2008
LA AYUDA COMUNITARIA AL DESARROLLO 
DESTINADA A LOS SERVICIOS SANITARIOS 
DEL ÁFRICA SUBSAHARIANATRIBUNAL DE 
CUENTAS EUROPEO
Informe Especial  no 10EL INFORME ESPECIAL SOBRE LA AYUDA COMUNITARIA AL DESARROLLO 
DESTINADA A LOS SERVICIOS SANITARIOS DEL ÁFRICA SUBSAHARIANA ABORDA SI LA ASIGNACIÓN DE RECURSOS FINANCIEROS Y HUMANOS AL SECTOR DE LA SALUD 
REFLEJA LOS COMPROMISOS POLÍTICOS COMUNITARIOS, Y SI LA COMISIÓN HA 
ACELERADO EL RITMO DE EJECUCIÓN DE LA AYUDA Y APLICADO EFICAZMENTE UNA SERIE DE INSTRUMENTOS. EL INFORME FORMULA UNA SERIE DE RECOMENDACIONES PARA ACRECENTAR LA EFICACIA DE LA AYUDA COMUNITARIA EN SU OBJETIVO DE MEJORAR LOS SERVICIOS SANITARIOS DEL ÁFRICA SUBSAHARIANA.
TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO
ES
QJ-AB-08-010-ES-C
ISBN 978-92-9207-096-0
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LA AYUDA COMUNITARIA 
AL DESARROLLO DESTINADA A LOS SERVICIOS SANITARIOS DEL ÁFRICA SUBSAHARIANAInforme Especial  no 10  2008
TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO(presentado en virtud del artículo 248 CE, apartado 4, segundo párrafo)
2
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsaharianaTRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO
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Informe Especial  no 10  2008
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Al final de la obra figura una ficha bibliográfica.
Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, 2009
ISBN 978-92-9207-096-0
doi: 10.2865/22799
© Comunidades Europeas, 2009
Reproducción autorizada, con indicación de la fuente bibliográfica.
Printed in Belgium
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsaharianaÍNDICE
Apartados 
 GLOSARIO
IVI  RESUMEN
13 INTRODUCCIÓN
46 ALCANCE Y ENFOQUE DE LA FISCALIZACIÓN
729   OBSERVACIONES SOBRE LA ASIGNACIÓN Y EL DESEMBOLSO DE RECURSOS 
AL SECTOR DE LA SALUD
720 RECURSOS ASIGNADOS POR LA COMISIÓN AL SECTOR DE LA SALUD
817 RECURSOS FINANCIEROS
1820 RECURSOS HUMANOS
2129 RITMO DE LA FINANCIACIÓN COMUNITARIA AL SECTOR DE LA SALUD
2223 INTERVENCIONES DEL FED EN EL SECTOR DE LA SALUD
2425 APOYO PRESUPUESTARIO GENERAL
2629 FONDO MUNDIAL
3072  GESTIÓN Y EFICACIA DE LOS INSTRUMENTOS
3146 APOYO PRESUPUESTARIO
3134 UTILIZACIÓN DEL APOYO PRESUPUESTARIO POR LA COMISIÓN
3546 EFICACIA DEL APOYO PRESUPUESTARIO GENERAL PARA LA MEJORA DE LOS SERVICIOS SANITARIOS
4755 PROYECTOS
4849 PROYECTOS FED
50 PROYECTOS INTRAACP
5155 PROYECTOS SANITARIOS FINANCIADOS POR LAS LÍNEAS PRESUPUESTARIAS GENERALES
5662 FONDO MUNDIAL
5658 GESTIÓN POR LA COMISIÓN DE SU APOYO AL FONDO MUNDIAL
5962 EFICACIA DEL FONDO MUNDIAL
6372 USO COHERENTE DE LOS INSTRUMENTOS E INTEGRACIÓN EN ENFOQUES SECTORIALES GLOBALES
6467 GESTIÓN COHERENTE DE LOS INSTRUMENTOS POR LA COMISIÓN
6872 INTEGRACIÓN DE INTERVENCIONES EN ENFOQUES SECTORIALES GLOBALES
7383  CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
7378 RECURSOS
7983 GESTIÓN Y EFICACIA DE LOS INSTRUMENTOS
 ANEXO I  OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO: GRÁFICO DE SEGUIMIENTO DE 2007
 ANEXO II   EXTRACTO DE LA DECLARACIÓN DE BRUSELAS DE LOS MINISTROS 
DE SANIDAD ACP, OCTUBRE DE 2007
 ANEXO III  SÍNTESIS POR PAÍSES ANEXO IV  LISTA DE PROYECTOS CONTROLADOS
 RESPUESTAS DE LA COMISIÓN
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsaharianaGLOSARIO
ACP :  África, Caribe y Pacífico
ACT :  Tratamiento contra la malaria a base de artemisinina
APRP :  Apoyo presupuestario para la reducción de la pobreza
ARV :  Terapia antirretrovírica
CE:  Comunidad Europea
DOTS :  Tratamiento directamente observado de corta duración
ECHO :  Oficina de Ayuda Humanitaria de la Comunidad Europea
EuropeAid :  Oficina de Cooperación EuropeAid
FED :  Fondos Europeos de Desarrollo
FMI :  Fondo Monetario Internacional
Fondo Mundial :  Fondo Mundial de lucha contra el SIDA, la tuberculosis y la malaria
ITN :  Mosquiteros tratados con insecticida (prevención de la malaria)
MCP :  Mecanismo de coordinación de países
ODM :  Objetivos de Desarrollo del Milenio
OMS :  Organización Mundial de la Salud
PEPFAR : Plan de ayuda de emergencia del presidente de los Estados Unidos contra 
el SIDA
PMTCT :  Prevención de la transmisión por vía materna
PPME :  Iniciativa para los países pobres muy endeudados
USD :  Dólares estadounidenses
VIH/SIDA : Virus de la inmunodeficiencia humana/Síndrome de inmunodeficiencia 
adquirida
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsaharianaRESUMEN
I.
La fiscalización tenía como propósito valorar 
hasta qué punto la ayuda comunitaria había 
contribuido de modo eficaz a mejorar los ser-
vicios sanitarios del África subsahariana en 
el contexto de los compromisos de la CE con 
respecto a la reducción de la pobreza y a los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). 
En la fiscalización se examinó si la asigna-
ción de recursos financieros y humanos al  
sector de la salud reflejaba los compromi-sos políticos comunitarios y si la Comisión había acelerado el ritmo de ejecución de la 
ayuda y aplicado eficazmente una serie de instrumentos para ayudar a dicho sector, en particular el apoyo presupuestario, los pro-yectos y el Fondo Mundial de lucha contra 
el SIDA, la tuberculosis y la malaria (en lo  
sucesivo, el Fondo Mundial).
II.
La proporción representada por la financia-
ción comunitaria del sector de la salud res-
pecto del total de ayuda al desarrollo no ha 
aumentado en términos generales desde el 
año 2000, pese al compromiso de la Comi-sión con respecto a los ODM y la crisis sani-
taria en el África subsahariana. La Comisión 
aportó una contribución financiera signifi-
cativa a la puesta en marcha del Fondo Mun-
dial, pero no ha prestado la misma atención al fortalecimiento de los sistemas sanitarios 
aunque ello constituía su prioridad (véanse 
los apartados 8 a 17) y no ha dispuesto de 
suficiente asesoramiento especializado para 
garantizar una utilización óptima de los fon-
dos asignados al sector de la salud (véanse 
los apartados 18 a 20).
III.
La Comisión ha acelerado la ayuda al sector 
de la salud que ella misma gestiona. Aun-
que el Fondo Mundial ha atraído gran volu-men de fondos, su ritmo de desembolso ha 
resultado más lento que el registrado por  
los Fondos Europeos de Desarrollo (FED). El 
grado de previsibilidad del flujo de fondos aportados por todos los instrumentos debe-ría aumentar para permitir a los países cal-
cular más exactamente en sus presupuestos los recursos que pueden asignar al sector de 
la salud (véanse los apartados 22 a 29).
7
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsaharianaRESUMEN
IV.
La Comisión apenas ha recurrido en el sector 
de la salud al apoyo presupuestario secto-
rial, a pesar de que este instrumento habría 
podido contribuir de forma significativa  
a mejorar los servicios sanitarios, y ha uti-
lizado sobre todo el apoyo presupuestario  general, cuya relación con el sector de la  
salud es menos directa, y además no lo ha  
hecho de forma muy eficaz (véanse los apar-
tados 32 a 46). Por lo general, los proyectos han sido un instrumento razonablemente  eficaz aunque su sostenibilidad a menudo  
resulta problemática (véanse los apartados 47 a 55). El Fondo Mundial ha producido ya resultados notables pero habría sido más efi-caz si la Comisión, además de haber jugado 
un papel importante en la creación del  
Fondo, hubiera participado en las activida-des que éste lleva a cabo en los países bene-
ficiarios (véanse los apartados 56 a 62).
V.
La Comisión no ha prestado suficiente aten-ción al uso coherente de los distintos instru-
mentos. A la hora de elegir entre ellos, habría debido tener más en cuenta la situación de 
cada país, sobre todo si se caracteriza por  
una política sanitaria bien definida. Dada la 
importancia que reviste este aspecto para la 
eficacia de cada instrumento, es necesario que la Comisión contribuya en mayor medida 
a desarrollar las políticas sanitarias y vele  
por que sus intervenciones se integren en  
ellas (véanse los apartados 63 a 72). VI.
Las principales recomendaciones del presente 
informe se dirigen a que la Comisión:
se plantee un aumento de su ayuda al   –
sector de la salud durante el examen  
intermedio del décimo FED para reforzar su compromiso con respecto a los ODM 
en materia de salud;
reexamine la distribución de su ayuda   –
al sector de la salud para asegurarse de que se destina primordialmente a su  prioridad política de apoyo a los siste-mas sanitarios;
vele por que cada delegación cuente   –
con asesoramiento especializado interno 
o bien externo, mediante el empleo  de recursos de otras organizaciones  
asociadas;
haga un mayor uso del apoyo presupues- –
tario sectorial en el sector de la salud  
y oriente más su apoyo presupuesta-
rio general a la mejora de los servicios  sanitarios;
continúe recurriendo a los proyec- –
tos, especialmente para favorecer el  
desarrollo de políticas y el refuerzo  de capacidades, las intervenciones  
piloto y la asistencia a las regiones más 
desfavorecidas; 
trabaje más estrechamente con el Fondo  –
Mundial en los países beneficiarios;
establezca orientaciones más claras   –
sobre cómo utilizar cada uno de los ins-trumentos y cómo combinarlos de forma óptima;
redoble sus esfuerzos de contribución   –
al desarrollo de políticas sanitarias bien 
definidas en los países beneficiarios.
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsaharianaInforme Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsaharianaINTRODUCCIÓN
 1.  Mientras que la salud es un factor determinante de desarrollo y cre-
cimiento económico, la enfermedad constituye no sólo causa de  
pobreza sino también su consecuencia. La importancia capital que reviste la salud para la reducción de la pobreza ha sido reconocida en 
los Objetivos de Desarrollo del Milenio u ODM, que están destinados 
a constituir en el período 2000-2015 el eje central de la cooperación 
internacional al desarrollo. Por este motivo, tres de los ocho ODM  
están relacionados directamente con la salud: ODM 4: Reducir la mor-
talidad infantil; ODM 5: Mejorar la salud materna; ODM 6: Combatir el VIH/SIDA, la malaria y otras enfermedades. Sin embargo, el informe 
de las Naciones Unidas de 2007 sobre los progresos en la consecu-ción de los ODM
1 declaraba que las dificultades previstas para dicha 
consecución eran más graves en el África subsahariana, tal y como puede apreciarse en el anexo I . En su reunión de 2007, los ministros 
de sanidad ACP manifestaron su honda inquietud por otros problemas 
ligados a la salud que no estaban contemplados en los ODM y los  enormes desafíos que tienen planteados los servicios sanitarios para 
abordarlos (véase el anexo II ).
 2.  En 2000 la Comisión hizo de la reducción de la pobreza el objetivo fun-
damental de su política de desarrollo2 y se comprometió además  
a ayudar a los países en desarrollo a alcanzar los ODM. Estas priori-
dades volvieron a acentuarse en el «Consenso Europeo sobre Desa-rrollo» de 2005. La política de salud de la Comisión en el contexto de 
reducción de la pobreza y los ODM ha sido fijada por medio de dos 
iniciativas clave:
en 2000 la Comisión lanzó una iniciativa para acelerar la lucha  a) 
contra el VIH/SIDA, la malaria y la tuberculosis3, en la cual resal-
taba que su principal respuesta a largo plazo para promover la  
salud, y combatir estas enfermedades, consistía en «un apoyo  
intensificado para consolidar los sistemas sanitarios con objeto de 
lograr un mejor acceso a la prevención y el tratamiento para los más pobres», aunque «si la emergencia a nivel mundial y nacional creada por estas tres enfermedades no esperará a que mejoren  los sistemas sanitarios; hay también una necesidad de actuación simultánea más allá del sector sanitario tradicional», por lo que proponía un incremento de las asociaciones y mecanismos de  
suministro más rápidos. Esta iniciativa contribuyó a la creación 
del Fondo Mundial en 2001;1 Informe sobre los Objetivos 
de Desarrollo del Milenio de 2007. 
Naciones Unidas, Nueva York 2007. 
2 Declaración del Consejo 
y la Comisión sobre la política 
de desarrollo de la Comunidad 
Europea, 13458/00 de 
16 de noviembre de 2000. 
3 «Acción acelerada dirigida contra 
las principales enfermedades 
contagiosas en el contexto 
de reducción de la pobreza». 
Comunicación de la Comisión 
al Consejo y el Parlamento Europeo, COM(2000) 585 final de 
20 de septiembre de 2000. 
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana9
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsaharianamientras que la iniciativa de 2000 se centró en el VIH/SIDA, la  b) 
malaria y la tuberculosis, la Comisión en 2002 instituyó una nueva 
política general de salud para reflejar los objetivos de reducción de la pobreza de su política de desarrollo
4. En ella mantenía los 
programas por país como principal canal de las inversiones comu-
nitarias en salud y fijaba un orden de prioridad para las acciones 
encaminadas a promover la salud pública, fortalecer los sistemas 
sanitarios, desarrollar los sistemas de financiación favorables a los 
más pobres, el tratamiento de las enfermedades contagiosas y los derechos a la salud reproductiva y sexual.
estas dos políticas siguen constituyendo el fundamento princi- c) 
pal de las intervenciones de la Comisión en el sector de la salud al haberse actualizado en 2004 la Comunicación de 2000 para  que abarcara el período 2007-2011. Entre las nuevas iniciativas destaca la creación en 2005 de una estrategia comunitaria para luchar contra la crisis de efectivos en el sector de la salud de los países en desarrollo, estrategia dirigida a reforzar los sistemas  sanitarios. 
 3.  Las principales fuentes de financiación comunitaria al sector de la salud, 
los canales de esta financiación y sus instrumentos de ejecución se 
exponen en el cuadro 1 .
4 Comunicación de la Comisión 
al Consejo y al Parlamento 
Europeo: «La salud y la reducción 
de la pobreza en los países en desarrollo», COM(2002) 129 final 
de 22 de marzo de 2002. 
Fuente : ECA
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana10ESQUEMA GENERAL DE LOS MECANISMOS DE FINANCIACIÓN DE LA AYUDA COMUNITARIA AL SECTOR DE LA SALUDCUADRO 1
Fondos Europeos de Desarrollo Líneas presupuestarias generales
Programas
por paísProgramas
regionalesFinanciación
Intra-ACPCofinanciación
ONGAyuda
sanitaria
Apoyo presupuestario
generalApoyo presupuestario
sectorialFondo Mundial
Fuentes Canales InstrumentosSe establecen entre la 
Comisión y los Estados
ACP por la duración de cada Fondo Europeo de Desarrollo. La Comisión
define una dotación
global y seleccionageneralmente dos 
sectores prioritarios
en los que concentrarla ayuda. Su funcionamiento essimilar al de los programaspor país pero abarcanvarios países de una
región. Su utilización ha 
sido escasa, sin embargo, para la provisión de ayudaal sector de la salud
y se ha circunscrito a la 
financiación de proyectos.Se define en el 
Acuerdo de Cotonú
(artículo 12 del anexo IV) comolos recursos
financieros reservados
para operaciones quebeneficien a numerosos Estados
ACP o a la totalidad
de estos Estados. En particular: Reglamento (CE) n°1568/2003 de 15 de julio de 2003 relativo a la ayuda para la 
lucha contra las enfermedades
relacionadas con la pobreza(VIH/SIDA, tuberculosis y malaria) en los países en 
desarrollo y Reglamento (CE) 
n°1567/2003 de 15 de julio de 2003 relativo a la ayuda para
políticas y acciones sobre
la salud y derechos en materiade reproducción y sexualidad.Reglamento (CE) n°1658/98 del 
Consejo sobre la cofinanciación, 
con organizaciones no gubernamentales (ONG) de desarrollo europeas, de acciones
en los ámbitos que afectan
a los países en desarrollo. En el período 1998-2006 se financiaron con arreglo a este
Reglamento proyectos
de distintos sectores incluidosel de la salud.
Proyectos
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana11
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsaharianaALCANCE Y ENFOQUE 
DE LA FISCALIZACIÓN
 4.  La fiscalización del Tribunal perseguía determinar hasta qué punto la 
ayuda comunitaria había contribuido eficazmente desde el año 2000 
a mejorar los servicios sanitarios en el África subsahariana en el con-texto de la reducción de la pobreza, y para ello se centró en dar  
respuesta a cuatro preguntas clave:
¿Constituye el volumen de recursos asignados al sector de la salud a) 
un reflejo de los compromisos políticos de la Comisión?
¿Ha acelerado la Comisión el ritmo de su financiación para ayudar b) 
al sector de la salud?
¿Ha utilizado eficazmente la Comisión los distintos instrumentos c) 
a su alcance para contribuir a mejorar los servicios sanitarios?¿Ha utilizado la Comisión con coherencia el abanico de instru- d) 
mentos disponible para contribuir de forma eficaz a mejorar los 
servicios sanitarios?
 5.  El trabajo de auditoría llevado a cabo para dar respuesta a estas pregun-
tas consistió fundamentalmente en:
un estudio de la documentación sobre la política comunitaria de a) 
ayuda al sector de la salud;
el examen de los compromisos contraídos y los desembolsos efec- b) 
tuados en el sector de la salud con cargo al FED, a las líneas pre-supuestarias generales y al Fondo Mundial;
visitas de control a Kenia, Lesotho, Malawi, Malí y Suazilandia; c) 
comprobaciones documentales de intervenciones sanitarias en  d) 
Burundi, Costa de Marfil y Etiopía;
una encuesta a las 41 delegaciones de la Unión Europea presentes e) 
en el África subsahariana sobre la ayuda comunitaria al sector de 
la salud
5. 
 6.  La fiscalización se limitó a los países del África subsahariana que reciben 
financiación del FED al ser los más afectados por la crisis sanitaria. No se examinó la contribución de otros sectores, como los de abasteci-miento de agua y alcantarillado, a la mejora de la salud, ni tampoco la integración de los problemas sanitarios en intervenciones realizadas en otros sectores. Tampoco se controlaron en la fiscalización las inter-venciones sanitarias de la Oficina de Ayuda Humanitaria (ECHO).5 Gracias a la buena cooperación 
mostrada por la Comisión, 
respondieron al cuestionario 37 de 
las 41 delegaciones del África subsahariana. 
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsaharianaInforme Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsaharianaOBSERVACIONES SOBRE 
LA ASIGNACIÓN Y EL DESEMBOLSO DE RECURSOS AL SECTOR DE LA SALUD
RECURSOS ASIGNADOS POR LA COMISIÓN 
AL SECTOR DE LA SALUD
 7.  El presente epígrafe aborda la pregunta de si los recursos financieros 
y humanos asignados por la Comisión al sector de la salud reflejan 
sus compromisos políticos. El Tribunal examinó las declaraciones  
políticas de la Comisión y las metas fijadas por el Parlamento Europeo, 
las dotaciones, y las causas y consecuencias del nivel de dotaciones 
asignado.
RECURSOS FINANCIEROS
La Comisión ha suscrito compromisos políticos 
de gran significado en relación con el sector de la salud 
 8.  La Comisión ha manifestado un firme compromiso en favor del sector de 
la salud en sus políticas de ayuda sanitaria. En su «Programa de acción 
acelerada» de 2000, declaraba que, dentro de su presupuesto global 
de cooperación, iba a dar prioridad a las acciones relativas a la salud, 
el SIDA y las cuestiones demográficas en los cinco años siguientes 
(2002-2006)6. En fecha posterior, el Informe de situación de 2003 sobre 
el programa de acción7 hacía referencia a la meta de asignar al sector 
de la salud el 15 % de la ayuda programada del noveno FED. En el  
documento de 2002 referente a la política de salud y reducción de la 
pobreza se señalaba que la comunidad internacional debía dedicar 
mayores esfuerzos a apoyar el sector de la salud y que la Comunidad 
Europea debía desempeñar un papel importante en esta empresa.
 9.  Con objeto de mostrar la prioridad que otorga a la ayuda comunitaria 
a los ODM en materia de salud y educación, el Parlamento Europeo 
introdujo en 2004 una meta específica en sus observaciones pre-
supuestarias para todos los ámbitos de cooperación al desarrollo,  incluidos los Estados de África, Caribe y Pacífico (ACP): «la coopera-ción al desarrollo aplicada en el marco de la presente línea tiene por objeto esencialmente contribuir a la consecución de los ODM…. Se asignará al menos el 20 % del total de los créditos de compromiso anuales a actividades en los sectores de la salud primaria y la edu-
cación básica»
8. En 2006 la Comisión se comprometió oficialmente  
a dar prioridad a ambos sectores en los programas por país abarcados por el nuevo instrumento de cooperación al desarrollo y a alcanzar la 
meta del 20 %
9, teniendo en cuenta el apoyo presupuestario vinculado 
a dichos sectores. Se trata de un enfoque de difícil aplicación en el 
contexto del FED porque, a diferencia del instrumento de cooperación 
al desarrollo, la mayor parte del apoyo presupuestario reviste carácter general en este contexto y falta un método admitido de asignación de 
la ayuda a los distintos sectores. Aunque el compromiso suscrito por la Comisión no se extendía al FED, el Parlamento ha manifestado que dicho compromiso, para ser coherente, tendría que referirse a todo 
el gasto de la política de desarrollo europea, incluido el FED
10. 6 Programa de acción: aceleración 
de la lucha contra el VIH/SIDA, 
la malaria y la tuberculosis en 
el contexto de la reducción de 
pobreza, COM(2001) 96 final 
de 21 de febrero de 2001. 
7 Datos recientes sobre 
el programa de acción 
comunitario – Aceleración 
de la lucha contra el VIH/SIDA, 
la malaria y la tuberculosis en 
el contexto de la reducción de la pobreza, COM(2003) 93 final 
de 26 de febrero de 2003. 
8 Presupuesto General de la Unión 
Europea para el ejercicio 2004 
(DO C 105 de 30.4.2004, p. 1169). 
9 Comunicación de la Comisión 
al Parlamento Europeo 
con relación a la posición 
común del Consejo sobre la 
adopción de un Reglamento del Parlamento Europeo y del 
Consejo por el que se establece 
un Instrumento de Financiación 
de la Cooperación al Desarrollo. 
Anexo del artículo 5 sobre el 
Instrumento de Cooperación al 
Desarrollo, COM(2006) 628 final de 24 de octubre de 2006. 
10 Informe del Parlamento 
Europeo sobre la aplicación de 
la programación del 10º Fondo Europeo de Desarrollo. 
A6-0042/2008 de febrero de 2008. 
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana13
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsaharianaEl nivel de los fondos destinados por la Comisión al sector 
de la salud se sitúa globalmente por debajo de las metas 
y los compromisos políticos, pese a la importancia de las nuevas ayudas facilitadas al Fondo Mundial
 10.  Según se expone en el cuadro 2 , la ayuda del noveno FED comprometida 
directamente11 en favor del sector de la salud en el África subsahariana 
representa el 5,5 % del total de compromisos de dicho FED, muy por 
debajo de la meta del 15 % (véase el apartado 8), y ello pese a repre-sentar un incremento con respecto al 4,4 % del octavo FED debido a la 
nueva y significativa financiación de las intervenciones sanitarias Intra-ACP, principalmente en forma de contribuciones al Fondo Mundial.
PORCENTAJE RESPECTO DEL TOTAL DE LOS COMPROMISOS DEL FED 
DE LOS COMPROMISOS EN FAVOR DEL SECTOR DE SALUD DEL 8º Y DEL 9º FED EN EL ÁFRICA SUBSAHARIANA MILLONES DE EUROS A 31.12.2007
8º FED 9º FED
Total de compromisos 
del FED9 787,0 13 930,7
Tipo de ayuda a la saludImporte de los 
compromisos 
del FED en favor 
de la salud % respecto 
del total de 
compromisos 
del FEDImporte de los 
compromisos 
del FED en favor 
de la salud % respecto 
del total de 
compromisos 
del FED
Ayuda a la salud en los 
programas por país369,3 3,8 % 351,2 2,5 %
Ayuda a la salud en los 
programas regionales13,1 0,1 % 19,7 0,1 %
Ayuda a la salud en 
las intervenciones con ﬁ nanciación Intra-ACP47,6 0,5 % 399,7 2,9 %
Total 430,0 4,4 % 770,6 5,5 %CUADRO 2
 11.  Según se expone en el cuadro 3 , los compromisos referidos directamente 
al sector de la salud en los programas por país en el África subsa-hariana han sido muy inferiores a la meta fijada por el Parlamento Europeo (véase el apartado 9), y han pasado de representar un 5,1 % en el octavo FED al 3,6 % en el noveno FED, mientras que las dota-ciones previstas en el décimo FED ascendían tan sólo al 3,5 %. Este descenso se ha producido pese a que la Comisión sigue la política de utilizar los programas por país como el principal canal de ayuda al sector de la salud (véase el apartado 2). El bajo nivel de compromisos destinados a la salud no se vio compensado por un aumento de los compromisos destinados a la educación; el porcentaje combinado  de ambos tipos de compromiso en los programas por país descendió de un 7,5 % del octavo FED al 6,2 % en el noveno FED y está previsto que en el décimo FED se mantenga en ese último nivel.11 Con exclusión del apoyo 
presupuestario general 
(véase el apartado 12). 
