Dictamen del Comité Económico y Social sobre el «Libro Verde - Los sistemas complementarios de pensiones en el mercado único»

(98/C 73/28)

El 21 de abril de 1997, de conformidad con el artículo 198 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social sobre el «Libro Verde - Los sistemas complementarios de pensiones en el mercado único».

La Sección de Industria, Comercio, Artesanía y Servicios, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 3 de diciembre de 1997 (Ponente: Sr. Byrne, Coponente: Sr. van Dijk).

En su 350° Pleno (sesión del 11 de diciembre de 1997), el Comité Económico y Social ha aprobado por 92 votos a favor y 2 en contra el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. La Comisión ha presentado el Libro Verde de referencia con el que pretende llamar la atención sobre los importantes cambios demográficos que están teniendo lugar en la UE y sus repercusiones sobre los sistemas públicos de pensiones.

1.2. Durante las últimas décadas el descenso de la tasa de natalidad ha ido acompañado de una elevación de la esperanza de vida. Como consecuencia, se calcula que la actual relación (para toda la UE) de cuatro trabajadores por cada pensionista pasará en el año 2040 a dos por uno.

1.3. De no adoptarse medidas correctoras, las potenciales repercusiones presupuestarias de estos cambios demográficos sobre los sistemas públicos de pensiones serán considerables. Por ejemplo, para el período comprendido entre 1995 y 2030, el porcentaje calculado del gasto público destinado a pensiones, en relación con el PIB, aumentará en 3 ó 4 puntos porcentuales, en los casos de aquellos países para los que se dispone de proyecciones.

1.4. De hecho, el 88 % de todas las pensiones en la UE se pagan según un sistema de reparto. Los cambios demográficos son factores de importancia que sobrecargan los sistemas de reparto.

1.5. El porcentaje citado del 88 %, por otra parte, no es totalmente indicativo, toda vez que se trata del promedio para toda la UE, mientras que la situación individual de cada uno de los Estados Miembros varía considerablemente. Por ejemplo, el Cuadro 2 del Libro Verde indica que, a la vez que activos de los fondos de pensiones ascienden al 20 % del PIB en la UE, contra 59 % y 45 % en Estados Unidos y Japón, respectivamente, dos de los Estados de la UE, Países Bajos y Reino Unido, se encuentran en la parte superior de la escala, en torno al 80 %, mientras que muchos Estados miembros tienen porcentajes inferiores al 10 %.

1.6. Las diferencias de enfoque entre los diferentes Estados miembros se observan con claridad en los Cuadros 1 y 2 adjuntos. En el Cuadro 1 se indica el porcentaje de las pensiones públicas obligatorias en relación con las rentas (1½ veces la renta nacional media), y en él puede verse que Irlanda, Países Bajos y Reino Unido se hallan en los lugares más bajos del Cuadro, mientras que Portugal, España, Italia y Grecia superan el 70 %. En el Cuadro 2 se incluyen también las pensiones complementarias y, con ello, los porcentajes -aunque con diferencias perceptibles- muestran una alineación mucho mayor.

1.7. El pago de pensiones adecuadas a las personas jubiladas constituye una piedra angular de la estructura social de la UE. A la vista de las amenazas que plantean a dichas pensiones los cambios demográficos previstos, el CES acoge con agrado la iniciativa de la Comisión de abordar este asunto. El desarrollo del problema será gradual, aunque cuanto antes se inicie la acción correctiva más probabilidades de éxito tendrá.

1.8. En resumen, el CES toma nota de que los sistemas de pensiones varían considerablemente entre los Estados miembros, y de que no es intención de la Comisión prescribir un programa de medidas detallado que deba ser seguido por los Estados miembros.

2. Medidas posibles

2.1. El CES destaca de la Introducción y Resumen del Libro Verde de la Comisión lo siguiente:

a) que los sistemas de seguridad social de los Estados miembros (primer nivel) seguirán proporcionando el grueso del desembolso en materia de pensiones;

b) que los sistemas de segundo nivel (sistemas de pensiones de empleo) y de tercer nivel (planes de ahorro-pensión, basados sobre todo en seguros de vida) que se examinan en el Libro no constituyen la panacea que permitirá solucionar los problemas derivados del cambio demográfico;

c) que, con arreglo al principio de subsidiariedad, son los Estados miembros quienes deben decidir qué parte de los pagos de las pensiones de jubilación desean que recaiga en cada uno de los niveles.

