Dictamen no 1/2001

sobre una propuesta de Reglamento del Consejo por el que se modifican el Reglamento (CE) n° 1258/1999 del Consejo sobre la financiación de la política agrícola común, y otros diversos Reglamentos relativos a esa política

(presentado en virtud del artículo 279 CE)

(2001/C 55/01)

EL TRIBUNAL DE CUENTAS DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, el apartado 4 de su artículo 248 y su artículo 279,

Visto el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas(1), cuya última modificación la constituye el Reglamento (CE, CECA, Euratom) n° 2673/1999 del Consejo, de 13 de diciembre de 1999(2), y, en particular, su artículo 4, el apartado 6 de su artículo 19 y el apartado 3 de su artículo 102,

Vista la propuesta de Reglamento del Consejo por el que se modifican el Reglamento (CE) n° 1258/1999 del Consejo sobre la financiación de la política agrícola común, y otros diversos Reglamentos relativos a esa política(3),

Vista la solicitud de dictamen sobre esta propuesta enviada por el Consejo al Tribunal de Cuentas el 13 de septiembre de 2000, recibida por éste el 19 de septiembre de 2000,

HA APROBADO EL DICTAMEN SIGUIENTE:

Propuesta de la Comisión

1. Los gastos negativos en materia agrícola se dividen en cinco categorías: los importes recuperados en los casos de fraude o de irregularidades, las correcciones de los anticipos efectuados en virtud del apartado 4 del artículo 7 del Reglamento (CE) n° 1258/1999, los posibles "beneficios" de las ventas efectuadas en el marco del almacenamiento público, la tasa suplementaria impuesta a la producción excedentaria de leche y las consecuencias financieras de las decisiones de liquidación de cuentas(4).

2. Según la Comisión, estos gastos negativos se elevaron en el ejercicio 1999 a un total de 1576 millones de euros, lo que representa el 3,9 % del gasto agrícola y el 1,7 % del presupuesto global(5).

3. La Comisión contempla tratar en adelante estos gastos negativos como ingresos asignados e imputarlos de forma indistinta al FEOGA con el fin de financiar cualquier gasto, sea cual sea su naturaleza, siempre y cuando se pueda vincular a la sección de Garantía.

Los gastos negativos

4. En 1997, el Tribunal había indicado que "el presupuesto incluye una serie de [...] gastos negativos, que en realidad son ingresos. En ocasiones estos importes negativos están autorizados por el actual Reglamento financiero: es el caso de la liquidación de las cuentas del FEOGA-Garantía (apartado 3 del artículo 102). Otras veces, se han establecido en el marco del procedimiento presupuestario sin que existiese disposición alguna al respecto en el Reglamento financiero:es el caso de las tasas de corresponsabilidad percibidas en el marco de determinadas organizaciones de mercado [...]".

5. "Todo importe negativo introduce una falta de transparencia y dificulta la lectura y la comprensión del presupuesto. Además, cuando dichos importes negativos están especializados y se utilizan para reducir los importes de líneas positivas, se produce compensación entre determinados ingresos y determinados gastos, por lo que se infringe el principio de universalidad presupuestaria[...] Por todo esto, no debe permitirse la existencia de ningún importe negativo en el presupuesto[...]"(6).

6. La propuesta de la Comisión que tiene como fin la supresión de los gastos negativos del FEOGA aporta pues una respuesta -parcial- a la cuestión de los importes negativos anteriormente señalada por el Tribunal.

Ingresos asignados

7. El artículo 268 CE consagra los principios de universalidad y de unidad presupuestaria, es decir, un presupuesto único sin asignación predefinida de los recursos a los gastos y sin compensación entre ingresos y gastos.

8. Cumpliendo lo dispuesto en el Tratado, el apartado 2 del artículo 4 del Reglamento financiero dispone que "el conjunto de ingresos cubrirá el conjunto de créditos para pagos". Sin embargo, este mismo artículo 4 enumera, de forma explícita aunque no exhaustiva, algunas excepciones a esta disposición. A dichas excepciones explícitas se suman otras que pueden deducirse de los artículos 7 (devolución de anticipos percibidos por los beneficiarios de ayudas comunitarias) y 27 del Reglamento financiero (créditos de reutilización). Por otra parte, diversos reglamentos específicos prevén otros ingresos asignados(7).