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana14
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana 12.  Una evaluación de la ayuda concedida por la Comisión al sector de la 
salud en el África subsahariana tendría que abarcar, aparte de la  financiación directa, el apoyo presupuestario general, aunque en la práctica éste resulte muy difícil de cuantificar:
en el séptimo y el octavo FED la Comisión comprometió 3 240 millo- a) 
nes de euros para programas de apoyo presupuestario. Hasta 2000, 
los fondos de contrapartida generados por los programas se asigna-ban directamente a los presupuestos nacionales de salud y educa-
ción, y se estima que en el período 1990-1999 el sector de la salud 
recibió un total de 800 millones de euros (es decir, 80 millones al 
año, lo que representa el 35 % de los fondos de contrapartida);
en el noveno FED, los compromisos correspondientes al apoyo  b) 
presupuestario general ascendieron a 2 000 millones de euros  
aproximadamente, pero dejaron de estar destinados a sectores  
específicos. Si bien resulta imposible determinar el volumen de 
fondos asignado al sector de la salud, se estima que fue inferior al 
de los dos FED anteriores. Si se parte de la premisa que los países gastan el apoyo presupuestario general recibido de manera acorde 
con la parte relativa que representan los presupuestos sectoriales, 
se llega a la conclusión que se destinaron al sector de la salud  
200 millones de euros aproximadamente (33 millones de euros al 
año) dado que los presupuestos consagrados a este sector repre-
sentan, de media, del 9 al 10 % de los presupuestos nacionales 
del África subsahariana. Este porcentaje es muy inferior al 35 % asignado anteriormente por la Comisión al sector de la salud.  
Además, como demuestra una evaluación del apoyo presupues-
tario al África subsahariana llevada a cabo en 2007 por el Fondo 
Monetario Internacional (FMI), los países ahorran de media hasta 
un 70 % de dicha ayuda para reducir sus déficits presupuestarios
12. 
Ello significa que el apoyo presupuestario general efectivamente 
utilizado para los presupuestos nacionales de salud en el marco del noveno FED resultó inferior a los 200 millones de euros;para el décimo FED se ha programado un apoyo presupuestario c) 
general de 3 300 millones de euros aproximadamente, que si bien 
representa un incremento con respecto al noveno FED, probable-
mente no hará que se destinen al sector de la salud tantos fondos como en el séptimo y octavo FED.PORCENTAJE RESPECTO DEL TOTAL DE LOS PROGRAMAS POR PAÍS DEL FED 
DE LOS COMPROMISOS EN FAVOR DEL SECTOR DE LA SALUD DEL 8º Y DEL 9º FED EN EL ÁFRICA SUBSAHARIANA MILLONES DE EUROS A 31.12.2007
8º FED 9º FED
Total de compromisos del FED en los programas por país 7 268,6 9 793,8
Ayuda a la salud en los programas por país 369,3 5,1 % 351,2 3,6 %Ayuda a la educación en los programas por país 175,5 2,4 % 255,8 2,6 %Total de ayudas a la salud y a la educación 
en los programas por país544,8 7,5 % 607 6,2 %CUADRO 3
12 El FMI y la ayuda al África 
subsahariana. Oficina 
de Evaluación Independiente 
del FMI, 2007. 
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana15
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana 13.  Otra fuente de financiación de la ayuda al sector de la salud es la cons-
tituida por las líneas presupuestarias generales (véase el cuadro 1 ), 
cuyo importe aumentó considerablemente en el período 2003-2006, alcanzando una media de 109 millones de euros al año, de los cua-
les un tercio aproximado se comprometió directamente en favor del 
África subsahariana. Esta cifra es muy superior a la de 22 millones de 
euros al año asignada durante el período 1997-2002, pero el presu-
puesto ha vuelto a reducirse hasta situarse en 84 millones de euros 
al año para el período 2007-2013.
 14.  A pesar de la extrema dificultad de calcular una cifra exacta y de reconocer 
las limitaciones de un enfoque basado exclusivamente en los recursos aportados, el análisis del Tribunal apuntó en términos generales a un importe orientativo de 1 100 a 1 200 millones de euros, que representa los fondos destinados al sector de la salud en el África subsahariana en el marco del noveno FED, con inclusión del apoyo presupuestario general y las líneas presupuestarias generales. Este importe representa, según los cálculos, un incremento del 30 % en términos absolutos en comparación con el período abarcado por el octavo FED. Ahora bien, teniendo en cuenta que el total de compromisos del noveno FED había aumentado en más del 40 % con respecto al octavo FED, se observa un descenso del porcentaje de financiación comunitaria comprometido en favor del sector de la salud del África subsahariana. Aunque el décimo FED representa un incremento del 60 % respecto de las dotaciones financieras del noveno FED, las dotaciones asignadas al sector de la salud equivalen aproximadamente a las de este último. El bajo nivel de dotaciones de los programas por país destinadas al sector de la salud en el África subsahariana contrasta acusadamente con las dotaciones comunitarias en favor de los países asiáticos, que asignaron el 14 % 
de los fondos del programa indicativo multianual de 2007-2010 a la 
salud primaria pese a registrar mayores avances en la consecución de 
los ODM en materia de salud.
Insuficiencia de la ayuda internacional destinada 
a fortalecer los sistemas sanitarios
 15.  Desde el noveno FED, la Comisión y los Estados miembros de la UE tratan 
de repartirse de forma idónea las distintas tareas, con arreglo a su 
experiencia y conocimientos tradicionales y a su ventaja compara-
tiva. Aunque constituye un principio de buena gestión, la división  de trabajo entre donantes no garantiza la asignación de suficientes 
recursos a los países del África subsahariana para permitirles alcanzar 
un nivel mínimo de servicios sanitarios y progresar en la consecución 
de los ODM en materia de salud. Los análisis realizados por la Comi-
sión, los Estados miembros de la UE y la Organización Mundial de la Salud (OMS) han puesto de relieve problemas claves en el nivel y la 
distribución generales de los fondos destinados a la salud que debe resolver la comunidad internacional (véase el recuadro 1). La ausen-cia relativa en el sector de un donante de tanta importancia como  
la Comisión
13 ha contribuido a estas insuficiencias, y el Parlamento 
Europeo ha manifestado que el principio de la división del trabajo 
no constituye una razón válida para que la Comisión deje de jugar un papel capital en el sector de la salud
14. 13 La Comisión Europea es uno 
de los cinco principales donantes 
del África subsahariana junto con 
Francia, el Reino Unido, los Estados Unidos y el Banco Mundial. 
14 Resolución del Parlamento 
Europeo de 24 de abril de 2007 
que contiene las observaciones que forman parte integrante de 
la Decisión por la que se aprueba 
la gestión en la ejecución del 
presupuesto del Sexto, Séptimo, 
Octavo y Noveno FED para el 
ejercicio 2005. Apartado 29. 
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana1616
RECUADRO 1
Los expertos sanitarios de los Estados miembros de la UE y la Comisión llegaron en 2006 a la conclusión de que la 
parte correspondiente a la salud (6,6 %) en el total de la ayuda comunitaria al desarrollo era insuﬁ  ciente y no guardaba 
relación con las necesidades de los países en términos de ﬁ  nanciación.
La DG Desarrollo ha estimado que, para ofrecer servicios sanitarios mínimos16, 32 países del África subsahariana 
necesitarían ﬁ  nanciación por un total de 9 767 millones de euros, aun cuando alcanzaran la meta ﬁ  jada por la Cumbre 
Africana de Jefes de Estado celebrada en Abuja en 2001 de asignar el 15 % de su presupuesto nacional a la salud.
En un estudio llevado a cabo por la OMS sobre la ayuda al sector de la salud se identiﬁ  có una serie de «huérfanos de 
la ayuda» y se llegó a la conclusión de que no existe una relación clara entre la situación sanitaria de un país y la ayuda recibida en este terreno. Los países con elevada incidencia del VIH/SIDA reciben más ayuda, aunque la situación 
sanitaria global de otros países sea igualmente mala o incluso peor
17.PROBLEMAS CLAVES EN EL NIVEL Y LA DISTRIBUCIÓN GENERALES 
DE LOS FONDOS DESTINADOS AL SECTOR DE LA SALUD 16.  El Código de conducta de la UE sobre complementariedad y división 
del trabajo en la política de desarrollo de 200715 hace hincapié en  
la necesidad de resolver el problema de los países huérfanos de la ayuda, a menudo Estados frágiles o que han sufrido crisis. Una ventaja 
comparativa de la Comunidad Europea, reconocida en las políticas 
de desarrollo de 2000 y 2005, era el papel que podía desempeñar en 
dichos países, no sólo por estar representada con más frecuencia en 
ellos que los Estados miembros, sino también por haber apoyado las 
tareas de rehabilitación y desarrollo tras el final de las operaciones de emergencia gestionadas por ECHO. Una parte significativa de las 
intervenciones de ECHO está relacionada con el terreno sanitario por lo que resulta especialmente necesario proceder a su seguimiento. Sólo en un número limitado de países (Angola, Burundi, Costa de Mar-
fil, República Democrática del Congo, Liberia y Zimbabue) se eligió 
la salud como sector prioritario del décimo FED.
 17.  La financiación por la Comisión de intervenciones contra enfermedades 
específicas era superior en términos relativos a la destinada a los  
sistemas sanitarios (véase el apartado 10), lo cual refleja el hecho  
de que en el período 2000-2005 dicha institución dedicó esfuerzos 
considerables a elaborar y poner en práctica programas de acción  
en el marco de su iniciativa política de lucha contra el VIH/SIDA, la 
malaria y la tuberculosis, prestando menos atención a la realización de una política sanitaria más amplia. La disminución de la ayuda de la 
Comisión a los programas por país (véase el apartado 11) desde 2000 
se inscribe en una tendencia generalizada de la comunidad interna-
cional a centrarse en intervenciones contra enfermedades específi-
16 Según la Comisión sobre Macroeconomía y Salud de 2001, son necesarios 30 USD per cápita al año para poder ofrecer servicios 
sanitarios mínimos, sin incluir elementos esenciales como planificación familiar, hospitales terciarios y urgencias. 
17 Los países del África subsahariana considerados en el estudio de la OMS como huérfanos son: República Centroafricana, Costa 
de Marfil, República Democrática del Congo, Etiopía, Nigeria, Sudan, Togo y Zimbabue. 15 Nota 9558/07 del Consejo 
de la Unión Europea, Bruselas, 
15 de mayo de 2007. 
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana1717
PROBLEMAS DE DOTACIÓN DE PERSONAL IDENTIFICADOS 
DURANTE LAS VISITAS DE CONTROL DEL TRIBUNALRECUADRO 2
Aunque en Burundi la salud era un sector importante en el noveno FED, y un sector prioritario en el décimo FED, la 
delegación no disponía de asesoramiento especializado. En Kenia, tras la marcha en agosto de 2006 de un experto en 
sanidad nacional de un Estado miembro, la delegación no pudo encontrarle sustituto por falta de puestos disponibles. La delegación de Suazilandia contaba con un funcionario con formación en el campo médico pero que trabajaba en 
otros sectores distintos al de la salud ya que éste no tenía carácter prioritario en el noveno FED.cas a expensas del fortalecimiento de los sistemas sanitarios18. En la 
encuesta enviada por el Tribunal a las delegaciones de la Comisión 
en el África subsahariana, 23 de ellas, de un total de 27, considera-ban excesivos los fondos consagrados a enfermedades específicas. El 
Tribunal observó que en Etiopía y Malí, dos países caracterizados por 
una escasa incidencia relativa del VIH
19, la ayuda exterior recibida para 
luchar contra el VIH/SIDA sobrepasaba la totalidad del presupuesto 
sanitario nacional. El informe intermedio del PNUD sobre los ODM  
correspondiente a 2007 ponía de relieve que unos sistemas sanitarios deficientes constituyen un grave obstáculo para la consecución de 
dichos objetivos.
RECURSOS HUMANOS
La Comisión no cuenta con suficiente asesoramiento especializado
 18.  Aunque la propia Comisión reconoció en 2004 que le faltaba asesora-
miento especializado, alegando como motivo los limitados importes 
asignados al sector de la salud20, el Tribunal constató que el problema 
persistía y que no se había trazado ninguna estrategia de recursos 
humanos para resolverlo. De las 37 delegaciones del África subsaha-riana que respondieron a la encuesta del Tribunal, trece disponían de 
un total de 18 personas con título universitario en el campo médico
21 
y cuatro de ellas únicamente disponen de funcionarios, de los cuales 
sólo uno estaba dedicado plenamente a tratar de cuestiones sanita-
rias22. El Tribunal detectó diversos problemas durante sus controles 
sobre el terreno (véase el recuadro 2). No sólo es esencial contar con 
asesoramiento especializado en las delegaciones de países en los que 
la salud constituye un sector prioritario del FED, sino facilitar a otras 
delegaciones el acceso a este tipo de asesoramiento para hacer frente 
a las necesidades siguientes:
gestionar los aspectos sanitarios de los programas de apoyo pre- a) 
supuestario general;
respaldar las operaciones del Fondo Mundial en el país y proceder b) 
a su seguimiento;
supervisar mejor los proyectos sanitarios Intra-ACP y los finan- c) 
ciados por las líneas presupuestarias generales;garantizar que se aborden los problemas generados por el VIH/ d) 
SIDA en todas las intervenciones comunitarias.18 En particular, fue lanzado 
en 2003 un plan de ayuda 
de emergencia del presidente 
de los Estados Unidos contra el SIDA (PEPFAR) para 
facilitar 15 000 millones de 
dólares a la lucha contra esta 
enfermedad por un período 
quinquenal en 15 países, de los cuales 12 pertenecían al 
África subsahariana (incluida 
la República de Sudáfrica). 
19 Conforme a la encuesta 
demográfica y sanitaria de 2005, 
la incidencia del VIH en Etiopía es del 1,4 % y en Malí, del 1,9 %. 
20 Segundo informe sobre los 
progresos del Programa de acción 
comunitaria, SEC(2004) 1326 final de 26 de octubre de 2004. 
21 Cuatro funcionarios, cinco 
agentes locales, siete agentes 
contractuales y dos expertos sin 
gran experiencia. 
22 Cinco agentes locales (de jornada 
completa), siete agentes 
contractuales (tres de jornada 
completa y cuatro de jornada 
parcial) y dos expertos sin 
gran experiencia (ambos 
de jornada parcial) trabajan asimismo en cuestiones ligadas 
al campo médico. 
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana18
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana 19.  Los servicios centrales de la Comisión no disponen de suficientes exper-
tos sanitarios para facilitar un respaldo idóneo a las delegaciones  
del África subsahariana. En la DG Desarrollo trabajan tres funcio-narios, pero sólo uno de ellos es un profesional del campo médico, 
y tres expertos nacionales e internacionales en comisión de servicio 
se ocupan de cuestiones de política sanitaria para todos los países en desarrollo y de cuestiones de programación en los países ACP.  EuropeAid sólo cuenta con dos profesionales de este ámbito para  
respaldar las 41 delegaciones del África subsahariana.
 20.  Una medida positiva adoptada recientemente por la Comisión para reme-
diar la falta de asesoramiento especializado en las delegaciones fue 
nombrar para el África austral un asesor regional de VIH/SIDA con  
base en la delegación de Pretoria, pero se trata de un caso aislado. 
Las delegaciones podrían además cooperar más estrechamente con expertos sanitarios nombrados por ECHO a escala regional en países en situación postbélica. Algunas delegaciones también han recurrido a otros donantes, incluidos los Estados miembros de la UE, para obte-
ner el necesario asesoramiento especializado; sin embargo, tal coope-
ración sigue siendo limitada y generalmente no está formalizada,  
con lo cual el mandato dado por la Comisión a los Estados miembros 
carece de la necesaria precisión y no garantiza que la primera con-serve sus atribuciones.
RITMO DE LA FINANCIACIÓN COMUNITARIA 
AL SECTOR DE LA SALUD
 21.  Un aspecto importante de la política seguida desde 2000 por la Comisión 
con respecto al sector de la salud ha sido el compromiso de acele-rar su ayuda, sobre todo la destinada a combatir las enfermedades ligadas a la pobreza (véase el apartado 2). La previsibilidad de la  
financiación reviste igualmente una importancia fundamental si se 
quiere que los países beneficiarios mejoren los procedimientos de  estimación presupuestaria y ejecución de la ayuda exterior. En el  
presente epígrafe se examinan los porcentajes de ejecución de los 
distintos instrumentos y se individualizan factores que influyen en 
su ritmo y grado de previsibilidad.
INTERVENCIONES DEL FED EN EL SECTOR DE LA SALUD
La ayuda del FED al sector de la salud se aceleró 
en el noveno FED
 22.  El ritmo de ejecución de las intervenciones del noveno FED en el sector 
de la salud en el África subsahariana aumentó considerablemente  con respecto al octavo FED (véase el cuadro 4 ). La descentralización 
contribuyó en gran medida a esta aceleración del ritmo de desem-
bolso. Según la encuesta del Tribunal, el 77 % de las delegaciones 
consideraban que la descentralización había aumentado la rapidez 
de ejecución de los proyectos FED.
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana19
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana 23.  Dado que la Comisión asigna fondos para todo el período previsto en sus 
documentos estratégicos por país, se cuenta con una base sólida para 
garantizar una financiación previsible, si bien el Tribunal considera que, 
pese a la descentralización, la complejidad de los procedimientos de lici-
tación (para obras, suministros y servicios) y de aprobación y ejecución de los programas de trabajo afectan negativamente al ritmo y al grado 
de previsibilidad de la financiación del sector de la salud por el FED.
APOYO PRESUPUESTARIO GENERAL
El ritmo de desembolso por la Comisión es rápido 
pero la previsibilidad sigue constituyendo un problema
 24.  En el octavo y el noveno FED el apoyo presupuestario general resultó ser un 
instrumento de rápido desembolso tal y como se muestra en el cuadro 5 . El 
hecho de que los programas duren por lo general tres años y se establez-can dotaciones indicativas por seis años en los documentos estratégicos 
por país contribuye a que resulte también un instrumento previsible.CUADRO 4
COMPARACIÓN DE LOS PORCENTAJES DE LAS INTERVENCIONES 
DEL FED EN FAVOR DE LA SALUD EN EL ÁFRICA SUBSAHARIANA OBJETO 
DE DESEMBOLSO EN LOS CINCO PRIMEROS AÑOS DEL 8º Y DEL 9º FED
Porcentaje acumulado de los compromisos del FED en favor 
de la salud en los cinco primeros años del FED
8º FED 9º FED1
Primer año 0 % 0 %Segundo año 1 % 3 %Tercer año 3 % 13 %Cuarto año 8 % 25 %Quinto año 18 % 39 %
1 Con exclusión de las transferencias al Fondo Mundial (véase el apartado 26).
COMPROMISOS DEL APOYO PRESUPUESTARIO GENERAL OBJETO 
DE DESEMBOLSO EN LOS CINCO PRIMEROS AÑOS DEL 8º Y DEL 9º FED
Porcentaje acumulado de los compromisos del apoyo 
presupuestario general en los cinco primeros años del FED
8º FED 9º FED
Primer año 12 % 5 %
Segundo año 22 % 18 %Tercer año 31 % 38 %Cuarto año 55 % 57 %Quinto año 71 % 74 %CUADRO 5
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana2020
 25.  El Tribunal observó sin embargo que la rapidez y la previsibilidad del 
instrumento se veían reducidas por las siguientes causas:
retrasos en los países que presentaban solicitudes admisibles de a) 
pagos, debido sobre todo a sus dificultades de recogida de datos 
ligados a los indicadores de resultados (p. ej. Burundi, Kenia,  Malí);algunos países perdían el derecho a recibir apoyo presupuestario b) 
general, con lo cual éste se suspendía y consiguientemente se  
reducía la ayuda a los presupuestos de sanidad: así sucedió en  cuatro (Etiopía, Kenia, Lesotho, Malawi) de los seis países fisca-
lizados por medio de controles documentales y sobre el terreno 
por el Tribunal, aunque éste constató que en Etiopía la comunidad 
internacional había encontrado otro mecanismo eficaz para garan-
tizar un flujo de fondos continuo al sector de la salud y a otros sectores clave (véase el recuadro 3). Una ventaja de emplear el apoyo presupuestario sectorial, paralelamente al apoyo presu-puestario general, es que a veces el primero puede seguir utili-
zándose cuando se ha suspendido el segundo.
FONDO MUNDIAL
El Fondo Mundial ha desembolsado un volumen considerable 
de fondos pero el ritmo de dicho desembolso ha sido más lento 
que el de los FED
 26.  Uno de los objetivos perseguidos en la creación del Fondo Mundial era 
establecer un mecanismo de ayuda más rápido (véase el apartado 2). Aunque las contribuciones de la Comisión al Fondo Mundial, que  
comenzaron en el noveno FED, han acelerado el ritmo con que esta institución desembolsa en general los compromisos del FED en el  sector de la salud (véase el cuadro 6 ), los pagos al Fondo Mundial  
no constituyen sino la primera etapa del proceso destinado a hacer llegar la ayuda al beneficiario final.
RECUADRO 3
En Etiopía el apoyo presupuestario general fue suspendido en 2005 debido a la situación política. Con el ﬁ  n de garantizar 
sin embargo el mantenimiento de la ayuda exterior a servicios clave, incluidos los sanitarios, la comunidad internacional 
puso en marcha un nuevo programa multisectorial de «protección de servicios básicos» para apoyar directamente a las 
autoridades regionales. Este enfoque ayuda a reducir el riesgo de que la suspensión del apoyo presupuestario general 
pueda comprometer esfuerzos de años para mejorar los servicios sanitarios.APOYO PRESUPUESTARIO A ETIOPÍA
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana21
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsaharianaINCIDENCIA DE LOS DESEMBOLSOS DEL FONDO MUNDIAL EN EL RITMO 
DE DESEMBOLSO DE LOS COMPROMISOS DEL FED EN FAVOR DE LA SALUD
Porcentaje acumulado de los compromisos del FED en favor de la salud 
en los cinco primeros años del FED
8º FED9º FED 9º FED
(excluido el  
Fondo Mundial)(incluido el 
Fondo Mundial)
Primer año 0 % 0 % 22 %Segundo año 1 % 3 % 24 %Tercer año 3 % 13 % 31 %Cuarto año 8 % 25 % 46 %Quinto año 18 % 39 % 55 %CUADRO 6
 27.  El Fondo Mundial ha resultado eficaz a la hora de aumentar el volu-
men general de pagos para combatir el VIH/SIDA, la malaria y la  
tuberculosis hasta alcanzar la cifra de 2 931 millones de USD en el período 2002-2007 con destino al África subsahariana. Ahora bien, 
como se expone en el cuadro 7 , el ritmo de desembolsos efectuados 
por el Fondo Mundial a los países del África subsahariana resulta infe-
rior a las intervenciones del FED en el sector de la salud. En la primera 
ronda de subvenciones iniciada en 2002, al final del quinquenio de 
ejecución, sólo se había desembolsado el 73 % del presupuesto. El 
análisis llevado a cabo por el Tribunal no pone de manifiesto que haya progresado el ritmo de desembolso de las subvenciones del Fondo 
Mundial aprobadas los años siguientes.
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana22
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana 28.  Aparte del legítimo énfasis atribuido por el Fondo Mundial a la finan-
ciación orientada a los resultados, y la consiguiente reducción de los desembolsos por subvenciones menos eficaces, otros dos factores  
afectan al ritmo de desembolso:
las dificultades experimentadas por algunos receptores de las  a) 
subvenciones del Fondo Mundial para establecer sistemas finan-
cieros, de contratación pública y de seguimiento que respondan a las normas exigidas por dicho organismo, y para desembolsar 
los fondos con rapidez; 
la existencia de nuevas fuentes de financiación (como el PEPFAR) b) 
que aportan fondos simultáneamente a las subvenciones del Fondo 
Mundial ha reducido la capacidad de absorción de los países.
 29.  A diferencia del FED, las ayudas del Fondo Mundial se aprueban sobre la 
base de rondas de financiación anuales. Los países no saben si será aprobada su solicitud de financiación y por qué importe. Así, en los primeros seis años del Fondo Mundial sólo se aprobó realmente el 
39 % de las solicitudes de ayuda presentadas para financiación. CUADRO 7
COMPARACIÓN DEL PORCENTAJE ACUMULADO DE DESEMBOLSOS 
DEL FONDO MUNDIAL Y DE LAS INTERVENCIONES DEL FED EN FAVOR DE LA SALUD EN EL ÁFRICA SUBSAHARIANA
Fondo MundialIntervenciones del FED 
en favor de la salud
Primer año 2 % 1 %Segundo año 13 % 25 %Tercer año 26 % 36 %
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana23
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana 30.  El Tribunal examinó los tres principales instrumentos utilizados para mejorar 
los servicios sanitarios: el apoyo presupuestario, los proyectos y el Fondo 
Mundial. En el presente epígrafe se examina el grado de eficacia de dichos instrumentos y si la Comisión ha llevado a cabo una buena gestión 
y los ha combinado de forma coherente. El anexo III  ofrece una visión 
general de la situación en cinco países visitados por el Tribunal.
APOYO PRESUPUESTARIO
UTILIZACIÓN DEL APOYO PRESUPUESTARIO POR LA COMISIÓN 
El apoyo presupuestario es un instrumento que puede desempeñar 
un papel fundamental en la mejora de los servicios sanitarios
 31.  El apoyo presupuestario puede contribuir de forma esencial a mejorar 
los servicios sanitarios al aumentar los fondos a disposición de los 
gobiernos para sus presupuestos de salud, permitiéndoles así desarro-
llar dichos servicios (condición necesaria para la consecución de los 
ODM), y reforzar el marco político e institucional a través del diálogo 
a ese nivel y la asistencia técnica. La Comisión, uno de los mayores 
proveedores de apoyo presupuestario, lo define como la transferencia de recursos financieros de un organismo de financiación externa al 
Tesoro público de un país socio, siempre que éste haya respetado  
las condiciones fijadas para el pago
23. Aunque la Comisión distingue 
entre apoyo presupuestario general y apoyo presupuestario sectorial, 
la distinción resulta menos clara en la práctica:
  «El apoyo presupuestario se define mejor dentro de un espectro. En un 
extremo, nos encontramos con el apoyo presupuestario general, en el que el diálogo y las condiciones se centran en las cuestiones macroeco-nómicas e intersectoriales. En el otro extremo se sitúa el apoyo presu-
puestario sectorial, orientado exclusivamente a cuestiones específicas 
a determinados sectores. Entre los dos extremos, se encuentra el apoyo presupuestario general que se acompaña de condiciones y diálogo secto-
riales y las operaciones de apoyo presupuestario sectorial que implican 
condiciones y diálogo de carácter macroeconómico y transversal»
24.
El apoyo presupuestario sectorial ha sido poco utilizado, 
mientras que la contribución del apoyo presupuestario general a la mejora de los servicios sanitarios no está clara
 32.  El apoyo presupuestario sectorial resulta especialmente apto, al estar 
orientado a un solo sector, para facilitar ayuda sanitaria, pero a pesar 
de que la Comisión ha seguido desde 2000 la política de incrementar 
su utilización, sólo dos países del África subsahariana (Mozambique y Zambia) recibieron en la práctica apoyo presupuestario al sector 
de la salud en el marco del noveno FED. Una de las razones es que 
por lo general la Comisión ha utilizado el apoyo presupuestario al  
sector de la salud sólo en los países en que es prioritario, lo que no 
sucede con frecuencia. Otra razón estriba en que uno de los crite-
rios de admisión a las ayudas es que el país cuente con una política 
sanitaria bien definida, lo cual no es el caso de algunos países.GESTIÓN Y EFICACIA 
DE LOS INSTRUMENTOS
23 Orientaciones de la Comisión 
Europea de 2007 sobre el 
apoyo presupuestario general (página 10). 
