COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN - Hacia una estrategia temática para la prevención y el reciclado de residuos

1. Introducción

2. El reto ecológico de los residuos

2.1. Introducción

2.2. Tendencias de la producción y gestión de los residuos

2.3. Problemas ambientales relacionados con la gestión de residuos

3. Evaluación de la política comunitaria de gestión de residuos

3.1. Resultados obtenidos

3.2. Aspectos a mejorar

3.2.1. Aplicación

3.2.2. Progresos limitados en materia de prevención

3.2.3. Falta de un enfoque global del reciclado

3.2.4. Normas armonizadas para operaciones de reciclado.

3.2.5. Otros aspectos del marco jurídico

4. Fijación de objetivos

4.1. Introducción

4.2. Prevención de residuos

4.3. Objetivos de reciclado

5. Componentes fundamentales de una estrategia temática

5.1. Introducción

5.2.1. Medidas específicas de la prevención cuantitativa

5.2.2. Medidas específicas de la prevención cualitativa

5.2.3. Otras medidas que fomentan la prevención cuantitativa y cualitativa

5.3. Instrumentos para promover el reciclado de residuos

5.3.1. Impuestos sobre los vertidos

5.3.2. Responsabilidad del productor

5.3.3. Certificados comerciales

5.3.4. Sistemas «pagar por tirar»

5.35. Sistemas de incentivos

5.3.6. Instrumentos prescriptivos

5.4. Condiciones de competencia igualitarias para el reciclado

5.5.1. Mejorar el marco jurídico de la gestión de residuos

5.5.2. I+D y demostración tecnológica

5.5.3. Medidas de gestión de la demanda

5.5.4 Educación y formación

5.6. Conclusión y propuestas de líneas a seguir

6. Medio ambiente y salud

7. Ampliación

8. Cooperación internacional en materia de reciclado

9 evaluación de impacto ampliada

10. Desarrollo futuro de la estrategia

Anexo I: Legislación comunitaria relativa a los residuos

Anexo II: Tendencias de la producción y gestión de residuos

Anexo III

RESUMEN EJECUTIVO

Los residuos plantean a nuestra sociedad un doble reto medioambiental. Todos los residuos tienen que valorizarse o eliminarse mediante operaciones que inevitablemente tienen repercusiones en el medio ambiente y costes económicos. Los residuos también pueden ser un síntoma de pautas de producción y consumo ineficientes, en el sentido de que pueden consumirse materiales de manera innecesaria. Estos materiales no sólo crean residuos sino que tienen diferentes efectos durante sus fases de producción y utilización.

El Sexto Programa de Acción Comunitario en Materia de Medio Ambiente propugna una serie de medidas interrelacionadas destinadas a reducir los impactos medioambientales del consumo de recursos de acuerdo con la Estrategia de Desarrollo Sostenible de la Unión Europea. Entre ellas se incluye una estrategia temática sobre el reciclado de residuos y algunas iniciativas en el campo de la prevención de residuos, concretamente varias propuestas sobre objetivos comunitarios de prevención de residuos.

Esta Comunicación es una primera aportación a la preparación de una estrategia temática que cubra tanto la prevención como el reciclado de residuos. Se trata del punto de partida de un proceso de consultas que continuará hasta que la Comisión apruebe propuestas tanto sobre el marco global de la estrategia temática como sobre las distintas medidas mediante las cuales se aplicará esta estrategia.

La Comunicación se inspira en un planteamiento de la gestión de recursos basado en el ciclo de vida y toma la fase de los residuos como el punto de partida. Es evidente que la prevención y reciclado de residuos puede reducir el impacto medioambiental del consumo de recursos de dos maneras: evitando, por una parte, los efectos negativos en el medio ambiente debidos a la extracción de materias primas y, por otra, los debidos a la transformación de estas materias primas mediante procesos de producción.

La prevención y el reciclado de residuos deben verse también como parte de una estrategia de gestión de residuos más amplia. El reto que se plantea a los decisores políticos es encontrar el grado óptimo de reciclado y la mejor combinación de los diferentes planteamientos. Por otra parte, la concentración en la prevención y el reciclado de residuos en las fases iniciales del ciclo de vida de los recursos para conseguir beneficios medioambientales tiene que complementarse disminuyendo los impactos medioambientales en la fase de gestión de residuos, incluido el reciclado.

En lo que respecta a la prevención de residuos, el objetivo de la presente Comunicación es lanzar, por primera vez, un proceso de consultas que lleve a la elaboración de una estrategia global, en la que se incluyan unos objetivos de prevención de residuos y los instrumentos necesarios para alcanzarlos. La Comunicación constituye una invitación a una discusión amplia, entre otras cosas, sobre:

*la determinación del potencial de prevención de residuos;

*el intercambio de buenas prácticas y experiencias a fin de definir de qué manera la Unión Europea puede contribuir a éstas;

*el papel de la futura política sobre productos químicos en lo que se refiere a la prevención cualitativa de residuos;

*una exploración sobre la manera en que los planes de prevención de residuos voluntarios u obligatorios podrían contribuir a la prevención de residuos;

*la evaluación del potencial de prevención de residuos de la directiva sobre la prevención y el control integrados de la contaminación (Directiva PCIC).

En relación con el reciclado de residuos, la presente comunicación invita a presentar observaciones sobre las posibles opciones para promover el reciclado, incluyendo:

*la preparación de objetivos de reciclado por materiales articulados con objetivos por productos fuera de uso; y

*la fijación de precios correctos para las diferentes soluciones de tratamiento de residuos utilizando para ello instrumentos económicos, entre los que podrían incluirse certificados negociables, la coordinación de las tasas nacionales por el uso de los vertederos, el fomento de los planes de tipo "pagar por tirar" y la responsabilización de los productores por el reciclado;

*por otra parte, asegurar el reciclado es, a la vez, fácil y limpio; en algunos casos, la aplicación de la legislación comunitaria sobre residuos puede haber creado cargas innecesarias a la industria del reciclado; estos problemas tienen que detectarse y resolverse; además, los planteamientos comunes sobre reciclado tienen que lograr que las empresas de reciclado apliquen las mejores tecnologías disponibles.

Se invita al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social, al Comité de las Regiones y a todos los interesados a presentar observaciones sobre la presente Comunicación antes del 30 de noviembre de 2003. La estrategia final se elaborará en 2004.

1. Introducción

Los residuos plantean a nuestra sociedad un doble reto desde el punto de vista ecológico. Todos los residuos deben ser valorizados o eliminados mediante operaciones que inevitablemente acarrean costes económicos e impactos ambientales. Además, los residuos pueden ser un síntoma de ineficiencia de las pautas de consumo y producción, en el sentido de que es posible que se utilicen materiales innecesariamente. Estos materiales no sólo generan residuos, sino que tienen muy diversos efectos durante su producción y utilización.

En el ámbito internacional se reconoce que mejorar la gestión de los residuos es un importante reto ecológico. El plan de aplicación acordado en la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible (Johanesburgo, septiembre de 2002) está basado en el Programa 21 y en el mismo se llama a seguir trabajando para «[p]revenir y reducir al mínimo los desechos y aumentar al máximo la reutilización, el reciclado y el empleo de materiales alternativos inocuos para el medio ambiente, con la participación de las autoridades gubernamentales y todos los interesados, al objeto de reducir al mínimo los efectos adversos para el medio ambiente y aumentar la eficiencia de los recursos» [1].

[1] http://www.johannesburgsummit.org/html/ documents/summit_docs/2309_planfinal.htm, en particular el apartado 21.

En la propuesta de la Comisión sobre una estrategia de la Unión Europea para un desarrollo sostenible también se destaca la necesidad de romper el vínculo entre el crecimiento económico, el empleo de los recursos y la producción de residuos [2]. El Consejo Europeo de Gotemburgo (junio de 2001) llegó a la conclusión de que «[l]as relaciones entre crecimiento económico, consumo de recursos naturales y producción de residuos deben cambiar. El alto rendimiento económico debe ir unido a la utilización sostenible de los recursos naturales y a niveles de residuos adecuados [...]» [3].

[2] Comunicación de la Comisión COM(2001) 264 final de 15.5.2001: «Desarrollo sostenible en Europa para un mundo mejor: Estrategia de la Unión Europea para un desarrollo sostenible».

[3] Véanse las Conclusiones de la Presidencia en http://ue.eu.int/en/Info/eurocouncil/ index.htm, concretamente el apartado 31.

Este tema está todavía más desarrollado en el Sexto Programa de Acción Comunitario en Materia de Medio Ambiente (6º PAMA), [4] con el objetivo general de conseguir «una mayor eficiencia en los recursos y una gestión de los mismos y de los residuos para asegurar modelos de producción y consumo más sostenibles, disociando de este modo el uso de los recursos y la generación de residuos y la tasa de crecimiento económico, y para garantizar que el consumo de los recursos tanto renovables como no renovables no exceda la capacidad de absorción del medio ambiente». Este objetivo general se incluirá en la estrategia temática para la utilización y gestión sostenible de los recursos («la estrategia de los recursos»).

[4] Decisión nº. 1600/2002/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de julio de 2002, por la que se establece el Sexto Programa de Acción Comunitario en Materia de Medio Ambiente, DO L 242, 10.9.2002, p. 1.

El empleo de un recurso puede tener consecuencias en todas las fases de su vida útil, desde su extracción y procesado inicial hasta la gestión de los residuos que genera, pasando por su transformación y fabricación y por su utilización o consumo. Por lo tanto, las medidas para prevenir la producción de residuos y reincorporar estos al ciclo económico («cerrar el ciclo de los materiales») --es decir, la valorización-- constituyen un elemento importante de todo sistema de gestión de recursos.

La Decisión del 6º PAMA contempla la adopción de una serie de medidas de fomento de la prevención y el reciclado, como una estrategia temática para el reciclado de los residuos e iniciativas de prevención que incluyen propuestas de objetivos concretos a escala comunitaria.

Esta Comunicación es un primer paso en la formulación de una estrategia temática que ha de comprender tanto la prevención como el reciclado de los residuos. Incluye una evaluación del tratamiento que se da a ambos aspectos en la política comunitaria, a fin de concretar los medios necesarios para desarrollar la política de gestión de residuos en consonancia con la jerarquía de objetivos que establece la estrategia comunitaria en esta materia [5]. Se analizan con especial interés los medios dedicados a promover una gestión más sostenible de los residuos, que ha de reducir al mínimo sus impactos ambientales sin dejar de tener en cuenta las consideraciones económicas y sociales. Por consiguiente, las medidas que adopte la Comunidad deben fundamentarse en un meticuloso estudio de costes y beneficios, así como en la relación coste-eficiencia de las distintas opciones. El objetivo que persigue la presente Comunicación es poner en marcha un proceso de consultas con participación de las instituciones comunitarias y de las partes interesadas en la gestión de residuos que contribuya a la formulación de una política de prevención y reciclado integral y coherente. Las políticas de esta naturaleza deben incorporar opciones racionales de eliminación y recuperación de energía para impulsar una estrategia óptima de gestión de los residuos orientada a minimizar los impactos ambientales mediante la adopción de la alternativa más eficaz en función del coste.

[5] La estrategia comunitaria de gestión de residuos se adoptó a través de la SEC(89) 934 final de 18 de septiembre de 1989 y se revisó en la COM(96) 399 final de 30.7.1996.