9. Con el fin de suprimir la práctica de los gastos negativos que perjudica a la transparencia presupuestaria y contable, la Comisión propone introducir nuevas excepciones al principio de universalidad presupuestaria.

10. Ésta propone asimismo que estas excepciones se introduzcan no en el Reglamento financiero sino en los Reglamentos sectoriales: dado que la sustitución de los gastos negativos por ingresos asignados se limita exclusivamente a la agricultura y que tal sustitución exige modificar varios reglamentos en la materia, es oportuno que esos ingresos asignados se introduzcan, no en el Reglamento financiero, sino en los Reglamentos agrícolas específicos(8).

11. Estamos pues obligados a constatar que la propuesta actual no contribuye a simplificar la reglamentación financiera del FEOGA-Garantía, a pesar de que ésta ya resulta difícil de dominar por el gestor.

Consecuencias de la propuesta de la Comisión

Neutralidad presupuestaria

12. La Comisión hace referencia al artículo 10 del Acuerdo interinstitucional, de 6 de mayo de 1999, entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión sobre la disciplina presupuestaria y la mejora del procedimiento presupuestario(9). Este artículo dispone que las perspectivas financieras no tengan en cuenta las líneas del presupuesto que se financian mediante ingresos asignados según lo dispuesto en el artículo 4 del Reglamento financiero. La Comisión añade que "en estas condiciones la supresión de los gastos negativos puede realizarse respetando la neutralidad presupuestaria".

13. Sin embargo, en lo que respecta al gasto agrícola, el problema consiste en el hecho de que el principio de los nuevos ingresos asignados no se introduciría en el artículo 4 del Reglamento financiero, sino en las reglamentaciones sectoriales y que, además, la asignación de los ingresos no correspondería a líneas precisas sino a una subsección del presupuesto.

14. Por ello, en su propuesta de refundición del Reglamento financiero, la Comisión afirma que: "la supresión propuesta de los gastos negativos no plantearía, pues, ningún problema para la financiación de la agricultura" pero añade, en substancia, que en un contexto de clarificación, invita al Parlamento Europeo y al Consejo a adoptar una declaración interpretativa que confirme la aplicabilidad del punto 10.2 del Acuerdo a los ingresos afectados de reciente creación(10).

15. Sin embargo, para garantizar el seguimiento de los ingresos agrícolas con el fin de determinar las necesidades netas de financiación de la política agrícola, podría establecerse un sistema adecuado de seguimiento y de información sin que sea necesario contravenir el principio de universalidad presupuestaria por la creación de ingresos asignados.

Naturaleza de los gastos financiados mediante los ingresos asignados

16. La elección de la Comisión de recurrir a la técnica de los ingresos asignados se explica por el hecho de que "Con el fin de evitar que en los Estados miembros se proceda a compensar los gastos de la sección de Garantía del FEOGA con los ingresos asignados a la financiación de esos gastos, es necesario que los ingresos se abonen y utilicen con arreglo a la política agrícola común"(11).

17. En la práctica, la propuesta tendrá como principal consecuencia que con los ingresos asignados nuevamente creados sea posible financiar, parcialmente, tanto los gastos de mercado (gastos obligatorios) como las medidas de desarrollo rural (gastos no obligatorios), puesto que los gastos de desarrollo rural son financiados por el FEOGA-Garantía. Asimismo, los ingresos vinculados a una organización común de mercado podrían asignarse a gastos agrícolas que correspondan a otra organización común de mercado.

18. La asignación de los ingresos concebida de este modo permitiría a la Comisión contar con un margen de flexibilidad en lo que respecta a los gastos agrícolas, sobre todo teniendo en cuenta que la propuesta no precisa la forma en que se efectuará la distribución entre, por un lado, los ingresos destinados a financiar los gastos de la política agrícola común y, por otro, los destinados a financiar las medidas de desarrollo rural y las medidas de acompañamiento.

Procedimiento presupuestario y contable

19. La expresión "ingresar en el Fondo" utilizada especialmente en el apartado 3 del artículo 1 de la propuesta, es inadecuada en la medida en que el FEOGA no tiene ni personalidad jurídica ni autonomía presupuestaria. Sólo constituye una parte de la sección "Comisión" del presupuesto general.

