ES Diario Oficial de la Unión Europea C 317/94

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la red ferroviaria europea para un transporte de mercancías competitivo»

[COM(2008) 852 final — 2008/0247 (COD)]

(2009/C 317/17)

Ponente: Dumitru FORNEA

El 19 de enero de 2009, de conformidad con el artículo 95 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la

«Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la red ferroviaria europea para un transporte de mercancías competitivo»

COM(2008) 852 final – 2008/0247 (COD).

La Sección Especializada de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 26 de junio de 2009 (ponente: Dumitru Fornea).

En su 455° Pleno de los días 15 y 16 de julio de 2009 (sesión del 15 de julio de 2009), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 164 votos a favor, 2 en contra y 1 abstención, el presente dictamen.

1. Conclusiones

1.1. El CESE acoge positivamente la propuesta de reglamento de la Comisión al considerarla como un avance en apoyo de la creación de corredores internacionales para el transporte ferroviario de mercancías y del desarrollo de esta modalidad de transporte en Europa.

1.2. Para movilizar esfuerzos en favor de la creación de un corredor ferroviario de mercancías se necesita, independientemente de cualquier proceso legislativo, una acción política concreta en materia de corredores. La regulación no es suficiente por sí sola para promover los corredores ferroviarios para el transporte de mercancías. Una de las principales prioridades ha de consistir en garantizar las inversiones públicas y privadas para elevar la calidad general, la eficacia y la capacidad de las infraestructuras, así como la plena aplicación del primer y segundo paquete ferroviario en toda la UE.

1.3. Asimismo, para lograr progresos en la mejora de infraestructuras es preciso que cada corredor posea una coordinación eficaz y de alto nivel, por lo que resulta fundamental que todos los ministros de transporte analicen juntos un corredor determinado. Tras los debates intergubernamentales, los Estados miembros deberán establecer sus términos y compromisos. Además, el propio Comisario de Transporte deberá desempeñar un papel más activo a la hora de movilizar a los ministros en torno a cada uno de los corredores, en el marco de una acción política coordinada a escala de la UE.

1.4. El CESE coincide en que las reservas anticipadas de capacidad no deben ser obligatorias sino que deben ser definidas por los gestores de las infraestructuras cuando se consideren necesarias. Obligar a los gestores de las infraestructuras a que reserven capacidades por adelantado podría provocar despilfarro en lugar de un uso óptimo. En cualquier caso, se ha de mantener la posibilidad de que los gestores reserven capacidades.

El CESE considera que se debe dar flexibilidad a dichos gestores para que apliquen de un modo pragmático las normas de preferencia. En este orden de cosas, es importante «minimizar los retrasos generales en las redes» en vez de priorizar un tipo de transporte frente a otro. De hecho, lo que se necesita es que, independientemente de las normas aplicadas, los operadores perciban transparencia por parte de los gestores de las infraestructuras en las normas aplicables a los trenes que registren retrasos.

1.5. Todas las partes interesadas deberán obligatoriamente ser consultadas o formar parte del órgano de gobierno de los corredores ferroviarios de mercancías: gestores de infraestructuras, empresas ferroviarias, representantes de los Estados miembros, sindicatos relevantes, clientes y organizaciones medioambientales. Los operadores ferroviarios deben estar plenamente representados en el gobierno de los corredores puesto que, al hallarse más cerca del mercado, es probable que sean ellos quienes deban aplicar las decisiones para introducir mejoras o los que se vean afectados por dichas decisiones.

1.6. A fin de permitir la competencia entre las distintas instancias de infraestructuras, el uso de las ventanillas únicas no debe ser obligatorio para las empresas ferroviarias. Es necesario mantener, al menos como solución alternativa en caso de que falle la ventanilla única, el método tradicional de solicitar un surco, bien a través de cada gestor nacional de la infraestructura, bien recurriendo a un gestor principal de infraestructuras.

1.7. No debe permitirse a los candidatos autorizados operar en el conjunto del corredor cuando uno de los países situados en él no lo permita en su ámbito nacional. La Comisión debe examinar detalladamente las cuestiones relacionadas con los candidatos autorizados a fin de que la opinión pública pueda hacerse plenamente idea de las consecuencias económicas y sociales que se derivan de tal disposición. El CESE no se opone necesariamente al concepto de acceso no discriminatorio a la infraestructura, pero considera que, en este caso concreto, es necesario llevar a cabo más estudios y consultas con los gobiernos de los Estados miembros, con los interlocutores sociales europeos y nacionales, con los clientes de los servicios ferroviarios y con otras organizaciones interesadas de la sociedad civil.

