La aplicación del Derecho de los consumidores es, en primer lugar, competencia de los Estados miembros. Sin embargo, especialmente en el entorno digital en el que las transacciones no conocen fronteras, las autoridades nacionales solo pueden abordar eficazmente las infracciones transfronterizas del Derecho de los consumidores a través de la cooperación. El Reglamento sobre la cooperación en materia de protección de los consumidores («Reglamento CPC») se adoptó en 2004 para crear un marco formal de cooperación entre las autoridades nacionales competentes para abordar las prácticas problemáticas de dimensión transfronteriza.

Confianza de los consumidores en las transacciones transfronterizas: según una encuesta de 2014 de Eurostat, solo el 15 % de los consumidores declaró haber comprado en línea en otros Estados miembros, mientras que el 44 % lo hizo en su propio país. Según la edición de 2015 del cuadro de indicadores de consumo, mientras que un 61 % de los consumidores de la UE no recela a la hora de comprar a través de Internet a un minorista situado en su propio país, solo un 38 % confía al hacerlo a un comerciante situado en otro país de la UE. El refuerzo del cumplimiento transfronterizo y la reducción del perjuicio a los consumidores reforzaría la confianza de estos, fomentando así las transacciones transfronterizas de comercio electrónico.

Perjuicio al consumidor en las transacciones transfronterizas: las estimaciones más cautas sobre la base de una muestra representativa de cinco sectores en línea (ropa, productos electrónicos, ocio, crédito al consumo y viajes combinados) ponen de manifiesto que el 37 % de los comerciantes en línea en la UE no respetan las normas. Esto da lugar a un perjuicio para los consumidores de aproximadamente 770 millones EUR anuales únicamente en los sectores analizados. Se estima que una cooperación reforzada podría dar lugar a una reducción significativa del incumplimiento: el análisis y la corrección coordinados de los sitios web («operaciones de barrido») llevados a cabo por las autoridades nacionales competentes en los últimos años, ha dado lugar a una mejora de los índices de cumplimiento de entre un 20 % y un 40 % (en función de los sectores) en la fase de investigación inicial, hasta superar el 80 % después de un año.

No obstante, las pruebas muestran que el incumplimiento de las normas de protección de los consumidores sigue siendo una cuestión que repercute negativamente en la confianza de los consumidores y los comerciantes en los mercados transfronterizos de la UE (véase el recuadro siguiente).

En 2014 se dio otro paso en la cooperación policial con el lanzamiento de acciones coordinadas que exigen a los comerciantes afectados el cese de prácticas comerciales desleales en ámbitos de interés común en la UE (por ejemplo, en el sector del alquiler de vehículos o de los juegos en línea que ofrecen compras desde aplicaciones).

A pesar de los resultados positivos en cuanto a la pertinencia de los objetivos del Reglamento, la evaluación externa y la consulta pública señalaron las cuestiones siguientes que pueden perjudicar la eficacia del Reglamento:

Insuficientes competencias mínimas de las autoridades para cooperar de manera eficaz y rápida, en particular en el entorno digital. El Reglamento CPC confiere a las autoridades competentes de los Estados miembros una lista mínima de poderes de investigación y ejecución necesarios para garantizar la cooperación y para la aplicación del Reglamento. Estas competencias son indispensables, por ejemplo, para recabar e intercambiar datos de forma jurídicamente correcta entre países. En la evaluación se examinó una serie de posibles abusos por parte de comerciantes y se concluyó que no podían abordarse eficazmente en el actual marco del CPC. En particular, las autoridades competentes en materia del CPC tienen poderes limitados para obtener información sobre la verdadera identidad del comerciante responsable de una negligencia cometida en el ámbito digital y para recabar la ayuda de otras autoridades (como la policía financiera) o de terceros (como, por ejemplo, los registradores de dominios).

Insuficiente intercambio de información comercial. El desarrollo del comercio electrónico ha permitido que amplias campañas de comercialización puedan llegar a millones de consumidores de forma instantánea. Esto exige que las autoridades establezcan un sistema de recopilación de información mucho más rápido de lo que se necesitaba antes de que existiera el comercio en línea, y que estén en condiciones de reorganizar sus prioridades con mayor rapidez y ser más ágiles. Según la evaluación externa y la evaluación de impacto de la Comisión, la detección de infracciones se retrasa debido al mal funcionamiento del actual mecanismo de alerta del CPC y a la falta de prioridades comunes. Por ejemplo, se envían de forma indiscriminada mensajes de alerta a todas las autoridades conectadas a la base de datos CPC, con independencia de su pertinencia o carácter prioritario.

