Informe Especial no 11/2003

relativo al instrumento financiero para el medio ambiente (LIFE), acompañado de las respuestas de la Comisión

(presentado en virtud del segundo párrafo del apartado 4 del artículo 248 del Tratado CE)

(2003/C 292/01)

ÍNDICE

>SITIO PARA UN CUADRO>

LISTA DE ABREVIATURAS

5o PAM Quinto programa de acción medioambiental

6o PAM Sexto programa de acción medioambiental

ACE Acción comunitaria para el medio ambiente

ACNAT Acción comunitaria para la conservación de la naturaleza

DG Medio Ambiente Dirección General de Medio Ambiente

LIFE Instrumento financiero para el medio ambiente

Medspa Acción comunitaria destinada a proteger el medio ambiente en la región mediterránea

Norspa Acción comunitaria para proteger el medio ambiente de las zonas y aguas costeras del Mar de Irlanda, del Mar del Norte, del Canal de la Mancha, del Mar Báltico y de la parte nordeste del Océano Atlántico

OAT Oficina de asistencia técnica

OLAF Oficina Europea de Lucha contra el Fraude

ONG Organización no Gubernamental

PECO/CEEC Países de Europa Central y Oriental

PYME Pequeñas y medianas empresas

RESUMEN

I. El Tribunal examinó la gestión del instrumento financiero para el medio ambiente (LIFE), de la que es responsable la Comisión directamente, y cuya aplicación se desarrolla en distintas etapas. El programa engloba tres ámbitos, LIFE-Naturaleza, LIFE-Medio ambiente y LIFE-Terceros países, así como distintas medidas de acompañamiento. La fiscalización se centró en particular en la segunda etapa (1996-1999, LIFE II).

II. El objetivo general de LIFE, consistente en contribuir al desarrollo y, si procede, a la aplicación de la política y de la legislación comunitarias en el ámbito del medio ambiente, es amplio y está insuficientemente definido. En lo que respecta a los ámbitos específicos, LIFE-Naturaleza presenta en cambio una mayor precisión, ya que sus acciones dependen de la aplicación de dos Directivas relativas a la protección de los hábitat naturales así como de la fauna y flora silvestres, y de las aves silvestres (véanse los apartados 16 y 17).

III. Entre las medidas específicas del título "Medio ambiente" del presupuesto, LIFE es el programa más importante. De los 450 millones de euros que corresponden a la contribución comunitaria para la segunda etapa (LIFE II), se utilizaron 435 millones de euros durante el período asignado (véanse los apartados 23 a 27).

IV. La Comisión evalúa las propuestas según criterios diferentes para cada ámbito del programa y sólo recurre a expertos independientes en el caso de los ámbitos "Medio ambiente" y "Terceros países". No se conservaron ciertos documentos de evaluación elaborados por estos expertos (véanse los apartados 29 a 33).

V. El carácter complementario de los proyectos medioambientales financiados con cargo a LIFE, o mediante otras fuentes comunitarias (Fondos Estructurales, investigación), sigue siendo insuficiente y el procedimiento de consulta interservicios no elimina totalmente el riesgo de doble financiación (véanse los apartados 41 a 45).

VI. El Tribunal ha detectado numerosas dificultades que afectan a la realización de la segunda etapa de LIFE (LIFE II). La fiscalización de una muestra de proyectos sobre el terreno reveló principalmente que:

a) se han financiado gastos de personal que no se basaban en registros fiables y que comprendían remuneraciones de funcionarios que ya estaban cubiertas por los presupuestos públicos (véanse los apartados 47 a 49);

b) un gran número de pagos de la Comisión ha sufrido demoras importantes (véanse los apartados 52 a 55);

c) el andamiaje financiero de los proyectos presentaba lagunas y los beneficiarios no llevaban una contabilidad lo suficientemente transparente y detallada para permitir el seguimiento de todos los flujos financieros (véanse los apartados 56 a 62);

d) los gastos relativos a la adquisición de los terrenos en el caso de las acciones del ámbito "Naturaleza" eran importantes y las garantías de utilización de estos terrenos con fines de protección de la naturaleza una vez transcurrido el período de ejecución de las acciones no eran suficientes (véanse los apartados 63 a 65).

VII. En cuanto al seguimiento y al control de los proyectos, la Comisión ha aumentado el número de visitas sobre el terreno y los resultados muestran varios tipos de errores en lo que respecta a los beneficiarios. Las tareas de las oficinas de asistencia técnica (OAT), que constituyen los equipos externos de seguimiento del proyecto, no se han definido correctamente y el seguimiento de las acciones se ve por consiguiente afectado (véanse los apartados 67 a 75).

VIII. Deben continuarse los esfuerzos emprendidos para reducir los fallos de gestión del programa LIFE. A este respecto, el Tribunal recomienda que:

a) se especifique el papel de LIFE en el marco de los programas de acción medioambiental plurianuales y se precisen mejor sus objetivos, si es posible de forma cuantificada;

b) la Comisión examine si es oportuno separar la gestión de los ámbitos "Naturaleza" y "Medio ambiente";

c) se realice una evaluación de las propuestas recurriendo a expertos externos en todos los ámbitos del programa, seleccionados según el procedimiento público de convocatoria de propuestas;

d) se modifiquen las disposiciones administrativas relativas a la ejecución de las acciones con el fin de definir mejor los costes subvencionables, en particular en lo que respecta a la contabilidad de los proyectos, los gastos de personal, las amortizaciones y las compras inmobiliarias en el caso de los proyectos "Naturaleza";

e) se refuercen los controles sobre el terreno de la Comisión recurriendo en su caso a auditores externos;

f) se proceda a la divulgación de los resultados de los proyectos.

INTRODUCCIÓN

1. LIFE es un instrumento financiero gestionado directamente por la Comisión y consagrado exclusivamente al medio ambiente. Su objetivo general es contribuir al desarrollo y, si procede, a la aplicación de la política y de la legislación comunitarias en el sector del medio ambiente. En lo que respecta a la Comunidad, los ámbitos de acción que pueden optar al apoyo financiero de LIFE son las concernientes a las acciones de conservación de la naturaleza (LIFE-Naturaleza) y las acciones que tienen como fin aplicar la política y legislación comunitarias en materia de medio ambiente (acciones innovadoras, de demostración y preparatorias) (LIFE-Medio ambiente). En lo que respecta a los terceros países, el objetivo principal consiste en aportar un apoyo financiero en forma de asistencia técnica (LIFE-Terceros países). Por último, también está destinado a cubrir las medidas de acompañamiento necesarias para el seguimiento o la promoción, así como la divulgación de la información relativa a la experiencia y a los resultados derivados de estas acciones.

OBJETIVO Y ENFOQUE DE LA FISCALIZACIÓN

2. El objetivo de la fiscalización del Tribunal abarca la concepción, la gestión y la aplicación del instrumento financiero LIFE (en particular, LIFE II) centrándose en los siguientes aspectos:

a) ¿Es posible identificar y medir claramente los objetivos, y resultan éstos pertinentes respecto de la estrategia?

b) ¿Ha establecido la Comisión:

- un dispositivo de gestión apropiado,

- un control adecuado de los proyectos,

- un sistema de explotación efectivo de los resultados?

3. Durante el período comprendido entre marzo de 2001 y junio de 2002 se realizaron visitas de control a la Dirección General de Medio Ambiente (DG Medio Ambiente) de la Comisión, a las autoridades nacionales y a las OAT. La fiscalización se centró principalmente en la ejecución de LIFE II. A 31 de diciembre de 2002, casi la mitad de estos proyectos decididos entre 1996 y 1999, y que se desarrollaban durante un período de entre dos y cinco años, no habían finalizado. En la Comisión se examinaron los expedientes de los proyectos relativos a los tres ámbitos del programa. Una muestra de 46 proyectos de un total de 810 relativos a los ámbitos "Naturaleza" y "Medio ambiente" de ocho Estados miembros (Alemania, España, Francia, Irlanda, Italia, Portugal, Suecia, Reino Unido) ha sido objeto de un control sobre el terreno.

4. La configuración de la muestra de los proyectos examinados sobre el terreno se basó en criterios relativos al ámbito de acción subvencionable, al tipo de beneficiario, al tipo de proyecto, a la importancia financiera y al estado de avance. La muestra se configuró con la finalidad de dar una visión de conjunto de los tipos de problemas que se plantearon en una amplia gama de actividades seleccionadas entre las acciones financiadas.

AYUDAS COMUNITARIAS A LA PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE

Contexto general

5. Las intervenciones financieras de la Unión Europea (UE) en materia de medio ambiente son múltiples y están gestionadas por varias Direcciones Generales encargadas, respectivamente, de los Fondos Estructurales, del Fondo de Cohesión, de la investigación, de la agricultura, de los programas exteriores, del instrumento de preadhesión y de las medidas específicas de la DG Medio Ambiente. Se estima que su importe anual representa de media 11100 millones de euros, de los cuales 5300 millones de euros se financiaron a partir de créditos del presupuesto general y 5800 millones de euros se concedieron como préstamos del BEI (véase el cuadro 1). Estos gastos comunitarios se efectúan en el marco de los programas de acción medioambiental (PAM) aprobados por el Parlamento Europeo y el Consejo(1).

6. Los PAM desempeñan un papel importante en la elaboración de la política comunitaria en materia de medio ambiente. Se trata de documentos de estrategia que abarcan un período plurianual y permiten establecer los principales retos que se plantean a la UE en este ámbito, así como fijar objetivos y proporcionar directrices. El primer PAM de la UE data de 1973.

7. En 1993 entró en vigor el quinto programa comunitario de política y actuación en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible (5o PAM)(2), que definía las grandes orientaciones políticas en materia de medio ambiente durante el período de 1993-1999, y en el que se mencionaba por vez primera el instrumento financiero de la Comunidad para el medio ambiente (LIFE) como mecanismo de apoyo financiero. Los ámbitos de acción del 5o PAM figuran en el Reglamento LIFE II, exceptuando el sector del turismo, que pasó a formar parte de las directrices LIFE ulteriormente.

Cuadro 1

Intervenciones financieras de la Unión Europea en el marco del medio ambiente

>SITIO PARA UN CUADRO>

8. El 6o PAM, aprobado en 2002, no menciona (generalmente) los instrumentos que permitirían aplicar las medidas contempladas, salvo una referencia explícita a LIFE en el contexto de la mejora de la divulgación de los resultados(3). Como en el caso del 5o PAM, los ámbitos de actuación cubiertos fueron redefinidos en las directrices LIFE.

9. A pesar de que los PAM plasmen la voluntad política de tomar en consideración las estrategias medioambientales destinadas a garantizar un desarrollo sostenible, la dispersión de los instrumentos entre diversas Direcciones Generales sin coordinación horizontal entre sí dificulta su aplicación operativa. Efectivamente, en lo que respecta a LIFE, no ha sido posible establecer en la práctica el carácter complementario de las intervenciones financiadas en forma de proyectos con otras formas de intervención, especialmente los Fondos Estructurales.

10. Como ya había recomendado el Tribunal en 1992 en su Informe Especial sobre el medio ambiente(4), debe precisarse la función de la DG Medio Ambiente a fin de que ésta pueda garantizar todavía más una mayor complementariedad y eficacia de las intervenciones relativas al medio ambiente que han sido financiadas por varias DG. Por ejemplo, las acciones cofinanciadas por los Fondos Estructurales deben ser objeto de una evaluación previa que permita verificar su compatibilidad con la legislación medioambiental. Sin embargo, según el decimotercer Informe Anual sobre los Fondos Estructurales (2001)(5), estas evaluaciones revelaron una debilidad general por la falta de datos y de indicadores medioambientales de base armonizados. La DG Medio Ambiente podría contribuir a esta armonización, en particular a través de los resultados de los proyectos LIFE específicamente dedicados a recopilar y armonizar estos indicadores.

