INFORME DE LA COMISIÓN Informe final sobre la aplicación de la primera fase del programa de acción comunitario Leonardo da Vinci (1995-1999)

ÍNDICE

1 Leonardo da Vinci como instrumento para una política europea de formación

1.1 El contexto político

1.2 Valoración del programa como instrumento para la política de formación

1.3 Un nuevo comienzo en circunstancias difíciles

1.4 Nuevos retos

2. Concepto del programa

2.1 Contexto

2.2 Evaluación del concepto del programa

2.3 Acción

3. Complementariedad

3.1 Contexto

3.2 Evaluación de la complementariedad del programa

3.3 Acción

4. Gestión

4.1 Contexto

4.2 Evaluación de la gestión del programa

4.3 Acción

5. Recursos, realizaciones y difusión

5.1 Contexto

5.2 Evaluación de los recursos, las realizaciones y la difusión

5.3 Acción

6. Impacto

6.1 Contexto

6.2 Evaluación del impacto

6.3 Acción

7. Conclusión

Anexos

INFORME DE LA COMISIÓN - Informe final sobre la aplicación de la primera fase del programa de acción comunitario Leonardo da Vinci (1995-1999)

El fundamento jurídico del presente informe es el apartado 4 del artículo 10 de la Decisión del Consejo de 1994 (94/819/CE de 6 de diciembre de 1994, Diario Oficial L 340 de 29.12.1994), en lo sucesivo denominada «la Decisión». En el presente informe final, la Comisión formula una valoración política del programa y de las acciones necesarias para mejorar su aplicación, estructurándola en torno a los aspectos temáticos más sobresalientes. Las evaluaciones se basan en: a) el informe de evaluación externo de la empresa consultora Deloitte & Touche, b) los informes nacionales de los Estados miembros y los demás países participantes en el programa, y c) los informes finales de los interlocutores sociales a escala europea (lista de los informes: véase anexo I). El informe se presenta con un retraso de seis meses sobre la fecha indicada en la Decisión, debido a que la mayoría de los informes externos fueron también presentados con retraso.

1 Leonardo da Vinci como instrumento para una política europea de formación

1.1 El contexto político

El programa Leonardo da Vinci debe ser evaluado en el contexto de la política comunitaria de formación profesional. En los años noventa, se destacó la importancia de la formación profesional como medio esencial para responder a la acelerada transformación en el terreno económico y social y para promover el empleo, la cohesión social y la competitividad. La evolución dinámica de la política de formación se vio considerablemente influida por los Libros Blancos de la Comisión sobre «Crecimiento, competitividad y empleo» (1993) y «Enseñar y aprender - hacia una sociedad del conocimiento» (1995). Paralelamente, aumentó el reconocimiento de la importancia de la formación permanente en lo que se refiere a conocimientos, cualificaciones y competencias, por ejemplo en 1996, con ocasión del Año europeo de la educación y de la formación permanentes, y del papel capital de la formación profesional para aumentar la capacidad de empleo y la adaptabilidad, como parte de la estrategia europea para el empleo.

Este desarrollo de la formación profesional a escala comunitaria ha sido apoyado por sucesivas iniciativas políticas, las cuales han fomentado el debate, la cooperación y los intercambios de experiencias sobre aspectos comunes a los Estados miembros, y han actuado como un importante punto de referencia para sus políticas de formación profesional. No obstante, para respaldar este proceso era necesaria una base práctica de cooperación, innovación e intercambio a escala transnacional. El programa Leonardo da Vinci (1995-1999) fue adoptado como el principal instrumento destinado a aplicar una política de formación europea, función que ha ejercido efectivamente.

1.2 Valoración del programa como instrumento para la política de formación

El programa Leonardo da Vinci, amalgama de varios programas anteriores, fue el primer programa de acción comunitario integrado para la formación profesional. Fue adoptado por el Consejo en virtud del artículo 127 del Tratado de Maastricht, que estableció que la Comunidad debía aplicar una política de formación profesional, pero excluía toda armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros.

En particular, una de las principales características y ventajas del programa ha sido su transnacionalidad. Cada proyecto ha tenido que incluir, obligatoriamente, socios de al menos dos Estados miembros diferentes. Gracias a esta característica, el programa ha ejercido su máximo impacto sobre las prácticas de formación en Europa. Durante su período de vida, el programa reunió a más de 77 000 socios para trabajar conjuntamente sobre una idea de proyecto común. Estas asociaciones han creado la base potencial para redes estables de cooperación transnacional e intercambios de buenas prácticas.

El programa ha adquirido una gran fama en lo que se refiere a la promoción de la movilidad transnacional, puesto que gracias a él los participantes adquieren una experiencia laboral o de aprendizaje en el extranjero. Ha apoyado intercambios y estancias de unas 127 000 personas en formación. Estas experiencias han ayudado al desarrollo personal de los jóvenes, mejorando su autoestima, aumentando sus conocimientos lingüísticos y permitiéndoles conocer diferentes culturas y técnicas y organizaciones de trabajo. Hay pruebas de que sus períodos en el extranjero han tenido una influencia positiva sobre su capacidad para encontrar empleo. Asimismo, la Decisión del Consejo sobre el instrumento «Europass-Formación», acreditación de la experiencia profesional adquirida gracias a una estancia en el extranjero, se basó directamente en los resultados de los proyectos Leonardo da Vinci, del mismo modo que el Libro Verde sobre la movilidad y otras iniciativas destinadas a mejorar las posibilidades de los estudiantes y las personas que siguen una formación profesional en Europa se han derivado en gran medida de los intercambios Leonardo da Vinci.

El programa se convirtió también en un «laboratorio de innovación y de experimentación», cuyos principales instrumentos fueron los proyectos piloto, que ayudaron a los socios de proyectos a trabajar juntos por encima de las fronteras sobre una idea común, y a poner ésta a prueba en la práctica. Más de 2 500 proyectos piloto innovadores y transnacionales han dado lugar a una multitud de productos diferentes en forma de nuevos programas, módulos de formación, material de información, manuales e instrumentos de aprendizaje y de trabajo. Una de las principales tareas para el futuro será la difusión de la innovación contenida en estos productos, pero quizá la capacidad de los socios de proyectos para aprender a través de procesos transnacionales pueda haber sido uno de los efectos más relevantes. Este aprendizaje intercultural en el ámbito de la formación profesional constituye un gran paso adelante hacia el desarrollo del marco de una «Europa de los ciudadanos», en la que el intercambio de experiencias y la aplicación de ideas comunes sea moneda corriente.

La futura ampliación de la Unión Europea es otro aspecto que pasó a formar parte integrante del programa. Desde 1997 los países candidatos a la adhesión pudieron participar en el programa, de acuerdo con las decisiones de los Consejos de asociación respectivos. A finales de 1999 participaban en el programa 15 Estados miembros, 3 países de la AELC pertenecientes al Espacio Económico Europeo y 11 países candidatos a la adhesión, lo que hace un total de 29 países. La demanda de participación por parte de los países candidatos fue grande, y es evidente que el programa ha resultado de gran utilidad para ayudarles a preparar su sistema profesional con vistas a la adhesión.

La aplicación del programa ha sido fuente de controversia y de considerables críticas. No cabe duda de que la complejidad de sus procedimientos de decisión y de gestión, unida a las dificultades experimentadas con la oficina de asistencia técnica (OAT), frenaron seriamente su aplicación y la realización de sus objetivos. Además, el presente informe ha sido redactado sólo un año después de la primera fase, y los resultados de los proyectos no están disponibles en su totalidad (sobre todo para los años 1998 y 1999). No obstante, a pesar de todos los problemas, puede decirse que es evidente que el programa ha tenido una gran influencia sobre la formación profesional en toda la Unión.

En consecuencia, Leonardo da Vinci ha contribuido ya significativamente, de forma global, al desarrollo general de la política de formación profesional y a la definición de sus prioridades, en particular en lo que se refiere a los temas de movilidad, transparencia de las cualificaciones, períodos de estudio y de formación, la promoción de la capacidad para encontrar empleo y el uso de las tecnologías de la información y la comunicación. Esta contribución se intensificará con la difusión permanente y la capitalización de los resultados de los proyectos terminados.

1.3 Un nuevo comienzo en circunstancias difíciles

La primera fase del programa se vio marcada por la interrupción temporal de su aplicación en 1999, debido a que la Comisión no renovó el contrato con la Oficina de Asistencia Técnica (OAT) por su desacuerdo con la forma en que esta última lo estaba cumpliendo. La Comisión hubo de adoptar esta decisión, difícil pero necesaria, con el fin de proteger la credibilidad de todo el programa. Se adoptaron todas las medidas necesarias para garantizar la finalización de los proyectos afectados, y la Comisión logró llevar a término todos los procedimientos del programa fijados para 1999.

Durante este período, la autoridad legislativa decidió establecer una segunda fase para el programa. Los debates que se desarrollaron durante todo el proceso jurídico confirmaron la importancia del programa para el desarrollo de las políticas de formación a escala europea y en los Estados miembros.

