COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
Bruselas, 28.02.1996 
COM(96) 90 final 
DICTAMEN DE LA COMISIÓN 
"REFORZAR LA UNION POLÍTICA Y PREPARAR LA 
AMPLIACIÓN" 

DICTAMEN DE LA COMISIÓN 
"REFORZAR LA UNION POLÍTICA Y PREPARAR LA 
AMPLIACIÓN" 
El Tratado establece que "en 1996 se convocará una Conferencia de los 
representantes de los Estados miembros". 
Desde esta perspectiva, el Gobierno italiano, de conformidad con lo 
dispuesto en el-artículo N: 
* 
ha presentado al Consejo un proyecto de revisión de los Tratados 
sobre los que se funda la Unión, y 
ha remitido al Parlamento y ala Comisión una solicitud de dictamen 
sobre la reunión de una Conferencia Intergubernamental. 
El presente documento constituye el dictamen de la Comisión. 
A 
"REFORZAR LA UNION POLÍTICA Y PREPARAR LA 
AMPLIACIÓN" 
I. Una Europa para el ciudadano 
1. Promover un modelo europeo de sociedad 
2. Establecer un espacio de libertad y seguridad 
3. Simplificar y democratizar Europa 
II. Una identidad exterior fuerte 
1. Garantizar la coherencia de la acción exterior 
2. Reforzar la acción comunitaria exterior 
3. Consolidar la política exterior y de seguridad común 
4. Construir una identidad europea de seguridad y de defensa 
III. Unas Instituciones para la Europa ampliada 
1. Adaptar las instituciones 
2. Generalizar el voto mayoritario 
3. Articular la flexibilidad 
^ 
"REFORZAR LA UNION POLÍTICA Y PREPARAR LA 
AMPLIACIÓN" 
1. La Conferencia Intergubemamental constituye la primera etapa de un apretado 
calendario, cuyo éxito estará condicionado por aquélla: en los próximos cuatro 
años, Europa deberá haber implantado la moneda única (Io de enero de 1999), 
decidido sus orientaciones en materia de defensa y, en particular, el futuro de la 
UEO, elaborado el nuevo marco financiero de la Unión y ajustado sus políticas 
desde la perspectiva de la ampliación. 
2. En 1993 los Estados miembros acordaron, y han aplicado desde entonces, un 
Tratado de la Unión Europea, que respondía a una doble y noble ambición: 
la voluntad de extraer todas las consecuencias positivas del mercado 
interior, completándolo con una moneda única y la convergencia de las 
políticas macroeconómicas de los Estados miembros 
la necesidad de dotar a la Unión de una auténtica dimensión política, por 
la cual pueda, a la vez, responder mejor colectivamente a sus necesidades 
internas y desarrollar una fuerte presencia en la escena internacional. 
Ambas ambiciones están vinculadas entre sí: una moneda única, elemento 
federador primordial no sólo de los agentes económicos sino también de los 
ciudadanos, exige una identidad política y social fuerte. 
3. El Tratado de la Unión Europea preveía que en 1996 se celebraría una nueva 
Conferencia Intergubemamental para consolidar y reforzar esta Unión, en 
constante evolución. 
Las instituciones de la Unión formularon a tal efecto, en el primer semestre de 
1995, un diagnóstico convergente sobre el funcionamiento del Tratado de la Unión 
Europea, que el Grupo de Reflexión ha resumido en una sola frase: "La Unión no 
dispone de medios a la altura de sus ambiciones". 
La Comisión considera que este desfase bastaría por sí solo para justificar un 
ajuste substancial de las instituciones. 
4. La necesidad de adaptar el Tratado no se detiene, sin embargo, ahí. La Historia, 
en efecto, nos brinda la estupenda oportunidad de reunir a distintos pueblos en una 
Unión ampliada. 
El principio de la ampliación no se discute. Dos notas lo caracterizan: 
Ha dejado de ser un acontecimiento lejano. La cita de 1996 constituye a 
todas luces para los Estados miembros la única y última ocasión de 
reflexionar a quince sobre el funcionamiento de la Unión en un marco 
ampliado. 
Esta ampliación será diferente de las precedentes por su amplitud y 
diversidad; una Europa más amplia necesariamente será más heterogénea 
y, por consiguiente, más compleja. 
Con el incremento del número de sus miembros, se corre el riesgo de la disolución 
de la Unión. No puede ser que, según la fórmula de un Jefe de Estado, "cuando 
llegue el último país adhérente, se adhiera a algo que ya no exista". La ampliación 
debe hacerse sin poner en peligro el acervo de cuarenta años de construcción 
europea. Este acervo será el fundamento de la solidaridad frente a los nuevos 
Estados miembros. 
5. Por esta razón, la Unión Europea no puede comprometerse con esta ampliación 
sin haber modificado previamente, en algunos casos de manera fundamental, los 
mecanismos de su funcionamiento. 
Los compromisos contraídos en el Tratado de la Unión Europea deben asimismo 
respetarse íntegramente, muy especialmente la Unión Económica y Monetaria, que 
supone una moneda única en la fecha prevista. 
6. La . Conferencia que se inaugura presenta una importancia crucial; la 
profundización y la ampliación de la Unión están estrechamente ligadas. La 
Comisión espera de la Conferencia Intergubemamental que refuerce la Unión para 
preparar la ampliación en tomo a un proyecto político. La Unión, por 
consiguiente, debe: 
acercar Europa al ciudadano 
afirmarse en el exterior 
dotarse de un sistema institucional adecuado para funcionar en una Europa 
ampliada. 
En estas condiciones, la Comisión es favorable a la reunión de la Conferencia 
Intergubemamental. 
