COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO relativa a nuevo marco jurídico para los pagos en el mercado interior (Documento de consulta)

Observaciones generales

El Reglamento (2560/2001) sobre los pagos transfronterizos en euros ha contribuido a reducir considerablemente el precio de los pagos transfronterizos en el mercado interior y ha significado un incentivo para el sector de pagos para modernizar sus infraestructuras comunitarias de pago.

Ello ha supuesto un paso importante en el proceso para establecer una zona única de pagos no monetarios en el mercado interior, que no existe pese a la introducción del euro. Sin embargo, queda aún camino por recorrer, pues existen todavía en Europa obstáculos técnicos y legales que impiden que los ciudadanos, empresas y prestadores de servicios de pago puedan beneficiarse de una zona verdaderamente integrada de pagos no monetarios. El mercado interior de bienes y servicios no puede funcionar correctamente sin unos servicios de pagos baratos, eficaces y seguros.

El actual marco jurídico de los pagos se basa en gran medida en normativas nacionales, lo que motiva la fragmentación del mercado interior. Ello dificulta el establecimiento de estructuras de ámbito comunitario por los prestadores de servicios de pago. Debe también revisarse y consolidarse la legislación comunitaria sobre los servicios de pagos, en su mayoría aplicable a los pagos transfronterizos.

La eliminación de los obstáculos técnicos y legales debe asegurar unos servicios de pago eficaces, la competencia justa, la adecuada protección de los usuarios de los servicios de pagos y la seguridad de los pagos, y debe garantizar la certeza jurídica a todas las partes implicadas en el proceso de pago.

La finalidad de la presente Comunicación es consultar a todas las partes interesadas sobre los objetivos generales que deben presidir la modernización y simplificación del marco regulador aplicada a los servicios de pagos al por menor en el mercado interior. Esta consulta debe permitir a la Comisión presentar propuestas adecuadas para un Nuevo marco jurídico para pagos

La Comunicación viene acompañada de 21 anexos que plantean diversas cuestiones legales y técnicas en torno al funcionamiento correcto de la zona única de pagos.

Se agradecerán comentarios sobre los temas planteados en la presente Comunicación antes del 31 de enero de 2004, que deberán remitirse a: Comisión Europea, Dirección General de Mercado interior, C107 01/04, B-1049 Bruselas correo electrónico:

1. INTRODUCCIÓN

La presente Comunicación trata sobre el marco jurídico que debe proponerse para establecer un Área única de pagos que -pese a la introducción del euro- sigue sin existir. Se trata de un elemento importante para la integración de los mercados al por menor en general y en especial de los mercados de servicios financieros al por menor. El Reglamento [1] (2560/2001) sobre los pagos transfronterizos en euros ha contribuido a reducir considerablemente el precio de las operaciones de pago en el mercado interior y ha impulsado la creación o adaptación de las infraestructuras comunitarias subyacentes de pago. Este proceso debería ir acompañado del oportuno marco jurídico para modificar y completar los actos jurídicos vigentes. Éste es el propósito de la presente Comunicación.

[1] DO L 344 de 28.12.2001, p. 13.

La presente Comunicación de la Comisión invita al público en general a manifestarse acerca de los diversos temas planteados en el texto principal y en los anexos por lo que se refiere a la futura legislación, en adelante denominada el "nuevo marco jurídico, sobre servicios de pago al por menor en el mercado interior". Las cuestiones a tratar consisten en requisitos de información esenciales y coherentes dirigidos a los clientes, en los derechos y obligaciones jurídicas de los usuarios y prestadores de servicios de pago, en la seguridad jurídica de las operaciones, etc. Estas cuestiones son particularmente importantes para los usuarios, tanto los consumidores como los empresarios, para los bancos que actúan como prestadores de servicios de pago y para el sector de las tarjetas de pago.

Los temas abordados en los anexos revisten sin duda una importancia distinta para los diversos participantes del mercado según los objetivos del mercado interior. Sin embargo, es difícil cuantificarlos y/o establecer prioridades. La mayor parte de las propuestas o de los temas legislativas se califican de manera variable en función de los diversos objetivos, como por ejemplo la eficacia del mercado de pago, la seguridad jurídica o técnica, la protección del usuario del servicio de pago o la integración del mercado interior. El actual texto refleja el resultado de una amplia consulta pública [2] iniciada en la primavera de 2002. Durante la consulta pública, se recibieron comentarios orales y por escrito de una amplia variedad de consultados (ministerios nacionales, bancos centrales, asociaciones de consumidores, bancos y federaciones de banca, el sector de las tarjetas de pago, empresas y asociaciones de telecomunicaciones, etc.).

[2] Posible marco jurídico para el Área única de pagos en el mercado interior - Documento de trabajo (MARKT/208/2001); Documento de síntesis (MARKT/4007/2002); Documento de debate (MARKT/F -4/4002/2003)

La presente Comunicación recoge los comentarios y sugerencias ya recibidos. Sin embargo, para validar o corregir el análisis de la Comisión sobre los distintos aspectos jurídicos, en los próximos comentarios sobre esta consulta no basta con expresar sus preferencias por un "camino a seguir", sino que deben formularse argumentos convincentes. Es importante obtener información sobre las ventajas económicas de las diversas propuestas legislativas y evitar un exceso de reglamentación.

2. SERVICIOS DE PAGO Y MERCADO INTERIOR

Las economías modernas, basadas en el principio de la división del trabajo, se caracterizan por unos mercados de pago eficaces. Los sistemas y los instrumentos de pago constituyen la cortina financiera invisible de la economía real. Las operaciones de pago perfeccionan el intercambio de las posiciones acreedoras y deudoras; son el corolario de la compra de bienes y servicios, de incontables decisiones individuales sobre el ahorro y la inversión, o simplemente del servicio de envío de dinero.

Los servicios de pago son prestados por muchos operadores. El funcionamiento armónico del número ingente de operaciones diarias [3] hace que el público subestime sus resultados económicos y el valor añadido que genera casi continuamente en cualquier momento. Unos sistemas y proveedores de pagos sanos contribuyen a la confianza en la divisa y a la estabilidad financiera. En todas las economías nacionales, esta actividad de los servicios de pago emplea a un considerable número de personas.

[3] El número total de pagos no monetarios en la UE fue 52.000 millones en 2001. Esto corresponde a 143 millones de operaciones por día laborable, y arroja una media de 138 operaciones de pago no monetario por habitante y por año. Fuente: Banco Central Europeo - Libro azul

Las economías de todos los Estados miembros están dotadas de unos sistemas e instrumentos de pago eficaces. Los pagos de ámbito nacional se efectúan de manera rápida, segura y económica. Sin embargo, en la UE persiste aún, en gran medida, una fragmentación entre los mercados nacionales de pago por una parte, y los mercados transfronterizos de pago por otra. Esto es contrario al principio mismo del mercado interior [apartado 2 del artículo 14 del Tratado], puesto que da lugar a un efecto transfronterizo.

Mucho se ha avanzado en estos últimos años para superar esta situación. Entre los avances más importantes cabe citar la introducción del euro, el establecimiento de TARGET [4] por el Sistema Europeo de Bancos Centrales y la adopción del Reglamento 2560/2001/CE sobre los pagos transfronterizos en euros. Las tres iniciativas han mejorado considerablemente la manera en que se efectúan los pagos en el mercado interior, y ha reportado ventajas para los ciudadanos de la UE y para la economía en general:

[4] Sistema transeuropeo de transferencias exprés de liquidaciones brutas automatizadas en tiempo real

Los ciudadanos de la zona euro utilizan las mismas monedas y billetes en euros. Cuando se viaja ya no hay necesidad de familiarizarse con otras divisas ni de tener que comprarlas. Ya no hay comisiones por el cambio de divisas. No hay que hacer ningún cálculo adicional de conversión cuando se paga por bienes y servicios: hay una comparabilidad inmediata de los precios. La gente ha olvidado ya las comisiones y los gastos de antes; las ventajas son automáticas. Para los pagos al contado en euros hay una sola área de pago: la zona euro se ha convertido básicamente en un mercado doméstico al contado [5].

[5] Véase el anexo 17.

Desde 1999, TARGET ha aportado para los pagos de valor importante en la zona euro unos servicios similares eficaces y convenientes, al igual que a escala nacional para los pagos transfronterizos interbancarios y comerciales.

El Reglamento determina que el precio para un pago transfronterizo en euros de hasta 12.500 euros [6] en el mercado interior debería ser el mismo que para un pago equivalente dentro de un Estado miembro. Este principio de igualdad de precios en la UE es ya operativo para los pagos electrónicos desde el 1.7.2002 y a partir del 1.7.2003 se aplicará a las transferencias. Se ha eliminado el anterior efecto transfronterizo de las considerables diferencias de precios [7]. El mercado de pagos no monetarios en euros debe considerarse, desde el punto de vista del usuario del servicio de pago, un mercado interior.

[6] Hasta 50.000 euros a partir del 1.1.2006; el principio se aplica también a la corona sueca (SEK).

[7] Por ejemplo, desde el 1.7.2002 para los pagos con tarjeta y las operaciones de cajeros automáticos

Los bancos europeos han emprendido también algunos esfuerzos [8], pero su impacto en los mercados de pago al por menor de la zona euro ha sido hasta ahora bastante limitado y aislado. El sector de pagos de la UE no estaba suficientemente preparado para la adopción y aplicación rápidas del Reglamento: el principio de igualdad de precios no se traducía en aquel momento en una infraestructura apropiada de pago que permitiera la prestación de servicios transfronterizos de pago al mismo coste.

[8] Por ejemplo, los sistemas EURO1 y STEP1 de la Asociación bancaria del euro (ABE)

Sin embargo, el sector de pagos ha aceptado el principio y ha emprendido inmediatamente unos considerables esfuerzos conjuntos. En junio de 2002 se estableció un Consejo europeo del pago (EPC - European Payment Council). Estableció un ambicioso programa de trabajo para un Área única de pagos en euros, con propuestas de importantes cambios acerca de la organización de los servicios de pago en la Unión Europea. Estos planes incluyen, en particular, la decisión de establecer como prioridad una nueva infraestructura [9] para las transferencias en euros con un bajo coste en la operación y una ejecución rápida de un máximo de tres días. Se prevén otras muchas nuevas medidas para realizar el Área única de pagos en euros. Otros participantes del mercado (empresas de tarjetas de pago, etc.) están también mejorando activamente sus servicios, y los recién llegados (por ejemplo, los operadores de telecomunicaciones) preparan métodos alternativos y especializados para un mercado de pagos más eficaz en la UE.

[9] La STEP2 de la ABE efectuó sus primeras operaciones el 28.4.2003

3. MOTIVOS DE LA INICIATIVA DE LA COMISIÓN

3.1. Necesidad de una revisión general del actual marco jurídico

En general se coincide en que el mercado interior de pagos en euros debe considerarse un mercado doméstico de pagos. Sin embargo, en lo que respecta al entorno jurídico de esta Área única de pagos, la situación es insatisfactoria. Aunque en la legislación de pagos de la UE hay un "acervo comunitario" que permite considerar el mercado interior como una jurisdicción única, el actual marco jurídico parece requerir, por los motivos expuestos a continuación, una revisión fundamental en lo tocante a los pagos en el mercado interior.

