[pic] | COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS |

Bruselas, 3.3.2008

SEC(2008) 275

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN

Documento de acompañamiento del REGLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO sobre la comercialización y la utilización de los piensos RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO {COM(2008) 124 final} {SEC(2008) 276}

RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO

sobre la propuesta relativa a la modernización y simplificación de la legislación sobre la circulación y la utilización de los piensos

1. CUESTIONES PROCEDIMENTALES Y CONSULTA DE LAS PARTES INTERESADAS

El primer paso en el proyecto de «revisión de la legislación sobre piensos» se dio en 2003, cuando la Comisión encargó un estudio externo al respecto. A continuación, en 2005, se llevó a cabo una consulta pública en línea en el marco de la elaboración interactiva de políticas (IPM). Para recabar información sobre la carga administrativa y otros efectos, en febrero de 2007 se envió un cuestionario a las partes interesadas y los Estados miembros (EM).

Paralelamente, se entrevistó a expertos para satisfacer mejor las necesidades de información, sobre todo en lo relativo a las repercusiones financieras. Se celebraron asimismo continuos debates con los Estados miembros, la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (AESA) y los interesados. Se creó un grupo director interservicios de la Comisión sobre la evaluación de impacto. El Comité de Evaluaciones de Impacto de la Comisión examinó el borrador de informe sobre la evaluación de impacto en su reunión de 13 de junio de 2007. Sus recomendaciones fueron incorporadas, con la consiguiente mejora del documento.

2. DEFINICIÓN DE LOS PROBLEMAS

2.1. El sector de los piensos en la Unión Europea

En 2005, cinco millones de agricultores criaron ganado por un volumen total de 129 000 millones de euros. Los piensos[1] constituyen el más importante factor de coste; representan el 47 % del valor de los productos de origen animal en la UE. Las compras de piensos compuestos ascendieron a 37 000 millones de euros. La industria europea de los piensos (excluidos los alimentos para animales de compañía) proporciona empleo directo a unas 100 000 personas en unas 4 000 plantas de producción.

El progreso tecnológico, las mejoras en la gestión de las explotaciones y la innovación han permitido un descenso progresivo de los índices de transformación de los piensos. Por ejemplo, para producir un kilo de huevos en 1968 se necesitaban 3,1 kg de piensos, mientras que en 2001 sólo se necesitaban 1,9 kg. Además del beneficio económico, hay menos efluentes (dióxido de carbono, nitrato o amoníaco) por unidad de producción.

Unos 62 millones de hogares en la UE tienen animales de compañía (los más numerosos son los gatos —60 millones— y los perros —59 millones—). El volumen del mercado comunitario se ha estimado en unos seis millones de toneladas de alimentos para animales de compañía, producidos por unas 450 empresas y con un valor de unos 9 000 millones de euros anuales. Se estima que en el sector hay 21 000 puestos de trabajo directos y 30 000 indirectos.

2.2. Aspectos específicos

Actualmente, la circulación de materias primas para piensos y de piensos compuestos está regulada por cinco directivas del Consejo antiguas y unos cincuenta actos modificativos o de ejecución. La situación ha evolucionado de tal manera que la legislación actual está extremadamente dispersa; numerosas referencias cruzadas dificultan su comprensión y su aplicación uniforme. Además, sólo el 2,6 % de los piensos compuestos de la UE es objeto de comercio intracomunitario, lo que revela la existencia de obstáculos al comercio.

Listas de materias primas para piensos

Es importante contar con designaciones inequívocas y descripciones claras de las materias primas que se utilizan para producir piensos compuestos o que se suministran directamente a los animales. Las características específicas de estas materias primas son esenciales para garantizar la eficacia del producto final. Si bien se dispone de tales designaciones/descripciones para muchas materias primas, en ningún caso se trata de listas exhaustivas. Las que suscitan mayor preocupación son las numerosas materias primas nuevas —por ejemplo, los coproductos de la transformación de alimentos o de la industria de los biocombustibles—. Persiste la tendencia hacia un suministro creciente de coproductos para la elaboración de las raciones debido a la intensificación de la competencia en torno a los cereales de base entre los piensos, los productos alimenticios y los combustibles. La falta de una información clara sobre los productos contribuye a que no se aproveche todo el potencial de estas materias primas.

