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Bruselas, 7.3.2007

SEC(2007) 290 final

Recomendación de

DICTAMEN DEL CONSEJO de conformidad con el artículo 9, apartado 1, del Reglamento (CE) nº 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997,

sobre el programa de convergencia de Bulgaria (2006-2009)

(presentada por la Comisión)

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

1. CONTEXTO GENERAL

El Pacto de Estabilidad y Crecimiento, que entró en vigor el 1 de julio de 1998, tiene por objetivo lograr unas finanzas públicas saneadas como medio de reforzar las condiciones para la estabilidad de precios y para un crecimiento fuerte, sostenible y generador de empleo. La reforma del Pacto realizada en 2005, aunque reconocía la utilidad del Pacto como elemento estabilizador de la disciplina fiscal, pretendía reforzar su eficacia y sus fundamentos económicos y salvaguardar la sostenibilidad de la hacienda pública a largo plazo.

El Reglamento (CE) nº 1466/97 del Consejo relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas, que forma parte del Pacto de Estabilidad y Crecimiento[1], establece que los Estados miembros han de presentar al Consejo y a la Comisión programas de estabilidad o de convergencia y las correspondientes actualizaciones anuales (los Estados miembros que ya han adoptado la moneda única deben presentar programas de estabilidad (actualizados), y los Estados miembros que aún no la han adoptado, programas de convergencia (actualizados)).

Bulgaria ingresó en la UE el 1 de enero de 2007 y presentó su primer programa de convergencia el 5 de enero. De conformidad con el Reglamento, el Consejo debe emitir su dictamen sobre el mismo basándose en una recomendación de la Comisión y previa consulta al Comité Económico y Financiero (en el recuadro se recogen los principales aspectos tratados en la evaluación).

2. CONTEXTO PARA LA EVALUACIÓN DEL PROGRAMA

Con el fin de establecer el marco en el que se evalúa la estrategia presupuestaria del programa de convergencia, en este apartado se resumen los resultados económicos y presupuestarios registrados en los 10 últimos años.

Bulgaria ha alcanzado un alto grado de estabilidad macroeconómica sobre la base de unas sólidas finanzas públicas. Aunque el crecimiento económico ha sido fuerte y estable, aumentando a aproximadamente el 5,5% en los últimos años, el PIB per cápita (en PPC) sigue a un bajo nivel, representando sólo el 32,9% de la media de la EU-25 en 2005. Por lo tanto, subsiste un amplio margen de aproximación económica, que constituye el principal reto a medio y largo plazo para Bulgaria. El empleo no ha dejado de aumentar, pero, a pesar de la reducción considerable de las tasas de desempleo, la tasas de empleo se mantienen por debajo de la media de la UE. La inadaptación de las cualificaciones y los desequilibrios geográficos dificultan la flexibilidad del mercado laboral, y la mano de obra se está haciendo cada vez más escasa, especialmente la altamente cualificada. La emigración y una baja de las tasas de fertilidad han contribuido a una rápida reducción y a un rápido envejecimiento de la población. El incremento medio de la productividad de la mano de obra fue bastante bajo durante el periodo 1996-2005, pero ha aumentado hasta cerca del 4% recientemente, impulsado por el auge de la inversión extranjera y nacional. Tras la introducción del sistema de junta monetaria en 1997, la inflación pasó a ser de un solo dígito en 1999, aunque el proceso de desinflación se ha estancado en los últimos años. Aunque se derivan de unas altas entradas de inversiones extranjeras directas, la gran expansión del crédito y los crecientes déficit exteriores han sido motivo de preocupación para la estabilidad macroeconómica. Se ha alcanzado un grado considerable de saneamiento fiscal gracias a un presupuesto de las administraciones públicas próximo al equilibrio o con superávit desde 1998. El ratio deuda/PIB se ha reducido, de una cifra superior al 100% a una cifra por debajo del 30%. Por otro lado, se han tomado algunas medidas para afrontar los retos que plantea el cambio demográfico al sistema de pensiones.

