COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
Bruselas, 06.05.1997 
COM(97) 199 final 
PROTECCIÓN DE LOS INTERESES FINANCIEROS DE LA COMUNIDAD 
LUCHA CONTRA EL FRAUDE 
PROGRAMA DE TRABAJO 1997/1998 
(presentado por la Comisión) 

Introducción 
Ei presente programa de trabajo refuerza la presencia sobre el terreno y prosigue la 
política de asociación con las autoridades nacionales. También pretende reforzar la 
legislación para garantizar la compatibilidad de las normas jurídicas nacionales y la 
cooperación transnacional. 
Los esfuerzos se centrarán en 6 temas: 
detección de las irregularidades 
recaudación de las cantidades de que se trate 
prevención del fraude y legislación impermeable al mismo 
sanciones administrativas y disuasión 
un espacio judicial para la protección de los intereses financieros de la Unión 
preparación de la ampliación y relación con los países no miembros. 
En cada uno de estos temas se aplicarán los principios del SEM 2000 sobre la gestión 
financiera. Se hará hincapié en el aspecto de la prevención, en particular en la calidad y 
en la capacidad de aplicar la legislación, así como en su aplicación correcta y homogénea. 
En lo que se refiere al sector aduanero, se aplicarán los principios que resulten del 
programa "Aduana 2000". 
Hay que señalar algunas prioridades. 
Se dará prioridad a las recomendaciones del Parlamento Europeo sobre la intensificación 
de la cooperación aduanera. También se dará prioridad al fortalecimiento del régimen 
preferencial a fin de prevenir y combatir mejor el fraude. 
En materia de fiscalidad indirecta, se intensificará la cooperación con los Estados 
miembros a nivel de la Unión a fin de mejorar el funcionamiento de los sistemas de IVA 
y de impuestos sobre consumos específicos dentro del mercado interior. 
Se desarrollarán acciones antifraude específicas en algunos terceros países, especialmente 
en los nuevos Estados independientes y en los países candidatos a la adhesión de Europa 
Oriental y Central. Esto reviste especial importancia de cara a la preparación de la 
adhesión. 
Las mejoras recientes en materia de lucha antifraude son, esencialmente: 
las disposiciones sobre la notificación de fraudes que ya se aplican en todos los ámbitos 
de actividad comunitaria; 
un Reglamento para la protección de los intereses financieros de la Comunidad que se 
aprobó en diciembre de 1995; 
el Reglamento sobre los "controles y verificaciones in situ" aprobado en noviembre de 
1996; 
un Convenio y un Protocolo sobre la aproximación de normas, el reforzamiento de la 
cooperación y de la protección penal, firmados en julio de. 1995 y en septiembre de 1996. 
Estos dos textos deberán ser ratificados e incorporados en las legislaciones de los Estados 
miembros. 
Desde 1994 algunos Estados miembros han creado estructuras especializadas para la 
protección de las finanzas europeas mientras que otros han adoptado medidas para 
intensificar la cooperación con la Comisión. Se trata de hechos positivos y prometedores. 
El éxito de la política antifraude depende del esfuerzo continuo de los Estados miembros 
por mejorar las medidas a nivel nacional con vistas a una protección más eficaz de los 
intereses financieros. También forman parte del programa de trabajo los aspectos de la 
acción que se refieren a los Estados miembros, como la colaboración estrecha y el trabajo 
en conjunto. 
1. Fortalecimiento de la política de detección, de la cooperación y mejora del 
análisis de la información 
Una lucha eficaz contra el fraude comunitario se basa en la actividad operativa y requiere, 
por consiguiente, un gran control del fenómeno sobre el terreno. Se trata de reforzar la 
política de detección de casos de fraude mejorando las técnicas de investigación dentro 
de un marco legal que se ha reforzado con la aprobación del Reglamento (Euratom, CE) 
n° 2185/96 del Consejo. Este Reglamento constituye un importante paso hacia adelante 
para ei trabajo sobre el terreno. Establece las condiciones de realización de los controles 
y verificaciones in situ por la Comisión en estrecha colaboración con las autoridades 
competentes de los Estados miembros, en principio en todos los ámbitos de actividad de 
ias Comunidades. Asimismo, a partir de 1998 los Estados miembros y la Comisión podrán 
basarse en el mecanismo mejorado de asistencia mutua en el sector aduanero y agrario 
(Reglamento (CE) n° 515/97)1, que introduce la base jurídica para la creación de una base 
de datos en el marco del sistema de información aduanera. 
Corresponde ahora a la Comisión y los Estados miembros aunar esfuerzos y medios 
indispensables para poner en práctica este nuevo marco legislativo. Estos instrumentos y 
los que se están ultimando en el marco de la protección penal permitirán evaluar, a nivel 
judicial, el trabajo de investigación realizado en el marco de esta cooperación reforzada 
Comisión/Estados miembros. A partir de los primeros resultados podrán planificarse y 
llevarse a cabo los saltos cualitativos que nos impone la protección de las finanzas y del 
contribuyente europeo. 
La Comisión y los Estados miembros deberán tomar todas las medidas necesarias para 
mejorar las condiciones necesarias de la prevención, la detección y la cooperación, con 
vistas a desarrollar un enfoque común a nivel de la Unión. 
DO L 82 de 22.03.1997. 
El programa presentado por la Comisión para la creación de un nuevo sistema común del 
IVA y el informe sobre la cooperación administrativa en materia de impuestos 
indirectos3, que denuncian las debilidades y lagunas existentes en el marco actual para 
combatir los grandes fraudes internacionales en el sector de la fiscalidad, servirá de marco 
para definir las orientaciones de las acciones. 
