas. Cuando se produjo la ampliación, pese a la reestructuración, subsistían diferencias notables de productividad entre los países candidatos y la UE-15. La desventaja que debía superar el sector agrícola, de diferente alcance según el país, se debía principalmente a la escasez de inversión, a la débil productividad de los factores de producción y al retraso en el desarrollo de los sectores agroalimentarios (7).

9. Como consecuencia de la relativa ineficacia del sector agrícola y de los altos niveles de desempleo estructural, siguieron existiendo o creándose gran número de pequeñas explotaciones individuales de subsistencia o de semisubsistencia. Recuadro 2 — Las explotaciones agrícolas de semisubsistenciaNo existe una definición estándar. En general, se entiende por explotaciones agrícolas de semisubsistencia aquellas que produzcan principalmente para su consumo propio y comercialicen además parte de su producción. Esta es la definición recogida en la reglamentación comunitaria que establece medidas transitorias de apoyo al desarrollo rural en los nuevos Estados miembros (8).En una explotación de semisubsistencia, el agricultor obtiene unos ingresos monetarios de su producción agrícola, pero la mayor parte de sus ingresos monetarios procede con frecuencia de transferencias sociales como pensiones de jubilación, o de salarios e ingresos procedentes de actividades económicas no agrícolas. Los ingresos en especie adoptan la forma de autoabastecimiento alimentario y de insumos variables y fijos (9).La reestructuración de la producción láctea, tal y como la entiende la Unión Europea, supone el desarrollo de unidades comercialmente viables. No obstante, los estudios muestran que las explotaciones tradicionales basadas en la semisubsistencia contribuyen notablemente en determinados Estados miembros de Europa Central y Oriental a paliar el desempleo estructural, por lo que su mantenimiento sería sostenible.

La ampliación ha triplicado el número de productores de leche de la UE, pero el aumento de la producción ha sido inferior al 20 %

10. La adhesión de los diez nuevos Estados miembros supuso, debido al número de pequeñas estructuras, la adición de algo más de 1 millón de productores de leche a los 500 000 productores activos en la UE-15.

11. No obstante, el millón de nuevos productores comunitarios solo produjo 21,7 millones de toneladas de leche en 2004, mientras que los productores de la UE-15 producían 121,3 millones (cuadro 2). En primer lugar, este dato ilustra bastante bien la diferencia de productividad media que existía, en el momento de la adhesión, entre los productores de leche «antiguos» y los «nuevos». Hay que señalar que, en 2004, el 84 % de la producción de leche de los 10 nuevos Estados miembros procedía de cuatro de ellos, a saber: Polonia (54 %), República Checa (12 %), Lituania (9 %) y Hungría (9 %). Cuadro 2 Producción de leche en los PECO (1991-2005) (miles de toneladas) CZ EE LV LT HU PL SI SK UE-10 UE-15 UE-25 1991 4 248 1 093 1 771 2 916 2 620 14 022 643 1 573 29 014 122 797 151 811 2000 2 708 630 823 1 725 2 080 11 900 649 1 099 21 807 121 197 143 005 2001 2 702 687 848 1 730 2 080 12 030 653 1 114 22 032 121 398 143 430 2002 2 801 612 814 1 771 2 068 11 776 728 1 163 21 921 122 188 144 108 2003 2 717 647 786 1 796 1 977 11 892 755 1 109 21 869 122 625 144 494 2004 2 673 640 786 1 850 1 939 11 810 815 1 047 21 745 121 307 143 052 2005 2 770 670 800 1 900 1 839 11 905 810 1 068 21 950 121 515 143 464 Fuente: ZMP-Marktbilanz Milch 2006.

Estructuras aún heterogéneas, pese al crecimiento de las unidades de producción

12. Al margen de las peculiaridades de cada uno de los nuevos Estados miembros, las tendencias fundamentales de la evolución del sector lácteo entre 2000 y 2005 han sido las siguientes: una disminución del número de vacas lecheras, compensada por un aumento de los rendimientos lácteos y del tamaño medio de las explotaciones, unida a una disminución constante en el número de las mismas (ilustración 1).

13. Los países de Europa Central y Oriental pueden clasificarse en dos categorías muy distintas: — En la República Checa, Estonia, Hungría y Eslovaquia, las grandes explotaciones (de 50 vacas o más), generalmente herederas de las antiguas explotaciones colectivas, generan una parte importante de la producción de leche. En estos Estados miembros, la media de animales de las explotaciones es comparable al de algunas regiones de la EU-15, y, en el caso de la República Checa, es ampliamente superior a la media EU-15. La parte de la producción entregada a las centrales lecheras se considera un indicador global del nivel de industrialización del sector lácteo, ya que la leche entregada está sujeta a estrictas normas sanitarias (10). Los países que cuentan con un volumen significativo de estructuras grandes y medianas son aquellos con un porcentaje de entrega muy cercano (República Checa, Hungría y Eslovaquia) o bastante cercano (Estonia) a la media de la UE-15. Asimismo, en estos Estados miembros se dan las mayores cuotas medias de entrega y la productividad más elevada. — En cambio, en Polonia, donde la agricultura fue escasamente colectivizada, así como en Letonia y Lituania, donde las grandes explotaciones estatales han sido desmanteladas, el tamaño medio de la cabaña por explotación no pasa de cuatro vacas. Eslovenia se encuentra en una posición intermedia.

14. No obstante, pese a las diferencias en las estructuras productivas de los nuevos Estados miembros, la mayoría de los productores de leche siguen siendo las entidades pequeñas y muy pequeñas, que corresponden con frecuencia a explotaciones de subsistencia o de semisubsistencia. Solo aquellas que comercializaban su producción mediante la entrega o la venta directa tenían la obligación de integrarse en el régimen de cuotas lecheras. Los nuevos Estados miembros se enfrentaban al difícil reto de identificar a los productores afectados e incluirlos en el régimen.

DETERMINACIÓN DE LAS CANTIDADES DE REFERENCIA NACIONALES (CUOTAS NACIONALES)

La Comisión ha aplicado una metodología armonizada

15. La fijación de las cantidades de referencia nacionales requirió arduas negociaciones. Los países candidatos de Europa Central y Oriental, salvo Eslovenia, podían aducir que su producción de leche había sufrido un fuerte descenso en la fase de transición a la economía de mercado. Sin embargo, las estadísticas de producción del período anterior a la transición parecían poco fiables. Además, basarse en ellas habría contravenido el principio general según el cual las cuotas debían establecerse a partir de los datos relativos a los períodos de producción más recientes con datos disponibles. Salvo excepciones (11), para aprobar las cantidades de referencia nacionales en diciembre de 2002 se tomó como punto de partida de la negociación la media de la producción de leche entre los años 1997 y 1999.

Bases estadísticas sólidas para adoptar las cantidades de referencia nacionales de entrega

16. Los países candidatos pudieron facilitar datos estadísticos relativos a su producción nacional total, calculada a partir de la cabaña y de los rendimientos, así como datos precisos sobre las entregas a centrales lecheras contabilizadas durante el período de referencia. Durante la fase de preparación a la ampliación, la Comisión (Dirección General de Ampliación) coordinó actividades de «Peer review» para medir los avances en el establecimiento de las cuotas lecheras, sin que se cuestionara la fiabilidad de las estadísticas sobre las entregas de leche a los compradores en los países candidatos.

17. En general, las negociaciones concluyeron con la fijación de cantidades nacionales de referencia para las entregas que resultaban similares a las de las situaciones observadas inmediatamente antes de la adhesión. Ningún Estado miembro recibió una cuota inicial de entrega inferior a las cantidades entregadas cada uno de los cinco años anteriores a la adhesión. Solo Polonia y Lituania recibieron una cuota de entrega sensiblemente inferior a su solicitud inicial, a saber, el 65 % y el 75 % de la cuota esperada (ilustración 2).

Datos sobre ventas directas difíciles de calcular

18. En los años anteriores a 2000, no se habían elaborado estadísticas específicas de las ventas directas y del autoconsumo de leche en los países candidatos. La Comisión no tuvo en cuenta los datos sobre ventas facilitados por los países candidatos, ya que estos eran incompletos (Letonia, Lituania, Eslovenia y Eslovaquia) o demasiado aproximativos (Hungría y Polonia). En estos países, el volumen estadístico de las ventas directas se estableció deduciendo del volumen de la producción total las cantidades entregadas y las cantidades estimadas de autoconsumo. La Comisión solo tuvo en cuenta como base para las conversaciones las solicitudes iniciales de la República Checa y Estonia.

