RESUMEN

I. La Unión Europea dispone, en el marco de la política agrícola común (PAC), de dos instrumentos comparables destinados a los niños:

- El programa "Leche para los escolares", que desde 1977 otorga subvenciones para el suministro de productos lácteos en las escuelas a precios reducidos.

- El programa "Fruta en las escuelas", que cofinancia desde el curso escolar 2009-2010 la distribución de fruta y hortalizas en las escuelas.

II. A partir del mismo principio de base (aprovisionamiento del producto a las escuelas), ambos programas tienen como propósito alcanzar un idéntico objetivo de doble vertiente:

a) ayudar a la estabilización de los mercados (objetivo "mercado");

b) contribuir a una alimentación saludable (objetivo "nutrición-salud").

En el programa "Leche para los escolares" en particular, que había sido concebido inicialmente como una medida de "comercialización", la dimensión nutricional presentada por la Comisión se ha convertido paulatinamente en su objetivo principal.

III. Ambos programas tienen asimismo dos tipos de efecto:

a) a corto plazo, potenciar o respaldar el consumo de estos productos por los jóvenes gracias a su aprovisionamiento a las escuelas;

b) a largo plazo, desempeñar un papel educativo en los hábitos alimentarios.

IV. El Tribunal ha realizado una verificación conjunta de la eficacia de estos dos programas. Dado que el programa de distribución de fruta llevaba poco tiempo en marcha, la fiscalización se centró esencialmente en el programa "Leche para los escolares" y se completó mediante un examen comparativo del sistema que se está introduciendo para la fruta.

V. Actualmente los dos programas se basan en gran medida en la hipótesis de que el consumo de los productos subvencionados tiene una repercusión positiva en la salud pública. Sin embargo, el Tribunal no examinó esta hipótesis en la fiscalización, al no ser de su competencia, aunque observó que no existía consenso en torno a ella.

VI. El Tribunal ha constatado que, transcurridos diez años desde la decisión del Consejo de mantener el programa "Leche para los escolares" a pesar de una evaluación muy negativa y una propuesta de supresión de la Comisión, este programa no ha sido modificado en profundidad y su eficacia sigue siendo, en el mejor de los casos, muy limitada.

a) Por lo que respecta al impacto previsto a corto plazo (aprovisionamiento a las escuelas), el Tribunal constata que las realizaciones concretas del programa "Leche" son muy restringidas:

i) Debido en particular al reducido porcentaje de subvención, el programa sigue siendo relativamente poco atractivo y queda en realidad principalmente limitado a un efecto de peso muerto. Efectivamente, incluso si no fueran objeto de subvención, los productos se emplearían para los menús de los comedores o podrían ser comprados por los beneficiarios.

ii) La fiscalización mostró que la organización de distribuciones gratuitas en ciertos Estados miembros tiene efectos más satisfactorios, pero este tipo de distribuciones implica actualmente unos programas nacionales costosos que solo reciben una contribución marginal del presupuesto europeo.

b) Por lo que respecta al impacto previsto a largo plazo (papel educativo), el Tribunal constata que el dispositivo actual no toma suficientemente en consideración las ambiciones pedagógicas que proclama. En particular, la visibilidad de las distribuciones no siempre queda garantizada y no se ha recurrido a ningún otro instrumento educativo específico.

VII. El Tribunal constata en cambio que la Comisión identificó la mayor parte de las insuficiencias del programa "Leche para los escolares" y las tuvo en cuenta, al menos parcialmente, al concebir el programa "Fruta en las escuelas". Este enfoque condujo en particular a la adopción de un modelo único de distribución gratuita fuera de los comedores y a la implantación de herramientas para responder a las ambiciones pedagógicas. Las respuestas aportadas suponen sin embargo costes importantes, una parte significativa de los cuales corre a cargo de los presupuestos nacionales o locales. Aunque todavía es demasiado pronto para pronunciarse de forma definitiva sobre su eficacia real, parece sin embargo mucho más probable que este nuevo programa contribuya eficazmente a sus objetivos a corto y largo plazo y proporcione pistas potenciales de mejora para el programa "Leche".

VIII. El Tribunal formula las principales recomendaciones siguientes:

a) Debido a la eficacia muy limitada del programa "Leche", su mantenimiento tendría que supeditarse a la posibilidad de proceder a una reforma en profundidad para corregir las insuficiencias detectadas. Esta decisión debería adoptarse atendiendo fundamentalmente al valor nutricional del producto con respecto a los objetivos de salud pública. En caso de que se emprenda una reforma en profundidad habría que tener en cuenta las cuestiones siguientes.

b) A fin de que el programa "Leche para los escolares" tenga un impacto real en las cantidades de leche consumidas en las escuelas, debería aumentarse considerablemente el porcentaje de la subvención por kilogramo, hasta un nivel que permitiera la implantación de distribuciones gratuitas. Esta recomendación no implica sin embargo el aumento del gasto de la Unión Europea para este programa, sino que más bien supondría la concentración de recursos en poblaciones más limitadas, lo que permitiría asimismo solventar eficazmente el problema de efecto de peso muerto. Habría que fijar la población objetivo en función de las necesidades nutricionales que se determinen.

c) En el caso del programa "Leche para los escolares", deberían tomarse medidas para limitar el efecto de peso muerto específicamente asociado a los comedores y velar al mismo tiempo por garantizar una visibilidad óptima al dispositivo.

d) Por lo que se refiere a los objetivos educativos, debería adoptarse un enfoque más coherente entre los dos programas por lo que respecta al papel y a la importancia de las medidas de acompañamiento. En caso de confirmarse su importancia, cabría reconsiderar la conveniencia de que pudieran optar a la cofinanciación europea.

e) De forma más general y con el fin de garantizar la coherencia global del enfoque nutricional y una gestión optimizada, debería reforzarse la coordinación y las sinergias entre los dos programas.

INTRODUCCIÓN

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Fuente: http://ec.europa.eu/agriculture/tasty-bunch/index_en.htm

DOS PROGRAMAS DE NUTRICIÓN COMPARABLES EN LAS ESCUELAS

1. "¡Come, bebe, muévete!": la Comisión llevó a cabo en 2009 y 2010 una campaña de comunicación en pro de una alimentación saludable para los niños de la Unión Europea, que estaba financiada por su presupuesto agrícola y tenía como objetivo promover la adopción de mejores hábitos alimentarios por los niños. Iniciada con la organización de una exposición itinerante, la campaña "La pandilla sabrosa" se fundó principalmente en dos programas de aprovisionamiento de productos alimenticios a las escuelas:

a) El programa "Leche para los escolares" [1] desde 1977 otorga subvenciones para el suministro de productos lácteos a los alumnos a precios reducidos.

b) El programa "Fruta en las escuelas" [2] se instauró durante el curso escolar 2009-2010 y cofinancia los costes vinculados a la distribución de frutas y hortalizas en las escuelas.

2. Desde 2009 la Comisión dispone pues de dos instrumentos comparables, uno para los productos lácteos y otro para las frutas y las hortalizas (en el anexo I se presenta un cuadro comparativo de estos dispositivos). Ambos están fundamentalmente orientados hacia el mismo público y presentan volúmenes de gastos previstos comparables (véase el gráfico 1).

3. Ambos programas tienen como propósito lograr el mismo objetivo de doble vertiente:

a) ayudar a la estabilización de los mercados (objetivo "mercado") [3];

b) contribuir a una alimentación saludable (objetivo "nutrición-salud") [4].

Especialmente en el caso del programa "Leche para los escolares", concebido en un principio como una medida de "comercialización", la dimensión nutricional presentada por la Comisión se ha convertido paulatinamente en su objetivo principal (véase el recuadro 1).

GRÁFICO 1

GASTOS DE LA UNIÓN EUROPEA [5] EN CONCEPTO DE LOS PROGRAMAS "LECHE PARA LOS ESCOLARES" Y "FRUTA EN LAS ESCUELAS" (MILLONES DE EUROS)

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Fuente: Presupuesto de la UE.

4. A partir del mismo principio de base, estos programas pretenden tener dos tipos de efecto:

a) a corto plazo, potenciar o respaldar el consumo de estos productos por los jóvenes gracias a su aprovisionamiento a las escuelas;

b) a largo plazo, desempeñar un papel educativo en los hábitos alimentarios [6].

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Fuente: http://ec.europa.eu/agriculture/index_fr.htm

RECUADRO 1

ILUSTRACIÓN DE LOS OBJETIVOS DE NUTRICIÓN Y EDUCATIVOS DEL PROGRAMA "LECHE"

El régimen de ayuda a la leche en las escuelas no ha sido concebido como una medida de comercialización de los excedentes lácteos (…). Se trata de una verdadera acción educativa destinada en primera lugar a mantener o a fomentar en las escuelas el hábito de consumir leche o productos lácteos. Además, el programa presenta un interés nutricional en la medida en que los productos lácteos distribuidos permiten suplir una nutrición incompleta o desequilibrada. Efectivamente, es innegable el efecto secundario que representa el consumo adicional de una cantidad importante de productos lácteos que, de no ser así, incrementaría el excedente de leche que debería comercializarse en el marco de otras medidas.

Fuente: Comisión, 1990.

El programa de distribución de leche en las escuelas tiene fines tanto nutricionales como educativos y contribuye a la lucha contra la obesidad, así como a aportar a los niños elementos esenciales para su crecimiento y su salud.

Fuente: Comunicado de prensa de la Comisaria Fischer Boel, 2008.

VISIÓN DE CONJUNTO DEL SISTEMA DE GESTIÓN DE AMBOS PROGRAMAS

5. Las dos ayudas se abonan directamente al centro de enseñanza o a otro solicitante que puede ser un órgano de control (por lo general el ayuntamiento), el proveedor o también un organismo intermedio específicamente constituido a estos efectos [7]. La responsabilidad operativa de las distribuciones (abastecimiento, almacenamiento, distribución y gestión administrativa) recaerá en los distintos solicitantes, que deberán estar en posesión de la correspondiente autorización.

PRODUCTOS LÁCTEOS

6. La ayuda consiste en una subvención europea a tanto alzado de 18,15 euros por 100 kg de leche [8], sin obligación de complemento por parte de los Estados miembros.

7. Cada centro decide cuál será su participación, y los gastos de la UE se calculan a partir de la suma de las solicitudes admisibles recibidas, dado además que el reglamento no fija límite presupuestario alguno, aunque prevé [9] una cantidad máxima subvencionable de 0,25 litros por jornada lectiva y por alumno que frecuente regularmente el centro, una cantidad que no suele alcanzar a los solicitantes.

GRÁFICO 2

LECHE PARA LOS ESCOLARES — IMPORTANCIA RELATIVA DE LOS DISTINTOS MODELOS EN LOS ESTADOS MIEMBROS VISITADOS

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Fuente: Estados miembros visitados.

8. El programa puede adoptar formas muy variadas pero, en los Estados miembros visitados, predominan tres modelos esencialmente (véanse el gráfico 2 y el recuadro 2):

a) subvención de los productos lácteos que forman parte del menú del comedor [10](principalmente: Francia, Italia y Suecia);

b) venta de leche a precios reducidos fuera del comedor (Alemania, Polonia —escuelas secundarias— y Reino Unido —niños de más de cinco años—);

c) distribución gratuita de leche fuera del comedor [11](principalmente en Polonia —escuelas primarias— y en el Reino Unido —niños de cinco años como máximo—).

FRUTA Y HORTALIZAS

9. La ayuda europea se sitúa entre el 50 % y el 75 % [12] del coste de la fruta y la verdura distribuidas y de ciertos costes asociados, y el resto lo financian, generalmente, los Estados miembros.

RECUADRO 2

EJEMPLOS HABITUALES DE SUBVENCIÓN DE PRODUCTOS LÁCTEOS EN LOS ESTADOS MIEMBROS VISITADOS

Francia: Porción de queso o yogurt de postre (comedor).

Italia: Queso parmesano en un plato de pasta o queso mozzarella en ensalada (comedor).

