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DICTAMEN DEL BANCO CENTRAL EUROPEO  
del 16 noviembre 2021   
sobre las funciones nuevas o ampliadas del Banco de España en relación con los bonos 
garantizados y la Zona Única de Pagos en Euros  
(CON/2021/ 34) 
 
Introducción y fundamento jurídico  
El 14 de octubre de 2021 el Banco Central Europeo (BCE) recibió del Ministerio de Economía y 
Transformación Digital una solicitud de dictamen sobre un proyecto de ley sobre bonos garantizados (en 
lo sucesivo, el «proyecto de ley»). El proyecto de ley fue aprobado como real decreto ley el 2 de noviembre 
de 2021 y publicado en el Boletín Oficial del Estado un día después1. El real decreto ley está pendiente de 
ratificación por el Congreso.   
La competencia consultiva del BCE se basa en el artículo 127, apartado 4, y en el artículo 282, apartado 
5, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, así como en el artículo 2, apartado 1, tercer guion, 
de la Decisión 98/415/CE del Consejo2, pues el proyecto de resolución afecta al Banco de España y a l as 
funciones  encomendadas al BCE conforme al artículo 127, apartado 6, del Tratado, respecto de la 
supervisión prudencial de las entidades de crédito. De conformidad con la primera frase del artículo 17.5 
del Reglamento interno del Banco Central Europeo, el presente dictamen ha sido adoptado por el Consejo 
de Gobierno.  
 
1. Objeto del proyecto de ley  
1.1 El principal objetivo del proyecto de ley es incorporar la Directiva (UE) 2019/2162 del Parlamento 
Europeo y del Consejo3 al ordenamiento jurídico español. En consecuencia, el proyecto de ley 
designa al Banco de España como autoridad competente para la supervisión pública de los bonos 
garantizados emitidos por entidades de crédito y le confiere facultades de supervisión, 
investigación y sanción en relación con el cumplimiento de los requisitos del proyecto de ley y de 
sus normas administrativas de aplicación por parte de las entidades de crédito emisoras de bonos 
garantizados, incluso en el marco de programas de bonos garanti zados4. Más concretamente, el 
Banco de España autorizará la emisión por parte de las entidades de crédito de un programa de 
bonos garantizados y aprobará la designación del órgano de control del conjunto de cobertura (el 
 
1  BOE, núm. 263 de 3 de noviembre 2021.  
2  Decisión 98/415/CE del Consejo, de 29 de junio de 1998, relativa a la consulta de las autoridades nacionales al 
Banco Central Europeo acerca de los proyectos de disposiciones legales (DO L 189 de 3.7.1998, p. 42).  
3  Directiva (UE) 2014/2019 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de noviembre de 2019, sobre la emisión y 
la supervisión pública de bonos garantizados y por la que se modifican las Directivas 2009/65/CE y 2014/59/UE 
(DO L 32 8 de 18.12.2019, p. 29).  
4  Artículo 31, apartado 4, artículo 33, y artículo 36, del proyecto de ley.  
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2 «órgano de control del conjunto de cobertura»), ya sea un proveedor de servicios externo o interno 
de la entidad de crédito emisora de los bonos garantizados5. El Banco de España debe llevar un 
registro de los órganos de control del conjunto de cobertura en el que se detalle n el programa o 
los programas para los que se ha autorizado cada uno de ellos. También p odrá exigir a las 
entidades de crédito que introduzcan cambios en las políticas y los procedimientos del conjunto 
de cobertura atendiendo a consideraciones sobre la diversificación d el riesgo del conjunto de 
cobertura6. El Banco de España está sujeto asimismo a determinados requisitos de divulgación, 
incluida la publicación en su página web de la lista de entidades de crédito autorizadas a emitir 
bonos garantizados7. En caso de situ ación concursal de una entidad de crédito emisora de bonos 
garantizados en el marco de dicho programa, el juez competente consultará al Banco de España 
sobre el nombramiento de un administrador especial para administrar un programa de bonos 
garantizados. E l Banco de España podrá además adoptar instrumentos y directrices técnicas  no 
vinculantes  en relación con la supervisión de los bonos garantizados.  
1.2 El proyecto de ley designa igualmente  al Banco de España como la autoridad competente 
responsable de garantizar el cumplimiento del requisito de accesibilidad en los pagos del artículo 9 
del Reglamento (UE) n.º 260/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo8 en relación con las 
empresas, empr esarios o profesionales que actúen en el desarrollo de sus actividades comerciales 
o profesionales y no tengan la consideración de proveedor de servicios de pago y sean 
beneficiarios de una orden de pago cuyo ordenante sea otra empresa, empresario o profes ional 
que actúe en el desarrollo de sus actividades comerciales o profesionales y no tenga la 
consideración de proveedor de servicios de pago. En este sentido , el Banco de España podrá 
solicitar la información necesaria para determinar si las empresas, empresarios o profesionales 
beneficiarios de un pago no exigen que las transferencias y los adeudos domiciliados se realicen 
únicamente a través de cuentas situadas en su país de origen. El Banco de España también podrá 
imponer sanciones a este respecto9. 
 
2. Observaciones particulares  
2.1 La Directiva (UE) 2019/2162 debe interpretarse de conformidad con el Reglamento (UE) n.º 
1024/201310 del Consejo, al que se refiere11. El artículo 4, apartado 1, letra a), del Reglamento 
(UE) n.º 1024/2013 encomienda al BCE la competencia exclusiva de autorizar a las entidades de 
crédito y revocar las autorizaciones de las entidades de crédito. Las disposiciones del proyecto de 
 
5  Artículo 31, apartado 4, del proyecto de ley.  
6  Artículo 37 del proyecto de ley.  
7  Artículo 38 del proyecto de ley.  
8  Reglamento (UE) n.º 260/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de marzo de 2012, por el que se 
establecen requisitos técnicos y empresariales para las transferencias y los adeudos domiciliados en euros, y se 
modifica el Reglamento (CE) n.º 924/2009 (DO L 94 de 30.3.2012, p.  22).  
9  Apartados 2 a 5 de la disposición adicional cuarta del Real Decreto- ley 19/2018, de 23 de noviembre, de servicios 
de pago y otras medidas urgentes en materia financiera, BOE núm. 284, de 24 de noviembre de 2018, páginas 
114474 a 114568.  
10  Regla mento (UE) n.º  1024/2013 del Consejo, de 15 de octubre de 2013, que encomienda al Banco Central Europeo 
funciones  específicas respecto de políticas relacionadas con la supervisión prudencial de las entidades de crédito 
(DO  L 287 de 29.10.2013, p. 63).  
11  Considerando 27 de la Directiva (UE) n.º 2019/2162.  
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3 ley por las que se aplica la Directiva (UE) 2019/2162 relativas al derecho a expedir autorizaciones 
para la emisión de bonos garantizados también deben interpretarse en consonancia con el 
Reglamento (UE) n.º 1024/2013. De conformidad con el artículo 6, apartado 4, del Reglamento 
(UE) n.º  1024/2013, el BCE ejerce esta responsabilidad tanto respecto de las entidades 
significativas como de las menos significativas. Esta función se ejerce para todas las actividades 
bancarias enumeradas en el anexo I de la Directiva 2013/36/UE del Parlamento Europeo y del 
Consejo12, así como para cualquier actividad adicional permitida por la legislación nacional13. 
2.2 El proyecto de ley aplica  el artículo 19 de la Directiva (UE) 2019/2162, que exige la obtención de 
un permiso para llevar a cabo un programa de bonos garantizados antes de emitir bonos en el 
marco de dicho programa. Con arreglo al artículo  34, apartado 1, del proyecto de ley, la emisión 
de un programa de bonos garantizados requerirá la previa autorización administrativa por parte 
del Banco de España.  
2.3 El BCE se ha pronunciado anteriormente sobre la atribución de competencias entre el BCE y las 
autoridades nacionales competentes (ANC) en el Mecanismo Único de Supervisión14, señalando 
que la Directiva (UE) 2019/2162 prevé la super visión de los bonos garantizados por las ANC y que 
esta supervisión de productos es distinta y sin perjuicio de las funciones de supervisión prudencial 
del BCE en virtud del Reglamento (UE) n.º 1024/2013 y, en particular, no afecta a la función 
exclusiva d el BCE de autorizar a las entidades de crédito y retirar las autorizaciones de las 
entidades de crédito, lo que puede incluir, en función del marco jurídico nacional, una autorización 
general para emitir bonos garantizados. Asimismo,  el BCE sigue siendo competente para velar por 
que las entidades de crédito evalúen y gestionen adecuadamente los riesgos prudenciales de las 
emisiones de bonos garantizados y las inversiones en dichos bonos. El BCE también ha señalado 
con anterior idad15 que cualquier posible autorización para un programa específico de bonos 
garantizados o la supervisión de los bonos garantizados como producto financiero se consideraría 
una normativa específica sobre esos productos y, como tal, estaría sujeta a la supervi sión de una 
ANC.  
2.4 En consecuencia, la competencia conferida al Banco de España por el proyecto de ley para 
autorizar la emisión por parte de una entidad de crédito de un programa de bonos garantizados 
debe entenderse sin perjuicio de la competencia del BCE para expedir autorizaciones a las 
entidades de crédito.  
 
 
12  Directiva 2013/36/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, relativa al acceso a la actividad 
de las entidades de crédito y a la supervisión prudencial de las entidades de crédi to, por la que se modifica la 
Directiva 2002/87/CE y se derogan las Directivas 2006/48/CE y 2006/49/CE (DO L 176 de 27.6.2013, p. 338).  
13  Véanse el apartado 3.1 del Dictamen CON/2019/1 y el apartado 3.1 del Dictamen CON/2021/26. Todos los 
dictámenes emiti dos por el BCE se publican en  EUR -Lex. 
14  Véanse las observaciones generales del Dictamen del Banco Central Europeo, de 22 de agosto de 2018, acerca 
de una propuesta de directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la emisión de bonos garantizados y  la 
supervisión pública de los bonos garantizados, y por la que se modifican la Directiva 2009/65/CE y la Directiva 
2014/59/UE, y una propuesta de reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se modifica el 
Reglamento (UE) N.º 575/2013 en lo que respecta a las exposiciones en forma de bonos garantizados 
(CON/2018/37) (DO C 382 de 23.10.2018, p. 2), y el apartado 3.3 del Dictamen CON/2021/26.  
15  Véanse el apartado 3.1 del Dictamen CON/2019/1 y el apartado 3.3 del Dictamen CON/2021/26.  
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4 3. Atribución de nuevas funciones al Banco de España en relación con la supervisión de los 
bonos garantizados  
3.1 Nuevas funciones del Banco de España  
3.1.1  El proyecto de ley atribuye funciones relativas a la supervisión de los bonos garantizados al Banco 
de España. Cabe señalar que la legislación nacional vigente en materia de bonos garantizados ya 
atribuye determinadas funciones de supervisión específicas en relación con el control y la 
inspección de los activos garantizados al Banco de España. Estas funciones varían atendiendo al 
tipo de instrumento de que se trate. En particular, se han conferido determinadas funciones de 
supervisión específicas al Banco de España en relación con las cédulas y bonos hipotecari os, las 
cédulas y bonos de internacionalización y las cédulas territoriales. A pesar de la atribución de estas 
funciones de supervisión específicas al Banco de España, la legislación española vigente en 
materia de bonos garantizados otorga al Ministerio de Economía una competencia general para 
garantizar el cumplimiento de los requisitos establecidos en dicha legislación, incluidos los 
requisitos aplicables a los distintos tipos de bonos garantizados, s in perjuicio de las competencias 
específicas del Banco de España16. Por lo tanto, las funciones generales que el proyecto de ley 
propone atribuir al Banco de España pueden ser calificadas como nuevas funciones del Banco de 
España.  
3.1.2  El BCE hace hincapié en que debe examinarse si la atribución de nuevas funciones a un banco 
central nacional (BCN) que participe en el Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC) es 
compatible con la prohibición de la financiación monetaria establecida en el artículo 123 del 
Tratado. A efectos de dicha prohibición, el artículo 1, apartado 1, letra b), inciso ii), del Reglamento 
(CE) n.º 3603/93 del Consejo17 define «otro tipo de crédito» como, entre otras cosas, «toda 
financiación de obligaciones del sector público con respecto a terceros».  
3.1.3  Garantizar que los Estados miembros apliquen una política presupuestaria sólida es uno de los 
objetivos clave de la prohibición de la financiación monetaria. Por lo tanto, la función de las 
medidas de financiación, que normalmente son  responsabilidad de los Estados miembros y que 
se financian con cargo a sus recursos presupuestarios y no a través de los BCN, no debe 
encomendarse a los BCN. Para determinar qué constituye la financiación de obligaciones del 
sector público con respecto a terceros —que puede traducirse como la concesión de financiación 
por el banco central fuera del ámbito de las funciones de banca central —, es necesario llevar a 
cabo una evaluación, caso por caso, de si la función que debe llevar a cabo un BCN es una funci ón 
de banca central o una función de la administración pública, es decir, una función que compete a 
los Estados miembros.  
3.1.4  En el marco de la discreción de que goza en el ejercicio de sus funciones en virtud del artículo 
271, letra d), del Tratado, y del ar tículo 35.6 de los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos 
Centrales y del Banco Central Europeo (en lo sucesivo, los «Estatutos del SEBC»), y para velar 
por que los BCN cumplan sus obligaciones conforme al Tratado, el Consejo de Gobierno ha 
 
16  Véase el artículo 21 de la Ley 2/1981, de 25 marzo, de  regulación del mercado hipotecario, BOE  núm. 90, de 
15 de abril de 1981, páginas 8148 a 8150.  
17  Reglamento (CE) n.º 3603/93 del Consejo, de 13 de diciembre de 1993, por el que se establecen definiciones pa ra 
la aplicación de las prohibiciones a que se refieren el artículo 104 y el apartado 1 del artículo 104 B del Tratado 
(DO L 332 de 31.12.1993, p. 1).  
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5 aprobado una s erie de garantías en forma de criterios por los que se determina qué constituye una 
obligación del sector público con respecto a terceros en el sentido del artículo 1, apartado 1, letra 
b), inciso ii), del Reglamento (CE) n.º 3603/93 del Consejo, o, en otr as palabras, qué es una 
obligación estatal, a saber:  
 En primer lugar, son funciones de banca central en particular las relacionadas con las funciones 
atribuidas al BCE y a los BCN por el Tratado y los Estatutos del SEBC. Estas funciones se 
establecen principalmente en el artículo 127, apartados 2, 5 y 6, y en el artículo 128, apartado 1, 
del Tratado, así como en los artículos 22 y 25.1 de los Estatutos del SEBC.  
 En segundo lugar, puesto que el artículo 14.4 de los Estatutos del SEBC autoriza a los BCN a 
ejercer «funciones distintas de las especificadas en el presente Estatuto», no se excluye sin más 
el ejercicio de funciones nuevas, esto es, no relacionadas con funciones atribuidas al BCE y los 
BCN. Sin embargo, las funciones nuevas desempeñadas por los BC N que no son sus funciones 
normales y que claramente se ejercen en nombre y en interés exclusivo del Estado o entidades 
del sector público, deben considerarse funciones estatales.  
 En tercer lugar, un criterio importante para calificar una nueva función de un BCN como distinta de 
las funciones de banca central, o como ejercida claramente en nombre y en interés exclusivo del 
Estado o entidades del sector público, es la repercusión de dicha función en la independencia 
institucional, financiera y personal de ese BCN.  
 Concretamente, deben tenerse en cuenta las cuestiones siguientes:  
(a) Si el desempeño de la nueva función genera conflictos de intereses con las funciones 
existentes de banca central, que no se abordan adecuadamente, y si su desempeño no 
complementa necesariamente las funciones de banca central existentes. En caso de conflicto 
de intereses entre las nuevas funciones y las existentes, debe haber mecanismos suficientes 
que lo atenúen. La complementariedad entre una nueva función y las funciones existentes de 
banca central debe interpretarse restrictivamente para que no provoque una cadena infinita 
de funciones accesorias. Dicha complementariedad debe examinarse respecto de la 
financiación de las funciones.  
(b) Si, a falta de nuevos recursos económicos, el des empeño de la nueva función es 
desproporcionado con relación a la capacidad financiera u organizativa del BCN y puede 
perjudicar a la capacidad de este para desempeñar debidamente las funciones existentes de 
banca central.  
(c) Si el desempeño de la nueva función encaja en la estructura institucional del BCN desde el 
punto de vista de la independencia y rendición de cuentas del banco central.  
(d) Si el desempeño de la nueva función conlleva riesgos financieros significativos.  
(e) Si el desempeño de la nueva función expone a los miembros de los órganos rectores del BCN 
a riesgos políticos desproporcionados que pueden también afectar a su independencia 
personal y, en particular, a la garantía de su inamovilidad conforme al artículo 14.2 de los 
Estatutos del SEBC.  
3.1.5  La clasificación sistemática de las funciones asignadas a los BCN como funciones de banca central 
o de administraciones públicas se aplica a las funciones realmente nuevas que no existían en el 
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6 pasado o que no formaban parte integrante de las funciones de los bancos centrales ya asignadas 
al BCN en el pasado. En reconocimiento a los marcos jurídicos de los distintos Estados miembros, 
las tradiciones de los bancos centrales y las estructuras nacionales, las funciones de banca central 
actualmente desempeñadas  por un BCN no se revisan ni se vuelven a categorizar, sino que 
pueden reevaluarse si están sujetas a modificaciones legislativas de fondo18. En los apartados 
que siguen se examina conforme a los criterios expuestos en el apartado 3.1.4 si el proyecto de 
ley respeta la prohibición de la financiación monetaria.  
3.2 Funciones relacionadas con las atribuidas al BCE y a los BCN por el Tratado y los Estatutos del 
SEBC  
  La función propuesta del Banco de España de supervisión de los bonos garantizados  no está 
relacionada con las funciones que el Tratado y los Estatutos del SEBC confieren al BCE y a los 
BCN.  
3.3 Funciones distintas de las de banca central  
 La función de supervisión de los bonos garantizados no es distinta de las funciones de banca 
central. Esta función complementa el papel existente de varios BCN como supervisores de 
entidades de crédito. Se podrá encomendar a un banco central que actúe como supervisor 
bancario la tarea de supervisar los bonos garantizados debido a su experiencia específica en 
relación con los balances de las entidades de crédito, que es pertinente para garantizar el 
cumplimiento de los requisitos relativos a la alta calidad de los activos garantizados al objeto de 
garantizar la solidez del conjunto garantizado.  
 Al aplicar l a Directiva (UE) 2019/2162, o en virtud de otras disposiciones pertinentes de la 
legislación nacional, los Estados miembros han conferido funciones de supervisión en relación con 
los bonos garantizados a una amplia gama de autoridades públicas, incluidos l os bancos centrales, 
las autoridades de supervisión financiera (algunas de las cuales son bancos centrales) y los 
supervisores de los mercados de valores. Más concretamente, el BCE ha identificado nueve 
Estados miembros que habían atribuido directamente es tas funciones de supervisión o una parte 
sustancial de estas a sus BCN19. El BCE también entiende que, al aplicar la Directiva (UE) 
 
18  Esta afirmación sobre el enfoque adoptado refleja, por ejemplo, el apartado 2.3.1 del Dictamen CON/2015/22.  
19  En Bélgica , la Ley de 3 de agosto de 2012 por la que se establece un régimen jurídico para los bonos garantizados 
belgas designa a la Nationale Bank van België/Banque Nationale de Belgique  (NBB) como la autoridad pertinente 
para conceder dos tipos de autorizaciones a las entidades de crédito para la emisión de bonos garantizados. El 
primer tipo tiene por objeto acreditar  que las entidades de crédito tienen capacidad organizativa para emitir  bonos 
garantizados. A este respecto, la NBB es responsable de conceder dicha autorización a entidades menos 
significativas. El segundo tipo, concedido por la NBB con independencia de si la entidad  es o no significativa , tiene 
por objeto acreditar que  la entidad de crédito cumple todos los requisitos específicamente relacionados con la 
emisión de los bonos garantizados.  En Chipre , la Ley (130 (I)/2010) sobre bonos garantizados, designa al Central 
Bank of Cyprus (CBC) como autoridad competente a efectos de la inscripción y el mantenimiento de un registro de 
bonos garantizados (artículos  12 a 17). El CBC también puede nombrar un órgano de control de los bonos 
garantizados en determinadas circunstancias. La Decisión administrativa 463/2006 dictada con arreglo a lo 
dispuesto en la citada ley constituye el marco normativo para la emisión de bonos garantizados. En Eslovaquia , de 
acuerdo con la ley por la que se modifica y completa la Ley n.º 483/2001 Coll. sobre bancos se designa a la Národná 
banka Slovenska, en su calidad de autoridad nacional competente para la supervisión del mercado financiero,  como 
la única autoridad competente a efectos de la sección duodécima («Programas de bonos garantizados») de dicha 
ley. En Eslovenia , la Ley sobre bonos hipotecarios y bonos municipales ( Zakon o hipotekarni in Komunalni 
obveznici ) exige a la entidad emisora la obtención de una autorización de la Banka Slovenije antes de emitir 
obligaciones hipotecarias y municipales.  A tal fin, esta ley establece la metodología para determinar las condiciones 
para la obtención de dicha autorización (artículos 8 y 9). La Banka Slovenije también es responsable de ex pedir y 
retirar la autorización al custodio del registro de cobertura (artículo 43). En Grecia , el artículo 152 de la Ley 
 
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7 2019/2162, varios Estados miembros están considerando la posibilidad de encomendar funciones 
relacionadas con la supervisión de los bonos garantizados a sus respectivos BCN.  
El Banco de España, como órgano responsable de la supervisión de las entidades de crédito en 
virtud del artículo  7, apartado 6, de la Ley 13/1994 de Autonomía del Banco de España20, y sobre 
la ba se de la Ley 10/2014 de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito21, puede 
supervisar a las entidades de crédito que emiten bonos garantizados en España. Habida cuenta 
de la función actual del Banco de España en la supervisión de las enti dades de crédito, una función 
que desempeñan muchos otros BCN del SEBC en relación con dichas entidades en sus 
respectivos Estados miembros, así como de las funciones específicas existentes atribuidas al 
Banco de España en relación con la supervisión de los bonos garantizados, sus nuevas funciones 
con arreglo al proyecto de ley no son distintas de las funciones de banca central.  
3.4 Funciones ejercidas claramente en nombre y en interés exclusivo del Estado  
Por las mismas razones, las funciones de supervisión de l Banco de España en relación con los 
bonos garantizados emitidos por entidades de crédito conferidas por el proyecto de ley no son 
funciones  desempeñadas en nombre y en interés exclusivo del Estado. El Banco de España ya 
desempeña un papel tanto en la supervisión de los bonos garantizados como en la supervisión 
prudencial de las entidades de crédito. Nada indica que, en el ejercicio de las nuevas funciones 
conferidas por el proyecto de ley, el Banco de España actúe exclusivamente en interés de otra 
autoridad pública.  
 
4261/2014 y la Ley del Gobernador del Banco de Grecia n.º 2620/2009 establecen actualmente las condiciones 
para calificar los bonos em itidos por entidades de crédito como bonos garantizados a efectos de supervisión. El 
Banco de Grecia ha sido designado como autoridad competente a este respecto y ha sido facultado, entre otras 
cosas, para definir los activos que constituyen el conjunto de cobertura, establecer normas sobre la valoración de 
los activos y garantizar un seguimiento adecuado de la cobertura. Además, el programa de bonos garantizados 
debe ser autorizado por el Banco de Grecia antes de que tenga lugar la emisión. El Banco de Grecia también puede 
nombrar un administrador en caso de insolvencia del emisor.  En Irlanda , con arreglo al artículo  54 de la Asset 
Covered Securities Act , 2001, el Central Bank of Ireland (BCI) puede acceder al registro de títulos de crédito 
garantizados públicos de la entidad emisora. Sobre la base de esta misma disposición, el BCI puede especificar los 
requisitos en relación con la valoración de los activos del conjunto garantizado mantenido por las entidades 
emisoras. El BCI puede designar al órgano contro l de los activos de garantía en circunstancias específicas y posee 
competencias de investigación en relación con las actividades que las entidades emisoras llevan a cabo de 
conformidad con la Ley (parte 5). En los Países Bajos , los artículos 3:33.a y 3:33b de la modificación de la Ley de 
supervisión financiera ( Wet op het financieel toezicht ), el artículo  40d hasta e incluido el artículo 40k del Decreto 
sobre normas prudenciales de las empresas financieras ( Besluit prudentiële regels), y el artículo 20d hasta e incluido 
el artículo 20i del Reglamento de aplicación de la Ley de supervisión financiera ( Uitvoeringsregeling), establecen 
las condiciones y los requisitos mínimos que debe cumplir una entidad emisora para que los bonos emitidos o que 
dicha entidad vaya a emitir puedan considerarse bonos garantizados que pueden incluirse en el registro público de 
bonos garantizados mantenido por el De Nederlansche Bank (DNB). Además de mantener el registro público de 
bonos garantizados, el DNB se encarga de evaluar las condiciones y los requisitos mínimos antes mencionados. 
En la exposición de motivos ( memorie van toelichting ) que acompaña a la introducción de este marco jurídico, se 
menciona que el ámbito de supervisión por parte del DNB se amplía con la introducción de dicho marco jurídico. En 
la República Checa , la Ley n.º 6/1993 sobre la Česká národní banka (CNB) hace referencia al supervisor de 
entidades que operan en el mercado financiero como una de las funciones de la CNB. Sobre esta base, la Ley n.º 
190/2004 Coll., sobre bonos, hace referencia al CNB como la autoridad que debe ser informada por las entidades 
emisoras de su cumplimiento de los términos de la Ley (artículo 32) o la autoridad encargada de nombrar al 
administrador forzoso de los conjuntos garantizados (artículo 32.d). En Rumanía , la Ley n.º 304/2015 sobre emisión 
de bonos hipotecarios y el Reglamento n.º  1/2016 sobre la actividad de emisión de bonos hipotecarios confieren 
competencias de supervisión a la Ba nca Naţională a României en relación con los bonos hipotecarios emitidos por 
entidades de crédito, tales como la autorización previa de cada emisión de bonos hipotecarios por parte de la 
entidad emisora.   
20  Ley 13/1994, de 1 de junio, de Autonomía del Ban co de España, BOE núm. 131, de 2 de junio de 1994, páginas 
17400 a 17408.  
21  Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito, BOE núm. 156, de 
27 de junio de 2014, páginas 49412 a 49549.  
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8 3.5 Conflictos de intereses entre el ejercicio de las nuevas funciones y el de las funciones existentes 
de banca central  
  Dado que las nuevas funciones del Banco de España en el marco del proyecto de ley 
complementan sus funciones  existentes, no surgen conflictos de intereses con otros aspectos del 
mandato del Banco de España.  
3.6 Proporción entre el ejercicio de las nuevas funciones y la capacidad financiera u organizativa del 
Banco de España  
 El BCE señala que es esencial garantizar que el Banco de España disponga de recursos 
suficientes, incluido el personal, para la realización de evaluaciones y la emisión de instrucciones 
con arreglo al proyecto de ley, de modo que no se vea afectada su capacidad para desempeñar 
sus funciones relac ionadas con el SEBC. A este respecto, el proyecto de ley no aborda 
específicamente cómo se financiarán los gastos adicionales derivados de la atribución de estas 
funciones adicionales al Banco de España. El BCE entiende que los recursos adicionales que 
necesita el Banco de España para ejercer estas funciones adicionales serán financiados a través 
de su marco presupuestario actual, por lo que no habrá ningún mecanismo específico de 
recuperación de costes establecido para garantizar la plena recuperación de l os costes derivados 
de la supervisión de los bonos garantizados. Sin embargo, el desempeño de las nuevas funciones 
por parte del Banco de España no es desproporcionado en relación con su capacidad financiera 
u organizativa.  
3.7 Encaje del desempeño de las nuev as funciones en la estructura institucional del Banco de España 
desde el punto de vista de la independencia y rendición de cuentas del banco central  
  El desempeño de las nuevas funciones parece estar en consonancia con la estructura institucional 
del Banc o de España. Como se ha mencionado en los apartados  1.2 y 3.3, el Banco de España 
ya cuenta con competencias específicas en relación con la supervisión de los bonos garantizados 
y es un supervisor prudencial de las entidades de crédito.  
3.8 Riesgos financieros  sustanciales aparejados al desempeño de las nuevas funciones  
 La realización de las nuevas funciones  no entraña riesgos financieros sustanciales para el Banco 
de España. El proyecto de ley no aborda directamente la posible responsabilidad del Banco de 
España en caso de acciones legales u otros procedimientos judiciales por daños y perjuicios en 
relación con el ejercicio de sus funciones en virtud del proyecto de ley. A este respecto, en virtud 
del artículo 32 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público22 las personas físicas o 
jurídicas tienen derecho a ser indemnizadas por los órganos de la Administración Pública en el 
ejercicio de sus funciones por los daños que dichas personas físicas o jurídicas sufran en sus 
bienes o derechos, salvo en caso de fuerza mayor. Con arreglo al artículo 1, apartado 2, de la Ley 
13/1994, el Banco de España está incluido como órgano de la administración pública a estos 
efectos. Además, el Reglamento Interno23 del Banco de España establece que la responsabilidad 
 
22  Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, BOE núm. 236, de 2 de octubre de 2015, 
páginas 89411 a 89530.  
23  Véase el artículo 25 de la Resolución de 28 de marzo de 2000, del Consejo de Gobierno del Banco de España, por 
la que se aprueba el Reglamento Interno del Banco de España, BOE núm. 83, de 6 de abril de 2000, páginas 14323 
a 14340.  
ECB -PUBLIC  
9 directa del Banco de España cubrirá las reclamaciones de indemnización de daños y perjuicios 
que los particulares formulen frente a empleados del Banco de España en el desempeño de sus 
funciones, salvo en caso de dolo, culpa o negligencia grave.  
3.9 Exposición de los miembros de los órganos rectores del Banco de España a riesgos políticos 
desproporcionados que pueden afectar a su independencia personal  
 El desempeño de las nuevas funciones conferidas por el proyecto de ley no expone a los miembros 
de los órganos rectores  del Banco de España a ningún riesgo político desproporcionado ni afecta 
a su independencia p ersonal.  
3.10 Conclusión  
 Las nuevas funciones conferidas por el proyecto de ley al Banco de España en materia de 
supervisión de la emisión de bonos garantizados por entidades de crédito pueden considerarse 
funciones de banca central, ya que complementarían las actuales funciones del Banco de España 
en relación con la supervisión prudencial de las entidades de crédito. Las nuevas funciones 
conferidas por el proyecto de ley no son distintas de las funciones de banca central y se han 
atribuido a otros BCN del SEBC.  
 
4. Modificación sustancial de las funciones atribuidas al Banco de España en relación con la 
Zona Única de Pagos en Euros  
4.1 Modificación sustancial de las funciones del Banco de España  
4.1.1  El BCE entiende que el objetivo del proyecto de ley es  garantizar el cumplimiento del Reglamento 
(UE) n.º 260/2012, y  lo celebra, en particular por lo que se refiere al derecho a la accesibilidad de 
los pagos, en virtud del cual el beneficiario de un pago no puede exigir que las transferencias y los 
adeudos domiciliados se realicen únicamente a través de cuentas situadas en su país de 
residencia.   
4.1.2  El Banco de España es actualmente una de las autoridades competentes en España responsables 
de garantizar el cumplimiento del Reglamento (UE) n.º 260/2012. Más concretamente, en virtud 
del Real Decreto- ley 6/201324, el Banco de España es la autoridad competente para garantizar el 
cumplimiento del Reglamento (UE) n.º  260/2012 por parte de los proveedores de servicios de pago 
(PSP). El proyecto de ley designa al Banco de España como la autoridad competente responsable 
de garantizar el cumplimiento del artículo  9 del Reglamento (UE) n.º 260/2012 con respecto a las 
empresas, empresarios o profesionales que actúan sobre la base de sus activ idades comerciales 
o profesionales y que no se consideran PSP25. El artículo  9 del Reglamento (UE) n.º 260/2012 se 
refiere a la aceptación de cualquier cuenta de pago en euros dentro de la Unión para efectuar o 
 
24  Real Decreto -ley 6/2013, de 22 de marzo, de protección a los titulares de determinados productos de ahorro e 
inversión y otras medidas de carácter financiero, BOE núm. 71, de 23 de marzo de 2013, páginas 22901 a 22911. 
El primer párrafo de la disposición final tercera del proyecto de ley confirma de nuevo la función del Banco de 
España como autoridad competente responsable de garantizar el cumplimiento del Reglamento (UE) n.º  260/2012 
por parte de los PSP.  
25  Véase la disposición adicional cuarta, apartado segundo, del Real Decreto- ley 19/2018.  
ECB -PUBLIC  
10 recibir pagos y contiene obligaciones frente a los usuarios de servicios de pago (USP)26. En 
particular, el artículo  9 garantiza que los ordenantes (puedan) efectuar transferencias, y que los 
beneficiarios (puedan) cobrar fondos aceptando transferencias o utilizando adeudos domiciliados 
de cuentas de pago mantenidas con PSP radicados en cualquier Estado miembro, siempre que la 
cuenta de pago sea accesible de conformidad con el artículo 3 del Reglamento (UE) n.º  260/2012. 
Por consiguiente, el proyecto de ley, en el contexto de las relaciones de empresa  a empresa que 
no sean PSP con arreglo al artículo  9 del Reglamento (UE) n.º 260/2012, designa al Banco de 
España como autoridad competente y le confiere facultades sancionadoras por incumplimiento de 
dicho artículo en este contexto27.  
4.1.3  La incorporación como USP de empresas, empresarios o profesionales que no sean PSP al grupo 
de entidades cuyo cumplimiento queda ahora sujeto al control y sanción del Banco de España es 
una ampliación sustancial de las funciones existentes del Banco de España en virtud del 
Reglamento (UE) n.º 260/201228.  
4.1.4  Una propuesta de atribución de funciones nuevas o sustancialmente modificadas a un BCN del 
SEBC debe evaluarse a la luz de la prohibición de financiación monetaria establecida en el 
artículo 123 del Tratado, atendiendo a las  consideraciones expuestas en los apartados  3.1.2 a 
3.1.5.  
4.2 Funciones relacionadas con las atribuidas al BCE y a los BCN por el Tratado y los Estatutos del 
SEBC  
Las funciones de garantizar el cumplimiento del artículo 9 del Reglamento (UE) n.º 260/2012 y 
sancionar a las empresas, los empresarios y los profesionales, ya sean PSP o USP, por 
incumplimiento de esta disposición, no figuran entre las funciones básicas enumeradas en el 
artículo 127, apartados  2 y 5 del Tratado, ni entre las que los  Estatutos del SEBC confieren a los 
BCN.  Sin embargo, en la medida en que el proyecto de Zona Única de Pagos en Euros (SEPA) 
está concebido para lograr un mercado interior de pagos y servicios de pago plenamente 
integrado, reforzando así la confianza del público en el euro, las funciones ampliadas que el 
proyecto de ley atribuye al Banco de España podrían considerarse vinculadas a la función básica 
del SEBC de promover el buen funcionamiento de los sistemas de pago29. 
4.3 Funciones distintas de las de banca cen tral 
El BCE observa que los Estados miembros han seguido diferentes enfoques a la hora de designar 
a las autoridades responsables de garantizar el cumplimiento del Reglamento (UE) n.º  260/2012 
por parte de los PSP y los USP.  La mayoría de los Estados miembros, incluidos en la zona del 
euro, han seguido un enfoque divido según el cual la autoridad competente en lo que respecta al 
cumplimiento por parte de los PSP es el banco central o la autoridad de supervisión financiera 
respectivos , y la autoridad competente en lo que respecta al cumplimiento por parte de los USP 
 
