2.Cooperación con otras instituciones sujetas al Reglamento (EC) No 1049/2001

En este contexto, la Comisión Europea ha seguido instando al Parlamento Europeo y al Consejo a analizar las opciones que les permitan aplicar la norma de «sin inscripción no hay reunión». Las tres instituciones reiteraron su deseo común de lograr una mejora considerable respecto de la situación actual y convinieron en seguir dialogando.

En resumen, las estadísticas ponen de manifiesto que los documentos solicitados se divulgaron total o parcialmente en casi el 78 % de los 7 445 casos en la fase inicial, y que se concedió un acceso más amplio o incluso pleno en el 53,4 % de los 296 casos revisados en la fase confirmatoria. Los datos no solo confirman la apertura de la Comisión Europea, sino también la importancia del derecho de acceso a los documentos como parte de la política de transparencia general de la institución.

Al igual que en años anteriores, las estadísticas no reflejan el número de documentos solicitados o (parcialmente) divulgados, que fue mucho mayor. Si bien los interesados pueden solicitar acceso a un único documento, es más frecuente que soliciten acceso a varios documentos, o incluso a expedientes completos relativos a un asunto o procedimiento concreto.

En 2019, la Comisión Europea siguió publicando una gran variedad de información y documentos de forma proactiva y sencilla. Al mismo tiempo, la institución no dejó de explorar nuevas herramientas destinadas a mejorar la transparencia de todas sus actividades e implicar a la ciudadanía en el proceso democrático. Los ejemplos previamente mencionados son solo una serie de ejemplos ilustrativos de las labores emprendidas por la institución para mejorar la transparencia en el sentido amplio del término.

En 2019 se añadieron 18 337 nuevos documentos al registro de documentos de la Comisión (véase el cuadro 1 del anexo), que entraban en las categorías C, COM, JOIN, OJ, PV, SEC o SWD .

-respuestas proporcionadas con arreglo a diferentes marcos jurídicos (debido al contenido de la solicitud, al estatuto del solicitante, etc.); o incluso

-respuestas proporcionadas con arreglo al Reglamento (CE) n.º 1049/2001 (incluso en el caso de que no se conserven documentos); hasta

La mayoría de las solicitudes confirmatorias de 2019 procedían de ciudadanos, que representaban el 51,5 % de dichas solicitudes (frente al 36,2 % en 2018 y al 24,7 % en 2017). Los profesionales del Derecho, que presentaron un gran número de solicitudes confirmatorias, alcanzaron la segunda posición, representando un porcentaje no inferior al 14,4 %. La tercera posición la ocuparon las organizaciones no gubernamentales, que presentaron el 12,6 % de las solicitudes confirmatorias, seguidas de cerca por los periodistas, con aproximadamente el 11,1 %. Detrás de estos, con distancia, se encuentran las instituciones académicas y grupos de reflexión (4,8 %) y las empresas (4,5 %), y las demás categorías representaron cada una de ellas menos del 1 % de las solicitudes confirmatorias.

El segundo puesto entre los solicitantes más prolíficos, que en 2018 correspondió a las empresas, en 2019 volvieron a ocuparlo las instituciones académicas y grupos de reflexión (al igual que en 2017), con el 12,2 % de las solicitudes iniciales. No obstante, les siguieron muy de cerca las empresas, con aproximadamente el 10,4 %. Al igual que en años anteriores, los profesionales del Derecho y los periodistas (con el 9,4 % y el 8,1 % respectivamente) siguieron siendo dos grupos de solicitantes importantes. Las organizaciones no gubernamentales son la única de las categorías restantes que representa más del 5 % de las solicitudes iniciales. Detrás de estas, con distancia, se encuentran las demás categorías, cada una de las cuales representó menos del 2 % de las solicitudes iniciales.

A efectos estadísticos, el perfil de los «ciudadanos» incluye a los solicitantes que indicaran su perfil como tal y constituye la opción predeterminada para quienes no seleccionaran ninguna categoría social ni profesional.

Los solicitantes podrán indicar en el formulario de solicitud del sitio web Europa su perfil social/profesional seleccionando una de las nueve categorías siguientes: ciudadano, académico, abogado, periodista, organización no gubernamental, empresa, diputado al Parlamento Europeo, autoridad subnacional o autoridad de los Estados miembros.

Además, en 2019 se registró un importante aumento del número de casos en los que los documentos solicitados no existían o no obraban en poder de la institución (el 9,5 % de las solicitudes iniciales, en comparación con el 3,9 % en 2018).

El porcentaje de respuestas totalmente positivas disminuyó ligeramente, pasando del 59,4 % en 2018 al 52,8 % en 2019. No obstante, el porcentaje de respuestas parcialmente positivas confirmó la ligera pero constante tendencia ascendente observada desde 2017 (del 20,3 % en 2017 al 20,8 % en 2018 y al 24,8 % en 2019).

En 2019, la protección de la intimidad y de la integridad de la persona siguió siendo la excepción más invocada por la Comisión Europea para denegar (total o parcialmente) el acceso en la fase inicial. Se alegó en al menos un 41,1 % de las denegaciones, frente al 34,5 % en 2018 y a casi el 31,4 % en 2017. Al igual que en años anteriores, una gran cantidad de estas denegaciones se debió a la necesidad de ocultar los nombres del personal no directivo o de representantes de terceras partes que aparecen en los documentos, en virtud de la aplicación de la legislación sobre protección de datos.

En este sentido, el Tribunal de Justicia aclaró que no es posible establecer un interés de este tipo aludiendo que los documentos permitirían al solicitante presentar argumentos más convincentes para su recurso de anulación, emprender acciones legales o generar pruebas en el marco de procedimientos incoados ante los órganos jurisdiccionales nacionales o ejercer su derecho de defensa en el marco del procedimiento de infracción relacionado con una ayuda estatal. Por lo tanto, cada uno de estos motivos constituye un interés privado.

Las presunciones generales anteriormente mencionadas reconocidas por el Tribunal de Justicia no excluyen el derecho de la parte interesada a demostrar la existencia de un interés público superior que justifique la divulgación del documento o los documentos solicitados.

El Tribunal de Justicia también confirmó que los documentos relacionados con procedimientos EU Pilot también se inscriben en el ámbito de una presunción general de no divulgación debido a sus vínculos con procedimientos de infracción a los que preceden, que preparan o que evitan.

Sin embargo, dicha presunción general es refutable y no excluye la posibilidad de que algunos de los documentos específicos incluidos en el expediente de ayudas estatales de la Comisión puedan ser divulgados. La carga de la prueba recae sobre el solicitante, independientemente de si resulta complicado aducir las pruebas necesarias para refutarla. En este sentido, cabe señalar que el hecho de que los documentos solicitados conciernan directa y específicamente al solicitante no basta para refutar la presunción general en cuestión.

Esta presunción general también se aplica con independencia de: i) el número de documentos solicitados; ii) el hecho de que el solicitante identificara específicamente el o los documentos concretos o no; y iii) el hecho de que los documentos existieran antes de la apertura oficial de la investigación sobre ayudas estatales de que se trate.

Estas recomendaciones no son jurídicamente vinculantes para la institución. Sin embargo, si la Comisión Europea no las aplica, la Defensora del Pueblo Europeo puede remitir la cuestión al Parlamento Europeo a través de un informe especial.

Por último, el Tribunal de Justicia reiteró su jurisprudencia reiterada que establece que la actividad administrativa de la Comisión no requiere un acceso tan amplio a los documentos como el necesario para su actividad legislativa.

6.1.2.Aclaraciones de algunas normas de procedimiento

En primer lugar, el Tribunal de Justicia confirmó la presunción de legalidad otorgada a la declaración de la institución de que los documentos solicitados no existen. El Tribunal de Justicia alegó que dicha presunción i) se aplica incluso a una declaración de naturaleza general (no relacionada con documentos identificados específicos) y ii) no puede refutarse simplemente afirmando que la supuesta inexistencia de los documentos sería manifiestamente contraria a una práctica administrativa adecuada.

En segundo lugar, el Tribunal de Justicia reiteró que, en principio, un solicitante no conserva ningún interés en solicitar la anulación de la decisión impugnada y no revocada oficialmente una vez divulgados los documentos solicitados, incluso tras la iniciación de un procedimiento judicial. La continuación de dicho interés presupone que es probable que dicha ilegalidad vuelva a suceder en el futuro, independientemente de las circunstancias concretas del caso, y debe evaluarse in concreto.

6.2.El Tribunal General

En 2019, el Tribunal General dictó nueve sentencias que implicaban a la Comisión Europea en relación con el derecho de acceso a los documentos en virtud del Reglamento (CE) n.º 1049/2001. La Comisión Europea era parte en todas ellas.