19. Los datos del cuadro 3 muestran que, salvo Polonia, los países candidatos de Europa Central y Oriental habían presentado como base de su solicitud inicial cifras de ventas directas muy superiores a las estimaciones de la Comisión. Cuadro 3 Evolución de los datos relativos a las ventas directas de leche y productos lácteos (toneladas) CZ EE LV LT HU PL SI SK Total Demanda inicial (1) 155 000 90 000 300 000 550 000 200 000 564 000 139 000 61 800 2 059 800 100 100 100 100 100 100 100 100 100 Posición de la Comisión (2) 26 686 77 833 84 307 284 667 156 333 1 918 867 92 875 14 000 2 655 568 17 86 28 52 78 340 67 23 129 Cuota aceptada (3) 68 904 87 365 226 452 390 499 164 630 464 017 93 361 22 506 1 517 734 44 97 75 71 82 82 67 36 74 Utilización de la cuota 2004/2005 (4) 2 776 9 585 11 380 76 301 25 978 308 934 20 278 6 803 462 906 2 11 4 14 13 55 15 11 22 Utilización de la cuota 2005/2006 (5) 2 600 8 565 10 748 55 985 19 313 195 038 20 085 3 657 315 991 2 10 4 10 10 35 14 6 15 (1) y (2) Comisión, documento SEC(2002) 95 final de 30.1.2002 y documentos CONF-H 21/02, CONF-PL 45/02 y CONF-SI 21/02 de 20.6.2002. (3) Anexo I del Reglamento (CE) no 1788/2003. (4) Respuestas de los Estados miembros al cuestionario previsto por el artículo 26 del Reglamento (CE) no 595/2004 (datos correspondientes a 11 meses extrapolados a partir de 12 meses, salvo por Estonia) y organismos pagadores de Polonia (ARR) y Eslovenia (ARKSTRP). (5) Respuestas de los Estados miembros al cuestionario previsto por el artículo 26 del Reglamento (CE) no 595/2004.

Ventas directas declaradas por los productores sistemáticamente inferiores a todas las estimaciones estadísticas

20. Según los datos del cuadro 3, las ventas directas declaradas durante las dos primeras campañas 2004/05 y 2005/06 no representaban más que un pequeño porcentaje de las cuotas atribuidas. En el conjunto de los ocho PECO, existe una diferencia superior a 1 millón de toneladas entre las cantidades registradas como ventas directas y las cantidades de referencia atribuidas. Este fenómeno puede explicarse al menos en parte porque, debido a la falta de datos estadísticos, el método aplicado para calcular el volumen de las ventas directas produjo resultados muy alejados de la realidad, con la consiguiente sobreestimación a gran escala de las necesidades de los futuros Estados miembros en cuotas de venta directa. Posteriormente, esta sobreestimación ha beneficiado a los productores profesionales, que pese a efectuar solamente entregas, han obtenido permiso para solicitar cuotas de venta directa para transformarlas luego en cuotas de entrega.

21. La comparación de los datos estadísticos recientes relativos a las ventas directas con las cantidades declaradas en las dos primeras campañas (cuadro 4) indica que buena parte de las ventas directas realizadas escapan al conocimiento de los organismos de gestión de las cuotas y no se imputan a las cantidades nacional de referencia. Las ventas directas no declaradas representarían más del 80 % de las ventas directas en Estonia y en Hungría, entre el 60 y el 70 % en Eslovenia, entre el 60 y el 65 % en Polonia, y un poco menos del 40 % en Lituania. Durante la fiscalización del Tribunal, las autoridades estonias, lituanas, húngaras y eslovenas reconocieron que las ventas directas no habían sido declaradas en su totalidad. Cuadro 4 Ventas directas estadísticas y ventas directas declaradas (miles de toneladas) Ventas directas CZ EE LV LT HU PL SI SK Datos estadísticos del año civil 1997 n.d. 74 467 n.d. 146 1 663 n.d. 59 1998 n.d. 75 345 n.d. 150 1 953 n.d. 62 1999 n.d. 85 294 n.d. 148 2 141 n.d. 65 2000 22 97 309 n.d. 147 1 700 91 n.d. 2001 21 120 330 192 85 1 239 84 n.d. 2002 13 63 n.d. 142 77 1 141 119 31 2003 4 53 n.d. 124 168 1 318 78 32 2004 2 67 n.d. 76 116 869 65 13 2005 4 66 n.d. 91 159 484 58 7 Cantidades declaradas en la campaña contingentaria 2004/05 3 10 11 76 26 309 20 7 2005/06 3 9 11 56 19 195 21 4 CZ: Informe a la Comisión para la liberación de la reserva de reestructuración. EE: Ministerio de Agricultura (1997) e informe a la Comisión para la liberación de la reserva de reestructuración (1998-2005). Extrapolación con respecto a 12 meses a partir de 9 meses para el ejercicio 2005. LV: Additional information to the position paper of the Republic of Latvia (CONF-LV 26/02). LT: Ministerio de Agricultura (2001-2004) e informe a la Comisión para la liberación de la reserva de reestructuración (2005). HU: Hungarian Central Statistical Office (KSH). PL: Central Statistical Office of Poland (1997-1999) e informe a la Comisión para la liberación de la reserva de reestructuración (2000-2005). SI: Informe a la Comisión para la liberación de la reserva de reestructuración. SK: Organismo pagador APA (1997-1999) e informe a la Comisión para la liberación de la reserva de reestructuración (2002-2005). Respuestas al cuestionario previsto por el artículo 26 del Reglamento (CE) no 595/2004 y datos facilitados por los organismos pagadores (PL y SI). En la campaña 2004/05 (11 meses), extrapolación con respecto a 12 meses (CZ, LV, LT, HU y SK).

22. Para que el régimen de cuotas logre su finalidad, las autoridades competentes de los Estados miembros han de verificar que los titulares de las cuotas declaran íntegramente sus ventas directas. Para ello, deben disponer de los datos necesarios que les permitan establecer, aunque sea de manera aproximativa, que la producción de leche de los productores sin cuota no se comercializa, o lo que es lo mismo, que se emplea íntegramente para el autoconsumo.

La Comisión liberó la reserva especial de reestructuración basándose en información difícilmente verificable

23. Los nuevos Estados miembros de Europa Central y Oriental debían presentar a la Comisión, no más tarde del 31 de diciembre de 2005, un informe en el que se recogieran detalladamente los resultados y tendencias del proceso de reestructuración que se desarrolla en el sector lácteo del país (12). La reserva especial de reestructuración quedaría liberada a partir del 1 de abril de 2006 en la medida en que el consumo de leche y productos lácteos en las explotaciones hubiera disminuido en estos países, desde 1998, en el caso de Estonia y Letonia, y desde 2000, en el de la República Checa, Lituania, Hungría, Polonia, Eslovenia y Eslovaquia.

24. Tomando como base dichos informes, la Comisión liberó en los Estados miembros interesados la totalidad de la reserva especial de reestructuración, o sea, un total de 671 418 toneladas, con el consiguiente aumento del 3,7 % de las cantidades nacionales de referencia inicialmente atribuidas a estos Estados miembros (13).

25. Pese a la escasa fiabilidad de las cifras de ventas directas y autoconsumo, debido a las dificultades halladas para distribuir las cantidades de leche no entregadas entre ambas categorías estadísticas, la Comisión utilizó como criterio principal de apreciación la evolución del autoconsumo según los informes de los Estados miembros, sin cuestionar ninguno de los datos aportados por las autoridades nacionales aun después de haberlos cotejado mediante controles cruzados con las respuestas a los cuestionarios anuales sobre la aplicación de las cuotas lecheras. Todos los Estados miembros afectados, salvo Lituania, han sufrido en su territorio una disminución del consumo de leche y de productos lácteos en las explotaciones.

26. No obstante, puede dudarse de la fiabilidad de la información transmitida a la Comisión. Así, en la República Checa, la fuerte disminución del autoconsumo entre 2000 y 2004 se explica sobre todo por la disminución de la producción de leche; la producción destinada al mercado solo aumentó en un 0,8 %. Las autoridades letonas y eslovacas transmitieron estadísticas de autoconsumo muy diferentes de los datos relativos a los mismos períodos utilizados en el marco de las negociaciones de adhesión. La reserva especial prevista para Lituania se liberó totalmente, si bien los datos estadísticos facilitados por las autoridades nacionales no mostraban ningún descenso significativo del autoconsumo. En cuanto a Estonia, Hungría, Polonia y Eslovenia, las comparaciones de datos estadísticos (cuadro 5) muestran que, en los informes transmitidos por estos Estados miembros, o se subestimó el autoconsumo, o no se declararon algunas ventas directas, o ambas cosas. Cuadro 5 Comparación entre las cantidades de leche destinadas al autoconsumo y las cantidades no comercializadas (miles de toneladas) Estado miembro Enfoque (1) Autoconsumo según los informes de los Estados miembros Enfoque (2) Autoconsumo estimado (cantidades producidas no declaradas) 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2004/05 2005/06 CZ 199 174 197 114 70 70 63 72 EE 108 122 111 122 43 66 63 37 123 93 LV 381 349 357 343 350 302 268 251 271 232 LT n.d. n.d. n.d. 554 663 629 632 614 563 615 HU 68 63 53 65 28 26 22 20 284 344 PL 3 408 3 409 3 296 3 039 2 802 2 625 3 167 2 814 SI 99 96 119 85 82 79 131 120 SK 234 176 169 167 163 134 128 102 123 87 Enfoque (1): Informes a la Comisión para la liberación de la reserva de reestructuración. Se subraya el ejercicio de referencia. Enfoque (2): Diferencia entre la producción del año civil (según los informes a la Comisión para la liberación de la reserva de reestructuración) y las cantidades declaradas a los organismos pagadores [respuestas al cuestionario previsto por el artículo 26 del Reglamento (CE) no 595/2004].

