Dictamen del Comité Económico y Social sobre el asunto "Por una Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea"

(2000/C 367/08)

El 25 de febrero de 1999, de conformidad con el apartado 3 del artículo 23 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social decidió elaborar un dictamen de iniciativa sobre el asunto "Por una Carta de derechos fundamentales de la Unión Europea".

La Sección de Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía, encargada de preparar los trabajos del Comité en este asunto, elaboró su dictamen el 25 de julio de 2000 (ponente: Sra. Sigmund; coponente: Sr. Briesch).

En su 375o Pleno de los días 20 y 21 de septiembre de 2000 (sesión del 20 de septiembre), el Comité Económico y Social ha aprobado por 122 votos a favor, 19 votos en contra y 9 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. En el Consejo Europeo de Colonia, celebrado los días 3 y 4 de junio de 1999, se decidió elaborar una Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea. En las Conclusiones de la Presidencia, el Consejo Europeo justificó esta decisión por la necesidad de "poner de manifiesto ante los ciudadanos de la Unión la importancia sobresaliente de los derechos fundamentales y su alcance".

A juicio del Consejo Europeo de Colonia,

"esta Carta deberá incluir:

1. los derechos de libertad e igualdad y los principios procesales fundamentales (Convenio Europeo para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales (CEDH) y principios generales del Derecho comunitario), así como

2. 'los derechos básicos que corresponden únicamente a los ciudadanos de la Unión' y, por último,

3. 'se tendrán en cuenta también derechos económicos y sociales, del mismo modo que en la Carta Social Europea y en la Carta comunitaria de los derechos sociales fundamentales de los trabajadores en cuanto no se limitan a fundamentar los objetivos de la actuación de la Unión'".

El Consejo Europeo consideró también que la Carta debía ser redactada "por un órgano en el que participen delegados de los Jefes de Estado y de Gobierno y del Presidente de la Comisión Europea y miembros del Parlamento Europeo y de los Parlamentos nacionales".

1.2. El Consejo Europeo de Tampere, celebrado los días 15 y 16 de octubre de 1999, decidió la composición definitiva y el método de trabajo de dicho órgano. En lo relativo al método de trabajo, el Consejo Europeo impone el principio de consenso, ya que autoriza al Presidente a presentar el proyecto de Carta al Consejo Europeo únicamente si considera que "puede ser finalmente suscrito por todas las partes".

1.3. Tanto la presidencia alemana como la finlandesa destacaron reiteradamente que esta Carta de Derechos Fundamentales debía ser también un instrumento que permitiese a los ciudadanos europeos participar de modo más perceptible en Europa y tener una conciencia más clara de cuáles son sus derechos. El Comité se felicita naturalmente de las consultas a las organizaciones de la sociedad civil por parte del órgano competente que ha pasado a llamarse entretanto "Convención". El Comité, en su calidad de órgano europeo cuyos miembros están llamados, en virtud del Tratado CE, a representar los intereses funcionales de los ciudadanos europeos(1), considera que habría sido más conveniente haber tenido una mayor participación.

1.4. Las funciones de la Convención están definidas por los mandatos de Colonia y Tampere y cabe destacar los cuatro aspectos siguientes:

- la Convención no es una conferencia intergubernamental en el sentido del Tratado UE;

- por esta razón, no está facultada para modificar las competencias de la Unión;

- tiene la misión de elaborar el proyecto de una Carta de Derechos Fundamentales en el marco de las actuaciones de la Unión. Por tanto, a la hora de redactar la Carta, la Convención ha de procurar que ésta sea aplicable tanto en el marco del Tratado de la Unión Europea como en el de los Tratados comunitarios. En otras palabras, la Carta también tiene que ser aplicable a los Títulos V (PESC) y VI (JAI) del Tratado de la Unión Europea. El Comité considera sumamente importante que la Carta tenga este ámbito de aplicación de gran extensión, dado que el Tratado CE no es el único que afecta a los intereses de los ciudadanos en materia de libertad e igualdad;

- por consiguiente, la Carta de Derechos Fundamentales está destinada a las instituciones de la Unión Europea, y no a los Estados miembros en el marco de sus propias competencias. Sin embargo, es obvio que los Estados miembros deberán cumplir la Carta de Derechos Fundamentales cuando apliquen, ejerzan o incorporen el Derecho comunitario.

