Abreviaturas

AER : Agencia Europea de Reconstrucción

BEI : Banco Europeo de Inversiones

BERD : Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo

CARDS : Asistencia comunitaria para la reconstrucción, el desarrollo y la estabilización

DG ELARG : Dirección General de Ampliación

EUPOL-Proxima : Misión de Policía de la Unión Europea en la Antigua República Yugoslava de Macedonia

IE : Informe Especial del Tribunal de Cuentas Europeo

JAI : Justicia y Asuntos de Interior

PAMECA : Misión de asistencia técnica a la Policía de Albania

RCSNU : Resolución del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas

UE : Unión Europea

Resumen

I. La Unión Europea tiene un interés estratégico en instaurar la democracia, la seguridad y la estabilidad duradera en los Balcanes occidentales, una región que ha sufrido inseguridad y violencia en el pasado y cuya situación política y económica continúa siendo frágil. Ello explica que el ámbito de Justicia y Asuntos de Interior (JAI) sea de gran importancia para la UE. El incentivo de ingresar en la UE ha contribuido a hacer de ésta el interlocutor externo de mayor envergadura e influencia en la región. Entre 2001 y 2006, la Comisión destinó casi 500 millones de euros a los proyectos de Justicia y Asuntos de Interior en los Balcanes occidentales, con el objeto de armonizar las normas de los países de esta región con las de la UE mediante estructuras administrativas, judiciales y policiales adecuadas.

II. La fiscalización del Tribunal ha evaluado en qué medida:

a) se han identificado correctamente las necesidades en el ámbito de Justicia y Asuntos de Interior y los proyectos han respondido a estas necesidades;

b) se han llevado a cabo las realizaciones previstas y los resultados esperados se han logrado y son sostenibles.

III. La fiscalización del Tribunal abarcó tanto los proyectos de inversión como los de desarrollo institucional en las cuatro secciones del ámbito de Justicia y Asuntos de Interior que figuran a continuación: asilo y migración, gestión integrada de fronteras, poder judicial y policía. El Tribunal constató que [1]:

a) a diferencia de los anteriores programas de adhesión, la Comisión ha dado prioridad al ámbito de Justicia y Asuntos de Interior y ha intentado abordar las reformas estructurales importantes en una fase más temprana del proceso de ampliación;

b) en el contexto de una situación política y organizativa difícil, la gestión de la Comisión en el ámbito de Justicia y Asuntos de Interior ha sido en gran medida eficaz; con todo, el Tribunal observó algunas deficiencias, en particular desde el punto de vista del carácter sostenible de los resultados;

c) los análisis de las necesidades eran a veces inapropiados y faltaba coordinación entre los donantes;

d) aunque no todos los proyectos de inversiones obtuvieron resultados plenamente satisfactorios y la sostenibilidad es frágil, las ayudas a las inversiones financiadas por la Comisión contribuyeron de forma pertinente y útil a la creación de infraestructuras e instituciones nacionales;

e) por otra parte, los proyectos de desarrollo institucional sólo tuvieron unos resultados parcialmente satisfactorios y con pocas probabilidades de sostenibilidad, debido a la persistente debilidad política y a la falta de compromiso (apropiación) por parte de los beneficiarios, ya que la mayor parte de las iniciativas de reforma no proceden de la propia región sino de la Comisión Europea o de terceras partes;

f) no se registraron diferencias significativas entre el nivel de logros obtenidos por los proyectos gestionados por las delegaciones y los gestionados por la Agencia Europea de Reconstrucción.

Gráfico 1

Resumen de las constataciones de los proyectos auditados

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IV. Basándose en las presentes observaciones, el Tribunal efectúa una serie de recomendaciones que podrían ayudar a la Comisión a prestar una ayuda más eficiente y eficaz. Los resultados de los proyectos podrían mejorarse si:

a) en la concepción de los proyectos de Justicia y Asuntos de Interior, la ayuda comunitaria respetara los objetivos de los programas anuales (por ejemplo, los futuros puestos fronterizos conjuntos deberían ser prioritarios, ya que reforzarían la cooperación regional);

b) los proyectos de inversión fueran más acordes con los proyectos de desarrollo institucional;

c) todos los donantes activos en la región, incluida la Comisión como donante principal, estuvieran mejor coordinados entre sí (por ejemplo, un donante podría financiar o cofinanciar un proyecto concebido por otro);

d) la comunidad de donantes se replanteara el proceso de adjudicación de contratos de equipamiento. En su caso cabría sopesar la posibilidad de una bolsa de inversiones conjunta que fuera gestionada por los países receptores.

V. Podría mejorarse la sostenibilidad de los proyectos si:

a) aumentara la participación de los beneficiarios;

b) no se pusiera en marcha ningún proyecto sin un plan de mantenimiento;

c) la Comisión supervisara más estrechamente la distribución del equipamiento e infraestructuras de financiación comunitaria y evaluara su uso;

d) la prestación de asistencia técnica se viera complementada por un impulso activo del cambio institucional.

Introducción

1. La ampliación responde a los intereses estratégicos de la Unión Europea en materia de estabilidad, seguridad y prevención de conflictos. El programa de ampliación actual cubre los países de los Balcanes occidentales, que tienen ante sí la perspectiva de convertirse en miembros de la UE una vez que cumplan las condiciones necesarias.

2. El ámbito que abarca la fiscalización, Justicia y Asuntos de Interior (JAI) en los países de los Balcanes occidentales, reviste gran importancia política y es uno de los ámbitos más destacados de la cooperación entre la Unión Europea y estos países. Puede dividirse en los cuatro sectores siguientes: migración y asilo, gestión integrada de fronteras, poder judicial y policía. El valor de los contratos relativos al ámbito de Justicia y Asuntos de Interior en virtud del programa de la Comisión para los Balcanes occidentales (CARDS [2]) se eleva a unos 470 millones de euros para el período comprendido entre 2001 y 2006 [3].

3. Previamente al inicio de la fiscalización se identificaron los principales riesgos de gestión financiera que figuran a continuación:

a) los proyectos de Justicia y Asuntos de Interior se ejecutan en un entorno político y económico frágil, lo que significa que la ayuda de la Comisión podría no alcanzar los objetivos previstos en la política y no resultar sostenible;

b) el papel del país receptor y de los beneficiarios finales reviste una importancia fundamental para el éxito de los proyectos porque las facultades de la Comisión para fortalecer la competencia, la profesionalidad y la independencia de las instituciones de Justicia y Asuntos de Interior son limitadas;

c) la Comunidad se encuentra bajo presión para obtener unos porcentajes elevados de contratación, lo que puede llevar a no tener en cuenta las limitaciones presupuestarias, de procedimiento y políticas de los receptores y beneficiarios. Esta situación puede perjudicar la eficacia de las realizaciones, en especial cuando se trata de mejorar las capacidades administrativas;

d) partiendo de la experiencia anterior cabe decir que el respeto de los criterios relativos a Justicia y Asuntos de Interior es uno de los problemas más difíciles de resolver, si no el más difícil, de la ampliación [4].

4. Los objetivos de los programas de la Comisión eran los siguientes:

a) fortalecer el Estado de derecho, los derechos humanos y las relaciones con la sociedad civil;

b) contribuir a la reforma judicial y a la armonización de la legislación nacional con la legislación comunitaria;

c) reformar la policía en general, y más concretamente la policía de fronteras, y garantizar el orden público;

d) luchar contra la corrupción, la migración ilegal, la delincuencia organizada y el terrorismo;

e) facilitar el desarrollo, las relaciones comerciales y el tránsito;

f) reforzar las capacidades institucionales y operativas, por ejemplo en lo que se refiere a la migración y al asilo, los visados y la gestión integrada de fronteras.

5. La contribución comunitaria en el ámbito de Justicia y Asuntos de Interior tiene lugar mediante la financiación de inversiones en infraestructuras y equipamiento o a través de proyectos de desarrollo institucional. Las inversiones consisten en contratos de obras o de suministro. El desarrollo institucional por la vía de la asistencia técnica [5] o el hermanamiento [6] permite establecer disposiciones y normas básicas para el servicio público, como por ejemplo leyes y estrategias, así como la formación requerida a estos efectos.

Alcance y enfoque de la fiscalización

6. La Unión Europea presta su ayuda a los países de los Balcanes occidentales principalmente en forma de programas específicos y asistencia a proyectos. El objetivo de la fiscalización del Tribunal consistió en evaluar la eficacia de los proyectos de la Comisión Europea en el ámbito de Justicia y Asuntos de Interior en esta región. Los trabajos de auditoría abarcaron una muestra de 33 proyectos del ámbito mencionado, de los cuales, 30 eran nacionales y tres regionales, en el contexto de los programas anuales del período 2001-2005 [7]. Ambos tipos de asistencia, es decir las inversiones y el desarrollo institucional, estaban representados en la muestra por igual. En el anexo I figura la lista de los proyectos fiscalizados junto con los resultados y las constataciones del Tribunal. Los detalles sobre la metodología y la muestra de auditoría se presentan en el anexo II.

7. Los objetivos principales de la fiscalización consistían en evaluar en qué medida:

a) se habían identificado de manera adecuada las necesidades del ámbito de la justicia y los asuntos de interior y los proyectos eran pertinentes con respecto a las necesidades identificadas [8];

b) se habían conseguido las realizaciones previstas y los resultados esperados se habían alcanzado y eran sostenibles [9].

