COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN Protección de los intereses financieros de las Comunidades Lucha contra el fraude Por un enfoque estratégico global

ÍNDICE

Por un enfoque estratégico global

1. Primer reto: una política legislativa global de lucha contra el fraude

1.1. Desarrollar una cultura de prevención y reforzar los textos

1.1.1. Asociar la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude a la prevención

1.1.2. Asociar las autoridades nacionales a las acciones de lucha contra el fraude

1.1.3. Asociar los medios profesionales a una política de transparencia

1.2. Refuerzo de los medios de detección, de control y de sanciones

1.2.1. Definir con precisión los comportamientos irregulares y las actividades ilegales..........

1.2.2. Ampliar los intercambios de informaciones y las medidas de control

1.2.3. Ampliar el sistema de sanciones administrativas comunitarias

1.3. Garantizar una gestión más eficaz del seguimiento administrativo y financiero

1.4. Clarificación de las normas sobre cooperación

1.4.1. Protección de los intereses financieros

1.4.2. Protección de los intereses comunitarios vinculados a la lucha contra el fraude o la corrupción

1.4.3. Refuerzo de la cooperación con los países candidatos y los países terceros

2. Segundo reto: una nueva cultura de cooperación operativa

2.1. Refuerzo del aprovechamiento y análisis de la información ("inteligencia")

2.2. Por una nueva asociación operativa con los Estados miembros: una plataforma comunitaria de servicios

2.3. Por una cooperación reforzada con los países candidatos a la adhesión

2.4. Una política de evaluación permanente de las acciones de lucha contra el fraude

3. Tercer reto: un enfoque interinstitucional para prevenir y luchar contra la corrupción

3.1. Impulsar una cultura de cooperación a todos los niveles

3.1.1. Los servicios de la Comisión y las otras instituciones, órganos u organismos

3.1.2. Formación adecuada y sensibilización permanente del personal

3.2. Transparencia y obligación de comunicación

3.3. Investigaciones administrativas independientes; sanciones justas y eficaces

4. Cuarto reto: el refuerzo de la dimensión judicial penal

4.1. El marco jurídico actual

4.2. Ámbito de aplicación y medios de acción comunitarios

Perspectivas

Hacia la institución de un fiscal europeo para la protección de los intereses financieros

La presente Comunicación es consecuencia de las conclusiones de los Jefes de Estado o de Gobierno, reunidos en Helsinki los días 10 y 11 de diciembre de 1999, que constataron, en el punto relativo a la lucha contra el fraude [1], que "la creación de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) constituye un nuevo paso importante en la lucha contra el fraude. La Comisión presentará a más tardar en junio de 2000 una comunicación sobre el desarrollo de la estrategia global que permita proteger los intereses financieros de la Comunidad".

[1] Conclusiones del Consejo Europeo de Helsinki de 10 y 11 de diciembre de 1999, punto 24.

La protección de los intereses financieros es asunto de todos, de las instituciones y de sus miembros en el plano político, y de la función pública europea y las funciones públicas nacionales y sus agentes, en el ejercicio de sus funciones. Es una preocupación presente ya desde la fase de concepción de las políticas comunitarias, y se observa en todas las fases del proceso de aplicación, en particular en el plano de sus consecuencias presupuestarias o financieras.

A fin de inscribirse en la línea de las conclusiones del Consejo Europeo de Helsinki, las orientaciones de esta comunicación completan las medidas ya adoptadas para garantizar una gestión financiera correcta, sana y rigurosa de las diferentes políticas de la Unión europea, y para prevenir los riesgos de irregularidades o desvío de fondos. El Libro blanco sobre la reforma de la Comisión [2] ha hecho de este objetivo una preocupación permanente para el conjunto de los servicios de la institución llamados a aplicar estas políticas o a garantizar su control y seguimiento. Esta preocupación debe inscribirse en una dinámica de mejora constante de las medidas existentes sobre la base de la evaluación periódica de su eficacia. Asimismo la Comisión, en el marco de esta reforma, ha iniciado una profunda reestructuración de sus métodos de gestión y auditoría financiera, así como de sus prácticas administrativas (modificación del estatuto de los funcionarios y agentes de la Comunidad, refuerzo de los procedimientos disciplinarios, etc.). Concretamente, la revisión del Reglamento financiero, la creación de un servicio interno de auditoría y de un servicio financiero central, especialmente, representan elementos que refuerzan la protección de los intereses financieros [3].

[2] Libro Blanco y plan de acción sobre la reforma de la Comisión. COM (2000) 200 final de 5 de abril de 2000.

[3] Estas acciones propias de la reforma, detalladas en el Libro blanco, han sido objeto de un plan de acción específico y no se abordarán como tales en la presente Comunicación, cuyo objeto es completar la actividad del conjunto de los servicios que trabajan en la protección de los intereses financieros.

Esta Comunicación se inscribe en el mismo proceso de refuerzo de las finanzas públicas, y constituye más concretamente el enfoque que la Comisión se propone presentar al Consejo y al Parlamento Europeo en materia de lucha contra el fraude, la corrupción y toda actividad ilegal que afecte a los intereses financieros de las Comunidades. Se apoya en el nuevo marco institucional y en la complementariedad del trabajo de los Estados miembros y las instituciones.

Por un enfoque estratégico global

Las finanzas públicas comunitarias se rigen por disposiciones [4] del Tratado. La preparación, ejecución y protección del presupuesto de las Comunidades compete a las instituciones comunitarias y a los Estados miembros. El Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión asumen al respecto responsabilidades específicas. El Parlamento Europeo y el Consejo, en calidad de autoridad presupuestaria, deciden acerca del presupuesto, correspondiendo al Parlamento constatar, para cada ejercicio, que se ha aprobado definitivamente. El Parlamento Europeo examina, después del Consejo, la contabilidad y el balance financiero. Aprueba la gestión de la Comisión sobre la ejecución del presupuesto. Asimismo, el Tribunal de Cuentas examina la legalidad y la regularidad de los ingresos y de los gastos y garantiza la buena gestión financiera.

[4] Artículos 274 a 280 CE.

Con el nuevo artículo 280 CE, el Tratado contempla el objetivo de una protección eficaz y equivalente de los intereses financieros en toda la Comunidad. A tal efecto, obliga al conjunto de las autoridades competentes de los Estados miembros a cooperar estrecha y regularmente con la Comisión. Asimismo, introduce una nueva base jurídica que permite al Parlamento Europeo y al Consejo adoptar mediante el procedimiento de codecisión las medidas necesarias en los ámbitos de la prevención y la lucha contra el fraude que afecta a los intereses financieros de la Comunidad [5]. El artículo 280 del Tratado CE reclama finalmente una política de evaluación permanente y de transparencia que se aplicará sobre la base de un informe anual elaborado por la Comisión en cooperación con los Estados miembros.

[5] El Tribunal de Cuentas europeo participa en virtud del artículo 280 del Tratado CE en el proceso legislativo emitiendo su dictamen.