La introducción de la segunda fase supone una ocasión para aprender de las experiencias del pasado. La asignación económica indicativa del programa aumentó de 620 millones (para cinco años) a 1.150 millones (para siete años) y se hace especial hincapié en la movilidad. La duración del programa se alargó de cinco a siete años, con el fin de aumentar su impacto. Se ha simplificado su diseño, reduciendo el número de objetivos de 19 a 3, y el de medidas de 23 a 5. Se ha racionalizado la gestión mediante una mayor descentralización, y gracias a una definición más clara de las funciones de la Comisión y de las agencias nacionales. Las responsabilidades de la Comisión en el plano de la coordinación y del contenido se han visto reforzadas, mientras que la mayor parte de la gestión del proyecto se hará a un nivel descentralizado, y se están simplificando los procedimientos de gestión de la propia Comisión, con el fin de hacer más fáciles y transparentes los trámites y la documentación correspondientes.

1.4 Nuevos retos

Las conclusiones del Consejo Europeo de Lisboa celebrado en marzo del 2000 dieron un nuevo impulso a la educación y la formación. Ya goza de aceptación unánime la idea de que la sociedad del conocimiento es el medio más adecuado para alcanzar el objetivo estratégico de una economía competitiva y dinámica basada en el conocimiento que combine empleo, crecimiento económico y cohesión social.

Los sistemas de educación y de formación han de adaptarse tanto a las demandas de la sociedad del conocimiento como a la necesidad de un empleo de mayor nivel y calidad. Las conclusiones de Lisboa establecieron una serie de objetivos y apelaron a la acción en varios temas relacionados con una política de formación europea, por ejemplo en relación con el desarrollo de la formación por ordenador, los centros de aprendizaje locales, las nuevas competencias básicas y la transparencia de cualificaciones. En todos estos ámbitos, Leonardo da Vinci ha desempeñado un importante papel. Los objetivos para la segunda fase del programa coinciden plenamente con los pilares de la estrategia para el empleo, con lo que el programa puede contribuir de forma concreta a la promoción de la empleabilidad, la adaptabilidad, el espíritu de empresa y la igualdad de oportunidades. Al concentrarse en las cuestiones prioritarias de interés común, el programa completará el nuevo método abierto de coordinación previsto en las conclusiones de Lisboa para compartir las mejores prácticas y ayudar a los Estados miembros a mejorar sus propias políticas.

De acuerdo con las conclusiones de Lisboa, la misión primordial de la política europea de la formación es contribuir a la aplicación de una estrategia global de educación y formación permanentes, y la Comisión está preparando un marco general para el futuro de la enseñanza y la formación en Europa.

Gracias a la experiencia adquirida y los métodos elaborados durante su primera fase, el programa Leonardo da Vinci puede ahora servir de instrumento principal, junto con el programa Sócrates, el programa La juventud con Europa y el Fondo Social Europeo, para el desarrollo y la aplicación de la educación y la formación permanentes en toda la Unión.

2. Concepto del programa

2.1 Contexto

La primera fase de Leonardo da Vinci (1995-1999) estuvo precedida de algunos programas específicos, que ayudaron a dar forma a su concepto:

-Comett I (1986-1989) y II (1990-1994) - promoción de la cooperación entre universidad y empresa,

-Eurotecnet (1990-1994) - promoción de la innovación en la formación,

-Force (1991-1994) - desarrollo de la formación continua,

-Petra I (1987-1991) y II (1990-1994) - formación profesional de los jóvenes,

-Lingua (1990-1994) - promoción de las competencias lingüísticas.

Uno de los aspectos más difíciles en el proceso de creación de Leonardo da Vinci fue cómo integrar estos diferentes programas en un marco coherente, con el fin de lograr un planteamiento más adecuado para el desarrollo de la política europea de la formación.

El programa perseguía 19 objetivos, entre los que se incluían la promoción de la calidad y la innovación en los sistemas nacionales de formación, así como la promoción de la formación y la educación permanentes, la formación para determinados grupos desfavorecidos, el acceso a la formación, el aprendizaje de lenguas, la igualdad de oportunidades en la formación, la transparencia de las cualificaciones, el aprendizaje abierto y a distancia, la orientación profesional y la cooperación entre las universidades y las empresas.

A partir de 1996, la Comisión estableció cinco prioridades políticas en su convocatoria anual de propuestas, con lo que pretendía estructurar y centrar los 19 objetivos en beneficio de los usuarios y dirigir estratégicamente el programa hacia ámbitos políticos prioritarios. Estas cinco prioridades se basaban en los cinco principales ámbitos de acción delimitados en el Libro Blanco «Enseñar y aprender - hacia una sociedad del conocimiento» (1995). No obstante, este intento de reestructuración se vio complicado por el hecho de que, de acuerdo con la Decisión, los Estados miembros podían fijar sus propias prioridades nacionales para las medidas descentralizadas del programa como, por ejemplo, en el caso de las acciones de movilidad.

El programa preveía 4 capítulos y 23 medidas diferentes (véase el anexo II). La distribución del presupuesto total del programa entre las principales medidas fue la siguiente (para más información, véase el anexo III):

Tipos de medidas // Porcentaje del

Presupuesto total del programa

Proyectos piloto (capítulos I y II) // 43

Movilidad (capítulos I, II y III) // 35

Otros (incluidos los proyectos del capítulo III y el capítulo IV) // 22

El programa perseguía un planteamiento «ascendente», alentando a los profesionales sobre el terreno a presentar sus ideas de proyecto en cada convocatoria anual de propuestas. Una excepción a esta práctica general la constituía la medida «intercambios de datos comparables», en la que la Comisión seguía un enfoque «descendente» para la realización de un programa de trabajo estadístico. Los candidatos a la financiación tenían que ser instituciones u organismos (no se admitían solicitudes de personas privadas) y eran definidos de forma muy amplia, a fin de incluir a los diversos agentes que trabajan en el campo de la formación profesional. Por lo que se refiere a los proyectos piloto transnacionales, la Decisión preveía una contribución comunitaria en forma de cofinanciación de hasta un 75 % del coste total admisible para una duración de tres años, con un máximo de 100 000 euros por año y por proyecto. Para los proyectos de movilidad transnacional, la contribución máxima comunitaria se limitó a 5 000 euros por beneficiario y por estancia/intercambio.

La Decisión preveía tres procedimientos de selección, dos de los cuales eran responsabilidad directa de la Comisión. En el procedimiento I, las propuestas se presentaban a los Estados miembros participantes y eran evaluadas por los expertos nacionales y por la Comisión, mientras que en el procedimiento II las propuestas se presentaban a la Comisión y eran evaluadas por ésta, con la ayuda de expertos externos, y por el Estado participante. Las propuestas eran seleccionadas basándose en criterios de selección establecidos de común acuerdo. La Comisión adoptaba luego la lista de selección final, tras discusiones bilaterales con cada Estado miembro y teniendo en cuenta el dictamen del comité Leonardo da Vinci. Estos procedimientos podían durar hasta siete meses, desde el plazo de presentación de las propuestas (normalmente finales de marzo) hasta el establecimiento de la lista final de selección (por lo general, noviembre). El tercer procedimiento se aplicaba a las medidas de movilidad descentralizadas (I.1.2.a-c), que eran competencia de los Estados participantes.

Para los dos primeros procedimientos, el proceso de celebración de contratos comenzó tras la selección. En muchos casos, y sobre todo durante los primeros años del programa, esto suponía la adaptación del plan original del proyecto, ya que los Estados miembros deseaban un gran número de proyectos, lo que daba lugar a reducciones de los presupuestos para cada proyecto y tenía como consecuencia una contribución comunitaria a los proyectos inferior a la prevista por los solicitantes. Una vez acabado este proceso, cada promotor y la Comisión firmaban directamente un contrato de derecho privado belga. La Comisión pagaba directamente a estos proyectos previa aprobación de los «informes de evaluación» provisional y final de los promotores de los proyectos. Por lo que se refiere a las medidas de movilidad descentralizadas, la contratación, el pago y el seguimiento de los proyectos corría a cargo de las unidades nacionales de coordinación, conforme a criterios establecidos a escala comunitaria.

2.2 Evaluación del concepto del programa

De la evaluación externa y de los informes nacionales y de los interlocutores sociales se desprende que, si bien la fuerza del programa reside en su amplitud (en cuanto a objetivos) y apertura (en lo que se refiere a la participación), la complejidad de su diseño constituye un claro obstáculo para una fácil aplicación a escala de proyecto. Para muchos países, los objetivos del programa guardaban una estrecha relación con las políticas nacionales de formación, las estrategias o las necesidades de adaptación. En algunos informes se señala que las convocatorias de propuestas estaban claramente más abiertas a la participación que en otros programas comparables relacionados con la formación. Al parecer, muchos agentes clave del mundo de la formación se vieron impulsados a participar como socios de proyectos. La visibilidad del programa en el ámbito de la formación se consideró, por lo general, muy satisfactoria.

Muchos informes nacionales consideran un acierto la consolidación de los numerosos programas anteriores en un único programa, a pesar de que, afirman, tuvo como consecuencia un mayor grado de complejidad, lo que hizo más difícil su aplicación. Los evaluadores externos estimaron que los posibles promotores experimentaron dificultades para identificar las medidas, los capítulos o los procedimientos adecuados para sus proyectos, y concluyeron que el concepto del programa y su lógica de intervención no estaban dirigidos hacia el usuario. Algunos informes, y sobre todo el informe de evaluación externa, apuntan una falta de dirección del programa y cierta confusión de los objetivos y las prioridades, que hicieron problemática su aplicación.

