DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO que acompaña al documento Propuesta de Reglamento del Consejo sobre la creación de la Fiscalía Europea /* SWD/2013/0275 final */





DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO que acompaña al documento Propuesta de Reglamento del Consejo sobre la creación de la Fiscalía Europea 1. Definición del problema 1.1. Límites de las medidas vigentes La ejecución de la legislación a menudo es débil o deficiente debido a la inexistencia de una estructura europea, a la ausencia de continuidad de las medidas de ejecución y a la inexistencia de una política europea común en materia de procedimientos penales. A pesar de que los delitos que perjudican a los intereses financieros de la Unión son realmente delitos europeos, el marco jurídico e institucional actual posee un régimen de ejecución de la legislación fragmentado y se basa casi exclusivamente en las respuestas nacionales. Además, aunque Eurojust y Europol pueden ayudar a los Estados miembros, y de hecho lo hacen, a abordar estos casos, ninguna de estas organizaciones puede solucionar todos los problemas detectados, en particular, debido a que no puede llevar a cabo investigaciones ni procedimientos penales de forma directa. Aunque la OLAF constituye un actor fundamental a escala de la UE en la lucha contra el fraude y las irregularidades, limita sus actividades a las investigaciones administrativas y a remitir los resultados a las autoridades nacionales, que pueden decidir si llevan a cabo o no un seguimiento penal. Las medidas vigentes y previstas, como la Estrategia antifraude de la Comisión (CAFS) y las reformas de Eurojust, Europol y la OLAF, resultan insuficientes para abordar estos problemas, incluso aunque se utilizaran al máximo las posibilidades que ofrece el Tratado. 1.2. Bajos niveles de investigación, procesamiento y capacidad disuasoria En general, las autoridades de varios Estados miembros consideran de importancia secundaria el procesamiento de delitos que atentan contra el presupuesto de la UE. Como no existe ninguna autoridad a escala de la UE para la investigación y el procesamiento de delitos transfronterizos que afectan a los intereses financieros de la UE, las actividades de ejecución de la legislación a escala nacional siguen estando fragmentadas. Los niveles actuales de intercambio de información y la coordinación a escala europea y nacional son insuficientes para procesar de forma eficaz los delitos que atañen a los intereses financieros de la Unión. Los obstáculos que afectan a la coordinación, a la cooperación y al intercambio de información están presentes a diferentes niveles y entre distintas autoridades y constituyen una dificultad importante para la correcta investigación y el procesamiento de los delitos que afectan a los intereses financieros de la UE. Solo se recupera de los delincuentes una proporción muy reducida de la cuantía total del fraude: menos del 10 %. Por tanto, el efecto disuasorio del régimen actual de ejecución de la legislación es insuficiente. No existe ningún órgano en ocupe una posición central que pueda abordar estos obstáculos y garantizar la continuidad del proceso de investigación y procesamiento. 2. Derecho a actuar, subsidiariedad y derechos fundamentales 2.1. Fundamento jurídico El artículo 86 del TFUE dispone que la Fiscalía Europea deberá luchar contra los delitos que perjudican a los intereses financieros de la UE, deberá crearse «a partir de Eurojust» y se ocupará de investigar, procesar y llevar ante la justicia a los autores de dichos delitos. Dicho artículo especifica también un procedimiento legislativo especial para la creación de la Fiscalía Europea: el Consejo se pronunciará por unanimidad, previa aprobación del Parlamento Europeo. 2.2. Subsidiariedad y necesidad de medidas a escala de la UE En la actualidad las autoridades de los Estados miembros en materia de investigación y procesamiento penal no son capaces de alcanzar un nivel equivalente de protección y ejecución de la legislación. Puesto que la UE ocupa el lugar idóneo para proteger sus propios intereses financieros, habida cuenta de las normas europeas específicas que se aplican en este ámbito, también se encuentra en la situación ideal para garantizar el procesamiento de los delitos que atentan contra dichos intereses. 