Informe especial no 3/2001

relativo a la gestión por la Comisión de los acuerdos internacionales de pesca, acompañado de las respuestas de la Comisión

(presentado en virtud del párrafo segundo del apartado 4 del artículo 248 del Tratado CE)

(2001/C 210/01)

ÍNDICE

>SITIO PARA UN CUADRO>

RESUMEN

Objetivo de la fiscalización

El Tribunal ha examinado la gestión por parte de la Comisión de los acuerdos internacionales de pesca, principalmente en qué medida sus objetivos han sido claramente definidos e, in fine, alcanzados. La fiscalización del Tribunal ha tenido por objeto los cinco acuerdos más significativos en términos de imputación al presupuesto comunitario (92 % en 1999). Las principales observaciones del Tribunal se enumeran a continuación.

Relación coste-eficacia

I. La Comisión aún debería poner en funcionamiento un sistema que permita un seguimiento continuo y un análisis en profundidad de la relación coste-eficacia de los acuerdos internacionales de pesca. Estas medidas deberían permitirle evaluar el grado de cumplimiento de sus objetivos (abastecimiento del mercado, posibilidades de captura, reestructuración y empleos).

- Corresponde a la Comisión definir criterios e indicadores del rendimiento de estos acuerdos, para así medir la eficacia.

II. Las posibilidades de capturas ofrecidas por los acuerdos internacionales a los pescadores comunitarios en aguas de países terceros, no siempre se explotan completamente. De esta manera, la Comunidad paga compensaciones financieras por peces que sólo han existido sobre el papel.

- Se invita a la Comisión a asegurarse, antes que nada, de la explotación efectivade las oportunidades de pesca.

Finalidades

III. El Tribunal ha observado una falta de coherencia y coordinación entre estos acuerdos internacionales y el capítulo estructural de la política pesquera común.

- La Comisión podría velar particularmente por la coherencia de los objetivos de reestructuración de estos acuerdos y de los Fondos Estructurales, por ejemplo en el caso de la financiación de nuevos barcos.

IV. Varios acuerdos de pesca tienen, al mismo tiempo, una vocación comercial y finalidades de ayuda al desarrollo. Esta complicación hace difícil su evaluación y contribuye a que el reparto de las responsabilidades entre la Comunidad y los países terceros sea impreciso.

- Definiendo claramente estos diferentes objetivos de los acuerdos de pesca, la Comisión podría medir las ventajas y los costes y compararlos sobre las mismas bases.

Gestión y control

V. La aplicación deficiente o inapropiada de ciertas cláusulas y el hecho de que no prevean el intercambio obligatorio de información debilita la gestión de los acuerdos de pesca.

- A la Comisión le convendría reforzar el carácter jurídicamente vinculante y mejorar el seguimiento de los mismos, por ejemplo incluyendo cláusulas de control o efectuando los pagos en función de los progresos alcanzados; del mismo modo debería revisar ciertas prácticas injustificadas de descargas y cargas sistemáticas de pescado congelado.

VI. La fiscalización del Tribunal ha identificado debilidades en la ejecución y el seguimiento de los controles efectuados por la Comisión y los Estados miembros.

- La Comisión debería planificar sus actividades de control y asegurar un seguimiento más riguroso de las observaciones previas. En asociación con los Estados miembros, también debería establecer líneas directrices sobre las modalidades pormenorizadas de sus controles.

MARCO GENERAL

Las claves de los acuerdos de pesca

1. Los productos pesqueros constituyen un importante recurso alimentario para los Estados miembros de la Unión Europea. Sus flotas pesqueras son tradicionalmente un potencial económico y una fuente de puestos de trabajo nada despreciable. La política pesquera común se instauró para la preservación de las reservas pesqueras, la gestión y la adaptación del desarrollo de sus estructuras industriales, la organización común del mercado y la conclusión de acuerdos de pesca con países no comunitarios.

2. A partir de mediados de los setenta y a raíz de la tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, el principio de libre acceso a alta mar ha ido progresivamente desapareciendo. Desde entonces cada vez más países han decidido extender su zona económica exclusiva de las 12 a las 200 millas marinas y así un 90 % de los recursos pesqueros han pasado a estar bajo el control de los países costeros. A raíz de ello, las flotas de los Estados miembros de la Unión Europea, que anteriormente pescaban en estas aguas, ya no tenían acceso a las mismas [lo que representaba el 9 %(1) del consumo comunitario].

3. Esta situación, así como la necesidad de una buena gestión de unos recursos pesqueros deficitarios, ha llevado a la Comunidad a concluir acuerdos de pesca con países terceros, para permitir a las flotas de los Estados miembros continuar con sus actividades anteriores. A 1 de enero de 2001 la Comisión había firmado acuerdos de pesca con treinta y tres países, de los que catorce aún estaban en vigor.

La naturaleza de los acuerdos de pesca

4. Estos acuerdos definen el nivel y los requisitos de concesión así como la utilización de los derechos de acceso a los recursos pesqueros en las zonas económicas exclusivas de los países terceros. Se diferencian según los socios. Se distingue entre acuerdos llamados de "primera" o de "segunda" generación.

Los acuerdos de primera generación se caracterizan principalmente por:

a) acuerdos de reciprocidad, que implican un intercambio de posibilidades de pesca entre flotas de los Estados miembros y las de los países terceros, las cuales, en general, explotan enteramente sus recursos (por ejemplo: Islandia, Noruega e Islas Feroe). Estos acuerdos no prevén contribución financiera de la Comunidad ni canon (derecho de licencia) a pagar por los armadores.

b) acuerdos con contrapartida financiera, firmados con países terceros que desean conceder una parte de la explotación de sus recursos, sin reciprocidad de derechos de acceso y mediante compensaciones financieras a cargo del presupuesto comunitario y cánones (derechos de licencia) pagados por los armadores que se benefician de estos derechos de acceso.

Estas compensaciones financieras constituyen contribuciones:

i) al presupuesto del Estado del país tercero;

ii) a las acciones de acompañamiento de la cooperación al desarrollo;

iii) a los servicios públicos del sector pesquero (programas de formación de los pescadores y de los inspectores, programas de investigación científica relativos a las reservas pesqueras, administración, etc.).

Los armadores se encargan de ciertas acciones de desarrollo previstas en estos acuerdos, tales como la presencia de observadores a bordo o la contratación de tripulaciones locales. Los acuerdos con los países de África y del Océano Índico entran en esta categoría;

c) acuerdos con compensación financiera y acceso al mercado comunitario de productos pesqueros provenientes de países terceros (sin derechos de aduana ni restricción cuantitativa), que permiten a cambio, a la Comunidad, explotar ciertos recursos, sin que los armadores deban pagar un canon (por ejemplo: Groenlandia).

Los acuerdos de segunda generación se dirigen a la creación de sociedades mixtas (joint ventures) por parte de operadores privados, responsables de la gestión de los barcos europeos y a los que se les atribuye cuotas pesqueras en las aguas de países terceros (los acuerdos pueden prever compensaciones financieras para dichas cuotas). Su objetivo es, además, transferir de manera permanente o temporal buques de las flotas de los Estados miembros, hacia países terceros (por ejemplo: Argentina, Estonia, Letonia y Lituania).

5. Desde su origen, los acuerdos de pesca han tenido como finalidad el asegurar la continuación de las actividades de las flotas pesqueras de los Estados miembros, a cambio de contribuciones financieras o de posibilidades de pesca, lo que confirma su carácter comercial.

Los principales actores de los acuerdos de pesca

6. Las principales responsabilidades de los actores que intervienen en los acuerdos de pesca son las siguientes:

>SITIO PARA UN CUADRO>

Objetivo y ámbito auditado

7. El objetivo de la fiscalización ha sido verificar en qué medida la Comisión había definido claramente los objetivos de los acuerdos internacionales de pesca y, con este fin, puesto en funcionamiento los sistemas adecuados de seguimiento de su eficacia.

8. La fiscalización ha tenido por objeto la gestión, durante el período 1993-1999, de los acuerdos concluidos con Marruecos, Mauritania, Groenlandia, Senegal y Argentina, que representan en total el 92 % de los pagos a cargo del ejercicio presupuestario en 1999. Se trata principalmente de acuerdos que comportan una financiación a cargo del presupuesto comunitario. Este conjunto también es el más importante en términos de oportunidades de capturas así como de acuerdos de "primera" o "segunda" generación.

9. El análisis documental de los sistemas de gestión ha permitido identificar actividades claves, las cuales han sido objeto de controles de auditoría. Se han llevado a cabo misiones en la Comisión, los Estados miembros (España, Francia y Portugal) y en las delegaciones de la Comisión en Marruecos, Mauritania y Senegal. Se han obtenido pruebas fehacientes mediante la fiscalización de los documentos y los registros, la observación de las actividades portuarias, las demandas y la confirmación de informaciones, completadas por entrevistas con representantes de países terceros y de organismos seleccionados.

10. En su Informe Anual relativo al ejercicio 1999, el Tribunal ya había señalado que, en el marco de los acuerdos internacionales de pesca, la Comisión había contraído compromisos jurídicos por un valor superior en 129 millones de euros a los créditos disponibles y, en consecuencia, que los compromisos del ejercicio se habían subestimado(2). Por eso, esta cuestión no ha sido tratada en el presente informe.

Aspectos presupuestarios

11. El anexo I presenta el gasto presupuestario de los acuerdos internacionales en materia de pesca para el período que va de 1993 a 2000, así como su relación con el gasto total imputable a la política pesquera común. Entre 1993 y 1997, se observa una tendencia al aumento de los importes pagados a los países socios en contrapartida por los derechos de pesca y, desde 1998, su estabilización (ver gráfico).

Gráfico

Acuerdos internacionales de pesca - Compromisos y pagos (ejecución), valor de las capturas

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Nota:

La Comisión no dispone de cifras de las capturas para 1998 y 1999.

12. Esta tendencia se debe principalmente al impacto de los nuevos acuerdos o los renegociados. A lo que se añaden las nuevas categorías de pesca inscritas en ciertos acuerdos, como el de Mauritania o Senegal, unos tipos más elevados de compensación financiera y el agotamiento de los recursos pesqueros. El aumento de 1995 a 1996 de los compromisos y los pagos es debido a la puesta en práctica de nuevos acuerdos, principalmente el de Marruecos. Véase el anexo II: Marruecos, con el 74 % de las capturas dentro de los "acuerdos del Sur"(3), ha sido de 1993 a 1997, el socio más importante, mientras que España, con el 87 % de las capturas, ha sido el primer beneficiario de dichos acuerdos(4).

