COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
Bruselas, 06.05.1998 
COM(1998) 276 final 
PROTECCIÓN DE LOS INTERESES 
FINANCIEROS COMUNITARIOS 
LUCHA CONTRA EL FRAUDE 
Informe anual 1997 
(presentada, por la Comisión) 

LISTA DE LOS NtJMEROS DE TELEFONO VERDE EN CADA ESTADO MIEMBRO 
Alemania 0130820595 I Grecia 008003212595 
Austria 06605845 Irlanda 1800553295 
Bdlgica 080012426 Italia 167878495 
Dinamarca 80018495 Luxemburgo 08003595 
Espafta 900993295 PafsesBajos 060224595 
Finlandia 0800112595 Portugal 0505329595 
Francia 0800917295 ReinoUnido 0800963595 
Suecia 020791695 
ÍNDICE DE MATERIAS 
INTRODUCCIÓN 5 
1. ANÁLISIS Y ESTADÍSTICAS 8 
1.1. La situación en 1997 .". 8 
1.2. Tendencias 9 
1.2.1. Los recursos propios tradicionales 10 
1.2.2. Gastos 10 
1.3. Seguimiento financiero . 11 
1.3.1. Estado de la recaudación 11 
1.3.2. Seguimiento de las investigaciones realizadas por la UCLAF en colaboración con los Estados 
miembros 13 
2. INVESTIGACIONES 14 
2.1. Presencia de la delincuencia organizada 14 
2.1.1. Las actividades del task-group "cigarrillos" 15 
2.1.1.1. Tráfico por vía marítima y aérea 15 
2.1.1.2. Tráfico de cigarrillos al amparo de documento TIR 16 
2.1.1.3. Tráfico de cigarrillos desde Montenegro 17 
2.1.1.4. Tráfico de cigarrillos por ferrocarril 18 
2.1.1.5. Tráfico procedente de Andorra 18 
2.1.2. El papel de la delincuencia organizada en los fraudes agrícolas 19 
2.1.2.1. Alcohol 19 
2.1.2.2. Aceite de oliva 20 
2.1.2.3. Mantequilla 22 
2.1.2.4. Violación del embargo sobre la carne de vacuno británica 23 
2.2. El fraude : un atentado a las políticas comunitarias 24 
2.2.1. El sector de los recursos propios ; los atentados a la política comercial de la Comunidad 24 
2.2.1.1. Sector de la pesca 26 
2.2.1.2. Sector textil ......-....: 26 
2.2.1.3. Medidas andidumping 27 
2.2.1.4. Política de medio ambiente 27 
2.2.2. Los fraudes en el sector de la política agrícola común 28 
2.2.2.1. Cuotas de tabaco .....28 
2.2.2.2. Investigación en el sector de los cítricos 29 
2.2.2.3. Préstamo concedido a Georgia 29 
2.2.3. Acciones contra las políticas estructurales 30 
2.2.3.1. Desviación de fondos en detrimento del FSE ..30 
2.2.3.2. Redes de fraude en detrimento del FEOGA-Orientación 31 
2.2.4. Fraudes en el sector de los gastos directos. ....31 
2.3. El fraude al IVA : condiciones del desarrollo de las investigaciones 32 
3. INCREMENTO DE LA COOPERACIÓN CON LOS ESTADOS MIEMBROS 33 
3.1. Iniciativas de los Estados miembros para proteger los intereses financieros de las 
Comunidades 34 
3.2. Instrumentos de asistencia administrativa mutua en los ámbitos aduanero y agrario.... 35 
3.3. Otras formas de cooperación en los ámbitos aduanero, agrícola y de los recursos propios..... 36 
3.4. Ejemplos de cooperación con las autoridades policiales y judiciales nacionales 37 
3.4.1. Riesgo de falsificación del Euro 38 
3.4.2. Célula penal de la Comisión 38 
3.5. Cooperación en el ámbito de la físcalidad indirecta (impuestos sobre consumos específicos e 
IVA) 39 
3.5.1. Impuestos sobre consumos específicos 39 
3.5.2. IVA „...". 40 
3.5.2.1. Nuevas normas de cooperación administrativa 41 
3.5.2.2. Controles simultáneos para reforzar las operaciones de IVA 42 
3.5.2.3. Análisis de los riesgos de fraude en el ámbito del IVA 42 
3.5.3. Programa Fiscalis 42 
3.6. Política de formación 43 
4. COOPERACIÓN CON TERCEROS PAÍSES 46 
4.1. Aplicación del acervo de la lucha contra el fraude por los países candidatos a la adhesión 
(preparación de la ampliación) 46 
4.2. Acuerdos de asistencia mutua entre la Comunidad y los terceros países 46 
5. POLÍTICA DE SANCIONES Y MARCO JURÍDICO HORIZONTAL DE LA PROTECCIÓN 
PENAL DE LOS INTERESES FINANCIEROS DE LAS COMUNIDADES 47 
5.1. La aplicación efectiva del Reglamento (Euratom, CE) n° 2185/96 del Consejo, relativo a los 
controles y verificaciones in situ que realiza la Comisión 48 
5.2. La aplicación de la política de sanción 49 
5.3. Protección de la Comunidad contra las irregularidades en materia de gestión financiera 49 
5.4. Protección penal de los intereses financieros de las Comunidades 49 
5.4.1. Estado en que se encuentra la ratificación de los instrumentos adoptados 49 
5.4.2. El segundo Protocolo del Convenio relativo a la protección de los intereses financieros de las 
Comunidades 50 
5.4.3. La lucha contra la corrupción y la política de contratos públicos 51 
5.4.3.1. El Protocolo y el Convenio corrupción 51 
5.4.3.2. Comunicación de la Comisión en materia de corrupción 51 
5.5. El Tratado de Amsterdam 52 
5.5.1. El nuevo artículo 280 A CE 52 
5.5.2. Próximas medidas 53 
5.6. Perspectivas de trabajo en el marco del Título VI del Tratado de la Unión Europea 53 
ANEXOS 54 
GLOSARIO 63 
INTRODUCCIÓN 
El informe anual de la Comisión sobre la protección de los intereses financieros de las 
Comunidades hace balance de sus actividades de lucha contra el fraude. Los 
contribuyentes europeos exigen una correcta utilización de los fondos públicos y políticas 
impermeables al fraude, tanto a escala nacional como comunitaria. 
El presupuesto comunitario para 1997 asciende a más de 82.000 millones de ecus. 
Se financia en parte a través de los recursos propios tradicionales. Los derechos de 
aduana y los derechos agrícolas recaudados por las mercancías que entran en la 
Comunidad procedentes de terceros países ascienden a 14.000 millones de ecus (17%). 
La contribución del IVA es de 35.000 millones de ecus (42% del total). El saldo se cubre 
con el cuarto recurso, que los Estados miembros abonan directamente al presupuesto 
comunitario (32.900 millones de ecus, lo que representa el 40% del total). 
Los gastos comunitarios son en su mayor parte agrícolas (41.000 millones de ecus, es 
decir, el 50% del total). Las medidas estructurales representan 26.600 millones de ecus 
(32%). Los gastos directamente administrados por la Comisión - como la ayuda exterior, 
los gastos de Investigación y Desarrollo, los fondos sociales, etc. - representan 9.700 
millones de ecus (12%). El saldo del presupuesto de las Comunidades, es decir, 4.700 
millones de ecus (menos del 6%) se destina a los gastos administrativos y a los gastos de 
las demás instituciones (Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, Parlamento 
Europeo, etc.). 
Las cifras correspondientes a los casos de fraude e irregularidades detectados deben 
analizarse con suma prudencia. En primer lugar, se trata de dos conceptos distintos. La 
normativa comunitaria ofrece una definición precisa de cada uno de ellos1. Cuando surge 
un caso, resulta difícil efectuar la distinción entre fraude e irregularidad. Para ello se 
requiere una investigación penal que puede prolongarse varios años antes de que se 
llegue a la conclusión de que se trata de un fraude en el sentido estricto del término. 
Por otra parte, las elevadas cifras correspondientes a los fraudes e irregularidades 
comprobados pueden reflejar una mejora bien en la detección de las irregularidades, bien 
en la notificación de los casos, o ambas cosas a la vez. Asimismo, pueden poner de 
manifiesto un aumento de los comportamientos irregulares o una mayor eficacia de las 
investigaciones en algunos sectores concretos. Un reducido número de asuntos de gran 
importancia puede influir en las estadísticas de un año para otro. Por último, las 
investigaciones a veces permiten descubrir comportamientos fraudulentos que se 
remontan a varios años atrás, mientras que los importes correspondientes únicamente se 
contabilizan el año en que son cuantificables. 
Teniendo muy presentes estas precauciones, a continuación se exponen las principales 
tendencias observadas en 1997. En el sector de los recursos propios tradicionales, los 
importes en juego en los casos de fraude de que está informada la Comisión pasaron de 
796 millones de ecus en 1996 a 1.000 millones de ecus en 1997, lo cual representa un 
Véase el Glosario anejo. 
incremento en términos de incidencia financiera de un 5,8% en 1996 a un 6,5% en 1997. 
Cabe señalar, sin embargo, que se pierde una suma tres veces mayor con cargo a los 
presupuestos nacionales en los asuntos detectados en los sectores de los impuestos sobre 
consumos específicos y el IVA. 
Debe recordarse que a mediados de 1996 se reforzaron las obligaciones reglamentarias de 
notificación, lo cual contribuyó sin lugar a dudas a conocer mejor el fraude real. Por otra 
parte, la Comisión intervino más a menudo en complejos asuntos de fraude transnacional, 
en los que obtuvo buenos resultados. 
La Política Agrícola Común y las políticas estructurales, cuyos fondos administran los 
Estados miembros, representan la mayor parte de los gastos presupuestarios. En estos dos 
ámbitos se produjo una disminución de los fraudes e irregularidades detectados. 
En el sector del FEOGA-Garantía, el fraude detectado experimentó un descenso de un 
13% respecto de 1996 (318 millones de ecus en 1997 frente a 365 millones de ecus en 
1996). En el ámbito de los Fondos Estructurales, el fraude disminuyó un 50% (77 
millones de ecus en 1997 frente a 152 millones de ecus en 1996). 
La delincuencia organizada actúa tanto en el sector de los ingresos como en el de los 
gastos. Los objetivos preferidos de las redes delictivas internacionales son los productos 
sujetos a una elevada presión fiscal (cigarrillos y alcohol), los productos agrícolas de gran 
valor o cuyos precios mundiales presentan grandes diferencias (carne de vacuno, aceite 
de oliva y mantequilla) y los productos procedentes de terceros países que se 
comercializan al amparo de regímenes arancelarios preferentes (productos pesqueros, 
productos textiles, productos electrónicos y motores de automóviles). 
La experiencia ha demostrado que la estrecha cooperación entre los servicios de lucha 
contra el fraude de la Comisión y los Estados miembros permite llevar a cabo una 
investigación eficaz en este tipo de fraude transfronterizo en que está implicada la 
delincuencia organizada. Ello es necesario debido al peso económico de estos complejos 
asuntos. Un caso detectado por un Estado miembro implica un importe medio de 120.000 
ecus, mientras que un asunto en que cooperan la Comisión y los Estados miembros 
implica un importe medio de 3.700 millones de ecus. Estos casos investigados en 
cooperación con los Estados miembros suponen el 3% del número total, pero suVolumen 
representa más de la mitad de los importes enjuego. 
El balance poco satisfactorio de la recaudación de los importes en juego constituye otra 
de las principales conclusiones del informe. En el sector agrario todavía queda por 
recaudar el 65% de los importes desviados, constatados desde 1994. Pese a ello, en 1997 
se lograron algunos progresos. Así, se introdujeron procedimientos más adecuados para 
determinar las sumas que han de considerarse incobrables y las que sí podrán recaudarse 
o imputarse a los Estados miembros. En el ámbito de las políticas estructurales está 
previsto adoptar nuevas directivas sobre las correcciones financieras netas que reforzarán 
los sistemas de control financiero de los gastos administrados por los Estados miembros. 
No obstante, todavía queda mucho por hacer para mejorar la situación de la recaudación. 
El informe destaca algunas mejoras logradas en el ámbito de la lucha contra el fraude en 
detrimento del presupuesto de las Comunidades. Se intensificaron las investigaciones, 
que se centraron en las actividades de la delincuencia organizada. La práctica de los task-
groups encargados de coordinar las investigaciones en sectores específicos se extendió al 
sector del alcohol y gracias a ella se cosecharon grandes éxitos en complejos asuntos de 
carácter transfronterizo. La Comisión y los Estados miembros llevaron a cabo 
conjuntamente las primeras "inspecciones in situ" previstas para la investigación de las 
irregularidades cometidas por los operadores económicos. De manera general, puede 
decirse que la cooperación entre la Comisión y los Estados miembros mejoró a la hora de 
llevar a cabo las investigaciones. 
El informe anual de 1997 presenta una serie de casos ejemplares de investigación contra 
el fraude. Se hace hincapié en las diversas formas de cooperación con los Estados 
miembros y de asistencia técnica. Se dedica un capítulo específico a la cooperación con 
terceros países. En este contexto se resalta la importancia de la estrategia de preadhesión 
respecto de los países candidatos de Europa Central y Oriental. Lo que se pretende es 
garantizar que dichos países desarrollen su capacidad de lucha contra el fraude y la 
corrupción al mismo tiempo que se preparan para participar en las políticas comunitarias. 
En el ámbito legislativo, en 1997 cabe destacar la adopción del Reglamento 515/97 
relativo a la asistencia mutua aduanera y agrícola, así como la firma por los Ministros del 
segundo Protocolo del Convenio sobre la protección de los intereses financieros, relativo 
al blanqueo de dinero y a la cooperación judicial. No obstante, la Comisión se abstuvo de 
adoptar nuevas iniciativas legislativas de importancia en 1997, a la espera de la 
ratificación e incorporación al Derecho nacional de los Estados miembros de los 
instrumentos adoptados en años anteriores. 
Puede extraerse una doble conclusión: los instrumentos del Primer Pilar (Reglamento 
sobre la protección de los intereses financieros de las Comunidades y Reglamento sobre 
las inspecciones y verificaciones in situ) se están utilizando con eficacia. Los 
instrumentos del Título VI del TUE (convenios y protocolos), cuyo objetivo es una 
protección penal equivalente en la Unión, no han sido ratificados por ningún Estado 
miembro. En el Consejo Europeo de Amsterdam se hizo hincapié en esta situación y se 
acordó que tales instrumentos deberían ratificarse, como muy tarde, a mediados de 1998. 
1. ANÁLISIS Y ESTADÍSTICAS 
El presente Capítulo ofrece una visión 
global de la evolución del fraude contra el 
presupuesto de las Comunidades y contiene 
análisis detallados de los datos disponibles 
que reflejan, con la mayor aproximación 
posible, la situación sobre el terreno. 
1.1. La situación en 1997 
El número de casos de irregularidades o 
fraude en 1997, así como el impacto 
económico global de los mismos han vuelto 
a aumentar con respecto al año anterior. En 
total, en 1997 los Estados miembros 
detectaron y comunicaron 4.995 casos a la 
Comisión. El impacto presupuestario global 
de estos casos es de 589 millones de ecus. 
Además, la Comisión ha iniciado 223 
nuevas investigaciones en colaboración con 
los Estados miembros. En 1997, el impacto 
global de los casos objeto de investigación 
por parte de la Comisión se estima en 827 
millones de ecus2. 
Esta evolución muestra, en primer lugar, 
que los sistemas antifraude aplicados 
(especialmente para la comunicación de 
datos) son cada vez más eficaces. También 
refleja el hecho de que el desmantelamiento 
de redes complejas de delincuencia 
organizada requiere un trabajo de larga 
duración y la comunicación entre los 
servicios competentes durante varios años, 
en algunos casos. De ahí la fluctuación 
coyuntural, en términos de cantidades en 
juego (anuales), más o menos importante 
según los casos. 
De hecho, los Estados miembros comunican 
los casos de irregularidades con arreglo a la 
normativa sectorial3 desde la primera constatación de los hechos. Estas 
comunicaciones traducen en cifras las 
consecuencias que sufre el presupuesto 
comunitario y permiten, por tanto, iniciar los 
procedimientos de recuperación. 
Por el contrario, los casos sobre los que la 
Comisión realiza una investigación en 
colaboración con los Estados miembros no 
son objeto de una constatación inmediata ni, 
en consecuencia, de ninguna comunicación 
formal por parte de los Estados miembros 
interesados. La primera evaluación del 
impacto financiero de las investigaciones 
realizadas por la Comisión en cooperación 
con los Estados miembros sólo suele ser 
posible en una fase avanzada de las 
investigaciones. Los Estados miembros 
confirman los resultados de estas 
investigaciones mediante una comunicación 
formal en el ejercicio siguiente4. Por tanto, 
las cifras presentadas sobre el impacto 
presupuestario de esta categoría de 
investigaciones sólo son estimaciones o bien 
se refieren a procedimientos iniciados con 
anterioridad. 
En el sector de los recursos propios 
tradicionales, los Estados miembros 
comunicaron 2.628 casos que corresponden 
a una cantidad global de 367 millones de 
ecus. La Comisión ha iniciado 76 nuevas 
investigaciones en colaboración con los 
Estados miembros. Las cantidades enjuego 
(resultado de las misiones de investigación, 
nuevas o antiguas, realizadas en 1997) se 
estiman en 642 millones de ecus (véase 
gráfico 1). El cuadro 1 presenta el desglose 
de los casos comunicados por los Estados 
miembros. 
También se incluyen las investigaciones iniciadas antes 
de 1997 para las que una primera evaluación del 
impacto presupuestario debe calcularse a partir de los 
resultados obtenidos en 1997. 
Referencias: Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 
del Consejo, modificado por el Reglamento (Euratom, 
CE) n° 1355/96 del Consejo (ya citados) para los 
recursos propios y Reglamento (CEE) n° 595/91 del 
Consejo (DO L 67 de 14.3.1991) para el FEOGA-
Garantia; Reglamento (CEE) n° 4253/88 (DO L 374 de 
31.12.1988), Reglamentos (CE) n°s 1681/94 (Fondos estructurales, DO L 178 de 12.7.1994) y 1831/94 de la 
Comisión (Fondo de Cohesión, DO 191 de 27.7.1994); 
Reglamento (CE) n° 515/97 del Consejo (asistencia 
mutua, DO L 82 de 22.3.1997, anteriormente 
Reglamento (CEE) n° 1468/81 del Consejo (DO L 144 
de 2.6.1981). 
Esto se aplica a todas las investigaciones realizadas, 
también en el marco de la asistencia mutua y en los 
casos de delincuencia organizada. 
En el sector de los gastos del FEOGA-
Garantía, el número de casos descubiertos 
está aumentando ligeramente. Su impacto 
financiero está en regresión (menos 13 %). 
Los Estados miembros han comunicado 
2.058 casos por un importe global de 165 
millones de ecus. La Comisión ha abierto 48 
nuevas investigaciones. Las cantidades en 
juego (detectadas en 1997) se estiman en 
153 millones de ecus (véase gráfico 2). El 
cuadro 2 presenta el desglose de los casos 
comunicados por los Estados miembros. 
En el sector de las acciones estructurales 
(Fondos estructurales y Fondo de 
Cohesión), el número de casos detectados 
por los Estados miembros o la Comisión en 
colaboración con los Estados miembros se 
ha mantenido relativamente estable al 
tiempo que las cantidades en cuestión han 
disminuido considerablemente. En 1997, los 
Estados miembros comunicaron 309 casos 
por valor de 57 millones de ecus. La 
Comisión ha iniciado 57 procedimientos de 
investigación en los que están en juego 20 
millones de ecus (véase gráfico 3). El 
cuadro 3 presenta el desglose de los casos 
comunicados por cada Fondo y cada Estado 
miembro. 
En el sector de los gastos directos (contratos 
directamente gestionados y controlados por 
la Comisión sin intervención de las 
administraciones de los Estados miembros, 
véase gráfico 4), el número de nuevos casos 
investigados se ha mantenido estable (42 
casos), mientras que la cantidad global en 
cuestión está disminuyendo (11 millones de 
ecus). 
1.2. Tendencias 
Hay que ser extremadamente prudente para 
comparar la evolución del número de casos 
detectados y su impacto presupuestario a lo 
largo de varios años consecutivos. De 
hecho, los casos complejos, que evolucionan 
considerablemente a lo largo de varios 
ejercicios, pueden influir notablemente en 
las estadísticas de un año determinado. Hay 
fluctuaciones inevitables5. También hay que ser prudentes a la hora de interpretar la 
evolución del fraude en sí, ya que si el 
número de casos detectados y las cantidades 
implicadas aumentan sensiblemente con 
relación a años anteriores, esto no significa 
necesariamente que se haya producido un 
cambio importante del alcance real del 
fraude. Esta tendencia puede ser también 
resultado de una mayor eficacia de los 
sistemas de control. 
El número de casos detectados en 1997 y las 
cantidades en cuestión confirman la 
tendencia a que los recursos propios resulten 
más afectados por el fraude y las 
irregularidades que los gastos. 
El impacto presupuestario medio de los 
casos detectados en 1997 presenta una clara 
progresión con relación a periodos 
precedentes. En cuanto a los casos 
comunicados por los Estados miembros, el 
impacto medio se ha mantenido 
relativamente estable (aproximadamente 
120.000 ecus frente a 140.000 en 1996). En 
cuanto a los casos que está investigando la 
Comisión en cooperación con los Estados 
miembros, el impacto correspondiente se 
estima en 3,7 millones de ecus en 1997 (2,3 
millones de ecus en 1996). No obstante, el 
impacto presupuestario medio de un caso 
investigado por la Comisión en colaboración 
con los Estados miembros no es realmente 
comparable con el impacto presupuestario 
medio de un caso comunicado por un Estado 
miembro. Una misma investigación sobre un 
caso transnacional, coordinado- por la 
UCLAF, puede abarcar de hecho 
actividades fraudulentas realizadas en varios 
Estados miembros. Además, la UCLAF se 
centra en los casos más importantes, 
especialmente en los que interviene la 
delincuencia organizada. Lógicamente, el 
impacto presupuestario de estos casos 
complejos es superior al impacto de un caso 
'Hipo" sin ramificaciones transnacionales. 
Véase el informe anual "Lucha contra el fraude" de 
1995, Capítulo 7, sección 2. 
1.2.1. Los recursos 
tradicionales propios 
Tanto el número de casos como la cantidad 
global implicada, comunicados por los 
Estados miembros, están aumentando en 
relación a 1996 y 1995. 
La entrada en vigor de la modificación del 
Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 del 
Consejo6, que prevé comunicaciones más 
detalladas por los Estados miembros así 
como la aplicación efectiva del nuevo 
sistema de comunicación por correo 
electrónico, está empezando a dar sus frutos 
y permitirá en lo sucesivo comparar mejor 
los datos procedentes de diversas fuentes, 
así como un análisis más en profundidad de 
los casos detectados. 
Aunque el número de las nuevas 
investigaciones iniciadas por la Comisión 
en colaboración con los Estados miembros 
en 1997 ha disminuido con respecto al 
periodo anterior, las cantidades en juego 
(impacto presupuestario estimado a finales 
de 1997) son cada vez más importantes. 
Esto refleja el hecho de que estos casos se 
refieren casi exclusivamente a redes de 
delincuencia organizada. 
Los casos comunicados por los Estados 
miembros para el año 1997, así como los 
casos que la Comisión está investigando en 
colaboración con los Estados miembros, se 
refieren en su mayoría al tráfico de 
cigarrillos. Sin embargo, las cifras no 
reflejan el alcance real del fraude que afecta 
a los cigarrillos (ni, a fortiori, el alcance del 
fraude en las bebidas alcohólicas) porque 
sólo reflejan el impacto sobre el presupuesto 
comunitario. El impacto sobre los 
presupuestos nacionales es varias veces 
superior a la pérdida que sufre el 
presupuesto comunitario7. El segundo gran grupo de productos 
especialmente afectado por el fraude en el 
sector de los recursos propios tradicionales 
es el grupo de los productos lácteos 
(mantequilla, leche en polvo, queso). Estas 
cifras están notablemente influidas por el 
impacto de algunos casos muy importantes 
y su evolución en el tiempo8. 
1.2.2. Gastos 
En el sector de los gastos del FEOGA-
Garantía. los casos constatados se refieren, 
en primer lugar, a las medidas de la 
categoría "apoyo a los mercados"9. El 
impacto presupuestario de estos casos es el 
mayor entre los casos comunicados por los 
Estados miembros. En 1997, representaban 
el 50% del impacto global comunicado 
(71% en 1996). Su parte proporcional en el 
impacto global estimado de las 
investigaciones realizadas por la UCLAF ha 
pasado del 25% en 1996 al 47% en 1997. 
Las "restituciones a la exportación" siguen 
ocupando un lugar importante. En 1997, 
representaron el 32% de las cantidades en 
juego en los casos comunicados por los 
Estados miembros (frente al 21% en 1996). 
Esta evolución es contraria al hecho de que 
realmente las restituciones a la exportación 
han disminuido considerablemente. Esta 
contradicción podría explicarse por el hecho 
de que las investigaciones realizadas por la 
Comisión en colaboración con los Estados 
miembros se refieren principalmente a esta 
categoría de pagos (más del~50% del 
impacto global de las investigaciones en 
1997 frente al 75% en 1996). De hecho, el 
fraude relacionado con las restituciones a la 
exportación entra por lo general en la órbita 
de la delincuencia organizada y los medios 
Reglamento (Euratom, CE) n° 1355/96 del Consejo ya 
citado. 
