ES Diario Oficial de la Unión Europea C 48/145

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones — Mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria en Europa»

[COM(2009) 591 final]

2011/C 48/25

Ponente: Pedro NARRO

Coponente: József KAPUVÁRI

El 28 de octubre de 2009, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la

«Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones – Mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria en Europa»

COM(2009) 591 final.

La Sección Especializada de Agricultura, Desarrollo Rural, Medio Ambiente, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 31 de agosto de 2010.

En su 465o Pleno de los días 15 y 16 de septiembre de 2010 (sesión del 15 de septiembre de 2010), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 121 votos a favor, sin votos en contra y 5 abstenciones el presente Dictamen.

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1 Los informes y comunicaciones realizados por la Comisión Europea en los últimos años presentan un análisis revelador de las fragilidades y disfunciones en el funcionamiento de la cadena de valor. La volatilidad de los precios, la especulación, la venta por debajo del coste, la falta de transparencia, la generalización de prácticas desleales y anticompetitivas o las disparidades en el poder de negociación de las partes son problemas que afectan al futuro de todo el sector alimentario y amenazan la supervivencia del denominado «modelo agrícola europeo».

1.2 La Comisión identifica de forma acertada en su Comunicación «Mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria en Europa» los campos de actuación prioritarios. Sin embargo, el CESE lamenta la lentitud en la adopción de propuestas e invita a la Comisión a acelerar la toma de decisiones en un ámbito que necesita de actuaciones urgentes, concretas y tangibles. El renovado Grupo de Alto Nivel sobre la Competitividad de la Industria Agroalimentaria debería retomar sus trabajos con la mayor brevedad y convertirse en un pilar de las nuevas e incipientes políticas en materia agroalimentaria.

1.3 El éxito dependerá en gran medida del grado de implicación de la Comisión Europea, los Estados miembros y el conjunto de los actores de la cadena. Resulta imprescindible trabajar de forma coordinada y conjunta en un ámbito donde las diferencias entre los distintos mercados nacionales y los distintos productos son notables. La Unión Europea debe liderar de forma decidida los esfuerzos en este ámbito e impulsar tanto la adaptación de los instrumentos disponibles, como nuevas medidas que faciliten un desarrollo más equilibrado de la cadena y una mejora de la competitividad.

1.4 El examen de las iniciativas desarrolladas hasta el momento en materia de cadena alimentaria demuestra la limitada eficacia de la autorregulación y los acuerdos de naturaleza voluntaria. El CESE apoya el desarrollo de mecanismos voluntarios pero constata que, sin organismos de control y sanción eficaces, no se podrá poner fin al incumplimiento sistemático de los mismos por parte de los eslabones más poderosos de la cadena.

1.5 Los cambios en el comportamiento de los actores económicos deberán ir acompañados de una regulación de los mercados que siente las bases de una nueva orientación para el sector agroalimentario. Con el fin de favorecer la transparencia del sistema, es necesario reforzar la contratación y estudiar sectorialmente la posibilidad de establecer cláusulas vinculantes o la obligatoriedad de estipular contratos escritos. Muchos de los objetivos que señala la Comisión en la Comunicación sólo podrán conseguirse con una intervención legislativa proporcional y adecuada.

1.6 En materia de códigos de buenas prácticas la UE debe inspirarse en iniciativas nacionales y articular un mecanismo efectivo de control y sanción a través de la creación de un defensor del pueblo europeo. Más allá de los elementos que deben integrar los códigos de buenas prácticas lo principal es asegurar su eficacia y grado de cumplimiento.

1.7 El derecho de la competencia, nacional o comunitario, debe ser adaptado sustancialmente para favorecer una organización sólida del sector, garantizar un funcionamiento flexible de las cadenas de aprovisionamiento y proporcionar seguridad jurídica a los operadores en beneficio del consumidor. Las conclusiones del Grupo de Alto Nivel sobre el Sector Lácteo (1) y las Conclusiones de la Presidencia española en relación con la Comunicación sobre la cadena alimentaria (2) coinciden con los planteamientos del CESE para flexibilizar la aplicación del derecho de la competencia teniendo en cuenta las especificidades del sector agrícola.

