COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO SOBRE LA AYUDA COMUNITARIA AL PROCESO DE ESTABILIZACIÓN Y DE ASOCIACIÓN PARA ALGUNOS PAÍSES DEL SUDESTE DE EUROPA PROGRAMA CARA AYUDA COMUNITARIA PARA LA ASOCIACIÓN Y LA RECONSTRUCCIÓN - Orientaciones y modalidades de ayuda a Albania, Bosnia y Hercegovina, Croacia, la antigua República Yugoslava de Macedonia y la República Federativa de Yugoslavia en el marco del futuro programa CARA 2000 - 2006

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO

SOBRE LA AYUDA COMUNITARIA AL PROCESO DE ESTABILIZACIÓN Y DE ASOCIACIÓN PARA ALGUNOS PAÍSES DEL SUDESTE DE EUROPA PROGRAMA CARA AYUDA COMUNITARIA PARA LA ASOCIACIÓN Y LA RECONSTRUCCIÓN

Orientaciones y modalidades de ayuda a Albania, Bosnia y Hercegovina, Croacia, la antigua República Yugoslava de Macedonia y la República Federativa de Yugoslavia en el marco del futuro programa CARA

2000 - 2006

1. INTRODUCCIÓN

La presente Comunicación tiene por objeto definir las orientaciones y las modalidades de ejecución de la futura ayuda comunitaria a los países de la región: Albania, Bosnia y Hercegovina, Croacia, la antigua República Yugoslava de Macedonia y la República Federativa de Yugoslavia. La finalidad de dichas Orientaciones es adaptar la ayuda a los objetivos de la estrategia de la Unión europea para la región. Basándose en ellas, la Comisión presentará en el primer trimestre de 2000 una propuesta de reglamento relativa a la ejecución de la ayuda. Asimismo, se tendrá en cuenta la experiencia adquirida con anterioridad por la Comisión, así como las observaciones realizadas por el Tribunal de Cuentas y el Parlamento Europeo. La Comisión ofrecerá una fundamento jurídico y procedimientos unificados para la ayuda a la región.

2. OBJETIVOS DE LA AYUDA

La Unión Europea ofrece considerable asistencia técnica y financiera a los países de los Balcanes Occidentales. Desde 1991, la Comunidad Europea ha aportado cerca de 4.500 mil millones de euros en ayudas a la región, incluidas la ayuda humanitaria y la asistencia macrofinanciera. Desde 1996, se ha venido ejecutando esta ayuda, con excepción de la ayuda humanitaria, de acuerdo con los objetivos establecidos en 1996 en el denominado planteamiento regional y en cumplimiento de las condiciones políticas y económicas establecidas en el Consejo de Asuntos Generales de 29 de abril de 1997.

Para contribuir a los objetivos del Proceso de Estabilización y Asociación, la futura ayuda debe prestarse con una perspectiva de integración de los países de la región en las estructuras de la Unión Europea en el futuro, lo que se efectuará de forma gradual, acercando estos países a la Unión Europea y estrechando los vínculos existentes entre los países de la región.

Acercar los países de la región a la Unión Europea.

La perspectiva de integración en las estructuras de la Unión Europea ofrecida a los países de la región constituye un momento histórico de las relaciones entre la Unión Europea y estos países. Esta perspectiva de integración en el futuro presupone la firma de los acuerdos de estabilización y asociación, que constituyen los cimientos del proceso y una etapa clave de su realización.

Los países de la región deberán orientar su desarrollo político, económico e institucional hacia los valores y modelos en los que se basa la Unión Europea: democracia, respeto de los derechos humanos, Estado de Derecho y economía de mercado. La Unión Europea, está dispuesta a acompañar y asistir a estos países en el establecimiento de las reformas necesarias para progresar en este sentido.

Las reformas que acompañarán este desarrollo político económico e institucional así como la ayuda a las mismas se realizarán, en adelante, en el marco de una asociación destinada a vincular y asociar más a los países de la región en un proceso que les pertenece y en el que deben asumir su responsabilidad y demostrar un compromiso político firme.

