COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
Bruselas, 28.11.1997 
COM(97) 630 final 
INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO 
sobre el balance de aplicación del 
Reglamento (CEE) n° 2080/92, por el que se establece un régimen 
comunitario de ayudas a las medidas forestales en la agricultura. 

INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO 
sobre el balance de aplicación del 
Reglamento (CEE) n° 2080/92, por el que se establece un régimen 
comunitario de ayudas a las medidas forestales en la agricultura. 
I. PRESENTACIÓN DEL REGLAMENTO 
En 1992 se adoptaron medidas complementarias de la reforma de la PAC, que autorizaban 
intervenciones a favor del medio ambiente, de la jubilación anticipada y de la silvicultura. El 
Reglamento (CEE) n° 2080/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992(,), que se inscribe en una 
de las opciones fundamentales de la reforma, a saber, la puesta en barbecho o la asignación 
de tierras a la forestación o a producciones no alimentarias, establece un régimen 
comunitario de ayudas a las medidas forestales en la agricultura. Dicho Reglamento prevé la 
concesión de ayudas cofinanciadas por la Sección de Garantía del Fondo Europeo de 
Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA) destinadas a favorecer un uso alternativo de las 
tierras agrarias mediante la forestación y a desarrollar las actividades forestales en las 
explotaciones agrarias para: 
- acompañar los cambios previstos en el contexto de las organizaciones comunes de 
mercado, 
- contribuir a mejorar a largo plazo los recursos forestales, 
- contribuir a una gestión del espacio natural más compatible con el equilibrio del medio 
ambiente, 
- luchar contra el efecto invernadero y absorber el dióxido de carbono. 
Las ayudas están cofinanciadas por el FEOGA-Garantía a razón del 75% en las regiones del 
objetivo n° 1, y del 50% en las demás regiones. El régimen de ayudas comprende ayudas a la 
plantación de árboles, una prima de mantenimiento de las superficies forestadas, una prima 
de compensación de pérdidas de ingresos derivadas de la forestación de las superficies 
agrícolas y ayudas a la inversión para la mejora de las superficies forestadas que pertenezcan 
a explotaciones agrarias. Las diferentes características del régimen de ayuda se resumen en la 
tabla 1 de la página siguiente. 
II. SEGUIMIENTO TÉCNICO Y FINANCIERO 
El Reglamento (CE) n° 1054/94 de la Comisión (2) , relativo a las disposiciones del 
seguimiento financiero de los programas aprobados en virtud del Reglamento (CEE) n° 
2080/92 del Consejo, fue adoptado el 5 de mayo de 1994. Su objetivo consiste en establecer 
un sistema fiable de seguimiento financiero de la puesta en práctica del Reglamento (CEE) n° 
2080/92, que permita reaccionar en el marco del sistema de alerta de la disciplina 
presupuestaria, así como estimar la evolución de los gastos que gravarán los futuros 
presupuestos debido al carácter plurianual de ciertos compromisos contraídos en el marco de 
los programas aprobados, comportando así gastos con cargo al presupuesto comunitario a lo 
largo de varios años. En el marco de este Reglamento, los Estados miembros comunican a la 
Comisión, cada semestre, informaciones sobre el estado de aplicación del régimen y, cada 
trimestre, las previsiones relativas a los gastos futuros. 
(,) DO n°L 215 de 30.7.1992, p. 96. 
(2) DO n°L 115 de 6.5. 1994, p. 6. 
Tabla 1. Régimen de ayudas (resumen) 
Importes 
(los valores entre paréntesis son los del Reglamento inicial) Beneficiarios según la especie plantada 
Abetos de : Especies de crecimiento 
Navidad | rápido Otras especies 
Ayudas destinadas a cubrir los gastos de 
forestación Eucalipto : 2 415,0 ECU / ha 
Resinosas : 3 623,0 ECU / ha (2 000)P 
ríUS^ Autoridades públicas competentes de los Estados miembros 
Frondosas y plantaciones mixtas : 4 830,0 ECU / ha (3 000) 
(4 000) 
Prima anual por hectárea forestada 
destinada a cubrir los gastos de 
mantenimiento de la superficie forestada 
durante los 5 primeros años Resinosas 
Frondosas 
/ mixtas años 1-2 : 301,9 ECU/ha/año (250) 
siguientes : 181,1 ECU/ha/año (150) 
años 1-2 : 603,8 ECU / ha / año (500) 
siguientes : 362,3 ECU / ha / año (300) 
Prima anual por hectárea, destinada 
a compensar las pérdidas de ingresos 
derivadas de la forestación de 
superficies agrícolas Forestación realizada por : 
Titular de una explotación agraria : 
Otros beneficiarios : 724,5 ECU / ha / año (600) 
181,1 ECU/ha/año (150) Titulares de explotaciones 
agrarias a titulo principal 
(que obtengan como 
mínimo el 25% de su 
renta de la agricultura) Personas físicas y jurídicas 
que proceden a la forestación 
de tierras agrícolas 
Personas físicas y jurídicas de 
derecho privado, salvo titulares de 
explotaciones agrarias que se 
beneficien del régimen de jubilación 
previsto en el Reglamento n° 2079/92 
Ayudas a la inversión 
relativas a la mejora de las 
superficies forestadas cortavientos : 845,3 ECU / ha (700) 
cortafuegos: 181,1 ECU/ha (150) 
puestos de aprovisionamiento de agua : 181,1 ECU /ha (150) 
caminos forestales : 21735,0 ECU/km (18 000) 
mejora de las superficies 
forestadas con alcornoques : 1 691,0 ECU / ha (1 400) 
otros : 845,3 ECU / ha (700) productores agrícolas o sus 
asociaciones 
Además de las informaciones comunicadas con arreglo al Reglamento (CE) n° 1054/94, los 
Estados miembros comunican anualmente a la Comisión informaciones técnicas 
complementarias sobre la base de un cuestionario. 
m. PROGRAMAS APROBADOS 
1. Decisiones e importes financieros 
La tabla 2 de la página siguiente refleja los 43 programas de los Estados miembros aprobados 
hasta la fecha. La contribución indicada del FEOGA distingue el importe previsto 
inicialmente por el Estado miembro y el aprobado en la decisión (para los programas 
aprobados a comienzos de 1994, algunos Estados miembros habían previsto inicialmente, en 
efecto, una contribución del FEOGA que sobrepasaba las disponibilidades presupuestarias). 
