Propuesta de DECISIÓN DEL CONSEJO sobre la posición que debe adoptarse en nombre de la Unión Europea en la 103ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo en relación con una Recomendación que complemente el Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (nº 29), de la Organización Internacional del Trabajo /* COM/2014/0239 final - 2014/0131 (NLE) */





EXPOSICIÓN DE MOTIVOS 1. CONTEXTO DE LA PROPUESTA Como parte del objetivo de continuar y consolidar la fructífera cooperación entre la Unión y sus Estados miembros y en coherencia con las disposiciones de los Tratados, la presente propuesta tiene por objeto establecer la posición de la Unión en la 103ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo en relación con una Recomendación que complemente el Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (nº 29), de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). El Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (nº 29), de la OIT, (en lo sucesivo, «el Convenio»), es uno de los ocho convenios fundamentales de la OIT —las normas fundamentales internacionales del trabajo— y se considera un instrumento de derechos humanos. En 1930, al adoptar el Convenio, la Conferencia Internacional del Trabajo instó a los Estados miembros a suprimir, lo más pronto posible, el empleo del trabajo forzoso, y a tipificarlo como delito. Sin embargo, más de ochenta años después y a pesar de la ratificación casi universal del Convenio, esa práctica sigue existiendo, aunque en formas distintas de las que causaron tal preocupación a principios del siglo xx; la OIT estima que al menos 20,9 millones de personas son víctimas del trabajo forzoso a nivel mundial. El objetivo de la Recomendación de la OIT que se someterá a consideración en la 103ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo (en lo sucesivo, «la Conferencia») es abordar las lagunas en la aplicación a efectos de reforzar las medidas de prevención de la trata de personas con fines de explotación laboral, así como la protección y la indemnización de las víctimas del trabajo forzoso. La adopción de un Protocolo sobre el mismo tema figura también en el orden del día de la Conferencia y es objeto de una recomendación separada de Decisión del Consejo por la que se autoriza la apertura de negociaciones. 1.1. Consideración y posible adopción de una Recomendación que complemente el Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (nº 29), de la OIT en la 103ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo de los días 28 de mayo a 12 de junio de 2014 En el orden del día de la Conferencia Internacional del Trabajo de 2014 figura como punto normativo «complementar el Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (nº 29)», con vistas a que se adopte un protocolo y/o una recomendación. Este punto del orden del día de la Conferencia fue seleccionado en la 317ª reunión del Consejo de Administración de la OIT (marzo de 2013) como punto normativo de simple discusión para la 103ª reunión de la Conferencia[1]. La presente Decisión sigue las recomendaciones de la reunión de expertos sobre trabajo forzoso y trata de personas con fines de explotación laboral, de febrero de 2013, convocada por el Consejo de Administración de la OIT, a saber, «identificar las deficiencias en la cobertura actual de las normas de la OIT con el fin de determinar si es necesario emprender una acción normativa para: i) complementar los convenios de la OIT sobre el trabajo forzoso en los ámbitos de la prevención y protección de las víctimas, incluida la compensación, y ii) hacer frente a la trata de personas para la explotación laboral»[2]. Este proceso forma parte del marco de acción de la OIT para el respeto, la promoción y la realización efectivos y universales de los principios y derechos fundamentales en el trabajo, 2012-2016[3]. La forma del instrumento o los instrumentos presentados —protocolo y/o recomendación— debe ser decidida por la propia Conferencia, sobre la base de las propuestas formuladas por la Oficina Internacional del Trabajo en su informe de marzo de 2014 a la Conferencia y tras la consulta a los constituyentes tripartitos de la OIT a finales de 2013[4]. Algunos constituyentes son partidarios de una Recomendación que acompañe a un Protocolo, otros, de una Recomendación sola; no está clara la decisión de la Conferencia a este respecto[5]. Una Recomendación complementará el Convenio y, en su caso, el Protocolo, aportando orientaciones más detalladas sobre cómo han de aplicarse los principios básicos del Convenio y, en su caso, del Protocolo. La presente propuesta se centra en el contenido de dicha Recomendación en ambos casos, sobre la base del informe presentado a la Conferencia. 