INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO

sobre la cláusula de excepción (artículo 10 del anexo XI del Estatuto de los funcionarios)

RESUMEN

Durante los debates sobre el ajuste anual de las retribuciones y las pensiones del personal de la UE, el Consejo declaró que las últimas crisis financieras y económicas habían provocado un grave y repentino deterioro de la situación económica y social en la UE, y solicitó a la Comisión que presentara propuestas apropiadas sobre la base del artículo 10 del anexo XI del Estatuto de los funcionarios.

En la sentencia dictada el 24 de noviembre de 2010 en el asunto C-40/10, el Tribunal de Justicia recalcó que la cláusula de excepción permite tener en cuenta las consecuencias de un deterioro grave y repentino de la situación económica y social cuando, con arreglo al «método normal», las retribuciones de los funcionarios no se ajustarían con la suficiente rapidez. El Tribunal aclaró que el procedimiento establecido en el artículo 10 del anexo XI del Estatuto de los funcionarios constituye la única manera de tener en cuenta una crisis económica por lo que respecta al ajuste de las retribuciones y, por consiguiente, de no aplicar los criterios establecidos en el artículo 3, apartado 2, de ese anexo.

El método mide exhaustivamente, aplicando el principio de paralelismo, la situación económica y social pertinente de la Unión, tal como se refleja en las decisiones de los Estados miembros sobre los sueldos de los funcionarios nacionales. El legislador escogió cuidadosamente los criterios a tener en cuenta para el ajuste de las retribuciones y las pensiones; estos criterios pueden aplicarse tanto durante una fase ascendente como descendente de la economía.

La cláusula de excepción no es una cláusula del ciclo económico: debe, pues, ser utilizada cuando se produce una evolución extrema en la UE, y solo si el método es incapaz de medirla. No debe ser utilizada cuando la UE se halla en la fase descendente del ciclo económico.

La Comisión ha utilizado 15 indicadores para evaluar si es necesario utilizar la cláusula de excepción en 2011. En consonancia con las Previsiones Económicas Europeas efectuadas por la DG ECFIN el 13 de mayo de 2011, dichos indicadores muestran que la recuperación económica de la UE sigue adelante.

El informe concluye que no se ha producido ningún grave y repentino deterioro de la situación económica y social en la Unión durante el período de referencia que va del 1 de julio de 2010 a mediados de mayo de 2011, y que no procede presentar una propuesta con arreglo al artículo 10 del anexo XI del Estatuto de los funcionarios.

No obstante, el 29 de junio de 2011 la Comisión tomó nota de un proyecto de propuesta para un nuevo método, que incluía posibles modificaciones del mecanismo de la cláusula de excepción, a fin de que su aplicación fuese automática con arreglo a condiciones específicas en el futuro.

INTRODUCCIÓN

Durante los debates del ajuste anual de las retribuciones y las pensiones de los funcionarios y otros agentes de la UE efectuado en 2010, el Consejo hizo la siguiente declaración:

El Consejo señala que las últimas crisis financieras y económicas que se han producido en la UE y que han provocado considerables ajustes fiscales e incrementado la incertidumbre laboral en varios Estados miembros crean un grave y repentino deterioro de la situación económica y social en la UE. En este contexto, el Consejo solicita a la Comisión, de conformidad con el artículo 241 del TFUE, que presente, sobre la base del artículo 10 del anexo XI del Estatuto de los funcionarios y a la luz de los datos objetivos suministrados por la Comisión, propuestas apropiadas para que el Parlamento Europeo y el Consejo las puedan examinar y adoptar antes del final de 2011.

Con arreglo al artículo 241 del TFUE, el Consejo, por mayoría simple, podrá pedir a la Comisión que proceda a efectuar todos los estudios que él considere oportunos para la consecución de los objetivos comunes y que le someta las propuestas pertinentes. Si la Comisión no presenta propuesta alguna, comunicará las razones de ello al Consejo.

El presente informe se atiene a la solicitud del Consejo y al artículo 241 del TFUE. Abarca el período que va desde la fecha efectiva del último ajuste anual de las retribuciones y pensiones (1 de julio de 2010) hasta el momento en que se suministraron los últimos datos a efectos del presente informe (mediados de mayo de 2011).

MARCO JURÍDICO

Con arreglo al artículo 65 del Estatuto de los funcionarios: «[e]l Consejo procederá anualmente a examinar el nivel de retribuciones de los funcionarios y otros agentes de la Unión. Este examen tendrá lugar en el mes de septiembre sobre la base de un informe común presentado por la Comisión y fundado en la situación a primero de julio en cada uno de los países de las Comunidades, de un índice común establecido por la Oficina Estadística de la Unión de acuerdo con los servicios nacionales de estadísticas de los Estados miembros.

En el curso de este examen, el Consejo considerará si resulta oportuno, en el marco de la política económica y social de las Comunidades, proceder a una adaptación de las retribuciones. Se tomará específicamente en consideración el eventual aumento de los sueldos públicos y las necesidades de reclutamiento de personal.»

De conformidad con el artículo 65 bis del Estatuto de los funcionarios, las normas de desarrollo de los artículos 64 y 65 serán las establecidas en el anexo XI.

El artículo 3, apartados 1 y 2, del anexo XI del Estatuto de los funcionarios establece que:

1. En virtud de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 65 del Estatuto, el Consejo, antes de que finalice cada año, a propuesta de la Comisión y basándose en los elementos que se especifican en la sección 1 del presente anexo, adoptará una decisión sobre la adaptación de las retribuciones y las pensiones, con efectos a 1 de julio.

2. El valor de la adaptación será igual al producto de multiplicar el indicador específico por el índice internacional de Bruselas. La adaptación se fijará en términos netos, en forma de porcentaje uniforme.

El artículo 10 del anexo XI del Estatuto de los funcionarios (cláusula de excepción) establece que:

En caso de deterioro grave y repentino de la situación económica y social de la Unión, evaluada a la luz de los datos objetivos facilitados a esos efectos por la Comisión, ésta presentará las oportunas propuestas al Consejo y al Parlamento Europeo, que decidirán sobre ellas por mayoría cualificada, conforme al procedimiento establecido en el artículo 336 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

La relación entre el artículo 3 del anexo XI y la cláusula de excepción fue analizada por el Tribunal de Justicia en su sentencia sobre el asunto C-40/10 Comisión/Consejo. El Tribunal de Justicia señaló que la cláusula de excepción «[…] permite, en una situación extraordinaria , apartarse puntualmente del método previsto en el artículo 3 del anexo XI del Estatuto sin, no obstante, modificarlo o derogarlo durante los siguientes años» (apartado 74; el subrayado es nuestro).

Por otra parte, el Tribunal de Justicia explicó que «[…] como así consideró la Comisión en su informe de 27 de junio de 1994 sobre la aplicabilidad de la cláusula de excepción [SEC(94) 1027 final, punto II.3, pp. 5 y 6], esta cláusula permite tener en cuenta las consecuencias de un deterioro de la situación económica y social, a la vez grave y repentino, cuando, en aplicación del «método normal», los sueldos de los funcionarios no se ajusten con suficiente rapidez » (apartado 75; el subrayado es nuestro).

El Tribunal de Justicia dejó claro que: «[…] el procedimiento establecido en el artículo 10 [del anexo XI del Estatuto de los funcionarios] constituye la única posibilidad de tener en cuenta una crisis económica en el marco de la adaptación de las retribuciones y de excluir, en consecuencia, la aplicación de los criterios fijados en el artículo 3, apartado 2, de dicho anexo » (apartado 77; el subrayado es nuestro).

«Esta conclusión no queda desvirtuada por el hecho de que la aplicación del artículo 10 del anexo XI del Estatuto dependa de una propuesta de la Comisión. Se desprende, en particular, del artículo 17 TUE, apartado 2, que ello es conforme al equilibrio institucional establecido en los Tratados, los cuales, en los procedimientos legislativos, conceden en principio a la Comisión el monopolio de la iniciativa.» (apartado 78).

OBJETIVOS Y PRINCIPIOS SUBYACENTES DEL MÉTODO

La Comisión considera apropiado recapitular los principios subyacentes del método de ajuste de las retribuciones y pensiones, que ya se explicaron en el Informe de la Comisión sobre el anexo XI del Estatuto de los funcionarios (COM(2008) 443).

Las disposiciones del método actual de adaptación de las retribuciones y las pensiones se aplican desde el 1 de julio de 2004 hasta el 31 de diciembre de 2012 y se establecen en los artículos 64, 65 y 65 bis del anexo XI del Estatuto de los funcionarios.

Los principales objetivos del método son:

- la adaptación automática de las retribuciones para evitar que el trabajo de todas las instituciones y organismos de la Unión se interrumpa con negociaciones anuales y posibles huelgas;

- unas normas transparentes, eficaces y relativamente sencillas para determinar la adaptación de las retribuciones de los funcionarios y otros agentes de todas las instituciones de la UE.

Para asegurar el correcto funcionamiento del método, se han establecido los siguientes principios:

- igualdad del poder adquisitivo entre funcionarios de la UE de distintos destinos;

- paralelismo con funcionarios nacionales en la evolución del poder adquisitivo.

Dos aspectos del método deberán examinarse más estrechamente:

- el principio de paralelismo;

- el desfase temporal.

Principio de paralelismo

De conformidad con el artículo 1, apartado 4, del anexo XI, el indicador específico (global) se calcula para reflejar la evolución media de las retribuciones reales de los funcionarios nacionales de las Administraciones centrales, es decir, después de tener en cuenta la inflación del país en el que trabajan. A continuación, tal como se establece en el artículo 3, apartado 2, del anexo XI, la inflación de los precios de consumo en Bruselas, que es el emplazamiento de referencia en el que trabaja la mayoría de los funcionarios de la UE, se mide por el índice internacional de Bruselas. Por último, el índice internacional de Bruselas es multiplicado por el indicador específico global para calcular el ajuste anual nominal de las retribuciones básicas de los funcionarios de la UE, que puede ser positivo o negativo.

En consecuencia, la evolución del poder adquisitivo de los funcionarios de la UE es enteramente determinada por el indicador específico global, que garantiza la equivalencia con la evolución del poder adquisitivo de los funcionarios nacionales. Este es el principio de paralelismo.

