INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO Quinto informe semestral sobre el funcionamiento del espacio Schengen 1 de noviembre de 2013 - 30 de abril de 2014 /* COM/2014/0292 final */





1. Introducción Según lo anunciado por la Comisión el 16 de septiembre de 2011 en su Comunicación sobre Gobernanza de Schengen - Refuerzo del espacio sin controles fronterizos en las fronteras interiores[1] y respaldado por el Consejo el 8 de marzo de 2012, la Comisión presenta informes semestrales al Parlamento Europeo y al Consejo sobre el funcionamiento del espacio Schengen. El presente quinto informe cubre el periodo comprendido entre el 1 de noviembre de 2013 y el 30 de abril de 2014. 2. Situación actual 2.1. Situación en las fronteras exteriores de Schengen Durante los meses de noviembre 2013 a febrero 2014 (meses para los que se disponía de datos en el momento de la elaboración del informe) el número de cruces irregulares detectados de los pasos fronterizos se redujo en comparación con los cuatro meses anteriores al periodo del informe (julio-octubre de 2013). Esto puede considerarse normal debido a las fluctuaciones estacionales de los flujos migratorios ilegales. No obstante, en comparación con el periodo comprendido entre noviembre de 2012 y febrero de 2013, el número de cruces irregulares de fronteras aumentó un 96 %, hasta 25 936 detecciones[2]. Italia, Grecia, Hungría, España y Bulgaria tuvieron el mayor número de detenciones en noviembre 2013-febrero 2014. En total, el número de cruces irregulares detectados de pasos fronterizos en 2013 fue de 107 365, es decir, un 48 % más que en 2012. El número de casos detectados y la consiguiente presión en la frontera siguen por tanto siendo elevados y podrían seguir aumentando, ya que los tradicionalmente tranquilos meses del periodo cubierto por el informe han registrado uno de los mayores números histórico de inmigrantes irregulares en esta época del año. El total de 2013 es comparable a los niveles de 2009-2010, pero todavía inferior al del periodo correspondiente a la primavera árabe en 2011. Las principales nacionalidades de las personas detectadas (para todo el año 2013) fueron siria, eritrea, afgana y albanesa. El Mediterráneo Central fue la principal ruta utilizada a lo largo de 2013, con un número de casos detectados casi multiplicado por 4 (llegaron a más de 40 000) en comparación con 2012[3]. Durante los cuatro primeros meses del periodo de referencia para el que se dispone de estadísticas (noviembre de 2013 - febrero de 2014), el incremento fue de casi el cuádruple en comparación con el mismo periodo del año anterior (9 175 casos detectados frente a 2 177). Mientras que en noviembre de 2013 se registró un menor número que en 2012, en diciembre de 2013 se superó la cifra del mismo mes de 2012 en casi cinco veces, mientras que los números de enero y febrero de 2014 fueron respectivamente 58 y 61 veces superiores que los de los mismos meses del año anterior[4]. En su calidad de presidente del Grupo Especial para el Mediterráneo, la Comisión publicó el 4 de diciembre de 2013 una Comunicación[5] en la que presenta las líneas de acción que deben tomar los Estados miembros y las instituciones y otros organismos de la UE. Se incluyen también medidas para reforzar la vigilancia de las fronteras, contribuyendo a mejorar la situación de las fronteras marítimas y a proteger y salvar las vidas de los migrantes. La aplicación de las medidas debe traducirse en la preservación de la integridad de las fronteras exteriores de la UE en el Mediterráneo. La ruta del Mediterráneo Oriental fue la segunda más frecuentemente utilizada en 2013. Mientras que en 2013 las detecciones en los cruces de las fronteras búlgaras en esta ruta fueron cerca de siete veces mayores en comparación con 2012, el nivel anual de detecciones en la ruta del Mediterráneo Oriental se redujo en un tercio, gracias a la disminución en la frontera terrestre entre Grecia y Turquía que puede atribuirse a las operaciones y esfuerzos en curso en las fronteras griegas[6]. Se observó una fuerte reducción del nivel de casos detectados en la frontera búlgara en el último mes de 2013 así como a principios de 2014, que puede atribuirse a los efectos estacionales así como al despliegue de recursos suplementarios por parte de Bulgaria. Sin embargo, cada uno de los cuatro primeros meses del periodo de información de que se trata muestra un mayor número de detecciones en la ruta del Mediterráneo Oriental que un año antes. Habrá que ver si esta tendencia persiste y si se precisan medidas adicionales para hacer frente a la situación. La Comisión está planeando formular recomendaciones a Bulgaria e Italia para la activación del mecanismo de alerta rápida, capacidad de respuesta y gestión de crisis sobre la base del artículo 33 del Reglamento Dublín III[7], a fin de ayudar a estos Estados a prepararse para hacer frente a las situaciones de presión a que están expuestas, mostrar solidaridad y ayudar a los solicitantes de asilo necesitados. La ruta de los Balcanes Occidentales fue la tercera más utilizada, con más del triple de cruces en 2013 que en 2012. La mayor presión tuvo lugar en la frontera húngara. Por lo que se refiere a los datos disponibles para el periodo de referencia, el número de casos detectados en la ruta de los Balcanes Occidentales fue de casi el doble en comparación con el año anterior. 