En cuanto al papel de la Comisión, se hará hincapié en los medios destinados a combatir 
mejor la gran delincuencia financiera, el fraude transnacional y las irregularidades más 
graves. 
Para la realización de este primer grupo de acciones deberá adoptarse una serie de 
iniciativas en todos los sectores de actividad de la Unión: 
1.1. Aplicación efectiva sobre el terreno del Reglamento n° 2185/96 relativo a los 
controles y verificaciones in situ por los agentes de la Comisión. 
Presentación de las modalidades prácticas de aplicación del Reglamento (Euratom, CE) n° 
2IH5/964 del Consejo, relativo a los controles y verificaciones in situ efectuadas por la Comisión 
para la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas contra los fraudes 
y otras irregularidades. 
Primera evaluación de la experiencia de aplicación del Reglamento sobre controles y 
verificaciones in situ, finales del año 1998. En ese momento, la Comisión considerará la 
posibilidad de prever la imposición de multas o sanciones administrativas comunitarias a los 
operadores económicos que nieguen el derecho de acceso a la información o el derecho de acceso 
a los locales con vistas a reforzar el Reglamento "controles y verificaciones in situ". 
1.2 Instalación selectiva de Task Groups y su intervención en los sectores de alto 
riesgo en casos de implicación de redes de delincuencia organizada. 
A ejemplo del éxito logrado en los sectores del aceite de oliva y los cigarrillos, la Comisión, en 
la medida de los medios disponibles, creará nuevos Task Groups para intensificar la acción 
contra las organizaciones y las redes organizadas, especialmente en el sector del alcohol. 
1.3 Refuerzo de los instrumentos de cooperación aduanera. 
Cooperación entre servicios de investigaciones aduaneras 
Se desarrollarán investigaciones en común entre los servicios especializados de 
investigación aduanera, con la ayuda de la Comisión, para lograr una coordinación 
más eficaz, especialmente en los casos con implicaciones transnacionales. 
2 COM(96) 681 final. segundo informe sobre el artículo 14 para la aplicación del Reglamento 
218/92 para la cooperación administrativa en materia de impuestos indirectos (IVA). 
COM (96) 328 DE 22.07.1996. 
DO L 292 de 15.11.1996. 
5 La acción operativa se centrará más (asistencia mutua y, en su caso, Reglamento 
controles y verificaciones in situ) en los sectores y productos sensibles (tránsito, origen 
preferencial, antidumping...), tanto a nivel de las investigaciones en la Comunidad como 
a nivel de las investigaciones en los terceros países. 
Se propondrá a los servicios de aduanas que utilicen más eficazmente los instrumentos 
informáticos puestos a su disposición, tales como el Sistema de información previa para 
el control con objetivos preestablecidos de las mercancías sensibles y el Sistema de 
información aduanera (SID) con la asistencia técnica y la ayuda operativa de la 
Comisión. 
En materia de tránsito, el refuerzo de la seguridad de los movimientos implicará la 
adopción de medidas para limitar los riesgos de sustracción o sustitución de mercancías 
y facilitar la vigilancia, el seguimiento y el control de las operaciones (cf. punto 3.3). 
Creación de una célula comunitaria de análisis de riesgos. 
La coordinación de la gestión de riesgos se reforzará con la creación de una célula 
comunitaria de análisis de riesgos. En particular en el sector sensible textil, esta célula 
podría utilizar los resultados de los trabajos de elaboración estadística ya emprendidos 
(y que deberán reforzarse en el futuro) con vistas a establecer, sobre la base de un 
análisis cuidadoso de los intercambios comerciales y de las anomalías detectadas, los 
"criterios de alerta" que permitan identificar los casos que deben ser objeto de 
investigación. De forma general, las orientaciones resultantes de los trabajos de esta 
célula también permitirán aportar el apoyo necesario a los Task Groups. 
Utilización del "Sistema de información previa" (regímenes de tránsito) 
Tras haber demostrado su eficacia, la utilización de este sistema se generalizará y su 
aplicación será obligatoria para los movimientos de tránsito de los productos de alto 
riesgo y esta obligación se ampliará a los países que participan en el sistema de 
tránsito común (Visegrad 4 y AELCf. 
En materia de tránsito comunitario/común, los futuros participantes en el Tránsito 
Común deberán garantizar su capacidad para garantizar el buen funcionamiento de los 
procedimientos de tránsito y sus instrumentos, entre los que figura el Sistema de 
información previa. 
Creación de una base de datos central SID6. 
Para lograr una utilización más eficaz de la información intercambiada entre los 
Estados miembros a través de la red AFlS7 optimizada, el Reglamento del Consejo 
sobre la asistencia mutua y el Convenio sobre el uso de la informática en el sector 
Visegrad: Polonia, Chequia, Eslovaquia y Hungría (cf. punto 6.5.); AELC: Suiza, Noruega e 
Islandia. 
Sisteme d'Information Douanier. 
Antifraude Information System (ex-SCENT). 
5 
aduanero8 prevén, en particular, la creación de un sistema de información aduanera 
(SID) compuesto por una base de datos central que será gestionada por la Comisión. 
La creación de esta base ayudará a los Estados miembros a prevenir, investigar y 
perseguir las operaciones contrarias a las normativas aduanera o agrícola reforzando, 
a través de una difusión más rápida de la información, la eficacia de los procedimientos 
de cooperación y control de las autoridades competentes. 
1.4 Intensificación de la acción en el ámbito de los gastos directos, en particular en 
lo que respecta a los grandes programas regionales de desarrollo. 
Véase más adelante el punto 6 sobre la adhesión. 