Suecia: Surtidor de de leche para el autoservicio de los alumnos durante la comida (comedor).

Reino Unido y Polonia: Cartones pequeños de leche vendidos a precio reducido o distribuidos gratuitamente a los niños de determinadas edades, con cargo sobre todo a los presupuestos nacionales.

Alemania: Cartones pequeños de leche aromatizada vendidos a precios reducidos en tiendas del centro de enseñanza.

10. El reglamento fija un límite global de gasto de 90 millones de euros, que se reparten entre los Estados miembros que lo solicitan. Cada Estado miembro debe decidir la asignación de su dotación nacional entre los solicitantes potenciales en el marco de su estrategia nacional.

11. La ayuda para la fruta está supeditada a la adopción de medidas de acompañamiento pedagógico que deben ser adoptadas para garantizar el éxito del programa. Pese a no poder acogerse a la financiación de la UE, estas medidas se consideran un elemento clave del dispositivo.

12. Todas las distribuciones de fruta observadas durante la fiscalización eran gratuitas y se organizaban fuera de las comidas.

ALCANCE Y ENFOQUE DE LA FISCALIZACIÓN

UNA AUDITORÍA CONJUNTA DE LOS DOS PROGRAMAS, CENTRADA EN LA EFICACIA…

13. La fiscalización se centró primordialmente en la eficacia de los programas "Leche para los escolares" y "Fruta en las escuelas". Se consideró oportuno realizar este tipo de análisis al lanzarse en 2009 el nuevo programa "Fruta" tomando como modelo el ya existente para la leche. Dada la situación, la auditoría tuvo fundamentalmente como objeto el programa "Leche para los escolares" y se completó con un examen comparativo del sistema en curso de implantación para la fruta.

14. Las preguntas de auditoría sobre la eficacia de los programas eran las siguientes:

¿Se favorece debidamente la participación (análisis de los obstáculos a la participación) y es suficiente para alcanzar los objetivos?

¿Tienen los gastos efectuados un impacto directo en el consumo de los productos por los beneficiarios? (Efecto de peso muerto: ¿se consumirían los productos si no existiera la ayuda?)

¿Pueden los programas desempeñar su papel educativo e influir en los hábitos alimentarios futuros?

GRÁFICO 3

LECHE PARA LOS ESCOLARES — PAGOS DE 2009 POR ESTADO MIEMBRO

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Fuente: Comisión Europea.

15. Actualmente ambos programas se basan en gran medida en el supuesto de que el consumo de los productos subvencionados está relacionado con la salud pública [13]. El Tribunal no examinó esta hipótesis en su fiscalización, al no ser de su competencia, aunque observó que no existía consenso en torno a ella.

16. La fiscalización abarcó los cursos escolares 2008-2009 y 2009-2010, e incluyó un examen de la elaboración de los dos reglamentos actualmente en vigor y, por lo que respecta a la leche, un análisis de los resultados de las últimas evaluaciones disponibles.

17. La fiscalización se llevó a cabo en los servicios de la Comisión, así como en Alemania [14], Francia, Italia, Polonia, Suecia y el Reino Unido. Estos seis Estados miembros (los dos últimos de los cuales participaban únicamente en el programa "Leche") representan el 75 % de los pagos del año 2009 en concepto del programa "Leche" y el 63 % del presupuesto previsto para el primero año del programa "Fruta" (véanse los gráficos 3 y 4).

GRÁFICO 4

FRUTA EN LAS ESCUELAS — PRESUPUESTO 2009-2010 POR ESTADO MIEMBRO

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Fuente: Comisión Europea.

18. Se analizaron los procedimientos establecidos por la Comisión y por los Estados miembros controlados sobre el terreno para la ejecución y el seguimiento de los programas. Los auditores visitaron también a 31 solicitantes que percibían la ayuda en nombre de más de 40000 centros de enseñanza y de dos millones de niños. Fueron asimismo objeto de una visita sobre el terreno 56 centros que participan en uno de los dos programas al menos y en los que se encontraban inscritos más de 16000 niños.

… Y COMPLETADA CON UNA REVISIÓN DE LA REGULARIDAD

19. La auditoría comprendió también una revisión de la regularidad que se limitaba a los aspectos más importantes y susceptibles de afectar más directamente a los beneficiarios y a la eficacia de la política. En los diferentes Estados miembros visitados se detectaron problemas pendientes de resolución, sobre todo ligados a la interpretación de las regla en vigor, que fueron comunicados a la Comisión y a los Estados miembros. En el anexo II se ofrece para mayor información una síntesis de estos elementos.

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Fuente:http://agriculture.gouv.fr/un-fruit-pour-la-recre

OBSERVACIONES

EVALUACIÓN EXTREMADAMENTE CRÍTICA DEL PROGRAMA "LECHE" EN 1999, SIN QUE DESDE ENTONCES SE HAYA APORTADO NINGUNA SOLUCIÓN REAL

20. En 1999 el programa "Leche para los escolares" fue sometido a una evaluación externa a escala europea [15] que, partiendo de un balance extremadamente crítico del programa y de su escasa eficacia y su deficiente relación coste-beneficio, recomendaba la supresión de la medida (véase el recuadro 3).

21. Basándose en estos elementos, la Comisión había propuesto la supresión del programa, propuesta que fue rechazada por el Consejo. A raíz de la adopción de esta decisión política, la Comisión presentó propuestas para reducir la financiación europea del programa, que solo fueron aceptadas en parte (véase el recuadro 4).

RECUADRO 3

EVALUACIÓN DE 1999 — CONCLUSIÓN Y RECOMENDACIÓN FINAL

(…) Teniendo presente únicamente los objetivos actuales oficiales y declarados del programa (mantener o aumentar el consumo de productos lácteos), sus efectos han sido mínimos y su aplicación ha resultado poco rentable. De ahí que la Comisión debiera plantearse seriamente suprimir este programa. La consecuencia principal sería que el cometido de seguir proporcionando leche subvencionada a los escolares recaería en los gobiernos de los Estados miembros. Aunque es difícil prever el resultado de esta medida, es probable que se traduzca en una menor disponibilidad de productos lácteos y en una disminución de su consumo en las escuelas. Sin embargo, la información expuesta en el presente informe sugiere que el impacto probablemente sería muy limitado.

(…) Las principales recomendaciones anteriormente formuladas se centraban en el abandono de la medida y la asignación de los recursos a otras más eficaces, si bien no existía ninguna recomendación destinada a mejorar la eficiencia de la medida existente. Los autores consideran que cualquier modificación debería tener como propósito paliar las principales insuficiencias de la medida que obstaculizan la realización de sus objetivos. En caso de que pudiesen realizarse recomendaciones destinadas a mejorar la eficiencia de la medida existente, no tendrían una incidencia significativa en los elementos que contribuyen a limitar su eficacia.

22. En el Reino Unido [16] se realizó otra evaluación en 2005 en la que se examinaba tanto la ayuda de la UE como un complemento presupuestario nacional (véase el subapartado 8 b). Sus conclusiones describen una medida ineficaz y costosa, y destacan en particular unos costes de gestión desproporcionados y de escaso valor añadido. La evaluación recomendaba al Gobierno británico examinar con la Comisión la idea de poner fin al programa europeo de Leche para los escolares.

23. En paralelo, desde 1999 la Comisión se ocupa regularmente de las disposiciones de aplicación del dispositivo (simplificación, adaptación de la lista de los productos y de los porcentajes de ayuda por categoría, etc.) para intentar mejorarlas. Sin embargo, estos progresos solo pueden considerarse "secundarios", es decir, no modifican la lógica del programa ni sus aspectos principales. Aunque por lo general se consideraban positivas, estas modificaciones no permitieron aportar una respuesta a las críticas de fondo sobre la propia concepción del programa.

RECUADRO 4

PROPUESTAS DE LA COMISIÓN A RAÍZ DE LA EVALUACIÓN DE 1999

Basándose en esta recomendación, la Comisión se planteó primero proponer la supresión del régimen y presentó su anteproyecto de presupuesto para 2000 en función de esta hipótesis (…) todos los participantes estaban a favor del mantenimiento de la subvención de la UE debido en particular a sus méritos en el plano nutricional (…) A la luz de esta discusión, la Comisión reconsideró su posición inicial y propone actualmente cofinanciar a partes iguales el programa de distribución de leche en las escuelas. (…) Dado el restringido marco presupuestario y la deficiente relación coste-beneficio de la medida, la línea presupuestaria para la distribución de leche en las escuelas no puede mantenerse en su nivel actual. (…) El programa de distribución de leche en las escuelas con frecuencia se defiende esgrimiendo objetivos más amplios en materia sanitaria, alimentaria o incluso social. Pese a reconocer plenamente la legitimidad de este argumento, debo hacer hincapié en que estos objetivos son demasiado ambiciosos para un régimen que forma parte de la OCM en el sector de la leche y de los productos lácteos. Por otra parte, considero que cuando los Estados miembros aducen tales objetivos, deberían aceptar compartir la responsabilidad de los gastos realizados en el marco del régimen.

Fuente: Nota de la DG VI al Gabinete del Miembro de la Comisión responsable de agricultura y desarrollo rural (marzo de 2000).

LA LIMITACIÓN DEL GASTO Y LA INEXISTENCIA DE UNA HERRAMIENTA PARA ORIENTAR LA AYUDA HACIA LAS NECESIDADES PRIORITARIAS LIMITAN EL IMPACTO QUE CABE ESPERAR

INEXISTENCIA DE SISTEMAS SATISFACTORIOS DE MEDICIÓN DE LOS RESULTADOS

24. Los objetivos de los dos programas, tanto los que hacen referencia al "mercado" como a una "nutrición-salud", se definen de forma cualitativa y en términos muy generales (véase el recuadro 5). De hecho, no se han precisado de forma cuantitativa ni se han presentado como objetivos "SMART" [17].

25. En el programa "Leche", dado que no se disponía de objetivos precisos con respecto a los cuales evaluar la eficacia de la política, los indicadores disponibles (cantidades distribuidas por categoría, número estimado de alumnos participantes) son indicadores de actividad que no miden los resultados ni el impacto de la política [18]. Por otra parte, la fiscalización puso de manifiesto la falta de fiabilidad de los datos recabados, en particular por lo que se refiere al número estimado de alumnos participantes [19].

RECUADRO 5

EJEMPLOS DEL CARÁCTER GENERAL DE LOS OBJETIVOS DEL PROGRAMA "LECHE"

"Contribuir a equilibrar el mercado de la leche y estabilizar los precios" (considerando 43 del Reglamento (CE) no 1234/2007 del Consejo).

"También puede contribuir al logro de objetivos generales más amplios (…) de carácter social o relacionados con la salud y la alimentación" (propuesta de Reglamento del Consejo que modifica el Reglamento (CE) no 1255/1999, exposición de motivos).

"También juega un papel instructivo al apoyar el desarrollo de los buenos hábitos alimenticios y nutricionales para toda la vida" (sitio Internet de la Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural).

El programa de suministro de leche en las escuelas tiene fines tanto nutricionales como educativos y contribuye a la lucha contra la obesidad (Comunicado de prensa de 11 de julio de 2008 de la Sra. Fischer Boel).

26. Por lo que respecta a la fruta, no se había previsto ningún indicador. Sin embargo, este nuevo programa introduce algunas disposiciones que favorecen el seguimiento de los resultados, desde la elaboración inicial de una estrategia hasta la obligación de efectuar evaluaciones periódicas en cada Estado miembro. No obstante, sería prematuro juzgar la eficacia de estos instrumentos que todavía se encuentran en fase de desarrollo.

GASTOS MUY LIMITADOS A ESCALA DE LOS OBJETIVOS DE LOS DOS PROGRAMAS

OBJETIVO "MERCADO"

27. Durante las reuniones previas a la puesta en marcha del programa "Fruta", el Parlamento Europeo propuso un presupuesto de 500 millones de euros al año. No obstante, finalmente se optó por fijar un límite de 90 millones a propuesta de la Comisión, ya que esta institución consideraba que el proyecto debía demostrar su eficacia con respecto a los objetivos antes de que se le asignara un presupuesto de mayor cuantía.