2.2. Situación en el espacio Schengen En los cuatro primeros meses del periodo cubierto por el informe para el que se dispone de datos, la cifra de estancias irregulares[8] detectadas fue apenas ligeramente superior a la registrada durante el mismo periodo de 2012-2013 (109 712 casos detectados, es decir, cerca de un 9 % más). Alemania, seguida de Suecia, Francia, España y Bélgica, registró el mayor número de detecciones durante este periodo. Según lo previsto, Frontex, a iniciativa de la Comisión y basándose en la información disponible aportada por los Estados miembros, elaboró un análisis de riesgos adaptado sobre los movimientos migratorios dentro de la UE/Schengen. Los resultados muestran que la mayoría de los migrantes irregulares no finalizan su viaje tras cruzar las fronteras exteriores, sino que continúan a otros destinos del espacio Schengen. El análisis se centra en las nacionalidades más frecuentes[9] en el contexto de la migración irregular, cada una de las cuales muestra un patrón característico en lo que se refiere a los movimientos secundarios. Otra novedad importante fue que la Red de análisis de riesgos de Frontex inició la recogida periódica de indicadores de estos movimientos en enero de 2014. Doce Estados miembros aún no han enviado sus cifras y los datos correspondientes a la mayoría de los demás Estados miembros no estaban completos. Por esta razón, de momento no pueden extraerse conclusiones sobre los datos. También es pertinente en este contexto que a algunos migrantes no se les toman las impresiones dactilares tal como prevé el Reglamento Eurodac. Los migrantes pueden querer evitar la posibilidad de ser posteriormente devueltos desde otra parte del espacio Schengen al Estado miembro de primera entrada, en consonancia con los procedimientos de Dublín. No obstante, en tales casos, debe explicarse claramente a los migrantes que es legalmente obligatorio el que se les tomen las huellas dactilares, y que negarse a ello tiene consecuencias jurídicas. En particular, si solicitan asilo, el hecho de negarse a dar sus huellas significa que el examen de su solicitud podrá acelerarse. Si no lo solicitan, deben ser tratados como migrantes irregulares, y se aplica la Directiva de Retorno. El hecho de negarse a dar sus huellas dactilares podría ser un indicio de que es probable que se fuguen, lo que puede justificar la detención, tras un examen individual de las circunstancias de cada migrante. 3. Aplicación del acervo de Schengen 3.1. Los casos de restablecimiento temporal del control en las fronteras interiores El artículo 23 del Código de fronteras Schengen[10] establece que, con carácter excepcional, si existe una amenaza grave para el orden público o la seguridad interior, un Estado miembro podrá restablecer el control fronterizo en las fronteras interiores. Durante el periodo comprendido entre el 1 de noviembre de 2013 y el 30 de abril de 2014 hubo dos casos en que los Estados miembros restablecieron temporalmente los controles en sus fronteras interiores: Polonia los días 8 a 23 de noviembre (debido a la 19ª sesión de la Conferencia de las Partes en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático -CMNUCC-, la 9ª sesión de la Conferencia de las Partes en calidad de reunión de las Partes en el Protocolo de Kioto, y el 39º periodo de sesiones de los órganos subsidiarios) y los Países Bajos del 14 al 28 de marzo de 2014 (debido a la Cumbre de Seguridad Nuclear de la Haya). Por el momento, se dispone de los resultados del restablecimiento temporal para Polonia, donde se controló a 38 491 personas de las cuales se denegó la entrada a 65 y 54 fueron detenidas. Ninguna de las denegaciones de entrada estuvo vinculada a los acontecimientos de las Naciones Unidas en cuestión. 3.2. Mantener la ausencia de controles en las fronteras interiores Dos ámbitos en los que suele violarse el acervo de Schengen se refieren a si la realización de controles policiales cerca de la frontera interior tienen un efecto equivalente a los controles fronterizos (artículo 21 del Código de fronteras Schengen) y a la obligación de suprimir los obstáculos al tráfico fluido, tales como las limitaciones de velocidad, en puestos fronterizos de carretera de las fronteras interiores (artículo 22 del Código de fronteras Schengen). En el periodo comprendido entre el 1 de noviembre de 2013 y el 30 de abril de 2014, la Comisión solicitó información sobre posibles infracciones de los artículos 21 o 22 del Código de fronteras Schengen en dos nuevos casos (relativos a Italia y Eslovenia), archivó dos casos (relativos a España y Suecia) y continuó investigando tres casos existentes (relacionados con Austria, Bélgica y Alemania). En el mismo periodo, a raíz de las medidas adoptadas por las autoridades austriacas y eslovacas, la Comisión cerró dos procedimientos de infracción contra Austria y Eslovaquia por incumplimiento de las obligaciones impuestas en el artículo 22 del Código de fronteras Schengen. La Comisión ahora considera la situación en el paso fronterizo de Kittsee-Jarovce conforme con el Derecho de la Unión después de que Austria y Eslovaquia suprimieran los obstáculos restantes para un tráfico fluido, en particular los límites de velocidad que no respondían exclusivamente a motivos de seguridad vial. El 20 de febrero de 2014, la Comisión emitió un dictamen motivado en el que solicitaba a la República Checa que modificase su legislación con el fin de garantizar que no se impongan sanciones a los transportistas cuando transportan a extranjeros sin los correspondientes documentos de viaje en vuelos dentro del espacio Schengen. La imposición de estas normas (que estaban destinadas a los vuelos que cruzaban las fronteras exteriores[11]) a los vuelos dentro del espacio Schengen obliga a los transportistas a llevar a cabo controles sistemáticos sobre las personas en el cruce de las fronteras interiores, lo que no es conforme con la legislación de la UE sobre supresión de los controles en las fronteras interiores. 3.3. Desarrollo del Sistema Europeo de Vigilancia de Fronteras (EUROSUR) El 2 de diciembre de 2013 el Sistema Europeo de Vigilancia de Fronteras entró en funcionamiento en 19 Estados miembros de Schengen en las fronteras exteriores meridionales y orientales. EUROSUR mejorará la capacidad de los Estados miembros para compartir y coordinar recursos y reaccionar ante incidentes y situaciones que se produzcan en las fronteras exteriores. Todos los Estados miembros que se adhirieron a EUROSUR en 2013 han creado centros nacionales de coordinación. Frontex conectó estos centros a la red de comunicación EUROSUR y en 2014 conectará los centros de los 11 países restantes. Frontex también empezó a cooperar con la Agencia Europea de Seguridad Marítima (EMSA) y el Centro de Satélites de la UE en la prestación de servicios e información a escala de la UE, como sistemas de indicación de la posición de barcos e imágenes por satélite. 3.4. Supuestas violaciones de otras partes del acervo de Schengen El Código de fronteras Schengen establece que las medidas de control de fronteras deben ser proporcionadas a los objetivos perseguidos y no discriminatorias. En el ejercicio de sus funciones, los guardas de frontera deberán respetar plenamente la dignidad humana y actuar en cumplimiento de la Carta de los Derechos Fundamentales y del Derecho internacional pertinente, en particular el acceso a la protección internacional y el principio de no devolución. En diciembre de 2013, la Comisión inició una investigación en el caso de Grecia sobre acusaciones de maltrato grave durante las operaciones de vigilancia de fronteras y de prácticas de devolución forzosa en la frontera exterior. Asimismo, en febrero de 2014, la Comisión se puso en contacto con Bulgaria para evaluar las supuestas prácticas de devolución forzosa por las autoridades búlgaras. En abril de 2014, la Comisión se puso en contacto con Grecia y Bulgaria en relación con el funcionamiento de un paso fronterizo en la frontera greco-búlgara que supuestamente no cumple los requisitos necesarios de conformidad con el Código de fronteras Schengen. Tras el referéndum celebrado en Suiza el 9 de febrero de 2014 relativo a la introducción de límites cuantitativos a la inmigración, las autoridades suizas presentarán sus propuestas sobre la manera de aplicar los resultados del referéndum. A continuación, la Comisión analizará las posibles implicaciones sobre la participación de Suiza en el espacio Schengen. En 2013, la Comisión recibió quejas sobre los excesivos tiempos de espera ocasionados por los controles efectuados por las autoridades españolas en la frontera con Gibraltar. Habida cuenta del considerable número de denuncias, la Comisión publicó un acuse de recibo en el Diario Oficial de la Unión Europea (2013/C 246/07). A raíz de una visita in situ y aun reconociendo que la gestión del paso fronterizo de La Línea de la Concepción es difícil, el 15 de noviembre de 2013 la Comisión formuló recomendaciones a España y al Reino Unido para abordar la situación del tráfico en esta frontera y el contrabando de tabaco. En particular, se instó al Reino Unido y a Gibraltar a que adoptaran medidas para mejorar la lucha contra el contrabando de tabaco, en particular a través de la elaboración de perfiles basados en el riesgo y mediante la introducción de controles no sistemáticos, basados en análisis de riesgo, a la salida de Gibraltar, y optimizando la legislación de Gibraltar. Se invitó a España