Propuesta de DIRECTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO relativa a los servicios en el mercado interior [SEC(2004) 21]

(presentada por la Comisión)

ÍNDICE

RESUMEN

1. NECESIDAD Y OBJETIVO

2. ANTECEDENTES

3. PRINCIPALES CARACTERÍSTICAS DE LA DIRECTIVA

a) Directiva marco

b) Combinación de métodos de regulación

c) Coordinación de los procesos de modernización

d) Un enfoque dinámico

e) Un marco que facilite el acceso a los servicios

4. TRABAJOS PREPARATORIOS

5. COHERENCIA CON LAS DEMÁS POLÍTICAS COMUNITARIAS

6. ELEMENTOS JURÍDICOS

a) Fundamento jurídico y elección del instrumento

b) Subsidiariedad

c) Proporcionalidad

7. ASPECTOS ESPECÍFICOS

a) ¿Qué actividades abarca la Directiva (artículos 2 y 4)?

b) ¿Por qué se excluyen determinados servicios o determinados sectores del ámbito de aplicación de la Directiva (artículo 2)?

c) ¿Qué significa «ventanilla única» (artículo 6)?

d) ¿Por qué algunos requisitos se suprimen (artículo 14) y otros se evalúan (artículo 15)?

e) ¿En qué consiste el procedimiento de evaluación recíproca (artículos 9, 15, 30 y 41)?

f) ¿Cómo se articulará la aplicación de los artículos 14, 15 y 16 de la Directiva con el papel de guardiana del Tratado asignado a la Comisión, en especial en lo que se refiere a los recursos por incumplimiento?

g) ¿Se considera que los requisitos que no figuran ni en el artículo 14 ni en el artículo 15 cumplen lo dispuesto sobre libertad de establecimiento en el artículo 43 del Tratado?

h) ¿Por qué hay una sección dedicada específicamente a los derechos de los destinatarios de servicios (sección 2 del capítulo III)?

i) ¿Por qué abordar la cuestión del desplazamiento de ciudadanos de terceros países (artículo 25)?

j) ¿Por qué el principio del país de origen no se aplica a determinadas materias o actividades (artículo 17)?

RESUMEN

1. La presente propuesta de Directiva forma parte del proceso de reformas económicas iniciado por el Consejo Europeo de Lisboa para convertir a la Unión Europea, de aquí a 2010, en la economía del conocimiento más competitiva y dinámica del mundo. En efecto, la realización de este objetivo hace que sea indispensable realizar un auténtico mercado interior de servicios. Hasta la fecha, no se ha podido convertir en realidad el considerable potencial de crecimiento y de creación de puestos de trabajo del sector de servicios debido a numerosos obstáculos [1], que impiden el desarrollo de las actividades de servicios en el mercado interior. La presente propuesta forma parte de la estrategia adoptada por la Comisión para suprimir dichos obstáculos y es continuación del informe sobre el estado del mercado interior de servicios [2], en el que se revelaron su alcance y gravedad.

[1] «Una estrategia para el mercado interior de servicios». Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo. COM(2000) 888 final, 29.12.2000.

[2] «Estado del mercado interior de servicios». Informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo. COM(2002) 441 final de 30.7.2002.

2. El objetivo de la propuesta de Directiva es crear un marco jurídico que suprima los obstáculos que se oponen a la libertad de establecimiento de los prestadores de servicios y a la libre circulación de los servicios entre los Estados miembros y que garantice, tanto a los prestadores como a los destinatarios de los servicios, la seguridad jurídica necesaria para el ejercicio efectivo de estas dos libertades fundamentales del Tratado. La propuesta abarca una amplia variedad de actividades económicas de servicios, con algunas excepciones, como los servicios financieros, y se aplica únicamente a los prestadores establecidos en un Estado miembro.

3. Con el fin de suprimir los obstáculos que se oponen a la libertad de establecimiento, la propuesta prevé lo siguiente:

- medidas de simplificación administrativa, especialmente mediante la creación de ventanillas únicas en las que los prestadores puedan tramitar los procedimientos administrativos relativos a su actividad, y la obligación de hacer que estos trámites se puedan llevar a cabo por vía electrónica;

- una serie de principios que deben respetar los regímenes de autorización aplicables a las actividades de servicios y, más concretamente, las condiciones y procedimientos de concesión de la autorización;

- la prohibición de determinados requisitos jurídicos especialmente restrictivos que todavía pueden existir en los ordenamientos jurídicos de algunos Estados miembros;

- la obligación de evaluar la compatibilidad de una serie de otros requisitos jurídicos con las condiciones fijadas en la Directiva y, especialmente, su proporcionalidad.

4. Con el fin de suprimir los obstáculos que se oponen a la libre circulación de los servicios, la propuesta prevé lo siguiente:

- el principio del país de origen, por el cual el prestador está sujeto únicamente a la ley del país en el que esté establecido y los Estados miembros no deben imponer restricciones a los servicios prestados por un prestador establecido en otro Estado miembro; este principio va acompañado de excepciones generales, transitorias o para casos individuales;

- el derecho de los destinatarios a utilizar servicios de otros Estados miembros sin que se lo impidan las medidas restrictivas de su propio país o los comportamientos discriminatorios de las autoridades públicas o los operadores privados; en el caso de los pacientes, en la propuesta se aclara en qué casos un Estado miembro puede supeditar a autorización el reembolso de la atención sanitaria prestada en otro Estado miembro;

- un mecanismo de asistencia para el destinatario que utilice un servicio prestado por un prestador establecido en otro Estado miembro;

- en caso de desplazamiento de los trabajadores para prestar un servicio, el reparto de cometidos entre el Estado miembro de origen y el Estado miembro de destino, así como las modalidades de los procedimientos de control.

5. Con el fin de establecer entre los Estados miembros la confianza recíproca necesaria para suprimir estos obstáculos, la propuesta prevé lo siguiente:

- armonización de la legislación para garantizar una protección equivalente del interés general en cuestiones esenciales --como la protección de los consumidores--, en concreto, las obligaciones de informar del prestador, el seguro profesional, las actividades multidisciplinares, la resolución de litigios y el intercambio de información sobre la honradez del prestador;

- un refuerzo de la asistencia recíproca entre las autoridades nacionales para garantizar un control eficaz de las actividades de servicios, basado en una distribución clara de papeles entre los Estados miembros y en obligaciones de cooperación;

- medidas para fomentar la calidad de los servicios, como la certificación voluntaria de actividades, la elaboración de cartas de calidad o la cooperación entre las cámaras de comercio y de oficios;

- fomentar los códigos de conducta elaborados por las partes interesadas a nivel comunitario sobre algunas cuestiones detectadas, en concreto sobre las comunicaciones comerciales de las profesiones reguladas.

6. Con el fin de que pueda surtir pleno efecto en 2010, la propuesta se basa en un enfoque dinámico, que consiste en prever una aplicación progresiva de algunas de sus disposiciones, programar una armonización complementaria de algunas cuestiones específicas (transporte de fondos, juegos por dinero y cobro de deudas por vía judicial) y garantizar su capacidad de evolucionar y la detección de las necesidades de nuevas iniciativas. Además, la propuesta no prejuzga otras iniciativas comunitarias, legislativas o de otro tipo, en el ámbito de la protección de los consumidores.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

1. NECESIDAD Y OBJETIVO

Los servicios son omnipresentes en la economía moderna. En su conjunto, los servicios generan casi el 70 % del PNB y de los puestos de trabajo y ofrecen un considerable potencial de crecimiento y de creación de puestos de trabajo. Hacer que este potencial se haga realidad es un objetivo central del proceso de reformas económicas iniciado por el Consejo Europeo de Lisboa para convertir a la Unión Europea, de aquí a 2010, en la economía del conocimiento más competitiva y dinámica del mundo. En efecto, hasta la fecha, no se ha podido convertir en realidad el potencial de crecimiento de los servicios debido a numerosos obstáculos, que impiden el desarrollo de las actividades de servicios entre Estados miembros.

En el informe sobre el «Estado del mercado interior de servicios» [3] (denominado en lo sucesivo «el informe»), la Comisión hizo inventario de estos obstáculos y llegó a la conclusión de que «diez años después de lo que debería haber sido la realización del mercado interior, es preciso constatar que existe todavía un gran desfase entre la visión de una Europa económica integrada y la realidad tal como la viven y experimentan los ciudadanos europeos y los prestadores de servicios». Estos obstáculos se observan en una amplia gama de servicios, como los servicios de distribución, de oficinas de empleo, de certificación, de laboratorio, de construcción, de agencias inmobiliarias, de artesanía, de turismo, de las profesiones reguladas, etc., y afectan especialmente a las PYME, que son mayoría en el sector de servicios. Con demasiada frecuencia, las PYME se desaniman y no aprovechan las oportunidades que ofrece el mercado interior porque no disponen de medios para evaluar los riesgos jurídicos que entraña una actividad transfronteriza y protegerse de ellos ni para hacer frente a la complejidad administrativa. El informe y el análisis de impacto de la propuesta muestran el impacto económico de estas disfunciones, al tiempo que destacan el hecho de que actúan como freno para el conjunto de la economía europea y su potencial de crecimiento, competitividad y creación de puestos de trabajo.

[3] COM(2002) 441 final, 30.7.2002.

Estos obstáculos, que impiden el desarrollo de las actividades de servicios entre Estados miembros, se dan especialmente en dos tipos de situaciones:

- cuando un prestador de un Estado miembro quiere establecerse en otro Estado miembro para prestar en él sus servicios (por ejemplo, puede verse enfrentado a regímenes de autorización demasiado laboriosos, a un exceso de trámites administrativos, a requisitos discriminatorios, a pruebas económicas, etc.);

- cuando un prestador quiere, a partir de su Estado miembro de origen, prestar sus servicios en otro Estado miembro, en concreto desplazándose temporalmente a éste último (por ejemplo, puede verse enfrentado a la obligación jurídica de establecerse en dicho Estado miembro o de obtener su autorización, a la aplicación de normas sobre las condiciones de ejercicio o a procedimientos desproporcionados para el desplazamiento de trabajadores).

En respuesta a esta constatación, la presente propuesta de Directiva tiene por objetivo crear un marco jurídico que facilite el ejercicio de la libertad de establecimiento de los prestadores de servicios en los Estados miembros, así como la libre circulación de servicios entre Estados miembros. También se pretende eliminar una serie de obstáculos jurídicos que impiden la realización de un auténtico mercado interior de servicios y garantizar a los prestadores y a los destinatarios la seguridad jurídica necesaria para el ejercicio efectivo de estas dos libertades fundamentales del Tratado.

2. ANTECEDENTES

Esta propuesta de Directiva forma parte del proceso político iniciado en 2000 por el Consejo Europeo:

En marzo de 2000, el Consejo Europeo de Lisboa adoptó un programa de reformas económicas destinado a convertir a la Unión Europea, de aquí a 2010, en la economía del conocimiento más competitiva y dinámica del mundo. En este contexto, los Jefes de Estado y de Gobierno europeos invitaron a la Comisión y a los Estados miembros a poner en marcha una estrategia que aspirase a suprimir los obstáculos para la libre circulación de servicios [4].

