Dictamen del Comité Económico y Social sobre "El futuro de la PAC"

(2002/C 125/18)

El 31 de mayo de 2001, de conformidad con el apartado 3 del artículo 23 del Reglamento Interno, el Comité Económico y Social decidió elaborar un dictamen sobre "El futuro de la PAC". El 4 de septiembre de 2001, de conformidad con el último párrafo del artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Parlamento Europeo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre el balance intermedio de la PAC en el marco de la Agenda 2000.

Sobre la base de estas dos decisiones, la Sección de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente, encargada de preparar los trabajos sobre este asunto, aprobó su dictamen el 4 de marzo de 2002 (ponente: Sr. Ribbe; coponente: Sr. Geraads).

En su 389o Pleno de los días 20 y 21 de marzo de 2002 (sesión del 21 de marzo), el Comité Económico y Social ha aprobado por 91 votos a favor y 6 abstenciones el presente Dictamen.

1. Observaciones preliminares

1.1. La "Declaración de Laeken" del Consejo Europeo de 15 de diciembre de 2001 señala expresamente la historia llena de éxitos de la Unión Europea, que tuvo sus inicios con la Comunidad Europea del Carbón y del Acero y, más tarde, con la Política Agrícola Común (PAC). El Comité subraya que la Política Agrícola Común es la única política dirigida y gestionada a nivel comunitario. Por este motivo, ocupa un lugar preponderante en la construcción europea. La Declaración de Laeken señala asimismo que Europa afronta actualmente nuevos desafíos, que también exigen enfoques diferentes que en años anteriores.

1.2. Las decisiones de la Agenda 2000, aprobada en marzo de 1999 en el Consejo Europeo de Berlín, son suficientes hasta finales de 2006. Solamente pueden efectuarse pequeñas adaptaciones a los reglamentos vigentes en la denominada revisión intermedia, en los años 2002 y 2003. Así, la agricultura puede acogerse hasta finales de 2006 a condiciones seguras.

1.3. No obstante, después de 2006 deberían poder realizarse modificaciones en la Política Agrícola Común (PAC). Ya en la actualidad se evidencian las correspondientes necesidades derivadas, entre otras cosas,

- de la inminente ampliación de la Unión

- de las próximas negociaciones en la OMC (con una creciente presión liberalizadora)

- de los problemas económicos, sociales, ecológicos y regionales que siguen sin resolverse

- del debate sobre el desarrollo sostenible y la aplicación del modelo agrícola europeo

- de dar satisfacción a las demandas cambiantes para la agricultura.

1.4. También los acontecimientos de los años 2000 y 2001 (como la crisis de la EEB, el escándalo de las dioxinas y el trágico panorama que presenciaron los ciudadanos en el marco de la lucha contra la fiebre aftosa) han contribuido muy especialmente a una polémica crítica, desconocida hasta la fecha por su intensidad y repercusión en la sociedad, sobre la manera de gestionar la agricultura y la política agrícola.

1.5. Tanto la encuesta del Eurobarómetro llevada a cabo en primavera de 2001 como la encuesta relámpago encargada por la Comisión Europea de noviembre de 2000 evidencian que ha resultado perjudicada la confianza de los ciudadanos europeos en la Política Agrícola Común. La crisis de confianza de los consumidores europeos tuvo, sin embargo, casi siempre su origen, no directamente en los agricultores, sino, por ejemplo, en sectores tributarios, en particular, en el de la alimentación animal. Aun así, han sido los agricultores quienes se han visto afectados en primer lugar por el efecto negativo de ellas derivado. Los agricultores se enfrentan de manera creciente a la posibilidad de quedar al margen de la sociedad.

1.6. Esta circunstancia debe combatirse con urgencia, ya que el mantenimiento y desarrollo ulterior de una agricultura en la Unión marcada por la existencia de explotaciones agrarias familiares(1), orientada hacia el principio de sostenibilidad y la multifuncionalidad (el "modelo agrario europeo"(2)) es la clave de una producción de alimentos en cantidades suficientes, de alta calidad y diferenciada por regiones, para el mantenimiento de la diversidad y riqueza de los paisajes tradicionales europeos y el desarrollo de las zonas rurales.

1.7. Por lo tanto, es un objetivo especial para el CES utilizar de manera positiva la necesidad de reforma surgida de las citadas necesidades políticas, pero también de los debates políticos, y desarrollar una política que perdure en el futuro y así ofrezca una perspectiva interesante a los agricultores y a todas las personas interesadas en la agricultura o por ella afectadas. Deberá aprovecharse el creciente interés que muestran muchos ciudadanos y organizaciones por la forma de producción agrícola para garantizar políticamente de manera duradera el "modelo agrario europeo" como condición importante para la multifuncionalidad.

1.8. Esto significa que las distintas exigencias que se plantean a la agricultura deberán vincularse entre sí lo antes posible para que no vuelvan a surgir nuevos debates sobre la reforma de la agricultura europea dentro de un plazo relativamente corto. Los debates permanentes sobre la reforma son perjudiciales, conducen a irritación, descontento e incertidumbre tanto dentro de la profesión como de la sociedad.

1.9. El CES, como representación de la sociedad civil organizada, se enfrenta como casi ningún otro órgano a las distintas exigencias de la agricultura y a los debates sobre agricultura. Por lo tanto, ya ha decidido -ante el próximo debate sobre la reforma- prestar una contribución especializada mediante un dictamen de iniciativa, que deberá profundizarse con nuevos dictámenes (como, por ejemplo, sobre la OMC, la ampliación o sobre organizaciones comunes de mercados específicas. Este dictamen está dirigido ante todo a la reforma después de la Agenda 2000 y al proceso inminente de revisión intermedia.

1.10. Con el presente dictamen, el CES quisiera dar curso también a la petición formulada por el Parlamento Europeo para que exprese su posición sobre la PAC en general y sobre el funcionamiento de la Agenda 2000.

2. Los avatares de 45 años de PAC

2.1. Los fundamentos de la PAC en el Tratado

2.1.1. En el artículo 39 del antiguo Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de 1957 se establecieron los objetivos de entonces de la Política Agrícola Común:

- incrementar la productividad agrícola,

- garantizar así un nivel de vida equitativo a la población agrícola,

- estabilizar los mercados,

- garantizar la seguridad de los abastecimientos,

- asegurar al consumidor suministros a precios razonables.

2.1.2. Con el paso de los años se han puesto cada vez más de relieve necesidades casi siempre motivadas por la política financiera y de mercado para la adaptación de la PAC. La política ha reaccionado al respecto en cada ocasión.

2.1.3. A medio plazo, también revisten especial importancia para la PAC al menos los artículos siguientes del Tratado CE:

- Artículo 6 (Integración de las exigencias de la protección del medio ambiente en las políticas de la Comunidad, en particular con objeto de fomentar un desarrollo sostenible)

- Artículo 152 (Garantía de un alto nivel de protección de la salud humana al definirse y ejecutarse todas las políticas y acciones de la Comunidad)

- Artículo 153 (Garantía de un alto nivel de protección de los consumidores)

- Artículo 158 (Reducción de las diferencias entre los niveles de desarrollo dentro de la Comunidad)

- Artículo 174 (La política de la Comunidad en el ámbito del medio ambiente, con los objetivos, entre otros, de la conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente, que se basa, entre otros, en los principios de cautela y de acción preventiva y en el principio de "quien contamina paga").

2.2. Distintas fases de la PAC con distintas exigencias

2.2.1. En los inicios de la PAC, el aumento de la productividad y de la producción cuantitativa de las explotaciones agrarias constituían el centro de interés de la política agrícola y, por lo tanto de sus instrumentos. Entonces preocupaba sobre todo procurar una producción de alimentos suficiente, fomentar el cambio estructural en la agricultura que entonces era absolutamente necesario por motivos económicos y, al mismo tiempo, liberar también mano de obra para el sector industrial en expansión, así como para el sector de los servicios. Se logró acabar relativamente pronto con el desabastecimiento de importantes productos agrícolas que también seguía existiendo en la CEE de entonces.