1.8 El CESE constata una fuerte concentración de la demanda, especialmente en el sector de la gran distribución, que choca con la atomización de la oferta y condiciona el correcto funcionamiento de la cadena de valor. El desarrollo y la potenciación del papel de las interprofesionales puede contribuir a aliviar la escasa organización del sector productor. Ante este desafío debe iniciarse una reflexión profunda, no sobre el tamaño de las organizaciones de productores, sino sobre la forma de convertirlas en eficaces instrumentos de comercialización en manos de los agricultores. Las organizaciones de productores no pueden ser el único instrumento válido para mejorar la organización económica de la oferta agrícola.

1.9 El CESE insta a la Comisión Europea a que no sólo centre su reflexión en cómo concentrar la oferta y actúe con decisión en el sector de la demanda controlando abusos de posición dominante y determinadas prácticas desleales y anticompetitivas que con frecuencia están exentas de un control eficaz por parte de autoridades nacionales y comunitarias.

1.10 Los consumidores europeos necesitan precios y estructuras de precios adecuadas, predecibles y estables. Las medidas propuestas en la Comunicación podrían funcionar de forma más eficaz si se divulgan ampliamente y se evita distorsionar la elección del consumidor. Los observatorios de precios sólo serían instrumentos útiles si en lugar de limitarse a constatar precios pudieran reaccionar con rapidez ante posibles distorsiones en la evolución de los mismos.

2. Síntesis de la Comunicación de la Comisión

2.1 La Comisión Europea reconoce el papel tan importante que desempeña la cadena alimentaria –agricultores, industria y distribución– en la economía europea (3). De hecho, la supervisión del funcionamiento de la cadena alimentaria se ha convertido en una prioridad política en la agenda comunitaria. La publicación de la Comunicación «Mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria en Europa» es una consecuencia de esa legítima preocupación del legislador europeo y nace con el propósito de plantear medidas concretas a nivel nacional y comunitario que puedan contribuir a mejorar la situación de la cadena alimentaria.

2.2 En el texto de la Comunicación se formulan un conjunto de propuestas concretas sobre cada uno de los tres desafíos de la cadena alimentaria que se desarrollan en este documento. Para promover relaciones sostenibles, la Comisión pretende luchar contra las prácticas desleales y supervisar las cuestiones relacionadas con el ámbito de la competencia. Una cuestión siempre prioritaria como el aumento de la transparencia en la cadena se intenta abordar a través de la lucha contra la especulación y la puesta en marcha del instrumento europeo de vigilancia de los precios de los alimentos. Por último, en aras de fomentar la competitividad, la Comisión está decidida a revisar el etiquetado y la normativa ambiental, limitar las prácticas de abastecimiento territorial y reforzar la posición negociadora de los agricultores a través de instrumentos como las organizaciones de productores.

2.3 En noviembre de 2010 la Comisión debería publicar un informe de seguimiento sobre el grado de aplicación de las principales medidas propuestas, que se complementará con una nueva Comunicación sobre el ejercicio de supervisión del mercado minorista. La Comisión también ha decidido extender el mandato y la composición del Grupo de Alto Nivel sobre la Competitividad de la Industria Agroalimentaria y convertirlo en un verdadero foro de debate sobre la cadena de abastecimiento alimentario.

3. Observaciones generales

3.1 La UE, con esta Comunicación y otras iniciativas, ha demostrado en los últimos años que la situación de la cadena alimentaria se ha convertido en una de las cuestiones prioritarias de su agenda política. La volatilidad de los precios y el desequilibrio de fuerzas en el seno de la cadena han repercutido negativamente en los consumidores y en el sector productor. A pesar de los múltiples análisis y propuestas concebidas en los últimos años, la situación sigue presentando numerosas distorsiones que cuestionan seriamente la deseada sostenibilidad del modelo agroalimentario europeo.

3.2 Además de asegurar un suministro adecuado de alimentos, la calidad es una cuestión de importancia estratégica; por este motivo es indispensable otorgar una protección adecuada a las producciones amparadas por figuras de calidad. Si la cadena alimentaria presenta problemas de eficiencia, la selección de productos puede verse reducida en el mercado único, lo que supondría una amenaza para el modelo agrícola europeo. La Comisión ha abordado en numerosos documentos las contradicciones que plantea el funcionamiento de la cadena alimentaria en la Unión Europea, pero la Comunicación no se hace eco de este hecho.

3.3 Los desequilibrios en la cadena alimentaria europea representan también una grave amenaza para los intereses de los ciudadanos europeos. Las diferencias entre los precios de la materia prima y los bienes de consumo han dado lugar a estructuras de precios poco realistas que amenazan las perspectivas a largo plazo de los integrantes de la cadena de valor y de todo el orden económico y social de la UE. El sector minorista se encuentra muy concentrado y organizado y mantiene los precios al consumo de los alimentos bajo una constante presión. Las grandes cadenas de alimentación pueden hacerlo puesto que, gracias a determinadas prácticas comerciales, sus márgenes de beneficio provienen no sólo de los consumidores sino también de los proveedores, tal y como demostró el estallido de los precios agrícolas en 2007 y 2008. Las políticas comerciales basadas en la técnica del «margen de beneficio duplicado» están causando graves problemas a consumidores y proveedores.

3.4 La creciente tensión en las relaciones entre los actores de la cadena alimentaria conduce a diferentes dinámicas económicas, especialmente negativas en el caso de un sector agrícola que sufre una crisis sin precedentes en el marco de una profunda crisis económica general.

3.5 El CESE y la Comisión coinciden una vez más en los ámbitos prioritarios de actuación y en la necesidad de plantear con urgencia nuevas medidas e instrumentos concretos que mejoren el funcionamiento de la cadena alimentaria en Europa. Son necesarios cambios sustanciales que permitan una nueva orientación. De cara a afrontar con éxito los principales desafíos que se plantean en el ámbito agroalimentario, el CESE apuesta por el desarrollo de la diversificación productiva, la reducción de costes aumentando la dimensión de las explotaciones y la mejora de las estrategias de comercialización.

3.6 El CESE está de acuerdo con las principales conclusiones del Grupo de Alto Nivel sobre la Competitividad de la Industria Agroalimentaria en consonancia con los recientes trabajos elaborados por el Comité en materia agrícola (4):

«El mercado es actualmente el único que regula –en el pleno sentido de la liberalización de mercado– la cuestión determinante de la parte correspondiente a cada cual en la cadena de valor. Esto es todo menos satisfactorio, especialmente para los agricultores que, en un contexto de costes unitarios generalmente elevados, se ven a menudo confrontados con precios constantemente a la baja y que, con frecuencia, tienen que reaccionar con medidas contrarias a los objetivos del modelo agrícola europeo. Dado que en la UE-27 sólo quince cadenas controlan ya un 77 % del mercado de la alimentación, el CESE se pronuncia a favor de que, tal como ocurre actualmente en Estados Unidos, se examine si la legislación en materia de competencia es suficiente para impedir estructuras de monopolio de mercado y prácticas contractuales cuestionables. Es importante que en tal examen participen todos los grupos interesados.»

3.7 El éxito de todas estas iniciativas dependerá en gran medida del grado de implicación de la Comisión Europea, de los Estados miembros y del conjunto de actores de la cadena alimentaria. Resulta imprescindible un esfuerzo coordinado entre las diferentes instancias y una revisión de la aplicación del derecho de la competencia. La mayoría de las medidas propuestas por la Comisión Europea han sido previamente aplicadas a nivel nacional (5). Por tanto, debería analizarse cómo se ha abordado una misma problemática desde diferentes ópticas nacionales y el resultado final, con frecuencia intranscendente, de muchas de las iniciativas implementadas por los Estados. Es el caso, por ejemplo, de la puesta en marcha de observatorios de precios o la implantación de códigos de buenas prácticas, que, por falta de instrumentos efectivos de control y aplicación, no han sido capaces de limitar los abusos.

