Informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo relativo a las bonificaciones de los tipos de interés /* COM/2001/0086 final */





INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO RELATIVO A LAS BONIFICACIONES DE LOS TIPOS DE INTERÉS ÍNDICE BONIFICACIón DE INTERESES 1. INTRODUCCIÓN: PETICIÓN DEL CONSEJO A LA COMISIÓN 2. PARTE I: Problemática de la bonificación de intereses. Efectos positivos y negativos 2.1. Justificación de las intervenciones públicas 2.2. Bonificaciones de intereses: efectos positivos 2.3. Bonificación de intereses: efectos negativos 3. PARTE II : lecciones de la experiencia 3.1. Acciones a nivel internacional 3.1.1. Concesión de préstamos bonificados por el Banco Mundial 3.1.2. Experiencia del Consejo de Europa 3.2. Estados Miembros: acciones con bonificación de intereses 3.3. Acciones comunitarias con bonificación de intereses 3.3.1. Tentativa de clasificación 3.3.2. Programas comunitarios 4. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ANNEXES: COMMISSION WORKING PAPER ON INTEREST-RATE SUBSIDIES 5. Annex I: INTEREST- RATE SUBSIDIES: COMMUNITY Programmes 5.1. Summary table of programmes 5.2. ECSC subsidised loans (Article 56: industrial conversion) 5.3. Trans-European Networks (TENs) 5.4. Interest-rate subsidies to help certain Member States to participate in the European Monetary System 5.5. Edinburgh facility (SMEs) 5.6. Subsidised loans in the ACP countries 5.7. Interest-rate subsidies linked to EIB loans in the Mediterranean 5.8. ERDF Programme 5.9. EAGGF Programme 5.10. Interest-rate subsidies in the central and eastern European countries - Phare budget 5.11. Exceptional aid for the regions of Italy devastated by the earthquake of 1980 5.12. Exceptional aid to the regions of Greece devastated by the earthquake of 1981 5.13. Exceptional aid for the reconstruction of Kalamata (Greece) 5.14. Aid for the reconstruction of Madeira after the cyclone in 1993 5.15. The Special Support Programme for Peace and Reconciliation in Northern Ireland and the Border Counties 5.16. Interest-rate subsidies under the Financial Mechanism of the European Economic Area 5.17. Interest-rate subsidies for projects in the western Balkans 6. ANNEX II: ANALYSIS OF OPERATIONAL ASPECTS 6.1. Management and control 6.2. Visibility 6.3. Evaluation of Community programmes 6.3.1. Reconstruction programmes 6.3.2. Other programmes 6.4. Compliance with the competition rules 6.5. Final remarks 7. Annex III: INTEREST-RATE SUBSIDIES: ExpErience IN MEMBER STATES 7.1. Italy 7.2. France 7.3. Germany 7.4. Spain 7.5. Sweden 7.6. United Kingdom 8. ANNEX IV: The use of subsidies in the context of EU policies with special reference to soft loans: theoretical considerations 8.1. Introduction 8.2. On the use of subsidies in general 8.3. On the equivalence of different forms of subsidy 8.4. On the suitability of different instruments for one and the same objective 8.5. On the implementation of soft loans 8.6. Conclusion 9. ANNEX V: Macroeconomic Effects of an Interest-Rate Subsidy fOr Firms in the EU 9.1. Introduction 9.2. Assumptions 9.3. Simulation results BONIFICACIón DE INTERESES 1. INTRODUCCIÓN: PETICIÓN DEL CONSEJO A LA COMISIÓN A raíz del informe especial n° 3/99 del Tribunal de Cuentas (DO n° C 217 de 29/07/1999) relativo a « la gestión y el control de las bonificaciones de intereses por los servicios de la Comisión », el Consejo de la UE planteó (doc. n° 6224/100 rev. 1) la « cuestión general de si el recurso a las bonificaciones de intereses seguía estando justificado, teniendo en cuenta, en particular, el coste de las medidas de control eficaces y la existencia de otros instrumentos financieros, como las garantías de préstamos ». Por consiguiente, el Consejo pidió a la Comisión que presentara cuanto antes « un informe completo sobre la utilidad general de las bonificaciones de intereses desde el punto de vista de los costes y de la eficacia económica, teniendo en cuenta todos los factores pertinentes ». Este informe, realizado después de numerosos contactos con el BEI, las autoridades nacionales y los distintos servicios de la Comisión responsables de acciones comunitarias en las que se utilizan bonificaciones de intereses, se compone de dos partes: i) una Comunicación de la Comisión, y ii) un documento de trabajo de los Servicios de la Comisión como anexo. En la Comunicación de la Comisión, se estudia la cuestión desde un punto de vista global y se establecen orientaciones generales sobre la utilización futura de las bonificaciones de los tipos de interés. La segunda parte, el documento de los Servicios de la Comisión, es de carácter más empírico. En ella se describen los aspectos operativos de la aplicación del instrumento y las experiencias de los programas de bonificación de intereses en la Unión Europea, se hace un esfuerzo de evaluación de los programas de bonificaciones y, finalmente, se aborda la cuestión de evaluar qué instrumento financiero se adapta más según el objetivo perseguido. 2. PARTE I: Problemática de la bonificación de intereses. Efectos positivos y negativos 2.1. Justificación de las intervenciones públicas Las bonificaciones de intereses son, ante todo, transferencias de recursos en favor de personas físicas o jurídicas, y, al igual que éstas, se justifican generalmente por razones de interés público, persiguiendo objetivos de solidaridad (por ejemplo, para apoyar la política del alojamiento), objetivos de política industrial o sectorial (por ejemplo, para favorecer las inversiones en infraestructuras o en I+D, para ayudar a las exportaciones, etc.), o ambos tipos de objetivos (por ejemplo, como apoyo a la política regional). Hay que señalar que si los beneficiarios son empresas, las bonificaciones de intereses entran en la definición de ayudas estatales, sujetas al artículo 87(1) del Tratado. Hay que subrayar que las distorsiones que toda intervención pública causa pueden estar justificadas (distorsiones positivas). A reserva de las normas de control de las ayudas, la intervención de las autoridades públicas puede considerarse justificada cuando: a) El mercado no puede financiar actividades o proyectos poco rentables que las autoridades públicas consideran necesarios para el bienestar de los ciudadanos, (redes transeuropeas, I+D, agricultura, medio ambiente, etc.). Aquí también están incluidas las acciones en favor de regiones desfavorecidas y empresas en dificultades. b) Es necesario hacer frente a perturbaciones externas imprevistas; tal es el caso de las intervenciones en favor de los países o regiones afectados por catástrofes naturales, etc. o por efectos externos negativos. Si bien justifican la intervención de las autoridades públicas, estos principios no indican nada en cuanto a la forma de estas intervenciones: ¿bonificación de intereses-, ¿subvenciones-, ¿garantías-, ¿préstamos-, ¿participación en el capital-, ¿una combinación de estos instrumentos- Ahora bien, estos instrumentos son diferentes tanto por su naturaleza como por sus efectos; del mismo modo, difieren por sus costes: presupuestarios, de gestión y de control. Debido a estas especificidades, la elección del instrumento o forma de intervención de las autoridades públicas debe hacerse en función de los objetivos perseguidos y de las circunstancias concretas, aunque muy a menudo se emplean varios instrumentos a la vez. Especificidades de los instrumentos de apoyo a las inversiones * Subvenciones directas: // Objetivo: proyectos de interés público en general. * Bonificaciones de intereses: // Objetivo: mejorar la rentabilidad de los proyectos reduciendo el coste de la financiación. Ejemplo: infraestructuras. * Garantías de préstamos: // Objetivo: acceso al crédito para proyectos de elevado riesgo. Ejemplo: PYME en fase de creación o desarrollo. * Participaciones en el capital: // Objetivo: reparto de los riesgos y flexibilidad de la remuneración del capital. Ejemplo: PYME innovadoras. * Facilidades fiscales: // Objetivo: aumentar las perspectivas de beneficios. Ejemplo: artesanía, pequeñas y medianas empresas, regiones menos desarrolladas. En todos los casos, en la realización de estas intervenciones es necesario imperativamente cumplir algunas condiciones de control, transparencia y eficacia con relación a los objetivos. Esto implica una serie de obligaciones para las autoridades públicas que suponen costes administrativos suplementarios, que han de tenerse en cuenta en el momento de la decisión. El seguimiento de estas operaciones es largo, puesto que hay que hacerlo durante todo el periodo del préstamo. 2.2. Bonificaciones de intereses: efectos positivos Ø Las bonificaciones de intereses tienen como efecto directo una reducción del coste de la financiación; indirectamente, inducen efectos favorables sobre la demanda de crédito, sobre la inversión y, posteriormente, sobre el empleo. Debido a su especificidad, son el instrumento «ad hoc» para las acciones de las autoridades públicas cuyo objetivo consiste en reducir los costes, hacer la financiación más soportable y, por lo tanto, colmar una insuficiencia de rentabilidad. Sólo influyen indirectamente en el riesgo del proyecto, para cuyo tratamiento hay otros instrumentos más convenientes, como las garantías o el capital-riesgo. Ø Puesto que las bonificaciones de intereses se asocian a préstamos, tienen como ventaja, con relación a otras formas de intervención, el rigor de gestión o disciplina que todo préstamo bancario implica. Visto desde esa perspectiva, el riesgo de abuso o desvío del dinero público es, en principio, menor que para las subvenciones o para otras formas de ayuda. Ø Las bonificaciones de intereses tienen un efecto de palanca financiera no desdeñable; por ejemplo, los 92,3 millones de euros de subvenciones "del instrumento destinado a las PYME" se asocian a casi mil millones en créditos a la inversión. Desde el punto de vista presupuestario, se trata pues de una herramienta relativamente económica, no sólo porque una aportación de fondos limitada permite poner a disposición importantes recursos financieros, sino también porque el compromiso presupuestario puede extenderse durante un período bastante largo. Ø Una de las características de este instrumento es que el donante de las subvenciones conoce desde el principio, y con certeza, el coste de su intervención, lo que no ocurre con otros instrumentos como las garantías o las adquisiciones de participación. Ø Aunque las bonificaciones de intereses sean un instrumento de política microeconómica muy diferente de los instrumentos de política macroeconómica como « el tipo de interés » (política monetaria), los efectos de ambos instrumentos siguen el mismo camino: la reducción del coste del crédito ejerce un efecto favorable sobre la actividad económica, en particular, sobre la inversión y, a continuación, sobre el empleo. Ø Con ayuda del modelo «Quest», se ha podido estimar el impacto en la inversión y el empleo de una política de bonificación de intereses generalizada a todas las empresas (nuestra herramienta no permitía realizar esta estimación econométrica solamente en el sector de las PYME.). El resultado (véase Anexo V «Ejercicio de simulación econométrica») queda claro: una bonificación de intereses de 0,5 puntos porcentuales en términos reales reduce el coste del capital en un 7% al término del período y aumenta la inversión industrial en un 5%. Ø Estas estimaciones son suficientemente sólidas para responder a algunas críticas relativas al llamado «efecto de ganga» ("effet d'aubaine") (el inversor recibe la subvención, pero su decisión de invertir la toma independientemente de tal medida). Ø El instrumento se utiliza para objetivos diversos: proyectos medioambientales, infraestructuras, política social, etc. Para este tipo de acciones, no se han podido hacer estimaciones cuantitativas de su eficacia; pero pocas dudas subsisten acerca del efecto favorable de las bonificaciones de intereses sobre estas inversiones: basta con observar el peso de las cargas financieras en la planificación de estos proyectos. 