2.2.2. Los instrumentos de decisión iniciados por la UE afectaban al apoyo de determinados precios de producción internos y a la protección ante las importaciones baratas (en forma de derechos de importación)(3).

2.2.3. Una vez alcanzado en algunos sectores el objetivo del abastecimiento cuantitativo a precios asequibles(4), hubo que seguir ocupándose en estos sectores de la cuestión de cómo hacer frente a las cantidades cada vez mayores que ya no podían colocarse en el Mercado Común. La causa del exceso de producción era, por una parte, la expansión de la producción europea y, por otra parte, la pérdida de cuotas de mercado originada por las importaciones. Puesto que el aumento del consumo dentro de la UE sólo era posible de manera limitada, se hizo hincapié en las exportaciones. Debido a unos precios que, en la mayoría de los casos, se situaban muy por encima del nivel correspondiente al mercado mundial, el grueso de las exportaciones sólo podía efectuarse con subvenciones. Las restituciones a la exportación se convirtieron, junto con las intervenciones en forma de almacenamiento, en un importante instrumento de la política agrícola.

2.2.4. Como consecuencia de una serie de efectos negativos que se manifestaban (en particular, formación de grandes cantidades almacenadas en el interior a costes elevados) se adoptaron nuevas modificaciones e innovaciones en los instrumentos. Se realizó, por ejemplo, mediante la introducción de sistemas de cuotas (como en el caso de la leche y el azúcar), un control de la oferta en determinados sectores.

2.2.5. A mediados de los años ochenta puede observarse un mayor debate sobre cuestiones sociales y de política medioambiental dentro de la PAC, que también desembocó por primera vez en acciones políticas concretas.

2.2.6. Los programas voluntarios de retirada de tierras introducidos entonces apenas pudieron resolver, como tampoco lo hicieron las otras "medidas de extensificación" decididas entonces (como el fomento de la agricultura ecológica), ni los crecientes problemas ecológicos ni el problema del desbordamiento de los costes de la regulación del mercado. No obstante, pueden considerarse como precursores de las primeras acciones que deberán compaginar los objetivos económicos con los ecológicos. Por consiguiente, ya hace alrededor de quince años la PAC planteaba cuestiones que actualmente desempeñan un papel cada vez más importante desde el aspecto de la sostenibilidad. Junto a los progresos en materia de productividad en la agricultura europea, también la evolución de los mercados mundiales (en particular, la competencia de los productores norteamericanos fuertemente subvencionados y la aparición de nuevos países exportadores a escala internacional, como Brasil y Argentina), contribuyen a que la Unión Europea tenga excedentes en algunos sectores de producción. De esta manera se hizo más relativo el éxito perseguido por las acciones de extensivización.

2.2.7. También puede señalarse que estos programas, entonces relativamente pequeños, han suscitado una evolución importante. Por ejemplo, después de que la UE fomentase económicamente la agricultura ecológica y crease un marco normativo importante con el reglamento ecológico, este sector se ha desarrollado enormemente. El número de explotaciones agrícolas que producen con arreglo a los métodos de la agricultura ecológica pasó de 9521 (en 1988) a 28868 (en 1993) y a 124462 (en 2000)(5).

2.2.8. En el debate sobre las consecuencias sociales y ecológicas de la PAC, se trataba al menos de las dos cuestiones siguientes:

- si el cambio estructural que se estaba produciendo tendría consecuencias negativas para la viabilidad de las regiones y del medio ambiente; y, en caso afirmativo, cuáles serían

- si los recursos financieros facilitados por Bruselas llegarían a los destinatarios "adecuados".

2.2.9. Resultaba cada vez más evidente que el desarrollo de la productividad iniciado y seguido con éxito con los instrumentos tradicionales de la PAC tropieza no sólo con límites económicos, sino también biológicos, ecológicos, éticos y sociales, afectaba a las regiones y plantea temas relacionados con los consumidores. Quedaba claro que, para la agricultura, que está vinculada a la superficie y tiene que ver con "factores de producción" vivos, deben aplicarse criterios de desarrollo diferentes a los del sector industrial.

2.2.10. Puede señalarse

- que con muchas de las modificaciones de la política agrícola se alcanzaron por completo los objetivos correspondientes; la PAC se convirtió, en cierto modo, en el motor de la integración de Europa, sobre todo en la ampliación hacia el Sur;

- que en todos los avances de la reforma se han producido fuertes discrepancias políticas sobre la correspondiente nueva orientación de la PAC;

- que siempre se han encontrado y se siguen encontrando nuevos "ámbitos problemáticos" que han suscitado nuevos debates sobre la reforma. Así, en la actualidad, las cuestiones del desarrollo sostenible y de la ampliación hacia el Este se sitúan también en el centro de interés. Debe considerarse que la adopción de la PAC por los países candidatos a la adhesión en algunos ámbitos puede ocasionar dificultades que no serán fáciles de superar.

2.3. La reforma de 1992

2.3.1. La reforma de 1992 representa un paso importante en la PAC, y sus decisiones deben examinarse en el contexto de la Ronda del GATT que entonces se estaba desarrollando y que más tarde concluyó.

2.3.2. Las medidas decididas en 1992 se referían sobre todo

- a la reducción de los precios de producción garantizados(6)

- a su compensación mediante compensaciones directas de los precios

- a la introducción de retiradas de tierras obligatorias

- a la reducción de las restituciones a la exportación (volumen y presupuesto) y la reducción de la protección frente al exterior (con miras al GATT).

2.3.3. La reforma de 1992 puede señalarse como un éxito desde los puntos de vista que entonces eran decisivos para la reforma:

- el problema de que la eliminación de excedentes de producción de mantequilla, leche en polvo, cereales o incluso frutas y hortalizas (incluida su destrucción), sólo fuera posible a costes muy altos, pertenece ya en gran parte al pasado; hoy se exportan cada vez más productos agrarios de la UE a mercados fuera de la Unión sin restituciones a la exportación(7).

- en los años posteriores, se redujeron de forma masiva tanto los elevados costes de intervención(8) como el porcentaje de las restituciones a la exportación(9) del total de los gastos(10). Más adelante, no hubo de garantizarse tanto las rentas de los agricultores mediante los instrumentos tradicionales, ya que se garantizaron más bien mediante la introducción de las nuevas compensaciones a los precios(11).

2.3.4. Al mismo tiempo se introdujeron las denominadas "medidas complementarias", bajo las cuales se agruparon, entre otros, también los programas de medio ambiente agrícola. No obstante, el porcentaje de esta parte de la reforma de 1992 orientada especialmente a hacer extensiva la producción se limitó a justo el 5 % de los gastos correspondientes al FEOGA-Garantía.

2.3.5. Una ojeada a los debates celebrados con miras a la reforma de 1992 muestra, además, que ya entonces no se llevaban a la práctica asuntos que enriquecían de manera adicional los debates. El entonces Comisario de Agricultura MacSharry formuló entonces como nuevo objetivo de la política agrícola:

- la conservación de un número suficiente de agricultores para preservar el medio ambiente, el paisaje agrario y el modelo de una agricultura tradicional,

- el reconocimiento de dos funciones importantes de los agricultores: producción y prestaciones de protección del medio ambiente en relación con el desarrollo rural,

- un desarrollo del medio rural orientado en este sentido, que abarque también el fomento de otras formas de actividad agrícola, no sólo en el sector agrario.

2.3.6. Según las propuestas de entonces de la Comisión, las organizaciones de mercado debían establecerse de nuevo, de modo que fomentasen la extensivización y los modos de producción compatibles con el medio ambiente(12). Las ayudas directas a la renta introducidas debían graduarse con arreglo a puntos de vista sociales y regionales. Lo mismo debía hacerse con todas las demás disposiciones cuantitativas, como, por ejemplo, las cuotas y las retiradas de tierras. El pago para los cultivos herbáceos debía pasar a ser dependiente de la introducción de modos de producción compatibles con el medio ambiente.

2.3.7. Como es sabido, no se llegó entonces a una graduación y la correspondiente vinculación de las nuevas ayudas directas a las rentas.