28. El despegue particularmente lento del programa (véase el anexo IV) demostró que el planteamiento de la Comisión era acertado. Sin embargo, a raíz de este enfoque el límite presupuestario reglamentario fijado corresponde a alrededor del 0,3 % del valor de la producción de fruta y hortalizas de la UE incluso tomando en consideración la cofinanciación nacional [20]. El programa "Leche para los escolares" que, según las cifras disponibles, habría permitido la distribución en 2008-2009 del equivalente a una cantidad ligeramente inferior al 0,28 % de la producción total de la UE, es de la misma magnitud.

29. Estos importes corresponden en ambos casos, incluso suponiendo que fueran empleados con eficacia, a cantidades que no pueden tener un impacto directo [21] significativo en el equilibrio del mercado.

30. Por lo que se refiere a la leche, ya se había hecho esta constatación en la evaluación de 1999 [22].

OBJETIVO "NUTRICIÓN-SALUD"

31. Con respecto al número de niños en la Unión Europea, el gasto actualmente presupuestado para cada uno de los programas representa entre 50 y 80 céntimos al año por niño. Dada la magnitud del importe, resulta difícil pensar que pueda tener un efecto significativo en el plano nutricional para el conjunto de la población objetivo.

32. En la práctica, puede beneficiarse del gasto un número más limitado de niños [23] y el impacto potencial en cada beneficiario es por tanto superior. En contrapartida, la eficacia global de los dispositivos en lo que respecta a su objetivo "nutrición-salud" depende en gran medida de la "elección" de la subpoblación beneficiaria.

INEXISTENCIA DE UN INSTRUMENTO QUE PERMITA ORIENTAR LA AYUDA EN FUNCIÓN DE NECESIDADES NUTRICIONALES PRIORITARIAS

33. Dar leche a un niño cuyo consumo se encuentra muy por debajo de la media o de las normas nutricionales recomendadas [24] tiene más repercusión que darla a un niño cuyo consumo de productos lácteos sea superior a la media o a las normas recomendadas. El objetivo "nutrición-salud" de ambos programas implica pues que deban orientarse prioritariamente hacia las categorías (regiones, Estados miembros, categorías sociales, etc.) cuyo consumo sea juzgado insuficiente o inferior a la media. Efectivamente, la prioridad no es tanto aumentar el consumo medio como conseguir que el mayor número posible de beneficiarios alcance un consumo mínimo considerado necesario.

34. Ciertos Estados miembros ya han comenzado a plantearse este tipo de cuestiones con respecto a la leche. En el Reino Unido, la evaluación de 2005 indicaba que gran parte de la población objetivo consumía una cantidad suficiente de productos lácteos [25] y recomendaba orientarse hacia determinadas categorías que estimaba prioritarias. En Francia, las autoridades decidieron centrar el complemento presupuestario nacional del que disponían en zonas desfavorecidas, juzgadas prioritarias en materia de necesidades nutricionales [26]. Este tipo de orientación podía ser de naturaleza muy diversa, e incluso suponer ciertos costes adicionales en algunos casos.

35. En cambio, ninguno de los dos dispositivos de la UE prevé un mecanismo de asignación de los recursos en función de un análisis de las necesidades nutricionales.

36. En el caso de la fruta, el reglamento permite a los Estados miembros adoptar un enfoque de esta índole en el marco de su estrategia nacional, pero ninguno de ellos ha recurrido todavía a esta opción [27].

37. Por lo que se refiere al programa "Leche" no existe ningún mecanismo de este tipo. Un análisis por Estado miembro muestra incluso que no solo el dispositivo no asigna prioritariamente los recursos a los destinatarios que más parecen necesitarlo, sino que además los principales beneficiarios del programa son más bien los Estados miembros donde ya se consume una mayor cantidad de productos lácteos y que tienen, por tanto, necesidades menos importantes o urgentes (véase el recuadro 6).

RECUADRO 6

COMPARACIÓN ENTRE EL CONSUMO DE PRODUCTOS LÁCTEOS EN LOS DIFERENTES ESTADOS MIEMBROS Y LA AYUDA PERCIBIDA EN 2009 EN CONCEPTO DEL PROGRAMA "LECHE"

Los dos Estados miembros en los que el consumo de productos lácteos por habitante ya es más elevado son también los dos primeros beneficiarios de la ayuda por habitante.

Los seis Estados miembros que ya cuentan con el mayor consumo de productos lácteos por habitante perciben en promedio 3,5 veces más ayuda europea por habitante que los diez Estados miembros de menor consumo.

Los seis Estados miembros que reciben una mayor ayuda por habitante presentan un consumo de productos lácteos por habitante superior a la media.

A los diez Estados miembros con el consumo de productos lácteos por habitante más reducido únicamente se les asigna el 20 % de la ayuda total. Nueve de los mismos reciben una ayuda por habitante entre dos y cinco veces inferior a la media o no participan en el programa en absoluto.

PROBLEMAS DE CONCEPCIÓN QUE LIMITAN LAS REALIZACIONES CONCRETAS DEL PROGRAMA "LECHE", PERO PARA LOS CUALES EXISTEN SOLUCIONES

UN PROGRAMA "LECHE" RELATIVAMENTE POCO ATRACTIVO

38. En el caso del programa "Leche para los escolares", la Comisión no fija directamente el nivel del gasto, sino que éste resulta de la suma de decisiones individuales tomadas por los solicitantes y beneficiarios potenciales. Los 74 millones de euros empleados en 2009 representan menos del 10 % del gasto máximo potencial del programa [28]. Por tanto, el porcentaje de utilización de la ayuda es bajo y la política relativamente poco atractiva (véanse los recuadros 7 y 8), en una proporción comparable a la constatada en el pasado [29].

39. La fiscalización puso de manifiesto que esta falta de atractivo se derivaba en gran parte de la conjunción resultante de un bajo nivel de ayuda y de una carga de gestión demasiado importante en términos comparativos.

VENTA DE LECHE A PRECIO REDUCIDO FUERA DE LOS COMEDORES

40. Teniendo en cuenta el nivel actual de la ayuda, la subvención de la UE solo puede cubrir una pequeña parte del coste de los productos distribuidos [30]. Dada la inexistencia de otras fuentes de financiación mucho más significativas (veánse el apartado 60 y siguientes), el dispositivo de la UE no permite una distribución gratuita sino solo una venta a precio reducido.

RECUADRO 7

EJEMPLO DE ESCASA PARTICIPACIÓN Y DEL HECHO DE QUE EL DISPOSITIVO NO RESULTE LO SUFICIENTEMENTE ATRACTIVO

En Alemania un estudio realizado muestra que, del 56 % de los centros que proponen leche o productos lácteos a sus alumnos, solo un 21 % solicitan recibir la ayuda.

Fuente: Ministerio de Agricultura de Baviera.

41. La ayuda de la UE representa así únicamente una cuarta parte del coste directo de la leche en Polonia y entre un 10 y un 15 % en Alemania y en el Reino Unido, permitiendo por ejemplo que los cartones pequeños de leche aromatizada se vendan en Alemania por un importe de 35 céntimos en lugar de 40 céntimos. Para el beneficiario potencial, una reducción de esta magnitud es por lo general demasiado insignificante para motivar la compra, máxime cuando los análisis disponibles han mostrado una débil elasticidad al precio de la demanda [31].

42. En numerosos casos, el propio centro opta por no participar. Efectivamente, la implantación del dispositivo en un centro se basa la mayor parte de las veces en la buena voluntad individual. Sin embargo, la organización de las ventas a precio reducido supone una carga de trabajo que puede ser importante (compras, almacenamiento, distribución, o también recaudación de fondos de los beneficiarios) y constituye pues un auténtico obstáculo a la participación [32].

43. En ciertos casos, el hecho de que las ventas a precio reducido solo susciten una pequeña demanda por parte de las familias o de que, en ocasiones, el personal encargado no se muestre convencido del interés del programa en materia de salud, desmotiva a los responsables de la toma de decisiones en cuanto a aceptar la carga que éste supone.

PRODUCTOS LÁCTEOS INCLUIDOS EN EL ALMUERZO DEL COMEDOR

44. Cuando la subvención se abona para los productos utilizados en los almuerzos en el comedor la mayor parte de los costes de gestión desaparecen, puesto que el programa se integra en la gestión normal del comedor. De esta constatación cabe inferir que, con independencia de cualquier apreciación negativa sobre la eficacia de la subvención en este caso (véanse los apartados 47 a 50), el único coste específico corresponde al tiempo necesario para tramitar la solicitud de subvención. Paradójicamente, esta única carga administrativa se sigue aceptando mal y puede resultar un elemento insalvable.

45. Más que su complejidad, es la insuficiencia de la ayuda percibida lo que hace que la mayor parte de los solicitantes, y en particular los de menor tamaño, consideren desproporcionados los trámites que acarrea (véase el recuadro 8). Esta insuficiencia en valor absoluto se hacía todavía más patente dado que la ayuda ya no se compara con el precio de los productos lácteos sino con el presupuesto global, del que ésta solo representa una parte muy reducida (menos del 1 % para los comedores e incluso mucho menos con respecto al presupuesto global de un centro privado autónomo o de una guardería).

EL IMPACTO DIRECTO DEL GASTO EN CONCEPTO DEL PROGRAMA "LECHE" SE VE LIMITADO POR UN IMPORTANTE EFECTO DE PESO MUERTO [33]

46. Sea cual sea la forma de distribución, puede recibirse la subvención "Leche" para todo producto subvencionable, sin que ningún mecanismo permita limitar la parte correspondiente a cantidades que los beneficiarios consumirían de todas formas sin disponer de ayuda. La fiscalización mostró que este efecto de peso muerto se manifiesta de forma diferente en función de la forma de distribución elegida.

RECUADRO 8

EJEMPLO DE LA FALTA DE INTERÉS QUE SUSCITA LA AYUDA PARA LOS COMEDORES

En Francia, el 70 % de los 11000 solicitantes perciben en promedio unos 300 euros al año.

Del gran número de interlocutores visitados que habían hecho hincapié en que una ayuda de una cuantía semejante era insuficiente para incitarles a cambiar sus hábitos, se cita como ejemplo la declaración de uno de los directores de centro visitados: "Mire, recibo apenas 200 euros al año, ¿no creerá usted que por una cantidad semejante me voy a molestar en leer una circular?".

Si bien todos los comedores utilizan ciertos productos lácteos admisibles para los que podrían recibir el importe mínimo de la ayuda solo con solicitarla, en Francia únicamente el 60 % de los centros presentan una solicitud de ayuda y en Italia apenas un 15 %.

PRODUCTOS LÁCTEOS INCLUIDOS EN EL ALMUERZO DEL COMEDOR

47. La fiscalización puso de relieve que el pago de una ayuda para los productos que forman parte del menú da sistemáticamente lugar a un efecto de peso muerto. En particular:

a) teniendo en cuenta que una comida normal con frecuencia incluye productos lácteos (puede tratarse incluso de una obligación), no existe en la actualidad ningún medio para limitar que los comedores reciban ayuda por productos que se habrían utilizado de todas formas;

b) no fue posible hallar ningún elemento que muestre la menor influencia de la ayuda en la cantidad de productos lácteos incluidos en los menús;

c) casi la totalidad de los responsables visitados sobre el terreno admitieron explícitamente la falta total de impacto de la ayuda en la cantidad de productos lácteos servidos a los alumnos (véase el recuadro 9).

RECUADRO 9

EJEMPLOS DE DECLARACIONES DE LOS RESPONSABLES DE COMEDORES VISITADOS POR LO QUE RESPECTA AL PROGRAMA "LECHE"

"La ayuda europea no influye en la composición de nuestros menús. (…) No es una cuestión de opinión, sino que se trata de un hecho." (Italia, responsable de la empresa de restauración encargada del servicio de comedor de una de las principales ciudades del país).