LA RELACIÓN COSTE-EFICACIA DE LOS ACUERDOS DE PESCA

Un instrumento de seguimiento de los acuerdos

13. En su Informe Anual relativo al ejercicio 1992(5), el Tribunal subrayó la importancia de los análisis de la relación coste-eficacia en el marco del seguimiento de estos acuerdos por parte de la Comisión. Estos análisis implican la definición de criterios e indicadores que permitan evaluar en qué medida los objetivos de los acuerdos han sido alcanzados. Las conclusiones del Consejo de Pesca del 30 de octubre de 1997 invitaron a la Comisión a preparar análisis de la relación coste-eficacia para cada acuerdo (o renegociación de acuerdo) y eso bastante antes de su firma. La Comisión ha aportado dos respuestas a esta petición del Consejo: por una parte, ha procedido a una evaluación externa, y por otra ha elaborado fichas técnicas individualizadas.

14. La evaluación de los acuerdos internacionales de pesca del período 1993-1997, para la que la Comisión ha recurrido a un consultor externo(6), ha consistido en un examen de diversos aspectos de los acuerdos, lo que no constituye un análisis completo y continuo de la relación coste-eficacia. Durante esta evaluación se han expresado reservas sobre la calidad de las informaciones disponibles, su exhaustividad, su pertinencia y su fiabilidad. Estas reservas debilitan las conclusiones y demuestran la necesidad de una mejora de la recogida de datos, por parte de la Comisión, en los Estados miembros.

15. Aunque esta evaluación haya identificado debilidades y haya desarrollado conclusiones y recomendaciones útiles sobre la gestión y el seguimiento de los acuerdos, la Comisión aún está en la fase de estudiar cómo, llegado el caso, traducirlas en hechos. Ahora bien, la evaluación, con sus recomendaciones, debería servir de base para el desarrollo de un sistema de seguimiento continuo, que integre también el análisis de la relación coste-eficacia.

16. El valor añadido, para la Comunidad, de ciertos acuerdos es superior al de otros y, en ciertos casos, es incluso negativo. En efecto, el gasto de un euro de compensación financiera representaba 0,9 euros en valor de capturas en el acuerdo con Groenlandia y 3,4 en el acuerdo con Mauritania (véase el anexo III) Sin poner en tela de juicio la existencia misma de los acuerdos de pesca, un seguimiento permanente y un análisis de su relación coste-eficacia podrían permitir clarificar esta situación.

17. Entre 1993 y 1999, el aumento de los créditos para pagos en el marco de estos acuerdos ha sido del 42 %. Durante este mismo período, las posibilidades de pesca ofrecidas por los acuerdos han conocido un ligero retroceso. Como ya se ha indicado, el aumento de la carga presupuestaria puede explicarse en parte por diferentes factores (como el aumento de los tipos de compensación financiera en ciertos acuerdos o bien el agotamiento de los recursos pesqueros). Ahora bien, sus efectos o su alcance sobre el aumento mismo del coste de un acuerdo no son conocidos, por falta de un análisis en profundidad.

18. En referencia a las fichas técnicas individualizadas preparadas por la Comisión para cada acuerdo, cuatro de las ocho fichas examinadas por el Tribunal no contenían datos cuantitativos sobre las capturas y ninguna indicaba el valor de las mismas. Aunque éstas contengan ciertos aspectos de análisis de la relación coste-beneficio y se hayan mejorado desde su introducción, ciertos datos clave siguen siendo demasiado vagos para permitir un análisis en profundidad. Tampoco dan respuesta a las peticiones formuladas por el Consejo, ya mencionadas en el punto 13.

Una infrautilización de los acuerdos

19. Durante la negociación de un acuerdo, la Comisión utiliza las capturas declaradas por los armadores en los protocolos precedentes, así como los índices de utilización en términos de emisión de licencias y la estimación de las necesidades de los Estados miembros, en términos de pesca. La evaluación de estas estimaciones por parte de la Comisión debería ser la base de los acuerdos que deben negociarse, teniendo en cuenta su eventual impacto sobre el coste a negociar, sobre el equilibrio de los recursos pesqueros y sobre el nivel de utilización de las posibilidades de pesca.

20. En la práctica, las flotas pesqueras de los Estados miembros tienen tendencia a sobrestimar sus necesidades, lo que puede inducir a un sobrecoste del acuerdo, pero también a una infrautilización de las posibilidades de capturas previstas por el mismo. Esta sobrestimación se explica en parte por el deseo de los armadores de conservar la posibilidad de pescar en estas aguas, incluso aunque no sean económicamente rentables. Este interés resulta especulativo, en la medida en que aún cuando las posibilidades de capturas para los pescadores comunitarios no se explotan totalmente, la Comunidad paga una compensación financiera por la totalidad de las capturas previstas originalmente.

21. A modo de ejemplo: dos de los acuerdos (Senegal y Groenlandia) han sido infrautilizados, a pesar de un aumento del precio a raíz de sus recientes renovaciones. El acuerdo con Senegal continúa siéndolo: además de su mayor duración (1997-2001), se aprecia un incremento de la contribución comunitaria total en un 33 % anual, lo que ha sido criticado por el Interventor de la Comisión(7). Este acuerdo(8) cubre además la nueva categoría de pesca de los "arrastreros congeladores pelágicos", que no ha sido utilizada, pero cuyo coste ha sido sufragado por la Comisión. En efecto, ésta paga un importe global para cada acuerdo sin que haya un reparto de los costes entre las diferentes categorías de pesca. Por ello, incluso si una de estas categorías (dependientes de un mismo acuerdo) es infrautilizada, esto no se traduce en una disminución del coste global sufragado por la Comisión.

22. El acuerdo con Groenlandia, por su parte, se caracteriza por una infrautilización de las categorías de pesca más importantes (bacalao y gallineta). Las fichas técnicas de la Comisión(9) indican que, debido a esta infrautilización, los costes engendrados no generaron beneficio en términos de capturas, en la mayor parte de las posibilidades de captura previstas en el acuerdo 1995-2000. Los datos científicos disponibles muestran que la infrautilización de este acuerdo se debe en gran medida a un grave agotamiento de los recursos pesqueros. La Unión Europea ha pagado, pues, por capturas potencialmente inexistentes, es decir por peces que sólo han existido sobre el papel (véase el cuadro). Mientras tanto, el acuerdo con Groenlandia ha sido renovado en el año 2000, sin que la Comisión tenga en cuenta suficientemente su elevado coste, la evaluación de octubre de 1999, y, por último, sus fichas técnicas.

23. La Comisión debería asegurarse que las flotas de pesca de los Estados miembros se comprometen a explotar efectivamente las posibilidades de capturas, a fin de evitar costes inútiles. Una posible solución consistiría en pedirles garantías o el pago de un adelanto(10) más elevado para prevenir las solicitudes puramente especulativas. A este respecto, se impone una estrecha colaboración entre la Comisión y los Estados miembros.

Cuadro

Utilización de las posibilidades de captura - Acuerdo Groenlandia

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente:

Documento interno de la Comisión de 2 de febrero de 2000.

El reparto de la carga financiera

24. Los costes que deben compartirse consisten en una compensación financiera pagada por la Comunidad y un canon pagado por los armadores privados que deseen pescar en las aguas de países terceros (véase más arriba).

25. La parte de financiación pública que la Comunidad ha debido asumir con fondos públicos(11) puede estimarse en un 85,7 % del coste total de los acuerdos con compensación financiera. Con respecto a las intenciones expresadas en el pasado(12), la Comisión debería examinar la oportunidad, los medios y las consecuencias de un reparto más equilibrado de los costes.

Informaciones indispensables

26. Por último, a pesar de las debilidades puestas de manifiesto y mencionadas en los puntos precedentes, la Comisión no ha podido establecer ningún balance completo de los costes y las ventajas de los acuerdos internacionales de pesca desde la última evaluación hecha en 1999; ha podido suministrar datos relativos a los costes, pero no ha podido hacerlo ni sobre el valor de las capturas, ni sobre su impacto directo o indirecto (por ejemplo sobre el empleo). No obstante, estas informaciones son indispensables en las negociaciones comerciales, como es el caso de los acuerdos internacionales de pesca.

27. Por otro lado, en su resolución de 15 de mayo de 1997(13), el Parlamento Europeo invitó a la Comisión a que elaborase una serie de directrices que permitieran definir un procedimiento uniforme a la hora de evaluar la aplicación de los protocolos a punto de expirar sobre las oportunidades de pesca o de preparar las negociaciones sobre nuevos protocolos y acuerdos.

LA FINALIDAD DE LOS ACUERDOS

La estabilidad de las posibilidades de pesca

28. Uno de los objetivos generales de estos acuerdos es la estabilidad de las posibilidades de pesca ofrecidas a las flotas de los Estados miembros. Durante el período 1993-1999, se observa un ligero retroceso de las posibilidades de pesca, principalmente en razón de su disminución en el acuerdo con Marruecos, así como su estabilidad o ligero aumento en otros acuerdos(14).

29. No obstante, durante este mismo período, los créditos de pago consagrados a los acuerdos han aumentado, lo que confirma la voluntad de la Comisión de buscar una estabilidad en estas posibilidades de captura. Durante los doce meses que han seguido a la expiración del acuerdo con Marruecos, el 30 de noviembre de 1999, la disminución global de dichas posibilidades previstas por los acuerdos ha sido considerable, en detrimento principalmente de los pescadores españoles y portugueses.

El abastecimiento del mercado y la ayuda al empleo

30. Los acuerdos de pesca buscan abastecer un mercado ampliamente deficitario, así como preservar los empleos. No obstante, la Comisión no dispone de informaciones fehacientes actualizadas referentes al impacto de cada acuerdo sobre estos dos puntos, que por lo demás no son analizados de manera sistemática en las fichas técnicas mencionadas anteriormente. La única fuente de información a este respecto es la evaluación de los acuerdos hecha por la Comisión referente al período 1993-1997.