ASIGNACIÓN DE LAS CANTIDADES DE REFERENCIA INDIVIDUALES (CUOTAS INDIVIDUALES)

Períodos de referencia diferentes en los distintos Estados miembros en virtud de las Actas de adhesión

27. Las cantidades de referencia individuales fueron notificadas a los productores por las autoridades nacionales antes del inicio del primer ejercicio contingentario. Sin embargo, Polonia y Eslovenia, en donde la obligación de aplicar las cantidades individuales de referencia se prorrogó hasta el 1 de abril de 2005, han podido conceder las cuotas individuales para la campaña 2004/05 y las han prorrogado a la campaña 2005/06.

Asignación inicial de las cuotas individuales de entrega

28. Para la asignación de las cantidades de referencia individuales en entregas, Hungría y Eslovaquia no tuvieron en cuenta el límite mencionado en la reglamentación comunitaria (14) y atribuyeron cuotas de entrega por una cantidad total superior a dicho límite (15). Una asignación excesiva de cuotas implicaba el riesgo de saturar con mayor rapidez la cantidad nacional de referencia disponible, pues incitaba a los productores a aumentar la producción.

29. En Hungría, la asignación excesiva no se resolvió hasta la campaña 2006/07, cuando el Consejo autorizó a la Comisión, a instancias de los Estados miembros, a efectuar la conversión de cantidades procedentes de la reserva nacional para las ventas directas en cantidades de entregas para la campaña 2005/06 (16).

30. Las autoridades eslovacas consiguieron que las cuotas individuales de entrega dejaran de exceder la cantidad de referencia nacional al final de la campaña 2004/05. No obstante, el método adoptado para lograr el equilibrio no se ajustaba a la reglamentación comunitaria (17). La Comisión aceptó la propuesta de las autoridades eslovacas sobre el reparto definitivo de las cantidades nacionales de referencia entre entregas y ventas directas para la campaña 2004/05, cuando, según esta propuesta, las cantidades adicionales asignadas a las entregas eran superiores a las cantidades convertidas por los productores.

Asignación inicial de las cuotas individuales de venta directa

31. En cuanto a las ventas directas, los Estados miembros asignaron cuotas individuales por cantidades totales por lo general muy inferiores a la cantidad nacional de referencia (cuadro 6). En este caso, Polonia constituye una excepción. La cantidad nacional de referencia «ventas directas» atribuida a Polonia, esto es, 464 017 toneladas, resultó muy inferior a la demanda de los productores (715 921 toneladas). Las autoridades polacas, por tanto, limitaron las cantidades atribuidas al 64 % de las cantidades solicitadas por los productores. Cuadro 6 Asignación de las cuotas individuales de ventas directas (campaña 2004/05) (toneladas) Cantidades CZ EE LV LT HU PL SI SK Límite de ventas directas (1) 68 904 87 365 226 452 390 499 164 630 464 017 93 361 22 506 Cantidades totales atribuidas inicialmente (2) 4 360 11 585 96 580 115 698 20 018 458 190 69 446 11 250 (2)/(1) 6 % 13 % 43 % 30 % 12 % 99 % 74 % 50 % (1) Reglamento (CE) no 1788/2003. (2) Cantidades de referencia individuales atribuidas a los productores al principio de la campaña 2004/05 (datos facilitados por los organismos pagadores).

Los productores profesionales en posesión de una cuota representan la mitad de los productores de leche

32. Los productores de leche se acogen por iniciativa propia al régimen de cuotas, y se les asignan cantidades de referencia previa solicitud, según las modalidades adoptadas por las autoridades nacionales. En la mayoría de los nuevos Estados miembros de Europa Central y Oriental, alrededor de la mitad de los productores de leche ha quedado fuera del régimen de cuotas (cuadro 7 y recuadro 3). Los porcentajes estimados de participación en el régimen son particularmente bajos en Eslovaquia (6 %), Estonia (menos del 20 %) y Hungría (entre el 30 y el 40 %). El Tribunal evalúa en 3,6 millones de toneladas, aproximadamente (18), la producción de leche no cubierta por el régimen de cuotas, en los ocho Estados miembros nuevos de Europa Central y Oriental, es decir, el 17 % de su producción total. Cuadro 7 Número de explotaciones lecheras y número de titulares de una cuota (campañas 2004/05 y 2005/06) 2004/05 CZ EE LV LT HU PL SI SK Total 2005/06 (1) Explotaciones 8 450 12 400 61 239 195 231 22 000 734 112 17 190 14 230 1 064 852 6 780 9 210 50 900 170 790 16 250 727 100 19 710 13 460 1 014 199 (2) Entregas (productores) 2 950 1 585 24 409 99 384 5 194 310 460 10 148 800 454 930 2 871 1 525 22 919 86 601 4 821 284 475 9 509 740 413 461 (3) Ventas directas (productores) 252 443 2 253 22 516 1 284 76 014 2 624 99 105 485 264 437 1 808 16 027 1 561 52 837 2 509 100 75 543 (4) Total 2 991 1 859 25 457 112 073 6 076 374 000 10 575 814 533 845 2 903 1 752 24 039 98 387 5 980 330 019 9 956 766 473 802 (5) Explotaciones al margen del sistema 5 459 10 541 35 782 83 158 15 924 360 112 6 615 13 416 531 007 65 % 85 % 58 % 43 % 72 % 49 % 39 % 94 % 50 % 3 877 7 458 26 861 72 403 10 270 397 081 9 754 12 694 540 397 57 % 81 % 53 % 42 % 63 % 55 % 50 % 94 % 53 % (1) Campaña 2004/05: Datos Eurostat 2003 para todos los Estados miembros, salvo LV (datos 2004 de la Oficina Central de Estadística), LT (datos 2004 de AIRBC) y PL (datos 2004 de ARR); campaña 2005/06: Datos Eurostat 2005. (2), (3) y (4) Respuestas al cuestionario previsto por el artículo 26 del Reglamento (CE) no 595/2004 y datos de los organismos pagadores (PL y SI para 2004/05).

33. No obstante, el bajo porcentaje de participación de los productores no constituye un indicador suficiente para cuestionar la capacidad administrativa de los nuevos Estados miembros en la aplicación del sistema de cuotas lecheras. Recordemos que, en total, el 70 % de las explotaciones lecheras de los nuevos Estados miembros de Europa Central y Oriental solamente cuentan con dos vacas y, por tanto, pueden adscribirse al sector de la subsistencia o al de la semisubsistencia. Puesto que el número total de estas microexplotaciones (680 000) supera en un 25 % el número total de explotaciones sin ninguna cuota, cabe deducir que la mayoría de las explotaciones sin cuota son, efectivamente, explotaciones no profesionales o semiprofesionales.

34. El nivel de participación de los productores varía sensiblemente en función de los Estados miembros. Algunos de ellos han permitido y fomentado la distribución de cuotas pequeñas y muy pequeñas. Así, los productores que obtuvieron cantidades de referencia inferiores a 1 000 kg (entregas y/o ventas directas) en la primera campaña representaban el 12 % de los titulares de cuotas en Letonia y el 6 % en Lituania. Por el contrario, los productores con cuotas inferiores a 1 000 kg representaban menos del 2 % de los titulares de cuotas en Polonia, Estonia, Hungría, Eslovenia y la República Checa. En Eslovaquia, ningún productor recibió una cantidad de referencia inferior a 1 000 kg. En la República Checa y en Eslovaquia, la política de asignación de cuotas se orientó claramente hacia los grandes productores profesionales. En estos Estados miembros, en torno al 75 % de los titulares de una cuota de entrega poseen una cabaña superior a 50 vacas. Recuadro 3 — Productores sin cuotas lecheras — Los casos de Lituania y de EslovaquiaEn Lituania, el 43 % de los productores de leche no recibieron ninguna cuota.En el momento de la adhesión, la producción de leche se hallaba fragmentada entre gran número de productores (195 231); prácticamente todos ellos (el 95 %) poseían 5 vacas como máximo. El proceso de concentración de las estructuras es lento, pero visible, si se considera, por ejemplo, el crecimiento del número de explotaciones de 6 vacas o más en el período comprendido entre 2001 y 2005 (de 4 501 explotaciones en 2001, es decir, el 2 % de las explotaciones, a 11 242 explotaciones en 2005, es decir, el 6,2 % de las explotaciones). Las estructuras muy pequeñas surgidas a raíz de la privatización de la tierra se reducen paralelamente, pero su importancia numérica sigue siendo considerable.La fiscalización puso de manifiesto que se había llevado a cabo una campaña informativa seria sobre las cuotas lecheras, dirigida a todos los productores. Las características del sector lácteo en Lituania permiten pensar que el porcentaje de cobertura del 57 % alcanzado por las autoridades lituanas en el primer ejercicio contingentario es razonable.En la campaña 2004/05, del número total de 138 951 productores que solo poseían una o dos vacas, 77 484 recibieron una cuota (19). La diferencia, de 61 107 productores, constituye la mayor parte de población de productores sin cuota (63 723). Probablemente, estos productores sin cuota, poseedores de una o dos vacas, se encuadran dentro de la subsistencia o de la semisubsistencia: corresponde a los organismos gestores verificar si no efectúan venta directa sin declararla.En Eslovaquia, el 94 % de los productores de leche no recibieron ninguna cuota.La economía agrícola de Eslovaquia es claramente dual: coexiste un elevado número de explotaciones familiares (15 586 en 2001 y 9 853 en 2005) con un número restringido de explotaciones convertidas en entidades comerciales (2 087 en 2001 y 1 696 en 2005). En 2005, el 89 % de las explotaciones familiares poseía una sola vaca y el 10 % poseía dos o tres, mientras que el 38 % de las explotaciones comerciales contaba con más de 50. Del total de la cabaña lechera, solo el 6 % pertenecía a las explotaciones familiares, y el 94 % a las comerciales.En Eslovaquia, antes de la adhesión, se aplicaba un sistema de cuotas lecheras; pero no existían las cuotas «ventas directas», mientras que las cuotas «entregas» solo se concedían a los productores que entregaban más de 20 000 litros al año. En 2002, los productores que disponían de una cuota eran 950, y aproximadamente 1 000 pequeños productores (20) efectuaban ventas directas o entregas inferiores a 20 000 litros al año.En el primer ejercicio contingentario 2004/05, mediante la distribución de solo 814 cuotas de entrega o de venta directa, las autoridades eslovacas concedieron prioridad a la incorporación de las entidades profesionales en el sistema. Según estimaciones de los auditores, el 78 % de los titulares de una cuota de entrega posee cuando menos 50 vacas, mientras que el 21 % posee entre 2 y 49 vacas. Las cuotas muy reducidas, correspondientes a un mínimo de dos vacas, representan el 1 % del total.