"No pienso nunca en el programa "Leche" de la UE al elaborar los menús." (Suecia, representante de una empresa de restauración que recibe ayuda para varias escuelas de la ciudad).

"La existencia de la ayuda europea no influye en absoluto en los menús." (Italia, representante de un centro que recibe la ayuda directa).

En Francia, los responsables de una guardería en curso de autorización explicaron que querían recuperar el dinero al que tenían derecho por sus prácticas habituales, es decir, por productos que ya compraban incluso antes de tener conocimiento de la existencia de la ayuda.

En el caso de otro solicitante, el responsable de la concepción de los menús del comedor ni siquiera estaba al corriente de la existencia de la ayuda que su centro recibía desde hacía años.

48. Los comedores reciben pues la ayuda por productos lácteos que de todas formas utilizarían y ésta no les incita a utilizar una mayor cantidad de estos productos. Incluso en Suecia, donde la situación parece más favorable [34], el dispositivo subvencionado (principalmente surtidores de autoservicio de leche en los comedores) existía mucho antes de la introducción de la ayuda europea. El fuerte consumo de leche se basa en hábitos culturales preexistentes y no puede pues atribuirse al programa europeo que solo aporta una contribución financiera para prácticas en las que no ha repercutido.

49. El impacto de la ayuda abonada a los comedores, dada la situación actual, resulta por tanto difícil de estimar y las visitas de control han puesto de manifiesto que, en el mejor de los casos, su influencia en la cantidad de productos lácteos que consumen los beneficiarios es extremadamente limitada. Por otra parte, pese a las disposiciones reglamentarias al respecto, su impacto potencial en el precio satisfecho por las familias con frecuencia no puede verificarse (véase el anexo II) y, en cualquier caso, sería insignificante.

50. Idéntica constatación puede asimismo aplicarse a las guarderías, sobre todo teniendo en cuenta que cuanto más pequeños sean los niños mayor es la probabilidad de que el régimen alimenticio normal comporte productos lácteos. Así sucede por ejemplo en Francia (guarderías con niños de edades comprendidas entre 0 y 3 años) donde de todas formas es obligatorio suministrar productos lácteos en las comidas.

VENTA DE LECHE A PRECIOS REDUCIDOS FUERA DE LOS COMEDORES

51. Visto el reducido porcentaje actual de la ayuda, el impacto positivo parece muy limitado. Efectivamente, la escasa disminución del precio de venta que permite la ayuda de la UE (véanse los apartados 40 y 41) no solo se traduce en una reducida participación, sino también en el hecho de que está principalmente destinada a unos beneficiarios que, sin ella, habrían tomado la misma decisión. Puesto que la ayuda es insuficiente para influir significativamente en las decisiones de compra [35] (véase también el recuadro 10), los alumnos a los que beneficia son ante todo los que muy probablemente habrían comprado la leche incluso a un precio no subvencionado.

52. Además, estos beneficiarios son también lógicamente los más tendentes a consumir los productos en cuestión fuera de la escuela. De la misma forma que el análisis por Estado miembro muestra que la ayuda está más bien dirigida a los casos en que menos se necesita (véase el apartado 37), cuando se trata de una venta a precio también reducido, la ayuda beneficia sobre todo a los niños que probablemente ya consumen más productos lácteos.

RECUADRO 10

EXTRACTO DE LOS INFORMES DE EVALUACIÓN QUE MUESTRAN LA INFLUENCIA LIMITADA DE LA AYUDA EN LAS CANTIDADES CONSUMIDAS POR LOS BENEFICIARIOS

Evaluación británica de 2005: Nuestro estudio sobre los alumnos de las escuelas aportó solo pocas pruebas de que la leche consumida en las escuelas se añadía a la consumida en otros lugares (…) Además, algunos niños bebían muy poca leche, tanto en las escuelas participantes en el programa "Leche" (SMSS o School Milk Subsidy Scheme) como en las que no participaban. (…) Nuestro estudio puso de relieve elementos que no bastaban para probar que la participación de las escuelas en el programa "Leche" de la UE repercutía en el consumo total de leche de los niños. (…) Tanto en las escuelas participantes como en las que no participaban en el programa, una minoría de alumnos bebían muy poca leche. Las pruebas disponibles sugieren que el aumento del consumo de leche resultante de la participación de las escuelas en el programa "Leche" era particularmente visible en el caso de los niños que habían consumido una cantidad importante de leche, independientemente de la participación de su escuela en el programa.

(…) La experiencia del suministro a los alumnos de una alimentación de calidad elevada mostró que muchos padres que no deseaban comprar este tipo de alimentos en el supermercado tampoco querían costearlos en la escuela. El problema es el mismo en el caso de la leche que las escuelas permiten a los padres comprar en el marco del complemento nacional.

Evaluación de 1999: Se dispone de muy pocas pruebas del impacto del régimen en la disponibilidad de los productos lácteos. (…) Si bien los principales factores que influyen en la ejecución son exógenos al régimen, el régimen propiamente dicho contribuye de forma muy limitada a incrementar la oferta del producto.

ALGUNAS SOLUCIONES YA FUERON INTRODUCIDAS POR LA COMISIÓN EN EL PROGRAMA "FRUTA" Y POR CIERTOS ESTADOS MIEMBROS EN EL PROGRAMA "LECHE"

LA COMISIÓN YA APORTÓ RESPUESTAS POTENCIALES AL CONCEBIR EL PROGRAMA "FRUTA"

53. Al concebir el programa "Fruta", la falta de atractivo del programa "Leche" y su efecto de peso muerto fueron tomados en consideración por la Comisión, al menos en parte.

ORGANIZACIÓN DEL SUMINISTRO DE FRUTA FUERA DEL COMEDOR

54. Dado que la Comisión constató que la distribución de fruta subvencionada al mismo tiempo que las comidas escolares habituales presentaba un riesgo para el valor añadido del programa [36], esta forma de distribución fue objeto de tales restricciones que en la práctica acabó excluyéndose. Efectivamente, ningún Estado miembro optó por esta posibilidad en su estrategia y en conjunto se observó que las distribuciones de fruta fueron correctamente organizadas fuera de los comedores.

PORCENTAJE DE AYUDA SUPERIOR Y ELECCIÓN DEL MODELO DE DISTRIBUCIÓN GRATUITA

55. El porcentaje de cofinanciación europea para el programa "Fruta" varía en función del Estado miembro entre un 50 % y un 75 %, porcentajes claramente superiores a lo que representa la ayuda para la leche.

56. Sobre esta base, se optó por la distribución gratuita como modelo único para el programa "Fruta en las escuelas" (el reglamento "Fruta" emplea de hecho el término "distribución", mientras que el reglamento "Leche" recurre al de "suministro").

57. La distribución de fruta es pues completamente gratuita para los niños, lo que genera una participación casi sistemática de aquellos a los que se les propone. Este carácter gratuito permite minimizar la importancia relativa del efecto de peso muerto ya que la lista de los beneficiarios no solo se limita a los niños que habrían estado dispuestos a comprar el producto sin subvención. Esta gratuidad simplifica también en gran medida la intervención de las escuelas, que ya no están obligados a recaudar fondos de las familias.

58. En la mayor parte de Estados miembros las distribuciones también son gratuitas para la escuela, puesto que la cofinanciación de la UE se completa con un presupuesto nacional, directamente abonado al proveedor. La escuela recibe entonces gratuitamente las entregas, sin gastos ni necesidad de anticipos. En Italia, un procedimiento de licitación "todo incluido" (que comprende la distribución física en las clases y la organización de medidas de acompañamiento) permitió incluso eximir a las escuelas de las tareas de gestión. En consecuencia, la participación de los centros de enseñanza solo se encuentra limitada por el tamaño de la dotación presupuestaria disponible.

59. En Francia en cambio no se había previsto un presupuesto nacional, con lo cual la participación de los centros depende de su capacidad de obtener financiación local. En la práctica rara vez fue posible respetar esta condición, como ha reflejado hasta la fecha un número de solicitantes sumamente reducido (véase el anexo IV).

ALGUNOS ESTADOS MIEMBROS YA HABÍAN IMPLANTADO TAMBIÉN PARA LA LECHE UN MODELO DE DISTRIBUCIÓN GRATUITA FUERA DE LOS COMEDORES

60. Si bien en Francia los comedores reciben la mayor parte de la ayuda de la UE, este Estado miembro optó por reservar su complemento presupuestario nacional a la distribución gratuita fuera de los comedores, con la motivación explícita de garantizar que este complemento tuviese un impacto real, que la subvención de los comedores no ofrece.

61. En Polonia y en el Reino Unido, la ayuda de la UE está asociada a presupuestos nacionales que permitieron sustituir los suministros a precios reducidos por distribuciones gratuitas fuera de los comedores para un número todavía mayor de beneficiarios (clases primarias en Polonia, niños menores de cinco años en el Reino Unido).

62. Este modelo, mucho más atractivo que el suministro a precios reducidos, garantiza una participación muy superior (véase el recuadro 11) y permite así reducir considerablemente el problema de efecto de peso muerto constatado para las ventas de leche a precios reducidos ya que puede beneficiar a casi la totalidad de los niños a los que se propone la distribución, y no solo a los que habrían estado dispuestos a pagar la leche de no existir la subvención.

RECUADRO 11

IMPACTO DEL CARÁCTER GRATUITO

En el Reino Unido, un estudio mostró una neta reducción de la participación de los alumnos en cuanto la distribución deja de ser gratuita (Fuente: principal participante en el programa en el Reino Unido tanto por lo que se refiere a las escuelas primarias como secundarias). El control también mostró el ejemplo de un centro que se caracterizaba por una participación muy elevada en el programa nacional gratuito de suministro de leche en las guarderías (NMS, Nursery Milk Scheme, para niños de cinco años como máximo) y en el que una vez concluido éste todos los niños dejaron de participar. Asimismo, fue posible observar que algunos centros se negaban a gestionar una distribución de pago y limitaban la participación a las edades que podían beneficiarse de la distribución gratuita.

En Polonia, el paso en 2007-2008 a una distribución gratuita en primaria permitió como mínimo duplicar el número de escuelas primarias participantes y cuaDriplicar el número de niños participantes.

Un estudio realizado en Alemania muestra que incluso las diferencias significativas de precio de venta (entre 30/35 céntimos y 15 céntimos) tienen un impacto limitado en la participación. Solo la distribución gratuita modifica realmente el impacto registrado (véase el gráfico 5).

GRÁFICO 5

EVOLUCIÓN, EN FUNCIÓN DEL PRECIO DE VENTA, DE LA PARTICIPACIÓN DE LOS ALUMNOS EN LAS ESCUELAS

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Fuente: Autoridades de Renania del Norte-Westfalia

63. Sin embargo, tanto en Polonia como en el Reino Unido, las distribuciones gratuitas se basan en presupuestos nacionales muy importantes (véase el gráfico 6) y la subvención de la UE solo representa una parte muy reducida del coste total [37]. Con el nivel actual de la ayuda de la UE, la distribución gratuita no puede pues atribuirse directamente al programa europeo [38]. El ejemplo de estos dos Estados miembros refleja en cambio el importante esfuerzo presupuestario que representa la implantación de un modelo de distribución gratuita.

GRÁFICO 6

ESFUERZOS PRESUPUESTARIOS NACIONALES DE LOS DOS PRINCIPALES ESTADOS MIEMBROS QUE ORGANIZAN DISTRIBUCIONES GRATUITAS DE LECHE (MILLONES DE EUROS; AÑO 2008-2009)

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Fuente: Datos presupuestarios de los Estados miembros.