Desfase temporal inherente al método

De conformidad con el artículo 1, apartados 2 y 4, del anexo XI del Estatuto de los funcionarios, el índice internacional de Bruselas debe tener en cuenta la evolución de los precios de consumo producida entre junio del año anterior y junio del año en curso, y Eurostat debe calcular indicadores específicos que reflejen la evolución de las retribuciones reales de los funcionarios de las Administraciones centrales, por lo que respecta a los países de la muestra, entre el 1 de julio del año anterior y el 1 de julio del año en curso. De conformidad con el artículo 3, apartado 1, del anexo XI del Estatuto de los funcionarios, el Consejo, a propuesta de la Comisión, debe decidir antes del final del año sobre la adaptación de las retribuciones y las pensiones, con efecto desde el 1 de julio. En consecuencia, el ajuste anual se aplicará con una demora máxima de un año. Habrá a continuación una nueva demora de hasta seis meses hasta la adopción del reglamento de ajuste de los sueldos, que deberá producirse antes del 31 de diciembre y que se aplicará retroactivamente.

El legislador consideró que el método podría funcionar con este desfase temporal, y que los funcionarios y demás personal de la UE podrían soportar el impacto de la inflación anual. Este es el motivo por el cual el artículo 65 establece un único plazo anual para el ajuste de las retribuciones. Existe, sin embargo, la posibilidad de hacer un ajuste intermedio de las retribuciones, establecido en los artículos 4 a 8 del anexo XI del Estatuto de los funcionarios, si se produce un cambio sustancial en el coste de la vida entre junio y diciembre.

CLÁUSULA DE EXCEPCIÓN

No obstante, el legislador adoptó una cláusula de excepción. Esta cláusula establece una serie de condiciones que deberán cumplirse antes de que se emprenda ninguna acción:

- el deterioro deberá ser grave y repentino, deberá afectar a la situación económica y social a nivel de la Unión, y deberá evaluarse a la luz de los datos objetivos suministrados por la Comisión;

- el deterioro deberá ser tal que el método no pueda tenerlo adecuadamente en cuenta debido a su carácter excepcional en términos de calendario y magnitud.

La cláusula de excepción estipula que, de haber razones objetivas para aplicarla, la Comisión deberá presentar propuestas apropiadas sobre las que deberán decidir el Parlamento Europeo y el Consejo de conformidad con el artículo 336 del TFUE.

Condiciones para aplicar la cláusula de excepción

El texto de la cláusula de excepción deberá examinarse cuidadosamente, ya que, a efectos de su aplicación, deberán cumplirse todas las condiciones establecidas en el artículo 10 del anexo XI del Estatuto de los funcionarios.

«Deterioro» es un término utilizado para describir un empeoramiento de la situación económica y social. El que se haya producido o no un «grave» deterioro de la situación económica y social deberá determinarse con referencia a la magnitud y la duración de los impactos económicos y sociales identificados. El que se haya producido o no un «repentino» deterioro de la situación económica y social deberá considerarse con respecto a la velocidad y predecibilidad de los impactos económicos y sociales. En este contexto es particularmente importante distinguir las fluctuaciones normales del ciclo económico de las causadas por acontecimientos exteriores.

El hecho de que se cumplan o no las condiciones antes mencionadas deberá evaluarse utilizando una serie de indicadores objetivos que abarquen tanto el ámbito económico como el social. Estos indicadores deberán atenerse al siguiente conjunto de principios pertinentes y ampliamente aceptados[1].

- Un indicador deberá captar la esencia del problema y dar una interpretación normativa clara y aceptada.

- Un indicador deberá ser sólido y estar estadísticamente validado.

- Un indicador deberá ser oportuno y revisable.

- Los indicadores deberán centrarse en el conjunto de la UE y no en los Estados miembros individuales.

- Los indicadores deberán mantener una coherencia entre sí.

- El conjunto de indicadores deberá ser lo más transparente y accesible posible para los ciudadanos de la UE.

- Siempre que sea posible deberá recurrirse a conjuntos de indicadores ya existentes.

De acuerdo con estos principios, son apropiados los 15 siguientes indicadores:

- actividad económica: crecimiento del PIB, demanda interior, existencias, exportaciones netas, consumo privado, consumo público, inversión total e inflación (IPCA) en la Unión;

- finanzas públicas; saldo presupuestario de las administraciones públicas y deuda pública en la Unión;

- mercado laboral: empleo total, tasa de desempleo y remuneración de asalariados en la Unión;

- indicadores de confianza: Indicador del Clima Económico y expectativas de empleo en la Unión.

A fin de evaluar si se cumplen actualmente los criterios establecidos en la cláusula de excepción, el análisis de la situación económica y social deberá efectuarse para el período que va de julio de 2010 a mediados de mayo de 2011 (en función de la disponibilidad de los datos o previsiones pertinentes), dado que el ajuste anual de 2010 ya cubrió el período que va hasta el 1 de julio de 2010. Ello se atiene a la definición de deterioro «repentino» que figura en el artículo 10 del anexo XI del Estatuto de los funcionarios. No obstante, se propone un período más largo para que se disponga de una visión general cuando así proceda.

Mantener el principio de paralelismo

El método mide exhaustivamente, aplicando el principio de paralelismo, la situación económica y social pertinente de la Unión, tal como se refleja en las decisiones de los Estados miembros sobre los sueldos de los funcionarios nacionales. El legislador escogió cuidadosamente los criterios a tener en cuenta para el ajuste de las retribuciones y las pensiones; estos criterios pueden aplicarse tanto durante una fase ascendente como descendente de la economía.