De conformidad con la política de la Comisión de "mejor reglamentación", la presente Comunicación presenta la actual "situación" basada en largos debates y preparaciones previas para un nuevo marco jurídico sobre los pagos en el mercado interior. Los servicios de la Comisión, inmediatamente después de la adopción del Reglamento 2560/2001/CE, iniciaron con todas las partes afectadas un estudio intensivo de la actual legislación sobre pagos en la UE, con objeto de abordar las actuales deficiencias legales, la necesidad de tener en cuenta el mercado y los progresos tecnológicos, la dimensión de mercado interior y otros objetivos políticos. La presente Comunicación es un nuevo documento de consulta destinado a recabar opiniones y comentarios. Las reacciones son importantes para la Comisión con objeto de conocer todos los argumentos y valoraciones pertinentes antes de proponer las disposiciones más apropiadas para un nuevo marco jurídico.

3.2. Objetivos de la cumbre de Lisboa y del Plan de acción en materia de servicios financieros

La propuesta para un nuevo marco jurídico sobre pagos en el mercado interior se integra en el Plan de acción en materia de servicios financieros de la Comisión (PASF) [10], como una medida fundamental derivada del recientemente adoptado Reglamento 2560/2001/CE. Esta iniciativa concentra sus esfuerzos, a través de un entorno jurídico apropiado, en mejorar la conveniencia y la protección del cliente y en apoyar los esfuerzos del sector de pagos para conseguir un mercado de pagos eficaz y seguro. Contribuye a la estabilidad financiera y al funcionamiento correcto de la economía de la UE. Las infraestructuras modernas de pago contribuyen a los objetivos de las conclusiones de la cumbre de Lisboa para hacer que antes de 2010, Europa sea la economía del conocimiento más competitiva del mundo.

[10] Véase el 6º Informe provisional del Plan de acción en materia de servicios financieros (PASF), disponible en la siguiente dirección: http://europa.eu.int/comm/internal_market/en/finances/actionplan/.

3.3. Argumentos del mercado interior

3.3.1. Eliminación de las barreras y de la incertidumbre jurídica

La liberalización del capital ha facilitado las transferencias transfronterizas de dinero dentro de la UE, pero el mercado interior, en especial para pagos al por menor, no es aún tan eficaz como a nivel nacional. También persisten diferencias entre las legislaciones y convenios nacionales relativos a los servicios de pago en el mercado interior. El nuevo marco jurídico debería suprimir, en su caso, estas barreras legales a un Área única de pagos, sobre todo si suponen un obstáculo para el funcionamiento apropiado de las infraestructuras de pago a escala comunitaria y si regímenes como, por ejemplo, las normas relativas a la revocación de una orden de pago son distintas según el lugar del mercado interior en el que se efectúa la orden. Es fundamental la interoperabilidad, el empleo de normas técnicas comunes y la armonización de las normas jurídicas esenciales.

La incertidumbre jurídica es un elemento que impide actuar, o actuar sin trabas, a los prestadores y los usuarios de los servicios de pago. Éste es, por ejemplo, el caso de las operaciones de adeudo directo, que todavía no existen a nivel comunitario (véase el anexo 16). Éste es particularmente el caso de los pagos periódicos regulares (por ejemplo, una suscripción a un periódico extranjero o los servicios de una casa de veraneo en otro Estado miembro), para los que no es posible la 'domiciliación'. Para que los usuarios, por ejemplo, los consumidores y las PYME, puedan aprovechar plenamente las ventajas del mercado interior, los servicios transfronterizos de pago tienen que ser tan eficaces como los nacionales.

El nuevo marco jurídico debería pues actuar en este sentido y acrecentar la confianza y el bienestar de cliente en un Área única de pagos en el mercado interior.

3.3.2. Mayor eficacia en un mercado más amplio

Algunos de los actuales textos jurídicos de la UE sobre pagos se refieren solamente a los pagos transfronterizos, y otros a todos los pagos. La integración de la UE ha progresado suficientemente, y el mercado interior debe también incluir un mercado integrado de pago. La intención del sector de pagos es crear un Área única europea de pagos. Consecuentemente, debe revisarse a este respecto la actual legislación y, en la medida necesaria, el nuevo marco jurídico debe abarcar todos los pagos, nacionales y transfronterizos, con las mismas disposiciones jurídicas. El nuevo marco jurídico debería simplificar considerablemente la legislación necesaria de la UE con respecto a la situación actual, por ejemplo, en el caso de las normas vigentes sobre transferencias transfronterizas (véanse en particular las sugerencias del anexo 14). Esto conviene por igual a los prestadores y a los usuarios de los servicios de pago. La realización del nuevo marco jurídico y del Área única de pagos brindará también la posibilidad de mejorar la eficacia de los pagos (véase el anexo 15), ya que permitirá consolidar la infraestructura de pagos con un número mucho mayor de operaciones de las que suma cada Estado miembro por separado. Las economías de escala permitirán unos menores costes por operación, contrarrestando así la tensión que impone ahora el principio de igualdad de precios del Reglamento o incluso permitiendo precios aún más bajos.

3.3.3. Ampliación

Aunque el nuevo marco jurídico no estará vigente en el momento de la adhesión de los nuevos Estados miembros, la ampliación es un motivo que hace aún más necesario el debate sobre el marco jurídico. La incorporación del "acervo comunitario" a la legislación sobre pagos, a través del procedimiento de transposición en los países candidatos, ha añadido nuevas legislaciones nacionales a la diversidad ya reinante de las normas de los 15 Estados miembros. Tal diversidad nacional crea discrepancias jurídicas que pueden fácilmente convertirse en obstáculos para el funcionamiento correcto del mercado interior. La cuestión debe formularse en el sentido de si podría ser más adecuado establecer normas directamente vinculantes en la UE (véase la sección 3.5).

3.4. Simplificación y mejora de la aplicación de la legislación de la UE

Las actuales disposiciones jurídicas de la UE sobre pagos se contienen en diversos tipos de instrumentos jurídicos de la UE: un Reglamento (2560/2001/EC) que introduce la igualdad de coste entre pagos transfronterizos en euros dentro de la UE y los correspondientes pagos nacionales, que es directamente vinculante jurídicamente sin transposición al derecho nacional; una Directiva (97/5/EC) [11], que facilita las transferencias transfronterizas estableciendo algunos requisitos de protección de los clientes, que tuvo que ser incorporada al derecho nacional para ser aplicable; una Recomendación (97/489/EC) [12] que prevé la protección de los clientes que utilizan instrumentos electrónicos de pago, como las tarjetas de pago, que -aunque no son un instrumento jurídicamente vinculante- debe en principio ejecutarse y aplicarse plenamente en la UE. La coexistencia de los tres actos jurídicos fundamentales es confusa [13] puesto que varias disposiciones se solapan. Algunas normas de la Directiva se han hecho ya anticuadas tras la adopción del Reglamento [14]. Un reciente informe de la Comisión [15] sobre la Directiva ha revelado algunos defectos. Un estudio [16] de la Recomendación 97/489/CE demostró una transposición insuficiente a la legislación nacional. La Recomendación anunciaba ya la intención de la Comisión de proponer legislación vinculante. En conclusión, parece necesario poner al día el actual marco jurídico para pagos.

[11] DO L 43 de 14.2.1997, p. 25.

[12] DO L 208 de 2.8.1997, p. 52.

[13] Por ejemplo, los tres actos jurídicos contienen medidas relativas a la información que debe proporcionarse. Esto es confuso tanto para el sector de pagos como para los consumidores: los usuarios de los servicios de pago no disponen de un código de requisitos de fácil comprensión. Los prestadores de servicios de pago están también en una situación en la que tienen que regirse por textos jurídicos distintos, cuyos requisitos son similares pero expresados en términos diferentes, sin saber si la información que proporcionan es suficiente según el derecho de la UE y el derecho nacional.

[14] Véase por ejemplo el anexo 14

[15] Informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la aplicación de la Directiva 97/5/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de enero de 1997, sobre las transferencias transfronterizas (COM/2002/0663 final)

[16] El Study on the implementation of Recommendation 97/489/EC concerning transactions carried out by electronic payment instruments and in particular the relationship between holder and issuer (May 2001) puede obtenerse en la siguiente dirección: http://europa.eu.int/comm/internal_market/en/finances/payment/instrument/study.htm

3.5. Aplicación de nuevos requisitos sobre el blanqueo de dinero en el área de pagos

El Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) [17] adoptó el 14 de febrero de 2003 unas notas interpretativas sobre dos nuevas Recomendaciones especiales sobre la financiación del terrorismo (VI Recomendación especial sobre las "empresas de envío de dinero" y VII Recomendación especial sobre "información sobre el ordenante"), que tratan sobre los problemas de pago. La Comisión apoya la integración de estos requisitos en el Derecho comunitario y el nuevo marco jurídico es el lugar apropiado para legislar. El sector de pagos reivindica unas normas comunitarias completamente armonizadas en estos aspectos: se considera que esto es importante para asegurar el marco competitivo (las mismas condiciones para prestadores de servicios de pagos, acceso, coste del cumplimiento, etc.) y por razones de eficacia ("requisitos de información idénticos para el ordenante que permitan sistemas internos de procesamiento directo (STP). Debe valorarse si lo más apropiado para conseguirlo es un Reglamento de la UE (véase la sección 4.6 y los anexos 1 y 8).

[17] Véase la página del GAFI: www.oecd.org/fatf.

3.6. Atención a los nuevos progresos tecnológicos y del mercado

El ámbito de los pagos se encuentra en una fase de renovación radical debido a los progresos generales tecnológicos y de mercado. Es importante examinar si la legislación actual sobre pagos es aún suficiente y apropiada para establecer el marco para el mercado y sus participantes.

Los usuarios de los servicios de pago consideran que algunas operaciones de pago -especialmente en el actual entorno tecnológico- deberían ofrecerse a un precio marginalmente bajo y casi en tiempo real. En estas condiciones, es probable que los pagos monetarios -que, en su mayor parte suelen ofrecerse gratuitamente al individuo mutualizando el coste a la sociedad- sean sustituidos cada vez más por medios modernos de pago no monetarios. Muchos ciudadanos valoran la conveniencia de estos instrumentos modernos si proporcionan una seguridad adecuada y preservan sus intereses. Éste es especialmente el caso en el contexto del comercio electrónico y de la venta a distancia, pero se aplica también a otras situaciones de venta en comercios y otras situaciones de pago físico. Crecen sin parar los nuevos medios de servicios a cambio del pago de cantidades muy pequeñas (micropagos). Los vendedores de estos bienes y servicios requieren métodos automatizados y seguros de pago para reducir al mínimo su actividad administrativa, y necesitan también garantías sobre la irrevocabilidad de los pagos. La Comisión tiene sumo interés en proponer las disposiciones legales fundamentales -necesarias y suficientes- para los usuarios de servicios de pago en el mercado interior, teniendo en cuenta estos progresos. Esas disposiciones deben tratar básicamente los requisitos de seguridad, información y seguridad jurídica.

Los prestadores de servicios de pago son sobre todo conscientes de que algunos instrumentos y sistemas tradicionales de pago ya no son para el usuario económicamente adecuados, eficaces, convenientes ni lo bastante rápidos. El carácter transaccional del servicio de pago está cada vez más valorado por la gestión entre las consideraciones de eficacia y rentabilidad. En el ámbito nacional, los bancos han realizado enormes inversiones, sobre todo en tecnología de la información. La necesidad de beneficiarse de las economías de escala que genera un elevado volumen de operaciones de pago ha impulsado nuevas formas de cooperación y consolidación de las infraestructuras de pago. La interoperabilidad ha exigido normas técnicas y convenios comunes que trascienden el ámbito nacional, especialmente para conseguir un Área única común de pagos en euros.