OTRAS BUENAS PRÁCTICAS IDENTIFICADAS POR LA FISCALIZACIÓN QUE CONTRIBUYEN A REFORZAR LA PARTICIPACIÓN EN EL PROGRAMA Y SU EFICACIA

64. La fiscalización también permitió poner de manifiesto ciertos factores o decisiones locales que permitían reducir los costes de gestión y podían reforzar la participación en el programa y su eficacia, en particular:

a) la utilización de cualquier opción existente en la reglamentación para simplificar la preparación y el control de la solicitud de ayuda (en concreto la posibilidad de utilizar ciertos coeficientes a tanto alzado para los cálculos);

b) la concentración del dispositivo en solicitantes de tamaño importante (lo que hace que la carga administrativa sea proporcionalmente más aceptable o permite incluso economías de escala apreciables);

c) la implicación de socios del sector privado que pueden encargarse de las tareas administrativas y logísticas [39] en su totalidad o parcialmente, y que tienen asimismo un interés directo en desarrollar la participación.

AMBICIONES PEDAGÓGICAS QUE DEBEN SER CONFIRMADAS

65. Más allá del efecto inmediato de las distribuciones realizadas, ambos programas persiguen el mismo propósito pedagógico de influir en los hábitos alimentarios a largo plazo. Sin embargo, cada uno de ellos aborda este propósito de forma bastante distinta y todavía debe ser confirmado.

EN EL PROGRAMA "LECHE" SE PRESTÓ MUY POCA ATENCIÓN A ESTAS AMBICIONES PEDAGÓGICAS, POR LO QUE ES POCO PROBABLE UN IMPACTO SIGNIFICATIVO A LARGO PLAZO

EL EFECTO PEDAGÓGICO VINCULADO A LA EXISTENCIA DE UNA DISTRIBUCIÓN SUBVENCIONADA DEPENDE DE UNA VISIBILIDAD NO SIEMPRE PATENTE

66. En principio la distribución subvencionada puede, por el mero hecho de existir, contribuir a transmitir un mensaje sobre el valor que se atribuye al producto. Un mecanismo de esta índole presupone sin embargo la visibilidad de las distribuciones.

67. La mayor parte de los programas observados para la distribución de leche fuera de los comedores cumplían este criterio, que quedaba también garantizado mediante el uso de surtidores de leche en los comedores suecos. En otros casos, en cambio, la subvención y el producto distribuido no eran lo suficientemente visibles.

68. Así, en Alemania, la leche vendida en las tiendas no se promociona especialmente y la proximidad de otros productos en venta (bebidas gaseosas, bolsas de patatas fritas, golosinas) representa una desventaja, por lo que no cuenta con la visibilidad que ofrece una distribución específica.

69. Asimismo, cuando la subvención concierne productos lácteos incluidos en los almuerzos del comedor, el concepto de distribución desaparece y la dimensión pedagógica disminuye. Esta insuficiencia fue expresamente constatada por la Comisión, a raíz de lo cual intentó limitar la utilización de la ayuda para los comedores [40]. Aunque positiva, esta restricción no resulta sin embargo suficiente para garantizar un valor pedagógico eficaz a la ayuda.

Menú de "pasta con mantequilla" (salsa de queso parmesano), subvencionado en el marco del programa "Leche".

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Fuente: Comedor en Italia.

70. Por una parte, el producto no se valoriza como tal y lógicamente destaca menos que en el caso de una distribución específica [41]. Por otra, los beneficiarios suelen desconocer la existencia del programa [42] y, en consecuencia, el valor particular atribuido al producto. En Francia y en Italia, algunos directores de centro visitados ni siquiera estaban al corriente de que su comedor se beneficiase de una subvención.

FALTA UNA MEDIDA DE ACOMPAÑAMIENTO PEDAGÓGICO

71. Incluso cuando se cumple la condición de visibilidad, el mecanismo de la distribución no basta, por sí solo, para responder de forma satisfactoria al objetivo pedagógico.

72. La evaluación de 1999 ya hacía hincapié en las carencias educativas de un programa que se limitase a la variable del precio y que no integrase ninguna medida de promoción o pedagógica [43], cuestión que también se abordaba en la evaluación británica de 2005 [44]. Numerosos interlocutores visitados con motivo de la fiscalización respaldaron este análisis y destacaron en particular que si el consumo de leche (al menos como bebida) disminuye a partir de la adolescencia es principalmente debido a un problema de imagen, lo cual no se tuvo en cuenta al concebirse el programa.

73. A pesar de estas constataciones, el Reglamento (CE) no 657/2008 se limita únicamente al aprovisionamiento de los productos y no prevé ninguna obligación ni incentivo en favor de las medidas de acompañamiento. En este contexto, ninguno de los Estados miembros visitados había fijado una obligación de esta índole y ninguno de los centros visitados había implantado o se beneficiaba de medidas de acompañamiento específicas.

74. Existen obviamente acciones de promoción independientes del programa "Leche para los escolares". Además de la campaña "La pandilla sabrosa" [45] ya mencionada, la Comisión cofinancia en el marco del Reglamento (CE) no 3/2008 del Consejo [46] varias medidas de promoción, un reducido número de las cuales atañen a los productos lácteos y están destinadas a los niños [47]. En diferentes Estados miembros se constataron también otros ejemplos de acciones indudablemente positivas, que no habían sido previstas ni fomentadas por el Reglamento (CE) no 657/2008, por lo que son fundamentalmente independientes del programa "Leche para los escolares" y no pueden considerarse propiciadas por éste.

LA INFLUENCIA EN LOS HÁBITOS ALIMENTARIOS A LARGO PLAZO NO HA SIDO DEMOSTRADA

75. Dada la inexistencia de herramientas específicas, no existe actualmente, tras varias décadas de ejecución, ningún elemento que demuestre un impacto a largo plazo del programa "Leche" en los hábitos alimentarios de sus beneficiarios. Como ya había puesto de manifiesto la evaluación británica de 2005, no está claro que el programa "Leche" permita inculcar hábitos duraderos de consumo de leche.

76. Al contrario, en aquellos Estados miembros en los que existen datos, se observa que en idénticas condiciones la participación en el dispositivo se reduce considerablemente con la edad. El dispositivo en primaria no tiene un impacto a medio plazo suficiente para garantizar una participación satisfactoria durante los años siguientes, y si además no fideliza a sus beneficiarios a medio plazo es poco probable que influya de forma significa en sus hábitos a largo plazo.

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Fuente: http://www.drinkitup.europa.eu

EN EL PROGRAMA "FRUTA" SE TIENEN MÁS EN CUENTA ESTAS AMBICIONES PEDAGÓGICAS

77. Aunque sea todavía prematuro pronunciarse sobre la eficacia a largo plazo de estas disposiciones, el programa "Fruta" se caracteriza por una mayor coherencia entre la ambición pedagógica que persigue y el enfoque elegido.

78. Por un lado, las distribuciones de fruta observadas durante la fiscalización tenían más posibilidades de lograr un impacto pedagógico dado que contaban con una gran visibilidad. Además del entusiasmo vinculado a la novedad del programa, se lograba esta visibilidad gracias a la organización de distribuciones específicas fuera de los comedores (véase el apartado 54).

79. Por otro lado, a diferencia del programa "Leche", el programa "Fruta en las escuelas" integró, desde su concepción, la dimensión pedagógica buscada, mediante el establecimiento de una herramienta específica. El reglamento de la Comisión expone que "los planes de consumo de fruta en las escuelas requieren medidas de acompañamiento para ser eficaces" [48] y, aunque no prevea la financiación, la implantación de medidas de esta índole es una condición para el pago de la ayuda.

RECUADRO 12

EJEMPLOS DE MEDIDAS DE ACOMPAÑAMIENTO REVISADAS DURANTE LA FISCALIZACIÓN

Exposición itinerante sobre la fruta y la verdura destinada a los alumnos.

Punto de información interactivo en el vestíbulo del centro.

Debates destinados a los padres con médicos y nutricionistas.

Cultivo de un huerto en el recinto de la escuela.

Material de apoyo pedagógico destinado a los profesores.

80. Por el mismo motivo se fomentan las sinergias con las acciones de promoción del Reglamento (CE) no 3/2008 al ofrecerse una posibilidad de cofinanciación adicional [49] que no existe en el caso de la leche.

81. La fiscalización mostró sin embargo que, dado el coste que puede representar el establecimiento de un dispositivo de acompañamiento, la falta de financiación específica y la dificultad de establecer en qué consiste una medida de acompañamiento suficiente se traducen en dispositivos con ambiciones variables (véase el recuadro 13). Por tanto, todavía debe confirmarse que el dispositivo pedagógico en curso de implantación resulte eficaz.

RECUADRO 13

EJEMPLO DE LA HETEROGENEIDAD DE LAS MEDIDAS DE ACOMPAÑAMIENTO YA ESTABLECIDAS AL LLEVARSE A CABO LA FISCALIZACIÓN

En Italia, se ha instaurado un sistema ambicioso desde el primer año por el cual las organizaciones de productores responsables de la distribución se hacen cargo de las medidas de acompañamiento a nivel regional.

En Alemania y en Francia, los centros visitados habían organizado actividades educativas de acompañamiento sobre el tema de la fruta y la verdura, y de la nutrición en general. Sin embargo, en particular dada la inexistencia de un sistema de control, estas actividades dependían principalmente, en esa fase, de los esfuerzos individuales o locales.

En Polonia, no se inició ni planificó ninguna actividad pedagógica de acompañamiento en los centros visitados (las disposiciones transitorias del reglamento preveían que estas medidas fueran optativas durante el primer año, pero las autoridades nacionales se habían comprometido a que se aplicasen en ese período).

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

82. A raíz de una evaluación externa cuyas conclusiones fueron extremadamente críticas, en 1999 el Consejo tomó la decisión de mantener el programa "Leche para los escolares", desmarcándose de la propuesta inicial de la Comisión (véanse los apartados 20 a 23). El Tribunal constató que diez años después, y pese a algunas mejoras, no se había aportado ninguna solución real para paliar las insuficiencias de fondo constatadas en aquel momento.

83. El programa "Leche" sigue siendo hoy muy poco eficaz:

a) Por lo que respecta al impacto previsto a corto plazo (suministro a las escuelas), el Tribunal constata que las realizaciones concretas del programa "Leche" son muy limitadas:

i) Debido en particular a un reducido porcentaje de subvención, el programa resulta relativamente poco interesante y por lo general solo tiene un efecto de peso muerto. En su mayor parte los productos subvencionados habrían formado parte de todas formas de los menús de los comedores o los beneficiarios los habrían comprado incluso sin subvención (véanse los apartados 38 a 52).

ii) La fiscalización reveló que la organización de distribuciones gratuitas en ciertos Estados miembros tiene un impacto más satisfactorio, pero estas distribuciones implican actualmente programas nacionales costosos a los que el presupuesto europeo solo contribuye de forma marginal (véanse los apartados 60 a 63).

b) Por lo que respecta al impacto previsto a largo plazo (a nivel pedagógico), el Tribunal constata que el dispositivo actual no presta suficiente atención a las ambiciones pedagógicas que proclama. En particular, no siempre se garantiza la visibilidad de las distribuciones y no se ha implantado ninguna otra herramienta pedagógica específica (véanse los apartados 66 a 75).

84. El Tribunal señala en cambio que la mayor parte de insuficiencias detectadas en el programa "Leche para los escolares" fueron tomadas en consideración por la Comisión, al menos en parte, al concebir el programa "Fruta en las escuelas". El nuevo programa adoptó en particular el modelo único de distribución gratuita fuera de los comedores (véanse los apartados 53 a 59) y estableció herramientas específicas para responder a sus ambiciones pedagógicas (véanse los apartados 77 a 81). Estas acciones implican no obstante un coste importante, una parte significativa del cual corre a cargo de presupuestos nacionales o locales. Aunque todavía resulte prematuro pronunciarse de forma definitiva sobre su eficacia a largo plazo, parece que el nuevo programa tiene más posibilidades de contribuir eficazmente a sus objetivos a corto y largo plazo y en este sentido proporciona pistas potenciales de mejora para el programa "Leche".

85. El Tribunal constata sin embargo que el nivel actual de gasto de ambos programas permite únicamente plantearse obtener un impacto limitado, máxime cuando ninguno de los dos dispone de un mecanismo que le permita concentrar la ayuda en unos objetivos con necesidades prioritarias (véanse los apartados 27 a 37). En el caso del programa "Fruta en las escuelas", ya se había considerado un límite de gasto de 500 millones de euros en lugar del límite de 90 millones de euros que había sido decidido, pero la Comisión adujo en particular que el programa debía primero demostrar su eficacia. Al encontrarse éste todavía en su fase de lanzamiento, aún no ha transcurrido tiempo suficiente para volver a evaluar este aspecto (véase el anexo IV).

86. En este contexto, el Tribunal formula las principales recomendaciones siguientes:

a) Teniendo en cuenta la eficacia muy limitada del programa "Leche", su mantenimiento debería condicionarse a la posibilidad de reformarlo en profundidad para corregir las insuficiencias constatadas. Esta elección debería tener en cuenta en particular el valor nutricional concedido al producto con respecto a los objetivos de salud pública. En caso de emprenderse una reforma en profundidad, habría que considerar los aspectos siguientes.

b) Para que el programa "Leche para los escolares" pueda tener un impacto real en la cantidad de leche que se consume en las escuelas, el nivel de la subvención por kilogramo debería aumentarse de forma muy significativa, hasta un nivel que permita la implantación de distribuciones gratuitas [50]. Esta recomendación no implica sin embargo un incremento del gasto de la UE para este programa, sino que al contrario supondría la concentración de los medios en favor de poblaciones más limitadas, lo que podría también contribuir eficazmente a solventar el problema de efecto de peso muerto. Habría que determinar la población objetivo en función de las necesidades nutricionales que se establezcan.

c) En el caso del programa "Leche para los escolares", sería necesario tomar medidas para limitar el efecto de peso muerto específicamente asociado a los comedores, velando al mismo tiempo por garantizar una visibilidad óptima al dispositivo.

d) En lo que se refiere a los objetivos educativos, debería adoptarse un enfoque más coherente entre los dos programas por lo que respecta al papel y la importancia de las medidas de acompañamiento. En caso de confirmarse su importancia, cabría reconsiderar la posibilidad de que pudieran optar a la cofinanciación europea.

e) Con el fin de garantizar la coherencia global del enfoque nutricional y una gestión optimizada, debería reforzarse la coordinación y las sinergias entre los dos programas.

87. Por otra parte, el Tribunal formula asimismo las recomendaciones siguientes:

a) dado que estos programas no disponen de un sistema satisfactorio de medición de los resultados (véanse los apartados 24 a 26), debería mejorarse el sistema de seguimiento de los resultados para ajustarse en mayor medida a las exigencias del Reglamento Financiero;

b) deberían proseguirse los esfuerzos en favor de la simplificación y fomentarse las buenas prácticas que permiten facilitar la ejecución de los programas;

c) con miras a la simplificación y prestando una atención particular a la relación coste-eficacia de los controles, tendrían que resolverse, en la medida de lo posible, las diferentes cuestiones planteadas en cuanto a la regularidad del gasto (véase el anexo II).

El presente informe ha sido aprobado por la Sala I, presidida por Olavi ALA-NISSILÄ, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo, en su reunión del día 13 de julio de 2011.

Por el Tribunal de Cuentas

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] Reglamento (CE) no 657/2008 de la Comisión, de 10 de julio de 2008, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) no 1234/2007 del Consejo en lo relativo a la concesión de una ayuda comunitaria para el suministro de leche y determinados productos lácteos a los alumnos de centros escolares (DO L 183 de 11.7.2008, p. 17).

[2] Reglamento (CE) no 13/2009 del Consejo (DO L 5 de 9.1.2009, p. 1) y Reglamento (CE) no 288/2009 de la Comisión, de 7 de abril de 2009, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) no 1234/2007 del Consejo en lo relativo a la concesión de una ayuda comunitaria para la distribución de frutas y hortalizas, frutas y hortalizas transformadas y productos del plátano a los niños en los centros escolares, en el marco de un plan de consumo de fruta en las escuelas (DO L 94 de 8.4.2009, p. 38).

[3] Reglamento (CE) no 1234/2007 del Consejo, de 22 de octubre de 2007, por el que se crea una organización común de mercados agrícolas y se establecen disposiciones específicas para determinados productos agrícolas (Reglamento único para las OCM) (DO L 299 de 16.11.2007, p. 1), considerando 43: "para contribuir a equilibrar el mercado de la leche y estabilizar los precios de mercado de la leche y de los productos lácteos". Reglamento (CE) no 13/2009, considerando 2: "el plan de consumo de fruta en las escuelas se ajustaría a los objetivos de la PAC, en particular a la mejora de los ingresos agrícolas, la estabilización de los mercados y a la seguridad de los abastecimientos actuales y futuros".

[4] Reglamento (CE) no 657/2008, considerando 2: "en vista de la lucha contra la obesidad y con objeto de suministrar a los niños productos lácteos saludables". Reglamento (CE) no 13/2009, considerando 4: "los evidentes beneficios para la salud de un plan de consumo de fruta en las escuelas".

[5] Con respecto a los ejercicios 2008, 2009 y 2010 se trata de gastos realizados y, por lo que se refiere al ejercicio 2011, de gastos previstos en el proyecto de presupuesto general de 2011.En cuanto al programa "Fruta", el anexo IV facilita previsiones actualizadas.

[6] Reglamento (CE) no 657/2008, considerando 4: "el objetivo educativo del régimen de ayudas". Reglamento (CE) no 13/2009, considerando 2: "incrementando de forma duradera la proporción de frutas y hortalizas de la dieta infantil en una etapa en la que se están creando sus hábitos alimentarios. (…) contribuir a que los jóvenes consumidores apreciasen la fruta y la verdura y, por lo tanto, aumentase el consumo futuro".

[7] Dado que algunos Estados miembros optaron por restringir los tipos de solicitantes admisibles, los programas se gestionaron de forma muy diversa: por ejemplo, en Francia se autorizó a más de 11000 escuelas o ayuntamientos a recibir leche, mientras que en España el número de proveedores es sólo ligeramente superior a cuarenta; por lo que se refiere a la fruta, en Italia existen únicamente cuatro organizaciones de productores.

[8] Porcentaje fijado por el Reglamento (CE) no 657/2008. En el caso de otros productos lácteos subvencionables distintos de la leche (queso, yogurt, etc.), el reglamento prevé un baremo adaptado por categoría y una conversión de las cantidades en equivalente kilogramo de leche.

[9] Artículo 5 del Reglamento (CE) no 657/2008.

[10] Los productos lácteos "utilizados en la preparación de comidas en las instalaciones del centro escolar que no requieran un tratamiento térmico podrán beneficiarse de la ayuda" (artículo 5, apartado 4, del Reglamento (CE) no 657/2008).

[11] Dado que la ayuda de la UE sólo cubre un pequeña parte de los costes, estas distribuciones gratuitas se realizan principalmente con cargo a los presupuestos nacionales (véanse los apartados 61 y 63).

[12] El porcentaje varía en función del Estado miembro, dado que se había previsto un porcentaje superior para las regiones del objetivo de convergencia y las regiones ultraperiféricas.

[13] Véanse el subapartado 3b y el recuadro 1.

[14] Renania del Norte-Westfalia y Baviera.

[15] "Evaluation of the School Milk Measure" (Evaluación de la medida de distribución de leche en las escuelas), finalizada en febrero de 1999 por CEAS Consultants (Wye) Ltd. —Centro Europeo de Estudios Agrícolas— y el Instituto para la gestión de las empresas lácteas de la Technische Universität München. Disponible en el sitio Internet de la Comisión: http://ec.europa.eu/agriculture/eval/reports/schoolmilk/

[16] "Evaluation of the National Top-Up to the EU School Milk Subsidy in England" (Evaluación del complemento nacional a la subvención de la UE en favor de la distribución de leche en las escuelas en Inglaterra), realizada para el Ministerio de Medio Ambiente, Alimentación y Medio Rural (Defra) por London Economics en colaboración con la Dra. Susan New. En el anexo III se facilitan extractos y el enlace correspondiente.

[17] El artículo 27, apartado 3, del Reglamento (CE, Euratom) no 1605/2002 del Consejo (DO L 248 de 16.9.2002, p. 1) prevé que "para todos los sectores de actividad cubiertos por el presupuesto se fijarán objetivos específicos, mensurables, realizables, pertinentes y con fecha determinada" (en inglés SMART).

[18] Ya en abril de 1996 una nota interna de la Comisión señalaba que el elemento clave de la valoración de la eficacia es el impacto que tenga la medida en la imagen de la leche y su nivel de consumo. Ahora bien, resulta imposible para los servicios de la DG VI analizar estos elementos o las actitudes de los consumidores.

[19] Por ejemplo, en Francia se contabilizaron 7,3 millones de niños —más de un tercio de los participantes—. Sin embargo, se trataba de alumnos escolarizados en los centros participantes, cuando en general sólo los que almuerzan en el comedor participan realmente en el programa. El número de beneficiarios en este Estado miembro estaba pues sobrevalorado en alrededor de 3 millones.

[20] Considerando un porcentaje medio de cofinanciación europea de alrededor del 58 %, los 90 millones de euros del límite presupuestario actual corresponden a un gasto total (Comisión y Estados miembros) de unos 155 millones de euros.

[21] Ambos programas tienen como fin lograr un impacto a largo plazo superior al impacto directo que puedan tener las cantidades distribuidas, gracias a sus efectos en la educación y los hábitos alimentarios. Este aspecto se analiza en los apartados 66 y siguientes.

[22] El volumen de leche y de productos lácteos suministrados en el marco del régimen es extremadamente reducido comparado con el tamaño del mercado europeo (el 0,3 % de la cantidad total de leche suministrada a las lecherías de la UE en 1996-1997). También disminuye en importancia relativa. (…) En el mejor de los casos, el impacto del régimen ha sido muy limitado con respecto al contexto del mercado global y del principal objetivo del régimen. (…) Concebido como una medida destinada a ampliar el mercado de los productos lácteos y como un mecanismo de comercialización de los excedentes, el régimen no presentó una buena relación coste-beneficio.

[23] Por lo que se refiere al programa "Leche", la Comisión calcula que el número de beneficiarios asciende a 21 millones (aunque la fiscalización indicó que se trataba de una estimación poco fiable), es decir, el 20 % aproximadamente de la población objetivo total. En cuanto al programa "Fruta", los Estados miembros visitados optaron por que durante el primer año se focalizase en las escuelas primarias.

[24] Pese a que no se haya llegado a un consenso sobre las cifras exactas, la noción de cantidad recomendada ha sido ampliamente utilizada en los distintos países.

[25] Los alumnos que no participaron en el programa de subvención "Leche para los escolares" (SMSS, School Milk Subsidy Scheme) consumieron en promedio una cantidad de leche suficiente para cubrir sus necesidades diarias recomendadas en calcio. Esta constatación está en consonancia con los resultados de la encuesta nacional más reciente sobre alimentación, que pusieron de relieve que el consumo medio de calcio era adecuado para la franja de edad entre 4 y 10 años.

[26] Al mismo tiempo, en Francia la ayuda de la UE se concede en mayor parte a los comedores, a los que proporcionalmente no acuden tanto las categorías sociales desfavorecidas. Por tanto, estadísticamente esta ayuda se dirige en menor medida a los grupos objetivo considerados prioritarios por las autoridades nacionales.

[27] Cabe precisar que, aunque el reglamento "Fruta" prevé un porcentaje de cofinanciación superior para las regiones en las que se aplica el objetivo de convergencia y las regiones ultraperiféricas, esta decisión no se basaba en un análisis de las necesidades nutricionales y, además, la dotación de la UE sigue asignándose únicamente en función del criterio del número de niños de edades comprendidas entre 6 y 10 años.

[28] Dado que el reglamento no fija un límite de gasto, el nivel de gasto máximo potencial (alrededor de 900 millones de euros) se calculó sobre la base de 25 cl por día lectivo (límite reglamentario diario por niño) para cada alumno escolarizado en un centro de enseñanza.