1.5. La cuestión del carácter jurídicamente vinculante de la Carta de Derechos Fundamentales no fue claramente dilucidada por el Consejo Europeo de Colonia. En sus Conclusiones se limita a anunciar que "a partir [del] proyecto, el Consejo Europeo propondrá, junto con el Consejo, al Parlamento Europeo y a la Comisión la proclamación solemne de la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea. Posteriormente habrá que estudiar si debe incorporarse la Carta a los Tratados y, en caso afirmativo, de qué modo ha de hacerse."

1.5.1. El Sr. Roman Herzog, presidente de la Convención, dejó claro en cualquier caso que la Convención elaboraría la Carta partiendo de la presunción de que se reconocerá su efecto jurídicamente vinculante. El Parlamento Europeo defendió tal carácter vinculante desde el proyecto Spinelli y volvió a dejar constancia de esta postura en su Resolución del 16 de marzo, en la que, entre otras manifestaciones, declaró su intención de supeditar su respaldo a la Carta de Derechos Fundamentales a la garantía del carácter jurídicamente vinculante de ésta.

1.6. Por lo que se refiere al contenido de la Carta de Derechos Fundamentales, el Consejo Europeo de Colonia se limitó a establecer unas normas mínimas, aunque dio explícitamente un mandato que va más allá del CEDH. En su discurso introductorio, el Sr. Roman Herzog precisó a este respecto que había llegado el momento de dejar constancia ante la opinión pública de que las relaciones de la Unión Europea con los ciudadanos debían ajustarse a condiciones equivalentes a las reconocidas por los Estados miembros en su propio Derecho constitucional.

1.6.1. La "arquitectura" de la lista de derechos fundamentales que ha de elaborar la Convención se basa, por una parte, en el consenso sobre una tríada europea de derechos esenciales del individuo (dignidad de la persona, autodeterminación e igualdad) y, por otra, en la idea de la indivisibilidad de los derechos fundamentales, y está estructurada de la siguiente manera:

- dignidad humana;

- libertades;

- igualdad;

- solidaridad;

- derechos del ciudadano;

- derechos exigibles judicialmente;

- disposiciones generales(2).

2. Observaciones generales

2.1. Robert Schuman inició el proceso de unión europea hace cincuenta años como iniciativa de paz; su consecuencia natural fue en primer lugar la adopción de medidas de naturaleza esencialmente económica, a las que en un momento posterior se les confirió una vertiente social. En la actualidad, la Unión Europea también se entiende como "un espacio de libertad, seguridad y justicia" en el que el ser humano, el ciudadano, debe ocupar el lugar central. En este contexto, la elaboración de una Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea constituye un hito en el proceso de integración europea. La elaboración de esta Carta es formalizar el pacto fundador de una entidad política nueva y original. Es también expresar una identidad constituida sobre una base voluntaria, cooperativa, democrática y no violenta. Las personas que tienen idénticos derechos y obligaciones desarrollan sentimientos de pertenencia a la misma causa y una identidad común. Si, además, tal catálogo de derechos fundamentales se crea con la máxima participación de la sociedad civil, esta proximidad a la ciudadanía también contribuirá a que el individuo no sienta tales normas jurídicas como impuestas desde arriba -cuyo incumplimiento es sancionable-, sino a que acepte la necesidad de su cumplimiento como una obligación personal.