Esta asociación supone un diálogo abierto y constructivo con los países de la región para que todos juntos definan las reformas que deben realizarse en el ámbito institucional y económico de forma que avance el proceso y se concretice la perspectiva de integración.

En la primera etapa, las reformas que deberán realizarse, tanto políticas como económicas e institucionales, y la ayuda comunitaria que las apoye, estarán orientadas a conseguir que los países de la región estén en condiciones de firmar los acuerdos. Con este objetivo, la ayuda se definirá según el diagnóstico de la situación de cada país con respecto a las reformas que deben realizarse.

En la segunda etapa, los países que hayan firmado los acuerdos de estabilización y asociación se beneficiarán de una ayuda que les permita cumplir con los compromisos asumidos en el marco de estos acuerdos para progresar en materia de la futura integración de acuerdo con el ritmo convenido con la Unión Europea.

Estrechar los vínculos entre los países de la región.

Un factor fundamental para la estabilidad de la región es reforzar los vínculos entre los distintos países. En las ayudas, será prioritario reunir a estos países mediante iniciativas regionales en torno a proyectos, estructuras y objetivos comunes. Asimismo, se promoverá la firma de acuerdos bilaterales y multilaterales entre ellos.

Tal y como se destaca en la Comunicación de la Comisión relativa al Proceso de Estabilización y Asociación, la propia Unión Europea es un modelo de cómo superar los conflictos y fomentar la reconciliación cooperando estrechamente y compartiendo algunos recursos con el fin de llegar a objetivos comunes.

En este sentido, deberá establecerse una cooperación regional más estrecha que tendrá por objeto fomentar la solidaridad entre los países beneficiarios de este programa y entre éstos y los demás países de la región que se beneficien de otros programas comunitarios. La cooperación se establecerá mediante programas multibeneficiarios y de cooperación transfronteriza y pondrá en práctica en la administración nacional y local y en otras instituciones en los ámbitos, en particular, de la cultura, educación, formación profesional, gestión de las entidades locales y justicia.

Se establecerá una fuerte interdependencia entre la ayuda bilateral y la cooperación regional. En la medida de lo posible, la cooperación bilateral deberá ajustarse al objetivo de refuerzo de la cooperación regional y de promoción de iniciativas capaces de contribuir a la estabilización y al desarrollo económico de la región en su conjunto, en particular, en ámbitos tales como la energía, medio ambiente, infraestructuras, transporte y estadística.

Se pondrán en marcha programas regionales destinados a la promoción de la inversión, el desarrollo de las PYME y la integración comercial, que se orientarán a la creación gradual de un espacio de libre comercio y cooperación económica. Estos programas incorporarán medidas que mejoren el clima de inversión para que el sector privado pueda cumplir su papel de motor principal del crecimiento económico de la región.

Asimismo, se concederá especial importancia a la cooperación regional en el ámbito de la justicia y los asuntos de interior, en particular en lo que se refiere a los aspectos relacionados con la delincuencia transnacional (drogas, blanqueo de dinero, tráfico de armas de fuego, etc.), la prevención de actividades ilegales (tales como la inmigración ilegal) y la seguridad y la protección civil.

3. UN NUEVO MARCO REGLAMENTARIO.

Las nuevas orientaciones de la ayuda y los objetivos que debe cumplir hacen necesario establecer nuevos mecanismos y nuevos procedimientos que permitan desarrollar el nuevo enfoque.

La Comisión desea proponer al Consejo en los próximos meses la aprobación de un nuevo fundamento jurídico para la ayuda a la región de los Balcanes Occidentales.

El futuro reglamento ofrecerá también la oportunidad de tratar algunos problemas que afectaron negativamente a la ayuda a la región, en particular, una puesta en marcha lenta y procedimientos complejos que han contribuido a generar retrasos, lo que ha empañado la imagen de la Unión Europea en la región, así como la influencia diplomática, que debería ser mayor si tenemos en cuenta las sumas aportadas. Es necesario prever mecanismos adecuados que permitan una gestión controlada y responsable y, al mismo tiempo, rapidez y flexibilidad en la aplicación de medidas. Resulta imprescindible mejorar la imagen de la Unión Europea en este ámbito y ganarse una reputación de eficacia en las ayudas.

