ES Diario Oficial de la Unión Europea C 49/26

AYUDA ESTATAL — PAÍSES BAJOS

(Artículos 107 a 109 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea

Ayuda estatal MC 10/09 — Amortización anticipada de instrumentos híbridos GHT1 de ING

(Texto pertinente a efectos del EEE)

2011/C 49/12

La Comisión notificó a los Países Bajos por carta de 29 de noviembre de 2010 su decisión sui generis relativa a la ayuda MC 10/09.

TEXTO DE LA CARTA

«I. PROCEDIMIENTO (1) Por Decisión de 18 de noviembre de 2009, la Comisión aprobó una aportación de capital de 10 000 millones EUR (valores de capital básico de clase 1), una ayuda adicional de aproximadamente 2 000 millones EUR resultante de la modificación de las condiciones de reembolso de estos valores, una protección de activos deteriorados aplicada a una cartera con un saldo pendiente de unos 30 000 millones EUR y garantías de liquidez a favor de ING en el asunto C 10/09 (en lo sucesivo, la “Decisión ING” o “la decisión de 18 de noviembre de 2009”) (1). (2) En el tercer guión del considerando 88 de la Decisión ING consta el siguiente compromiso de los Países Bajos relativo a la amortización anticipada de valores de capital de clase 1 y clase 2: “En adelante, la amortización anticipada de instrumentos de capital de clase 2 e instrumentos híbridos de nivel 1 se someterá a la aprobación de la Comisión caso por caso, durante tres años a partir de la fecha de adopción de la presente Decisión o hasta la fecha en la que ING haya reembolsado íntegramente a los Países Bajos los valores de capital básico de clase 1 (incluidos los correspondientes intereses devengados de los cupones de valores de capital básico de clase 1 y comisiones de salida), si esta fecha es anterior”. (3) El 16 de octubre de 2010, los Países Bajos transmitieron a la Comisión una carta de ING en la que se solicitaba la autorización de la amortización anticipada de una serie de instrumentos híbridos, fijando una primera fecha de reembolso para un instrumento híbrido de capital de clase 1 del Grupo (en lo sucesivo, el “GHT1”) por importe de 1 500 millones USD a un tipo de interés del 8,439 % a 31 de diciembre de 2010. (4) El 27 de octubre de 2010 la Comisión señaló a los Países Bajos que, sobre la base de la Decisión ING, en esta fase no veía motivos para autorizar una amortización anticipada del GHT1. La Comisión pidió a los Países Bajos que presentaran un calendario actualizado del reembolso de los valores de capital básico de clase 1. (5) El 5 de noviembre de 2010, las autoridades neerlandesas transmitieron otra carta de ING en la que se solicitaba una Decisión de la Comisión sobre su petición de que autorizara la amortización anticipada del GHT1. (6) El 9 de noviembre de 2010, la Comisión envió a los Países Bajos un recordatorio relativo al calendario de reembolso de los valores de capital básico de clase 1. Hasta la fecha, no se ha presentado ningún calendario oficial. (7) El 16 de noviembre de 2010, los Países Bajos solicitaron a la Comisión una autorización formal. El 18 de noviembre de 2010, los Países Bajos informaron a la Comisión por correo electrónico de que refrendaban la solicitud de ING de autorización de una amortización anticipada del GHT1. (8) Los Países Bajos informaron a la Comisión de que, por razones de urgencia, aceptaban excepcionalmente que esta Decisión relativa a la amortización anticipada del GHT1 se adoptara en lengua inglesa. II. HECHOS 1. Descripción de ING (9) ING se compone de ING Groep N.V. (en lo sucesivo, “ING”), la sociedad holding matriz que controla el 100 % de ING Bank N.V., ING Verzekeringen N.V., y dos sociedades subholding que controlan las filiales bancaria y de seguros, respectivamente. A finales de 2009, el balance de grupo ascendía a 1,164 millones EUR. (10) Con el fin, entre otras cosas, de restablecer su viabilidad a largo plazo, ING había recibido las medidas especificadas en el punto (1). Esas medidas fueron aprobadas por la Comisión en la Decisión ING, supeditadas a varios compromisos contraídos por el Gobierno de los Países Bajos. Estos compromisos incluían la cesión por ING de la totalidad de ING Verzekeringen N.V. no más tarde de finales de 2013 (considerando 82) y la obligación para ING de atenerse a ciertas salvaguardias de actuación, entre otras, solicitar la autorización de la Comisión antes de la amortización anticipada de instrumentos híbridos de capital (tercer guión del considerando 88). Estas salvaguardias de actuación son válidas durante tres años, o hasta la fecha en la que ING haya reembolsado los valores de capital básico de clase 1, si esta fecha es anterior. (11) En el considerando 76 de la Decisión ING se expone el calendario de reembolso de los valores de capital básico de clase 1 en la hipótesis de base con arreglo a las proyecciones financieras del plan de reestructuración aprobado. Posteriormente, ING ha hecho declaraciones públicas que arrojan dudas sobre estos planes (2). 2. Descripción del GHT1 (12) En diciembre de 2000, ING Holding emitió el GHT1 por valor de 1 500 millones USD y se fijó el 31 de diciembre de 2010 como primera fecha de reembolso. Después de esa fecha, es posible un reembolso por trimestre. El instrumento lleva un cupón semestral del 8,439 % p.a. Tras la primera fecha de amortización, el cupón se convertirá en un cupón trimestral de Libor a tres meses (3) + 3,6 % p.a. Para poder efectuar una amortización anticipada del instrumento, ING tiene que anunciarla entre 30 y 60 días antes de la fecha de amortización. (13) El GHT1 emitido por ING Holding estaba situado al nivel de ING Insurance (INGV) mediante el correspondiente instrumento de capital de clase 1. El GHT1 no lleva aparejados derechos de voto. (14) Cuando el 22 de julio de 2010 ING se puso en contacto por primera vez con la Comisión para discutir la amortización anticipada de instrumentos híbridos, el GHT1 se cotizaba aproximadamente a 85 % par. No obstante, a medida que se acercaba la fecha de amortización y el mercado esperaba que se reembolsara el instrumento, el precio subió casi hasta el 100 %. 3. Posición de los Países Bajos (15) En el correo electrónico de 18 de noviembre de 2010, los Países Bajos justificaron su notificación remitiéndose a las intenciones expresadas por ING, según las cuales «ING está en estos momentos en condiciones de reembolsar en breve un primer tramo del capital básico de clase 1 en metálico». No obstante, el momento de este reembolso anunciado se dejó en suspenso. (16) Para respaldar la amortización anticipada, los Países Bajos explicaron que el deseo de que hubiera una distribución de las cargas con los inversores en el GHT1, por la que estos aceptaran un precio sustancialmente inferior a la par, ya no sería realista dado el precio actual del mercado de 96-98 céntimos por dólar, y por consiguiente, una oferta de recompra ya no sería económicamente viable. La amortización anticipada en metálico sería, por tanto, la única opción al alcance de ING para eliminar el instrumento híbrido de su contabilidad. (17) No amortizar anticipadamente enviaría además una señal negativa al mercado, que sugeriría que ING no es capaz (independientemente de las razones) de gestionar eficientemente su capital según los usos y expectativas del mercado, lo que haría más difícil para ING emitir estos instrumentos en el futuro. A este respecto, se alegó también que no hacerlo aumentaría los costes financieros de ING y reduciría sus beneficios y, por tanto, los fondos disponibles para amortizar los valores de capital básico de clase 1. (18) La primera fecha de reembolso anticipado del GHT1 en cuestión es el 31 de diciembre de 2010, tras la cual el tipo de interés actual del 8,439 % será de Libor + 3,6 %. Aunque esto produciría un pago de intereses inferior por el GHT1 debido a los bajos tipos actuales del Libor, ING sostiene que ha permutado el cupón fijo de 8,439 % a Libor + 2 %, un nivel inferior al que será pagadero el cupón tras la conversión. Además, se alega que los tipos Libor son flotantes y, por tanto, inciertos. En consecuencia, se alega que la medida relevante sería cómo evalúa el mercado ese coste a través de una curva de permutas de títulos y esta prima aumentará en 156 pb. (19) Aunque los cambios de Basilea III propuestos limitarían el valor de los GHT1 a efectos de capital, el GHT1 ya no podría acogerse al trato de capital de clase 1 con arreglo a las Directrices de los Comité de Supervisores Bancarios Europeos sobre capital de clase 1 que deberán aplicar los reguladores nacionales para el 31 de diciembre de 2010. Se alega que la estructura existente podría conservarse como derechos adquiridos, pero, según las previsiones, solo se