Como promedio, el impacto sobre el presupuesto 
comunitario en términos de recursos propios (derechos 
de aduana y parte proporcional de la Comunidad en el 
IVA) no supone más que el 25% del impacto 
presupuestario total (derechos de aduana, IVA e 
impuestos sobre consumos específicos). Una investigación iniciada por el Tribunal de Cuentas 
y relativa a la mantequilla supone por sí sola un 
impacto presupuestario global estimado en 118 
millones de ecus (impacto evaluado sobre la base de 
los resultados de la investigación obtenidos en 1997), 
de los cuales 24 millones de ecus fueron objeto en 
1996 de una comunicación formal del Estado miembro 
afectado. 
En particular, los gastos en el contexto de una 
organización común de mercados que prevé cuotas y 
medidas de intervención. 
10 
con que cuenta un Estado miembro, solo, 
para desmantelar estas redes, son limitados. 
Por último, la incidencia de los casos 
relacionados con las "ayudas directas"10 
está aumentando constantemente. Del 5% 
del impacto global de los casos 
comunicados por los Estados miembros en 
1996 se ha pasado al 17% en 1997. Esto 
refleja la aplicación de la reforma de la 
Política Agrícola Común (PAC) con su 
tendencia a dar prioridad a la ayuda directa 
a los agricultores. Los casos relativos a las 
ayudas directas constituyen una proporción 
ínfima en las investigaciones realizadas por 
la Comisión con la colaboración de los 
Estados miembros. Esto se debe al hecho de 
que estas medidas están sujetas a los 
controles de estos últimos. Además, en este 
sector hay muy pocos casos que afecten a 
varios países (por ejemplo, a través de un 
mismo beneficiario que realice actividades 
en varios Estados miembros). 
El sector de los gastos para acciones 
estructurales ha conocido, desde 1994 y 
hasta 1996, un aumento importante del 
número de casos comunicados por los 
Estados miembros, así como de su impacto 
financiero. En 1997, estas cifras se 
estabilizaron en torno al nivel alcanzado en 
1996. El Fondo Social Europeo sigue siendo 
el más afectado (40% de los casos en 
términos numéricos). Las cantidades en 
juego son más elevadas en el caso del 
FEDER (cerca del 50% del total). 
1.3. Seguimiento financiero 
1.3.1. Estado de la recaudación 
Una vez el presupuesto comunitario ha 
sufrido un perjuicio, las posibilidades de 
recuperar efectivamente las cantidades en 
cuestión dependen de una serie de factores, 
especialmente del tipo de infracción, de las 
circunstancias económicas y jurídicas y del 
sector presupuestario. Con la excepción del 
sector de los gastos directos, los 
procedimientos de recuperación son de la 
competencia de los Estados miembros. 
10 En particular las primas a la producción y las primas al 
abandono de la producción. En el sector de los recursos propios 
tradicionales, el hecho decisivo es el origen 
de la deuda aduanera. Si el intento de 
introducir una mercancía de contrabando en 
el territorio aduanero de la Comunidad se 
detecta a su debido tiempo, los lotes de las 
mercancías requisadas, en la mayoría de los 
casos, son destruidos o reexportados si el 
deudor se niega a pagar los derechos. Dadas 
las características particulares del 
contrabando resulta casi imposible reunir 
los elementos necesarios para la 
recuperación relativa a unas mercancías que 
han desaparecido (que se han introducido en 
el mercado negro). 
La recuperación de sumas en casos 
relacionados con la delincuencia organizada 
y otras formas de fraude sofisticado plantea 
algunos problemas particulares. Si el 
desmantelamiento de una red de 
delincuencia organizada permite "calcular" 
ex post la cantidad de mercancía que ya se 
ha introducido de contrabando y 
comercializado en el mercado negro, resulta 
casi siempre imposible identificar al deudor 
y la cantidad exacta de esta deuda aduanera. 
En estos casos no es posible ninguna 
"recuperación" en el sentido estricto del 
término. En otras formas de fraude 
sofisticado, los operadores económicos 
implicados se organizan de manera que sólo 
puedan identificarse "sociedades-pantalla" o 
personas sin medios para pagar las 
cantidades adeudadas. Es primordial, por 
tanto, luchar contra las redes delictivas 
organizadas de forma que el Tráfico se 
detenga en origen y se persiga a los 
delincuentes. 
El estado de la recuperación en los casos 
comunicados por los Estados miembros 
para el año 1997 en el sector de los recursos 
propios tradicionales se recoge en el cuadro 
1. Sin embargo, aún no es posible en esta 
fase precisar las cantidades pendientes de 
recuperación en los casos de fraude e 
irregularidades comunicados para ejercicios 
anteriores. De hecho, hasta julio de 1996, 
fecha en que entró en vigor el Reglamento 
(Euratom, CE) n° 1355/96 del Consejo, las 
autoridades competentes de los Estados 
miembros que deben iniciar los 
procedimientos de recuperación en materia 
de recursos propios tradicionales no tenían 
11 
la obligación formal de comunicar a la 
Comisión informaciones detalladas sobre el 
seguimiento financiero. 
En julio de 1997, la Comisión propuso una 
modificación del Reglamento (CEE, 
Euratom) n° 1552/89 del Consejo, cuyo 
objetivo es definir las situaciones en que 
existe responsabilidad financiera de los 
Estados miembros11. Esta definición 
permitirá proteger más eficazmente los 
intereses financieros de la Comunidad 
mediante el establecimiento de un 
procedimiento formalizado y transparente 
que determinará las cantidades no 
recuperadas que se admitirán en pérdida, y 
las cantidades que no se hayan podido 
recuperar por causas imputables al Estado 
miembro, por lo que estará justificado 
exigirle su responsabilidad financiera. En 
octubre, el Tribunal de Cuentas emitió su 
dictamen sobre esta propuesta de la 
Comisión12. En febrero de 1998, el 
Parlamento Europeo aprobó este proyecto 
con enmiendas. 
En lo que respecta a los gastos del FEOGA-
Garantía , la situación de la recuperación 
relativa a los casos comunicados para el año 
1997 figura en el cuadro 2. Quedan por 
recuperar tres cuartas partes de las 
cantidades (122 millones de ecus de los 164 
millones). El principal problema es la 
duración de los procedimientos de 
recuperación. Según la Comisión, un 
periodo de cuatro años puede considerarse 
suficiente para determinar si existen 
posibilidades reales de recuperación e 
iniciar, en su caso, los procedimientos 
necesarios. Este plazo de tiempo tiene en 
cuenta, por una parte, el plazo de 
prescripción y, por otra parte, el nuevo 
procedimiento acelerado para la revisión de 
cuentas13. Al expirar este plazo de cuatro 
años, a más tardar, la Comisión estará en 
condiciones de decidir en el marco del 
1 ] Doc. COM (97) 343 final. 
12 DOC 15 de 19.1.1998. 
13 Reglamento (CE) n° 1663/95 de la Comisión (DO L 
158 de 7.7.1995) por el que se establecen las 
modalidades de aplicación del Reglamento (CEE) n° 
729/70 del Consejo (DO L 94 de 28.4.1970) en lo que 
respecta al procedimiento de revisión de cuentas. procedimiento de revisión de cuentas14, 
sobre la base de las explicaciqnes dadas por 
el Estado miembro interesado. El cuadro 4 
presenta la situación de la recuperación en 
los casos comunicados antes de 1994. 
En este mismo marco del procedimiento de 
revisión de cuentas, la Comisión puede 
aplicar "correcciones globales" respecto de 
los Estados miembros que no hayan 
establecido controles suficientes y que 
hayan creado así un riesgo de 
irregularidades. No se trata aquí de una 
"recuperación" en el sentido propio del 
término, sino de otra manera de proteger los 
intereses financieros comunitarios. Estas 
correcciones constituyen un estímulo eficaz 
para los Estados miembros en el sentido de 
reforzar sus sistemas de control. Para el 
ejercicio 1993, estas correcciones globales 
ascienden a aproximadamente 520 millones 
de ecus. 
Las acciones estructurales se financian, por 
tramos, en el marco de programas 
plurianuales. Si en uno de los proyectos 
individuales seleccionados por las 
autoridades competentes de los Estados 
miembros que reciba cofinanciación 
comunitaria se detecta una irregularidad 
antes de que termine la validez del 
programa plurianual en cuestión, el Estado 
miembro afectado puede, en principio, 
retirar el proyecto en cuestión y sustituirlo 
por otro que responda claramente a los 
objetivos fijados. La contribución financiera 
de la Comunidad puede ser, "por" tanto, 
"reprogramada". Además, el pago por 
tramos suele permitir extraer las 
consecuencias financieras de la 
irregularidad constatada antes del 
desembolso del pago final. El saldo 
pendiente de recuperación sólo podrá 
calcularse con exactitud tras la finalización 
del programa plurianual. 
El Consejo Europeo de Madrid celebrado en 
diciembre de 1995 pidió a la Comisión y al 
Consejo que examinaran la posibilidad de 
14 En último lugar, la Decisión 97/333/CE de la 
Comisión, de 23.4.1997, relativa a la revisión de 
cuentas de los Estados miembros en relación con los 
gastos financiados por el FEOGA-Garantia para el 
ejercicio 1993 (DO L 139 de 30.5.1997). 
12 
ampliar el procedimiento de revisión de 
cuentas utilizado para los gastos del 
FEOGA-Garantía a otros sectores, 
especialmente en el ámbito de los Fondos 
estructurales. En este contexto, el 27 de 
octubre la Comisión transmitió a los 
Representantes Permanentes de los Estados 
miembros las orientaciones internas sobre 
las correcciones financieras netas en el 
marco de la aplicación del artículo 24 del 
Reglamento (CEE) n° 4253/88 y encargó a 
sus servicios competentes que las aplicaran. 
Estas orientaciones establecen las 
circunstancias en las que deberán efectuarse 
las correcciones financieras netas. El 
criterio principal propuesto es que deberá 
efectuarse una corrección neta cuando el 
control financiero en los Estados miembros 
descubra lagunas importantes. 
Mientras que en el caso de los tres sectores 
presupuestarios anteriormente citados la 
recuperación corresponde a los Estados 
miembros, en el caso de los gastos directos 
la Comisión procede por sí misma, al 
término de su investigación, a recuperar las 
cantidades del beneficiario final. El servicio 
ordenador competente emite entonces una 
orden de recuperación que es ejecutada por 
el contable de la Comisión. No obstante, 
hay que reconocer que la recuperación 
efectiva de las cantidades en cuestión se 
suele enfrentar a dificultades de hecho o de 
Derecho (quiebra del beneficiario, 
procedimientos muy largos ante órganos 
nacionales...). 
1.3.2. Seguimiento de las 
investigaciones realizadas por la 
UCLAF en colaboración con los 
Estados miembros 
El seguimiento financiero sistemático de los 
procedimientos de recuperación sólo puede 
hacerse a partir de las comunicaciones 
formales de los Estados miembros. Es 
evidente que en caso de fraude 
transnacional sofisticado, los Estados 
miembros no pueden, por sus propios 
medios, concluir los asuntos ni recuperar, 
siquiera parcialmente, las sumas en cuestión 
(especialmente en el sector de los recursos 
propios tradicionales y de los gastos 
agrícolas, donde se producen intercambios de mercancías y es difícil identificar a los 
deudores). 
Aunque la investigación realizada por la 
Comisión permite cifrar el impacto sobre el 
presupuesto comunitario (en términos de 
recursos propios evadidos o de gastos 
irregulares) e identificar al deudor o al 
beneficiario final, la UCLAF debe 
transmitir todos los elementos del caso al 
Estado miembro afectado y pedirle que 
tome todas las medidas necesarias para 
conseguir la recuperación, incluida la de 
comunicar formalmente el caso si no se 
hubiere hecho. 
En el sector de los recursos propios, el 
Reglamento (Euratom, CE) n° 1355/96 del 
Consejo, por el que se modifica el 
Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 del 
Consejo, ha introducido la obligación de 
que los Estados miembros, en el marco de 
su comunicación "recursos propios", hagan 
una referencia explícita a una comunicación 
anterior hecha en el marco de la asistencia 
administrativa mutua en materia aduanera o 
agrícola. Dado que la UCLAF organiza la 
cooperación con los Estados miembros en el 
marco de la asistencia mutua, esta 
referencia permitirá en lo sucesivo realizar 
un seguimiento más sistemático. 
13 
2. INVESTIGACIONES 
El Capítulo dedicado a las investigaciones 
ilustra la prioridad que concede la Unión al 
aumento de la presencia operativa in situ, 
que constituye un eje esencial de la 
estrategia antifraude15 de la Comisión, 
apoyada por el Parlamento Europeo y el 
Consejo. 
Los objetivos son claros: se trata, por una 
parte, de luchar contra la delincuencia 
organizada y, por otra parte, de mantener la 
credibilidad de las políticas comunitarias 
esenciales y de proteger las finanzas 
comunitarias. 
Para la delincuencia organizada16, el 
presupuesto de la Comunidad se convierte 
claramente en el objetivo de las 
organizaciones especializadas de la 
delincuencia financiera. Cada vez que las 
investigaciones se enfrentan a . casos 
complejos, a menudo transnacionales, en los 
que están en juego cantidades importantes, 
aparecen redes delictivas que actúan con 
métodos sofisticados. Corruptores y 
falsarios, los defraudadores son expertos en 
la desviación o la sustitución de mercancías, 
la gestión de flujos complejos de facturas 
falsas, la transferencia de capitales a 
sociedades-pantalla, la utilización de 
documentos administrativos falsos. La 
Comisión y los Estados miembros deben 
llevar a cabo investigaciones en 
profundidad y sobre el terreno, que deben 
conducir a la sanción disuasiva de los 
defraudadores. 
La Comisión también debe proteger con 
determinación las grandes políticas 
comunitarias. Ya se trate de la política 
agrícola, de la política estructural o de la 
política comercial, lo que está en juego es la 
propia credibilidad de la Unión. 
El ejemplo de las disfunciones de los 
regímenes preferenciales es revelador de los riesgos que genera el fraude sistemático 
para una política comercial dinámica y 
abierta al mundo. Las tarifas preferenciales 
cubren la mitad de las importaciones de la 
Unión17. Siguen existiendo' riesgos 
importantes, especialmente en algunos 
sectores como la pesca, los textiles, la 
electrónica, o para algunos productos 
sujetos a medidas de protección comercial 
como los derechos antidumping. 
Dentro de la Unión el fraude no debe minar 
acciones tan fundamentales como la política 
agrícola o estructural. El papel de la 
Comisión es dirigir las investigaciones in 
situ, en casos que suelen ser complejos, a 
caballo entre varios Estados miembros o 
terceros países, o coordinando la acción de 
los servicios represivos nacionales. 
Por último, la problemática del fraude en 
materia de IVA, similar al fraude en la 
fiscal idad de los productos de alto riesgo, 
requiere iniciativas complementarias para 
que se desarrollen más investigaciones 
coordinadas también en este ámbito. 
2.1. Presencia de la delincuencia 
organizada 
Se ha admitido como seguro el hecho de 
que las organizaciones delictivas 
internacionales han elegido el objetivo del 
presupuesto comunitario. En el curso de 
investigaciones de gran envergadura se han 
identificado más de cincuenta 
organizaciones delictivas que han atentado 
contra los gastos e ingresos comunitarios. 
Estas organizaciones colaboran entre sí y se 
dedican también a otras actividades distintas 
de la delincuencia financiera contra las 
finanzas comunitarias. La delincuencia 
organizada ha echado la vista a los 
productos de alto riesgo cuyo tráfico es 
extremadamente lucrativo, como son el 
alcohol y los cigarrillos: se evaden los 
15 Doc. COM.(94) 92 final. 
'" Véase el glosario que figura adjunto. 17 Esto ha constatado el Tribunal de Cuentas en su 
informe anual relativo al ejercicio 1996 (DO C 348 de 
18.11.1997). 
14 
derechos de aduana en perjuicio de las 
finanzas comunitarias; los impuestos sobre 
consumos específicos y el IVA se evaden 
principalmente en perjuicio de las finanzas 
nacionales. En el sector agrícola, las 
investigaciones de los servicios nacionales 
especializados y de la Comisión muestran 
cada vez con más frecuencia la presencia de 
redes delictivas organizadas y 
transnacionales. 
La delincuencia organizada, tal como lo ha 
señalado el grupo de alto nivel designado 
por el Consejo en 1997, aprovecha las 
disparidades entre los sistemas nacionales 
para lograr la impunidad, y se basa, si es 
preciso, en terceros países (Suiza o los 
paraísos fiscales) que acogen a los 
auténticos organizadores de estas redes y 
garantizan el blanqueo de las sumas 
sustraídas al presupuesto común. 
No obstante, es posible obtener resultados 
importantes si, desde la primera fase de las 
investigaciones y hasta las eventuales 
consecuencias judiciales, se aunan los 
esfuerzos nacionales y comunitarios . Se ha 
intensificado la actividad de los grupos de 
trabajo {"task-groups" alcohol, cigarrillos, 
aceite de oliva) creados específicamente por 
iniciativa de la Comisión para el 
seguimiento de los asuntos más sensibles 
por parte de la Comisión y los Estados 
miembros. 
2.1.1. Las actividades del task-group 
"cigarrillos " 
Las investigaciones coordinadas por la 
Comisión, dentro del task-group en el que 
participa la UCLAF y los servicios 
especializados de los Estados miembros, 
han demostrado la enorme implicación de 
grupos delictivos organizados a nivel 
europeo y mundial. Estos grupos han 
demostrado tener una gran capacidad de 
adaptación a las medidas represivas 
aplicadas para contrarrestar sus actividades, 
y una gran flexibilidad geográfica y 
operativa para utilizar diversos medios de 
transporte y diferentes redes de distribución 
y blanqueo. Sólo podrán contrarrestarse 
mediante una cooperación operativa sin 
fisuras entre los Estados miembros y, con la ayuda de la Comisión, dirigida en estrecha 
colaboración con las autoridades judiciales. 
La acción común y la ayuda de 
determinados terceros países permitieron en 
1997 identificar y hacer fracasar ciertos 
tráficos cuyas principales redes se 
mencionan en esta parte. El impacto 
financiero global de los" fraudes 
descubiertos en este sector en 1997 se 
estima en 1.600 millones de ecus, cantidad 
que se refiere tanto a los recursos propios 
comunitarios como a los ingresos 
nacionales (derechos de aduana, impuestos 
sobre consumos específicos e IVA). La 
perdida de ingresos comunitarios se estima 
en 423 millones de ecus. Debido al peso de 
la fiscalidad indirecta y, en particular, de los 
impuestos sobre el consumo, el fenómeno 
existe en toda la Unión, aunque 
tradicionalmente de forma más acentuada 
en el sur de Europa. 
2.1.1.1. Tráfico por vía marítima y 
aérea 
La Comisión y el task-group "cigarrillos" 
montaron una operación para contrarrestar 
el tráfico de cigarrillos por vía marítima a lo 
largo de España y Portugal18. 
Inicialmente, los cigarrillos se expedían 
desde los almacenes de los puertos del 
Benelux, a bordo de barcos con destino 
declarado hacia África del Oeste y, 
posteriormente, se transbordaban en el mar. 
En enero de 1997, la operación coordinada 
por la Comisión condujo por primera vez al 
embargo de dos barcos. La operación 
continuó a lo largo del año 1997, y varios 
barcos implicados fueron embargados por 
las autoridades españolas y portuguesas, en 
colaboración con sus homólogos franceses y 
belgas. 
Una de* las consecuencias de estos embargos 
fue que las organizaciones delictivas 
desplazaron el almacenamiento de 
cigarrillos de los puertos del Benelux a 
otros puertos, concretamente a Chipre. El 
sistema del fraude cambió, para basarse en 
18 Véase el informe anual "Lucha contra el fraude" para 
1996, Capítulo 3, sección 1.1. 
15 
una declaración falsa de las mercancías, en 
lo referente a su naturaleza y procedencia 
real (Marruecos). Los cigarrillos transitan a 
partir de ahora por puertos chipriotas o de 
otros terceros países mediterráneos y se 
cargan junto con otras mercancías menos 
sensibles en contenedores que, en el 
momento de entrar en la Unión Europea, se 
declaran como cargados únicamente con 
estos productos poco sensibles, a fin de no 
llamar la atención de los servicios de 
control. 
La Comisión ha coordinado las 
informaciones sobre los movimientos de 
estos contenedores sospechosos y, en 1997, 
las autoridades de los Estados miembros 
requisaron más de 93.000 cajas19 de 
cigarrillos. Se ha valorado 
extraordinariamente la ayuda prestada por 
las autoridades aduaneras chipriotas a la 
Comunidad y los Estados miembros. Se ha 
asestado un serio golpe al tráfico marítimo, 
de cigarrillos hacia España y Portugal. Se 
han producido detenciones en España, 
Francia y Bélgica que permiten desmantelar 
las redes delictivas cuyos miembros están 
siendo procesados judicialmente. 
Las organizaciones delictivas han ideado 
nuevos métodos para seguir abasteciendo el 
mercado negro europeo. En abril de 1997, el 
task-group, en colaboración con las 
autoridades españolas y griegas, tuvo 
conocimiento de que un avión de carga, 
propiedad de las fuerzas armadas ucranianas 
y procedente de Grecia aterrizaba en un 
aeropuerto del norte de España y descargaba 
su carga bajo una declaración falsa (piezas 
de recambio eléctricas expedidas de 
Grecia). 
La operación condujo al embargó de un 
avión de tipo Illiouchine 76 y a la detención 
de su tripulación por las autoridades 
españolas. Posteriormente el avión fue 
embargado y los miembros de la tripulación 
condenados penalmente. La carga del avión, 
disimulada en cajas de madera, contenía 
más de 1.700 cajas de cigarrillos. Las 
investigaciones complementarias descubrieron que el vuelo era el 
decimoprimero de este tipo que se realizaba 
desde el mes de febrero y que aún estaban 
previstos seis vuelos antes de finales de 
abril. Los cigarrillos, procedentes de un 
importante almacén en los Países Bajos, se 
habían cargado en el aeropuerto de Ostende, 
en Bélgica, con destino a Belgrado y 
posteriormente a aeropuertos 3e Grecia, 
donde en realidad el avión no hacía más que 
repostar carburante. 
Se descubrió que más de 17.760 cajas de 
cigarrillos habían entrado fraudulentamente 
en España de esta manera. Las pérdidas, en 
términos de derechos de aduana, IVA y 
contribuciones indirectas, se estiman en 15 
millones de ecus. El gobierno de Ucrania ha 
afirmado que el avión embargado había sido 
alquilado a una empresa ucraniana. Sin 
embargo, las autoridades se han negado a 
cooperar para aportar nuevos datos a este 
asunto, y esto a pesar de la existencia de un 
acuerdo entre la Comunidad y este país (en 
vigor desde el 1 de febrero de 1996), que 
establece una base jurídica para la asistencia 
administrativa mutua en materia aduanera. 
2.1.1.2. Tráfico de cigarrillos al amparo 
de documento TIR 
Una organización delictiva con base en 
Suiza, considerada como el principal 
proveedor de cigarrillos a las redes de la 
Comunidad, tenía la intención de hacer 
pasar de contrabando aproximadamente 
175.000 cajas de cigarrillos de marca desde 
Rumania al territorio de la Comunidad 
Europea. Las operaciones fraudulentas se 
iniciaron a principios del año 1996. 
Los cigarrillos, inicialmente expedidos por 
carretera y por vía aérea desde un almacén 
aduanero en los Países Bajos, vía Bélgica, 
hacia Rumania (Bucarest), fueron 
reconducidos hacia la Comunidad tras haber 
sido transportadas en régimen de tránsito 
rumano desde Bucarest a la frontera 
húngara. Los delincuentes declararon los 
cigarrillos como mercancías de poco riesgo 
(vajilla de cocina), poniéndolos 
19 Una caja contiene 50 cartones, es decir, 
10.000 cigarrillos. 
16 
posteriormente en régimen TIR20, en el que 
fueron transportados y reintroducidos a la 
Comunidad. Los documentos TIR se 
comprobaron fraudulentamente y los 
cigarrillos fueron introducidos en el 
mercado comunitario. 
Este tráfico fue interrumpido en noviembre 
de 1996, al descubrirse dos de los 
documentos TIR antes mencionados en 
posesión de uno de los principales 
organizadores de este fraude, en el curso de 
una investigación penal en Suiza, en 
relación con otro asunto (tráfico de droga y 
corrupción de funcionarios del Estado 
suizo). 
Los servicios de investigación de tres 
Estados miembros han recibido información 
que implica a varias empresas de transporte 
en este asunto. Sin embargo, las 
investigaciones realizadas por estos Estados 
difícilmente podrían concluir en ausencia de 
pruebas sobre el alcance de las operaciones 
fraudulentas y el nivel de responsabilidad de 
las empresas y los individuos implicados. A 
petición de estos Estados miembros, el 
servicio antifraude de la Comisión ha 
asumido la coordinación de las 
investigaciones. 
Se ha organizado una misión comunitaria en 
colaboración con las autoridades aduaneras 
rumanas. Dicha misión ha suministrado 
elementos de prueba suficientes a los 
servicios nacionales de investigación, en los 
Estados miembros y Rumania, para iniciar 
los trámites penales. Éstos-han conducido al 
encarcelamiento de varios delincuentes y a 
la notificación a los deudores de los 
derechos a la importación evadidos. Del 
total previsto de 175.000 cajas, 35.000 ya 
habían entrado fraudulentamente en la 
Comunidad, lo que ha supuesto unas 
pérdidas de ingresos (derechos de aduana, 
impuestos sobre el consumo e IVA) de 
aproximadamente 38 millones de ecus. 
20 El régimen TIR es el régimen de transporte 
internacional por carretera, definido por el Convenio 
TIR de 1975. 2.1.1.3. Tráfico de cigarrillos desde 
Montenegro 
Una de las principales rutas utilizadas por 
las organizaciones delictivas para el tráfico 
de cigarrillos hacia la Comunidad pasa por 
la República Federal de Yugoslavia, a 
donde se expiden importantes cantidades de 
cigarrillos en tránsito, por. Vía aérea, 
terrestre o marítima, a partir de almacenes 
aduaneros situados en la Comunidad y en 
Suiza. Posteriormente, estos cigarrillos se 
cargan en barcos rápidos con destino 
declarado a Italia y se descargan de 
contrabando en las costas del mar Adriático. 
Se trata de un tráfico considerable, en el que 
se han identificado más de cien vuelos de 
aviones de carga hacia Montenegro en 1997. 
Los trabajos realizados este año han 
confirmado los datos de una primera misión 
de 1996 sobre las grandes dimensiones de 
este tráfico, del orden de 800.000 cajas al 
año, es decir, unas pérdidas de recursos 
comunitarios y nacionales de 700 millones 
de ecus como mínimo. 
Las investigaciones realizadas han 
demostrado que en los 9 primeros meses de 
1997 se transportaron 678.250 cajas de 
cigarrillos desde la Unión Europea y 
terceros países hacia Montenegro. El hecho 
de hacer pasar los cigarrillos por 
Montenegro pretende únicamente desviarlos 
hacia el mercado negro comunitario. Se 
estima que el 10% de estos cigarrillos se 
destina al mercado local, y se deduce, por 
tanto, que alrededor de 610.000 cajas de 
cigarrillos se destinan al mercado negro 
comunitario, lo cual supone unas pérdidas 
de alrededor 610 millones de ecus en 
derechos de aduana, IVA e impuestos sobre 
el consumo. 
Una misión organizada por la UCLAF y la 
Guardia di Finanza, en cooperación con las 
autoridades judiciales italianas, ha 
permitido obtener documentos y otros 
elementos que prueban que 31.665 cajas 
fueron introducidos irregularmente en la 
Unión Europea. Los documentos obtenidos 
en una misión posterior permitieron a las 
autoridades policiales italianas entregar a 
las autoridades judiciales a 42 personas 
17 
vinculadas a las organizaciones delictivas e 
implicadas en el tráfico de cigarrillos. 
2.1.1.4. Tráfico de cigarrillos por 
ferrocarril 
Las medidas previstas en el ámbito del 
tránsito comunitario/común21, en particular 
la obligación de una garantía individual para 
los cigarrillos transportados por carretera, 
han llevado a las organizaciones delictivas a 
explotar los puntos débiles de otras vías de 
transporte. Así, entre febrero de 1995 y abril 
de 1997 se introdujeron fraudulentamente 
en la Comunidad 77.410 cajas de cigarrillos, 
transportados por ferrocarril, lo cual 
representa unas pérdidas de recursos 
propios comunitarios y de ingresos 
nacionales de aproximadamente 65 millones 
de ecus. 
Los cigarrillos en cuestión, de origen 
americano, fueron transportados desde 
almacenes situados en los Países Bajos, 
Alemania y Bélgica hacia almacenes 
situados en Bale y Buchs, en Suiza. En este 
país, los cigarrillos se declararon para la 
exportación fuera de la Unión, con destino a 
Angola, Senegal, Gambia y Guinea, vía 
Portugal, donde fueron retirados 
fraudulentamente de los vagones y 
sustraídos al régimen de tránsito 
comunitario/común. Este tráfico fue 
detenido en abril cuando las autoridades 
portuguesas requisaron el vagón que hacía 
el número setenta de esta serie. 
En Portugal se están realizando 
investigaciones a nivel judicial para 
identificar a los responsables de este fraude. 
La UCLAF ha coordinado una misión en 
Suiza sobre la base del acuerdo de 
asistencia mutua con este país. Aunque la 
aplicación de este acuerdo ha puesto de 
manifiesto la existencia de lagunas, 
especialmente en lo que respecta a las 
21 Régimen de circulación de mercancías en suspensión 
de derechos e impuestos, desde una oficina de salida 
hasta una oficina de destino, mediante un 
procedimiento documental de control (el régimen de 
tránsito común es la extensión del régimen de tránsito 
comunitario a los países de la AELC y a los países de 
Visegrad - Polonia, Hungría, República Checa y 
Eslovaquia). Véase el Capítulo 3, sección 3.3. competencias de las autoridades suizas, los 
resultados de esta misión muestran, en la 
fase actual, que las organizaciones 
implicadas en este fraude son conocidas en 
otros casos de contrabando de cigarrillos. 
2.1.1.5. Tráfico procedente de Andorra 
Andorra ha sido durante años lina de las 
fuentes del contrabando de cigarrillos hacia 
la Unión Europea y, en particular, hacia 
España. Los cigarrillos se fabricaban bajo 
licencia en Andorra o se manufacturaban en 
terceros países y se importaban 
posteriormente a Andorra. 
Sin embargo, durante el periodo 1995-1997, 
esta actividad adquirió proporciones muy 
importantes. Las autoridades españolas, 
francesas, británicas e irlandesas requisaron 
grandes cantidades de cigarrillos expedidos 
desde Andorra de contrabando. 
El análisis en profundidad de los productos 
derivados del tabaco importados y 
fabricados en Andorra ha demostrado que 
las cantidades en cuestión excedían 
ampliamente las necesidades de consumo 
local y las ventas en régimen de franquicia a 
los turistas. Sin embargo, oficialmente 
Andorra no exporta cigarrillos. 
Durante 1997 se observó que las cantidades 
de cigarrillos importadas en Andorra se 
habían duplicado respecto al año 1996, 
mientras que en el curso de los cinco años 
anteriores las cantidades de -cigarrillos 
fabricados en Andorra habían aumentado 
ligeramente. El examen de las marcas de los 
cigarrillos importados en Andorra en 1997 
hizo sospechar que una importante cantidad 
de los mismos estaba destinada al mercado 
de contrabando británico e irlandés, 
controlado por organizaciones delictivas. 
Según las investigaciones, las pérdidas 
fiscales globales ascienden a 
aproximadamente 200 millones de ecus en 
1996 y a aproximadamente 400 millones de 
ecus en 1997. Hay datos fundados de que 
este tráfico lo perpetran bandas de 
delincuentes organizadas en diversos países 
dentro y fuera de la Unión Europea. 
18 
Las autoridades españolas (Guardia Civil) 
han adoptado diversas medidas. Un control 
reforzado, policial y aduanero, permitirá 
frenar este fenómeno. Los servicios 
competentes de la Comisión debaten con las 
autoridades de Andorra las medidas que 
deberán adoptarse. 
2.1.2. El papel de la delincuencia 
organizada en los fraudes 
agrícolas 
Las investigaciones en el sector agrícola 
suelen actualizar la información sobre las 
redes delictivas bien organizadas. En los 
intercambios extracomunitarios de 
productos agrícolas, la delincuencia 
organizada está presente a través de redes 
complejas de productores, negociantes, 
transportistas, facturadores, contrabandistas, 
falsificadores, etc. 
Los casos del alcohol, el aceite de oliva, la 
mantequilla y de la carne de vacuno que se 
exponen a continuación ponen de relieve a 
qué tipo de delincuencia se enfrenta la 
Comunidad. El ejemplo de la carne de 
vacuno británica muestra que al atentado 
contra los intereses financieros puede 
añadirse el incumplimiento de las normas de 
prohibición dictadas por la Comunidad para 
proteger la salud pública. 
2.1.2.1. Alcohol 
A finales de 1996, las investigaciones en 
curso de la UCLAF22 relativas al alcohol y 
las bebidas alcohólicas (salvo el vino) se 
agruparon en un task-group "alcohol" 
encargado de centralizar la información 
disponible y de coordinar las actividades 
antifraude que, invariablemente, son 
transnacionales. Esto incluye la capacidad 
de iniciar investigaciones y de garantizar el 
seguimiento operativo. El sistema de 
información previa (régimen de tránsito) y 
la coordinación de las investigaciones por 
un task-group específico mostraron su utilidad en la detección del fraude. La 
experiencia también demuestra que todos 
los Estados miembros tienen interés en 
cooperar entre sí y con la Comisión: es poco 
probable que los problemas bien 
identificados en 1997 se limiten únicamente 
a los Estados miembros que han trabajado 
con la Comisión. 
Además, los fraudes principales los llevan a 
cabo delincuentes bien organizados. Sólo se 
les podrá combatir mejorando 
constantemente el intercambio de 
información y la cooperación entre los 
Estados miembros y la Comisión. 
En 1997, el task-group inició las 
investigaciones sobre los movimientos del 
alcohol y las bebidas alcohólicas utilizando 
el régimen externo de tránsito comunitario23 
o bien un régimen de suspensión de 
derechos especiales24. Las investigaciones 
mostraban que los dos regímenes se habían 
utilizado fraudulentamente. Así, cantidades 
importantes de alcohol y bebidas 
alcohólicas desaparecieron durante su 
transporte a través de la Comunidad. Los 
métodos del fraude incluyen la utilización 
de documentos falsos, sellos falsos, 
denominaciones falsas de mercancías o de 
sociedades como destinatarias declaradas, 
así como la creación de sociedades-pantalla, 
que se declaran en quiebra antes de que los 
derechos puedan exigirse. 
En la mayoría de los casos es muy difícil 
conocer el destino final del alcohol, bien 
porque no ha salido del Estado miembro de 
procedencia, bien porque sí lo ha hecho 
pero sin salir de la Comunidad (desviándose 
hacia el mercado de otro Estado miembro o 
siendo exportado y reintroducido 
fraudulentamente en la Comunidad), bien 
2^ Envíos acompañados de un documento TI. 
24 
22 Véase el informe anual "Lucha contra el fraude" de 
1996, Capítulo 3, sección 3.1.1, donde se dice que la 
Comisión fue informada, en varias ocasiones, por los 
Estados miembros, del recrudecimiento de ios casos de 
contrabando en el sector del alcohol. Envíos acompañados de un documento administrativo 
de acompañamiento. La Directiva 92/12/CEE del 
Consejo de 2S.2.1992, relativa al régimen general, a la 
detención, circulación y controles de los productos 
sujetos a impuestos sobre el consumo (DO L 76 de 
23.3.1992) y el Reglamento (CEE) n° 2716/92 de la 
Comisión relativo al documento administrativo de 
acompañamiento en la circulación en régimen de 
suspensión de los productos sujetos al impuesto sobre 
el consumo (DO L 276 de 19.9.1992). 
19 
porque ha salido de la Comunidad para ser 
reintroducido i legal men te en mercados de 
terceros países, concretamente en Europa 
Central y Oriental. Dentro de la Unión, el 
tráfico es especialmente intenso en la zona 
del Norte de Europa, donde los impuestos 
sobre los consumos específicos son más 
elevados. Parece muy claro que la 
Comunidad y los terceros países, 
especialmente los países de Europa Central 
y Oriental tienen el interés común de 
impedir el fraude en sus mercados 
respectivos y de limitar el espacio de la 
delincuencia organizada. 
• Envíos efectuados bajo el régimen 
aduanero de tránsito comunitario 
Las informaciones transmitidas en 1997 por 
los Estados miembros relativas a las 
exportaciones de productos sensibles han 
llevado a centrar la investigación en torno a 
dos Estados miembros que exportan grandes 
cantidades hacia destinos declarados en la 
antigua Unión Soviética (concretamente, 
Rusia, Ucrania y Lituania). 
Se descubrió que al menos 1,4 millones de 
litros supuestamente exportados de uno de 
estos Estados miembros no habían llegado 
al destino declarado. Los documentos 
aduaneros no se presentaron en las oficinas 
de salida de la Comunidad o fueron sellados 
con sellos falsos. 
En el caso probable de que esta cantidad no 
hubiera salido de hecho del territorio 
aduanero de la Comunidad, el impacto 
financiero, evaluado sobre la base de la 
imposición media en la Unión Europea, 
incluyendo los derechos de aduana, sería de 
15,7 millones de ecus. Además, la 
investigación también prosigue para 
determinar el destino de estos productos y 
de otros 4,4 millones de litros de 
exportaciones que se sospechan con destino 
a países de la antigua Unión Soviética 
(impacto potencial del orden de 49 millones 
de ecus). 
• Envíos bajo el régimen de suspensión 
de impuestos sobre el consumo 
Gracias a la excelente cooperación de un 
Estado miembro ha sido posible analizar los movimientos del alcohol utilizando el 
sistema de suspensión de derechos 
especiales. Este examen ha revelado que, en 
un periodo de algo más de un año, nueve 
empresas evadieron el pago de los 
impuestos sobre consumos específicos y del 
IVA por exportaciones ficticias de 6,7 
millones de litros de alcohol. 
Además, las autoridades aduaneras han 
descubierto expediciones irregulares de 14,3 
millones de litros realizadas por otras ocho 
empresas, a lo largo de un periodo inferior a 
tres años. La evaluación de las pérdidas 
potenciales de ingresos nacionales (basada 
en la imposición media en la Unión 
Europea), sería de aproximadamente 563 
millones de ecus. 
2.1.2.2. Aceite de oliva 
Las investigaciones realizadas en este sector 
muestran la sofisticación de las técnicas a 
que actualmente recurren las organizaciones 
delictivas. Para lograr sus fines, crean 
mecanismos que falsean la economía de un 
sector. La imagen de un fraude que 
beneficia a un sector es errónea; en tal 
sector productores, transformadores y 
consumidores son víctimas de una 
operación concertada. En el sector del aceite 
de oliva se han cometido fraudes 
importantes tanto relacionados con la ayuda 
al consumo como con la ayuda a la 
producción. Las operaciones de importación 
y exportación también han estado expuestas 
al fraude. La Comisión ha tomado en 
consideración este problema en las 
propuestas que ha formulado para reformar 
la organización común de este mercado25. 
Los casos relacionados con el aceite de 
oliva demuestran la utilidad de la estructura 
del task-group especializado. No se trata 
aquí de investigaciones puntuales sino de la 
coordinación permanente de servicios de 
investigación que se enfrentan a una 
delincuencia financiera organizada que 
actúa en diversos países y con formas de 
funcionamiento diversas. 
25 Doc. COM (97) 57 final. 
20 
• Aceite de oliva rebajado con aceite de 
cacahuete 
En el curso de 1995 se supo que cantidades 
importantes de aceite, despachado en 
aduana como aceite de girasol, habían sido 
transportadas por barcos procedentes de 
Turquía hacia Bélgica, los Países Bajos, 
Alemania y Portugal. Se sospechó que se 
trataba de un fraude. Podía tratarse de aceite 
de cacahuete destinado a ser mezclado con 
aceite de oliva. Este tipo de mezcla es muy 
difícil de detectar si la proporción 
incorporada de aceite de cacahuete no 
supera el 18 ó el 20 %. El aceite rebajado de 
esta manera pierde calidad y el derecho a 
recibir ayudas comunitarias. 
El despacho en aduana disperso en diversos 
puertos del norte de Europa y en Portugal 
desviaba la atención, al igual que la 
declaración de la mercancía como aceite de 
girasol que, además, evitaba el depósito de 
garantía previsto para la importación de 
aceite de cacahuete26. 
Tras múltiples refacturaciones vía empresas 
establecidas en paraísos fiscales (Panamá, 
etc.) y titulares de cuentas bancarias suizas, 
este aceite fue transportado por camiones, 
en su mayoría franceses, hacia Italia y 
España. 
La investigación realizada en Turquía por la 
Comisión a finales de 1995, con la 
participación de los servicios aduaneros de 
los Estados miembros afectados, demostró 
que los barcos habían sido cargados con 
aceite de cacahuete. Los documentos 
presentados a la llegada a la Comunidad 
eran falsos, fabricados durante el transporte. 
Las declaraciones falsas de especie y valor 
suponían un total de 20.680 toneladas de 
aceite de cacahuete. 
La investigación realizada por los servicios 
de investigación aduanera franceses, belgas 
y neerlandeses entre los transportistas 
permitió identificar a los destinatarios finales de las mercancías. En cada fase de la 
investigación, la UCLAF, a través del task 
group aceite de oliva, ha coordinado las 
investigaciones de los servicios 
especializados de los Estados miembros. 
El perjuicio sufrido por los consumidores 
europeos que compraron aceite de oliva 
rebajado con aceite de cacahuete puede 
estimarse en 40 millones de ecus, teniendo 
en cuenta que el aceite de cacahuete, en esa 
época y en el mercado mundial, costaba tres 
veces menos que el aceite de oliva. El 
perjuicio para las finanzas comunitarias 
asciende a 13 millones de ecus por el no 
depósito de garantía previsto para los 
aceites de cacahuete (16.145 toneladas), a 
los que se añaden otras cantidades 
importantes indebidamente percibidas como 
ayuda al consumo, que ascienden a 43 
millones de ecus, si se considera que las 
20.680 toneladas de aceite de cacahuete se 
mezclaron con el aceite de oliva en un 
porcentaje del 20%, lo que permitió la 
comercialización de 103.400 toneladas de 
aceite de oliva edulcorado. Los 
procedimientos de recuperación y los 
procesos judiciales en relación con este 
asunto ya están en curso. 
• Importación fraudulenta de aceite de 
oliva 
Durante el desarrollo de un asunto anterior 
de importación fraudulenta de aceite de 
oliva en Italia27, el control conjunto 
efectuado en Grecia permitió descubrir, en 
documentos a borde de un barco, indicios de 
otra operación fraudulenta montada por la 
misma organización criminal. La 
investigación realizada por la UCLAF en 
colaboración con la Guardia di Finanza 
italiana y los servicios de investigación 
aduanera franceses descubrió una operación 
compleja de importación fraudulenta de 
aceite de oliva sin pago de derechos de 
aduana. 
26 Garantía de 80 ecus por 100 kilos, liberada en 
determinadas condiciones, prevista por el Reglamento 
para limitar los riesgos de fraude en el aceite de 
cacahuete. Reglamento (CEE) n° 2828/93 de la 
Comisión (DO L 2S8 de 16.10.1993). • Véase el informe anual "Lucha contra el fraude" de 
1993. Este asunto ha sido juzgado recientemente. La 
cantidad defraudada en detrimento de las finanzas 
comunitarias asciende a 27,6 millones de ecus. 
21 
El aceite de oliva procedente de un tercer 
país estaba, supuestamente, en tránsito por 
Israel y Turquía. De hecho, llegó al 
territorio aduanero de la Comunidad 
mediante un engaño ingenioso. Dos barcos 
salieron de Marsella y Sète (Francia) 
transportando cada uno de ellos 17800 
toneladas de aceite de oliva en tránsito y 
1700 toneladas de aceite de girasol francés. 
Hicieron escala en Monopoli (Italia) para 
una supuesta descarga de aceite de girasol. 
A continuación, continuaron viaje con el 
aceite de oliva y con destino a Turquía e 
Israel (manifiestos y conocimientos de 
apoyo). 
La investigación ha probado que en realidad 
lo que se descargó en Italia fue el aceite de 
oliva y lo que se despachó en aduana en 
Turquía e Israel fue el aceite de girasol, con 
documentos modificados durante el 
transporte. 
Posteriormente, las 3400 toneladas, 
registradas en la contabilidad del 
destinatario italiano como aceite de girasol 
se volvieron a convertir en aceite de oliva: 
un conjunto de facturas falsas emitidas por 
empresas cómplices indicaban que esta 
empresa había vendido el aceite de girasol y 
comprado la misma cantidad de toneladas 
de aceite de oliva. Para completar el 
engaño, se habían emitido facturas de 
transporte, los camiones circulaban 
realmente (y podían justificar la compra de 
carburante) pero.... vacíos. 
La investigación demostró que la todas las 
facturas eran falsas y que nunca había 
habido ningún movimiento físico de 
mercancías. Este montaje no era más que 
para justificar la presencia de aceite de oliva 
entregado clandestinamente al destinatario, 
mientras que los dos barcos habían 
declarado oficialmente aceite de girasol. 
En este asunto, el importe de los derechos 
de aduana evadidos y de las garantías no 
constituidas asciende a 5,1 millones de ecus. 
La ayuda al consumo indebidamente 
percibida asciende a 1,83 millones de ecus. 
Se han iniciado los procedimientos 
judiciales. El descubrimiento de los mecanismos de 
este fraude ha necesitado varios años de 
investigaciones, ya que en esta red de 
delincuencia organizada intervenían 
numerosos actores: tres empresas (francesa, 
suiza e inglesa), todas ellas controladas por 
un hombre de negocios y productor 
internacional con sede en el Reino Unido, a 
las que hay que añadir la intervención 
cómplice del director y de los capitanes de 
los barcos, así como de una red italiana bien 
organizada en la que intervenían los 
responsables de numerosas empresas de 
transporte y negocios. 
2.1.2.3. Mantequilla 
Las autoridades belgas informaron a la 
Comisión en 1996 de la sospecha de que 
una empresa de productos lácteos estaba 
implicada en la exportación ficticia de 
mantequilla hacia Albania, a través de un 
operador italiano. La empresa belga percibía 
restituciones a la exportación. Bajo la 
responsabilidad del operador italiano, el 
producto se ponía en tránsito y 
posteriormente se destinaba a la 
exportación, a partir del puerto de Bari, 
hacia Albania. 
La estrecha cooperación entre la Comisión y 
las administraciones nacionales 
competentes condujo a la incautación de los 
envíos de mantequilla en Italia, mientras 
que a los transportistas se les sorprendía en 
el momento de cometer los hechos, 
descargando los camiones en "almacenes 
privados. 
Una investigación de los servicios 
antifraude competentes en Bélgica e Italia 
ha puesto de manifiesto la retirada irregular, 
previa falsificación de los documentos de 
tránsito comunitario, de 15 envíos 
destinados a Albania, y su desviación hacia 
el mercado italiano, entre julio y noviembre 
de 1996. Una vez identificado el fraude, el 
operador italiano fue llevado ante las 
autoridades judiciales italianas por fraude al 
presupuesto comunitario. 
Poco después, los servicios de la Comisión 
descubrieron que, de enero a abril de 1997, 
el mismo operador italiano había comprado 
a un exportador francés 13 envíos de 
22 
mantequilla destinados a Albania. Se inició 
una nueva investigación que condujo a la 
detención del operador en Italia acusado de 
contrabando y complicidad con el fraude al 
presupuesto comunitario con el exportador 
francés. 
Como consecuencia de este caso se 
identificó un tercer fraude en el cual el 
mismo operador italiano había exportado 
primero la mantequilla francesa a Croacia y 
luego la había vuelto a introducir 
fraudulentamente en la Comunidad 
declarándola como margarina. 
Estos tres casos, en los que hay que 
recuperar una cantidad de un millón de 
ecus, han puesto de relieve una organización 
delictiva entre los exportadores y los 
operadores en Bélgica, Francia e Italia 
destinada a defraudar el presupuesto 
comunitario. Los servicios de la Comisión 
han coordinado y orientado las 
investigaciones y han contribuido así a 
erradicar en una fase inicial una 
organización delictiva antes de que pueda 
seguir beneficiándose de las contribuciones 
comunitario. En este asunto, la Comisión ha 
contado con la ayuda ejemplar de los 
servicios nacionales competentes (Guardia 
Di Finanza en Italia, aduanas belgas, 
servicio de investigaciones aduaneras en 
Francia), así como de las autoridades 
judiciales competentes para el proceso 
penal. 
2.1.2.4. Violación del embargo sobre la 
carne de vacuno británica 
El 27 de marzo de 1996, como medida de 
protección contra la encefalopatía 
espongiforme bovina, la Comisión tomó la 
decisión de prohibir toda expedición de 
bovinos vivos procedentes del Reino Unido, 
así como de los diversos productos 
obtenidos de bovinos sacrificados en el 
Reino Unido, a los Estados miembros y los 
terceros países28. La Comisión ha trabajado 
con los Estados miembros para obtener 
información sobre posibles infracciones a 
28 Decisión 967239 de la Comisión (DO* L 78 de 
28.3.1996), modificada por la Decisión 96/362/CE de 
la Comisión (DO L 139.de 12.6.1996). esta prohibición. Las sospechas se han 
orientado a una organización delictiva belga 
bien conocida por su participación en el 
tráfico ilícito de hormonas y en otros 
fraudes agrícolas. 
En abril de 1997, la aduana de los Países 
Bajos descubrió, en un lote de carne bovina 
congelada supuestamente originaria de dos 
establecimientos belgas, una etiqueta de 
sanidad británica. En otras verificaciones 
exhaustivas se descubrieron varios sellos 
británicos. El fraude había sido organizado 
principalmente por una empresa belga 
relacionada con una empresa británica, que 
compraba y transformaba la carne de 
vacuno británica en un almacén frigorífico 
en el Reino Unido. 
El fraude consistía en retirar los sellos 
veterinarios UUK" y a embalar la carne en 
cajas con etiquetas falsas de la sanidad 
belga. El transporte hacia el continente, por 
camión y ferry, se realizaba al amparo de 
documentos falsos que indicaban un 
transporte de carne belga hacia el Reino 
Unido supuestamente rechazado. 
Posteriormente, la carne se almacenaba en 
los Países Bajos y era vendida por la 
empresa belga organizadora del fraude a 
una empresa francesa, como carne de origen 
belga. La empresa francesa exportaba 
después esta carne con pago de restituciones 
a los Países Bajos, por un importe total de 
1.070.000 ecus. 
Posteriormente, en el almacén frigorífico en 
el Reino Unido ya mencionado, también se 
descubrieron etiquetas de la v sanidad 
francesa e irlandesa. Se descubrió un nuevo 
fraude similar al ya descrito. A finales de 
julio, la aduana francesa procedió al control 
físico de las mercancías a bordo de un 
camión procedente de Irlanda del Norte (20 
toneladas de carne de vacuno). Se identificó 
un sello "UK" sobre la carne. Este envío, 
destinado a una empresa alemana, fue 
requisado. A mediados de agosto se informó 
a la Comisión de estas comprobaciones. La 
información fue comunicada a las 
autoridades alemanas, irlandesas y 
británicas. 