3.8 La Comunicación aborda de forma general algunos aspectos de la cadena alimentaria que han sido analizados con detalle a nivel nacional o sectorial. Los esfuerzos de Francia para reequilibrar la cadena alimentaria han sido un referente para otros países de la UE. La ley francesa sobre modernización de la agricultura va más allá de la Comunicación: define un marco contractual obligatorio para volúmenes y precios, exige la incorporación de cláusulas obligatorias, amplía las funciones de las organizaciones interprofesionales y establece un sistema de mediación y sanciones para resolver potenciales conflictos.

3.9 A nivel sectorial, el sector de la leche ha sido reconocido por la Comisión como «un caso de acción urgente». Por este motivo, el Grupo de Alto Nivel sobre el Sector Lácteo, creado en octubre de 2009, ha llevado sus reflexiones más allá del contenido de la Comunicación y se ha centrado en la fijación de un marco contractual tipo, las posibilidades de desarrollo de las organizaciones interprofesionales y de productores, y la implementación del mercado de futuros en el sector lácteo. Ante tal profusión de iniciativas comunitarias, nacionales y sectoriales, el CESE, consciente de la complejidad y amplitud de estas cuestiones, subraya la necesidad de crear un sólido marco comunitario de base, promueve el intercambio de experiencias y pide mayor coordinación de las autoridades competentes.

3.10 La pertinencia de adaptar la legislación a la situación actual de la cadena alimentaria ha sido señalada por el CESE en diferentes ocasiones. Los profundos cambios que deben operarse en la normativa nacional y comunitaria deben acompañarse de la creación de un nuevo marco de relaciones en el seno de la cadena que favorezca la cooperación, la transparencia y un reparto justo de los beneficios a lo largo de la cadena de valor. La autorregulación del sector debe fomentarse simultáneamente a la introducción de instrumentos de naturaleza vinculante. La aplicación efectiva del sistema implica una decidida apuesta por la transparencia que requiere mecanismos de control que garanticen el cumplimiento de los acuerdos voluntarios que puedan celebrarse entre los diferentes eslabones de la cadena.

3.11 La Comisión presenta en el texto de la Comunicación y en los documentos de trabajo que la acompañan un correcto análisis sobre la volatilidad de los precios. Sin embargo, sería necesario un ejercicio crítico sobre cómo los últimos cambios en la PAC, recogidos en el «chequeo», han incidido en el equilibrio de la cadena alimentaria. La supresión de los instrumentos de regulación de los mercados agrícolas (cuotas, intervención, almacenamiento) ha tenido un impacto negativo en la volatilidad de los precios y la gestión del mercado que debería ser considerado en el análisis del ejecutivo comunitario.

4. Observaciones particulares

4.1 Promover relaciones de mercado sostenibles

4.1.1 La Comisión constata en su análisis la «asimetría» existente entre los diferentes eslabones de la cadena. Estos desequilibrios se traducen en prácticas comerciales desleales y prácticas contrarias a la competencia. En el caso de los productos perecederos, con un menor margen de negociación, los desequilibrios se multiplican. El CESE comparte la orientación expresada en la Comunicación de reforzar la contratación a partir de unas reglas comunes definidas a nivel europeo. Aunque el desarrollo de los contratos pueda ser de naturaleza voluntaria, sería necesario estudiar algunos casos donde se podría determinar legalmente la obligación de presentar un contrato y unas determinadas cláusulas contractuales.

4.1.2 En todo caso, la Comisión debería impedir que las transacciones comerciales de productos agrarios se produzcan sin documentos que acrediten la operación realizada con el fin de acabar con prácticas tan habituales y perniciosas como la «venta a resultas», en la que el precio de compra al agricultor se establece a posteriori en función del precio de venta obtenido por el intermediario. Al margen del régimen contractual, el CESE estima necesaria la creación de un código de buenas prácticas (6) y de un comité de seguimiento que verifique el cumplimiento del mismo. El código de buena conducta comercial debería asegurar la calidad de la negociación entre todos los eslabones de la cadena de valor en beneficio del consumidor. El legislador europeo debe poner fin a la venta a pérdida como estrategia habitual de reclamo al consumidor y analizar el impacto del creciente desarrollo de la marca del distribuidor en la competencia, la elección del consumidor y la valorización de los productos de calidad producidos en la UE.

4.1.3 La aplicación de las normas de competencia a nivel nacional presenta grandes diferencias. Una misma actuación por parte de una organización interprofesional recibe un tratamiento diferenciado en función de la autoridad nacional de competencia que examine la cuestión en un determinado Estado. En muchos países se tiende a penalizar cualquier iniciativa del sector productor destinada a mejorar la gestión de la oferta. La situación no es nueva: a pesar de los intentos por estrechar la colaboración con la Red Europea de Competencia, no se ha conseguido coordinar con eficacia la actuación de las autoridades de competencia.

4.1.4 El CESE apuesta por un nuevo modelo de relación consumidor-productor en el que se privilegien los mercados locales (posibilidad de introducir cuotas mínimas obligatorias) y la eliminación de intermediarios a través de circuitos cortos o productos de «kilómetro 0». La Comisión Europea debe incentivar las iniciativas de los productores por acercarse al consumidor en la búsqueda de un mayor valor añadido para sus producciones y en la preservación del componente cultural y de identidad regional de los alimentos.

4.1.5 La revisión de la Directiva sobre morosidad ha abierto un interesante debate a nivel europeo en relación con la conveniencia de reducir el período de pago de los productos agroalimentarios. En el caso de los productos perecederos sería positivo establecer un límite de 30 días desde la entrega de la mercancía al cliente y no desde la emisión de la factura. Además de un mayor control de la morosidad, debe incluirse una definición clara de prácticas y cláusulas abusivas, así como instrumentos eficaces para desterrarlas de las relaciones comerciales.

4.2 Transparencia en la cadena alimentaria

4.2.1 Para el CESE la transparencia en los precios es una necesidad mayor (7). La creación de un nuevo instrumento comunitario de supervisión del precio de los alimentos debe acompañarse de nuevas competencias en materia de control y sanción. El CESE estima que hay que pasar de la supervisión a la acción, de modo que los organismos correspondientes puedan reaccionar con rapidez y eficacia ante las distorsiones en la evolución de los precios.

4.2.2 El CESE no comparte la idea de que proporcionar una mayor comparación de los precios al consumidor equivalga de por sí a imprimir una mayor transparencia a la cadena alimentaria. La mayor transparencia y la previsibilidad de los precios no es sino uno de los muchos factores que influyen en las tendencias y los procesos de formación de los precios.

4.2.3 Los loables esfuerzos de la Comisión Europea por armonizar y coordinar los diferentes instrumentos nacionales de supervisión de precios están condenados al fracaso si no se produce una homogeneización de las bases de referencia en la transmisión de precios. ¿Se utiliza la misma base de referencia cuando se recopilan los datos? ¿Existen pautas comunes para la creación y funcionamiento de los observatorios de precios? ¿Cuenta la UE con organismos capacitados para actuar cuando se constaten faltas de correlación, anomalías o fluctuaciones injustificadas en el comportamiento de los precios? Con frecuencia, los datos que los Estados miembros comunican a la Comisión Europea no responden a los mismos criterios. Por ejemplo, en el caso de los cítricos, se ha constatado que los datos que publica la Comisión en concepto de precios al productor son en realidad los precios a la salida del almacén, en los que no se incluyen los costes de comercialización. Esta diferenciación en los datos puede ofrecer una visión distorsionada de la realidad, que dificulta el objetivo de la transparencia.