a que tomara medidas para mejorar la organización del tráfico, y en particular a que modernizara el paso fronterizo, a que optimizara la elaboración de perfiles basados en el riesgo y a que mejorara el intercambio de información sobre el contrabando de tabaco con las autoridades de Gibraltar. La Comisión se compromete a seguir supervisando la situación en esta frontera, en particular respecto de la manera en que ambos Estados miembros llevan a la práctica las recomendaciones. Transposición de la Directiva de Retorno (2008/115/CE) a la legislación nacional La fecha límite para la aplicación de la Directiva de Retorno (2008/115/CE) era el 24 de diciembre de 2010. Todos los países afectados excepto Islandia han notificado la plena transposición de la Directiva al Derecho nacional. La mayoría de los problemas de transposición fueron resueltos modificando la legislación de los Estados miembros en cuestión. La Comisión continúa realizando un seguimiento sistemático de todas las deficiencias detectadas e iniciando investigaciones en caso necesario. El 27 de marzo de 2014, la Comisión presentó su primer informe de aplicación como parte de una Comunicación sobre la política de retorno de la UE, en el que se concluyó que la Directiva ha contribuido a promover el pleno respeto de los derechos fundamentales en procedimientos de retorno equitativos y dignos, además de eficaces. Los casos en que los migrantes quedan sin un estatuto jurídico claro se han reducido y la salida voluntaria ha sido ampliamente aceptada como la principal forma de retorno. Por último, la sostenibilidad de los retornos se ha mejorado con el creciente ofrecimiento de medidas de reintegración. Estos cambios positivos han sido confirmados tanto por los agentes de la sociedad civil (ONG activas en el ámbito de la inmigración) como por los organismos internacionales (en particular los informes de la Comisión de Derecho Internacional de las Naciones Unidas). Aplicación del Reglamento sobre el tráfico fronterizo menor (CE nº 1931/2006) Desde la entrada en vigor del régimen de tráfico fronterizo menor en 2006, la Comisión ha supervisado su aplicación. En relación con el informe anterior, la Comisión, tras recibir aclaraciones de los Estados miembros afectados, cerró sus investigaciones relativas a cuatro Estados miembros sobre los convenios bilaterales que estos países (Hungría, Eslovaquia, Letonia y Polonia) han celebrado con sus terceros países vecinos, después de haber solicitado a los Estados miembros en cuestión que facilitaran información sobre la evolución del caso. Al mismo tiempo, la Comisión prosiguió la investigación por lo que se refiere a Eslovenia, así como dos procedimientos de infracción, uno con Letonia y otro con Polonia. El 17 de febrero de 2014, la Comisión adoptó un informe sobre el funcionamiento de la prórroga excepcional del régimen de tráfico fronterizo menor en la región de Kaliningrado de la Federación de Rusia y en determinados distritos administrativos polacos[12]. El informe examina la aplicación práctica de este régimen, incluido el número de cruces en el marco del régimen de tráfico fronterizo menor, las modalidades de organización y los desafíos. El informe concluye que el régimen parece funcionar correctamente, señalando al mismo tiempo que, dado el corto periodo de tiempo transcurrido desde su entrada en vigor, toda evaluación es limitada. El informe fue acogido positivamente por el Consejo, que está a la espera de que se presente el próximo informe en un plazo de dos años, cuando se dispondrá de más datos. 3.5. Deficiencias detectadas mediante el mecanismo de evaluación de Schengen En el marco del actual mecanismo de evaluación de Schengen[13], la aplicación por los Estados miembros del acervo de Schengen es evaluada periódicamente por expertos de los Estados miembros, por la Secretaría General del Consejo y por la Comisión. En el periodo comprendido entre el 1 de noviembre de 2013 y el 30 de abril de 2014, se realizaron evaluaciones de Schengen en materia de cooperación policial en Suiza y sobre SIS/SIRENE en Estonia, Letonia, Lituania, Hungría y Polonia. Por lo que respecta a SIS/SIRENE, los Estados miembros evaluados, en general, han logrado un avance satisfactorio en la aplicación del SIS II. Los informes están aún pendientes de finalización, pero incluirán comentarios positivos y negativos, y recomendaciones, en particular sobre el uso más amplio de las nuevas categorías de descripciones y funcionalidades. Se hace especial hincapié en el uso más eficiente del SIS II en las fronteras exteriores. Están en curso los preparativos del nuevo mecanismo de evaluación de Schengen. En consonancia con el Reglamento (UE) nº 1053/2013 por el que se establece un mecanismo de evaluación y seguimiento para verificar la aplicación del acervo de Schengen[14], se ha creado la Comisión de Schengen que se reunió por primera vez el 17 de enero de 2014, donde se debatió por primera vez la aplicación práctica del nuevo mecanismo de evaluación de Schengen. De conformidad con el Reglamento mencionado, se prevé que el programa de evaluación plurianual esté elaborado a más tardar el 27 de mayo de 2014. Las primeras evaluaciones en el marco del nuevo mecanismo pueden esperarse para enero de 2015. 