Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo - Estrategia para mejorar el funcionamiento del régimen del IVA en el marco del mercado interior"

(2001/C 193/12)

El 8 de junio de 2000, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la comunicación mencionada.

La Sección de Unión Económica y Monetaria y Cohesión Económica y Social, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 9 de abril de 2001 (ponente: Sr. Walker).

En su 381o Pleno de los días 25 y 26 de abril de 2001 (sesión del 25 de abril), el Comité Económico y Social ha aprobado por 53 votos a favor, 6 votos en contra y 4 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. Desde la adopción de la Primera y la Segunda Directiva sobre el IVA en abril de 1967, la Comunidad se comprometió jurídica y políticamente (en el marco de su objetivo de creación de un mercado común lo más eficaz posible) a establecer un régimen común de IVA en el que el gravamen de las importaciones y la desgravación de las exportaciones en los intercambios comerciales entre los Estados miembros quedasen suprimidos. Este compromiso se basaba en el objetivo consistente en diseñar un régimen de IVA bien adaptado al mercado interior y que funcionase dentro de la Unión Europea de la misma manera que si se tratase de un solo y único país.

1.2. La Comisión presentó propuestas destinadas a establecer ese tipo de régimen en 1987, en el marco del programa de trabajo para el establecimiento del mercado interior en enero de 1993. Los elementos esenciales de dichas propuestas, diseñadas de manera que permitiesen la realización de un verdadero mercado interior mediante la imposición en el país de origen, eran los siguientes:

- una estructura fiscal armonizada con dos clases de tipos,

- la aproximación, dentro de una banda definida, de los tipos aplicados por los Estados miembros,

- un mecanismo de compensación para la redistribución de los ingresos fiscales.

1.3. A partir de 1989 se vio claramente que sería imposible adoptar las propuestas de la Comisión antes del 1 de enero de 1993, por lo que el Consejo ECOFIN decidió adoptar un régimen transitorio que permitiera suprimir los controles en las fronteras interiores de la Comunidad sin que se dejaran de percibir los impuestos en el Estado miembro de destino. No obstante, al mismo tiempo, el Consejo reafirmó jurídica y políticamente el compromiso asumido en abril de 1967 de establecer un régimen "definitivo" de tributación basado en la imposición de bienes y servicios en el Estado miembro de origen. Para lograr este objetivo se fijó el nuevo plazo del 31 de diciembre de 1996.

1.3.1. Este régimen transitorio, con varias modificaciones, sigue vigente y a corto plazo no hay visos de que se vaya a cambiar, aunque nadie niega que presenta varias lagunas porque es complicado, puede dar lugar a fraudes y ha quedado obsoleto.

1.4. La Comisión presentó nuevas propuestas para el establecimiento de un régimen definitivo antes del 31 de diciembre de 1996. Previamente, la Comisión realizó una evaluación profunda del funcionamiento del régimen transitorio(1) y sondeó a los Estados miembros para evitar la repetición de la situación que había motivado el rechazo de las propuestas anteriores.

1.4.1. A pesar de ello, el Consejo ha avanzado muy poco con las propuestas revisadas de la Comisión. A partir del momento en que la totalidad de la actividad económica realizada por un operador en la Comunidad se somete a imposición en un solo Estado miembro, es indispensable un grado muy amplio de armonización de los mecanismos de imposición para garantizar una aplicación uniforme. Por otra parte, para preservar la neutralidad del tipo respecto de las condiciones de competencia entre las empresas, también es necesario un determinado grado de armonización de los tipos. Sin embargo, ha sido imposible lograr un acuerdo sobre ese grado de armonización dada la situación interna en los distintos Estados miembros.

1.5. A juicio de la Comisión, es evidente la necesidad de modernizar, simplificar, consolidar y aplicar de manera más uniforme el régimen de IVA, con el fin de actualizarlo y propiciar en mayor medida la realización de operaciones comerciales legales dentro del mercado interior, evitando, al mismo tiempo, que siga aumentando el fraude.

2. Propuestas de la Comisión: nueva estrategia 2000

2.1. El contenido de las propuestas de la Comisión para efectuar una reevaluación del programa presentado en 1996 se recoge en el anexo 1.

