COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO Y AL BANCO CENTRAL EUROPEO

Primer informe sobre el proceso de reducción de los préstamos dudosos en Europa

1.Abordar los préstamos dudosos como parte de la reducción de riesgos en el sector financiero

Tras la crisis financiera, el marco reglamentario aplicable a los bancos se ha visto considerablemente modificado. La Unión Europea ha asumido el liderazgo en la aplicación de las reformas acordadas a escala mundial a nivel del G20 y en el Comité de Basilea con objeto de reforzar la estabilidad financiera, reducir el riesgo en el sector bancario y evitar que los contribuyentes deban contribuir a sufragar los costes de las crisis bancarias.

Además de establecer requisitos de capital y liquidez considerablemente más estrictos para los bancos, así como la obligación de que todos ellos mantengan una cantidad suficiente de capital que puedan aportar a efectos de su resolución, los dispositivos institucionales de supervisión y resolución de entidades bancarias en la Unión, y especialmente en la zona del euro, se han reforzado sustancialmente con la creación de la Unión Bancaria y el establecimiento de dos de sus tres pilares, el Mecanismo Único de Supervisión y la Junta Única de Resolución. Gracias a estas medidas, el sector bancario de la UE se encuentra en una situación mucho mejor que en años anteriores. Desde 2014, los bancos de la zona del euro han aumentado su capital en 234 000 millones EUR y han añadido 813 000 millones EUR de activos líquidos. En los últimos años, los bancos de la zona del euro han reducido su cartera de títulos de deuda pública (una disminución del 17 % entre 2015 y 2017) y, de este modo, están también reduciendo su vinculación financiera con los respectivos emisores soberanos. En noviembre de 2016 la Comisión propuso otras medidas de reducción del riesgo, incluidas una serie de modificaciones del Reglamento y de la Directiva sobre requisitos de capital y una propuesta sobre insolvencia empresarial, reestructuración y segundas oportunidades. La Comisión prosigue también, como una de sus máximas prioridades, la labor sobre la Unión de los Mercados de Capitales (UMC).

Se están reduciendo los grandes volúmenes de préstamos dudosos en algunos bancos y Estados miembros. La media de la ratio de préstamos dudosos ha disminuido un tercio desde 2014 y presenta una tendencia a la baja constante. Los grandes volúmenes de préstamos dudosos pueden lastrar los resultados de un banco a corto y más largo plazo a través de dos canales principales. En primer lugar, los préstamos dudosos exigen mayores niveles de provisiones. Las provisiones para préstamos limitan la rentabilidad de los bancos y reducen su capital reglamentario. En los casos más graves, la necesaria contabilización de los préstamos dudosos puede poner en tela de juicio la viabilidad de un banco, lo que puede llegar a repercutir en la estabilidad financiera. En segundo lugar, los préstamos dudosos absorben cantidades significativas de los recursos humanos y financieros de los bancos, que ven así reducida su capacidad para conceder préstamos (en particular a las pequeñas y medianas empresas, las cuales dependen de esa modalidad de financiación en mucha mayor medida que las empresas más grandes) lo que repercute negativamente en el crecimiento económico y la creación de empleo. Por estos motivos, la Comisión lleva mucho tiempo subrayando la urgencia de adoptar las medidas necesarias para hacer frente a los riesgos relacionados con los préstamos dudosos.

Abordar el problema que suponen los grandes volúmenes de préstamos dudosos y su posible acumulación futura es esencial para completar la Unión Bancaria, y disponer de mercados secundarios bien desarrollados para tales préstamos es uno de los elementos básicos para garantizar el funcionamiento adecuado de la Unión de Mercados de Capitales. Estos aspectos constituyen una de las prioridades clave del programa de la UE para profundizar la Unión Económica y Monetaria, tal como figura en el documento de reflexión de la Comisión de mayo de 2017. Por otra parte, un sistema financiero integrado reforzará la resiliencia de la Unión Económica y Monetaria ante perturbaciones adversas, al facilitar la distribución privada de riesgos a través de las fronteras, reduciendo al mismo tiempo la necesidad de que el sector público comparta los riesgos. El 6 de diciembre de 2017 la Comisión presentó, dentro de una serie de documentos sobre la UEM, una hoja de ruta y propuestas concretas para la profundización de la Unión Económica y Monetaria de Europa, a fin de lograr una Europa más unida, más fuerte y más democrática .

La responsabilidad principal de reducir las elevadas ratios de préstamos dudosos sigue correspondiendo a los bancos y los Estados miembros afectados. La Comisión siempre ha mencionado esta cuestión, en relación con los países interesados, en el contexto del Semestre Europeo. Sin embargo es obvio, vista la interconexión del sistema bancario de la UE, y especialmente de la zona del euro, que la Unión también debe contribuir a la reducción de las actuales ratios de préstamos dudosos y evitar que tales préstamos puedan acumularse en el futuro. Existen, en particular, importantes efectos de contagio desde los Estados miembros con altas ratios de préstamos dudosos a la economía de la UE en su conjunto, que afectan tanto al crecimiento económico como a la estabilidad financiera.