Bazas financieras importantes y sensibles para las instituciones y los Estados miembros

A lo largo de la construcción europea, los gastos de la Unión han ido aumentando considerablemente, alcanzando 93000 millones de euros para el año 2000. Además de los aspectos presupuestarios relativos a los ingresos y a los gastos comunitarios, los intereses financieros de las Comunidades incluyen el conjunto del patrimonio y de los activos que poseen o administran las Comunidades. Estos intereses pueden verse así expuestos a la delincuencia, en particular transfronteriza, y es necesario que las autoridades nacionales y comunitarias cooperen, estrecha y regularmente, para garantizar su protección. De esta manera, participan asimismo en el equilibrio de las condiciones de competencia entre los operadores económicos y en la igualdad de trato entre los Estados miembros. Así se verá reforzada la confianza de los ciudadanos europeos y de los operadores económicos en sus instituciones.

El actual marco institucional y legislativo

Desde 1994, el enfoque comunitario respecto de la protección de los intereses financieros y la lucha contra el fraude se basaba en una dinámica [6] de desarrollo del marco legislativo para cubrir todos los ámbitos de la protección de los intereses financieros [7] y aumentar la experiencia práctica de la Comisión, dentro del respeto de los derechos fundamentales y de la protección de los datos personales [8]. En cuanto a la protección penal de los intereses financieros, el marco jurídico se verá completado cuando se ratifiquen el Convenio sobre la protección de los intereses financieros y sus protocolos [9]. Este enfoque pragmático adoptado después de Maastricht trajo, en el marco del Tratado de Amsterdam, cambios significativos que clarifican el reparto de responsabilidades entre la Comunidad y los Estados miembros (artículo 280 CE).

[6] Los significativos resultados obtenidos se presentaron en los informes anuales de la Comisión y en el balance elaborado en 1996, y por último en los documentos COM (1999) 590 final de 17.12.99 y COM (97) 200 final de 6.5.97.

[7] Reglamento (EURATOM, CE) n° 2988/95 del Consejo relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas; Reglamento (EURATOM, CE) n° 2185/96 del Consejo relativo a los controles y verificaciones in situ que realiza la Comisión; reglamentos sectoriales en materia de obligaciones de comunicación y de control.

[8] Artículo 286 CE y Directiva 95/46/CE (DO L 281 de 23.11.1995).

[9] Convenio de 26.7.95, 1er protocolo de 27.9.96, segundo protocolo de 19.6.97, protocolo interpretativo del TJCE de 29.11.96 y Convenio sobre la corrupción de 26.5.97.

A partir de mayo de 1999, la Comunidad ha actuado en consecuencia [10] con la entrada en vigor del artículo 280 del Tratado CE, adoptando una reforma ambiciosa de la lucha contra el fraude y la corrupción, presidida por la creación de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) [11]. El Libro Blanco sobre la reforma de la Comisión completa estas iniciativas, movilizando al conjunto de los servicios de la Comisión, con vistas a proteger mejor los intereses financieros de las Comunidades. Por ello, la Comisión englobará en su enfoque estratégico el refuerzo de las acciones ya realizadas por sus servicios, en las que participa gran parte de su personal, con el fin de hacer más rigurosa la gestión financiera, especialmente a través de la descentralización de la función de control financiero y la creación de un servicio interno de auditoría, así como mediante la creación de grupos de trabajo y de equipos conjuntos que asocien a la Oficina y al conjunto de los servicios de la Comisión.

[10] Consejo ECOFIN de 25 de mayo de 1999 y Consejo Europeo de Colonia de junio de 1999.

[11] Servicio de la Comisión independiente en su actividad operativa, controlada por un comité de vigilancia (véase la Decisión de la Comisión de 28 de abril de 1999 y los Reglamentos (CE) nº 1073 y (Euratom) nº 1074/99, DO L 136 de 31 de mayo de 1999).

Cambio de dimensión y nuevas obligaciones

La petición del Consejo Europeo de Helsinki se produce en el momento en que Europa inicia un cambio en la dirección de su historia. Los trabajos de la Conferencia Intergubernamental (CIG 2000), el proyecto de ampliación a nuevos países y la dimensión global de los objetivos comunitarios, del mercado interior a la Unión monetaria, se inscriben en un espacio económico que se libera progresivamente de las barreras nacionales. Sin embargo, subsisten algunas fronteras jurídicas que complican la acción policial o judicial, sin obstaculizar no obstante la actividad de los delincuentes.

El Tratado de Amsterdam ha fijado como objetivo de la Unión la creación de un espacio de libertad, seguridad y justicia, determinando el Consejo Europeo de Tampere en octubre de 1999 las prioridades para lograrlo. No obstante, hasta que se realice este nuevo espacio, es importante proseguir un enfoque basado tanto en el primer pilar como en el tercero [12], para prevenir y luchar contra el fraude, la corrupción y toda actividad ilegal perjudicial para los intereses financieros de las Comunidades. En este sentido hay que entender los términos de "fraude" o "corrupción" recogidos en el documento.

[12] Se trata de, mediante un enfoque transpilar, completar las iniciativas comunitarias (1er pilar) con acciones emprendidas en el marco del Tratado UE (3er pilar).

Fundamentos y objetivos de un nuevo enfoque global e integrado

Con el fin de satisfacer los objetivos del Tratado (artículo 280 del Tratado CE), el nuevo enfoque [13] debe basarse en una cultura de cooperación reforzada entre los niveles nacional y comunitario. Debe incluir a la vez una política de prevención y una política de seguimiento financiero y de sanción eficaz. Esta medida exige la movilización de todos los medios de acción administrativa, pero también los medios de acción judicial.

[13] Para definir este nuevo enfoque, la reflexión se ha basado especialmente en el balance de la aplicación del antiguo artículo 209A CE, los informes anuales y otros trabajos realizados por la Comisión en el ámbito de la protección penal de los intereses financieros, las conclusiones del Comité de expertos independientes, el informe Dehaene, von Weizsäcker y Simon sobre las implicaciones institucionales de la ampliación, y los trabajos de las instituciones y especialmente del Parlamento Europeo, del Consejo y del Tribunal de Cuentas.

Las acciones en el nivel nacional y comunitario son necesariamente complementarias. A estos efectos, la Comisión deberá hacer hincapié y concentrar sus esfuerzos en un determinado número de temas o acciones destinadas a garantizar la convergencia del esfuerzo de todas las autoridades nacionales y del conjunto de las instituciones interesadas, tanto en el terreno operativo como en el legislativo, ya se trate del primer pilar o del tercero. El enfoque de la Comisión englobará también el valor añadido de una cooperación reforzada con los países candidatos en el marco de la estrategia de preadhesión, así como con los terceros países, especialmente en el contexto de las políticas comercial y de ayuda al desarrollo.

Las grandes líneas del enfoque estratégico global

Para que este proyecto de estrategia global sea duradero y obtenga resultados tangibles y mensurables, la Comunidad y los Estados miembros deberán actuar con determinación y planificar sus esfuerzos en una perspectiva plurianual (2001-2005), en torno a cuatro grandes orientaciones estratégicas:

* una política legislativa global de lucha contra el fraude (evolución del dispositivo normativo hacia una mayor eficacia y coherencia)

* una nueva cultura de cooperación operativa (plena participación y compromiso de concierto de las autoridades nacionales y comunitarias in situ)

* un enfoque interinstitucional para prevenir y luchar contra la corrupción (refuerzo de la credibilidad de las instituciones europeas)

* refuerzo de la dimensión judicial penal (adaptación de las políticas nacionales penales a las nuevas obligaciones del Tratado).