1.5 Desarrollo de la asistencia mutua y de la cooperación entre los Estados miembros 
con la ayuda de la Comisión en materia de fiscalidad indirecta. 
En materia de IVA, la Comisión y los Estados miembros, de conformidad con las orientaciones 
contenidas en el informe sobre la aplicación del Reglamento n° 218/929 sobre la cooperación 
administrativa en materia de impuestos indirectos (IVA) 10 han de procurar desarrollar acciones 
de cooperación en materia de investigación y prevención del fraude. La falta de información a 
nivel comunitario, junto con las limitaciones del marco actual para tratar los complejos 
problemas del fraude internacional, representan un riesgo que es preciso asumir. La Comisión 
proseguirá el trabajo analítico ya iniciado, en colaboración con los Estados miembros, dentro 
del subcomité antifraude del Comité permanente de cooperación administrativa. 
La Comisión seguirá fomentando y apoyando los contactos y la cooperación entre sus servicios 
de investigación y los de los Estados miembros. Facilitará y contribuirá a la lucha contra los 
fraudes fiscales en los casos particulares de interés comunitario. La Comisión evaluará los 
resultados de esta cooperación y los tomará en cuenta, en su caso, al examinar en detalle la 
normativa comunitaria (Reglamento del Consejo (CEE) n° 218/92 y Directiva del Consejo n° 
71/99/CEE y, en su caso, el Reglamento sobre la protección de los intereses financieros), afin 
de mejorar los instrumentos y los mecanismos de asistencia mutua en el ámbito de los impuestos 
indirectos. El conjunto de estas actividades contribuirá a realizar el programa FISC ALLS", así 
como el programa para la aplicación del nuevo sistema común del IVA12. 
En materia de impuestos sobre consumos específicos, la Comisión trabajará en colaboración con 
los Estados miembros en el marco de un grupo de alto nivel, en relación con los productos 
sujetos a dichos impuestos (tabaco, alcohol), en particular en lo que se refiere al sistema de 
circulación, con vistas a definir una estrategia común en lo que respecta a la prevención y 
cooperación contra el fraude y a identificar las mejoras, incluidas las posibles modificaciones 
legislativas, a nivel nacional y comunitario. 
DO n° C 316 de 27.11.1995. Convenio pendiente de ratificación por los Estados miembros. 
DO L 24 de 01.02.1992 
COM (96) 681 final. 
COM(97) 175 de 23.04.1997. Programa destinado a mejorar el funcionamiento 
de las disposiciones del mercado interior relativas a la fiscalidad indirecta. 
COM (96) 328 de 22.07.1996. 
1.6 Intensificación de la lucha contra la delincuencia económica. 
Aparte de los sectores en que están enjuego los recursos propios o la financiación comunitaria, 
la Comisión utilizará todos los medios disponibles para que las autoridades aduaneras y otros 
servicios nacionales competentes cooperen entre si para intensificar la lucha contra la 
delincuencia económica que perjudica a los intereses comunitarios (propiedad intelectual, 
falsificaciones, cuotas, antidumping), en particular en los sectores sensibles, como por ejemplo 
el sector textil en donde la coherencia y por lo tanto la credibilidad de la política comercial 
común, se basa, en gran medida, en la definición y aplicación de una estrategia eficaz de lucha 
contra el fraude. 
Sobre la base de una evaluación de la legislación en estas materias, llegado el caso podrían 
proponerse instrumentos jurídicos, en particular en materia de lucha contra las falsificaciones13, 
para mejorar, con la ayuda de la Comisión: 
la información recíproca 
la cooperación entre los servicios especializados de los Estados miembros. 
En este contexto, la Comisión podría prever la propuesta.de un instrumento jurídico que permita 
extender la cooperación a las autoridades especialmente competentes para luchar contra la 
delincuencia económica y financiera, a fin de mejorar la coordinación a nivel comunitario del 
conjunto de las actividades operativas previas a la iniciación de los procedimientos judiciales. 
Dicho instrumento podría contribuir a mejorar la lucha contra las falsificaciones y la piratería, 
que constituyen un problema cada vez más extendido. 
1.7 Mejora de los equipos e instrumentos de tratamiento de datos; utilización y seguimiento 
de las comunicaciones y desarrollo de! análisis de riesgos 
Generalización de los instrumentos informáticos que facilitan la comunicación de los casos 
delectados por los Estados miembros y el seguimiento de estos casos. Proseguirán las acciones 
piloto y los análisis de riesgos para definir mejor los controles documentales o físicos. 
En todos los sectores, en particular en el de las políticas estructurales, esta acción deberá 
facilitar el trabajo de control primario de las autoridades nacionales, el seguimiento de los casos 
objeto de investigación, la utilización racional de la información sobre bases reales para deducir 
tendencias, indentificar y seguir la evolución de los sectores de interés de la delincuencia 
organizada. 
Este trabajo deberá realizarse regularmente y en concertación dentro de los grupos ad hoc y 
especializados (tipología, perfil del fraude, sectores sensibles, controles específicos...). La 
Comisión garantizará, en las instancias especializadas del Comité consultivo (foro de intercambio 
de experiencias), la difusión de métodos de detección basados en tecnologías avanzadas. La 
utilización de las comunicaciones, los resultados del análisis de riesgos realizado por el CCI14 
y la información resultante de los trabajos del Tribunal de Cuentas permitirán identificar los 
sectores en los que la probabilidad de descubrir fraudes es alta. 
Especialmente para la protección de la seguridad, la salud de los consumidores y la 
propiedad intelectual. 
Centro Común de Investigación de Ispra. 
7 
Colaboración con el CCR a fin de mejorar la utilización de la información pertinente, en 
particular para reforzar los métodos de análisis de riesgos. 
