COMISIÓN EUROPEA 
Bruselas, 19.12.2011 
SEC(2011) 1611 final 
  
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN 
RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO  
que acompaña al documento 
Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo 
relativo al programa Hércules III de fomento de acciones para la protección de los 
intereses financieros de la Unión Europea 
{COM(2011) 914 final} 
{SEC(2011) 1610 final}  
 
 El presente informe compromete únicamente a los servicios de la Comisión que han 
participado en su elaboración y no prejuzga la forma definitiva de cualquier decisión que 
adopte la Comisión. 
 
 RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO DEL PROGRAMA HÉRCULES ....................................... 1  
1. MARCO DE ACTUACIÓN Y CONTRIBUCIÓN A LAS PRIORIDADES DE LA UE.................................. 1  
2. CONSULTA DE LAS PARTES INTERESADAS.......................................................................................... ... 1 
3. DEFINICIÓN DEL PROBLEMA Y LÓGICA DE LA INTERVENCIÓN ....................................................... 1  
4. OBJETIVOS DEL PROGRAMA ...................................................................................................... ................. 1  
5. SUBSIDIARIEDAD Y VALOR AÑADIDO DE LA UE .................................................................................. 1  
6. DESCRIPCIÓN DE LAS OPCIONES POLÍTICAS....................................................................................... ... 1 
7. ANÁLISIS DE LA INCIDENCIA POR OPCIÓN ........................................................................................ ..... 1 
8. RELACIONES CON OTRAS INICIATIVAS POST 2013................................................................................ 1  
9. SIMPLIFICACIÓN Y REDUCCIÓN DE LA CARGA ADMINISTRATIVA.................................................. 1  
10. SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN ................................................................................................... ............. 1  
 
 Resumen de la evaluación de  impacto del programa Hércules  
 
1. Marco de actuación y contribución a las prioridades de la UE  
 
El programa Hércules es el único instrumento dedicado específicamente a la lucha contra el 
fraude, la corrupción y cualesqu iera otras actividades ilegales que afecten a los intereses 
financieros de la Unión. Es  administrado por la OLAF.  
 El Tratado establece el principio de protecc ión efectiva y equivalente de los intereses 
financieros de la UE en todos los Estados mi embros y las instituciones de la UE, y requiere 
una estrecha cooperación para lograr ese objetivo.  El gasto correspondiente a Hércules II en 2007/2013 es de 98,5 millones EUR. La propuesta 
consiste en mantener este gasto con cargo a Hércules III al ritmo actual de 15 millones EUR 
anuales.   El gasto de Hércules II se divide entre: 
 
1. Asistencia técnica (60 %)  2. Formación de especialistas en la  lucha contra el fraude (35 %) 
 3. Apoyo de las Asociaciones de Derecho penal europeo y pr otección de los 
intereses financieros de la UE (Asoci aciones de juristas europeos, ELA) (5 %) 
 
Por otra parte, debe gastarse un mínimo de seis millones EUR anuales con cargo a las rúbricas 
1 y 2 en la supresión del comercio ilegal de ci garrillos. Ello refleja la coherencia con los 
objetivos específicos de lucha contra el fraude , el contrabando y la falsificación que figuran 
en los Acuerdos con cuatro impor tantes fabricantes internacionale s de cigarrillos, con arreglo 
a los cuales dichos fabricante s ingresarán 2 300 millones USD en los presupuestos nacionales 
y de la UE a lo largo de un período de 20 años.  
2. Consulta de las partes interesadas
 
 
La evaluación de impacto refleja la consulta con los participantes, especialmente en los 
servicios operativos de los Estados miembr os, otros servicios de la Comisión y otros 
organismos de la UE,  y también la experien cia de la OLAF tanto en términos operativos 
como de gestión del programa. Incorpora mate rial de la revisión intermedia sobre la 
consecución de los objetivos del programa Hércules II completado a finales de 2010. 
 