APLICACIÓN Y GESTIÓN DEL RÉGIMEN

Asimilación del acervo comunitario

35. En el marco de la gestión compartida propia de la política agrícola común, los Estados miembros adoptan las disposiciones adecuadas para aplicar los reglamentos relativos al establecimiento de una tasa en el sector de la leche y de los productos lácteos (recuadro 1). Los Estados miembros tienen la obligación de facilitar a la Comisión un número limitado de datos. Cada año, antes del 1 de septiembre, los Estados miembros envían a la Comisión un cuestionario debidamente cumplimentado que permita calcular la tasa (21). Antes del 1 de septiembre de 2004, los Estados miembros debían enviar a la Comisión (22) además un breve informe sobre el sistema de gestión de sus cantidades de referencia nacionales (23). Después de un segundo aviso de la Comisión, las autoridades maltesas y eslovenas remitieron dicho informe en febrero de 2007, y las polacas, en marzo de 2007.

36. Pese a que la reglamentación comunitaria es de aplicación directa, todos los nuevos Estados miembros han incorporado a sus textos nacionales reglamentarios o administrativos el acervo comunitario en materia de cuotas lecheras. En Hungría, Lituania y Eslovaquia, el marco normativo adoptado por las autoridades nacionales ha dado lugar a las observaciones que se enumeran a continuación.

37. Dado que el Reglamento (CE) no 1788/2003 no ofrece una definición operativa de «entrega», las autoridades lituanas han decidido que la entrega se refiere a la leche «que puede venderse a un comprador». En consecuencia, las cesiones ocasionales gratuitas efectuadas por un productor no deberían contabilizarse como entregas. Existe el riesgo de que un productor que haya sobrepasado su cuota ceda su leche gratuitamente para eludir el pago de la tasa. Según la reglamentación comunitaria, los Estados miembros deben asegurarse de que se declara toda la leche entregada, incluso gratuitamente.

38. En Hungría, el conjunto de las cantidades de referencia individuales de los productores que constituyen una cooperativa lechera puede tratarse como una sola cuota global. Cuando algunos productores de la cooperativa sobrepasan su cuota individual, se produce una compensación en la cooperativa. Si se adeuda una tasa nacional, la cooperativa no es deudora siempre que no se sobrepase el total de las cuotas de los productores afiliados. Según la reglamentación europea, la condición para permitir la fusión de las cantidades de referencia individuales es que la cooperativa sea un comprador autorizado. En la fiscalización, las autoridades húngaras reconocieron la necesidad de modificar la reglamentación nacional relativa a las cooperativas lecheras que no son compradores autorizados.

39. Hungría y Eslovaquia han admitido la posibilidad de ser a la vez comprador autorizado y productor. La acumulación de las funciones de comprador y de productor entraña riesgos particulares que deben tenerse en cuenta en el análisis de riesgos y en la realización de controles sobre el terreno. El hecho de que toda la cadena de documentos (registros, declaraciones, justificantes y resultados de análisis) sea gestionada por un operador único incrementa el riesgo de manipulación de los datos en caso de rebasamiento de la cantidad nacional de referencia y de establecimiento de una tasa. De hecho, en este caso hipotético, los productores/compradores deberían facilitar los datos necesarios para el cálculo de la tasa que ellos mismos adeudan.

Sistemas establecidos por los Estados miembros dentro de plazo, pero de calidad desigual y mejorables

40. Los nuevos Estados miembros visitados por el Tribunal, incluidos Polonia y Eslovenia, habían establecido las estructuras esenciales que permitían la puesta en marcha del sistema y la gestión ordinaria de las cuotas lecheras a partir del 1 de mayo de 2004. En el plazo previsto, los gestores disponían de funciones operativas para garantizar la gestión de los registros de titulares de cantidades de referencia y de compradores, la imputación de las cantidades declaradas a las cantidades de referencia, la utilización de la reserva nacional, la gestión de las operaciones relativas a las cuotas (compra, arrendamiento, donación, herencia o abandono de la producción) y el ajuste de las cantidades entregadas en función de su contenido de materia grasa.

41. Este resultado global merece ser destacado por cuanto contrasta con el prolongado período de incertidumbre que siguió, a partir del 1984, a la introducción de las cuotas lecheras en algunos de los antiguos Estados miembros, como consecuencia de las negligencias en la gestión del régimen y de las múltiples y prolongadas acciones judiciales (24).

42. Los sistemas hallados en los nuevos Estados miembros presentan, sin embargo, una calidad desigual en el ámbito del control interno. La fiscalización puso de manifiesto la insuficiente trazabilidad de las operaciones, así como retrasos en la actualización de base de datos de las cuotas en la República Checa, Estonia, Lituania, Hungría, Polonia y Eslovenia. En Eslovaquia, el sistema informático inicialmente establecido era rudimentario: en ausencia de una base de datos integrada, los gestores del organismo pagador APA crearon al principio de la campaña una hoja de cálculo que contiene las cuotas individuales asignadas, y, al final de la campaña, otro registro con las entregas y las ventas directas individuales realizadas. Entretanto, el APA no disponía de información alguna sobre la evolución de la situación de los productores.

43. En el momento de la fiscalización del Tribunal, la Comisión todavía no había efectuado ninguna inspección minuciosa sobre el terreno en los nuevos Estados miembros con objeto de comprobar el buen funcionamiento del régimen y la ejecución de los controles previstos por la reglamentación, así como de garantizar que se habían corregido las insuficiencias halladas en los ejercicios de «Peer-review». Las visitas de control que la institución realizó a los nuevos Estados en 2005 en el marco de la liquidación de las cuentas no dieron lugar a ninguna observación específica sobre las cuotas lecheras.

Alimentación de la reserva nacional: opciones diferentes en los distintos Estados miembros

44. El régimen de cuotas lecheras prevé la constitución de una reserva nacional diferente para las entregas y las ventas directas. Los Estados miembros pueden alimentar la reserva nacional mediante la recuperación de las cantidades de referencia no utilizadas, mediante la retención de las transferencias, o mediante la reducción lineal del conjunto de las cuotas.

45. Los Estados miembros están autorizados, por tanto, a recuperar una parte o la totalidad de las cantidades no utilizadas cuando un productor no comercialice una cantidad por lo menos igual al 70 % de su cantidad de referencia individual durante un período de 12 meses (25). Los nuevos Estados miembros adoptaron prácticas diferentes. Los productores que infrautilizaron su cuota en la primera campaña contingentaria no fueron sancionados en Letonia, Lituania, Hungría y la República Checa, pues la campaña duraba 11 meses en lugar de 12. Las autoridades estonias no tuvieron en cuenta este factor y procedieron a reducir las cuotas. Las autoridades eslovacas aplicaron, durante la primera campaña 2004/05, un sistema de sanción vigente antes de la adhesión (26), más severo que el previsto por la reglamentación comunitaria.

46. En caso de fuerza mayor o en situaciones debidamente justificadas, no se aplican las disposiciones relativas a la retirada de las cantidades pertenecientes a los productores parcial o totalmente inactivos (27). En Polonia se decidió efectuar retiradas en 2005 y 2006 a los productores totalmente inactivos o que habían utilizado menos del 70 % de su cantidad de referencia. Alrededor de 3 900 productores (es decir, el 1 %) permanecieron completamente inactivos en 2004-2005, pero conservaron su cuota íntegra en la campaña 2005/06 tras presentar un recurso ante el organismo pagador. Los recursos son evaluados por los directores regionales del organismo pagador (ARR), que resuelven sobre ellos aun cuando no se haya aprobado una normativa nacional al respecto que permita otorgar un trato uniforme a dichos recursos.