Procedimientos de autorización de los piensos

En el caso de las bioproteínas (productos ricos en proteínas producidos mediante determinados procesos técnicos), la gama de materias primas incluidas en esta categoría ha variado con la entrada en vigor del Reglamento sobre los aditivos para piensos. Ante esta nueva situación, se ha expresado la preocupación de que el procedimiento de autorización previa a la comercialización relativo a las demás bioproteínas es demasiado costoso y no guarda proporción con cualesquiera posibles problemas de seguridad. Se ha señalado también que, con la legislación actual, hay materias primas nuevas (p. ej.: plantas exóticas) que no requieren autorización alguna. Si bien a priori no hay pruebas de que estos productos planteen problemas de seguridad, a menudo entran en circulación sin una identidad de producto clara.

Etiquetado de los piensos compuestos para animales destinados a la producción de alimentos

La legislación actual exige que se indiquen las materias primas utilizadas en los piensos compuestos destinados a animales distintos de los de compañía con los correspondientes porcentajes en peso, en orden decreciente, con una tolerancia de +/- 15 %. Básicamente, en el sector se considera que la composición específica de un pienso compuesto es propiedad industrial y que la obligación de divulgarla implica que los competidores pueden fácilmente sacar provecho de la inversión efectuada en el desarrollo del producto. En consecuencia, se estima que la declaración abierta desincentiva la inversión en investigación y desarrollo (I+D) de nuevos piensos. Las normas sobre el etiquetado de los aditivos para piensos compuestos están anticuadas, ya que se rigen por un artículo de la derogada Directiva sobre aditivos, lo que requiere una actualización.

Etiquetado de los alimentos para animales de compañía

Se ha expresado la preocupación de que la legislación actual sobre el etiquetado de los alimentos para animales de compañía no aborda de forma adecuada las necesidades del consumidor en materia de información sobre los componentes específicos del producto final. Esto podría confundir o, peor aún, inducir a error a los consumidores en cuanto al contenido de los piensos que proporcionan a sus animales de compañía.

3. OBJETIVOS

El proyecto forma parte del programa escalonado de simplificación de la Comisión. Así pues, sus objetivos generales son los siguientes:

( lograr que la normativa sea clara y se aplique de manera armonizada,

( facilitar el correcto funcionamiento del mercado interior,

( simplificar los requisitos técnicos y suprimir la carga administrativa innecesaria,

( elevar el grado de competitividad de la industria europea de los piensos y la agricultura, y

( permitir a los usuarios de los piensos elegir con conocimiento de causa sin ser inducidos a engaño mediante etiquetados modernos.

Los objetivos prácticos son los siguientes:

( en cuanto a las listas de materias primas: el correcto funcionamiento del mercado interior mediante designaciones claras y una información veraz al consumidor,

( en cuanto a los procedimientos de autorización: unos procedimientos proporcionales al riesgo que garanticen la indicación adecuada de las nuevas materias primas,

( en cuanto al etiquetado de los piensos compuestos para animales de explotación: más innovación y mayor competitividad mediante la reducción de requisitos innecesarios en materia de etiquetado y la actualización del etiquetado de los aditivos;

( en cuanto al etiquetado de los alimentos para animales de compañía: mejora de las etiquetas y modernización de las normas.

4. EVALUACIÓN DE LAS PRINCIPALES LÍNEAS DE ACTUACIÓN

Sin duda, un nuevo Reglamento general aportaría coherencia y claridad a todo el sector comunitario de los piensos.

4.1. Listas de materias primas para piensos

Opción 1: suprimir la lista no exhaustiva

Opción 2: mantener la situación actual

Opción 3: ampliar la lista no exhaustiva

Opción 4: que las partes interesadas elaboren una lista comunitaria de materias primas para piensos (código de conducta)

Los efectos[2] de todas las opciones para la seguridad de los piensos/alimentos parecen neutros. Se considera que la lista de materias primas que contiene la designación, la descripción y los componentes analíticos que debe contener la etiqueta es más un instrumento de la identificación del producto que de la seguridad de los piensos. En términos de derechos del usuario, se estima que la mera supresión de la lista actual podría llevar a una peor identificación de los productos, mientras que su ampliación mejoraría la información al usuario. Para optimizar los procesos de producción de los usuarios de los piensos, la ampliación de la lista cubriría más materias primas y ofrecería un mayor nivel de detalle. Asimismo, el código de conducta mejoraría la especificación y la información sobre las materias primas.