Paralelamente, las previsiones de forestación distinguen entre un valor inicial, 
correspondiente a la contribución del FEOGA deseada al principio por el Estado miembro, y 
un valor ajustado al importe aprobado finalmente. 
2. Importes de las ayudas y disposiciones de aplicación 
Los porcentajes de ayuda varían mucho entre los diferentes programas e incluso dentro de un 
Estado miembro entre sus distintas regiones. Las razones son múltiples, y no sólo reflejan la 
voluntad política de los Estados miembros de promover, o al contrario, desaconsejar la 
forestación de tierras agrícolas. Las ayudas a las labores de forestación y mantenimiento se 
basan en el coste efectivo, que entre otras cosas depende de: 
- la diversidad de los factores geográficos, topográficos, físicos y climáticos (bosques de 
montaña, de llanura, medios naturales, naturaleza del suelo...); 
- la diversidad de situaciones económicas y sociales (mano de obra, inversiones forestales, 
pluriempleo de los trabajadores...); 
- el modo de cálculo de las diferentes ayudas (inclusión o no de determinados parámetros, 
como el reguarnecimiento, tasa de mortalidad...). 
La prima anual destinada a compensar la pérdida de ingresos de los agricultores o de los 
propietarios de tierras suele reflejar las pérdidas financieras que han sufrido a raíz de la 
forestación de sus tierras, y debido a la desaparición de las rentas anuales que obtenían con la 
producción agrícola. El atractivo de esta prima puede depender del nivel de la misma, 
comparado con el de: 
- las rentas efectivas de las producciones agrícolas; 
- otras ayudas, como las concedidas a raíz de la puesta en barbecho de tierras cultivables. 
La aplicación de la reglamentación de las forestaciones viene definida en los programas de 
los Estados miembros. Las demandas de forestación se estudian caso por caso a escala local o 
regional teniendo en cuenta los aspectos técnicos vinculados a la forestación, así como, en 
principio, las condiciones de concesión en relación con la política de ordenación del territorio 
o las disposiciones vigentes en materia de protección del medio ambiente. En algunos 
programas existe un marco de zonificación, donde se determinan los perímetros en que está 
autorizada, prohibida o reglamentada la forestación. 
Tabla 2. Decisiones e importes financieros. 
ESTADO MIEMBRO 
Región 
B 
DK 
D 
EL 
E 
F 
IRL 
1 
L 
NL 
A 
P 
FIN 
S 
UK Bélgica 
Flandes 
Valonia 
Dinamarca 
Alemania 
Grecia 
España 
Navarra 
País Vasco 
Francia 
lle-de-France 
Midi-Pyrénées 
Pays de la Loire 
Irlanda 
Italia 
Abruzos 
Basilicata 
Bolzano 
Calabria 
Campania 
Emilia Romana 
Friul V. Julia 
Lacio 
Liguria 
Lombardia 
Marchas 
Mouse 
Piamonte 
Apulia 
Cerderta 
Sicilia 
Toscana 
Umbría 
Valle de Aosta 
Véneto 
Luxemburgo 
Países Bajos 
Austria 
Portugal 
Azores 
Madeira 
Finlandia 
Suecia 
Reino Unido Decisión 
Fecha 
27.04.1994 
27.04.1994 
26.04.1994 
27.04.1994 
27.04.1994 
27.04.1994 
27.04.1994 
27.04.1994 
27.04.1994 
27.02.1996 
27.02.1996 
27.02.1996 
27.04.1994 
27.04.1994 
20.05.1994 
28.12.1994 
20.05.1994 
20.05.1994 
20.05.1994 
20.05.1994 
20.05.1994 
20.05.1994 
20.05.1994 
20.05.1994 
20.05.1994 
20.05.1994 
20.05.1994 
20.05.1994 
20.05.1994 
20.05.1994 
20.05.1994 
20.05.1994 
20.05.1994 
20.05.1994 
27.04.1994 
27.04.1994 
20.07.1995 
27.04.1994 
27.04.1994 
27.04.1994 
20.07.1995 
21.01.1997 
15.06.1994 Número 
0(94)953/1 
0(94)953/2 
0(94)972 
0(94)953/3 
0(94)953/5 
0(94)953/11 
0(94)953/12 
0(94)953/13 
0(94)953/4 
0(94)448 
0(94)448 
0(94)448 
0(94)953/8 
0(94)953/10 
C(94)1315/1 
C(94)3950 
0(94)1315/2 
C(94)1315/3 
0(94)1315/4 
0(94)1315/5 
0(94)1315/6 
0(94)1315/7 
C(94)1315/8 
0(94)1315/9 
0(94)1315/10 
C(94)1315/11 
0(94)1315/12 
C(94)1315/13 
0(94)1315/14 
0(94)1315/15 
0(94)1315/16 
0(94)1315/17 
0(94)1315/18 
0(94)1315/19 
0(94)953/6 
0(94)953/7 
0(95)1860 
0(94)953/9 
C(94)953/15 
0(94)953/14 
0(95)1859 
0(97)100 
0(94)1533 
TOTAL CE Contribución 
comunitaria 93-97 
(miliones de ecus) 
Prevista 
14,0 
16,9 
222,0 
48,0 
580,0 
32,0 
161,0 
400,0 
0,3 
15,5 
23,2 
120,7 
33,0 
61,6 
1 728,2 Adaptada 
8,65 
6,5 
2,15 
10,3 O 
91,7 O 
43,5 
430,0 
27,4 
145,0 (*) 
300,0 
13,65 
15,13 
7,533 
19,33 
17,1 
8,625 
8,93 
3,689 
6,89 
15,275 
9,015 
5,135 
18,41 
21,05 
38,34 
29,73 
27,848 
12,9 
0,77 
20,65 
0,3 
10,2 (*) 
23,2 
96,0 
18,76 
0,6 
61,6 
1 267,21 Ejecución 
93-96 
(miliones 
de ecus) 
-
6,5 
53,5 
25,7 
164,4 
4,1 
94,2 
35,7 
0,0 
5,9 
5,8 
40,5 
5,4 
39,2 
480,9 Superctfie para 
forestación 
(ha) 
Inicial 
12 500 
9 500 
72 000 
15 000 
550 000 
95 360 
120 000 
170 000 
500 
9 200 
4 600 
128 000 
38 500 
100 000 
1 325 160 Adaptada 
6 300 
7 400 
57 750 
15 000 
305 750 
48 000 
105 000 
80 000 
400 
9 200 
4 600 
94 000 
38 500 
100 000 
871 900 
(*) El valor mencionado es el que corresponde a la última modificación del programa. 