Utilización de la reserva nacional: modalidades diversas

47. La reserva nacional sirve para asignar, a partir de criterios objetivos aprobados por las autoridades nacionales, cuotas a los nuevos productores o cantidades suplementarias a los productores existentes. Los criterios de asignación aplicados en determinados Estados miembros nuevos han excluido deliberadamente a determinados solicitantes. Asimismo, algunos Estados miembros han utilizado la reserva nacional para convertir masivamente en cuotas de entrega las cantidades disponibles destinadas a las ventas directas (recuadro 4). Recuadro 4 — Asignación de las cantidades de la reserva nacionalEn Polonia, la reglamentación nacional no autorizaba a los nuevos productores a recibir cuotas de la reserva nacional, mientras que las cuotas distribuidas entre los productores existentes no estaban limitadas por las cantidades solicitadas por los productores. Así, algunos productores recibieron cantidades de referencia que sobrepasaban sus necesidades y la reserva nacional «entregas» se ha agotado rápidamente.En Lituania, les productores que poseen menos de 5 vacas no estaban autorizados a recibir cantidades de referencia de la reserva nacional durante la campaña 2004/05.En Estonia y en Hungría, durante las dos primeras campañas contingentarias se han asignado sistemáticamente cuotas de venta directa a partir de la reserva nacional a productores que no efectuaban ni tenían la intención de efectuar venta directa alguna. Los criterios de Asignación aplicados respectivamente en Estonia (porcentaje de utilización de la cuota global) y en Hungría (cuota de entrega insuficiente) permitieron esta práctica.Hungría y Eslovaquia continuaron asignando cuotas suplementarias de entrega en la campaña 2004/05, cuando la reserva nacional destinada a las entregas era negativa.

Conversión masiva de las cantidades de referencia «ventas directas» no utilizadas

48. Las dos primeras campañas lecheras de los nuevos Estados miembros se caracterizaron por la penuria de cantidades de referencia en la reserva nacional destinada a las entregas, mientras que en la reserva nacional de venta directa quedaban importantes cantidades sin utilizar. Previamente se ha expuesto el doble problema de la sobrestimación de las necesidades de los nuevos Estados miembros de cuotas de venta directa y de la infradeclaración de las ventas directas (véase el apartado 20 y siguientes).

49. Con el fin de aumentar las cantidades disponibles para las entregas, los nuevos Estados miembros podían autorizar la conversión de las cantidades de referencia «ventas directas» en cantidades de referencia «entregas» y viceversa, previa solicitud debidamente justificada del productor (28). Estas disposiciones se han aplicado de forma exhaustiva en todos los nuevos Estados miembros. La transformación de las cuotas de venta directa en cuotas de entrega ha sido particularmente frecuente en la República Checa y en los Estados bálticos (ilustración 3).

Contenido de materia grasa de las entregas: un parámetro importante que a veces no se tiene en cuenta

50. Las cuotas lecheras no solo limitan las cantidades de leche comercializada, sino también, respecto de las entregas, la producción de materia grasa. Por consiguiente, a cada cuota de entrega se le atribuye un porcentaje representativo de materia grasa, o porcentaje individual de referencia, establecido a partir de los porcentajes históricos del productor. Las cantidades entregadas se ajustan para cada productor, a la alza o a la baja, en función de la diferencia entre el contenido de materia grasa real y el porcentaje individual de referencia. Este último constituye, pues, un parámetro importante en el recuento final de las cantidades entregadas.

51. En Estonia, Lituania, Hungría y Eslovaquia, algunos productores efectuaron entregas durante la campaña 2004/05 sin disponer de cuota ni de porcentaje de materia grasa de referencia. En Polonia, el sistema no detecta a los productores que reciben un porcentaje de materia grasa de referencia no realista, o sea, que no esté comprendido entre los 30 y los 50 g por kg. En la campaña 2004/05, el Tribunal identificó productores con porcentajes de referencia anormalmente bajos o anormalmente elevados.

52. Cuando las cantidades «ventas directas» se convierten en cantidades «entregas», el contenido de referencia de materia grasa correspondiente a la cantidad de referencia convertida se fija en 38 g/kg (29). La cantidad de referencia para entregas solo puede permanecer invariable cuando el productor presente documentos justificativos que las autoridades competentes consideren satisfactorios. Las autoridades checas, lituanas y eslovacas no tienen en cuenta esta restricción, y permiten sistemáticamente que el contenido de referencia de los productores que hayan efectuado una conversión permanezca invariable.

CONTROLES

53. La reglamentación comunitaria impone un determinado número de medidas de control (30). Los Estados miembros deben verificar la exactitud de las declaraciones de los productores y de los compradores y asegurarse, en su caso, de que se impone efectivamente la tasa a los productores que hayan contribuido al rebasamiento de las cantidades nacionales de referencia.

54. La fiscalización mostró que era posible introducir mejoras significativas en la programación y realización de los controles.

Programación de los controles por parte de los Estados miembros: retrasos y lagunas en la planificación

55. Las autoridades nacionales competentes deben elaborar, sobre la base de un análisis de riesgos, un programa de control para cada período de 12 meses. Los controles (en la explotación, durante el transporte de la leche y cuando esta está en poder del comprador) deben efectuarse durante la campaña contingentaria y después de la misma, pero como muy tarde en los 18 meses siguientes al final de la campaña de que se trate.

56. En algunos Estados miembros, como Letonia, Lituania y Polonia, los programas de control se publicaron con retraso. Además, estos programas deben incluir la lista de los compradores y productores seleccionados, pero no era así en Hungría ni en Eslovaquia en la campaña 2004/05.

57. En Hungría y Eslovaquia, el análisis de riesgos relativo a los controles que debían efectuarse en la campaña 2004/05 fue muy conciso. En la República Checa y en Letonia, el análisis de riesgos no estuvo disponible hasta marzo de 2005, es decir, al final de la campaña. En Polonia, los controles realizados durante la campaña 2005/06 no se basaban en un análisis de riesgos, que solo se realizó una vez finalizada la campaña.

58. Como se recordará, aproximadamente el 17 % de la producción de leche de los nuevos Estados miembros corresponde a productores sin cuota, en su mayoría pequeños productores cuya cabaña no supera las cuatro vacas. No obstante, las comparaciones de datos estadísticos indican que un porcentaje de estos productores sin cuota comercializa la leche, sobre todo mediante ventas directas. Por regla general, el análisis de riesgos en los nuevos Estados miembros no tiene en cuenta a los productores sin cuota y, al estar estos prácticamente exentos de control alguno, las autoridades nacionales no cuentan con garantías razonables de que el conjunto de los productores declaren correctamente las cantidades de leche comercializadas. El riesgo de infradeclaración es, sin embargo, menor para las entregas que para las ventas directas. En efecto, es muy difícil comprobar que las ventas directas efectuadas sin cuota se declaran debidamente. Por el contrario, las entregas realizadas por productores sin cuota pueden controlarse mediante la contabilidad de los compradores. El Tribunal identificó a determinados productores que habían entregado leche sin poseer cuota de entrega ni contenido de materia grasa individual, principalmente en Estonia, Lituania, Hungría y Eslovaquia (31).

59. Ninguno de los nuevos Estados miembros visitados, salvo Lituania, efectúa un control cruzado sistemático entre la base de datos de las cuotas lecheras y la base de datos de identificación de los animales, pese a que esta comparación permitiría detectar riesgos evidentes para el régimen: titulares de cuotas sin vacas lecheras, productores con vacas lecheras pero sin cuotas, cuotas asignadas y cantidades declaradas sin relación con el tamaño y la composición de la cabaña. Algunos Estados miembros informaron al Tribunal de que, a raíz de sus visitas de fiscalización se estaban efectuando controles cruzados.

Realización de los controles: tardía y poco documentada

60. En Lituania, el principio en virtud del cual una parte de los controles debe realizarse durante la campaña (32) se ha respetado desde el punto de vista formal, ya que cuatro productores fueron sometidos a control el 31 de marzo de 2005. La práctica totalidad de los controles se practicó, pues, una vez concluida la campaña. En Hungría, ningún productor fue controlado durante la campaña contingentaria 2004/05, sino únicamente en septiembre de 2006.