I.Una Europa para el ciudadano 
El ciudadano debe implicarse en Europa. La noción de "ciudadanía europea", 
consagrada por el Tratado de la Unión Europea, completa la ciudadanía nacional. 
Esta noción de ciudadanía, que es múltiple, debe desarrollarse: 
Se basa en un modelo europeo de sociedad, que comprende el respeto de 
los derechos fundamentales reconocidos por todos y un compromiso de 
solidaridad entre sus miembros. 
Se ejerce en un espacio en el que la libertad de movimientos y de 
establecimiento debe ir acompañada de suficientes condiciones de 
seguridad. 
Implica, por último, que los ciudadanos comprendan Europa, que, 
construida a partir de sucesivas enmiendas a los Tratados, se ha vuelto 
cada vez más compleja. Por consiguiente, conviene simplificarla y 
democratizarla. 
L Promover un modelo europeo de sociedad 
Edificado sobre un conjunto de valores comunes a todas las sociedades europeas, 
el proyecto europeo pretende promover dichos valores, que combinan los rasgos 
característicos de la democracia - derechos humanos, Estado de Derecho - con los 
de una economía abierta, basada en el dinamismo del mercado, la solidaridad y 
la cohesión. Entre estos valores figura el acceso de los ciudadanos a servicios 
universales o a servicios de interés general, que contribuyen a los objetivos de 
solidaridad e igualdad de trato. 
El modelo europeo de sociedad se traduce en el Tratado de la Unión Europea por 
objetivos generales, como la consecución de un alto nivel de empleo o de un 
desarrollo sostenible, mediante políticas específicas y por el estímulo del diálogo 
social. 
En el momento de franquear una nueva etapa política, merece la pena confirmar 
y puntualizar la defensa de dicho modelo. 
Derechos humanos 
Los Estados miembros de la Unión defienden los derechos humanos: todos han 
adherido al Convenio europeo sobre derechos humanos y libertades fundamentales. 
La propia Unión lo aplica, tanto en sus decisiones como en su actuación. 
No obstante, la Unión debería proclamar con más fuerza su comunión con dichos 
valores, bien directamente en el Tratado bien mediante la adhesión al Convenio. 
Ello estaría tanto más justificado cuanto que la Unión crece y se diversifica. Sobre 
este tema se espera próximamente un dictamen del Tribunal de Justicia. 
Además, la Conferencia debería incluir en el Tratado disposiciones por las que se 
prohibiera cualquier discriminación, fundamentalmente por lo que respecta a la 
igualdad de hombres y mujeres, por encima de las disposiciones relativas a la 
igualdad de remuneración y la condena del racismo y la xenofobia. 
Una Unión de Derecho 
10. Consolidar una Unión de Derecho significa garantizar ante todo la aplicación y el 
respeto del Derecho comunitario, responsabilidad que incumbe, en primer lugar, 
a las autoridades nacionales. Ello resulta tanto más necesario cuanto que una 
Comunidad ampliada comprende sistemas jurídicos y administrativos nacionales 
más heterogéneos. 
La Comisión considera que: 
habría que dotar de mayor eficacia a los instrumentos de aplicación del 
Derecho comunitario, en concreto por lo que respecta al mercado interior 
debería fortalecerse el papel del Tribunal de Justicia, en particular en lo 
que se refiere al cumplimiento de sus sentencias. 
11. Debe combatirse eficazmente el fraude a los intereses financieros de las 
Comunidades, lo que no será posible sin un compromiso total por parte tanto de 
los Estados miembros como de las instituciones. 
La Comisión propone que la Unión se dote de una base jurídica adecuada. 
La dimensión social 
12. Cada Estado miembro, por medio de políticas o normas públicas y con la 
participación de los interlocutores sociales y la sociedad civil, procura garantizar 
a todos los ciudadanos la consecución de los objetivos sociales, en el contexto de 
una economía abierta. 
Es vocación de la Unión contribuir a la realización de dichos objetivos, cuya 
consecución incumbe principalmente a los Estados miembros, agentes económicos 
e interlocutores sociales. Los ciudadanos han de percibir que la Unión contribuye 
a garantizar el mejor ejercicio de determinados derechos fundamentales de carácter 
social. 
La dimensión social debe ocupar un lugar destacado en la Conferencia. Se trata, 
ante todo, de establecer un zócalo social común para todos los ciudadanos de la 
Unión. Para ello, la Comisión considera requisitos esenciales la reintegración del 
protocolo social en el Tratado y la formulación más precisa de determinadas 
disposiciones sobre cooperación entre los Estados miembros en materia de política 
social, como la relativa a la lucha contra la exclusión o contra la pobreza. 
Asimismo, conviene asociar más estrechamente a aquellos agentes de la sociedad 
civil que sean capaces de llevar a cabo iniciativas y aportar nuevas 
manifestaciones de solidaridad. 
El empleo 
13 El desempleo mina los fundamentos de nuestra sociedad: afecta a cerca de veinte 
millones de personas, principalmente jóvenes. Sin menospreciar el papel de las 
políticas macroeconómicas adecuadas, su reabsorción depende fundamentalmente 
de los agentes económicos. 
En su Libro Blanco de 1993 sobre crecimiento, competitividad y empleo, la 
Comisión había propuesto un conjunto de acciones dirigidas a movilizar a todos 
los actores sociales. Esta estrategia sigue estando de actualidad: crecimiento, 
competitividad y empleo corren parejos. Sólo una economía competitiva puede 
garantizar una creación estable de puestos de trabajo. 
Una acción estructurada y coherente de la Unión ha de contribuir necesariamente 
a la restauración de un alto nivel de empleo, que ya constituye un objetivo del 
Tratado. 