20. Por otra parte, la propuesta de la Comisión contiene una paradoja intrínseca que consiste en introducir una excepción al principio de universalidad y en ampliar en cambio la asignación de un ingreso evaluado en el 1,7 % del presupuesto comunitario a un conjunto de gastos que en total representan aproximadamente el 43 % de este mismo presupuesto.

21. Por otra parte, ni en la exposición de motivos ni en el texto de la propuesta de la Comisión se precisa según qué modalidades se consignarán en el presupuesto estos "ingresos asignados", ni tampoco los procedimientos que se utilizarán para su liquidación.

22. Por último, a pesar de que a priori no pueda excluirse la existencia de un saldo presupuestario de ingresos al final del ejercicio, la Comisión no menciona las disposiciones que se adoptarán para evitar esta situación, ni siquiera cómo se tratarán los eventuales saldos.

Tratamiento presupuestario y contable adecuado de los importes en cuestión

23. Es posible realizar una comparación, por un lado, con los derechos agrícolas percibidos en beneficio de las Comunidades en concepto de intercambios con terceros países, y, por otro, con las deducciones basadas y percibidas en la producción y el almacenamiento de azúcar, isoglucosa e inulina. Efectivamente, a pesar de su naturaleza agrícola, estos ingresos están destinados a la financiación general del conjunto de los gastos comunitarios.

24. Sin embargo, los ingresos en cuestión actualmente, no pueden asimilarse a los "recursos propios tradicionales" que constituyen los derechos agrícolas y la cotización del azúcar. Efectivamente, existe una estrecha correlación entre los cobros a los que la Comisión desea conferir el estatuto de ingresos asignados y las obligaciones o gastos realizados por el FEOGA durante el ejercicio presupuestario actual o en anteriores ejercicios, ya se trate de la liquidación que concierne esencialmente a las rectificaciones de gastos efectuadas en concepto de ejercicios anteriores, a las multas, sanciones e intereses de demora percibidos o a las garantías y fianzas adquiridas.

25. En el caso particular de las tasas suplementarias en el sector de la leche que por naturaleza están destinadas a garantizar el equilibrio de la OCM de la leche y de los productos derivados, se observa que los retrasos considerables y recurrentes de registro de los gastos negativos relativos a la tasa suplementaria no permiten garantizar que los gastos de la campaña de comercialización vinculada al ejercicio presupuestario coincidan estrictamente con los ingresos correspondientes.

26. En lo que respecta a las correcciones de los anticipos efectuados en virtud del artículo 13 de la disciplina presupuestaria, éstas consisten en suspensiones o reducciones de anticipos efectuadas sistemáticamente y de forma provisional con la reserva de que no sean impugnadas. Estas correcciones no constituyen ingresos. Efectivamente, si la Comisión abona al Estado miembro un importe inferior al importe solicitado ("reducción de anticipos") o no abona ningún anticipo ("suspensión de anticipo"), los créditos no utilizados permanecen disponibles y, en principio, no debería haber importes que deban recuperarse ni importes que deban volverse a asignar. En la práctica, puesto que se trata de anulaciones de asientos contables del ejercicio presupuestario en curso, se podrían tratar legítimamente como correcciones de gastos.

27. En cuanto a los saldos acreedores de las cuentas del almacenamiento público registrados en cada capítulo, proceden esencialmente de una sobreestimación de las eventuales primeras depreciaciones en la compra y de las depreciaciones complementarias calculadas al 30 de septiembre. Como estas depreciaciones han sido, en su mayor parte, anotadas en gastos en los ejercicios anteriores, sería totalmente lógico que las plusvalías de las ventas de existencias que pueden asimilarse a excesos de provisión sean imputadas en ingresos varios puesto que los gastos iniciales que dieron lugar a estos ingresos proceden de ejercicios anteriores. Este razonamiento también puede aplicarse a la liquidación, así como a la mayor parte de las recuperaciones en los casos de fraudes e irregularidades.