2.2. El CES comparte el análisis de la Comisión que se indica en el punto 2.1 supra, y manifiesta que su principal preocupación es que se adopten las medidas necesarias para proteger la expectativa de los ciudadanos europeos de disfrutar de una pensión de jubilación razonable. El CES desea destacar que la viabilidad de los sistemas de jubilación, tanto públicos como privados, no depende únicamente de los factores demográficos sino también del contexto económico, sociológico y legal, por ejemplo, del alto nivel de desempleo, que tiene unas repercusiones negativas.

2.3. Dada la importancia de los programas de primer nivel, los Estados miembros deben buscar el modo de mejorar la sostenibilidad de dichos programas. El CES destaca que determinados Estados miembros han iniciado ya modificaciones de sus programas en este sentido y considera importante que sigan progresando en esta vía.

2.4. Los sistemas complementarios de pensiones adquieren, sin embargo, cada vez más importancia, y el CES comparte la opinión de que es preciso, ante todo, proporcionar un ordenamiento jurídico seguro para su operación.

2.5. Hay dos métodos principales de operación de los sistemas de pensiones complementarios:

a) sistemas de pensiones vinculados al empleo, financiados normalmente con cargo a las reservas contables de las empresas o financiados a través de inversiones externas en activos separados en el marco de sistemas de seguros de vida colectivos o fondos de pensiones, y

b) sistemas de pensiones individuales.

2.6. Si bien el grado de utilización de los niveles segundo y tercero compete a cada Estado miembro, el resto del Libro Verde se centra en cómo el mercado único puede facilitar una operación más eficaz de dichos regímenes.

2.7. El CES desea llamar la atención de la Comisión sobre la existencia de sistemas de reparto que deben mantenerse, a fin de cubrir las pensiones de los actuales beneficiarios, y también sobre la necesidad de prever una transición muy gradual hacia un sistema basado en mayor medida en regímenes de capitalización, introduciendo éstos como complemento de los de reparto y con reconocimiento de la naturaleza complementaria de ambos sistemas.

2.8. A la vez que llama la atención sobre la posible utilización de programas de pensiones complementarios, la Comisión destaca las ventajas y las desventajas que implican tanto los sistemas de capitalización como los que no lo son. Cabe destacar también que todo cambio, incluso gradual, de un sistema de reparto a otros del tipo de los niveles 2 y 3 implicará un aumento de las provisiones destinadas a pensiones, toda vez que debe disponerse de los recursos financieros destinados a cubrir los compromisos actuales del nivel 1, a la vez que comienzan las contribuciones destinadas a los futuros sistemas de capitalización. Por consiguiente, deberán adoptarse las precauciones necesarias para que cualquier iniciativa de los niveles 2 ó 3 pueda financiarse sin por ello desatender los actuales compromisos de nivel 1.

3. Capítulo II - Los sistemas de pensiones y los mercados de capitales de la UE

3.1. El Libro Verde destaca las considerables diferencias en el perfil de inversión de los diferentes Estados miembros, atendiendo a la proporción entre acciones e instrumentos de renta fija (cf. Cuadro 3). Destaca también al respecto el mayor rendimiento de las acciones respecto a los instrumentos de renta fija, aunque indica que esta constatación puede no ser concluyente. No obstante, hace hincapié en la sensible reducción de los costes a largo plazo de las pensiones que llevan emparejados unos incrementos relativamente pequeños de las tasas de rendimiento anuales reales.

3.1.1. Se observa también una disparidad considerable en la proporción de activos del exterior que contienen los sistemas de pensiones (cf. Cuadro 4).

3.1.2. El Libro Verde plantea también las cuestiones de si es posible obtener mejores rendimientos sin un riesgo excesivo y de si los mercados de capitales de la UE pueden absorber la potencial inversión adicional.