31. Con el fin de medir sistemáticamente el impacto de los acuerdos sobre el abastecimiento del mercado y sobre el empleo, sería necesario definir criterios e indicadores adecuados (por ejemplo: datos relativos a las descargas y a las capturas en cantidades y en valor; empleos directos e indirectos). Esto permitiría, además, medir el riesgo potencial y las consecuencias a las que se expone la Comisión cuando no se renuevan los acuerdos, y así anticipar los efectos. En este contexto, la no renovación del acuerdo con Marruecos en 1999 ha tenido, en algunas regiones de Europa (principalmente en España y Portugal) fuertemente dependientes, consecuencias económicas y sociales importantes (unos 7000 empleos directos y 470 buques).

Una estrategia de reestructuración

32. El capítulo estructural de la política pesquera común pretende conseguir principalmente:

a) el equilibrio entre las capacidades de las flotas de pesca y los recursos pesqueros;

b) la promoción del desarrollo de las regiones dependientes de la pesca;

c) la eliminación de las capacidades excedentarias;

d) la construcción y modernización de las flotas, bajo ciertas condiciones.

Este capítulo de "acciones estructurales" está unido, entre otros, al de los acuerdos internacionales de pesca, lo que exigiría una definición clara de objetivos coherentes y una coordinación estrecha en la aplicación de las medidas tomadas.

33. Durante las negociaciones del acuerdo internacional de pesca con Marruecos en 1994-1995, se puso de manifiesto una tendencia al agotamiento de los recursos pesqueros en las aguas marroquíes y el desarrollo de un sector pesquero local. Se imponía una política de reestructuración gradual de las flotas de los Estados miembros que operan en esas aguas, como la Comisión había indicado durante las negociaciones. Una política de este tipo hubiera permitido la puesta en práctica progresiva de medidas de reestructuración (tales como un despliegue distinto de los buques) y medidas de orden social para limitar los efectos sobre el sector pesquero en la Comunidad; además se hubiera conseguido que las flotas comunitarias fueran menos dependientes de este acuerdo. De este modo, la estabilidad y el desarrollo duradero del sector se hubieran podido asegurar. Sin embargo, se observa que de un total de 125 nuevos barcos (principalmente españoles y portugueses) que habían pescado en aguas marroquíes (acuerdo 1995-1999), la Comunidad Europea cofinanció la construcción de 54 barcos. La Comisión no había definido, en asociación con los Estados miembros, objetivos claros a la hora de atribuir las ayudas (provenientes de los Fondos Estructurales) para la construcción de nuevos buques y no siguió su utilización posterior. Surgen dos preguntas: ¿este instrumento ha sido parte integrante de un plan de reestructuración global de las flotas pesqueras de los Estados miembros? La disminución del número de autorizaciones de pesca, que refleja la disminución entre 1996 y 1999 del número de buques, de 590 a 447 unidades, ¿ha sido el único resultado de la realización del objetivo de reestructuración? Así para ciertos acuerdos, la Comisión no ha podido demostrar la relación entre el objetivo de la negociación y el de la política pesquera común de reducir el esfuerzo de pesca en las aguas comunitarias(15). De este modo, la coherencia entre estos dos capítulos de la política pesquera común no siempre se ha asegurado.

34. Por otro lado, la construcción de barcos se ha emprendido sin que haya una verificación sistemática de la adecuación de las capacidades de captura y de los recursos cubiertos por los acuerdos. Desde la expiración del acuerdo con Marruecos y, en consecuencia, la parada de las actividades de pesca en aguas marroquíes, las flotas implicadas reciben, bajo ciertas condiciones, indemnizaciones cofinanciadas por la Comunidad dirigidas a cubrir las correspondientes pérdidas de ingresos. El importe previsto para estas indemnizaciones era, para el año 2000, de 124 millones de euros, de los cuales 59 millones corrían a cargo del presupuesto comunitario.

35. Otras iniciativas de carácter estructural tampoco han tenido el impacto esperado. Se trata principalmente de los acuerdos de segunda generación (véase la definición en el punto 4) que tienen como objetivos, mediante la creación de sociedades mixtas, la preservación de posibilidades de captura ofrecidas a la flota comunitaria, el mantenimiento de un cierto nivel de empleo(16) en la Comunidad y la transferencia de buques de pesca hacia las aguas de países terceros. El único acuerdo de una cierta importancia se firmó con Argentina (162 millones de euros); éste permitió el traslado de treinta y dos buques y el mantenimiento de unos mil empleos comunitarios, hasta que Argentina decidió aumentar el número mínimo de marinos argentinos que debían estar embarcados en estos barcos (con el tiempo, esta medida podría afectar a 600 empleos comunitarios). El impacto limitado de este tipo de acuerdos se explica por la falta de interés de los países terceros y el agotamiento de las reservas pesqueras.

36. En resumen, la Comisión y los Estados miembros deberían definir objetivos claros, previos a la atribución de Fondos Estructurales a la flota comunitaria que pesca al amparo de los acuerdos internacionales. La coherencia de los diferentes capítulos de la política pesquera común, principalmente con los Fondos Estructurales, podría mejorarse. Una planificación estratégica y un seguimiento eficaz de la ejecución de las acciones dirigidas al desarrollo de un sector pesquero estable son particularmente importantes en el marco de estos acuerdos, teniendo en cuenta los riesgos a los que la Comunidad se enfrenta, en particular en caso de no renovación de los mismos.

La coherencia de las políticas comunitarias

37. Ciertos países signatarios de un acuerdo internacional de pesca se benefician también de otras políticas comunitarias, como la ayuda al desarrollo financiada por el presupuesto comunitario o por el Fondo Europeo de Desarrollo (FED). Por tanto, es necesario asegurar la coherencia y la coordinación en el ámbito de la pesca y en el del desarrollo(17). Esto exige el respeto del carácter específico de cada ámbito (carácter comercial y ayuda al desarrollo), pues cada uno posee su legitimidad.

38. En ciertos países terceros, los ingresos obtenidos de los acuerdos internacionales de pesca pueden constituir una parte sustancial de la renta nacional: por ejemplo en 1998, dicha parte era del 15,2 % en Mauritania y el 12,7 % en Santo Tomé y Príncipe.

39. Cuando el acuerdo con Senegal expiró en 1997, la Comisión no pudo aceptar el precio solicitado. Se llegó a un acuerdo en el momento en que la Comisión hizo valer un incremento de la financiación FED en una cierta cantidad(18). En este ejemplo, ni la transparencia, ni el principio presupuestario de especialización de los gastos han sido respetados. Las autoridades presupuestarias deberían estar siempre en condiciones de establecer el coste total real de los derechos de pesca. Demasiado a menudo, se entremezclan en estos acuerdos los fines de dos políticas comunitarias. Sería necesario, por tanto, definir distintivamente sus objetivos. Y la Comisión debería asegurar la coordinación de estos servicios para todas las políticas susceptibles de afectar a las relaciones de la Unión Europea con los países en desarrollo, conforme al artículo 178 del Tratado y al Convenio de Lomé.

LA EJECUCIÓN DE LOS ACUERDOS

Deficiencias de gestión

40. Cada acuerdo internacional de pesca esta gestionado por una "comisión mixta". Ésta incluye a la Comisión, los países terceros asociados y, en ciertos casos, a representantes del Consejo y de los Estados miembros implicados.

41. Estas comisiones mixtas funcionan durante toda la vigencia de cada acuerdo y se enfrentan, esencialmente, a dos tipos de dificultades a las que todavía no han podido encontrar solución: la financiación de los proyectos de desarrollo y la puesta en práctica de proyectos de vigilancia por satélite de los buques.

42. La posición negociadora de la Comisión se ha debilitado debido a la ausencia de una cláusula relativa al intercambio obligatorio de información científica, al bloqueo de los pagos en el caso de eventual desacuerdo o a la adaptación de los elementos financieros en función de las medidas que pudieran afectar a las posibilidades de captura. Así en 1998 y 1999, Marruecos suspendió la pesca de cefalópodos durante dos meses por razones biológicas, además de los dos meses de paro ya acordados entre las partes. La Comisión tuvo que seguir pagando a Marruecos una compensación financiera completa, incluso por el período afectado por esta suspensión unilateral, no prevista en el acuerdo.

43. Los acuerdos contienen cláusulas que prevén que parte de la compensación financiera pueda dedicarse a la financiación de acciones específicas y a la formación, con objeto de contribuir a un desarrollo duradero del sector de la pesca en el país tercero. En tal caso, sería lógico que los gestores de los acuerdos estuvieran informados de su aplicación. Ahora bien, como los países terceros consideran que estos acuerdos tienen un carácter sobre todo comercial, dando acceso a aguas territoriales mediante una compensación financiera, juzgan que la financiación de tales medidas es opcional. En consecuencia, algunos de estos países(19) no aceptan el control externo y, finalmente, la Comisión no dispone de información sobre la utilización de estos fondos.

44. Si unas cláusulas de este tipo se incluyen efectivamente en los acuerdos, la Comisión debe reforzar el carácter jurídicamente vinculante y mejorar su seguimiento, por ejemplo, incluyendo cláusulas de control o pagos en función de los progresos alcanzados. De todas formas, sería necesario separar más claramente los aspectos comerciales y los de ayuda al desarrollo.

45. Ciertos acuerdos prevén descargas, obligatorias o voluntarias, de las capturas en el país asociado con el fin de contribuir al empleo en el sector pesquero. En este caso, los buques se benefician de una reducción de los derechos que han de abonar por su autorización de pesca.

46. En el acuerdo con Marruecos, el Tribunal ha observado, a partir de un muestreo aleatorio, una práctica de descargas y cargas de la totalidad de las capturas por parte de los buques europeos, en cuatro de los cinco casos examinados, en un período que va del 4 de diciembre de 1998 al 2 de marzo de 1999. Incluso si se trata de obtener una reducción del canon, esta práctica es injustificable: las descargas y cargas sistemáticas de pescados congelados en un puerto marroquí, cuando su venta está destinada a otro mercado, no tienen ningún sentido. Por lo tanto, no se respeta un aspecto fundamental del acuerdo con Marruecos, a saber, la intensificación de la cooperación para el desarrollo del sector pesquero marroquí.

47. La Comisión debería velar por la aplicación literal de los acuerdos pero también por su interpretación racional por parte de los armadores. Llegado el caso, debería darles líneas directrices explicativas.

Deficiencias de control

48. La Comisión ha puesto en pie una unidad de inspección y de control en la Dirección General de Pesca, con el fin de vigilar la aplicación y el seguimiento de la ejecución de los Reglamentos comunitarios referentes a las actividades de las flotas pesqueras de los Estados miembros en aguas de países terceros. Los inspectores de esta unidad asisten regularmente, como observadores, a las inspecciones nacionales en los Estados miembros.

