Dictamen del Comité Económico y Social sobre la «Propuesta de Directiva del Consejo por la que se modifica la Directiva 88/609/CEE sobre limitación de emisiones a la atmósfera de determinados agentes contaminantes procedentes de grandes instalaciones de combustión» () (1999/C 101/13)

El 23 de octubre de 1998, de conformidad con el artículo 130 S del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada.

La Sección de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 8 de enero de 1999 (ponente: Sr. Gafo Fernández).

En su 360° Pleno de los días 27 y 28 de enero de 1999 (sesión del 27 de enero) el Comité Económico y Social ha aprobado por 92 votos a favor, 25 en contra y 20 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. La presente propuesta supone una importante revisión de la Directiva 88/609/CEE, aunque la mayor parte del articulado continúe vigente.

1.2. Esta revisión se enmarca dentro de cinco factores fundamentales:

- El hecho de que la propia directiva de 1988 exigiera su revisión pasados diez años desde su entrada en vigor.

- Los cambios en el panorama energético comunitario con la aceleración del consumo de gas natural para la producción de electricidad y el continuado declive en la producción comunitaria de carbón.

- El desarrollo de otros aspectos legislativos de protección medioambiental, como son principalmente la Directiva 96/61/CE sobre Prevención y Control Integrado de la Contaminación (IPPC) () y la Directiva 96/62/CE sobre la calidad del aire ambiente () así como la creciente importancia de la lucha contra la acidificación () y el ozono troposférico, que inciden de manera directa en el ámbito de actuación de esta directiva.

- La ampliación de la Comunidad a tres nuevos Estados miembros, así como los compromisos internacionales en materia de contaminación transfronteriza.

- Los progresos técnicos que podrían ampliar las posibilidades económicamente atractivas para reducir las emisiones de SO2, NOx y partículas.

1.3. La propuesta de directiva contiene varias modificaciones a la Directiva 88/609/CEE:

- la ampliación del ámbito de esta directiva, al incluir dentro de la misma como combustibles determinadas clases de residuos de naturaleza no tóxica o peligrosa (por ejemplo la biomasa), así como las turbinas de gas como sistemas de generación.

- el hincapié en la generación combinada de calor y electricidad, cuando ello es técnica y económicamente factible, en línea con la reciente Recomendación del Consejo.

- la menor discrecionalidad concedida a las autoridades competentes nacionales para aplicar criterios derogatorios temporales en el caso de averías en los equipos de generación.

- el establecimiento de valores límite de emisión diarios para las nuevas instalaciones que entren en vigor a partir del 1 de enero del año 2000.

1.4. Sin embargo, las modificaciones más trascendentales son las que se refieren a los anexos:

- los nuevos valores límite de emisión suponen una reducción general en torno al 50 % para las emisiones de SO2 y NOx de las nuevas instalaciones en relación con los niveles aplicados a las plantas autorizadas después del 1 de julio de 1987;

- se incorporan nuevos valores límite de emisión para las turbinas de gas;

- se aumentan sensiblemente los niveles exigidos de desulfuración para nuevas plantas;

- se refuerzan los sistemas de medición, tanto para las plantas existentes mayores de 300 MWth, como para las nuevas mayores de 100 MWth, con una utilización prioritaria de medidores en continuo;

- la excepción que tenían en la versión anterior de esta directiva las instalaciones de potencia térmica igual o mayor a 400MW y cuya utilización no superase las 2 200 horas anuales, no será de aplicación para las instalaciones cuya autorización se conceda a partir del 1 de enero del año 2000.

2. Observaciones generales

2.1. El Comité valora favorablemente la presentación por la Comisión de esta revisión de la Directiva sobre Grandes Instalaciones de Combustión, que ya fue reclamada por aquél en su Dictamen acerca de la propuesta sobre el contenido en azufre de los combustibles líquidos ().