24 Nota sobre el apoyo 
presupuestario sectorial 
elaborada en el taller de Dublín 
de noviembre de 2005 por la 
asociación estratégica para África, un grupo de donantes bilaterales 
y multilaterales. 
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana24
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana 33.  La Comisión ha recurrido al apoyo presupuestario general en mucha mayor 
medida que al apoyo presupuestario sectorial, habiéndose beneficiado 
de él 21 países del África subsahariana en el marco del noveno FED. La Comisión ha preferido recurrir a esta forma de apoyo presupuestario 
y, contrariamente a la práctica seguida respecto del apoyo presupues-
tario sectorial, autoriza su utilización paralelamente a la financiación de dos sectores prioritarios. A ello se añade que hay más países que pueden acceder al apoyo presupuestario general, dado que una de las 
condiciones de acceso es la existencia de una política nacional global, 
en vez de específica, aun cuando la eficacia de esta política nacional dependa en gran medida de la calidad de las políticas sectoriales. 
Aunque el apoyo presupuestario general engloba un abanico mayor 
de objetivos que el sectorial, puede contribuir también a mejorar los 
servicios sanitarios si incluye en su concepción una dimensión sectorial 
(véase el apartado 31). Éste ha sido el caso tradicionalmente de los programas de apoyo presupuestario general de la Comisión dada la prioridad concedida por ésta a los sectores de la salud y la educación y la inclusión en el primero de ellos de la condicionalidad y de dispo-
siciones relativas al diálogo político con los gobiernos.
 34.  El Tribunal constató discrepancias sin embargo entre los distintos ser-
vicios de la Comisión (en especial entre macroeconomistas y profe-sionales del campo médico), en torno a la cuestión de si el apoyo  
presupuestario general debía tener o no una dimensión sectorial. La 
encuesta del Tribunal puso de manifiesto que la mayoría de las dele-
gaciones consideraba que la mejora de los servicios sanitarios cons-
tituía un objetivo fundamental del instrumento (véase el cuadro 8 ). 
Por otro lado, el manual revisado de 2007 sobre apoyo presupuestario 
general redujo considerablemente la dimensión sectorial del instru-mento en comparación con la edición anterior del manual de 2002, 
al estar menos centrado en mejorar los servicios sanitarios.
CUADRO 8
CALIFICACIÓN POR LAS DELEGACIONES DE LA IMPORTANCIA 
DE LOS OBJETIVOS DEL APOYO PRESUPUESTARIO GENERAL
12345 S / O Media Objetivos del APG
1 1 1 7 18 2 4,43 Reducción de la pobreza1 0 1 10 16 2 4,43 Mejora de la gestión de las ﬁ  nanzas públicas
1 1 3 11 12 2 4,14 Establecimiento de la estabilidad macroeconómica1 2 4 14 7 2 3,86 Armonización de los procedimientos de ayuda1 0 8 12 7 2 3,86 Mayor previsibilidad de la ﬁ  nanciación
1458 1 02 3,79 Mejora de los servicios sanitarios
14689 2 3,71 Mejora de los servicios de enseñanza
3 5 0 9 10 3 3,67 Reducción de los costes de transacción de la ayuda
(1 = Sin importancia, 5 = Muy importante, S/O = Sin opinión)
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana25
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsaharianaEFICACIA DEL APOYO PRESUPUESTARIO GENERAL 
PARA LA MEJORA DE LOS SERVICIOS SANITARIOS
 35.  Es un hecho reconocido que resulta muy difícil evaluar la eficacia del 
apoyo presupuestario general. Una evaluación conjunta llevada a cabo 
por los donantes en 2006 constituyó un paso importante en este  sentido, pero no dejó de tener sus limitaciones y la Comisión sigue trabajando para establecer una metodología de evaluación apropiada. 
Al valorar la eficacia del instrumento, el Tribunal se centró en los  
aspectos siguientes
25:
si los recursos financieros aportados estaban vinculados a un  a) 
aumento de los importes asignados a los presupuestos de sanidad 
nacionales y los pagos a cargo de ellos, y si dichos recursos eran 
susceptibles de utilizarse para la finalidad prevista; si el marco político e institucional del sector de la salud favorecía b) 
la prestación eficaz de servicios;si las delegaciones participaban en un diálogo político sobre el c) 
sector de la salud que pudiera conducir a una utilización más  
eficaz del apoyo presupuestario general; 
si los objetivos de los indicadores de resultados seleccionados  d) 
para el sector de la salud como elementos de condicionalidad  del apoyo presupuestario general han podido cumplirse y eran  
adecuados.
Recursos financieros: en la mayoría de los países controlados, 
el apoyo presupuestario general no se ha vinculado 
a un incremento de los recursos presupuestarios destinados 
al sector de la salud 
 36.  El Tribunal observó que en la mayoría de los países controlados el apoyo 
presupuestario general no incrementó los recursos asignados al  presupuesto de sanidad nacional (véase el recuadro 4), debido en  importante medida a que en algunos casos los países beneficiarios decidieron no aumentar los gastos presupuestarios de un ejercicio concreto por un importe equivalente al apoyo presupuestario reci-bido sino emplear los fondos para reducir su déficit fiscal (véase el subapartado 12 b)). Tampoco la Comisión ha alentado sistemática-mente a los países a incrementar sus presupuestos de sanidad nacio-nales mediante la introducción de los correspondientes indicadores de resultados en los convenios de financiación celebrados en el marco del apoyo presupuestario general. En efecto, las dotaciones presu-puestarias al sector de la salud sólo figuraban como indicadores de resultados para cinco países de un total de doce.25 La evaluación del Tribunal 
se basó fundamentalmente 
en programas de apoyo 
presupuestario general llevados 
a cabo en Burundi, Etiopía, Kenia, 
Lesotho, Malawi y Malí, y también 
tiene en cuenta el trabajo de auditoría realizado en otros países 
en el contexto de la declaración de 
fiabilidad de los FED, en particular 
Ghana, Guinea Bissau, Madagascar, 
Mozambique, Níger y Sierra Leona. 
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana26
EL APOYO PRESUPUESTARIO GENERAL Y SU INCIDENCIA 
EN LOS PRESUPUESTOS DE SANIDAD NACIONALESRECUADRO 4
En Burundi, aunque el plan nacional de desarrollo sanitario para 2006-2010 preveía el aumento de las dotaciones presupues-
tarias asignadas al sector de la salud de un 3,6 % al 15 % en 2010, dichas dotaciones se redujeron en 2007 hasta un porcentaje de tan sólo el 2 %.
En Etiopía, las dotaciones y los gastos presupuestarios siguieron siendo bajos durante todo el período examinado (2002-2007), 
dejando a los servicios sanitarios expuestos a un grave déﬁ  cit de ﬁ  nanciación. Aunque el PRBS 2 (apoyo presupuestario a la 
reducción de la pobreza) tenía como objetivo aumentar el presupuesto de sanidad de un 6,8 % en 2003 al 7,3 % en 2004, la 
parte correspondiente al sector de la salud dentro del presupuesto se redujo de hecho al 6,5 %. Aunque, en términos gene-
rales, los gastos recurrentes ligados a la pobreza aumentaron en Etiopía de forma signiﬁ  cativa tras el año 2000, no sucedió 
lo mismo con el sector de la salud, cuya parte proporcional dentro de dichos gastos fue tan sólo del 15 %. 
En Malí, el convenio de ﬁ  nanciación del apoyo presupuestario general preveía que la parte correspondiente al sector de la 
salud en el presupuesto operativo nacional aumentase de un 10,5 % al 11,5 % para el período 2002-2005. Sin embargo, no 
sólo no aumentó sino que en 2005 se redujo al 10,2 %.
En Kenia, las dotaciones presupuestarias asignadas al sector de la salud ascendieron al 9 % en 2005-2006 frente a los porcentaj es 
del 7 % al 7,5 % registrados en ejercicios anteriores, pero los gastos en 2005-2006 se limitaron sólo al 5,7 %, lo que signiﬁ  ca 
que han ido descendiendo todos los años desde 2001-2002, cuando representaban el 9 % del total de gastos públicos.
En Malawi, durante los dos primeros años (2005-2007) posteriores a la reanudación del apoyo presupuestario general, 
el Gobierno otorgó prioridad al reembolso de la deuda interna y el presupuesto de sanidad se mantuvo simplemente en 
el 10,7 %, porcentaje inferior al de algunos ejercicios anteriores. Ahora bien, se ha previsto un incremento considerable de 
este presupuesto para 2007-2008.
En Lesotho, los gastos efectuados en el sector de la salud se mantuvieron en los niveles anteriores pese al empeoramiento 
de la crisis sanitaria.La «interpretación dinámica» por la Comisión de los requisitos de acceso al apoyo presupuestario general compromete la utilización 
eficaz de los fondos destinados a mejorar los servicios sanitarios 
 37.  La eficacia del apoyo presupuestario general a la hora de mejorar los servicios 
sanitarios no sólo depende del volumen de fondos destinados al gasto en este campo sino también de la solidez de los sistemas públicos de gestión financiera que intervienen en su utilización. Como resultado de lo que 
la Comisión denomina una «interpretación dinámica» de los requisitos 
de acceso, los países del África subsahariana pueden seguir teniendo derecho al apoyo presupuestario general pese a su escasa capacidad de 
gestión financiera, lo que conlleva un alto riesgo de que el gasto público 
termine siendo ineficiente e ineficaz. El riesgo es aún mayor cuando se 
trata de fondos destinados al sector de la salud debido a la complejidad 
del circuito (compuesto por lo general de varios estratos administrativos) que se sigue para facilitar recursos a quienes se encargan de dispensar los servicios en primera línea. El Tribunal constató que los controles de gastos públicos o las auditorías de seguimiento de los mismos, a pesar 
de su escasa frecuencia, han permitido identificar pérdidas significativas 
de recursos públicos en los gastos sanitarios de carácter no salarial que 
podrían tener graves consecuencias para la prestación de servicios en este 
terreno
26. Además, es un hecho admitido que la compra de medicamentos 
a través de almacenes farmacéuticos centrales encierra graves riesgos.26 Véase, por ejemplo, « Public 
Expenditure Tracking Surveys  – 
Quantitative Service Delivery 
Surveys in Subsaharan Africa : 
A Stocktaking Study ». Bernard 
Gauthier. HEC Montreal, septiembre de 2006. Estudio 
encargado por el Banco Mundial. 
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana27
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana 38.  Los programas financiados por el apoyo presupuestario general no han 
previsto suficientemente estos riesgos. El manual de 2002 sobre dicho 
apoyo requería no sólo la evaluación inicial de la calidad en la ges-tión de las finanzas públicas, sino también la realización durante la 
ejecución del programa de auditorías financieras y pruebas de con-
formidad, sobre todo en los sectores sociales. Este tipo de controles resulta aún más necesario cuando la capacidad de las entidades fisca-lizadoras superiores es escasa, como suele ocurrir en esos países. Pese 
a esta circunstancia, no se llevaron a cabo en la práctica controles 
de este tipo y la Comisión suprimió su realización obligatoria en el manual de 2007, en el que hizo constar además que no iba a proceder 
a un seguimiento de los recursos transferidos a los tesoros públicos 
nacionales. Ello contradice la política seguida en materia de apoyo 
presupuestario sectorial, consistente en controlar la utilización de los 
recursos y examinar más atentamente la cadena de resultados, desde dichos «recursos» hasta las «realizaciones» y los «resultados»
27. El Tri-
bunal comparte la opinión manifestada por el Parlamento Europeo de que ello constituye otra ventaja del apoyo presupuestario sectorial en relación con el general en términos de eficacia potencial
28.
Al utilizarse el apoyo presupuestario general para mejorar 
los servicios sanitarios no se presta suficiente atención al refuerzo del marco político e institucional
 39.  El Tribunal constató que en dos países visitados, Malawi y Malí, era pro-
bable que aumentara la eficacia del apoyo presupuestario general  
al sector de la salud gracias a la existencia de una política sanitaria 
sólida y respaldada por los donantes a través de un enfoque sectorial 
global. Ahora bien, según la encuesta de la fiscalización, faltaba este enfoque en la mitad aproximada de los países que habían recibido 
apoyo presupuestario general en el noveno FED, o estaba previsto que lo recibieran en el décimo FED. Ello hace pensar que la Comisión no ha prestado suficiente atención a que existan enfoques sectoriales 
globales para que el apoyo presupuestario general contribuya de  modo eficaz a la mejora de los servicios sanitarios.
 40.  Los ministerios de sanidad tienden a figurar entre los más débiles, par-
ticularmente en los niveles local y regional a los que algunos países han delegado competencias masivamente. Esta limitada capacidad institucional constituye una traba para el desarrollo y la ejecución de políticas sanitarias sólidas. La Comisión ha seguido la política  
de facilitar asistencia técnica para reforzar los ministerios encarga-
dos de sectores prioritarios y los ministerios de hacienda, finalidad 
para la cual se ha reservado aproximadamente el 10 % del apoyo  
presupuestario general
29. Sin embargo, sólo uno de los doce países 
(Níger) receptores del apoyo presupuestario general que fiscalizó el 
Tribunal había asignado fondos a la prestación de asistencia técnica específica al ministerio de sanidad. El manual de 2007 sobre apoyo 
presupuestario general no contempla ya la prestación de asistencia 
técnica a los ministerios sectoriales.27 Orientaciones de la Comisión 
Europea de 2007 sobre programas 
de apoyo sectorial, julio de 2007. 
28 Resolución del Parlamento 
Europeo de 22 de abril de 2008 
que contiene las observaciones 
que forman parte integrante de 
la Decisión por la que se aprueba 
la gestión en la ejecución del presupuesto general relativo 
al ejercicio 2006, sección III – 
Comisión, apartado 225. 
29 Asistencia de la Comunidad 
a los programas de reformas 
económicas y al ajuste estructural: balance y perspectivas. 
COM(2000) 58 final. Bruselas, 
4 de febrero de 2000. 
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana28
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsaharianaLa Comisión no ha aprovechado plenamente las posibilidades 
de diálogo sobre el sector de la salud para intensificar 
la eficacia del apoyo presupuestario general
 41.  Una de las ventajas potenciales del apoyo presupuestario es la posibilidad 
de intensificar su eficacia mediante el diálogo político entre donantes 
y gobiernos beneficiarios. Aunque el Tribunal llegó a la conclusión, a raíz de su encuesta, de que la gran mayoría de las delegaciones  participaba directamente en el diálogo sobre el sector de la salud, también constató una serie de deficiencias en la calidad y la profun-
didad de dicho diálogo que se exponen a continuación:
el escaso asesoramiento sanitario con que cuentan las delegacio- a) 
nes (véase el apartado 18) no favorece un diálogo de gran calidad. 
La Comisión se ha esforzado por encontrar expertos económi-cos para ocuparse del apoyo presupuestario general, pero no ha 
formado equipos más amplios que incluyan expertos en sanidad 
(y enseñanza). Aunque en determinadas circunstancias existe la 
posibilidad de recurrir a representantes de otros donantes, sólo 
dos delegaciones recurrieron a ellos y sin que mediara un mandato 
oficial por escrito (véase el apartado 20);
no está claro qué nivel de profundidad pueden alcanzar las dele- b) 
gaciones en el diálogo sectorial cuando se trata del apoyo pre-
supuestario general (véase el apartado 34);
las conversaciones sobre la consecución de objetivos ligados a indi- c) 
cadores de resultados deben servir de base para establecer un diá-
logo más amplio en el sector de la salud, pero el Tribunal observó que el diálogo se centraba sobre todo en indicadores específicos, en vez de abordar cuestiones sanitarias más amplias, y en el importe de los tramos variables por cada indicador, en lugar de basarse en 
los factores subyacentes que influyen en los resultados.
Sólo se alcanzó la mitad de los objetivos de los indicadores 
de resultados y sus mecanismos de utilización adolecen de insuficiencias
 42.  Una parte encomiable de la política seguida desde 2000 por la Comisión 
respecto del apoyo presupuestario general ha sido la búsqueda de resul-
tados. Así pues, un porcentaje aproximado del 30 % de dicho apoyo se 
desembolsa por medio de los denominados pagos por tramos variables 
en función del cumplimiento de los objetivos ligados a los indicadores de resultados. Para aumentar su pertinencia y su asunción por los gobier-
nos beneficiarios, los indicadores proceden cada vez de los documentos 
estratégicos de reducción de la pobreza de dichos gobiernos. La nece-
sidad de medir los resultados se ha traducido además en un esfuerzo 
considerable por reforzar los sistemas estadísticos nacionales. 
 43.  El Tribunal examinó el grado de cumplimiento de los objetivos ligados a los 
indicadores de resultados en el sector de la salud que figuraban en los 
convenios de financiación de la Comisión, y llegó a la conclusión de que globalmente sólo se había alcanzado el 50 % de los objetivos. Ello 
plantea interrogantes en torno a la eficacia de los programas del apoyo 
presupuestario general a la hora de mejorar los servicios sanitarios.
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana29
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana 44.  El Tribunal observó que la utilización de los indicadores de resultados 
en el sector de la salud estaba influida por diversos factores que  
también reducían la eficacia del apoyo presupuestario general a la hora de contribuir a la mejora de los servicios sanitarios:
el valor de incentivo de los objetivos de los indicadores puede dis- a) 
minuir a causa del importe relativamente escaso asignado a cada indicador y también de la política seguida por la Comisión de  emplear los fondos no utilizados para otras ayudas concedidas al país en el marco del FED cuando no se habían desembolsado los 
tramos variables por incumplimiento de objetivos;
los gobiernos también tenían menos incentivos cuando se selec- b) 
cionaban indicadores sobre los que carecían de suficiente control; 
en ese caso la relación con el apoyo presupuestario general era 
menor;los datos utilizados carecían con frecuencia de fiabilidad, por lo c) 
que a veces era difícil determinar si se había alcanzado el objetivo 
o no, especialmente cuando los indicadores se medían en períodos 
relativamente cortos de doce meses, lo que significa que a veces 
los cambios eran difíciles de detectar;
los objetivos algunas veces eran escasamente ambiciosos y otras d) 
demasiado;los indicadores no abordaban suficientemente los aspectos cua- e) 
litativos de la atención sanitaria.
 45.  El Tribunal examinó asimismo si el apoyo presupuestario general había 
contribuido eficazmente de modo más específico a mejorar los servi-cios sanitarios prestados a las capas menos favorecidas de la pobla-ción. El análisis por la OMS de las políticas sanitarias contenidas en los documentos estratégicos de reducción de la pobreza ha puesto 
de relieve la escasa orientación general de estas políticas a la lucha 
contra la pobreza. Esta conclusión fue corroborada por numerosas  
pruebas obtenidas por el Tribunal sobre la elevada concentración de 
personal y servicios sanitarios en las zonas urbanas. A ello se añade que los indicadores de resultados de la Comisión para el sector de la 
salud rara vez incluyen la dimensión de la pobreza, pese a que ello 
habría permitido concentrar las mejoras en los servicios sanitarios 
prestados a las capas menos favorecidas de la población o a las zonas 
más pobres del país.
 46.  El Tribunal preguntaba a las delegaciones en su cuestionario cómo juz-
gaban la eficacia de la contribución aportada por el apoyo presupues-tario general a la mejora de los servicios sanitarios y al cumplimiento de otros objetivos. Las respuestas facilitadas confirmaron las dudas del Tribunal sobre la eficacia de dicho apoyo, tal y como se presta actualmente, a la hora de mejorar los servicios sanitarios. A partir  de una escala de 1 (escasa) a 5 (elevada), las delegaciones situaron dicha eficacia en tan sólo el 2,77, es decir el nivel más bajo de los  ocho objetivos fijados para el apoyo presupuestario general (véase el cuadro 9 ).
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana30
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsaharianaCALIFICACIÓN POR LAS DELEGACIONES DE LA EFICACIA DE LA CONTRIBUCIÓN DEL 
APOYO PRESUPUESTARIO GENERAL A LA MEJORA DE LOS SERVICIOS SANITARIOS
12345 S / O Media Objetivos del APG
11589 5 3,96 Establecimiento de la estabilidad macroeconómica
0 0 6 15 3 5 3,88 Mejora de la gestión de las ﬁ  nanzas públicas
1 1 5 13 5 4 3,80 Armonización de los procedimientos de ayuda2 1 6 10 5 5 3,63 Reducción de los costes de transacción de la ayuda15793 4 3,32 Mayor previsibilidad de la ﬁ  nanciación
17662 7 3,05 Reducción de la pobreza
17842 7 2,95 Mejora de los servicios de enseñanza
38452 7 2,77 Mejora de los servicios sanitarios
(1 = Sin importancia, 5 = Muy importante, S/O = Sin opinión)CUADRO 9
PROYECTOS
 47.  Tradicionalmente la Comisión consideraba que los proyectos constituían 
el principal instrumento para ejecutar su ayuda al desarrollo, pero 
desde 2000 optó preferentemente por el apoyo presupuestario, lo que 
le ha llevado a abogar en sus manuales de ayuda por que los proyectos 
se utilicen de hecho «en última instancia», cuando el recurso a otros 
instrumentos no resulte factible. El Tribunal examinó una muestra de proyectos para evaluar su eficacia, es decir, si habían cumplido o iban a cumplir previsiblemente sus objetivos. La eficacia de los proyectos se consideraba «satisfactoria» cuando habían conseguido cumplir sus 
objetivos o era probable que los cumplieran, «parcialmente satisfac-
toria» cuando tenían dificultades y habían alcanzado sólo parte de sus 
objetivos e «insatisfactoria» cuando se habían presentado dificultades 
importantes y los objetivos logrados eran pocos o era probable que fueran pocos. El anexo III  expone sucintamente los proyectos con-
trolados sobre el terreno, mientras que el anexo IV  contiene la lista 
completa de los proyectos abarcados por la fiscalización.
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana31
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsaharianaPROYECTOS FED
Los proyectos FED han sido razonablemente eficaces 
por lo general pero su sostenibilidad está en entredicho en la mayoría de los casos
 48.  Los proyectos FED pueden combinar la prestación de asistencia técnica 
con la provisión de material y de infraestructuras. El Tribunal ana-
lizó la eficacia de doce proyectos sanitarios del FED en doce países 
y consideró que era satisfactoria o parcialmente satisfactoria en dos tercios de dichos países, pese al carácter relativamente complejo de 
las intervenciones en el sector de la salud. Las conclusiones del Tribu-
nal sobre la eficacia de los proyectos FED coincidían en gran medida 
con la opinión manifestada por las delegaciones de la Comisión, que 
en la encuesta de la fiscalización atribuían a dicha eficacia una nota del 3,11 conforme a una escala de 1 (escasa) a 5 (elevada). Una carac-
terística positiva de los proyectos FED era su contribución al aumento 
de la calidad de las políticas y los servicios prestados. Por otro lado, 
los proyectos controlados por el Tribunal no estaban focalizados en 
su mayoría a las capas menos favorecidas de la población, aunque  
podían tener un impacto en los niveles regional y local. Además, las 
perspectivas de sostenibilidad de la mayor parte de estos proyectos no eran buenas.
 49.  En su fiscalización el Tribunal identificó los principales factores que 
inciden negativamente en los proyectos sanitarios FED, algunos de 
los cuales son comunes a los proyectos FED pertenecientes a otros sectores. Estos factores son:
los proyectos tienden a ser demasiado ambiciosos, especialmente a) 
en situaciones postbélicas, por la diversidad de actividades y la 
extensión geográfica que abarcan en algunos casos, así como por 
las excesivas expectativas generadas en torno a los resultados que 
pueden lograr sin el apoyo de otros instrumentos; el calendario de ejecución de los proyectos era por lo general  b) 
muy ajustado, primero por los dilatados procesos de autoriza-
ción y adjudicación públicas (véase el apartado 23) y, segundo, 
porque hace falta tiempo para que los cambios introducidos por 
los proyectos arraiguen en las entidades beneficiarias y resulten 
duraderos;
la calidad de la asistencia técnica contratada para estos proyectos c) 
era muy variable, lo que incidía sobremanera en sus resultados;la capacidad de prestación de servicios sanitarios y de colabora- d) 
ción con los proyectos FED también variaba, sobre todo en los  
niveles provincial y local; 
la falta de una política sanitaria sólida reducía la eficacia de los e) 
proyectos y en especial sus perspectivas de sostenibilidad;
las delegaciones no solían disponer de asesoramiento especiali- f) 
zado y por lo general estaban sometidas a presión por lo que no 
podían ejercer el grado de supervisión necesario para optimizar las probabilidades de éxito de los proyectos.
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana32
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsaharianaPROYECTOS INTRAACP
La complejidad de su concepción y ejecución hacen 
que los proyectos Intra-ACP resulten menos eficaces que otros tipos de proyectos
 50.  Los proyectos Intra-ACP abarcan una serie de países de distintas regio-
nes del África subsahariana y la mayoría de los correspondientes al 
noveno FED fueron ejecutados con la ayuda de los organismos de las 
Naciones Unidas. Se controlaron cinco proyectos: en uno de ellos la eficacia se consideró satisfactoria, mientras que en los restantes se 
consideró parcialmente satisfactoria en dos casos e insatisfactoria en 
los otros dos. Este resultado generalmente modesto se debió a los 
siguientes factores ligados a la gestión de este tipo de proyecto:
la concepción de los proyectos reduce su impacto potencial dado a) 
que por lo general implica a gran número de países, cada uno de 
los cuales recibe importes relativamente reducidos para una gran 
variedad de actividades;
la escasa participación de las delegaciones de la Comisión en estos b) 
proyectos gestionados de forma centralizada y las dificultades  
de los servicios centrales de la institución para supervisar ade-cuadamente proyectos que abarcan frecuentemente numerosos 
países;
las dificultades para llegar a un acuerdo sobre las modalidades c) 
de planificación y comunicación de informes entre la Comisión  
y los organismos de las Naciones Unidas, lo que dificulta poste-riormente el cumplimiento de dichas modalidades por parte de estos.