1.8 Reforzar la cooperación Comisión/Estados miembros15 en todas las fases de la 
investigación y del seguimiento de las investigaciones 
A fin de garantizar el seguimiento exhaustivo de los casos, la asistencia técnica y operativa de 
la Comisión podrá ejercerse en todas las fases de la investigación administrativa y de los 
procedimientos penales (punto 5.2). Esta asistencia podrá prestarse, en particular, para facilitar 
las operaciones de prosecución y embargo que se desarrollen fuera de la zona de soberanía 
nacional (puntos 5.4 y 5.6). 
1.9 Establecimiento de relaciones entre la Uclaf y Europol 
Organización de contactos regulares, en particular para analizar el fenómeno de la delincuencia 
económica y financiera y de su desarrollo en detrimento de los intereses comunitarios. Puesta en 
común de conocimientos técnicos, sobre todo en materia de formación y recogida de datos, de 
tratamiento y de análisis de datos. 
1.10 Acciones de formación específicas, desarrollo del intercambio de funcionarios. 
Organización de programas de formación específicos destinados a las autoridades responsables 
de la lucha contra la gran delincuencia económica y financiera (autoridades aduaneras, 
policiales, judiciales), así como en materia de fiscalidad (Mattheus-Tax16). 
El intercambio de funcionarios también debería extenderse en mayor medida a los funcionarios 
de los países candidatos a la adhesión (punto 6.4). 
2. Seguimiento financiero de los casos de fraude y otras irregularidades y 
recuperación de las cantidades. 
Para completar la estrategia antifraude y desarrollar su acción, la Comisión se ha 
orientado claramente hacia el fortalecimiento de la gestión financiera. El efecto dinámico 
de la operación SEM 2000 ha permitido adoptar una serie de medidas para reforzar la 
gestión financiera. De este modo, la Comisión ha avanzado de forma substancial, 
desarrollando nuevos instrumentos y procedimientos de gestión financiera. Este trabajo 
debe proseguir por lo que de ahora en adelante conviene ser prudentes a la hora de aplicar 
estas medidas reforzadas. 
La recaudación es la consecuencia lógica de las acciones sobre el terreno. Constituye una 
simple medida de reparación y devolución del dinero del contribuyente europeo. Así, la 
recuperación es una medida de equidad, elemento fundamental de la lucha antifraude. 
También es uno de los parámetros de indicación del éxito de la lucha antifraude. Se 
Reglamento controles y verificaciones in situ, Convenio y protocolos relativos a la 
protección de los intereses financieros, Convenio SID. 
Véase "FISCALIS". 
inscribe plenamente dentro del mecanismo del reglamento horizontal relativo a la 
protección de los intereses financieros de la Comunidad17, que fija un marco general a 
nivel de la Unión. 
2.1 Sector de los recursos propios 
Aplicación de las nuevas disposiciones del Reglamento n° 1552/89, que permiten seguir las 
recaudaciones efectuadas por los Estados miembros en casos defraude e irregularidades; 
Refuerzo de las disposiciones "recaudación" del Reglamento n° 1552/89 (punto 3.5); 
Intensificación de la cooperación en materia de recaudación en el sector de la fiscalidad 
y de los recursos propios tradicionales'H. 
2.2 Sector agrícola 
Creación de una contabilidad separada, denominada contabilidad "B", para los derechos 
constatados pero todavía no recaudados, en el marco del FEOGA-Garantía19. 
2.3 Sector de las políticas estructurales 
Garantizar una mayor continuidad del seguimiento financiero (punto 3.6). 
2.4 Sector de los gastos directos 
Garantizar y reforzar la continuidad en el seguimiento financiero de los programas regionales 
de ayuda a determinados países terceros, basándose en una separación más clara entre la 
estructura de gestión y los beneficiarios, afin de evitar los conflictos y confusiones de intereses; 
mejor evaluación general del impacto de los programas descentralizados; concentración de la 
responsabilidad para la ejecución de proyectos destinados a múltiples beneficiarios. 
2.5 Evaluación de la coherencia de los sistemas legislativos y de los procedimientos 
relativos a la recaudación. 
La Comisión organizará un seguimiento exhaustivo de casos ejemplares y seleccionados y ello 
desde la fase de investigación hasta la liquidación financiera definitiva. La comparación de estos 
casos con el análisis global de las informaciones comunicadas permitirá evaluar la necesidad de 
una acción legislativa para crear mecanismos a nivel nacional o comunitario, destinados a evitar 
que confluyan las condiciones propicias para la organización de la insolvencia de los 
beneficiarios y deudores (plazos de prescripción, medidas provisionales, medidas preventivas, 
Art.4 del Reglamento (CE, Euratom) n° 2988/95 DO L312 de 23 diciembre 1995. 
Directiva 76/308/CEE. DO L 73/18 de 19.03.76. 
En el sector de los recursos propios, la contabilidad "B" existe desde 1989; en este marco, 
los Estados miembros tienen la obligación de contabilizar, por una parte, los derechos 
constatados y recaudados y, por otra, los derechos constatados pero aún no recaudados o no 
cubiertos por garantías. Hay que señalar que la existencia de esta contabilidad separada 
permite a la Comisión controlar la recaudación de los recursos propios de que se trate, 
incluidos ios relativos a los casos de fraudes e irregularidades comunicados por los Estados 
miembros. La aplicación de este sistema en el ámbito del FEOGA está prevista para 1997. 
créditos privilegiados, sistemas de recursos, centralización de casos tratados por varios Estados 
miembros...). 