[4] Conclusiones de la Presidencia, Consejo Europeo de Lisboa, 24.3.2000, apartado 17. La necesidad de actuar en este ámbito también se puso de manifiesto en las cumbres europeas de Estocolmo y Barcelona en 2001 y 2002.

En diciembre de 2000, en respuesta al llamamiento de la cumbre de Lisboa, la Comisión definió «Una estrategia para el mercado interior de servicios» [5], que contó con el pleno apoyo de los Estados miembros [6], el Parlamento Europeo [7], el Comité Económico y Social [8] y el Comité de las Regiones [9]. Esta estrategia tiene como objetivo permitir que los servicios puedan prestarse a través de la Unión Europea con la misma facilidad que dentro de un único Estado miembro. Está basada, ante todo, en un enfoque transversal que recorre todos los sectores de la economía relacionados con los servicios y se articula en un proceso de dos fases: en primer lugar, un inventario de las dificultades que entorpecen el buen funcionamiento del mercado interior de servicios y, a continuación, la elaboración de soluciones adecuadas para los problemas detectados y, concretamente, de un instrumento legislativo transversal.

[5] Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, «Una estrategia para el mercado interior de servicios», COM(2000) 888 final, 29.12.2000.

[6] Sesión nº 2336 del Consejo de mercado interior, consumidores y turismo, 12 de marzo de 2001, 6926/01 (prensa 103), apartado 17.

[7] Resolución del Parlamento Europeo sobre la Comunicación de la Comisión «Una estrategia para el mercado interior de servicios», A5-0310/2001, 4.10.2001.

[8] Dictamen del Comité Económico y Social sobre la Comunicación de la Comisión «Una estrategia para el mercado interior de servicios» (dictamen adicional), CES 1472/2001 FIN, 28.11.2001.

[9] Dictamen del Comité de las Regiones sobre la Comunicación de la Comisión «Una estrategia para el mercado interior de servicios» CDR 134/2001 fin, 27.6.2001.

En julio de 2002, la Comisión presentó el informe sobre el «Estado del mercado interior de servicios», que pone fin a la primera fase de la estrategia al trazar un inventario, tan completo como fue posible, de las fronteras que persisten en el mercado interior de servicios. En el informe se analizan también las características comunes de estas fronteras y se hace una primera evaluación de su impacto económico [10].

[10] En lo que se refiere a los servicios, en este informe de la Comisión se retoma, en algunos aspectos, la idea del censo de las disposiciones nacionales prevista en el antiguo artículo 100 B del Tratado CE.

En noviembre de 2002, en las conclusiones del Consejo sobre el informe de la Comisión [11] se reconoce «que, una década después de la fecha prevista para la plena realización del mercado interior, queda todavía mucho por hacer para que el mercado interior de servicios se convierta en realidad» y se resalta «que debe darse una muy alta prioridad política a la supresión de los obstáculos legislativos y no legislativos que pesan sobre los servicios en el mercado interior, dentro del objetivo general establecido por el Consejo Europeo de Lisboa de convertir a la Unión Europea --para 2010-- en la economía más competitiva y dinámica del mundo». El Consejo pide a la Comisión que acelere los trabajos sobre las iniciativas previstas en el marco de la segunda fase de la estrategia y, concretamente, sobre el instrumento legislativo.

[11] Conclusiones sobre los obstáculos existentes en el mercado interior para la prestación de servicios, sesión nº 2462 del Consejo de Competitividad (Mercado Interior, Industria e Investigación). Bruselas, 14 de noviembre de 2002, 13839/02 (Prensa 344).

En febrero de 2003, el Parlamento Europeo también acogió con satisfacción el informe de la Comisión y destacó que «insiste en que el Consejo de Competitividad reafirme el compromiso de los Estados miembros con los principios de país de origen y reconocimiento mutuo, como base esencial para completar el mercado interior de bienes y servicios» [12]. Por último, el Parlamento «se congratula por las propuestas de medidas horizontales para garantizar la libre circulación de servicios en forma de reconocimiento mutuo --promoviendo en la medida de lo posible el carácter automático del mismo--, cooperación administrativa y, en caso estrictamente necesario, armonización» [13].

[12] Resolución del Parlamento Europeo, de 13 de febrero de 2003, sobre la Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones: Revisión 2002 de la Estrategia para el mercado interior - Cumplir las promesas [COM(2002) 171 - C5-0283/2002 - 2002/2143(COS)]. A5-0026/2003; punto 35.

[13] Punto 36.

En marzo de 2003, con el objetivo de reforzar la dimensión económica de la estrategia de Lisboa, el Consejo Europeo de Primavera invocó el refuerzo del papel transversal del Consejo de Competitividad con el fin de mejorar la competitividad y el crecimiento en el marco de un enfoque integrado, de cuya elaboración se encargará la Comisión. La realización de un marco jurídico claro, equilibrado y que favorezca la libre circulación de servicios en el mercado interior es uno de los elementos necesarios para alcanzar los objetivos de la nueva estrategia integrada para la competitividad.

En mayo de 2003, en su estrategia para el mercado interior [14], la Comisión anunció que «la Comisión presentará una propuesta de Directiva sobre los servicios en el mercado interior antes de finales de 2003. Esta Directiva establecerá un marco legal claro y equilibrado encaminado a facilitar las condiciones de establecimiento y de prestación de servicios transfronterizos. Será una combinación de disposiciones sobre el reconocimiento mutuo, la cooperación administrativa y la armonización, en los casos estrictamente necesarios, y fomentará la aprobación de códigos de conducta y de normas profesionales de índole europea.»

[14] «Estrategia para el mercado interior. Prioridades 2003 - 2006». Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones COM(2003) 238 de 7.5.2003.

En octubre de 2003, el Consejo Europeo identificó el mercado interior como un sector clave para mejorar la competitividad de la economía europea y para crear condiciones que puedan favorecer el crecimiento y el empleo. A este respecto, hace un llamamiento «a la Comisión para que presente todas las propuestas adicionales que sean necesarias para completar el mercado interior y explotar plenamente su potencial, así como para estimular el espíritu de empresa y crear un auténtico mercado interior de los servicios, al tiempo que se tiene debidamente en cuenta la necesidad de salvaguardar la oferta y el comercio de servicios de interés general» [15].

[15] Conclusiones de la Presidencia, Consejo Europeo de Bruselas, 16-17.10.2003, apartado 16.

3. PRINCIPALES CARACTERÍSTICAS DE LA DIRECTIVA

a) Directiva marco

La Directiva establecerá un marco jurídico general que, salvo excepciones, se aplicará a todas las actividades económicas de servicios. Este enfoque transversal está justificado por el hecho de que, como se explica en el informe [16], los obstáculos jurídicos que impiden la realización de un auténtico mercado interior de servicios son a menudo los mismos en gran número de sectores de actividad diferentes y tienen numerosas características comunes.

[16] COM (2002) 441, ya citado, parte II.

Al tratarse de una Directiva marco, la propuesta de Directiva no tiene por objeto fijar normas detalladas o armonizar la totalidad de las normas de los Estados miembros aplicables a las actividades de servicios. Un enfoque de ese tipo entrañaría un exceso de reglamentación y la uniformización de las peculiaridades de los sistemas nacionales de regulación de los servicios. Por el contrario, en la propuesta se tratan únicamente las cuestiones esenciales para el buen funcionamiento del mercado interior de servicios al dar prioridad a las disposiciones en las que se prevé una armonización orientada hacia puntos precisos, la fijación de obligaciones de resultado claras, que no prejuzgan las técnicas jurídicas de su realización, y las disposiciones cuyo objetivo es aclarar los papeles respectivos del Estado miembro de origen y del Estado miembro de destino del servicio. Además, en lo que se refiere a las normas de desarrollo de determinadas disposiciones, la propuesta remite a las medidas de aplicación de la Comisión.

Al tiempo que se establece un marco jurídico general, en la propuesta se reconocen los rasgos específicos de cada profesión o sector de actividad. En especial, se reconocen las peculiaridades de las profesiones reguladas y el papel especial que interpreta la autorreglamentación. De esta manera, en la propuesta se prevé (artículo 17) una serie de excepciones del principio del país de origen relacionadas directamente con las peculiaridades de determinadas actividades; también se prevén disposiciones particulares para determinadas actividades, como las relativas a los seguros y garantías profesionales (artículo 27), las comunicaciones comerciales de las profesiones reguladas (artículo 29) o las actividades multidisciplinares (artículo 30); por último, la propuesta remite a los métodos de regulación propios de determinadas actividades, como los códigos de conducta de las profesiones reguladas (artículo 39).

Por otra parte, la propuesta no prejuzga otras iniciativas comunitarias, legislativas o de otro tipo, en el ámbito de la protección de los consumidores.

b) Combinación de métodos de regulación

La propuesta de Directiva se fundamenta en la combinación de técnicas para enmarcar las actividades de servicios; se trata en concreto de las siguientes:

- El principio del país de origen, por el cual el prestador está sujeto únicamente a la ley del país en el que esté establecido y los Estados miembros no deben imponer restricciones a los servicios prestados por un prestador establecido en otro Estado miembro. Asimismo, permite al prestador prestar un servicio en uno varios otros Estados miembros sin tener que someterse a la normativa de éstos últimos. Este principio también permite hacer responsable al Estado miembro de origen, ya que se le obliga a garantizar un control eficaz de los prestadores establecidos en su territorio, incluso aunque presten servicios en otros Estados miembros.

- Excepciones al principio del país de origen, en particular en el artículo 17, necesarias por las disparidades existentes en el nivel de protección del interés general en determinados ámbitos, la intensidad de la armonización comunitaria, el grado de cooperación administrativa o determinados instrumentos comunitarios. Algunas de estas excepciones son transitorias, hasta el año 2010, con el fin de que haya tiempo de proceder a una armonización complementaria de determinadas cuestiones específicas. Por último, es posible establecer excepciones en casos individuales si se cumplen determinadas condiciones en cuanto al fondo y de procedimiento.

- Establecimiento de obligaciones de asistencia recíproca entre autoridades nacionales, indispensable para garantizar un elevado nivel de confianza recíproca entre los Estados miembros, confianza que, a su vez, es el fundamento del principio del país de origen. Para garantizar la eficacia de los controles, en la propuesta se fija un elevado grado de cooperación administrativa entre autoridades al organizar el reparto de cometidos, los intercambios de información y la asistencia entre ellas.

- Armonización selectiva, para garantizar la protección del interés general en determinados ámbitos esenciales en los que una disparidad excesiva entre los niveles de protección, principalmente por lo que respecta a la protección de los consumidores, pondría en tela de juicio la confianza recíproca indispensable para la aceptación del principio del país de origen y, con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal, podría justificar la adopción de medidas de restricción de la libre circulación. Por lo demás, la armonización también afecta a la simplificación administrativa y la supresión de determinados tipos de requisitos.

- Tipos de regulación alternativos, cuyo papel es importante en la regulación de las actividades de servicios. En la propuesta se reconoce plenamente su importancia y se anima a las partes interesadas a elaborar a nivel comunitario códigos de conducta sobre temas concretos.

c) Coordinación de los procesos de modernización

La propuesta de Directiva tiene por objetivo coordinar a nivel comunitario la modernización de los sistemas nacionales de regulación de las actividades de servicios con el fin de eliminar los obstáculos jurídicos que impiden la realización de un auténtico mercado interior de servicios. En efecto, en el informe se destaca la resistencia que ofrecen a la modernización las legislaciones nacionales y se constata que «los principios fundamentales del Tratado, el alcance que les ha dado el Tribunal de Justicia y la sucesión de los ambiciosos programas de 1962 y de 1985 no siempre se han traducido en un ajuste de las legislaciones nacionales como cabía esperar» [17].