Contribución a la delimitación de los espacios Natura 2000

11. LIFE promueve la delimitación por los Estados miembros de espacios naturales protegidos como prevén las Directivas sobre hábitat y aves, pero dichos Estados han tardado mucho tiempo en transponer las mencionadas Directivas.

12. Hasta finales de 2000, es decir, seis años y medio tras la fecha límite de junio de 1994, no resultó efectiva la transposición de la Directiva relativa a la protección de los hábitat en la legislación nacional de todos los Estados miembros. Otros retrasos afectaron, asimismo, a la transposición de la Directiva relativa a la protección de las aves silvestres en las distintas legislaciones nacionales(6). En ciertos casos estos retrasos se deben a la promulgación, por determinados Estados miembros, de textos legislativos contrarios a las Directivas (en lo que respecta, por ejemplo, a la duración y las fechas de apertura y cierre de las temporadas de caza que amenazan a las especies protegidas)(7). Conforme a la mencionada Directiva, la Comisión debe presentar un informe de ejecución cada tres años. El último informe abarca el período de 1996-1998, pero la Comisión no lo adoptó hasta 2002, ya que los Estados miembros no habían comunicado toda la información necesaria a su debido tiempo(8).

13. Por otra parte, la determinación de las seis regiones biogeográficas definidas en función de las características de las especies vivas (alpina, atlántica, boreal, continental, macaronésica y mediterránea) ha sufrido retrasos, y ello a pesar de resultar primordial para la protección de los hábitat naturales de interés comunitario. La lista de los lugares de importancia comunitaria, en la que figuran las zonas que albergan uno o varios tipos de hábitat naturales prioritarios, o una o varias especies prioritarias, hubiera debido aprobarse en un plazo de seis años tras la notificación de la Directiva 92/43/CEE. Sin embargo, la primera región biogeográfica (macaronésica) no fue aprobada oficialmente hasta diciembre de 2001(9). Esta región comprende los archipiélagos de las Azores, de Madeira y de las Canarias.

14. Las acciones de los proyectos Natura deberían mantenerse en las zonas que han sido objeto de una decisión formal de la Comisión. Una decisión de este tipo, a pesar de los principios importantes desarrollados a este respecto por el Tribunal de Justicia(10), reforzaría el carácter duradero de estas acciones.

CARACTERÍSTICAS DEL PROGRAMA LIFE

Estructura y ámbitos de acción

15. Aprobado en 1992, el programa LIFE(11) sustituyó a diversos instrumentos financieros [ACE(12), ACNAT(13), Medspa(14) y Norspa(15)] y fue concebido con un enfoque a largo plazo cuya aplicación se desarrollará en varias etapas que corresponden a tres ámbitos: "Naturaleza", "Medio ambiente" y "Terceros países". Inicialmente, se dedicó a este programa, que abarcó el período de 1991-1995 (LIFE I), una dotación presupuestaria de 400 millones de euros. LIFE II(16) correspondió al período de 1996-1999 y dispuso de un importe de 450 millones de euros. Por último, LIFE III(17), relativo al período de 2000-2004, se beneficia de medios financieros que ascienden a 640 millones de euros.

16. El siguiente cuadro presenta el desglose de las acciones entre los tres ámbitos del instrumento financiero:

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente:

Reglamento LIFE II.

17. Con su objetivo de establecer un instrumento financiero unificado para el medio ambiente que contribuya "al desarrollo y a la aplicación de la política y de la legislación comunitaria en el ámbito del medio ambiente", el Reglamento LIFE constituye simplemente una fusión de los cuatro Reglamentos anteriores, cada uno de los cuales se aplicaba a un ámbito de acción específico, y no aporta una visión clara de los objetivos que se plantean ni una coherencia entre los ámbitos de acción.

18. Los tres ámbitos de LIFE, "Naturaleza", "Medio ambiente" y "Terceros países", estuvieron gestionados, hasta principios de 2001, por tres unidades responsables de la gestión y por una unidad financiera común de la DG Medio Ambiente.

19. Como constató el Tribunal durante la fiscalización, los ámbitos "Naturaleza" y "Medio Ambiente" de LIFE tratan campos de intervención bien diferenciados, con particularidades de gestión específicas, lo que justificaba la separación de estas dos unidades. En cambio, LIFE-Terceros países presentaba semejanzas con LIFE-Medio Ambiente.

20. Sin embargo, los servicios de la DG Medio Ambiente se reorganizaron con el fin de uniformizar y clarificar los procedimientos administrativos de los tres ámbitos LIFE, a fin de mejorar la eficacia de la gestión(18). Las tres unidades gestoras de este instrumento se fusionaron en una sola, a la que se añade un servicio encargado de la gestión financiera. Debido a la complejidad de la tarea y a una elevada tasa de rotación de personal, las modificaciones de los procedimientos duraron hasta el final de 2002.

Gestión y financiación

21. La Comisión gestiona el programa LIFE de forma centralizada, y se beneficia de la asistencia de los Estados miembros y de las autoridades nacionales de los terceros países, recurriendo también a las OAT(19). Dos Comités compuestos de representantes de los Estados miembros, uno para el ámbito "Naturaleza", y el otro para los ámbitos "Medio Ambiente" y "Terceros países", asisten a la Comisión en la selección de los proyectos que se van a financiar.

22. El apoyo financiero de LIFE representa en general un porcentaje máximo del 50 % del coste subvencionable de los proyectos, pero dicho porcentaje pasa a ser del 30 % en el caso de los proyectos que generan ingresos importantes y del 75 % en el de las acciones que conciernen, en el seno de la UE, a los hábitat naturales prioritarios o las especies prioritarias en el sentido de la Directiva 92/43/CEE, o las especies de aves objeto de la Directiva 79/409/CEE que se encuentran en peligro de desaparición. Los gastos relativos a la asistencia técnica y a las medidas de acompañamiento se reembolsan en un 100 %.

Ejecución financiera

23. El cuadro 2 muestra la evolución de los créditos presupuestarios de los ejercicios comprendidos entre 1995 y 2002 relativos a las líneas presupuestarias específicas gestionadas por la DG Medio Ambiente y su utilización(20). LIFE-Medio Ambiente y LIFE-Naturaleza se financian a partir de la línea presupuestaria B4-3 2 0(21), y LIFE-Terceros países a partir de la línea B7-8 1 0. En conjunto, LIFE representa aproximadamente el 70 % de la totalidad de los créditos gestionados por la DG Medio Ambiente.

24. Los créditos de compromiso disponibles para cada ejercicio se han utilizado casi por completo, salvo los relativos al año 2000, que se emplearon en un 32 % debido especialmente a la escasa utilización de los créditos disponibles para LIFE (4 %). Efectivamente, el Reglamento relativo a la tercera etapa se aprobó en julio de 2000 y no dio lugar a la aprobación de proyectos durante el año en cuestión.

25. De la dotación de 450 millones de euros previstos en el Reglamento, 435 millones de euros fueron finalmente contabilizados en los presupuestos de los ejercicios comprendidos entre 1996 y 1999. Al comparar los ámbitos "Naturaleza" y "Medio ambiente" de LIFE II se constata una distribución equitativa de los créditos de compromiso (207,9 millones de euros en el caso de "Naturaleza" y 207,8 millones de euros en el de "Medio ambiente") y de los créditos de pago (160,7 millones de euros en el caso de "Naturaleza" y 157,6 millones de euros en el de "Medio ambiente") (véase el cuadro 3). Entre los nuevos países candidatos a la adhesión, Rumania fue el primero en participar en estos ámbitos del programa LIFE. El cuadro 4 presenta la dotación asignada a los proyectos que forman parte del ámbito "Terceros países" en el marco de LIFE II(22).

26. El importe de recursos que según el Reglamento deben asignarse a las medidas de acompañamiento, como el seguimiento y la evaluación, corresponde al 3 % del total del presupuesto. Este porcentaje se ha rebasado hasta alcanzar el 3,17 % de los compromisos contraídos, lo que representa un total de 13,81 millones de euros. LIFE-Naturaleza presenta un porcentaje más elevado (4 %, es decir, 8,2 millones de euros) (véase el cuadro 5).

27. El número y el importe de los compromisos en curso sigue siendo significativo. En diciembre de 2002, estos compromisos relativos a LIFE II, que ascendían a 380, representaban 47,2, 50,3 y 3,9 millones de euros en el caso de LIFE-Naturaleza, LIFE-Medio ambiente y LIFE-Terceros países, respectivamente. 26 de estos compromisos (4,8 millones de euros) han sobrepasado la fecha límite de ejecución.

Cuadro 2

Los créditos del título "Medio ambiente" del presupuesto y su utilización entre 1995 y 2002 (créditos disociados)

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente:

Cuenta de gestión (volumen II) relativa a los años mencionados

Cuadro 3

LIFE II Naturaleza + Medio ambiente - B4-3 2 0 0 + B4-3 2 0 1 y una parte de B4-3 2 0 9 a partir de 2000 - Comparación de los importes de los compromisos y de los pagos

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente:

Cuenta de gestión, volumen II, SINCOM 1 (1996-1997) y SINCOM 2 (a partir de 1998).

Cuadro 4

LIFE II Terceros países - B7-8 1 0 0 - Comparación de los importes de los compromisos y pagos

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente:

Cuenta de gestión, volumen II, SINCOM 1 (1996-1997) y SINCOM 2 (a partir de 1998).

Cuadro 5

LIFE II - Aplicación - Comparación entre el importe máximo indicado en el apartado 1 del artículo 8 del anexo I del Reglamento (CE) n°1404/96, y el importe efectivamente comprometido

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente:

Cuenta de gestión, volumen II, SINCOM 1 (1996-1997) y SINCOM 2 (a partir de 1998).

SELECCIÓN DE LOS PROYECTOS

Procedimientos de selección

28. El procedimiento de selección tiene como fin garantizar una buena gestión de los fondos comunitarios. Se basa en unos criterios de selección que reflejan los objetivos del programa y en la comparación de las distintas propuestas para garantizar que se han elegido los proyectos con la mejor contribución a los objetivos.

29. En aplicación del artículo 9 del Reglamento LIFE, los Estados miembros remitirán a la Comisión, antes del 31 de enero de cada año, las propuestas de financiación de iniciativas. Las autoridades nacionales competentes de terceros países presentarán a la Comisión las solicitudes de éstos. Se organizarán reuniones de información, de frecuencia variable, destinadas a los beneficiarios potenciales de los Estados miembros, en presencia de representantes de la Comisión. Las propuestas recibidas son objeto de una evaluación con miras a una eventual decisión de financiación. Estos procedimientos de selección de las propuestas difieren en función de cada uno de los tres ámbitos de LIFE.

30. En el caso de LIFE-Medio ambiente, la Comisión confía la evaluación de las propuestas de proyectos a expertos externos, seleccionados sin convocatoria pública de candidaturas. En los proyectos controlados no se habían conservado por lo general los currículos de estos expertos, por lo que no era posible tener la certeza de que no proceden de una entidad nacional que gestione, directa o indirectamente, los proyectos LIFE(23).

31. En lo que respecta al período de duración de LIFE II, los informes de evaluación de los expertos no se conservaban o registraban sistemáticamente en los expedientes de la Comisión, por lo que no es posible justificar los resultados de la evaluación. Estos documentos, que resultan fundamentales para apoyar y justificar las elecciones efectuadas, no han sido conservados. En los casos en que la puntuación atribuida se encuentre disponible en una base de datos electrónica, rara vez es posible, teniendo en cuenta la inexistencia de documentos originales, comprobar la autenticidad y conformidad con la evaluación de base.

Procedimientos de selección de los tres ámbitos de LIFE II

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32. En el caso de los proyectos de LIFE-Naturaleza, los responsables geográficos de la Comisión, que pueden tener la condición de expertos nacionales, realizan la evaluación de las propuestas, y se encargan posteriormente de seguir la ejecución de estos mismos proyectos. En aras de la independencia, de la transparencia y de la armonización de los procedimientos, la Comisión debería contemplar la posibilidad de confiar la evaluación a expertos externos.

33. En cuanto a las propuestas de proyectos de LIFE-Terceros países, el responsable geográfico selecciona previamente una primera lista de proyectos que presenta a un grupo de evaluadores externos. Los proyectos elegidos por los expertos externos se someten seguidamente al Comité reglamentario en el caso de LIFE-Medio ambiente para que emita su dictamen. El examen del conjunto de los expedientes reveló que los documentos de evaluación de base establecidos por los expertos externos no habían sido conservados, ya que no existían instrucciones precisas a este respecto.

Criterios de evaluación

34. El artículo 9 bis del Reglamento LIFE establece la lista de los criterios generales, de los criterios particulares por lo que respecta a las acciones de conservación de la naturaleza como se definen en la letra a) del apartado 1 del artículo 2 de las acciones de actividad industrial y en favor de las autoridades locales, de las acciones preparatorias, así como de los criterios aplicables para las acciones que deban ejecutarse en terceros países.

35. Los proyectos propuestos para recibir una financiación se clasifican en función de una nota numérica en el caso de los ámbitos "Medio ambiente" y "Terceros países", y sobre la base de una apreciación cualitativa para el ámbito "Naturaleza".

36. En el caso de los proyectos de LIFE-Medio ambiente, ciertos criterios que los evaluadores debían aplicar fueron modificados en LIFE III respecto de LIFE II con el fin de simplificarlos(24). Sin embargo, sigue siendo difícil para los evaluadores tener una opinión clara al respecto, puesto que la agrupación de los criterios hizo que pasaran a ser más vagos y difíciles de aplicar.

37. Los criterios de evaluación para el conjunto de los ámbitos de LIFE III figuran ahora en las guías de candidatura disponibles en las páginas Internet de LIFE, aunque con distintos grados de precisión: son objeto de una definición en el caso de LIFE-Naturaleza y LIFE-Medio ambiente, mientras que aparecen, sin explicación, en forma de una simple lista no detallada en el caso de LIFE-Terceros países.

Papel de los Estados miembros

38. Conforme al Reglamento LIFE, los Estados miembros comunican las propuestas de proyectos LIFE-Medio ambiente y LIFE-Naturaleza a la Comisión con miras a su selección. Algunos Estados miembros efectúan una evaluación de las propuestas, basándose en los criterios de la Comisión o en sus propios criterios, y les asignan un orden de prioridad. Los resultados de estas prácticas, que no están previstas en el Reglamento, deberían ser comparables de forma que permitan establecer un orden de prioridades a escala europea.

39. Antes de su aprobación por la Comisión, los proyectos de decisiones de concesión de ayuda financiera deben ser objeto de un dictamen favorable de uno de los dos Comités reglamentarios, uno competente para LIFE-Naturaleza y otro para LIFE-Medio ambiente y LIFE-Terceros países. La Comisión transmite a los Comités una lista ordenada según la evaluación realizada, que consta de dos partes: la primera corresponde al presupuesto disponible mientras que la segunda es una lista de reserva. En el caso de LIFE-Medio ambiente, la evaluación de los Estados miembros se adjunta a la ficha de evaluación de los proyectos presentados al Comité, pero no así en el caso de LIFE-Naturaleza(25).

40. En el marco de los trabajos de los Comités, los representantes de los Estados miembros participan en la selección de los proyectos. En ciertos casos, los debates hicieron que la Comisión reemplazase algunos proyectos por otros del mismo valor pero que son menos prioritarios, a petición de los representantes de los Estados miembros y basándose en una justificación de neutralidad financiera. La fiscalización no encontró la justificación técnica para tales cambios. Efectivamente, el hecho de retirar un proyecto de la lista prioritaria debería conducir a reemplazarlo por el primero de la lista de reserva, independientemente de la "nacionalidad" del proyecto retirado. En la práctica, la sustitución se efectúa mediante un proyecto del Estado miembro afectado, lo cual es contrario al resultado de la evaluación previa y ocasiona una pérdida de eficacia en la utilización de los fondos comunitarios.

Riesgo de doble financiación

41. Las acciones que se hayan beneficiado de ayudas con cargo a los Fondos Estructurales u otros instrumentos financieros no podrán optar a la ayuda de LIFE(26). Así, los candidatos beneficiarios deben declarar las fuentes de financiación de los proyectos propuestos, pero no se ha garantizado lo suficiente el respeto de estas condiciones. El hecho de que las cuestiones medioambientales estén cubiertas por varios tipos de fondos comunitarios crea un riesgo particular de doble financiación, principalmente en el caso de LIFE-Medio Ambiente.

42. Antes de que tenga lugar la decisión de financiación, la DG utiliza el programa contable SINCOM 2 de la Comisión para confirmar el derecho de los beneficiarios de optar a subvenciones. Sin embargo, este programa no contiene información suficiente que permita verificar que los mismos beneficiarios ya han percibido otros fondos comunitarios (Fondos Estructurales, Fondo de Cohesión o actividades de investigación). Estos datos, que figuran en gran parte en los programas de los Fondos Estructurales, no fueron registrados de forma detallada en SINCOM, lo que, de hecho, hace que el control no sea efectivo.

43. Las distintas propuestas de proyectos se examinan durante el procedimiento de consulta interservicios en la Comisión, para verificar el carácter complementario de las ayudas con otros fondos comunitarios y asegurarse especialmente de que no se producen dobles financiaciones. Con LIFE II, aparte de los servicios horizontales, se consultaban las Direcciones Generales de Agricultura, Investigación, Pesca y Política Regional en el caso de LIFE-Naturaleza y sólo la última de ellas en el de LIFE-Medio ambiente. Respecto del ámbito "Medio ambiente", no se consultaba siquiera a la Dirección General de Investigación en proyectos propuestos por organismos que, como constató el Tribunal, se benefician de varios contratos de investigación. Dada la inexistencia de datos de base, especialmente en lo que se refiere a los Fondos Estructurales, los resultados de la consulta son a menudo muy reducidos y persiste el riesgo de doble financiación.

44. Cuando los beneficiarios del programa son organismos que obtienen de forma continuada contratos de investigación comunitaria resulta difícil establecer una separación de las actividades. La fiscalización mostró que a menudo estos organismos no respetan las normas de concesión de los fondos comunitarios que exigen llevar una contabilidad de los proyectos (véase el apartado 60), al no disponer de sistemas de contabilidad lo suficientemente detallados o de registro de los tiempos de trabajo para los diversos proyectos. Por consiguiente, no es posible demostrar las aportaciones específicas a los proyectos ni verificar cualquier caso de doble financiación.

45. Un ejemplo de esta constatación de fiscalización concierne a un proyecto del ámbito "Medio ambiente" que se benefició de la financiación LIFE en tres aspectos: el estudio del proyecto, el equipamiento y las acciones de divulgación de los resultados. Asimismo, pudo contar con una ayuda concedida por la región en concepto del programa operativo regional financiado por los Fondos Estructurales, que comprendía también las dos primeras partes, así como la construcción de las instalaciones. En estas condiciones, la ayuda no puede optar a la financiación de LIFE. Como la acción se beneficiaba de una financiación indirecta del Fondo Europeo de Desarrollo Regional mediante el programa operativo, no se identificó el solapamiento de las ayudas y el beneficiario no notificó la ayuda comunitaria a la Comisión.

REALIZACIÓN DE LOS PROYECTOS

Imprecisión de las disposiciones administrativas relativas a los costes subvencionables

46. El artículo 9 ter del Reglamento LIFE recapitula los costes que no se consideran subvencionables. En cambio, las disposiciones administrativas oficiales(27), relativas a los costes considerados aptos para financiación, no eran precisas ni homogéneas en los distintos ámbitos del programa. Al preparar el nuevo Reglamento LIFE III, la Comisión procedió a una armonización de estas disposiciones y les aportó numerosas modificaciones, sin poder solucionar sin embargo todas las debilidades detectadas por la fiscalización (véanse los apartados 47 a 51).

47. En cuanto a los costes que se consideran subvencionables, los de personal constituyen la parte más importante en los proyectos, y comprenden las remuneraciones de los funcionarios nacionales que representan una parte significativa de estos gastos, especialmente en el caso de LIFE-Naturaleza. El Tribunal observa que estas remuneraciones ya están cubiertas por los presupuestos de los organismos públicos y no constituyen, pues, una remuneración complementaria que represente un coste añadido para el programa.

48. La contribución del organismo público beneficiario no supone en estas condiciones un esfuerzo nacional, y LIFE interviene más bien para reembolsar unos gastos a los que los Estados miembros hubiesen debido hacer frente de todos modos. Deberían adaptarse las disposiciones administrativas para excluir la posibilidad de que se terminen financiando las remuneraciones de los funcionarios, también cuando los organismos públicos intervienen en la realización de los proyectos como socios del beneficiario.

49. En los proyectos controlados, los gastos de personal representaron el 41 % del conjunto de los costes certificados. Los controles permitieron constatar que:

a) en ciertos casos, la participación del personal en las acciones comunitarias se imputa como un coste horario, superior a la remuneración real, sin que esté justificado;

b) algunos beneficiarios no disponen de ningún sistema de registro del tiempo que permita conocer las horas efectivamente trabajadas y facturadas al proyecto;

c) entre estas declaraciones figuran:

i) los trabajos efectuados por terceros, que deberían imputarse a la asistencia externa,

ii) las imputaciones de la totalidad del salario de empleados que ejercen funciones en el marco de la actividad general del beneficiario.

50. Los contratos de subcontratación representan el 25 % de los gastos de los proyectos examinados. Las disposiciones administrativas no precisan claramente el detalle de los justificantes de las prestaciones proporcionadas por los subcontratistas y no permiten, pues, garantizar la realidad de estas prestaciones. Así, en un caso extremo, el Tribunal no ha podido reconstituir los elementos de los costes facturados, ya que el subcontratista no facilitó las documentos justificativos al alegar que su contrato no contenía una cláusula que permitiese al Tribunal tener acceso a estos documentos. A raíz de este caso la Comisión adaptó estas disposiciones de forma que las facturas del subcontratista puedan permitir la identificación de cada elemento del servicio prestado.

51. En lo que respecta a los gastos de amortización de los bienes duraderos, la Comisión aceptó el principio de la amortización lineal durante la duración del proyecto. Puesto que las disposiciones administrativas oficiales eran imprecisas, las amortizaciones no se calcularon a prorrata temporal de la utilización de estos bienes. La Comisión modificó seguidamente las reglas de imputación de estos costes y acepta ahora, como gasto subvencionable, el 50 % de su coste real independientemente de la duración del proyecto. Así pues, estas nuevas disposiciones tampoco tienen en cuenta la utilización real de los bienes en beneficio de los proyectos.

Demoras en la ejecución de los pagos

52. En el marco de LIFE II, los pagos se efectúan en forma de un anticipo que corresponde al 40 % de la financiación comunitaria y se abonan en cuanto la Comisión aprueba la decisión de concesión del apoyo financiero, y, a continuación, de un pago intermedio, que puede también alcanzar el 40 % y se basa en una solicitud del beneficiario tras aceptación del estado de gastos y del informe de actividades, y, por último, de un pago final tras la aceptación del informe final por la Comisión. Conforme a las condiciones administrativas, financieras y técnicas que rigen el programa LIFE, el pago de la Comisión debe efectuarse por lo general en un plazo de 60 días tras la recepción de las declaraciones de gastos. Este período sólo puede interrumpirse cuando la solicitud de los beneficiarios no está completa o cuando se precisan datos complementarios.