La futura estrategia temática de prevención y reciclado de residuos establecerá la combinación más eficaz de medidas y objetivos necesarios para promover una gestión más sostenible. En relación con la prevención, el objetivo de la presente Comunicación es poner en marcha, por primera vez, un proceso de consultas encaminado a formular una estrategia integral, que incluya un debate sobre los objetivos de la prevención y sobre los instrumentos necesarios para hacerlos realidad. Con respecto al reciclado, se investigan formas de promover esta actividad cuando existan oportunidades de lograr beneficios ambientales adicionales y se analizan las opciones existentes para alcanzar los objetivos marcados de la manera más eficaz posible en función del coste.

En esta primera fase de la estrategia temática, la Comisión todavía no está en condiciones de proponer objetivos ambientales concretos. Estos objetivos se definirán durante la formulación de la estrategia y se basarán en los resultados del proceso de consultas previsto y de los estudios actualmente en curso. En otro orden de cosas, la Comunicación hace hincapié en la necesidad de desarrollar un conjunto adecuado de instrumentos jurídicos, voluntarios y económicos. Se analiza en cierta profundidad la manera de complementar la vigente política comunitaria en materia de residuos con instrumentos económicos, porque este tipo de instrumentos tienen una gran capacidad de modificación de la conducta de todos los agentes económicos, inclusive las familias, para promover una gestión más sostenible de los residuos. El objetivo es aumentar la efectividad de la política comunitaria de gestión de residuos, manteniendo unas normas sencillas y eficaces en función del coste, que ayuden a la Comisión a lograr una mejor regulación [6].

[6] Véase la Comunicación de la Comisión COM(2002) 275 final de 6.6.2002: «La gobernanza europea: legislar mejor».

Esta Comunicación se basa en la política comunitaria vigente y en los estudios realizados por la Comisión, inclusive la Comunicación sobre la Competitividad de las empresas de reciclado [7] y los trabajos del Foro del Reciclado [8].

[7] Comunicación de la Comisión COM(1998) 463 final de 22.7.1998: «Competitividad de las empresas de reciclado».

[8] Véase http://europa.eu.int/comm/enterprise/ events/recycling/recycling.htm.

Esta Comunicación se ha estructurado de la forma siguiente:

-el capítulo 2 estudia el contexto ambiental de la gestión de residuos, en particular las tendencias de producción y los principales impactos ambientales;

-el capítulo 3 describe la política comunitaria vigente en materia de residuos, sus resultados y los aspectos que cabe mejorar o desarrollar;

-el capítulo 4 analiza la fijación de objetivos en el ámbito de un plan general de prevención y reciclado;

-el capítulo 5 introduce el marco de desarrollo de la futura estrategia temática y destaca los principales temas a debate al respecto de la misma;

-el capítulo 6 explica la relación entre la gestión de los residuos y la salud humana;

-el capítulo 7 expone los retos que afronta la gestión de los residuos en el contexto de la ampliación de la Unión Europea;

-el capítulo 8 describe brevemente los trabajos en curso en la OCDE y en las esferas internacionales con respecto a la gestión de los residuos;

-el capítulo 9 indica que la estrategia temática final se someterá a una evaluación de impacto ampliada e invita a las partes interesadas a comentar las opciones de regulación perfiladas en el capítulo 5;

-el capítulo 10 describe los pasos que habrán de darse en el futuro para formular esta estrategia.

2. EL RETO ECOLÓGICO DE LOS RESIDUOS

2.1. Introducción

En este capítulo se resumen las tendencias de producción y gestión de los residuos. Además, se señalan los principales impactos ambientales que acarrea dicha gestión, tanto los efectos del tratamiento de los residuos (y de su eliminación) como los derivados de la utilización de los recursos que pueden evitarse por medio de iniciativas de prevención y reciclado.

Para más información sobre las tendencias de producción y gestión de residuos, véase el anexo II.

2.2. Tendencias de la producción y gestión de los residuos

La producción total de residuos en la Unión Europea asciende a 1.300 millones de toneladas al año (esta cifra no incluye los residuos agrícolas). Esto significa que en la UE el total de residuos, incluidos los municipales, los industriales, etc., asciende a 3,5 toneladas por habitante y año. De acuerdo con la información publicada por la Agencia Europea de Medio Ambiente (AEMA), el grueso de la producción total de residuos de la UE está formado por cinco flujos principales: los residuos de fabricación (26%), los residuos de minería y cantería (29%), los residuos de la construcción y demolición (RCD) (22%), los residuos sólidos urbanos (RSU) (14%) y los residuos agrícolas y forestales, que resultan especialmente difíciles de cuantificar. El 2% de estos residuos son peligrosos, es decir, unos 27 millones de toneladas [9].

[9] Waste generated in Europe, data 1985-1997, Eurostat, 2000, p. 37.

Las limitaciones de los datos impiden realizar una evaluación detallada de casi todos los flujos de residuos en Europa. Sin embargo, algunos informes recientes ofrecen información sobre las tendencias actuales de producción de residuos.

En su tercera evaluación del medio ambiente en Europa [10], la AEMA indica lo siguiente: «La producción total de residuos mantiene una tendencia al alza en casi todos los países europeos. Se generan grandes cantidades de residuos urbanos, que no dejan de crecer. La producción de residuos peligrosos ha disminuido en muchos países, pero en otros ha aumentado debido a cambios en las definiciones [...] / [...] En algunos países, la producción total de residuos se ha desvinculado del crecimiento económico.» Esto viene a confirmar las conclusiones anteriores de la AEMA [11] de que la producción de residuos parece disminuir en algunos países europeos desde la década de 1990, lo que demuestra que se avanza en la desvinculación de la producción de residuos respecto del crecimiento económico. Además, los indicadores de algunos proyectos de la OCDE apuntan a un crecimiento de la producción de algunos flujos (por ejemplo, los residuos urbanos o los residuos de la construcción y demolición), pero otros presentan tendencias más complejas.

[10] AEMA, 2003: Europe's environment: the third assessment, p. 151.

[11] AEMA, 2002: Environmental Signals 2002 - Benchmarking the millennium, informe de evaluación medioambiental nº 9, Copenhague, Agencia Europea de Medio Ambiente, capítulo 12, pp. 100-105.

Los países de Europa Central y Oriental parecen haber reducido su producción de residuos durante la década de 1990, principalmente debido a la reconversión que realizaron durante la transición a la economía de mercado, inclusive el desmantelamiento de las instalaciones industriales obsoletas [12]. Además, la AEMA especifica en su tercera evaluación que «la producción aumenta en casi todos los países europeos y, en menor medida, en la mayoría de los países de Europa Central y Oriental y en los países de la zona de Europa oriental, del Cáucaso y de Asia Central».

[12] Regional Environmental Centre for Central and Eastern Europe, 2001: Waste Management Policies in Central and Eastern European countries - Current Policies and Trends, executive summary, p. 6.

Es un hecho generalmente aceptado que, en ausencia de medidas adicionales de regulación, es probable que la producción de residuos de la UE aumente en el próximo futuro. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) calcula que la producción de RSU en su región aumentará un 43% entre 1995 y 2020, hasta alcanzar los 640 kg per cápita. Las proyecciones de la OCDE también apuntan a un importante crecimiento futuro de otros flujos de residuos principales, como los residuos industriales y los RCD.

Resulta difícil obtener información exhaustiva sobre tendencias de tratamiento de los residuos. La información más fiable es la disponible acerca de los RSU. Esto demuestra que se ha avanzado algo en la reducción del vertido como principal método de tratamiento, aunque a finales de la década de 1990 seguía siendo la vía mayoritaria (57%). Se observan ciertos progresos en el reciclado y compostaje de RSU, que pasaron del 15% en 1995 al 20% a finales de la década.

Las cifras relativas al conjunto de la UE deben juzgarse con cautela en este contexto, ya que existe una extraordinaria variedad de situaciones nacionales. El vertedero sigue siendo la principal vía de tratamiento de los RSU en algunos Estados miembros, que alcanzan porcentajes superiores al 80%, mientras otros no llegan al 20%. La fracción biodegradable de RSU presenta variaciones todavía mayores.

En otros flujos de residuos se observan parecidas diferencias. Por ejemplo, la AEMA indica que en los Países Bajos se recicla en torno al 90% de los RCD, mientras que en Luxemburgo apenas se alcanza el 10%. Con esta gran diversidad de situaciones nacionales, es evidente que no todos los Estados miembros podrán avanzar al mismo ritmo en el futuro. Con carácter general, es previsible que el aumento de las tasas de reciclado sea más lento en los Estados miembros que más avanzados están actualmente.

Hay que señalar que los responsables políticos suelen prestar mayor atención a los residuos sólidos urbanos (RSU) porque su recogida y tratamiento es normalmente competencia de las autoridades públicas. Pero si los RSU son importantes por varias razones, inclusive su heterogeneidad, hay otros flujos de residuos de importancia cuando menos comparable. Por ejemplo, la basura doméstica (que constituye la mayor parte de los RSU) contiene tan sólo el 1% de los residuos peligrosos [13], mientras que el sector industrial produce más del 75% de esta clase de residuos.

[13] AEMA, 2002: Hazardous waste generation in EEA member countries, informe temático n.º 14/2001, Copenhague, Agencia Europea de Medio Ambiente, p. 22.

Por último, las cifras estimadas de producción de residuos total y por sectores deben interpretarse con cautela, ya que el peso o volumen de los residuos no es necesariamente el indicador más adecuado de la carga que representan para el medio ambiente. En la práctica, la relación entre residuos generados e impacto ambiental es más compleja y depende de varios factores, como la naturaleza y composición de los residuos en cuestión.

2.3. Problemas ambientales relacionados con la gestión de residuos

Históricamente, la inquietud por los efectos que pueden tener los residuos para el medio ambiente y la salud humana ha tenido su origen en la aplicación de normas y prácticas deficientes en el ámbito de la gestión. Algunas incineradoras producían emisiones tóxicas (en especial, dioxinas y furanos y metales pesados) y algunos vertederos no estaban sometidos a un control adecuado. Además, se han producido algunos incidentes con residuos que ni siquiera han llegado a las instalaciones de gestión establecidas, sino que han sido objeto de vertidos totalmente incontrolados. Aunque se han registrado notables mejoras en este sentido, en algunos lugares persisten problemas ambientales importantes.

Aunque todavía existen vertederos incontrolados e incineradoras no conformes --que la Comisión seguirá persiguiendo en su calidad de guardiana de los Tratados--, en los últimos años se han realizado avances considerables. Tanto los Estados miembros como la Comunidad han promulgado medidas legislativas que establecen normas ambientales mucho más rigurosas para los vertederos e incineradoras.

Esto ya ha comenzado a producir importantes beneficios para el medio ambiente. Por ejemplo, las leyes en materia de incineración de residuos más estrictas adoptadas a escala nacional y europea han reducido significativamente, y continuarán reduciendo, las emisiones de dioxinas generadas por las incineradoras municipales. La plena aplicación de la Directiva de incineración evitará que este proceso siga siendo una importante fuente de emisión de dioxinas en la UE. El desarrollo de nuevas tecnologías de combustión ha contribuido a este logro y facilitará la recuperación de energía también en el futuro.

