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Bruselas, 19.10.2010

COM(2010) 700 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, EL CONSEJO, EL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL, EL COMITÉ DE LAS REGIONES Y LOS PARLAMENTOS NACIONALES

Revisión del presupuesto de la UE

{SEC(2010) 7000 final}

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, EL CONSEJO, EL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL, EL COMITÉ DE LAS REGIONES Y LOS PARLAMENTOS NACIONALES

Revisión del presupuesto de la UE

La decisión de realizar una revisión completa y en profundidad de los gastos y los recursos de la UE se acordó en 2006[1]. Desde entonces, el clima económico ha cambiado radicalmente y la crisis económica mundial ha situado el gasto público en el centro del debate político en los países europeos. Toda la Unión Europea se ha visto obligada a hacer elecciones difíciles. Las prioridades del gasto público se cuestionan de forma nunca vista en las últimas décadas.

Al mismo tiempo, el gasto público ha desempeñado un cometido fundamental en el proceso de recuperación. El estímulo acordado a finales de 2008 evitó lo peor de la crisis. Gracias a una elección inteligente, dicho estímulo se dirigió hacia ámbitos que podían ser rentables en el futuro: políticas de fomento del crecimiento, infraestructuras estratégicas y a impedir que la crisis suprimiera de un plumazo cualificaciones y activos cruciales.

Así pues, la presente revisión se presenta en un momento en que el gasto, tanto en términos de definición de prioridades como de su valor añadido y su elevada calidad, es fundamental para la ciudadanía. Esta revisión es fruto de un largo proceso de consulta y reflexión[2] que ha hecho posible que afloren ideas prometedoras sobre cómo orientar mejor el presupuesto para garantizar la consecución de los objetivos de la UE, seguir una orientación política y promover la Estrategia Europa 2020; cómo lograr que el presupuesto sea lo más eficaz posible y cómo plantearse desde una nueva óptica la mejor forma de aportar los recursos necesarios para financiar las políticas de la UE.

El gasto público es un medio para un fin y el crecimiento para el empleo es nuestra prioridad fundamental, centrada en conseguir que haya más personas con trabajo, en fomentar la competitividad de nuestras empresas y en construir un mercado único abierto y moderno.

La Comisión debe presentar sus propuestas para el próximo Marco Financiero Plurianual antes del 1 de julio de 2011. La presente revisión expone algunos de problemas que se plantearán al presupuesto de la UE para el próximo marco y después de este. Cómo debe la UE tener en cuenta el impacto de la crisis económica y presupuestaria y los retos a largo plazo como el cambio demográfico. Cómo no se trata ante y sobre todo de gastar más o menos, sino de encontrar las formas de gastar con más inteligencia . Porqué tenemos que presentar una visión global de la reforma presupuestaria que contemple el gasto tanto desde el punto de vista de los ingresos como de los gastos.

Para la Unión Europea, ponerse de acuerdo sobre el camino a seguir es un reto primordial, pero también es un gran triunfo que constituiría una señal inequívoca de que la Unión Europea es capaz de hacer el mejor uso de los instrumentos que tiene para que sus ciudadanos noten realmente la diferencia.

1. ¿QUÉ NOS ENSEÑA HOY EL PRESUPUESTO?

El Tratado de Lisboa ha introducido un nuevo contexto jurídico para el Marco Financiero Plurianual y ha confirmado la necesidad de dar un enfoque a medio plazo al gasto de la UE, así como el principio de que la UE se financia mediante sus recursos propios. Esto significa que el proceso de revisión, al tiempo que mira al futuro, se ha basado también en gran medida en la experiencia del presente ejercicio presupuestario.

Hasta ahora, el presupuesto de la UE ha resultado ser un instrumento eficaz para plasmar las aspiraciones de la UE y aplicar sus políticas. El presupuesto de la UE ha marcado verdaderamente la diferencia a la hora de lograr un mayor crecimiento y más empleos, de fomentar la investigación, la competitividad y las cualificaciones y de garantizar que la Unión presta un apoyo especial a quienes más necesitan la solidaridad. Ha prestado un apoyo particular a los proyectos prioritarios, contribuyendo incluso al estímulo necesario al inicio de la crisis económica. Ha reforzado la seguridad de la Unión. Ha aportado ayuda a cientos de millones de las personas más pobres del mundo, acelerado el desarrollo de los vecinos de Europa y promovido las políticas de la UE en todo el mundo.

El objetivo debe ser utilizar el presupuesto con la mayor eficacia posible para lograr los objetivos de la UE. Entre las lecciones fundamentales que hay que aprender para alcanzar este objetivo, cabe citar las siguientes:

- Desde su introducción en 1988, los marcos financieros plurianuales de la UE han garantizado una disciplina presupuestaria estricta y una previsibilidad a medio plazo del gasto de la UE. Esta previsibilidad se ha logrado a costa de limitar la flexibilidad. Los últimos años han demostrado que el Marco Financiero y sus programas no siempre han conseguido responder a los imperativos políticos y a la evolución de las circunstancias. Las decisiones de la UE de aportar una ayuda extraordinaria a los países en desarrollo en 2008, cuando se dispararon los precios de los alimentos; de responder a las nuevas necesidades de grandes proyectos europeos como Galileo e ITER debidas a sus largos plazos y a la evolución de sus costes; de contribuir al estímulo económico en 2008-2009; o incluso de reaccionar ante crisis mundiales como la del tsunami, se han topado con la excesiva rigidez del sistema vigente. Solo se han resuelto tras arduos esfuerzos, recurriendo a resquicios inesperados en otras partes del presupuesto. Incluso dentro de los propios programas, los obstáculos para cambiar de prioridades han supuesto dificultades a la hora de dar la preferencia adecuada a problemas nuevos como las emergencias de salud pública, de reorientar las necesidades de formación a raíz de la crisis, o de reflejar el cambio de la relación de la UE con las economías emergentes. Así pues, la incapacidad del presupuesto para «esperar lo inesperado» supone un coste para la UE tanto en términos de funcionamiento como de reputación.

- Otro de los acontecimientos imprevistos de los últimos años ha sido la crisis económica y sus efectos en el debate sobre la gobernanza económica. La crisis puso de manifiesto la interdependencia de las economías de la UE y la necesidad de reforzar las normas comunes. En primer lugar, el uso del presupuesto como respaldo del mecanismo europeo de estabilización resultó ser una utilización innovadora del presupuesto como apoyo a una necesidad política urgente, constreñida sin embargo considerablemente por el límite de los recursos propios. Además, se sugirió que la recepción de fondos de la UE podía emplearse para reforzar tanto las medidas preventivas como las correctivas con objeto de apoyar el Pacto de Estabilidad y Crecimiento.

- La naturaleza del debate que desembocó en el acuerdo en torno al último Marco Financiero también tuvo consecuencias para la capacidad del presupuesto de lograr sus objetivos. La concentración en la cuestión de los «saldos netos» hizo que los programas se desvirtuaran con objeto de aprovechar al máximo la capacidad de anticiparse en beneficio nacional a la hora de adjudicar el gasto. Se dio prioridad a los gastos netos sobre las medidas destinadas a mejorar los resultados tales como el diálogo macro-político y la retención de las reservas para recompensar la eficacia. También hizo que no siempre se diera consideración prioritaria a la dimensión europea, en la que la UE puede aportar un mayor valor añadido. Por consiguiente, el debate sobre la «justa compensación» tuvo una repercusión negativa en la calidad de los resultados y redujo el valor añadido de la UE.

- Se necesita tiempo para implantar nuevos programas, especialmente si se basan en un enfoque basado en la cooperación con vistas a incorporar las necesidades y prioridades locales. El tiempo disponible entre el momento en que se alcanza un acuerdo sobre los textos legislativos y el inicio del periodo de financiación es crucial para su correcto funcionamiento. En vísperas del año 2007, la tardanza en llegar a un acuerdo sobre el paquete financiero redujo este periodo crítico. De resultas de ello, se retrasó el inicio propiamente dicho de los programas, lo que en algunos casos produjo un efecto en cadena durante todo el periodo.

- Los retrasos en el lanzamiento de los programas, las complejidades inherentes al proceso, el planteamiento muy descentralizado y la repercusión de la crisis económica en los presupuestos nacionales hicieron que el gasto de cohesión despegara con lentitud. Como posibles soluciones se han mencionado un mejor diseño, una toma de decisiones más rápida, unos procedimientos ágiles y armonizados, una mayor claridad de la definición de las prioridades a todos los niveles y un enfoque más flexible de la cofinanciación.

- El impacto del gasto de la UE puede verse obstaculizado por las normas aplicables a los correspondientes programas. Si bien los controles han contribuido a garantizar una mejoría firme de la gestión financiera saneada, las incoherencias entre los programas y las importantes cargas administrativas han constituido obstáculos a la eficacia. Los controles también han tendido a evaluar los programas en términos de aportaciones y no de resultados, lo que ha reducido los incentivos para lograr resultados eficaces.

- El Marco Financiero existente ha empezado a abrir el camino de un nuevo enfoque del impacto que puede tener el presupuesto de la UE. Si este puede estimular las inversiones de otras fuentes públicas y privadas, la misma financiación puede lograr los objetivos políticos de la UE con más eficacia. Este enfoque ha dado buenos resultados en casos como el del Mecanismo de Financiación del Riesgo Compartido, que ha impulsado la inversión de las empresas en investigación de riesgo más elevado. Así pues, la prevalencia del enfoque basado en subvenciones puede haber limitado la capacidad de impacto del presupuesto.

2. PRINCIPIOS DEL PRESUPUESTO DE LA UE

El presupuesto de la UE debe fundarse en una serie de principios básicos. Son las pruebas a las que deben someterse las opciones. Mediante estos principios los ciudadanos europeos deben poder entender mejor para qué sirve el presupuesto de la UE y cómo se han hecho las elecciones fundamentales.

2.1. Cumplir las prioridades políticas cruciales

El presupuesto de la UE es una herramienta crucial para configurar y ejecutar las políticas de la UE para los ciudadanos y los agentes económicos y sociales. No es la única herramienta que tiene la UE: muchos de los objetivos de esta pueden alcanzarse gracias a la coordinación jurídica o política. No obstante, es parte esencial de la caja de herramientas de la UE.

Entre las políticas que requieren un considerable gasto público, la importancia del gasto debe indicar cuáles son las prioridades políticas fundamentales de la UE. También debe reflejar las nuevas direcciones políticas del Tratado de Lisboa, la importancia otorgada a determinados ámbitos, por ejemplo la energía y el clima, la proyección exterior de la UE y la justicia y los asuntos de interior.

Ante todo, debería estar diseñado como uno de los instrumentos más importantes para contribuir a la Estrategia Europa 2020 para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador. La crisis económica y financiera nos deja como legado un crecimiento menor. El ocuparse eficazmente del legado de la crisis y aumentar el potencial de crecimiento en tiempos de consolidación presupuestaria no es factible solo a nivel nacional sino que también es necesaria una respuesta común a escala de la UE. El presupuesto de la UE debe ayudar al proceso de restablecer la capacidad de crecimiento dirigiendo los recursos allí donde los resultados pueden ser más rápidos, más amplios y más consistentes.

2.2. El valor añadido de la UE

Aun cuando el valor añadido de un proyecto político no pueda reducirse a un balance, constituye otra prueba clave para justificar el gasto a escala de la UE: si el gasto a escala de la UE es más beneficioso para los ciudadanos que el gasto a escala nacional. La dimensión europea puede lograr la máxima eficiencia de las finanzas de los Estados miembros y contribuir a reducir el gasto total poniendo en común los servicios y recursos para aprovechar las economías de escala. En consecuencia, el presupuesto de la UE debe utilizarse para financiar bienes públicos de la UE, acciones que los Estados miembros y las regiones no pueden financiar por sí solos o para las que puede garantizar los mejores resultados.

El gasto de la UE en 2010 ascendió a 122 900 millones EUR. Es una cifra relativamente pequeña en comparación con los presupuestos nacionales, aproximadamente el 1 % del PIB de la UE, comparado a un gasto público medio total que varía entre el 45 % y el 50 % en los distintos países de la UE. Los grandes capítulos del gasto, como la prestación de servicios tales como sanidad, educación y seguridad social, son con razón el dominio de los presupuestos nacionales, prestando servicios que reflejan las opciones políticas.

Por el contrario, en otros ámbitos, la elección racional y la mejor forma de lograr los objetivos de la UE es hacerlo a través del presupuesto de esta. La UE tiene 500 millones de ciudadanos y es la mayor economía del mundo. Esto ofrece verdaderas posibilidades de aprovechar el valor añadido. Puede ofrecer economías de escala y hacer posible orientar con eficacia las prioridades políticas, evitando solapamientos innecesarios. Su alcance continental puede propiciar el correcto funcionamiento de las políticas fundamentales, como la identificación de la excelencia en la investigación mediante la competencia, cuya masa crítica necesaria no suele existir solo a escala nacional. Puede colmar las brechas que deja la dinámica de la formulación de las políticas nacionales y que, si quedan abiertas, pueden perjudicar los intereses de la UE en su conjunto. La forma más obvia de colmarlas consiste en abordar los retos transfronterizos en ámbitos como infraestructuras, movilidad, cohesión territorial o cooperación de la UE a la investigación. También puede abrir la posibilidad de apalancar una gama de recursos públicos y privados muy superiores a los que están disponibles a nivel únicamente nacional.

En tiempos de limitaciones presupuestarias estrictas y duraderas, la coordinación entre los presupuestos de la UE y nacionales debe considerarse crucial para mejorar la gobernanza económica, la transparencia y la eficiencia del gasto público.

2.3. Un presupuesto orientado a los resultados

No basta con identificar aquellos ámbitos en los que la dimensión de la UE puede aportar un plus. El gasto en las políticas correctas solo vale la pena si garantiza los resultados deseados. Los programas de gasto deben tener un impacto real, la inversión debe repercutir en la actividad y esta se mide en términos de impacto real más que de aportaciones realizadas. Hay que lograr el equilibrio correcto entre previsibilidad y los objetivos importantes de flexibilidad, condicionalidad y pago basado en los resultados, así como entre la simplificación y los controles que son necesarios para una buena gestión financiera. Con todo, deben existir incentivos y comprobaciones que velen por que el gasto cumpla su verdadero objetivo.

2.4. Beneficios recíprocos mediante la solidaridad

La solidaridad es una de las piedras fundacionales de la Unión Europea, un principio básico y fuente de fortaleza. El presupuesto de la UE no es el único modo de manifestar la solidaridad de la UE, pero es parte indispensable del planteamiento de la UE. La ampliación ha incrementado la diversidad económica de la Unión y esta tiene interés político, social y económico en ayudar a que las zonas menos desarrolladas de la Unión contribuyan a sus objetivos generales: los beneficios de la estabilidad aprovechan a todos. Además, a medida que la Unión Europea intenta aplicar una estrategia económica completa para el crecimiento futuro, la solidaridad exige prestar especial atención a los más vulnerables y a aquellos para los que la reforma supone una carga mayor. Pero todo el mundo disfruta de los beneficios de esta solidaridad mediante el potencial de crecimiento del mercado único, mediante los efectos transnacionales del gasto de la UE a nivel nacional o regional y mediante el círculo virtuoso de las personas y empresas que aprovechan las oportunidades abiertas por la UE en conjunto. Se calcula que el PIB conjunto de la UE-25 fue un 0,7 % mayor en 2009 de resultas de la política de cohesión del periodo de 2000 a 2006, lo que significa una rentabilidad del gasto que representa menos del 0,5 % del PIB de la UE durante ese mismo periodo[3].

Los objetivos colectivos de la UE hacen que a veces sean necesarias intervenciones concentradas geográficamente. La protección de las fronteras exteriores de la UE frente a la inmigración ilegal corresponde naturalmente a los Estados miembros que tienen fronteras exteriores. Las infraestructuras situadas en determinados Estados miembros aún pueden producir grandes beneficios para la Unión. Las medidas destinadas a fomentar la protección del medio ambiente o a hacer frente al cambio climático pueden ser muy locales, pero sus beneficios tienen un alcance mucho mayor. En estos casos, las inversiones disponibles a nivel nacional no llegan a menudo a lo necesario para desencadenar una acción, pero la falta de actuación puede suponer una auténtica pérdida para el conjunto de Europa. El presupuesto de la UE debe contribuir a estos costes para fomentar sus objetivos colectivos.

2.5. Financiación reformada del presupuesto

El aspecto de los «recursos propios» es una parte importante de la revisión del presupuesto. Desde el comienzo de la década de 1970, la UE recogió fondos propios derivados de políticas comunes como los derechos del arancel aduanero común. La autonomía de estos recursos propios se ha visto socavada gradualmente y el sistema actual de financiación de la UE ha evolucionado poco a poco hasta llegar a ser una mezcolanza confusa y opaca de contribuciones de los presupuestos nacionales, correcciones y recortes. Se ha perdido la conexión entre los recursos propios originales y las políticas comunes de la UE, lo que ha hecho que el sistema sea menos transparente y que aumenten las dudas sobre la equidad. Es esencial un nuevo enfoque para reajustar la financiación de la UE a los principios de autonomía, transparencia y equidad.

3. UN PRESUPUESTO PARA EL FUTURO

La UE se halla comprometida en este momento con un programa fundamental de reforma económica para desbloquear el potencial de la economía europea de encontrar nuevas fuentes de crecimiento y crear nuevos empleos: la Estrategia Europa 2020.

Europa 2020 persigue un crecimiento inteligente, sostenible e integrador, ejemplificado en los cinco objetivos siguientes:

- Incrementar la tasa de empleo de la población de 20 a 64 años de edad como mínimo al 75 %;

- Invertir el 3 % del PIB en I+D;

- Reducir las emisiones de gas de efecto invernadero un 20 % por lo menos en comparación con los niveles de 1990, y el 30 % si se dan las condiciones; incrementar al 20 % la proporción de las fuentes de energías renovables en el consumo final y mejorar la eficiencia energética un 20 %;

- Reducir el índice del abandono escolar prematuro al 10 % e incrementar el porcentaje de la población de 30 a 34 años de edad que haya finalizado la educación superior al menos a un 40 % en 2020;

- Sacar de la pobreza al menos a 20 millones de personas.

En su conjunto, la Comisión estima que, cuando se alcancen estos objetivos, el resultado puede ser un aumento del 4 % del PIB de la UE y 5,6 millones de nuevos empleos en 2020[4].

Esta tarea abarca un amplio abanico de políticas. Exige una colaboración a nivel de la UE, de los países y de las regiones y además requiere orientar los esfuerzos cuidadosamente para garantizar que se centran allí donde pueden ser más eficaces. También hay que prestar especial atención a los ámbitos en los que las medidas pueden repercutir antes en el crecimiento. El presupuesto de la UE puede y debe desempeñar un cometido fundamental en la ejecución de esta estrategia y debe ser un referente para una nueva generación de programas de gasto. .

Una parte de la fuerza motriz de Europa 2020 es la necesidad de tener una visión global de la economía y la sociedad de la UE, cuyos objetivos se refuercen mutuamente y cuyas medidas puedan abarcar diferentes objetivos de inmediato. Esto no necesita un fondo único sino un alto grado de coordinación. Europa 2020 necesita soluciones integradas de tal modo que los instrumentos para alcanzarlas también deben estar integrados. Por lo tanto, las acciones expuestas a continuación deben considerarse como un paquete de medidas relacionadas estrechamente y que actúen en colaboración para garantizar un crecimiento inteligente, sostenible e integrador.

3.1. Crecimiento inteligente

La necesidad de apoyar la transformación de la economía europea en una economía basada en el conocimiento y la innovación es el eje de la Estrategia 2020. Gran parte del trabajo necesario para impulsar la competitividad futura y crear los empleos de mañana se centra en los esfuerzos nacionales por estimular la investigación e innovación, mejorar la educación y eliminar los obstáculos al espíritu empresarial. Ahora bien, Europa cuenta con un poderoso activo en sí misma que debe aprovecharse al máximo: explotar el potencial del mercado único y utilizar los fondos del presupuesto de la UE para aportar un valor añadido al modo en que el sector público galvaniza los motores del crecimiento.

Investigación, innovación y educación

La investigación y la innovación son los motores más sostenibles del crecimiento económico y de la productividad. Los actuales programas de investigación e innovación ofrecen un elevado rendimiento para la sociedad y un evidente valor añadido europeo que aporta una masa crítica en ámbitos como la investigación básica. El gasto de la UE en investigación e innovación se ha duplicado en el último Marco Financiero Plurianual y en 2013 representará en torno al 7 % del presupuesto de la Unión[5]. Junto con el Consejo Europeo de Investigación y el Instituto Europeo de Tecnología, la UE ha implantado un enfoque nuevo y original para fomentar la excelencia a escala europea y crear los lazos entre educación, investigación y empresa, tan necesarios para que la creatividad desemboque en crecimiento. El gasto futuro en investigación e innovación debe tener una repercusión aún mayor en términos de crecimiento y creación de empleo y de importancia de su rentabilidad social y medioambiental.

Para alcanzar los objetivos de Europa 2020 en este ámbito, la Comisión ha propuesto una Unión por la innovación. En tiempos de limitaciones presupuestarias, la UE y los Estados miembros deben seguir invirtiendo en I+D y en innovación. También deben velar por la eliminación de los obstáculos todavía existentes que impiden que los empresarios aporten ideas sobre el funcionamiento del mercado: mejor acceso a la financiación, DPI asequibles, establecimiento más rápido de estándares interoperables y uso estratégico de nuestros presupuestos para contratos públicos. Esto debería ir acompañado de reformas destinadas a obtener una mayor rentabilidad, remediar la fragmentación y aprovechar al máximo los efectos de palanca.

- Centrarse en la innovación . La financiación futura de la investigación e innovación debe contribuir directamente a los objetivos de Europa 2020, en particular a la Unión por la innovación[6]. Debe basarse en la labor del Programa para la Innovación y la Competitividad y apoyar los proyectos innovadores que tengan un claro potencial comercial, especialmente los que impliquen a PYME, para contribuir a apuntalar y ampliar la base industrial de Europa. El éxito del Instrumento de Financiación del Riesgo Compartido (IFRC) ha demostrado que los planteamientos novedosos de apoyo pueden tener éxito a la hora de obtener financiación privada. El IFRC ha utilizado 1 000 millones EUR del presupuesto de la UE para aportar 16 200 millones EUR adicionales en apoyo de la I+D en toda la UE. Las Plataformas tecnológicas europeas han sido útiles para ayudar a definir las prioridades pertinentes para la industria de cara al Programa Marco. Se han creado asociaciones público-privadas para conseguir que la industria participe activamente y coinvierta en programas de investigación impulsados por el sector industrial tales como las iniciativas tecnológicas conjuntas que han mostrado cómo una colaboración imaginativa puede utilizar una contribución presupuestaria relativamente pequeña de la UE para galvanizar un esfuerzo industrial europeo de primer orden. Todo este abanico de instrumentos debería intervenir conjuntamente con este fin dentro de un marco estratégico común.

- Abordar los grandes cambios de la sociedad . Europa se enfrenta a una gama nunca vista de retos sociales que solo se pueden abordar mediante grandes avances científicos y tecnológicos. Habría que dar prioridad a los objetivos fundamentales de la UE y, en particular, a Europa 2020. Por ejemplo, la UE debería contribuir a remediar décadas de carencias en la investigación energética, que han provocado que Europa esté atrasada en términos de desarrollo del suministro de energía interna y de hacer frente al reto de la reducción de emisiones. Se lanzarán Cooperaciones de Innovación Europea para acelerar la investigación, el desarrollo y la introducción en el mercado de innovaciones para poner en común la experiencia y los recursos e impulsar la competitividad de la industria europea.

- Hacer del Espacio Europeo de Investigación una realidad . Es más crucial que nunca incrementar al máximo la eficiencia del sistema europeo de investigación e innovación creando un Espacio Europeo de Investigación verdaderamente unificado en el que todos los actores, tanto públicos como privados, puedan operar libremente, establecer alianzas y alcanzar una masa crítica para poder competir y cooperar a escala mundial. Una mejor coordinación a escala regional, nacional y de la UE puede contribuir a evitar solapamientos y fomentar las mejores prácticas y una programación conjunta reforzada garantizaría las sinergias y la complementariedad de los distintos niveles de financiación. Para ello es necesario enfrentarse a los obstáculos a la movilidad de los investigadores.

- Expandir la base de la investigación de la UE . Si bien el apoyo de la UE debe fomentar la excelencia, también debe contribuir a ampliar la base de la investigación e innovación ayudando a mejorar la calidad de la infraestructura de investigación en toda la UE. Los Fondos Estructurales deben aprovecharse al máximo para desarrollar la próxima generación de infraestructuras de investigación, basada en la especialización regional.

- Incrementar la eficiencia de los resultados gracias a la simplificación . La comunidad científica y empresarial se ha quejado de la excesiva carga administrativa y ha solicitado a la Comisión que encuentre un mejor equilibrio entre confianza y control y entre asumir y evitar riesgos. A pesar del progreso en materia de simplificación logrado con los programas existentes, aún queda por hacer. Las medidas con mayor poder de simplificación son la aceptación general de las prácticas contables de los participantes, incluidos los costes medios, un conjunto único de normas para todos los participantes que abarque todas las medidas de intervención y una reducción del número de los distintos porcentajes de reembolso y métodos de cálculo de los costes indirectos.

- Modernizar los sistemas docentes a todos los niveles . La excelencia debe ser aún más el principio rector en materia de educación. Necesitamos tener más universidades de proyección mundial, incrementar los niveles de las cualificaciones y atraer a los mayores talentos del extranjero. Debería realizarse una revisión coordinada de los programas de educación y formación existentes para desarrollar un planteamiento integrado en el contexto de la iniciativa emblemática: «Juventud en movimiento». Los Estados miembros tienen la mayor parte de las competencias en materia de educación y política de empleo pero la Unión tiene la especial responsabilidad de fomentar la movilidad y suprimir los obstáculos en toda Europa. Los programas de movilidad educativa existentes no solo han mejorado las cualificaciones, conocimientos y educación de los beneficiarios sino que también estimulan la competencia entre universidades y sistemas educativos. Hoy en día, la demanda supera con creces a la oferta, ya que Erasmus, a nivel universitario, se limita a cerca de un 5 % de estudiantes. Estos programas podrían ampliarse y la asignación de recursos podría estar vinculada más claramente al grado en que se utilizan realmente las posibilidades de movilidad.

Infraestructuras del futuro

Las infraestructuras transfronterizas son uno de los mejores ejemplos de casos en los que la UE puede colmar vacíos y producir resultados más rentables. Las redes de transporte, comunicaciones y energía producen enormes beneficios para el conjunto de la sociedad. No obstante, las deficiencias de mercado pueden hacer que proyectos con un alto valor añadido de la UE fracasen a la hora de captar la inversión necesaria de empresas privadas. Esto produce un coste para la UE en términos de competitividad, solidaridad y eficacia del funcionamiento del mercado único. La focalización del apoyo financiero a escala de la UE puede contribuir al despegue de estos importantes proyectos que a menudo presentan un gran potencial comercial a largo plazo.

Países como Estados Unidos y China están poniendo en marcha iniciativas importantes y ambiciosas, impulsoras de la inversión en infraestructuras. Mantener la competitividad significa que Europa tiene un interés estratégico particularmente fuerte en la eficacia de las infraestructuras para sentar las bases de un crecimiento económico a largo plazo. La UE debe ofrecer la combinación de políticas adecuada para estimular la modernización necesaria y mantener los niveles de las infraestructuras existentes. Esto supone un marco político creíble a largo plazo que convenza a los inversores de liberar la enorme financiación de capital a largo plazo que se necesita. Para ello es preciso un marco reglamentario de apoyo y una asistencia financiera dirigida cuidadosamente mediante unos vehículos financieros apropiados que contribuyan al despegue de los proyectos. El resultado sería una red básica europea de transporte que oriente los flujos de pasajeros y mercancías hacia modos de transporte más sostenibles; una banda ancha de alta velocidad disponible en toda la UE; y una red energética capaz de cumplir la promesa del mercado interior, acceder a nuevas fuentes de energía y explotar nuevas tecnologías inteligentes.

Este apoyo debe centrarse en las prioridades clave – suprimiendo los cuellos de botella de los ejes estratégicos transeuropeos, alentando su expansión y construyendo conexiones transfronterizas e intermodales. También se necesitan criterios estrictos para seleccionar los mejores proyectos: aquellos que puedan probar que disponen de la capacidad de gestión necesaria y pueden empezar en un plazo de tiempo razonable, y que cumplan los parámetros de sostenibilidad. Si bien para ciertas infraestructuras como el trasporte por ferrocarril o el suministro de redes a comunidades con poca densidad de población siempre será necesaria la inversión pública, en otros ámbitos la capacidad de los proyectos para atraer financiación privada también puede constituir un criterio importante. Se necesitará un enfoque común entre los presupuestos nacionales y el de la UE, el Banco Europeo de Inversiones y las fuentes de financiación privada para determinar las prioridades de las inversiones y aportar el catalizador adecuado para la acción. Para ello es preciso un marco reglamentario adecuado a nivel de la UE que ponga en común los recursos de fuentes privadas y públicas. También habría que tener en cuenta el modo en que el apoyo puede abarcar proyectos que sobrepasen las fronteras de la UE, en beneficio recíproco de nuestros vecinos y de la UE.

3.2. Crecimiento sostenible

Integración de las políticas energética y climática en una economía eficiente en cuanto a los recursos

Uno de los objetivos primordiales de la Estrategia Europa 2020 estriba en responder al reto de la eficiencia de los recursos y el cambio climático y mejorar la eficiencia y la seguridad energéticas. Esto no solo significa encauzar la economía hacia el logro de los objetivos acordados sino también impulsar la inversión en las tecnologías y servicios más ecológicos que cuentan con uno de los mayores potenciales en términos de exportaciones y creación de empleo en el futuro, puesto que es un sector que ya da trabajo a 3,5 millones de europeos[7]. Para lograr este ambicioso objetivo, hay que movilizar todos los instrumentos que tiene la UE, incluidos los instrumentos financieros y las fuentes de financiación innovadores.

Una opción consistiría en remodelar el presupuesto de la UE para crear grandes fondos específicos dedicados a ofrecer inversión en estos ámbitos. El Plan Europeo de Recuperación Económica demostró que era posible identificar y apoyar proyectos estratégicos en el ámbito de la energía y hacer frente al peligro de que la contracción del crédito paralizase estos proyectos. Además, contribuyó a dar credibilidad a las políticas de gran alcance de la UE en el campo de la energía y a aumentar la voluntad de los inversores de liberar capital para proyectos a largo plazo. Este planteamiento puede aplicarse como opción basada en programas específicos. No obstante, la incorporación de estas prioridades en diferentes programas puede que sea un planteamiento más eficaz, reconociendo que una misma acción puede y debe perseguir diferentes objetivos al mismo tiempo. La primacía de objetivos políticos como el cambio climático y la energía apunta ya a un cambio de prioridades en ámbitos políticos como la investigación, la cohesión, la agricultura y el desarrollo rural, con un evidente sentido político contrarrestado por la necesidad de evitar nuevas rigideces. Esto podría ir acompañado de una obligación horizontal y clara de identificar en qué han contribuido los programas a estas políticas. El resultado sería que la UE debería poder establecer claramente qué recursos contribuyen a políticas tales como la lucha contra el cambio climático y la contribución a la seguridad energética, independientemente de los instrumentos empleados para aplicar estas políticas.

La Política Agrícola Común

Una economía sostenible de la UE necesita un sector agrícola pujante que contribuya a un amplio abanico de objetivos de la UE, entre ellos la cohesión, la lucha contra el cambio climático, la protección del medio ambiente y la biodiversidad, la salud y la competitividad, así como la seguridad alimentaria. De resultas de una serie de reformas de la política agrícola común, el apoyo a los productores agrarios se ha vinculado cada vez más a la consecución de estos objetivos y el porcentaje de la PAC en el presupuesto total ha descendido regularmente en los últimos años. Si continua esta tendencia, la agricultura seguirá representando una importante inversión pública, que recaerá sobre las espaldas de la UE más que en las de los presupuestos nacionales.

La sucesión de reformas ha acercado la agricultura de la UE al mercado y contribuido a la seguridad alimentaria, a la mejor gestión de los recursos naturales y a la estabilidad de las comunidades rurales. Más de un tercio de las rentas agrícolas depende de los pagos del presupuesto de la UE. El sector agrario de la UE sigue siendo un proveedor principal de productos alimentarios de gran calidad en un momento en que siguen aumentando las necesidades de una población mundial en rápido crecimiento. Las agroindustrias son una importante fuente de dinamismo de la economía de la UE.

Sin embargo, también hay problemas concretos que resolver. La asignación de pagos directos se basa en valores de referencia que tienen ya más de una década de antigüedad y los niveles de los pagos directos a los productores agrarios cambian considerablemente de un Estado miembro a otro. Si bien puede justificarse una cierta variación, hay razones sólidas para aproximar progresivamente los niveles de los pagos. El hecho de apartarse de los valores históricos evitaría también una cultura de dependencia que puede frenar el uso de incentivos para velar por la consecución de los resultados. Esto plantearía también problemas de presión sobre la renta de los productores agrarios y sobre los costes de producción, así como la cuestión de la definición de los objetivos y prioridades de los dos pilares de la PAC.

El Consejo Europeo subrayó en junio que un sector agrícola sostenible, productivo y competitivo podría contribuir en gran medida a la Estrategia Europa 2020, considerando el potencial de crecimiento y empleo de las zonas rurales, al tiempo que se garantizaría la competencia leal.

El camino de la reforma puede continuarse de diferentes maneras:

- Orientar más la PAC hacia las prioridades políticas de la UE de gran alcance mediante la ecologización de las ayudas directas para respaldar unas prácticas medioambientales más exigentes y unas mejoras positivas para impulsar la innovación y la competitividad del espacio natural, junto con el concepto de condicionalidad;

- El desarrollo rural debería orientarse a promover un sector agrario competitivo y la innovación en ámbitos como los procesos productivos y tecnológicos; diversificar la economía de las zonas rurales; preservar el medio ambiente y los recursos naturales; luchar contra el cambio climático, tanto para reducirlo como para adaptarse a sus efectos; ayudar a la gestión del agua y la eficiencia de los recursos; y ofrecer un apoyo específico a los más desfavorecidos de la economía rural, incluidos aquellos que se enfrentan a problemas tales como la desertificación.

- Recurrir al mercado, junto con el desarrollo de modalidades de seguro compatibles con el «compartimento verde» de la OMC y de otros instrumentos de gestión de riesgos relacionados con los cambios bruscos de los ingresos, combinados con unas mejores condiciones competitivas de la cadena alimenticia.

- Una mejor sinergia entre el desarrollo rural y otras políticas de la UE que contribuya a aplicar las políticas en sectores tales como la investigación, el empleo y las redes de transporte, incluida la integración con un marco estratégico común y los Programas Nacionales de Reforma en el marco de Europa 2020.

Así pues, la reforma de la PAC puede seguir adelante con diferentes grados de intensidad. Puede limitarse a allanar algunas de las discrepancias actuales, como una mayor equidad de la distribución de los pagos directos entre los Estados miembros y los productores agrarios. Puede realizar una revisión en profundidad de la política para velar por que esta sea más sostenible y modifique el equilibrio entre los distintos objetivos políticos, los productores agrarios y los Estados miembros, especialmente aplicando a las prioridades un enfoque más focalizado. Una reforma más radical iría más allá, prescindiendo del apoyo a la renta y de la mayoría de las medidas de mercado, para dar prioridad a los objetivos medioambientales y del cambio climático en lugar de dársela a los aspectos económico y social de la PAC.

3.3. Crecimiento integrador

Política de cohesión y Europa 2020

La cohesión ha resultado ser una de las mejores maneras de demostrar el compromiso de la Unión con la solidaridad, propagando al mismo tiempo el crecimiento y la prosperidad por toda la UE. Esta política produce efectos positivos para todos: la inversión en las economías de la UE beneficia a todos los Estados miembros. Aporta inversiones en modernización, galvaniza el crecimiento en las áreas menos prósperas de la UE y actúa de catalizador del cambio en todas las regiones de Europa. Incrementa los mercados y crea nuevas oportunidades de negocio para toda la UE. Si se empareja con la reforma estructural y la estabilidad macroeconómica, puede contribuir realmente al crecimiento. Sin embargo, para garantizar estos beneficios, la financiación destinada a la cohesión debe estar orientada de manera precisa con el fin de aprovechar al máximo su valor añadido. Esto requiere una concentración disciplinada en los objetivos de Europa 2020 y una concentración rigurosa en los resultados.

La asignación del gasto de cohesión en 2007-2013 a los objetivos de la estrategia de Lisboa ha mostrado los beneficios de la utilización de una gama de instrumentos financieros para perseguir unos objetivos políticos de gran alcance. Para el próximo periodo, la Estrategia Europa 2020 ofrece tanto un conjunto de prioridades comunes claras como un marco claro para la identificación de las prioridades de financiación. Europa 2020 permite una concentración mucho mayor que en el pasado. Podrían determinarse unas prioridades claras para lograr un crecimiento inteligente, sostenible e integrador, trabajando en: el apoyo a nuevas empresas; la innovación; la reducción de las emisiones; la modernización de las universidades; la mejora de la calidad de nuestro medio ambiente; el ahorro de energía; el desarrollo de las redes de energía, transporte y telecomunicaciones con interés común para la UE; la inversión en infraestructuras de investigación; el desarrollo del capital humano; y la integración activa para contribuir a la lucha contra la pobreza.

La vinculación específica entre la política de cohesión y Europa 2020 ofrece una verdadera oportunidad tanto para seguir ayudando a que las regiones más pobres de la UE superen su retraso como para desarrollar más la política de cohesión para que sea un importante propiciador del crecimiento para toda la UE. Los Programas Nacionales de Reforma son el vehículo adecuado para garantizar que el gasto de cohesión de la UE y las prioridades nacionales en materia de reforma y gasto funcionan eficazmente de consuno.

La política de cohesión debe llegar a ser el adalid de los objetivos de crecimiento inteligente, sostenible e integrador de la Estrategia Europa 2020 en todas las regiones. Esta puede ser un potente motor político que consolide las obligaciones contempladas en el Tratado de reforzar la cohesión económica, social y territorial de la Unión para acelerar el proceso de reducción de las disparidades entre los niveles de desarrollo de las distintas regiones. A partir de hoy, los recursos de la UE deberían centrarse en las regiones y Estados miembros más pobres de conformidad con el compromiso de solidaridad de la Unión. El apoyo a la política de cohesión también es importante para el resto de la Unión con objeto de hacer frente a problemas como la exclusión social o la degradación medioambiental (por ejemplo, en las zonas urbanas), respaldar la reestructuración económica y el cambio a una economía más innovadora y basada en el conocimiento, y crear empleo y mejorar las cualificaciones. Hay que prestar especial atención a las regiones que aún no han acabado de superar su retraso. Un sistema sencillo y equitativo de apoyo transitorio evitaría un choque económico debido a un brusco descenso de la financiación.

Se necesitan ciertos ajustes de la actual programación estratégica para incrementar el valor añadido de la UE de dicha programación mediante una mayor coordinación entre Europa 2020 y la política de cohesión. Esta coordinación exige unas directrices más claras a nivel europeo, un proceso más estratégico de negociación entre los socios a nivel local y regional, el Estado miembro y la Comisión Europea, y un seguimiento adecuado de los progresos realizados. El resultado debe ser una sensación común de que Europa 2020 dirige la política a todos los niveles y que las acciones que deben realizarse en colaboración entre los niveles nacional, regional y de la UE son patrimonio de todos.

Mayor concentración y coherencia

Para que el gasto de cohesión tenga en el futuro la máxima repercusión, habrá que velar por que los Estados miembros y las regiones concentren los recursos nacionales y de la UE en las prioridades de la UE que se acuerden. Esto se puede conseguir estableciendo un número limitado de prioridades de importancia europea vinculadas mediante la Estrategia Europa 2020 a objetivos de política sectorial. Este «menú» de prioridades temáticas vinculadas directamente a las «Directrices integradas» y a los proyectos emblemáticos de Europa 2020 se presentaría en los instrumentos jurídicos relativos a la política de cohesión y reflejaría también la capacidad de dicha política para abordar diferentes necesidades (por ejemplo, desde grandes infraestructuras en algunas regiones a pequeños proyectos encabezados por la Unión en zonas urbanas deprimidas). Las prioridades transversales como la innovación serían imperativas. Podría obligarse a las regiones más desarrolladas a asignar toda la dotación financiera disponible a dos o tres prioridades, mientras que las menos desarrolladas podrían dedicar sus mayores recursos a una gama de prioridades algo más amplia.

Sería fundamental una mayor coherencia y coordinación con otros instrumentos de la UE para la aplicación de sus políticas en ámbitos como el transporte, las comunicaciones, la energía, la agricultura, el medio ambiente y la innovación. Se debería ofrecer a los beneficiarios del apoyo de la UE un conjunto coherente de programas complementarios entre sí y que hagan posible una «especialización inteligente», en lugar de tener que enfrentarse a una multitud de sistemas y normas diferentes que se solapen parcialmente. Una mayor armonización de las normas en materia de admisibilidad y ejecución constituiría un paso importante de cara a obtener sobre el terreno unos resultados más integrados de las políticas de la UE.

Un marco estratégico común

Para fortalecer la integración de las políticas de la UE con objeto de ejecutar la Estrategia Europa 2020, y de acuerdo con las Directrices Integradas, la Comisión podría adoptar un Marco Estratégico común que esbozase una estrategia completa de inversiones que plasme los fines y objetivos de Europa 2020 en prioridades de inversión. Este Marco identificaría, concretamente, las inversiones necesarias para los objetivos fundamentales y los proyectos emblemáticos. También pondría de manifiesto las reformas necesarias para obtener el máximo impacto de las inversiones apoyadas por la política de cohesión.

Dicho Marco sustituiría al actual enfoque de grupos separados de directrices estratégicas para las políticas y garantizaría una mayor coordinación entre ellas. Abarcaría las acciones cubiertas actualmente por el Fondo de Cohesión, el Fondo Europeo de Desarrollo Regional, el Fondo Social Europeo, el Fondo Europeo de la Pesca y el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural. El Marco identificaría también los vínculos y los mecanismos de coordinación con otros instrumentos de la UE como los programas en materia de investigación, innovación, aprendizaje a lo largo de toda la vida y redes.

Un Contrato de asociación para el Desarrollo y la Inversión centrado en los resultados esperados del apoyo de la UE

Basándose en el Marco Estratégico, los Estados miembros presentarían su estrategia de desarrollo en sus Programas Nacionales de Reforma con objeto de velar por una fuerte identificación con las prioridades de la UE a nivel nacional y regional. Esta estrategia identificaría la forma en que los Estados miembros y sus regiones pretenden abordar las prioridades y objetivos establecidos en Europa 2020, los proyectos emblemáticos y las recomendaciones temáticas y específicas para cada país. Asimismo, definiría los cambios positivos que pretenden lograr gracias al apoyo de la UE. El resultado de la discusión con la Comisión sería un Contrato de asociación para el Desarrollo y la Inversión entre la Comisión y el Estado miembro, que reflejase el compromiso de los socios a nivel nacional y regional.

Dicho Contrato definiría los objetivos perseguidos, la forma de cuantificar los progresos en la consecución de estos objetivos y la asignación de los recursos nacionales y de la UE entre los programas y áreas prioritarios. Además, establecería cierto número de condiciones vinculadas a las reformas necesarias para garantizar un resultado eficaz. Cuando proceda, identificaría los proyectos estratégicos que se deben incluir (p. ej. interconexiones clave de transporte y energía). También describiría la coordinación entre los fondos de la UE que se habría de aplicar a nivel nacional.

De resultas de este enfoque se establecería un vínculo entre la posible asignación inicial de los recursos a los Estados miembros y regiones –una elección política de la forma de manifestar la solidaridad– y un mecanismo eficaz que garantice que el nivel de apoyo es parejo a la consecución de los fines y objetivos.

Mejorar la calidad del gasto

La capacidad institucional del sector público a nivel nacional, regional y local es fundamental para el éxito del desarrollo, aplicación y seguimiento de las políticas necesarias para lograr los objetivos de Europa 2020. La absorción sin problemas de los recursos de la UE también depende fundamentalmente de la capacidad técnica y administrativa de las autoridades públicas participantes y de los beneficiarios. El apuntalamiento de la capacidad institucional y administrativa puede afianzar los ajustes estructurales y promover el crecimiento y el empleo, mejorando a su vez la calidad del gasto público. Por lo tanto, la asignación de los recursos financieros debería tener en cuenta la capacidad de los Estados miembros y regiones para utilizar con eficacia estos recursos y la necesidad de respetar los principios de cofinanciación y adicionalidad, reconociendo también la presión sobre los presupuestos nacionales.

La política de cohesión puede desempeñar un importante cometido a este respecto financiando medidas en materia de capacidad institucional, fomentando la reforma administrativa y promoviendo una cultura orientada a la eficacia y los resultados. Esto podría profundizarse mediante unos dispositivos de asistencia técnica focalizados que ayuden a los Estados miembros y a las regiones a preparar, aplicar y controlar los grandes programas de inversión en ámbitos tales como las redes de infraestructuras o el medio ambiente.

Otra técnica para mejorar la calidad del gasto consiste en introducir un cierto tipo de competencia cualitativa entre los programas para recibir ayuda para la política de cohesión. Esto supondría dejar una proporción limitada de las financiaciones en virtud de la política de cohesión en una reserva de eficacia abierta a todos los Estados miembros y regiones admisibles. Se asignaría en función de los progresos de los programas nacionales y regionales hacia los objetivos de Europa 2020.

Las cualificaciones adecuadas para los trabajadores del mañana

Una mano de obra mejor y más cualificada es crucial para una economía europea basada en el conocimiento. El número de empleos que necesitarán una mayor cualificación irá en aumento. Por consiguiente, la acción de la UE debería basarse en lograr los objetivos de Europa 2020, con una formación adaptada a las necesidades del mañana. Las inversiones bien orientadas pueden aportar un valor añadido importante con vistas a incentivar la adaptabilidad y el aprendizaje a lo largo de toda la vida, especialmente prestando asistencia a las estrategias nacionales de la reforma docente y los sistemas de formación y para mejorar la capacidad institucional.

El Fondo Social Europeo ayuda ya a formar unos 9 millones de europeos cada año. Esto refleja un equilibrio de las políticas económicas de la UE, una demostración práctica de cómo la UE fomenta activamente la integración a la par que el crecimiento. Utiliza la experiencia transfronteriza para dar apoyo a los grupos sociales o a ámbitos políticos que de lo contrario recibirían poca o ninguna ayuda y también presta una especial atención a los planteamientos innovadores en materia de empleo, formación e integración social.

El Fondo Social Europeo podría cambiar de orientación para dedicarse a los objetivos de Europa 2020. Una Iniciativa Europea de Empleo de gran alcance podría mejorar las cualificaciones, la movilidad, la adaptabilidad y la participación en la sociedad mediante iniciativas conjuntas en el campo de la educación, el empleo y la integración. Otra vertiente de importancia primordial para la UE es la integración de las minorías como los gitanos y los inmigrantes, en la que las medidas para garantizar la integración social y los derechos de los inmigrantes están estrechamente vinculadas al planteamiento global de la UE ante la emigración. Al mismo tiempo, la importancia de los empleos y las cualificaciones para la visión de la UE de la economía sugiere la necesidad de una mayor visibilidad y unos volúmenes de financiación previsibles en el contexto del marco estratégico común antes descrito.

Apoyar a los sectores sometidos a presión

El alcance y el perfil variado de la economía de la UE significan que, inevitablemente, hay veces en que los beneficios disfrutados por la mayoría suponen un coste para la minoría. Ejemplo de ello puede ser un acuerdo comercial que abra importantes mercados nuevos para la exportación, pero que supone un cambio significativo del marco competitivo para determinados sectores. El Fondo Europeo de Ajuste a la Globalización ya ha dado un buen ejemplo de cómo enfrentarse a estos efectos negativos localizados y podría crearse un fondo ampliado con carácter permanente que ayude a amortiguar el impacto de algunas perturbaciones graves para los trabajadores de un Estado miembro. El funcionamiento de este Fondo debe también simplificarse para que sea más reactivo ante los cambios de las circunstancias económicas.

3.4. Ciudadanía

Son muchos los distintos programas de gasto de la UE que contribuyen de diferentes maneras a consolidar la ciudadanía de la UE. Cada vez que un ciudadano comprueba los efectos concretos de la acción de la UE, desde las subvenciones para la movilidad a los proyectos locales de cohesión, pasando por los resultados de la investigación, se está reflejando la vocación de la Unión de servir a sus ciudadanos. Los programas de apoyo a la diversidad cultural contribuyen a demostrar las distintas maneras en que la integración europea puede afectar a los ciudadanos.

La actividad de la UE en este sector abarca también el ámbito de los derechos como el fomento de los derechos fundamentales y los valores de la UE. La actividad podría incluir iniciativas destinadas a hacer de la UE un espacio de justicia con objeto de eliminar los obstáculos al buen funcionamiento de los procedimientos civiles transfronterizos y las relaciones entre empresas y consumidores; fomentar el reconocimiento mutuo y la confianza recíproca en los procedimientos penales; además de promover el acceso a la justicia en toda la UE.

Un mayor número de programas específicos relativos a la cultura y la ciudadanía ayuda también a preparar a los europeos a superar las barreras culturales y aprovechar plenamente las oportunidades del espacio europeo. Diversos programas destinados a fomentar la cooperación cultural y el patrimonio cultural europeo, las relaciones entre ciudadanos y la participación de los jóvenes en la sociedad europea podrían integrarse en un programa visible que promueva la unidad europea en la diversidad y además podrían ser gestionadas de forma conjunta.

Las responsabilidades de la UE para con sus ciudadanos también se refleja en el Fondo de Solidaridad de la Unión Europea. Este Fondo ha hecho posible que la UE demuestre su compromiso colectivo de ayudar a responder a situaciones críticas. Desde 2002, la UE ha podido conceder más de 2 100 millones EUR para ayudar a los Estados miembros y regiones afectados por catástrofes naturales. No obstante, la experiencia indica que el funcionamiento del Fondo presenta algunas limitaciones y deficiencias importantes. Hay que resolver problemas como la rapidez con que se puede disponer de la ayuda del Fondo, la transparencia de los criterios aplicables a la movilización del Fondo y su limitación a las catástrofes naturales. Por ejemplo, el Fondo no tiene financiación permanente y no puede ayudar en casos de graves catástrofes. Una contribución del presupuesto de la UE también ayudaría a colmar las lagunas del sistema que impiden el rápido despliegue de los equipos de protección civil de los Estados miembros allí donde son necesarios, y contribuiría a desarrollar una red eficaz de protección civil, que constituiría un ejemplo de cooperación de la UE que puede suponer una verdadera diferencia para las personas que la necesitan tanto dentro como fuera de la UE.

Otro ámbito significativo de importancia directa para los ciudadanos es el gasto en las políticas que son cruciales para la libertad, la seguridad y la justicia. En estas políticas existe un interés común evidente en alcanzar un resultado satisfactorio. El apoyo a la gestión eficaz de las fronteras, al intercambio de información y experiencia para aplicar la justicia con efectividad o para ejecutar las políticas en materia de asilo y migración beneficia a la Unión en su conjunto. Durante el próximo ejercicio financiero habrá que hacer hincapié en la gestión de las fronteras exteriores (con inclusión de SIS II/VIS y del futuro sistema de entrada/salida), en la política de retorno, y en el asilo y la integración de los inmigrantes legales. En estos temas, el reparto de la carga entre los Estados miembros, el apoyo al trabajo de las administraciones nacionales y la puesta en común de recursos con el presupuesto de la UE son prioritarios con objeto de encontrar formas rentables de velar por la ejecución eficaz de estas políticas.

3.5. Apoyo previo a la adhesión

El apoyo financiero para una integración más estrecha durante el proceso de ampliación ayuda a que la UE alcance sus objetivos en un número de ámbitos fundamentales para la recuperación económica y el crecimiento sostenible entre los que figuran la energía, las redes de infraestructuras, la protección del medio ambiente y la lucha contra el cambio climático. También contribuye a velar por la correcta preparación para una eventual adhesión de los países candidatos y de los candidatos potenciales, alentando incluso a los países a consolidar las prioridades de la UE relacionadas con los objetivos de Europa 2020 en sus prioridades nacionales. Por consiguiente, debería seguir siendo uno de los instrumentos para promover el éxito de la ampliación.

3.6. Una Europa Global

Los europeos esperan que la UE promueva sus intereses y ejerza su influencia en la escena internacional. Ciertos problemas como la lucha contra la pobreza, las migraciones, la competitividad, el cambio climático, la energía, el terrorismo y la delincuencia organizada solo pueden resolverse a escala internacional. En la era de la globalización, es fundamental que la agenda interna para garantizar el crecimiento y el empleo sostenibles en Europa se complemente con una agenda externa. Además, la solidaridad tiene, claro está, una dimensión externa: la UE tiene motivos para estar orgullosa de ser el mayor donante mundial de ayuda humanitaria y al desarrollo, puesto que la UE y sus Estados miembros aportan cerca del 55 % del total mundial, es líder en la lucha contra la pobreza, y es plenamente consciente de la importancia de los Objetivos de Desarrollo del Milenio para la estabilidad, la seguridad y el bienestar de grandes zonas del planeta.

Esto mismo se aplica al uso eficaz de los recursos de la UE tanto a escala internacional como dentro de la Unión: un examen lúcido de los lugares en que la acción colectiva puede producir mejores resultados que un conjunto de acciones nacionales; coherencia entre los programas de gasto y las políticas clave; y una nueva mirada a los mecanismos e instrumentos de aplicación utilizados.

La puesta en práctica de este planteamiento se verá facilitada por las nuevas estructuras para las relaciones exteriores contempladas en el Tratado de Lisboa, con la posibilidad de utilizar los diferentes instrumentos de política exterior de la UE de forma creativa y de actuar en un marco estratégico a largo plazo.

Proyectar a escala mundial los valores e intereses de la UE

La creación del Servicio Europeo de Acción Exterior otorga a la UE las herramientas necesarias para mejorar su capacidad de proyectar sus intereses en todo el mundo, en consonancia con su importancia económica y política. La capacidad de la UE para dirigir sus instrumentos eficazmente requiere una visión general estratégica bien definida, una relación apropiada con los terceros países socios y unos instrumentos bien concebidos. Es necesario que los instrumentos respondan de forma suficiente a la evolución de las prioridades y se adapten a las diferentes circunstancias. Hay que prestar especial atención a algunos de los problemas fundamentales a escala mundial con que se enfrenta la Unión hoy en día. Por ejemplo, la UE y sus Estados miembros tendrán que cumplir sus compromisos en materia de financiación de la lucha contra el cambio climático. Este tema merece una reflexión separada que estará influida por la evolución de las negociaciones y deberá garantizar la coherencia y visibilidad de la contribución de la UE a la eficacia de los esfuerzos internacionales y permitir economías de escala en la gestión de los pagos. También debería plantearse si el cometido del presupuesto de la UE debería completarse con un instrumento separado que dé lugar a una contribución colectiva de la UE estable y visible. Otro ejemplo es el de la migración, que se enfrenta a la necesidad de calibrar eficazmente la acción dentro y fuera de las fronteras de la UE.

Responder a las situaciones de crisis

Es especialmente importante mejorar la capacidad de la Unión para responder a grandes conflictos o catástrofes. La contribución esencial de la UE a la dimensión más amplia de seguridad de las relaciones exteriores indica la necesidad de basarse en los instrumentos actuales como el Instrumento de Estabilidad, las acciones de la PESC y las misiones de observación electoral. La rapidez del despliegue, la flexibilidad y la capacidad de modular la acción en línea con el cambio de las circunstancias políticas son elementos esenciales.

La ayuda humanitaria de la UE es uno de los proveedores más importantes y eficaces de ayuda de emergencia. Sin embargo, tras la fase de la ayuda de emergencia, hay que aplicar con mayor rapidez y fundamento las medidas de desarrollo destinadas a la reconstrucción posterior a la crisis y desarrollar una mayor elasticidad de cara al futuro. Las rigideces presupuestarias obstaculizan esta acción. El presupuesto para ayuda humanitaria ha tenido que acceder a la reserva para ayudas de emergencia todos los años del actual periodo de financiación, lo que refleja las considerables necesidades a las que está sometida esta parte del presupuesto.

Lucha contra la pobreza

Dado que Europa se basa en valores, la lucha contra la pobreza en el mundo es uno de los objetivos fundamentales de la UE. La ayuda a los países menos desarrollados tiene una verdadera repercusión en retos como el acceso a los alimentos, la sanidad, la educación y el agua potable, así como de cara a la adaptación a las consecuencias del cambio climático. La UE está en primera línea de los esfuerzos por alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio en 2015. Su compromiso colectivo de dedicar a la ayuda oficial al desarrollo el 0,7 % del PIB en 2015 reconoce el importante papel que desempeña la acción financiera exterior en la consecución de nuestros objetivos. Este compromiso supone un considerable incremento del volumen total de ayuda al desarrollo.

Teniendo en cuenta que existen pruebas evidentes de que la política de desarrollo a escala de la UE puede aportar un mayor valor añadido, la dimensión de la UE debe desempeñar un papel en este incremento. La política de desarrollo de la UE es ya de alcance mundial, en comparación con la concentración de los Estados miembros en un número limitado de socios, y para muchos países socios es la única presencia importante visible en materia de desarrollo. Mediante esta acción, la UE puede aplicar un conjunto consistente y coherente de objetivos en todo el mundo. Así pues, en términos de presencia, de escala y focalización de las operaciones y de relevancia política, la intervención de la UE presenta ventajas considerables con relación a las medidas nacionales. Ofrece un gran potencial para una mejor división del trabajo entre los donantes y para fomentar importantes economías de escala y un punto único de contacto para los beneficiarios. Además, goza del peso y la legitimidad asociados con la actuación conjunta de 27 Estados miembros.

La experiencia demuestra que para obtener unos resultados eficaces y de gran calidad es necesario un esfuerzo particular en términos de coordinación de los donantes y de fórmulas de gobernanza. La función de la UE como primer donante mundial le confiere una voz en temas tales como la gobernanza, la cooperación regional, el desarrollo económico y las infraestructuras que no pueden tener los Estados miembros por sí solos. Tras la adopción en 2006 del Consenso Europeo sobre Desarrollo[8], se ha avanzado en la puesta en común de recursos de todos los donantes europeos de ayuda para evitar los solapamientos y propiciar la concentración en caso de necesidad. No obstante, la ayuda sigue estando fragmentada, lo que produce ineficiencias que tienen consecuencias tanto financieras como políticas. La resolución de estos fallos supondrá importantes incrementos de eficiencia para los Estados miembros, que pueden suponer hasta 6 000 millones EUR al año[9], facilitará la labor de las administraciones de los países socios y contribuirá a que la UE ejerza plenamente su influencia. Entre otras prioridades clave cabe citar el equilibrio adecuado entre la previsibilidad de los niveles de ayuda para los países socios y la necesidad de contar con un grado de flexibilidad apropiado para adaptarse a situaciones cambiantes como las grandes variaciones de los precios de los alimentos y la necesidad de ofrecer programas eficaces de reconstrucción tras las catástrofes.

Se han creado fondos fiduciarios, como el Fondo fiduciario UE-África para infraestructuras, que canalizan los recursos de la Comisión y de los Estados miembros destinados a subvenciones de tal modo que se puedan combinar con la capacidad crediticia del BEI y de los bancos de desarrollo de los Estados miembros, produciendo un importante efecto multiplicador. Se puede seguir avanzando por este camino.

Otras prioridades consisten en velar por que la política de desarrollo contribuya de manera directa y sólida a mejorar considerablemente la gobernanza en los países socios y a seguir mejorado el impacto real de la ayuda. Esto supone una mayor atención a los proyectos que presenten un fuerte valor añadido para la UE y unos acuerdos de asociación que sean claros, focalizados y orientados a los resultados. La experiencia de los diferentes regímenes financieros que se aplican actualmente al Fondo Europeo de Desarrollo y al Instrumento de Cooperación para el Desarrollo ha planteado problemas considerables en términos de eficiencia, flexibilidad y procedimiento democrático que deben ser examinados con más detenimiento.

Además, la UE debe estudiar cómo desarrollar la aplicación de un planteamiento más elaborado a la naturaleza cambiante de socios tales como los países de renta media y las economías emergentes, con los que la cooperación en ámbitos que incluyen la colaboración económica, medioambiental y social adquiere cada vez más importancia, sin olvidar los países en desarrollo.

Relaciones estrechas y eficaces con los vecinos más cercanos a la UE

Los países vecinos de la UE, con cerca de 300 millones de habitantes, representan una importante oportunidad para la UE. Para garantizar la prosperidad y la estabilidad a largo plazo y demostrar su capacidad de asumir sus responsabilidades como interlocutor a escala mundial, la UE debe fomentar de forma efectiva sus valores y apoyar el desarrollo económico cerca de sus fronteras. La ayuda financiera puede ser un instrumento fundamental para la eficacia de la política de vecindad. En este caso, hay que hacer hincapié en ofrecer a los vecinos de la UE unos incentivos creíbles para la reforma y la cooperación, tengan o no perspectivas de adherirse a la UE a largo plazo. Habría que prestar en particular un apoyo específico en el contexto de acuerdos exhaustivos de libre comercio y para la incorporación del acervo del mercado único. Debería darse prioridad a los ámbitos más relacionados con el acervo y con las prioridades estratégicas de la UE tales como la energía, la inmigración y los controles fronterizos, centrándose especialmente en la consolidación institucional y de capacidades.

La política de vecindad es ya uno de los ejemplos más claros de cómo el presupuesto de la UE y las instituciones financieras europeas actúan conjuntamente para obtener la máxima inversión para el desarrollo económico y social. Tras un compromiso de 117 millones EUR del presupuesto de la UE para los mecanismos de combinación, se ha producido una inversión de 7 000 millones EUR de la instituciones financieras europeas. Se podría seguir avanzando por este camino.

3.7. Gasto administrativo

En el actual Marco Financiero, un 5,7 % del presupuesto se destina al gasto administrativo. Esto cubre no solo los gastos de personal, TI e inmobiliarios de todas las Instituciones sino también los costes que supone trabajar en 23 lenguas. Ahora que las distintas instituciones han finalizado en buena medida la contratación correspondiente a los Estados miembros más nuevos, la dimensión de la plantilla debería estabilizarse. En efecto, desde 2007 la Comisión ha aplicado una política de crecimiento cero ocupándose de las nuevas prioridades mediante una redistribución del personal existente y sin solicitar personal nuevo al margen del resultante de la ampliación. El Consejo, el Parlamento y otras instituciones han solicitado algunos puestos adicionales vinculados al Tratado de Lisboa. La puesta en marcha del SEAE requerirá inicialmente puestos adicionales para respaldar la contratación de diplomáticos de los Estados miembros aunque con el tiempo el proceso en su conjunto debería intentar ser neutro desde el punto de vista presupuestario.

Una parte de la labor de definición del próximo paquete del Marco Financiero debe consistir en una búsqueda rigurosa de una mayor eficiencia y un mejor rendimiento de los recursos administrativos. Para ello habrá que examinar la forma en que la racionalización y el uso común de los procedimientos, instrumentos y recursos pueden limitar los costes de la actividad de las instituciones y organismos de la UE. Por ejemplo, la Comisión acaba de lanzar un importante análisis de su uso de las TI con objeto de mejorar su rendimiento y lograr ahorros. Esto puede dar lugar a unos ahorros comunes mediante el desarrollo de sistemas de TI comunes o compartidos entre todas las instituciones. La cooperación interinstitucional de esta índole puede ser beneficiosa en ámbitos como la traducción o la gestión de documentos. Otro ámbito es el del diseño de los propios programas de gasto en el que habrá que prestar especial atención a la carga administrativa tanto para la Comisión como para sus socios. Al mismo tiempo, la Comisión seguirá redistribuyendo su personal para centrarse en las prioridades, reducir los gastos generales e incrementar los destinados a políticas prioritarias. La Comisión revisará su gasto administrativo, y el de sus agencias, como parte de su preparación para el próximo Marco Financiero con objeto de identificar cómo hacer frente a los nuevos retos mediante los recursos existentes, lo que incluye buscar el equilibrio adecuado entre la ejecución eficaz de los programas y la limitación de los costes administrativos.

En general, todas las instituciones de la UE deberán aplicar una disciplina estricta para velar por la moderación de los gastos administrativos en el futuro.

4. UN PRESUPUESTO EFICAZ

Un gasto bien orientado es imprescindible pero no suficiente. El gasto también debe ejecutarse de tal forma que produzca resultados. Para que la inversión pública en el presupuesto de la UE sea rentable, hay que reformular la próxima generación de programas financieros de tal forma que la eficacia sea la primera prioridad.

4.1 Usar el presupuesto para fomentar las inversiones

El impacto del presupuesto de la UE será tanto mayor cuanto más se pueda utilizar para obtener fondos y financiación que apoyen las inversiones estratégicas de mayor valor añadido europeo. Los instrumentos financieros innovadores pueden aportar un importante flujo nuevo de financiación para las inversiones estratégicas. Para los proyectos con potencial comercial a largo plazo la norma debería ser que los fondos de la UE se utilicen en asociación con los sectores bancarios público y privado, especialmente a través del Banco Europeo de Inversiones (BEI), pero también con otros socios como los bancos de desarrollo de los Estados miembros y el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD). Para ello se necesita una estrecha coordinación en el nivel superior entre la experiencia técnica de la Comisión y la de los bancos: la lógica de este planteamiento es que el apoyo a los proyectos depende de la aplicación competitiva por parte de los promotores de los proyectos, con especial hincapié en el valor añadido para la UE.

El BEI ha contribuido de forma significativa a la respuesta europea a la crisis económica. Ahora desempeñará un papel fundamental en la reforma de la economía europea en sectores como las tecnologías verdes, las infraestructuras y la seguridad energética. Esto parece sugerir la necesidad de hacer un uso óptimo del capital del BEI, con un mayor uso de los mecanismos de reparto del riesgo que permita un mayor aprovechamiento de los recursos del Banco y mejore su radio de acción. La Comisión y el BEI ya han desarrollado con éxito cierto número de instrumentos financieros. La combinación de subvenciones del presupuesto de la UE y préstamos del BEI y de otras instituciones financieras ha permitido triplicar el impacto financiero del gasto exterior de la UE al atraer múltiples inversiones de las instituciones financieras. Esto debería ampliarse hasta ser la norma en áreas con potencial comercial a largo plazo, con nuevas normas aplicables a los instrumentos combinados.

Los programas de gasto tienen que ser, por lo general, sensibles a las necesidades de la financiación privada, por ejemplo, en términos de plazos y de procedimientos administrativos complejos, concretos en cuanto a sus objetivos y realistas en lo que respecta al momento en que la UE debería retirarse de los proyectos que alcanzan la viabilidad comercial. La UE podría tener una mayor disposición a considerar los flujos de financiación abonados por los usuarios de las infraestructuras, tales como los peajes como un medio de limitar los costes a largo plazo para los contribuyentes. Del mismo modo, cuanto más se puedan integrar los costes externos, más ingresos se podrán generar para contribuir a las inversiones necesarias para lograr objetivos estratégicos como la descarbonización de la economía. Los instrumentos financieros se deben centrar en resolver las deficiencias de mercado identificables teniendo en cuenta la situación de los mercados financieros nacionales, el marco jurídico y reglamentario y las necesidades de los beneficiarios finales.

Los nuevos instrumentos financieros de ejecución del presupuesto deben ser inteligentes, integrados y flexibles. Pueden abordar muchas necesidades políticas diferentes pero utilizando instrumentos coherentes. Las leyes de la financiación son esencialmente las mismas, independientemente del sector interesado: las empresas y proyectos en sus distintas fases de desarrollo necesitan capital, o deuda, o una combinación de ambos. El conjunto de instrumentos financieros del presupuesto de la UE necesarios presenta básicamente dos aspectos y puede obtenerse mediante dos mecanismos generales que puedan utilizar los distintos programas de gasto: un Mecanismo de la UE como Plataforma de Capital y un Mecanismo de la UE como Plataforma de Riesgos Compartidos (incluidas las garantías). Al examinar la opción de las garantías de préstamos como una de las opciones de instrumento financiero innovador, hay que analizar cuidadosamente las consecuencias del aprovechamiento del presupuesto con objeto de respetar el límite de los recursos propios, especialmente a la luz de los regímenes de garantía existentes. Una utilización más general del presupuesto de la UE como instrumento que garantice los préstamos y bonos habrá de tener en cuenta debidamente la capacidad de suscribir tales garantías.

4.2. Bonos para la financiación de proyectos de la UE

El potencial de los instrumentos financieros innovadores y las circunstancias particulares de la economía europea en la actualidad confluyen en la idea de bonos con el fin de financiar proyectos de la UE. La economía de la UE depende en gran medida de las infraestructuras en ámbitos como la energía, el transporte y las TIC. Los objetivos de Europa 2020 para la modernización de la economía europea requerirán enormes inversiones[10]. La UE ya puede contribuir a estos proyectos ofreciendo a los inversores que toman decisiones una dirección estratégica sólida para muchas décadas futuras, y estableciendo el marco reglamentario apropiado. Sin embargo, a raíz de la crisis económica los inversores se muestran reticentes. Los proyectos de interés estratégico fundamental para la UE no consiguen garantizarse las inversiones necesarias. Los presupuestos nacionales no logran asumir la financiación de esos proyectos y de hecho buscan soluciones alternativas que respalden la mayor responsabilidad de las infraestructuras. El aplazamiento de los proyectos puede privar a la UE de los beneficios económicos y de otro tipo de las infraestructuras y entraña el riesgo futuro de que las soluciones sean más costosas.

Los bonos para la financiación de proyectos de la UE estarían concebidos para colmar esta laguna con objeto de obtener la confianza suficiente que haga posible que los grandes proyectos de inversión reciban el apoyo necesario. El Banco Europeo de Inversiones y otras grandes instituciones financieras ya aportan una contribución significativa con sus préstamos directos y el BEI en particular ha respondido a la crisis con un importante incremento del volumen de los préstamos. Sin embargo, la dimensión del reto de las infraestructuras es tal que la UE debe ayudar a desbloquear la financiación privada.

Esto se puede lograr utilizando los créditos del presupuesto de la UE para respaldar los proyectos en la medida necesaria para mejorar su grado de solvencia, lo que atraerá financiación del BEI, de otras instituciones financieras y de inversores privados en el mercado de capitales como los fondos de pensiones y las compañías de seguros. Las garantías de la UE/BEI se emitirían a favor de instrumentos espaciales creados por el sector privado para atraer financiación del mercado de capitales para el proyecto. Los proyectos beneficiarios de este mecanismo deberían demostrar su interés estratégico para la UE y cumplir ciertos criterios de viabilidad. En este sentido, el apoyo no podría estar asignado previamente a Estados miembros o sectores sino que se concedería a los proyectos que lograsen atraer la financiación adecuada del sector privado. El calendario de reembolso dependería de una estimación del tiempo necesario para que el proyecto alcanzase su viabilidad.

4.3. Proyectos a gran escala

Los proyectos a gran escala que requieren inversiones de varios miles de millones de euros durante largo tiempo presentan un problema particular. La UE ha adquirido una experiencia considerable a raíz de proyectos tales como Galileo, ITER, y GMES. Estos proyectos de reconocida importancia estratégica podrían tener un potencial comercial a largo plazo. Necesitan colaboración transnacional para funcionar. Sin embargo, también pueden dar lugar a unos importantes sobrecostes y su gobernanza no se presta a ser gestionada directamente por las instituciones de la UE. Las incertidumbres presupuestarias son difícilmente compatibles con la forma de planificar el presupuesto de la UE. Cabría un planteamiento alternativo consistente en que los promotores de los proyectos crearan una estructura de apoyo como entidad separada, con el interés activo de la UE en garantizar la gobernanza efectiva, a la que el presupuesto de la UE contribuiría de forma estable mediante una aportación anual fija, sin que ello suponga que la UE vaya a subsanar las eventuales deficiencias.

4.4. Incentivar el uso de los recursos

El presupuesto de la UE puede ser un poderoso agente para la reforma tal como se admite en el actual debate sobre el uso de sanciones e incentivos financieros para velar por el cumplimiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Así pues, la utilización de esta influencia en los programas para garantizar la eficacia de sus resultados está plenamente justificada. Las ideas expuestas anteriormente en relación con la política de cohesión podrían aplicarse en otros contextos y extenderse a todas las áreas de gasto, definiendo un grupo específico de objetivos del que dependería el desembolso de los fondos. Otros enfoques podrían consistir en crear una reserva para toda la UE en la mayor parte de los programas o en modular los porcentajes de financiación en función de los resultados. En todos estos casos, sería esencial garantizar la transparencia, la automaticidad y un trato equitativo para todos los Estados miembros.

Esto requiere un enfoque y unos instrumentos diferentes. Los programas deben contemplar unos objetivos específicos, mensurables, realizables, pertinentes y con fecha determinada, así como unos indicadores de resultados adecuados. Antes de que un sistema de incentivo pueda funcionar correctamente, se necesitan unos criterios claros de evaluación y que esta sea sistemática y reforzada. Si se aplican de forma sistemática y a tiempo, las evaluaciones pueden desempeñar un papel crucial en el esfuerzo general destinado a aprovechar al máximo el valor añadido del gasto de la UE.

4.5. Una estructura que refleje las prioridades

La estructura del propio presupuesto es un instrumento importante para comunicar y conseguir el objetivo de gasto y los otros objetivos establecidos. Un presupuesto que refleje las prioridades políticas de la UE en su estructura y en su equilibrio presenta una ventaja clara. La actual estructura ha avanzado un poco en esa dirección pero se podría progresar más ya sea reduciendo el número de rúbricas u organizando el presupuesto en torno a la Estrategia Europa 2020. La primera alternativa podría constar de tres rúbricas: gasto interno, gasto externo y gasto administrativo. La segunda alternativa podría constar de tres subrúbricas, que sustituirían a las actuales rúbricas 1, 2 y 3 y que abarcarían las políticas cuyo centro de gravedad corresponde a los tres ámbitos del crecimiento inteligente, sostenible e integrador, junto con una cuarta subrúbrica interna relativa a las políticas en materia de ciudadanía. Todo ello podría complementarse con dos rúbricas finales, una relativa a las políticas exteriores (la actual rúbrica IV) y la segunda a la administración.

4.6. Duración del MFP

Un Marco Financiero Plurianual ofrece coherencia y previsibilidad a largo plazo. Además, garantiza la disciplina presupuestaria y el correcto funcionamiento del ciclo presupuestario. No obstante, cada presupuesto es el resultado de decisiones políticas que deben reflejar la evolución de las preferencias políticas.

Los tres últimos marcos financieros se concluyeron para un periodo de siete años. El Parlamento Europeo[11] y algunos de los participantes en la consulta pública han considerado que esta duración debería limitarse a cinco años. El motivo fundamental era alinear dicha duración con la de los mandatos del Parlamento Europeo y de la Comisión. Un periodo de cinco años permitiría que cada Comisión propusiese un marco y que cada Parlamento Europeo lo negociase, aun cuando no llegaran a verlo aplicado. El periodo de cinco años tendría también algunas ventajas en términos de capacidad de reflejar nuevas necesidades, y algunas desventajas desde el punto de vista de la planificación de los plazos: un periodo mayor no solo permite que los programas logren cambios mayores sino que también se ajusta más a las pautas de inversión del sector privado. Otra opción centrada en las fechas concretas en cuestión sería un periodo de siete años con una revisión a fondo al cabo de cinco años que permitiera una reasignación final centrada específicamente en Europa 2020. Esto evitaría explícitamente prejuzgar el futuro.

No obstante, la solución más atractiva puede ser un periodo de diez años pero con una sustancial revisión intermedia («5+5»). De este modo, se dispondría de una oportunidad para redefinir las prioridades. Los límites máximos globales en virtud de los instrumentos jurídicos fundamentales se podrían establecer para diez años mientras que la distribución de los recursos dentro de las rúbricas y la definición de prioridades dentro de los programas e instrumentos podría ser reevaluada. Para facilitar esta reevaluación se podrían constituir reservas y establecer márgenes importantes en todas las secciones del presupuesto.

4.7. Responder a la evolución de las circunstancias

Uno de los equilibrios más difíciles de lograr en el presupuesto es el equilibrio entre previsibilidad y flexibilidad. Sin embargo, es evidente que el presupuesto actual ha resultado demasiado rígido para responder a la presión de los acontecimientos. La necesidad urgente de responder a acontecimientos externos como el tsunami y el Oriente Medio, seguida por la exigencia insoslayable de reaccionar ante la crisis económica, han puesto de manifiesto las deficiencias del enfoque actual. Al ser la correcta orientación del presupuesto tan importante para la eficacia del gasto y con los cambios de prioridades que impone la evolución de los acontecimientos, la rigidez del presupuesto redunda obviamente en detrimento de la calidad del gasto. El Parlamento Europeo y el Consejo tienen todo el derecho a ejercer un control adecuado de los cambios de orientación del gasto pero es necesario reformar tanto el alcance de los cambios posibles como el procedimiento para ejercer dicho control. La experiencia indica que la solución obvia de incrementar los márgenes no ha resultado posible ante las presiones para preasignar el gasto. De este modo, se podría acordar con carácter obligatorio un porcentaje fijo como un 5 %. Esta cifra también podría fijarse en un nivel inferior para los cinco primeros años del ejercicio financiero y en un nivel superior para los demás años del periodo, o fijar un incremento anual. Esto ofrecería la posibilidad de tener mejor en cuenta las nuevas prioridades con ocasión de la revisión intermedia. Entre otros medios de mejorar la flexibilidad cabe citar los siguientes:

- Una flexibilidad en la reafectación entre rúbricas en un determinado año, con un límite específico.

- La posibilidad de transferir de un año a otro los márgenes no utilizados, también dentro de un límite acordado.

- La libertad para concentrar el gasto al principio o al final del periodo dentro de la dotación plurianual de una rúbrica que permita tomar medidas contracíclicas y responder con eficacia a las grandes crisis.

- Incrementar la dimensión o ampliar el alcance del instrumento de flexibilidad y de la reserva de ayuda de emergencia existentes, con la posibilidad de fusionarlos.

La modalidad actual de flexibilidad del 0,03 % acordada por mayoría cualificada también debería mantenerse como válvula de seguridad fundamental que permita desviarse de forma limitada de los topes previstos.

Todos estos cambios deberían entrañar un cambio de mentalidad. Habría que pasar de dar preferencia a las asignaciones permanentes y predeterminadas a utilizar los escasos recursos de la UE para inversiones estratégicas de duración limitada, y entender que la recepción de fondos depende de los resultados.

4.8. Simplificar y minimizar las cargas administrativas innecesarias

La consulta pública ha puesto de manifiesto que los procedimientos de aplicación y los requisitos de control son demasiado complicados y pueden realmente disuadir de participar en programas de la UE. La UE tiene la responsabilidad de garantizar que los fondos se gastan bien, pero también puede tomar una serie de medidas para reducir la carga administrativa para los receptores de fondos y de recortar los costes administrativos, permitiendo que más recursos se destinen al objetivo final.

- La UE dispone de unas normas financieras comunes en su Reglamento Financiero. Pero las normas y procedimientos de aplicación pueden variar considerablemente de un instrumento político a otro. Habría que acordar un conjunto claro de principios comunes para limitar las diferencias a lo estrictamente necesario. Una buena manera de contribuir a la interfaz entre los ciudadanos, las empresas, especialmente las PYME, y los gobiernos con el presupuesto de la UE consiste en vincular entre sí los distintos instrumentos en un marco común de aplicación.

- La reciente propuesta de la Comisión de revisar el Reglamento Financiero contiene medidas audaces para implantar normas financieras simplificadas. Habría que examinar esta posibilidad con más detenimiento para posibilitar unos procedimientos más sencillos para las subvenciones más pequeñas (podrían establecerse unos umbrales mayores para estos proyectos pequeños), y hacer un mayor uso de los pagos a tanto alzado y de unos sistemas basados en los resultados.

4.9. Garantizar una buena gestión financiera

El gasto público necesita un control efectivo, eficiente y proporcional. Debe dar a los ciudadanos y a sus representantes en el Parlamento Europeo y en el Consejo la seguridad de que el presupuesto de la UE se gasta correctamente. Pero llega un momento en que la carga que resulta de los controles resta eficacia a los programas. Un enfoque más modulado de los controles exigidos en los diferentes Estados miembros y una interpretación común de lo que constituye el riesgo de error admisible en las distintas áreas políticas contribuirían a lograr el equilibrio adecuado.

En los últimos años, la Comisión ha dedicado mucha atención a incrementar la eficacia de los sistemas de gestión y control con el objetivo de lograr una declaración de fiabilidad sin reservas del Tribunal de Cuentas Europeo. Los resultados son positivos pero puede hacerse más, especialmente en colaboración con los Estados miembros que aplican una parte importante del presupuesto en gestión compartida con la Comisión. El sistema de basar los pagos en una declaración de pagos de los Estados miembros, en lugar de hacerlo en el gasto por parte de los beneficiarios, como se hace actualmente con el gasto de la PAC, haría que el proceso de control fuera más local y posibilitaría una mayor consonancia con los procedimientos nacionales. Este procedimiento sería más sencillo y regular que la centralización de los controles a nivel de la UE. Podría vincularse a unas declaraciones de fiabilidad nacionales fidedignas que subrayen la responsabilidad de las autoridades nacionales que manejan los recursos de la UE.

El incremento de los fondos canalizados a través de los instrumentos financieros implicará grandes cambios de la forma en que la Comisión gestiona sus gastos presupuestarios. La Comisión delegará gradualmente más sus actividades de ejecución del presupuesto y cooperará con instituciones financieras clave como el Banco Europeo de Inversiones (BEI)[12]. Esto genera una necesidad de ajustar los aspectos básicos del diseño y gestión de los instrumentos financieros para lograr el equilibrio correcto entre un enfoque común de las negociaciones de la Comisión con sus socios financieros, que proteja los intereses financieros de la UE, y la flexibilidad necesaria en su ejecución que garantice la eficacia de las políticas. Con ello se garantizaría también una mayor visibilidad política, la eficiencia administrativa a través de la simplificación, unos informes y controles más sencillos y, por último, una evaluación más fácil de todos los instrumentos.

5. EL PRESUPUESTO DE LA UE COMO INSTRUMENTO DE APOYO A LA GOBERNANZA ECONÓMICA

El impulso a favor del crecimiento y el empleo en la Unión Europea requiere un enfoque general. Constituye el eje de la Estrategia Europa 2020. La estabilidad macroeconómica y las reformas estructurales no son alternativas sino dos imperativos que además se refuerzan mutuamente. Por consiguiente, es lógico efectuar una conexión entre el presupuesto de la UE y la consolidación de la gobernanza económica.

La Comisión ha establecido una gama de medidas para reformar la gobernanza económica y mejorar su eficacia[13]. Planteará estos temas en el contexto del debate sobre gobernanza económica tras el Consejo Europeo de octubre.

6. TENER EN CUENTA LA AMPLIACIÓN

Las futuras ampliaciones tendrán un impacto en el presupuesto de la UE tanto en términos de incrementos potenciales de los ingresos como de compromisos de gasto. Si bien los nuevos Estados miembros incrementarán el PIB acumulado y crearán nuevas oportunidades de expansión económica, también podrán obtener ayuda de los Fondos Estructurales y de otro tipo. El calendario de las adhesiones depende de la rapidez con que los candidatos cumplan los criterios necesarios. En este sentido, el Consejo Europeo de diciembre de 2006 se abstuvo de fijar unas fechas concretas para la adhesión hasta que las negociaciones estuviesen casi finalizadas. Por consiguiente, el nuevo Marco Financiero no debería ser óbice para que una decisión política sobre las futuras ampliaciones se basase en la preparación de un país para su adhesión. Cuando se acuerden las adhesiones y se confirmen las fechas, habría que ajustar el Marco Financiero para tener en cuenta los requisitos en términos de gasto derivados del resultado de las negociaciones de adhesión.

7. REFORMA DE LA FINANCIACIÓN DE LA UE

Al igual que la parte de gastos del presupuesto, la estructura de la parte de financiación ha evolucionado considerablemente con el tiempo. La contribución basada en la RNB ha adquirido mayor importancia y ahora representa tres cuartos del presupuesto. Con el paso del tiempo se ha introducido un gran número de correcciones y modalidades especiales tanto en la parte de los ingresos como en la del gasto (algunos de estos mecanismos expirarán automáticamente en 2013). En los últimos tiempos, el hecho de que los Estados miembros se centraran en las posiciones netas ha influido considerablemente en las negociaciones sobre el presupuesto, lo que ha favorecido a los instrumentos con dotaciones financieras preasignadas geográficamente más que a los que presentan un mayor valor añadido para la UE.

La consulta sobre la revisión del presupuesto ha puesto de manifiesto que los interesados son muy críticos respecto al actual sistema de financiación del presupuesto de la UE, que se considera opaco y demasiado complejo, poco equitativo, especialmente en lo que se refiere a las correcciones introducidas, y excesivamente basado en recursos que se consideran gastos que deben minimizar los Estados miembros. Con la excepción de los aranceles aduaneros derivados de la Unión Aduanera, los recursos existentes no presentan una vinculación clara con las políticas de la UE.

Cabe subrayar que este debate no versa sobre la dimensión del presupuesto sino sobre la combinación adecuada de los recursos. La introducción progresiva de un nuevo recurso abriría la puerta a la reducción, supresión progresiva o desaparición de otros recursos.

El mundo académico, los gobiernos, las organizaciones no gubernamentales y el Parlamento Europeo han presentado propuestas de reforma de la parte de financiación del presupuesto. El Parlamento adoptó en 2007 un informe que analizaba el sistema vigente de los recursos propios y sugería un abanico de posibles nuevos recursos propios[14].

La introducción de una nueva fase en la evolución de la financiación de la UE podría incluir tres dimensiones estrechamente relacionadas entre sí: la simplificación de las contribuciones de los Estados miembros; la introducción de uno o varios nuevos recursos propios y la desaparición progresiva de todos los mecanismos correctivos. Habiéndose introducido gradualmente los cambios, se conservarían los elementos esenciales del sistema de financiación de la UE: una financiación estable y suficiente del presupuesto de la UE, el respeto de la disciplina presupuestaria y un mecanismo que garantice un presupuesto equilibrado.

Simplificar las contribuciones de los Estados miembros

Si se compara con el recurso propio basado en la RNB, el actual recurso propio basado en el IVA presenta un escaso valor añadido. Para recrear una base imponible comparable se debe aplicar un cálculo matemático más que de pasar directamente de los ciudadanos a la UE. En su estado actual, contribuye a la complejidad y opacidad de las contribuciones. Si se pone fin al recurso basado en el IVA en su forma actual, se simplificará el sistema de contribuciones de forma paralela a la introducción de un nuevo recurso propio.

Introducir progresivamente uno o varios recursos propios orientados a las políticas

Los nuevos recursos propios pueden sustituir totalmente al actual recurso propio basado en el IVA y reducir el nivel del recurso propio basado en la RNB, obtenido directamente de los tesoros nacionales. La introducción de nuevos recursos propios reflejaría el cambio progresivo de la estructura del presupuesto hacia unas políticas más cercanas a los ciudadanos y destinadas a obtener unos bienes públicos europeos y un mayor valor añadido para la UE. Apoyaría y estaría estrechamente vinculada a la consecución de importantes objetivos de política de la UE o internacionales, por ejemplo, en materia de desarrollo, lucha contra el cambio climático o mercados financieros.

Los criterios siguientes parecen pertinentes con vistas a unos nuevos recursos propios:

- Deberían estar vinculados más estrechamente con el acervo y los objetivos de la UE para mejorar la coherencia y eficacia de todo el presupuesto en la consecución de las nuevas prioridades políticas de la UE. A este respecto, es importante tener en cuenta el artículo 2, apartado 2, de la Decisión sobre recursos propios[15] que establece que «constituirán, además, recursos propios, que deberán consignarse en el presupuesto general de la Unión Europea, los ingresos procedentes de cualquier otro gravamen que se establezca, en el marco de una política común».

- Deberían ser de carácter transfronterizo, basados en un sistema que abarque todo el mercado interior.

- Deberían tener una base armonizada que garantice una aplicación igualitaria del recurso en toda la Unión.

- Lo obtenido mediante un nuevo recurso debería, a ser posible, ser recaudado directamente por la UE al margen de los presupuestos nacionales.

- Deberían aplicarse de forma equitativa y justa, sin agravar la cuestión de las correcciones.

- Debería tenerse en cuenta el impacto acumulativo en deter