2.3. Bonificación de intereses: efectos negativos Se conocen los efectos negativos de este instrumento de intervención. Ø Como todo instrumento público, este instrumento puede conducir, desde el punto de vista macroeconómico, a una asignación no eficiente de los recursos, definiéndose la eficiencia financiera como la asignación de los recursos a las inversiones con el tipo de rendimiento esperado más elevado. A su vez, esta asignación ineficiente puede llevar a la realización de proyectos menos rentables o a iniciar actividades que el mercado no habría financiado, etc. Ø Por añadidura, a veces pueden producirse otras distorsiones de la competencia más específicas: bien por el lado de la demanda, porque la publicidad de algunas medidas no se difunde suficientemente a los interesados, o bien porque la complejidad de las condiciones impuestas no hace que el dispositivo sea fácilmente comprensible para los beneficiarios; o bien, por el lado de la oferta, porque algunos establecimientos financieros reservan el instrumento a sus mejores clientes, o porque las autoridades públicas confían el instrumento a un intermediario privilegiado y excluyen a los competidores. Ø Desde el punto de vista operativo, este instrumento también encierra inconvenientes, que se encuentran en otros instrumentos similares en una medida a veces más importante: a) la transmisión íntegra de la disminución de intereses a los destinatarios finales carece a veces de visibilidad y transparencia y ni siquiera está siempre garantizada; b) no siempre es fácil el control «público» de estas subvenciones, condición indispensable para este tipo de gastos ya que se trata de dinero público. A veces, incluso es difícil comprobar que se han cumplido todos los requisitos para la concesión de las subvenciones, pudiendo producirse abusos. c) Además, estos controles así como la gestión del programa aumentan los costes administrativos de manera no desdeñable. Se estima, por ejemplo, que los controles documentales «a posteriori» sobre la regularidad de las operaciones realizados ante los intermediarios financieros no pueden referirse a más de 25 a 30 proyectos al día. En el caso de algunos programas se ha podido estimar que el coste global de la gestión ha sido del orden del 7% u 8% del importe de los créditos concedidos para las bonificaciones de intereses. Ø Recordemos que el atractivo de las bonificaciones de intereses ha disminuido sensiblemente para los promotores desde la reducción de los tipos de interés en Europa. Aunque una misma subvención en porcentaje representa una parte importante de la carga de intereses. Ø Por último, es necesario añadir que estos efectos positivos y negativos de las bonificaciones de intereses no son exclusivos de este instrumento, siendo comunes a otros. 3. PARTE II : lecciones de la experiencia El instrumento de la bonificación de intereses se utiliza generalmente tanto a nivel A) mundial (por las Instituciones financieras multilaterales) como a nivel B) nacional (por los EM) y a nivel C) comunitario (por la UE). Para las fines de este informe, A) y B) se analizarán sucintamente, y sólo a título de ejemplo. 3.1. Acciones a nivel internacional Limitaremos nuestro examen a dos casos: las iniciativas del Banco Mundial (BM) y las del Consejo de Europa. 3.1.1. Concesión de préstamos bonificados por el Banco Mundial La mayor parte de la actividad de préstamo del BM a los Estados signatarios la realiza el BIRF (Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento) a condiciones de mercado, es decir, sin bonificación de intereses. Un segundo grupo de préstamos del BM se destina directamente a la financiación de proyectos, mediante la Sociedad Financiera Internacional (SFI). Ésta ofrece líneas de crédito (sin bonificación de intereses) a los intermediarios financieros locales en torno a cinco ejes prioritarios: las infraestructuras, las PYME, el refuerzo de las estructuras financieras, las tecnologías de la información y las necesidades sociales (educación y salud). Se conceden algunos préstamos con bonificación de intereses a los Estados más pobres en el marco del programa de la AIF (Asociación Internacional de Fomento), administrado por el BIRF. La financiación se realiza con donaciones de los Estados miembros más ricos según un programa actualizado cada tres años. Estos recursos, así como los reembolsos de los préstamos anteriores, permiten conceder préstamos a los Estados más endeudados al tipo cero (+0,75% de cargas), por un período de 30 a 40 años, incluido un período de carencia de diez años( [1]). [1] A raíz de las dificultades provocadas por la crisis del petróleo de 1975, el BM inauguró una Tercera Ventanilla, intermediaria entre las dos precedentes, financiada por donaciones de países de la OCDE y de la OPEP, con el fin de conceder préstamos bonificados a los Estados miembros en dificultades y permitirles hacer frente a la subida de los tipos de interés. La experiencia fue de corta duración (1976-1977) debido a las reticencias de los donantes a aumentar los recursos. Evaluación Durante el ejercicio presupuestario 2000 (que se termina el 30 de junio), el BM prestó 15 300 millones de dólares (10 900 millones en préstamos comerciales y 4 400 millones en préstamos bonificados (29 % del total)). El año anterior, la actividad del BM había sido mucho más importante (29 000 millones de dólares en total)), debido a las repercusiones de la crisis asiática. La valoración que realiza el Banco de su actividad de ayuda a los países más pobres está en función del rigor de la gestión financiera del Estado beneficiario. Según el BM, en los Estados que respetan los equilibrios fundamentales y el libre comercio, un dólar de ayuda puede triplicar su impacto gracias a la confianza inducida por la ayuda en los inversores privados. Sin embargo, se considera que un dólar de ayuda implica por término medio 1,5 dólares de inversiones. Estas estimaciones se refieren al conjunto de las ayudas concedidas por esta institución (sin distinción de formas), y no solamente a las bonificaciones de intereses. 3.1.2. Experiencia del Consejo de Europa La actividad de préstamo del Consejo de Europa la realiza su « Fondo de desarrollo social » que conforme a sus Estatutos interviene en dos situaciones precisas: i) ayuda a los trabajadores migrantes (viviendas, equipamientos sanitarios, instrucción, etc.), ii) reconstrucción de las zonas siniestradas en caso de catástrofes naturales. En este último caso, el Fondo ha intervenido anteriormente en iniciativas similares a las de la Comisión en zonas siniestradas de Grecia e Italia. Se trata de una intervención de menor amplitud que la del Banco Mundial, de aproximadamente 2 000 millones de euros al año y relativa a una cifra de 30 a 40 proyectos cada año. La ayuda del Fondo se basa en una concentración de las iniciativas en regiones donde las necesidades son importantes (actualmente, los PECO), mediante una financiación en el mercado internacional en las divisas a las mejores condiciones existentes (triple A), lo que crea un importante diferencial de tipo con relación al mercado local, al cual puede añadirse una bonificación de intereses del 1,5% al 3% , según las circunstancias. Evaluación La eficacia de esta acción debe apreciarse en función del mandato social asignado al Fondo de desarrollo. Los Estados signatarios de la Carta conceden importancia a sus intervenciones; los objetivos claros y fácilmente controlables garantizan una visibilidad política y un buen poder de atracción de estos préstamos. La intervención del Fondo es una señal que permite valorizar la política aplicada por el país beneficiario, lo que facilita la entrada de capitales privados procedentes del exterior. 3.2. Estados Miembros: acciones con bonificación de intereses Ø Un gran número de Estados miembros emplean las bonificaciones de intereses como instrumento para el logro de diversos objetivos: unas veces se trata de regímenes generales de ayuda a la inversión productiva para PYME, artesanos, etc.; otras veces, de acciones específicas (promoción de las exportaciones, innovación, ayuda a los jóvenes empresarios, etc.), o de carácter social (política de la vivienda). Estos regímenes de bonificaciones de intereses a veces son cofinanciados por los programas comunitarios de los Fondos Estructurales (FEDER, FEOGA) con el fin de promover la cohesión económica y social. Las propias autoridades públicas que son responsables de la realización de los programas plurianuales de desarrollo en las regiones seleccionables administran las bonificaciones de intereses concedidas a los beneficiarios finales o confían su administración a instituciones financieras sobre una base contractual. El Anexo III describe las acciones de los gobiernos de Italia, Francia, el Reino Unido, España, Alemania y Suecia (por razones operativas, ha debido limitarse el número de casos estudiados). Por lo que se refiere a los otros Estados miembros (Finlandia, Portugal ,..), el recurso a las bonificaciones de intereses está también bastante extendido. Para ilustrar los órdenes de magnitud de esta actividad en los Estados miembros, se pueden mencionar algunos ejemplos: - en Italia, durante el período 1995-1999, el volumen de préstamos bonificados fue del orden de 700 millones de euros anuales; - en Alemania, en 1999, el Fondo Especial ERP (que centraliza la gestión de las bonificaciones de intereses para el Estado) intervino mediante préstamos por importe de 6 000 millones de euros, que permitieron la realización de inversiones por valor de 15 000 millones en las PYME; - en Francia, el régimen de bonificaciones se aplica por término medio a un volumen de préstamos de 1 500 millones de euros al año, que cuestan al Estado aproximadamente 250 millones de euros en términos de bonificaciones; - en España, las bonificaciones de intereses administradas por el ICO, en el marco de los programas del FEDER, para las PYME durante el período 1994-1999, alcanzaron 194,6 millones de euros para un volumen de préstamos de 3 300 millones de euros y una inversión total de aproximadamente 6 100 millones; - en el Reino Unido, el SBLS (Small Business Loan Scheme), reservado a las PYME, subvencionó un volumen de préstamos de 70 millones de euros; - en Suecia, donde las bonificaciones se utilizan ampliamente en el ámbito de la política de la vivienda, las ayudas estatales sólo ascendieron a 80 millones de euros en 1999, lo que representa una fuerte disminución, derivada de la reforma de 1993 y de la baja de los tipos de interés. Ø Los hechos principales que se desprenden de nuestra investigación -relativa principalmente al sector de las empresas- son los siguientes: a) Los objetivos de la política de bonificación de intereses son en general bastante específicos (compras de equipamiento, instalación de jóvenes empresas, etc.). La reducción del coste de financiación ha facilitado las inversiones productivas y reforzado, por lo tanto, la capacidad productiva y la competitividad, en particular, en las regiones asistidas. La eficacia de las acciones nacionales y comunitarias administradas por los Estados miembros se considera generalmente satisfactoria. Por otra parte, los EM han establecido un marco administrativo y operativo con el fin de garantizar la transparencia de la acción. Se hacen anuncios de estas medidas en los medios de comunicación con el fin de informar a todos los destinatarios potenciales. Conviene especialmente tener en cuenta que el monopolio de la gestión, o incluso de la distribución, de las bonificaciones de intereses por parte de intermediarios financieros privilegiados se substituye progresivamente por un sistema de licitación cada vez más generalizado. b) La política de los Estados miembros en materia de bonificación del tipo de interés varía, pues éstos están tratando de encontrar el medio más económico para alcanzar su objetivos. Algunos están reestructurando sus productos de bonificación de intereses para adaptarse a los cambios del espectro empresarial (Francia), otros tienen paquetes de condiciones de crédito (Suecia), otros conceden raras veces bonificaciones de intereses (Reino Unido), y otros continúan utilizándolas par perseguir sus objetivos económicos (Alemania, Finlandia, España...). 3.3. Acciones comunitarias con bonificación de intereses El Anexo I ofrece una descripción sintética de las intervenciones o programas de la UE que utilizan el instrumento de la bonificación de intereses, así como la importancia de los medios aplicados. A diferencia de las acciones de los Estados miembros cofinanciadas por los programas comunitarios del FEDER y el FEOGA, las acciones comunitarias son aplicadas directamente por la Comisión, que a menudo confía su gestión al BEI sobre la base de un contrato. 