COMUNICACION DE LA COMISION AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO - Reexamen del proyecto SLIM (Simplificación de la Legislación en el Mercado Interior)

COMUNICACION DE LA COMISION AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO - Reexamen del proyecto SLIM (Simplificación de la Legislación en el Mercado Interior)

Introducción

El Mercado Interior se basa en una serie de normas que se han concebido para suprimir los obstáculos a los intercambios intracomunitarios, incrementar la competencia y trasladar a los consumidores los beneficios de una mayor elección y el descenso de los precios. La piedra angular del sistema es el principio de reconocimiento mutuo, aunque se han acordado normas armonizadas cuando ha hecho falta. Puesto que uno de sus objetivos es facilitar el comercio en el Mercado Interior, estas normas tienen que alcanzarlos evitando todo trámite innecesario y de coste excesivo.

La Comisión ha redoblado sus esfuerzos para mejorar la calidad legislativa y reducir la carga que ésta representa. SLIM es una iniciativa fundamental a este respecto [1]. Cabe citar también el Grupo de consulta de las empresas europeas y el plan de acción BEST (Grupo operativo para la simplificación del entorno empresarial) [2]. Varios equipos compuestos por funcionarios de los Estados miembros y personas concernidas tratan de formular sugerencias concretas para simplificar la legislación comunitaria en un sector determinado. Desde 1996 [3] se han analizado catorce de estos sectores. Ha llegado el momento de estudiar los puntos fuertes y los puntos débiles de la iniciativa SLIM.

[1] COM(1996) 204 final «Simplificación de la Legislación en el Mercado Interior (SLIM): proyecto piloto».

[2] COM(1998) 550 final «Fomento del espíritu empresarial y la competitividad».

[3] COM(1996) 559 final «Informe de la Comisión sobre el Proyecto Piloto SLIM».

Objetivos del reexamen

El objetivo general de este reexamen es apreciar la eficacia de SLIM como instrumento de simplificación legislativa y recomendar medidas para la mejora de su eficacia. Los campos fundamentales abordados son los siguientes:

- objetivos de SLIM

- selección de la legislación a revisar dentro de SLIM

- dirección y gestión de los equipos

- aplicación de las recomendaciones.

Metodología

La Comisión ha tenido en cuenta lo siguiente al preparar el presente reexamen:

- el resultado de un estudio realizado por antiguos miembros de equipos SLIM participantes en las fases I a III (véase la parte 1 del documento de trabajo elaborado por los servicios de la Comisión "Review of SLIM: Background material to the Communication of the Commission" - SEC(2000) 336);

- entrevistas con funcionarios de la Comisión asociados a los ejercicios SLIM o relacionados con el ámbito de la calidad legislativa

- opiniones de los Estados miembros expresadas por sus representantes en el seno del Comité Consultivo del Mercado Interior (IMAC); seis Estados miembros presentaron extensas contribuciones

- informes y resoluciones del Parlamento Europeo

- dictámenes del Comité Económico y Social.

Los objetivos de SLIM

El objetivo general es racionalizar el funcionamiento del Mercado Interior determinando cómo simplificar y mejorar la legislación. Su centro de atención son las disposiciones que originan costes de aplicación y cargas administrativas excesivos, interpretaciones y medidas nacionales de aplicación divergentes, así como dificultades para llevarlas a la práctica. No obstante, aunque debe hacerse todo lo posible para simplificar la legislación comunitaria, las recomendaciones de SLIM deben salvaguardar los elementos esenciales del acervo comunitario y proporcionar un elevado grado de seguridad a los consumidores y de protección del medio ambiente.

La experiencia adquirida en las tres primeras fases de SLIM ha mostrado que se percibe ampliamente el objetivo general de la iniciativa. No obstante, puede resultar útil redefinir sus objetivos y al mismo tiempo aclara lo que la simplificación constituye y cómo deben interpretarla los equipos.

La Comisión:

- definirá claramente los objetivos generales de SLIM que habrán de incorporarse a las nuevas directrices

- fijará claramente el mandato de cada equipo en el documento de trabajo correspondiente a cada fase de SLIM.

