Dictamen del Comité de las Regiones sobre "Tarifas justas por el uso de infraestructuras: Estrategia gradual para un marco común de tarificación de infraestructuras de transporte en la UE - Libro Blanco"

(1999/C 198/04)

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

visto el Libro Blanco de la Comisión "Tarifas justas por el uso de infraestructuras: Estrategia gradual para un marco común de tarificación de infraestructuras de transporte en la UE" (COM(1998) 466 final);

vista la decisión de la Mesa de 15 de julio de 1998, de conformidad con el apartado 4 del artículo 198 C del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, de elaborar un Dictamen sobre el tema y encargar la preparación del mismo a la Comisión de Redes Transeuropeas, Transportes y Sociedad de la Información (Comisión 3);

visto el proyecto de Dictamen (CDR 408/98 rev. 1) aprobado por la Comisión 3 el 22 de enero de 1999 (ponentes: Sr. Weingartner y Sra. Bennett);

considerando el Libro Verde "Hacia una tarificación equitativa y eficaz del transporte - Opciones para la internalización de los costes externos del transporte en la Unión Europea" (COM(95) 691 final);

considerando la Resolución del Comité de las Regiones sobre la "Carta europea de las regiones y municipios para una política de transportes avanzada y sostenible" (CDR 347/97 fin)(1); y tomando nota de las siguientes propuestas de Directiva elaboradas entretanto por la Comisión para el desarrollo del ferrocarril, a saber:

- modificación de la Directiva 91/440/CEE sobre el desarrollo de los ferrocarriles comunitarios,

- modificación de la Directiva 95/18/CE sobre concesión de licencias a las empresas ferroviarias,

- propuesta de Directiva del Consejo relativa a la adjudicación de la capacidad de infraestructura ferroviaria, aplicación de cánones por su utilización y certificación de la seguridad (1998/480/CE),

- modificación de la Directiva 92/106/CEE del Consejo, de 7 de diciembre de 1992, relativa al establecimiento de normas comunes para determinados transportes combinados de mercancías entre Estados miembros;

considerando el Dictamen del Comité de las Regiones de 16 de enero de 1997 sobre el "Libro Verde - Hacia una tarificación equitativa y eficaz del transporte - Opciones para la internalización de los costes externos del transporte en la Unión Europea" y sobre la "Propuesta de Directiva del Consejo relativa a la aplicación de gravámenes a los vehículos industriales por el uso de determinadas infraestructuras" (CDR 364/96 fin)(2);

considerando el Dictamen del Comité de las Regiones de 12 de marzo de 1998 sobre "Una estrategia de transportes sostenible para los entes regionales y locales y la Unión Europea" (CDR 255/97 fin)(3),

en su 28o Pleno celebrado los días 10 y 11 de marzo (sesión del 11 de marzo), ha aprobado por unanimidad el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. El Libro Blanco de la Unión Europea "Tarifas justas por el uso de infraestructuras" supone la continuación coherente de las propuestas contenidas en su día en el Libro Verde "Hacia una tarificación equitativa y eficaz del transporte"(4). Por tanto, dicho Libro Blanco es, como el mencionado Libro Verde, un elemento fundamental de la estrategia de la Comisión Europea para el fomento de sistemas de transporte más eficaces a través de la creación de un mercado en el cual las tarifas justas deben contribuir a garantizar de manera sostenible los sistemas de transporte y su desarrollo.

1.2. Además de los trabajos encargados por la Comisión -como, por ejemplo, el informe del grupo de alto nivel sobre las asociaciones público-privadas (1997) y el informe de los grupos de alto nivel sobre la tarificación de las infraestructuras del transporte (1998)-, se ha constituido también entretanto el "Consejo conjunto de Transporte y Medio Ambiente", que ha examinado las cuestiones relativas a la optimización del uso de la infraestructura existente y al trasvase a modos de transporte menos nocivos para el medio ambiente y ha pedido que se reduzca el consumo de combustible, las emisiones y el nivel de ruido.

1.3. El Libro Blanco señala de nuevo, por un lado, la gran importancia de las infraestructuras de transporte en Europa para el crecimiento económico, la movilidad de la mano de obra, la competitividad y la calidad de vida de los ciudadanos. Por otro, no obstante, observa también que la puesta a punto de tales infraestructuras y la optimización de su uso son cada vez más difíciles de alcanzar. El Comité señala que las tendencias actuales de uso y volumen del transporte, junto a la creciente sobrecarga de las infraestructuras y la contaminación ambiental, ponen en cuestión la sostenibilidad del transporte. El Comité acoge positivamente el reconocimiento de este hecho por parte de la Comisión en su Libro Blanco.

2. Principales temas y orientaciones

El Comité suscribe las siguientes orientaciones del Libro Blanco:

2.1. La detallada exposición de los componentes de coste de las infraestructuras de transporte es útil y práctica, ya que gracias a ella (independientemente del modo de transporte en cuestión) se puede saber cómo se distribuyen los costes de las infraestructuras. En este sentido, también es fundamental que tanto los "costes fijos", que son independientes del volumen de tráfico, como los "costes variables", que varían con los niveles de tráfico, presenten componentes "internos" y "externos" de coste. La inclusión de todos estos componentes de coste debería garantizar la aplicación de un análisis completo de los costes y beneficios sociales en relación con la oferta y el uso de la infraestructura.

Asimismo, como señaló en su informe final el grupo de alto nivel sobre la tarificación de las infraestructuras del transporte, en primer lugar debería establecerse cuáles son los elementos potenciales de coste y luego decidir qué elementos deberían formar la base de las tarifas que deberán pagar los usuarios.

2.2. Los impuestos y tarifas actuales para el transporte no se basan, por regla general, en verdaderos análisis de costes, lo cual explica en parte los actuales problemas del sector, a saber:

- falseamiento de la competencia entre Estados miembros;

- falseamiento de la competencia entre modos de transporte;

- no consideración de los aspectos sociales y ambientales del transporte; y

- dificultades en la financiación de inversiones de infraestructura.

Además, dadas unas condiciones marco por lo demás comparables, los diferentes sistemas de tarificación de los diversos Estados miembros falsean aún más la relación de costes y beneficios (por ejemplo, la diferencia en el nivel de los impuestos sobre el consumo de combustibles hace que se reposte más donde más barato resulta, y no por donde más se conduce el vehículo).

El efecto de nuevas estructuras de tarificación debería ser la promoción tanto del uso eficaz de la infraestructura existente como de la habilitación eficiente de nueva infraestructura.

2.3. Debe tenerse en cuenta el principio de subsidiariedad a la hora de desarrollar una estrategia comunitaria para la tarificación de las infraestructuras. Aunque algunos principios fundamentales de tarificación deberían aplicarse a todos los principales modos de transporte en cada Estado miembro, es inevitable que las estructuras y niveles de tarifas resultantes difieran en las diferentes regiones, en función del modo y la situación, por diversos motivos económicos y sociales. En este sentido, debería asociarse a los entes locales y regionales en el proceso decisorio sobre la aplicación de tarifas, equilibrando la necesidad de evitar distorsiones de la competencia en la UE y los intereses económicos, medioambientales y sociales a nivel local y regional.

2.4. Al mismo tiempo, el Comité señala que una futura estrategia comunitaria para la tarificación de las infraestructuras debe basarse en la aplicación de los mismos principios y similares condiciones marco para todos los Estados miembros, al tiempo que debe respetarse el principio de que quien contamina paga y el principio territorial (pago de los costes allí donde se originan). Sin embargo, deben tenerse en cuenta las circunstancias locales, de modo que el enfoque de la Comunidad debe incluir cierto grado de flexibilidad.