49. Esta unidad ganaría en eficacia si estableciese objetivos detallados de control y verificaciones específicas para los acuerdos internacionales de pesca. Asimismo, los responsables de la unidad deberían revisar, aprobar y realizar un seguimiento de estos objetivos y verificaciones. Además, un seguimiento adecuado de las infracciones detectadas durante las inspecciones de esta unidad en los Estados miembros no siempre está asegurado.

50. El artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 2847/93(20) obliga, además, a los Estados miembros a introducir las medidas necesarias para asegurar la eficacia de la política pesquera común, lo que se aplica también a las actividades de los buques de pesca de la Unión Europea que faenan en aguas de países terceros. Los artículos 2 a 5 obligan a los Estados miembros a emprender la inspección y la vigilancia de los barcos de pesca.

51. Las debilidades identificadas por la fiscalización del Tribunal fueron las siguientes:

a) las declaraciones obligatorias de captura y descarga no han sido exigidas sistemáticamente por las autoridades nacionales y a menudo han estado incompletas o ausentes de los expedientes;

b) las prácticas de inspección no son siempre uniformes y durante las inspecciones a bordo se han detectado deficiencias en las descargas por todos lados;

c) las solicitudes de cooperación administrativa entre el Estado miembro del pabellón y el de dónde se efectúa la descarga, en virtud del artículo 33 del Reglamento, aún no se han llevado a la práctica.

52. Aunque la responsabilidad primera de los controles de las actividades de pesca en las aguas de un país tercero le corresponde a este último, los buques europeos deben acomodarse a los acuerdos internacionales de pesca y a las disposiciones reglamentarias en vigor. De este modo, sus descargas están sometidas a controles cuando se efectúan en el puerto de un Estado miembro.

53. La fiscalización del Tribunal, durante las inspecciones a las que ha asistido, ha puesto en evidencia infracciones cometidas por los buques. Se refieren a la descarga de inmaduros; informaciones incompletas o inexactas en el diario de a bordo (lo más a menudo infradeclaraciones de las capturas), llegando a faltar ciertas páginas del mismo; infracciones de las normas que rigen la composición de la tripulación. Las debilidades identificadas, principalmente las referidas al diario de a bordo, no permiten a la Comisión asegurar un seguimiento de la ejecución de los acuerdos ni evaluar sus ventajas.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

La relación coste-eficacia

54. Aunque la Comisión haya efectuado en 1999 una evaluación de los acuerdos internacionales de pesca y haya introducido fichas técnicas cuando se negocia o renegocia un acuerdo, esto no permite ni un seguimiento ni una evaluación en profundidad de la relación coste-eficacia de cada acuerdo. De ahí que la Comisión no esté en condiciones de identificar ni corregir las debilidades detectadas por el Tribunal (ausencia de información de calidad sobre la situación de las reservas pesqueras, sobre las compensaciones financieras calculadas sin tener en cuenta la tasa de utilización de los acuerdos, sobre el rendimiento obtenido o esperado de estos acuerdos, etc.) que además son fuente de sobrecostes (véanse los puntos 13-18).

- El Tribunal recomienda que la Comisión ponga en marcha un sistema de seguimiento continuo (y en consecuencia se provea de los medios para ello) que permita el análisis de las ventajas de cada acuerdo a lo largo de su ciclo: negociación o renegociación (ex ante), ejecución, evaluación ex post. Para ello, la Comisión debería definir, por una parte, criterios que permitan apreciar en qué medida se han alcanzado objetivos claramente definidos y por otra, indicadores de rendimiento adecuados. El sistema que se establezca debe permitir el análisis de las oportunidades reales de captura (la oferta) y su explotación efectiva (la demanda), teniendo siempre en cuenta la capacidad de las flotas pesqueras y su especialización.

55. La Comisión financia actualmente cerca del 80 % del coste de los acuerdos de pesca con compensación financiera. Al mismo tiempo, las posibilidades de captura ofrecidas por ciertos acuerdos no se explotan plenamente, lo que provoca un sobrecoste para el presupuesto comunitario. En ausencia de análisis en profundidad del interés económico y financiero de estos acuerdos, es imposible juzgar su justificación (véanse los puntos 19-27).

- La Comisión debería analizar la oportunidad de un reparto más equilibrado de los costes, los medios de alcanzarlo y sus consecuencias. El objetivo de tal estudio sería, además, analizar la relación entre el coste de una licencia de pesca y el volumen de negocios que se deriva. La Comisión también debería tomar medidas que garanticen la explotación efectiva de las posibilidades de captura ofrecidas por estos acuerdos. Entre las soluciones factibles, se puede citar: la obtención de garantías y el pago por los armadores de adelantos más elevados así como el pago, bien por la Comisión, bien por los armadores, sólo de las capturas de pesca efectivas.

La finalidad de los acuerdos

56. Algunos acuerdos de pesca contienen un aspecto comercial, es decir un derecho de acceso de pago, aunque tengan como finalidad el contribuir al desarrollo del sector pesquero del país tercero. A veces, los fondos de ayuda al desarrollo han venido a complementar las compensaciones financieras, lo que contradice el principio presupuestario de especialidad. Las finalidades de dos políticas comunitarias están de este modo estrechamente entremezcladas, lo que hace difícil la evaluación de sus impactos respectivos. La inclusión de actividades de desarrollo en un acuerdo de carácter comercial contribuye a que el reparto de las responsabilidades entre la Comisión y los países terceros sea impreciso (véanse los puntos 37-39).

- Una distinción más clara entre estas dos finalidades permitiría medir los costes y las ventajas, comparar estos acuerdos sobre las mismas bases e identificar los más onerosos. Es imperativo que se definan y traduzcan en la práctica sus diferentes objetivos. Los servicios de la Comisión deberían tomar las medidas necesarias dirigidas a asegurar la coherencia de las diferentes políticas comunitarias.

57. Los acuerdos internacionales de pesca han contribuido, en una cierta medida, a la estabilización de las posibilidades de captura ofrecidas a las flotas de los Estados miembros. Su impacto sobre el abastecimiento del mercado y sobre el empleo, sin embargo, no se analiza de manera sistemática y la Comisión no dispone de datos fehacientes puestos al día. La coherencia entre el aspecto estructural y los acuerdos internacionales de la política pesquera común debe mejorarse (véanse los puntos 28-36).

- La Comisión debería reforzar su estrategia global de desarrollo del sector pesquero y asegurarse del seguimiento de las medidas tomadas para su estabilidad y su reestructuración. Esta estrategia debería apoyarse en un análisis en profundidad de los acuerdos, tanto económico como financiero, así como en el estudio de las consecuencias para la Comunidad de su eventual no renovación, principalmente para les regiones de Europa que dependen de estos acuerdos. Esta estrategia debería también fundamentarse en el análisis de las evoluciones cuyo impacto se revelase significativo (por ejemplo un agotamiento de los recursos pesqueros). Esto permitiría anticipar las medidas necesarias de intervención de las autoridades públicas. Cuando la Comisión observe que un país tercero ha podido desarrollar su propio sector pesquero, la Comunidad debería, en asociación con este país, promover una política duradera de pesca, comprometerse en un proceso efectivo de reestructuración de las flotas pesqueras comunitarias implicadas y prever las medidas de acompañamiento que se impongan.

Deficiencias en la gestión

58. La gestión actual de los acuerdos de pesca por parte de los servicios de la Comisión es puramente administrativa. Se caracteriza por una falta de coherencia que deriva principalmente de la complicación de las finalidades de la mayoría de los acuerdos y de su marco jurídico poco vinculante (véanse los puntos 42-46).

- Una clarificación de sus diferentes objetivos debería acompañarse de una delimitación neta de las competencias de los servicios de gestión de la Comisión. Estos deberían asegurar una gestión de los recursos pesqueros con un mejor seguimiento y que fuera más prospectiva. La Comisión debería garantizar la aplicación recíproca de los acuerdos y, llegado el caso, reforzar su carácter vinculante (cláusula de control o de pago en función de los progresos realizados).

Deficiencias en el control

59. El Tribunal ha identificado un cierto número de debilidades en las actividades de control llevadas a cabo por la Comisión y por los Estados miembros (véanse los puntos 47-52).

- Debería estimularse la puesta a punto por parte de la Comisión y por los Estados miembros, de manera concertada, de las líneas directrices sobre las modalidades de los controles que deben efectuar los Estados miembros. Las actividades de control y de seguimiento efectuadas por los servicios de la Comisión podrían ganar en eficacia desde el momento en que se estableciesen objetivos, una planificación de estas actividades y un seguimiento más estricto de las observaciones anteriores.

El presente informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de los días 6 y 7 de junio de 2001.

Por el Tribunal de Cuentas

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) Evaluación "Ifremer/CEP" (Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer/Centre d'études de projets) de la Comisión, p. 63, septiembre de 1999.

(2) Informe Anual relativo al ejercicio 1999 (DO C 342 de 1.12.2000, p. 189).

(3) Acuerdos internacionales de pesca firmados con ciertos países situados al sur del estrecho de Gibraltar.

(4) España es igualmente el segundo mercado en Europa, tanto en términos de oferta disponible como de consumo per cápita.

(5) Informe Anual relativo al ejercicio 1992, capítulo 5 (DO C 309 de 16.11.1993).

(6) Ifremer/CEP.

(7) Carta de la Dirección General de Control Financiero dirigida a la Dirección General de Pesca de 5 de octubre de 1997.

(8) Acuerdo que va del 1 de mayo de 1997 al 30 de abril de 2001.

(9) Documento de trabajo de la Comisión de 2 de febrero de 2000, p. 9.

(10) Habitualmente, el armador que posea buques de pesca para el atún debe pagar cánones que se calculan sobre la base de 20 euros por tonelada, con una captura mínima que difiere según los acuerdos. En este contexto, a este importe se le llama "adelanto". El armador debe pagarlo para obtener la autorización de pesca. Al final del período de pesca, hay un procedimiento de liquidación y, si la captura excede lo previsto, el armador abona la diferencia. El adelanto no es, por el contrario, reembolsable.

(11) La parte de financiación de la Comunidad en el coste total de los acuerdos de pesca era, respectivamente, en 1992 y 1997, del 82 y 84 % para Marruecos, 73 y 82 % para Mauritania, 89 y 90 % para Senegal y 100 % (cifra constante) para Groenlandia.