Tomando en consideración la mayor competencia en torno a las materias primas entre los piensos, los alimentos y los combustibles, para los piensos se utilizan más coproductos de las industrias de la alimentación o los biocombustibles. Por tanto, teniendo en cuenta la falta de una definición adecuada de estos productos, las opciones 3 y 4 tienen efectos positivos en términos de información del mercado. Partiendo de que las partes interesadas pueden paliar esta falta de información entre las propias empresas mejor que el legislador, parece que la opción 4 arrojaría mejores resultados que la opción 3. Las PYME podrían sacar provecho de la lista exhaustiva, ya que tendrían libre acceso a una mejor información sobre las materias primas.

La supresión de la lista actual reduciría la carga administrativa. La ampliación de la lista por parte del legislador aumentaría en una medida significativa la carga administrativa. La opción 4 implicaría también un coste considerable pero mucho menor.

Conclusión: La evaluación aconseja la elaboración de una lista completa de materias primas para piensos mediante regulación conjunta, ya que su valor añadido alude principalmente a factores cualitativos de la comercialización de piensos.

4.2. Procedimientos de autorización de los piensos[3]

Opción 1-1: bioproteínas: abandonar el procedimiento de autorización previa a la comercialización

Opción 1-2: bioproteínas: mantener la situación actual

Opción 1-3: bioproteínas: simplificar el procedimiento de autorización

Opción 2-1: nuevos piensos: mantener la situación actual

Opción 2-2: nuevos piensos: exigir un procedimiento de autorización previa a la comercialización

Las opciones 1-2 y 2-2, que exigen un procedimiento de autorización previa a la comercialización para las bioproteínas y las nuevas materias primas producirían unos resultados ligeramente mejores en lo que respecta a la seguridad de los piensos y los alimentos. La opción 1-3 obtuvo mejor calificación que la opción 1-1, porque incluso con un procedimiento más sencillo quedarían cubiertos los aspectos relativos a la seguridad.

En cuanto a los derechos del usuario y la transparencia del mercado, se considera que las opciones 1-2 y 2-2 (procedimiento simplificado en la opción 1-3) ofrecen resultados ligeramente mejores debido a la exigencia de realizar una evaluación del riesgo.

Considerando los favorables efectos económicos de las opciones 1-1 y 2-1, éstas parecen repercutir de manera más positiva en el empleo. En cuanto al comercio con terceros países, las opciones 1-1 y 2-1 facilitarían las importaciones, dadas las posibles diferencias entre la autorización de estos productos dentro y fuera de la UE. Las opciones 1-1 y 2-1 tendrían igualmente repercusiones muy positivas, y la opción 1-3 ligeramente positivas, sobre la competitividad tanto de las empresas comercializadoras como de los compradores potenciales de tales productos. En consonancia con las repercusiones sobre la competitividad, las opciones 1-1 y 2-1 podrían impulsar las actividades de I+D para la comercialización de nuevas materias primas. Las PYME no suelen tener los recursos necesarios para presentar las solicitudes de autorización y toda la documentación de apoyo. Por tanto, las opciones 1-1 y 2-1 ampliarían su ámbito de actividad potencial.

Han de valorarse los efectos sobre la carga administrativa para la empresa productora, la institución que efectúa la evaluación de riesgo (AESA) y las autoridades competentes en lo que respecta a los trámites que complementan el proceso de autorización y a los controles de mercado. Las opciones 1-2 (procedimiento simplificado en la opción 1-3) y 2-2 suponen un coste considerable en cada uno de estos ámbitos.

Conclusión : El valor añadido de un procedimiento de autorización previa a la comercialización en términos de seguridad de los piensos no justifica, ni en el caso de las bioproteínas ni en el de las nuevas materias primas, que se establezca la obligación de que todas ellas se sometan a un procedimiento de este tipo. En este caso, las bioproteínas y las nuevas materias primas se considerarían materias primas normales que circulan bajo la responsabilidad del explotador de la empresa de piensos y la vigilancia de las autoridades competentes.

4.3. Etiquetado de los piensos compuestos para animales destinados a la producción de alimentos

Opción 1-1: materias primas para piensos: mantener la situación actual

Opción 1-2: materias primas para piensos: indicarlas por peso en orden descendente

Opción 2-1: aditivos para piensos: mantener la situación actual

Opción 2-2: aditivos para piensos: establecer la declaración obligatoria de las denominaciones

Si bien la declaración de los porcentajes de las materias primas (opción 1-1) se ha introducido como una medida de salud pública y seguridad de los piensos, el desarrollo posterior de la legislación alimentaria general apunta a que el valor añadido de la declaración de los porcentajes desde el punto de vista de la seguridad de los piensos es marginal. Considerando, por un lado, el principio básico de que todos los aditivos para piensos han de estar autorizados y ser seguros y, por otro, que la trazabilidad se asegura mediante sistemas de identificación tanto del fabricante como de cada lote, se considera que el posible efecto negativo de la opción 2-2 es marginal.

A medio plazo, por sus repercusiones económicas positivas, las opciones 1-2 y 2-1 podrían aumentar el empleo en el sector de los piensos.

La opción 1-1 (procedimiento simplificado en la opción 2-2) se considera muy negativa para la competitividad de la industria comunitaria de los piensos, lo que podría repercutir también en la competitividad de los ganaderos comunitarios. En cuanto a la transparencia del mercado, la diferencia con respecto a una declaración obligatoria del porcentaje combinada con una tolerancia significativa y con el orden descendente parece marginal. Se considera que exigir el etiquetado de todos los aditivos tiene un efecto positivo sobre la transparencia desde la perspectiva del consumidor, si bien se han alzado voces que advierten de una sobrecarga de las etiquetas.

Teniendo en cuenta que fuera de la UE no se conoce un sistema vigente que sea comparable a la declaración obligatoria de los porcentajes, la supresión de esta norma podría facilitar el comercio con terceros países.

Los efectos de la opción 1-2 para las actividades de I+D se consideran muy positivos porque impulsan la innovación y las inversiones en el sector de los piensos. Se han señalado repercusiones negativas para la protección de los conocimientos técnicos en lo que respecta a la opción 1-1 y a la opción 2-2 (etiquetado obligatorio de todos los aditivos para piensos incorporados en los piensos compuestos). Las PYME que comercializan con éxito piensos especiales basados en una inversión extraordinaria en el desarrollo de productos podrían verse perjudicadas con las opciones 1-1 y 2-2.

Las repercusiones de las opciones 1-1 y 2-2 sobre la carga administrativa de la industria parecen ser menos significativas considerando el estado actual de sus sistemas de envasado. En cuanto a los Estados miembros, se ha aludido a la carga administrativa y a las dificultades en la verificación analítica de los valores etiquetados derivadas de la opción 1-1 (procedimiento simplificado en la opción 2-2).

Conclusión : Los resultados de la evaluación de impacto aconsejan la supresión de la indicación obligatoria de los porcentajes en peso de las materias primas de los piensos compuestos, con la posibilidad, por un lado, de que se indiquen voluntariamente los porcentajes y, por otro lado, de que el comprador obtenga más información si así lo solicita.

Por lo general, el etiquetado de los aditivos de los piensos compuestos sólo sería obligatorio en el caso de los aditivos sensibles. Los demás podrían etiquetarse sobre una base voluntaria, posiblemente en consonancia con un código de buenas prácticas impulsado por las partes interesadas y aprobado por el procedimiento de comitología.

4.4. Etiquetado de los alimentos para animales de compañía

Opción 1: mantener la situación actual y actualizar el etiquetado de los aditivos

Opción 2: indicar todas las materias primas de los piensos, por peso, en orden descendente y la denominación de todos los aditivos

Opción 3: facilitar información adicional mediante códigos de buenas prácticas

Los efectos de todas las opciones sobre la seguridad de los piensos/alimentos parecen neutros. En primer lugar, los animales de compañía no entran en la cadena alimentaria. En segundo lugar, la legislación alimentaria revisada vela por la seguridad en la producción y circulación de estos alimentos.

Las repercusiones de las distintas opciones sobre los derechos del usuario son ambivalentes, ya que, por un lado, la opción 2 ofrece siempre más transparencia del mercado y más información sobre el producto, lo que a primera vista supone un efecto positivo, y, por otro lado, el cliente medio de alimentos para animales de compañía quiere una etiqueta sencilla fácil de entender. Si se incluye en el aspecto de los derechos del usuario el objetivo de que las etiquetas sean sencillas y comprensibles, las repercusiones de la opción 3 parecen ser positivas.

La consulta puso de manifiesto una incidencia negativa de la opción 2 sobre el empleo por las consecuencias negativas para la competitividad, la protección de los conocimientos técnicos y los costes administrativos. La opción 2 afecta directamente al medio ambiente por la mayor presencia de coproductos con nombres poco atractivos que apuntan a la conveniencia de desecharlos en lugar de suministrarlos a los animales de compañía. Además, al reducirse la flexibilidad de la industria en el abastecimiento de materias primas, la opción 2 elevaría las distancias de transporte y, por tanto, repercutiría negativamente en el medio ambiente.

La opción 2 tendría efectos negativos sobre las actividades de I+D y la competitividad de la industria comunitaria de los piensos a consecuencia de la publicación de la composición y del aumento de los costes, sobre todo si se considera la elevada proporción de productos sin marca destinados con carácter específico al comercio minorista. La opción 3 podría mejorar la competitividad gracias a la mayor libertad empresarial. Las repercusiones de la opción 2 para el comercio intra y extracomunitario serían, en primer lugar, una significativa perturbación de los flujos comerciales habituales que podría perjudicar gravemente a los terceros países.

Las PYME que compran «a los mejores precios del mercado» se verían especialmente afectadas por la opción 2 porque no pueden compensar en la misma medida que las grandes empresas multinacionales la fluctuación de las fuentes de abastecimiento de las materias primas. La opción 3 ayudaría a las PYME porque podrían sacar beneficio del código sin necesidad de que los respectivos departamentos internos realizaran los trabajos necesarios.

Los efectos de la opción 2 sobre el sector se consideran muy negativos, sobre todo debido a los costes adicionales del abastecimiento de materias primas, de las instalaciones de almacenamiento y de personal. En lo que respecta a la carga administrativa para las autoridades competentes, las repercusiones positivas y negativas de la opción 2 parecen equilibrarse. Teniendo en cuenta que la industria ha empezado ya a trabajar a iniciativa propia en un código de buenas prácticas, los costes adicionales de la opción 3 parecen marginales.

Conclusión : Los resultados de la evaluación de impacto aconsejan que se mantenga la situación actual con una actualización de las categorías de materias primas y de las normas sobre los aditivos de los piensos que se centre en la idoneidad de la información que se proporciona al comprador medio de alimentos para animales de compañía. Los interesados deberían elaborar un código de buenas prácticas sobre el etiquetado de los alimentos para animales de compañía, aprobado por el procedimiento de comitología.

5. SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN

Para el seguimiento y la evaluación se proponen los siguientes indicadores: número y propiedades analíticas de las materias primas enumeradas, riesgos con repercusiones adversas para la salud pública, nivel de detalle del código de buenas prácticas sobre el etiquetado de los alimentos para animales de compañía y satisfacción de los usuarios de los piensos.

[1] Se consideran piensos las materias primas para piensos, los aditivos para piensos, los piensos compuestos y los piensos medicados.

[2] Sólo se mencionan los efectos sobre el empleo, los derechos del usuario, el medio ambiente y las pequeñas y medianas empresas (PYME) si se detecta alguno.

[3] Las predominantes importaciones de tortas y harinas oleaginosas y de productos a base de maíz producidos en mayor medida a partir de OMG se autorizan sobre la base de una normativa comunitaria específica que no se aborda en el presente documento.