Las grandes líneas de esta estrategia constituyen grandes retos en torno a los cuales deberán ordenarse todas las iniciativas y las acciones prioritarias, que se aplicarán en el marco de una programación anual.

1. Primer reto: una política legislativa global de lucha contra el fraude

En el marco de su política de lucha contra el fraude, la Comisión, desde 1994, se ha dedicado a establecer un enfoque legislativo horizontal e interpilares. Para ser completa y global, la lucha contra el fraude debe incluir un apartado de prevención (1.1) y detección (1.2), un apartado de seguimiento (1.3) y un apartado de cooperación (1.4), integrando todos los sectores donde pueden manifestarse el fraude y la corrupción. Este primer reto debe traducirse en la elaboración de normas precisas, especialmente en materia de intercambio de información, de control y de cooperación, estrecha y regular, entre las autoridades nacionales y entre estas últimas y la Comisión. Esta cooperación, que es un elemento esencial para reforzar la confianza mutua, dista de ser perfecta. Es necesario intensificarla en el aspecto de los textos, entre otros, con el fin de que todos puedan cumplir mejor sus obligaciones.

1.1. Desarrollar una cultura de prevención y reforzar los textos

Para ser eficaz de forma duradera, una política de defensa de los intereses y los fondos públicos debe basarse en una legislación clara y fácilmente aplicable, que contenga disposiciones que contribuyan a reforzar la buena gestión financiera y el control eficaz de las políticas comunitarias. Estas disposiciones deberán ser lo suficientemente disuasorias como para desalentar al máximo cualquier comportamiento irregular. Además es importante, a partir de la evaluación permanente de las dificultades que se encuentren y la realidad sobre el terreno, poder mejorar de manera regular los textos legislativos para evitar el riesgo de no observancia o elusión de las normas.

Un enfoque de este tipo debe comenzar con la concepción de los textos y políticas comunitarias y mantenerse a lo largo de todo el proceso legislativo. La protección de los intereses financieros de la Comunidad es asunto de todos los servicios de la Comisión, los responsables de la concepción de las políitcas y normativa comunitarias y los servicios gestores responsables de su aplicación y del control de la buena aplicación de las normas.

La Comisión, en el marco de su reforma interna, reforzará la asunción de responsabilidad de los servicios gestores y se organizará de forma que la capacidad de auditoría y la función de control financiero de sus direcciones generales sea más eficaz. En esta perspectiva, cada director general incluirá en su informe anual de actividad una declaración que indique que se han realizado controles internos adecuados y que los recursos se han utilizado para los fines previstos. Se definirán normas de control interno. En este contexto, acaban de crearse un servicio interno independiente de auditoría y un grupo especializado en materia de errores financieros que no presenten carácter irregular. La responsabilidad de los funcionarios se verá así reforzada.

El tema de la prevención de la delincuencia sigue constituyendo para la Comisión una de sus principales preocupaciones, habiendo por otro lado sido objeto de las conclusiones del Consejo Europeo de Tampere, que ha reconocido la necesidad de seguir un enfoque interpilares.

Asimismo, para ayudar a los departamentos responsables de la concepción de las políticas comunitarias o a los servicios gestores en su misión de protección de los intereses financieros, la Comisión velará por que se establezcan sistemas de cooperación, a fin de sacar las consecuencias necesarias de los resultados obtenidos en los ámbitos de la lucha contra el fraude y la corrupción, para, de ese modo, garantizar la mejor "estanqueidad" posible frente al fraude o la corrupción y mejorar los procedimientos y las medidas de gestión.

1.1.1. Asociar la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude a la prevención

Es necesario movilizar a los servicios de la Comisión y al legislador a efectos de concebir, proponer y adoptar una legislación económica y financiera resistente al fraude en todos los ámbitos. De acuerdo con los objetivos de la reforma, la Comisión procurará que la Oficina pueda ser consultada en la fase de preparación, y en las diferentes etapas del proceso de toma de decisiones, acerca de las iniciativas legislativas que tengan, directa o indirectamente, consecuencias en la protección de los intereses financieros comunitarios, con el fin de garantizar una mayor resistencia al fraude y a la corrupción, explotando la experiencia obtenida de un buen conocimiento de la situación y de los resultados del trabajo operativo.

1.1.2. Asociar las autoridades nacionales a las acciones de lucha contra el fraude

Debe recurrirse a la experiencia de las autoridades nacionales para reforzar la protección de las políticas comunitarias, también por lo que se refiere a su incidencia financiera. La Comisión dispone a estos efectos de los foros adecuados, con vocación sectorial, en todos los ámbitos de las políticas comunitarias. En lo que respecta más específicamente a la protección de los intereses financieros, el Comité consultivo para la coordinación de la lucha contra el fraude (CoCoLaf), de estructura horizontal, permite obtener una visión global de la problemática de la lucha contra el fraude. Este Comité reúne a los responsables de alto nivel de los Estados miembros, y debe participar en mayor medida en la reflexión prospectiva. El texto de la decisión por la que se crea se modificará en este sentido para tener en cuenta los cambios vinculados a la reforma de la lucha contra el fraude. Se organizarán reuniones específicas para establecer soluciones concretas. La Comisión estará así en mejores condiciones para proponer las iniciativas necesarias, integrando el valor añadido resultante de los trabajos de los expertos.

1.1.3. Asociar los medios profesionales a una política de transparencia

La manera en que las organizaciones delictivas se reparten las tareas, burlan las fronteras y mezclan actividades legales y actividades clandestinas, especialmente mediante el recurso a diferentes empresas presentes en el mercado o determinadas profesiones (almacenistas, transformadores, transportistas, comerciantes, profesiones liberales, asesores y auditores, expertos jurídicos y contables...) así como sociedades pantalla situadas en lugares donde la represión es menor, dificulta la comprensión global de los comportamientos delictivos y la identificación de las estructuras delictivas. Habida cuenta de esta habilidad de la delincuencia organizada para aprovecharse de las estructuras jurídicas con el fin de realizar actividades fraudulentas, la lucha contra el fraude debe ser asunto de todos. La Comisión iniciará una reflexión y acciones con el fin de sensibilizar a los sectores más vulnerables. Además de la normativa existente en materia agrícola [14], que hasta ahora ha encontrado dificultades en el plano operativo, podría ser procedente animar a las profesiones a elaborar ellas mismas sus normativas internas, a reserva de un control público que permita sancionar, cuando proceda, las deficiencias de los sistemas así establecidos. Este ejercicio podría realizarse a la luz del trabajo efectuado en el marco de la Carta con las asociaciones profesionales. [15]

[14] Reglamento (CE) nº 1469/95 y nº 745/96 (DO L de 29.6.95 y L 102 de 25.4.96) en los que se contemplan diversas medidas respecto de determinados beneficiarios de operaciones financiadas por el FEOGA-Garantía. Informe de la Comisión sobre el estado de aplicación de dichos Reglamentos previsto.

[15] Carta con las asociaciones profesionales para la lucha contra la delincuencia organizada, de 27 de julio de 1999.

1.2. Refuerzo de los medios de detección, de control y de sanciones

La protección de los intereses financieros de la Comunidad supone, básicamente, una correcta aplicación de la normativa comunitaria, así como una gestión sana de las políticas y de los fondos comunitarios. Estos principios constituyen una preocupación esencial del conjunto de los servicios de la Comisión responsables de la aplicación de estas políticas, que participan de esta manera en el esfuerzo de prevención.