3.2. El CES aprecia el completo análisis realizado en el Libro Verde, a la vez que se permite hacer los siguientes comentarios:

3.2.1. A largo plazo, los compromisos de pago de pensiones crecen en términos reales debido al incremento real de los pagos a largo plazo, que, a su vez, permiten un nivel de vida más alto. La experiencia indica que las inversiones en valores inmobiliarios (acciones y propiedad inmobiliaria) proporcionan un nivel más apropiado de equilibrio en relación con los compromisos que los valores de renta fija.

3.2.2. La experiencia adquirida durante períodos largos (cf. por ejemplo el Cuadro IV c, en anexo al Libro Verde) arroja datos impresionantes sobre los beneficios reales que las acciones pueden generar. Dado que las inversiones ligadas a las pensiones son, por su propia naturaleza, a largo plazo, las fluctuaciones a corto plazo del mercado tienen escasa importancia. Sin embargo, tal como expresa el Libro Verde, un incremento de 2 ó 3 % en la tasa de rendimiento anual, durante un determinado periodo de tiempo, puede tener un efecto significativo sobre los beneficios o los costes.

3.2.3. Existen técnicas actuariales que permiten que un fondo de pensiones evalúe la relación entre su cesta de activos y sus compromisos, minimizando con ello los riesgos y adecuando sus inversiones al perfil de edad de sus miembros. De este modo, un gestor prudente bien asesorado en material actuarial tendrá una proporción mayor de instrumentos de renta fija en su fondo cuando éste cuente con miembros de más edad, en comparación con un fondo compuesto por miembros más jóvenes. La diversificación de inversiones en varias categorías de valores, algunas de ellas en correlación negativa, es otro modo de minimizar riesgos.

3.2.3.1. Los mercados de valores permiten que la inversión cubra muchos sectores industriales que se comportarán de manera diferente en un determinado momento; el riesgo específico de los valores se gestiona imponiendo un límite máximo de inversión para cada título.

3.2.4. En cuanto a la capacidad de los mercados de capital de la UE para absorber los fondos relativamente importantes que pueden acumularse, debería tenerse en cuenta que solamente se dispondría de dichos fondos a lo largo de un dilatado plazo de tiempo. Parece por ello probable que los mercados de capitales puedan crecer, y de hecho lo hagan, hasta absorber los fondos disponibles, del mismo modo que ha sucedido, por ejemplo, en Estados Unidos. En cambio, es más difícil evaluar los posibles efectos secundarios positivos que tenga esta nueva fuente de inversión sobre las economías de la UE.

3.2.5. Las restricciones a las inversiones sin base cautelar, que imponen límites arbitrarios injustificados en cuestiones como, por ejemplo, la inversión en acciones o las inversiones extranjeras pueden incrementar el riesgo de baja efectividad. Asimismo, el CES concuerda en que no es función de la Comisión proponer una estrategia específica de inversión para los fondos de pensiones. Esta función compite a los gestores de inversión, sujetos a una supervisión apropiada.

3.2.6. En resumen, el CES considera que, sin perjuicio de que se establezcan los adecuados controles cautelares, que incluyan la supervisión de los gestores de la inversión, pueden obtenerse unos rendimientos mayores sin riesgos innecesarios, y que los mercados de capitales de la UE probablemente tendrán un crecimiento suficiente que permita absorber nuevos fondos de inversiones adicionales.

4. Capítulo III - Normas cautelares adaptadas al mercado único

4.1. En este capítulo se estudian las posibles normas cautelares adecuadas al mercado único en materia de fondos de inversiones. Los planteamientos que se indican en el punto 36 parecen proporcionar una base adecuada de regulación, siempre y cuando sean objeto de nuevas matizaciones que deberá proponer la Comisión y sobre las cuales el CES desea ser consultado.

4.2. El CES apoya los objetivos establecidos en el punto 40, con vistas a:

a) retirar los obstáculos a la culminación del mercado único en materia de servicios de inversión, y

b) facilitar la libertad de inversión de los fondos de pensiones, aplicando únicamente el principio del «buen padre de familia».