3. Mejora de la legislación y de la prevención 
En este contexto, se examinará la necesidad de completar la legislación sectorial, 
especialmente en materia de controles. Paralelamente, la Comisión tomará las medidas 
necesarias para examinar y evaluar, a través de su aplicación concreta, los textos 
legislativos, con vistas a su posible fortalecimiento o simplificación. 
Las orientaciones definidas en el marco del SEM 2000 permitirán adoptar medidas para 
facilitar la creación de mecanismos para adaptar mejor la legislación a los riesgos de 
fraude e irregularidades. 
3.1 Aplicación práctica de las medidas adoptadas sobre la evaluación de la normativa. 
Esta evaluación se llevará a cabo con arreglo a mecanismos ex-ante, así como a partir de un 
sistema de control ex-post, tanto para la legislación existente como para todos los instrumentos 
jurídicos nuevos. 
En el marco de las iniciativas conjuntas, se realizarán ejercicios de evaluación cualitativa de las 
normativas, teniendo en cuenta los resultados de las investigaciones (cf.punto 1.7), las 
observaciones del Tribunal de Cuentas y de la autoridad presupuestaria (descargo). Este ejercicio 
también comprende el seguimiento particular de la evolución de los textos, desde el punto de vista 
de su impermeabilidad al fraude, también durante las negociaciones en el Consejo y el 
Parlamento Europeo. 
3.2 Completar el estudio comparado sobre la aplicación del artículo 209 A (controles) 
De conformidad con la petición del Consejo Europeo, se ha elaborado un cuestionario 
complementario. Las informaciones suplementarias se refieren a las medidas adoptadas a nivel 
nacional para luchar contra el despilfarro y la malversación de ingresos y gastos comunitarios. 
Estas informaciones completarán el informe de síntesis dirigido al Consejo Europeo de Madrid 
al centrarse en los controles y sanciones administrativas que aplican los Estados miembros. 
La síntesis de los resultados permitirá tener un mejor conocimiento de la situación en los diversos 
Estados miembros en lo que respecta a los "controles". Sobre esta base podrán preverse, a nivel 
comunitario, las medidas indispensables para lograr el objetivo de una protección equivalente 
en toda la Comunidad. Los resultados de los trabajos se transmitirán al Consejo. 
Un reglamento de la Comisión sobre los controles que deberán efectuar los Estados miembros 
en el sector de los Fondos estructurales, basado en el artículo 23 del Reglamento 4253/88, será 
sometido al dictamen de los comités correspondientes. 
3.3 Consolidación de los regímenes de tránsito 
Como se presenta en su Comunicación relativa a un "Plan de acción para el tránsito aduanero 
en Europa", y con el respaldo de las recomendaciones de la Comisión de Investigación 
Parlamentaria, la Comisión se compromete a emprender una reforma en profundidad de los 
10 
regímenes de tránsito que, además de la información ya en fase de realización, hace hincapié 
tanto en los aspectos legislativos como en los aspectos operativos de la prevención y represión 
del fraude, en particular en lo que se refiere al refuerzo de la cooperación entre los servicios 
aduaneros, la elaboración de un enfoque común a nivel europeo para el control de los riesgos 
en este ámbito y el desarrollo de una cooperación con los diferentes agentes. Se prestará especial 
atención a la recaudación eficaz a los deudores en cuestión. La Comisión hará que la seguridad 
del tránsito comunitario/común sea tenida en cuenta como una preocupación capital en el 
contexto de los contactos relativos a la adhesión (cf. punto 1.3). 
3.4 Presentación de una comunicación sobre los acuerdos preferenciales 
En la linea de los trabajos que ha llevado a cabo en su lucha contra las irregularidades 
y el fraude, la Comisión ha comprobado que, desde hace cierto tiempo, el principio de 
confianza recíproca, sobre el que se basan los acuerdos preferenciales y los regímenes 
autónomos, es cuestionado en la práctica. Es importante, por ello, que los socios de la 
Comunidad garanticen mejor sus obligaciones y responsabilidades. Esta situación afecta 
a los recursos propios y a las políticas comunes que se desvían de sus objetivos. También 
afecta a la competencia entre los operadores comunitarios. Así, los regímenes establecidos 
en beneficio de los terceros países se desvían de sus objetivos políticos y económicos. 
La Comisión presentará una Comunicación sobre la situación existente en el ámbito de los 
acuerdos preferenciales. Esta Comunicación tiene como objetivo sensibilizar a los agentes 
económicos sobre los riesgos relacionados con los intercambios con los países terceros en el 
marco de estos acuerdos, así como llamar la atención de los países beneficiarios de las 
preferencias comunitarias sobre las obligaciones que se desprenden de la aceptación de estos 
acuerdos. Las iniciativas que podrían tenerse en cuenta en este contexto se refieren en particular 
a: 
la posibilidad de simplificar la legislación comunitaria 
la mejora de los procedimientos de control previstos por los acuerdos y convenios 
preferenciales (regímenes convencionales y autónomos) 
el fortalecimiento de los instrumentos de formación, información y seguimiento 
la creación de medios de sensibilización, incluidas las sanciones que sean adecuadas. 
3.5 Elaboración de una nueva propuesta de modificación y fortalecimiento de las 
disposiciones del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552 /89 del Consejo, relativo al 
sistema de recursos propios de las Comunidades. 
Esta propuesta tratará de reforzar el mecanismo reglamentario que permite a la Comisión, bien 
descargar a los Estados miembros de la responsabilidad de su gestión de los recursos propios 
comunitarios, bien, en su caso, declararlos responsables financieramente por falta de diligencia 
en la recaudación de los derechos. A tal fin, está previsto fijar un plazo máximo, transcurrido el 
cual se comunicarán al Estado miembro los importes no recaudados por encima de un 
determinado límite. 