En cuatro de estas nueve sentencias se rechazaron los recursos de anulación contra las decisiones de la Comisión. En concreto, en dos de ellas el Tribunal General confirmó la decisión de la Comisión Europea y descartó los recursos en su totalidad, mientras que, en las otras dos sentencias, se determinó que los recursos eran manifiestamente inadmisibles.

En el marco de las cinco sentencias restantes, el Tribunal General ordenó que se eliminaran del registro tres recursos contra la Comisión Europea tras la decisión de los solicitantes de poner fin al procedimiento. Además, en un caso el Tribunal General dictaminó que se rectificara el recurso presentado erróneamente contra la Comisión Europea, en lugar de contra la Agencia Ejecutiva de Investigación, y en otro caso concluyó que no era necesario pronunciarse sobre el asunto.

En el marco de esta jurisprudencia sentada en 2019, el Tribunal General tuvo la oportunidad de realizar aclaraciones en relación con temas que iban desde cuestiones relativas a aspectos procedimentales hasta otros más importantes derivados de la aplicación del Reglamento (CE) n.º 1049/2001.

6.2.1.Aclaraciones de algunas normas sustantivas

En 2019, las aclaraciones sustantivas realizadas por el Tribunal General se centraron en la aplicación de la excepción relativa a la protección del objetivo de las actividades de investigación, prevista en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento (CE) n.º 1049/2001.

§Protección de la fase de notificación previa de ayudas estatales en virtud de una presunción general

En primer lugar, el Tribunal General confirmó la «ampliación» de la aplicación de una presunción general de confidencialidad a los documentos intercambiados durante la fase de notificación previa de un procedimiento de ayuda estatal, alegando que garantiza la buena colaboración de los Estados miembros en un contexto de confianza mutua y, por lo tanto, el correcto desarrollo de la posible investigación preliminar posterior, o incluso del procedimiento de investigación formal.

En este sentido, el Tribunal General hizo hincapié en que los intercambios de notificación previa se producen por iniciativa de los Estados miembros, lo que depende esencialmente de la relación de confianza que la institución haya establecido con ellos. Además, la notificación previa no da lugar a una decisión como tal, sino a una evaluación no vinculante en la que simplemente se expresa el punto de vista de la Comisión, que está sujeto a cambios en función de la información que esta pudiera recibir posteriormente.

Según la jurisprudencia reiterada, cuando una institución base su decisión en una de las excepciones al derecho de acceso previstas en el artículo 4, apartado 2, del Reglamento (CE) n.º 1049/2001, debe explicar, en principio, el perjuicio específico y real que podría generar el acceso al documento de que se trate para el interés protegido por dicha excepción.

Sin embargo, el Tribunal General reiteró que, cuando la institución tiene derecho a ampararse a una presunción general de confidencialidad, no es necesario que su justificación aborde todos los hechos y las cuestiones de derecho pertinentes. De hecho, basta con que en la motivación se indique de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución, de manera que, en primer lugar, que las personas afectadas puedan conocer las razones de la medida adoptada y defender sus derechos, y, en segundo lugar, que el órgano jurisdiccional pueda ejercer su control.

Además, el Tribunal General puso de relieve que la aplicación por parte de la institución de una presunción general de confidencialidad para denegar el acceso a los documentos intercambiados durante la fase de notificación previa de un procedimiento de ayuda estatal no supone el incumplimiento de los artículos 42 ni 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales.

En cuanto a esta última disposición, cabe señalar que el Tribunal General se unió a la Comisión Europea al señalar que «el objeto del Reglamento (CE) n.º 1049/2001 es regular las cuestiones relativas al acceso del público a los documentos que obran en poder de las instituciones de la Unión, y no las cuestiones relativas a las pruebas que las partes deben aportar en un procedimiento judicial, ya se trate de un litigio ante el juez de la Unión o ante los tribunales nacionales».

§Protección de expedientes de ayudas estatales archivados en el marco de una presunción general de confidencialidad

Por otra parte, el Tribunal General confirmó la aplicabilidad de la presunción de confidencialidad a los expedientes de ayudas estatales, incluso los archivados, cuando aún esté pendiente un recurso judicial contra la decisión sobre el fondo. Por consiguiente, el Tribunal General se atuvo a la jurisprudencia reiterada, que tiene en cuenta la posibilidad de que, en función del resultado del procedimiento judicial, la Comisión Europea reanude sus actividades de investigación con vistas a la posible adopción de una nueva decisión.