El método para ajustar las retribuciones y las pensiones ha estado en vigor durante casi cuarenta años. Durante este largo período de tiempo, la economía de la UE ha pasado por períodos de rápido crecimiento, así como por períodos de recesión económica.

El principio de paralelismo con los funcionarios nacionales en términos de evolución del poder adquisitivo, consagrado en el Estatuto de los funcionarios a partir de 1962, debe mantenerse también en una época de recesión económica de la Unión Europea. Ello se atiene plenamente al artículo 65, que declara que se tomará específicamente en consideración el eventual aumento de los sueldos públicos durante la revisión anual.

No obstante, en caso de que se produzca un deterioro repentino y grave que el método no pueda tener debidamente en cuenta, debido a su carácter excepcional en términos de calendario o magnitud, deberá utilizarse la cláusula de excepción.

Una interpretación diferente llevaría a resultados incoherentes: pese a la capacidad del método para captar apropiadamente la evolución económica y social de la UE a través de su efecto en los sueldos de los funcionares nacionales, el legislador tendría que adoptar medidas excepcionales con respecto al ajuste anual de las retribuciones y pensiones de los funcionarios de la UE. Tal interpretación se apartaría del marco de la política económica y social de la Unión Europea, tal como se menciona en el artículo 65 del Estatuto de los funcionarios.

Lo mismo cabe decir del desfase temporal inherente al método. El período de referencia, por definición, implica una demora máxima de un año en los ajustes salariales (aunque es probable que la demora sea menor en la práctica). Si bien el legislador consideró que el método debería funcionar con este desfase temporal, la cláusula de excepción permite claramente reducirlo, en caso de que los Estados miembros tomen medidas extremas para ajustar los sueldos de los funcionarios nacionales, que debeían ser aplicadas a los funcionarios de la UE sin esperar al siguiente ejercicio de ajuste anual.

En consecuencia, las propuestas apropiadas, cuando así proceda, deberán reflejar los cambios excepcionales que no hayan sido adecuadamente captados por el método. Estas propuestas no deberán sobrepasar las normas de desarrollo establecidas en el anexo XI del Estatuto de los funcionarios: no hay razones objetivas para aplicar criterios que no sean la evolución del poder adquisitivo de los funcionarios de los Estados miembros, porque ello minaría los efectos del método e impondría medidas adicionales al personal de la UE que no habían sido aplicadas al personal de los Estados miembros.

Por último, la cláusula de excepción no es una cláusula del ciclo económico. Tal como se ha explicado anteriormente, el legislador escogió cuidadosamente los criterios económicos y sociales a tener en cuenta para los ajustes de las retribuciones y las pensiones; estos criterios pueden aplicarse tanto en una fase de crecimiento económico como en una fase de recesión económica. El método puede aplicarse igualmente cuando los sueldos aumenten o disminuyan en los Estados miembros, y la ganancia o la pérdida de poder adquisitivo de los funcionarios nacionales se reflejará directamente en los sueldos y pensiones de los funcionarios de la UE. Por ello, la cláusula de excepción debe ser utilizada cuando se produzca una evolución extrema en la UE, y solo si el método es incapaz de medirla. No debe ser utilizada cada vez que la UE se halle en la fase descendente del ciclo económico.

SITUACIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL DE LA UE

Como la mayoría de los episodios de crisis impulsados por la tensión financiera, la reciente crisis fue precedida por un período relativamente largo de rápido crecimiento del crédito, unas bajas primas de riesgo, unos altos precios de los activos y, sobre todo, el desarrollo de burbujas en el sector inmobiliario. El hecho de que ya en el verano de 2007 algunos bancos no valoraran sus fondos de inversión confirmó la sospecha de que podía producirse una crisis financiera, debida a la intensa exposición de los bancos a las hipotecas de alto riesgo en los Estados Unidos, unos meses antes de que la crisis estallara realmente en 2008.

Las autoridades públicas seguían percibiendo la incipiente crisis como un problema de liquidez y consideraban poco probable un colapso sistémico, hasta que los acontecimientos de septiembre de 2008 les llevaron a reaccionar enérgicamente para restablecer cuanto antes la calma en los mercados financieros.

Entretanto, las respuestas a base de políticas macroeconómicas apropiadas ayudaron a limitar la duración de la crisis y sentaron las bases para la recuperación económica[2].

Para determinar si el período de referencia elegido (del 1 de julio de 2010 a mediados de mayo de 2011) es el más apropiado para evaluar si deberá aplicarse la cláusula de excepción, deberá examinarse brevemente la evolución anterior a este período.

Período anterior

Ajustes anuales en 2009 y 2010

A lo largo del período comprendido entre julio de 2008 y julio de 2009, el indicador específico global mostró un incremento del 2,7 % en el poder adquisitivo de los funcionarios nacionales de las Administraciones centrales (véase el cuadro 1). Este incremento y el índice internacional de Bruselas (0,9 %) alcanzaron un valor de ajuste del 3,7 % para el período comprendido entre julio de 2009 y julio de 2010, debido al desfase temporal inherente al método (véase el cuadro 2). Gracias al principio de paralelismo, el incremento del poder adquisitivo de los funcionarios europeos en el período comprendido entre julio de 2009 y julio de 2010 iguala al de los funcionarios nacionales en el período anual anterior (2,7 %).