28. Por lo tanto, la solución conforme con la ortodoxia presupuestaria consiste en consignar los ingresos agrícolas en cuestión en el estado general de ingresos. El artículo 6 1 3 y la partida 7 0 0 1 del estado general de ingresos podrían servir como estructura presupuestaria de acogida de estos nuevos ingresos, a condición de proceder a la adaptación y actualización del texto y los comentarios. Llegado el caso, y con el fin de facilitar la elaboración y el seguimiento de las perspectivas financieras en el ámbito agrícola, la autoridad presupuestaria podría añadir a la nomenclatura presupuestaria, si lo estimase oportuno, un tipo de ingreso suplementario.

Conclusión

29. En opinión del Tribunal, los ingresos agrícolas que hasta la fecha figuraban en el presupuesto como gastos negativos, en adelante deberán consignarse en el estado general de ingresos. Esta solución no precisa ninguna modificación del Reglamento financiero, únicamente será preciso abrogar o adaptar en consecuencia las disposiciones de los Reglamentos (CE) n° 1258/1999, (CEE) n° 3950/92, (CEE) n° 3492/90 y (CEE) n° 352/78 en las que se mencionan los gastos negativos.

30. Por otra parte, no se precisa ninguna disposición legislativa para garantizar que los actuales gastos negativos se tienen en cuenta en el cálculo de las perspectivas financieras.

31. En determinadas circunstancias algunos ingresos específicos, fuera del ámbito del FEOGA-Garantía, podrían permitir a las instituciones gastar las cantidades correspondientes para fines relacionados sin que se precise una nueva autorización presupuestaria. Cualquier posible excepción de este tipo a los principios de las finanzas públicas comunitarias debe ser consignada en el Reglamento financiero exclusivamente, en la medida en que resulte fundamentalmente justificada.

32. Por último, el Tribunal toma nota de las propuestas de la Comisión relativas a las adaptaciones reglamentarias debidas a la Decisión 1999/468/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, por la que se establecen los procedimientos para el ejercicio de las competencias de ejecución atribuidas a la Comisión(12).

El presente Dictamen ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de 24 y 25 de enero de 2001.

Por el Tribunal de Cuentas

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) DO L 356 de 31.12.1977, p. 1.

(2) DO L 326 de 18.12.1999, p. 1.

(3) Documento de la Comisión ref. 2000/0204 (CNS) - COM(2000) 494 final.

(4) Apartado 1 de la exposición de motivos del documento de la Comisión ref. 2000/0204 (CNS) - COM(2000) 494 final, p. 2.

(5) Apartado 1 de la exposición de motivos de la propuesta de modificación del Reglamento (CE) n° 1258/1999 y cuenta de gestión y balance financiero relativos a las operaciones del presupuesto del ejercicio 1999 - Créditos para compromisos del ejercicio 1999.

(6) Dictamen n° 4/97 sobre la propuesta de Reglamento (Euratom, CECA, CE) del Consejo por la que se modifica el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas, puntos 1.11 a 1.14 del anexo (DO C 57 de 23.2.1998, p. 9).

(7) Por lo que se refiere a las excepciones al principio de universalidad, la propuesta de refundición del Reglamento financiero presentada por la Comisión preconiza la supresión, parcial, de las devoluciones de anticipos, así como la sustitución de la mayor parte de los casos actuales de reutilización por ingresos afectados, y mantiene algunos otros ingresos afectados. Así, se prevén "en adelante dos categorías de ingresos afectados: los definidos en el propio Reglamento financiero y los previstos en Reglamentos específicos, tales como los gastos negativos actuales". Véase a este respecto la propuesta de Reglamento (CE, CECA, Euratom) del Consejo relativo al Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas; documento de la Comisión ref. 2000/0203 (CNS) - COM(2000) 461 final, p. 11.

(8) Cuarto considerando de la propuesta de modificación del Reglamento (CE) n° 1258/1999; documento de la Comisión ref. 2000/0204 (CNS) - COM(2000) 494 final, p. 4.

(9) DO C 172 de 18.6.1999, p. 1.

(10) Op. cit.: COM(2000) 461 final, p. 14; el citado punto 10.2 corresponde de hecho al tercer párrafo del apartado 10.

(11) Quinto considerando de la propuesta; COM(2000) 494 final.

(12) DO L 184 de 17.7.1999, p. 23.