Asimismo, este nuevo reglamento unificará el marco reglamentario para la ayuda a la región. La coexistencia de dos fundamentos jurídicos, PHARE y OBNOVA, en los que se prevén distintos procedimientos administrativos y de gestión, ha sido la causa de un gran número de problemas operativos observados con razón por el Parlamento Europeo y el Tribunal de Cuentas. Por otra parte, se han dado nuevas orientaciones para adaptar el programa PHARE a las nuevas prioridades de ampliación, por lo que este programa ya no se adapta a la ayuda a la región de los Balcanes Occidentales. En este sentido, el programa PHARE ya no se aplicará a la ayuda a los países a que se refiere de la presente Comunicación.

En el futuro, la ayuda se presentará en los tres ámbitos prioritarios siguientes :

- Desarrollo de las instituciones y las administraciones públicas la democracia y el Estado de Derecho.

- Reconstrucción, desarrollo y reformas económicas.

- Cooperación regional.

4. CRITERIOS DE PARTICIPACIÓN Y CONDICIONES.

4.1. Criterios de participación en el futuro programa de ayuda.

El respeto de los principios fundamentales de la democracia, del Estado de Derecho y de los derechos humanos es una condición previa para el establecimiento de la asociación y para que los países de que se trata puedan beneficiarse del futuro programa comunitario de ayuda.

4.2. Condicionalidad

La ayuda a los países de la región se sitúa en la perspectiva de integración de estos países a las estructuras de la Unión Europea en el futuro, lo que no podrá desarrollarse sino sobre la base del progreso en el ámbito institucional y económico, que es una condición previa para la futura integración. Las condiciones de la ayuda y las condiciones de integración están, pues, estrechamente relacionadas.

Para que la condicionalidad desempeñe plenamente un papel de impulso de las reformas, debe definirse con un objetivo de asociación, a través del diálogo con los países afectados y del diagnóstico de su situación.

El nivel de compromiso de las autoridades que intervienen en las reformas permitirá determinar el contenido y la magnitud de la ayuda. Se tratará de un compromiso global. Se han juzgado prioritarias algunas reformas en el ámbito político, económico o institucional, por lo que éstas serán objeto de condicionalidad y no podrán excluirse del compromiso global.

El nivel de ayuda debería evaluarse en función del progreso efectivo y concreto. En algunos ámbitos, tales como el comercio, un mayor acceso al mercado comunitario podría supeditarse a los esfuerzos de los países afectados por fomentar el comercio dentro de la región.

La ayuda se inscribirá en un programa de reformas con objetivos precisos por sectores a corto y medio plazo. Contribuirá a la realización de estos objetivos y se determinará en función de éstos.

Un enfoque gradual y progresivo referente a las etapas y al calendario de reformas y de la ayuda permitirá, en el marco de la asociación y del diálogo, tener en cuenta el ritmo de reformas mejor adaptado a la situación de cada país. Este enfoque permitirá avanzar con mayor rapidez en algunos sectores sin excluir los demás.

Por otra parte, podrán aplicarse condiciones específicas en la realización de los proyectos, con el fin de garantizar que el país beneficiario participe activa y constructivamente en la misma.

El incumplimiento de la condicionalidad supondrá la aplicación de medidas diferenciadas que irán desde la suspensión total o parcial del programa de ayuda al aplazamiento de algunos proyectos ejercicios posteriores.

5. DISPOSICIONES DE EJECUCIÓN

5.1. Programación

En general, la ayuda se ejecutará en el marco de programas nacionales y regionales.

5.1.1. Programas nacionales

Los programas nacionales seguirán siendo la base principal de la ayuda comunitaria.