Es importante, en primer lugar, completar el esfuerzo de gestión y las disposiciones de control existentes en los distintos ámbitos de las políticas comunitarias, mediante medidas más específicas. En efecto, la eficacia de la lucha contra el fraude y la corrupción, particularmente en los sectores más sensibles, necesita el refuerzo de los medios e instrumentos jurídicos de detección, de control y de sanción. Es especialmente importante mejorar el marco jurídico de los intercambios de información.

1.2.1. Definir con precisión los comportamientos irregulares y las actividades ilegales

Al lanzar su política de lucha contra el fraude, la Comisión ha procurado definir los conceptos de irregularidad, abuso de derecho, fraude, corrupción o blanqueo. Es necesario proseguir este enfoque. En materia de incriminación penal, la existencia de sistemas jurídicos diferentes y la falta de ratificación de los instrumentos adoptados, ponen de manifiesto grandes divergencias en la definición de las actividades que contribuyen al fraude o a la corrupción. El establecimiento de definiciones comunes facilitará los intercambios de información y la cooperación. Hará más eficaz la aplicación de sanciones. Por esta razón, la Comisión anunció, en su programa de trabajo para el año 2000, una propuesta legislativa tendente a recoger determinadas disposiciones del Convenio y de los protocolos relativos a la protección penal de los intereses financieros. Por lo que se refiere a las investigaciones en el interior de las instituciones, órganos u organismos comunitarios (investigaciones internas), será necesario definir mejor los comportamientos irregulares, especialmente para poder realizar investigaciones administrativas eficaces.

1.2.2. Ampliar los intercambios de informaciones y las medidas de control

En el marco de su política de lucha contra el fraude, la Comisión ha desarrollado un marco legal específico para los intercambios de información [16] y las medidas de control. En la actualidad están cubiertos todos los ámbitos del presupuesto. La Comisión, basándose en el balance establecido en su informe anual, podrá sacar consecuencias útiles y proponer mejoras cuando proceda. Ya existen iniciativas complementarias en curso en sectores conexos o especialmente vulnerables, como por ejemplo, en materia de blanqueo de dinero [17], en el ámbito de la contratación pública [18], o en materia de concesión de subvenciones.

[16] Véanse, en especial, los Reglamentos nº 1150/2000 (DO L 130 de 31.5.2000), nº 515/97 (DO L 82 de 22.3.97), nº 595/91 (DO L 67 de 14.3.91), nº 1681/94 y nº 1831/94 (DO L 178 de 12.7.94) y L 191 de 27.7.94).

[17] El reciclaje de los productos del fraude se realiza a través de redes de blanqueo, componente inevitable de la delincuencia, sin el que éste no puede organizarse a gran escala. Desmantelar una red sin destruir sus medios financieros es un trabajo inútil. La lucha contra el blanqueo debe pues convertirse en un componente pleno de la lucha contra el fraude. Las obligaciones reglamentarias que prevén el intercambio de información entre la Comisión y los Estados miembros en materia de fraude, no se extienden a las operaciones de blanqueo correspondientes. En su propuesta de modificación de la Directiva de 1991 sobre blanqueo de dinero, la Comisión ha incluido la posibilidad de asociarse al sistema de intercambio de información. Los vínculos entre el blanqueo y las infracciones principales a las que está asociado facilitarán la identificación de las redes y permitirán con mayor facilidad ascender hasta los cabecillas para la incautación y la confiscación de haberes. La Comisión estudiará la posibilidad de completar el conjunto de disposiciones.

[18] El sector de los contratos públicos es vulnerable al fraude y a la corrupción. La propuesta de directiva consolidada sobre contratos públicos, adoptada por la Comisión en mayo de 2000, prevé la exclusión de estos contratos de los candidatos que hayan sido objeto de condenas penales firmes por determinados tipos de delitos. Asimismo, el desarrollo de los intercambios de información permitiría detectar a los candidatos o agentes que presenten riesgos por lo que respecta a los regímenes de adjudicación y a las solicitudes de subvenciones comunitarias. Esta identificación permitiría a las autoridades responsables de la adjudicación prescindir de estos candidatos, de conformidad con los principios relativos a las garantías concedidas a las personas (recursos) y las normas relativas a la protección de datos.

1.2.3. Ampliar el sistema de sanciones administrativas comunitarias

Con el fin de evitar el desarrollo de comportamientos irregulares y reforzar el respeto de las disposiciones jurídicas comunitarias, es necesario acompañar las disposiciones de control administrativo de un sistema de sanciones administrativas. Este sistema de sanciones administrativas, que debería existir en principio a escala nacional y que existe en determinados sectores tales como al agricultura a escala comunitaria, es evidentemente sin perjuicio de las disposiciones jurídicas nacionales existentes frente a los comportamientos culpables susceptibles de procedimientos penales.

Un sistema de sanciones administrativas [19] es esencial, como instrumento de disuasión, acompañando a una política de detección y de control. La Comisión, en virtud del marco establecido por el Reglamento nº 2988/95 del Consejo, tomará la iniciativa con vistas a ampliar las sanciones administrativas a los sectores más sensibles, basándose en el sistema existente en la política agrícola común.

[19] Por lo que respecta a las sanciones disciplinarias, véase el tercer reto en el apartado 3.3.

1.3. Garantizar una gestión más eficaz del seguimiento administrativo y financiero

Tal como han señalado en diversas ocasiones el Tribunal de Cuentas y el Parlamento Europeo, y según las orientaciones del Libro blanco sobre la reforma de la Comisión, se adoptarán medidas para mejorar la recaudación de las sumas indebidamente pagadas o eludidas. Aparte de las medidas legislativas que deben adoptarse a estos efectos, la Comisión, siguiendo las orientaciones del Libro Blanco, reforzará la cooperación entre los servicios afectados. En efecto, es importante recuperar de los defraudadores los importes indebidamente pagados o eludidos antes de recurrir, en su caso, a procedimientos que afecten, en virtud de disposiciones específicas previstas a estos efectos en el ámbito de las diferentes políticas comunitarias, a la responsabilidad financiera de la Comunidad o de los Estados miembros.

En este contexto, la Comunidad dispone de instrumentos de correcciones financieras respecto a los Estados miembros. Estas correcciones deben aplicarse especialmente con vistas a estimular a los Estados miembros a establecer sistemas de controles nacionales eficaces [20].

[20] Liquidación de cuentas de los gastos de la sección de Garantía del FEOGA; ámbito de los recursos propios. Se están preparando las modalidades de aplicación en el ámbito de los fondos estructurales, en línea con el Reglamento nº 1260/99 (DO L 161 de 26.6.99).

Estas correcciones financieras no tienen por objeto sustituir a una política de recaudación o de sanciones administrativas a los operadores económicos cuando se detecten irregularidades. La Comisión, en el balance anual elaborado en cooperación con los Estados miembros, en virtud del artículo 280 CE, garantizará la correcta aplicación de las sanciones administrativas existentes a escala comunitaria en los Estados miembros.