3.3.1. Tentativa de clasificación Para las necesidades del análisis, estas intervenciones pueden clasificarse en dos grupos (véase también el cuadro siguiente): a) Intervenciones que tienen como objetivo atenuar los fallos del mercado. El objetivo concreto puede ser de naturaleza: i) macroeconómica, como en el caso del «Instrumento de Edimburgo», acción en favor de las PYME sin distinción, cuyo objetivo es crear empleo; ii) "meso-económica". Se trata, por una parte, de acciones en favor de sectores como el medio ambiente (MEDA) o las infraestructuras (Redes Transeuropeas), cuyos proyectos combinan un interés público manifiesto y unas perspectivas de rentabilidad financiera insuficiente. Por otra parte, las intervenciones en los sectores en reconversión (CECA) y en las regiones retrasadas, donde se mezclan objetivos sociales y de desarrollo, pertenecen también a este grupo. Las subvenciones asociadas a préstamos en condiciones favorables en favor de los PVD entran también en esta última categoría. iii) microeconómica. Tal es el caso de las acciones comunitarias en favor de las empresas innovadoras, las empresas nacientes, etc. cuyo riesgo empresarial consideran demasiado elevado los inversores. b) Intervenciones decididas para hacer frente a perturbaciones externas de carácter bastante imprevisible; en este grupo, se puede distinguir: i) aquéllas que tienen un objetivo social o de solidaridad; por ejemplo, las operaciones en favor de regiones devastadas por catástrofes naturales; tal es también el caso de las acciones en favor de Madeira, Kalamata y el Sur de Italia, autorizadas por el Consejo por importe de 15,9 millones, 100 millones y 1 000 millones de euros, respectivamente, en concepto de préstamo, junto con una bonificación del 3% pagada al BEI o directamente a las autoridades regionales, como en el caso de Madeira; ii) aquéllas que persiguen un objetivo macroeconómico; por ejemplo: antiguo «Instrumento del Sistema Monetario Europeo», en favor de los países con dificultades externas para permanecer en el SME, a raíz, por ejemplo, de una fuerte subida del precio del petróleo o a un ataque de los mercados de cambio contra su moneda. Este tipo de acción sólo se puso en la práctica una única vez (para Italia e Irlanda conjuntamente), y desde entonces se suprimió el instrumento. En total, la importancia de los medios presupuestarios de la UE aplicados en el marco de este instrumento no es desdeñable: cerca de 3 000 millones de euros. Teniendo en cuenta que el tipo de la subvención es del orden del 3%, esta cifra da una idea del volumen de préstamos asociados (efecto multiplicador). El Anexo I presenta las cifras de estas subvenciones por instrumento. En esta descripción sintética, conviene recordar que la mayor parte de estas subvenciones han sido transmitidas y administradas por el BEI, que también ha proporcionado los préstamos correspondientes. Programas comunitarios acompañados de bonificaciones de intereses >SITIO PARA UN CUADRO> >SITIO PARA UN CUADRO> 3.3.2. Programas comunitarios La tarea de evaluar la eficacia de este instrumento en los distintos programas anteriormente mencionados (descritos en el Anexo I) no es fácil; la escasa magnitud de los importes, la dificultad de calcular con fiabilidad los costes de gestión y control, la ausencia a veces de objetivos cuantificables, los efectos inducidos de las intervenciones, etc. hacen que toda estimación cuantitativa de la eficacia sea poco sólida. Generalmente, sin embargo, los criterios de análisis de la primera parte permiten afirmar que las bonificaciones de intereses constituyen un instrumento de intervención más conveniente cuando: - la acción tiene por objeto principalmente colmar una insuficiencia de rentabilidad del proyecto y no reducir el riesgo; - el objetivo de la acción está bien determinado, lo que reduce los efectos negativos descritos más arriba y aumenta su eficacia ; - el control y la evaluación a posteriori de los programas son posibles y razonablemente seguros, así como la transparencia (transmisión íntegra de las bonificaciones de intereses a los destinatarios finales). Según esta línea de razonamiento, se puede afirmar lo que sigue: a) Por lo que se refiere a las intervenciones comunitarias del grupo 3.3.1 «acciones de solidaridad», las bonificaciones de intereses parecen convenientes, ya que por una parte, estas acciones son muy específicas y contemplan inversiones -en particular, en infraestructuras- de baja rentabilidad, y, por otra, los efectos negativos (discriminación, distorsión de la competencia, ...) son desdeñables ( [2]). Sin embargo, en algunos casos, el problema del control subsiste, debido a la prolongación de la cadena de participantes y al elevado número de beneficiarios. [2] Sin embargo, hay que observar que, al tener un objetivo de solidaridad, estas acciones comunitarias deben juzgarse con criterios que se apartan del mero cálculo económico. El mismo razonamiento puede hacerse en el caso de los préstamos en condiciones favorables a los operadores públicos y privados de los países ACP, sobre todo cuando se trata de financiar proyectos concretos. Las condiciones favorables consisten a menudo, en este caso, en una dotación financiera separada, destinada a financiar una asistencia técnica específica vinculada a la inversión en cuestión, o en una reducción del tipo de interés destinada a disminuir el servicio de la deuda. Así pues, las condiciones favorables van más allá de una reducción automática del tipo de interés, contribuyendo a realizar los objetivos de desarrollo. b) Las bonificaciones de intereses en favor de infraestructuras de transporte (excepto las telecomunicaciones y algunos sectores energéticos) y de proyectos medioambientales son especialmente apropiadas, en particular, para los proyectos en los que el interés comunitario se añade al interés nacional (enlaces de comunicación pendientes de realización). Por una parte, se trata de proyectos concretos de insuficiente rentabilidad pero de gran utilidad pública y, por otra, el control del dinero público es relativamente fácil. Además, los efectos negativos de distorsión de la competencia no sólo son muy limitados, sino que a menudo la realización de estas grandes obras es un importante factor que permite a los agentes económicos participar plenamente en el mercado interior. c) En el caso de las empresas que trabajan en régimen de competencia, la manera de administrar las bonificaciones de intereses, es diferente según que se sitúen o no en las regiones destinatarias de las ayudas de los Fondos Estructurales. Las primeras se han considerado en el apartado 3.2. entre las bonificaciones administradas por los Estados miembros. En las otras regiones es necesario distinguir el caso de las nuevas PYME y de las que requieren nuevas inversiones para su expansión. Por lo que se refiere a las nuevas empresas, y, en particular, a las situadas en los sectores de crecimiento, el problema no es tanto una insuficiencia de rentabilidad como el elevado riesgo de quiebra asociado a la fase inicial de desarrollo de estas empresas; a menudo, no tienen acceso al crédito, sea cual sea el tipo de interés que estén dispuestas a pagar [3]. Pero, en cambio, las tasas de rentabilidad de las que sobrepasan esta fase y se encuentran en sectores de crecimiento son a menudo muy elevadas. Es, pues, evidente en estas circunstancias que los préstamos bonificados no son en este caso la herramienta conveniente ya que, aparte de la rigidez de la amortización del préstamo, la probabilidad de que estas subvenciones sean redundantes es alta. En este caso, pueden resultar más adecuados otros instrumentos, por ejemplo, garantías o capitales-riesgo (aunque cada uno de los instrumentos tiene también sus propias limitaciones), o medidas horizontales como reformas fiscales o una simplificación de los procedimientos administrativos. [3] La PYME recién creadas tienen que hacer un gran esfuerzo de inversión en la producción, distribución y comercialización y no tienen beneficios durante los primeros años. El punto de equilibrio de beneficios puede producirse a los cinco años o incluso más tarde. Ante tal situación, los bancos se muestran reacios a participar en su financiación. d) La concesión de bonificaciones de intereses a las PYME de manera generalizada (por ejemplo mediante el "Instrumento de Edimburgo") plantea interrogantes. Abstracción hecha de que el objetivo del programa (creación de empleos) se ha logrado con un coste presupuestario muy reducido [4], la primera observación se refiere a la dimensión del programa; al estar dotadas con créditos demasiado reducidos, estas intervenciones sólo afectan a un número limitado de empresas, y el objetivo macroeconómico que se persigue (reducción del desempleo) permanece fuera del alcance del instrumento. Hay, pues, cierta inadecuación entre el objetivo y el instrumento. [4] La subvención media por cada nuevo empleo fue de 1 716 euros, lo que representa una asignación muy eficiente de los recursos. Informe de la Comisión COM(2000)376. Desde el punto de vista operativo, dado que el circuito financiero por el cual transita la ayuda pública es necesariamente muy largo, la transparencia no está garantizada enteramente, pero esta característica es también común a otros programas. 4. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES Ø La bonificación de intereses es un instrumento que se ha utilizado ampliamente en los programas comunitarios, con diversos objetivos: - Políticos: catástrofes naturales en los países de la Unión como símbolo de solidaridad; préstamos bonificados en los PECO (preparación de la ampliación); países de los Balcanes (estabilidad de la zona) o países ACP (presencia de la Unión), - Económicos: problemas estructurales, disparidades regionales; fallos del mercado, apoyo a las PYME, lanzamiento de proyectos de infraestructura; instrumentos anticíclicos: desempleo. Ø La conclusión principal de este informe es que no se puede afirmar de manera perentoria que «las bonificaciones de intereses» sean o no un instrumento eficaz; ello depende a la vez de la naturaleza de los objetivos de la acción y de la manera de utilizar o administrar las subvenciones [5], así como de la posibilidad de efectuar un control riguroso y, por último, de la cadena de distribución de las bonificaciones y de la calidad de los intermediarios. [5] Los regímes de bonificación de intereses varían mucho v.gr., entre los programas de RTE y MEDA u otros programas RELEX. En el primer caso, los pagos y la administración corren a cargo de la Comisión conforme a sus propios criterios de control, y, en el último, a cargo del BEI con condiciones diferentes. Sin embargo, el análisis realizado en el Informe ha permitido determinar una serie de tendencias sobre los méritos o limitaciones del instrumento. Con las reservas inherentes a toda simplificación, se presenta el siguiente resumen: Aspectos positivos: - bajo coste presupuestario [6]; [6] Sin embargo, cuando la elección del instrumento financiero corresponde a los Estados miembros para la realización de algunos programas comunitarios (v.gr., FEOGA), la experiencia ha demostrado que la elección no es neutral desde el punto de vista financiero y, en concreto, que la misma no permite minimizar los costes presupuestarios de la Comunidad. - efecto de palanca (multiplicador); - adicionalidad; - vinculación a un soporte generalizado y muy conocido (préstamos bancarios); - símbolo de la solidaridad comunitaria. Aspectos negativos: - riesgo de asignación ineficaz de los recursos; - excesivos trámites administrativos; - coste de gestión no desdeñable; - el control y la transparencia no siempre están garantizados; - riesgo de discriminación; - poca visibilidad. Ø La cuestión de la gestión y el control son de una gran importancia. Puesto que las bonificaciones de intereses están vinculadas a préstamos, en la mayoría de los casos, la gestión global la realiza el BEI en el marco de un convenio firmado con la Comisión. Dado el número y la naturaleza de los beneficiarios (PYME, ...), otras instituciones financieras nacionales intervienen también en la cadena de distribución de las bonificaciones, lo que hace necesariamente complejo el seguimiento y el control de los programas. Sin embargo, parece difícil evitar este inconveniente. El aspecto relativo a los gastos de administración merece también comentarios. Estos gastos son ciertamente no desdeñables cuando se trata de programas de bonificaciones de intereses o de otros programas, que están destinados a miles o incluso a decenas de miles de beneficiarios de poca entidad. Sin embargo, la naturaleza comercial de los intermediarios y la competencia entre las entidades bancarias contribuyen a una reducción de estos gastos. Además, en algunos casos la suma recibida por los intermediarios se considera desproporcionada en relación con el coste, especialmente en el caso de aquellos intermediarios que gestionan pequeñas cantidades de subvenciones [7]. [7] Por ejemplo, en la aplicación del instrumento destinado a las PYME, el BEI, los agentes nacionales y los intermediarios han soportado una carga administrativa no desdeñable. En muchos casos, los intermediarios han creado nuevos procedimientos internos para adaptar el régimen y han producido material de publicidad a su costa. Los intermediarios han sido remunerados, recibiendo aportaciones que llegaban al 1% de las subvenciones concedidas (Quinto Informe sobre el instrumento destinado a las PYME). Por último, el inconveniente que constituyen los gastos de administración debe compararse con la ventaja que representa la utilización de una extensa red bancaria, que permite la aplicación de las iniciativas comunitarias en unos plazos razonables. Ø La cuestión de juzgar qué instrumento financiero se adapta más según el objetivo perseguido se trata con todo detalle en el informe [8]. Un resumen de este análisis permite concluir que las bonificaciones de intereses son convenientes para hacer frente a graves deficiencias del sector financiero y también para apoyar proyectos de baja rentabilidad situados en zonas de protección especial (PVD, regiones asistidas,..). Las bonificaciones también son apropiadas cuando el proyecto tiene efectos positivos indirectos que no es posible reflejar en el precio de utilización del servicio (p.ej.: medio ambiente, enlaces de transporte,...) y para hacer frente a las perturbaciones exteriores (catástrofes naturales,...). [8] Véase Documento de trabajo de los Servicios de la Comisión, Anexo: IV "Consideraciones teóricas". Ø La comparación entre instrumentos no permite tampoco unas conclusiones generales claras. Las bonificaciones de intereses y las donaciones directas (en una única vez) son casi idénticas [9]. Las donaciones (bonificación actualizada pagada en una única suma en el momento del préstamo), también tienen por objeto reducir el coste del capital tomado en préstamo. En cambio, a diferencia de lo que ocurre en el caso de una donación, el beneficiario de una bonificación permanece sujeto a la disciplina que le impone el seguimiento bancario a lo largo del periodo de reembolso del préstamo. Esta vigilancia se superpone a la ejercida por el organismo público que concede la subvención, siendo, pues, complementaria de la misma. Por el contrario, las donaciones son más simples de administrar y más transparentes [10], pero el impacto en el presupuesto comunitario es más desfavorable (se concentra en el primer año). [9] Hay, sin embargo, consecuencias diversas sobre los "flujos de tesorería" del beneficiario. [10] La financiación de las RTE es un ejemplo, aunque en esta categoría de proyectos hay también excepciones en favor de las bonificaciones de intereses (cf. apartado 5.3 en el Anexo I). Los instrumentos del tipo de las garantías parecen más justificados que las bonificaciones cuando el sistema financiero es reacio debido al elevado riesgo del proyecto (aversión al riesgo), en los casos de información asimétrica o cuando el reducido tamaño del proyecto no justifica los costes de evaluación del riesgo de la operación. En estos casos, la garantía permite a las PYME el acceso al crédito por medio de una diversificación del riesgo entre un amplio número de deudores. Sin embargo, en algunos casos, las garantías pueden perjudicar a los principios de buena gestión (aunque esta posibilidad puede minimizarse mediante un seguimiento y control de cerca del proyecto). En cuanto al capital-riesgo, este instrumento es más flexible que los préstamos bancarios (no existe la rigidez del pago de intereses) y muy adecuado desde el punto de vista del reparto del riesgo, en particular, en las primeras fases de las empresas con fuerte potencial de crecimiento (puesta en marcha, fase inicial de desarrollo,...). Las ventajas evidentes del instrumento se reducen porque el número de empresas potencialmente usuarias es muy limitado y por el hecho de que la salida del inversor institucional (inversor de capital-riesgo) no está garantizada (mercado bursátil fragmentado y de escaso alcance y obstáculos reglamentarios) [11]. [11] Véase Plan de acción sobre capital-riesgo COM (2000) 658 final. Ni que decir tiene que algunas de las ventajas e inconvenientes de las bonificaciones de intereses son también comunes a otros instrumentos financieros. Ø Deben cumplirse algunas condiciones para que el instrumento de la bonificación de intereses siga siendo eficaz, a saber: - El estricto respeto de la legislación en materia de ayudas estatales con el fin de limitar los posibles efectos colaterales no deseados. - Una auténtica apertura a la competencia de los organismos financieros intermediarios puede reducir parcialmente el coste de la gestión. Por otra parte, la ausencia de una verdadera competencia entre los intermediarios puede causar distorsiones en los mercados financieros y poner en peligro la transmisión de la bonificación al beneficiario final. En esta hipótesis, el instrumento de la bonificación de intereses debe evitarse. - La mejora de la selección de los objetivos y destinatarios debe ser un aspecto prioritario de la acción (la distribución de las bonificaciones de intereses a las empresas en general es objeto de críticas, excepto cuando se trata de regiones, sectores o proyectos concretos). Por otra parte, la acción debe limitarse a un período de tiempo determinado. - Los programas deberían dotarse con un presupuesto que permita la aparición de repercusiones visibles y hacer frente a los costes de aplicación. - Los controles públicos deben ser una exigencia explícitamente indicada en los contratos, pero sería necesario evitar las duplicaciones. El coste del control no debe ser superior a sus beneficios. En el caso de los intermediarios financieros, no hay un medio factible de garantizar en qué medida una baja del tipo de interés se transfiere al beneficiario final y en qué medida beneficia a los intermediarios. No se trata de un problema de posibles abusos que pueda resolverse aumentando los controles, sino de algo inherente a la naturaleza de las bonificaciones de intereses y debido al hecho de que las condiciones de los préstamos individuales no pueden ser reguladas por la Comisión. - Las bonificaciones de intereses deben acompañarse de disposiciones simples y claras. Hay que evitar unas condiciones de realización o cuantificación complejas. - La aplicación de los programas debe tener un valor añadido sobre las acciones nacionales (subsidiariedad). - Los aspectos del seguimiento y la evaluación deben reforzarse. Todo programa deberá someterse a una evaluación anterior, a una evaluación intermedia y a una evaluación a posteriori. Ø En la actualidad, la reducción de los tipos de interés [12] y la aparición de otros instrumentos de ingeniería financiera han disminuido la importancia relativa de las bonificaciones de intereses [13]. Conviene, por lo tanto, promover la utilización de instrumentos complementarios o alternativos. Por otra parte, una combinación de varios instrumentos puede resultar más ventajosa que un único y exclusivo instrumento financiero. La asociación (cofinanciaciones,...) entre el sector público y privado también debería reforzarse. Sin embargo, hay que destacar que el instrumento de la bonificación de intereses está vinculado a la utilización de los préstamos bancarios, que ha sido, y sigue siendo, la principal fuente de financiación de las inversiones productivas (es sabido que la mayoría de las PYME están infracapitalizadas y dependen en gran parte de los recursos bancarios). [12] Sin embargo, una reducción de los tipos nominales no significa necesariamente una reducción de los tipos reales en la misma proporción. [13] Ha de reconocerse que está disminuyendo la importancia de las bonificaciones de intereses dentro de la actividad de préstamo. Para los empresarios y las empresas de nueva creación es mucho más importante obtener financiación a largo plazo (hasta 20 años) y un periodo de carencia, lo que reduce los costes de capital en la fase inicial (hasta tres años). Para los bancos comerciales que canalizan préstamos favorables y cuasi capital ("quasi-equity") hacia los empresarios, el régimen de reparto de riesgos asociado a estos sistemas de préstamo constituye un importante factor que reduce su nivel de riesgo. Actualmente, el acceso a la financiación a un coste razonable, y no sólo las bonificaciones de intereses, presentan interés para los empresarios y creación de empresas en todos los sectores de la economía. Ø Para realizar un juicio completo del instrumento, es necesario tener en cuenta también la opinión de todos los participantes y, en particular, de los agentes intermediarios nacionales y de los beneficiarios finales. Por lo que se refiere a los intermediarios financieros, que son la parte más importante en la cadena de distribución, la opinión recogida sobre las bonificaciones de intereses es mayoritariamente positiva por las siguientes razones: * El efecto directo y la simplicidad del instrumento. Los bancos asignan las bonificaciones a empresas a las que han concedido realmente crédito. Esto es más eficaz y directo que las garantías, que requieren un procedimiento más complejo y aleatorio. * La delegación temporal y revocable con control a posteriori que permite a las redes bancarias asumir en condiciones óptimas una parte del coste de la distribución. El valor añadido reside en la dilución y la transformación de los costes dentro de una relación financiera y comercial global. Por lo que se refiere al beneficiario final, es sabido que, en general, se prefiere el préstamo bancario (y, por lo tanto, la bonificación de intereses) a la toma de capital por accionistas externos, debido a la pérdida parcial del control sobre la gestión que el capital-riesgo representa. Sin embargo, para un número de empresas muy limitado en porcentaje del total de la UE, otras formas de ingeniería financiera tienen el mismo atractivo. Como las empresas aprenden a medida que se desarrollan, las PYME podrían abandonar la financiación por medio de créditos en favor de otras opciones más sofisticadas. Ø Por las razones mencionadas, las bonificaciones de intereses han desempeñado hasta ahora un papel importante. Generalmente y situados en su contexto histórico, se puede considerar que los aspectos positivos de las bonificaciones han compensado sus inconvenientes. La cuestión de su abandono no debe, pues, basarse en los resultados obtenidos (se han logrado globalmente los objetivos asignados), sino más bien en la aparición de un nuevo marco financiero. En este contexto y por lo que se refiere a las empresas innovadoras que hacen frente a elevados riesgos, parece conveniente reorientar los instrumentos financieros en favor de sistemas de garantía o capital-riesgo encaminados a corregir las deficiencias del mercado hacia esta categoría de empresas, en particular, en su fase de puesta en marcha. En otros casos, un abandono de las bonificaciones de intereses en favor de otros instrumentos debería ser objeto de una reflexión profunda [14]. Esta afirmación es especialmente pertinente en el caso de los programas destinados a zonas en las cuales los mercados financieros están aún poco desarrollados (PVD, PECO), o a algunas regiones desfavorecidas de la UE, o en favor de algunas categorías de proyectos con efectos positivos indirectos (medio ambiente, RTE, etc.). [14] Por ejemplo, las intervenciones mediante capital-riesgo afectan a un número muy limitado de empresas. Solamente la creación de 3 000 empresas se ha financiado por medio de capital-riesgo en la UE en 1999, mientras que las PYME financiadas con recursos bancarios eran 1,5 millones aproximadamente en el mismo período. ANNEXES: COMMISSION WORKING PAPER ON INTEREST-RATE SUBSIDIES 5. Annex I: INTEREST- RATE SUBSIDIES: COMMUNITY Programmes 5.1. Summary table of programmes Programme // Objective Market failures: // ECSC conversion (Art. 56) // Employment and access to credit for SMEs Trans-European Networks (TENs) // Transport infrastructure Edinburgh facility (SMEs) // Employment and access to credit Development cooperation (ACP) // Infrastructures and access to credit for SMEs Economic development (MEDA and Slovenia) // Environment and transport infrastructure Economic and social cohesion (ERDF, EAGGF) // Access to credit for SMEs Phare programme (CEECs) // Access to credit and privatisation External shocks: // Natural disasters (Italy, Greece, Kalamata, Madeira) // Reconstruction and restoration of productive capacity European Monetary System // Infrastructures Peace and reconciliation in Ireland // Access to credit for SMEs and infrastructures Reduction in disparities (EEA) // Access to credit for SMEs and infrastructure Reconstruction in the Balkans (FYROM and Bosnia) // Restoration of productive activity 5.2. ECSC subsidised loans (Article 56: industrial conversion) A. Description The purpose of subsidised conversion loans (Article 56 of the ECSC Treaty) is to assist in the economic conversion of regions affected by the decline of the coal and steel industries, by making a financial contribution to job-creating investment. The first loans were disbursed in 1961. Amount of subsidies Initial subsidies granted between 1993 and 1997 1993 EUR37 693 920 for 20 911 jobs created 1994 EUR26 275 492 for 13 213 jobs created 1995 EUR21 614 248 for 11 138 jobs created 1996 EUR13 732 288 for 7 249 jobs created 1997 EUR22 948 045 for 11 482 jobs created Total : EUR122 263 993 for 63 993 jobs created Since the ECSC Treaty will expire in July 2002, the last loan instalments were disbursed in May 1997, so that they can be repaid in May 2002, before the expiry of the Treaty. Beneficiary industries/firms Any firms located in an ECSC area, but particularly SMEs. All industries are eligible, except those on a negative list, such as: - the retail trade where the vendor does not process goods; - hospitals; - educational establishments; - the steel industry, etc. Criteria for granting interest-rate subsidies - Investment The amount invested must be at least twice the ECSC loan. - Jobs Jobs must be created not later than three years after disbursement of the loan (assessment date). They must be maintained for at least the following two years. B. Operational aspects Management The initial amount of the interest-rate subsidy is calculated on the basis of the number of jobs to be created and the loan amount requested. The subsidy is paid in three equal instalments, on the following due dates: 1. First instalment: one year after disbursement of the loan. 2. Second instalment: three years and six months after disbursement of the loan, following verification of the business report demonstrating that the objectives of carrying through the investment and creating jobs (social clause) have been achieved. 3. Third instalment: five years after disbursement of the loan, following verification of the business report demonstrating that the jobs created have been maintained. Control and procedures Project control is decided on as part of the annual missions schedule laid down by DG ECFIN's Financial Operations Unit 01 (Budget and Financial Aspects). Depending on the case, the unit member is accompanied by members of other units or institutions, such as: - the European Court of Auditors; - the European Commission's Financial Control Directorate-General (DG Audit); - DG ECFIN's Evaluation and Internal Audit Unit; - DG ECFIN's Project Management Unit. Visits are made in the presence of an agent of the financial intermediary concerned by the projects to be checked. Control is carried out on the basis of official documents or declarations, such as: - monthly returns of social security contributions; - wages book; - annual balance sheets confirmed by the auditors' report, etc. C. Evaluation A report exists for the period 1981-90, and a new study is planned for the period 1991-2000. In answer to questions put to it on several occasions by the Court of Auditors and the European Parliament, the Commission has provided general replies on the effectiveness of the actions carried out. The real impact on job creation of interest-rate subsidies paid by the Commission under Article 56 of the ECSC Treaty can be measured quantitatively as follows: - the ECSC disbursed 15 000 loans and sub-loans in the period between 1982 and 1997, most of which were granted to small and medium-sized enterprises; - these loans helped to create about 285 000 new jobs at a budgetary cost of ECU 490 million. The ECSC has never claimed that these loans and interest-rate subsidies alone were responsible for creating these 285 000 new jobs; rather, they formed part of a package of measures at European, national and local level which stimulated job-creating investments. According to information received from banks acting as the Commission's financial intermediaries and from beneficiary enterprises, the loans and interest-rate subsidies received under Article 56 of the ECSC Treaty for job creation have, in fact, played an important role in the investment decisions of the enterprises concerned. 5.3. Trans-European Networks (TENs) A. Description From 1995-99, legal basis: Council Regulation (EC) No 2236/95 of 18 September 1995 laying down general rules for the granting of Community financial aid in the field of trans-European networks. From 2000, legal basis: European Parliament and Council Regulation (EC) No 1655/1999 of 19 July 1999 amending Regulation (EC) No 2236/95 laying down general rules for the granting of Community financial aid in the field of trans-European networks. Amount of interest-rate subsidies committed in the last five budget years (EURm, approximate): 1995: 25 1996: 18 1997: 37 1998: 20 1999: 71. Ø Objectives Interest-rate subsidies are intended to assist in the launch of transport infrastructure projects, mainly by reducing the financial burden on implementing authorities in the pre-operational phase. They reduce the interest costs, or financing costs in general, of a loan. Some large TEN projects have been funded primarily by loans from public financing bodies (e.g. EIB, National Debt Offices, etc.) or from the international banking system. Ø Criteria for granting interest-rate subsidies To ensure agreement on the administrative procedures to be followed in the use of interest-rate subsidies, criteria were laid down by the Commission departments responsible for transport, subjected to inter-departmental consultation and agreed by the TEN Financial Assistance Committee in 1997. Regulation (EC) No 2236/95 stipulated in Article 4(1)(b) that Community aid for projects may take the form of subsidies of the interest on loans granted by the European Investment Bank or other public or private financial bodies. In addition, a declaration attached to the minutes of the Council meeting at which this Regulation was adopted gave some further indication of the proposed use of this form of support; the Commission declared that the amount of interest-rate subsidy from the Community budget allocated to a project in a given year should always represent a fraction of the volume of interest payments actually borne by that project during the year in question. The rules for interest-rate support for TENs proposed by the Commission in 1997 made a distinction between different types of promoter; in particular, between single-purpose authorities, on the one hand, and multi-purpose authorities, on the other. Single-purpose authorities: In the case of single-purpose authorities, all expenditure is effectively aimed at meeting the objectives of the project which the Commission seeks to support. It therefore seemed unnecessary and unjustifiable to demand that each individual loan taken out by the authority should be assigned to a physical objective. In such cases, loans are generally raised to meet overall liquidity needs and not to pay for individual actions at any event. Loans are swapped in some cases according to the conditions on international currency markets. In such cases, the following rules apply: - interest-rate subsidies not to exceed five years, this being the general rule laid down in Article 4(1)(b) of Regulation (EC) No 2236/95 (although loan repayment itself may need to be monitored over a longer period, depending on circumstances), and to be below actual accumulated interest expenditure in each eligible period; - interest-rate subsidies only for amounts of over ECU 1 million per year (for cost-effectiveness reasons); - support can be granted to either newly negotiated or existing loans; - interest-rate subsidies would be paid after receipt of invoices showing that interest had been paid, and progress reports showing the achievement of physical milestones, and related payments, as set out in the relevant Commission decision and application form; - interest-rate subsidies will be paid direct to the beneficiary, where possible; - overall support under the Regulation will be below 10% of the total expenditure on the project during the entire period of support (i.e. within the spirit of the TENs Financial Regulation limits on the financing of construction). (This may give the Commission the flexibility to pay interest-rate subsidies of over 10% of expenditure for specific years, e.g. during the launch period, when financial costs may be especially high. This form of "accelerated" payment will in a way mirror the normal advance payment of 40% for direct grants.) Multi-purpose authorities: In the case of multi-purpose authorities, the above individual points still apply but it cannot be said in these cases that any loan is eligible for interest-rate support. Clearly, the loan or loans supported by the Commission must be earmarked for the specific projects (i.e. track sections, equipment installations, etc.) which it wishes to support. In practice, this specific link is more likely to exist when the loan has been taken out from an institution like the EIB, which itself demands regular reports on the achievement of physical objectives. B. Operational aspects Ø Control Essentially, the two key principles of control are the same as those applying for traditional direct grant projects, i.e. (i) measuring physical progress and (ii) checking the eligibility of expenditure and verifying the correctness of accounts. For both types of project authority (see above), the Commission needs to ensure as a condition of payment that proof of loan agreements and obligations, and the actual repayment of financial costs, is accompanied by satisfactory physical and expenditure progress on launching or continuing the project (according to the stage in its evolution). Payment of initial tranches of interest-rate support and of the final tranche is contingent on progress towards and achievement of the objectives respectively. Payments to contractors should be verified and audited. Lack of physical progress, or failure to launch, will mean that interest-rate subsidy payments should be withheld by the Commission, as would be the case with payment tranches in a direct grant scenario. Finally, the amount paid should be flexible, although linked to physical progress, and will not exceed 95% of the amount of the interest-rate subsidy specified in the decision so as to allow for an amount to be held back pending accounting controls and assessment of the achievement of physical objectives set out in the decision. Ø Visibility The exact nature of this concept is hard to define. TEN projects supported by interest-rate subsidies are essentially subject to the same general rules regarding physical progress as direct grant projects and hence to associated requirements (e.g. for publicity to be given through signboards, etc. showing the role of the European Union). Part of the purpose of control is to ensure visible progress in this sense. C. Evaluation As part of the mid-term evaluation of the TEN-T budget interventions, which the Commission departments responsible for transport commissioned and which was delivered by outside experts in 1999, the efficiency of interest-rate subsidies ("interest rebates") as a financial instrument was discussed. An extract from the evaluator's report follows: "The instrument of interest rebates is seen as the second best solution and generally of more value with high and volatile interest rates. Nowadays nominal interest rates are lower and in some Member States some transport operators (such as railways) can receive high grants from their governments and interest-free loans making the instrument of interest rebates even less attractive. In addition the duration of the interest rate subsidy is not always compatible with the loans and