53. Dada la importancia de las demoras en el pago, la DG Presupuestos ha aprobado diversas medidas encaminadas a que el 95 % de los pagos se efectúen dentro del plazo previsto, teniendo que realizarse el 5 % restante en un plazo de 90 días(28). Según los datos disponibles en la Comisión, el 43 % de los pagos efectuados en concepto del programa LIFE durante los ejercicios comprendidos entre 1999 y 2002 no respetaron este límite máximo de 90 días (véase el gráfico 1). La Comisión procedió a un 19 % de los pagos en un plazo de más de seis meses tras la recepción de las declaraciones de gastos. El Tribunal observa una mejora en 2002 con relación a ejercicios anteriores, como puede apreciarse en el gráfico 1.

54. La información disponible en el sistema contable de la Comisión no permitía saber el motivo de las demoras. En cambio, el examen de una muestra de expedientes permitió determinar las principales razones de las demoras en el pago, y una de éstas atañe a las respuestas tardías de los beneficiarios a raíz de las solicitudes de datos complementarios enviadas por la Comisión, de las que son responsables tanto esta institución como el beneficiario (inexistencia de un sistema de advertencia automática a los beneficiarios en LIFE II). En 3 de 46 casos, estos datos eran necesarios porque el beneficiario había modificado la estructura presupuestaria sin informar de ello a la Comisión.

55. Otros motivos se encuentran vinculados a la gestión comunitaria:

- ruptura de continuidad en los contratos de asistencia técnica. Así, por ejemplo, la OAT encargada de los proyectos LIFE-Medio ambiente en un Estado miembro se vio obligada a finalizar sus actividades entre noviembre de 1999 y enero de 2001 debido a la inexistencia de contrato (véase el apartado 68). Durante este período, no existía ningún equipo externo para el análisis de los informes de ejecución previos a la emisión de órdenes de pago, lo que ocasionó demoras,

- distribución de los recursos humanos; carga de trabajo excesiva para los gestores geográficos debido a la acumulación de tareas que se les asignan. Por consiguiente, varios expedientes no pudieron tramitarse a tiempo en los servicios de la Comisión.

Era necesario un sistema eficaz de seguimiento de las solicitudes de pago.

Gráfico 1

Plazos de pago

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Fuente:

DG Medio Ambiente.

Problemas prácticos vinculados a la realización de los proyectos

Problemas de cofinanciación de los proyectos

56. Las propuestas presentadas contienen a veces datos erróneos o incompletos en lo que respecta a las modalidades de financiación de los proyectos y no siempre tienen en cuenta todas las contribuciones financieras previstas, ni los ingresos generados por los proyectos. Sin embargo, estos elementos constituyen un factor importante durante la fase de evaluación y la aprobación de la decisión que fija el porcentaje de financiación comunitaria.

57. La fiscalización reveló que una ONG había percibido, tras la decisión, un importe que representa más del 100 % del coste del proyecto mediante las subvenciones nacionales no declaradas en el expediente de candidatura. Estas cofinanciaciones no previstas en la propuesta inicial muestran las deficiencias del andamiaje financiero de los proyectos. Los candidatos deben declarar las fuentes de financiación (véase el apartado 41), pero la Comisión debe asegurarse de la legitimidad de estas declaraciones. La ayuda comunitaria debe, pues, ser objeto de un nuevo cálculo y el importe abonado en exceso deberá ser recuperado por la Comisión.

58. Asimismo, esta importante ONG que se beneficia de numerosas contribuciones con cargo a LIFE, indicó en su propuesta de proyecto una contribución LIFE que corresponde al porcentaje máximo del 50 %. No obstante, la fiscalización reveló que la ONG en cuestión había financiado casi íntegramente su contribución recurriendo a varias fuentes privadas y públicas. Estos datos de la ONG, que eran conocidos, no fueron sin embargo mencionados en la propuesta y no se encontraban a disposición de la Comisión cuanto ésta tomó su decisión de cofinanciación.

59. Un proyecto LIFE-Medio ambiente sufrió dificultades financieras, debido principalmente al hecho de que resultaron insuficientes los fondos propios del beneficiario y de que éste obtuvo, basándose en declaraciones de gastos que no ha efectuado, una contribución comunitaria más elevada que le permite cubrir la mayor parte de su propia contribución contractual al proyecto. A raíz de la fiscalización sobre el terreno del Tribunal, se está llevando a cabo un procedimiento de recuperación de fondos.

Contabilidad de los beneficiarios insuficientemente detallada

60. Las disposiciones administrativas de LIFE II no imponen a los beneficiarios la obligación de llevar una contabilidad específica al proyecto, a diferencia de otras ayudas comunitarias como las de los Fondos Estructurales. Los controles mostraron que tanto las entidades privadas, que disponían de una contabilidad general, como las administraciones públicas no detallan lo suficiente en su contabilidad las operaciones financieras relativas a los proyectos, por lo que no resulta posible seguir todos los flujos financieros de éstos en materia de ingresos y gastos. En este caso no es posible establecer vínculo alguno entre un gasto específico y el proyecto correspondiente, ya que los documentos justificativos presentados no indican explícitamente el destino del material o las prestaciones.

61. Por otra parte, en un caso la fiscalización reveló imputaciones de gastos realizadas de forma extracontable con el fin de obtener la totalidad de la contribución comunitaria máxima que preveía el contrato, incluso si ello no reflejaba la realidad. No es posible excluir el riesgo de que un mismo gasto pueda imputarse a varios proyectos, dado que el examen de la contabilidad no permite determinar el proyecto a cuya realización es imputable el gasto. Los controles efectuados confirman este riesgo.

62. Una de las ONG más importantes, que gestiona un elevado número de proyectos que reciben el apoyo de la Comisión, no introdujo un sistema de registro contable de esta naturaleza hasta transcurridos 15 años de apoyo comunitario. En otro caso, a raíz de un control sobre el terreno, la Comisión había rechazado, de forma justificada, conceder a esta organización la contribución comunitaria con el argumento de que no disponía de una contabilidad general que le permitiese justificar los costes presentados en el informe final.

Incertidumbre sobre la utilización de los terrenos en el futuro

63. La compra de los terrenos representa una tercera parte del conjunto de los gastos vinculados a los proyectos de LIFE-Naturaleza, es decir, 131,7 millones de euros. La incidencia en los presupuestos varía según los proyectos, llegando en algunos casos a representar la totalidad de éstos. Una financiación de esta importancia debería, pues, ser examinada atentamente por la Comisión durante la fase de evaluación, con el fin de asegurarse de que los terrenos comprados se reservan realmente y a largo plazo a fines de protección de la naturaleza.

64. El hecho de considerar la compra de terrenos como un gasto subvencionable es específico a los proyectos LIFE-Naturaleza. En el caso de los proyectos destinados a conservar y proteger la naturaleza, la subvencionabilidad de la compra de terrenos depende del compromiso de los beneficiarios en cuanto a continuar las actividades de conservación una vez finalizado el período previsto en la decisión de financiación de los proyectos LIFE.

65. Excepto una cláusula general inscrita en las disposiciones administrativas oficiales, la Comunidad no dispone de garantía en cuanto a la utilización futura de tal patrimonio, que sólo dependerá de la voluntad de los beneficiarios. En el marco de LIFE I los contratos de compraventa incluían una cláusula en virtud de la cual la enajenación o el cambio de utilización de los terrenos no podía realizarse sin el acuerdo de la Comisión, cláusula que se ha suprimido en el caso de LIFE II y LIFE III. El Tribunal observa que este riesgo se vería reducido si la Comisión aplicase normas similares a las de los Fondos Estructurales(29). La subvencionabilidad de tales compras se ve sometida, entre otras condiciones, a que "la compra sea hecha por una institución pública o un organismo de Derecho público".

SEGUIMIENTO, CONTROL Y EVALUACIÓN

66. El seguimiento y el control de los proyectos, así como la evaluación de los resultados del programa, constituyen funciones importantes para garantizar una ejecución apropiada del instrumento financiero, identificar a tiempo los fallos puntuales y decidir las medidas correctoras necesarias para el éxito del programa.

Imprecisión en cuanto a las tareas de las oficinas de asistencia técnica en el marco de LIFE II

67. Los gastos relativos a las medidas de acompañamiento se destinan en gran medida a las oficinas de asistencia técnica (OAT), que constituyen la interfaz técnica entre la Comisión y los beneficiarios. Estos equipos externos informan a los beneficiarios sobre los documentos que deben presentar a la Comisión y garantizan el seguimiento de los proyectos. Su principal función consiste en efectuar el seguimiento y evaluar el progreso de los proyectos, mediante la realización de visitas sobre el terreno y la evaluación de los informes de ejecución.

68. Respecto a la licitación emprendida en abril de 1999 con miras a seleccionar las OAT de LIFE-Medio ambiente, la descripción de las tareas(30) resultó difícil de interpretar para los candidatos potenciales, lo que retrasó la selección de las nuevas OAT. Los proyectos LIFE-Medio ambiente en dos Estados miembros permanecieron sin interlocutores durante casi 13 meses. Las tareas de la OAT encargada de LIFE-Terceros países no se encuentran claramente especificadas en el contrato.

69. Debido a los distintos procedimientos aplicados por las tres unidades que gestionaron los tres ámbitos LIFE, las OAT no utilizaron métodos de trabajo uniformizados. Por otra parte, no se fijó ningún criterio para evaluar las prestaciones de las OAT. Desde 2001, se han establecido unos instrumentos de seguimiento y los trabajos se evalúan individualmente. Sin embargo, sería útil que la Comisión efectuase una evaluación de conjunto de las OAT.

70. En el anexo técnico al contrato celebrado con las OAT, la Comisión define los recursos humanos necesarios, tanto en términos de coste total como de tiempo necesario para el seguimiento de los proyectos en cada país. Dado que el número de proyectos de los que efectuar el seguimiento es variable, y que por tanto no puede preverse de forma exacta al elaborarse la licitación, los honorarios no están vinculados a la carga de trabajo real. Por ejemplo, en un Estado miembro, los honorarios de una OAT se fijaron en un nivel aproximadamente tres veces superior a los mencionados en la licitación anterior, mientras que el número de proyectos de los que efectuar el seguimiento se vio reducido en realidad a la mitad.

71. Las OAT archivaron una importante documentación relativa a los beneficiarios de los proyectos LIFE. La Comisión no ha dado ninguna instrucción a los responsables de la asistencia técnica sobre qué duración deberá tener la conservación de estos documentos, ni tampoco ha definido las condiciones en las que, una vez finalizado el contrato de asistencia técnica, éstos deberían transmitirse a la Comisión, o al nuevo titular del contrato.

72. Así, dos OAT no han podido aprovechar los datos, ya sea informáticamente o en papel, del contratista anterior, y reconstituyeron los expedientes con la ayuda del responsable geográfico de la Comisión y de los beneficiarios de los proyectos, a los que se rogó que transmitiesen la totalidad de su expediente. Una de estas OAT, al llegar también al término de su contrato, no transmitió los expedientes a su sucesor. Cabe señalar que los nuevos contratos con las OAT establecen explícitamente esta transmisión de los expedientes.

Observaciones sobre los controles efectuados por la Comisión

73. La unidad financiera de la DG Medio Ambiente determina por iniciativa propia, o a petición de las unidades LIFE, los proyectos LIFE que deben ser controlados. La unidad financiera, que también es responsable de las inspecciones sobre el terreno, no determina el número de proyectos que deben controlarse en función de criterios y objetivos precisos. En 2001 controló 29 proyectos LIFE, y en 2002, un total de 32.