1.4. Clarificación de las normas sobre cooperación

En el marco del mercado interior y de las diferentes políticas comunitarias, la Comisión ha desarrollado progresivamente normas de cooperación administrativa con las autoridades nacionales, que permiten garantizar una mejor aplicación de la normativa económica y financiera. El artículo 280 del Tratado CE preconiza el refuerzo de la cooperación entre las autoridades nacionales y la Comisión. Las disposiciones específicas que se adoptarán al respecto permitirán el desarrollo de la cooperación en la lucha contra el fraude, en un marco jurídicamente seguro, basado en un enfoque global, por cuanto los intereses comunitarios se ven amenazados por determinadas formas de delincuencia transfronteriza u organizada.

1.4.1. Protección de los intereses financieros

En materia de cooperación y control in situ que asocia a las autoridades nacionales y a los agentes de la Comisión, las disposiciones comunitarias existentes se adaptan a la especificidad de cada sector. En el ámbito de la lucha contra el fraude, el recurso por los agentes de la Oficina a estas distintas bases jurídicas no ha contribuido siempre a facilitar la cooperación con las autoridades responsables de la lucha contra el fraude; es más, podría afectar a la fiabilidad del trabajo operativo y a las consecuencias administrativas, financieras o penales necesarias. Se iniciará una reflexión destinada a contemplar la creación de una base única, con el fin de simplificar y aclarar las normas sobre cooperación o participación en controles o investigaciones nacionales en materia de lucha contra el fraude o la corrupción, sin perjuicio del mantenimiento de las diferentes bases legales que los demás servicios de la Comisión deberán utilizar para la protección de los intereses financieros de las Comunidades.

1.4.2. Protección de los intereses comunitarios vinculados a la lucha contra el fraude o la corrupción

En determinados ámbitos (política agrícola y aduanera [21]), la normativa prevé un dispositivo completo en materia de cooperación y de asistencia mutua entre la Comisión y los Estados miembros para la lucha contra el fraude y las irregularidades. La Comisión examinará la posibilidad de ampliar o prever un dispositivo análogo para hacer menos aleatoria la contribución de la Oficina a la hora de mejorar la lucha contra la delincuencia organizada, en particular la transfronteriza que afecta a intereses comunitarios relacionados con la lucha contra el fraude o la corrupción. La experiencia adquirida en el ámbito de la protección de los intereses financieros podría también aprovecharse para mejorar la cooperación con los Estados miembros, en ámbitos concretos donde ya existe una política comunitaria o una legislación básica [22].

[21] La Comisión evaluará con las autoridades aduaneras de los Estados miembros las posibilidades de ampliar la cooperación aduanera sobre la base del artículo 135 CE.

[22] Véanse los trabajos en curso sobre la protección del euro y las acciones de lucha contra la piratería y la usurpación de marca (Reglamentos (CE) nº 3295/94 y nº 1367/95, DO L 341 de 30.12.94 y L133 de 17.6.95; Libro Verde - Lucha contra la usurpación de marca y la piratería en el mercado interior.

1.4.3. Refuerzo de la cooperación con los países candidatos y terceros países

La política de ampliación, al igual que las políticas comunitarias de ayuda al desarrollo o la política comercial, puede verse expuesta a riesgos de desvío de sus objetivos principales, en particular cuando están en juego fondos importantes. Es por tanto esencial mejorar el nivel de cooperación con las autoridades de los países afectados.

Con el fin de facilitar los intercambios de información y los controles necesarios, la Comisión examinará, de manera sistemática, la posibilidad de celebrar acuerdos de cooperación administrativa o memorándums de acuerdo con el conjunto de las autoridades competentes [23], con el fin de garantizar la correcta aplicación de la legislación y controlar la elegibilidad y la utilización correcta de los fondos en estos países. Estos acuerdos deberán incluir disposiciones específicas y, en especial, prever la posibilidad de que la Oficina efectúe controles sobre el fraude in situ.

[23] Ya existen acuerdos de este tipo en el ámbito de la agricultura (programa SAPARD).

Con el fin de mejorar la protección de las políticas comunitarias orientadas hacia los países terceros, especialmente en lo que respecta a la ayuda al desarrollo y la política comercial, la Comisión seguirá un enfoque en el mismo sentido, escalonado por prioridades pendientes de definición, con el conjunto de los socios de la Unión Europea.

2. Segundo reto: una nueva cultura de cooperación operativa

En materia operativa, el objetivo que se persigue es reunir los medios para fomentar una orientación más proactiva de la actividad in situ. Para afrontar este segundo reto, la Comisión deberá disponer de una visión global del entorno económico y delictivo (2.1) y estar así en mejores condiciones para desarrollar una nueva cultura de cooperación con las autoridades nacionales (2.2). Este segundo reto afecta también a la cooperación con las autoridades de los países candidatos a la adhesión (2.3). La realización de estos objetivos deberá inscribirse en una perspectiva de transparencia y evaluación permanente (2.4).

2.1. Refuerzo del aprovechamiento y análisis de la información ("inteligencia")

Una acción eficaz de lucha contra el fraude o la corrupción en muchos países exige el mejor conocimiento posible del entorno económico y delictivo de estos países. La complejidad y el carácter sofisticado de las actividades ilegales, y su carácter transfronterizo que se añade a la dimensión clandestina de los comportamientos en cuestión, hacen difícil su detección.

Para disponer de un servicio especializado de lucha contra el fraude eficaz y proactivo a escala transfronteriza, es esencial ampliar poco a poco el abanico de las fuentes de información disponibles y prever el acceso o la transmisión a la Oficina de los datos específicos que resulten útiles para su misión [24], todo ello de acuerdo con las instituciones u organismos que disponen de ellos. La tecnología y los medios técnicos para la recogida, almacenamiento y aprovechamiento de la información, deben desarrollarse teniendo en cuenta las mejores prácticas. Las modalidades de realización de este proyecto se evaluarán teniendo en cuenta las disposiciones relativas a la protección de datos y los principios del Estado de Derecho, especialmente los artículos 286, 287 y 296 CE. La recogida y el tratamiento de datos personales se efectuarán bajo el control del órgano independiente previsto en el artículo 286 CE.

[24] Que pueden proceder de los servicios de la Comisión, de otras instituciones, órganos u organismos (BCE, Tribunal de Cuentas...), de las autoridades nacionales o de otras instancias como Europol, Interpol, OMD, OMC, Banco Mundial, FMI u OCDE. Esta actividad se completará con los trabajos realizados en el marco del programa "Aduana 2002" en materia de análisis de riesgo aplicado a los controles aduaneros así como, en el ámbito de la política agrícola común, por los realizados en el marco del Sistema Integrado de Gestión y Control (SIGC) y del Sistema de Información Geográfica (SIG).

Para obtener una visión global adecuada, pueden distinguirse dos niveles de información ("inteligencia"). Si bien corresponden a especialidades diferentes, estos dos niveles deben poder articularse en un mismo servicio dotado con los medios y recursos necesarios.

Al desarrollar su conocimiento de las circunstancias favorables al fraude o la corrupción, la Comunidad podrá dotarse de una verdadera "inteligencia" estratégica. Se trata, básicamente, de prestar especial atención a las informaciones sobre el entorno económico, administrativo, social y jurídico tanto a escala nacional y comunitaria como internacional. Esto debe hacerse con todas las informaciones estadísticas y contables disponibles por lo que afecta a los intercambios comerciales, las transacciones relativas a las finanzas comunitarias y los resultados de los controles y auditorías efectuados por otros servicios, autoridades o instituciones. El análisis de estas informaciones deberá efectuarse a la luz de su impacto en los intereses financieros de las Comunidades.

