COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
Bruselas, 12.03.1998 
COM(1998) 146 final 
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN 
AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO 
Democratización, Estado de derecho, respeto de los derechos humanos 
y buen gobierno: 
retos políticos de la asociación entre la Unión Europea y los países ACP 

RESUMEN 
1. La presente Comunicación está en la línea de las anteriores comunicaciones de la 
Comisión sobre los derechos humanos, la democratización y el Estado de derecho, en 
particular la de mayo de 1995, sobre la inclusión del respeto de los principios 
democráticos en los acuerdos entre la Comunidad y terceros países, la de noviembre de 
1995, sobre "la UE y los aspectos exteriores de la política de derechos humanos: de 
Roma a Maastricht y en adelante", así como la de marzo de 1996, sobre "la Unión 
Europea y los conflictos africanos: el restablecimiento de la paz, la prevención de los 
conflictos y otros problemas". 
2. Responde a una triple exigencia: 
- aclarar a los socios ACP cómo interpreta la Comunidad Europea el contenido del 
Cuarto Convenio de Lomé revisado, que incluye en sus artículos 5, 224m y 366bis 
un texto sobre derechos humanos, democracia, Estado de derecho y buen gobierno; 
- contribuir a intensificar el debate en los países ACP para que, al aprobar las 
opciones políticas y sociales que les incumben, se respeten los elementos esenciales 
del Convenio de Lomé; 
- preparar y facilitar los debates que van a celebrarse, en primer lugar en el Consejo y 
a continuación con los países ACP, sobre las futuras relaciones ACP/CE. 
El Convenio de Lomé es el primero que se ha referido al respeto de los derechos 
humanos1. En ese sentido, desempeñó un papel de vanguardia a la hora de considerar 
estos principios fundamentales en el marco de la cooperación con terceros países. 
Estas razones explican por qué la Comisión ha considerado necesario elaborar una 
Comunicación específica sobre los países ACP. 
3. La presente Comunicación se propone pues, a fin de cumplir las orientaciones 
generales en materia de derechos humanos: 
* aclarar los conceptos que figuran en el artículo 5 del Cuarto Convenio de Lomé 
revisado; 
Véase Lomé III: Preámbulo, artículo 4t, Declaración común ad. artículo 4 
* elaborar un plan de acción a fin de: 
- sistematizar el diálogo con los países ACP y reforzar el debate en estos países 
sobre estas cuestiones con vistas a incorporarlas realmente; 
-hacer hincapié en una serie de medidas concretas, acciones prioritarias 
encaminadas al refuerzo de una cultura democrática y un entorno institucional 
más apropiado que favorezca el buen gobierno, incluidas directrices para prevenir 
y luchar contra la corrupción. 
Todos estos elementos permitirán establecer un marco operativo concreto que deberá 
inspirar el diálogo entre la Comunidad Europea y los países ACP, así como la 
programación y la inversión de los medios financieros previstos específicamente en 
este contexto, pero también influir en la aplicación de programas del FED creando un 
entorno institucional eficaz, transparente y equitativo. 
M 
INDICE 
I. Introducción 1 
i) Contexto general 1 
ii) Cuarto Convenio de Lomé 2 
iii) Evolución en los Estados ACP 3 
iv) Objetivos de la presente comunicación 3 
II. Objetivos reforzados de cooperación y asociación 5 
A. Derechos humanos, Estado de derecho y principios democráticos 5 
. Derechos humanos 5 
. Estado de derecho 5 
. Principios democráticos 6 
i) legitimidad 7 
ii) legalidad 7 
iii) aplicación efectiva 8 
B. Buen gobierno 9 
i) Definición 10 
ii) Aspectos del buen gobierno 10 
iii) La corrupción, principal obstáculo para el buen 
gobierno 11 
III. Plan de acción 13 
A. Intensificación del diálogo con los países ACP 13 
i) creación de un marco para el análisis 14 
ii) apoyo a redes regionales y nacionales de concertación 15 
B. Refuerzo de las medidas de apoyo en ámbitos prioritarios 15 
i) Reformas institucionales y administrativas 16 
ii) Educación para los derechos humanos y educación 
cívica 17 
iii) Refuerzo de la sociedad civil y de la participación de las 
mujeres en el proceso de democratización y desarrollo 17 
iv) Medidas de prevención y lucha contra el fraude y 
la corrupción 18 
Medidas preventivas 20 
Sanciones 21 
C Cláusula de incumplimiento 21 
D. Conclusión 22 
Anexo 1: Principales etapas en la inclusión de los derechos humanos, los principios 
democráticos y el Estado de derecho en las relaciones exteriores 24 
DEMOCRATIZACIÓN. ESTADO DE DERECHO. RESPETO DE LOS 
DERECHOS HUMANOS Y BIJEN GOBIERNO: 
RETOS POLÍTICOS DE LA ASOCIACIÓN ENTRE LA UNIÓN EUROPEA Y 
LOS PAÍSES ACP 
I. INTRODUCCIÓN 
i) Contexto general 
1. Durante la última década, la inclusión de los derechos humanos, el Estado de 
derecho y los principios democráticos en la política de la Unión Europea en general y en 
sus relaciones exteriores en particular ha adquirido una importancia creciente. 
2. Esta segunda dimensión fue objeto de una Comunicación al Consejo de la Unión 
Europea y al Parlamento Europeo en noviembre de 19952 sobre "la Unión Europea y los 
aspectos exteriores de la política de derechos humanos: de Roma a Maastricht y en 
adelante". Tras recordar el acervo, los fundamentos y las prioridades de la acción llevada 
a cabo por la Comunidad y sus Estados miembros - cuyas etapas más importantes figuran 
en el Anexo 1 -, la presente comunicación resume las estrategias que deberán aplicarse en 
el futuro dentro de un marco coherente y coordinado. Al destacar los principios de 
universalidad, indivisibilidad e interdependencia que constituyen la base del sistema 
internacional de protección de los derechos humanos, la Comunicación define las áreas 
de actuación prioritarias que se desprenden de un planteamiento positivo, concreto y 
constructivo en este ámbito, en particular: 
* ; el apoyo a los procesos de democratización en tanto en cuanto procesos a 
largo plazo que abarcan las fases de desarrollo de la sociedad civil, 
aplicación de las reformas institucionales y consolidación de la transición; 
* la promoción y el refuerzo del Estado de derecho; 
* el apoyo a las instituciones locales y regionales; 
* el fomento de una sociedad civil pluralista en el marco de un 
desarrollo social y humano duradero. 
Esta misma comunicación reconoce la necesidad de profundizar, por una parte, en la 
reflexión sobre estos distintos temas, de disponer, por otra parte, de una gama de 
instrumentos que deberán utilizarse en función de las características propias de los países 
en cuestión y de reforzar^ finalmente, la capacidad de análisis y la competencia en estos 
ámbitos para poder orientar mejor las intervenciones según las distintas situaciones. 
COM (95) 567 final de 22.11.1995 
El objetivo de la presente Comunicación es precisamente profundizar en la reflexión 
dentro del marco específico del Convenio de Lomé, manteniendo al mismo tiempo la 
coherencia del planteamiento respecto al conjunto de los países en vías de desarrollo. 
ii) Cuarto Convenio de Lomé 
3. El Cuarto Convenio de Lomé, revisado por el Acuerdo firmado en Mauricio el 4 de 
noviembre de 1995, confirmó estas orientaciones en sus artículos 5, 224m y 366bis indicando, 
por una parte, que la política de desarrollo y la cooperación están estrechamente vinculadas al 
respeto de los derechos y libertades fundamentales del hombre, así como al reconocimiento y la 
aplicación de los principios democráticos, la consolidación del Estado de derecho y el buen 
gobierno y, por otra parte, haciendo de estos principios elementos esenciales del Convenio. Estas 
nuevas disposiciones completan el Convenio de Lomé, en su vertiente económica, social y 
comercial, añadiendo una dimensión institucional y política que incorpora los derechos humanos, 
los principios democráticos y el Estado de derecho como asuntos de interés común y elementos 
fundamentales del diálogo entre las Partes y los consagra como parte integrante de la política de 
cooperación. 