61. La fiscalización del Tribunal puso de manifiesto algunas deficiencias en los controles sobre el terreno: — En la República Checa (campaña 2004/05) y en Eslovenia (campaña 2005/06), los procedimientos de control no eran suficientemente precisos y no garantizaban la uniformidad de los controles. Ambos Estados miembros han informado al Tribunal de que en la segunda campaña contingentaria se promulgaron instrucciones de control considerablemente mejores. — En Estonia, la verificación de la compatibilidad entre las cantidades comercializadas y la capacidad de producción (33) se efectuaba con ayuda de un registro de establo, pero sin verificar su actualización, ya que el procedimiento no preveía ningún control físico de los animales. A partir de 2006, es posible efectuar un control cruzado entre las bases de datos de los animales y de las cuotas gracias a un nuevo sistema informático. — En Polonia no se habían conservado los anexos de los informes relativos a los controles de los productores realizados durante la campaña 2005/06 por lo que fue imposible realizar un seguimiento de los controles. En una central lechera visitada por el Tribunal, los contenidos de materia grasa real establecidos por un laboratorio autorizado se apartaban de la media y presentaban variaciones anormales en el tiempo. Los inspectores no habían solicitado ninguna verificación adicional, pese a estar así previsto en las instrucciones nacionales para esos casos. Los inspectores realizaron estimaciones sistemáticamente erróneas de la capacidad de producción, ya que se basaban en rendimientos lácteos demasiado bajos y faltos de representatividad; debido a ello, el número de irregularidades constatadas fue excesivo (34). — En Eslovaquia, las autoridades responsables podían facilitar un porcentaje global de infracciones para la campaña 2004/05 (44 % de los controles), pero no existían estadísticas sobre los tipos de anomalías halladas ni sobre la frecuencia de las mismas.

BALANCE DE LAS PRIMERAS CAMPAÑAS

Se alcanzan les cantidades nacionales de referencia «entregas» y se infrautilizan las cantidades nacionales de referencia «ventas directas»

62. En la primera campaña lechera 2004/05, no se produjo ningún rebasamiento de las cantidades nacionales de referencia en los nuevos Estados miembros (cuadros 8 y 9). No obstante, la cuota de entregas estaba próxima a la saturación, mientras que la cuota correspondiente a las ventas directas estaba en gran medida infrautilizada.

63. En la segunda campaña, 2005/06 (cuadros 8 y 9), se produjo un aumento de las entregas en todos los nuevos Estados miembros, salvo en Hungría y Malta, países en los que estas se mantuvieron estables. La República Checa, Chipre y Polonia adeudan una tasa, que asciende a un total de 67,7 millones de euros, debido al rebasamiento de su cantidad nacional de referencia en las entregas (35).

64. El volumen de las ventas directas se estabilizó o disminuyó, particularmente en Polonia. El aumento general de los porcentajes de utilización de las cuotas para las ventas directas se debe al hecho de que las cantidades nacionales disponibles han disminuido en gran medida como consecuencia de las conversiones.

65. En Chipre prácticamente se alcanzó la cantidad nacional de referencia para las ventas directas, a falta de un solo kilo (36).

66. En la campaña 2006/07, las cantidades liberadas de la reserva especial de reestructuración a partir del 1 de abril de 2006 redujeron el riesgo de rebasamiento de la cuota de entrega en la República Checa y en Polonia. En Chipre, se superó la cantidad nacional de referencia, tanto en las entregas como en las ventas directas; la cuota adeudada asciende a unos 180 000 euros de las entregas y a 16 000 euros de las ventas directas. Cuadro 8 Utilización de las cantidades nacionales de referencia «entregas» en los nuevos Estados miembros (campañas 2004/05 y 2005/06) (miles de toneladas) Campaña Cantidades CZ EE CY LV LT HU MT PL SI SK 2004/05 Entregas (1) 2 608 520 141 502 1 209 1 589 46 8 347 499 949 Cuota disponible (2) 2 616 554 141 632 1 280 1 783 49 8 500 516 1 003 Utilización de la cuota entregas (1)/(2) 99,7 % 93,9 % 99,9 % 79,3 % 94,5 % 89,1 % 93,8 % 98,2 % 96,7 % 94,6 % 2005/06 Entregas (1) 2 696 569 144 568 1 250 1 581 41 8 931 509 981 Cuota disponible (2) 2 679 605 142 678 1 520 1 835 49 8 730 536 1 005 Utilización de la cuota entregas (1)/(2) 100,6 % 94,1 % 100,9 % 83,7 % 82,2 % 86,1 % 84,6 % 102,3 % 95,0 % 97,6 % Campaña 2004/05: Respuestas al cuestionario previsto por el artículo 26 del Reglamento (CE) no 595/2004 (datos de 11 meses extrapolados con respecto a 12 meses, salvo en Estonia) y organismos pagadores en el caso de PL (ARR) y SI (ARSKTRP). Campaña 2005/06: Respuestas al cuestionario previsto por el artículo 26 del Reglamento (CE) no 595/2004. Las cuotas son las posteriores a las conversiones (temporales y definitivas). Cuadro 9 Utilización de las cantidades nacionales de referencia «ventas directas» en los nuevos Estados miembros (campañas 2004/05 y 2005/06) (miles de toneladas) Campaña Cantidades CZ EE CY LV LT HU MT PL SI SK 2004/05 Ventas directas (1) 3 10 2 11 76 26 0 309 20 7 Cuota disponible (2) 67 70 4 63 367 165 0 464 45 10 Utilización de la cuota ventas directas (1)/(2) 4,2 % 13,6 % 61,7 % 18 % 20,8 % 15,8 % 66,6 % 45,4 % 66,3 % 2005/06 Ventas directas (1) 3 9 3 11 56 19 0 195 21 4 Cuota disponible (2) 3 19 3 17 127 112 0 234 25 8 Utilización de la cuota ventas directas (1)/(2) 81 % 44,3 % 100 % 63,3 % 44,2 % 17,2 % 83,2 % 83,5 % 44,6 % Campaña 2004/05: Respuestas al cuestionario previsto por el artículo 26 del Reglamento (CE) no 595/2004 (datos de 11 meses extrapolados con respecto a 12 meses, salvo en Estonia) y organismos pagadores para PL (ARR) y SI (ARSKTRP). Campaña 2005/06: Respuestas al cuestionario previsto por el artículo 26 del Reglamento (CE) no 595/2004. Las cuotas son las posteriores a las conversiones (temporales y definitivas).

Prosigue la reestructuración en los nuevos Estados miembros

67. La profunda modificación del sector lácteo profesional de los nuevos Estados miembros se inició mucho antes de la ampliación (véase los apartados 8 y siguientes). Por tanto, la introducción de las cuotas lecheras no ha alterado el modo de producción, que prosigue su evolución gradual hacia las normas técnicas y económicas de los antiguos Estados miembros.

68. Los datos completos más recientes relativos a la cabaña lechera de los nuevos Estados miembros se remontan a 2005. Según datos provisionales, el número de vacas lecheras de los nuevos Estados miembros ha seguido disminuyendo en aproximadamente 366 000 unidades entre 2005 y 2007, es decir, en un 8 % (37). La reestructuración de la industria lechera se traduce también en la disminución del número de compradores autorizados, que pasó de 935 en la campaña 2004/05 a 895 en la campaña 2006/07. La industria lechera de los nuevos Estados miembros ha transformado sus salidas comerciales. Produce más quesos y menos otros productos lácteos de poco valor añadido (leche desnatada, leche en polvo y mantequilla).

69. La introducción de las cuotas lecheras ha coincidido con el inicio de la tendencia general de alza del precio de la leche. El precio pagado a los productores en los nuevos Estados miembros sigue siendo inferior al pagado a los productores de la EU-15, pero tiende a aproximarse. Es posible que la evolución de los precios haya incitado a los productores de leche a aumentar sus entregas en detrimento de las ventas directas. El porcentaje de entrega de los nuevos Estados miembros sigue siendo convergente con el de los restantes Estados miembros, pero subsiste una diferencia importante entre los países en los que la producción de leche está muy concentrada (República Checa, Hungría y Eslovaquia) y los países en los que la producción sigue estando atomizada (Lituania y Polonia).

La ampliación ha amplificado los movimientos transfronterizos y no ha desestabilizado la OCM de la leche

70. Desde su adhesión, los diez nuevos Estados miembros han incrementado sus intercambios intracomunitarios de leche y de productos lácteos (cuadro 10). Se ha desarrollado un movimiento de transferencia de leche cruda en determinadas regiones fronterizas de los nuevos Estados miembros, donde el precio de la leche es inferior, hacia los Estados miembros limítrofes que aplican precios más elevados. Este fenómeno ha afectado particularmente a Eslovenia (recuadro 5). Cuadro 10 Leche y productos lácteos — Comercio exterior de los PECO (miles de toneladas) Cantidades Exportaciones intracomunitarias Importaciones intracomunitarias 2004 2005 2006 2004 2005 2006 Leche y nata sin concentrar, azucarar ni edulcorar de otro modo 334 978 1 470 127 322 514 de la cual, leche cruda 144 570 905 38 147 292 Leche y nata, concentradas, azucaradas o edulcoradas de otro modo 144 165 160 19 30 33 Suero de mantequilla, leche y nata cuajadas, yogur, kéfir y demás leches y natas, fermentadas o acidificadas, incluso concentrados, azucarados, edulcorados de otro modo 62 124 163 79 106 121 Lactosuero, productos constituidos por los componentes naturales de la leche 68 102 197 38 48 69 Mantequilla y otras grasas lácteas 53 49 36 15 18 25 Quesos 120 170 184 75 114 144 Fuente: Comisión, Eurostat (COMEXT). Recuadro 5 — Transferencia masiva de leche cruda de Eslovenia a ItaliaEslovenia es el nuevo Estado miembro cuyo mercado lácteo local ha sufrido una mayor modificación a raíz de la adhesión. Debido a la diferencia de precios con Italia, las exportaciones a este país de leche cruda eslovena han crecido desde 2005. En 2006, el precio de la leche en Eslovenia era inferior en aproximadamente un 18 % al que se pagaba en Italia. En ese mismo año, en torno al 28 % de la producción de leche eslovena se exportó a Italia y se transformó allí. Este fenómeno ha limitado la producción de productos lácteos en Eslovenia (–22 % de producción de mantequilla en 2006, –13 % de leche de consumo, –11 % de nata y –7 % de quesos) y ha fomentado la importación de estos productos.