23 
Las autoridades alemanas averiguaron a 
continuación que entre agosto de 1996 y 
agosto de 1997 la empresa alemana había 
comprado 1.277 toneladas de carne de 
vacuno, declarada como originaria de 
Irlanda y acompañada de certificados 
sanitarios y de documentos de transportes 
irlandeses falsificados. A continuación, la 
carne fue bien exportada por el comprador 
alemán , con pago de restituciones, como 
carne de vacuno irlandesa, bien revendida a 
otra empresa alemana como carne de 
vacuno con certificados sanitarios alemanes 
(y después exportada con pago de 
restituciones o vendida en el mercado 
interior alemán). La cantidad que debe 
recuperarse en Alemania asciende a 1,3 
millones de ecus. 
Por último, en las investigaciones realizadas 
en Alemania se descubrió el mismo tipo de 
red (carne británica de vacuno cuyos sellos 
sanitarios fueron retirados por una empresa 
con sede en Irlanda del Norte), en la que 
participan cuatro empresas neerlandesas y 
belgas que tratan con 2.000 toneladas de 
carne de vacuno. 
En el marco de las investigaciones sobre el 
tráfico ilegal de carne, la Comisión ha 
aplicado en dos ocasiones el Reglamento 
(Euratom, CE) n° 2185/96 del Consejo 
relativo a los controles y verificaciones in 
situ efectuados por la Comisión para la 
protección de los intereses financieros de las 
Comunidades Europeas contra el fraude y 
las irregularidades29. 
Además, las investigaciones en el sector de 
la carne de vacuno han puesto de manifiesto 
la necesidad de comunicar las sospechas de 
fraude también en el sector agrícola, tanto 
en virtud de los reglamentos de asistencia 
mutua como con vistas la inscripción en la 
"lista agrícola" prevista en los Reglamentos 
del Consejo y la Comisión30. 
En todos los casos mencionados, que 
actualmente tratan las autoridades 
29 DO L 292 de 15.11.1996. Véase el Capítulo 5, sección 
5.1. 
30 Véase el Capítulo 3, sección 3.2. judiciales, la UCLAF ha coordinado las 
investigaciones y organizado todas las 
reuniones útiles con las diversas autoridades 
competentes de los Estados miembros 
interesados. Frente . a fraudes de esta 
envergadura, en los que interviene una red 
delictiva organizada, la coordinación es 
indispensable, incluida durante las visitas in 
situ a los operadores económicos: 
2.2. £1 fraude : un atentado a las 
políticas comunitarias 
El fraude al presupuesto comunitario no 
sólo tiene un peso financiero, sino también 
un coste político. No sólo se traduce en la 
adición de pérdidas contables sino que 
constituye una amenaza directa contra la 
credibilidad de las políticas comunitarias, 
ya se trate de la política comercial exterior 
como de la política agrícola o estructural, o 
de medidas internas o externas financiadas 
por los gastos directos. 
2.2.1. El sector de los recursos 
propios ; los atentados a la 
política comercial de la 
Comunidad 
Las investigaciones realizadas en 1997 
aportan una contribución especialmente 
esclarecedora al debate en curso sobre la 
gestión de los regímenes aduaneros 
preferenciales, que constituyen uno de los 
principales instrumentos operativos de la 
Comunidad al servicio de su política 
exterior. La Comunicación de la Comisión 
al respecto31 hace balance de las 
disfunciones de estos regímenes que 
aparecen en las investigaciones sobre el 
terreno, y presenta un programa de acción 
para reducir los casos de fraude constatados, 
cuyo alcance constituye una amenaza para 
la propia existencia de los recursos. 
Las disfunciones constatadas no deben 
enmascarar los objetivos primeros que son 
el desarrollo de los países beneficiarios, el 
fomento de la cooperación con los socios 
comerciales y la preparación de la 
integración de los candidatos a las adhesión. 
31 Doc. COM (97) 402 final de 23.7.1997. 
24 
La comunicación citada pretende conciliar 
dos objetivos que están lejos de ser 
contradictorios: el primero es facilitar el 
comercio, reservando el beneficio de las 
preferencias a los productos de los países 
socios o beneficiarios; el segundo es la 
lucha contra la explotación fraudulenta de 
estos regímenes, a fin de que las 
preferencias arancelarias sólo se concedan 
para mercancías de países que sean los 
beneficiarios designados. 
La ventaja del trato preferencial se reserva a 
mercancías procedentes de • países 
beneficiarios donde o bien hayan sido 
obtenidas en su totalidad o bien hayan sido 
objeto de una transformación suficiente. A 
continuación, estas mercancías deben 
haberse transportado directamente a la 
Comunidad acompañadas de un certificado 
específico32 en el que se declare que se han 
obtenido en las condiciones exigidas. 
También existen normas de acumulación 
para mercancías en cuya producción hayan 
intervenido productos originarios de dos, 
tres (o más) países socios comerciales (o de 
varios países miembros de una agrupación 
regional). 
Hay numerosas disfunciones, a pesar de la 
existencia de un mecanismo de cooperación 
administrativa entre la Comunidad y cada 
uno de los países que comercian entre sí. El 
fraude y las irregularidades afectan a los 
productos más sensibles que reflejan la 
especialización de la industria exportadora 
de los países beneficiarios (productos 
electrónicos, pesqueros y textiles, sobre 
todo), y se manifiestan en la presentación de 
certificados formalmente irregulares o bien 
auténticos pero relativos a un producto no 
cubierto por el acuerdo o el régimen (los 
más fáciles de detectar) o bien expedidos 
para productos no obtenidos en los países 
beneficiarios (o incluso obtenidos en el país 
beneficiario sin respetar las reglas de 
origen). 
La responsabilidad de los operadores de 
fuera de la Comunidad es evidente. 
JX Los países beneficiarios son responsables de la 
expedición de certificados de origen (sistema basado 
en la cooperación y la confianza). Disponen de los medios para saber si los 
productos que fabrican son conformes o no 
a las normas de origen. Al suministrar a los 
importadores comunitarios certificados de 
origen para productos no cubiertos les dan 
los medios para sustraerse al pago de los 
derechos de aduana normalmente debidos. 
Se supone que los importadores 
comunitarios también deben conocer las 
normas de origen. El hecho de presentar un 
certificado de origen con la declaración de 
importación supone que son responsables 
del pago del derecho eventual a la 
importación33. 
Otra de las grandes categorías de fraude 
sobre las normas de origen consiste no sólo 
en obtener ventajas arancelarias sino sobre 
todo en evitar las medidas de protección del 
mercado tales como las disposiciones 
antidumping o las medidas de prohibición 
absoluta que aplican la política de la Unión 
en el ámbito del medio ambiente. 
En todas estas hipótesis, los intereses de la 
Comunidad (financieros, comerciales y en 
ocasiones más amplios, como lo ilustra el 
caso de los productos que destruyen la capa 
de ozono) sólo pueden protegerse si se 
coordinan los esfuerzos de los Estados 
miembros y de los países beneficiarios, con 
la ayuda de la Comisión. 
Esto es cierto tanto para la fase de 
prevención, cuando se están estudiando las 
condiciones de concesión de ventajas 
comerciales, como en la fase ^represiva, 
cuando se trata de perseguir y sancionar a 
los operadores infractores. De hecho, éstos 
no sólo atentan contra las finanzas 
comunitarias sino que también introducen 
distorsiones de la competencia intolerables 
al penalizar, por una parte, a los operadores 
leales y, por otra parte, a los terceros países 
que cumplen sus obligaciones y cooperan 
33 En el asunto de los textiles de Bangladesh (véase el 
informe anual "Lucha contra el fraude" para 1996, 
Capítulo 3, sección 2.3), la Comisión informó (DO C 
107 de 5.4.1997) a los importadores de las dudas sobre 
la regularidad de los certificados de origen fórmula A 
presentados en la Comunidad desde enero de 1994 
para ciertos productos textiles procedentes de 
Bangladesh, sugiriéndole que tomaran las 
precauciones necesarias. 
25 
con la Comunidad para una correcta 
aplicación de los regímenes preferenciales. 
2.2.1.1. Sector de la pesca 
La aplicación de regímenes preferenciales 
en el sector de la pesca, donde los derechos 
de aduana son relativamente elevados y las 
normas de origen difíciles de controlar sigue 
siendo problemática. Un ejemplo de este 
fraude sofisticado lo constituye el caso de 
las gambas de Surinam. 
Desde 1995 la Comisión tiene conocimiento 
de sospechas de fraude en el ámbito de las 
preferencias arancelarias. Las ..gambas 
congeladas a bordo de barcos japoneses 
podían ser importadas a los Países Bajos 
con certificados de origen de Surinam. 
Las investigaciones realizadas han 
demostrado que flotas con banderas de 
diversos países (Corea, Honduras, Japón, 
Vanuatu, etc.) operaban a lo largo de 
Surinam. Las gambas desembarcadas 
parecían ser objeto de una transformación 
superficial antes de ser exportadas a la 
Comunidad. Se informó a los Estados 
miembros de las sospechas de falsa 
declaración de origen preferencial. Por otra 
parte, una misión efectuada en Vanuatu en 
agosto de 1996 demostró que los barcos con 
bandera de este país que operaban en 
Surinam pertenecían en realidad a empresas 
coreanas y japonesas, lo que confirmaba las 
sospechas iniciales. 
De acuerdo con las autoridades de Surinam, 
una misión de cooperación administrativa, 
compuesta por representantes de la 
Comisión y los Estados miembros más 
afectados (Francia y los Países Bajos) se 
presentó in situ en febrero. Tras verificar 
casi todas las exportaciones desde 1992, es 
decir, 2.920 toneladas, se descubrió que las 
gambas eran capturadas por unos cien 
barcos que, salvo cuatro de ellos, pertenecen 
principalmente a empresas coreanas o 
japonesas (con diferentes banderas), o no 
respetan los criterios de composición de la 
tripulación. Las gambas desembarcadas por 
estos barcos no cumplen, por tanto, los 
criterios de acumulación exigidos para 
recibir trato preferencial (en total, 2.99 
toneladas). Gracias a estas declaraciones inexactas, los 
exportadores obtuvieron que las autoridades 
de Surinam expidieran certificados que 
permiten la importación en la Comunidad 
libre de derechos. La misión averiguó que 
algunos importadores conocían desde el 
principio de las operaciones el carácter no 
originario de estos productos y que estos 
importadores aconsejaban en ocasiones a 
sus proveedores sobre la forma de evitar los 
posibles controles. 
El importe de los derechos evadidos 
asciende a 4 millones de ecus. La Comisión 
ha sometido el asunto a las autoridades 
competentes de Francia y los Países Bajos 
para tomar las disposiciones necesarias para 
la recuperación y la sanción de los 
importadores culpables. 
2.2.1.2. Sector textil 
Es otro de los sectores sensibles en el que 
los volúmenes en cuestión y el papel de las 
preferencias arancelarias son muy 
importantes. Los casos de textiles de 
Indonesia que se exponen a continuación 
reflejan la vulnerabilidad del sector al 
fraude y la necesidad de una cooperación 
dentro de la Unión y con los terceros países. 
En relación con este asunto, el mes de junio 
de 1997 una delegación de la Comisión y 
del Reino Unido realizó una misión de 
cooperación administrativa en Indonesia'. Se 
sospechaba de ciertas mercancías textiles 
para las que se declaraba -el -origen 
indonesio preferencial en el marco del 
sistema de preferencias generalizadas (SPG) 
en la importación al Reino Unido. 
Estas mercancías se decían fabricadas en 
Indonesia pero utilizando tejidos importados 
procedentes de Taiwan, Hongkong y Corea. 
De hecho, las investigaciones descubrieron 
una red organizada que actuaba en el Reino 
Unido, Hongkong e Indonesia. 
Se realizaron inspecciones in situ, con las 
autoridades locales competentes, en las 
empresas productoras y exportadoras, para 
verificar los documentos sospechosos. Se 
constató que la empresa más importante de 
las implicadas había utilizado materias 
primas (tejidos) no originarias antes de 
26 
exportar a la Comunidad los productos 
textiles terminados, al amparo de 
certificados preferenciales indonesios. 
Las pérdidas en derechos de aduana 
representan, aproximadamente, 2 millones 
de ecus. Sobre la base de los resultados 
obtenidos durante la misión, el Reino Unido 
está en condiciones de proceder a la acción 
de recuperación. En el Reino Unido también 
se han iniciado acciones judiciales. 
2.2.1.3. Medidas andidumping 
Por su propia naturaleza, consistente en 
aplicar una elevada imposición sobre 
determinados productos originarios de 
terceros países, en virtud de criterios de 
fabricación menos vinculantes que en el 
ámbito preferencial, este tipo de medidas es 
muy sensible y está bajo la amenaza 
constante de desviación de tráfico para 
evadir los derechos antidumping. 
El caso de los mecheros desechables chinos 
es un ejemplo. A mediados de 1995, se 
revisaron las medidas antidumping 
aplicadas a los mecheros chinos y el 
derecho antidumping pasó de un porcentaje 
ad valorem del 16,9% a un impuesto 
específico de 0,065 ecus por unidad, 
equivalente a un porcentaje del 100%. 
Como consecuencia de là información 
recibida de un Estado miembro la Comisión 
lanzó una investigación sobre todas las 
importaciones de mecheros desechables 
procedentes de un productor instalado en 
Macao. Coincidiendo con las nuevas 
medidas antidumping se observó un 
aumento significativo del número de 
mecheros exportados de Macao. 
Los mecheros habían sido importados a la 
Comunidad con certificados de origen SPG, 
que permitían aplicar a las mercancía la 
exención de los derechos de aduana. Ahora 
bien, en los controles efectuados a la vez 
por los Estados miembros y la Comisión se 
demostró que en la fabricación de los 
mecheros se habían utilizado componentes 
no originarios. Por tanto, los certificados se 
habían expedido sin razón. Una misión in 
situ conjunta, compuesta por las autoridades 
de Macao, de la Comisión y los Estados miembros afectados estudió la fabricación 
de mecheros en Macao. Esta misión, 
realizada en enero de 1997, confirmó la no 
aplicabilidad de todos los certificados SPG 
expedidos. 
En total, desde 1995 se importaron 110 
millones de mecheros, 35 millones de los 
cuales en régimen preferencial. Los 
derechos de aduana que deben recuperarse 
en lo que respecta a las últimas 
importaciones ascienden aproximadamente 
a 200.000 ecus. El auténtico motivo del 
fraude residía en los derechos antidumping 
evadidos, que afectaban a la totalidad de las 
importaciones, y ascendía a un importe de 
aproximadamente 7 millones de ecus. 
En un Estado miembro se ha iniciado el 
procedimiento penal contra el principal 
importador, que ha introducido en la 
Comunidad 61 millones de mecheros 
durante el periodo 1995-1997. 
2.2.1.4. Política de medio ambiente 
Cuando la política de medio ambiente de la 
Unión se traduce en medidas de restricción 
comercial tales como la prohibición de 
determinados productos, la lucha antifraude 
debe velar por la aplicación de estos 
mecanismos cuya violación, además del 
impacto financiero que suponen, constituye 
un atentado a determinadas orientaciones 
políticas esenciales de la Unión. Ha si se ha 
puesto de manifiesto en el caso de los 
productos que contienen CFC, importados 
fraudulentamente a la Comunidad. 
Las aduanas alemanas, belgas, británicas y 
neerlandesas, así como la UCLAF, han 
intervenido de forma concertada para poner 
fin a las importaciones de productos chinos 
que destruyen la capa de ozono. Un 
operador alemán declaró en aduana, en 
Alemania, Bélgica y los Países Bajos unas 
mil toneladas de productos químicos 
nocivos (cuya importación está prohibida34) 
bajo la falsa denominación de "cooling 
34 365 toneladas de halón R12B1 y R13B1 utilizantes 
para los materiales de protección contra los incendios 
y más de 630 toneladas de CGC "R12"utüizables en 
las instalaciones frigoríficas. 
27 
agent R227" (producto legal e inofensivo, 
autorizado para la importación). 
Las mercancías introducidas en la 
Comunidad en violación de las medidas de 
prohibición absoluta también se han 
importado sin el pago de los derechos de 
aduana, utilizando abusivamente 
certificados de origen preferenciales chinos 
inaplicables. Los productos, que contienen 
CFC, fueron posteriormente 
comercializados en varios Estados 
miembros (Reino Unido, Italia, Francia, 
Bélgica, Alemania, Austria y Grecia). 
La cantidad importada i legal mente es muy 
superior a las capacidades anuales de 
reciclado de la Comunidad. Por su coste de 
transformación muy bajo, suponía una 
competencia desleal frente a los operadores 
que respetaban la normativa. Su utilización 
podía generar beneficios importantes e 
ilícitos. 
Estas importaciones ilegales se 
interrumpieron con la detención del 
presunto autor del fraude y por la 
incautación de 150 toneladas de mercancías 
en curso de entrega. 
Actualmente se está procesando en 
Alemania a la empresa importadora y a su 
responsables. En Bélgica y los Países Bajos 
las autoridades aduaneras han iniciado 
acciones contra los transitarios para la 
recuperación de derechos que ascienden a 
un total de 0,2 millones de ecus. 
Esta acción coordinada en un nuevo sector 
ha puesto de manifiesto la excelente 
cooperación de los servicios aduaneros 
nacionales y la sensibilidad creciente y 
voluntad particular de los Estados miembros 
y la Comisión por velar por la aplicación de 
los mecanismos de protección del medio 
ambiente. 
También demuestra el interés de proceder a 
controles físicos de mercancías que a priori 
no presentan ningún problema financiero 
especial, pero que pueden perjudicar de otra 
manera los intereses comentarios. 2.2.2. Los fraudes en el sector de la 
política agrícola común 
Se han mencionado anteriormente los 
fraudes agrícolas que son obra de poderosas 
organizaciones delictivas. Sin embargo, en 
ocasiones el fraude se reparte de forma 
difusa y beneficia a una multitud de 
operadores que cometen irregularidades 
contra el presupuesto comunitario. Como 
muestran los casos que se exponen a 
continuación, su impacto global no es en 
absoluto despreciable y su generalización 
lleva en sí el riesgo de una pérdida de 
credibilidad de esta política comunitaria 
esencial. 
2.2.2.1. Cuotas de tabaco 
Las autoridades portuguesas han informado 
a la Comisión de un caso de fraude que 
afecta a la ayuda a la producción concedida 
a agricultores portugueses. El fraude 
consistía en desviar cuotas de España a 
Portugal durante una campaña en la que la 
producción española había superado la 
cuota nacional, mientras que la producción 
portuguesa se había mantenido por debajo 
de su cuota. Algunos productores españoles, 
a través de un intermediario, vendieron sus 
excedentes de tabaco a productores 
portugueses, que lo declararon como su 
propia mercancía, obteniendo así la ayuda a 
la producción en Portugal. 
El fraude fue detectado por el organismo 
ordenador de pagos portugués (INGA) que, 
a partir de su base de datos, había 
identificado a productores que habían 
declarado haber producido más de 3 
toneladas de tabaco por hectárea: 
producción sospechosa, ya que 
probablemente era excesiva en esta 
campaña en Portugal. Los productores 
habían hinchado su propia producción con 
el tabaco comprado en España. El papel del 
intermediario, una empresa portuguesa de 
transporte, también se ha aclarado. La 
transacción se hacía con 422 toneladas de 
tabaco. 
A partir de la información obtenida del 
organismo de pagos portugués y de la 
policía judicial de Lisboa, la Comisión 
decidió realizar en noviembre de 1997 una 
28 
investigación en España para descubrir 
posibles ventas de tabaco excedentario en 
otros Estados miembros e identificar a los 
productores españoles implicados en este 
comercio. Esta investigación se realizó de 
acuerdo con el Reglamento (Euratom, CE) 
n° 2185/96 "controles 'in situ de la 
Comisión", que permite acometer 
investigaciones en profundidad sobre los 
operadores económicos. El control se 
desarrolló conjuntamente con las 
autoridades españolas (FEGA) sobre dos 
proveedores españoles que representaban 
las tres cuartas partes de las cantidades 
entregadas a Portugal. 
Se informará a las autoridades portuguesas 
de los resultados de los controles efectuados 
en España. Los productores que han 
utilizado las declaraciones falsas deberán 
reembolsar el total de la ayuda a la 
producción recibida durante la campaña 
(aproximadamente 2,3 millones de ecus). 
Hasta hoy se han recuperado 1,3 millones 
de ecus mediante suspensiones de pagos 
debidos en relación con la campaña 
siguiente. El organismo de intervención 
portugués garantizará la recuperación de las 
sumas aún debidas (aproximadamente 1 
millón de ecus). Por último, el proceso 
penal ya está en curso en Portugal, en la 
jurisdicción competente, contra los 
productores y el intermediario. 
2.2.2.2. Investigación en el sector de los 
cítricos 
Como consecuencia de las informaciones 
recibidas, la Comisión lanzó en febrero de 
1997 una investigación relacionada con una 
sospecha de fraude en el ámbito de la ayuda 
a la transformación de agrios en Grecia. La 
UCLAF, conjuntamente con la DG VI 
(liquidación de cuentas) y las autoridades 
griegas (servicios de investigación del 
Ministerio de Hacienda y del Ministerio de 
Agricultura) coordinó una misión 
organizada simultáneamente en varias 
regiones (Peloponeso, Creta y Arta). 
Se inspeccionó a varias organizaciones 
profesionales de productores de agrios con 
el fin de verificar, por una parte, si el precio 
mínimo se había desembolsado 
correctamente a los productores por parte de las empresas de transformación (a través de 
las organizaciones de productores) y, por 
otra parte, si las entregas de los productos 
destinados a la transformación se habían 
producido en las condiciones normales. 
Los controles efectuados in situ pusieron de 
manifiesto una serie de anomalías. En 
particular, los inspectores constataron 
entregas de frutas no elegibles (fruta 
podrida o de tamaño insuficiente). También 
comprobaron operaciones de retirada y 
transformación dentro de -instalaciones que 
no reunían garantías suficientes contra las 
manipulaciones o desviaciones de cargas 
(instalaciones no cerradas, o simples 
descargas, falta de control cualitativo o 
cuantitativo...). 
El examen actualmente en curso de la 
importante documentación reunida relativa 
a los sistemas de entrega y pago de los 
productos destinados a la retirada, la 
transformación y la distribución gratuita 
deja entrever posibles irregularidades 
(contratos incompletos, órdenes de envío y 
recibos de pagos sin firmar ). 
Teniendo en cuenta la complejidad del 
asunto y la envergadura de la misión, ya se 
han tomado las medidas necesarias para 
proceder a la revisión y las sanciones que se 
aplicarán. Varios asuntos han sido 
sometidos a las autoridades judiciales 
griegas. 
2.2.2.3. Préstamo concedido a-Georgia 
En 1997, el servicio antifraude de la 
Comisión sospechó la existencia de un 
fraude relacionado con la entrega de 7 
millones de litros de aceite de girasol 
búlgaro en Georgia, en aplicación de un 
préstamo comunitario35. Este préstamo 
estaba destinado a permitir la importación 
de productos agrícolas y alimentarios, así 
•" Decisión 91/658/CEE de concesión de préstamo del 
Consejo (DO L 362 de 31.12.1991), en el marco del 
Reglamento (CEE) n° 1897/92 del Consejo por el que 
se establecen determinadas modalidades de aplicación 
para la ejecución de un préstamo a medio plazo en 
favor de la antigua Unión Soviética y de sus 
Repúblicas (DO L 191 de 10.7.1992). Decisión 
91/658/CEE de concesión de préstamo del Consejo 
(DO L 362 de 31.12.1991). 
29 
como de suministros médicos originarios de 
la Comunidad, Bulgaria y otros países del 
Este. 
Una empresa belga de importación-
exportación recibió un crédito documentario 
de 4.625 millones de ecus depositados en el 
Banco Nacional de Georgia - Tbilissi por el 
Gobierno de la República de Georgia. 
Este crédito documentario cubría la 
expedición de 7 millones de litros de aceite 
de girasol de origen búlgaro. No obstante, 
una parte de esta cantidad, tras falsos 
conocimientos, nunca llegó a Georgia. En 
abril de 1997 se llevó a cabo una 
investigación en Sofía, en el marco de la 
asistencia mutua aduanera previsto en el 
acuerdo de asociación con Bulgaria. Dicha 
investigación permitió verificar las 
relaciones comerciales y financieras entre la 
sociedad belga de importación-exportación 
y la empresa búlgara que ejecutaba el 
contrato de suministro de aceite, y 
demostrar que 792.160 litros no se habían 
entregado. 
La empresa búlgara, por orden de su 
empresa asociada belga, reembolsó el 
importe correspondiente del préstamo, es 
decir, 546.352 ecus, en una cuenta bancada 
personal a nombre del responsable de la 
propia empresa belga. 
Teniendo en cuenta los elementos de 
prueba, obtenidos en Bulgaria, según los 
cuales se había cometido un fraude contra 
los intereses financieros comunitarios, la 
Comisión presentó una denuncia ante la 
Audiencia de Bruselas y la Oficina Central 
de Investigación de la Gendarmería belga 
para procesar penalmente al responsable. 
Como consecuencia de esta investigación, 
las autoridades de Georgia subrayaron que 
en su opinión era importante aclarar este 
asunto y poner fin a estas actividades. 
2.2.3. Acciones contra las políticas 
estructurales 
Los Fondos estructurales representan 
alrededor del 32% del total de los gastos 
presupuestarios de la Comunidad en 1997. 
El hecho de que estos fondos estén gestionados por las administraciones 
especializadas de los Estados miembros 
hace que éstos ejerzan una responsabilidad 
clara en materia de control financiero 
respecto de la utilización de estos Fondos. 
El 15 de octubre la Comisión aprobó las 
modalidades detalladas de aplicación36 del 
Reglamento (CEE) n° 4253/88 del Consejo 
antes citado, aclarando el control que deben 
efectuar los Estados miembros sobre las 
operaciones cofinanciadas por los Fondos 
estructurales. Estos últimos también tienen 
la obligación de comunicar a la Comisión 
las irregularidades constatadas y el 
seguimiento administrativo y judicial 
consiguiente. 