8. La Comisión recurrió a dos enfoques básicos de gestión en los Balcanes occidentales: la gestión desconcentrada y la gestión centralizada indirecta. En el caso de la gestión desconcentrada, las delegaciones de la Comisión en Albania, Bosnia y Herzegovina y Croacia son responsables de la preparación, la contratación y la ejecución financiera y técnica de los proyectos. La gestión centralizada indirecta se aplicó en la práctica a través de la Agencia Europea de Reconstrucción (AER), gestora de los programas de la Antigua República Yugoslava de Macedonia (Resolución 1244/99 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas), Kosovo, Montenegro y Serbia hasta el final de 2008. El Tribunal examinó si se podía demostrar que uno de los enfoques de gestión fuese más eficaz que el otro en los proyectos de Justicia y Asuntos de Interior [10].

9. La Comisión Europea constituye el donante financiero más importante en los Balcanes occidentales. Más de la mitad de las subvenciones concedidas a la región proceden del presupuesto comunitario (anexo III). En este contexto, la fiscalización examinó cómo el gobierno del país receptor se había beneficiado de la coordinación de donantes.

10. El informe está estructurado en torno a la forma de los proyectos de asistencia, inversión y desarrollo institucional y analiza sus relativas ventajas o inconvenientes. Las cuestiones transversales acerca del enfoque de gestión y la coordinación de los donantes se abordan en una tercera sección.

Mapa de los Balcanes occidentales

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Observaciones

El apoyo comunitario a las inversiones logró sus objetivos en la mayoría de los casos, pero la sostenibilidad es incierta

11. La presente sección aborda, en primer lugar, la pertinencia de los proyectos de inversión y las evaluaciones de las necesidades en las que se basaban los proyectos. A continuación incluye las constataciones sobre la consecución de resultados y sobre la necesaria armonización de las prioridades comunitarias y nacionales, y prosigue con el tema de la sostenibilidad, dividido en dos partes: la importancia del mantenimiento y la necesidad de contar con capacidades institucionales suficientes para asegurar la sostenibilidad.

Necesidad real de inversiones debido a las normas de la UE y a una infraestructura deteriorada

12. Ante la escasez de inversiones y los cambios geopolíticos habidos durante años [11], las necesidades de inversión en los Balcanes occidentales para conducir las infraestructuras a los niveles de la UE son significativas y, en la mayoría de los casos, superiores a los recursos de los presupuestos nacionales. Los requisitos de las inversiones se derivan de dos factores principales:

a) en el caso de las instituciones completamente nuevas es preciso respetar las normas comunitarias [12]. Tales normas, por ejemplo, exigen la existencia de un servicio profesional de control fronterizo, lo que constituye un reto, pues hasta no hace mucho tiempo, las fronteras estaban controladas sobre todo por el ejército [13]. Por añadidura habrá que abrir las nuevas fronteras para legitimar la libre circulación de personas y mercancías, garantizando al mismo tiempo su seguridad y su control;

b) una infraestructura deteriorada en el ámbito de Justicia y Asuntos de Interior. La infraestructura actual de los Balcanes occidentales es pobre e inadecuada. Por ejemplo, cuando los evaluadores externos [14] visitaron 38 edificios judiciales en Albania en 2004-2005, en general no podían distinguir los jueces de los demandados o los miembros del público o los fiscales; además algunos asuntos se resolvían en los pasillos.

Recuadro 1

Ejemplos de proyectos de inversión estratégicos y no estratégicos

Caso 1: Proyecto conforme a los objetivos estratégicos

El sistema penitenciario de Albania no alcanza el nivel requerido por las normas internacionales. Las prisiones y los centros de detención previa están saturados. En el momento de la fiscalización, las cárceles albanesas albergaban 3049 reclusos, pese a tener capacidad solamente para 1510, lo que implica una superpoblación del 102 %. En consecuencia, la construcción de la prisión de Fushe Kruja para acoger 312 detenidos podría considerarse clave y una prioridad pertinente.

Caso 2: Proyecto al margen del programa anual

En la Antigua República Yugoslava de Macedonia, la documentación del proyecto de asilo aprobado destinaba un presupuesto de dos millones de euros a actividades de desarrollo institucional como la redacción de la legislación y la formulación de las estrategias y de un plan de acción nacional. Estas acciones no se llevaron a cabo, sino que en su lugar se construyó un centro para solicitantes de asilo.

13. La fiscalización permitió observar que en el 70 % aproximado de los casos, los proyectos de inversión en el ámbito de Justicia y Asuntos de Interior se limitaron a los objetivos estratégicos definidos en términos generales [15], es decir, a crear estabilidad y seguridad, así como a reforzar la asociación con la UE. Los proyectos restantes no eran acordes, o sólo en parte, con los objetivos del programa anual (véase el recuadro 1).

14. La fiscalización reveló que la asistencia se puso en marcha sin unos estudios de viabilidad adecuados que permitieran definir el alcance y las especificaciones de los proyectos. La realización de estudios constituye una tarea considerable, si se tiene en cuenta que las instituciones beneficiarias no poseían estrategias nacionales bien formuladas o planes de acción para establecer prioridades. De los 17 proyectos de inversiones examinados, únicamente dos estudios se consideraron muy satisfactorios y contenían una descripción previa sobre la importancia del proyecto seleccionado (véase el recuadro 2).

Recuadro 2

Ejemplo de análisis de las necesidades muy satisfactorio

La construcción de dos tribunales de apelación en Korça y Vlora (Albania) constituyeron las dos prioridades máximas del "Master plan for judicial infraestructure" (Plan director de infraestructura judicial). El estudio analizó la situación y las perspectivas de todos los tribunales de distrito y de apelación de Albania. El plan director estaba bien elaborado y era detallado.

15. Las insuficiencias en la fase de planificación, tanto por parte del país receptor como, en algunos casos, de la Comisión, dieron lugar a una distribución y utilización ineficientes e ineficaces de los equipos financiados con fondos comunitarios (véase el recuadro 3).

Resultados diversos en una categoría importante de proyectos de inversión: gestión y seguridad de fronteras

16. En la cumbre de Salónica celebrada en junio de 2003 entre la UE y los Balcanes occidentales se destacó que la inseguridad de las fronteras es uno de los obstáculos reales al Estado de derecho y constituye una prioridad esencial para la Unión. La Comisión ha participado intensamente en el sector de la gestión intregrada de fronteras, para el que se ha comprometido una parte importante de los fondos destinados al ámbito de Justicia y Asuntos de Interior (37 %). El sector se compone de dos elementos: la gestión, por un lado, y la seguridad de las fronteras, por otro. El Tribunal examinó ocho proyectos de inversión en la gestión integrada de las fronteras, incluida la construcción de diversos pasos fronterizos. Generalmente, los resultados de estas inversiones fueron más satisfactorios cuando iban acompañados de medidas de creación de capacidades institucionales como la elaboración de estrategias nacionales para la gestión integrada de las fronteras [16]. Un sistema de gestión de fronteras eficaz necesita un equilibrio entre unas fronteras abiertas y al mismo tiempo seguras [17]. Este equilibrio se logró, por ejemplo, en el caso de Serbia (véase el recuadro 4).

Recuadro 3

Ejemplos de distribución y utilización ineficientes e ineficaces de los equipos financiados con fondos comunitarios

En la Antigua República Yugoslava de Macedonia, algunas motocicletas financiadas con fondos comunitarios y suministradas a la policía de fronteras en el verano de 2005 apenas se utilizaron en los primeros dieciocho meses debido a que el gobierno no había proporcionado a la policía el material protector necesario como se había acordado. En 2007 los equipos aún estaban incompletos. El gobierno lanzó una licitación para la adquisición de equipamiento complementario en septiembre de 2008 y el contrato debía firmarse en el primer trimestre de 2009.

La apertura de un centro de asilo en el mismo país sufrió también un retraso de un año debido a que el gobierno no había proporcionado el equipamiento necesario.

Los ordenadores suministrados a la policía albanesa todavía permanecían empaquetados en cajas de cartón ocho meses después de la firma del contrato, a la espera de la decisión de las autoridades sobre su asignación a los beneficiarios finales.

Foto 1

El paso fronterizo de financiación comunitaria de Batrovci, en la autopista Belgrado-Zagreb, ha permitido reducir de manera significativa el tiempo de espera de los pasajeros.

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Recuadro 4

Ejemplo de cómo la utilización de equipos modernos refuerza los controles fronterizos, a la vez que se reduce el tiempo de espera de los pasajeros

En Serbia, la nueva infraestructura y el equipamiento del paso fronterizo de Batrovci reflejaban la diferencia con respecto al pasado (véase la foto 1). Gracias al proyecto, ha aumentado el número de controles y el tiempo de espera se ha reducido, como en el caso de los camiones, donde dicho tiempo ha pasado de prolongarse durante varias horas a treinta minutos. El tiempo de espera en los momentos álgidos del tránsito de pasajeros se ha reducido de doce horas a unos veinte minutos.

Este paso fronterizo fue dotado también con equipos modernos, que permitían a la guardia de fronteras detectar documentos falsos, incluso las falsificaciones más logradas. El dispositivo de control "docubox" se utilizaba cien veces al día por término medio y desde su puesta en funcionamiento, las autoridades han descubierto prácticamente un documento falso al día.

17. El sistema moderno de seguridad de fronteras reposa sobre cuatro elementos: movilidad, comunicación, información y capacidad armamentística. La ayuda de la Comisión abarcó todos estos elementos, con excepción de las armas. En Shkodra (Albania) la policía de fronteras estaba claramente mejor capacitada para patrullar las fronteras terrestres del norte con sus vehículos todo terreno, que anteriormente cuando lo hacía a pie. También la frontera terrestre entre la Antigua República Yugoslava de Macedonia y Grecia, así como la marítima entre Albania e Italia están mejor controladas ahora que en el pasado (véanse las fotos 2 y 3). El número de intentos ilegales de entrar en la Antigua República Yugoslava de Macedonia se ha reducido sustancialmente desde 2005, cuando se entregaron los vehículos, hasta 2008.

18. Aunque el panorama global es más bien positivo, se observaron algunas deficiencias en este ámbito que tienen que ver no solamente con la falta de voluntad política y de medios legales en los países receptores (véanse los apartados 36 a 39), sino también con una serie de insuficiencias específicas en la gestión de la Comisión (véase el recuadro 5).

Recuadro 5

Ejemplo de proyecto de puesto fronterizo que no llegó a ejecutarse

El puesto fronterizo de Gorica en Bosnia y Herzegovina está situado en la transitada carretera que une Mostar (Bosnia y Herzegovina) con Split (Croacia). Las autoridades croatas ya habían construido su propio puesto fronterizo, pero el lado bosnio carece de infraestructura propia. La Comisión firmó un contrato de obras por valor de tres millones de euros sin controlar que el proceso de expropiación de terrenos hubiese finalizado. Debido a las diferencias en torno a la valoración de los terrenos, el proyecto no llegó a iniciarse y el contrato expiró en diciembre de 2006 [18].

Como consecuencia de lo anterior, una entidad privada gestiona una "terminal de aduanas" en el lado bosnio llevándose el 70 % de los derechos de acceso a la misma (equivalentes a unos 20 euros por camión). El gobierno no cuenta con plan alguno para hacerse cargo de esta infraestructura.

19. El desmembramiento de la antigua Yugoslavia dio lugar a 5000 kilómetros de nuevas fronteras internacionales en la región. La forma más rentable de controlarlas habría sido mediante la construcción de puntos fronterizos comunes. No obstante, la Comisión continúa financiando proyectos para la construcción de estos puestos con dotaciones nacionales en lugar de regionales. Este enfoque no contribuye al desarrollo de la cooperación regional.

Foto 2

Con excepción de uno solo, todos los proyectos se controlaron sobre el terreno. En la foto se puede apreciar cómo los auditores del Tribunal examinan un vehículo todoterreno sufragado con fondos comunitarios en Gevgelija, en la frontera entre la Antigua República Yugoslava de Macedonia y Grecia.

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Foto 3

Resultado del refuerzo de los controles fronterizos marítimos en Albania. Lancha fuera borda confiscada, utilizada por la delincuencia organizada para la introducción ilegal de personas en la UE.

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Armonización de las prioridades comunitarias y nacionales como condición previa necesaria para el éxito

20. Las reformas del ámbito de Justicia y Asuntos de Interior, tanto si se refieren a las inversiones como a la creación de capacidades institucionales, constituyen una enorme y compleja tarea. No obstante, los presupuestos nacionales no aportan fondos suficientes para las prioridades en este ámbito, en particular en los países de los Balcanes occidentales menos desarrollados económicamente [19].

21. Aunque la Comisión es el mayor donante en los Balcanes occidentales, la financiación comunitaria no basta para cubrir todas las necesidades de inversión. Por tanto, la Comisión financió por lo general proyectos piloto que mostraban al beneficiario las ventajas de una mejor infraestructura. Un ejemplo de este tipo de asistencia es el moderno edificio del tribunal de Vlora, que permitió mejorar la transparencia de la justicia (véase el recuadro 6).

22. El nivel de financiación nacional variaba de manera considerable entre los países en cuestión. La fiscalización permitió identificar un caso en el que desde hacía tiempo ya no había dependencia del donante. En Serbia, los costes de los proyectos de renovación de tribunales, sufragados por la UE, supusieron aproximadamente un 5 % del presupuesto total serbio para el ámbito de Justicia y Asuntos de Interior entre 2003 y 2007 (véase el recuadro 7).

Recuadro 6

Ejemplo de inversión para aplicar el principio del Estado de derecho

Construcción del tribunal de apelación de Vlora (Albania)

La Comisión invirtió 770000 euros en la construcción del tribunal de apelación de Vlora (Albania). El resultado a corto plazo del proyecto fue positivo. En el nuevo edificio, el promedio de asuntos juzgados durante su primer año de actividad (2007) superó en más del doble el número de asuntos juzgados en los antiguos locales. Fue también la primera vez que el tribunal de apelación contaba con salas de audiencia apropiadas, que permitieron incrementar la transparencia de los procedimientos y mejorar la realidad de la justicia en general.

Con todo, en el momento de la fiscalización no había electricidad procedente de la red nacional y el presupuesto anual para el combustible de los generadores ya se había agotado cuatro meses antes de finalizar el año. Ello impidió utilizar los ordenadores y provocó una reducción de los asuntos juzgados y de la eficacia global de la inversión.

Foto 4

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El nuevo y más seguro edificio del tribunal de apelación de Vlora (Albania) fue sufragado por la Unión Europea. Las obras se finalizaron en 2006.

Recuadro 7

Ejemplo de compromiso presupuestario nacional suficiente

Renovación de la mayor sala de audiencia de Serbia

Tras el asesinato del primer ministro serbio Zoran Djindjic en marzo de 2003, las autoridades procedieron a la detención de un elevado número de presuntos delincuentes. Sin embargo, las autoridades serbias carecían de instalaciones adecuadas para juzgar de manera segura y digna los asuntos de alto nivel. Las obras de renovación financiadas a través del presupuesto comunitario aportaron al tribunal de distrito de Belgrado una moderna sala de audiencia, que desde su apertura en junio de 2006 se utilizó para celebrar 35 juicios en 2006 y 40 en 2007, la mayoría de los cuales tenía que ver con la delincuencia organizada a gran escala y los crímenes de guerra. Desde entonces, el gobierno serbio ha destinado recursos considerables a la reconstrucción de tribunales en todo el país.

23. Si las prioridades comunitarias y nacionales no están armonizadas, la ayuda resulta ineficaz. Por ejemplo, mediante los Acuerdos de Estabilización y Asociación, la Comisión obliga a los países de los Balcanes occidentales a aplicar medidas de readmisión [20]. Ahora bien, las medidas no pudieron aplicarse con éxito porque los países receptores no habían reservado fondos suficientes a estos efectos en los presupuestos nacionales. Por ejemplo, la capacidad de Albania para cumplir las obligaciones derivadas del acuerdo se vio comprometida por falta de personal en las fronteras y en la dirección de migración de la policía nacional. En este país, los progresos fueron lentos, incluso en los casos en los que la Comisión había financiado la estragia nacional para la migración y readmisión y había subrayado las condiciones del acuerdo durante la reunión de los comités de alto nivel.

Inseguridad del impacto y de la sostenibilidad de los proyectos de inversión

24. Seis de los dieciséis proyectos de inversión examinados tenían problemas que afectaban a su sostenibilidad. Aunque los países visitados habían llevado a cabo cierto mantenimiento de la infraestructura y del equipamiento ya instalado, el nivel no fue suficiente para garantizar la sostenibilidad de las inversiones. En el momento de la fiscalización, el beneficiario no tenía obligación de demostrar la existencia de un plan de mantenimiento y un presupuesto adecuados antes de recibir los fondos comunitarios.

Recuadro 8

Ejemplo de proyecto de infraestructura carente de impacto

La Comisión invirtió más de tres millones de euros para poder clasificar el puesto fronterizo de Kamensko en Bosnia y Herzegovina como "de primera categoría", es decir que permite el tránsito de todo tipo de mercancías. No obstante, desde la finalización de este proyecto comunitario, el gobierno ha revisado su decisión y recalificado a la baja este puesto, con la consecuencia de que ya no es posible declarar allí diversos tipos de mercancías (por ejemplo, la gasolina). El tránsito ha descendido, a pesar de ser ésta la carretera más práctica para desplazarse de Split (Croacia) hacia el centro occidental y el norte de Bosnia y Herzegovina. La Comisión desconocía este cambio.

25. Las delegaciones no siempre conocían la situación sobre el terreno, pues no se realizaba seguimiento alguno del empleo de las infraestructuras y del equipamiento. Por tanto, la Comisión no pudo garantizar el impacto y la sostenibilidad de los proyectos de inversión (véase el recuadro 8).

26. Aunque las normas de contratación pública permiten la inclusión del servicio posventa en el proceso de adjudicación, esta norma no se aplica lo suficiente. En Albania, la delegación adjudicó cuatro vehículos todoterreno aún sabiendo que el mantenimiento de los equipos sería problemático [21]. Tampoco se invitaba sistemáticamente como miembros con derecho a voto a participar en los comités de evaluación de las licitaciones a las instituciones beneficiarias pertinentes encargadas de dicho mantenimiento y su participación en fases anteriores del proceso de licitación era insuficiente.

Las inversiones no respondían a las capacidades institucionales necesarias

27. La situación sobre el terreno mejoró en numerosos casos gracias a la asistencia comunitaria en equipamiento e infraestructura. No obstante, las inversiones por sí solas no pueden lograr los objetivos globales de la institución beneficiaria. Por ejemplo, no basta con construir un moderno puesto fronterizo, sino que además es preciso modificar en consecuencia las prácticas de la policía de frontera.

