A 1 de enero de 2017, 16 Estados miembros estaban aplicando sistemas de licencia y/o de registro, mientras que los 12 Estados miembros restantes conservan prohibiciones. Por tanto, la aplicación del Reglamento hasta la fecha demuestra que no existe un consenso a escala de la UE sobre si los precursores de explosivos restringidos deberían prohibirse o ponerse a disposición de manera controlada.

Con arreglo al artículo 4, apartado 1, el Reglamento prohíbe la puesta a disposición, introducción, posesión y utilización de precursores de explosivos restringidos (enumerados en el Anexo I del Reglamento) entre el público general. No obstante, los Estados miembros pueden establecer y conservar sistemas de licencia y/o registro mediante los cuales se permita la puesta a disposición de precursores de explosivos restringidos, de forma controlada, entre el público general (artículo 4, apartados 2 y 3).

En último lugar, aunque Suiza no está sujeta al cumplimiento de las disposiciones del Reglamento, está considerando la adopción de medidas de control y restricción de los precursores de explosivos en el ámbito nacional. Ya ha designado un punto de contacto nacional para la comunicación de transacciones sospechosas y desapariciones y robos significativos.

Cinco Estados miembros cumplen parcialmente los requisitos, al no haber establecido normas relativas a sanciones.

La Comisión ha preparado el presente informe sobre la base de los debates y consultas en el seno del Comité Permanente sobre Precursores (CPP), un grupo de expertos de la Comisión que incluye a las autoridades competentes de los Estados miembros de la UE y de los países no pertenecientes a la UE del EEE y los representantes de las cadenas de suministro de la industria química y el sector del comercio minorista, así como sobre la base de las consideraciones de la propia Comisión.

El artículo 18, apartado 1, del Reglamento solicita a la Comisión que presente un informe al Parlamento Europeo y al Consejo, a más tardar el 2 de septiembre de 2017, en el que se examine cualquier problema derivado de la aplicación de este Reglamento, así como la conveniencia y viabilidad de una propuesta de cambios legislativos que pudiesen reforzar y armonizar aún más el sistema. Entre estos cambios se encuentra la posibilidad de ampliar el ámbito de aplicación del Reglamento de manera que abarque a los usuarios profesionales y que incluya los precursores de explosivos no catalogados en el Anexo II.

Algunos Estados miembros sí proponen, en la medida de lo posible, sustancias o niveles de concentración alternativos que pueden usarse con fines legítimos. Las experiencias comunicadas por los Estados miembros sugieren que existen alternativas para muchos fines legítimos conocidos, si no para la mayoría de ellos.

Algunos Estados miembros han ido más allá de los requisitos mínimos establecidos en el Reglamento y han adoptado medidas que, por ejemplo, exigen a los operadores económicos que se registren ante las autoridades competentes y declaren periódicamente todas las transacciones (incluidas las importaciones), amplían el ámbito de aplicación del Reglamento para abarcar a los usuarios profesionales, determinan las condiciones de almacenamiento, prevén el intercambio de información transfronteriza pertinente con otros Estados miembros, o atribuyen una función a las autoridades aduaneras.

Además, algunos Estados miembros aplican restricciones y controles sobre los precursores de explosivos no catalogados, o restricciones más estrictas sobre sustancias que están clasificadas. En todos los casos actuales, los Estados miembros ya aplicaban las restricciones y los controles antes de la adopción del Reglamento.

Paralelamente a la adopción y ejecución de sus medidas nacionales, se sabe que la mayoría de los Estados miembros ha llevado a cabo campañas de sensibilización dirigidas a los operadores económicos involucrados en la cadena de suministro de los precursores de explosivos clasificados. Las campañas tienen por objeto aumentar la sensibilización respecto a la obligación tanto de restringir como de denunciar las transacciones sospechosas. Algunos Estados miembros asocian activamente a proveedores y mercados a través de Internet.

Aún es demasiado pronto para extraer conclusiones a partir de la información obtenida sobre las licencias, el registro, las denuncias de transacciones sospechosas y la ejecución de las distintas medidas. En el futuro, la Comisión aspirará a recopilar y analizar información pertinente para identificar a escala de la UE tendencias que supongan un riesgo, buenas prácticas y ámbitos que puedan reforzarse o armonizarse.

2.3. El Comité Permanente sobre Precursores (CPP)

Desde que se estableció el CPP de acuerdo con el Plan de Acción de la UE de 2008 con el fin de mejorar la seguridad de los explosivos, ha trabajado activamente para mejorar la protección en Europa frente a la utilización de precursores de explosivos para la fabricación de explosivos caseros.

Desde que se adoptó el Reglamento en 2013, el CPP se ha reunido periódicamente para facilitar y supervisar su implementación. Lo que es más importante, el CPP ofrece una plataforma para que los Estados miembros y los representantes de los operadores económicos en la cadena de suministro puedan intercambiar información y puntos de vista sobre el Reglamento y su aplicación en la práctica.

Otros logros del CPP son la adopción y revisión periódica de las Directrices y el trabajo preliminar para tres actos delegados que añadieron sustancias de riesgo al Anexo II (véase la Sección 4). El CPP también ha permitido un mayor intercambio transfronterizo de información sobre denuncias de transacciones sospechosas, desapariciones y robos y sobre la concesión y denegación de licencias, y ha apoyado medidas de sensibilización por parte de la industria química y el sector del comercio minorista. En 2013-2015, cuatro miembros del CPP colideraron el proyecto financiado por la UE «Security of Sales of High Risk Chemicals» (Seguridad de las ventas de productos químicos de alto riesgo), que desarrolló material orientativo para comerciantes minoristas, operantes tanto en establecimientos físicos como a través de Internet, y para las autoridades policiales y competentes.

3. REVISIÓN

«Los explosivos caseros siguen siendo el arma preferida de los terroristas, junto con las armas de fuego convencionales, dada su disponibilidad, facilidad de uso y eficacia», afirma el Informe de 2016 de Europol sobre la situación y las tendencias del terrorismo en la UE. Sin embargo, tanto este informe como sus versiones de 2015, 2014 y 2013 observan un descenso del uso de explosivos improvisados o caseros en relación con el uso de armas de fuego y/o dispositivos incendiarios.

La entrada en vigor del Reglamento ha contribuido a reducir la amenaza que representan los precursores de explosivos en Europa. De las reuniones y consultas del CPP, y de un estudio llevado a cabo por un consorcio de expertos independiente, se desprende que:

La cantidad de precursores de explosivos disponible en el mercado ha disminuido. Esto se debe, en parte, a que muchos operadores económicos están aplicando las restricciones y, en parte, a que, de manera voluntaria, algunos fabricantes han dejado de producirlos y algunos operadores económicos han dejado de venderlos. La cadena de suministro no ha registrado pérdidas económicas ni trastornos significativos a consecuencia de ello. Además, en algunos Estados miembros que conservan sistemas de licencia, las autoridades han observado que el número de solicitudes de licencia es en la actualidad considerablemente más bajo que durante el primer año de aplicación del Reglamento. Esto sugiere que los miembros de público general han conseguido adoptar con éxito sustancias alternativas (no sensibles) para seguir adelante con sus actividades no profesionales legítimas.

Ha aumentado la capacidad de las autoridades policiales y competentes para investigar incidentes sospechosos con precursores de explosivos. Los Estados miembros han registrado un aumento en el número de transacciones sospechosas, desapariciones y robos denunciados, debido a una mayor concienciación entre los operadores económicos que gestionan precursores de explosivos. Además, algunos Estados miembros han intercambiado, de forma ad hoc, información sobre las denuncias y las licencias denegadas. Por último, las autoridades competentes de los Estados miembros que conservan sistemas de licencia poseen una mejor comprensión de qué miembros del público general están en posesión de sustancias restringidas y de la finalidad para la cual tienen intención de utilizarlas.

Aún no es posible evaluar en mayor detalle el impacto del Reglamento. No obstante, una serie de incidentes registrados por los Estados miembros sugieren que la aplicación del Reglamento les ha ayudado en sus esfuerzos por prevenir los ataques terroristas con explosivos caseros.

3.1. Retos surgidos de la aplicación del Reglamento

A pesar del impacto general positivo del Reglamento en la reducción del acceso a los precursores de explosivos y en el aumento del control sobre estos, su aplicación ha dado lugar a varios problemas y retos. Los ejemplos mencionados en esta sección no reflejan necesariamente las experiencias de todos o la mayoría de Estados miembros y operadores económicos. No obstante, han ejercido un impacto lo suficientemente amplio como para que no puedan atribuirse a las circunstancias especiales de cualquier Estado miembro u operador concreto.

El principal reto para las autoridades competentes de los Estados miembros es el gran número de operadores afectados por las restricciones y los controles del Reglamento. Dado que muchas de las sustancias químicas y las mezclas afectadas por el Reglamento son productos de uso doméstico, la cadena de suministro es considerablemente más larga que la de otros productos sujetos a medidas de control específicas (por ej. precursores de drogas). Por consiguiente, las autoridades competentes han tenido dificultades en llegar a todos los operadores económicos de la cadena de suministro de precursores de explosivos con el fin de informarles de sus deberes. Sin embargo, las autoridades competentes, en colaboración con las asociaciones que representan a la industria química y al sector del comercio minorista, han llevado a cabo campañas de sensibilización y han interactuado con un gran número de operadores: desde fabricantes hasta distribuidores minoristas, desde grandes empresas hasta pequeños comercios independientes, y desde vendedores por Internet hasta mercados.

Otro reto para las autoridades de los Estados miembros es aplicar las restricciones y los controles sobre las ventas por Internet, las importaciones y los movimientos dentro de la UE. Los productos que se distribuyen en grandes volúmenes suelen transportarse y venderse en grandes cantidades (por ej. los abonos) y, por tanto, son relativamente más fáciles de identificar y controlar. Por el contrario, otros productos se venden en pequeñas cantidades y volúmenes, por lo que son mucho más difíciles de interceptar cuando se envían o transportan hacia Europa o dentro de esta. Para hacer frente a este problema, las autoridades policiales y aduaneras están haciendo más hincapié en identificar casos de adquisición y posesión ilegal, por ejemplo, aumentando la cooperación entre agencias e intercambiando información a escala de la UE.

Uno de los principales retos para los operadores económicos, particularmente para aquellos del sector del comercio minorista, ha sido determinar qué productos se encuentran en el ámbito de aplicación del Reglamento. Los productos que contienen precursores de explosivos restringidos deben etiquetarse de la manera pertinente. Cuando este etiquetado no se lleva a cabo en una fase temprana de la cadena de suministro, es difícil que los operadores a nivel de la distribución minorista puedan comprobar correctamente la presencia de la etiqueta y que se esté aplicando la restricción. Por otra parte, los precursores de explosivos enumerados en el Anexo II del Reglamento que no están restringidos no están sujetos a la obligación de etiquetado. Los operadores económicos, especialmente aquellos con una alta rotación de personal, necesitan dedicar una cantidad de tiempo considerable a identificar los productos objeto de preocupación y a formar a su personal adecuadamente.