2.2.3.1. Desviación de fondos en 
detrimento del FSE 
Tras una investigación penal que descubrió 
la falsificación de facturas por importe de 
260.000 ecus, facturas emitidas por un 
subcontratista en el marco de una ayuda del 
Fondo Social Europeo concedida a un 
organismo público en Portugal, la Comisión 
decidió iniciar una investigación sobre el 
conjunto del programa en cuestión. 
La contribución comunitaria aprobada para 
este programa asciende a 4,4 millones de 
ecus. Habida cuenta del alcance de la ayuda 
concedida, la investigación de la Comisión 
aún no ha concluido completamente, pero 
ya pueden extraerse algunas conclusiones. 
El control parcial efectuado por el Estado 
no condujo a establecer un seguimiento 
adecuado. No obstante, se declararon gastos 
no elegibles por cantidades muy 
importantes. También se observaron 
imputaciones de gastos inexistentes o no 
justificados, así como gastos muy hinchados 
artificialmente. La contribución comunitaria 
aprobada para este programa asciende a 4,4 
millones de ecus. La investigación en curso 
establecerá qué parte de esta suma ha sido 
malversada. Además, el subcontratista, 
objeto de la investigación judicial, ha 
36 Reglamento (CE) n° 2064/97 de la Comisión, DO L 
290 de 23.10.1997. 
30 
emitido facturas falsas para otros programas 
que también se están investigando. 
Dos responsables del organismo público, así 
como el presidente de la entidad 
subcontratista, han sido encarcelados con 
carácter preventivo en el curso de la 
instrucción penal. Se ha dictado una 
condena firme a pena de prisión contra el 
vicepresidente del organismo público y el 
subcontratista. 
En este asunto, la Comisión, a partir de un 
fraude detectado y juzgado penalmente, ha 
realizado un análisis global que pone de 
relieve las irregularidades cometidas. Las 
medidas de seguimiento y control adoptadas 
por el Estado miembro demostraron ser 
insuficientes. 
2.2.3.2. Redes de fraude en detrimento 
del FEOGA-Orientación 
La Comisión gestiona directamente un 
número limitado de gastos estructurales. En 
el ámbito del FEOGA-Orientación, se trata 
de los gastos previstos en el artículo 8 del 
Reglamento (CEE) n° 4256/88 del 
Consejo37. Como consecuencia de un 
informe de control de la Dirección General 
del control financiero y de una carta de 
observaciones del Tribunal de Cuentas 
sobre una sospecha de fraude cometida en 
este ámbito, los servicios ordenadores de la 
Comisión, el control financiero y la UCLAF 
realizan desde 1997, en colaboración con él 
Tribunal de Cuentas, una investigación 
relativa a todos los proyectos financieros 
establecidos a partir del artículo 8 del citado 
Reglamento. Las cantidades aprobadas para 
estos proyectos asciende a 18 millones de 
ecus, pagados a empresas españolas, 
francesas, irlandesas, italianas y 
portuguesas. 
Tras examinar las operaciones y los 
circuitos de financiación, la Comisión ha 
comprobado la utilización sistemática de 
falsificaciones, la existencia de 
facturaciones excesivas o de facturaciones 
ficticias, emitidas entre las empresas de una misma red por servicios inexistentes. Las 
redes así creadas incluían empresas-pantalla 
en diversos lugares "offshore", que 
actuaban como beneficiarías y 
subcontratistas. Las deficiencias de los 
procedimientos aplicados a nivel de los 
servicios de la Comisión también han 
posibilitado la comisión de estos fraudes. 
En 1977 la Comisión sometió el asunto a las 
autoridades judiciales de España, Portugal e 
Italia. Teniendo en cuenta la complejidad de 
las redes existentes, la coordinación entre 
las jurisdicciones y la colaboración con los 
servicios de la Comisión son esenciales para 
el éxito de la investigación. En este sentido 
se han dado pasos muy importantes y la 
Comisión ha facilitado todos los medios a 
su alcance para lograr esta coordinación. 
Al mismo tiempo, siguen su curso38 los 
procedimientos previstos en el artículo 24 
del Reglamento (CEE) n° 4253/88del 
Consejo para cancelar las decisiones y 
recuperar las cantidades indebidamente 
pagadas. 
2.2.4. Fraudes en el sector de los 
gastos directos 
Los gastos directos son gastos que los 
beneficiarios utilizan en forma de contratos 
directamente gestionados y controlados por 
los servicios de la Comisión. Representaron 
en 1997 aproximadamente el 12% de los 
gastos comunitarios en los sectores de la 
investigación, la educación o la energía que, 
como muestra el asunto siguiente, no están 
exentos de riesgos de fraude e 
irregularidades. 
Se sospechaba que una empresa alemana 
que había recibido importantes ayudas de la 
Comisión para diversos proyectos de 
investigación en el sector de las energías 
renovables podía estar cometiendo un 
fraude. Se realizaron investigaciones 
preliminares en la Comisión. 
Posteriormente, las investigaciones se 
dirigieron hacia el departamento "quiebras" 
de la jurisdicción competente (Amstgericht 
37 DO L 374 de 31.12.1988. 3 8 Véase a este respecto el Capitulo 1, sección 1.3.1. 
31 
Duisburg) en la que, entre tanto, la empresa 
en cuestión era objeto de un procedimiento 
de quiebra. La información reunida 
rápidamente permitió concluir que la 
empresa había malversado cantidades 
considerables. 
La Comisión presento el caso, así como los 
principales elementos de prueba, al 
ministerio fiscal competente, que inició los 
trámites penales contra las personas 
responsables de la empresa por los delitos 
de quiebra y fraude a la subvención. 
La investigación demostró que la empresa 
no había declarado la quiebra, a pesar de las 
obligaciones legales, y que en el marco de 
los contratos de investigación había 
desviado los pagos recibidos de la Comisión 
a otros fines, tales como el pago a 
acreedores. El impacto financiero se estima 
en 2,1 millones de ecus. Están en curso los 
trámites judiciales. 
2.3. El fraude al IVA 
del desarrollo 
investigaciones condiciones 
de las 
La problemática del fraude al IVA se 
asemeja al de los productos de alto riesgo 
fiscal (alcohol y cigarrillos) : un impacto 
financiero considerable que afecta, en 
primer lugar, a las finanzas nacionales, pero 
cuya dimensión requiere una respuesta 
común. Para completar el esfuerzo que 
realiza la Comisión, en 1995 se creó dentro 
de la UCLAF un equipo encargado de la 
lucha contra el fraude al IVA. Desde 
entonces, los contactos regulares con los 
Estados miembros han preparado a las 
administraciones nacionales para el trabajo 
en común. 
La actividad del equipo IVA se basa en las 
informaciones que los Estados miembros le 
comunican en lo que respecta a las 
sospechas de fraudes. En 1997, participó en 
18 casos de investigación de casos que representaban un importe total de impuestos 
enjuego superior a 300 millones de ecus39. 
Sin embargo, la cooperación entre los 
Estados miembros y la Comisión no es todo 
lo eficaz que debería ser40 , como lo 
muestra el caso siguiente. 
Dinamarca solicitó la ayuda de la Comisión 
en una situación en la que parecía haber una 
violación sistemática del sistema del IVA 
por parte de ciertas empresas del sector de 
la chatarra. Se habían creado redes de 
abastecimiento en las que empresas "buzón" 
garantizaban la compra de grandes 
cantidades a precios superiores al precio 
oficial del London Metal Exchange. Estas 
empresas vendían después directamente a 
grandes empresas en Dinamarca o en otros 
Estados miembros, pero a precios inferiores 
al precio oficial. 
Las empresas "buzón" no podían seguir 
comerciando de esta forma sin evadir 
sistemáticamente el IVA sobre las 
transacciones. Era necesario, por tanto, 
investigar para determinar el alcance del 
fraude y el grado de complicidad de las 
empresas clientes en los diversos Estados 
miembros. 
No obstante, el servicio competente de uno 
de los Estados miembros no pudo colaborar 
debido a dificultades jurídicas. En concreto, 
este Estado no ha resuelto aún el problema 
del secreto fiscal para participar plenamente 
en una acción coordinada contra* el- fraude 
internacional al IVA, como hacen la 
mayoría de los Estados miembros en los 
casos concretos importantes. 
Además, en ese mismo Estado miembro, los 
poderes de los inspectores nacionales no les 
permitían obtener directamente la 
documentación y las cuentas de la sociedad. 
Esta falta de poderes adecuados y las 
diferencias de los poderes existentes en los 
diversos Estados miembros limitan 
gravemente la posibilidad de una 
39 Los casos en cuestión trataban de transacciones de 
dinero, metal, cobre, metales no férreos, componentes 
electrónicos, videos, automóviles 
40 Véase también el Capitulo 3, sección 3.5.2. 
32 
investigación eficaz en los casos de fraude 
internacional complejos. 
Este caso muestra la necesidad urgente de 
que los Estados miembros adopten las 
medidas necesarias en lo que respecta a la 
organización, los procedimientos y las 
competencias, a fin de garantizar una 
cooperación eficaz a todos los niveles para 
luchar contra el fraude al IVA. Las 
diferencias en la aplicación del Derecho 
comunitario41 en los Estados miembros 
proporcionan escapatorias y oportunidades 
de evadir el impuesto. Es necesaria una 
acción de armonización que impida a los 
defraudadores explotar las diferencias en las 
normas del secreto fiscal o en cuanto a las 
competencias de los servicios fiscales 
nacionales. 
Para reforzar la cooperación también hay 
que esclarecer la legislación comunitaria y 
permitir a la Comisión intervenir en la lucha 
contra los fraudes al IVA importantes a 
nivel comunitario, así como coordinar la 
acción en los casos apropiados. Sería 
pertinente adoptar disposiciones similares a 
las ya existentes en el sector aduanero y 
agrícola. 
41 Sexta Directiva del IVA, Directiva 77/388/CEE del 
Consejo, de 17.5.1997 en materia de armonización de 
las legislaciones de los Estados miembros relativas a 
los impuestos sobre la cifra de negocios - sistema 
común de IVA, base uniforme (DO L 145 de 
13.6.1977). 
33 
3. INCREMENTO DE LA COOPERACIÓN CON LOS ESTADOS MIEMBROS 
En este capítulo se hace balance del 
incremento de la cooperación con los 
Estados miembros para proteger las 
finanzas comunitarias, tema esencial del 
programa de trabajo antifraude para 
1997/1998. 
Sé mencionan en este capítulo, en primer 
lugar, algunas iniciativas importantes de los 
Estados miembros en cuanto a la protección 
de los intereses comunitarios, evocándose a 
continuación la cooperación policial y 
judicial de carácter operativo con los 
Estados miembros, cuyo desarrollo ha sido 
posible por la adopción de nuevos 
instrumentos jurídicos, que se pormenorizan 
en el capítulo 5, y por los contactos 
entablados con las autoridades nacionales 
en un marco informal por exigencias de las 
inspecciones sobre el terreno. No obstante, 
este capítulo está dedicado, en gran parte, al 
ámbito de la fiscal idad indirecta. Se 
pretende, en efecto, poner de manifiesto que 
la Comisión y los Estados miembros son 
plenamente conscientes de que hay que 
reforzar el acervo existente para poder 
luchar mejor contra la delincuencia 
financiera, que afecta a los intereses tanto 
nacionales como comunitarios. 
3.1. Iniciativas de los Estados 
miembros para proteger los 
intereses financieros de las 
Comunidades 
Al igual que en años anteriores, en 
particular en 1995 y 199642, los Estados 
miembros prosiguieron en 1997 sus 
esfuerzos para organizar sus servicios de 
manera que estuvieran en condiciones, 
gracias a sus competencias específicas, de 
luchar mejor contra el fraude y la 
delincuencia financiera, que ataca al 
presupuesto comunitario, poniendo en 
peligro los intereses económicos y 
comerciales de la Comunidad. En Dinamarca, por ejemplo, se ha creado 
una unidad para tratar de los asuntos del 
fraude comunitario en el ámbito aduanero 
(ingresos y gastos) en la Dirección Federal 
(Oficina de Lucha contra el Fraude)43. Del 
mismo modo, en los servicios nacionales de 
policía, la unidad federal de lucha contra la 
delincuencia económica44 es responsable de 
la coordinación de las complejas 
investigaciones que se llevan a cabo en 
materia de fraude a los intereses financieros. 
En Grecia, se ha asignado a la SDOE 
(Oficina de Lucha contra la Delincuencia 
Económica y Financiera) una misión 
específica en el ámbito de la protección de 
los intereses comunitarios. Operativa para 
estas cuestiones desde 1997, dicha oficina 
ya ha tenido ocasión de colaborar 
efectivamente con la Comisión. 
Portugal anunció (el 26 de noviembre) la 
creación de un cuerpo específico encargado 
de la coordinación de las investigaciones en 
los ámbitos aduanero y fiscal 
(UCLEFFA45). Este organismo tendrá, al 
nivel nacional, responsabilidades similares a 
las que ejerce la UCLAF al nivel 
comunitario y constituirá, del mismo modo 
que el ICLAF en Francia y la Guardia di 
Finanza en Italia, un socio privilegiado para 
la Comunidad. 
La Gendarmería nacional francesa, que 
participa en la lucha contra todas las formas 
de delincuencia y está efectuando en la 
actualidad un gran trabajo investigador en el 
marco de investigaciones internacionales 
(por ejemplo, en el asunto de la violación 
del embargo contra la carne británica), ha 
deseado la contribución de la Comisión 
(UCLAF) para presentar la política 
comunitaria de protección de los intereses 
financieros y la estrategia antifraude, en 
relación con el papel de su servicio central 
42 Véanse los informes anuales "Lucha Contra el Fraude" 
correspondientes. Para 1995, sección 5.3 y para 1996, 
sección 4.1. 43 
44 
45 Svigsbeksmpelsekontoret. 
Afd. for Saerlig skonomisk Kriminalitet. 
Unidade de Coordenaçâo da Luta contradijo a Evasao 
e tiene a Fraude Fiscal e Aduaneira. 
34 
de lucha contra el fraude y en el marco de 
un seminario que organiza en el año 1998 
dirigido a los comandantes de las secciones 
de investigación46. 
3.2. Instrumentos de asistencia 
administrativa mutua en los 
ámbitos aduanero y agrario 
En una Europa libre de todo obstáculo a la 
circulación de mercancías, personas, 
servicios y capitales resulta indispensable la 
realización conjunta de inspecciones por 
parte de los servicios nacionales 
especializados, con la ayuda de la 
Comisión, en particular cuando trata de 
sectores o mercancías considerados 
"sensibles" o cuando aparecen aspectos 
transfronterizos. 
El medio "clásico" de cooperación entre los 
Estados miembros y la Comisión para 
luchar eficazmente contra las 
irregularidades y los fraudes en los ámbitos 
aduanero y agrario és la asistencia mutua, 
que sigue siendo un instrumento importante. 
El nuevo Reglamento (CE) n° 515/97 del 
Consejo47 relativo a la asistencia mutua en 
los ámbitos aduanero y agrario fue adoptado 
el 13 de marzo sobre la base de una 
propuesta de la Comisión que databa de 
1992. Este Reglamento, relativo a la 
asistencia mutua entre las autoridades 
administrativas de los Estados miembros y a 
la colaboración entre éstas y la Comisión 
para garantizar la correcta aplicación de las 
normativas aduanera y agraria, que derogó, 
desde su entrada en vigor el 13 de marzo de 
1998, el Reglamento (CEE) n° 1468/81 del 
Consejo, refuerza el dispositivo comunitario 
en materia de lucha contra las 
irregularidades en estos ámbitos y 
constituye, además, el marco jurídico que 
permitirá almacenar los datos sensibles 
Las secciones de investigación tienen competencias 
funcionales y territoriales en el ámbito de la lucha 
contra la delincuencia. Sus distritos se corresponden 
con la jurisdicción de los Tribunales de Apelación (los 
vínculos entre las secciones de investigación y los 
Fiscales Generales del Estado son, pues, muy 
regulares). relativos a las irregularidades en materia 
aduanera o agraria en una base de datos 
central (el SIA: Sistema de Información 
Aduanera) accesible a los servicios 
competentes de los Estados miembros y de 
la Comisión, sin dejar de velar por el 
respeto del secreto de la información y 
garantizar la protección de los datos 
personales. 
Existe desde 1992 un servicio de correo 
electrónico (la red SCENT/SIA48) que 
contiene actualmente alrededor de 400 
terminales electrónicos instalados 
principalmente en los servicios de 
inspección aduanera de los Estados 
miembros, en los puertos y en los 
principales aeropuertos de la Comunidad. 
Constituyen un mecanismo de intercambio 
de informaciones pero no un sistema de 
recogida de datos. 
Estas informaciones, de carácter 
administrativo49, sólo se conservarán en el 
SIA mientras respondan a fines operativos 
de prevención, investigación y persecución 
de las irregularidades. Al nivel comunitario, 
solamente tendrán acceso al SIA los 
servicios que se designen a tal efecto por la 
Comisión (entre ellos, la UCLAF). 
Este enfoque constituye un primer paso en 
la dirección propugnada por el Parlamento 
Europeo50 de crear dentro de la Comisión 
una oficina central de informaciones en el 
ámbito aduanero, a la que los Estados 
miembros comunicarían todas las 
informaciones estratégicas y operativas en 
su posesión en lo relativo a la lucha contra 
el fraude en los ámbitos aduanero y agrario. 
47 DO L 82 DE 22.3.1997. Véase también el informe 
anual "Lucha contra el fraude" para 1995, sección 2.4. 4° System for a Customs Enforcement NeTwork. 
La base jurídica para la creación de esta base de datos 
en el ámbito de la lucha contra el fraude aduanero no 
comunitario (droga..) vendrá dada por el Convenio 
relativo a la utilización de la tecnología de la 
información a efectos aduaneros (DO C 316 de 
27.11.1995), en curso de ratificación. 
50 Recomendación n° 3 del informe final de la comisión 
de investigación del Parlamento Europeo sobre el 
régimen de tránsito comunitario (doc. A4-0053/97 
20.2.1997). 
35 
3.3. Otras formas de cooperación en 
los ámbitos aduanero, agrícola y 
de los recursos propios 
• El régimen de circulación de las 
mercancías (régimen de tránsito) sigue 
siendo uno de los ámbitos más 
expuestos. La reforma actualmente en 
curso del régimen de tránsito 
comunitario/común51 tiene como 
objetivos la clarificación y 
simplificación de las disposiciones 
reglamentarias, así como la coordinación 
de las medidas operativas, con el fin de 
garantizar un equilibrio entre las 
facilidades ofrecidas a los operadores 
fiables y la seguridad de las operaciones 
de tránsito. 
Se ofrece a todos los operadores un 
procedimiento de base, en el que la 
"garantía de base" es la garantía aislada 
e íntegra, que contrasta con el 
procedimiento aligerado, en el que el 
operador, en función de su fiabilidad y 
de los riesgos en juego, puede 
beneficiarse de un mayor o menor grado 
de simplificación, por ejemplo, de la 
modulación de la garantía. 
En materia de seguridad y control, se 
contempla asimismo reforzar las 
medidas preventivas en el marco del 
procedimiento de base y subordinar el 
aligeramiento de estas restricciones al 
análisis de los riesgos y al examen de la 
fiabilidad de los operadores, teniendo en 
cuenta las medidas de seguridad 
aplicadas por los propios operadores. 
El Reglamento (CE) n° 75/98 de la 
Comisión,52 por el que se modifica el 
Reglamento (CEE) n° 2454/93 de la 
Comisión53 por el que se establecen 
determinadas disposiciones de aplicación 
del Código Aduanero Comunitario, ha 
introducido nuevas disposiciones 
5 ' Plan de acción para la reforma del tránsito en Europa, 
presentado por la Comisión el 30 de abril, doc. 
COM(97) 188 final, DO C 176 de 10.6.1997. 
52 DO L 7 de 13.1.1998. 
53 DO L 253 de 11.10.1993. relativas al régimen aduanero y al 
tránsito de las mercancías transportadas 
por vía marítima, así como una 
refundición de las listas de mercancías 
sensibles. 
Además, el 28 de septiembre se presentó 
al Parlamento y al Consejo una 
propuesta de modificación del Código 
Aduanero Comunitario54 relativa al 
ámbito de aplicación del tránsito 
comunitario y a la aplicación de las 
garantías de las garantías. 
Por otro lado, todos los países afectados 
(CE, AELC, excepto Islandia, países 
Visegrad) han creado una red europea de 
21 coordinadores nacionales y 330 
corresponsales locales "tránsito", que 
han de estar conectados entre sí por 
correo electrónico (E-mail) a lo largo del 
1998. 
Además, se han programado operaciones 
de control conjuntas y coordinadas, 
como, por ejemplo: 
- controles documentales sobre la 
autenticidad de los sellos aduaneros 
(gracias al repertorio comunitario 
electrónico55) y certificados de 
garantía 
- controles de las mercancías sensibles 
o consideradas "de riesgo" 
- controles a posteriori de 
determinadas operaciones, que se 
benefician de procedimientos 
simplificados por aire o mar, así 
como 
- definición de los itinerarios y otros 
parámetros' considerados "de riesgo". 
Por último, en cuanto a la 
informatización del régimen de tránsito, 
54 C0M(97) 472 final (DO C 337 de 7.11.97). 
55 El sistema TST (Transmisión de los Sellos de 
Tránsito), implantado en 1997 por la Commission (DG 
XX), permite el envío electrónico a todas las 
administraciones aduaneras de los países que utilicen 
el procedimiento de tránsito comunitario/común de 
imágenes e informaciones relativas a los sellos 
utilizados por las aduanas en las operaciones de 
tránsito. 
36 
el proyecto de Nuevo Sistema de 
Tránsito Informatizado (NCTS) ha 
entrado este año en su fase II, relativa a 
la elaboración e implantación inicial del 
sistema56. En la actualidad se está 
elaborando con los países participantes 
en esta fase II una nueva estrategia para 
compensar los retrasos en la 
implantación de la infraestructura 
informática, que se calculan entre 18 y 
24 meses. El objetivo es respetar el 
calendario previsto, a pesar de dichos 
imponderables, limitando el 
funcionamiento del sistema, durante su 
puesta en marcha, a un número limitado 
de aduanas y a los mensajes 
estrictamente necesarios para el 
seguimiento de las operaciones de 
tránsito. 
• El intercambio de informaciones en el 
marco del sistema de información previo 
(Early Warning System - EWS") ha 
resultado, una vez más, una fuente de 
información útil e importante a la vez. 
En 1997, se intercambiaron más 
de 43 000 mensajes entre los socios 
aduaneros de este sistema57. 
Por último, en cuanto al ámbito 
aduanero, la Comisión puso a punto en 
1997, en concertación con los Estados 
miembros, una guía revisada sobre el 
análisis de riesgos con el propósito de 
contribuir a la mejora de la aplicación de 
las técnicas de control aduanero. 
En cambio, el sistema de alerta y de 
prevención que constituye la "Lista 
Negra" en el ámbito de las operaciones 
agrarias aún no ha alcanzado su objetivo. 
Este sistema, introducido por el 
Reglamento (CE) n° 1469/95 del 
Consejo, se hizo operativo con el 
Reglamento (CE) n° 745/96 de la Comisión58. Este dispositivo se ha 
implantado en el conjunto de los Estados 
miembros, que sólo han comunicado una 
docena de operadores económicos 
considerados "no fiables" al final de 
1997. 
• El teléfono verde, líneas abiertas en 
1995, ha seguido dando muestras de su 
utilidad como fuente de información 
independiente y complementaria. En 
1997, la UCLAF recibió cerca de 1 500 
llamadas, alrededor del 10% de las 
cuales dieron lugar a una evaluación. 
3.4. Ejemplos de cooperación con las 
autoridades policiales y judiciales 
nacionales 
El establecimiento de relaciones entre la 
Comisión (UCLAF) y las autoridades 
policiales de los Estados miembros hunde 
sus raíces en el Tratado, en particular en sus 
artículos 5 y 209 A CE, y en los 
instrumentos convencionales relativos a la 
protección de los intereses financieros de las 
Comunidades, instrumentos que, no 
obstante, aún deben ser ratificados por los 
Estados miembros59. 
Por otra parte, la estrategia antifraude 
comunitaria prevé, en su cuarto eje, la 
mejora de la compatibilidad de las 
legislaciones nacionales con el ejercicio de 
una política de represión penal respecto de 
los defraudadores del presupuesto 
comunitario. Las disposiciones de Derecho 
derivado adoptados en el marco del primer 
pilar y los instrumentos del título VI del 
TUE constituyen el esbozo de una respuesta 
a esta necesidad. 
Por los controles o las inspecciones que 
efectúa, por las informaciones que recibe 
(de los Estados miembros, del Parlamento 
Europeo, del Tribunal de Cuentas o incluso 
de otras fuentes, como el teléfono verde), la 
UCLAF puede llegar a recoger 
56 
57 Véase el informe anual "Lucha contra el fraude" 
correspondiente a 1996, sección 5.3.1.1. 
Estos mensajes se refieren a transportes, una parte 
solamente de los cuales resulta, después de 
verificación, relativa a transacciones irregulares. 58 
59 DO L 102 de 25.4.1996, Reglamento por el que se 
establecen disposiciones de aplicación del Reglamento 
(CE) n° 1469/95 del Consejo (DO L 145 29.6.1995). 
Véase el capítulo 5, sección 5.4.1. 
37 
informaciones o conocer elementos que 
deban ser comunicados a las autoridades 
judiciales nacionales a los efectos de las 
oportunas diligencias. Del mismo modo, 
cuando los Estados miembros constatan una 
irregularidad, pueden tener que comunicar 
informaciones a las autoridades judiciales, 
según los procedimientos nacionales 
vigentes. En realidad, cualquier persona 
debe poder acudir a las autoridades 
judiciales competentes de manera uniforme 
en todo el territorio de la Comunidad. Aquí 
es donde adquiere toda su dimensión el 
papel de la Comisión. La cooperación con 
las autoridades judiciales la simbolizan, por 
una parte, el carácter de medio de prueba 
conferido a los informes de misión de los 
inspectores comunitarios (papel activo de la 
Comisión, que transmite directamente las 
informaciones útiles) y, por otra parte, la 
creación, en la UCLAF, de una célula penal 
integrada por expertos en esta materia, para 
preparar los expedientes relativos a las 
eventuales diligencias en caso de fraude 
transfronterizo (papel de coordinación de la 
Comisión, que facilita los contactos). 
3.4.1. Riesgo de falsificación del Euro 
Tras los contactos entre el Instituto 
Monetario Europeo60 y la Comisión, ésta ha 
iniciado una reflexión en profundidad con 
los especialistas nacionales sobre la 
cuestión de la falsificación de moneda. 
La evaluación de la necesidad de acción en 
la materia parte de la determinación de 
proteger la credibilidad y la autenticidad de 
la moneda a nivel de la Unión. En general, 
los riesgos de falsificación aumentarán en el 
momento del lanzamiento de la nueva 
moneda única, y actualmente se están 
examinando las medidas adecuadas para 
garantizar la protección adecuada del euro. La instauración de un marco jurídico y de 
los instrumentos y medios necesarios para la 
protección de la UEM y del Euro supone 
una evaluación previa de la nueva situación 
y una reflexión común con los expertos en 
materia de falsificación. Esta es la razón por 
la que la Comisión presentó a la presidencia 
luxemburguesa del grupo de trabajo del 
Consejo en materia de cooperación policial 
la propuesta, que fue aceptada, de reunir, 
junto con la UCLAF, al conjunto de 
expertos policiales en materia de 
falsificación de moneda para la elaboración 
de un informe provisional en el que se 
formularan determinadas orientaciones. 
La perspectiva de la sustitución de la 
moneda única por las monedas nacionales, 
así como la existencia, lógica en resumidas 
cuentas, de distintas estructuras de 
prevención y lucha contra la falsificación en 
los Estados miembros, hacen que sea 
necesario suplir no sólo la falta de 
estructuras de intercambio y cooperación 
entre los servicios especializados y el 
conjunto de las instituciones o instancias 
afectadas al nivel de la Comunidad y de la 
Unión, sino también la inexistencia de una 
definición común de falsificación de 
moneda, así como determinan el que sea 
preciso encontrar un medio de enfocar el 
fenómeno de manera concertada. El 
programa de acción relativo a la 
delincuencia organizada, adoptado por el 
Consejo el 28 de abril, prevé, por otra parte, 
el examen por la Comisión de la necesidad 
de instaurar disposiciones comunes para 
combatir la delincuencia organizada en 
materia de falsificación de billetes de banco 
y monedas, desde la perspectiva de la 
introducción de la moneda única 
(recomendación n° 26)61. 
3.4.2. Célula penal de la Comisión 
60 De conformidad con el TUE, el IME se creó para 
realizar una serie de tareas vinculadas a la preparación 
de la Unión Económica y Monetaria Europea. Su 
principal función principal es establecer el marco 
operativo necesario para el buen funcionamiento del 
Sistema Europeo de Bancos Centrales que estará 
compuesto por el Banco Central Europeo y los bancos 
centrales nacionales. El programa de trabajo antifraude para 
1997/1998 prevé la instalación de "una 
interfaz de enlace y dictamen penal" para 
reforzar los contactos con las autoridades 
judiciales nacionales. Preconizada también 
61 DOC 251 DE 15.8.1997. 
38 
por el Parlamento Europeo62, esta interfaz 
penal dentro de la UCLAF comienza a 
reunir a especialistas de Derecho penal y 
financiero de los Estados miembros con el 
fin de mejorar las relaciones con las 
autoridades policiales y judiciales 
nacionales encargadas de las actuaciones 
penales. 
La vocación de esta célula'será la de aportar 
asistencia técnica y operativa a dichas 
autoridades y facilitar la coordinación 
transfronteriza. Su especialización y 
conocimiento de los Derechos nacionales 
facilitarán la tarea de los inspectores en la 
preparación de las investigaciones y de los 
controles in situ. 
Gracias a la célula se deberá poder 
garantizar la rápida intervención de los 
fiscales y magistrados competentes y definir 
los aspectos de hecho y de Derecho 
relacionados con la dimensión 
transfronteriza de la acción judicial para 
facilitar la coordinación en tiempo real de 
los procedimientos de cooperación judicial. 
La cooperación judicial con los terceros 
países es también indispensable. Deberá 
asimismo organizarse de manera pragmática 
entre expertos del Derecho procesal penal 
para intentar solucionar las dificultades que 
se planteen, dificultades que son tanto más 
preocupantes cuanto que las redes 
criminales operan a partir de terceros países 
(Suiza, Liechtenstein, las Islas Vírgenes, 
Panamá)63. 
Debido a los nuevos medios de los que se 
dota a los inspectores de la UCLAF por el 
Reglamento (EURATOM, CE) n° 2185/96 
del Consejo relativo a los controles e 
inspecciones in situ, cada vez será más 
necesario el seguimiento judicial. Del 
62 Recomendación n°18 del informe final, ya 
mencionado, de la comisión de investigación del 
Parlamento Europeo sobre el régimen de tránsito 
comunitario. 
63 Por ejemplo con Suiza, aun cuando existe un Acuerdo 
de asistencia administrativa mutua en materia aduanera 
con este pais, el seguimiento judicial se enfrenta a la 
inexistencia de un convenio de cooperación judicial 
aplicable en materia de infracciones aduaneras y 
fiscales. mismo modo, el segundo protocolo del 
Convenio relativo a la protección de los 
intereses financieros de las Comunidades se 
refiere a la obligación de asistencia de la 
Comisión en materia de investigaciones en 
asuntos de fraude, corrupción y blanqueo64. 
La célula penal de la Comisión constituye la 
expresión de esta asistencia, que alcanzará 
su pleno significado después de la 
ratificación por los Estados miembros de 
este último instrumento. 
3.5. Cooperación en el ámbito de la 
fiscalidad indirecta (impuestos 
sobre consumos específicos e 
IVA) 
Los fraudes, organizados a gran escala o no, 
a los intereses financieros de las 
Comunidades tienen también su impacto en 
las finanzas nacionales. A este respecto, 
resulta efectivamente indispensable utilizar 
los instrumentos de cooperación existentes 
en materia de fiscalidad indirecta, sin 
perjuicio de mejorar el contenido de los 
mismos después de haber evaluado su 
funcionamiento. 
Sin embargo, no cabe duda de que, en 1997 
y en el ámbito de la fiscalidad indirecta, los 
Estados miembros y la Comisión 
intensificaron el diálogo en favor de una 
mayor cooperación, con el fin de analizar 
mejor el fenómeno del fraude y reforzar los 
medios de lucha, en particular en el marco 
de contactos operativos casi diarios entre la 
Comisión y las Administraciones nacionales 
responsables de los impuestos indirectos 
(impuestos sobre consumos específicos e 
IVA). 
3.5.1. Impuestos 
específicos sobre consumos 
El fraude constatado en el ámbito de los 
impuestos específicos por lo que se refiere a 
los sectores del tabaco y del alcohol alcanzó 
un nivel alarmante. Por esta razón, la 
Comisión, junto con los Estados miembros, 
tuvo que establecer, en el mes de marzo, un 
64 Véase el capítulo 5, secciones 5.1 y 5.4.2. 
39 
grupo de alto nivel65, con el fin de encontrar 
soluciones a los problemas del fraude 
'relativo al tabaco y el alcohol, mercancías 
sujetas a la percepción de impuestos sobre 
consumos específicos. Este grupo tiene 
también por misión garantizar que 
efectivamente, además de medidas de 
detección y represión, se adoptan medidas 
preventivas66. 
El grupo de alto nivel se reunió tres veces 
en 1997. Sus trabajos se desarrollaron según 
un enfoque intersectorial, que incluye los 
derechos de aduana, el IVA y los impuestos 
sobre- consumos específicos. El grupo 
definió la naturaleza y el alcance del fraude. 
Se puso de relieve la existencia de lagunas 
tanto en lo relativo al funcionamiento de los 
sistemas impositivos sobre consumos 
específicos como a la eficacia de los 
controles realizados por los Estados 
miembros, así como en la propia 
legislación. 
Como consecuencia de las mejoras 
recientemente aportadas al sistema de 
tránsito comunitario67, las organizaciones 
criminales han cambiado su terreno de 
operaciones por un sistema, el de los 
consumos específicos, que presenta 
deficiencias similares, tanto en materia de 
controles como en lo relativo a la 
legislación propia68. Por consiguiente, la 
Comisión se propone concentrar sus 
esfuerzos en la mejora del sistema 
65 El grupo entregará el informe sobre sus actividades a 
los Directores Generales de Aduanas y Fiscalidad 
Indirecta en el mes de abril de 1998. 
66 Precisamente se ha celebrado, poco después de la 
primera reunión del grupo de alto nivel, un seminario 
Matthaeus-Tax (programa de acción comunitario cuyo 
objetivo es desarrollar la comprensión mutua de la 
implantación por parte de los Estados miembros del 
mercado interior en el ámbito de la fiscalidad 
indirecta) sobre el tema de las irregularidades en el 
marco de movimientos intracomunitarios de bienes 
sujetos a impuestos sobre consumos específicos. Véase 
también la sección 3.5.2 sobre el IVA. 
67 Véase, en particular, "el plan de acción para la reforma 
del tránsito en Europa, una nueva política aduanera" 
presentado por la Comisión el 30.4.1997, doc. COM 
(97) 188 final (DOC 176 10.6.1997). 
°° En este contexto, es interesante destacar que no se ha 
notificado a la UCLAF por los Estados miembros 
ningún asunto de fraude intracomunitario en el ámbito 
de los aceites minerales,. impositivo de los impuestos sobre 
consumos específicos, concretamente en el 
control de los movimientos de los productos 
en suspensión de dichos impuestos. 
3.5.2. IVA 
La Comisión prosiguió en 1997 su política 
de cooperación con los Estados-miembros 
con el fin de combatir el fraude 
internacional en el ámbito del IVA. 
Los seminarios celebrados en 1997 en el 
marco del programa Matthaeus-Tax (que se 
terminó a finales del año 1997, habiéndose 
sustituido en 1998 por el programa 
Fiscalis69) trataron de la prevención del 
fraude, en particular, de los controles de la 
anotación del IVA, de la preparación y 
programación de los controles fiscales y de 
las cuestiones planteadas por la facturación 
y el comercio electrónicos. En 1997, la 
Comisión participó, financieramente y con 
su presencia, en la organización de dos 
conferencias dirigidas a inspectores 
nacionales especializados en el ámbito del 
IVA. Estas conferencias, iniciadas por la 
Guardia di Finanza italiana, han llevado al 
refuerzo de la red de contacto operativa en 
todo el territorio comunitario, habiéndose 
convertido en el lugar propicio de 
intercambio de las técnicas de detección y 
las facultades de investigación de unos y 
otros. En varias ocasiones la Comisión ha 
tenido que organizar reuniones de 
coordinación entre los Estados miembros 
afectados por los mismos asuntos de" fraude 
internacional o se ha convertido en el eje 
central de la organización de las actividades 
de seguimiento de los casos objeto de 
investigación por los servicios nacionales. 
En el marco del programa Matthaeus-Tax, 
los Estados miembros han procedido a 
intercambios de funcionarios, que, de esta 
manera, han podido familiarizarse con el 
trabajo de otras administraciones 
nacionales, lo que contribuirá, en el futuro, 
a reforzar los vínculos entre las 
administraciones y a hacer más eficaz la 
lucha contra el fraude. En el programa de 
69 Véase el apartado 3.5.3. 
40 
intercambios correspondiente a 1997 
participaron cerca de 300 funcionarios. 
Al nivel político surgen obstáculos a la 
instauración de una buena cooperación entre 
los Estados miembros y la Comisión ya que 
algunos Estados miembros siguen 
negándose a reconocer que la legislación 
comunitaria en materia de asistencia mutua 
administrativa70 constituye la base jurídica 
que permite a la Comisión recibir 
informaciones o participar en los debates 
relativos a casos de fraude al IVA. En 
cambio, se desarrolla adecuadamente la 
cooperación con las autoridades nacionales 
encargadas de las diligencias en los Estados 
miembros, en la medida en que la recogida 
de un máximo de pruebas resulta necesaria. 
Es del todo evidente que esta situación no 
puede durar ya que es perjudicial para los 
intereses financieros tanto nacionales como 
comunitarios. Incluso los intercambios de 
información entre los Estados miembros no 
son todo lo eficaces que debieran ser. 
El Subcomité Antifraude (SCAF), subgrupo 
antifraude del Comité Permanente de 
Cooperación Administrativa en el ámbito de 
los Impuestos Indirectos (CPCA), animó a 
los Estados miembros a utilizar mejor el 
sistema informático actualmente disponible 
para los intercambios de información en el 
ámbito del IVA (SCENT fiscal71), para lo 
que revisó los formularios normalizados que 
deben emplearse en los intercambios de 
información y propuso una especie de 
instrucciones de empleo para hacer más 
fácil la utilización del sistema. A pesar de 
ello, la tasa de utilización del sistema sigue 
siendo muy decepcionante, habiendo, por 
otra parte, reconocido unánimemente los 
Estados miembros que se intercambian 
pocas informaciones, así como que no hay 
70 Directiva n° 77/799/CE relativa a la asistencia mutua 
entre las autoridades competentes de los Estados 
miembros en el ámbito de los impuestos directos (DO 
L 336 de 27.12.1977) y del Reglamento (CEE) n° 
218/92 del Consejo sobre cooperación administrativa 
en materia de impuestos indirectos (DO L 24 
1.2.1992). 
71 Sistema propio de la fiscalidad indirecta que utiliza la 
red SCENT (véase la sección 3.2). ningún seguimiento, en particular por lo que 
se refiere a acciones concretas. 
No obstante, parece que el problema 
presenta otra dimensión. Algunos Estados 
miembros son efectivamente partidarios de 
hacer llegar la información útil únicamente 
a aquellos Estados miembros que se vean 
directamente afectados por los- casos de 
fraude de que se trate. Una y otra vez las 
cuestiones relativas al secreto fiscal y a la 
protección de los datos aparecen como la 
principal fuente de obstáculos a la extensión 
de la difusión de la información, a fortiori 
de la destinada a la Comisión. Una vez más 
se pone de manifiesto que este restringido 
intercambio de informaciones, en particular 
si se excluye del mismo a la Comisión, no 
puede sino perjudicar a la eficacia de las 
acciones sobre el terreno. En definitiva, si 
perdura esta situación, parece prácticamente 
imposible definir una estrategia comunitaria 
de lucha contra el fraude en el ámbito de la 
fiscal idad indirecta. 
3.5.2.1. Nuevas normas de cooperación 
administrativa 
Los avances en la lucha contra el fraude en 
el ámbito de la fiscalidad indirecta 
descansan principalmente en la utilización 
activa y eficaz de los instrumentos 
disponibles de cooperación administrativa y 
asistencia mutua, en particular el 
Reglamento (CEE) n° 218/92 del Consejo y 
la Directiva n° 77/799/CE. El segundo 
informe "artículo 14" de la Comisión72, que 
trata precisamente de este tema, pone de 
relieve que varios Estados miembros no 
hacen un uso óptimo de estos instrumentos. 
Los Directores Generales de Contribuciones 
Indirectas adoptaron en 1997 unas 
recomendaciones firmes en la materia para 
reforzar la cooperación. Los Estados 
miembros están actualmente comenzando a 
reforzar la cooperación con vistas a 
aprovechar al máximo las posibilidades 
existentes para luchar mejor, juntos, contra 
el fraude. 
72 Doc. COM (96) 681. Segundo informe "artículo 14" de 
la Comisión sobre la aplicación del Reglamento (CEE) 
n° 218/92 del Consejo. 
41 
3.5.2.2. Controles simultáneos para 
reforzar las operaciones de IVA 
Los controles simultáneos dentro de la 
Comunidad llevados a cabo por varios 
Estados miembros, en varios Estados 
miembros, han de desempeñar un papel 
decisivo en la mejora de la lucha contra el 
fraude73. La Comisión patrocinó cuatro 
controles de este tipo en 1997, en los que 
estuvieron implicados 13 Estados 
miembros. El principal objetivo perseguido 
es desarrollar métodos adaptados a la 
coordinación y realización de tales 
controles. De este modo, los Estados 
miembros, al haber podido desarrollar una 
mejor práctica en la materia, están mejor 
preparados para llevar a cabo este tipo de 
controles. La Comisión, además, organizó 
en 1997 un seminario específico sobre este 
tema, que ha de originar un aumento de la 
programación de este tipo de controles en el 
futuro. La Comisión proseguirá su política 
de hacer participar a un mayor número de 
funcionarios en controles multilaterales para 
que la práctica de estos controles se integre 
adecuadamente en una estrategia de control 
común a todos los Estados miembros. 
3.5.2.3. Análisis de los riesgos de 
fraude en el ámbito del IVA 
Desde 1996 el SCAF lleva a cabo un estudio 
sobre el fraude al IVA en la Comunidad, 
con el objetivo de definir los tipos más 
frecuentes de fraude, analizar los 
mecanismos utilizados y estudiar los 
factores que facilitan los fraudes. Los 
primeros resultados de este estudio se 
presentaron a los Estados miembros en 1997 
(en el marco del subcomité) para que éstos 
pudieran consagrar sus recursos a los 
sectores que presentaban mayor riesgo, con 
el fin de detectar y hacer frente a los fraudes 
desde sus primeras manifestaciones. 
Las investigaciones efectuadas por el SCAF 
en casi 500 casos de fraude (seleccionados 
por los Estados miembros) pusieron 
73 La investigación expuesta en el capitulo 2, sección 2.3, 
muestra bien las dificultades operativas que 
experimentan los Estados miembros en esta clase de 
asuntos. claramente de manifiesto que el fraude daña 
seriamente el sistema de IVA 
intracomunitario, afectando en la actualidad 
a la mayoría de los tipos de transacción. La 
cantidad de ingresos defraudados se acerca 
a los 573 millones de ecus, y, en un 30% de 
los casos, los importes individuales en juego 
ascienden a más de un millón de ecus. Todo 
induce a pensar que esto no representa sino 
una pequeña parte del fraude realizado. El 
fraude al IVA relativo a transacciones que 
son, a la vez, intracomunitarias e 
internacionales representa cerca de la mitad 
de los importes en juego. Los análisis del 
SCAF deben servir para despertar la 
atención de los Estados miembros acerca de 
la gravedad de la situación y la necesidad de 
concentrarse en las transacciones 
trans/ronterizas, reforzando la cooperación, 
puesto que los defraudadores se aprovechan 
de la inexistencia de fronteras físicas. 
El estudio asimismo ha demostrado que la 
información no está suficientemente 
centralizada, por lo que resulta imposible 
valorar el fenómeno en toda su dimensión. 
Esta información presenta una importancia 
fundamental para que los Estados miembros 
estén en condiciones de establecer una 
estrategia de control que tenga en cuenta las 
verdaderas prioridades. La Comisión es la 
mejor situada para, trabajando en estrecha 
colaboración con los Estados miembros, 
recibir, analizar y aprovechar las 
informaciones relativas al fraude, a los 
efectos de combatirlo más eficazmente al 
nivel internacional. 
3.5.3. Programa Fiscalis 
Las propuestas de la Comisión en favor del 
programa Fiscalis se presentaron al Consejo 
los días 13 de mayo y 26 de noviembre74. 
Este programa se extiende del 1 de enero de 
1998 al 31 de diciembre de 2002. Se basa en 
las actividades actuales de la Unión, cada 
vez que ello es posible, y parte de la 
utilización de los instrumentos necesarios 
(sistemas de comunicación y de intercambio 
de las informaciones) para proseguir la 
74 Doc.COM(97) 175 final (DO C 177 de 11.6.1997) y 
COM(97) 621 final (DO C 1 de 3.1.1998). 
42 
cooperación con el fin de prevenir el fraude 
al IVA y a los impuestos sobre consumos 
específicos. Para impulsar la cooperación, 
Fiscalis cuenta asimismo con los medios 
adecuados para reunir a los funcionarios 
nacionales en torno a un caso real de fraude 
con el fin de dotarles de las competencias 
necesarias para cumplir con su tarea. Este 
programa, al que se asocian también los 
países de Europa Central y Oriental, así 
como Chipre, tiene tres fases: 
• preparación de guías y manuales sobre 
los sistemas de comunicación y de 
intercambio de información, en 
particular, el VIES75 
• intercambios, seminarios y controles 
multilaterales 
• una formación común al conjunto de los 
funcionarios nacionales. acciones siguientes77, generalmente de 2 
días de duración: 
3.6. Política de formación 
Como en 1996, la Comisión ha hecho 
hincapié en la organización de acciones de 
formación específicas, dirigidas a los 
servicios especializados en la gestión y el 
control de los fondos comunitarios que 
transitan por las Administraciones 
nacionales, así como a las autoridades 
judiciales (jueces, fiscales, policía judicial), 
cuya cooperación es indispensable para 
garantizar el éxito sobre el terreno de la 
lucha contra el fraude76. 
Para ampliar sus posibilidades de acción en 
términos de formación, la Comisión ha 
proseguido su política de concesión de 
ayudas financieras a los Estados miembros, 
a instancia de éstoá, y sobre la base de un 
programa que contribuirá a mejorar la 
formación de los agentes nacionales 
encargados de la lucha contra el fraude. 
En 1997, los Estados miembros con la 
Comisión, o la Comisión sola, realizaron las 
75 
76 VAT Information Exchange System (sistema de 
intercambio de informaciones relativas al IVA). 
Véase la sección 3.5. para las acciones de formación 
en el ámbito de la fiscalidad indirecta (apartados 3.3.2 
y 3.5.3). 77 Estas acciones se dirigieron a cerca de 1 500 
funcionarios y agentes nacionales. Los lugares 
indicados corresponden a los Estados miembros que 
acogieron las acciones de formación. Funcionarios de 
otros Estados miembros participaron en estas acciones, 
por iniciativa del organizador (Estado miembro en 
cuestión o Comisión). 
43 
PAIS SERVICIOS COMPETENTES TEMAS TRATADOS 
ALEMANIA - Servicio del Fiscal General de Sajonia Fraude comunitario y 
fiscales alemanes, inspectores de aduanas de cooperaci6n 
y policias (participaci6n de Polonia, 
Hungria y de la Republica Checa) 
- Zollkriminalamt78 Fraude en el ambito 
inspectores de aduanas gastos agricolas 
(de siete Estados miembros) 
- Zollkriminalamt Importaciones fraudulentas 
inspectores de aduanas (de todos los productos textiles 
Estados miembros) 
- Ministerio federal de Hacienda y Detecci6n de los fraudes en el 
administraciones agrarias de los Landers ambito de los gastos agricolas 
(participaci6n de cuatro Estados miembros) 
- Landeskriminalamt (Sajonia-Anhalt)79 Fraude comunitario 
y cooperaci6n 
- Zollkriminalamt Fraude comunitario y 
Fiscales alemanes (participaci6n cooperaci6n 
Austria y de Suecia) 
............. - .. . . - Ministerio federal de Hacienda Cooperaci6n y tecnicas 
y Told-og Skattevaesenet80 (acci6n conjunta) detecci6n de los fraudes en 
el sector de las restituciones por 
, exportaci6n 
BELGICA - Servicios de aduanas (todos los 
(Bruselas) Estados miembros) Extensi6n del sistema 
de informaci6n previo (EWS)81 
- Servicios des aduanas y otros expertos Aplicaci6n del sistema 
(todos los Estados miembros) de informaci6n antifraude 
(AFIS82) 
- Fiscal General del Estado83 Cooperaci6n entre inspectores y 
fiscales espafloles (y de otros Estados autoridades judiciales 
miembros) 
Autoridades judiciales y aduaneras de Hungria, Fraude comunitario y 
Eslovenia, Bulgaria y de la Republica cooperaci6n 
Checa - -
FINLANDIA - Inspectores de aduanas (con los de Importaciones fraudulentas 
otros Estados miembros) de productos textiles 
- Oficina Nacional de Inspecci6n Finlandesa Fraude comunitaria y 
(servicio central de policia) cooperacidn, 
78 Oficina centra (federal) de aduanas alemanas. 
79 Oficina central de la Policia Judicial del Estado de Sajonia-Anhalt. 
80 Servicio de aduanas e impuestos danés. 
81 Early Warning System o sistema de información previo ya citado. 
82 AntiFraud Information System. Plataforma única para el intercambio de datos entre los Estados miembros por via electrónica, 
integrante del sistema SCENT. 
OJ Fiscalía General del Estado. 