En su informe provisional de julio de 1997 (COM(97) 399 final), la Comisión delimitó las ventajas y los inconvenientes de la compleja concepción del programa, tal como figuraba en la Decisión del Consejo. Entre los aspectos positivos, la Decisión reflejó la diversidad de las políticas y prácticas de formación en Europa, generando así un mayor interés y visibilidad en el mundo de la formación. No obstante, la complejidad de las diferentes prioridades, capítulos, medidas y objetivos planteó dificultades para los usuarios y redujo su capacidad para concretar sus intenciones originarias.

2.3 Acción

La simplificación del desarrollo del programa es uno de los principales objetivos que persigue la lógica de la nueva fase (2000-2006). El número de objetivos ya se ha reducido de 19 a 3, con lo que los objetivos y las necesidades de la formación profesional en Europa siguen estando en la base del programa pero ahora se encuentran mejor enfocados. Las medidas del programa se han reducido de 23 a 5, lo que hace que los promotores puedan encontrar con más facilidad la medida más apropiada para su idea de proyecto. Con el fin de ofrecer una mayor flexibilidad para los proyectos piloto, la contribución máxima de la Comunidad se ha incrementado de 100 000 euros a una cantidad comprendida entre 200 000 y 300 000 euros por año y por proyecto. Se ha aumentado la flexibilidad, introduciendo la posibilidad de conceder una ayuda comunitaria que puede ascender hasta el 100 % para algunos tipos de proyectos, lo que permite un apoyo mejor orientado. Asimismo, en la Decisión se citan ahora ejemplos de los tipos de organizaciones que pueden participar en el programa, lo cual supone una mayor claridad para los posibles promotores. Es decir, que se ha perfeccionado el programa para mantener sus ventajas (amplitud y apertura) pero reducir sus inconvenientes (complejidad).

En el futuro, la Comisión seguirá mejorando la facilidad de uso del programa. Si bien originalmente había propuesto dos procedimientos de selección diferentes para la segunda fase, el Consejo decidió mantener los tres procedimientos; la Comisión intentará adoptar medidas, dentro de los límites de la Decisión del Consejo, para reducir la complejidad de los procedimientos de selección y contratación, y seguirá adoptando medidas para limitar la carga administrativa que recae sobre los socios de proyecto, por ejemplo, simplificando los formularios de candidatura, las guías y las obligaciones en cuanto a la presentación de informes. Para facilitar la participación, la Comisión iniciará un estudio basado en un análisis sistemático de las necesidades de determinados grupos destinatarios, en particular las empresas y los interlocutores sociales. Además, seguirá fijando prioridades políticas para enfocar los objetivos del programa hacia la evolución de las necesidades de la política europea de formación y la elaboración de un marco global para la educación y la formación permanentes.

3. Complementariedad

3.1 Contexto

Leonardo da Vinci es el único programa comunitario integrado totalmente dedicado a la formación profesional, aunque otros programas comunitarios y nacionales actúen en el ámbito de la formación desde sus perspectivas particulares; por ejemplo, el Fondo Social Europeo desde la perspectiva del empleo y el programa Sócrates desde el punto de vista de la educación ofrecen posibilidades de mutua cooperación con Leonardo da Vinci. Durante la primera fase del programa, la Dirección General XXII (Educación, formación y Juventud) consultó a las direcciones generales de las que dependían los programas de formación asociados sobre la lista final de decisiones del programa Leonardo da Vinci, salvo en lo que se refiere a los proyectos de movilidad descentralizados. La consulta tenía por objeto evitar la doble financiación y detectar sinergias entre los proyectos seleccionados en los diferentes programas.

La obligación de transnacionalidad fue uno de los principales rasgos distintivos del programa frente a la mayoría de las acciones del Fondo Social Europeo. Otro rasgo característico fue que el programa no financiaba la formación en sí misma, excepto en el caso de aplicaciones experimentales en el contexto del desarrollo del proyecto. El apoyo a la movilidad y la innovación en el ámbito de la formación profesional fueron también características importantes del programa.

La complementariedad entre los programas relacionados con la formación se vio entorpecida por los diferentes niveles de aplicación de estos programas. Por ejemplo, el Fondo Social Europeo es gestionado primordialmente a nivel nacional o regional, mientras que la movilidad y los proyectos piloto del capítulo II de Leonardo da Vinci se gestionaban a nivel central. En algunos países, la formación es una competencia compartida entre los ministerios de trabajo y de educación, mientras que en otros se comparte entre el nivel federal y el regional, por lo que es precisa una estrecha interacción para conseguir una complementariedad fructífera.

3.2 Evaluación de la complementariedad del programa

El evaluador externo criticó la falta de un planteamiento bien planificado y reflexivo de la contribución complementaria a escala europea al proceso de adopción de políticas; concluyó asimismo que la aplicación de la complementariedad con otros programas comunitarios y/o nacionales relacionados con la formación planteó dificultades, con lo que se malograron posibilidades de acción conjunta. Se comprobó que los diferentes programas de la UE sobre formación tendían a actuar en paralelo, más que de forma integrada. A escala europea, y en términos de relaciones estratégicas entre los programas de desarrollo de los recursos humanos, las estructuras internas de la Comisión, los condicionantes de tiempo que pesan sobre los funcionarios y el simple peso administrativo de la gestión de los programas redujeron la capacidad de abordar una colaboración entre los diferentes servicios.

Además, el evaluador externo destacó también la falta de complementariedad a nivel nacional. Algunos informes nacionales concluían que la complementariedad con otras disposiciones (de la UE o nacionales) parece, por lo general, limitada, y que pueden haberse dejado pasar ocasiones de establecer una mayor articulación entre los programas.

No obstante, en muchos informes se afirma que no hay pruebas de un solapamiento significativo entre proyectos individuales, lo que indica que, a pesar de las insuficientes sinergias a nivel de programa, los promotores de proyectos lograron seleccionar los mecanismos de financiación adecuados para su idea de proyecto, lo cual coincide con lo afirmado en los informes de varios países, acerca de que se evitó en gran medida la doble financiación a nivel de proyecto.

La Comisión reconoce que, a pesar de su preocupación por reforzar la complementariedad, la aplicación de este principió siguió siendo difícil. Los diferentes programas, medidas, iniciativas y, en particular, la selección de los proyectos, se realizan a diferentes niveles, bajo diferentes responsabilidades y mediante una diversidad de mecanismos. La falta de complementariedad que de ello se deriva refleja, en consecuencia, la difícil interacción entre esos niveles. La Comisión se congratula de los casos en los que se pudieron lograr sinergias tanto a nivel nacional como comunitario, como en el caso de la articulación de la medida de movilidad Leonardo da Vinci con el programa de movilidad nacional danés.

3.3 Acción

La Comisión seguirá elaborando modalidades y medios adecuados para reforzar la complementariedad a nivel político y práctico. Desde la perspectiva de las políticas, la segunda fase del programa contribuirá a la evolución de una «Europa del conocimiento» mediante una cooperación más estrecha con los programas comunitarios de educación y juventud, Sócrates y La juventud con Europa. En el plano de la práctica, las acciones conjuntas entre estos programas, previstas en la Decisión, contribuirán a la realización de este objetivo y, de nuevo en el plano de la política, la complementariedad con el 5º Programa marco de investigación se esforzará por potenciar los esfuerzos de este programa para mejorar la base de conocimientos en Europa. Además, los tres objetivos de la segunda fase del programa Leonardo da Vinci se centran en la articulación entre formación y empleo, destacando la cooperación entre la política europea de formación y la estrategia para el empleo. En concreto, podrían favorecerse las sinergias entre los proyectos piloto y de movilidad Leonardo da Vinci y los financiados dentro del objetivo 3 del Fondo Social Europeo.

La multiplicidad de las diferentes medidas de formación en los distintos programas comunitarios requiere un planteamiento más estratégico para un uso más eficaz de los fondos públicos. La Comisión se ha comprometido a elaborar un marco global basado en la educación y formación permanentes para las principales iniciativas comunitarias de formación a todos los niveles. Asimismo, el establecimiento de prioridades, la selección de los proyectos y la difusión de innovación y de las mejores prácticas se coordinará empleando medidas prácticas para evitar la duplicación, garantizar a los promotores un conjunto coherente de apoyo comunitario y, sobre todo, para permitir una acumulación eficaz de los efectos de los diferentes programas.