[17] COM (2002) 441, ya citado, parte II, apartado C 2.

Para satisfacer estas necesidades de modernización no sería eficaz proceder a adaptar las legislaciones caso por caso, Estado miembro por Estado miembro, a raíz de procedimientos de infracción incoados por la Comisión, ya que esta forma de proceder se limitaría a reaccionar ante los hechos y carecería de una voluntad política compartida en torno a un objetivo común [18]. En cambio, si todos los Estados miembros ajustan sus legislaciones siguiendo unos principios y un calendario común, se podría multiplicar a escala europea el efecto de crecimiento económico que se derivaría de esta operación, evitar las distorsiones de la competencia entre los Estados miembros que lleven ritmos de ajuste distintos y estimular una mayor movilización en torno a este objetivo, incluida la asignación de recursos administrativos nacionales y comunitarios.

[18] Véase el apartado 6.3.2 del análisis de impacto.

Por lo tanto, durante el período de incorporación de la Directiva a los respectivos ordenamientos jurídicos, los Estados miembros deberán realizar las siguientes tareas:

- Simplificar los procedimientos y trámites administrativos que se aplican a las actividades de servicios (secciones 1 y 2 del capítulo II), especialmente a través de las ventanillas únicas (artículo 6), los procedimientos por vía electrónica (artículo 8) y la simplificación de los procedimientos de autorización para acceder al ejercicio de las actividades de servicios (artículos 10 a 13). Es preciso señalar que las obligaciones de comunicar la información (artículo 7) y de hacer posible los procedimientos (artículo 8) por vía electrónica no impiden que los Estados miembros mantengan de manera paralela otras formas de comunicación y procedimientos.

- Eliminar de su legislación una serie de requisitos enumerados en la Directiva que obstaculizan el acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (artículos 14, 21 y 29).

- Garantizar en su legislación la libre circulación de servicios procedentes de otros Estados miembros y adaptar en consecuencia las normas que se opongan a ella (artículos 16, 20, 23 y 25).

- Evaluar la justificación y la proporcionalidad de una serie de requisitos enumerados en la Directiva que, si existen en su normativa, pueden tener efectos restrictivos significativos para el desarrollo de las actividades de servicios (artículos 9, 15 y 30). Esta evaluación deberá tener como resultado la supresión de requisitos injustificados y será objeto de una evaluación recíproca, mediante la cual, llegado el caso, se podría llegar a la conclusión de que es necesario proponer otras iniciativas a nivel comunitario.

d) Un enfoque dinámico

Vista la envergadura de los obstáculos detectados en el informe, realizar un auténtico espacio sin fronteras interiores para los servicios es una tarea cuya realización llevará tiempo. En efecto, la modernización de determinadas normas de los Estados miembros requiere una serie de cambios en profundidad (por ejemplo, las ventanillas únicas y los procedimientos por vía electrónica) o una armonización complementaria específica para determinadas actividades o, incluso, tener en cuenta la evolución de la integración comunitaria en otras áreas. Con el fin de evitar un enfoque estático, en el que se aborde únicamente un problema y se dejen los demás sin resolver, en la propuesta de Directiva se adopta un enfoque gradual para llegar en 2010 a la realización de un auténtico mercado interior de servicios. Así pues, en la propuesta se prevé lo siguiente:

- Aplicación progresiva de determinadas disposiciones (artículos 6 a 8).

- Armonización complementaria de algunas cuestiones específicas detectadas --transporte de fondos, juegos por dinero, cobro de deudas por vía judicial-- (apartado 1 del artículo 40), para las que se establecerá una excepción transitoria del principio del país de origen (artículo 18). Por otra parte, podrán establecerse nuevas necesidades de armonización, principalmente en materia de protección de los consumidores y de contratos transfronterizos (letra d del apartado 2 del artículo 40).

- Capacidad de evolución del alcance del principio del país de origen a medida que se vaya desarrollando la armonización de las normas en determinados ámbitos (punto 21 del artículo 17 y apartado 2 del artículo 19).

- Posibilidad de que la Comisión tome medidas de aplicación sobre las normas de desarrollo de determinadas disposiciones (apartado 3 del artículo 8, apartado 4 del artículo 22, apartado 6 del artículo 26, apartado 5 del artículo 27 y artículo 38).

- Detección de las posibles necesidades de nuevas iniciativas, principalmente mediante el proceso de evaluación recíproca (apartado 2 del artículo 40).

De esta forma, la propuesta creará una dinámica que se puede resumir en el siguiente cuadro:

>SITIO PARA UN CUADRO>

e) Un marco que facilite el acceso a los servicios

El informe destacaba que los usuarios de los servicios, principalmente los consumidores, son, junto con las PYME, las principales víctimas de la falta de un auténtico mercado interior de servicios, ya que no pueden disfrutar de una amplia gama de servicios a precios competitivos y de la mejor calidad de vida que podrían esperar de un espacio sin fronteras interiores. Al crear las condiciones y la seguridad jurídicas necesarias para el desarrollo de las actividades de servicios entre Estados miembros y ampliar, de esa manera, la oferta de servicios accesibles, la Directiva beneficiará directamente a los destinatarios de los servicios. Por lo demás, la Directiva garantizará una mejor calidad de los servicios ofrecidos al aumentar la eficacia del control de las actividades de servicios a nivel comunitario. Además, la propuesta:

- prevé el derecho de los destinatarios a utilizar servicios prestados por prestadores establecidos en otros Estados miembros sin que se lo impidan o se vean disuadidos de ello por las medidas restrictivas de su país de residencia (artículo 20) o por los comportamientos discriminatorios de las autoridades públicas o los operadores privados (artículo 21); en el caso de los destinatarios de servicios sanitarios, la propuesta aclara, con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal, en qué casos un Estado miembro puede imponer la obligación de obtener una autorización previa para la cobertura de la atención sanitaria dispensada en otro Estado miembro;

- garantiza al destinatario una asistencia específica en su Estado miembro, que consiste en informarle sobre las legislaciones de los demás Estados miembros, las vías de recurso disponibles y las asociaciones u organizaciones que ofrecen ayuda práctica (artículo 22);

- aumenta considerablemente el derecho de información de los destinatarios sobre los servicios para que éstos puedan elegir con pleno conocimiento de causa; en la actualidad, aunque en determinadas actividades de servicios ya hay que cumplir obligaciones de transparencia derivadas de normas comunitarias, muchas otras se libran de dichas obligaciones por falta de disposiciones aplicables a cualquier actividad de servicios (artículos 26, 27, 28, 30, 31 y 32);

- aumenta la protección del destinatario al prever obligaciones relacionadas con la calidad del prestador, en concreto, la obligación de seguro profesional para aquellos servicios que entrañan un riesgo especial para la salud o la seguridad o un riesgo financiero particular para el destinatario (artículo 27), disposiciones sobre las actividades multidisciplinares (artículo 30) o la resolución de litigios (artículo 32).

4. TRABAJOS PREPARATORIOS

La presente propuesta es resultado de numerosos análisis, encuestas y consultas que se han celebrado con los Estados miembros, el Parlamento Europeo y las partes interesadas desde el inicio, en diciembre de 2000, de la estrategia para el mercado interior de servicios y que se describen en el análisis de impacto. Además, tanto el Comité Económico y Social como el Comité de las Regiones han hecho contribuciones sustanciales a la estrategia para el mercado interior de servicios.

5. COHERENCIA CON LAS DEMÁS POLÍTICAS COMUNITARIAS

La realización de un mercado interior de servicios no se hará únicamente mediante un instrumento legislativo, sino que requiere también otras medidas complementarias. Por lo demás, en términos jurídicos, la propuesta se articula de forma coherente con los demás instrumentos comunitarios: cuando una actividad de servicios está ya cubierta por uno o varios instrumentos comunitarios, la Directiva y dichos instrumentos se aplicarán de forma acumulativa y los requisitos previstos en aquélla se sumarán a los previstos en éstos. En los casos que hubieran podido plantear problemas de compatibilidad respecto a un artículo dado, se prevén en él excepciones (por ejemplo, el artículo 17) o cláusulas de articulación adecuadas para garantizar la coherencia entre la Directiva y dichos instrumentos comunitarios. Por último, la propuesta no prejuzga otras iniciativas comunitarias, legislativas o de otro tipo, en el ámbito de la protección de los consumidores.

Articulación con algunas iniciativas en curso:

- Competitividad de los servicios destinados a las empresas. De manera paralela a la propuesta de Directiva sobre los servicios en el mercado interior, la Comisión ha presentado una Comunicación sobre la competitividad de los servicios relacionados con las empresas y su contribución al rendimiento de las empresas [19]. En esta Comunicación se destaca la importancia de los servicios destinados a las empresas para la competitividad de la UE y se anuncia una serie de medidas de fomento y, en concreto, la creación de un foro europeo de servicios destinados a las empresas. Mientras que la Directiva trata de la supresión de los obstáculos jurídicos y administrativos, la competitividad del sector de los servicios depende también de una serie de medidas económicas complementarias mencionadas en la Comunicación sobre los servicios a las empresas.

[19] COM(2003) 747.

- Cualificación profesional. Esta propuesta de Directiva completa la propuesta de Directiva relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales [20], ya que en la presente propuesta se tratan cuestiones distintas de las cualificaciones profesionales, como, por ejemplo, los seguros profesionales, las comunicaciones comerciales o las actividades multidisciplinares. Las dos propuestas son plenamente coherentes, ya que, en lo que se refiere a la libertad de establecimiento, tienen por objetivo facilitar el establecimiento de los prestadores y, en lo que se refiere a la libre circulación de servicios, están basadas en el principio del país de origen.

[20] Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales. COM (2002) 119 final, 7.3.2002.

- Desplazamiento de los trabajadores. Las condiciones de empleo y de trabajo aplicables en caso de desplazamiento de los trabajadores constituyen el objeto de la Directiva 96/71/CE [21], por la que se prevé la aplicación de determinadas normas del país a cuyo territorio se ha desplazado el trabajador. Para garantizar la coherencia con esta última Directiva, en el artículo 17 de la presente propuesta de Directiva se prevé una excepción al principio del país de origen para dichas normas. Con el fin de facilitar la libre circulación de servicios y la aplicación de la Directiva 96/71/CE, en la propuesta se precisa el reparto de cometidos entre el país de origen y el Estado miembro de desplazamiento, así como las modalidades de los procedimientos administrativos de control (artículo 24).

[21] Directiva 96/71/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 1996, sobre el desplazamiento de trabajadores efectuado en el marco de una prestación de servicios.