Por otra parte, los progresos tecnológicos, las consideraciones sobre los costes y la atención al cliente han suscitado una revisión en profundidad de los actuales instrumentos de pago. Estamos asistiendo a un evidente cambio de las alternativas y a la aparición de nuevos métodos de pago en contraposición con las transferencias clásicas o el pago con cheques (por ejemplo, domiciliación, tarjetas, Internet, pagos electrónicos o pagos por teléfono móvil). Esta evolución cuenta a menudo con el respaldo de propuestas empresariales de muchos nuevos participantes del mercado de pagos en respuesta a necesidades de pago nuevas o distintas, como por ejemplo los pagos por Internet o por móvil. La proliferación de nuevos participantes en el mercado de pagos se ha caracterizado a veces por su rápida desaparición, motivada por la ausencia de una masa crítica de operaciones de pago. La presente Comunicación pide comentarios e ideas para mejorar el entorno jurídico de los prestadores de servicios de pago presentes y futuros (véase en particular el anexo 1). Los temas a tratar son el acceso al mercado y las condiciones empresariales.

4. PRINCIPIOS RECTORES PARA UNA PROPUESTA FUTURA PARA UN NUEVO MARCO JURÍDICO PARA LOS PAGOS EN EL MERCADO INTERIOR

Además de la consulta, al elaborar una propuesta formal para un nuevo marco jurídico, la Comisión se propone observar algunos principios rectores que se consideran particularmente pertinentes en el contexto de la legislación de la UE sobre pagos. Los principios más importantes se tratan en el presente capítulo.

Conviene también prestar atención a los anexos que, en varios casos, contienen ya elementos formulados del texto jurídico como "posibles modos de actuar" en la elaboración de una próxima propuesta jurídica de la Comisión. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que en estos casos no se ha tomado ninguna decisión para proponer definitivamente normas jurídicas ni una formulación del texto. Es importante recibir comentarios sobre las repercusiones de tales disposiciones. La presente Comunicación aborda también, de manera fragmentaria, las futuras cuestiones jurídicas que se han definido hasta el momento. La propuesta final de la Comisión para el nuevo marco jurídico sobre pagos en el mercado interior incorporará, en su caso, las actuales disposiciones del "acervo comunitario" en un texto jurídico completo.

4.1. La eficacia como objetivo permanente

En un reciente informe [18] del Comité sobre sistemas de pago y liquidación se declara que: "los sistemas y los instrumentos de pago al por menor contribuyen significativamente a una mayor eficacia y estabilidad del sistema financiero, en especial a la confianza del consumidor y al funcionamiento del comercio", y "la confianza del público en la moneda podría ponerse en peligro si los sistemas de pago al por menor fueran ineficaces, poco prácticos e inseguros para los usuarios". Los métodos e instrumentos de pago eficaces son fundamentales para todas las partes en una relación comercial, en particular para los consumidores y para el sector de comercio al por menor.

[18] Banco de Pagos Internacionales, Comité sobre sistemas de pago y liquidación, Policy issues for central banks in retail payments, Basilea, marzo de 2003

Por estas mismas razones, la eficacia de los sistemas e instrumentos de pago debe ser una preocupación y un principio rector para el legislador de la UE a la hora de proponer y decidir un nuevo marco jurídico para los pagos en el mercado interior. Éste no es sólo un objetivo fundamental, sino también un requisito muy práctico para resolver las expectativas generales de los usuarios de los servicios de pago, sobre todo en lo que se refiere a la seguridad en los precios y en el plazo de ejecución de los pagos.

Los prestadores de servicios de pago realizan considerables esfuerzos para mejorar constantemente sus propuestas comerciales, acentuadas por las presiones de la competencia y la innovación. El programa de trabajo del Consejo europeo del pago sobre el Área única de pagos en euros es un paso claro en esta dirección en cuanto a los pagos en euros en el mercado interior. Las sociedades de tarjetas, operadores de telecomunicaciones y otros están también decididos a presentar nuevas ofertas.

La principal aportación al nuevo marco jurídico es un examen del actual entorno jurídico de los pagos para identificar barreras legales o reguladoras que supongan un obstáculo para la eficacia de los mercados, sistemas, prestadores de servicios e instrumentos de pago. Esos impedimentos legales para la eficacia de los pagos pueden existir a consecuencia de unos requisitos legales desproporcionados de acceso al mercado (véase el anexo 1) o para el establecimiento de un instrumento de pago o de técnicas innovadoras, en disposiciones jurídicas que generan una seguridad insuficiente o en innecesarias obligaciones de información, etc. El nuevo marco jurídico debe en principio abordar estas cuestiones. La presente Comunicación invita a todas las partes interesadas a aportar sus comentarios a la Comisión.

4.2. Seguridad como condición "sine qua non"

Sin un alto nivel de seguridad en los sistemas e instrumentos de pago, no se generará ninguna confianza por parte del usuario de los servicios de pago y se hará poco uso de los métodos de pago inseguros. Sin embargo, no existe un medio de pago absolutamente seguro; incluso el dinero en efectivo puede ser perdido, robado o falsificado.

El desarrollo de sistemas/instrumentos de pago cada vez más sofisticados hace que la evaluación de su seguridad sea cada vez más compleja desde el punto de vista técnico. Para ofrecer un servicio de pago rentable y mantener al mismo tiempo la confianza en sus productos, los prestadores de servicios de pago están sumamente interesados en tener unos servicios de pago tan seguros y transparentes como sea posible. Existe, sin embargo, una correlación entre el grado de seguridad y el coste de la protección contra una utilización ilícita, sobre todo en forma de fraude y falsificación. En los últimos años, los prestadores de servicios de pago y los impostores han participado en una carrera permanente en este campo, lo que ha hecho que las soluciones de seguridad hayan alcanzado en general un nivel de protección muy elevado.

La Comisión considera como una alta prioridad aumentar la seguridad de los pagos y contribuir a la lucha contra el fraude (por ejemplo, en las tarjetas de pago, y en la banca electrónica). Si bien el establecimiento de la infraestructura de seguridad más económicamente viable para los servicios de pago es un cometido y una responsabilidad que corresponden fundamentalmente al sector de pagos, el nuevo marco jurídico debería abordar el problema de la seguridad jurídica del entorno de los pagos. Esto incluye la evaluación de la seguridad de los sistemas e instrumentos de pago, las salvaguardias legales en el caso de no ejecución del pago o de ejecución defectuosa o no autorizada, o en caso de imposibilidad de acceso a los servicios de pago, como por ejemplo por un fallo de la red de pagos. Los requisitos legales para la certificación digital de pagos, pero también medidas para combatir el fraude, la falsificación y la financiación del terrorismo en el contexto de los pagos, son cuestiones que deben examinarse. La legislación de la UE exige ya a los Estados miembros la penalización del fraude y la falsificación de medios de pago no monetario [19]. Otras medidas legislativas y no legislativas se encuentran actualmente bajo estudio en el Plan trianual de prevención del fraude [20] y la aplicación de las Recomendaciones especiales del GAFI (véase la sección 2.5). En el contexto del nuevo marco jurídico, la Comisión está interesada en recibir puntos de vista sobre la deseabilidad de adoptar nuevas medidas legislativas de seguridad y los costes y ventajas que suponen.

[19] Véase la Decisión marco del Consejo (2001/413/JHA)

[20] Véase la Comunicación sobre la Lucha contra el fraude y la falsificación de medios de pago distintos del efectivo [COM(2001) 11 final]

4.3. Competencia: acceso a los mercados y competencia

La aplicación de la política de competencia en la zona antimonopolio se acrecentará a partir de mayo de 2004, cuando entre en vigor el Reglamento 1/2003/CE y las normas de la UE se apliquen de manera uniforme y directa en todos los Estados miembros. El objetivo de la mayor competitividad es que los mercados aporten mayores ventajas a los usuarios. Los mercados de pagos se caracterizan por un gran número de prestadores y usuarios de los servicios de pago. La mayor parte de las operaciones de pago tienen que basarse en infraestructuras interoperables para poder ejecutarse. Además, el servicio de pago es una actividad de transacción que es intrínsecamente susceptible de economías de escala: el coste de una operación de pago disminuye en función del volumen; cuanto menor sea el número de las infraestructuras comúnmente utilizadas, mayores serán las economías de escala. La creación y funcionamiento de infraestructuras para estos fines suele exigir acuerdos entre competidores. En el sector financiero, los acuerdos están sujetos a las mismas normas comunitarias de competencia que en los demás sectores. Están permitidos en determinadas condiciones (por ejemplo, cuando no pueden alcanzarse resultados a título individual) pero están sometidos a control (por ejemplo, para garantizar que no se impide el acceso al mercado de nuevos competidores, o que los acuerdos no den lugar de facto a una política de fijación de precios). No es necesario que el Nuevo marco jurídico profundice en este tipo de acuerdos, pero éstos seguirán sujetos al control habitual y en su caso, investigación.

La prestación de servicios de pago a bajo coste puede lograrse principalmente mediante la automatización y sistemas internos de procesamiento directo. Ello presupone, sin embargo, un alto grado de normalización y de acuerdo sobre normas comunes. La introducción de esas normas debería generalmente plantearla el sector de forma voluntaria. Sin embargo, en interés del público debe llegarse a un equilibrio entre la medida en que son necesarias las normas para alcanzar la masa crítica que permita sistemas internos de procesamiento directo y la interoperabilidad, y los posibles efectos nocivos de la creación de norias que podrían tal vez restringir la innovación, por ejemplo creando un incentivo para armonizar los precios y/o disuadir a nuevos participantes de introducirse en los mercados de pagos. La Comisión es reacia, en principio, a intervenir en la normalización del tratamiento de los pagos, pero tiene un gran interés en que se avance en esta línea.

Un aspecto importante de la competencia en el sector de pagos es el de libre acceso a infraestructuras en un entorno que evoluciona por el impulso de los cambios tecnológicos y las fuerzas del mercado.

En la mayoría de los Estados miembros, pero no en todos, el ejercicio de las actividades del servicio de pagos está supeditado a la tenencia de una licencia para realizar actividades bancarias o de dinero electrónico. Esta fragmentación de las condiciones de acceso al mercado entre los Estados miembros es perjudicial para el funcionamiento del mercado interior: es muy difícil para los prestadores de servicios de pago que operan legalmente en países que no exigen una licencia acceder a los mercados de Estados miembros que, por razones cautelares, insisten en esa licencia. Aunque, según la nueva Recomendación especial VI del GAFI [para combatir la financiación del terrorismo y el blanqueo de dinero] cada prestador de servicios de pago debe en el futuro estar registrado o en posesión de un licencia, se mantiene la idea de un solo pasaporte de la UE para prestadores de servicios de pago con un simple registro en un Estado miembro. Varias de estas empresas de envío de fondos y otros recién llegados (por ejemplo, los operadores de telecomunicaciones) se han quejado de que el cumplimiento de los requisitos de una licencia bancaria, diseñada para una amplia gama de actividades de banca, es demasiado oneroso para los prestadores de servicios simples de pago y es desproporcionado a la vista del escaso riesgo que implica esa actividad. Ello plantea la cuestión general de si la competencia en el mercado de pagos podría incrementarse si se reevaluaran, solamente para los servicios de pago, el nivel de las condiciones de acceso y de otros requisitos, sobre todo los de información. Los servicios de la Comisión están estudiando a fondo esta cuestión con respecto a los operadores de móviles, y desean recibir comentarios. Toda decisión en este ámbito debe, sin embargo, respetar las normas de la competencia: dada una misma actividad, deben valorarse los mismos riesgos y establecer los mismos requisitos.