En el marco de la asociación, el diálogo con las autoridades nacionales permitirá evaluar las reformas y acciones necesarias a corto y medio plazo, tras un diagnóstico de la situación del país, para progresar en la vía de la estabilización y asociación y, en función de éstas, establecer los programas anuales de ayuda.

Se establecerán programas anuales de ayuda como contrapartida del compromiso de las autoridades a aplicar sobre un programa de reformas y medidas.

Para realizar los objetivos perseguidos en los programas de reformas, los países beneficiarios deberán actuar con constancia, por lo que los programas anuales de ayuda deberán inscribirse en una programación indicativa plurianual de 4 años, donde se definirán los importes y prioridades de la ayuda previstos para el período. Anualmente, se adaptará la programación en función de la evolución de las reformas y de la ejecución de la ayuda.

La ayuda se concentrará en un número limitado de sectores o proyectos de gran envergadura en función de las prioridades decididas y de las contribuciones de los demás donantes, para maximizar los efectos de la ayuda y facilitar la gestión.

Los programas anuales nacionales podrán incluir proyectos e iniciativas en favor de entidades locales u organismos independientes sobre todo en lo referente al desarrollo industrial y a la cooperación entre las empresas locales y europeas. En caso de que no se pueda optar a las ayudas o no haya acuerdo con las autoridades sobre un programa nacional, podrán acordarse programas de ayuda específicos con las autoridades locales. Para elaborar programas en Bosnia y Hercegovina y Kosovo, se tendrán en cuenta debidamente las respectivas responsabilidades del Alto Representante y del Representante del Secretario General de las Naciones Unidas.

5.1.2. Programas regionales

Las ayudas a la modernización de la administración a las reformas legislativas, institucionales y económicas, al desarrollo de infraestructuras, etc., deberán tener en cuenta la dimensión regional y servir de base a las distintas iniciativas en el ámbito de la cooperación regional. Los programas nacionales de ayuda incluirán las normas de participación en los programas regionales.

Los programas regionales tratarán sobre la cooperación horizontal, que afecta a todos los países de la región (programas multibeneficiarios), y sobre la cooperación destinada a crear vínculos entre países vecinos (programas transfronterizos).

5.2. Complementariedad de los demás instrumentos comunitarios de ayuda.

La ayuda proporcionada por la Comunidad en los demás ámbitos y en el marco de otros reglamentos será comp lementaria y deberá adecuarse a la ayuda prevista en el futuro reglamento en el marco de la asociación, lo que afecta, en particular, a los siguientes tipos de ayudas, que no estarán cubiertos por el futuro reglamento :

- Ayuda humanitaria: que no se someterá a los criterios de participación ni a la condicionalidad mencionados en las presentes orientaciones . No estará subordinada a otros tipos de ayuda. Sin embargo, los servicios de la Comisión, tanto en la sede como sobre el terreno, se coordinarán para evitar duplicaciones en los dos tipos de ayuda y para garantizar una transición adecuada entre la ayuda humanitaria y la ayuda a la reconstrucción y al desarrollo. En lo sucesivo, se reforzará esta coordinación.

- Ayuda en favor de la democracia: de conformidad con el Reglamento 976/99 del Consejo de 29 de abril, y que es compatible y complementa la que se llevará a cabo en el marco del futuro reglamento. El nuevo reglamento se centrará en los aspectos institucionales y legislativos de la reforma destinada a reforzar la democracia, el Estado de Derecho y la protección de los derechos humanos y de las minorías. En el ámbito de la prensa y los medios de comunicación, se aplicarán medidas para apoyar los medios de comunicación independientes (asistencia técnica y financiera) en el marco del futuro reglamento. La ayuda prestada de conformidad con el Reglamento 976/99 del Consejo de 29 de abril se basará en proyectos en favor de la sociedad civil y de la cooperación con las ONG.

- Ayuda macroeconómica excepcional en forma de ayuda presupuestaria y macrofinanciera para apoyar los programas de estabilización y reformas económicas realizadas por los países beneficiarios, generalmente en el marco de programas macro- económicos apoyados por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. Las condiciones y las modalidades asociadas a su ejecución complementarán los programas de reforma y ayuda establecidos en el marco de la asociación.

