DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO que acompaña al documento REGLAMENTO (UE) Nº …/.. DE LA COMISIÓN, de XXX, sobre el seguimiento y la notificación de las emisiones de gases de efecto invernadero en aplicación de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo REGLAMENTO (UE) Nº …/.. DE LA COMISIÓN, de XXX, relativo a la verificación de los informes de emisiones de gases de efecto invernadero y de los informes de datos sobre toneladas-kilómetro y a la acreditación de los verificadores de conformidad con la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo /* SEC/2012/0176 final */





DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO que acompaña al documento REGLAMENTO (UE) Nº …/.. DE LA COMISIÓN, de XXX, sobre el seguimiento y la notificación de las emisiones de gases de efecto invernadero en aplicación de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo REGLAMENTO (UE) Nº …/.. DE LA COMISIÓN, de XXX, relativo a la verificación de los informes de emisiones de gases de efecto invernadero y de los informes de datos sobre toneladas-kilómetro y a la acreditación de los verificadores de conformidad con la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo 1. DEFINICIÓN DEL PROBLEMA La definición del problema ya se ha efectuado en el contexto de la evaluación de impacto que acompaña a la propuesta de Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (RCDE UE), modificada por la Directiva 2009/29/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (revisión del RCDE UE), por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Unión a fin de fomentar la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero de una manera rentable y económicamente eficiente. Seguimiento y notificación El seguimiento y la notificación a nivel de instalación constituyen uno de los pilares del régimen de comercio de derechos de emisión, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 14 de la Directiva RCDE UE (Directiva 2003/87/CE). La Decisión 2007/589/CE, por la que se establecen directrices para el seguimiento y la notificación de las emisiones de gases de efecto invernadero (en lo sucesivo, la «Decisión SNGEI»), contiene requisitos normalizados sobre el seguimiento y la notificación de las emisiones de gases de efecto invernadero de las instalaciones incluidas en el ámbito de la Directiva RCDE UE. El análisis realizado en la evaluación de impacto para la preparación del proyecto de Directiva de revisión del RCDE UE[1] señaló una serie de diferencias en la aplicación de los requisitos de seguimiento y notificación por parte de los Estados miembros y de las autoridades competentes. La conclusión general era que no había unas condiciones de competencia equitativas en toda la Unión en materia de seguimiento y notificación, lo que provocaba diferencias en el nivel de exactitud. La ausencia de condiciones de competencia equitativas y las inexactitudes resultantes pueden comprometer la integridad medioambiental y la credibilidad del sistema y es probable que impliquen costes superiores a lo necesario. Además, en distintos proyectos de evaluación realizados por cuenta de la Comisión y de varios Estados miembros se ha señalado una falta de transparencia, de información sobre la calidad y de coherencia, de manera que puede provocar desconfianza y costes adicionales, y estas deficiencias se han identificado como los principales retos para el futuro desarrollo del proceso de cumplimiento del RCDE UE. Además, el sistema consiguiente/existente se consideró más débil debido a la variedad de las normas y responsabilidades relativas al seguimiento y la notificación en los distintos Estados miembros. Verificación y acreditación de verificadores En el contexto de la verificación y acreditación de verificadores se habían detectado problemas similares[2]. Es importante que se efectúe la verificación de los informes de seguimiento; de lo contrario, los operadores que subestiman sus emisiones no solamente se beneficiarían (entregando menos derechos de los exigidos), sino que también podrían socavar la integridad medioambiental del régimen. La Directiva RCDE UE y la Decisión SNGI se limitaban a reglamentar algunos requisitos y aspectos fundamentales del proceso de verificación. En lo demás se dejaba a los distintos Estados miembros la tarea de elaborar directrices nacionales de verificación particulares. La acreditación de verificadores mostraba también una imagen diversa, con unos Estados miembros que adoptaban una amplia serie de normas para dicha acreditación. Estas incoherencias han dado lugar a la ausencia de condiciones de competencia equitativas y a un mercado interior ineficaz, lo que supone unos costes más elevados u obstáculos indebidos, especialmente para los verificadores dispuestos a ofrecer sus servicios en Estados miembros diferentes. El objetivo de la acreditación debe consistir en mejorar el nivel de calidad de la verificación de los informes de emisiones anuales y en garantizar al mismo tiempo una armonización global dentro del régimen, según lo dispuesto por el artículo 15 de la Directiva RCDE UE. En este contexto, el proyecto de Reglamento sobre acreditación y verificación se refiere al vigente marco jurídico más amplio de acreditación establecido por el Reglamento (CE) nº 765/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de julio de 2008, y, en particular, a su artículo 4, apartado 1, en el que se establece que «cada Estado miembro designará a un único organismo nacional de acreditación», y a su artículo 13, en el que se dice que «la Comisión se asegurará de que los esquemas sectoriales identifiquen las especificaciones técnicas necesarias para alcanzar el nivel de competencia exigido…». Dicho Reglamento ha sido objeto también de una evaluación de impacto[3]. Principio de subsidiariedad La acción de la Unión, según se recoge en las dos propuestas de Reglamento, está justificada y es necesaria en relación con el principio de subsidiariedad por las siguientes razones. La naturaleza transnacional del cambio climático y la necesidad de crear un sistema sólido, comparable y coherente de seguimiento, notificación y verificación de las emisiones en la Unión es un elemento importante a la hora de determinar la necesidad de una acción de la Unión. Las medidas nacionales por separado no bastarían para garantizar el cumplimiento efectivo de los compromisos necesarios y tampoco bastarían para alcanzar el cumplimiento de los objetivos mencionados en la Directiva 2003/87/CE ni la consecución de los objetivos establecidos en dicha Directiva. Por consiguiente, es necesario crear un marco propicio a nivel de la Unión. Las dos propuestas de Reglamento de aplicación son necesarias para establecer metodologías de notificación armonizadas, en la medida de lo posible, concentradas en los requisitos más rentables, y creando a la vez las condiciones apropiadas para el reconocimiento mutuo. Las mejoras en la eficiencia de la notificación son un elemento clave para la consecución de los objetivos de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI). Esta reducción exige la coordinación de toda una gama de instrumentos, la definición de criterios comunes y plazos de notificación comunes y apropiados para permitir la adecuada consolidación de los datos de los Estados miembros a nivel de la Unión. La coordinación de veintisiete sistemas diferentes implicaría más costes que la creación de un único sistema armonizado. Como los compromisos globales se realizan a nivel de la Unión, también es más eficaz desarrollar así los instrumentos de notificación exigidos, así como las condiciones para la verificación y la acreditación de verificadores. Una acción a escala de la Unión produciría ventajas claras en comparación con la actuación a nivel de los Estados miembros, en particular a través de la reducción del riesgo de casos de lagunas, fugas o doble contabilización. Además, la acción a escala de la Unión es la mejor manera de garantizar unas condiciones de competencia equitativas, permitiendo así a los verificadores prestar un servicio de elevada calidad en el conjunto de la Unión. Principio de proporcionalidad La propuesta respeta el principio de proporcionalidad por las razones que se exponen a continuación. Las dos propuestas de Reglamento no van más allá de lo que es necesario para lograr los objetivos de mejora de la calidad de los datos sobre el cambio climático y para garantizar una verificación independiente e imparcial por verificadores acreditados y competentes, de acuerdo con los requisitos establecidos en los artículos 14 y 15 de la Directiva 2003/87/CE. Además, las propuestas contribuyen al objetivo general de la Unión de alcanzar los objetivos de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero de la Unión en el marco del Protocolo de Kioto, los objetivos la Unión consagrados en el Paquete sobre Cambio Climático y Energía, el Acuerdo de Copenhague y la Decisión 1/CP.16 («Acuerdos de Cancún»). Las propuestas contemplan un conjunto de normas para la aplicación del seguimiento y de la notificación de las emisiones de gases de efecto invernadero del RCDE, así como sobre un sistema de verificación y acreditación de verificadores que esté plenamente en consonancia, por lo que se refiere a prácticas y procedimientos, con las necesidades y capacidades de las instalaciones, los titulares de instalaciones y los operadores de aeronaves, incluido un conjunto coherente de disposiciones en favor de las instalaciones más pequeñas. La presente evaluación de impacto ha sido revisada de conformidad con el dictamen del Comité de Evaluación del Impacto, y con las recomendaciones en él incluidas. El dictamen fue emitido siguiendo un procedimiento escrito el 22 de julio de 2011, tras la respuesta escrita de la DG Acción por el Clima a la lista inicial de control de la calidad de la evaluación de impacto (IAQC) emitida por el Comité de Evaluación de Impacto el 19 de julio de 2011. Se ha dado respuesta adecuada a las cuestiones planteadas por la IAQC, especialmente con respecto a los siguientes aspectos: utilizar ejemplos ilustrativos de las definiciones del problema; definir ejemplos de objetivos «SMART» (específicos, medibles, alcanzables, realistas y acotados en el tiempo); definir mejor las opciones estratégicas; intentar evaluar el coste y los beneficios de los cambios propuestos; comparar mejor las opciones mediante cuadros generales; contar con una sección separada sobre subsidiariedad y proporcionalidad. La evaluación de impacto revisada se publicará de conformidad con el Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo. No está sujeta a confidencialidad ninguna parte de la evaluación de impacto. 2. REGLAMENTO SOBRE SEGUIMIENTO Y NOTIFICACIÓN 2.1. Objetivos generales de actuación Los principales objetivos estaban ya identificados en la evaluación de impacto que acompañaba a la propuesta de la Directiva 2009/29/CE. Se trata de los siguientes: · conseguir un planteamiento común en relación con el seguimiento y la notificación, a fin de garantizar la eficacia medioambiental y la integridad del sistema, y la mejora de la rentabilidad; · buscar una mayor coherencia y transparencia, lo que a largo plazo puede dar lugar a ahorros para todas las partes implicadas; · mejorar la rentabilidad de las normas de seguimiento y notificación, dado que se presupone que deben mejorar la confianza en los informes destinados al mercado y, por ello, afectar favorablemente, aunque de forma indirecta, a la eficiencia del mercado. 