2.4. La Agenda 2000

2.4.1. Con mayor rapidez de la esperada, tras la reforma de 1992 se examinaron e introdujeron nuevas reformas.

2.4.2. En primera línea de las reflexiones se situaban, entre otras:

- una mayor orientación de la producción agrícola hacia el mercado y un refuerzo de la competitividad en los mercados internacionales mediante la aproximación de los precios de la UE a los precios del mercado mundial;

- un refuerzo de la posición de la UE para las nuevas negociaciones de la OMC, entre otras cosas, reduciendo las restituciones a la exportación, y la mayor transformación de los apoyos al mercado en pagos directos;

- la preparación para la ampliación de la UE;

- una mayor inclusión de los objetivos medioambientales en la PAC;

- la agrupación de las distintas acciones de la política estructural agrícola y los programas de fomento en una política de desarrollo integrada para el medio rural (segundo pilar de la PAC).

2.4.3. La reforma de la Agenda 2000 se efectúa respetando los acuerdos de Marrakech. Sus objetivos son varios:

- mantener la preferencia comunitaria de los principales productos agrícolas a pesar de la disminución de los derechos de aduana,

- recuperar cuotas de mercado en nuestro mercado interior, entre otras cosas para los cereales en la alimentación animal,

- aprovechar oportunidades en los mercados mundiales cuya tendencia no sea bajista entre 2000 y 2007,

- integrar los objetivos medioambientales en la PAC,

- articular una política de desarrollo rural identificándola mediante un segundo pilar.

2.4.4. También en los prolegómenos se hicieron observaciones críticas sobre la forma del reparto de los recursos del FEOGA. "La Comisión reconoció (...) que el sistema de subvención agraria (...) se destinaba, en gran parte, a una pequeña minoría de explotaciones"(13), lo que conducía una vez más dentro de la Comisión a reflexiones sobre una nueva orientación de la distribución de los fondos en relación con su necesidad por explotaciones y regiones.

2.4.5. Así llegaron nuevamente a la mesa de negociación algunas de las reflexiones básicas de la reforma de 1992 para la integración de nuevos aspectos sociales y ecológicos, en una forma parcialmente modificada. Por ejemplo, la propuesta consistente en introducir límites máximos en los pagos directos a las explotaciones. La Comisión planeaba, entre otras cosas, procurar un reparto "equitativo" de los recursos de apoyo mediante una modulación obligatoria, orientada hacia el bienestar de la explotación y de sus trabajadores. También debía introducirse la vinculación obligatoria de las ayudas directas a las condiciones medioambientales.

2.4.6. En las negociaciones sobre la Agenda 2000 se debatieron como nunca se había hecho antes cuestiones de los tres pilares de la "sostenibilidad" con la vista puesta en una consideración equivalente de economía, ecología y responsabilidad social. Mientras que en el Consejo, tras numerosas rondas de negociación, por fin pudo llegarse a un acuerdo sobre un paquete de medidas con respecto a la nueva orientación de muchas organizaciones de mercado (pilar económico), siguieron identificándose importantes diferencias en los planteamientos ecológicos y sociales(14).

2.4.7. Por ejemplo, la Comisión no encontró la aprobación en el Consejo con su propuesta de una modulación obligatoria o del mantenimiento del límite máximo de 90 animales por explotación para la prima especial por toros. Lo mismo sucedió con la propuesta de la Comisión de suprimir las primas por el maíz almacenado en silos(15). De esta manera, se mantuvo la desventaja de otras plantas forrajeras como, por ejemplo, la alfalfa o el trébol, cuyo fomento era importante por motivos ecológicos.

3. Valoración de las modificaciones de las últimas décadas en la política agrícola

3.1. Las reformas de 1992 y las efectuadas en el marco de la Agenda 2000 han mejorado, entre otros aspectos, la competitividad internacional de la agricultura europea. El problema de los excedentes se resolvió en gran medida al simplificarse, por una parte, el acceso al mercado mundial y, por otra parte, al resultar más interesante la alimentación animal con cereales europeos. Mediante las decisiones adoptadas en el denominado primer pilar, se desactivaron considerablemente muchos de los "problemas de mercado" conocidos hasta entonces.

3.2. La nueva reducción de las ayudas a los precios efectuada con la Agenda 2000 sólo se compensó parcialmente mediante el aumento de los pagos directos del primer pilar ("pagos compensatorios de los precios"). La presión económica sobre muchas explotaciones agrícolas se ha incrementado fuertemente. Se ha incrementado la zona de tensión entre las nuevas exigencias sociales (sostenibilidad, multifuncionalidad) con respecto a la producción agrícola y las necesidades económicas derivadas para los agricultores del aumento incesante de la competencia.

3.3. Mientras tanto, los pagos directos a las explotaciones agrícolas han adquirido una función sumamente importante. Su volumen financiero es actualmente más elevado que el de los elementos tradicionales de la política agrícola, como las restituciones a la exportación, las intervenciones y el almacenamiento, y, en términos generales, los pagos directos a los agricultores podrían encontrar una mayor aceptación en la sociedad que las ayudas indirectas a través de los antiguos instrumentos. En total, existen desde entonces tres formas distintas de pagos directos a los agricultores:

- los "pagos compensatorios a los precios" (procedentes del primer pilar)

- las denominadas primas compensatorias, que se pagan en las zonas desfavorecidas (segundo pilar)

- los pagos directos, que se abonan a los agricultores para obtener resultados concretos en el marco del programa de medio ambiente agrícola (también del segundo pilar).

3.3.1. El sistema de los pagos directos vinculados a las tierras y a los animales del primer pilar está estrechamente vinculado a la lógica del pasado de apoyo a los precios. Desde su establecimiento, debe compensar las pérdidas ocasionadas a los agricultores por el antiguo sistema de apoyo a los precios.

3.3.2. Partiendo de esta lógica, resulta totalmente comprensible que sobre todo se beneficien las explotaciones y regiones que también se beneficiaban en mayor medida de sistemas anteriores de apoyo a los precios. Este hecho lleva a menudo a la opinión pública a criticar que un alto porcentaje de los pagos directos vaya a parar a un número relativamente bajo de explotaciones y haya conducido a una concentración en determinados cultivos herbáceos(16). Sin embargo, no se debe dejar de tener en cuenta que los Estados miembros tenían la posibilidad de ejercer cierta influencia, mediante la denominada modulación o mediante el establecimiento de límites máximos en el caso de los toros, para el reparto de estos pagos directos.

3.3.3. El CES considera que debe examinarse minuciosamente la cuestión de si el actual sistema satisface realmente lo mejor posible las cuestiones de futuro planteadas actualmente por la sociedad sobre la sostenibilidad, la multifuncionalidad y la preservación de una agricultura extensiva, y si esto puede hacerse compatible de manera perdurable con las normas de la OMC.

3.3.4. No sucede lo mismo con los pagos directos que se abonan desde el segundo pilar. Aquí se trata de la compensación económica de desventajas naturales que efectivamente existen y de resultados concretos obtenidos en materia de medio ambiente. Así pues, son un elemento importante, pero también mejorable para la integración de la protección del medio ambiente en la PAC.

3.3.4.1. Puede considerarse como un inconveniente el hecho de que con estos pagos directos solamente se compensen las desventajas y las cargas suplementarias, pero no se proporcione a menudo ningún incentivo directo real para anteponer métodos extensivos a procedimientos de producción intensivos o elementos importantes de la protección del consumidor en el marco del modelo agrario europeo (como el fomento de la seguridad alimentaria, de la trazabilidad y de la garantía de calidad).

3.3.4.2. Sólo en unos pocos Estados miembros se creó a través de programas medioambientales un incentivo suficiente para pasarse a procedimientos de producción más extensivos que también fuese adoptado por numerosos agricultores. Un estudio de la Comisión llega al resultado de que, por lo general, las acciones medioambientales para la agricultura arraigan mejor en las zonas con problemas desde el punto de vista agrícola, mientras que, en cambio, casi no repercuten en las regiones con agricultura intensiva, puesto que allí los incentivos económicos para los agricultores son demasiado pequeños.