IV. LOS LOGROS DE 1993 A 1996 
Los gráficos que siguen, basados en las informaciones más recientes comunicadas por los 
Estados miembros de la Comisión, reflejan los logros de los programas a 30 de abril de 1996. 
En estos gráficos no se incluyen tres Estados miembros: 
- Bélgica y Luxemburgo, dada la relativamente escasa importancia de las medidas 
emprendidas hasta la fecha, 
- Suecia, cuyo programa no fue aprobado hasta 1996. 
Forestación 
La figura 1 indica la superficie de tierras agrícolas forestadas al amparo del Reglamento en 
cada uno de los Estados miembros, así como la distribución del total de éstas entre el sector 
público y el privado. Estas superficies se compararán más adelante con la superficie agrícola 
utilizada (figura 3) y la superficie forestal (figura 4) de los Estados miembros. 
250 000 i 238112 
200 000 
150 000 
ti 100 000 
2L 
50 000 Forestación 
pública 
9128ha 
(2%) O 
61 597 60 477 Forestación 
privada 
497 850 ha 
(98%) 
I I B 32301 289°° 
E UK IRL P I F D NL EL DK A FIN 
Total UE: 506 978 ha 
Figura I. Superficie de las tierras agrícolas forestadas según el Reglamento (CEE) n° 2080/92 
Cabe señalar que: 
- la superficie total forestada al amparo del Reglamento es ligeramente superior a 500.000 
hectáreas; 
- España, con más de 200.000 ha, es el país cuya superficie forestada es más importante; 
- además de España, 3 países (Reino Unido, Irlanda y Portugal) han forestado más de 
50.000 hectáreas cada uno; 
- la forestación afecta mayoritariamente a beneficiarios privados (98%). 
La preponderancia de España, el Reino 
Unido, Irlanda y Portugal también se 
aprecia en la figura 2, en la que se 
presenta la superficie forestada total 
repartida entre los diferentes Estados 
miembros. Los países citados representan 
conjuntamente más del 80% de la 
superficie de tierras agrícolas forestadas al 
amparo del Reglamento. 
Figura 2. Distribución entre los Estados 
miembros de la superficie total de 
tierras agrícolas forestadas al amparo 
del Reglamento (CEE) n°2080/92. 
En las figuras 3 y 4 se compara la superficie afectada por la forestación en un Estado 
miembro con su superficie agrícola utilizada y su superficie ya forestada. 
0,0% 
o. tu s¿ o u. < z 
Figura 3. Relación entre la superficie de las tierras 
agrícolas forestadas al amparo del Reglamento 
(CEE) n° 2080/92 y la superficie agrícola 
utilizada (SA U) ÍUÜ 
É 5 i "• O J < 2 üj 
Figura 4. Relación entre la superficie de las tierras 
agrícolas forestadas al amparo del 
Reglamento (CEE) n° 2080/92 y la 
superficie forestal total 
Se comprueba que: 
Con excepción de Irlanda, Portugal y España, países en los que, como consecuencia de la 
aplicación del reglamento citado, los porcentajes de disminución de la superficie agrícola 
utilizada (SAU) son del 1,35%, 1,25% y 0,95%, respectivamente, la disminución de la 
S AU en la mayoría de Estados miembros, es marginal. 
Irlanda es el país en el que la forestación efectuada contribuye más al aumento de la 
superficie forestal. En efecto, este aumento es casi del 12%, mientras que apenas es algo 
superior al 2% en el Reino Unido, pero inferior al 2% en todos los demás países. 
La figura 5 presenta el número de beneficiarios de la medida en cada uno de los Estados 
miembros. En la figura 6 se comparan superficies medias forestadas por beneficiario, 
distinguiendo entre la forestación privada y la forestación pública. 
30 000 
25 000 
* 20 000 
8 
I 15 000 
10 000 
5 000 
Total UE: 79 140 
Figura 5. Forestación - Número de beneficiarios 
35 
I 30 
g 25 
I 20 
2. n 
1 15 
M 
£ 
(0 
I 10 
•3 
>E c 
8. 5 
3 
w 30,7 
Forestación privada 
Media general UE: 6,4 ha 250 
200 
150 
100 + 
50 233 
140 
Forestación pública 
Figure 6. Superficie de tierras agrícolas forestadas - promedio por beneficiario ¡JO 
(l) La forestación pública en Dinamarca no se beneficia del Reglamento (CEE) n° 2080/92. El valor 
que consta en la figura se presenta a efectos de información. 
Se constata que: 
- el número de beneficiarios más elevado se da en el país en el que la forestación es más 
importante, es decir, en España; 
- la superficie media por beneficiario se sitúa en torno a las 6 hectáreas en el caso de la 
forestación privada; los países que más se alejan son, en un extremo de la escala, Portugal 
(30 ha) y, en el otro extremo, Grecia, Alemania y Austria (alrededor de 1 ha); 
- allí donde se efectúa una forestación pública, la superficie media forestada por 
beneficiario es mucho más importante que en el caso de la forestación privada; alcanza en 
particular más de 230 hectáreas en los Países Bajos. 
La figura 7 muestra la distribución de las superficies de las tierras agrícolas forestadas en 
cada Estado miembro, entre las superficies plantadas con especies coniferas y las superficies 
plantadas con frondosas y con plantaciones mixtas (con más del 75% de frondosas). La figura 
8 refleja el porcentaje de estas especies en la forestación de cada Estado miembro. 
Se observa que, a escala global de la Unión, la distribución se establece en un 40% para las 
coniferas y un 60% para las frondosas y las plantaciones mixtas. Esta distribución varía sin 
embargo en gran medida entre un Estado miembro y otro. Si la proporción de coniferas es 
inferior al 10% en los Países Bajos, Grecia y Alemania, en Irlanda supera el 80%. 
250 000 
200 000 
150 000 
§ 100 000 
50 000 40% 
60% 
Total UE 
• Coniferas 
O Frondosas y plantaciones mixtas 
Figura 7. Distribución entre coniferas y frondosas de la superficie de tierras agrícolas forestadas al 
amparo del Reglamento (CEE) n° 2080/92 
2 885 ha 
(73%) 
15 100 ha 
(52%) 31 018 ha 16 875 ha I ,^^m 1 
(27%) (91%) l ^^» (1 
DK 
(48%) (20%) K^^^m 
IRL 
293 ha [ ^^tt 38 ha 39 228 ha [ ^^B 
(89%) V ^^ (11%) (79%) l ^« 636 ha 5 855 ha 
(»*) («*%) 
48 382 ha 24 766 ha 
(80%) (94%) 
10 658 ha 120 ha 
(21%) (88%) 379 ha 133 990 ha 
(8%) (56%) 
1545 ha 8 153 ha 
(6%) (95%) 
57 ha 41 465 ha 
(32%) (67%) 
UK 
Frondosas y plantaciones mixtas Coniferas 
Figura 8. Porcentaje de coniferas y frondosas en la forestación de tierras agrícolas realizada por los 
Estados miembros al amparo del Reglamento (CEE) n° 2080/92 
La distribución de las superficies forestadas en función de la naturaleza de la tierra forestada 
se presenta en las figuras 9 y 10. A escala global de la Unión, la distribución se establece del 
modo siguiente: el 61% son praderas y pastos permanentes, el 36% tierras cultivables y el 3% 
cultivos permanentes (viñedos, huertos...). Esta distribución varía en gran medida de un 
Estado miembro a otro. En países como los Países Bajos o Dinamarca, las más afectadas son 
las tierras cultivables. En cambio, la forestación en Austria y en Irlanda ha sido realizada casi 
enteramente en praderas y pastos permanentes. 
250 000 
200 000 4 
150 000 
100 000 
50 000 3% 
H t ..H_.f- U-Q I 
•-\~ • »- í « f—i—* U_f-J 
UK IRL P I F D 36% 
61% 
Total UE 
•Cultivos permanentes 
• Praderas y pastos permanentes 
a Tierras cultivables 
NL EL DK 
Figura 9. Distribución por tipo de tierra de la superficie de tierras agrícolas forestadas. 
11 802 ha 
(63%) 
3/^ ^\ 749 ha 76 768 ha f ^^^k 
6 781 ha 5 233 ha / ^a^(12%) (32%)/ ^^A 
(M%) (84%) ( ^H 252 hí l ^^^B 151 565 ha 
(84%) 
EL 
23 120 ha 3 024 ha 
(80%) (5%) 
331 ha 38 117 ha f^^^^^^ 57 453 ha 26 535 ha [ ^^A 
||aa^^^H (95%) (82%) l ^B 
IRL 
38 431 ha f ^^k 
(17%) 71 ha I ^^k 
3 488 ha (53%) l B^l 5 469 ha 
(17%) 
301 ha 
d%) 
(47%) 
Tierras cultivables FIN 
Praderas 
Cultivos permanentes 
Figura 10. Porcentaje de las superficies de cada tipo de tierra en la forestación de tierras agrícolas realizada 
por los Estados miembros al amparo del Reglamento (CEE) n° 2080/92. 
Prima de compensación de la pérdida de ingresos 
En las figuras 11 y 12 se comparan el número y el tipo de actividad de los beneficiarios de la 
prima de compensación por pérdida de ingresos en los diferentes Estados miembros. 
I/ TOTAL 
titulares de explotaciones agrarias 
otros benificiarios 
Figura II. Número de beneficiarios de la prima por pérdida de ingresos por Estado miembro y tipo de 
actividad. 
UK NL 
Figura 12. Porcentaje de titulares de explotaciones agrarias entre los beneficiarios de ¡aprima 
de compensación por pérdida de ingresos. 
Se observa que: 
- No existen beneficiarios de la prima en Austria ni en Dinamarca. No está prevista en el 
programa austríaco, mientras que en el programa danés no se introdujo sino con motivo 
de la modificación efectuada en 1997. 
- El número de beneficiarios más alto se encuentra en Alemania, donde representa más del 
90% del número de beneficiarios de la prima de forestación. 
- En el Reino Unido, la prima sólo se concede a los agricultores, mientras que los demás 
Estados la conceden tanto a los agricultores como a los no agricultores. La distinción 
entre agricultores y no agricultores se efectúa sobre la base de la definición del titular de 
una explotación agraria a título principal, que figura en el Reglamento. Según esta 
definición, el titular de una explotación agraria a titulo principal obtiene al menos el 25% 
de su renta global directamente de la actividad agraria en la explotación. Esto explica que 
en Finlandia y en Grecia, donde el número de agricultores "a tiempo parcial" es 
importante, la proporción de beneficiarios agricultores sea inferior a la de los no 
agricultores. 