2.2. Una Carta de Derechos Fundamentales asentada en las nociones de ética, moral y solidaridad no sólo formula derechos y obligaciones, sino que además representa un conjunto de valores compartidos. Contribuirá así a que la Unión Europea pase de una comunidad jurídica a una comunidad de valores en cuyo marco también pueda desarrollarse una identidad europea. Por tanto, podría servir para que la ciudadanía europea no sólo se perciba de forma abstracta, como suma de todas las ciudadanías nacionales, sino como valor añadido concreto. Implica también que cada ciudadano ejerce sus derechos en un espíritu de responsabilidad, en el marco de una sociedad civil organizada basada en el diálogo y en el respeto mutuo de los derechos y libertades.

3. Observaciones particulares

3.1. Contenido de la Carta de Derechos Fundamentales

3.1.1. El Comité defiende la idea de principio de que no pueden examinarse por separado los derechos civiles y políticos, por una parte, y los derechos fundamentales de naturaleza social, económica y cultural, por otra. El entendimiento mayoritariamente compartido en Europa es que los derechos fundamentales -que a su vez pueden dividirse en derechos de defensa, derechos de protección o derechos de prestaciones- son indivisibles e interdependientes y están interrelacionados. El Comité en cualquier caso opina que la omisión de los derechos sociales, económicos y culturales resulta inconcebible en una carta moderna de derechos fundamentales y contradice el mandato de Colonia.

3.1.2. Ahora bien, de acuerdo con el mandato conferido a la Convención, la elaboración de la Carta de Derechos Fundamentales no puede conducir a una modificación del actual reparto de competencias entre las Comunidades o la Unión Europea y los Estados miembros.

3.1.3. Por otra parte, la presencia de derechos sociales fundamentales en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea no prejuzga la identidad del autor del acto -institución de la Unión Europea o autoridad estatal- ante quien puede reivindicarse el beneficio del derecho o reclamarse el respeto del principio. De conformidad con el mandato de Colonia, la inclusión de los derechos y principios sociales en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea no da lugar en ningún caso a competencias para la Comunidad o la Unión Europea que no sean las que ya ejercen. Significa única y exclusivamente que los actos de las instituciones de la Unión o los actos que los Estados miembros adopten en aplicación del Derecho comunitario deben:

- respetar los derechos sociales que la Carta afirma;

- no constituir medidas que menoscaben el grado de realización ya alcanzado de los principios; y

- respetar el principio de no discriminación, especialmente en la aplicación de los derechos sociales.

3.1.4. El Comité advierte que no deben frustrarse las expectativas de los ciudadanos presentándoles una Carta cuyos derechos no puedan ejercer y cuyo texto, por tanto, les resultaría puramente retórico. Ahora bien, la reivindicación de un derecho, tal como aquí se propone, no dice nada aún sobre el nivel, comunitario o estatal, en el que este derecho puede ejercerse por las personas a las que se le reconoce. Especialmente en aquellos ámbitos en los que la Comunidad y los Estados miembros disponen de competencias, éstas deben ser ejercidas dentro de los límites previstos por el principio de subsidiariedad (artículo 5 del Tratado CE), sin que la aprobación de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea signifique la derogación de este principio.

3.2. Naturaleza jurídica de la Carta de Derechos Fundamentales: sólo puede darse vida a una Carta de Derechos Fundamentales si se formula de manera clara y existen procedimientos para ponerla en práctica. A juicio del Comité, la Carta de Derechos Fundamentales debería integrarse, tanto por razones jurídicas como políticas, en el Tratado de la Unión Europea en las condiciones siguientes:

- de acuerdo con el mandato de Colonia, la Carta no debería modificar las competencias comunitarias;

- debe observarse la distinción entre, por un lado, derechos directamente aplicables y derechos individuales reclamables y, por otro, derechos programáticos, de forma que se mantenga la naturaleza jurídica de las actuales competencias(3);

- en consecuencia, debe señalarse claramente que determinados principios requerirán que se adopten medidas de aplicación.

La integración o no de la Carta o de partes de la misma en el Tratado dependerá fundamentalmente de su contenido definitivo, que por lo demás deberá ser acorde con el mandato de Colonia. La Carta de Derechos Fundamentales debe ser algo más que una proclamación solemne y constituir un verdadero compromiso político, social y cívico.

3.2.1. El anuncio de una Carta europea de derechos fundamentales despertó expectativas y esperanzas que no pueden defraudarse. Los europeos entenderán y aceptarán mejor la "Europa de los ciudadanos" si saben que en esa Europa disponen de derechos que realmente pueden ejercer, y que, por otra parte, existen obligaciones que se han de respetar. De este modo, la Carta de Derechos Fundamentales, junto a su importancia jurídica, reviste suma importancia política y cultural.

3.2.2. La Unión Europea entendida como "espacio de libertad, seguridad y justicia" adquiere, por medio de una Carta de Derechos Fundamentales vinculante, una nueva dimensión de comunidad de valores inequívocos, formalmente reconocidos por la propia Unión Europea. El valor de ese reconocimiento formal se acrecienta tanto a la luz de la futura ampliación como en el contexto de la globalización.

3.3. Aplicación de la Carta de Derechos Fundamentales

3.3.1. En lo que respecta a la aplicación de la Carta, el Comité opina que existe también la posibilidad de incorporar con carácter vinculante en el Tratado UE (véase el artículo 6) aquella parte de los derechos fundamentales que revista una forma integrable y haya sido consensuada por la Convención. Ello tendría como consecuencia que el Consejo, de conformidad con el artículo 7 del Tratado UE, podría adoptar medidas contra un Estado miembro en caso de que contraviniera de forma grave y persistente los principios contemplados en el apartado 1 del artículo 6; en estos casos no sería necesario el examen por parte del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. En lo que a la segunda parte de los derechos fundamentales se refiere, podría constituirse para su integración un procedimiento vinculante que adoptara la forma de un seguimiento. Tal procedimiento no contraviene el principio de indivisibilidad de los derechos fundamentales, puesto que, a juicio del Comité, el proceso de definición y revisión de estos derechos a escala europea debe ser en cualquier caso un proceso abierto que ha de tomar en consideración las correspondientes evoluciones. En este contexto cabe remitirse, por ejemplo, a los "nuevos" derechos fundamentales (ingeniería genética, bioética, protección de datos, etc.), que en parte ya están recogidos en los Tratados de la UE (como la subsidiariedad) y en la jurisprudencia del TJCE (como el derecho a la protección de datos).

3.3.2. El Comité considera que, por consiguiente, es absolutamente necesario prever, junto al procedimiento de integración ("seguimiento") citado en el punto 3.3.1, un procedimiento abierto de revisión para la futura elaboración del catálogo de derechos fundamentales. Convendría que la Convención recibiera el mandato de elaborar el proyecto de un proceso de integración y revisión de estas características y lo presentara al Consejo. El procedimiento de revisión podría prever también la aplicación de programas de evaluación con cierta periodicidad.

3.3.3. El Comité no puede por ahora manifestarse con respecto a la cuestión de la protección jurídica eficaz, ya que todavía no está clara de forma definitiva la aplicación de la Carta de Derechos Fundamentales. El debate en este ámbito se referirá en todo caso a la necesidad de vías de recurso adicionales (por ejemplo, recurso por contravención de derechos fundamentales, recursos de interés general, acciones colectivas, derecho a emitir su opinión) junto a las formas actuales. El Comité se reserva la posibilidad de emitir un dictamen adicional sobre este conjunto de temas en el momento oportuno.

3.4. Carta de Derechos Fundamentales y sociedad civil organizada

3.4.1. Los derechos fundamentales se desarrollan de forma análoga no sólo a la evolución socioeconómica, sino también a la científica. Por ello, el Comité se congratula también de que la Convención haya incluido en su propuesta los denominados "nuevos" derechos fundamentales, trascendiendo en su formulación el CEDH, cosa que no habría sucedido si la Unión lo hubiese suscrito, como se ha propuesto en repetidas ocasiones. Por otra parte, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ya señaló en una ocasión que dicha ratificación habría requerido modificar el Tratado de la Unión.