3.6 Aplicación de los artículos 23 y 24 del Reglamento (CEE) 4253/88 del Consejo. 
La Comisión desea aclarar las respectivas responsabilidades de los Estados miembros y de sus 
autoridades competentes en materia de Fondos Estructurales. 
11 
4. Fortalecimiento de la política de disuasión : sanciones administrativas. 
Una política antifraude coherente requiere un sistema de sanciones eficaces para lograr 
disuadir eficazmente. Para que la disuasión sea lo más homogénea posible es esencial que 
las medidas a prever en este ámbito tengan en cuenta el objetivo de la equivalencia fijado 
por el Consejo Europeo. El Reglamento (CE, Euratom) n° 2988/9520, relativo a la 
protección de los intereses financieros de la Comunidad, constituye una etapa importante 
y concreta del enfoque global y horizontal que propicia la Comisión. Define y precisa las 
categorías de personas que pueden ser consideradas responsables de actos que perjudican 
la buena aplicación de las disposiciones financieras comunitarias y ofrece un marco 
general de referencia para el legislador comunitario en materia de sanciones 
administrativas. Sobre esta base deberán tomarse iniciativas en todos los sectores. 
Asimismo, se seguirán aproximando los aparatos represivos nacionales con vistas a 
garantizar una mayor eficacia y homogeneidad de las sanciones penales (punto 5). 
4.1 Concluir el estudio comparado sobre el estado de aplicación del artículo 209 
A (sanciones) 
La síntesis de los resultados del análisis comparado (cfr. punto 3.2) permitirá tener un mejor 
conocimiento de la situación en los diferentes Estados miembros, en lo que se refiere al aspecto 
"sanciones administrativas". Sobre esta base, podrán ser consideradas en el nivel comunitario las 
disposiciones indispensables para alcanzar el objetivo de la protección equivalente en la 
Comunidad. Los resultados de estos trabajos serán dirigidos al Consejo. 
4.2 Introducir, sobre la base de los resultados del análisis comparado, mecanismos 
de sanciones administrativos en el ámbito de las políticas estructurales. 
Los resultados del análisis comparado (cfr. punto 3.2 y 4.1 permitirán a la Comisión 
considerar la elaboración de mecanismos de sanciones administrativas adaptadas a las 
particularidades estructurales en el marco fijado por el Reglamento (CE, Euratom) 
n°2988/95. 
4.3 Concebir un sistema de sanciones administrativas comunitarias para los gastos 
directos 
En el marco jurídico horizontal del Reglamento n° 2988/95, es conveniente aplicar un enfoque 
global que esté en relación con la actualización de los programas de los diversos sectores. 
4.4 Proseguir la actividad iniciada en el sector de los recursos propios tradicionales para 
crear un sistema homogéneo de sanciones administrativas aduaneras. 
Continuarán los trabajos iniciados como consecuencia del estudio "sanciones aduaneras". La 
Comisión, sobre la base de los trabajos "grupo política aduanera", elaborará medidas para fijar 
orientaciones concretas en el marco general del Reglamento n° 2988/95. 
20 DO L 312 de 23 de diciembre 1995. 
12 
4.5 Proseguir las acciones de forma regular y sitemática en el sector de la política 
agrícola común. 
5. Hacia un espacio judicial europeo en el ámbito de la protección de los intereses 
financieros de la Unión. 
La responsabilidad concreta de la Comunidad en materia financiera requiere la 
aproximación de los aparatos represivos nacionales para lograr un nivel de protección 
equivalente en toda la Comunidad, de conformidad con las orientaciones del Consejo 
Europeo de Madrid de los días 15 y 16 de diciembre de 1955. Independientemente del 
principio de asimilación (artículo 209 A CE), se conseguiría: 
una mayor homogeneidad de los controles y verificaciones 
una recuperación más equitativa de las cantidades evadidas o indebidamente recibidas 
la aplicación uniforme de sanciones comunitarias o nacionales eficaces, proporcionadas y 
disuasorias, en todos los Estados miembros. 
El nivel de integración del mercado interior y la responsabilidad concreta de la 
Comunidad para la protección de las finanzas requieren que se desarrolle un espacio 
coherente e integrado en el ámbito penal, a fin de que las autoridades judiciales puedan 
afrontar los problemas que plantea la delincuencia transnacional organizada. 
Las recomendaciones del estudio solicitado por el Parlamento Europeo para un espacio 
judicial europeo ("CORPUS JURIS") pueden contribuir a concretar el enfoque que deberá 
adoptarse sobre este tema. La Comisión va a examinar las conclusiones concretas que 
deberán extraerse de esta iniciativa, a la luz de sus experiencias del fraude sobre el terreno 
y en el marco de la cooperación con las autoridades judiciales21. 
21 Periódicamente, el Parlamento Europeo pone de relieve esta necesidad. Los resultados de las 
audiencias públicas organizadas por él contribuyen a movilizar a la opinión pública sobre estos 
temas. Para la definición de sus objetivos en la materia, el Parlamento parte de la constatación 
le que los instrumentos de cooperación judicial internacional no están adaptados a las necesidades 
de la lucha contra la gran delincuencia financiera. Así, el Parlamento Europeo orienta su reflexión 
hacia la creación de una interfaz comunitaria que garantice por lo menos funciones de 
coordinación, consulta e intercambio de datos en materia de cooperación judicial. 
13 
5.1 Conclusión del segundo protocolo en materia de protección penal de los intereses 
financieros 
Los debates en el Consejo sobre la aprobación de este protocolo (responsabilidadde las personas 
jurídicas, blanqueo, asistencia de la Comisión en el marco de procedimientos penales) 
continuarán con la cooperación activa de la Comisión, con vistas a alcanzar un acuerdo bajo la 
Presidencia neerlandesa. 