Recuadro: Principales aspectos tratados en la evaluación De conformidad con el artículo 5, apartado 1, (en el caso de los programas de estabilidad) y con el artículo 9 , apartado 1, (en el caso de los programas de convergencia) del Reglamento (CE nº 1466/97) del Consejo, la evaluación debe: Determinar si los supuestos económicos en los que se basa el programa son realistas; Examinar el objetivo presupuestario a medio plazo presentado por el Estado miembro y determinar si la senda de ajuste es adecuada; Determinar si las medidas que se están adoptando o se propone adoptar para seguir esta senda de ajuste bastan para alcanzar el objetivo presupuestario a medio plazo durante el ciclo; Al evaluar la senda de ajuste hacia el logro del objetivo a medio plazo, determinar si en coyunturas económicas favorables se realiza un mayor esfuerzo de ajuste, mientras que el esfuerzo puede ser más limitado en coyunturas económicas desfavorables, y, en el caso de los Estados miembros del MTC II y de la zona del euro, si el Estado miembro considerado, a fin de alcanzar su objetivo a medio plazo, persigue una mejora anual de su saldo ajustado en función del ciclo, excluidas las medidas excepcionales y otras medidas de carácter temporal, equivalente como mínimo al 0,5% del PIB; Al definir la senda de ajuste hacia el objetivo a medio plazo (para los Estados miembros que aún no lo hayan alcanzado) o permitir una desviación temporal respecto de este objetivo (para los países que lo hayan alcanzado), examinar la aplicación de importantes reformas estructurales que tengan efectos directos sobre la reducción de costes a largo plazo (en particular elevando el potencial de crecimiento) y, por consiguiente, un impacto verificable sobre la viabilidad a largo plazo de la hacienda pública (a condición de que se mantenga un margen de seguridad adecuado respecto del valor de referencia del 3% del PIB y de que se prevea que la situación presupuestaria vuelva al objetivo a medio plazo dentro del periodo de programación), prestando especial atención a reformas de las pensiones que introduzcan un sistema de varios pilares que incluya un pilar obligatorio financiado por capitalización; Determinar si la política económica del Estado miembro considerado es compatible con las Orientaciones Generales de Política Económica. El realismo de los supuestos económicos del programa se evalúa haciendo referencia a las previsiones del otoño de 2006 de los servicios de la Comisión, empleando asimismo la metodología común para la estimación del potencial de producción y de los saldos presupuestarios ajustados en función del ciclo. La evaluación de la compatibilidad con las Orientaciones Generales de Política Económica se realiza considerando las orientaciones generales de política económica en el ámbito de las finanzas públicas incluidas en las Directrices integradas para el periodo 2005-2008. En la evaluación también se examina: La evolución del ratio de deuda y las perspectivas de sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas, a las que debe prestarse atención suficiente en el procedimiento de supervisión de las situaciones presupuestarias, de conformidad con un informe del Consejo de 20 de marzo de 2005 sobre la "Mejora de la aplicación del Pacto de Estabilidad y Crecimiento" (una Comunicación de la Comisión de 12 de octubre de 2006 establece el enfoque para la evaluación de la sostenibilidad a largo plazo[2]). El cumplimiento del Código de conducta, que, en particular, prescribe una estructura común y un conjunto de cuadros de datos para los programas de estabilidad y de convergencia[3]. |

- Recomendación de

DICTAMEN DEL CONSEJO de conformid ad con el artículo 9, apartado 1, del Reglamento (CE) nº 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997,

sobre el programa de convergencia de Bulgaria (2006-2009)

EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea,

Visto el Reglamento (CE) nº 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo al reforzamiento de la supervisión de las estrategias presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas[4], y, en particular, su artículo 9, apartado 1,

Vista la Recomendación de la Comisión,

Previa consulta al Comité Económico y Financiero,

HA EMITIDO EL PRESENTE DICTAMEN:

1. El [27 de marzo de 2007], el Consejo examinó el programa de convergencia de de Bulgaria, que abarca el periodo 2006-2009 .

