Resumen

El presente informe cubre las principales evoluciones estratégicas y operativas registradas en 2010 por lo que se refiere a la aplicación de la ayuda a la preadhesión, incluidas las consideraciones sobre las perspectivas de futuro. Las actividades llevadas a cabo durante el periodo cubierto por el informe se detallan en un documento de trabajo técnico adjunto al presente informe[1]. Por primera vez, este año en un documento único se abarca el IPA[2] y los instrumentos precedentes de preadhesión y para los Balcanes Occidentales (es decir, PHARE, CARDS, Instrumento de Preadhesión de Turquía y Mecanismo de Transición)[3].

El informe anual de 2010, situado en el ecuador de las perspectivas financieras 2007-2013, constituye una oportunidad para examinar los éxitos logrados y las lecciones extraídas de cara al futuro. Esta parte del informe describe sucintamente el contexto económico y político en el que se llevaron a cabo las actividades financiadas por la UE. Recoge acontecimientos clave del año y el progreso en la mejora de la planificación estratégica y de los documentos de programación. Contiene informes sucintos sobre la aplicación y resultados de los proyectos, así como sobre la coordinación de los donantes. También se presentan prioridades para mejorar el impacto de los fondos IPA. Del análisis de la experiencia pasada, basado en las evaluaciones y en las conclusiones de la conferencia IPA de 2010, se extraen recomendaciones para seguir mejorando el impacto de los fondos del IPA hasta 2013 y en años sucesivos.

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RESUMEN DEL AÑO: CONTEXTO POLÍTICO Y ECONÓMICO

En las últimas décadas, los Balcanes Occidentales han registrado cambios importantes que han hecho avanzar a la región en el proceso hacia la integración en la UE. Sin embargo, la crisis financiera mundial tuvo un profundo impacto en la región en 2010. Los países candidatos[4] y los candidatos potenciales[5] se enfrentaron a problemas derivados del alto desempleo, mayores niveles de pobreza, menos inversiones de capital, aumento de los déficits públicos y un crecimiento desigual. Ante esta situación, los países de la ampliación utilizaron la ayuda del IPA para introducir reformas relacionadas con la UE en favor de un mejor entorno empresarial que abra el camino de la recuperación y del crecimiento sostenible. Los países más débiles fueron los que más padecieron las consecuencias de la crisis. Utilizaron la ayuda financiera del IPA para mejorar las condiciones de los grupos sociales más vulnerables así como para la inclusión social y económica de los gitanos. Los países candidatos y candidatos potenciales empezaron a reflejar las políticas de la Estrategia «Europa 2020»[6] en favor de un desarrollo sostenible y de un crecimiento inteligente e integrador en sus propias prioridades y acciones políticas nacionales a nivel regional.

A pesar del difícil contexto económico, varios países de la ampliación marcaron hitos notables en materia de integración en la UE en 2010:

- Croacia está en las fases finales de su adhesión a la UE.

- Se concedió el estatuto de candidato a Montenegro y a Islandia, y este último país inició las negociaciones para la adhesión.

- Serbia presentó su candidatura a la adhesión a la UE.

- Se suprimió la obligación de visado para los nacionales de Albania y Bosnia y Herzegovina en el espacio Schengen.

HACIA UNA PRESTACIÓN DE LA AYUDA MÁS EFICAZ Y EFECTIVA: VINCULAR LA AYUDA MÁS ESTRECHAMENTE A LAS PRIORIDADES DE LA POLÍTICA DE AMPLIACIÓN Y AL ENFOQUE SECTORIAL

El paso gradual hacia el enfoque sectorial

A raíz de la decisión adoptada en 2009 de pasar de un enfoque predominantemente basado en los proyectos, del Componente I, a un enfoque más integrador, sectorial o basado en las políticas, de la ayuda de preadhesión[7], en 2010, la Comisión organizó y facilitó la formación del personal de la sede central y de las Delegaciones en materia de eficacia de la ayuda y sobre el enfoque sectorial. La Comisión también organizó un taller internacional, inclusivo y detallado, sobre los enfoques sectoriales en el contexto de la ampliación de la UE en Sarajevo en marzo de 2010. En estas citas se trató la necesidad de compartir experiencias prácticas en materia de desarrollo de planes sectoriales, a la vinculación de los enfoques sectoriales a los objetivos de integración de la UE, mejorando la apropiación del país, gestionando la gobernanza de los enfoques sectoriales y estableciendo un marco de evaluación del funcionamiento para medir los resultados.

El taller, organizado conjuntamente por la Comisión y por Bosnia y Herzegovina, permitió la interacción, en sesiones de trabajo prácticas, entre los profesionales de los países beneficiarios, el personal de la UE y otros donantes. Las sesiones demostraron que los enfoques sectoriales pueden facilitar la cooperación entre donantes y beneficiarios, bajo la dirección de las autoridades nacionales siempre que sea posible. Si las partes interesadas centran su atención en el impacto de los esfuerzos conjuntos, debería ser posible evitar el riesgo de duplicación y mejorar la gestión basada en los resultados. Los enfoques sectoriales permiten definir mejor las prioridades a corto y largo plazo y seleccionar una batería de acciones programadas a corto y medio plazo para abordar las necesidades en términos de desarrollo de capacidad, asistencia técnica, inversiones, etc.

Los talleres pusieron de relieve que la integración en la UE fue el principal incentivo de las estrategias sectoriales nacionales y que muchos de los países beneficiarios ya contaban con algunos de los pilares básicos de los enfoques sectoriales, como un organismo de coordinación de donantes a nivel central del Gobierno, un marco político para conectar las estrategias nacionales con las prioridades de integración de la UE o un marco de programación vinculado al proceso presupuestario. Sin embargo, seguía siendo necesaria la asistencia para preparar la apropiación nacional de estrategias sectoriales y conseguir que estas fueran operativas.

Los desafíos y las lecciones extraídas del taller de Sarajevo se describen en el documento titulado « Implementing sector approaches in the context of EU Enlargement: A "How To" Note» [8] que ofrece orientación práctica sobre la aplicación del enfoque sectorial dirigida al personal de la UE, a los funcionarios de los gobiernos nacionales y a otros donantes activos en los países de la preadhesión.

Revisión de los Documentos Indicativos de Planificación Plurianual (DIPP) para el periodo 2011-2013

Los Documentos Indicativos de Planificación Plurianual (DIPP) 2011-2013, elaborados en 2010 para establecer la estrategia de ayuda financiera a la preadhesión, introdujeron por primera vez el paso al enfoque sectorial. Se establecieron nueve sectores de referencia como ámbitos de mayor relevancia para el proceso de integración en la UE, en concreto: i) reforma de la función pública; ii) justicia y asuntos de interior; iii) desarrollo del sector privado; iv) transportes; v) energía; vi) medio ambiente y cambio climático; vii) desarrollo social; viii) agricultura y desarrollo rural; y ix) apoyo y otras actividades. A partir de esta lista, en los DIPP individuales se seleccionó un número más reducido de sectores prioritarios.

Establecer las distintas prioridades de la ayuda del IPA entre los sectores seleccionados fue una ardua tarea, especialmente en momentos en que los países beneficiarios se enfrentaban a toda una serie de dificultades en su trayectoria hacia la adhesión a la UE. No obstante, los países beneficiarios respaldaron esta transición en el taller de Sarajevo y durante las reuniones de los coordinadores nacionales del IPA, celebradas en Montenegro en septiembre de 2010 para preparar la Conferencia IPA 2010.

La Comisión lideró el trabajo de elaboración en consulta con las partes interesadas a nivel local, los Estados miembros de la UE y otros donantes. Los sectores de intervención se establecieron a través de un diálogo con los países beneficiarios basado en las necesidades expresadas en los planes de desarrollo nacional y en las estrategias nacionales y sectoriales, de acuerdo con las prioridades subrayadas en la Estrategia de Ampliación y en los informes de seguimiento[9] y teniendo en cuenta las complementariedades con acciones pasadas y en curso de la UE, de otros donantes y de las instituciones financieras internacionales.

Todos los DIPP incluyeron los sectores relacionados con los criterios políticos, y principalmente los ámbitos de justicia, interior y reforma de la administración pública, lo que confirma el carácter importante y prioritario de los mismos. De acuerdo con las recomendaciones de la Estrategia de Ampliación de 2010, los DIPP confirmaron que las acciones en el campo de los derechos fundamentales o de los derechos de las minorías o de grupos vulnerables se reflejarán en todas las actividades programadas del IPA, en particular por lo que se refiere a los servicios públicos, cuestiones legislativas y desarrollo socioeconómico.