4.4. Elevado nivel de protección del cliente [21]

[21] Se entiende por clientes a los consumidores y otras personas, como minoristas y PYME, que utilizan servicios de pago.

La protección del consumidor es un objetivo importante en toda legislación sobre mercados, proveedores e instrumentos de pago. El sector de pagos está también interesado en ofrecer los modelos empresariales y los productos viables de pago que quieren los usuarios de los servicios de pago. En el mercado interior reviste una especial importancia la confianza del cliente en las operaciones de pago, puesto que tiene a menudo una dimensión transfronteriza y puesto que la confianza es esencial cuando se utilizan las posibilidades del comercio electrónico en el más amplio mercado de la UE. El artículo 153 del Tratado exige por tanto un alto nivel de protección del consumidor, lo cual es un principio rector del nuevo marco jurídico. Sin embargo, deben evaluarse los costes de esa protección ya que, al fin y al cabo, será el cliente en quien van a repercutir de una u otra manera. Además, hay que tener en cuenta los costes de oportunidad asociados con la falta de confianza percibida en algunos medios de pago.

Debe tratarse en este contexto todo un abanico de cuestiones relacionadas con la protección del cliente, y la mayoría de ellas se analizan en detalle en los anexos. Todos son aspectos sumamente importantes, y pueden resumirse en la siguiente lista:

Requisitos de información centrados, coherentes y de fácil utilización antes y después de una operación de pago. Existen ya en la actual legislación de pago de la UE muchas disposiciones a este respecto que convendrá revisar. Una de las tareas más difíciles es alcanzar el equilibrio correcto en cuanto al contenido y volumen de información, de modo que el usuario del servicio de pago pueda comprenderla y conocer sus derechos y obligaciones.

Las salvaguardias legales en el caso de no ejecución del pago o de ejecución defectuosa o no autorizada del mismo. Esto está directamente ligado a la cuestión de la seguridad en el pago, pero deben plantearse las cuestiones relativas a la carga de la prueba y al alcance de las responsabilidades.

También deben considerarse las salvaguardias legales en el comercio de distancia, en el uso cada vez más frecuente de sistemas de pago de adeudo directo o en casos de no acceso a los sistemas de pago electrónico, etc.

Posibilidad de tener una resolución alternativa de conflictos en casos de queja. La Directiva 97/5/CE contemplaba ya esos mecanismos en casos transfronterizos, y se ha establecido la red de cooperación FIN-NET. El nuevo marco jurídico debería generalizar estas posibilidades de compensación rápida para todos los pagos en el mercado interior.

Los ciudadanos de la UE esperan efectuar o recibir pagos sobre la base de una legislación de pago simple y familiar. Los usuarios de los servicios de pago están básicamente interesados en efectuar pagos convenientes y seguros a bajo coste. La transparencia y la conveniencia son fundamentales. Éste es también el caso del sector de comercio al por menor en tanto que usuario del servicio de pagos.

Los servicios de la Comisión han estudiado también propuestas para exigir la portabilidad del número de cuenta de pago, como en el ámbito de las telecomunicaciones. Según la experiencia de los Países Bajos y el Reino Unido, pero también teniendo en cuenta la reciente introducción obligatoria del número internacional común de cuenta bancaria (IBAN) en virtud del Reglamento 2560/2001/CE, esta idea generaría elevados costes y sería contraproducente. Por otra parte, parece que los clientes se quejan de vez en cuando del coste excesivo de transferir o clausurar una cuenta de pago. La Comisión pide comentarios acerca de si el nuevo marco jurídico podría regular este último problema, y cómo.

Por último, los servicios de la Comisión están estudiando con los participantes del sector de pagos y otros interesados un proyecto llamado "Card Stop Europe", que consiste en facilitar un número de teléfono único y fácil (a ser posible de tres cifras) para bloquear rápidamente a escala comunitaria las tarjetas de pago perdidas o robadas. Esta es una de las sugerencias del Plan de acción de lucha contra el fraude. El principal problema es si ese proyecto podría realizarse en cooperación entre las empresas que proporcionan el servicio a escala nacional, o si es necesaria una normativa.

Uno de los objetivos de la legislación de la UE sobre protección de datos es también alcanzar un alto grado de protección del consumidor [22]. Hay que encontrar un equilibrio entre el interés de la protección de datos y otras necesidades, como la prevención, investigación y lucha contra los casos de fraude en los pagos.

[22] Véase el considerando 10 de la Directiva 95/46/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de octubre de 1995, relativa a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de los datos personales y a la libre circulación de estos datos, DO L 281, de 23/11/1995, p. 31-50.

4.5. Las disposiciones jurídicas deben ser técnicamente neutras

En las próximas disposiciones jurídicas destinadas a garantizar las reglas del juego de los prestadores de servicios de pago, debe prestarse especial atención para asegurar la neutralidad técnica con respecto a los distintos instrumentos de pago, para así evitar la innecesaria armonización de los productos de pago y no inhibir la innovación. El marco jurídico no debe, en general, "favorecer" a un instrumento en detrimento de otro. Las ventajas competitivas basadas en inversiones en nueva tecnología deberían obedecer a una opción de mercado, y no ser motivadas por las disposiciones jurídicas.

4.6. La modificación de la legislación sobre pagos debe generar valor añadido

La modificación de la legislación de la UE sobre pagos para el mercado interior debe hacerse cuidadosamente y de conformidad con los principios de la Comisión de "gobernanza" [23] y "mejor reglamentación" [24]. Una legislación sobre pagos fundamental y demasiado amplia podría ser contraproducente, pues tendría una complejidad innecesaria y unos costes de cumplimiento desproporcionados que, en general, acabarían repercutiendo en los usuarios de los servicio de pago, individualmente o en conjunto.

[23] Véase la Comunicación sobre el Plan de acción "Simplificar y mejorar el marco regulador" (COM/2002/0278 final)

[24] Véase la Comunicación sobre la Gobernanza Europea: legislar mejor (COM/2002/0275 final)

Toda legislación debe generar un valor añadido en términos de estabilidad financiera, eficacia del mercado de pagos (incluida la dimensión del mercado interior), seguridad en los pagos y conveniencia de los usuarios de los servicios de pago. Aunque sea bastante difícil establecer evaluaciones completamente concluyentes y objetivas sobre costes y beneficios, conviene observar los objetivos globales de bienestar.

4.7. Naturaleza de un futuro instrumento jurídico

¿De qué manera hay que proceder? El legislador de la UE puede adoptar reglamentos y directivas, y la Comisión puede adoptar recomendaciones. La Comisión puede también promover la correglamentación [25] e impulsar la autorregulación [26] por los participantes. Debe determinarse el instrumento jurídico apropiado para cada cuestión, habida cuenta de los criterios mencionados en la sección 4.5. Debe decidirse si se adopta uno o varios instrumentos jurídicos (por ejemplo, un reglamento complementado con algunas normas no vinculantes en forma de recomendaciones). La legislación de la UE podría, además, ser adoptada por el Consejo y el Parlamento Europeo o por el Banco Central Europeo, con los poderes que confiere el Tratado.

[25] Se define la correglamentación como un mecanismo por el cual un acto legislativo comunitario asegura la consecución de unos objetivos definidos por la autoridad legislativa para las partes reconocidas en el ámbito de que se trate (por ejemplo, operadores económicos, agentes sociales, organizaciones no gubernamentales o asociaciones europeas).

[26] La autorregulación se define como la posibilidad de que los operadores económicos, agentes sociales, organizaciones no gubernamentales o asociaciones adopten, entre ellos y para ellos, unas directrices comunes a escala europea (códigos de práctica, acuerdos sectoriales, etc.).

Cuando se haya tomado la decisión a favor de un instrumento jurídico de la UE, debería recordarse que el Consejo Europeo de Estocolmo invitó a la Comisión "a considerar una mayor frecuencia de Reglamentos siempre que ello sea jurídicamente posible y contribuya a acelerar el proceso legislativo". La problemática del nuevo marco jurídico es si, para el mercado de pagos, los prestadores de servicios de pago y los usuarios, no sería más conveniente un reglamento de la UE directamente vinculante jurídicamente que recogiera la modificación [27]. El sector de pagos, por ejemplo, invitó a la Comisión a aplicar mediante un reglamento la Recomendación especial VII del GAFI por los motivos expuestos en la sección 3.5. Los prestadores de servicios de pagos deben tener gran interés por conocer concluyentemente la lista completa de los requisitos legales esenciales (necesarios y suficientes) para cumplir y actuar en condiciones de seguridad jurídica (por ejemplo, acerca de los requisitos de información que deben darse a sus clientes). Esto también establece las relaciones de competencia, pero no debe impedir que cualquier prestador de servicios ofrezca más de forma voluntaria.

[27] En todo caso, según las normas de la UE, un instrumento jurídico de la UE puede solamente ser modificado por un instrumento del mismo rango o de rango superior. (por ejemplo, una directiva por una nueva directiva o por un reglamento)

Igualmente, como demuestran las encuestas del Eurobarómetro [28], los consumidores europeos son plenamente partidarios de unas normas claras, comprensibles y fundamentales, con un alto nivel de derechos y obligaciones en toda la UE. La investigación del Reino Unido concluye además que, por ejemplo, la información que debe darse a los consumidores acerca de los servicios financieros debe ser concentrada y limitada, para asegurarse de que se lee. Un reglamento de la UE podría contribuir considerablemente a solucionar estos problemas de claridad y simplicidad jurídica porque -ya que no habría ninguna transposición a 25 legislaciones nacionales- se eliminaría el riesgo de divergencias entre los textos legales nacionales. En particular, los usuarios de los servicios de pago, servicio financiero al por menor ya ampliamente utilizado en el ámbito transfronterizo, tienen preferencia por conocer y tener la misma protección en cualquier parte del mercado interior en que efectúen una operación de pago.

[28] Véase por ejemplo, Eurobarometer survey 175 "Views on Business-to-Consumers Cross-border Trade" en su página de Internet: http://europa.eu.int/comm/public_opinion/.

5. ALCANCE DE LOS PAGOS CUBIERTOS POR EL NUEVO MARCO JURÍDICO

El nuevo marco jurídico debería aplicarse en principio a todos los instrumentos de pago nacionales al por menor que son importantes para el Área única de pagos. Los pagos nacionales en el mercado interior se refieren tanto a las operaciones "nacionales" como a las "transfronterizas", quedando excluidas las que se dirigen o proceden de terceros países. El foco debería estar en los instrumentos de pago que se prestan y se utilizan como alternativas a la moneda de curso legal, es decir, los billetes y las monedas. Comprenden básicamente las transferencias, adeudos directos, pagos con tarjeta y pagos diversos efectuados por medios electrónicos, en ambas circunstancias, cara a cara o a distancia. Tal vez no sea preciso contemplar a escala comunitaria los instrumentos de pago con fines específicos, que solamente tienen una utilidad limitada, como las tarjetas de combustible, etc. Si estos instrumentos de pago con fines específicos tuvieran que desarrollarse y cumplir los criterios de un instrumento de pago de uso general, recaerían evidentemente bajo las disposiciones pertinentes del instrumento jurídico previsto.