project duration. The present limit of five years is considered as a serious constraint for the development of this instrument. However Member States do not reject the possibility of applying for interest rate rebates in the future in the light of PPP approaches. Therefore, the Commission should better explain and spread more information on the reasons and advantages for project promoters to apply for this instrument. More information on the existing TEN-T projects benefiting from interest rebates should be provided to other Member States. Three projects have applied for this instrument to date : the Øresund fixed link, the Belgian HST, and Malpensa Airport. In these three cases, the choice of this form of intervention was suggested by the Commission and the three projects received loans from the European Investment Bank. * Interest rebates function well for the Øresund connection but have otherwise not been applied in Sweden. This type of support has been discussed as a possibility for the third runway at Arlanda airport. The civil aviation administration did, however, not consider them as a feasible solution as loans for the runway will have to be raised by the national civil aviation administration proper, and not by the airport, which organisationally is only a division within the administration. * Interest rebates helped to complete the financial plan of the Belgian HST project and launch the construction phase. As the Belgian Railways had to borrow the funds needed to build the HST, the financial return of the project was highly influenced by the interest charges. This instrument appeared to be the most adequate one in this particular case and at that particular moment in time. It allowed Belgian Railways to be provided with EU aid that was not directly linked to the stretches of routes for which the Belgian requests were originally made. * The Malpensa 2000 project is an example of a project for which this kind of support can be well suited. It was the Commission itself who suggested this solution, believing that it was the most appropriate one for this project. Some Member States suggested that the interest rate form of aid should be allocated to the promoter as a lump sum rather than be related to a specific loan. Railway companies do not always borrow money for a specific project, but loans are arranged to finance their global investment programmes. If the interest rate subsidy form of aid is granted provided that it is linked to a specific and well-defined loan scheme, then it can perturb its financial management or impose increased auditing procedures." There are also advantages to interest-rate subsidies for TENs : they are good for private or semi-private project authorities which have to face high financial costs in the years before their project starts to yield revenue from tolls, etc. (this was certainly the case for the Øresund fixed-link project). 5.4. Interest-rate subsidies to help certain Member States to participate in the European Monetary System A. Description At the end of December 1978 the Council adopted Regulation (EEC) No 3181/78 relating to the European Monetary System (EMS). Previously, the Council had recognised the need to support the less prosperous Member States in their efforts to participate in the EMS. Support was to take the form of assistance in carrying out infrastructure programmes and projects financed by the EIB and by the recently established NCI (Decision 78/870/EEC of October 1978). The Regulation implementing this support was adopted in August 1979 (Regulation (EEC) No 1736/79); it granted a 3% interest subsidy for loans relating to Commission-approved programmes of up to one billion units of account a year for a period of five years. It was also agreed that the discounted value of the subsidies to be entered in the general budget of the Community should not exceed 200 million units of account a year for a period of five years. At the same time, the Council designated Ireland and Italy as the Member States which were eligible for these subsidies. The implicit subsidy for them was: 200 million units of account in 1979, 197 million in 1980, 193 million in 1981, 210 million in 1982 and 200 million in 1983. In accordance with the above-mentioned Regulations, eligibility depends on the execution of major infrastructure projects in Italy and Ireland that meet EIB and NCI operational criteria and are capable of anchoring these countries' economies more firmly in the European Monetary System. By financing individual projects of undisputed public utility, the aim was therefore to pursue an overall (macroeconomic) objective in parallel with other instruments with the same purpose. It will be remembered that at the time the oil crisis had destabilised the industrialised countries' balances of payments and exchange rates and Community solidarity had been mobilised on behalf of the weakest countries, i.e. Italy and Ireland, in the form of Community borrowings (Article 108 of the Treaty). The interest-rate subsidies for infrastructure projects thus reinforced measures to restore external equilibrium. B. Operational aspects The subsidies were managed by the EIB, which both selected the projects and disbursed the aid. In view of the relatively large subsidy amounts decided by the Council, the EIB kept very large-scale projects separate from those it usually managed so that they could be monitored more easily. In some cases it selected tranches of programmes which had been started before or were to be completed after the eligible period (1979-83) because of the scale of the projects and the economic importance of the tranches in question. The subsidies were paid to the project promoters only for the five-year period laid down by the Council. Each half year, the EIB presented the Commission with a refund application calculated on the basis of the subsidised amounts, updated at the beginning of each half year. Italy thus received aid totalling ECU 669 million in respect of a loan volume of ECU 3 336 million; the subsidies for Ireland totalled ECU 331 million in respect of a loan volume of ECU 1 470 million. Control was exercised by the EIB and the Commission, in cooperation with the central banks of the two countries concerned. C. Evaluation During its investigations, the Court of Auditors noted delays in the execution of the projects and increases in costs as compared with the original estimates. These overspends were covered by other sources of finance such as the ERDF and state aid. These criticisms, relatively minor by comparison with the objectives, did not prevent the Court from acknowledging that the objectives had been attained. It stated that these projects had contributed to the development of the water supply and drainage infrastructure in Ireland in the context of the expansion of industrial, agricultural, tourist and urban activity. The Court's assessment of the extension of an aqueduct in Italy was more qualified because of the delays caused by the 1980 earthquake but it did not call into question the key importance of the work for the economy of the Mezzogiorno. 5.5. Edinburgh facility (SMEs) Council Decision 94/217/EC of 19 April 1994 A. Description Ø Description The purpose of this programme was to help enterprises, in particular SMEs, to create jobs. It was decided on in the early 1990s, a period of severe recession, fairly high unemployment and interest rates, and deep pessimism on the part of various economic actors. The programme is managed by the EIB on behalf of the Commission. In each Member State the EIB dealt with a national agent that coordinated the network of financial intermediaries which selected the individual projects. The interest subsidy related to interest on a five-year loan financing a job-creating investment project. The financial intermediaries carried out the financial analysis of the credit provided by the EIB. The subsidy was based on the number of jobs created. The SME facility is a temporary "one shot" facility which, at the request of the Council, had to be introduced very rapidly. The operational part, which began in 1995, was completed in 1997. Ø Amount of subsidies - Total amount of interest subsidies granted by the Council: ECU 100 million The subsidy was tied to EIB loans of ECU 1 000 million to SMEs in the Community. On 8 June 1998 the amount distributed in interest subsidies totalled ECU 92 321 473. At the end of 1997 subsidies paid totalled ECU 92.3 million. This amount corresponds to a 2% per year interest-rate reduction for a maximum of five years, which is equivalent overall to 10% of the loan amount, or an average of ECU 3 000 per job created. Ø Beneficiaries - SMEs, in particular those with no more than 250 employees and a turnover not exceeding ECU 20 million or assets not exceeding ECU 10 million; - virtually all sectors of activity (some countries introduced exceptions); - all Member States; - The loans could not be combined with other subsidised loans granted by the EIB under other agreements or with ECSC-subsidised loans. Ø Criteria for granting interest-rate subsidies In its application for subsidies, the SME had to state the amount of financing required from the EIB, the capital cost of the investment and the number of jobs it planned to create; only jobs created after 28 April 1994 were eligible. In order to qualify for a definite subsidy payment, the beneficiary had to submit a sworn statement concerning the actual net increase in the number of jobs and declaring that the additional jobs had been in existence for more than six consecutive months prior to the date of the declaration. If the number of jobs actually created was smaller, the proposed subsidies were reduced accordingly. B. Operational aspects Ø Management The EIB shared out the facility among the national agents and its network of intermediary banks. - The interest subsidy is generally paid in a single instalment (lump sum). In Germany it was used to reduce the last repayment of the borrowing. - In its report the Court of Auditors criticised the fact that the rules were less clear in some countries than in others. Ø Control The national agents verified each beneficiary's entitlement to its respective subsidy on the basis of the declarations made by the intermediaries and beneficiaries. As well as the usual monitoring of its global loans, the EIB also made spot checks on the documentary evidence presented in support of the requests for subsidy payments. In 1996, 1997 and 1998 the EIB monitored the procedures applied by agents in eleven countries In its Report No 6/2000 the Court of Auditors criticised the fact that the Commission did not monitor this facility in detail, despite the cooperation agreement. Ø Community visibility - The financial intermediaries' documentation generally referred to Community aid, at least that of the EIB; this aspect was criticised by the Court of Auditors in its report. Ø Accounting - The accounting and presentation of the accounts were criticised by the Court of Auditors and the Commission has undertaken to improve them. C. Evaluation of the action * Four reports have already been presented to the European Parliament, the last on 2 December 1997 (COM (1997) 645 final). * The fifth report was being drafted at the same time as this report. It contains statistical tables and is more complete than the previous ones. 5.6. Subsidised loans in the ACP countries A. Description Successive European Development Funds have supported the action of the EIB and of local banks by granting general interest-rate subsidies in order to reduce the very high level of interest rates and to provide access to credit for small commercial and craft firms in the countries which are signatories to the Lomé Convention. Since the pressing need for finance is, however, very extensive, subsidies have also been allocated for infrastructure and sewerage works. During the life of the most recent Conventions, the WTO expressed reservations about this general practice and about the risk of distorting competition in relation to neighbouring countries not eligible for EDF loans. It has so far been possible to circumvent this obstacle by granting loans to public enterprises at market rates, with the State receiving the interest-rate subsidy under a contract signed with the enterprise concerned. Nevertheless, in the spirit of openness which will guide future international conventions, it has appeared essential to review