COMISION DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
Bruselas, 31. l 0.1995 
COM(95) 511 final 
COMUNICACION DE LA COMISION 
AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO 
sobre la gestión integrada de las zonas costeras 

Índice de materias 
l. RESUMEN ............................................... 4 
2. SITUAOÓN ACTUAL ...................................... 5 
2.1 Problemática . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 
2.1.1 Definición de las zonas costeras ................................ 5 
2.1.2 Importancia relativa de las zonas costeras para la Unión Europea ......... 6 
2.1.3 Reducción de la biodiversidad, contaminación de las aguas, 
empobrecimientode los paisajes ............................... 9 
2.1.4 Competencia por el espacio y variaciones estacionales de las presiones . . . . 1 O 
2.1. 5 Complejidad de las relaciones entre las actividades humanas y el 
entorno costero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 
2.2 Elementos de diagnóstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 
2.2.1 Compendio de las medidas existentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 
2.2.2 Coordinación insuficiente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 
3. PROGRAMA DE DEMOSTRAOÓN SOBRE 1A ORDENAOÓN 
INTEGRADA DE LAS ZONAS COSTERAS .................... 18 
3 .1 Justificación de una actuación comunitaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 
3 .1.1 Motivación general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 
3 .1.2 Comunicación de la Comisión de 1986 y progresos realizados . . . . . . . . . . 18 
3.1.3 Aplicación acelerada del desarrollo sostenible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 
3.2 Programa de demostración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 
3.2.1 Objetivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 
3.2.2 Participantes ............................................. 21 
3.2.3 Contenido ............................................... 22 
3.2.4 Medios y calendario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 
Anexo 1: Ejemplos de acciones específicas para las zonas costeras . . . . . . . . . . . . 27 
Anexo 2: Ejemplos de medidas comunitarias pertinentes para la protección y la 
ordenación de las zonas cos.teras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 
Anexo 3: Contactos con los organismos implicados en la ordenación de las zonas 
costeras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 2 
Notas y referencias: .......................................... : . . 33 
4 
1. RESUMEN 
Esta Comunicación enumera algunas de las características prindpales de las zonas 
costeras europeas, cuyo entorno se sigue degradando en numerosos lugares. Expone las 
razones para una actuación a nivel de la Unión a fin de acelerar la realización del 
desarrollo sostenible en estas zonas, y traduce la voluntad de integrar mejor las políticas 
de la Unión entre sí y con las políticas de los Estados miembros para lograr un desarrollo 
sostenible. 
Se contempla la realización de un programa de demostración sobre la ordenación 
integrada de las zonas costeras cuyo objetivo es mostrar la forma de poner en práctica los 
principios de integración y subsidiariedad, para aumentar la eficacia ele los instrumentos 
existentes. Uno de los factores clave es una mejor coordinación recípro<;a entre los campos 
de actividad y los niveles de competencia territorial. 
La Comunicación permitirá recoger los puntos de vista de las numerosas partes 
interesadas en el futuro del litoral europeo y preparar la organización del programa de 
demostración. 
El programa de demostración servirá para ensayar los instrumentos y mecanismos 
de cooperación. Los datos obtenidos y las reacciones suscitadas permitirán identificar las 
posibles medidas complementarias, para su aplicación a escala europea y a otros niveles 
de decisión. 
5 
2. SITUACIÓN ACTUAL 
En numerosas regiones costeras de Europa el estado del medio ambiente y de los 
recursos naturales se sigue degradando. Sin embargo, desde hace tiempo se conoce la 
necesidad de su conservación como parte, a la vez, del patrimonio natural y cultural 
comunitario y como base indispensable del desarrollo económico y social 1234• 
Además, existen numerosos instrumentos jurídicos, financieros y de planificación 
destinados, directa o indirectamente, a las zonas costeras. La situación actual se debe, en 
gran medida, a la falta de mecanismos que permitan tener en cuenta la complejidad de las 
relaciones entre las actividades humanas y el entorno en los procesos de decisión. 
2.1 PROBLEMÁTICA 
2.1.1 Definición de las zonas costeras 
A efectos del análisis, las reflexiones y las propuestas del presente documento, la 
zona costera se define como una franja terrestre y marina cuya anchura varía de acuerdo 
con la configuración del entorno y con las necesidades de ordenación. En muy pocas 
ocasiones se ajusta a las entidades administrativas o de planificación existentes5• Así, para 
el ámbito de la pesca es corriente limitar la zona costera a las aguas territoriales, según 
aparecen definidas en la Convención sobre el Derecho del Mar, sin que este límite 
corresponda, no obstante, a una unidad biológica o de gestión perfectamente 
individualizada. Los sistemas naturales costeros y las zonas en las que las actividades 
humanas se encuentran ligadas a la explotación de los recursos litorales pueden superar, 
por tanto, los límites de las aguas territoriales y adentrarse kilómetros hacia el interior ( ver 
figura 1). 
Figura 1: Definición de la zona costera a los efectos de la ordenación integrada. 6 
ZEE 
200 MILLAS 1 
1 
1 .. 1 
1 
AGUAS TERRITORIALES J 
12 MILLAS : LITORAL 
ZONADE 1 
MAREAS : 
1 
1 
1 
1 
1 
1 
1 
1 1 
1 
1 
1 
1 
1'POSTPAIS COSTERO 
COSTEROS 
6 
2.1.2 Importancia relativa de las zonas costeras para la Unión Europea y sus países 
miembros 
Comparada con otros continentes, Europa tiene una vasta plataforma continental 
y un litoral de relativa longitud en relación con la superficie de su sector terrestre y en 
ella pueden encontrarse una gran variedad de tipos de zonas costeras que presentan las 
condiciones naturales y de ocupación humana más diversas. Europa es el continente donde 
más se aprecia la influencia del hombre y donde la evolución del entorno se ha seguido 
y estudiado desde hace más tiempo. Sus aguas costeras reciben la carga más elevada de 
nutrientes 7. 
Evidentemente, los 89.000 km de litoral de la Unión Europea no se encuentran 
repartidos por igual entre los 13 países miembros con fachada marítima. La figura 2 
muestra que cerca de la mitad de las unidades territoriales estadísticas de nivel tres8 están 
situadas junto al mar. Éste es el caso de la totalidad de los Amter daneses, pero sólo 
representa una cuarta parte de las provintias españolas o los departamEmtos franceses. La 
ocupación del litoral también varía considerablemente: aunque el 19% de la población de 
los Estados costeros de la Unión reside en municipios del litoral, 41 % de los 68 millones 
de habitantes que la constituyen son italianos o españoles. La población municipal costera 
representa el 70% del total nacional en Dinamarca y el 44% en Portugal, pero sólo un 3% 
en Bélgica y un 5% en Alemania (ver la figura 3). 
Figura 2: Unidades NUTS 3 litorales. 
. .... ~ ~ ~ a ,,· Q Guadeloupe Mertlnique Munlon 
~ C..-iaa ~ ..... 
"" '11 ~r? ci ~· e, ../1 Gu,ane 
.,, 
• 
7 
Figura 3: Importancia relativa de la población costera. (Fuente: Eurostat) 
A: país 
B: población total ('-000) 
C: población de los municipios costeros ('000) 
D: población en una franja litoral de 50 km ('000) 
E: resto del territorio ('000) 
·A 
Bclgiquc-Bclgic 
Danmark 
Dcutschland 
Ellada 
España 
Francc 
Ireland 
, Italia 
Nederland 
Portugal 
Suomi 
Svcrigc 
United Kingdom _ 
í: B e 
10.04 l 295 
5.171 3.600 
80.614 3.910 
10.323 3A45 
39.085 11. 703 
57.372 5.245 
3.549 l.810 
56.859 16.919 
15.182 3.231 
9.862 4.351 
5.042 1.826 
8.668 4.173 
57.998 7.961 ---------·------
359.766 68.ú69 C/8% D D/8% 
3 3.190 32 
70 5.171 100 
5 8.878 11 
33 8.817 85 
30 2 l.201 54 
9 13.981 24 
51 3.06 l 86 
30 33.853 60 
21 11.412 75 
44 7.236 73 
36 2.994 59 
50 6.796 78 
14 42.592 73 
19 169.182 47 ----- ~---·----------
E E/8% -- -
6.851 68 BE+IR+FI 6% 01<5% 
o o UK12% ~E~ 
71.736 89 GR5% 
SE6% 
l.506 15 E17% 
PT6% 
17.884 46 
43.391 76 NL5% 
FR8% 
488 14 IT24% 
23.006 40 C/í:C 
3.770 25 í: 
2.626 27 
2.048 41 ~-aDI D 1.872 22 1oooo; -I 1 15.406 27 
--------
190.584 53 
·--------------.,_ -------- ------~--
80.000 .----------------------------------
70.000 
00.000 
50.000 
40.000 
30.000 
BE DK DE GR ES FR IR IT NL PT FI SE UK 
8 
La figura 4 permite apreciar el carácter "costero" o "terrestre" de los países de la Unión 
a través de dos indicadores: i) la relación entre la longitud del litoral y la superficie del 
país; ii) la proporción de población nacional que reside en los municipios del litoral. El 
carácter costero aparece poco marcado en el caso de algunos países (BE, DE, FR) o muy 
pronunciado en el de otros (DK), o bien presenta más una componente demográfica (IT, 
ES,SE) que geográfica (UK). 