5.2 Creación de una "interfaz de enlace y dictamen penal" a nivel comunitario 
Creación de una "célula ad hoc" dentro de la UCLAF. Esta célula deberá desempeñar una 
función de coordinación y asistencia a los equipos de investigación administrativa así como, en 
su caso, a las autoridades judiciales nacionales. Deberá facilitar los intercambios de información 
y los contactos entre las autoridades competentes. 
Aportará los conocimientos adquiridos a nivel comunitario y contribuirá a un mejor conocimiento 
recíproco del Derecho y los procedimientos penales aplicables. También participará en las 
medidas de formación destinadas a las autoridades judiciales. 
5.3 Conclusión del Convenio en materia de corrupción 
Este Convenio amplia el ámbito de aplicación del protocolo sobre la corrupción relacionada con 
la protección de los intereses financieros, firmado en septiembre de 1996. Habrá que ultimar las 
disposiciones relativas a la competencia del Tribunal de Justicia. 
Este texto deberá tener en cuenta que el control jurisdiccional del Tribunal se aplica al 
comportamiento de los funcionarios comunitarios y nacionales que, independientemente de la 
protección de los intereses financieros, pueda ser perjudicial para los intereses comunitarios. 
5.4 Evaluación de la necesidad de reanudar los trabajos en el Consejo sobre los puntos 
de la propuesta inicial de la Comisión 
Habrá que elaborar orientaciones para el tratamiento de algunos elementos de protección penal 
del "Convenio-madre"y del segundo protocolo. Se trata, en particular, de elementos relativos al 
reconocimiento recíproco de pruebas, a la cooperación judicial directa, a la centralización de 
los procedimientos y al registro de fraudes. 
Estos temas22, así como los derechos y obligaciones de persecución y embargo penal en tierra 
firme, mar y en alta mar, podrían ser objeto de un 3er protocolo o de otro instrumento adecuado 
(cf. puntos 1.8 y 5.6). 
22 Hay que señalar que algunos de estos puntos figuran en las recomendaciones del informe 
de la Comisión de investigación parlamentaria sobre el tránsito. 
14 
5.5 Seguimiento de la ratificación de convenios, en particular del Convenio "protección 
de los intereses financieros" y de los protocolos adicionales. 
Antes de analizar las medidas adoptadas por los Estados miembros, la Comisión puede ayudar 
a preparar los actos de incorporación del Convenio y de los protocolos adicionales a las 
legislaciones nacionales, especialmente en lo que respecta al establecimiento de una acusación 
penal adecuada en el contexto de la Unión, a las necesidades de la lucha contra el fraude 
transnacional y a la obligación de establecer un nivel de represión equivalente en toda la 
Comunidad. 
5.6 Aplicación óptima de los convenios internacionales para combatir mejor la gran 
delincuencia financiera 
Para hacer más eficaces las investigaciones y los procedimientos penales, se evaluarán los 
instrumentos internacionales existentes para aprovechar mejor las posibilidades que ofrecen para 
prevenir los tráficos ilícitos, en particular los relacionados con la navegación fuera de las aguas 
territoriales23 (puntos 1.8 y 5.4). 
5.7 Examen profundo de los temas del "CORPUS JURIS"24 
Selección de los temas que se estudiarán en profundidad : creación de una clave de lectura 
común y perparación de una memoria precisa y orientada a reunir información y datos 
indispensables para analizar el estado de la situación; análisis comparado de la situación en los 
quince Estados miembros: informe de síntesis dirigido a la autoridad presupuestaria (Consejo, 
Parlamento Europeo); propuestas de la Comisión al Consejo. 
6. Preparación de la ampliación y relación con los terceros países 
Con respecto a las acciones dirigidas a los terceros países, se prestará especial atención 
al desarrollo de las relaciones con los países candidatos a la adhesión. Estas iniciativas 
se inscriblen plenamente en el marco de las nuevas orientaciones para el programa 
PHARE en el contexto de la asistencia pre-adhesión25. 
La preparación de los países candidatos de Europea Central y Oriental a la adhesión 
responde a una preocupación común de la Comunidad y estos países. La estrategia de la 
pre-adhesión es una prioridad esencial de la Unión Europea. Es importante consolidar la 
experiencia y los mecanismos comunitarios antifraude desde esta perspectiva. El proceso 
de preparación de los países de Europa Central y Oriental para adquirir la condición de 
23 Véase el Convenio del 10.12.1982, en particular el artículo sobre el Derecho marítimo, que 
actualmente está en fase de conclusión por la Comunidad Europea, COM (97) 37.4.2.1997, sobre 
la aplicación del Derecho comunitario a las actividades en alta mar. 
24 Estudio realizado, a instancia del Parlamento Europeo, por investigadores de las 
Asociaciones de juristas europeos para la protección de los intereses financieros de la Comunidad, 
bajo los auspicios de la Comisión Europea: Hacia un espacio judicial europeo. Corpus Juris con 
disposiciones penales para la protección de los intereses financieros de la Unión Europea. 
25 Nuevas orientaciones para el programa PHARE en el contexto de la asistencia pre-adhesión, 
proyecto de comunicación de M.VAN DEN BROEK. 
15 
miembro incluirá la ayuda para crear instituciones con estructuras administrativas y 
judiciales eficaces y personal bien formado, condición previa para una adhesión adecuada 
que reforzará la confianza mutua. Las iniciativas se refieren al desarrollo de servicios 
an ti fraude, a la formación de personal especializado (funcionarios, inspectores, 
magistrados) en esta materia y a la consolidación de sistemas de cooperación específica. 