28. Otros ejemplos de inversiones a las que no acompañaron las capacidades institucionales necesarias fueron los proyectos informáticos examinados. Incluso en los casos en los que los equipos suministrados eran pertinentes para el trabajo de la policía o del sistema judicial y eran válidos para atender las necesidades actuales y futuras, la eficacia potencial de los proyectos todavía no podía aprovecharse de forma adecuada debido a los factores siguientes:

a) el reducido número de comisarías fronterizas y edificios de tribunales conectados a las redes. Por ejemplo, en Montenegro únicamente tres de los veintiséis puestos fronterizos estaban interconectados;

b) los proyectos relacionados con los sistemas de información de las autoridades públicas precisan de un marco jurídico sólido y de políticas de seguridad adecuadas para ser sostenibles, puesto que se trata de un intercambio de datos confidenciales. En el momento de la fiscalización ningún país contaba con una ley vigente sobre protección de datos plenamente conforme con el acervo comunitario. En el caso de Bosnia y Herzegovina entró en vigor en 2006 una ley de protección de datos que, no obstante, aún es preciso actualizar para adecuarse a las exigencias comunitarias;

c) ninguno de los tres proyectos informáticos examinados contaba con instrucciones escritas sobre los controles de acceso. El control de acceso es un proceso clave que permite supervisar y limitar el acceso a los recursos de un sistema informático y debe concebirse para evitar el acceso o la utilización no autorizados.

Las necesidades en el ámbito del desarrollo institucional son significativas pero la financiación comunitaria sólo logró avances limitados

29. La presente sección trata en primer lugar las razones de los limitados logros de los proyectos de desarrollo institucional y de la falta de medición de las realizaciones. En los apartados siguientes se abordan los factores críticos para la sostenibilidad de un proyecto: la estabilidad del personal clave y un entorno libre de corrupción, factores específicos relacionados con proyectos de formación y la apropiación a nivel de los beneficiarios.

Gestión del cambio y desarrollo institucional limitados e insuficientemente medidos

30. Puede decirse que un proyecto de Justicia y Asuntos de Interior es potencialmente eficaz si aborda las necesidades e insuficiencias reconocidas, produce los beneficios esperados, va respaldado por un compromiso de sostenibilidad por parte del beneficiario y forma parte de una estrategia coordinada dirigida al desarrollo institucional.

31. Los resultados de los proyectos de la Comisión mejoraron la situación de los beneficiarios, como pudo apreciarse sobre todo en los contratos de suministro y de obras, pero el mayor reto continuaba siendo la sostenibilidad de los proyectos de desarrollo institucional.

32. El Tribunal observó que había tres razones principales para explicar los casos en los que los proyectos de desarrollo institucional no alcanzaron sus objetivos:

a) la inestabilidad administrativa en la región, por ejemplo la rotación significativa de personal tras las elecciones;

b) las acciones de formación no aportaron todos los resultados esperados;

c) la falta de apropiación nacional en cuanto a la reforma.

33. La fiscalización permitió también observar la situación opuesta, es decir, se logra avanzar cuando hay estabilidad en la función pública, las acciones de formación están bien enfocadas y los altos cargos de las entidades beneficiarias se comprometen con el cambio. En Albania, por ejemplo, el gobierno está comprometido a llegar hasta el final en sus esfuerzos de retirada de minas; en Bosnia y Herzegovina, el Tribunal Constitucional puso fin al retraso de las causas pendientes en materia de derechos humanos, y el tribunal de Sremska Mitrovica (Serbia) constituye un modelo al utilizar programas informáticos para la gestión de los asuntos judiciales.

34. En este ámbito, la Comisión introdujo algunos indicadores específicos de la gestión por actividades. En varias declaraciones de actividades, esta institución destaca que se han realizado avances en el ámbito de la justicia, la libertad y la seguridad en los Balcanes occidentales, pues los jueces y fiscales han recibido sesiones de formación y, a su vez, se ha mejorado la cooperación entre la policía y los fiscales. Con todo, no está claro cómo mide la Comisión el impacto de estas actividades.

35. La Comisión solía medir los logros de sus actividades de asistencia centrándose únicamente en los porcentajes de contratación y de desembolsos realizados. En 2002, comenzó a incluir entre sus objetivos el desarrollo de capacidades institucionales sostenibles, mucho más difícil de medir. Los países de los Balcanes occidentales se preparan actualmente para el establecimiento de un sistema de asistencia descentralizado, lo cual es positivo, ya que la atribución de la gestión es señal de un nivel suficiente de capacidad de gestión. No obstante, la Comisión aún no ha integrado plenamente la medición del desarrollo de capacidades en el proceso de acreditación de las autoridades beneficiarias [22].

La sostenibilidad del desarrollo institucional peligra debido a la rotación de personal clave y a la corrupción

36. Sólo dos de los quince proyectos de desarrollo institucional lograron una sostenibilidad satisfactoria. Una característica común a los proyectos examinados de este sector fue el efecto desestabilizador de la rotación del personal beneficiario. Así, el cambio de personal en puestos clave diluía los resultados positivos de estos proyectos (véase el recuadro 9).

37. Durante la fiscalización se observaron también algunos ejemplos positivos en cuanto a la creación de capacidades, que dieron lugar a mejoras en el plano operativo (véase el recuadro 10). Pese a la elevada rotación de personal, se lograron los objetivos estratégicos, es decir el mantenimiento de la seguridad y la estabilidad, así como del orden público. Ello sólo fue posible gracias a la asistencia permanente de la UE.

Recuadro 9

Situación inestable del personal de la administración pública en Albania y la Antigua República Yugoslava de Macedonia

En Albania, tres de ocho proyectos JAI auditados incluían acciones de formación. Se observaron algunos resultados positivos, pero los cambios de personal, por ejemplo en el sector de la migración, continuaron dificultando la creación de capacidades y retrasaron el proceso de toma de decisiones. Inmediatamente después de las elecciones parlamentarias de Albania de 2005, fueron remplazadas las 20 personas que trabajaban en las oficinas de empleo regionales y se encargaban de la tramitación de los asuntos de migración.

En la policía de la Antigua República Yugoslava de Macedonia se identificaron 30 puestos de gestión clave, 28 de los cuales sufrieron cambios durante los meses de las elecciones de 2006, es decir, el 93 % del personal fue renovado.

38. La fiscalización desveló que no era adecuada la cooperación entre las fuerzas de seguridad, lo que perjudicaba la sostenibilidad de los proyectos. Por ejemplo, aunque los equipos de vigilancia de la policía y el sistema de las huellas dactilares eran adecuados para la policía bosnia y deberían permitir resolver un porcentaje más elevado de casos delictivos, no se aprovecharon al máximo debido a la falta de cooperación policial [23].

39. La lucha contra la corrupción puede reforzar la integridad de las instituciones del ámbito de Justicia y Asuntos de Interior. Existen señales de que, en cierto modo, la situación ha mejorado en los países fiscalizados, aunque los progresos son frágiles. Un posible indicador global de la eficacia del gasto comunitario lo constituye el índice de percepción de la corrupción publicado por Transparencia Internacional. El anexo IV muestra una ligera mejora del porcentaje (clasificación y puntuación) desde el ejercicio 2004.

Recuadro 10

Ejemplos de capacidad operativa reforzada

En la Antigua República Yugoslava de Macedonia, la operación "Mountain Storm" de noviembre de 2007 fue planeada, ejecutada y concluida por unidades especializadas de la policía. En dicha operación se descubrió un importante escondite de armas, suficente para equipar a 650 soldados, incluido armamento antiaéreo. Este material se hallaba en posesión de lo que en un principio se denominó "grupo de delincuencia organizada", y que terminó clasificándose como unidad terrorista. La operación fue llevada a cabo sin provocar víctimas civiles. Según los observadores internacionales entrevistados por el Tribunal, hace un par de años habría sido imposible realizar una operación de esta magnitud.

En julio de 2008, a raíz del juicio "Mountain Storm" se condenó a diecisiete personas a un total de 192 años de prisión. De conformidad con la sentencia, el objetivo del grupo era crear un clima de inseguridad entre los ciudadanos y amenazar el orden constitucional del país.

En Albania, la UE ha ayudado a la policía a reforzar la capacidad de las autoridades para hacer aplicar la ley desde 1997. La asistencia a la policía se mantendrá hasta 2011 como mínimo.

Formación – más realizaciones que resultados

40. Un elemento clave del proceso de introducción de las reformas y el cambio lo constituyen las acciones de formación destinadas a los funcionarios (véase el recuadro 11), una prioridad importante para la Comisión. Por ejemplo, el conjunto de los tres proyectos regionales [24], con un presupuesto total de diez millones de euros, implicaba acciones de formación. Las realizaciones en este sentido (seminarios, talleres y conferencias) se llevaron a cabo de manera satisfactoria, pero su impacto fue limitado (recuadro 11).

41. Reunir a funcionarios de diferentes países de los Balcanes occidentales en torno a una misma mesa de formación es un objetivo valioso de por sí teniendo en cuenta la historia reciente de la región. Pero los objetivos específicos de los proyectos de la Comisión eran más ambiciosos, por ejemplo la elaboración de estrategias en materia de asilo, migración y visados, partiendo de una serie de medidas técnicas y principios de la UE comúnmente aceptados.

Recuadro 11

Ejemplos de centros de formación judicial

El Tribunal examinó dos centros de formación judicial, cuyo objetivo global era el mismo, es decir, convertirse en auténticos institutos de formación, en línea con las mejores prácticas europeas, ofreciendo una formación de gran calidad y adecuada para jueces, fiscales, personal de tribunales y abogados.

En la Antigua República Yugoslava de Macedonia no se tuvo en cuenta el asesoramiento de los expertos de la UE para la creación de la institución. El ministro no invitó a ninguno de los expertos internacionales a participar en la elaboración de la ley que rige estos centros, lo que fue objeto de fuertes criticas por parte de los donantes, ya que no respondía a las normas europeas. Por otra parte, el programa para la formación inicial de veinticuatro meses se recortó a quince, con el consiguiente riesgo de que se reduzca el impacto de la misma.

