Estos elementos fundamentales pretenden garantizar que los puertos de la UE cuenten con instalaciones portuarias receptoras adecuadas, tal como se establece en los planes de recepción y manipulación de desechos (WRH, en sus siglas en inglés), y que todos los buques entreguen los desechos generados y los residuos de carga en las instalaciones receptoras de los puertos, mediante la entrega obligatoria y un sistema adecuado de recuperación de costes. La notificación de la información sobre la entrega de desechos (previstos) de los buques a los puertos es un elemento fundamental para asegurar la planificación eficaz de la recepción de los desechos y el control de la entrega obligatoria. Para ello, la Directiva sobre IPR exige el uso de un impreso de notificación en el que se identifiquen los desechos generados por el buque y los residuos de carga que se van a entregar o que permanecerán a bordo sobre la base de la excepción relativa a la suficiente capacidad de almacenamiento. Para salvaguardar aún más el funcionamiento fluido del transporte marítimo y evitar una carga excesiva en los buques que operan en tráfico regular con escalas regulares, estos buques podrán estar exentos de algunas de las obligaciones de la Directiva en condiciones específicas. La Directiva sobre IPR también prevé un sistema de vigilancia y control del cumplimiento, en gran medida basado en inspecciones. La creación de un sistema de información y de vigilancia debería, en primer lugar, contribuir a la identificación de los buques que no hayan entregado sus desechos generados y sus residuos de carga.

1.2. Evaluación y seguimiento

La Comisión ha evaluado la aplicación y la eficacia de la Directiva sobre IPR a lo largo del tiempo. En una primera fase, se recibieron informes de aplicación de todos los Estados miembros. Posteriormente, se organizaron varios talleres y debates con las partes interesadas, y la Agencia Europea de Seguridad Marítima (AESM) preparó un informe de evaluación horizontal tras un ciclo de visitas a los Estados miembros para verificar la aplicación de la Directiva.

En 2014, la Comisión decidió llevar a cabo una evaluación REFIT de la Directiva sobre IPR y, a tal fin, puso en marcha un estudio de evaluación que se completó en mayo de 2015. El objetivo de dicha evaluación era evaluar la aplicación y la eficacia de la Directiva sobre IPR. La evaluación abordó cuestiones relacionadas con la relevancia, la eficacia, la eficiencia, el valor añadido europeo y la coherencia de la Directiva sobre IPR.

Este informe presentará las principales conclusiones del estudio en relación con estas cuestiones, seguidas de las opiniones de la Comisión, además de los siguientes pasos recomendados.

2. Conclusiones principales de la evaluación

Las conclusiones de la evaluación que se presentan a continuación se han alcanzado en algunos casos a partir del supuesto de que tanto los impactos como los beneficios y los costes se pueden atribuir totalmente a la Directiva sobre IPR. En otros casos, las limitaciones de los datos han obligado a aplicar indicadores comparables a los desechos vertidos en el mar o a extrapolar los volúmenes de las entregas de desechos a escala de la UE, lo que ha influido en la consistencia de los datos presentados y en las conclusiones extraídas sobre esta base.

2.1. ¿Ha sido pertinente la Directiva a la luz de sus objetivos?

El sector del transporte marítimo contribuye en gran medida a la presencia de residuos oleosos, aguas residuales y basura en el medio marino. Se calcula que las descargas operacionales de los buques suponen un 45 % de la cantidad total estimada de aceites que llegan al medio marino cada año. Las aguas residuales generadas a bordo son un tipo de desecho especialmente pertinente en el caso del transporte de pasajeros, con estimaciones que oscilan entre los 40 y los 50 litros de aguas residuales por pasajero y día. De media, el 20 % de los desechos marinos (basura) en el medio marino tienen su origen en los buques, con grandes diferencias entre las distintas cuencas marinas. Mediante la exigencia de instalaciones portuarias receptoras, así como de la entrega obligatoria de los desechos en esas instalaciones, la Directiva sobre IPR pretende minimizar el riesgo de que los buques descarguen en el mar. La combinación de la entrega obligatoria de desechos y la disposición de instalaciones portuarias receptoras adecuadas, por un lado, y de los incentivos para influir en el comportamiento en materia de entregas de los usuarios de los puertos, por otro, han resultado pertinentes a la vista de los objetivos medioambientales de la Directiva.