Los cheques quedan fuera del ámbito del nuevo marco jurídico [29], puesto que en la mayor parte de los Estados miembros se utilizan principalmente en el ámbito nacional. Su tratamiento es relativamente costoso y su uso se está desaconsejando gradualmente. Con mucho mayor motivo se desaconsejan los pagos transfronterizos con cheque, para los que los costes son altos, debido a que se siguen métodos de tratamiento tradicionales. No hay ninguna perspectiva de que esto cambie.

[29] Véase el artículo 3 del Reglamento 2560/2001/CE

Otros instrumentos muy específicos, como las letras de cambio, instrumentos del mercado monetario y papel comercial, cuyo principal finalidad no es generalmente el pago, quedan también fuera de ese ámbito.

Las normas que deben establecerse en el nuevo marco jurídico deben ser neutrales -en la medida de lo posible- en lo que se refiere a los diversos instrumentos de pago. La innovación y los nuevos medios de pago que compiten con los contemplados deberían también estar integrados. Es probable que surjan nuevos servicios de pago que utilicen medios o técnicas de comunicación electrónicos, pues subsiste una necesidad para los micropagos, los monederos electrónicos interoperables en euros, etc.

Los servicios del pago contemplados en el nuevo marco jurídico deberían ser los prestados al público como actividad comercial por personas físicas o jurídicas (prestadores de servicios de pago). Las normas del nuevo marco jurídico se aplican a los pagos individuales y en bloque. Para los pagos individuales, debe existir la posibilidad de acordarlos sobre una base contractual, acuerdos bilaterales específicos entre el prestador de los servicios de pago y el usuario. Las operaciones individuales pueden estar denominadas en una de las monedas de la UE y no deberían exceder el equivalente de 50.000 euros. Sin embargo, puede ser necesario introducir excepciones o normas especiales para las monedas distintas del euro.

6. COOPERACIÓN CON EL BANCO CENTRAL EUROPEO

La preparación y consulta del nuevo marco jurídico siempre se ha desarrollado -en la medida de lo posible- a través de conversaciones y de una estrecha colaboración con el Banco Central Europeo (BCE). Ambos, el BCE y la Comisión, llevan muchos años trabajando en pro de la mejora del funcionamiento del Área única de pagos. Si bien el centro de interés del BCE es más la zona euro y la amplia área de pagos en euros al por mayor y al por menor, la atención de la Comisión se centra en el mercado interior. Ambos comparten el objetivo común y las entidades estarían muy satisfechas si los usuarios europeos de los servicios europeos de pagos se beneficiaran de los sistemas al por menor y los servicios prestaran el mismo nivel de servicio que prestan ya a nivel nacional o que existe ya para pagos de gran valor, establecido bajo la política monetaria comunitaria del Banco Central Europeo desde la introducción del euro.

El Tratado confiere poderes tanto a la Comunidad como a las instituciones del BCE [30] para regular los pagos (al por menor), con arreglo a la división de poderes del Tratado. El privilegio del BCE trata naturalmente del control de los pagos y de normas más técnicas sobre la seguridad y la eficacia del tratamiento de los pagos. El papel de la Comisión, de adoptar iniciativas y elaborar propuestas legislativas para los mercados de pago, pertenece más al campo de las normas marco más generales, en especial sobre la protección de los usuarios de los servicios de pago. En el contexto del nuevo marco jurídico, se pretende continuar la estrecha colaboración y revisar bilateralmente esta cuestión a la luz del resultado de las consultas.

[30] Véase el artículo 22 del estatuto del SEBC y del BCE. Además, de conformidad con el apartado 4 del artículo 105 del Tratado y el artículo 4 del estatuto del SEBC y del BCE, debe siempre consultarse al BCE sobre cualquier acto comunitario propuesto en su ámbito de competencia.

7. NECESIDAD DE IMPLICAR A TODOS LOS PARTICIPANTES

Los considerables esfuerzos realizados bajo el nuevo marco jurídico y en especial por el sector europeo de pagos (Área única europea de pagos en euros, etc.) solamente darán resultados satisfactorios si a ellos se unen todas las partes afectadas.

Las aportaciones empiezan con los comentarios relativos a la presente Comunicación, y proseguirán con la participación en las sucesivas deliberaciones e iniciativas. Ahora mismo es de suma importancia que participe, por ejemplo, el sector de pagos haciendo que los ordenantes se sirvan del IBAN [31] y el BIC [32], tal como requiere el Reglamento 2560/2001/CE. Los prestadores y los usuarios de los servicios de pago no son sólo los bancos y sus clientes privados normales. Los usuarios de los servicios de pago abarcan principalmente a todos los iniciadores de pagos en bloque y a menudo los periódicos típicos de los servicios públicos (como agua, gas y electricidad, autoridades fiscales, servicios de Administración electrónica) y también de empresas privadas que efectúan pagos en bloque.

[31] Número internacional de cuenta bancaria

[32] Código de identificación del banco (código SWIFT)

La implicación activa de todos los participantes permitirá unos sistemas de pago más eficaces en el futuro mercado interior.

8. ACTUACIÓN FUTURA

La presente Comunicación sirve para la preparación del nuevo marco jurídico de pagos en el mercado interior. El texto principal y los anexos abordan toda una serie de cuestiones sobre las que la Comisión pide comentarios. Se esperan las respuestas antes del 31 de enero de 2003, y deben enviarse a:

Comisión Europea

Dirección General de Mercado interior

Unidad MARKT/F-4

C107 01/04

B-1049 Bruselas

Tel. +32.2.295.47.49

Fax: +32.2.29.50750

correo electrónico: markt-f4@cec.eu.int

ANEXO

A LA COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN RELATIVA A UN

NUEVO MARCO JURÍDICO

PARA LOS PAGOS EN EL MERCADO INTERIOR

LISTA DE LOS ANEXOS

>SITIO PARA UN CUADRO>

Anexo 1: DERECHO A PRESTAR AL PÚBLICO UN SERVICIO DE PAGOS

* ¿Cuál es el problema/la cuestión?

¿Quién puede proporcionar servicios de pago en la Unión? Actualmente las normas son muy diferentes de un Estado miembro a otro [33]. Debido a esas diferencias, no está clara ni la libre prestación de servicios de pago ni el sistema de pasaporte único con reconocimiento mutuo para los servicios de pago en el mercado interior, salvo para las empresas que prestan estos servicios contando con una licencia de entidad de crédito o de dinero electrónico.

[33] Las empresas que prestan servicios de pago están sujetas a requisitos legales muy diversos de un Estado miembro a otro. En muchos Estados miembros, la prestación de servicios de pago como actividad económica se ha restringido tradicionalmente a las empresas que poseen una licencia de entidad de crédito. Según la evolución reciente del mercado, la situación parece ser muy diferente de un país a otro. La misma actividad emprendida por un prestador de servicios de pago puede necesitar una licencia como entidad de crédito en el país A, una licencia de dinero electrónico en el país B, una licencia especial en el país C, o ser considerada una actividad no regulada en el país D. Puede consultarse una tabla de normas sobre el derecho a prestar servicios de pago (MARKT/4007/2003 - Proyecto final) en la página de la DG MARKT http://europa.eu.int/comm/intern_market/payments/).

Debido a los rápidos avances tecnológicos, persiste en el mercado alguna incertidumbre sobre si un servicio de pago prestado está cubierto por la legislación comunitaria vigente y si por ello se beneficia de un pasaporte (por ejemplo, los servicios prepagados de los operadores de telecomunicaciones). Además de esta incertidumbre jurídica, están también los recién llegados al mercado, que prestan o quisieran prestar servicios de pago pero consideran que el marco jurídico vigente es inadecuado y demasiado oneroso para su actividad.

El texto presentado a continuación no constituye una interpretación literal de la actual legislación comunitaria, como la definición de dinero electrónico o la actividad de aceptación de depósitos. Sin embargo, incluye algunos principios rectores e ideas para posibles soluciones con el fin de promover un debate abierto sobre la mejor manera de avanzar. En particular, se plantean a este respecto dos tipos de categorías de pago: servicios de envío de dinero y servicios de pago con fines "especiales", como pequeñas cuentas prepagadas y contra reembolso utilizadas en los servicios de pago de terceros [34].

[34] Los servicios de pago de terceros se consideran en este contexto como la recepción del pago para un tercero.

La cuestión del envío de dinero debe abordarse a nivel comunitario, pues no existe ningún planteamiento común para esta clase de actividad de pago [35]. Podría pues ser necesario un régimen de autorización válido para todo el territorio de la UE. También la Recomendación especial VI del GAFI sobre el envío alternativo [36] estipula que las jurisdicciones deben exigir una licencia o registro para los servicios de envío de dinero. Según esta recomendación, la realización de esa actividad sin una licencia o registro tiene que estar sujeta a sanciones.

[35] Véase el cuadro antes mencionado (MARKT/4007/2003).

[36] Véase la página del GAFI: www.oecd.org/fatf.

Hoy son pocas las empresas que prestarían dinero electrónico según lo definido en la Directiva sobre el dinero electrónico [37]: un sistema de pago por adelantado en el que el valor monetario emitido circula como instrumento real al portador desde el tenedor A al tenedor B, al tenedor C y así sucesivamente. El objetivo de la Directiva sobre el dinero electrónico era cubrir el valor monetario que circula como sustitutivo electrónico de las monedas y billetes de banco entre individuos, ya sea en una red de comunicaciones abierta, como Internet, o de un dispositivo electrónico a otro en operaciones con presencia física. La evolución de esos sistemas no se ha producido como se esperaba antes de la adopción de la Directiva. Ello se ha debido a problemas de viabilidad técnica y económica. Además, los sistemas más o menos próximos a los verdaderos sistemas de dinero electrónico los operan actualmente empresas que poseen una licencia de entidad de crédito.

[37] Directiva 2000/46/CE del Parlamento Europeo y del Consejo sobre el acceso a la actividad de las entidades de dinero electrónico y su ejercicio así como la supervisión cautelar de dichas entidades (la Directiva), adoptada el 18 de septiembre de 2000. Según el artículo 10 de la Directiva, se requería a los Estados miembros que tomaran las medidas de ejecución a más tardar el 27 de abril de 2002. Hasta la fecha solamente se han concedido 7 licencias (UK 1, NL 3, DK 3), algunas de ellas a filiales de bancos.

Sin embargo, los servicios de pago existen, lo cual puede considerarse no cubierto por la Directiva sobre el dinero electrónico, y podrían llegar a convertirse en sistemas a escala comunitaria para cubrir algunas necesidades de pago, como los micropagos en Internet o en servicios de comunicación inalámbrica. Algunos productos de pago del mercado, como las cuentas de operadores móviles y las cuentas virtuales (por ejemplo, PayPal), están más próximos a las transferencias en una sistema de cuentas centralizadas que los instrumentos reales al portador.

Los nuevos participantes, interesados en la ejecución de pagos de poco valor (por ejemplo, micropagos) para fines específicos, consideran que las actuales normas cautelares son demasiado onerosas y no son apropiadas para sus actividades. Sostienen que estas normas se establecieron para una gama mucho más amplia de riesgos (actividades de las entidades de crédito) o para servicios de pago que pudieran ser sustitutivos de los billetes de banco y las monedas (actividades de dinero electrónico).

