Informe Especial ¿Están gestionados 
adecuadamente  
los acuerdos comerciales 
preferenciales?ES 2014  Nº 02
TRIBUNAL
DE CUENTAS 
EUROPEO

TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tel. +352 4398-1
E-mail: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Más información sobre la Unión Europea, en el servidor Europa de internet ( http://europa.eu ).
Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, 2014
ISBN 978-92-9241-843-4
doi:10.2865/63291
© Unión Europea, 2014
Reproducción autorizada, con indicación de la fuente bibliográfica.
Printed in Luxembourg
ES 2014  Nº 02
Informe Especial ¿Están gestionados 
adecuadamente  
los acuerdos comerciales 
preferenciales?
(presentado con arreglo al artículo 287 TFUE, apartado 4, 
segundo párrafo)
02
 Índice
Apartados
 Abreviaturas
 Glosario
I – V Resumen
1 – 19 Introducción
1 – 6 Acuerdos comerciales preferenciales
7 – 14 Evaluación de los efectos de los acuerdos comerciales preferenciales por la Comisión
15 – 19 Supervisión y control de los acuerdos comerciales preferenciales
20 – 25 Alcance y enfoque de la fiscalización
21 – 22 Evaluación de los efectos económicos de los acuerdos comerciales preferenciales
23 – 25 Supervisión y control de los acuerdos comerciales preferenciales
26 – 106 Observaciones
26 – 53 Pese a las mejoras observadas con el tiempo, la Comisión no ha evaluado adecuadamente todos 
los efectos económicos de los acuerdos comerciales preferenciales
27 – 31 La Comisión no siempre llevó a cabo una evaluación de todos los efectos económicos de los acuerdos 
comerciales preferenciales
32 – 53 Las evaluaciones efectuadas en la mayor parte de los casos contenían inexactitudes y no eran totalmente 
útiles o exhaustivas, pero se han observado mejoras
54 – 55 La evaluación intermedia del sistema de preferencias generalizadas muestra que la política 
todavía no ha producido todos los beneficios esperados
56 – 80 Los controles aduaneros aplicados por las autoridades de los Estados miembros seleccionados 
son insuficientes
58 – 67 Insuficiencias en la estrategia de control y en la gestión de riesgos
68 – 73 Insuficiencias en la gestión de la cooperación administrativa por las autoridades de los Estados miembros 
seleccionados
03 Índice
74 – 75 Los sistemas de gestión de riesgos de los Estados miembros no siempre incluyen las comunicaciones en 
virtud del sistema de asistencia mutua
76 – 80 Errores en los procedimientos de recaudación en tres de los Estados miembros seleccionados
81 – 99 Insuficiencias en la supervisión por la Comisión de los Estados miembros y de los países 
beneficiarios o asociados con respecto a los acuerdos comerciales preferenciales
82 – 86 La Comisión ha efectuado pocas evaluaciones previas y no ha realizado visitas de supervisión a los países 
beneficiarios de un trato preferencial
87 – 89 La Comisión ha tomado medidas para garantizar el buen funcionamiento de las disposiciones de 
cooperación administrativa, pero subsisten problemas
90 – 92 Las investigaciones de la OLAF sobre el origen son esenciales, pero existen deficiencias en su seguimiento 
financiero
93 – 99 Utilización insuficiente de medidas preventivas y de reacción para proteger los intereses financieros 
de la UE
100 – 106 Las disposiciones legales de los acuerdos comerciales preferenciales no contienen suficientes 
salvaguardias para proteger los intereses financieros de la UE
100 – 103 Complejidad de las normas de acumulación
104 – 105 Sustitución de certificados de circulación de mercancías y de origen por la autocertificación
106 Poderes legales limitados para combatir el fraude
107 – 120 Conclusiones y recomendaciones
 Anexo I  — Datos estadísticos sobre los acuerdos comerciales preferenciales en 2011
 Anexo II  —  Resumen de las evaluaciones previas de la Comisión sobre acuerdos 
comerciales preferenciales
 Anexo III —  Resumen de las evaluaciones intermedias y  a posteriori  de la Comisión 
sobre acuerdos comerciales preferenciales
 Anexo IV  — Enfoque de auditoría en los Estados miembros seleccionados
 Anexo V  — Limitaciones del modelo EGC
 Respuestas de la Comisión
04
 Abreviaturas
AAE : Acuerdo de Asociación Económica 
ACP : Grupo de los Estados de África, el Caribe y el Pacífico
ADPIC : Acuerdo sobre los aspectos de los derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio 
(Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights )
ALC : Acuerdo de Libre Comercio 
AM: Asistencia mutua
AMA : Asistencia mutua relativa a productos agrícolas o de pesca
CAC : Código aduanero comunitario
DACA : Disposiciones de aplicación del código aduanero comunitario
DG: Dirección General de la Comisión Europea
EGC : Modelo de equilibrio general computable 
EI: Evaluación del impacto
EIS: Evaluación del impacto sobre la sostenibilidad
FAO : Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura ( Food and Agricultural Organization 
of the United Nations )
GTAP : Proyecto de análisis del comercio mundial ( Global Trade Analysis Project )
OIT: Organización Internacional del Trabajo 
OLAF : Oficina Europea de Lucha contra el Fraude
SPG : Sistema de preferencias generalizadas
UE: Unión Europea
05
 Glosario
Acumulación : sistema que permite que productos originarios del país A sean objeto de transformación adicional 
o se añadan a productos originarios del país B, como si se hubieran originado en este. El producto resultante tendría 
el origen del país B. La elaboración o transformación de los productos originarios llevada a cabo en cada país 
beneficiario o asociado no tiene que ser una «elaboración o transformación suficiente» como figura en las reglas 
de lista. 
Caducidad de la deuda aduanera : el hecho de que una deuda aduanera ya no pueda ser notificada al deudor por 
haber transcurrido un período de tres años desde la fecha en que se incurrió la deuda.
Cariforum : organismo que engloba a los Estados ACP del Caribe con el fin de fomentar y coordinar el diálogo 
político, la cooperación y la integración regional, principalmente en el marco del Acuerdo de Cotonú entre los 
Estados ACP y la Unión Europea, así como del Acuerdo de Asociación Económica (AAE) Cariforum-UE.
Comext : base de datos estadísticos sobre comercio de mercancías de los países de la Unión Europea y entre 
ellos (intra y extra UE). Estas estadísticas abarcan las operaciones de más de 11 000 mercancías clasificadas en la 
nomenclatura combinada.
Comunicación de asistencia mutua : transmisión a los Estados miembros por la Comisión de información relativa 
a operaciones que constituyen, o parecen constituir, incumplimientos de la legislación aduanera o agrícola de 
particular importancia a escala de la UE.
Controles aduaneros : actos específicos realizados por las autoridades aduaneras a fin de garantizar la correcta 
aplicación de las normas pertinentes; puede tratarse de la inspección de mercancías, la verificación de datos de las 
declaraciones y de la existencia y autenticidad de documentos electrónicos o escritos, el examen de las cuentas de 
empresas y otros registros, la inspección de medios de transporte o de equipajes y otros actos similares. 
Cooperación administrativa : intercambio de información entre países beneficiarios o asociados, la Comisión 
y los Estados miembros, a través del cual los primeros informan a la Comisión, que a su vez lo transmite a los 
Estados miembros, de las autoridades competentes para expedir certificados de origen o certificados de circulación 
de mercancías y de los modelos de sellos de impresión utilizados. Los Estados miembros envían solicitudes a dichas 
autoridades para confirmar la validez o la autenticidad de las pruebas del origen preferencial y de los certificados 
de circulación de mercancías.
06 Glosario
Declaración en aduana : acto por el cual una persona expresa la voluntad de incluir las mercancías en un 
determinado régimen aduanero.
Evaluación del impacto (EI) : evaluación previa elaborada por la Comisión a fin de proporcionar a los responsables 
de las políticas pruebas de las ventajas y desventajas de las posibles opciones políticas, valorando su impacto 
potencial. 
Evaluación del impacto sobre la sostenibilidad (EIS) : estudio independiente llevado a cabo por consultores 
externos para facilitar a los negociadores un análisis basado en pruebas del impacto económico, social 
y medioambiental potencial que puede tener un acuerdo comercial, tanto en la UE como en los países asociados. 
Los consultores externos deben atenerse a las directrices y condiciones recogidas en el manual de la Comisión de 
evaluaciones de impacto sobre la sostenibilidad del comercio.
Gestión de riesgos/análisis de riesgos : identificación sistemática de un riesgo y aplicación de todas las medidas 
necesarias para limitar la exposición a este, de preferencia a través de técnicas automatizadas de tratamiento de 
datos, lo que abarca actividades como la obtención de datos e información, el análisis y la evaluación del riesgo, la 
prescripción y adopción de medidas, y el seguimiento y la revisión periódicos del proceso y sus resultados, a partir 
de fuentes y estrategias internacionales, europeas y nacionales.
Ingresos no percibidos : ingresos a los que la UE renuncia debido a las preferencias arancelarias concedidas 
a países beneficiarios o asociados de los acuerdos comerciales preferenciales.
Ingresos perdidos : derechos aduaneros que ya no pueden recaudarse.
Modelo de equilibrio general computable (Modelo EGC) : modelo económico cuantitativo utilizado para 
simular la reacción de una economía a cambios de política en ámbitos como la fiscalidad, la migración y la 
política comercial, que asume que los mercados de una economía tienden al equilibrio si no están afectados por 
perturbaciones, y en principio dan lugar a una asignación eficiente de los recursos. El primer MEGC fue construido 
por Leif Johansen en 1960.
Modo 4 : prestación de servicios en el comercio transfronterizo en el territorio de un socio comercial con el 
proveedor de la UE presente como persona física.
07 Glosario
Perfil de riesgo : combinación de criterios de riesgo y ámbitos de control (por ejemplo, tipo de mercancías, países 
de origen) que indica la existencia de riesgo y da lugar a una propuesta de aplicación de una medida de control. 
Cuando estos criterios se desarrollan a escala de la UE con arreglo a un marco común de gestión de riesgos, se 
denominan «perfiles de riesgo de la UE».
Procedimiento de declaración simplificado : procedimiento por el cual un operador presenta mercancías en 
aduana y, en lugar de una declaración estándar detallada, presenta un impreso de declaración simplificado o un 
documento comercial (por ejemplo, una factura).
Procedimiento de domiciliación : procedimiento simplificado mediante el cual un operador recibe las mercancías 
directamente en sus locales (o en el lugar designado) y suele presentarse la declaración en aduana y efectuarse el 
levante de las mercancías mediante una anotación en los propios registros del operador.
Proyecto de análisis del comercio mundial ( Global Trade Analysis Project [GTAP] ): red global de investigadores 
y responsables políticos que llevan a cabo análisis cuantitativos de asuntos de política internacional. El GTAP está 
coordinado por el Centro para el Análisis del Comercio Global de la Universidad de Purdue. Un modelo de EGC 
de un solo país multirregional desarrollado por la comisión de industria australiana inspiró el proyecto GTAP en 
1990-1991. El elemento fundamental del proyecto de análisis del comercio mundial es una base de datos global que 
describe modelos de comercio bilaterales, producción, consumo y utilización intermedia de productos y servicios.
Sistema de preferencias generalizadas de la UE (SPG) : disposición comercial unilateral por la cual la UE concede 
a los países y territorios en desarrollo acceso preferencial a su mercado en forma de aranceles reducidos para sus 
mercancías al entrar en el mercado de la UE. El SPG estándar facilita preferencias a países y territorios en desarrollo 
en más de 6 200 líneas arancelarias, mientras que el SPG especial para el desarrollo sostenible y el buen gobierno, 
denominado SPG +, ofrece reducciones arancelarias adicionales para ayudar a países en desarrollo vulnerables en su 
ratificación y aplicación de acuerdos internacionales en estos ámbitos. El régimen «Todo menos armas» (TMA) ofrece 
franquicia de derechos y acceso sin contingentes para todos los productos a los países menos desarrollados.
Solicitudes REM-REC : solicitudes de condonación o devolución de la deuda aduanera o de no contracción 
a posteriori  presentadas por las autoridades de los Estados miembros a la Comisión de conformidad con los 
artículos 871 y 905 de las disposiciones de aplicación del código aduanero.
Zonas de libre comercio o uniones aduaneras : acuerdos comerciales preferenciales, que constituyen una 
excepción a la norma de trato a la nación más favorecida (NMF) del GATT y del GATS en virtud de la cual los 
socios comerciales se conceden recíprocamente acceso preferencial a sus productos y servicios para facilitar el 
comercio entre sí. Aunque ambos dan lugar a la supresión recíproca de aranceles y contingentes en los territorios 
constitutivos y a la discriminación del comercio de quienes no sean miembros, la última implica al establecimiento 
de un arancel aduanero común entre ellos.
08
I
Los acuerdos comerciales preferenciales permiten 
a los asociados conceder condiciones de favor en 
el contexto de sus intercambios comerciales, que 
pueden ser recíprocos o unilaterales. Los primeros 
reducen las barreras arancelarias con el objetivo de 
aumentar el comercio, el crecimiento económico, el 
empleo y los beneficios para los consumidores para 
ambas partes, mientras que, con los segundos, la UE 
concede preferencia sin reciprocidad con el fin de 
proporcionar a los países en desarrollo un acceso 
exento de derechos de aduana al mercado de la UE, 
contribuyendo así a la erradicación de la pobreza y al 
fomento del desarrollo sostenible.
II
La fiscalización del Tribunal tuvo por objeto 
determinar si la Comisión ha evaluado adecuadamente 
los efectos económicos de los acuerdos comerciales 
preferenciales y si los controles sobre estos son 
eficaces para garantizar que las importaciones no 
pueden beneficiarse erróneamente de un arancel 
preferencial que suponga una pérdida de ingresos 
para la UE.
III
El Tribunal constató lo siguiente:
a) La Comisión no ha evaluado adecuadamente 
todos los efectos económicos de los acuerdos 
comerciales preferenciales. Sin embargo, se ha 
utilizado más el instrumento de evaluación del 
impacto y se observan progresos en la calidad del 
análisis realizado.
b) La evaluación intermedia del sistema de 
preferencias generalizadas muestra que la política 
todavía no ha aportado plenamente los beneficios 
previstos.
c) Existen insuficiencias en los controles aduaneros 
aplicados por las autoridades de los Estados 
miembros seleccionados.d) Existen insuficiencias en la supervisión por la 
Comisión de los Estados miembros y de los países 
beneficiarios o asociados con respecto a los 
acuerdos comerciales preferenciales.
e) Las disposiciones legales de los acuerdos 
comerciales preferenciales no contienen 
suficientes salvaguardias para proteger los 
intereses financieros de la UE.
IV
A fin de mejorar la evaluación de los efectos 
económicos de los acuerdos comerciales 
preferenciales, la Comisión debería:
a) a no ser que se justifique debidamente, llevar 
a cabo una evaluación del impacto y una 
evaluación del impacto sobre la sostenibilidad 
de cada acuerdo comercial preferencial, que 
contenga un análisis minucioso, exhaustivo 
y cuantificado de los efectos económicos 
previstos, incluida una estimación de los ingresos 
no percibidos;
b) hacer participar a Eurostat de manera sistemática 
en la evaluación de la calidad de las fuentes de 
datos estadísticos utilizados en las evaluaciones 
del impacto sobre la sostenibilidad y garantizar 
que el análisis se lleva a cabo a su debido tiempo 
para su utilización por los negociadores;
c) llevar a cabo evaluaciones intermedias y  a 
posteriori para determinar el grado en que los 
acuerdos comerciales preferenciales que tengan 
un impacto significativo cumplen sus objetivos 
políticos y el modo en que pueden mejorar 
sus resultados en sectores económicos clave, 
incluyendo una estimación de los ingresos no 
percibidos;Resumen
09
 Resumen
V
A fin de mejorar la protección de los intereses 
financieros de la UE, la Comisión debería:
a) crear perfiles de riesgo de la UE relativos a los 
acuerdos comerciales preferenciales para que los 
Estados miembros apliquen un enfoque común al 
análisis de riesgos con el fin de reducir pérdidas 
para el presupuesto de la UE;
b) verificar que los Estados miembros mejoren la 
eficacia de sus sistemas de gestión de riesgos y de 
su estrategia de control para reducir pérdidas para 
el presupuesto de la UE;
c) instar a los Estados miembros a que adopten 
medidas preventivas adecuadas cuando reciban 
comunicaciones de asistencia mutua;
d) evaluar y llevar a cabo visitas de supervisión basa -
das en criterios de riesgo a países beneficiarios de 
un trato preferencial, en particular respecto de las 
normas de origen y acumulación;
e) exigir a los Estados miembros que mejoren la 
calidad de la información que facilitan respecto de 
la cooperación administrativa;
f) mejorar el seguimiento financiero de las 
investigaciones de la OLAF a fin de evitar 
pérdidas para el presupuesto de la UE debido a la 
caducidad;
g) reforzar la posición de la UE en acuerdos 
comerciales preferenciales recíprocos y recurrir 
en mayor medida a las medidas preventivas y de 
salvaguardia, incluyéndolas en todos los futuros 
acuerdos comerciales;
h) fomentar la sustitución de los certificados 
de origen y circulación de mercancías por la 
autocertificación de los exportadores.
10
Introducción
Acuerdos comerciales 
preferenciales
01 
Los acuerdos comerciales preferenciales 
permiten a los socios conceder 
condiciones de preferencia en el contexto 
de sus relaciones comerciales, que pueden 
ser recíprocas o unilaterales. Las primeras 
reducen las barreras arancelarias con 
el objetivo de aumentar el comercio, 
el crecimiento económico, el empleo 
y los beneficios para los consumidores 
para ambas partes, mientras que con las 
segundas la UE concede preferencia sin 
reciprocidad con el fin de proporcionar 
a los países en desarrollo un acceso al 
mercado de la UE exento de aranceles 
aduaneros, contribuyendo así a la 
erradicación de la pobreza y al fomento 
del desarrollo sostenible.
02 
Al final de 2013, estaban vigentes treinta y 
nueve acuerdos comerciales preferenciales 
que abarcaban el comercio entre la UE 
y ciento ochenta países y territorios. En 
2011 el valor de las mercancías importadas 
en la UE en virtud de acuerdos comerciales 
preferenciales ascendió a más de 242 000 
millones de euros, lo que representa 
el 14 % de las importaciones de la UE. 
El anexo I  presenta una visión general 
de los datos de los diez principales 
Estados miembros importadores y de 
los diez principales países beneficiarios 
o asociados exportadores en el marco de 
acuerdos comerciales preferenciales en 
ese año.03 
De conformidad con el Tratado de 
Funcionamiento de la UE1, la política 
comercial común es un ámbito de 
competencia exclusiva de la Unión. El 
procedimiento para establecer acuerdos 
comerciales preferenciales se expone en 
sus artículos 206 y 207.
04 
La Comisión se encarga de negociar los 
acuerdos comerciales preferenciales, 
determinar y evaluar su incidencia 
económica, social y medioambiental, 
y supervisar su aplicación por los 
Estados miembros y países beneficiarios 
o asociados.
05 
Las autoridades aduaneras de los Estados 
miembros son las principales responsables 
de supervisar el comercio internacional 
de la UE. En particular, aplican medidas 
para salvaguardar sus intereses financieros 
y protegerla de prácticas comerciales 
injustas o ilícitas, y fomentan el comercio 
legítimo.1 Artículo 3, apartado 1, letra e), 
y artículo 3, apartado 2 
del TFUE.
11 Introducción
06 
Las autoridades de los países beneficiarios 
o asociados deben comprobar el 
cumplimiento de las disposiciones y, por 
lo tanto, desempeñan un papel esencial 
en la determinación inicial del carácter 
«originario» de los productos.
Evaluación de los efectos 
de los acuerdos 
comerciales preferenciales 
por la Comisión
07 
Existen dos tipos de evaluaciones 
previas utilizadas como apoyo al proceso 
decisorio en asuntos comerciales: las 
evaluaciones del impacto (EI) y las 
evaluaciones del impacto sobre la 
sostenibilidad (EIS). Las primeras son un 
instrumento de la Comisión utilizado para 
apoyar el proceso decisorio en caso de 
iniciativas que se espera que tengan un 
impacto significativo. Las evaluaciones 
del impacto sobre la sostenibilidad son 
un instrumento comercial específico 
que ofrece un análisis más detallado 
sobre acuerdos comerciales en curso de 
negociación.
08 
En 20022 la Comisión introdujo las 
evaluaciones del impacto con el fin de 
identificar las principales opciones para 
lograr los objetivos esperados de la 
política y analizar su probable incidencia 
en los ámbitos económico, social 
y medioambiental. Las evaluaciones de 
impacto, llevadas a cabo por la Comisión 
antes de que el mandato de negociación 
se propongan a la aprobación del 
Consejo, también establecen un marco de 
supervisión y evaluación.09 
Desde 2003 la Comisión tiene la obligación 
de realizar una evaluación previa o una 
evaluación del impacto para respetar 
las obligaciones legales3 o sus propias 
normas4, ya que los acuerdos comerciales 
preferenciales suponen una reducción 
de los ingresos para el presupuesto de la 
UE (ingresos no percibidos) y constituyen 
importantes propuestas políticas con 
incidencia económica tanto dentro como 
fuera de la UE (véanse más detalles en el 
anexo II ).
10 
En 1999 la Comisión decidió integrar el 
desarrollo sostenible en las negociaciones 
comerciales con la creación de una nueva 
herramienta de evaluación denominada 
«EIS de comercio»5.
11 
Una vez iniciadas oficialmente las 
negociaciones comerciales, pero antes 
de la firma de los acuerdos comerciales 
preferenciales, la Comisión subcontrata 
las evaluaciones de impacto sobre 
la sostenibilidad, que son estudios 
efectuados por consultores externos que 
se utilizan como instrumento de política 
para evaluar a priori  las implicaciones 
económicas, sociales y medioambientales 
de una negociación comercial.
12 
Las evaluaciones intermedias y  a 
posteriori  valoran la incidencia real de 
los acuerdos comerciales preferenciales 
como resultado de su aplicación. En 
opinión del Tribunal, estas evaluaciones 
deberían realizarse respecto de todos 
los acuerdos comerciales preferenciales 
que tengan una incidencia económica, 
social y medioambiental significativa, 
de preferencia transcurridos tres años 
desde su entrada en vigor. Ello permitiría 
a los responsables de las políticas, a las 
partes interesadas y a los contribuyentes 
europeos apreciar si los acuerdos 
comerciales preferenciales cumplen 
efectivamente sus objetivos políticos.2 COM(2002) 276 final, de 
5 de junio de 2002.
3 De conformidad con el 
artículo 21, bajo el epígrafe 
«Principio de buena gestión 
financiera», del Reglamento 
(CE, Euratom) nº 2342/2002 de 
la Comisión, de 23 de diciem -
bre de 2002, sobre normas 
de desarrollo del Reglamento 
(CE, Euratom) nº 1605/2002 del 
Consejo por el que se aprueba 
el Reglamento financiero 
aplicable al presupuesto 
general de las Comunidades 
Europeas en vigor desde el 1. 
de enero de 2003 (DO L 357 de 
31.12.2002, p. 1). Sin embargo, 
desde el 22 de agosto de 2006 
este artículo solo exige eva -
luaciones previas en el caso 
de «programas o actividades 
que ocasionen gastos en el 
presupuesto».
4 COM(2002) 276 final, aplicable 
a partir de 2003, y COM(2005) 
12 final, de 26 de ene -
ro de 2005, sobre los objetivos 
estratégicos 2005-2009.
5 Prólogo de Peter Mandelson, 
antiguo comisario europeo de 
Comercio, a la guía práctica 
sobre las evaluaciones del 
impacto sobre la sostenibi -
lidad (EIS) de los acuerdos 
comerciales.
12 Introducción
13 
En su comunicación sobre «Comercio, 
crecimiento y asuntos mundiales. La 
política comercial como elemento 
fundamental de la Estrategia 2020 de 
la UE»6, la Comisión declaraba que se 
realizarían evaluaciones a posteriori  para 
contribuir al seguimiento del impacto de 
los acuerdos comerciales preferenciales 
existentes de manera más sistemática 
(véanse más detalles en el anexo III ).
14 
Los ingresos no percibidos son los 
ingresos que la UE pierde debido a las 
preferencias arancelarias concedidas 
a países beneficiarios o asociados 
en virtud de acuerdos comerciales 
preferenciales. Una evaluación previa 
y a posteriori  de estos ingresos no 
recaudados permite a la Comisión mejorar 
la gestión financiera del presupuesto 
de la UE al proporcionar a la autoridad 
presupuestaria una previsión anual precisa 
de la percepción de derechos de aduana 
y el cálculo de los costes presupuestarios 
relativos a los acuerdos comerciales 
preferenciales.
Supervisión y control de 
los acuerdos comerciales 
preferenciales
15 
Las autoridades aduaneras de los Estados 
miembros, las autoridades de los países 
beneficiarios o asociados y la Comisión 
deberían gestionar conjuntamente los 
acuerdos comerciales preferenciales 
y cooperar para garantizar que se reúnen 
las condiciones exigidas para beneficiarse 
del trato preferencial. Los tres grupos 
de autoridades deben encargarse de 
proteger los intereses financieros de la UE, 
evitando las pérdidas para su presupuesto 
debidas a la importación de mercancías 
en virtud de acuerdos comerciales 
preferenciales que no reúnan las 
condiciones para el régimen arancelario 
preferencial.16 
La certificación y verificación del estatuto 
preferencial del que gozan los productos 
es crucial y exige verificaciones detalladas 
del origen de las mercancías y una 
cooperación administrativa eficaz con los 
países exportadores.
17 
Las normas de origen se utilizan para 
determinar si los productos se originan 
en un país determinado con derecho 
a beneficiarse de las preferencias y por 
tanto cumplen los criterios de preferencia 
comercial7. Estas normas constan de tres 
componentes:
a) requisito de origen8 (que categoriza los 
productos según el lugar donde se 
produzcan) ,
b) requisito de transporte (que garantiza 
que los productos no son objeto de 
manipulación exigiendo un transporte 
directo entre el país de origen y la 
UE o estableciendo directamente 
el denominado principio de no 
manipulación);
c) requisito documental (debe aportarse 
documentación adecuada del origen 
del producto).6 COM(2010) 612 final, de 
9 de noviembre de 2010.
7 Cada contrato contiene una 
lista de procedimientos de 
elaboración o de transforma -
ción aplicables a materiales 
no originarios para que el pro -
ducto manufacturado pueda 
obtener carácter originario.
8 Las normas de origen de la UE 
se basan en criterios relativos 
a la transformación: para tener 
el origen preferencial de un 
país, las mercancías deben 
obtenerse enteramente en 
este (por ejemplo, cultivarse, 
extraerse de una mina) en 
dicho país o, si no es el caso, 
haber sido objeto de suficien -
te transformación en este.
13 Introducción
18 
El gráfico 1  presenta un ejemplo del 
procedimiento para determinar si los 
productos cumplen las condiciones para el 
trato preferencial.19 
La cooperación administrativa entre las 
autoridades de los Estados miembros, 
los países beneficiarios o asociados y la 
Comisión se utiliza para confirmar la 
autenticidad de las pruebas de origen y el 
estatuto de los productos exportados. La 
concesión o denegación de la preferencia 
arancelaria solicitada por el importador 
dependerá en la mayor parte de los casos 
de los resultados del procedimiento. 
El gráfico 2  muestra el flujo de controles 
del comercio preferencial.
Procedimiento para determinar si los productos son admisibles para el tratamiento 
arancelario preferencial en el SPG
1) ¿Están los productos
 suﬁcientemente elaborados (lista de transformaciones)?2) ¿Son aplicables las normas sobre orígenes acumulados?¿Se han obtenido los
productos enteramente
en el país?Apto para el impreso A
o
declaración en factura
SÍ
¿Cuál es la regla de lista?
¿Cumple el producto la regla?
No hay tratamiento
preferencialNo,
y el producto no cumple
las condiciones¿Es aplicable la norma
de tolerancia general?
(pueden haberse incluido
materiales no originarios)Sí,
y el producto cumple
las condicionesSÍSÍNO
NONOGráfico 1
Fuente:  Tribunal de Cuentas Europeo.
14 Introducción Gráfico 2Flujo de controles de los acuerdos comerciales preferenciales
País de importación (Estado miembro X)
El importador presenta
una declaración
de importación
con los códigos
preferenciales 2XX,
3XX o 4XX en la
casilla 36 del DUA
Las mercancías
llegan a los locales
del importador
o de su clienteEl importador conserva
pruebas y registra
el origen preferencial
durante tres años
a partir del ﬁnal del año
en que se efectúa
la importación
La aduana realiza controles
físicos y documentales
aleatorios y basados en
riesgos  para comprobar
si se cumplen las
condiciones preferencialesEl exportador solicita
un certiﬁcado de origen
preferencial o emite una
declaración en factura
Las mercancías
se transportan
directamente al EM XSe envía al importador prueba
del origen preferencial
Exportación
 
---------------------------------------------- 
La aduana realiza controles
y auditorías ex post
aleatorios y basados
en riesgos, visitando
los locales del operador
y examinando sus registros.
En caso necesario,
la aduana envía solicitudes
de CA al país beneﬁciarioLas autoridades
competentes comprueban
el origen preferencial de las
mercancías y, si procede,
expiden el certiﬁcado
Las autoridades competentes
deben responder a la
solicitud en el marco de la CA
en los seis meses siguientes
a su recepción o en los
cuatro meses siguientes
a la recepción del resto,
a más tardarCooperación administrativa (CA)
Despacho a libre
práctica de
las mercancíasImportaciónPaís beneﬁciario exportador (no UE)
Fuente:  Tribunal de Cuentas Europeo
15
20 
El objetivo de la fiscalización del Tribunal 
era valorar si la Comisión ha evaluado ade -
cuadamente los efectos económicos de los 
acuerdos comerciales preferenciales9 y si 
los controles aplicados a estos garantizan 
que las importaciones no pueden be -
neficiarse indebidamente de un arancel 
preferencial que suponga una pérdida de 
ingresos para la UE.
Evaluación de los efectos 
económicos de los 
acuerdos comerciales 
preferenciales
21 
El Tribunal examinó las evaluaciones 
previas y  a posteriori  realizadas por la 
Comisión, o en su nombre, de los efectos 
económicos previstos o reales. Para ello, 
analizó la documentación disponible en 
la Comisión respecto de una muestra de 
44 acuerdos comerciales preferenciales10, 
en particular informes de evaluación 
del impacto, estudios de evaluación del 
impacto sobre la sostenibilidad, evalua -
ciones a posteriori  y disposiciones para 
una posterior supervisión. Los anexos II  
y III presentan una visión general de estos 
acuerdos.
22 
Para evaluar la calidad de las evaluacio -
nes, se estudiaron los requisitos definidos 
en las directrices para la evaluación del 
impacto y del impacto sobre la sostenibi -
lidad, los informes del Comité de Evalua -
ción del Impacto, las declaraciones de acti -
vidad y los informes anuales de actividad 
de la Comisión, así como sus comunicacio -
nes pertinentes en materia de comercio. Se prestó especial atención al modo en 
que la Comisión garantizaba la solidez de 
las fuentes de datos utilizadas en las eva -
luaciones, y su seguimiento de anteriores 
constataciones y recomendaciones del 
Tribunal relativas a las evaluaciones del 
impacto11 y del Comité Económico y Social 
Europeo en relación con las evaluaciones 
del impacto sobre la sostenibilidad12. 
Asimismo, el Tribunal verificó si en las 
evaluaciones a posteriori  se indicaba si los 
acuerdos comerciales preferenciales están 
produciendo los beneficios previstos.
Supervisión y control de 
los acuerdos comerciales 
preferenciales
23 
El Tribunal examinó la eficacia de las dis -
posiciones de supervisión y de los contro -
les practicados a los acuerdos comerciales 
preferenciales por las autoridades compe -
tentes en cinco Estados miembros13, que 
representaban dos tercios del valor total 
de las importaciones en virtud de acuer -
dos comerciales preferenciales beneficia -
rios de medidas arancelarias preferencia -
les en 2011, aplicando las verificaciones 
descritas en el anexo IV . La auditoría 
abarcó la estrategia de control y la gestión 
de riesgos, el funcionamiento de las dis -
posiciones de cooperación administrativa 
y los procedimientos para el cobro de los 
recursos propios tradicionales debidos.9 Se prestó la debida atención 
al análisis de los impactos 
social y medioambiental 
de los acuerdos comerciales 
preferenciales unilaterales 
y acuerdos de asociación 
económica que tuvieran un 
fuerte contenido de desarrollo 
sostenible.
10 De ellos, treinta y nueve repre -
sentan los acuerdos comercia -
les preferenciales vigentes en 
el momento de la fiscalización 
y cinco que todavía no habían 
entrado en vigor.
11 Informe Especial nº 3/2010 
del Tribunal de Cuentas 
Europeo: «Evaluaciones del 
impacto en las instituciones 
europeas: ¿sirven de apoyo 
a la adopción de decisiones?» 
(http://eca.europa.eu ).
12 Dictámenes del Comité 
Económico y Social Europeo 
nº 818/2011: «Evaluaciones de 
impacto sobre la sostenibi -
lidad (EIS) y política comer -
cial de la Unión Europea» 
y nº 1612/2011: «El papel de la 
sociedad civil en el acuerdo 
de libre comercio entre la 
Unión Europea y la India» 
(http://www.eesc.europa.eu ).
13 Alemania, España, Francia, 
Italia y el Reino Unido, que 
fueron los cinco principales 
Estados miembros importa -
dores en virtud de acuerdos 
comerciales preferenciales en 
2010.Alcance y enfoque 
de la fiscalización
16 Alcance y enfoque de la fiscalización
24 
El Tribunal evaluó el desempeño por la 
Comisión de la función de evaluación pre -
via y supervisión posterior en los países 
beneficiarios o asociados, su papel en las 
disposiciones de cooperación administra -
tiva, sus inspecciones de las autoridades 
aduaneras de los Estados miembros, la 
revisión de las investigaciones sobre el ori -
gen llevadas a cabo por la OLAF y las soli -
citudes de no contracción de los derechos, 
así como la idoneidad del marco legislati -
vo vigente para garantizar la integridad de 
la percepción de ingresos.
25 
Las actividades de control y supervisión de 
la Comisión de los acuerdos comerciales 
preferenciales se evaluaron con respecto 
a las disposiciones legales vigentes, las 
declaraciones de misión pertinentes, las 
declaraciones de actividades y las comu -
nicaciones de la Comisión sobre normas 
de origen y acuerdos comerciales pre -
ferenciales. Además, se prestó atención 
al seguimiento dado por la Comisión 
a anteriores constataciones y recomenda -
ciones del Tribunal en materia de acuerdos 
comerciales preferenciales14.14 Informe Anual del Tribunal 
de Cuentas Europeo relativo 
al ejercicio 2003, capítulo 3, 
apartado 3.30 (DO C 293 de 
30.11.2004. p. 1).
17
 Observaciones
Pese a las mejoras 
observadas con el tiempo, 
la Comisión no ha 
evaluado adecuadamente 
todos los efectos 
económicos de los 
acuerdos comerciales 
preferenciales
26 
La Comisión debería evaluar de mane -
ra apropiada, tanto previamente como 
a posteriori , los efectos económicos de 
los acuerdos comerciales preferenciales 
(véanse los apartados 7 a 14).
La Comisión no siempre llevó 
a cabo una evaluación de 
todos los efectos económicos 
de los acuerdos comerciales 
preferenciales
Evaluaciones de impacto 
o evaluaciones previas
27 
No se elaboraron evaluaciones de impac -
to o evaluaciones previas en siete de los 
trece acuerdos comerciales preferenciales 
en los que existía un requisito legal o un 
compromiso formal de efectuarlas. Véanse 
más detalles al respecto en el anexo II .
28 
En las seis evaluaciones de impacto 
examinadas por el Tribunal, el impacto de 
las distintas propuestas de política sobre 
los ingresos de la UE solo se estimó15 en el 
caso del sistema de preferencias generali -
zadas16 (SPG).Evaluaciones de impacto sobre 
la sostenibilidad
29 
No se elaboraron evaluaciones de im -
pacto sobre la sostenibilidad en cinco 
de los veintiocho acuerdos comerciales 
preferenciales cuando existía el compro -
miso de efectuarlas (véanse más detalles 
al respecto en el anexo II ). Los ingresos 
no percibidos no se habían estimado en 
ninguna de las evaluaciones de impacto 
sobre la sostenibilidad examinadas por el 
Tribunal.
Evaluaciones intermedias 
o a posteriori
30 
Pese a que deberían haberse efectuado 
evaluaciones intermedias o  a posteriori  
respecto de veintisiete acuerdos comercia -
les preferenciales vigentes, con arreglo al 
compromiso de la Comisión en este senti -
do y al principio de buena gestión finan -
ciera y de rendición pública de cuentas, 
no ha habido tal evaluación en dieciséis 
de los acuerdos17 (véanse más detalles al 
respecto en el anexo III ).
31 
De los veintisiete acuerdos comerciales 
preferenciales examinados por el Tribunal, 
en los casos en que este considera que 
debería haberse realizado una evaluación 
a posteriori , los ingresos no percibidos 
solo se estimaron respecto del sistema 
de preferencias generalizadas. El infor -
me estadístico de la Comisión de dicho 
sistema18 muestra en el período 2006-2009 
que el impacto en el presupuesto de la 
UE es de 8 600 millones de euros, lo que 
representa casi el 14 % de los derechos 
de aduana recaudados en ese período. 
La Comisión no explicó cómo había calcu -
lado este importe.15 La evaluación del impacto 
[SEC (2011) 536 final] relativa 
al sistema de preferencias 
generalizadas que entró en 
funcionamiento el 1 de enero 
de 2014 estima que, en la 
opción preferida, al compa -
rarse con el supuesto de base, 
el impacto combinado de las 
exportaciones de determina -
dos beneficiarios anteriores 
que pasan a estar sometidos 
a derechos más elevados, y el 
mayor número de exporta -
ciones de terceros países ya 
sometidos a dichos derechos, 
implica que los ingresos 
arancelarios aumentarían 
a corto plazo en unos 2 000 
millones de euros (véase el 
anexo 6.4, cuadro 6.4), que se 
añadirían a los actuales ingre -
sos arancelarios de alrededor 
de 19 000 millones de euros.
16 Reglamento (UE) nº 978/2012 
del Parlamento Europeo 
y del Consejo, de 25 de oc -
tubre de 2012, por el que se 
aplica un sistema de preferen -
cias arancelarias generalizadas 
y se deroga el Reglamento 
(CE) nº 732/2008 del Consejo 
(DO L 303 de 31.10.2012, p. 1).
17 Acuerdos comerciales 
preferenciales con Turquía, el 
Espacio Económico Europeo 
(EEE), Suiza, la Antigua Repú -
blica Yugoslava de Macedonia, 
Croacia, Albania, Montenegro, 
Bosnia y Herzegovina, Serbia, 
el Líbano, los Territorios 
Palestinos Ocupados, Siria, 
Cariforum (países del Caribe), 
Estados del Pacífico, países 
y territorios de ultramar (PTU) 
y Moldavia.
18 COM(2011) 272 final, de 
17 de mayo de 2011.
18 Observaciones
Las evaluaciones efectuadas 
en la mayor parte de los casos 
contenían inexactitudes 
y no eran totalmente útiles 
o exhaustivas, pero se han 
observado mejoras
Evaluaciones de impacto 
o previas
32 
De conformidad con las directrices de 
evaluación del impacto de la Comisión19, 
todos los efectos han de ser cuantificados 
y valorados en dinero siempre que sea po -
sible y conveniente, empleando para ello 
métodos rigurosos y datos fiables.
33 
A fin de facilitar apoyo a la calidad de las 
evaluaciones del impacto, a finales de 
2006 se creó un Comité de Evaluación 
del Impacto en la Comisión. Además, 
la estructura de auditoría interna de la 
DG Comercio de la Comisión llevó a cabo 
en 2007 una auditoría de las evaluaciones 
del impacto y de las evaluaciones del 
impacto sobre la sostenibilidad.
34 
El Tribunal analizó las seis evaluaciones 
del impacto20 llevadas a cabo respecto de 
acuerdos comerciales preferenciales de 
entre los trece en que el Tribunal consi -
dera que debía efectuarse este tipo de 
evaluación (véanse más detalles al respec -
to en el anexo II ) y observó las siguientes 
insuficiencias:
Insuficiencias relativas a la 
solidez de la cuantificación del 
impacto en las evaluaciones
35 
De las seis evaluaciones del impacto 
examinadas, solo la relativa al Reglamento 
(UE) nº 978/2012 sobre el sistema de prefe -
rencias generalizadas contenía un análisis exhaustivo de los efectos económicos en 
los países beneficiarios basado en fuentes 
de datos sólidas.
36 
Los efectos económicos del acuerdo 
comercial preferencial con la República 
de Corea que figuran en su evaluación del 
impacto21 se basan en un estudio realizado 
por consultores externos22, que utiliza el 
modelo de equilibrio general computa -
ble (EGC) y la base de datos del proyecto 
de análisis del comercio mundial (GTAP) 
como datos de origen cuyas limitaciones 
e insuficiencias inherentes se exponen en 
los apartados 44 a 46.
37 
De las seis evaluaciones del impacto 
examinadas, desde la entrada en funcio -
nes del Comité de Evaluación del Impacto 
en 2007 se elaboraron dos informes de 
evaluación, que se presentaron a dicho 
comité para una revisión de calidad. La 
Comisión tuvo muy en cuenta las reco -
mendaciones expresadas por el comité 
para mejorar la calidad de los proyectos 
de informe y no fue necesario presentar -
los de nuevo.19 Directrices de evaluación 
del impacto de la Comisión 
Europea de 15 de enero de 
2009 [SEC(2009) 92] y anterio -
res directrices de evaluación 
del impacto 15 de junio de 
2005 [SEC(2005) 791].
20 Evaluaciones del impacto 
relativas a América Central, 
la Comunidad Andina, la 
República de Corea, la India, el 
Reglamento (CE) nº 732/2008 
del Consejo, de 22 de ju -
lio de 2008, por el que se apli -
ca un sistema de preferencias 
arancelarias generalizadas 
para el período del 1 de enero 
de 2009 al 31 de diciembre 
de 2011 y se modifican los 
Reglamentos (CE) nº 552/97 
y (CE) nº 1933/2006 del 
Consejo y los Reglamentos 
(CE) nº 1100/2006 y (CE) 
nº 964/2007 de la Comisión 
(DO L 211 de 6.8.2008, p. 1), y el 
Reglamento (UE) nº 978/2012 
del Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 25 de octubre 
de 2012, por el que se aplica 
un sistema de preferencias 
arancelarias generalizadas 
y se deroga el Reglamento 
(CE) nº 732/2008 del Consejo 
(DO L 303 de 31.10.2012, p. 1).
21 Documento de trabajo de la 
Comisión, que acompaña la 
Recomendación de Decisión 
del Consejo por la que se au -
toriza a la Comisión a negociar 
un acuerdo de libre comercio 
con la República de Corea en 
nombre de la CE y sus Estados 
miembros: « Evaluación del 
impacto», de 27 de noviembre 
de 2006 [(SEC(2006) 1562].
22 Copenhagen Economics y 
Prof. J. F. François, Economic 
Impact of a Potential FTA bet -
ween the UE and South Korea , 
marzo de 2007.
19 Observaciones
Ejemplo de la importancia de ratificar y aplicar efectivamente los convenios 
internacionales sobre derechos humanos y laborales, el medio ambiente  
y el buen gobierno
El 24 de abril de 2013 se derrumbó en Bangladesh un edificio de ocho plantas (el Rana Plaza) que albergaba varias 
fábricas de confección, causando la muerte de 1 129 trabajadores. El accidente ha aumentado la sensibilización 
pública ante el hecho de que el comercio de la UE con países en desarrollo no solo debería asegurar un suministro 
barato de ropa a empresas y consumidores de la UE, sino también una fabricación en condiciones laborales conformes 
a las normas internacionales, como las normas laborales fundamentales de la OIT. El 8 de julio de 2013, la Comisión, 
junto con el Gobierno de Bangladesh y la OIT, pusieron en marcha una iniciativa conjunta, («Compact») para mejorar Recuadro 123 COM(2004) 461 final, de 7 
de julio de 2004. Véanse 
también la hoja de ruta 
(http://ec.europa.eu/gover -
nance/impact/planned_ia/
docs/88_trade_gsp_regula -
tion_en.pdf ) y el documen -
to SEC(2011) 536 final, de 
10 de mayo de 2011 (referido al 
Reglamento SPG nº 978/2012).
24 SEC(2011) 536 final.
25 Véase el anexo 6 del docu -
mento SEC(2011) 536 final.
26 COM(2002) 276 final y directri -
ces de evaluación del impacto.
27 Evaluaciones del impacto 
relativas a América Central, la 
Comunidad Andina, la Repú -
blica de Corea y la India.Insuficiencias relativas a la 
utilidad y exhaustividad de las 
evaluaciones del impacto
38 
El sistema de preferencias generaliza -
das tiene como objetivos contribuir 
a combatir la pobreza global, fomentar 
el desarrollo sostenible y mejorar la 
protección de los intereses financieros 
y económicos de la UE23. Sin embargo, la 
evaluación del impacto sobre el sistema 
de preferencias generalizadas a partir 
del 1 de enero de 201424 solo ha abar -
cado el objetivo general de fomentar el 
desarrollo sostenible y el buen gobier -
no con respecto a diez de los ochenta 
y cinco  países beneficiarios potenciales25. 
La necesidad de ratificar y aplicar efectiva -
mente los convenios internacionales sobre 
derechos humanos y laborales, el medio 
ambiente y el buen gobierno solo se ha 
tenido en cuenta para estos diez países 
y no para los otros países beneficiarios 
(véase el  recuadro 1 ).39 
La identificación de los indicadores fun -
damentales de supervisión constituye una 
de las etapas fundamentales del proceso 
de evaluación del impacto26 para preparar 
evaluaciones a posteriori  de los logros 
conseguidos.
40 
Las seis evaluaciones del impacto exami -
nadas por el Tribunal contenían disposi -
ciones de supervisión. Sin embargo, en 
cuatro de ellas27 la Comisión no especificó 
el calendario, el alcance ni los indicado -
res para evaluar la eficacia de la opción 
seleccionada, ni quien se encargaría de 
llevarlos a cabo.
20 Observaciones
las condiciones de trabajo, sanidad 
y seguridad para los trabajadores de las 
empresas de confección de Bangladesh.
41 
El Comité Económico y Social Europeo ha 
puesto de relieve la necesidad de estas 
acciones de supervisión respecto de los 
acuerdos comerciales preferenciales entre 
la UE y la India, recomendando28 «que se 
realicen de inmediato nuevos estudios 
que tomen expresamente en considera -
ción el impacto real del ALC en la socie -
dad civil de la UE y la India (en particular 
los siguientes aspectos: modo 4, pymes, 
derechos laborales, mujeres, protección 
del consumidor, economía informal, 
agricultura, pobreza y los efectos sobre la 
accesibilidad a productos básicos como 
los medicamentos «salvavidas»)».
42 
La evaluación del impacto del sistema de 
preferencias generalizadas a partir del 
1 de enero de 2014 muestra que uno de 
los objetivos de dicho sistema29 es garan -
tizar una mejor protección de los intereses 
financieros y económicos de la UE. Pese 
a que la mayor parte de las investigaciones 
de fraude llevadas a cabo por la OLAF en 
el ámbito de los acuerdos comerciales pre -
ferenciales se refieren a países beneficia -
rios del sistema de preferencias generali -
zadas, los indicadores de la Comisión para 
supervisar la eficacia no proporcionan 
ningún vínculo con el fraude y la evasión 
de derechos aduaneros, por lo que las 
partes interesadas no pueden verificar la 
vulnerabilidad del sistema de preferencias 
generalizadas ante el fraude ni determinar 
si se han realizado mejoras en la lucha 
contra el fraude y la evasión de derechos 
de aduana.Evaluaciones de impacto sobre 
la sostenibilidad
43 
El Tribunal analizó diez evaluaciones de 
impacto sobre la sostenibilidad30 y detectó 
las insuficiencias descritas a continuación.
Insuficiencias en la solidez de 
la cuantificación del impacto 
en las evaluaciones de impacto 
sobre la sostenibilidad
44 
En las evaluaciones de impacto sobre la 
sostenibilidad los consultores externos 
aplican el modelo de equilibrio general 
computable (EGC), que se apoya en la 
base de datos del proyecto de análisis del 
comercio global (GTAP). Se trata de un 
modelo muy utilizado por organizaciones 
internacionales, aunque presenta ciertas 
limitaciones (véase el anexo V ).
45 
El Tribunal observó que el GTAP utiliza da -
tos antiguos31 cuya coherencia y fiabilidad 
no se verifican suficientemente, por lo que 
su utilización puede inducir a conclusiones 
erróneas en las evaluaciones de impacto 
sobre la sostenibilidad. La Comisión tiene 
garantías limitadas de la coherencia del 
marco estadístico entre las distintas regio -
nes y entre los Estados miembros de la UE 
y los países beneficiarios o asociados.28 Dictamen nº 1612/2011 del 
Comité Económico y Social 
Europeo.
29 De conformidad con el docu -
mento SEC(2011) 536 final.
30 Evaluaciones del impacto 
sobre la sostenibilidad de 
los acuerdos comerciales 
preferenciales de Chile, seis 
acuerdos de asociación econó -
mica con países ACP, América 
Central, la Comunidad Andina, 
acuerdos de libre comercio 
euromediterráneo con nueve 
países, la República de Corea, 
Mercosur, la India, Canadá, y el 
acuerdo de libre comercio de 
alcance amplio y profundo 
con Marruecos.
31 Para el modelo EGC, se com -
pilan matrices de contabilidad 
social para cada región, pero 
en las versiones más recientes 
del GTAP la utilización de coe -
ficientes técnicos y estructuras 
de productos básicos para 
usos intermedios y finales 
se basan en tablas de origen 
y destino a precios corrientes 
para el año de referencia 2000, 
pese a que Eurostat (el servicio 
de estadística de la Comisión) 
dispone actualmente de 
datos de los ejercicios 2007, 
2008  y 2009.
21 Observaciones
46 
Los mejor situados para formular una 
opinión sobre la calidad de los datos de 
los Estados miembros son Eurostat y los 
institutos nacionales de estadística, pero 
la DG Comercio no ha solicitado la opinión 
de la primera sobre la calidad de los 
datos utilizados en el GTAP . En su Informe 
especial nº 3/201032, el Tribunal constató 
que fuentes internas como Eurostat no se 
utilizan activamente para determinar la 
disponibilidad de los datos específicos de 
los Estados miembros y facilitarlos (por 
ejemplo, en colaboración con los institu -
tos nacionales de estadística).
Insuficiencias en la utilidad 
y exhaustividad de las 
evaluaciones del impacto 
sobre la sostenibilidad
47 
Es muy importante disponer a su debido 
tiempo de una evaluación del impacto 
sobre la sostenibilidad para garantizar 
su utilidad para los negociadores. No 
obstante, en un caso, el acuerdo comercial 
preferencial con Chile ya se había firmado 
antes de que se concluyera la evaluación.
48 
Las evaluaciones del impacto y del im -
pacto sobre la sostenibilidad analizan la 
incidencia de los acuerdos comerciales 
preferenciales en el sector agrícola. Sin 
embargo, el impacto de la política agrícola 
común en las economías locales de los 
países asociados solo se ha valorado en la 
evaluación del impacto sobre la sostenibi -
lidad del comercio regional con los países 
del Caribe, aunque se han citado impactos 
negativos en informes de organizaciones 
internacionales (OIT33, FAO34), especial -
mente respecto de acuerdos de asociación 
económica (AAE)35.49 
Además, la evaluación del impacto sobre 
la sostenibilidad relativa a acuerdos de 
asociación económica de 2007 no aborda 
cuestiones tratadas en otras evaluaciones, 
como el impacto en la salud pública de 
un capítulo de derechos de propiedad 
intelectual porque las restricciones al 
acceso a medicamentos genéricos pueden 
afectar negativamente a la capacidad de 
los gobiernos de mejorar las condiciones 
de salud pública. Este hecho cuestiona la 
exhaustividad del análisis llevado a cabo 
porque la Comisión, sin embargo, ha intro -
ducido medidas de protección adecuadas 
en ese sentido en el texto del acuerdo36.
Evaluación intermedia 
o a posteriori
50 
El Tribunal analizó todas las evaluaciones 
a posteriori  realizadas al final de 201237 en 
relación con acuerdos comerciales prefe -
renciales y observó lo siguiente.
Cuantificación del impacto 
en algunas evaluaciones 
intermedias o  a posteriori
51 
El Tribunal constató que en la evalua -
ción a posteriori  del acuerdo comercial 
preferencial con Chile y en la evaluación 
intermedia del sistema de preferencias ge -
neralizadas de la UE se había efectuado un 
análisis exhaustivo, cuantitativo y basado 
en pruebas fehacientes de los resultados 
económicos. Ambas evaluaciones utilizan, 
junto con estimaciones econométricas, 
simulaciones EGC (véanse los apartados 44 
a 46 y el anexo III ).32 Véase el apartado 70 del 
Informe Especial nº 3/2010.
33 OIT, Trade and employment 
from Myths to facts , 2011.
34 FAO, The agricultural dimension 
of the ACP -UE Economic Part -
nership Agreements , 2006.
35 Acuerdos comerciales prefe -
renciales por los que se crea 
una asociación de libre comer -
cio entre la UE y los países ACP.
36 De conformidad con el 
artículo 139, apartado 2, 
del Acuerdo de Asociación 
Económica entre los Estados 
Cariforum, por una parte, y los 
de la Comunidad Europea 
y sus Estados miembros, por 
otra: «La Parte CE y los Estados 
signatarios del Cariforum 
están de acuerdo en que los 
principios enunciados en el ar -
tículo 8 del Acuerdo sobre los 
ADPIC se aplican a la presente 
sección. Las Partes también 
están de acuerdo en que una 
aplicación adecuada y efectiva 
de los derechos de propiedad 
intelectual debe tener en 
cuenta las necesidades de 
desarrollo de los Estados del 
Cariforum, lograr un equilibrio 
de derechos y obligaciones 
entre los titulares de derechos 
y los usuarios, y permitir a la 
Parte CE y a los Estados signa -
tarios del Cariforum proteger 
la salud pública y la nutrición. 
Ningún elemento del presente 
Acuerdo se interpretará en 
perjuicio de la capacidad de 
las Partes y de los Estados 
signatarios del Cariforum 
de fomentar el acceso a los 
medicamentos ».
37 Evaluación intermedia del 
sistema de preferencias ge -
neralizadas de la UE, informe 
de la integración económica 
en la zona euromediterránea, 
evaluación del impacto eco -
nómico del pilar de comercio 
del acuerdo de asociación 
de la UE -Chile y evaluación 
a posteriori  de seis acuerdos de 
libre comercio de la UE.
22 Observaciones
Insuficiencias en la 
exhaustividad de las 
evaluaciones intermedias 
o a posteriori
52 
La evaluación a posteriori  de seis acuerdos 
comerciales preferenciales38 limita el aná -
lisis del impacto económico para los flujos 
comerciales y hace hincapié en los efectos 
en los países asociados. La Comisión no 
ha llevado a cabo ningún análisis sectorial 
y los flujos comerciales no se desglosan 
más allá del nivel de productos agrícolas 
e industriales.
53 
El informe de evaluación a posteriori  para 
los países euromediterráneos39 contiene 
un análisis pormenorizado de los resulta -
dos económicos de la liberalización del 
comercio, pero no expone el valor añadi -
do del acuerdo comercial preferencial al 
escenario de referencia. Tampoco se ha 
realizado un análisis de costes -beneficios 
ni se han introducido disposiciones para 
una futura evaluación a posteriori.
La evaluación intermedia 
del sistema de 
preferencias 
generalizadas muestra 
que la política todavía no 
ha producido todos los 
beneficios esperados
54 
Con respecto al objetivo del sistema de 
preferencias generalizadas de contribuir 
a combatir la pobreza global y fomentar 
el desarrollo sostenible, la evaluación 
intermedia muestra resultados diversos. 
Por una parte, aporta pruebas positivas 
de que:
a) la UE está ofreciendo un acceso 
preferencial mejorado a los países con 
mayores necesidades de desarrollo,b) las pruebas econométricas sugieren 
que, conjuntamente, las preferen -
cias repercuten positivamente en el 
comercio y en la inversión;
c) existen pruebas de que los exporta -
dores en los países menos desarrolla -
dos se benefician efectivamente de 
los márgenes preferenciales y de que 
el beneficio no solo revierte en los 
importadores.
55 
Por otra parte, la Comisión considera que 
el sistema de preferencias generalizadas 
debería ayudar a las economías en desa -
rrollo a aumentar sus exportaciones indus -
triales40 y que la concesión de preferencias 
a productos industriales impulsaría dichas 
exportaciones y contribuiría a la diversifi -
cación a través del desarrollo de una base 
industrial más amplia. Sin embargo, la eva -
luación intermedia del sistema muestra 
que este no ha contribuido al aumento de 
la diversificación41, y que no hay pruebas 
claras de un aumento del crecimiento 
económico42 o del desarrollo sostenible43 
en los países en desarrollo.38 Sudáfrica, México, Marruecos, 
Túnez, Chile y Jordania.
39 El Líbano, los Territorios Pales -
tinos Ocupados y Siria no fue -
ron objeto de la evaluación.
40 SEC(2011) 536 final.
41 Según el apartado 7.1 de la 
evaluación intermedia del 
SPG de la UE, no hay pruebas 
de que estos sistemas hayan 
dado lugar a una diversifica -
ción de la exportación y a un 
cambio a nuevos productos 
de exportación por parte de 
los países beneficiarios.
42 El apartado 7.1 de la evalua -
ción intermedia del SPG de la 
UE indica que la evidencia so -
bre el grado en que los márge -
nes de preferencia se asocian 
con indicadores de desarrollo 
es muy dispar; además, no se 
dispone de una imagen clara 
que indique que las preferen -
cias están particularmente 
bien orientadas a los países 
más necesitados o vulnerables 
y que es bastante posible que 
el SPG haya sido un factor 
importante para el desarrollo 
de determinados países. 
Sin embargo, la cuestión 
radica en que, globalmente, 
no existen pruebas palpables 
de que así sea.
43 El apartado 7.1 de la evalua -
ción intermedia del SPG de la 
UE introduce la advertencia de 
que aunque hay algún indicio 
de que el SPG + pueda tener 
un impacto positivo en la 
ratificación de determinadas 
convenciones, las pruebas de 
que exista una aplicación real 
activa de los convenios per -
tinentes (especialmente con 
respecto a normas laborales) 
son mucho más débiles .
23 Observaciones
44 Una muestra de la unidad 
monetaria (MUS), basada 
en el valor en aduana de las 
mercancías. El umbral de 
materialidad se estableció en 
un 5 %, y el nivel de confianza, 
en un 95 %.
45 De conformidad con el 
artículo 221, apartado 3, de 
las DACA, la comunicación al 
deudor no podrá efectuarse 
una vez que haya expirado un 
plazo de tres años contados 
a partir de la fecha de naci -
miento de la deuda aduanera. 
Por lo tanto, los importes 
caducan una vez transcurrido 
este período.Los controles aduaneros 
aplicados por las 
autoridades de los 
Estados miembros 
seleccionados son 
insuficientes
56 
Los controles practicados por las autori -
dades competentes (Estados miembros, 
países beneficiarios o asociados y la Comi -
sión) y la gestión de la cooperación admi -
nistrativa deberían garantizar la correcta 
aplicación de los acuerdos comerciales 
preferenciales, protegiendo así intereses 
económicos y financieros legítimos.
57 
El Tribunal examinó la estrategia global de 
control aplicada a los acuerdos comer -
ciales preferenciales por las autoridades 
aduaneras de cinco Estados miembros 
(véase el apartado 23). Una estrategia de 
control apropiada ha de basarse en un 
análisis de riesgos eficaz que incluya un 
elemento aleatorio para introducir cierto 
grado de incertidumbre.Insuficiencias en la 
estrategia de control y en 
la gestión de riesgos
58 
La eficacia de las disposiciones de control 
se puso a prueba mediante dos muestras 
aleatorias. En cada Estado miembro se se -
leccionó una muestra estadística44 de se -
senta importaciones caducadas45 de 2009 
efectuadas en virtud de acuerdos comer -
ciales preferenciales. El objeto de esta 
muestra era doble:
a) verificar si las importaciones cumplían 
todas las condiciones exigidas para 
beneficiarse de medidas arancelarias 
preferenciales y si los controles adua -
neros eran capaces de detectar casos 
de incumplimiento de estas condicio -
nes y de recuperar la deuda incurrida 
antes de que esta caducara;
b) extrapolar el importe de pérdidas 
definitivas para el presupuesto de la 
UE cuando la deuda aduanera no se 
recuperara a tiempo de impedir la 
caducidad.
59 
El Tribunal constató deficiencias en la es -
trategia de control y en la gestión de ries -
gos en Alemania, Francia y el Reino Unido 
que suponían pérdidas potenciales para el 
presupuesto de la UE.
24 Observaciones
60 
En Alemania se observaron insuficiencias 
en el sistema de gestión de riesgos de los 
acuerdos comerciales preferenciales: se 
exige una intervención manual para eva -
luar los resultados de los perfiles de riesgo, 
lo que requiere un tiempo considerable, 
y es complejo y oneroso; en 2011 y 2012 
solo se introdujo en el sistema un nuevo 
perfil de riesgo local46 y la selección de 
importadores que serían objeto de audi -
torías con posterioridad al despacho no 
tiene suficientemente en cuenta el riesgo 
específico de caducidad en los acuerdos 
comerciales preferenciales47.
61 
En Francia se tiene en cuenta el origen 
preferencial en combinación con otros 
criterios. Sin embargo, el origen preferen -
cial no es una prioridad en el sistema de 
gestión de riesgos.
62 
En el Reino Unido las autoridades adua -
neras aceptan copias de los certificados 
de origen y de circulación de mercancías 
cuando proceden a comprobaciones do -
cumentales de importaciones en virtud de 
acuerdos comerciales preferenciales, pese 
a que solo los originales pueden garanti -
zar plenamente la autenticidad de dichos 
certificados. Por otra parte, la frecuencia 
de las comprobaciones documentales de 
las importaciones con arreglo al procedi -
miento de declaración simplificada48 y al 
procedimiento de domiciliación49 era muy 
baja50. Por lo que respecta a las auditorías 
posteriores al despacho, los acuerdos 
comerciales preferenciales no se han se -
leccionado como objeto de auditoría.63 
Estas insuficiencias fueron confirmadas 
por el importe de ingresos potencialmente 
perdidos en estos tres Estados miembros. 
Extrapolando los errores detectados en su 
muestra de 2009, el Tribunal ha estimado 
que el importe de derechos afectados en 
estos Estados miembros por la caducidad 
era de 655 millones de euros51 (véase el 
desglose en el cuadro 1 ), lo que represen -
ta alrededor del 6 % del importe bruto de 
derechos de importación recaudados en 
los cinco Estados miembros seleccionados 
en ese año.
64 
Sin las pruebas justificativas necesarias,las 
mercancías no pueden acceder al trata -
miento arancelario preferencial. Entre los 
errores detectados se encuentra la ausen -
cia de certificados de origen o de circula -
ción de mercancías, la falta de pruebas del 
transporte directo, casos de certificados 
no firmados o no sellados por las autori -
dades competentes del país beneficiario 
o asociado, o que llevan un sello que no 
corresponde al auténtico comunicado a la 
Comisión por dichas autoridades, y certifi -
cados que no coinciden con los documen -
tos justificativos de la importación. Estos 
errores se produjeron en el 10 % de los 
casos en Alemania, en el 11 % en Francia 
y en el 38 % en el Reino Unido.
65 
El Tribunal comprobó la segunda muestra 
estadística de 30 importaciones efectua -
das en virtud de acuerdos comerciales 
preferenciales de 2011 en los cinco Esta -
dos miembros para determinar:
a) si las importaciones cumplían las 
condiciones para acogerse a medidas 
arancelarias preferenciales, y de no ser 
así,
b) si las aduanas habían iniciado la 
verificación a posteriori  de los casos de 
incumplimiento a través de la coope -
ración administrativa.46 Combinación de criterios de 
riesgo y ámbitos de control 
(por ejemplo, tipo de mer -
cancías, países de origen) que 
indica la existencia de riesgo 
y da lugar a una propuesta de 
aplicar una medida de control.
47 Para evitar la caducidad 
debe tenerse en cuenta el 
período de hasta diez meses 
del que disponen los países 
beneficiarios o asociados para 
responder a las solicitudes de 
cooperación administrativa.
48 Procedimiento simplificado 
por el cual un operador pre -
senta mercancías en aduana 
y, en lugar de una declaración 
estándar detallada, presenta 
un impreso de declaración 
simplificado o un documen -
to comercial (por ejemplo, 
una factura).
49 Procedimiento simplificado 
mediante el cual un operador 
recibe las mercancías direc -
tamente en sus locales (o en 
el lugar designado) y suele 
presentarse la declaración en 
aduana y efectuarse el levante 
de las mercancías mediante 
una anotación en los propios 
registros del operador.
50 En 2009 o 2010 el sistema de 
gestión de riesgos no seleccio -
nó declaraciones de este tipo 
relativas a importaciones en el 
marco de acuerdos comer -
ciales preferenciales para 
someterlas a una verificación 
documental a posteriori , 
mientras que, en 2011 y 2012, 
el porcentaje de declaraciones 
sometidas a este tipo de veri -
ficación fue respectivamente 
del 0,0209 % y del 0,0289 %.
51 Consistente en 167 millo -
nes de euros respecto de Ale -
mania, 176 millones de euros 
de Francia y 312 millones de 
euros del Reino Unido.
25 Observaciones
52 Siempre que se hayan cum -
plido todas las condiciones 
establecidas en las disposi -
ciones pertinentes y en la 
jurisprudencia, en particular 
en la sentencia del Tribunal de 
Justicia de 9 de marzo de 2006 
en el asunto C-293/04, Beem -
sterboer (Rec. 2006, p. I-2284).66 
Los resultados de esta muestra mostraron 
insuficiencias de control en Alemania, Es -
paña y el Reino Unido. Los errores detec -
tados eran similares a los observados en la 
muestra de 2009: ausencia de certificados 
de origen o de circulación de mercancías, 
casos de certificados con un sello o emiti -
dos por una aduana que no correspondían 
a los indicados a la Comisión por las auto -
ridades del país beneficiario o asociado, 
y certificados que no coincidían con los 
documentos justificativos de la importa -
ción. Los errores se produjeron en el 7 % 
de los casos en Alemania, en el 7 % en 
España y en el 23 % en el Reino Unido.
67 
No obstante, los errores en la muestra de 
2011 no caducarán hasta 2014, y hasta 
esa fecha las autoridades aduaneras de 
los Estados miembros pueden enviar los 
certificados de origen y de circulación 
de mercancías a los países beneficiarios 
o asociados para su verificación en el 
contexto de las disposiciones de coope -
ración administrativa. Cualquier deuda 
resultante todavía puede recaudarse, por 
lo que el Tribunal no ha extrapolado los 
errores detectados.
Insuficiencias en la 
gestión de la cooperación 
administrativa por las 
autoridades de los Estados 
miembros seleccionados
68 
Las solicitudes de cooperación adminis -
trativa son enviadas por las autoridades 
de los Estados miembros a los países 
beneficiarios o asociados en casos de 
duda razonable sobre el trato preferencial 
o de manera aleatoria. En el primer caso, 
de no recibirse respuesta o respuesta 
satisfactoria en un plazo de diez meses, 
debe denegarse el tratamiento arancelario 
preferencial e iniciarse una recaudación52. 
En el caso de las solicitudes aleatorias, 
si no se recibe respuesta de los países beneficiarios o asociados, se mantiene 
el tratamiento arancelario preferencial.
69 
Las disposiciones de cooperación admi -
nistrativa se verificaron mediante una 
muestra adicional de treinta solicitudes 
enviadas en 2011 por cada Estado miem -
bro seleccionado a países beneficiarios 
o asociados. De ese modo, el Tribunal 
verificó si:
a) una vez vencido el plazo inicial para 
responder (normalmente de seis me -
ses), se enviaba un recordatorio al país 
beneficiario o asociado;
b) en caso de no haberse recibido 
respuesta o respuesta satisfactoria en 
el plazo adicional de cuatro meses, 
se había iniciado una acción de 
recaudación.
70 
El Tribunal observó deficiencias en la ges -
tión de la cooperación administrativa en 
España, Francia e Italia.
71 
En España, las autoridades aduaneras 
españolas enviaron once solicitudes 
a Filipinas y las cartas fueron devueltas sin 
entregar, pero no emprendieron acciones 
para hallar otro modo de ponerse en con -
tacto con las autoridades competentes del 
país beneficiario ni iniciaron la recauda -
ción a posteriori  de la deuda.
26 Observaciones
72 
En Italia, en febrero de 2013 las autori -
dades aduaneras no habían iniciado una 
recaudación a posteriori  pese a que el país 
beneficiario había negado en su respuesta 
el trato preferencial respecto de cuatro 
solicitudes de cooperación administrativa. 
En otros diez casos, se retrasaron los pro -
cedimientos de recaudación a posteriori .
73 
Las autoridades aduaneras francesas no 
inician la recaudación a posteriori  cuando 
los países beneficiarios o asociados se 
retrasan en sus respuestas a las solicitudes 
aleatorias de cooperación administrativa, 
ni siquiera cuando estas respuestas tardías 
confirman que los certificados de circula -
ción de mercancías o de origen efectiva -
mente carecen de validez o de autentici -
dad (véase el apartado 68).
Los sistemas de gestión 
de riesgos de los Estados 
miembros no siempre 
incluyen las comunicaciones 
en virtud del sistema de 
asistencia mutua
74 
Siempre que llegan al conocimiento de la 
OLAF operaciones que constituyen, o pa -
recen constituir, incumplimientos de las 
disposiciones de los acuerdos comerciales 
preferenciales, esta emite comunicaciones 
de asistencia mutua a los Estados miem -
bros. a fin de evitar pérdidas para el pre -
supuesto de la UE, estos deben introducir 
la información en sus sistemas de gestión 
de riesgos.75 
El Tribunal examinó una muestra de 
treinta importaciones cubiertas por co -
municaciones en el marco del sistema de 
asistencia mutua emitidas por la OLAF en 
los cinco Estados miembros seleccionados, 
y observó que Alemania, España y Francia 
no introducían la información pertinente 
en sus sistemas de gestión de riesgos.
Errores en los procedimientos 
de recaudación en tres 
de los Estados miembros 
seleccionados
76 
El Tribunal comprobó si los Estados 
miembros seleccionados reaccionaban 
con prontitud a los informes de la OLAF, 
que resumen los resultados de las in -
vestigaciones sobre el origen y pueden 
contribuir a que los Estados miembros 
identifiquen las importaciones que no 
reúnen las condiciones para el tratamiento 
arancelario preferencial y procedan a la 
recaudación de la deuda aduanera. Las 
autoridades aduaneras de los Estados 
miembros han de iniciar esta acción de 
recaudación en un plazo de tres meses53. 
Cualquier retraso puede suponer que la 
deuda aduanera caduque.
77 
El Tribunal halló dos casos, en España y el 
Reino Unido, por un importe conjunto 
superior a 2 millones de euros, que habían 
caducado debido a la reacción tardía de 
las autoridades aduaneras de los Estados 
miembros a los informes de la OLAF. En 
otro caso, las autoridades aduaneras fran -
cesas no iniciaron un procedimiento de re -
caudación después de que sus homólogos 
españoles les notificaran la invalidez de un 
certificado de circulación de mercancías.53 El Tribunal de Justicia mencio -
na un período de tres meses 
desde el envío de la carta por 
la Comisión para notificar 
al deudor los derechos de 
importación legalmente 
debidos en su sentencia de 1 
de julio de 2010 en el asunto 
C 442/08, Comisión/Alemania, 
apartados 47, 59 y 81.
27 Observaciones
54 Solicitud de condonación 
o devolución y dispensa de 
la contracción a posteriori  de 
los derechos, de conformidad 
con los artículos 871 y 905 
de las DACA.
55 De conformidad con 
el apartado 3.1 del docume -
no COM(2005) 100 final, de 
16 de marzo de 2005.78 
A fin de garantizar la aplicación homogé -
nea de la legislación de la UE, el derecho 
aduanero confiere a la Comisión el poder 
de decisión respecto de solicitudes 
REM -REC54. Según la sentencia del Tribunal 
de Justicia de 20 de noviembre de 2008 en 
el asunto C-375/07, Heuschen y Schrouff: 
«De este modo, cuando los órganos 
jurisdiccionales nacionales, que deciden 
sobre un recurso contra la resolución de 
recaudación a posteriori  de derechos de 
importación, tienen conocimiento durante 
el procedimiento de que la Comisión está 
apreciando el asunto […], deben evitar 
adoptar decisiones que sean incompati -
bles con la decisión que la Comisión se 
proponga tomar […]. Esto implica que 
el órgano jurisdiccional remitente, que 
no puede sustituir la apreciación de la 
Comisión por la suya propia, suspenda el 
procedimiento a la espera de la decisión 
de la Comisión».
79 
Con arreglo a esta sentencia, un órgano 
jurisdiccional nacional no puede decidir 
en casos pendientes de decisión en la 
Comisión. Sin embargo, el Tribunal obser -
vó un caso en España en que un tribunal 
nacional no suspendió el procedimiento 
pese a que el asunto se había presentado 
a la Comisión para su decisión. La consi -
guiente pérdida para el presupuesto de la 
UE ascendía a más de 600 000 euros.
80 
Por consiguiente, existe el riesgo de que 
los importadores refieran el asunto a los 
dos niveles y elijan el más favorable, me -
noscabando así la utilidad y la eficacia del 
sistema REM -REC.Insuficiencias en la 
supervisión por la 
Comisión de los Estados 
miembros y de los países 
beneficiarios o asociados 
con respecto a los 
acuerdos comerciales 
preferenciales
81 
El Tribunal examinó la supervisión y las 
actividades de inspección de la Comisión 
destinadas a garantizar la aplicación fiable 
y coherente de los acuerdos comerciales 
preferenciales en los Estados miembros 
y los países beneficiarios o asociados, y de -
tectó las siguientes insuficiencias.
La Comisión ha efectuado 
pocas evaluaciones previas 
y no ha realizado visitas 
de supervisión a los países 
beneficiarios de un trato 
preferencial
82 
La Comisión debería evaluar la capacidad 
continua del país o grupo de países be -
neficiarios de un tratamiento preferencial 
para gestionar el régimen y las normas 
y procedimientos conexos con arreglo 
a criterios de riesgo55. El Tribunal constató 
que solo se han efectuado evaluaciones 
previas respecto de un número limitado 
de países asociados.
28 Observaciones
83 
Aunque con arreglo a la Comunicación de 
la Comisión pertinente56 deben efectuarse 
visitas de supervisión a los países bene -
ficiarios de un tratamiento preferencial, 
la Comisión no ha efectuado tales visitas 
para comprobar la correcta aplicación del 
régimen.
84 
Este hecho puede tener consecuencias fi -
nancieras significativas, ya que la ausencia 
de una visita de supervisión puede justifi -
car que los importadores pidan la devolu -
ción o condonación de la deuda aduanera 
recaudada a posteriori  cuando en realidad 
las mercancías no reunían las condiciones 
para el trato preferencial57.
85 
Además, la Comunicación de la Comisión 
prevé un sistema de información perió -
dica por los países beneficiarios sobre su 
gestión y control del origen preferencial. 
El Tribunal verificó si este sistema se ha 
implantado en los países del sistema de 
preferencias generalizadas, pero constató 
que no era así.
86 
El Tribunal también examinó la actividad 
de inspección de la Comisión en el ámbito 
de los acuerdos comerciales preferenciales 
y observó que esta, durante sus inspeccio -
nes de los recursos propios tradicionales 
en los Estados miembros, suele tratar 
cuestiones sobre el origen preferencial, in -
cluida la estrategia de control correspon -
diente. Las inspecciones de los recursos 
propios tradicionales no pueden llevarse 
a cabo en países beneficiarios o asociados.La Comisión ha tomado 
medidas para garantizar el 
buen funcionamiento de las 
disposiciones de cooperación 
administrativa, pero 
subsisten problemas
87 
En el ámbito de la cooperación adminis -
trativa, la Comisión se ha esforzado por 
garantizar una comunicación fluida y ra -
cionalizada de la información necesaria en 
el marco de la cooperación administrativa 
entre los Estados miembros, los países 
beneficiarios y ella misma.
88 
Sin embargo, los Estados miembros 
seleccionados informaron al Tribunal de 
que encontraron dificultades con países 
como Filipinas, la India, Indonesia, Malasia, 
Vietnam, la República Dominicana y los 
Emiratos Árabes Unidos en relación con 
los retrasos en las respuestas a las solici -
tudes de cooperación administrativa y la 
calidad insuficiente de estas respuestas.
89 
La Comisión pide periódicamente a los 
Estados miembros las estadísticas relativas 
a las solicitudes de cooperación admi -
nistrativa enviadas a países beneficiarios 
o asociados. Esta información constituye 
el punto de partida para planificar la 
actividad de supervisión y seleccionar los 
países que necesitan particular atención. 
No obstante, la calidad de la información 
facilitada por los Estados miembros era 
insuficiente puesto que no era posible 
distinguir entre las solicitudes enviadas de 
manera aleatoria y las enviadas en caso de 
duda razonable (véase el apartado 68).56 Véase la nota 55.
57 En su sentencia dictada en el 
asunto C-204/07 P, el Tribunal 
de Justicia consideró que 
cuando, en un determinado 
asunto, la Comisión no ha he -
cho pleno uso de las prerro -
gativas de vigilancia y control 
de que dispone el marco del 
acuerdo de asociación para 
garantizar su correcta aplica -
ción, su incumplimiento es 
constitutivo de una situación 
especial en el sentido del artí -
culo 239 del código aduanero 
comunitario que justifica la 
devolución o la condonación 
de los derechos de importa -
ción percibidos sobre la base 
de certificados no auténticos 
o irregulares.
29 Observaciones
58 Sobre importaciones de surimi 
declarado como originario 
de Tailandia.
59 España y el Reino Unido, 
véase el apartado 77.
60 El  Reino Unido.Las investigaciones de 
la OLAF sobre el origen 
son esenciales, pero 
existen deficiencias en su 
seguimiento financiero
90 
Además de emitir comunicaciones en vir -
tud del sistema de asistencia mutua a los 
Estados miembros para alertarles de im -
portaciones sospechosas en relación con 
la elusión de los requisitos de origen, la 
OLAF lleva a cabo investigaciones sobre el 
origen en países beneficiarios o asociados 
para determinar, en colaboración con las 
autoridades competentes, si las mercan -
cías importadas en la UE efectivamente 
son admisibles para beneficiarse de las 
medidas arancelarias preferenciales. A fin 
de verificar la eficacia del papel de la OLAF 
en la protección de los intereses financie -
ros de la UE en relación con los acuerdos 
comerciales preferenciales, el Tribunal exa -
minó una muestra de diez investigaciones 
sobre el origen preferencial. Así constató, 
excepto en una de ellas58, que la OLAF 
conseguía demostrar que las mercancías 
importadas no reunían las condiciones 
para beneficiarse de las medidas arancela -
rias preferenciales.
91 
Los indicadores de resultados utilizados 
actualmente por la OLAF para evaluar la 
eficacia y la eficiencia de sus investiga -
ciones (por ejemplo, el número de casos 
abiertos que han inducido a una investiga -
ción, o el número de investigaciones que 
han dado lugar a una recomendación) no 
proporcionan un vínculo entre el caso, el 
importe de recursos propios tradicionales 
implicados y el importe efectivamente 
recaudado.92 
El Tribunal observó casos de caducidad en 
el seguimiento financiero de las investi -
gaciones de la OLAF debidos a la falta de 
recaudación oportuna por los Estados 
miembros59 o en los que no podía deter -
minarse el porcentaje real de recaudación 
del importe de derechos evadidos estima -
do por la OLAF en su informe60.
Utilización insuficiente de 
medidas preventivas y de 
reacción para proteger los 
intereses financieros de la UE
93 
El Tribunal examinó otras actividades de 
la Comisión destinadas a proteger los 
intereses financieros de la UE evitando que 
se importen mercancías que no cumplan 
los requisitos de las medidas arancelarias 
preferenciales y recaudando los recursos 
propios tradicionales debidos si este no 
fuera el caso.
94 
Los Estados miembros no siempre han 
adoptado medidas adecuadas tras recibir 
comunicaciones de asistencia mutua, 
como la constitución de una garantía para 
las importaciones bajo investigación.
30 Observaciones
95 
La ausencia de tales medidas ha condu -
cido a los Estados miembros a declarar 
irrecuperables ciertos importes cuando el 
importador se declara insolvente y cesa su 
actividad económica (véase el recuadro 2 ).
96 
Deberían adoptarse medidas preventivas 
y de protección en el caso de un control 
insuficiente o de falta de cooperación, 
incluida la asistencia en investigaciones 
contra el fraude. Dichas medidas abarcan 
notificaciones a los importadores61, sus -
pensión de preferencias62 cuando proceda 
y la posible asignación de responsabilida -
des financieras al país transgresor63.
97 
Los Estados miembros tienen que comuni -
car a la Comisión64 el importe de recursos 
propios tradicionales devueltos o con -
donados, o las recaudaciones a posteriori  
dispensadas debido a errores administra -
tivos cometidos por las autoridades de 
los países beneficiarios o asociados. En el 
período 2007-2012, el importe de recursos 
propios tradicionales perdidos de este 
modo superó los 5 millones de euros, lo 
que representa una pérdida definitiva para 
el presupuesto de la UE.98 
Para atajar esta situación, la Comisión ha 
introducido la cláusula de gestión de los 
errores administrativos en todos los acuer -
dos comerciales preferenciales negocia -
dos desde 2006, lo que representa un paso 
positivo en la protección de los intereses 
financieros de la UE.
99 
El recuadro 3  contiene otros ejemplos 
de utilización insuficiente de medidas 
preventivas.
Las disposiciones legales 
de los acuerdos 
comerciales preferenciales 
no contienen suficientes 
salvaguardias para 
proteger los intereses 
financieros de la UE
Complejidad de las normas 
de acumulación
100  
La acumulación es un sistema que permite 
que productos originarios del país A sean 
transformados o añadidos a productos 
originarios del país B, como si se hubieran 
originado en este. El producto resultante 
tendría el origen del país B. La elabora -
ción o transformación de los productos 
originarios llevada a cabo en cada país 
beneficiario o asociado no tiene que 
ser una «elaboración o transformación 
suficiente» como figura en las normas de 
origen estándar65.61 Con arreglo al artículo 220, 
apartado 2, letra b), del código 
aduanero comunitario in fine , el 
deudor no podrá alegar su bue -
na fe en sus solicitudes de dis -
pensa de contracción si la Comi -
sión ha publicado un anuncio 
en el Diario Oficial de la Unión 
Europea en el que se declare 
que existen motivos para dudar 
de la adecuada aplicación de 
los acuerdos preferenciales por 
el país beneficiario.
62 La denominada «cláusula 
antifraude».
63 La denominada «cláusula de 
gestión de los errores admi -
nistrativos», que suele tener el 
siguiente contenido: «En caso 
de error de las autoridades 
competentes en la adecuada 
gestión de los sistemas prefe -
renciales para la exportación 
y, en particular, en la aplicación 
de las disposiciones del Proto -
colo al presente acuerdo relati -
vas a la definición del concepto 
de "productos originarios" 
y los métodos de cooperación 
administrativa, cuando dicho 
error tenga consecuencias 
en materia de derechos de 
importación, la Parte expuesta 
a dichas consecuencias podrá 
solicitar al (órgano institucional 
en virtud del cual se celebra 
el acuerdo) que examine las 
posibilidades de adoptar todas 
las medidas apropiadas para 
poner remedio a la situación».
64 Con arreglo a los artículos 871 
y 905 de las DACA (casos 
REM -REC); artículos 870, aparta -
do 1, y 904 bis, apartado 1, de las 
DACA (lista de casos notificados 
a la DG Presupuestos); y artícu -
los 870, apartado 2, y 904 bis, 
apartado 2, de las DACA (lista 
de casos notificados a la DG 
Fiscalidad y Unión Aduanera).
65 Normalmente para añadir un 
determinado porcentaje del 
valor final de las mercancías 
exportadas.
Ejemplos de derechos aduaneros no recaudados debido a la ausencia de medidas 
preventivas y de reacción por parte de los Estados miembros
En 2007, las autoridades aduaneras polacas procedieron a recaudar los derechos de aduana debidos por la importación 
de ajo de Turquía al amparo de certificados de circulación de mercancías falsos. Sin embargo, no se pudo efectuar la 
recaudación por la insolvencia del importador. En 2012 se declaró irrecuperable y perdido para el presupuesto de la UE 
un importe de 0,4 millones de euros.
Esta situación se habría evitado con la constitución de una garantía.Recuadro 2
31 Observaciones
66 Por ejemplo, las investiga -
ciones de la OLAF sobre 
el atún en las Seychelles, 
Colombia, El Salvador, Ecuador 
y Tailandia, la investigación en 
Curazao sobre las importacio -
nes de azúcar de caña en bruto 
declarada originaria de las 
Antillas Neerlandesas, o la in -
vestigación en Camboya sobre 
la exportación de bicicletas 
a la UE en virtud del SPG.101  
Los países beneficiarios o asociados solici -
tan la aplicación de la acumulación duran -
te las negociaciones comerciales para que 
sus exportaciones puedan beneficiarse 
plenamente del acuerdo comercial prefe -
rencial, especialmente cuando carecen de 
una infraestructura industrial adecuada 
para llevar a cabo la transformación exigi -
da por las normas de origen estándar.102  
Las normas de acumulación son muy 
complejas y exigen un elevado grado de 
competencia y dominio por parte de las 
autoridades de los países beneficiarios 
o asociados. De hecho varias investigacio -
nes de la OLAF66 han puesto de manifiesto 
la falta de capacidad administrativa de 
determinados países beneficiarios para 
comprender la complejidad de las normas 
de acumulación del sistema de preferen -
cias generalizadas.
El Tribunal observó una utilización insuficiente de medidas preventivas y de 
reacción por la Comisión para combatir el fraude y proteger los intereses 
financieros de la UE
a) La DG Fiscalidad y Unión Aduanera envió una notificación a los importadores sobre importaciones de atún de 
Tailandia dos años después de que la OLAF lo solicitara. Además, según la OLAF, podía estudiarse la posibilidad de 
proponer la suspensión del régimen preferencial aplicable a los productos transformados del atún declarados como 
originarios de Tailandia, pero la Comisión no propuso tal suspensión.
b) La Comisión no publicó ni en eslovaco ni en húngaro una notificación a los importadores sobre importaciones de 
productos del sector del azúcar procedentes de Croacia67. De haberse publicado esta notificación en estas lenguas, el 
importador no habría podido alegar buena fe68, una de las razones de que no se recaudara 1 millón de euros69.
c) La Comisión no ha tomado ninguna medida tras la publicación de la notificación a los importadores sobre importa -
ciones de atún de El Salvador70, pese a una Comunicación71 que le instaba a dar seguimiento a la verificación a pos -
teriori  del origen del atún importado. Tras dicho seguimiento, la Comisión debía decidir proponer o no la retirada de 
las preferencias arancelarias.
d) La cláusula antifraude no se ha incluido en el acuerdo comercial preferencial con la República de Corea. La OLAF ha 
emitido varias comunicaciones en virtud del acuerdo de asistencia mutua72 sobre la descripción errónea del origen 
de las importaciones de este país.
67 Croacia pasó a formar parte de la Unión Europea el 1 de julio de 2013.
68 Con arreglo al quinto párrafo del artículo 220, apartado 2, letra b) del código aduanero comunitario.
69 Decisión de la Comisión de 21 de octubre de 2010 en la que considera justificada la no contracción a posteriori  de derechos de importación en un 
caso particular (REC 03/2010).
70 DO C 132 de 21.5.2010, p. 15.
71 DO C 348 de 5.12.2000, p. 4.
72 Entre otras, AM 2007/002, AM 2007/022, AM 2007/047 y AMA 2010/027.Recuadro 3
32 Observaciones
103  
Además, la acumulación debe tener 
lugar entre países que tengan las mismas 
normas de origen a fin de evitar la elusión. 
No obstante, en el actual sistema de pre -
ferencias generalizadas, las posibilidades 
de acumulación existentes entre países del 
mismo grupo regional se mantiene pese 
a las diferencias de las normas de origen, 
en algunos casos entre los países menos 
desarrollados y otros países beneficiarios.
Sustitución de certificados 
de circulación de mercancías 
y de origen por la 
autocertificación
104  
En su Informe Anual de 2003, el Tribunal 
señaló que el creciente uso de la autocer -
tificación mediante una declaración en 
factura para certificar el origen presentaría 
ventajas desde el punto de vista de los 
recursos propios ya que, con arreglo a las 
disposiciones actuales, los importadores 
no pueden solicitar la devolución o con -
donación, o la dispensa de la recaudación 
a posteriori  debidas a errores administra -
tivos73 por parte de las autoridades de los 
países beneficiarios o asociados cuando 
se utiliza una declaración en factura u otra 
forma de autocertificación. Con esto se 
reducirían considerablemente los litigios 
de los operadores relativos a acuerdos 
comerciales preferenciales.105  
No obstante, aún está muy extendida la 
utilización de certificados de origen y de 
circulación de mercancías.
Poderes legales limitados 
para combatir el fraude
106  
Las posibilidades de combatir el fraude 
son limitadas en el caso de los acuerdos 
comerciales preferenciales recíprocos. 
Para recuperar los derechos relativos a las 
constataciones de la OLAF, las autorida -
des del país asociado en el que se han 
detectado irregularidades deben aceptar 
estas y declarar la invalidez de los certifi -
cados expedidos indebidamente (véase el 
recuadro 4 ).73 Con arreglo a los artículos 220, 
apartado 2, letra b), y 236, 
apartado 1, del CAC.
¿Ajo «mexicano»?
Una partida de ajo importada en España en marzo de 2012 y declarada como originaria de México resultó proceder de 
China tras los resultados de un análisis solicitado por la OLAF de una muestra de esta partida en un laboratorio. Las 
autoridades aduaneras españolas no pudieron proceder a la recaudación a posteriori  de los derechos de aduana evadi -
dos aplicables a las importaciones de ajo de China porque las autoridades mexicanas confirmaron en agosto de 2013 
la validez de los certificados de origen en su respuesta a la solicitud de cooperación administrativa enviada por la 
aduana española.
Otros casos de importaciones de ajo, declarado como originario de México, pero en los que existen pruebas de que 
procede de China, se producen actualmente en otros Estados miembros (por ejemplo, el Reino Unido), pero la Comisión 
ha sugerido a los Estados miembros que no suspendan ni denieguen el trato preferencial sin solicitar la verificación de 
las pruebas de origen pertinentes a las autoridades mexicanas.Recuadro 4
33
 Conclusiones 
y recomendaciones
107  
El Tribunal considera que la Comisión no 
ha evaluado adecuadamente los efectos 
económicos de los acuerdos comerciales 
preferenciales y que no está garantizada 
la integridad de la percepción de ingre -
sos. Sin embargo, se ha utilizado más el 
instrumento de evaluación del impacto 
y se observan progresos en la calidad del 
análisis realizado.
Evaluación de los efectos 
económicos de los acuerdos 
comerciales preferenciales
108  
La Comisión no siempre ha llevado a cabo 
evaluaciones previas y  a posteriori  para va -
lorar los efectos económicos de los acuer -
dos comerciales preferenciales, por lo que 
los responsables de las políticas, las partes 
interesadas y los contribuyentes europeos 
no están suficientemente informados de 
las principales ventajas y desventajas de 
las distintas opciones de política comer -
cial, ni de si la política aplicada ha produci -
do los resultados esperados. La evaluación 
de los ingresos no percibidos solo se ha 
realizado en el caso del sistema de pre -
ferencias generalizadas y la Comisión no 
dispone de información sobre los ingresos 
no percibidos en cada ejercicio presupues -
tario como consecuencia de los acuerdos 
comerciales preferenciales vigentes, ni de 
una previsión de los ingresos que no se 
percibirán (véanse los apartados 26 a 31).
109  
El Tribunal observó insuficiencias en la 
solidez de la cuantificación del impacto 
y de sus datos de origen, tanto en las 
evaluaciones previas como a posteriori . 
Además, la utilidad y la exhaustividad del 
análisis realizado tanto en las evaluaciones 
del impacto como en las evaluaciones de 
impacto sobre la sostenibilidad han sido 
limitadas. Estas deficiencias pueden afec -
tar a la calidad de la información a la que 
pueden acceder los negociadores y los 
responsables de las políticas (véanse los 
apartados 32 a 53).Consecución de los objetivos 
del sistema de preferencias 
generalizadas
110  
La evaluación intermedia del sistema de 
preferencias generalizadas muestra que 
la política no está produciendo todos los 
beneficios previstos (véanse los aparta -
dos 54 y 55).
Recomendaciones 1 a 4
A fin de mejorar la evaluación de los efec -
tos económicos de los acuerdos comer -
ciales preferenciales y su buena gestión 
financiera, la Comisión debería:
1) A no ser que se justifique debida -
mente, llevar a cabo una evaluación 
del impacto y una evaluación del 
impacto sobre la sostenibilidad para 
cada acuerdo comercial preferencial, 
que incluya un análisis pormenoriza -
do, exhaustivo y cuantificado de los 
efectos económicos esperados, in -
cluida una estimación de los ingresos 
no percibidos.
2) Hacer participar sistemáticamente 
a Eurostat en la evaluación de la cali -
dad de las fuentes de datos estadísti -
cos utilizados en las evaluaciones del 
impacto sobre la sostenibilidad, y ga -
rantizar que el análisis se lleve a cabo 
a su debido tiempo para su utilización 
por los negociadores.
3) Realizar evaluaciones intermedias 
y a posteriori  para determinar el 
grado en que los acuerdos comer -
ciales preferenciales que tengan un 
impacto significativo cumplen sus 
objetivos políticos, y el modo en que 
pueden mejorar sus resultados en 
sectores económicos clave, incluyen -
do una estimación de los ingresos 
no percibidos.
34 Conclusiones y recomendaciones
4) Supervisar el sistema de preferencias 
generalizadas que comienza a partir 
del 1 de enero de 2014 para velar 
por que cumpla mejor sus objetivos 
políticos de contribuir a combatir la 
pobreza global y fomentar el desarro -
llo sostenible.
Controles aduaneros 
aplicados por las autoridades 
de los Estados miembros 
seleccionados
111 
La recaudación de los ingresos está ex -
puesta a riesgos porque existen insufi -
ciencias en los controles aduaneros de 
los acuerdos comerciales preferenciales 
en los Estados miembros seleccionados 
y dan lugar a pérdidas potenciales para 
el presupuesto de la UE estimadas en 
655 millones de euros en 2009, alrededor 
del 6 % del importe bruto de los derechos 
de importación recaudados en los cinco 
Estados miembros seleccionados ese año 
(véanse los apartados 56 a 73, 76 y 77).
112  
Los sistemas de gestión de riesgos de los 
Estados miembros no siempre incluyen 
las comunicaciones en virtud del sistema 
de asistencia mutua, lo que impide a los 
Estados miembros garantizar un nivel 
equivalente de protección de los intereses 
financieros de la UE (véanse los aparta -
dos 74 y 75).
Supervisión por la Comisión de 
los Estados miembros y países 
beneficiarios o asociados
113  
El sistema REM -REC presenta insuficiencias 
porque las autoridades nacionales y la 
Comisión pueden adoptar decisiones di -
vergentes sobre el mismo asunto (véanse 
los apartados 78 a 80).114  
La Comisión rara vez ha evaluado la capa -
cidad de los países beneficiarios de trato 
preferencial para administrar los regíme -
nes, y tampoco ha efectuado visitas de 
supervisión, por lo que no tiene garantías 
de que estos países solo exporten mercan -
cías admisibles en el marco de los acuer -
dos comerciales preferenciales (véanse los 
apartados 81 a 86).
115  
La Comisión ha adoptado medidas para 
asegurar el buen funcionamiento del dis -
positivo de cooperación administrativa en 
los países beneficiarios o asociados, aun -
que persisten algunos problemas (véanse 
los apartados 87 a 89).
116  
En algunos casos, el seguimiento financie -
ro de las investigaciones de la OLAF no ha 
sido eficaz y ha dado lugar a la pérdida de 
importes debidos por caducidad (véanse 
los apartados 90 a 92).
117 
La aplicación de medidas de reacción para 
proteger los intereses financieros de la UE 
ha sido insuficiente (véanse los aparta -
dos 93 a 99).
Disposiciones legales
118  
La complejidad de las normas de acumu -
lación obstaculiza su aplicación por los 
países beneficiarios o asociados (véanse 
los apartados 100 a 103).
35 Conclusiones y recomendaciones
119  
Aunque los certificados de origen y de 
circulación de mercancías son proclives 
a causar litigios, su utilización aún es 
extendida, lo que dificulta la recaudación 
a posteriori  de derechos de aduana (véanse 
los apartados 104 y 105).
120  
La posición de la UE en acuerdos comer -
ciales preferenciales recíprocos no protege 
adecuadamente sus intereses financieros 
(véase el apartado 106).
Recomendaciones 5 a 13
A fin de reforzar la protección de los 
intereses financieros de la UE, la Comisión 
debería:
5) Crear perfiles de riesgo a escala de 
la UE en relación con los acuerdos 
comerciales preferenciales de modo 
que los Estados miembros adopten un 
enfoque común respecto del análi -
sis de riesgo con el fin de reducir las 
pérdidas para el presupuesto de la UE.
6) Verificar que los Estados miembros 
mejoren la eficacia de sus sistemas de 
gestión de riesgos y su estrategia de 
control para reducir las pérdidas para 
el presupuesto de la UE.
7) Instar a los Estados miembros a que 
adopten medidas preventivas adecua -
das cuando reciban comunicaciones 
de asistencia mutua.
8) Evaluar y llevar a cabo visitas de su -
pervisión basadas en criterios de ries -
go a países beneficiarios de un trato 
preferencial, en particular respecto de 
las normas de origen y acumulación.9) Exigir a los Estados miembros que 
mejoren la calidad de la información 
facilitada en relación con la coopera -
ción administrativa.
10) Supervisar a los países beneficiarios 
de un trato preferencial en los que 
existan problemas en relación con la 
cooperación administrativa.
11) Mejorar el seguimiento financiero de 
las investigaciones de la OLAF para 
evitar pérdidas para el presupuesto de 
la UE debidas a caducidad.
12) Reforzar la posición de la UE en los 
acuerdos comerciales preferenciales 
recíprocos y utilizar en mayor medida 
medidas preventivas y de salvaguar -
dia, incluyéndolas en todos los futuros 
acuerdos comerciales.
13) Fomentar la sustitución de los certi -
ficados de origen y de circulación de 
mercancías por la autocertificación de 
los exportadores.
36 Conclusiones y recomendaciones
El presente informe ha sido aprobado por la Sala IV, presidida por Louis GALEA, 
Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión del día 
18 de marzo de 2014.
Por el Tribunal de Cuentas
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Presidente

37
 Anexos
Datos estadísticos sobre los acuerdos comerciales preferenciales en 2011
Lista de los principales Estados miembros importadores en el marco de acuerdos 
comerciales preferenciales en 2011
Estado miembroValor de las importaciones 
(miles de millones de euros)Porcentaje
Alemania 55 23 %
Francia 30 12 %
Italia 29 12 %
Reino Unido 27 11 %
Países Bajos 22 9 %
España 19 8 %
Bélgica 12 5 %
Suecia 7 3 %
Austria 7 3 %
Polonia 5 2 %
Otros 30 12 %
Total 243 100  %
Lista de los principales países beneficiarios o asociados exportadores en el marco 
de acuerdos comerciales preferenciales en 2011
País beneficiario o  asociadoValor de las exportaciones 
(miles de millones de euros)Porcentaje
Suiza 38 16 %
Turquía 37 15 %
India 18 8 %
Noruega 13 6 %
Bangladesh 8 3 %
Rusia 7 3 %
Túnez 7 3 %
Sudáfrica 6 3 %
Marruecos 6 3 %
Tailandia 6 2 %
Otros 97 38 %
Total 243 100  %
Fuente:  Comext.Anexo I
38 Anexos
Resumen de las evaluaciones previas de la Comisión sobre acuerdos comerciales 
preferenciales
Normas:
Evaluaciones previas : De conformidad con el artículo 21, bajo el epígrafe «Principio de buena gestión finan -
ciera» del Reglamento (CE, Euratom) nº 2342/2002 de la Comisión, de 23 de diciembre de 2002, sobre normas de 
desarrollo del Reglamento (CE, Euratom) nº 1605/2002 del Consejo por el que se aprueba el Reglamento finan -
ciero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas, «toda propuesta de programa o actividad 
que ocasione gastos o disminución de ingresos en el presupuesto será objeto de una evaluación previa». Esta 
disposición estuvo vigente desde el 1 de enero de 2003 hasta el 21 de agosto de 2006.
Evaluaciones del impacto (EI) : En 2003, la Comisión introdujo el requisito de llevar a cabo evaluaciones del im -
pacto integradas de todas sus principales iniciativas políticas: «La evaluación del impacto se aplicará a las iniciativas 
importantes presentadas por la Comisión en su estrategia política anual o su programa de trabajo, ya sean propues -
tas legislativas o propuestas de otro tipo que tengan un impacto económico, social y medioambiental […] como 
directrices para la negociación de acuerdos internacionales que tengan un impacto económico, social o medioam -
biental»1. Desde 2005, « es preciso incorporar sistemáticamente  la evaluación del impacto, también en relación 
con la competitividad, antes del lanzamiento de las iniciativas y a lo largo de todo el proceso legislativo»2.
Las evaluaciones del impacto son necesarias para las iniciativas más importantes de la Comisión y aquellas que 
tienen una incidencia especialmente importante . Se realizarán  para todos los programas de trabajo legislativo 
de la Comisión y otras propuestas legislativas que tengan una incidencia económica, social y medioambiental 
claramente identificable, así como iniciativas no legislativas que definan futuras políticas3.
1 COM(2002) 276 final.
2 COM(2005) 12 final.
3 SEC(2009) 92:  Directrices de evaluaciones del impacto.Anexo II
39 Anexos
Casos en que se exigía una EI o una evaluación previa
Acuerdos comerciales preferenciales con: EI/Informe de evaluación previa Idoneidad de esta evaluación
Montenegro No exigida evaluación previa s. o.
Bosnia y Herzegovina No exigida evaluación previa s. o.
Serbia No exigida evaluación previa s. o.
Centroamérica EI X
Comunidad Andina EI X
República de Corea EI X
India EI X
Canadá No exigida EI s. o.
Marruecos  
(Acuerdo de libre comercio de alcance amplio y profundo)No exigida EI s. o.
Reglamento SPG nº 980/2005 No exigida evaluación previa s. o.
Reglamento SPG nº 732/2008 EI X
Reglamento SPG nº 978/2012 EI √
Moldavia No exigida EI s. o.
Leyenda:
s. o. = Sin objeto √ = Adecuado X = Globalmente inadecuado
En los siguientes acuerdos comerciales preferenciales no se exigía una evaluación del impacto ni una evaluación 
previa:
Andorra, Turquía, San Marino, Islas Feroe, Espacio Económico Europeo (Islandia, Noruega y Liechtenstein), Suiza, 
Antigua República Yugoslava de Macedonia, Croacia, Albania, Argelia, Egipto, Israel, Jordania, el Líbano, Marrue -
cos, Territorios Palestinos Ocupados, Siria, Túnez, Chile, México, Sudáfrica, Mercosur, Estados Cariforum, Costa 
de Marfil, Camerún, ESA (Comoras, Madagascar, Mauricio, Seychelles, Zambia y Zimbabue), SADC (Botsuana, 
Lesoto, Mozambique y Suazilandia), Estados del Pacífico, Reglamento de acceso al mercado con los países ACP , 
países y territorios de ultramar, Ceuta y Melilla.Anexo II
40 Anexos
Norma
Evaluación del impacto sobre la sostenibilidad (EIS):  En 1999 la Comisión Europea decidió integrar el desa -
rrollo sostenible en las negociaciones comerciales a través de un nuevo instrumento de evaluación denominado 
«evaluación del impacto sobre la sostenibilidad del comercio»4.
Casos en que se exige una EIS:
Acuerdos comerciales preferenciales con Idoneidad de esta evaluación
Croacia No se exige EIS s. o.
Albania No se exige EIS s. o.
Montenegro No se exige EIS s. o.
Bosnia y Herzegovina No se exige EIS s. o.
Serbia No se exige EIS s. o.
Argelia EIS5X
Egipto EIS X
Israel EIS X
Jordania EIS X
Líbano EIS X
Marruecos EIS X
Territorios Palestinos Ocupados EIS X
Siria EIS X
Túnez EIS X
Centroamérica EIS √
Leyenda:
s. o. = Sin objeto √ = Adecuado X = Globalmente inadecuado
4 Prólogo de Peter Mandelson, antiguo comisario europeo de Comercio, a la guía práctica de la Comisión sobre evaluaciones del impacto sobre la 
sostenibilidad.
5 La EIS sobre la zona euromediterránea de libre comercio se refiere a los acuerdos comerciales preferenciales con Argelia, Egipto, Israel, Jordania, el 
Líbano, Marruecos, los Territorios Palestinos Ocupados, Siria y Túnez.Anexo II
41 Anexos
Casos en que se exige una EIS:
Acuerdos comerciales preferenciales con Idoneidad de esta evaluación
Chile EIS X
Comunidad Andina EIS X
República de Corea EIS √
India EIS X
Canadá EIS √
Marruecos  
(Acuerdo de libre comercio de alcance amplio 
y profundo)EIS X
Mercosur EIS X
Estados Cariforum EIS6X
Costa de Marfil EIS X
Camerún EIS X
ESA 
(Comoras, Madagascar, Mauricio, Seychelles, 
Zambia, Zimbabue)EIS X
SADC  
(Botsuana, Lesoto, Mozambique, Suazilandia)EIS X
Estados del Pacífico  
(Papúa Nueva Guinea, Fiyi)EIS X
Leyenda:
s. o. = Sin objeto √ = Adecuado X = Globalmente inadecuado
En los siguientes acuerdos comerciales preferenciales no se exigía una evaluación del impacto sobre la 
sostenibilidad:
Andorra, Turquía, San Marino, Islas Feroe, Espacio Económico Europeo (Islandia, Noruega y Liechtenstein), 
Suiza, Antigua República Yugoslava de Macedonia, México, Sudáfrica, Reglamento de acceso a los mercados 
comerciales con los países ACP , países y territorios de ultramar, Reglamento SPG (CE) nº 980/2005, Reglamento 
SPG (CE) nº 732/2008, Reglamento SPG (UE) nº 978/2012, Acuerdo comercial preferencial unilateral con Moldavia 
y Ceuta y Melilla.
6 La EIS sobre los acuerdos de asociación económica con los países ACP se refieren a los acuerdos de asociación europea con los Estados Cariforum, 
Costa de Marfil, Camerún, ESA (Comoras, Madagascar, Mauricio, Seychelles, Zambia y Zimbabue), SADC (Botsuana, Lesoto, Mozambique, 
Suazilandia) y los Estados del Pacífico (Papúa Nueva Guinea y Fiyi).Anexo II
42 Anexos
Resumen de las evaluaciones intermedias y  a posteriori  de la Comisión sobre 
acuerdos comerciales preferenciales
Norma
En opinión del Tribunal, deberían efectuarse evaluaciones intermedias y  a posteriori  respecto de todos los acuer -
dos comerciales preferenciales que tengan una incidencia económica, social y medioambiental tres años después 
de su entrada en vigor, lo que permitiría a los responsables de las políticas, a las partes interesadas y a los con -
tribuyentes europeos valorar si estos acuerdos comerciales preferenciales cumplen efectivamente sus objetivos 
políticos de conformidad con los principios de buena gestión financiera y rendición pública de cuentas.
En su comunicación sobre «Comercio, crecimiento y asuntos mundiales – La política comercial como elemento 
fundamental de la Estrategia 2020 de la UE»80, la Comisión declaraba que se llevarían a cabo evaluaciones a poste -
riori  para supervisar el impacto de los acuerdos comerciales preferenciales existentes de manera más sistemática.
Casos en que se exige una evaluación intermedia o a posteriori  (EP) 
Acuerdos comerciales 
preferenciales con: Evaluación intermedia o a posteriori Idoneidad de esta evaluación
Turquía No se exige EP s. o.
Espacio Económico Europeo 
(Islandia, Noruega, 
Liechtenstein)No se exige EP s. o.
Suiza No se exige EP s. o.
Antigua República Yugoslava 
de MacedoniaNo se exige EP s. o.
Croacia No se exige EP s. o.
Albania No se exige EP s. o.
1 COM(2010) 612.Anexo III
43 Anexos
Casos en que se exige una evaluación intermedia o a posteriori  (EP) 
Acuerdos comerciales 
preferenciales con: Evaluación intermedia o a posteriori Idoneidad de esta evaluación
Montenegro No se exige EP s. o.
Bosnia y Herzegovina No se exige EP s. o.
Serbia No se exige EP s. o.
Argelia EP2X
Egipto EP X
Israel EP X
Jordania EP X
Líbano No EP s. o.
Marruecos EP X
Territorios Palestinos Ocupados No se exige EP s. o.
Siria No se exige EP s. o.
Túnez EP X
Chile EP √
México EP de seis ALC X
Sudáfrica EP de seis ALC X
Estados Cariforum No se exige EP s. o.
Estados del Pacífico  
Papúa Nueva Guinea, FiyiNo se exige EP s. o.
Países y territorios de ultramar No se exige EP s. o.
Reglamento SPG nº 980/2005 Evaluación intermedia √
Reglamento SPG nº 732/2008 Evaluación intermedia X
Moldavia No se exige EP «
Leyenda:
s. o. = Sin objeto √ = Adecuado X = Globalmente inadecuado
En los siguientes acuerdos comerciales preferenciales no se exigía una evaluación a posteriori :
Andorra, San Marino, Islas Feroe, Centroamérica, Comunidad Andina, República de Corea, la India, Canadá, 
Marruecos (Acuerdo de libre comercio de alcance amplio y profundo), Mercosur, Costa de Marfil, Camerún, 
ESA (Comoras, Madagascar, Mauricio, Seychelles, Zambia, Zimbabue), SADC (Botsuana, Lesoto, Mozambique, 
Suazilandia), Reglamento de acceso al mercado con los países ACP , Reglamento SPG (UE) nº 978/2012 y Ceuta 
y Melilla.
2 La evaluación a posteriori de la zona euromediterránea de libre comercio se refiere a los acuerdos comerciales preferenciales con Argelia, Egipto, 
Israel, Jordania, Marruecos y Túnez.Anexo III
44 Anexos
Enfoque de auditoría en los Estados miembros seleccionados
Los auditores examinaron las instrucciones y procedimientos nacionales, la gestión de riesgos y los perfiles de 
riesgo, los controles previos y posteriores, y la cooperación administrativa. Asimismo, se revisó la estrategia 
de control global aplicada a los acuerdos comerciales preferenciales por las autoridades aduaneras en cinco 
Estados miembros. El valor de las importaciones efectuadas en el marco de acuerdos comerciales preferenciales 
representó más de dos tercios de las importaciones totales beneficiarias de medidas arancelarias preferenciales.
Los controles aduaneros en los cinco Estados miembros seleccionados se evaluaron mediante la verificación de 
las siguientes muestras aleatorias:
a) sesenta importaciones en virtud de acuerdos comerciales preferenciales que tuvieron lugar en el período 
caducado de 2009 para comprobar el derecho efectivo de las mercancías a beneficiarse de las medidas 
arancelarias preferenciales, así como las medidas preventivas, disuasorias y correctoras adoptadas por las 
autoridades aduaneras para garantizar este derecho y, en caso contrario, recaudar los derechos debidos. 
Se efectuó una extrapolación de los pagos insuficientes detectados en la muestra para estimar el importe 
de recursos propios tradicionales potencialmente perdidos para el presupuesto de la UE;
b) treinta importaciones en virtud de acuerdos comerciales preferenciales en 2011, con el fin de comprobar el 
derecho efectivo de las mercancías a beneficiarse de las medidas arancelarias preferenciales, así como las 
medidas preventivas, disuasorias y correctoras adoptadas por las autoridades aduaneras para garantizar 
este derecho y, en caso contrario, recaudar los derechos debidos
c) treinta importaciones en 2009 objeto de una comunicación de asistencia mutua, a fin de comprobar si los 
Estados miembros habían introducido de manera coherente perfiles de riesgo automatizados en sus siste -
mas de gestión de riesgos;
d) treinta solicitudes enviadas en 2011 por los Estados miembros a los países beneficiarios o asociados en el 
marco de la cooperación administrativa para verificar la recaudación puntual de los derechos de aduana de -
bidos cuando las mercancías no fueran admisibles para beneficiarse de medidas arancelarias preferenciales.Anexo IV
45 Anexos
Limitaciones del modelo EGC
1 
Según el Comité Económico y Social Europeo1, «los resultados de la aplicación de estos modelos presentados en 
las evaluaciones de impacto sobre la sostenibilidad […] y la información que aportan a los negociadores y a las 
partes interesadas es limitada, a menos que se constate un impacto significativo o suficientemente específico. 
Dificultada por la ausencia o la poca fiabilidad de los datos estadísticos del sector informal, la EIS no tiene sufi -
cientemente en cuenta las eventuales repercusiones en él».
2 
Tanto la Comisión como los consultores externos han subrayado asimismo las limitaciones inherentes al modelo 
EGC:
a) el modelo solo puede utilizarse a efectos de simulación y no de previsión2, y su simulación de efectos a lar -
go plazo es tenue3;
b) su construcción algo tautológica, es decir, todos los resultados están implícitamente vinculados a los su -
puestos y apreciaciones efectuados4;
c) los productos básicos se agrupan en una amplia categoría, de modo que resulta imposible determinar de 
manera útil el impacto en productos específicos de una categoría amplia, por ejemplo, trigo de calidad me -
dia en el contexto del impacto estimado en el «trigo»5;
d) diversos países, como Rusia, Noruega, Suiza y Turquía, se combinan en una única agrupación, limitando la 
interpretación útil que puede hacerse de las estimaciones EGC para este grupo6;
e) la incapacidad de la modelización formal de contabilizar el impacto de la liberalización de las inversiones 
y las medidas que facilitan el movimiento de profesionales7;
f) los resultados del modelo EGC no están bien adaptados a las evaluaciones de impacto social debido a su 
falta de información desagregada a escala familiar8.
1 Apartado 2.6 del Dictamen nº 818/2011 del Comité Económico y Social Europeo.
2 Apartado 11.5 del anexo 8 a las directrices de evaluación de impacto de la Comisión.
3 Según el documento de posición de los servicios de la Comisión sobre la evaluación del impacto sobre la sostenibilidad para la asociación de libre 
comercio entre la UE y la República de la India de marzo de 2010, los efectos a largo plazo constituyen algunos de los puntos más débiles de la 
modelización EGC  porque el proceso de acumulación de capital se basa inevitablemente en supuestos básicos e ignora los efectos dinámicos de 
una integración y una competencia reforzadas.
4 Apartado 11.5 del anexo 8 a las directrices de evaluación del impacto de la Comisión.
5 Documento informativo del informe final de la evaluación del impacto sobre la sostenibilidad UE -Canadá, junio de 2011.
6 Idem .
7 Idem.
8 Evaluación del impacto sobre la sostenibilidad del comercio UE -Comunidad Andina. Informe final, octubre de 2009.Anexo V
46
La Comisión ha usado diferentes técnicas de modeliza -
ción, especialmente (pero no exclusivamente) modelos 
de equilibrio general computable (EGC), y se ha basado 
en datos de la base de datos del proyecto de análisis del 
comercio mundial (GTAP)3. Hasta la fecha, son las mejo -
res herramientas disponibles y nos permiten cuantificar 
mejor el impacto económico de los cambios en la política 
comercial.
III b)
El sistema de preferencias generalizadas es un sistema 
unilateral que trata de abordar, mediante reducciones 
arancelarias, necesidades prolongadas de carácter econó -
mico, social y de otro tipo en países en desarrollo. Aunque 
la Comisión acepta la observación, el SPG solo es uno de 
los elementos que contribuyen a la plena consecución de 
los beneficios que se persiguen.
El nuevo Reglamento del SPG, que entró en vigor el 1 de 
enero de 2014, ha introducido reformas sustanciales con 
vistas a definir mejor los países con más necesidades.
III c)
Las principales conclusiones del Tribunal se relacionan 
con errores individuales que consisten en documentos 
o pruebas que faltan y que los importadores deberían 
haber conservado.
III d)
Con respecto a las visitas de supervisión, la Comisión 
está actuando en el marco de las bases jurídicas existen -
tes y con arreglo a las respectivas disposiciones de los 
regímenes comerciales recíprocos, según los aprobaron 
el Consejo y los Estados miembros y, según proceda, el 
Parlamento Europeo.
3 El uso de la base de datos del GTAP en los modelos EGC goza 
de amplia aceptación en todo el mundo por parte de casi todas 
las organizaciones internacionales similares, como la OMC, 
el Banco Mundial, la OCDE, las Naciones Unidas, el FMI y el 
Gobierno de los EE. UU.Resumen
I
Los beneficios económicos relacionados con la liberali -
zación del comercio son bien conocidos y están amplia -
mente documentados en toda la literatura económica 
disponible. Por ejemplo, se ha demostrado que finalizar 
todas las negociaciones en marcha (Ronda de Doha 
y acuerdos bilaterales) supondría un incremento del PIB de 
la UE de más del 1 % en comparación con el caso contrario. 
Se espera que los consumidores se beneficien del acceso 
a una variedad más amplia de bienes y servicios. Final -
mente, en Europa hay más de 36 millones de puestos de 
trabajo que dependen directa o indirectamente de nuestra 
capacidad para comerciar con el resto del mundo1.
Asimismo, el sistema SPG es en efecto el arma para el 
desarrollo a través del comercio de la UE: en primer lugar, 
mediante la iniciativa TMA («Todo menos armas»), que pro -
porciona un acceso sin aranceles ni cuotas al mercado de 
la UE para todos los productos (salvo armamento) a los cin -
cuenta países más pobres del mundo; en segundo lugar, 
mediante los beneficios adicionales del sistema SPG+, que 
fomenta que los países en desarrollo persigan metas de 
desarrollo sostenible.
III a)
Desde 1999, todas las negociaciones comerciales impor -
tantes de ámbito bilateral y multilateral han ido acompa -
ñadas de una evaluación del impacto sobre la sostenibi -
lidad (EIS). Además, desde 2010, solo con una excepción2, 
todas las negociaciones comerciales importantes también 
han ido precedidas de una evaluación del impacto (EI).
Todos sus regímenes comerciales se han basado en análisis 
de gran calidad sobre impactos económicos y de otro 
tipo. Al hacerlo, la Comisión siempre se ha esforzado por 
satisfacer las normas aplicables, que han evolucionado con 
el tiempo.
1 «Comercio, crecimiento y asuntos mundiales — La política comercial 
como elemento fundamental de la Estrategia 2020 de la UE».
2 En 2011, el Consejo de Asuntos Exteriores y el Consejo Europeo 
respondieron a la primavera árabe solicitando el inicio de 
negociaciones con Marruecos, Túnez, Egipto y Jordania. 
A consecuencia de esta decisión política, realizar una EI resultó 
redundante, y habría retrasado en exceso el inicio del proceso 
negociador.Respuestas  
de la Comisión
Respuestas de la Comisión 47
IV a)
La Comisión acepta la recomendación del Tribunal de 
llevar a cabo una EI y una EIS para regímenes comercia -
les preferenciales, así como de justificar debidamente 
situaciones en las que esto no fuera posible. Así lo hará 
de conformidad con las directrices para las EI existentes 
y el manual para las EIS, y ha estimado los ingresos no 
percibidos en su evaluación de impacto más reciente con 
respecto a Japón y los EE. UU.
La Comisión ya lleva a cabo EI y EIS de acuerdo con tales 
compromisos alcanzados y con las mejores prácticas. 
Desde 1999, todas las negociaciones comerciales impor -
tantes de ámbito bilateral y multilateral han ido acompa -
ñadas de una EIS, y desde 2010 [con una excepción, véase 
la respuesta de la Comisión al apartado III a)] todas las 
negociaciones comerciales importantes también han ido 
precedidas de una evaluación de impacto.
IV b)
Con respecto a la oportunidad del análisis, la Comisión 
se propone comenzar las EIS no más tarde de seis meses 
después del inicio de las negociaciones para asegurarse de 
que puedan incorporarse de forma fructífera al proceso de 
negociación y aprobación.
Ahora se invita sistemáticamente a Eurostat a que sea un 
miembro de los grupos de control que supervisan las EIS.
La Comisión está tratando de intensificar la cooperación 
en cuanto a la calidad de las fuentes de datos estadísticos 
en una actualización continua del acuerdo sobre el nivel 
del servicio entre la DG Comercio y Eurostat.
IV d)
La Comisión acepta la recomendación del Tribunal sobre 
los regímenes comerciales preferenciales con un impacto 
económico, social y medioambiental significativo.
Refleja los compromisos que la Comisión ya ha asumido de 
llevar a cabo evaluaciones ex post  sobre regímenes comer -
ciales preferenciales con un impacto económico, social 
y medioambiental significativo de forma más sistemática, 
con el fin de ayudar a supervisar los impactos de los acuer -
dos comerciales de la UE5.
5 Comunicación COM (2010) 612: «Comercio, crecimiento y asuntos 
mundiales».Aunque la base jurídica para realizar visitas de 
supervisión a países beneficiarios solo existe desde 
el 1 de enero de 2011, antes de esta fecha la Comisión 
había realizado varias acciones de supervisión y provisión 
de explicaciones con respecto a países beneficiarios como 
parte de la cooperación administrativa, especialmente 
en el contexto del SPG.
No obstante, se ha elaborado un plan de acción de la 
Comisión relativo a la supervisión de normas de origen 
preferenciales, en virtud del cual las visitas a un país 
beneficiario son una de las actividades sugeridas. El plan 
de acción abarcará regímenes unilaterales como SPG 
y acuerdos bilaterales con países socios.
III e)
La Comisión toma nota de las conclusiones del Tribunal.
Desde 2001, la Comisión ha propuesto que todos los 
regímenes comerciales preferenciales de la UE, tanto 
autónomos como convencionales, incluyan la posibilidad 
de una retirada temporal de las preferencias en caso de 
problemas particulares con la gestión de las preferencias 
y/u otros incumplimientos significativos de la legislación 
aduanera o falta de cooperación. La Comisión considera 
que estas salvaguardas han resultado ser suficientes y con -
tinuará proponiendo su inclusión en todos los regímenes 
comerciales preferenciales futuros.
La Comisión apunta que solo en un régimen comercial pre -
ferencial, con Corea del Sur, se aceptó finalmente que las 
disposiciones de salvaguarda no incluyeran la posibilidad 
de retirada temporal de preferencias, aunque tales disposi -
ciones contengan un mecanismo de consulta obligatorio. 
La Comisión confirmó la naturaleza excepcional de la 
redacción de compromiso de las disposiciones de salva -
guarda que se acordaron con Corea del Sur en el momento 
de la decisión del Consejo sobre la firma del Acuerdo4.
4 DO L 127 de 14.5.2011, p. 4.
Respuestas de la Comisión 48
V f)
La Comisión apunta que la recuperación financiera es 
responsabilidad de los Estados miembros.
La OLAF seguirá ofreciendo a las autoridades competentes 
de los Estados miembros toda la información necesaria 
para facilitar sus acciones de cobro.
Nuevas disposiciones introducidas en el Reglamento 
(UE, Euratom) nº 883/2013 relativo a las investigaciones 
efectuadas por la OLAF6 exigen que los Estados miem -
bros faciliten a la OLAF información sobre acciones que 
hayan emprendido tras las recomendaciones de la OLAF, 
entre otras cosas, sobre el cobro de importes debidos. 
Esto refuerza la supervisión de las acciones de cobro de 
los Estados miembros y mejora aún más el seguimiento 
financiero de las investigaciones de la OLAF.
La Comisión realiza un seguimiento sistemático de todos 
los casos identificados de responsabilidad financiera de los 
Estados miembros como resultado de retrasos en procedi -
mientos de cobro. Así seguirá haciéndolo.
V g)
Desde 2001, la Comisión ha propuesto que todos los 
regímenes comerciales preferenciales de la UE, tanto 
autónomos como convencionales, incluyan la posibilidad 
de una retirada temporal de las preferencias en caso de 
problemas particulares con la gestión de las preferencias 
y/u otros incumplimientos significativos de la legislación 
aduanera o falta de cooperación. La Comisión considera 
que estas salvaguardas han resultado ser suficientes y con -
tinuará proponiendo su inclusión en todos los regímenes 
comerciales preferenciales futuros.
A finales de 2013, la posibilidad de una retirada temporal 
de preferencias ya se incluía en cuatro regímenes autó -
nomos (incluido el SPG) que abarcaban a casi 200 países 
y acuerdos preferenciales con más de 30 países.
6 Reglamento (UE, Euratom) nº 883/2013 del Parlamento Europeo 
y del Consejo, de 11 de septiembre de 2013, relativo a las 
investigaciones efectuadas por la Oficina Europea de Lucha 
contra el Fraude (OLAF) y por el que se deroga el Reglamento 
(CE) nº 1073/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo 
y el Reglamento (Euratom) nº 1074/1999 del Consejo, DO L 248 
de 18.9.2013.V a)
La Comisión también evaluará en qué casos particula -
res son útiles tales perfiles de riesgo y cómo deberían 
aplicarse en el área de las normas de origen en virtud de 
regímenes comerciales preferenciales.
V b)
En el curso de sus inspecciones en los últimos años, la 
Comisión se ha centrado especialmente en la eficacia de 
los sistemas de gestión de riesgos y de las estrategias de 
control de los Estados miembros. Ha elaborado informes 
temáticos sobre sus inspecciones de la Estrategia de 
control aduanero (2009), Procedimiento de domiciliación 
(2011) y Tránsito (2012), y ha presentado estos informes 
a los Estados miembros en el Comité Consultivo de Recur -
sos Propios y en el Grupo de Política Aduanera. Seguirá 
verificando que los Estados miembros mejoran la eficacia 
de sus sistemas de gestión de riesgos y de sus estrategias 
de control.
V c)
La Comisión seguirá fomentando que los Estados miem -
bros tomen todas las medidas de precaución apropiadas 
tras recibir comunicaciones de asistencia mutua (AM).
V d)
La evaluación de la capacidad de un país beneficiario es 
una parte integral del proceso de negociación con cada 
socio. No obstante, no se refleja en un informe de evalua -
ción formal. La Comisión incluirá una evaluación de esta 
capacidad en los ejercicios formales de delimitación que 
preceden a las nuevas negociaciones.
En general, las negociaciones ofrecen el marco apropiado 
para que la Comisión evalúe la capacidad de las autorida -
des de los países socios para administrar adecuadamente 
el acuerdo.
V e)
La Comisión planteará este asunto a los Estados miembros 
(durante la supervisión) con vistas a mejorar la calidad 
de la información que los Estados miembros facilitan con 
respecto a la cooperación administrativa. El procedimiento 
de información también se simplificará.
Respuestas de la Comisión 49
10
El comisario de Comercio asumió el compromiso de reali -
zar EIS en 1999, y se convirtió en una práctica establecida 
para negociaciones comerciales con los comisarios de 
Comercio posteriores.
12
La Comisión está de acuerdo en la importancia de las eva -
luaciones para todos los regímenes comerciales preferen -
ciales con un impacto significativo.
A la hora de evaluar un acuerdo comercial, es necesario 
que transcurra un lapso de tiempo suficiente que per -
mita alcanzar conclusiones fiables a partir de los datos 
disponibles.
Los acuerdos comerciales suelen prever una aplicación 
gradual de los compromisos mutuos durante un período 
de cinco a siete años7. Los tiempos de una evaluación 
deben tener en cuenta el período durante el que se siente 
el impacto. Por este motivo, la Comisión considera que, 
normalmente, una evaluación solo tres años después de la 
entrada en vigor de un acuerdo, como sugiere el Tribunal, 
resulta demasiado temprana.
14
La Comisión no considera que una evaluación ex ante  
y ex post  de los ingresos no percibidos aporte a las auto -
ridades presupuestarias una previsión anual lo suficiente -
mente precisa de la recaudación de derechos aduaneros 
como para mejorar la gestión financiera del presupuesto 
de la UE.
Los regímenes comerciales preferenciales forman parte 
de la estructura legislativa sobre cuya base los derechos 
aduaneros debidos se recaudan y se ponen a disposición 
del presupuesto de la UE. Por lo tanto, los ingresos no 
pueden considerarse como no percibidos una vez está 
implantado un régimen comercial preferencial ni que haya 
costes presupuestarios. Para sus previsiones presupuesta -
rias de recursos propios tradicionales, la Comisión necesita 
basarse principalmente en métodos macroeconómicos. 
Sin embargo, actualmente el método se está revisando, 
y la Comisión examinará en qué medida pueden tenerse 
en cuenta otros elementos, como el impacto de nuevos 
regímenes comerciales preferenciales.
7 Véase también el documento COM(2013) 686 «Reforzar los 
cimientos de la legislación inteligente – Mejorar la evaluación».Actualmente la Comisión está negociando la inclusión de 
disposiciones para la retirada temporal de preferencias en 
regímenes comerciales preferenciales con varios socios, 
incluidos Japón, Vietnam, Marruecos, Tailandia y Canadá.
La Comisión seguirá proponiendo la inclusión de la cláu -
sula de gestión de errores administrativos (GEA) en todos 
los acuerdos comerciales futuros en los que no se acuerde 
una autocertificación.
V h)
La Comisión seguirá promoviendo la sustitución de certifi -
cados de origen y de circulación por la autocertificación de 
los exportadores.
Introducción
07
El Tribunal tiene razón al destacar las EI y las EIS. Sin 
embargo no reconoce la importancia de herramientas 
como estudios de viabilidad y otros análisis económicos, 
que en el pasado también han sido un elemento impor -
tante a la hora de tomar decisiones sobre algunos de los 
acuerdos incluidos en la muestra del Tribunal.
08
Aunque el sistema de las EI se introdujo en 2002, su ámbito 
ha evolucionado gradualmente y los regímenes comer -
ciales preferenciales con un impacto significativo no se 
incluyeron plenamente en el mismo hasta 2009.
09
La Comisión tiene una interpretación diferente con res -
pecto a la obligación legal de llevar a cabo evaluaciones 
ex ante  para los regímenes comerciales preferenciales 
entre 2002 y 2006.
La exigencia de realizar evaluaciones de impacto se ha 
introducido gradualmente desde 2003.
Las EI se exigen desde 2005 para todas las iniciativas pre -
vistas en el programa legislativo y de trabajo de la Comi -
sión, y desde 2009 para las iniciativas más importantes de 
la Comisión y aquellas con un impacto más trascendental.
Respuestas de la Comisión 50
27
La Comisión considera que no es necesario preparar las 
EI o las evaluaciones ex ante  para los siete regímenes 
comerciales preferenciales identificados por el Tribunal. 
En la mayoría de los casos, una EI o una evaluación ex ante  
habría añadido poco valor y habría supuesto un uso de 
recursos desproporcionado, por ejemplo porque ya se 
habían tomado decisiones políticas al más alto nivel con el 
fin de lograr un acuerdo o porque las medidas considera -
das tenían efectos más limitados o tenían una naturaleza 
transitoria.
28
La Comisión ha estimado los ingresos no percibidos en 
todas las EI en relación con los acuerdos comerciales alcan -
zados desde 2010.
29
La Comisión no considera que hubiera un compromiso 
de realizar EIS para los cinco acuerdos identificados por el 
Tribunal. El compromiso de realizar EIS durante una nego -
ciación comercial lo asumió inicialmente el comisario de 
Comercio en 1999, y se relacionaba con las negociaciones 
lideradas por el comisario de Comercio. El uso generali -
zado de EIS para negociaciones lideradas por otros comisa -
rios en nombre de la Comisión nunca se ha sometido a una 
decisión colegiada, que es el motivo de la ausencia de una 
EIS en los cinco casos.
30
Desde 2010, la Comisión ha estado reforzando sus sistemas 
para evaluar la legislación y las políticas, y se propone efec -
tuar evaluaciones de forma más sistemática. Es preciso fijar 
prioridades para lograr un programa de evaluaciones, dán -
dose máxima prioridad al principio de «evaluar primero», 
es decir, evaluar antes de que se revise una iniciativa, 
a aquellas iniciativas con el impacto más significativo y, 
finalmente, atendiendo a los escasos recursos disponibles.Se ha incluido una estimación de ingresos no percibidos 
en EI realizadas desde 2011. Sin embargo, un cálculo 
ex ante  así solo puede ofrecer una estimación de la 
reducción probable en los recursos propios con la forma 
de derechos aduaneros, basándose en los escenarios más 
probables que surgieren del acuerdo final. En cuanto a las 
repercusiones económicas, debe advertirse que, aunque 
los regímenes comerciales preferenciales reducen los tipos 
de derechos, también implican beneficios por los mayo -
res flujos comerciales que pueden desembocar incluso 
en un incremento de la cantidad de derechos aduaneros 
percibidos.
Alcance y enfoque  de la fiscalización
21
La conclusión del Tribunal se basa en el análisis de un 
período durante el cual se fue estableciendo progresiva -
mente el sistema de evaluación de impacto de la Comi -
sión y en el que aún tenía que desarrollarse la evaluación 
sistemática de políticas. Por lo tanto, varios acuerdos de la 
muestra no pudieron haberse sometido ni a una EI ni a una 
EIS debido al momento de su propuesta y/o entrada en 
vigor.
22
Los métodos de trabajo de la EI se establecieron progre -
sivamente en la Comisión con directrices introducidas en 
2005 y revisadas en 2009. Las normas actuales, más riguro -
sas, no deberían usarse para evaluar EI anteriores, cuando 
los sistemas estaban evolucionando. Con el fin de basarse 
en la experiencia de los cinco primeros años, las directrices 
sobre EIS se introdujeron con la publicación por los servi -
cios de la Comisión del Manual para las EIS en 2006.
Observaciones
26
La Comisión está de acuerdo con la importancia de evaluar 
adecuadamente tanto ex ante  como ex post  las repercusio -
nes económicas y de otro tipo de los regímenes comercia -
les preferenciales. Cree que esto es así desde 1999.
Respuestas de la Comisión 51
35
De las seis EI revisadas por el Tribunal, cuatro se realiza -
ron en 2006/2007, cuando aún se estaba desarrollando 
la metodología para analizar el impacto de los acuerdos 
comerciales. Todas las EI realizadas desde 2010 contienen 
un análisis exhaustivo de las repercusiones económicas en 
los países beneficiarios.
36
La Comisión evalúa impactos económicos usando conjun -
tos de datos y modelización económica muy avanzados, 
manteniéndose al día de los desarrollos más recientes en la 
literatura teórica y empírica con respecto a las repercusio -
nes de los acuerdos de libre comercio.
38
El sistema SPG consiste en un régimen general y dos regí -
menes especiales. El régimen general se otorga a todos 
los países en desarrollo que compartan una necesidad 
de desarrollo y se encuentren en una fase de desarrollo 
económico similar sin necesidad de ratificar o implantar 
ninguna convención internacional.
El sistema SPG+ de la UE se ha diseñado con el fin de 
incluir incentivos adicionales para países vulnerables 
que deseen dar más pasos hacia el desarrollo sostenible 
y el buen gobierno, dejando a estos países la elección 
de solicitar o no los beneficios adicionales. Este enfoque, 
respaldado por el Consejo y el Parlamento, representa una 
opción política. Por lo tanto, se ha considerado la necesi -
dad de ratificar e implantar efectivamente convenciones 
internacionales sobre derechos humanos y laborales, 
medioambientales y de buen gobierno para estos diez 
países, y no con respecto a otros países beneficiarios del 
régimen general.En línea con su compromiso de llevar a cabo evaluaciones 
ex post  de forma más sistemática, la Comisión llevó a cabo 
en 2012 una evaluación ex post  sobre el pilar comercial del 
Acuerdo de Asociación UE -Chile, y en 2013 inició una eva -
luación ex post  sobre la implantación del Acuerdo de Libre 
Comercio UE -México y una revisión exhaustiva del AAE 
Cariforum -UE. En 2014 están previstas otras dos evaluacio -
nes ex post  (sobre las preferencias comerciales autónomas 
para Moldavia y los países de los Balcanes Occidentales).
31
La evaluación del impacto sobre el presupuesto de la UE 
en el informe estadístico del SPG para 2006-2009 se efec -
tuó siguiendo el enfoque estándar de la Comisión�.
Como el cálculo se realizó ex post , la pérdida de ingresos 
se calculó basándose en las estadísticas reales, a saber, el 
comercio preferencial del SPG en el período 2006-2009.
34
Se ha hecho un esfuerzo considerable para realizar evalua -
ciones de impacto de alta calidad usando la mejor mode -
lización disponible. Asimismo, la Comisión apunta que el 
análisis del Tribunal se basa en EI realizadas hace varios 
años, en un momento en el que aún se estaban desarro -
llando las metodologías de la evaluación de impacto. Solo 
una de las cinco EI en apoyo de un acuerdo comercial ana -
lizado por el Tribunal se llevó a cabo siguiendo las últimas 
Directrices para las EI. Como consecuencia, el Tribunal no 
reconoce la evolución sustancial en las EI como apoyo de 
regímenes comerciales preferenciales desde 2010.
8 Los ingresos no percibidos expresan la diferencia entre los 
derechos NMF que habrían sido pagaderos por todo el comercio 
del SPG en ausencia del sistema SPG y los derechos realmente 
pagados, a saber: (Total del derecho aplicado a la nación más 
favorecida calculado sobre el comercio preferencial del SPG) – 
(Total del derecho preferencial calculado sobre el comercio 
preferencial del SPG).
Respuestas de la Comisión 52
42
La EI no identificó el fraude ni la evasión aduanera como 
una carencia importante del sistema SPG previamente 
aplicado. Por lo tanto, no hubo grandes cambios de las 
disposiciones contra el fraude en el sistema reformado.
Por otro lado, la EI destacó que los mecanismos de sal -
vaguarda en el sistema SPG (cuando las importaciones 
puedan causar, o amenacen con causar, dificultades graves 
a los productores de la UE) no eran operativos y podrían 
permitir que las importaciones preferenciales perjudicaran 
los intereses económicos y financieros de la industria de 
la UE. Se identificaron opciones para corregirlos y, como 
resultado, el nuevo SPG, en vigor desde el 1 de enero de 
2014, los ha reforzado.
En noviembre de 2017, la Comisión debe presentar un 
informe al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la 
aplicación del Reglamento del SPG. A efectos del informe, 
la Comisión evaluará las cuestiones de fraude y evasión 
de derechos aduaneros y, cuando proceda, considerará 
medidas para resolverlas.
44
La Comisión está de acuerdo en que, como en cualquier 
modelización, hay limitaciones, pero considera que los 
modelos EGC son el mejor instrumento disponible. Todos 
los marcos de modelización tienen carencias, pero los 
modelos EGC son los mejor preparados para cuantificar el 
impacto económico de regímenes comerciales preferen -
ciales. Los objetivos son cuantificar el impacto de cambios 
en la política comercial, ceteris paribus , basándose en los 
enfoques metodológicos más sólidos y relevantes dispo -
nibles en la profesión económica a efectos de análisis de 
política comercial. Estos análisis económicos no se basan 
en «el» modelo EGC, sino en diferentes modelos EGC que 
se adaptan para ajustarse mejor a la cuestión política perti -
nente en cada EI y EIS.Cuadro 1
Bangladesh es un buen ejemplo en el que los beneficios 
del SPG han contribuido significativamente al desarrollo 
del país, un país menos adelantado (PMA), logrando creci -
miento, reducción de la pobreza y mayores oportunidades 
de empleo, en particular para las mujeres. La disponibili -
dad de los beneficios del SPG crea un espacio político para 
que la UE influya en desarrollos en el ámbito de derechos 
humanos y laborales, como se ha demostrado con lo suce -
dido en Rana Plaza. Además, la Comisión ha seguido muy 
de cerca la labor de la Organización Mundial del Trabajo 
(OMT) en el país dirigida a mejorar las condiciones labora -
les. Es muy dudoso que Bangladesh hubiera aceptado las 
condiciones impuestas por el Pacto de no haber sido un 
beneficiario del SPG.
40
La Comisión reconoce que, en vista de la experiencia, ha 
reforzado las exigencias para que la supervisión y la eva -
luación se aborden con más eficacia en las EI. Esto refleja la 
evolución gradual del sistema de EI.
En todas las EI llevadas a cabo desde 2010 en el área del 
comercio, se han identificado indicadores claros y cuan -
tificables que cumplen las directrices para EI de 2009. Las 
opiniones positivas del CEI sobre estas EI lo confirman.
41
Es poco probable que un estudio en profundidad del tipo 
descrito en las recomendaciones del CESE en el contexto 
indio aporte conclusiones fiables, ya que la mayoría de 
los sectores vulnerables de la sociedad se enmarcan en 
la economía sumergida, cuyos datos cuantitativos no son 
fáciles de conseguir.
Sin embargo, los resultados de la EIS para el ALC de la India 
son pertinentes en el contexto de las recomendaciones 
del CESE. La EIS concluyó que un ALC con la India (en todos 
los casos analizados) supondría incrementos significativos 
en los salarios reales de los trabajadores cualificados y no 
cualificados, así como efectos moderadamente favorables 
para los pobres. Además, los negociadores han consultado 
regularmente con la sociedad civil, permitiendo que se 
aborden las cuestiones mencionadas en las recomendacio -
nes del CESE.
Respuestas de la Comisión 53
48
Las EI y las EIS analizan el probable impacto del acuerdo 
comercial en sí sobre los sectores pertinentes, teniendo en 
cuenta la existencia de todas las políticas pertinentes de 
la UE. Al hacerlo, pueden mencionar (como con los países 
caribeños) o no explícitamente la política agrícola común 
(PAC).
49
La Comisión reconoce que la EIS relativa a los AAE no tiene 
el mismo nivel de cobertura y profundidad que las EIS 
más recientes. En parte, esto refleja la cobertura geográ -
fica y temática tan amplia de esta EIS específica, más de 
setenta y cinco países. Ninguna EIS podría haber ofrecido 
una cobertura total de todas las posibles cuestiones en 
relación con todos los firmantes potenciales.
52
El estudio fue una evaluación económica del impacto 
de seis regímenes comerciales preferenciales sobre el 
comercio. Su objetivo declarado era analizar si los acuer -
dos habían tenido un impacto medible y estadísticamente 
significativo sobre las exportaciones e importaciones de 
la UE. No pretendía tener un alcance mayor ni ser una 
evaluación ex post  completa. Posteriormente, la Comisión 
ha realizado evaluaciones ex post  integrales para dos de los 
países implicados (México y Chile).
53
Aunque el informe de evaluación ex post  para los países 
Euromed no contenía ningún régimen para una evaluación 
futura, la Comisión puede confirmar que es probable que 
esta evaluación ex post  se lleve a cabo una vez se hayan 
resuelto las negociaciones en marcha y aplicado plena -
mente los acuerdos.
55
Tras la evaluación provisional del SPG se introdujeron cam -
bios importantes en el sistema, que entró en vigor el 1 de 
enero de 2014, para abordar las carencias identificadas en 
la evaluación provisional.45
La base de datos del GTAP se crea con las fuentes de datos 
internacionales más fiables (incluidos datos de Eurostat 
para países de la UE), y se somete a un control constante 
por parte de los diferentes actores (Banco Mundial, OCDE, 
FMI, OMC, Naciones Unidas, FAO). La mayoría de los datos 
económicos que se usan en la base de datos del GTAP 
(como flujos comerciales, patrones de protección, PIB, con -
sumo final) se actualiza con el último año disponible. En 
este caso, los datos obsoletos solo se refieren a coeficien -
tes técnicos de las tablas de origen y destino de la UE. Los 
datos primarios de Eurostat muestran que el cambio en los 
coeficientes técnicos de las tablas de origen y destino de la 
UE es mínimo en el período 2000-2009.
Como parte del consorcio del GTAP , la Comisión tratará de 
asegurarse de que el GTAP use tablas de origen y destino 
e «input -output» de la UE cuando estén disponibles, y tam -
bién de que en los metadatos del GTAP se indique, país 
por país, cuáles son las fuentes y de qué año son los datos 
utilizados.
Como se muestra en el informe de enero de 2014 del Cen -
tro Común de Investigación (JRC) de la Comisión Europea, 
actualizar coeficientes técnicos de la UE con el año más 
reciente disponible solo cambió marginalmente el impacto 
simulado del ALC UE -Corea del Sur.
46
Como la fuente de la mayoría de los datos de la UE en 
la base de datos del GTAP es en primer lugar Eurostat 
o los institutos nacionales de estadística, puede resultar 
superflua la implicación de Eurostat en una evaluación de 
calidad secundaria de los datos del GTAP .
47
La Comisión coincide en que la oportunidad de una EIS es 
muy importante para asegurarse de que es útil para los 
negociadores. Los servicios de la Comisión se proponen 
comenzar las EIS no más tarde de seis meses después del 
inicio de las negociaciones para asegurarse de que los 
informes puedan incorporarse de forma fructífera a las 
negociaciones. De las dieciocho EIS realizadas desde 1999, 
la EIS de Chile fue la única EIS en la que el informe final 
solo se entregó tras rubricarse el Acuerdo de Asociación.
Respuestas de la Comisión 54
La Comisión también apunta que la pérdida potencial 
no extrapolada de la que el Tribunal informó a los tres 
Estados miembros en relación con los errores individuales 
detectados asciende a 1 millón de euros, del cual un 91 % 
concierne a un Estado miembro.
64
Aún pueden facilitarse algunos de los documentos 
o pruebas que faltan como resultado del seguimiento 
por la Comisión de las conclusiones del TCE. Por lo tanto, 
el resultado final puede mostrar perfectamente índices 
sustancialmente más bajos. Además, las inspecciones de la 
Comisión sobre procedimientos simplificados en veintiún 
Estados miembros no mostraron índices de error elevados 
en la muestra de declaraciones de origen comprobada, y la 
repercusión financiera de los errores fue baja.
Los resultados del examen de los documentos de origen 
originales que realizó la Comisión durante sus inspeccio -
nes en el Reino Unido no concuerdan con las conclusiones 
del Tribunal.
66
Los errores que encontró el Tribunal consisten principal -
mente en la falta de pruebas o documentos justificativos. 
Cuando los certificados de origen muestren un sello 
o estén expedidos por una oficina que las autoridades 
de los países beneficiarios/socios no comunicaron a la 
Comisión, pueden enviarse a tales autoridades para su 
verificación.
También en relación con el apartado 64 anterior, la Comi -
sión señala que, hoy en día, los importadores guardan 
casi todos los documentos justificativos y deben ponerlos 
a disposición de las autoridades aduaneras de conformi -
dad con el artículo 77 del código aduanero comunitario. 
No pueden comprobarse el 100 % de los documentos y las 
comprobaciones tienen que realizarse basándose en análi -
sis de riesgos, según lo previsto en el artículo 13 del código 
aduanero comunitario.Por ejemplo, el número de beneficiarios del SPG se redujo 
sustancialmente con el fin de centrarse en los beneficios 
para los países más necesitados (de más de ciento setenta 
países a unos noventa). Asimismo, se han incrementado las 
oportunidades de exportación para los países más pobres 
eliminando beneficios para sectores muy competitivos de 
ciertos países, como los textiles de China y la India.
61
La Comisión considera que la inclusión del origen junto 
con otros elementos de riesgo es aún más efectiva porque 
es más específica.
62
Han sido pocos (tres) los errores que el Tribunal ha 
encontrado en declaraciones de importación en las que 
se reclamaba la preferencia en virtud de procedimientos 
simplificados. El Reino Unido se ha comprometido a revisar 
su estrategia de control en cuanto al origen preferencial. 
Sin embargo, aunque no se han seleccionado regímenes 
comerciales preferenciales como un objeto de fiscalización 
en el Reino Unido, esto no significa que no se hayan reali -
zado controles de origen en el contexto de otras fiscaliza -
ciones a posteriori. La Comisión hará un seguimiento de 
los asuntos planteados por el Tribunal.
63
La extrapolación del Tribunal se realiza basándose en erro -
res individuales que consisten en documentos o pruebas 
que faltan y que los importadores deberían haber conser -
vado en el momento de la fiscalización del Tribunal. Sin 
embargo, estos errores no corroboran automáticamente 
que los bienes importados no sean del origen preferen -
cial declarado en el momento de la importación. En su 
seguimiento de los errores individuales detectados por 
el Tribunal, la Comisión dará a los Estados miembros en 
cuestión la posibilidad de demostrar que los documentos 
y pruebas de origen estaban disponibles en el momento 
de la autorización y que todavía pueden facilitarse. Solo 
cuando no se faciliten pruebas es probable que los Estados 
miembros deban importes de recursos propios tradiciona -
les si ello fuera resultado de sus errores administrativos.
Respuestas de la Comisión 55
75
En todos los casos mencionados, los Estados miembros 
han analizado y tenido en cuenta la información en sus 
evaluaciones de riesgo. Corresponde a los Estados miem -
bros decidir, tras analizar su patrón comercial, si introdu -
cen información de comunicaciones de AM con forma de 
perfiles de riesgo en sus sistemas de gestión de riesgos, 
pero no están obligados a hacerlo. Francia ha explicado 
que no sería efectivo crear un perfil de riesgo en el caso 
de la notificación de comunicación de AM pertinente 
porque la información no tiene impacto en Francia. En el 
caso de España, la muestra se relacionaba con operado -
res que estaban excluidos de los circuitos de control de 
«comunicación previa». La Comisión ya había solicitado 
a las autoridades españolas que corrigieran esta práctica. 
La Comisión considera que solo necesita establecerse un 
perfil de riesgo basado en la información que se incluye 
en una solicitud de comunicación de AM si la información 
tiene un impacto sobre el Estado miembro.
77
La Comisión está realizando un seguimiento de todos 
estos casos de cobro con las autoridades de los Estados 
miembros y, cuando los importes de recursos propios 
tradicionales se deban como resultado de un error admi -
nistrativo, se les pedirá que ofrezcan estos importes con 
intereses, si procede.
Se ha solicitado al Reino Unido que ofrezca el importe de 
recursos propios tradicionales relacionado con las comu -
nicaciones de AM pertinentes que ha reconocido como 
prescrito debido a controles internos ineficaces. Francia se 
ha opuesto a esta conclusión y la Comisión ha solicitado 
información adicional.
78
La Comisión destaca que, en este caso, el Estado miembro 
implicado ya ha tomado medidas apropiadas para evitar 
que se repita en el futuro una situación similar.
Véase la respuesta de la Comisión al apartado 79.67
La Comisión hará un seguimiento de los errores que identi -
ficó el Tribunal y, si se determina que se deben importes de 
recursos propios tradicionales, se solicitará a los Estados 
miembros que tomen medidas para cobrar estos importes 
y paguen cualquier interés aplicable.
71
Se han enviado de nuevo a Filipinas con la dirección 
correcta las once solicitudes que España envió a Filipinas 
y se devolvieron sin entregarse.
72
La Comisión está siguiendo estos casos a posteriori  con 
las autoridades italianas. Cuando proceda, se cargarán 
intereses.
73
La Comisión hará un seguimiento con las autoridades fran -
cesas de los casos en los que no se haya iniciado el cobro 
a posteriori tras la confirmación de que los certificados son 
nulos o no son auténticos, y solicitará el cobro de cualquier 
importe de recursos propios tradicionales debido y el pago 
de intereses, si procede.
74
La Comisión considera que los Estados miembros deberían 
tener en cuenta la información en su estrategia global de 
control y riesgos aduaneros y, en la medida en que la infor -
mación de la comunicación de asistencia mutua afecte al 
Estado miembro, tomar medidas para cobrar importes de 
recursos propios tradicionales debidos y tomar medidas 
para evitar pérdidas futuras.
Respuestas de la Comisión 56
84
En la sentencia del Tribunal de Justicia que menciona el 
Tribunal de Cuentas, el hecho de que la Comisión no usara 
plenamente los derechos y facultades que le otorga el 
Acuerdo de Asociación con Turquía refleja solo un caso 
específico y, por lo tanto, no puede desembocar en una 
conclusión general.
Los artículos 220, apartado 2, letra b), y 239 del código 
aduanero establecen excepciones al principio general de 
cobro de derechos de importación. En tales casos, a pesar 
de que exista una deuda aduanera y del hecho de que no 
se hayan satisfecho las condiciones para un trato preferen -
cial de los bienes, el solicitante (apoyado por sus autori -
dades nacionales cuando el expediente se presente a la 
Comisión para que tome una decisión) pide una excepción 
al principio de cobro o no remisión/devolución de dere -
chos de importación.
Las disposiciones que rigen estas excepciones deben inter -
pretarse restrictivamente y se evalúan caso por caso.
Las excepciones al principio de cobro exigen: a) la exis -
tencia de un error por parte de la autoridad aduanera 
que la persona responsable no podría haber detectado 
razonablemente actuando de buena fe y cumpliendo lo 
dispuesto en la declaración en aduana, o b) la existencia 
de una situación especial en la que no pueda atribuirse 
negligencia o engaño al deudor.
85
La Comisión considerará cuidadosamente este sistema de 
información periódica dentro de sus acciones de supervi -
sión nuevas y mejoradas.
89
La Comisión examinará este asunto en el marco de sus 
nuevas acciones de supervisión planeadas, con el fin 
de mejorar la calidad de la información que los Estados 
miembros facilitan y de garantizar, entre otras cosas, que la 
información de los Estados miembros se centre de manera 
más efectiva en anomalías que exijan medidas correctoras.79
El Estado miembro implicado ya ha informado a la Comi -
sión de que sus autoridades aduaneras tuvieron intercam -
bios de alto nivel con las autoridades judiciales nacionales 
y que están inmersas en el proceso de modificar la legis -
lación fiscal nacional para evitar que se repita en el futuro 
una situación similar.
La Comisión realizará un seguimiento de este asunto con 
las autoridades españolas.
80
Véase la respuesta de la Comisión al apartado 78.
82
La evaluación de la capacidad de un país beneficiario es 
una parte integral del proceso de negociación con cada 
socio, incluyendo el ejercicio de delimitación. No obstante, 
no se refleja en un informe de evaluación formal.
En general, las negociaciones ofrecen el marco apropiado 
para que la Comisión evalúe la capacidad de las autorida -
des de los países socios para administrar adecuadamente 
el acuerdo teniendo en cuenta, por ejemplo, experiencias 
con acuerdos de cooperación aduanera existentes y otros 
mecanismos de cooperación. Ha habido evaluaciones 
previas más detalladas con respecto a los acuerdos de 
estabilización y asociación con los países balcánicos.
83
Se ha elaborado un plan de acción de la Comisión relativo 
a la supervisión de normas de origen preferenciales, en 
virtud del cual las visitas a un país que se beneficia de un 
trato preferencial son una de las actividades sugeridas. El 
plan de acción abarcará regímenes unilaterales como SPG 
y acuerdos bilaterales con países socios.
Respuestas de la Comisión 57
94
La principal función de la comunicación de AM es alertar 
a los Estados miembros sobre los riesgos de fraude identi -
ficados y obtener su cooperación para abordarlos con efi -
cacia y eficiencia. La OLAF aplica plenamente los requisitos 
del Reglamento (CE) nº 515/9710 existente [modificado por 
el Reglamento (CE) nº 766/200811. Es responsabilidad de 
los Estados miembros analizar el riesgo relacionado con su 
territorio basándose en la información facilitada, así como 
tomar todas las medidas necesarias de conformidad con 
las disposiciones de la legislación aduanera de la UE.
95
Los importes que los Estados miembros declararen inco -
brables no constituyen necesariamente pérdidas definitivas 
para el Presupuesto de la UE, ya que la Comisión examina la 
diligencia de los Estados miembros a la hora de cobrar estos 
importes en virtud del artículo 17, apartado 2, del Regla -
mento 1150/2000 y los hace responsables cuando no se 
demuestre diligencia en los procedimientos de cobro.
Cuadro 2
Con arreglo al procedimiento del artículo 17 del Regla -
mento (CE, Euratom) nº 1150/2000 del Consejo, la Comisión 
ya había examinado este caso en 2013.
Posteriormente se pidió a Polonia que ofreciera estos 
importes porque no se habían tomado medidas de precau -
ción en el momento de la importación, tal y como solicitó 
la OLAF en su comunicación de AM.
10 Reglamento (CE) nº 515/97 del Consejo, de 13 de marzo de 1997, 
relativo a la asistencia mutua entre las autoridades administrativas 
de los Estados miembros y a la colaboración entre estas y la 
Comisión con objeto de asegurar la correcta aplicación de las 
reglamentaciones aduanera y agraria (DO L 82 de 22.3.1997, p. 1).
11 Reglamento (CE) nº 766/2008 del Parlamento Europeo 
y del Consejo, de 9 de julio de 2008, por el que se modifica el 
Reglamento (CE) nº 515/97 del Consejo, relativo a la asistencia 
mutua entre las autoridades administrativas de los Estados 
miembros y a la colaboración entre estas y la Comisión con 
objeto de asegurar la correcta aplicación de las reglamentaciones 
aduanera y agraria (DO L 218 de 13.8.2008, p. 48).90
La Comisión agradece la conclusión del Tribunal de que 
la OLAF demostró con éxito que los bienes importados 
no podían optar a medidas de aranceles preferenciales, 
exceptuando una investigación.
91
La acción de cobro tras las investigaciones de la OLAF 
sobre casos aduaneros es tarea de las autoridades naciona -
les y queda fuera del control de la OLAF.
Así, el importe realmente cobrado refleja la actuación de 
los Estados miembros y no de la OLAF, y no es oportuno 
usar este importe como un indicador de la actuación de la 
OL AF.
La OLAF ofrece a las autoridades competentes de los Esta -
dos miembros toda la información necesaria para facilitar 
sus acciones de cobro.
Nuevas disposiciones introducidas en el Reglamento (UE, 
Euratom) nº 883/2013 relativo a las investigaciones efec -
tuadas por la OLAF9 exigen que los Estados miembros 
faciliten a la OLAF información sobre acciones que hayan 
emprendido tras las recomendaciones de la OLAF, entre 
otras cosas, sobre el cobro de importes debidos. Esto 
refuerza la supervisión de las acciones de cobro de los 
Estados miembros y mejora aún más el seguimiento finan -
ciero de las investigaciones de la OLAF.
92
La Comisión realiza un seguimiento sistemático de todos 
los casos identificados de responsabilidad financiera de los 
Estados miembros como resultado de retrasos en procedi -
mientos de cobro. Realizará un seguimiento de las conclu -
siones del Tribunal y solicitará el cobro de recursos propios 
tradicionales y el pago de intereses, cuando proceda. El 
importe de los derechos que se indican en el informe de la 
OLAF es el importe cuyo cobro se recomienda, y el importe 
real que puede cobrarse solo puede determinarse de 
forma definitiva tras el seguimiento.
9 Reglamento (UE, Euratom) nº 883/2013 del Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 11 de septiembre de 2013, relativo a las investigaciones 
efectuadas por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude 
(OLAF) y por el que se deroga el Reglamento (CE) nº 1073/1999 
del Parlamento Europeo y del Consejo y el Reglamento (Euratom) 
nº 1074/1999 del Consejo, DO L 248 de 18.9.2013.
Respuestas de la Comisión 58
Cuadro 3 c)
Con respecto al seguimiento de la notificación a impor -
tadores sobre importaciones de atún de El Salvador, la 
Comisión ha reaccionado entretanto a la conclusión de 
la fiscalización del Tribunal y ha enviado una carta con 
preguntas detalladas a El Salvador.
Cuadro 3 d)
Véase la respuesta al apartado III e).
102
Las investigaciones de la OLAF referidas por el Tribu -
nal que demuestran que los países beneficiarios/socios 
carecen de los conocimientos para aplicar estas normas 
se relacionan con el período anterior a la reforma de las 
normas de origen del SPG. En virtud de la reforma, se han 
simplificado las normas de acumulación regional del SPG, 
haciéndolas más fáciles de gestionar para los países socios.
103
El Tribunal identifica un conflicto de acumulación parti -
cular si se aplican diferentes normas a países en la misma 
región. La flexibilidad introducida en las normas del SPG 
estaba dirigida a facilitar la acumulación de origen entre 
países en desarrollo incluso cuando se aplicaran diferentes 
normas de origen. Esto reviste una gran importancia para 
los países menos desarrollados, que están sujetos a dife -
rentes normas en comparación con otros países beneficia -
rios del SPG. Hay mecanismos en el Reglamento del SPG 
para evitar la elusión.
Cuadro 4
Las relaciones comerciales preferenciales UE -México se 
rigen por un sistema preferencial basado en un Acuerdo, 
en virtud del cual es obligatorio solicitar una verificación 
posterior del origen preferencial por parte del país de 
exportación antes de considerar cualquier negativa de 
preferencia. La Comisión está considerando las acciones 
adicionales que se necesiten emprender en estos casos.96
Desde 2001, la Comisión ha propuesto que todos los regí -
menes comerciales preferenciales de la UE, tanto autóno -
mos como convencionales, incluyan la posibilidad de una 
retirada temporal de las preferencias en caso de problemas 
particulares con la gestión de las preferencias y/u otros 
incumplimientos significativos de la legislación aduanera 
o falta de cooperación. También incluyen la posibilidad de 
emitir notificaciones a importadores. La Comisión seguirá 
proponiendo la inclusión de estas salvaguardas en todos 
los regímenes comerciales preferenciales futuros.
La Comisión propone la inclusión de la cláusula de GEA en 
todos los acuerdos comerciales en los que no se acuerde 
una autocertificación, y seguirá haciéndolo en todos los 
acuerdos comerciales futuros y en los que se renegocien.
97
Véase la respuesta en el apartado 84. Los casos notificados 
a la Comisión se refieren a excepciones al principio general 
de cobro de derechos de importación o exportación y exi -
gen que un deudor actuando de buena fe y cumpliendo 
las disposiciones aplicables no pudiera detectar los errores 
de la autoridad aduanera o bien la existencia de una situa -
ción especial, siempre que el deudor no fuera negligente. 
Corresponde a la autoridad aduanera que toma la decisión 
el evaluar si se cumplen estas condiciones.
98
La Comisión seguirá proponiendo la inclusión de la cláu -
sula de GEA en todos los acuerdos comerciales en los que 
no se acuerde una autocertificación.
Cuadro 3 b)
La no publicación se relacionó con dificultades de traduc -
ción en el período previo a la adhesión.
Respuestas de la Comisión 59
Recomendaciones 1 a 4
1) La Comisión acepta la recomendación del Tribunal con 
respecto a llevar a cabo una EI y una EIS para regímenes 
comerciales preferenciales, así como justificar debida -
mente situaciones en las que esto no fuera posible. Así 
lo hará de conformidad con las directrices para las EI 
existentes y el manual para las EIS, y ha estimado los 
ingresos no percibidos en su evaluación de impacto 
más reciente con respecto a Japón y los EE. UU.
2) Con respecto a la oportunidad del análisis, la Comisión 
se propone comenzar las EIS no más tarde de seis meses 
después del inicio de las negociaciones para asegurarse 
de que puedan incorporarse de forma fructífera al pro -
ceso de negociación y aprobación.
Actualmente se invita sistemáticamente a Eurostat 
a que sea un miembro de los grupos de control que 
supervisan las EIS.
La Comisión está tratando de intensificar la coo -
peración en cuanto a la calidad de las fuentes de 
datos estadísticos en una actualización continua del 
acuerdo sobre el nivel del servicio entre la DG Comer -
cio y Eurostat.
3) La Comisión acepta la recomendación del Tribunal so -
bre los regímenes comerciales preferenciales con un im -
pacto económico, social y medioambiental significativo.
Refleja los compromisos que la Comisión ya ha 
asumido de llevar a cabo evaluaciones ex post  
sobre regímenes comerciales preferenciales con un 
impacto económico, social y medioambiental signifi -
cativo de forma más sistemática, con el fin de ayudar 
a supervisar los impactos de los acuerdos comerciales 
de la UE12.
12 Comunicación COM(2010) 612 :«Comercio, crecimiento y asuntos 
mundiales».Conclusiones y recomendaciones
108
Aunque las evaluaciones ex ante  y ex post  de la Comisión 
para determinar las repercusiones económicas y de otro 
tipo de los regímenes comerciales preferenciales han 
evolucionado con el tiempo, la Comisión considera que los 
responsables políticos, otros actores y los contribuyentes 
europeos están hoy en día plenamente informados sobre 
las principales ventajas y desventajas de las diferentes 
opciones de la política comercial.
Desde 1999, todas las negociaciones comerciales impor -
tantes de ámbito bilateral y multilateral han ido acompa -
ñadas de una EIS que analizaba detalladamente el impacto 
económico (pero también social y medioambiental) 
previsto del régimen comercial preferencial. Desde 2010 
[con una excepción, véase la respuesta de la Comisión al 
apartado IIIa)], todas las negociaciones comerciales impor -
tantes han ido precedidas, antes de su inicio, de una EI 
que evaluaba las probables repercusiones económicas del 
régimen comercial preferencial, incluida una evaluación de 
los ingresos que probablemente no se percibieran.
109
Aunque la Comisión reconoce que hay margen para mejo -
rar, no comparte plenamente la evaluación del Tribunal. Se 
seguirán haciendo esfuerzos considerables para elaborar 
EI y EIS de gran calidad en el futuro. La Comisión advierte 
que el Tribunal ha elegido una muestra que solo incluía 
una EI realizada con las nuevas Directrices para las EI emi -
tidas en 2009. Como consecuencia, el análisis del Tribunal 
no reconoce lo suficiente el progreso sustancial en las EI 
como apoyo de regímenes comerciales preferenciales 
desde 2010.
En lo que respecta a las evaluaciones ex post , se han 
finalizado relativamente pocas, lo que refleja los períodos 
prolongados que deben transcurrir para que los regímenes 
comerciales preferenciales estén plenamente vigentes. 
Sin embargo, ahora la Comisión está aumentando el ritmo 
a este respecto.
110
Un sistema como el SPG solo es una herramienta para 
abordar las necesidades de países en desarrollo, y no se 
debe sobrestimar su capacidad para resolver problemas de 
países en desarrollo. El sistema (en el marco de la legis -
lación de la OMC) acaba de reformarse basándose en las 
conclusiones de análisis provisionales.
Respuestas de la Comisión 60
112
La información de comunicaciones de AM no siempre 
tiene que suponer la creación de un perfil de riesgo, ya que 
puede que la información no afecte al Estado miembro.
En todos los casos mencionados, los Estados miembros 
han analizado y tenido en cuenta la información en sus 
evaluaciones de riesgo.
113
El Tribunal basa su conclusión en la debilidad del sistema 
REM/REC en un caso específico en España. El Estado miem -
bro implicado ya ha informado a la Comisión que sus auto -
ridades aduaneras tuvieron intercambios de alto nivel con 
las autoridades judiciales nacionales y que están inmersas 
en el proceso de modificar la legislación fiscal nacional 
para evitar que se repita en el futuro una situación similar.
La Comisión realizará un seguimiento de este asunto con 
las autoridades españolas.
114
Hay medios al margen de los informes de evaluación for -
mal para quedar satisfecho sobre la capacidad del país ter -
cero a la hora de administrar adecuadamente el régimen 
comercial preferencial. La evaluación tiene lugar durante el 
proceso de negociación de acuerdos bilaterales.
Con respecto a la supervisión, la Comisión usa diferentes 
herramientas, como notificaciones a importadores, provi -
sión de asesoramiento a países beneficiarios, etc., especial -
mente en el contexto del SPG. Se ha elaborado un plan de 
acción de la Comisión relativo a la supervisión de normas 
de origen preferenciales, en virtud del cual las visitas a un 
país beneficiario son una de las actividades sugeridas. El 
plan de acción abarcará regímenes unilaterales como SPG 
y acuerdos bilaterales con países socios.
Asimismo, la Comisión también se refiere a sus respuestas 
en los apartados del 81 al 86.
115
La Comisión realizará un seguimiento de los casos identi -
ficados por el Tribunal y abordará problemas cooperando 
con los Estados miembros y los países que se beneficien 
de las preferencias, en el contexto tanto de regímenes 
unilaterales como de acuerdos bilaterales.4) La Comisión acepta la recomendación del Tribunal.
Véase la respuesta al apartado 55 anterior. Tras la eva -
luación provisional del SPG, se introdujeron cambios 
importantes en el sistema para abordar estas caren -
cias. Como las preferencias arancelarias con el nuevo 
Reglamento del SPG [Reglamento (UE) nº 978/2012] 
solo se aplican a partir del 1 de enero de 2014, la 
Comisión revisará el sistema; en 2016 informará al 
Parlamento Europeo y a los Estados miembros sobre 
las repercusiones del sistema y, en 2017, sobre el fun -
cionamiento general del nuevo Reglamento.
111
La extrapolación del Tribunal se realiza basándose en erro -
res individuales que consisten en documentos o pruebas 
que faltan y que los importadores deberían haber conser -
vado en el momento de la fiscalización del Tribunal. Sin 
embargo, estos errores no corroboran automáticamente 
que los bienes importados no sean del origen preferen -
cial declarado en el momento de la importación. En su 
seguimiento de los errores individuales detectados por 
el Tribunal, la Comisión dará a los Estados miembros en 
cuestión la posibilidad de demostrar que los documentos 
y pruebas de origen estaban disponibles en el momento 
de la autorización y que todavía pueden facilitarse. Solo 
cuando no se faciliten pruebas es probable que los Estados 
miembros deban importes de recursos propios tradiciona -
les si ello fuera resultado de sus errores administrativos.
La Comisión señala que, hoy en día, los importadores 
guardan casi todos los documentos justificativos y deben 
ponerlos a disposición de las autoridades aduaneras de 
conformidad con el artículo 77 del código aduanero comu -
nitario. No pueden comprobarse el 100 % de los documen -
tos y las comprobaciones tienen que realizarse basándose 
en análisis de riesgos, según lo previsto en el artículo 13 
del código aduanero comunitario.
La Comisión también apunta que la pérdida potencial 
no extrapolada de la que el Tribunal informó a los tres 
Estados miembros en relación con los errores individuales 
detectados asciende a 1 millón de euros, del cual un 91 % 
concierne a un Estado miembro.
Respuestas de la Comisión 61
7) La Comisión seguirá fomentando que los Estados 
miembros tomen todas las medidas de precaución 
apropiadas tras recibir comunicaciones de AM.
8) La evaluación de la capacidad de un país que se bene -
ficie de un trato preferencial es una parte integral del 
proceso de negociación con cada socio. No obstante, 
no se refleja en un informe de evaluación formal. La 
Comisión incluirá una evaluación de esta capacidad en 
los ejercicios formales de delimitación que preceden 
a las nuevas negociaciones.
En general, las negociaciones ofrecen el marco apro -
piado para que la Comisión evalúe la capacidad de 
las autoridades de los países socios para administrar 
adecuadamente el acuerdo.
9) La Comisión planteará este asunto a los Estados miem -
bros (durante la supervisión) con vistas a mejorar la 
calidad de la información que los Estados miembros 
facilitan con respecto a la cooperación administrativa. El 
procedimiento de información también se simplificará.
10) La Comisión hará un seguimiento de los países que se 
beneficien de un trato preferencial con respecto al cual 
la fiscalización del Tribunal revelare que existen proble -
mas relativos a la cooperación administrativa. Se ha ela -
borado un plan de acción de la Comisión relativo a la 
supervisión de normas de origen preferenciales, lo que 
sugiere diferentes rectificaciones.
11) La Comisión apunta que la recuperación financiera es 
responsabilidad de los Estados miembros.
La OLAF seguirá facilitando a las autoridades compe -
tentes de los Estados miembros toda la información 
necesaria para facilitar sus acciones de cobro.116
Aunque la Comisión acepta que la prescripción plantea 
dificultades para el cobro, recuerda que el deber de los 
Estados miembros es tomar las medidas apropiadas para 
garantizar el cobro puntual de los derechos de importa -
ción en la mayor medida posible.
La Comisión realiza un seguimiento sistemático de todos 
los casos identificados de responsabilidad financiera de 
los Estados miembros como resultado de retrasos en 
procedimientos de cobro. Realizará un seguimiento de las 
conclusiones del Tribunal y solicitará el pago de recursos 
propios tradicionales y de intereses cuando los importes 
debidos sean resultado de errores administrativos.
117
Véanse las respuestas a los apartados 96 y 99.
La Comisión seguirá proponiendo la inclusión de la cláu -
sula de GEA en todos los acuerdos comerciales en los que 
no se acuerde una autocertificación.
120
Véanse las respuestas a los apartados III d) y e), V d) y g), 82, 
83, 96, 99 d), 106 y 114, y a la recomendación 12.
Recomendaciones 5 a 13
5) La Comisión también evaluará en qué casos particula -
res son útiles tales perfiles de riesgo y cómo deberían 
aplicarse en el área de las normas de origen en virtud 
de regímenes comerciales preferenciales.
6) En el curso de sus inspecciones en los últimos años, la 
Comisión se ha centrado especialmente en la eficacia 
de los sistemas de gestión de riesgos y de las estrategias 
de control de los Estados miembros. Ha elaborado infor -
mes temáticos sobre sus inspecciones de la Estrategia 
de control aduanero (2009), Procedimiento de domici -
liación (2011) y Tránsito (2012) y ha presentado estos in -
formes a los Estados miembros en el Comité Consultivo 
de Recursos Propios y en el Grupo de Política Aduanera. 
Seguirá verificando que los Estados miembros mejoran 
la eficacia de sus sistemas de gestión de riesgos y de sus 
estrategias de control.
Respuestas de la Comisión 62
13) La Comisión seguirá promoviendo la sustitución de 
certificados de origen y de circulación por la autocerti -
ficación de los exportadores.
Respuesta al anexo V
1
Los modelos EGC son herramientas muy avanzadas y, al 
contrario que otros modelos disponibles, se adaptan mejor 
para medir el impacto sobre toda la economía de cambios 
en la política comercial y ofrecen resultados sobre un 
amplio abanico de indicadores socioeconómicos sectoria -
les (ingresos arancelarios, importaciones, exportaciones, 
precios de producción, salarios, emisiones de CO 2, etc.). 
Esto es de máxima importancia para los negociadores 
y otros actores. Las EIS complementan los resultados del 
modelo EGC con análisis cualitativos y sectoriales, inclu -
yendo la economía sumergida cuando los datos lo permi -
tan. Hasta ahora, los datos sobre la economía sumergida 
no han sido lo suficientemente fiables como para usarse.
2
a) Numerosos académicos y organizaciones interna -
cionales han evaluado los efectos a largo plazo de 
cambios en la política comercial, y los gobiernos 
han usado y aceptado sus resultados de forma 
generalizada.
b) Los modelos EGC se usan con fines de simulación, 
no para previsiones. Se basan en sólidos cimien -
tos teóricos y, al mismo tiempo, se basan en datos 
económicos reales que replican el comportamiento 
económico de los agentes.
c) La incorporación de productos y países en catego -
rías más amplias se decide basándose en los aspec -
tos específicos de las economías consideradas. Si se 
consideran de utilidad, los resultados de los mode -
los EGC se complementan con análisis de equilibrio 
parcial que pueden diferenciar entre, por ejemplo, 
diferentes categorías de trigo.Nuevas disposiciones introducidas en el Reglamento 
(UE, Euratom) nº 883/2013 relativo a las investigacio -
nes efectuadas por la OLAF13 exigen que los Estados 
miembros faciliten a la OLAF información sobre 
acciones que hayan emprendido tras las recomenda -
ciones de la OLAF, entre otras cosas, sobre el cobro de 
importes debidos. Esto refuerza la supervisión de las 
acciones de cobro de los Estados miembros y mejora 
aún más el seguimiento financiero de las investigacio -
nes de la OLAF.
La Comisión realiza un seguimiento sistemático de 
todos los casos identificados de responsabilidad 
financiera de los Estados miembros como resultado 
de retrasos en procedimientos de cobro. Así seguirá 
haciéndolo.
12) Desde 2001, la Comisión ha propuesto que todos los 
regímenes comerciales preferenciales de la UE, tanto 
autónomos como convencionales, incluyan la posibi -
lidad de una retirada temporal de las preferencias en 
caso de problemas particulares con la gestión de las 
preferencias y/u otros incumplimientos significativos de 
la legislación aduanera o falta de cooperación. La Comi -
sión considera que estas salvaguardas han resultado ser 
suficientes y continuará proponiendo su inclusión en 
todos los regímenes comerciales preferenciales futuros.
A finales de 2013, la posibilidad de una retirada 
temporal de preferencias ya se incluía en cuatro regí -
menes autónomos (incluido el SPG) que abarcaban 
a casi doscientos países y acuerdos preferenciales con 
más de treinta países.
Actualmente la Comisión está negociando la inclu -
sión de disposiciones para la retirada temporal de 
preferencias en regímenes comerciales preferenciales 
con varios socios, incluidos Japón, Vietnam, Marrue -
cos, Tailandia y Canadá.
La Comisión seguirá proponiendo la inclusión 
de la cláusula de GEA en todos los acuerdos 
comerciales futuros en los que no se acuerde una 
autocertificación.
13 Reglamento (UE, Euratom) nº 883/2013 del Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 11 de septiembre de 2013, relativo a las investigaciones 
efectuadas por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude 
(OLAF) y por el que se deroga el Reglamento (CE) nº 1073/1999 
del Parlamento Europeo y del Consejo y el Reglamento (Euratom) 
nº 1074/1999 del Consejo, DO L 248 de 18.9.2013.
Respuestas de la Comisión 63
d) Como en el caso de la incorporación de productos, 
la incorporación de regiones se adapta a situacio -
nes específicas, y cada EI/EIS pertinente se realiza 
con el fin de centrarse en lo que se considere de 
mayor interés.
e) En los últimos años, se han logrado progresos 
significativos en estas áreas. La Comisión financió 
la creación de una base de datos global de inver -
sión directa extranjera que ahora se usa en la mo -
delización EGC, y como miembro de la Junta del 
GTAP apoya una nueva base de datos global sobre 
migración.
f) La modelización EGC también se complementa 
con modelizaciones cuantitativas adicionales (en 
particular de efectos sociales y medioambientales) 
y análisis sectoriales más detallados.

CÓMO OBTENER LAS PUBLICACIONES  
DE LA UNIÓN EUROPEA
Publicaciones gratuitas:
•  Un único ejemplar:  
A través de EU Bookshop ( http://bookshop.europa.eu ).
•  Varios ejemplares/pósteres/mapas:  
En las representaciones de la Unión Europea ( http://ec.europa.eu/represent_es.htm ),  
en las delegaciones en terceros países ( http://eeas.europa.eu/delegations/index_es.htm ) 
o contactando con Europe Direct a través de http://europa.eu/europedirect/index_es.htm  
o del teléfono 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuito en toda la Unión Europea) (*).
(*) Tanto la información como la mayoría de las llamadas (excepto desde algunos operadores, cabinas u hoteles) son gratuitas.
Publicaciones de pago:
• A través de EU Bookshop ( http://bookshop.europa.eu ).
Suscripciones de pago:
•  A través de los distribuidores comerciales de la Oficina de Publicaciones  
de la Unión Europea ( http://publications.europa.eu/others/agents/index_es.htm ).
QJ-AB-14-002-ES-C  ISSN 1831-0842
Los acuerdos comerciales preferenciales son 
un instrumento esencial de la política comercial 
de la UE. El comercio aporta beneficios 
económicos tanto a la UE como a los países 
asociados y fomenta el desarrollo sostenible 
y la erradicación de la pobreza de los países 
en desarrollo. El informe evalúa si los acuerdos 
comerciales preferenciales están bien 
gestionados por la Comisión y  los Estados 
miembros. La conclusión es que la Comisión 
no ha evaluado adecuadamente todos 
los efectos económicos de los acuerdos 
comerciales preferenciales y  que la integridad 
de la percepción de ingresos no está garantizada 
porque los controles aduaneros practicados 
por los Estados miembros son insuficientes 
y también existen deficiencias en la supervisión 
de la Comisión.
TRIBUNAL
DE CUENTAS EUROPEO