La valoración de la vulnerabilidad se centra en la prevención para evitar una situación de crisis. Se trata de una evaluación de las capacidades operativas de los Estados miembros en las fronteras exteriores y, para tal fin, analiza el equipo técnico, las capacidades, los recursos y los planes de emergencia. La evaluación es llevada a cabo por la Agencia, y el Consejo de Supervisión asesora al director ejecutivo, que es quien decide las medidas necesarias. En el caso de que un Estado miembro no respete la decisión del director ejecutivo y este incumplimiento pudiera poner en peligro el funcionamiento del espacio Schengen, la Comisión puede adoptar una decisión de aplicación para solicitar la intervención directa de la Agencia sobre el terreno.

La propuesta, y especialmente el establecimiento de una valoración de la vulnerabilidad, complementa al mecanismo de evaluación de Schengen previsto en el Reglamento (UE) nº 1053/2013. Este mecanismo tiene por finalidad mantener una confianza mutua entre Estados miembros. Consiste en una evaluación técnica y jurídica cuyo objetivo es verificar la correcta aplicación del acervo de Schengen y las condiciones necesarias para eliminar los controles en las fronteras internas. Cuando una evaluación Schengen indique la existencia de deficiencias graves en la frontera exterior, la Comisión puede recomendar que se desplieguen equipos de la Guardia Europea de Fronteras y Costas o que se presenten planes estratégicos a la Agencia para que facilite su opinión. La presente propuesta no irá en perjuicio de las medidas que puedan adoptarse en virtud de los artículos 19 bis y 26 del Código de fronteras Schengen.

Con esta propuesta de Reglamento, la Comisión contribuye al aumento de la efectividad y la fiabilidad de la gestión de fronteras al dotarle de un nuevo nivel de responsabilidad y solidaridad. En los últimos años, la Unión Europea ha establecido una política destinada a permitir a los Estados miembros construir y mantener fronteras exteriores firmes. Sin embargo, al no existir una aplicación estratégica de la gestión integrada de las fronteras a escala de la Unión, han surgido discrepancias en la ejecución que siguen existiendo a escala nacional entre Estados miembros. Por consiguiente, es necesario, tal y como ha señalado la Comisión en la Agenda Europea de Migración, fijar normas de la Unión para la gestión de las fronteras que abarquen todos los aspectos de la gestión de las fronteras exteriores de la UE.

En 2015, la Unión Europea experimentó presiones excepcionales en sus fronteras exteriores, ya que entre enero y noviembre de ese año aproximadamente un millón y medio de personas cruzaron las fronteras ilegalmente. La gran magnitud de los flujos migratorios mixtos que han cruzado las fronteras exteriores de la Unión Europea y los movimientos secundarios derivados han demostrado que las estructuras existentes a escala de la Unión y de Estado miembro no son adecuadas para hacer frente a los retos que genera una afluencia tan importante. En un espacio en el que no existen fronteras interiores, la migración irregular a través de las fronteras exteriores de un Estado miembro afecta al resto de Estados miembros del espacio Schengen. Los importantes movimientos secundarios han hecho que varios Estados miembros hayan vuelto a establecer controles en sus fronteras interiores, lo que ha supuesto una importante dificultad para el funcionamiento y la coherencia del espacio Schengen.

Puesto que el control de las fronteras exteriores de la Unión es una labor de interés común compartido que debe llevarse a cabo respetando normas de la Unión estrictas y uniformes, los Estados miembros no pueden lograr por sí solos de manera suficiente los objetivos de esta propuesta, que pueden conseguirse con mayor efectividad a escala de la Unión. La Unión podrá tomar medidas de conformidad con el principio de subsidiariedad, según lo fijado en el artículo 5 del Tratado de la Unión Europea.

La presente propuesta tiene por objetivo garantizar una gestión integrada de las fronteras europeas en las fronteras exteriores de la UE, con miras a una administración migratoria efectiva y a garantizar un nivel elevado de seguridad dentro de la Unión, salvaguardando paralelamente la libre circulación de personas en su interior. En un espacio en el que no existen fronteras interiores, la migración irregular a través de las fronteras exteriores de un Estado miembro afecta al resto de Estados miembros del espacio Schengen. Solo podrá mantenerse un espacio sin fronteras interiores si se protegen de manera efectiva las exteriores.

El artículo 79, apartado 2, letra c), autoriza al Parlamento Europeo y al Consejo para que adopten medidas en materia de inmigración y residencia ilegales, incluidas la expulsión y la repatriación de residentes en situación ilegal.