Un DIPP específico de cooperación transfronteriza establece planes para el restablecimiento de los contactos entre regiones fronterizas interrumpidos por los conflictos registrados en la región, lo que será fundamental para la futura cooperación y la mejora de las relaciones de vecindad. El DIPP multibeneficiarios dio prioridad a la ayuda destinada a completar el proceso de reconciliación en los Balcanes Occidentales. También se destacó en el mismo el apoyo a la mejora de la cooperación regional en la lucha contra la delincuencia organizada y la corrupción y la ayuda destinada al establecimiento de una administración pública fuerte en los países beneficiarios del IPA, en particular mediante la creación de una Escuela Regional de Administración Pública (ReSPA) (véase el cuadro más adelante).

Escuela Regional de Administración Pública

La apertura de la Escuela Regional de Administración Pública (ReSPA) en Danilovgrad, Montenegro, en noviembre de 2010, permite al personal de las administraciones públicas de los Balcanes Occidentales recibir una formación adaptada a los principios del Espacio Administrativo Europeo y mejorar la cooperación regional en el ámbito de la reforma de la administración pública.

Las autoridades montenegrinas cedieron en 2009 las instalaciones que albergan la ReSPA en Danilovgrad y la UE aportó el equipo y el mobiliario en 2010. La Fase 2 del proyecto, puesta en marcha durante la primera junta directiva de los días 23 y 24 de septiembre de 2010, tiene por objetivo contratar y formar al personal de la ReSPA encargado del desarrollo de formaciones y de redes de funcionarios de los países socios de la ReSPA, y mejorar la visibilidad de la Escuela y de sus actividades.

Varios DIPP hicieron referencia explícita a la necesidad de que la ayuda del IPA se dirija a la recuperación de la crisis económica. Además, los DIPP subrayaron que la política de ampliación también contribuye a la realización de la Agenda Europa 2020, que ofrece a los países beneficiarios una importante inspiración para las reformas. Se invitó a todos los países beneficiarios a que examinaran las prioridades de la Estrategia Europa 2020 y las adaptaran a su contexto nacional. Otros sectores importantes seleccionados en los DIPP fueron el desarrollo social, el medioambiente y el cambio climático, el desarrollo agrícola y rural, la energía y el transporte.

Los DIPP previeron la posible financiación por parte del IPA de acciones no específicamente sectoriales, como identificación y preparación de programas sectoriales o proyectos, acciones relacionadas con el acervo que deben ser adoptadas o aplicadas siguiendo un calendario determinado, participación en los programas y agencias de la UE para los que el país reúne las condiciones necesarias, así como ayuda a las medidas de aplicación, seguimiento, evaluación y auditoría de los programas del IPA.

La capacidad de respuesta del IPA en 2010 a las prioridades identificadas en los informes de seguimiento de los documentos estratégicos de planificación plurianuales demuestra que es una parte integrante de la estrategia de ampliación y no un instrumento aislado. El IPA constituye un marco estratégico y de secuenciación de las distintas etapas, desde el seguimiento político de los informes periódicos y de los documentos de asociación hasta la planificación y la programación de la ayuda financiera.

Cooperación con la comunidad de donantes en materia de eficacia de la ayuda

En 2010 la Comisión coordinó la realización y las respuestas a dos encuestas sobre coordinación de donantes internacionales puestas en marcha a finales de año. La primera encuesta cubrió Albania, Serbia y la antigua República Yugoslava de Macedonia y se refirió a la aplicación de la Iniciativa acelerada de la UE sobre división del trabajo. La segunda encuesta tuvo por finalidad preparar la encuesta sobre eficacia de la ayuda del CAD de la OCDE[10], e incluyó Kosovo[11], Bosnia y Herzegovina y Albania. La maximización de la eficacia de la ayuda es de particular importancia en Kosovo, que es uno de los países beneficiarios de ayuda[12] más apoyados del mundo y el país más pobre de Europa con un PIB per capita e indicadores en ámbitos como el de la salud y la educación[13] muy por debajo de la media de la región. Las autoridades de Kosovo se han marcado como prioridad aumentar el impacto de la ayuda exterior.

Según las primeras indicaciones de la última encuesta (que finalizará en 2011) es preciso trabajar aún más por reforzar la acción conjunta por lo que se refiere a las misiones, el trabajo analítico y la cooperación técnica. El compromiso con estas iniciativas de carácter más general sobre la eficacia de la ayuda puede constituir un trampolín útil para la mejora de las operaciones sobre el terreno en línea con las mejores prácticas internacionales, teniendo presentes las especificidades del instrumento IPA que también prepara estructuras operativas compatibles con la futura participación en políticas internas de la UE.

Desde 2005, el «Consenso Europeo sobre Desarrollo»[14] ha constituido el documento marco de la UE para la cooperación al desarrollo, presentando una visión común de la UE del desarrollo, sus objetivos, valores y principios. En él se destaca el doble papel de la Comisión, es decir, su valor añadido como representante del interés común de todos los Estados miembros y su papel como donante (gestionando fondos de la UE y del FED). El IPA es uno de los distintos instrumentos financieros de aplicación de la política de desarrollo de la UE.

La Comisión reconoce que las necesidades de desarrollo de los distintos países de la ampliación no son iguales y que el IPA debe ir dirigido a la preparación a la adhesión de beneficiarios muy distintos en términos de desarrollo socioeconómico y de fases del proceso de adhesión en que se encuentran. En 2010 la UE desempeñó un papel de coordinadora en apoyo de la agenda de ampliación de la UE y promovió la coherencia y la complementariedad entre los distintos actores de la UE que siguieron prestando apoyo bilateral a los Balcanes Occidentales y Turquía.

Dado el impacto de la crisis económica mundial, es especialmente importante que la financiación del IPA y otras subvenciones y préstamos se coordinen aún mejor para favorecer la recuperación en los países de la ampliación. La introducción del enfoque sectorial en 2010 fue un paso importante hacia una mayor complementariedad.

Además, la presión constante que se está ejerciendo sobre los presupuestos nacionales ha alterado el panorama de los países donantes: los Estados miembros de la UE se están retirando progresivamente de la región y la mayoría prefiere apoyar el proceso de integración en la UE indirectamente a través del presupuesto de la UE y del IPA, reconociendo así la ventaja comparativa de la UE. El Banco Mundial (BM) y otras Instituciones Financieras Internacionales (IFI) han vinculado también sus estrategias y financiación a las prioridades de la UE en la región. Poco después de que se concediera a Montenegro el estatuto de candidato a la adhesión, el documento estratégico por país del Banco Mundial señalaba que cabe prever el refuerzo de la presencia de la UE lo que hará imperativo que el Banco y otros donantes coordinen sus programas de forma más sistemática con la UE y la agenda de adhesión de la UE[15].

A lo largo de 2011 se seguirá trabajando para influir en las decisiones relativas a las distintas modalidades de ayuda de los distintos donantes y para ayudar a racionalizarla mediante una división del trabajo adecuada. Los fondos IPA también seguirán canalizándose a través de agencias multilaterales siempre que dichas agencias ofrezcan un valor añadido claro y se cuente con las disposiciones necesarias para garantizar la visibilidad de la UE. El enfoque sectorial ayuda a definir con claridad la responsabilidad del gobierno frente a los donantes y a sus ciudadanos, así como las responsabilidades de los donantes, lo que permite maximizar los recursos exteriores. Dentro de un sector, la definición de objetivos e indicadores mensurables más claros, establecidos conjuntamente con los países beneficiarios en el marco de sistemas de evaluación de los resultados, contribuirá a garantizar la cuantificación de los progresos. Por otro lado, el control regular permitirá adoptar las medidas rectificativas necesarias en el momento en que se constate que un programa no está alcanzando sus objetivos.

Conferencia IPA 2010

La Conferencia IPA 2010, organizada por la Comisión y por el Banco Mundial, tuvo lugar los días 6 y 7 de diciembre de 2010. Contó con 350 participantes, incluidos representantes de los Estados miembros de la UE y de otros donantes, del Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo, del Banco Europeo de Inversión y del Banco de Desarrollo del Consejo de Europa. En la Conferencia se discutieron las dificultades post-crisis a que se enfrentan los países candidatos y candidatos potenciales y se estudió la forma en que una asociación más estrecha entre la UE, el Banco Mundial y las instituciones financieras europeas podría ayudar a dar respuesta a estos desafíos. También se abordaron la evaluación de las necesidades por parte de los beneficiarios para cumplir los criterios de adhesión de la UE y las condiciones necesarias para la estabilidad macroeconómica y el crecimiento sostenible.

En la Conferencia se confirmó la importancia de las inversiones y de las asociaciones reforzadas, particularmente con las Instituciones Financieras Internacionales, para ayudar a los países beneficiarios a participar en la visión compartida de un crecimiento inteligente, sostenible e integrador de la Estrategia Europa 2020. La complementariedad, la combinación de financiaciones y el efecto de palanca de la ayuda del IPA sobre la ayuda de las IFI, la inversión y la transferencia de conocimientos podrían mejorar el impacto de la financiación de la preadhesión. El Marco de Inversión para los Balcanes Occidentales (WBIF en sus siglas en inglés) se consideró un buen ejemplo de la puesta en común de subvenciones, préstamos y experiencia procedentes de la UE, las IFI y de donantes multilaterales para proyectos de inversión prioritarios.