Mejoras 
Las figuras 13, 14 y 15 presentan los logros de los Estados miembros en materia de mejora 
del bosque rural. Se observa que: 
- Número de beneficiarios (fig. 13): Tres países (Alemania, Dinamarca y Finlandia) 
totalizan el 80% de los beneficiarios. Determinados Estados miembros, como Francia e 
Irlanda, prácticamente no han concedido ayudas a la inversión para la mejora de las 
superficies forestadas que pertenecen a agricultores. 
- Superficie (fig. 14): El 85% de la superficie afectada por la medida se encuentra en tres 
países (Alemania, España y Finlandia). 
- Caminos (fig. 15): Los caminos forestales se han extendido principalmente en los países 
del sur. 
11 
A UK EL 
I 3% 1% 1% 
5% 
D DK FIN E I A UK EL P F IRL NL 
Total UE: 26 026 
Figura 13. Mejora del bosque rural - Número de beneficiarios 
80 000 
38% 
-co 40 000 
x 30 000 
E FIN D I EL UK P DK A F IRL NL 
Total UE: 184 433 ha 
Figura 14. Mejora del bosque rural - Superficies afectadas 
3 000 
2 500 
2 000 
1 500 
1 000 
500 2 580 
1436 
736 693 36% 
Iaa. 506 
lia. 20% 
\ an»..+ .an»-4 -ana- 1 | - t --
P EL FIN A D DK UK F IRL NL 
Total UE: 7 312 km 
Figura 15. Mejora del bosque rural - Caminos Jorestales 
12 
V. COMENTARIOS Y CONCLUSIONES 
El análisis que sigue se basa en los resultados conocidos de la aplicación del Reglamento de 
1993 a 1996. Esta corta duración limita la representatividad de los resultados y no permite 
extraer conclusiones definitivas con respecto a la aplicación del Reglamento ni emitir un 
juicio formal sobre el mismo. 
1. Forestaciones 
Comentario de los resultados 
1. En principio, la forestación de tierras agrarias no es un fenómeno nuevo. Desde hace 
tiempo existen ayudas a la forestación, tanto a escala comunitaria como en determinados 
Estados miembros. Así, en los años ochenta y noventa, la Comunidad puso en marcha 
actividades a favor de la forestación de tierras agrarias, como los PIM o las medidas 
relativas a las estructuras agrarias. La aplicación del Reglamento (CEE) n° 2080/92, sin 
embargo, dio un nuevo impulso a este tipo de forestación, principalmente por el hecho de 
introducir una prima de compensación por pérdida de ingresos, que garantiza al titular una 
fuente anual de ingresos durante un período que puede extenderse hasta 20 años. 
2. La forestación de tierras agrarias a efectos del Reglamento se ha concentrado básicamente 
en cuatro países: España, Reino Unido, Irlanda y Portugal (y ello a pesar de la prolongada 
sequía de 1994-1995, que frenó fuertemente el ritmo de forestación en la Península 
Ibérica). La superficie forestada en estos Estados miembros representa en efecto el 81% 
de la superficie total forestada en la Unión y el 56% del número total de beneficiarios 
(véase figura 2). 
Cabe constatar, por tanto, que la medida se ha aplicado principalmente en los Estados 
miembros o las regiones donde existe una voluntad política activa de extender la 
superficie forestal. La concentración de la producción agrícola en las tierras cultivadas 
más productivas y la marginación de las tierras agrarias de menor productividad han sido 
el factor determinante de una conversión de tierras agrarias en bosque en estas regiones, 
que a menudo se caracterizan por: 
- una tasa de forestación existente muy baja, acompañada de la voluntad política de 
incrementarla para reforzar el sector maderero, 
- el reconocimiento de la necesidad de frenar el declive rural procediendo a la 
forestación de tierras agrarias abocadas al abandono, contribuyendo así, gracias a la 
participación activa de los agricultores y demás propietarios en la valorización de estas 
tierras, a una gestión multifuncional del espacio rural en estas zonas desfavorecidas o 
en declive. 
3. En términos de superficie, más del 65 % de las forestaciones se han realizado en áreas 
clasificadas entre las zonas de riesgo de incendio en el marco del Reglamento (CEE) n° 
2158/92, relativo a la protección de los bosques comunitarios contra los incendios. Las 
forestaciones constituyen en estas zonas un medio de lucha eficaz contra la degradación 
del suelo y el cambio climático (se observará que el Anexo IV del Convenio sobre la 
lucha contra la desertización recomienda la forestación para paliar los efectos de la 
desertización). Las decisiones por las que se aprueban los programas del Reglamento 
(CEE) n° 2080/92 exigen a los Estados miembros que garanticen que las medidas de 
prevención de incendios vayan asociadas a la forestación en las zonas de riesgo, 
13 
particularmente mediante el respeto de los planes de protección de los bosques contra los 
incendios, aprobados por la Comisión al amparo del Reglamento (CEE) n° 2158/92. 
Al examinar la relación entre el número de beneficiarios y el número de hectáreas 
forestadas (véase figura 6), se constata que en los demás Estados miembros la superficie 
media forestada por beneficiario es generalmente muy baja. La diseminación de la 
propiedad agraria en pequeñas parcelas ha llevado en estas regiones a las llamadas 
forestaciones de "sello de correos", con la consiguiente dispersión de las tierras cultivadas 
y de poblaciones forestales que, por esa razón, no son viables para una gestión silvícola 
rentable aunque beneficiosa para el paisaje. Además, la prima de compensación por 
pérdida de ingresos, concedida a estas "miniforestaciones", no constituye una 
compensación significativa para los agricultores. Cabe señalar varias razones de esta 
situación: 
- la tendencia que tienen los agricultores a no consagrar más que una pequeña parte de 
sus tierras a la silvicultura, en lugar de transferir el conjunto de su actividad; 
- el intento de valorizar tierras agrarias de baja calidad (con una escasa productividad, o 
en las que la mecanización es difícil), como continuación de la extensión de las 
forestaciones existentes ("rellenar" un macizo existente); 
- el factor tiempo, que permite que la forestación se realice en etapas escalonadas a lo 
largo de varios años, asegurando así una mejor adecuación entre el tiempo necesario 
para la plantación forestal y las escasas disponibilidades que dejan las actividades 
vinculadas a la producción agrícola. 
Dado que el abandono agrícola se realiza a menudo de forma progresiva, las tierras que 
resultan disponibles para la forestación están en muchos casos dispersas, fragmentadas e 
imbricadas con tierras en que se mantiene la actividad agrícola. La creación de un bosque 
correctamente equipado (en particular en materia de accesos), con un tamaño suficiente 
para ser fácil de gestionar y explotar, y por tanto capaz, al máximo posible, de 
autofinanciar sus demás funciones de protección y acogida, presupone una planificación 
de la forestación en el territorio rural y un dominio predial. La existencia de un equilibrio 
entre las tierras agrarias y forestales plantea la cuestión de la oportunidad de fijar, como 
condición exigible, unas superficies mínimas para la forestación, o exigir un 
reagrupamiento de las unidades de gestión (como, por ejemplo, está previsto en el 
programa neerlandés). No obstante, dado que en la Unión la superficie media de las 
explotaciones agrícolas no es grande, este régimen está aplicándose por lo general en 
superficies relativamente pequeñas. El Reglamento invita además a los Estados miembros 
a dotarse de un instrumento de planificación, estableciendo una zonificación de las tierras 
que se vayan a forestar. 
Por consiguiente, es fundamental que las forestaciones se efectúen en el marco de los 
planes de ordenación rural. Las "miniforestaciones" pueden considerarse útiles en el 
contexto de la conservación del medio ambiente y de los paisajes agrícolas tradicionales, a 
pesar de que, en algunos casos, difícilmente respondan a los requisitos establecidos en las 
políticas forestales de los Estados miembros o a los objetivos fijados por la PAC para el 
sector de la silvicultura. Las consideraciones que prevalecen están encaminadas a crear 
nuevos habitats más diversificados, favorecer las actividades recreativas e incrementar el 
atractivo turístico. 
14 
Finalmente, conviene ser prudentes a la hora de interpretar las estadísticas. Por ejemplo, 
en el promedio por beneficiario de superficie forestada no están reflejados posibles 
esfuerzos emprendidos por reagrupar pequeñas propiedades y obtener así superficies 
forestales más amplias en manos de un único propietario. 
5. Es difícil extraer unas reglas generales relativas a la naturaleza de las tierras utilizadas 
para la forestación (tierras cultivables, praderas o cultivos permanentes). Sin embargo, 
debe reconocerse que los posibles efectos beneficiosos para el medio ambiente han 
quedado probablemente mitigados por las realidades económicas de la situación y que: 
- en las zonas de grandes cultivos, donde el valor añadido por hectárea es alto, la tasa de 
forestación es baja. La superficie de bosque que pertenece a los agricultores es 
reducida. Los potenciales de liberación de tierras son muy bajos, y las escasas 
forestaciones realizadas tienen por objeto luchar contra el viento o la erosión o 
constituir reservas de caza; 
- en las zonas de ganadería intensiva, donde el valor añadido y las rentas son 
relativamente altos, la actividad agrícola se mantiene y las forestaciones son poco 
importantes; 
- las forestaciones abarcan preferentemente las praderas permanentes en regiones 
donde la ganadería es menos rentable y las tierras cultivables de baja productividad, 
es decir, donde el valor añadido agrícola obtenido por hectárea y los valores venales, 
así como en general los arrendamientos, son bajos. Las condiciones generales son, por 
tanto, más favorables a la forestación. 
Sin embargo, la propiedad está a menudo muy fragmentada, sin que se produzcan 
agrupaciones, lo que constituye un obstáculo tanto para la agricultura extensiva como 
para la forestación. 
6. El efecto de las decisiones adoptadas por los Estados miembros con respecto a la fijación 
de los importes de las ayudas que conceden, por un lado, a fin de compensar la pérdida de 
ingresos dentro del intervalo fijado por el Reglamento (CEE) n° 2080/92 y, por otro, en 
relación con otras medidas agrícolas, por ejemplo, con la puesta en barbecho y el 
Reglamento (CEE) n° 2078/92, sin duda no es despreciable. Es probable, por ejemplo, que 
Alemania, donde el importe fijado para la prima de puesta en barbecho es en muchos 
casos más atractivo que el de forestación, haya desmotivado así a los potenciales 
forestadores; por el contrario, en Extremadura (España), el régimen de forestación parece 
interesar mucho más a los agricultores que las medidas agroambientales. Sin embargo, 
existen aún otros factores que contribuyen a las decisiones adoptadas por los agricultores 
(por ejemplo, la disminución del valor de la tierra o la dificultad de dar marcha atrás una 
vez ha sido forestada la tierra agraria), y una simple comparación de los importes de las 
ayudas no basta para explicarlas. Sería necesario realizar estudios complementarios para 
recopilar estos factores y evaluar su incidencia relativa en las decisiones tomadas por los 
agricultores. 
Otro elemento de debate en relación con la prima de compensación por pérdida de 
ingresos es la diferenciación de las ayudas efectuadas según si el beneficiario es 
"agricultor a título principal", es decir, si obtiene más del 25% de su renta de la 
agricultura, o no. Esta distinción tiene una lógica propia de las orientaciones de la PAC y 
las disponibilidades limitadas de los fondos del FEOGA-Garantía, pero comporta para las 
administraciones afectadas de los Estados miembros dificultades de gestión y control y 
15 
constituye un freno a la forestación en las regiones en las que gran parte de los actores 
rurales no pueden extraer más del 25% de su renta de la explotación agraria (es el caso 
tanto en el norte de UE, donde a menudo coinciden pequeñas explotaciones agrarias con 
grandes propiedades forestales, como en el sur, donde los agricultores están obligados a 
desempeñar actividades al margen de la explotación agraria propiamente dicha). 