2.2. El Comité se complace asimismo en observar que en los considerandos de la Directiva se hace referencia específica de su interacción con otras actuaciones comunitarias, muy especialmente las relativas a la Directiva 96/61 (IPPC), a las directivas del mercado interior de la electricidad y gas natural y a las Estrategias de recuperación de residuos, especialmente en el uso de la biomasa y de producción combinada de calor y electricidad.

2.3. El Comité se muestra también satisfecho de que en los citados considerandos se citen los riesgos para la salud provocados por la contaminación del aire y que, al citar la producción combinada de calor y electricidad, se apunte la contribución de dicha medida al compromiso comunitario de estabilización de emisiones de CO2.

2.4. Sin embargo, en este punto surgen las primeras observaciones del Comité en cuanto a algunos de los extremos propuestos por la directiva, a saber:

2.4.1. La Directiva sobre Prevención y Control Integrado de la Contaminación establece un criterio de análisis específico de cada instalación de acuerdo con el criterio de las mejores tecnologías disponibles (criterio BAT), de tal manera que constituye, en cierta forma, un «traje a medida» en relación con su entorno medioambiental. Por el contrario, algunas de las propuestas, que serán valoradas posteriormente, son muy rigurosas, lo que podría entrañar en determinados casos una gran rigidez y falta de flexibilidad en su aplicación que iría más allá de lo que recomendaría la citada directiva en muchos casos concretos.

2.5. El Comité aprueba el hecho de que se respeten las previsiones establecidas en la directiva de 1988, tanto para las instalaciones ya existentes en dicha fecha como a las autorizadas y puestas en servicio con posterioridad a dicha fecha y hasta la entrada en vigor de la actual propuesta. Sin embargo, quiere recordar que la inmensa mayoría de dichas instalaciones han debido reducir substancialmente en este periodo sus niveles de emisión, tanto por la aplicación de normas nacionales o locales más estrictas como por efecto de la inminente entrada en vigor de la Directiva sobre Prevención y Control Integrado de la contaminación y de los compromisos contraídos en el marco del Convenio CEPE-UNO de 1979 sobre la contaminación atmosférica transfronteriza a gran distancia.

2.6. El Comité comparte y apoya el planteamiento de la Comisión de garantizar que se prevea la producción combinada de calor y electricidad cuando sea técnica y económicamente factible.

2.7. El Comité no está conforme con la nueva redacción del artículo 8 (mal funcionamiento de los dispositivos de reducción). Supone una clara intromisión en un tema cuya valoración y resolución corresponde totalmente a las autoridades competentes de cada Estado miembro en aplicación del principio de subsidiariedad, máxime cuando se anulan en la práctica los casos de «fuerza mayor» previstos en la directiva originaria y que permitían en casos excepcionales el uso de combustibles con un contenido de azufre superior por plazos de muy corta duración.

2.8. La crítica fundamental del Comité a la actual propuesta radica en los nuevos niveles de emisión previstos para las diferentes categorías de combustibles en los anexos III a VII y por extensión en el artículo 9, apartado 3. El Comité es consciente de las fuertes críticas que los mismos han recibido de la totalidad de los sectores productores de energía, que los consideran desproporcionados en relación con los objetivos perseguidos y con la propia situación de las tecnologías económicamente disponibles. Ello se fundamenta en los siguientes elementos:

2.8.1. Estos límites tan estrictos van en muchos casos mucho más lejos que los que cada instalación individual tendría actualmente establecidos por aplicación de la Directiva sobre Prevención y Control Integrado de la Contaminación, que toma en cuenta -el Comité quiere reiterar- la situación específica de cada instalación en relación con su entorno medioambiental y que por tanto va a regular cada nueva instalación como paso previo a su autorización de puesta en marcha.

2.8.2. Los nuevos límites establecidos en los anexos III a VII suponen en general una reducción del 50 % para el caso del SO2 y de entre el 30 y el 50 %, según los casos, para los NOx y las partículas en suspensión sobre los valores previstos tan solo hace diez años, sin que en opinión del Comité las tecnologías económicamente disponibles hayan progresado a un ritmo similar.