3.6. Supresión de controles en las fronteras interiores con Bulgaria y Rumanía El Consejo aún no ha podido decidir acerca de la supresión de los controles en las fronteras interiores en estos países. La Comisión continúa apoyando plenamente la adhesión de Bulgaria y Rumanía a la zona Schengen. 4. Medidas de acompañamiento 4.1. Uso del Sistema de Información de Schengen En muchos Estados miembros la puesta en marcha del SIS II estuvo relacionada con el despliegue de nuevos sistemas para los usuarios finales o mejoras significativas de los ya existentes, lo que ha conducido a la mejora global de las aplicaciones nacionales para los agentes con funciones coercitivas. Muchos Estados miembros han aplicado soluciones que permiten consultar varias descripciones SIS II en paralelo con arreglo a distintos criterios (por ejemplo, en caso de consulta simultánea de descripciones por robo de un tractor, un vehículo y equipo industrial). En lo que respecta al número de respuestas positivas (resultado positivo a una consulta en el SIS II), tras un periodo de rodaje en los Estados miembros, la evolución actual muestra una tendencia general positiva, con un nivel de respuestas positivas superior en un 3,5 % a la tasa alcanzada por SIS 1 +. Aunque el ataque por hackers contra el N.SIS danés en 2011 tuvo lugar con el predecesor del SIS II, la Comisión ha llevado a cabo una evaluación exhaustiva de la eficiencia de las medidas de seguridad nacionales junto con expertos de eu-LISA, los Estados miembros y el Supervisor Europeo de Protección de Datos. Las correspondientes recomendaciones estarán disponibles en el segundo trimestre de 2014. La Comisión ha seguido de cerca la aplicación del SIS II por parte de los Estados miembros, con especial énfasis en las nuevas categorías de descripciones y funcionalidades, dado que muchos Estados miembros aún tienen que introducir plenamente estos elementos en sus sistemas para los usuarios finales. La Comisión se centra, en particular, en la oportuna supresión por parte de los Estados miembros de las descripciones en el SIS II, ya que las descripciones que dejan de ser pertinentes pueden causar inconvenientes y perjuicios a las personas en cuestión. Las principales razones del retraso en la supresión son la falta de procedimientos y de control por parte de las autoridades nacionales responsables y la falta de disposiciones jurídicas claras sobre cuándo debe suprimirse una descripción. Además, la Comisión señaló que algunos Estados miembros no adjuntan de forma sistemática la orden de detención europea a las descripciones para la detención, como deberían. Esto puede poner en peligro la validez de una descripción. Por tanto, la Comisión planteó el asunto a los Estados miembros en cuestión para poner remedio a la situación. Cuando proceda, la Comisión también iniciará investigaciones contra los Estados miembros que no cumplan los requisitos legales. SIS II ha demostrado ser un importante instrumento para detectar las rutas de los terroristas y de las organizaciones criminales que se desplazan, incluso en casos de cambio de identidad o de falsificación de documentos de identificación personal. La Comisión y los Estados miembros están colaborando estrechamente para aprovechar plenamente las posibilidades que ofrece un tipo de descripción especial en el SIS II, que permite controlar discretamente y de forma específica a las personas físicas y a ciertos tipos de objetos. A raíz de la eficaz intervención de la Comisión proponiendo soluciones para una utilización más intensiva de este tipo de descripción, las estadísticas muestran un incremento de más del 30 % en el número de tales descripciones. 4.2. Uso del Sistema de Información de Visados Desde el final del último periodo de referencia (31 de octubre de 2013), el VIS entró en funcionamiento el 14 de noviembre de 2013 en la novena región (Asia Central), en la décima región (Asia Sudoriental) y en la undécima región (Territorios Palestinos ocupados)[15]. La secuencia del despliegue del VIS en el tercer grupo de regiones se determinó en septiembre de 2013[16]. Está previsto que el VIS inicie su funcionamiento en las regiones duodécima, decimotercera, decimocuarta y decimoquinta (América Central, América del Norte, Caribe y Australasia) y el 15 de mayo de 2014, y en la decimosexta región (Balcanes Occidentales y Turquía) el 25 de septiembre de 2014. El VIS funciona bien, y a 1 de octubre de 2013 el sistema había tramitado 4,8 millones de solicitudes de visado Schengen, habiéndose expedido casi cuatro millones de visados. A pesar de los continuos esfuerzos por parte de los Estados miembros, el principal motivo de