Informe especial no 10/2003

sobre la eficacia de la gestión de la Comisión en la cooperación al desarrollo en la India respecto del objetivo de ayudar a los pobres y obtener efectos sostenibles, acompañado de las respuestas de la Comisión

(presentado con arreglo al segundo párrafo del apartado 4 del artículo 248 del Tratado CE)

(2003/C 211/02)

ÍNDICE

>SITIO PARA UN CUADRO>

GLOSARIO

ALA- Asia y América Latina

AOD- Asistencia Oficial al Desarrollo

BAIF- Bharatiya Agro Industries Foundation (Fundación de industrias agrícolas de Bharatiya)

CE- Comunidad Europea

DPEP- District Primary Education Programme (Programa del distrito de enseñanza primaria)

KHDP- Kerala Horticulture Development Proyect (Proyecto de desarrollo de horticultura de Kerala)

KMIP- Kerala Minor Irrigation Proyect (Proyecto de riego secundario en Kerala)

OCDE- Organización de Cooperación y Desarrollo Económico

ONG- Organización no gubernamental

PESLE- Programme for the enrichment of school level education (Programa para aumentar el nivel de educación escolar)

PNB- Producto nacional bruto

RESUMEN

I. La cooperación entre la Comunidad Europea y la República de la India se inició hace, como mínimo, 30 años y actualmente se rige por el Acuerdo de Cooperación de 1994. Aproximadamente, un 70 % (es decir, 481 millones de euros) de la ayuda financiera comunitaria abonada durante el período 1990-2001 se destinó a las actividades de cooperación al desarrollo (el resto a una serie de áreas como la ayuda alimentaria y la ayuda humanitaria). Dichas actividades incluyeron un número importante de proyectos de desarrollo rural y agrícola, así como dos programas sectoriales de ayuda al ámbito de la educación y de la salud (véanse los apartados 1 a 7).

II. El Tribunal examinó ocho de estos proyectos y programas, en particular con la finalidad de apreciar cómo tienen en cuenta a los sectores más pobres de la población, cuáles son las probabilidades de que sus efectos positivos perduren una vez finalizada la actividad financiada por la CE y qué mecanismos de coordinación existen entre los donantes (véanse los apartados 8 a 10).

III. El Tribunal concluye que la gestión de la Comisión respecto de la mayoría de los ocho proyectos/programas controlados en la India resultó razonablemente fructífera en lo que se refiere al objetivo de ayudar a los pobres y a la sosteniblidad. No obstante, con una atención más sistemática a estas cuestiones durante todo el ciclo del proyecto/programa podrían haberse obtenido mejores resultados (véanse los apartados 11 a 37).

IV. Frente a un enfoque basado en proyectos individuales, un enfoque sectorial puede ofrecer determinadas ventajas, como son una mayor armonía y coherencia de las políticas y estrategias, una incidencia más importante y mayores probabilidades de sostenibilidad. Por otro lado, este tipo de enfoque requiere que los donantes depositen suficiente confianza en la capacidad de la administración de los beneficiarios para gestionar programas sectoriales y rendir cuentas sobre su realización, sus resultados y sus costes. Sin embargo, hasta ahora no se ha contado con un auténtico enfoque de alcance sectorial en los programas de educación y salud de la India. De momento, únicamente la CE está preparada para apoyar un programa de enfoque sectorial en este país, mientras que los demás donantes actúan mediante programas basados en proyectos. En consecuencia, no ha resultado posible establecer un sistema de rendición de cuentas y de elaboración de informes en estos programas de alcance nacional. Debido a las razones mencionadas, las oportunidades de crear sinergias y eficiencia a través de un enfoque sectorial realmente coordinado no se han materializado. Si bien la coordinación entre los donantes del programa sectorial de educación ha dado lugar a un sistema de misiones de control conjuntas que gozó de buena acogida, en el sector de la salud se utilizaron canales de coordinación más informales (véanse los apartados 38 a 44).

V. La nueva estrategia, por países, de la CE de cooperación con la India no aplica completamente el enfoque subrayado en la reciente comunicación de la Comisión sobre la lucha contra la pobreza rural, pues limita la intervención de la CE en los sectores de la salud y la educación, dejando al margen otros sectores claves (agricultura y gestión de recursos naturales) que, según dicha comunicación, deberían abordarse si se aspira a combatir la pobreza rural con éxito (véanse los apartados 45 a 47).

VI. El Tribunal, basándose en sus observaciones y conclusiones, recomienda lo siguiente:

- debería prestarse una atención más sistemática al "objetivo de ayudar a los pobres", así como a la "sostenibilidad" durante todo el ciclo de un proyecto/programa (véanse los apartados 53 y 56),

- las probabilidades de sostenibilidad aumentarían si los proyectos/programas pudieran disponer de un período apropiado de realización desde el inicio de su puesta en marcha, además de efectuarse controles regulares, y de una estrategia adecuada de finalización (véase el apartado 56),

- a la hora de decidir un apoyo presupuestario a un programa sectorial, la Comisión (junto con los demás donantes) debería asegurarse, tanto antes como durante la ejecución del programa, de que el país en cuestión ha optado por una dirección satisfactoria de las finanzas públicas (incluidos los sistemas de elaboración de informes, rendición de cuentas y auditoría). En una situación en la que no es probable que el desarrollo de capacidades vaya a asegurar una rendición de cuentas adecuada del apoyo presupuestario no condicionado, la Comisión debería considerar otras formas de financiación (véase el apartado 59),

- teniendo en cuenta su objetivo global de combatir la pobreza rural, la Comisión podría conferir un carácter más global a su nueva estrategia por países, por lo que respecta a la cooperación entre la CE y la India, abordando cuestiones importantes como la agricultura y la gestión de los recursos naturales (véase el apartado 61).

INTRODUCCIÓN

Antecedentes

1. El "Reglamento ALA" de 1992(1) constituye el marco jurídico fundamental vigente en la actualidad para la cooperación de la CE con la India. En él se describen los objetivos de las políticas comunitarias de desarrollo y cooperación, así como los ámbitos principales de asistencia. Su artículo 4 establece que "la ayuda financiera y técnica irá destinada principalmente a las capas de población más pobres".

2. De manera más específica, la cooperación con la India se rige por el Acuerdo de Cooperación sobre Asociación y Desarrollo que entró en vigor en agosto de 1994(2), sustituyendo los acuerdos anteriores de cooperación de 1973 y 1981. Según el artículo 16 de este Acuerdo, que se centra especialmente en la cooperación al desarrollo, los proyectos y programas deben dirigirse a las capas más pobres de la población. Es preciso prestar una atención particular al desarrollo rural en el que participen los grupos a los que va dirigido el apoyo y, en su caso, organizaciones no gubernamentales cualificadas. La cooperación tiene por objeto conseguir la eficacia de los programas y proyectos, la sostenibilidad y el respeto del medio ambiente.

3. En diciembre de 1994, tras la firma del Acuerdo de Cooperación, se aprobó una estrategia de cooperación entre la CE y la India válida hasta el año 2000. En este documento se fijan las estrategias generales de desarrollo, así como de cooperación económica, y se especifica que la ayuda comunitaria al desarrollo en la India debe influir en gran medida en la disminución de la pobreza, que se considera una de las cuestiones cruciales. También se indica que el programa de cooperación de la CE contribuirá a la realización de políticas sectoriales y proyectos de desarrollo adecuados.

4. En el momento de la fiscalización se estaba elaborando una nueva estrategia para el período 2002-2006, que fue aprobada oficialmente por la Comisión en agosto de 2002(3). En el documento se define la erradicación de la pobreza como el principio rector de las actividades de cooperación con la India y se establece que la Comisión continuará su cooperación con la administración central mediante los programas sectoriales de ayuda a los ámbitos de la educación, la salud y la asistencia familiar. Además, esta institución tiene previsto desarrollar una asociación especial con un estado indio y emplear principalmente aquí los recursos disponibles, centrándose especialmente en los ámbitos de la salud y la educación elemental.