En Serbia, el centro de formación de jueces carecía de una orientación bien definida y de fundamentos jurídicos claros. Además, aunque el programa de "formación para formadores" proponía el recurso a métodos de enseñanza modernos, es decir grupos de formación reducidos con gran interacción, en realidad sólo se impartieron cursos "ex cathedra".

42. El desarrollo de objetivos comunes para proyectos de formación regionales es en sí una empresa difícil, debido a la diferente fase de evolución que registra cada país. Por lo general, en Croacia se había avanzado más que en otros países. La Comisión consideró con acierto que había de aprovecharse la dimensión regional para poner los conocimientos del sistema nacional más desarrollado al servicio de los demás países receptores, pero rara vez midió cómo las acciones de formación influyeron en las políticas o en las prácticas de trabajo, pese a ser éste un buen enfoque práctico para la armonización con las normas comunitarias.

43. La Comisión no estableció ningún sistema de medición de las realizaciones de los proyectos de cooperación judicial regional, ni siquiera tras haber sido criticada por sus propios controladores [25]. Los indicadores no permitían medir el impacto, pues estaban centrados en las actividades y eran más bien de tipo formal que orientados a la evaluación, por ejemplo el número de reuniones o conferencias. Los objetivos eran también imprecisos y poco claros, como por ejemplo fortalecer el diálogo regional o facilitar la cooperación operativa, de manera que, al no estar directamente vinculados a las actividades, no se podía medir su alcance.

44. Tampoco a nivel nacional los proyectos de formación de la Comisión alcanzaron plenamente sus objetivos, pues se ejecutaban sin el compromiso de los altos responsables. Cabe mencionar dos cursos de formación especial organizados en el marco del proyecto para la policía albanesa (PAMECA II). Se impartieron "Strategic Command Courses" (cursos de mando estratégico) a 60 oficiales de rango medio a elevado. Cuando éstos regresaron con intención de aplicar los nuevos conocimientos, chocaron con la resistencia de sus superiores. Con el fin de intentar prevenir la posible ausencia de impacto hubo que lanzar un programa especial para oficiales experimentados en el que participaron 34 de los policías con mayor antigüedad en el servicio. Aunque es loable que la Comisión tomara esta medida correctora, habría sido preferible garantizar el compromiso de los responsables antes de impartir el curso a los oficiales de rango medio.

45. El método de "aprender mediante la práctica" y las acciones de formación sobre el terreno constituyen formas eficaces para desarrollar una administración moderna y eficiente. La transferencia de competencias administrativas puede realizarse siempre que la rotación del personal no sea excesiva (véase el recuadro 12). Los proyectos de hermanamiento con los Estados miembros y los contratos de subvenciones con organismos internacionales se utilizan más desde que el programa CARDS fue reorientado para dejar de centrarse en la reconstrucción y pasar a ser un programa basado en las reformas.

Recuadro 12

Ejemplos de proyectos de aprendizaje mediante la práctica en Bosnia y Herzegovina

Caso 1: Transferencia completa de responsabilidades al beneficiario – Comisión de derechos humanos

En 2004, la Comisión firmó un contrato de subvenciones con el Tribunal Constitucional de Bosnia y Herzegovina, a efectos de crear un órgno judicial especial en el seno del mismo, la Comisión de Derechos Humanos, destinado a tratar los más de 9000 asuntos acumulados en materia de derechos humanos [26]. Durante su primer año de funcionamiento esta comisión resolvió más de 3000 asuntos. Habiendo iniciado su andadura con personal internacional, desde 2005 pasó a estar compuesta sólo de agentes nacionales. Durante el proyecto, el personal nacional aplicó diariamente el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y otros instrumentos institucionales. El proyecto logró sus objetivos, ya que nueve de los diez agentes clave permanecieron en el Tribunal Constitucional. En junio de 2007 ya se habían resuelto todos los asuntos atrasados. De conformidad con el beneficiario, el proyecto supuso una contribución importante a la sensibilización a las normas sobre derechos humanos en Bosnia y Herzegovina.

Caso 2: Transferencia incompleta de competencias al beneficiario –Sala de crímenes de guerra

La Sala de crímenes de guerra de Bosnia y Herzegovina es el primer órgano nacional permanente y especializado para tratar las infracciones graves de la legislación humanitaria internacional y forma parte de la estrategia de finalización de los trabajos del Tribunal Penal Internacional para la ex Yugoslavia [27]. Según las estimaciones, el número de presuntos criminales de guerra en Bosnia y Herzegovina se eleva a varios miles. En el momento de la fiscalización se había retrasado el relevo de los expertos internacionales por los nacionales. El número real de juicios activos excedió las previsiones, lo cual es positivo, pero la carga de trabajo del Tribunal sobrepasó ampliamente sus capacidades. La situación se agravó con la rotación de los jueces internacionales.

La apropiación a nivel local es un factor de éxito clave para el fortalecimiento del estado de derecho

46. Uno de los objetivos estratégicos más comunes de los proyectos examinados era el fortalecimiento del Estado de derecho en los Balcanes occidentales. El concepto que Europa occidental tiene del Estado de derecho se basa fundamentalmente en el principio de que nadie se encuentra por encima de la ley. Su afianzamiento en los Balcanes occidentales es esencial para la estabilidad y la seguridad en Europa y, aunque se hayan logrado algunos avances en este sentido, el Estado de derecho en esta región sigue siendo frágil (véase el recuadro 13).

47. La Comisión ha manifestado en numerosos informes sobre las realizaciones su descontento por la lentitud de las reformas. El enfoque adoptado por la Comisión contiene limitaciones y no es una panacea universal; el éxito de sus proyectos en el ámbito de Justicia y Asuntos de Interior pasa por un cambio en las actitudes de las autoridades nacionales, así como por la continuidad de las estructuras gubernamentales. Estos factores escapan a las competencias de la Comisión y no debería infravalorarse su impacto negativo, en particular en materia de desarrollo institucional.

Recuadro 13

Fragilidad del concepto de estado de derecho en los Balcanes occidentales

El "Estado de derecho" es frágil en la región y la confianza en el gobierno y las instituciones, reducida. Los ciudadanos sienten desconfianza ante las leyes pues piensan que sólo benefician a determinadas categorías sociales. A la pregunta de si en el país algunas personas se encontraban por encima de la ley se obtuvieron las respuestas siguientes [28]:

Montenegro: 69 %;

Serbia: 81 %;

Antigua República Yugoslava de Macedonia: 85 %.

Cabe señalar que los ciudadanos que sentían de manera más intensa la injusticia de la sociedad y la falta de igualdad de las personas ante la ley eran aquéllos con un nivel de educación elevado y mejor informados desde el punto de vista político.

48. No obstante, la Comisión ha aprendido las lecciones extraídas del pasado. En comparación con su anterior programa de preadhesión (Phare), las reformas estructurales en el ámbito de Justicia y Asuntos de Interior son abordadas ahora en una fase más temprana del proceso de ampliación.

49. Hasta la fecha, la mayoría de las iniciativas de reforma no procedían de la región, sino de la Comisión Europea y otros agentes externos [29]. La consiguiente falta de apropiación fragiliza los resultados de los proyectos a largo plazo. La primera iniciativa seria en la región la constituye el Consejo de Cooperación Regional, que comenzó su funcionamiento en febrero de 2008, como sucesor del pacto de estabilidad para Europa sudoriental. Los trabajos del Consejo de Cooperación se centrarán en seis ámbitos prioritarios, uno de los cuales es el de Justicia y Asuntos de Interior. Casi dos decenios después del colapso de las antiguas estructuras de seguridad y estabilidad en Europa sudoriental, esta nueva institución, con sede en Sarajevo, aspira a convertirse en el primer foro regional de tales características a través de un marco de apropiación y gestión regional, que contribuya también a la integración europea.

Enfoques de gestión y coordinación de los donantes

50. La presente sección incluye los resultados de la fiscalización sobre dos cuestiones horizontales, abarcando ambos tipos de proyectos: la comparación entre los dos enfoques de gestión aplicados por la Comisión, por una parte, y la coordinación de los donantes por otra.

No se constataron diferencias significativas entre los distintos enfoques de gestión

51. En los Balcanes occidentales, la Comisión aplicó dos enfoques de gestión básicos (véase el anexo V): bien mediante la Agencia Europea de Reconstrucción (AER) o a través de sus delegaciones. El Tribunal analizó los resultados de los proyectos, con el fin de determinar si era posible probar que un enfoque fuera más eficaz que otro.

52. De los 30 proyectos examinados en el ámbito de Justicia y Asuntos de Interior en los países beneficiarios, 18 eran gestionados por la delegación y el resto por la AER (véase el anexo I). Mientras que los resultados globales de los proyectos controlados eran desiguales, apenas se observaron diferencias significativas en cuanto al nivel de éxito obtenido en los proyectos gestionados por las delegaciones o la AER. Una de las ventajas de una delegación desconcentrada la constituye el estrecho vínculo existente entre el diálogo político y el proceso de programación anual. Por otra parte, los servicios centrales de la AER contribuyeron al diálogo con otros expertos en el conjunto de la región.

No mejoró la coordinación de los donantes dirigida por los beneficiarios

53. La propia Comisión se ha comprometido a contribuir de forma activa a reforzar la coordinación de los donantes en los Balcanes occidentales. Dicha coordinación constituye uno de los principios de la Declaración de París de 2005) sobre la Eficacia de la Ayuda y del Código de Conducta de la UE relativo a la división del trabajo, a los que se adhiere la Comisión. El Tribunal constató que esta institución topaba con dificultades para poner en práctica la coordinación de los donantes sobre el terreno.