44 
FRANCIA 
ITALIA 
PORTUGAL 
REINO UNIDO 
SUECIA - Oficina Nacional Finlandesa de Aduanas84 
(con inspectores de otros Estados 
miembros) 
- Policía judicial francesa (y de otros Estados 
miembros) 
- Aduanas francesas (y de otros doce 
Estados miembros) Contrabando de Cigarrillos 
Protección penal de la propiedad 
industrial 
Asistencia técnica en 
detección de los transportes 
de contrabando 
Escuela de perfeccionamiento de la policía Fraude comunitario 
- Academia (Escuela de funcionarios) 
de la Guardia di Finanza 
- Guardia di Finanza (con inspectores 
de otros Estados miembros) 
- Consiglio Superiore della Magistratura85 
Fiscales italianos (y de otros Estados 
miembros) 
- Guardia di Finanza (con inspectores 
de todos los Estados miembros) 
- Inspección General de la Administración 
del Territorio (IGAT)86 
- The Scottish Office87 
- Intervention Board for Agriculture88 
- National Audit Office (NAO)89 
- Ministerio de Agricultura 
- Riksrevisionsverket (RRV)90 Protección de los intereses financieros 
de las Comunidades 
Fraudes en el ámbito 
IVA 
Cooperación judicial para 
la persecución del fraude 
Fraudes en el ámbito 
IVA 
Irregularidades en los ámbitos 
FEDER y del Fondo de Cohesión 
Fraudes en el ámbito de los Fondos 
Estructurales 
Fraudes en el ámbito 
de los gastos agrícolas 
Fraudes en el ámbito de los Fondos 
Estructurales 
Fraudes en el ámbito 
de los gastos agrícolas 
Fraudes en el ámbito de ios Fondos 
Estructurales 
84 Oficina principal de Aduanas. 
85 Consejo Superior de la Magistratura. 
86 Inspección general de la ordenación del territorio. 
87 Servicio responsable del pago de los Fondo Estructural. 
88 Servicio pagador para los gastos del FEOGA-GARANTÍ A. 
89 Tribunal de Cuentas. 
90 Tribunal de Cuentas nacional. 
45 
4. COOPERACIÓN CON TERCEROS PAÍSES 
4.1. Aplicación del acervo de la 
lucha contra el fraude por los 
países candidatos a la adhesión 
(preparación de la ampliación) 
La Comisión aprobó el 15 de julio la 
Comunicación "Agenda 2000"91, que 
describe las principales perspectivas de 
desarrollo de la Unión y de sus políticas en 
los albores del próximo siglo, las cuestiones 
relacionadas con la ampliación y el futuro 
marco financiero a partir del año 200.0 con 
vistas a una Unión ampliada. 
En el programa de trabajo contra el fraude 
para 1997-1998 se estableció la relación 
entre la protección de los intereses 
financieros de las Comunidades y el proceso 
de preparación de los PECO para la 
adhesión92. 
Este proceso se desarrolla dentro de 
sistemas de asociación para la adhesión que 
la Comisión ha elaborado respecto de cada 
uno de los países candidatos. Estas 
asociaciones proponen prioridades para 
ayudar a dichos países a cumplir los 
requisitos políticos y económicos 
anunciados por el Consejo Europeo de 
Copenhague del mes de junio de 1993. 
Además del programa PHARE, que sigue 
aplicándose, están previstas ayudas 
financieras de preadhesión en los ámbitos 
estructurales a partir del año 2000. 
El programa de trabajo de la Comisión en 
materia de protección de los intereses 
financieros se llevará a cabo en este marco. 
Dicho programa hace hincapié en la 
ampliación de la cooperación aduanera para 
la protección de los recursos propios 
comunitarios. Propone la adopción del 
acervo comunitario en materia de política 
contra el fraude precisamente en lo que 
respecta al control y la prevención de los 
91 Doc. COM(97) 2000 final. Este programa abarca el 
período 2000-2006. 
92 Los PECO candidatos son Hungría, Polonia, Estonia, 
la República Checa, Eslovenia, Bulgaria, Letonia, 
Lituania, Rumania y Eslovaquia. fraudes. Este acervo abarca no sólo la 
normativa comunitaria en materia de 
control, notificación de los casos de fraude e 
irregularidad y sanciones administrativas, 
sino también el Convenio sobre la 
protección penal de los intereses financieros 
de las Comunidades y sus Protocolos, así 
como la aplicación del artículo 209 A del 
Tratado CE (cooperación con la Comisión y 
todas las autoridades competentes, principio 
de equivalencia). A tal fin, la Comisión 
organiza desde hace varios años sesiones de 
formación93, pero, para garantizar el éxito 
del proceso, tiene previsto designar y crear 
una red de asesores técnicos en algunos 
terceros países, que, además de encargarse 
de los contactos directos de las autoridades 
de esos terceros países con los servicios de 
las Instituciones, cooperarán sobre el 
terreno con los organismos de control 
locales. En resumidas cuentas, lo que se 
pretende es que en el momento de la 
adhesión exista un nivel de protección de 
las finanzas y las políticas comunitarias 
equivalente en la Comunidad ampliada. 
4.2. Acuerdos de asistencia mutua 
entre la Comunidad y los terceros 
países 
Al margen del proceso de preadhesión, que 
sólo afecta a 11 países, en 1997 la 
Comunidad celebró una serie de acuerdos 
que incluyen disposiciones específicas sobre 
la asistencia mutua administrativa en 
materia aduanera con 27 terceros países, 
entre los que se cuentan todos los PECO. 
Son 9 los países que han firmado o 
rubricado acuerdos, que todavía no han 
entrado en vigor, y prosiguen o están 
programadas negociaciones con otros 22 
terceros países. 
Tales disposiciones proporcionan a ios 
servicios de las Partes Contratantes 
responsables de la investigación aduanera 
un fundamento jurídico para solicitar y 
prestar asistencia administrativa durante el 
93 Véanse los Informes anuales sobre la lucha contra el 
fraude de 1995 (sección 5.1) y 1996 (sección 4.2). 
46 
desarrollo de las investigaciones destinadas 
a garantizar la correcta aplicación de la 
normativa aduanera, ya sea la de la 
Comunidad o la del país asociado. 
En 1997 entraron en vigor acuerdos de este 
tipo con 8 terceros países; a saber: las Islas 
Feroe, el 1 de enero; Kazajistán, el I de 
abril; la República de Corea, el 1 de mayo; 
la Confederación Suiza, el 1 de julio; los 
Estados Unidos de América, el 1 de agosto; 
Georgia, el 1 de septiembre; Armenia y la 
Federación de Rusia, el 1 de diciembre94. 
Asimismo, en 1997 se firmaron acuerdos 
comunitarios que incorporaban tales 
disposiciones con los siguientes países: 
Azerbaiyán, el 8 de octubre (todavía no ha 
entrado en vigor); Jordania, el 25 de 
noviembre (todavía no ha entrado en vigor), 
y Canadá, el 4 de diciembre (en vigor desde 
el 1 de enero de 1998). 
A 31 de diciembre, la Comunidad había 
celebrado acuerdos con 36 terceros países 
(acuerdos que están en vigor en lo que 
respecta a 28 de estos países), entre los que 
se cuentan prácticamente todos sus vecinos 
del continente europeo y sus socios 
comerciales más importantes. Prosiguen o 
están previstas negociaciones para la 
celebración de acuerdos generales (que 
incluyen un protocolo sobre asistencia 
mutua) o específicos (limitados al ámbito 
aduanero, en el que se incluye la asistencia 
administrativa mutua) con otros 20 terceros 
países, como Albania, Sudáfrica, Egipto, 
Líbano, Chipre, Hong Kong, China, Chile, 
el Mercosur y algunos países miembros de 
la ASEAN95. 
Las disposiciones sobre cooperación 
aduanera incluidas en los acuerdos con los 
terceros países abarcan asimismo la asistencia técnica en el ámbito aduanero. En 
lo que respecta a la ampliación, el objetivo 
esencial de esta asistencia (que se presta a 
través del programa PHARE) es contribuir a 
que, en su momento, estos países apliquen 
de manera eficaz la normativa comunitaria 
y, por extensión, las disposiciones 
comunitarias sobre la prevención del fraude 
y la protección de los intereses financieros 
de la Unión ampliada96. 
94 En lo que a la Federación de Rusia se refiere, cabe 
recordar que la entrada en vigor del Acuerdo de 
Asociación y Cooperación, del que los Estados 
miembros son también Partes Contratantes, no entraña 
modificación alguna a escala comunitaria en relación 
con el Acuerdo interino, vigente desde el 1 de febrero 
de 1996, cuyo Protocolo relativo a la asistencia 
administrativa mutua ya abarca todos los asuntos 
aduaneros de competencia comunitaria. 
95 Asociación de Naciones del Asia Sudoriental. 96 Véase la sección 4.1. 
47 
5. POLÍTICA DE SANCIONES Y MARCO JURÍDICO HORIZONTAL DE LA PROTECCIÓN 
PENAL DE LOS INTERESES FINANCIEROS DE LAS COMUNIDADES 
Este Capítulo presenta la evolución 
legislativa horizontal del año 1997 en 
materia de protección de los intereses 
financieros de las Comunidades. 
Tras presentar en la primera Sección la 
aplicación efectiva del Reglamento relativo 
a los controles in situ de la Comisión, la 
Sección 2 analiza los aspectos más 
importantes de la aplicación de la política 
de sanción administrativa comunitaria. La 
Sección siguiente aborda el tema de la 
protección penal. Los instrumentos 
adoptados en 1995 y 1996 se han 
completado pero aún no han sido ratificados 
por los Estados miembros, lo que impide su 
utilización eficaz, a pesar de que este año se 
han realizado progresos en la materia. Por 
último, el Capítulo concluye con la 
aprobación del Tratado de Amsterdam y las 
nuevas perspectivas que en este contexto se 
abren para la Comunidad, con el fin de crear 
un contexto jurídico adecuado para proteger 
todos los intereses comunitarios. 
5.1. La aplicación efectiva del 
Reglamento (Euratom, CE) 
n° 2185/96 del Consejo, relativo a 
los controles y verificaciones in 
situ que realiza la Comisión 
El año 1997 estuvo marcado por la entrada 
en vigor, el 1 de enero, del Reglamento 
(Euratom, CE) n° 2185/96 del Consejo, de 
11 de noviembre de 1996, relativo a los 
controles in situ efectuados por la Comisión 
para proteger los intereses financieros de las 
Comunidades Europeas contra los fraudes y 
otras irregularidades. 
En 1997, el Reglamento "controles in situ 
de la Comisión" se aplicó en ocho ocasiones 
a partir del 2o trimestre. No suscitó ninguna 
discrepancia seria sobre las funciones de los 
inspectores de la Comisión y de los 
inspectores nacionales. 
En 1997, la Comisión tuvo que elaborar, en 
primer lugar, la lista de los agentes 
habilitados para efectuar los controles, y el 
modelo de habilitación escrita que deben presentar los inspectores, según el artículo 
6.1 del Reglamento. La Comisión también 
estableció el modelo del documento 
denominado "Carta de misión" en el que se 
deben mencionar el objeto y.eí fin de la 
inspección o de la verificación in situ. 
Conforme al compromiso contraído ante el 
Consejo durante la aprobación del 
Reglamento, la Comisión también elaboró 
un vademécum sobre la forma en que sus 
servicios aplicarán el nuevo texto. 
La asociación con los Estados miembros, 
que es el principio básico de estos controles 
in situ, ha funcionado de forma satisfactoria. 
Todos los controles se efectuaron 
conjuntamente, según la posibilidad abierta 
por el artículo 4 del Reglamento. Este 
trabajo conjunto se manifestó en las 
diversas fases de los controles. 
Esta asociación entre los Estados miembros 
y la Comisión se mantiene en la fase de 
aplicación de los resultados, y esto es así 
desde la fase de redacción del informe de 
control in situ que, según el Reglamento, 
corresponde a la Comisión, pero puede 
requerir la contrafirma de los inspectores 
nacionales en las misiones conjuntas. 
Esta constatación de los hechos examinados 
in situ se consigna en un informe-de-misión, 
elaborado por la Comisión y directamente 
aplicable en los procedimientos nacionales. 
Esto constituye un elemento substancial en 
la lucha antifraude que permite disponer de 
elementos de prueba ante las 
administraciones y jurisdicciones 
competentes. La asociación deberá 
funcionar también constructivamente a la 
hora del seguimiento de casos en lo que 
respecta a sanciones y medidas 
administrativas, así como de los 
procedimientos judiciales que se aplican a 
los casos de fraude comprobado. 
Con arreglo al Reglamento, los poderes de 
investigación de la Comisión se aplicaron 
en 1977 en seis Estados miembros 
(Alemania, Bélgica, España, Francia, Grecia 
48 
y Reino Unido) en los sectores agrícola, 
aduanero y de la pesca. 
En el curso del año 1998 el Reglamento 
debería aplicarse con más frecuencia y 
afectar al conjunto de los Estados miembros 
y de los ámbitos de actividad de la 
Comunidad, confirmando así su vocación 
horizontal de investigación de fraudes 
graves o transnacionales, en asociación con 
los Estados miembros. 
5.2. La aplicación de la política de 
sanción 
El Reglamento (CE, Euratom) n° 2988/95 
del Consejo97 se refiere al conjunto de 
sanciones comunitarias, incluidas las 
existentes en el marco de la política 
sectorial en el momento de su entrada en 
vigor. 
Además de las sanciones en sí, la aportación 
de un marco jurídico uniforme tal como lo 
define el Reglamento debe valorarse 
también en función de las obligaciones de 
comunicación de los casos de fraude e 
irregularidades por parte de los Estados 
miembros a la Comisión, obligaciones 
derivadas de la normativa sectorial98. Para 
una aplicación uniforme y horizontal de las 
obligaciones de comunicación que les 
corresponden, los Estados miembros deben 
remitirse a la definición de la noción de 
irregularidad, de abuso del derecho, así 
como a la del concepto de operador 
económico99. 
Sobra la base del marco legal fijado por el 
Reglamento (CE, Euratom) n° 2988/95 del 
Consejo, la Comisión prosigue su política 
de introducción de sanciones 
administrativas en materia de recursos 
propios y gastos directos. Conforme a su 
programa de trabajo antifraude de 
1997/1998, prepara un anteproyecto de 
Reglamento del Parlamento Europeo y del 
97 DO L 312 de 23.12.1995. 
98 Véase el Capitulo 1, sección 1.1. 
99 Artículos 1 (4.3) y 7 del Reglamento (Euratom, CE) n° 
2988/95.. Los intercambios de puntos de vista sobre 
estos puntos proseguirán en el marco del CoCoLaf. Consejo por el que se establecen sanciones 
administrativas aduaneras y procede a un 
análisis para determinar en qué medida los 
regímenes de gastos directos deben 
reorganizarse para incluir las sanciones 
administrativas comunitarias. 
5.3. Protección de la Comunidad 
contra las irregularidades en 
materia de gestión financiera. 
El Parlamento Europeo, considerando el 
riesgo de corrupción interna, ha pedido a la 
Comisión100 que le presente un documento 
que contenga las propuestas para garantizar 
la independencia de la UCLAF, sobre la 
base de un acuerdo interinstitucional. 
El 19 de noviembre la Comisión presentó 
una comunicación101. En ella propone pistas 
de acción para lograr el fortalecimiento de 
la UCLAF en la Comisión, para dotar a la 
Comisión de los medios eficaces para luchar 
contra todos los casos de fraude y de 
corrupción internos de la institución. 
5.4. Protección penal de los intereses 
financieros de las Comunidades 
5.4.1. Estado en que se encuentra la 
ratificación de los instrumentos 
adoptados 
El Consejo Europeo de Amsterdam se 
comprometió políticamente a ratificar a más 
tardar a mediados de 1998, los instrumentos 
adoptados ( Convenio sobre la protección de 
los intereses financieros de las 
Comunidades, sus Protocolos primero y 
segundo102 y el Convenio corrupción). 
Efectivamente, las dificultades surgidas, 
sobre todo a nivel de ratificación (lentitud 
100 Resolución del Parlamento Europeo de 22.10.1997 
sobre el informe anual 1996 y el programa de trabajo 
para 1997/1998 relativos a la protección de los 
intereses financieros y a la lucha contra el fraude (DO 
C 339 de 10.11.1997). 
101 Doc. SEC (97) 2198. 
102 Primer Protocolo sobre la corrupción. Véase el informe 
anual "Lucha contra el fraude" de 1996 (sección 
6.2.1) y sección 5.4.3. En cuanto al segundo Protocolo, 
véase la sección 5.4.2 siguiente. 
49 
del proceso), no dejan de tener 
consecuencias para las ventajas que se 
pueden esperar de este instrumento para la 
protección de los intereses financieros. 
Es evidente que el Parlamento Europeo, por 
su parte, sigue estando muy atento y 
vigilante de los resultados de la 
incorporación a los Derechos nacionales. 
5.4.2. El segundo Protocolo del 
Convenio relativo a la 
protección de los intereses 
financieros de las Comunidades 
El 19 de junio, el Consejo aprobó el 
segundo Protocolo adicional sobre la 
protección penal de los intereses financieros 
de las Comunidades103. Este resultado se 
obtuvo tras las negociaciones mantenidas, 
sucesivamente, por las presidencias del 
Consejo de Italia, Irlanda (1996) y los 
Países Bajos (1997), negociaciones basadas 
en la propuesta de Protocolo de la 
Comisión10*. 
El Protocolo incluye disposiciones 
complementarias105 del Convenio relativas: 
- al blanqueo del producto del fraude y de 
la corrupción™** 
Estas disposiciones, que se refieren a la 
"penalización" del blanqueo, deberán 
traer consigo una modificación de la 
Directiva sobre la prevención de la 
utilización del sistema financiero 
(establecimiento de créditos e 
instituciones financieras) para fines del 
blanqueo de capitales107, para incluir en 
las obligaciones de identificación y 
103 DOC221 de 19.7.1997. 
104 DOC 83 de20.3.1996. 
105 Disposiciones complementarias anunciadas en el Acta 
del Consejo de 26.7.1995, por la que se establece 
dicho Convenio, DO C 316 de 27.11.1995. 
106 Artículos 1 y 2 del Protocolo. 
107 Directiva 91/308/CEE del Consejo, de 10.6.1991, 
relativa a la prevención de la utilización del sistema 
financiero para fines de blanqueo de capitales, DO 
L 166 de 28.6.1991. comunicación previstas el blanqueo del 
producto del fraude comunitario. 
a la responsabilidad de las personas 
jurídicas™ 
Estas disposiciones se refieren a la 
responsabilidad de las personas jurídicas 
en lo que respecta al fraude, la 
corrupción y el blanqueo, hechos 
intencionales que, por defecto de 
vigilancia o control constituyen hechos 
de negligencia. Las personas jurídicas 
pueden ser consideradas responsables 
por los hechos de fraude, corrupción o 
blanqueo cometidos por cuenta suya por 
cualquier persona que actúe 
individualmente o como miembro de un 
órgano de la persona jurídica. 
Las sanciones que se apliquen a las 
personas jurídicas responsables deberán 
ser efectivas, proporcionadas y 
disuasivas e incluir multas, penales o no 
y, eventualmente, otras sanciones 
enumeradas por el Protocolo. 
a la confiscación y al embargo de los 
productos del fraude109 
Esta disposición debe ser sustituida en el 
contexto de las recomendaciones n° 26 y 
28 del Programa de acción en materia de 
delincuencia organizada, aprobado por el 
Consejo. Debe aplicarse conforme a esta 
orientación política. 
a la cooperación en cuanto a 
infracciones en materia de impuestos y 
derechos de aduana110 
El segundo Protocolo completa el marco 
jurídico del Convenio sobre la 
extradición en materia de impuestos y 
derechos de aduana111. 
a la cooperación con la Comisión 
(UCLAF) en materia de lucha contra el 
fraude, la corrupción activa y pasiva y el 
blanqueo de capitales112 
108 Artículos 3 y 4 del Protocolo. 
109 Artículo 5 del Protocolo. 
110 Artículo 6 del Protocolo. 
111 Apartado 3 del artículo 5 del Convenio. 
1 !2 Artículo 7 del Protocolo. 
50 
Como complemento de las disposiciones 
del primer Convenio, que hacen 
referencia a la cooperación judicial en 
materia de fraude, el segundo Protocolo 
atribuye a la Comisión (UCLAF) una 
función de colaboración con las 
autoridades judiciales para la lucha 
contra el fraude, la corrupción y el 
blanqueo. Esta disposición confirma la 
facultad de la UCLAF de prestar 
asistencia técnica y operativa a las 
autoridades judiciales para la protección 
de los intereses comunitarios. Este 
Protocolo precisa y completa, en el 
ámbito del Título VI del TUE, las 
obligaciones de cooperación derivadas 
de los artículos 5 y 209 A CE. Permitirá 
concretar y desarrollar una práctica ya 
establecida que surgió a raíz de las 
necesidades del trabajo sobre el terreno 
en el ámbito de los procedimientos113. 
5.4.3. La lucha contra la corrupción y 
la política de contratos públicos 
El desarrollo de la lucha contra la 
corrupción ha tomado un nuevo rumbo con 
la publicación, en noviembre de 1996, del 
Libro Verde sobre los contratos públicos en 
la Unión Europea, que a su vez ha dado 
lugar a numerosas contribuciones por parte 
de los principales interesados (Estados 
miembros, instituciones, operadores 
económicos), que la Comisión ha analizado 
durante el año 1997, para proponer, en una 
comunicación que se hará pública en 1998, 
un abanico de medidas destinadas a mejorar 
la transparencia de los procedimientos de 
adjudicación, en relación con su 
comunicación sobre la corrupción. 
Esta comunicación ha puesto de manifiesto 
la importancia de disponer de 
procedimientos de adjudicación de contratos 
públicos adecuados para una política eficaz 
de la Unión en materia de lucha contra la 
corrupción. 5.4.3.1. El Protocolo y el Convenio 
corrupción 
En la mayoría de los Estados miembros, la 
corrupción de los funcionarios de la 
Comisión Europea o de los funcionarios de 
otros Estados miembros no se considera un 
delito. Esto plantea un problema concreto, 
ya que afecta al presupuestó de las 
Comunidades. En 1995, la Presidencia 
española del Consejo tomó la iniciativa de 
proponer lo que se ha convertido en el 
primer Protocolo del Convenio sobre la 
protección de los intereses financieros de las 
Comunidades114. Con arreglo a este 
Protocolo, la corrupción activa y pasiva en 
la que esté implicado un funcionario de la 
Comisión o de un Estado miembro 
constituye un delito en todos los Estados 
miembros desde el momento en que las 
Comunidades sufren un perjuicio 
financiero. 
Siguiendo este modelo se ha elaborado un 
convenio para perseguir todas las formas de 
corrupción activa o pasiva en que 
intervengan los funcionarios de las 
instituciones europeas, incluso cuando los 
intereses financieros de la Unión no estén 
en juego. Se aprobó el 26 de mayo115. 
Condujo a la adopción de dos posiciones 
comunes de los Estados miembros para las 
negociaciones en el marco del Consejo de 
Europa y de la Organización de 
Cooperación y Desarrollo Económico 
(OCDE) sobre la lucha contra la 
corrupción116. 
5.4.3.2. Comunicación de la Comisión 
en materia de corrupción 
En su Comunicación del 21 de mayo117, la 
Comisión quiso insistir en el hecho de que 
la corrupción perjudica los intereses 
financieros de la Unión. La Comunicación 
114 DO C 313 de 23.10.1996. Véanse los informes anuales 
"Lucha contra el fraude" para 1995, sección 1.3.3 y 
1996, sección 6.2.1. 
113 Véase las sección 3.4.2. del Capítulo 3. 115 DOC 195, de25.6.1997. 
116 Posiciones comunes de 6.10.1997 (DO L 279 de 
13.10.1997) y 13.11.1997 (DO L 320 de 21.11.1997). 
117 Doc. COM(97) 192 final. 
51 
aboga en favor de una estrategia 
comunitaria coherente para evitar cualquier 
riesgo de corrupción. El ámbito de 
actuación de dicha Comunicación abarca la 
no deducibilidad fiscal de los sobornos los 
contratos públicos, las transacciones 
financieras, el establecimiento de listas 
negras, las multas administrativas, la ayuda 
externa y la cooperación. 
Asimismo, existen algunas posibilidades de 
exclusión en las directivas del Consejo 
sobre contratación pública118 y en el sistema 
del Feoga-Garantía. En la actualidad se está 
procediendo a un examen de las condiciones 
en las que una lista negra puede abarcar el 
conjunto de los ámbitos de gastos 
comunitarios. 
Es igualmente importante la instauración de 
una estrategia anticorrupción coherente y 
coordinada en lo que se refiere a la ayuda y 
asistencia externas. En una comunicación 
reciente de la Comisión119 se establecen las 
medidas preventivas y las acciones 
necesarias para luchar eficazmente contra el 
fraude y la corrupción que perjudican el 
objetivo de "buena gestión". 
El programa de acción de lucha contra la 
delincuencia organizada aprobado por el 
Consejo Europeo de Amsterdam milita por 
una política de lucha contra la corrupción de 
gran envergadura. La Comisión presentará 
un informe sobre la aplicación de su 
Comunicación. 
5.5. El Tratado de Amsterdam 
El esfuerzo de la Comisión para crear una 
base jurídica para la protección penal de los 
intereses de las Comunidades ha conducido, 
en un primer momento, a la aprobación del 
artículo 209 A CE, que consagra el 
principio de asimilación de los intereses 
financieros comunitarios y de los intereses 
financieros nacionales, y el principio de 
obligación de cooperación entre los Estados 
miembros, con la asistencia de la Comisión. 
118 Directivas 92/50/CEE (DO L 209 de 24.7.1992), 
93/36/CEE, 93/37/CEE y 93/38/CEE (DO L 199 de 
9.8.1993). 
119 Doc. COM(98) 146 final. Por otra parte, la aplicación de este artículo 
ha dado lugar a una importante recogida de 
información en los Estados miembros que 
ha permitido hacer balance en 1998. 
En su dictamen sobre la reunión de una 
conferencia intergubernamental (CIG)120, la 
Comisión fijó como objetivos la lucha 
contra las diversas formas de delincuencia y 
fraude que atenían contra los intereses 
financieros de las Comunidades, así como el 
fomento de una cooperación eficaz entre las 
administraciones nacionales interesadas. 
La Comisión ha propuesto una modificación 
del artículo 209 A CE, destinada a ampliar y 
hacer más coherentes entre sí las bases 
jurídicas existentes en el ámbito de la 
protección de los intereses financieros de las 
Comunidades. 
5.5.1. El nuevo artículo 280 A CE 
Mientras que el artículo 209 A CE hacía 
hincapié en la responsabilidad particular de 
los Estados miembros en materia de 
protección de las finanzas comunitarias, el 
artículo 280 CE establece la responsabilidad 
compartida entre la Comunidad y los 
Estados miembros121. 