74. Entre los proyectos controlados en 2001, que representan un importe total de compromisos de 15,9 millones de euros, 10 fueron objeto de una propuesta de orden de recuperación, por importes que varían entre 4243 y 393746 euros y que corresponden a un total de 675592 euros, es decir, el 4,2 % del total comprometido para los proyectos controlados. Se propusieron otros cinco expedientes para liberación sin pago suplementario y los expedientes de dos proyectos fueron transmitidos a la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), debido a una doble presentación de gastos(31).

75. A pesar de la existencia de instrucciones precisas, el análisis del contenido de los informes de control revela una estructura carente de homogeneidad y una calidad muy variable. La mitad de los informes examinados presenta un contenido vago o muy sucinto, y debe, pues, considerarse insuficiente. Cinco informes no pasaron de la fase preparatoria. Efectuadas por la unidad financiera, las observaciones atañen principalmente a los aspectos financieros y no tratan de la ejecución y los resultados de las acciones llevadas a cabo. A pesar de una mejora de los procedimientos, en los años anteriores a 2000 los servicios de la Comisión no pudieron, aunque existieran programas de control sobre el terreno, proporcionar datos precisos sobre el número de controles efectivamente realizados.

Certificación externa de los estados de gastos

76. Las disposiciones administrativas oficiales de LIFE II tenían, en el ámbito "Naturaleza", une cláusula que alentaba a los beneficiarios a incluir la certificación de los estados de gastos por un revisor autorizado. En el caso de LIFE-Medio ambiente una cláusula indicaba que la revisión contable previa al pago final debería garantizar al beneficiario la aceleración del pago y una limitación de los riesgos de litigio. Sin embargo, debido a la falta de instrucciones precisas por parte de la Comisión sobre los trabajos de auditoría que deberán realizarse, el alcance y la calidad de estos últimos varían considerablemente. El Tribunal reveló casos en los que las certificaciones eran insuficientes, puesto que no se adjuntaba un análisis detallado de los gastos. Las certificaciones tratan principalmente de la conformidad de los gastos con arreglo a la reglamentación nacional.

77. Desde 2001 las disposiciones han uniformizado la exigencia de auditoría financiera independiente en todos los ámbitos del programa e imponen que el beneficiario designe un auditor para la verificación del estado de gastos. Este auditor "deberá no sólo verificar el cumplimiento de la legislación nacional y de las normas contables, sino también certificar que todos los costes incurridos se ajustan a las disposiciones administrativas oficiales de LIFE". Sin embargo, todavía no se ha precisado la forma y el contenido de los informes de auditoría.

Informe de realización del programa

78. El objetivo de una evaluación es apreciar, basándose en criterios claros, pertinentes y cuantificables, la realidad del proyecto en relación con los objetivos previstos. El informe de actividad relativo a LIFE II(32) se ha elaborado con arreglo al artículo 14 del Reglamento y a raíz de la evaluación efectuada por el asesor externo, y presenta a grandes rasgos la realización del programa, pero sin hacer mención del logro de los objetivos específicos. En particular, no indica en qué medida los proyectos financiados por LIFE-Naturaleza han contribuido, por ejemplo, a invertir el declive de especies en peligro de desaparición, ni de qué forma los financiados por LIFE-Medio ambiente han ayudado al desarrollo y a la aplicación de políticas medioambientales. En este último caso, la Comisión no efectuó ninguna evaluación en profundidad de los resultados obtenidos en relación con el carácter innovador de los proyectos, contrariamente a lo previsto en las disposiciones del Reglamento aplicable en este ámbito.

79. Asimismo, la contribución de LIFE II a la realización de los objetivos del 5o PAM todavía no ha sido objeto de análisis. Debido a la falta de definición de objetivos, este instrumento sólo se menciona del siguiente modo: "LIFE, único programa dedicado íntegramente al medio ambiente, ofrece varios ejemplos de tecnologías innovadoras, prácticas correctas e integración a escala local"(33).

80. En su comunicación relativa al 6o PAM, la Comisión declara que la aplicación del programa LIFE ha "contribuido enormemente a las mejoras" aportadas a la calidad del medio ambiente y que seguirá siendo "un instrumento de gran valor para ilustrar las posibilidades y ventajas de un rendimiento ecológico mayor por parte de empresas y autoridades locales"(34). Esta afirmación no va acompañada de otras precisiones.

Iniciativas recientes para mejorar la divulgación de los resultados de los proyectos

81. Dado que LIFE financia, entre otros, proyectos innovadores y de demostración, la divulgación de los resultados de estos proyectos constituye un elemento crucial. Si no existe una estrategia clara en materia de divulgación en la que se precisen los objetivos, los grupos destinatarios, los métodos y los vehículos, se corre el riesgo de que la divulgación no resulte eficaz, lo que limita la incidencia de tales proyectos. En sus respuestas al Informe Especial n° 3/98(35), la Comisión reconoció, en general, la necesidad de establecer una estrategia de divulgación de los resultados de los proyectos LIFE.

82. En el marco de LIFE II, para cada proyecto del ámbito "Medio ambiente" era necesario prever un plan de divulgación y publicar un informe en papel y en versión electrónica. Uno de los objetivos declarados de LIFE consiste, efectivamente, en contribuir al desarrollo y a la aplicación de políticas y de legislaciones en el ámbito del medio ambiente, pero la Comisión no había fijado normas precisas acerca de estas actividades y no había explotado los resultados, a pesar de que la gestión efectiva del programa sólo es posible si dicha institución utiliza los resultados para contribuir a mejorar la estrategia y la aplicación de la política medioambiental comunitaria.

83. Los resultados de LIFE se publican principalmente en informes de la Comisión y en cartas informativas redactadas por las OAT que presentan de forma detallada los resultados de una selección de proyectos. Por ejemplo, en el caso de LIFE-Naturaleza existe una relación entre los efectos a largo plazo de nueve proyectos LIFE I y una carta informativa editada tres veces al año; en el caso de LIFE-Medio ambiente se publicaron dos informes en los que se describían los mejores proyectos (success stories)(36). Los resultados de los proyectos no dieron lugar a ningún seguimiento sistemático, y sólo un resumen de las propuestas relativas a los proyectos financiados figuraba en las páginas Internet de LIFE.

84. En marzo de 2002, la unidad LIFE presentó una estrategia de comunicación para la divulgación de los resultados de los proyectos en la que reconocía que no se había contado con este tipo de estrategia hasta entonces. Este documento hace especial hincapié en el carácter comunitario de los proyectos, la proximidad de los ciudadanos y la creación de una red de participantes en cuestiones medioambientales. Además, presenta la forma de paliar las lagunas puestas de manifiesto por la evaluación externa. Uno de los principales ejes consiste en reforzar el vínculo entre la unidad LIFE y las unidades temáticas de la DG Medio Ambiente.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Conclusión general

85. A partir de 2001, en el marco de la reorganización de los servicios de la Dirección General, se realizó un importante esfuerzo para reducir los fallos en la gestión del programa LIFE, en cuanto a la organización de los servicios y de los procedimientos establecidos por la Comisión y los beneficiarios. Deberá mantenerse este esfuerzo con el fin de que las medidas tomadas puedan surtir efecto.

Objetivos del programa y relación con la estrategia comunitaria medioambiental

86. LIFE constituye una herramienta para contribuir al desarrollo y a la aplicación de la política y de la legislación comunitaria en el ámbito del medio ambiente. Sin embargo, LIFE-Medio Ambiente no presenta claramente de qué modo debe contribuir al cumplimiento de los objetivos generales y específicos expuestos en las orientaciones estratégicas del programa de acciones medioambientales (véanse los apartados 5 a 10).

87. La definición de objetivos claros y cuantificables resulta un elemento esencial para garantizar una evaluación eficaz de la aplicación de este programa comunitario. En el caso de LIFE no se establecieron estos objetivos, debido, por un lado, a las dificultades de fijar los fines que debían alcanzarse en lo que respecta al carácter innovador de los proyectos y, por otro, a la inexistencia de parámetros ecológicos armonizados. El carácter complementario con las otras medidas comunitarias de ayuda al medio ambiente no está suficientemente garantizado y sigue existiendo un riesgo de doble financiación (véanse los apartados 16 y 17 y 41 a 45).

Recomendaciones

- El Tribunal recomienda clarificar el papel del programa LIFE, en particular en los programas de acción medioambiental que deberán adoptarse en el futuro. Deberían definirse unos objetivos precisos y, si es posible, cuantificables, con el fin de poder evaluar la eficacia del instrumento LIFE. La Comisión debería mejorar el procedimiento de consulta interservicios con el fin de garantizar el carácter complementario de las ayudas.

Dispositivo de gestión

88. La organización del instrumento financiero LIFE en tres ámbitos específicos corresponde de hecho a la agrupación y no a la integración de los instrumentos anteriores. Para mejorar esta situación, la Comisión procedió a la agrupación de las tres unidades en una sola, responsable de la gestión del instrumento financiero en su totalidad (véanse los apartados 15 a 20).

89. La fiscalización del Tribunal puso de manifiesto las diferencias estructurales entre los tres ámbitos del programa, que se reflejan en el procedimiento de selección, teniendo también en cuenta el papel de los Estados miembros y de los expertos externos. Por su parte, las disposiciones administrativas oficiales que conciernen al carácter subvencionable de los gastos han sido armonizadas, principalmente, en cuanto a los aspectos financieros en el caso de LIFE III (véanse los apartados 28 a 40).

Recomendaciones

- El Tribunal recomienda a la Comisión que examine si la separación futura de la gestión de los ámbitos "Naturaleza" y "Medio ambiente" es oportuna teniendo en cuenta las particularidades intrínsecas a cada uno de los mismos. Ello debería garantizar una gestión coherente del instrumento a largo plazo. Dadas las semejanzas de gestión y su importancia relativa, el ámbito "Terceros países" debería aproximarse al ámbito "Medio ambiente".

- Sin embargo, durante la fase de evaluación de las propuestas, sería conveniente recurrir a los expertos externos para los tres ámbitos de LIFE, del mismo modo que en el caso de otros programas comunitarios, con el fin de garantizar la transparencia de los procedimientos cuando el evaluador es al mismo tiempo el responsable del seguimiento de la ejecución del proyecto. Asimismo, sería también conveniente organizar licitaciones con regularidad para la contratación de los expertos externos, y la Comisión debería conservar en sus expedientes los currículos y los formularios de evaluación.

- Las disposiciones administrativas oficiales deberían definir de forma más precisa los costes subvencionables, con el fin de evitar las diferencias de interpretación. El Tribunal recomienda que la Comisión adopte las propuestas resultantes de la fiscalización en lo que respecta a llevar una contabilidad específica al proyecto, a los gastos de personal, a las amortizaciones y a la compra de los terrenos.

- En particular, en lo que se refiere a los proyectos de conservación de la naturaleza en los que el beneficiario es una entidad pública, las remuneraciones de los funcionarios deberían, como sucede en el caso de otros fondos, consistir en una contribución específica de los Estados miembros, y únicamente los gastos suplementarios deberían constituir gastos específicos y subvencionables de estos proyectos.

- El Tribunal estima que la Comisión debería limitar el beneficio de la financiación de la compra de terrenos a los organismos públicos únicamente o a un organismo sujeto al Derecho público. Las financiaciones concedidas a los demás beneficiarios deberían, en su caso, limitarse a cubrir los gastos de mantenimiento de los terrenos comprados. En el caso de que se mantenga la financiación de estos terrenos en beneficio de entidades no públicas, la Comisión debería establecer un sistema que permita controlar que los terrenos se utilizan realmente para los fines previstos.

Seguimiento, control y evaluación

90. Los trabajos de las OAT constituyen la parte esencial de las medidas de acompañamiento. En el procedimiento de renovación de las ofertas, la insuficiente definición de las tareas confiadas a las OAT dificulta la evaluación de las propuestas presentadas (véanse los apartados 67 a 72).

91. El control sobre el terreno de los proyectos por la Comisión ha sido deficitario durante varios años, pero se hicieron esfuerzos y ahora los controles sobre el terreno que conciernen principalmente a los aspectos financieros son más regulares y coherentes, y sus resultados revelan problemas importantes (véanse los apartados 73 a 75).

92. La calidad de los informes de certificaciones exteriores, esencial para el seguimiento eficaz de la ejecución de los proyectos, resulta muy variable y no siempre fiable, los informes a menudo son muy escuetos y, hasta las nuevas disposiciones de LIFE III, se concentraban principalmente en la subvencionabilidad de los gastos en relación con la legislación nacional (véanse los apartados 76 y 77).

93. El programa ha sido objeto de una evaluación de la realización de las acciones sin que se haya llevado a cabo un análisis global de sus repercusiones. Especialmente en el caso de los proyectos "Medio ambiente", la óptima divulgación de los resultados de los proyectos constituye un elemento crucial del éxito de este instrumento (véanse los apartados 78 a 84).

Recomendaciones

- El Tribunal invita a la Comisión a mantener y, si es posible aumentar, el número de visitas sobre el terreno, así como a mejorar su calidad. Estos controles deberían estar más orientados hacia la ejecución material de los proyectos y analizar su tasa de éxito en relación con los gastos efectuados. Si confiase a auditores externos la realización de las auditorías de buena gestión financiera, la Comisión dispondría de un medio suplementario apropiado que le permitiría intensificar sus controles.

- El Tribunal da mucha importancia a la auditoría externa de los proyectos, ya que es el único medio de controlar el conjunto de los gastos del presupuesto, y recomienda a la Comisión que refuerce y mejore este instrumento asegurándose de la calidad de estas auditorías.

- El Tribunal se congratula de las medidas tomadas por la Comisión, que definió en 2002 una estrategia de comunicación de los resultados de los proyectos, y la invita a poner en funcionamiento los instrumentos de análisis de eficacia y de medición de las repercusiones de los proyectos con miras a la instauración del sistema de divulgación de los resultados según las propuestas enunciadas.

94. LIFE es, desde hace varios años, un instrumento importante de la política medioambiental de la Comisión. El Tribunal ha puesto de manifiesto en su Informe la necesidad de mejorar los procedimientos de gestión existentes, con el fin de aumentar la eficacia del instrumento, y alienta a la Comisión a continuar con los esfuerzos de mejora realizados y a prestar, asimismo, más atención a la explotación de los resultados de los proyectos financiados por el instrumento LIFE con el fin de garantizar la buena adecuación de las financiaciones a los objetivos de la política medioambiental. En 2004 el Reglamento LIFE debería estar adaptado a las especificidades de los distintos ámbitos que engloba, de forma preferentemente fragmentada, con el fin de delimitar con mayor precisión los objetivos de estos ámbitos.

El presente Informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo, en su reunión del 11 de septiembre de 2003.

Por el Tribunal de Cuentas

Juan Manuel Fabra Vallés

Presidente

(1) Véase su evolución histórica en el capítulo 6 del Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio 1994 (DO C 303 de 14.11.1995, p. 161).

(2) Resolución del Consejo de 1 de febrero de 1993 (DO C 138 de 17.5.1993, p. 1).

(3) Decisión n° 1600/2002/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de julio de 2002 (DO L 242 de 10.9.2002, p. 1), quinto guión del punto 5 del artículo 3.

(4) Informe Especial sobre el medio ambiente (DO C 245 de 23.9.1992, p. 1).

(5) COM(2002) 591 final de 30 de octubre de 2002.

(6) Por ejemplo, la modificación del anexo 1 tendría que haber llevado a transponer las disposiciones correspondientes en las legislaciones nacionales a más tardar el 30 de septiembre de 1998, de conformidad con la nueva Directiva 97/49/CE de la Comisión (DO L 223 de 13.8.1997, p. 9). Actualmente, sólo cinco Estados miembros han transpuesto esta Directiva.

(7) En lo que respecta a la aplicación del Derecho comunitario, cerca del 40 % de los asuntos de que conoció el Tribunal de Justicia Europeo entre 1987 y 2001 concierne al medio ambiente. Un gran número de los mismos atañen a las dos Directivas relativas a la protección de la naturaleza [Decimonoveno informe anual sobre el control de la aplicación del Derecho comunitario, COM(2002) 324 final de 28 de junio de 2002].

Infracciones por mala aplicación de las medidas nacionales de ejecución de las Directivas:

- Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitat naturales y de la fauna y flora silvestres: 32,

- Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres: 31.

Infracciones por no conformidad de las medidas nacionales de ejecución de las Directivas:

- Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres: 6,

- Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitat naturales y de la fauna y flora silvestres: 7.

(8) Informe de la Comisión sobre la aplicación de la Directiva 79/409/CEE relativa a la conservación de las aves silvestres [COM(2002) 146 final de 25 de marzo de 2002].

(9) Decisión 2002/11/CE de la Comisión, de 28 de diciembre de 2001 (DO L 5 de 9.1.2002).

(10) Sentencia del Tribunal de 2 de agosto de 1993 en el asunto C-355/90.

(11) Reglamento (CEE) n° 1973/92 del Consejo, de 21 de mayo de 1992, por el que se crea un instrumento financiero para el medio ambiente (LIFE) (DO L 206 de 22.7.1992, p. 1).

(12) ACE: Reglamento (CEE) n° 1872/84 del Consejo, de 28 de junio de 1984, relativo a acciones comunitarias para el medio ambiente (DO L 176 de 3.7.1984, p. 1).

(13) ACNAT: Reglamento (CEE) n° 3907/91 del Consejo, de 19 de diciembre de 1991, relativo a acciones comunitarias para la conservación de la naturaleza (DO L 370 de 31.12.1991, p. 17).

(14) MEDSPA: Reglamento (CEE) n° 563/91 del Consejo, de 4 de marzo de 1991, relativo a una acción comunitaria destinada a proteger el medio ambiente en la región mediterránea (DO L 63 de 9.3.1991, p. 1).

(15) NORSPA: Reglamento (CEE) n° 3908/91 del Consejo, de 19 de diciembre de 1991, relativo a una acción comunitaria para proteger el medio ambiente de las zonas y aguas costeras del Mar de Irlanda, del Mar del Norte, del Canal de la Mancha, del Mar Báltico y de la parte nordeste del Océano Atlántico (DO L 370 de 31.12.1991).

(16) Reglamento (CE) n° 1404/96 del Consejo, de 15 de julio de 1996, que modifica el Reglamento (CEE) n° 1973/92 por el que se crea un instrumento financiero para el medio ambiente (LIFE) (DO L 181 de 20.7.1996, p. 1).

(17) Reglamento (CE) n° 1665/2000 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de julio de 2000, relativo al instrumento financiero para el medio ambiente (LIFE) (DO L 192 de 28.7.2000, p. 1).

(18) Basado en el informe "L'Évaluation de l'instrument financier pour l'environnement LIFE" (La evaluación del instrumento financiero para el medio ambiente LIFE), Arthur Andersen, informe final, junio de 1998.

(19) Las OAT son actualmente designadas como ATA (asistencia técnica y administrativa).

(20) En cuanto a ejercicios anteriores puede consultarse el capítulo 6 del Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio 1994 (DO C 303 de 14.11.1995, p. 161).

(21) En 1995, LIFE-Medio ambiente se financió a partir de la línea presupuestaria B4-3 5 0.

(22) El ámbito "Terceros países" está abierto a Albania, Argelia, Bosnia y Hercegovina, Croacia, Chipre, Egipto, Israel, Jordania, Líbano, Malta, Marruecos, Siria, Túnez, Turquía, Cisjordania y la Franja de Gaza, Kaliningrado y la región de San Petersburgo.

(23) Véase también el apartado 4.22 del Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 2001 (DO C 295 de 28.11.2002).

(24) Se agruparon diferentes criterios, como el "interés comunitario" y la "promoción de la cooperación", o también el "carácter innovador" y el "carácter ejemplar", para 2000-2001, y el "interés comunitario" y el "problema medioambiental" o la "innovación" y el "avance" para 2002.

(25) Los Comités en cuestión, en los que la Comisión se encarga de la presidencia y la secretaría, se componen de representantes de los Estados miembros.

(26) Artículo 5 del Reglamento (CEE) n° 1973/92.

(27) Las disposiciones administrativas oficiales se adjuntan a la decisión de concesión de ayuda enviada a los beneficiarios; contienen disposiciones específicas relativas a la ejecución de los proyectos.

(28) SEC(95) 1122 y más recientemente el plan de acción del Libro Blanco sobre la Reforma [COM(2000) 200], que posterga el objetivo de 1995 a 2002.

(29) Reglamento (CE) n° 1685/2000 de la Comisión, de 28 de julio de 2000, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n° 1260/1999 del Consejo en lo relativo a la financiación de gastos de operaciones cofinanciadas por los Fondos Estructurales (DO L 193 de 29.7.2000, p. 39) (véase en particular la norma n° 5, Compra de terrenos, p. 43).

(30) Veánse "Replies to tenderers queries at the information session held in Brussels on 29 April 1999" (Respuestas a las preguntas de los licitadores planteadas durante la reunión de información organizada en Bruselas el 29 de abril de 1999), 5 de mayo de 1999, "Open invitation to tender" (licitación abierta) XI/B2/ASS/990015 TO 990022; apartado 3.3, por ejemplo: la Comisión espera del contratista que proponga métodos que permitan definir diversos indicadores y que adopte un enfoque dinámico. Asimismo, más adelante: se solicita al contratista que formule sugerencias en cuanto a las exigencias del usuario, al modelo de datos conceptuales y a la descripción de los principales resultados que el sistema propuesto permite obtener.

(31) El Tribunal transmitió también a la OLAF los resultados de fiscalización relativos a otros dos proyectos.

(32) COM(1998) 721 final de 4 de diciembre de 1998.

(33) Veáse "Evaluación global - El medio ambiente en Europa: ¿hacia dónde encauzar el futuro?", segundo párrafo del apartado 6.2, p. 20 [COM(1999) 543 final de 24 de noviembre de 1999.

(34) COM(2001) 31 final de 24 de enero de 2001.

(35) Informe Especial sobre la contaminación de las aguas, apartado 127 (DO C 191 de 18.6.1998).

(36) Los informes pueden consultarse en el sitio web de la DG ENV: http://www.europa.eu.int/comm/ environment/index_fr.htm.

Respuestas de la Comisión

RESUMEN

I. La Comisión toma nota de las observaciones del Tribunal en relación con el programa LIFE II.

II. La Comisión acepta que aún se pueden mejorar los objetivos y el ámbito de aplicación del Reglamento y seguirá esforzándose por detallar los objetivos de LIFE-Medio ambiente en el marco de la política y legislación comunitarias en materia de medio ambiente.

IV. Por lo que se refiere a los documentos de evaluación, la Comisión ha adoptado medidas para la conservación de su totalidad.

V. La Comisión adopta todas las medidas a su alcance para evitar el riesgo de doble financiación a que hace referencia el Tribunal. No obstante, consciente del problema y ante la observación del Tribunal en este sentido, examinará la posibilidad de introducir nuevas disposiciones que hagan aún más difícil tal redundancia.

La complementariedad entre LIFE y otras fuentes comunitarias ha sido probada en numerosas ocasiones. El margen de mejora de dicha complementariedad será objeto de una detenida reflexión.