Figura 4: Carácter costero de los países de la Unión: geografla y población. (Fuente: 
Eurostat) 
A: país 
b: población nacional total 
C: población de los municipios litorales 
D: lop.gitud del litoral (km) 
E: superficie del territorio (km2) 
--·-----A B ... e . C/B*lOO D E O/E*lO0 
Belgique-Belgie 30. 5 18 
Danmark 43 .O 80 
Deutschland 356. 9 58 
Ellada 131.9 57 
España 504.7 90 
France 
lreland 
Italia 
Nederland 
Portugal 
Suomi 
Sverige 65 543.9 
68.8 
301.3 
41.0 
83.8 
338. 
410.9 
241.7 95 
03 
29 
59 
147 
34 
52 United Kingdom f--------"------- ·-· ----
L 3.097. 187 
O/E 70 ----------
50 SE 
PT 
40 
FI 
ES IT 
20 l: N L 
10 FR 
BE DE 
o 
0,0 2;0 4,0 83 0,3 
6.227 14,5 
3.378 0,9 
12.991 9,8 
5.791 u 
4.698 0,9 
5.629 8,2 
6.808 2,3 
1.970 4,8 
2.797 3,3 
9.420 2,8 
11.930 2,9 
17.457 7,2 
89.179 2,9 
-------·----· ---·-. -·---
IR 
GR 
UK 
6,0 8,0 10,0 295 
3.600 
3.910 
3.445 
11.703 
5.245 
1.810 
16.919 
3.231 
4.351 
1.826 
4.373 
7.961 
68.669 --------
. 12,0 10.041 
5.171 
80.614 
10.323 
39.085 
57.372 
3.549 
56.859 
15.182 
9.862 
5.042 
8.668 
57.998 
359.766 
0K 
14,0 3 
70 
5 
33 
30 
9 
51 
30 
21 
44 
36 
50 
14 
19 ------
16,0 
C/8 
9 
2.1.3 Reducción de la biodiversidad, contaminación de las aguas, empobrecimiento de 
los paisajes 
En la interfase entre el mar y la tieml se han desarrollado formas de vida 
adaptadas a las condiciones particulares de los entornos. Los hábitats naturales son muy 
variados, pero abarcan una superficie poco extensa y presentan una gran regresión desde 
hace algunos decenios ( ver cuadro 1 ). Ocho de los cuarenta hábitats de protección 
prioritaria en virtud de la Directiva relativa a la conservación de los hábitats naturales y 
de la fauna y flora silvestres9 son costeros. Cerca de un tercio de las zonas húmedas de 
· la Unión se sitúan en el litoral1º, así como más del 30% de las Zonas de Protección 
Especial designadas en virtud de la Directiva relativa la conservación de las aves 
silvestres11
• La mayor parte de los ecosistemas costeros tienen una productividad biológica 
muy elevada. La banda costera acoge las áreas de reproducción y crecimiento de los 
juveniles de la mayor parte de las especies de peces y mariscos de interés pesquero. Una 
parte significativa de las capturas de estas especies proviene de esta zona, donde se 
concentra casi la mitad de los empleos del sector pesquero12
. 
La calidad de las aguas costeras es un importante motivo de preocupación. Los 
dos fenómenos más espectaculares de estos últimos años, las mareas negras y las 
proliferaciones de algas, han puesto de manifiesto el hecho de que, a menudo, el mundo 
del litoral sufre las consecuencias de acontecimientos o procesos sobre los que apenas se 
tiene influencia. 
La ocupación secular de las zonas costeras por el hombre y la explotación de sus 
recursos creó formas originales de paisajes, rurales y urbanos, reflejo de culturas centradas 
en los intercambios y muy orientadas hacia el exterior. La urbanización y un desarrollo 
agrario e industrial uniformes han reducido considerablemente la diversidad biológica y 
la identidad cultural de los paisajes en una gran mayoría de regiones europeas. 
A los problemas ya detectados se añaden otros a los que las zonas costeras corren 
el riesgo de verse enfrentadas en el futuro debido a la evolución general de las 
condiciones medioambientales o socioeconómicas. 
Investigaciones recientes indican que los cambios climáticos pueden provocar una 
elevación del nivel del mar de varios milímetros al año, así como un aumento de la 
frecuencia y de la fuerza de las tormentas costeras. Los efectos combinados de estos dos 
fenómenos tendrán repercusiones más o menos marcadas, dependiendo de su localización, 
que pueden provocar, sobre todo, grandes inundaciones13. 
La falta de medidas adecuadas y el importante desarrollo anticipado en el sector 
turístico, sobre todo costero14
, aumentarán la presión sobre los entornos naturales, rurales 
y urbanos. 
10 
Cuadro 1: Reducción de la diversidad de los medios naturales y los paisajes 
* Numerosos estuarios británicos han perdido entre una cuarta parte y la mitad de sus hábitats 
intermareales durante los últimos 150-200 años. En algunos casos la proporción es mucho más 
elevada. Durante los últimos 100 se ha perdido el 90% de los hábitats estuarinos del río Tees y 
desde el siglo XVI, el 85% de los encharcamientos de marca del Lough de Belfast. En 1989 se 
registraron 123 reclamaciones de terrenos que afectaban a cerca del 30% de los estuarios británicos 
(EUCC-Unión Europea de Conservación Costera)15. 
* El 75% de los sistemas de dunas de Europa meridional (de Gibraltar a Sicilia) han desaparecido 
desde 1960 (EUCC). 
* Desde 1963 más de 32.000 ha de la parte alemana del Mar de los Wadden han sido objeto de 
ordenación, de forma que el litoral de esta parte del Mar del Norte ha pasado d(: 1.200 a 700 km 
durante este período. Bahías de importancia internacional, como la Nordstrander Bucht y la 
Meldorfer Bucht se han visto aisladas del mar durante los dos últimos decenios (EUCC). 
* El estuario común del Odicl y el Tinto, cerca de Huelva, en el Suroeste de España, se ha 
degradado considerablemente en el espacio de treinta años, debido a las actividades portuarias y al 
desarrollo industrial. El 80% de las 3 .000 ha de las marismas intermareales de la margen derecha 
del Tinto han quedado cubiertas de depósitos de yeso fosforado. Más de 7.000 ha de la llanura 
inundable del Odiel se han visto gravemente afectadas por las salinas, las modificaciones 
hidrológicas y la contaminación producida por los metales pesados y las sustancias químicas 
nocivas. En la actualidad, las marismas del Odiel se encuentran protegidas debidlo a su importancia 
(el 30% de la población nidificante europea de espátula). Por eso ha sido necesario poner en 
marcha un costoso plan de restauración del estuario para reducir la contaminación. 16 
* El estuario del Loira posee entornos naturales muy diversos, algunos de ellos de interés europeo. 
Pero durante los últimos decenios el patrimonio original se ha empobrecido grandemente. En 1978 
las riberas naturales no representaban más de 30 km, frente a los 300 de principios de siglo. De los 
cañaverales que cubrían miles de hectáreas, en la actualidad no quedan sino restos. Los que se 
conservan sirven de refugio a especies raras como la cigüeña blanca o el milano negro. 17 
* De las 700.000 ha de marismas costeras existentes en Italia a principios de siglo, en 1972 sólo 
quedaban 192.000 ha, y menos de 100.000 ha en 1994.18 
* En 1976 el cercado nom1ando cubría 1.081 km2 de una franja de 5 km a partir de la costa. En 
1980 sólo quedaban 892 km2 19 
2.1.4 Competencia por el espacio y variaciones estacionales de las presiones 
Las actividades humanas que se ejercen en las zonas costeras son bastante 
numerosas (ver cuadro 1 ), aunque no necesariamente más que en otras zonas. El problema 
se produce cuando estas actividades tienden a desarrollarse, todas ellas, en la estrecha 
franja litoral, entrando en conflicto unas con otras y con la preservación de los entornos 
naturales y los paisajes. Esta concentración se refleja en la densidad de población, que, 
en 11 de 13 países, es más elevada en los municipios costeros que en el resto del país 
(ver figura 5). Por otra parte, las fuertes variaciones estacionales de la actividad turística · 
y de las presiones medioambientales ligadas a ella constituyen una complicación 
particular para la gestión de las zonas costeras. 
11 
Cuadro 1: Bienes y servicios típicos de la zona costera20 
Bienes obtenidos a partir de Recunos renovables Recunos no renovables 
Peces Petróleo 
Mariscos Gas 
Algas y otras especies de Minerales 
plantas marinas Arenas y gravas 
Agua dulce (previa 
desalinización) 
Energía obtenida a partir de las 
olas, las mareas, los gradientes 
de salinidad, la energía termal 
Servicios que utilizan Recunos renovables Recunos no renovables 
Transporte Eliminación de desperdicios y 
Defensa otros residuos no degradables 
Ocio: por ejemplo baño, Localización de instalaciones: 
navegación de placer, pesca, en tierra o en mar, fijas o 
buceo, observación de la vida móviles; por ejemplo: 
salvaje) tratamiento de minerales, 
Eliminación de desechos y terminales marinas, puertos, 
otros residuos degradables conductos de hidrocarburos y 
cables submarinos de 
producción de energía. 