71. Sin embargo, la hipótesis que postulaba que la ampliación de la UE iba a generar importantes excedentes adicionales de productos lácteos para la exportación a partir de 2005 (38) no se ha hecho realidad. La Unión Europea, desde 2004, solo ha subvencionado cantidades muy limitadas de productos lácteos en los nuevos Estados miembros. En 2005 y 2006, el gasto presupuestario correspondiente a leche en los nuevos Estados miembros representó, respectivamente, el 3,7 y el 4,8 % de los gastos totales correspondientes a la leche derivados de la intervención, de las restituciones y de las medidas de salida al mercado.

CONCLUSIÓN Y RECOMENDACIONES

72. El régimen de cuotas que limita la producción de leche se hizo extensivo a los Estados miembros incorporados a la Unión Europea el 1 de mayo de 2004. Desde entonces, se ha producido una profunda transformación del mercado lácteo, marcada por el aumento de los precios mundiales y la desaparición progresiva de los excedentes estructurales que, precisamente, constituían la razón de ser de las cuotas. Si bien es prácticamente seguro que las cuotas lecheras desaparecerán en 2015, hasta el vencimiento de este plazo es necesario controlar adecuadamente la aplicación de las mismas.

¿Ha preparado y supervisado la Comisión eficazmente la ampliación del régimen de cuotas lecheras a los nuevos Estados miembros?

73. En la fase de preadhesión, la Comisión apoyó el establecimiento del régimen, principalmente mediante la coordinación de actividades de «Peer Review» y la negociación con los países candidatos de las cantidades nacionales de referencia. Estas se fijaron, para las cuotas «entregas», a niveles cercanos a las cantidades efectivamente entregadas durante el período de referencia. Sin embargo, para las cuotas «ventas directas», las negociaciones concluyeron con la asignación de cantidades de referencia muy superiores a las necesidades (véanse los apartados 15 a 21).

74. En cuanto a la actuación de la Comisión durante el período 2004-2006, el Tribunal ha observado las siguientes deficiencias: — La Comisión liberó la reserva especial de reestructuración en todos los nuevos Estados miembros de Europa Central y Oriental, pese al déficit de datos probatorios sobre determinados aspectos del proceso de reestructuración. Utilizó como criterio principal de apreciación la evolución del autoconsumo basándose en las informaciones transmitidas por los Estados miembros, sin cuestionar ninguno de los datos facilitados por las autoridades nacionales (véanse los apartados 23 a 26). — En el momento de la fiscalización, la Comisión todavía no había efectuado ninguna inspección detallada para comprobar el buen funcionamiento del régimen, garantizar que habían sido corregidas las insuficiencias identificadas en los ejercicios de «Peer Review», y velar por la realización de los controles previstos en la reglamentación (véanse los apartados 40 a 43). Recomendación 1En el marco de la gestión compartida, la Comisión debería seguir adoptando todas las iniciativas necesarias para garantizar un seguimiento efectivo de la aplicación y de la buena gestión del régimen de cuotas lecheras.Es primordial que la Comisión disponga de datos fiables y armonizados que le permitan apreciar el alcance real del proceso de reestructuración y corroborar los datos relativos a las ventas directas.

¿Han creado los nuevos Estados miembros las estructuras adecuadas para administrar las cuotas lecheras? ¿Se ajustan la gestión y el control del régimen a los reglamentos comunitarios?

75. La aplicación de las cuotas lecheras representaba un gran desafío logístico para los nuevos Estados miembros, los cuales han dedicado en general considerables esfuerzos a que los sistemas administrativos y de control estuvieran operativos dentro del plazo establecido y, de hecho, han creado estructuras muy adecuadas para administrar las cuotas lecheras (véanse los apartados 35 a 61). Basándose en las principales constataciones de la fiscalización, el cuadro recapitulativo que se presenta a continuación (ilustración 4) evalúa, en cada etapa del proceso y en cada uno de los Estados miembros visitados, la calidad de esta aplicación.

Ilustración 4

Evaluación de la aplicación régimen cuotas lecheras en los países de Europa Central y Oriental (basada en la situación en el momento de la fiscalización en 2005 o 2006)

Campaña 2004/05 Campaña 2004/05 y/o 2005/06 Entregas Ventas directas Asimilación del acervo comunitario Gestión de la reserva nacional Concepción y actualización de las bases de datos Controles Estimación de las necesidades Utilización de las cuotas Estimación de las necesidades Utilización de las cuotas Análisis de riesgos Programas de control Realización de los controles sobre el terreno CZ (2) (4) (10) (12) (16) EE (2) (4) (9) (10) (12) (16) LV (3) (5) (12) (13) LT (3) (5) (6) (9) (10) (12) (13) (14) HU (1) (2) (5) (7) (9) (10) (12) (13) (15) PL (9) (10) (12) (13) (16) SI (5) (10) (12) (16) SK (1) (3) (8) (9) (11) (12) (13) Buena (ningún problema identificado) Mediana (puede mejorar) Débil (graves deficiencias)

76. Puede considerarse razonablemente que la mayoría de los problemas y las deficiencias desveladas por la fiscalización del Tribunal son inherentes a la fase inicial del sistema. A modo de comparación, hay que recordar que, en determinados Estados miembros de la UE-15, tras la introducción de las cuotas lecheras, hubo un largo período de incertidumbre en el que no estaba asegurada la correcta recaudación de la tasa, debido a negligencias en la gestión del régimen y a las múltiples y prolongadas acciones judiciales. Recomendación 2Corresponde a la Comisión seguir velando por que los nuevos Estados miembros apliquen medidas correctoras a las deficiencias más importantes desveladas por la fiscalización del Tribunal, que se recogen en el cuadro recapitulativo sobre la evaluación del sistema (ilustración 4).La Comisión debería invitar a los nuevos Estados miembros a mejorar, prioritariamente, el mantenimiento de las bases de datos (identificación de los bovinos, entregas y ventas directas declaradas, resultados de los controles), y a optimizar los controles cruzados.En el caso de las ventas directas, la reglamentación que exige controlar como mínimo al 5 % de los productores no parece muy adaptada la estructura atomizada del sector lácteo de la mayoría de los nuevos Estados miembros. En razón de esta exigencia, las autoridades nacionales realizan multitud de inspecciones que corren el peligro de resultar superficiales y que, a fin de cuentas, no permiten verificar la verosimilitud de las ventas directas declaradas. Ante la perspectiva de la reforma del mercado lácteo, y para simplificar las cosas, la Comisión debería estudiar la posibilidad de autorizar a los Estados miembros a modular la intensidad de los controles sobre el terreno en función del tamaño de las explotaciones.Asimismo, la Comisión debería incitar a los Estados miembros a reagrupar los controles efectuados a los productores lecheros con otros controles PAC (identificación bovina, pagos directos, ecocondicionalidad).

¿Abarca el régimen de cuotas lecheras toda la leche comercializada en los nuevos Estados miembros?

77. La aplicación del régimen de cuotas lecheras solo ha afectado, de manera global, a la mitad de los productores de leche, mientras que la mayoría de aquellos que no tienen cuota pertenece al modelo de la agricultura de subsistencia o de semisubsistencia. No obstante, un porcentaje de estos productores sin cuota comercializa leche, esencialmente mediante ventas directas (véanse los apartados 14, 21, 22 y 32 a 34). Recomendación 3La Comisión debería invitar a los nuevos Estados miembros a velar por el respeto del principio general en virtud del cual debe contabilizarse la totalidad de la leche comercializada. Mientras esté en vigor el régimen de cuotas lecheras, convendrá recordar la obligación de adscribirse al mismo a todos los productores que efectúan entregas o ventas directas sin declararlas.

¿Cómo ha influido globalmente la introducción de las cuotas en los sectores lácteos nacionales? ¿Cuál ha sido la incidencia de la ampliación en la OCM de la leche?

78. En la mayoría de los nuevos Estados miembros, la introducción de las cuotas lecheras no ha deteriorado su grado de autosuficiencia ni ha dañado la dinámica de su sector lácteo. En general, las cuotas lecheras se instauraron en un contexto de subida del precio de la leche, cuyos primeros beneficiarios fueron los productores profesionales que realizaban entregas (véanse los apartados 62 a 69).

79. El sector de la semisubsistencia sigue pesando en la productividad agrícola de los nuevos Estados miembros, pero constituye asimismo un factor de estabilidad social, al contribuir a contener el éxodo rural (véanse los apartados 8 a 14). Frente a esta situación, los nuevos Estados miembros aportaron respuestas diferentes a la cuestión de si las cuotas lecheras eran en primer término un instrumento de reestructuración destinado a los grandes productores profesionales, o si también podía servir para integrar o mantener a algunos pequeños productores en el circuito económico (véanse los apartados 20, 33 y 34).