2.8.3. Los límites mínimos de desulfuración previstos en el anexo VIII para las instalaciones que usen combustibles sólidos parecen desproporcionados, muy especialmente en lo relativo a las instalaciones entre 50 y 100 MWth.

2.9. La Directiva propuesta define la biomasa como combustible, incluso cuando procede de residuos (siempre que no hayan sido tratados). El Comité apoya este planteamiento, dado que favorece el aumento del nivel de recuperación de residuos. En la misma línea, el Comité solicita a la Comisión que estudie la posibilidad de ampliar la definición de «combustible» en el futuro, de modo que incluya otras sustancias bien definidas y limpias (certificadas científicamente como inocuas) que actualmente se tratan como residuos.

2.10. El Comité estima que las evaluaciones económicas indicadas en la exposición de motivos del proyecto deberían haber sido objeto de un análisis más profundo y detallado, ya que han sido y son objeto de intensas críticas por una buena parte de los organismos consultados, que acusan a la propuesta de ser negativa para la competitividad de la economía comunitaria.

2.11. El Comité tiene además algunas reservas en cuanto al término «instalaciones nuevas», utilizado frecuentemente en la presente propuesta. El Comité hubiera preferido que en el concepto de definiciones del artículo 2 se hubiera definido explícitamente que las instalaciones nuevas son las que fueron autorizadas entre el 1 de julio de 1987 y la entrada en vigor de la nueva directiva (para no modificar sensiblemente el texto en vigor) mientras que por instalaciones de segunda generación se entienden las que sean autorizadas a partir del 1 de enero del año 2000. Ello hubiera hecho más fácil la comprensión de la directiva -y especialmente sus anexos- tal y como se revisa con la actual propuesta.

2.12. El Comité quiere solicitar a la Comisión la realización urgente de un estudio específico acerca del impacto de esta revisión sobre los territorios ultraperiféricos, en los que las condiciones geográficas y atmosféricas tienen unos condicionantes especiales, a fin de analizar la posible excepción a los mismos de algunas de las actuales propuestas.

2.13. El Comité tiene también serias dudas acerca de la aplicabilidad práctica de esta nueva propuesta en los países candidatos a la adhesión a la UE. En concreto ello ratificaría la necesidad de establecer un período transitorio adecuado para el pleno cumplimiento de esta propuesta, tal y como el Comité ha tenido recientemente ocasión de manifestar.

2.14. Por último, dada la importancia económica y estratégica de la actual propuesta y de la complejidad de los cambios introducidos, el Comité hubiera considerado como necesaria la presentación de una versión codificada de la directiva originaria.

3. Observaciones específicas

3.1. Incluir un nuevo considerando 11 bis: «Considerando que la situación específica de las regiones ultraperiféricas de la Comunidad aconseja la realización de estudios específicos que evalúen el impacto y la conveniencia de esta directiva sobre los mismos y que puedan indicar la adopción de otras medidas alternativas para conseguir resultados equivalentes sobre la calidad del aire.»

3.2. Introducir en el artículo 2 una nueva definición con el siguiente tenor: «Plantas de segunda generación»: Aquellas cuya autorización se haya concedido a partir del 1 de enero del año 2000.

Bruselas, el 27 de enero de 1999.

La Presidenta

del Comité Económico y Social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

() DO C 300 de 29.9.1998, p. 6.

() DO L 257 de 10.8.1996.

() DO L 296 de 21.11.1996.

() Véase a este respecto la Comunicación de la Comisión sobre una estrategia comunitaria contra la acidificación (COM(97) 88 final de 12.3.1997).

() DO C 355 de 21.11.1997.

ANEXO al Dictamen del Comité Económico y Social

Enmiendas rechazadas

Las propuestas de enmienda siguientes, que obtuvieron más de un cuarto de los votos emitidos, fueron rechazadas en el transcurso de los debates.