PROYECTOS SANITARIOS FINANCIADOS 
POR LAS LÍNEAS PRESUPUESTARIAS GENERALES
Los proyectos financiados por las líneas presupuestarias 
generales han sido fundamentalmente eficaces, 
salvo los gestionados a nivel central, pero su sostenibilidad 
a menudo está en entredicho
 51.  Los proyectos sanitarios financiados por las líneas presupuestarias gene-
rales se ejecutan principalmente a través de ONG y otras entidades independientes de los Estados. El Tribunal examinó nueve proyectos 
de este tipo en Kenia, Malawi y Malí. La eficacia de tres proyectos fue 
considerada satisfactoria y de los seis restantes, parcialmente satis-
factoria. Las delegaciones de la Comisión manifestaron una opinión 
relativamente positiva sobre estos proyectos en la encuesta del Tribu-nal valorando su eficacia en 3,52 conforme a una escala de 1 (escasa) 
a 5 (elevada). Cuatro proyectos cofinanciados por ONG en Lesotho, 
Malawi, Malí y Suazilandia revelaron con ocasión de su control un  
grado de eficacia similar: en un caso era satisfactoria, mientras que en otros tres casos era parcialmente satisfactoria. 
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana33
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana30 Appraisal of the Two Legal Bases 
on Health, AIDS and Population , 
Ecorys Research and Consulting, noviembre de 2006.  52.  Este tipo de proyecto presenta características especialmente positivas:
están destinados a abordar problemas ligados a la pobreza  a) 
y a menudo prestan servicios primarios en zonas distantes con  menor presencia de los servicios nacionales;en zonas sensibles, como las afectadas por el VIH/SIDA, muchas b) 
personas, especialmente los jóvenes, preferían recibir asistencia de las ONG en vez de acudir a los servicios sanitarios nacionales;estos proyectos eran más fáciles de supervisar por la Comisión  c) 
que los proyectos FED de grandes dimensiones y, en consecuencia, menos expuestos a retrasos (todas sus actividades están reguladas 
en un solo contrato celebrado con las ONG);
los proyectos ofrecían gran visibilidad a cambio de una financia- d) 
ción relativamente reducida.
 53.  Como ya se señaló en una evaluación reciente de las líneas presupues-
tarias destinadas al sector de la salud30, estos proyectos suelen tener 
como puntos débiles su sostenibilidad y su impacto general debido 
a los motivos siguientes:
aunque los reglamentos sobre las líneas presupuestarias generales a) 
destinadas al sector de la salud perseguían promover proyectos innovadores, los procedimientos de la Comisión no preveían la  
participación de funcionarios sanitarios nacionales, por lo que  
los proyectos tenían menos posibilidades de calar en las políticas 
nacionales;
la Comisión no ha establecido un sistema para garantizar la divul- b) 
gación sistemática de la experiencia adquirida gracias a proyectos coronados por el éxito;aunque el éxito de los proyectos puede intensificarse mediante c) 
su financiación por el FED, es necesario para ello que la salud sea 
considerada un sector prioritario y se informe convenientemente 
en la fase de programación de los proyectos a las delegaciones 
y los funcionarios nacionales, dos condiciones que por lo general no se cumplen.
 54.  Otro motivo de preocupación reside en que si bien los proyectos están 
orientados a reducir la pobreza, en el momento de la adjudicación no 
se tienen en cuenta los niveles de pobreza de los distintos países. El 
reglamento de cofinanciación de las ONG trata de resolver progresi-
vamente este problema reduciendo el número de países con derecho a acceder a las ayudas. 
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana34
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana 55.  El Tribunal controló asimismo cinco proyectos sanitarios financiados por 
las líneas presupuestarias generales, cada uno de los cuales abarcaba 
al menos dos países (por lo general más) sin frontera común entre ellos. Al igual que sucede en los proyectos Intra-ACP, sus resultados 
eran inferiores a los de proyectos ejecutados en un solo país debido 
a lo complicado que resulta para las ONG la ejecución de proyectos a menudo complejos en varios países y regiones a la vez, y a la dificul-tad de su seguimiento por los servicios centrales de la Comisión.
FONDO MUNDIAL
GESTIÓN POR LA COMISIÓN DE SU APOYO AL FONDO MUNDIAL 
La Comisión desempeñó un importante papel en la creación del Fondo Mundial pero apenas ha contribuido a apoyar 
o supervisar sus actividades en los países
 56.  Conforme a su política de «aceleración» (véase el apartado 2), la Comisión 
contribuyó de forma significativa a la creación del Fondo Mundial  
y además está representada en la Junta Directiva, y por tanto, en  
posición de influir en los principios generales que rigen su actuación (véase el recuadro 5). El Fondo Mundial no ha tardado en convertirse 
en un protagonista importante en la lucha contra el VIH/SIDA, la  
tuberculosis y la malaria; en 2007 había aprobado subvenciones con 
destino a 136 países por valor de 8 947 millones USD, de los cuales 
casi el 60 % correspondía al África subsahariana.
PRINCIPIOS GENERALES DEL FONDO MUNDIALRECUADRO 5
Actúa como instrumento ﬁ  nanciero, no como organismo ejecutor. • 
Obtiene recursos ﬁ  nancieros adicionales y los multiplica. • 
Apoya programas que los países sienten como propios.• 
Actúa de forma equilibrada por lo que respecta a las diferentes regiones, enfermedades e intervenciones.• 
Adopta un enfoque integrado y equilibrado frente a la prevención y el tratamiento.• 
Evalúa las propuestas mediante procesos de revisión independientes.• 
Establece un proceso de concesión de subvenciones rápido, sencillo e innovador, y actúa con transparencia • 
y responsabilidad.
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana3535
 57.  En el período 2001-2007, la Comisión aportó al Fondo Mundial un total 
de 622,5 millones de euros con cargo a los fondos Intra-ACP del FED 
(330 millones de euros) y las líneas presupuestarias generales des-tinadas al sector de la salud (292,5 millones de euros), lo que repre-
senta el 8,1 % del total de aportaciones al Fondo Mundial y hace de la 
Comisión el cuarto mayor contribuyente. Sin embargo, una evaluación reciente de la gestión del Fondo Mundial ha puesto de manifiesto  que puede tener problemas en absorber las aportaciones crecientes 
de los donantes
31, debido a la falta de capacidad mostrada por algu-
nos países de traducir sus necesidades de ayuda en propuestas de  subvención de calidad aceptable y de hacer efectivas posteriormente 
las subvenciones recibidas. 
 58.  La importante contribución de los servicios centrales de la Comisión 
a la creación del Fondo Mundial, así como los considerables recur-sos asignados a su funcionamiento, contrastan con el limitado papel desempeñado por la mayoría de las delegaciones. Las orientaciones establecidas por los servicios centrales de la Comisión no instruían 
a las delegaciones para apoyar las operaciones del Fondo Mundial, 
sino que sólo las «alentaban» a hacerlo. Las delegaciones no han  
intervenido activamente en ninguno de los tres ámbitos que los ser-
vicios centrales les habían designado:
 a) participar activamente en los Mecanismos de Coordinación de Países 
(MCP) del Fondo Mundial y ayudar a reforzarlos : según la encuesta 
del Tribunal, sólo el 35 % de delegaciones participa en los MCP. 
Las razones aducidas con más frecuencia eran la falta de dotación 
de personal de las delegaciones y el hecho de que el sector de la 
salud no resulta prioritario para la Comisión; b) informar sobre el funcionamiento del Fondo Mundial en los países : 
según la encuesta del Tribunal, sólo el 8 % de las delegaciones informa con regularidad a los servicios centrales, el 59 % facilitaba esta información en ocasiones y un tercio nunca lo había hecho. 
Aunque la Comisión está representada en la Junta Directiva, la  falta de información que recibe de sus delegaciones sobre las  
operaciones del Fondo Mundial reduce su capacidad de actuar  
a ese nivel para intensificar la eficacia de las operaciones;
 c) prestar asistencia técnica para desarrollar las propuestas de sub-
vención y favorecer su ejecución:  ante la falta de capacidad de los 
organismos nacionales para elaborar propuestas de subvención y llevarlas después a la práctica (véase el apartado 57), el Fondo Mundial ha insistido particularmente en la necesidad de que la comunidad internacional preste asistencia técnica al África sub-sahariana con objeto de remediar el problema, pero la Comisión no ha respondido a este requerimiento.31 Evaluación of the Organisational 
Effectiveness and Efficiency of 
the Global Fund to fight AIDS, Tuberculosis and Malaria , octubre 
de 2007 (Macro Consultancy). 
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana36
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsaharianaEFICACIA DEL FONDO MUNDIAL 
El Fondo Mundial ha contribuido de forma significativa 
a la lucha contra el VIH/SIDA, la malaria y la tuberculosis 
pero, para ganar en eficacia, debe recibir de los donantes 
un apoyo complementario a largo plazo en favor de los sistemas sanitarios
 59.  Un instrumento clave para medir la eficacia del Fondo Mundial es el 
constituido por los indicadores de resultados que aplica en relación con lo que él mismo denomina «programas financiados por el Fondo 
Mundial». Estos indicadores se refieren no sólo a los resultados de 
los programas financiados exclusivamente por el Fondo Mundial, sino 
también de los programas que cofinancia con los gobiernos naciona-
les y otras fuentes de ayuda exterior. Resulta pues difícil determinar qué resultados pueden atribuirse específicamente al Fondo Mundial
32. 
De todos modos, está claro que el Fondo Mundial ha contribuido de forma significativa a los resultados que se exponen en el cuadro 10 . 
En los cinco países visitados, el Tribunal constató que esta contribu-
ción había sido especialmente importante en el impulso de la terapia 
antirretrovírica y de asesoramiento sobre el SIDA y su detección, pero 
la prevención de la transmisión de la enfermedad por vía materna  estaba resultando difícil debido a la escasez de efectivos y a cuestio-
nes culturales. Algunas subvenciones a la lucha contra la malaria se 
vieron afectadas por retrasos en la adquisición pública de mosquiteros 
tratados con insecticidas y de medicamentos a base de artemisinina. 
En el anexo III  se exponen con más detalle las intervenciones del  
Fondo Mundial controladas durante la fiscalización.32 Igualmente es difícil determinar 
a partir de los informes sobre los resultados de las subvenciones 
que figuran en el sitio web del 
Fondo Mundial cuál ha sido la 
contribución específica de éste 
a los resultados comunicados en 
relación con cada subvención. 
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana37
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsaharianaCUADRO 10
INDICADORES DE RESULTADOS DEL FONDO MUNDIAL EN RELACIÓN CON SUS 
TRES REGIONES DEL ÁFRICA SUBSAHARIANA A 31. 12. 2007
VIH/SIDA % del 
objetivoActividades
Terapia antirretrovírica (ARV) 93 %1 100 000 personas tratadas con terapia 
antirretrovírica
Asesoramiento y pruebas del VIH 101 % 16 millones de beneﬁ  ciarios
Prevención de la transmisión por 
vía materna (PMTCT)64 %100 000 mujeres embarazadas y seropositivas 
se beneﬁ  ciaron de una formación completa 
sobre este tipo de transmisión
Ayuda a huérfanos 116 %2 millones de huérfanos recibieron atención 
y asistencia
TuberculosisTratamiento DOTS 86 % 800 000 personas recibieron tratamientoMalariaMosquiteros tratados con 
insecticidas (ITN)63 % 35 millones de mosquiteros distribuidos
Tratamiento contra la malaria 
(ACT)43 % 37 millones de tratamientos distribuidos
Otros indicadoresAtención y asistencia 107 %1,7 millones de personas recibieron atención 
y asistencia
Formación 105 %1,8 millones de personas recibieron formación 
para la prestación de servicios
Fuente:  Fondo Mundial.
33 Actas de la reunión de la Junta 
Directiva del Fondo Mundial 
de noviembre de 2007. 
34 «Partners in Impact – Results 
Report 2007 », Fondo Mundial.  60.  El Fondo Mundial está confrontado al problema de determinar si debe 
aplicar una interpretación estricta de su mandato, y dedicarse exclusi-
vamente a las tres enfermedades, u optar por una interpretación más 
amplia y financiar también ayudas a los sistemas sanitarios. En 2007 
el Fondo Mundial manifestó una nueva toma de posición según la  cual iba a destinar «fondos a las acciones dirigidas a fortalecer los sistemas de salud en el marco global del financiamiento de propuestas técnicamente viables relativas a las tres enfermedades»
33. No resulta 
claro todavía cómo este concepto va a materializarse en la práctica 
por la dificultad de aislar los distintos componentes de los sistemas 
sanitarios. El Fondo Mundial ha insistido, no obstante, en que la  
principal ayuda al fortalecimiento de estos sistemas debe proceder 
esencialmente de otros donantes y considera urgente que en sus  
estrategias otorguen prioridad a lograr un fortalecimiento sustan-cial, y a largo plazo, de las infraestructuras y los sistemas sanitarios 
mediante la aportación de ayudas suplementarias
34. Esta financia-
ción es importante para lograr no sólo un mejor equilibrio entre las 
intervenciones en favor de los sistemas sanitarios y las intervencio-
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana38
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariananes orientadas a enfermedades específicas, sino también una mayor 
eficacia del apoyo facilitado por el Fondo Mundial, dado que unos 
sistemas deficientes pueden estrangular la capacidad de absorción de sus subvenciones por los países receptores.
 61.  El Fondo Mundial tiene el mandato de luchar contra las tres enfermeda-
des, por lo cual los importes que concede a un país concreto depen-den más del impacto de la enfermedad en dicho país que de su nivel de pobreza general. Dicho esto, el Fondo Mundial también tiene en 
cuenta las situaciones de pobreza dentro de los países y se esfuerza por intervenir, recurriendo con frecuencia a organizaciones locales, 
en las regiones desfavorecidas que están más desatendidas por los 
servicios sanitarios nacionales. 
 62.  El papel del Fondo Mundial en relación con el fortalecimiento de los 
sistemas sanitarios y la reducción de la pobreza son cuestiones que no han recibido suficiente atención por parte de la Comisión, ya sea 
cuando actúa en la Junta Directiva o en los países, debido a la par-
ticipación en general limitada de sus delegaciones en operaciones 
del Fondo Mundial y la insuficiente prioridad dada por los servicios 
centrales a dicha participación (véase el apartado 58).
USO COHERENTE DE LOS INSTRUMENTOS 
E INTEGRACIÓN EN ENFOQUES SECTORIALES GLOBALES
 63.  La Comisión ha atribuido globalmente al apoyo presupuestario un lugar 
central en la estrategia de ayuda al sector de la salud dentro de su 
política general en este terreno, aunque no por ello dejó de insistir en la pertinencia de otros instrumentos y en la importancia de contar 
con un sólido marco de política sanitaria a nivel nacional y de trabajar dentro de él:
  «La ayuda presupuestaria, el apoyo al sector social y la ayuda a los progra-
mas y proyectos pueden ser complementarios, siempre y cuando apo-
yen un marco de actuación definido a nivel nacional. En los casos en 
que la ayuda presupuestaria no sea adecuada, la financiación comu-
nitaria se destinará a programas y proyectos de marco nacional y se centrará en el aumento de la capacidad. En los casos en que no haya marco nacional, la Comunidad facilitará el paso a un planteamiento sectorial. En la mayoría de los países en desarrollo, la Comunidad  
continuará manteniendo un apoyo variado»
35. 
GESTIÓN COHERENTE DE LOS INSTRUMENTOS POR LA COMISIÓN
La Comisión no ha facilitado instrucciones para gestionar de 
forma coherente los diferentes instrumentos del sector de la salud
 64.  La Comisión no ha facilitado instrucciones para determinar en qué 
momento resulta más apropiado recurrir al apoyo presupuestario  
general o al apoyo presupuestario sectorial, o a una combinación de 35 Comunicación de la Comisión 
al Consejo y al Parlamento 
Europeo: La salud y la reducción de la pobreza en los países en 
desarrollo, COM(2002) 129 final 
de 22 de marzo de 2002.
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana3939
RECUADRO 6
VÍNCULACIONES ENTRE LOS PROYECTOS SANITARIOS FED 
Y EL APOYO PRESUPUESTARIO GENERAL
El Tribunal constató en Malí que el proyecto PASS de apoyo al sector de la salud, perteneciente al octavo FED, intensi-
ﬁ caba la eﬁ  cacia del apoyo presupuestario general, aunque no estuviera concebido expresamente para complementarlo, 
al reforzar la capacidad del Ministerio de Sanidad. La falta de coordinación entre los dos instrumentos llevó en cambio 
a la Comisión a no prorrogar en Lesotho un proyecto del octavo FED sobre sistemas de información de la gestión en 
el terreno sanitario, aunque la insuﬁ  ciencia de los datos relativos a la salud fue un motivo para interrumpir el apoyo 
presupuestario general a Lesotho en el marco del octavo y el noveno FED.ambos, para responder con la mayor eficacia a la situación de un país 
determinado. Aunque su manual sobre apoyo presupuestario sectorial 
indica efectivamente las ventajas de usar éste en combinación con el apoyo presupuestario general, el escaso número de programas  
de apoyo presupuestario en el sector de la salud financiados por  
la Comisión en el África subsahariana ha mermado la eficacia de su apoyo presupuestario general (véanse los apartados 36 a 46).
 65.  También faltan instrucciones sobre cómo vincular los proyectos sec-
toriales al apoyo presupuestario general para conseguir una mayor eficacia de las intervenciones de la Comisión. El Tribunal encontró 
casos en que los proyectos FED habían reforzado los programas del 
apoyo presupuestario general, pese a la falta de coordinación de las 
dos intervenciones, y casos en que una mayor coordinación con los 
proyectos FED habría sido beneficiosa para las intervenciones del  apoyo presupuestario general (véase el recuadro 6).
 66.  La política de 2002 referente al sector de la salud insistía en la comple-
mentariedad de los distintos instrumentos, pero no hacía referencia 
en realidad a las vinculaciones entre el Fondo Mundial y los instru-
mentos gestionados por la Comisión. El Tribunal observó que la falta 
de participación de las delegaciones en las operaciones del Fondo Mundial (véase el apartado 58) había provocado que la Comisión  
siguiera financiando proyectos FED en el ámbito del VIH/SIDA. Si  
hubiera dejado la financiación de dichos proyectos al Fondo Mun-
dial, la Comisión habría dedicado su ayuda a resolver problemas más 
generales de los sistemas sanitarios que no forman parte del mandato 
del Fondo Mundial.
 67.  El apoyo presupuestario general de la Comisión y el Fondo Mundial 
comparten ciertos ámbitos de interés, como el uso de indicadores de resultados en el sector de la salud y la mejora no sólo de los corres-pondientes sistemas de seguimiento y evaluación, sino también de 
los sistemas financieros y de adquisiciones públicas. Sin embargo, el instrumento del apoyo presupuestario general no se ha coordinado 
con el Fondo Mundial en estos ámbitos ni en sus convenios de finan-
ciación se hace referencia a este último. 
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana40
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsaharianaINTEGRACIÓN DE INTERVENCIONES EN ENFOQUES 
SECTORIALES GLOBALES 
La integración de las intervenciones de la Comisión en enfoques 
sectoriales globales es fundamental para su eficacia, pero 
la Comisión no ha promovido suficientemente dichos enfoques 
 68.  Un elemento importante para decidir qué combinación de instrumentos 
resulta más adecuada para un país determinado es la existencia de 
una política sectorial bien definida. La encuesta del Tribunal ponía de manifiesto que la situación variaba considerablemente según los 
países: diez de ellos contaban ya con estos enfoques y otros diez  
estaban preparándolos, mientras que las delegaciones de catorce  
países consideraban insuficiente su política sanitaria. 
 69.  La Comisión no ha considerado prioritario ayudar en la preparación de 
los enfoques sectoriales globales pese a que intensifican la eficacia 
del apoyo presupuestario general (véase el apartado 39) y constitu-
yen uno de los requisitos de acceso al apoyo presupuestario sectorial 
(véase el apartado 32). De este modo, según la encuesta del Tribunal, 
sólo en ocho delegaciones (es decir, el 22 %) se habían utilizado los 
proyectos de asistencia técnica del noveno FED en la preparación de un enfoque sectorial global en el terreno sanitario. 
 70.  Si bien los países con un enfoque sectorial global en el terreno sanitario 
siguen siendo minoría, su número ha ido en aumento desde 2000,  
con lo cual en el décimo FED hay más posibilidades que en el noveno 
FED de facilitar apoyo presupuestario sectorial con arreglo a dicho 
enfoque, pero ello no se ha traducido en un incremento significativo del apoyo presupuestario sectorial programado para el período. 
 71.  Una preocupación clave al concebir el enfoque del proyecto es que resulte 
sostenible (véanse los apartados 48 y 53), lo cual depende de su  
integración en políticas sectoriales bien definidas y con suficiente financiación. Es necesario por tanto que la Comisión otorgue priori-
dad a los proyectos de refuerzo de capacidades a través del FED con 
el fin de contribuir al establecimiento dichas políticas.
 72.  Un reto importante al que se enfrenta el Fondo Mundial es alinear sus pro-
cedimientos, sobre todo de financiación basada en los resultados, con los procedimientos nacionales. Al final de 2007 el Fondo Mundial par-ticipaba en enfoques sectoriales globales en sólo dos países, Malawi y Mozambique, pero en su estrategia de 2007 manifestó la intención de comprometerse más a este tipo de financiación cuando existan  estrategias nacionales adecuadas en el terreno sanitario. La frecuen-
cia con que lo consiga dependerá de cómo se defina «adecuadas» y el apoyo que preste la comunidad internacional, incluida la Comisión, 
a los países para ayudarles a desarrollar dichas estrategias. 
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana41
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsaharianaCONCLUSIONES 
Y RECOMENDACIONES
RECURSOS
EL NIVEL Y EL EQUILIBRIO DE LOS RECURSOS FINANCIEROS 
ASIGNADOS AL SECTOR DE LA SALUD NO REFLEJAN 
ADECUADAMENTE LOS COMPROMISOS POLÍTICOS DE LA COMISIÓN, MIENTRAS QUE EL ASESORAMIENTO ESPECIALIZADO RESULTA INSUFICIENTE
 73.  La proporción representada por las dotaciones financieras asignadas 
al sector de la salud del África subsahariana respecto del total de la ayuda al desarrollo no ha aumentado desde 2000 pese a los compro-misos de la Comisión en relación con los ODM y la crisis sanitaria en esa región, y se sitúan, además, por debajo de la meta fijada por el Parlamento Europeo de destinar el 20 % a programas nacionales de salud primaria y de educación básica y secundaria. 
 74.  La Comisión ha movilizado importes adicionales considerables para con-
tribuir al Fondo Mundial de lucha contra el SIDA, la tuberculosis  
y la malaria, pero se ha centrado en combatir estas tres enfermeda-
des en vez de apoyar a los sistemas sanitarios, que era su prioridad 
política. 
 75.  La Comisión no dispone de suficiente asesoramiento especializado para 
llevar a la práctica adecuadamente su política en el sector de la salud, 
ni ha adoptado medidas sistemáticamente para obtener asesora-
miento de otras fuentes. 
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana42
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsaharianaRECOMENDACIONES SOBRE ASIGNACIÓN DE RECURSOS
Nº 1: Dentro de su política de respaldar la consecución de los Objetivos 
de Desarrollo del Milenio, la Comisión debería plantearse aumentar su 
ayuda al sector de la salud con ocasión de la evaluación intermedia 
del décimo FED, sobre todo en:
 estados frágiles en los que se considera que la Comisión tiene una a) 
ventaja comparativa;
países en los que ECHO ha llevado a cabo operaciones a fin de  b) 
reforzar el vínculo entre las fases de socorros de urgencia, rehabi-litación y desarrollo;países considerados «huérfanos de ayuda» en el terreno  c) 
sanitario.
Nº 2: La Comisión debería revisar el equilibrio de su financiación para 
garantizar que refleja su prioridad política de centrarse en la ayuda a los sistemas sanitarios.
Nº 3: La Comisión debería dotarse de asesoramiento especializado para 
ejecutar adecuadamente sus políticas e intervenciones en el sector de 
la salud y dialogar con eficacia en este terreno, para lo cual debería asegurarse al menos de que cuenten con expertos sanitarios todas las 
delegaciones para las que la salud constituye un sector prioritario.  
La Comisión debería valorar en qué medida son viables las opciones 
siguientes para respaldar a las demás delegaciones:
dotar de expertos sanitarios a las delegaciones regionales para  a) 
apoyar a las delegaciones que carecen de ellos;
trabajar más estrechamente en países en situación postbélica b) 
con expertos sanitarios de ECHO; establecer asociaciones más estrechas con las oficinas de la  c) 
Organización Mundial de la Salud en los países para obtener  
su asesoramiento; celebrar acuerdos formales con los Estados miembros de la UE d) 
para obtener su asesoramiento; los acuerdos deberían basarse en 
un mandato que permita a la Comisión conservar sus atribucio-
nes y defina claramente las modalidades de funcionamiento.
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana43
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsaharianaSE HA ACELERADO EL RITMO DE EJECUCIÓN 
DE LOS RECURSOS DEL FED DESTINADOS AL SECTOR 
DE LA SALUD. EL FONDO MUNDIAL HA DESEMBOLSADO IMPORTES CONSIDERABLES PERO SU RITMO DE DESEMBOLSO 
SIGUE SIENDO RELATIVAMENTE LENTO. CONSEGUIR 
QUE LA AYUDA RESULTE PREVISIBLE SIGUE SIENDO UN RETO EN RELACIÓN CON TODOS LOS INSTRUMENTOS
 76.  Ha progresado considerablemente el porcentaje de ejecución de las inter-
venciones del FED, en parte al menos gracias a la descentralización.
 77.  El Fondo Mundial ha logrado desembolsar un volumen importante de 
fondos, pero el ritmo efectivo de desembolso sigue siendo relativa-
mente lento, sobre todo por la escasa capacidad de absorción de la 
mayor parte de los países beneficiarios.
 78.  La previsibilidad de la financiación sigue siendo un problema en rela-
ción con todos los instrumentos, en concreto el apoyo presupuesta-
rio general, porque los países disponen de menos recursos para los 
presupuestos de sanidad cuando se suspende su derecho de acceso 
a este instrumento.
RECOMENDACIONES PARA AUMENTAR EL GRADO  
DE CELERIDAD Y PREVISIBILIDAD
Nº 4: La Comisión debería trabajar más estrechamente con el Fondo 
Mundial para acelerar la ejecución de sus programas mediante la asistencia técnica a los países beneficiarios con el fin de ayudarles en la preparación de las solicitudes de subvención y la ejecución de los contratos de subvención.
Nº 5: La Comisión debería hacer que su apoyo presupuestario al 
sector de la salud resulte más previsible garantizando que está  dispuesta a intervenir con otros instrumentos cuando los países 
pierden su derecho de acceso al apoyo presupuestario.
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana44
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsaharianaGESTIÓN Y EFICACIA DE LOS INSTRUMENTOS
EL APOYO PRESUPUESTARIO AÚN NO HA CONTRIBUIDO 
DE FORMA EFICAZ A LA MEJORA DE LOS SERVICIOS 
SANITARIOS, LOS PROYECTOS PUEDEN DESEMPEÑAR UN PAPEL IMPORTANTE EN EL APOYO AL SECTOR DE LA SALUD Y EL FONDO MUNDIAL HA OBTENIDO RESULTADOS SIGNIFICATIVOS
 79.  Tal y como está concebido actualmente, el apoyo presupuestario general 
guarda vinculaciones con el sector de la salud, pero estas vincula-
ciones no han sido explotadas suficientemente durante su ejecución. 