En el artículo 77, apartado 1, letras b) y c), se estipula que la Unión deberá desarrollar una política que tenga por objetivo garantizar los controles de las personas y la vigilancia eficaz en el cruce de las fronteras exteriores e instaurar progresivamente un sistema integrado de gestión de las fronteras exteriores. Para estos fines, y de conformidad con lo previsto en el artículo 77, apartado 2, letras b) y d), el Parlamento Europeo y el Consejo, actuando de conformidad con el procedimiento legislativo ordinario, deberán tomar medidas sobre los controles a los que se somete a quienes cruzan las fronteras exteriores, así como cualquier medida que resulte necesaria para el establecimiento progresivo de un sistema de gestión integrada para las fronteras exteriores.

La presente propuesta legislativa se basa en el artículo 77, apartado 2, letras b) y d), y en el artículo 79, apartado 2, letra c), del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).

El presente Reglamento respeta los derechos fundamentales y observa los principios contemplados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, en particular en sus artículos 18 y 19.

Garantizar la protección de los derechos fundamentales mediante la creación de un mecanismo de denuncia para la gestión de quejas relacionadas con posibles violaciones de los derechos fundamentales en el transcurso de las actividades llevadas a cabo por la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas. El mecanismo de denuncia es de carácter administrativo, puesto que la Agencia no puede investigar por sí misma supuestas violaciones de los derechos fundamentales cometidas por parte de miembros de los equipos de la Guardia Europea de Fronteras y Costas.

Nuevos procedimientos para gestionar situaciones que requieran una acción inmediata cuando un Estado miembro no tome las medidas correctivas necesarias de conformidad con la valoración de la vulnerabilidad, o en caso de que exista una presión migratoria desproporcionada en las fronteras exteriores, haciendo que el control de estas fronteras resulte tan inefectivo que ponga en peligro el funcionamiento del espacio Schengen. Este proceso incluirá una decisión de aplicación de la Comisión en la que se identifiquen las medidas que adoptará la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas según lo previsto en el presente Reglamento y requerirá la cooperación del Estado miembro implicado con la Agencia para la ejecución de dichas medidas. A continuación, la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas determinará las acciones necesarias para la ejecución práctica de las medidas recogidas en la decisión de la Comisión, e intervendrá directamente en el Estado miembro implicado.

Dotar a la Agencia de un papel de supervisión al prever la obligación de que la Agencia realice una valoración de la vulnerabilidad destinada a examinar la capacidad de los Estados miembros para hacer frente a los retos en sus fronteras exteriores, por ejemplo mediante una evaluación del equipo y de los recursos de los Estados miembros y de su planificación de emergencia. El director ejecutivo, por recomendación de un Consejo de Supervisión creado en el seno de la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas, identificará las medidas que deben tomar los Estados miembros afectados y fijará un plazo para su ejecución. La decisión del director ejecutivo será vinculante para el Estado miembro implicado y, en caso de que no se ejecuten las medidas necesarias en el plazo previsto, se remitirá el caso al Consejo de Administración para que tome una decisión. Si el Estado miembro permanece inactivo, lo que podría poner en peligro el funcionamiento del espacio Schengen, la Comisión podrá adoptar una decisión de ejecución para que la Agencia intervenga directamente.

Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y en particular su artículo 77, apartado 2, letras b) y d), y su artículo 79, apartado 2, letra c),

(29)El presente Reglamento respeta los derechos fundamentales y los principios reconocidos en los apartados 2 y 6 del Tratado de la Unión Europea y recogidos en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. En concreto, el presente Reglamento tiene por finalidad garantizar un respeto pleno de la dignidad humana, el derecho a la vida, el derecho a la libertad y a la seguridad, el derecho a la protección de los datos de carácter personal, el derecho al acceso al asilo, el derecho a una tutela judicial efectiva, los derechos de los menores, la prohibición de la tortura y de las penas o los tratos inhumanos o degradantes y la prohibición de la trata de seres humanos, así como promover la aplicación de los principios de no discriminación y de no devolución.

(17)En el caso de que un Estado miembro no tome las medidas correctivas necesarias de conformidad con la valoración de la vulnerabilidad o de que exista una presión migratoria desproporcionada en las fronteras exteriores, haciendo que el control en las mismas fuera tan inefectivo que pudiera poner en peligro el funcionamiento de espacio Schengen, debe facilitarse una respuesta unificada, rápida y efectiva a escala de la Unión. Para este fin, y con el objetivo de garantizar una mejor coordinación a escala de la Unión, la Comisión debe identificar las medidas que deberá aplicar la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas y solicitar al Estado miembro implicado que coopere con la Agencia para su aplicación. A continuación, la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas deberá determinar las acciones que se llevarán a cabo para la ejecución práctica de las medidas recogidas en la decisión de la Comisión y se elaborará un plan operativo conjuntamente con el Estado miembro implicado.