Figura 5: Densidad de la población municipal. (Fuente: Eurostat) 
Densidad de población 
A-municipios costeros 
B-franja costera de 50 km 
C-territorio nacional 
700 ----------------------------------------
000 
50J ■ A 
§1 B 
12 
De forma esquemática, a escala europea se pueden distinguir tres grandes tipos de 
zonas costeras: "urbana/industrial", "turismo intensivo", "naturaleza/medio rural/pesca", 
cuya función predominante corresponde a problemas de gestión y pesos demográficos y 
económicos muy diferentes (ver figura 6). 
Figura 6: Principales tipos de zonas costeras. 
Turismo inl4,"'llsivo 
(Diez regiones más destacadas) 
A: Número de turistas (1.8.1987) 
B: Número de turii.1as/km2 
C: Turistas/habitantes VAR 
Fuente: Prof. Vandennotten, ULB, Bruselas ALICANTE 
ALPES-MARIT. 
BARCELONA 
VALENCIA 
VENDEE 
BALEARES 
HERAULT 
ROMA 
PYRENEES-OR. 
Urbano/industrial 
Ciudades >50.000 habitantes 
Fuente: Eurostat ----~---
F 
r I /; 
• 
r¡ 715.232 KOBENHAVN-ST. 558 PYRENEES-OR. 
616.671 SAVONA 196 CORSE 
583.663 VENEZIA 140 ALPES-HTE-PROV. 
561.236 ALPES-MARIT. 136 SAVONA 
517.735 GENOVA 131 VENDEE 
491.346 IMPERIA 127 VAR 
487.872 VAR 120 DODECANESOS 
484.029 FORLI 120 CYCLADES 
454.202 LATINA 117 GERONA 
43:>.240 LUCCA 116 AUDE 
Naturaleza , 
Zonas de Protección Especial (Directiva 79/409/CEE) o > 225km2 + 225 km2 129 
127 
124 
103 
102 
101 
93 
00 
87 
78 
13 
2.1.5 Complejidad de las relaciones entre las actividades humanas y el medio litoral 
La yuxtaposición de actividades en un espacio reducido no explica por sí sola la 
evolución preocupante de las zonas costeras. 
Algunos fenómenos naturales complejos ejercen su influencia, siendo dificiles de 
evaluar las consecuencias de las intervenciones humanas en interacción con estos 
fenómenos. Una perturbación del estado del medio ambiente costero puede tener un 
origen lejano: un tercio de los depósitos de nitrógeno del Mar Báltico procede de las 
precipitaciones atmosféricas21. Los nutrientes drenados por los sistemas fluviales y 
vertidos al mar son una de las principales causas de los episodios de crecimiento masivo 
de algas. Los efectos observados son a menudo dificiles de relacionar con los agentes 
causantes y no se manifiestan necesariamente de manera inmediata (contaminantes 
retenidos en los fangos de los estuarios y puestos en circulación más tarde). Sobre todo 
es frecuente que un daño importante (contaminación o pérdida de diversidad biológica) 
resulte de la combinación de múltiples factores. 
Debido a la consideración insuficiente o tardía de estas interacciones por los 
procesos de planificación y en el momento de iniciarse la toma de decisiones, las 
actividades humanas obstaculizan mutuamente su desarrollo y dañan el entorno (ver 
cuadro 2). 
14 
Cuadro 2: Ejemplos de la complejidad de los procesos costeros y de las relaciones entre las 
actividades humanas y el entorno. 
" Erosión costera 
J\ principios de siglo se construyó un dique paru proteger la isla de Sy ll (D) contra las 
inundaciones durante los temporales. Ahora hien, con el mal tiempo, la reflexión de las olas sobre 
esta construcción aumentaba la erosión costera. En repetidas ocasiones se tuvieron que realizar 
costosas obras para controlar el problema creado por una solución técnica inadecuada: un muro 
vertical en lugar de un plano inclinado (Schiereck & al.)22. 
" Eutrofización 
En numerosas zonas costeras europeas se observa un aumento considerable de la concentración de 
nutrientes en las aguas costeras. Las fuentes principales son la agricultura y la cría intensiva de 
animales, las aguas residuales de los municipios y, localmente, la acuicultura intensiva. El 
enriquecimiento de las aguas en nutrientes estimula el crecimiento del fítoplancton, provocando en 
algunas circunstancias la proliferación de algas. La competencia por los elementos bióticos y, sobre 
todo, el oxígeno consumido para el crecimiento vegetal y la descomposición de las materias 
orgánicas son perjudiciales para la vida silvestre y la acuicultura. Por otra parte, los efectos de 
estos fenómenos restan atracción turística a los lugares afectados. 
* Efectos retanlados 
Los trabajos de,investigación han demostrado que la casi totalidad de las materias en suspensión 
arrastradas por los ríos y vertidas en el mar se depositan en la zona costera con los contaminantes 
asociados a ellas (CCE)23. Los contaminantes se acumulan así en los sedimentos costeros, 
causando efectos inmediatos o retardados. En los Países Bajos, el cierre hacia 1995, dentro del Plan 
Delta, del Harvingvliet, uno de los brazos del Rín, creó un área inundada sujeto a los fenómenos 
de sedimentación habituales. Debido a la fuerte industrialización de la cuenca vertiente, en los 
Países Bajos y en Alemania, los sedimentos se encuentran muy contaminados y representan un 
peligro para el ecosistema debido a los organismos que viven en el fondo del mar. Los gusanos, 
los huevos de insectos y otras especies contienen contaminantes que se encuentran en las fases 
iniciales de las cadenas tróficas, en los peces y en las aves. Se están celebrando debates para la 
retirada de las capas de sedimentos contaminados y para su almacenamiento en cuencas aisladas 
(Schiereck & al.)24. 
" Precipitaciones atmosféricas 
Una parte importante de la aportación de contaminantes al entorno marino llega a veces de muy 
lejos, a través de la atmósfera. Las investigaciones realizadas en el noroeste del Mediterráneo 
(CCE)25 han puesto de manifiesto que, aunque los depósitos atmosféricos sólo representan un 20% 
del total de la aportación exterior (fluvial y atmosférica), esta proporción se eleva a más del 90% 
en el caso del cadmio y del plomo, elementos procedentes predominantemente de las actividades 
humanas. 
" Drenaje y concentmción de zonas húmedas 
El delta del Evros, en el Este de Grecia, es una zona húmeda de interés excepcional para la 
conservación de la naturaleza que en 1975 fue clasificada por las autoridades griegas en virtud de 
la Convención de Ramsar. Esto permitió disminuir y detener luego los trabajos de drenaje y de 
ordenación agraria emprendidos en los años 50 y que, ciertamente, revelaron no sólo ser 
incompatibles con la conservación del patrimonio natural, sino también no rentables desde el punto 
de vista económico. Los sucios drenados perdían su fertilidad, el bombeo de la capa acuífera para 
la irrigación de los cultivos provocaba intrusiones de agua salada, los canales de drenaje no eran lo 
bastante eficaces. En los años 80 se realizaron obras de corrección de menor envergadura, aunque 
perjudiciales para el medio ambiente, sin resultados satisfactorios desde el punto de vista agrario. 
En 1987 este lugar se clasificó como Zona de Protección Especial en virtud de la Directiva relativa 
a la conservación de las aves silvestres, gestionándose después con vistas a la conservación de este 
importante patrimonio europeo26. 
15 
2.2. ELEMENTOS DE DIAGNÓSTICO: COORDINACIÓN Y CONCERTACIÓN 
INSUFICIENTES 
2.1 Compendio de las medidas existentes. 
La certeza sobre la necesidad de una protección de las zonas costeras · y los 
compromisos políticos han dado lugar, desde comienzo de los 70, a numerosos trabajos 
que, en algunos países, han desembocado en la elaboración de legislaciones específicas y 
estrategias nacionales, y más en general, en esquemas regionales de ordenación, estudios, 
inventarios e investigación (ver Anexo 1 ). 
La mayor parte de las medidas comunitarias se refieren al terrítorio en su conjunto 
y tom solo algunas de ellas están destinadas especificamente al literal. Sin embargo, las 
acciones comunitarias tienen claramente un gran impacto ( directo o indirecto) sobre la 
evolución de las zonas costeras, aunque las relaciones causa-efecto no sean fáciles de 
descifrar. Según se observa en el Anexo 2, la protección de las zonas costeras depende 
tanto de la aplicación de la política de medio ambiente como de la integración del medio 
ambiente en las políticas sectoriales. Dentro de una perspectiva de desarrollo sostenible 
esta acción de integración está destinada, por una parte, a reducir lo más posible los 
efectos negativos de las políticas ( ocupación de espacios naturales, molestias) y, por otra, 
de aumentar sus efectos benéficos. 
2.2.2 Coordinación insuficiente 
Existe, por tanto, un gran número de medidas legislativas y de instrumentos cuya 
aplicación debería contribuir a la protección del medio ambiente litoral, pero que, no 
obstante, no permiten acabar con la degradación del medio ambiente que se persigue en 
numerosos lugares. Las conclusiones de estudios recientes al respecto convergen en la 
apreciación siguiente: el abanico legislativo e instrumental existente es relativamente 
satisfactorio, si bien está lejos de alcanzar su plena eficacia debido a la falta de 
coordinación entre los numerosos agentes que influyen en la evolución de las zonas 
costeras. 
Esto no se refiere sólo a las relaciones horizontales entre sectores de actividad (ver cuadro 
2), sino también a la articulación entre las políticas y las acciones llevadas a cabo en 
diferentes niveles de competencia territorial, ya que la aplicación demasiado rígida del 
principio de subsidiariedad conduce, con más frecuencia de lo deseable, a una disgregación 
de las responsabilidades, que se encuentran simplemente repartidas entre los niveles de 
competencia, sin posibilidad de tener en cuenta las numerosas interacciones de éstos entre 
sí. Debido a esta falta de coordinación, las complejas relaciones entre las actividades 
humanas y el entorno litoral, mencionadas anteriormente,· se descuidan y las medidas 
aisladas no logran su objetivo, e incluso resultan contrarias al mismo (ver cuadro 3). 
16 
Cuadro 3: Algunas referencias a la falta de coordinación y concertación 
* Al igual que muchas otras zonas costeras, la costa de Granit Rose, en Bretaña, sufrió una intensa 
urbanización entre 1960 y 1990. La figura 7 muestra que la reserva de terrenos para la construcción 
autorizados reglamentariamente· puede incrementar aún más este fenómeno. Los documentos de 
urbanismos locales elaborados durante este período parecen, pues, estar en contradicción con las 
directrices nacionales y con el esquema regional27, que preconizan el desarrollo en profundidad, 
hacia el interior del país, más que a lo largo de la costa. Sin embargo, comienzal a percibirse una 
moderación de esta tendencia con ocasión de la revisión de los documentos de urbanismo en el 
marco de la Ley Litoral y gracias, sobre todo, a la intervención de las asociaciones de prott?cción 
de la naturaleza. 
* "Los Estados costeros que definen y aplican un programa nacional para la ordenación integrada 
de las zonas costeras han encontrado obstáculos como: mecanismos institucionales fragmentados, 
burocracias de orientación monosectorial, intereses encontrados y falta de prioridades". Pese al 
reconocimiento de su enorme importancia, los mecanismos institucionales y las relaciones 
intersectoriales e intergubernamentales están, con demasiada frecuencia, mal ar1liculados, resultando 
ineficaces e ineficientes (World Coast Conference)28. 
* "Creemos firmemente que la protección y la ordenación del litoral del Reino Unido adolece 
desde hace siglos de la falta de decisiones y actuaciones coordinadas tanto a escala local como 
nacional. Nos parece que existen insuficiencias dentro de la legislación, anomaHas en el proceso de 
ordenación, una falta de esquema central y un solapamiento de los conflictos entre las políticas y 
las responsabilidades (y en algunos casos, una falta de actuación) por la existem;ia de una gran 
número de organizaciones sin coordinación entre sí ... Debido, en parte, al hecho de que el mar y 
la tierra del litoral se han gestionado y ordenado separadamente, y, en parte también, a la 
inexistencia de líneas directrices definidas en lo relativo a la política de costas, así como al gran 
número de cuestiones que se han de resolver en el litoral y a que tradicionalmente la resolución de 
estos problemas se han compartimentado, se ha creado un sinnúmero de organizaciones con 
responsabilidades o intereses divergentes sobre la costa." (Cámara de los Comunes)29 
* "Los estudios realizados nos muestran un panorama de una gran diversidad, pc!ro poca dirección 
de conjunto o coherencia; una situación muy parecida a la de la UE en su conjunto. La extensión 
de la zona costera supera los límites operativos tradicionales; la gama de agentes económicos y 
medioambientales es muy amplia, y sus competencias son a menudo temporales y siempre variadas. 
Por otra parte, mientras que los transportes o el agua cuentan, por ejemplo, con instituciones y 
compai'Has a las que se pueden dirigir los programas de la UE, no ocurre lo mismo en el caso de 
las zonas costeras, que se encuentran institucionalmente subdesarrolladas (G. Steeley)30. 
* "Ante una situación en la que siguen predominando las intervenciones puntuales y dispersas 
(reproche del que no se excluye al Estado), ha llegado el momento de la ordenación concertada ... 
en tomo a una estrategia basada en un desarrollo equilibrado, compatible con el medio ambiente. 
Para ello hay que lograr una coherencia entre los instrumentos y los medios necesarios, garantizar 
la convergencia de las políticas públicas y las iniciativas locales ... El litoral se enfrenta a un 
problema de escala: es gestionado a niveles diversos por un número muy elevado de agentes que 
intervienen a escala muy diferente. La impresión que se tiene es la de una falta de coherencia de 
las acciones para un entorno necesitado más que ningún otro de ella. Por eso, el litoral aparece 
como uno de los lugares en los que se manifiestan con mayor intensidad las collltradicciones de 
funcionamiento del territorio nacional." (DAT AR)31 
17 
Cuadro 2: Planificación sectorial en las zonas costeras 
Ámbitos que a menudo presentan una Ám hitos poco específicos de las zonas costeras, 
dimensión costera especifica pero que puedan tener impactos significativos 
Defensa Agricultura 
Actividad portuaria Bosques 
Navegación Gestión de la vida silvestre 
Turismo y ocio Parques y ocio 
Pesca Educación 
Acuicultura Salud pública 
Urbanismo 
Abastecimiento de agua 
Control de la contaminación del agua 
Transporte 
Control de los riesgos naturales 
Explotación de los recursos mineros 
Desarrollo industrial 
Producción de energía 
Investigación 
Figura 7: Evolución de la urbanización de la costa de Granit Rose 1960-1990 y reservas 
de terrenos edificables32• 
A : Sectores urbanizados 
B : Sectores actualmente no urbanizados pero que reglamentariamente pueden serlo 
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18 
3. PROGRAMA DE DEMOSTRACIÓN SOBRE LA ORDENAO:ÓN INTEGRADA 
DE LAS ZONAS COSTERAS PARA UN DESARROLW SOSTENIBLE. 
3.1 JUSTIFICAOÓN DE UNA ACTUAOÓN COMUNITARIA 
3. 1.1 Modvaeión general 
EJ Quinto Programa Comunitario de Política y Actuación en materia de Medio 
Ambiente y Desam,llo Sostenible33 contiene una iniciativa para responder a la petición 
del Consejo de preparar una estrategia comunitaria global para la gestión integrada de las 
zonas costeras34. 
Los trabajos sobre los aspectos europeos de ordenación del territorio, 
principalmente la Comunicación de la Comisión ''Europa 2000+'e5 y la preparación de 
una Esquema de Desam,llo del Espacio Comunitario36,han confirmado la necesidad de 
conceder una atención especial al frágil medio ambiente de las zonas costeras que 
requieren un enfoque integrado. 
Tres razones justifican el interés de la Unión por el futuro de l!as zonas costeras: 
-La existencia de problemas de alcance europeo que no pued~m ser tratados por 
los países de forma aislada (patrimonio natural y cultural común:, transferencia de 
contaminantes y sedimentos, flujos turísticos, seguridad marítima). 
-La influencia de las políticas y las actuaciones de la Unión sobre la evolución 
de las zonas costeras (política regional, transporte, pesca, medio ambiente, agricultura, 
energía, industria, turismo). 
-La necesidad de un intercambio de experiencias y conocimi1entos prácticos en 
un ámbito en el que los éxitos no son todavía muy frecuentes y en el que existe una 
fuerte demanda pública y política para la preservación de las zonas costeras y su 
desarrollo sostenible. 
3.1.2 Comunicación de la Comisión de 1986 y progresos realizados 
Aunque es evidente que la Unión tiene un papel que desempeñar, hay que 
plantearse la cuestión de la oportunidad de una actuación concreta y complementaria de 
las medidas genéricas o específicas existentes (ver Anexo 2). La Comisión examinó esta 
cuestión en el marco de su Comunicación COM(86)57l 37, preparada a raíz de la adopción 
de la Carta Europea del Litoral38 y en respuesta a la petición del Parlamento Europeo39 
y del Consejo40. En ella la Comisión indicaba que seguiría aplicando rigurosamente las 
medidas existentes o previstas, con especial consideración de los aspectos costeros. Así 
pues, no estaban previstas medidas específicas para las zonas costeras. 
19 
Sin embargo, los hechos estudiados en la sección anterior ponen de manifiesto 
que, desde la Comunicación de 1986, la protección y la ordenación integrada de las zonas 
costeras no han progresado lo suficiente Esto se debe a dos factores: por una parte, al 
hecho de que un enfoque nuevo no se aplica sino muy lentamente y, por otra, a que las 
condiciones políticas e instrumentales aún no estaban tan maduras como lo están hoy. En 
este sentido la Comisión observó en 1986 que el éxito de un enfoque integrado depende 
de la utilización de instrumentos de carácter preventivo, que impliquen en concreto: 
i) un procedimiento interno dentro de la Comisión para incluir el medio ambiente 
en el marco de los Fondos Estructurales 
ii) la obligación de evaluar las repercusiones de los planes y los programas sobre 
el medio ambiente 
iii) un marco de referencia para la consideración de las consecuencias espaciales 
de las políticas comunitarias 
iv) instrumentos de evaluación económica que integren el medio ambiente y los 
recursos naturales. 
Desde entonces se han logrado progresos sustanciales en los siguientes cuatro puntos: 
i) Se ha adoptado y aplicado un procedimiento interno para incluir el medio 
ambiente dentro de las políticas europeas41
. El Reglamento sobre los Fondos Estructurales 
contiene cláusulas de compatibilidad con el medio ambiente42. 
ii) Para 1995 estaba prevista la presentación al Consejo y al Parlamento de un 
Proyecto de Directiva sobre la evaluación estratégica de las repercusiones de los planes 
y los programas sobre medio ambiente. 
iii) Los trabajos sobre la ordenación del territorio europeo progresan43. 
iv) Las investigaciones sobre las evaluaciones económicas se desarrollan44. 
3.1.3 Aplicación acelerada del desan-ollo sostenible 
Durante los últimos años se han afirmado y concretado así dos orientaciones 
políticas: 
i) la integración sistemática de los objetivos medioambientales en el desarrollo 
económico con la participación de todos los agentes 
ii) la consideración a nivel europeo de los aspectos territoriales y de ordenación 
del territorio, dentro de un espíritu de subsidiariedad y concertación. 
Por consiguiente, tanto en lo que se refiere a las orientaciones fundamentales como 
a los instrumentos se dan condiciones nuevas para progresar en la realización del 
desarrollo sostenible en las zonas costeras. Sin embargo, la experiencia de la aplicación 
del Quinto Programa de Actuación en materia de Medio Ambiente y los trabajos sobre 
la ordenación del territorio, a nivel europeo y en los Estados miembros, ponen claramente 
de manifiesto una excesiva lentitud a la hora de aplicar el desarrollo sostenible, teniendo 
en cuenta la gravedad y la complejidad de los problemas de las zonas costeras. 
Se requiere, pues, un esfuerzo específico conjunto de la Unión y de los Estados 
miembros para acelerar a todos los niveles este proceso, mejorando la eficacia de las 
medidas legislativas y de los instrumentos financieros y de planificación existentes. 
20 
Teniendo en cuenta: 
i) que no existen modelos acreditados orientativos para alcam~ar este objetivo y 
ii) que las condiciones naturales y socioeconómicas son muy variables dentro de 
la Unión, 
la Comisión propone realizar un pn>grama de demostración para extraer lo mejor 
de la experiencia disponible en el marco de un amplio proceso de aprnndizaje en común. 
Por otra parte, un enfoque de estas características, cooperativo y pragmático, puede servir 
de antecedente para la identificación de eventuales actuaciones posteriores que utilicen 
de forma apropiada la variada gama de instrumentos. 
3.2 PROGRAMA DE DEMOSTRACIÓN 
3.2.1 Objeóvo 
La realización del desarrollo sostenible requiere la aplicación entera y sistemática 
de los principios de integración y subsidiariedad. Esto sólo se puede lograr mediante la 
participación activa de todos los interlocutores sociales (autoridades políticas, 
administraciones, agentes económicos, científicos y público). Por otra parte, a menudo 
resultan necesarios los cambios de enfoque. Los planteamientos sectoriales deben dar paso 
a la concertación. Hay que perfeccionar los instrumentos apropiados, especialmente en 
lo que se refiere a 1a información y a los mecanismos de coordinación. 
El programa de demostración tendrá, pues, por objetivo poner de manifiesto las 
condiciones prácticas que deben reunirse para que el desarrollo sostenible sea una realidad 
en toda la diversidad de situaciones del litoral europeo. Tendrá una doble función: 
i) servir de ensayo de los modelos de cooperación para la gestión integrada de 
las zonas costeras y 
ii) proporcionar, a medida que avance, los resultados técnicos necesarios para 
alimentar el diálogo entre las instituciones europeas y la totalidad de los interesados por 
el futuro de las zonas costeras. 
Los conocimientos extraídos de este programa y la reflexión común de la que irá 
acompañado permitirán definir las posibles actuaciones complementarias, concertadas a 
nivel europeo y a los demás niveles, y también deberían contribuir a la realización de 
diversas acciones comunitarias en materia de medio ambiente y ordena1ción del territorio, 
especialmente: 
-la elaboración de criterios detallados y de mecanismos para la inclusión del 
medio ambiente dentro de los Fondos Estructurales 
-la puesta en marcha del Proyecto de Directiva sobre la evaluac:ión estratégica de 
las repercusiones sobre el medio ambiente y 
-las iniciativas relativas a otros tipos de territorios que planteen problemas 
análogos, co·mo las zonas urbanas o las zonas de montaña. 
Por último, serán también una respuesta a los compromisos de la Unión Europea 
con el Programa 21 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y 
Desarrollo 45. 
21 
3.2.2 Participantes 
Los participantes en el programa deberían ser representativos de los niveles en los 
que se aborda la ordenación de las zonas costeras (ver cuadro 3). Además, los casos 
elegidos para el programa de demostración deberían abarcar la diversidad de situaciones 
del litoral europeo (urbano/industrial; turismo intensivo; naturaleza/medio rural/pesca). 
Sería preferible un número limitado de casos en los que se concentrase una mayor 
cantidad de conocimientos y experiencias a un número elevado de casos de interés medio. 
Para lograr sus objetivos, el programa deberá apoyarse lo más posible en los datos y los 
mecanismos de concertación existentes. Tendrán prioridad los participantes que hayan 
realizado ya una parte importante de las tareas mencionadas en el cuadro 4 y con 
voluntad de compartir y cotejar sus logros para progresar hacia el desarrollo sostenible. 
La Comisión deberá velar por que todos los participantes tengan acceso a toda la 
información disponible a nivel europeo sobre el entorno y las actividades litorales 
(Agencia Europea de Medio Ambiente, Eurostat, Programa de Investigación), y sobre las 
políticas y medidas comunitarias pertinentes. También estructurará y organizará el análisis 
y la evaluación de los resultados, a medida que avance el programa, a fin de facilitar los 
conocimientos obtenidos para proseguir la acción a nivel comunitario y a los demás 
niveles, prestando una atención especial al proceso de evaluación de los resultados. 
Cuadro 3: Niveles y productos de la concertación 
Nivel Productos de la concertación 
E uropeo/transnacional Visión/perspectiva 
Nacional Estrategia 
Interregional Perspectiva/estrategia 
Regional/local Programa/esquema/plan 
22 
3.2.3 Contenido 
Las hipótesis que subyacen al programa de demostración son las siguientes: 
i) Una mejor concertación de los agentes es la base de un desarrollo sostenible, 
pues contribuye al reconocimiento de las sinergias o las contradicciones entre las 
actuaciones resultantes de diferentes políticas, y facilita la aceptación de los arbitrajes 
necesarios. En una palabra, responsabiliza a los agentes. 
ii) Esta concertación sólo puede desarrollarse, a su vez, a partir de una 
información, completa y comprensible a la vez para todos, sobre el estado del medio 
ambiente, el origen de las modificaciones que éste experimenta, las implicaciones de las 
políticas y las medidas en los diferentes niveles, y las opciones. 
iii) La concertación debe organizarse y mantenerse. Es indispemsable contar con 
mecanismos y métodos de trabajo para lograr el diálogo entre los agentes de los 
diferentes sectores de áctividad y en los diferentes niveles de competencia territorial, y 
para permitir el intercambio permanente de información entre el escalón local y el escalón 
comunitario, y viceversa. 
Así pues, cada uno de los participantes en el programa, en lo que se refiere al 
territorio de su competencia, debería realizar los mismos trabajos que recoge 
esquemáticamente la figura 8. A partir de un inventario ( descripción d1~I medio ambiente 
y de las medidas de desarrollo socioeconómico previstas), habría que analizar las causas 
de los problemas existentes y evaluar las consecuencias de la evolución prevista. Estos 
datos se procesarían después para facilitar a los agentes una información comprensible 
que les permitiese apreciar la situación y ponerse de acuerdo sobrn las opciones de 
ordenación. 
La aplicación del programa y su seguimiento, al igual que el análisis, la difusión 
, y el debate de los resultados, serán una parte esencial del trabajo. 
Figura 8: Contenido esquemático del programa de demostnición 
Descripción 
Estado del medio 
ambiente 
Procesos Actividades 
naturales humanas Análisis 
Relaciones 
causa-efecto Concertación 
Debate 
de las opciones, 
coordinación de 
los aaentes Resultados 
Planes y programas 
mejorados para 
las zonas piloto 
Difusión de los 
conocimientos 
Resultados obtenidos 
para proseguir la 
acción a nivel de la UE 
23 
Cuadro 4: Principales tareas del programa 
Descripción * Estado del medio ambiente y de las infraestructuras de gestión medioambiental 
-Fauna, flora, hábitats 
-Paisajes 
-( )cupación del suelo 
-Calidad de las aguas 
-Calidad del aire 
-Emisiones contaminantes y producción de residuos 
-I )inámica del litoral 
-Infraestructuras de gestión medioambiental 
* Inventarios de medidas: 
-de protección del medio ambiente (cuantificadas y localizadas) 
-de desarrollo (planes, programas, medidas de desarrollo sectorial: transportes, 
industria, pesca, energía, etc) 
-de ordenación (infraestructuras, equipos) 
Análisis -Origen de los problemas actuales del medio ambiente 
-Evaluación de los efectos de las medidas medioambientales, vigentes y previstas 
-Evaluación estratégica de las medidas de desarrollo adoptadas o previstas 
-Ffectos de la evolución sociocconómica y del entorno natural (grandes 
tendencias) 
-Análisis de la coherencia de las medidas adoptadas o previstas en los diferentes 
sectores y niveles 
-Evaluación de opciones de ordenación, incluidas las evaluaciones económicas 
-Síntesis de la información producida para permitir la concertación 
Concertación -Ajuste, en caso necesario, de las estructuras de concertación, para implicar a 
todos los agentes pertinentes 
-Evaluación de la información y las opciones 
-Formulación o adaptación de los planes/programas/estrategias/visiones 
Conocimientos obtenidos * Difusión de los conocimientos prácticos: 
-sobre planes/programas/estrategias/visiones de desarrollo sostenible de las zonas 
costeras en los territorios de los participantes en el programa de demostración 
-sobre las condiciones del desarrollo sostenible en función de los niveles o los 
tipos de zona 
-sobre el funcionamiento de las coordinaciones horizontales y verticales 
* Identificación de actuaciones complementarias para su realización en 
concertación a nivel europeo, nacional, regional o local 
24 
Cuadro 5: Ilustración (no exhaustiva) de las tareas de los participantes en el programa en 
los diferentes niveles 
Local/regional <<--- <<-----Nacional----->> ----->>Europeo 
·1·rnnsnacional/intcrrcgional 
Descripción -Estado detallado del medio -Indicadores sintéticos del -Definición de indicadores 
ambiente medio ambiente sintéticos (Agencia Europea 
-Indicadores -Planes nacionales de Medio Ambiente, 
-Medidas de prolccción Eurostul) 
-Medidas de desarrollo -Bases de datos sobre el 
estado del litoral europeo 
(Ag,encia, Eurostat) 
-Inventario de las políticas 
y los programas 
comunitarios pertinentes 
para las zonas costeras 
Análisis -Consecuencias de las -Evaluación -Evaluación medioambiental 
medidas locales y otras sobre medioambiental estratégica estratégica del impacto de 
las zonas constera s de los planes y programas las políticas comunitarias 
-Consecuencias de las sectoriales nacionales desde sobre las zonas costeras 
evoluciones generales, el punto de vista de su -Evaluación de coherencia 
naturales y socioeconómicas impacto sobre las zonas entre políticas 
-Coherencia de las medidas costeras 
sectoriales entre sí y con las 
políticas a los otros niveles 
-Evolución de opciones de 
ordenación 
Concerta- -Utilizar mecanismos y -Coordinaciones -Grupo con participación de 
ción procedimientos existentes interministeriales existentes varias DG 
completados y ajustados en la o por ajustar -Coordinación con organi-
medida necesaria para zaciones internacionales 
concertación intersectorial, -Conertación con los países 
entre entidades territoriales y regiones 
Resultados -Plan/esquemas concertados -Estado del medio -Información sobre el 
de ordenación integrada de las ambiente costero estado del litoral europeo 
zonas costeras, coherentes con -Estrategias litorales -Información sobre los 
los otros niveles efectos medioambientales y 
espaciales de las políticas 
comunitarias 
-Criterios y métodos para la 
apfü;ación de un desarrollo 
sostienible en los Fondos 
Estructurales 
-M1edios para mejorar la 
cooperación con vistas a un 
desarrollo sostenible 
3.2.4 Medios y calendaaio 
Medios 
La realización del programa supondrá para cada uno de los part1c1pantes la 
realización de tareas y, en consecuencia, costes. Éstos no deberían traducirse, sin 
embargo, necesariamente en un gasto suplementario dentro del presupuesto comunitario, 
ya que existen, o se encuentran en preparación, diversos instrumentos y programas cuyos 
objetivos generales y criterios afectan directamente a las zonas costeras, sin modificar en 
absoluto las reglas que los rigen, permiten que los participantes interesados presenten 
propuestas susceptibles de formar parte del programa de demostración, en particular: 
-la nueva iniciativa comunitaria de cooperación transnacional sobre el tema de la 
ordenación del territorio europeo ((INTERREG IIC, en preparación) 
-el segundo programa de las acciones en virtud dd artículo I O dc.,I Reglamento FEDER, 
principalmente en el ámbito de la ordenación territorial 
-el instrumento I J FE, cuyo nuevo proyecto de rcglamcnto4r. hace mención explícita del 
medio ambiente costero 
-el programa PESCA, instrumento financiero de pesca 
-el artículo 8 del Reglamento (CEE) nº 4256/88 y la iniciativa comunitaria LEADER 11, 
que, a través del Observatorio europeo de innovación y desarrollo rural, permitirá 
identificar y facilitar la transferencia de experiencias de ordenación integrada realizadas 
también con éxito en las zonas rurales litorales 
-La Agencia Europea de Medio Ambiente (Centro Temático Europeo sobre Zonas 
Costeras) 
-PHARE, programa multinacional, según el intercs de los países 
-el programa de investigación sobre medio ambiente para la organización, por ejemplo, 
de seminarios de evaluación 
-medios operativos para la delimitación y la explotación de los resultados ( estudios, 
reuniones, etc.). 
La utilización concertada de diversas fuentes de financiación en apoyo de un 
objetivo compartido por varias políticas comunitarias responde a la voluntad de la 
Comisión de lograr una cohesión óptima de los instrumentos financieros y también 
contribuirá a demostrar que, a corto plazo, el progreso hacia un desarrollo sostenible 
depende en bastante medida de una mejor utilización de los medios existentes a todos los 
niveles. 
26 
Calendario 
Se prevén las etapas siguientes (de una duración total de 3 años tras la adopción de la 
Comunicación): 
-Organización del programa 
Difusión de la Comunicación entre los agentes que influyen en la evolución de las zonas 
costeras (instituciones europeas, países, asociaciones de regiones y autoridades locales, 
organizaciones no gubernamentales). Recogida de las reacciones (Resolución del Consejo, 
Dictamen del Parlamento). Debates, identificación de los posibles participantes, selección 
de proyectos, elaboración de los pliegos de condiciones . . . . . . . . . . . . . . . . 6 meses 
-Realización del programa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 años 
-Análisis de los datos obtenidos y definición de las siguientes etapas . . . . . . 6 meses 
27 
Anexo 1: Ejemplos de acciones específicas para las zonas costeras a diferentes niveles 
Declaración conjunta sobre· la Protección del Mar de los Wadden, firmada en 1982 por 
los Países Bajos, Alemania y Dinamarca. 
Visión y estrategias sobre el Mar Báltico 2010. Hacia un marco para el desarrollo espacial 
en la región del Báltico. The Baltic Institute, ISBN 91-630-3091-8. 
Conferencias Ministeriales para la Protección del Mar Norte, a partir de 1984: 
Conferencia de Bremen. 
El Plan Azul para el Mediterráneo puesto en marcha en 1976 en el marco del Convenio 
de Barcelona. 
Directiva nacional de protección y ordenación del litoral (79-08-25). Ley litoral, FR 1986. 
Ley de costas (España). Ley nº 22/1988, de 28 de julio de 1988. 
Ley de ordenación integrada del litoral (Portugal). Decreto ley nº 309/93. 
Creación del Conservatoire de l'Espace Littoral et des Rivages Lacustres (Francia 1975). 
Creación, dentro del National Trust, de Enterprise Neptune (Reino Unido, 1965). 
Estudio litoral nacional: una estrategia nacional para el desarrollo y la conservación 
(Irlanda). Bord Failte Eirann y Foras Forbartha, Dublín, 1972). 
Orientaciones para la política de ordenación: ordenación territorial. Notas a la atención 
de los secretarios de Estado y de sus inspectores de Inglaterra y el País de Gales, HMSO 
1992. 
Esquema de ordenación del litoral de Baja Normandia (Francia). DATAR, 1979 
28 
Anexo l: Ejemplos can1cte1isticos de medidas comunitarias pertinentei; para la protección 
y la ordenación de las zonas costeras 
* Política de medio ambiente 
Aunqu~ la mayor parte de las medidas se aplican indistintamente a todo el territorio de 
la Unión, algunas de ellas mencionan específicamente las zonas costtiras. 