Importancia presupuestaria

5. El gasto relativo a todas las actividades de cooperación durante el período de 12 años de 1990-2001 ascendió a 657 millones de euros, con un promedio anual de unos 55 millones de euros. Este importe abarca todos los gastos efectuados en concepto de cada una de las líneas presupuestarias correspondientes, incluidos el desarrollo y la cooperación económica, la ayuda humanitaria y alimentaria, los programas de las organizaciones no gubernamentales (ONG) y otros programas diversos de menor envergadura. Como se observa en el cuadro 1, más del 70 % del gasto total se dedicó a la cooperación al desarrollo.

Cuadro 1

Gastos en concepto de actividades de cooperación en la India, 1990-2001

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente:

Datos proporcionados por EuropeAid.

6. Durante el mismo período, el total de los gastos relativos a la cooperación al desarrollo fue de 481 millones de euros, con un promedio anual de 40 millones de euros. Los datos del cuadro 1 permiten apreciar que el nivel de gastos relacionado con las actividades de la cooperación al desarrollo aumentó notablemente durante el período 1996-2001 (con un promedio anual de 54 millones de euros), frente al sexenio anterior (cuyo promedio anual fue de 26 millones de euros). Estas variaciones están relacionadas directamente con la introducción de los programas sectoriales de ayuda a la educación (en 1994)(4) y la salud (en 1998)(5). Aun cuando la CE constituye un donante importante para la India, su ayuda resulta modesta en comparación con el conjunto de la Asistencia Oficial al Desarrollo (AOD) recibida por este país (que supuso, aproximadamente, 1500 millones de dólares estadounidenses anuales, incluidos los préstamos subvencionados durante el período 1997-1999), y en relación con los importes invertidos por la propia India. Durante ese mismo período, la AOD únicamente supuso un 0,3 % del PNB de la India(6).

Programa de cooperación al desarrollo

7. El abanico de acciones de la Comisión relativas a la cooperación al desarrollo que se encontraban en fase de ejecución en la India en 2001 puede desglosarse en tres grandes tipos de actividades:

- doce proyectos de desarrollo agrícola y rural, cuya ejecución depende de las agencias gubernamentales,

- dos programas sectoriales de apoyo, uno en materia de educación, que deberá finalizar en 2003 (pero al que seguirá un nuevo programa) y uno en el ámbito de la salud y el bienestar de la familia,

- cuatro proyectos, ejecutados por grandes ONG de la India y extranjeras, tres de los cuales centrados en el desarrollo rural y uno en la educación.

Fiscalización del Tribunal

8. La fiscalización del Tribunal tenía por objetivo determinar si la Comisión gestionó con eficacia el programa de ayuda al desarrollo en favor de la India. Para ello se centró en las siguientes cuestiones claves:

- ¿aseguró la Comisión que sus proyectos/programas tuvieran como objetivo las capas más pobres de la población?,

- ¿gestionó la Comisión sus proyectos/programas de manera que quede garantizada su sostenibilidad?(7),

- ¿ha creado la Comisión, junto con los demás donantes, mecanismos de coordinación eficaces con objeto de asegurar que en los sectores a los que se ayuda se utilicen enfoques coherentes?

9. La fiscalización abarcó el examen de ocho proyectos/programas en los que se integran los tres tipos de actividades descritos en el apartado 7. Debido a su tamaño, se incluyeron los dos programas sectoriales de ayuda en materia de educación y de salud(8). Además, se seleccionaron cuatro (de los doce) proyectos ejecutados por el Gobierno, así como dos (de cuatro) de los ejecutados por ONG. Estas ocho actividades representan el 74 % de los compromisos (660 millones de euros) relativos a los proyectos/programas de la Comisión en curso durante 2001 en favor de la India. En el cuadro 2 figura la lista completa de proyectos/programas controlados, junto con la información presupuestaria.

Cuadro 2

Proyectos/programas controlados

>SITIO PARA UN CUADRO>

10. El Tribunal examinó los expedientes relativos a dichos proyectos, en Bruselas y en la Delegación de la Comisión en Delhi, y realizó entrevistas al personal de la Comisión. Se llevaron a cabo visitas de fiscalización de los ocho proyectos/programas seleccionados y durante las mismas se mantuvieron conversaciones con funcionarios de la administración de la India y de la administración de los estados, con el Comptroller y Auditor General (Presidente del Tribunal de Cuentas de la India) de la India, así como con representantes de las organizaciones encargadas de la ejecución de los programas. En diversas ocasiones también se celebraron reuniones con los beneficiarios del proyecto.

OBSERVACIONES

El objetivo de ayudar a los pobres

11. El Reglamento ALA de 1992, fija una política de destinar la cooperación al desarrollo a las capas de población más pobres. Durante el período que abarca la fiscalización, la Comisión no había elaborado definiciones o indicadores para describir con más precisión o identificar a los destinatarios de la ayuda, ni en el contexto global de la política ni en el documento estratégico de la India de 1994.

12. Por otra parte, en el nivel operativo, cuatro de los ocho proyectos/programas controlados definieron con claridad qué población pobre y desfavorecida constituía el grupo de destino de las ayudas(9). Cuando se diseñó el programa sectorial en materia de salud únicamente se definió como grupo objetivo a "las mujeres y los niños", pero durante la ejecución del mismo se introdujeron medidas más específicas para delimitar los objetivos concretos. Los objetivos de los tres proyectos restantes se formularon en términos de resultados técnicos, pero en definitiva las capas de población más desfavorecidas se beneficiaron de estos proyectos.

13. En el contexto del programa sectorial sobre educación se especificaron los objetivos que debían alcanzarse para niñas y para niños de castas y tribus registradas. Durante el período de ejecución, la definición de grupos desfavorecidos se amplió para incluir a los niños que trabajan (trabajo infantil) y a los discapacitados. En las misiones regulares de control, encargadas de la supervisión del programa, se prestó una atención especial a estos grupos.

14. El programa no sólo preveía más de 28000 escuelas en los distritos beneficiarios de la ayuda de la CE y del Banco Mundial del (antiguo) Estado de Madhya Pradesh, para aproximadamente 1,2 millones de niños, sino que también introducía reformas educativas (como la participación de los padres) en un medio descentralizado de nueva creación. Ello se tradujo por un aumento sustancial de la participación de niños procedentes de los grupos seleccionados para recibir la ayuda y por una reducción de casos de abandono escolar, junto con un incremento de la tasa de alfabetización.

15. Respecto de los dos proyectos de desarrollo rural "Doon Valley" y "BAIF", ya en la fase de preparación se decidió hacer hincapié en la mejora de la calidad de vida de la población rural pobre; posteriormente, se determinaron las zonas, las aldeas y los individuos beneficiarios, así como los tipos de intervención necesaria(10). Pero incluso teniendo un objetivo tan claro desde el inicio, fue necesario llevar a cabo un seguimiento, pues en la práctica no resultó fácil llegar a la población más pobre. En el proyecto del Doon Valley los objetivos de acabar con la degradación del campo y de mejorar las técnicas agrícolas, junto con una gestión consciente de los recursos naturales se lograron en una zona que incluía unas 300 aldeas con una población de, aproximadamente, 400000 personas. En el proyecto BAIF, 26000 familias (el objetivo eran 33000) se han beneficiado hasta ahora de las actividades para aumentar la producción agrícola, estimular, a pequeña escala, las actividades generadoras de ingresos y poner en marcha proyectos centrados en la salud familiar (higiene y nutrición). La creación de organizaciones de habitantes de las aldeas con vistas a la gestión de los procesos de desarrollo supuso también un importante logro en ambos proyectos.

16. El proyecto PESLE se inició recientemente y tiene como finalidad la mejora de la calidad de educación. Aunque el alcance de estos objetivos es relativamente amplio, un número importante de actividades están específicamente orientadas a grupos tribales o minorías y a niños de los suburbios urbanos.

17. El objetivo del programa sectorial destinado al ámbito de la salud consistía en mejorar la calidad de la salud pública por medio de la reforma de las estructuras y los procedimientos de funcionamiento, incluida la desconcentración de la gestión. Si bien en su preparación no se formuló claramente que debía ir dirigido a los pobres, se espera que la mejora del sistema de salud pública beneficie también a la población desfavorecida. Durante la ejecución del programa se adoptaron medidas para dirigir éste hacia partes específicas desfavorecidas del país, por ejemplo determinados estados en los que los indicadores sanitarios registran niveles inferiores o hacia los suburbios. No obstante, en relación con el componente de la supervisión, que obliga a efectuar controles con regularidad, no se dispone de precisiones sobre los objetivos que deben alcanzarse.

18. Los tres proyectos agrícolas(11) habían definido sus objetivos en términos técnicos, es decir, el número de sistemas de riego que debían crearse, el número de kilómetros de canales de riego o la superficie, en hectáreas, de tierras agrícolas. El número y el tipo de beneficiarios quedaban así definidos por medio de la intervención física sin constituir el resultado de actuaciones específicas dirigidas a los pobres en particular.

19. El proyecto hortícola de Kerala tenía como finalidad principal aportar ingresos suplementarios a los campesinos de Kerala por medio del incremento de la producción de cultivos hortícolas y de una comercialización mejor de estos cultivos. El proyecto incluía (conforme a lo planeado) a unos 40000 productores, quienes, según una misión de control, no debían incluirse en la categoría de campesinos más pobres del estado. La situación real de los beneficiarios resultaba difícil de evaluar, debido a la falta de estudios socioeconómicos.

20. Si bien en la fase preparatoria del proyecto de riego de Kerala "Minor irrigation" se insistió en considerar prioritarios los distritos más pobres de este estado, en la práctica ello no se reflejó en el acuerdo de financiación ni en la fase de ejecución. No obstante, la zona a la que se aplicó el plan de riego (unas 7000 hectáreas de un total de 20000 hectáreas previstas) y que afectó a unos 13000 agricultores, indica que la mayoría de los beneficiarios son pequeños productores.

21. El proyecto de Sidhmukh y Nohar consiste en un proyecto técnico de infraestructura de riego para una superficie de unas 110000 hectáreas. La zona del proyecto está situada en una región del estado de Rajastán que con frecuencia conoce la sequía y que se considera pobre. Sus beneficiarios son todos productores de la zona destinada al proyecto que pueden aprovechar el sistema de riego basado en la fuerza de gravedad, sin más criterios de distinción.

Sostenibilidad

22. Según el Acuerdo de Cooperación entre la Comunidad Europea y la República de la India sobre Asociación y Desarrollo(12), una cuestión clave para lograr la cooperación es la sostenibilidad de los proyectos y programas. Se considera que una actividad es sostenible cuando puede aportar beneficios al grupo seleccionado como objetivo durante un período prolongado de tiempo, una vez finalizada la ayuda principal. La sostenibilidad de una actividad puede depender de diversos factores, como cuestiones de tipo técnico, financiero y medioambientales, o de las capacidades institucionales y de gestión implicadas o del contexto político que rodea la actividad. Siguiendo el propio requisito de la Comisión(13), el Tribunal examinó si durante la fase de preparación esta institución evaluó los distintos factores pertinentes que influyen en la sostenibilidad de una actividad propuesta. Además examinó hasta qué punto la Comisión siguió teniendo en cuenta la cuestión de la sostenibilidad durante la fase de ejecución.

23. La fiscalización mostró que en cinco(14) de los ocho proyectos/programas examinados la cuestión de la sostenibilidad se examinó explícitamente durante la fase de preparación. Sin embargo, los aspectos relativos a la sostenibilidad medioambiental e institucional, generalmente no estaban bien documentados en las diferentes propuestas de proyecto y, en la mayoría de los casos, la sostenibilidad, en particular el aspecto institucional, se tuvo más en cuenta durante la ejecución. Así ocurrió con las diferentes actividades llevadas a cabo en todos los proyectos/programas destinadas a hacer participar a los beneficiarios y a movilizar a las comunidades locales, animándoles a crear diversas clases de organizaciones locales de beneficiarios.

24. En relación con el proyecto de riego de Kerala (KMIP), se concedió importancia a las cuestiones relativas a la sostenibilidad durante la fase de concepción, por ejemplo la viabilidad de económica de los sistemas, la importancia de su funcionamiento y mantenimiento y la planificación de la participación de los agricultores.

25. El proyecto sufrió retrasos graves a la hora de alcanzar sus objetivos físicos durante los primeros tres años, debido a las debilidades institucionales de la agencia del gobierno estatal encargada de su ejecución. Incluso después de haberse ampliado el proyecto se prestó más atención a la construcción de sistemas adicionales que a las actividades de consolidación, como la formación de los agricultores en materia de funcionamiento y mantenimiento. En consecuencia, al final del proyecto, más de un 60 % de las asociaciones creadas de agricultores beneficiarios no tuvieron más alternativa que seguir dependiendo de la ayuda del mismo. Sus probabilidades de supervivencia son más bien remotas.

26. En el proyecto de horticultura de Kerala (KHDP) las cuestiones relativas a la sostenibilidad no constituyeron una característica evidente de la fase de concepción. Recibieron más atención en el plan bienal de trabajo del período de ampliación. En la práctica, el proyecto se basó en un enfoque participativo, mediante la creación de grupos autosuficientes, lo que, en principio, debe contribuir a mejorar las posibilidades de sostenibilidad.

27. El proyecto logró la mayoría de los objetivos inmediatos. No obstante, las actividades futuras de la recién establecida estructura de seguimiento del proyecto, es decir, el Vegetable and Fruit Promotion Council of Kerala (Consejo para el fomento de las frutas y verduras de Kerala) estaban sin definir con claridad en el momento del control del Tribunal en marzo de 2002 y aún quedaban cuestiones importantes por clarificar o decidir. Tampoco estaba garantizada la viabilidad financiera de la planta transformadora de productos agrícolas creada en el contexto de este proyecto.

28. La cuestión principal relacionada con la sostenibilidad del proyecto de riego de Sidhmukh y Nohar se refiere al mantenimiento, en el futuro, de los nuevos canales de riego y sus estructuras correspondientes. Como el mantenimiento de los canales principales y secundarios es responsabilidad de los servicios de riego de los estados participantes, dependerá entonces de que dichos estados pongan a disposición suficientes dotaciones presupuestarias.

29. En el mismo proyecto se planeó crear asociaciones de usuarios del agua y responsabilizarlas de parte del mantenimiento, así como cobrar derechos por su utilización. Sin embargo ello no se organizó durante el período del proyecto, y la intención del departamento era la de hacer participar a los agricultores una vez que el agua ya fluyera en los canales. En lo que se refiere a la viabilidad financiera, los derechos que debían cobrarse por el agua se establecieron en un principio a un nivel tan bajo que únicamente cubrirían aproximadamente el 25 % del coste de mantenimiento.

30. Los dos proyectos de desarrollo rural, Doon Valley y BAIF constituyeron los dos ejemplos, entre las actividades controladas, que mejor ilustran los esfuerzos en favor de una desarrollo sostenible. Estos dos proyectos se caracterizaban, efectivamente, por la participación local en las actividades de preparación y de ejecución, la organización en el nivel local, el fomento de prácticas de gestión sostenibles y la ayuda para implantar las actividades remuneradoras.

31. El programa sectorial destinado al ámbito de la salud está claramente centrado en la sostenibilidad institucional y hace hincapié en varias medidas de desarrollo de las capacidades. Sin embargo, se observó que el componente de cooperación institucional, previsto en el acuerdo de financiación, no se puso en marcha hasta abril de 2002, es decir, en el cuarto año de funcionamiento del programa.

32. En el caso del programa sectorial relativo al ámbito de la educación, la sostenibilidad no constituyó un objetivo declarado en la fase de concepción y, sin embargo se convirtió en una cuestión importancia durante la ejecución y a través de las misiones de control. Se obtuvieron logros considerables en el programa de Madhya Pradesh, el estado que realmente se benefició de los fondos comunitarios. Las reformas institucionales realizadas aquí y su compromiso de aportar una educación a todos los niños significan que sus perspectivas de sostenibilidad parecen prometedoras.

33. La viabilidad financiera del programa nacional constituye una cuestión a más largo plazo, especialmente si se tiene en cuenta que los estados, muchos de los cuales no cuentan con suficientes ingresos fiscales, deben aportar un 25 % (frente al 15 % exigido anteriormente) de los fondos necesarios para el nuevo programa.

34. De momento, en el programa PESLE la cuestión de la sostenibilidad no se ha desarrollado suficientemente. Los socios principales son pequeñas ONG, cuya viabilidad financiera no está garantizada. No obstante, en algunos casos, el trabajo se considera de muy buena calidad y la dificultad real consiste en integrar en los sistemas de educación más amplios los métodos más eficaces y las estrategias innovadoras.

35. El Tribunal observó que, en la mayoría de las actividades controladas, el desarrollo de estructuras sostenibles constituyó un factor determinante para garantizar una cierta duración de los logros de cada proyecto/programa. Por ejemplo, cuanto antes se llevara a cabo la organización de la participación local y se integrara en el enfoque del proyecto mejores resultarían las perspectivas para un impacto sostenible al final del proyecto/programa.

36. Una cuestión que, en opinión del Tribunal, influyó en la sostenibilidad es la duración prevista de los proyectos/programas. El período de ejecución de la mayoría de los proyectos/programas examinados se amplió en una o varias ocasiones. Pese a ello, aún resultó difícil finalizar varios proyectos dentro del plazo establecido. Parece ser que en la fase de preparación se subestima sistemáticamente el tiempo necesario para la ejecución. Cuando los períodos de los proyectos se amplían posteriormente, el proceso administrativo para llevar a cabo dicha ampliación resulta, por lo general, lento y dificultoso, lo que con frecuencia tiene un efecto negativo para la ejecución del proyecto. Además, cuando el tiempo de que disponen es muy justo, los proyectos tienden a centrarse en la realización de objetivos físicos alcanzables a corto plazo a expensas de factores a más largo plazo y posiblemente menos visibles, como el desarrollo de las capacidades institucionales(15).

37. En este sentido, es preciso señalar que el nuevo Reglamento financiero de la CE(16), aplicable desde el 1 de enero de 2003, contiene una disposición por la que se establece un plazo para la firma de los contratos. Con ello probablemente se reduzca el período de ejecución permitido para las actividades de cooperación al desarrollo. En su dictamen sobre la propuesta de nuevo Reglamento financiero, el Tribunal consideró esta disposición inadecuada en el contexto de la ayuda al desarrollo, pues la duración máxima del período de ejecución resulta insuficiente(17). Ante estos argumentos, la nueva disposición dificultará más, en general, la integración de la sostenibilidad en las actividades.

Enfoque sectorial y coordinación

38. A semejanza de otros muchos donantes, la Comisión(18) acepta, por lo general, que, frente a un enfoque más tradicional basado en proyectos, en el caso de determinadas actividades relativas a la cooperación al desarrollo, en principio es preferible recurrir a un enfoque sectorial, pues éste favorece más la armonización y coherencia de las políticas y estrategias. Los programas sectoriales de alcance nacional, como los ayudados por la Comisión en materia de educación y salud en la India, tienen la ventaja de llegar a un número mucho mayor de personas y, por tanto, de que su impacto resulte mucho más amplio. Dado que este tipo de programas se ejecuta y mantiene a través de los canales estatales ya existentes, con fondos procedentes de los presupuestos de las administraciones locales y centrales, la participación local en los mismos aumenta las probabilidades de sostenibilidad.

39. En el contexto de un programa sectorial, todas las partes interesadas acuerdan conjuntamente la ayuda y la financiación de un programa sectorial concreto y la administración se encarga de su ejecución. Los donantes contribuyen al programa, a menudo sin asignar sus fondos a elementos específicos. Es la administración, junto con la comunidad de donantes, quien determina los objetivos, los grupos a los que va dirigida la ayuda y la organización de los programas, incluidas cuestiones como la definición de indicadores de realización, las condiciones de pago y los mecanismos de seguimiento, información y control.

40. Si en lugar de firmar numerosos acuerdos con cada uno de los donantes se recurre a un enfoque sectorial, es posible actuar con más eficacia que con un enfoque fragmentado en función de los donantes. Una consecuencia de este enfoque es que los donantes no pueden averiguar a qué objetivo específico se han destinado sus fondos, por lo que deben confiar suficientemente en la capacidad de la administración del país beneficiario para gestionar los programas y rendir cuentas sobre su ejecución, los resultados y los costes.

41. No obstante, la fiscalización mostró que los programas sectoriales de educación y salud no disponían de un auténtico enfoque sectorial. En la India, por el momento sólo la CE ha apoyado desde el presupuesto un enfoque por programas subsectoriales, pues todos los demás donantes de los mismos sectores operaron mediante un enfoque por proyectos, asignando sus fondos a elementos o destinos geográficos concretos, con el fin de asegurar un control directo de la utilización de sus fondos.

42. En consecuencia, no ha sido posible fijar unos sistemas comunes de rendición de cuentas y elaboración de informes para los programas sectoriales de educación y salud de alcance nacional. En el caso del programa de educación, esta limitación se superó asignando a este sector la mayor parte de fondos de la CE, a través de una entidad creada específicamente para la duración del mismo en un único Estado. En el caso del programa de salud no se tomaron este tipo de medidas y es preciso señalar que la Comisión no ha podido obtener de la administración de la India un balance actualizado y auditado del conjunto del programa.

43. La actividad principal de coordinación relativa al programa de educación consistió en un sistema de visitas conjuntas semestrales de control, en las que una serie de equipos formados por representantes de los donantes y de la administración inspeccionaron las actividades del programa en una serie de estados participantes seleccionados. Globalmente, este sistema de controles conjuntos tuvo un efecto positivo para la realización del programa, pues reunió a una serie de expertos y permitió a la Comisión y a los demás donantes examinar el programa en su conjunto y no sólo en los estados concretos beneficiarios de la ayuda. Por lo demás, la coordinación fue informal.

44. El programa de salud no conoce este sistema de controles conjuntos ni otros mecanismos oficiales de coordinación entre otros donantes. El Comité conjunto de pilotaje puesto en marcha en el contexto del Acuerdo firmado entre la India y la CE sobre este programa podría haber constituido un instrumento de coordinación eficaz, pero en la práctica resulta, sobre todo, un lugar de encuentro entre representantes de la India y de la CE y expertos técnicos. Se celebraron reuniones informales de los donantes que apoyan el sector de la salud.

Nueva estrategia por países

45. Como el objetivo central de la política de desarrollo de la Comunidad es reducir la pobreza(19), la Comisión señaló recientemente la necesidad de abordar de manera más sistemática y global las cuestiones de desarrollo rural(20). Ello se debe a que, como se ha señalado, la pobreza y el hambre son problemas fundamentalmente rurales. La degradación del medio ambiente es cada vez más grave en el campo y está estrechamente relacionada con la pobreza rural. Para luchar contra la pobreza de estas zonas es preciso ocuparse de distintos sectores, entre los que revisten especial importancia la agricultura, la salud, la educación y la gestión de los recursos naturales. Seguidamente, en la comunicación se tratan la política y el enfoque de la CE en relación con el desarrollo rural en los países menos desarrollados, integrando los objetivos de reducción de la pobreza, la seguridad alimentaria y la gestión sostenible de los recursos naturales en un marco coherente.

46. No obstante, la Comisión no ha seguido totalmente este enfoque a la hora de definir su nueva estrategia para la India. Esta institución propuso centrar en los sectores de la educación y la salud, en particular, su ayuda a este país durante los próximos cinco años. Pese a que la pobreza aquí constituye un fenómeno predominantemente rural, pues tres de cada cuatro personas pobres viven en zonas rurales(21), la estrategia de la Comisión no trata de manera específica los problemas de la pobreza rural en los ámbitos de agricultura y gestión de recursos naturales.

47. Los resultados de la fiscalización del Tribunal confirman la propia apreciación de la Comisión(22) de que la sostenibilidad de algunos de sus proyectos en la India, especialmente los más técnicos, destinados al desarrollo rural y de los recursos naturales, resultaba incierta. Sin embargo, los dos proyectos de desarrollo rural examinados pueden considerarse relativamente satisfactorios en lo que se refiere a la obtención de un desarrollo sostenible directamente en favor de la población más pobre. En el contexto de los dos se llevaron a cabo actividades diversas destinadas a combatir los distintos aspectos de la pobreza rural; por ejemplo, mediante el incremento de la productividad de la tierra y el agua, la gestión de los recursos naturales, así como actividades relativas a la salud familiar y a la salud pública, al fortalecimiento del papel de la mujer y la participación de los ciudadanos. No obstante, la nueva estrategia no indica si se dará continuidad a estos proyectos, considerados un éxito en lo que se refiere al desarrollo rural.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Conclusión general

48. El Tribunal concluye que la gestión de la Comisión de la mayoría de los ocho proyectos/programas controlados en la India ha resultado razonablemente fructífera en lo que se refiere al objetivo de ayudar a los pobres y de obtener la sosteniblidad. No obstante, si se dedicara una atención más sistemática a estas cuestiones durante todo el ciclo del proyecto/programa podrían haberse logrado mejores resultados.

49. Se han realizado importante esfuerzos de coordinación entre los donantes para establecer un sistema de misiones de control conjuntas en relación con el programa sectorial de educación. No obstante, por el momento la CE ha sido prácticamente la única que ha prestado apoyo completo al enfoque del programa sectorial en la India y, en este sentido, la coordinación actual de los donantes aún puede mejorarse mucho.

El objetivo de ayudar a los pobres requiere una atención explícita en todas las fases

50. En tres de los seis proyectos se incluyeron objetivos o medidas específicas destinados a ayudar a la población pobre y desfavorecida, en el programa de educación y, aunque de manera más indirecta, también en el de salud.

51. Los proyectos de desarrollo rural, en particular, ofrecían con claridad la posibilidad de dirigirse directamente a la población pobre. Sin embargo, en el caso de otros proyectos, la elección de un tipo de intervención concreto redujo, debido a las limitaciones técnicas o geográficas derivadas (por ejemplo el riego), las posibilidades de incluir como objetivo a grupos específicos de beneficiarios.

52. Los programas sectoriales tienen la ventaja de englobar un número mayor de beneficiarios y, potencialmente, grupos de posibles beneficiarios mucho más amplios. En estos programas, que por naturaleza son diferentes de los proyectos, las actividades individuales no siempre están suficientemente definidas desde el principio. Ello significa que durante su ejecución es preciso adoptar medidas para asegurar que los beneficios de los programas lleguen a los beneficiarios previstos.

Recomendación 1

53. El objetivo de incluir a las capas más pobres de la población debería incorporarse y llevarse a cabo desde los inicios de la fase de identificación y mantenerse durante la fase de ejecución. Las actividades de seguimiento y de evaluación necesitan centrarse en la eficacia en relación con el objetivo de ayudar a los pobres.

Una atención más sistemática y una planificación más realista beneficiarían la sostenibilidad

54. En la fase de concepción de cinco de los ocho proyectos/programas examinados se dedicó suficiente atención a los aspectos relacionados con la sostenibilidad. En la mayoría de los casos la atención se incrementó durante la fase de ejecución, especialmente en lo que se refiere al aspecto de la sostenibilidad institucional. Todos los proyectos/programas examinados tenían por objetivo crear diferentes tipos de organizaciones de beneficiarios, pero la sostenibilidad de estas instituciones seguía siendo, con frecuencia, deficiente.

55. En la mayoría de los casos, las previsiones de calendario de ejecución resultaron demasiado optimistas, lo que dio lugar a que la obtención de los objetivos físicos a corto plazo resultara primordial y a que fuera necesario solicitar la prolongación del período de ejecución. Aunque normalmente las ampliaciones del plazo irían en beneficio de los proyectos y de los programas y de que éstos resultaran sostenibles, por lo general, la lentitud y las trabas de sus procesos administrativos tuvieron repercusiones negativas en su ejecución.

Recomendación 2

56. Todos los aspectos relacionados con la sostenibilidad de los proyectos/programas deberían ser objeto de una atención explícita desde la fase de concepción y de un seguimiento intenso durante todo el período de ejecución. Las posibilidades de sostenibilidad mejorarían si se asignara desde el principio a los proyectos/programas un plazo de ejecución adecuado, especialmente cuando se trata de reforzar las capacidades institucionales o de realizar reformas y desarrollar los recursos humanos. Además habría que efectuar controles regulares. Convendría también prever un período específico de conclusión progresiva para permitir la aplicación de una estrategia clara de finalización del proyecto.

Un enfoque sectorial requiere mayor coordinación entre los donantes

57. Frente a un enfoque basado en proyectos individuales, un enfoque sectorial puede ofrecer determinadas ventajas, entre las que se incluyen impulsar la aplicación de políticas y estrategias más coherentes y armonizadas, una incidencia más importante, una mayor participación local y mayores probabilidades de sostenibilidad. Igualmente, este tipo de enfoque requiere que los donantes depositen suficiente confianza en la capacidad de la administración de los beneficiarios para gestionar programas sectoriales y rendir cuentas sobre su realización, sus resultados y sus costes. Sin embargo, en los programas sectoriales de educación y de salud de alcance nacional, en la práctica no hubo un enfoque sectorial, de manera que tampoco se dispuso de sistemas comunes de elaboración de informes, contabilidad y auditoría. En el caso del programa de educación, estas limitaciones se superaron asignando fondos comunitarios a un solo Estado y creando estructuras específicas en el mismo, pero en lo que atañe al programa de salud, no se establecieron medidas de este tipo, de manera que la Comisión no pudo obtener de la administración de la India unos estados financieros actualizados y controlados sobre el conjunto del programa de salud.

58. En el programa sectorial de educación, la coordinación entre los donantes se llevó a cabo mediante un sistema de controles conjuntos bianuales, que goza de buena acogida. En el programa de salud, se utilizaron canales de coordinación más informales.

Recomendación 3

59. A la hora de decidir un apoyo presupuestario a un programa sectorial, la Comisión (junto con los demás donantes) debería asegurarse, tanto antes como durante la realización del programa, de que el país en cuestión ha optado por una dirección satisfactoria de las finanzas públicas (incluidos los sistemas de elaboración de informes, contabilidad y auditoría)(23). Donde sea preciso, debería apoyarse el refuerzo de las capacidades institucionales en estas zonas, además del apoyo sectorial específico. En una situación en la que no es probable que el desarrollo de capacidades vaya a asegurar una rendición de cuentas adecuada del apoyo presupuestario no condicionado, la Comisión debería considerar otras formas de financiación.

La agricultura y la gestión de los recursos naturales debería seguir formando parte de la estrategia por países aplicable a la India

60. El nuevo documento estratégico por países relativo a la cooperación entre la CE y la India no aplicó completamente el enfoque destacado en la reciente comunicación de la Comisión sobre la lucha contra la pobreza rural, ya que limita la intervención comunitaria en los sectores de la salud y la educación, dejando otros sectores clave aparte (agricultura y gestión de recursos naturales) que, según la comunicación deberían ser objeto de atención si se quiere combatir la pobreza rural con éxito.

Recomendación 4

61. Teniendo en cuenta su objetivo global de combatir la pobreza rural, la Comisión podría conferir un carácter más global a su nueva estrategia por países, por lo que respecta a la cooperación entre la CE y la India, abordando cuestiones importantes como la agricultura y la gestión de los recursos naturales. Los enfoques satisfactorios en estos ámbitos, como los aplicados en el contexto de determinados proyectos de la Comisión, podrían proponerse a la administración como modelos aplicables a sus programas y estrategias para reducir la pobreza.

El presente Informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo, en su reunión del día 19 de junio de 2003.

Por el Tribunal de Cuentas

Juan Manuel Fabra Vallés

Presidente

(1) Reglamento (CEE) n° 443/92 del Consejo, de 25 de febrero de 1992, relativo a la ayuda financiera y técnica y a la cooperación económica con los países en vías de desarrollo de América Latina y Asia (DO L 52 de 27.2.1992).

(2) DO L 223 de 27.8.1994.

(3) Procedimiento escrito E/1642/2002 [COM(2002) 3117, de 14 de agosto de 2002].

(4) Se efectuaron pagos por tramos de 20, 40, 40 y 40 millones de euros en 1994, 1996, 1997 y 1999, respectivamente.

(5) Se efectuaron pagos por tramos de 16, 7, 14 y 27 millones de euros en 1998, 1999, 2000 y 2001, respectivamente.

(6) Página web de la OCDE: "Recipient Aid at a Glance, India".

(7) Se considera que una actividad es sostenible cuando puede aportar beneficios al grupo seleccionado durante un largo período, una vez finalizada la asistencia principal.

(8) Oficialmente, los programas sectoriales se titulan: programa sectorial para el desarrollo de la enseñanza primaria y ayuda al desarrollo del sector de la salud y el bienestar de la familia; pero en el Informe se abreviarán como programas de educación y de salud, respectivamente.

(9) Así ocurrió en los dos proyectos de desarrollo rural Doon Valley y BAIF, el programa sectorial de educación DPEP y el proyecto de educación PESLE dirigido por la ONG.

(10) En el caso del proyecto Doon Valley, se trataba de ayudar a los hogares cuya subsistencia depende básicamente de los recursos de la biomasa sin explotación (en particular del bosque). En lo que se refiere al proyecto BAIF, el grupo seleccionado se componía de familias cuyos ingresos anuales son inferiores a 6000 rupias indias, mientras que el umbral oficial de la pobreza en ese momento estaba fijado en 11000.

(11) Programas de riego secundario de Kerala, de horticultura de Kerala y de riego de Sidhmukh y Nohar.

(12) DO L 223 de 27.8.1994, ya mencionado en el apartado 2.

(13) Según el método de la gestión del ciclo del proyecto, aprobado en 1992 por la Comisión, las propuestas de financiación de los proyectos/programas deberían incluir una evaluación de la sostenibilidad. Véanse los apartados 28 a 30 del Informe Especial n° 21/2000 sobre la gestión de los programas de ayuda externa de la Comisión (DO C 57 de 22.2.2001). La propuesta de financiación constituye el documento interno de la Comisión que se presenta al Comité consultivo de representantes de los Estados miembros y sobre el que se basa la decisión de financiación de la Comisión.

(14) Proyecto de regadío secundario de Kerala, proyecto de regadío de Sidmukh y Noar, Doon Valley, BAIF y el programa sectorial de salud.

(15) Por ejemplo, el KMIP; véase el apartado 25.

(16) Artículo 166 del Reglamento (CE, Euratom) n° 1605/2002 del Consejo, de 25 de junio de 2002, por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (DO L 248 de 16.9.2002).

(17) Apartado 63 del Dictamen del Tribunal de Cuentas n° 2/2001 sobre una propuesta de Reglamento financiero aplicable al Presupuesto General de las Comunidades Europeas (DO C 162 de 5.6.2001).

(18) Véase la Comunicación de la Comisión COM(2000) 212 final, sobre la política de desarrollo de la CE.

(19) COM(2000) 212 final, p. 5; véase también la Política de Desarrollo de la Comunidad Europea - Declaración del Consejo y de la Comisión, de 10 de noviembre de 2000.

(20) COM(2002) 429 final: Comunicación de la Comisión - La lucha contra la pobreza rural.

(21) Apartado 3.2.2 del documento estratégico por países de la CE relativo a la India para 2002-2006.

(22) Apartado 4.1. del documento estratégico relativo a la cooperación entre la CE y la India para 2002-2006.

(23) El Tribunal ya realizó observaciones similares en sus Informes Especiales sobre facilidades de ajuste estructural y asistencia macrofinanciera: Informe Especial n° 5/2001 del Tribunal de Cuentas Europeo sobre los fondos de contrapartida de apoyo al ajuste estructural asignados a ayudas presupuestarias (DO C 257 de 14.9.2001); y el Informe Especial n° 1/2002 sobre la ayuda macrofinanciera (AM) a terceros países y las facilidades de ajuste estructural (FAE) en los países mediterráneos (DO C 121 de 23.5.2002). En mayo de 2002, la Oficina de Cooperación EuropeAid de la Comisión aprobó una guía sobre la gestión de las operaciones de apoyo presupuestario, por la que se recomienda realizar una verificación previa de la situación local antes de proceder a una ayuda de este tipo.

Respuestas de la comisión

RESUMEN

I. En los 30 años de cooperación al desarrollo en la India, la estrategia de la Comisión ha evolucionado, pasando de un apoyo financiado a través de fondos de contrapartida (por ejemplo, "Operation Flood") y proyectos de desarrollo rural a programas sectoriales en los ámbitos de la educación y la sanidad que favorecen el programa de reformas del Gobierno, así como una buena gobernanza y una mejor oferta de servicios. La decisión de abandonar los proyectos de desarrollo rural tradicionales se basó en la constatación de que, según la experiencia, los proyectos individuales, pese a alcanzar con frecuencia sus objetivos, no tenían sino un impacto limitado y de ámbito local, sin incidir apenas en la política aplicada.

La cooperación de la CE con la India se ha beneficiado, pues, de un proceso dinámico de aprendizaje, merced al cual la experiencia aportada por los proyectos en curso ha servido para desarrollar nuevas estrategias.

IV. Uno de los objetivos de los programas de sanidad y educación gestionados por la Comisión es alentar a las autoridades indias a adoptar un enfoque sectorial a la hora de hacer frente a problemas de desarrollo social. En este contexto, se está procurando mejorar la coordinación entre donantes, a fin de reducir los costes de las transacciones y de aumentar la eficacia de la ayuda. Un factor clave para poder progresar en este ámbito es un mayor control por parte del Gobierno, el cual puede conseguirse a través de la capacitación y el diálogo. Las Directrices sobre los programas de apoyo sectorial aprobadas por la Comisión en febrero de 2003 conceden particular importancia a la coordinación entre donantes. La intensificación de esta coordinación será una de las tareas fundamentales de la recientemente desconcentrada Delegación de la Comisión en la India.

En el caso del programa sectorial de apoyo al programa de distrito de enseñanza primaria (District Primary Education Programme - DPEP) y de la contribución al programa de ayuda sanitaria y familiar (Support to Health and Family Welfare Support Programme - HFWSP), las disposiciones aplicadas en materia de rendición de cuentas, contabilidad y auditoría se ajustan a lo previsto en el acuerdo de financiación firmado por la Comisión y el Gobierno indio.

La ampliación de estas disposiciones y la creación de un marco común que integre todos los donantes del sector forman parte de los temas que se están debatiendo. El establecimiento de un marco semejante se verá facilitado, especialmente en el sector sanitario, si otros donantes importantes abandonan el enfoque por proyectos en beneficio de un enfoque sectorial.

V. La inadecuación de las instalaciones sanitarias y de educación constituye un aspecto fundamental de la pobreza rural y es ahora un hecho comúnmente admitido entre todos los donantes de la India que, mediante un afianzamiento de estos sectores, es posible maximizar el impacto sobre la reducción de la pobreza. Al definir estos dos sectores como ámbitos prioritarios de su nueva estrategia (lo cual contó con un amplio respaldo de los Estados miembros de la UE), la Comisión pretende lograr el mayor impacto posible sin que sus esfuerzos queden diluidos en un número excesivo de sectores o enfoques diferentes. Por otra parte, cabe esperar que se generen importantes sinergias con los programas sectoriales en curso en los ámbitos de la sanidad y la educación en los futuros Estados socios.

La comunicación sobre desarrollo de la Comisión determina seis sectores clave para la reducción de la pobreza, pero ello no significa que todos ellos hayan de incluirse en cada nuevo programa. De acuerdo con la estrategia definida, la Comisión tiene la posibilidad de determinar, a través de un diálogo con el país beneficiario, los sectores de mayor relevancia para el país en cuestión.

VI. La Comisión toma nota de las recomendaciones del Tribunal de Cuentas de centrar su actuación en los sectores más pobres de la población y en la sostenibilidad.

Desde 1992, la Comisión viene utilizando la guía metodológica y demás instrumentos relativos al ciclo de los proyectos, como el método del marco lógico. La integración de los aspectos relacionados con la sostenibilidad (incluidas las estrategias de retirada) en los proyectos y programas de desarrollo de la CE se ha convertido ya, por tanto, en una práctica habitual.

La Comisión toma nota de la recomendación del Tribunal acerca de los programas sectoriales, que se está poniendo en práctica tanto en aplicación de la guía para la programación y ejecución de las medidas de apoyo presupuestario a terceros países, aprobada en marzo de 2002, como de las Directrices para el apoyo de la Comisión a los programas sectoriales, adoptadas en febrero de 2003.

La Comisión considera que existen motivos de peso para concentrar sus recursos en los sectores sanitario y educativo. Además, las relaciones de cooperación que la Comisión se propone desarrollar con los diferentes Estados de la India permitirán crear, en principio, un marco global de reforma que podría añadir a las actuaciones en materia de educación y sanidad una dimensión rural y un componente de gestión de recursos naturales.

INTRODUCCIÓN

3. Durante los 30 años de cooperación al desarrollo en la India, la estrategia de la CE ha evolucionado, pasando de los proyectos de desarrollo rural y de un apoyo financiado a través de fondos de contrapartida (por ejemplo, "Operation Flood") a programas sectoriales de ayuda en los ámbitos de la educación y la sanidad que favorecen el programa de reformas del Gobierno, así como una buena gobernanza y una mejor oferta de servicios. La decisión de orientarse hacia programas de apoyo sectoriales se basó en la constatación de que, según la experiencia, los proyectos individuales, pese a alcanzar con frecuencia los objetivos fijados, no tenían sino un impacto limitado y de ámbito local, sin incidir apenas en la política aplicada.

6. En una economía de las dimensiones de la India, el factor crítico no es tanto el importe de la ayuda como el hecho de que la Comisión haya entablado un diálogo en torno a temas estratégicos más generales (entre los cuales figuran la política educativa y sanitaria) con un país y un socio de primer orden en el escenario internacional.

OBSERVACIONES

11. De acuerdo con el artículo 4 del Reglamento ALA de 1992 (ayuda financiera y técnica a los países de América Latina y Asia), la ayuda comunitaria debe centrarse ante todo en las capas más pobres de la población. Dicho Reglamento establece, asimismo, que las mujeres, los niños y los grupos étnicos minoritarios merecen especial atención.

15. La Comisión coincide con el Tribunal en que los proyectos "Doon Valley" y "BAIF" constituyen ambos un buen ejemplo de integración del objetivo de centrarse en los más pobres y de los indicadores en la fase de diseño.

17. La finalidad de la reforma del sector sanitario y del correspondiente programa no es desarrollar un sistema sanitario especial para los pobres, ya que la experiencia ha demostrado que ello lleva, en general, a crear un servicio sanitario de poca calidad. Por consiguiente, la mejora de la calidad del sistema de salud pública ha tenido desde un principio como objetivo indisociable, tanto en términos operativos como de supervisión, el facilitar el acceso de los pobres al sistema existente, haciéndolo más asequible y adecuado a sus necesidades, sobre todo en las zonas que registran mayores carencias a este respecto (por ejemplo, barrios de chabolas, Estados más atrasados). La asignación del 50 % del saldo restante del programa de inversión sectorial del ejercicio 2001-2002 a los Estados más necesitados es otro ejemplo de la trascendencia primordial que reviste este aspecto dentro del programa.

18 y 19. Los proyectos de riego secundario y horticultura de Kerala y de riego de Sidhmukh y Nohar fueron propuestos a la Comisión como intervenciones técnicas destinadas a satisfacer las necesidades de los beneficiarios en zonas poco desarrolladas. Debido a la propia naturaleza de la intervención material -en este caso inversiones en infraestructuras-, resulta imposible reservar los beneficios de la intervención (irrigación) únicamente para aquellos que se sitúen por debajo del umbral de pobreza y excluir a las capas de población que se sitúen por encima del mismo. Todos los donantes de la India admiten ahora la necesidad de establecer mecanismos mucho más proactivos, a fin de lograr una distribución más equitativa de los beneficios en este tipo de proyectos de infraestructura.

Éste es el motivo por el cual la Comisión ha abandonado este enfoque. Los proyectos más recientes van dirigidos explícitamente a los pobres y los estudios de referencia y las evaluaciones participativas suelen incluirse en el "año 0" de la ejecución del proyecto.

20. El proyecto de riego secundario de Kerala forma parte de los viejos proyectos, en los que se prestaba más atención a la consecución de los objetivos técnicos (véase también el apartado 18). Con todo, el proyecto consiguió indirectamente centrarse en los pequeños propietarios de tierras, que pertenecen al sector pobre de la población.

Los programas recientes privilegian en mayor medida la lucha contra la pobreza.

22 a 37. La Comisión se congratula de que el Tribunal haya llegado a la conclusión (apartado III del resumen) de que su gestión ha sido razonablemente eficaz en lo relativo a la sostenibilidad.

26 y 27. La estructura institucional del proyecto de desarrollo hortícola de Kerala se modificó en el transcurso del mismo. La Comisión ha tomado medidas para garantizar la viabilidad financiera de la planta transformadora de productos agrícolas, gracias a las cuales la planta ha podido alcanzar el nivel más alto de certificación y tiene buenas perspectivas de crecimiento de cara al futuro.

La Delegación está organizando una evaluación final, que tendrá lugar en septiembre de 2003, y sigue dialogando con el VFPCK (Vegetable and Fruit Promotion Council of Kerala - Consejo para el fomento de las frutas y verduras de Kerala) y la NAPC (Nadukkara Agro Processing Company), con vistas a ayudar a ambos a asegurar su viabilidad financiera.

29. Los costes de recuperación se mantuvieron a un nivel proporcionado con la capacidad de pago de los beneficiarios del proyecto.

31. El componente de cooperación institucional del programa en el ámbito sanitario avanza por buen camino. Su puesta en marcha estaba supeditada al desarrollo y la aprobación por todos los interesados del programa de inversión sectorial, que sentaba las bases para el proceso de reforma y determinaba los distintos organismos institucionales (existentes o pendientes de creación) implicados en la reforma.

33. El Gobierno central tiene por política fomentar progresivamente, a través de programas patrocinados a nivel nacional, una reforma presupuestaria y de las finanzas públicas en los diversos Estados. La Comisión respalda esta política.

34. La Comisión es consciente de los problemas de sostenibilidad que plantea el programa para aumentar el nivel de educación escolar (Enrichment of School Level Education Programme, PESLE) y este aspecto se analizará pormenorizadamente durante la fase de consolidación.

35. El desarrollo de estructuras sostenibles y la implicación de la población local son habituales en la política de desarrollo de la CE desde 1992.

36 y 37. A fin de evitar cualquier problema relacionado con las solicitudes de prórroga, en los proyectos más recientes, así como en los programas sectoriales, se ha previsto un período de ejecución más largo (por ejemplo, nueve años para el BAIF y siete años para el SSA).

37. El plazo para la firma de los contratos (cláusula de extinción) [apartado 2 del artículo 77 y apartado 2 del artículo 166 del Reglamento financiero] y el plazo para la ejecución [primer párrafo del apartado 3 del artículo 77 del Reglamento financiero] son dos cosas distintas. La Comisión considera que ambos constituyen elementos esenciales para garantizar una buena gestión financiera y una ejecución presupuestaria más eficaz.

Las disposiciones antes citadas fueron adoptadas por el poder legislativo; la Comisión se ha comprometido a observar lo dispuesto en el nuevo Reglamento y está procurando activamente mejorar la ejecución de las medidas externas y reducir el volumen de compromisos antiguos y durmientes. Estas nuevas normas representan un instrumento sumamente valioso para alcanzar tales objetivos.