Limitación del mecanismo para hacer frente a las infracciones que afectan a varios países. El actual mecanismo de asistencia mutua del CPC (artículos 6 a 8) está destinado principalmente a abordar las infracciones cometidas por una empresa establecida en un país que perjudican a consumidores de otro país. No obstante, el desarrollo del mercado interior ha traído consigo una aceleración de la internacionalización del comercio al por menor liderada por grandes empresas cuyas filiales locales aplican las mismas prácticas en todos los ámbitos. Por tanto, las autoridades nacionales se encuentran con que a menudo tienen lugar en sus mercados simultáneamente infracciones similares. El Reglamento CPC contiene disposiciones para combatir tales infracciones. Dispone que las autoridades nacionales coordinarán sus acciones a fin de aplicar de manera coherente la misma respuesta contra el mismo incumplimiento de la legislación de la UE (artículo 9 del Reglamento CPC). Sin embargo, en la evaluación externa se señala que esto no permite economías de escala, ya que cada autoridad todavía tiene que actuar individualmente. Se trata de una costosa duplicación de los esfuerzos policiales: el informe de la evaluación de impacto estima que con una acción coordinada, los costes de los Estados miembros podrían reducirse a la mitad gracias a un procedimiento de coordinación racionalizado de la UE. Por tanto, se precisan unos enfoques coordinados a escala de la UE, y debido a la dimensión comunitaria de dichas prácticas irregulares, la Comisión podría desempeñar una importante función de coordinación para ayudar a las autoridades nacionales afectadas. Como se pone de relieve en el informe de la evaluación de impacto, la experiencia adquirida en las dos acciones coordinadas relativas al alquiler de coches y a las compras desde aplicaciones móviles también ha confirmado que el actual marco de coordinación previsto en el artículo 9 es demasiado vago y carente en particular de un procedimiento de coordinación bien definido y transparente, y de claridad sobre las funciones y las responsabilidades respectivas de los intervinientes y sobre las consecuencias de la inacción.

2.Evaluación del anexo del Reglamento CPC

La cooperación en el marco del CPC cubre las Directivas, tal como han sido incorporadas al ordenamiento jurídico de los Estados miembros, y los Reglamentos enumerados en el anexo del Reglamento CPC. Desde 2007, el alcance del anexo se ha ampliado gradualmente; sin embargo, varios actos legislativos de la Unión que establecen importantes derechos de los consumidores se encuentran fuera de su ámbito de aplicación. La evaluación externa concluyó que podría ser necesaria una pequeña actualización sobre la base de los siguientes criterios: repercusiones en los intereses colectivos de los consumidores; relevancia transfronteriza; dimensión policial; y coherencia con la legislación sectorial y horizontal que figura actualmente en el anexo. Sobre esta base, la evaluación llegó a la conclusión de que el anexo necesita una actualización para reflejar la entrada en vigor de la nueva legislación de la Unión. A raíz de la evaluación de impacto se recomendó la inclusión de los actos jurídicos siguientes en el anexo del Reglamento CPC: Directiva sobre créditos hipotecarios, Reglamento sobre los derechos de los viajeros de ferrocarril, Reglamento sobre los derechos de las personas con discapacidad o movilidad reducida en el transporte aéreo y disposiciones sobre precios del Reglamento de servicios aéreos, y Directiva sobre cuentas de pago. Además, la estrategia del mercado único de 2015 concluyó que el artículo 20 de la Directiva de servicios carecía de un mecanismo eficaz de cooperación transfronteriza y, por consiguiente, debía incluirse en el anexo del Reglamento CPC.

3. El camino a seguir: soluciones de aplicación más inteligente - modernización del Reglamento CPC

En vista de lo anterior, la Comisión propone modernizar el actual Reglamento CPC para mejorar la aplicación transfronteriza de la legislación de la UE sobre consumo.