La obligación de ofrecer instalaciones portuarias receptoras adecuadas, junto con la disposición relativa a la entrega obligatoria de los desechos en dichas instalaciones, son pertinentes y necesarias para lograr los objetivos generales de la Directiva, en el sentido de que deberían generar menos descargas al mar de desechos generados por los buques y residuos de carga.

2.2. ¿Ha sido eficaz la Directiva para la consecución de sus objetivos?

La disponibilidad de instalaciones portuarias receptoras adecuadas y su funcionamiento y planificación han mejorado en general con la introducción de planes de recepción y manipulación de desechos que se actualizan periódicamente. Sobre la base de las encuestas a las partes interesadas y los informes anteriores de la AESM, se ha determinado que la capacidad de los puertos de la UE para recibir y manipular los diferentes tipos de desechos sujetos a la Directiva ha mejorado desde su entrada en vigor. En la actualidad, los puertos de la UE suelen estar en condiciones de recibir y manipular los diferentes tipos de desechos, con algunas excepciones relacionadas con los residuos oleosos de carga y algunos tipos concretos de residuos peligrosos. Sin embargo, no se ha realizado ninguna evaluación detallada del alcance de la mejora aportada por la Directiva con respecto a la situación preexistente. A pesar de las mejoras generales de las instalaciones portuarias receptoras, algunas cuestiones siguen siendo problemáticas en el contexto de la adecuación, en particular en lo relativo a la entrega de basura (separación de desechos sólidos a bordo en contraste con la recogida sin separar en tierra), los problemas de capacidad en relación con las aguas residuales y la recepción de los desechos incluidos en el anexo VI del Convenio MARPOL (residuos de los sistemas de depuración de los gases de escape). Además, la Directiva no ha podido garantizar el pleno compromiso de todas las partes interesadas relevantes a través de una consulta apropiada de dichos planes. A menudo, los usuarios de los puertos no están lo bastante implicados en el desarrollo, la aplicación y la revisión de los planes, por lo que no se toman totalmente en consideración sus necesidades.

La Directiva sobre IPR ha contribuido al aumento de los volúmenes de basura (anexo V del Convenio MARPOL) entregados en los puertos de la UE. Los datos indican que, en 2013, los buques entregaron más del doble de basura que en 2004. Los volúmenes de entrega de aguas residuales (anexo IV del Convenio MARPOL) en las instalaciones portuarias receptoras se han mantenido relativamente estables y, en general, se ha detectado una tendencia negativa en el caso de los residuos oleosos (anexo I del Convenio MARPOL) entregados en los puertos, con una caída acentuada entre 2008 y 2010, después de la cual la cantidad de residuos oleosos entregados se mantuvo generalmente al mismo nivel. Al mismo tiempo, se han reducido considerablemente las descargas estimadas de residuos oleosos en el mar, según las tendencias de seguimiento y detección de posibles vertidos de hidrocarburos, que cayeron de una media de 10,77 detecciones de vertidos por cada 1000 km² en 2008 a una media de 3,89 detecciones de vertidos en 2013. En esta tendencia también influyen los avances tecnológicos en los motores de los buques y los combustibles, que están reduciendo la cantidad de residuos oleosos a bordo de los buques. Los mayores volúmenes de basura entregados en los puertos indican un efecto positivo de la Directiva sobre IPR en lo relativo a su objetivo de reducir las descargas en el mar. Un factor externo que incide en la tendencia de las entregas de aguas residuales es la mayor capacidad de los cruceros para tratar las aguas residuales a bordo.

En las variaciones en la entrega de desechos influyen en parte los sistemas de recuperación de costes implantados por los puertos. Estos sistemas varían enormemente entre puertos y regiones en cuanto a la contribución indirecta mínima necesaria para ofrecer el incentivo necesario a fin de no descargar en el mar. Se ha demostrado que se entregan muchos menos desechos en los puertos que aplican el régimen de tasas directas al 100 %, mediante el cual las tasas de desechos se cobran íntegramente en función de los volúmenes entregados. Las entregas de residuos oleosos con arreglo a estos sistemas durante el periodo analizado (2004-2013) solo representan la mitad de los volúmenes entregados con arreglo a otros sistemas de recuperación de costes, mientras que los volúmenes de basura entregados con arreglo a los sistemas de costes directos ni siquiera alcanzan un tercio de los volúmenes de basura entregados con los otros sistemas implantados en puertos de la UE. La gran variedad de sistemas de recuperación de costes detectados en los distintos Estados miembros, en particular la forma en que se calcula la tasa por la eliminación de desechos, es menos transparente respecto a los usuarios de los puertos y genera la sensación de que las tasas de las instalaciones portuarias receptoras son demasiado altas.

Al mismo tiempo, hay importantes diferencias entre puertos y regiones en lo relativo a la interpretación y la aplicación de la entrega obligatoria de desechos generados por buques, así como en la aplicación de las exenciones a los buques que operan en tráfico regular. Mientras que en algunos puertos la obligación de entregar los desechos se aplica de forma estricta, en otros las autoridades competentes no exigen la entrega de todos los desechos generados por el buque, como prevé la Directiva, y suelen hacer una excepción en la entrega de aguas residuales, que se pueden descargar en el mar en virtud de los requisitos operacionales del Convenio MARPOL. Las diferencias en la aplicación de los regímenes de exenciones, en particular a la hora de aplicar los criterios de concesión de una exención, afectan a la eficacia de las operaciones de gestión de desechos y pueden provocar demoras indebidas a los buques. Los datos también indican que no hay suficientes garantías de la existencia de un plan de entrega, como estipula la Directiva en caso de exenciones, lo que supone una reducción de las entregas de desechos en los puertos. Los datos confirman que estas diferencias han limitado la eficacia global de la Directiva en términos de reducción de las entregas de desechos, pero no son lo bastante detallados para determinar el alcance de la reducción.

La Directiva sobre IPR solo ha sido parcialmente eficaz a la hora de lograr los objetivos marcados.

2.3. ¿Ha cumplido sus objetivos la Directiva de manera eficiente?

Aunque los beneficios de la Directiva sobre IPR son claros, es decir, todos los desechos que no se descargan en el mar se pueden considerar un beneficio directo para la sociedad, es difícil cuantificar el beneficio. La evaluación comparó los beneficios de «la basura no descargada en el mar», que se basaron en una estimación de los costes de limpieza, con los costes anuales relacionados con la aplicación de la Directiva sobre IPR, que se asociaron fundamentalmente al requisito de notificación de los desechos y al desarrollo de los planes de recepción y manipulación de los desechos. La comparación ha indicado que los beneficios son mucho mayores que los costes de aplicación. La diferencia entre los beneficios y los costes, estimados en 71 millones de euros anuales, se basa principalmente en evitar las descargas de basura en el mar y sería significativamente mayor si los beneficios de evitar los residuos oleosos y las descargas de aguas residuales también se incluyesen en la estimación. Asimismo, cabe señalar que se trata de estimaciones muy generales, como se describe más adelante en el informe del estudio.

Sin embargo, se descubrió que los puertos y las autoridades de inspección hacen un uso insuficiente de la información transmitida a través de la notificación previa de desechos y que las autoridades competentes de los Estados miembros no intercambian sistemáticamente la información que pueda servir de base para una vigilancia y un control del cumplimiento eficientes. Esto suscita dudas legítimas acerca de la proporcionalidad de esta medida. Al mismo tiempo, la comunicación de la notificación de desechos a través de la ventanilla única nacional establecida en virtud de la Directiva 2010/65/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre las formalidades informativas exigibles a los buques a su llegada o salida de los puertos de los Estados miembros (la Directiva sobre formalidades informativas), pasó a ser obligatoria en junio de 2015. Se espera que la ventanilla única nacional reduzca el tiempo dedicado por los buques y las autoridades portuarias a las notificaciones previas, reduciendo así la carga administrativa. Además, se espera que mejore el intercambio de información entre las autoridades competentes. El desarrollo y la evaluación de los planes de recepción y manipulación de desechos son considerados un problema para un gran número de puertos más pequeños, que a menudo carecen de los recursos para redactar planes detallados que abarquen todos los aspectos estipulados en la Directiva. Las evaluaciones han indicado que menos de la mitad de los planes de los puertos más pequeños incluyen una evaluación de la necesidad de instalaciones portuarias receptoras y descripciones del tipo y las cantidades de desechos aceptados. Esto plantea dudas considerables acerca de la capacidad de los puertos más pequeños para cumplir con las exigencias de la Directiva y, además, justifica que se analice con mayor detenimiento el impacto sobre la posición de los puertos más pequeños, a la luz de los objetivos generales de la Directiva.