3. Objetivos Objetivos Generales || · Contribuir a reforzar la protección de los intereses financieros de la Unión y al desarrollo de uno de los ámbitos de la justicia, así como fomentar la confianza de las empresas y los ciudadanos en las instituciones de la UE, a la vez que se respetan todos los derechos fundamentales consagrados en la Carta. Específicos / Operativos || · Establecer un sistema europeo coherente en materia de investigación y procesamiento de los delitos que afectan a los intereses financieros de la UE. · Garantizar investigaciones y procedimientos penales más eficaces y efectivos de los delitos que atentan contra los intereses financieros de la UE. · Aumentar el número de procedimientos penales, generando así un mayor número de condenas y una mayor recuperación de fondos de la Unión obtenidos de forma fraudulenta. · Garantizar una estrecha cooperación y un intercambio de información eficaz entre las autoridades europeas y las autoridades nacionales competentes. · Aumentar la capacidad disuasoria respecto a los delitos que afectan a los intereses financieros de la UE. 4. Opciones políticas y su incidencia Opciones por las que no se crea una Fiscalía Europea 4.1. Opción política 1: Escenario de mínimos, mantenimiento del statu quo No se tomarían nuevas medidas a escala de la UE. Los delitos que afectan a los intereses financieros de la UE seguirían procesándose únicamente a escala nacional. 4.2. Opción política 2: No adopción de nuevas medidas reglamentarias a escala de la UE No se tomarían medidas legislativas a escala de la UE ni se crearían nuevos organismos. No obstante, se reforzarían las medidas a escala nacional y de la Unión para luchar contra los delitos en cuestión mediante medidas no legislativas. 4.3. Opción política 3: Reforzar las competencias de Eurojust Esta opción implicaría que se otorgarían nuevas competencias a Eurojust para la incoación de investigaciones en toda la Unión. Eurojust y sus miembros nacionales tendrían derecho a dar instrucciones vinculantes a las fiscalías nacionales para incoar investigaciones y proponer procedimientos penales en los Estados miembros, de conformidad con el artículo 85 del TFUE. Opciones para la creación de una Fiscalía Europea 4.4. Opción política 4 bis: Creación de una Fiscalía Europea como unidad perteneciente a Eurojust Esta opción implicaría la creación en el seno de Eurojust de una unidad central de la Fiscalía Europea, que se convertiría en la estructura de base de la Fiscalía en calidad de «organismo matriz». Dicha unidad de la Fiscalía Europea poseería competencias exclusivas en casos que afecten a los intereses financieros de la UE y estaría formada por fiscales e investigadores especializados en delitos de carácter financiero. 4.5. Opción política 4 ter: Creación de una Fiscalía Europea de tipo colegiado De forma similar a la organización de Eurojust, la Fiscalía Europea se estructuraría como un colegio de miembros nacionales nombrados por los Estados miembros, pero con un mandato más claro y sólido para todos los miembros. El Colegio de la Fiscalía Europea tomaría decisiones por mayoría en lo que respecta a las investigaciones y al procesamiento de delitos que perjudiquen a los intereses financieros de la UE en el conjunto de la Unión. 4.6. Opción política 4 quater: Creación de una Fiscalía Europea descentralizada Según esta opción la Fiscalía Europea consistiría en una oficina central de fiscales europeos asistida por fiscales europeos delegados situados en los Estados miembros e integrados en los sistemas nacionales, con plena autoridad de procesamiento con arreglo a la legislación nacional. La oficina central poseería una autoridad jerárquica para dar instrucciones a los fiscales europeos delegados. La Fiscalía Europea colaboraría con los servicios nacionales de policía y fiscalía para llevar a cabo sus funciones y se ocuparía de llevar los casos ante los tribunales. 4.7. Opción política 4 quinquies: Creación de una Fiscalía Europea centralizada Esta opción conllevaría la creación de una Fiscalía Europea central que poseería plenas capacidades jurídicas y prácticas para incoar investigaciones y procedimientos penales en cuanto a los delitos en cuestión, sin depender de los servicios fiscales nacionales. 