7. En los años ochenta se sobrestimó notablemente el papel potencial de la forestación en el 
contexto de la reforma de la PAC. En efecto, únicamente se consideraban superficies 
hipotéticas (de 15 a 20 millones de hectáreas) de tierras agrarias que habrían podido ser 
asignadas a la forestación, sin tener en cuenta los múltiples imperativos ambientales, 
económicos, sociales y legales que enmarcan y determinan toda opción por el uso de las 
tierras agrarias liberadas. 
8. Tras tan sólo tres años de aplicación, la evaluación de los resultados del Reglamento a la 
luz de los objetivos que plantea resultaría prematura. Sin embargo, al tiempo que 
distinguimos las tres políticas a que están asociados los objetivos, podemos hacer las 
siguientes observaciones: 
- Los objetivos en relación con la PAC: 
Si la forestación de tierras agrarias probablemente solo ha tenido un débil impacto en 
la reducción de producciones agrícolas excedentarias, no cabe despreciar su 
contribución al desarrollo rural: al favorecer la pluriactividad de los agricultores y ;il 
compensar las pérdidas de ingresos mediante la prima que se concede al efecto, 
contribuye, si se aplica de forma adecuada, a la adopción de un enfoque dinámico de la 
utilización del suelo y del mantenimiento del espacio rural. 
16 
Los objetivos en relación con la política ambiental: 
Para que la forestación tenga un efecto positivo en la compatibilidad del espacio 
natural con el equilibrio ambiental, conviene que se respeten varias reglas asociadas en 
particular a la normativa y a las condiciones de los programas de forestación, a su 
localización, a la elección de las especies y a las modalidades de plantación, se dan sin 
duda casos en que el incumplimiento o una interpretación arriesgada de las 
condiciones ambientales enunciadas en los programas han hecho que la forestación 
haya tenido efectos negativos en el medio ambiente (por ejemplo, el incumplimiento 
de las condiciones exigidas para la conservación de biotopos valiosos). En este caso 
conviene introducir en los programas las modificaciones necesarias para evitar que se 
repitan tales anomalías. Gracias a una elección juiciosa de las especies, de los lugares 
y de las modalidades de gestión, la forestación desempeña en general un papel 
importante en la protección del ambiente y puede generar varios efectos externos 
positivos (control de la erosión, prevención de la desertización, biodiversidad, 
regulación del régimen hídrico, etc.). El incumplimiento de estos criterios puede, sin 
embargo, tener efectos nocivos para el medio ambiente. 
Al aumentar la tasa de fijación de anhídrido carbónico, la forestación de tierras 
agrarias contribuye asimismo a la lucha contra el efecto invernadero. Esta 
contribución, en el contexto del cambio climático mundial, sigue siendo sin duda muy 
modesta. La política de forestación de tierras agrarias, sin embargo, es un elemento 
importante de la política ambiental global en cuya defensa se ha comprometido la 
Unión en la Conferencia de Río (CNUED) en 1992. 
Los objetivos en relación con las políticas forestales: 
Los Estados miembros, que aplican una política forestal bajo su exclusiva 
competencia, han sacado provecho (en la medida en que hayan cumplido, en relación 
con el Reglamento (CEE) n° 2080/90, los objetivos establecidos en su artículo 1 ) de la 
flexibilidad relativa del marco comunitario fijado por el Reglamento citado para elegir 
opciones conformes a esta política, y poner el acento bien en el desarrollo de su sector 
maderero, bien en las funciones ambientales y sociales de las repoblaciones forestales 
creadas. En Irlanda, por ejemplo, donde la política desarrollada está encaminada a 
duplicar la superficie forestal en el curso de los próximos 30 años, para establecer un 
sector maderero económicamente viable, el programa se centra principalmente en las 
plantaciones de alto rendimiento económico (picea de Sitka, pino ...). A la inversa, el 
programa del Reino Unido se esfuerza por integrar la aplicación del Reglamento en 
una política global de ordenación del territorio, favoreciendo los aspectos paisajísticos 
y ecológicos de la forestación. 
9. En la fase inicial de aplicación, algunos Estados miembros experimentaron dificultades 
para adaptar sus disposiciones administrativas al tratarse de un nuevo tipo de reglamento. 
La experiencia adquirida desde entonces por esos Estados miembros, conjugada con una 
relativa flexibilidad de la Comisión, ha contribuido a mejorar la situación. 
Conclusiones 
La aplicación del Reglamento (CEE) n° 2080/92 es obligatoria en los países de la Unión, 
teniendo cada uno de ellos las manos libres para elegir las opciones que deseen en virtud del 
17 
mismo. A partir de un texto europeo bastante general, cada país y cada región han adaptado 
el Reglamento a sus necesidades particulares. 
Diversos elementos, asociados a los intereses de los particulares, a las políticas aplicadas y a 
las zonas afectadas, influyen positiva o negativamente en la opción de forestar una tierra 
agrícola. En la tabla siguiente se presentan algunos de estos elementos. 
Tabla 3. Elementos incitadores y disuasivos de la medida de ayuda a la forestación 
Ámbito 
Agricultura, 
PAC Elementos incitadores 
escaso rendimiento de las tierras 
agrícolas 
búsqueda de otros nichos de 
producción que comporten 
ingresos suplementarios 
Ordenación del 
territorio 
Empleo 
Medio ambiente 
I Reglamentario valorización del patrimonio 
forestal 
oportunidad de ocupar y 
rentabilizar la mano de obra 
disponible en la temporada baja 
agraria 
mejora de la calidad ecológica y 
paisajística de las zonas rurales 
lucha contra la erosión y la 
desertización Elementos disuasorios 
Socioeconómico j 
y financiero \ no reanudación de la explotación 
agraria por la descendencia del 
agricultor 
mejora del valor cinegético de los 
territorios 
aumento del valor venal de las 
superficies de tierras marginales 
(lejanía, escasa aptitud, micro-
parcela en el linde del bosque, etc, 
constitución de un lugar de 
esparcimiento y de ocio 
diversificación de las inversiones 
financieras 
valorización patrimonial para los 
grandes terratenientes de 
determinadas regiones concurrencia de ayudas atribuidas 
al amparo de otros Reglamentos 
(2078/92, retirada de tierras) 
inquietud por las garantías 
comunitarias, nacionales o 
regionales con respecto al 
mantenimiento de las primas a 
largo plazo 
irreversibilidad de la medida (es 
imposible volver a dedicar la tierra 
a fines agrarios) 
posible merma del valor 
paisajístico como consecuencia de 
las especies elegidas 
inadecuación con el estatuto de 
arrendamiento 
coyuntura desfavorable del sector 
maderero 
disminución, tras la forestación, 
del valor financiero de los terrenos 
agrícolas 
inversión inicial y amortización a 
largo plazo 
2. Aspecto particular: el alcornoque 
Los alcornocales constituyen en determinadas zonas de España (dehesas) y de Portugal 
(montados) unas formaciones vegetales muy particulares, que a menudo van asociadas a la 
producción de corcho (clasificado como producto agrícola y cuyo principal productor 
mundial es la UE) y al agro-silvo-pastoralismo. Estas formaciones presentan un interés desde 
el punto de vista económico (producto de alto valor añadido (tapón), aumento de la demanda 
en el mercado mundial), social (empleos) y ecológico (lucha contra la desertización, 
biodiversidad). 