4. Gestión

4.1 Contexto

Gestión del programa a nivel nacional

A nivel nacional, las partes descentralizadas del programa fueron gestionadas por las unidades nacionales de coordinación (UNC). Además de gestionar los proyectos de la medida de movilidad descentralizada, (aproximadamente el 20 % de los fondos presupuestarios) y organizar la evaluación de propuestas para proyectos pertenecientes a otras medidas, las UNC informaron al público en general y ejercieron tareas de asesoramiento para todos los proyectos seleccionados. Fueron creadas en los países participantes por las autoridades nacionales competentes, es decir, en la mayor parte de los casos por los ministerios nacionales de educación y/o de trabajo, y podían ser desde organizaciones privadas o semiprivadas hasta ministerios o servicios interministeriales. Sólo siete Estados miembros y la mayoría de los países candidatos designaron exclusivamente una unidad, mientras que los demás países tenían varias unidades, unos en función de sus responsabilidades por capítulo y otros según las zonas geográficas. Algunas unidades gestionaron varios programas comunitarios. Las UNC fueron seleccionadas por las autoridades nacionales competentes, pero tenían una relación contractual directa con la Comisión. La cofinanciación comunitaria en favor de las UNC se situaba originariamente entre el 30 % y el 60 %, dependiendo del país, pero finalmente convergió en torno al 50 %. Las UNC (EUR-18) recibieron aproximadamente 47,2 millones de euros de contribución comunitaria.

Gestión del programa a nivel comunitario

A escala de la Comunidad, el programa fue gestionado por la Comisión (Dirección General XXII: Educación, Formación y Juventud). Dado que el seguimiento contractual de la mayoría de los proyectos (cerca del 80 % de los fondos presupuestarios) debía gestionarse a nivel central, la Comisión adoptó una política de contratación externa de ciertas funciones de asistencia técnica.

La Oficina de Asistencia Técnica

Como resultado de una convocatoria abierta de concurso, la Comisión seleccionó Agenor, una empresa privada de derecho belga, para ejercer las funciones de «Oficina de Asistencia Técnica» (OAT) del programa. El principal accionista de Agenor era el organismo francés CESI, que actuaba a través de sus asociados SECOF y RESOURCES SA. Los demás accionistas eran DIHT (Deutscher Industrie- und Handelstag) de Alemania, AIFPI (Association Interentreprise pour la Formation Professionnelle Industrielle) de Grecia (hasta 1997), FPE (Fondo de promoción de empleo-sector construcción naval) de España, Sistemi Formativi Confindustria, de Italia, y LO Confederación Danesa de Sindicatos (desde 1997).

La Comisión y la OAT firmaron un contrato de servicios por cinco años (01/06/1995 a 31/05/2001) renovable anualmente. El importe del contrato ascendió a 9,1 millones de euros para 1995/1996, y disminuyó gradualmente cada año hasta llegar a 5,9 millones de euros para 1998/1999. En total, se gastaron 30,3 millones de euros para la OAT, procedentes de créditos administrativos (parte A del presupuesto comunitario). A principios de 1999 la Comisión decidió no renovar el contrato por motivos de gestión, organización y control deficientes en la OAT, a raíz de lo cual la Comisión asumió las tareas de apoyo. Se creó una «Célula Leonardo da Vinci (CLEO)» compuesta por unas 65 personas (en su mayoría procedentes de la antigua OAT y algunas delegadas por los Estados miembros, más personal nuevo), y dependiente a efectos organizativos de una unidad de la DG XXII.

Tanto en la evaluación externa como en los informes nacionales y de los interlocutores sociales la OAT mereció, por lo general, valoraciones negativas. Algunos de los promotores de proyectos entrevistados opinaron que la OAT no sólo no prestaba un apoyo adecuado a la realización de sus proyectos, sino que, en lugar de ello, actuaba como un organismo de control. Otros promotores criticaron su excesiva burocracia y centralización, falta de transparencia en la gestión, falta de apoyo a los proyectos y falta de claridad de los criterios de calidad para el análisis de las propuestas. Para el evaluador externo, la mayor parte de las deficiencias de la OAT radicaban en las restrictivas condiciones de la política general de contratación y subcontratación externa de la Comisión: «Frente a la necesidad de respetar escrupulosamente los requisitos iniciales, fijados cuando todavía no era posible tener un conocimiento a fondo de la situación, los contratistas externos no pueden tener la flexibilidad necesaria para la ejecución del contrato. Esta situación no es, en absoluto, exclusiva de la Oficina de Asistencia Técnica de Leonardo, pero ilustra la contradicción existente entre el deseo de ganar una mayor flexibilidad mediante la contratación externa del trabajo y someterlo luego a normas rígidas, de forma que se pierde tal potencial. El mandato inicial de la OAT refleja también cierta falta de claridad en lo que se refiere a la delimitación de responsabilidades entre la Comisión y la OAT, en particular en lo relativo al aspecto político del programa». El evaluador externo consideraba asimismo insuficientes los honorarios de gestión contractuales de Agenor, de 100 000 euros por año, además de poco habituales en el sector privado, teniendo en cuenta que la OAT debía gestionar unos 100 millones de euros al año.

La rescisión del contrato con la OAT provocó retrasos en la tramitación de los contratos de los proyectos en curso. Desde febrero hasta octubre de 1999 la Comisión no pudo disponer de información crucial sobre los proyectos porque ésta se encontraba en poder de las autoridades judiciales belgas. No obstante, para situar en su justa perspectiva los retrasos en los pagos, ha de decirse que, por lo general, los anticipos se pagaron con celeridad, y que los retrasos sólo afectaron a las fases segunda y final de los proyectos seleccionados de 1995 a 1997. Sin embargo, la DG XXII tomó todas las medidas necesarias para garantizar la continuación de los proyectos (en particular con la creación de la CLEO) y velar por la correcta conclusión del programa.

La Decisión preveía un comité Leonardo da Vinci presidido por la Comisión y compuesto por dos representantes de cada Estado miembro, normalmente funcionarios de los ministerios federales o regionales. Representantes de los interlocutores sociales participaron como observadores. La función del comité era asistir a la Comisión en la aplicación del programa, ocasionalmente con la ayuda de subcomités. El comité era un órgano consultivo que debía emitir dictámenes sobre las medidas que la Comisión tenía que adoptar y, al mismo tiempo, y de acuerdo con la Decisión, un comité de gestión con derecho a voto.

4.2 Evaluación de la gestión del programa

Gestión del programa a nivel nacional

Según casi todos los informes nacionales, la gestión del programa por parte de las unidades nacionales de coordinación (UNC) fue satisfactoria. Los evaluadores externos encontraron entre los promotores de proyecto encuestados un nivel de satisfacción adecuado con el apoyo proporcionado por las UNC. Por lo general, los promotores de proyectos juzgaban que sus UNC eran rápidas, eficaces y útiles. No obstante, algunos revelaron ciertas dificultades: en Alemania, si bien la cooperación fue buena entre las diversas UNC nacionales y los proyectos, habría sido más útil una concentración de tres o cuatro en lugar de siete unidades; la agencia española mereció una evaluación satisfactoria por parte de los promotores, pero recibió severas críticas de las autoridades y los expertos nacionales del programa, que estimaron, por ejemplo, que sobrepasó los límites de su mandato.

La Comisión considera que la gestión del programa a nivel nacional fue, por lo general, eficaz. Las UNC, en conjunto, cumplieron su misión frente a los proyectos y sus obligaciones contractuales en relación con la Comisión. Su cercanía respecto de los promotores contribuyó a este resultado positivo. Como aspecto menos positivo, los informes nacionales no siempre fueron presentados en el momento debido, por ejemplo, los informes nacionales de evaluación sobre los que se basa el presente informe de la Comisión. Además, algunas UNC, sobre todo durante los primeros años, tuvieron dificultades para poner en práctica las actividades de movilidad. Sin embargo, en líneas generales, la relación entre las UNC, las autoridades nacionales y la Comisión fue buena. La Comisión se congratula de que, tras el cierre de la OAT, varios países prefinanciaron proyectos y brindaron su ayuda para la gestión central.

Gestión del programa a nivel comunitario

El informe de evaluación externa y muchos de los informes nacionales y de los interlocutores sociales critican una excesiva burocracia a nivel europeo. Las quejas más frecuentes de los participantes en los proyectos se refieren al volumen de papeleo necesario. Algunos informes mencionan cambios frecuentes de las exigencias de la Comisión, a veces anunciados con un gran retraso y a veces no comunicados en absoluto. El evaluador externo concluyó que se perdieron de vista los objetivos del programa y se sustituyeron por una importancia extrema concedida a los procedimientos y trámites administrativos. La preocupación más grave entre todos los participantes en el programa la provocaban los retrasos en los pagos a los proyectos. Las peticiones de pago debían ser tratadas por tres instancias separadas: en primer lugar, por la OAT (posteriormente por la CLEO), después por los servicios financieros de la DG XXII y, por último, por la DG Control Financiero. Este proceso, según la conclusión del evaluador externo, era extremadamente largo, incluso sin contar con los retrasos adicionales provocados por las investigaciones sobre la OAT.

La Comisión es consciente de las dificultades que plantea la gestión del programa a nivel europeo. La complejidad de los procedimientos internos y externos, así como el trabajo administrativo necesario, se derivan del papel que la Comisión desempeña en la gestión y el control de los fondos europeos. Frente a las críticas de burocratización antes citadas, las demás instituciones europeas (Parlamento, Consejo, Tribunal de Cuentas), los Estados miembros (ministerios de economía y organismos auditores) y, sobre todo, la opinión pública, exigen a la Comisión que imponga controles aún más estrictos para reducir todo riesgo de uso abusivo del dinero público europeo. Estas funciones de control, evaluación y seguimiento de la Comisión exigían un mínimo de trámites administrativos por parte de los proyectos. Por otra parte, la Comisión reconoce que el uso correcto del dinero público no es sólo una cuestión de mecanismos estrictos de control, sino también de realización de los objetivos del programa. El equilibrio entre la necesidad de control y la necesidad de realización eficaz de los objetivos del programa no fue, quizá, el ideal durante la primera fase del programa.