2. Bulgaria ha alcanzado un alto grado de estabilidad macroeconómica sobre la base de unas sólidas finanzas públicas. Aunque el crecimiento económico ha sido fuerte y estable, aumentando a aproximadamente el 5,5% en los últimos años, el PIB per cápita (en PPC) sigue a un bajo nivel, representando sólo el 32,9% de la media de la EU-25 en 2005. Por lo tanto, subsiste un amplio margen de aproximación económica, que constituye el principal reto a medio y largo plazo para Bulgaria. Tras la introducción del sistema de junta monetaria en 1997, la inflación pasó a ser de un solo dígito en 1999; sin embargo, el proceso de desinflación se ha estancado en los últimos años y la inflación medida con el IPC alcanzó el 7,3% en 2006.

3. Según el escenario macroeconómico en que se basa el programa, el crecimiento del PIB real se mantendría a un nivel elevado, aumentando del 5,9% en 2006 a una media del 6,1% durante el resto del periodo cubierto por el mismo. A la luz de la información disponible, este escenario parece basarse en hipótesis de crecimiento verosímiles. Sin embargo, los altos desequilibrios exteriores siguen constituyendo un factor de riesgo a medio plazo, particularmente teniendo en cuenta que en 2006 el déficit exterior (16% del PIB) resultó superior al previsto (14,1% del PIB), aunque el déficit se ha financiado íntegramente con entradas de inversiones extranjeras directas. Las previsiones de inflación del programa parecen realistas.

4. Para 2006, el superávit de las administraciones públicas se estima en el 3,3% del PIB en las previsiones del otoño de 2006 de los servicios de la Comisión, frente al objetivo de equilibrio presupuestario fijado en el Programa Económico de Preadhesión de diciembre de 2005 y a un superávit del 3,2% del PIB previsto en el programa de convergencia. Estos resultados presupuestarios sustancialmente mejores se deberían principalmente a unos ingresos mayores de lo previsto, que, a su vez, serían la consecuencia de las conservadoras previsiones de ingresos contenidas en el Programa Económico de Preadhesión, de un mayor crecimiento de la producción y de una mayor recaudación tributaria. En comparación con las previsiones de este programa, los gastos serían inferiores en el 1% del PIB, debido principalmente a unos menores gastos corrientes.

5. La estrategia presupuestaria a medio plazo establecida en el programa de convergencia tiende a mantener un superávit de las administraciones públicas del orden del 0,8%-1,5% del PIB con objeto de salvaguardar la estabilidad macroeconómica y la sostenibilidad de la hacienda pública. Para 2007 se prevé un fuerte relajamiento de la política fiscal, con un superávit presupuestario que alcanzaría sólo el 0,8% del PIB, frente al 3,2% del PIB registrado en 2006. En 2008 y 2009, el superávit de las administraciones públicas aumentaría de nuevo y se establecería en el 1,5% del PIB. Con unos gastos de intereses que disminuirían aproximadamente el 0,25% del PIB a lo largo del periodo que abarca el programa, se prevé que el superávit primario disminuya del 4,5% del PIB en 2006 al 2,25% del PIB en 2007; a continuación se invertiría esta tendencia, pasándose a aproximadamente el 2,75% del PIB en 2008 y 2009. El relajamiento fiscal en 2007 estaría impulsado casi exclusivamente por el lado de los gastos. Se espera que los gastos aumenten en el 2,75% del PIB, y sólo una parte de este aumento (alrededor del 0,75% del PIB) se contrarrestaría en 2008. El incremento previsto de los gastos en 2007 tendría lugar principalmente en la partida «otros gastos» (+2,5% del PIB) y en la de subvenciones (+0,5% del PIB). El aumento de la partida «otros gastos» refleja la contribución de Bulgaria a la UE (1,25% del PIB), un aumento de los gastos en proyectos financiados por los Fondos Estructurales de la UE (0,25% del PIB), que quedaría totalmente cubierto por unos mayores ingresos en forma de subvenciones de la UE, y un aumento de la partida «otros gastos corrientes» (1% del PIB). Se espera que las reducciones del impuesto de sociedades y del impuesto sobre la renta personal planeadas para 2007 se compensen casi íntegramente con una mejora del cumplimiento de las obligaciones tributarias y un aumento de las tasas de recaudación tributaria. Como resultado de ello, los ingresos totales se mantendrían prácticamente constantes, en porcentaje del PIB, durante todo el periodo del programa. El programa también indica que aunque el presupuesto para 2007 contempla un superávit de las administraciones públicas equivalente al 0,8% del PIB, durante la ejecución del mismo se pretenderá alcanzar un superávit mayor (2% del PIB). Esto se haría basándose en las disposiciones de la ley presupuestaria, que permite que el 10% de los gastos primarios corrientes presupuestados sólo se realicen en caso de que el déficit exterior no se amplíe más. Los objetivos presupuestarios se han revisado considerablemente al alza en comparación con los del Programa Económico de Preadhesión de 2005, teniendo en cuenta unos ingresos substancialmente superiores a los previstos en 2006, con repercusiones positivas en los años sucesivos, y unas perspectivas de crecimiento económico ligeramente más favorables.