Dada la existencia de una amplia gama de nuevos servicios de pago y de las necesidades del mercado, la Comisión considera importante analizar cuál sería el marco jurídico adecuado para estos servicios. Este análisis debería basarse en los riesgos cautelares inherentes, que deben elaborarse más a fondo en este contexto. Se proponen a continuación tres posibles soluciones para recabar la opinión de todas las partes interesadas sobre el mejor camino a seguir. Cualquier solución debería basarse como mínimo en los siguientes tres principios:

- todos los servicios de pago deberían estar cubiertos por normas apropiadas de protección del consumidor;

- los requisitos cautelares deben ser proporcionales a los riesgos inherentes;

- debe respetarse el principio de igualdad, es decir: para una misma actividad, los mismos riesgos, las mismas normas; y

- todos los servicios de pago deberían cumplir las condiciones oportunas sobre el funcionamiento armónico de los sistemas de pago.

* Posible camino a seguir

La primera solución sería aplicar el principio del mercado interior de reconocimiento mutuo a todas las clases de actividades de pago en la UE. Según las normas del Tratado (art. 49) sobre la libre prestación de servicios en el mercado interior, una actividad legalmente ejercida en un Estado miembro puede ipso facto ejercerse legalmente en otros Estados miembros, salvo si el interés general justifica lo contrario. Por ejemplo, si la Comisión no toma ninguna iniciativa para autorizar el envío de dinero, cada Estado miembro mantendrá o creará su propio régimen: el Estado A considera que esta actividad necesita una licencia bancaria, el Estado B solamente un simple registro. Una empresa registrada en el Estado B puede tener derecho a prestar este servicio también en el Estado A, y puede ponerse en cuestión que el Estado A se oponga a ello. Toda restricción de la libre prestación de servicios debe ser adecuada, necesaria y proporcionada. Una prueba de proporcionalidad puede llegar a establecer que -de acuerdo con los principios del mercado interior- un prestador de servicios de pago que desee realizar envíos transfronterizos de dinero tiene derecho a hacerlo.

Para resaltar la importancia del principio de reconocimiento mutuo, la Comisión, en su reciente Comunicación [38] sobre la estrategia del mercado interior, ha anunciado una nueva Directiva sobre servicios para la aplicación efectiva de ese principio.

[38] COM(2003) 238 final, de 7.5.2003, p. 12

Sin embargo, aplicar el principio de reconocimiento mutuo sobre la base de las disposiciones generales del Tratado, sin definir los requisitos mínimos armonizados para los servicios de pago podría suponer un riesgo de litigios en el Tribunal de Justicia. Podría ser más fácil conseguir el reconocimiento mutuo estableciendo un régimen de pasaporte de la UE basado en unos requisitos mínimos de licencia o registro para servicios de pago.

Una segunda solución sería pues introducir una tercera categoría específica de licencia para las actividades de pago. La idea sería establecer una jerarquía de riesgos entre prestadores de servicios de pago: algunas actividades con una licencia plena de entidad de crédito (los fondos del público no exclusivamente utilizados para las actividades de pago), una licencia de entidad de dinero electrónico (dinero electrónico utilizado como sustitutivo de las monedas y billetes de banco) y una licencia de entidad de pago (los fondos del público dedicados exclusivamente a servicios de pago/envío de dinero).

De esta manera podría crearse una licencia o un registro especial "solamente para servicios de pago" sin el mismo nivel de normas cautelares que exige la Directiva sobre las entidades de crédito o la Directiva sobre el dinero electrónico, pues es evidente que la actividad simple de transmisión de pagos no requiere una reglamentación cautelar tan amplia. Sin embargo, puede ser necesario un cierto control por parte del banco central y/o la supervisión de la autoridad competente. Por supuesto que esa actividad debería respetar toda norma pertinente de protección del consumidor y de lucha contra el blanqueo de dinero.

Esta nueva licencia debería, además de la licencia de entidad de crédito y de entidad de dinero electrónico, crear un régimen de reconocimiento mutuo para el área única de pagos. Podría abarcar una o varias situaciones como: servicios de envío de dinero, cuentas de prepago y de valor almacenado utilizadas para pagos de terceros y no cubiertos por el régimen de dinero electrónico y otros servicios de pagos de terceros, por ejemplo basados en facturación.

Una tercera solución sería adaptar la Directiva sobre el dinero electrónico a los cambios del mercado, que no se habían previsto en el momento de su adopción. Una manera de hacerlo sería transformar la Directiva en una directiva marco (la "Directiva sobre las entidades de pago") que regulara los aspectos cautelares de todos los servicios de pago que se prestan sobre la base del dinero de los clientes. Esto podía hacerse de una manera similar a la sugerida en la segunda solución, estableciendo distintas categorías de servicios de pago. El objetivo debe ser regular los requisitos de los servicios de pago en dos instrumentos jurídicos a nivel comunitario, garantizando así un régimen cautelar apropiado y dando seguridad jurídica a esas empresas.

También en este caso sería posible permitir exenciones para ciertos servicios de pago muy específicos, como los instrumentos de pago con fines limitados o los pagos que son parte integrante de otro servicio (por ejemplo los servicios de tarificación adicional [39]). Para estos instrumentos de pago muy específicos sin riesgos tangibles, algunos o todas las disposiciones podían eximirse, en caso necesario. Estas posibles exenciones deberían ser aplicables a nivel comunitario y no solamente a nivel nacional, como ocurre con la Directiva vigente sobre el dinero electrónico, pues en el mercado interior no debe existir ningún obstáculo a los servicios de pago. Por ejemplo, una empresa de transporte público, a la que se ha concedido una excepción para un instrumento de pago con fines limitados en un Estado miembro, debería tener derecho a prestar también este servicio en una estación situada en otro Estado miembro.

[39] Los servicios de tarificación adicional son aquéllos en los que el cargo por la llamada o el mensaje de texto es más alta que la tasa estándar, y una parte de los ingresos percibidos por la llamada se pasan a un tercero.

Si se estimara prematuro en este momento transformar la Directiva sobre el dinero electrónico en una "Directiva general sobre las entidades de pago" con las necesarias modificaciones, la Comisión podría esperar al resultado del estudio de la Directiva en el transcurso de 2005 [40], antes de formular sus enmiendas. El inconveniente de ese aplazamiento es que ello no eliminaría todas las incertidumbres jurídicas existentes para los participantes del mercado.

[40] El artículo 11 de la Directiva sobre el dinero electrónico requiere que la Comisión presente un informe (antes del 27 de abril de 2005) al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la aplicación de la Directiva.

Los servicios de la Comisión agradecerán opiniones sobre la importancia de una mayor armonización de las condiciones del derecho a prestar servicios de pago al público. Se piden de manera especial valoraciones sobre su posible incidencia en la protección de los clientes y la eficacia de mercado (competencia).

Anexo 2: REQUISITOS DE INFORMACIÓN

* ¿Cuál es el problema/la cuestión?

La toma de conciencia es un elemento crucial de la protección del consumidor. El usuario del servicio de pago necesita tener una información clara sobre el servicio de pago que quiere utilizar, y/o que se le ha prestado. La transparencia es un requisito previo para poder comparar las diversas ofertas del mercado, para decidir celebrar el contrato con pleno conocimiento de sus condiciones, y estar en mejores condiciones de comprender el servicio prestado. Los usuarios del servicio del pago deberían tener el mismo nivel de información esencial (necesaria y suficiente) en cualquier parte del mercado interior donde compren o utilicen su servicio de pago.

Además, la transparencia incrementa la competencia en los servicios de pago. Los requisitos de información esenciales armonizados a nivel comunitario facilitarían la prestación de servicios de pago a en todo el mercado interior y reducirían las cargas de los prestadores de servicios de pago al aplicar normas nacionales divergentes, acrecentando así la competencia y creando un entorno equitativo.

Los actuales requisitos de información de los servicios de pago están repartidos entre distintos textos comunitarios cuyo contenido no es uniforme. A causa de la naturaleza no vinculante de la Recomendación 97/489/CE, los Estados miembros no aplican todos los requisitos de información.

* Posible camino a seguir

Durante la consulta previa, muchas partes interesadas han expresado una amplia preferencia por unos requisitos de información armonizados para los servicios de pago en el mercado interior. A este respecto, es la calidad y no la cantidad de la información lo que se considera el factor determinante. Según algunas opiniones, hay que tener en cuenta la diversidad de los productos (instrumentos y servicios) en el mercado interior. Parte de los consultados concluyeron pues que los nuevos requisitos de información deben centrarse en principios generales. Algunos consultados del sector de la banca consideraban que el medio apropiado para conseguirlo a escala comunitaria se basa en la autorregulación, como un Código de conducta. Otros preferían una legislación vinculante.

La Comisión no cree que la autorregulación sea el camino apropiado para armonizar los requisitos de información en el mercado interior, pues ello exigiría el compromiso de todos los participantes -numerosos bancos y no bancos- que prestan servicios de pago. Así pues, los servicios de la Comisión consideran que, para conseguir un área única de pagos en euros, lo más conveniente es establecer principios obligatorios en toda la UE. Incluso podría estudiarse el uso de un instrumento directamente aplicable, como por ejemplo un Reglamento, para garantizar el mismo nivel de protección esencial en todo el mercado interior. La determinación de una lista exhaustiva de requisitos de información esenciales sería igualmente útil para el prestador de servicios de pago y para el usuario de servicios de pago en cuanto a seguridad jurídica y transparencia. Este planteamiento no impediría que determinado prestador de servicios de pago diera información adicional con carácter discrecional o si así se le solicitara.

Además, la Comisión opina que las disposiciones generales deben principalmente cubrir todos los servicios de pago al por menor prestados al público y que estén contemplados en el nuevo acto jurídico. Sin embargo, tal vez sea preciso considerar algunas disposiciones específicas aplicables solamente a ciertos servicios de pago, como las transferencias o los micropagos.

Un primer borrador del proyecto de disposiciones, aplicable a todos los servicios de pago, podría tener el siguiente texto:

"1. El prestador del servicio de pago comunicará al usuario del mismo todas las condiciones que rigen el servicio (en adelante "las condiciones") en un medio durable y en tiempo hábil antes de que el usuario del servicio del pago esté vinculado por cualquier contrato u oferta de servicio de pago.

2. Las condiciones se establecerán por escrito, en su caso también por medios electrónicos, en palabras de fácil comprensión y en forma clara y legible.

3. Toda modificación de las condiciones se proporcionará de la misma manera, según lo indicado en los apartados 1 y 2 y no menos de un mes antes de la fecha de su aplicación. Se considerará que el usuario del servicio de pago ha aceptado la modificación de las condiciones si no ha rescindido el contrato del servicio de pago hasta la fecha de ejecución.