(12) COM(96) 488 de 30 de octubre de 1998.

(13) Acta del Parlamento Europeo, Resolución sobre los acuerdos internacionales de pesca, 15 de mayo de 1997, A4-0149/1997.

(14) Evaluación "Ifremer" de la Comisión, capítulo 4.1, p. 131.

(15) Evaluación "Ifremer" de la Comisión p. 153.

(16) Conclusiones del Consejo 11784/97 de 4 de noviembre de 1997.

(17) Conclusiones del Consejo 11784/97 de 4 de noviembre de 1997.

(18) Carta de la Comisión 000405 de 4 de marzo de 1997 dirigida a las autoridades senegalesas.

(19) Se trata de países que forman parte del alcance de la auditoría mencionado en el punto 8.

(20) Reglamento (CEE) n° 2847/93 de 12 de octubre de 1993 (DO L 261 de 20.10.1993).

Anexo I

GASTO PRESUPUESTARIO 1993-2000

(1993-1999: RESULTADO, 2000: CRÉDITOS)

Línea presupuestaria B7-8 0 0 0: "Acuerdos internacionales de pesca"

>SITIO PARA UN CUADRO>

AIP:

Acuerdos internacionales de pesca.

PPC:

Política pesquera común.

C = Compromisos,

P = Pagos.

Anexo II

ACUERDOS INTERNACIONALES DE PESCA-BASE JURÍDICA POR ACUERDO

>SITIO PARA UN CUADRO>

Anexo III

ESTIMACIÓN DE LA RELACIÓN ENTRE EL COSTE DE LOS ACUERDOS Y LAS CANTIDADES CAPTURADAS/EMPLEOS/VALORES DE LAS CAPTURAS

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente:

Tabla elaborada por el Tribunal de Cuentas sobre la base de los datos cifrados de la evaluación Ifremer/COM.

Este cuadro ilustra la relación entre el coste de los acuerdos (a cargo del presupuesto comunitario) y el valor añadido en términos de empleo, de cantidad y de valor de las capturas. Existen diferencias importantes, no sólo entre los acuerdos, sino también dentro de un mismo acuerdo. A modo de ejemplo, para el período 1993-1997, la relación coste/empleo del acuerdo con Groenlandia era 4 veces superior al de Marruecos (93210 euros contra 13801 euros). Sin evaluación ni seguimiento continuo y en profundidad, no es posible explicar estas diferencias. Estas cifras deben ser interpretadas con prudencia y no tienen un carácter global e indicativo. En efecto, su fiabilidad no puede asegurarse y ciertas cifras no toman en cuenta parámetros importantes: por ejemplo, la relación coste por tonelada no tiene en cuenta la especie pescada (ausencia de datos más precisos). Además, la compensación financiera de un acuerdo tiene un carácter global, es decir, no es posible identificar el coste de una actividad particular ni el de la pesca de una especie específica. Por lo tanto no es posible comparar el coste, para el presupuesto comunitario, de dos acuerdos referentes a una misma especie.

Respuestas de la comisión

RESUMEN

Relación coste-eficacia

I. La Comisión admite que el sistema de control y evaluación de los acuerdos internacionales de pesca adolece de ciertas deficiencias que deben subsanarse. Ya en 1999 se dio un paso importante, al remitir al Consejo, para debate, los resultados de un estudio de evaluación externa. Al parecer, dicho estudio ha resultado asimismo de gran utilidad para la redacción del informeespecial del Tribunal de Cuentas. Por otra parte, la Comisión ha mejorado el proceso preparatorio de negociación de nuevos protocolos mediante la elaboración de informes de evaluación específicos que recogen, entre otros, datos sobre la situación de las poblaciones de peces, el volumen de capturas, la explotación de las posibilidades de pesca y la utilización de los fondos destinados a medidas específicas, sobre la investigación, el control y los aspectos técnicos. Estos informes se presentan al Consejo y al Parlamento Europeo.

Pese a los avances realizados, la situación actual sigue siendo susceptible de mejora. En lo que se refiere al control permanente, la Comisión desea señalar que con frecuencia los Estados miembros no facilitan los datos necesarios para determinar si se cumplen los objetivos. La Comisión confía en que la adopción de las normas de aplicación del "Reglamento sobre el régimen de control" el 14 de marzo de 2001, contribuya a una mayor regularidad y exhaustividad de la información recabada de los Estados miembros, que permita, en particular, controlar mejor las capturas efectivas realizadas al amparo de los distintos acuerdos.

Asimismo, y conforme a lo previsto en el Reglamento Financiero, la Comisión se propone encargar un nuevo estudio de evaluación externa en el transcurso de los próximos dos o tres años.

En función de las conclusiones del debate en torno al Libro Verde sobre el futuro de la política pesquera común, y en el contexto de la reforma administrativa actualmente en curso, la Comisión tratará de establecer criterios e indicadores sobre el rendimiento de los acuerdos.

II. El Tribunal se refiere a los Acuerdos con Groenlandia y Senegal.

A este respecto, en el apartado 2 de su artículo 1, el nuevo Protocolo del Acuerdo con Groenlandia establece las posibilidades de pesca ofrecidas a los buques comunitarios para el período 2001-2006. Dichas posibilidades se han fijado sobre la base de evaluaciones científicas y de datos históricos sobre capturas.

En lo que respecta a Senegal, en el Protocolo correspondiente al período 1997-2001, la Comisión negoció una nueva categoría de pesca a raíz del mandato de negociación recibido del Consejo.

Al haber comprobado la tendencia de los Estados miembros a sobrestimar sus necesidades en lo que respecta a las posibilidades de pesca, la Comisión considera oportuno subrayar, en cada negociación, que las solicitudes deben fijarse a un nivel que permita aprovecharlas plenamente.

Finalidades

III. La Comisión es consciente de los conflictos que pueden plantearse entre las dimensiones estructural e internacional de la política pesquera común.

Conjuntamente con los Estados miembros, la Comisión abordará este problema durante los debates sobre el futuro de la política pesquera común después del 2002, a fin de lograr una mayor coherencia entre los distintos objetivos de dicha política.

IV. Los acuerdos pesqueros, que inicialmente eran de naturaleza puramente comercial, fueron incorporando gradualmente capítulos referentes al desarrollo del sector pesquero en los países interesados. Esta evolución refleja, entre otras cosas, la voluntad de garantizar la coherencia entre la política y los acuerdos pesqueros comunitarios, por una parte, y la política de cooperación al desarrollo, por otra.

Las medidas de fomento de la pesca en los países en desarrollo se financian a través de los instrumentos financieros de la cooperación al desarrollo (FED y líneas presupuestarias).

Por su parte, las medidas de cooperación en materia de pesca contenidas en determinados acuerdos pesqueros bilaterales (medidas específicas) se financian con cargo a la única línea presupuestaria reservada a los acuerdos de pesca (línea B7-8 0 0 0) y están perfectamente cuantificadas en las propias disposiciones del acuerdo.

A partir del las conclusiones del Consejo de 1997, se han reforzado las medidas específicas destinadas a favorecer la creación de medios, especialmente en lo que se refiere a la evaluación, la supervisión y el control de las actividades de pesca, que permitan asegurar una explotación más responsable de los recursos pesqueros.

El principal objetivo de los acuerdos pesqueros celebrados con terceros países es el mantenimiento de las posibilidades de pesca, en sí mismas generadoras de empleo en las regiones dependientes de la pesca. Las conclusiones del Consejo de octubre de 1997 señalan la necesidad de tomar asimismo en consideración elementos no cuantificables, como las relaciones políticas de la Unión y la importancia estratégica de la presencia de la flota comunitaria en los terceros países considerados.

Gestión y control

V. Con objeto de reforzar el carácter jurídicamente vinculante de los acuerdos pesqueros y de mejorar su seguimiento, la Comisión procurará incorporar al texto de los mismos, a la hora de negociar nuevos protocolos, la obligación de intercambio de información científica. Asimismo, la mayor parte de los acuerdos pesqueros prevé que, en caso de adopción de medidas de conservación o de otro tipo, por parte de las autoridades del tercer país, que afecten a las actividades pesqueras de la flota comunitaria, los términos de los protocolos y de los anexos técnicos, incluidos los aspectos financieros, puedan adaptarse en consonancia.

Por otra parte, en lo que respecta, por ejemplo, a las medidas específicas, a partir del Consejo de Pesca de octubre de 1997 se han introducido en los nuevos protocolos requisitos de información.

En cuanto a los desembarques y reembarques efectuados al amparo del Acuerdo con Marruecos, cabe subrayar que, pese a haberse respetado las correspondientes disposiciones del Acuerdo, la Comisión manifestó su intención de revisar las cláusulas relativas a los desembarques con ocasión de la negociación fallida del nuevo Protocolo.

En aras de una adecuada gestión financiera y con el fin de proteger los intereses financieros comunitarios, los servicios de las Direcciones Generales de Presupuesto y de Control Financiero, así como de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), y, en su caso, otros servicios interesados intervendrán desde el comienzo en los trabajos preparatorios de las negociaciones y serán invitados a asistir a las reuniones que se celebren con anterioridad a la negociación de nuevos protocolos y durante las propias negociaciones.

VI. El Reglamento (CEE) n° 2847/93 establece las obligaciones generales de los Estados miembros y de la Comisión en lo que respecta al control, la inspección y la vigilancia tanto de las actividades pesqueras desarrolladas en las aguas de pesca comunitarias como de las desarrolladas por buques pesqueros comunitarios fuera de dichas aguas. Los acuerdos pesqueros y las normas que regulan los regímenes de las organizaciones regionales de pesca establecen las obligaciones específicas al respecto.

La Comisión determina las prioridades en materia de inspección antes del comienzo de las campañas de pesca. El programa de las visitas de inspección se va elaborando durante el desarrollo mismo de la actividad pesquera. Si bien cada visita de inspección se prepara rigurosamente de antemano, in situ, los inspectores de la Comisión deben atenerse a su función de observadores de los controles organizados por los Estados miembros, comprobando, eso sí, la manera en que éstos aplican las normas convenidas.

Durante los últimos años, la Comisión ha adoptado una serie de iniciativas destinadas a mejorar el control de la pesca. Pese a los considerables avances registrados, la Comisión es consciente de las deficiencias que aún persisten y adoptará nuevas medidas para subsanarlas.