6. El saldo estructural (esto es, el saldo ajustado en función del ciclo excluidas las medidas excepcionales y otras medidas de carácter temporal), calculado aplicando la metodología común, se prevé que disminuya de alrededor del 3,25% del PIB en 2006 al 1% en 2007 y aumente a aproximadamente el 2% del PIB en 2008 y 2009. Si, conforme al objetivo del programa, la ejecución del presupuesto en 2007, permitiera un superávit nominal superior (2% del PIB), el ajuste sería más gradual. El objetivo a medio plazo para la situación presupuestaria presentado en el programa es una situación equilibrada en términos estructurales, que el programa se propone cumplir con un amplio margen a lo largo de todo el periodo cubierto por el mismo. Dado que el objetivo a medio plazo del programa es más exigente que el valor de referencia mínimo (estimado en un déficit de aproximadamente el 1,25% del PIB), el logro de dicho objetivo debería proporcionar un margen de seguridad que impida la aparición de déficit excesivos. El objetivo a medio plazo del programa es más exigente que el correspondiente al ratio de deuda y al crecimiento potencial medio a largo plazo.

7. En 2007, los resultados presupuestarios podrían ser mejores que los previstos en el programa, mientras que para 2008 y 2009 los riesgos de las previsiones presupuestarias parecen globalmente equilibrados. Teniendo en cuenta el tradicional elevado grado de cumplimiento de los objetivos presupuestarios y las disposiciones de la ley presupuestaria para 2007 encaminadas a la limitación de los gastos durante la ejecución del presupuesto, parece realista contemplar un superávit más elevado para 2007, y ello a pesar de que las previsiones de ingresos para 2007 podrían ser demasiado optimistas ya que las disminuciones de ingresos derivadas de las reducciones tributarias podrían no ser compensadas íntegramente por una mejora del cumplimiento de las obligaciones tributarias y un aumento de las tasas de recaudación. Aunque no se dan detalles relativos a la estrategia de ajuste a partir de 2008, los objetivos presupuestarios hasta el final del periodo cubierto por el programa parecen globalmente verosímiles, a condición de que en 2007 se obtengan unos resultados presupuestarios mejores de lo previsto.

8. A la luz de esta evaluación de riesgos, la estrategia presupuestaria del programa implica que el objetivo a medio plazo se cumpliría con un amplio margen a lo largo de todo el periodo cubierto. Por otro lado, proporciona un margen de seguridad suficiente para impedir que el déficit rebase el límite máximo del 3% del PIB en caso de que se den unas condiciones macroeconómicas normales durante el periodo del programa. La política fiscal implícita en el programa podría resultar procíclica en 2007, cuando se prevé una coyuntura favorable; ello no se ajustaría plenamente al Pacto de Estabilidad y Crecimiento. En particular se espera una coyuntura favorable para 2007, cuando el saldo estructural disminuiría en alrededor del 2,25% del PIB según el programa y en el 1,5% del PIB conforme a las previsiones del otoño de 2006 de los servicios de la Comisión.

9. Se estima que la deuda pública bruta ha alcanzado el 25,25% del PIB en 2006, situándose, pues, muy por debajo del valor de referencia establecido en el Tratado (60% del PIB). Según el programa, este ratio disminuiría en cuatro puntos porcentuales durante el periodo cubierto por el mismo.