La delincuencia se apoya en personas y redes, estructuradas o no, cuya actividad debe conocerse para poder prevenirse. La función de "inteligencia" operativa consiste en determinar los mecanismos de fraude así como la estructura de las redes, correspondan o no a la delincuencia organizada. Las informaciones sobre este tema proceden de fuentes abiertas o de fuentes más limitadas, tales como los servicios de policía, de información, o de autoridades que dispongan de elementos relativos a actividades ilegales perjudiciales para los intereses financieros comunitarios.

El tratamiento combinado de los dos niveles de información, estratégica y operativa, es necesario para facilitar una orientación y para el establecimiento de prioridades operativas.

La Comisión hará lo necesario para que la Oficina pueda servir de punto de encuentro para la recogida y análisis de información y datos, y se convierta en un auténtico "observatorio del fraude y la corrupción", con el fin de proporcionar apoyo logístico a los Estados miembros y a las instituciones. Por su parte, la Oficina garantizará la información de los servicios interesados sobre los resultados del trabajo operativo, con el fin de permitir, en su caso, mejorar las medidas o los procedimientos de gestión, de control o de seguimiento destinados a prevenir las irregularidades, los fraudes o la corrupción.

2.2. Por una nueva asociación operativa con los Estados miembros: una plataforma comunitaria de servicios

La lucha contra el fraude y la corrupción es una responsabilidad compartida. La Comisión, que tiene una responsabilidad de gestión directa en el ámbito de las políticas internas y de las acciones exteriores, adoptará las medidas necesarias en materia de prevención y de lucha contra el fraude y la corrupción. En los demás ámbitos, esta lucha debe ser objeto de preocupación constante del conjunto de los participantes (instituciones, autoridades políticas, administrativas y judiciales de los Estados miembros y de los terceros países, representantes de las profesiones y agentes económicos o financieros).

En desarrollo del artículo 280 CE y según el artículo 1 de los Reglamentos nº 1073/99 y 1074/99, la Oficina aporta a los Estados miembros la ayuda de la Comisión para organizar una cooperación estrecha y regular entre las autoridades competentes, con el fin de coordinar su acción de protección contra el fraude a los intereses financieros de las Comunidades. Con los medios de que dispone y las prerrogativas que le ha confiado la Comisión y el legislador, la Oficina organiza su funcionamiento para crear una auténtica "plataforma de servicios". De esta manera, estará en condiciones de contribuir en todos los ámbitos de su responsabilidad, poniendo sus conocimientos y su experiencia pluridisciplinar a disposición de las instancias o autoridades nacionales competentes en materia de lucha contra el fraude y la corrupción. Esta plataforma de servicios facilitará, de forma regular, segura y flexible, nuevas cooperaciones operativas en todas las disciplinas de la lucha contra el fraude o la corrupción. Los Estados miembros podrán asimismo adaptar su estructura organizativa o adoptar las disposiciones necesarias para garantizar una mayor sinergia con la Oficina.

Evidentemente, el ejercicio de esta misión por la Oficina no afecta a la competencia de los demás servicios de la Comisión en materia de control o seguimiento de la aplicación y de la buena gestión financiera de las políticas económicas y financieras de la Comunidad. La Comisión velará por facilitar la función de la Oficina, con el fin de que pueda integrar la acción de los servicios que participan en la protección de los intereses financieros de las Comunidades, en particular del servicio de auditoría interno, a efectos de aumentar el valor añadido aportado por el nivel comunitario, especialmente mediante la creación de grupos de trabajo o de equipos mixtos que asocian a la Oficina y al conjunto de los servicios a la protección de los intereses financieros de las Comunidades.

2.3. Por una cooperación reforzada con los países candidatos a la adhesión

La delincuencia no se limita al territorio comunitario. La Unión Europea debe aportar su ayuda a los países candidatos con vistas a lograr un mismo nivel de protección de los intereses comunitarios. Se trata de una prioridad establecida por la Comisión en las negociaciones con los países candidatos, que deben tener en cuenta la especificidad de la lucha contra el fraude para la protección de los intereses comunitarios. En el marco de la estrategia de preadhesión, Polonia concretó este aspecto con la creación de una estructura pluridisciplinar del tipo de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude [25], que podrá servir de modelo a los otros países candidatos.

[25] Se trata de la creación, bajo el patrocinio del Primer Ministro de Polonia, de una estructura central y multidisciplinar (aduana, policía y justicia) para la protección de los intereses comunitarios. Esta nueva estructura, durante el período inicial (al menos 2 años), se beneficiará del apoyo de un equipo de expertos de los Estados miembros designados por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude. Esta estructura ha sido cofinanciada en el marco del programa Phare.

Asimismo, se intensificará la cooperación con los países terceros y con determinadas organizaciones internacionales.

2.4. Una política de evaluación permanente de las acciones de lucha contra el fraude

Se aplicará una política de evaluación permanente del resultado de las acciones de la Comunidad y de los Estados miembros con objeto de medir los progresos alcanzados. Esta política se basará en indicadores. Los informes periódicos de la Oficina a las instituciones y el informe anual de la Comisión (artículo 280 del Tratado CE) serán los instrumentos privilegiados de esta política. Asimismo, es importante recordar que la Comisión y el legislador han establecido un comité de vigilancia encargado de realizar un control periódico de la ejecución de la función operativa de la Oficina. Este comité está periódicamente informado de las actividades de la Oficina, de sus investigaciones, de los resultados y del curso que se les da. El Comité adopta al menos una vez al año un informe, que envía a las instituciones. La Comisión espera que los Estados miembros la informen plenamente de las iniciativas adoptadas a escala nacional. La asociación en materia de comunicación debe poder jugar en los dos sentidos, con el fin de lograr los objetivos del Tratado.

3. Tercer reto: un enfoque interinstitucional para prevenir y luchar contra la corrupción

El refuerzo de la credibilidad de las políticas comunitarias, garantizando una mejor protección de la integridad de la función pública europea y de los miembros de las instituciones, es el tercer reto que conviene destacar [26]. Por esta razón, el legislador comunitario ha conferido a la Oficina una misión interinstitucional de protección contra los riesgos de influencia susceptibles de afectar a la legitimidad de las decisiones, los dictámenes o la legislación comunitarios. Esta misión, definida en el marco de los Reglamentos n° 1073/99 y 1074/99, de la Decisión de la Comisión de 28 de abril de 1999 y del acuerdo interinstitucional de 25 de mayo de 1999, se realizará en el espíritu de la reforma aplicada por la Comisión. La Oficina deberá cooperar estrecha y regularmente con las instituciones, órganos y organismos comunitarios, y contribuir mejor a las acciones de formación (3.1). También debe favorecer la transparencia y la obligación de comunicación (3.2). Su misión de investigación administrativa deberá poder completarse con sanciones justas y eficaces (3.3).

[26] La actividad en este ámbito está vinculada con las acciones de prevención y las iniciativas legislativas contempladas en el marco del primer reto, y que implican al conjunto de los servicios de la Comisión.

3.1. Impulsar una cultura de cooperación a todos los niveles

3.1.1. Los servicios de la Comisión y las otras instituciones, órganos u organismos

Para ser eficaz, la acción en materia de prevención y de lucha contra los comportamientos graves susceptibles de afectar a los intereses financieros de la Comunidad y a la credibilidad de las instituciones, órganos u organismos, debe basarse en una cooperación leal entre las instituciones, órganos u organismos. Es pues esencial garantizar la coherencia de las obligaciones de los miembros y agentes de la función pública, siempre dentro del respeto de los derechos de las personas.

La Oficina debe, en virtud de las obligaciones resultantes de la nueva legislación [27], consolidar estrechas relaciones con el conjunto de los servicios de la Comisión y de las otras instituciones, órganos u organismos. La evaluación de los resultados de la reforma será objeto de una reflexión profunda en la Comisión, en el marco del seguimiento del Libro Blanco, para apreciar su alcance y su pertinencia.

[27] En especial la letra a) del apartado 6 del artículo 4 de los Reglamentos (CE) nº 1073/99 y (Euratom) nº 1074/99.

3.1.2. Formación adecuada y sensibilización permanente del personal

Las acciones de formación y sensibilización de la función pública, tanto a escala nacional como a escala europea, deberán dirigirse al conjunto del personal, a la entrada en servicio y a lo largo de la carrera. Se dirigirán más particularmente a los gestores responsables de los procedimientos de adjudicación de contratos o de subvenciones. Deberán integrarse en los programas establecidos por los servicios de la Comisión. De esta manera, será posible promover un sistema de valores en el cual podrá apoyarse la administración de las instituciones. La Comisión desarrollará normas en materia de ética y conflictos de intereses, en aras de la transparencia y la seguridad, con el fin de evitar que las decisiones comunitarias puedan verse afectadas por influencias irregulares.

3.2. Transparencia y obligación de comunicación

El objetivo consiste en lograr un entorno de trabajo donde cada agente sea capaz de apreciar sus responsabilidades, en particular la obligación de lealtad para con las instituciones y las obligaciones de cooperación para prevenir las irregularidades. Por tanto, convendrá garantizar que el nuevo dispositivo de lucha contra el fraude adoptado el 25 de mayo de 1999 se complete con decisiones internas de las instituciones, órganos y organismos, con vistas a la aplicación de la nueva normativa y del acuerdo interinstitucional, de acuerdo con la petición del Consejo de 25 de mayo de 1999 y del Consejo Europeo de Colonia [28].

[28] En esta fase, se han constatado ciertas diferencias en la aplicación del acuerdo interinstitucional de 25 de mayo de 1999 por las diferentes instituciones, órganos u organismos.

3.3. Investigaciones administrativas independientes; sanciones justas y eficaces

El legislador encargó a la Oficina que efectuase investigaciones administrativas en las instituciones, órganos y organismos comunitarios para "investigar los hechos graves, vinculados al ejercicio de actividades profesionales, que puedan constituir incumplimiento de las obligaciones de los funcionarios y agentes de las Comunidades susceptible de procedimientos disciplinarios o en su caso penales, o incumplimiento de obligaciones similares de miembros del personal no sujeto al Estatuto". La acción de la Oficina deberá aspirar al objetivo de "tolerancia cero" preconizado por la reforma de la Comisión. Sin embargo, al no ser su misión efectuar controles sistemáticos que competan a otros servicios, la eficacia de la Oficina se basa en el respeto de la obligación de informar que se impone a todos los miembros y agentes de las instituciones, órganos u organismos, en virtud de su deber de lealtad. Por su parte, la Oficina comunicará a las instituciones, órganos u organismos, el resultado de sus investigaciones conformemente a las obligaciones resultantes de las nuevas disposiciones. Las instituciones, órganos u organismos comunitarios deberán dar a las investigaciones de la Oficina el curso judicial o disciplinario oportunos, conservando, no o0bstante, su propia responsabilidad de llevar a cabo las investigaciones administrativas que no sean competencia de la Oficina

La reforma de las normas el Estatuto en materia de procedimientos disciplinarios, incluida la clarificación de los derechos y obligaciones del personal, tal como se propone en el Libro Blanco sobre la reforma de la Comisión [29] ha de facilitar la clarificación del reparto de las responsabilidades y garantizar un seguimiento justo y eficaz de las investigaciones de la Oficina por parte de las instituciones comunitarias.

[29] COM (2 000) 200 final de 5 de abril de 2 000.

4. Cuarto reto: el refuerzo de la dimensión judicial penal

El desarrollo de la delincuencia, así como los acontecimientos relacionados con la situación económica, social o política de los Estados, son factores importantes que desempeñan una función no despreciable en la evolución de las legislaciones penales nacionales. No es sorprendente, en estas condiciones, que la emergencia de una delincuencia específica, en un contexto político que supera el marco nacional, exija el refuerzo de las acciones destinadas a integrar mejor la dimensión judicial en materia penal en la definición de un enfoque estratégico global, y así prevenir y luchar mejor contra el fraude perjudicial para los intereses comunitarios y la corrupción.

La adaptación de las políticas penales nacionales a las nuevas obligaciones del Tratado (artículo 280 del Tratado CE) y la contribución de las instituciones europeas a la mejora de la misión de cooperación de la Oficina con las autoridades judiciales, constituyen el cuarto reto de este enfoque estratégico. A través del marco jurídico existente (4.1) y de los medios de que dispone con la Oficina (4.2), la Comisión pretende llevar a cabo una acción nueva y reforzada.

4.1. El marco jurídico actual

Las iniciativas adoptadas desde 1995 [30] han permitido lanzar una dinámica legislativa global para la protección jurídica de los intereses financieros de las Comunidades. La inscripción en el Tratado de Amsterdam del artículo 280 CE, la normativa adoptada en mayo de 1999 en el marco de la codecisión, el acuerdo interinstitucional y la creación de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude, abordan de forma más tangible la integración de la dimensión judicial nacional en la lucha contra el fraude y la corrupción. El importante dispositivo concretado por el Convenio relativo a la protección penal de los intereses financieros y sus tres protocolos [31], completará el conjunto.

[30] Véase en particular los Reglamentos (Euratom, CE) nº 2988/95 y 2185/96 y el Convenio sobre la protección penal de los intereses financieros y sus protocolos.

[31] Véase en particular los artículos 7 y siguientes del segundo protocolo, que prevén expresamente la asistencia técnica y operativa de la Comisión (Oficina) a las autoridades responsables del enjuiciamiento penal, así como el intercambio de información entre estas últimas y la Comisión (Oficina): véase el informe explicativo del segundo protocolo, DO C 91 de 31 de marzo de 1999.

Ya existen instrumentos a escala comunitaria destinados a mejorar la investigación de las infracciones y proporcionar a las autoridades judiciales nacionales medios suplementarios con el fin de garantizar su tratamiento penal [32]. La utilización de estos instrumentos chocará con determinados obstáculos que será necesario allanar. Estas dificultades suelen estar vinculadas a la incompatibilidad de los sistemas jurídicos nacionales, al tratamiento de asuntos complejos, a la falta de recursos, o incluso a las particularidades técnicas y lingüísticas, y llevan a las autoridades nacionales a apoyarse únicamente en los aspectos nacionales que están a su disposición, mientras que es la aprehensión global de los hechos, gracias a una mejor visión de conjunto y a una cooperación estrecha y periódica, la que permite superar estos obstáculos para acercarse a un sistema global más adaptado a la protección de los intereses financieros de las Comunidades.