Los estudios económicos existentes indican que los principales costes ambientales que acarrean las emisiones generadas por las incineradoras de residuos son las partículas (PM10), el SO2 y los NOx, seguidos del efecto de pérdida de bienestar [14]. Algunos estudios indican que los costes ocasionados por las emisiones de dioxinas son como mínimo dos órdenes de magnitud (es decir, 100 veces) menores que los costes sanitarios generados por las emisiones de nitratos, partículas y sulfatos de estas fuentes [15]. En los vertederos modernos, los impactos más importantes parecen ser actualmente la pérdida de bienestar y la contribución al calentamiento global [16]. Estas estimaciones ofrecen una indicación general de los principales impactos ambientales que acarrea el tratamiento de residuos. No obstante, deben interpretarse con cautela, ya que las técnicas para expresar el impacto ambiental en términos monetarios siguen sujetas a limitaciones metodológicas.

[14] Véase COWI, 2000: A study on the economic valuation of environmental externalities from landfill disposal and incineration of waste, Bruselas, Comisión Europea, especialmente el capítulo 9. Los efectos de pérdida de bienestar son molestias que sufre la población local debido a la congestión del tráfico, los malos olores, el ruido, las basuras, etc. Esto puede tener como consecuencia que se reduzca el precio de la propiedad inmobiliaria en las zonas próximas a las instalaciones de gestión de residuos.

[15] Véase http://externe.jrc.es/ .

[16] Véase COWI, 2000, op. cit., especialmente el capítulo 9.

Pero los residuos no sólo producen impactos ambientales durante su tratamiento. Por esta razón, además de regular los procesos de tratamiento, es igualmente importante que se utilicen los recursos de modo más eficiente. Y es aquí donde intervienen la prevención y la valorización, ya se en forma de recuperación de energía o de materiales, como factor de reducción del impacto ambiental generado por el aprovechamiento de los recursos.

La prevención de residuos debe incluir tecnologías limpias en los procesos productivos, un diseño más ecológico de los productos y, con carácter general, pautas de producción y consumo más eficientes desde el punto de vista ambiental. Sin embargo, todos los materiales que llegan al mercado están destinados a convertirse tarde o temprano en residuos. Además, todo proceso productivo produce residuos. Incluso los procesos de valorización, ya sea de recuperación de energía o de materiales, generan algunos residuos «remanentes» que no son susceptibles de valorización posterior y que deben eliminarse. Por lo tanto, la prevención debe ir acompañada de una política que fomente una valorización de los residuos ambientalmente racional, concretamente el reciclado de materiales, pero que también tenga en cuenta los beneficios de la recuperación de energía ante la creciente demanda energética.

La prevención y el reciclado pueden reducir los impactos ambientales que acarrea la utilización de los recursos de dos maneras:

i. Se reduce el impacto ambiental de la extracción de materias primas primarias. Por ejemplo, cada tonelada de metal reciclado evita la extracción de varias toneladas de mineral metalífero [17], reduciendo así el impacto ambiental de la minería. Este último puede incluir «la contaminación atmosférica (principalmente por el polvo), el ruido, la contaminación del agua o del suelo y diversas repercusiones en los niveles freáticos, la destrucción o perturbación de hábitats naturales y el impacto visual en el paisaje circundante» [18].

[17] La cantidad concreta dependerá del contenido metálico (o «riqueza») del mineral, que puede oscilar entre algunas partes por millón (oro) y un porcentaje pequeño o algo mayor, por ejemplo, el 30% en el caso del manganeso o el 40% en el caso del hierro. Véase «Mining - facts, figures and environment», Industry and Environment, vol. 23, p. 5. Reciclar una tonelada de metal cuya mena tenga una riqueza media del 10% evita la extracción de 10 toneladas de dicho mineral.

[18] Véase la Comunicación de la Comisión COM(2002) 265 final de 3.5.2000, p. 8: «Promover el desarrollo sostenible en la industria extractiva no energética de la UE».

ii. Se reduce el impacto ambiental de la transformación de materias primas primarias en los procesos productivos. Por ejemplo, el reciclado de plásticos puede reducir las emisiones de aerosoles y partículas (que afectan notablemente a la salud humana) al evitar la producción de polímero virgen. Además, para producir materiales reciclando residuos suele hacer falta menos energía que si se utilizan materias primas primarias.

El Instituto Wuppertal calcula que la «mochila ecológica» (la cantidad de residuos que genera la fabricación de productos cotidianos) es de 1,5 kg por cepillo de dientes, 75 kg por teléfono móvil y 1.500 kg por ordenador personal. Por lo tanto, se puede evitar emplear cantidades importantes de recursos naturales y los consiguientes impactos para el medio ambiente mediante la reutilización o el reciclado de los productos obtenidos en su fase de residuos y mediante un diseño más eficiente desde el punto de vista ambiental. Por ejemplo, en lo que respecta a las emisiones de gases de efecto invernadero, reciclando una tonelada de papel se ahorran 900 kg de equivalentes de CO2 en comparación con la producción de papel virgen. Esta cifra es de 1.800 kg en el caso del polietileno tereftalato (PET) (un tipo de plástico) y de 9.100 en el caso del aluminio [19].

[19] VÉASE AEA TECHNOLOGY, 2001: WASTE MANAGEMENT OPTIONS AND CLIMATE CHANGE, BRUSELAS, COMISIÓN EUROPEA.

3. EVALUACIÓN DE LA POLÍTICA COMUNITARIA DE GESTIÓN DE RESIDUOS

En este capítulo se exponen los resultados de la política comunitaria de gestión de residuos y los aspectos que todavía es preciso mejorar. En particular, se revisan los distintos elementos del marco jurídico de la Comunidad por el que se rige la gestión de los residuos. En el anexo I se ofrece una descripción más pormenorizada de dicho marco jurídico.

Hay que señalar que el marco comunitario no es más que la base en la que se asienta la práctica de gestión de residuos, pero necesariamente ha de complementarse con la acción de los Estados miembros y las autoridades locales. No obstante, este documento está más orientado a abrir un debate acerca de las opciones estratégicas disponibles para continuar desarrollando la política comunitaria de prevención y reciclado de residuos que a realizar un análisis exhaustivo de la política de gestión de residuos en todos los niveles, ya que ello rebasaría las competencias de la Comisión y los recursos de que dispone.

3.1. Resultados obtenidos

Se han sentado una serie de principios generales y procedimientos de control necesarios para asegurar un alto grado de protección del medio ambiente y de la salud humana en toda la Comunidad por medio de una legislación horizontal en materia de gestión de residuos, es decir, la Directiva marco relativa a los residuos [20] y la Directiva de residuos peligrosos [21], así como el Reglamento de traslados de residuos [22]. Estas son las normas en las que se basan el resto de elementos del marco regulador:

[20] Directiva 75/442/CEE de 15 de julio de 1975 relativa a los residuos, en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE de 18 de marzo de 1991, DO L 194, 25.7.1975, p. 39 y DO L 78, 26.3.1991, p. 32.

[21] Directiva 91/689/CE, de 12 de diciembre de 1991, relativa a los residuos peligrosos, DO L 377, 31.12.1991, p. 20.

[22] Reglamento (CEE) nº 259/259 del Consejo, de 1 de febrero de 1993, relativo a la vigilancia y al control de los traslados de residuos entre Estados miembros o procedentes o con destino al exterior de la Comunidad, en su versión modificada, DO L 30, 6.2.1993, p. 1.

-la jerarquía de gestión de residuos, el principio de que quien contamina paga y el requisito de la que gestión de residuos no puede ser perjudicial para la salud humana ni para el medio ambiente en general son elementos clave de la legislación comunitaria para garantizar una gestión ambientalmente racional de los residuos;

-los requisitos de autorización, registro e inspección que contienen las directivas relativas a los residuos en general y a los residuos peligrosos en particular, son la espina dorsal de un completo sistema de control para asegurar que la gestión de residuos no sea perjudicial para la salud ni para el medio ambiente;

-el Reglamento relativo a los traslados de residuos establece un sistema armonizado que regula el transporte transfronterizo de residuos, a fin de alcanzar un equilibrio entre el objetivo de lograr un alto nivel de protección ambiental y el objetivo de asegurar el eficaz funcionamiento del mercado interior. Además, el régimen de libre comercio de los residuos destinados a la valorización ofrece importantes posibilidades de fomento de la misma.

A fin de garantizar un alto grado de protección ambiental y asegurar el funcionamiento eficaz del mercado interior, los principios y requisitos generales que establece la legislación horizontal en materia de residuos se complementan con medidas legislativas más específicas en dos ámbitos:

1. legislación relativa a las operaciones de tratamiento de los residuos --inclusive la eliminación--, como las directivas relativas a los vertederos y a la incineración;

2. legislación para regular la gestión de determinados flujos de residuos. Esta legislación tiene su origen en alguna de las siguientes consideraciones:

-el creciente volumen o complejidad de algunos flujos de residuos, como los envases, los vehículos al final de su vida útil y los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos;

-la necesidad de someterlos a controles específicos debido a su peligrosidad, como es el caso de algunos tipos de baterías o de los PCB;

-el hecho de que su utilización incontrolada puede tener efectos nocivos para la salud humana y el medio ambiente, como la aplicación incontrolada de lodos de depuradora o de estiércol animal en terrenos agrícolas, sobre todo en zonas vulnerables a los nitratos.

Los impactos ambientales del tratamiento de residuos se han reducido en los últimos años gracias a la acción legislativa. Esta tendencia se consolidará con la reciente adopción de tres directivas: la Directiva de prevención y control integrados de la contaminación (PCIC) [23], la Directiva de vertederos [24] y la Directiva de incineración [25]. Todavía no se han obtenido todos los beneficios ambientales de estas directivas, debido a los períodos transitorios que establecen para las instalaciones existentes. No obstante, gracias a estas medidas, esta década verá una considerable evolución del sector de gestión de residuos hacia la aplicación de normas ambientales más rigurosas. Por ejemplo, algunos de los problemas más graves relacionados con las instalaciones de tratamiento de residuos, como las emisiones de dioxinas de las incineradoras de residuos municipales, se solventarán en gran medida gracias a la aplicación de la Directiva de incineración. Igualmente, la AEMA calcula que las emisiones comunitarias de gases de efecto invernadero disminuirán notablemente desde 1990 hasta 2010, principalmente debido a la aplicación de la Directiva de vertederos, que compensará con creces el aumento de las emisiones ocasionado por el incremento previsto en la producción de residuos [26].

[23] Directiva 96/61/CE del Consejo, de 24 de septiembre de 1996, relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación, DO L 257, 10.10.1996, p. 26.

[24] Directiva 1999/31/CE del Consejo, de 26 de abril de 1999, relativa al vertido de residuos, DO L 182, 16.7.1999, p. 1.

[25] Directiva 2000/76/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de diciembre de 2000, relativa a la incineración de residuos, DO L 332, 28.12.2000, p. 91.

[26] Véase AEMA, 2002: Analysis and comparison of national and EU-wide projections of greenhouse gas emissions, informe temático 1/2002, Copenhague, Agencia Europea de Medio Ambiente.

La aplicación de la Directiva de vertederos será una importante fuerza motriz para la formulación de políticas de gestión de residuos a escala nacional durante la década actual, inclusive el desvío de los residuos hacia tratamientos biológicos y de reciclado de materiales [27]. De particular importancia en este sentido son las restricciones a los vertidos que introduce la Directiva, sobre todo la reducción de las cantidades de residuos biodegradables que pueden depositarse en vertederos y la prohibición de aceptar en ellos determinados tipos de residuos, como los residuos líquidos y los neumáticos usados. Más aún, las exigentes normas ambientales que introducen las Directivas de vertederos y de incineración promoverán en cierta medida el desvío de los residuos hacia el reciclado de materiales.

[27] Son tratamientos biológicos el compostaje, la digestión anaeróbica y el tratamiento mecánico/biológico. La Comisión ha anunciado su intención de presentar una propuesta de Directiva sobre el tratamiento de biológico de los residuos biodegradables a finales de 2004.

Gracias a las directivas comunitarias sobre determinados flujos de residuos se ha mejorado la gestión de algunos flujos problemáticos. Se ha actuado sobre residuos peligrosos importantes como los aceites usados [28], los PCB/PCT [29] y las pilas y acumuladores [30]. Los metales pesados han sido y van a seguir siendo limitados por la legislación comunitaria en determinados productos, como medida de prevención cualitativa. Se han establecido objetivos de reciclado y valorización para determinados flujos de residuos complejos, como los envases [31], los vehículos fuera de uso (VFU) [32] y los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos (RAEE) [33]. Estos objetivos son necesarios cuando la recogida selectiva y el reciclado no son rentables en condiciones de libre mercado, pero resultan beneficiosos desde un punto de vista social. Aunque estos objetivos son objeto de un amplio debate durante el proceso de adopción, una vez establecidos ofrecen la certidumbre jurídica necesaria para que el sector de reciclado programe inversiones, a sabiendas de que habrá una demanda de esta clase de servicios.

[28] Directiva 75/439/CE del Consejo, de 16 de junio de 1975, relativa a la gestión de aceites usados, DO L 194, 25.7.1975, p. 23.

[29] Directiva 96/59/CE del Consejo, de 16 de septiembre de 1996, relativa a la eliminación de los policlorobifenilos y de los policloroterfenilos (PCB/PCT), DO L 243, 24.9.1996, p. 31.

[30] Directiva 91/157/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991, relativa a las pilas y a los acumuladores que contengan determinadas materias peligrosas, DO L 78, 26.3.1991, p. 38.

[31] Directiva 94/62/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 1994, relativa a los envases y residuos de envases, DO L 30, 3.2.1994, p. 1.

[32] Directiva 2000/53/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de septiembre de 2000, relativa a los vehículos al final de su vida útil, DO L 269, 21.10.2000, p. 34.

[33] Directiva 2002/96/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de enero de 2003, sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos (RAEE) -Declaración conjunta del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión relativa al artículo 9, DO L 37, 13.2.2003, p. 24.

También el principio de responsabilidad del productor ha supuesto una fuente de financiación estable para compensar las desventajas que presenta el reciclado en términos de costes frente a la recuperación de energía y los vertederos. Aunque la vigente Directiva de envases no está basada en este principio, casi todos los Estados miembros han optado por aplicarla, al menos en parte, en función del principio de responsabilidad del productor, si bien existen ciertas excepciones, como Dinamarca y los Países Bajos, donde la financiación se obtiene fundamentalmente a través de los municipios y de los impuestos y tasas que gravan los residuos [34]. Tanto la Directiva de VFU como la de RAEE incluyen de forma expresa el concepto de responsabilidad del productor.

[34] Véase la Comunicación de la Comisión COM(2000) 729 final de 7.12.2001, p. 11: «Modernización de la Directiva sobre servicios de inversión».

Los sistemas de recogida selectiva han sido y seguirán siendo muy utilizados para alcanzar los objetivos de las directivas comunitarias sobre determinados flujos de residuos, sobre todo para productos al final de su vida útil que de otro modo entrarían en el flujo de RSU. Una de las características de los RSU es su heterogeneidad. Por lo tanto, obtener materiales reciclados de buena calidad a partir de la mezcla de RSU suele resultar difícil desde el punto de vista técnico y costoso desde el punto de vista económico. No obstante, si se asegura la recogida selectiva de los materiales reciclables, puede obtenerse un suministro de materiales reciclados de relativa homogeneidad y alta calidad.

En este contexto, no deben despreciarse los efectos indirectos que sobre la conducta de los consumidores tiene la puesta en marcha de sistemas de recogida selectiva en el nivel municipal. La recogida selectiva, especialmente si se trata de sistemas de recogida a domicilio, requiere la colaboración activa de los ciudadanos en materia de gestión de residuos. Esta colaboración puede impulsar un mayor conocimiento de la dimensión ambiental de los residuos y promover cambios en las conductas de consumo.

3.2. Aspectos a mejorar

Pese a los importantes avances antes reseñados, el marco jurídico de la Comunidad que regula la gestión de residuos todavía tiene algunas carencias o aspectos mejorables, que se explican a continuación.

3.2.1. Aplicación

Una condición imprescindible para asegurar una gestión eficaz de los residuos es la plena y oportuna aplicación de la legislación comunitaria vigente al respecto. Por desgracia, los Estados miembros suelen ser poco diligentes en la transposición de las normas comunitarias relativas a los residuos y no aplican de manera correcta elementos importantes del marco jurídico de la Comunidad por el que se rige su gestión. A veces esto puede ser consecuencia de los plazos y enfoques ambiciosos que marca la legislación comunitaria, pero en general suele reflejar un esfuerzo insuficiente por parte de los Estados miembros para incorporar y aplicar la legislación aprobada.

Es importante que los Estados miembros destinen recursos suficientes a la ejecución de la legislación comunitaria y que los plazos y objetivos marcados en las directivas sean realistas.

3.2.2. Progresos limitados en materia de prevención

La prevención de residuos tiene aspectos cuantitativos y cualitativos:

-la prevención cuantitativa trata de reducir la producción de residuos;

-la prevención cualitativa trata de reducir la peligrosidad de los residuos;

En la práctica, cabe considerar la prevención cualitativa como un caso especial de prevención cuantitativa, ya que implica reducir la producción de residuos peligrosos. Este es un enfoque algo tosco de la prevención cualitativa, ya que presupone que todos los residuos peligrosos lo son por igual. Sin embargo, actualmente es inviable aplicar criterios más complejos, basados en un índice compuesto de «peligrosidad», debido a los problemas metodológicos que se suscitarían, como la ponderación de las distintas características peligrosas. Por lo tanto, todo lo que sigue se basa en la definición de la prevención cualitativa como reducción de la producción de residuos peligrosos.

Tal como se explica en el apartado 2.1, todo indica que es probable que aumente el volumen de la producción de residuos en la UE. Se han adoptado algunas medidas a escala comunitaria que sin duda serán positivas para promover la prevención. La más importante de tales medidas hasta la fecha es la Directiva de PCIC, que incluye entre las obligaciones básicas del operador que se evite la producción de residuos de conformidad con la Directiva 75/442/CEE del Consejo relativa a los residuos. Más aún, se incluye el empleo de tecnologías con baja producción de residuos y de sustancias de menor peligrosidad entre las consideraciones que deben tenerse en cuenta en la definición de las mejores prácticas disponibles (MTD), de conformidad con la Directiva de PCIC. Esto implica que esta norma ha de ser un instrumento importante para promover la prevención de residuos en el sector industrial, aunque todavía no es posible saber qué efectos tendrá, ya que se encuentra en su primera fase de aplicación.

Algunas directivas sobre productos fuera de uso contemplan la prevención de residuos, aunque su ámbito es limitado o se encuentran en su primera fase de aplicación. La Directiva de VFU y la Directiva sobre restricciones a la utilización de determinadas sustancias peligrosas en aparatos eléctricos y electrónicos [35] se han orientado a la prevención cualitativa limitando el empleo de sustancias peligrosas en los productos. La prevención cuantitativa se contempla en cierta medida en la Directiva de envases. Sin embargo, el equilibrio entre volumen, peso, funcionalidad e impacto ambiental de los envases es una cuestión compleja que sigue siendo objeto de un amplio debate.

[35] Directiva 2002/95/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de enero de 2003 sobre restricciones a la utilización de determinadas sustancias peligrosas en aparatos eléctricos y electrónicos, DO L 37, 13.2.2003, p. 19.

En el pasado se ha intentado varias veces definir objetivos de prevención de residuos, pero generalmente sin éxito. Véanse tres ejemplos a efectos ilustrativos:

-En España, el Plan Nacional de Residuos Urbanos (2000-2006) intenta estabilizar la producción de RSU per cápita en los niveles de 1996 en el horizonte de 2002 [36]. Sin embargo, los datos de Eurostat reflejan que la producción de RSU en España pasó de 390 kg per cápita en 1996 a 621 kg per cápita en 1999, lo que indica que es muy poco probable que se cumpla el objetivo marcado.

[36] Véase http://www.mma.es/calid_amb/residuos/plan/ , apartado 6.1.

-En Dinamarca, la política «Residuos 21» (el plan de acción del gobierno danés sobre esta materia para el período 1998-2004) se ha marcado el objetivo de estabilizar el volumen total de residuos en el horizonte de 2004 y reducirlo de forma gradual desde entonces. Sin embargo, los últimos estudios realizados calculan que la producción de residuos en Dinamarca aumentó un 17% entre 1994 y 2000 y que aumentará otro 27% hasta 2020.

-El Quinto Programa de Acción de la Comunidad en materia de Medio Ambiente (5º PAMA) tenía entre sus objetivos estabilizar la producción anual de RSU en 300 kg per cápita --la media comunitaria de 1985 [37]--, pero sin concretar ni plazos ni las medidas necesarias para su cumplimiento. Se calcula que la producción anual de RSU se sitúa en 550 kg per cápita (media de la UE), mientras que la OCDE cree que se alcanzarán los 640 kg per cápita en 2020.

[37] [1993] DO C 138/59.

Por lo tanto, no cabe duda de que, si bien la prevención de residuos ha sido el objetivo fundamental de las políticas nacionales y comunitarias de gestión de residuos durante muchos años, poco se ha hecho hasta la fecha para convertirlo en realidad.

Esta falta de avances puede explicarse por la falta de una estrategia global para promover la prevención de residuos. Concretamente, a veces se definen objetivos sin pararse a pensar si están justificados ni en los medios para conseguirlos, de modo que se perjudica su credibilidad. Además, nunca se ha realizado una evaluación seria de las pautas de producción de residuos en distintos sectores de la economía, que permita definir objetivos de prevención creíbles y eficaces.

Esta experiencia demuestra que una buena política de prevención debe basarse en un análisis científico más completo, sobre todo de la relación entre el peso o volumen de los residuos generados, su peligrosidad y riesgos asociados y su impacto ambiental. Más aún, todo objetivo que se fije habrá de fundamentarse en una evaluación seria de las tendencias de producción de residuos en distintos sectores económicos, así como de su potencial de prevención. Por último, la definición de objetivos de prevención debe ir acompañada de una evaluación de las medidas que pueden adoptarse para su cumplimiento. En los apartados 4.3 y 5.2 se dan ideas para aprovechar esta experiencia.