[29] Según la evaluación de 1999, el grado de implantación del régimen en el conjunto de la UE en 1996-1997 sólo equivalía al 12 % del volumen máximo de los derechos a la ayuda, y al 19 % en 1992-1993. Ello sugiere un nivel relativamente deficiente en términos de eficiencia y eficacia para llegar a la población objetivo (…).

[30] Especialmente teniendo en cuenta que el objetivo del programa no sólo consiste en subvencionar un producto sino un servicio completo, lo que implica costes específicos de empaquetado (cartones pequeños) o de logística (por ejemplo: reparto de leche fresca cada mañana en el Reino Unido).

[31] Extracto de la evaluación de 1999 sobre el reducido impacto del factor precio: el precio no parece constituir un factor determinante para los consumidores de leche y de productos lácteos, incluidos los niños en edad escolar. (…) Ello sugiere que el principal mecanismo de aplicación de la medida de distribución de leche en las escuelas (precios subvencionados) se centra en un factor que sólo tiene una influencia menor en la determinación del nivel de consumo de leche y de productos lácteos, lo cual significa que su impacto neto en el consumo es probablemente muy limitado.

[32] Extractos de las evaluaciones de 1999 y 2005 que reflejan los costes de gestión vinculados a la distribución contra pago:

- Constatamos asimismo que el programa "Leche para los escolares" de la UE es ineficaz. El programa y el complemento nacional representan conjuntamente al año unos gastos de cerca de 7,2 millones de libras esterlinas en Inglaterra y ocasionan unos costes administrativos estimados en 5 millones de libras esterlinas para las escuelas, más 831000 libras esterlinas para las autoridades educativas locales y la agencia de pagos agrícolas (RPA, Rural Payments Agency). (…) Recomendamos que con estos programas se distribuya gratuitamente la leche en lugar de venderla a precio reducido, en la medida en que probablemente resultaría más barato gestionar programas en los que los profesores no tengan que controlar los pagos de los padres.

- Las obligaciones administrativas y financieras del régimen han sido consideradas un freno a su introducción en las escuelas, debido principalmente al tiempo que se precisa dedicar a la implementación y gestión del programa "Leche para los escolares".

[33] Se produce un efecto de peso muerto cuando se utiliza una medida de apoyo para un beneficiario que habría tomado idéntica decisión sin contar con la ayuda. En tales casos, el resultado observado no puede atribuirse a la política y la ayuda abonada al beneficiario no ha producido ningún efecto. Por tanto, al no contribuir a alcanzar los objetivos fijados, la parte del gasto que genera un efecto de peso muerto es intrínsecamente ineficaz. Por su naturaleza resulta muy difícil medir con precisión el efecto de peso muerto, ya que supone partir de la hipótesis de que no exista la ayuda pública.

[34] Más del 90 % de las escuelas reciben una ayuda, por un importe que representa cerca de 120 cl al día por cada niño inscrito.

[35] La disminución de los porcentajes de subvención a raíz de la evaluación de 1999 hizo que el programa resultase todavía más ineficaz, ya que redujo su limitada capacidad de influir en las decisiones de los solicitantes y los beneficiarios potenciales.

[36] Considerando 2 del Reglamento (CE) no 288/2009: "A fin de garantizar el valor añadido de los planes (…) los Estados miembros expliquen en su estrategia cómo garantizarán el valor añadido de su plan, en particular cuando se consuman comidas escolares habituales al mismo tiempo que los productos financiados por el plan de consumo de fruta en las escuelas".

[37] También sucede así en los programas de distribución gratuita en Francia, pero dado que son de escala mucho más reducida, el presupuesto nacional correspondiente es mucho más limitado en valor absoluto.

[38] En el Reino Unido, hasta 2008 el Ministerio de Sanidad financió las distribuciones gratuitas en su totalidad (Nursery Milk Scheme, programa de distribución de leche en las guarderías). Únicamente a partir de 2008, a raíz de una decisión de las autoridades británicas, la ayuda de la UE permite reembolsar una parte de los costes de esta política nacional.

[39] La subcontratación de la organización no exime de los costes de gestión, sino que meramente los externaliza. En estos casos las autoridades británicas aceptan que la empresa externa facture un margen equivalente al doble del importe de la ayuda de la UE. No obstante, la externalización i) muy probablemente permite realizar economías de escala significativas en los costes de gestión, ii) libera a los responsables de una tarea que podría disuadirles de hacer participar a su centro en el programa.

[40] Reglamento (CE) no 657/2008, considerando 4: "esta no es una manera eficaz de lograr el objetivo educativo del régimen de ayudas. Por tanto, debe restringirse en consecuencia la preparación de comidas". El artículo 5, apartado 4, de este reglamento prohíbe pues la transformación térmica, a fin de que el producto lácteo siga siendo visible y pueda ser reconocido por el niño.

[41] La evaluación de 1999 observaba a este respecto que en los casos en los que la leche se consume como un producto complementario, la eficacia del régimen de subvención es todavía menor.

[42] Los reglamentos de la Comisión ("Leche" y "Fruta") exigen actualmente que se coloque un cartel en la entrada de cada centro participante. Si bien es cierto que se trata de una contribución positiva, su impacto es limitado.

[43] La medida probablemente tuvo un efecto insignificante en la mejora de los conocimientos sobre las cualidades nutricionales de los productos lácteos, lo cual no es extraño si se considera que la medida de distribución de leche en las escuelas no prevé la financiación de actividades de promoción y se limita esencialmente a la subvención de los precios.

[44] El programa de subvención de la leche en las escuelas (SMSS, School Milk Subsidy Scheme) podría proporcionar información útil a los padres y a los niños. No obstante, el envío de camiones de reparto a las escuelas diariamente y el control por los profesores de los pagos de los padres resulta un método costoso de obtener información.

[45] Véase el sitio Internet: http://ec.europa.eu/agriculture/tasty-bunch/about/index_fr.htm que proporciona un enlace al sitio dedicado al programa "Leche" "Drink it up": (http://ec.europa.eu/agriculture/drinkitup/for_adults_fr.htm).

[46] Reglamento (CE) no 3/2008 del Consejo, de 17 de diciembre de 2007, sobre acciones de información y de promoción de los productos agrícolas en el mercado interior y en terceros países (DO L 3 de 5.1.2008, p. 1) (línea presupuestaria 05 02 10 01).

[47] Se hallaron algunos ejemplos de referencias explícitas al programa "Leche para los escolares"; aunque excepcionales, representan a pesar de todo un avance con respecto a la falta total de sinergia señalada en la evaluación de 1999: los principales resultados del estudio muestran que prácticamente ninguna campaña de promoción de los productos lácteos en la UE menciona el programa "Leche para los escolares".

[48] Considerando 5 del Reglamento (CE) no 288/2009.

[49] "Con respecto a la promoción de frutas y hortalizas frescas, se prestará atención especial a la promoción destinada a los niños en los centros de enseñanza" (artículo 5, apartado 1, del Reglamento (CE) no 3/2008). "El porcentaje mencionado en el párrafo primero se elevará al 60 % en el caso de la promoción de frutas y hortalizas destinada únicamente a los niños en los centros de enseñanza" (artículo 13, apartado 2, del Reglamento (CE) no 3/2008).

[50] Para ello, cabría plantearse recurrir a la cofinanciación de los Estados miembros o incluso de la industria.

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ANEXO I

REVISIÓN COMPARADA DE LOS PROGRAMAS "LECHE PARA LOS ESCOLARES" Y "FRUTA EN LAS ESCUELAS"

| Leche para los escolares | Fruta en las escuelas |

Productos subvencionables | Leche y productos lácteos detallados en el reglamento (leche, leche aromatizada, yogur, queso, etc.). | Fruta y verdura (también la sometida a transformación, salvo si se le ha añadido azúcar, materia grasa, sal o edulcorantes). |

Objetivos | Mercado | Contribuir a la estabilidad del mercado/objetivos generales de la PAC. |

Nutrición-Salud | A corto plazo: incluir productos sanos en el régimen alimenticio de los niños. A largo plazo: efecto educativo, promover buenos hábitos alimentarios en el futuro. |

Principio del programa | Subvención financiera destinada a permitir el suministro a precio reducido (leche) o la distribución (fruta) en las escuelas. |

Beneficiario | Alumnos escolarizados en un centro de enseñanza. |

Ayuda abonada a | Centro de enseñanza, proveedor, autoridad encargada de la enseñanza u organismo intermedio creado con este fin. Estos solicitantes deben recibir antes la autorización correspondiente de las autoridades nacionales competentes. |

Anuncios | Cartel en la entrada principal del centro. |

Importe de la ayuda/ Gastos subvencionables | Baremo fijado por categoría de producto (referencia: 18,15 euros/100 kg de leche). | Cofinanciación (entre un 50 % y un 75 %) del coste de los productos distribuidos (+ ciertos costes asociados). |

¿Contribución financiera de los beneficiarios? | El importe de la ayuda de la UE solo permite una venta a precio reducido. Los casos observados de distribuciones gratuitas se basan en una financiación adicional. | El reglamento sugiere una distribución gratuita, sin exigirlo explícitamente. No se observó ningún caso de distribución contra pago, incluso si en ciertos casos los padres financian indirectamente parte de los costes. |

Modalidad de aprovisionamiento de los productos | Venta a precio reducido en las clases o en una tienda del centro. Distribuciones gratuitas en las clases. Productos lácteos incluidos en los menús de los comedores. | Distribuciones gratuitas y fuera de los horarios de comidas (distribuciones en los comedores autorizadas únicamente si el Estado miembro demuestra el valor añadido de este método; en la práctica, ningún caso declarado). |

Límite presupuestario | Ningún límite presupuestario. El artículo 5 del Reglamento (CE) no 657/2008 prevé sin embargo una cantidad máxima subvencionable de 0,25 litros por jornada lectiva y por alumno que frecuente regularmente el centro; esta cantidad máxima no suele ser alcanzada por los solicitantes. | 90 millones de euros. |

Condición de participación para el centro | No | Estrategia nacional presentada por el Estado miembro. |

Medidas de acompañamiento | No | Obligatorias y consideradas "claves". Si bien la organización y financiación no corren a cargo del programa. |

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ANEXO II

SÍNTESIS DE LAS OBSERVACIONES RELATIVAS A LA REGULARIDAD DE LOS GASTOS COMUNICADOS A LA COMISIÓN

LECHE PARA LOS ESCOLARES

PROBLEMAS DE INTERPRETACIÓN DEL REGLAMENTO

1. Subvencionabilidad de las guarderías: Debido a las diferencias de traducción y de interpretación del reglamento en los distintos idiomas, las guarderías no comenzaron a ser subvencionables en Francia hasta 2008 [1], en Italia y en Polonia en cambio siguen sin incluirse en el dispositivo, mientras que pueden acogerse a éste en Alemania, en Suecia o en el Reino Unido [2].

Aunque explícitamente prevista en ciertas versiones lingüísticas, el hecho de que las guarderías sean subvencionables resulta contradictorio con la definición de los beneficiarios que se emplea a lo largo del texto: "alumnos" escolarizados en "centros de enseñanza". En los países visitados las guarderías por lo general no cumplen estos criterios.

2. Autorización de las autoridades locales como autoridades educativas: El Reglamento (CE) no 657/2008 define cuatro categorías de solicitantes admisibles, entre los cuales las autoridades locales, pilar indispensable del dispositivo en numerosos Estados miembros, que están autorizadas con arreglo a la categoría b. Mientras que las versiones francesa e italiana del citado reglamento presentaban una definición mucho más amplia ("le pouvoir organisateur effectuant la demande d’aide", "l’amministrazione responsabile"), la definición de esta categoría fue armonizada por el Reglamento (CE) no 657/2008 ("una autoridad educativa"). Esta definición armonizada plantea hoy la cuestión de saber si las autoridades locales pueden considerarse jurídicamente en todos los Estados miembros como "autoridades educativas".