4.3. El CES comparte la opinión de la Comisión de que dichos objetivos difícilmente podrían desencadenar cambios significativos a corto plazo en los perfiles de inversión. Los gestores de fondos tienden a ser conservadores y probablemente se ajustarán gradualmente a las nuevas libertades de inversión. La introducción del euro facilitará la inversión cruzada por parte de los Estados miembros participantes, en la medida en que desaparecerán las actuales consideraciones relativas a la congruencia monetaria.

4.4. El CES comparte totalmente la opinión de que los fondos de pensiones deben quedar sujetos a una supervisión cautelar adecuada. Un aspecto esencial, en este sentido, sería garantizar que la supervisión se encargue específicamente del control del riesgo. Sin embargo, la Comisión plantea una cuestión de importancia cuando pregunta si deberían existir normas comunes para los fondos de pensiones y las compañías de seguros.

4.4.1. El CES desea sin embargo hacer hincapié en que las normas cautelares deben incluir una evaluación de las obligaciones mediante el uso de normas actuariales adecuadas, y una estrecha correlación entre los rendimientos de los fondos y el volumen de los compromisos. El CES desea también destacar la necesidad de que los miembros tomen parte en la gestión de sus fondos de pensiones y de que los gestores estén obligados a facilitar información a los miembros y permitirles el acceso al asesoramiento.

4.5. El CES destaca que existe una diferencia fundamental entre las compañías de seguros y los fondos de pensiones, en la medida en que aquéllas comercializan sus servicios, mientras que éste no es el caso de los fondos en la mayor parte de los Estados miembros. Asimismo, las compañías de seguros se hallan sujetas a reglamentaciones de supervisión que son aplicables al conjunto de las actividades de la compañía, que incluye toda una serie de productos de protección y de inversión. No obstante, los objetivos subyacentes a la inversión de los recursos de los fondos de pensiones y la política de inversiones adoptada por las compañías de seguros de vida en relación con sus compromisos de pensión contratados serían, en líneas generales, similares.

4.6. Debido a las características específicas de la inversión en el ámbito de las pensiones, el CES recomienda en consecuencia que se apliquen normas específicas a dicha inversión. En la medida en que las compañías de seguros ofrecen productos que proporcionan beneficios parecidos a los de los fondos de pensiones, podría ser necesario modificar la Directiva sobre seguros de vida con el fin de garantizar que las compañías de seguros no son víctimas de una distorsión de la competencia en relación con los productos de los fondos de pensiones. Las normas aplicables a la inversión de pensiones deberían garantizar, en la medida de lo posible y sin perjuicio de la calidad de la protección, que los fondos de pensiones, incluso aquéllos gestionados por compañías de seguros de vida, operan con sujeción a normas similares en condiciones equitativas.

4.7. El CES considera necesario para la total realización del mercado único que se establezca la libertad de gestión de fondos. Con las comunicaciones disponibles en la actualidad no importa tanto la proximidad al mercado como la calidad y meticulosidad del equipo gestor de los fondos.

4.8. En cuanto al camino a seguir, el CES considera que sería adecuada la adopción de una amplia directiva que establezca principios básicos en las condiciones que se establecen en el punto 47 (opción 3).

5. Capítulo IV - Facilitar la libre circulación de trabajadores

5.1. En este capítulo, la Comisión trata los actuales obstáculos que impiden la libre circulación de los trabajadores y destaca que la legislación comunitaria ha retirado ya los obstáculos a la movilidad transfronteriza en cuanto a las pensiones obligatorias, pero que la legislación no cubre los sistemas complementarios de pensiones.

En noviembre de 1996, el Grupo de Alto Nivel creado por la Comisión para examinar este aspecto recomendó que la legislación comunitaria inicial debería cubrir únicamente tres aspectos:

a) la conservación de los derechos adquiridos por los partícipes al trasladarse a otro Estado miembro;

b) la mejora en el pago transfronterizo de prestaciones de los sistemas complementarios de pensiones en otros Estados miembros, y

c) que los trabajadores que hubieran sido trasladados a otro Estado miembro por su empleador puedan seguir acogiéndose a su anterior sistema complementario de pensiones.