3.2.3. Falta de un enfoque global del reciclado

Las directivas relativas a determinados flujos de residuos han dado a dichos flujos un tratamiento específico para cada caso. Estas directivas constituyen un éxito importante de la política comunitaria para reducir el impacto ambiental de los residuos mediante la separación en origen y el reciclado de flujos tales como pilas y acumuladores, envases, VFU y RAEE, que tienen especial importancia por su peligrosidad, creciente complejidad o tasa de crecimiento de su producción. Estas medidas tienen el efecto de mejorar la calidad del material separado, lo cual es un factor importante que afecta a los costes del proceso de reciclado y a la calidad de los materiales reciclados. Sin embargo, estas directivas sólo afectan a una pequeña parte de los residuos generados. Por ejemplo, los envases representan el 5% de la producción total de residuos, mientras que los vehículos fuera de uso y los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos representan el 1%. Además, aunque la legislación comunitaria exige que se recicle el papel y el cartón de los envases, no existe un requisito análogo para el papel de otras fuentes, como el papel de oficina o de periódico. Esta clase de papel suele ser adecuado para el reciclado desde un punto de vista económico y ambiental. Igualmente, aunque la legislación comunitaria establece que deben reciclarse los envases de plástico y, en la práctica, los plásticos de otros flujos de residuos regulados (VFU y RAEE), actualmente no se obliga a reciclar los plásticos de otras aplicaciones importantes, como los materiales de construcción. De este modo, además de resolver las carencias actuales de la legislación comunitaria, ésta podría complementarse con nuevas iniciativas en relación con determinados materiales, en lugar de con determinados productos fuera de uso.

La aplicación de la jerarquía de gestión de residuos ha contribuido a fomentar el reciclado. Aun reconociendo este principio general, la Comisión considera necesario seguir desarrollando sistemas para determinar las mejores opciones ambientales y para establecer objetivos de reciclado y valorización de residuos, teniendo en cuenta las diferencias entre productos y materiales y las posibles alternativas.

El principio de responsabilidad del productor sigue aplicándose con éxito en la legislación nacional y comunitaria para promover el reciclado de productos fuera de uso. Al exigir que los fabricantes soporten los costes del reciclado de sus productos una vez desechados por los consumidores, el papel concreto que desempeñan en la cadena de producción, consumo y gestión de residuos se utiliza para financiar el reciclado e integrar los costes de gestión en el precio del producto. Con ello se intenta además crear incentivos económicos para que los fabricantes reduzcan el coste de reutilización y reciclado de sus productos, por ejemplo mejorando el diseño de los materiales para facilitar su reciclado.

Algunos estudios han evaluado las ventajas y desventajas de la responsabilidad del productor [38]. Los resultados indican que este principio puede ser muy útil para promover el reciclado de algunos flujos de residuos, aunque puede no serlo tanto en otros casos. Esto parece indicar que, si bien el principio de responsabilidad del productor ha de seguir siendo un elemento fundamental de la política comunitaria de reciclado --sobre todo en lo que respecta a los productos fuera de uso--, deberá complementarse con otros instrumentos para promover el reciclado de algunos flujos de residuos importantes. Además, hay muchos factores que determinan la eficacia de los incentivos económicos creados por un mecanismo de responsabilidad del productor. Aunque el reciclado ya es rentable en condiciones de mercado, puede que no sea ni útil ni necesario desarrollar un marco legislativo, sino que estos mercados podrían optimizarse por medio de sistemas voluntarios.

[38] Véase, por ejemplo, OCDE, 2001: Extended Producer Responsibility - A Guidance Manual for Governments, París, Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico; y SOU, 2001: Resurs i retur - Slutrapport från utredningen för översyn av producentansvaret, SOU 2001:102, Estocolmo, Statens Offentliga Utredningar.

En el 6º PAMA se establece que la estrategia de reciclado debe incluir --«entre otras»-- medidas para asegurar la separación en origen, la recogida y el reciclado de los flujos de residuos prioritarios. Además, hay otros elementos del 6º PAMA estrechamente ligados al reciclado. En particular, en el inciso iv) del apartado 2 del artículo 8 se insta a la Comisión a proponer la adopción o revisión de instrumentos legislativos relativos a los residuos, «incluidos, entre otros, los residuos de la construcción y la demolición, los lodos de depuradora, los residuos biodegradables, los envases, las pilas y los traslados de residuos, distinguir claramente entre los residuos y lo que no son residuos y la determinación de criterios adecuados para proseguir la elaboración del anexo IIA y IIB de la Directiva marco relativa a los residuos».

Varias de estas propuestas mencionadas en el 6º PAMA se refieren directamente al reciclado. La estrategia temática debe contribuir a explicar con claridad esta relación con miras a establecer prioridades y vías para seguir desarrollando la política de reciclado de la manera más eficaz posible.

Más aún, el principal obstáculo para aumentar las tasas de reciclado es, en muchos casos, las desfavorables circunstancias económicas de esta opción frente al vertido y la incineración, generalmente más baratas. Esta situación se debe en parte a que los precios de la utilización de los recursos y de los métodos de tratamiento de los residuos no siempre reflejan los costes sociales, es decir, que existen factores externos negativos. Esto implica que las oportunidades que da el mercado a las opciones de gestión de residuos no suelen alcanzar un nivel óptimo. Superar este obstáculo será un objetivo fundamental de la futura política comunitaria sobre el reciclado. Sin embargo, aumentar el reciclado de determinados productos fuera de uso, flujos de residuos o materiales sería beneficioso para el medio ambiente en diversos grados. Por lo tanto, es prioritario diseñar nuevas iniciativas para obtener beneficios ambientales en los ámbitos donde más justificado está el reciclado desde el punto de vista de la relación coste-beneficio.

La mayor exigencia de las normas ambientales introducidas por la reciente legislación comunitaria (directivas de PCIC, vertederos e incineración) puede aumentar los costes de explotación de determinadas instalaciones de gestión, creando así un incentivos económico para desviar residuos hacia técnicas de valorización, inclusive el reciclado de materiales. Por ejemplo, los criterios de aceptación de residuos que establece la Directiva de vertederos pueden aumentar los costes de gestión y mejorar además la posición económica relativa del reciclado de algunos materiales. Esto es lo que podría ocurrir con algunas categorías de residuos que actualmente se consideran inertes, como determinados tipos de residuos de la construcción y demolición. Sin embargo, no es probable que la mera aplicación de la Directiva de vertederos --aun complementada por la adopción de impuestos sobre el vertido en el ámbito nacional-- equipare los costes del vertido a los del reciclado. A falta de otras medidas, una parte importante de los residuos combustibles podrían desviase a la recuperación de energía, que normalmente es más barata que el reciclado. Además, las diferencias de costes que todavía presenta el vertido de residuos en los distintos Estados miembros pueden motivar que se transporten residuos a larga distancia innecesariamente.

Un último aspecto que no debe pasarse por alto a la hora de formular nuevas iniciativas es la optimización de los recursos administrativos y financieros necesarios a escala nacional y europea. No conviene subestimar los recursos que hacen falta para ejecutar la legislación relativa a los flujos de residuos caso por caso, sobre todo debido a la posible acumulación de directivas y a la gran complejidad técnica de las mismas.

El «mandato» del 6º PAMA y las consideraciones anteriores llevan a la conclusión de que es necesario contar con un conjunto adecuado de instrumentos para resolver los problemas que presenta la gestión de los residuos y para garantizar tanto la efectividad como la relación coste-eficiencia de la política comunitaria en esta materia. Este conjunto podría incluir nuevas iniciativas legislativas, la negociación de acuerdos ambientales y el desarrollo de instrumentos económicos. Estos últimos pueden desempeñar un papel destacado, ya que la economía actual de los residuos tiende a dar señales disuasorias con respecto al reciclado. En lo que respecta a las iniciativas legislativas, la Comisión considera que merece la pena analizar las ventajas que reportaría complementar las directivas actuales con un nuevo enfoque más orientado a los materiales que a los productos fuera de uso. Esto podría incluir las obligaciones derivadas de la responsabilidad del productor en los aspectos más adecuados desde el punto de vista ambiental y económico. En el debate sobre el conjunto de instrumentos necesarios habría que estudiar cómo aplicar la jerarquía de gestión de residuos y qué instrumentos utilizar para definir las mejores opciones de gestión. En los capítulos 4 (objetivos) y 5 (instrumentos) se describen posibles vías.

3.2.4. Normas armonizadas para operaciones de reciclado.

Muchas operaciones de tratamiento, en particular las de reciclado, no están reguladas por normas ambientales armonizadas para el conjunto de la Comunidad. Algunas de estas operaciones corresponden al ámbito de la Directiva de PCIC y, por lo tanto, han de aplicar las mejores técnicas disponibles (MTD). Sin embargo, en qué medida se logre con ello armonizar el comportamiento ambiental de estas instalaciones dependerá de la manera en que se aplique la MTD en el nivel local.

La ausencia de normas obligatorias de tratamiento de residuos en el ámbito de la UE hace que sea difícil lograr un alto grado de protección en el conjunto de la Comunidad y ha suscitado el temor de que pueda producirse un «dumping de normas». La tesis de que la existencia de distintas normas ambientales crea diferencias notables en términos de costes para las instalaciones de gestión de residuos es en principio plausible, pero apenas se dispone de información objetiva sobre estos aspectos económicos y sobre los flujos de residuos a los que afecta. No obstante, se argumenta que los residuos destinados al reciclado tienden a salir de los países que aplican normas más rigurosas y que, por lo tanto, sus instalaciones no reciben residuos en cantidades suficientes para ser viables económicamente. Se dice que, por esta razón, los Estados miembros tienen problemas para desarrollar y aplicar tecnologías y requisitos de reciclado que respeten al máximo el medio ambiente, puesto que los residuos tienden a enviarse a países con una normativa menos exigente.

De acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, los residuos destinados a la valorización deben considerarse bienes negociables en virtud de las disposiciones del Tratado (artículo 28 a 30) relativas a la libre circulación de mercancías. De este modo, las medidas que pudieran dificultar el comercio de residuos destinados a la valorización podrían considerarse incompatibles con el artículo 28 del Tratado, a menos que sean justificadas y proporcionadas al objetivo perseguido.

Las definiciones de las operaciones de eliminación (D) y valorización (R) que se indican respectivamente en los anexos II A y II B de la Directiva marco relativa a los residuos (DMR) son los elementos clave que determinan el conjunto de normas que han de aplicarse a una operación de tratamiento de residuos específica. En particular, determinan las normas que han de aplicarse a los traslados transfronterizos de residuos en el interior de la Comunidad, en el contexto del Reglamento que regula los traslados de residuos. Más aún, determinan también las operaciones que pueden contribuir al cumplimiento de los objetivos de reciclado y valorización que establecen algunas directivas.

Estas definiciones son de carácter general y dejan un margen relativamente amplio para la interpretación, que puede utilizarse para eludir las obligaciones que se aplican a los residuos destinados a la eliminación enviando dichos residuos a operaciones que pueden ser de valorización o no. También pueden utilizarse por los Estados miembros para impedir que los residuos salgan de su territorio. Estos problemas de ejecución y las críticas vertidas por diversas partes interesadas se han traducido en litigios tanto en el ámbito nacional como en el europeo.