La Comisión, a tal fin, propone insertar en el Tratado unas disposiciones 
específicas sobre el empleo, que, basándose en el acervo de la experiencia 
comunitaria y considerando el empleo como una cuestión de interés general, 
persigan: 
implantar las condiciones de una estrategia común en favor del empleo 
, fomentar la cooperación entre los diferentes agentes 
consolidar los dispositivos de vigilancia multilateral de los programas 
plurianuales de los Estados miembros 
tener en cuenta el empleo en todas las políticas comunitarias. 
14. Un desarrollo sostenible 
Una de las principales preocupaciones de los ciudadanos de la Unión es un medio 
ambiente basado en un alto nivel de protección. 
La Comisión considera que habría que reforzar las disposiciones del Tratado 
relativas a un desarrollo sostenible y a un medio ambiente sano en dos aspectos: 
el derecho a disfrutar de un medio ambiente sano y el deber de conservarlo 
deberían incluirse entre las disposiciones del Tratado relativas al ciudadano 
el medio ambiente debería estar expresamente integrado en las restantes 
políticas de la Unión 
2. Establecer un espacio de libertad y seguridad 
15. El principio de la libre circulación de personas por el territorio de la Unión está 
consagrado en el Tratado. No obstante, su aplicación sigue estando sujeta a 
importantes limitaciones: 
no se pone en práctica sino de manera incompleta en el conjunto de la 
Unión 
para avanzar en este ámbito, algunos países han tenido que recurrir a un 
convenio ad hoc (Acuerdo de Schengen); no obstante dicho convenio no 
ofrece las mismas garantías que el Derecho comunitario. 
El ejercicio de la libertad de circulación supone también un control suficiente de 
problemas complejos, que se han internacionalizado, sin que ninguno de ellos se 
detenga en la frontera del Estado miembro. Por ejemplo, el asilo, los flujos 
inmigratorios, la delincuencia, la droga y el terrorismo. 
Hasta ahora, la Unión ha abordado estos problemas con métodos y medios 
ampliamente superados. 
La Comisión propone poner remedio a las insuficiencias del Tratado en los 
ámbitos de la justicia y de los asuntos de interior, concretamente, a su falta de 
eficacia y a la ausencia de control democrático y judicial, dotándole de objetivos 
claros e instrumentos y métodos apropiados. 
16. El objetivo general es aplicar y reforzar el principio de libre circulación y 
residencia, que ya está consagrado por el Tratado, en un contexto de seguridad. 
Los objetivos específicos se articularían en torno a cuatro ejes: 
Fijar unas condiciones comunes de entrada, residencia y régimen jurídico 
de los subditos de terceros países en la Unión. 
Hacer posible un reconocimiento mutuo eficaz de las sentencias dictadas 
por los Tribunales nacionales. 
Luchar contra la delincuencia y el fraude en sus distintas formas. 
Fomentar una eficiente cooperación entre las administraciones de los 
Estados miembros. 
17. Además, deberían acordarse los siguientes instrumentos y métodos: 
Adopción de decisiones 
La actual generalización de la unanimidad lleva, bien a paralizar el Consejo, bien 
a desplazar la decisión al nivel más bajo. La Comisión considera que debería ser 
substituida, en principio, por la mayoría cualificada. 
Es necesaria una mayor participación del Parlamento, sobre todo en los temas que 
pueden afectar a los derechos individuales de los ciudadanos. 
Por último, debería reconocerse la capacidad de iniciativa de la Comisión en todos 
los ámbitos de la cooperación judicial y de los asuntos de interior. 
Instrumentos jurídicos 
Ni la acción ni la posición común, de efectos jurídicos poco claros, ni el convenio 
internacional clásico, cuya entrada en vigor es aleatoria y tardía, son instrumentos -
adaptados a las necesidades en estas materias; es preciso que la Unión disponga 
en este campo de instrumentos jurídicos más eficaces . 
Control jurisdiccional 
Las decisiones adoptadas deberían someterse al control del Tribunal de Justicia, 
aunque sólo fuera en aras de una aplicación uniforme de los textos. 
Métodos de trabajo 
Hay que simplificar las actuales estructuras de trabajo del Consejo, de múltiples 
niveles, que impiden un trabajo eficaz. 
18. La Comisión considera que se alcanzarían mejor estos objetivos transfiriendo los 
ámbitos de la justicia y de los asuntos de interior al marco comunitario, con 
excepción de la cooperación judicial en materia penal y de la cooperación policial. 
Esta transferencia se impone muy especialmente en los ámbitos más estrechamente 
vinculados a la circulación de las personas, como las normas por las que se rigen 
el cruce de las fronteras externas, la lucha contra la droga, la política de 
inmigración, la política con respecto a los subditos de terceros países y el asilo. 
Esta lógica lleva a integrar el contenido de Schengen en el marco del Tratado. 
3. Simplificar y democratizar Europa 
19. Si queremos una Europa democrática, la acción de la Unión debe ser comprendida 
por los ciudadanos. Del mismo modo, la transparencia es una exigencia a la que 
deben responder las instituciones: las acciones de la Unión deben ser accesibles 
e inteligibles para garantizar el acceso de las personas interesadas a una 
información útil. 
7 
El papel del Parlamento Europeo es, evidentemente, primordial y debe ser 
reforzado. 
La transparencia y el control democrático sólo se lograrán si los Parlamentos 
nacionales están más asociados a los asuntos de la Unión. A tal fin, éstos han de 
disponer a su debido tiempo de toda la información necesaria de las instituciones 
y órganos de la Unión, así como de sus respectivos Gobiernos. 