1.8. La pertenencia a la RTE-T no debe ser un criterio exclusivo a la hora de seleccionar los corredores de mercancías. Los corredores no deben definirse desde el exterior basándose únicamente en criterios políticos y geográficos: es preciso garantizar una selección de los corredores flexible y orientada en función del mercado. La selección de los corredores debe basarse en objetivos de mercado y abarcar los flujos relevantes –existentes o potenciales– de mercancías. Los factores determinantes deben ser el mercado y la relación coste-beneficio.

1.9. El reglamento debe contemplar la posibilidad de llevar la selección más allá de la red RTE-T. Por ejemplo, si una sección no perteneciente a la RTE-T es importante para dinamizar el transporte ferroviario de mercancías, debe existir la posibilidad de incluirla desde un primer momento en el corredor para incorporarla posteriormente a la RTE-T.

1.10. El concepto de terminales estratégicas es contrario a la competitividad. Este concepto puede llevar a reforzar aun más la posición de las denominadas terminales estratégicas en detrimento de las consideradas «no estratégicas». Hay que eliminar de la propuesta de reglamento toda referencia a las terminales estratégicas y ofrecer así una oportunidad a las actuales terminales no estratégicas de desarrollarse y, quizás, de pasar también ellas a ser estratégicas en el futuro.

1.11. Nadie que trabaje en estos corredores de mercancías debería ver restringido el ejercicio de sus derechos fundamentales por la libertad de circulación de las mercancías.

2. La propuesta de la Comisión

2.1. La Comisión Europea se ha comprometido a agilizar la creación y la organización de una red ferroviaria europea para un transporte de mercancías competitivo basado en los corredores internacionales de transporte ferroviario de mercancías. Con vistas a lograr este objetivo, la Comisión decidió presentar la actual propuesta de reglamento, tras un amplio proceso de consulta pública y evaluación a través de un análisis de impacto. El análisis mostró que un planteamiento legislativo produciría los mejores resultados económicos, en tanto que con un enfoque voluntario se correría un mayor riesgo de no conseguir los objetivos propuestos.

2.2. En el reglamento las disposiciones se dirigen principalmente a los interlocutores económicos relevantes, a los gestores de infraestructuras y a las empresas ferroviarias, y se refieren concretamente a:

— los procedimientos para seleccionar un corredor ferroviario para el transporte de mercancías,

— la gobernanza de todos los corredores, y

— las características que deben tener estos corredores ferroviarios de mercancías.

2.3. El reglamento no es aplicable en el caso de:

— las redes locales y regionales aisladas destinadas a servicios de transporte de viajeros por una infraestructura ferroviaria;

— las redes destinadas exclusivamente a la explotación de servicios de transporte de viajeros urbanos o suburbanos;

— las redes regionales utilizadas para servicios regionales de transporte de mercancías por una única empresa ferroviaria a la que no se aplique la Directiva 91/440/CEE, aunque sólo hasta que otro candidato solicite capacidad en las mismas;

— las redes de titularidad privada utilizadas sólo por su propietario para el transporte de sus propias mercancías (1).

3. Observaciones generales

3.1. Tal como se afirma en la «Revisión intermedia del Libro Blanco del transporte de la Comisión Europea de 2001» (COM(2006) 314), la política europea de transporte persigue el mejor desarrollo posible de todas las modalidades de transporte en los Estados miembros atendiendo a la protección medioambiental, la seguridad, la competencia y la eficiencia energética.

3.2. La Unión Europea está firmemente comprometida con la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero en un 20 % de aquí a 2020. Este objetivo no será posible sin una reducción drástica de las emisiones procedentes del sector del transporte. Por ello, es importante otorgar gran prioridad a las modalidades de transporte más ecológicas y eficientes desde el punto de vista energético y, en este orden de cosas, todo el mundo coincide en que el transporte ferroviario es respetuoso con el medio ambiente en términos de consumo energético y emisiones (2).

3.3. El Comité Económico y Social Europeo ya ha manifestado su posición sobre el concepto de una red ferroviaria con prioridad para las mercancías (3). En el presente dictamen nos abstendremos de repetir las observaciones generales, que también son aplicables a la Propuesta de Reglamento sobre la red ferroviaria europea para un transporte de mercancías competitivo.