En su reciente jurisprudencia, el Tribunal de Justicia ha formulado un criterio para distinguir entre eliminación y valorización de residuos. De acuerdo con el Tribunal, una operación de tratamiento de residuos deberá considerarse valorización cuando su objetivo fundamental sea suplir la utilización de recursos primarios. El Tribunal ha dictaminado que el relleno de una mina con residuos puede ser una operación de valorización si los residuos se utilizan como sucedáneo de los recursos primarios que de otro modo se hubieran utilizado para tal fin [39]. Esto es lo que podría ocurrir, por ejemplo, si fuera necesario rellenar una mina para estabilizar un terreno. El Tribunal también ha fallado que el uso de residuos como combustible en un horno cementerio es valorización si se genera calor sobrante y dicho calor se utiliza en el proceso [40]. Por el contrario, el Tribunal ha resuelto [41] que las incineradoras de residuos urbanos tienen como principal objetivo eliminar los residuos. El Tribunal añade que, en los asuntos analizados, esta clasificación como operación de eliminación no cambiaría aunque se generase y se utilizase energía como efecto secundario del proceso.

[39] Asunto C-6/00.

[40] Asunto C-228/00.

[41] Asunto C-458/00.

El Tribunal también subraya que, en virtud del quinto guión del apartado 4 del artículo 7 del Reglamento (CEE) 259/93 relativo a los traslados de residuos, los Estados miembros pueden formular objeciones al traslado «en caso de que la proporción entre residuo valorizable y no valorizable, el valor estimado de los materiales que hayan de valorizarse al final o el coste de la valorización y el coste de la eliminación de la fracción no valorizable hagan injustificable la valorización atendiendo a consideraciones económicas y medioambientales». Gracias a esta disposición, los Estados miembros podrían evitar la valorización ficticia.

En el apartado 5.5.1.1 se desarrollan cuestiones que deberían debatirse en el marco de la presente Comunicación.

3.2.5. Otros aspectos del marco jurídico

Hay algunos aspectos del marco jurídico pertinentes para el reciclado de residuos que han sido objeto de anteriores trabajos de la Comisión. Por ejemplo, el Foro del Reciclado [42] analizó los costes que conlleva el cumplimiento de la legislación en materia de residuos, sobre todo en lo que respecta a los requisitos de la Directiva marco relativa a los residuos y del Reglamento relativo a los traslados de residuos. En este apartado se estudian maneras de reducir los costes de conformidad aprovechando cierta disposición de la legislación comunitaria sobre esta materia y aclarando algunos de sus elementos.

[42] Véase http://europa.eu.int/comm/enterprise/ events/recycling/recycling.htm.

La Comisión está a punto de presentar una propuesta de revisión del Reglamento relativo al traslado de residuos, con la cual pretende incorporar las obligaciones internacionales de la UE y clarificar y racionalizar los procedimientos de control aplicables a los traslados transfronterizos de residuos. Esta revisión debe aclarar y en lo posible simplificar las normas que regulan el comercio de residuos, tanto en la Comunidad como en terceros países.

La definición de residuo que contiene la letra a) del artículo 1 de la DMR es la piedra angular de la legislación sobre la materia. Esta definición ha sido objeto de un amplio debate y el Tribunal de Justicia ha realizado indicaciones de gran valor para su interpretación. Sin embargo, es probable que el debate continúe. Más aún, en el inciso iv) del apartado 2 del artículo 8 del 6º PAMA se dice que es preciso «distinguir claramente entre los residuos y lo que no son residuos».

La definición de residuo es una interpretación jurídica que muy posiblemente puede mejorarse. Sin embargo, las críticas que suscita la definición actual suelen ser de carácter genérico. Por ejemplo, a veces se dice que los materiales reciclables deben quedar excluidos de la definición debido a los costes económicos que conlleva el cumplimiento de la legislación en materia de residuos y a que la imagen negativa que se asocia al término «residuo» dificulta la creación de un sector de reciclado competitivo. Pero estas afirmaciones raramente se sustentan en una valoración del coste económico real del cumplimiento.

En el apartado 5.5.1.2 se desarrollan cuestiones que deberían debatirse en el marco de la presente Comunicación.

4. Fijación de objetivos

4.1. Introducción

En general, una estrategia óptima de gestión de los residuos para minimizar su impacto ambiental ha de combinar prevención, reciclado, recuperación de energía y eliminación.

El análisis coste/beneficio (ACB) ofrece un marco para definir las tasas de reciclado óptimas, aunque la experiencia en su aplicación a las medidas de prevención de residuos es relativamente pequeña. El ACB calcula el valor monetario que tendrían distintos impactos ambientales y que normalmente no está reflejado en los precios de mercado (costes externos). Por lo tanto, permite comparar los beneficios ambientales de las opciones de gestión de los residuos con sus costes económicos. Aunque todavía se discuten algunos aspectos metodológicos del ACB --como los factores de monetarización [43] y el descuento [44] o cómo tener en cuenta las circunstancias locales--, la Comisión considera que esta técnica es la mejor para evaluar objetivos en el ámbito de la política de gestión de residuos.

[43] Los factores de monetarización se utilizan para asignar una valor monetario al impacto ambiental, como por ejemplo: el «coste económico» que tiene la emisión de una tonelada de CO2.

[44] El descuento implica elegir un tipo de interés o «descuento» que tenga en cuenta el valor económico variable de los activos en el tiempo.

La Comisión ha puesto en marcha un estudio para evaluar hipótesis de coste/beneficio con respecto al futuro del reciclado en la UE, basadas en distintas premisas relativas a los avances técnicos y legislativos. Dicho estudio informará la formulación de objetivos de reciclado en el ámbito de esta estrategia y permitirá a la Comisión desarrollar el enfoque aplicado a la revisión de los objetivos establecidos en la Directiva de envases. Se cuenta con que los primeros resultados de este estudio estén disponibles para finales de 2003.

4.2. Prevención de residuos

Las tendencias de producción de residuos dependen de varios factores, como los niveles de actividad económica, los cambios demográficos, las innovaciones tecnológicas, el estilo de vida y, con carácter más general, las pautas de producción y consumo [45]. Esta estrecha relación hace que sea difícil considerar la prevención de residuos aisladamente de la gestión de los recursos y de la política de productos. Es probable que ésta sea la principal explicación del escaso éxito que han tenido las políticas actuales para promover la prevención de residuos en general y para marcar objetivos en particular.

[45] Véase, por ejemplo, , OCDE, 2002: Household Energy & Water Consumption and Waste Generation: Trends, Environmental Impacts and Policy Responses, ENV/EPOC/WPNEP(2001)25, París, Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, pp. 67-62.

Casi todos los intentos de definir objetivos de prevención se han basado en el peso o en el volumen de los residuos generados. Sin embargo, resulta dudoso que el peso o el volumen sean siempre los indicadores más adecuados de la carga ambiental de los residuos. En la práctica, la relación entre la producción de residuos y su impacto ambiental es más compleja, ya que los cambios de pautas de producción suelen afectar no sólo a la cantidad, sino también a los tipos de residuos generados. Estos cambios también pueden modificar el impacto ambiental del producto en otras fases de su vida útil, como ocurre con los cambios de diseño. Por ejemplo, utilizar envases más ligeros no reduce necesariamente el impacto ambiental del envase, ni durante su etapa fuera de uso ni a lo largo de toda su vida útil. No obstante, dada la complejidad inherente a cualquier intento de formular indicadores compuestos del impacto ambiental de los residuos, actualmente no parece existir una alternativa práctica a la utilización del peso o del volumen para expresar objetivos de prevención de residuos. En este sentido, es importante reconocer que para obtener los mejores resultados, hay que establecer una relación directa entre la prevención de residuos y la política de productos integrada (PPI). El primer paso para formular una estrategia global de prevención de residuos debe ser aumentar la coherencia entre todos los instrumentos existentes.

Todo intento de establecer objetivos de prevención a escala europea se encuentra además con unas estadísticas de producción de residuos insatisfactorias. Estas deficiencias hacen que en estos momentos no sea posible proponer objetivos de prevención cuantificados y operativos, de acuerdo con un completo análisis ambiental y económico. Más aún, a falta de unas estadísticas fiables y de un sólido escenario base de producción de residuos, sería casi imposible efectuar un seguimiento de los progresos realizados.

El Reglamento relativo a las estadísticas sobre residuos [46] tiene por objeto cubrir esta laguna de nuestros conocimientos y sentar las bases jurídicas para la recopilación de datos estadísticos de producción y tratamiento de residuos en la Comunidad. Cuando este Reglamento se aplique plenamente, se dispondrá de una imagen global de la producción y el tratamiento de residuos en el conjunto de la Comunidad, por tipo de residuo y por sector económico. Se recogerán datos cada dos años, partiendo del año de referencia 2004 y el primer informe estadístico se presentará a la Comisión en 2006.

[46] Reglamento (CEE) nº 2150/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2002, relativo alas estadísticas sobre residuos, DO L 332, 9.12.2002, p. 1.

En consecuencia, habrá que esperar al menos hasta 2006 para disponer de información satisfactoria sobre pautas de producción y tratamiento de residuos en el ámbito de la UE. Sin embargo, no se pueden calcular tendencias con los datos de un solo año. Por lo tanto, no será posible realizar una primera evaluación de las tendencias de producción de residuos en el conjunto de la UE hasta 2008, año en que se dispondrá del segundo informe estadístico realizado con arreglo al Reglamento antes mencionado.

Además, actualmente se negocia un Protocolo del Convenio de Aarhus [47] en el seno de la Comisión Económica de Naciones Unidas para Europa (CEPE) para la aplicación de los registros de liberación y transferencia de contaminantes (PRTR), lo cual podría hacerse a través de una ampliación del ámbito de aplicación del inventario europeo de emisiones contaminantes (EPER) [48]. El EPER podría aportar entonces información sobre producción y gestión de residuos con respecto a un buen número de productores importantes y servir de base para marcar objetivos a determinados sectores o grupos de sectores industriales.

[47] Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, firmado por la Comunidad en la conferencia interministerial del 23 al 25 de junio de 1998.

[48] Véase la Decisión de la Comisión, de 17 de julio de 2000, relativa a la realización de un inventario europeo de emisiones contaminantes (EPER) con arreglo al artículo 15 de la Directiva 96/61/CE del Consejo relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación (IPPC), DO L 192, 28.7.2000, p. 36.

Sigue existiendo una notable incertidumbre sobre el alcance de la prevención en distintos sectores de la economía y sobre la eficacia de distintos instrumentos para conseguir este objetivo. Pese a que puede ser útil marcar una ambición política en relación con la prevención, se corre el riesgo de que los nuevos objetivos no sirvan más que para crear expectativas que puedan verse tan defraudadas como las generadas por el 5º PAMA. Por lo tanto, la Comisión tiene intención de plantear un debate sobre el análisis fundamental que puede justificar los objetivos de prevención y, en particular, sobre la relación entre la prevención de residuos, la gestión de los recursos y la política de productos integrada. Antes de proponer objetivos, la Comisión también desea hacerse una idea más clara de las medidas que pueden adoptarse para cumplir los objetivos señalados y de si las mismas contarían con el respaldo de los legisladores respectivos. Además, se invita a las partes interesadas a informar de su experiencia en materia de prevención, qué se puede conseguir y hasta qué punto pueden contribuir tales medidas al cumplimiento de objetivos globales de prevención.