4.2.4 Las medidas propuestas en la Comunicación sólo funcionarán si cuentan con una divulgación adecuada. Esta circunstancia es fundamental ante la necesidad de proporcionar una información precisa a los consumidores. Debido al aumento de la concentración de la industria agroalimentaria y del sector de la distribución, la reputación de una marca es ahora también mas vulnerable, con todos los riesgos que ello implica para las empresas.

4.3 Mejora de la competitividad y la integración en la cadena alimentaria

4.3.1 La Comisión está llevando a cabo una labor muy importante para crear un mercado único de los productos alimentarios. Sin embargo, las grandes diferencias de precios entre países están directamente relacionadas con los distintos niveles de poder adquisitivo. Los nuevos Estados miembros (UE-12) no sólo no están alcanzando al resto de países sino que las diferencias continúan ampliándose. Por este motivo es necesario que la Comisión Europea apoye a los nuevos Estados para que se reduzcan las diferencias y se optimice el correcto funcionamiento del mercado único. Si no se invierte la tendencia, los productos procedentes de la UE-15 perderán paulatinamente cuotas de mercado en los nuevos Estados miembros.

4.3.2 La cadena alimentaria se caracteriza por una gran atomización del sector productor y una fuerte concentración de la gran distribución que implica grandes desequilibrios en sus relaciones. El CESE opina que muchos de los problemas que amenazan el buen funcionamiento de la cadena alimentaria son consecuencia del desarrollo más rápido, constante y concentrado de las empresas que se encuentran al final de la cadena. La Comisión Europea, consciente de la problemática, pretende desarrollar las organizaciones de productores (inspirándose en la OCM de frutas y hortalizas) con el fin de reducir la atomización de la oferta; sin embargo, el CESE subraya que lo importante no es crear más OP y de mayor tamaño, sino mejorar su gestión y su capacidad de comercialización para que se conviertan en un instrumento útil en manos del agricultor. El CESE insta a la Comisión Europea a introducir nuevas medidas anticrisis y de estabilización, como por ejemplo un instrumento de seguro de ingresos. Las experiencias positivas de Canadá y EE.UU. en este ámbito avalan la aplicación europea de una medida cuya legitimidad ha sido refrendada por la OMC.

4.3.3 Las organizaciones interprofesionales deben potenciarse y dotarse de mayor dinamismo a través de un marco común de actuación. Es necesaria una legislación europea que armonice y desarrolle bajo unas mismas reglas las interprofesionales en cada Estado miembro de modo que no sólo sean meras mesas sectoriales encargadas de la promoción genérica. Es imprescindible que se eliminen los obstáculos normativos que merman la seguridad jurídica de estas organizaciones en su cometido de estabilización de los mercados, dotándolas de mayores prerrogativas a la hora de adoptar acuerdos intersectoriales de modo que no se vean sujetas a decisiones arbitrarias de las autoridades nacionales de competencia.

Bruselas, 15 de septiembre de 2010. El Presidente del Comité Económico y Social Europeo Mario SEPI

(1) Conclusiones del Grupo de Alto Nivel del Sector Lácteo aprobadas el 15 de junio de 2010.

(2) Conclusiones de la Presidencia aprobadas por mayoría en el Consejo de Ministros de Agricultura de 29 de marzo de 2010.

(3) El sector agroalimentario proporciona el 7 % del empleo en la UE y el 5 % de su valor añadido.

(4) La reforma de la PAC en 2013, DO C 354 de 28.12.2010, p. 35.

(5) En este sentido España ha sido pionera con la puesta en funcionamiento del observatorio de precios de los alimentos. Francia ha profundizado en la reflexión sobre contratos obligatorios y el Reino Unido ha apostado por un defensor del pueblo para controlar el cumplimiento de los códigos de buenas prácticas.

(6) DO C 175 de 28.7.2009.

(7) DO C 128 de 18.5.2010, p. 111.