Selección de los ámbitos legislativos de simplificación

Los ámbitos legislativos que analizará cada equipo se han determinado a partir de las sugerencias de los Estados miembros, el Parlamento Europeo, el Comité Económico y Social, entidades del comercio y la empresa y los servicios de la Comisión. En la parte 2 del documento de trabajo "Review of SLIM: Background material to the Communication of the Commission" se presenta una lista de los sectores de simplificación propuestos, con indicación de la medida correspondiente.

No hay criterios fijos para la selección de los ámbitos legislativos ni reglas rígidas con vistas a la inclusión (o exclusión) de un sector determinado. La selección puede deberse a dificultades de aplicación, ambigüedades o incoherencias en los textos, a la complejidad resultante de las sucesivas modificaciones o, en algunos casos, a la lentitud de los procedimientos, que origina costes y cargas administrativas inaceptables para las empresas y las autoridades. Existe el peligro obvio de pasar por alto algunos de los ámbitos en que sea necesaria la simplificación. Asimismo, existe también el riesgo de que se contemple SLIM como una oportunidad para reabrir el debate en ámbitos en los que en su día uno o varios Estados miembros disintieron de la opinión mayoritaria en el Consejo sobre su adopción.

El análisis de los informes de seguimiento de SLIM (véase abajo) plantea varias cuestiones que es preciso tener en cuenta al seleccionar los sectores:

- Debe tenerse en cuenta la relación entre el ejercicio SLIM y la revisión de cualquier medida que tenga lugar en la actualidad. Una consideración breve y pertinente del alcance de la simplificación, ¿contribuiría a racionalizar futuras propuestas legislativas?

- ¿En los casos en que no haya una revisión de las medidas preexistentes, ¿es la simplificación el verdadero problema o necesita la legislación una revisión general?

- ¿El problema es la complejidad de la legislación o su aplicación ineficaz, que no se debe necesariamente a la complejidad?

- Si las propuestas legislativas se han sometido ya al Consejo y al Parlamento, ¿causarán retrasos fuertes a la puesta en práctica de las recomendaciones legislativas que efectúen los equipos SLIM?

La «edad» de la legislación constituye también un factor importante. La legislación que se ha sometido a los equipos de SLIM tiene por lo general al menos cinco años de antigüedad y, con frecuencia, la legislación básica lleva vigente 10 ó 20 años o incluso más. La Comisión por su parte ha rechazado los análisis de SLIM cuando la legislación era muy reciente. Sólo debe someterse a SLIM la legislación que haya estado en vigor durante un periodo de tiempo lo suficientemente largo como para permitir la determinación de sus puntos fuertes y sus puntos débiles. Un mínimo de 5 años desde el plazo de transposición parece razonable y conforme con las prácticas actuales.

Las partes interesadas que propongan la revisión de un sector determinado deberán indicar:

- las razones de la propuesta, con mención de los problemas que habrán de abordarse y los beneficios que podrían obtenerse de la simplificación

- las particularidades de la legislación que originan las cargas o costes administrativos desproporcionados y la manera de reducirlos de modo significativo.

La Comisión reconoce la necesidad de mejorar la selección. No obstante, de acuerdo con su derecho de iniciativa, la Comisión hará la selección final bajo su propia responsabilidad. La Comisión solicita sugerencias de medidas provistas de un documento en el que se mencionen las razones de proponer uno o varios sectores determinados, los problemas fundamentales que se plantean y los beneficios previstos de la simplificación. Por su parte, la Comisión justificará su decisión de rechazar una propuesta y estudiará la selección de los sectores con los Estados miembros en el seno de una formación especial del Comité Consultivo del Mercado Interior (véase abajo). La Comisión estudiará asimismo la adopción de futuras medidas con el Parlamento Europeo, con el que tratará de alcanzar los acuerdos necesarios de cara a la consulta.

Gestión de los equipos SLIM

Principios generales de SLIM

Aunque la autonomía de sus métodos de trabajo permite a los equipos SLIM trabajar con rapidez y flexibilidad, algunos Estados miembros han señalado la necesidad de crear algún tipo de comité consultivo encargado del seguimiento y la orientación de los trabajos del equipo con vistas a:

- determinar los sectores que han de incluirse y ofrecer un foro de debate sobre los objetivos de simplificación de cada equipo (véase arriba)

- proporcionar coordinación y mayor transparencia a los trabajos de cada equipo

- recoger las actas de las reuniones de los equipos y los informes intermedios y provisionales de sus jefes

- mejorar los vínculos entre los equipos y otros ejercicios de revisión semejantes cuando sea necesario.