26  De conformidad con el artículo 2, apartado 9, del Reglamento (UE) n.º  260/2012, se entenderá por «usuario de 
servicios de pago», a la persona física o jurídica que hace uso de un servicio de pago, ya sea como ordenante o 
como beneficiario.  
27  Véase la disposición final tercera, apartado tercero, del proyecto de ley.  
28  Véanse los apartados 3.1.1 y 3.1.2 del Dictamen CON/2020/23. 
29  Véase el apartado 3.2 del Dictamen CON/2020/23.  
ECB -PUBLIC  
11 es una autoridad nacional de protección de los consumidores o de la competencia. Sin embargo, 
varios Estados miembros, incluidos en la zona del euro, han designado a sus respectivos BCN 
como autor idades competentes en lo que respecta al cumplimiento tanto por parte de los PSP 
como de los USP30. Por este motivo, las funciones ampliadas que el proyecto de ley atribuye al 
Banco de España no son distintas de las funciones de banca central31. 
4.4 Funciones ejercidas claramente en nombre y en interés exclusivo del Estado  
 El fomento del buen funcionamiento de los sistemas de pago es una de las principales funciones 
que debe desempeñar el SEBC. A este respecto, el BCE siempre se ha comprometido firmemente 
y ha promovido activamente una zona de pagos plenamente integrada para el euro, reconociendo 
que ello contribuiría a reducir de manera sustancial y, en última instancia, a eliminar las diferencias 
de coste y conveniencia de efectuar pagos nacionales y transfronterizos. Como se ha señalado 
con anterioridad, el BCE considera que la creación de una zona única de pagos para el euro es 
deseable para aumentar la confianza de los ciudadanos en la moneda única32. Los considerandos 
del Reglamento (UE) n.º  260/2012 aclaran que la creación de una zona única de pagos para el 
euro es necesaria para el adecuado funcionamiento del mercado interior y tiene por objeto aportar 
a los ciudadanos y las empresas de la UE servicios de pago en euros seguros, a precios 
competi tivos, de fácil uso y fiables, independientemente de la ubicación en la Unión.  Las funciones 
ampliadas que el proyecto de ley atribuye al Banco de España están directamente relacionadas 
con estos objetivos generales del proyecto SEPA y, por lo tanto, no se  consideran funciones  
claramente desempeñadas en nombre y en interés exclusivo del Estado33. 
4.5 Conflictos de intereses entre el ejercicio de las nuevas funciones y el de las funciones existentes 
de banca central  
 En principio, no se espera que las nuevas funciones de garantizar el cumplimiento por parte de las 
empresas, empresarios y profesionales que no sean PSP en sus relaciones de empresa a empresa 
del artículo 9 del Reglamento (UE) n.º 206/2012 conferidas al Banco de España como 
consecuencia del proyecto de ley generen conflictos de intereses con las funciones existentes de 
banca central. El BCE entiende que las nuevas funciones complementarán las actuales funciones 
del Banco de España en virtud del Reglamento ( UE) n.º 260/2012 en lo que respecta al 
cumplimiento por parte de los PSP.  A este respecto, se espera que las funciones ampliadas 
garanticen el cumplimiento del Reglamento (UE) n.º  260/2012 por parte de un número importante 
de USP que participan en el mercado de pagos y de servicios de pago, reforzando así la confianza 
en la moneda única.  Por lo tanto, la atribución de estas nuevas funciones al Banco de España está 
en consonancia con la atribución a este de sus funciones actuales en virtud del Reglamento (UE ) 
 