- Reembolso de la atención sanitaria. En la propuesta de Directiva se trata la cuestión específica de si son compatibles con el principio de la libre circulación de servicios los regímenes de autorización previa de la cobertura económica de la atención sanitaria dispensada en otro Estado miembro. A este respecto, en la propuesta (artículo 23) se retoma la distinción entre asistencia hospitalaria y no hospitalaria, que queda claramente establecida en la jurisprudencia consolidada del Tribunal [22]. En aquellos casos en que este tipo de autorización previa esté justificada, en la propuesta se exponen las condiciones específicas de autorización con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal. En el proceso de reflexión a alto nivel sobre la movilidad de los pacientes y la evolución de la atención sanitaria en la Unión Europea se han planteado cuestiones más generales, entre las que se incluyen las siguientes: los derechos y deberes de los pacientes, proporcionar la información adecuada para los pacientes, los profesionales y los responsables políticos, garantizar el acceso a la atención sanitaria y su calidad, la repercusión de la ampliación y, de manera general, el modo de mejorar la seguridad jurídica y conciliar los objetivos nacionales con las obligaciones comunitarias en este ámbito. La Comisión presentará una Comunicación en la primavera de 2004 en la que establecerá una estrategia global para tratar la cuestión de la movilidad de los pacientes y de la atención sanitaria, junto con propuestas que respondan a las recomendaciones del proceso de reflexión.

[22] Véase el informe de síntesis: «Application des règles du Marché intérieur aux services de santé. Mise en oeuvre par les Etats membres de la jurisprudence de la Cour». Documento de trabajo de los servicios de la Comisión. SEC(2003) 900 de 28.7. 2003.

- Seguridad de los servicios. La Comisión ha presentado un informe sobre la seguridad de los servicios prestados a los consumidores [23], en el que se destaca la considerable falta de datos y de información sobre los aspectos objetivos de los riesgos y los aspectos de seguridad de los servicios. También se constata en él que es imposible detectar lagunas específicas en los regímenes de los Estados miembros o diferencias significativas entre sus niveles de protección y que los intercambios no se ven impedidos por obstáculos derivados de la diversidad de normas nacionales que pudiesen justificar la armonización de las normas nacionales sobre seguridad de los servicios. En este informe se llega a la conclusión de que el objetivo prioritario de la actuación comunitaria debe ser mejorar la recogida de datos de referencia en esta área y establecer un procedimiento de intercambio de información sobre la evolución de las políticas y la reglamentación. Si se observa una necesidad de este tipo, se adoptarán disposiciones en las que se establezcan procedimientos de definición de normas europeas. En el informe se prevé la instauración de un marco comunitario adecuado destinado a este fin. Por lo tanto, estos trabajos son un complemento de la presente propuesta de Directiva y coherentes con ella; además, en la propuesta de Directiva se prevé la posibilidad de establecer excepciones en casos individuales para garantizar la seguridad de los servicios (artículo 19). El Consejo, en su Resolución de 1 de diciembre de 2003 sobre la seguridad de los servicios prestados a los consumidores [24], ha acogido positivamente el informe de la Comisión.

[23] Informe sobre la seguridad de los servicios prestados a los consumidores. COM(2003) 313 final, 6.6.2003.

[24] DO C 299 de 10.12.2003, p. 1.

- Servicios de interés general. Basándose en el «Libro verde sobre los servicios de interés general» [25], la Comisión ha iniciado un amplio debate sobre el papel de la Unión Europea en el fomento de la prestación de interés general de calidad. El objeto de la presente propuesta de Directiva no es tratar este asunto como tal ni tampoco la apertura a la competencia de dichos servicios. La propuesta abarca todos los servicios que representan una actividad económica en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal relativa al artículo 49 del Tratado. Por lo tanto, no abarca los servicios de interés general no económico sino únicamente los servicios de interés económico general. Nótese, a este respecto, que, en la propuesta, determinadas actividades que podrían entrar en el ámbito de los servicios de interés económico general son objeto, cuando queda justificado por su especificidad, de excepciones al principio del país de origen; se trata en concreto de los servicios postales y los servicios de distribución de energía eléctrica, gas y agua. Además, no entran en el ámbito de aplicación de la propuesta las comunicaciones electrónicas en lo que se refiere a los asuntos ya cubiertos por el paquete legislativo adoptado en 2002, ni los servicios de transporte, puesto que están regulados por otros instrumentos comunitarios basados en el artículo 71 o en el apartado 2 del artículo 80 del Tratado. Incluso en las áreas en las que se aplica la Directiva, ésta no afecta a la libertad de los Estados miembros de definir lo que consideren servicios de interés general y el modo en que han de funcionar tales servicios. En concreto, la Directiva no interfiere la libertad de los Estados miembros para organizar el servicio público de radiodifusión con arreglo a lo dispuesto en el Protocolo (32) del Tratado sobre el sistema de radiodifusión pública en los Estados miembros.

[25] COM(2003) 270 final, 21.5.2003.

- Negociaciones en el marco del GATS. La propuesta de Directiva es un instrumento del mercado interior y, por lo tanto, sólo afecta a los prestadores de servicios establecidos en un Estado miembro, entre los que figuran, con arreglo al artículo 48 del Tratado, las sociedades constituidas de conformidad con la legislación de un Estado miembro y cuya sede social, administración central o centro de actividad principal se encuentre dentro de la Comunidad. En dicha propuesta no se tratan los aspectos externos; en concreto, no se tratan:

- el caso de los operadores de terceros países que se propongan establecerse en un Estado miembro (primer establecimiento en la UE);

- el caso de los operadores de terceros países que se propongan prestar sus servicios en la UE;

- el caso de las sucursales de sociedades de terceros países en un Estado miembro que, al no ser sociedades constituidas de conformidad con la legislación de un Estado miembro (con arreglo al artículo 48 del Tratado), no puedan acogerse a la presente Directiva.

Los intercambios de servicios a nivel internacional son objeto de negociaciones internacionales, en especial en el marco del GATS. A este respecto, es preciso subrayar que la UE constituye un mercado muy abierto en comparación con muchos de sus socios comerciales. La propuesta no interfiere dichas negociaciones, cuyo objetivo es facilitar las operaciones en materia de servicios y que ponen de relieve la necesidad de que la UE establezca rápidamente un auténtico mercado interior de servicios para garantizar la competitividad de las empresas europeas y reforzar su posición en la negociación.

- eEurope. El objetivo de la iniciativa eEurope, así como del Plan de acción eEurope, es el desarrollo de servicios públicos modernos y de un entorno dinámico para el comercio electrónico en la UE. La administración electrónica, que es uno de los elementos clave de esta iniciativa, desempeñará asimismo un importante cometido para la realización de la estrategia de Lisboa. Por consiguiente, la presente propuesta es coherente con el objetivo de la iniciativa de administración electrónica, ya que tiene por objeto simplificar los procedimientos administrativos.

- Prácticas comerciales desleales. La propuesta de Directiva relativa a las prácticas comerciales desleales de las empresas en sus relaciones con los consumidores [26] tiene por objeto la regulación de las prácticas comerciales que perjudican a los intereses económicos de los consumidores. La propuesta de Directiva no se refiere a aspectos generales de la regulación de las actividades económicas, como los relativos a las condiciones de establecimiento. Tiene por objeto reducir los obstáculos al mercado interior derivados de la disparidad de las normativas sobre el comportamiento de los profesionales ante los consumidores, como las prácticas de venta engañosas o agresivas.

[26] Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a las prácticas comerciales desleales de las empresas en sus relaciones con los consumidores en el mercado interior (Directiva sobre las prácticas comerciales desleales), por la que se modifican las Directivas 84/450/CEE, 97/7/CE y 98/27/CE. COM(2003) 356 final, 18.6.2003.

- Cooperación entre las autoridades nacionales encargadas de la aplicación del Derecho de los consumidores. La propuesta de Reglamento relativo a la cooperación en materia de protección de los consumidores [27] establece una red de autoridades públicas competentes en dicha materia en las situaciones transfronterizas. La propuesta garantiza que cada Estado miembro que lo solicite protegerá de manera efectiva a todos los consumidores de la UE frente a los profesionales deshonestos que operen en su territorio. Con el fin de garantizar un control eficaz y efectivo en las situaciones transfronterizas, el Reglamento armoniza determinadas competencias y procedimientos de las autoridades de los Estados miembros. También elimina en los Estados miembros los obstáculos a la protección de los consumidores extranjeros. Las disposiciones relativas a la cooperación que figuran en la presente Directiva, que no tratan las mismas cuestiones, complementarán lo dispuesto en el Reglamento por lo que respecta a la protección del consumidor.

[27] Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la cooperación entre las autoridades nacionales encargadas de la aplicación de la legislación en materia de protección de los consumidores («Reglamento relativo a la cooperación en materia de protección de los consumidores»). COM(2003) 443 final, 18.7.2003.

- Revisión del acervo comunitario en materia de protección de los consumidores. La presente propuesta de Directiva es coherente con la revisión del acervo comunitario en materia de protección de los consumidores, incluida la transición hacia una armonización total, particularmente en materia de Derecho contractual.

- Directiva sobre notificación, 98/34/CE. En caso de que un proyecto de reglamento técnico nacional relativo a un requisito establecido en el apartado 2 del artículo 15 tenga específicamente por objeto un servicio de la sociedad de la información y entre en el ámbito de aplicación de la Directiva 98/34/CE, modificada por la Directiva 98/48/CE, la notificación de un proyecto de este tipo en virtud de la Directiva 98/34/CE, modificada por la Directiva 98/48/CE, sería válida simultáneamente a efectos de la Directiva 98/34/CE y del apartado 6 del artículo 15 de la presente Directiva. Por otra parte, la Comisión está estudiando actualmente la posibilidad de ampliar el ámbito de aplicación de la Directiva 98/34/CE al área de los servicios distintos de los de la sociedad de la información. En este caso, el procedimiento de notificación que se establece en aquella Directiva sustituiría, por lo que respecta a los mencionados servicios, la notificación que se establece en el apartado 6 del artículo 15 de la presente Directiva.

- Derecho internacional privado. La Comisión ha presentado dos iniciativas en el área de las normas sobre conflicto de leyes:

- La propuesta de Reglamento relativo a la ley aplicable a las obligaciones extracontractuales [28], que tiene por objeto establecer normas comunes sobre conflictos de leyes para referirse a la ley aplicable en materia extracontractual (la ley designada puede ser la de un tercer país). Con el fin de garantizar la coherencia con los instrumentos adoptados en el área de la política de mercado interior que plantea el principio del país de origen, como, por ejemplo, la presente propuesta de Directiva, la propuesta de Reglamento establece una excepción específica para garantizar la aplicación de este principio (apartado 2 del artículo 23).

[28] Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la ley aplicable a las obligaciones extracontractuales («Roma II»). COM(2003) 427 final.

- El Libro Verde sobre la transformación del Convenio de Roma de 1980 sobre la ley aplicable a las obligaciones contractuales en instrumento comunitario [29]. La Comisión señala explícitamente en este Libro Verde que «para la Comisión, es evidente que un instrumento de este tipo no debe alterar los principios del mercado interior que figuran en el Tratado o en instrumentos de Derecho derivado, que deben permanecer intactos».

[29] Libro Verde sobre la transformación del Convenio de Roma de 1980 sobre la ley aplicable a las obligaciones contractuales en instrumento comunitario y sobre su actualización, COM(2002) 654 final de 14.1.2003.