3.4. La actual situación del transporte de mercancías en la Unión Europea exige unos instrumentos legislativos eficaces, a escala europea y nacional, y una movilización política encaminada a determinar los fondos necesarios para la inversión en las infraestructuras ferroviarias. El CESE valora positivamente la propuesta de reglamento de la Comisión como un avance en apoyo de la creación de corredores internacionales para el transporte ferroviario de mercancías y el desarrollo de esta modalidad de transporte en Europa (4).

3.5. Posibles ventajas de la creación de estos corredores

— una modalidad de transporte respetuosa con el medio ambiente; reducción general del impacto medioambiental de las actividades del transporte en Europa;

— un menor número de accidentes en el sector del transporte;

— la iniciativa cumple los objetivos de crecimiento de la Agenda de Lisboa;

— contribuye considerablemente a reducir los cuellos de botella en el transporte vial;

— alienta la comodalidad (ferrocarril-transporte marítimo-vías navegables-carreteras);

— la creación de los corredores contribuirá a la seguridad en el suministro de materias primas a la industria de la UE, recurriendo a una de las modalidades más ecológicas de transporte de materiales a granel;

— apoya la construcción de centros logísticos conectados con las vías ferroviarias (las terminales logísticas podrían servir cada vez más como almacenes de distribución, que son en la mayoría de los casos una extensión de las plantas de producción);

— impulsa la cohesión económica, social y territorial en la Unión Europea.

3.6. Objetivos medioambientales de las operaciones en los corredores ferroviarios de mercancías:

— infraestructuras y equipos ferroviarios de mercancías respetuosos con el medio ambiente;

— bajas emisiones específicas;

— un nivel acústico de funcionamiento reducido gracias a los muros de protección acústica y el uso de tecnologías silenciosas en las infraestructuras rodantes y ferroviarias;

— utilización al 100 % de energía eléctrica en los corredores ferroviarios de mercancías;

— una mayor proporción de energías renovables en la actual combinación de tracción.

4. Observaciones específicas a la propuesta de reglamento

4.1. Inversión en infraestructuras, terminales y equipamiento de los corredores ferroviarios de mercancías

4.1.1. Si bien las políticas europeas han permitido avanzar en la última década hacia una apertura del mercado, los Estados miembros apenas han registrado modestos resultados en lo que se refiere a una competencia leal entre las distintas modalidades de transporte y a una inversión eficaz en infraestructuras modernas interoperables.

4.1.2. La capacidad financiera de los Estados miembros parece insuficiente para los ambiciosos objetivos de la Comisión. Por este motivo, las instituciones europeas desempeñarán un importante papel a la hora de facilitar el despliegue de los instrumentos de ayuda de la UE con vistas al desarrollo de una red ferroviaria europea para un transporte de mercancías competitivo, financiando conjuntamente la creación de los corredores ferroviarios de mercancías con cargo al presupuesto de las Redes Transeuropeas de Transporte (RTE-T), el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y el Fondo de Cohesión, y los préstamos del BEI.

4.1.3. El CESE considera que el reglamento ha de subrayar más claramente las necesidades en materia de inversión (y su financiación) (5). La red de autopistas de la UE-15 creció entre 1970 y 2004 en un 350 %, mientras que la red ferroviaria se redujo en un 14 %. Cuando se congestionan las carreteras, las decisiones para mejorar o construir nuevas infraestructuras viarias se adoptan con gran rapidez. El CESE opina que el transporte ferroviario no puede absorber volúmenes mayores si no se le aplica la misma política de inversiones de que han venido siendo objeto las carreteras en las últimas cuatro décadas.

4.1.4. A este respecto, no se debe pasar por alto la necesidad de financiar la conexión ferroviaria de las instalaciones industriales con la red ferroviaria principal. La conexión por carretera entre las zonas industriales y la red viaria principal se financia por lo general con cargo a los presupuestos públicos. Sin embargo, en la mayoría de los países de la UE no se depara el mismo trato a las conexiones ferroviarias entre las instalaciones industriales y la red ferroviaria principal. Los costes suelen correr a cargo de la empresa que opera la planta industrial, junto con el operador ferroviario de mercancías contratado por ella. Se necesitan inversiones tanto de ámbito europeo como nacional para facilitar el transporte ferroviario de mercancías (por ejemplo, mediante programas de financiación pública, como es el caso de Alemania, Austria y Suiza).