Aunque puede constituir un instrumento importante para mejorar  
los servicios sanitarios, actualmente no es eficaz para alcanzar este objetivo y no ha estado focalizado a atender las necesidades de las capas más pobres de la población. El apoyo presupuestario sectorial centrado en el sector de la salud ha sido poco utilizado por la Comi-
sión en el África subsahariana.
 80.  Si bien constituyen un instrumento con algunas insuficiencias, sobre todo 
en relación con su sostenibilidad, los proyectos han contribuido de forma útil a apoyar el sector de la salud. Por lo general, los proyectos 
que plantean más problemas son los que abarcan varios países por 
las dificultades de gestión que ello entraña.
 81.  El Fondo Mundial ha contribuido de forma significativa a la lucha contra 
el SIDA, la tuberculosis y la malaria. La Comisión ha desempeñado un 
importante papel en su creación, pero no ha contribuido apenas a la eficacia de su actuación en los países.
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana45
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsaharianaRECOMENDACIONES SOBRE LA GESTIÓN Y EFICACIA  
DE LOS INSTRUMENTOS
Nº 6: El apoyo presupuestario sectorial tendría que utilizarse más.  
Habría que suprimir la exigencia de que su utilización sólo es posible cuando la salud constituye un sector prioritario y la Comisión debería replantearse la distribución actual de sus recursos entre el apoyo pre-supuestario sectorial y el apoyo presupuestario general.
Nº 7: La dimensión sectorial del apoyo presupuestario general tendría 
que reforzarse mediante las acciones siguientes:
 recurrir a los indicadores de resultados y al diálogo en el sector  a) 
de la salud para alentar a los países a respetar su compromiso de 
llegar a destinar el 15 % de su presupuesto nacional a la salud y de 
ejecutar en su totalidad el presupuesto de sanidad nacional;
 practicar controles operativos y financieros para determinar si los b) 
recursos presupuestarios asignados al sector de la salud se están 
utilizando conforme a lo previsto;
 financiar la asistencia técnica con cargo al apoyo presupuestario c) 
para fortalecer la política sectorial y la capacidad institucional en 
el terreno sanitario, y remediar las insuficiencias específicas detec-tadas en la gestión de las finanzas públicas y los procedimientos 
de contratación pública en todo lo relativo a este campo;
 potenciar la calidad del diálogo en el sector de la salud mediante d) 
una mayor dotación de asesores sanitarios a los servicios de la  
Comisión o el recurso al asesoramiento de otros donantes mediante 
mandatos claros fijados por escrito;
 prestar mayor atención a que los indicadores de resultados se basen e) 
en sistemas estadísticos sólidos, reflejen la capacidad de los gobier-
nos de influir en los resultados y tengan en cuenta los objetivos de 
calidad y de reducción de la pobreza.
Nº 8: La Comisión debería asumir más responsabilidades en lo que  
respecta a la actuación del Fondo Mundial en los países. Las delega-
ciones tendrían que facilitar más asistencia a los países beneficiarios 
en la preparación y ejecución de las subvenciones del Fondo Mundial 
y transmitir informes a los servicios centrales para que la Comisión  
pueda intervenir con más eficacia en la Junta Directiva.
Nº 9: La Comisión debería recurrir en mayor medida al instrumento  
representado por los proyectos para facilitar asesoramiento y apoyo 
de índole técnica y política (proyectos FED), financiar intervenciones 
piloto (proyectos financiados por las líneas presupuestarias genera-
les) y dispensar asistencia médica en las zonas más desfavorecidas  
que no están suficientemente atendidas por los servicios sanitarios  (proyectos financiados por la línea presupuestaria ONG). Habría que 
reconsiderar el papel desempeñado por los proyectos financiados por 
las líneas presupuestarias generales que abarcan varios países y los 
proyectos Intra-ACP.
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana46
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsaharianaLA COMISIÓN NO HA FACILITADO INSTRUCCIONES 
PARA GARANTIZAR EL USO COHERENTE DE LOS DIFERENTES 
INSTRUMENTOS DE AYUDA AL SECTOR DE LA SALUD, NI HA INTEGRADO SUFICIENTEMENTE SUS INTERVENCIONES 
EN ENFOQUES SECTORIALES GLOBALES
 82.  La Comisión no ha definido suficientemente la función que debe  
 desempeñar cada instrumento en el sector de la salud, ni la manera de combinarlos para obtener un máximo de sinergias.
 83.  En vista de la importante contribución de los enfoques sectoriales globales 
a la eficacia de todos los instrumentos, es necesario redoblar esfuerzos 
para apoyar la concepción y puesta en práctica de dichos enfoques.
RECOMENDACIONES PARA EL USO COHERENTE  
DE LOS INSTRUMENTOS
Nº 10: La Comisión debería establecer y difundir instrucciones claras 
sobre cómo utilizar cada instrumento y cómo combinarlos para lograr 
un máximo de sinergias, en particular:
 definir cuándo debe utilizarse el apoyo presupuestario general,  a) 
cuándo el apoyo presupuestario sectorial y cuándo deben combi-
narse ambos instrumentos;
 prever un recurso mayor y más eficaz a los proyectos para reforzar b) 
el apoyo presupuestario y las intervenciones del Fondo Mundial  
en el sector de la salud;
 tener en cuenta las operaciones del Fondo Mundial cada vez que la c) 
Comisión tenga previsto realizar una intervención en el sector de la 
salud, incluso en el marco del apoyo presupuestario general.
Nº 11: La elección de instrumentos debería basarse más en la situación 
concreta del país, atendiendo particularmente a que cuente con una política sanitaria bien definida.
Nº 12: La Comisión debería integrar más estrechamente sus interven-
ciones en el sector de la salud, incluidas las operaciones del Fondo  
Mundial, en enfoques sectoriales globales y tratar de establecer dichos enfoques en los países donde no existan todavía.
  El presente informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en 
Luxemburgo en su reunión del día 19 de noviembre de 2008.
  Por el Tribunal de Cuentas
Vítor Manuel da Silva Caldeira
Presidente
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana47
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana
Fuente : ECA
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana48
ANEXO I 
OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO: GRÁFICO DE SEGUIMIENTO DE 2007
Objetivos y metasÁfrica Asia
Septentrional Subsahariana Oriental Sudoriental Austral Occidental
OBJETIVO 1 | Erradicar la pobreza extrema y el hambre
Reducir la pobreza extrema a la mitad pobreza escasapobreza muy 
elevadapobreza moderada pobreza moderadapobreza muy 
elevadapobreza escasa
Reducir el hambre a la mitaddesnutrición 
mínimadesnutrición 
máximadesnutrición 
moderadadesnutrición 
moderadadesnutrición 
elevadadesnutrición 
moderada
OBJETIVO 2 | Lograr la enseñanza primaria universal
Matriculación en la enseñanza primaria matriculación 
elevadamatriculación 
escasamatriculación 
elevadamatriculación 
elevadamatriculación 
elevadamatriculación 
moderada
OBJETIVO 3 | Promover la igualdad de género y la autonomía de la mujer
Grado de paridad femenina en la enseñanza primaria cercano 
a la paridadcasi cercano 
a la paridadparidad paridadcercano 
a la paridadcercano 
a la paridad
Participación femenina 
en el empleo remuneradoparticipación 
escasaparticipación 
medianaparticipación 
elevadaparticipación 
medianaparticipación 
escasaparticipación 
escasa
Representación femenina 
en los parlamentos nacionalesrepresentación 
mínimarepresentación 
escasarepresentación 
moderadarepresentación 
escasarepresentación 
escasarepresentación 
mínima
OBJETIVO 4 | Reducir la mortalidad infantil
Reducir en 2/3 la mortalidad de niños menores de 5 añosmortalidad escasa mortalidad máxima mortalidad escasamortalidad 
moderadamortalidad elevadamortalidad 
moderada
Inmunización contra el sarampión elevada escasa moderada moderada escasa elevada
OBJETIVO 5 | Mejorar la salud materna
Reducir en 3/4 la mortalidad maternamortalidad 
moderadamortalidad máxima mortalidad escasa mortalidad elevada mortalidad máximamortalidad 
moderada
OBJETIVO 6 | Combatir el VIH/SIDA, la malaria y otras enfermedades
Detener e invertir la difusión del VIH/SIDA incidencia baja incidencia máxima incidencia baja incidencia bajaincidencia 
moderadaincidencia baja 
Detener e invertir la difusión de la malaria riesgo bajo riesgo alto riesgo moderado riesgo moderado riesgo moderado riesgo bajo
Detener e invertir la difusión de la malaria mortalidad escasa mortalidad elevadamortalidad 
moderadamortalidad 
moderadamortalidad 
moderadamortalidad escasa
OBJETIVO 7 | Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente
Invertir la pérdida de superﬁ  cies forestalessuperﬁ  cie forestal 
reducidasuperﬁ  cie forestal 
medianasuperﬁ  cie forestal 
medianasuperﬁ  cie forestal 
extensasuperﬁ  cie forestal 
medianasuperﬁ  cie forestal 
reducida
Reducir a la mitad la proporción 
de población sin acceso a agua potableacceso elevado acceso escaso acceso moderado acceso moderado acceso moderado acceso elevado
Reducir a la mitad la proporción 
de población sin acceso a alcantarilladoacceso moderado acceso mínimo acceso mínimo acceso escaso acceso mínimo acceso moderado
Mejorar la vida de los chabolistasmoderada 
proporción 
de chabolistasmáxima proporción 
de chabolistasalta proporción 
de chabolistasmoderada 
proporción 
de chabolistasalta proporción 
de chabolistasmoderada 
proporción de 
chabolistas
OBJETIVO 8 | Fomentar una asociación mundial para el desarrollo
Empleo juvenil paro máximo paro elevado paro escaso paro elevado paro moderado paro máximo
Usuarios de Internet acceso moderado acceso mínimo acceso moderado acceso moderado acceso escaso acceso moderado
Fuente : Naciones Unidas.
Meta cumplida o próxima a su cumplimiento.
En principio la meta se cumplirá en 2015 si se mantiene la tendencia, o el problema apuntado no es considerado 
especialmente preocupante en la región.
En principio la meta no se cumplirá en 2015.
Falta de progresos, deterioro o inversión de tendencia.
Objetivos y metas 
  
OBJETIVO 1 | Erradicar la pobreza extrema y el hambre
Reducir la pobreza extrema a la mitad   
Reducir el hambre a la mitad  
OBJETIVO 2 | Lograr la enseñanza primaria universal
Matriculación en la enseñanza primaria 
OBJETIVO 3 | Promover la igualdad de género y la autonomía de la mujer
Grado de paridad femenina 
en la enseñanza primaria 
Participación femenina 
en el empleo remunerado
Representación femenina 
en los parlamentos nacionales
OBJETIVO 4 | Reducir la mortalidad infantil
Reducir en 2/3 la mortalidad de niños menores de 5 años
Inmunización contra el sarampión
OBJETIVO 5 | Mejorar la salud materna
Reducir en 3/4 la mortalidad materna
OBJETIVO 6 | Combatir el VIH/SIDA, la malaria y otras enfermedades
Detener e invertir la difusión del VIH/SIDA
Detener e invertir la difusión de la malaria
Detener e invertir la difusión de la malaria
OBJETIVO 7 | Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente
Invertir la pérdida de superﬁ  cies forestales
Reducir a la mitad la proporción 
de población sin acceso a agua potable
Reducir a la mitad la proporción 
de población sin acceso a alcantarillado
Mejorar la vida de los chabolistas  
OBJETIVO 8 | Fomentar una asociación mundial para el desarrollo
Empleo juvenil   
Usuarios de Internet   
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana49
OceaníaLatinoamérica 
y CaribeComunidad de Estados Independientes
Europa Asia
— pobreza moderada pobreza escasa pobreza escasa
desnutrición 
moderadadesnutrición 
moderadadesnutrición 
mínimadesnutrición 
elevada
matriculación 
moderadamatriculación 
elevadamatriculación 
elevadamatriculación 
elevada
cercano 
a la paridadparidad paridad paridad
participación 
medianaparticipación 
elevadaparticipación 
elevadaparticipación 
elevada
representación 
mínimarepresentación 
moderadarepresentación 
escasarepresentación 
escasa
mortalidad 
moderadamortalidad escasa mortalidad escasamortalidad 
moderada
escasa elevada elevada elevada
mortalidad elevadamortalidad 
moderadamortalidad escasa mortalidad escasa
incidencia 
moderadaincidencia 
moderadaincidencia 
moderadaincidencia baja
riesgo bajo riesgo moderado riesgo bajo riesgo bajo
mortalidad 
moderadamortalidad escasamortalidad 
moderadamortalidad 
moderada
superﬁ  cie forestal 
extensasuperﬁ  cie forestal 
extensasuperﬁ  cie forestal 
extensasuperﬁ  cie forestal 
reducida
acceso escaso acceso elevado acceso elevado acceso moderado
acceso escaso acceso moderado acceso moderado acceso moderado
moderada 
proporción 
de chabolistasmoderada 
proporción 
de chabolistasbaja proporción 
de chabolistasmoderada 
proporción 
de chabolistas
paro escaso paro elevado paro elevado paro elevado
acceso escaso acceso elevado acceso moderado acceso moderado
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana50
ANEXO II
EXTRACTO DE LA DECLARACIÓN DE BRUSELAS 
EFECTUADA POR LOS MINISTROS DE SANIDAD ACP, OCTUBRE DE 2007
«N. Reconociendo  los retos actuales de gestión del sector de la  
salud que se plantean en los Estados ACP, entre los cuales cabe  
citar la penuria de recursos humanos, las insuficiencias de los sis-temas de alerta y vigilancia epidemiológicas y de los sistemas de 
gestión de la información sanitaria para la toma de decisiones, la 
escasa calidad de la atención sanitaria, sobre todo en materia de 
precauciones universales, transfusiones sanguíneas y capacidad de 
los laboratorios, el bajo nivel de la investigación y el desarrollo (I+D) operativos de carácter autóctono para combatir enfermedades endémicas y contagiosas como el VIH y el SIDA, la tuberculosis y la malaria y enfermedades crónicas como la diabetes, la hipertensión 
y el asma, las enfermedades originadas por actos de violencia, trau-
matismos y accidentes, la escasa preparación y capacidad de gestión 
ante epidemias como la del virus Ébola, el precio exorbitante de 
medicamentos y productos farmacéuticos y la necesidad de que los presupuestos anuales destinen suficiente financiación al sector de 
la salud;
O. Destacando  la importancia de los sistemas sanitarios en los Esta-
dos ACP para garantizar la prevención, el tratamiento y la gestión de las enfermedades tropicales más desatendidas en su contexto  epidemiológico, como la tripanosomiasis humana (enfermedad del sueño), el dengue, la lepra, la filariasis, la oncocercosis (ceguera de los ríos), la esquistosomiasis, y el tracoma; las enfermedades 
crónicas y derivadas del modo de vida como la hipertensión, el  cáncer, la anemia falciforme y las enfermedades emergentes o que 
vuelven a serlo como la úlcera de Buruli, la fiebre hemorrágica, la 
viruela del simio, la peste, la rabia y las enfermedades psiquiátricas 
y neurológicas, y también la meningitis cerebral, las parasitosis  intestinales y las diarreas infantiles;»
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana51
ANEXO III
SÍNTESIS POR PAÍSES
SUAZILANDIA
DESCRIPCIÓN DE LA SITUACIÓN SANITARIA
Suazilandia es el país del mundo con mayor prevalencia del VIH/
SIDA ya que este virus afecta al 34 % de la población. En estre-cha relación con este fenómeno, también es el país de más elevada 
prevalencia de la tuberculosis: el número de casos pasó de 856 por 
cada 100 000 habitantes en 2000 a 1 182 en 2006. La esperanza de 
vida se ha visto drásticamente reducida pasando de 60 años en 1998 
a tan sólo 31 años en 2004. La cifra estimada de niños huérfanos y vulnerables se eleva a 130 000 respecto de un total de un millón de habitantes.
La mortalidad de postneonatos y niños menores de cinco años ha 
ido en aumento desde 1997, pasando de 78 y 106 fallecimientos, respectivamente para cada categoría, por cada 1 000 nacimientos 
viables en ese año, a 85 y 120 en 2006. El VIH/SIDA constituye la 
causa del 47 % de los fallecimientos de niños menores de cinco años. 
Se ha registrado un rápido incremento de la mortalidad materna, 
que pasó de 230 fallecimientos por cada 100 000 nacimientos viables en 1999 a 370 en 2006, debido en particular no sólo al VIH/SIDA, 
sino también a las limitaciones del sistema sanitario, cuyos servicios tienen que combatir cada vez más la enorme carga de morbilidad por nuevas enfermedades, unida a un incremento de enfermedades no contagiosas que reciben escasa atención. 
PROYECTOS FED
Programa de prevención y tratamiento del VIH/SIDA (HAPAC)
El proyecto HAPAC I (2001-2005; 2,25 millones de euros) alcanzó 
gran parte de sus objetivos destinados a la implantación de nuevos servicios de asesoramiento y pruebas, la creación de una red de aten-ción domiciliaria en una de las cuatro regiones de Suazilandia y la adopción de medidas de refuerzo del tratamiento STI. El resultado más importante de HAPAC II (2006-2008; 2 millones de euros) ha sido mantener los servicios creados al amparo de HAPAC I, pero la modesta expansión de los mismos prevista en este proyecto com-plementario apenas se ha logrado. La financiación de HAPAC II estuvo motivada por la falta de sostenibilidad que todavía presentaba HAPAC I, pero la sostenibilidad sigue siendo un problema de primer orden y se prevé que algunos centros de asesoramiento y pruebas cierren al final del proyecto, que está programado para 2008. El Fondo Mundial habría podido hacerse cargo de las operaciones del proyecto al término de HAPAC I si la coordinación con la Comisión hubiera sido mayor.
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana52
LÍNEA PRESUPUESTARIA GENERAL 
DE COFINANCIACIÓN CON LAS ONG 
Proyecto integrado VIH/SIDA y medios de subsistencia
Este proyecto está destinado a enfermos de VIH/SIDA y niños  
huérfanos y vulnerables. El objetivo consiste en proporcionarles atención domiciliaria y ayudarles a mejorar su seguridad alimenta-ria mediante la producción autónoma de alimentos. El proyecto se encuentra todavía en fase muy inicial y, pese a su gran pertinencia, los objetivos resultan demasiado ambiciosos para un proyecto de una duración apenas superior a tres años. 
FONDO MUNDIAL
Suazilandia es el país del mundo que ha recibido del Fondo Mundial más subvenciones por habitante (105 millones de USD, aproximada-mente 100 USD por habitante). La financiación se ha destinado en su mayor parte al VIH/SIDA. La escasa financiación recibida para luchar contra la tuberculosis no refleja la magnitud del problema 
creado por esta enfermedad. 
Los resultados de los programas subvencionados por el Fondo Mun-
dial son desiguales. En términos generales, la atención y el apoyo prestados a las familias y las comunidades afectadas por el VIH/SIDA, los servicios de asesoramiento y pruebas y la atención domi-ciliaria han progresado satisfactoriamente, mientras que otros ele-mentos han resultado menos eficaces globalmente; entre ellos cabe 
citar la terapia antirretrovírica, el apoyo a la prevención de la trans-misión por vía materna y las actividades de prevención destinadas 
a los jóvenes. Las exigencias de información impuestas por el Fondo 
Mundial han actuado de catalizador para mejorar los sistemas de 
seguimiento y evaluación, así como la fiabilidad de los datos.ANEXO III
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana53
LESOTHO
DESCRIPCIÓN DE LA SITUACIÓN SANITARIA
La prevalencia del VIH/SIDA en Lesotho (el 23 %) es una de las más 
elevadas. En estrecha relación con este fenómeno, la tuberculosis está muy extendida. Ambas enfermedades han sido la causa principal de que la esperanza de vida se haya visto reducida drásticamente de 
60 años a mediados de los noventa a tan sólo 41 años; además, la cifra estimada de niños huérfanos y vulnerables se eleva a 180 000, 
lo que representa aproximadamente el 10 % de la población. Aunque 
en Lesotho no existe la malaria, la progresión de las enfermedades 
no contagiosas constituye un motivo de preocupación. 
En parte como consecuencia del VIH/SIDA, la mortalidad de los 
postneonatos ha sufrido un alza considerable, pasando de una media 
de 75 fallecimientos por cada 1 000 nacimientos viables en el período 
1995-1999 a 91 en el período 2000-2004. Al mismo tiempo, la mor-
talidad materna ha registrado un alza espectacular, pasando de  282 fallecimientos por cada 100 000 nacimientos viables en 1993 
a 762 en 2004. El deterioro de los indicadores de salud es conse-
cuencia también del declive de los servicios sanitarios, que están 
tratando de hacer frente a una carga de morbilidad creciente. Los 
recursos presupuestarios no han aumentado para responder a esta situación y están asignados de forma desproporcionada a la atención 
secundaria y terciaria y a las zonas urbanas. El país pierde además personal sanitario a causa de su marcha a otros países y de muertes relacionadas con el VIH/SIDA.
APOYO PRESUPUESTARIO GENERAL
El apoyo presupuestario general no ha constituido un instrumento eficaz para mejorar los servicios sanitarios. El programa del octavo FED fue suspendido por la Comisión ante la falta de compromiso 
de reformar la gestión de las finanzas públicas mostrada por el  
Gobierno y tropezó asimismo con dificultades de obtención de datos 
fiables para los indicadores de resultados. Por estas razones no se 
concedió apoyo en el noveno FED, a pesar de haberse programado 
en un principio.ANEXO III
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana54
PROYECTOS FED
El proyecto «apoyo a la reforma del sector de la salud» (1,8 millo-
nes de euros) perteneciente al octavo FED contribuyó de forma  
importante a la descentralización del sector en Lesotho, al sostener la planificación general de este proceso y llevarlo a la práctica de forma experimental en tres distritos, si bien la fase experimental 
de nueve meses resultó demasiado breve. El Gobierno ha ampliado 
posteriormente la descentralización a los diez distritos existentes, a pesar de las graves limitaciones de capacidad y recursos. 
PROYECTO DE COFINANCIACIÓN CON LAS ONG: 
ATENCIÓN DOMICILIARIA A PERSONAS CON VIH/SIDA O ENFERMEDADES TERMINALES Y NIÑOS HUÉRFANOS Y VULNERABLES
En conjunto el proyecto ha arrojado resultados satisfactorios: 600 per-
sonas han recibido formación para prestar este tipo de atención, cada 
una de ellas con una media de diez clientes. En cambio, la ayuda a niños huérfanos y vulnerables ha resultado limitada. Para lograr 
la sostenibilidad del proyecto, se puso en marcha otro, de carácter 
complementario, dirigido a garantizar la seguridad alimentaria y res-
paldar actividades generadoras de ingresos, pero su duración de tres 
años puede ser demasiado breve para alcanzar estos objetivos. 
FONDO MUNDIAL
Acogiéndose a la principal subvención hecha efectiva hasta el momento (VIH/SIDA, Ronda 2) más de 15 000 personas reciben la terapia anti-rretrovírica, frente al número de 12 500 fijado como objetivo, gracias 
a la financiación, aproximadamente a partes iguales, del Fondo Mun-
dial y del Gobierno. Ahora bien, el sistema de seguimiento puede que 
abarque pacientes que han abandonado el tratamiento o que han muerto mientras lo recibían. Tan sólo acceden a la terapia antirretrovírica un 
30 % de quienes la necesitan. Se han expandido de forma considerable 
los centros de asesoramiento y pruebas, pero el número de personas que 
se someten a pruebas del VIH es un 20 % menor de lo previsto, como 
consecuencia de las dificultades de realización de la campaña Know 
your status (Conozca cuál es su situación) en el país. No se definió cla-
ramente el contenido del apoyo a niños huérfanos y vulnerables ni fue 
fácil determinar tampoco qué prestaciones habían recibido. Se sobre-pasaron las metas fijadas para la distribución de preservativos, pero 
sólo en parte por la financiación del Fondo Mundial, y fue necesario 
ocuparse de que los preservativos ofrecidos en los dispensarios llega-
ran a manos de los jóvenes y que estos los utilizaran. Se han realizado 
avances en la formación sobre prevención del VIH/SIDA destinada a los jóvenes. El apoyo a la prevención de la transmisión por vía materna 
resultó ser el elemento más problemático ya que sólo se alcanzó uno 
de los seis objetivos establecidos en materia de indicadores, debido en 
parte a la penuria de personal sanitario.ANEXO III
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana55
KENIA
DESCRIPCIÓN DE LA SITUACIÓN SANITARIA
Todos los indicadores de salud más importantes se deterioraron en la 
década de los noventa y continuaron su declive durante la ejecución del primer plan estratégico nacional de salud (1999-2004). En efecto, se registró un aumento de la mortalidad de niños menores de cinco 
años de un 11,2 % al 11,5 %. Aunque es difícil determinar la ratio de mortalidad materna, los indicadores no apuntan a una mejoría. 
El único ámbito que registró progresos claros fue la prevalencia del 
VIH, que descendió de un 13 % en 1994 al 6 % en 2005.
El deterioro de los principales indicadores de salud está motivado 
por un uso más reducido de los servicios en los centros sanitarios 
públicos, la penuria de personal sanitario y su distribución desigual 
entre zonas rurales y urbanas y los sectores público y privado, así 
como el estancamiento de las dotaciones presupuestarias nacionales 
en favor de la salud. El segundo plan estratégico nacional de salud (2005-2010), que cuenta con aportaciones de donantes a través de 
un plan conjunto de tareas y financiación, tiene como finalidad  
invertir este declive. 
APOYO PRESUPUESTARIO GENERAL 
A la vista del nivel relativamente bajo del gasto destinado a la salud y de las insuficiencias de los sistemas de gestión de finanzas públi-
cas de ámbito general o sanitario, y teniendo en cuenta que sólo 
se alcanzó uno de los cuatro objetivos establecidos en materia de indicadores, no puede considerarse que el apoyo presupuestario 
general haya contribuido de forma eficaz a la mejora de los servicios 
sanitarios en Kenia. 
PROYECTOS FED
El proyecto de desarrollo de los sistemas y servicios sanitarios en los distritos, perteneciente al octavo FED, ha contribuido de forma 
significativa a mejorar el acceso a los servicios públicos y privados 
en las regiones centrales y orientales del país, así como su calidad, con una atención particular a las personas sujetas a mayores ries-
gos y a las comunidades. Los resultados habrían sido aún mejores 
si el proyecto hubiera durado más de los tres años previstos y no 
hubiera sufrido retrasos. ANEXO III
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana56
PROYECTOS FINANCIADOS POR LÍNEAS 
PRESUPUESTARIAS GENERALES
Iniciativa en favor de la salud reproductiva y sexual 
de los adolescentes
El proyecto facilitó considerablemente el acceso de los jóvenes más 
vulnerables y marginalizados a los servicios de prevención y aten-
ción sanitaria en relación con el VIH/SIDA gracias a la creación de un sistema de prestación itinerante de estos servicios especialmente 
orientado a la juventud y a la sensibilización de las comunidades sobre 
esta iniciativa.