VI. La Comisión estima que en LIFE III introdujo las mejoras sugeridas por el Tribunal a raíz de su examen de los proyectos del programa LIFE II.

LIFE III incluye las mejoras siguientes:

a) A partir de LIFE III se han hecho obligatorios los registros del tiempo dedicado por el personal a los proyectos del programa LIFE (hojas horarias). La Comisión examinará la cuestión de la toma en consideración de las retribuciones de los funcionarios.

b) Tras la reestructuración de la gestión del programa LIFE, se ha ido reduciendo gradualmente el número de pagos aplazados.

c) En LIFE III se ha realizado un esfuerzo para mejorar la estructura financiera de los proyectos.

d) La Comisión está dispuesta a revisar los términos y condiciones por lo que se refiere a los terrenos adquiridos por beneficiarios distintos de entidades públicas (9 %).

VII. La Comisión ha definido y enmarcado las tareas y responsabilidades de las ATA (asistencia técnica y administrativa) para el programa LIFE III.

VIII. La Comisión considera que la gestión del programa LIFE ha mejorado sustancialmente desde su reestructuración.

a) La Comisión tiene la intención de definir el papel de LIFE-Medio ambiente en relación con el 6o programa de acción medioambiental (6o PAM).

b) La gestión integrada del instrumento demuestra su eficacia.

c) En los casos en los que la Comisión estimó necesario el recurso a expertos externos, se convocó una licitación pública.

d) La Comisión estima que las disposiciones administrativas oficiales adaptadas recientemente se ajustan plenamente al nuevo Reglamento financiero y son adecuadas. No obstante, la Comisión está dispuesta a estudiar las recomendaciones del Tribunal para una futura revisión de las disposiciones administrativas oficiales.

e) Aparte de las visitas regulares de seguimiento técnico y financiero (por parte de las oficinas técnicas/financieras y de los equipos externos) así como de las auditorías financieras llevadas a cabo por la Unidad financiera de la DG Medio Ambiente, todos los proyectos subvencionados por el programa LIFE III deberán contar con una auditoría externa de la declaración final de los gastos.

f) Se está aplicando la estrategia de comunicación y ya ha arrojado resultados tangibles.

INTRODUCCIÓN

1. El programa LIFE sólo consume una pequeña parte del presupuesto comunitario (del orden del 0,15 %) y se ha desarrollado de forma consecuente a lo largo de un período de seis años. Ha permitido acumular un gran número de experiencias positivas.

AYUDAS COMUNITARIAS A LA PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE

9. En la medida de lo posible, se ha puesto especial interés en evitar la duplicación de esfuerzos con otros instrumentos de financiación comunitarios y en garantizar la complementariedad entre LIFE y otros instrumentos comunitarios.

Son varios los proyectos que se han desarrollado en paralelo con otros fondos en el caso de LIFE-Naturaleza.

10. En la actualidad LIFE se centra principalmente en la demostración de proyectos. La Comisión toma nota de las observaciones realizadas por el Tribunal.

CARACTERÍSTICAS DEL PROGRAMA LIFE

17. La coherencia entre los distintos ámbitos de actuación de LIFE queda garantizada por el respeto del objetivo general del Reglamento. En cada ámbito de actuación, los proyectos LIFE deben contribuir a la mejora de la protección del medio ambiente desde el respeto de las Directivas comunitarias. Para garantizar el respeto de este objetivo, la Comisión tratará de seleccionar los proyectos en función de su aportación a la aplicación del Derecho comunitario en los distintos ámbitos de las actividades. Se trata de un criterio fundamental (eliminatorio) de elección de los proyectos LIFE.

20. La Comisión estima que las mejoras conseguidas desde 2001 justifican la reorganización de la gestión de todo el programa LIFE, incluida la gestión financiera de proyecto, en una sola unidad. Los distintos temas y contenidos de los proyectos no exigen necesariamente distintos métodos de gestión o procedimientos de seguimiento de los mismos.

La Comisión ha adoptado disposiciones específicas para garantizar una estrecha cooperación entre la Unidad LIFE y las unidades temáticas de la Dirección General de Medio Ambiente que cubren los distintos ámbitos de actuación del LIFE.

Tras la reorganización llevada a cabo en el curso 2001-2002, los procedimientos y los modos de gestión se estabilizaron en 2003.

24. El retraso en la adopción del Reglamento LIFE III impidió la organización de una convocatoria de propuestas y la conclusión de un proceso de selección para finales de 2000.

En consecuencia, los créditos comprometidos no utilizados en 2000 se pasaron a 2001 y se usaron en una proporción del 90 %.

26. La tasa se sitúa por debajo del límite máximo del 3 % en el caso de LIFE-Medio ambiente (2,4 %) y LIFE-Terceros países (2,6 %).

Teniendo en cuenta la experiencia adquirida en la gestión del programa LIFE II, la Comisión llegó a la conclusión de que para las medidas de acompañamiento era insuficiente una tasa del 3 %, por lo que en el Reglamento LIFE III se elevó al 5 %.

27. Para mayo de 2003, el número de expedientes abiertos con créditos vencidos se vio reducido a 21. En el caso de 15 de estos compromisos, se procederá a la eliminación automática del compromiso (ejecutada en un plazo de seis meses después del último pago) en algunos casos y en otros está en curso un procedimiento de recuperación. Los otros seis compromisos corresponden a proyectos problemáticos para los que la Comisión ha solicitado más información del beneficiario o una auditoría financiera, o que están sometidos a examen en la actualidad.

SELECCIÓN DE LOS PROYECTOS

30. A partir del ejercicio de 2003, la Comisión procederá a la selección de los expertos mediante convocatoria pública de ofertas. La Unidad LIFE está preparando en la actualidad una licitación. Los CV del período correspondiente al programa LIFE III se han conservado sistemáticamente.

A lo largo de este período, la Unidad LIFE examina detenidamente los CV de los expertos externos. Los expertos deberán firmar una "declaración de independencia" incluida en los contratos.

31. La Comisión ha adoptado las medidas necesarias para superar estas debilidades dentro del programa LIFE III. La Comisión introdujo en 2001 un sistema informatizado de evaluación transparente ("ESAP") para gestionar la fase de predecisión de las propuestas de LIFE Medio ambiente. El sistema cubre todo el procedimiento de evaluación, selección y adjudicación, desde la recepción en línea de la propuesta inicial hasta la generación de las decisiones.

32. La Comisión ha tomado nota de las observaciones del Tribunal. En LIFE III las evaluaciones las llevan a cabo de forma independiente al menos dos personas. Las decisiones se adoptan a continuación de forma colectiva durante una reunión entre las Unidades LIFE y la Unidad Naturaleza en las que se pasa revista y se comentan todas las propuestas.

36. La observación del Tribunal pone de relieve la dificultad de combinar simplicidad y precisión. Se ha avanzado de forma progresiva, continua y pragmática en la mejora del procedimiento de evaluación. El Comité LIFE ha aceptado que se ha alcanzado un término medio aceptable entre la necesidad de transparencia, de objetividad y de calidad de los proyectos en relación con los objetivos del Reglamento LIFE.

37. Para la próxima ronda de evaluación (ejercicio de financiación de proyectos de 2004), la Comisión publicará los detalles de los criterios de evaluación también para LIFE-Terceros países.

38. En LIFE III, la Comisión ha informado a los Estados miembros de los criterios detallados utilizados en la selección.

39. La evaluación de los Estados miembros para las tres apartados de LIFE puede consultarse a partir de ahora en el sistema informatizado de evaluación (ESAP).

40. La Comisión considera que si ha de retirarse un proyecto de la lista prioritaria por una razón determinada, debería sustituirse por el primer proyecto disponible de la lista de reserva.

Por lo tanto, para los proyectos del apartado Naturaleza del programa LIFE II y para todo el programa LIFE III, la Comisión ya no responde a la intervención de los Estados miembros sustituyendo proyectos de forma neutral, sino tomando los siguientes de la lista de reserva.

41. Con el fin de evitar la doble financiación del mismo proyecto a través de LIFE o de otros fondos, la Comisión comprueba las declaraciones de financiación de otras fuentes de la UE en las candidaturas LIFE y en las solicitudes de financiación de otras líneas presupuestarias gestionadas directamente. Por lo que se refiere a los Fondos Estructurales, la Comisión sólo participa en el proceso de selección de los grandes proyectos de más de 50 millones de euros de financiación de la UE. La comprobación de las solicitudes de proyecto de los Fondos Estructurales, incluido el tema de la doble financiación, es parte esencial de los sistemas de control y gestión que los Estados miembros están obligados a crear para beneficiarse de estos fondos. La evaluación de la eficacia de estos sistemas es uno de los principales objetivos del trabajo de auditoría de los Estados miembros y de la Comisión.

Así pues, la Comisión pone todo de su parte para reducir el riesgo de doble financiación a que hace alusión el Tribunal. No obstante, consciente de este problema y a la vista de la observación del Tribunal, examinará la posibilidad de contemplar otras disposiciones con el fin de eliminar aún más este riesgo.

42. Para controlar la solvencia de los beneficiarios, las DG disponen de un enlace con bases de datos externas. EWX es un instrumento de SINCOM 2 que permite una determinada comprobación de la fiabilidad financiera de un beneficiario potencial y ofrece indicaciones sobre beneficiarios de riesgo. En todas las DG existe un punto de contacto del sistema de alerta anticipada que tiene acceso a la base de datos de pagos completa y al archivo completo de terceras partes de la Comisión, que puede comprobar si en el pasado se han realizado pagos a un beneficiario determinado.

En el marco de la modernización de la contabilidad, se modificará el fichero suministrador con el fin de que pueda comprobarse directamente si los mismos contratistas de la Comisión ya han recibido otros fondos comunitarios.

43. Se han modificado los procedimientos para LIFE III-Medio ambiente, y las Direcciones Generales RTD, REGIO, TREN, AGRI, ENTR y ELARG están participando en una consulta interservicios de las propuestas, lo que contribuye a una comprobación mas completa de la fiabilidad financiera y técnica de los participantes y reduce el riesgo de doble financiación.

En caso de que la Unidad LIFE detecte elementos que fundamenten sospechas de doble financiación, se somete el caso a un examen más detenido y, si fuera necesario, se envía el expediente a la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF).

44. Desde la entrada en vigor del programa LIFE III, las obligaciones de los beneficiarios en materia de registro contable específico de los proyectos (véase lo respuesta al punto 61) y de registro de los tiempos de trabajo (véase la respuesta al punto 49.b) se han reforzado.

45. Dado que el beneficiario no informó a la Comisión, era prácticamente imposible que la DG Medio Ambiente detectara la doble financiación. Se están examinando las posibles medidas que adoptar.

REALIZACIÓN DE LOS PROYECTOS

46. En 1996 se establecieron disposiciones administrativas oficiales para los proyectos del apartado Naturaleza de LIFE II que sirvieron de base para las disposiciones administrativas oficiales armonizadas de LIFE III. La Comisión confía en que este conjunto único de normas para la administración y gestión de los proyectos LIFE contribuya a mejorar de forma sustancial el trabajo de los servicios de la Comisión que participan en la gestión del programa LIFE. Se han simplificado y clarificado las reglas a que se deben someter los proyectos beneficiarios. La Comisión revisó una vez más las disposiciones administrativas oficiales en 2002 a raíz de las observaciones del Tribunal.

47 y 48. En las disposiciones administrativas oficiales no se hace distinción entre organización o empresa privada e institución pública para el establecimiento de los gastos subvencionables. En la actualidad, no existe ninguna razón para no permitir la subvención de los costes en los que se haya incurrido, siempre que el gasto aparezca reflejado en el presupuesto del proyecto, si el miembro del personal afectado ha trabajado en el proyecto y este trabajo se ha documentado suficientemente mediante registros del tiempo de trabajo. La proporción de los salarios a cargo de la institución pública se puede considerar como parte cofinanciada.