2.2. El programa de acción de la Comisión se recoge en el anexo 2.

3. Observaciones generales

3.1. El Comité ha reiterado una y otra vez en sus dictámenes(2) que apoya el principio de un nuevo régimen definitivo de IVA basado en la tributación en el país de origen y ha pedido a los Estados miembros que dejen de bloquear todo avance en tal sentido. Asimismo, en varias ocasiones ha destacado los defectos del régimen transitorio y ha pedido que se tomen medidas para modernizarlo y subsanar sus fallos, que repercuten negativamente en las empresas legales y facilitan el fraude.

3.1.1. Ya en 1988, el Comité señaló(3) que es un anacronismo, dentro de lo que supuestamente es un mercado interior, que las transacciones entre Estados miembros se contabilicen como "importaciones" y "exportaciones". Estos conceptos deben reservarse en un auténtico mercado interior para transacciones con operadores exteriores.

3.1.2. El hecho de que un concepto que se aceptó en principio hace treinta y tres años siga pareciendo tan inalcanzable como entonces dice muy poco en favor de los Estados miembros. La historia de la legislación comunitaria sobre el IVA consiste en una serie de fracasos, no de la Comisión, que ha actuado con una coherencia encomiable y un esfuerzo continuado para intentar lograr avances, sino de los Estados miembros que han frustrado reiteradamente dicha labor.

3.2. Nadie niega que el régimen transitorio actual es complicado, permite el fraude y está obsoleto. Por otra parte, es incompatible con los principios del mercado interior. El Comité coincide con la Comisión en que es evidente la necesidad de modernizar, simplificar, consolidar y aplicar de manera más uniforme el régimen de IVA, con el fin de actualizarlo y propiciar en mayor medida la realización de operaciones comerciales legales dentro del mercado interior, a la vez que se reducen las posibilidades de fraude.

3.2.1. El Comité acepta el argumento de la Comisión de que el mercado interior puede funcionar -y funcionaría mejor, tanto en términos de simplicidad administrativa (y, por lo tanto, de reducción de los costes para las empresas) como de menor propensión al fraude (lo cual garantizaría una mayor estabilidad de los ingresos fiscales)- con un régimen de IVA basado en el principio de la tributación en el Estado miembro de origen.

3.2.2. El Comité lamenta que el clima político actual haga poco probable el establecimiento de dicho régimen en el futuro próximo.

3.3. El Comité manifiesta su satisfacción por que la Comisión no tenga la menor intención de volver a poner en tela de juicio, como objetivo de la Comunidad a largo plazo, la idea misma de un régimen definitivo de imposición en el Estado miembro de origen. Asimismo, habida cuenta de las peculiaridades de la situación política, acepta la necesidad a corto plazo de determinar una estrategia viable para el régimen transitorio basada los siguientes objetivos:

- simplificación y modernización de las normas existentes;

- aplicación más uniforme de las disposiciones actuales;

- colaboración administrativa más intensa.

3.4. El Comité reconoce que eso sólo será posible si todos los Estados miembros se muestran dispuestos a introducir modificaciones en su régimen nacional de IVA y, en especial, a reducir el elevado número de regímenes especiales, opciones, exenciones y excepciones que existen en la actualidad. Dada la reciente historia de la legislación sobre IVA, las perspectivas no son esperanzadoras.

3.5. El Comité coincide con la Comisión en que el mantenimiento del régimen transitorio de IVA requerirá que se preste más atención que antes al refuerzo del control y a la intensificación de la cooperación administrativa. El hecho de que, con el régimen vigente, sea posible la circulación de mercancías entre Estados miembros sin pagar IVA constituye una incitación al fraude.

3.6. El Comité respalda la insistencia de la Comisión en que las propuestas presentadas dentro del programa de 1996 y del ejercicio SLIM (simplificación de la legislación en el mercado interior) se aprueben lo antes posible e insta a los Estados miembros a cooperar con la Comisión para simplificar, modernizar y reforzar el régimen transitorio.

3.6.1. El Comité ya ha emitido dictámenes en los que se aprueban en líneas generales las propuestas de la Comisión relativas al derecho a deducción y a la eliminación del procedimiento previsto por la Octava Directiva(4), a la determinación del deudor del IVA(5), a la modificación del estatuto del Comité del IVA(6) y a la mejora de la asistencia mutua en materia de cobro de créditos(7). El Comité muestra su decepción por que estas medidas necesarias y deseables todavía no hayan entrado en vigor.

3.6.1.1. El Comité considera que la situación mejoraría de forma sustancial si se armonizara el plazo para efectuar los pagos en los Estados miembros, o al menos se lograra una mayor aproximación.

3.6.2. Asimismo, el Comité dio su apoyo a la propuesta de supresión de la representación fiscal obligatoria(8) y comprueba con satisfacción que el Consejo acaba de aprobar una Directiva que suprime este requisito a partir del 1 de enero de 2002.

3.7. El Comité apoya el programa de acción de la Comisión y espera que sea posible aplicarlo; no obstante, dado el clima político actual, tiene dudas de que pueda respetarse el calendario previsto.

3.8. El Comité señala que, en la reunión del Grupo de política fiscal de 2 de marzo de 2000, los representantes de los Estados miembros respaldaron el planteamiento pragmático de la Comisión para abordar los problemas que genera el actual régimen transitorio. Por lo tanto, espera que este apoyo se traduzca en medidas legislativas por parte del Consejo.

3.9. Las múltiples modificaciones fragmentarias que se han introducido en la Sexta Directiva a lo largo de los años han dado lugar a un texto complejo, confuso y, a veces, incluso contradictorio. El Comité acoge con satisfacción la información de que la Comisión ha emprendido una nueva redacción definitiva de toda la Sexta Directiva y que ha incluido este proyecto dentro de las prioridades de su programa de trabajo para 2001.

4. Observaciones específicas

4.1. El Comité coincide con la Comisión en que la exención de los servicios postales como parte del sector público está creando distorsiones habida cuenta de que una serie de Estados miembros está privatizando estos servicios. La tributación de los operadores del sector privado en este ámbito mientras que el sector público queda exento infringe el principio de neutralidad, aspecto esencial de todos los sistemas tributarios. Además, falsea la competencia tanto dentro de los Estados miembros que cuentan con operadores públicos y privados como entre los distintos Estados miembros, dado que en algunos se han privatizado dichos servicios y en otros aún dependen del sector público.

4.2. El Comité emitió un dictamen(9) sobre las propuestas de la Comisión relativas al tratamiento del comercio electrónico y de los servicios de radiodifusión y teledifusión.

4.3. El Comité acoge con satisfacción las propuestas de la Comisión para aceptar la facturación electrónica a efectos del IVA y elaborar normas que permitan armonizar las prácticas dentro de la Comunidad. El Comité considera que se trata de una mejora muy deseable y esperada desde hace tiempo que reducirá sustancialmente los trámites obligatorios y su coste para muchas empresas.

4.4. El Comité también emitió un dictamen(10) en el que aprueba las propuestas de la Comisión para revisar las normas sobre cooperación administrativa y asistencia mutua.

4.5. El Comité apoyó la prórroga por otros cinco años del apartado 3 del artículo 12 de la Sexta Directiva sobre el IVA que establece que el tipo normal aplicable hasta el 31 de diciembre de 2000 no podrá ser inferior al 15 %(11). El Comité lamenta que se hayan rechazado dos veces las propuestas de establecer una banda para el tipo normal.

4.6. El Comité señala que, de conformidad con el apartado 4 del artículo 12, la Comisión presentará un informe en el que volverá a examinar el ámbito de aplicación de los tipos reducidos de IVA, describirá la situación de la armonización de los tipos y evaluará los efectos de la estructura de los mismos sobre el funcionamiento del mercado interior. El Comité indica que se trata de un ámbito especialmente polémico con escasas posibilidades de que se alcance el necesario acuerdo político.

4.7. El Comité reconoce que la privatización creciente de las actividades que han sido tradicionalmente ámbito reservado del sector público está provocado un mayor falseamiento de la competencia entre los servicios exentos, imponibles y no imponibles. Por consiguiente, se está socavando el principio de neutralidad. El Comité se muestra de acuerdo en que hay que modernizar el régimen aplicable a estos servicios, pero aconseja que ello no suponga necesariamente la aplicación del IVA a las actividades que ahora están exentas.

4.7.1. El Comité también está de acuerdo con la propuesta de la Comisión de examinar el régimen del IVA aplicable a las subvenciones para garantizar un tratamiento más simple y armonizado dentro de la UE. El Comité coincide con ella en que deben revisarse las exenciones sin derecho a deducción para las actividades de carácter social, educativo, cultural, etc., al objeto de comprobar si siguen respondiendo a las necesidades actuales.

4.8. El Comité toma nota de que la Comisión se propone abordar el tema del tratamiento de los servicios financieros y de seguros a efectos del IVA. Reconoce que han aumentado estos últimos años el tamaño y la complejidad de los servicios financieros y que sus estructuras y métodos de funcionamiento han experimentado cambios considerables. No cabe duda de que está justificado un examen del tema, pero estos factores dificultarán todavía más la elaboración de un régimen del IVA adecuado. La Comisión reconoce tácitamente que puede que no se consiga cuando añade: "y aun en el caso de que se considerase no deseable o inviable". El Comité destaca que uno de los criterios más importantes de todo régimen del IVA en este sector es que no debe obstaculizar ni frenar el desarrollo de unos mercados que contribuyen de forma tan importante al crecimiento económico y al empleo.

4.9. El Comité considera lógico que se modifiquen las disposiciones de la Sexta Directiva que resulten ambiguas, incompletas o anticuadas debido a sentencias del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.

4.10. El Comité se muestra de acuerdo en que hay que armonizar las normas vigentes sobre el lugar de entrega de bienes de cuyo montaje e instalación en el domicilio del cliente se encarga el proveedor.

4.10.1. La Comisión señala que la creciente liberalización del sector de servicios públicos significa que dichos suministros estarán sometidos, cada vez más, a la libre competencia entre los operadores del sector privado en beneficio de los consumidores, que podrán recurrir a los servicios de los suministradores más competitivos; y concluye que deberá garantizarse la observancia de una sana competencia en este entorno. El Comité señala que, en puridad, no corresponde a los regímenes tributarios garantizar una competencia leal, sino que simplemente deberían organizarse de tal manera que no provoquen un falseamiento de la competencia.

4.10.2. El Comité comprende la necesidad de revisar las disposiciones del régimen transitorio que se aplican a la venta a distancia en la Comunidad. Estos servicios se efectúan cada vez más por medios electrónicos y muchas de las consideraciones referidas al comercio electrónico también son válidas en este ámbito.

4.11. El Comité defiende sin ambages la necesidad de intensificar la cooperación administrativa entre las autoridades tributarias de los Estados miembros para que funcione el régimen transitorio y, de hecho, cualquier régimen impositivo. El Comité se congratula de que la Comisión y el Consejo aborden este problema. Asimismo, se muestra de acuerdo en que deberían reforzarse los instrumentos jurídicos comunitarios existentes en materia de cooperación administrativa y asistencia mutua para atajar el fraude derivado del hecho de que las mercancías pueden circular dentro de la Comunidad sin pagar IVA; no obstante, señala que la mejora de los instrumentos jurídicos no servirá de mucho si no hay una voluntad clara por parte de las administraciones tributarias de los Estados miembros de ponerlos en práctica.

4.12. El Comité aprueba el principio de una mayor coherencia entre las autoridades aduaneras y las de hacienda y aguarda con interés el resultado de las deliberaciones del Grupo ad hoc que trata este tema.

4.13. El Comité aprueba el hecho de que se proceda a una revisión general y profunda de las normas de localización de los servicios previstas en el artículo 9. El Comité se une al consenso general a favor de ampliar el ámbito de aplicación de la imposición al lugar donde se encuentra el cliente (mecanismo de "inversión impositiva"), o incluso de convertirlo en la norma general en materia de imposición de los servicios. Considera que este principio es más importante que la protección del sistema de pago fraccionado. El Comité defendió en un dictamen anterior(12) que la supresión del sistema de pago fraccionado constituye la mayor contribución que puede hacerse para reducir las cargas obligatorias de las empresas.

4.13.1. El Comité reitera esta posición. A su juicio, la supresión del sistema de pago fraccionado no reducirá de ninguna manera la capacidad de controlar el régimen. En efecto, opina que una reducción drástica de los costes que tienen estas obligaciones para las empresas fomentaría un mayor grado de cumplimiento voluntario y, por lo tanto, reduciría el volumen del fraude. Muchas pequeñas empresas, especialmente las que sólo tienes fines comerciales, eluden el registro no porque deseen obtener una ventaja competitiva o defraudar a Hacienda, sino porque no tienen recursos para afrontar las cargas generadas por la exigencia administrativa de cumplimentar las declaraciones.

4.14. El Comité también considera deseable racionalizar las excepciones que se han concedido a los Estados miembros de conformidad con el artículo 27. De manera acertada, la Comisión califica la situación actual de "caos". Las diferencias entre los regímenes de los diversos Estados miembros motivadas por la multiplicidad y la diversidad de estas excepciones constituyen un importante freno al incremento de la actividad transfronteriza en la Comunidad, especialmente para las PYME.

4.15. La necesidad de una racionalización general de las opciones, facultades y excepciones también es acuciante. Tal como señala la Comisión, las propias excepciones transitorias han resultado imposibles de suprimir, debido a la incapacidad de lograr la aprobación unánime del Consejo para su eliminación. Los Estados miembros que lograron excepciones parecen sentir la necesidad de defenderlas a cualquier precio; además, en demasiados casos se han convertido en moneda de cambio. No cabe duda de que muchas de ellas constituyen verdaderos obstáculos al buen funcionamiento del mercado interior y convendría plantearse su supresión para garantizar una aplicación más uniforme del IVA. Por lo tanto, el Comité también considera oportuna y adecuada la revisión de la 13a Directiva.

4.16. El Comité toma nota de la intención de la Comisión de revisar y racionalizar las normas y las excepciones aplicables a la hora de determinar los tipos reducidos de IVA, una vez finalizado el proyecto piloto establecido en la Directiva 1999/85/CE. No obstante, el Comité puntualiza que, por muy deseable que sea la medida, se trata de un tema polémico y será difícil alcanzar la unanimidad requerida.

4.17. Se ha pedido en repetidas ocasiones, también por parte del Comité, una revisión en profundidad de los regímenes especiales aplicables a las PYME, sobre todo los de franquicias, que varían mucho de un Estado miembro a otro. Al generar diferencias entre los regímenes fiscales de los Estados miembros, estos regímenes, pensados para ayudar a las pequeñas empresas, a menudo han tenido el efecto contrario al desincentivar su participación en transacciones transfronterizas. El Comité acoge con satisfacción los proyectos para tratar este tema, pero desea que toda armonización parta de la base de los regímenes existentes que sean más favorables para las pequeñas empresas.

5. Conclusiones

5.1. El Comité reitera su posición de que los múltiples y graves puntos débiles del actual régimen transitorio vigente sólo podrán eliminarse del todo con la introducción de un nuevo régimen definitivo basado en el principio de la tributación en el país de origen. Asimismo, lamenta profundamente que no se haya logrado ningún avance hacia este objetivo y, aunque reconoce el esfuerzo permanente de la Comisión por adoptar esta medida a largo plazo, se pregunta cuántos años más habrá que utilizar el deficiente régimen transitorio antes de que este objetivo sea realidad.

5.1.1. El Comité pide a los Estados miembros que sean conscientes de las ventajas que la Unión Europea obtendría con un régimen que convirtiera el mercado interior en algo real en lugar de socavarlo, y que contribuyera en gran medida a atajar el enorme volumen de fraude del IVA.

5.2. Dado que sigue sin alcanzarse el consenso político necesario para lograrlo, el Comité acepta la necesidad de volver a modificar el régimen transitorio para atenuar algunos de los defectos más graves y espera que ello permita de una vez por todas lograr avances de importancia.

5.3. El Comité reconoce que los aspectos fundamentales para mejorar el régimen transitorio son la simplificación y modernización de las normas existentes, una aplicación más uniforme de las disposiciones y la intensificación de la cooperación administrativa. Asimismo, acepta la postura de la Comisión de que el aspecto de "modernización y simplificación" es indisociable del de "cooperación administrativa y lucha antifraude" y de que es necesaria una actuación paralela.

5.4. El Comité aprueba en general el calendario que la Comisión establece en la nueva estrategia para 2000 y en el programa de acción 2000/2001.

5.5. El Comité comparte la opinión mayoritaria de que debe ampliarse el mecanismo de "inversión impositiva" e incluso convertirlo en norma de principio en materia de imposición de los servicios. Reitera su posición de que la supresión del sistema de pago fraccionado constituye la mayor contribución que puede hacerse para reducir las cargas obligatorias de las empresas sin facilitar por ello el fraude.

Bruselas, 25 de abril de 2001.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) COM(94) 515 final, de 23.11.1994.

(2) DO C 82 de 19.3.1996, p. 49; DO C 204 de 15.7.1996, p. 94; DO C 296 de 29.9.1997, p. 51; DO C 101 de 12.4.1999, p. 73; DO C 209 de 22.7.1999, p. 53; DO C 116 de 20.4.2001, p. 59.

(3) DO C 237 de 12.9.1988, p. 14.

(4) COM(98) 377 final; Dictamen del CES: DO C 101 de 12.4.1999, p. 73.

(5) COM(98) 660 final; Dictamen del CES: DO C 116 de 28.4.1999, p. 14.

(6) COM(97) 325 final; Dictamen del CES: DO C 19 de 21.1.1998, p. 56.

(7) COM(98) 364 final; Dictamen del CES: DO C 101 de 12.4.1999, p. 26.

(8) COM(98) 660 final; Dictamen del CES: DO C 116 de 28.4.1999, p. 14.

(9) DO C 116 de 20.4.2001, p. 59.

(10) DO C 116 de 20.4.2001, p. 59.

(11) DO C 116 de 20.4.2001, p. 67.

(12) DO C 116 de 28.4.1999, p. 14.

ANEXO I

al dictamen del Comité Económico y Social

Reevaluación del programa presentado en 1996

Definición de una estrategia viable para mejorar el régimen actual

En primer lugar, hay que señalar que el mercado interior puede funcionar -y funcionaría mejor, tanto en términos de simplicidad administrativa (y, por lo tanto, de reducción de los costes para las empresas) como de menor propensión al fraude (lo cual garantizaría una mayor estabilidad de los ingresos fiscales)- con un régimen de IVA basado en la tributación en el Estado miembro de origen. No obstante, también hay que reconocer que, debido al clima y a las circunstancias actuales (principalmente, al hecho de que no se den las condiciones para avanzar rápidamente por el camino de una aproximación más intensa de los tipos de imposición y de las legislaciones, así como a la dificultad de crear un mecanismo de reasignación de los ingresos que se considere plenamente fiable), es poco probable que se realicen avances significativos para lograr el establecimiento de dicho régimen en un futuro próximo.

En este contexto, la Comisión no tiene la menor intención de volver a poner en tela de juicio, como objetivo de la Comunidad a largo plazo, la idea misma de un régimen definitivo de imposición en el Estado miembro de origen de las operaciones que dan lugar a un consumo en la Comunidad. No obstante, para mejorar a corto plazo el funcionamiento del mercado interior, conviene realizar una nueva evaluación del programa presentado por la Comisión en 1996 y definir una estrategia viable en torno a cuatro objetivos principales: simplificación y modernización de las normas existentes, aplicación más uniforme de las disposiciones actuales y nueva aplicación de la cooperación administrativa.

El objetivo de dicha revisión es dar un nuevo impulso dentro del Consejo para lograr introducir a corto plazo mejoras concretas e indispensables en el régimen actual. Pero, lógicamente, eso sólo será posible si todos los Estados miembros se muestran dispuestos a introducir modificaciones en su régimen nacional de IVA (y, en caso necesario, a aceptar la reducción del elevado número de regímenes especiales, opciones, excepciones, etc. que existen en la actualidad), cuando éstas puedan aportar una mejora global al funcionamiento del régimen común de IVA. Además, el mantenimiento en vigor del régimen transitorio de IVA hará que los Estados miembros se vean también obligados a reconocer la necesidad de hacer más hincapié en el control y la cooperación administrativa a fin de combatir los problemas relacionados con el fraude que puso de relieve el informe presentado por la Comisión sobre cooperación administrativa y control del IVA(1). El hecho de que el régimen transitorio de IVA implique la circulación libre de impuestos de bienes entre Estados miembros(2) origina inevitablemente riesgos, sobre todo de "fraude carrusel", frente a los que se impone la adopción de medidas enérgicas. Por lo tanto, es evidente que el aspecto de "modernización y simplificación" es indisociable del de "cooperación administrativa y lucha antifraude" y que es necesaria una actuación paralela.