4. A fin de reflejar la importancia de esta orientación, se ha previsto en el Protocolo 
Financiero del 8o FED (párrafo segundo del artículo 3) un importe incentivo de 80 millones 
de ecus, dentro de la dotación regional, destinado a completar la financiación de "reformas 
institucionales y administrativas en el contexto de la democratización y el Estado de 
derecho (artículo 224 m)" programadas por los Estados ACP y financiadas con cargo a su 
Programa Indicativo Nacional (PIN) o al Programa Indicativo Regional (PIR). Esta 
cantidad viene a añadirse a los créditos consignados en el presupuesto general de las 
Comunidades y previstos específicamente para las acciones positivas de apoyo a los 
derechos humanos y a la democratización. En este marco, se han financiado a partir de 
1992 algunas acciones en favor de los países en vías de desarrollo por un importe total de 
526 millones de ecus, incluidos 214 en favor de los países ACP. 
5. Al m;smo tiempo, y como corolario de este planteamiento positivo, de acuerdo con 
la Decisión del Consejo de mayo de 19953, el Convenio prevé la posibilidad de adoptar 
medidas adecuadas en caso de violaciones graves y persistentes de los derechos humanos 
o de interrupción del proceso de democratización (artículo 366 bis). Introduce a tal efecto 
una cláusula de "incumplimiento", así como un mecanismo preciso de consulta entre las 
Partes sobre una base paritaria. El diálogo es el medio más indicado para llegar a una 
solución antes de aprobar cualquier medida negativa, excepto en caso de especial 
urgencia. En cuanto a las medidas, se destaca que la suspensión de la cooperación 
constituiría el último recurso. 
El artículo 366 bis establece también que toda medida "se revocará tan pronto como los 
motivos para tomarla hayan desaparecido". Para poder comprenderse y aplicarse 
correctamente, este artículo en su conjunto, y en particular el proceso de adopción y 
revocación de medidas negativas, debe tener en cuenta el contexto general del país y la 
naturaleza de las violaciones que se hayan constatado: será también necesario efectuar un 
análisis preciso de las condiciones mínimas que permitirán remediarlas. A este respecto, 
la Comisión transmitió al Consejo el 21 de febrero de 1996 una propuesta de decisión 
COM (95) 216 final de 23.05.1995 
"relativa al procedimiento marco de aplicación del artículo 366bis del Convenio de 
Lomé"4. 
iü) Evolución en los Estados ACP 
6. En pocos años, numerosos Estados ACP han realizado progresos importantes en la 
puesta en práctica de reformas que implicaban una profunda reorganización de los 
métodos de devolución y ejercicio del poder político, así como de las relaciones entre las 
autoridades públicas y los ciudadanos. Estas reformas, en particular, han modificado de 
manera radical el paisaje institucional y la práctica política en el sentido de una mayor 
participación de los ciudadanos en la gestión de los asuntos públicos y en el ejercicio 
efectivo de las libertades civiles fundamentales. Estos avances se realizaron en 
condiciones socioeconómicas a menudo difíciles, mientras los Gobiernos de los países 
afectados estaban llevando a cabo programas de ajuste estructural. Estos procesos han 
tenido distintos resultados, generando una dinámica propia para cada país. 
De hecho, parece inevitable que reformas orientadas por una inspiración común y con 
objetivos idénticos deban modularse teniendo en cuenta la situación histórica del país y 
las distintas circunstancias en términos de secuencia, contenido y ritmo de ejecución. A 
la Unión Europea y a sus socios ACP les corresponde encontrar vías apropiadas ante esta 
dinámica múltiple y variada. La Unión Europea y los países ACP asumirán juntos esta 
nueva responsabilidad de orden político. Ese compromiso requiere una comprensión 
común, concreta y operativa de conceptos tales como derechos humanos, democracia, 
Estado de derecho y buen gobierno, lo que permitiría profundizar en el diálogo y reforzar 
la colaboración actual en estas materias. 
7. Por otra parte, la Unión Europea hace cada vez más hincapié en la prevención de los 
conflictos y en la consolidación de la paz, especialmente en África. La comunicación de 
la Comisión de 6 de marzo de 19965 en ese sentido y la posición común,decidida por el 
Consejo con fecha de 2 de junio de 19976 sobre la prevención de los conflictos en África 
reconocen la importancia de un gobierno democrático para el desarrollo de las 
capacidades del Estado a la hora de prevenir y solucionar los conflictos. En este contexto, 
la legitimidad y las capacidades de un Gobierno para concebir políticas y aplicarlas en un 
contexto institucional que respete los derechos humanos, los principios democráticos y el 
Estado de derecho constituyen un factor primordial de estabilidad estructural. Un sistema 
democrático permite establecer mecanismos a través de los cuales los distintos grupos de 
interés encuentran soluciones pacíficas a las tensiones que pueden oponerlos. 
iv) Objetivos de la presente comunicación 
8. El apoyo a los procesos de democratización, al respeto de los derechos humanos y 
del Estado de derecho, así como al buen gobierno, no pueden concebirse al margen del 
conjunto de las medidas de cooperación. Deben vincularse a ellas, como marco y 
componentes fundamentales de las políticas de cooperación. 
4 COM (96) 69 final de 21.02.1996 
5 SEC (96) 332 final de 6.3.96 
6 DOn°L153dell.6.1997,p. 1 
Si se quieren obtener resultados significativos, conviene precisar el sentido de estos 
conceptos, proponer algunos instrumentos y modalidades de acción, pero también 
movilizar medios financieros suficientes. Conviene armonizar también la acción de los 
Estados miembros y de los otros proveedores de fondos dentro de un planteamiento 
coherente donde los distintos asociados persiguen objetivos comunes a través de acciones 
coordinadas. 
9. La necesidad de esta reflexión parece todavía más evidente a la luz del proyecto de 
directrices para la negociación sobre las futuras relaciones entre la Comunidad Europea y 
los países ACP, donde se profundiza en todos estos aspectos. Esta es una de las razones 
que abogan a favor de la inscripción de la presente comunicación en el espacio 
geográfico abarcado por el Convenio de Lomé. 
Por otro lado, este mismo Convenio contiene un dispositivo que crea un fuerte vínculo 
entre el diálogo político, la movilización de importantes recursos financieros para 
utilizarlos en estos ámbitos y el desarrollo. 
Por último, el marco convencional particular de Lomé, que permite intercambiar puntos 
de vista y llegar a un acuerdo sobre una base de asociación entre los 71 países ACP y la 
Comunidad Europea, constituye un marco excepcional para iniciar esta primera reflexión 
concreta. En el Tercer Convenio de Lomé, este mismo marco ya había desempeñado un 
papel de vanguardia al afirmar el compromiso de las Partes Contratantes respecto a los 
principios de la Carta de las Naciones Unidas y su fe en los derechos humanos 
fundamentales, así como en la dignidad de las personas. 
10. Es en este contexto donde, para llevar a cabo y mantener el rumbo de las reformas 
institucionales a la vez que se respetan los derechos humanos, los principios 
democráticos, el Estado de derecho y el buen gobierno, así como las exigencias propias 
de cada caso, y para dotar de una mayor visibilidad a la acción de la UE, la presente 
comunicación se propone: 
* aclarar los conceptos que figuran en el artículo 5 del Cuarto Convenio de 
Lomé revisado; 
elaborar un plan de acción destinado a: 
- establecer los objetivos y criterios que enmarcan el diálogo con los países 
ACP y reforzar el debate interno sobre dichas cuestiones con vistas a una 
verdadera asimilación de éstas; 
- hacer hincapié en una serie de medidas concretas, acciones prioritarias 
para el refuerzo de una cultura democrática y de un entorno institucional 
más adecuado que favorezca él buen gobierno, incluidas directrices para 
prevenir y luchar contra la corrupción. 
ÍI. OBJETIVOS REFORZADOS PE COOPERACIÓN Y PE ASOCIACIÓN 
1. El artículo 5 del Convenio de Lomé revisado establece que "el respeto de los 
derechos humanos, los principios democráticos y el Estado de derecho, que sustenta las 
relaciones entre los Estados ACP y la Comunidad y todas las disposiciones del Convenio 
y rige las políticas internas e internacionales de las Partes Contratantes, constituirá un 
elemento esencial del presente Convenio". 
Este mismo artículo hace referencia al buen gobierno como objetivo de la cooperación, 
aunque no deba considerarse como un elemento esencial del Convenio. 
2. Los objetivos del artículo 5 constituyen, a la luz de la experiencia histórica de los 
distintos pueblos, la condición necesaria para un desarrollo económico y social duradero. 
En efecto, ha quedado claro durante estas últimas décadas que no puede haber desarrollo 
humano duradero sin un entorno institucional y político respetuoso de los derechos 
humanos, los principios democráticos y el Estado de derecho. Este vínculo entre 
desarrollo y derechos humanos se reconoce explícitamente en la Declaración de las 
Naciones Unidas sobre el derecho al desarrollo. 
Por lo tanto, si bien es cierto que a cada país le corresponde decidir el modelo político y 
económico sobre cuya base quiere organizar la vida colectiva, no es menos cierto que, 
cualquiera que sea el modelo político y económico elegido, este deberá respetar los 
principios generales en materia de derechos humanos, así como los convenios e 
instrumentos jurídicos internacionales y regionales en estas materias. 
A. Derechos humanos. Estado de derecho y principios democráticos . 
Derechos humanos 
3. Los derechos humanos son universales, indivisibles e interdependientes. Se exigen 
a toda entidad estatal y no pueden someterse a limitación alguna. Deben ser respetados y 
promovidos en su totalidad, tanto si se trata de derechos civiles y políticos como de 
derechos económicos, sociales y culturales. Son objeto de convenios e instrumentos 
internacionales y regionales que conforman un marco jurídico a escala internacional 
(Carta de las Naciones Unidas, Declaración Universal de Derechos Humanos, 
Convención Americana de Derechos Humanos de 1969, Carta Africana de los Derechos 
Humanos y de los Pueblos, adoptada en junio de 1981, etc.). Los Estados participantes 
reafirmaron el conjunto de los compromisos contenidos en estos instrumentos en las 
conclusiones de la Conferencia de Viena sobre los derechos humanos celebrada en 1993. 
Estado de derecho 
4. La primacía del Derecho constituye un principio fundamental de todo sistema 
democrático, y pretende favorecer y promover los derechos civiles y políticos, así como 
los derechos económicos, sociales y culturales. Implica asimismo la posibilidad del 
recurso, que permite a cada ciudadano defender sus derechos. Este principio de 
limitación del poder del Estado encuentra su plena expresión en el marco de un régimen 
representativo, cuya autoridad se basa en la soberanía popular. Deberá inspirar la 
estructura del Estado y las competencias de los distintos poderes. Se reflejará por ejemplo 
en: 
* un poder legislativo que respete y dé pleno efecto a los derechos humanos y 
libertades fundamentales; 
* un poder judicial independiente; 
* mecanismos jurídicos de recurso eficaces y accesibles; 
* un sistema jurídico que garantice la igualdad ante la ley 
* un sistema carcelario que respete la persona humana; 
* una policía al servicio del Derecho; 
* un ejecutivo eficaz que haga respetar la ley y que sea capaz de establecer las 
condiciones sociales y económicas necesarias para la vida colectiva. 
Principios democráticos 
5. Al elegir la expresión "principios democráticos" en vez de "democracia", el artículo 
5 del Cuarto Convenio de Lomé quiso hacer hincapié en los principios que deben inspirar 
el sistema de organización del Estado y garantizar el disfrute de los derechos y libertades 
fundamentales, reconocidos umversalmente, dejando al mismo tiempo a cada Estado y 
sociedad el derecho a elegir y desarrollar un modelo propio. Solo a través de un sistema 
de gobierno democrático podrán los derechos humanos expresarse en el respeto y 
reconocimiento de las culturas específicas que componen al Estado, puesto que tal 
sistema funda el poder político en la voluntad de la población y en la contribución 
voluntaria e individual de cada persona a la vida comunitaria. 
Por lo tanto, la existencia de un Estado democrático constituye una condición previa para 
el ejercicio de los derechos humanos. Es propio de un régimen democrático formalizar, 
cualesquiera que sean el sistema o el modelo adoptados, el desarrollo no violento de una 
dialéctica entre las aspiraciones de una mayoría y las de una minoría mediante un 
conjunto de normas aceptadas por todos y basadas en el respeto de los derechos humanos 
y de las libertades fundamentales. 
De la adaptación permanente de estas normas a la historia, a las culturas y a las 
mentalidades específicas de cada país dependerá el refuerzo del proceso de 
democratización y su asimilación por estos países. 
El concepto de "principios democráticos" permite, por otro lado, hacer hincapié en "ej 
proceso dinámico" que lleva a una democracia. El proceso de democratización es, en 
efecto, un proceso gradual y constante, que debe tener en cuenta el contexto 
socioeconómico y cultural de cada país. 
6. Los principios democráticos son interdependientes e indivisibles, y cada uno de ellos 
puede aplicarse integrando parcialmente a los demás. Constituyen un conjunto cuyas 
manifestaciones específicas serán fruto de una cultura democrática original en cada país. 
Por ejemplo, ía organización de elecciones, que representa un elemento fundamental y 
una etapa en la vía de la democratización, deberá inscribirse lógicamente en el proceso 
específico de un país, de su historia y de su cultura. Consideradas como un fin en sí 
mismas, las elecciones no garantizan necesariamente el carácter democrático de un país 
ni le dan la estabilidad política necesaria para su expansión. Deberán situarse en un 
contexto general en el que intervengan distintos elementos para preparar y consolidar el 
progreso hacia la democratización. 
Esto nos lleva a privilegiar una concepción plural, evolutiva e interactiva de los 
principios democráticos como otros tantos objetivos que deben alcanzarse y respetarse y 
como elementos de pleno derecho de la cooperación al desarrollo. 
7. Dichos principios pueden articularse en torno a las tres características siguientes: 
a) legitimidad; 
b) legalidad; 
c) aplicación efectiva. 
Estos principios son al mismo tiempo objetivos que deben alcanzarse en el marco de la 
progresión hacia un verdadero Estado de derecho y áreas de intervención donde podrán 
utilizarse los medios financieros disponibles. 
i) Legitimidad 
8. Este concepto, base de la autoridad estatal, implica que los líderes nacionales y 
locales se eligen libremente a través de mecanismos reconocidos y aceptados por los 
ciudadanos. Tales mecanismos deberían responder a criterios de no discriminación y 
aplicarse regularmente. 
La elección de los dirigentes de un país por sufragio universal libre e independiente y a 
través del voto secreto constituye el mecanismo de legitimidad por excelencia. Este 
proceso, por ejemplo, ha sido y podrá seguir siendo objeto de contribuciones de la 
Comunidad, sobre todo por lo que se refiere a los procesos de consulta de las poblaciones 
y a los mecanismos para la designación de los dirigentes y de los responsables públicos 
(censos, listas y comisiones electorales, elecciones locales o nacionales, supervisión y 
formación electoral, etc.) 
ii) Legalidad 
9. La legalidad implica la existencia de normas claramente definidas aplicables a todos 
los ciudadanos sin discriminación alguna, y se traducirá en: 
* un sistema constitucional, legislativo y normativo adecuado; 
* el reconocimiento de los derechos humanos y de las libertades fundamentales 
e individuales, tal como se mencionan en el punto Ü.A.3. 
Toda medida de apoyo en este ámbito tendrá por objeto la elaboración de normas y leyes 
adecuadas, incluida la incorporación a la legislación nacional de los principios de la 
Declaración Universal de los Derechos Humanos. 
iii) Aplicación efectiva 
10. La aplicación efectiva se refiere a los comportamientos y a la práctica de las 
autoridades, las instituciones y las personas jurídicas en cumplimiento del Estado de 
derecho y de los principios democráticos. 
Es en este contexto donde la organización institucional del Estado, la transparencia de las 
instituciones y de las decisiones, la capacidad institucional y la existencia de órganos de 
control cobran todo su sentido. Se trata pues de un proceso a largo plazo que afectará 
tanto a la estructura del Estado y de su administración como a la formación de una 
cultura democrática que permita a los distintos agentes de la sociedad obrar 
recíprocamente y reforzarse mutuamente. Debe hacerse especial hincapié en el refuerzo 
de las capacidades y la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones. 
Por último, es en la aplicación efectiva donde el sistema democrático encontrará su 
realización concreta y permitirá establecer los mecanismos necesarios para alcanzar un 
consenso y encontrar la solución pacífica a los conflictos que opongan a los distintos 
grupos de interés. 
11. La aplicación efectiva se traducirá, en particular, en: 
* la promoción y defensa de las libertades fundamentales, que constituyen el 
objetivo de todo sistema democrático, ya que este se basa en la protección de las 
libertades de los ciudadanos y de los grupos frente al poder del Estado; 
* la independencia de los distintos poderes, principio de limitación de los poderes 
del Estado que se referirá más concretamente a: 
- la independencia del poder legislativo y judicial en relación con el ejecutivo; 
- el funcionamiento efectivo de los tres poderes; 
* mecanismos institucionales de participación en la toma de decisiones y en las 
opciones de desarrollo, tanto a escala nacional y regional como local, lo que 
puede implicar, en particular: 
- la existencia de mecanismos de consulta y de participación en la toma de 
decisiones; 
- el reconocimiento de la democracia a escala local y del principio de libre 
administración de las poblaciones, que pueden traducirse en una descentralización 
administrativa; 
- el recurso a "consultas" sobre asuntos fundamentales; 
* el pluralismo político e institucional (Estado y sociedad civil, entendida como el 
conjunto de las instituciones y asociaciones sociales y económicas de un país que 
son independientes del Estado), que constituye una garantía para el equilibrio de 
poderes y que se traducirá fundamentalmente en: 
un sistema político libre y abierto; 
el reconocimiento de un estatuto para la oposición y de su papel, incluido 
el derecho a ejercer en la práctica actividades políticas; 
unos agentes de la sociedad civil dinámicos y libres de organizarse; 
la independencia y la libertad de los medios de comunicación; 
* la transparencia y la integridad de las instituciones: un poder democrático es 
un poder "cedido", limitado entre otras cosas por la soberanía popular. Las 
instituciones democráticas y sus responsables tienen que dar cuenta, en 
consecuencia, de sus decisiones y de su gestión, cuya responsabilidad asumirán en 
su totalidad. Estos principios se traducirán, en particular, en: 
- , mecanismos de control operativos e independientes; 
la publicidad de los actos; 
la información y comunicación de las actividades de las instituciones; 
el acceso de los ciudadanos a los servicios administrativos; 
una normativa destinada a favorecer la lucha contra la corrupción. 
B. Bnen gobierno 
12. El buen gobierno representa generalmente el ejercicio del poder político, económico 
y administrativo en el marco de la gestión de los asuntos de un país. En ese sentido, se 
referirá a una gestión pública transparente, responsable, participativa, equitativa y 
respetuosa de los derechos humanos y el Estado de derecho. Abarcará asimismo todas las 
actividades del Estado en sus relaciones con la sociedad civil, su papel respecto al 
establecimiento de un entorno propicio al desarrollo económico y social y sus 
responsabilidades para una distribuciófi equitativa de los recursos. 
Dentro de este planteamiento general, el buen gobierno tiene al mismo tiempo una 
dimensión política que se refiere al comportamiento del Estado en su acción 
estrictamente política y otra relativa a las capacidades institucionales al referirse a la 
gestión económica y social de los recursos. 
13. El artículo 5 del Cuarto Convenio de Lomé hace también referencia al concepto de 
buen gobierno entre los objetivos de la cooperación para un desarrollo equitativo y 
duradero. 
El buen gobierno se asocia a los objetivos de respeto de los derechos humanos, de los 
principios democráticos y del Estado de derecho y los completa, pese a ser distinto, ya 
que el mismo artículo no hace del buen gobierno uno de los elementos esenciales del 
Convenio: "La política de desarrollo y la cooperación estarán estrechamente vinculadas 
al respeto y al disfrute de los derechos y las libertades fundamentales del hombre, el 
reconocimiento y la aplicación de los principios democráticos, la consolidación del 
Estado de Derecho y el buen gobierno7". 
7 Cuarto Convenio de Lomé revisado, párrafo primero del apartado 2 del artículo 5. 
9 
i) Definición 
14. De acuerdo con este planteamiento, el buen gobierno tiende a una gestión 
transparente y responsable del conjunto de los recursos de un país con vistas a un 
desarrollo económico y social equitativo y duradero. En ese sentido, los recursos de un 
país engloban los recursos humanos (conocimientos, competencia y capacidades), los 
recursos naturales y los recursos económicos y financieros internos y externos, incluidos 
los recursos de la ayuda al desarrollo. 
El concepto de buen gobierno se entiende en el marco de un ambiente político e 
institucional respetuoso de los derechos humanos, de los principios democráticos y del 
Estado de derecho. Pero da cuenta específicamente, al mismo tiempo, del papel de las 
autoridades públicas en la gestión de los recursos, la promoción de un entorno favorable a 
las iniciativas económicas y sociales y la decisión en materia de distribución de los 
recursos. 
El buen gobierno implica por lo tanto la existencia de instituciones competentes y 
eficaces que respeten los principios democráticos. Dicho concepto prolonga de esta 
forma los objetivos de democratización en el ámbito de la gestión de los recursos. 
ü) Aspectos del friien gobierno 
15. La gestión transparente y responsable de los recursos a efectos de un desarrollo 
equitativo y duradero abarca cuatro dimensiones vinculadas y complementarias que 
coinciden inevitablemente con principios democráticos: 
• La equidad y la primacía del derecho en el ámbito de la gestión y .distribución de 
los recursos implican la existencia de un sistema judicial independiente y accesible 
que garantice a todos los ciudadanos un mínimo acceso a los recursos 
reconociéndoles el derecho a actuar contra las desigualdades. En el marco específico 
de la gestión de los asuntos públicos, esta dimensión se refiere, en particular, al 
entorno jurídico y normativo para que este último sea favorable a las iniciativas e 
inversiones del sector privado. 
• La capacidad institucional para administrar los recursos del país de manera eficaz 
con vistas a un desarrollo económico y social y, en consecuencia, para definir, aplicar 
y controlar políticas que respondan a las necesidades de las poblaciones. El Estado y 
las instituciones de la sociedad civil deben ser capaces de aplicar un modelo 
equitativo de desarrollo y de garantizar una explotación juiciosa de todos los recursos 
en favor del interés general. El desarrollo de las capacidades de las instituciones 
públicas y privadas es esencial, puesto que condiciona directamente el desarrollo 
económico y social, y en particular la eficacia de la cooperación al desarrollo. 
• La transparencia, o el hecho de rendir cuentas y de organizar procedimientos y 
mecanismos de control operativos en materia de gestión y distribución de los 
recursos, remiten a una gestión de estos que sea transparente y esté sujeta a 
procedimientos de control. Constituye también un factor importante de confianza 
10 
entre los distintos agentes del desarrollo, así como una garantía de la integridad de las 
instituciones. 
La participación de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones en materia 
de gestión y asignación de los recursos. Es impensable un desarrollo sin participación 
de la sociedad civil. Esta participación deberá permitir la concertación entre los 
distintos agentes del desarrollo para todas las decisiones importantes en materia^ de 
gestión y distribución de los recursos y en materia de programación del desarrollo. 
Esta dimensión se refiere también al lugar que se trata de otorgar a la iniciativa 
privada, a la empresa y a la sociedad civil en el desarrollo. 
iii) La corrupción, principal obstáculo para un buen gobierno 
16. La corrupción, que puede definirse como el abuso de poder o la falta de civismo en 
el proceso de toma de decisiones con el fin de extraer beneficios o un provecho 
indebidos8, dificulta seriamente el desarrollo en general y el buen gobierno en particular: 
* Los criterios de elección de los proyectos en un entorno de corrupción no están 
directamente vinculados a objetivos de desarrollo ni al interés general, sino a 
intereses particulares, lo cual implica una reducción cualitativa proporcional en la 
realización de los contratos e incluso una falta de adecuación entre los objetivos y las 
acciones. La corrupción trae consigo en primer lugar un aumento de los costes, y a 
veces también un desvío de los recursos. 
* El encarecimiento significativo (del 10% al 20%9) del coste de las prestaciones y los 
suministros crea una inflación injustificada de los precios que grava los recursos 
internos y externos de las economías, aumenta en proporción la deuda y reduce la 
eficacia de la cooperación. A consecuencia de ello, el aumento ilícito de los precios 
recae en última instancia en los ciudadanos (precios más elevados, impuestos, 
pérdida o reducción del servicio público, etc.). 
* La corrupción desemboca inevitablemente en un sistema económico que favorece el 
beneficio inmediato, la arbitrariedad y los intereses particulares. Se opone a toda idea 
de transparencia, equidad, Estado de derecho y participación. 
* La corrupción desalienta también a los inversores privados nacionales e 
internacionales al incrementar el coste de las transacciones y no procura ninguna 
garantía en cuanto a la seguridad de sus inversiones. 
La corrupción obstaculiza las reformas, la apertura y liberalización de la economía 
en la medida en que sirve intereses que se oponen a la reducción de los controles 
económicos y los monopolios. 
Esta definición de la corrupción se ha extraído de la Comunicación de la Comisión al Consejo y al 
Parlamento sobre una política de la Unión en materia de lucha contra la corrupción (COM (97) 192 
final de 21.5.97). 
Estas cifras proceden de Transparency Internacional, ONG que opera en el ámbito de la lucha contra 
la corrupción internacional. 
11 
* La debilidad de la función pública incita a la criminalidad organizada a corromperla. 
La corrupción constituye un problema "horizontal" del buen gobierno. Mina todas sus 
bases y ha de afrontarse en consecuencia de manera prioritaria. 
12 
III. PLAN m ACCIÓN 
1. El proceso de democratización es un proceso largo y complejo que engloba a 
todos los agentes de la sociedad y que implica tanto reformas constitucionales y 
legislativas como en las instituciones del Estado y de la sociedad civil. 
Tal proceso no puede iniciarse de manera válida y duradera en un país sin tener en cuenta 
sus características sociales, económicas, políticas y culturales. Por otro lado, deberá 
basarse asimismo, en: la voluntad política real y determinada de los dirigentes, la 
asimilación del proceso por los ciudadanos o, al menos, su participación directa en él. 
La inclusión de esta dimensión política e institucional en la cooperación al desarrollo 
requiere una serie de medidas concretas a distintos niveles: 
* una intensificación del diálogo con los países ACP sobre los derechos humanos, 
los principios democráticos, el Estado de derecho y el buen gobierno, así como en 
el interior de estos países; 
* un refuerzo del apoyo en ámbitos prioritarios, incluidas la definición y la 
aplicación de medidas de prevención y de lucha contra la corrupción; 
A. Intensificación del diálogo con los países ACP 
2. Sólo a través de un diálogo entre la Comunidad y los países ACP sobre estas 
cuestiones podrá desarrollarse la dimensión política e institucional de la cooperación, a la 
vez que se respetan la soberanía y las características específicas de los países en cuestión. 
Debería establecerse un diálogo permanente con los países ACP. Las modalidades de este 
diálogo tendrían que definirse, especialmente, en el marco de la revalorización de la 
asociación entre la Comunidad Europea y los países ACP (Comunicación de la Comisión 
sobre las directrices para la negociación relativas al acuerdo de asociación para el 
desarrollo con los países ACP)10. Tal como ha propuesto la Comisión en este ámbito, 
habría que definir las modalidades del diálogo político con un máximo de flexibilidad. 
Este diálogo debería tener lugar en el momento más apropiado y a un nivel que 
corresponda a los asuntos que van a tratarse. Podría, en particular, adoptar la forma de 
intercambios y consultas dentro de instituciones comunes, así como a través de 
encuentros entre representantes de un país o una región ACP y representantes de la Unión 
Europea. 
Este diálogo debería permitir: 
definir mejor los conceptos a los cuales se hará referencia y los medios de 
analizarlos; 
10 DOC. SEC (98) 119 de 28.1.1998 
13 
definir estrategias de aplicación de la cooperación en estos ámbitos a la vez que se 
refuerzan como complemento indispensable de la ayuda y de la cooperación 
económica; 
determinar medidas de apoyo y prioridades en este ámbito; 
iniciar en los países ACP una reflexión más profunda y abrir un debate sobre estas 
cuestiones entre los responsables públicos y políticos y los ciudadanos. 
i) Creación de un marco para el análisis 
A fin de iniciar este diálogo, parece indispensable proponer un marco para el análisis de 
estas cuestiones que le sirva de base. Este marco establecerá un perfil evolutivo del 
proceso de democratización, de la edificación de un Estado de derecho, la consideración 
de los derechos humanos y la calidad de la gestión de los asuntos públicos en un país. 
Su utilización debería ayudar al país y a sus asociados a: 
identificar mejor las acciones que van a llevarse a cabo; 
evaluar las acciones ya iniciadas; 
evaluar mejor, en su caso, un posible retroceso o violación de un elemento esencial 
del Convenio. 
Este marco de análisis permitirá evidentemente precisar mejor esta dimensión de la 
política de desarrollo, y será también ocasión y objeto de diálogo entre la Comunidad y 
los países ACP. Sería en efecto difícil e inútil iniciar un diálogo que sea puramente 
teórico. Es indispensable anclar este diálogo en las realidades propias del proceso 
específico de un país, sobre la base de valores umversalmente admitidos. El marco de 
análisis será por lo tanto inicialmente el marco del diálogo entre la Comunidad y los 
países ACP. 
Este marco de análisis consistirá en un instrumento metodológico que permitirá 
establecer un perfil evolutivo del proceso de democratización de un país. Se establecerá a 
partir de los principios democráticos y del Estado de derecho, así como los distintos 
aspectos del buen gobierno tal como se definen en la presente comunicación, como 
objetivos que deben lograrse. 
Por consiguiente, el marco de análisis evaluará la evolución de un país en función de que 
se alcancen o no estos objetivos, y permitirá valorar y seguir los progresos realizados en 
cada país, así como analizarlos mejor. 
El análisis deberá tener en cuenta en principio, a fin de respetar los criterios de 
Copenhague, tanto las Resoluciones convenientes adoptadas por el Parlamento Europeo 
como aquéllas aprobadas en el marco de la ONU, así como los informes de los relatores 
especiales y temáticos de las NU. 
Con el fin de garantizar un máximo de objetividad y evitar referirse a toda idea 
preestablecida y emitir un juicio de valores sobre cuestiones que pueden ser delicadas, el 
análisis respetará los siguientes principios estratégicos: 
14 
La evaluación se basará en la observación de la'dinámica de un proceso que se está 
desarrollando en un país determinado; 
- se evaluará la evolución de un país basándose en la realización concreta de 
determinados objetivos; 
los perfiles de países diferentes no son comparables. La única referencia de un país 
será el propio país. Son los perfiles de un mismo país en momentos diferentes los 
que se comparan y permiten el análisis; 
el ejercicio de análisis debe realizarse con los países en cuestión, o deben realizarlo 
ellos mismos; 
este ejercicio debe repetirse regularmente con el fin de permitir la comparación y el 
análisis evolutivo; 
debe considerar los objetivos como indisociables y formando un conjunto. 
iH Apoyo a redes regionales y nacionales de concertation 
4. Como complemento a su diálogo con los países ACP, la UE debería actuar como 
catalizador de un debate sobre estas cuestiones en estos mismos países. La instauración 
de un debate requiere movilizar a los interlocutores. Para ello, conviene apoyar la 
creación o el refuerzo de redes sobre la base de un planteamiento regional y nacional, 
según el caso. Estas redes tendrían por objeto: 
completar el planteamiento propuesto aquí para la definición de los principios 
democráticos; 
aplicar este planteamiento a los contextos propios de las regiones en cuestión; 
validar un módulo de análisis, definir elementos de apreciación adecuados y 
preparar el ejercicio de evaluación en los distintos países de la región; 
determinar medidas prioritarias de apoyo; 
definir las modalidades para un desarrollo de las redes regionales de apoyo a la 
democracia; 
definir las modalidades para abrir y acelerar los debates en los propios países. 
Estos encuentros reunirán a los distintos agentes afectados por las cuestiones de 
democratización y gestión de los asuntos públicos, es decir, a los representantes del 
Estado, incluidos los representantes del poder judicial, de los partidos políticos y de la 
sociedad civil (ONG, instituciones socioeconómicas, sindicatos, movimientos femeninos, 
medios académicos, jefes tradicionales, responsables de los medios de comunicación, 
etc.), así como a los representantes de los asociados al desarrollo. 
Pueden ponerse en marcha proyectos piloto en ese sentido a fin de experimentar el 
planteamiento propuesto. 
B. Refuerzo de las medidas de apoyo en ámbitos prioritarios 
5. La inclusión de los nuevos objetivos de la cooperación al desarrollo implica también 
definir prioridades. Sin embargo, el concepto de acción prioritaria no puede entenderse 
en un sentido uniforme. Cada país constituye un caso particular y presenta una dinámica 
de democratización propia. Así como no puede existir un modelo democrático que deba 
reproducirse, tampoco pueden existir acciones prioritarias que deban reproducirse 
en todos los países. Habida cuenta de su especificidad cultural, social y económica, en 
15 
efecto, cada país se caracterizará por una dinámica propia de su proceso político. A la 
hora de llevar a cabo estas prioridades, convendría reconocer plenamente a las 
organizaciones interesadas que trabajan en estos ámbitos, con el fin de aprovechar su 
experiencia. 
No obstante, existen determinados tipos de medidas que pueden considerarse como 
prioritarias en el progreso hacia la democratización y el Estado de derecho. Éstas 
aparecen como componentes esenciales a fin de permitir una mayor eficacia de las 
políticas de desarrollo y una mejor gestión de los asuntos públicos. Estos tipos de acción 
pueden distribuirse en 4 categorías: 
i) Reformas institucionales y administrativas 
6. Las reformas institucionales orientadas a la democratización y a la construcción de 
un Estado de derecho están previstas explícitamente como ámbito de aplicación de la 
cooperación en el artículo 224 m del Convenio de Lomé revisado y constituyen por lo 
tanto una prioridad reconocida por la Comunidad Europea y por los mismos Estados 
ACP. 
Entre estas reformas, debe hacerse hincapié en: 
* las reformas constitucionales destinadas a dotar al Estado de bases y estructuras 
apropiadas que respeten los derechos humanos, las libertades fundamentales, los 
principios democráticos y el Estado de derecho. 
* las reformas del sistema judicial con vistas a una justicia independiente y eficaz 
que constituya la base y la garantía de un Estado de derecho y de un entorno 
favorable al desarrollo. Esta prioridad debe ser objeto de una atención especial con la 
aplicación de programas de apoyo y desarrollo de la justicia. Del mismo modo, es 
importante velar por que las medidas previstas en el marco de los programas de 
ajuste estructural sigan siendo compatibles con las reformas institucionales que 
vienen a completar estos programas. Esta preocupación es coherente con los 
programas de ajuste estructural de "segunda generación", que incluyen en adelante la 
reforma judicial entre sus objetivos. 
* las reformas de cara a la descentralización administrativa para el desarrollo y la 
implantación de la democracia a escala local. Ningún proceso de democratización 
será real sin que lo asuman las poblaciones que están en su base. Estas reformas 
contribuyen a un objetivo fundamental: que los ciudadanos vuelvan a ser 
responsables de su desarrollo y no sólo los asistidos del Estado, sino también sus 
asociados en una nueva concepción y distribución de sus papeles respectivos dentro 
de un entorno favorable a la iniciativa y a la valorización de los conocimientos y de 
las culturas locales. Estas reformas deben articularse también con un planteamiento 
descentralizado de la cooperación. 
* el apoyo al poder legislativo, cuya actuación condiciona directamente el proceso de 
democratización. Este apoyo debe permitir el ejercicio de una labor parlamentaria 
independiente y productiva tanto en su papel de control del poder ejecutivo como en 
el de legislador. 
16 
En este contexto, el apoyo a la promoción del parlamentarismo y a la cooperation 
parlamentaria regional podrían constituir vías que permitan reforzar la eficacia de los 
Parlamentos nacionales y crear fuertes vínculos entre Parlamentos de una misma 
región, lo que podría también contribuir a largo plazo a hacer más efectiva la 
participación de los miembros de los Parlamentos ACP en la Asamblea paritaria 
ACP-CE. 
el apoyo a la instauración de mecanismos adaptados de control y seguimiento 
presupuestario, indispensables para la transparencia necesaria de las instituciones 
en particular, el buen gobierno en general y, sobre todo, la adjudicación de los 
contratos públicos. 
el apoyo a los sistemas regionales de protección de los derechos humanos y a sus 
órganos de control (en particular, la Comisión africana de derechos humanos, la 
Comisión interamericana de derechos humanos y el Tribunal interamericano de 
derechos humanos). 
ii) Education para los derechos humanos y educación çfiyfca 
7. Presentada como una condición para la expansión del individuo y como catalizadora 
de los procesos de democratización en el artículo 26 de la Declaración Universal y 
reiterada como una de las prioridades durante la celebración de la Conferencia de Viena 
sobre los derechos humanos. De conformidad con el planteamiento de la ONU, que hizo 
de la educación para los derechos humanos el tema de la década, la educación debe poner 
un acento especial en los derechos humanos y los principios democráticos. La educación 
cívica participa directamente en el objetivo de asimilación del proceso de 
democratización por parte de las poblaciones 
Consistirá en: 
* promover una cultura democrática, sobre todo en los centros docentes y en relación 
con los jóvenes, a través de programas institucionales; 
* concienciar a los ciudadanos sobre sus derechos y deberes fundamentales; 
* abrir el debate sobre las disposiciones específicas de aplicación de los principios 
democráticos en los países afectados. 
iii) Refuerzo de la sociedad civil y de la participación de las mujeres en el proceso 
de democratización y desarrollo 
8. No es posible ninguna redefinición de las misiones del Estado en un contexto de 
democratización sin el refuerzo concomitante de la sociedad civil. Este refuerzo supone, 
por una parte, un desarrollo institucional que permita la existencia de ciertos mecanismos 
de limitación de los poderes que equilibren e incluso "validen" el juego democrático, 
además de garantizar la participación y la igualdad de todos los componentes de la 
sociedad: mujeres, minorías, etc. 
Se hace hincapié aquí en: 
17 
* el apoyo a unos medios de comunicación libres e independientes, que constituyen 
una exigencia inevitable para la instauración de un sistema pluralista respetuoso de 
los principios democráticos y una de sus principales manifestaciones. Este apoyo 
puede situarse en torno a una serie de ejes esenciales tales como la defensa de la 
libertad de prensa (apoyo a las organizaciones nacionales, regionales o 
internacionales y protección a las víctimas de violaciones), los aspectos 
deontológicos de la profesión (formación de los periodistas, mejora del marco 
legislativo y normativo), el acceso a las fuentes de información (apoyo a la creación 
de centros de documentación, intercambios Norte/Sur y Sur/Sur entre periódicos y 
radios, acceso compartido entre varios organismos de prensa a una agencia 
internacional de prensa o una fototeca). 
* Los asuntos relacionados con el género revisten una importancia determinante para 
la realización de los objetivos en materia de desarrollo duradero en todos los países 
afectados. La consideración del papel de la mujer dentro del proceso democrático 
para un desarrollo duradero implica el respeto previo de los derechos fundamentales 
y de la dignidad humana, así como la lucha contra todo tipo de abuso o explotación 
del que puedan ser objeto en el entorno familiar, el lugar de trabajo, la comunidad o 
la sociedad. Esto implica sobre todo el incremento de la información sobre sus 
derechos y la garantía del acceso al sistema jurídico. 
Por otra parte, los procesos de democratización en curso o previstos son una ocasión 
para implicar directamente a las mujeres, que constituyen más de la mitad de las 
poblaciones afectadas, en la vida política nacional y local. Se trata de prepararlas 
para ejercer sus responsabilidades al mismo tiempo como electoras y posibles 
candidatas. La Resolución del Consejo de 20/12/1995 sobre la integración de las 
cuestiones relacionadas con la igualdad entre los sexos en la cooperación al 
desarrollo acordó a este respecto fomentar a todos los niveles el reparto del poder 
político y la participación plena e igualitaria de las mujeres en la toma de decisiones. 
Toda dinámica de refuerzo de la sociedad civil debe incluir necesariamente a las 
instituciones o agrupaciones representativas de las mujeres, cuyo papel en el 
desarrollo es innegable, tanto si se trata de instituciones sociales como económicas y 
favorecer el acceso de las mujeres a la toma de decisiones en todos los sectores. 
la consideración de los derechos de las minorías étnicas, religiosas y culturales, a fin 
de contribuir a la estabilidad política y social del país. A este respecto, la 
Conferencia de Viena sobre los derechos humanos celebrada en 1993 subrayó la 
importancia de proteger y promover los derechos de las personas pertenecientes a 
minorías, es decir, entre otros, el derecho a practicar su propia cultura y religión y a 
utilizar su propia lengua. 
iv) Medidas de prevención y lucha contra el fraude y la corrupción 
9. La problemática del buen gobierno condiciona directamente la eficacia de la ayuda y 
está íntimamente ligada a la puesta en práctica de algunos de los elementos esenciales. 
18 
En el marco de la Comunicación de la Comisión al Consejo sobre las orientaciones para 
la negociación de nuevos acuerdos de cooperación entre la UE y los países ACP11, se 
propone por lo tanto hacer del buen gobierno un elemento esencial del nuevo acuerdo. 
Varias de las medidas ya citadas en la sección II relativas a la eficacia y al Estado de 
derecho, así como las medidas prioritarias identificadas anteriormente, redundarán en una 
mejora del buen gobierno: no es necesario, por lo tanto, insistir en ello. 
En cambio, en el marco específico del buena gestión de los recursos, incluidos los 
recursos de la ayuda al desarrollo, debe prestarse una atención especial a la lucha contra 
la corrupción internacional. 
Se firmó un convenio a tal efecto en el marco de la OCDE el 17.12.1997. La Comisión 
transmitió al Consejo de Ministros una comunicación sobre "la política anticorrupción de 
la UE"12. Se están celebrando toda una serie de debates internacionales sobre ese tema. 
La Coalición Mundial para África, reunida en Maputo los días 1 y 2 de noviembre de 
1997, centró su debate en este asunto. 
La Comunidad ha desarrollado una estrategia de lucha contra el fraude y la corrupción 
con la que se pretende combatir a la gran delincuencia financiera que atenta contra las 
finanzas europeas. Se ha creado un marco jurídico nuevo para la protección de los 
intereses financieros13, incluido en el ámbito penal. Estas medidas de protección de la 
Unión Europea contra el fraude y la corrupción ya se han tenido en cuenta, y se 
reforzarán posteriormente, a la hora de llevar a la práctica la cooperación financiera y 
técnica con los países ACP. 
La lucha contra la corrupción implica medidas de prevención, así como sanciones, y se 
dirige tanto á la corrupción activa como a la pasiva, ya que toda acción corre el riesgo de 
ser ineficaz si no se combaten en paralelo estos dos aspectos. 
La Comunicación de la Comisión citada más arriba ya identificó una serie de principios y 
acciones que debían ser objeto de la política integrada de la UE en ese sentido. En este 
marco se abordan, en particular, las cuestiones de la penalización de la corrupción 
internacional, la supresión de las deducciones fiscales en los casos de corrupción y la 
mejora de los procedimientos relativos a los contratos públicos basándose en la 
transparencia y la eficacia de las directrices contables. La Comunicación también aborda 
la prevención de la corrupción en los terceros países que se benefician de ayuda 
comunitaria. 
Estas acciones recibieron también un apoyo político por parte del Consejo Europeo, que 
adoptó en junio de 1997 un plan de lucha contra el crimen organizado que incluía el 
compromiso de luchar contra la corrupción y las prácticas que la favorecen, tanto en el 
interior de la Unión como en las relaciones internacionales de ésta. 
1J Véase nota a pie de página n° 10. 
12 COM (97) 192 final de 21.5.1997. 
13 Reglamentos, convenio y protocolos relativos a la protección de los intereses financieros y Convenio 
sobre la corrupción. 
19 
En la línea de lo anterior, deberían articularse una serie de directrices para luchar contra 
la corrupción en el marco de la política de desarrollo: 
Medidas preventivas 
10. Estas medidas consisten esencialmente en establecer unas condiciones de 
transparencia que permitan la creación de un entorno justo. Pueden ser múltiples: 
* Medidas directas relativas a la normativa, que consisten fundamentalmente en 
aportar un apoyo (asistencia técnica) para la elaboración de legislaciones y 
normativas adaptadas que tengan en cuenta el problema de la corrupción. 
* Medidas relativas a los medios de control, que consisten en proporcionar una ayuda a 
los países para que establezcan instituciones y mecanismos de control eficaces e 
independientes: Tribunal de Cuentas, Control General de Estado, Instituciones 
relacionadas con los contratos públicos, auditorías internas y externas, etc. 
* Mejora de la eficacia de las cláusulas específicas anticorrupción en los 
procedimientos relativos a la financiación del desarrollo (FED) y la coordinación con 
el CAD y el Banco Mundial a este respecto. 
* La financiación de acciones directas de lucha contra la corrupción: envío de 
asistencia técnica, financiación de proyectos (seminarios, etc.) y de instituciones 
específicas (como por ejemplo la Célula de moralización de la vida pública creada 
recientemente en Benin) y de ONG comprometidas directamente con esta lucha. 
* La sensibilización es un instrumento importante de lucha contra la-corrupción: no 
puede llevarse a cabo ninguna estrategia de lucha contra esta última si este fenómeno 
no se expone abiertamente con todas sus implicaciones. Esto pasa necesariamente 
por un trabajo de comunicación a distintos niveles a través de los canales existentes: 
acciones en relación con los medios de comunicación nacionales e internacionales, 
acciones de formación e información (seminarios, inclusión de este aspecto en 
determinados programas de formación, etc.). Estas acciones de comunicación 
interesan también a las instituciones más afectadas: servicios de aduanas, Ministerios 
de Hacienda, etc. que deben integrar estrategias de comunicación asociadas a 
programas internos de lucha contra la corrupción. Algunas acciones de este tipo, 
sobre todo en Uganda, han dado resultados alentadores. 
* Medidas incentivas destinadas a reducir la tentación de la corrupción para los 
funcionarios públicos, como por ejemplo vincular parte de su remuneración al mérito 
y al rendimiento en el desempeño de sus funciones. 
* El apoyo de la Comunidad Europea a los programas de ajuste estructural de segunda 
generación, en los que se concede prioridad a la mejora del funcionamiento de la 
administración y de las instituciones públicas. Estos programas comportan por lo 
tanto un aspecto relativo a las acciones de reforma de la función publica y de los 
sistemas de control, especialmente en materia de lucha contra el fraude, incluido el 
examen de la definición de los objetivos, las tareas y los recursos humanos. 
20 
La UE, al igual que los países ACP, debe poner los medios para prevenir los ataques 
al Estado de derecho y las disfunciones en los mecanismos económicos que pueden 
resultar de la influencia y la actividad de grupos vinculados al crimen organizado que 
actúan, en particular, mediante la corrupción de los funcionarios o la participación en 
actividades económicas, en particular las que dependen del sector público o 
parapúblico. A este respecto, la UE y los países ACP deberán comprometerse sobre 
todo a estimular, ratificar y aplicar los convenios internacionales en materia de lucha 
contra la corrupción, contra las actividades ilícitas y, más en general, los que 
contribuyen a la lucha contra la criminalidad organizada internacional. 
Sanciones 
11. Aunque el planteamiento negativo no sea el prioritario, ninguna política de lucha 
contra la corrupción será eficaz sin la existencia de sanciones precisas y operativas: 
* La introducción de mecanismos de sanción disciplinaria de los funcionarios 
públicos, sobre todo en caso de malas prácticas. 
* La definición clara de los crímenes de fraude y corrupción en las leyes nacionales y 
la aplicación de estas leyes. 
* La protección de los que denuncien el fraude. Esta debe ser objeto de un apartado 
especial del Código de Integridad destinado a los agentes e instituciones implicados 
en la ayuda al desarrollo. 
* La elaboración, respetando el Derecho comunitario y, en particular, los principios de 
la Directiva en materia de protección de los datos de carácter personal, de una "lista 
negra" por la Comisión. Esta lista incluiría los nombres, referencias y objeciones 
contra todas las empresas, instituciones y particulares que se hayan visto 
directamente implicados en prácticas de corrupción en el marco de los 
procedimientos de adjudicación o ejecución de los contratos relativos a la 
cooperación al desarrollo. Los criterios y modalidades para el establecimiento de tal 
lista se están estudiando actualmente en los servicios de la Comisión. 
C Cláusula de incumplimiento 
12. El planteamiento de la Comunidad Europea en los ámbitos políticos de cooperación 
es, al igual que en otros ámbitos, un planteamiento principalmente positivo. Este incluye, 
no obstante, la posibilidad de adoptar medidas convenientes en caso de incumplimiento 
de una obligación relativa a uno de los elementos esenciales del Convenio de Lomé. 
El artículo 366bis del Convenio aclara los pasos que deben seguirse en estos casos y 
precisa los "momentos" y "agentes" de este proceso, a la vez que prevé una consulta 
entre las Partes sobre una base paritaria antes de tomar cualquier medida, excepto en caso 
de urgencia. 
21 
Para aplicar este dispositivo, es necesario poder evaluar el incumplimiento de una 
obligación en materia de respeto de los derechos humanos, los principios democráticos y 
el Estado de derecho. La decisión de iniciar consultas con un país dependerá de una 
valoración política caso por caso, pero esta valoración debería partir de un análisis en 
profundidad de la situación del país en cuestión. 
13. Además de las resoluciones e informes que se mencionan en el apartado 2 de la letra 
i) de la sección III, este análisis deberá tener en cuenta los informes realizados por los 
Jefes de las delegaciones de los Estados miembros y de la Comisión. Deberá basarse en 
una serie de elementos que permitan conocer la evolución del país en materia de respeto 
de los derechos humanos y del Estado de derecho y de progreso en la vía de la 
democratización, con el fin de poder apreciar mejor el retroceso en el cumplimiento, o el 
incumplimiento, de uno o varios elementos esenciales. Tal valoración resulta importante 
en el contexto de las consultas entre las Partes que se efectúan "con el fin de examinar a 
fondo la situación y, cuando proceda, ponerle remedio". 
Debería también permitir identificar las medidas que deben adoptarse para restaurar, o 
incluso mejorar, la situación que causó la violación de uno de los elementos esenciales. 
14. El artículo 366bis establece que si, a pesar de todos los esfuerzos, no se hubiera 
hallado ninguna solución, la Parte que haya aducido el incumplimiento podrá tomar las 
medidas adecuadas. A este respecto, se especifica que podrá considerarse la suspensión 
total o parcial de la aplicación del Convenio entre estas medidas, quedando entendido que 
"la suspensión constituirá el último recurso". Con estas medidas se pretende ejercer una 
presión a fin de mejorar la situación que ha llevado a inocar el artículo 366bis. Este 
objetivo deberá cumplirse teniendo en cuenta la necesidad de perturbar lo menos posible 
el funcionamiento del Convenio. La decisión sobre las medidas adecuadas deberá 
acompañarse, en la medida de lo posible, de medidas positivas de aplicación inmediata 
destinadas a crear un marco favorable para garantizar el restablecimiento, y la mejora de 
la situación. 
Aunque sea difícil precisar estas medidas fuera del contexto particular en el que deben 
aplicarse, pueden enumerarse una serie de criterios: 
*' las medidas serán proporcionales al incumplimiento; 
* a la hora de adoptar estas medidas, hay que evitar a toda costa que perjudiquen a la 
población; además, deberían acompañarse de acciones que beneficien directamente a 
esta última; así pues, si la medida prevé la suspensión de la cooperación, sería 
oportuno examinar caso por caso los proyectos en curso a fin de determinar los que 
no deberían verse afectados, ya que benefician directamente a las capas más 
desfavorecidas de la población. 
* la decisión sobre las medidas convenientes debería coordinarse y ser coherente con 
las medidas adoptadas por los Estados miembros; 
15. La problemática del incumplimiento o la violación de uno de los elementos 
esenciales deberá conectarse finalmente a la de la prevención de estas violaciones, 
vinculada ella misma a la prevención de los conflictos. Un retroceso en materia de 
respeto de los principios democráticos, los derechos humanos y el Estado de derecho 
22 
implicaría cuestionar la legalidad de un sistema y la posibilidad de resolver pacíficamente 
las tensiones y conflictos dentro de un país. 
D. Concesión 
16. El conjunto de los elementos mencionados anteriormente permite establecer un 
marco operativo concreto que debería inspirar el diálogo entre la UE y los países ACP, 
así como la programación y la inversión de los medios financieros previstos 
específicamente en este contexto, pero también influir en la aplicación de programas del 
FED creando un entorno institucional eficaz, transparente y equitativo. 
23 
ANEXO 1 
Principales etapas en la inclusión de los derechos humanos, los 
principios democráticos y el Estado de derecho en las relaciones exteriores 
Disposiciones en el Tratado 
1. El Tratado de la UE que entró en vigor el 1 de noviembre de 1993 incorporó por 
primera vez el respeto de los derechos humanos, los principios democráticos y el Estado 
de derecho como un elemento esencial de la pertenencia a la UE y como principio básico 
de su acción, (artículo F2) 
El artículo 130 U del Tratado de la Comunidad Europea establece también un estrecho 
vínculo entre la política de desarrollo, los principios democráticos, el Estado de derecho 
y el respeto de los derechos humanos al especificar que "la política de la Comunidad (en 
el ámbito de la cooperación al desarrollo) contribuirá al objetivo general de desarrollo y 
consolidación de la democracia y del Estado de derecho, así como al objetivo del respeto 
de los derechos humanos y de las libertades fundamentales". 
Estas disposiciones representan un hito importante en la historia de la Comunidad y 
reflejan su evolución hacia una entidad política consciente de sus responsabilidades 
internacionales en estos ámbitos. 
Evolución de la inclusión de los derechos humanos, los principios democráticos, el 
Estado de derecho y el buen gobierno en las relaciones exteriores 
2. En la Resolución del Consejo del 28 de noviembre de 1991 sobre los derechos 
humanos, la democracia y el desarrollo, este recordaba que el respeto de los derechos 
humanos, el Estado de derecho y la existencia de instituciones políticas eficaces, 
responsables y con una legitimidad democrática son la base de un desarrollo equitativo; 
destacaba, por otra parte, su adhesión a los principios de la democracia representativa, el 
Estado de derecho, la justicia social y el respeto de los derechos humanos. 
Esta Resolución prolongaba y precisaba la Declaración de los Ministros de Asuntos 
Exteriores de la Comunidad sobre los derechos humanos, de 21 de julio de 1986, en la 
que se afirmaba que el respeto, la promoción y la protección de los derechos humanos 
constituyen un factor esencial de las relaciones internacionales y una de las piedras 
angulares de la cooperación europea. 
La misma Resolución introducía también el concepto de buen gobierno refiriéndose a 
algunos principios generales de gestión sin los cuales no puede existir un desarrollo 
equitativo, eficaz ni duradero, cuyo respeto desempeñará también un papel decisivo en 
las relaciones entre la Comunidad, sus Estados miembros y los Estados ACP en materia 
de cooperación al desarrollo. 
24 
Él 18 de noviembre de 1992, una segunda Resolución recordaba la de 1991 y precisaba 
algunos elementos de su aplicación que deberían ser objeto de un examen anual por parte 
del Consejo. Otra Resolución relativa al desarrollo humano y social reafirmaba en 
noviembre de 1996 la importancia de la promoción del buen gobierno en el marco de un 
desarrollo centrado en el Hombre. 
3. En su Resolución sobre la democracia, los derechos humanos y el desarrollo en los 
países ACP adoptada el 31 de marzo de 1993 en Gaborone, la Asamblea paritaria ACP-
CE invitaba al Parlamento y a la Comisión a adoptar medidas complementarias positivas 
en favor de los países ACP comprometidos en el proceso de democratización, así como a 
decidir los criterios y medios que deben emplearse para evaluar en qué medida se 
respetan la democracia y los derechos humanos. 
4. El Consejo de Asuntos Generales celebrado en mayo de 1995 tomó buena nota de la 
Comunicación de la Comisión sobre la inclusión del respeto de los principios 
democráticos y de los derechos humanos en los acuerdos entre la CE y terceros países14 y 
aprobó un dispositivo que debía insertarse a tal efecto en todos los acuerdos celebrados 
por la CE con estos países. Esta decisión tiene por objeto hacer más uniforme y coherente 
el planteamiento en materia de derechos humanos y principios democráticos en el interior 
de la UE. En aplicación de esta decisión, todos los acuerdos de cooperación, asociación o 
libre comercio celebrados por la Comunidad con terceros países contienen en lo sucesivo 
una cláusula relativa al respeto de los derechos humanos. El alcance de esta cláusula se 
inspira en la Declaración Universal de Derechos Humanos adoptada en la Asamblea 
General de las Naciones Unidas mediante Resolución 217A (III) de 10 de diciembre de 
1948. 
14 COM (95) 216 final de 23.5.1995 
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ISSN 0257-9545 
COM(98) 146 final 
DOCUMENTOS 
ES il 06 oí 
N° de catálogo : CB-CO-98-156-ES-C 
ISBN 92-78-31994-5 
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L-2985 Luxemburgo 
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