54. Justicia y asuntos de interior constituye un ámbito de interés común para el conjunto de donantes. La Comisión, las instituciones financieras internacionales, los Estados miembros y los donantes de los países terceros desempeñan un papel activo en los Balcanes occidentales (véase el anexo VI). El principio de que son los países receptores quienes han de encargarse de este proceso de coordinación de los donantes no pudo aplicarse, puesto que la capacidad operativa todavía era débil. Además, los beneficiarios no recibieron ayuda suficiente para reforzar su capacidad para dirigir la coordinación de los donantes. Incluso cuando el país beneficiario tenía una idea clara de cómo aplicar la solución que consideraba más oportuna, tropezaba con la falta de coordinación de las actividades en las que participaban diferentes donantes (véase el recuadro 14).

55. La falta de coordinación de los donantes no se limitaba sólo a los proyectos de inversión. En casos que afectaban al desarrollo institucional, las recomendaciones de los diferentes operadores comunitarios crearon confusión entre los beneficiarios. En la Antigua República Yugoslava de Macedonia pudo observarse claramente un exceso de consejos contradictorios. Entre 2004 y 2005, cinco entidades comunitarias distintas (delegaciones de la Comisión, AER, representante especial de la UE, EUPOL-Proxima y la misión de supervisión de la UE) participaban en el ámbito de la política de desarrollo. Además, se registraba una intervención simultánea de la Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa, el programa internacional de asistencia para capacitación de investigación criminal (proyecto policial financiado por los Estados Unidos) y una serie de programas bilaterales de los Estados miembros. La situación resultó especialmente perjudicial cuando los consejos eran contradictorios.

Recuadro 14

Ejemplo de falta de coordinación entre los múltiples donantes de una actividad de inversión

Uno de los principios de la armonización de la ayuda tiene que ver con el proceso de adecuación de ésta, por una parte, y con la cuestión de ayuda no vinculada, por otra. No obstante, debido a la falta de coordinación de las actividades de los diferentes donantes, donde cada uno proporcionaba coches, camiones y furgonetas procedentes de su propio país, la policía de la Antigua República Yugoslava de Macedonia utiliza más de 40 tipos de vehículos, lo que imposibilita gestionar la flota de manera rentable. La policía aspira a utilizar solamente doce tipos de vehículos en el futuro.

Conclusiones y recomendaciones

56. El incentivo de ingresar en la UE ha contribuido a que ésta se convierta en el interlocutor externo de mayor envergadura e influencia en la región. A diferencia de los anteriores programas de adhesión, la Comisión ha concedido prioridad al ámbito de Justicia y Asuntos de Interior y ha intentado abordar las reformas estructurales importantes en una fase más temprana del proceso de ampliación. En el contexto de una situación política y organizativa difícil, la gestión de los proyectos por la Comisión en el ámbito de Justicia y Asuntos de Interior ha sido en gran medida eficaz. Con todo, el Tribunal observó algunas deficiencias, que de remediarse permitirían que los proyectos alcanzaran un nivel incluso más elevado de éxito, en particular en lo que se refiere a la sostenibilidad de sus resultados.

57. El Tribunal llega a la conclusión de que los análisis de las necesidades no siempre eran adecuados y observa una falta de coordinación entre los donantes. Aunque no todos los proyectos de inversiones obtuvieron resultados plenamente satisfactorios y la sostenibilidad es frágil, las ayudas a las inversiones financiadas por la Comisión contribuyeron de forma útil al desarrollo de infraestructuras e instituciones nacionales. Por otra parte, los resultados de los proyectos de desarrollo institucional fueron sólo parcialmente satisfactorios y con pocas probabilidades de sostenibilidad, debido a la persistente debilidad política y a la falta de compromiso (apropiación) por parte de los beneficiarios, ya que la mayor parte de las iniciativas de reforma no proceden de la propia región sino de la Comisión Europea o de terceras partes.

Cuadro 1

Conclusiones principales sobre los proyectos de inversión y de desarrollo institucional

Clasificación: S = Satisfactorio, PS = Parcialmente satisfactorio, IS = Insatisfactorio;

S / PS significa que el resultado de la clasificación se sitúa entre satisfactorio y plenamente satisfactorio.

Pregunta de auditoría | Necesidades | Realizaciones de los proyectos | Resultados |

Tipo de ayuda | Pertinencia | Valoración | | Logros | Sostenibilidad |

Inversión | S | PS | S | S / PS | S / PS |

Desarrollo institucional | S | S | S | PS | IS |

58. Aunque globalmente las realizaciones de los proyectos examinados variaran, por lo que atañe a los distintos enfoques de gestión, no se registraron diferencias significativas entre el nivel de logros obtenidos por los proyectos gestionados por las delegaciones y los gestionados por la Agencia Europea de Reconstrucción.

Recomendación 1

Las razones de la Comisión para centrarse en el ámbito de Justicia y Asuntos de Interior de los Balcanes occidentales son claras, pero los resultados de los proyectos podrían mejorar si:

a) en la concepción de los proyectos de Justicia y Asuntos de Interior, la Comisión confiriera el peso adecuado a los objetivos de los proyectos y asegurara la definición de indicadores basados en el impacto de sus actividades;

b) los proyectos de inversión fueran más acordes con los proyectos de desarrollo institucional;

c) todos los donantes activos en la región, incluida la Comisión como donante principal, estuvieran mejor coordinados entre sí, por ejemplo, un donante podría financiar o cofinanciar un proyecto concebido por otro;

d) la comunidad de donantes se replanteara el proceso de adjudicación de contratos de equipamiento. En su caso, cabría sopesar la posibilidad de recurrir a fondos de inversiones de diferentes donantes gestionados por los países receptores, aunque ello siempre requeriría una estrecha supervisión del proceso de la adjudicación de contratos por las organizaciones beneficiarias.

Recomendación 2

Podría aumentarse la sostenibilidad de los proyectos si:

a) aumentara la participación de los beneficiarios, por ejemplo en el proceso de contratación pública;

b) no se pusiera en marcha ningún proyecto sin un plan de mantenimiento;

c) la Comisión supervisara la distribución del equipamiento y las infraestructuras de financiación comunitaria y evaluara su uso y, en su caso, adoptara las medidas correctoras necesarias;

d) la Comisión utilizara indicadores para medir los resultados;

e) la prestación de asistencia técnica fuera complementada con un impulso activo del cambio institucional.

Recomendación 3

El aspecto regional se reforzaría si la concepción y ejecución de las intervenciones en infraestructuras de la sección integrada de gestión de fronteras permitiera reforzar la cooperación regional. Por ejemplo, los puestos fronterizos conjuntos, financiados con los fondos regionales, deberían ser prioritarios.

El presente informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de los días 15 y 16 de julio de 2009.

Por el Tribunal de Cuentas

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] En el gráfico 1 se muestra el resumen de los proyectos.

[2] CARDS es el acrónimo de "Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation" (Asistencia comunitaria para la reconstrucción, el desarrollo y la estabilización) y abarca el período comprendido entre 2000 y 2006.

[3] Lo que supone un 10 % aproximado del presupuesto total de CARDS. La mayoría de los gastos de este programa se efectuó durante los primeros años de su existencia con el fin de responder a las necesidades más urgentes de la población de los Balcanes occidentales tras el conflicto.

[4] Con respecto a la última ampliación de 2007, Bulgaria y Rumanía aún deben avanzar en el ámbito de Justicia y Asuntos de Interior. La UE decidió establecer un mecanismo especial de cooperación y verificación para ayudar a los Estados miembros más recientes a resolver las insuficiencias pendientes.

[5] La asistencia técnica es un recurso utilizado en numerosos proyectos y programas de desarrollo de diferentes tipos y pueden definirse como la contratación de expertos "para la transferencia de conocimientos y capacidades y la creación y el refuerzo de las instituciones". Véase el Informe Especial no 6/2007 sobre la eficacia de la asistencia técnica en el contexto del desarrollo de capacidades (DO C 312 de 21.12.2007, p. 3).

[6] Puesto en marcha en 1998 para la ayuda de preadhesión, el "hermanamiento" proporciona el marco para permitir que la administración y las organizaciones semipúblicas de los países receptores trabajen con sus homólogos en los Estados miembros.

[7] Según lo establecido en el Reglamento CARDS, el programa anual, elaborado para cada país beneficiario de la asistencia comunitaria, contiene una lista de los proyectos que vayan a financiarse y especifica los importes correspondientes. El comité de gestión, compuesto de representantes de los Estados miembros y presidido por la Comisión, expresa su opinión sobre los créditos anuales.

[8] La fiscalización evaluó la medida en que los proyectos de justicia y asuntos internos estaban justificados a la luz del alcance y las especificaciones de las necesidades y si se habían sopesado y analizado adecuadamente enfoques alternativos. Además, evaluó si los objetivos eran acordes con las prioridades definidas en la Comisión, el Consejo y los documentos de estrategia nacional.

[9] La fiscalización evaluó en qué medida el beneficiario utilizó con eficacia la asistencia financiada por la UE (por ejemplo, equipamiento, infraestructura y acciones de formación) y si los resultados de los proyectos eran sostenibles desde el punto de vista financiero y operativo.

[10] Este componente suplementario de la fiscalización se incluyó a petición del Parlamento Europeo. Véase la resolución del Parlamento Europeo de 22 de abril de 2008 con las observaciones que forman parte íntegra de la decisión de aprobación de la gestión con respecto a la ejecución del presupuesto general de la Unión Europea para el ejercicio 2006 sección III - Comisión.

[11] El surgimiento de seis nuevos Estados a raíz del desmembramiento de la antigua Yugoslavia dio lugar a más de 5000 kilómetros de nuevas fronteras internacionales en la región que requieren un control apropiado.