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A lo largo del período comprendido entre julio de 2009 y julio de 2010, seis de los ocho Estados miembros incluidos en la muestra adoptaron incrementos de los sueldos nominales (véase el cuadro 3). Por término medio, estos equivalieron más o menos a una congelación de los salarios nominales (-0,6 %, incluida la corrección de Francia; -0,3 % en realidad[3]). Este hecho, debido principalmente a la inflación (1,7 %), llevó a una caída del poder adquisitivo de los funcionarios nacionales (-2,2 %). Gracias al principio de paralelismo, ello se reflejó automáticamente en la revisión de 2010, cuando la retribución de los funcionarios europeos también se congeló[4] (véase el cuadro 4).

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Los Estados miembros que constituían la muestra adoptaron ajustes salariales durante el período 2007-2010. No es razonable considerar probable que estos ajustes produzcan resultados excesivos, dado el desfase temporal inherente al método: dichos ajustes provocaron como mucho una disminución del 2,2 % del poder adquisitivo durante el período comprendido entre julio de 2009 y julio de 2010. Al mismo tiempo, otros Estados miembros, en particular los nuevos, efectuaron reducciones salariales (véase el cuadro 5). En conjunto, el indicador específico para los 27 Estados miembros ascendería al -2,0 %, lo que habría llevado a un valor de ajuste todavía mayor para los sueldos de la UE. Según las estimaciones de Eurostat de marzo de 2011, se prevé una nueva disminución del 1,3 % para el período comprendido entre julio de 2010 y julio de 2011.

Si las reducciones salariales hubieran sido realizadas por muchos Estados miembros, que representaran una proporción significativa del PIB de la UE, y, por consiguiente, se reflejaran por definición en el indicador específico global, la Comisión habría presentado propuestas apropiadas a fin de adelantar la pérdida de poder adquisitivo de los funcionarios de la UE.

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No obstante, el efecto del desfase temporal producido en este período no fue considerado excesivo. La amplitud del efecto del desfase temporal puede evaluarse determinando la diferencia entre la evolución del poder adquisitivo de los funcionarios nacionales y el de los funcionarios de la UE en un año determinado. Este desfase fue del -4,0 % en el período comprendido entre julio de 2008 y julio de 2009: es decir, la evolución del poder adquisitivo de los funcionarios nacionales fue 4.0 puntos superior a la de los funcionarios de la UE. El poder adquisitivo de los funcionarios nacionales aumentó efectivamente un 2,7 % en este período, mientras que el poder adquisitivo de los funcionarios de la UE disminuyó un 1,3 %. Durante el período comprendido entre julio de 2009 y julio de 2010, ocurrió prácticamente lo contrario, con un desfase del 4,9 %, ya que los funcionarios de la UE se beneficiaron, gracias al paralelismo, del incremento del poder adquisitivo que había sido concedido a los funcionarios nacionales en el período anterior (véase el cuadro 6).

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La aplicación del método en 2009 llevó a un ajuste anual del 3,7 % para los funcionarios de la UE, que el Consejo consideró inapropiado en aquel momento. No obstante, este incremento se derivó del principio de paralelismo (dado que los sueldos de los funcionarios nacionales se habían incrementado), y el efecto de desfase temporal, aunque apreciable, era aún razonable y resultaba poco probable que obstaculizara el adecuado funcionamiento del método. En consecuencia, no fue necesario aplicar la cláusula de excepción en 2009.

Abandono del principio de paralelismo

A fin de aplicar el principio de paralelismo establecido en el método para ajustar la retribución de los funcionarios de la UE, se supervisa la evolución de los sueldos de los funcionarios nacionales, y se aplica la evolución media de su poder adquisitivo para determinar la evolución del poder adquisitivo de los sueldos de los funcionarios de la UE. No obstante, el ajuste anual calculado por referencia a un período de 12 meses determinado se tiene en cuenta para ajustar los sueldos de los funcionarios de la UE durante el año siguiente. En consecuencia, el poder adquisitivo de los funcionarios de la UE sigue la evolución del poder adquisitivo medio de los funcionarios nacionales en los Estados miembros que constituyen la muestra representativa, con un desfase temporal sistemático inherente al método (véanse la figura 1, el cuadro 7 y el cuadro 8).

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Con todo, tal como ya lo señaló la Comisión en 2008[5], el principio de paralelismo queda parcialmente invalidado, potencialmente a expensas de los funcionarios de la UE, por dos razones. Aunque sus sueldos se ven afectados por la evolución de las contribuciones sociales nacionales a través del indicador específico, las contribuciones sociales pagadas por los funcionarios de la UE se ajustan periódicamente de forma independiente. La exacción especial, que es una deducción adicional de la retribución de los funcionarios de la UE, introduce otro elemento de doble contabilización. A fin de efectuar una comparación adecuada entre el poder adquisitivo de los funcionarios nacionales y de la UE, deben tenerse en cuenta estos elementos (véanse la figura 2, el cuadro 9 y el cuadro 10).

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En consecuencia, el poder adquisitivo acumulativo[6] de los funcionarios nacionales disminuyó un 1,8 % entre 2004 y 2010, mientras que el de los funcionarios de la UE disminuyó un 4,3 % en el mismo período.

El principio de paralelismo debe mantenerse a lo largo de los ciclos económicos. Ello deriva de la hipótesis de que los Estados miembros tomarían medidas apropiadas respecto de sus funcionarios nacionales, lo que tendría un impacto directo en los sueldos de los funcionarios de la UE. Pese a este principio, la retribución de los funcionarios de la UE se ha apartado considerablemente de la de los funcionarios nacionales a partir de 2004, a expensas de la función pública de la UE.