Debe observarse también que la evaluación externa juzgó deficiente la actuación del comité Leonardo da Vinci. «El Comité ha sido muy criticado por su postura excesivamente centrada en el tema de la distribución de los recursos del programa entre los Estados miembros, en lugar de desempeñar una función útil guiando el programa sobre los temas más importantes, las relaciones con otras actividades, etc.»

La Comisión considera que es posible que el comité se haya centrado demasiado en los aspectos administrativos y financieros. Con los representantes de los Gobiernos como miembros y los interlocutores sociales como observadores, el Comité podría desempeñar un papel más destacado, en particular aportando sus conocimientos y experiencia para la aplicación del programa. Es cierto que se produjo cierto debate sobre los objetivos y la estrategia para la puesta en práctica del programa, pero fue difícil encontrar un hueco en la agenda del comité debido al gran número de cuestiones administrativas y financieras que debían abordarse.

4.3 Acción

Gestión del programa a nivel nacional

Por iniciativa de la Comisión, para la segunda fase muchas de las funciones de gestión del programa se han descentralizado a las agencias nacionales. Con ello, la Comisión ha pretendido acercar estas funciones a los agentes y profesionales del sector de la formación. Los organismos nacionales gestionan ahora un 80 % de los créditos del programa. Las diversas competencias entre estas agencias y la Comisión se han definido en un nuevo modelo de contrato, con lo que se ha reforzado la responsabilidad del nivel descentralizado en materia de administración y de seguimiento de los proyectos, mientras que la responsabilidad política global sigue recayendo, claramente, sobre la Comunidad. Asimismo, la Comisión ha recordado a los Estados miembros que deben observar una mayor puntualidad en la entrega de los informes nacionales necesarios.

Gestión del programa a nivel comunitario

Para la segunda fase la Comisión ha adoptado varias medidas destinadas a mejorar el desarrollo del programa a nivel central. Los principios generales de estas mejoras son la simplificación, la facilidad de uso y la transparencia. Basándose en las experiencias de la primera fase, la Comisión elaboró un manual administrativo y financiero para ayudar a los promotores de proyectos Leonardo da Vinci a preparar sus candidaturas y guiarlos durante toda la duración de los proyectos. Antes del inicio de la segunda fase se ha aumentado la transparencia mediante la presentación en Internet, en un sitio multilingüe de la Comisión, de toda la documentación de interés para los promotores de proyectos.

Las circunstancias que rodearon el fin del trabajo de la OAT Leonardo da Vinci influyeron sobre la política de subcontratación externa de la Comisión para las funciones de asistencia. Se elaboraron nuevas directrices para la contratación externa, que tienen en cuenta una definición más clara de las tareas y responsabilidades de los organismos de asistencia externos.

Durante la segunda fase del programa sólo un 20 % del presupuesto total es gestionado centralmente, lo que permitirá a la Comisión una mejor utilización de los recursos de gestión disponibles; por ejemplo, la Comisión creará e introducirá mecanismos de control permanente para la segunda fase. Con el fin de conseguir un equilibrio óptimo entre control, gestión y funciones relacionadas con el contenido del programa, la Comisión ha establecido una definición más clara de su función y sus responsabilidades frente a a los Estados miembros y los organismos nacionales.

5. Recursos, realizaciones y difusión

5.1 Contexto

Recursos

Fondos comunitarios: Los créditos para el programa correspondientes a la parte B del presupuesto comunitario (línea B3-1021) ascendieron a un total de 727 millones de euros para los cinco años, incluida la contribución para los tres países AELC-EEE participantes.

A estos 727 millones de la línea presupuestaria B3-1021, deben añadirse:

-30,3 millones para la OAT (parte A del presupuesto comunitario),

-30,5 millones como gastos de funcionamiento para la participación de los países candidatos procedentes del programa Phare (incluidos 2,7 millones de euros de contribución comunitaria para las UNC de estos países),

-6,0 millones para las visitas de estudio (capítulo III.3.b, financiado por el Cedefop mediante las subvenciones de la Comisión),

por lo que, en total, los fondos comunitarios para el programa ascendieron a 793,8 millones de euros.

En este contexto, deben destacarse tres aspectos. En primer lugar, el programa recibió una asignación superior a los 620 millones de euros previstos en la Decisión porque la Autoridad Presupuestaria concedió al programa unas cantidades anuales más altas que las incluidas en dicha cifra indicativa, lo cual indica la importancia que se concedió a la formación profesional en Europa. En segundo lugar, con aproximadamente 794 millones de euros, Leonardo da Vinci fue un programa comunitario de tamaño medio, en comparación con, por ejemplo, el Fondo Social Europeo (57 191 millones de euros para 1994-1999). En tercer lugar, la contribución comunitaria global para la gestión del programa, la información y los servicios de redes facilitados por las estructuras de gestión ascendió a 80,2 millones de euros (47,2 millones para las UNC de EUR-18, unos 2,7 millones para las UNC de los países candidatos a la adhesión, y 30,3 millones de euros para la OAT), que comparada con la contribución comunitaria total de 793,8 millones de euros representa aproximadamente un 10 %.

Fondos nacionales y de los socios de proyecto: para tener una imagen completa de los recursos presupuestarios, a la contribución comunitaria ya expuesta han de añadirse otras fuentes de financiación, a saber:

fondos propios de los Estados miembros (EUR-18) afectados a las UNC, estimados en 47,2 millones de euros (debido al 50 % de cofinanciación),

gastos de funcionamiento para la participación de los países candidatos procedentes de sus presupuestos nacionales y atribuidos a la Comunidad, por un total de, aproximadamente, 22,6 millones de euros,

fondos propios contractuales de los socios de proyecto de todos los países participantes, por un importe de 283 millones de euros (sin incluir las medidas I.1.2.a-c, III.3.b y el capítulo IV).

En total, los fondos nacionales y de los socios de proyecto se sitúan en unos 353 millones de euros.

Para más información sobre los recursos presupuestarios, consúltense los anexos III y IV.

Realizaciones

La mayor parte del presupuesto asignado se empleó en la movilidad transnacional y los proyectos piloto:

Movilidad transnacional

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente: cálculos de la DG Educación y Cultura, basados en cifras procedentes de los contratos con los promotores de proyecto* Para 1995 & 1996: basado en los informes finales, para 1997 & 1998: basado en los informes provisionales, para 1999: estimaciones basadas en los planes operativos

Proyectos piloto transnacionales: el programa financió 2 569 proyectos piloto transnacionales. Todos estos proyectos estaban claramente «orientados hacia un producto», es decir, que su intención era producir resultados tangibles en forma de programas de estudio, módulos de formación, sitios web, CD-ROM etc., innovadores y de calidad, de forma que, al menos un número igual de resultados concretos, o de productos, está disponible o lo estará cuando el proyecto finalice.

Otras realizaciones: El programa apoyó también:

-194 proyectos piloto en el ámbito de la formación lingüística (capítulo III.1.a),

-175 proyectos de encuestas y análisis (capítulo III.2.a),

-20 proyectos estadísticos destinados a desarrollar el intercambio de datos comparables sobre formación (capítulo III.2.b) y

-282 proyectos de difusión específicamente destinados a la difusión de la inovación en el terreno de la formación (capítulo III.3.a).

La Comunidad también apoyó un gran número de medidas de acompañamiento relacionadas con el programa (capítulo IV). Además de financiar las unidades nacionales de coordinación, la Comunidad ayudó a los centros nacionales de recursos de orientación profesional, a actividades de información (varios centenares de conferencias, seminarios, talleres, vídeos, dos ferias de productos, las jornadas anuales de contacto y de información con más de mil participantes, varios folletos sobre el programa, compendios de proyectos y bases de datos), así como a actividades de evaluación y de control (por ejemplo, los informes de evaluación intermedia y final del programa, actividades de capitalización y de seguimiento activo, etc.).

Teniendo en cuenta todos los capítulos, unas 77 000 organizaciones asociadas participaron en los diversos proyectos transnacionales financiados por el programa. El índice de acceptación de las propuestas fue, sumados todos los capítulos y todos los años, de un 30 % de todos los proyectos presentados. En este sentido, la demanda del programa fue considerablemente más alta que la oferta.

Ha de observarse que, en el momento en que el presente informe fue adoptado por la Comisión, un gran número de proyectos no había concluido aún, lo que se debe principalmente al hecho de que muchos de los proyectos piloto de entre 18 y 24 meses de duración, seleccionados en 1998 y 1999,no finalizarán hasta mediados o finales de 2001, por lo que, en el momento actual, no puede presentarse una descripción final de todos los resultados (para más detalles sobre las realizaciones por capítulo y por país, véanse los anexos V a VI).