-En aplicación de las Directivas relativas a la conservación de los hábitats naturales y 
de la fauna y florn silvestres (<J2/41/CFE) y do In Directiva relariva a la conservación de 
las aves silvestres (79/409/CEE), los Estados miembros se comprometen a proteger y 
gestionar los lugares de manera suficiente para lograr la supervivencia de especies de 
fauna y florn y el manknim1onto de los hnbit.ats especificados en las directivas. lln 
número importante de las zonas de protección especial para la protección de las aves se 
encuentra en el medio costero y lo mismo podrá decirse de la red NATURA 2000 en su 
conjunto. 
-En aplicación de la Djrl'ctiva relativa a la calidad de las aguas de bano ( 76/ 160/CEE) 
y de la Directiva relativa a la calidad exigida a las aguas para cría de moluscos 
(79/923/CEE), los Estados miembros se comprometen a lograr los niveles de calidad 
definidos en dichas directivas, en los lugares designados. Al adoptar la Propuesta de 
Directiva relativa a la calidad ecológica del agua (COM(93) 680 final), se comprometerán 
a presentar programas para lograr determinados niveles de calidad, incluidas las aguas 
costeras. 
-La Directiva sobre tratamiento de las aguas residuales urbanas (91/271/CEE) se refiere 
a los vertidos en los cursos de agua y en las aguas costeras. 
-La Directiva 91/676/CEE está destinada a la protección de las aguas contra la 
contaminación producida por los nitratos utilizados en la agricultura, y contribuye así 
también a prevenir la eutrofización de las aguas costeras, que forman parte de las posibles 
zonas sensibles. 
-Además de sus efectos sobres la calidad del aire, debido a las precipitaciones 
contaminantes, las emisiones atmosféricas constituyen una parte en absoluto desdeñable 
de las fuentes de eutrofización y contaminación de las aguas costeras y marinas. Una serie 
de directivas tienen por objeto el control y la reducción de las emisiones atmosféricas por 
diversas actividades: instalaciones industriales (84/360/CEE, modificada por la 
91/692/CEE), incineración de residuos peligrosos (94/67/CE) y de residuos municipales 
(89/369/CEE) y grandes instalaciones de combustión (94/66/CE, modificada por la 
88/609). 
-La Directiva sobre la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos 
públicos y privados sobre el medio ambiente (85/337/CEE) se refiere a una serie de 
construcciones, algunas de ellas, específicamente costeras. La Directiva sobre la 
evaluación estratégica de las repercusiones de los planes y programas, en preparación, 
desempeñará un papel muy importante en la ordenación integrada del litoral. 
-La limitación y el control de la comercialización de algunos productos contaminantes 
reduce su presencia en el entorno, incluidas las zonas costeras. Esto se aplica, por 
ejemplo, a las pinturas que contienen organoestánnicos (Directiva 76/769/CEE), a algunos 
productos fitofarmacéuticos (Directiva 79/117/CEE) y a algunos deteirgentes (Directiva 
73/404/CEE, modificada por la 82/242 y la 86/9). 
-Desde 1986 se han concedido unas cien subvenciones en virtud del instrumento 
financiero LIFE (1973/92/CEE) y de las líneas presupuestarias ACNAT y MEDSPA, para 
proyectos de protección y gestión de las zonas costeras. La propuesta de un nuevo 
29 
Reglamento (COM(95) 135 final) menciona específicamente la gestión racional de las 
zonas costeras. 
-Una parte de la ayuda financiera para sensibilización y formación se destina a las zonas 
costeras. 
-En el marco del programa CORINE se ha creado una serie de bases de datos sobre el 
estado del medio ambiente y la ocupación del territorio europeo47 que serán actualizadas 
y ampliadas por la Agencia Europea de Medio Ambiente48, cuya misión es facilitar la 
información necesaria para la política europea de medio ambiente y cuyo programa de 
trabajo incluye el aspecto temático "zonas costeras". 
* Cohesión económica y social 
Se ha realizado un progreso considerable en lo que se refiere a la integración del medio 
ambiente en los procesos de desarrollo con la adopción del Reglamento ( CEE) nº 
2081 /93, que establece que los planes y programas presentados por los Estados, en virtud 
de los Objetivos 1, 2 y 5 de los Fondos Estructurales, deben incluir: 
-una valoración de la situación medioambiental de la región de que se trate 
-una evaluación del impacto medioambiental de la estrategia y las acciones definidas en 
el plan, según los principios del desarrollo sostenible, de conformidad con las 
disposiciones vigentes en la legislación comunitaria 
-disposiciones adoptadas para integrar a las autoridades medioambientales competentes 
en la preparación y la realización de las acciones previstas en el plan, y para garantizar 
el respeto de la normativa comunitaria en materia de medio ambiente. 
Estas disposiciones deben permitir, por ejemplo, en las regiones costeras elegibles, 
integrar las preocupaciones medioambientales en el desarrollo portuario, de transporte o 
turístico, e impulsar la financiación de infraestructuras medioambientales como las 
instalaciones de tratamiento de aguas o de residuos. 
En el marco del Programa ENVIREG49, que se aplicaba a las regiones del Objetivo 1,1 
y 5b de los Fondos Estructurales, tres cuartas partes del presupuesto se destinaron a 
reducir la contaminación de las zonas costeras y promover la ordenación integrada para 
la protección del entorno natural y de los paisajes. 
Por último, los trabajos sobre los aspectos europeos de la ordenación territorial ponen un 
énfasis especial en las zonas costeras. 
* Política de pesca 
La Política Común de Pesca incluye medidas de conservación para la protección de los 
recursos pesqueros, y medidas estructurales para adecuar las actividades al potencial de 
recursos, que se integran en un contexto de protección de los ecosistemas marinos. 
Así, las medidas estructurales incluyen prescripciones que permiten limitar el impacto 
medioambiental de la acuicultura intensiva e impulsar la acuicultura extensiva y las 
inversiones para mejorar l~s condiciones en materia de higiene y de salud humana y 
animal. 
Las medidas de conservación de los recursos de pesca (reglamento de base, TAC y 
cuotas, medidas técnicas, control, limitación de las capacidades de pesca) contribuyen, por 
30 
su parte, a la protección de los recursos pesqueros y, en consecuencia, a la del medio 
ambiente, en particular: 
-el Reglamento (3760/92), que sienta las bases para la conservación de los recursos 
pesqueros en un contexto de protección de los ecosistemas marinos 
-los reglamentos anuales que fijan los Totales Admisibles de CaptUlras (TAC) de las 
principales especies comerciales de las aguas comunitarias del Atlántico Nordeste y 
distribuyen las cuotas entre los Estados miembros 
-varios reglamentos destinados a adecuar las capacidades de pesca al potencial de 
recursos (4028/86, 3690/93, 1627/94), o que imponen restricciones a las características 
técnicas de las artes de pesca (3094/86, Atlántico y Mar del Norte, 1866/86: Mar Báltico, 
1626/94: Mediterráneo). 
* Política agraria: 
La reforma de la PAC y las medidas de acompañamiento tienen por objetivo, entre otras 
cosas, la extensificación y la reducción de las contaminaciones. El Reglamento 2843/94, 
por el que se modifican los Reglamentos 2328/91 y 866/90, incluye disposiciones para 
la concesión de ayudas a la inversión destinada a la protección del medio ambiente. Las 
medidas destinadas al entorno agrario (2078/92) permiten el apoyo a la conservación de 
los entornos seminaturales (por ejemplo: pastizales costeros inundables, prados de diques). 
Por otra parte, entre los criterios de elegibilidad para el Objetivo Sb, el artículo 11 bis del 
Reglamento (CEE) nº 2052/88 menciona la existencia de "presiones ejercidas sobre el 
medio ambiente y el espacio rural". Y de este modo se han consideradoi elegibles algunas 
zonas rurales costeras con ecosistemas frágiles (por ejemplo, las zonas pantanosas de 
Bretaña, del Poitou y de la Charente). 
*Política de transportes 
La política de seguridad marítima contribuye a reducir los riesgos de contaminación 
marina y costera, principalmente a través de medidas relativas a la circulación de los 
buques, la formación d~ las tripulaciones, las características de llos buques y las 
instalaciones de recepción de los puertos para el tratamiento de residuos. 
* Política energética 
De manera general conviene limitar el impacto medioambiental de las infraestructuras 
costeras. Esa preocupación se ha tenido especialmente en cuenta en los trabajos de 
programación energética regional50
. Además, una serie de regiones poco pobladas y 
alejadas de las redes de distribución de energía constituyen un lugar muy indicado para 
la aplicación de técnicas y prácticas que utilizan las energías locales renovables de forma 
compatible con el medio ambiente. 
31 
* Política industrial 
Contribuye a facilitar el desarrollo equilibrado de las actividades industriales en las zonas 
costeras (industrias pesadas, construcción, etc.). 
* Política de investigación 
El Cuarto Programa Marco de Investigación y Desarrollo Tecnológico (1994-1998) 
incluye una serie de programas específicos para apoyar las políticas mencionadas 
anteriormente, pertinentes para las zonas costeras. El programa de medio ambiente incluye 
un área ( dimensión humana del cambio medioambiental) en el que se presta una atención 
especial a la ordenación integrada de las zonas costeras. 