En julio de 2017, teniendo en cuenta la dimensión europea del problema y aprovechando el consenso mayoritario sobre la necesidad de continuar y ampliar las medidas ya adoptadas por la Comisión, el Consejo aprobó un «Plan de acción para hacer frente a los préstamos dudosos en Europa», en el que instaba a las diferentes instituciones, incluida la Comisión, a tomar las medidas adecuadas para seguir abordando los retos relacionados con las elevadas ratios de préstamos dudosos en Europa. Además, en sus Conclusiones el Consejo acordó volver a tratar este asunto al cabo de seis meses, y posteriormente de manera periódica, a fin de hacer balance de la evolución de los préstamos dudosos en la Unión sobre la base del inventario de la Comisión. La presente Comunicación, junto con el documento de trabajo adjunto, es el primer informe sobre la aplicación del citado Plan de acción. El documento de trabajo incluye contribuciones de otras partes interesadas de la UE, que habían sido asimismo invitadas por el Consejo, junto con la Comisión Europea, a adoptar medidas para apoyar y acelerar la resolución de los préstamos dudosos en la Unión.

2.Evolución reciente de los préstamos dudosos

Como ya se ha indicado, la mejora general de las ratios de préstamos dudosos registrada en los últimos años prosiguió en 2017. La calidad de las carteras de préstamos de los bancos siguió mejorando. Las cifras más recientes confirman la tendencia a la baja de la ratio de préstamos dudosos, que ha descendido al 4,6 % (segundo trimestre de 2017), lo que supone un descenso interanual de aproximadamente 1 punto porcentual (véase el gráfico1). Esta evolución ha propiciado que la ratio se encuentre en su nivel más bajo desde el cuarto trimestre de 2014. La ratio de provisiones también ha aumentado y asciende al 50,8 % (segundo trimestre de 2017).

Las ratios de préstamos dudosos han disminuido recientemente en casi todos los Estados miembros, aunque la situación varía considerablemente entre unos y otros. En algunos siguen siendo elevadas (nueve Estados miembros tenían ratios por encima del 10 % a finales del segundo trimestre de 2017), mientras que en otros son muy bajas (en diez Estados miembros se situaban por debajo del 3 %). En el documento de trabajo adjunto se informa de forma detallada sobre la evolución de los préstamos dudosos y sobre las medidas adoptadas en algunos países con ratios elevadas de ese tipo de préstamos.

Algunos datos muestran que se están registrando avances alentadores en la reducción de tales ratios en esos Estados miembros, gracias al efecto combinado de las políticas aplicadas y el crecimiento económico. No obstante, los préstamos dudosos siguen constituyendo un riesgo para el crecimiento económico y la estabilidad financiera. El volumen total de préstamos dudosos en el conjunto de la UE asciende aún a 950 000 millones EUR, claramente por encima de los niveles anteriores a la crisis. Su disminución podría ser más rápida de no seguir viéndose frenada por los obstáculos estructurales. En particular, en relación con los préstamos dudosos, la actividad en los mercados secundarios es aún insuficiente para contribuir de manera sustancial a los esfuerzos de reducción, pese al aumento del interés de algunos grupos de inversores y del volumen de operaciones relacionadas con ese tipo de préstamos. Por otra parte, los procesos de insolvencia y reestructuración y cobro de deudas siguen adoleciendo, en algunos casos, de excesiva lentitud e imprevisibilidad.

3.Hacia un conjunto completo de medidas para abordar los préstamos dudosos

La Comisión ha prestado considerable atención a abordar la cuestión de los préstamos dudosos desde el estallido de la crisis financiera en 2008-2009. En relación con los bancos cuya viabilidad se veía amenazada por elevadas ratios de préstamos dudosos, la Comisión ha ayudado a los Estados miembros a establecer medidas ad hoc y sistemáticas con objeto de reducir el volumen de dichos préstamos (a veces, en el marco de un programa de asistencia financiera) a través de soluciones compatibles con las normas relativas a las ayudas estatales, por ejemplo medidas centradas en determinados activos deteriorados, instrumentos de liquidación o estructuras compatibles con el mercado, las cuales propiciaron una reducción sustancial del volumen de préstamos dudosos del sector bancario. En este sentido, la Comisión ha ofrecido incentivos a los bancos para gestionar y reducir los préstamos dudosos a través de mecanismos de mercado, evitando así, mediante una profunda reestructuración y una distribución adecuada de las cargas, que los contribuyentes tengan que sufragar los costes. La necesidad de actuar con determinación para reducir las ratios elevadas de préstamos dudosos también ha sido destacada en las recomendaciones destinadas a los Estados miembros pertinentes en el marco del Semestre Europeo. El Banco Central Europeo (BCE) en su calidad de supervisor (el Mecanismo Único de Supervisión), las autoridades nacionales competentes y la Autoridad Bancaria Europea también han desempeñado un papel importante en la mejora de la supervisión y la notificación de los préstamos dudosos en Europa, y la actuación del Banco Central Europeo ha sido esencial para salvaguardar la estabilidad financiera en la Unión.

De cara al futuro procede mantener este enfoque integral para reducir las elevadas ratios de préstamos dudosos y, tal como figura en el Plan de acción del Consejo, la atención se ha de centrar en una combinación de medidas complementarias en cuatro ámbitos: i) medidas de supervisión; ii) reforma de los marcos de reestructuración, insolvencia y recuperación de deudas; iii) desarrollo de mercados secundarios para activos devaluados; iv) fomento de la reestructuración del sistema bancario. Se debe actuar en estos ámbitos a escala nacional o a nivel de la Unión, como proceda.

Por su parte, la Comisión se ha comprometido a aplicar las medidas del Plan de acción en materia de préstamos dudosos que son directamente de su competencia. En su Comunicación de octubre de 2017 sobre la plena realización de la Unión Bancaria, la Comisión anunció un amplio conjunto de medidas para reducir las elevadas ratios de préstamos dudosos antes de la primavera de 2018 . Ya se han registrado importantes avances y la aplicación de la batería de medidas, incluida la presentación de tres propuestas legislativas, va por buen camino para respetar ese plazo.

Se contemplan las siguientes medidas: