COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO - Implantación de un modelo de agricultura sostenible en Europa a través de la PAC reformada - sectores del tabaco, el aceite de oliva, el algodón y el azúcar {SEC(2003) 1022} {SEC(2003) 1023}

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

Desde 1992, la política agrícola común (PAC) se encuentra inmersa en un proceso de reforma radical dirigido a abandonar la política de sostenimiento de los precios y la producción para adoptar una política de carácter más general de ayuda a la renta de los agricultores. La última fase de este proceso fue la decisión adoptada en el Consejo de Luxemburgo de 26 de junio de 2003 sobre la reforma de la PAC de 2003, con la introducción del régimen de pago único por explotación.

En el Consejo de Luxemburgo se solicitó asimismo a la Comisión que, en el otoño de 2003, presentase una comunicación sobre la reforma de las organizaciones comunes de los mercados del aceite de oliva, el tabaco y el algodón basada en los principios de la reforma de la PAC acordada en el mes de junio.

De conformidad con la decisión de Luxemburgo, la disociación de la ayuda directa a los productores pasa a ser el elemento central de los pagos directos de la PAC, aunque se mantiene la posibilidad de asociar parte de la ayuda, esencialmente como respuesta a la inquietud de los Estados miembros en relación con el riesgo de abandono de la producción en las zonas más marginales.

La presente Comunicación se ajusta, por lo esencial, al enfoque de la reforma de la PAC del mes de junio. La mayor parte de la ayuda a los tres sectores citados queda disociada, sobre la base de las referencias históricas del periodo 2000-2002, y pasa a integrarse en el marco jurídico del pago único por explotación.

De tal modo, los objetivos fundamentales de la reforma de la PAC se cumplen mediante:

* el establecimiento de una perspectiva política a largo plazo para estos sectores acorde con su asignación presupuestaria actual, con el límite de la Rúbrica 1 de las actuales perspectivas financieras y con el nuevo marco para gastos agrarios acordado en el Consejo Europeo de Bruselas de octubre de 2002;

* el fomento de los objetivos y el enfoque de la reforma de la PAC de junio de 2003, a saber, el incremento de la competitividad, la mayor adecuación a la demanda, el mayor respeto del medio ambiente, la estabilización de los ingresos y la mayor consideración por la situación de los productores de las zonas menos favorecidas (ZMF);

* la necesidad de otorgar prioridad a los ingresos de los productores y de restar importancia a la ayuda a la producción, transfiriendo una parte significativa de los actuales pagos directos vinculados a la producción al régimen de pago único por explotación a partir del 1 de enero de 2005;

* la importancia de supeditar esos pagos, al igual que el resto de los pagos directos de la PAC, al cumplimiento de las disposiciones comunitarias en materia de medio ambiente y salubridad de los alimentos - mediante el dispositivo de ecocondicionalidad -, a la condición de mantener las tierras en buen estado agronómico y ambiental y a los mecanismos de modulación y disciplina financiera.

Además, la Comunicación refleja las conclusiones de la Comisión, basadas en la evaluación de impacto ampliada de la Comisión sobre el sector del tabaco de la UE, acerca de la adopción de un enfoque político sostenible para el sector, en el contexto de la estrategia de la UE para el desarrollo sostenible acordada en el Consejo Europeo de Gotemburgo de junio de 2001.

El objetivo principal para el cultivo de tabaco, olivos y algodón es el fomento de un desarrollo sostenible del sector, lo que se conseguirá mediante la reorientación de la ayuda con vistas a recompensar las prácticas y los productos salubres y de gran calidad y a desarrollar fuentes alternativas de ingresos y de actividad económica.

No obstante, al elaborar sus propuestas, la Comisión hubo de tener en cuenta el hecho de que la producción de estos tres sectores tiende a concentrarse en regiones con un notable retraso de desarrollo económico. Además, dado que los tres sectores presentan diferencias en sus actuales regímenes de mercado y en sus problemas y prioridades a largo plazo, se han contemplado diferentes soluciones en la parte no disociada de las ayudas propuesta.

Para el tabaco, el objetivo general es permitir que los productores se ajusten a una situación de eliminación gradual de la ayuda al producto. De ahí la transición hacia una plena disociación y la necesidad de destinar parte de la ayuda actual a medidas que ayuden a los productores a adaptarse a la nueva situación. En el caso del aceite de oliva, donde los riesgos potenciales se hallan esencialmente relacionados con el abandono de los olivares en las zonas marginales, con los consiguientes efectos negativos para el medio ambiente, la parte no disociada de la ayuda se destina a garantizar la cobertura del coste de mantenimiento de los olivos, mientras la decisión de producción se deja en manos de los olivareros. Por último, en el sector del algodón, la orientación general es la consecución de una combinación de formas de ayuda no falseadoras del comercio (compartimento verde) y menos falseadoras del comercio (compartimento azul) que permitan minimizar las repercusiones ya escasas del algodón de la UE en los mercados mundiales.

Por último, habida cuenta del posible impacto de la disociación en estos sectores, especialmente el riesgo de abandono de la producción y la pérdida de competitividad de las zonas rurales, las propuestas califican parte de los gastos en esos sectores como pagos por superficie y/o transfieren parte de los mismos a una dotación de reestructuración.

Asimismo, la Comunicación da cumplimiento al compromiso de la Comisión de presentar al Consejo en 2003 un informe sobre el sector del azúcar y sus perspectivas, conforme a lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 50 del Reglamento (CE) nº 1260/2001. La complejidad del sector y los diversos retos que se le presentan, tanto en el plano interno como en el internacional, así como las posibles repercusiones de las distintas opciones, se documentan en la evaluación de impacto ampliada del sector del azúcar adjunta.

El sector del azúcar se caracteriza, entre otros extremos, por la circunstancia de que hasta la fecha nunca ha sido objeto de una reforma radical. Por consiguiente, el Consejo y el Parlamento no han tenido la oportunidad de celebrar un debate político sobre los distintos proyectos políticos existentes para este sector.

La presente Comunicación trata - siguiendo un enfoque similar al que condujo a la última reforma del sector lechero - de abrir una discusión sobre las tres opciones de reforma políticas del régimen aplicable al azúcar en la UE, antes de presentar una propuesta oficial. Se invita al Consejo, el Parlamento y las demás partes interesadas a que participen activamente en este debate.

Sin perjuicio de las distintas implicaciones de las diversas opciones existentes, es evidente que toda reforma del sector debería seguir los principios fundamentales de la reforma de la PAC aplicados a otros sectores, es decir, reducir la diferencia entre los precios internos y los del mercado mundial y pasar de una ayuda a los productos a una ayuda a los productores. Además, una reforma de esas características debería examinar detenidamente sus efectos en el contexto internacional, especialmente su impacto en los países en desarrollo, en general, y en los países ACP beneficiarios del Protocolo del azúcar, en particular.

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO - Implantación de un modelo de agricultura sostenible en Europa a través de la PAC reformada - sectores del tabaco, el aceite de oliva, el algodón y el azúcar

1. INTRODUCCIÓN

Desde 1992, la política agrícola común (PAC) ha estado inmersa en un proceso de reforma radical dirigido a abandonar la política de sostenimiento de los precios y la producción y a aplicar una política más general de ayuda a la renta de los agricultores. La última fase de este proceso quedó marcada con la decisión que se adoptó en el Consejo de Luxemburgo de 26 de junio de 2003 en relación con la reforma de la PAC de 2003.

El rasgo distintivo de la PAC futura será el pago único por explotación, aplicable a partir de 2005, que deshace el vínculo entre el derecho a recibir pagos directos y la decisión de producción. Esta modificación clave de la política, que aumentará considerablemente la eficacia de transferencia del pago directo como mecanismo de ayuda a la renta, debería generar una mejora en la situación económica de los agricultores. Con esta medida, la reforma de la PAC de junio de 2003 culmina, para los principales sectores agrarios, el abandono de la ayuda a los productos en favor de la ayuda a los productores, iniciado en 1992.

En el proceso de aprobación de la reforma de la PAC de junio de 2002, la atención se centró, no sólo en el seno del Consejo sino también en el del Parlamento Europeo, el Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones, en el riesgo de que la disociación diera lugar dar a trastornos y abandonos de la producción en sectores concretos. La percepción de esta amenaza para el sector agrario fue el principal motivo que llevó a permitir que los Estados miembros mantuviesen cierto nivel de pagos vinculados a la producción.

Por otra parte, el amplio apoyo existente para que la reforma fuera acompañada de un incremento de los recursos financieros del segundo pilar de la PAC, a través de una modulación obligatoria y una ampliación del ámbito de aplicación de las medidas, reflejó el amplio consenso en la UE sobre la necesidad de aumentar la sostenibilidad y la competitividad de las economías rurales.

Con estas dos grandes reservas, el Consejo llegó a un acuerdo político sobre la reforma de la PAC de junio de 2003, acompañado de la declaración siguiente:

"El Consejo toma nota de que la Comisión presentará el próximo otoño una comunicación sobre la reforma de las organizaciones comunes de mercados del aceite de oliva, el tabaco y el algodón, a la que seguirán las propuestas legislativas oportunas.

Al igual que en su comunicación de julio de 2002, la Comisión facilitará perspectivas de política a largo plazo para dichos sectores, acordes con la actual dotación presupuestaria y el nuevo marco del gasto agrícola acordado en el Consejo Europeo de Bruselas de octubre de 2002.

La reforma de dichos sectores se basará en los objetivos y el planteamiento de la reforma de la PAC de 2003."

Esa declaración confirmó la opinión de la Comisión, manifestada tanto en julio de 2002 como en enero de 2003, de que cuántos más sectores se incluyan en el régimen de pago único por explotación mayores serán los beneficios económicos y administrativos, en términos de simplificación. No obstante, con independencia de los compromisos contraídos en el momento de la aprobación de la reforma de la PAC de junio de 2003, prevalecen circunstancias especiales en los regímenes aplicables al tabaco, el algodón y el aceite de oliva.

Por lo que respecta concretamente al sector del tabaco, el futuro de la organización común del mercado se planteó por última vez en el Consejo Europeo de Gotemburgo de junio de 2001, en el contexto de la estrategia de desarrollo sostenible de la UE.

Aunque el Consejo se abstuvo de adoptar conclusiones específicas sobre el tabaco, se desprendió claramente de las discusiones y del contexto en el que éstas se inscribieron que existían ciertas reservas en cuanto a la sostenibilidad del sector.

De hecho, se expresaron dudas acerca de la justificación social de los pagos relacionados con la producción de tabaco, al existir una contradicción aparente entre esas ayudas y la preocupación por la salud pública relacionada con el consumo de tabaco. El apoyo actual a la producción de tabaco resulta incoherente con las políticas sanitarias públicas, que se encuentran entre las prioridades de la estrategia de desarrollo sostenible de la UE. Dadas esas circunstancias, se puso en duda la viabilidad a largo plazo del cultivo de tabaco como actividad económica. No obstante, los presentes eran plenamente consciente de que, para evitar la crisis social en las zonas rurales muy dependientes del cultivo de tabaco, la introducción de una importante reforma requeriría fuentes alternativas de ingresos para los productores de tabaco y las regiones en que predomina ese cultivo.

En su momento, la respuesta de la Comisión fue reforzar su compromiso de encontrar una solución política sostenible para el régimen del tabaco a partir de una evaluación de los aspectos económico, social y ambiental del sector. De ese modo, en mayo de 2002, en su programa legislativo y de trabajo para 2003, la Comisión decidió someter sus reflexiones políticas sobre el sector del tabaco a una evaluación de impacto ampliada [1], de conformidad con su "prioridad de economía sostenible e integradora."

[1] SEC(2003) 1023 que presenta la evaluación de impacto ampliada del sector del tabaco.

Por lo que respecta al sector del aceite de oliva, se ha fijado ya un plazo definitivo para el vencimiento del actual régimen de ayuda en virtud del artículo 5 del Reglamento nº 136/66/CEE del Consejo. En ese contexto, la Comisión considera que la presente Comunicación cumple la obligación fijada en el apartado 2 del artículo 3 del Reglamento (CE) nº 1638/98 del Consejo, a saber:

"El Consejo, previa propuesta de la Comisión presentada en el transcurso de 2003, decidirá sobre la organización común de mercados en el sector de las materias grasas que sustituirá, a partir del 1 de noviembre de 2004, a la establecida por el Reglamento nº 136/66/CEE."

El régimen comunitario del algodón, que data de la adhesión de Grecia, en 1981, se modificó por última vez en 2001 con el objetivo de fortalecer el mecanismo de reducción de precios y así reforzar la disciplina presupuestaria y limitar la superficie total dedicada a la producción intensiva de algodón, asociada con la existencia de problemas medioambientales. Los Estados miembros acordaron asimismo adoptar las medidas ambientales oportunas en relación con las tierras de labor dedicadas a la producción de algodón. Entre tanto, la Comisión ha observado que, a pesar de la adopción de estas nuevas medidas, no se ha producido la reducción necesaria de la superficie dedicada al cultivo, y existen indicios de que semejante objetivo será difícil de conseguir. Por tal motivo, la Comisión considera que el Consejo, en sus conclusiones sobre la decisión de reforma de la PAC expresadas en Luxemburgo en junio de este año, ha brindado una valiosa oportunidad para reexaminar las medidas actualmente vigentes en el sector del algodón con vistas a otorgarle una orientación política más eficaz y sostenible.

El sector del azúcar es singular en la medida en que, hasta la fecha, se ha mantenido al margen del proceso de reforma iniciado en 1992, el cual ha consistido esencialmente en el incremento de la productividad mediante la compensación de la reducción de los precios institucionales con complementos directos de la renta. En cambio, la actual organización común del mercado del azúcar se ha basado en un reparto de la capacidad de producción por toda la Comunidad, con el mantenimiento de cuotas nacionales de producción y elevados precios internos. Una vez aplicada la última medida de aumento de la competitividad con la reforma de la PAC de junio de 2003, la Comisión considera que debe reconsiderarse cuidadosamente el papel del principio de distribución si se pretende seguir los objetivos de la PAC de mayor adaptación a la demanda y mayor sostenibilidad económica, ambiental y social de la producción agrícola.

En 2001, tras prorrogar cinco años (es decir, hasta el 30 de junio de 2006) el régimen actualmente aplicable al azúcar, el Consejo impuso asimismo a la Comisión una serie de obligaciones que se recogen en el apartado 2 del artículo 50 del Reglamento (CE) nº 1260/2001 del Consejo:

"Basándose en los estudios de la Comisión sobre la situación del mercado, todos los aspectos del sistema de cuotas, los precios, las relaciones interprofesionales y un análisis del aumento de la competencia resultante de los compromisos internacionales de la Unión Europea, la Comisión presentará a principios del año 2003 un informe, acompañado, en caso necesario, de las propuestas adecuadas."

Al igual que en el caso del tabaco, el método aplicado por la Comisión en relación con el régimen del azúcar ha sido efectuar una evaluación pormenorizada de los factores económicos, sociales y ambientales en juego. Por ese motivo, la Comisión efectuó asimismo una evaluación de impacto ampliada [2] del sector del azúcar en su programa legislativo y de trabajo para 2003, publicado en mayo de 2002. La Comisión considera que, en combinación con esa evaluación de impacto, la presente Comunicación da cumplimiento al compromiso de elaborar un informe sobre el régimen comunitario del azúcar y sus perspectivas.

[2] SEC(2003) 1022 que presenta la evaluación de impacto ampliada del sector del azúcar.

Con arreglo a esos compromisos, el resto de la presente Comunicación ofrece, en primer lugar, una descripción de las perspectivas generales de cada uno de los cuatro sectores, incluidas las conclusiones que procede extraer de las Evaluaciones de impacto ampliadas de los sectores del tabaco y el azúcar, así como de los documentos de trabajo disponibles sobre estos sectores [3]. A continuación se presentan las propuestas de la Comisión para la reforma de los sectores del tabaco, el aceite de oliva y el algodón, de conformidad con las directrices del Consejo. El documento se cierra con un capítulo sobre los aspectos presupuestarios de las propuestas.

[3] http://europa.eu.int/comm/agriculture/ capreform/com554/index_en.htm.

En lo que respecta al azúcar, dado que el Consejo y el Parlamento no han tenido la oportunidad de llevar a cabo un debate político al respecto, la Comisión ha adoptado una estrategia en dos fases. Basándose en la información obtenida gracias a la evaluación de impacto ampliada sobre el azúcar, que describe las opciones de reforma política existentes, la Comisión desea en primer lugar abrir el debate sobre el futuro del régimen comunitario del azúcar, siguiendo una metodología similar a la empleada en el reciente proceso de reforma del sector lechero, antes de presentar una propuesta oficial.

2. PERSPECTIVAS GLOBALES DE ESTOS SECTORES

2.1. Tabaco

El tabaco representa solamente un 0,4 % de la producción agrícola de la UE. En la última década, los volúmenes producidos tanto en la UE como en el resto del mundo han seguido una tendencia a la baja. Con 348 013 toneladas, lo que equivale al 5,4% de la producción mundial, la UE se sitúa como quinto productor mundial, detrás de China (38 %), Brasil (9 %), la India (8 %), y los EE.UU. (7 %). Grecia e Italia reúnen más de un 75 % de la producción de tabaco crudo de la UE.

La producción de tabaco en la UE presenta una concentración geográfica especialmente elevada. Siete regiones acaparan un 70 % del total de explotaciones, un 63 % de las superficies sembradas de tabaco y un 57% de los ingresos brutos totales derivados de ese producto. En algunas demarcaciones, la producción de tabaco representa más de un 50 % de la producción agrícola regional.

La superficie dedicada al tabaco en la UE ha estado disminuyendo a un ritmo de 2,6 % al año, mientras que el rendimiento medio de la UE aumentó de 2 a 2,7 toneladas por hectárea en la década de los 90. El número total de explotaciones que cultivaban tabaco en la UE era 79 510 en 2000, tras una disminución del 3,6 % anual a lo largo de un periodo de diez años. La superficie media por explotación aumentó de 1,4 ha en 1990 a 1,6 ha en 2000.

El sector del tabaco da empleo a una cantidad importante de mano de obra, a saber, 126 070 unidades de trabajo anuales (UTA), o 212 960 trabajadores, lo que corresponde a un 2,4 % de las UTA totales empleadas en el sector agrícola de la UE. La demanda de mano de obra para la producción de tabaco crudo es altamente estacional, y la proporción de personas empleadas a tiempo parcial es considerablemente elevada. La mano de obra familiar constituye aproximadamente un 80% de la mano de obra total empleada en el sector.

Una característica clave de las explotaciones de tabaco es su extrema heterogeneidad dentro de las distintas regiones y estructuras. Concretamente, persiste una interesante dicotomía entre unas pocas explotaciones de grandes dimensiones, que requieren mucho capital y cuya producción se concentra en las mejores variedades, y muchas explotaciones de pequeñas dimensiones, que absorben mucha mano de obra y están menos integradas con los mercados.

Los problemas de reestructuración siguen siendo especialmente graves en las zonas donde la producción de tabaco desempeña un papel económico y social de suma importancia. En esas zonas, la retirada de los trabajadores del sector podría provocar graves desequilibrios locales y fenómenos de éxodo rural si no se toman las medidas adecuadas para crear empleo fuera de las explotaciones.

En la última década, se ha observado una reorientación hacia la producción de variedades de alta calidad y una creciente especialización por variedades dentro de las explotaciones y en el ámbito regional; los precios del tabaco producido en la comunidad han aumentado a nivel interno e internacional. Por otro lado, el precio de mercado del tabaco crudo es demasiado bajo para cubrir los costes de producción, y la existencia de márgenes positivos se debe exclusivamente en la actualidad a los pagos directos de la PAC, que representan más del 75% de los ingresos totales obtenidos por los productores de este cultivo. En general, la actividad tabaquera en la UE, aparte de presentar un alto nivel de dependencia respecto de la ayuda pública, se caracteriza por un bajo nivel estructural de ingresos por unidad de trabajo empleada, ingresos que son no obstante muy superiores por hectárea a los de otros sectores agrarios.

La UE ocupa la primera posición en el comercio mundial de tabaco crudo y transformado, tanto en las exportaciones como en las importaciones. Concretamente, la UE importa tabaco crudo y es una gran exportadora de cigarrillos y otros productos elaborados.

La reforma de la organización común del mercado (OCM) del tabaco introducida en 1992 suprimió la intervención y las restituciones por exportación, e introdujo cuotas de producción y controles más estrictos. Tras los posteriores afinamientos de la legislación de 1992, la ayuda a los productores se concede actualmente a través de un sistema de primas, vinculado a la cantidad de producción, modulado en función de criterios de calidad y sujeto a cuotas de producción individuales para cada grupo de variedades de tabaco. La OCM del tabaco se apoya asimismo en medidas de conversión de la producción, mediante un programa de readquisición de las cuotas y un fondo comunitario del tabaco. Los gastos de la PAC destinados al tabaco ascendieron a 973 millones de euros en 2001, es decir, una media de 7 700 euros por UTA en el sector del tabaco o de 7 800 euros por hectárea, es decir, un porcentaje del 2,3 % del presupuesto de la Sección de Garantía del FEOGA para 2001.

2.2. Aceite de oliva

Este sector constituye un elemento clave del modelo de agricultura comunitaria. En 1998/99, la superficie de olivares en la UE se aproximaba a 5,4 millones de hectáreas, es decir, un 4 % de la superficie agrícola útil. De esta superficie, un 44,5 % estaba ubicado en España, un 26,3 % en Italia, un 18,8 % en Grecia, un 9,7 % en Portugal y un 0,7% en Francia. El sector cuenta con unos 2,5 millones de productores, aproximadamente una tercera parte de todos los agricultores de la UE, y es una importante fuente de empleo y actividad económica en las grandes zonas productoras, la mayor parte de las cuales - con las notorias excepciones de Toscana, en Italia, y Cataluña, en España - se hallan en regiones del objetivo nº 1 de la UE. Además, la producción de aceitunas presenta las ventajas de ofrecer, en el invierno, empleo estacional complementario de otras actividades agrarias, y de crear un importante número de puestos de trabajo fuera de las explotaciones, en las almazaras y la industria de transformación.

El tamaño de las explotaciones especializadas en este cultivo en la UE es relativamente pequeño pero variable, ya que oscila entre una media de 13,5 ha en España y de 3,2 ha en Grecia. Las estructuras de fabricación de aceite de oliva tienden a reflejar la mezcla de olivares tradicionales y plantaciones de gestión más intensiva y moderna que se encuentra en los Estados miembros productores. Por lo tanto, ha empezado a cuestionarse la asociación existente entre la producción de aceitunas y sus repercusiones positivas en términos de paisaje y medio ambiente. Los olivares tradicionales son valorados por su papel en la lucha contra la desertización y el fomento de la biodiversidad. El abandono de la producción en esas explotaciones incrementa los riesgos de incendio y erosión. Por otra parte, se dirigen cada vez más críticas a las repercusiones negativas de las plantaciones intensivas, debido a su creciente dependencia de productos fitosanitarios, técnicas de monocultivo y recursos hídricos (para el riego).

La UE domina la producción mundial, con cosechas que durante la década de los noventa experimentaron un constante crecimiento, especialmente en España, hasta alcanzar las cifras sin precedentes de 2,46 millones de toneladas de aceite de oliva virgen en 2001/02. La producción de aceitunas, no obstante, es famosa por sus fluctuaciones, determinadas por el ciclo biológico de producción y su vulnerabilidad a las variaciones climáticas. Otros grandes productores de aceite de oliva son Túnez, Turquía, Siria y Marruecos, que juntos representan un 20 % de la producción mundial total. Si bien la producción del resto del mundo es actualmente desdeñable en comparación con la de la cuenca mediterránea, algunos países sin tradición olivarera parecen interesados en invertir en el sector.

Históricamente, el consumo de aceite de oliva sólo era elevado en los países productores tradicionales. Aunque todavía no representa más que un 3 % del consumo total mundial de aceite, desde 1995/96 la demanda ha aumentado a un ritmo de un 6% anual, habida cuenta de la imagen positiva de este producto en términos de salubridad y calidad. Aparte de la UE, los principales mercados de aceite de oliva son los EE.UU., Japón, Canadá, Australia y Brasil.

De esa forma, el comercio se ha convertido en un rasgo característico del mercado del aceite de oliva en la UE, la cual ha duplicado sus exportaciones en los últimos diez años hasta alcanzar 324 000 toneladas (la mayor parte de las cuales envasadas) en 2001/02. Por otro lado, las importaciones, esencialmente destinadas a Italia, se han mantenido estables, con la excepción de los años de malas cosechas en Túnez, principal exportador a la UE.

A su vez, la creciente producción de aceite de oliva en el mercado de la UE dio lugar a una disminución de los precios de producción durante la década de los 90. Varias proyecciones de la producción y el consumo vaticinan un frágil equilibrio en el mercado mundial de aceite de oliva, en el que se acumularán importantes excedentes si la producción mundial aumenta a un ritmo más rápido que la demanda.

La actual organización común del mercado de aceite de oliva, originalmente creada en 1966, tiene como principal medida de apoyo al sector la ayuda a la producción. El primitivo sistema de intervención fue sustituido por un mecanismo de almacenamiento privado, como instrumento de gestión de las crisis, y las ayudas al consumo se suprimieron en 1998. La ayuda a la producción, que asciende a 1 322,5 euros por tonelada, se concede a todos los productores sobre la base de la cantidad de aceite de oliva realmente producida y el equivalente de aceitunas de mesa, sujetos a una cantidad nacional garantizada (CNG), que actualmente representa un total de 1,78 millones de toneladas. Se han implantado mecanismos que regulan el importe de la ayuda que se concede a los productores en caso de que los Estados miembros rebasen o no alcancen sus CNG.

Las compras de intervención han sido sustituidas por un régimen de ayuda al almacenamiento privado. Las restituciones por exportación están en nivel cero desde 1998 sin repercusiones negativas. Se concede una restitución por la producción del aceite de oliva destinado a las conservas vegetales y de pescado. En 2001, se hizo especial hincapié en los aspectos de control y de calidad, sobre todo a través de la "Estrategia comunitaria de calidad para el aceite de oliva", que establecía normas aplicables a los productos de este sector y a la comercialización de los mismos.

2.3. Algodón

A pesar de su limitado significado para la UE en general, ya que sólo representa un 0,5 % de la producción agrícola final, el algodón tiene una fuerte importancia regional. Grecia, con un 79,4 % de la producción total de la UE (1,55 millones de toneladas de algodón sin desmotar o crudo), obtiene del algodón un 9,0 % de su producción final agrícola, mientras que en España, el otro gran productor de la UE, el algodón constituye un 1,5 % de la producción. En el resto de los Estados miembros (de los que sólo es productor Portugal), la producción es inferior a 1 500 toneladas.

Dentro de los grandes Estados miembros productores, se registran efectos distributivos aún más acusados. Tras alcanzar una cifra máxima de 440 000 ha en 1995, la mayor parte de las actuales 380 000 ha dedicadas actualmente a la producción de algodón en Grecia se ubican en tres regiones: Tesalia, Macedonia-Tracia y Sterea Ellada. En España, la producción se concentra en Andalucía, especialmente en las provincias de Sevilla y Córdoba. Después de alcanzar una cifra máxima de 135 000 ha en 1998, la superficie total cultivada de algodón en España se ha reducido a unas 90 000 ha.

Las explotaciones algodoneras de estas regiones se caracterizan por su elevado número (71 600 en Grecia y 7 600 en España) y sus pequeñas dimensiones (4,9 ha en Grecia y 12,0 ha en España). Por otra parte, las explotaciones griegas destacan por su mayor grado de especialización; la región de Tesalia ha evolucionado hacia una dedicación casi exclusiva al cultivo del algodón. De hecho, a pesar de su papel vital en muchas economías rurales locales, la tendencia al monocultivo de algodón ha sido uno de los principales objetos de crítica en los últimos años. Este factor, combinado con la fuerte dependencia de este cultivo respecto del riego y del uso de abonos, ha hecho que la producción de algodón se asocie frecuentemente a una escasa biodiversidad y un empobrecimiento de los suelos. El uso intensivo de productos fitosanitarios, especialmente los insecticidas, y de defoliantes que faciliten la cosecha son técnicas actualmente señaladas como ejemplos de las repercusiones ambientales más nefastas de la agricultura. Por ese motivo, los Estados miembros contrajeron compromisos específicos de reducción de las consecuencias negativas de esta producción en el medio ambiente.

La mayor parte de los algodoneros de los dos grandes Estados miembros productores pertenecen a organizaciones con funciones de gestión y coordinación. En la fase de transformación, una mezcla de empresas privadas y cooperativas se ocupa de la conversión del algodón crudo en algodón utilizable, mediante el proceso de desmotado, en el que las fibras de algodón son separadas de las semillas. España, casi la mitad de cuyas 22 plantas son gestionadas por cooperativas, presenta cierto exceso de capacidad de desmotado en relación con su capacidad de producción, mientras que, en Grecia, la capacidad de desmotado se encuentra más ajustada a la producción, y una proporción inferior de plantas desmotadoras (20 de 75) es gestionada por cooperativas.

En este sector, el comercio se define en términos de algodón desmotado. Desde el punto de vista de la producción, la UE es una fuerza de escasa relevancia en la escena internacional, pues sólo contribuye en un 2,5 % a la producción mundial total. Ésta, que asciende actualmente a 19,9 millones de toneladas, se ha multiplicado prácticamente por dos en los últimos cuarenta años, debido sobre todo a las mejoras de rendimiento. Los principales países productores, que han conservado su importancia relativa en las dos últimas décadas, siguen siendo China (22,6 %), los EE.UU. (20,1 %), la India (13,1 %) y Pakistán (9,0 %).

La UE, con 708 000 toneladas de importaciones y 227 000 toneladas de exportaciones de algodón desmotado, es la principal importadora neta mundial. China alterna entre las posiciones de importadora neta y exportadora neta según la situación de su propia cosecha. Brasil y los países del sudeste asiático también son grandes importadores de algodón para sus industrias fabriles, para las que apenas disponen de producción propia (aunque Brasil ha emergido recientemente como nuevo país productor, con unas 800 000 toneladas de algodón en los últimos años).

Sin duda alguna, las exportaciones mundiales de algodón están actualmente dominadas por los EE.UU., con 1,8 millones de toneladas, es decir, un 30% del comercio mundial (6,0 millones de toneladas). Uzbekistán, África (países de la zona CFA) y Australia, con un comercio de 800 000 toneladas cada uno, son los otros grandes exportadores mundiales.

Los principales consumidores mundiales de algodón son los países de consolidada actividad fabril algodonera. China consume un 25,4 % del algodón mundial, seguida de la India, los EE.UU. y Pakistán (con un 9%). El consumo de la UE, situado en aproximadamente 1,0 millones de toneladas de algodón desmotado (5,4 % del nivel mundial) se centra esencialmente en Italia, Portugal y Alemania.

El hecho de que la producción comunitaria de algodón sea marginal [4] implica que sus repercusiones en la evolución de los precios de mercado mundiales ha sido desdeñable. Esta conclusión queda confirmada por el hecho de que, en este sector, la UE no sólo no subvenciona las exportaciones sino que, además, facilita un acceso libre de derechos. Aunque las políticas de otros países desarrollados y en desarrollo han tenido importantes efectos en el precio del algodón, el principal factor que ha contribuido a la disminución de los precios ha sido el incremento de la competencia con los sintéticos en el mercado de las fibras.

[4] Comunicado de prensa sobre el algodón: 15.9.2003, IP/03/1244.

La organización común del mercado del algodón data de la adhesión de Grecia a la Comunidad Europea en 1981. El régimen actual se centra en una ayuda directa por tonelada de algodón sin desmotar, dentro de las cantidades nacionales garantizadas correspondientes a cada Estado miembro. El nivel de la ayuda, concedido a los transformadores, que pagan un precio mínimo a los transformadores, se fija periódicamente sobre la base de la diferencia entre el "precio de objetivo" y el precio mundial. Desde 1995/96, el "precio de objetivo" se ha fijado en 1 063 ecus por tonelada, con un precio mínimo de 1 009,9 por tonelada. La cantidad nacional garantizada está fijada en 782 000 toneladas para Grecia, 249 000 toneladas para España y 1 500 toneladas para otros Estados miembros. Pueden introducirse ajustes en el importe de la ayuda abonada si la producción rebasa o no alcanza las cantidades garantizadas.

2.4. Azúcar

La remolacha azucarera cubre 1,8 millones de hectáreas en la UE de los 15, ocupando un 1,4 % de la superficie agrícola útil, y representa entre un 1,6% y un 1,8% de la producción agrícola de la UE. Se cultiva en más de 230 000 explotaciones junto con otros cultivos herbáceos. Por lo general, las explotaciones remolacheras son superiores a la media, tanto en términos de superficie como de indicadores económicos. La superficie agrícola global de las explotaciones en las que se cultiva remolacha (70 hectáreas, 8 de las cuales dedicadas al cultivo de la remolacha) es superior a la media de todas las explotaciones (20 hectáreas). Las explotaciones remolacheras obtienen además mayores ingresos. Se calcula que el valor neto añadido por unidad de trabajo anual (UTA) es, en el caso de las explotaciones que cultivan remolacha azucarera, 1,7 veces superior al de todas las explotaciones [5].

[5] Cálculo basado en las cifras de la red contable de información agraria que comparan los indicadores de renta de las explotaciones en las que se cultiva remolacha azucarera con la media de todas las explotaciones (excepto las hortícolas) entre 1998 y 2000.

La producción de azúcar de la UE de los 15 oscila entre 15 y 18 millones de toneladas de equivalente de azúcar refinado. Con los diez nuevos Estados miembros, es probable que las superficies cultivadas de remolacha azucarera aumenten en un 30% y la producción de azúcar en un 15%. Existen en la UE de los 15 135 azucareras y seis refinerías.

Todos los Estados miembros de la Unión de los 15, salvo Luxemburgo, producen azúcar. No obstante, la productividad de la producción de azúcar presenta grandes variaciones entre Estados miembros. Alemania y Francia representan más del 50% de la producción de azúcar de la UE, seguidas del Reino Unido e Italia (con un 8% cada uno). Seis de los diez nuevos Estados miembros producen azúcar (un total de 3 millones de toneladas); dos tercios de esa producción corresponden a Polonia.

La UE de los 15 es a la vez importadora y exportadora de azúcar pero, en términos netos, es exportadora. Durante las campañas de comercialización de 1999/2000 a 2001/02, las exportaciones medias ascendieron a 5,3 millones de toneladas, frente a 1,8 millones de toneladas de importaciones. Las exportaciones netas representan, en promedio, un 20% de la producción de azúcar y entre un 2% y un 3% de las exportaciones de productos agroalimentarios de la UE de los 15, según la definición de la Ronda Uruguay.

La UE es un participante clave en los mercados mundiales de azúcar. La parte correspondiente a la UE de los 15 en el total mundial asciende a un 13 % para la producción, un 12 % para el consumo, un 15 % para las exportaciones y un 5 % para las importaciones. Su importancia en la producción, en consumo y las exportaciones mundiales ha disminuido a medida que han ido ganando importancia los países del hemisferio sur. Aunque la UE ocupó el liderazgo mundial de la producción de azúcar durante varias décadas, Brasil y la India, cada uno de ellos con un 15% de la oferta mundial, se han disputado el primer puesto desde 1996. La India también ha adelantado a la UE de los 15 en lo que se refiere al consumo.

Aunque los principales países productores de azúcar son también grandes consumidores, el azúcar es objeto de cuantiosos intercambios comerciales. El comercio internacional, cercano a 40 millones de toneladas, representa aproximadamente un 30% de la producción mundial, que asciende a 120 millones de toneladas de equivalente de azúcar refinado. Actualmente, Brasil domina las exportaciones, con una participación tan elevada como una cuarta parte de las exportaciones mundiales.

Los precios internacionales del azúcar, de suma importancia, se caracterizan por su volatilidad y su evolución errática. Tras los niveles sin precedentes de 1974 y 1981, en la década de los 90 los precios mensuales mundiales del azúcar bruto fluctuaron entre 280 euros por toneladas en marzo de 1990 y 110 euros por tonelada en abril de 1999. Desde 1995, los precios han registrado una tendencia a la baja. Ello se debe al exceso de la producción sobre el consumo, fenómeno medido por el incremento de la relación existencias-consumo. Partiendo de los bajos niveles alcanzados en 1999/2000 como consecuencia de la caída de la producción de varios grandes proveedores, los precios mejoraron a lo largo de la campaña de comercialización de 2000/01, hasta alcanzar una media de 240 euros por tonelada. Pero al año siguiente volvieron a disminuir a 180 euros por tonelada. La media del primer trimestre de 2003 es aún más baja: 170 euros por tonelada.

Varias razones explican la volatilidad de los precios. Las fluctuaciones de los tipos de cambio pueden acentuar o atenuar la volatilidad de los precios del azúcar en determinada moneda. El crecimiento constante del consumo es una fuerza motriz esencial en el mercado del azúcar, pero no se ha traducido necesariamente en una demanda de importaciones sostenida. El incremento del consumo es mucho más acusado en los países en desarrollo que en los demás países, y las importaciones de azúcar dependen de factores macroeconómicos. La producción no responde especialmente a los cambios en los precios del mercado mundial debido a la protección interna de los precios en numerosos países, la naturaleza perenne de la caña de azúcar, que ocupa un 75% de la superficie total dedicada a la producción de azúcar y los lejanos horizontes de las inversiones en la industria azucarera. En cambio, la oferta es especialmente sensible a las condiciones climáticas, y las revisiones de las estimaciones de producción suelen producir importantes ajustes de los precios internacionales. Además, las exportaciones de azúcar se concentran en un número limitado de países, los cuales son asimismo los principales productores: Brasil, la UE de los 15, Tailandia y Cuba cubren un 70% de las exportaciones mundiales. Por último, tanto la oferta como la demanda acusan la influencia de los distintos instrumentos políticos empleados por los gobiernos.

Dentro de la UE de los 15, el sector del azúcar se ampara en un sistema que combina protección fronteriza, control de la oferta y precios de apoyo. El precio de intervención del azúcar está actualmente fijado en 631,9 euros por tonelada de azúcar refinado o 523,7 por tonelada de azúcar bruto. En los últimos años, el precio de mercado de la UE ha sido dos o tres veces superior a los precios de referencia internacionales.

La volatilidad de los precios dificulta la realización de previsiones fiables de los precios del azúcar en el mercado mundial. Diversos analistas consideran que los precios mantendrán la tendencia a la baja a corto (campaña de comercialización de 2003/04) y medio plazo. En sus perspectivas agrarias para 2003, la OCDE vaticina un precio de 170 euros por tonelada para el azúcar bruto en la campaña de 2008/09, lo que, en comparación con la media del periodo de referencia (1997/98 a 2001/02), representa una disminución del 13 %. Según la OCDE, los bajos niveles proyectados se deberán esencialmente al incremento de la oferta de azúcar y las exportaciones procedentes de productores con bajos costes, así como al mantenimiento de un elevado nivel de ayuda y protección en muchos países de la OCDE. Las proyecciones globales señalan un aumento del consumo a un ritmo ligeramente superior al de la oferta, con una concentración del crecimiento en los países no pertenecientes a la OCDE. No obstante, se espera que el peso de las existencias mantenga los precios en niveles bajos a medio plazo.

3. LAS REFORMAS PROPUESTAS Y SUS POSIBLES REPERCUSIONES

3.1. Consideraciones generales

En su evaluación de las necesidades de reforma de los sectores del tabaco, el aceite de oliva y el algodón, la Comisión recurrió a los siguientes elementos de análisis:

- la clara petición, por parte del Consejo, de que se reformasen los sectores en cuestión con arreglo a los objetivos y el enfoque de la reforma de la PAC de 2003;

- las similitudes en términos de características estructurales y productivas entre estos sectores y sus políticas, las cuales que los hacen aptos para el enfoque de la reforma de la PAC de junio de 2003;

- las características específicas de cada sector, especialmente el riesgo de interrupción de la producción y de abandono de los olivares y la necesidad de aumentar la sostenibilidad y la competitividad de las economías rurales.

La Comisión opina que una reforma basada en los objetivos de la reforma de la PAC de junio de 1003, a saber, el incremento de la competitividad, la mayor adecuación a la demanda, el mayor respeto del medio ambiente, la estabilización de los ingresos y la mayor consideración por la situación de los productores de las ZMF debería dirigirse a la consecución de los objetivos siguientes:

* el establecimiento de una perspectiva política a largo plazo para estos sectores acorde con su asignación presupuestaria actual, con el límite de la Rúbrica 1 de las actuales perspectivas financieras y con el nuevo marco para gastos agrarios acordado en el Consejo Europeo de Bruselas de octubre de 2002;

* el fomento de los objetivos y el enfoque de la reforma de la PAC de junio de 2003, a saber, el incremento de la competitividad, la mayor adecuación a la demanda, el mayor respeto del medio ambiente, la estabilización de los ingresos y la mayor consideración por la situación de los productores de las zonas menos favorecidas (ZMF);

* la necesidad de otorgar prioridad a los ingresos de los productores y de restar importancia a la ayuda a la producción, transfiriendo una parte significativa de los actuales pagos directos vinculados a la producción al régimen de pago único por explotación a partir del 1 de enero de 2005;

* la importancia de supeditar esos pagos, al igual que el resto de los pagos directos de la PAC, al cumplimiento de las disposiciones comunitarias en materia de medio ambiente y salubridad de los alimentos - mediante el dispositivo de ecocondicionalidad -, a la condición de mantener las tierras en buen estado agronómico y ambiental y a los mecanismos de modulación y disciplina financiera.

Los productores de los sectores del tabaco y el aceite de oliva reciben ya un pago vinculado al nivel de producción y sujeto al cumplimiento de cantidades máximas garantizadas. En el sector del algodón, el pago por tonelada de algodón sin desmotar, también sujeto a una cantidad máxima garantizada, se calcula sobre la base de la diferencia entre el "precio de referencia" de la UE y el precio mundial, y se abona al desmotador, el cual paga un precio mínimo al productor.

Teniendo en cuenta que no se consideran necesarios recortes de los precios y que existen ya pagos directos en los tres sectores en cuestión, la Comisión considera que la transferencia de esos pagos al régimen de pago único por explotación no debería presentar grandes dificultades.

No obstante, los tres sectores han tendido a concentrar su producción en regiones con un considerable retraso de desarrollo económico, los tres requieren cuantiosos insumos, tanto en términos de mano de obra como de capital, y generan numerosos puestos de trabajo de la fuera explotación debido a la importancia de las industrias de transformación asociadas.

Es esta circunstancia la que ha conducido a la Comisión, en el contexto de la reforma de la PAC de junio de 2003, a prestar atención a las posibles repercusiones de la disociación de la ayuda en estos sectores tan importantes para ciertas regiones, especialmente los riesgos de abandono de la producción y pérdida de competitividad de las zonas rurales en las que se concentran tradicionalmente estas producciones. De conformidad con la reforma de la PAC de junio de 2003, las regiones ultraperiféricas y las islas del Egeo deberán recibir un trato especial en materia de ayuda a la producción, por lo que los pagos directos concedidos en esas regiones no se integrarán en el régimen de pago único por explotación.

3.2. Tabaco

La principal conclusión que la Comisión extrajo de la evaluación de impacto ampliada del sector del tabaco, es que la política más sostenible para el sector del tabaco en el futuro sería la disociación por etapas de la actual prima por tabaco, unida a una supresión gradual del Fondo del tabaco y de la creación, con arreglo al segundo pilar de la PAC, de una dotación financiera para la reestructuración de las zonas productoras de tabaco. Conforme a este régimen, sería preciso mantener cuotas de tabaco para fijar la asignación correspondiente a la parte de la prima por tabaco aún no disociada. De forma consiguiente, durante el periodo transitorio, toda producción que rebasase la cuota no recibiría la prima no disociada restante. Al final de este proceso, dejaría de ser aplicable la actual organización común del mercado del tabaco.

Se consideró que esta opción ofrecía el equilibrio adecuado entre la necesidad de deshacer el vínculo entre la ayuda a la renta individual de los productores y la producción de tabaco, además de proveer fondos para la reorientación del sector hacia fuentes alternativas de ingresos. Además, ya que actualmente una tercera parte de la prima por tabaco se destina a cubrir costes de producción variables, se prefirió una aplicación progresiva del régimen que evitase efectos desestabilizadores en la producción y las economías locales y permitiese que el precio del mercado se ajustase a las nuevas condiciones. Este periodo de aplicación durará tres años.

La reforma propuesta comenzaría con la transferencia total o parcial de la actual prima por tabaco a derechos de obtención del pago único por explotación. Si bien, como muestra el cuadro 1, esta transferencia sería total para las primeras 3,5 toneladas de un productor, en el siguiente tramo, es decir, entre 3,5 toneladas y 10 toneladas, sólo se incorporaría un 80 % de la actual prima por tabaco al régimen de pago único por explotación. El 20% restante alimentaría la dotación de reestructuración propuesta.

Cuadro 1 - Resumen de la propuesta de reforma del sector del tabaco

>SITIO PARA UN CUADRO>

Al aplicar la reforma a las grandes explotaciones tabaqueras, la actual prima por tabaco correspondiente al tramo situado por encima de 10 toneladas se reduciría un tercio en cada fase anual. Para evitar grandes alteraciones de la renta de las explotaciones agrarias, un tercio de este tramo de la prima por tabaco se convertiría en derechos al pago único por explotación y el resto se transferiría a la dotación de reestructuración.

Consideraciones de equidad y eficacia han guiado la fijación de los porcentajes transferidos a la dotación de reestructuración, cuyo fin es acelerar el proceso de reconversión en las regiones productoras de tabaco. La dotación de reestructuración canalizará los fondos a las medidas de desarrollo rural contempladas en el Reglamento (CE) nº 1257/1999 del Consejo. Ello podría suponer la inclusión de nuevos beneficiarios, la adopción de nuevas medidas y hasta un incremento de la intensidad de la ayuda correspondiente a las actuales medidas de desarrollo rural.

Tras su plena aplicación, este proceso de reforma redistribuiría más de un 70% de la actual prima por tabaco al pago único por explotación y al menos un 20% a la dotación de reestructuración. Semejante redistribución resultaría en una asignación media de 6 900 euros por unidad de trabajo anual (UTA) familiar a través del pago único por explotación.

Se espera que, mediante la aplicación por etapas, la reforma consiga una mejor adecuación del sector a la demanda, así como un incremento de la renta de los productores de tabaco, además de las repercusiones positivas en la evolución de la renta de los productores derivadas del aumento de la eficacia de transferencia de los pagos disociados, especialmente para las pequeñas explotaciones, las cuales derivarán antes una mayor proporción de sus ingresos del pago único por explotación.

Durante el trienio de supresión gradual del actual régimen del tabaco, el Fondo del tabaco seguirá empleándose para financiar campañas de información contra el uso del tabaco. La Comisión se compromete a mantener la ayuda destinada a las actividades anti-tabaco a pesar de la reducción de la subvención durante este periodo.

A corto plazo, se espera que se abandone en la UE el cultivo de variedades de tabaco menos rentables. Además, la transferencia de la actual prima por tabaco al pago único por explotación sin duda ofrecerá a los productores que actualmente no cubren sus costes variables de producción o que podrían pasarse a la producción de cultivos generadores de mayores ingresos por hectárea un incentivo para destinar sus tierras a otros usos a corto plazo.

Según las proyecciones, el decrecimiento resultante de la producción de tabaco en la UE quedaría compensado por una demanda más profesionalizada y/o explotaciones tabaqueras centradas en la calidad, con precios comunitarios acordes con los mundiales, según las variedades producidas.

Combinada con la introducción gradual del pago único por explotación entre los productores de tabaco, la dotación de reestructuración fomentaría aún más el traspaso de la producción a explotaciones estructuradas de forma más racional, lo que mejoraría el índice de transferencia de renta a las explotaciones productoras de tabaco durante el periodo de referencia y fomentaría la reconversión en el seno del mercado de trabajo local de las zonas tabaqueras.

3.3. Aceite de oliva

La Comisión considera que la mejor forma de satisfacer las necesidades a largo plazo del sector del aceite de oliva de la UE es una reforma basada en las directrices que fijó el Consejo cuando dio su acuerdo a la reforma de la PAC de junio de 2003.

Se propone que los actuales pagos vinculados a la producción se conviertan en ayudas directas a la renta, mediante la creación de nuevos derechos al pago único por explotación además de los derivados de la reforma de la PAC de junio de 2003. La inclusión del sector del aceite de oliva en ese régimen presenta tres grandes ventajas.

En primer lugar, cabe esperar que, bajo el régimen de pago único por explotación, el sector del aceite de oliva experimente un mayor ajuste a la demanda y un incremento de la competitividad. Si bien este sector presenta ya una dinámica comercial positiva y ha realizado esfuerzos conscientes por mantenerse al corriente de las tendencias de consumo a través de su estrategia de calidad, sólo un sector con capacidad de adaptación a la evolución de las exigencias del mercado mundial puede salir bien parado del reto que supondría el incremento de los niveles mundiales de producción por encima del consumo.

En segundo lugar, la adopción del pago único por explotación genera rentas más estables para los agricultores debido a la mayor eficacia de transferencia de la ayuda, y permite que las regiones productoras de aceite de oliva con bajos insumos mantengan su nivel general de ayuda a la renta.

Por último, las asociaciones positivas que suscita ya el sector del aceite de oliva en términos de transparencia, confianza de los consumidores y ventajas para la sociedad mediante la protección del medio ambiente y el paisaje se acrecentarían tras su integración en un sector agrícola comunitario que evoluciona en esa misma dirección. Toda tendencia del sector del aceite de oliva que pudiera erosionar su imagen positiva, especialmente en cuestiones medioambientales, quedaría mucho más expuesta con las medidas de reforma propuestas.

No obstante, la Comisión considera que una total conversión de los actuales pagos del sector del aceite de oliva, vinculados a la producción, al pago único por explotación podría suponer problemas para algunas regiones productoras tradicionales de la UE y los olivares de bajo rendimiento. En estos casos, existen importantes riesgos de trastornos en el mantenimiento de los olivos que podrían conducir a la degradación del suelo y el paisaje, además de provocar repercusiones sociales negativas. El problema se agrava cuando las economías locales de esas zonas dependen además en gran medida del sector del aceite de oliva.

Por esos motivos, la Comisión concluyó que una propuesta de reforma que rompiese totalmente el vínculo entre la ayuda económica y los olivos, en términos de permanencia de los olivares existentes en zonas vulnerables, podría desoír las preocupaciones expresadas por el Consejo y el Parlamento en cuanto al riesgo de abandono de la producción y a la necesidad de asegurar la sostenibilidad de las economías rurales.

Por consiguiente, la Comisión propone que un 60 % de los pagos vinculados a la producción en el sector del aceite de oliva durante el periodo de referencia se conviertan en derechos al pago único por explotación, en el caso de las explotaciones de más de 0,3 ha. Por motivos de simplificación de la aplicación de esta política, los pagos de las explotaciones más pequeñas estarán completamente disociados.

Según esta propuesta, los Estados miembros conservarían un 40% de los pagos del sector del aceite de oliva durante el periodo de referencia, como dotaciones nacionales para la concesión a los productores de un pago adicional por olivar, calculado por hectáreas o por árboles. Este pago no está vinculado a la producción pero se destina al mantenimiento de los olivos, con el fin de preservar el suelo y proteger el medio ambiente, teniendo además en cuenta las tradiciones y la cultura locales. El propósito de este pago adicional sería asegurar la permanencia de los olivos en zonas marginales o de bajo rendimiento, contribuyendo de forma significativa a los costes de mantenimiento de los olivares en las mismas. Los Estados miembros determinarán esas zonas con arreglo a criterios objetivos de desarrollo sostenible, dentro de un marco común para toda la UE; esos criterios incluirán la conservación del paisaje y las inquietudes de tipo ambiental, social y cultural.

El cálculo de las hectáreas de referencia para el pago único por explotación y de la superficie o del número de árboles para los pagos por olivar se basarán en datos del sistema de información geográfica (SIG) compatibles con la RICA. Las superficies plantadas de olivos después del 1 de mayo de 1998, con excepción de las incluidas en los regímenes de nueva plantación aprobados, quedarán excluidas de los regímenes de pago único por explotación y pago por olivar.

Por lo que respecta a la política del mercado de aceite de oliva, la Comisión propone que las actuales medidas de almacenamiento privado se mantengan inalteradas, como mecanismo de red de seguridad, pero que se supriman las restituciones concedidas tanto por la exportación como por la fabricación de determinados alimentos en conserva, medidas que hoy en día carecen de objeto.

Por último, en relación con la estrategia de calidad del aceite de oliva, la Comisión propone que, para apoyar al sector durante su adaptación a las cambiantes condiciones del mercado, se refuercen las medidas de calidad y rastreabilidad existentes. Las actividades con derecho a ayuda deberán ampliarse e incluir el control de la calidad del aceite de oliva mediante programas plurianuales y el refuerzo de las intervenciones nacionales, comunitarias e internacionales. Los fondos extraordinarios necesarios procederían de las dotaciones nacionales de los Estados miembros para el pago por olivar.

Por lo que respecta a los aspectos de control, se propone que la financiación de los actuales organismos de control del aceite de oliva se suprima a partir del 1 de noviembre de 2005. El control de los nuevos pagos por superficie se efectuará a través del SIGC. Por motivos de simplificación, no se concederán pagos por olivar inferiores a 50 euros por solicitud de ayuda. En cuanto a las medidas de calidad, se reforzará el control de los programas de actividad a través de varias disposiciones entre las que destacan las nuevas obligaciones de evaluación y control.

Se propone que, para poder introducir el pago único a partir del 1 de enero de 2005, la reforma del sector del aceite de oliva sea aplicable el 1 de noviembre de 2004.

3.4. Algodón

La Comisión ha llegado a la conclusión de que, en general, las ventajas económicas, sociales y ambientales de una reforma del sector algodonero de la UE basada en el enfoque de la reforma de junio de 2003 superarían ampliamente sus desventajas.

Por ese motivo, la Comisión propone transferir la parte de los gastos del FEOGA correspondiente al algodón, que, durante el periodo de referencia, se destinó a la ayuda a los productores, a la financiación de dos medidas de sostenimiento de la renta de los productores, a saber, el pago único por explotación y una nueva ayuda a la producción en forma de pago por superficie. En relación con esta última, la Comisión considera que ese tipo de ayuda respondería asimismo a los objetivos de los Protocolos sobre el algodón de las Actas de adhesión de Grecia y de España y de Portugal, a saber, apoyar la producción de algodón en las regiones interesadas.

Se propone que un 60% de los gastos de la ayuda a los productores, por Estado miembro, se transfiera al régimen de pago único por explotación, en forma de nuevos derechos. Con este método, cabe esperar mejoras en términos de capacidad de reacción de los productores de algodón a la evolución y las necesidades futuras del mercado. La inclusión del sector del algodón en el régimen de pago único por explotación permitiría asimismo a los productores de este cultivo gozar de unos ingresos más estables.

Por lo que respecta a la asociación entre el sector del algodón y la degradación del medio ambiente, es importante observar que el enfoque adoptado por la reforma de la PAC de junio de 2003 aporta coherencia y transparencia a la aplicación de la legislación comunitaria en materia de normas de producción. Habida cuenta de las recientemente acordadas disposiciones de ecocondicionalidad para todos los gastos de la PAC, el acceso al régimen de pago único por explotación permitiría a los productores de algodón disfrutar de los mismos derechos que los demás agricultores, en términos de libertad para extensificar, modificar o diversificar su producción. Por último, la Comisión considera que, además de introducir la considerable reducción de las subvenciones falseadoras del comercio ya propuesta por la UE en el Programa de Desarrollo de Doha, esa reforma podría contribuir a resolver el complejo problema de los niveles del precio mundial del algodón, al trasladar la ayuda del actual mecanismo de "pagos compensatorios" a una mezcla de medidas de compartimento azul y verde.

No obstante, ante el apreciable riesgo de trastornos de la producción, la Comisión propone que los Estados miembros mantengan un 40 % de los gastos de ayuda a los productores, durante el periodo de referencia, como dotaciones nacionales para la concesión a los productores del nuevo pago por superficie (por hectárea de algodón) en las zonas aptas para ese cultivo.

El nuevo pago por superficie se ha fijado en un nivel que permite el mantenimiento de la producción de algodón, en una superficie ligeramente inferior a la actual, con unos márgenes brutos similares a los de los cultivos competidores. El efecto combinado de la aplicación de los criterios de ecocondicionalidad tanto al pago único por explotación como al pago por superficie dará lugar a una producción de algodón más respetuosa con el medio ambiente sin perjuicio para la renta de los productores.

Este nuevo pago por superficie estará sujeto a una superficie máxima de 425 360 ha (340 000 ha en Grecia, 85 000 ha en España y 360 ha en Portugal). Las superficies máximas se han calculado en función de la evolución histórica de las zonas algodoneras y representan un 11% menos que las superficies del periodo de referencia en Grecia y un 5% menos en España. El nivel del pago de la ayuda por superficie se reducirá proporcionalmente en caso de que las solicitudes de pagos superen la superficie máxima de un Estado miembro.

El pago por superficie se concedería sobre la base de criterios específicos referentes a la participación de los productores en una organización interprofesional. Cada una de estas organizaciones sería aprobada por los Estados miembros, cubriría, siempre que fuera posible, una superficie mínima de 20 000 ha, y estaría sometida a controles que podrían conducir a la aplicación de sanciones económicas o a la retirada de la aprobación para toda la superficie asignada o parte de la misma.

La mitad de la dotación destinada al pago por superficie podría diferenciarse con arreglo a baremos interprofesionales, primando las entregas de producción en términos de calidad y cantidad. Las actividades de cada organización interprofesional serían financiadas con las aportaciones de sus propios miembros y una subvención comunitaria de 10 euros por hectárea. La ayuda total debería situarse en torno a 4,5 millones de euros, que se incluirían en las dotaciones nacionales de los Estados miembros.

El saldo de los gastos totales de mercado destinados al algodón y las dos medidas de apoyo a la renta de los productores, en torno a 100 millones de euros, se incluirían en la dotación de reestructuración de las superficies de algodón. Este importe se repartiría entre los Estados miembros con arreglo a la superficie media con derecho a la ayuda durante el periodo de referencia. Asimismo, esta dotación se convertiría en un instrumento financiero adicional con arreglo al segundo pilar de la PAC y se emplearía para la financiación de las medidas de desarrollo rural contempladas en el Reglamento (CE) nº 1257/1999, lo que podría suponer la inclusión de nuevos beneficiarios, la adopción de nuevas medidas y hasta un incremento de la intensidad de la ayuda correspondiente a las actuales medidas de desarrollo rural.

3.5. Azúcar

Tras la introducción de cuotas de producción en los Estados miembros, la organización común del mercado del azúcar ha seguido una evolución diferente a la de los sectores afectados por el proceso de reforma de la PAC. La decisión de imponer las cuotas, de carácter político, pretendía asegurar un reparto de la producción por toda la Comunidad en lugar de fomentar una especialización económica en las regiones más competitivas de la UE.

El fuerte sostenimiento de los precios del régimen actualmente aplicable al azúcar permite que los productores ubicados en las regiones menos competitivas de la UE, que carecen de ventajas comparativas para la producción de remolacha azucarera, cubran al menos sus costes de producción. Los precios del mercado interior se han mantenido mediante elevados precios de intervención, acompañados de la necesaria protección fronteriza.

A lo largo de los años, esta política ha presentado una serie de ventajas, la primera de ellas un suministro de azúcar seguro, estable y de alta calidad en el mercado interior, aunque ese resultado habría podido conseguirse con mecanismos menos falseadores y con una mayor eficacia de transferencia. Desde el punto de vista de los productores de la UE, el régimen ofrece estabilidad a precios relativamente elevados, lo que, a su vez, mantiene el nivel de renta de los productores. Además, los principales países que gozan de acceso preferencial al mercado y exportan actualmente azúcar a la UE tienden por lo general a expresar su satisfacción con un régimen que ofrece a sus propios agentes económicos precios favorables por las estables cantidades comercializadas. No obstante, por una serie de razones, esta política cada vez está sufre mayores presiones, y sus desventajas inherentes son más y más patentes.

La principal crítica del régimen aplicable al azúcar es que fomenta la producción en la UE de considerables cantidades de azúcar a precios no competitivos. Habida cuenta de los compromisos de importación de azúcar de la UE, los excedentes de azúcar comunitarios que superan la demanda interior han de ser liquidados en el mercado internacional, al precio mundial vigente. Con esos argumentos, se han criticado las repercusiones externas del régimen comunitario del azúcar por su capacidad de falsear el libre comercio y entorpecer el crecimiento de la industria primaria en algunos países en desarrollo.

Dentro de la UE, se ha garantizado a los productores comunitarios un precio elevado a expensas de los consumidores y los transformadores. No sólo se encuentra el precio de intervención de la UE a un nivel muy superior al del mercado mundial, sino que además, el precio de mercado de la UE se ha mantenido por encima del precio de intervención. Además, dado que se basa en cuotas asignadas por Estados miembros, la OCM conduce, de forma inherente, a una escasa integración del mercado y propicia la compartimentación del mercado. El incentivo que estos precios suponen para los productores, quienes incrementan los rendimientos, es criticado por los defensores del medio ambiente, a quienes preocupa asimismo la falta de coherencia entre la política azucarera y los objetivos de desarrollo sostenible.

Existe una serie de motores, en diversas fases de desarrollo, para la introducción de cambios en la política azucarera de la UE.

En primer lugar se encuentra la cuestión de la coherencia entre la actual política azucarera y las nuevas directrices para la agricultura de la UE que se fijaron con ocasión de la reforma de la PAC de 2003, a su vez basada en los objetivos de la estrategia de desarrollo sostenible de la UE. En este contexto, la importancia del reparto de la capacidad de producción, actualmente incorporado al régimen de cuotas de azúcar, debe sopesarse en relación con la necesidad de lograr un sector más competitivo y sostenible.

En segundo lugar, las concesiones de importación unilaterales otorgadas a los países menos desarrollados a través de la iniciativa "Todo menos armas" (TMA) y a los países de los Balcanes podrían provocar grandes desequilibrios en el mercado de azúcar de la UE en fecha tan cercana como 2007. Este desequilibrio provocaría graves trastornos en la industria de este sector, e incluso el declive de la misma, en muchas partes de la UE.

Por último lugar, en el plano internacional, las acciones legales contra el régimen comunitario del azúcar han de interpretarse el contexto del actual Programa de Desarrollo de Doha. Aunque aún se desconocen los resultados finales de esas negociaciones multilaterales, los aspectos esenciales del nuevo marco en que se inscribirá la política azucarera de la UE han sido ya fijados y están lo suficientemente claros como para que puedan analizarse sus repercusiones. Además, con independencia de la opción que se considere, el régimen de exportaciones de la UE deberá ajustarse a los resultados del acuerdo a que se llegue en la actual Ronda de Doha en la OMC.

Consideradas de forma conjunta, estos acontecimientos alteran las condiciones existentes cuando se estableció, años ha, el equilibrio entre los distintos intereses en juego. La Comisión considera que el régimen actualmente aplicable al azúcar debe ser objeto de una detenida reconsideración para poder renovar el acuerdo sobre una política azucarera comunitaria sostenible a largo plazo. Vistas las cuantiosas inversiones a largo plazo que requiere la industria azucarera, la Comisión también considera que toda demora de esta decisión resultaría perjudicial para el sector, tanto en la UE como en los países en desarrollo.

Cualquier opción que conduzca a una reducción del precio del mercado interior tendrá importantes repercusiones en los países beneficiarios del Protocolo del Azúcar del Convenio de Cotonou UE-ACP. La Comisión procederá a una evaluación de las repercusiones de la reforma en los países ACP que se acogen a ese Protocolo y extraerá las conclusiones apropiadas, teniendo en cuenta las dificultades a las que quizá deben hacer frente esos países.

La Comisión ha propuesto tres posibles orientaciones políticas para el régimen comunitario del azúcar que han sido analizadas en la evaluación de impacto ampliada, teniendo en cuenta los efectos de las limitaciones internas y externas del sector y el litigio pendiente ante la OMC. Además, estas opciones políticas deberán considerarse a la luz de la política comunitaria sobre biocombustibles recientemente aprobada y de sus repercusiones en los países ACP y otros terceros países.

Como hipótesis de referencia para las opciones alternativas, la Comisión ha examinado en primer lugar las consecuencias de la prórroga del régimen actual más allá de 2006. Esa opción consistiría en mantener inalterada la actual organización común del mercado, basada en cuotas flexibles e intervención en los precios. El mercado de la UE estaría abierto a la importación de las cantidades recogidas en los diversos compromisos internacionales ya acordados o por acordar. Los derechos de aduanas, los precios internos y las cuotas de producción se reducirían. Para situar las consecuencias de estas hipótesis en un contexto concreto, aunque existen pocas diferencias en cuanto al desenlace final, la evaluación de impacto ampliada examinó asimismo las repercusiones hipotéticas de la petición, por parte de los países TMA, de aplicar el acuerdo mediante un sistema de entregas debidamente acordado.

La segunda hipótesis examinada ha sido la reducción del precio interno de la UE. Una vez estabilizados los niveles de importación y producción, irían eliminándose progresivamente las cuotas. De acuerdo con esta hipótesis, se deja que el precio del mercado interior se adapte al precio de esas importaciones. No obstante, dado que la reducción del precio interno de la UE, que resultaría en un valor de equilibrio cercano a 450 euros por tonelada, haría el mercado de la UE menos atractivo para los países productores de azúcar menos competitivos, se ha prestado una especial atención a las repercusiones de esta opción política en las pautas del comercio mundial. Para atenuar los efectos de la reducción de los precios del azúcar en la UE, esta hipótesis contempla asimismo la posibilidad de introducir el pago único por explotación en el sector del azúcar, de conformidad con la reforma de la PAC de junio de 2003. Por último, se han estudiado los efectos de esta hipótesis en los ingresos procedentes del azúcar en los países que actualmente exportan azúcar a la UE.

La tercera opción de reforma consiste en una plena liberalización del régimen actual. Ellos significa la supresión del sistema de sostenimiento interno de los precios comunitarios y el abandono de las cuotas de producción. Por consiguiente, se han examinado las repercusiones en el mercado de azúcar de la UE de la total eliminación de los derechos de importación y de las restricciones cuantitativas de las importaciones. Al igual en la hipótesis de reducción de los precios, se ha estudiado la posible introducción de ayuda a la renta de los productores de la UE, así como las repercusiones de la liberalización en el mercado mundial y las implicaciones para los ingresos procedentes del azúcar de los países que actualmente exportan este producto a la UE.

Cuadro 2 - Resumen de las repercusiones de las distintas opciones políticas para el sector del azúcar

>SITIO PARA UN CUADRO>

4. ASPECTOS PRESUPUESTARIOS

De forma coherente con los objetivos y el enfoque de la reforma de la PAC de junio de 2003, los gastos globales resultantes de las propuestas sobre el tabaco, el aceite de oliva y el algodón se ajustarán a los gastos recientes derivados de las primas y ayudas concedidas en virtud de los regímenes aplicables a estos sectores.

La reforma se inscribirá asimismo en el nuevo marco de gastos agrarios acordado en el Consejo Europeo de Bruselas de octubre de 2002. Además, las transferencias previstas para reforzar las medidas de desarrollo rural se mantendrán dentro del límite global de la Rúbrica 1 sobre agricultura.

Por consiguiente, las propuestas son neutras desde el punto de vista presupuestario en comparación con los gastos anteriores, dado que las reformas se basan en referencias históricas (media del periodo 2000-2002) y evitan una redistribución de los fondos entre Estados miembros. Los costes anuales se mantienen conformes a las hipótesis de statu quo referentes a los gastos de estos sectores que estableció la Comisión cuando, al introducir las propuestas de reforma de la PAC de enero de 2003, presentó las previsiones de gastos agrícolas hasta 2013.

Por lo que respecta al sector del azúcar, los costes presupuestarios proyectados de las distintas opciones figuran en la evaluación de impacto ampliada adjunta. Aunque la prórroga del régimen actual supone cierto ahorro, los costes globales de las otras dos opciones dependen del nivel de compensación que se conceda.

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN - Régimen aplicable al sector del tabaco - Evaluación ampliada de impacto {COM(2003)554 final}

ÍNDICE

1. Introducción

2. Economía del sector y de la OCM actual

2.1. Economía del sector

2.1.1. Producción de tabaco

2.1.1.1. Producción global

2.1.1.2. Producción por grupo de variedades

2.1.1.3. Países en vías de adhesión y países candidatos a la Unión Europea

2.1.2. Estructuras

2.1.2.1. Estructuras de la UE

2.1.2.2. Análisis regional

2.1.3. El sector de la transformación

2.1.4. Precios

2.1.4.1. Precios del tabaco en rama

2.1.4.2. Competitividad de la UE

2.1.4.3. Precios por grupos de variedades

2.1.5. Comercio

2.1.5.1. Comercio de la UE

2.1.5.2. Comercio del tabaco: países en vías de adhesión y países candidatos

2.1.6. Utilización

2.1.6.1. Utilización en la UE

2.1.6.2. Utilización en los países candidatos

2.1.7. Costes de producción, márgenes y renta agraria en el sector del tabaco

2.1.7.1. Márgenes de producción en el sector del tabaco

2.1.7.2. Renta de las explotaciones de tabaco

2.1.7.3. Conclusiones

2.2. La organización común de mercados en el sector del tabaco

2.2.1. Régimen de primas

2.2.2. Medidas para orientar y controlar la producción: umbral de garantía y régimen de cuotas

2.2.3. Fondo comunitario del tabaco

2.2.4. Régimen comercial con terceros países

3. problemas específicos de la OCM actual en una PAC reformada

3.1. Restricciones internas

3.2. Nuevos objetivos de la PAC y mayor coherencia con las demás políticas de la UE

3.3. Coherencia con los objetivos del desarrollo sostenible

4. OPCIONES DE LA REFORMA

4.1. Opción 1: prórroga de la OCM actual

4.2. Opción 2: disociación según la reforma de la PAC

4.3. Opción 3: supresión gradual unida a un planteamiento sectorial

5. ANÁLISIS DE LAS REPERCUSIONES

5.1. Efectos en el mercado y en las rentas

5.1.1. Efectos en la producción y en los precios

5.1.2. Efectos sobre las rentas

5.1.2.1. Opciones 1 y 3

5.1.2.2. Opción 2

5.2. Repercusiones en las zonas de producción: aspectos sociales en la UE 15 y en los países en desarrollo, comercio, medio ambiente

5.2.1. Efectos sociales en las zonas de producción de la UE

5.2.2. Efectos en el comercio y en los países en desarrollo

5.2.3. Repercusión en el medio ambiente

5.2.3.1. Cultivo del tabaco y medio ambiente

5.2.3.2. Cuestiones y criterios clave desde el punto de vista medioambiental

5.2.4. Repercusión sobre la salud pública y los intereses de los consumidores

5.2.4.1. Efectos del consumo de tabaco en la salud

5.2.4.2. Repercusión de la producción/cultivo del tabaco en la salud pública

5.3. Repercusión en la gestión sana y eficiente (presupuesto, supervisión, simplificación y controles)

5.3.1. Repercusión presupuestaria

5.3.2. Repercusión en la supervisión

6. CONCLUSIÓN

ANEXOS

INTRODUCCIÓN

En 1998, cuando el Consejo aprobó la introducción de importantes modificaciones en el régimen de ayuda vigente para la producción comunitaria de tabaco, invitó a la Comisión a presentar en 2002 un informe [6] sobre el funcionamiento de dicho régimen.

[6] Reglamento (CE) nº 1636/98 del Consejo, de 20 de julio de 1998, artículo 26.

El futuro del régimen de ayuda aplicable al sector del tabaco se planteó también durante el Consejo Europeo de Gotemburgo de mayo de 2001, en el marco de la estrategia de desarrollo sostenible de la UE.

Aunque el Consejo se abstuvo de adoptar conclusiones específicas sobre el tabaco, de las discusiones y del contexto en que éstas se inscribieron se desprendió claramente que existían ciertas reservas sobre la sostenibilidad del sector.

Se expresaron dudas acerca de la justificación social del pago de ayudas a la producción de tabaco, principalmente por la aparente contradicción entre esas ayudas y la preocupación de la sociedad por el consumo de tabaco. Se puso en duda la viabilidad a largo plazo de la producción de tabaco como actividad económica. No obstante, se expresó la convicción de que, para evitar una crisis económica y social en las zonas rurales muy dependientes del cultivo de tabaco, la introducción de una importante reforma exigiría fuentes alternativas de ingresos para los productores de tabaco.

La respuesta de la Comisión fue reforzar su compromiso de encontrar una solución política sostenible para el régimen del tabaco a partir de una evaluación de los aspectos económico, social y ambiental del sector. De ese modo, en mayo de 2002, en su programa legislativo y de trabajo para 2003, la Comisión decidió someter sus reflexiones políticas sobre el sector del tabaco a una evaluación del impacto ampliada, de conformidad con su «Prioridad de una economía sostenible e integradora».

Además, en 2002 se emprendió una evaluación de la organización común del mercado (OCM) del tabaco, que finalizó en 2003.

Dado que la reforma del régimen del tabaco tiene repercusiones en otras políticas comunitarias, la Comisión decidió confiar la realización de ese análisis a un grupo director interservicios (GDI), en cuya composición se invitó a formar parte a representantes de doce direcciones generales y servicios. El análisis de los aspectos económico, social y ambiental del régimen del tabaco y las consecuencias que las diferentes posibilidades de reforma podrían tener en las partes interesadas de la Unión y de terceros países se benefició de la diversidad de conocimientos y experiencias del equipo.

A lo largo de seis meses, la labor del GDI siguió las etapas establecidas para la elaboración de evaluaciones del impacto. Las distintas partes de este informe corresponden a cada una de esas etapas. En el capítulo 2 se presentan las principales características de la economía del tabaco y de la OCM del tabaco.

El capítulo 3 trata de los cambios y tensiones a los que se enfrenta actualmente la OCM, hacia la que se han dirigido algunas críticas mientras que otros han subrayado las importantes limitaciones a las que debe ceñirse cualquier reforma. Se han vuelto a estudiar los objetivos de la OCM en función de los nuevos compromisos de la Unión Europea, de la estrategia europea de desarrollo sostenible y de las orientaciones generales de la política agrícola común reformada.

En el capítulo 4 se apuntan tres opciones que representan los diferentes enfoques de la reforma del régimen del tabaco. La opción de «prolongación» mantiene el alto nivel de las ayudas a la producción y utiliza cuotas de producción fijas para regular el mercado. Las opciones de «disociación» y «supresión (progresiva)» pretenden alcanzar un equilibrio entre los precios y los costes. Se evaluó tanto cualitativa como cuantitativamente su probable impacto en los niveles y situación de la producción, sobre los precios, rentas agrarias, industria, empleo, medio ambiente e intercambios comerciales con los terceros países donde se produce tabaco con ayuda de varios modelos de simulación basados en la Red Contable europea (RICA).

La última parte del informe (capítulo 6) ofrece un resumen de las ventajas e inconvenientes de las diferentes opciones, que se clasifican en función de su respuesta a los retos determinados, de la manera en que alcanzan los diferentes objetivos y según el efecto que tendrían en las partes interesadas.

En marzo de 2003, se presentaron las opciones acordadas por el GDI y un proyecto de evaluación del impacto al «grupo permanente del tabaco» del Comité consultivo de cultivos especializados. También se presentaron en junio ante un foro consultivo compuesto por representantes de todo el mundo del sector de la salud, grupos de consumidores, industrias transformadoras, asociaciones para la defensa del medio ambiente y ayuda al desarrollo, así como representantes de las autoridades locales de los principales países productores de la UE. Las diferentes partes pudieron expresar sus opiniones y comentarios, que inspirarán la elección que habrán de realizar las autoridades políticas.

En los anexos 3 y 4 se enumeran las organizaciones consultadas y las contribuciones recibidas. En las partes correspondientes del informe se han tomado en consideración los puntos esenciales de las posturas expresadas en dichas contribuciones sobre los distintos aspectos de la OCM y sobre las opciones de la reforma. En los demás anexos figuran el mandato y la composición del GDI (anexos 1 y 2), así como algunas notas de trabajo.

Principales características de la producción de tabaco

>SITIO PARA UN CUADRO>

* oscila entre 0,8 ha en Macedonia Oriental y Apulia a 12,1 ha en Umbría.

ECONOMÍA DEL SECTOR Y DE LA OCM ACTUAL

- Se cultiva tabaco en ocho Estados miembros, en dos de los cuales (Grecia e Italia) se concentra el 75 % de la producción de la UE.

- Los Estados miembros productores de tabaco se caracterizan por una elevada concentración del cultivo: el 72 % de la superficie de tabaco se extiende por 12 regiones.

- El número de explotaciones es poco elevado (1,3 % de todas las explotaciones agrícolas comunitarias) y su tamaño es muy pequeño, con una media de 1,6 ha de tabaco y 9,4 ha de superficie agrícola utilizada (SAU).

- El cultivo de tabaco es una actividad agrícola que exige una gran aportación de mano de obra y, aunque ésta suele ser de tipo familiar (100 000 unidades de trabajo anuales, el 80 % del total), también es de una importancia capital para la economía de las zonas tabaqueras en las que se emplean más de 25 000 unidades de trabajo anuales que no son de tipo familiar.

- El comercio de tabaco es importante: el 55 % de las 350 000 toneladas de tabaco en rama producido en la UE se destina a la exportación. La UE importa más de 500 000 toneladas que equivalen al 160 % de su producción.

- A diferencia de la mayoría de los precios de los productos agrarios europeos, los precios del mercado interior del tabaco se sitúan generalmente entre un tercio y la mitad de los precios mundiales (excepto en el caso de los tabacos griegos de tipo oriental).

- En general, y debido especialmente al pequeño tamaño de las explotaciones, los ingresos de los productores de tabaco son inferiores a los de los demás productores; dependen en gran medida de las primas a la producción, que representan, como media, un 76 % de sus ingresos por el cultivo de tabaco.

- En 2002 el gasto total del FEOGA correspondiente a la OCM del tabaco fue de 963 millones de euros, alrededor de 7 600 euros por unidad de trabajo anual en el sector del tabaco.

Economía del sector

Producción de tabaco

Producción global

Durante el periodo de 2000-2002, la producción mundial de tabaco en rama fue de 6,4 millones de toneladas anuales. Con 348 013 toneladas, que corresponden al 5,4 % de la producción mundial, la UE es el quinto productor mundial, detrás de China (38 %), Brasil (9 %), la India (8 %) y Estados Unidos (7 %). En la última década se ha observado una tendencia a la baja del volumen producido en la UE y todos los demás principales países productores, excepto en Brasil. En el periodo 2000-2002 la producción comunitaria descendió un 20 % en relación con 1990-1992.

Ocho Estados miembros producen tabaco: Bélgica, Alemania, Grecia, España, Francia, Italia, Austria y Portugal. Los mayores productores son, con diferencia, Grecia e Italia que, con 132 261 y 130 274 toneladas respectivamente en 2000-2002, representan el 75 % de la producción comunitaria. Aunque sigue manteniéndose en un nivel relativamente alto, un 37,4 % en el periodo 2000-2002, el porcentaje de Italia en la producción comunitaria de tabaco ha disminuido durante la última década, mientras que la parte de Grecia, un 38 % del total, se ha mantenido o incluso ha aumentado ligeramente.