En opinión del Comité Consultivo del Corcho, el Reglamento (CEE) n° 2080/92 ha sido 
globalmente positivo para el sector. En efecto, en las zonas afectadas de España, y sobre todo 
de Portugal, las ayudas (forestación y mejora) se han concentrado principalmente en este tipo 
de formaciones. Sin embargo, el Comité ha señalado que el hecho de aplicar la medida de 
mejora tan solo a los agricultores que lo son a título principal no se adapta a este tipo de 
producción, teniendo en cuenta en particular la larga duración del ciclo de producción de 
corcho. 
3. Las ayudas a la inversión para la mejora de las superficies forestadas 
Comentario de los resultados 
Una gestión racional del bosque rural es en muchas regiones un componente del desarrollo y 
de la protección del mundo rural. El bosque rural puede desempeñar un papel activo en el 
plano económico (producción de madera, turismo, caza), o constituir para la explotación 
agraria una reserva de terreno que puede movilizarse para importantes inversiones. 
En el marco del Reglamento (CEE) n° 2080/92, las inversiones realizadas en el bosque rural 
giran sobre todo en torno a las siguientes intervenciones: 
- Europa del sur (España, Portugal y Grecia): medidas de protección contra incendios 
(cortafuegos, bocas de riego), en consonancia con las disposiciones del Reglamento 
(CEE) n° 2158/92 relativo a la prevención de incendios; caminos forestales, renovación y 
mejora de los alcornocales (sobre todo en Portugal); 
- Europa del norte: colocación de cortavientos en Dinamarca, reconstrucción del sistema de 
drenaje existente y regeneración de poblaciones poco productivas en Finlandia; 
- Alemania y Reino Unido: medidas silvícolas encaminadas a aumentar la estabilidad y el 
valor ecológico de las poblaciones; 
- extensión de la red de caminos forestales, que prosigue en la mayoría de los Estados 
miembros. 
Algunos países, en particular Francia e Irlanda, prácticamente no han hecho uso de las 
medidas de ayuda a las inversiones en el bosque rural: 
- en Irlanda, esto tiene que ver sin duda con el hecho de que los esfuerzos realizados al 
amparo del Reglamento (CEE) n° 2080/92 se han concentrado enteramente en la 
forestación, dado que el programa operativo forestal adoptado en el marco del FEOGA-
Orientación para el objetivo n° 1 ofrece la posibilidad de obtener la cofinanciación de 
medidas de mejora del bosque existente, sin limitarse al bosque rural; 
- en Francia, es probable que los sistemas de ayuda nacionales no permitan distinguir el 
bosque perteneciente a los agricultores del de otros propietarios privados; por 
consiguiente, resulta difícil cumplir los criterios establecidos en el Reglamento(CEE) n° 
2080/92 para obtener las ayudas. 
19 
Conclusiones 
La aplicación de las medidas de ayuda a la mejora del bosque rural plantea en particular las 
siguientes cuestiones: 
- ¿Influyen realmente los tipos de inversión en la mejora de la viabilidad económica del 
bosque rural, o acaso no corresponden más bien a la ayuda a la gestión silvícola corriente, 
asociada al bosque rural, que en la mayoría de los casos no refuerzan sino las ayudas 
nacionales existentes? 
- El hecho de que este Reglamento, que indudablemente permite contribuir a la mejora del 
paisaje y, en muchos casos, a la biodiversidad, límite las ayudas a las superficies 
forestadas pertenecientes a explotaciones agrícolas ¿puede dar lugar a que sus objetivos, 
que están encaminados a contribuir a la mejora a largo plazo de los recursos silvícolas y a 
una gestión del espacio natural más compatible con el equilibrio ambiental, no se alcancen 
sino de forma muy parcial? En efecto, incluso si desde un punto de vista estadístico, en el 
marco de los bosques existentes, el bosque rural desempeña un papel importante en 
determinadas regiones de la Unión, la complejidad de la estructura territorial de los 
bosques (fragmentados sobre el terreno y repartidos entre las propiedades privadas de 
numerosos propietarios que en muchos casos no son agricultores a título principal) es tal 
que las acciones limitadas al bosque rural no pueden tener más que una incidencia puntual 
y limitada. 
El efecto de esta medida se vería sin duda incrementado si, por ejemplo, los agricultores 
tuvieran la posibilidad de ponerse al servicio del mantenimiento del bosque en general, 
favoreciendo, en el marco de un desarrollo forestal local coherente, las actividades que 
podrían emprender fuera de su propia explotación, es decir, interviniendo en los bosques 
de otros. 
* * 
* 
Conviene, para terminar, insistir de nuevo en el hecho que este documento no es más que un 
informe de actividad. No puede considerarse un documento de análisis o de evaluación, 
operaciones que no pueden realizarse en el actual estado de cosas, pero que en una fase 
ulterior revestirán un interés indudable. 
20 

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