Resultado de la evaluación de impacto Principales elementos de la relación coste/beneficio de la propuesta de la Comisión Los consumidores se beneficiarán de unos mercados que funcionan mejor, con menos litigios y un mayor nivel de protección en las compras transfronterizas, especialmente en línea. Para el grupo de cinco mercados en línea analizados se estimó que una disminución de 10 puntos en la tasa de incumplimiento del 37 % podría reducir el perjuicio desde los 770 millones EUR anuales estimados a unos 539 millones EUR, es decir, un 30 %. Cualquier nueva medida de CPC contra una práctica generalizada también podría reducir considerablemente los perjuicios para los consumidores en toda la UE (por ejemplo, en un importe estimado de 68 millones EUR en el caso de acción coordinada contra la comercialización engañosa de ofertas de aplicaciones incorporadas en los juegos en línea). La Comisión apoyará a los Estados miembros en sus esfuerzos de lucha contra las infracciones con una importante dimensión a nivel de la UE, evitando así la duplicación que supone la ejecución de procedimientos paralelos para hacer frente a las mismas infracciones. Las autoridades ahorrarán costes gracias a la posibilidad de reutilizar datos, evitar la duplicación de esfuerzos y garantizar la máxima coherencia de las acciones policiales. La detección precoz de malas prácticas y la armonización de prioridades permitirá realizar acciones más específicas para abordar las infracciones generalizadas en toda la UE. Esto se traducirá en unas acciones en el marco del CPC que tendrán un mayor efecto disuasorio. Algunos Estados miembros pueden tener que adaptar ligeramente sus legislaciones nacionales de modo que las autoridades se beneficien de la puesta en común de pruebas y de la lista ampliada de competencias para cooperar en un contexto transfronterizo. El elemento de coste más importante para los Estados miembros consistirá en actividades de familiarización y formación por razón de las nuevas competencias y procedimientos (aproximadamente 3 000 EUR por autoridad). El coste de una acción de ejecución coordinada iniciada a través de un procedimiento de coordinación obligatorio se estimó en aproximadamente 174 000 EUR para todos los Estados miembros. No obstante, cabe señalar que los Estados miembros tienen en todo caso la obligación de combatir las prácticas contrarias al Derecho de la Unión, y este coste no puede, por tanto, considerarse un coste adicional en el que, de otro modo, no se habría incurrido. En conjunto, a medio plazo, se esperan ahorros gracias a acciones más coordinadas a escala de la Unión. Se espera que los costes adicionales de la Comisión debidos al refuerzo de su función de coordinación sean inferiores a 300 000 EUR al año en gastos de personal y deberían cubrirse mediante una redistribución de sus recursos humanos. ¿Cuál es el impacto en las PYME y en la competitividad? No se impondrá ninguna obligación jurídica adicional a las empresas. Una aplicación transfronteriza reforzada mejorará el entorno reglamentario de los mercados al por menor. Ello permitirá que las empresas, incluidas las PYME, eviten los costes de asesoramiento jurídico al comercializar sus productos más allá de sus fronteras y estén más seguras de que el mismo Derecho de los consumidores de la UE también se aplica en los otros países en los que quieran operar. Una mayor coherencia en la aplicación transfronteriza de la normativa reforzará la competitividad de los operadores honrados y cumplidores, aumentará la competencia y establecerá una igualdad de condiciones en el mercado interior. ¿Habrá repercusiones significativas en los presupuestos y las administraciones nacionales? El impacto en los presupuestos nacionales será bastante moderado en comparación con el ahorro que ofrece la puesta en común de recursos para abordar las infracciones generalizadas: una acción coordinada que sustituye a 28 acciones nacionales podría dar lugar a un ahorro neto total de entre 180 000 EUR aproximadamente (en el caso de una acción coordinada que tenga éxito en la negociación de un acuerdo con el comerciante) y 815 000 EUR aproximadamente (en caso de que fracasen las negociaciones y haya que tomar medidas nacionales de ejecución contra el comerciante). Proporcionalidad Los beneficios en términos de reducción del perjuicio para los consumidores y de los costes de transacción para todos los operadores, la eficiencia de la intervención pública, y en última instancia el crecimiento económico previsto gracias a un aumento de la demanda de los consumidores, compensan ampliamente un pequeño incremento de los costes para las autoridades públicas y la Comisión, por lo que se considera que la propuesta ofrece una respuesta proporcional al bajo nivel actual de cumplimiento de las normas de protección de los consumidores en los mercados transfronterizos.

Las modificaciones que se proponen al Reglamento CPC se refieren a los siguientes aspectos: