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Bruselas, 16.3.2006

COM(2006) 121 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO

sobre la mejora del estatuto de la Comunidad Europea de la Energía Atómica en el Organismo Internacional de Energía Atómica {SEC(2006)341}

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO

sobre la mejora de l estatuto de la Comunidad Europea de la Energía Atómica en el Organismo Internacional de Energía Atómica

1. Introducción

La Comunidad Europea de la Energía Atómica (Euratom, en lo sucesivo denominado “la Comunidad”) tiene el estatuto de observador en el Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA[1]), organismo de las Naciones Unidas (ONU) encargado de fomentar el uso seguro y pacífico de las tecnologías nucleares. Actualmente, sólo pueden ser miembros del OIEA los Estados[2].

El estatuto de observador limita la influencia y visibilidad de Euratom dentro del OIEA. Esto no se corresponde con la competencia de la Comunidad en el campo de actividades del Organismo y su legítimo derecho de ejercerla en el ámbito internacional, como ha reconocido en varias ocasiones el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.

La citada situación exige medidas para mejorar el estatuto de Euratom en el OIEA, que es el objetivo de la presente Comunicación. En esta fase es prematuro determinar el carácter exacto de un estatuto mejorado de este tipo, aunque una opción que se debe sin duda barajar es que Euratom sea miembro del OIEA.

2. Competencias de la Comunidad con arreglo al Tratado Euratom

De acuerdo con el artículo 1 del Tratado Euratom (en lo sucesivo denominado «el Tratado»), el principal cometido de la Comunidad, creada en 1957, es «contribuir, mediante el establecimiento de las condiciones necesarias para la creación y crecimiento rápidos de industrias nucleares, a la elevación del nivel de vida en los Estados miembros y al desarrollo de los intercambios con los demás países». Para realizar este cometido, se concedieron a la Comunidad derechos soberanos, que los Estados miembros le transfirieron mediante la firma del Tratado, en los siguientes ámbitos principales: investigación, sanidad y seguridad (protección de los trabajadores y de la población contra los peligros de las radiaciones ionizantes), suministro de materias primas, control de seguridad y relaciones exteriores.

Las disposiciones del Tratado hicieron posible el desarrollo y aplicación de un importante corpus legislativo, que constituye el marco para las reglamentaciones nacionales necesarias en este sector, como se detalla en el anexo 4.

La Comisión es responsable[3] de la promoción y la coordinación de la investigación nuclear en la Comunidad con el fin de evitar duplicaciones innecesarias. La Comisión puede facilitar asistencia financiera; suministrar materiales; proporcionar instalaciones, equipos o asistencia de expertos; y fomentar la cofinanciación. Los sucesivos programas marco de Euratom para actividades de investigación han proporcionado una financiación considerable para fomentar la investigación nuclear civil. En la actualidad, la investigación se centra en la tecnología de la fusión termonuclear y en la seguridad física y operativa en el ámbito nuclear, incluidos asuntos medioambientales, como la gestión de los residuos o la protección contra la radiación. El Sexto Programa Marco Euratom, que cubre el periodo de 2002 a 2006, cuenta con una dotación financiera total de 1230 millones de euros, de los cuales 750 millones están destinados a la investigación en energía de fusión. En abril de 2005, la Comisión aprobó una propuesta para el Séptimo Programa Marco Euratom que cubrirá el periodo 2007-2011 (con un posible prolongación hasta 2013) y que abarca un importe total de 3092 millones de euros (2159 millones de euros para la investigación en energía de fusión, 394 millones para la fisión nuclear y la protección contra las radiaciones y 539 millones para las actividades nucleares del Centro Común de Investigación).

Las disposiciones[4] del Tratado relativas a la protección contra las radiaciones exigen la creación de normas básicas de seguridad para la protección de la salud de los trabajadores y de la población contra los peligros que resulten de las radiaciones ionizantes[5]. Éstas han sido completadas mediante más de 20 actos legislativos distintos que cubren diferentes aspectos, tales como las exposiciones médicas, la protección operacional de los trabajadores externos, los traslados de sustancias radiactivas y de residuos radiactivos, la radiactividad en los alimentos y las emergencias radiológicas.

En un futuro próximo, la legislación comunitaria se verá además complementada con la constitución de un marco comunitario en el ámbito de la seguridad nuclear y la gestión de los residuos radiactivos. En su decisión de 10 de diciembre de 2002, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas reconoció explícitamente la competencia de la Comunidad para legislar en el ámbito de la seguridad nuclear en virtud del Tratado. Por consiguiente, en enero de 2003, la Comisión aprobó dos propuestas de Directiva que se referían respectivamente a la seguridad de las instalaciones nucleares y a la gestión del combustible nuclear gastado y los residuos radiactivos[6].

Por lo que respecta al abastecimiento[7] , la Agencia de Abastecimiento de Euratom tiene derecho de opción para los minerales, materiales básicos y materiales fisionables especiales producidos en los territorios de los Estados miembros así como un derecho exclusivo para celebrar contratos relativos al abastecimiento de materiales nucleares procedentes tanto del interior como del exterior de la Comunidad. El objetivo es garantizar el mismo derecho de acceso a los materiales nucleares a todos los usuarios de la Comunidad.

En el ámbito del control de seguridad[8], el Reglamento de aplicación aprobado en 1976 fue sustituido recientemente por un Reglamento revisado[9]. El control de seguridad según lo dispuesto en el Tratado está coordinado con el sistema de salvaguardias aplicado por el OIEA en virtud de tres acuerdos trilaterales firmados por los Estados miembros, la Comunidad y el OIEA. Estos acuerdos cuentan con protocolos adicionales, firmados por los Estados miembros y la Comunidad en 1998, que han sido ratificados por todos los Estados miembros y han entrado en vigor. En el caso de los nuevos Estados miembros que se incorporaron a la Comunidad Euratom en 2004, está en curso su integración en los acuerdos de salvaguardias y en los protocolos adicionales.

3. Argumentos en favor de la mejora del estatuto de Euratom en el OIEA

La Comunidad tiene competencias externas patentes en los ámbitos arriba citados. Según el artículo 2, letra h) del Tratado, con el fin de realizar sus cometidos, la Comunidad ha de establecer con los demás países y con las organizaciones internacionales aquellas relaciones que promuevan el progreso en la utilización pacífica de la energía nuclear. Para ello, en el ámbito de su competencia, la Comunidad podrá obligarse, mediante la celebración de acuerdos o convenios, con un tercer Estado, una organización internacional o un nacional de un tercer Estado (artículo 101 del Tratado).

Las competencias exteriores de la Comunidad han sido confirmadas por la jurisprudencia. En 1978, en relación con la adhesión prevista de la Comunidad a la Convención sobre la Protección Física de los Materiales Nucleares, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas examinó las competencias externas de la Comunidad[10]. Refriéndose a su jurisprudencia sobre competencias externas, el Tribunal observó que al paso que la Comunidad desarrolla normas internas comunes, también adquiere autoridad sobre negociaciones exteriores que pueden afectar a dichas normas comunes[11]. El Tribunal de Justicia declaró también que si la Comunidad tiene la competencia interna para alcanzar un objetivo específico, implícitamente conserva la competencia externa exclusiva sobre dicho asunto en la medida en que sea necesario un ejercicio externo para lograr dicho objetivo[12]. Recientemente, en relación con la adhesión de la Comunidad a la Convención sobre seguridad nuclear, las conclusiones del Abogado General Jacobs, en las que se basó el Tribunal para dictar su sentencia de 10 de diciembre de 2002, confirmaron lo siguiente: «Con arreglo al artículo 101, párrafo primero, del Tratado, la Comunidad puede celebrar acuerdos internacionales «en el ámbito de su competencia».». Así pues, la competencia externa de la Comunidad Europea de la Energía Atómica tiene el mismo alcance que su competencia interna o, dicho de otro modo, dicha Comunidad está facultada para celebrar acuerdos internacionales sobre todas las materias en las que tiene competencia para actuar internamente»[13].

Las actividades del OIEA se refieren principalmente a ámbitos de competencia de la Comunidad. Esta coincidencia en la implicación en temas nucleares también se refleja en el hecho de que las recomendaciones, tratados, convenios y acuerdos realizados por el OIEA respaldan las políticas correspondientes que lleva a cabo la Comunidad.

En virtud de los términos del acuerdo de cooperación firmado entre la Comunidad y el OIEA en Viena, que entró en vigor el 1 de enero de 1976[14], la Comunidad está representada como observador con derecho de intervenir en las sesiones anuales ordinarias de la Conferencia General y en la Junta de Gobernadores del OIEA, donde los representantes de la Comisión pueden participar en las deliberaciones de las cuestiones del orden del día que interesen a la Comunidad. Sin embargo, los representantes de la Comunidad sólo pueden intervenir una vez que lo han hecho todos los Estados, y no pueden presentar propuestas ni enmiendas. La Comunidad no tiene derecho a voto, ni siquiera en asuntos en los que tiene competencia exclusiva o compartida.

Como la Comunidad, por sí sola (cuando tiene competencia exclusiva), o conjuntamente con los Estados miembros (cuando las competencias están compartidas), está en posición de asumir y llevar a cabo obligaciones respecto a terceros países y organismos internacionales que afectan a la esfera de competencias de la Comunidad, debería permitírsele representar a la Comunidad como miembro de pleno derecho en el OIEA. Además, la Comunidad debería poder presentar propuestas durante las negociaciones de los convenios internacionales pertinentes para sus competencias en virtud del Tratado.

Por consiguiente, existe una evidente disparidad entre las competencias de la Comunidad y el estatuto que se concede a la Comunidad en el OIEA , que impide el ejercicio efectivo de dichas competencias. Así pues, está plenamente justificado intentar mejorar el estatuto de Euratom en el Organismo, con vistas a lograr ser miembro de pleno derecho.

Uno de los cometidos importantes de la Comunidad, en virtud del Tratado, es aprobar y aplicar normas de seguridad para la protección sanitaria de la población y de los trabajadores en el ámbito de la protección radiológica y la seguridad nuclear. El OIEA tiene el mismo cometido. Es natural que la Comunidad hable con una única voz en el OIEA, con el fin de garantizar un enfoque más racionalizado y coherente y para participar en los desarrollos de dichas normas.

Por otra parte, el sistema del control de seguridad de Euratom está coordinado con el sistema de salvaguardias aplicado por el OIEA, que se basa en los acuerdos trilaterales en consonancia con el artículo 77 del Tratado. Este es un ámbito en el que la Comunidad sigue teniendo competencia exclusiva y en el que es necesario un papel más firme frente al OIEA[15].

Un estatuto mejorado de la Comunidad en el OIEA beneficiaría a los Estados miembros de Euratom, puesto que su voz, armonizada a nivel comunitario, tendría una influencia todavía mayor en el desarrollo de las recomendaciones y normas de la OEIA.

Como consecuencia del estatuto mejorado, los terceros países podrían negociar con un único órgano en representación de todos los Estados miembros de Euratom, con una experiencia única de casi 50 años sobre aquellos asuntos cuya responsabilidad se ha transmitido a la Comunidad. Por ejemplo, la cooperación en el ámbito de las salvaguardias, en la que se ha dado a la Comunidad competencia exclusiva, ha demostrado que la experiencia de Euratom representa un valor añadido para los terceros países y para el OIEA. A su vez, Euratom podrá presentar la posición de sus Estados miembros en asuntos de su competencia exclusiva.

4. Proceso para la mejora del estatuto de Euratom en el OIEA

Cambiar el estatuto de Euratom en el OIEA es en sí mismo un ejercicio complejo por dos razones, como mínimo: a) afecta a los Estados miembros, en particular en cuanto a que esto implicaría una traspaso de derechos de votos desde el OIEA hacia Euratom; b) exigiría una modificación de los Estatutos del OIEA, que haría necesarios extensos debates sobre el procedimiento y el contenido en el seno de la organización.

A las citadas dificultades se une el hecho de los Estados miembros y los terceros Estados no valorarán la solicitud de un estatuto mejorado de Euratom simplemente por sus propios méritos, si no en el contexto más amplio del estatuto de Comunidades Europeas (CE) en las diversas organizaciones y organismos del sistema de las Naciones Unidas.

Es, sin embargo, un objetivo antiguo de la Comisión el lograr mejorar el estatuto de la CE desde el actual estatus de observador en varias organizaciones y organismos del sistema de Naciones Unidas, caso por caso, cuando las competencias de la Comunidad así lo justifiquen. En varios casos, esta política ha resultado fructífera. En particular, se ha obtenido la condición de miembro de pleno de derecho de la Organización para la Agricultura y la Alimentación (FAO) y del Codex Alimentarius, mientras que se ha concedido el estatuto de participante de pleno derecho en la Comisión sobre el Desarrollo Sostenible.

La Comisión es también consciente de que, a pesar de los aspectos ampliamente técnicos del trabajo del OIEA, el Organismo es también un forum en el que se abordan cuestiones de elevada sensibilidad política y de seguridad. Esto es lo que puede suceder cuando las discusiones se extienden a aspectos de no proliferación, como en la reciente resolución de la Junta de Gobernadores sobre Irán[16]. En la actualidad, las cuestiones como la no proliferación se consideran cuestiones del «segundo pilar», en el que la responsabilidad nacional pasa por delante de la legislación comunitaria. En este sentido, conviene subrayar que la Comunidad propugna un estatuto mejorado limitado a aquellas áreas de actividad del OIEA que, como se ha señalado anteriormente, son de la competencia de la Comunidad.