2.2. Opciones de actuación 2.2.1. Evaluación de la incertidumbre No existe una visión común entre las autoridades competentes, los titulares y los verificadores sobre la manera de evaluar la incertidumbre relacionada con las mediciones de los equipos o análisis existentes. Opción 1: Mantener los requisitos actuales de la Decisión SNGEI con respecto a la «evaluación de la incertidumbre» («situación sin cambios»). Opción 2: Hacer que los planteamientos actuales pasen a ser considerablemente más pragmáticos y comparables. El resultado será poner más énfasis en otros criterios de calidad, tales como: instalación correcta de los equipos, mantenimiento y calibrado de los instrumentos («cambio global»). El Reglamento sobre seguimiento y notificación aclara en qué medida debe especificarse en el plan de seguimiento la prueba de la evaluación de la incertidumbre, cómo debe evaluarla la autoridad competente y qué debe indicarse en el informe anual de emisiones. Se contempla un ámbito para planteamientos más sencillos en relación con los pequeños emisores y las instalaciones simples, partiendo de la base ya formulada en la Decisión SNGEI. Se selecciona la opción 2. 2.2.2. Interpretación armonizada del concepto de costes irrazonables La definición de coste irrazonable de la sección 2 del anexo I de la Decisión SNGEI es interpretada de forma diferente por los distintos Estados miembros. Opción 1: Mantener los requisitos de la antigua definición de la Decisión SNGEI («situación sin cambios»). Opción 2: Aclarar cómo calcular y comparar los costes y los beneficios de una metodología de seguimiento. Los costes tienen que incluir un período de depreciación económica. Los beneficios deben calcularse como factores de mejora multiplicados por precios de referencia. A fin de demostrar en qué medida son razonables o irrazonables los costes de la aplicación de una o varias medidas para cumplir los niveles más altos[4], el titular debería evaluar los costes de la aplicación de las medidas destinadas a mejorar la medición, el muestreo o la exactitud analítica respecto a los beneficios obtenidos («cambio de política limitado»). Se selecciona la opción 2. 2.2.3. Transferencia de CO2 Las actuales disposiciones de la Decisión SNGEI pueden provocar fugas de CO2 a partir del sistema e incoherencias con los inventarios nacionales, ya que muchas actividades no pueden recogerse allí. No existe una visión común de la aplicación de las disposiciones sobre el CO2 transferido. Opción 1: Mantener los requisitos de la sección 5.7 del anexo I de la Decisión SNGEI («situación sin cambios»). Opción 2: Permitir la posibilidad de descontar de las emisiones notificadas el CO2 transferido solamente en el caso de las transferencias a actividades de captura y almacenamiento de carbono (en las que quede garantizada una retención a más largo plazo, que siga siendo controlada dentro del RCDE UE). Se selecciona la opción 2. 2.2.4. Tratamiento de la biomasa sólida y líquida, incluidos criterios de sostenibilidad La Directiva RCDE UE ya establece que la «biomasa» tiene un factor de emisión de cero; por lo tanto, sus emisiones de CO2 notificables resultan nulas. La biomasa a fines del RCDE UE está definida actualmente solo en la Decisión SNGEI. Esta definición debe actualizarse para ajustarse mejor a una definición europea más común de biomasa y a la política de energía renovable, y, en particular, para impedir que sigan utilizándose determinados biocarburantes y biolíquidos que ahora se consideran de uso insostenible. La Directiva 2009/28/CE, sobre fuentes de energía renovables (DFER), establece criterios de sostenibilidad para los biocarburantes y biolíquidos, en los casos en que las energías renovables producidas mediante la utilización de biomasa cuentan con ayuda económica. Se han considerado tres opciones: Opción 1: Conservar la definición de la Decisión SNGEI («situación sin cambios»). No habrá coherencia con la DFER. Esta opción seguirá favoreciendo un planteamiento limitado de la biomasa y pondrá en peligro la integridad del RCDE UE. Opción 2: Cambio a una definición compatible con la DFER pero sin el compromiso de criterios de sostenibilidad. Este enfoque conservará la calificación de cero para la biomasa, pero no estará abierto a los criterios de sostenibilidad («definición de la DFER solo»). Esta opción responderá solo parcialmente a la cuestión de la coherencia con la DFER y seguirá poniendo en peligro la integridad del RCDE UE. Opción 3: Cambio a una definición compatible con la DFER e introducción del requisito de que los biocarburantes y los biolíquidos cumplan los criterios de sostenibilidad de la DFER para poder optar a la calificación de cero. Con esta opción se cumplirá la DFER y se hará referencia a los criterios de sostenibilidad de los biocarburantes y biolíquidos, para los que se han elaborado criterios de la UE. Los incentivos económicos de apoyo a los criterios de sostenibilidad tendrán un efecto positivo al reducir la incidencia económica y administrativa («definición de la DFER más criterios de sostenibilidad para los biocarburantes y los biolíquidos»). Cualquier otra opción adicional que pudiera elaborarse anticiparía posibles cambios de política en el futuro, lo cual excedería con mucho del ámbito de la presente medida de aplicación. En particular, el introducir en el RCDE UE el uso de criterios de sostenibilidad para la biomasa sólida no es una opción viable por el momento, debido a que no existen criterios de sostenibilidad obligatorios a escala europea y la mayoría del suministro se hace a una escala pequeña y muy dispersa. Se selecciona la opción 3 como base para organizar el seguimiento y la notificación. 2.2.5. Planteamiento y frecuencia del muestreo La Decisión SNGEI contiene indicaciones pragmáticas sobre los requisitos de muestreo y la manera de fijar la frecuencia de este cuando hay que determinar por análisis las características de los materiales (por ejemplo, el contenido de carbono). Sin embargo, en la práctica no hay una visión común de los distintos Estados miembros sobre cómo aplicar los requisitos de muestreo. Opción 1: Confirmar el enfoque pragmático de la Decisión SNGEI («situación sin cambios»). Opción 2: Aclarar los requisitos de muestreo y evaluar la aplicabilidad de las normas. Concretamente, el titular presentará un plan de muestreo a la autoridad competente para su aprobación en relación con cada combustible o material. Este enfoque será preferible a medio o largo plazo, pero, desgraciadamente, por el momento no es posible desarrollarlo en el marco de la preparación del presente Reglamento sobre seguimiento y notificación. Esto se debe a la falta de datos y a las premuras de tiempo. Podría seguir trabajándose en este sentido dentro del futuro material de orientación que acompañe a la aplicación del Reglamento sobre seguimiento y notificación. Se selecciona la opción 1. 2.2.6. Notificación de datos relacionados con la producción De conformidad con el artículo 14, apartado 2, de la Directiva RCDE UE: «El Reglamento […] podrá asimismo prever requisitos para que los titulares de instalaciones notifiquen las emisiones asociadas a la fabricación de productos por industrias grandes consumidoras de energía que puedan estar sujetas a la competencia internacional. Dicho Reglamento podrá igualmente prever requisitos para que esa información se verifique de forma independiente. Esos requisitos pueden referirse a la notificación de los niveles de emisión por la generación de electricidad incluida en el régimen comunitario asociada a la fabricación de esos productos.». Opción 1: No especificar los requisitos de seguimiento en el Reglamento sobre seguimiento y notificación («situación sin cambios»). La opción 1 seguirá manteniendo el énfasis del Reglamento en las emisiones de GEI, confirmando a la vez la integridad medioambiental y la efectividad del sistema. Opción 2: Aplicar requisitos de supervisión de los datos relacionados con la producción. Elaborar requisitos de información respectivos sobre los datos de producción y sobre el consumo de energía. Elaborar las definiciones respectivas («cambio global»). El Reglamento sobre seguimiento y notificación observa las emisiones anuales de GEI. El seguimiento y la notificación de los datos relativos a la producción estarán mejor situados en el contexto de la denominada Decisión sobre parámetros de referencia[5]. Se selecciona la opción 1. 2.2.7. Procedimientos y requisitos simplificados Opción 1: Mantener los actuales requisitos simplificados de la Decisión SNGEI («situación sin cambios»). Esta opción no será suficiente a efectos de garantizar la rentabilidad para los pequeños emisores, especialmente por su aplicación desigual a nivel de los Estados miembros. Opción 2: Elaborar procedimientos y requisitos más simplificados. El principal consiste en que el titular pueda presentar a la autoridad competente un plan de seguimiento simplificado. Habrá una exención relativa al informe de mejora para las instalaciones de bajas emisiones (inferiores a 25 000 toneladas de CO2 al año, excluida la biomasa y antes de cualquier sustracción de CO2 transferido). El Reglamento también incluirá disposiciones que permitan aplicar a las instalaciones simples una metodología de seguimiento simplificada . Esto hará que los pequeños emisores tengan costes inferiores. La opción 2 se ajusta plenamente a los requisitos originales establecidos por la evaluación de impacto de la Directiva 2009/29/CE. Se selecciona la opción 2. 2.2.8. Aplicación del principio de mejora Opción 1: Mantener los actuales requisitos de la Decisión SNGEI sobre la aplicación del principio de mejora («situación sin cambios»). Esta opción provoca la aplicación desigual del principio de mejora. De esta manera no estará garantizado el desarrollo dinámico y cualitativo del seguimiento y la notificación según el RCDE UE. Opción 2: Reforzar la aplicación del principio de mejora introduciendo, como parte del proceso de verificación, propuestas claras para tener en cuenta las recomendaciones de mejora de la metodología de seguimiento y las irregularidades y anomalías pendientes («cambio limitado»). La opción 2 se ajusta plenamente a los requisitos originales establecidos por la evaluación de impacto de la Directiva 2009/29/CE. Se selecciona la opción 2. 2.2.9. Tecnologías de la información La base jurídica para la utilización de las TI / intercambio de datos a efectos de seguimiento, notificación y verificación es el texto del artículo 14, apartado 4, de la Directiva 2003/87/CE, modificada por la Directiva 2009/29/CE, sobre el RCDE UE: «El Reglamento a que se refiere el apartado 1 podrá incluir requisitos sobre el uso de sistemas automatizados y formatos de intercambio de datos para armonizar la comunicación sobre el plan de seguimiento, el informe anual sobre las emisiones y las actividades de verificación entre el titular, el verificador y las autoridades competentes». Opción 1: No se toma ninguna medida y la situación se mantiene como está en la Decisión SNGEI cuando no se haya publicado ningún protocolo electrónico sobre la notificación de emisiones («situación sin cambios»). Esta opción continuará fomentando un planteamiento desigual en cuanto a la utilización de las TI en el marco del seguimiento, notificación y verificación dentro del RCDE UE, y dificultará el proceso de comparabilidad y el intercambio de mejores prácticas entre los operadores. Opción 2: La Comisión publica modelos electrónicos normalizados o especificaciones de formato de fichero para la presentación de los planes de seguimiento, de los informes anuales sobre las emisiones y de los informes de datos sobre toneladas-kilómetro. La Comisión activa un control de calidad adecuado y procedimientos para el mantenimiento de los modelos electrónicos y de las especificaciones de formato de fichero que publique («cambio de política limitado»). Las mejores prácticas de los sistemas de TI y modelos avanzados con controles automáticos incorporados tienen potencial para reforzar sustancialmente y mejorar la estructura y la práctica respecto al cumplimiento del RCDE UE. La opción 2 se ajusta plenamente a los requisitos originales establecidos por la evaluación de impacto de la Directiva 2009/29/CE. Se selecciona la opción 2. 2.3. Evaluación de las repercusiones acumuladas de las opciones preferidas Garantizar un planteamiento común para garantizar la eficacia medioambiental y la integridad del régimen y la mejora de la rentabilidad. El logro de este objetivo dará lugar a una mayor equidad distributiva entre las instalaciones de toda la UE. Todas las opciones seleccionadas deberían contribuir a reducir el margen discrecional de las autoridades competentes a la hora de considerar los planes de seguimiento y notificación y, por tanto, a incrementar su equidad en cuanto al trato que se dispensa a los titulares y a los requisitos que se les imponen. Buscar una mayor coherencia y transparencia, lo que a largo plazo puede dar lugar a ahorros para todas las partes implicadas; Con la opción de statu quo para el seguimiento, los enfoques incoherentes desarrollados según la Decisión SNGEI seguirán dando ventaja a las instalaciones de algunos Estados miembros sobre las instalaciones similares de otros Estados miembros, lo que podría afectar a su competitividad. La amplia gama de enfoques sobre la concesión de autorizaciones y sobre el cumplimiento en los distintos Estados miembros puede causar problemas en cuanto a la competitividad y una correspondiente pérdida de confianza en el RCDE UE. Todas las opciones favorecidas deben proporcionar una mayor certidumbre en cuanto a los requisitos, dejando a los Estados miembros, titulares y verificadores menos margen para las variaciones. La simplificación de las disposiciones existentes aumentará más la transparencia del sistema. Mejorar la rentabilidad de las normas de seguimiento y notificación, dado que se presupone que deben reforzar la confianza en los informes destinados al mercado y, por ello, afectar favorablemente, aunque de forma indirecta, a la eficiencia del mercado. Las opciones seleccionadas se traducirán en una mayor rentabilidad y confianza en el sistema, al aclarar los requisitos asociados con áreas de ambigüedad actualmente conocidas y al confirmar, cuando sea razonable, las simplificaciones permitidas. Finalmente, hemos de indicar que los costes se han considerado de forma aislada. La consideración de los costes acumulados no sería científicamente sólida y no añadiría ningún valor en particular, ya que estamos intentando justificar la selección de una determinada opción con arreglo a objetivos operativos independientes. Con respecto a los nueve aspectos de seguimiento y notificación recogidos más abajo, se han elaborado cinco categorías en relación con los efectos percibidos sobre los recursos humanos y financieros necesarios. Las categorías se han validado mediante entrevistas seleccionadas con representantes de las autoridades competentes, verificadores y Secretaría del Foro sobre el Cumplimiento del RCDE (ETS Compliance Forum Secretariat). I. Reducción significativa de los costes y los recursos necesarios. II. Reducción limitada de los costes y los recursos necesarios. III. Sin cambio previsto en los costes y los recursos necesarios. IV. Aumento limitado de los costes y los recursos necesarios. V. Aumento significativo de los costes y los recursos necesarios. Cuadro general Opciones de actuación || Situación sin cambios || Cambio || Costes/ahorros Evaluación de la incertidumbre || Mantener la Decisión SNGEI || Cambio pragmático* || Categoría I Costes irrazonables || Mantener la Decisión SNGEI || Aclarar cómo hacer los cálculos* || Categoría II Transferencia de CO2 || Mantener la Decisión SNGEI || Regular las transferencias* || Categoría III Biomasa sólida y líquida || Mantener la Decisión SNGEI || Actualizar la definición de biomasa incluyendo criterios de sostenibilidad* || Categoría IV Planteamiento y frecuencia del muestreo || Mantener la Decisión SNGEI* || Aclarar los requisitos de muestreo || Categoría III - Categoría IV Notificación de datos relacionados con la producción || Mantener la Decisión SNGEI* || Añadir requisitos sobre los datos de la producción || Categoría III Procedimientos y requisitos simplificados || Mantener la Decisión SNGEI || Mayor simplificación* || Categorías II y I Aplicación del principio de mejora || Mantener la Decisión SNGEI || Reforzar el principio de mejora* || Categoría II Tecnologías de la información || Ninguna actuación || TI / intercambio de datos a efectos de seguimiento, notificación y verificación en el RCDE UE* || Categorías II y I * Opciones preferidas. 3. REGLAMENTO SOBRE ACREDITACIÓN Y VERIFICACIÓN 3.1. Objetivos generales de actuación Los objetivos específicos para la verificación y la acreditación ya estaban también señalados previamente en la evaluación de impacto que acompañaba a la propuesta de Directiva 2009/29/CE. Se trata de los siguientes: establecer un nivel coherente y comparable de verificación y acreditación; armonizar el mercado interior de los servicios de verificación y acreditación; mejorar la rentabilidad. La Decisión SNGEI establece el planteamiento básico para las actividades de verificación en línea con los criterios de verificación definidos en el anexo V de la Directiva RCDE UE. Sobre la base de las fases descritas en el anexo V, junto con la experiencia obtenida con auditorías pertinentes en otros ámbitos, especialmente en la auditoría financiera, la Cooperación Europea para la Acreditación (EA) ha elaborado directrices detalladas sobre la evaluación y acreditación de verificadores y organismos de verificación para el RCDE UE (documento EA 6/03). En 2007 estas directrices fueron reconocidas oficialmente en la nueva Decisión SNGEI y, en la actualidad, constituyen la base para la verificación y la acreditación dentro del RCDE UE en la mayoría de los Estados miembros. 