Difusión de las realizaciones

La Comisión adoptó varias iniciativas para la difusión de los resultados, por ejemplo, la publicación anual de un compendio (catálogo de proyectos) impreso y en formato electrónico para los años 1995/96/97, las dos ferias de productos «Formación 2000» celebradas en 1996 y 1998, los 16 seminarios de seguimiento activo organizados entre 1997 y 1999, la creación de un «centro multimedios» en la oficina de asistencia técnica y el «ejercicio de capitalización». Asimismo, la Comisión asignó 32,3 millones de euros a 282 «proyectos de difusión» del capítulo III.3.a, con el fin de transferir los resultados de los proyectos iniciales a nuevos productos. En 1998 la Comisión comenzó a elaborar un planteamiento más estratégico de la cooperación con las unidades nacionales de coordinación.

5.2 Evaluación de los recursos, las realizaciones y la difusión

Tanto la evaluación externa como los informes nacionales y de los interlocutores sociales consideran que la difusión de los resultados es un aspecto fundamental. En lo que se refiere al programa, la distribución de los resultados fuera de los proyectos es una condición necesaria para garantizar y medir su impacto, mientras que en lo que se refiere a los proyectos, la difusión obliga a los socios a traspasar los límites de sus proyectos y pensar en términos de un entorno de la formación mucho más amplio.

Sin embargo, la impresión general es que durante la preparación y la realización del programa a los diferentes niveles debería haberse prestado mayor atención a la cuestión de la difusión. En muchos informes se afirma que la falta de desarrollo de una estrategia coherente a escala comunitaria planteó dificultades, pero en otros se pronuncia un juicio más favorable sobre las iniciativas de difusión de la Comisión.

En el plano nacional, hay diferencias en lo que a la evaluación de las actividades de difusión se refiere. Por ejemplo, en España, a pesar de algunas iniciativas de la UNC, la difusión es calificada como escasa e ineficaz debido a la falta de capacidad técnica, de interés y de una estrategia nacional, pero, en cambio, dos tercios de los promotores austriacos interrogados consideran que la difusión a escala nacional constituyó un éxito, mientras que, al parecer, la UNC alemana determinó las necesidades y adoptó algunas iniciativas, pero no elaboró un enfoque sistemático.

En el plano de los proyectos, la difusión se vio limitada por varias razones: falta de interés en compartir los resultados con los competidores, dificultad de dar un formato general a los resultados, falta de experiencia con los medios de comunicación, presupuesto para difusión a menudo insuficiente, o falta de motivación una vez acabado el proyecto.

La Comisión subraya la importancia de la difusión y reconoce la necesidad de intensificar los esfuerzos de difusión a todos los niveles, y señala los factores que han pesado negativamente sobre la difusión en la primera fase del programa: por ejemplo, los resultados finales de los numerosos proyectos de tres años que se iniciaron a primeros de 1996 (convocatoria de propuestas de 1995) sólo estuvieron listos a principios de 1999; además, podría haberse mejorado el acceso a los resultados intermedios de los proyectos y el cese de la OAT impidió durante algún tiempo el acceso a la información sobre los productos.

Por lo que se refiere al nivel nacional, la falta de continuidad impidió que la difusión fuera realmente eficaz. El «ejercicio de capitalización» iniciado por la Comisión en 1998, y cuyo término estaba previsto para finales de 2000, fue seguido irregularmente por las UNC encargadas de su organización y no dió los resultados esperados. En cuanto a los proyectos, la Comisión reconoce que la difusión debería haber sido obligatoria, en lugar de simplemente recomendada a los promotores de forma voluntaria.

5.3 Acción

Para la segunda fase, se ha partido de una base totalmente distinta. La Comisión ha presentado un plan de acción de difusión y capitalización para 2000, en cooperación con las agencias nacionales, que fue aprobado por el comité Leonardo da Vinci. En el futuro, la Comisión preparará y aplicará una estrategia coherente en colaboración con los Estados participantes. Los principales elementos de la estrategia serán gestión de los conocimientos, calidad de los productos, criterios de definición de la innovación y las mejores prácticas, así como la ayuda a las redes de difusión. Se pedirá al Cedefop y a la Fundación Europea de Formación su ayuda para las actividades de difusión.

La Comisión, junto con las agencias nacionales, desarrollará también instrumentos para seguir la evolución de los proyectos. Este seguimiento no impondrá a los proyectos cargas burocráticas adicionales. Su objetivo es garantizar la calidad, mejorar la difusión y capitalizar los resultados desde la primera fase de los proyectos.

Por último, la Comisión elaborará una base de datos de los productos en Internet, que reflejará los intereses y las necesidades de las diferentes categorías de usuarios (expertos, proyectos, beneficiarios y público). La Comisión preparará también una base de datos de productos innovadores de calidad en la educación y la formación, según los resultados de un análisis de las repercusiones del programa. Esta base de datos será el primer paso hacia una observación más sistemática de la innovación en la formación profesional a escala comunitaria.

6. Impacto

6.1 Contexto

El impacto se define aquí como los efectos a largo plazo de las realizaciones sobre diferentes grupos y ámbitos de la formación profesional. ¿Cuáles fueron los logros del programa en lo que se refiere a sus propios objetivos generales y específicos- Para afinar al máximo el desarrollo y la continuación del programa, los políticos y gestores necesitan tener la respuesta a esta pregunta.

Sin embargo, los problemas de un análisis del impacto son evidentes. Por lo que se refiere a muchos de los efectos a largo plazo, podría ser demasiado pronto para evaluar los logros del programa, especialmente en el campo de la formación, en el que la evolución se ha acelerado considerablemente en los últimos años con la llegada de nuevas tecnologías y transformaciones globales. Medir los resultados en términos de realización de los objetivos es también difícil cuando, como en el caso de la primera fase de Leonardo da Vinci, los objetivos son numerosos, se solapan o no son cuantificables, y, por último, está también la cuestión de los medios presupuestarios disponibles que, como es natural, limita el alcance del impacto.

6.2 Evaluación del impacto

Impacto sobre la internacionalización de los centros y las prácticas de formación

Según la evaluación externa y los informes nacionales y de los interlocutores sociales, los efectos más profundos y valiosos de la primera fase del programa se detectaron entre los participantes y las organizaciones directamente implicadas en el programa, y en el entorno inmediato de los proyectos. Las repercusiones afectan, principalmente, a la internacionalización de los centros de formación, lo cual también ayudó a realzar el papel de los centros de formación profesional. Para muchos promotores de proyecto, el concepto de innovación significó añadir una dimensión europea o una cooperación transnacional a la formación profesional. Los participantes en proyectos procedentes del mundo de los sindicatos estimaron que el programa les había ayudado a aprender de otros países en términos de innovación y de calidad. Muchos informes señalan como un efecto especialmente positivo la influencia sobre el aprendizaje de procesos, como la transformación de la cooperación transnacional en redes y asociaciones. Por lo que se refiere al contenido de la formación profesional, el programa influyó sobre la creación de módulos, el aprendizaje de lenguas y la utilización de nuevas tecnologías en el ámbito de la formación.

Entre las medidas que tienen mayor repercusión y un efecto muy positivo sobre los beneficiarios se sitúan los capítulos de movilidad. Casi todos los informes reconocen la influencia de la movilidad transnacional en la transmisión de nuevas competencias sociales e interculturales, la mejora de la autoestima personal, la inserción en el mercado de trabajo y la familiarización con nuevos métodos de trabajo. Hay muchos ejemplos de experiencias laborales y de aprendizaje positivas de personas que recibieron una beca Leonardo da Vinci para una estancia en el extranjero. Algunos informes indican que la movilidad ha tenido un valioso impacto positivo a más largo plazo sobre la calidad de la formación gracias a las experiencias vividas por los participantes, lo que ha aumentado la demanda de movilidad.

La Comisión se felicita de la prueba evidente del impacto favorable del programa en los proyectos, las prácticas de formación y, sobre todo, en los participantes en los proyectos de movilidad; por lo que se refiere a todos estos aspectos, el programa fue, sin duda, un éxito. Es evidente que el programa añadió una dimensión europea a las personas que participaron directamente en los proyectos y al entorno de dichos proyectos. La participación en los proyectos piloto ejerció un impacto en el aprendizaje sobre procesos de cooperación transnacionales, mientras que la participación en proyectos de movilidad generó experiencias interculturales de aprendizaje y de trabajo para los jóvenes europeos. Este éxito se deriva de la política de transnacionalidad adoptada permanentemente por el programa. Estos ámbitos de influencia demuestran que el programa contribuyó al desarrollo de una ciudadanía europea.

Impacto en los sistemas nacionales de formación

Los informes de los Estados miembros consideran, en su mayoría, que es demasiado pronto para medir el impacto del programa en los sistemas nacionales de formación. Afirman que en las publicaciones oficiales no se encuentran aún referencias, o apenas alguna, al programa, y que éste ha tenido una escasa influencia visible y directa sobre las medidas, políticas o declaraciones gubernamentales, y sobre la legislación o la normativa. Esto se atribuye al hecho de que muchos proyectos no están aún acabados, o a que todavía no se ha dado publicidad a sus productos. Esta opinión es compartida por el evaluador externo, para el que las repercusiones sobre los sistemas no son aún apreciables. En algunos países, los efectos sobre el sistema de formación nacional han sido escasos porque el presupuesto del programa fue demasiado reducido, los objetivos del programa exageradamente ambiciosos y la difusión de los resultados deficiente.