Europa debe actuar menos para actuar mejor. Ya se ha comprometido en esta vía, 
al poner en marcha el principio de subsidiariedad consagrado en el Tratado. Los 
Estados miembros y las instituciones deben proseguir por este camino, el único 
por el que Europa puede actuar al nivel más eficaz, sea comunitario, nacional o 
regional. 
Simplificar Europa supone, ante todo, la modificación de sus normas 
institucionales. Por consiguiente, es preciso: 
simplificar y consolidar los Tratados 
simplificar y democratizar la adopción de decisiones 
/. Simplificar y consolidar los Tratados 
20. Los Tratados constitutivos de la Unión y de las Comunidades Europeas se han ido 
haciendo a lo largo de los años cada vez más complejos y cada vez menos 
-inteligibles. 
La existencia de una docena de tratados y actos básicos, que engloban más de 700 
artículos, entre los se cuentan disposiciones de naturaleza fundamental y otras de 
carácter técnico, así como la supervivencia de numerosas disposiciones obsoletas 
dificultan el acceso al Derecho primario de la Unión Europea. 
Además, la coexistencia de tres Comunidades, jurídicamente distintas, y la Unión, 
que las engloba sin tener, en cambio, personalidad jurídica, no facilita la 
percepción por la opinión pública del proceso de integración europea. 
Por último, las modalidades de cooperación "intergubemamental" en materia de 
política exterior y asuntos de justicia y de interior complican todavía más la 
construcción. 
La tarea de simplificación y consolidación de los Tratados debe hacerse lo más a 
fondo posible. 
2. Simplificar y democratizar la adopción de decisiones 
21. La multiplicación y complejidad de los procedimientos, tanto legislativos como de 
ejecución, han transformado la adopción de decisiones de la Unión en un sistema 
ininteligible y recargado. Por otro lado, deberían simplificarse las disposiciones 
relativas al procedimiento presupuestario y habría que consolidar el acervo de los 
acuerdos interinstitucionales 
En nombre de la transparencia y la democracia resulta imprescindible que la 
Conferencia Intergubemamental lleve a cabo un replanteamiento y simplificación 
de este sistema. 
22. La Comisión propone cuatro medidas para poner remedio a esta situación. 
Procedimientos de adopción de decisiones 
Deberían limitarse a tres tipos: decisiones adoptadas previo dictamen simple del 
Parlamento, previo dictamen conforme del mismo y en codecisión entre el 
Parlamento y el Consejo. 
Codecisión 
Debería ampliarse y simplificarse. Constituye uno de los mayores avances en el 
proceso de maduración de un auténtico poder legislativo del Parlamento Europeo. 
De conformidad con lo dispuesto en el Tratado, la Comisión someterá al Consejo 
un informe sobre la extensión del ámbito de aplicación de la codecisión. 
La Comisión considera que, en general, el procedimiento de codecisión ha 
funcionado bien. No obstante, podría ser más rápido y eficaz si se simplificara, 
principalmente mediante la introducción de plazos en primera lectura, la supresión 
dp la fase de intención de rechazo en la segunda lectura y la supresión de la 
tercera lectura. 
En cuanto al ámbito de aplicación de la codecisión, la Comisión considera que los 
actos de carácter legislativo deben adoptarse en codecisión, lo que supone una 
clarificación de lo que corresponde al ámbito legislativo. En cualquier caso, la 
codecisión debería aplicarse a los ámbitos regulados en la actualidad por el 
procedimiento de cooperación, que debería desaparecer. 
Dictamen conforme 
Debería completarse y clarificarse el ámbito de aplicación de los dictámenes 
conformes. En las materias de orden "constitucional" (modificación de los 
Tratados, recursos propios), debería exigirse el dictamen conforme del Parlamento 
Europeo. 
En cambio, este procedimiento debería dejarse, de aplicar a los ámbitos legislativos 
y a los programas de acción comunitarios, para los que la codecisión ha de ser la 
norma. 
Por último,jsn materia de acuerdos internacionales, debería clarificarse el ámbito 
de aplicación del dictamen conforme, inspirándose en el papel desempeñado por 
los Parlamentos nacionales en los Estados miembros. 
3) 
Medidas de ejecución 
El sistema comunitario en materia de medidas de ejecución es complejo y poco 
transparente. 
Los procedimientos de adopción de decisiones, por lo que a actos de ejecución se 
refiere, deberían definirse de manera más conforme a las responsabilidades de las 
instituciones. Esto quiere decir que la Comisión ha de desempeñar plenamente su 
papel de órgano ejecutivo, bajo el control de la autoridad legislativa. A este 
respecto, conviene tener en cuenta el papel del Parlamento cuando el acto básico 
se adopta en codecisión. En este caso, habría que prever un procedimiento por el 
que el Parlamento o el Consejo puedan oponerse a un proyecto de medida 
propuesto por la Comisión. La medida se adoptaría entonces en codecisión. 
Además, debería reducirse el número de procedimientos de ejecución para evitar 
debates estériles entre instituciones sobre el tipo de procedimiento que hay que 
seguir y tener más en cuenta la naturaleza de las decisiones que deban adoptarse. 
La Comisión sugiere limitarse, como máximo, a los tres tipos de comités, con sus 
correspondientes procedimientos, suprimiendo las variantes: comité consultivo, 
comité de gestión y comité de reglamentación. 
0 
Il.Una identidad exterior fuerte 
23. Según el Tratado de la Unión Europea, la Unión debe "afirmar su identidad en el 
ámbito internacional". Pero la experiencia no ha confirmado las expectativas que 
los Estados miembros pudieran tener de una mayor influencia de su acción común. 