Las propuestas presentadas ya al Consejo deben aprobarse

Eso no significa en modo alguno que el Consejo no deba adoptar las propuestas presentadas por la Comisión en el marco del programa de 1996 y del ejercicio SLIM (simplificación de la legislación en el mercado interior). Al contrario, ya que dichas propuestas se diseñaron justamente para simplificar, modernizar, reforzar y garantizar una aplicación más uniforme del régimen actual de IVA y afectan a ámbitos en los que es indispensable, en cualquier caso, aportar mejoras con respecto a la situación actual.

Y así, sobre todo las propuestas relativas al derecho a deducción y a la eliminación del procedimiento previsto por la Octava Directiva (COM(98) 377)(3) y la determinación del deudor del impuesto sobre el valor añadido (COM(98) 660 final)(4) son propuestas esenciales para simplificar los procedimientos existentes. Se refieren a ámbitos -a saber, las dificultades para obtener la devolución de los impuestos de otros Estados miembros y el coste y la complejidad de la utilización de representantes fiscales- que se consideran la principal fuente de problemas para los operadores que actúan en otros Estados miembros, muy especialmente las PYME, directamente afectadas por la lentitud de los procedimientos. No obstante, estas propuestas se volverán a estudiar en el momento de ser examinadas por el Consejo para cerciorarse de que están bien enfocadas hacia la modificación de las disposiciones existentes.

Hay otras dos propuestas que la Comisión sigue considerando esenciales: la relativa a la modificación del estatuto del Comité del IVA (COM(97) 325 final)(5) y la relativa a la mejora del funcionamiento de la asistencia mutua en materia de cobro de créditos (COM(98) 364 final)(6). Por lo que se refiere al Comité del IVA, no hay duda de que constituye un instrumento importante para garantizar una aplicación más uniforme de las disposiciones existentes; ahora bien, para que sea eficaz es necesario encontrar la manera de que pueda participar en un procedimiento de adopción por la Comisión de decisiones de ejecución obligatoria. La propuesta relativa al cobro de créditos constituye, a su vez, un elemento esencial para intensificar la cooperación administrativa y sería conveniente adoptarla lo más pronto posible. Además, sería un complemento perfecto de la supresión de la representación fiscal obligatoria (propuesta COM(98) 660 final mencionada anteriormente).

Previsión de nuevas medidas

Además de estas propuestas, ya presentadas al Consejo, en el marco de una nueva estrategia se estudiarán algunas medidas en una serie de ámbitos en los que la legislación comunitaria actual ya no resulta adecuada (como son los servicios postales, el comercio electrónico, etc.).

El Anexo II enumera de manera más detallada los posibles ámbitos de actuación. Esta relación no es restrictiva ni excluye en modo alguno la consideración de nuevas necesidades que pudieran surgir posteriormente. Así, la Comisión velará permanentemente por que se cumplan las obligaciones internacionales de la Unión y sus posibles consecuencias en materia de IVA.

(1) Informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo - Tercer informe basado en el articulo 14 y relativo a la aplicación del Reglamento (CEE) n° 218/92 del Consejo, de 27 de enero de 1992, sobre cooperación administrativa en materia de impuestos indirectos (IVA) y Cuarto informe basado en el articulo 12 del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1553/89 sobre los procedimientos de recaudación y control del IVA (COM(2000) 28 final de 28.1.2000). http://europa.eu.int/comm/taxation_customs/french/publications/official_doc/com/com_fr.htm.

(2) El comercio intracomunitario absorbe cada año unos 930000 millones de euros: el IVA representa entre un 15 y un 25 %, según los Estados miembros, es decir cerca de 162750 millones de euros. Según las estimaciones de la Comisión, el fraude representaría un 5 % de este último importe, lo que supone una pérdida de aproximadamente 8000 millones de euros anuales por ingresos fiscales.

(3) Propuesta de Directiva del Consejo por la que se modifica la Directiva 77/388/CEE en lo que se refiere al régimen del derecho a la deducción del Impuesto sobre el Valor Añadido y Propuesta de Reglamento (CE) del Consejo sobre las medidas de control, las medidas relativas al sistema de restitución y las medidas de cooperación administrativa necesarias para la aplicación de la Directiva 98/xxx/CE - Presentadas por la Comisión el 17 de junio de 1998 (98/ C 219/11 y 98/ C 219/12) COM(98) 377 final (DO C 219 de 15.7.1998, p. 16 y p. 20).