No obstante, la Comisión examinará las condiciones a que se somete la contribución comunitaria para la intervención de los funcionarios públicos en los proyectos de LIFE-Naturaleza.

49. De hecho, únicamente auditorías llevadas a cabo en los locales en los que se desarrolla la actividad del beneficiario, cuyo número la Comisión está aumentando, podrían permitir hallar pruebas sobre las conclusiones descritas por el Tribunal.

Las observaciones específicas del Tribunal se han tenido o tendrán en cuenta en la gestión de expedientes de proyectos individuales.

a) Se está haciendo un seguimiento de la aplicación de esta norma. En la actualidad la Comisión se niega a reembolsar los gastos no directamente relacionados con los salarios reales.

b) Por lo que se refiere a LIFE III, es preciso registrar el tiempo de trabajo de todos los empleados.

c) i) Dado que este problema ya se ha planteado en el pasado, se han introducido nuevas definiciones de los gastos de personal subvencionables y de los costes de asistencia externa subvencionables en las disposiciones administrativas oficiales de LIFE III (artículo 6 y apartados 2 y 4 del artículo 21).

ii) La Comisión considera que únicamente es subvencionable la parte del salario correspondiente al tiempo de trabajo efectivamente dedicado al proyecto. Al menos por lo que se refiere a los proyectos de LIFE II-Naturaleza, las disposiciones administrativas oficiales entonces aplicables estipulaban que "los gastos de personal se imputarán de acuerdo con el tiempo dedicado al proyecto".

50. Basándose en las observaciones del Tribunal durante la fase de auditoría, la Comisión ya ha resuelto este problema modificando las disposiciones administrativas oficiales en 2002. Se introdujo el siguiente apartado 5 del artículo 6: "Todas las facturas emitidas por los subcontratistas harán una referencia clara al proyecto LIFE (por ejemplo, número y título, o título resumido) y al encargo o subcontrato realizado por el beneficiario y socio. Todas las facturas estarán lo suficientemente pormenorizadas como para permitir la identificación de los distintos elementos que abarca el servicio prestado (es decir, una descripción clara de cada elemento con el coste de cada uno)".

51. La Comisión considera que las normas de amortización revisadas aplicables con arreglo a LIFE III (los costes subvencionables representan el 25 % de los gastos de adquisición de infraestructuras y el 50 % de los gastos de adquisición de equipos) son adecuadas habida cuenta de las peculiaridades del programa. Tienen en cuenta el hecho de que varios beneficiarios de los proyectos LIFE son entidades públicas que a menudo no aplican normas de amortización a los bienes duraderos sino que registran el precio total de compra como gasto en el momento de la adquisición. La Comisión estima que la presente norma responde a la necesidad de simplificar el método de cálculo de la cantidad imputable a los bienes duraderos, tanto en el momento de la evaluación y selección del proyecto propuesto como en el momento de los procedimientos de pago intermedios o finales.

No obstante, la Comisión examinará la posibilidad de introducir un método que sea más preciso sin perder simplicidad para el cálculo de los costes subvencionables de los bienes duraderos si continúa el programa LIFE.

53. El análisis de las cifras demuestra que el desarrollo positivo palpable ya en 2001 a raíz de la creación de la Unidad LIFE ha continuado mejorando en 2002.

54. Se han introducido las medidas adecuadas para resolver este problema. Ahora, cuando se produce un retraso importante, el responsable es alertado por un sistema de seguimiento y control informatizado (véase el apartado 55, "Butler") y automáticamente invitado a tomar las medidas necesarias de seguimiento.

55. - El problema planteado por el Tribunal se debe al fracaso del procedimiento de licitación.

- La fuerte carga de trabajo y la llegada imprevista de informes con solicitudes de pago provocan ligeros retrasos en el tratamiento de los informes, inevitables en algunos momentos. La frecuencia de tales situaciones ha descendido gradualmente desde la creación de la Unidad LIFE.

- La Comisión ya ha introducido un sistema informatizado de seguimiento y control ("Butler") de los tres componentes del programa LIFE, incluidas las solicitudes de pago.

56. Desde 2002, la Unidad LIFE examina las propuestas en el plano financiero. Uno de los aspectos importantes del análisis financiero previo a la decisión de financiación consiste en evaluar el carácter realista de las condiciones expuestas por los socios/cofinanciadores antes de comprometerse con un proyecto. Este análisis del riesgo deberá permitir a la Comisión tomar sus decisiones con conocimiento de causa.

57 y 58. La Comisión ha tomado buena nota de las observaciones del Tribunal y adoptará las medidas necesarias. Por otro lado, se han modificado las disposiciones administrativas oficiales (apartado 2 del artículo 13) con el fin de obligar al beneficiario a obtener el acuerdo escrito de la Comisión antes de introducir cualquier modificación sustancial del plan de financiación del proyecto en curso.

59. Basándose en la información recibida del Tribunal durante la fase de auditoría, la Comisión también ha emprendido las acciones necesarias para investigar el caso en mayor profundidad.

60. Las disposiciones administrativas oficiales aplicables al programa LIFE III imponen a los beneficiarios el mantenimiento de una contabilidad específica.

61. Se han tomado las medidas adecuadas en respuesta a las observaciones del Tribunal sobre este proyecto.

62. En el segundo caso a que hace alusión el Tribunal, la contribución comunitaria se recuperó parcialmente y el beneficiario se incluyó en la lista de organizaciones excluidas de la financiación LIFE hasta que se dispuso de pruebas claras de que se habían subsanado las deficiencias administrativas y se había establecido un sistema contable fiable. Con ocasión de una comprobación financiera adicional, la Comisión pudo comprobar que el beneficiario había introducido entretanto un nuevo y efectivo sistema contable en el que se incluían los instrumentos necesarios para la contabilidad analítica, y por lo tanto, específica de los proyectos.

63. El examen exhaustivo de los costes propuestos para la adquisición de terrenos de acuerdo con normas claras escritas y publicadas constituye una parte esencial del proceso de evaluación de las propuestas de proyecto de LIFE-Naturaleza. Siempre se introduce una cláusula de enajenación notarial del terreno en el caso de LIFE-Naturaleza y el 91 % del terreno es adquirido por parte de organismos públicos.

65. Por lo que se refiere al escaso porcentaje de terrenos (9 %) que no son adquiridos por organismos públicos sino fundamentalmente por ONG de protección de la naturaleza, la Comisión está dispuesta a estudiar medidas aún más estrictas que la impuestas en la actualidad (cláusula de enajenación notarial).

SEGUIMIENTO, CONTROL Y EVALUACIÓN

66. La Comisión prosigue sus esfuerzos de mejora constante de los procedimientos en vigor.

68. Las tareas de los equipos externos de LIFE-Terceros países se describen en términos generales. No obstante, se han dedicado dos extensas reuniones a discutir la descripción pormenorizada de sus funciones al inicio del contrato, y a ellos también se aplica el vademécum acordado.

69. Con LIFE III se uniformizaron los métodos de trabajo de las oficinas de asistencia técnica (OAT). Por lo que se refiere a la evaluación del conjunto de las OAT, la Comisión toma nota de la observación del Tribunal.

70. La observación del Tribunal se refiere al período de 2000-2001, que fue excepcional en la medida en que, en contra de lo previsto por la Comisión, la tardía adopción del Reglamento LIFE III pospuso un ejercicio de selección.

Entretanto, la Comisión ha negociado un nuevo contrato global con un equipo externo único en 2001. La distribución del personal se calculó en función del número de proyectos previsibles (la Comisión está obligada a realizar estimaciones en la medida en que nunca sabe con antelación cuántos proyectos se seleccionarán por Estado miembro) y de las nuevas prestaciones solicitadas al equipo externo en materia de comunicación (confiar la nueva estrategia de comunicación LIFE). La negociación de un contrato único para todos los equipos externos permite una mayor flexibilidad en la utilización del personal externo en función del número de proyectos realmente adoptados en los distintos países.

71 y 72. Los contratos anteriores de los equipos de seguimiento no preveían la obligación de transferir los expedientes de proyecto a un nuevo equipo. No obstante, el traspaso de estos expedientes se ha llevado a cabo mediante acuerdos voluntarios en la mayor parte de los casos. Los contratos introducidos a partir de 2001 han solucionado esta carencia mediante la inclusión de dicha obligación.

73 a 75. El planteamiento que inspira en la actualidad las auditorías in situ culminó su desarrollo en 2001, cuando la Comisión reconoció la necesidad de completar los acuerdos existentes suministrados por otros servicios.

El requisito fundamental de la Comisión fue y sigue siendo que la Unidad financiera se centre en los aspectos financieros de los proyectos y específicamente en la subvencionabilidad de los costes. El rendimiento y resultados del proyecto constituyen la responsabilidad de las unidades operativas correspondientes.

A partir de 2002, se han desarrollado y documentado criterios de selección de proyectos más claros y se han normalizado los informes de auditoría. Además, la experiencia ganada se aplica en la actualidad a la preparación de un programa de modelo de auditoría y al perfeccionamiento del análisis de los riesgos para la selección de los proyectos que deben someterse a una auditoría.

76. Por lo que se refiere a los proyectos de LIFE II Medio ambiente, la "información administrativa y financiera" distribuida a los beneficiarios incluía un "programa de trabajo estándar para la auditoría de los gastos" en las versiones del sector público y privado.

La calidad de los certificados de auditoría no es homogénea y varía: desde los informes muy detallados y completos hasta las simples constataciones de la corrección de las declaraciones financieras. Dado que una certificación externa insuficiente del gasto no basta para rechazar una declaración financiera final, el servicio financiero responsable de la Comisión lleva a cabo un examen en profundidad.

77. La Comisión toma nota de la observación del Tribunal en relación con la falta de normas precisas sobre la forma y el contenido de los informes de auditoría y tiene prevista la elaboración de un conjunto de directrices para las auditorías externas.

78 a 80. La Comisión ha adoptado medidas para poder efectuar un balance más preciso y global de sus actividades dentro de LIFE III (elaboración de bases de datos, de fichas finales por proyecto con palabras clave, estudio LIFE-Naturaleza, estudios transversales agua, medidas agrícolas en favor del medio ambiente). La Comisión ha puesto en marcha asimismo una evaluación externa.

81 a 84. Con respecto a las observaciones del Tribunal en relación con los requisitos en favor de una mejor difusión de los resultados de los proyectos, los servicios de la Comisión desarrollaron una estrategia de comunicación en 2002.

Las medidas individuales de la estrategia, incluido el sitio web de LIFE, vienen a contribuir a las numerosas actividades de comunicación locales, nacionales e internacionales en relación con los proyectos LIFE.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

85. Los esfuerzos emprendidos han sido eficaces, como testimonian los resultados obtenidos desde 2001. La Comisión se refiere principalmente a sus respuestas a los apartados 30, 31, 46, 53, 54, 55 y 84.

86. La Comisión reconoce que existen posibilidades de mejora de LIFE-Medio ambiente.

87. La Comisión reflexionará sobre la posibilidad de introducir mejoras.

Recomendaciones

La Comisión adoptará las medidas necesarias para definir objetivos más precisos en futuros programas de acción.

Está dispuesta a estudiar los medios para mejorar la eficacia de los procedimientos de consulta interservicios.

Recomendaciones

- La Comisión estima que desde que existe una gestión centralizada ha mejorado la gestión del programa y pueden apreciarse mejor los resultados sectoriales.

La Comisión desea aumentar la particiapción y la asocia