3.2. Opciones de actuación 3.2.1. Acreditación y certificación de los verificadores El artículo 15 de la Directiva 2003/87/CE, modificada por la Directiva 2009/29/CE, ofrece una indicación clara con respecto a la acreditación de verificadores: «la Comisión adoptará un Reglamento para […] la acreditación y supervisión de verificadores». Opción 1: La confirmación de los verificadores se limita exclusivamente a los organismos de acreditación. La opción 1 es la mencionada explícitamente en el artículo 15 de la Directiva 2003/87/CE, modificada por la Directiva 2009/29/CE. La opción 1 se ajusta plenamente a los requisitos originales establecidos por la evaluación de impacto de la Directiva 2009/29/CE. Opción 2: La confirmación de los verificadores se amplía también a los organismos nacionales de certificación a fin de tener en cuenta los acuerdos anteriores que afectan a un pequeño número de Estados miembros. Esta opción es plenamente conforme con el artículo 15 de la Directiva 2003/87/CE, modificada por la Directiva 2009/29/CE, y con el artículo 5, apartado 2, del Reglamento (CE) nº 765/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, que constituye la legislación marco relacionada con la acreditación. Ello mejorará el sistema, abriéndolo a la certificación de los verificadores, como personas físicas, según un enfoque paralelo y equivalente al de la acreditación. Se selecciona la opción 2. 3.2.2. Reconocimiento mutuo de los verificadores Opción 1: El reconocimiento mutuo de los verificadores no está vinculado a la acreditación. Esta opción no tiene en cuenta los requisitos establecidos por la Directiva 2009/29/CE: «la Comisión […]especificará[…] las condiciones […] para […] el reconocimiento mutuo». Opción 2: El reconocimiento mutuo de los verificadores tiene lugar si están acreditados por organismos de acreditación o certificados por autoridades nacionales que hayan superado con éxito una evaluación por pares. Según el Reglamento (CE) nº 765/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, los verificadores acreditados por un organismo de acreditación que ha superado con éxito una revisión por pares deben ser aceptados mutuamente en todos los Estados miembros. Los organismos de acreditación elaboran bucles de retroalimentación sobre la actuación de los verificadores. Esta opción facilitará la libre circulación de los verificadores de nivel comparable de calidad. En contraste con la opción 1, esta opción promoverá la armonización global con respecto a la calidad de los verificadores y las verificaciones efectuadas. La opción 2 se ajusta plenamente a los requisitos originales establecidos por la evaluación de impacto de la Directiva 2009/29/CE. Se selecciona la opción 2. 3.2.3. Evaluación de los organismos de acreditación por pares El Reglamento (CE) nº 765/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo exige que todos los organismos nacionales de acreditación estén sujetos a evaluación por pares tal y como la organice el organismo reconocido en aplicación del artículo 14 del Reglamento. El organismo que está actualmente reconocido es la EA[6]. Opción 1: El ejercicio de evaluación por pares de los organismos de acreditación es competencia exclusiva de la EA. Esta lleva a cabo por defecto ejercicios de evaluación por pares entre sus miembros de forma periódica. El dejar que siga con su práctica habitual podría hacer que no se tuviera en cuenta alguna información pertinente facilitada por las autoridades competentes sobre requisitos específicos relacionados con el RCDE UE. Opción 2: Deben elaborarse requisitos específicos relativos al RCDE UE dentro del ejercicio de evaluación por pares de los organismos de acreditación. Esta opción permitirá a la EA aplicar criterios más apropiados de evaluación por pares, de conformidad con los requisitos del RCDE UE. La opción 2 se ajusta plenamente a los requisitos originales establecidos por la evaluación de impacto de la Directiva 2009/29/CE. Se selecciona la opción 2. 3.2.4. Supervisión permanente de los verificadores y medidas correctoras Opción 1: Es necesario que las autoridades competentes puedan evaluar la calidad de las auditorías e investigar más a fondo en caso de que se detecten verificadores que presenten insuficiencias. Esta opción podría dar lugar al solapamiento de responsabilidades entre las distintas instituciones implicadas, lo cual podría afectar a la eficacia global del sistema. Opción 2: La supervisión de verificadores está limitada a los organismos de acreditación. La norma ISO 17011, que requiere que los organismos de acreditación lleven a cabo la vigilancia, deja un margen de interpretación sobre la frecuencia de la supervisión y sobre la forma de llevarla a cabo. La falta de aportación de las autoridades competentes podría hacer que no se pudiera contar con más información útil aportada por ellas ni alcanzar una calidad suficiente en la verificación. Esta opción no atiende suficientemente a la eficacia del Reglamento sobre seguimiento y notificación debido a que los organismos de acreditación no conocen completamente el RCDE UE. Opción 3: Con respecto a la supervisión de los verificadores, debe establecerse un sistema eficaz de intercambio de puntos de vista entre los organismos de acreditación y las autoridades competentes. Por lo tanto, el Reglamento sobre acreditación y verificación ha de establecer requisitos para el intercambio de información entre las autoridades competentes y los organismos de acreditación. Esta opción mejorará la comunicación sobre la transparencia y el estado de acreditación de los verificadores, al establecer requisitos claros para todos los Estados miembros. También permitirá maximizar el intercambio útil de información entre los organismos de acreditación y las autoridades competentes de manera rentable y sin duplicación de funciones. La opción 3 se ajusta plenamente a los requisitos originales establecidos por la evaluación de impacto de la Directiva 2009/29/CE. Se selecciona la opción 3. 