Sin embargo, para los países candidatos a la adhesión, el efecto sobre sus sistemas de formación ha sido evidente. En sus informes describen, por lo general, que el programa ha tenido repercusiones, especialmente sobre la modernización de sus sistemas de formación, y que ha supuesto una valiosa contribución, de primer orden incluso, a su proceso de adhesión. En Rumanía, por ejemplo, el programa se asoció explícitamente a la reforma de la formación profesional inicial y a un reciente proyecto de legislación sobre la formación continua. En el mismo contexto, el evaluador externo calificaba el programa de «catalizador del cambio» en la transformación de los sistemas económicos de estos países.

La Comisión es consciente de que aún resulta prematuro evaluar los efectos del programa sobre el desarrollo de los sistemas de formación de los Estados miembros, puesto que el período de tiempo transcurrido entre el final del programa y la redacción de este informe final es demasiado breve. Además, el hecho de que la Comunidad sólo tenga una función de apoyo frente a los sistemas de formación de los Estados miembros, de una gran complejidad en la mayoría de los casos, ha hecho que sea muy difícil de alcanzar un impacto a ese nivel. Por último, puede formularse la pregunta de si el objetivo de cambiar los sistemas no era demasiado ambicioso para el presupuesto del programa. A pesar de todo, la Comisión se felicita del impacto relativamente importante del programa sobre los sistemas de formación de los países candidatos a la adhesión. Además de las propias actividades del programa, la exposición al mismo por parte de las autoridades y los políticos de estos países, con la contribución de la Fundación Europea de Formación, influyó sobre los sistemas de formación en proceso de cambio, en particular subrayando la importancia de la dimensión europea en la formación e introduciendo los objetivos del programa en sus planes nacionales.

Impacto sobre la mejora de las posibilidades de empleo

Este ámbito corresponde a la prioridad 1 de la convocatoria anual de propuestas. Muchos de los informes, tanto de la evaluación externa como de los informes nacionales y de los interlocutores sociales, afirman que, en lo que se refiere a esta prioridad, el impacto ha sido notable. En el informe alemán se hace referencia a encuestas realizadas entre los participantes en los programas de movilidad Leonardo desarrollados en 1995 en Alemania: la relación parados/personas con un empleo era de 31 a 69 antes del intercambio y mejoró hasta 10 a 90 tras el mismo. En Dinamarca, el 70 % de las organizaciones que organizaron estancias para los jóvenes trabajadores declararon que las perspectivas de empleo habían mejorado considerablemente.

La Comisión se felicita del impacto considerable sobre la realización de los objetivos de la prioridad 1, en particular el efecto positivo sobre la mejora de las posibilidades de empleo de los participantes en proyectos de movilidad. Asimismo, la Decisión del Consejo por la que se creaba el instrumento «Europass» para registrar las estancias en el extranjero se basaba en las experiencias de los proyectos Leonardo da Vinci. La base de datos de la Red europea de centros nacionales de recursos para la orientación profesional también tuvo su origen en un proyecto piloto Leonardo da Vinci. Los efectos en el ámbito de la mejora de la empleabilidad son especialmente útiles para desarrollar otras sinergias con la estrategia para el empleo y el Fondo Social Europeo.

Impacto sobre la relación más estrecha entre formación y empresa

Este ámbito corresponde a la prioridad 2 de la convocatoria anual de propuestas. Los empresarios europeos concluyen que, exceptuando la fase inicial, el programa no ha logrado dirigirse a las empresas, ni a las públicas ni a las privadas. Las empresas, y especialmente las PYME, se han sentido disuadidas por la pesada carga administrativa y la complejidad del programa. Por otra parte, los empresarios europeos afirman también que el programa permitió experimentar, a veces en varias regiones, nuevas modalidades de asociación entre los empresarios y las estructuras de formación y de reciclaje: «la búsqueda de innovación sigue siendo una función importante, para la que el programa es, prácticamente, un embajador único».

La Comisión reconoce que es preciso mejorar la participación de las empresas, especialmente de las PYME, fuera del mundo de la formación. No obstante, la medida de movilidad ya permite a gran número de empresas y de organismos de formación cooperar más estrechamente en la organización de estancias transnacionales.

Impacto sobre la lucha contra la exclusión, le inversión en capital humano y el acceso a la formación permanente

Estos ámbitos de impacto corresponden a las prioridades 3, 4 y 5 de la convocatoria anual de propuestas. De los informes se desprende que los efectos sobre estos tres ámbitos han sido escasos. A lo largo de los años, el número de proyectos presentados para estas prioridades fue siempre el más reducido de las cinco. Cuando se han logrado repercusiones, ha sido gracias a la calidad de proyectos individuales.

Una de las razones para esta escasa influencia puede haber sido que el programa entraba en competencia con otros programas e iniciativas comunitarias y nacionales, centrados más específicamente en dichos temas. La Comisión lamenta que la relevancia concedida a los temas de inversión en recursos humanos y en educación y formación permanentes, que se han convertido en puntos centrales del desarrollo de la formación en Europa, no haya generado el número de proyectos que se esperaba.

Impacto sobre el diálogo social

Los sindicatos europeos informan que sólo la mitad de los expertos y los promotores de proyectos procedentes de los sindicatos que fueron interrogados respondieron que los resultados, los productos o las realizaciones de los proyectos habían sido objeto de diálogo entre los interlocutores sociales a escala nacional. Más aún, los sindicatos europeos afirman que el grado y la naturaleza de la participación de los sindicatos en los procedimientos del programa fueron insuficientes porque «en la mayoría de las UNC, los interlocutores sociales no tenían plenas posibilidades de cogestión. En muchos casos, las decisiones se adoptaban en el seno de las estructuras de los gobiernos nacionales, en donde las posibilidades de consulta eran escasas». Los sindicatos europeos consideran que esto constituye la prueba de un impacto generalmente escaso del programa sobre el diálogo social.

No obstante, a través de su apoyo político y económico al diálogo social, la Comisión ha aportado una plataforma útil para el desarrollo de la participación de los interlocutores sociales en el programa. De igual modo, la participación de observadores de los interlocutores sociales en el comité Leonardo da Vinci ha sido positiva para todos los participantes en el programa. A pesar de todo, la Comisión desearía una mayor participación de los interlocutores sociales en el desarrollo del programa a escala nacional.

Impacto sobre la igualdad de oportunidades

La evaluación externa afirma que el impacto sobre la igualdad de oportunidades es imposible de evaluar, porque el número de proyectos piloto específicos fue muy escaso. No obstante, algunos informes nacionales indican que la participación de las mujeres en los proyectos de movilidad se situó ligeramente por encima del 50 %.

Impacto sobre el desarrollo de los conocimientos en la formación profesional

La evaluación externa concluye que los resultados del capítulo «intercambio de datos comparables (III.2.b)» son «impresionantes y útiles» para una inversión financiera que sólo fue modesta. Se citan las declaraciones de una persona clave de las estadísticas europeas, que afirma que «la mayoría de los datos de los que ahora se dispone están ahí gracias a la contribución del programa Leonardo». Esta medida fue gestionada íntegramente a escala comunitaria (tras una convocatoria de concurso) sobre la base de un programa de trabajo detallado concertado con el comité Leonardo da Vinci.

6.3 Acción

Estas evaluaciones del impacto del programa exigen un planteamiento diversificado para optimizar los logros y disminuir los fallos. Con el fin de aprovechar los efectos positivos en términos de internacionalización de los organismos y las prácticas de formación, así como de favorecer a los participantes en las acciones de movilidad, la Decisión por la que se establece la segunda fase prevé un aumento del presupuesto para los proyectos piloto y la movilidad. La simplificación del concepto y de la puesta en práctica del programa ayudarán a concentrar y sacar partido a las ventajas de la transnacionalidad. De hecho, para la segunda fase, se ha reforzado la obligación de transnacionalidad, de forma que, ahora, en lugar de dos son necesarios por lo menos tres socios extranjeros para un proyecto piloto. Este incremento de la transnacionalidad requiere una mayor asistencia a los proyectos, que correrá a cargo de las agencias nacionales, quienes están más cerca de los agentes sobre el terreno, y de la Comisión, cuyas funciones de coordinación se verán reforzadas.

Con objeto de mejorar el impacto a escala de los sistemas, la Comisión ha empezado a trabajar sobre los resultados del programa y a ponerlos a disposición de los responsables a escala nacional. Para la segunda fase, la mejora del impacto a escala de los sistemas se realizará en el marco de actividades de difusión estructuradas y estratégicas.

Para aprovechar los resultados obtenidos, la Comisión preparará un documento titulado «Aprovechar y desarrollar los productos de Leonardo da Vinci I». En este documento se determinarán los mejores productos y se analizarán sus posibilidades de desarrollo y explotación en contextos lo más amplios y variados posible. La Comisión propone conceder a cierto porcentaje de ellos la etiqueta de «productos modelo», lo que les dotará de una garantía de calidad. El documento propondrá recomendaciones y propuestas concretas para aplicar las experiencias adquiridas a los diferentes sistemas nacionales de formación profesional, las prácticas de empresas y otros organismos, y la sociedad en general.

