Dictamen sobre la propuesta de Decisión del Consejo relativa al programa multianual de fomento de la eficiencia energética en la Comunidad - SAVE II

(96/C 82/04)

El 20 de diciembre de 1995, de conformidad con el apartado 1 del artículo 130 S y con el apartado 2 del artículo 198 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada arriba.

La Sección de Energía, Asuntos Nucleares e Investigación, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 19 de octubre de 1995 (Ponente: Sr. Cassina).

En su 331° Pleno (sesión del 20 de diciembre de 1995), el Comité Económico y Social ha aprobado por unanimidad el siguiente dictamen.

1. Introducción

1.1. El 7 de noviembre de 1995, la Comisión presentó el documento COM(95) 225 final que incluye una Comunicación relativa al fomento de la eficiencia energética en la Unión Europea y una Propuesta de Decisión del Consejo relativa a un programa multianual de fomento de la eficiencia energética en la Unión Europea, denominado «SAVE II».

1.2. El CES acoge con agrado la iniciativa de la Comisión y aprueba la Propuesta de Decisión relativa al programa «SAVE II», a reserva de las observaciones que figuran en los puntos 4 y 5.

2. Antecedentes

2.1. El programa SAVE (medidas específicas para una mayor eficiencia energética, que a partir de ahora denominaremos «SAVE I») () y que finalizará durante el presente año, se articulaba en torno a tres ejes principales:

- medidas de carácter técnico (rendimiento de equipos);

- medidas de carácter financiero;

- medidas tendentes a influir sobre el comportamiento de los consumidores.

2.2. SAVE I preveía una serie de acciones normativas, así como una serie de programas de apoyo destinados a completar las medidas de los Estados miembros en materia de eficiencia energética.

2.3. El programa SAVE I representa la continuación de una serie de acciones no tecnológicas desarrolladas anteriormente en la Comunidad, tales como auditorías sectoriales destinadas a fijar consumos específicos medios y la adopción de directivas sobre homologación de calderas (1978-1982).

2.4. Aparte del programa SAVE existen acciones tecnológicas, como las de los programas JOULE y THERMIE.

2.5. El Comité, en su dictamen sobre el programa SAVE I y sobre las medidas previstas para realizarlo (), observaba que:

- la Comisión debería haber permitido que los fabricantes, usuarios, consumidores, trabajadores por cuenta ajena y a las organizaciones profesionales fueran consultados, para contribuir de esta forma a los trabajos del Comité Consultivo;

- se debería haber elaborado una nueva propuesta de Directiva destinada a coordinar las actividades de los organismos nacionales de los Estados miembros responsables de la eficiencia energética;

- los resultados del programa deberían haberse integrado en las decisiones sobre política global en el ámbito del mercado interior de la energía y haber sido aplicados a los programas existentes con vistas a una eventual revisión (por ejemplo, programa THERMIE);

- el programa debería haber supuesto un impulso concreto al logro de los objetivos prioritarios de la Comunidad para la mejora del medio ambiente, la eficiencia energética y la seguridad;

- la experiencia adquirida con la puesta en práctica del programa debería haberse puesto a disposición de los terceros países, en particular los países de Europa central y oriental;

- el comportamiento del usuario, y por consiguiente, su formación e información son cruciales, por lo que respecta a la utilización razonable de la energía;

- los incentivos financieros y fiscales parecían estratégicos, con objeto de potenciar el ahorro energético;

- debería haberse dado mayor énfasis a los diagnósticos energéticos y a la designación de gestores de energía.

2.6. Cabe lamentar que el texto definitivo de la Decisión del Consejo sobre el programa SAVE I, de 29 de octubre de 1991, tenía poco en cuenta las sugerencias del Comité.

3. Síntesis del documento de la Comisión

3.1. El documento en estudio engloba una Comunicación de la Comisión, seguida de una propuesta de Decisión del Consejo una ficha financiera y una ficha sobre el impacto sobre las PYME y el empleo.

3.2. La base jurídica de la propuesta son los artículos 130 S («medio ambiente») y 189 C (procedimiento de cooperación) del Tratado.

3.3. El objetivo de la propuesta de la Comisión es asegurar la continuidad del actual programa SAVE, que terminará el 31 de diciembre de 1995 (). Al mismo tiempo, la Comisión introduce en su propuesta las siguientes nuevas acciones:

- control de los progresos en materia de eficiencia energética a nivel nacional y comunitario;

- acciones específicas destinadas a favorecer una mayor cohesión entre los Estados miembros con la introducción de políticas de gestión eficiente de la energía;

- una acción específicamente destinada a mejorar la gestión energética a nivel regional y urbano;

- acciones dirigidas a considerar la eficiencia energética como criterio en los actuales programas estratégicos de la UE;

- evaluación y seguimiento de todas las acciones previstas por el programa.

3.4. La Comisión justifica su propuesta basándose en:

- la evaluación y las sugerencias de un grupo de expertos independientes;

- la conferencia celebrada en Florencia sobre el programa SAVE I del 26 al 28 de octubre de 1994;

- la experiencia adquirida en el curso del actual programa SAVE I y de otras acciones en el sector energético;

- la contribución efectiva del programa SAVE I a la racionalización del uso de los recursos energéticos con el fin de:

estabilizar las emisiones de CO2;

constituir uno de los pilares del Libro Verde sobre la política energética;

mostrar los efectos positivos de dicho uso racional, como subraya el Libro blanco «Crecimiento, competitividad y empleo»;

contribuir a la cohesión social;

propiciar la valorización de las fuentes energéticas locales;

acelerar la penetración de las nuevas tecnologías en la Comunidad y otros países.

3.5. La propuesta de Decisión propone incorporar a acciones propias del programa SAVE I aquéllas correspondientes a los actuales programas PACE () (programa de acción comunitaria para mejorar la eficacia del uso de la electricidad) y PERU (programa comunitario de gestión energética en las regiones, ciudades e islas).

3.6. Se propone, además, el refuerzo de las acciones ya en curso sobre:

- etiquetado y normalización de equipos que consumen energía;

- acciones piloto realizadas por las redes adecuadas;

- acciones piloto focalizadas;

- difusión de información a través de las redes adecuadas.

3.7. La propuesta presta una atención especial al principio de subsidiariedad.

3.8. Se prevé un presupuesto de 150 millones de ecus a lo largo de cinco años.

3.9. Se prevé la continuación de la actividad del Comité Consultivo del actual programa SAVE.

3.10. La financiación de las acciones descritas en la propuesta se especifica en el artículo 4 de la misma.

3.11. La Comisión elaborará anualmente una lista de prioridades para las acciones previstas.

3.12. Al terminar el tercer año de funcionamiento del programa y al final del mismo, la Comisión publicará sendos informes sobre los resultados alcanzados.

3.13. La Comisión propone que el programa SAVE comience el 1 de enero de 1996 y termine el 31 de diciembre del año 2000.

4. Observaciones generales

4.1. El programa SAVE II difiere del programa SAVE I en diversos aspectos y, en líneas generales, representa una evolución significativa.

4.2. El CES valora el hecho de que SAVE II, como decisión del Consejo, prevea como base jurídica el artículo 130 S, apartado 1, junto con el procedimiento dictado por el artículo 189 C (llamado «de cooperación» con el PE).

4.2.1. El artículo 130 S debe leerse conjuntamente con el artículo 130 R que prevé una serie de importantes objetivos comunes, como son la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente, la utilización prudente y racional de los recursos naturales (artículo 130 R, 1) y, desde el punto de vista metodológico, la necesidad de tener en cuenta, entre otras cosas, las condiciones del medio ambiente en las diversas regiones de la Comunidad, y el impacto que las políticas de medio ambiente tienen sobre el desarrollo económico y social de la Comunidad en su conjunto y sobre el desarrollo equilibrado de las diversas regiones (artículo 130 R, 3).

4.3. El CES aprovecha la ocasión para recordar su petición, ampliamente motivada en sus dictámenes sobre la política energética y sobre el Libro Verde sobre la política energética, de introducir el pertinente título de «Energía» en el Tratado ().

4.4. Basándose en un línea consolidada por múltiples dictámenes, el CES considera que las iniciativas en materia de política energética deben perseguir, más allá de su propio campo de acción específico si procede, dos objetivos prioritarios para la integración europea: la cohesión económica y social y el crecimiento del empleo en un contexto de desarrollo sostenible. El CES considera, por lo tanto, que la eficacia del programa SAVE II deberá medirse teniendo en cuenta la contribución que las acciones previstas para la mejora de las condiciones del medio ambiente y el uso racional de la energía supondrán para superar la divergencia de desarrollo entre las regiones de la UE y la creación de puestos de trabajo.

4.5. También la estructura del programa, con la integración de los programas PACE y PERU, debe ser valorada positivamente, ya que hace más orgánico el cuadro de las iniciativas (tendencia además que ya se manifestaba en relación con PACE) y permite participar a nuevos actores estratégicos, como las regiones, los territorios y las ciudades (PERU). El CES está convencido de que una correcta aplicación del principio de subsidiariedad implicará un reparto equilibrado de responsabilidades entre quienes toman las decisiones a los distintos niveles y que supondrá un impulso hacia formas dinámicas de cooperación entre ellos.

4.6. En cuanto a los recursos previstos, es decir, 150 millones de ecus en cinco años, el CES considera que dicha cantidad es congruente y que constituye una buena base para la realización de acciones significativas, a condición de que se asegure la coherencia con las prioridades estratégicas y que incentivos y garantías adecuados activen recursos adicionales procedentes de terceros. En este sentido, el CES solicita una atención especial destinada a hacer participar activamente a las PYME en las acciones previstas.

4.6.1. El CES llama la atención de las autoridades competentes sobre la necesidad de llevar a cabo un reparto de las dotaciones entre las diversas acciones que refleje de modo claro los criterios de prioridad de las mismas; del mismo modo, si bien está de acuerdo en la necesidad de mantener una cierta flexibilidad en la aplicación del programa, el CES sugiere que se estudien las dotaciones dando prioridad a los primeros años con el fin de garantizar una puesta en marcha consistente bien incentivada para las acciones previstas.

4.6.2. El CES tiene conocimiento del contenido del acuerdo interinstitucional que prevé que no se mencione la cantidad que se calcula necesaria en el texto de una decisión cuando esta prevé el recurso al procedimiento del artículo 189 C. El CES, no obstante, se lamenta de que esto no facilita ni la claridad del texto ni su transparencia.

4.7. El CES subraya con firmeza que el éxito del programa, además de la claridad de sus objetivos finales y de la coherencia de los mecanismos de aplicación con los mismos, depende de la capacidad de gestión de los recursos, es decir, de su asignación a acciones y proyectos eficaces en sí y globalmente sinérgicos. Basándose en estas consideraciones, el CES expresa en consecuencia algunas preocupaciones en los puntos siguientes.

4.8. El Comité previsto en el artículo 6 de la propuesta de Decisión para asistir a la Comisión en la ejecución del programa reproduce el creado para SAVE I. En opinión del CES, las diferencias estructurales entre el primer y el segundo programa SAVE deberían reflejarse también en la composición de dicho órgano, con el fin de garantizarle la máxima capacidad de acompañamiento.

4.8.1. Puesto que SAVE II ha integrado el programa PERU y dada la importancia de la participación de los actores sociales y socioprofesionales para el logro de los objetivos que el programa propone, el CES quisiera poder ofrecer su propia aportación a los trabajos del Comité previsto en el artículo 6 y considera que el Comité de las Regiones podría aportar también una contribución positiva. Desgraciadamente, el actual sistema de la Comitología parece poco permeable a este tipo de aspiración. El CES, sin embargo, se declara desde ahora mismo dispuesto a cooperar con la Comisión y con el Comité en cuestión en la forma más adecuada. El CES está plenamente de acuerdo, además, en el hecho de que el Comité previsto en el artículo 6 mantenga su carácter de comité consultivo.

4.9. El CES insiste en la necesidad de prestar una atención especial a la movilización responsable de todos aquellos que están directa o indirectamente implicados en las acciones previstas: administraciones regionales o urbanas, inversores privados, partes sociales, consumidores y usuarios deben poder conocer el programa y evaluar sus actuaciones. En este sentido es fundamental que las acciones de información consigan llegar potencialmente al mayor número posible de ciudadanos.

4.9.1. Sin sugerir soluciones pormenorizadas, el CES llama la atención de las autoridades competentes, empezando por la Comisión y el Consejo, sobre la necesidad de garantizar, a través de mecanismos eficaces y de procedimientos transparentes, el máximo de información posible y útil a la población, también acerca de la utilización de los recursos de que se dispone, puesto que los datos concretos y comprensibles sobre los costes y beneficios de un programa comunitario favorecen tanto su aceptabilidad social como -y en consecuencia- su éxito.

4.10. A diferencia de SAVE I, SAVE II desplaza el peso de las iniciativas desde el marco legislativo (directivas) al de la cooperación entre los Estados miembros para la promoción de políticas. Los actos normativos que se realicen intervendrán, conforme a la intención de la Comisión, en el caso de falta de acuerdo entre los diversos sujetos interesados. En cualquier caso, según el CES, las decisiones procedentes de negociaciones deberán someterse a mecanismos de control para comprobar su eficacia y coherencia con los objetivos del programa; deberán asimismo ir acompañadas de compromisos precisos de informar al público destinatario de las acciones.

4.10.1. El CES considera que este cambio de enfoque puede ser productivo, pero parece, con todo, excesivamente radical y no suficientemente motivado. El CES destaca que, aunque a menudo sean difíciles de realizar, las directivas han contribuido de forma apreciable tanto a promover una verdadera eficiencia energética como a reducir las emisiones. Esta valoración coincide, por otro lado, con la que figura en el informe de los expertos independientes ().

4.10.2. La elaboración y la realización de un marco legislativo requieren un trabajo concienzudo a veces desproporcionado respecto a la dificultad de aplicar reglamentaciones específicas para cada país y, sobre todo, de controlar la aplicación de las mismas. El Comité considera que, en el caso del etiquetado, el modo mejor de garantizar la eficacia de las directivas consiste en hacer que los exijan los propios consumidores. SAVE II deberá, por lo tanto, destinarse de forma especial a sensibilizar a los consumidores de energía para que cooperen con los fabricantes y con las organizaciones socioprofesionales.

4.10.3. A juicio del Comité, la Comisión debería esforzarse por reducir la fragmentación relativa observada en materia de proyectos aprobados en el marco de SAVE I y orientarse principalmente hacia acciones integradas con la participación de propuestas procedentes de sectores y áreas geográficas diversos. Para ello sería preciso prever un apoyo para la elaboración de las propuestas, sobre todo en el caso de las PYME y de las pequeñas entidades administrativas. En general es conveniente que los procedimientos para acceder al programa sean de fácil manejo («user friendly»).

4.11. El uso extensivo de redes ya existentes o que han sido realizadas específicamente por SAVE I puede contribuir a optimizar la gestión del programa, pero plantea reservas en cuanto a la dificultad de llegar a los destinatarios finales de las acciones, bien sean fabricantes de equipos, consumidores o empresas del sector energético. La Comisión deberá garantizar por lo tanto el libre acceso a la información y a la financiación prevista por SAVE II a otros entes distintos de dichas redes.

4.11.1. Los estudios y los modelos deberán comportar objetivos específicos y la garantía de que sus resultados serán utilizados en el futuro. Por lo que respecta a los modelos, se deberá además asegurar la participación de los usuarios finales con el fin de evitar que aquéllos queden reducidos a ejercicios teóricos.

4.12. Entre los objetivos de SAVE II figura el de favorecer una mejor utilización de la energía eléctrica: sería conveniente contar con la colaboración explícita de las empresas suministradoras de energía eléctrica, que a menudo disponen de programas destinados a gestionar la demanda.

Todo lo anterior vale también para las empresas suministradoras de gas y para su participación en el programa.

El CES sugiere, además, que se introduzca con claridad, en las convocatorias de licitaciones, la explicitación de los criterios de ahorro energético que se exigen a las empresas gestionarias y suministradoras de energía.

4.13. La separación entre las acciones piloto presentadas por las redes y las que se definen como «acciones piloto focalizadas» debería estar motivada con mayor claridad.

4.13.1. Esto adquiere particular importancia en el caso de acciones piloto que han tenido éxito en determinadas regiones y que pueden retomarse en otras. Por ello, el Comité considera interesante que las experiencias de las regiones en las cuales las empresas del sector de la energía se muestran más disponibles a realizar este tipo de proyectos puedan trasladarse a otras regiones en las que las empresas son más reticentes.

4.14. Por lo que respecta al asunto del CO2, el CES no considera pertinente, en este dictamen, abordar la delicada cuestión ligada a la imposición fiscal sobre las emisiones (que, por lo demás, es objeto de un dictamen específico actualmente en elaboración). El CES reitera, no obstante, que debe fijarse como meta el lograr con todos los medios al alcance una reducción concreta de las emisiones y que, en la realización del programa SAVE II, cada proyecto debería indicar los objetivos específicos de reducción de las emisiones de CO2 que se determinan, cuantificándolos adecuadamente y sometiéndolos a una atenta comprobación «a posteriori».

4.15. Aparte de cohesión económica y social en general y de los objetivos en materia de empleo (véase el punto 4.4), el CES se preocupa por la cohesión energética de la UE y expresa su deseo de que, en la aplicación del programa, se realicen todos los esfuerzos necesarios con objeto de:

- favorecer un desarrollo racional de los recursos y de los consumos energéticos que corresponda a las necesidades de las diversas áreas, en armonía con las características de sus consumos y con las potencialidades locales para el desarrollo de actividades económicas vinculadas tanto a la producción como a la manutención y a la operatividad de las instalaciones;

- tener en cuenta los diversos niveles de partida de los Estados miembros y de las regiones, interviniendo sobre todo allí donde las condiciones presenten mayores retrasos: de hecho, a menudo los mayores beneficiarios de dichos programas son los Estados y las regiones que tienen niveles de desarrollo y de consumo altos y que, por consiguiente, podrían disponer también de otros recursos;

- tener en cuenta las especiales condiciones de dificultad de las islas de la UE y aplicar a estas áreas los mecanismos de apoyo reforzado que ya se sugerían en el dictamen de iniciativa sobre la política energética citado en el punto 4.3;

- informar y formar a los usuarios y a todos los ciudadanos en general para desarrollar una firme y extendida conciencia de lo que está en juego y de este modo favorecer modificaciones significativas en los comportamientos, orientadas a la protección del medio ambiente.

4.16. Para finalizar, el CES aprueba la participación de los PECO candidatos a la adhesión en el programa SAVE II, pero opina que el mecanismo de financiación de las acciones en las que participarán resulta demasiado vago. La participación corre el riesgo de resultar excesivamente onerosa para estos países si, como indica la Comisión, son los propios PECO quienes deben poner en marcha recursos endógenos, a los que se añadirá un eventual apoyo sólo inicial que se encontraría en líneas presupuestarias diferentes de la prevista para SAVE II.

4.16.1. El CES reitera que el esfuerzo de convergencia de las economías de los países en cuestión con los de la zona de la UE debe ser activamente sostenido y permitir una programación de iniciativas y medidas durante un cierto número de años. El CES propone que el acompañamiento a los PECO está garantizado no sólo en la fase inicial del programa sino también posteriormente, si no con intervenciones directas de los recursos de la UE, al menos con incentivos claros y controlados que favorezcan inversiones privadas en aquella zona con el fin de fomentar una cohesión energética acelerada del conjunto de Europa: el BEI, en particular, puede desempeñar un papel estratégico en dicho sentido.

4.16.2. Las proyecciones medioambientales relativas a un mal uso de los recursos y, sobre todo, las relativas a las emisiones de CO2, no pueden circunscribirse dentro de una zona: una inversión adecuada en los países candidatos a la adhesión iría plenamente en beneficio de la UE y podría incluso, a largo plazo, aliviar algunos problemas especialmente graves que padecen hoy los Estados miembros.

4.17. Por otro lado, el CES manifiesta su sorpresa por el hecho de que no está prevista una apertura a la cooperación con los países mediterráneos candidatos a la adhesión y con los de la región mediterránea en general.

4.17.1. Muchas razones apoyarían tal cooperación, entre las que destacamos:

- el hecho de que la situación de algunos de estos países (Malta y Chipre, por ejemplo, candidatos además a la adhesión) determina graves dificultades de aprovisionamiento con repercusiones sobre los costes;

- el hecho de que algunos otros países son productores de materias primas energéticas y abastecedores de los países de la UE;

- el hecho de que, para otras zonas de la cuenca, los ya graves problemas de contaminación producidos por un uso irracional de los recursos energéticos pueden terminar, tarde o temprano, por modificar las condiciones del medio ambiente de los propios países de la UE.

4.17.2. Habida cuenta de todo lo que precede, y aunque es consciente de que con los terceros países la UE está desarrollando el programa SYNERGY (cuyo peso, para la UE, es por lo demás exiguo), el CES considera que el hecho de no haber tomado en consideración la peculiar relación de la UE con los terceros países mediterráneos en el programa SAVE refleja una falta de visión estratégica por parte de la UE.

4.17.3. Además, en el marco de las decisiones que deberá poner en práctica todo lo que se dispuso en la Cumbre de Cannes en relación con la Asociación Euromediterránea, no sería difícil considerar la posibilidad de asignar recursos para apoyar la participación de los terceros países mediterráneos (PTM) en SAVE II.

5. Observaciones específicas

5.1. Tras el penúltimo «considerando», debería añadirse otro donde se hiciese referencia a los países asociados de la cuenca mediterránea. Por consiguiente, el «considerando» final debería indicar que también para estos últimos se deben definir dotaciones a partir de otros recursos comunitarios.

5.2. Artículo 3

Debería añadirse un apartado 4 en el cual se diga que la Comisión tiene la responsabilidad de tomar las medidas necesarias para garantizar una sinergia eficaz entre los recursos comunitarios y los recursos procedentes de fondos públicos o privados.

5.3. Artículo 4.2

Detrás de « todos los años» sería preciso hacer referencia al objetivo que figura en al artículo 1.1.

5.4. Artículo 7.1

Se debería prever el envío del informe provisional también al CES.

5.5. Artículo 9

Después de «países asociados de Europa central y oriental (PECO)» añádase «y de la cuenca mediterránea».

Hecho en Bruselas, el 20 de diciembre de 1995.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Carlos FERRER

() DO n° L 307 de 8. 11. 1991, p. 34.

() DO n° C 120 de 6. 5. 1991.

() DO n° L 157 de 9. 6. 1989.

() DO n° C 393 de 31. 12. 1994, p. 95 y ss.; DO n° C 256 de 2. 10. 1995, p. 34.

() «The SAVE Programme - Evaluation of the European Union Programme (1991-1994) and Proposals for Future Action (1995-2000)», de Valter Fissamber, Rodney Janssen, Bernard Laponche y Eoin Lees, noviembre de 1994.