* Acciones comunitarias "turismo-medio ambiente" 
El Libro Verde "El papel de la Unión en materia de turismo"51, adoptado por la Comisión 
el. 4 de abril de 1995, inscribe el desarrollo sostenido del turismo entre sus 
preocupaciones fundamentales. 
Se han apoyado varios proyectos en zonas costeras a través del Plan de medidas 
comunitarias a favor del turismo, de acuerdo con el cual las medidas adoptadas deben, 
ante todo, "ser aptas para conservar y proteger la calidad del medio ambiente natural"52. 
De una forma aún más precisa, la actuación de la Comunidad en este ámbito se concreta 
en las medidas siguientes: 
Apoyo a las iniciativas para informar y sensibilizar a los turistas y los prestatarios 
de servicios sobre la interacción entre el turismo y el medio ambiente, 
especialmente con la creación del premio europeo correspondiente. 
Apoyo a las acciones piloto de carácter innovador destinadas a conciliar el turismo 
y la protección de la naturaleza a nivel local o regional, especialmente en las 
zonas costeras y de montaña, parques y reservas naturales, aplicando medidas, por 
ejemplo, para guiar a los visitantes. 
Apoyo al desarrollo de redes de intercambio transnacional de experiencias, entre 
otras cosas.sobre los problemas del medio ambiente y sus posibles soluciones en 
el marco de la explotación de los lugares y de la gestión de los mismos. 
Apoyo a las iniciativas en favor de formas de turismo "blando". 
32 
Anexo 3: Contactos con los organismos implicados en la ordenación integrada de las 
zonas costeras europeas 
Con motivo de la preparación de la Comunicación, durante 1995 :se han producido 
intercambios de puntos de vista e información con los siguientes organismos: 
-Unión Europea de Conservación Costera 
-Conferencia de Regiones Periféricas y Marítimas de la Comunidad Europea. 
(Comisiones de las Islas, del Mar del Norte, Arco Atlántico, Mediterráneo, Red Eurisles) 
-Agencia Europea de Medio Ambiente y contratantes: Laboratorio Nacional de 
Engenharia Civil (Lisboa), Centro de Estudios y Experimentación de Obras Públicas 
(Madrid), National Institute for Coastal and Marine Management (La Haya). 
-Délégation a l'Aménagement du Territoire et Mission Interministérielle de la Mer (París) 
-Co-ordinated Action for Seaside Town (Red Coast) 
-Toe National Trust (RU) 
-Coastwatch Europe 
-Birdlife Intemational 
-Consejo de Municipios y Regiones de Europa 
-Plan Azul (Plan de actuación para el Mediterráneo). 
33 
N o1as y referencias 
l. Resolución (73)29 del Comité de ministros del Consejo de Europa sobre la protección 
del litoral. 
2. Recomendación del Consejo de la OCDE sobre los principios para la ordenación 
costera, C(76) 161 adoptada el 12.10.1976. 
3. Programa de las Comunidades Europeas en materia de medio ambiente (1973-1977). 
DO C 112, 1 973. 
4. Ordenación integrada del litoral en la Comunidad Europea, 1978, EUR 6105. 
5. European Environment Agency Scoping study on integrated environmental assessment 
of coastal zones. Borrador, mayo 1995. 
6. Management arrangements for the development and implementation of coastal zones 
management programmes. Estudio preparado por la World Coast Conference, Noordwijk, 
5.11.1993. 
7. Integrated Geosphere Biosphere Programme. Land Ocean Interactions in the Coastal 
Zone. Meeting report on implementation plan. Quezon City, Filipinas, 23-27 de abril 
1995. 
8. Eurostat. Regiones. Nomenclatura de las unidades territoriales estadísticas (NUTS). 
ISBN 92-826-4188-0. 
9. Directiva del Consejo 92/43/CEE de 21.5.1992, DO L 210 de 22.7.1992. 
10. Comisión Europea. Uso prudente y conservación de las zonas húmedas. Comunicación 
de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo. COM(95) 189 final. 
11. Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2.4.1979, DO L 103, del 25.4.1979. 
12. Comisión Europea, 1993: Recursos costeros y desarrollo litoral integrado, Actas del 
Coloquio organizado por las DG XIV y XVI, Oporto, 7-8 octubre 1993 (2 
volúmenes). 
13. Climatic Research Unit, University of East Anglia, Coordinator. Climate and sea level 
change and the implications for Europe. Final report under Research contract for the 
European Commission, 1995. 
14. CE. Resolución del Consejo de las Comunidades Europeas y los representantes de los 
gobiernos de los Estados miembros, reunidos en el seno del Consejo, de 1 de febrero de 
1993, sobre un programa comunitario de política y actuación en materia de medio 
ambiente y desarrollo sostenible. DO C 13 8, 1993. 
15. Unión Europea de Conservación Costera. Coastline, revista de la EUCC, 1994.3. 
16. Junta de Andalucía y Comisión de las Comunidades Europeas. Estudio de la gestión 
integrada de las marismas del Odiel. ISBN 84-87294-25-1. 
1 34 
17. Marion, Loi·c. Proyecto de aplicación de la Directiva "aves" de la CEE al estuario del 
Loira. Laboratoíre d'évolution des systemes naturels et modifiés, Museum National 
d'Histoire Naturelle y Universidad de Rennes, en colaboración con CNRS e INRA. 
Groupe Omithologique de Loire Atlantique. Office National de la Chasse. 
18. Europe's environment. The Dobris assessment. Proyecto de informe, 1995. 
19. Gachelin, Ch. Pour un Plan Stratégique Intégré du Littoral Franyais, DATAR 1992. 
20. World Coast Conference: cf. nota 6. 
21. Helcom, 1994. 
22. G.J. Schiereck & J. Van der Weide, Coastal Zone Maangement: a round game, 
documento presentado al Coastal Zone Management Workshop, Malasia, marzo de 1995. 
23. CCE. Programa de IDT en el área de medio ambiente. Projet Euro¡pean River Ocean 
System (EROS). 
24. Ver nota 22. 
25. Ver nota 23. 
26. Sociedad ornitológica de Grecia. Nota informativa, 1995. 
27. Esquema de ordenación del litoral bretón y de las islas, aprobado por las asambleas 
departamentales y regionales de Bretaña ( enero 1977) y por el Consejo interministerial 
de ordenación territorial (noviembre de 1997). 
28. Ver nota 6. 
29. Cámara de los Comunes, Comité de Medio Ambiente, 1992. Segundo informe. 
Protección y ordenación de las zonas costeras. HMSO. 
30. Steeley, G. Proyecto de resolución para el Consejo de Municipios y Regiones de 
Europa, 1994. 
31. Ver nota 19. 
32. Conservatoire de rEspace Littoral et des Rivages Lacustres, París. 
33. DO C 138, del 17.5.1993. 
34. Resolución de 25.02.92, DO C 59, del 6.3.1992. 
35. Comunicación de la Comisión COM/94/354. "Europa 2000+". Cooperación para la 
ordenación del territorio europeo. ISBN 92-826-9100-4. 
36. Conclusiones de la Presidencia alemana a raíz del Consejo infoirmal de ministros 
responsables de la ordenación territorial, celebrado en Leipzig los días 21/22. 9 .1994, en 
35 
el departamento de ordenación territorial del Bundesministerium für Raumordnung, 
Bauwesen und Stadtebau. 
3 7. La ordenación integrada de las zonas costeras: su función en la política comunitaria 
de medio ambiente. COM(86)571. 
38. Asamblea plenaria de la Conferencia de Regiones Periféricas y Marítimas de la 
Comunidad Europea, 1981 . 
39. Resolución de 18.6.1982, PE 73424. 
40. Ver nota 37. 
41. Comisión de las Comunidades Europeas. Medidas internas para alcanzar el objetivo 
de integración adoptadas el 2 de junio de 1993. 
42. Reglamento (CEE) 2081/93; artículos 8-9-11 bis. 
43. Ver nota 36. 
44. Programas de IDT en el área de medio ambiente (1990-1994) -DO L 192, del 
16.7.1991 y (1994-1998) -DO L 321, del 31.12.1994 -Dimensión humana de los 
cambios medioambientales. 
45. Programa 21. Cap. 17, sección 17.3 y 17.S II Los Estados ribereños se comprometen 
a proceder a una ordenación integrada y a un desarrollo sostenible de las zonas costeras 
y del medio marino sujetos a su jurisdicción nacional. 11 
46. CE. Propuesta de Reglamente del Consejo por el que se modifica el Reglamento 
(CEE) nº l 973/92.COM(95) 135 final. 
47. CCE. Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento sobre los resultados 
del programa CORINE, SEC(91) 958. 
48. Reglamento CEE nº 1210/90 -DO L 120, del 11.5.1990. 
49. DO nº C 115, del 9.5.1990. 
50. CCE. Programación energética regional de la Comunidad Europea. Actas del 
seminario de contratantes, 21-22 de enero de 1993. 
51. COM(95) 97 
52. "Le tourisme et l'environnement en Europe11
, Alpenforschungsinstitut gemn. 
GMbH, Garmisch Partenkirchen (D). OPOCE ISBN 92-826-9917-X. 
ISSN 0257-9545 
COM(95) 511 fmal 
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ISBN 92-77-94865-5 
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