120 Dictamen emitido en virtud del artículo n del TUE. 
Véase doc. COM(96) 90. 
121 Artículo 280: 
"1. La Comunidad y los Estados 'miembros 
combatirán el fraude y todo acto ilegal que afecte a los 
intereses financieros de la Comunidad mediante 
medidas adoptadas en virtud de los dispuesto en el 
presente articulo, que deberán tener un efecto 
disuasorio y ser capaces de ofrecer una protección 
eficaz en los Estados miembros. 
2. Los Estados miembros adoptarán las mismas 
medidas para combatir el fraude que afecte a sus 
propios intereses financieros. 
3. Sin perjuicio de otras disposiciones del presente 
Tratado, los Estados miembros coordinarán sus 
acciones encaminadas a proteger los intereses 
financieros de la Comunidad contra el fraude. A tal fin, 
organizarán, junto con la Comisión, una colaboración 
estrecha y regular entre las autoridades competentes. 
4. El Consejo, de conformidad con el procedimiento 
contemplado en el artículo 189 B y previa consulta al 
Tribunal de Cuentas, adoptará las medidas necesarias 
en los ámbitos de la prevención y lucha contra el 
fraude que afecte a los intereses financieros de la 
Comunidad con miras a ofrecer una protección eficaz y 
equivalente en los Estados miembros. Dichas medidas 
no afectarán a la aplicación de la legislación penal 
nacional ni a la administración nacional de la justicia. 
52 
5.5.2. Próximas medidas 
Actualmente el artículo 280 CE está sujeto a 
procedimientos de ratificación en los 
Estados miembros, con el conjunto del 
Tratado de Amsterdam. Al término de estos 
procedimientos entrará en vigor el Tratado. 
Según las necesidades que surjan en el 
marco de la aplicación práctica del Tratado, 
la Comisión propondrá, en su caso, medidas 
legislativas destinadas a mejorar la 
protección de los intereses financieros de las 
Comunidades. 
5.6. Perspectivas de trabajo en el 
marco del Título VI del Tratado 
de la Unión Europea 
En sus resoluciones del 12 de junio y del 22 
de octubre122, el Parlamento Europeo pidió 
a la Comisión que iniciara un estudio de la 
viabilidad del corpus juris de disposiciones 
penales para la protección de los intereses 
financieros de la Unión Europea. Este 
corpus juris es el fruto de un estudio 
realizado a instancia del Parlamento 
Europeo por investigadores de asociaciones 
de juristas europeos123. 
El objetivo del estudio que deberá realizar 
la Comisión es evaluar el impacto del 
corpus juris en la situación actual del 
Derecho nacional, desde el punto de vista de 
la necesidad de su aplicación y de las 
condiciones de viabilidad de sus 
recomendaciones, con vistas a realizar, de 
acuerdo con las obligaciones del Tratado 
CE y teniendo en cuenta las nuevas 
posibilidades del Tratado de Amsterdam, 
los objetivos de protección eficaz, disuasiva y proporcionada de los intereses 
comunitarios. 
El análisis efectuado en el marco de corpus 
juris ha demostrado efectivamente que la 
asimilación no constituía una garantía de 
eficacia. Lo mismo sucede en cuanto a los 
principios de cooperación y armonización 
que contribuyen a la complejidad del 
sistema de protección penal. 
Pero las mayores disparidades y los 
numerosos obstáculos han aparecido en la 
fase preparatoria anterior al juicio oral. 
Por ello, el corpus juris propone un 
conjunto de normas penales que se limitan a 
la protección penal de los intereses 
financieros de la Unión, y que pretende 
garantizar, en un espacio judicial 
europeo124, una represión justa, más sencilla 
y más eficaz. 
5. La Comisión, en cooperación con los Estados 
miembros, presentará anualmente al Consejo y al 
Parlamento Europeo un informe sobre las medidas 
adoptadas para la aplicación del presente artículo. 
122 Resolución del Parlamento Europeo de 12.6.1997 
sobre la creación de un espacio judicial europeo para la 
protección de los intereses financieros de la Unión 
contra la delincuencia internacional (DO C 200 de 
30.6.1997) y de 22.10.1997 ya mencionada. 
Estas asociaciones de juristas existen en todos los 
Estados miembros, se han creado por iniciativa de la 
Comisión. 124 De ahí que el corpus juris se refiera a la creación de un 
Ministerio Público Europeo. 
53 
RECURSOS PROPIOS 
TRADICIONALES 
1994-1997 GRÁFIC01 
IRREGULARIDADES 
comunicadas formalmente* 
por los ESTADOS MIEMBROS INVESTIGACIONES 
efectuadas por la COMISIÓN 
con los ESTADOS MIEMBROS 
I NUMERO de CASOS \ 
1994 «1995 i 1996 i 1997 
2.628 
2.213 
: 
' \ 
' 
< 
- ') 2.296 
; 
• 
, * 
*• ^ 
' 1.950 
\ 
+ 2.600 
1500 
. 240° 
. 2300 
. r20° 
. l10° . 
. 200° . 
1900 
1.BO0 
1.700 
1.600 
1.500 _ 
1.400 
1.300 
1.200 
1.100 m 
1.000 
500 
250 
200 
150 
[ 100 
[ 50 1994 i 1995 i 
V 
\ 
145 
tffXMZ&&^"~'~ 
:;wll|y;ll;:fflli: ' 120 1996 t 1997 
111 ' 7« 
: ' ===== 
1994 i 1995 
2») 296 I IMPORTES en MILLONESde ECUS 
1996 I 1997 
320 
'Í 367 750 
700 
650 
600 
550 
500 
475 
450 
425 
400 
375 
.350 
325 
300 
275 
250 
200 
150 
100 1994 1995 
288 421 
^ 1996 J 1997 
475 643 
— 
= 
1 
= 
(*) Reglamento (CEE} 1552/89 
54 
GRÁFICO 2 
FEOGA - GARANTÍA 
1994 • 1997 
IRREGULARIDADES 
comunicadas formalmente* 
por los ESTADOS MIEMBROS INVESTIGACIONES 
efectuadas por la COMISIÓN 
con los ESTADOS MIEMBROS 
1994 
417 
/ 1995 
274 
+ IMPORTES en MILLONES de ECUS 
1996 I 1997 
223 
165 500 
450 
400 
350 
300 
250 
200 
. • 
ISO 
• I 
700 
50 1994 
72 1995 
102 1996 J 1997 
142 153 
===== 
(V Reglamento (CEE) 595/91 
55 
GRÁFICO 3 
ACCIONES 
ESTRUCTURALES 
1994-1997 
IRREGULARIDADES 
comunicadas formalmente* 
por los ESTADOS MIEMBROS 
NUMERO de CASÓSE INVESTIGACIONES 
efectuadas por la COMISIÓN 
con los ESTADOS MIEMBROS 
(•) Sobre la base de los Reglamentos (CEE) 1681/94 y 1831/94 
56 
GASTOS DIRECTOS 
1994-1997 GRÁFICO 4 
INVESTIGACIONES efectuadas por la 
COMISIÓN con la asistencia de los 
servicios de los Estados miembros 
NUMERO de CASOS 
^^^H=,™==™ss,,^=='T,!"'*i!''''',,'!,H''',,!,!l*,i^^ 
1994 I 1995 I 1996 1 
IMPORTES en MILLONES de ECUS 
1994 1995 1996 1997 
50 
57 
RECURSOS PROPIOS TRADICIONALES 
CASOS DE IRREGULARIDADES COMUNICADOS POR LOS ESTADOS MIEMBROS 
EN 1997 CON ARREGLO AL REGLAMENTO N°. 1552/89 CUADRO 1 
en oo KtiftgRfrDE ' 
CASGS 
COMW«CADOS 
a 
BGLGICA 405 
DINAMARCA \\ $£ 
ALEMANIA M4 
GRECIA * '\'\4i 
ESPANA \ : 75 
FRANCIA i$33 
IRLANDA >', &$4**'^ 
ITALIA 29$ 
LUXEMBURGO "V \ "f 
PAlSES BAJOS (2) 45$ 
AUSTRIA 73 
PORTUGAL (2) 5 
FINLANDIA 47 
SUECIA 58 
REINOUNIDO ;, .LL4SSI\L 
TOTAL \ £628 IMPORTES x 1.000 ECU (al tlpo de diclcmbn 1997) 
CANTIDADES YA 
CORRESPONDtENTES RECUPERADAS SALOP ffl 
HT 4SM ^19*37 43.656 
8.244 5.359 2.885 
28.624 2.914 25.710 
3.980 11 3.970 
3.522 1.362 2.160 
32.332 8.722 23.610 
3590 2.480 1.510 
88.398 155 88.243 
12 12 0 
39.178 
5.966 611 5.355 
6.037 
2.085 1.828 257 
3.505 2.348 1.157 
I 95-98Q 23.240 72J140 
I- 366,846- 50.978* ^g^l^ BE 
DK 
DE 
EL 
ES 
FR 
IR 
IT 
LU 
NL 
OS 
PO 
SU 
SV 
UK 
(1) El "SALDO" está constituido pon a) cantidades pendientes de recuperación; b) correcciones como consecuencia de decisiones judiciales; 
c) anulaciones/correcciones hechas por las autoridades nacionales y d) cantidades irrecuperables. 
(2) Las cantidades ya recuperadas que aún no se han comunicado |# Cantidad total por 13 Estados miembros. 
CUADRO 2 
FEOGA - GARANTÍA 
CASOS DE IRREGULARIDADES COMUNICADOS POR LOS ESTADOS MIEMBROS 
EN 1997 CON ARREGLO AL REGLAMENTO N°. 595/91 
CD NUMERO DE CASOS 
CASOS DETECTADOS 
COMUNICADOS ANTES DEL 
PAGO 
BELGICA 27 j 8 " 
DINAMARCA 24 3 
ALEMANIA 6Qt 95 
GRECIA 160 66 
ESPANA 261 2 
FRANCIA §t 12 
IRLANDA 79 63 
ITALIA 249 2 
PAfSES BAJOS *J30 58 
AUSTRIA 36 f4 
PORTUGAL 61 2 
FINLANDIA 7 6 
SUECIA 66 59 i 
REINOUNIDO 246 32 
HHHHI 2,05s ilHHl 
a^aMaaiBnia^iMliiiiiiliiiHMM * MW^MjJMMfcMMMiMiMLMMMMiMiilliiilili-^^ w"' ' « CANTIDADES X 1.000 ECU <ALTIPODEDICIEMBREDE 1997) 
CANTIDADES 
CORRESPONDIENTES 
1.672 
419 
26.86S 
36.931 
43.449 
3.801 
693 
31.352 
7.666 
628 
4.378 
75 
735 
6.221 
164.884 IXTÍCT. AMIS KL PMGO) 
379 
42 
2.204 
3.793 
16.402 
1.046 
472 
20 
4.542 
115 
41 
43 
585 
1.003 
3&M6 POR RECUPERAR 
1.294 
377 
24.662 
33.138 
27.047 
2.755 
221 
31.331 
3.124 
513 
4.337 
32 
150 
5.218 
134.199 267 
343 
5.801 
164 
1.568 
828 
69 
606 
582 
247 
287 
32 
104 
1.166 
12,064 DEBE RECUPERARSE 
1.026 
33 
18.861 
32.975 
25.479 
1.927 
152 
30.726 
2.542 
266 
4051 
0 
46 
4.052 
122.135 BE 
DK 
DE 
EL 
ES 
FR 
IR 
IT 
NL 
ÔS 
PO 
SU 
SV 
UK 
N.B. Luxmburgo ha ttñtltdo qu« no i» ft» tfidcMo ningún» Imguliridtd > 4.000 ECU 
CUADRO 3 
ACCIONES ESTRUCTURALES 
CASOS DE IRREGULARIDADES COMUNICADOS POR LOS ESTADOS MIEMBROS EN 1997 
CON ARREGLO A LOS REGLAMENTOS N°. 1681/94 Y 1831/94 
CANTIDADES X 1.000 ECU 
8 
• BÉLGICA 
DINAMARCA 
ALEMANIA 
GRECIA 
ESPAÑA 
FRANCIA 
IRLANDA 
ITALIA 
LUXEMBURGO 
PAÍSES BAJOS 
AUSTRIA 
PORTUGAL 
FINLANDIA 
SUECIA 
REINO UNIDO 
IlliSiSIlIlfi FEOGA -ORIENTACION 
número 
de casos 
5 
0 
27 
4 
5 
0 
1 
4 
0 
0 
0 
44 
1 
6 
3 
100 cantidades 
comunicadas 
271 
0 
1.251 
1.419 
231 
0 
6 
538 
0 
0 
0 
1.143 
9 
19 
751 FSE 
numero 
ecaso 
2 
0 
10 
48 
5 
6 
0 
26 
0 
0 
0 
9 
0 
10 
7 
11111123 cantidades 
comunicadas 
27 
0 
4.072 
2.387 
151 
111 
0 
3.563 
0 
0 
0 
5.056 
0 
482 
5.388 
111231 FEOER 
numero 
de casos 
5 
0 
10 
1 
20 
2 
11 
3 
0 
0 
0 
15 
0 
1 
10 
78 cantidades 
comunicadas 
247 
0 
6.347 
0 
3.669 
227 
1.123 
709 
0 
0 
0 
12.219 
0 
63 
3.734 
28,337 IFOP 
numero cantidades 
de casos comunicadas 
o 
0 
0 
0 
1 
0 
3 
o 
0 
0 
0 
1 
0 
0 
0 
5 0 
0 
0 
0 
64 
0 
187 
0 
0 
0 
0 
363 
0 
0 
0 
$14 FONDOS 
numero 
de casos 
0 
0 
0 
0 
2 
1 
0 
0 
0 
0 
0 
0 
0 
0 
3 de COHESI6N 
cantidades 
comunicadas 
0 
0 
0 
0 
210 
0 
1.036 
0 
0 
0 
0 
0 
0 
0 
0 
1,24$ 
CUADRO 4 
FEOGA-GARANTIA 
SITUACIÓN de la RECUPERACIÓN relativa a las IRREGULARIDADES 
communicadas ANTES DE 1994: Reglamento (CEE) 595/91 
3ELGICA 
DINAMARCA 
ALEMANIA 
GRECIA 
ESPANA 
FRANCIA 
IRLANDA 
ITALIA 
PAJSES BAJOS 
PORTUGAL 
REINO UNIDO 
% TOTALt/' total 
comunicados 
i 
176 
482 
1.928 
303 
439 
1.002 
167 
1*180 
723 
218 
1.525 
-,$dá£_ total 
recuperados 
/.«..»»<<.. 
130 
371 
1.564 
249 
309 
851 
129 
292 
681 
105 
1.319 
J1II1 NUMERO DE CASOS 
a cargo del 
FEOGA-
Garantía (*) 
> 
7 
89 
94 
40 
1 
2 
72 
¡¡¡•¡I a cargo del 
Estado 
miembro 
4 
1 
5 
9 
2 
4 
1 
4 
17 
IllllL SALDO por recuperar 
>•( i-i-ni 
39 
21 
265 
45 
130 
109 
33 
888 
39 
109 
117 
,,,,,Mill! en los 
TRIBUNALES 
* 
10 
8 
112 
7 
16 
17 
3 
239 
2 
8 
10 •••ill solicitud por 
Estado miembro 
"Irrecuperable" 
7 
10 
13 
50 
1 
1 
18 
14 
1 
10 
93 
llliiiii:;i:iillll SALDO 
«.(S*7, 
19 
0 
103 
37 
113 
74 
16 
648 
27 
101 
14 
llllll 
74% \ 22% I I 19% 
B£LGICA 
DINAMARCA 
h ^<ANIA 
GRECIA 
ESPANA 
FRANCIA 
IRLANDA 
ITALIA 
PAiSES BAJOS 
PORTUGAL 
REINO UNIDO 
,, TOTAL total 
comunicados 
« 
23.385 
28.586 
170.923 
78.154 
9,355 
72.174 
18.188 
577.638 
36.481 
9.189 
45.777 
1.069.850 WH^^^^^HHHH^^H^^HI^^HHI 
total 
recuperados 
> 
9.587 
13.872 
51.708 
3.582 
3.274 
31.651 
12.464 
48.360 
25.915 
2.009 
22.601 
225.023 a cargo del 
FEOGA • 
Garantía (*) 
J 
6.169 
1.331 
52.233 
0 
0 
1.102 
17 
0 
36 
0 
3.357 
$4+24$ a cargo del 
Estado 
miembro 
4 
0 
2 
27.645 
53.981 
0 
12 
23 
0 
218 
496 
1.641 
$4.01$ SALDO por 
recuperar 
t.lt-H-4) 
7.629 
13.382 
39.337 
20.592 
6.081 
39.408 
5.684 
529.278 
10.312 
6.684 
18.178 
696.563 en los 
TRIBUNALES 
» 
1.593 
10.815 
22.800 
15.279 
584 
14.067 
2.609 
207.970 
1.433 
3.596 
1.756 
z$zmi solicitud por 
Estado miembro 
"irrecuperable'' 
7 
3.211 
2.567 
11.566 
0 
0 
2.483 
0 
0 
158 
0 
7.008 
26,993 SALDO 
• •f»*n 
2.826 
0 
4.971 
5.312 
5.497 
22.858 
3.075 
321.308 
8.720 
3.088 
9.414 
3&7.07O 
I 2f%~"1 
* Irrecuperable: decisión formal en el procedimiento de liquidación de cuentas - Reglamento (CEE) 729/70 \ 65% I 36% 
61 
Cuadro 5 
IMPACTO GLOBAL de las IRREGULARIDADES. 
comunicadas en 1996 y 1997 en relación con 
el PRESUPUESTO COMUNITARIO de 1996 y 1997 
n^ümmmmt(áúmem\^ i 1996 
PRESUPUESTO 14.942 
Irregularidades comunicadas por los Estados miembros 320 
Irregularidades descubiertas por la Comisión I 476 
en colaboración con los Estados miembros 
Impacto global de las irregularidades] 796 2,14 
3,19 
5f33 •lili 
imm 15.589 
367 
643 
1.010 2,3$ 
4,12 
6,48 
PRESUPUESTO 
Irregularidades comunicadas por los Estados miembros 
Irregularidades descubiertas por la Comisión 
en colaboración con los Estados miembros 
Impacto global de las irregularidades 24.320 
64 
88 
152 0t62 
'i'witMMmimm/i&iBmstMtmi'm l^pS^]^^ W sector agrícofa 
PRESUPUESTO 
Irregularidades comunicadas por los Estados miembros 
Irregularidades descubiertas por la Comisión 
en colaboración con los Estados miembros 
Impacto global de las irregularidades lili 
MECU m 
42.799 
223 
142 
365 0,52 
0,33 
0,85 1997 
MECU % 
40.423 
165 
153 
318 0,41 
Ü,3B 
MMMMMM 
0,79 
MECU « cantidades en MILLONES DE ECUS: tipo de cambio de diciembre 1997 
Observación general: los casos de Irregularidades detectados y comunicados durante 
los años 1996 y 1997 suelen corresponder a ejercicios anteriores. 
62 
GLOSARIO 
Definición del concepto de irregularidad 
El Reglamento (CE) n° 2988/95 del Consejo, relativo a la protección de los intereses financieros de las 
Comunidades Europeas (DO n° L 312 de 23.12.1995) ofrece una definición muy amplia del concepto de 
irregularidad. Este concepto abarca tanto la mera omisión, por error o negligencia, que pueda perjudicar el 
presupuesto de las Comunidades, como los comportamientos intencionados o deliberados que, por su 
parte, corresponden al concepto más restrictivo de fraude tal como se define en el Convenio relativo a la 
protección penal de los intereses financieros de las Comunidades. 
Reglamento (CE, Euratom) n° 2988/95 del Consejo, de 18 de diciembre de 1995, relativo a la protección 
de los intereses financieros de las Comunidades Europeas (DO n° L 312 de 23.12.1995): 
Apartado 2 del articulo 1 : 
"Constituirá irregularidad toda infracción de una disposición del Derecho comunitario correspondiente a 
una acción u omisión de un agente económico que tenga o tendría por efecto perjudicar al presupuesto 
general de las Comunidades o a los presupuestos administrados por éstas, bien sea mediante la disminución 
o la supresión de ingresos procedentes de recursos propios percibidos directamente por cuenta de las 
Comunidades, bien mediante un gasto indebido." 
Acto del Consejo, de 26 de julio de 1995, por el que se establece el Convenio relativo a la protección de 
los intereses financieros de las Comunidades Europeas (DO n° C 316/48 de 27.11.1995): 
Apartado 1 del artículo 1 : 
"A efectos del presente Convenio será constitutivo de fraude que afecta a los intereses financieros de las 
Comunidades Europeas: 
a) en materia de gastos, cualquier acción u omisión intencionada relativa: 
- a la utilización o a la presentación de declaraciones o de documentos falsos, inexactos o 
incompletos, que tengan por efecto la percepción o la retención indebida de fondos 
procedentes del presupuesto general de las Comunidades Europeas o de los presupuestos 
administrados por las Comunidades Europeas o por su cuenta; 
- al incumplimiento de una obligación expresa de comunicar una información, que tenga el 
mismo efecto; 
- al desvío de esos mismos fondos con otros fines distintos de aquellos para los que fueron 
concedidos en un principio; 
b) en materia de ingresos, cualquier acción u omisión intencionada relativa: 
- a la utilización o a la presentación de declaraciones o de documentos falsos, inexactos o 
incompletos, que tengan por efecto la disminución ilegal de los recursos del presupuesto 
general de las Comunidades Europeas o de los presupuestos administrados por las 
Comunidades Europeas o por su cuenta; 
- al incumplimiento de una obligación expresa de comunicar una información, que tenga el 
mismo efecto; 
- al desvío de un derecho obtenido legalmente, que tenga el mismo efecto." 
Los Estados miembros deben comunicar a la Comisión las irregularidades respecto de las que han 
realizado una primera comprobación administrativa. Por su parte, la Comisión, en colaboración con los 
servicios nacionales especializados, lleva a cabo investigaciones sobre los casos de irregularidad que no 
han sido objeto de esa comprobación por parte de los Estados miembros, pero respecto de los que, según 
diversas fuentes de información, existen fundadas sospechas de fraude. 
Definición de la delincuencia organizada 
El Consejo ha establecido determinados criterios para identificar a las redes de delincuencia organizada 
(fuente: Informe del Consejo sobre las actividades de la delincuencia organizada en la Unión Europea en 
1995). 
63 
Se trata de los siguientes criterios: 
- Colaboración entre más de dos personas. 
- Asignación de tareas específicas a cada una de ellas con cierto tipo de disciplina y control. 
- Actuación a escala internacional. 
- Empleo de la violencia u otros medios de intimidación. 
- Actividades de blanqueo de dinero. 
- Utilización de estructuras comerciales o de tipo comercial. 
- Búsqueda de beneficios. 
- Influencia ejercida en los medios políticos y económicos, la administración pública, los medios de 
comunicación y el poder judicial. 
CE: 
AELC: 
TUE: 
UCLAF: 
IRENE : 
SEM 2000 : 
Agenda 2000 
DO: 
TIR: 
CoCoLAF : 
CPCA: 
SCAF: 
SCENT : 
SIA: 
EWS: 
IVA: 
VIES: 
PECO: 
UEM: 
ASEAN : 
SPG: Comunidad Europea (denominación utilizada desde la entrada en vigor del 
Tratado de la Unión Europea) 
Asociación Europea de Libre Comercio (integrada por Islandia, Liechtenstein, 
Noruega y Suiza) 
Tratado de la Unión Europea 
(Unidad de) Coordinación de la Lucha contra el Fraude (Dirección incluida en 
el organigrama de la Secretaría General de la Comisión) 
Acrónimo de IRrégularités, ENquêtes, Exploitation (base de datos de la 
Comisión gestionada por la UCLAF) 
Programa de la Comisión para mejorar, en la perspectiva del año 2000, la 
gestión de los créditos comunitarios (Sound and Efficient Management -
Gestión sólida y eficaz) 
Comunicación de la Comisión sobre la ampliación de la Unión en la perspectiva 
del año 2000 
Diario Oficial de las Comunidades Europeas (DO L: serie L, DO C: serie C) 
Transporte Internacional por Carretera 
Comité Consultivo para la Coordinación de la Lucha contra el Fraude 
Comité Permanente de Cooperación Administrativa en el ámbito, de la 
imposición indirecta. Presidido por la Comisión (Dirección General de Aduanas 
e Impuestos Indirectos-DG XXI), este Comité se encarga de las cuestiones 
relacionadas con la aplicación del sistema transitorio de IVA intracomunitario 
Subcomité Antifraude (en el ámbito de la imposición indirecta). Es el subgrupo 
antifraude del CPCA 
System for a Customs Enforcement Network 
Sistema de Información Aduanera 
Early Warning System (sistema de alerta precoz) 
Impuesto sobre el valor añadido 
VAT Information Exchange System (sistema de intercambio de información 
sobre el IVA) 
Países de Europa Central y Oriental 
Unión Económica y Monetaria 
Asociación de Naciones del Asia Sudoriental 
Sistema de Preferencias Generalizadas, sistema "preferencial" autónomo 
64 ' . 
FSE : Fondo Social Europeo 
FEDER : Fondo Europeo de Desarrollo Regional 
FED : Fondo Europeo de Desarrollo 
PAC : Política Agrícola Común 
FEOGA : Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (Sección de Garantía: 
FEOGA-Garantía, Sección de Orientación: FEOGA-Orientación) 
PHARE : Programa de ayuda a la reconstrucción económica de los PECO 
OCDE : Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos 
65 

ISSN 0257-9545 
COM(98) 276 final 
DOCUMENTOS 
ES 09 06 01 17 
N° de catálogo : CB-CO-98-309-ES-C 
ISBN 92-78-36028-7 
Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas 
L-2985 Luxemburgo