Puntos 2.4 y 2.4.1

Sustitúyanse estos puntos por el siguiente nuevo punto 2.4.:

«El Comité acoge con satisfacción la iniciativa de la Comisión -que tiene lugar en el contexto, entre otros, del artículo 18 de la Directiva IPPC- de fijar nuevas normas mínimas uniformes para las grandes instalaciones de combustión válidas en toda la Comunidad. Esta concretización y armonización generará, al mismo tiempo, una competencia en igualdad de condiciones.»

Exposición de motivos

No existe la contradicción que, según el ponente, se da entre la Directiva IPPC y el proyecto de Directiva que propone la Comisión. Si se siguiera la argumentación del ponente, lo lógico sería rechazar en su totalidad el proyecto de Directiva de la Comisión. Según el artículo 18 de la Directiva IPPC, se pueden establecer normas mínimas armonizadas allí donde se considere necesario. Naturalmente, el Comité puede llegar a la conclusión de que no es necesario que existan normas mínimas. Pero si se acepta, en general, el planteamiento de la Comisión en la propuesta de Directiva, entonces las afirmaciones del punto 2.4 no tienen ningún sentido.

Resultado de la votación

Votos a favor: 56, votos en contra: 58, abstenciones: 18.

Punto 2.5

Sustitúyase del modo siguiente:

«El Comité toma buena nota de que las instalaciones antiguas no se verán afectadas por la normativa derivada de esta Directiva. Subraya, asimismo, que para lograr reducciones significativas de las inmisiones sería necesaria la inclusión de dichas instalaciones.»

Exposición de motivos

La aplicación de la propuesta de Directiva presentada permitirá únicamente reducir las emisiones de SO2 y NOX sólo en un 3 % y un 6 %, respectivamente, en el horizonte del año 2010, debido a la no inclusión de las instalaciones antiguas. Pero si los valores límite de emisión propuestos se aplicaran también a las instalaciones existentes, las emisiones de SO2 de las grandes instalaciones de combustión se verían reducidas en un 78 % y las de NOX en un 40 %. La Unión Europea pretende conseguir una reducción de la contaminación producida por estas dos sustancias porque son, entre otras, corresponsables del problema de la acidificación (Estrategia de la UE contra la acidificación de la UE - COM(97) 088 final). La Directiva que se propone, sin embargo, supone sólo una contribución extremadamente reducida para solucionar este problema. Si el Comité considera verdaderamente como asunto de alta prioridad la protección del medio ambiente, debería por lo menos evitar congratularse de la intención de no reducir las emisiones producidas por las instalaciones antiguas.

Resultado de la votación

Votos a favor: 54, votos en contra: 72, abstenciones: 7.

Puntos 2.8, 2.8.1, 2.8.2 y 2.8.3

Suprímanse.

Exposición de motivos

La contradicción descrita en el punto 2.8.1 no existe. La Directiva sobre Prevención y Control Integrado de la Contaminación no establece ningún límite, sino que sólo emplea el criterio de las mejores tecnologías disponibles (criterio BAT), que es flexible.

Por otra parte, no es cierto que los límites elegidos hayan recibido «fuertes críticas [...] de la totalidad de los sectores productores de energía», ni que sean «desproporcionados», ni tampoco que su aplicación sea económicamente desproporcionada. La Comisión considera que estos límites mínimos pueden ser respetados sin mayores problemas por las instalaciones nuevas.

Resultado de la votación

Votos a favor: 56, votos en contra: 65, abstenciones: 16.

Punto 2.10

Suprímase.

Exposición de motivos

Con relación a la reacciones del sector industrial (véase la pág. 10 de la propuesta), se observan grandes diferencias entre las afirmaciones del ponente y las declaraciones de la Comisión.

Resultado de la votación

Votos a favor: 54, votos en contra: 70, abstenciones: 10.

Punto 2.14

Suprímase.

Exposición de motivos

El principio de previsión, sobre el que se basa la filosofía de la UE en materia de protección del medio ambiente, tiene que tener la misma validez en todos los sectores de la UE.

Resultado de la votación

Votos a favor: 49, votos en contra: 69, abstenciones: 14.