[12] Por ejemplo, en Bosnia y Herzegovina, la policía de fronteras es la más antigua de las instituciones nacionales y, pese a ello, contaba con menos de diez años de vida en 2009.

[13] En Serbia, por ejemplo, el ejército era quien controlaba las fronteras hasta 2007.

[14] "Master plan for judicial infraestructura" (Plan director de infraestructura judicial). Estudio llevado a cabo por consultores externos entre enero de 2004 y abril de 2005.

[15] El Informe Especial no 5/2007 del Tribunal de Cuentas sobre la gestión del programa CARDS por parte de la Comisión (DO C 285 de 27.11.2007, p. 1) afirmaba en sus conclusiones que la orientación estratégica de la Comisión estaba formulada en términos generales, lo cual resultaba adecuado para la fase de reconstrucción, pero no para lograr los objetivos de consolidación de las instituciones, que son más ambiciosos.

[16] La estrategia nacional de la gestión integrada de las fronteras se aprobó en Albania en noviembre de 2006, en Bosnia y Herzegovina en julio de 2005, en la Antigua República Yugoslava de Macedonia en octubre de 2005, en Montenegro en febrero de 2006 y en Serbia en enero de 2006.

[17] Cabe señalar que el acervo comunitario de la UE, las normas de Schengen o el código aduanero comunitario no constituyen un modelo universal, "de talla única" para la gestión de fronteras. No obstante, las normas exigen que el sistema sea eficaz y adaptado al riesgo.

[18] Como la Comisión no pudo cumplir el contrato, el contratista ha solicitado una indemnización de más 550000 euros por daños y perjuicios y en el momento de la fiscalización estaba en curso un procedimiento de acuerdo amistoso.

[19] En la Antigua República Yugoslava de Macedonia, la academia de formación de jueces y fiscales se sufraga en parte a través del presupuesto nacional, en virtud de una ley específica. Con ello se garantiza la imparcialidad de la formación. Ahora bien, el 63 % del total de los fondos destinados a la financiación de la academia en 2008 procedían de donantes internacionales. Es necesario un marco financiero más equilibrado para garantizar la independencia operativa de la institución.

[20] En el contexto de estos acuerdos, los países de los Balcanes occidentales firmaron con la UE un acuerdo de readmisión, que obliga a estos países y a los Estados miembros a aceptar el regreso de los ciudadanos que han entrado o permanecido de manera ilegal en cualquiera de los otros países, así como a inmigrantes ilegales procedentes de uno de los otros países o ciudadanos de terceros países o apátridas llegados a través del territorio del otro país. Esencialmente, el acuerdo obliga a los Balcanes occidentales a compartir con la UE la responsabilidad para la seguridad de esta última.

[21] El mantenimiento del propio vehículo de la delegación no tiene lugar en Tirana, sino en un país vecino.

[22] El primer paso del proceso de ejecución descentralizada consiste en la acreditación nacional de las autoridades beneficiarias a partir de la evaluación de las capacidades. El paso siguiente se produce cuando la Comisión confiere la gestión al país beneficiario.

[23] Cabe reconocer que en Bosnia y Herzegovina existen trece fuerzas distintas de policía, una para cada entidad y diez cantonales, además de la policía del distrito autónomo de Brcko.

[24] En razón de los conflictos del pasado, la cooperación regional ha supuesto un reto en los Balcanes occidentales, de manera que el programa regional de la Comisión se centró en la promoción de las relaciones entre los Estados de esta región. La UE ha dejado claro que la cooperación regional constituye un requisito previo para la adhesión. Aproximadamente un 10 % de los fondos CARDS se destinaron a este objetivo y el programa regional siempre se ha centrado en la consecución del Estado de derecho y los asuntos de justicia y de interior.

[25] La Comisión contrató agentes de control externos para evaluar la ejecución de los proyectos.

[26] Existen cuatro tipos principales de violación de los derechos humanos en Bosnia y Herzegovina: igualdad ante la ley, derechos sobre la propiedad, el derecho al trabajo, a recibir educación y, en materia de personas desaparecidas, "casos Srebrenica".

[27] Véase la Resolución 1503 del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas.

[28] Véase el estudio elaborado por Alina Mungui-Pippidi: "Deconstructing Balkan Particularism, The Ambiguous Social Capital of South Eastern Europe" (Desmontar los particularismos en los Balcanes, el ambiguo capital social del sudeste de Europa), 2005.

[29] Véase Delevic, Milica "Regional cooperation in the western Balkans" (Cooperación regional en los Balcanes occidentales) EU-ISS Chaillot Paper no 104, julio de 2007.

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ANEXO I

PROYECTOS CARDS FISCALIZADOS DEL ÁMBITO DE JUSTICIA Y ASUNTOS DE INTERIOR Y VALORACIÓN DE SU EFICACIA

Criterios de fiscalización relativos a la pertinencia: Los objetivos de los proyectos respondían a las prioridades para el país en materia de JAI.

Criterios de fiscalización relativos a los análisis de las necesidades: Los proyectos estaban justificados y se habían sopesado alternativas.

Criterios de fiscalización con respecto a las realizaciones: Las acciones finalizadas habían aportado las realizaciones previstas.

Criterios de fiscalización relativos a los resultados logrados: La asistencia prestada mediante fondos comunitarios se utilizó con eficacia.

Criterios de fiscalización relativos a la sostenibilidad: Los resultados de los proyectos eran sostenibles desde el punto de vista financiero y operativo.

S.O.: Sin objeto.

| NECESIDAD | REALIZACIÓN FINALIZADA | RESULTADOS |

| PERTINENCIA | NECESIDADES | LOGROS | SOSTENIBILIDAD |

| DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO | Programa anual CARDS | IMPORTE EN EUROS (contratos) | | FINALIZACIÓN DEL PROYECTO | GESTIONADO POR | Satisfactorio (S), Parcialmente satisfactorio (PS), Insatisfactorio (IS) | Sí / Parcial / No | S, PS, IS, S.O. | Satisfactorio / Insatisfactorio/S.O. |

Inversión

Albania | Equipos de oficina para comisarías de policía | 2001 | 419093 | | Septiembre de 2005 | Delegación | IS | IS | Sí | IS | Insatisfactorio |

Albania | Construcción de la prisión de Fushe Kruja | 2001 | 2874708 | | Marzo de 2007 | Delegación | S | IS | Parcial | PS | Insatisfactorio |

Albania | Tribunales de apelación de Korça y Vlora | 2003 | 1636375 | | Mayo de 2006 | Delegación | S | S | Sí | S | Insatisfactorio |

Albania | Control de fronteras y gestión de fronteras verdes | 2003 | 2127106 | | Febrero de 2006 | Delegación | S | IS | Sí | PS | Insatisfactorio |

Bosnia y Herzegovina | Supervisión y construcción del puesto fronterizo de Kamensko | 2001 | 3349597 | | Octubre de 2005 | Delegación | S | S | Sí | PS | Insatisfactorio |

Bosnia y Herzegovina | Construcción del puesto fronterizo de Gorica | 2002 | 2971834 | | No se inició | Delegación | S | S | No | S.O. | S.O. |

Bosnia y Herzegovina | Supervisión y rehabilitación de las instalaciones judiciales de Bosnia y Herzegovina | 2002 | 2310367 | | Diciembre de 2004 | Delegación | S | PS | Sí | S | Satisfactorio |

Bosnia y Herzegovina | Equipos de las fuerzas de policía | 2003 | 1576604 | | Julio de 2005 | Delegación | S | S | Sí | S | Satisfactorio |

Bosnia y Herzegovina | Supervisión y construcción de los servicios centrales de la policía de fronteras de Bosnia y Herzegovina | 2003 | 2589621 | | Julio de 2008 | Delegación | PS | PS | Sí | PS | Satisfactorio |

Bosnia y Herzegovina | Suministro de un sistema informatizado de telecomunicaciones | 2003 | 2597772 | | Diciembre de 2006 | Delegación | S | S | Sí | S | Satisfactorio |

Antigua República Yugoslava de Macedonia | Suministro de vehículos a la policía de fronteras | 2003 | 2799813 | | Junio de 2005 | AER | S | PS | Sí | PS | Insatisfactorio |

Antigua República Yugoslava de Macedonia | Construcción de un centro de acogida para solicitantes de asilo | 2002 | 1419580 | | Noviembre 2006 | AER | PS | S | Sí | S | Satisfactorio |

Montenegro | Construcción de los puestos fronterizos de D. Brijeg y S. Polje | 2001 | 3685662 | | Julio de 2005 | AER | PS | S | Parcial | PS | Satisfactorio |

Montenegro | Equipos informáticos y especiales para la policía de fronteras | 2003 | 1683038 | | Marzo de 2005 | AER | S | S | Sí | S | Satisfactorio |

Serbia | Construcción y supervisión del puesto fronterizo de Batrovci | 2002-2003 | 5134209 | | Agosto de 2006 | AER | S | S | Parcial | PS | Satisfactorio |

Serbia | Renovación y mantenimiento de la sala principal de audiencia de Belgrado | 2003 | 1196963 | | Mayo de 2005 | AER | PS | S | Sí | S | Satisfactorio |

Serbia | Suministros para la policía de fronteras | 2003 | 2782209 | | Mayo de 2005 | AER | S | IS | Sí | S | Satisfactorio |

| | Subtotal | 41154551 | | | | | | | | |

Desarrollo institucional

Albania | Estrategia nacional de migración | 2001 | 1000000 | | Enero de 2005 | Delegación | S | S | Sí | IS | Insatisfactorio |