En lo que se refiere a las medidas consecuentes a las observaciones realizadas, cabe señalar que los servicios de la Comisión analizan todas las presuntas infracciones referidas en los informes de inspección. Tras este análisis, se evalúa la conveniencia de intercambiar información con los Estados miembros o de iniciar los oportunos procedimientos contenciosos.

Con motivo de la revisión de la política pesquera común en el 2002, la Comisión estudiará, en colaboración con los Estados miembros, la manera de mejorar la labor de inspección realizada por sus servicios y los controles efectuados por los Estados miembros.

MARCO GENERAL

Objetivo y ámbito auditado

7-8. Las conclusiones generales del informe del Tribunal se refieren al examen de cinco de los veintitrés acuerdos en vigor cuando se llevó a cabo la auditoría. Resulta, por tanto, sumamente difícil extraer consecuencias de índole general. Por lo demás, tres de los cinco acuerdos examinados por el Tribunal poseen características muy particulares, pues, además de representar una parte muy importante del presupuesto comunitario destinado a los acuerdos, revisten, sobre todo, un enorme interés político.

Cabe señalar, por otra parte, que dos de los citados cinco acuerdos ya no existen, en tanto que otro ha sido extensamente reformado (el Acuerdo con Argentina ha expirado, el de Groenlandia ha sido íntegramente revisado y el Acuerdo con Marruecos no se ha renovado). Los Protocolos de los Acuerdos con Mauritania y Senegal se encuentran en proceso de renegociación.

10. Consciente de las observaciones reiteradas del Tribunal, en su propuesta de refundición del Reglamento financiero la Comisión introdujo disposiciones específicas en atención a la situación señalada. Asimismo, en interés de la transparencia, la Comisión incluye anualmente en los compromisos fuera de balance todos los importes aún no comprometidos correspondientes a las obligaciones jurídicas de los acuerdos en vigor. A 31 de diciembre de 1999, dichos importes ascendían a 129 millones de euros.

LA RELACIÓN COSTE-EFICACIA DE LOS ACUERDOS DE PESCA

Un instrumento de seguimiento de los acuerdos

14-16. A raíz de las conclusiones del Consejo de octubre de 1997, la Comisión, con la asistencia de un consultor externo, inició una evaluación cuyos resultados se presentaron al Consejo y se debatieron en el mismo en 1999.

Está previsto realizar una nueva evaluación en el plazo de dos o tres años. Entre tanto, proseguirá la mejora de la labor interna, tras potenciar la función de evaluación.

La evaluación de los acuerdos internacionales de pesca constituirá uno de los temas que se aborden en el debate en torno al Libro Verde de la Comisión sobre el futuro de la política pesquera común.

17. El recurso a los créditos presupuestarios aumentó, efectivamente, entre 1993 y 1999, debido, sobre todo, al considerable incremento de las compensaciones financieras conexas a los Acuerdos con Marruecos, Mauritania, Groenlandia y Argentina, ninguno de los cuales resulta fácilmente comparable a los acuerdos precedentes con dichos países.

Corresponde al Consejo determinar si el coste negociado guarda proporción con las posibilidades de pesca obtenidas.

18. Tras las conclusiones del Consejo de Pesca de octubre de 1997, se han venido presentando las fichas técnicas (informes de evaluación) mencionadas por el Tribunal.

Estas fichas, que han sufrido modificaciones desde su introducción, se remiten al Consejo y al Parlamento antes del comienzo de la negociación de los nuevos protocolos.

Aparte de analizar los aspectos históricos, jurídicos, políticos, económicos, etc., en el informe de evaluación la Comisión examina la coherencia de los acuerdos con los demás ámbitos de la política pesquera común y con las demás políticas comunitarias, en particular, la política de desarrollo. El informe recoge datos sobre la situación de las poblaciones de peces, el volumen de capturas, el grado de explotación de las posibilidades de pesca y la utilización de los fondos destinados a medidas específicas, sobre la investigación, el control de las actividades y los aspectos técnicos.

No obstante, pese a los avances realizados, el contenido de los informes de evaluación sigue siendo susceptible de mejora.

Una infrautilización de los acuerdos

19. Aun cuando los acuerdos que se celebran se basan siempre en una evaluación conforme a lo previsto por el Tribunal, en el resultado final pueden también influir otros criterios políticos o económicos.

20. Al haber comprobado la tendencia de los Estados miembros a sobrestimar sus necesidades en lo que respecta a las posibilidades de pesca, la Comisión les insta, en cada negociación, a fijar sus solicitudes a un nivel que permita aprovecharlas plenamente.

21. En el caso de Senegal, la Comisión solicitó la inclusión de una nueva categoría de pesca en respuesta a las firmes peticiones formuladas en el Consejo.

22. Tras una minuciosa revisión, las posibilidades de pesca previstas en el Protocolo del Acuerdo con Groenlandia rubricado el 13 de septiembre de 2000 se fijaron a un nivel muy inferior al establecido anteriormente.

Las posibilidades de capturas ofrecidas a los buques comunitarios para el período 2001-2006 se han establecido sobre la base de estudios científicos y de datos históricos al respecto.

Una de las ventajas que presenta el Acuerdo con Groenlandia es la de permitir a la Comunidad canjear cuotas con Noruega, Islandia y las Islas Feroe, entre otros países, así como adquirir cuotas suplementarias.

Cabe señalar, además, que el Acuerdo con Groenlandia es y ha sido el único instrumento comunitario de financiación que prevé la concesión de asistencia a dicho país, lo que, al menos de manera implícita, le confiere un alcance mayor que el de otros acuerdos pesqueros. Esta circunstancia se reconoció en la conclusión de las negociaciones del Cuarto Protocolo mediante una declaración unilateral de la Comunidad, en la que ésta, basándose en sus propias estimaciones, cifraba en 28 millones de euros el valor, en ese momento, de la proporción de la compensación financiera correspondiente a la pesca.

23. La Comisión admite que la exigencia de garantías podría reducir la infrautilización de los acuerdos. No obstante, no hay consenso en el Consejo en cuanto a la aplicación de tal medida.

Un sistema de estas características requeriría de los armadores la constitución de garantías financieras a la hora de presentar su solicitud de posibilidades de pesca durante la negociación de un nuevo acuerdo o protocolo.

El pago de un anticipo por los buques atuneros constituye un caso particular de garantía.

El reparto de la carga financiera

25. Si bien la Comisión intenta sistemáticamente obtener una contribución más elevada de los armadores, el resultado final depende de las negociaciones con los Estados miembros, resueltamente contrarios algunos de ellos a cualquier aumento. Con todo, la Comisión sigue intentando conseguir dicho aumento.

Desde las conclusiones del Consejo de octubre de 1997, la Comisión ha logrado un incremento de la participación de los armadores en los costes que se derivan de algunos acuerdos de pesca de atún (Gabón, Seychelles, Angola, Santo Tomé y Príncipe, Guinea Conakry, Mauricio, Costa de Marfil), de manera que los porcentajes de participación de la Unión Europea y los armadores han pasado de 80/20 a 75/25.

Informaciones indispensables

26-27. La Comisión está introduciendo gradualmente criterios de evaluación acordes con las conclusiones del Consejo de octubre de 1997. Desde entonces, la Comisión envía al Consejo un informe de evaluación previo a toda negociación para la renovación de protocolos existentes y, desde finales del 2000, envía dicho informe asimismo al Parlamento.

En el punto 18 se detalla el contenido del citado informe.

LA FINALIDAD DE LOS ACUERDOS

La estabilidad de las posibilidades de pesca

29. El volumen de capturas efectuadas en terceros países por los buques comunitarios que faenan al amparo de acuerdos de pesca registró una importante disminución en el 2000, por no haberse renovado el Acuerdo con Marruecos; en consecuencia, la parte del presupuesto comunitario destinada a los acuerdos pesqueros se redujo un 50 % en lo que respecta a ese año.

El abastecimiento del mercado y la ayuda al empleo

30. El objetivo principal de los acuerdos pesqueros celebrados con terceros países es el mantenimiento de las posibilidades de pesca, en sí mismas generadoras de empleo en las regiones comunitarias dependientes de la pesca. Es correcto afirmar, como hace el Tribunal, que los datos más completos sobre el empleo vinculado a los acuerdos de pesca son los recogidos en el estudio de evaluación presentado al Consejo en 1999.

31. Los criterios de rendimiento deberán atender prioritariamente a los aspectos que son intrínsecos a los acuerdos, como la consecución de los objetivos en lo que respecta a las posibilidades de pesca, que constituye el factor más importante para la Comunidad a la hora de analizar la tasa de utilización de cada acuerdo. Deberán asimismo evaluarse los datos referentes a la consecución de los objetivos que se persiguen con las medidas específicas, pues dicha consecución no sólo favorece los intereses pesqueros del país costero considerado, sino también la sostenibilidad de la gestión de los recursos a los que tienen acceso los pescadores comunitarios. Los aspectos relacionados con la reestructuración y el empleo deberán valorarse en un plano más global, habida cuenta de la movilidad de las flotas.

Una estrategia de reestructuración

32. La Comisión comparte la opinión del Tribunal. En efecto, el Libro Verde sobre el futuro de la política pesquera común (PPC) considera un problema la falta de coherencia, dentro de la PPC, entre, por ejemplo, los acuerdos pesqueros, de un lado, y los traspasos de buques subvencionados por el Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca, de otro. Los buques pertenecientes a empresas en las que la participación financiera europea es mayoritaria compiten por el mismo recurso, pero con normas distintas.

La Comisión tratará de asegurar una mayor coherencia entre los distintos aspectos de la política pesquera común en la revisión del 2002.

La Comisión desea destacar el considerable endurecimiento del régimen de concesión de ayudas a la flota previsto en el nuevo Reglamento sobre el Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca [Reglamento (CE) n° 2792/1999] para el período 2000-2006, en particular, en lo que respecta a las sociedades mixtas. Es de lamentar que el Consejo no atendiera a la propuesta de la Comisión tendente a impedir la concesión de licencias a buques pertenecientes a segmentos de flota que no satisfagan los objetivos de los programas de orientación plurianuales.