1.2. Contenido de la propuesta de Recomendación El objetivo de la norma considerada es «abordar las lagunas en la aplicación a efectos de reforzar las medidas de prevención, protección e indemnización de las víctimas, con vistas a la eliminación del trabajo forzoso». La propuesta de Recomendación, que constituye el informe IV (2B) presentado a la 103ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo (CIT)[6], aborda los siguientes aspectos: · políticas nacionales: planes de acción, organismos de coordinación y seguimiento, recopilación de datos; · prevención: estrategias para abordar las causas que originan el trabajo forzoso, que pueden consistir en capacitación de grupos de población específicos de riesgo, cobertura y cumplimiento de la legislación laboral, sensibilización, programas de formación y orientación antes de la emigración, conocimiento de lenguas o traducción, políticas coherentes de migración y cooperación internacional en la materia, niveles mínimos de protección social, reducción del comercio y la demanda de bienes y servicios afectados por el trabajo forzoso; · protección de las víctimas sobre la base de su consentimiento con conocimiento de causa, y no condicionada a su voluntad de cooperar en procedimientos penales: asistencia inmediata y recuperación y rehabilitación a largo plazo para todas las víctimas; asistencia en los ámbitos sanitario, de vivienda, material, social y económico y de la educación y la formación; protección frente a la intimidación, las represalias y el castigo por delitos que se hayan visto obligadas a cometer; protección específica de los presuntos menores y los trabajadores migrantes, con período de reflexión y de recuperación; permiso de residencia temporal o permanente, según corresponda, y repatriación segura y preferiblemente voluntaria; medidas contra los servicios de colocación fraudulentos; · indemnización y acceso a la justicia: acceso a vías de recurso legales adecuadas para todas las víctimas, derecho a indemnización por daños y perjuicios, información y asesoramiento, posible representación de las víctimas, acceso a vías de recurso con independencia de la nacionalidad y la situación jurídica en el territorio, fondos de indemnización de las víctimas; · garantía del cumplimiento de la ley: inspección del trabajo, confiscación de los beneficios del trabajo forzoso, responsabilidad de las personas jurídicas, castigo a los autores, indicadores para la identificación de las víctimas; · cooperación internacional: cooperación técnica, asistencia jurídica mutua e intercambio de información y buenas prácticas. La propuesta de Recomendación será la base de las negociaciones para la Recomendación que se adopte en la 103ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo. 1.3. División de competencias en el ámbito del Convenio y de la propuesta de Recomendación Las disposiciones propuestas de la Recomendación están incluidas parcialmente entre las competencias atribuidas a la Unión por los Tratados. Además, muchas de ellas abordan ámbitos del Derecho de la Unión en los que el grado de reglamentación a nivel de la UE se encuentra ya en una fase avanzada. La Recomendación aborda aspectos relativos a la lucha contra la trata y la protección de las víctimas, que son aspectos relacionados ante todo con la cooperación judicial en materia penal[7], ámbito regulado por la Directiva 2011/36/UE, relativa a la prevención y lucha contra la trata de seres humanos y a la protección de las víctimas, y la Directiva 2012/29/UE, por la que se establecen normas mínimas sobre los derechos, el apoyo y la protección de las víctimas de delitos. Estos aspectos se contemplan también en el Protocolo de las Naciones Unidas para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y niños, que complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, de 2000, del que la UE es parte. La Recomendación tratará aspectos relacionados con la política social[8], ámbito para el que se establecen requisitos en la Directiva 91/533/CEE, relativa a la obligación del empresario de informar al trabajador acerca de las condiciones aplicables al contrato de trabajo o a la relación laboral, en la Directiva 2008/104/CE, relativa al trabajo a través de empresas de trabajo temporal, y en las Directivas sobre seguridad y salud en el trabajo, tiempo de trabajo, protección de los jóvenes en el trabajo y protección de la maternidad[9]. La Recomendación tratará aspectos relacionados con el asilo y la inmigración[10], ámbito para el que se establecen requisitos, en particular, en la Directiva 2004/81/CE del Consejo, sobre la expedición de un permiso de residencia a nacionales de terceros países que sean víctimas de la trata de seres humanos o hayan sido objeto de una acción de ayuda a la inmigración ilegal, que cooperen con las autoridades competentes, y en la Directiva 2009/52/CE, sobre las sanciones y medidas aplicables a los empleadores de nacionales de terceros países en situación irregular, que contempla sanciones, incluso de carácter penal, para los empresarios que explotan a los migrantes irregulares y medidas de indemnización para las víctimas de tal explotación. En cuanto a los aspectos de protección de los trabajadores migrantes, la Recomendación puede tener repercusión en la libre circulación de los trabajadores consagrada en el artículo 45 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) y el Reglamento (UE) nº 492/2011, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Unión. Además, la Recomendación también afectará a los acuerdos internacionales y los instrumentos sobre cooperación al desarrollo y comercio de la UE que se refieran a las normas fundamentales del trabajo, así como a la ratificación y aplicación efectiva de los convenios fundamentales de la OIT por parte de terceros países, países de la ampliación y en la UE. Al mismo tiempo, la Recomendación abordará también cuestiones que no entran dentro de las competencias atribuidas a la UE por los Tratados. 2. RESULTADOS DE LAS CONSULTAS CON LAS PARTES INTERESADAS Y DE LAS EVALUACIONES DE IMPACTO No procede. 3. ASPECTOS JURÍDICOS DE LA PROPUESTA La 103ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo debe encargarse de considerar y aprobar dicha propuesta de Recomendación que complemente el Convenio sobre el trabajo forzoso de la OIT, 1930 (nº 29). Una recomendación, como tal, no tiene efecto vinculante ni está sujeta a ratificación por los miembros de la OIT. Sin embargo, es el instrumento usado por los órganos de control normativo de la OIT para evaluar la aplicación de las correspondientes normas de trabajo, y ofrece orientación para las políticas, la legislación y las prácticas nacionales. De conformidad con el artículo 19, apartado 6, letras b) y c), de la Constitución de la OIT, la adopción de una recomendación implica determinadas obligaciones para las partes. A este respecto, cada una de las partes debe poner en marcha procedimientos legislativos o administrativos dentro de un plazo determinado a fin de considerar su aplicación en su ordenamiento jurídico nacional, debe informar a la OIT de las medidas adoptadas para adaptar dicho ordenamiento a la recomendación y, en caso de que decida no aplicarla, debe informar a la OIT a intervalos adecuados sobre el estado actual de la legislación y las prácticas nacionales en lo que respecta a las cuestiones tratadas en la recomendación. De ello se desprende que la Recomendación prevista constituirá un acto de un organismo creado por un acuerdo internacional que producirá efectos jurídicos en el sentido del artículo 218, apartado 9, del TFUE. Solo los Estados miembros de la OIT pueden proponer modificaciones y votar sobre la adopción de la Recomendación en la Conferencia Internacional del Trabajo. La Unión está invitada a la Conferencia en calidad de observadora. Sin embargo, dado que la Recomendación va a referirse a cuestiones relativas tanto a las competencias atribuidas a la Unión por los Tratados como a competencias exclusivamente nacionales, la Unión y los Estados miembros deben actuar juntos en un espíritu de cooperación leal, tal como se establece en el artículo 4, apartado 3, del Tratado de la Unión Europea. A tal efecto, cuando actúen en la OIT, los Estados miembros deben también actuar conjuntamente en interés de la Unión. En esta fase, se observa que la propuesta de Recomendación es conforme con las orientaciones del Derecho y las políticas de la Unión en este ámbito. No existe contradicción alguna entre los principios generales perseguidos por la propuesta de Recomendación y el Derecho y las políticas de la Unión, ni existe a primera vista incompatibilidad alguna entre la propuesta y el acervo de la Unión. No obstante, las modificaciones al texto propuesto durante la Conferencia solo deben ser propuestas o aceptadas cuando sean compatibles con la legislación vigente de la Unión. 4. CUESTIONES PRÁCTICAS Los Estados miembros deben actuar en el seno de los órganos de la OIT conjuntamente en interés de la Unión y de manera coordinada. Teniendo en cuenta el marco jurídico de la OIT, solo los Estados miembros pueden proponer modificaciones y votar a lo largo de todo el proceso de negociación. Por tanto, los Estados miembros, actuando tanto en virtud de las competencias nacionales como conjuntamente en interés de la Unión, y la Comisión deben actuar juntos, en un espíritu de cooperación leal. A tal fin, los Estados miembros y la Comisión deben prestarse asistencia mutua a fin de garantizar la mejor defensa posible de los intereses de la Unión y de sus Estados miembros, y deben contar, en la realización de las tareas, con el apoyo de los mejores expertos disponibles, tanto de dichos Estados como de la Comisión. Debido a la interacción entre el Protocolo y la Recomendación, sujetos a debate y negociaciones en la Conferencia dentro del mismo Comité, la posición detallada de la Unión debe tomarse tras examinar la posición de negociación establecida para el Protocolo. 2014/0131 (NLE) Propuesta de DECISIÓN DEL CONSEJO sobre la posición que debe adoptarse en nombre de la Unión Europea en la 103ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo en relación con una Recomendación que complemente el Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (nº 29), de la Organización Internacional del Trabajo EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA, Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y, en particular, su artículo 82, apartado 2, su artículo 83, apartado 1, y su artículo 218, apartado 9, Vista la propuesta de la Comisión Europea, Considerando lo siguiente: (1) El Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (nº 29) (en lo sucesivo, «el Convenio»), de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) insta a las Partes a suprimir, lo más pronto posible, el empleo del trabajo forzoso y a tipificar como delito su exigencia. (2) En el orden del día de la 103ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, que se celebrará del 28 de mayo al 12 de junio de 2014, figuran propuestas relativas a una Recomendación que complemente el Convenio (en lo sucesivo, «el proyecto de Recomendación»), para su consideración y adopción. (3) El objetivo del proyecto de Recomendación es abordar las lagunas en la aplicación a efectos de reforzar las medidas de prevención de la trata de personas con fines de explotación laboral, así como la protección y la indemnización de las víctimas del trabajo forzoso. (4) Las reglas del Convenio y las disposiciones del proyecto de Recomendación están cubiertas en parte por competencias atribuidas a la Unión por los Tratados. Además, el proyecto de Recomendación funcionará en interacción con el acervo existente en los ámbitos de la política social[11], el asilo y la inmigración[12], la libertad de circulación de los trabajadores[13] y los derechos fundamentales[14]. En particular, la mayoría de las disposiciones del proyecto de Recomendación están reguladas por la Directiva 2011/36/UE, relativa a la prevención y lucha contra la trata de seres humanos y a la protección de las víctimas, y por la Directiva 2012/29/UE, por la que se establecen normas mínimas sobre los derechos, el apoyo y la protección de las víctimas de delitos. Estos aspectos se contemplan también en el Protocolo de las Naciones Unidas para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y niños, que complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, de 2000, (en lo sucesivo, «el Protocolo sobre trata de personas»), del que la UE es parte. Además, el proyecto de Recomendación también funcionará en interacción con los acuerdos internacionales, los instrumentos sobre cooperación al desarrollo y comercio que se refieran a las normas fundamentales del trabajo, así como la ratificación y aplicación efectiva de los convenios fundamentales de la OIT por terceros países, países candidatos y en la UE. (5) De conformidad con el artículo 19, apartado 6, letras b) y c), de la Constitución de la OIT, la adopción de una recomendación implica determinadas obligaciones para las partes. Una recomendación ofrece orientación para las políticas, la legislación y las prácticas nacionales y es el instrumento usado por los órganos de control normativo de la OIT para evaluar la aplicación de las correspondientes normas de trabajo. De ello se desprende que el proyecto de Recomendación constituirá un acto de un organismo creado por un acuerdo internacional que producirá efectos jurídicos. (6) Habida cuenta de lo anterior, de conformidad con el artículo 218, apartado 9, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, es necesario que el Consejo adopte una decisión que establezca la posición que debe