80. La ampliación realizada en 2004 no ha tenido una incidencia negativa en el equilibrio global del mercado comunitario de la leche y de los productos lácteos. La parte imputable a los nuevos Estados miembros de los excedentes de productos lácteos que han de ser subvencionados por el presupuesto comunitario es mínima (véanse los apartados 70 y 71). Recomendación 4Se invita a la Comisión a tener en cuenta todas las constataciones de la presente fiscalización en el marco del «chequeo» de la política agrícola común.Las reflexiones sobre las reformas que pueden introducirse en la OCM de la leche y en el régimen de cuotas lecheras deberían centrarse en: — las medidas de acompañamiento y de transición que deben acometerse en las regiones con una gran mayoría de pequeños productores, — la necesidad de garantizar a los productores de leche de los nuevos Estados miembros un marco reglamentario estable y perspectivas claras, que les inciten a realizar las inversiones indispensables para garantizar la viabilidad de su actividad.

El presente Informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión del día 5 de junio de 2008. Por el Tribunal de Cuentas Vítor Manuel DA SILVA CALDEIRA Presidente

(1) La campaña lechera, o ejercicio contingentario es el período de 12 meses que se inicia el 1 de abril y termina el 31 de marzo.

(2) Reglamento (CE) no 1788/2003 del Consejo, de 29 de septiembre de 2003, por el que se establece una tasa en el sector de la leche y de los productos lácteos, tercer considerando (DO L 270 de 21.10.2003, p. 123).

(3) En el caso de estos dos Estados miembros, las cantidades nacionales de referencia entraban en vigor el 1 de mayo de 2004, pero la obligación de establecer cantidades de referencia individuales no surtía efecto hasta el 1 de abril de 2005.

(4) Anexo I g) del Reglamento (CE) no 1788/2003.

(5) Artículo 1, apartado 4, del Reglamento (CE) no 1788/2003.

(6) De 1 de abril de 2005 a 31 de marzo de 2006 para Polonia y Eslovenia.

(7) Véase principalmente el estudio realizado a petición de la Comisión Europea por A. Pouliquen «Compétitivité et revenus agricoles dans les secteurs agro-alimentaires des PECO», INRA, octubre de 2001.

(8) Reglamento (CE) no 1698/2005 del Consejo, de 20 de septiembre de 2005, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (DO L 277 de 21.10.2005, p. 1). En el marco de su plan de desarrollo rural, cada uno de los nuevos Estados miembros debe establecer su definición de la explotación de semisubsistencia tomando en cuenta los siguientes criterios: el tamaño mínimo o máximo de la explotación, la parte de la producción que se comercializa y el nivel de ingresos de las explotaciones subvencionables.

(9) A. Pouliquen, op. cit., p. 41 a 45.

(10) Directiva 92/46/CEE del Consejo, de 16 de junio de 1992, por la que se establecen las normas sanitarias aplicables a la producción y comercialización de leche cruda, leche tratada térmicamente y productos lácteos (DO L 268 de 14.9.1992, p. 1).

(11) En los Estados bálticos, se excluyeron los datos relativos a 1999 debido a las perturbaciones a raíz de la crisis económica en Rusia.

(12) Artículo 1, apartado 4, del Reglamento (CE) no 1788/2003.

(13) Reglamento (CE) no 927/2006 de la Comisión, de 22 de junio de 2006, sobre la liberación de la reserva especial de reestructuración prevista en el artículo 1, apartado 4, del Reglamento (CE) no 1788/2003 del Consejo (DO L 170 de 23.6.2006, p. 12).

(14) Según el artículo 6, apartado 1, segundo párrafo, del Reglamento (CE) no 1788/2003, la base de las cantidades individuales de referencia pertinentes es la expuesta en el cuadro f) del anexo I de dicho Reglamento.

(15) En Hungría, al inicio de la campaña 2004/05, se asignó a los productores un excedente de 23 201,4 toneladas, es decir, el 1,3 % de la cantidad de referencia nacional para las entregas. En Eslovaquia, el total de las cuotas de entrega asignadas para la campaña 2004/05 excedía en 10 348,4 toneladas la cantidad nacional de referencia, o sea, el 1 % de esta última.

(16) Reglamento (CE) no 1611/2006 de la Comisión, de 27 de octubre de 2006, por el que se modifica el Reglamento (CE) no 832/2006, relativo al reparto entre «entregas» y «ventas directas» de las cantidades de referencia nacionales establecidas para 2005/2006 en el anexo I del Reglamento (CE) no 1788/2003 del Consejo (DO L 299 de 28.10.2006, p. 13).

(17) Con arreglo al artículo 6, apartado 2, y al artículo 8 del Reglamento (CE) no 1788/2003, Eslovaquia debería haber notificado a la Comisión las cantidades que se sometieron definitivamente a conversión a petición de los productores.

(18) Estimación basada en el número de productores sin cuota (campaña 2004/05) y en la productividad media de las vacas lecheras (ejercicio 2005), partiendo de la hipótesis de que los productores sin cuota poseen un promedio de 1,5 vacas.

(19) Datos a 1 de enero de 2005 (Agriculture Information and Rural Business Centre).

(20) Fuente: Peer Review — Evaluation Mission on Milk in the Slovak Republic, Final report, DG AGRI y DG ELARG, 2003.

(21) Artículo 26, apartado 1, del Reglamento (CE) no 595/2004 de la Comisión, de 30 de marzo de 2004, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) no 1788/2003 del Consejo por el que se establece una tasa en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 94 de 31.3.2004, p. 22).

(22) Antes del 1 de septiembre de 2005 en Polonia y Eslovenia.

(23) Artículo 27, apartado 3, del Reglamento (CE) no 595/2004.

(24) Informe Anual 1988, apartados 5.33 a 5.38 (DO C 312 de 12.12.1989).

Informe Anual 1992, apartados 2.17 a 2.19 (DO C 309 de 16.11.1993).

Informe Anual 1993, apartados 2.10 a 2.59 (DO C 327 de 24.11.1994).

Informes especiales 2/87 (DO C 266 de 5.10.1987), 4/93 (DO C 12 de 15.1.1994), y 6/2001 (DO C 305 de 30.10.2001).

(25) Artículo 15, apartado 2, del Reglamento (CE) no 1788/2003.

(26) Anexo 2, apartado III, de la Orden del Ministerio de Agricultura de la República Eslovaca, de 25 de noviembre de 2002, no 2953/2002-100. En virtud de este sistema, el organismo pagador redujo las cuotas «entregas» que habían utilizado menos del 90 % de su cuota durante la campaña 2003/04. Asimismo, el porcentaje de utilización se calculó sobre la cuota global (entregas + ventas directas), cuando debería haberse calculado independientemente para cada cuota.

(27) Artículo 15, apartado 3, del Reglamento (CE) no 1788/2003.

(28) Artículo 6, apartado 2, del Reglamento (CE) no 1788/2003.

(29) Artículo 7, apartado 2, del Reglamento (CE) no 595/2004.

(30) Artículos 18 a 22 del Reglamento (CE) no 595/2004.

(31) Los productores que comercializan leche sin disponer de una cuota se exponen a graves sanciones financieras si se sobrepasa la cantidad nacional de referencia (entregas o ventas directas). En ese caso, el «rebasamiento» corresponde a la totalidad de las cantidades que el productor comercializó, y la tasa debe aplicarse a la totalidad de las cantidades entregadas o vendidas directamente durante la campaña lechera.

(32) Artículo 19, apartado 2, del Reglamento (CE) no 595/2004.

(33) Artículo 21 del Reglamento (CE) no 595/2004.

(34) Los inspectores constataron 755 irregularidades en la campaña 2005/06. El Ministerio de Agricultura abrió 12 expedientes y no se ha aplicado ninguna sanción.

(35) Los sistemas vigentes para la tasa no han sido fiscalizados, ya que no se alcanzaron las cantidades nacionales de referencia al término de la primera campaña de aplicación de las cuotas lecheras (2004/05). En cuanto a las tasas adeudadas por la República Checa, Chipre y Polonia en concepto de la campaña 2005/06, todavía no estaban disponibles los datos correspondientes en el momento de la fiscalización.

(36) Cantidad nacional de referencia para las ventas directas: 2 780 863 kg; cantidad total declarada: 2 780 862 kg.

(37) Fuente: Comisión Europea, Comité de gestión de la leche y los productos lácteos, Cuestionarios trimestrales (marzo de 2008).

(38) Agenda 2000, volumen II, COM(97) final de 15 de julio de 1997.

(39) Se ha clasificado a los Estados miembros en función de su puntación con respecto al índice medio de asignación (41 %) o de utilización (31 %) de las cantidades nacionales de referencia en 2004-2005. Rendimiento bajo = índice de asignación o de utilización inferior al 50 % del índice medio. Rendimiento medio = porcentaje situado entre el tipo medio –50 % y el tipo medio +50 %. Rendimiento alto = porcentaje superior al tipo medio +50 %.