La Comisión señala las ventajas de los métodos de trabajo autónomos e informales utilizados por los equipos SLIM, pero reunirá un subgrupo del IMAC para que se ocupe de SLIM y los aspectos de calidad legislativa relacionados con dicho proyecto. Esta propuesta de procedimiento no debe generar retrasos indebidos ni al principio ni a la conclusión de los ejercicios SLIM.

Funcionamiento de los equipos SLIM

Los ejercicios SLIM se realizan en unos plazos muy rígidos (que raramente sobrepasan los seis meses). Pese a ser relativamente poco tiempo para tratar de asuntos que con frecuencia son complejos, se considera por lo general un plazo realista, con excepción de algunos a cuyo juicio hay poco tiempo (entre las reuniones) para consultar a los colegas de los servicios nacionales y entidades matrices, así como para elaborar el informe final y las recomendaciones.

La Comisión animará a los equipos a tener en cuenta estas consideraciones.

Representatividad de los equipos

Los equipos SLIM están compuestos por funcionarios de algunos Estados miembros, aunque no de todos, lo que plantea un problema de «competencia» cuando hay que llevar a la práctica recomendaciones que no han sido elaboradas y acordadas por todos los Estados miembros [4].

[4] Los equipos SLIM están compuestos por lo general por cinco funcionarios de los Estados miembros y un número igual de representantes de los usuarios; están presididos por un presidente.

La Comisión no desea de ninguna manera modificar la naturaleza de los equipos SLIM incluyendo representantes de todos los Estados miembros en cada uno de ellos. La modificación resultaría en un aumento excesivo de su tamaño y la consecuente pérdida de las ventajas de flexibilidad e informalidad. La Comisión propone incrementar la transparencia y reforzar la interacción con los comités sectoriales apropiados y el Subcomité Consultivo de Mercado Interior propuesto, que se convocará al principio y al final de cada fase, antes de proceder a la aprobación formal de los informes de los equipos. Sin embargo, esta propuesta no comprometerá la independencia de los equipos (que presentarán los informes bajo su propia responsabilidad) y el derecho de la Comisión a decidir su respuesta.

Composición del equipo

Algunos Estados miembros sugirieron la modificación de las actuales reglas en dos importantes aspectos: el presidente (nombrado por la Comisión) no tiene que ser necesariamente un experto del sector correspondiente sino contar con una experiencia adecuada como líder de un equipo o proyecto. En segundo lugar, debe disponerse la participación (en calidad de componentes del equipo) de expertos en el campo de la reforma legislativa. Sin embargo, los antiguos componentes de los equipos estaban divididos a partes iguales sobre la utilidad de contar con expertos externos (sólo un 52% pensaba que éstos podrían mejorar los resultados del equipo).

La Comisión considera que el presidente podría, en el mejor de los casos, combinar un conocimiento adecuado de la legislación que se revisa con la correspondiente destreza en la dirección de proyectos. No obstante, la Comisión estudiará con el IMAC la utilidad de nombrar a uno de los miembros de su subcomité como corresponsal de la reforma legislativa (y posible participante) en cada uno de los equipos SLIM. Dicho corresponsal ayudaría a los expertos sectoriales de estos equipos a atenerse a la vertiente de reforma legislativa propia de su misión. Se estudiará si es viable y deseable proporcionar asistencia técnica independiente financiada por la Comisión.

Transparencia del trabajo de los equipos SLIM

Para que la iniciativa SLIM inspire confianza es preciso que se consagre la transparencia como un principio fundamental. Los informes de las reuniones y los documentos de debate de los equipos tendrán una amplia difusión. Pese a que debe concederse a las partes no representadas todo tipo de oportunidades para seguir los debates y contribuir a ellos, los componentes de los equipos SLIM creen que se da poca publicidad a sus trabajos y que han de incrementarse los esfuerzos para mantener a los interesados plenamente informados. Se hicieron diversas sugerencias para aumentar la transparencia.

La transparencia es obviamente un principio fundamental del funcionamiento de SLIM. Debe informarse plena y periódicamente de los ejercicios SLIM, entre otras cosas, anunciándolos con antelación en los sectores correspondientes (en sitios web incluidos), dirigiendo información escogida a los más afectados en el sector correspondiente e informes urgentes de las reuniones de los equipos SLIM.

Seguimiento de las recomendaciones de los equipos

Al concluir cada uno de los ejercicios SLIM, la Comisión hará una serie de indicaciones de carácter general sobre cómo desea proceder respecto de las recomendaciones que haya aceptado. Son muchos los que han sugerido que puede mejorarse el seguimiento.

La Comisión publicará un documento de trabajo anual que se centrará de manera exclusiva en el seguimiento de los informes SLIM y la marcha de las propuestas legislativas, avisará de los retrasos e indicará cuándo concluye dicho seguimiento. De este modo, será posible proporcionar una información clara y pormenorizada sobre el seguimiento al tiempo que se permite que sean más sucintos los informes sobre cada una de las futuras fases de SLIM.

Situación de la aplicación de las recomendaciones

La iniciativa SLIM es voluntaria por su propia naturaleza: ni todos los Estados miembros ni todos los servicios de la Comisión participan en cada uno de los ejercicios. Las recomendaciones, aunque con frecuencia serán convincentes y tendrán mucho peso, no son vinculantes y tienen que competir con actuaciones concebidas desde otras perspectivas.

De los 11 sectores cubiertos en la fase I a III, la Comisión ha propuesto al Consejo y al Parlamento la legislación correspondiente a seis de ellos (Intrastat, reconocimiento de títulos, plantas ornamentales, IVA, nomenclatura combinada del comercio exterior y seguridad social). El lapso medio entre el informe de SLIM y las mencionadas propuestas fue de cerca de once meses. Pese a ello, el Consejo y el Parlamento sólo han aprobado tres: Intrastat (una propuesta de dos), nomenclatura combinada del comercio exterior y las plantas ornamentales, para lo que han necesitado 24, 7 y 2 meses respectivamente. En el caso de la nomenclatura combinada del comercio exterior, se ha publicado también un código de conducta para facilitar su gestión. En los otros tres sectores y en el caso de la segunda propuesta Intrastat, prosiguen los debates en el Consejo y en el Parlamento, que duran ya una media de 18 meses. Debe advertirse, sin embargo, que en noviembre de 1999 el Consejo alcanzó un acuerdo de posición común sobre las propuestas SLIM relativas al reconocimiento de títulos [5].

[5] En la parte 3 del documento de trabajo de los servicios de la Comisión "Review of SLIM: Background material to the Communication of the Commission" se describe la marcha de las recomendaciones SLIM.

Todavía no se ha hecho ninguna propuesta legislativa en lo referente a los productos de la construcción (fase I) después de 3 años; ni sobre fertilizantes ni banca (tras 2 años); ni sobre compatibilidad electromagnética ni seguro (tras 11 meses). En el caso de los productos de la construcción y de la banca, los propios equipos SLIM reconocen que la propuesta legislativa no será inmediata. En el caso de los productos de la construcción se barajaron varias posibilidades. La Comisión terminó por aprobar un planteamiento bifásico en el que se combina la actuación no legislativa (para mejorar la aplicación) con la modificación a largo plazo de la Directiva. En lo tocante a la banca, el equipo SLIM no estimó posible una simplificación de calado: la modificación tiene que esperar a que se lleva a cabo la codificación, que se debate en el Consejo y en el Parlamento desde hace más de dos años. En 1999 se presentó una propuesta revisada. En el caso de los fertilizantes y la compatibilidad electromagnética se están realizando nuevas consultas con los Estados miembros para preparar las propuestas legislativas. En el caso de los seguros, la Comisión se concentró inicialmente en los preparativos de la propuesta de refundición relativa a los seguros de vida (que se presentará en breve plazo), a la cual seguirá la codificación de las directivas sobre los seguros distintos del de vida.

El análisis que precede sugiere que debe tenerse en cuenta la posibilidad de efectuar un rápido seguimiento cuando se seleccionen los sectores que han de incluirse en SLIM.