Sus esfuerzos han sido a menudo dispersos y corren el riesgo de serlo aún más 
después de la ampliación. 
La Conferencia debe tener un propósito simple y claro: dotar a la Unión de una 
auténtica capacidad de actuación, más que de reacción, facilitando así una mejor 
defensa de los intereses de los ciudadanos. 
Ya existen, en diverso grado, algunos elementos de una política exterior única y 
coherente, en ámbitos como la política comercial, la ayuda económica, la acción 
en favor del desarrollo y la acción humanitaria. Otros elementos, como la política 
exterior y de seguridad común, se encuentran todavía en un estadio insuficiente 
de desarrollo. 
La Conferencia, por consiguiente, debería perseguir los siguientes objetivos 
principales: 
reunir los distintos elementos de las relaciones exteriores en un todo eficaz, 
mediante estructuras y procedimientos que refuercen la coherencia y la 
continuidad de la acción exterior. 
mejorar la política exterior y de seguridad común en todas las fases 
crear un auténtica identidad europea en los ámbitos de la seguridad y la 
defensa, parte integrante de la política exterior y de seguridad común. 
1. Garantizar la coherencia de la acción exterior 
24. La Unión debería ser capaz de hablar con una sola voz. Su política exterior no 
será eficaz hasta que alcance una unidad de acción entre los diferentes elementos 
que la componen y de los que son responsables diferentes instituciones. 
El Tratado ya impuso al Consejo y a la Comisión la obligación de actuar de 
manera coherente en política exterior. Sin embargo, en la medida en que la actual 
estructura del Tratado no garantiza esta coherencia, es preciso reforzar dicha 
obligación. 
La Presidencia del Consejo y la Comisión deberían asegurarse de que 
efectivamente cooperan las dos instituciones responsables, en virtud de distintos 
títulos, de la política exterior. Esto reforzaría considerablemente la continuidad y 
aumentaría la eficacia de la política exterior de la Unión. 
2. Reforzar la acción comunitaria exterior 
Hay que abordar tres cuestiones: 
La política comercial 
25. Las disposiciones del Tratado deben actualizarse para adaptarse a la radical 
evolución de las estructuras de la economía mundial, en la que los servicios, la 
propiedad intelectual y las inversiones extranjeras directas desempeñan un papel 
cada vez mayor, fenómeno que se refleja en la mayor responsabilidad atribuida a 
la Organización Mundial del Comercio. 
Los poderes de que dispone la Comunidad para abordar estos aspectos de la 
política comercial no están claramente definidos y generan inútiles debates de 
procedimiento, debilitándose con ello la defensa de los intereses de los Estados 
miembros y, por consiguiente, la de sus empresas. 
La Comisión considera que habría que clarificar consecuentemente la política 
comercial de la Comunidad. 
Funcionamiento de la Unión en los organismos internacionales 
26. El Tratado no se adapta bien a la creciente necesidad en la que se encuentra la 
Unión de negociar en el marco de organismos internacionales o de participar en 
su funcionamiento. Las dificultades aparecen cuando algunos aspectos son, a la 
vez, competencia de la Comunidad y de los Estados miembros. La coordinación 
de los puntos de vista de los Estados miembros resulta complicada e ineficaz, de 
modo que la posición de negociación se ve normalmente debilitada. 
La .Comisión propone que el Tratado contenga disposiciones explícitas para que 
la Unión pueda, con una sola voz, defender todos los intereses en liza. 
Complementariedad de las políticas exteriores de los Estados miembros con la de 
la Comunidad 
27. En general, convendrá organizar, mediante los mecanismos oportunos, una 
auténtica convergencia entre las políticas de los Estados miembros y la de la 
Comunidad en aquellos ámbitos respecto de los que exista una competencia 
compartida, como desarrollo, transportes y medio ambiente. 
3. Consolidar la política exterior y de seguridad común 
28. En primer lugar, conviene señalar que una política exterior y de seguridad común 
no puede desarrollarse sin una voluntad política firmemente declarada por parte 
de los Estados miembros y unos objetivos claramente definidos. 
La Presidencia y la Comisión deberían asegurar conjuntamente la visibilidad de 
la política exterior y de seguridad común. 
12 
Ello requiere, en cualquier caso, toda una serie de mejoras, que van desde la 
preparación de las decisiones hasta la adopción y ejecución de las mismas. A lo 
largo de todo este proceso resulta imprescindible que el tándem 
Presidencia/Comisión actúe coherente y eficazmente. La Comisión, por su parte, 
reforzará su dispositivo interno para responder a esta exigencia. En este contexto, 
la Conferencia debería examinar los medios para reforzar la Presidencia, con el 
apoyo de la Secretaría del Consejo. 
Preparación de las decisiones 
29. Las decisiones deben apoyarse en un mejor análisis y en un análisis que sea 
común a los miembros de la Unión. 
A tal efecto, debería crearse una "célula de análisis común", integrada por expertos 
de los Estados miembros y de la Comisión. Se trataría de un servicio común, que 
recibiría, eventualmente, una contribución de la Unión de Europa Occidental y 
cuyos análisis proporcionarían a la Presidencia y a la Comisión elementos útiles 
para una formulación coherente de sus propuestas. La ubicación de esta célula es 
una cuestión de importancia menor. 
La formulación de la política exterior se facilitaría por la inclusión en las 
estructuras de preparación del Consejo de un Comité Político permanente en 
Bruselas. 
Adopción de decisiones 
30. El Tratado ha introducido en la política exterior y de seguridad común las 
nociones de "posición común" y de "acción común". El uso que se ha hecho de 
estos dos instrumentos jurídicos ha sido confuso y fuente de conflictos. 