EL Marco de Inversiones para los Balcanes Occidentales (WBIF): Mejora del impacto de la financiación de la preadhesión

El WBIF se centra en sectores clave de las economías de los Balcanes Occidentales como la energía, el medio ambiente, el transporte, la infraestructura social y el desarrollo del sector privado. Su objetivo es racionalizar la cooperación y aumentar la capacidad de financiación para las inversiones que contribuyan al desarrollo socioeconómico y al proceso de adhesión en los Balcanes Occidentales.

Reciben apoyo las prioridades nacionales centradas en el progreso hacia la adhesión a la UE. Los coordinadores nacionales IPA de cada país beneficiario determinan las prioridades nacionales previa consulta de los ministerios pertinentes. Se consulta a la Comisión para garantizar que los proyectos planificados son coherentes con las estrategias nacionales y están alineados con la política de la UE.

La puesta en común de recursos sirve para potenciar el valor máximo de las contribuciones de ayuda. En los casos en que proceda, las contribuciones del WBIF se combinan con la actual financiación del IPA con el fin de optimizar la viabilidad de los proyectos, para racionalizar su preparación de los proyectos y de las futuras posibilidades de préstamo. En 2010, la UE colmó las carencias de financiación de los proyectos con inversiones en subvenciones de cofinanciación para 12 proyectos.

En el contexto de los preparativos para el próximo marco financiero plurianual de la UE posterior a 2013, la Conferencia IPA 2010 constituyó la oportunidad de lanzar una consulta de las partes interesadas sobre el futuro de la ayuda a la preadhesión[16].

En la Conferencia se llegó a la conclusión de que una mayor apropiación por parte de los beneficiarios unida a una mayor flexibilidad del IPA podría mejorar el impacto y la eficacia de la ayuda de preadhesión. Se observó que existía margen para la simplificación y reducción de las cargas administrativas relacionadas con la atribución de poderes de gestión. Este ámbito susceptible de mejora será estudiado con más detenimiento en 2011 cuando se efectúe la evaluación de impacto de un instrumento de ampliación posterior a 2013. Los países de la ampliación deberán esforzarse en 2011-2013, tal y como se prevé en los DIPP correspondientes, para garantizar una mayor coherencia y complementariedad de la ayuda prestada por los distintos componentes del IPA.

La Conferencia también determinó otros ámbitos y actividades del actual marco de la ayuda del IPA en los que se puede mejorar la eficacia. Según las sugerencias para la elaboración del futuro instrumento de preadhesión recogidas en las conclusiones del presidente[17] el futuro instrumento debería:

- centrarse en la ayuda claramente orientada al cumplimiento de los requisitos de adhesión a la UE y del acervo;

- estar alineado con la Estrategia Europa 2020, ofrecer una perspectiva clara para la planificación y programación a largo plazo y mejorar la consolidación de una programación significativa de proyectos de inversión realistas y financiables;

- mejorar la capacidad de absorción de los Fondos de preadhesión y de los Fondos Estructurales disponibles tras la adhesión y explorar el modo en que se podría reducir la diferencia en el volumen de dichos Fondos;

- reforzar la sostenibilidad y la mejora continua de la capacidad administrativa, incluido al nivel de la planificación y programación estratégicas;

- considerar un uso más amplio y más estratégico de la ayuda presupuestaria sectorial y de los programas plurianuales;

- crear condiciones favorables para los préstamos de las IFI y para atraer capital privado;

- establecer criterios para el desarrollo de estrategias de ayuda del IPA eficaces que optimicen la complementariedad, la combinación y el efecto palanca del IPA sobre la ayuda de las IFI, la inversión y la transferencia de conocimientos;

- permitir inversiones innovadoras y asociaciones reforzadas, en particular con las IFI, que puedan ayudar a los países beneficiarios a participar en la visión compartida de un crecimiento inteligente, sostenible e integrador.

En 2011 continuaron las consultas con los beneficiarios del IPA, los Estados miembros de la UE, las IFI, otros donantes y la sociedad civil sobre el futuro de la ayuda de preadhesión posterior a 2013.

El 7 de diciembre, una reunión de especialistas en cooperación transfronteriza del IPA entre los países de los Balcanes Occidentales reunió a unos 200 participantes de los Balcanes Occidentales, de los Estados miembros y de las instituciones de la UE. La reunión sirvió para comprobar los resultados positivos de los programas de cooperación transfronteriza en la región, también desde el punto de vista del proceso de reconciliación, para hacer un balance de los hitos marcados y de los logros alcanzados durante el periodo 2007-2010 y para discutir sobre las perspectivas de futuro. La reunión también puso en marcha el debate con las partes interesadas sobre la cooperación transfronteriza del IPA después de 2013 en los Balcanes Occidentales. Los participantes subrayaron su satisfacción general con los programas de cooperación transfronteriza, en especial por lo que se refiere al impacto positivo sobre la población local (reanudación y consolidación de los contactos entre comunidades vecinas,aplicación de proyectos para poner en contacto a las poblaciones de ambos lados de las fronteras, preparación para los Fondos Estructurales, etc.). El alto nivel de la demanda por parte de los beneficiarios aboga en favor de un aumento de los fondos destinados a la cooperación transfronteriza. Existe un consenso en torno a la necesidad de simplificar las normas de aplicación mediante una mayor armonización con las de los Fondos Estructurales de la UE.

HECHOS DESTACADOS DE LA APLICACIÓN Y CONCLUSIÓN DE LOS PROGRAMAS EN 2010

Modalidades y estructuras de aplicación, contratación y desembolsos

Los resultados de 2010 muestran un progreso claro con respecto a años anteriores en la contratación y el desembolso de la ayuda en la mayor parte de los países beneficiarios. Se avanzó en la preparación para la gestión descentralizada de la ayuda IPA, con algunas diferencias entre países candidatos y candidatos potenciales.

Los resultados mejoraron significativamente en Albania en 2010 siguiendo con la tendencia positiva ya mostrada en 2009. El importe de la contratación superó los 92 millones EUR euros y se observaron progresos en el ejercicio de programación, en los índices de desembolso y en la aplicación de proyectos de infraestructura y desarrollo institucional.

No obstante, la aplicación de proyectos sigue planteando algunos problemas debido en parte a la falta de capacidad administrativa de los ministerios competentes y a trabas administrativas como, por ejemplo, la falta de permisos de construcción. En 2010, Albania dio un nuevo ímpetu a sus esfuerzos por crear las estructuras necesarias y desarrollar la capacidad requerida para descentralizar la gestión de la ayuda del IPA. Se logró un progreso significativo, especialmente por lo que se refiere a estructuras clave de los componentes I y V. La Comisión continuó con los preparativos para otros componentes IPA. Las autoridades albanesas comenzaron a redactar un Marco de Coherencia Estratégica para los componentes III y IV y en otoño comenzó el diálogo sobre el documento. También avanzaron las conversaciones sobre el proyecto de programa albanés de desarrollo agrícola y rural.

A finales del año cubierto por el informe, Bosnia y Herzegovina había conseguido celebrar contratos por un valor de más de 70 millones EUR, lo que representa un aumento de más del 100 % con respecto a 2009, mientras que los desembolsos ascendieron a 83,31 millones EUR, es decir, el triple del importe de 2009. En abril de 2010, Bosnia y Herzegovina designó al responsable de acreditación, al ordenador de pagos nacional y al coordinador nacional del IPA. Los representantes del Estado y de las entidades no consiguieron ponerse de acuerdo sobre las estructuras de apoyo de la aplicación descentralizada del IPA y de preparación de los componentes III, IV y V del IPA. La Comisión recurrió a distintos enfoques de gestión para aplicar la ayuda en el país de forma concreta y eficaz y la mayor parte de la ayuda se suministró a través de una gestión centralizada conjunta e indirecta.

En 2010, Croacia registró cierto retraso en la celebracón de contratos y en la aplicación de la ayuda de los componentes III y V, debido a la tardanza registrada en el paso a la gestión descentralizada, a la presión adicional ejercida sobre el sistema de aplicación por los órganos de nueva creación y a la complejidad de algunos grandes contratos de infraestructuras. Los resultados de los componentes I y IV del IPA fueron buenos. Con la contribución de SIGMA y TAIEX, estaban en marcha 21 proyectos de hermanamiento en los ámbitos de la reforma de la administración y del Estado de Derecho. Se registraron progresos considerables en la preparación de la acreditación en materia de gestión descentralizada sin control ex ante , como ilustra la disminución del número de rechazos de expedientes presentados en la Delegación de la UE para el control ex ante . Además, el país asumió totalmente la responsabilidad de la evaluación intermedia de la ayuda suministrada en virtud del componente I, mientras que en agosto de 2010, la Comisión transfirió la gestión de los programas de cooperación transfronteriza a la Agencia Croata de Desarrollo Regional. En 2010 comenzó la aplicación efectiva del programa del componente V: Croacia recibió de la Comisión los poderes de gestión sin control ex ante para las primeras medidas en noviembre de 2009.