preocupación sigue siendo el efecto a medio y largo plazo de una calidad no óptima de los datos (tanto biométricos como alfanuméricos) introducidos por las autoridades consulares de los Estados miembros en el sistema VIS. Esto puede suceder debido a datos incompletos (por ejemplo, no vinculación de distintas solicitudes de visado para la misma persona o miembros de la familia que viajan juntos) o no estructurados (no cumplimentar en el formato adecuado) así como a la insuficiente calidad de las huellas dactilares. Esto puede dar lugar a información no fiable para los responsables de la toma de decisiones, y plantear dificultades en la realización de las consultas previas con otros Estados miembros al expedir un visado. El uso de las impresiones dactilares para realizar verificaciones de los titulares de visados en los pasos fronterizos de Schengen será obligatorio en octubre de 2014. Aunque algunos Estados miembros ya han realizado una serie de dichas verificaciones, es fundamental que todos los Estados miembros cumplan la fecha límite. Los datos disponibles en eu-LISA muestran que en el periodo comprendido entre noviembre de 2013 y enero de 2014 se realizaron en total 152 262 verificaciones por medio de impresiones dactilares en el VIS en los puestos situados en las fronteras exteriores[17]. 4.3. Política de visados y acuerdos de readmisión Modificación del Reglamento 539/2001 mediante la introducción de un nuevo mecanismo de suspensión y un mecanismo de reciprocidad revisado El 11 de diciembre de 2013, el Parlamento Europeo y el Consejo aprobaron una modificación del Reglamento 539/2001 que preveía, entre otros elementos, un nuevo mecanismo de suspensión y un mecanismo de reciprocidad revisado[18]. La modificación entró en vigor el 9 de enero de 2014. El nuevo mecanismo de suspensión De conformidad con las disposiciones del nuevo mecanismo de suspensión, éste podría utilizarse como medida de último recurso en situaciones en las que el régimen de exención de visado con un país tercero haya llevado a incrementos considerables de los números de migrantes ilegales o de solicitantes de asilo rechazados procedentes de dicho tercer país, dando lugar a presiones específicas sobre el sistema de asilo de un Estado miembro. No existe una aplicación automática del mecanismo: en caso de que un Estado miembro solicite la puesta en marcha del mecanismo de suspensión, sobre la base de criterios precisos y estrictos, la Comisión tendrá que examinar todos los factores pertinentes, incluidas las posibles repercusiones en las relaciones de la UE con el tercer país en cuestión. Si, después de examinar todos los hechos y elementos pertinentes, la Comisión considera que procede suspender la exención de visado para los nacionales de un tercer país concreto, propondrá a un comité en el que estén representados todos los Estados miembros un proyecto de decisión por la que se suspenda la exención de visado, sobre la cual el comité deberá dar su opinión. La Comisión también se ha comprometido a mantener un debate político con el Parlamento Europeo antes de proponer cualquier medida de suspensión. Mecanismo de reciprocidad revisado En el marco de las negociaciones legislativas, el Parlamento Europeo y varios Estados miembros hicieron un llamamiento en favor de un refuerzo del mecanismo de reciprocidad, que se aplica en caso de que un país tercero exento de la obligación de visado introduzca o mantenga esta obligación para los ciudadanos de uno o más Estados miembros, con el fin de hacerlo más eficiente y garantizar una mayor solidaridad entre los Estados miembros. Los principales cambios introducidos por el mecanismo de reciprocidad revisado son que, durante un periodo de dos años a partir de la notificación de una situación de falta de reciprocidad, la Comisión, en cualquier momento, puede adoptar un acto de ejecución destinado a suspender el régimen de exención de visado para determinadas categorías de nacionales del tercer país de que se trate, por un periodo máximo de seis meses, con una posible prórroga por periodos adicionales no superiores a seis meses; en caso de que la Comisión decida no adoptar un acto de este tipo, deberá presentar un informe en el que se expliquen las razones por las que no propone una medida. Además, si después de dos años a partir de la notificación de la no reciprocidad el tercer país continúa exigiendo visados a ciudadanos de uno o más Estados miembros, la Comisión adoptará un acto delegado para volver a imponer la obligación de visado a todos los ciudadanos de dicho tercer país, durante un periodo de 12 meses; el Parlamento Europeo o el Consejo podrán oponerse a la entrada en vigor de este acto delegado. La Comisión, al tiempo que acoge con satisfacción la adopción de la modificación destinada a reforzar la credibilidad de la política común de visados y a garantizar una mayor solidaridad entre los Estados miembros, considera que las competencias conferidas a la Comisión por lo que respecta al mecanismo de reciprocidad revisado no son conformes con los artículos 290 y 291 del TFUE y ha presentado una solicitud de anulación en relación con algunas disposiciones del Reglamento nº 1289/2013, de acuerdo con las declaraciones de la Comisión efectuadas durante la adopción de la modificación por el Parlamento Europeo[19] y por el Consejo. Mecanismo de seguimiento de la liberalización post-visado para los países de los Balcanes Occidentales Según los datos de Eurostat, el número total de solicitudes de asilo presentadas en 2013 por ciudadanos de los cinco Estados de los Balcanes Occidentales exentos de la obligación de visado[20] en los Estados de la zona Schengen y en los países candidatos al espacio Schengen fue alrededor del 12,5 % más alto que en 2012[21]. Por tanto, la situación siguió afectando al funcionamiento del régimen de exención de visados entre los países de los Balcanes Occidentales y la UE. Las solicitudes de asilo en 2013 han mostrado una tendencia similar a la de 2012. Los ciudadanos de los cinco Estados de los Balcanes Occidentales exentos de la obligación de visado representaron casi el 12 % de todos los solicitantes de asilo en los Estados Schengen y los países candidatos al espacio Schengen en 2013, frente a aproximadamente el 13,4 % en 2012. Alrededor del 93 % de estas solicitudes en 2013 se presentaron en los seis países de Schengen más afectados, a saber, Alemania, Francia, Suecia, Bélgica, Suiza y Luxemburgo. La tasa de reconocimiento global[22] de las solicitudes de protección internacional en primera instancia de los ciudadanos de los cinco países de los Balcanes Occidentales en el espacio Schengen y en los países candidatos al espacio Schengen fue menor del 2 % en 2013. Los serbios representaron con mucho el mayor grupo de solicitantes, mientras que la proporción de ciudadanos albaneses aumentó de forma significativa. Entre los países receptores más afectados, el primer destino sigue siendo Alemania (con tendencia al alza), seguida de Francia y Suecia. El 28 de noviembre de 2013, la Comisión presentó el Cuarto informe sobre la supervisión posterior a la liberalización de visados en los países de los Balcanes Occidentales[23], en el que se evalúan las medidas aplicadas, se analiza el funcionamiento y se formulan recomendaciones con respecto al régimen de exención de visado. Acuerdos de facilitación de visados y de readmisión y liberalización del régimen de visados A fin de facilitar la readmisión de personas que residen sin autorización en un Estado miembro, el 16 de diciembre de 2013 se firmó con Turquía un acuerdo de readmisión. En la misma fecha, se inició un diálogo sobre la liberalización de visados. El PE dio su aprobación al acuerdo de readmisión el 26 de febrero de 2014, y se prevé que el Consejo adopte la decisión relativa a la celebración del acuerdo. Los acuerdos de facilitación de visados y de readmisión con Cabo Verde están a la espera de que se notifique de la conclusión de los procedimientos de ratificación por Cabo Verde con el fin de permitir su entrada en vigor (por parte de la UE, los procedimientos de ratificación están finalizados). El 9 de octubre de 2013 se obtuvo la aprobación del PE para un acuerdo de facilitación de visados y readmisión con Armenia, a lo que siguió la entrada en vigor de los dos acuerdos el 1 de enero de 2014. El acuerdo de readmisión con Azerbaiyán se firmó el 28 de febrero de 2014 (el acuerdo de facilitación de visados ya se había firmado en noviembre de 2013). El Parlamento Europeo dio su aprobación el 12 de marzo de 2014 y se espera que los acuerdos entren en vigor antes del verano. Con Belarús, las negociaciones sobre readmisión y facilitación de visados se iniciaron oficialmente el 29 de enero de 2014, tras una primera invitación a abrir negociaciones en 2011. Se espera que a mediados de junio de 2014 se celebre una primera ronda de negociaciones técnicas. Las negociaciones de readmisión con Marruecos se relanzarán el 11-12 de junio en paralelo a la negociación de un acuerdo sobre facilitación de visados. En diciembre de 2013, los colegisladores acordaron la exención de visado para los ciudadanos de la República de Moldavia que sean titulares de un pasaporte biométrico. A partir del 28 de abril de 2014, pueden viajar sin visado al espacio Schengen. En febrero de 2014 los colegisladores alcanzaron un acuerdo sobre la modificación del Reglamento nº 539/2001 para suprimir la obligación de visado a los ciudadanos de 16 pequeñas naciones insulares del Caribe y el Pacífico, así como de los Emiratos Árabes Unidos, Perú y Colombia. Esta modificación entrará en vigor antes de mediados de junio, pero los viajes sin obligación de visado en la práctica para los nacionales de estos países no se harán efectivos hasta que entren en vigor los acuerdos de exención de visados entre la UE y cada uno de estos países. Asimismo, para Colombia y Perú, la Comisión deberá presentar una evaluación de su cumplimiento de los criterios pertinentes antes de solicitar la autorización para negociar tales acuerdos. [1] COM (2011) 561 final. [2] Salvo indicación en contrario, los datos de la sección 2 se han tomado del sistema de intercambio de información de la Red de análisis de riesgos de Frontex, y abarca el espacio Schengen, así como los países candidatos de Schengen. Los datos cubren únicamente a los nacionales de terceros países detectados en las fronteras exteriores (excepto en las fronteras exteriores temporales) al entrar o intentar entrar ilegalmente por los pasos fronterizos. Las cifras de Croacia se incluyen a partir del día de su adhesión a la UE. [3] Cabe señalar que las cifras para esta ruta, aquí y más adelante, excluyen Apulia y Calabria. [4] Las cifras de detecciones más elevadas pueden atribuirse parcialmente a la operación Mare Nostrum por la Marina italiana puesta en marcha en octubre de 2013. [5] Comunicación de la Comisión sobre la labor del Grupo Especial para el Mediterráneo, 4 de diciembre de 2013, COM(2013) 869 final. [6] En 2013, el número de cruces irregulares en la frontera griega fue apenas superior a la mitad del número de 2012, mientras que en esa ruta concreta descendió un 12 %. [7] Reglamento (UE) nº 604/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país o un apátrida. [8] Como se ha indicado anteriormente, los datos cubren el espacio Schengen así como los países candidatos a Schengen. [9] Ciudadanos sirios, eritreos y somalíes, afganos y paquistaníes, argelinos y marroquíes, nacionales de los Balcanes Occidentales y ucranianos. [10] Reglamento (CE) nº 562/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece un Código comunitario de normas para el cruce de personas por las fronteras (Código de fronteras Schengen) (DO L 105 de 13.4.2006, p. 1), modificado por el Reglamento (UE) nº 610/2013. [11] Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen, de 14 de junio de 1985, así como la Directiva 2001/51/CE del Consejo. [12] COM(2014) 74 final, 17.2.2014, Informe sobre la aplicación y el funcionamiento del Reglamento (UE) nº 1342/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo que modifica el Reglamento (CE) nº 1931/2006 en lo que respecta a la inclusión del oblast de Kaliningrado y determinados distritos administrativos polacos en la zona fronteriza elegible, y sobre el acuerdo bilateral celebrado entre Polonia y la Federación de Rusia. [13] SCH/Com-ex (98) 26 def. [14] DO L 295 de 6.11.2013, p. 27. [15] Decisión de Ejecución 2013/642/UE de la Comisión, de 8 de noviembre de 2013, por la que se fija la fecha de entrada en funcionamiento del Sistema de Información de Visados (VIS) en una novena, una décima y una undécima región. [16] Decisión de Ejecución 2013/493/UE de la Comisión, de 30 de septiembre de 2013, por la que se determina el tercer y último grupo de regiones para la puesta en marcha del Sistema de Información de Visados (VIS). [17] Estas verificaciones las han realizado 6 Estados miembros, mientras que el resto no las han realizado o lo han hecho en menos de 100 casos al mes. A título de comparación, se realizaron 6 159 564 verificaciones en el VIS utilizando los datos alfanuméricos (el número de etiqueta del visado) durante el mismo periodo para la totalidad del espacio Schengen. [18] Reglamento (UE) n° 1289/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2013, por el que se modifica el Reglamento (CE) n° 539/2001 del Consejo por el que se establece la lista de terceros países cuyos nacionales están sometidos a la obligación de visado para cruzar las fronteras exteriores y la lista de terceros países cuyos nacionales están exentos de esa obligación, DO L 347 de 20.12.2013. [19] Véase http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+CRE+20130910+ITEM-011+DOC+XML+V0//EN&language=EN. [20] Desde finales de 2009, los ciudadanos de la Antigua República Yugoslava de Macedonia, Montenegro y Serbia, titulares de un pasaporte biométrico, disfrutan del régimen de exención de visado para viajar a los Estados miembros de la UE, de conformidad con el Reglamento nº 539/2001. En las mismas condiciones, los ciudadanos de Albania y Bosnia y Herzegovina disfrutan de la exención de visado para viajar a los Estados miembros de la UE desde el 15 de diciembre de 2010. [21] Cabe señalar que los datos de Eurostat de 2012 no incluían a Croacia, ya que todavía no era miembro de la UE. [22] La tasa de reconocimiento se calcula como la proporción de decisiones en primera instancia que otorgan protección del Convenio de Ginebra o protección subsidiaria, del número total de decisiones tomadas en primera instancia (el número total de decisiones tomadas en primera instancia incluye las decisiones que conceden la protección del Convenio de Ginebra o protección subsidiaria, así como las decisiones que conceden otra protección, por ejemplo humanitaria, y las denegaciones de las solicitudes). [23] COM(2013) 836 final.