4.3. Objetivos de reciclado

Al contrario que la prevención de residuos, la fijación de objetivos es un aspecto del reciclado más consolidado y menos complejo. Por lo tanto, la estrategia temática debe estar orientada a mejorar la eficiencia de los objetivos de reciclado. En primer lugar, la Comunidad se ha centrado hasta ahora en establecer objetivos de reciclado de los productos fuera de uso, sin hacer distinciones entre materiales. La Directiva de envases es una excepción a la regla, ya que establece que se cumplan objetivos mínimos de reciclado por cada tipo de material. En su propuesta de revisión de los objetivos de la Directiva, la Comisión diferenciaba los objetivos por material, indicando que las tasas de reciclado óptimas debían basarse en los costes y beneficios de cada material, que serían claramente diferentes en cada caso [49].

[49] Véase la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 94/62/CE relativa a los envases y residuos de envases, COM(2001) 729 final de 7.12.2001, especialmente la p. 12ff.

Fijar objetivos para productos fuera de uso ha sido una buena manera de promover la recogida selectiva y el reciclado. Pero en algunos casos, surgen dudas de por qué un determinado material se contempla en un flujo de materiales y no en otro. Por ejemplo, aunque la legislación comunitaria exige que se recicle el papel y el cartón de los envases, no existe un requisito análogo para el papel de otras fuentes, como el papel de oficina o de periódico. Esta clase de papel suele ser adecuado para el reciclado cuando menos por igual desde el punto de vista económico y ambiental. Igualmente, aunque la legislación comunitaria establece que deben reciclarse los envases de plástico (y, en la práctica, los plásticos de otros flujos de residuos regulados, como los RAEE), actualmente no se obliga a reciclar los plásticos de otras aplicaciones importantes, como los materiales de construcción.

Sería posible un enfoque que combinase la distinción entre flujos de residuos y entre tipos de materiales. Con carácter general, bien podría ser que el primero fuese más adecuado para promover el desmontaje y la recogida selectiva de los productos complejos fuera de uso. Después podría aplicarse la distinción entre materiales para marcar los objetivos de reciclado. Con este tipo de planteamiento parecería lógico que la futura legislación en materia de residuos diferenciase los requisitos de desmontaje y recogida selectiva de los objetivos de reciclado. Habría que tener en cuenta las diferencias intrínsecas entre materiales, los procesos de reciclado y las estructuras comerciales y evaluar al mismo tiempo si sería eficiente marcar objetivos complementarios en función de los materiales.

En segundo lugar, las directivas vigentes prevén que todos los Estados miembros deben cumplir el mismo objetivo de reciclado. Sin embargo, es legítimo dudar de si esta uniformidad de los objetivos es lo más eficaz desde el punto de vista ambiental y económico. Desde el punto de vista ambiental, es más importante optimizar la recogida y el reciclado en el conjunto de la Comunidad que en un determinado Estado miembro. Desde el punto de vista económico, es más importante impulsar una competencia leal en el mercado interior que alcanzar el mismo nivel de recogida y reciclado en todas partes. Esto podría reflejarse en un objetivo general de reciclado a escala comunitaria, dejando que las fuerzas del mercado determinen qué instalaciones de reciclado pueden cumplir dicho objetivo de manera más eficaz en función del coste. Para establecer un sistema de esta naturaleza sería necesario un marco jurídico más orientado al mercado. Sin embargo, es probable que dicho sistema sólo fuera viable con un mayor grado de armonización de las normas ambientales que se aplican a las instalaciones de reciclado en la Comunidad. Un marco jurídico de este tipo habría de incluir una clara distribución de responsabilidades y un sistema adecuado para generar información sobre los resultados, a fin de asegurar su cumplimiento.

Por último, los objetivos de reciclado que contiene la legislación comunitaria vigente (por ejemplo, las directivas de envases, VFU y RAEE) son legalmente vinculantes. Este enfoque podría ampliarse si se incluyesen objetivos por tipos de materiales en futuras iniciativas. Además, podrían definirse objetivos indicativos complementarios para grandes flujos de residuos, como los residuos de la construcción y demolición (RCD) y los residuos sólidos urbanos (RSU). De este modo se dispondría de un medio de controlar los avances realizados por los distintos Estados miembros, al tiempo que se dejaría flexibilidad suficiente para tener en cuenta las diversas circunstancias locales que se dan en la Comunidad.

Esta Comunicación y los debates que le seguirán deben servir para plantear ideas sobre la manera de fijar objetivos eficaces desde el punto de vista ambiental y económico, inclusive objetivos por materiales en lugar de por productos fuera de uso, posibles objetivos comunitarios en lugar de nacionales para disponer de mayor flexibilidad para orientar la recogida y el reciclado a los ámbitos geográficos donde sean más eficaces, etc. Este enfoque podría complementarse con objetivos indicativos más generales en relación con flujos de residuos importantes, como los residuos sólidos urbanos.

Por lo tanto, la Comisión acogería favorablemente cualquier aportación de las partes interesadas, en particular con respecto a las siguientes cuestiones:

-papel y eficacia potencial de los objetivos por tipos de materiales;

-costes de aplicación de los objetivos por materiales de manera articulada con los objetivos por productos fuera de uso;

-posibilidad de introducir mayor flexibilidad para tener en cuenta las circunstancias locales fijando objetivos para el conjunto de la Comunidad, con las implicaciones que ello tendría para la competencia en el sector del reciclado;

-papel respectivo de los objetivos de reciclado indicativos y legalmente vinculantes.

5. Componentes fundamentales de una estrategia temática

5.1. Introducción

Este capítulo trata de los instrumentos que pueden utilizarse para aplicar los objetivos de prevención y reciclado comentados en el capítulo 4. De acuerdo con la evaluación de las medidas comunitarias vigentes a que se refiere el capítulo 3, la Comisión considera que la futura estrategia temática de prevención y reciclado de residuos debería estructurarse en torno a cuatro componentes fundamentales:

Componente 1. Instrumentos básicos para promover la prevención de residuos.

Componente 2. Instrumentos básicos para promover el reciclado de los residuos.

Componente 3. Medidas para resolver la falta de normas en materia de reciclado.

Componente 4. Medidas complementarias para promover la prevención y el reciclado.

Estos componentes fundamentales han de marcar las prioridades para los próximos años y son adicionales a la aplicación de la legislación vigente. Aunque gracias a la actual legislación comunitaria se han realizado considerables avances para una gestión más adecuada de los residuos, todavía no ha creado un marco global para fomentar la prevención y el reciclado. Más aún, varias de las directivas actuales se caracterizan por su considerable complejidad técnica. Aparte de algunos elementos como el abandono gradual de determinadas sustancias peligrosas, la política de prevención de residuos ha sido un fracaso hasta la fecha por falta de claridad de los posibles enfoques. A fin de garantizar la máxima utilidad de la política de residuos, será necesario centrar los esfuerzos en los elementos que tengan mayor potencial de reducción de los impactos ambientales y de los problemas de aplicación de la legislación sobre la materia.

Las decisiones que se tomen en relación con la utilización de los recursos y la gestión de los residuos dependerán en gran medida de los precios relativos de las distintas opciones de tratamiento (vertido, incineración, gasificación, reciclado de materiales, etc.). La legislación puede utilizarse para impulsar cambios de conducta, pero mientras los precios den señales contrarias a los objetivos legislativos, existirá el incentivo de eludir estos últimos y serán necesarios mecanismos cada vez más complejos para ejecutar y controlar la aplicación de las normas legales. Más aún, la Comisión señala en su Comunicación sobre una Estrategia de la Unión Europea para un desarrollo sostenible [50] que dará prioridad en sus actuaciones políticas y propuestas legislativas a planteamientos de mercado que supongan incentivos en materia de precios, siempre que permitan alcanzar los objetivos sociales y ambientales de forma flexible y rentable. Estos planteamientos habrán de ser coherentes con las normas que regulan el comercio internacional. Además, la Comisión considera que la dimensión económica del sector de gestión de residuos en general y del sector de reciclado en particular es inherente al reto que la UE tiene actualmente por delante. La Comisión se asegurará de que esta dimensión económica se tenga debidamente en cuenta en la elaboración y ejecución de la futura estrategia de prevención y reciclado de los residuos.

[50] Comunicación de la Comisión COM(2001) 264 final de 15.5.2001: «Desarrollo sostenible en Europa para un mundo mejor: Estrategia de la Unión Europea para un desarrollo sostenible».

En esta Comunicación se analiza cómo crear los incentivos adecuados para promover una gestión más sostenible de los residuos por medio de un conjunto de instrumentos reguladores, voluntarios y económicos en los ámbitos de prevención y reciclado. Además, se estudia cómo resolver las carencias existentes en materia de normas comunitarias sobre reciclado y cómo aclarar las definiciones fundamentales que establece la legislación comunitaria sobre residuos.

Estos planteamientos serán adicionales a las directivas actualmente previstas, es decir, las propuestas de revisión de la Directiva relativa a los lodos de depuradora y del Reglamento relativo a los traslados de residuos y las propuestas de directivas relativas a los residuos biodegradables [51] y a los residuos mineros. Dentro de la estrategia temática pueden realizarse otras propuestas, por ejemplo en relación con los residuos de la construcción y demolición.

[51] Las directivas relativas a los lodos de depuradora y a los residuos biodegradables están estrechamente relacionadas con la estrategia temática para la protección del suelo. Por lo tanto, los problemas que tratan estas directivas son objeto de debate en su contexto y no en la presente estrategia.

En el apartado 5.2 se revisa la aplicabilidad de diversos instrumentos para promover la prevención y en el apartado 5.3 se realiza una revisión parecida en relación con el reciclado. Algunos de los instrumentos disponibles que se analizan a continuación han de promover tanto la prevención como el reciclado, pero se colocan bajo el epígrafe en el que tienen mayor repercusión. El objetivo de los siguientes apartados no es defender la utilización de un determinado instrumento, sino más bien plantear un debate sobre el papel y eficacia potencial de estos instrumentos en el contexto de una estrategia temática global. La eficacia de un determinado instrumento dependerá del contexto económico y técnico, por lo que es improbable que exista una única respuesta normativa que pueda aplicarse en todos los casos. Por consiguiente, la Comisión no tiene en estos momentos una opinión firme sobre cómo deben utilizarse y combinarse estos instrumentos.

El apartado 5.4 trata de la necesidad de garantizar que el reciclado pueda competir en igualdad de condiciones en toda Europa. Esta cuestión adquiere especial importancia si se adopta una política más orientada al mercado, ya que las diferencias entre las normas ambientales que regulan las instalaciones de reciclado en Europa podrían agravar los problemas de competencia desleal debido al «dumping de normas». Por último, en el apartado 5.5 se examinan varias medidas complementarias que podrían adoptarse para fomentar el reciclado. Estas medidas no serían suficientes por sí mismas para realizar avances importantes, pero podrían ser de gran utilidad como apoyo de las medidas básicas que integran los componentes 1 y 2.

5.2. Instrumentos para promover la prevención de residuos

5.2.1. Medidas específicas de la prevención cuantitativa

Para lograr avances importantes en prevención de residuos hay que cambiar la manera en que se utilizan los recursos en los procesos productivos y en los productos. Para ello es necesario modificar conductas, tanto de los usuarios domésticos como de los productores y demás agentes de la economía. Aunque las medidas reguladoras tradicionales pueden hacer su papel, raramente son eficaces de forma aislada en un contexto tan complejo. Puesto que todos los materiales que se utilizan en una economía se convierten en residuos antes o después, para introducir cambios importantes en la producción de residuos hace falta modificar las pautas de producción y consumo. Para ello es necesario ir más allá de la política de residuos propiamente dicha y entrar en ámbitos como la gestión de los recursos y la política de productos integrada.