No obstante, dichos instrumentos podrán desempeñar un papel importante no sólo para las actividades que no cubre la Directiva, sino también para las cuestiones que son objeto de excepción al principio del país de origen, principalmente la excepción relativa a los contratos celebrados por los consumidores y la relativa a la responsabilidad extracontractual del prestador en caso de accidente ocurrido en el desarrollo de su actividad a una persona en el Estado miembro al que se desplace el prestador.

Por último, es preciso señalar que la cuestión de la determinación de la competencia de los tribunales no corresponde a la presente Directiva, sino al Reglamento (CE) n° 44/2001 del Consejo, de 22 de diciembre de 2000, relativo a la competencia judicial, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones judiciales en materia civil y mercantil, o a otros instrumentos comunitarios, como la Directiva 96/71/CE.

6. ELEMENTOS JURÍDICOS

a) Fundamento jurídico y elección del instrumento

La propuesta de Directiva tiene como fundamento jurídico el apartado 2 del artículo 47 y el artículo 55 del Tratado [30], así como los artículos 71 y el apartado 2 del artículo 80 del Tratado para las materias relativas a transportes no reguladas por otros instrumentos comunitarios basados en los dos últimos artículos mencionados. Este fundamento jurídico está justificado tanto por su objetivo como por su contenido:

[30] El artículo 55 del Tratado es un artículo de remisión que permite aplicar el apartado 2 del artículo 47 en materia de libre circulación de servicios.

- Objetivo: el objetivo de las directivas adoptadas en virtud del apartado 2 del artículo 47 debe ser «facilitar el acceso a las actividades no asalariadas y su ejercicio», lo que coincide precisamente con el objetivo de la propuesta.

- Contenido: el contenido de la propuesta tiene claramente por objeto suprimir de forma efectiva los obstáculos que entorpecen la libertad de establecimiento y la libre circulación de servicios, mediante disposiciones que prohíben una serie de requisitos y que garantizan la libre circulación de los servicios. Hay otras disposiciones que sirven para armonizar de forma selectiva algunas cuestiones o garantizar la cooperación administrativa en la medida necesaria para la supresión de dichos obstáculos.

Por lo que se refiere a la elección del instrumento, el apartado 2 del artículo 47 obliga a recurrir a una directiva.

b) Subsidiariedad

El objeto de la propuesta de Directiva es suprimir los obstáculos jurídicos que entorpecen la libertad de establecimiento de los prestadores y la libre circulación de los servicios. Se trata de obstáculos que se han identificado claramente tomando como base denuncias, peticiones y preguntas del Parlamento Europeo, consultas de las partes interesadas y estudios o análisis.

Este objetivo no se puede realizar mediante una actuación unilateral de los Estados miembros. En efecto y de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal, algunos de estos obstáculos pueden estar justificados a falta de un instrumento comunitario y, por lo tanto, para que se supriman, es necesario que haya una coordinación previa de los regímenes nacionales, en la que se incluyan los aspectos de la cooperación administrativa. Otros obstáculos ya son incompatibles con los artículos 43 y 49 del Tratado, pero los Estados miembros no los han desmantelado por propia iniciativa y requerirían ser abordados caso por caso mediante procedimientos de infracción, lo que supondría, como ya se ha señalado, un trabajo tan falto de eficacia como imposible de gestionar.

Por lo demás, se ha procurado limitar las interferencias con las particularidades de los regímenes nacionales, lo que justifica diversas elecciones legislativas:

- En la propuesta no se procede a armonizar de forma detallada y sistemática el conjunto de las normas nacionales aplicables a los servicios, sino que se limita a las cuestiones esenciales que es estrictamente necesario coordinar para garantizar la libertad de establecimiento y la libre circulación de servicios.

- El hecho de recurrir al principio del país de origen permite realizar el objetivo de garantizar la libre circulación de servicios, al tiempo que se mantiene la coexistencia pluralista de los distintos ordenamientos jurídicos de los Estados miembros con sus especificidades y particularidades, pero sin que éstas últimas puedan utilizarse para imponer restricciones a los servicios de un prestador establecido en otro Estado miembro.

- La propuesta evita las interferencias con la organización institucional de la regulación de los servicios de los Estados miembros. Por ejemplo, la propuesta se limita a precisar las funciones de las ventanillas únicas sin imponerles características institucionales (tipo de organismo: administrativo, cámara de comercio, colegios profesionales, etc.). Asimismo, en la propuesta se define el concepto de «autoridad competente» (apartado 8 del artículo 4) teniendo en cuenta el hecho de que, según los Estados miembros, la autoridad competente para una actividad determinada puede ser un colegio profesional, una administración o una asociación profesional, sin imponer uno u otro de estos modelos.

c) Proporcionalidad

El principio de proporcionalidad contemplado en el artículo 5 del Tratado ha sido origen de varias elecciones legislativas de la propuesta de Directiva:

- Elección de los métodos de regulación: sólo se propone la armonización en última instancia para aquellas cuestiones en las que no basta con la cooperación administrativa ni con remitir a la adopción de códigos de conducta a nivel comunitario por parte de las partes interesadas. La armonización se propone en las áreas en que resulta necesaria, como la protección de los consumidores.

- Contenido de la armonización: en la medida de lo posible, la propuesta da prioridad a las obligaciones de informar del prestador, con el fin de permitir al destinatario elegir con pleno conocimiento de causa.

- Dosificación de la combinación de los distintos métodos de regulación: la Directiva propone un equilibrio entre el alcance dado al principio del país de origen, por un lado, y, por otro, el grado de armonización, cooperación administrativa y remisión a los códigos de conducta, así como el número y ámbito de las excepciones al principio del país de origen. La dosificación propuesta representa un enfoque selectivo y matizado, en el que se tiene plenamente en cuenta todos los intereses afectados.

- Preocupación de prever un marco adaptado a las PYME: las disposiciones relativas a la ventanilla única, los procedimientos por vía electrónica, la información y la asistencia facilitadas a los prestadores, el principio del país de origen, la simplificación de los procedimientos de desplazamiento, las medidas voluntarias en política de calidad, etc., todas estas disposiciones están directamente motivadas por la preocupación de facilitar a las PYME el ejercicio de las libertades del mercado interior.

El conjunto de estas elecciones legislativas permite proponer un instrumento equilibrado, cuyas disposiciones no van más allá de lo necesario para realizar el objetivo de establecer un auténtico mercado interior de servicios.

7. ASPECTOS ESPECÍFICOS

a) ¿Qué actividades abarca la Directiva (artículos 2 y 4)?

En el artículo 2 se define el ámbito de aplicación de la Directiva («los servicios realizados por prestadores establecidos en un Estado miembro») y, en el apartado 1 del artículo 4, se define «servicio» como «toda actividad económica no asalariada a que se hace referencia en el artículo 50 del Tratado consistente en realizar una prestación a cambio de una contrapartida económica».

En concreto, esta definición abarca una gama muy amplia de actividades, por ejemplo: servicios de asesoramiento sobre gestión, de certificación y de ensayo, de mantenimiento, de mantenimiento y seguridad de oficinas, servicios relacionados con la publicidad, servicios de contratación, incluidas las agencias de trabajo temporal, agentes comerciales, servicios de asesoramiento jurídico o fiscal, servicios relacionados con los inmuebles, como las agencias inmobiliarias, servicios de construcción, servicios de arquitectura, distribución, organización de ferias, alquiler de vehículos, servicios de seguridad, servicios relacionados con el turismo, incluidas las agencias de viaje y los guías turísticos, servicios audiovisuales, centros deportivos y parques de atracciones, servicios recreativos, servicios sanitarios y servicios a domicilio, como la ayuda a las personas de edad.

La definición de «servicio» prevista en la presente propuesta se basa en la jurisprudencia del Tribunal [31], según la cual el concepto de «servicio» abarca toda actividad económica no asalariada, realizada normalmente a cambio de una remuneración, sin que esto implique necesariamente que el servicio esté pagado por sus beneficiarios. La característica esencial de la remuneración reside en que constituye una contrapartida económica de la prestación, independientemente de las modalidades de financiación de dicha contrapartida económica. Por lo tanto, constituye un servicio toda prestación a través de la cual el prestador participa en la vida económica, independientemente de su personalidad jurídica, sus finalidades y del campo de acción de que se trate.

[31] Sentencias de 26 de abril de 1988, Bond van Adverteerders, Asunto 352/85, punto 16; de 27 de septiembre de 1988, Humbel, Asunto 263/86, punto 17; de 11 de abril de 2000, Deliège, Asuntos C-51/96 y C-191/97, punto 56; de 12 julio de 2001, Smits y Peerbooms, Asunto C-157/99 punto 57.

Así pues, quedan cubiertos:

- los servicios destinados a los consumidores, a las empresas o a ambas partes;

- los servicios realizados en el Estado miembro del destinatario por un prestador que se haya desplazado, los servicios prestados a distancia (por ejemplo, a través de internet), los servicios prestados en el país de origen a raíz de un desplazamiento del destinatario o los servicios prestados en un Estado miembro distinto al que se hayan desplazado a la vez el prestador y el destinatario (por ejemplo, los guías turísticos);

- los servicios de pago o gratuitos para el destinatario final.

Por el contrario, no quedan cubiertas las actividades no económicas o en las que no se dé la característica de la remuneración en las actividades que realiza el Estado, sin contrapartida económica, en cumplimiento de su misión en los ámbitos social, cultural, educativo y judicial.

b) ¿Por qué se excluyen determinados servicios o determinados sectores del ámbito de aplicación de la Directiva (artículo 2)?

La Directiva no se aplicará a los servicios financieros, debido a que estos servicios ya son objeto de un política de conjunto --el plan de acción para los servicios financieros [32]-- en curso de aplicación y que comparte con la presente propuesta de Directiva el mismo objetivo de establecer un auténtico mercado interior de servicios. Por los mismos motivos, la Directiva no se aplicará a los servicios y redes de comunicaciones electrónicas en lo que se refiere a las cuestiones que se rigen por las Directivas del «paquete Telecom» aprobado en 2002 (Directivas 2002/19/CE, 2002/20/CE, 2002/21/CE, 2002/22/CE y 2002/58/CE del Parlamento Europeo y del Consejo). Habida cuenta de que los servicios de transportes ya son objeto de un conjunto de instrumentos comunitarios que abordan cuestiones específicas en esta área, es conveniente excluir del ámbito de aplicación de la presente Directiva los servicios de transportes, puesto que están regulados por otros instrumentos comunitarios basados en el artículo 71 o en el apartado 2 del artículo 80 del Tratado.

[32] «Aplicación del marco para los mercados financieros: plan de acción», COM(1999) 232 de 11.5.1999.

La Directiva no se aplicará al sector tributario, ya que para este sector existe un fundamento jurídico específico. No obstante, y de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal, determinadas medidas fiscales que no quedan cubiertas por un instrumento comunitario pueden constituir restricciones contrarias a los artículos 43 [33] (libertad de establecimiento) y 49 [34] del Tratado (libre circulación de servicios), concretamente debido a sus efectos discriminatorios. Por este motivo, los artículos 14 (requisitos prohibidos en materia de libertad de establecimiento) y 16 (principio del país de origen en materia de libre circulación de los servicios) de la propuesta de Directiva se aplicarán a las medidas fiscales no cubiertas por un instrumento comunitario.