3. Definición del problema y lógica de la intervención  
 
Escala  
El informe anual de la Comisión con arreglo al artículo 25 sobre la protección de los intereses 
financieros para 2010 recalca  la necesidad de nuevas acciones para hacer frente al fraude. La 
estrategia de la Comisión de lucha contra el fraude atiende a esta necesidad y recalca la 
importancia de los programas Hércules. Las esta dísticas del informe so bre el artículo 325 y 
las del informe operativo independiente de la OLAF dan una indicación sobre la escala del 
fraude y el número de casos tr atados por la OLAF. La incidenc ia financiera global de las 
 
 5irregularidades notificadas en 2010 fue de 1 800 millones EUR, de los que 500 millones EUR 
correspondían a supuestos casos de fraude (de un importe de 141 000 millones EUR gastados y unos 17 000 millones EUR de derechos de aduana por lo que respecta a los recursos propios 
tradicionales [ingresos]). La OLAF completó más de 1 500 de  sus propias investigaciones 
entre 1999 y 2011 (360 siguen en curso), lo que  llevó a una recuperación de más de mil 
millones EUR mediante investig aciones de casos de fraude y otras irregularidades hasta 
mediados de 2011.   El fraude tiene importantes consecuencias fi nancieras, y efectos so ciales y económicos 
negativos. También supone un riesgo para la reputación del proyecto de la UE. 
 
Aspectos fundamentales 
 
La evaluación de impacto identifica cinco factor es de base fundamentales a los que deberá 
hacer frente Hércules III: 
 
 1. Los defraudadores se adaptan rápidament e a las nuevas circunsta ncias a nivel de la 
UE, actúan a nivel internacional y se aprovechan de los puntos débiles. 
 2. La Comisión y los Estados miembros se han comprometido a intensificar la lucha 
contra el contraba ndo de cigarrillos.  
 3. Las presiones sobre las finanzas públicas requieren incrementar la protección rentable 
de los intereses financieros de la UE  mejorando la detección y la prevención. 
 4. El gran número y la variada naturaleza de  las autoridades competentes de los Estados 
miembros y los países candidatos o asociados. La inmensa mayoría de los recursos disponibles para luchar contra el fraude presupuestario de la UE se hallan a nivel 
nacional y no de la UE.  
 5. Las diferencias en los incentivos y capaci dades entre los Estados miembros impiden 
alcanzar la equivalencia en la protecc ión de los intereses financieros.  
 
Problemas 
 
En cada uno de los aspectos fundamentales se identifican problemas
 específicos. Estos 
incluyen deficiencias en cuanto a los conocimi entos especializados y el equipo técnico, la 
evolución de la amenaza de la delincuencia organi zada, la falta de confianza pública, la falta 
de sensibilización sobre el fraude en la UE, el análisis de riesgo y el intercambio de 
información inadecuados, la capacidad inadecuada de las autoridades nacionales competentes para cooperar entre sí y con la OLAF, la  incompatibilidad del equipo técnico y de 
comunicación, la ausencia de un entorno administra tivo y judicial uniforme para investigar y 
perseguir a los defraudadores, y las lagunas en las cualificacione s y el intercambio de buenas 
prácticas entre las autoridades nacionales.   
4. Objetivos del programa
 
 
El objetivo general  es proteger los intereses financie ros de la Unión, mejorando así la 
competitividad de la economía europea y gara ntizando la protección del dinero de los 
contribuyentes.  El objetivo específico
 del programa Hércules es prevenir y combatir el fraude , la corrupción y 
cualesquiera otras actividades ilegales cont ra los intereses financieros de la Unión. 
 
 
 6Nuevos objetivos operativos se han de finido en el anexo del Reglamento. 
 
5. Subsidiariedad y valor añadido de la UE  
 
El Tratado (artículos 317 y 325 del TFUE) h ace responsable a la Comisión, en cooperación 
con los Estados miembros, de la ejecución del presupuesto y la lucha contra el fraude. Esta 
última es una política de competencia compartid a de la UE. Por ello, la UE tiene la 
responsabilidad específica de fomentar una co operación estrecha y periódica entre todas las 
autoridades competentes mediante el suministro de asistencia y apoyo.  Por otra parte, algunas 
acciones de Hércules se llevan a cabo a ni vel de las instituciones de la UE.  
 Se obtiene un claro valor añadido facilitando la cooperación entre las autoridades de los 
Estados miembros, ahorrando costes mediante la contratación pública conjunta y reforzando 
los puntos débiles en los que las autoridades na cionales se hallan partic ularmente expuestas a 
actuaciones delictivas organizada s desde el territorio de los países vecinos. También hay 
beneficios para las finanzas naci onales, por cuanto gran parte de l gasto de la UE se gestiona 
en un régimen de cofinanciación, y el contrabando tiene a menudo efectos perjudiciales en los 
derechos de aduana y los impuestos (indirectos ) nacionales. El programa aborda el problema 
de la falta de incentivo para que algunos Esta dos miembros se ocupen de asuntos que tienen 
escasa incidencia en sus propias  finanzas, pero que inciden ne gativamente en el presupuesto 
de la UE o en los presupuestos nacionales de  otros Estados miembros, particularmente en 
época de austeridad presupuestaria.  Del mismo modo, el programa fo menta la creación de redes y el intercambio de buenas 
prácticas entre las administraciones de los Es tados miembros, y mejora el cumplimiento del 
Derecho de la UE, suministrando formación a los es pecialistas nacionales en el curso de actos 
conjuntos en los que particip an numerosas nacionalidades. 
 
6. Descripción de las opciones políticas
 
 
El escenario de base  es la continuación del statu quo  (opción 1). 
 La opción 2
 se basaría en el statu quo , pero mejorando la metodología del programa, 
especialmente incrementando los límites máximos de cofinanciación para hacer frente a los 
crecientes problemas de la financiación compleme ntaria en los Estados miembros, lo cual es 
particularmente importante si se desea reforzar  la protección de las zonas geográficas que 
corren un riesgo especial y los puntos débiles de las defensas de la UE contra el fraude. 
 La opción 3
 supondría un cambio radical hacia el apoyo a las actividades operativas 
inmediatas a expensas de los objetivos a la rgo plazo, como un mejor cumplimiento, un mejor 
intercambio de información y el desarrollo de un pensamiento jurídico so bre las cuestiones de 
Derecho penal de toda la UE que afecten a la protección de los fondos de la UE.   
 La opción 4
 consiste en interrumpir el programa. 
 Otras dos opciones han sido abandonadas:  
• Una opción
 para incrementar el gasto por encima de los niveles actuales es rechazada 
como incompatible con la planificación del marco financiero plur ianual propuesta por la 
Comisión en su Comunicación (COM(2011) 500 «Un presupuesto para Europa 2020». 
 
 7• Una opción  para combinar el programa con Pericl es (protección contra la falsificación 
del euro) no es viable porque las respectiv as bases jurídicas prevén diferentes 
procedimientos legislativos para la adopc ión (véanse los artículos 133 y 325 del TFUE, 
respectivamente). 
 
7. Análisis de la incidencia por opción  
 
La incidencia de las opciones es analizada en primer lugar examinando la incidencia 
alcanzada con Hércules II (escenario de base, opción 1 ) y en segundo lugar comparando la 
incidencia que hubieran te nido las demás opciones.  
 El debate de la opción 4
 considera el efecto de la interrupc ión por sectores del programa, por 
lo que también sirve como base para considerar  posibles cambios en la distribución del gasto 
entre sectores. La opción 4 es rechazada porque  el coste en términos de efectividad y 
eficiencia reducidas de la lucha contra el  fraude sobrepasaría enormemente el ahorro 
financiero. La posibilidad de transferir al gunas acciones a otros programas de la UE se 
rechaza debido a la inevitable pérdida de énfa sis en la protección de l presupuesto de la UE. 
 La opción 4
 tendría como posible efecto no desea do crear un desequilibrio en el enfoque 
global de la lucha contra el fraude a nivel de la  UE. De conformidad con la estrategia de lucha 
contra el fraude de la Comisión (COM ( 2011) 376) debe seguir realizándose, e incluso 
desarrollarse aún más, un marcado esfuerzo en relación con acciones específicas dirigidas 
hacia la prevención y detecci ón del fraude, incluido un inte rcambio mejorado de buenas 
prácticas y formación.   Por ello, la elección pr eferida es la opción 2
 (básicamente un statu quo  mejorado). Ello 
permitiría avanzar con más cautela que con la opción 3 hacia un mayor énfasis en el apoyo 
operativo, si así se decidiera a la  luz de la evolución de las ci rcunstancias y de los puntos de 
vista de los participantes.  
8. Relaciones con otras iniciativas post 2013 
 