Habida cuenta del carácter político del proceso de la mejora del estatuto de la Comunidad en el OIEA, que implica discusiones complejas y extensas entre la Comisión y los Estados miembros de la UE, así como con el OIEA y sus miembros, se propone el siguiente enfoque en dos fases:

- en primer lugar, la Comisión deberá iniciar consultas con los Estados miembros de la UE en el Consejo, así como con el OIEA y sus miembros, que den lugar a los necesarios contactos exploratorios y explicativos y a actividades de sensibilización a la luz de las consideraciones arriba citadas;

- en segundo lugar, y a partir de estas consultas, la Comisión deberá presentar al Consejo una propuesta al objeto de negociar Directivas para: a) negociar un estatuto mejorado de Euratom en el OIEA; b) solicitar la pertinente modificación de los Estatutos del OIEA.

5. Conclusiones

El estatuto de observador de la Comunidad en el OIEA da lugar a problemas y deficiencias descritas en las secciones anteriores. Es preciso un papel más fuerte de la Comunidad para garantizar la coherencia y eficacia de su posición. Habida cuenta de las competencias de la Comunidad en el ámbito nuclear, está justificado un estatuto mejorado en el OIEA. El objetivo último es que la Comunidad sea miembro del OIEA.

En este sentido, la Comunidad está intentando ponerse en pie de igualdad, en asuntos de su competencia, con los Estados que son miembros del OIEA, para:

a) expresar sus puntos de vista durante las negociaciones o en cualquier reunión de los órganos del OIEA,

b) votar en nombre de sus Estados miembros en asuntos de competencia comunitaria,

c) dar su conformidad en su propio nombre para asumir los derechos y obligaciones derivados de los instrumentos celebrados bajo los auspicios del OIEA.

A la vista de lo expuesto, la Comisión pide que el Consejo dé su respaldo a la apertura de consultas iniciales por parte de la Comisión con el OIEA con la finalidad de:

a) explorar vías de mejorar el estatuto de la Comunidad en el OIEA,

b) identificar todos los cambios necesarios en el estatuto del OIEA y otros organismos internos necesarios para dicho fin.

La Comisión informará periódicamente al Consejo acerca del progreso de las conversaciones. Una vez se haya encontrado una solución satisfactoria, la Comisión pedirá al Consejo un mandato para negociar un nuevo estatuto con el OIEA así como la necesaria modificación de los Estatutos de este último organismo.

6. Anexo

Documento de trabajo de los servicios de la Comisión. Anexos para la Comunicación de la Comisión al Consejo sobre la mejora del estatuto de la Comunidad Europea de la Energía Atómica en el Organismo Internacional de Energía Atómica.

[1] En el anexo 3 figura una breve descripción del OIEA y de sus cometidos.

[2] En enero de 2006, el número de Estados miembros se elevaba a 139, incluidos los 25 Estados miembros de Euratom.

[3] Capítulo 1 del Tratado.

[4] Capítulo 3 del Tratado.

[5] En el anexo 4 puede consultarse una lista completa de legislación.

[6] COM (2003) 32 final. La Comisión aprobó las propuestas modificadas en 2004 (COM(2004) 526).

[7] Capítulo 6 del Tratado.

[8] Capítulo 7 del Tratado.

[9] Reglamento (Euratom) nº 302/2005 de la Comisión de 8 de febrero de 2005 relativo a la aplicación del control de seguridad de Euratom.

[10] Sentencia del Tribunal de 14 de noviembre de 1978, Sentencia 1/78.

[11] Asunto 22/70 de 31.3.1971, la Comisión contra el Consejo, Rec. 1971, Pág. 263 – AETR.

[12] Opinión 1/76 de 26.4.1977, Proyecto de acuerdo relativo a la creación de un fondo europeo de inmovilización de la navegación interior, Rec. 1977, Pág. 741.

[13] Conclusiones del Abogado General Jacobs presentadas el 13 de diciembre de 2001, asunto C-29/99. Recopilación de Jurisprudencia 2002, p. I-11221.

[14] DO L 329 de 23.12.1975, p. 28.

[15] La experiencia nos muestra que el OIEA está mucho más dispuesto a tener en cuenta el punto de vista de la Comunidad cuando éste es presentado por la Comisión que cuando los argumentos son presentados únicamente por los Estados miembros.

[16] Resolución GOV/2005/77 de 24 de septiembre de 2005.