La antigua República Yugoslava de Macedonia siguió mejorando por lo que se refiere a la programación y obtuvo la acreditación para la gestión descentralizada de la ayuda del componente I en diciembre de 2010. Se aceleró la aplicación de los programas, con el compromiso de 35 millones EUR y la conclusión de 88 contratos. El país adoptó medidas legislativas esenciales para reforzar las estructuras acreditadas para gestionar los fondos del IPA y se realizaron considerables mejoras en los componentes I, IV y V. En noviembre, la firma de una subvención directa a la Agencia Estatal de Empleo constituyó un hito importante en la aplicación directa del Programa operativo para el desarrollo de los recursos humanos. Se puso en marcha la aplicación descentralizada de tres medidas del componente V. Sin embargo, el progreso en los componentes II y III fue más limitado. Principalmente debido, respectivamente a problemas de coordinación con las autoridades vecinas y a la deficiente calidad técnica de los programas previstos.

Las negociaciones para la adhesión de Islandia comenzaron en junio de 2010. A lo largo del año tuvieron lugar una serie de actos TAIEX y en otoño comenzó la preparación del DIPP 2011-2013 y del Programa Nacional 2011. El grado de adaptación del país a la legislación de la UE debido al Acuerdo del Espacio Económico Europeo y su nivel de desarrollo económico y social sitúan a Islandia en un sitio de excepción entre los países candidatos. Por esta razón, se decidió conceder a Islandia exclusivamente la ayuda IPA a título del componente I, gestionado por la Comisión. Las autoridades islandesas han demostrado altos niveles de apropiación y de compromiso por lo que se refiere a la ayuda del IPA. A lo largo del año, se designó al coordinador nacional del IPA, que asumió su cargo en el seno del Ministerio de Asuntos Exteriores.

Un hito en Kosovo lo marcó la aprobación, por vez primera, de programas de cooperación transfronteriza con la antigua República Yugoslava de Macedonia. Comenzó la aplicación de proyectos en una serie de ámbitos como el desarrollo económico regional, la eficacia energética, la reforma judicial y la reconciliación. La aplicación en Kosovo se llevó a cabo únicamente por medio de la gestión centralizada por la Comisión Europea, ya que Kosovo se encontraba aún en la primera fase hacia la gestión descentralizada. No obstante, las autoridades locales hicieron importantes esfuerzos para aumentar la apropiación, especialmente por lo que se refiere a la redacción de los programas anuales, proceso que la Comisión apoyó.

Montenegro mostró una tendencia positiva en la aplicación de los proyectos y contratos del IPA en comparación con 2009. Se firmaron más de 200 contratos, frente a los 66 de 2009, y se concluyeron otros 81 contratos por un valor total de 9 millones EUR. Por lo que se refiere a la descentralización en la gestión de los fondos UE, en 2010 Montenegro completó la fase 1 y pasó a la fase 2 (colmar lagunas) por lo que se refiere a los componentes I y II. Por lo que se refiere a los demás componentes, Montenegro siguió en la fase 0. Se dedicaron cinco proyectos IPA a la preparación de los sistemas de gestión descentralizada. A lo largo de 2010 se reforzó la capacidad del Ordenador Nacional de pagos, del Fondo Nacional, de la Unidad Central de Financiación y Contratación y del Ordenador de programa. Se estableció formalmente una Autoridad de auditoría en el seno de la Institución de auditoría del Estado, en la que estará provisionalmente hasta finales de 2011. Tras los cambios en el Gobierno a finales de 2010, se nombraron los nuevos coordinador nacional del IPA y responsable de acreditación.

En Serbia se estaban aplicando a finales de año proyectos por un valor de 606 millones EUR, lo que supuso un aumento del 43 % con respecto a los resultados de la contratación en 2009. Los informes de auditoría externa califican de buenos los resultados medios de los proyectos en curso y estiman que la aplicación de los programas de 2009 y 2010 se realizó en el momento oportuno. En 2010, Serbia avanzó hacia la gestión descentralizada de la ayuda del IPA, alcanzando la fase 2 (colmar lagunas) para los componentes I a IV. Con la ayuda de un proyecto de hermanamiento, comenzó a crear las estructuras necesarias para la futura gestión de los fondos del componente V.

En Turquía siguieron registrándose retrasos en la aplicación, pero la UE desembolsó a Turquía cantidades importantes de fondos del IPA en 2010, lo que demuestra una buena absorción. Además, a lo largo del año se completaron varios proyectos importantes y la aplicación de proyectos IPA en ámbitos como la educación, la iniciativa empresarial y la inclusión social empezó a mostrar buenos resultados. Reformas cruciales permitieron mejorar la programación, gestión y control de los fondos de la UE. Se registraron progresos por lo que respecta a la obtención de la acreditación del Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Forestales para las funciones de licitación, contratación y gestión financiera del programa operativo medioambiental del componente III. Por lo que se refiere al componente V, en julio de 2010 entró en vigor un acuerdo sectorial con normas de aplicación específicas, que constituye la base jurídica para la aplicación de la ayuda en el ámbito del desarrollo rural. Un avance decisivo fue posible gracias a la presentación de un paquete de acreditación que permitió a la Comisión empezar el proceso de preparación para la descentralización de la gestión. No obstante, es preciso abordar deficiencias críticas, tanto en los niveles de dotación de personal como de capacidad administrativa, antes de que pueda considerarse plenamente operativa la aplicación descentralizada.

Un marco orientado a los resultados

La crisis económica y presupuestaria hace cada vez más necesario el suministro de ayuda con unos objetivos claros y mensurables, de modo que pueda realizarse un seguimiento de los resultados y demostrar a los contribuyentes de la UE que su dinero se está utilizando de forma útil. Una mejor descripción del impacto real para los ciudadanos de los Balcanes Occidentales y de Turquía mejorará también la visibilidad de la ayuda del IPA y el efecto palanca de ésta última a la hora de movilizar otros préstamos y garantías.

La programación orientada a los resultados requiere que objetivos e indicadores mensurables hayan sido previamente definidos y aprobados y se acompañen de rigurosos procedimientos de seguimiento. Diferentes informes y talleres, así como la Conferencia IPA 2010, pusieron de relieve la necesidad de seguir desarrollando una programación estratégica y orientada a los resultados que haga especial hincapié en los enfoques sectoriales e insista en el desarrollo de capacidad para establecer objetivos específicos, mensurables, viables, realistas y con un plazo determinado (SMART) y los indicadores relacionados, y desarrolle marcos de seguimiento adecuados, incluido el desarrollo de estadísticas y de datos de base, lo que ya es obligatorio para los programas de los componentes III a V. En 2010 ya se dieron pasos para alcanzar estos objetivos: los sistemas están ya cada vez más centrados en los resultados, y esta evolución seguirá incrementándose en 2011, con disposiciones más estrictas en materia de seguimiento.

Fueron numerosos los proyectos completados en 2010 que dieron resultados tangibles en distintos sectores, tanto en los países candidatos como en los candidatos potenciales. Los resultados de las inversiones estructurales en agricultura e infraestructuras son más fáciles de medir que los resultados en ámbitos relacionados con los procesos de reforma y de desarrollo institucional. En este último caso, el establecimiento de indicadores mensurables es más difícil. No obstante, los resultados y logros obtenidos a través de una serie de actividades de asistencia técnica y de hermanamiento han ayudado a los beneficiarios a hacer las adaptaciones necesarias para cumplir con el acervo y las normas de la UE.