4.1.5. Uno de los objetivos de la Comisión estriba en poner en marcha todos los instrumentos técnicos y legislativos necesarios para garantizar el suministro de materias primas a la industria europea. Los corredores ferroviarios contribuirán firmemente a alcanzar este objetivo estratégico, por lo que el tráfico de mercancías entre la Unión Europea y sus socios del Este reviste enorme importancia en este contexto. Con esa finalidad, es muy importante que la UE invierta en la mejora de las infraestructuras ferroviarias Oeste-Este y en las correspondientes instalaciones de transbordo. La revisión de las RTE-T contribuirá igualmente al logro de ese objetivo.

4.1.6. Se debe prestar especial atención a los servicios aduaneros con vistas a simplificar los procedimientos dentro de la UE (6) y garantizar la rapidez del tráfico ferroviario transfronterizo de mercancías. Se necesita financiación europea para poner en marcha un sistema aduanero basado en el intercambio electrónico de datos (7) y para garantizar la inversión en aquellos sistemas ferroviarios que, hoy por hoy, no cuenten con sistemas automatizados para cumplir las obligaciones aduaneras.

4.1.7. El CESE considera importante disponer de unas directrices claras en materia de ayudas estatales para dar mejor a conocer qué ayudas financieras públicas al sector ferroviario contarían con la aprobación de los servicios de la Comisión. Al mismo tiempo, el Comité hace hincapié en que la utilización de contratos plurianuales podría contribuir a la financiación sostenible de la red ferroviaria europea.

4.1.8. Por lo que respecta al concepto de «terminales estratégicas» expuesto en el artículo 9 de la propuesta de reglamento, el CESE advierte que podría llevar a reforzar aun más la posición de las denominadas terminales estratégicas, en detrimento de las consideradas «no estratégicas».

4.1.9. Nadie que trabaje en estos corredores de mercancías debería ver restringido el ejercicio de sus derechos fundamentales por la libertad de circulación de las mercancías.

4.2. Selección de los corredores ferroviarios de mercancías y gobierno de la red

4.2.1. La revisión de la política en el ámbito de las RTE-T brinda una oportunidad al sector ferroviario para poner de manifiesto la importancia de crear más corredores ferroviarios de mercancías flexibles y de larga distancia como columna vertebral de la red de transporte de la UE.

4.2.2. El CESE subraya que los corredores no deben limitarse exclusivamente a las RTE-T (como ya se estipula en la letra a) del punto 1 del artículo 3 del capítulo II) o a los actuales corredores ERTMS, ya que este planteamiento podría excluir líneas que son, o podrían ser, importantes para el transporte de mercancías aunque no figuren todavía en los corredores RTE-T o ERTMS. Por el contrario, las RTE-T deberán adaptarse una vez que se creen los nuevos corredores ferroviarios de mercancías.

4.2.3. Todas las partes interesadas deberán obligatoriamente ser consultadas o formar parte del órgano de gobierno, incluidos los sindicatos relevantes, los clientes y las organizaciones medioambientales relevantes. Las empresas ferroviarias deberán formar parte del órgano de gobierno al mismo nivel que los gestores de las infraestructuras puesto que, como usuarias de los corredores, son las que tratan con los clientes y se hallan más cerca del mercado. Además, se verán afectadas por las decisiones que adopte el órgano de gobierno y, probablemente, serán ellas las que tengan que llevar a la práctica algunas de estas decisiones. Por todo ello, es justo que estén representadas en el órgano de gobierno.

4.2.4. La adecuada representación de las empresas ferroviarias que utilizan el corredor es posible, sin sobrecargar la estructura de gobierno, si lo hacen por ejemplo en tanto que empresas individuales, «grupos de empresas» o como una combinación de ambos modelos. En cualquier caso, a la hora de contribuir a mejorar los corredores, únicamente serán verdaderamente relevantes aquellas empresas que «hagan uso» de ellos.

4.3. Medidas operativas

4.3.1. El CESE cree que abordar las normas de preferencia de una manera general para todos los corredores de mercancías (artículos 11, 12 y 14 del capítulo IV) es una cuestión difícil y sensible (situación del surco, reserva de las capacidades, prioridad en casos de retrasos). Las normas deben formularse de modo que sea posible aplicarlas de manera pragmática en cada uno de los corredores y que los gestores de las infraestructuras puedan llevar a cabo la asignación de los surcos de la manera más justa y transparente.