4.8. Cuestiones transversales relativas a las opciones 4 bis a 4 quinquies 1.1.1. Cooperación entre la Fiscalía Europea y Eurojust Las cuatro opciones que conllevan la creación de una Fiscalía Europea deben abordar el asunto fundamental que supone su relación con Eurojust. Todas las opciones deben incluir el hecho de que compartirían servicios administrativos y funcionales. 1.1.2. Uso de los recursos de la OLAF para la creación de la Fiscalía Europea Parte de los recursos de la OLAF se utilizarán para crear la Fiscalía Europea, habida cuenta de la experiencia de la primera en la realización de investigaciones. 1.1.3. Cooperación con terceros países Las distintas opciones identificadas para crear la Fiscalía Europea también deben tener en cuenta el hecho de que dicha Fiscalía necesitará cooperar con las autoridades de terceros países. Sin embargo, las diferencias entre las distintas opciones a este respecto son marginales y no deben influir en la elección final. 5. Evaluación de las opciones políticas 5.1. Statu quo (opción política 1): Escenario de mínimos Incidencia prevista Eficacia en el cumplimiento de los objetivos de las políticas || Baja. No existen motivos para pensar que los frágiles incentivos y la capacidad nacional, a menudo limitada, para tratar la compleja naturaleza de los casos de fraude a escala de la UE se superarán sin medidas rectificativas decisivas. Incidencia en los derechos fundamentales || Ninguno. Los derechos fundamentales no se verán afectados. La Carta de los Derechos Fundamentales se aplicará únicamente cuando intervenga el Derecho de la UE, por ejemplo, en el marco de la orden de detención europea. Viabilidad || Alta. Incidencia en los sistemas jurídicos de los Estados miembros || Ninguna. El escenario de partida constituye la opción menos intrusiva de todas. Incidencia en las instituciones europeas existentes || Ninguna. Costes || Ninguno. Beneficios || Muy reducidos. 5.2. No adopción de nuevas medidas reglamentarias a escala de la UE (opción política 2) Incidencia prevista Eficacia en el cumplimiento de los objetivos de las políticas || Baja. Esta opción contribuiría en cierto modo crear un sistema europeo más coherente para la investigación y el procesamiento de los delitos que nos ocupan, de tal forma que quizá también reforzara el efecto disuasorio de la ejecución de la legislación. No obstante, esta contribución seguiría siendo limitada. Incidencia en los derechos fundamentales || Baja. A priori, los derechos fundamentales apenas se verían afectados por esta opción. Viabilidad || Media. Sería difícil llevar a la práctica esta opción, ya que requiere múltiples esfuerzos en distintos campos. Incidencia en los sistemas jurídicos de los Estados miembros || Baja. Un mejor uso de los organismos de la Unión, así como de las herramientas de asistencia judicial mutua y otros instrumentos de cooperación judicial similares generaría un impacto positivo en los Estados miembros. Incidencia en las instituciones europeas existentes || Baja. Cabe esperar una incidencia limitada en el funcionamiento de Eurojust y la OLAF. Costes[1] || Moderados. Los costes de esta opción ascenderían a alrededor de 35 millones de euros.[2] Beneficios || Los beneficios de esta opción en cuanto a recuperaciones y capacidad disuasoria se calculan en unos 265 millones de euros. 5.3. Reforzar las competencias de Eurojust (opción política 3) Incidencia prevista Eficacia en el cumplimiento de los objetivos de las políticas || Baja. Solo se reforzarían las investigaciones y los procedimientos penales contra los delitos en cuestión hasta cierto punto, ya que Eurojust seguiría sin tener autoridad en los procedimientos penales nacionales. Incidencia en los derechos fundamentales || Baja. Esta opción solo afectaría de forma limitada a los derechos fundamentales. Viabilidad || Alta. Esta opción se basaría, en gran medida, en las instituciones existentes y en la legislación correspondiente de la Unión. Incidencia en los sistemas jurídicos de los Estados miembros || Baja a media. Eurojust poseería competencias para iniciar investigaciones y proponer procedimientos penales, pero los procedimientos judiciales como tales seguirían siendo estrictamente nacionales. Incidencia en las instituciones europeas existentes || Baja a media. En esta opción Eurojust adquiriría algunas competencias adicionales, pero seguiría constituyendo un organismo europeo compuesto por miembros nacionales. Costes || Medios. Los costes de esta opción ascenderían a alrededor de 50 millones de euros. Beneficios || Los beneficios de esta opción en cuanto a recuperaciones y capacidad disuasoria se calculan en unos 400 millones de euros. 5.4. Creación de una Fiscalía Europea como unidad perteneciente a Eurojust (opción política 4 bis) Incidencia prevista Eficacia en el cumplimiento de los objetivos de las políticas || Media. Las prioridades nacionales actuales podrían seguir imponiéndose a las prioridades de la unidad de la Fiscalía Europea. Incidencia en los derechos fundamentales || Baja. Al igual que en la opción 3, con la necesidad de control jurisdiccional como en las opciones 4 ter a 4 quinquies. Viabilidad || La viabilidad política de esta opción es limitada, ya que los conflictos de intereses y las diferencias en la cultura de trabajo existentes entre la Unidad de la Fiscalía y Eurojust podrían influir en la eficacia de esta opción. Incidencia en los sistemas jurídicos de los Estados miembros || Media. Sería necesario que los Estados miembros adaptaran sus sistemas a una nueva Fiscalía Europea/Eurojust que constaría de determinadas competencias directas. Incidencia en las instituciones europeas existentes || Media a alta. Sería necesario que Eurojust creara una nueva entidad administrativa y se asegurara de que esta última se beneficiara de sus estructuras administrativas. Costes || Moderados. Los costes de esta opción ascenderían a alrededor de 40 millones de euros. Beneficios || Los beneficios de esta opción en cuanto a recuperaciones y capacidad disuasoria se calculan en unos 500 millones de euros. 5.5. Fiscalía Europea de tipo colegiado (opción política 4 ter) Incidencia prevista Eficacia en el cumplimiento de los objetivos de las políticas || Baja a media. Las desventajas relacionadas con una estructura de tipo colegiado neutralizarían la mayoría de los beneficios. Incidencia en los derechos fundamentales || Media. Es posible que una mayor coordinación y cooperación afectaran ligeramente a la protección de datos personales. Viabilidad || Media. La creación de un organismo central de tipo colegiado que dirigiría y coordinaría las investigaciones y tomaría decisiones en cuanto a los procesos que debieran llevarse a cabo afectaría negativamente a la viabilidad de esta opción. Incidencia en los sistemas jurídicos de los Estados miembros || Media. Los Estados miembros tendrían que adaptar sus sistemas a las nuevas competencias de la Fiscalía Europea, que dirigiría a las autoridades policiales y judiciales a escala nacional e intervendría en los procesos judiciales nacionales. Incidencia en las instituciones europeas existentes || Media a alta. Esta opción afectaría de forma limitada a Eurojust. La parte restante de la OLAF conservaría sus competencias de ejercicio de determinadas funciones administrativas. Costes || Moderados. Los costes de esta opción ascenderían a 70 millones de euros.[3] Beneficios || Moderados. Los beneficios de esta opción en cuanto a recuperaciones y capacidad disuasoria se calculan en unos 500 millones de euros. 5.6. Fiscalía Europea con una organización jerárquica descentralizada (opción política 4 quater) Incidencia prevista Eficacia en el cumplimiento de los objetivos de las políticas || Alta. Esta opción conlleva la creación de un organismo especializado que gestione tanto las investigaciones como los procedimientos penales de forma coordinada e integral. Incidencia en los derechos fundamentales || Media. Es posible que la mejora de la coordinación y la cooperación afectara ligeramente a la protección de datos personales. Viabilidad || Media a alta. Las consultas con las partes interesadas confirman que se trataría de una opción viable. Incidencia en los sistemas jurídicos de los Estados miembros || Media. Los Estados miembros tendrían que adaptar sus sistemas a las nuevas competencias de la Fiscalía Europea que le permitirían dirigir a las autoridades policiales y las fiscalías nacionales e intervenir en los procesos judiciales nacionales. Incidencia en las instituciones europeas existentes || Media a alta. Esta opción afectaría de forma limitada a Eurojust. Una OLAF reducida conservaría competencias para ejercer determinadas funciones administrativas. Costes || Moderados. Los costes de esta opción ascenderían a alrededor de 370 millones de euros. Beneficios || Los beneficios de esta opción en cuanto a recuperaciones y capacidad disuasoria se calculan en unos 3 200 millones de euros. 5.7. Fiscalía Europea con una organización jerárquica centralizada (opción política 4 quinquies) Incidencia prevista Eficacia en el cumplimiento de los objetivos de las políticas || Alta. Se otorgarían competencias a la Fiscalía Europea para controlar y dirigir las investigaciones. Incidencia en los derechos fundamentales || Media a alta. Se aplica también el análisis realizado en cuanto a la opción 4 quater. Viabilidad || Media. Esta opción conllevaría cambios muy importantes en los sistemas administrativos y judiciales de los Estados miembros. Incidencia en los sistemas jurídicos de los Estados miembros || Alta. Los Estados miembros tendrían que adaptar sus sistemas a un nuevo organismo externo que intervendría directamente en sus órganos jurisdiccionales nacionales. Incidencia en las instituciones europeas existentes || Alta. La misma que en las opciones 4 ter y 4 quater. Costes || Medios a altos. Los costes de esta opción ascenderían a alrededor de 820 millones de euros. Beneficios || Los beneficios de esta opción en cuanto a recuperaciones y capacidad disuasoria se calculan en unos 2 900 millones de euros. 5.8. Cuestiones transversales 1.1.4. Cooperación de la Fiscalía Europea con Eurojust Para beneficio mutuo de ambas, que Eurojust comparta sus servicios administrativos y de asistencia con la Fiscalía Europa no solo es necesario sino también viable. 1.1.5. Implicaciones del uso de los recursos de la OLAF para la creación de la sede central de la Fiscalía Europea Una parte de los recursos actuales de la OLAF se utilizarían para crear la sede central de la Fiscalía Europea. No obstante, deben continuar ejerciéndose determinadas funciones administrativas de la OLAF que no son de carácter penal. 1.1.6. Cooperación con terceros países Tal y como se expone anteriormente, la diferencia entre las opciones a este respecto no justifica el uso de estos criterios para elegir entre las distintas opciones. 6. Evaluación comparativa Objetivos/ costes || Opción política 1 || Opción política 2 || Opción política 3 || Opción política 4 bis || Opción política 4 ter || Opción política 4 quater || Opción política 4 quinquies Consecución de los objetivos de la política || Baja || Baja || Media || Media || Media || Alta || Alta Beneficios netos anuales[4] || Ningún impacto importante || 25 millones EUR || 35 millones EUR || 50 millones EUR || 50 millones EUR || 315 millones EUR || 250 millones EUR Rentabilidad[5] || - || Baja || Media || Media || Media || Alta || Media Incidencia en los derechos fundamentales || - || Baja || Baja || Baja || Media a alta || Media a alta || Media a alta Viabilidad || Alta || Alta || Alta || Media || Media || Media a alta || Media Incidencia en las instituciones europeas existentes || - || Muy baja || Baja a media || Media a alta || Media a alta || Media a alta || Alta Incidencia en los sistemas jurídicos de los Estados miembros || - || - || Baja || Media || Media || Media || Alta 7. Cooperación reforzada Tal y como se indica previamente, el Tratado contempla la posibilidad de crear una Fiscalía Europea por medio de la cooperación reforzada, en caso de que el Consejo no logre tomar una decisión unánime. La presente evaluación de impacto no analiza en detalle la incidencia concreta que podrían tener las diversas opciones en un procedimiento legislativo diferente. 8. Supervisión y evaluación La Comisión prevé llevar a cabo un estudio analítico específico dos o cuatro años después de que finalice la creación de la Fiscalía Europea. Dicho estudio debe examinar, en particular, el número de casos y las cuantías implicadas en las actividades de dicha Fiscalía. [1] Todos los costes y beneficios se expresan según los valores actuales acumulados (en precios de 2012) para un período de 20 años. [2] Para información más detallada sobre el cálculo de los costes, véase el anexo 4 de la evaluación de impacto. [3] Véase el anexo 4 de la evaluación de impacto para información más detallada sobre el cálculo de los costes y beneficios. [4] Para información más detallada, véase el anexo 4. [5] Indica los resultados del análisis de los costes frente a los beneficios para cada opción.