La Comisión propondrá los ejercicios SLIM sólo cuando la simplificación sea verdaderamente necesaria y las propuestas en este sentido puedan presentarse en un plazo razonable (unos 6 meses tras el informe SLIM). El plazo dependerá de que SLIM se base en una revisión anterior o se trata de un primer paso al cual habrán de seguir nuevas consultas. Cuando la Comisión haya realizado las propuestas legislativas en un plazo razonable, como consecuencia de los trabajos preparatorios llevados a cabo con los Estados miembros, el Consejo y el Parlamento la adoptarán con igual celeridad.

SLIM y la simplificación en el ámbito nacional

La legislación nacional en materia de empresa supera ampliamente la comunitaria. En un reciente estudio de la Confederación Sueca de Empresarios se ha descubierto que menos del 10% de las leyes y reglamentaciones suecas tiene relación con la UE [6]. La importancia de simplificar las normas nacionales es capital para el plan de acción BEST.

[6] "Obstáculos de la UE a la desregulación sueca", Fredrik Sterzel, Confederación Sueca de Empresarios (SAF), noviembre de 1999.

Algunos de los equipos de SLIM han intentado hacer una revisión paralela de las normas nacionales que aplican la legislación comunitaria sujeta a revisión, pero sin que haya dado frutos o se haya concluido. Los equipos de SLIM pequeños no pueden llevar a cabo fácilmente esta tarea. La solución es que los Estados miembros den su conformidad a informar sobre el alcance de la simplificación de la legislación en el ámbito nacional que afecta a los sectores sujetos a reexamen en cada uno de los ejercicios SLIM.

Se propone que los 5 Estados miembros cuyos funcionarios participen en los equipos SLIM responsables de un sector particular elaboren un informe sobre el alcance que podría tener la simplificación de la legislación nacional en dicho sector. Los representantes de los Estados miembros podrían presentarlo en el mencionado formato especial del IMAC. En el mejor de los casos, al menos uno de tales informes nacionales sectoriales debería prepararse mediante un ejercicio semejante a los SLIM, organizado en el ámbito nacional por el Estado miembro. Además, los Estados miembros informarán regularmente en el IMAC y, en ocasiones, en sede de Consejo, sobre sus programas independientes de simplificación legislativa.

Actuaciones fundamentales resultantes del reexamen

- Formación IMAC especial para especialistas en mejora de la legislación (como los jefes de coordinación de los centros de formación), que contribuirá a orientar SLIM y proporcionará un foro para debatir los sectores candidatos.

- Participación de alguno de los especialistas mencionados como «corresponsales de la calidad legislativa» en equipos SLIM específicos.

- Análisis por la Comisión de si es factible y deseable el nombramiento de expertos independientes que proporcionen asistencia a los equipos.

- Consulta de los Estados miembros (en el seno de la nueva formación del IMAC) y el Parlamento Europeo sobre la selección de los sectores.

- Exigencia de que las partes interesadas que propongan la revisión de un sector definan claramente las áreas que requieren simplificación y los beneficios previstos; al mismo tiempo, la Comisión aceptará justificar el rechazo a las sugerencias.

- Consulta del IMAC al principio y al final de cada fase.

- Preparación de una guía para los presidentes y componentes de los equipos SLIM con clara definición de los objetivos generales.

- Clara definición de los objetivos de cada equipo en el documento de trabajo para el establecimiento de cada fase (que se debatirá en la nueva formación del IMAC).

- Más transparencia en el trabajo de los equipos, con inclusión de informes urgentes que se difundirán en los web apropiados a los dos o tres días de cada reunión.

- Informes sobre la situación de la legislación nacional en el sector correspondiente realizado por los representantes de los Estados miembros en el IMAC encargados de mejorar la legislación con los funcionarios destacados en un equipo concreto de SLIM; al menos uno de estos informes por sector se basará en un ejercicio SLIM nacional paralelo.

- La Comisión se impone el objetivo de realizar propuestas en un plazo de 6 meses a partir del informe SLIM.

- El Consejo y el Parlamento habrán de desarrollar mecanismos para la rápida adopción de las propuestas de simplificación.

- La Comisión proporcionará el apoyo administrativo correspondiente.

- Los Estados miembros informarán periódicamente al IMAC y al Consejo de Mercado Interior sobre sus programas nacionales de simplificación.

- La Comisión buscará la coherencia y la sinergia entre sus diversas iniciativas de mejora legislativa para dotar de eficacia al programa de simplificación.