the system as a whole in order to boost direct aid while reducing indirect aid tied to a loan spread over time. The new ACP-EC Partnership Agreement signed at Cotonou on 23 June 2000, which will replace the Lomé Convention, contains a new financial mechanism - the Investment Facility (IF) - that will make it possible to finance essentially private-sector investment. Like the risk capital funds under the old Convention, this Facility will be managed by the EIB. The main changes introduced by this Facility as compared with the former risk capital funds can be summarised as follows: unlike the risk capital funds, the Facility will function as a revolving fund, thus offering ACP countries a degree of security as to the finance available for private-sector development in the short, medium and long term. In addition, the operations financed by the Facility (essentially in the form of risk capital and loans) will be financed on conditions based on those of the local financial market. However, the agreement provides that interest-rate subsidies could be granted for certain specific operations, namely for: (1) infrastructure projects in the least-advanced countries or in countries in a post-conflict situation that are essential for private-sector development. In these cases, the interest rate will be reduced by 3 percentage points, and (2) projects involving restructuring operations in connection with privatisation or projects entailing substantial and clearly demonstrable social or environmental advantages. In these cases, loans may carry interest-rate subsidies the amount and form of which will be decided on the basis of the special features of the project and thus on a case-by-case basis, in line with predefined criteria. For this type of operation, the interest-rate reduction will not exceed 3 percentage points and will therefore be calculated on a case-by-case basis in line with the criteria jointly laid down by the EIB, the Commission and the Member States. In all cases, the final interest rate on the loan will be no less than 50% of the reference rate, in order to avoid situations in which the final rate would be close to 0% or even negative. The specific criteria for granting interest-rate subsidies will form part of the Facility's policy guidelines to be laid down jointly by the EIB and the Commission and submitted to the Investment Facility Committee, which will include representatives of the Member States. The interest-rate subsidy will be financed by the EDF's long-term development resources. The funds necessary will not exceed 5% of the total amount allocated to finance investment by the Investment Facility and by the EIB out of its own resources, i.e. some EUR200 million. B. Operational aspects The EIB is currently managing the equivalent of 20.7% of the budget allocations of the 8th EDF, comprising EUR1 658 million in own resources (11.34% of the resources of the Convention) and EUR1 370 million in risk capital and interest-rate subsidies (19.36% of the Fund). As regards operations, the EIB has so far signed over 660 operations in the ACP countries, 190 out of its own resources and 470 out of EDF funds. The activity of the new Investment Facility will be more targeted than in the past as far as interest-rate subsidies are concerned, but without the automatic aspect which existed in the past; it will still be possible for concessionary loans to be granted in some cases and on the basis of predefined criteria (see above). The financial allocation for the Facility will be EUR2.2 billion for the First Financial Protocol (2000-05), which will be used to finance investment. To this will be added a further EUR200 million or so to finance interest-rate subsidies for projects financed both by the Facility and by the EIB out of its own resources. C. Evaluation It is fairly difficult to make a general evaluation of the impact of subsidies in the context of operations with 72 different ACP countries. Nevertheless, the purpose of the major changes concerning the Investment Facility is to correct the shortcomings of the past and to take into account the more open direction of international trade (WTO rules). * The new Facility will have to take care not to generate distortions on local capital markets or to undermine local financial institutions. Instead, the financial resources provided should enable these institutions to mobilise other sources of finance. * The Facility must not disrupt or conflict with national and regional financial and monetary policies or with policies advocated by international institutions. * Unlike the public sector in the heavily indebted ACP countries, the private sector does not seem to consider the subsidy to be a determining factor in investment decisions, unlike other criteria, viz. provision of medium- and long-term financial resources, rapid disbursement, loans in local currency, etc. * Concessionary loans may, however, be beneficial in the cases mentioned above since they encourage economic development and support investors in situations where the political and economic risks are particularly high. 5.7. Interest-rate subsidies linked to EIB loans in the Mediterranean A. Description Ø Protocols From 1978 to 1992 EIB loans formed part of the cycle of five-year financial protocols that constituted an overall legal framework for financial and technical cooperation between the European Community and each Mediterranean country and territory; each protocol fixed a financial allocation indicating the origin of credits and the nature of the finance. The beneficiary countries were then able to use the budget funds to subsidise all EIB loans by up to two percentage points, whatever the sector (infrastructure, water, industry, etc. ). The total amount of budget commitments for these interest-rate subsidies was EUR214 million Ø Environmental protection: from 1992 In 1992, under the Renewed Mediterranean Policy, the EIB was instructed to implement a specific financing programme for projects to protect the environment; the corresponding Financial Regulation (outside the protocol) provided for an interest subsidy of three percentage points on these projects. Subsequently, the Barcelona Declaration, adopted on 28 November 1995 at the Euro-Mediterranean Conference of Foreign Ministers, established the Euro-Mediterranean partnership, a joint initiative of the 15 members of the EU and 12 Mediterranean partners. The Council Regulation of 23 July 1996 laid down the financial and technical measures (MEDA) to accompany the reform of economic and social structures of the Mediterranean partners. It provides for a 3% interest-rate subsidy on EIB loans in the field of the environment. In accordance with these provisions, interest-rate subsidies totalling EUR255 million were granted from 1992 to 1999 to 11 Mediterranean countries and territories and mobilised for 37 different projects. These projects concerned the treatment of waste water in order to reduce pollution in coastal rivers and in the Mediterranean, the reduction of industrial pollution and the treatment of solid waste. Ø Financial and technical cooperation with the Palestinian territories The July 1994 Regulation laying down the provisions for this cooperation was amended in December 1998, by providing in particular for the possibility of subsidising the loans granted by the EIB to these territories at the rate of three percentage points. Two subsidies totalling EUR8.6 million were decided in 1999. These subsidies are not restricted to the environment but cover the priority economic and social areas specified in the 1994 Regulation. B. Operational aspects Ø Area of intervention The areas of intervention, which were extended under the protocol system, were restricted to the environment from 1992; the environment has therefore become the main eligibility criterion for the budget grant in the form of interest-rate subsidy, with the exception of the EIB loans granted to the Palestinian territories. Ø Management The EIB selects and prepares projects, draws up the financing proposal and then seeks both the opinion of the "Article 14 Committee" (MEDA), consisting of the representatives of the Member States, and the Commission's opinion. On the basis of this consultation, the EIB asks the Commission to take a decision to fund the granting of an interest-rate subsidy. Following an internal consultation process, the Commission submits to the MED Committee a draft decision authorising or, where appropriate, refusing the funding. The Commission decision is forwarded to the EIB; if the decision is favourable, the EIB may grant the subsidised loan. The EIB and the Commission jointly see to the financial management of interest-rate subsidies on the basis of a management agreement signed between them. No problem of repayment of EIB loans by the Mediterranean partners has been indicated. In its Report 1/98 on the management of the protocols, the Court of Auditors referred to dormant commitments or commitments in excess of the needs of the operations concerned; the Commission replied that it had introduced a regular information system and that it had reexamined the dormant commitments as part of a periodic review. C. Evaluation Ø MEDA evaluations carried out in 1998 and 1999 In November 1998 the evaluation by external consultants of certain aspects of EU development aid for the Mediterranean region showed that coordination between the EIB and the Commission was working well and was the subject of regular consultations but that it could be improved by incorporating the EIB activities linked to the granting of budget funds into the national indicative programmes at an earlier stage. In February 1999 the evaluation of the MEDA provisions carried out under Article 15(6) of the MEDA Regulation recommended that the procedure for deciding interest-rate subsidies should be simplified, alone the lines of the other operations managed by the Commission. Ø Proposal for amending the MEDA Regulation In its recent proposal to amend the MEDA Regulation (COM (1999) 494 final), the Commission stressed the need to streamline coordination with the EIB, i.e. in the preparation of strategies and at the programming stage; as far as interest-rate subsidies specifically are concerned, the Commission has followed the recommendation made in the evaluation and has proposed lightening the decision-making procedure by providing that, as interest-rate subsidies would be covered by approved national financing plans, they would not need to be submitted separately to the MED Committee; the "Article 14 Committee" approval procedure would require no modification. The subsidy rate applied to each payment would be equal to half the interest rate relating to the payment in question, but in no case higher than the nominal rate of 3%. The Commission proposal maintains the area in which interest-rate subsidies would apply, i.e. the environment; given the scarcity of water resources, the growing degradation of natural resources and the dense urbanisation of the region, the environment will become an even more important issue for all the countries bordering on the Mediterranean. Interest-rate subsidies constitute an incentive mechanism which has effectively enabled the Mediterranean partners to embark on specific environmental action programmes; the exception for the Palestinian territories is justified by the very special situation there in the context of the peace process. Ø Evaluation of EIB activities in connection with the financing of the Community budget An evaluation of the financial assistance to the Mediterranean countries managed by the EIB on behalf of the EC was launched at the beginning of this year; it covers the interest-rate subsidy and risk capital mechanisms. It will review the period 1979-99 and contain an analysis of the performance and impact of interest-rate subsidies and of the mechanisms and procedures; it will conclude by addressing recommendations to the Commission and the EIB. The results of this evaluation are expected shortly. 