2.5. La estrategia de costes propuesta parte de la idea de que una estrategia de tarificación orientada a los costes sociales marginales constituye una buena solución. Según la definición, los costes marginales son los costes variables que reflejan el coste que produce la utilización de la infraestructura por cada vehículo adicional o unidad de transporte que usa la infraestructura. Sin entrar a evaluar exhaustivamente esta estrategia de tarificación de costes, hay que resaltar que una estrategia de ese tipo permite financiar las infraestructuras a través de las contribuciones de los usuarios, hasta el punto de poder utilizar los ingresos obtenidos por un modo de transporte en medidas de financiación de otros modalidades de transporte. La financiación cruzada permitirá construir infraestructuras de transporte que ofrezcan tanto las condiciones para la intermodalidad como competencia intramodal. Sin embargo, el Comité también reconoce que cabe analizar otras formas de tarificación que no sea la tarificación de los costes sociales marginales, a saber, la tarificación en función de la escasez.

2.6. La decisión sobre el uso de los ingresos procedentes del sistema de tarificación propuesto debe dejarse a los Estados miembros. Se trata de algo necesario, sobre todo en lo que se refiere a la inclusión de los costes sociales externos, ya que sólo en ese caso se podrán emplear los ingresos disponibles para reparar también los daños que surjan a nivel local; por tanto, debe garantizarse la participación de las regiones, conforme al principio de subsidiariedad.

2.7. La propuesta de la Comisión de aplicar una estrategia de tarificación orientada a los costes marginales para el conjunto de la infraestructura de transportes, todos los modos de transporte, terminales y sistemas de comunicación e información se corresponde con la recomendación expuesta en el Dictamen sobre el Libro Verde "Hacia una tarificación equitativa y eficaz del transporte" (CDR 364/96 fin). El Libro Verde de la Comisión (COM(95) 691) se centraba en los aspectos de la tarificación de las carreteras y los problemas de tráfico. El Comité acoge positivamente el hecho de que el debate se amplíe a toda la infraestructura del transporte.

2.8. Igualmente, la aplicación gradual de una nueva estrategia comunitaria de tarificación se corresponde con la concepción del Comité de las Regiones (véanse las recomendaciones expuestas en el Dictamen sobre el Libro Verde "Hacia una tarificación equitativa y eficaz del transporte"). Es especialmente importante, en este sentido, ponerse de acuerdo en el método para establecer los costes marginales (algo a lo que también se refería el mencionado Dictamen). La fase preparatoria de tres años prevista para ello (fase I, 1998-2000) debería ser suficiente.

2.9. La reorganización de los impuestos y tarifas existentes en el transporte, prevista en la fase II, será necesaria para aplicar la estrategia de tarificación. Sin embargo, dado que la reorganización de los impuestos y tarifas del transporte también está directamente relacionada con la evolución del conjunto de la política fiscal, los plazos de aplicación del sistema de tarifas están supeditados a la actuación de los gobiernos en materia de política fiscal en general. Ello implica también la posibilidad de que eventualmente la fase II del nuevo sistema de tarifas no pueda aplicarse en absoluto, por ejemplo, ante la imposibilidad de crear otras condiciones fiscales generales.

2.10. Sin entrar en detalle en las medidas de aplicación para cada uno de los modos de transporte, hay que señalar que el Libro Blanco se concentra en las medidas prioritarias de las fases I y II.

2.11. Dado que no se dispone de bases o análisis de evaluación de costes, es imprescindible elaborar tales bases. Conviene que un comité de expertos nacionales haga un seguimiento de estos trabajos; en este sentido, el Comité de las Regiones solicita estar adecuadamente representado en dicho órgano.

2.12. El análisis de costes debería llevarse a cabo con un enfoque metodológico lo más homogéneo posible para los diversos modos de transporte. Los métodos recomendados de transparencia en la contabilidad, incluida la "estimación de costes de transporte", así como la mejora de las estadísticas de transporte, hacen temer que no sea posible completar los trabajos a corto plazo y por tanto no se pueda disponer a tiempo de ellos para utilizarlos como base.