3.2.5. Análisis de riesgos Opción 1: Mantener los requisitos genéricos establecidos en la sección 10.4.2, letra b), del anexo I de la Decisión SNGEI («situación sin cambios»). Para la planificación general del ejercicio de verificación es importante realizar un ejercicio efectivo de análisis de riesgos. Un proceso de análisis de riesgos que no atienda debidamente al análisis estratégico y a la evaluación de riesgos del titular podría resultar en un dictamen de verificación incorrecto o en un ejercicio de verificación incompleto, haciendo necesario repetir parte del proceso y acarreando costes adicionales para el titular. Opción 2: Elaborar requisitos más específicos relacionados con el análisis estratégico, y con la evaluación de riesgos del titular, incluyendo recomendaciones de mejora. Esta opción establecerá requisitos más claros para el análisis estratégico del verificador y para el análisis de riesgos en línea con el documento EA 6/03. Describirá cómo el análisis estratégico y el análisis de riesgos se relacionan con las actividades de verificación requeridas posteriormente y lo que les aportan (controles y ensayos de los datos). Esta opción ya está siendo utilizada por la mayoría de los Estados miembros, con un nivel aceptable de impacto. La opción 2 se ajusta plenamente a los requisitos originales establecidos por la evaluación del impacto de la Directiva 2009/29/CE. Se selecciona la opción 2. 3.2.6. Procedimientos y requisitos simplificados Opción 1: Los Estados miembros podrán permitir a los verificadores que utilicen planes y procedimientos de verificación simplificados en relación con los titulares y operadores de aeronaves si se cumplen determinadas condiciones que deben ser confirmadas (por la Comisión). Esta opción ofrecerá un margen considerable para la reducción de los costes de verificación. Proporciona la posibilidad de permitir que se efectúen menos visitas sobre el terreno, en ciertas condiciones, para las instalaciones pequeñas y sencillas (aún basadas en análisis de riesgos). La opción 1 se ajusta plenamente a los requisitos originales establecidos por la evaluación de impacto de la Directiva 2009/29/CE. Opción 2: No se permite una verificación simplificada. Esta opción seguirá imponiendo a los pequeños emisores costes significativos y desproporcionados, dando lugar a una considerable falta de eficacia del sistema sin valor añadido real. Se selecciona la opción 1. 3.2.7. Cuestión de los verificadores solos y revisión técnica independiente Opción 1: Los verificadores solos (como personas físicas) están autorizados a realizar la verificación y no se requiere revisión técnica independiente. Esta opción se traducirá en reducir considerablemente la efectividad del ejercicio de verificación. Opción 2: Los verificadores solos (como personas jurídicas o personas físicas) están autorizados a realizar la verificación y se requiere una revisión técnica independiente. El Reglamento (CE) nº 765/2008 se refiere a la acreditación de organismos de evaluación de la conformidad. Por organismo de evaluación de la conformidad se entiende un organismo que desempeña actividades de evaluación de la conformidad que incluyen calibración, ensayo, certificación e inspección[7]. Esto parece indicar que en el nuevo marco de acreditación no se permite que realicen actividades de evaluación de la conformidad personas solas. Sin embargo, si un verificador solo se transformase en organismo convirtiéndose en una entidad jurídica, podría llegarse a la interpretación de que un organismo de evaluación de la conformidad según el Reglamento de acreditación puede ser también una persona sola. La sección 3.3.3 de la norma ISO 14065 menciona incluso explícitamente que un organismo de verificación puede ser una persona. La opción 2 se ajusta plenamente a los requisitos originales establecidos por la evaluación del impacto de la Directiva 2009/29/CE. Se selecciona la opción 2. 3.2.8. Contenido del informe de verificación Opción 1: Mantener los requisitos genéricos establecidos en la sección 10.4.2, letra e), del anexo I de la Decisión SNGEI («situación sin cambios»). Esta opción resultaría en una falta de coherencia y de transparencia con respecto al ejercicio de verificación, lo que afectaría a la eficacia y a la eficiencia del régimen, así como al reconocimiento mutuo de los verificadores acreditados Opción 2: Elaborar una lista más detallada de requisitos relacionados con el contenido de los informes de verificación. En el Reglamento sobre acreditación y verificación se elabora una serie de requisitos comunes. Los elementos principales y la información adicional estarán relacionados con las visitas sobre el terreno, el equipo de verificación, el revisor técnico, la confirmación de los principios, la lista de combustibles y las recomendaciones de mejora. El impacto será un informe con contenido coherente. Al principio, es probable que se dé un ligero aumento de los costes de verificación, pero quedará compensado por un mayor grado de transparencia del ejercicio de verificación. También se permitirá una visión más precisa a nivel de las autoridades competentes sobre la calidad de la verificación. La opción 2 se ajusta plenamente a los requisitos originales establecidos por la evaluación de impacto de la Directiva 2009/29/CE. Se selecciona la opción 2. 3.3. Evaluación de las repercusiones acumuladas de las opciones preferidas Nivel coherente y comparable de verificación y acreditación: El Reglamento sobre acreditación y verificación proporcionará un nivel mucho más elevado de certidumbre respecto a la uniformidad de la aplicación a nivel de Estado miembro. Un enfoque común de la verificación aumentará la transparencia, aclarará requisitos y deberá mejorar la coherencia con la que se realice la verificación en toda la UE. A su vez, esto permitirá mejorar la integridad medioambiental del régimen y la confianza en el propio proceso de verificación. Armonización del mercado interior de los servicios de verificación y acreditación: El Reglamento sobre acreditación y verificación impondrá requisitos directos a los individuos pertinentes (verificadores, organismos de verificación, organismos de acreditación, autoridades competentes, etc.) sin que se interpreten al menos veintisiete veces ni se apliquen de manera diferente en al menos veintisiete legislaciones nacionales. Una acreditación más coherente reducirá las preocupaciones de los Estados miembros sobre si los verificadores de otros Estados miembros no respetan las mismas