Acceso y recurso a unos servicios básicos de obstetricia 
completos y de calidad
El proyecto está dirigido a mejorar el acceso de mujeres y niños a cui-
dados de obstetricia y atención a neonatos en diez distritos que se 
habían fijado como objetivo. Los indicadores del proyecto revelan que en estos distritos se registró un aumento porcentual del tratamiento 
de complicaciones directas en el parto en los servicios de urgencias 
de esta especialidad y un número creciente de partos atendidos por 
comadronas.
Enfoque global para llegar a las personas más expuestas 
al riesgo de contraer el VIH/SIDA
El proyecto está dirigido a reforzar las capacidades de la organización 
«Marie Stopes Kenya» para contribuir al plan estratégico nacional de lucha contra el sida (2005-2010). Los avances iniciales han sido 
satisfactorios. 
Uzazi Bora – Prestación de servicios a madres y postneonatos – 
Actividades de lucha contra el VIH
El proyecto está dirigido a reducir los casos de transmisión por vía 
materna y mejorar los cuidados antes, durante y después del parto en dos distritos. Los objetivos del proyecto fueron logrados en parte y las principales insuficiencias se registraron en los cuidados postnatales.
FONDO MUNDIAL
Aunque Kenia es uno de los principales beneficiarios del Fondo Mun-
dial, las subvenciones se hicieron efectivas con grandes retrasos, lo 
que tuvo como consecuencia que no se alcanzara la mayoría de los 
objetivos y que los presupuestos se revisaran a la baja tras la fase I.ANEXO III
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana57
MALAWI
DESCRIPCIÓN DE LA SITUACIÓN SANITARIA
Malawi tiene una de las prevalencias de VIH/SIDA más elevadas del 
mundo (14 % aproximadamente), lo que ha provocado una expansión considerable de la tuberculosis, cuyo número de casos se duplicó de 1994 a 2004. También está muy extendida la malaria, hasta el punto de constituir la causa de mortalidad más conocida de adultos 
y niños. Aunque desde el año 2000 se ha observado una mejoría, 
Malawi sigue teniendo uno de los porcentajes de mortalidad materna 
más altos del mundo: 984 fallecimientos por cada 100 000 nacimien-tos viables. Igualmente se han registrado algunos avances en relación con la mortalidad infantil, que ha disminuido a 76 fallecimientos por cada 1 000 nacimientos viables, aunque este nivel sigue siendo motivo de preocupación. Los servicios sanitarios de Malawi están extremadamente infradotados para hacer frente a estos problemas 
y el escaso personal sanitario con el que cuentan se concentra sobre 
todo en zonas urbanas. 
APOYO PRESUPUESTARIO GENERAL
A mediados de 2007 no se consideraba que el apoyo presupuestario general contribuyera de forma significativa a mejorar los servicios sanitarios. Desde 2005, año en que se reinició este tipo de apoyo, 
el Gobierno lo utiliza preferentemente para mejorar su historial de 
gestión presupuestaria y no para aumentar el gasto presupuestario 
destinado a las capas más débiles de la población. Sin embargo,  
gracias al efecto palanca del apoyo presupuestario general, la Comi-
sión ha ayudado a que el Gobierno mantenga al menos su dotación 
presupuestaria al sector de la salud en el 10,7 % del presupuesto nacional global. Al haberse alcanzado el punto de realización de la 
iniciativa en favor de los países pobres muy endeudados, será posi-ble aumentar los gastos discrecionales, entre ellos los destinados al sector de la salud. 
PROYECTOS FED
El proyecto perteneciente al octavo FED ha permitido la creación de un servicio nacional de transfusiones que cubre entre un tercio y la mitad de las necesidades nacionales. Aun cuando estos resul-
tados son inferiores a los previstos en el convenio de financiación, 
representan sin embargo un avance considerable habida cuenta de 
los difíciles retos a los que se enfrentaba el proyecto tanto en el 
plano cultural como en el organizativo.ANEXO III
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana58
PROYECTOS FINANCIADOS POR LÍNEAS 
PRESUPUESTARIAS GENERALES
Mejora de la salud reproductiva y sexual y de los servicios 
prestados a los jóvenes en relación con el VIH/SIDA 
El proyecto está dirigido a potenciar, con la ayuda de ONG y clubes 
juveniles, la utilización de servicios de salud reproductiva y sexual 
adaptados a la población juvenil, así como la adopción de prácticas sexuales más seguras. Puede que a causa de retrasos iniciales no se 
alcancen todos los objetivos del proyecto.
Promoción de cambios en los patrones de conducta 
y mejora del acceso a los servicios de salud reproductiva y sexual en el distrito de Thyolo
La contribución aportada por el proyecto ha sido valiosa al facilitar 
el acceso a una cadena continua de cuidados, apoyo y tratamiento en 
relación con el VIH, a los servicios de prevención de la transmisión por vía materna y a los servicios de asesoramiento y pruebas en este 
distrito pobre del sur de Malawi.
Salud de niños y jóvenes en las regiones centrales 
y meridionales de Malawi
El proyecto está obteniendo buenos resultados, reflejados en el  
aumento del número de jóvenes que acuden a los servicios de ase-
soramiento y pruebas de los centros sanitarios y juveniles fijados 
como objetivo y en la disminución del número de embarazos de  muchachas en edad escolar. 
FONDO MUNDIAL
En líneas generales, el Fondo Mundial está obteniendo notables  resultados, sobre todo al haber logrado aumentar espectacularmente 
el número de terapias antirretrovíricas dispensadas, que pasaron de ser unos cuantos miles en 2004 a alcanzar la cifra de 110 000 a mediados de 2007. Tras algunos retrasos, los restantes elementos de la ronda 1 del proyecto VIH/SIDA están registrando avances en 
su mayoría hacia la consecución de objetivos importantes; entre 
ellos cabe citar el apoyo a los sistemas sanitarios que ha permitido 
la formación de numeroso personal, sobre todo en los servicios de 
salud a comunidades. El ámbito que presentaba más problemas era 
la prevención de la transmisión por vía materna.ANEXO III
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana59
MALÍ
DESCRIPCIÓN DE LA SITUACIÓN SANITARIA
Malí cuenta con porcentajes muy elevados de mortalidad materna 
(1 200 por cada 100 000 nacimientos viables) e infantil (219 falle-cimientos por cada 1 000 en 2004). La prevalencia del VIH/SIDA es relativamente escasa (1,9 %), pero la tuberculosis está exten-dida (578 casos por cada 100 000 habitantes) y la malaria consti-
tuye todavía una de las principales causas de mortalidad infantil. 
Otras enfermedades importantes son las infecciones respiratorias 
agudas, las diarreas, la dracunculosis provocada por el gusano de Guinea, y la esquistosomiasis. Se registran además problemas cre-cientes con enfermedades crónicas como la diabetes y las afecciones cardiacas. 
Aunque se han invertido cantidades importantes en infraestructu-
ras sanitarias y ha mejorado en términos generales el acceso a los 
servicios sanitarios, persisten problemas importantes. No existe una política adecuada de recursos humanos, lo que se traduce en falta 
de personal, una distribución geográfica poco idónea y en una insu-
ficiencia de competencias, motivación y normas deontológicas del 
personal. El proceso de descentralización no se ha visto acompañado de la necesaria transferencia de recursos humanos y financieros. Por 
lo general, sigue siendo escasa la calidad de los servicios ofrecidos, 
que además resultan innacesibles para los más pobres. 
APOYO PRESUPUESTARIO GENERAL
Contrariamente al compromiso asumido en el convenio de finan-ciación relativo al apoyo presupuestario general, el Gobierno no 
aumentó la parte del presupuesto destinada al sector de la salud, a la vez que los fondos públicos siguen sin estar distribuidos de forma equitativa entre las regiones. A ello se añade que la gestión de las finanzas públicas resulta todavía insatisfactoria, con un riesgo fiduciario elevado y niveles bajos de eficiencia y eficacia del gasto público.ANEXO III
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana60
PROYECTOS FED
El proyecto PASS perteneciente al octavo FED ha contribuido al 
objetivo de reforzar la capacidad del Ministerio de Sanidad, pero 
no al de mejorar la calidad de los servicios sanitarios. La razón  estriba en que para lograr dicha mejora eran necesarias reformas estructurales importantes.
PROYECTOS DE LÍNEAS PRESUPUESTARIAS GENERALES
Mejora de la salud reproductiva de la mujer en las regiones septentrionales de Malí
El proyecto contribuyó de forma significativa a mejorar la formación 
del personal sanitario y facilitar material, pero debido a su escasa 
duración no pudo influir de forma efectiva en la reducción de la 
mortalidad materna. 
«Action BioMalí»
Este proyecto, destinado a mejorar la detección del VIH/SIDA, la 
tuberculosis y la malaria en Malí, permitió la creación de una red de laboratorios, aunque otros ámbitos se vieran afectados por retra-
sos, entre ellos la formación del personal en el manejo del material 
suministrado. El seguimiento de los incrementos del porcentaje de 
detección resultó problemático. 
Enfoque participativo para mejorar el acceso de pacientes 
de tuberculosis a la asistencia sanitaria
Este proyecto regional, que abarcaba asimismo Benín, Burkina Faso 
y Senegal, contribuyó a mejorar la detección de la tuberculosis y su seguimiento posterior.ANEXO III
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana61
Reforzamiento de las capacidades locales para luchar 
contra el VIH/SIDA
Este proyecto, aún en fase inicial, está dirigido a disminuir la trans-
misión sexual y por vía materna en las zonas más desfavorecidas del norte de Malí gracias a una mayor participación de la sociedad civil y a un incremento de la calidad de los servicios sanitarios.
FONDO MUNDIAL
La subvención destinada a la lucha contra la malaria ayudó a faci-litar mosquiteros y formación al personal sanitario, mientras que la destinada a la lucha contra el VIH/SIDA contribuyó a que el  número de personas que reciben la terapia antirretrovírica pasara de 600 a 12 800 durante el período 2005-2007. Por lo que se refiere 
a la subvención contra la malaria, tuvieron más éxito los aspectos 
de tratamiento que de prevención. El fortalecimiento de los sistemas 
sanitarios tropezó con dificultades, sobre todo en la construcción 
y el equipamiento del laboratorio nacional.ANEXO III
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana62
LISTA DE PROYECTOS CONTROLADOSANEXO IV
País Denominación del proyectoImporte 
del proyectoCaliﬁ  cación
PROYECTOS FED
Angola Programa de apoyo al sector de la salud 25,0 Insatisfactorio
Benín Apoyo al sector de la salud 10,2 Parcialmente satisfactorioBurundi Apoyo al sector de la salud (PATSBU) 4,1 InsatisfactorioChad Apoyo a la política sanitaria 42,0 InsatisfactorioCosta de Marﬁ  l Programa de emergencia y rehabilitación, fase 1 34,0 Satisfactorio
Kenia Desarrollo de los sistemas y los servicios sanitarios de los distritos 15,0 Satisfactorio
Lesotho Apoyo a la reforma del sector de la salud 1,8 Parcialmente satisfactorioMalawi Servicio de transfusiones de Malawi 9,4 Parcialmente satisfactorioMalí Programa de apoyo al sector de la salud 10,5 Parcialmente satisfactorio
Sierra Leona Programa de apoyo al sector de la salud 28,0 Insatisfactorio
Suazilandia Programa de prevención y tratamiento del VIH/SIDA 4,3 Parcialmente satisfactorioUganda Desarrollo de los recursos humanos en el campo sanitario 17,0 Satisfactorio
PROYECTOS INTRA-ACP 
8 países Asociación CE/ACP/OMS para los ODM en el sector de la salud 25,0 Parcialmente satisfactorio
14 países Programa OMS de erradicación de la poliomielitis 26,8 Parcialmente satisfactorio
41 países Asociación CE/ACP/OMS en materia de política farmacéutica 24,6 Insatisfactorio22 países CE/ACP/UNFPA/IPPF: Salud reproductiva y sexual 32,0 Satisfactorio3 países Desarrollo de pruebas multicentros en la vacunación contra la malaria 7,0 Insatisfactorio
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana63
País Denominación del proyectoImporte 
del proyectoCaliﬁ  cación
PROYECTOS FINANCIADOS POR LÍNEAS PRESUPUESTARIAS GENERALES
Kenia Iniciativa en favor de la salud reproductiva y sexual de los adolescentes 2,6 Parcialmente satisfactorio
KeniaAcceso y recurso a unos servicios básicos de obstetricia completos y de 
calidad 2,2 Satisfactorio
KeniaEnfoque global para llegar a las personas más expuestas al riesgo de 
contraer el VIH/SIDA 4,4 Parcialmente satisfactorio
KeniaUzazi Bora – Prestación de servicios a madres y postneonatos – 
Actividades de lucha contra el VIH1,3 Parcialmente satisfactorio
MalawiMejora de la salud reproductiva y sexual y de los servicios prestados a los 
jóvenes en relación con el VIH/SIDA 2,25 Parcialmente satisfactorio
MalawiPromoción de cambios en los patrones de conducta y mejora del acceso 
a los servicios de salud reproductiva y sexual 1,35 Satisfactorio
MalíMejora de la salud reproductiva de la mujer en las regiones 
septentrionales de Malí 1,6 Satisfactorio
Malí «Action BioMali» 3,6 Parcialmente satisfactorioMalíEnfoque participativo para mejorar el acceso de pacientes de tuberculosis 
a la asistencia sanitaria4,5 Parcialmente satisfactorio
Burundi, Kenia, 
MozambiquePrograma de lucha contra el SIDA 2,0 Insatisfactorio
Burundi, Guinea,
HaitíReforzamiento recíproco de intervinientes en primera línea públicos 
y privados en los ámbitos de la protección de derechos, prevención de infecciones y atención sanitaria completa a personas con VIH/SIDA3,9 Parcialmente satisfactorio
Benín,
Rep. Dem. del CongoPrograma de desarrollo de atención domiciliaria integrada para pacientes 
de tuberculosis con VIH/SIDA4,3 Insatisfactorio
Zambia, SudáfricaRefuerzo de las capacidades y la responsabilización locales de las vacunas 
contra en VIH en el África Austral3,0 Insatisfactorio 
Malawi, Sudáfrica Intensiﬁ  cación de la prevención y el tratamiento de la tuberculosis 4,5 Parcialmente satisfactorio
PROYECTOS FINANCIADOS POR LA LÍNEA PRESUPUESTARIA DE COFINANCIACIÓN CON LAS ONG
LesothoAtención domiciliaria a personas con VIH/SIDA o enfermedades 
terminales y niños huérfanos y vulnerables0,7 Parcialmente satisfactorio
Malí Reforzamiento de las capacidades locales para luchar contra el VIH/SIDA 1,0 Parcialmente satisfactorio
MalawiSalud de niños y jóvenes en las regiones centrales y meridionales de 
Malawi0,75 Satisfactorio
Suazilandia Proyecto integrado VIH/SIDA y medios de subsistencia 0,75 Parcialmente satisfactorioANEXO IV
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsaharianaRESPUESTAS 
DE LA COMISIÓN
RESUMEN
I. 
La Comisión agradece al Tribunal de Cuentas 
Europeo su trabajo sobre la ayuda comuni-
taria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana (ASS), que proporciona un análisis interesante de sus 
resultados y enseñanzas y ofrece a la Comi-
sión la oportunidad de aclarar determinadas cuestiones derivadas de la fiscalización del 
Tribunal. 
II. 
La política de la Comisión reconoce que para realizar avances en la consecución de mejo-res resultados en el sector de la salud se  
necesita una estrategia global que aborde  
los problemas existentes mediante instru-
mentos adecuados y la división de tareas con 
otros donantes. Por ello, «a nivel nacional  
la Comunidad empleará una gama de inter-venciones complementarias, que incluyen:  
el apoyo macroeconómico vinculado a la  
mejora de los resultados sanitarios, el apoyo 
a los sectores con mayor impacto en los  
resultados sanitarios y el apoyo directo al  
sector de la salud» (Comunicación sobre la 
salud y la reducción de la pobreza).
De conformidad con sus compromisos polí-
ticos, la Comisión es consciente de la impor-tancia del refuerzo de los sistemas sanitarios y ha seguido manteniendo su financiación  directa a la sanidad a nivel nacional, aumen-tando el apoyo presupuestario general y su contribución a iniciativas globales.
En la Comisión, la provisión de asesora-
miento especializado en materia de salud  se mantiene dentro de los límites de las  decisiones de asignación de recursos. No  obstante, para tareas específicas, exis-ten mecanismos como, a nivel nacional, el  «Fondo de Cooperación Técnica» (FCT) o,  
más específicamente, a nivel de la sede, el «asesoramiento técnico externo» (ATE), que 
pueden proporcionar asistencia técnica a los 
servicios de la Comisión.
65
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsaharianaIII. 
La Comisión prosigue sus esfuerzos para  
mejorar la rapidez y la previsibilidad de su ayuda al sector de la salud, entre otras cosas 
privilegiando el enfoque sectorial global  
[sector wide approach (SWAp)] y el apoyo  
presupuestario sectorial (APS) cuando las  condiciones lo permiten, pero también un  tipo de apoyo presupuestario general (APG) 
a más largo plazo y más previsible (los «Con-tratos ODM» para alcanzar los Objetivos de 
Desarrollo del Milenio) en los países que  
presenten una evolución particularmente  
satisfactoria.
IV. 
La Comisión comparte la opinión del Tribunal 
sobre el potencial del APS, una modalidad 
de ayuda relativamente nueva que, según  
las pruebas disponibles, la Comisión utiliza 
en África más que ningún otro donante. La 
Comisión ya ha utilizado APS para apoyar  a los sectores sanitarios de Mozambique,  
Zambia y Sudáfrica.
La Comisión considera el APG como un com-
plemento de sus intervenciones prioritarias y no prioritarias y está decidida a aumentar 
la eficacia de este instrumento en términos generales así como para abordar cuestio-nes sectoriales. No obstante, la Comisión  subraya que la eficacia del apoyo presupues-tario general se evalúa mejor a largo plazo 
puesto que los avances en los resultados  obtenidos a nivel nacional llevan tiempo  
ya que se requieren mejoras en sistemas de 
gran amplitud por lo que los logros no pue-
den compararse a los obtenidos cuando se consideran grupos de población destinataria más reducidos. 
V. 
En un Documento de Estrategia Nacional  
relativo a un país en el que se apoya el sec-
tor sanitario, la Comisión combina distintos 
tipos de apoyo, que han sido previstos en su 
estrategia para mejorar los resultados sani-tarios respondiendo a las especificidades del 
país. La Comisión continuará mejorando las 
sinergias entre las distintas intervenciones 
en un mismo país.El marco político / estratégico del sector de 
la salud han mejorado notablemente en los 
países del ASS en la última década, gracias al apoyo de la OMS (Organización Mundial 
de la Salud) y de los demás socios impor-
tantes del desarrollo (incluida la Comisión). Es necesario, sin embargo, mejorar y revisar constantemente estas políticas. Por ejemplo, 
un ejercicio que ayuda a realizar progresos 
en ese ámbito son los análisis conjuntos del sector sanitario en los que la Comisión par-
ticipa frecuentemente.
VI. 
La Comisión considerará la concesión de  
asignaciones sectoriales con arreglo a las  
orientaciones determinadas tras la evalua-
ción intermedia del décimo FED. Éstas subra-
yarán los objetivos nacionales, los resultados 
alcanzados y los principios de apropiación 
nacional y de reparto de tareas. También  
tendrán en cuenta el hecho de que los ODM en materia de salud pueden lograrse de  
diversas maneras, que incluyen inversiones 
en sectores distintos del sanitario (agua  
y saneamiento, educación, desarrollo rural, 
gobernanza, etc.) y no sólo con el apoyo  directo a los servicios sanitarios.
La Comisión continuará apoyando los sis-
temas sanitarios, siempre que sea posible  mediante programas sectoriales. El desarro-llo y la retención de recursos humanos en el 
sector de la sanidad, así como la financiación del sistema sanitario son cuestiones que la 
Comisión apoyará y seguirá atentamente.
66
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsaharianaLa Comisión está de acuerdo en que es  –
importante disponer de conocimientos  
especializados adecuados en las delega-ciones que tienen un papel de donan-
tes activos en el sector sanitario. En los 
casos en que la sanidad sea un sector  prioritario, la Comisión estudiará el  modo de proporcionar asesoramiento  
técnico adecuado a su delegación. En  
otros casos, incluido el apoyo presupues-tario general, podrían contemplarse par-
ticipaciones pasivas con otros donantes 
y la delegación de responsabilidades en 
el contexto del reparto de tareas. Tam-
bién pueden considerarse modalidades pragmáticas como la puesta en común  
de expertos por la UE.
El APS aumentará, de cerca del 9 % en el  –
noveno FED a un 16 % en el décimo FED, 
en todos los sectores de cooperación.  
Cuando se satisfagan las condiciones  pertinentes será la modalidad prefe-
rida en los países que han programado  
el apoyo del sector sanitario. La Comi-
sión continuará esforzándose en hacer  
del APG un instrumento más eficaz para alcanzar sus objetivos, incluso mediante 
la celebración de Contratos para alcanzar los OMD. 
La Comisión continuará financiando   –
proyectos para desarrollar y reforzar  
los sistemas sanitarios, especialmente  en países afectados por situaciones de  
fragilidad. 
En países en los que se aplica un enfoque  
sectorial global (SWAp), el apoyo al desa-rrollo de estrategias se prestará, además de mediante proyectos, por medio de un diá-logo político sectorial (implicando a gru-pos de trabajo específicos, participando  en evaluaciones del sector sanitario reali-zadas conjuntamente por el Gobierno y los donantes). El desarrollo de capacidades, según el «Pro-
grama de Acción de Accra» (septiembre de 
2008), deberá llevarse a cabo cada vez más a través de fondos mancomunados para  
reforzar las capacidades nacionales, maxi-
mizando el recurso a la experiencia local. 
A raíz de la fiscalización del Tribunal se  –
ha creado un Grupo Interservicios especí-
fico para definir lo que la Comisión debe-ría hacer a nivel nacional para garantizar 
una utilización más eficaz de los recursos 
financieros del Fondo Mundial. 
Las orientaciones sobre el uso específico  –
de los diversos instrumentos en relación 
con el sector de la salud, incluida su uti-
lización y cómo combinarlos, se revisará 
en las «Directrices de programación en el 
sector de la salud» que se están actuali-
zando para tener en cuenta la evolución 
de los instrumentos de la CE (p.ej., los  Contratos ODM).
La Comisión está de acuerdo y con- –
viene en que un marco sólido de polí-
tica y estrategia en materia de salud es altamente deseable para el desarrollo de 
un sistema sanitario eficaz. Continuará  fomentando el desarrollo y la adopción de políticas sanitarias bien definidas en todas las intervenciones complementa-rias previstas en su estrategia.
67
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsaharianaINTRODUCCIÓN
1. 
El logro de la mayor parte de los ODM en  
África subsahariana no ha avanzado lo sufi-ciente, especialmente por lo que se refiere 
a los relacionados con la salud.
Los avances en el logro de los ODM en mate-
ria de salud están vinculados a las mejo-ras en diversos frentes (educación, agua  y saneamiento, seguridad alimentaria, etc.). Por lo tanto, el apoyo al logro de mejores  resultados en materia de salud requiere una estrategia global que aborde los problemas existentes utilizando los mecanismos más  adecuados y repartiendo las tareas con otros donantes.
OBSERVACIONES SOBRE 
LA ASIGNACIÓN Y EL DESEMBOLSO DE RECURSOS AL SECTOR DE LA SALUD
7. 
La Comisión considera deseable situar la fis-
calización de la ayuda al desarrollo de la CE 
a los servicios sanitarios en África subsaha-riana dentro de la perspectiva de su enfoque 
global de la ayuda al desarrollo.
La política de la Comisión reconoce que,  
para realizar progresos en la consecución  de mejores resultados en materia de salud, se necesita una estrategia global que aborde los problemas existentes mediante instru-mentos adecuados y la división de tareas con otros donantes. Por ello, «a nivel nacional  la Comunidad utilizará una serie de inter-venciones complementarias, entre otras:  el apoyo macroeconómico vinculado a la  mejora de los resultados en materia de salud; el apoyo a los sectores con mayor impacto en los resultados sanitarios y el apoyo directo al sector de la salud» (Comunicación sobre la salud y la reducción de la pobreza).Aunque, efectivamente, la Comisión ha asu-
mido compromisos firmes con respecto al  
sector de la salud, nunca ha fijado formal-mente un objetivo en términos del porcen-
taje de recursos que serían asignados a la  
sanidad en el FED. Por otra parte, la Comisión opina que los objetivos basados en insumos financieros son cada vez menos apropiados 
para reflejar los compromisos actuales en el 
contexto de la agenda sobre la eficacia de la ayuda y el impacto real que la Comisión 
tiene sobre las políticas de países socios.
El planteamiento básico de la Comisión con 
respecto al desarrollo se centra en la atenua-ción de la pobreza y, dentro de ese contexto, 
en la mejora de los sectores sociales. Por  
consiguiente, la Comisión se concentra en  
la consecución de resultados de desarrollo 
medidos por los indicadores de eficacia. Un 
aspecto secundario es si estos resultados  
o indicadores se alcanzan con aportacio-nes financieras directas o indirectas o más 
o menos elevadas.
La Comisión está de acuerdo en que no  
existe ningún método reconocido para atri-buir ayuda presupuestaria general a secto-
res específicos. La Comisión, por lo tanto,  toma nota de la metodología de la fiscaliza-ción y de sus consiguientes resultados. No obstante, la Comisión desea subrayar que  debido a la fungibilidad de los fondos, tanto 
el apoyo presupuestario con fines específi-cos como el apoyo presupuestario sin fines 
específicos contribuyen a la financiación de 
la totalidad del presupuesto y no solamente 
de una parte de éste. Su contribución impu-tada a la financiación del sector de la salud debería por lo tanto ser la misma. Habida  cuenta de la ausencia de un método reco-nocido internacionalmente para atribuir  
la ayuda del APG a sectores específicos, la Comisión no se centra en resultados especí-
ficos de los recursos financieros sino que se 
propone abordar una metodología de infor-
mación centrada en indicadores de resulta-dos y de la eficacia de la ayuda con arreglo 
al Programa de Acción de Accra y a los prin-
cipios de la Declaración de París (apropia-
ción, alineación, armonización, resultados  
y mutua responsabilidad).