Evaluación de la situación económica y social de la UE durante el período de referencia

La recuperación económica de la UE está en marcha

La recesión finalizó en otoño de 2009 y sentó las bases para una recuperación fomentada por una importante mejora en el segundo trimestre de 2010, en el que la actividad económica se expandió un 1 % (calculada por trimestre con respecto al trimestre anterior en la zona del euro), alza debida en términos generales a una reactivación de la industria provocada por las exportaciones. El ritmo de crecimiento decreció en el tercer y cuarto trimestres (0,3 %) y la recuperación de la UE disminuyó en el segundo semestre de 2010, debido a que la economía mundial experimentó un pequeño bache y las malas condiciones meteorológicas afectaron negativamente al crecimiento de la inversión durante el cuarto trimestre de 2010. Para el conjunto de 2010, el PIB se incrementó un 1,8 % tanto en la zona del euro como en la UE. La previsión de primavera de la DG ECFIN confirma la continua recuperación de la economía de la UE[7]. Se espera que el crecimiento económico en Europa mantenga una tendencia en torno al 1,7 % (zona del euro) y al 1,8 % (UE) en 2011 y 2012 (véase la figura 3).

[pic]Tras alcanzar su mínimo valor desde 1990 en marzo de 2009 (66,9), el Indicador del Clima Económico[8] sobrepasó en abril de 2010 su valor medio en 1990-2010 (100 por definición). A partir de entonces se incrementó constantemente, hasta alcanzar 107,4 en marzo de 2011, pero disminuyó un poco en abril y mayo de 2011 (véase la figura 4). Este significativo incremento observado a partir de marzo de 2009 se debe principalmente a la confianza de la industria[9].

[pic]La recuperación económica en curso ha sido impulsada por las exportaciones, que experimentaron un incremento del 4,4 % (trimestralmente) en el segundo trimestre de 2010, incremento que experimentó a continuación una ligera disminución, pasando a ser del 2,2 % y el 1,8 % en el tercer y cuarto trimestres, respectivamente. En el segundo semestre de 2010 fueron las exportaciones netas las que contribuyeron principalmente al crecimiento del PIB, mientras que la evolución de la inversión no llegó a reemplazar a las exportaciones como principal impulsor del crecimiento. Las existencias contribuyeron negativamente al crecimiento del PIB en el primer semestre de 2020, mientras que durante el último trimestre de 2010 el consumo privado mostró algunos signos alentadores (véase la figura 5).

Las finanzas públicas se han deteriorado considerablemente en la UE en los últimos años. El déficit presupuestario público total pasó de menos del 1 % del PIB en 2007 a casi el 7 % del PIB en 2009. Esto ha llevado a un importante incremento del coeficiente deuda/PIB de la UE. No obstante, el deterioro de la situación fiscal no solo se debe a factores cíclicos, sino que se remonta a mucho antes de la importante caída de la actividad económica en 2008-2009. En 2010, los resultados presupuestarios no seguirán deteriorándose, y puede incluso que mejoren ligeramente como consecuencia de un crecimiento económico superior al previsto y del efecto de la gradual finalización de las medidas de estímulo fiscal de apoyo al crecimiento.

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Las finanzas públicas empiezan a ajustarse

La respuesta de la UE a la recesión fue rápida y decisiva. Aparte de la intervención para estabilizar, restablecer y reformar el sector bancario, en diciembre de 2008 se puso en marcha el Plan Europeo de Recuperación Económica. Su objetivo era restablecer la confianza e impulsar la demanda mediante una inyección coordinada de poder adquisitivo en la economía, junto con inversiones y medidas estratégicas para reforzar la actividad empresarial y los mercados laborales. Estas costosas intervenciones han tenido un impacto considerable en las finanzas públicas: el coeficiente deuda/PIB de las cuatro mayores economías europeas supera el 75 %, muy por encima del umbral establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. En conjunto, la deuda pública alcanzó el 0,2 % del PIB en la UE y se espera que mantenga su tendencia al alza más allá del horizonte de previsión (2011-2012), alcanzando el 83,3 % del PIB en 2012 (véase la figura 6).

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En este contexto, los gobiernos ya han empezado a impulsar a las finanzas públicas hacia ajustes fiscales y reformas estructurales: más de la mitad de los Estados miembros están decididos a registrar en 2010 un déficit público general más bajo que el de 2009; se espera que el déficit público general de la UE pase del 6,4 % del PIB en 2010 al 4,7 % en 2011 y al 3,8 % en 2012. De persistir, los altos niveles de deuda podrían ciertamente minar la recuperación económica, principalmente a través de estos tres vectores: ahorros más elevados de las familias, financiación del déficit a través de impuestos falseadores e incrementos de las primas públicas de riesgo. Del mismo modo, el efecto de credibilidad puede compensar el impacto negativo de la consolidación, que implica un efecto de contracción. El principal problema es evitar nuevas turbulencias en los mercados de deuda pública, como ocurrió a comienzos de 2010.

En conjunto, parece estar afianzándose la recuperación económica de la UE, con medidas en curso para ajustar las finanzas públicas, mientras en líneas generales se frena la inflación[10].

La inflación se mantiene bajo control

Pese a los elevados coeficientes de deuda, la inflación se mantiene bajo control: se espera que en 2010 la inflación IPCA alcance una media del 2,1 % en la UE y que suba al 3,0 % en 2011 antes de bajar al 2,0 % en 2012 (véase la figura 7).

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En este contexto, no se espera que en un futuro próximo se produzca ningún escenario de espiral inflacionista. Con todo, el temor a la disrupción del suministro de petróleo como consecuencia de los acontecimientos de Oriente Medio y África del Norte ejerce una presión sobre los precios de los productos básicos.

Se producirían efectos secundarios del incremento de los precios de los productos básicos en la inflación si los que fijan los precios y los asalariados no desean absorber la totalidad del incremento de los costes. Si los que fijan los precios repercuten parte de los costes en los costes de producción y si los asalariados exigen sueldos más elevados (para compensar una factura energética más elevada), podría iniciarse una espiral de precios y salarios. De esta manera, se perpetuaría la conmoción inicial de los precios de los productos básicos. Por otra parte, este mecanismo llevaría a un incremento simultáneo de las expectativas de inflación, que influiría tanto a la estrategia de fijación de precios de las empresas como a las negociaciones salariales.

No obstante, en la situación actual no se observa ninguna señal de efectos secundarios en la economía europea, y el Banco Central Europeo, que está supervisando la situación, está dispuesto a intensificar la política monetaria para mantener la inflación próxima al objetivo. De hecho, por el momento las expectativas de inflación están próximas al objetivo, y los acuerdos salariales y la fijación de precios fuera de los mercados de la alimentación y la energía no plantean problemas. No hay señales de reivindicaciones salariales excesivas en las negociaciones salariales más recientes llevadas a cabo en la UE.

Puede que la probabilidad de que reaparezcan los efectos secundarios en los próximos meses no sea muy grande. La situación a la que se enfrenta la economía de la UE en el futuro próximo es muy diferente de la que imperaba en la época de las conmociones petroleras de los años setenta, cuando la conmoción original de los precios energéticos solo tardó un año en repercutir en la inflación subyacente. La política monetaria es ahora más creíble; los asalariados se enfrentan a una mayor flexibilidad en el mercado laboral, y los proveedores de bienes y servicios afrontan una mayor competencia. La actual atonía de la economía europea también ayudará a mantener la inflación bajo control.

La situación del mercado laboral ha empezado a estabilizarse

La destrucción de empleo se detuvo en el segundo trimestre de 2010. Después de un máximo del 9,6 %, se prevé que la tasa de desempleo de la UE experimentará una ligera reducción en 2011, bajando al 9,5 %, y de manera más significativa en 2012, alcanzando el 9,1 % (véase la figura 8).

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Más particularmente, el mercado laboral de la zona del euro se mostró sorprendentemente resistente a lo largo de la recesión en comparación con la experiencia histórica, especialmente gracias a que las medidas estratégicas tomadas durante la crisis consiguieron mantener en sus puestos de trabajo a los trabajadores de mayor edad y a las mujeres. Las expectativas de empleo han seguido una tendencia al alza desde comienzos de 2010, especialmente en el sector manufacturero, pero también en los servicios, donde está a punto de ser sobrepasada la media a largo plazo (MLP) (véase la figura 9).

[pic]No obstante, podemos observar considerables diferencias en las respuestas al desempleo de los diversos países, debido a las diferentes situaciones y estructuras de los mercados laborales nacionales. Algunos países han sufrido un impacto particularmente considerable, con tasas de desempleo que superan el 10 % en nueve Estados miembros.

Compensación en el sector público en comparación con la economía en su conjunto

La Comisión también considera que podría ser útil comparar la situación de los empleados del sector público con la economía de la UE en su conjunto. A este efecto, podemos considerar la compensación de los empleados, que mide el coste laboral total de todos los empleados, definido como los salarios brutos, incluidas las horas extraordinarias y las primas, junto con las prestaciones recibidas en especie y las contribuciones sociales del empleador[11], tanto en el sector público[12] (sector de las administraciones públicas) como en la economía en su conjunto. Cabe señalar que los datos sobre la economía en su conjunto incluyen los del sector público. El peso del sector público en la economía en su conjunto es del orden del 22 %.

Podemos observar generalmente que la compensación en el sector privado está estrechamente correlacionada con los ciclos económicos: la compensación de los empleados en la economía en su conjunto se incrementó en un 5,3 % en 2007 y un 4,3 % en 2008, pero bajó un 0,2 % en 2009, en plenas turbulencias financieras, mientras que el PIB bajó un 4,2 % (véase la figura 11).

Sin embargo, pese a que la compensación de la función pública puede no seguir necesariamente los ciclos económicos, el incremento anual de la compensación de los empleados del sector público bajó del 3,7 % al 1,2 % en 2010. De acuerdo con las previsiones de la DG ECFIN, se espera que esta tendencia se mantenga en 2011 (0,60 %) y 2012 (1,3 %), mientras que es probable que la compensación en la economía en su conjunto se incremente un 2,4 % en 2011 y un 3,2 % en 2012 (véase la figura 10).

Por otra parte, si bien la recuperación económica se inició en 2010, los cambios acumulativos de la compensación en la economía en su conjunto a partir de 2004 ya están a punto de sobrepasar los cambios acumulativos de la compensación en el sector público en el mismo período (véase la figura 11): de 2004 a 2010, la compensación en la UE se incrementó en términos nominales en un 28 % en el sector público, frente a un 25 % en el sector privado, debido principalmente a la disminución de la actividad económica. Según las previsiones de la DG ECFIN, es probable que suba al 31 % para 2012 (a partir de 2004) en el sector público, frente al 32 % en el sector privado.

En conjunto, el impacto de la crisis en el sector público se retrasó y tuvo menos alcance que en el sector privado. No obstante, los funcionarios seguirán sintiendo largo tiempo las consecuencias de la crisis, tanto en los Estados miembros como en las instituciones de la UE, debido a la necesidad de efectuar considerables recortes fiscales en los próximos años.

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CONCLUSIÓN

La cláusula de excepción no debe aplicarse en cada período de disminución de la actividad económica. El legislador escogió cuidadosamente los criterios económicos y sociales a tener en cuenta para los ajustes de los sueldos y las pensiones; estos criterios pueden aplicarse tanto durante una fase ascendente como descendente de la economía. El método puede aplicarse igualmente cuando los sueldos aumentan o disminuyen en los Estados miembros, y la ganancia o la pérdida de poder adquisitivo de los funcionarios nacionales se reflejará directamente en los salarios y pensiones de los funcionarios de la UE. Por ello, la cláusula de excepción debe ser utilizada cuando se produce una evolución extrema en la UE, y solo si el método es incapaz de medirla. No debe ser utilizada siempre que la UE se halle en la fase descendente de un ciclo económico.

De las anteriores consideraciones y análisis se desprende que no se ha producido un grave y repentino deterioro de la situación económica y social de la Unión durante el período de referencia, comprendido entre el 1 de julio de 2010 y mediados de mayo de 2011. Por otra parte, no se ha identificado ningún acontecimiento que no haya sido o no haya podido ser captado por el método. En consecuencia, la Comisión considera que no procede presentar una propuesta con arreglo al artículo 10 del anexo XI del Estatuto de los funcionarios.

No obstante, el 29 de junio de 2011 la Comisión tomó nota de un proyecto de propuesta para un nuevo método, que incluía posibles modificaciones del mecanismo de la cláusula de excepción, a fin de que su aplicación fuese automática con arreglo a condiciones específicas en el futuro.

[1] La mayor parte de ellos son principios acordados para el Método Abierto de Coordinación sobre inclusión y protección social. Dicho método es utilizado por los Estados miembros para apoyar la definición, ejecución y evaluación de sus políticas sociales y desarrollar su cooperación mutua. El método es un instrumento de gobernanza, basado en objetivos e indicadores comunes, que complementa los instrumentos legislativos y financieros de la política social. Forma parte de la ejecución del proceso de coordinación de las políticas sociales, particularmente en el contexto de la Estrategia de Lisboa (y actualmente de Europa 2020).

[2] Fuente : Crisis económica en Europa: causas, consecuencias y respuestas, julio de 2009, DG ECFIN .

[3] El impacto de un error en las cifras de Francia correspondientes al ajuste de 2009 se tuvo en cuenta en el ajuste de 2010, ya que la corrección del ajuste de 2009 no fue posible debido a la necesidad de atenerse a la sentencia en el asunto C-40/10.

[4] Un ligero incremento de los sueldos básicos del 0,1 %, que, después de tener en cuenta el incremento del índice de contribución al régimen de pensiones y de la exacción especial, llevó a una reducción de los salarios netos.

[5] Informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre el anexo XI del Estatuto de los funcionarios, COM(2008) 443 final, 10.7.2008.

[6] Este se calcula combinando la evolución anual del poder adquisitivo desde 2004 a 2010.

[7] En las secciones siguientes las cifras para 2011 y 2012 proceden de la previsión de primavera de 2011 de la DG ECFIN.

[8] Las encuestas de coyuntura suministran apreciaciones y expectativas mensuales relativas a diversas facetas de la actividad económica en los diferentes sectores de la economía: industria, servicios, construcción y comercio al por menor, así como consumidores. Para cada uno de los cinco sectores encuestados, se producen «indicadores de confianza» para reflejar las percepciones y expectativas globales del sector individual en un índice unidimensional. A fin de poder seguir la trayectoria de la actividad económica global, se ha calculado desde 1985 el Indicador del Clima Económico, como suma ponderada de estos cinco indicadores.

[9] Fuente : Resultados de la encuesta de coyuntura , mayo de 2011, DG ECFIN.

[10] Fuente : Previsión económica europea; primavera de 2011 , DG ECFIN.

[11] En consecuencia, refleja los cambios en la tasa de empleo y en la política social, así como el nivel salarial.

[12] Por el sector público se entiende en esta sección la administración pública. El sector «administraciones públicas» incluye todas las unidades institucionales que son otros productores no de mercado cuya producción se destina al consumo individual y colectivo, que se financian principalmente mediante pagos obligatorios efectuados por unidades pertenecientes a otros sectores y/o que efectúan operaciones de redistribución de la renta y de la riqueza nacional. Las unidades institucionales incluyen las entidades de la administración pública y algunas instituciones sin ánimo de lucro y fondos de pensiones autónomos. El sector «administraciones públicas» se divide en cuatro subsectores: la administración central, las comunidades autónomas, las corporaciones locales y las administraciones de seguridad social.