3.4. Mediante el sistema de los pagos directos del primer pilar resultan perjudicados como antes numerosos cultivos importantes tanto desde el punto de vista ecológico como del de la economía regional, como, por ejemplo, los cultivos herbáceos para forraje o incluso los pastos, en comparación con los cultivos protegidos anteriores, puesto que para ellos no están previstos pagos directos.

3.5. El reconocimiento de que puede llegarse a conflictos entre un desarrollo de la productividad empresarial más razonable y necesario debido a las condiciones existentes y las exigencias de la economía regional, ecológicas, éticas y de protección de los animales, pero también a exigencias relevantes para los consumidores, se ha hecho muy evidente en los últimos años. La PAC aún no ha reaccionado a este respecto para que estos conflictos ya puedan considerarse resueltos. Esto es, aún no ha podido encontrarse un verdadero equilibrio entre los tres pilares de la sostenibilidad.

3.6. Esto tampoco se logró con la Agenda 2000, aunque se hayan intensificado las "medidas de acompañamiento" introducidas en 1992 (programas de repoblación, de jubilación anticipada, programa de medio ambiente agrícola) y se hayan agrupado con medidas de apoyo ya en parte conocidas de los Fondos Estructurales para la "política en favor del medio rural", el denominado "segundo pilar de la política agrícola". De este modo se inició una nueva era en la PAC, aunque se plantea la cuestión de si las acciones del actual primer pilar están coordinadas de manera que complementen óptimamente los objetivos de política regional, ecológicos y sociales que deberán alcanzarse especialmente con las acciones del segundo pilar.

El CES ha acogido en principio siempre favorablemente la revalorización del "desarrollo rural" por parte de la política, aun cuando este segundo pilar sólo representa hasta ahora el 10 % del total del presupuesto agrícola y actualmente no está mejor dotado económicamente que la suma de las anteriores "medidas de acompañamiento" y las ayudas correspondientes a los objetivos 5a y 5b de los Fondos Estructurales a finales de los años noventa. Deben ampliarse las medidas en el marco de una política de desarrollo integrada para el medio rural como complemento razonable a algunos instrumentos irrenunciables, aunque a veces necesitados de revisión, ya que están adquiriendo una importancia creciente para garantizar la multifuncionalidad de la agricultura. El Comité señala que tanto las medidas del primer pilar como los instrumentos del desarrollo rural deben contribuir a la preservación y el desarrollo de la multifuncionalidad y corresponder a los tres pilares de la sostenibilidad (económico, social y ecológico); ni el primer ni el segundo pilar de la PAC deberán concentrarse exclusivamente en uno de los aspectos de la sostenibilidad.

3.7. En la próxima revisión intermedia de la Agenda 2000 no sólo deberá abordarse la cuestión de si en los distintos sectores con organización de mercado se han alcanzado realmente los objetivos establecidos en cuanto a la estabilización de los mercados y presupuestaria. El CES considera que debería responderse antes a una serie de otras preguntas, a fin de aclarar de qué manera la PAC va a tomar en consideración las nuevas exigencias. Estas cuestiones revisten una importancia elemental para el desarrollo futuro de la PAC después del año 2006. Para el CES, estas cuestiones son, entre otras, las siguientes:

- ¿Podrían mejorarse las rentas para la mayoría de los agricultores?

- ¿Podría mediante la reforma frenarse la destrucción de puestos de trabajo(17) en la agricultura y en las zonas rurales? En caso afirmativo, ¿en qué proporción? ¿Es éste en realidad un objetivo de la PAC?

- ¿Se ha modificado mediante las reformas el reparto de las ayudas a los agricultores? En caso afirmativo, ¿de qué manera?

- ¿Hasta qué punto se han utilizado en los Estados miembros las "exigencias de la protección del medio ambiente" ("cross compliance") del artículo 3 del Reglamento n° 1259/1999, así como la "diferenciación" ("modulation") del artículo 4? ¿Con qué resultado?

- ¿En qué medida ha respondido la producción agrícola a las nuevas exigencias? ¿Responden los criterios a los que está vinculada la adjudicación de los cometidos a las necesidades que se derivan del "modelo agrícola europeo" y del debate sobre la sostenibilidad?

- ¿Qué se ha logrado en cuanto a la solución de los problemas medioambientales y de protección de la naturaleza pendientes, y en cuanto a la superación de las diferencias regionales existentes?

- ¿Está equilibrado el reparto de los cometidos entre los pilares primero y segundo y entre los sectores dentro del primer pilar(18)?

- ¿Existe un equilibrio suficiente entre las regiones y entre los productores?

- ¿Son concebibles medidas adicionales con las que pudiera lograrse la valoración de la especificidad, la calidad, la relevancia de numerosos productos agrícolas para el medio ambiente, la protección de los animales y para las regiones?(19)

- ¿Se aplicarán de manera realmente eficaz para el desarrollo rural los recursos del segundo pilar? ¿Qué eficacia real han tenido las distintas partes de los programas? ¿Contribuyen, por ejemplo, los programas de retiradas de tierras al "desarrollo rural"? ¿No entran parcialmente en conflicto las medidas de repoblación forestal con los esfuerzos de mantenimiento de paisaje?

- ¿De qué manera podría desarrollarse más el instrumento de las primas compensatorias para las regiones desfavorecidas, reconocido como muy importante?

- ¿Por qué se produce entre los Estados miembros, y también dentro de las regiones de distintos Estados miembros una utilización tan distinta, por ejemplo, de los recursos del segundo pilar para las acciones de medio ambiente agrícola(20)?

4. Las exigencias actuales y futuras con respecto a la agricultura

4.1. A pesar de que la PAC se encuentra en un proceso de transformación permanente y de que en el pasado se han superado numerosos desafíos, es evidente que aún quedan por afrontar tareas decisivas, que atañen tanto a la política como a los distintos consumidores, cuya actitud es a menudo contrapuesta a las exigencias formuladas, como, por ejemplo, de una mayor regionalización o de un mayor respeto del medio ambiente.

4.2. Las expectativas y exigencias de la sociedad con respecto a la agricultura han variado.

4.3. La política y la sociedad ven hoy con otros ojos la producción agrícola. En los últimos quince años se ha hecho evidente que se exige cada vez más dentro de la PAC la dimensión ecológica del debate sobre la sostenibilidad, así como cuestiones de desarrollo regional, empleo y calidad de los puestos de trabajo o de protección de los animales y de los consumidores. En toda Europa se concede una mayor importancia a la calidad del paisaje y del proceso de producción. A la agricultura europea no se le asigna un mero papel de producción, sino un "papel multifuncional" en el medio rural.

4.4. Los agricultores afrontan actualmente cometidos adicionales que, en primer lugar, les cuestan dinero y hasta ahora no les han producido nada, ya que los precios de mercado para los productos agrícolas no incluyen las prestaciones de la agricultura en el marco de la multifuncionalidad.

4.5. En cuanto a la situación de las rentas de la agricultura, actualmente debe observarse en general que la discrepancia entre el desarrollo de los precios de producción y de los precios al consumidor es enorme y que la brecha se abre cada vez más. No obstante, también dentro de la agricultura pueden observarse diferencias extremas en las rentas, que no pueden justificarse exclusivamente por las diferencias de cualificación, esfuerzo o espíritu empresarial. Algunas cadenas de comercialización han fomentado una evolución funesta de los precios con ofertas de "dumping" en el sector de la alimentación. Precios de mercado que están parcialmente por debajo de los precios de producción limitan fuertemente el margen de acción y de decisión de los agricultores para lograr una mayor sostenibilidad y multifuncionalidad. En muchas regiones y sectores de la agricultura, las rentas de los agricultores ya no tienen relación alguna con el trabajo efectuado.

4.6. Debido a las difíciles condiciones económicas, los agricultores se ven obligados a participar en todos las transformaciones imaginables (legales) de la productividad para equilibrar los precios (de producción) reales y de hecho en disminución con costes de explotación que aumentan al mismo tiempo.