Ejemplos en los países candidatos

En Croacia , la ayuda del IPA fue concebida para responder a la estrategia de ampliación y cubrir las necesidades pendientes del país en relación con las obligaciones de la adhesión a la UE. Dentro de la ayuda a la transición y al desarrollo institucional, se prestó ayuda a un proyecto para desarrollar un marco legal eficaz y conforme con los requisitos de la UE y para asistir al Parlamento croata en su preparación para la adhesión a la UE, aplicado por dicho Parlamento y la Asamblea Nacional Húngara, con aportaciones de otros Estados miembros. El programa SIGMA colaboró y prestó apoyo analítico en la elaboración de una serie de paquetes legislativos, incluida la estrategia nacional de lucha contra el fraude y la ley contra la corrupción. También realizó aportaciones al programa operativo para el desarrollo de la capacidad administrativa. Además se completó un sistema de información territorial multiuso accesible a través de Internet. Todos los datos catastrales han sido informatizados y organizados en una base de datos única, lo que ha hecho mucho más eficaz el mercado inmobiliario croata. Durante 2010 un proyecto de gran alcance para mejorar la seguridad marítima puso a punto un sistema de seguimiento y gestión del tráfico marítimo. Se construyeron tres centros operativos y diez radares que cubren todo el Adriático oriental para garantizar mayores niveles de seguridad de la navegación y prevenir la contaminación. Las acciones concretas para mejorar el crecimiento económico en Croacia incluyeron una ayuda significativa a las pequeñas y medianas empresas (PYME). Se concedieron 24 subvenciones a PYME exportadoras con el fin de aumentar el volumen de sus exportaciones y la competitividad y productividad del sector privado. Se concedieron treinta subvenciones por un total de 4 millones EUR a través de distintos programas de cooperación transfronteriza entre Croacia, Bosnia y Herzegovina, Montenegro y Serbia, para la financiación de proyectos en el ámbito de la protección medioambiental, el patrimonio natural y cultural, el desarrollo económico y la cohesión social. El logro de estos objetivos de la estrategia de ampliación redundará en beneficio de la UE en su conjunto.

La antigua República Yugoslava de Macedonia realizó progresos considerables hacia la profesionalización de su administración pública. Más de 3 000 funcionarios recibieron formación en talleres y visitas de formación. Las actividades financiadas por el IPA ayudaron al país a aplicar un sistema nacional de coordinación de la formación y aumentaron el conocimiento práctico de los funcionarios en ámbitos prioritarios como la contratación pública, la gestión financiera y las irregularidades. El resultado de estas intervenciones fue la mejora de la capacidad en el Departamento Central de Financiación y Contratación y en el Fondo Nacional. Sin embargo, en 2010 se suspendieron las medidas preparatorias de los programas Educación Permanente y Juventud en Acción debido a irregularidades y serias deficiencias en el sistema nacional de gestión financiera y control para la aplicación de dichos programas. La atención a las reformas institucionales, la mejora de la gestión de los fondos públicos, el desarrollo de la capacidad de la administración pública y la sostenibilidad de la capacidad administrativa necesaria para la integración en la UE contribuirán también a la competitividad de la antigua República Yugoslava de Macedonia y ayudarán a la recuperación económica. También se realizaron progresos por lo que se refiere a la adaptación de la legislación nacional al acervo de la UE en los ámbitos aduanero, medioambiental y del procedimiento penal. En 2010 se llevó a cabo una evaluación exhaustiva de la legislación aduanera y se identificaron las reformas necesarias para cumplir las obligaciones del Código aduanero comunitario y de los reglamentos conexos. La asistencia técnica para la redacción de leyes de protección medioambiental permitió la obtención de resultados tangibles. Con la adopción de leyes sobre la gestión de pilas y acumuladores y la protección contra el ruido en el medio ambiente se llevó a cabo la plena transposición de las Directivas de la UE al Derecho nacional. En 2009 comenzó un proyecto de hermanamiento que contribuyó a la adopción de una nueva Ley de procedimiento penal en 2010.

La aplicación del primer programa anual del IPA de Islandia no comenzó en 2010, a la espera de que concluyera el Acuerdo Marco entre Islandia y la UE, pero sí se llevaron a cabo las misiones de evaluación de TAIEX en lo tocante a los capítulos seleccionados para la adhesión con el fin de identificar las lagunas y necesidades del país en materia de adaptación a las normas de la UE y en materia de apoyo a los preparativos de la adhesión. Actividades de TAIEX, cortas y específicas, destinadas a las autoridades islandesas permitieron aumentar la sensibilización sobre aspectos muy concretos de los requisitos del acervo como, por ejemplo, los relacionados con las estadísticas a corto plazo sobre las empresas y sus cuentas financieras y con los requisitos institucionales de la gestión de los Fondos Estructurales.

En Montenegro se concluyó un proyecto de infraestructura financiado por el IPA para la construcción de un tramo de autovía de circunvalación del centro de la capital, Podgorica. Ello permitió obtener resultados inmediatos mediante la mejora de los flujos de tráfico, la mejor integración de Montenegro en las redes turísticas, la homologación con las normas de la UE en materia de seguridad vial y la contribución al crecimiento económico. En el ámbito de la justicia, la libertad y la seguridad, se completaron los proyectos de hermanamiento para fortalecer la cooperación entre agencias en la lucha contra la delincuencia organizada y se crearon un sistema de vigilancia de la delincuencia organizada y una base de datos sobre la lucha contra el blanqueo de dinero. Más de 2 100 refugiados y desplazados en Montenegro recibieron ayuda práctica a través de un régimen de subvenciones para la vivienda, de planes de generación de ingresos y de formación especializada. De esta forma se contribuyó a alcanzar el objetivo de la estrategia nacional de encontrar soluciones duraderas para los problemas de esos grupos vulnerables. La ayuda del IPA también permitió la adopción de una serie de leyes e iniciativas de desarrollo de capacidad asociadas en ámbitos prioritarios como el de la educación, justicia para menores, medio ambiente y desarrollo económico. Los esfuerzos de Montenegro por participar en programas de educación europeos se vieron impulsados por la adopción de un marco nacional de cualificaciones. El marco para la aplicación eficaz de los objetivos de la política en materia de responsabilidad penal de los menores se vio reforzado por la elaboración de nueva legislación para la protección de los derechos de los jóvenes y la formación del personal afectado al sistema judicial de los menores. La asistencia técnica para la preparación de legislación en la materia y el plan de acción sobre energía y eficacia energética permitieron a Montenegro aplicar los compromisos del Tratado de la Comunidad de la Energía. Más de 780 funcionarios recibieron formación en materia de contratación pública y se redactó una nueva ley en la materia. Se mejoraron las perspectivas para un desarrollo económico sostenible mediante un proyecto de hermanamiento para reforzar la capacidad reguladora y de control de los reguladores financieros. Aunque la apropiación aumentó gracias a la participación de los beneficiarios finales en la preparación de los proyectos del IPA, la capacidad de aplicación y absorción se vio obstaculizada en ocasiones por la reducida dimensión de la administración pública y de los efectivos asignados a las tareas relacionadas con el IPA.

La ayuda de la UE a Turquía produjo importantes resultados en varios de los ámbitos que figuraban entre los ejes prioritarios de intervención tanto en la estrategia de ampliación como en los informes de seguimiento, y principalmente en los de los derechos humanos fundamentales, la igualdad de género y la inclusión social. Por lo que se refiere a la igualdad de género, 2 millones EUR se destinaron a la creación de centros locales de lucha contra la desigualdad y de mejora de la situación social, económica y política de la mujer en las regiones menos desarrolladas de Turquía. El proyecto « EU- Turkey Civil Society Dialogue - Cultural bridges » (Diálogo de las sociedades civiles de la UE y de Turquía - Puentes culturales) abordó la cuestión de la cohesión social. Los actos de tipo artístico y cultural organizados en 18 países fomentaron con éxito el intercambio cultural y ayudaron a atajar prejuicios existentes tanto en las sociedades de la UE como en la turca. A este objetivo contribuyó la continuación del programa de becas Jean Monnet. Este programa, introducido en Turquía en 1989, ofrece a los jóvenes turcos la posibilidad de cursar estudios de postgrado en la UE y ha permitido a más de 1 100 funcionarios, nuevos titulados y empleados del sector privado adquirir nuevos conocimientos y formación sobre temas relacionados con la adhesión a la UE. En abril de 2010 concluyó un proyecto importante de apoyo al mercado laboral. El proyecto ayudó a 11 000 personas, mujeres y jóvenes desempleados, de más de 25 ciudades a encontrar un trabajo facilitándoles posibilidades de formación profesional y servicios de asesoría de calidad. Además, se prestó ayuda a la inversión a largo plazo de pequeñas y medianas empresas (PYME) a través de los programas I y II de préstamos a las pequeñas empresas [ Small Enterprise Loan Programs I and II (SELP) ] con el fin de crear las condiciones necesarias para favorecer la creación de empleo sostenible. Las PYME constituyen el 99 % de todas las empresas de Turquía y son la columna vertebral de su economía, pero las condiciones de acceso a los créditos son difíciles para estas empresas. Según los datos recogidos por bancos prestatarios, a finales de 2010 se crearon 11 291 puestos de trabajo y se hicieron fijos otros 34 346 en 49 provincias turcas. El programa de préstamos a las pequeñas empresas seguirá prestando un fuerte apoyo a la inversión y al empleo mediante el suministro de préstamos y de capital de explotación hasta 2012.

Ejemplos en países candidatos potenciales

En Albania se cerraron 80 contratos en 2010 en el marco del programa CARDS. Se lograron resultados concretos en una serie de áreas prioritarias como la justicia, los asuntos de interior y la protección de los derechos fundamentales. Un proyecto de apoyo a la reforma de la administración pública permitió la elaboración de varios proyectos de ley para modernizar el marco legal y de una orden del Primer Ministro relativa a la gestión del funcionariado en los ministerios pertinentes y en el Consejo de Ministros. Se puso así la base para el establecimiento de normas claras, la revisión de los procedimientos y el refuerzo de la capacidad de gestión del Ministerio albanés de Administración Pública. Un proyecto destinado a preparar a las autoridades albanesas para la gestión descentralizada de los fondos de la UE permitió realizar importantes avances en el establecimiento de estructuras operativas y de sistemas de control de la gestión. Se registraron resultados positivos en la salvaguarda de los derechos fundamentales mediante la elaboración de censos electorales gracias a la creación de un registro nacional de direcciones y del registro civil. Expertos de los cuerpos policiales de varios Estados miembros prestaron apoyo a la reforma de la policía estatal albanesa. Su intervención ayudó a mejorar la comprensión y la capacidad para tratar a los prisioneros y detenidos con arreglo a normas de la UE. El apoyo a la aplicación de la estrategia medioambiental nacional acercó a Albania a la correcta transposición del acervo medioambiental. Dicha aplicación beneficia tanto a Albania como a sus vecinos de los Balcanes Occidentales y tiene también un valor añadido para los ciudadanos de la UE, dado que permitiría contener y minimizar los riesgos en caso de que se produjera una catástrofe medioambiental con implicaciones para los países vecinos de la UE.

En 2010 se asistió a la conclusión de casi todos los programas CARDS en Bosnia y Herzegovina . Se continuó con la ayuda del IPA, que se centró en la reforma de la administración pública, la consolidación del Estado de Derecho y la ayuda a la recuperación de la crisis económica mundial. Se llevó a cabo con éxito un proyecto de mejora de la transparencia entre las autoridades locales y las organizaciones de la sociedad civil a nivel municipal. Se establecieron mecanismos transparentes de desembolso de fondos municipales para las organizaciones de la sociedad civil y aumentó la cooperación entre éstas últimas y las autoridades. Se aplicaron 67 subproyectos en materia de reducción de la pobreza, integración social, igualdad de género, derechos humanos, medio ambiente y mejora de la situación de las minorías y grupos vulnerables. El Consejo de Europa llevó a cabo un proyecto de gestión eficaz de centros penitenciarios. Se formó a 420 funcionarios de prisiones en la gestión de la detención de prisioneros según las normas de la UE, 12 funcionarios recibieron formación de formadores, se adoptaron marcos legales y se reforzó la colaboración entre el personal de los centros penitenciarios y los funcionarios de los ministerios, lo que constituyó un importante beneficio en una situación fragmentada, tanto a nivel político como administrativo. Se facilitó asistencia técnica al Banco Central para su adaptación a las normas de los Bancos Centrales de la UE. Las soluciones de comunicación de las TI recomendadas en el proyecto permitieron al Banco Central mejorar la preparación de datos e información estadística para los responsables de la toma de decisiones y análisis económico sobre estabilidad fiscal.

La protección de las minorías y de los grupos vulnerables es un tema serio y urgente en Kosovo. Los proyectos financiados por el IPA permitieron avances en este terreno en 2010. Tras el cierre del campamento gitano de Cesmin Lug 130 familias de refugiados de comunidades minoritarias pudieron volver a Kosovo, con un paquete global de asistencia y formación profesional concebido para garantizar su reinstalación y reintegración. En el ámbito de la justicia, un proyecto de habilitación y de nombramiento de jueces y fiscales permitió evaluar la aptitud de todos los candidatos para su designación permanente como jueces y fiscales y facilitó el nombramiento de profesionales cualificados en muchos puestos cruciales de la judicatura. El 60 % de los nombrados eran nuevos en sus puestos, lo que supone un importante rejuvenecimiento de la judicatura y la fiscalía de Kosovo. El apoyo a la policía de fronteras ha facilitado una formación específica a más de 750 agentes para mejorar su capacidad para prevenir el cruce ilegal de fronteras y el contrabando, mejorar la coordinación con los países vecinos y acercar al país a los niveles de cumplimiento del Estado de Derecho de la UE. Un proyecto piloto sobre eficacia energética, una prioridad clave de la estrategia de la UE para toda la región de los Balcanes Occidentales, ayudó a reducir el consumo y la demanda de energía. Tras el establecimiento de un marco legal y de un plan nacional de eficacia energética, el IPA ayudó a la aplicación del plan. Los proyectos de demostración en escuelas y hospitales permitieron sensibilizar a la población. Se facilitó ayuda al gobierno local para mejorar su capacidad para estimar el gasto energético y para ejecutar los procesos de auditoría energética. La existencia de un marco legal y reglamentario sirvió de incentivo a la concesión, por parte de las IFI, de ayuda destinada a la inversión en materia de eficacia energética, tanto en el sector público como privado. Por ejemplo, el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo concedió pequeños préstamos a las PYME para fomentar la eficacia energética.

Serbia informó de los buenos resultados registrados en el ámbito de la protección de las minorías y grupos vulnerables. Un régimen de subvenciones para refugiados y desplazados internos permitió facilitar vivienda y apoyo destinado a las actividades generadoras de ingresos, lo que mejoró la calidad de vida de aproximadamente 600 familias vulnerables. El IPA ayudó también a la Agencia pública para la acreditación de instituciones de asistencia sanitaria con el fin de establecer un sistema de asistencia sanitaria más seguro, más equitativo y de calidad, equiparable a los sistemas de la UE. Las infraestructuras regionales contaron con el impulso procedente de la realización de proyectos de infraestructura de suministro de agua, y de tratamiento de aguas residuales y de residuos sólidos. Un proyecto de construcción de un nuevo puente Žeželj en Novi Sad, junto con la infraestructura asociada, también tendrá un impacto positivo en los países vecinos y en el resto de Europa, ya que Novi Sad se encuentra en el corredor X, que es la arteria de transporte que une el centro y el sudeste de Europa. Intervenciones específicas relacionadas con la respuesta a requisitos del acervo incluyeron la completa adaptación de Serbia a la legislación de la UE en materia de protección del aire, lo que sentará las bases para realizar trabajos preparatorios para el desarrollo de planes de lucha contra la contaminación atmosférica a nivel municipal. Se elaboraron mapas digitales ortofotográficos de todo el país y se llevó a cabo la primera campaña nacional para la vacunación oral de zorros contra la rabia, lo que contribuye al esfuerzo general de la UE por erradicar la rabia y la peste porcina.

OTRAS LECCIONES DE CARA AL FUTURO

En 2010, la Comisión llevó a cabo una serie de evaluaciones importantes de la ayuda a la preadhesión[18] :

- una metaevaluación intermedia del IPA,

- una evaluación de la participación de las partes interesadas en la programación y aplicación de la ayuda de preadhesión a Turquía,

- una evaluaicón de los costes y de los beneficios del hermanamiento y de la asistencia técnica,

- una evaluación intermedia de los programas de cooperación transfronteriza entre los países candidatos y los candidatos potenciales.

Metaevaluación del IPA

La metaevaluación se ha centrado principalmente en el marco estratégico del IPA (los DIPP) y en la lógica de programación, principalmente para el componente I. Ha analizado las modalidades de planificación y de programación de la ayuda, así como su pertinencia, eficacia, efectividad, impacto y sostenibilidad.

La evaluación ha concluido que los DIPP definían los grandes ejes y prioridades del proceso de planificación para el conjunto de los componentes del IPA y representaban una mejora en relación con los documentos de programación de la ayuda de preadhesión concedida en el pasado. Los donantes que otorgan fondos a los beneficiarios del IPA reconocen el papel de motor que desempeña la UE y han utilizado en distintos grados los DIPP para orientar su propia programación. Se ha podido observar que los mecanismos de coordinación y de armonización de la ayuda estaban bien establecidos. Las necesidades financieras de los países beneficiarios, principalmente en materia de infraestructuras, superan con creces los fondos disponibles a través del IPA (y otros donantes). Por consiguiente, una de los futuros desafíos clave del IPA será el de favorecer una utilización eficaz del conjunto de los flujos de ayuda financiera de todos los donantes y promover para la movilización de otras fuentes de financiación.

En 2007, primer año de ejecución del IPA, se constaron algunos problemas de eficacia, en particular retrasos en la ejecución, pero desde entonces se ha acelerado el ritmo de contratación y de aplicación. Durante el periodo 2007-2009 se mejoró la calidad de los objetivos y de los indicadores tanto en los DIPP como en los documentos de programación de nivel inferior (programas anuales nacionales, fichas de proyecto). En términos generales, los proyectos fueron considerados pertinentes. En conjunto, se han alcanzado los resultados inmediatos esperados de la ayuda del IPA, como el número de personas formadas. Sin embargo, los resultados en términos de efectos, es decir, los beneficios de la formación, son menos evidentes. Se ha constatado que la eficacia del IPA alcanza sus máximas cotas en los ámbitos relacionados con el acervo, pero que algunos ámbitos horizontales, como la reforma de la administración pública, planteaban problemas.

Se aconsejaron nuevas mejoras, en particular un refuerzo del papel desempeñado por los países beneficiarios a lo largo del proceso de selección y de preparación de los proyectos. Uno de los elementos clave para garantizar el impacto y la sostenibilidad es la apropiación de la agenda de reformas por parte de los beneficiarios y la capacidad de sus administraciones. Teniendo presentes ambos elementos determinantes, los evaluadores han identificado algunos riesgos para el impacto y la sostenibilidad de los proyectos vinculados con el volumen de los efectivos y la permanencia en el puesto del personal cualificado.

Concentrar la ayuda en un número más restringido de sectores podría mejorar la eficacia y el impacto futuros. La adopción de un enfoque plurianual y sectorial en el marco del componente I (como ya ocurre con otros componentes del IPA) debería facilitar la jerarquización y secuenciación de las prioridades de ayuda y la coordinación de los donantes y mejorar la asistencia a la apropiación por parte de los beneficiarios. Se recomendó una introducción gradual de un enfoque sectorial que tenga en cuenta la capacidad de los beneficiarios para gestionar la aplicación.

Evaluación de la participación de las partes interesadas en la programación y ejecución de la ayuda de preadhesión en favor de Turquía

La evaluación abarcó la participación de las partes interesadas en la programación y ejecución del componente I del IPA y permitió formular recomendaciones sobre la forma de reforzarlas para mejorar los resultados de la ayuda financiera.

En general, la participación de las partes interesadas se acepta, por principio, y se registra un aumento en el interés por reforzar y ampliar dicha participación en la programación. Las partes interesadas participantes en la programación del IPA incluyeron los socios de desarrollo y organizaciones de la UE (13 %), instituciones gubernamentales (46 %) y organizaciones de la sociedad civil (41 %). Las partes interesadas exteriores participaron más en los procesos de consulta y de puesta en común de información que como socios o en el proceso de codecisión. El resultado fue una menor apropiación e implicación en el proceso.

La evaluación mostró que el desarrollo de estrategias sectoriales constituía un paso importante para reforzar la participación efectiva de las partes interesadas, pero que es necesaria una perspectiva a más largo plazo. La preparación y revisión de los DIPP ofrecieron escasas posibilidades para ampliar la participación de las partes interesadas. La invitación a los socios del desarrollo y a las organizaciones de la sociedad civil a que presentaran comentarios por escrito a los proyectos de DIPP no estimuló niveles adecuados de diálogo por lo que se refiere al periodo 2007-2009. El proceso de elaboración del programa nacional anual del componente I resultó ser el principal problema para la participación de las partes interesadas, y la contribución de las partes interesadas exteriores en esta fase fue limitada. De entre los distintos mecanismos de entrega de la ayuda, fueron los regímenes de subvención los que ofrecieron a las partes interesadas, como los beneficiarios finales, mayores posibilidades de participación.

La evaluación recomendó que la evaluación de las partes interesadas fuera parte integrante del desarrollo de las estrategias sectoriales. Ello podría contribuir a identificar a los principales actores en un ámbito determinado, sus capacidades y su posible contribución a la realización de los objetivos estratégicos a largo plazo. A este respecto, y con el fin de suministrar la asistencia operativa y la orientación necesarias en el conjunto de la administración beneficiaria, las instituciones beneficiarias que coordinan la ayuda financiera deberán asumir un liderazgo fuerte.

Evaluación de los costes y beneficios del hermanamiento y de la asistencia técnica

Esta evaluación consistió en una comparación de dos instrumentos de entrega ampliamente utilizados en la aplicación de los programas del IPA: el hermanamiento y la asistencia técnica. Cubrió el periodo 2007-2008 para el IPA y 2005-2006 para PHARE, CARDS y el instrumento de ayuda a la preadhesión de Turquía.

La evaluación puso de relieve que, en la práctica, la elección de la asistencia técnica o del hermanamiento reposó sobre tres criterios: el carácter de la misión (el hermanamiento reservado principalmente para los ámbitos relacionados con el acervo), la madurez de la institución beneficiaria y la capacidad de la organización beneficiaria. La elección final del instrumento se hizo correctamente a través del diálogo entre las delegaciones de la UE, la DG Ampliación y el coordinador nacional del IPA. Aunque se constató que, por norma general, los beneficiarios podían elegir el instrumento idóneo, varios de ellos indicaron que tenían dificultades para elegir de forma adecuada entre el hermanamiento y la asistencia técnica. Se propuso una serie de criterios en el marco de la evaluación para ayudar a realizar la elección correcta.

Los proyectos de asistencia técnica superan ampliamente a los proyectos de hermanamiento tanto en número como en recursos financieros (en alrededor de un 400 %), pero la parte de los proyectos de hermanamiento aumentó con el tiempo y fue más importante en los países candidatos que en los candidatos potenciales. No se encontró ninguna diferencia significativa en el éxito de los proyectos de hermanamiento frente al de los de asistencia técnica. Sin embargo, el hermanamiento fue la opción preferida de muchos debido a los resultados tangibles que genera, entre los que cabe destacar el desarrollo de una relación duradera con organizaciones homólogas de un Estado miembro de la UE, así como un cambio en la cultura de trabajo. Por lo que se refiere al coste unitario, se constató que el hermanamiento resultó un 23 % más barato que la asistencia técnica. No obstante, la asistencia técnica fue percibida por los beneficiarios como un instrumento más flexible y fácil de controlar.

Si bien el hermanamiento fue muy bien valorado por todas las partes interesadas, la evaluación evocó dos preocupaciones en relación con el funcionamiento de este instrumento: el dilatado lapso de tiempo que a menudo separa la evaluación y la aplicación del proyecto y la falta de flexibilidad de algunos de los procedimientos de aplicación en vigor, flexibilidad que sería útil para adaptar la ayuda a la situación sobre el terreno.

Evaluación intermedia de los programas transfronterizos entre los países candidatos y los candidatos potenciales.

El primer informe de la evaluación se centró fundamentalmente en la programación, y en las estructuras y procesos de gobernanza. La segunda parte de la evaluación concluirá en 2011 y se dedicará principalmente a la aplicación de los programas.

El informe señala que la evaluación de las necesidades, la estrategia y los objetivos de los programas de cooperación transfronteriza fueron coherentes en su conjunto. No obstante, el impacto futuro de los programas podría mejorar si aumentara la concienciación de las partes interesadas por lo que se refiere al papel de la cooperación transfronteriza como precursora de los Fondos Estructurales y si se garantiza la plena representación de las administraciones locales y regionales en los comités mixtos de seguimiento.

Las observaciones de las partes interesadas sugieren que los programas de cooperación transfronteriza están dando resultados por lo que se refiere a la mejora de las relaciones de vecindad y a la reanudación de contactos tras un conflicto. El procedimiento de atribución de las subvenciones está, en términos generales, bien documentado y el gran número de solicitudes de subvención presentadas indica que existe un interés manifiesto por los programas. No obstante, no siempre se abordaron de forma conveniente las cuestiones temáticas y transversales y se estimó que los procedimientos eran largos y complejos.

El informe recomendó el refuerzo del análisis socioeconómico mediante la actualización de la base estadística, una mejor explicación de los criterios utilizados y un mejor adecuación de los ámbitos estadísticos. También aconsejaba que en el futuro los proyectos de programa definitivos se sometan a una vasta consulta pública (a través de Internet o por cualquier otro medio). Por último, recomienda racionalizar y simplificar el expediente de candidatura y el procedimiento de evaluación.

CONCLUSIONES: BALANCE Y PERSPECTIVAS DE FUTURO: LA AYUDA A LA PREADHESIÓN POSTERIOR A 2013

El año 2010 fue positivo para el IPA, cuya orientación estratégica e impacto han registrado una mejora constante. El presente informe muestra cómo los fondos de preadhesión han ayudado a crear instituciones estables, lo que ha permitido reforzar los procesos democráticos, el Estado de Derecho, los derechos humanos y el respeto y protección de las minorías. La ayuda del IPA ayudó a crear las condiciones necesarias para un mejor funcionamiento de estas economías de mercado y contribuyó al desarrollo de una mano de obra más cualificada y más adaptada a la demanda de empleo en un periodo de dificultades económicas. Ha favorecido la cooperación regional y ha contribuido al desarrollo sostenible y al crecimiento integrador, al tiempo que ha iniciado la concienciación con respecto al cambio climático. Los países candidatos también han estado mejor preparados para asumir las obligaciones que se desprenden de la pertenencia a la UE. Ello afecta en particular a la preparación para la aplicación de las futuras políticas y fondos estructurales y de desarrollo rural. El IPA no solo ha apoyado la creación de infraestructuras sociales, medioambientales y económicas, así como el desarrollo de un sector agrícola competitivo y de una producción de alimentos que responda a las normas de higiene y de seguridad, sino que también ha seguido desarrollando con éxito estructuras y sistemas eficaces y efectivos para la aplicación de ayudas posteriores a la adhesión.

