Dictamen del Comité de las Regiones sobre la "Propuesta de Directiva del Consejo por la que se establecen normas mínimas para la acogida de los solicitantes de asilo en los Estados miembros"

(2002/C 107/26)

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

vista la Propuesta de Directiva del Consejo por la que se establecen normas mínimas para la acogida de los solicitantes de asilo en los Estados miembros [COM(2001) 181 final - 2001/0091 (CNS)];

vista la decisión del Consejo de 6 de junio de 2001 de consultarle sobre este asunto, de conformidad con el artículos 265, primer párrafo, del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea;

vista la decisión de su Mesa de fecha 13 de junio de 2001 de asignar la preparación del dictamen a la Comisión de Educación, Formación Profesional, Cultura, Juventud, Deporte y Derechos de los Ciudadanos (Comisión 7);

visto el proyecto de dictamen CDR 214/2001 rev. 2, aprobado por la Comisión 7 el 1 de octubre (ponente: Sr. Georgákis);

vistos los artículos 61-63 del Tratado de Amsterdam;

vistas las conclusiones del Consejo Europeo de Tampere de octubre de 1999;

vista la Propuesta de Directiva del Consejo sobre normas mínimas para los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para conceder o retirar el estatuto de refugiado (COM(2000) 578 final);

vista la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo "Hacia un procedimiento de asilo común y un estatuto uniforme, válido en toda la Unión, para las personas a las que se concede asilo" (COM(2000) 755 final);

visto el Dictamen del Comité de las Regiones de 11 de marzo de 1999 sobre el "Plan de acción contra el racismo" (COM(98) 183 final), CDR 369/98(1);

visto el Dictamen del Comité de las Regiones de 18 de noviembre de 1999 sobre el tema "Flujos migratorios en Europa", CDR 227/1999(2);

visto el Dictamen del Comité de las Regiones de 18 de noviembre de 1999 sobre la "Propuesta de Decisión del Consejo relativa a un programa de acción comunitaria para promover la integración de los refugiados" (COM(98) 731 final), CDR 347/1999(3);

visto el Dictamen del Comité de las Regiones de 28 de junio de 2000 sobre la "Propuesta de Decisión del Consejo por la que se crea un Fondo Europeo para los Refugiados" (COM(1999) 686 final), CDR 80/2000 fin(4);

visto el Proyecto de Dictamen del Comité de las Regiones de 20 de septiembre de 2001 sobre la "Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo - Hacia un procedimiento de asilo común y un estatuto uniforme, válido en toda la Unión, para las personas a las que se concede asilo" (COM(2000) 755 final) y la "Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre una política comunitaria de migración" (COM(2000) 757 final), CDR 90/2001 fin(5);

vistos el Dictamen del Comité Económico y Social de 12 de julio de 2001 sobre la "Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo - Hacia un procedimiento de asilo común y un estatuto uniforme, válido en toda la Unión, para las personas a las que se concede asilo (COM(2000) 755 final)" y la "Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre una política comunitaria de migración" (COM(2000) 757 final) (CES 938/2001 y CES 939/2001);

vistas las observaciones del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (UNHCR) sobre la Propuesta de Directiva del Consejo por la que se establecen normas mínimas para la acogida de los solicitantes de asilo en los Estados miembros (UNHCR, Ginebra, julio de 2001),

en su 41o Pleno celebrado los días 14 y 15 de noviembre de 2001 (sesión del 15 de noviembre) ha aprobado el presente Dictamen por unanimidad.

1. Opinión del Comité de las Regiones sobre la Propuesta de Directiva

1.1. El Comité de las Regiones acoge favorablemente la Propuesta de Directiva de la Comisión Europea, que prevé la armonización de los requisitos legales y de las condiciones de admisión de los solicitantes de asilo en los Estados miembros, garantizándoles un nivel de vida digno y el respeto de sus derechos humanos durante todo el tiempo que ostenten dicha condición. A pesar de que, en términos generales, la Propuesta de Directiva merece nuestro apoyo, ésta exige todavía alguna que otra puntualización para garantizar el buen funcionamiento de la Directiva, de conformidad con el principio de subsidiariedad.

1.2. El Comité de las Regiones considera asimismo como objetivo de la armonización de las normas mínimas para la acogida de solicitantes de asilo la limitación de los movimientos secundarios de los solicitantes de asilo derivados de la diversidad de las normas aplicables en los distintos Estados miembros sobre las condiciones de acogida. La Directiva deja a los Estados miembros un importante margen de maniobra en la aplicación de dichas normas mínimas y no impide conceder unas condiciones de acogida más favorables o adicionales. Por consiguiente, existe el riesgo de que no se eviten los movimientos secundarios si no se garantiza el cumplimiento de los requisitos mínimos en todos los Estados miembros ni se respetan estrictamente las medidas para mejorar la eficacia del sistema de acogida, como se prevé en el texto de la Propuesta de Directiva.

1.3. En relación con la definición del concepto de solicitante de asilo al que cabe aplicar la Propuesta de Directiva y que tiene derecho a las condiciones de acogida previstas, el Comité de las Regiones apoya el uso del término en sentido amplio, de conformidad con la Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados, tal como, por otro lado, se precisa en la Propuesta de Directiva en relación con los procedimientos de concesión o denegación del estatuto de refugiado. En otras palabras, los solicitantes de asilo deberían poder beneficiarse de las condiciones de acogida desde el momento en que se presente la solicitud de asilo en cualquier punto del país de acogida (incluso en las fronteras o en las zonas internacionales de los aeropuertos) hasta el momento de la decisión final respecto a su solicitud.

1.4. El Comité de las Regiones considera lógico y evidente que se conceda un documento de identidad especial a los solicitantes de asilo que muestre su estatuto de tales y les reconozca el derecho a desplazarse en el país de acogida.

1.5. El Comité de las Regiones está de acuerdo con la prohibición de retener a los solicitantes de asilo y con la posibilidad de imponer dicha retención únicamente con carácter excepcional y en determinadas condiciones, al tiempo que apoya en principio el derecho de libre circulación de los solicitantes de asilo que se encuentren legalmente en el territorio de un Estado miembro. Sin embargo, debe recapacitarse sobre la libertad total para elegir el lugar de residencia. Está demostrado que la cercanía del solicitante de asilo al lugar donde tienen su sede las autoridades que toman la decisión sobre su caso facilita considerablemente el rápido tratamiento de las solicitudes.

1.6. En cuanto al plazo de tiempo durante el cual los Estados miembros deberán garantizar a los solicitantes de asilo y a los familiares que los acompañen las condiciones materiales de acogida (a saber, alojamiento, alimentación, vestido y una asignación económica), el Comité de las Regiones estima que dicho plazo debería cubrir todo el tiempo que transcurre desde el reconocimiento de una persona como solicitante de asilo hasta la decisión final relativa a su solicitud de asilo. La Propuesta de Directiva permite a los Estados miembros elegir entre la prestación en especie, la prestación en forma de asignación financiera o la prestación en forma de vales. La aplicación uniforme de las disposiciones en todos los Estados miembros impedirá las desigualdades de trato a los solicitantes de asilo en la Unión Europea y, al mismo tiempo, se convertirá en una forma de "presionar" a los gobiernos nacionales para que aceleren el examen de las solicitudes de asilo para reducirlo a un plazo razonable, de conformidad también con las disposiciones de la Propuesta de Directiva. La posibilidad de prescribir una contribución financiera, conforme al artículo 19, no debería dar lugar a un impuesto adicional. Es preferible asegurar de antemano y únicamente de manera complementaria y subsidiaria las prestaciones que haya que ofrecer en función de las circunstancias financieras del solicitante de asilo.

1.7. El Comité de las Regiones estima que la prestación de las condiciones materiales de acogida no debe anularse después de haber accedido al mercado de trabajo. De la concesión del derecho al trabajo no se deduce ipso iure que se vaya a encontrar un trabajo que proporcione un nivel de vida digno al solicitante de asilo y su familia. Por tanto, considera que, en un primer momento, debería preverse únicamente la disminución de las condiciones materiales de acogida y permitirse la supresión de éstas únicamente después de la correspondiente evaluación de las condiciones de vida del solicitante de asilo (y, en cualquier caso, nunca antes de que hayan transcurrido seis meses desde la presentación de la solicitud). Cabe recordar que, de conformidad con la Propuesta de Directiva, los Estados miembros no pueden prohibir el acceso al mercado de trabajo ni la formación profesional de los solicitantes de asilo por un periodo superior a seis meses desde la presentación de la solicitud de asilo. Dado que las condiciones de acceso a un puesto de trabajo presentan numerosas divergencias entre los Estados miembros, el Comité de las Regiones es partidario de la mayor armonización posible de aquéllas.

1.8. La Propuesta de Directiva concede a los Estados miembros la posibilidad de elegir entre varias modalidades de concesión de las condiciones materiales de acogida. Así, por ejemplo, la concesión de un techo puede consistir tanto en el alojamiento en un lugar especialmente concebido como tal, en centros de acogida o en apartamentos independientes y hoteles, como en la entrega de una asignación económica. Lo mismo sucede con las normas previstas para la alimentación, el vestido y la asignación para gastos diarios. Al mismo tiempo, deberán tenerse en cuenta los recursos de los entes regionales y locales de las comunidades en las que aquéllos se instalan.

1.9. El Comité de las Regiones considera positivas las propuestas de la Comisión sobre la prestación de asistencia sanitaria primaria y de atención psicológica durante la tramitación de la solicitud ordinaria y de la apelación, así como en caso de necesidades médicas o psicológicas urgentes durante el plazo necesario para una decisión sobre la admisibilidad o durante los procedimientos acelerados. El Comité está asimismo de acuerdo con la escolarización de los menores hasta el momento en que se haga efectiva la orden de expulsión.

1.10. El artículo 22 de la Propuesta de Directiva contempla la posibilidad de reducir o retirar las condiciones de acogida a raíz de un mal comportamiento del solicitante de asilo. El Comité de las Regiones desea subrayar la necesidad de una aplicación estricta y limitada de toda disposición en este sentido, en el espíritu de la Convención de Ginebra, la Carta Social Europea y demás convenios internacionales que protegen los derechos fundamentales, prohíben la discriminación racial y tienen por objeto las minorías y grupos vulnerables.

1.11. Por lo que se refiere a las disposiciones relativas a las personas con necesidades especiales, el Comité de las Regiones acoge favorablemente la evaluación individualizada de cada solicitante de asilo con el fin de comprobar que pertenece a dicha categoría (el registro de los menores no acompañados, los ancianos, las mujeres embarazadas, etc., no es restrictivo en este sentido), en tanto que la rehabilitación y reintegración de quienes han sido víctimas de torturas o malos tratos o han sufrido un trato inhumano, violencia, etc. deberá encomendarse a centros especializados con personal competente.

1.12. De especial importancia son las disposiciones relacionadas con la adopción de medidas para mejorar la eficacia de los sistemas de acogida (artículos 27 a 31 de la Propuesta de Directiva). El Comité de las Regiones reitera el papel protagonista de las regiones y administraciones locales que, valorando el conocimiento y experiencia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados y de las organizaciones no gubernamentales, deberán asumir la responsabilidad de garantizar unas relaciones armoniosas entre las comunidades nacionales y los centros de acogida de solicitantes de asilo, con el fin de evitar prácticas racistas y xenófobas y facilitar el normal desarrollo de la evaluación de las solicitudes.

2. Recomendaciones del Comité de las Regiones sobre la acogida de personas que solicitan asilo en los Estados miembros

2.1. El Comité de las Regiones es favorable al principio de que debe garantizarse a los solicitantes de asilo un nivel de vida digno y aprueba la iniciativa de la Comisión de instituir medidas para evitar los desplazamientos secundarios de los solicitantes de asilo debidos a la falta de homogeneidad existente en los distintos Estados miembros en cuanto a las condiciones de acogida de estas personas.

2.2. El Comité de las Regiones desea pedir una cooperación más estrecha con la Comisión Europea para la plasmación de la Propuesta de Directiva (por ejemplo, intercambio de puntos de vista y experiencias de las comunidades locales nacionales, elaboración de informes en función de los problemas y de los datos aportados por las regiones de los Estados miembros en las que existen centros de acogida de solicitantes de asilo, etc.).

2.3. El Comité de las Regiones es partidario de un procedimiento unificado para la concesión del estatuto de refugiado, tramitado con rapidez y siempre en un plazo razonable. Considera de primordial importancia la cuestión de las condiciones de acogida de los solicitantes de asilo y se declara plenamente favorable a un seguimiento sistemático y continuado de la misma a nivel regional, nacional y europeo.

2.4. La acogida de solicitantes de asilo tiene una vinculación directa con las comunidades locales y los centros de acogida existentes en su territorio. Por este motivo, la Comisión Europea, el Parlamento Europeo y los Parlamentos nacionales deben prestar atención a las buenas prácticas aplicadas por las políticas locales y regionales de integración. En este sentido, sería de ayuda que la Comisión Europea lanzara programas interestatales de cooperación entre los representantes locales y regionales centrados en las buenas prácticas relativas a las condiciones y procedimientos de acogida de los solicitantes de asilo.

2.5. El Comité de las Regiones estima que parte de las cuestiones relacionadas con el asilo, que figuran en varias propuestas de directiva, debería examinarse en el futuro de forma global y conjunta, dado que se trata de un mismo tema con aspectos que se solapan y complementan.

2.6. Como recomendaciones particulares a la Propuesta de Directiva, el Comité de las Regiones desea presentar las propuestas siguientes:

2.6.1. En bastantes puntos de la Propuesta se prevé la posibilidad de que los solicitantes de asilo recurran a los tribunales; por ejemplo, en caso de imposición de restricciones a su libertad de circulación (artículo 7 de la Propuesta); en caso de que se les exijan contribuciones financieras (artículo 19), en caso de no gratuidad de las prestaciones médicas y psicológicas (artículo 20), etc. El Comité de las Regiones estima que, en principio, es correcta la protección judicial prevista para los solicitantes de asilo en contra de decisiones individuales de la administración que, evidentemente, deberán estar plenamente justificadas. No obstante, queda pendiente la cuestión de la rapidez de los tribunales ordinarios de cada Estado miembro a la hora de decidir los requisitos. El Comité propone que el texto de la Directiva prevea expresamente que los tribunales resuelvan los recursos correspondientes en un plazo de tiempo razonable según el caso. Una disposición de este tipo serviría para que, por culpa de los retrasos en la emisión de las sentencias, no quedara sin efecto la posibilidad de recurso a los tribunales dado lo limitado del plazo de vigencia de las condiciones materiales de acogida, y para que no se prolongue el estado de indefinición de los solicitantes de asilo, con todo lo que ello conlleva.

2.6.2. Las oficinas independientes previstas en el artículo 18 de la Propuesta son la autoridad competente para examinar denuncias y resolver conflictos relacionados con las condiciones materiales de acogida. Las cuestiones reguladas por la Propuesta afectan en gran medida a las competencias de las regiones y de las administraciones locales. El Comité de las Regiones propone que se prevea, en consecuencia, la atribución de dichas competencias a una oficina independiente en la que podrían también participar las administraciones locales. Las discrepancias relacionadas con las condiciones materiales de acogida deberán examinarse sobre la base de los sistemas nacionales de cada país. Dicha oficina acogerá las denuncias de forma independiente e imparcial, respetando el derecho a la diversidad y prohibiendo las discriminaciones, tal como, por otro lado, se prevé en el artículo 32 de la Propuesta de Directiva.

2.6.3. El Comité de las Regiones está de acuerdo en que el Estado debería prestar obligatoriamente los recursos necesarios a las regiones y a las administraciones locales que desempeñen este tipo de actividades y que, por su propia naturaleza y modo de funcionamiento constituyen, en gran medida, la autoridad competente en dicho ámbito, con el fin de facilitar la aplicación a nivel nacional de las disposiciones de la Propuesta de Directiva (artículo 31 de la Propuesta).

2.7. El Comité de las Regiones es favorable a que los solicitantes de asilo puedan acceder a modalidades de asistencia adecuadas, entre las que podrían caber los programas de formación, que contribuirían a mejorar sus condiciones de acogida y, al mismo tiempo, facilitarían su integración social tras haber recibido respuesta positiva a su solicitud de asilo.

Bruselas, 15 de noviembre de 2001.

El Presidente

del Comité de las Regiones

Jos Chabert

(1) DO C 198 de 14.7.1999, p. 48.

(2) DO C 57 de 29.2.2000, p. 67.

(3) DO C 57 de 29.2.2000, p. 71.

(4) DO C 317 de 6.11.2000, p. 4.

(5) DO C 19 de 22.1.2002, p. 20.