33-34. La Comisión coincide con el análisis del Tribunal de Cuentas según el cual, para organizar mejor la reducción programada del esfuerzo pesquero prevista en el Acuerdo, hubiera sido conveniente proceder a una nueva segmentación de las flotas española y portuguesa que faenaban en aguas de Marruecos. Por motivos tanto de índole reglamentaria [presencia de un único segmento de flota internacional en el programa de orientación plurianual (POP)] como de calendario (falta de simultaneidad entre los períodos de aplicación de los POP y del Acuerdo), las autoridades españolas, con las que se estableció contacto a tal fin en 1994 y 1995, rechazaron este planteamiento, que la Comisión hubo por tanto de abandonar. Aun cuando no era posible reasignar el exceso de capacidad existente en aquel momento, debido a la ausencia de posibilidades de pesca alternativas, el desguace de un 40 % de los buques afectados se consideraba una opción políticamente indefendible, habida cuenta de que, por entonces, no podía saberse con certeza que el acuerdo pesquero fracasaría.

La Comisión admite que puedan suscitar extrañeza las inversiones navales en una pesquería en peligro: de las 125 unidades que efectivamente comenzaron a faenar al amparo del Acuerdo con Marruecos durante la vigencia del último Protocolo (del 1 de diciembre de 1995 al 30 de noviembre de 1999), 54 eran buques recién construidos para los que se habían concedido ayudas públicas. Cabe subrayar, no obstante, que la selección de los proyectos de inversión, que competía a los Estados miembros interesados, se realizó con arreglo a los criterios establecidos por la normativa comunitaria. Al igual que en lo que se refiere a la ejecución de los POP, conviene señalar que la Comisión no puede oponerse a la concesión de ayudas a la construcción naval, salvo en caso de que se rebasen los objetivos fijados respecto del correspondiente segmento de flota. Ahora bien, no pudo crearse ningún segmento de flota a tales efectos. Este problema deberá solventarse en el futuro.

La reducción del número de autorizaciones llevada a cabo durante la vigencia del último Protocolo del Acuerdo con Marruecos forma parte de la reestructuración global del segmento internacional.

La política pesquera común tiene por objeto adaptar el esfuerzo pesquero, y, por ende, la capacidad de la flota, a los recursos disponibles, incluidos los cubiertos por acuerdos de pesca y los de aguas internacionales. Sin embargo, los instrumentos actualmente disponibles (POP) y el objeto al que se aplican (buques con una antigüedad aproximada de 30 años) se avienen mal con decisiones de naturaleza política, que pueden reducir rápidamente las posibilidades de pesca hasta niveles que provocan crisis difíciles de superar.

35. El Acuerdo pesquero entre la Comunidad Europea y Argentina estaba fundamentalmente destinado a favorecer la labor de reestructuración de la flota y, sobre todo, el traspaso de buques que habían perdido posibilidades de pesca en otras zonas.

La Comisión considera cumplido el objetivo de reestructuración de las flotas comunitarias mediante el traspaso definitivo a Argentina de 29 buques a través de sociedades mixtas y el traspaso temporal de otros 3 a través de asociaciones temporales.

La propia naturaleza del Acuerdo con Argentina implica que, a través de las sociedades mixtas, el traspaso de los buques tiene carácter definitivo y que, por tanto, éstos enarbolan pabellón argentino y están plenamente sujetos a la legislación de dicho país.

Con relación a otros aspectos en los que, a juicio de la Comisión, Argentina ha incumplido lo dispuesto en el Acuerdo de pesca, cabe subrayar que aquélla ha suspendido el pago de los 6 millones de euros aún pendientes en concepto de cooperación científica y técnica.

36. (Véase la respuesta al punto 32).

La coherencia de las políticas comunitarias

37. A fin de asegurar la coherencia entre la política de cooperación al desarrollo y la política pesquera común, especialmente en sus acuerdos bilaterales, la Comisión ha efectuado algunas adaptaciones de las políticas consideradas y de los correspondientes procedimientos de ejecución.

A partir de las conclusiones del Consejo de Pesca de octubre de 1997, se han registrado considerables avances; así, la elaboración de los informes de evaluación de los acuerdos/protocolos corresponde ahora a la DG FISH en estrecha colaboración con la DG DEV; la DG DEV participa en las negociaciones; se ha creado un grupo interservicios entre la DG FISH y la DG DEV; la DG FISH participa en las reuniones anuales de estudio por país (country reviews) organizadas por la DG DEV; se han reforzado las medidas específicas a fin de favorecer una explotación más responsable de los recursos. Además, desde el Consejo de Pesca de octubre de 1997, existe la obligación de informar sobre estas medidas durante la negociación de los nuevos protocolos.

En noviembre de 2000, la Comisión adoptó una Comunicación sobre la "Industria pesquera y la reducción de la pobreza" y, en el Libro Verde sobre la política pesquera común, presentado en marzo de 2001, analiza la dimensión internacional de la pesca. En ambos casos, la coherencia ocupa un lugar central en el análisis y las propuestas de la Comisión.

39. En lo que respecta al incremento de la financiación del FED, los fondos asignados a Senegal han pasado de 22,7 millones de euros, en el período 1994-1996, a 27,9 millones en el período 1997-1998. Este incremento se decidió con independencia de las negociaciones del Acuerdo de pesca, y los fondos se destinaron íntegramente a financiar medidas de desarrollo (mantenimiento de la red viaria, educación, sanidad, etc.) sin relación alguna con la pesca.

Las medidas de cooperación en materia de pesca contenidas en determinados acuerdos pesqueros bilaterales (medidas específicas) se financian con cargo a la única línea presupuestaria reservada a los acuerdos de pesca y están perfectamente cuantificadas en las propias disposiciones del acuerdo.

Las medidas de desarrollo de la pesca en los países en desarrollo, por su parte, se financian a través de los instrumentos financieros de la cooperación al desarrollo (FED).

Por lo que se refiere a la coordinación entre los servicios de la Comisión interesados, tal y como se explica en el punto 37, los avances registrados durante los últimos años han sido considerables.

LA EJECUCIÓN DE LOS ACUERDOS

Deficiencias de gestión

42. La Comisión mixta no pudo arbitrar solución alguna respecto de la imposición unilateral por parte de Marruecos de una veda biológica de la pesca de cefalópodos durante dos meses, debido a diferencias de interpretación en cuanto a la justificación de tal medida. Los representantes marroquíes rehusaron aportar información científica.

A la hora de negociar nuevos protocolos, la Comisión trata de incorporar al texto la obligación de intercambio de información científica. Por lo demás, la mayor parte de los acuerdos de pesca contempla la posibilidad, en caso de adopción de medidas de conservación o de otro tipo por las autoridades del tercer país que afecten a las actividades pesqueras de la flota comunitaria, de modificar en consonancia los términos de los protocolos y de los anexos técnicos, incluidas las condiciones financieras. El Acuerdo con Marruecos correspondiente al período 1995-1999 no contenía cláusula alguna en tal sentido.

En el caso de Argentina, y aunque el Acuerdo no prevé expresamente la posibilidad de reducir la contribución de la Comunidad a la cooperación científica y técnica (compensación financiera), la Comisión ha suspendido el pago del importe aún pendiente por tal concepto, al considerar que Argentina ha reducido unilateralmente las posibilidades de pesca y ha incumplido determinadas disposiciones del Acuerdo.

43. Si bien la Comisión es consciente de la inquietud existente en relación con el control de medidas específicas, no cree posible adoptar un planteamiento uniforme y estima que debe tomarse asimismo en consideración el contexto particular en que se celebra cada acuerdo. En toda negociación se busca un equilibrio en lo que respecta a los objetivos. Los terceros países conciben los acuerdos como un intercambio, esto es, la concesión de ciertas posibilidades de pesca a cambio de una dotación financiera.

No obstante, la Comisión desea remitirse a los acuerdos recientes que establecen requisitos en materia de información.

En el caso de Senegal, por ejemplo, el Protocolo correspondiente al período 1997-2001 disponía que una proporción importante de la compensación financiera se destinara al desarrollo del sector pesquero nacional. A petición de los servicios de la Comisión, las autoridades senegalesas han presentado informes sobre la utilización de la citada compensación.

44. El Libro Verde sobre el futuro de la política pesquera común reconoce que para hacer posible una evaluación de rentabilidad, los acuerdos de pesca deberían separar claramente el componente pesquero de la parte relativa al desarrollo.

46-47. En cuanto a los desembarques y reembarques efectuados al amparo del Acuerdo con Marruecos y mencionados por el Tribunal, la Comisión desea subrayar que los buques cumplieron con su obligación de desembarcar las capturas.

Por lo demás, el anexo III del Acuerdo dispone claramente que el producto de la pesca desembarcado tiene la consideración de mercancía en "tránsito temporal" ("depósito temporal"). Corresponde al armador decidir sobre el destino de la producción de su buque, la cual puede transformarse, almacenarse en régimen aduanero, venderse a Marruecos o exportarse.

Con todo, y aunque se estuvo a lo dispuesto en el Acuerdo, en la fallida negociación del nuevo Protocolo, la Comisión manifestó su intención de revisar las cláusulas relativas a los desembarques.

Deficiencias de control

48-49. La Comisión elabora anualmente, al comienzo de la campaña, un programa general de inspección pesquera, en virtud del cual sus inspectores participan en los controles realizados por los Estados miembros tanto en el mar como en los puertos, así como en los circuitos de comercialización del pescado.

La unidad de inspección lleva un plan detallado, con las fechas de las inspecciones programadas y los puertos que previsiblemente habrán de visitarse, y redacta un informe de las actividades desarrolladas durante el año precedente.

No obstante, el limitado número de inspectores con que cuenta la Comisión obliga a establecer prioridades en las visitas de inspección.

Los objetivos del control y las verificaciones específicas en lo que atañe a los acuerdos pesqueros se hallan ya definidos, globalmente, en la normativa comunitaria y en las disposiciones de dichos acuerdos. La responsabilidad del control de las disposiciones acordadas incumbe, en virtud de la normativa comunitaria en vigor, al tercer país y a los Estados miembros interesados. Los artículos 17 y 18 del Reglamento (CEE) n° 2847/93, en particular, imponen a los Estados miembros una serie de obligaciones cuya observancia verifica la Comisión.

49. Todas las presuntas infracciones relacionadas en los informes de inspección son analizadas por los servicios competentes de la DG FISH, los cuales, en aplicación de la normativa comunitaria referente al control de las actividades pesqueras, evalúan cada uno de los casos de incumplimiento detectados durante las inspecciones realizadas en los Estados miembros, y determinan la necesidad de intercambiar información con éstos o de iniciar procedimientos contenciosos.