68
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana12. 
b)
La Comisión desea señalar que el «70 %»  que el Tribunal cita basándose en el estudio 
de la Oficina de Evaluación Independiente  
del FMI se refiere únicamente al uso de la  ayuda adicional sin tener en cuenta sectores o modalidades de ayuda. Por consiguiente, 
ese porcentaje no se refiere al importe total 
de ayuda presupuestaria o a los flujos totales de ayuda. El apoyo presupuestario se tiene 
siempre en cuenta a la hora de determinar el 
gasto público, incluido el gasto en materia 
de salud y su óptima financiación. Cuando 
se utiliza para reducir la deuda pública  o aumentar las reservas, la ayuda que no se 
consume inmediatamente aumenta la capa-
cidad de gasto futuro, también para el sector 
de la salud.
15. 
La Comisión subraya que la ayuda internacio-nal para los países en desarrollo, en especial 
los del África subsahariana, es insuficiente. 
Esto repercute en todos los ámbitos, inclui-
dos los sistemas sanitarios. 
Las elecciones de programación de los  
donantes reflejan cada vez más los princi-pios internacionalmente acordados sobre la eficacia de la ayuda, tales como la apropia-ción por el país y el reparto de tareas entre los donantes. La fragmentación excesiva de 
la ayuda aumenta los costes de administra-ción, haciendo que la gestión de la ayuda  
sea especialmente compleja y debilitando  
los sistemas de los países socios.
La Comisión y los Estados miembros han  
adoptado un compromiso político firme  con respecto al reparto de tareas, lo cual se refleja en el Código de Conducta de la UE  sobre complementariedad y división del tra-bajo en la política de desarrollo de 2007. La programación de los fondos del FED se  
realiza conjuntamente con el país socio  
y se consulta con los Estados miembros: las estrategias nacionales del décimo FED se  
presentaron al Comité del FED y se tuvie-
ron en cuenta en las respuestas de los Esta-dos miembros a los problemas de los países socios teniendo en cuenta el apoyo propor-
cionado por otros socios del desarrollo. Por 
otra parte, en el contexto de las conclusio-nes del Consejo Europeo de 24 de junio de 
2008 sobre la Agenda relativa a los ODM,  
la UE se ha comprometido colectivamente  
a aumentar el apoyo comunitario al sector 
de la salud (8 000 millones de euros en 2010, de los cuales la dotación para el África sub-
sahariana es de 6 000 millones de euros),  
en relación con las perspectivas de la UE de 
aumento de la ayuda al desarrollo. A este  
respecto, el papel de la CE en invitar a repar-
tir las tareas para prestar apoyo al sector de 
la salud desempeñará un papel clave.
16. 
Bajo el décimo FED, la Comisión propor-
cionará asistencia directa al sector de la  
salud en 15 países del ASS, de los cuales 8 se encuentran en situación frágil. El número 
de tales países que reciben de la Comi-sión apoyo directo a su sector sanitario ha aumentado ligeramente, de 7 en el noveno FED a 8 en el décimo FED.
17. 
Las asociaciones de ámbito mundial [p.ej.,  
el Fondo Mundial, la Alianza Mundial para  
Vacunas e Inmunización o (GAVI)] han  
atraído efectivamente un nivel importante de financiación, a veces a expensas del  fortalecimiento de los sistemas sanitarios  nacionales. 
Ello, no obstante, ha contribuido al sumi-
nistro masivo de medicamentos, vacunas  
y otros medios preventivos/curativos de  
lucha contra el SIDA y otras enfermedades 
de gran incidencia, por ejemplo, la malaria, la tuberculosis o el sarampión.
69
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsaharianaAdemás de su contribución al Fondo Mun-
dial, la Comisión también ha apoyado los  
sistemas sanitarios nacionales por medio de distintas acciones para mitigar la situación 
crítica de estos, mejorar la disponibilidad  
y asequibilidad de medicamentos esenciales o aumentar la financiación de los servicios sanitarios. En los países en que la «salud» es 
el sector apoyado en el Programa Indicativo 
Nacional, los servicios sanitarios constitu-yen, desde luego, el objetivo primordial del 
apoyo de la CE, preferiblemente mediante  
un enfoque sectorial global (SWAp).
18. 
En aquellos casos en que la Comisión parti-
cipa indirectamente en el sector sanitario, 
en particular mediante APG vinculada a los 
sectores sociales o mediante líneas pre-
supuestarias y financiación Intra-ACP, se  
requiere un acuerdo de participación pasiva 
con otros donantes comunitarios con arre-glo al espíritu del Código de Conducta sobre 
complementariedad y división del trabajo,  
así como asegurarse de la coordinación del 
grupo de donantes que proporcionan apoyo 
presupuestario.
Las delegaciones pueden también recibir  
apoyo de la sede. Los servicios de la familia RELEX han agrupado sus equipos de expertos sanitarios en DEV y AIDCO. Esto ha contri-
buido sustancialmente a la mejora del apoyo 
técnico a las delegaciones, tanto para el diá-logo político con los países socios como en 
la identificación / formulación / ejecución de 
las intervenciones en materia de salud.
a)
No sólo para apoyar las «operaciones» del  Fondo Mundial sino también para instar  al Fondo a integrar sus actividades en las  estrategias nacionales y reforzar los siste-mas sanitarios.d)
En los países en los que la infección del VIH 
está muy generalizada, las delegaciones  están tomando medidas para asegurarse de 
que todos los profesionales implicados en  
cualquier proyecto o programa son capaces de integrar las cuestiones relativas al VIH/SIDA en su ámbito de competencias, aun-
que no sean especialistas en cuestiones de 
salud. Por ejemplo, las delegaciones de la CE en África meridional están finalizando una 
guía sobre «Integración del VIH y el SIDA en 
los distintos programas y sectores». Varias 
delegaciones (p.ej. Botswana) ya han pro-
porcionado una formación específica a su  personal sobre la integración de las cuestio-
nes relacionadas con el VIH/SIDA. 
20. 
La Comisión está estudiando en qué medida 
el reparto de tareas podría proporcionar  
oportunidades para la utilización conjunta de expertos. El problema es que los Esta-
dos miembros de la UE también están redu-
ciendo sus expertos sectoriales y podrían  
ser reacios a concluir acuerdos formales  
vinculantes. 
Aunque es deseable incrementar la coope-
ración con los asesores sanitarios de ECHO, existen límites en cuanto a su utilización en el desarrollo de estrategias ya que su perfil 
profesional generalmente requiere que ges-
tionen la ayuda humanitaria en situaciones de urgencia, lo cual es distinto del perfil pro-
fesional de un analista de política sanitaria 
o un consejero responsable del apoyo al for-
talecimiento de los sistemas sanitarios.
24. 
La Comisión acoge con satisfacción la obser-vación del Tribunal sobre la rapidez y pre-visibilidad de la financiación del APG en el noveno FED. Señala que bajo el décimo FED prevé aumentar la previsibilidad de su ins-trumento de APG mediante la instauración de «Contratos ODM» cuando las condiciones lo permitan.
70
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana25. 
a)
La Comisión continuará fortaleciendo los  sistemas de información sanitaria en los  
países socios (p.ej., Zambia) para aumentar 
su capacidad de recopilación de datos rela-cionados con los desembolsos basados en  resultados.
b)
Las condiciones de elegibilidad pueden  afectar a la previsibilidad del apoyo pre-supuestario pero ofrecen garantías básicas en términos de la eficacia de este apoyo. El desembolso de fondos del APS cuando se  retrasa o se suspende temporalmente un  
programa de APG sólo se produce cuando  
un deterioro del marco macroeconómico  
constituye una infracción de los requisitos 
de elegibilidad para el APG pero la Comisión 
no considera que ello representa un riesgo 
para los objetivos sectoriales. 
Finalmente, de 26 programas de APG finan-
ciados por el noveno FED, un 19 % sufrieron 
demoras o suspensiones. 
29. 
El hecho de que sólo se seleccione una mino-ría de las solicitudes presentadas al Fondo Mundial no facilita la coordinación de la  ayuda proporcionada por la comunidad de donantes. Como ha observado el Tribunal,  
el Fondo Mundial, en su 7
a ronda, concedió 
a Lesotho 33 millones de USD en concepto 
de ayuda a los huérfanos y niños vulnerables, 
al tiempo que el Documento de Estrategia  
Nacional de Lesoto había destinado ya un  apoyo importante para ellos (cuando todavía no podía garantizarse que la solicitud para recibir ayuda del Fondo tuviera éxito).
31. 
La Comisión acoge con satisfacción el reco-
nocimiento por parte del Tribunal de que el 
apoyo presupuestario puede contribuir de  
forma esencial a la mejora de los servicios sanitarios.La distinción entre el APG y el APS se iden-
tifica claramente en la definición interna-
cional existente dada por el CAD (Comité de Ayuda al Desarrollo) de la OCDE (Organiza-
ción de Cooperación y Desarrollo Económi-
cos). Aunque esta definición no siempre se aplica de igual modo por todo el mundo y en todas partes
1, las directrices y la práctica de 
la CE coinciden plenamente con ella. 
32. 
El apoyo presupuestario sectorial es una  
modalidad de ayuda relativamente nueva  
que empezó con el noveno FED, datando  
sus primeros compromisos de 2003, tras la publicación de las Directrices sobre el APS 
(2002) y de las Directrices relativas al apoyo 
a programas sectoriales (2003). Aunque es  
cierto que por ahora el apoyo presupues-
tario sectorial a la sanidad se limita a un  
reducido número de países, las pruebas  
disponibles por lo que respecta a África
2 
demuestran que la Comisión es el mayor  
usuario de apoyo presupuestario sectorial  
en todos los sectores.
Habida cuenta del elevado grado de impli-
cación técnica requerido para la concepción y ejecución de políticas sectoriales además del diálogo específico con una amplia varie-dad de partes interesadas que es necesa-rio para prestar APS, la Comisión considera 
que son los sectores prioritarios en los que 
ese esfuerzo considerable debería centrarse para utilizar el APS. No obstante, cuando se 
ha dispuesto de suficientes recursos, ya se 
ha utilizado también el APS en sectores no 
prioritarios (Ghana, Mozambique). 
33. 
El APG puede constituir un apoyo adicional a los sectores prioritarios porque propor-ciona una oportunidad única de mantener  un diálogo sobre las prioridades estratégicas globales del país socio. El APS es una moda-lidad para la aplicación de apoyo a sectores prioritarios y no prioritarios. 
1 Asociación estratégica con África. Encuesta de 2007 sobre 
el apoyo presupuestario 2007.
2 Ibid.
71
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana34. 
La Comisión tiene opiniones (y prácticas) cla-
ras sobre la relación entre el APG y el apoyo a los sectores sociales. Esto se manifiesta  
claramente en las directrices actuales, que 
no minimizan la importancia de la dimen-sión del sector social
3. La Comisión está  
fomentando una mayor concienciación de  su personal sobre la relación entre el apoyo presupuestario y los servicios sociales.
35. 
La Comisión ha contribuido al diseño de los 
parámetros utilizados para la evaluación  
conjunta en el CAD (2006) y está trabajando actualmente con otros donantes que parti-
cipan en el CAD para desarrollar una meto-
dología mejorada que tenga en cuenta las  
lecciones aprendidas.
3 «En programas de APG diseñados para apoyar políticas 
y estrategias nacionales habrá, no obstante, sectores 
o áreas clave a las que se prestará especial atención. Estos 
sectores serán los que se considere que tienen una mayor 
importancia para apoyar la estrategia nacional. En aquellos 
países en que se esté prestando apoyo al programa reflejado en el Documento de Estrategia de Lucha contra la 
Pobreza es normal centrarse en los sectores sociales de la 
educación y de la salud como elementos clave para reducir 
la pobreza, tanto en sus aspectos no relacionados con los 
ingresos como en los relacionados con éstos» (páginas 50 
y 51 de las Directrices).36. 
Para cada año determinado, las decisiones 
presupuestarias en términos de total de gas-tos, su asignación por sector, el nivel del  
déficit y la composición de su financiación 
tienen en cuenta los obstáculos macroeco-nómicos presentes y futuros y el nivel y la distribución de todos los flujos de ayuda  
previstos. Por lo tanto, normalmente no  
habrá ni debería haber una relación direc-tamente proporcional entre el aumento del 
apoyo presupuestario y el aumento en el  
gasto del sector de la salud en un año deter-
minado. Con el tiempo, sin embargo, las sub-
venciones aportadas al presupuesto apoyan la creación del espacio fiscal necesario para 
incrementar el gasto. Mediante el diálogo  
y las condiciones establecidas, el apoyo pre-
supuestario de la CE a menudo ha impulsado 
el aumento de la dotación presupuestaria al 
sector de la sanidad. Esto, sin embargo, no 
siempre se ha considerado la prioridad más urgente en comparación con los problemas 
de ejecución del presupuesto que pudieran 
menoscabar el impacto de dotaciones más 
elevadas. Por razones de este tipo la Comi-
sión prefiere generalmente centrarse en los indicadores de resultados que capturan las 
mejoras a nivel de los beneficiarios. 
37. 
Fomentando el refuerzo de los sistemas de gestión de las finanzas públicas, la «inter-pretación dinámica» de la Comisión que se aplica a los requisitos de acceso tanto al APG como al APS apoya los esfuerzos naciona-les para mejorar la utilización eficaz de la  financiación presupuestaria. De esta forma el APG impulsa a que se responda de forma sostenible al gasto público ineficaz e inefec-tivo (tanto en el sector de la sanidad como en otros) lo cual será beneficioso para todas las modalidades de ayuda utilizadas en el  país socio.
Los estudios de seguimiento del gasto  
público son muy ilustrativos pero se han  revelado de utilidad limitada como herra-
mientas para implicar a las autoridades  
nacionales en un programa de reformas de 
la gestión de las finanzas públicas.
72
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana38. 
Los programas de APG abordan de diversas 
maneras los riesgos mencionados por el  Tribunal. 
La primera es la ejecución periódica de los 
diagnósticos PEFA (gasto público y respon-sabilidad financiera) que incluye indicadores de gastos de nivel primario en salud y edu-
cación (indicador de resultados nº 23). La  segunda es la inclusión gradual de los gastos 
descentralizados y desconcentrados en los 
programas de reforma de la gestión de las 
finanzas públicas. De común acuerdo con  
otros donantes de apoyo presupuestario, la Comisión está dispuesta a utilizar auditorías 
financieras y las denominadas «pruebas de 
conformidad» cuando estas herramientas se 
consideren las más adecuadas para estimular 
el proceso de reforma de la gestión de las  
finanzas públicas. 
En cualquier caso, la forma en que la Comi-
sión gestiona estos riesgos debe ser com-
patible con el hecho de que los fondos  
comunitarios, una vez transferidos al tesoro 
nacional, se mezclan con los recursos nacio-nales y no es posible seguir su pista ni fisca-
lizarlos específicamente. Esto es cierto tanto para el APG como para el APS, que no son  formas de ayuda con fines específicos. 
En el APS se presta atención a toda la cadena 
de resultados y a la dotación y ejecución del presupuesto del sector. Esto puede basarse 
en el diálogo o en las condiciones, según el 
contexto y los objetivos específicos de cada 
programa de APS.
39. 
El APG está destinado a consolidar la política global y el marco institucional necesarios  para lograr una mejora completa y sosteni-ble de la prestación de servicios de sani-dad. La Comisión está de acuerdo en que  la existencia de políticas de sanidad bien  definidas aumentan la eficacia de todos los tipos de ayuda al sector y ha apoyado activa-mente el establecimiento de políticas sani-tarias desde los años 1990 (Senegal, Zambia, Ghana, etc.). No deben confundirse, sin embargo, los  
enfoques sectoriales, las políticas de sani-
dad nacionales y su relación con el APG. Los enfoques sectoriales globales (SWAp) son  
mecanismos para armonizar el apoyo de los 
donantes a una política sanitaria existente. Aunque generalmente no están plenamente alineados a los sistemas nacionales como lo 
está el apoyo presupuestario, los enfoques 
sectoriales globales representan una evolu-ción positiva, pero no deberían ser un requi-
sito previo para el APG. De hecho, cuando se 
combina con un diálogo político adecuado, 
el APG puede dar origen al establecimiento 
de un SWAp (por ejemplo, en Madagascar). 
Por último, al centrarse en el Documento de 
Estrategia de Lucha contra la Pobreza (DELP), 
el APG promueve también el avance hacia el 
logro de los ODM creando una demanda de 
políticas sectoriales mejor definidas. De los 
22 países del África subsahariana que han  aplicado regularmente el APG de la CE bajo 
el noveno FED, hasta 14 de ellos realizan  
controles del sector sanitario cuyos resul-
tados se tienen en cuenta en la evaluación 
anual conjunta del APG. En los países res-tantes se están desarrollando gradualmente 
estos controles. 
40. 
Las directrices de 2007 sobre el APG no pro-híben la utilización de fondos del APG para el desarrollo de capacidades en los minis-terios sectoriales. No obstante, para evitar una fragmentación excesiva, los fondos del APG para el desarrollo de capacidades se  utilizan principalmente para consolidar los sistemas de gestión de las finanzas públi-cas y los marcos de supervisión del DELP.  Cabe señalar, no obstante, que ello puede  incluir la consolidación de sistemas descen-tralizados de gestión de las finanzas públi-cas, que en muchos países son directamente pertinentes para la prestación de servicios sanitarios. 
Los donantes activos en el sector sanitario 
proporcionan a éste asistencia técnica de  
carácter más amplio en el marco de progra-
mas sectoriales. 
73
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana41. 
La Comisión acoge con satisfacción la con-
clusión del Tribunal que declara que una  gran mayoría de delegaciones participa  
directamente en el diálogo sobre el sector 
sanitario.
a)
En aquellos casos en que la Comisión parti-
cipa indirectamente en el sector sanitario, en particular mediante APG vinculado a los 
sectores sociales, se requiere un acuerdo  
de participación pasiva con otros donan-
tes comunitarios con arreglo al espíritu del 
Código de Conducta sobre complementarie-dad y división del trabajo, así como la garan-
tía de la coordinación del grupo de donantes 
que participan en el apoyo presupuestario. 
Las delegaciones pueden también recibir  
apoyo de los expertos en sanidad disponi-
bles en la sede.
b)
Un número cada vez mayor de países ges-
tiona el APG a través de marcos para la eva-
luación del los resultados (8 en 2006, 12 en 
2008). Estas matrices acordadas conjunta-mente definen claramente los parámetros  
utilizados para evaluar los resultados del  país, incluso en el sector de la sanidad.  Corresponde a cada delegación decidir el  grado y la profundidad de su implicación  en el diálogo sobre la estrategia sectorial.  
Véase también el apartado 39 con respecto a la articulación entre APG y los controles  
sectoriales. 
c)
El valor añadido del APG consiste en el  fomento del diálogo sectorial para vincular la estrategia y los insumos técnicos y finan-cieros a los resultados esenciales del sector. Por consiguiente, la Comisión continuará  sus esfuerzos para garantizar que los indi-cadores de resultados del APG se integren  correctamente en los procesos y diálogo  sectoriales. No obstante, el diálogo sobre  los resultados reales deberá equilibrar este objetivo con la necesidad de garantizar una verificación exhaustiva de las condiciones  de desembolso.43. Según los datos de la Comisión sobre  138 objetivos de sanidad anotados, refe-ridos a decisiones de desembolso durante  
2003-2007, 83 objetivos fueron plenamente 
alcanzados (es decir, un 60 %). 
Además, en otro 15 % de casos los objetivos 
se alcanzaron parcialmente. 
Objetivos excesivamente ambiciosos pue-
den también haber contribuido a estos  
resultados. 
44. 
a)
La ponderación financiera vinculada a obje-
tivos específicos es solamente una de las  
formas a través de las cuales el apoyo pre-
supuestario procura estimular la mejora de 
los resultados, siendo otras formas la super-
visión, el diálogo político y la rendición de cuentas por el país.
b)
La Comisión utiliza algunos indicadores de 
insumos (típicamente las dotaciones finan-cieras y su ejecución) pero se centra prin-
cipalmente en indicadores de resultados  (partos asistidos). 
Aunque estos indicadores no se hallen bajo 
el control directo del Gobierno, están no obs-
tante bajo su control indirecto. A diferencia de los indicadores de insumos o de resul-
tados (número de hospitales), capturan los 
objetivos de la política gubernamental y sus 
efectos sobre la población beneficiaria. 
c)
Aunque la fiabilidad de los datos pueda  suponer un problema, al utilizar los datos  existentes la Comisión fomenta y apoya su mejora.
74
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsaharianad)
La identificación de objetivos ambiciosos  y realistas es difícil y sólo puede lograrse  
satisfactoriamente tras varios años de prác-
tica en la gestión basada en resultados, una 
vez que se dominan correctamente los pro-
cesos sectoriales. La mejora de la capacidad 
de gestión de los países socios mediante el desarrollo de resultados es uno de los obje-
tivos del enfoque del apoyo presupuestario 
de la Comisión. 
e)
Se están haciendo esfuerzos para tomar  
en consideración la calidad de la atención  sanitaria de forma más satisfactoria. Puede 
citarse como ejemplo el indicador sobre la 
asistencia en los partos que ha evolucio-
nado gradualmente de la asistencia «ins-
titucional» (ya que no todo el personal de  un centro sanitario ha recibido formación  
para asistir en los partos) a la asistencia  
«especializada». 
45. 
Aunque el Tribunal tiene razón en afirmar  
que los indicadores no se centran directa-mente en los sectores menos favorecidos  
de la población, conviene tener en cuenta  
que: 
la definición de algunos indicadores   –
refleja una dimensión de la pobreza (p.ej. 
los partos asistidos en centros de sani-dad básicos);
los niveles de pobreza en países que se  –
benefician de apoyo presupuestario se  
sitúan entre un 30 % y un 60 % de la  
población: los objetivos de la mayoría de 
los indicadores han superado el nivel de 
la población que no es pobre. 
Hay además una tendencia cada vez mayor 
a utilizar indicadores desagregados a nivel 
de las regiones más pobres, las zonas mar-
ginales o por sexo.
46. 
Conviene subrayar que otros objetivos del 
APG pueden influir indirectamente de forma 
positiva en el sector de la sanidad.47. 
Aunque los proyectos (como enfoque o como modalidad de ejecución de un programa de 
apoyo a una política sectorial) no sean el  
instrumento preferido por la CE para aplicar 
la ayuda, está claro que siguen siendo un  
instrumento importante para implementar  
nuestra ayuda al desarrollo.
Por ejemplo, una primera evaluación de las 
dotaciones iniciales del décimo FED para  
Programas Indicativos Nacionales / dota-
ciones del paquete «A» para países del ASS 
(excluida Sudáfrica) muestra que el apoyo  
presupuestario (tanto APG como APS) repre-senta aproximadamente el 48 % del mon-
tante total asignado hasta la fecha. Así pues, 
el 52 % restante se destinará principalmente 
a proyectos.
48. 
A fin de supervisar y derivar enseñanzas de 
los proyectos que financia, y además de las 
evaluaciones intermedias y finales, la Comi-
sión ha establecido un sistema de segui-
miento de los resultados aplicado a todas  
las regiones y sectores de la ayuda comuni-taria. Este sistema se centra principalmente 
en la calidad del diseño, la eficacia y el ren-
dimiento hasta la fecha, las perspectivas de 
impacto y la sostenibilidad potencial. Los  resultados obtenidos para el FED a través de dicho sistema para intervenciones sanitarias en el período 2001-2007 muestran efectiva-
mente una insuficiente sostenibilidad.
49. 
a)
La situación está mejorando ahora con los  
esfuerzos de la Comisión para mejorar la  
vinculación entre ayuda de urgencia, reha-bilitación y desarrollo (VARD). 
75
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsaharianac)
Tras el informe especial del Tribunal sobre «Eficacia de la asistencia técnica en el con-
texto del desarrollo de capacidades» (2007), 
la Comisión prevé concluir para finales de  
noviembre de 2008 sus nuevas «Directrices 
sobre cooperación técnica y disposiciones  
de ejecución de los programas»; con el fin de proporcionar cooperación técnica de cali-
dad para apoyar programas dirigidos por el 
propio país, así como asistencia mediante  
disposiciones de ejecución de proyectos  
asumidas por los socios, con una importante 
reducción del recurso a unidades paralelas 
de ejecución de proyectos. Estas medidas  deberían contribuir a mejorar la calidad de 
la cooperación técnica, la apropiación y la 
consolidación de capacidades. 
e)
La mayoría de los países del ASS ha elabo-
rado políticas sanitarias nacionales con el  
apoyo de la OMS y de toda la comunidad  
de donantes, incluida la CE. No obstante, es 
a menudo necesaria una mejor adecuación 
entre estrategias y recursos (dotación pre-
supuestaria asignada a la sanidad, recursos humanos de los servicios sanitarios, etc.). 
La Comisión contribuye a la mejora de esas 
políticas sanitarias mediante proyectos  (p.ej., en Angola con el «Programa de apoyo al sector de la sanidad» de 25 millones de  euros), «Programas de apoyo a la política  
del sector sanitario» (p.ej., el apoyo presu-
puestario al sector de la sanidad en Zam-
bia y Mozambique) o incluso a través de su 
participación en «Análisis anuales conjuntos 
del sector sanitario» (por ejemplo en Benín, 
Madagascar, Mozambique, Zambia).
f)
Véanse las respuestas en el punto VI (tercer 
guión) y en el apartado 18.50. 
b)Se mantiene informadas a las delegacio-
nes sobre los proyectos centralizados que  
afectan a sus países. Esto es útil para racio-
nalizar las intervenciones de la CE y evitar 
posibles duplicaciones entre las operaciones 
realizadas a nivel nacional o regional y las realizadas a nivel Intra-ACP. Por otra parte, 
con ocasión de los seminarios regionales, se 
informa regularmente a las delegaciones de 
la CE de los programas gestionados a nivel 
central. Asimismo, para mayor información 
también tienen acceso a CRIS (el sistema de 
información de EuropeAid) y a la Intranet  de EuropeAid.
c)
El objetivo de las directrices conjuntas  
ONU-CE sobre información es superar esas dificultades. 
53. 
a)
Generalmente, estos proyectos de sanidad  
financiados por las líneas presupuestarias  
generales, propuestos y ejecutados por ONG y otros agentes no estatales, son financiados 
por la Comisión únicamente si son suficien-
temente compatibles con los planes y las  
políticas sanitarias de los países en los que se ejecutan. Estos proyectos a menudo se  llevan a cabo en cooperación con el sistema sanitario local. 
b)
Entre 2004 y 2005, la Comisión celebró  
4 seminarios temáticos (en Addis Ababa,  
Dakar, Maputo y Bangkok) en los que parti-
ciparon beneficiarios de contratos, organi-
zaciones de la sociedad civil y otros socios, por ejemplo, la OMS, para intercambiar opi-
niones y experiencias derivadas de las accio-
nes financiadas por la líneas presupuestarias 
temáticas para la sanidad. 
c)
El carácter innovador y el potencial de inten-
sificar las intervenciones se aplican no sólo 
a los programas sanitarios nacionales en  
un país determinado sino también a otros  
países que se enfrentan a retos similares,  
así como a las iniciativas globales de finan-ciación de intervenciones sanitarias en esos 
ámbitos.