Albania | Programa de retirada de minas de Albania | 2002 | 2000000 | | Mayo de 2006 | Delegación | S | S | Sí | S | Satisfactorio |

Albania | Preselección de solicitantes de asilo y emigrantes | 2003 | 2000000 | | Febrero de 2006 | Delegación | S | S | Sí | PS | Insatisfactorio |

Albania | Pameca II - misión policial | 2004-2005 | 6314404 | | Diciembre de 2007 | Delegación | S | PS | Sí | PS | Insatisfactorio |

Bosnia y Herzegovina | Ayuda a la fiscalía de Bosnia y Herzegovina | 2002 | 916668 | | Mayo de 2005 | Delegación | S | PS | Sí | PS | Insatisfactorio |

Bosnia y Herzegovina | Ayuda a la Comisión de derechos humanos | 2003 | 645705 | | Marzo de 2005 | Delegación | S | S | Sí | S | Satisfactorio |

Bosnia y Herzegovina | Ayuda al Alto Consejo Judicial y Fiscal | 2004 | 3120986 | | Enero de 2006 | Delegación | S | S | Sí | S | Insatisfactorio |

Bosnia y Herzegovina | Ayuda al registro de crímenes de guerra en Bosnia y Herzegovina | 2004 | 3500000 | | Enero de 2008 | Delegación | S | S | Sí | S | Insatisfactorio |

Antigua República Yugoslava de Macedonia | Instituto de formación judicial | 2001 | 1188405 | | Octubre de 2005 | AER | S | S | Sí | S | Insatisfactorio |

Antigua República Yugoslava de Macedonia | Ayuda a la estrategia nacional de reforma policial | 2001 | 1457533 | | Septiembre de 2005 | AER | S | PS | Sí | PS | Insatisfactorio |

Serbia | Centro de formación judicial | 2004 | 2499175 | | Octubre de 2007 | AER | S | PS | Parcial | IS | Insatisfactorio |

Serbia | Desarrollo de capacidades del Ministerio de Justicia | 2004 | 1491029 | | Septiembre de 2007 | AER | S | S | Parcial | PS | Insatisfactorio |

Regional | Establecimiento de un marco compatible con las normas europeas en materia de migración y de visados | 2002 | 2922700 | | Diciembre de 2005 | Serv. centrales DG ELARG | S | S | Sí | PS | Insatisfactorio |

Regional | Ayuda y coordinación de estrategias de gestión integrada de fronteras en los Balcanes occidentales | 2002-2003 | 1999984 | | Marzo de 2007 | Serv. centrales DG ELARG | S | S | Sí | PS | Insatisfactorio |

Regional | Establecimiento de un sistema judicial independiente, fiable y operativo, y refuerzo de la cooperación judicial | 2003 | 5499579 | | Abril de 2007 | Serv. centrales DG ELARG | S | IS | Sí | PS | Insatisfactorio |

| | Subtotal | 36556168 | | | | | | | | |

Inversiones y desarrollo institucional

Serbia | Apoyo informático a la administración judicial y la gestión de casos | 2004 | 3232093 | | Noviembre de 2005 | EAR | S | S | Yes | PS | Satisfactorio |

| | TOTAL | 80942812 | | | | | | | | |

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ANEXO II

METODOLOGÍA Y MUESTRA DE AUDITORÍA

1. Los trabajos de auditoría incluyeron un examen de los documentos de estrategia y planificación, por ejemplo los documentos de estrategia por país, los programas indicativos plurianuales y los documentos de la Asociación Europea, así como los informes de seguimiento y de evaluación. Se examinó una muestra de treinta proyectos de los programas anuales del período 2001-2005 en los siguientes países de los Balcanes occidentales: Albania, Bosnia y Herzegovina, la Antigua República Yugoslava de Macedonia, Montenegro y Serbia. Los proyectos estaban gestionados por la Agencia Europea de Reconstrucción o por la delegaciones de la Comisión Europea [30]. Se examinaron también otros tres proyectos regionales que gestionaba la DG Ampliación (DG ELARG) en Bruselas.

2. Los contratos auditados suponían un total de unos 81 millones de euros, abarcando el 17 % de los compromisos de JAI en el contexto del programa CARDS del período 2001-2006. La selección de los proyectos obedeció a los criterios siguientes: i) importancia financiera, ii) cobertura de todos los sectores de JAI y iii) cobertura de todos los tipos de contratos, es decir, subvenciones, servicios, suministros y obras. Con el fin de poder formular observaciones significativas sobre las realizaciones, los resultados y la sostenibilidad de los proyectos, se controlaron sobre el terreno 29 de 30 proyectos nacionales.

CUADRO 1: NÚMERO SUBVENCIONABLE DE PROYECTOS POR PAÍS EN ABRIL DE 2007

País | Número de proyectos | Importe en millones de euros |

Albania | 21 | 38 |

Bosnia y Herzegovina | 30 | 48 |

Antigua República Yugoslava de Macedonia | 12 | 15 |

Programa regional | 6 | 15 |

Serbia y Montenegro | 14 | 21 |

Total | 83 | 137 |

Controlado | 33 | 81 |

Cobertura | 40 % | 59 % |

3. La fiscalización se centró en proyectos ya avanzados pero no demasiado antiguos, limitándose los controles a aquellos que no tenían más de 48 meses de antigüedad y no menos de 18 en el momento de la fiscalización. Siguiendo estos criterios, el importe contratado en los países auditados era de 137 millones de euros y la fiscalización abarcó el 59 % de dicho importe. Salvo en un caso (proyecto del puesto fronterizo de Gorica en Bosnia y Herzegovina) que nunca llegó a iniciarse, los demás se finalizaron todos, de manera que se disponía de material suficiente para identificar y analizar los principales problemas de eficacia.

[30] La AER se clausuró al final de 2008. Tenía centros operativos en la Antigua República Yugoslava de Macedonia y Serbia. Las delegaciones de la Comisión Europea ejecutan actualmente programas en Albania y Bosnia y Herzegovina. La AER contaba también con un centro operativo en Kosovo y hay una delegación en Croacia, pero ninguno de los dos fue auditado.

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ANEXO III

TOTAL DE FONDOS ASIGNADOS DURANTE EL PERIODO 2006-2008, 4240 MILLONES DE EUROS POR FUENTE

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ANEXO IV

ÍNDICE DE LA PERCEPCIÓN DE LA CORRUPCIÓN – LOS BALCANES OCCIDENTALES

El índice de la percepción de la corrupción (IPC) se calcula con respecto a 180 países, clasificados desde 1, es decir el país que es percibido como el menos corrupto, a 180 para el percibido como más corrupto.

El IPC se puntúa entre 0 y 10, y expresa el nivel de corrupción percibida, es decir cuanto más baja la puntuación, más elevado el índice de la percepción de la corrupción.

Fuente: Transparencia internacional (http://www.transparency.org).

| 2008 | 2007 | 2006 | 2005 | 2004 |

Clasificación | Puntuación IPC | Clasificación | Puntuación IPC | Clasificación | Puntuación IPC | Clasificación | Puntuación IPC | Clasificación | Puntuación IPC |

Albania | 85 | 3,4 | 105 | 2,9 | 111 | 2,6 | 126 | 2,4 | 108 | 2,5 |

Bosnia y Herzegovina | 92 | 3,2 | 84 | 3,3 | 93 | 2,9 | 88 | 2,9 | 82 | 3,1 |

Antigua República Yugoslava de Macedonia | 72 | 3,6 | 84 | 3,3 | 105 | 2,7 | 103 | 2,7 | 97 | 2,7 |

Montenegro | 85 | 3,4 | 84 | 3,3 | N/A | 97 | 2,8 | 97 | 2,7 |

Serbia | 85 | 3,4 | 79 | 3,4 | 90 | 3,0 | | | | |

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ANEXO V

ESTRUCTURA DE GESTIÓN DE LA COMISIÓN EN LOS BALCANES OCCIDENTALES

El programa CARDS se ejecuta principalmente mediante dos de un total de cuatro estructuras de gestión diferentes (véase el diagrama 1):

a) las delegaciones de la Comisión en Albania, Bosnia y Herzegovina y Croacia gestionan los proyectos desde su fase de identificación y formulación hasta la de licitación, contratación, ejecución y evaluación [31];

b) la Agencia Europea de Reconstrucción (AER) [32], una agencia independiente de la UE, gestiona el programa en Serbia y Montenegro, incluido Kosovo, y la Antigua República Yugoslava de Macedonia. Fue creada como respuesta a la necesidad de actuar con rapidez y eficiencia ante los problemas urgentes de la población de Kosovo en la fase inmediatamente posterior a la crisis de 1999;

c) la DG Ampliación (y anteriormente EuropeAid) gestiona los programas regionales directamente desde los servicios centrales;

d) los organismos de ejecución de los países beneficiarios gestionan los programas de desarrollo de las comunidades locales en Albania y una parte del programa CARDS 2002 en Croacia de manera descentralizada.

Diagrama 1: Estructura de la gestión del programa CARDS

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[31] El proceso de desconcentración se inició en Bosnia y Herzegovina en 1998, con el fin de mejorar la rapidez del suministro de la ayuda exterior comunitaria, a la vez que se fortalecían los procedimientos financieros.

[32] La AER se creó en febrero de 2000 y su predecesor, el Grupo de Trabajo para Kosovo, ya había comenzado a funcionar en 1999. En 2001, el mandato de la agencia se extendió a Serbia y Montenegro y en 2002 a la Antigua República Yugoslava de Macedonia.

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ANEXO VI

TOTAL DE SUBVENCIONES Y PRÉSTAMOS DURANTE EL PERÍODO 2006-2008, 10488 MILLONES DE EUROS, POR FUENTE

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