4.7. Un factor que complica la situación es que los agricultores europeos no sólo compiten entre sí en unos mercados a veces saturados, sino que la OMC impone constantemente la liberalización del comercio mundial de los productos agrarios. Los requisitos y las condiciones de producción difieren entre la UE y otras regiones. Fuera de Europa, los productos agrarios se producen a menudo con costes mucho más bajos, entre otras cosas:

- porque pueden existir mejores condiciones climáticas o formas de explotación más ventajosas desde el punto de vista estructural;

- porque se puede producir con métodos incompatibles con los valores de producción europeos (normas de protección del medio ambiente, de los animales o de los consumidores o normas sociales menos exigentes, empleo de métodos de aumento de la producción prohibidos en Europa);

- porque, con frecuencia, los precios del mercado mundial están sujetos a múltiples influencias y son falseados a la baja mediante la concesión de ayudas, garantías o avales a la exportación.

4.8. Y, así, surge cada vez más el conflicto entre, por una parte, el necesario desarrollo de la productividad de las explotaciones y, por otra, los intereses del medio ambiente, la protección de los animales y los intereses de los consumidores.

4.9. Este duro forcejeo en torno a cada una de las negociaciones de reforma, y también el persistente debate sobre nuevas y necesarias medidas muestran claramente que en la UE hay en realidad un conflicto permanente de objetivos y que se pretenda lograr la cuadratura del círculo. Pero esto no es posible ahora ni lo será en el futuro

- querer contar con una agricultura capaz de producir de acuerdo con las condiciones del mercado mundial (con frecuencia falseadas) y, en lo posible, sin ayudas financieras,

- pretender satisfacer al mismo tiempo todas las expectativas relativas a la producción (calidad, seguridad, protección de los recursos naturales, bienestar de los animales, etc.), asumiendo al mismo tiempo los costes europeos(21),

- y garantizar además un mercado de trabajo moderno y atractivo que contribuya a proteger a los trabajadores dependientes y se caracterice por un alto nivel de puestos de trabajo y de seguridad, así como por un alto nivel de formación y de cualificación profesional ulterior.

4.10. Al juzgar las reformas realizadas hasta ahora, o cuando se inicien las deliberaciones sobre la nueva estructura de la PAC, todos los interesados deberán ser conscientes de este conflicto de objetivos, que en realidad no ha sido resuelto hasta la fecha. Incluso muchos responsables de la toma de decisiones no parecen suficientemente conscientes de estas complejas relaciones.

4.11. Por consiguiente, la principal misión para el futuro consiste en buscar vías que puedan ayudar a lograr la sostenibilidad en la agricultura, así como la multifuncionalidad. El modelo agrícola europeo sólo podrá funcionar cuando se logre un nuevo equilibrio entre los pilares económico, social y ecológico de la sostenibilidad.

4.12. Deberá ser una vía que también ofrezca a los agricultores, y, en particular, a la futura generación de agricultores, a los jóvenes agricultores, una perspectiva atractiva y estable desde el punto de vista económico. En este contexto, el Comité señala las orientaciones contenidas en su dictamen aprobado recientemente(22), así como su apoyo a la Declaración conjunta del Parlamento Europeo, Comité de las Regiones y Comité Económico y Social sobre los jóvenes agricultores, hecha el 6 de diciembre de 2001.

4.13. El CES destaca la importancia de preservar estas distintas funciones en la agricultura europea. En teoría se puede concebir el modelo liberal, consistente en que los alimentos necesarios se compren a terceros países productores, ya que esto sería supuestamente "más económico", aun cuando, por supuesto, sería contrario al principio de seguridad del suministro. No obstante, la cultura agrícola, los paisajes, los puestos de trabajo, todo lo que se entiende por multifuncionalidad, ¡no puede importarse!

4.14. La conservación del modelo agrícola europeo y su extensión a los nuevos Estados miembros costará mucho dinero, probablemente más del que se estima actualmente en la directriz agrícola. Ante presupuestos más reducidos y los esfuerzos de muchos ministros de hacienda por reducir el gasto público, la cuestión de la motivación de la transferencia de dinero público a y en la agricultura desempeñará un papel decisivo. La "sostenibilidad como cuestión de futuro" puede ser la clave para mantener la aceptación social de una transferencia de dinero a largo plazo a la agricultura.

5. Reflexiones sobre la evolución futura de la PAC

5.1. Algunas ideas fundamentales

5.1.1. Europa ha optado por fomentar una "agricultura multifuncional". Las prestaciones que se esperan del agricultor europeo son, entre otras, las siguientes:

- producir alimentos en cantidad suficiente(23), de alta calidad y más seguros;

- producir en una estructura agraria integrada en el entorno rural y que respete las necesidades regionales;

- producir con métodos acordes con las condiciones medioambientales (protección del medio ambiente);

- frenar la despoblación del campo;

- preservar puestos de trabajo;

- criar animales sin hormonas ni antibióticos;

- velar por el bienestar de los animales;

- preservar los cultivos agrícolas y el patrimonio rural;

- proteger los paisajes valiosos;

- mantener la biodiversidad.

5.1.2. Estas prestaciones superan el simple objetivo de una producción de alimentos y, en esta medida, la agricultura tampoco es directamente comparable con otros sectores de la economía.

5.1.3. Para retribuir esta producción "de calidad" o las consiguientes prestaciones existen únicamente dos posibilidades, es decir, dos formas de que los agricultores puedan cubrir los costes en los que han incurrido:

- el precio de los productos, o

- transferencias públicas directas de ingresos (o una combinación de ambos).

5.1.4. Mientras no sea posible cubrir los costes derivados de tener en cuenta la multifuncionalidad (externos) con los precios al consumo, serán necesarias las transferencias de ingresos a los agricultores que cumplan los criterios de multifuncionalidad todavía por definir.

5.1.5. Habrá que velar también por que la cuantía de las transferencias de ingresos aumente

- cuando se impongan prestaciones suplementarias a la agricultura;

- cuando bajen los precios al productor, debido, entre otras cosas, a la presión de un mercado mundial falseado o de los intermediarios.

5.1.6. La retribución de prestaciones suplementarias concretas que se esperan de la agricultura en forma de pagos directos podría ser una base socialmente aceptada de las medidas de apoyo a la renta destinadas a la agricultura europea. Los agricultores europeos ya no sólo serían subsidiados para producir alimentos de forma continua y a precios razonables (ayudas a la producción), sino porque su competitividad en un mercado mundial liberalizado resulta perjudicada por satisfacer los deseos expresados por la sociedad en el sentido de una producción sostenible y multifuncional en el entorno rural y debido a que aporta importantes contribuciones sociales y territoriales (preservación de puestos de trabajo, explotación de zonas periféricas de escasa productividad) (retribución por aplicar el modelo de producción deseado). El objetivo debería ser preservar una producción extensiva, compatible con el medio ambiente y orientada hacia la calidad, que puede hacer necesario realizar esfuerzos y acciones especiales en algunos sectores de producción.

5.1.7. De este modo, la sociedad europea reconocería que el agricultor ocupa una posición singular como productor de alimentos más sanos y seguros, conservador del paisaje, protector del patrimonio cultural y por su compromiso con la biodiversidad y la región.

5.1.8. Esto significa, por supuesto, que, en el marco del debate sobre el futuro de la PAC, deberán revisarse todos los instrumentos de política agrícola utilizados hasta ahora con arreglo a este nuevo planteamiento y, por lo tanto, en función de su compatibilidad con el "modelo agrícola europeo". Habrá que experimentar con nuevos instrumentos y modelos.

5.1.9. Básicamente, en el futuro también deberán emplearse los instrumentos de la PAC que han demostrado su eficacia, aunque es obvio que habrán de ser desarrollados y adaptados a unas condiciones diferentes.

5.2. Pagos directos

5.2.1. Los pagos directos tendrán una importancia creciente en la medida en que los costes "externos" derivados de la multifuncionalidad no entren en la fijación de los precios, sino que deban pagarse por la sociedad.