En particular, se desarrollarán plenamente las disposiciones en materia de cooperación 
aduanera (asistencia técnica) previstas por los acuerdos bilaterales firmados con estos 
países, que se completarán, en su caso, para: 
mejorar los intercambios de información 
reforzar la cooperación aduanera 
desarrollar la cooperación policial y judicial. 
La aplicación de grandes programas de desarrollo regional (PHARE, TACIS, MEDA), así 
como los créditos del Fondo Europeo de Desarrollo (FED)26, movilizan importantes 
recursos en beneficio de los terceros países. Estos gastos requiren medidas específicas y 
adecuadas que han de tener en cuenta la situación económica y social y la capacidad 
institucional, a nivel administrativo y judicial, de los terceros países, para conseguir una 
protección tan eficaz como la de los gastos efectuados dentro de la Unión. 
En estrecha relación con los servicios resposables de los programas que cubren su 
financiación, se elaborarán las siguientes iniciativas: 
6.1. Creación de una estructura de investigación especializada dentro de la Uclaf, 
destinada a los controles antifraude de los grandes programas de cooperación 
Intensificación de la asistencia de la Comisión y de la cooperación operativa sobre el terreno. 
6.2 Establecimiento de puntos de contacto en los países de que se trate (punto 1.3) 
Designación de agentes de enlace en algunos terceros países que pongan en relación directa a 
las autoridades y las instituciones competentes; desarrollo de contactos con las delegaciones de 
la Comisión y con las redes de agentes de los Estados miembros en estos países. 
6.3 Extensión de la cooperación aduanera para mejorar la protección de los intereses 
financieros y de la lucha contra el fraude 
La cooperación aduanera se desarrollará: 
en el marco de los protocolos relativos a la asistencia mutua en los acuerdos europeos 
en el marco de los protocolos relativos a la asistencia "administrativa mutua" de los 
acuerdos comerciales concluidos con terceros países 
sobre la base de los protocolos "orígenes de las mercancías" de dichos acuerdos y de las 
disposiciones análogas de los regímenes autónomos preferenciales. 
26 También se incluyen los créditos dedicados a ayuda humanitaria (ECHO). 
16 
Este tipo de cooperación deberá extenderse al conjunto de los servicios de investigación 
especializados en la lucha contra la delincuencia financiera en los países de que se trate (cf. punto 
6.6 siguiente). La Comisión estuadiará para ello la posibilidad de poner en funcionamiento una 
red de comunicaciones informat izadas concebida para los intercambios estructurados de 
informaciones en el marco de estos protocolos. 
6.4 Medidas de formación dirigidas a las autoridades encargadas de la lucha antifraude 
(aduana, policía, justicia...) de los países candidatos a la adhesión. 
Fomento de las actividades de formación e intercambios de funcionarios en materia de lucha 
contra el fraude. En el marco de estas acciones, hay que tener en cuenta las orientaciones de la 
Comunicación sobre las nuevas orientaciones de PHARE en el contexto de la asistencia previa 
a la adhesión, con vistas a formar a los agentes de estos países para la incorporación del acervo 
comunitario ("institution building"). 
6.5 Asistencia técnica a los países candidatos a la adhesión para ayudarles a dotarse de 
estructuras administrativas de protección financiera y judicial eficaces y adaptadas. 
El desarrollo de esta asistencia permitirá concretar el objetivo de un mejor reparto de las 
responsabilidades financieras entre la Comunidad y los terceros países de que se trate. Esta 
asistencia se concretará en el apoyo técnico a la aplicación de los materiales y programas 
informáticos necesarios para realizar conexiones rápidas y operativas en el marco de la 
asistencia mutua, y para la extensión del Sistema de información previa (cf. punto 1.3). Estas 
acciones también deberán tener en cuenta las orientaciones de la citada Comunicación con vistas 
a la creación de las estructuras administrativas indispensables para incorporar el acervo 
comunitario ("institution building"). 
6.6 Paralelamente a la consolidación del acervo comunitario, la Comisión tomará 
iniciativas para mejorar la compatibilidad de la legislación de los terceros países 
con los objetivos de la protección jurídica de los intereses financieros de las 
Comunidades (fase pre-adhesión) 
En un marco institucional ad hoc, se organizarán consultas regulares sobre la situación de las 
legislaciones nacionales, la creación, el funcionamiento y las experiencias de las estructuras 
competentes en la lucha contra el fraude en estos países. Estos contactos podrían celebrarse en 
los lugares adecuados previstos en los acuerdos de asociación, en los que se reunirán los 
Estados miembros, los países candidatos y la Comisión (Cocolaf informel). 
( 'on vistas a la aproximación de las legislaciones y, en su caso, tomando como base los acuerdos 
europeos, se considerará: 
la posibilidad de extender a estos países los sistemas de comunicación de los casos de 
irregularidades y fraude contra el presupuesto comunitario que hayan sido objeto de una 
primera constatación administrativa o judicial (aplicación anticipada de los reglamentos 
comunicaciones). 
la asistencia en el marco de investigaciones en materia de irregularidades y fraudes.de 
conformidad con el enfoque del Reglamento n° 2185/96 del Consejo "controles y 
verificaciones in situ" (en su caso, creación de una base jurídica en el marco de este 
17 
Reglamento, sobre la posibilidad de negociar protocolos de cooperación con el conjunto 
de las autoridades competences de los terceros países). 
la necesidad de prever una base jurídica para la cooperación administrativa y la asistencia 
mutua entre las autoridades de los terceros países. La Comisión podrá presentar propuestas 
en este sentido. 
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