(4) Propuesta de Directiva del Consejo por la que se modifica la Directiva 77/388/CEE en lo que respecta a la determinación del deudor del impuesto sobre el valor añadido - Presentada por la Comisión el 27 de noviembre de 1998 (98/ C 409/08) COM(98) 660 final (DO C 409 de 30.12.1998, p. 10).

(5) Propuesta de Directiva del Consejo por la que se modifica la Directiva 77/388/CEE relativa al sistema común del impuesto sobre el valor añadido (Comité del impuesto sobre el valor añadido) - Presentada por la Comisión el 26 de junio de 1997 (COM(97) 325 final (DO C 278 de 13.9.1997, p. 6).

(6) Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 76/308/CEE del Consejo, referente a la asistencia mutua en materia de cobro de los créditos resultantes de operaciones que formen parte del sistema de financiación del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, así como de las exacciones reguladoras agrícolas y de los derechos de aduana, y en relación con el impuesto sobre el valor añadido y determinados impuestos especiales - Presentada por la Comisión el 26 de junio de 1998 (98/ C 269/06) COM(98) 364 final (DO C 269 de 28.8.1998, p. 16), y COM(1999) 183 final (DO C 179 de 24.6.1999, p. 6).

ANEXO II

al dictamen del Comité Económico y Social

Programa de acción

Para conocer la opinión de los Estados miembros sobre este enfoque, la reunión del "Grupo de política fiscal" (TPG) del 2 de marzo de 2000 se dedicó a debatir un nuevo planteamiento en materia de IVA que permita seguir progresando en este aspecto. Los representantes de los Estados miembros acogieron muy favorablemente este planteamiento pragmático y centrado en el empeño de hacer frente sin demora a las dificultades encontradas por los operadores, para darles, en la medida de lo posible, una respuesta adecuada que permita extraer un mejor provecho del mercado interior.

Por lo que se refiere a la aplicación de esta nueva estrategia en materia de IVA, la Comisión se propone definir en la presente Comunicación un programa de acción basado en los cuatro objetivos siguientes: simplificación y modernización de las normas existentes, aplicación más uniforme de las disposiciones actuales y nueva aplicación de la cooperación administrativa.

Primera etapa: 2000/2001 - Aprobación por el Consejo de las propuestas presentadas

La primera etapa deberá consistir en la aprobación, a la mayor brevedad, de las propuestas siguientes:

- modificación del estatuto del Comité del IVA (COM(97) 325 final),

- mejora de la asistencia mutua en la recaudación (COM(98) 364 final),

- propuesta sobre el derecho a deducción y la Octava Directiva (COM(98) 377 final),

- propuesta sobre el deudor del impuesto (COM(98) 660 final).

Segunda etapa: 2000/2001 - Presentación de nuevas propuestas por la Comisión

La Comisión ha presentado o se propone presentar propuestas de directiva en los siguientes ámbitos:

- imposición de los servicios postales,

- comercio electrónico,

- facturación (incluida la facturación electrónica),

- revisión de las normas sobre cooperación administrativa y asistencia mutua,

- determinación del tipo normal mínimo de IVA,

- la Comisión presentará también un informe sobre el ámbito de aplicación del tipo reducido.

Tercera etapa: 2001 - Evaluación y definición de las prioridades posteriores

Las prioridades posteriores dependerán en gran medida del avance de los trabajos del Consejo para la adopción de las propuestas que tiene sobre la mesa. Para ello, la Comisión presentará un informe de la situación en 2001 y, tomando como base el debate sobre dicho informe que tendrá lugar en el Consejo, definirá su programa de trabajo, estableciendo sus prioridades para las etapas posteriores, la primera de las cuales será la relativa al período 2001/2002. Las prioridades se determinarán a partir de las conclusiones a las que se llegue una vez que se hayan vuelto a examinar los aspectos recogidos en anexo y teniendo en cuenta las nuevas necesidades que pudieran surgir posteriormente. La determinación de las distintas etapas posteriores dependerá en gran medida de la aprobación por el Consejo de las propuestas que ya se están tratando, para evitar que se cree una verdadera "cola" de propuestas en el Consejo.