Para facilitar el análisis de la consecución de los objetivos, la Comisión analizará el desarrollo de objetivos de programa cuantificables para la aplicación de la segunda fase, para lo que se deberá tener en cuenta el carácter experimental del programa.

La evaluación de los diferentes ámbitos de actividad del programa ha mostrado claramente la necesidad de centrar todo el programa en un marco global. La elaboración de una estrategia europea de formación permanente aportará dicho marco para el desarrollo de la segunda fase y etapas posteriores. En consecuencia, en las futuras convocatorias de propuestas la Comisión introducirá prioridades en los objetivos específicos del programa dentro del marco global de política de formación que supone esta estrategia, lo cual debería también aumentar el impacto global del programa.

7. Conclusión

El programa Leonardo da Vinci ha sido muy valioso para la promoción de iniciativas transnacionales y la internacionalización de las mejores prácticas en el ámbito de la formación profesional, tanto en términos de calidad como de contenido de aprendizaje, innovación y asimilación de una dimensión europea. Sus aspectos particularmente positivos han sido el incremento de la movilidad y la empleabilidad de los participantes en los proyectos, con lo que ha beneficiado no sólo a los participantes de los Estados miembros y de los países de la AELC-EEE, sino también a los de los países candidatos a la adhesión, en donde los proyectos Leonardo da Vinci han ayudado a preparar los sistemas nacionales de formación de cara a la adhesión. Estos éxitos constituyen los cimientos sobre los que se está construyendo la segunda fase del programa.

Sin embargo, para sentar unos sólidos cimientos para la segunda fase del programa no hay que destacar sólo los aspectos favorables, sino también enmendar los errores de la primera fase. Los problemas encontrados en la aplicación de la primera fase no sólo están relacionados con el deficiente trabajo de la oficina de asistencia técnica contratada, sino también con la complejidad de la gestión a nivel central y la falta de complementariedad con otros programas relacionados con la formación. La Comisión ha velado por que las lecciones derivadas de estas experiencias sean puestas en práctica en la segunda fase mediante la simplificación de los procedimientos y una mayor descentralización de la gestión del programa. Asimismo, prevé una estrategia clara de difusión de los productos y realizaciones de los numerosos proyectos piloto de la primera fase.

El programa Leonardo da Vinci reúne las condiciones para convertirse en un instrumento clave para la aplicación de las estrategias de formación permanente que ofrecen una coincidencia de actuaciones entre las políticas europeas de educación, de formación y de empleo. Además, la segunda fase se esforzará por asociar más intensamente a ciertos agentes con la formación profesional transnacional, en particular a los interlocutores sociales y a las PYME. Esta estrategia refleja la política de la Comisión, reforzada en la segunda fase, de promocionar la complementariedad entre los programas relacionados. El programa Leonardo da Vinci es una piedra angular de la política de la Comisión para promover la ciudadanía activa en toda la Unión y para acercarse a la visión de una «Europa de los ciudadanos».

Anexo I:

Lista de fuentes utilizadas en este informe

1. Informes de los países/las regiones participantes en Leonardo da Vinci, «informes nacionales» (de conformidad con el apartado 3 del artículo 10 de la Decisión):

abreviatura - país/región participante - fecha del informe "EUR-18":

B-vla Bégica/Flandes 21.02.00

B-wal Bélgica/Valonia informe no disponible

DK Dinamarca 13.04.00

D Alemania 08.05.00

EL Grecia informe no disponible

E España 30.12.99

F Francia marzo 2000

IRL Irlanda/Éire abril 00

I Italia informe no disponible

L Luxemburgo 04.02.00

NL Países Bajos 30.03.00

A Austria 27.12.99

P Portugal diciembre 1999

FIN Suomi/Finlandia 10.01.00

S Suecia 22.12.99

UK Reino Unido 23.12.99

IS Islandia 10.04.00

FL Liechtenstein 17.01.00

N Noruega julio 2000 «Países candidatos a la adhesión»:

BG Bulgaria (no se le pidió informe porque su participación comenzó en 1999)

CZ República Checa 02.02.00

CY Chipre julio 2000

EE Estonia informe no disponible

LA Letonia informe no disponible

LT Lituania 16.6.00

HU Hungría informe no disponible

MT Malta informe no disponible

PL Polonia 10.03.00

RO Rumanía 30.12.99

SI Eslovenia (no se le pidió informe porque su participación comenzó en 1999)

SV República Eslovaca informe no disponible 2. Informes de los interlocutores sociales a escala europea:

abreviatura - organización - fecha del informe CES: Confederación Europea de Sindicatos - 31 de marzo de 2000

UNICE-UEAPME-CEEP: Unión de Confederaciones de la Industria y de las Organizaciones Empresariales de Europa - 29 de junio de 2000 3. Informe de evaluación externa conforme al apartado 2 del artículo 10 de la Decisión:

abreviatura - organización

D&T: Deloitte & Touche (B-1831 Diegem)

Estos informes, junto con el presente informe de la Comisión, estarán disponibles en el sitio de Leonardo da Vinci en Internet (http://europa.eu.int/comm/education/leonardo.html)

ANEXO II

Capítulos y medidas del programa Leonardo da Vinci (1995-1999)

Capítulo I. Apoyo a la mejora de los sistemas y de los dispositivos de formación profesional en los Estados miembros Medidas I.1.1 Proyectos piloto transnacionales

I.1.1.a -mejora de la calidad de la formación profesional inicial y de la transición de los jóvenes a la vida activa

I.1.1.b - mejora de la calidad de los dispositivos de formación profesional continua de los Estados miembros

I.1.1.c - información y orientación profesionales

I.1.1.d - fomento de la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres en la formación profesional

I.1.1.e - mejora de la calidad de los dispositivos de formación profesional en favor de las personas desfavorecidas en el mercado laboral I.1.2 Programas transnacionales de estancias e intercambios

I.1.2.a - programas transnacionales de estancias de jóvenes en formación profesional inicial

I.1.2.b - programas transnacionales de estancias de jóvenes trabajadores

I.1.2.c - programas transnacionales de intercambios para formadores Capítulo II. Apoyo a la mejora de las acciones de formación profesional, incluso mediante la cooperación universidad-empresa, relativas a las empresas y los trabajadores Medidas II.1.1 Proyectos piloto transnacionales

II.1.1.a - la innovación en materia de formación profesional

II.1.1.b - la inversión en la formación profesional continua de los trabajadores

II.1.1.c - la transferencia de innovaciones tecnológicas, en el marco de una cooperación entre empresas y universidades en materia de formación profesional continua

II.1.1.d - el fomento de la igualdad de oportunidades en materia de formación profesional entre hombres y mujeres mediante la realización de proyectos

II.1.2 Programas transnacionales de estancias y de intercambios

II.1.2.a - programas transnacionales de estancia en empresas para personas que sigan una formación universitaria y para titulados universitarios

II.1.2.b - programas transnacionales de intercambios entre empresas y universidades u organismos de formación

II.1.2.c - programas transnacionales de intercambios de responsables de formación Capítulo III. Apoyo al desarrollo de competencias lingüísticas, de los conocimientos y de la difusión de las innovaciones en el ámbito de la formación profesional Medidas III.1 Cooperación con vistas a la mejora de las competencias lingüísticas

III.1.a - proyectos piloto transnacionales

III.1.b - programas de intercambios transnacionales III.2 Desarrollo de los conocimientos en el ámbito de la formación profesional

III.2.a - encuestas y análisis en el ámbito de la formación profesional

III.2.b - intercambios de datos comparables en el ámbito de la formación profesional.

III.3 Desarrollo de la difusión de las innovaciones en el ámbito de la formación profesional

III.3.a - proyectos de difusión

III.3.b - programas de intercambios transnacionales (visitas de estudio) Capítulo IV. Medidas de acompañamiento Medidas IV.1 Red de cooperación entre los Estados miembros

IV.2 Medidas de información, de seguimiento y de evaluación.

ANEXO III

EUR-18, Compromisos comunitarios 1995-1999 (línea B3-1021), en millones de euros

>SITIO PARA UN CUADRO>

Estos compromisos sólo se refieren a los Estados miembros de EUR-18

ANEXO IV

Leonardo da Vinci, Distribución de fondos comunitarios por país (en millones de euros), 1995-1999

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente: cálculos de la DG Educación y Cultura

* EUR = proyectos presentados por las organizaciones europeas, es decir, los interlocutores sociales a escala comunitaria, los sindicatos y organizaciones patronales europeas de sectores específicos, o las entidades y organizaciones de ámbito europeo

ANEXO V

Número de proyectos piloto Leonardo da Vinci contratados para los capítulos I y II por país, 1995-1999

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente: cálculos de la DG Educación y Cultura

* EUR = proyectos presentados por las organizaciones europeas, es decir, los interlocutores sociales a escala comunitaria, los sindicatos y organizaciones patronales europeas de sectores específicos, o las entidades y organizaciones de ámbito europeo

ANEXO VI

Número de proyectos Leonardo da Vinci contratados en diversas medidas, por país, 1995-1999

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente: cálculos de la DG Educación yCultura

* EUR = proyectos presentados por las organizaciones europeas, es decir, los interlocutores sociales a escala comunitaria, los sindicatos y organizaciones patronales europeas de sectores específicos, o las entidades y organizaciones de ámbito europeo