3. Repercusión del importe de la ayuda en los comedores: El reglamento prevé que el Estado miembro garantice "que el importe de la ayuda se repercute correctamente en el precio pagado por el beneficiario" [3]. Se trata de una disposición esencial para garantizar que la ayuda llega realmente a los beneficiarios. Sin embargo, en el caso de los comedores y de las guarderías en los que los beneficiarios abonan una cantidad fija global, esta obligación en la práctica no se controla específicamente y además en numerosos casos no sería controlable.

4. Organización de los controles sobre el terreno por los Estados miembros: La interpretación de las exigencias reglamentarias en materia de controles sobre el terreno (en particular, noción de control previo o posterior) es actualmente objeto de un procedimiento entablado por la Comisión con respecto a uno de los Estados miembros. La fiscalización reveló sin embargo que los demás Estados miembros no interpretan este apartado de forma homogénea, por lo que sería necesaria una concertación global para garantizar un enfoque armonizado. Teniendo en cuenta las semejanzas entre los dos reglamentos sobre este punto, la misma cuestión se plantea también en el caso de la fruta.

EJEMPLOS DE PROBLEMAS ESPECÍFICOS CONSTATADOS EN LOS ESTADOS MIEMBROS VISITADOS

5. Los apartados siguientes son ejemplos de problemas constatados en diferentes Estados miembros:

a) La fiscalización puso de manifiesto la existencia de insuficiencias en el sistema de control de uno de los Estados miembros, como la imposibilidad de obtener documentación sobre ciertos controles. En otros casos, el trabajo realizado por los inspectores no permitía examinar detalladamente las cantidades declaradas y la fiscalización puso de relieve un caso en el que éstas no habían sido justificadas.

b) En otro Estado miembro habría que confirmar las bases legales aplicadas para autorizar al principal solicitante, ya que éste no cumple directamente las condiciones formales previstas por el reglamento.

c) Las solicitudes de ayuda de los centros y de las autoridades locales de un tercer Estado miembro se establecían a menudo a partir de estadísticas de compra, que generalmente no eran verificadas por los controladores. Por otra parte, la deducción de las cantidades consumidas por beneficiarios no admisibles en ocasiones se realizaba obedeciendo a razones subjetivas difíciles de controlar.

d) En otro Estado miembro, siete de los nueve centros visitados no se habían tomado la molestia de colocar el cartel informativo previsto por el reglamento.

CARGA DE TRABAJO INDUCIDA POR LOS CONTROLES EXISTENTES

6. En la mayor parte de los casos el sistema en vigor representa, tanto para la administración como para los solicitantes, una carga de trabajo importante con respecto a la magnitud, con frecuencia muy reducida, de la ayuda (véanse en particular los apartados 42 a 45 y el recuadro 8).

7. Los problemas detectados deben pues solventarse teniendo en cuenta la relación coste-eficacia de los controles y exigencias reglamentarias.

FRUTA EN LAS ESCUELAS

8. En el caso de la fruta, dado que los primeros pagos en los Estados miembros solo se produjeron a principios de 2010, todavía no es posible apreciar la eficacia del sistema de seguimiento y control. No obstante, se constataron algunos problemas específicos de interpretación del reglamento que se describen en los apartados 9 a 11.

9. Financiación de las medidas de acompañamiento cuando éstas quedan recogidas en el contrato de entrega de fruta: En uno de los Estados miembros, el programa fue objeto de una licitación que englobaba las medidas de acompañamiento. Aunque con arreglo al artículo 5 del Reglamento (CE) no 288/2009 no se trata de medidas subvencionables cubiertas por la cofinanciación europea, la fiscalización mostró que representaban una parte importante del valor de la licitación.

10. Dificultad para definir el carácter suficiente, tanto cuantitativa como cualitativamente, de las medidas de acompañamiento exigidas por el reglamento: Ninguno de los otros tres Estados miembros visitados había precisado todavía esta cuestión ni definido las disposiciones de un sistema de control y de sanción que debe ser establecido al respecto.

11. Noción de cofinanciación de los "costes": El reglamento prevé la cofinanciación del coste de los productos suministrados a los centros de enseñanza. Esta definición es directamente aplicable al abonarse la ayuda al comprador (escuela o ayuntamiento, modelo seguido en Francia). En cambio, cuando la ayuda se abona al proveedor (Alemania, Italia y Polonia), la noción de coste que figura en el Reglamento (CE) no 288/2009 no es directamente aplicable puesto que la ayuda solo puede calcularse en función de un precio de venta que debe incluir un margen.

[1] En la versión francesa del Reglamento, el término "écoles maternelles" (centros de preescolar) utilizado anteriormente (artículo 2, apartado 1, letra a) del Reglamento (CE) no 2707/2000 de la Comisión (DO L 311 de 12.12.2000, p. 37)) ha sido sustituido por el término "crèches ou autres établissements d’éducation préscolaire" ("guarderías u otros centros de preescolar" (artículo 2 del Reglamento (CE) no 657/2008).

[2] En las diferentes versiones lingüísticas se ha seguido empleando el mismo término en los distintos reglamentos —"nursery" (inglés), "scuole materne" (italiano), "przedszkola" (polaco), "Kindergarten" (alemán), "förskolor" (sueco)—, aunque las diferencias de acepción del término utilizado dieron lugar a varias aplicaciones/interpretaciones.

[3] Artículo 14, apartado 1, del Reglamento (CE) no 657/2008.

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ANEXO III

SÍNTESIS DE LA EVALUACIÓN EXTERNA DE 2005 EN EL REINO UNIDO "EVALUATION OF THE NATIONAL TOP-UP TO THE EU SCHOOL MILK SUBSIDY IN ENGLAND" (EVALUACIÓN DEL COMPLEMENTO NACIONAL A LA SUBVENCIÓN DE LA UE EN FAVOR DE LA DISTRIBUCIÓN DE LECHE EN LAS ESCUELAS DE INGLATERRA)

1. En 2005, el Reino Unido evaluó el complemento nacional a la subvención de la Unión Europea en favor de la distribución de leche en las escuelas de Inglaterra. El ámbito de la evaluación se circunscribía a las ventas de leche a precio reducido y no incluía el programa nacional de distribución gratuita para menores de cinco años (véanse los apartados 8 y 61).

2. Las conclusiones de este estudio eran muy críticas con respecto a la medida, que fue considerada ineficiente e ineficaz. En particular, la evaluación puso de manifiesto el reducido valor añadido y los elevados costes de gestión del programa, así como el hecho de que la leche subvencionada resulte más cara a los alumnos que la que pueden comprar en el supermercado.

3. El informe llegaba a la conclusión de que el complemento nacional era poco rentable y recomendaba al gobierno, en los términos siguientes, que dejara de abonarlo:

"1) Puesto que el complemento nacional ocasiona elevados costes administrativos y que aparentemente la medida representa escasos beneficios para la salud de los niños, el gobierno del Reino Unido debería considerar su supresión. (…).

2) Teniendo en cuenta los costes y las ventajas del programa SMSS de la UE, y la insuficiencia de los principios que justifican un programa que tenga como fin suministrar leche subvencionada en las escuelas, el gobierno del Reino Unido y la Comisión Europea deberían plantearse poner término a éste.

(…) En caso de que fuera necesario suprimir el complemento nacional y quizá incluso el programa SMSS, el gobierno podría considerar otras acciones destinadas a fomentar el consumo de leche por los jóvenes. Somos del parecer que los programas "Leche" a gran escala no representan una buena utilización de los fondos públicos, aunque existe una justificación en el caso de programas que persigan objetivos muy precisos. Recomendamos la distribución gratuita de la leche en lugar de su venta a precios reducidos, en la medida en que probablemente resulte mucho más barato administrar programas que no exigen a los profesores el control de los pagos de los padres".

4. El texto íntegro de la "Evaluación del complemento nacional a la subvención de la UE en favor de la distribución de leche en las escuelas de Inglaterra", realizada para el Ministerio de Medio Ambiente, Alimentación y Medio Rural (Defra) por London Economics en colaboración con la Dra. Susan New, puede consultarse en el sitio:

http://archive.defra.gov.uk/evidence/economics/foodfarm/evaluation/schoolmilk/fullreport.pdf

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ANEXO IV

EL LENTO DESPEGUE DEL DISPOSITIVO "FRUTA"

UN DESPEGUE MUCHO MÁS LENTO DE LO QUE SE ESPERABA…

1. Frente a los 90 millones de euros inicialmente previstos a partir del primer curso escolar [1], los gastos reales para el curso escolar 2009-2010 se evaluaron en 33 millones de euros únicamente. De los principales Estados miembros afectados solo Italia pudo poner en práctica el dispositivo anunciado en su estrategia (véase el gráfico).

COMPARACIÓN ENTRE LA DOTACIÓN PRESUPUESTARIA Y LOS GASTOS REALIZADOS PARA EL CURSO ESCOLAR 2009-2010 (MILLONES DE EUROS)

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Fuente: Comisión Europea.

2. Considerando este primer balance cabe pues destacar, por un lado, que la propuesta de la Comisión de limitar el presupuesto previsto por el Parlamento [2] era realista y, por otro, que sus supuestos relativos al lanzamiento del programa eran incluso demasiado optimistas.

3. Por lo que se refiere a los países visitados:

a) En Polonia, los retrasos se derivan de los plazos administrativos y de que las disposiciones iniciales de aplicación nacionales no permitieron hallar un número suficiente de proveedores dispuestos a suministrar la fruta.

b) En Alemania, el lanzamiento del programa se retrasó debido a las discusiones entre el gobierno federal y los gobiernos regionales con respecto a la cofinanciación.

c) Las dificultades acerca de la cofinanciación explican también la lentitud del despegue en Francia. Al no existir una cofinanciación nacional, la participación de cada centro está condicionada a una financiación local (por lo general del ayuntamiento). Este complemento local ha resultado hasta la fecha difícil de implantar.

… QUE NO PARECE, EN ESTA FASE, PONER EN DUDA EL INTERÉS POR EL DISPOSITIVO

4. En el Reino Unido, el principal motivo de la falta de participación reside en que ya existía un programa nacional de distribución gratuita bien implantado y mucho más ambicioso (44 millones de libras esterlinas anuales para Inglaterra).

5. Los importantes retrasos constatados en casi todos los países pueden tener su origen en el desfase entre, por un lado, el consenso y el entusiasmo político, que condujeron al rápido lanzamiento del proyecto, y por otro, la capacidad real de los distintos intervinientes para organizar este lanzamiento dentro de los plazos previstos. En particular, el calendario adoptado por la Comisión no permitió a los Estados miembros tener conocimiento de su dotación presupuestaria definitivapara 2009-2010 hasta julio de 2009, cuando a un ritmo normal la decisión de la Comisión tendría que adoptarse, como plazo máximo, el 31 de marzo que precede el curso escolar.

6. Aunque estos retrasos posterguen el impacto que cabe esperar del programa, ello no significa que el dispositivo no haya suscitado interés. En efecto, las primeras reacciones a su lanzamiento han sido positivas y catorce de los Estados miembros participantes aumentaron su presupuesto estimativo para 2010-2011 [3].

7. Es probable que la participación solo se vea limitada dentro de poco por los presupuestos disponibles (a escala europea o nacional).

[1] El presupuesto de 2010 se basaba en el supuesto de que se gastaría la totalidad del importe máximo disponible (dos terceras partes de éste en el ejercicio presupuestario 2010).

[2] El Parlamento Europeo había propuesto inicialmente un presupuesto de 500 millones de euros, pero se aceptó la propuesta de la Comisión de limitarse a 90 millones de euros dado esencialmente que esta institución consideraba que el proyecto debía probar primero su eficacia a menor escala.

[3] Sin embargo, dado que los Estados miembros no pudieron evaluar sus necesidades para el primer ejercicio, todavía no es posible determinar si estas nuevas demandas habrán resultado más realistas.

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