[pic] | COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS |

Bruselas, 18.7.2006

SEC(2006) 976

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN

Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre normas comunes para la operación de servicios aéreos en la Comunidad Europea EVALUACIÓN DE IMPACTO RESUMEN {COM(2006) 396 final}{SEC(2006) 943}

ÍNDICE

1. Contexto y motivos de la actuación 3

2. Consulta de las partes interesadas 4

3. Objetivos 5

4. Opciones políticas 5

5. Repercusión social, económica y ambiental de las medidas propuestas 7

6. Comparación de las opciones 8

1. CONTEXTO Y MOTIVOS DE LA ACTUACIÓN

El 23 de julio de 1992 se alcanzó la fase final del proceso de liberalización del transporte aéreo en la Comunidad con la adopción de los Reglamentos (CEE) nº 2407/92, 2408/92 y 2409/92 del Consejo – conocidos bajo la denominación común de «el tercer paquete». El tercer paquete había sido precedido por otros dos paquetes liberalizadores, el primero aprobado en diciembre de 1987, y el segundo, en junio de 1990.

Transcurridos más de 10 años desde la entrada en vigor del tercer paquete de liberalización aérea, los objetivos que se fijaron entonces se han alcanzado en gran medida, lo que ha posibilitado una expansión sin precedentes del transporte aéreo en Europa a tarifas asequibles. Sin embargo, a pesar de estos éxitos, la mayor parte de las aerolíneas de la Comunidad siguen sufriendo las consecuencias de un exceso de capacidad y excesiva fragmentación del mercado. Además, los pasajeros no disfrutan plenamente de los beneficios del mercado interior debido a la falta de transparencia de los precios y a la persistencia de prácticas discriminatorias en función del lugar de residencia.

La heterogénea aplicación del tercer paquete en los distintos Estados miembros y las restricciones que subsisten en los servicios aéreos intracomunitarios distorsionan las condiciones en que compiten las compañías aéreas y limitan la competencia en algunos ámbitos del mercado interior.

Los problemas planteados por una aplicación heterogénea de los reglamentos del tercer paquete probablemente subsistirán si no se modifica la normativa.

- Sin una aplicación más estricta y homogénea de los procedimientos de concesión y revocación de licencias seguirá produciéndose un alto porcentaje de fracasos en las empresas que se incorporan al mercado, con el consiguiente riesgo de abandono de los pasajeros. Mantener el statu quo perpetuaría además los actuales desequilibrios entre los Estados miembros que lastran la competencia entre las compañías aéreas. Por añadidura, dada la precaria situación financiera de numerosas compañías, persistirá la inestabilidad del empleo en el sector.

- Aunque sólo un número limitado de compañías aéreas utilizan acuerdos de arrendamiento de aeronaves de terceros países, cabe prever que con la normativa vigente ese número aumentará, mientras que la correspondiente supervisión de la seguridad no queda plenamente garantizada.

- En un contexto de liberalización de las relaciones exteriores de la aviación - a raíz de la sentencia sobre los «cielos abiertos» - la actual normativa, en combinación con algunas disposiciones que sobreviven de los antiguos acuerdos bilaterales entre Estados miembros, crea obstáculos adicionales debido a las prácticas divergentes entre los Estados miembros, en especial en materia de código compartido con compañías de terceros países y fijación de precios en las rutas de sexta libertad. Ello limitará los beneficios económicos que los ciudadanos podrían obtener de la liberalización de las relaciones exteriores, dado que el precio y la elección de conexiones con terceros países dependerá del lugar de partida de la ruta aérea en la Unión Europea.

- Algunos Estados miembros recurren más que otros a las obligaciones de servicio público (OSP). Al mismo tiempo, el número de OSP y su naturaleza restrictiva se ha incrementado significativamente con el paso de los años. Esta tendencia incrementa el riesgo para los viajeros de encontrarse monopolios y, por consiguiente, tarifas más altas y menor oferta. Al mismo tiempo, en los casos en que son necesarias las OSP, la normativa actual no contribuye a atraer a un número suficiente de competidores al procedimiento de licitación.

- Por lo que respecta a las tarifas aéreas, se prevé que la transparencia seguirá siendo insuficiente, dada la posible confusión en cuanto a la inclusión o no de todos los impuestos y recargos y las prácticas discriminatorias en función del lugar de residencia.

2. CONSULTA DE LAS PARTES INTERESADAS

La elaboración de la propuesta ha venido precedida de un ejercicio de consulta pública en el que se ha intentado recabar el mayor número posible de observaciones y sugerencias de los individuos y entidades interesados. El presente ejercicio ha respetado los criterios mínimos de consulta de las partes interesadas definidos en la Comunicación de la Comisión de 11 de diciembre de 2002 (COM(2002) 704 final).

Entre el 17 de marzo y el 30 de septiembre de 2003 se llevó a cabo una consulta por Internet. A pesar de tener una antigüedad de tres años, las contribuciones al proceso de consulta siguen siendo válidas, al no haber cambiado sustancialmente el contexto. El documento de consulta, las contribuciones y el correspondiente resumen pueden consultarse en la página «Tu voz en Europa» de la Comisión

http://europa.eu.int/yourvoice/index_es.htm

y, en particular, en la siguiente dirección

http://europa.eu.int/comm/transport/air/rules/package_3_en.htm.