40. Los donantes deben también estar dispuestos a ayudar a los países beneficiarios a aumentar su capacidad para gestionar programas sectoriales. Es ésta una característica fundamental del respaldo concedido por un donante al enfoque sectorial.

42. En lo que respecta al programa sanitario de la CE, el acuerdo de financiación estipula que se llevarán a cabo auditorías periódicamente, con arreglo a los procedimientos del Gobierno indio. La Comisión acepta la crítica formulada por el Tribunal, según el cual esta disposición no es satisfactoria para poder contar oportunamente con estados financieros debidamente auditados del programa. Por ello, la Comisión solicitó que, con motivo de la revisión intermedia, se estudiase este asunto y se formularan recomendaciones con respecto a la posible forma de mejorar los mecanismos de rendición de cuentas e información. La Comisión recibió el informe provisional de la revisión intermedia en abril de 2003, el cual contiene una serie de recomendaciones concretas a este respecto que la Comisión está debatiendo con el Gobierno de la India.

44. El Ministerio de Sanidad invita regularmente a los donantes que intervienen en ese ámbito, como el Banco Mundial, DFID, USAID y SIDA, a las reuniones del Comité mixto de dirección del programa comunitario. No obstante, la reacción de los donantes ha sido, en general, tibia, ya que ninguno de ellos aporta fondos sobre una base sectorial. Se han creado mecanismos informales de coordinación en los que participan sistemáticamente todos los donantes junto con altos representantes del Ministerio de Bienestar Familiar. En un plano formal, existe una mayor coordinación entre donantes al nivel de los Estados y de los distritos.

En la actualidad, existe cada día más un consenso entre los donantes sobre la necesidad de reformar el sector de la sanidad. Según indicios fiables, otros donantes podrían en un futuro adherirse a la estrategia de reforma y participar en una ayuda sectorial coordinada.

46. La inadecuación de las instalaciones sanitarias y de educación constituye un aspecto fundamental de la pobreza rural y es ahora un hecho comúnmente admitido entre todos los donantes de la India que, mediante un afianzamiento de estos sectores, es posible maximizar el impacto sobre la reducción de la pobreza. Al definir estos dos sectores como ámbitos prioritarios de su nueva estrategia (lo cual contó con un amplio respaldo de los Estados miembros de la UE), la Comisión pretende lograr el mayor impacto posible sin que sus esfuerzos queden diluidos en un número excesivo de sectores o enfoques diferentes. Por otra parte, cabe esperar que se generen importantes sinergias con los programas sectoriales en curso en los ámbitos de la sanidad y la educación en los futuros Estados socios.

La Comunicación sobre desarrollo de la Comisión determina seis sectores clave para la reducción de la pobreza, pero ello no significa que todos ellos hayan de incluirse en cada nuevo programa. De acuerdo con la estrategia definida, la Comisión tiene la posibilidad de determinar, a través de un diálogo con el país beneficiario, los sectores de mayor relevancia para el país en cuestión.

47. En todos los casos, los proyectos comunitarios son objeto de un seguimiento a través de evaluaciones finales, cuyos resultados servirán para modelar la nueva estrategia.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

51. El enfoque por proyectos en sí adolece de ciertas limitaciones geográficas y temáticas a la hora de dirigir los proyectos a los pobres, por lo que la Comisión está adoptando un planteamiento más global de su estrategia de reducción de la pobreza (cooperación con los diversos Estados y programas de apoyo sectorial).

52. El desembolso de los fondos de los programas sectoriales se efectúa en función de los objetivos de referencia alcanzados por las medidas de reforma, y no en función de cada actividad por separado. Los indicadores de seguimiento muestran, en principio, si se ha conseguido llegar a las capas pobres de la población y si éstas se han visto beneficiadas por el programa. En consecuencia, el enfoque sectorial pone el énfasis en los resultados, y no tanto en las aportaciones y las actividades.

Recomendación 1

53. Con arreglo a la política y las directrices de la CE en materia de cooperación al desarrollo, todos los programas y proyectos realizados en la India y en otros países se centran sistemáticamente en las capas más pobres de la población.

54. Con un enfoque por proyectos resulta difícil garantizar la sostenibilidad de las organizaciones beneficiarias una vez concluido el proyecto. Los programas sectoriales aportan una solución más adecuada a este problema, al incrementar la capacidad de control de los interesados y la coherencia entre los objetivos, los gastos y los resultados.

55. En el contexto de su reforma de la gestión de la ayuda externa, la Comisión, tal como queda plasmado en el proceso de desconcentración en favor de sus Delegaciones y en las medidas cualitativas de acompañamiento, concede particular importancia a que la definición de los proyectos o programas sea más realista. Esto se aplica especialmente a la fijación de los objetivos y de los correspondientes calendarios de ejecución.

Recomendación 2

56. Desde 1992, la Comisión viene utilizando la guía metodológica y demás instrumentos relativos al ciclo de los proyectos, como el método del marco lógico. La integración de los aspectos relacionados con la sostenibilidad (incluidas las estrategias de retirada) en los proyectos y programas de desarrollo de la CE se ha convertido ya, por tanto, en una práctica habitual.

57. Los donantes deben también estar dispuestos a ayudar a los países beneficiarios a aumentar su capacidad para gestionar programas sectoriales. Es ésta una característica fundamental del respaldo concedido por un donante al enfoque sectorial.

En lo que respecta al programa sanitario de la CE, el acuerdo de financiación estipula que se llevarán a cabo auditorías periódicamente, con arreglo a los procedimientos del Gobierno indio. La Comisión acepta la crítica formulada por el Tribunal, según el cual esta disposición no es satisfactoria para poder contar oportunamente con estados financieros debidamente auditados del programa. Por ello, la Comisión solicitó que, con motivo de la revisión intermedia, se formularan recomendaciones con respecto a la posible forma de mejorar los mecanismos de rendición de cuentas e información. La Comisión recibió el informe provisional de la revisión intermedia en abril de 2003, el cual contiene una serie de recomendaciones concretas a este respecto que la Comisión está debatiendo con el Gobierno de la India.

Recomendación 3

59. La Comisión está de acuerdo con la recomendación del Tribunal, que se está poniendo en práctica tanto en aplicación de la guía para la programación y ejecución de las medidas de apoyo presupuestario a terceros países, aprobada en marzo de 2002, como de las Directrices para el apoyo de la Comisión a los programas sectoriales, adoptadas en febrero de 2003.

60. La inadecuación de las instalaciones sanitarias y de educación constituye un aspecto fundamental de la pobreza rural y es ahora un hecho comúnmente admitido entre todos los donantes de la India que, mediante un afianzamiento de estos sectores, es posible maximizar el impacto sobre la reducción de la pobreza. Al definir estos dos sectores como ámbitos prioritarios de su nueva estrategia (lo cual contó con un amplio respaldo de los Estados miembros de la UE), la Comisión pretende lograr el mayor impacto posible sin que sus esfuerzos queden diluidos en un número excesivo de sectores o enfoques diferentes. Por otra parte, cabe esperar que se generen importantes sinergias con los programas sectoriales en curso en los ámbitos de la sanidad y la educación en los futuros Estados socios.

La Comunicación sobre desarrollo de la Comisión determina seis sectores clave para la reducción de la pobreza, pero ello no significa que todos ellos hayan de incluirse en cada nuevo programa. De acuerdo con la estrategia definida, la Comisión tiene la posibilidad de determinar, a través de un diálogo con el país beneficiario, los sectores de mayor relevancia para el país en cuestión.

Recomendación 4

61. Tal como se señala en la respuesta al apartado 60, la Comisión estima que hay motivos de peso para concentrar sus recursos en los sectores sanitario y educativo. Además, las relaciones de cooperación que la Comisión se propone desarrollar con los diferentes Estados de la India permitirán crear, en principio, un marco global de reforma que podría añadir a las actuaciones en materia de educación y sanidad una dimensión rural y un componente de gestión de recursos naturales.