5.2.2. El Comité se adhiere expresamente al principio de una concepción funcional de los pagos directos y la garantía sostenible de este instrumento de la PAC de importancia creciente. Esto no entra en contradicción en modo alguno con el requisito de que, para cada tipo de pago directo y en aras de su aceptación general, es necesario un fundamento suficiente.

5.2.3. Y así se plantea la pregunta de hasta qué punto se habrían modificado los pagos directos realizados hasta ahora. No cabe duda de que importantes grupos sociales se harán mayor eco de la cuestión de la orientación y la motivación actuales de los pagos directos del primer pilar y de una vinculación obligatoria con exigencias de la multifuncionalidad. La política deberá plantearse el debate de los mismos.

5.2.4. Una vinculación adecuada de la concesión de pagos directos con las prestaciones en materia de multifuncionalidad podría así ser un punto decisivo de debate para el futuro. Del cumplimiento de la normativa vigente no puede inferirse un derecho a la financiación pública. No obstante, deberá examinarse si, en vista de las distintas normas y condiciones de producción mundiales, debe discreparse de este principio para garantizar la multifuncionalidad de la agricultura europea.

5.2.5. El CES señala que la multifuncionalidad no sólo significa responder a las exigencias ecológicas y de protección de la naturaleza. También significa, entre otras cosas, sostenibilidad, cuidado del paisaje, explotación de zonas desfavorecidas, abandono e introducción de determinadas técnicas de producción, cuidado adecuado de los animales, y también significa responder a las exigencias en materia de calidad y seguridad.

5.2.6. El CES pide a la Comisión que estudie si en el futuro

a) es concebible un sistema de pagos directos de varias fases, que se ajuste de forma diferente a los agricultores en ejercicio

- que en su producción incorporen normas europeas medioambientales y de protección de los animales armonizadas y establecidas de manera uniforme, que vayan más allá de la práctica de terceros países, con la cual se compensen las desventajas competitivas derivadas de las normas europeas más exigentes,

- que, en una segunda fase, vaya dirigido a los agricultores que con su producción cumplan nuevos criterios de la multifuncionalidad establecidos de manera vinculante que vayan más allá de la buena práctica profesional(24) y tomen en consideración aspectos como, por ejemplo, una superficie mínima para la cría de animales o la preservación de elementos paisajísticos,

- con el que, además, de forma análoga a los actuales programas del medio ambiente agrícola, no sólo deban compensarse los resultados concretos, sino también ofrecerse los incentivos adecuados para la introducción de formas de economía multifuncionales.

y si

b) el primer pilar de la PAC podría completarse mediante nuevas formas de apoyo, con arreglo a las cuales cada Estado miembro (considerando el principio de subsidiariedad y dentro de un marco que excluya distorsiones de la competencia) pueda aumentar el apoyo a aquellas explotaciones que quieran realizar esfuerzos adicionales en materia de garantía de la calidad, protección del medio ambiente y garantía del empleo.

5.2.7. El CES es consciente de que una posible vinculación de todos los pagos directos a determinados cometidos (ecológicos, sociales y territoriales) constituye un cambio determinante para la situación del sector, especialmente debido a que de ella debería resultar una redistribución importante entre empresas, regiones e incluso entre los Estados miembros. Sin embargo, el CES cree también que esta vinculación es la justificación social para mantener "de forma sostenible" las transferencias de fondos.

5.2.8. El examen debería aclarar hasta qué punto sería conveniente que en el futuro las explotaciones cuya producción hubiese estado o esté sujeta a una organización común de mercado no fuesen las únicas que pudieran aspirar a estas ayudas, sino que esta retribución social se otorgase en general por la utilización de métodos de producción multifuncionales y, por consiguiente, se hiciese extensiva a todos los ámbitos agrarios(25).

5.2.9. Son necesarios estudios más minuciosos, que el Comité solicita a la Comisión, sobre si podría alcanzarse el objetivo de que a todos los agricultores que practiquen una agricultura multifuncional(26) de acuerdo con los criterios que se fijen se les otorgue un pago directo en forma de una prima única por superficie independiente de los cultivos plantados - tal y como señalaron en el debate distintas partes. Eventualmente, pueden resultar útiles las experiencias adquiridas por la Comisión de la aplicación del Reglamento (CE) n° 1244/2001 (Reglamento por el que se establecen las disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común). Al mismo tiempo, deberán tenerse en cuenta las peculiaridades de los cultivos especiales (como, por ejemplo, el aceite de oliva).

5.2.10. Además, para responder a las cuestiones planteadas en los puntos 3.7 y 5.2.6, debería efectuarse una valoración de cómo se modificaría la distribución de los pagos directos en una prima por superficie única frente al actual sistema y qué repercusiones tendría esto sobre los distintos sectores, regiones y explotaciones.

5.2.11. También debería evaluarse

- si así puede esperarse realmente una mayor aceptación política y social en la sociedad,

- si de esta manera se respondería mejor a la garantía de la multifuncionalidad de la agricultura europea en todas las regiones,

- si la propia administración puede simplificarse.

5.2.12. Para resolver el conflicto actual entre las exigencias medioambientales y la agricultura, la Comisión debería incluir en sus estudios la cuestión de si una posible prima por superficie debería concederse también a las superficies no productivas o sólo parcialmente productivas desde el punto de vista de la explotación agraria (por ejemplo, las zonas protegidas en virtud de la Directiva relativa a la conservación de los hábitat naturales y de la fauna y flora silvestres, o las zonas de anidamiento, los linderos del bosque, etc).

5.2.13. Los pagos directos se efectúan actualmente tanto a partir del primer pilar como del segundo. En las acciones del segundo pilar, deberán efectuarse cofinanciaciones a través de los Estados miembros. El CES recomienda que en los próximos debates sobre la reforma se examine si pueden lograrse una mayor aceptación y coherencia en caso de que se eliminase, al menos parcialmente, esta forma de financiación diferente y qué otras posibilidades existen para resolver el problema identificado en la cofinanciación del segundo pilar.

5.3. Futuro del desarrollo rural (segundo pilar de la PAC)

5.3.1. Las zonas rurales no sólo tienen importantes funciones relacionadas con la superficie, sino también, y sobre todo un papel existencial fundamental que desempeñar para la población desde el punto de vista económico, social y cultural.

5.3.2. Las zonas rurales derivan su naturaleza inconfundible y su originalidad de la diversidad de los recursos regionales. La sostenibilidad como responsabilidad ante las generaciones futuras es un imperativo prioritario que también debe encontrar un complemento forzoso sobre todo en una subsidiariedad expresa de la acción. El medio rural y la agricultura están estrechamente vinculados desde el punto de vista funcional. Por lo tanto, la política del medio rural exige una cooperación armonizada de distintas políticas. Los instrumentos del segundo pilar deben, por consiguiente, acompañarse también en el futuro de acciones destinadas más allá del sector agrícola. Se trata sobre todo también de las infraestructuras técnicas y sociales, que revisten una importancia fundamental y son un requisito para desempeñar las diversas funciones del medio rural.

5.3.3. Bajo la influencia de una mayor liberalización del mercado, están produciéndose movimientos de concentración que no sólo van en detrimento de las regiones con debilidades estructurales, sino que además ponen en tela de juicio planteamientos importantes del modelo agrario europeo (como, por ejemplo, los ciclos regionales). En el Libro Blanco del comercio presentado por la Comisión Europea(27), se afirma que, "a largo plazo, se corre el riesgo de una concentración extrema de la distribución en Europa, con lo que un puñado de grandes cadenas dominaría todo el mercado al por menor (...). En el sector de la distribución, una concentración así podría llegar a reducir la gama de productos en oferta, la variedad de sistemas de venta y el número de tiendas (sobre todo en los centros urbanos y las zonas rurales) y alteraría la relación entre pequeños productores y minoristas". En los últimos años, las grandes cadenas comerciales han ganado muchísimo poder de mercado, lo que ha conducido a una fuerte concentración de la industria de transformación que reduce cada vez más la producción bruta de la agricultura, con independencia del origen de las mismas. Sus exigencias en materia de capacidad de transformación de los productos conduce con frecuencia a normas que van en detrimento de la diversidad conocida por la agricultura en el pasado, así como por las regiones.