[33] Por ejemplo, la sentencia de 12 de marzo de 1994, Halliburton, Asunto C-1/93.

[34] Por ejemplo, la sentencia de 29 de noviembre de 2001, de Coster, Asunto C-17/00.

Por último, es preciso señalar que la Directiva no se aplica a las actividades contempladas en el artículo 45 del Tratado. En dicho artículo se establece expresamente que el capítulo relativo al derecho de establecimiento y el relativo a los servicios (mediante la remisión que se hace al artículo 55 del Tratado) no se aplican a las actividades que constituyen una participación directa y específica en el ejercicio del poder público.

c) ¿Qué significa «ventanilla única» (artículo 6)?

El concepto de «ventanilla única» no significa que cada Estado miembro deba establecer, de forma física y centralizada, una sola ventanilla para todo su territorio. La ventanilla es «única» para el prestador: todo prestador debe disponer de la posibilidad de hacer todos los trámites y procedimientos exigidos en relación con las actividades de servicios y, especialmente, los relativos a las autorizaciones, en un mismo organismo. El interesado no tendrá que desplazarse a varias entidades, organismos, oficinas, etc., en relación con su caso, sino que tendrá la facilidad de poder dirigirse a un único interlocutor.

El número de estas ventanillas únicas en cada Estado miembro, así como sus características institucionales, variarán según la organización interna de los Estados miembros y, en concreto, según las competencias regionales o locales o según las actividades de que se trate. Las ventanillas únicas podrán ser las autoridades directamente competentes --por ejemplo, las competentes para expedir una autorización-- o únicamente un intermediario entre el prestador y dichas autoridades directamente competentes.

d) ¿Por qué algunos requisitos se suprimen (artículo 14) y otros se evalúan (artículo 15)?

En el informe se hace inventario de un considerable número de obstáculos jurídicos derivados de requisitos exigidos en los distintos ordenamientos jurídicos de los Estados miembros y que impiden a los prestadores de servicios establecerse en determinados Estados miembros o se lo dificultan o les disuaden de hacerlo. Con el fin de facilitar el ejercicio de la libertad de establecimiento, en la propuesta se prevén dos soluciones distintas según el tipo de requisitos de que se trate:

- Por un lado, la propuesta prohíbe determinados requisitos («requisitos prohibidos»), que se enumeran en el artículo 14 y que, con arreglo, concretamente, a la jurisprudencia del Tribunal, son claramente incompatibles con la libertad de establecimiento, en especial debido a sus efectos discriminatorios. La prohibición de estos requisitos implicará que, durante el período de incorporación a los respectivos ordenamientos jurídicos, cada Estado miembro deberá examinar de forma sistemática si dichos requisitos existen en su ordenamiento jurídico y, cuando así sea, eliminarlos.

- Por el otro, en la propuesta se pide a cada Estado miembro que evalúe una serie de otros requisitos («requisitos por evaluar»), enumerados en el artículo 15 y que producen considerables efectos restrictivos para la libertad de establecimiento; estos requisitos han sido señalados por las partes interesadas pero podrían estar justificados en determinados casos, en función del contenido exacto de las normativas en cuestión y de las circunstancias a las que se apliquen. Así pues, en lo que se refiere a esta categoría de requisitos, los Estados miembros, durante el período de incorporación a los respectivos ordenamientos jurídicos, deberán evaluar su legislación; esta operación («screening») consistirá en examinar si este tipo de requisitos existe en sus ordenamientos jurídicos, proceder a su evaluación en relación con las condiciones fijadas por la Directiva (justificación objetiva por una razón imperiosa de interés general y proporcionalidad) y, si no se reúnen estas condiciones, eliminarlos. Como máximo al final del período de incorporación a los respectivos ordenamientos jurídicos se deberá hacer un informe sobre la aplicación de este artículo.

e) ¿En qué consiste el procedimiento de evaluación recíproca (artículos 9, 15, 30 y 41)?

En la propuesta de Directiva se somete a un procedimiento de evaluación recíproca la aplicación del apartado 1 del artículo 9, en el que se precisa en qué condiciones se puede supeditar una actividad de servicios a un régimen de autorización [35], del artículo 15, en el que se enumera una serie de requisitos para su evaluación, y del artículo 30, en el que se precisa en qué condiciones se pueden limitar las actividades multidisciplinares.

[35] Esto no afecta a los regímenes de autorización impuestos o permitidos por instrumentos de Derecho comunitario (apartado 3 del artículo 9), en particular a los correspondientes al área de medio ambiente.

Este procedimiento consta de varias etapas:

- Durante el período de incorporación a los respectivos ordenamientos jurídicos, los Estados miembros deberán realizar, en primer lugar, un «screening» de su legislación para examinar si los requisitos contemplados en estos tres artículos existen en sus ordenamientos jurídicos, proceder a su evaluación en relación con las condiciones fijadas en esos mismos artículos y, si no se reúnen estas condiciones, eliminarlos o ajustarlos.

- Como máximo al final del período de incorporación a los respectivos ordenamientos jurídicos, los Estados miembros deberán hacer un informe sobre la aplicación de estos tres artículos. Cada informe se presentará a los demás Estados miembros y a las partes interesadas, incluidas las asociaciones nacionales de protección de los consumidores. Los Estados miembros dispondrán de un plazo de 6 meses para presentar sus observaciones sobre cada uno de los informes de los demás Estados miembros; durante ese mismo período, la Comisión consultará a las partes interesadas. Este procedimiento de revisión inter pares («peer review») permitirá un intercambio de experiencias entre Estados miembros sobre buenas prácticas («best practices») en materia de modernización de los sistemas de regulación de los servicios.

- Como máximo el 31 de diciembre de 2008, la Comisión hará un informe de síntesis, que, si procede, irá acompañado de propuestas de iniciativas complementarias.

De esta forma, este tipo de procedimiento permitirá enmarcar el proceso de modernización y de reforma de los regímenes de regulación de los servicios y detectar las posibles necesidades de actuación complementaria a nivel comunitario.

f) ¿Cómo se articulará la aplicación de los artículos 14, 15 y 16 de la Directiva con el papel de guardiana del Tratado asignado a la Comisión, en especial en lo que se refiere a los recursos por incumplimiento?

Es evidente que la lista de requisitos relacionados con el establecimiento prohibidos en virtud del artículo 14, o sujetos a evaluación en virtud del artículo 15, y las restricciones de la libre circulación de servicios prohibidas en virtud del artículo 16 no bastan para impedir que la Comisión, sin esperar a que finalice la incorporación de la Directiva a los respectivos ordenamientos jurídicos, incoe recursos por incumplimiento contra las medidas de los Estados miembros que sean contrarias al Tratado y de las que la Comisión tenga conocimiento, especialmente a raíz de una denuncia. En efecto, las obligaciones previstas en los artículos 14, 15 y 16 de la Directiva, por un lado, y los procedimientos por incumplimiento basados en el artículo 226 del Tratado, por el otro, tienen distintas finalidades. Éstos últimos se refieren a casos concretos y afectan a circunstancias y medidas específicas de un Estado miembro en particular, mientras que las primeras, en cambio, tienen por objetivo garantizar de forma general y sistemática que los ordenamientos jurídicos cumplen con los requisitos de un auténtico mercado interior de servicios en el que se facilita la libertad de establecimiento y la libre circulación de servicios.

g) ¿Se considera que los requisitos que no figuran ni en el artículo 14 ni en el artículo 15 cumplen lo dispuesto sobre libertad de establecimiento en el artículo 43 del Tratado?

Contrariamente a lo que ocurre en el apartado 3 del apartado 16 de la propuesta, donde se plantea el principio de prohibir las restricciones de la libre circulación de servicios y se dan algunos ejemplos con carácter meramente indicativo, en los artículos 14 y 15 de la propuesta, relativos a la libertad de establecimiento, se fijan, respectivamente, una lista de requisitos que hay que suprimir y una lista de requisitos que hay que evaluar. Los requisitos que figuran en estas listas son los identificados, especialmente en el informe, como requisitos con efectos restrictivos significativos y que, por ese motivo, deben ser objeto de un ejercicio sistemático y general de modernización. Por lo tanto, en los artículos 14 y 15 no se contemplan todos los tipos de restricción incompatibles con el artículo 43 del Tratado y el hecho de que un requisito dado no figure en estas listas no quiere decir que se presuponga su conformidad con el Tratado. Así pues, estas listas no van en absoluto en detrimento de la posibilidad de que la Comisión incoe un recurso por incumplimiento del artículo 43 del Tratado y los Estados miembros siguen estando obligados a hacer lo necesario para que su legislación sea compatible con el Derecho comunitario en todos los aspectos.

h) ¿Por qué hay una sección dedicada específicamente a los derechos de los destinatarios de servicios (sección 2 del capítulo III)?

La Comisión recibe periódicamente un elevado número de denuncias procedentes de usuarios, sobre todo consumidores, que, aunque desean disfrutar de servicios a nivel transfronterizo y están dispuestos a aceptar los precios de dichas operaciones, se topan con impedimentos de diversa índole. En concreto, el consumidor se encuentra, a menudo, con que se le aplican tarifas más elevadas o se le deniega un servicio debido únicamente al hecho de que es ciudadano de un Estado miembro o que reside en un país concreto. Este tipo de problemas se plantean no sólo en los actos de las autoridades públicas, sino también en el comportamiento de los operadores privados y se han señalado en varios sectores: por ejemplo, para la participación en actos deportivos o acontecimientos culturales, el acceso a monumentos, museos y emplazamientos turísticos, las ofertas de promoción, el uso de instalaciones recreativas, la entrada en parques de atracciones, etc.

La persistencia de este tipo de discriminaciones limita o impide realizar transacciones a nivel transfronterizo y pone de relieve para el ciudadano comunitario la falta de un auténtico mercado interior de servicios. La percepción que los destinatarios tienen de la contradicción con la idea de un espacio sin fronteras interiores es tanto más negativa cuanto que, en nuestros días, la evolución tecnológica a menudo permite superar las distancias geográficas y las barreras naturales y hace posible prestar a nivel transfronterizo servicios que antaño estaban relegados al plano meramente nacional.

El principio de no discriminación en el mercado interior implica que el acceso de un destinatario, especialmente un consumidor, a una prestación de servicios ofrecida al público no se debería poder denegar o dificultar debido únicamente a criterios formales relacionados con la nacionalidad del destinatario o su lugar de residencia. Por lo tanto, aunque en distintos grados, la Directiva impone obligaciones tanto a los Estados miembros como a los prestadores.

Por lo que se refiere a los Estados miembros, en la propuesta se prevé:

- por un lado (artículo 20), que los Estados miembros no puedan imponer a un destinatario restricciones de utilización respecto de un servicio ofrecido por un prestador establecido en otro Estado miembro y,

- por el otro (apartado 1 del artículo 21), que los Estados miembros, tanto el país de origen del prestador como el Estado miembro de destino, no puedan aplicar a los destinatarios medidas discriminatorias basándose en la nacionalidad o en la residencia como tal. Esto no se aplica a los casos en que las tarifas varían en función de otros criterios objetivos, como, por ejemplo, una relación directa con las cotizaciones abonadas por determinados destinatarios.