5.8. ERDF Programme A. Description Interest-rate subsidies part-financed by the Structural Funds, essentially the European Regional Development Fund, are managed not by the Commission but by the national and regional authorities in Member States charged with implementing multiannual regional development programmes within specific eligible areas. B. Operational aspects - SMEs in the less-developed areas of the EU face particular problems in terms of the cost of credit: although base interest rates charged by financial institutions are uniform and set nationally, a margin of additional interest is charged by banks to reflect the risks of a particular lending operation, these being higher for SMEs than for larger enterprises and often higher still for SMEs located in the less-developed regions. - Applications for loans are vetted and granted in the normal manner by lending institutions, which agree the terms of the financing with the SME. The interest-rate subsidy is covered by a separate agreement and is paid to the SME during the term of the loan by the lending institution. The total financial cost to the SME is therefore the commercial interest rate paid to the lending institution, minus the interest-rate subsidy received from the managing authority under a regional development programme measure (such as a global grant) part-financed by the Commission. C. Evaluation In regional development terms, the interest cost of the finance required for an investment is reduced, enabling SMEs to invest and thereby to increase their production capacity and competitiveness. The subsidy is covered by a separate agreement from the loan agreement, thus ensuring a swift decision by the lending institution and reducing the administrative burden on the SME. Interest-rate subsidies available under the Structural Funds are considered to be on an equal footing in terms of effectiveness with the several other forms of grant applied by the Funds. A number of lessons arising out of experience with interest-rate subsidies during the previous programming period are now being put into practice in the Commission's guidelines for the period 2000-06, in particular the need for an initial diagnosis of SME requirements, the need for prior consultation with intermediaries on the design of such schemes so as to avoid an unnecessary administrative burden on the banks and their information systems, and the fact that the targeting of interest-rate subsidies on particular SME sectors has generally enhanced their impact. Article 29(4) [15] of the new Council Regulation laying down general provisions on the Structural Funds [16] explicitly encourages managing authorities to use forms of finance other than direct assistance, including interest-rate subsidies, by permitting an additional 10% for the maximum rate of contribution, in accordance with Article 28(3). [15] Article 29 (4) (a) and (b) (iii). [16] Council Regulation (EC) No 1260/1999 of 21 June 1999. 5.9. EAGGF Programme A. Description of the action - Amount of subsidies (statistics for the last five years): Since the Agriculture Directorate-General does not grant interest-rate subsidies directly but only refunds the subsidies granted by the Member States for agricultural structures (see also the answers to point B below) and since Member States often combine different forms of investment aid (capital grants, interest-rate subsidies, guarantees for loans contracted, etc.) for the same aid scheme, the EAGGF Guidance Section does not possess any analytical statistics relating to the form of aid which it has helped to finance. Nevertheless, by way of an example to indicate an order of magnitude, France declared for 1999 alone an amount of EUR244 million in interest-rate subsidies incurred in 1998, while each year the EAGGF Guidance Section refunds Member States' expenditure at variable rates set by the rules (25% to 60%) on the basis of various parameters such as the type of aid scheme, the status of the beneficiary or its location. - Objectives Interest-rate subsidies have so far been granted mainly in connection with the implementation of Objective 5a of the reform of the Structural Funds, namely the granting of official aid for investments made in agricultural holdings, and setting-up aid to young farmers (Articles 7, 10 and 11 of Regulation (EC) No 950/97). The system of interest-rate subsidies has been extended for the new programming period 2000-06 (see Article 28(3) of Regulation (EC) No 1260/99 or Article 8(2) of Regulation (EC) No 1257/99). - Criteria for granting subsidies Numerous criteria and restrictive conditions have been laid down by Council Regulation (EC) No 950/97 in connection, for instance, with the economic conditions of the agricultural holding, the status of the farmer (practising farming as his main occupation, occupational skill, etc.) or with the type of production (no aid for surplus production). B. Operational aspects - Management: procedures for payment of subsidies Within the fields of intervention of the EAGGF Guidance Section, it is up to the Member States to opt for the financial instrument they deem appropriate (interest-rate subsidies, grants, etc. or a combination of these instruments) in order to implement the aid scheme provided for in a multiannual programme of assistance decided on by the Commission. Official aid is co-financed by the EAGGF Guidance Section and the Member States. The Community rules or the programme fix the rate of Community financial intervention. Payment by the EAGGF Guidance Section is made on the basis of a system of advances, followed by refund of the annual expenditure which each Member State declares to the EAGGF and which it has already financed in advance (system in force until 1999) or in the form of down payments/intermediate payments/payment of programme balance (system in force from 2000). When Member States are responsible for choosing the financial instrument for implementing certain Community programmes, experience has shown that this choice has not been neutral from a financial point of view and in particular that it has been unlikely to minimise budget costs for the Community. If there was genuine competitive bidding between financial bodies, the cost of managing these aid schemes could be partially reduced, but it should be remembered that the Commission disagrees with most of the Member States on the question of applying the public procurement Directives to financial services. - Control: who is responsible and what are the procedures- Under Council Regulation (EC) No 1260/99 (for instance, Article 38(1)), Member States take responsibility in the first instance for the financial control of programmes. The Commission, as part of its responsibility for the implementation of the general budget of the European Communities, ensures that Member States have smoothly functioning management and control systems so that Community funds are efficiently and correctly used (Article 38(2)). The staff of the EAGGF Guidance Section regularly carry out on-the-spot checks, including sample checks, in the Member States. - Visibility As stated above, it is not up to the Commission to opt for any particular financial instrument to implement its programmes within the spheres of intervention of the EAGGF Guidance Section since this is a matter for the Member States (subsidiarity principle). Consequently, the question of desirability of choosing the system of interest-rate subsidies as such does not arise when it is a matter of implementing rules laid down by the Council. C. Evaluation - Do evaluation reports exist- Evaluations are obligatory under the rules, but they chiefly cover the operational content of the programmes. However, there is as yet no properly targeted evaluation in terms of the type of financial instrument (e.g. the system of interest-rate subsidies). Nevertheless, this lack of evaluation does not mean that there is no visibility as regards the system of interest-rate subsidies in this area. On the contrary, the on-the-spot checks we have carried out in the Member States have sometimes prompted hefty criticism of the economy of such a system for the Community budget, and in particular its cost effectiveness. The risk is that the Member States, in their subsidy statement, charge part of the cost of administering the scheme to the EAGGF Guidance Section by taking advantage of the reference rates, which diverge significantly from market interest rates. 5.10. Interest-rate subsidies in the central and eastern European countries - Phare budget A. Description Ø Historically, Community funds have provided two types of interest-rate subsidies for the central and eastern European countries: Slovenia benefited from the continuation of EIB subsidised loans to the former Yugoslavia, and the Phare programme has provided interest-rate subsidies for loans to SMEs in the applicant countries. Ø From September 1993 to 1997 Slovenia benefited from a financial protocol with an EIB allocation of EUR150 million accompanied by interest-rate subsidies from the Community budget of EUR20 million for transport projects in the public interest. An amount of EUR47 million was spent on repairing the main rail network in 1993; two loans totalling EUR41 million were signed in 1994. A loan of EUR32 million was granted in 1995 in support of the existing motorway project, with a further EUR30 million being released in 1996 for the continuation of the project. Subsequently, Slovenia reverted to the ordinary law applicable to the applicant countries, with pre-accession EIB loans which no longer included interest-rate subsidies but some of which enjoyed the Community budget guarantee. To a very large extent, these loans were made in the telecommunications sector. B. Management Ø Under financing provided by the Phare programme, interest-rate subsidies have been granted for loans to SMEs. These operations were carried out mainly in the early- or mid-1990s. Since inflation was high at the time, the beneficiary countries co-financed these operations (at very low rates) with banks which were to lend at the market rate. Of the total amount of the loan, the final beneficiary thus received a loan at a very advantageous rate. Once the operation had been carried out, it repaid both its bank and the State which had obtained the Phare funds and thus had funds available for allocation elsewhere. Micro-loans were also granted at preferential rates to small firms under the Phare programme. They were often distributed by non-bank institutions. C. Evaluation According to various sources, these operations do not seem to have worked to the total satisfaction of the various players involved. There were repayment defaults. This can perhaps be explained in part by the difficulties that persisted while these operations were being carried out. It was also often difficult to find partners to disburse the loans. These operations were frequently organised in parallel with grants of guarantees, e.g. in the Czech Republic and Poland; the least encouraging experience was in Bulgaria. The conclusions which can today be drawn from the provision of interest-rate subsidies for loans to SMEs are the following: Ø The banking environment, coupled with the level of inflation, the weak involvement of the beneficiary States and the absence of specific policy objectives, adversely affected policy implementation, with it being impossible to obtain convincing results in several countries. Ø However, relatively satisfactory results were obtained in Hungary because of the greater maturity of the banking system, the attitude of SMEs, and support of the Finance Ministry (possibility of co-financing, existence of an agency for SMEs) and of SME associations (which were members of the agency's board of management). Ø A satisfactory rate of disbursement through the banking system depends less on the level of subsidy to the SME and more on other factors. The most important factors would appear to be the margin that can be earned by the bank compared to alternatives (e.g. using deposits), whether the risk is shared with or borne entirely by the bank, and who is responsible for exchange-risk losses. [17] [17] Final synthesis report of the evaluation of Phare-financed programmes in support of SMEs (February 2000; pp. 46-48) Ø See point 5.16 above for the FYROM and for Bosnia and Herzegovina. 5.11. Exceptional aid for the regions of Italy devastated by the earthquake of 1980 A. Description (Council Decision 81/19 of 20 January 1981) The purpose of this action was to finance investments for the reconstruction of the means of production and the economic and social infrastructure in the areas affected by the earthquake of November 1980 which hit the Italian regions of Campania and Basilicata. The Commission was empowered to contract loans in order to provide finance under the New Community Inst