76
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana54. 
Las convocatorias de propuestas con cargo 
a líneas presupuestarias temáticas para la  sanidad están destinadas a los países menos 
desarrollados y a otros países de renta baja 
o de renta media baja, y, dentro de ellos,  a los grupos de población más desfavore-cidos. Se reconoce que los grupos pobres  
o marginalizados de la población necesitan 
apoyo, incluso en los países desarrollados  más avanzados, en particular con respecto al 
VIH/SIDA y a las necesidades en materia de 
salud reproductiva de grupos tales como los 
usuarios de drogas inyectables, los trabaja-
dores emigrantes, los refugiados, los traba-jadores del sexo, los hombres que mantienen 
relaciones sexuales con otros hombres, etc. 
Además, el proceso de evaluación de las con-
vocatorias de propuestas tiene en cuenta la 
pertinencia de la acción propuesta con res-
pecto a las necesidades y los obstáculos del 
país, región o población en cuestión. 
58. 
A raíz de la fiscalización del Tribunal, la  
Comisión ha decidido establecer un Grupo 
Interservicios específico encargado de las  tareas siguientes:
definir el papel y las responsabilidades  –
que deben tener las delegaciones de la CE con respecto al Fondo Mundial (p. ej., participación en los MCP, información,  
etc.) y clasificarlas con arreglo a criterios 
tales como el grado de predominio del  VIH en el país, el hecho de que la «salud» 
sea o no un sector prioritario en el Docu-
mento de Estrategia Nacional, etc.; 
investigar cómo responderán las delega- –
ciones a sus nuevas tareas teniendo en cuenta sus limitados recursos, y;determinar cómo puede la sede apoyar  –
a las delegaciones y cómo podrán coope-
rar la DG DEV y AIDCO para proporcionar asistencia a las delegaciones.
c)
En general, la capacidad de los países para elaborar propuestas de buena calidad está 
mejorando. La última ronda de convocato-
rias de propuestas (lanzada el 1 de marzo de 
2008) ha registrado el importe más elevado 
solicitado hasta la fecha (6 100 millones de 
dólares USA), pero también el mayor índice de propuestas recomendadas por el grupo  
de evaluación técnica (un 54 %). La Comisión está explorando actualmente  
con ONUSIDA formas de reforzar la capaci-
dad de los países para luchar contra el SIDA (desarrollo y aplicación de un plan de acción 
para el «desarrollo de capacidades»).
60. 
Con sistemas sanitarios eficaces es posible traducir la ayuda del Fondo Mundial y del  Plan de ayuda de emergencia del Presi-dente de los Estados Unidos contra el SIDA (PEPFAR) en servicios sanitarios a la pobla-ción afectada por el VIH/SIDA, la tuberculo-sis y la malaria.
La Comisión también presta apoyo a los  
componentes principales de los sistemas  
sanitarios, por ejemplo mediante «Recur-
sos Humanos en el Sector Sanitario»: el  
Instrumento de Financiación de la Coope-
ración al Desarrollo (ICD) / «Invertir en los 
ciudadanos» ha destinado 40 millones de  euros a los recursos humanos en el sector  
sanitario (2007-2013). El FED financia acti-
vidades y programas relacionados con los  
recursos humanos para la sanidad en Angola, 
Mozambique, Uganda, Zambia y Zimbabue  y los indicadores en este ámbito se utilizan 
actualmente para los tramos variables del  APG y del apoyo presupuestario sectorial  a la sanidad. La Comisión también trabaja  con la OMS en el apoyo a las políticas de  medicamentos (25 millones de euros) y la  
mejora de la planificación y la elaboración de presupuestos en el ámbito de la sanidad 
en los países ACP (25 millones de euros).
62. 
La Comisión es consciente de que importan-tes programas para enfermedades específi-cas, como los del Fondo Mundial, requieren sistemas sanitarios eficaces para poder obte-ner resultados. Para comprender mejor esta relación, la DG DEV está elaborando actual-mente directrices estratégicas y técnicas  sobre cómo tales programas de lucha contra enfermedades específicas podrían contribuir a fortalecer los sistemas sanitarios. 
77
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana64. 
La Comisión señala que esta cuestión puede 
adquirir mayor importancia cuando se nece-sita combinar el APG y un sector sanitario 
prioritario , y tendrá una importancia menor 
cuando el APS es un instrumento adecuado para el sector de la sanidad, tanto si este  sector es prioritario como si no lo es. 
La Comisión considera que, no necesaria-
mente un APS financiado por la Comisión,  sino una política sanitaria bien definida y un programa sanitario sectorial apoyados por  los donantes son deseables para mejorar  la eficacia de la contribución del APG a los resultados en materia de sanidad.
65. 
Convencida de la complementariedad de los 
instrumentos de ayuda, la Comisión está de 
acuerdo con el Tribunal en que los proyectos 
pueden contribuir a reforzar el apoyo pre-supuestario, pero señala que lo contrario es 
igualmente cierto.
66. 
Con el Fondo Mundial no es fácil la com-plementariedad. La previsibilidad de éste  
es escasa (según el Tribunal, el Fondo sola-mente ha otorgado financiación a un 39 % de las propuestas presentadas en las rondas 1 a 7 de las convocatorias de financiación). Además, los calendarios de la Comisión y del 
Fondo Mundial para la planificación y prepa-ración de las intervenciones son totalmente 
distintos. 
67. 
La Comisión está de acuerdo en que existen sinergias potenciales que podrían ser mejor explotadas tanto por los donantes que con-tribuyen al apoyo presupuestario como por el Fondo Mundial. 
68. 
Por regla general, si hay un programa secto-
rial
4 en un país y si la Comisión participa en 
el sector sanitario de ese país, la Comisión apoyará su aplicación. 
4 Como consecuencia de la aplicación de un enfoque 
sectorial global, el Gobierno del país desarrolla un 
programa sectorial . Los programas sectoriales integran 
tres elementos: una política y una estrategia sectoriales , 
un presupuesto sectorial y sus perspectivas a medio plazo, y un mecanismo de coordinación sectorial.Para reafirmar su posición, la Comisión firmó 
en septiembre de 2007 la «Asociación Inter-
nacional para la Salud» que relanzó el enfo-que sectorial global en el sector sanitario.  
A raíz de ello, las delegaciones de la Comi-
sión de Etiopía y Mozambique han firmado recientemente con los Gobiernos y los socios de desarrollo una «Asociación Internacional 
para la Salud compacta» (las modalidades  
de aplicación de este tipo de acuerdo en un país determinado).
69. 
La Comisión promueve activamente el desa-
rrollo y la ejecución de programas sectoria-les, a través de enfoques sectoriales globales 
(SWAp), principalmente en los países en los 
que apoya al sector de la sanidad. Hasta el 
momento, la Comisión ha participado en  
varios programas sectoriales (p.ej., en Ghana, 
Mozambique, Senegal, Uganda, y Zambia).
70. 
Para proporcionar el APS al sector sanita-
rio es necesario satisfacer los siguientes  
criterios: 
1.  Inclusión del apoyo a la sanidad en el  
DEN, como sector prioritario o no priori-tario, dentro del contexto de la apropia-ción por el país y del reparto de tareas. 
2.  Satisfacción de los criterios para acceder 
al APS (política sectorial bien definida, mecanismo de coordinación sectorial,  estabilidad macroeconómica y mejora  de la gestión de las finanzas públicas). 
Sin embargo, en muchos países del África  
subsahariana no se satisfacen actualmente esos criterios.
72. 
Los marcos políticos / estratégicos han mejo-
rado en muchos en países del ASS durante la década pasada, con el apoyo de la OMS y de 
los demás socios principales del desarrollo. 
Sin embargo, estas políticas necesitan mejo-
ras constantes (p.ej., una mayor relación  entre las necesidades y los recursos sani-
tarios). Las evaluaciones conjuntas anuales 
del sector sanitario, en las que participa la 
Comisión, constituyen un ejercicio que con 
frecuencia da lugar a nuevos progresos en 
los marcos políticos y estratégicos en mate-ria de sanidad.
78
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsaharianaCONCLUSIONES 
Y RECOMENDACIONES
73. 
De conformidad con sus compromisos polí-ticos, la Comisión ha mantenido su finan-
ciación directa a la sanidad a nivel de país, 
aumentado el apoyo presupuestario general 
y su contribución a iniciativas globales. 
El compromiso del 20 % («La Comisión se  
esforzará por garantizar que antes de 2009 
se destine un porcentaje de referencia del 
20 % de la asistencia prevista en el marco  
de los programas nacionales contemplados 
por el ICD a la enseñanza primaria y secun-
daria y a la salud básica, mediante el apoyo 
a proyectos y programas y de ayuda pre-
supuestaria vinculada a estos sectores , 
establecido como media de todas las zonas 
geográficas…» del artículo 5 del Instru-
mento de Financiación de la Cooperación  
al Desarrollo) no se aplica a los países ACP.
74. 
Los sistemas sanitarios eficaces son capa-
ces de traducir el apoyo del Fondo Global  
y del PEPFAR en servicios sanitarios para la 
población afectada por el VIH/SIDA, la tuber-
culosis y la malaria.
La Comisión también apoya los componentes 
principales de los sistemas sanitarios, tales 
como los «Recursos Humanos en el Sector  Sanitario»: el ICD / «Invertir en los ciuda-danos» ha asignado 40 millones de euros  a los recursos humanos para la sanidad  
(2007-2013). El FED apoya actividades y pro-
gramas relacionados con los recursos huma-
nos para la sanidad en Angola, Mozambique, 
Uganda, Zambia y Zimbabue. Los indicado-
res a este respecto se utilizan actualmente 
para los tramos variables del APG y del APS 
para el sector sanitario. La Comisión también trabaja con la OMS en el apoyo a las políticas 
de medicamentos (25 millones de euros) y la 
mejora de la planificación y la elaboración 
de presupuestos en el ámbito de la sanidad 
en los países ACP (25 millones de euros).75. 
La Comisión toma nota de la observación del Tribunal y procurará encontrar soluciones  
para disponer de más asesoramiento espe-
cializado, bien sea dentro de la institución 
o a través de acuerdos, por ejemplo, con  
entidades de ayuda de los Estados miembros 
presentes en el país. 
RECOMENDACIONES SOBRE 
ASIGNACIÓN DE RECURSOS
N° 1: La Comisión estudiará las dotaciones 
sectoriales con arreglo a las directrices que se determinarán en la evaluación interme-
dia del décimo FED. Éstas sin duda subraya-
rán los objetivos nacionales, los resultados 
alcanzados y los principios de apropiación 
nacional y de reparto de tareas. También  tendrán en cuenta el hecho de que los ODM 
en materia de salud pueden lograrse de  
diversas maneras, por ejemplo mediante  
inversiones en otros sectores (agua y sanea-
miento, educación, desarrollo rural, gober-
nanza, etc.) y no sólo con el apoyo directo  
a los servicios sanitarios.
a) Al tiempo que reconoce el margen exis-
tente para incrementar la atención pres-
tada a la salud en los estados frágiles, que a menudo son «huérfanos de ayuda» en el  
sector sanitario, la Comisión ya está propor-
cionando o va a proporcionar apoyo directo 
a ese sector en 15 países del ASS bajo el  
décimo FED, ocho de los cuales sufren situa-
ciones de fragilidad (Burundi, Chad, Congo, 
República Democrática del Congo, Guinea, 
Costa de Marfil, Liberia y Zimbabue). El  número de países afectados por situacio-
nes de fragilidad cuyo sector sanitario es  
apoyado por la Comisión ha aumentado de 
7 en el noveno FED a 8 en el décimo FED.
79
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana76. 
La Comisión acoge con satisfacción la obser-vación del Tribunal respecto a la mejora de 
la rapidez de ejecución de las interven-
ciones sanitarias con cargo al FED bajo el  
noveno FED, y está de acuerdo con el Tri-
bunal en que ello se debe en parte a la  
descentralización.
77. 
Los resultados de la primera evaluación  
quinquenal del Fondo Mundial en curso  
estarán disponibles a finales de este año.  
Proporcionarán información y análisis deta-
llados sobre la ejecución real de las propues-tas financiadas por el Fondo. La Comisión  
sigue atentamente esta evaluación y tendrá 
en cuenta sus conclusiones. La Comisión  
también dará seguimiento a las conclusiones 
de la fiscalización del Tribunal. 
78. 
La Comisión conviene en que una mayor pre-
visibilidad de la financiación aumentaría la 
eficacia de la ayuda. Por ello, a partir del  
décimo FED, la CE ha diseñado el Contrato 
OMD precisamente para aumentar la previsi-bilidad del apoyo presupuestario a los países 
socios que presentan resultados satisfacto-
rios. La Comisión observa, no obstante, que 
la variabilidad de la ayuda está justificada cuando las condiciones previas para su efica-cia ya no se satisfacen, por ejemplo, cuando los criterios de elegibilidad para el apoyo  
presupuestario ya no se cumplen.N° 2: Durante la evaluación intermedia del  
décimo FED, la Comisión revisará el equili-brio de su financiación para reflejar mejor  sus prioridades estratégicas en el sector de  la salud y en otros sectores, a la luz de la  experiencia adquirida durante los prime-ros años de aplicación del décimo FED. El  refuerzo de los sistemas sanitarios es efec-tivamente una de sus prioridades.
N° 3: Aunque se reconocen los límites de  
la decisión de asignación de recursos con  
respecto al personal total, la Comisión está 
explorando formas de asegurar un mejor  acceso a asesoramiento especializado en  
materia de sanidad pública en las delega-
ciones. En aquellos casos en que la Comi-
sión participa indirectamente en el sector  
sanitario, en particular mediante APG vin-
culado a los sectores sociales o por medio  
de líneas presupuestarias y financiación  Intra-ACP, se requiere un acuerdo de par-
ticipación pasiva con otros donantes comu-
nitarios con arreglo al espíritu del Código  
de Conducta sobre complementariedad  
y división del trabajo, así como asegurarse  de la coordinación del grupo de donantes  
que participan en el apoyo presupuestario.  
Cuando la sanidad sea un sector priorita-
rio, la Comisión estudiará la forma de pro-porcionar asesoramiento técnico adecuado a la delegación afectada.
a) La posibilidad de establecer asesora-
miento especializado en materia de sani-
dad en las delegaciones regionales ha sido  
objeto de consideración durante algún  
tiempo. La Comisión necesita equilibrar  mejor las ventajas y desventajas de esta  
recomendación antes de alcanzar una  
decisión .
c) La cooperación con la OMS, que ya es  
importante, podría efectivamente estre-
charse más con sus oficinas nacionales  siempre que ello sea posible.
80
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana79. 
La Comisión acoge con satisfacción el hecho 
de que el Tribunal reconozca que el APG  puede ser un instrumento importante para 
apoyar mejoras en las políticas sanitarias. No 
obstante, la Comisión subraya que la eficacia del apoyo presupuestario general se evalúa mejor a largo plazo puesto que los avances 
en los resultados obtenidos a nivel nacional 
llevan tiempo ya que requieren mejoras en sistemas de gran amplitud por lo que los  
logros no pueden compararse a los obteni-
dos cuando se consideran grupos de pobla-
ción destinataria más reducidos. Durante la 
aplicación del décimo FED se espera obtener otras mejoras, gracias a la introducción de 
lo «Contratos ODM» y al impulso del recurso 
al APS para la aplicación del apoyo secto-
rial programado. La Comisión continúa sus 
esfuerzos para mejorar la eficacia de sus ins-
trumentos de apoyo presupuestario (entre 
otras cosas, mediante una mayor utilización de indicadores desagregados a nivel de las 
regiones más pobres, las zonas marginales 
o por sexos).
80. 
El enfoque de proyecto, bien sea como  modalidad de ejecución de un programa  de apoyo sectorial (PAPS) o como proyecto independiente, continuará siendo un com-ponente importante del apoyo de la CE al  
sector sanitario. La Comisión procura mejo-
rar constantemente la selección de proyec-tos plurinacionales.
81. 
La implicación de las delegaciones  depende también de su capacidad en temas sectoriales.
A raíz de la fiscalización del Tribunal se ha 
creado un Grupo Interservicios específico  
para definir lo que la Comisión debería hacer 
a nivel nacional para garantizar una utiliza-
ción más eficaz de los recursos financieros 
del Fondo Mundial. RECOMENDACIONES PARA AUMENTAR 
EL GRADO DE CELERIDAD 
Y PREVISIBILIDAD
N° 4: La Comisión está explorando actual-
mente con ONUSIDA formas de consolidar  capacidades nacionales para luchar con-tra el SIDA (plan de acción para el desa-
rrollo y ejecución de la «consolidación de  capacidades»).  
N° 5: Bajo el décimo FED, la Comisión está  
procurando que su APG sea más previsible  
mediante los Contratos OMD para los paí-ses con resultados satisfactorios. La Comi-sión estima que la amenaza de suspender  los pagos es un incentivo para cumplir los  
criterios de elegibilidad, el cual se vería  
comprometido si el recurso a instrumen-
tos alternativos para preservar el flujo de  
fondos fuera automático. Sin embargo, la  necesidad de evitar penalizar innecesaria-
mente a las capas pobres de la población  
es uno de los factores esenciales que deter-
minan las decisiones de la Comisión en su  
enfoque caso por caso.
81
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsaharianaRECOMENDACIONES SOBRE LA GESTIÓN 
Y EFICACIA DE LOS INSTRUMENTOS
N° 6: La Comisión está decidida a hacer el 
mayor uso posible del APS para intervenciones sectoriales prioritarias y no prioritarias en el ámbito de la sanidad cuando las condiciones 
lo permitan. De conformidad con sus directri-
ces de programación, la Comisión considera el APG como un instrumento complementario 
de sus intervenciones en sectores prioritarios, 
incluidas las que se realizan mediante APS.
N° 7: a) La Comisión continuará esforzándose 
en utilizar indicadores de resultados y la vin-culación entre el APG y el diálogo sectorial 
(incluidos los análisis sectoriales conjuntos 
y el diálogo permanente cuando existe un 
apoyo sectorial global) a fin de alentar a los 
países a lograr de forma sostenible sus ODM 
en materia de salud y otros objetivos. Ello supondrá recurrir en cada uno de los países 
a una combinación de indicadores de resul-
tados e insumos (tales como porcentaje del 
presupuesto asignado y los índices de eje-
cución) que en cada caso se considere más 
adecuada. Sería posible incluir un mecanismo 
de asistencia técnica en las operaciones de apoyo presupuestario general para responder 
a necesidades específicas relativas a sectores con indicadores para el APG (p.ej., sistemas de información sanitaria).
b) A nivel sectorial, las evaluaciones anuales 
se centran típicamente en la aplicación de la 
política sectorial y la ejecución de su presu-
puesto. También se tienen en cuenta los resul-tados de los análisis y estudios de seguimiento del gasto público cuando se hallan disponi-bles. De los 22 países del África subsahariana 
que han aplicado regularmente el APG de la CE 
bajo el noveno FED, hasta 14 de ellos realizan 
controles del sector sanitario cuyos resultados 
se tienen en cuenta en la evaluación anual 
conjunta del APG. En los países restantes tales controles se están alentando y desarrollando 
gradualmente en el contexto del diálogo que 
se mantiene para el APG. Sin embargo, la  
Comisión prefiere generalmente utilizar el 
APG y cualquier garantía vinculada al mismo 
como medio para reforzar los elementos más 
sistémicos de la gestión de las finanzas públi-cas del país socio, así como para desarrollar 
capacidades en materia de gestión de recur-sos humanos. Por ello, más que realizar los 
controles sugeridos directamente, la Comisión considera preferible consolidar las capacida-
des de las entidades nacionales responsables 
de la rendición de cuentas para realzar esos controles. Este planteamiento ofrece la posibi-lidad de maximizar el impacto del APG, reduce 
los riesgos de sobrecargar este instrumento 
y supone un diseño más proporcionado a los múltiples objetivos del APG.
c) Véase la letra b) de este recuadro.d) Dentro de los límites globales de su presu-
puesto para recursos humanos y de la evo-
lución de la situación de los ejercicios de  
reparto de tareas, la Comisión hará todo lo 
posible para mejorar la calidad de sus con-
tribuciones al diálogo en el sector sanitario 
como se sugiere anteriormente arriba.
e) La mejora de los indicadores utilizados  
en sus operaciones de apoyo presupuestario 
constituye una preocupación constante de 
la Comisión.
N° 8: La Comisión ha decidido establecer  
un Grupo Interservicios específico, con las  siguientes tareas:
1) definir el papel y las responsabilidades que 
deben tener las delegaciones de la CE con res-
pecto al Fondo Mundial (p. ej., participación en los MCP, información, etc.), y clasificarlas 
con arreglo a criterios tales como el grado de 
predominio del VIH en el país, el hecho de que 
la «salud» sea o no un sector prioritario en el Documento de Estrategia Nacional, etc.;
2) investigar cómo responderán las dele-
gaciones a sus nuevas tareas teniendo en  
cuenta sus limitados recursos, y;
3) determinar cómo puede la sede apoyar  
a las delegaciones y cómo podrán cooperar 
la DG DEV y AIDCO para proporcionar asis-tencia a las delegaciones.
Adicionalmente, la Comisión está explo-
rando actualmente con ONUSIDA formas de 
consolidar las capacidades nacionales para 
luchar contra el SIDA (plan de acción para el desarrollo y ejecución de la «consolidación 
de capacidades»).
82
Informe Especial nº 10/2008 – La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana82. 
La Comisión realizará mejoras en la forma en que procura aprovechar las sinergias entre sus intervenciones, empezando por la revisión de sus directrices en materia de sanidad. 
83. 
Para apoyar la ejecución de los programas sectoriales, en 2007 la Comisión ha actuali-zado las Directrices de 2003 sobre el apoyo de la CE a programas sectoriales y ha organi-zado toda una serie de seminarios de forma-
ción sobre esta modalidad de aplicación de la ayuda. También ha puesto en marcha y gestio-
nado, junto con Dinamarca y los Países Bajos, 
el Programa conjunto de aprendizaje sobre 
enfoques sectoriales globales, una iniciativa altamente apreciada por la comunidad de  
donantes. La Comisión continuará apoyando 
el establecimiento y la ejecución de progra-
mas sectoriales, directamente en los países en 
que la sanidad forme parte de su estrategia de 
cooperación, e indirectamente en otros casos, mediante la evaluación de resultados del APG 
y procesos conjuntos de evaluación.N° 9: Aunque los proyectos (como enfoque 
o como modalidad de ejecución de un pro-grama de apoyo a una política sectorial) no 
sean la modalidad preferida por la CE de apli-
car la ayuda, está claro que siguen siendo un instrumento importante para implementar nuestra ayuda al desarrollo. Por ejemplo, una 
primera evaluación de las asignaciones inicia-
les del décimo FED a Programas Indicativos Nacionales / dotaciones del paquete «A» para 
países del ASS (excluida Sudáfrica) muestra 
que el apoyo presupuestario (tanto APG como 
APS) representa aproximadamente el 48 % del 
montante total asignado hasta la fecha. Así pues, el 52 % restante se destinará principal-mente a proyectos y programas. Sin embargo, la Comisión no puede aceptar la recomenda-
ción de recurrir a proyectos como modalidad 
de ayuda para «dispensar asistencia médica 
en las zonas más desfavorecidas que no están 
suficientemente atendidas por los servicios sanitarios» ya que, en al menos 30 países en 
desarrollo, el acceso a los servicios sanitarios 
es limitado, pero la respuesta adecuada a este 
reto es suficiente, previsible y de acuerdo con 
la ayuda oficial al desarrollo (AOD) en vez de 
la financiación de ONG que se propone.RECOMENDACIONES PARA EL USO 
COHERENTE DE LOS INSTRUMENTOS
N° 10: a) Habida cuenta de la experiencia acu-
mulada, la Comisión evaluará si es necesa-rio revisar los indicadores relativos a cuándo utilizar APG o APS, y el mejor modo de uti-
lizar ambos conjuntamente, que se encuen-
tran actualmente reflejados en las directrices de la Comisión sobre programación del APG 
y del APS.
b) Las directrices sobre el uso específico de 
los diversos instrumentos en relación con el sector de la salud, incluida su utilización de forma combinada, se revisará en las «Direc-trices de programación en materia de salud», 
cuya actualización está en curso, para tener 
en cuenta la evolución de los instrumentos de 
la CE (por ejemplo el Contrato ODM).
c) El nuevo Grupo Interservicios de la Comi-
sión sobre cooperación con el Fondo Mundial 
abordará la forma de lograr mayor comple-
mentariedad con dicho Fondo, teniendo en 
cuenta los problemas de previsibilidad rela-
cionados con las operaciones del mismo y los 
distintos calendarios de las operaciones de la Comisión y del Fondo Mundial.
N° 11: La Comisión ha resuelto utilizar el APS 
como modalidad preferida para la ejecución 
de sus intervenciones en el sector de la sani-dad siempre que lo permitan las condiciones 
existentes, entre otras, la existencia de una 
política sectorial bien definida.
N° 12: La CE continuará apoyando el esta-
blecimiento y la ejecución de programas sec-toriales, directamente en los países en que la sanidad forme parte de su estrategia de cooperación, e indirectamente en otros casos, mediante la evaluación de resultados del APG y procesos conjuntos de evaluación. 
Tribunal de Cuentas Europeo
Informe Especial no 10/2008
La ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana
Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas2009 – 82 pp. – 21 x 29,7 cmISBN 978-92-9207-096-0doi: 10.2865/22799

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2008
LA AYUDA COMUNITARIA AL DESARROLLO 
DESTINADA A LOS SERVICIOS SANITARIOS 
DEL ÁFRICA SUBSAHARIANATRIBUNAL DE 
CUENTAS EUROPEO
Informe Especial  no 10EL INFORME ESPECIAL SOBRE LA AYUDA COMUNITARIA AL DESARROLLO 
DESTINADA A LOS SERVICIOS SANITARIOS DEL ÁFRICA SUBSAHARIANA ABORDA SI LA ASIGNACIÓN DE RECURSOS FINANCIEROS Y HUMANOS AL SECTOR DE LA SALUD 
REFLEJA LOS COMPROMISOS POLÍTICOS COMUNITARIOS, Y SI LA COMISIÓN HA 
ACELERADO EL RITMO DE EJECUCIÓN DE LA AYUDA Y APLICADO EFICAZMENTE UNA SERIE DE INSTRUMENTOS. EL INFORME FORMULA UNA SERIE DE RECOMENDACIONES PARA ACRECENTAR LA EFICACIA DE LA AYUDA COMUNITARIA EN SU OBJETIVO DE MEJORAR LOS SERVICIOS SANITARIOS DEL ÁFRICA SUBSAHARIANA.
TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO
ES
QJ-AB-08-010-ES-C
ISBN 978-92-9207-096-0