normas que los acreditados por su propio organismo de acreditación. Esto, a su vez, liberalizará el mercado y permitirá a los verificadores trabajar en toda la UE (sin perjuicio de los posibles requisitos lingüísticos). Mejora de la rentabilidad: La elaboración de un único conjunto de normas aplicables a toda la UE sobre verificación y acreditación aportará una importante reducción de los costes para los Estados miembros, después de un período inicial de adaptación. El ahorro de costes para las autoridades competentes podrá proceder de la aplicación directa del Reglamento a los verificadores y a otras partes citadas. No habrá necesidad de modificar la legislación nacional si se modifica el Reglamento, ya que es aplicable directamente. Tampoco habría retrasos para conseguir la mejora de la armonización de los requisitos, puesto que se aplicarían inmediatamente. Con respecto a los ocho aspectos de acreditación y verificación recogidos más abajo, se han elaborado cinco categorías en relación con los efectos percibidos sobre los recursos humanos y financieros necesarios. Las categorías se han validado mediante entrevistas seleccionadas con representantes de las autoridades competentes, verificadores y Secretaría del Foro sobre el Cumplimiento del RCDE. I. Reducción significativa de los costes y los recursos necesarios. II. Reducción limitada de los costes y los recursos necesarios. III. Sin cambio previsto en los costes y los recursos necesarios. IV. Aumento limitado de los costes y los recursos necesarios. V. Aumento significativo de los costes y los recursos necesarios. Debido al nuevo enfoque sobre la acreditación y verificación, no puede mencionarse una «línea de base real» en la mayoría de las opciones del siguiente cuadro. Cuadro general Opciones de actuación || Opción 1 || Opción 2 || Costes/ahorros Acreditación y certificación de los verificadores || Confirmación limitada a los organismos de acreditación || Ampliada también a los organismos nacionales de certificación* || Categoría IV Reconocimiento mutuo de los verificadores || Reconocimiento mutuo no vinculado a la acreditación || Reconocimiento mutuo vinculado a la acreditación* || Categoría II Evaluación por pares de los organismos de acreditación || Evaluación por pares solo por la EA || Criterios específicos para el RCDE* || Categoría III Supervisión de los verificadores || Las autoridades competentes como únicas responsables || Intercambio eficaz de información* || Categoría II – Categoría I Análisis de riesgos || Mantener la Decisión SNGEI || Elaborar requisitos específicos* || Categoría I Procedimientos y requisitos simplificados || Se permite la verificación simplificada* || No se permite la verificación simplificada || Categorías II y I Verificadores solos con revisión independiente || Verificadores solos (como personas físicas) sin revisión || Verificadores solos (como personas jurídicas) con revisión* || Categorías II y I Contenido del informe de verificación || Mantener la Decisión SNGEI || Requisitos más específicos* || Categorías III y II * Opciones preferidas. 4. CONCLUSIÓN 1. Todas las medidas propuestas están en consonancia con los requisitos establecidos en la Directiva 2009/29/CE y previstos en su evaluación de impacto, así como en el Reglamento (CE) nº 765/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre la acreditación, y en la evaluación de impacto correspondiente. Estos actos legislativos predefinen los objetivos que se han de alcanzar con la propuesta de los dos Reglamentos objeto de examen. 2. Todas las opciones seleccionadas, vinculadas estrictamente a los elementos del RCDE UE relativos al seguimiento y notificación y a la acreditación y verificación, se adaptan a la capacidad de las instalaciones de que se trate, con inclusión de disposiciones específicas para los pequeños emisores, con el fin de mantener la adecuada relación coste-eficacia. 3. La elección de opciones se ha guiado mucho por la necesidad de mejorar la transparencia, la comparabilidad, la coherencia y la continuidad, derivada de los requisitos establecidos a nivel internacional, así como por la necesidad de introducir un elemento de simplificación y una mayor facilidad de manejo de los textos jurídicos. 4. Los costes son muy difíciles de identificar por separado de la realización de la actividad en sí. Además, la frecuencia, que es una variable que permite cierta flexibilidad, está predeterminada a su vez por el calendario de notificaciones en virtud del RCDE UE. Hay que subrayar principalmente que estos Reglamentos tienen como objetivo mejorar el régimen sin ampliar indebidamente las obligaciones de notificación, manteniéndolas, por lo tanto, dentro de un marco aceptable preestablecido. [1] COM/2008/16 de 23.1.2008, propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 2003/87/CE para perfeccionar y ampliar el Régimen Comunitario de Comercio de Derechos de Emisión de gases de efecto invernadero, pp. 62-63, que llevó a la Directiva 2009/29/CE. [2] COM(2008) 16 de 23.1.2008, p. 71. [3] SEC(2007) 174. [4] El sistema de niveles establece una serie de elementos estructurales para determinar la metodología de seguimiento apropiada para cada instalación. El sistema de niveles define una jerarquía de diferentes grados de ambición aplicados a los datos de actividades, factores de emisión y factores de oxidación o conversión. Estos grados son los denominadas «niveles». Cuanto mayor sea el número del nivel elegido, tanto mayor será el nivel de exactitud o la especificidad del sistema de seguimiento aplicado a cada emplazamiento. [5] Decisión 2011/278/UE de la Comisión, de 27 de abril de 2011, por la que se determinan las normas transitorias de la Unión para la armonización de la asignación gratuita de derechos de emisión con arreglo al artículo 10 bis de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo. [6] Artículo 10, apartado 1, del Reglamento sobre acreditación propuesto. [7] Artículo 2, apartado 16, del Reglamento (CE) nº 765/2008.