5.3.Coordinación.

La programación tendrá en cuenta la ayuda ofrecida por los demás donantes y, muy especialmente, las orientaciones definidas y los programas de ayuda ejecutados por las instituciones financieras internacionales, tanto a nivel sectorial como macroeconómico.

5.4. Cooperación con las instituciones financieras internacionales

Asimismo, la intervención comunitaria podrá realizarse en forma de cofinanciaciones de proyectos y programas ejecutados por las instituciones financieras internacionales

Con el fin de organizar con transparencia la cooperación financiera con las instituciones financieras internacionales, la Comisión propondrá un acuerdo marco similar al existente en el caso de los países candidatos.

5.5. Modelos de gestión

El objetivo de la Comisión será, en un primer momento, desconcentrar y, más adelante, descentralizar la gestión para integrar y asociar aún más a los países beneficiarios en la gestión de la ayuda, lo que se efectuará de forma gradual, en función de la capacidad de sus administraciones para crear los recursos y las competencias necesarias para que puedan encargarse de la gestión de los programas.

En el futuro, la Agencia Europea de Reconstrucción deberá ampliar su campo de actividades para asumir responsabilidades en la ejecución de la ayuda en el marco de la desconcentración o para ofrecer ayuda a las administraciones nacionales en el marco de la descentralización. Asimismo, la Agencia Europea de Reconstrucción podrá garantizar la realización la cooperación regional y, en cualquier caso, garantizará una gestión rigurosa de los programas ajustándose a los procedimientos comunitarios.

6. MEDIOS FINANCIEROS

Habida cuenta del estado actual de las instituciones, la economía y las infraestructuras de los cinco países, la Comunidad Europea deberá realizar un esfuerzo financiero adaptado a los objetivos perseguidos.

Para determinar el importe de dicho esfuerzo, deben tenerse en cuenta varios elementos.

El esfuerzo financiero deberá realizarse de acuerdo con la política de estos países, pero no hay que olvidar que las necesidades reales aún no están bien definidas y aún es necesario un trabajo importante de definición en el que se tendrá también en cuenta la capacidad de absorción de estos países.

Por otra parte, aún no se ha establecido si a partir del año 2000 todos los países cumplirán los criterios de participación en el programa.

Con todo ello, se puede prever una dotación de cerca de 5.500 millones de euros en forma de subvenciones para el período 2000-2006. Este importe está destinado a financiar la ayuda de la región en el marco del futuro reglamento así como, si procede, las subvenciones aportadas por la ayuda macrofinanciera. Cuando se presente la propuesta del nuevo reglamento a principios de 2000, se realizará una programación de las necesidades de la región apoyada por un cálculo de necesidades en forma de ficha financiera. Este importe de 5.500 millones de euros constituye una referencia financiera "política", dada la situación de inestabilidad política en la región no permite, en este momento, establecer una ficha financiera justificada.

La dotación representa un aumento considerable con relación a los recursos destinados en el período anterior a la ayuda a la región. Dada la envergadura de la dotación financiera, se propondrá una revisión de las perspectivas basada en una nueva programación de todo el apartado 4 previsto para febrero de 2000.

En el programa se preverán los recursos humanos necesarios para su ejecución teniendo en cuenta su envergadura. Si faltan recursos humanos, las dificultades encontradas en el pasado, que provocaron retrasos en la ejecución, podrían volver a producirse.

Una parte sustancial de este importe se destinará a la reconstrucción de Bosnia y Hercegovina, Kosovo, Serbia y Croacia. En el caso de Serbia, la situación política condiciona la ayuda a la reconstrucción. Una parte considerable del importe de la ayuda se destinará a la cooperación regional.

7. CONCLUSIÓN

Se pide a la Comisión que apruebe el presente documento y lo transmita al Consejo y al Parlamento Europeo a título informativo.