5.3.4. Deberá ser un cometido de la PAC y de la política regional contrarrestar activamente este proceso para combatir la despoblación de las zonas rurales con debilidades estructurales. Se trata en particular de lograr efectos duraderos en materia de política de empleo para la población de las zonas rurales. El uso sostenible de los recursos regionales con arreglo a estrategias de desarrollo endógenas exige en las regiones con carencias estructurales un complemento en forma de normas compensatorias solidarias en materia de política regional.

5.3.5. El segundo pilar de la PAC deberá compensar mediante un paquete coordinado de pagos compensatorios las múltiples prestaciones de la agricultura en el marco de la multifuncionalidad, apoyar una diversificación de las actividades agrícolas para ampliar la base de rentas y, con el apoyo de ayudas a la inversión, fortalecer la competitividad de las regiones. Debido a las funciones específicas de los distintos instrumentos de desarrollo rural (segundo pilar), éstos no podrían sustituir a los instrumentos de la PAC, sino complementarlos de manera sustancial e indispensable. Las normas introducidas sobre todo con la última reforma de la política agrícola de la UE en materia de medio ambiente, higiene y protección de los animales exigen una coordinación y coherencia a escala de la UE para garantizar requisitos y relaciones de competencia equivalentes; no obstante, también requieren un examen para aclarar si realmente son necesarias todas las medidas adoptadas que se han revelado parcialmente obstruccionistas para determinados sectores.

5.3.6. El programa de desarrollo rural en el marco del FEOGA tiene sin duda una función clave. El CES señala, no obstante, que, para un desarrollo en conjunto positivo del medio rural, también deberán introducirse adecuadamente acciones de los Fondos Estructurales. Las estrategias de futuro para el medio rural también exigen una amplia innovación. Por ello es necesario seguir desarrollando iniciativas comunitarias como, sobre todo, Leader + e Interreg, y tomar en consideración estas experiencias en la política destinada al medio rural.

5.4. Regulación de la oferta - Organizaciones comunes de mercado

5.4.1. Las opiniones en torno al tema de la regulación de la oferta son relativamente dispares, como se ha visto, por ejemplo, en el debate sobre las cuotas lecheras. Con vistas a la globalización, y en particular a la ampliación de la UE, las regulaciones cuantitativas son consideradas perjudiciales y cuestionadas no sólo por los economistas expertos en agricultura, los gobiernos y los Estados miembros de la UE, sino en parte también por los agricultores.

5.4.2. En cierta medida, la existencia de unas condiciones de mercado estables es una condición fundamental para que las explotaciones agrarias puedan cumplir también los requisitos en materia de producción en grado satisfactorio. Es probable que una agricultura orientada exclusivamente hacia la competencia no pueda adaptarse nunca al reparto de tareas que implica la multifuncionalidad.

5.4.3. Dado que los mercados agrarios son por su naturaleza inestables y muy sensibles a las oscilaciones de los precios, y puesto que el poder de mercado de que disponen los agricultores para regular las cantidades es muy reducido, las limitaciones de la oferta o el estímulo de la oferta, mediante regulaciones cuantitativas, pueden tener una función importante para estabilizar una producción agrícola sostenible.

5.4.4. Esto se ve muy claramente en el caso de la leche. Un desmantelamiento sin alternativas de la reglamentación sobre cuotas lecheras, tal como piden algunos Gobiernos de los Estados miembros, llevaría sin duda a una concentración de la producción lechera en las zonas favorecidas, lo que tendría las correspondientes repercusiones no sólo sobre el medio ambiente, sino también sobre el poder económico de las regiones con condiciones desfavorables. En especial las zonas de pastizales, de gran valor para la conservación del medio ambiente, están destinadas a una utilización sostenible para la cría de rumiantes.

5.4.5. De cualquier forma, el desmantelamiento sin alternativas de la reglamentación sobre cuotas lecheras podría estar en flagrante contradicción con todo lo que se ha dicho en relación con la multifuncionalidad, el modelo agrario europeo y la explotación intensiva.

5.4.6. Por lo tanto, el Comité considera indispensable para celebrar un debate cualificado con motivo de la revisión intermedia que se realicen estudios sobre cuáles serían las consecuencias para la economía regional del abandono de las cuotas lecheras y otros sistemas de cuotas, qué medidas compensatorias (¿con qué fundamento aceptable para la sociedad?) podrían adoptarse, cuánto costarían y de qué manera general puede preservarse de manera sostenible y generalizada la explotación de pastizales.

5.5. Protección exterior/exportaciones

5.5.1. La UE es el mayor importador de productos agrícolas del mundo. La UE tiene una población que representa el 6 % de la población mundial, pero su porcentaje en el conjunto de las importaciones es aproximadamente del 20 % (sin incluir el comercio intracomunitario).

5.5.2. El CES es consciente de que, en las futuras negociaciones de la OMC, la UE se verá confrontada con las exigencias de algunos países y grupos de países para que desmantele de forma sustancial o total los aranceles, o bien para que abra por completo sus fronteras.

5.5.3. Garantizar una agricultura estructurada en torno a las explotaciones agrarias familiares que desempeñe las tareas multifuncionales deseadas por algunos sectores de la sociedad no es posible con las actuales condiciones de mercado.

5.5.4. Por ello, el CES confía en que en principio la política comercial mundial sea capaz de proteger a sus sociedades, zonas económicas, productores y consumidores de aquellos productos que no se obtengan con arreglo a las reglas propias, reconocidas y aplicadas, de producción sostenible o que no se ajusten a las normas establecidas (por ejemplo, la carne con hormonas, las baterías de gallinas ponedoras, los productos genéticamente modificados y la BST en la producción de leche).

5.5.5. El CES recuerda que en otros sectores de la economía se aceptan de forma natural las normas correspondientes; a nadie se le ocurriría importar al mercado europeo vehículos industriales sin catalizador.

5.5.6. Una protección exterior, entendida de forma que garantice también la denominada preferencia comunitaria para los productos sensibles de la agricultura europea, constituye uno de los fundamentos irrenunciables de la PAC. Su desmantelamiento, ya sea por causa de los compromisos asumidos en la OMC o, de facto, por las regulaciones de las zonas de libre comercio, pondría en entredicho elementos esenciales de la PAC y, con ello, en último extremo la multifuncionalidad de la agricultura europea.

5.5.7. El CES se declara favorable a que

- se negocie no sólo sobre nuevos desmantelamientos en la protección exterior, sino también sobre la creación de condiciones de competencia más leales imponiendo obligatoriamente una normas sociales y medioambientales mínimas para todos los Estados miembros de la OMC;

- en las próximas etapas de la liberalización se proceda de manera diferenciada de acuerdo con las diferentes situaciones y las necesidades de cada sector de la producción;

- las denominadas "non-trade-concerns" (cuestiones de carácter no comercial) sean incluidas en las negociaciones de la OMC, tal como es necesario para salvaguardar el carácter multifuncional de la agricultura de la UE;

- no se obligue, en virtud de las normas de la OMC, a introducir en el mercado productos sobre cuya seguridad existan dudas justificadas (para ello es preciso hacer las correspondientes precisiones en el acuerdo del sistema de preferencias generalizadas (SPG));

- se negocien reglamentaciones que eviten que las estrictas normas comunitarias, tanto en el ámbito de las nuevas biotecnologías (genómica) como en materia de protección de los animales, se conviertan en papel mojado debido a las importaciones de terceros países que no se ajusten a normas tan estrictas. Hay que evitar los riesgos de confusión y la posible desorientación de los consumidores mediante definiciones claras y disposiciones sobre etiquetado.