[32] Más allá de los aspectos correspondientes a la investigación de las irregularidades o a la cooperación, el legislador ha previsto que los informes de investigación comunitarios tengan valor probatorio penal al igual que los informes de investigación nacionales.

4.2. Ámbito de aplicación y medios de acción comunitarios

El ámbito de aplicación del dispositivo comunitario fue fijado por el legislador mediante el procedimiento de codecisión. Los ámbitos de competencia de la Oficina se refieren, esencialmente [33], a la protección de los intereses financieros y a la lucha contra la corrupción. Aquí se incluyen todas las formas de delincuencia que afectan a los intereses financieros de las Comunidades en uno o más Estados miembros, incluso en terceros países [34], o cuando están implicadas las instituciones. La magnitud de esta plaga es bien conocida en la decena de años que la Comisión lleva desarrollando acciones a este respecto, y sus competencias están determinadas por los textos.

[33] Con arreglo a la Decisión de la Comisión de 28 de abril de 1999 anteriormente citada, estos ámbitos se extienden igualmente a la protección de los intereses comunitarios, cuando estos últimos se ven amenazados por comportamientos irregulares susceptibles de actuaciones administrativas o penales.

[34] Acciones externas o política comercial.

En cuanto a los medios de acción, en 1996 se reconoció a la Comisión importantes poderes de investigación, y la Oficina interviene [35] para aportar un valor añadido a la acción nacional en la investigación de hechos fraudulentos susceptibles de constituir una infracción penal. El enjuiciamiento de estos hechos sigue rigiéndose por el Derecho de los Estados miembros, es decir, en realidad, por quince Derechos nacionales diferentes. Para mantener el objetivo de una protección equivalente en los Estados miembros, es por tanto esencial mejorar los medios de cooperación y de coordinación a través de un enfoque pragmático, con el fin de superar la debilidad y las lagunas de los instrumentos actuales de la ayuda mutua judicial, que siguen inadaptados y que no corresponden a la dimensión transfronteriza o al carácter a menudo organizado del fraude comunitario y de las actividades ilegales que afectan a los intereses financieros comunitarios.

[35] Actúa o reacciona, en principio, ante informaciones que tienen su origen en diferentes fuentes, en particular, las procedentes de las autoridades nacionales afectadas (Cf. segundo reto).

Si bien la solución definitiva a este problema de enjuiciamiento penal exige una armonización de las infracciones penales específicas de las actividades que perjudican a los intereses financieros comunitarios y la creación de procedimientos penales adecuados, es necesario actuar sin demora concretamente con los medios disponibles y, en particular, con el apoyo de la Oficina, para mejorar las condiciones en que se ejerce la ayuda mutua judicial. A fin de que esta cooperación pueda efectuarse sobre bases concretas, uniformes y seguras, será indispensable elaborar una guía de buenas prácticas de cooperación entre la Oficina y las autoridades judiciales de los Estados miembros [36]. Este enfoque pragmático reforzará el proceso de confianza mutua que se desarrolla especialmente con la creación de una red judicial europea [37], de la que forma parte la Comisión. Para reforzar este enfoque, la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude desarrollará su misión de asesoría y enlace judicial penal, con el fin de aportar un apoyo concreto a la realización de los objetivos en materia de lucha contra el fraude y la corrupción. De esta manera, podrá mejorar su función de asesoría, ayuda y coordinación para apoyar y completar la acción nacional en cuanto al enjuiciamiento penal de las infracciones graves perjudiciales para los intereses financieros de las Comunidades.

[36] Sobre la base del artículo 280 del Tratado CE, de los nuevos Reglamentos, del Convenio sobre la protección penal de los intereses financieros y, en particular, de su segundo protocolo.

[37] Acción común de 29 de junio de 1998, DO L 191 de 7.7.98.

Perspectivas

Hacer frente a estos cuatro retos permitirá a la Comunidad mejorar significativamente el nivel de protección de los intereses financieros de las Comunidades. Las acciones realizadas a este respecto completarán los esfuerzos realizados para la buena aplicación de la normativa y para una gestión financiera sana y rigurosa, con arreglo a los objetivos de la reforma. De este modo, la aplicación de estas orientaciones estratégicas permitirá reforzar globalmente las disposiciones de control y la capacidad de auditoría de los servicios de la Comisión, con el doble objetivo de la eficacia y la transparencia. La realización global de estos objetivos corresponde a las peticiones reiteradas de los Jefes de Estado o de Gobierno [38], que solicitan a las instituciones y a los Estados miembros que adopten las medidas necesarias para garantizar un nivel elevado de protección de los intereses financieros equivalente en toda la Comunidad y luchen contra el fraude o la corrupción con el máximo vigor y sin tregua.

[38] Véanse también las Resoluciones del Parlamento Europeo sobre la protección de los intereses financieros y sobre la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude, el informe del Comité de expertos independientes, y el informe Dehaene, von Weizsäcker y Simon sobre las implicaciones institucionales de la ampliación.

Sobre la base de la experiencia in situ, los resultados obtenidos, los medios de asistencia técnica y operativa y la aplicación de estas nuevas prerrogativas, la Comisión y el legislador podrán hacer evolucionar el estatuto actual de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude.

Hacia la institución de un fiscal europeo para la protección de los intereses financieros

Con el refuerzo de la integración europea, se desarrolla progresivamente un conjunto político que constituye una auténtica comunidad de valores y un orden público emergente, de carácter comunitario. Al solicitar la elaboración de una carta de derechos fundamentales, el Consejo Europeo de Colonia destacó esta nueva realidad.

Por su parte, el Parlamento Europeo y la Comisión ya han presentado a la Conferencia Intergubernamental (CIG 2000) respectivamente una resolución y un dictamen para proponer la modificación del Tratado, con vistas a la institución de un fiscal europeo competente para la protección de los intereses financieros de las Comunidades. Esta propuesta responde también al dictamen del Tribunal de Cuentas europeo, que en su contribución a la Conferencia Intergubernamental, destaca los problemas que presenta la protección de los intereses financieros en ausencia de una armonización de las legislaciones y de instrumentos de cooperación adecuados para las autoridades judiciales nacionales.

La institución de un fiscal europeo constituirá un elemento decisivo que permitirá garantizar la coherencia de las investigaciones en el conjunto del territorio de la Comunidad Europea, coherencia que será cada vez más difícil mantener en el contexto de un aumento considerable del número de Estados miembros. Ello permitirá reforzar la credibilidad de las instituciones europeas y garantizar mejor la integridad de los miembros y agentes de las instituciones, órganos u organismos, en el ejercicio de sus funciones, contra toda actuación ilegal exterior susceptible de influir en las decisiones comunitarias. Por último, reforzará los derechos de las personas, que hasta ahora han sido garantizados de manera diferente a través de los diversos ordenamientos jurídicos penales nacionales, elevando al mismo nivel, es decir, a escala comunitaria, el refuerzo de las garantías judiciales y el control jurisdiccional permanente de la actividad de investigación.

La Comisión, con ayuda de la Oficina, velará sin demora por el desarrollo de un acervo sólido, en el que podrá basarse una futura instancia judicial europea para la protección de los intereses financieros comunitarios. Para lograr este objetivo de institución de un fiscal europeo, la Comunidad y los Estados miembros necesitarán el apoyo de la opinión pública, a la que conviene sensibilizar respecto de este cambio.

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