4. Las condiciones incluirán por lo menos:

a) una descripción del servicio de pago, incluyendo en su caso los requisitos técnicos relativos al equipo de comunicación del usuario del servicio de pago autorizado para el uso, y la manera en que puede utilizarse, incluidos los límites financieros aplicados, en su caso;

b) una descripción de las obligaciones y responsabilidades respectivas del prestador del servicio de pago y del usuario del mismo, relativas a la prestación y a la utilización del servicio de pago; incluirán, en su caso, una descripción de las medidas razonables que el usuario del servicio de pago debe adoptar para mantener seguro un instrumento de pago y los medios (como un número de identificación personal u otro código) que permiten su utilización;

c) cuando sea conveniente, el plazo en el cual la cuenta de pago del usuario del servicio de pago se adeudará o se abonará, incluyendo; el plazo de ejecución y la fecha de valor, o, si el usuario del servicio de pago no tiene ninguna cuenta de pago con el prestador del servicio del pago, el plazo en el cual le será facturado. Se deberá indicar con claridad el comienzo de ese plazo;

d) los tipos de todos los gastos a cargo del usuario del servicio de pago. En particular, ello incluirá, en su caso, detalles de los siguientes gastos:

- el importe de toda comisión inicial y anual,

- todas las comisiones y gastos, incluido su método de cálculo, que deberá pagar el usuario del servicio de pago al prestador del servicio para determinados tipos de operaciones,

- cualquier tipo de interés, incluido su método de cálculo, que pueda aplicarse;

e) cuando sea relevante, el tipo de cambio de referencia utilizado para convertir operaciones en moneda extranjera, incluida la fecha pertinente para determinar ese tipo.

f) el plazo dentro del cual una determinada orden de pago puede ser impugnada [revocada, rechazada] por el usuario del servicio de pago, así como todas las instrucciones prácticas para ejercer ese derecho;

g) una indicación de los procedimientos de reclamación y recurso a disposición del usuario del servicio de pago y el modo de acceder a ellos;

h) toda cláusula contractual sobre la legislación aplicable al contrato y/o el tribunal competente. y

i) la lengua o lenguas en las cuales el prestador de servicios de pago, con el consentimiento del usuario de dichos servicios, se compromete a comunicarse durante el período de duración del contrato;

5. Después de una operación, el prestador del servicio de pago debe proporcionar al usuario, a menos que este último rehuse expresamente, de la manera indicada en los apartados 1 y 2, al menos la siguiente información:

a) una referencia que permita al usuario del servicio de pago identificar la operación, incluyendo, en su caso, la información relativa al beneficiario;

b) el importe de la operación adeudada o abonada en la cuenta de pago del usuario del servicio de pago;

c) el importe de toda comisión o gasto aplicados a determinados tipos de operaciones;

d) cuando sea pertinente, el plazo de ejecución y la fecha valor aplicada; y

d) cuando sea pertinente, el tipo de cambio utilizado para convertir operaciones en moneda extranjera."

Los servicios de la Comisión agradecerán comentarios sobre el impacto del proyecto de disposiciones antes descrito. Se piden de manera especial valoraciones sobre su posible incidencia en la protección de los clientes y la eficacia de mercado.

Anexo 3: CUENTAS DE NO RESIDENTES

* ¿Cuál es el problema/la cuestión?

Los ciudadanos de la UE se quejan del distinto tratamiento entre las cuentas de residentes y no residentes en el mercado interior. En particular, los ciudadanos tienen dificultades para comprender las distintas políticas de fijación de precios, incluso después de la introducción del euro, a tenor del principio básico del Tratado de no discriminación.

Se establecen diferencias entre las cuentas de residentes y no residentes: 1) con respecto a la apertura de las cuentas, 2) con respecto al funcionamiento de las cuentas, y 3) con respecto a los pagos desde y a las cuentas.

Sin embargo, no todos los Estados miembros tienen disposiciones legislativas o administrativas específicas que prescriban un trato distinto entre cuentas de residentes y no residentes, pues no hay normas concretas [41]. Otros mantienen aún requisitos específicos de información con respecto a las cuentas de no residentes por motivos estadísticos y también por motivos fiscales. Estas diferencias de la legislación son utilizadas a menudo por los bancos para justificar la existencia de precios distintos.

[41] Puede obtenerse más información del documento: Las normas nacionales relativas a las cuentas de no residentes (MARKT/4006/2003 - Proyecto final) - http://europa.eu.int/comm/internal_market/payments/

El hecho de que no todos los Estados miembros tengan que aplicar un régimen jurídico distinto a las cuentas de residentes y a las de no residentes plantea la cuestión de si sería posible suprimir todas las diferencias posibles en el mercado interior.

* Posible camino a seguir

No todos los problemas antes mencionados pueden solucionarse dentro del nuevo marco jurídico para pagos, que tendrá que centrarse en cuestiones relacionadas con los pagos. No es intención de la presente iniciativa suprimir posibles obstáculos relacionados con la apertura de cuentas de residentes.

Tal vez convenga mantener unas normas específicas para dejar tal como están las cuentas de no residentes, ello puede ser necesario, por ejemplo, para tener en cuenta los acuerdos sobre la fiscalidad del ahorro del Consejo de Economía y Finanzas de esta primavera. Según este acuerdo, se obligará a los bancos a comunicar anualmente los intereses ganados por los no residentes. A la vista de esta decisión de retención fiscal, parece menos probable que desaparezcan en la UE las cuentas de no residentes como tales.

Sin embargo, este acuerdo no debería incidir en la información sobre los requisitos para pagos desde y hacia las cuentas de no residentes y servir de justificación para la diversidad de precios. Esto último debería suprimirse en la medida de lo posible. El Reglamento 2560/2001 establece ya el fundamento jurídico. Bajo el principio de igualdad de precios para los pagos nacionales y transfronterizos, y teniendo en cuenta que los pagos desde y hacia cuentas de no residentes se tratan como pagos transfronterizos, la Comisión no ve ninguna justificación para que los bancos del mercado interior ejecuten los Europagos desde y hacia cuentas de no residentes hasta el umbral de 12.500 euros de un modo distinto a los pagos desde y hacia cuentas de residentes.

Sin embargo, el sector bancario aún considera demasiado onerosos algunos requisitos actuales y nuevos de información para operaciones de pago. Se estudiará si estos requisitos de información discriminan, y en qué medida, a los ciudadanos europeos a causa de su nacionalidad y/o residencia y si esas normas alteran el correcto funcionamiento de los sistemas de pago. Los consultados por la Comunicación podrían pues describir con detalle cuáles de los requisitos existentes de información consideran inoportunos o demasiado onerosos. También se piden comentarios sobre otros obstáculos percibidos en el contexto de la gestión de cuentas de no residentes y su impacto en los servicios de pago en la UE.

Anexo 4: FECHAS DE VALOR

* ¿Cuál es el problema/la cuestión?

La fecha de valor es la fecha de referencia para el cálculo de los intereses positivos o negativos relacionados con un pago [42]. Las fechas de valor las aplican generalmente los bancos en el contexto de una amplia gama de órdenes de pago (transferencias, retiradas de efectivo, etc.), en función de las cuales una cuenta se adeuda o se abona. La fecha de valor determina entonces la fecha de referencia para el cálculo de los intereses y, indirectamente, la disponibilidad efectiva de los fondos. De esta manera, las fechas de valor se utilizan como herramienta compleja de valoración que podría incluir elementos de valoración del servicio de pago y/o de la remuneración del dinero en la cuenta.

[42] Existen distintas definiciones en la legislación nacional. Todas establecen un vínculo entre fechas de valor e intereses. (1) Definición de la legislación belga: "La date de valeur d'une opération bancaire est la date à laquelle un montant retiré cesse de produire des intérêts ou celle à laquelle un montant versé commence à produire des intérêts (Loi du 10 juillet 1997, modifiée par la loi du 19 avril 1999). (2) Definición de la jurisprudencia francesa: "La date de valeur est celle à compter de laquelle l'opération inscrite est économiquement prise en considération pour le calcul des intérêts débiteurs, ou, dans les cas où une rémunération est concevable (blocages, comptes sur livret...), pour le calcul des intérêts créditeurs". (3) Definición de la jurisprudencia alemana: "...(...) Wertstellung, d.h. der Festlegung des Kalendartages, für den der Überweisungsbetrag in den für die Zinsberechnung maßgebenden - fiktiven - Zwischensaldo des Girokontos eingeht (....)...." (BGH, Urt. V. 6.5.1997 - XI ZR 208/96)

La comunidad bancaria considera que las fechas de valor son un elemento en la relación banco-cliente que debe dejarse en libertad o autorregulación contractual. No es el objetivo de este ejercicio interferir en la política de precios de los participantes en el mercado. Sin embargo, en el ámbito del nuevo marco jurídico para pagos, hay que evaluar esta petición de autorregulación o libertad contractual para fechas de valor con objeto de asegurar la eficacia de los pagos en el mercado interior.

Sería de interés tanto para los bancos como para sus clientes, actuar con plena transparencia en relación con las fechas de valor. Los clientes se beneficiarían de un régimen de comisiones más transparente, mientras que los bancos podrían beneficiarse de normas armonizadas en el mercado interior, en aras del funcionamiento apropiado de las infraestructuras (por ejemplo, CREDEURO), los sistemas internos de procesamiento directo y la seguridad jurídica.

Contexto jurídico

El uso de las fechas de valor no está actualmente regulado a nivel de la UE, ni para los pagos nacionales ni para los transfronterizos, aparte de los requisitos de transparencia para transferencias transfronterizas de la Directiva 97/5/CE y para los pagos electrónicos en la Recomendación 97/489/CE. En algunos países (Bélgica, Alemania, Austria y Francia), el uso de las fechas de valor está regulado por el derecho nacional o la jurisprudencia, que establece casi siempre que las fechas de valor deben coincidir con la fecha de la operación o de la contabilización. En cuanto a la práctica predominante en el mercado, existen diferencias entre Estados miembros e instrumentos de pago, pero de nuevo, para la mayoría de pagos, las fechas de valor coinciden con las fechas de la operación o de la contabilización. Esto podía indicar que la adopción de esta práctica como la norma para las operaciones de pago seguramente no acarrearía dificultades importantes para la mayor parte de los bancos. El nuevo marco jurídico, que se aplicará a todos los pagos en la UE, podría utilizarse para armonizar las prácticas existentes y establecer un espacio equitativo.

Eficacia de los sistemas de pago

En el pasado, cuando la mayor parte de los pagos no se trataban inmediatamente, el uso de las fechas de valor podía estar justificado por razones técnicas. Actualmente no suele ser éste el caso. La mayor parte de las operaciones se ejecutan electrónicamente.

El uso de las fechas de valor puede también no ser compatible con el objetivo de mejorar la eficacia de los sistemas transfronterizos de pago y de proporcionar seguridad jurídica sobre el tiempo de ejecución:

* El establecimiento a posteriori de la fecha de valor de los pagos puede dar lugar, de hecho, al incremento del plazo de ejecución, mientras que el objetivo del mercado único para pagos es limitar el plazo de ejecución al mínimo requerido. Esta utilización de las fechas de valor puede incluso dar lugar a que se exceda el límite establecido por la Directiva 97/5/CE. Esto puede ser bastante excepcional, pero no irreal, como han demostrado los estudios. Por otra parte, el beneficiario de la transferencia solamente es informado de la fecha de valor del importe que se ha adeudado a posteriori en su cuenta, mientras que el ordenante de la transferencia no recibe ninguna notificación, lo cual afecta a la seguridad jurídica en cuanto al tiempo exacto de ejecución.

* Teniendo en cuenta la intención de reducir aún más el plazo máximo de ejecución de las transferencias transfronterizas en el ámbito del área única de pagos en euros, la cuestión se hace más aguda. CREDEURO, establecido con el objetivo de reducir el plazo máximo de ejecución a 3 días (2 días para el banco emisor y un día para el banco beneficiario), no dejaría mucho margen para manejar fechas de valor, es decir, cuando las fechas de valor fueran diferentes de la fecha real de contabilización.

* Otro riesgo de la manipulación de fechas de valor en un contexto transfronterizo es el de asignar una fecha anterior para el dinero transferido a la cuenta del beneficiario. En el informe sobre la aplicación de la Directiva 97/5/CE, se ha detectado esta práctica en casos en que se había excedido el plazo máximo de ejecución. Esto constituye una elusión ilegal de la obligación establecida por la Directiva 97/5/CE por lo que se refiere al plazo de ejecución.