No obstante, dado que el actual régimen es susceptible de mejora, volverá a abordarse esta cuestión con los Estados miembros, con ocasión del debate en torno al Libro Verde sobre el futuro de la política pesquera común.

51. Consciente de las deficiencias mencionadas por el Tribunal, la Comisión recuerda periódicamente a los Estados miembros la necesidad de perfeccionar el registro de las capturas y los desembarques.

La Comisión alienta asimismo la cooperación entre los distintos servicios de inspección de un mismo Estado miembro o entre distintos Estados miembros.

En lo que se refiere a los acuerdos de pesca, la aplicación de disposiciones específicas en materia de control ha favorecido sensiblemente el cumplimiento de las obligaciones existentes.

53. Es cierto que se observan irregularidades en la elaboración de los cuadernos diarios de pesca de algunos buques que faenan al amparo de acuerdos de pesca.

La Comisión considera, sin embargo, que estas vulneraciones de la normativa no son sistemáticas. Por otra parte, el cuaderno diario de pesca es tan sólo uno de los medios que permiten evaluar las ventajas de los acuerdos de pesca.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

La relación coste-eficacia

54. La Comisión admite que el sistema de control y evaluación de los acuerdos internacionales de pesca adolece de ciertas deficiencias que deben subsanarse, si bien la situación ha mejorado sensiblemente en los últimos tiempos. Ya en 1999 se dio un paso importante, al remitir al Consejo, para debate, los resultados de un estudio de evaluación externa. Además, la Comisión está introduciendo gradualmente criterios de evaluación acordes con las conclusiones del Consejo de octubre de 1997. Desde entonces, la Comisión envía al Consejo un informe de evaluación previo a toda negociación para la renovación de protocolos existentes y, desde finales del 2000, envía dicho informe asimismo al Parlamento. El informe recoge datos sobre la situación de las poblaciones de peces, el volumen de capturas, el grado de explotación de las posibilidades de pesca, la utilización de los fondos destinados a medidas específicas y otros extremos pertinentes.

Ya se ha realizado una labor de evaluación interna, que está previsto continuar con el desarrollo de la función de evaluación. Además, y conforme a lo previsto en el Reglamento financiero, la Comisión se propone encargar un nuevo estudio de evaluación externa en el plazo de dos o tres años.

La Comisión ha intensificado la cooperación con la FAO al objeto de obtener un mejor conocimiento del estado de los recursos pesqueros.

Cabe asimismo señalar que las reuniones de las comisiones mixtas, que se celebran con regularidad, constituyen un instrumento indispensable con vistas a un seguimiento permanente del funcionamiento de los acuerdos. Es importante recordar, a este respecto, que en los acuerdos intervienen dos partes soberanas, esto es, la Comunidad y el tercer país, y que el buen funcionamiento de los mismos depende de la cooperación de ambas partes. En función de las conclusiones del debate en torno al Libro Verde sobre el futuro de la política pesquera común, y en el contexto de la reforma administrativa actualmente en curso, la Comisión tratará de establecer criterios e indicadores sobre el rendimiento de los acuerdos.

55. Si bien la Comisión intenta sistemáticamente obtener una contribución financiera más elevada de los armadores, el resultado final depende de las negociaciones con los Estados miembros.

Desde las conclusiones del Consejo de octubre de 1997, la Comisión ha logrado un incremento de la participación de los armadores en los costes que se derivan de un considerable número de acuerdos de pesca de atún (Gabón, Seychelles, Angola, Santo Tomé y Príncipe, Guinea Conakry, Mauricio, Costa de Marfil), de manera que los porcentajes de participación de la Unión Europea y los armadores han pasado de 80/20 a 75/25.

Pese a la resuelta oposición de algunos Estados miembros, la Comisión sigue intentando conseguir nuevos incrementos.

La Comisión coincide con el Tribunal en cuanto a la necesidad de una explotación efectiva, por parte de los armadores, de las posibilidades de pesca solicitadas por los Estados miembros durante las negociaciones. Para ello podría exigirse la constitución de garantías. El nuevo Reglamento sobre el Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca prevé la constitución de garantías en relación con la creación de sociedades mixtas.

El Libro Verde sobre el futuro de la política pesquera común exhorta a estudiar la posibilidad de generalizar la obligación, contemplada ya en una serie de acuerdos con países en desarrollo, de que los armadores que se beneficien de los derechos de pesca obtenidos a través de acuerdos en los que esté prevista una compensación financiera de la Comunidad realicen también una aportación económica, incluido el caso de los acuerdos pesqueros con los Estados nórdicos y bálticos

La finalidad de los acuerdos

56. Los acuerdos pesqueros, que inicialmente eran de naturaleza puramente comercial, fueron incorporando gradualmente capítulos referentes al desarrollo del sector pesquero en los países interesados. Esta evolución refleja, entre otras cosas, la voluntad de garantizar la coherencia entre la política y los acuerdos pesqueros comunitarios, por una parte, y la política de cooperación al desarrollo, por otra.

Las medidas de desarrollo de la pesca en los países en desarrollo se financian a través de los instrumentos financieros de la cooperación al desarrollo (FED y líneas presupuestarias).

Por su parte, las medidas de cooperación en materia de pesca contenidas en determinados acuerdos pesqueros bilaterales (medidas específicas) se financian con cargo a la única línea presupuestaria reservada a los acuerdos de pesca (línea B7-8 0 0 0) y están perfectamente cuantificadas en las propias disposiciones del acuerdo.

Cabe asimismo subrayar que el importe previsto para las medidas específicas forma parte integrante de la contrapartida financiera que la Comunidad destina al acuerdo. Ello permite, además, utilizar una parte de la contribución comunitaria para implantar medidas que favorezcan una explotación más responsable de los recursos pesqueros del tercer país.

A fin de asegurar la coherencia entre la política de cooperación al desarrollo y la política pesquera común, especialmente en sus acuerdos pesqueros bilaterales, la Comisión ha efectuado algunas adaptaciones de las políticas consideradas y de los correspondientes procedimientos de ejecución.

A partir de las conclusiones del Consejo de Pesca de octubre de 1997, se han registrado considerables avances; así, la elaboración de los informes de evaluación de los acuerdos/protocolos corresponde ahora a la DG FISH en estrecha colaboración con la DG DEV; la DG DEV participa en las negociaciones; se ha creado un grupo interservicios entre la DG FISH y la DG DEV; la DG FISH participa en las reuniones anuales de estudio por país (country reviews) organizadas por la DG DEV; se han reforzado las medidas específicas destinadas a favorecer la creación de medios, especialmente en lo que se refiere a la evaluación, la supervisión y el control de las actividades de pesca, que permitan asegurar una explotación más responsable de los recursos.

En noviembre de 2000, la Comisión adoptó una Comunicación sobre la "Industria pesquera y la reducción de la pobreza" y, en el Libro Verde sobre la política pesquera común, presentado en marzo de 2001, analizó la dimensión internacional de la pesca. En ambos casos, la coherencia ocupa un lugar central en el análisis y las propuestas de la Comisión.

57. La Comisión es consciente de la necesidad de garantizar la coherencia entre las dimensiones estructural e internacional de la política pesquera común. En colaboración con los Estados miembros, tratará de arbitrar los instrumentos pertinentes a fin de lograr una mayor coherencia entre los dos aspectos citados, especialmente durante el debate sobre el Libro Verde sobre el futuro de la política pesquera común.

A la hora de negociar la renovación de un protocolo con un tercer país, la Comisión toma en consideración la realidad de dicho país, y, en particular, la emergencia de un sector pesquero o la creación de una flota nacional, y, a través de medidas específicas, apoya medidas financieras orientadas a tales fines.

Deficiencias en la gestión

58. El principal objetivo de los acuerdos pesqueros celebrados con terceros países es el mantenimiento de las posibilidades de pesca, en sí mismas generadoras de empleo en las regiones dependientes de la pesca. Las conclusiones del Consejo de octubre de 1997 señalan la necesidad de tomar asimismo en consideración elementos no cuantificables, como las relaciones políticas de la Unión y la importancia estratégica de la presencia de la flota comunitaria en los terceros países considerados.

Con objeto de reforzar el carácter jurídicamente vinculante de los acuerdos pesqueros y de mejorar su seguimiento, la Comisión procurará incorporar al texto de los mismos la obligación de intercambio de información científica, a la hora de negociar nuevos protocolos. Asimismo, la mayor parte de los acuerdos pesqueros prevé que, en caso de adopción de medidas de conservación o de otro tipo, por parte de las autoridades del tercer país que afecten a las actividades pesqueras de la flota comunitaria, los términos de los protocolos y de los anexos técnicos, incluidos los aspectos financieros, puedan adaptarse en consonancia

Por otra parte, en lo que respecta, por ejemplo, a las medidas específicas, a partir del Consejo de Pesca de octubre de 1997 se han introducido en los nuevos protocolos requisitos de información.

Deficiencias en el control

59. El Reglamento (CEE) n° 2847/93 establece las obligaciones generales de los Estados miembros y de la Comisión en lo que respecta al control, la inspección y la vigilancia tanto de las actividades pesqueras desarrolladas en las aguas de pesca comunitarias como de las desarrolladas por buques pesqueros comunitarios fuera de dichas aguas. Los acuerdos pesqueros y las normas que regulan los regímenes de las organizaciones regionales de pesca establecen las obligaciones específicas al respecto.

Con la limitación de las competencias que le han sido conferidas en la materia, la Comisión controla con regularidad la manera en que los Estados miembros aplican las normas convenidas.

Durante los últimos años, la Comisión ha adoptado una serie de iniciativas destinadas a mejorar el control de la pesca. Pese a los considerables avances registrados, la Comisión es consciente de las deficiencias que aún persisten y adoptará nuevas medidas para subsanarlas.

En lo que se refiere a las medidas consecuentes a las observaciones realizadas, cabe señalar que los servicios de la Comisión analizan todas las presuntas infracciones referidas en los informes de inspección. Tras este análisis, se evalúa la conveniencia de intercambiar información con los Estados miembros o de iniciar los oportunos procedimientos contenciosos.

Con motivo de la revisión de la política pesquera común en el 2002, la Comisión estudiará, en colaboración con los Estados miembros, la manera de mejorar la labor de inspección realizada por sus servicios y los controles efectuados por los Estados miembros.