2.13. En lo que se refiere a las necesarias modificaciones de la política fiscal relativa al transporte, hay que señalar una vez más el problema de tiempo que conlleva (véase punto 2.9).

2.14. Las disposiciones sobre ayudas públicas son fundamentales para un nuevo sistema de costes comunitario que garantice tarifas justas por el uso de infraestructuras, dado que tales ayudas interfieren en la competencia. Por tanto, es correcto que se revisen los Reglamentos correspondientes en relación con el desarrollo de un nuevo sistema de costes. Sin embargo, está claro que será necesaria cierta flexibilidad en las normativas de ayudas públicas, con el fin de permitir la creación de infraestructuras en regiones periféricas y con escasa densidad de población.

3. Propuestas y recomendaciones

3.1. Con referencia al Dictamen del Comité de las Regiones sobre el Libro Verde "Hacia una tarificación equitativa y eficaz del transporte" (CDR 364/96 fin) de 16 de enero de 1997, el Comité desea señalar una vez más que difícilmente se podrá modificar el uso de los diversos modos de transporte únicamente a través de los precios o los costes. El comportamiento está influido por muchos otros factores (por ejemplo, psicológicos, históricos, sociológicos, geográficos, etc.) que hacen que la demanda de modos de transporte no se pueda dirigir más que insuficientemente a través de los precios, o, en otras palabras, que las modificaciones de comportamiento deseadas no puedan llevarse a cabo en la medida suficiente. El Comité sugiere otras formas de cambiar el comportamiento del usuario, por ejemplo, eliminar las ventajas de empresa que fomentan la utilización del automóvil, tales como los incentivos fiscales y el aparcamiento gratuito. Los entes locales y regionales, conforme al principio de subsidiariedad, deberían recibir mayores poderes para llevar a cabo medidas que puedan modificar las pautas de los usuarios en función de las condiciones en cada área o región.

3.2. En este sentido, hay que señalar una vez más que los costes y los precios sólo pueden variar la elección del medio de transporte si existen alternativas viables que tengan el mismo nivel de eficiencia y competitividad. Por tanto, allí donde sea necesario deberán crearse nuevas infraestructuras de transporte (por ejemplo, redes transeuropeas); el Libro Blanco objeto de estudio ofrece al menos un comienzo, ya que la estrategia de tarificación de costes supone un requisito para la financiación de las infraestructuras a través de las contribuciones de los usuarios, ya que permite excepcionalmente imponer tarifas por encima de los costes marginales.

3.3. Sin embargo, es de criticar el hecho de que hasta ahora apenas se haya ganado en exactitud en el cálculo de costes. La Comisión ha intentado poner en marcha, a través de una multitud de propuestas de directivas, reglamentos, libros verdes y libros blancos (que naturalmente incluyen medidas sobre precios y costes en el transporte), una política de transportes adecuada a las necesidades actuales. La aplicación de dichas propuestas se ha visto lamentablemente frustrada, por un lado porque los modos de transporte afectados han elaborado estrategias de defensa que hasta el momento han llevado a la práctica, y por otro porque los intereses nacionales han impedido consensuar un acuerdo en el Consejo.

3.4. En este sentido, el Comité de las Regiones espera finalmente un cambio de opinión de los responsables de tomar las decisiones. El Comité de las Regiones presenta las conclusiones y propuestas o recomendaciones siguientes:

3.4.1. El Comité acoge positivamente las propuestas del Libro Blanco como una base importante para continuar el debate de fondo sobre los costes de las vías de transporte y espera que los temas tratados en dicho Libro Blanco, así como las propuestas o medidas de solución contribuyan a poner en marcha una política de transportes orientada a la sostenibilidad.

3.4.2. Las medidas incluidas en el Libro Blanco para cada modo de transporte exigen un cambio importante del sistema de impuestos y tarifas en el ámbito del transporte. Las regiones y los municipios de la Unión Europea suponen que se les incluirá en el proceso decisorio o se les atenderá en la reforma de dichas medidas fiscales.