(13)La Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas debe llevar a cabo una valoración de la vulnerabilidad para examinar la capacidad de los Estados miembros para hacer frente a los retos en sus fronteras exteriores, para lo que también deberá estudiar los equipos y los recursos de los Estados miembros y sus planes de emergencia para gestionar posibles crisis en las fronteras exteriores. Los Estados miembros deben tomar medidas correctivas para solucionar las posibles deficiencias identificadas en esta valoración. El director ejecutivo, por recomendación de un Consejo de Supervisión creado en el marco de la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas, debe identificar las medidas que tomará el Estado miembro afectado y fijar un plazo para su ejecución. Esta decisión será vinculante para el Estado miembro implicado y, en caso de que no se ejecuten las medidas en el plazo fijado, se remitirá el caso al Consejo de Administración para que tome una decisión.

(31)Con el fin de garantizar unas condiciones uniformes para la aplicación del presente Reglamento, especialmente en lo relativo a las situaciones que requieren medidas urgentes en las fronteras exteriores, deben concederse competencias de ejecución a la Comisión. Estas competencias deben ejercerse de conformidad con el Reglamento (UE) nº 182/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo.

(32)La Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas debe ser independiente en materia operativa y técnica y disponer de autonomía jurídica, administrativa y financiera. En este sentido, es necesario y conveniente que la Agencia sea un organismo de la Unión dotado de personalidad jurídica y en situación de ejercer los poderes ejecutivos que se le confieren en virtud del presente Reglamento.

(33)La Comisión y los Estados miembros deben estar representados en un Consejo de Administración para realizar una supervisión normativa y política de la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas. Este Consejo de Administración debe estar integrado, en la medida de lo posible, por los jefes operativos de los servicios nacionales encargados de la gestión de la guardia fronteriza o por sus representantes. Además, debe disponer de las competencias necesarias para fijar el presupuesto, verificar su ejecución, adoptar las normas financieras adecuadas, establecer procedimientos de trabajo transparentes para la toma de decisiones por parte de la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas y nombrar al director ejecutivo y al director ejecutivo adjunto. La dirección y el funcionamiento de la Agencia deben respetar los principios del Planteamiento Común en las agencias descentralizadas de la UE adoptado el 19 de julio de 2012 por el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión Europea.

(34)Para garantizar la autonomía de la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas, es conveniente dotarla de un presupuesto propio financiado esencialmente por una contribución de la Unión. El procedimiento presupuestario de la Unión se aplicará a la contribución de la Unión y a cualesquiera otras subvenciones que corran a cargo del presupuesto general de la Unión Europea. El control de las cuentas debe ser realizado por el Tribunal de Cuentas.

(35)El Reglamento (UE, Euratom) nº 883/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo debe aplicarse sin restricciones a la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas, que debe adherirse al Acuerdo Interinstitucional de 25 de mayo de 1999 entre el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión de las Comunidades Europeas relativo a las investigaciones internas efectuadas por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF).

(36)También debe aplicarse a la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas el Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión.

(37)Todo tratamiento de datos de carácter personal llevado a cabo por la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas en el marco del presente Reglamento debe realizarse de conformidad con lo previsto en el Reglamento (CE) nº 45/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo.

(38)El tratamiento de datos de carácter personal por parte de los Estados miembros en el marco del presente Reglamento debe realizarse de conformidad con la Directiva 95/46/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, con la Decisión marco 2008/977/JAI del Consejo y en respeto de los principios de necesidad y proporcionalidad.

(39)Habida cuenta de que los Estados miembros, actuando de forma no coordinada, no podrán lograr de manera suficiente los objetivos del presente Reglamento, especialmente la creación y puesta en marcha de un sistema integrado de gestión de las fronteras exteriores y, por lo tanto, la garantía de un funcionamiento adecuado del espacio Schengen, estas metas pueden, en su lugar, alcanzarse mejor a escala de la Unión, puesto que no se realizan controles en las fronteras interiores y debido a que existe una presión migratoria significativa en las fronteras exteriores y resulta necesario garantizar un nivel elevado de seguridad en el seno de la Unión. La Unión podrá adoptar medidas de conformidad con el principio de subsidiariedad previsto en el artículo 5 del Tratado de la Unión Europea. En virtud del principio de proporcionalidad establecido en el mismo artículo, el presente Reglamento no excede de lo necesario para alcanzar dichos objetivos.

(40)Por lo que respecta a Islandia y a Noruega, el presente Reglamento constituye un desarrollo del acervo de Schengen en el sentido del Acuerdo celebrado por el Consejo de la Unión Europea, la República de Islandia y el Reino de Noruega sobre la asociación de estos dos Estados a la ejecución, aplicación y desarrollo del acervo de Schengen, que entra en el ámbito mencionado en el artículo 1, punto A, de la Decisión 1999/437/CE del Consejo. El Acuerdo entre la Comunidad Europea y la República de Islandia y el Reino de Noruega sobre las modalidades de participación de estos Estados en la Agencia europea para la Gestión de la Cooperación Operativa en las Fronteras Exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea incluye normas sobre la participación de estos países en el trabajo de la Agencia, incluidas disposiciones sobre las contribuciones financieras y el personal.

(41)Por lo que respecta a Suiza, el presente Reglamento constituye un desarrollo de las disposiciones del acervo de Schengen en el sentido del Acuerdo entre la Unión Europea, la Comunidad Europea y la Confederación Suiza sobre la asociación de la Confederación Suiza a la ejecución, aplicación y desarrollo del acervo de Schengen, que entran en el ámbito mencionado en el artículo 1, puntos A, B y G, de la Decisión 1999/437/CE, leídos en relación con el artículo 3 de la Decisión 2008/146/CE del Consejo.

(42)Por lo que se refiere a Liechtenstein, el presente Reglamento constituye un desarrollo de las disposiciones del acervo de Schengen en el sentido del Protocolo entre la Unión Europea, la Comunidad Europea, la Confederación Suiza y el Principado de Liechtenstein sobre la adhesión del Principado de Liechtenstein al Acuerdo entre la Unión Europea, la Comunidad Europea y la Confederación Suiza sobre la asociación de la Confederación Suiza a la ejecución, aplicación y desarrollo del acervo de Schengen, que entra en el ámbito mencionado en el artículo 1, puntos A, B y G, de la Decisión 1999/437/CE, leído en relación con el artículo 3 de la Decisión 2011/350/UE del Consejo.

(43)El Acuerdo entre la Comunidad Europea, por una parte, y la Confederación Suiza y el Principado de Liechtenstein, por otra parte, sobre las modalidades de participación de estos Estados en la Agencia europea para la Gestión de la Cooperación Operativa en las Fronteras Exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea incluye normas sobre la participación de estos países en el trabajo de la Agencia, incluidas disposiciones sobre las contribuciones financieras y el personal.

(44)De conformidad con los artículos 1 y 2 del Protocolo sobre la posición de Dinamarca, anejo al Tratado de la Unión Europea y al Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, Dinamarca no participa en la adopción del presente Reglamento y no está vinculada por el mismo ni sujeta a su aplicación. Dado que el presente Reglamento desarrolla el acervo de Schengen según lo dispuesto en la tercera parte, título IV, del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, Dinamarca, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5 del mencionado Protocolo, debe decidir, en un plazo de seis meses a contar desde la adopción por el Consejo del presente Reglamento, si lo incorpora o no a su legislación nacional.

(45)El presente Reglamento desarrolla disposiciones del acervo de Schengen en las que el Reino Unido no participa, de conformidad con la Decisión 2000/365/CE del Consejo, por lo que el Reino Unido no participa en la adopción del presente Reglamento y no está vinculado por el mismo ni sujeto a su aplicación..

(46)El presente Reglamento desarrolla disposiciones del acervo de Schengen en las que Irlanda no participa, de conformidad con la Decisión 2002/192/CE del Consejo, por lo que Irlanda no participa en la adopción del presente Reglamento y no está vinculada por el mismo ni sujeta a su aplicación.

(47)La Agencia debe facilitar la organización de actividades específicas en las que los Estados miembros puedan aprovechar la experiencia y los medios que Irlanda y el Reino Unido estén dispuestos a ofrecer, con arreglo a procedimientos que el Consejo de Administración decidirá según las circunstancias de cada caso. Para tal fin, podrá invitarse a representantes de Irlanda y del Reino Unido a asistir a todas las reuniones del Consejo de Administración para que puedan participar plenamente en la preparación de estas actividades específicas.

(48)Existe una controversia entre el Reino de España y el Reino Unido con relación a la demarcación de las fronteras de Gibraltar.

(49)La suspensión de la aplicabilidad del presente Reglamento a las fronteras de Gibraltar no implica cambio alguno en las respectivas posiciones de los Estados implicados.

(50)El Supervisor Europeo de Protección de Datos, al que se consultó de conformidad con el artículo 28, apartado 2, del Reglamento (CE) nº 45/2001, emitió su dictamen el [...].