La Comisión considera que convendría clarificar la utilización de los mismos. 
31 Sea cual sea el instrumento utilizado, lá obligación de unanimidad dificulta la 
adopción de decisiones. 
La Comisión considera que en la política exterior y de seguridad común 
convendría recurrir, como norma general, al voto por mayoría cualificada, 
debiendo, en cualquier caso, preverse normas específicas para las cuestiones 
relacionadas con el ámbito militar. 
Por otro lado, existen situaciones en las que un número limitado de Estados desea 
actuar en un tema determinado. Dichas iniciativas deberían poder también 
constituir acciones de la Unión, siempre que no se opongan al interés general de 
la Unión y éste esté debidamente representado. 
Ejecución de las decisiones 
32. Representar a la Unión en el exterior y ejecutar sus decisiones es una tarea de 
múltiples facetas, debido al importante papel de los Estados miembros y a la 
13 
pluralidad de parámetros que caracterizan la política exterior. El factor común es 
el marco institucional único: sea cual sea el ámbito, comunitario o 
"intergubemamental", las decisiones se adoptan por el Consejo. 
Las responsabilidades de ejecución deberían incumbir principalmente a la 
Presidencia y a la Comisión, aunque este enfoque no impediría confiar 
eventualmente determinadas tareas ad hoc a personalidades especialmente 
mandatadas para ello. 
33. En la medida en que las decisiones adoptadas a título de la política exterior y de 
seguridad común suponen gastos, la situación actual no es ni transparente ni 
eficaz, puesto que requiere unas negociaciones específicas para cada ocasión. 
La Comisión propone que los correspondientes gastos se incluyan en el 
presupuesto de la Comunidad, salvo decisión expresa en contrario. 
4. Construir una identidad europea de seguridad y de defensa 
34. La política exterior de la Unión adolece de una incapacidad de proyectar un apoyo 
! militar convincente. Se trata de una indiscutible lección de la reciente experiencia. 
Es imprescindible una auténtica identidad europea en materia de seguridad y de 
defensa, que exige de los Estados miembros una voluntad política clara. 
El eje central de la defensa sigue siendo la OTAN, dentro de la que conviene 
desarrollar un pilar europeo. En este contexto, la UEO desempeña un importante 
papel en la línea ya trazada por el Tratado. No obstante, no todos los Estados 
miembros asumen, en el momento actual, idénticos compromisos de defensa 
respecto de la OTAN o de la UEO. 
La Comisión considera que una auténtica política exterior y de seguridad común 
ha de desembocar en una defensa común. 
35. Por consiguiente, procede que la Conferencia: 
permita la introducción en el Tratado de compromisos de la Unión sobre 
misiones de mantenimiento o de restablecimiento de la paz (misiones 
conocidas como "de Petersberg") 
refuerce la capacidad de la Unión en materia de seguridad, mediante la 
previsión de una adecuada participación de los Ministros de Defensa en el 
Consejo 
reexamine el papel de la Unión de Europa Occidental con vistas a su 
integración en la Unión, de acuerdo con un calendario fijado. 
14 
En este contexto, la Comisión recuerda que la seguridad y la defensa de la Unión 
han de reposar sobre una base industrial sólida, con unos niveles de éxito 
convincentes. Ello exige una mejor integración del sector del armamento en las 
reglas generales del Tratado y una solidaridad y una cooperación reforzadas, que 
comprendan la creación de una agencia del armamento y un enfoque coherente en 
materia de comercio exterior. 
15 
IILUnas instituciones para la Europa ampliada 
36. El objetivo de las propuestas precedentes es fortalecer la Unión, tanto desde el 
punto de vista interno como externo. En cualquier caso, son imprescindibles 
puesto que se proponen dotar a la Unión de los medios para alcanzar sus 
ambiciones, a la vez que condicionan el éxito de la ampliación. 
37. Esta ampliación plantea asimismo algunas cuestiones institucionales, que le son 
propias. 
La Comisión considera que la Conferencia deberá resolver tres problemas: 
tener en cuenta las repercusiones en las instituciones del mayor número de 
miembros 
apartarse sistemáticamente de la decisión por unanimidad 
implantar una flexibilidad gracias a la que la Unión pueda progresar sin 
verse obstaculizada por el ritmo de sus miembros más lentos. 
1. Adaptar las instituciones 
38. El substancial incremento de miembros de la Unión tendrá unos efectos mecánicos 
en el funcionamiento de las instituciones. Sin lugar a dudas la dificultad de 
trabajar juntos aumentará con el número de participantes: mayor número de 
lenguas, reuniones más largas y menos interactivas. Los problemas de orden 
práctico serán numerosos y no conviene ignorarlos. 
Al mismo tiempo, la ampliación tendrá auténticas consecuencias institucionales, 
ante las que resulta esencial preservar el equilibrio global entre instituciones. 
Parlamento Europeo 
39. El número de escaños atribuido a cada país en el Parlamento Europeo ha servido 
hasta el momento para lograr un compromiso entre la realidad demográfica y una 
corrección de la misma, mediante una hiperrepresentación de los Estados menos 
poblados, gracias a la cual pueden estar representadas las principales tendencias 
políticas de todos los Estados. 
Es preciso mantener este principio en una Unión ampliada. Pero, para evitar un 
tamaño desmesurado del Parlamento Europeo, debería limitarse el número de 
parlamentarios, con independencia del número de Estados adhérentes a la Unión. 
El Parlamento Europeo ha propuesto, él mismo, la limitación de sus miembros a 
700. La Comisión comparte esta sugerencia. 
16 
Una consecuencia de esta reducción será que el tamaño de la circunscripción 
electoral de cada parlamentario aumentará, hasta superar el millón de electores en 
los Estados más poblados. La Comisión considera que, en ese caso, resulta tanto 
más imperioso fijar un sistema electoral común, que garantice de manera óptima 
la representatividad de los diputados, tal como, por otro lado, se prevé en el 
Tratado. 
Consejo de Ministros 
40. El incremento del número de miembros se hará también notar en el Consejo de 
Ministros, fundamentalmente en tres aspectos: 
Es verdad que, en virtud del sistema de rotación semestral de la 
Presidencia, cada Estado miembro la ejercerá de una manera más 
espaciada. Con todo, la Comisión considera que la Presidencia es un 
servicio y una carga que cada Estado asume en nombre de la Unión y que 
moviliza a la opinión publica de dicho país en tomo a la idea europea. La 
Conferencia deberá, en cualquier caso, examinar las diferentes modalidades 
de refuerzo de los poderes de acción de la Presidencia, así como el orden 
de rotación de los semestres presidenciales. 
La ponderación de los votos entre los Estados miembros: el voto por 
mayoría cualificada representa un mecanismo fundamental del proceso de 
adopción de decisiones en el Consejo, cuyo corolario es la ponderación de 
los votos de los Estados miembros: la ponderación se estableció como un 
_ compromiso entre Estados, iguales en Derecho pero de diferente peso 
demográfico, de modo que la actual ponderación de los votos representa 
una vía, aceptada por todos, en favor de los Estados menos poblados de 
la Unión. 
No obstante, es igualmente cierto que la ampliación afectará a países que 
son, casi todos, Estados relativamente poco poblados, de donde se deriva 
que, si se conserva la actual ponderación, se aumentará el peso relativo de 
los Estados más pequeños. 
La Comisión, por consiguiente, considera que, para conservar el equilibrio 
actual, estará justificado en el momento de la ampliación, bien adaptar la 
ponderación de los votos, bien introducir un sistema nuevo que haga 
referencia, a la vez, a la mayoría de Estados miembros y a la mayoría de 
población de la Unión. 
El umbral de la mayoría cualificada:,la ampliación hará necesariamente 
más compleja la adopción de decisiones. La Comisión, por lo tanto, 
considera que dificultar la adopción de decisiones no puede ser la 
consecuencia de ninguna adaptación. Por lo tanto, en ningún caso deberá 
superarse el umbral normal de la mayoría cualificada, fijado desde el 
origen de la Comunidad en torno al 71%. 
17 
Además, se observa la necesidad de que el Consejo de Asuntos Generales recupere 
un papel eficaz de coordinación y arbitraje en los diferentes ámbitos del Tratado. 
Comisión 
41. Desde la perspectiva de un substancial aumento del número de miembros de la 
Unión, hay que preservar, a la vez, la legitimidad, la colegialidad y la eficacia de 
una Institución cuya vocación es representar, con total independencia, el interés 
general. 
Ello significa, en primer lugar, garantizar su derecho de iniciativa, sus poderes de 
ejecución y su función de garante de los Tratados. 
La Comisión, además, considera que su Presidente deberá ser designado por el 
Consejo Europeo y aprobado por el Parlamento. El Presidente de la Comisión 
deberá consecuentemente desempeñar un papel importante en la composición de 
la Comisión para garantizar mejor su colegialidad. En este contexto, sus miembros 
deberán designarse de común acuerdo entre el Presidente de la Comisión y los 
respectivos Gobiernos de los Estados miembros. 
42. La Comisión considera que, en el contexto de la ampliación, debería reducirse 
el número de Comisarios a uno por Estado miembro. 
La Comisión es consciente de que, por encima de un determinado número de 
Estados miembros, será preciso reexaminar su composición y estructura. La 
jConferencia deberá establecer el adecuado procedimiento a tal efecto. 
Tribunal de Justicia 
43. El Tribunal de Justicia se enfrentará también al reto del número de miembros. La 
perspectiva de llegar a la sesentena de magistrados en el Tribunal de Justicia y en 
el Tribunal de Primera Instancia impone un reflexión profunda sobre las 
consecuencias de tal evolución. 
En su informe al Grupo de Reflexión, el Tribunal de Justicia hace hincapié en la 
importancia de que estén representados los diferentes sistemas jurídicos nacionales 
pero, asimismo, señala "que un aumento importante del número de jueces podría 
tener como resultado que el Tribunal de Justicia, al actuar en Pleno, atravesara la 
frontera invisible que separa a un órgano jurisdiccional colegiado de una asamblea 
deliberante; además, en la medida en que la inmensa mayoría de los asuntos serían 
juzgados por las Salas, podría poner en peligro la coherencia de la jurisprudencia". 
La Comisión sostiene asimismo las sugerencias del Tribunal en cuanto a la 
posibilidad de prolongar, sin posibilidad de renovación, el mandato de los jueces, 
con el fin de sentar aún más su independencia. 
2. Generalizar el voto mavoritario 
44. El mantenimiento de la unanimidad en una Unión ampliada llevaría 
frecuentemente a la parálisis. En efecto, la dificultad de conseguir la unanimidad 
aumenta de manera exponencial con el número de miembros. 
La Comisión, por consiguiente, propone que el voto mayoritario se convierta en 
norma general. 
A este propósito conviene añadir dos observaciones complementarias: 
No es fatalmente necesario sustituir la unanimidad por la mayoría 
cualificada tal como se entiende actualmente. En ámbitos especialmente 
delicados, la decisión, por ejemplo, podría adoptarse por una mayoría 
"supercualificada". 