El CES acoge con satisfacción la reciente medida de la Comisión de adoptar una propuesta de Directiva que cubre estos aspectos, y está elaborando en estos momentos un dictamen al respecto.

5.2. Otros aspectos identificados por la Comisión y que no fueron tratados por el Grupo de Alto Nivel son:

a) las condiciones para devengar derechos, en particular el largo período de años que se exige en determinados Estados miembros;

b) las dificultades para transferir los derechos de pensión adquiridos de un Estado miembro a otro;

c) los problemas tributarios ligados a la adquisición de derechos de pensión en más de un Estado miembro (la tributación se trata también en el Capítulo V);

d) la posición de un trabajador empleado temporalmente en otro Estado miembro, sin estar en comisión de servicio.

5.3. El CES considera también que los temas propuestos en el punto 5.2 representan obstáculos importantes a la libre circulación de trabajadores y que no se ajustan al concepto de mercado único. En concreto, si se acepta que las pensiones constituyen una forma de pago aplazado ganado durante los años de trabajo, es poco razonable imponer largos períodos de carencia, de hasta 10 años, antes de devengar los derechos de pensión.

5.3.1. En caso de cambiar el sistema de pensión, los miembros deben poder tener acceso a toda la información disponible relativa a la opción de transferir sus derechos mediante transferencia de capital, en los casos en que sea compatible con los métodos de capitalización del sistema en cuestión. El CES considera también que en toda nueva directiva en materia de coordinación de los sistemas de pensión debe prestarse atención a los mecanismos de protección del poder adquisitivo de las pensiones preservadas.

5.3.2. El CES considera que los trabajadores que hayan sido trasladados por su empresa u otra filial a otro Estado miembro deben poder seguir afiliados a su sistema de pensiones original, aunque considera que no sería razonable exigir a un empresario que mantenga como afiliados a aquellos empleados que causen baja en la empresa para acceder a otro empleo no relacionado con el empresario original en otro Estado miembro.

5.4. En su Dictamen adoptado el 15 de mayo de 1992 sobre sistemas complementarios de seguridad social (Ponente: Sra. Maddocks), el CES recomendaba que la Comisión estudiase la posibilidad de diseñar el formato y las normas de un modelo de régimen de jubilación profesional europeo que las compañías «europeas» pudiesen utilizar a fin de dar cobertura a sus empleados en todos los Estados miembros. El CES insiste en esta recomendación.

5.5. El Grupo de Alto Nivel propuso crear un Foro comunitario de pensiones para discutir los problemas relativos a las pensiones que impiden el fomento de la libre circulación de las personas. El CES sigue teniendo reservas hacia esta propuesta. Actualmente ya existe un Comité consultivo sobre trabajadores migrantes que estudia los problemas de seguridad social en el marco de la libre circulación de trabajadores. Por otra parte, se pueden discutir propuestas en el marco del diálogo social, sobre todo si se consideran las pensiones complementarias como salarios diferidos. El Comité sugiere que se cree dentro del Comité consultivo sobre trabajadores migrantes un grupo de trabajo especial con el fin de proponer lo antes posible soluciones para los problemas existentes con las pensiones complementarias.

6. Capítulo V - Importancia del régimen impositivo para los sistemas de pensiones complementarios

6.1. En este capítulo, el Libro Verde plantea la importancia del régimen impositivo en la provisión de las pensiones. En la mayor parte de los Estados miembros, los sistemas de pensiones disfrutan de ventajas fiscales relativas al fondo acumulado, que a su vez quedan absorbidas por los impuestos que gravan las pensiones que en última instancia se pagan a los beneficiarios.

6.1.1. Sin embargo, las actuales normas en materia de fiscalidad pueden constituir una barrera a la libertad de circulación de los trabajadores. El Libro Verde invita a presentar sugerencias que permitan mejorar esta situación y pregunta, en particular, si se considera que la legislación comunitaria es adecuada y viable.