5.5.8. La declaración de la Secretaria de Estado norteamericana Ann Venemann de que "el acuerdo de Doha ... (ha) hecho avanzar las medidas ecológicas de Europa -como prácticas comerciales ilícitas- y también (hemos) logrado mantener bajo control la aplicación del principio de precaución" demuestra lo básicamente diferentes que son en su conjunto, por una parte, las valoraciones de Doha, y, por otra, también los resultados. Esto se ha logrado en duras negociaciones. No obstante, el CES espera aquí una posición negociadora consecuente por parte de la Comisión, puesto que, entre otras cosas, los cultivos y el paisaje como resultado de un "modelo agrario europeo" no son bienes comercializables, sino parte del patrimonio social que debe proteger la política. Este patrimonio debe defenderse por lo menos de manera tan intensa como, por ejemplo, los EE.UU. defienden los intereses exportadores de sus grandes empresas como Microsoft, etc.

5.6. Restituciones a la exportación

5.6.1. En su Dictamen sobre una política de consolidación del modelo agrario europeo, el CES dio a conocer sus posiciones fundamentales sobre las exportaciones agrarias, que obviamente siguen siendo válidas en estos momentos.

5.6.2. En particular, afirmaba que el objetivo debe ser que se reduzca en la medida de lo posible todo tipo de medidas de apoyo a las exportaciones. Señaló claramente que, aunque no hay duda de que en el apartado 2 de su artículo 10, el Acuerdo sobre la agricultura de la OMC considera que los créditos y garantías a la exportación, utilizados sobre todo por EE.UU, son subvenciones a la exportación, no se establece disciplina alguna. Ello constituye un problema fundamental para la competitividad internacional de la agricultura europea que habrá que resolver.

5.6.3. Los agricultores, que en el futuro producirán de manera creciente de conformidad con los principios de una agricultura sostenible y multifuncional, se verán no sólo sometidos a la presión de las posibles importaciones de productos que no respondan a estos criterios, sino que surgirán obviamente nuevas dificultades en determinados sectores para vender en los mercados mundiales productos obtenidos con costes mucho más elevados.

5.6.4. Al mismo tiempo, hay que tener muy claro que también los productos de calidad (por ejemplo, quesos, vinos, etc.) pueden reportar (buenos) beneficios en los mercados mundiales, incluso sin las restituciones a la exportación.

5.6.5. Cada agricultor es y será libre de decidir cómo y qué produce, y para qué mercados, dentro del respeto de la legislación y obligaciones vigentes. No cabe duda de que los recursos públicos, cada vez más escasos, y también las reglas de la OMC que se adopten en el futuro, harán necesaria una revisión de la política de exportaciones agrícolas de la UE. En ella la apertura de "mercados de calidad" (sin subvenciones a la exportación) por contraposición a los mercados de masas (por ejemplo, el apoyo a la exportación de cereales a precio rebajado a China) desempeñará un papel cada vez más importante, lo que naturalmente tendrá repercusiones para el conjunto de las ayudas y reglamentaciones de política agrícola vigentes.

Bruselas, 21 de marzo de 2002.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) El término "bauerlich" utilizado por el ponente no se refiere a las dimensiones de las explotaciones, sino a la manera en que éstas se gestionan y se conciben: orientada hacia la preservación de la explotación y de los puestos de trabajo cualificados y variados, pensando en términos de generaciones, vinculada al municipio y a la región, organizada en ciclos entrelazados y complementarios lo más cercanos posible a la explotación, responsabilización con respecto a la naturaleza y los animales.

(2) Dictamen del Comité Económico y Social sobre "Una política de consolidación del modelo agrario europeo", DO C 368 de 20.12.1999, pp. 76-86.

(3) A escala nacional había que añadir sobre todo los incentivos a la inversión en explotaciones y las modificaciones de la estructura agraria para optimizar la producción (como, por ejemplo, concentraciones parcelarias).

(4) El CES señala que no debe equipararse "precios asequibles" con "baratos".

(5) Cifras correspondientes a los quince países de la UE. En algunos Estados miembros cabe señalar aumentos muy por encima de la media.

(6) Pese a la disminución de los costes de producción, esto no condujo sin embargo a la reducción de los precios a los consumidores.

(7) En total, un 70 % en 2001.

(8) En el sector de los cultivos herbáceos, que actualmente constituye alrededor del 40 % de todos los gastos del FEOGA, del 63,4 % (en 1991) al 5,1 % (en 1999) del total de los gastos.

(9) En el sector de los cultivos herbáceos, del 38,9 % (en 1991) al 4,9 % (en 1999) del total de los gastos.

(10) En 1991 correspondió todavía el 91 % de los gastos del FEOGA-Garantía a restituciones y acciones de almacenamiento, mientras que en el año 2001 fue sólo el 21 % de las acciones tradicionales de protección del mercado.

(11) En el sector de los cultivos herbáceos, el porcentaje de compensaciones a los precios (incluida la retirada de tierras) pasó del 0,8 % en 1991 al 89,3 % en 1999.

(12) Las ayudas directas se calcularon basándose en la productividad histórica de cada país.

(13) Informe Anual 1996 del Tribunal de Cuentas Europeo, DO C 348 de 18.11.1997, punto 3.30.

(14) Por eso tampoco cambia nada el hecho de que con el 2o pilar, que representa alrededor del 10 % de los gastos agrícolas, se fortaleciese el desarrollo rural.

(15) Incentivos criticados por el Tribunal de Cuentas Europeo desde el punto de vista ecológico. Véase el Informe especial n° 3/98 del Tribunal de Cuentas Europeo sobre la aplicación por parte de la Comisión de la política y la actuación de la Unión Europea en el ámbito de la contaminación de las aguas, DO C 191 de 18.6.1998.

(16) En el caso de los cultivos herbáceos, alrededor del 40 % de todos los pagos directos van a parar a tan sólo el 3 % de las explotaciones agrícolas.

(17) Actualmente, aproximadamente cada dos minutos se pierde un puesto de trabajo en la agricultura en la Europa de los quince.

(18) Por ejemplo, el 40 % de los fondos del FEOGA-Garantía se destina al sector de los cultivos herbáceos, mientras que el 4 % se destina al sector hortofrutícola.

(19) Por ejemplo, ¿No deberían remunerarse en el futuro las agrupaciones regionales de productores cuando éstas se dediquen a utilizar determinadas variedades aclimatadas a las regiones, aunque sean menos "productivas"??

(20) Mientras que, por ejemplo, en Austria y Finlandia alrededor de la mitad de todos los recursos del presupuesto agrícola de la UE que allí se destinan a la agricultura proceden del segundo pilar, en Bélgica y los Países Bajos representan menos del 5 %; en Alemania existen diferencias importantes en la aplicacion del programa de "desarrollo rural" entre el Sur y el Norte.

(21) Un trabajador agrícola brasileño gana quizá 50 euros al mes.

(22) Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Nueva economía, sociedad del conocimiento y desarrollo rural. Perspectivas para los jóvenes agricultores", DO C 36 de 8.2.2002, p. 29.

(23) El Comité recuerda, por ejemplo, su Dictamen sobre la "Reactivación de un plan de proteínas vegetales a escala comunitaria", DO C 80 de 3.4.2002.

(24) La cría de animales que se realiza en determinadas regiones europeas con independencia de la superficie tiene lugar en el marco de la buena práctica profesional. Con la prima niveladora, que actualmente sigue estando limitada a 2,0 cabezas de ganado por ha de superficie de forraje, ya se reduce el apoyo a las empresas correspondientes a 2,0 cabezas de ganado (en 2002 a 1,9 y posteriormente, quizás a 1,8 cabezas de ganado por ha), pero no se excluye a estas explotaciones, que sin duda no pueden señalarse como "multifuncionales", de forma general de la ayuda.

(25) Podría resolverse así el perjucio resultante del sistema actual, por ejemplo, a los pastizales, pero también al cultivo de "productos de saneamiento", como, por ejemplo, leguminosas y trébol.

(26) Por ejemplo, la ganadería extensiva (máx. 2 cabezas de ganado por ha.), el mantenimiento de una determinada sucesión de cultivos, conservación o creación de elementos paisajísticos o el mantenimiento de un determinado porcentaje de superficie (por determinar) con elementos paisajísticos o formas de cultivo "extensivas" definidas regionalmente.

(27) DO C 279 de 1.10.1999, p. 74.