Por lo que se refiere a los prestadores, la propuesta prohíbe (apartado 2 del artículo 21) que sus condiciones generales de acceso a los servicios establezcan prevean que se niegue dicho acceso o se someta a condiciones menos favorables por motivos de nacionalidad o lugar de residencia del destinatario. Esto no impide que un prestador se niegue a prestar un servicio o a aplicar tarifas y condiciones variables a la prestación de un servicio en la medida en que esté directamente justificado por factores objetivos: por ejemplo, costes suplementarios efectivos ocasionados por la distancia o características técnicas de la prestación.

i) ¿Por qué abordar la cuestión del desplazamiento de ciudadanos de terceros países (artículo 25)?

Del informe se desprende que, cuando un prestador desplaza a un trabajador de un tercer país para prestar sus servicios en otro Estado miembro, a menudo topa con obstáculos jurídicos y, concretamente, con la obligación de que el trabajador disponga de un visado o de un permiso de trabajo concedidos por las autoridades del Estado miembro de desplazamiento. El informe también muestra que estas dificultades afectan a gran número de actividades de servicios, incluidos los sectores de punta, que necesitan subsanar un déficit de mano de obra especializada.

Para suprimir estos obstáculos, es indispensable que el Estado miembro de desplazamiento disponga de una serie de garantías sobre la legalidad del desplazamiento y el control del Estado miembro de origen. Con el fin de proceder a que el Estado miembro de origen asuma estas responsabilidades, en la propuesta (artículo 25) se le obliga, por un lado, a garantizar que el prestador únicamente desplazará a los trabajadores si cumplen las condiciones de residencia y de empleo regular impuestas por su legislación y, por el otro, a volver a admitir al trabajador en su territorio. Teniendo en cuenta estas garantías, el Estado miembro de desplazamiento no podrá imponer requisitos contrarios al principio del país de origen, como la obligación de disponer de un documento de entrada, de salida o de estancia o de un permiso de trabajo, salvo en los casos mencionados en el apartado 2 del artículo 25.

j) ¿Por qué el principio del país de origen no se aplica a determinadas materias o actividades (artículo 17)?

Las excepciones al principio del país de origen se han determinado en función de dos tipos de consideraciones:

1. El acervo comunitario. Se han previsto determinadas excepciones para tener en cuenta que en algunos instrumentos comunitarios actuales está establecida la norma de que una prestación de servicio transfronterizo pueda estar sujeta a la legislación del país de destino. En el caso de una norma contraria a la enunciada en el artículo 16 de la Directiva, es necesario establecer excepciones para garantizar la coherencia con dicho acervo. Dichas excepciones se refieren a la Directiva 96/71/CE (desplazamiento de trabajadores), el Reglamento (CEE) nº 1408/71 (seguridad social), el Reglamento (CEE) nº 259/93 (traslados de residuos) y determinados instrumentos relativos a la libre circulación de personas y al reconocimiento de cualificaciones.

En otras áreas, ya se establecido un marco para la libre circulación de servicios, mediante instrumentos comunitarios que aplican enfoques particulares respecto a los que establece la presente Directiva y que justifican que se prevea una excepción, en concreto la Directiva relativa a la protección de datos personales [36].

[36] La Directiva sobre protección de datos personales (en la que se establece también el principio del país de origen) no se sirve del mismo criterio para definir el país de origen: aplica el criterio del establecimiento del «responsable del tratamiento», mientras que en la presente propuesta se trata del establecimiento del «prestador». Por tanto, es necesario establecer una excepción con objeto de evitar un conflicto de vinculación, que daría lugar a la designación de dos países de origen distintos según cada una de las Directivas.

2. El grado de disparidad de los regímenes nacionales. En el caso de determinadas actividades o materias, pueden subsistir una divergencia excesiva entre los enfoques nacionales o un grado insuficiente de integración comunitaria que impidan la aplicación del principio del país de origen. En la medida de lo posible, la Directiva armoniza, o prevé una cooperación administrativa reforzada, con el fin de establecer la confianza recíproca necesaria para la aplicación del principio del país de origen. No obstante, en algunos casos, no es posible en este momento introducir en dicha Directiva tal armonización ni establecer la mencionada cooperación, por lo que es necesario establecer una excepción. Esto afecta a las excepciones relativas a determinadas actividades, como las escrituras notariales, los servicios postales, los servicios de distribución de energía eléctrica, gas y agua, y las relativas a aspectos como la propiedad intelectual, los regímenes de prohibición total justificada por motivos de orden público o seguridad o salud públicas, las normas relacionadas con las características particulares del lugar en el que se presta el servicio justificadas por el orden o la seguridad públicos o la protección de la salud pública o del medio ambiente, los regímenes de autorización relativos a los reembolsos de la asistencia hospitalaria, la matriculación de vehículos objeto de un arrendamiento financiero en otro Estado miembro, o las excepciones en materia contractual o responsabilidad extracontractual.

Índice

Capítulo I. Disposiciones generales

Artículo 1. Objeto

Artículo 2. Ámbito de aplicación

Artículo 3. Relación con las demás disposiciones del Derecho comunitario

Artículo 4. Definiciones

Capítulo II. Libertad de establecimiento de los prestadores

Sección 1 Simplificación administrativa

Artículo 5. Simplificación de los procedimientos

Artículo 6. Ventanilla única

Artículo 7. Derecho de información

Artículo 8. Procedimientos por vía electrónica

Sección 2 Autorizaciones

Artículo 9. Regímenes de autorización

Artículo 10. Condiciones para la concesión de la autorización

Artículo 11. Duración de la autorización

Artículo 12. Selección entre varios candidatos

Artículo 13. Procedimientos de autorización

Sección 3 Requisitos prohibidos o supeditados a evaluación

Artículo 14. Requisitos prohibidos

Artículo 15. Requisitos por evaluar

Capítulo III. Libre circulación de servicios

Sección 1 Principio del país de origen y excepciones

Artículo 16. Principio del país de origen

Artículo 17. Excepciones generales al principio del país de origen

Artículo 18. Excepciones transitorias al principio del país de origen

Artículo 19. Excepciones al principio del país de origen en casos individuales

Sección 2 Derechos de los destinatarios de servicios

Artículo 20. Restricciones prohibidas

Artículo 21. Prohibición de discriminación

Artículo 22. Asistencia a los destinatarios

Artículo 23. Cobertura de la atención sanitaria

Sección 3 Desplazamiento de los trabajadores

Artículo 24. Disposiciones específicas relativas al desplazamiento de trabajadores

Artículo 25. Desplazamiento de ciudadanos de terceros países

Capítulo IV. Calidad de los servicios

Artículo 26. Información sobre los prestadores y sus servicios

Artículo 27. Seguros y garantías profesionales

Artículo 28. Garantías posventa

Artículo 29. Comunicaciones comerciales de las profesiones reguladas

Artículo 30. Actividades multidisciplinares

Artículo 31. Política de calidad

Artículo 32. Resolución de litigios

Artículo 33. Información sobre la honradez del prestador

Capítulo V. Control

Artículo 34. Eficacia del control

Artículo 35. Asistencia recíproca

Artículo 36. Asistencia recíproca en caso de desplazamiento del prestador

Artículo 37. Asistencia recíproca en caso de excepción al principio del país de origen en casos individuales

Artículo 38. Medidas de aplicación

Capítulo VI. Programa de convergencia

Artículo 39. Códigos de conducta comunitarios

Artículo 40. Armonización complementaria

Artículo 41. Evaluación recíproca:

Artículo 42. Comité

Artículo 43. Informe

Artículo 44. Modificación de la Directiva 1998/27/CE [acción de cesación]

Capítulo VII. Disposiciones finales

2004/0001 (COD)

Propuesta de DIRECTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO de [...] relativa a los servicios en el mercado interior

(Texto pertinente a efectos del EEE)

EL PARLAMENTO EUROPEO Y EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, y, en particular, la primera y tercera frases del apartado 2 de su artículo 47, sus artículos 55 y 71 y el apartado 2 de su artículo 80;

Vista la propuesta de la Comisión [37],

[37] DO C de , p. .

Visto el dictamen del Comité Económico y Social Europeo [38],

[38] DO C de , p. .

Visto el dictamen del Comité de las Regiones [39],

[39] DO C de , p. .

De conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 251 del Tratado [40],

[40] DO C de , p. .

Considerando lo siguiente:

(1) La Unión Europea tiene por objetivo estrechar cada vez más los lazos entre los Estados y los pueblos de Europa y garantizar el progreso económico y social. Con arreglo al apartado 2 del artículo 14 del Tratado, el mercado interior implica un espacio sin fronteras interiores en el que estén garantizadas la libre circulación de los servicios y la libertad de establecimiento. La eliminación de las barreras que obstaculizan el desarrollo de las actividades de servicios entre Estados miembros es un medio esencial de reforzar la integración entre los pueblos de Europa y de fomentar un progreso económico y social equilibrado y sostenible.

(2) En el informe de la Comisión sobre el «estado del mercado interior de servicios» [41] se hace un inventario de gran un gran número de obstáculos que impiden o frenan el desarrollo de los servicios entre los Estados miembros y, especialmente, de los servicios prestados por las pequeñas y medianas empresas (PYMES), el tipo de empresas predominante en el sector de servicios. En el informe se llega a la conclusión de que, diez años después de lo que debería haber sido la realización del mercado interior, existe todavía un gran desfase entre la existencia de una economía integrada para la Unión Europea y la realidad vivida por los ciudadanos y los prestadores europeos. Los obstáculos incluidos en el inventario afectan a una amplia gama de actividades de servicios, así como a la totalidad de las etapas de la actividad del prestador, y presentan numerosos puntos en común, especialmente el hecho de tener su origen con frecuencia en un exceso de trámites administrativos, en la inseguridad jurídica que rodea a las actividades transfronterizas y en la falta de confianza recíproca entre los Estados miembros.

[41] COM(2002) 441 final.

(3) A pesar de que los servicios son el motor del crecimiento económico y de que representan un 70 % del PNB y de los puestos de trabajo en la mayoría de los Estados miembros, esta fragmentación repercute de forma negativa en el conjunto de la economía europea y, especialmente, en la competitividad de las PYME, al tiempo que impide que los consumidores accedan a una mayor variedad de servicios a precios competitivos. El Parlamento Europeo y el Consejo han puesto de relieve que la eliminación de los obstáculos jurídicos que impiden el establecimiento de un auténtico mercado interior es prioritaria para conseguir el objetivo fijado por el Consejo Europeo de Lisboa de hacer de la Unión Europea la economía del conocimiento más competitiva y más dinámica del mundo de aquí al año 2010. La supresión de estos obstáculos es una etapa ineludible para dar un nuevo impulso a la economía europea, especialmente en términos de empleo e inversión.

(4) Por lo tanto, procede eliminar los obstáculos que se oponen a la libertad de establecimiento de los prestadores de servicios en los Estados miembros y a la libre circulación de los servicios entre los Estados miembros y garantizar, tanto a los prestadores como a los destinatarios de los servicios, la seguridad jurídica necesaria para el ejercicio efectivo de estas dos libertades fundamentales del Tratado. Dado que los obstáculos que entorpecen el mercado interior de servicios afectan tanto a los operadores que desean establecerse en otros Estados miembros como a los que prestan un servicio en otro Estado miembro sin establecerse en él, procede permitir que el prestador desarrolle sus actividades de servicios dentro del mercado interior, ya sea estableciéndose en un Estado miembro, ya sea acogiéndose a la libre circulación de los servicios. Los prestadores deben disponer de la posibilidad de elegir entre estas dos libertades en función de su estrategia de desarrollo en cada Estado miembro.