La parte que representa el tabaco en rama en la producción agrícola de la UE es muy pequeña y ha permanecido estable durante la última década. Actualmente representa sólo el 0,4 % de la producción agrícola a precios de base [7], aunque en Grecia es más importante, ya que representa casi el 4,5 % de la producción agrícola nacional a precios de base. En los demás Estados miembros productores no alcanza el umbral del 1 %.

[7] Los precios de base son la suma de los precios de producción y las ayudas netas a la producción.

Desde el punto de vista geográfico, la producción de tabaco está muy concentrada, sobre todo en determinadas regiones (nivel NUTS 3) de Grecia e Italia, donde representa más del 50 % de la producción agrícola regional.

En 2000, se cultivó tabaco en el 0,1 % (125 420 ha) de la superficie agrícola utilizada de la UE (96 455 390 ha). En 2001 la superficie sembrada de tabaco representó sólo el 73,2 % del nivel de 1993. La reducción de casi 45 000 ha se concentró fundamentalmente en los principales países productores (Grecia -17 740 ha, Italia -20 199 ha y España -4 935 ha).

De 1993 a 2000 los rendimientos productivos mejoraron en todos los Estados miembros, especialmente en Italia (de 2,2 t/ha a 3,3 t/ha) y Portugal (de 1 t/ha a 2,8 t/ha). La producción media de la UE creció de 2 a 2,7 toneladas por ha durante el mismo periodo.

Producción por grupo de variedades

La producción de tabaco de la UE se caracteriza por una serie de variedades diferentes que se venden a precios distintos y se destinan a usos diferentes. Podemos distinguir cuatro grandes grupos de variedades:

- El grupo de variedades de alta calidad («Flue Cured», «Light Air Cured») se utiliza principalmente para los cigarrillos «American blend», que son actualmente los cigarrillos con mayor demanda del mercado. Todas estas variedades de alta calidad representaron juntas más de la mitad de la producción comunitaria de tabaco en 2001, con una notable tendencia a la alza registrada sobre todo por la variedad «Flue Cured» (el 40 % de la producción de tabaco de la UE).

- El grupo de variedades de baja calidad y en declive, entre las que se incluyen la variedad «Dark Air Cured» y, en mayor medida, los grupos «Sun Cured», se han utilizado tradicionalmente para los cigarrillos destinados a los mercados locales y a la producción de cigarrillos negros. Estas variedades han ido perdiendo progresivamente importancia en la UE y en las cifras de producción de tabaco de 2001 hay un 10 % de «Dark Air Cured» y un 4,1 % de «Sun Cured».

- El grupo de variedades orientales, producidas exclusivamente en Grecia y utilizadas principalmente para enriquecer el aroma y el sabor de los cigarrillos «American blend». La parte de producción comunitaria que representa ha permanecido bastante estable a lo largo de los años aunque se observan algunas variaciones dentro del grupo. Las variedades «Basmas» han registrado un incremento, con un 8,1 % de la producción de la UE en 2001, «Katerini» se ha mantenido en un 7,1 %, mientras que las variedades «Kaba Kulak» han experimentado un ligero descenso hasta el 4 %.

- El grupo de variedades Fire Cured, utilizado principalmente para la producción de cigarros y Toscani. Su parte en la producción de tabaco de la UE fue sólo de un 1,9 % en 2001.

Tras los últimos progresos del mercado y los cambios introducidos en la política para el sector (sobre todo la introducción en 1998 de la modulación de las primas para las organizaciones de productores según normas de calidad), se ha imprimido una mayor orientación hacia el mercado con la producción de variedades de alta calidad y, en menor medida, de algunas variedades orientales. Esta modificación se desarrolló especialmente en la producción italiana, donde las variedades más solicitadas (Virginia y Bright, pertenecientes a «Flue Cured», y Burley perteneciente al grupo «Light Air Cured») ahora representan alrededor del 77 % de la producción nacional. Durante los últimos años Grecia ha comenzado a producir variedades similares, pero todavía sigue estando muy especializada en tabacos orientales.

El proceso de reestructuración también ha dado lugar a una mayor especialización de las variedades, tanto en las explotaciones como a escala regional, que ha tenido como consecuencia que las variedades de alta calidad se concentren cada vez más en un mayor número de productores en pocas regiones. Sin embargo, aún pueden observarse grandes diferencias entre explotaciones y regiones de Grecia e Italia: sigue habiendo una dicotomía entre algunas explotaciones «industriales», que disponen de más capital y se concentran en la producción de mejores variedades, y un gran número de pequeñas explotaciones, que generalmente emplean mucha mano de obra y están menos integradas en el mercado.

Países en vías de adhesión y países candidatos a la Unión Europea

De los diez países en vías de adhesión a la UE, sólo cuatro producen tabaco: Polonia, Hungría, Eslovaquia y Chipre. Su producción anual media en el periodo 2000-2002 es la siguiente: Polonia, 24 617 toneladas; Hungría, 9 805 toneladas; Eslovaquia, 1 959 toneladas y Chipre, 362 t [8]. Durante ese mismo periodo Bulgaria y Rumanía produjeron 43 915 toneladas y 10 662 toneladas respectivamente. En todos los países en vías de adhesión y países candidatos, excepto Chipre, la producción de tabaco en rama está decreciendo.

[8] La UE ha concedido a todos los países que se encuentran en vías de adhesión la posibilidad de pagar la ayuda al tabaco de forma simplificada (ayuda por ha) a partir de la adhesión pero solamente Polonia y Chipre han decidido optar por este sistema de pago.

Polonia está especializada en la producción de las variedades «Fire Cured», mientras que en Bulgaria y Rumanía está mucho más extendido el cultivo de variedades orientales.

Estructuras

Estructuras de la UE-15

En 2000, se cultivó tabaco en un total de 79 510 explotaciones agrícolas de la UE, lo que representa sólo el 1,3 % de todas las explotaciones comunitarias. La mayoría de ellas se sitúan en Grecia (un 64 % de todas las explotaciones comunitarias dedicadas al cultivo de tabaco), seguidas por Italia, con un 21 % [9].

[9] Véase el mapa del anexo 9.

Durante la década de los noventa, el porcentaje de descenso de la producción de las explotaciones de tabaco, del 3,6 % anual, fue superior al porcentaje medio de reducción de las explotaciones agrícolas en la UE (2 % al año). Por otra parte, a lo largo de ese mismo periodo, las hectáreas cultivadas descendieron un 2,6 % anual frente a una caída del 3,2 % en la SAU de la UE. Eso significa que hubo un pequeño incremento del número de hectáreas de tabaco por explotación, que pasó de 1,4 ha en 1990 a 1,6 ha en 2000.

Este moderado proceso de reestructuración desencadenó el descenso de la producción de las explotaciones y superficies de tabaco y una transferencia parcial del tabaco hacia otros cultivos, especialmente en Italia gracias a las condiciones climáticas favorables.

Las explotaciones de tabaco suelen ser pequeñas. Casi el 60 % de las explotaciones tabaqueras tienen una superficie inferior a 5 hectáreas, y más del 18 % oscila entre 5 y 10 hectáreas. Esto limita inevitablemente las posibilidades de diversificación de los agricultores. Incluso aunque el tamaño medio haya aumentado ligeramente desde 1990, todavía hay en toda la Unión Europea un amplio número de explotaciones de tabaco caracterizado por su pequeño tamaño, especialmente en Grecia, España, Portugal e Italia.

El sector del tabaco emplea a una gran cantidad de mano de obra, 126 070 UTA (212 960 personas), que corresponde al 2,4 % del total de UTA empleadas en el sector agrario de la UE. No obstante, la mayor parte de la mano de obra que trabaja en el sector del tabaco en rama es temporal y el porcentaje de empleo a tiempo parcial es considerablemente alto. Grecia es el país que tiene más puestos de trabajo en este sector, con 79 230 unidades (UTA), seguido por Italia, con 23 120 unidades. Ambos Estados miembros representan juntos el 81 % de toda la mano de obra empleada en la producción de tabaco.

La mano de obra familiar predomina de forma significativa, ya que representa alrededor el 80 % de toda la mano de obra empleada en este sector. En las explotaciones comunitarias que no producen tabaco esa cifra asciende al 73 %.

Tradicionalmente, la producción de tabaco es una actividad que requiere una gran aportación de mano de obra. El nivel de mecanización del cultivo del tabaco se ve limitado por razones técnicas. Como media, las UTA por explotación y hectárea sembrada de tabaco son superiores a los indicadores equivalentes para todas las explotaciones.

El 53 % de los agricultores dedicados al tabaco son mayores de 55 años. En Grecia, Portugal, Italia y España más del 90 % de los explotadores tienen sólo experiencia práctica, mientras que el porcentaje más elevado de agricultores con una formación agrícola completa se registra en Francia. Como media, las mujeres constituyen solamente el 25 % de los titulares de estas explotaciones.

Análisis regional

En lo que respecta a la distribución de las explotaciones en las regiones de la UE (nivel NUTS 2), el sector del tabaco se caracteriza por una fuerte concentración territorial. Siete regiones, clasificadas según el número de explotaciones, concentran aproximadamente el 70 % del número total de las explotaciones, el 63 % de la superficie dedicada al tabaco y el 57 % de la renta bruta [10]. Macedonia Central y Oriental son las regiones más importantes, ya que juntas representan el 60 % de las explotaciones de tabaco, el 25 % de la superficie y el 21 % de la renta bruta total. En estas dos regiones se concentra el 50 % de todas las explotaciones de tabaco especializadas.

[10] La renta bruta se define como el valor de la producción de una hectárea menos el coste de los factores de producción variables necesarios para esa producción.

Una característica esencial de las explotaciones de tabaco es que son extremadamente heterogéneas según las regiones. El gran tamaño de las explotaciones, tanto en términos de superficie como de actividad económica, de Umbría, Aquitania y Véneto contrasta con las pequeñas dimensiones de las explotaciones de Grecia y de algunas otras regiones italianas (Campania y Apulia).

Los problemas de reestructuración todavía son muy serios en algunas zonas en las que la producción de tabaco desempeña un importante papel económico y social. En dichas regiones, se producirían importantes desequilibrios sociales si se suprimieran demasiado rápidamente puestos de trabajo en este sector sin haber instaurado una red de seguridad.

En Grecia, el tabaco posee una gran importancia relativa, fundamentalmente en Macedonia Oriental, donde representa el 20 % de todas las explotaciones y el 34 % de todo el empleo. En Italia, las explotaciones que cultivan tabaco constituyen solo una pequeña proporción de todas las explotaciones, aunque es más elevada en Campania y Umbría, donde representa alrededor de un 11 % y un 9 % respectivamente de todo el empleo agrario y en torno al 10 % y al 19 % de la renta bruta total. Otra región en la que la producción de tabaco es relativamente importante en términos de empleo es Extremadura, en España.

El sector de la transformación

De acuerdo con la Confederación europea de detallistas de tabaco (CEDT), en 1999 el sector del tabaco de la UE empleó a más de un millón de personas, es decir, 440 000 personas expresado en equivalente a tiempo completo.

La mayor parte de los factores de producción de la industria de primera transformación es tabaco crudo producido en la Unión Europea. No obstante, el tabaco utilizado en la UE para la elaboración de cigarrillos es mayoritariamente importado y a continuación los productos transformados se exportan o se consumen en la Unión Europea.

La industria de primera transformación se sitúa principalmente en los Estados miembros donde se concentra la producción de tabaco en rama. Italia, con el 52 %, y Grecia, con el 28 %, representan la mayor parte de la producción de primera transformación.

En cuanto a la fabricación, los principales fabricantes de cigarrillos son Ale