La Comisión recibió 56 contribuciones de autoridades nacionales, organizaciones internacionales y entidades representantes de aerolíneas, aeropuertos, operadores turísticos y trabajadores y empleados del sector.

El 26 de febrero de 2004 tuvo lugar en Bruselas una reunión de consulta con los interesados. Estuvieron presentes delegaciones de 11 Estados miembros y 11 organizaciones en representación de las partes interesadas.

Las consultas confirmaron que el actual marco jurídico no precisa una revisión a fondo, pero sí algunas adaptaciones y precisiones que aborden las deficiencias detectadas.

Todos los participantes coincidieron con la Comisión en cuanto a los efectos positivos del tercer paquete sobre la liberalización del transporte aéreo. La mayor parte considera que la actual normativa es satisfactoria, si bien son necesarias algunas adaptaciones combinadas con un esfuerzo de organización, lo cual podría realizarse detallando más los textos o elaborando orientaciones. Algunos participantes, en especial entre las compañías aéreas, consideran que la revisión no es necesaria y, en todo caso, no es urgente. Sin embargo, se apoya la modernización y simplificación de los textos y la eliminación de disposiciones que, si bien eran necesarias en 1992, han quedado ya obsoletas.

Todas las observaciones expresadas en el proceso de consulta se han analizado cuidadosamente en la elaboración de la revisión propuesta. Los resultados de la consulta se han incorporado a la evaluación de impacto

3. OBJETIVOS

Los objetivos generales de la revisión del tercer paquete son incrementar la eficiencia del mercado, acrecentar la seguridad de los servicios aéreos y mejorar la protección de los pasajeros.

Por lo tanto, se examinado medidas que contribuyan a:

- garantizar la buena salud financiera de las compañías aéreas comunitarias;

- evitar falseamientos de la competencia;

- evitar el dumping social;

- mejorar la competencia y transparencia de los precios; y

- evitar la discriminación de compañías aéreas comunitarias por motivos de nacionalidad;

4. OPCIONES POLÍTICAS

La naturaleza del problema formulado - aplicación heterogénea e ineficiente de la normativa - no requiere una revisión profunda de las decisiones adoptadas cuando se aprobó el tercer paquete sobre el mercado interior de la aviación.

Por consiguiente, la revisión se limita a introducir una serie de adaptaciones para solventar los problemas que se han detectado. El estudio de impacto se centró en la comparación entre una opción de «statu quo» y una opción de «cambio»:

1. Una opción de «statu quo» que mantendría los tres reglamentos que componen el tercer paquete del mercado interior de la aviación (la mera consolidación del texto sin modificación de contenido correspondería también a esta opción);

2. Una opción de «cambio» que introduciría modificaciones en el tercer paquete a fin de garantizar una aplicación homogénea y eficaz de sus disposiciones.

Una alternativa habría sido crear una autoridad comunitaria responsable de la expedición de licencias o la supervisión del proceso de concesión. Tal sistema habría tenido la ventaja de garantizar que las licencias de explotación se concederían y controlarían exactamente del mismo modo para todas las compañías aéreas comunitarias. Sin embargo, en el proceso de consulta pública las autoridades nacionales se mostraron casi unánimes en el rechazo de esta opción, que consideraban innecesaria o prematura. En consecuencia, esta posibilidad no se contempló en la evaluación de impacto.

La Comisión realizó una valoración a fondo de las implicaciones económicas, sociales y ambientales de las medidas relacionadas con los siguientes ámbitos:

3. Requisitos para la licencia de explotación:

4. Requisitos más estrictos en cuanto a la información que deben facilitar las compañías aéreas

5. Condiciones más estrictas para la presentación y aprobación de la contabilidad financiera

6. Revisión más frecuente de las compañías aéreas que cumplen los requisitos para obtener la licencia de explotación, especialmente en el caso de las empresas de nueva creación

7. Introducción de un procedimiento más claro para la revocación de licencias de explotación

8. Fortalecimiento de las competencias de la Comisión en materia de revocación de licencias de explotación

9. Requisitos más estrictos en materia de arrendamiento, en especial en el caso de arrendamiento con tripulación

10. Vínculo entre el mercado de aviación interno y los servicios aéreos o terceros países

11. Acceso a las rutas intracomunitarias por parte de compañías aéreas no comunitarias únicamente en virtud de acuerdos en los cuales la Comunidad es Parte Contratante

12. Libertad en lo que respecta al código compartido y la fijación de tarifas en las rutas a terceros países

13. Obligaciones de servicio público (OSP):

14. Legislación más clara, mejor descripción de las condiciones vinculadas a las OSP

15. Períodos de concesión más largos: cuatro años en lugar de tres (cinco años en el caso de las regiones ultraperiféricas)