3.4.3. El Comité comparte la opinión de la Comisión en el sentido de que un nuevo sistema de tarificación de los costes de las vías de transporte sólo puede introducirse gradualmente, en especial porque éste debe tener en cuenta la posición jurídica de partida de los diferentes modos de transporte y las complejas cuestiones planteadas por la introducción de nuevos cánones. El Comité comparte también, sin embargo, la opinión de que ya en una primera fase deben ser posibles los primeros pasos en relación con la tarificación de los costes externos, especialmente allí donde es urgente a causa de la contaminación o del volumen de transporte.

3.4.4. El Comité insiste en que el nuevo sistema de tarificación de costes está concebido de tal forma, que el pago de las infraestructuras de transporte se produce en el punto donde se usan tales infraestructuras. Ello significa aplicar el llamado principio de territorialidad; sólo la aplicación de este principio hace transparente la inclusión de costes externos. Las regiones directamente afectadas deben disponer de voz en la organización del nuevo sistema de tarificación de costes.

3.4.5. El Comité recomienda que el nuevo sistema de costes incluya incentivos económicos con vistas a que se tengan más en cuenta la naturaleza y las tecnologías limpias con el medio ambiente, ya que dichas tecnologías reducen los elementos de coste externo negativos.

3.4.6. El Comité comparte la opinión de la Comisión en el sentido de que la decisión sobre el uso de los ingresos procedentes de las tarifas e impuestos del transporte deben reservarse a los Estados miembros. En este sentido, el Comité considera que el uso de los ingresos -siempre que sea posible- debe revertir al nivel de las regiones y los municipios.

3.4.7. El Comité parte de la idea de que un nuevo sistema de costes se basa también en el principio de que quien contamina paga. Para que el ciudadano también lo vea así, debería encontrarse un sistema lo más sencillo y transparente posible y ponerse en conocimiento de la opinión pública a través de la correspondiente campaña.

3.4.8. El Comité comparte igualmente la opinión de la Comisión en el sentido de que en la tarificación de costes en el transporte por carretera debe hacerse hincapié en las tarifas en función del uso de los vehículos industriales. En este sentido, hay que tener en cuenta que los sistemas de tarifas a nivel regional sean compatibles con los sistemas de tarifas de las zonas urbanas. Los sistemas de tarifas deberían establecerse con la garantía de que no se agravan las desventajas de los vehículos pesados de transporte de mercancías en las áreas periféricas.

3.4.9. El Comité recomienda que se tengan en cuenta las necesidades especiales del transporte regional y local en el ámbito del transporte ferroviario, en lo que se refiere, sobre todo, a la adjudicación de la capacidad y de los trazados.

3.4.10. El Comité recomienda igualmente que se tengan más en cuenta la asignación de franjas horarias y las tasas de aeropuerto en el transporte aéreo, de especial importancia para las regiones y los municipios.

3.4.11. Debido a la eficiencia energética del transporte marítimo en relación con otros modos de transporte (por ejemplo, aéreo o por carretera), tanto el marco de tarificación como la política fiscal deberían fomentar un trasvase modal a la navegación de cabotaje y el transporte fluvial. Ello permitiría una reducción notable en las emisiones de CO2 en el transporte, según la Comunicación de la Comisión sobre transporte y CO2 (COM(1998) 204 final).

Asimismo, el sector del transporte marítimo necesita un marco de tarificación y una política fiscal cuidadosamente estudiados para minimizar los efectos negativos del carácter periférico de las regiones que dependen del transporte marítimo.

3.4.12. El Comité de las Regiones solicita una adecuada representación en el "comité de expertos nacionales para la tarificación de infraestructuras del transporte" previsto, con el fin de poder representar en él los intereses de las regiones y los municipios de la Unión Europea.