También los Estados miembros se vieron beneficiados al conseguir establecer una asociación más estrecha con los Balcanes Occidentales y con Turquía como consecuencia de la ayuda a la preadhesión. Otras consecuencias positivas para la UE son la mejora de la seguridad del suministro energético así como importaciones de alimentos seguros y sanos, una mayor seguridad en las fronteras exteriores de la UE y una mejora de las perspectivas de la solución de problemas de alcance mundial como el cambio climático y la contaminación.

El proceso de ampliación ofrece a la UE nuevas posibilidades para embarcarse en acciones estratégicas de mayor envergadura. A tal fin, y con objeto de garantizar la coherencia, la política de ampliación ha comenzado a coordinarse con la estrategia Europa 2020. De esta forma, la política de ampliación resulta beneficiosa para la UE, así como para los países candidatos y los candidatos potenciales al ayudarles a alcanzar objetivos estratégicos de recuperación económica y crecimiento sostenible.

La introducción de un enfoque sectorial en los DIPP para el periodo 2011-2013 implicará una reducción del número de ámbitos de intervención en todos los países de la ampliación, permitirá una mejor jerarquización de las prioridades y aumentará el énfasis en los resultados. También ayudó a los países beneficiarios a prestar más atención a la viabilidad, complementariedad y coherencia de las intervenciones financiadas por el IPA con los planes y estrategias sectoriales nacionales y al apoyo prestado a los mismos por otros donantes. Queda mucho por hacer en 2011 y en años sucesivos para garantizar una apropiación nacional más completa y para determinar correctamente todas las necesidades en materia de refuerzo de las capacidades de los países beneficiarios y responder a ellas de forma que se saque todo el partido a las ventajas previstas del enfoque sectorial. En ámbitos en los que la región debe hacer frente a retos globales, como el cambio climático, el DIPP 2011-2013 reconoce que los esfuerzos deben intensificarse a nivel nacional y regional para ayudar a los países a prepararse para mitigar los efectos del cambio climático y adaptarse a los mismos. La Comisión tratará de aplicar en la medida de lo posible los principios de adaptación, división del trabajo y gestión orientada a los resultados de desarrollo.

La UE también examinó el modo en que podría colaborar con instituciones financieras internacionales y europeas para ayudar a responder a las necesidades de los beneficiarios, proponiéndoles asociaciones reforzadas y nuevos mecanismos de financiación tales como las financiaciones mixtas.

En 2010 se registró un incremento de la apropiación por parte de los beneficiarios del IPA, como pone de relieve el aumento de la coordinación de donantes y el desarrollo de sus propias evaluaciones de las necesidades para la preparación de la adhesión a la UE, así como para lograr objetivos de desarrollo más amplios y alcanzar la estabilidad macroeconómica y un crecimiento sostenible en preparación para la Conferencia IPA 2010. Además, los beneficiarios, principalmente los coordinadores nacionales del IPA y las autoridades responsables de la integración europea, han desempeñado un papel importante, apoyando y desarrollando iniciativas de mejora de la medición de resultados y mostrando a sus ciudadanos el impacto del IPA.

El hecho de contar con unas perspectivas creíbles de adhesión a la UE en el futuro sigue siendo el motor principal de las reformas y de la transformación de las sociedades en los países de la ampliación. El uso eficaz y concreto de los fondos del IPA unido a su poder para atraer otros recursos de las IFI debería ayudar a avanzar más deprisa en las negociaciones políticas.

Por último, en 2010 se lanzó una consulta pública sobre el modo de mejorar el IPA dentro del próximo marco presupuestario plurianual de la UE, con el fin de incrementar el impacto positivo en el progreso de los Balcanes Occidentales, Turquía e Islandia, lo que también beneficiaría a la UE y a sus Estados miembros.

[1] Documento de trabajo de los servicios de la Comisión – Documento de referencia – que acompaña al documento «Informe de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo y al Comité Económico y Social – Informe annual 2010 sobre la ayuda a la ampliación (IPA, PHARE, CARDS, Instrumento de Preadhesión de Turquía y Mecanismo de Transición)».

[2] El Instrumento de Preadhesión (IPA) dispone de un presupuesto global de 11 500 millones EUR para el periodo 2007-2013. Los beneficiarios del IPA son Albania, Bosnia-Herzegovina, Croacia, la Antigua República Yugoslava de Macedonia, Montenegro, Serbia, Turquía, Islandia (desde 2011) y Kosovo en virtud de la Resolución 1244 de las Naciones Unidas. El IPA presta ayuda a las reformas en los países beneficiarios y su progresiva homologación con las normas y políticas de la Unión Europea y el acervo, con el fin de prepararles para su futura adhesión a la UE.

[3] La parte I del documento de trabajo cubre el IPA y la ayuda financiera precedente a la región actual de la ampliación, es decir, a Islandia, los Balcanes occidentales y Turquía. La parte II cubre la asistencia pre y post-adhesión a los Estados miembros que se unieron a la UE en 2004 y 2007 todavía en vigor en 2010 o en fase de desmantelamiento.

[4] Croacia, antigua República Yugoslava de Macedonia, Islandia, Montenegro y Turquía.

[5] Albania, Bosnia y Herzegovina, Serbia y Kosovo en virtud de la Resolución 1244 de las Naciones Unidas.

[6] Véase: http://ec.europa.eu/eu2020/index_es.htm.

[7] Véase el Informe anual de 2009 sobre la aplicación del instrumento de ayuda preadhesión (IPA, COM(2010) 687 final de 25.11.2010, sección 1.2, página 3.

[8] Disponible en: http://ec.europa.eu/enlargement/projects-in-focus/donor-coordination/meetings_events_conf_coord_aid_en.htm

[9] La Estrategia de Ampliación de 2010 destacó algunos ámbitos comunes en los que los países de la preadhesión necesitaban consolidar las reformas. Entre ellos figuraban la reforma de la administración pública y del sistema judicial por lo que se refiere a la lucha contra la delincuencia organizada y la corrupción y en lo tocante a la libertad de expresión y de prensa. Los informes de seguimiento pusieron de relieve que las partes debían solucionar un número de temas bilaterales en un espíritu de buena vecindad, teniendo en cuenta los intereses globales de la UE. También se destacó la cooperación regional como un elemento fundamental del Proceso de Estabilización y Asociación.

[10] Cada dos años, la OCDE lleva a cabo una encuesta sobre el entorno de la entrega de la ayuda en los países en desarrollo de todo el mundo. La encuesta se basa en los cinco principios clave suscritos por 100 donantes y países en desarrollo en la Declaración de París sobre la eficacia de la ayuda. Los principios son: 1. Apropiación: los países en desarrollo establecen sus propias estrategias para la reducción de la pobreza, la mejora de sus instituciones y la lucha contra la corrupción. 2. Alineación : los países donantes se alinean con dichos objetivos y utilizan sistemas locales. 3 . Armonización: los países donantes se coordinan, simplifican procedimientos y comparten información para evitar la duplicación. 4 . Resultados: los países en desarrollo y los donantes se centran en los resultados y los resultados se miden. 5. Responsabilidad mutua: los donantes y los socios son responsables de los resultados de desarrollo.

[11] En el marco de la resolución 1244 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.

[12] ODA per capita and as a proportion of GNI in a selection of countries, 2009

% GNI | US$ per capita |

Afghanistan | 45.7 (2008) | 203.7 |

Albania | 3 | 113.4 |

Congo, Dem Rep | 23.9 | 35.6 |

Bosnia & Herzegovina | 2.4 | 110.2 |

Ethiopia | 13.4 | 46.1 |

Kosovo | 14 | 436.5 |

Macedonia. FYR | 2.2 | 94.7 |

Uganda | 11.4 | 54.6 |

Source: World Development Indicators 2010 , World Bank

[13] Fuente: Informe sobre Desarrollo Humano de Kosovo 2010, PNUD.

[14] DO C 46 de 24.2.2006.

[15] http://siteresources.worldbank.org/INTMONTENEGRO/Resources/110127-MNE-CPS-SECBO.pdf

[16] http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/financial_assistance/phare/evaluation/20110912_final_report.pdf

[17] El acta de la Conferencia está disponible en: http://ec.europa.eu/enlargement/projects-in-focus/donor-coordination/meetings_events_conf_coord_aid_en.htm

[18] http://ec.europa.eu/enlargement/how-does-it-work/financial-assistance/phare/evaluation/interim_en.htm