10. En ausencia de previsiones a largo plazo para los gastos relacionados con el envejecimiento de la población, que se basan en las hipótesis macroeconómicas comunes manejadas por el Comité de Política Económica y la Comisión, no es posible evaluar las repercusiones del envejecimiento de la población en Bulgaria de forma sólida y comparable, tal como se hace actualmente en el caso de otros Estados miembros, para los que se dispone de estas previsiones. Sin embargo, habida cuenta de la estructura demográfica actual no pueden descartarse unas repercusiones significativas del envejecimiento de la población en los gastos. La situación presupuestaria inicial, con un amplio superávit estructural, contribuye apreciablemente a estabilizar la deuda antes de que se dejen sentir los efectos del envejecimiento de la población sobre el presupuesto a largo plazo. El mantenimiento de unos altos superávit primarios a medio plazo contribuiría a contener los riesgos para la sostenibilidad de las finanzas públicas.

11. La estrategia presupuestaria del programa es parcialmente coherente con las orientaciones generales de política económica incluidas en las Directrices integradas para el periodo 2005-2008. En particular, la política fiscal sería procíclica en 2007, con una coyuntura económica favorable, lo que podría agravar el ya elevado déficit exterior. Por otro lado, aunque se han tomado medidas tendentes a mejorar la sostenibilidad a largo plazo del sistema de pensiones, se presentan muy pocas medidas concretas encaminadas a mejorar la eficiencia del gasto público, especialmente del gasto del sector sanitario, donde existen problemas recurrentes en relación con el seguimiento y el control de los gastos y la calidad de los servicios prestados.

12. En cuanto a los requisitos en materia de datos especificados en el Código de conducta para los programas de estabilidad y de convergencia, el programa presenta lagunas en los datos obligatorios y facultativos[5].

Como conclusión general puede afirmarse que la situación presupuestaria a medio plazo es sólida y la estrategia presupuestaria constituye un buen ejemplo de política fiscal aplicada de conformidad con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Sin embargo, la reducción prevista del superávit presupuestario durante 2007, con una coyuntura económica favorable, podría implicar una política fiscal procíclica y contribuir al aumento del desequilibrio exterior.

A la luz de la anterior evaluación, se insta a Bulgaria a:

(i) Lograr en 2007 un superávit presupuestario superior al previsto actualmente y mantener a continuación una situación sólida con el fin de fomentar la estabilidad macroeconómica y contener el alto déficit exterior.

(ii) Seguir aumentando la eficiencia del gasto público, particularmente mediante una reforma del sistema de asistencia sanitaria.

Comparación de las principales previsiones macroeconómicas y presupuestarias 1

2 Cálculos de los servicios de la Comisión basados en los datos del programa. |

3 Saldo presupuestario ajustado en función del ciclo (como en las filas anteriores) excluidas las medidas excepcionales y otras medidas de carácter temporal. |

4 En el programa no figuran medidas excepcionales ni otras medidas de carácter temporal. |

5 En las previsiones del otoño de 2006 de los servicios de la Comisión no figuran medidas excepcionales ni otras medidas de carácter temporal. |

6 Sobre la base de un potencial de crecimiento estimado del 5,8%, el 6,3%, el 6,4% y el 6,7%, respectivamente, en 2005, 2006, 2007 y 2008. |

[1] DO L 209, 2.8.1997, p.1. Reglamento modificado por el Reglamento (CE) nº 1055/2005 (DO L 174, 7.7.2005, p. 1). Los documentos a que se hace referencia en este texto pueden consultarse en la siguiente dirección electrónica:http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[2] Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo: «Sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas en la UE», 12.10.2006, COM(2006) 574; y Comisión Europea, Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros (2006), « The long-term sustainability of public finances in the European Union », Economía Europea, nº 4/2006.

[3] «Condiciones de aplicación del Pacto de Estabilidad y Crecimiento y directrices sobre el contenido y el formato de los programas de estabilidad y de convergencia», dictamen aprobado por el Consejo EcoFin de 11 de octubre de 2005.

[4] DO L 209, 2.8.1997, p.1. Reglamento modificado por el Reglamento (CE) nº 1055/2005 (DO L 174, 7.7.2005, p. 1). Los documentos a que se hace referencia en este texto pueden consultarse en la siguiente dirección electrónica:http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[5] En particular, no se facilitan datos sobre el número de horas trabajadas ni cierta información relativa a la sostenibilidad a largo plazo.