30  Véase el anexo al Informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la aplicación del Reglamento 
(UE) n.º 260/2012 por el que se establecen requisitos técnicos y empresariales para las transferencias y los adeudos 
domiciliados en euros, y se modifica el Reglamento (CE) n.º 924/2009, COM(2017)683 final. Disponible en el sitio 
web de la Comisión Europea: http://ec.europa.eu.  
31  Véase el apartado 3.3 del Dictamen CON/ 2020/23.  
32  Véanse, por ejemplo, los Dictámenes CON/2009/1, CON/2011/32, CON/2014/3 y CON/2020/23.  
33  Véase el apartado 3.4 del Dictamen CON/2020/23.  
ECB -PUBLIC  
12 n.º 260/2012, así como con su competencia para supervisar los sistemas de pago y los 
instrumentos de pago34. 
4.6 Proporción entre el ejercicio de las funciones ampliadas y la capacidad financiera u organizativa 
del Banco de España  
 El BCE observa que los USP  que son empresas, empresarios o profesionales pero que no son 
PSP no son entidades ya supervisadas por el Banco de España, y que este tendrá que 
comprometer recursos adicionales, tanto humanos como financieros, para llevar a cabo la nueva 
función que le atribuye el proyecto de ley. En este sentido, el BCE desea reiterar que los Estados 
miembros no podrán poner a sus BCN en una situación en la que carezcan de recursos operativos 
y financieros suficientes para llevar a cabo sus funciones relacionadas con el SEBC o con el 
Eurosistema, según proceda. Por consiguiente, es necesario que el desempeño de esta función 
adicional no afecte a la capacidad operativa o financiera del Banco de España para llevar a cabo 
otras funciones relacionadas con el SEBC.  
  El proyec to de ley no especifica los recursos que el Banco de España va a utilizar para el 
desempeño de las funciones mencionadas, ni proporciona una estimación de los costes probables 
de su realización. Por lo tanto, no puede excluirse que la nueva función pueda r epercutir en el 
presupuesto ordinario del Banco de España. De este modo, es importante que el Banco de España 
disponga de los recursos adecuados para que pueda desempeñar correctamente sus funciones, 
manteniendo, en todo momento, medios suficientes para ll evar a cabo sus funciones nacionales y 
relacionadas con el SEBC, así como para hacer frente a sus gastos administrativos y operativos35. 
4.7 Encaje del desempeño de las nuevas funciones en la estructura institucional del Banco de España 
desde el punto de vista de la independencia y rendición de cuentas del banco central  
El desempeño de las funciones ampliadas del Banco de España parece ser coherente con su 
estructura institucional y no plantear ningún problema en términos de rendición de cuentas, ya que 
el Banco de España lleva desempeñando otras funciones  en relación con el Reglamento (UE) 
n.º 260/2012, como una de las autoridades competentes, desde 2013.  
También cabe señalar que, en la medida en que el proyecto de ley amplía la competencia existente 
del Banco de España a las entidades no supervisadas, en particular a los USP no supervisados 
en el contexto del artículo 9 del Reglamento (UE) n.º 260/2012, se  aparta de la actual asignación 
de competencias establecida en el Real Decreto- ley 6/2013. A este respecto, el BCE toma nota 
de que, como se indica en la exposición de motivos del proyecto de ley, los organismos pertinentes 
de las Comunidades Autónomas ya realizan la labor de garantizar el cumplimiento del artículo 9 
del Reglamento (UE) n.º 260/2012 cuando existe una relación de pagos en la que intervienen 
personas físicas o personas físicas y empresas.  
4.8 Riesgos financieros sustanciales aparejados al desempeño de las funciones  
 La realización de las funciones ampliadas no entraña riesgos financieros sustanciales para el 
Banco de España. El proyecto de ley no aborda directamente la posible responsabilidad del Banco 
 
34  Véase el artículo 7, apartado 5, letra b, de la Ley 13/1994 y la Ley 41/1999, de 12 de noviembre, sobre sistemas de 
pagos y de liquidación de valores, BOE núm. 272, de 13 de noviembre de 1999, páginas 39646 a 39653.  
35  Véase el apartado 3. 6 del Dictamen CON/2020/23.  
ECB -PUBLIC  
13 de España en caso de acciones legales u otros  procedimientos judiciales por daños y perjuicios 
en relación con el ejercicio de sus funciones en virtud del proyecto de ley. En este sentido, el 
artículo 32 de la Ley 40/2015 establece el derecho de las personas físicas o jurídicas a ser 
indemnizadas por  los órganos de la Administración Pública en el ejercicio de sus funciones por los 
daños que dichas personas físicas o jurídicas sufran en sus bienes o derechos, salvo en caso de 
fuerza mayor. El Banco de España está incluido como organismo de la administr ación pública a 
estos efectos a tenor del artículo 1, apartado 2, de la Ley 13/1994. Además, el artículo 25 del 
Reglamento Interno del Banco de España establece que la responsabilidad directa del Banco de 
España cubrirá las reclamaciones de indemnización de daños y perjuicios que los particulares 
formulen frente a empleados del Banco de España en el desempeño de sus funciones, salvo en 
caso de dolo, culpa o negligencia grave.  
4.9 Exposición de los miembros de los órganos rectores del Banco de España a riesgos políticos 
desproporcionados que pueden afectar a su independencia personal por el ejercicio de las nuevas 
funciones  
El desempeño de las funciones ampliadas conferidas por el proyecto de ley no expone a los 
miembros de los órganos rectores  del Banco de España a ningún riesgo político desproporcionado 
ni afecta a su independencia personal.  
4.10 Conclusión  
En la medida en que el proyecto SEPA está concebido para lograr un mercado interior de pagos 
y servicios de pago plenamente integrado, reforzando así la confianza del público en la moneda 
única, las nuevas funciones que el proyecto de ley atribuye al Banco de España podrían 
considerarse vinculadas a la función básica del SEBC de promover el buen funcionamiento de los 
sistemas de pago. Además, estas funciones no son distintas de las funciones de banca central, ya 
que varios Estados miembros han designado a sus respectivos BCN como autoridades 
competentes para garantizar el cumplimiento por par te de los USP de lo dispuesto en el 
Reglamento (UE) n.º  260/2012.  
 
El presente dictamen se publicará en EUR -Lex. 
 
 
Hecho en Fráncfort del Meno el  16 de noviembre de 2021.  
 
[firmado]  
 
La presidenta del BCE  
Christine LAGARDE