Existen varias opciones para actuar en materia de prevención desde una perspectiva de gestión de los residuos. A menudo, esta clase de medidas se materializan en instrumentos económicos o campañas informativas que pueden fomentar la prevención y dirigir los residuos a opciones preferentes de tratamiento, como el reciclado. Sin embargo, en general no hay muchas experiencias prácticas de instrumentos que puedan reducir notablemente la producción de residuos desde el ámbito de la Comunidad.

No obstante, puede haber un valor añadido en la coordinación de los sistemas nacionales conforme a los que han de actuar los agentes del mercado. En particular, la capacidad de elección del consumidor y los sistemas voluntarios que aplican los contratantes públicos pueden ser importantes incentivos para el desarrollo de productos más ecológicos, inclusive productos que generan menos residuos en su producción, utilización y consumo. Las experiencias nacionales y locales de creación de incentivos para que los consumidores opten por los productos más ecológicos podrían beneficiarse de un intercambio de información y debate en el ámbito europeo. Lo mismo cabe afirmar de los incentivos nacionales para ecologizar la producción. Un debate sobre un sistema de este tipo en el marco de la presente Comunicación podría ser muy útil para determinar cómo podría incluirse la prevención de residuos en la política de productos integrada.

Por lo tanto, la Comisión invita a todas las partes interesadas a dar su opinión con miras a realizar una evaluación global de la eficacia de los distintos instrumentos para establecer futuros objetivos de prevención y del papel que podría desempeñar la Comunidad en la formulación de dichos instrumentos. En particular, la Comisión desea conocer las opiniones de los Estados miembros y de las partes interesadas sobre las ventajas que tendría un intercambio de información a escala europea en relación con los sistemas nacionales de incentivos dirigidos a los consumidores y las iniciativas de compra ecológica.

5.2.2. Medidas específicas de la prevención cualitativa

El futuro Reglamento de política química tratará de asegurar un elevado nivel de protección para la salud humana y el medio ambiente, además de velar por el eficaz funcionamiento del mercado interior y fomentar la innovación y la competitividad en el sector químico. En 2001, la Comisión adoptó un Libro Blanco [52] en el que establecía sus propuestas para una futura estrategia sobre política de productos químicos. Un elemento fundamental de estas propuestas es el sistema REACH [del inglés Registration, Evaluation and Authorisation of CHemicals (registro, evaluación y autorización de sustancias y preparados químicos)]. Este sistema se basa en un conjunto de principios encaminados a mejorar nuestro conocimiento de los productos químicos que pueden tener efectos negativos para la salud humana y el medio ambiente y reforzar los controles sobre los mismos. En particular, ello implicaría lo siguiente:

[52] Libro Blanco - Estrategia para la futura política en materia de sustancias y preparados químicos, COM(2001) 88 final de 27.2.2001.

-Los fabricantes y otros usuarios posteriores en la cadena (usuarios industriales y formuladores) tendrán la obligación de evaluar la seguridad de sus productos en la parte del ciclo de vida en que intervienen, incluidas la eliminación y la gestión de los residuos.

-Se fomentará la sustitución de las sustancias peligrosas por otras menos peligrosas, siempre que se disponga de alternativas adecuadas. La creciente responsabilización de los usuarios industriales y los formuladores y la mayor información de los ciudadanos harán que aumente la demanda de sustancias y preparados de sustitución, que hayan sido debidamente sometidos a ensayo y resulten inocuos en el uso previsto.

En relación con las sustancias extremadamente preocupantes, el Libro Blanco prevé un sistema de autorización basado en la evaluación de los riesgos durante todo el ciclo de vida de la sustancia, incluida la eliminación, habida cuenta del uso para el que se solicita la autorización. Se concederá la autorización si el uso de la sustancia entraña un riesgo despreciable.

El sistema que contempla la Comisión en el Libro Blanco permitiría controlar mucho mejor el uso de sustancias peligrosas, inclusive las que acaban convertidas en residuos, al tiempo que se fomentaría su sustitución cuando existieran alternativas adecuadas. Además, se generarían menos residuos peligrosos (tanto en la producción como tras el consumo).

La Comisión ha lanzado actualmente una consulta de ocho semanas a través de Internet que estará abierta hasta el 10 de julio de 2003 sobre la viabilidad del futuro sistema REACH propuesto [53].

[53] http://europa.eu.int/comm/environment/ chemicals/whitepaper.htm

Considerando las muy diversas implicaciones que tendrá la nueva política de productos químicos y la estrecha relación entre el empleo de sustancias peligrosas y la producción de residuos peligrosos, la gestión de los riesgos que entrañan tales sustancias deberá realizarse a través del sistema REACH, que también podría aplicarse a los aspectos de prevención cualitativa. No obstante, la Comisión no excluye la posibilidad de adoptar restricciones adicionales para determinadas sustancias y aplicaciones que puedan plantear riesgos específicos en la fase de residuos. Esto se corresponde con los criterios adoptados en las directivas vigentes en materia de residuos y continuará siendo válido hasta que el sistema REACH se aplique de forma plena a estos aspectos.

5.2.3. Otras medidas que fomentan la prevención cuantitativa y cualitativa

5.2.3.1. Planes de prevención de residuos

Los planes de prevención de residuos pueden contribuir tanto en aspectos cuantitativos como cualitativos. Los Estados miembros han puesto en marcha una serie de iniciativas y programas relativos al desarrollo de esta clase de planes por parte de los agentes económicos. Los defensores de este enfoque argumentan que, debido a la complejidad de la prevención, sólo es posible establecer medidas rentables a través de un intenso debate con los sectores económicos afectados. Además, es necesario el firme compromiso de las autoridades para que los planes de prevención negociados tengan éxito.

Estos planes pueden elaborarse para sectores económicos enteros o empresas concretas, por ejemplo en el contexto de sistemas como el EMAS (sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales) [54]. Los planes de prevención de residuos pueden negociarse en varios niveles, inclusive los ámbitos europeo, nacional y local, con enfoques diferentes pero complementarios, y podrían hacerse obligatorios a través de la legislación comunitaria o mantenerse en el nivel de acuerdos ambientales.

[54] Reglamento (CE) nº 761/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo de 19 de marzo de 2001 por el que se permite que las organizaciones se adhieran con carácter voluntario a un sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales (EMAS), DO L 114, 24.4.2001, p. 1.

Cabe mencionar otras opciones, como el uso de certificados negociables para residuos industriales. Sin embargo, en general no hay muchas experiencias prácticas de instrumentos que puedan reducir notablemente la producción de residuos desde el ámbito de la Comunidad.

5.2.3.2. La Directiva de PCIC y los documentos BREF

La Directiva de PCIC menciona como obligación fundamental del operador que evite la producción de residuos con arreglo a la Directiva 75/442/CE del Consejo de 15 de julio de 1975 relativa a los residuos e incluye la utilización de tecnologías con baja producción de residuos y de sustancias de menor peligrosidad (prevención cualitativa) entre las consideraciones que deben tenerse en cuenta en la definición de las mejores prácticas disponibles (MTD) de conformidad con la Directiva de PCIC. No deben subestimarse los posibles efectos de la Directiva de prevención de residuos, ya que casi todos [55] los productores industriales de residuos están sujetos a la misma.

[55] Algunos sectores no afectados son la minería y cantería, la silvicultura y gran parte de la agricultura.

Aunque todavía no es posible estimar las repercusiones de la Directiva debido a que se encuentra en una fase muy temprana de su ejecución, es aconsejable promover una buena práctica de aplicación de las disposiciones que contiene en relación con los residuos. La Comisión tiene intención de apoyar y participar activamente en el proyecto IMPEL sobre condiciones relativas a los residuos en los permisos ambientales, con miras a una mejor y más coherente aplicación en Europa. Este proyecto fue aprobado en el pleno de IMPEL en diciembre de 2002 para solicitar su financiación a la Comisión y podría comenzar a mediados de 2003.

De esta evaluación podrían extraerse conclusiones acerca de la manera de optimizar la eficiencia del proceso de PCIC en lo que respecta a la prevención cualitativa y cuantitativa de residuos, por ejemplo mediante la publicación de directrices para tratar la prevención de residuos en los documentos de referencia de MTD («BREF») y en los permisos. Se aceptan comentarios y sugerencias en relación con los mejores medios para promover la prevención de residuos mediante la aplicación de la PCIC.

5.3. Instrumentos para promover el reciclado de residuos

El principal obstáculo para fomentar el reciclado es su desventaja en términos de costes frente a otras opciones de tratamiento de residuos. Por lo tanto, se considera que la mejor manera de hacerlo es utilizar instrumentos económicos y de mercado.

Sin embargo, si el resultado del proceso de consultas revela que los instrumentos económicos no son aceptables o viables, ya sea por razones políticas o técnicas, la Comisión tiene intención de hacer pleno uso de su derecho de iniciativa para proponer medidas legislativas encaminadas a lograr una gestión de los residuos más sostenible, que podría incluir la revisión de instrumentos de acuerdo con el apartado 5.3.6 sobre instrumentos prescriptivos.

5.3.1. Impuestos sobre los vertidos

Cambiar los costes relativos de diferentes opciones de gestión de residuos, sobre todo para internalizar costes externos, puede ser un medio muy eficaz de cambiar las decisiones de gestión. La forma más fácil de lograr este cambio es aumentar el coste de determinadas alternativas de tratamiento. Esto ha llevado a algunos Estados miembros a adoptar impuestos sobre los vertidos. Sin embargo, esta clase de impuestos han de complementarse con otros instrumentos para evitar que se desvíen residuos mixtos a granel hacia la incineración. En particular, es necesario evaluar el efecto de los impuestos sobre los vertidos teniendo en cuenta las variaciones de coste de otras alternativas de tratamiento. Además, podrían crearse problemas si se introducen impuestos sobre el vertido de manera descoordinada en países o regiones limítrofes y en niveles muy diferentes.

El papel de los impuestos sobre los vertidos debe analizarse en el contexto de la presente estrategia temática, pese a la susceptibilidad política que despiertan en general las medidas fiscales. Esto no implicaría necesariamente la introducción de un impuesto comunitario armonizado sobre los vertidos. Un primer paso adecuado para resolver esta cuestión podría ser una mayor coordinación entre las autoridades competentes de los Estados miembros, orientada en principio a impulsar un consenso sobre la eficacia de los impuestos sobre los vertidos y formular después criterios para una mayor correspondencia de los impuestos adoptados a nivel nacional.

5.3.2. Responsabilidad del productor

La Decisión del 6º PAMA se refiere a la responsabilidad del productor como uno de los tres elementos que conforman la estrategia de reciclado. De acuerdo con el análisis realizado en los apartados 3.1 y 3.2.3, la Comisión pretende mantener un debate abierto sobre la responsabilidad del productor, que claramente habrá de basarse en la experiencia adquirida en el contexto de las iniciativas pertinentes a nivel comunitario, nacional e internacional.

La Comisión reconoce los méritos de estas iniciativas, que en muchos casos han tenido un gran éxito. Por lo tanto, parte del debate deber