Lo que vale para la legislación comunitaria, vale también para el propio 
Tratado y su modificación: si en el futuro solo pudiera modificarse por 
unanimidad, el Tratado podría quedarse definitivamente anclado en el 
estado en el que le hubiera dejado la Conferencia de 1996, lo que restaría 
probabilidad a la perspectiva de ulteriores progresos de la construcción 
europea. 
A este respecto, hay que considerar que los Tratados contienen en la 
actualidad disposiciones de índole diversa, sólo algunas de las cuales 
~ presentan un carácter fundamental (preámbulo, principios fundamentales, 
objetivos de la Unión, funcionamiento de las Instituciones), mientras que 
otras no tienen dicho carácter (políticas de la Unión). En la consolidación 
de los Tratados, que se menciona más arriba, debería establecerse una clara 
distinción entre estos dos tipos de disposiciones. 
La Comisión opina que en el futuro, como mínimo, las disposiciones que 
no tengan naturaleza "constitucional" deberían poder modificarse según un 
sistema menos rígido que el actualmente en vigor. 
3. Articular la flexibilidad 
45. La Unión Europea no ha de estar condenada a avanzar al ritmo de sus miembros 
más lentos. 
Esto es aún más cierto en una Unión ampliada. 
La Unión lleva mucho tiempo practicando determinadas formas de flexibilidad: 
la legislación comunitaria contiene excepciones o derogaciones, en principio, 
limitadas o temporales. Sin duda, en el contexto de la adhesión de nuevos Estados 
miembros, se recurrirá a esta práctica para ir llevándolos progresivamente a una 
plena participación en todas las políticas comunes. 
19 
La Comisión constata, por otro lado, que la profundización de la Unión ya se lleva 
a cabo mediante la aplicación de la flexibilidad, como puede comprobarse con la 
Unión Económica y Monetaria. 
En cambio, la Comisión rechaza enérgicamente cualquier idea de "Europa a la 
carta" (como el protocolo social), que niega el proyecto europeo común y los 
vínculos solidarios que el mismo engendra. 
46. No obstante, la Comisión considera que la Unión Europea debe hacer posible 
ciertas formas de cooperación o integración reforzadas entre aquellos de sus 
miembros que deseen progresar con mayor rapidez en la realización de los 
objetivos del Tratado. Este enfoque únicamente debería contemplarse una vez que 
se hayan agotado todas las posibilidades de acción entre todos los Estados 
miembros con arreglo al Tratado. 
Para garantizar la unidad de la Unión, esta flexibilidad deberá respetar los 
siguientes principios: 
compatibilidad con los objetivos de la Unión 
respeto del marco institucional de la Unión 
apertura permanente a los Estados que deseen y puedan acogerse a ella 
preservación del mercado único y de sus políticas de acompañamiento. 
La Comisión deberá ser el garante del respeto de los principios enumerados más 
arriba, bajo el control del Tribunal de Justicia. 
20 
CONCLUSION 
47. La Comisión exhorta a que se celebre una Conferencia Intergubemamental 
ambiciosa, que debe servir de foro para un auténtico debate sobre Europa, sus 
finalidades, los grandes retos del futuro y el papel de cada uno en esta Europa. El 
debate hay que iniciarlo, ya, para que pueda contribuir a esclarecer las tareas de 
los negociadores. No podemos esperar a encontramos en la fase de ratificación 
para hablar de Europa. 
La Comisión, en este debate, quiere recordar verdades muy simples. La primera, 
evidente aunque olvidada con frecuencia, que el éxito más espectacular de la 
construcción europea sigue siendo el espacio de paz y prosperidad creado. A partir 
de ahora se trata de desarrollar este legado incomparable y ampliarlo a los países 
de una Europa dividida durante mucho tiempo. 
A continuación, la utilidad del método comunitario. Gracias a este enfoque 
innovador, basado en instituciones originales, el Derecho y la solidaridad, la Unión 
ha llegado a ser lo que es hoy. Si bien es cierto que hay que conservar los valores, 
también hay que adaptar sus métodos al nuevo contexto, que es el del paso a una 
Unión con un carácter político más auténtico y que pronto contará con más de 
quince miembros. Éste es el sentido de las reformas preconizadas por la Comisión. 
Por último está el imperativo de la voluntad política. Trazar objetivos claros y 
crear los instrumentos necesarios es una necesidad incuestionable. La Unión debe 
dotarse de los medios para alcanzar sus ambiciones. Pero de nada servirían sus 
esfuerzos si no existe una auténtica voluntad política. Es evidente que el problema 
del paro no se resuelve con un capítulo sobre el empleo en el Tratado, igual que 
la política exterior no se crea con una firma. Pero la consagración en el Tratado 
crea una obligación de actuar conjuntamente. 
Ser lúcido no significa renunciar a nada. Que la Conferencia Intergubemamental 
sirva para movilizar energías y voluntades. Para lanzar un mensaje de confianza 
y determinación a los ciudadanos y al mundo. Para hacer saber que la Unión tiene 
objetivos claros y los medios para conseguirlos. Que Europa, unida en la 
diversidad, está presta a defender su modelo de sociedad, y a poner el crecimiento 
y la competitividad al servicio de un ideal social y cultural. Que Europa, 
reuniendo en un mismo aliento el valor de sus instituciones y el esfuerzo de sus 
Estados miembros, se hará cargo de sus responsabilidades a escala internacional. 
Que Europa, lejos de ser una suma de egoísmos, será el crisol de todas las 
riquezas de este continente. 
21 


ISSN 0257-9545 
COM(96) 90 final 
DOCUMENTOS 
ES 01 
N° de catálogo : CB-CO-96-095-ES-C 
ISBN 92-78-01211-4 
Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas 
L-2985 Luxemburgo