3.4.2. En este contexto y remitiéndose al mandato de Colonia, el Comité acoge con particular satisfacción que la Convención haya incluido el concepto de dignidad de la persona -todavía no integrado en el CEDH- en la Carta de Derechos Fundamentales. La Convención, de esta forma, no sólo adopta el mismo enfoque complejo que la Declaración General de los Derechos Humanos de Naciones Unidas, sino que también emite la señal, indispensable a juicio del Comité, de que la Carta de Derechos Fundamentales, junto a su importancia jurídica, tendrá también una importancia equivalente como escala común de valores de la UE.

3.4.3. Para la constitución de estructuras de la sociedad civil tiene una importancia fundamental precisamente que, además de los objetivos comunes, se reconozcan ya desde el principio como dignos de ser protegidos los actuales valores comunes y se asuman en un espíritu de diálogo y responsabilidad de los agentes de la sociedad civil.

3.4.4. El Comité, por ello, opina que el actual proyecto de Carta de Derechos Fundamentales es, como marco de ordenación filosófico-jurídico y de sistematización jurídica, muy adecuado para el desarrollo de la sociedad civil organizada.

3.4.5. Ya en 1996, en un informe titulado "Por una Europa de los derechos cívicos y sociales(4)", el Comité de Sabios subrayaba que una Europa más próxima a los ciudadanos requeriría que en el proyecto de Unión Europea se incluyera un amplio espectro no sólo de competencia en los ámbitos de la vida política, sino también en los de la vida económica y social.

Cabe destacar positivamente en este contexto que en el preámbulo del mencionado documento de trabajo (Convent 47) también se haga referencia, además del CEDH, a las Cartas Sociales aprobadas por la Comunidad y por el Consejo de Europa.

3.4.6. Los representantes de la sociedad civil organizada participaron de una forma "ad hoc" y muy informal en el proceso de elaboración de la Carta de Derechos Fundamentales. Dieron sus opiniones, algunas de ellas extremadamente constructivas, sin coordinación alguna, lo cual fue en detrimento de la obtención de una visión de conjunto y de los posibles efectos de sinergia. En aras del desarrollo de un modelo democrático europeo, la sociedad civil organizada debe participar de manera formal e institucional en este proceso. Es necesario señalar que el elemento democrático fundamental que está en juego es la conciliación de unidad y diversidad. En el marco institucional, el Comité representa a nivel europeo a la sociedad civil organizada; sus miembros están en contacto directo y permanente con las organizaciones de la sociedad civil organizada(5) y, por ello, se encuentran, gracias a sus competencias, en condiciones de contribuir a este proyecto de modo tal que le aportará un valor añadido en el pleno sentido de una democracia de participación. El Comité está compuesto por representantes de los diferentes sectores económicos y sociales de la sociedad civil organizada y, por tanto, convendría en cualquier caso que en un proceso de integración y revisión de estas características gozase de un estatuto consultivo oficial de conformidad con sus atribuciones.

Bruselas, 20 de septiembre de 2000.

La Presidenta

del Comité Económico y Social

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) Véase el artículo 257 del Tratado CE: "El Comité estará compuesto por representantes de los diferentes sectores de la vida económica y social, en particular de los productores, agricultores, transportistas, trabajadores, comerciantes y artesanos, así como de las profesiones liberales y del interés general".

(2) Convent 47, CHARTE 4470/00 de 14.9.2000.

(3) En este contexto, el Comité se remite a su Dictamen de 22.2.1989, en el que señaló que "los instrumentos y procedimientos previstos en el Tratado son los que deben utilizarse para garantizar el respeto de los derechos sociales fundamentales, a través del ordenamiento jurídico de los Estados miembros".

(4) Comisión Europea, DG V, ISBN 92-827-7697-2.

(5) Véase el Dictamen del Comité de 22.9.1999, DO C 329 de 17.11.1999, pág. 30.

ANEXO

al dictamen del Comité Económico y Social

El actual documento de debate en la Convención contiene los siguientes títulos(1):

>SITIO PARA UN CUADRO>

(1) Convent 47 op.cit.