 
Otras iniciativas en los ámbitos de la aplicac ión de la legislación y la cooperación aduanera 
aportarán indicaciones positivas para la protección de los intereses financieros de la UE. Del mismo modo, las iniciativas con arreglo a Hércules tendrán imp licaciones positivas para otras 
políticas de aplicación de la legislación, adua neras y de seguridad; un escáner proporcionado 
básicamente para detectar los en víos ilícitos de ciga rrillos puede también de tectar otros envíos 
ilícitos con incidencia financ iera, penal o de seguridad.  
 No obstante, estas iniciativas persiguen dis tintos objetivos políticos y puede que no apoyen 
continuamente las acciones específicas de lucha contra el fraude. Es verdaderamente esencial 
seguir centrando específicamente los programas en la protección de los intereses financieros a 
nivel de la UE para hacer posibles proyectos es pecializados dirigidos a mejorar la prevención, 
detección e investigación del fr aude, incluidos los proyectos que  requieren la participación 
interdisciplinar de servicios que pertenecen a dife rentes administraciones.  La lucha contra el 
fraude es un objetivo interdisciplinar que re quiere una cooperación efectiva y transnacional 
entre varias autoridades homólogas diferentes.  
 Se ha efectuado la coordinación necesaria entre la OLAF y otra s Direcciones Generales para 
evitar solapamientos o conf usiones entre programas. 
 
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9. Simplificación y reducción de la carga administrativa  
 
Se sugieren algunas mejoras técnicas para re flejar la experiencia y las consultas de 
conformidad con las normas del Reglamento fi nanciero, como, por ejemplo, procedimientos 
más flexibles para la financia ción de proyectos por debajo de  cierto límite máximo (50 000 
EUR), requisitos reducidos en términos de desg lose de costes y estimaciones, utilización de 
requisitos simplificados de aplicación y de elabor ación de informes sobr e los resultados, y una 
utilización incrementada de grupos operativos para acelerar el intercambio de información y 
mejorar la orientación del gasto.  
10. Seguimiento y evaluación
 
 
Habrá evaluaciones anuales y a medio plazo. Los funcionarios de la OLAF asisten a muchos 
de los actos financiados para garantizar una adecuada supervisión de la calidad y la orientación de las acciones. Ello  proporciona un adecuado control ex ante  de la financiación 
de los proyectos  y constituye un importante as pecto de la ejecución del mandato de la 
Comisión (OLAF) para ayudar a los Estados mi embros en la organización de una estrecha y 
periódica cooperación. Los datos de los resulta dos y el intercambio de información serán 
recogidos y analizados sistemáticamente. Siempre que sea posible se desarrollarán 
indicadores MARCO (mensurables, acordados, real istas, concretos y oportunos) para medir la 
incidencia de las acciones ej ecutadas con arreglo al programa.  Cuando ello no sea posible 
debido a la naturaleza de acción, por ejemplo para  ciertas acciones de formación, se efectuará 
una estrecha supervisión de  la calidad y de los indicadores de resultados. 
 La reorganización de la OLAF a comienzos de 2012 reforzará la capacida d de la OLAF para 
gestionar y evaluar el programa Hércules.