(5) La supresión de estos obstáculos no se puede hacer únicamente mediante la aplicación directa de los artículos 43 y 49 del Tratado, ya que, por un lado, resolver caso por caso mediante procedimientos de infracción contra los correspondientes Estados miembros sería, especialmente a raíz de las ampliaciones, una forma de actuar extremadamente complicada para las instituciones nacionales y comunitarias y, por el otro, la eliminación de numerosos obstáculos requiere una coordinación previa de las legislaciones nacionales, coordinación que también es necesaria para instaurar un sistema de cooperación administrativa. Como han admitido el Parlamento Europeo y el Consejo, un instrumento legislativo comunitario permitiría crear un auténtico mercado interior de servicios.

(6) La presente Directiva establece un marco jurídico general que beneficia a una amplia gama de servicios sin por ello descuidar las peculiaridades de cada tipo de actividad o de profesión y de sus respectivos sistemas de regulación. Este marco se basa en un enfoque dinámico y selectivo, consistente en suprimir de forma prioritaria las barreras que se pueden eliminar rápidamente y, respecto a las demás, iniciar un proceso de evaluación, consulta y armonización complementaria de cuestiones específicas para permitir modernizar de forma progresiva y coordinada los sistemas nacionales de regulación de las actividades de servicios, operación que es indispensable para realizar un auténtico mercado interior de servicios de aquí a 2010. Conviene prever una combinación equilibrada de medidas relativas a la armonización selectiva, a la cooperación administrativa, al principio del país de origen y al estímulo para la elaboración de códigos de conducta sobre determinadas cuestiones. Esta coordinación de las legislaciones nacionales debe garantizar un elevado grado de integración jurídica comunitaria y un alto nivel de protección de los objetivos de interés general y, especialmente, la protección de los consumidores, que es indispensable para establecer una confianza recíproca entre los Estados miembros.

(7) Conviene reconocer la importancia del papel que desempeñan los colegios profesionales en la regulación de las actividades de servicios y en la elaboración de las normas profesionales.

(8) La presente Directiva es coherente con las demás iniciativas comunitarias en curso relativas a los servicios, especialmente con las que tratan de la competitividad de los servicios destinados a las empresas y la seguridad de los servicios [42], así como con los trabajos sobre la movilidad de los pacientes y el desarrollo de la atención sanitaria en la Comunidad. También es coherente con las iniciativas en curso sobre mercado interior, como la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre las promociones de ventas en el mercado interior [43], y con las relacionadas con la protección de los consumidores, como la propuesta de Directiva relativa a las prácticas comerciales desleales [44] y la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la cooperación entre las autoridades nacionales encargadas de la aplicación de la legislación en materia de protección de los consumidores ("Reglamento relativo a la cooperación en materia de protección de los consumidores") [45].

[42] COM(2003) 313 final, DO C 299 de 10.12.2003, p. 1.

[43] COM(2002) 585 final.

[44] COM(2003) 356 final.

[45] COM(2003) 443 final.

(9) Conviene excluir los servicios financieros del ámbito de aplicación de la presente Directiva dado que estas actividades constituyen en la actualidad el objeto de un plan de acción específico con el objetivo de realizar, como la presente Directiva, un auténtico mercado interior de servicios. Estos servicios están definidos en la Directiva 2002/65/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de septiembre de 2002, relativa a la comercialización a distancia de servicios financieros destinados a los consumidores, y por la que se modifican la Directiva 90/619/CEE del Consejo y las Directivas 97/7/CE y 98/27/CE [46]. En esta Directiva, se define el «servicio financiero» como todo servicio bancario, de crédito, de seguros, de jubilación personal, de inversión o de pago.

[46] DO L 271 de 9.10.2002, p. 16.

(10) Teniendo en cuenta que, en 2002, se adoptó una serie de instrumentos legislativos relativos a los servicios y redes de comunicaciones electrónicos, así como a los recursos y servicios asociados, mediante los cuales se estableció un marco normativo para facilitar el acceso a estas actividades en el mercado interior, principalmente mediante la supresión de la mayoría de los regímenes de autorización individual, conviene que las cuestiones que se rigen por dichos instrumentos queden excluidas del ámbito de aplicación de la presente Directiva.

(11) Teniendo en cuenta el hecho de que en el Tratado se prevén bases jurídicas específicas en materia fiscal y los instrumentos comunitarios ya adoptados en este sector, procede excluir el sector fiscal del ámbito de aplicación de la presente Directiva, con excepción, no obstante, de lo dispuesto sobre requisitos prohibidos y libre circulación de servicios. La armonización del sector fiscal se realizó, en concreto, mediante los siguientes actos: Directiva 77/388/CEE del Consejo, de 17 de mayo de 1977, en materia de armonización de las legislaciones de los Estados Miembros relativas a los impuestos sobre el volumen de negocios -- Sistema común del Impuesto sobre el Valor Añadido: base imponible uniforme [47]; Directiva 90/434/CEE del Consejo, de 23 de julio de 1990, relativa al régimen fiscal común aplicable a las fusiones, escisiones, aportaciones de activos y canjes de acciones realizados entre sociedades de diferentes Estados miembros [48]; Directiva 90/435/CEE del Consejo, de 23 de julio de 1990, relativa al régimen fiscal común aplicable a las sociedades matrices y filiales de Estados Miembros diferentes [49]; Directiva 2003/49/CE del Consejo, de 3 de junio de 2003, relativa a un régimen fiscal común aplicable a los pagos de intereses y cánones efectuados entre sociedades asociadas de diferentes Estados miembros [50]. Por lo tanto, la presente Directiva no tiene por objeto introducir nuevas normas o nuevos regímenes específicos en materia fiscal, sino que pretende, únicamente, eliminar las restricciones, algunas de las cuales son de tipo fiscal, y, especialmente, las que tienen carácter discriminatorio, de la libertad de establecimiento y de la libre prestación de servicios, con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas relativa a los artículos 43 y 49 del Tratado. El ámbito del IVA es objeto de una armonización a nivel comunitario, por la cual los prestadores con actividades transfronterizas pueden quedar sujetos a obligaciones distintas de las vigentes en el país en el que están establecidos. No obstante, es deseable que se establezca un sistema de ventanilla única para dichos prestadores con el fin de que puedan cumplir todas sus obligaciones a través de un portal electrónico único de las administraciones fiscales de su propio Estado miembro.

[47] DO L 145 de 13.6.1977, p. 1. Directiva modificada en último lugar por la Directiva 2003/92/CE (DO L 260 de 11.10.2003, p. 8).

[48] DO L 225 de 20.8.1990, p. 1.

[49] DO L 225 de 20.8.1990, p. 6.

[50] DO L 157 de 26.6.2003, p. 49.

(12) Teniendo en cuenta el hecho de que los servicios de transporte ya son objeto de una serie de instrumentos comunitarios específicos en este sector, procede excluir del ámbito de aplicación de la presente Directiva los servicios de transporte que se rijan por otros instrumentos comunitarios cuyo fundamento jurídico sean el artículo 71 o el apartado 2 del artículo 80 del Tratado. En cambio, la presente Directiva se aplica a los servicios que no están regidos por instrumentos específicos en materia de transportes, como los transportes de fondos o los transportes funerarios.

(13) Las actividades de servicios ya son objeto de un importante acervo comunitario, especialmente en lo relacionado con las profesiones reguladas, los servicios postales, la radiodifusión televisiva, los servicios de la sociedad de la información y los servicios relativos a los viajes combinados, las vacaciones combinadas y los circuitos combinados. Además, las actividades de servicios también entran en el ámbito de aplicación de otros instrumentos, que no tratan específicamente de determinados servicios, como los relativos a la protección de los consumidores. La presente Directiva viene a añadirse a este acervo comunitario con el fin de completarlo. Cuando una actividad de servicios ya entra en el ámbito de aplicación de uno o varios instrumentos comunitarios, la presente Directiva y dichos instrumentos se aplican conjuntamente y los requisitos previstos en la una se añaden a los previstos en los otros. Conviene prever en la presente Directiva excepciones y otras disposiciones adecuadas para evitar incompatibilidades y garantizar la coherencia con dichos instrumentos comunitarios.

(14) El concepto de «servicio» incluye actividades enormemente variadas y en constante evolución; entre ellas se cuentan las siguientes: servicios destinados a las empresas, como los servicios de asesoramiento sobre gestión, servicios de certificación y de ensayo, de mantenimiento, de mantenimiento y seguridad de oficinas, servicios de publicidad o relacionados con la contratación de personal, incluidas las agencias de trabajo temporal, o, incluso, los servicios de agentes comerciales. El concepto de servicio incluye también los servicios destinados tanto a las empresas como a los consumidores, como los servicios de asesoramiento jurídico o fiscal, los servicios relacionados con los inmuebles, como las agencias inmobiliarias, o con la construcción, incluidos los servicios de arquitectos, o, también, los transportes, la distribución, la organización de ferias o el alquiler de vehículos, las agencias de viajes y los servicios de seguridad; servicios destinados a los consumidores, como los relacionados con el turismo, incluidos los guías turísticos, los servicios audiovisuales, los servicios recreativos, los centros deportivos y los parques de atracciones, los servicios relacionados con la atención sanitaria y la salud o los servicios a domicilio, como la ayuda a las personas de edad. Estas actividades pueden constituir al mismo tiempo servicios que requieren una proximidad entre prestador y destinatario, servicios que implican un desplazamiento del destinatario o del prestador y servicios que se pueden prestar a distancia, incluso a través de internet.

(15) Con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal sobre los artículos 49 y siguientes del Tratado, el concepto de «servicio» incluye toda actividad económica prestada normalmente a cambio de una remuneración sin que sea necesario que el servicio esté pagado por sus beneficiarios e independientemente de las modalidades de financiación de la contrapartida económica que constituye la remuneración. Por lo tanto, constituye un servicio toda prestación a través de la cual el prestador participa en la vida económica, independientemente de su personalidad jurídica, sus finalidades y del campo de acción de que se trate.

(16) La característica de la remuneración no se da en las actividades que realiza el Estado, sin contrapartida económica, en el cumplimiento de su misión en los ámbitos social, cultural, educativo y judicial. Estas actividades no responden a la definición prevista en el artículo 50 del Tratado y, por lo tanto, no entran en el ámbito de aplicación de la presente Directiva.

(17) La presente Directiva no afecta a la aplicación de los artículos 28 a 30 del Tratado, relativos a la libre circulación de mercancías. Las restricciones prohibidas en virtud del principio del país de origen previsto en la presente Directiva tienen por objeto los requisitos aplicables al acceso a las actividades de servicio o a su ejercicio y no los aplicables a los bienes como tales.

(18) El concepto de «prestador» incluye toda persona física con la nacionalidad de un Estado miembro o persona jurídica que ejerza una actividad de servicios, ya sea acogiéndose a la libertad de establecimiento o a la libre circulación de servicios. Así pues