3.4.13. El Comité comparte la opinión de la Comisión en el sentido de que hay que analizar especialmente los efectos de una modificación de la tarificación de costes del transporte en las zonas periféricas o menos desarrolladas. En tanto en cuanto se trate de áreas con déficit de infraestructuras y escasa saturación, debería ser posible mantener más bajas las tarifas; asimismo, las medidas llevadas a cabo deberían permitir cierta flexibilidad en función de necesidades locales y regionales. La participación de los poderes locales y regionales, conforme al principio de subsidiariedad, es fundamental en tanto en cuanto se trate de decisiones que afecten a las condiciones locales.

3.4.14. El Comité propone que junto a los estudios e investigaciones llevados a cabo también se realicen estudios básicos sobre la medida en que puede orientarse el comportamiento del usuario a través de costes y precios, así como sobre cuáles son los otros factores principales que influyen en dicho comportamiento. El Comité teme que los costes individuales o los costes por el uso de infraestructuras concretas puedan ser tan elevados que sean inasumibles económica o socialmente y por tanto no puedan ponerse en práctica.

3.4.15. El Comité de las Regiones propone, en este sentido, que se revisen periódicamente los costes sociales marginales, ya que previsiblemente haya una serie de medidas diversas (por ejemplo, cambios en las estructuras de personal y gestión en los ferrocarriles) que den como resultado menores costes y con ello costes sociales marginales diferentes.

4. Conclusión

4.1. El Comité de las Regiones acoge positivamente el Libro Blanco de la Comisión, así como que haya incluido en él los principios de sostenibilidad y eficiencia y los objetivos de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero, como el CO2, en el transporte. Para un desarrollo económico y social de Europa basado en tales principios es esencial una buena infraestructura de transportes.

4.2. La acción propuesta en el documento de la Comisión tiene por objeto producir un trasvase desde modos de transporte menos eficientes, como el transporte por carretera o el aéreo, al tiempo que fomenta la intermodalidad con modos de transporte más eficientes en términos medioambientales, como el ferrocarril, el transporte marítimo y el fluvial, que reducirán la congestión en las carreteras y las emisiones de gases de efecto invernadero. Sin embargo, para hacer más eficiente el transporte por ferrocarril y convertirlo en una auténtica alternativa al transporte por carretera, es necesario liberalizar el mercado. Un mercado único en el transporte por ferrocarril abriría el acceso entre las redes; el Comité apoya el desarrollo de RTE y de las superpistas ferroviarias transeuropeas de transporte de mercancías, que aumentarían enormemente la eficiencia.

4.3. Es obvio que los sistemas impositivos y de tarificación actuales vigentes en Europa están muy relacionados con las distorsiones en el sector del transporte y las subsiguientes ineficiencia, congestión y contaminación. El Comité acoge positivamente las propuestas de crear un sistema de tarificación basado en los principios del coste social marginal, quien contamina paga, territorialidad y de internalización de los costes externos. El Comité hace hincapié en la importancia de un análisis completo de costes y beneficios sociales en lo que se refiere a la creación de infraestructuras, así como de los datos y estudios para calcular el marco de costes marginales.

4.4. Las medidas que se pongan en práctica tras el establecimiento de un marco de tarificación traerán consigo cambios significativos para los usuarios del transporte. Los entes locales y regionales tienen una función muy importante en la promoción de un uso más eficiente del transporte. Un sistema de tarificación sencillo y justo que extienda el principio de que quien contamina paga, y que se comunique bien a la sociedad ayudará a asegurar el apoyo de la opinión pública y a cambiar las actitudes y la conducta de los usuarios.

4.5. El resultado perseguido por la actuación propuesta por la Comisión es un mayor uso de una infraestructura de transporte más eficiente y que proporcione pautas de uso adecuadas desde el punto de vista social y medioambiental. El Comité de las Regiones comparte esta opinión.

Bruselas, el 11 de marzo de 1999.

El Presidente

del Comité de las Regiones

Manfred DAMMEYER

(1) DO C 251 de 10.8.1998, p. 7.

(2) DO C 116 de 14.4.1997, p. 58.

(3) DO C 180 de 11.6.1998, p. 1.

(4) COM(95) 691 final.