Transparencia

El coste de un pago debería establecerse de una manera transparente y permitir la comparabilidad. El mercado solamente podrá funcionar con eficacia si la transparencia y la comparabilidad están garantizadas. Incluso aunque se especifiquen con antelación las fechas de valor, los clientes suelen desconocer su funcionamiento y no comprenden del todo su mecanismo de valoración. Este elemento adicional del precio no siempre es de fácil comprensión por los clientes, pues cuesta evaluar la incidencia de las fechas de valor en el precio. El problema es pues que las fechas de valor introducen una capa adicional no transparente en la estructura de las tarifas y, por consiguiente, dificultan la comparación de precios. El uso de las fechas de valor puede pues calificarse de "tarifa oculta". Visto que los clientes sospechan en cuanto al uso de las fechas de valor, los propios bancos se beneficiarían de una mayor transparencia porque mejoraría la relación y el trato con sus clientes.

Los servicios de la Comisión agradecerán comentarios sobre el impacto del proyecto de disposiciones que se describe a continuación. Se agradecerán de manera especial los comentarios sobre su posible incidencia en la eficacia del mercado.

* Posible camino a seguir

Aunque la libertad y la autorregulación contractual sean en general las opciones preferidas, hay varios argumentos que indican que el uso de fechas de valor que sean diferentes de la fecha de operación o contabilización podría considerarse incompatible con los requisitos de transparencia de los precios, competencia sana, eficacia de los pagos transfronterizos y protección del consumidor.

En consecuencia, la Comisión plantea dos alternativas:

mantener un sistema de autorregulación pero regular al menos la transparencia en el uso de fechas de valor para pagos;

o

regular, de manera armonizada, el uso de fechas de valor en el contexto de los pagos. En tal caso, las disposiciones jurídicas aplicables a todos los pagos podrían formularse así:

Artículo sobre la definición de la fecha de valor

"La fecha de valor es la fecha de referencia utilizada por el prestador de servicios de pago a su cliente para el cálculo de intereses acreedores o deudores."

Artículo sobre el uso de las fechas de valor

La fecha de valor de una operación de pago no será distinta de [la fecha en que se produce el flujo de dinero de la orden de pago en el prestador del servicio de pago] [la fecha de la operación/contabilización].

Anexo 5: PORTABILIDAD DE LOS NÚMEROS DE CUENTA BANCARIA

* ¿Cuál es el problema/la cuestión?

En el campo de las telecomunicaciones se ha introducido en la legislación comunitaria el principio de la portabilidad de los números de teléfono: el cliente puede cambiar de operador telefónico conservando el mismo número de teléfono. Esta medida se considera un elemento esencial para acrecentar la competencia: la obligación de cambiar el número de teléfono al cambiar de prestador del servicio telefónico constituía un obstáculo considerable. La Comisión planteó la idea de introducir la iniciativa en el campo de las cuentas bancarias /pagos durante la consulta previa a la presente Comunicación.

Las respuestas previas a la consulta se centraron en dos aspectos: la utilidad y la viabilidad de la portabilidad de las cuentas.

En cuanto a la utilidad, se subrayó que el hecho de que conservar el mismo número de cuenta de pago tenía mucha menos utilidad que en el sector de las telecomunicaciones. En la mayoría de los casos, es el usuario del servicio de pago quien decide dar su número a una entidad para un solo pago o para pagos periódicos. La portabilidad podría ser útil solamente en el último caso.

En cuanto a sus ventajas prácticas, los estudios realizados en algunos Estados miembros (UK, NL), en los que se ha estudiado el tema de la portabilidad, han demostrado que los códigos de numeración IBAN y BIC a escala comunitaria recientemente introducidos [43] no pueden funcionar con ese sistema sin incurrir en costes excesivos, causando problemas de eficacia en los sistemas internos de tratamiento directo.

[43] Reglamento 2560/2001/CE

* Posible camino a seguir

A tenor de la consulta previa, la Comisión no se propone introducir medidas jurídicas para introducir la portabilidad de los números de cuenta bancaria. El equilibrio entre los problemas prácticos que deberían solucionarse y las ventajas que obtendría el usuario del servicio del pago no justifica la portabilidad. Además, es poco probable que el usuario pueda asumir el coste de esa operación.

Sin embargo, el sistema de numeración BIC+IBAN es al parecer muy complicado y tal vez deba simplificarse más adelante. Así pues, la Comisión aconseja a la banca que realice estudios para crear, a largo plazo, un sistema de numeración más simplificado para las transferencias en el mercado interior.

Muchos consultados han indicado que puede lograrse una mayor competitividad con medidas dirigidas a facilitar la movilidad de los clientes (véase el anexo 6).

Anexo 6: MOVILIDAD DE LOS CLIENTES

* ¿Cuál es el problema/la cuestión?

En la gran mayoría de casos, un pago se basa en una cuenta bancaria, y solamente puede ejecutarse desde esa cuenta bancaria. El uso de diversos medios de pago es un servicio que en muchos casos se ofrece conjuntamente con la gestión de una cuenta bancaria.

En una economía competitiva, es importante que el cliente esté informado del precio de cada medio de pago, para así poder estar en condiciones de elegir. Sin embargo, los usuarios de los servicios de pago a veces prefieren o necesitan cambiar de proveedor. Los clientes no son generalmente muy móviles, pues cambiar una relación cliente-banco puede ser complicado porque hay que informar a toda una serie de terceros y volver a establecer órdenes de pago automáticas. Además, la Comisión ha recibido en ocasiones denuncias sobre los costes excesivos de clausurar o transferir una cuenta de pago.

Durante la consulta previa sobre el nuevo marco jurídico, muchos participantes subrayaron la necesidad de mejorar la movilidad del cliente. Las propuestas sobre cómo lograr este objetivo fueron, sin embargo, diversas.

* Posible camino a seguir

Tal vez sea necesario estudiar más a fondo los motivos que motivan los obstáculos que debe superar un cliente para cambiar una relación bancaria/de pago. Uno de estos obstáculos puede ser la información que debe comunicarse a los distintos deudores/acreedores del cliente.

Es posible imaginar que todos los temas administrativos relacionados con la transferencia de una cuenta los gestiona un tercero. Por ejemplo, en los Países Bajos, el sistema de compensación (Interpay) tiene un papel preeminente en la transmisión de la información de la cuenta vieja a la nueva. Otra posibilidad es que la cooperación entre los bancos permita una transición sin problemas. Es la opción elegida por la British Bankers' Association, que estipula en su código: "7.2 Si usted decide trasladar su cuenta corriente a otra entidad financiera, proporcionaremos a ésta la información sobre sus órdenes pendientes y adeudos directos en el plazo de cinco días hábiles (que se reduce a tres días hábiles a partir del 1 de agosto de 2003) a partir de la recepción de su solicitud al respecto".

En cuanto a las cuestiones administrativas (por ejemplo, el envío al nuevo banco de la información sobre las órdenes pendientes de los clientes), la Comisión considera que las mejoras de la movilidad deben introducirse en el sector mediante la autorregulación. La Comisión supervisará este proceso y, en su caso, puede plantear la cuestión.

Sin embargo, los representantes de los consumidores han subrayado que el obstáculo principal es el importe de las comisiones para clausurar una cuenta. Se han dado algunos ejemplos de unas denominadas "comisiones administrativas" de hasta 80 euros por los servicios relacionados con la clausura de una cuenta. ¿Puede justificarse una barrera tal para la movilidad y para la competencia? Estas cantidades son excesivas y no guardan relación con el coste administrativo, sino que se establecen como un freno a la movilidad.

En cuanto a las comisiones para clausurar una cuenta, la Comisión considera que esos costes excesivos son un obstáculo a la movilidad. La clausura de una cuenta es un hecho normal de su ciclo vital. Al menos debería proporcionarse al cliente, con total transparencia, información sobre estas comisiones en el momento de la apertura de una cuenta. Serían soluciones menos preferibles prohibir las comisiones de clausura o establecer un límite razonable a estas comisiones. No obstante, los servicios de la Comisión invitan a todas las partes interesadas a presentar sugerencias concretas que faciliten la movilidad de los clientes en los servicios de pago.

Anexo 7: EVALUACIÓN DE LA SEGURIDAD DE LOS INSTRUMENTOS DE PAGO Y SUS COMPONENTES

* ¿Cuál es el problema/la cuestión?

Actualmente, los instrumentos de pago y sus componentes (tarjetas de microprocesador, terminales, etc.) son certificados por las autoridades competentes antes de entrar en los mercados nacionales de la UE. Se comprueban mediante procedimientos establecidos por los organismos nacionales de certificación pero que no están armonizados a nivel de la UE (metodología; tipo y número de ataques, etc.). Esta diversidad de procedimientos de pruebas da como resultado que:

* No se consigue una comparabilidad completa entre elementos similares (por ejemplo, dos terminales distintos) cuando se comprueban en Estados miembros distintos. Así es muy difícil que los bancos, los comerciantes y los consumidores sepan hasta qué punto un producto es más seguro que otro. Esta situación incide en las decisiones de los compradores y no estimula la confianza de los usuarios.

* La certificación en un Estado miembro no significa el reconocimiento automático en los demás, pues cada Estado miembro puede exigir requisitos de seguridad distintos o adicionales. En este caso, el país que tenga los requisitos "más estrictos" no reconocerá una certificación realizada en otro. Esta situación no es un incentivo para la interoperabilidad y no se ajusta a uno de los principios básicos del mercado interior.

* Si la certificación debe realizarse en muchos países llevará más tiempo y será sustancialmente más costosa. Si el reconocimiento mutuo se aplicara íntegramente, podrían reducirse los costes globales de certificación y el ahorro obtenido por los fabricantes podría reflejarse en el precio de los componentes, con unos costes más bajos para bancos, comerciantes y consumidores.

Se ha estudiado el modo de encontrar métodos objetivos para evaluar la seguridad de los instrumentos de pago, sobre todo con el fin de establecer requisitos normalizados de seguridad (metodología CC/PP) [44]. Parece existir un amplio respaldo a la introducción de esta metodología, pero en la práctica no se está ejecutando de manera conveniente.

[44] El ejemplo más pertinente son los criterios comunes/perfiles de protección (actualmente la norma ISO IS 15408). En este proceso, los criterios comunes (CC) se combinan con los perfiles de protección (PP), que son objetivos de seguridad relacionados con categorías específicas de productos (por ejemplo, las tarjetas inteligentes). En los PP las características de seguridad se evalúan con respecto a todas las amenazas a las que se enfrentan un producto y su entorno. Las garantías sobre el nivel de seguridad las dan organismos de certificación reconocidos, que generalmente actúan bajo el control de una autoridad de evaluación. Los organismos de certificación proporcionan un sistema común de evaluación basado en criterios de acreditación y métodos de comprobación comunes. Se están desarrollando PP sobre las tarjetas inteligentes y otros componentes en la Unión Europea y en los Estados Unidos por iniciativa del sector de pagos y de órganos de la Administración pública.

* Posible camino a seguir

Con respecto a la evaluación de la seguridad de los instrumentos de pago y sus componentes, en la UE se apoya por lo general la introducción de la metodología CC/PP. Sin embargo, durante las consultas previas a la presente Comunicación se expresó un consenso en contra de la necesidad de que su introducción vaya acompañada de disposiciones jurídicas. Según el sector de pagos, las disposiciones jurídicas podrían incrementar los costes de los pagos y comprometer los futuros progresos y la innovación. Sería mejor que fueran los participantes del mercado quienes se ocuparan de los requisitos normalizados de seguridad [45]. Por otra parte, si la legislación se considerara necesaria, los consultados abogan por una Recomen