adoptarse en nombre de la Unión en relación con las cuestiones que sean competencia de la Unión. Los Estados miembros actuarán conjuntamente en interés de la Unión, que no es miembro de la OIT[15]. (7) Habida cuenta de que pueden introducirse algunos cambios en el proyecto de Recomendación antes de su adopción por la Conferencia Internacional del Trabajo, es necesario prever que los Estados miembros, actuando conjuntamente en interés de la Unión, puedan proponer modificaciones o aceptar modificaciones en el transcurso de la Conferencia por lo que se refiere a cuestiones que son competencia de la Unión, en la medida en que sean compatibles con la legislación vigente de la UE. HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN: Artículo único 1. La posición de la Unión en la 103ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo será la de apoyar la aprobación del proyecto de Recomendación. El texto del proyecto de Recomendación constituye el informe IV (2B) presentado a la 103ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo[16]. 2. Los Estados miembros adoptarán la posición de la Unión establecida en el apartado 1, actuando conjuntamente en interés de la Unión, al adoptar las disposiciones de la Recomendación en la 103ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo. 3. Los Estados miembros, actuando conjuntamente en interés de la Unión, podrán acordar cambios no sustanciales con respecto a dicha posición en el seno de los órganos de la OIT sin que el Consejo adopte una nueva decisión. Hecho en Bruselas, el Por el Consejo El Presidente [1] GB.317/INS/2(Rev.) y registro de decisiones, 25 de marzo de 2013. [2] Reunión tripartita de expertos sobre trabajo forzoso y trata de personas con fines de explotación laboral (Ginebra, 11-15 de febrero de 2013), informe para la discusión en la reunión tripartita de expertos sobre la posible adopción de un instrumento de la OIT que complemente el Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (nº 29) (TMELE/2013); informe final (TMELE/2013/7); conclusiones adoptadas por la reunión (TMELE/2013/6). [3] OIT: Resolución relativa a la discusión recurrente sobre los principios y derechos fundamentales en el trabajo, 101ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, Ginebra, 2012, apartados 8 a 31. [4] http://www.ilo.org/ilc/ILCSessions/103/reports/reports-to-the-conference/lang--es/index.htm [5] Véanse las respuestas recibidas a la consulta en el informe IV (2A) a la Conferencia http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_239813.pdf [6] A disposición del público en la sitio web de la OIT: http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_239814.pdf [7] Artículo 82, apartado 2, y artículo 83, apartado 1, del TFUE. [8] Artículo 153 del TFUE. [9] Directivas 89/391/CEE, 94/33/CE, 2003/88/CE y 92/85/CEE. [10] Artículo 79 del TFUE. [11] Como la Directiva 91/533/CEE, relativa a la obligación del empresario de informar al trabajador acerca de las condiciones aplicables al contrato de trabajo o a la relación laboral , la Directiva 2008/104/CE, relativa al trabajo a través de empresas de trabajo temporal, o las Directivas sobre seguridad y salud en el trabajo: Directiva marco 89/391/CEE, Directiva 2003/88/CE, sobre el tiempo de trabajo, Directiva 94/33/CEE, sobre protección de los jóvenes en el trabajo, y Directiva 92/85/CEE, sobre protección de la maternidad. [12] En particular, la Directiva 2004/81/CE del Consejo, relativa a la expedición de un permiso de residencia a nacionales de terceros países que sean víctimas de la trata de seres humanos o hayan sido objeto de una acción de ayuda a la inmigración ilegal, que cooperen con las autoridades competentes, o la Directiva 2009/52/CE, sobre las sanciones aplicables a los empleadores. [13] Artículo 45 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y Reglamento (UE) nº 492/2011, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Unión. [14] Artículos 4 (prohibición de la tortura y de las penas o los tratos inhumanos o degradantes), 5 (prohibición de la esclavitud y del trabajo forzado), 15 (libertad profesional y derecho a trabajar), 24 (derechos del niño), 31 (condiciones de trabajo justas y equitativas) y 32 (prohibición del trabajo infantil y protección de los jóvenes en el trabajo) de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. [15] Dictamen 2/91 del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 19 de marzo de 1993, Rec. 1993-I, página 1061, apartado 26. [16] A disposición del público en el sitio web de la OIT: http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_239814.pdf