16. Mejora de la información de la Comisión en el contexto de las imposiciones de OSP

17. Distribución del tráfico entre aeropuertos

18. Definición clara del concepto de aglomeración urbana y abandono de la noción de sistema aeroportuario

19. Fortalecimiento de las competencias de la Comisión en esta materia: aprobación previa de las reglas de distribución del tráfico

20. Transparencia de tarifas

21. Información sobre transparencia de tarifas

22. Disposiciones para evitar discriminaciones por razón del lugar de residencia

23. Dejar la fijación de precios a las fuerzas del mercado en el marco de las normas generales de la competencia

5. Repercusión social, económica y ambiental de las medidas propuestas

Nuestro análisis se ha centrado en los efectos de la opción de «cambio», en comparación con el supuesto de base, en particular, en los siguientes aspectos:

- Impacto general en la economía europea

- Impacto social

- Impacto medioambiental

Se presenta a continuación una visión sucinta de los principales resultados.

Impacto económico general

Se prevé que las medidas acrecentarán la competencia y reducirán las distorsiones del mercado, si bien la consolidación del mercado posterior deberá observarse con atención en el marco de la normativa de competencia para evitar que se produzcan abusos en algunas rutas.

Las compañías aéreas se beneficiarán de la mayor igualdad de condiciones, aunque los costes de explotación podrían incrementarse ligeramente como consecuencia de los requisitos más estrictos para la obtención de licencias de explotación.

Los consumidores disfrutarán de mayores niveles de seguridad y menores riesgos derivados de la quiebra de compañías aéreas. En general, el incremento de la competencia y la mayor transparencia de precios deberán conducir a una reducción de tarifas y un aumento de la oferta de servicios.

La opción de «cambio» incrementa algunos costes administrativos de las autoridades nacionales, por ejemplo, para sufragar la vigilancia de las licencias de explotación, pero reduce otros, como los derivados de las obligaciones de servicio público.

Impacto social

La opción de «cambio» tiene dos efectos importantes sobre el empleo.

La supervisión más estricta de las condiciones financieras de las compañías aéreas y los requisitos más rigurosos en relación con los arrendamientos con tripulación contribuirán a la estabilidad del empleo y reducirán la precariedad laboral en el sector.

Dado que algunas de las medidas propuestas podrían conducir a un aumento de los niveles de tráfico, el empleo en el sector podría incrementarse, aunque la magnitud de tal incremento será probablemente limitada.

Impacto ambiental

El impacto ambiental de la opción de «cambio» es limitado y se vincula principalmente al posible incremento del tráfico frente a la opción de mantener el «statu quo».

Se puede producir una pequeña reducción del impacto ambiental al evitarse obligaciones de servicio público en rutas cortas atendidas por servicios ferroviarios eficientes.

La revisión del tercer paquete no persigue objetivos ambientales. Debe recordarse que el impacto ambiental ya está siendo abordado en distintas iniciativas de la Comisión[1] en el marco de la Estrategia en favor del desarrollo sostenible y el Programa europeo sobre el cambio climático.

6. COMPARACIÓN DE LAS OPCIONES

Los efectos de la opción de «cambio» sobre los objetivos específicos se resumen en el cuadro que figura a continuación.

Objetivos específicos | Impacto de la opción de cambio en el objetivo específico | Comentarios |

Garantizar la buena salud financiera de las compañías aéreas comunitarias, reducir el riesgo de quiebra | ++ | Vigilancia más estricta de la licencia de explotación |

Evitar el dumping social | + | Condiciones más estrictas para el arrendamiento con tripulación |

Evitar falseamientos de la competencia | ++ | Aplicación homogénea de la normativa sobre licencia de explotación, OSP, distribución del tráfico, vuelos de 6ª libertad |

Mejorar la competencia y la transparencia de los precios | ++ | No discriminación por motivos de residencia y publicación de tarifas y fletes que incluyan todos los elementos de coste |

Evitar la discriminación de las compañías aéreas comunitarias por motivos de nacionalidad | ++ | La opción de «cambio» elimina las restricciones que aún persisten en el mercado interior (principalmente el acceso a rutas de terceros países) |

La opción de «cambio» parece suponer un equilibrio que ofrece claras ventajas económicas y sociales con respecto a la opción del «statu quo». La propuesta intenta robustecer el mercado interior acelerando la consolidación de mercados y creando así un entorno competitivo para unas compañías aéreas europeas capacitadas para enfrentarse a sus competidores internacionales, y contribuye a los objetivos de Lisboa

Además, presenta claras ventajas para los pasajeros al favorecer las fuerzas del mercado que conducen a tarifas más bajas, mejores servicios y más altos niveles de seguridad.

El impacto ambiental negativo, aunque muy limitado, de las medidas propuestas puede compensarse con otras actuaciones encaminadas a reducir los efectos de la aviación sobre el medio ambiente.

En consecuencia, la Comisión ha presentado una propuesta acorde con la opción de «cambio» descrita.

[1] "Reducción del impacto de la aviación sobre el cambio climático", Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, COM(2005) 459 de 27 de septiembre de 2005.