4.3.2. Las reservas de capacidad no deben ser obligatorias sino que deben ser definidas por los gestores de las infraestructuras si se consideren necesarias. Obligar a los gestores de las infraestructuras a reservar capacidades por adelantado podría provocar despilfarros en lugar de una optimización, especialmente cuando no se determina con exactitud con varios meses de adelanto cuándo va a circular un tren.

4.3.3. Del mismo modo, podría no ser necesario cambiar las normas de preferencia ya que esta medida no incrementa de ningún modo la capacidad. Cambiar las normas de preferencia no haría sino trasladar la frustración de una categoría de usuarios a otra. La norma que prevalezca ha de ser, en cualquier caso, minimizar los retrasos generales en la red y eliminar la congestión de la manera más rápida posible.

4.3.4. Por lo que respecta a las disposiciones del artículo 10 del capítulo 4 acerca del uso de las «ventanillas únicas», el CESE opina que la elección debe corresponderse con la estructura de cada corredor, teniendo en cuenta los requisitos del mercado o los de las empresas ferroviarias que operan en dicho corredor.

4.3.5. Las empresas ferroviarias deben seguir siendo libres de pedir los surcos que deseen (a través de una ventanilla única o de la manera tradicional). El uso facultativo de la ventanilla única ofrece a las empresas ferroviarias la oportunidad de poner a competir entre sí a distintas instancias de infraestructuras (es decir, la ventanilla única y cada uno de los gestores de infraestructuras a lo largo del corredor), con lo que se incentivan las mejoras.

4.3.6. El uso obligatorio de la ventanilla única podría dar lugar al surgimiento de un gran monopolio de infraestructuras en el corredor, sin que ello suponga ninguna garantía de que la ventanilla única ofrezca en realidad mejores servicios que los gestores de las infraestructuras a título individual. Además, el modo tradicional de «ventanilla única» no funciona correctamente.

4.3.7. Permitir la compra de surcos a los candidatos autorizados –cargadores, transitarios, operadores intermodales– podría disuadir a las empresas ferroviarias, especialmente a los «nuevos entrantes», de invertir en maquinistas y locomotoras, habida cuenta del alto riesgo asociado a la disponibilidad de los surcos. Esta circunstancia podría falsear la competencia en los mercados nacionales, en detrimento de las empresas ferroviarias y de la calidad del empleo que éstas ofrecen. Se podría producir un alza de los precios, mientras que las capacidades disponibles seguirían siendo limitadas y podría registrarse especulación.

4.3.8. No obstante, es un hecho que, en la Unión Europea actual, las empresas no ferroviarias –servicios logísticos, comerciantes, fabricantes– muestran un gran interés por hacer un mayor uso de los ferrocarriles (8). Algunas empresas ferroviarias europeas ya han adquirido empresas de servicios logísticos en un intento de atraer aquellas mercancías ferroviarias que, hasta ahora, se transportaban por carretera. En estas condiciones es posible que, aplicando un planteamiento socialmente responsable e innovador, los candidatos autorizados desempeñen en un futuro próximo un papel destacado en el desarrollo de los corredores ferroviarios de mercancías.

Bruselas, 15 de julio de 2009. El Presidente del Comité Económico y Social Europeo Mario SEPI

(1) Punto 2 del artículo 1 del COM(2008) 852 final.

(2) Aproximadamente el 80 % del transporte ferroviario europeo transcurre por líneas electrificadas.

(3) DO C 27, 3.2.2009, pp. 41-44.

(4) La necesidad de instrumentos legislativos eficaces, movilización política e inversión se puso una vez más de manifiesto en la audiencia sobre el tema «Una red ferroviaria europea para un transporte de mercancías competitivo», organizada por el CESE en la localidad checa de Brno el 28 de abril de 2009, durante la Presidencia checa de la Unión Europea.

(5) Según un estudio elaborado por la empresa de consultoría McKinsey para la Comunidad de Compañías Ferroviarias Europeas (CER) sobre los corredores ferroviarios de mercancías, una inversión de 145 000 millones de euros de aquí a 2020 podría incrementar la capacidad del transporte ferroviario en un 72 % en seis de los principales corredores ferroviarios de mercancías basados en el sistema ERMTS, que representan el 34 % del volumen transportado en Europa.

(6) Así, es importante aplicar de manera eficaz en la UE el Reglamento de la Comisión (CE) no 1875/2006 por el que se aprueba el Código aduanero comunitario.

(7) EDI - Electronic Data Interchange.

(8) Documento Clecat, Bruselas, 19.1.2009.