6.2. El CES respalda el principio general de que los fondos de pensiones, a medida que se acumulan, representan una prestación aplazada para los afiliados y que los impuestos correspondientes deben igualmente aplazarse hasta el momento en que los miembros reciben sus pagos.

6.2.1. A la vez que respeta el principio de subsidiariedad, el CES considera que la movilidad de los trabajadores mejoraría si pudiese establecerse, debidamente aprobado por el Consejo, un conjunto de normas comunes para el reconocimiento de los sistemas de pensiones domiciliados en un Estado miembro en todos los demás.

6.3. En general, los Estados miembros conceden exenciones fiscales a los sistemas de pensiones, en la confianza de que en su momento percibirán los impuestos correspondientes en el momento del pago de las pensiones. Es importante que las normas generales no distorsionen de modo significativo este principio; en el próximo siglo, los pensionistas representarán una proporción significativamente mayor de la población total, y cada vez sería más difícil financiar el gasto público si no se dispusiera de los impuestos que gravan las rentas de los pensionistas.

6.4. Para atender a la cuestión de la movilidad de los trabajadores, las normas comunes podrían tener las siguientes características:

a) Las desgravaciones sobre las contribuciones a sistemas de pensiones del exterior deberían ser las mismas que en el caso de los sistemas nacionales. Esta concesión solamente sería aplicable durante un corto período de tiempo con el fin de facilitar la movilidad a corto plazo. No es infrecuente que los empleados de una empresa multinacional trabajen durante períodos sucesivos de, por ejemplo, tres a cinco años, en un determinado número de países, aunque siempre con la intención de jubilarse definitivamente en su país de origen. Obligar a este tipo de trabajadores a modificar su sistema de pensiones en cada traslado crearía un considerable número de problemas y perjuicios.

b) En caso de traslado permanente a otro Estado miembro, el trabajador debería tener la posibilidad de mantener su fondo acumulado en su anterior sistema o de transferirlo a un sistema aprobado en su nuevo país de referencia. Es asimismo importante que el trabajador tenga acceso a una información y un asesoramiento adecuados.

c) Las pensiones desembolsadas estarían sujetas al impuesto del país de residencia, aunque esta opción podría plantear algunos problemas a aquellos Estados miembros para los cuales la pérdida de ingresos por impuestos no quedase compensada por los movimientos de pensionistas.

6.5. Si bien resultaría beneficioso un enfoque de ámbito comunitario global que permitiese retirar estos obstáculos, es probablemente más realista contar con acuerdos bilaterales o multilaterales si se desea avanzar. Este aspecto se vería facilitado si la Comisión desarrollase un modelo de normas fiscales en materia de pensiones.

7. Conclusiones

7.1. El CES acoge favorablemente el Libro Verde y reitera su deseo de que se tomen las medidas oportunas que garanticen el pago de la pensión a las personas que lleguen a la edad de jubilación el próximo siglo.

7.2. El CES está de acuerdo en que las pensiones complementarias han de desempeñar un importante papel en el pago de pensiones en el futuro.

7.3. El CES reconoce que los avances en materia de pensiones complementarias se han visto, y seguirán viéndose, complicados por los diferentes enfoques seguidos tradicionalmente en los Estados miembros. Es evidente que no sólo varía de manera considerable el uso de las pensiones complementarias, sino que, en los casos en que las pensiones complementarias están bien establecidas, existe una política de inversiones más liberal en relación tanto con las acciones e instrumentos financieros derivados como con la inversión del exterior. A la inversa, en aquellos países en que las pensiones complementarias están dando sus primeros pasos, existe un nivel mucho más alto de inversiones en instrumentos de renta fija, a expensas de las acciones y los activos extranjeros.

7.4. Aunque no sea un aspecto estrictamente relevante en materia de pensiones, el incremento de los fondos de inversión puede tener efectos beneficiosos para los Estados miembros de la UE.

Bruselas, el 11 de diciembre de 1997.

El Presidente del Comité Económico y Social

Tom JENKINS

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