permitirá hasta el 1 de enero de 2013. Por tanto, esta perspectiva haría que el GHT1 fuera ya superfluo desde una perspectiva de capital puesto que no aporta una reserva de capital para la continuidad de las actividades. (20) Además, no amortizar anticipadamente el instrumento híbrido implicaría un vínculo continuado entre el Holding/Group o banco e INGV a través del pago de intereses en curso sobre el instrumento intergrupo actual. Estos vínculos obstaculizarían la cesión de la división de seguros de ING. Se alega que una cesión de INGV daría lugar a un exceso de capital híbrido de clase 1 a nivel del Grupo/Holding. III. EVALUACIÓN (21) Por lo que se refiere a la base jurídica de la presente Decisión, cabe señalar que la cuestión de autorizar la amortización anticipada del GHT1 surge en el contexto de la aplicación de la Decisión ING. Como resultado de los compromisos contraídos por el Estado neerlandés, la Decisión ING no permite la amortización anticipada de instrumentos híbridos de capital salvo que estén autorizados por la Comisión (prohibición de amortización anticipada ex ante). Por consiguiente, esa Decisión no excluye la autorización de una amortización anticipada en una fase posterior si se presentaran nuevos hechos o argumentos que la respaldaran. La presente decisión especificará, por tanto, la ejecución de la Decisión ING. (22) La presente decisión de seguimiento es una decisión sui generis. Aunque no está prevista en el Reglamento (CE) no 659/1999, el considerando 88 de la Decisión de 18 de noviembre de 2009 dispone un procedimiento de autorización con arreglo al cual el Estado miembro puede solicitar a la Comisión que permita a ING amortizar anticipadamente instrumentos híbridos. Puesto que los Países Bajos han presentado una solicitud de ese tipo, la Comisión debe evaluar si debe permitirse la amortización anticipada propuesta. (23) Por lo que se refiere al alcance de la evaluación, toda amortización anticipada de instrumentos híbridos debe evaluarse a la vista de los principios establecidos en la Comunicación de reestructuración (4), que en su considerando 22 requiere que las ayudas se limiten al mínimo necesario y que el banco y los titulares de participaciones contribuyan a la reestructuración con sus propios recursos lo más posible. Esta distribución de las cargas es necesaria para garantizar que los bancos rescatados asuman la responsabilidad adecuada de las consecuencias de su comportamiento pasado y para crear los incentivos adecuados para su comportamiento futuro, evitando así el riesgo moral. (24) La Comisión señala que el ejercicio de opciones de compra de instrumentos de capital de clase 1 y de clase 2 implica un flujo de capital del banco hacia los titulares de participaciones en capital híbrido y protege a estos últimos de su exposición al riesgo inherente de su inversión. Tal situación podría ser problemática antes del reembolso de la ayuda estatal y es una cuestión en la que debe evaluarse la distribución de las cargas (5). Por consiguiente, la prohibición a los bancos de recomprar sus propias acciones contemplada en el punto 26 de la Comunicación de reestructuración debe entenderse referida a todos los instrumentos de capital de los bancos, incluidos los instrumentos de capital de clase 1 y de clase 2 en la medida en que no satisfagan el requisito más general de distribución de las cargas. (25) Esta conclusión es la base para prohibir amortizaciones anticipadas en principio, supeditadas a la posibilidad de autorización, contemplada en el considerando 88 de la Decisión ING y reiterada en la Decisión ING en su considerando 138, en que la Comisión consideraba que la opción de compra no autorizada de un instrumento de capital efectuada antes de la adopción de la Decisión ING era un factor agravante al analizar al alcance de las medidas que limitan los falseamientos de la competencia. Este planteamiento se ajusta también a la práctica establecida de la Comisión en cuanto a las prohibiciones temporales de amortización anticipada de instrumentos de capital — siempre que la amortización anticipada de esos instrumentos no esté exigida legalmente— que se ha seguido en los asuntos del Bank of Ireland, Lloyds, RBS y ABN Amro/Fortis (6). (26) Basándose en la información facilitada, la Comisión no ve motivos para desviarse de su evaluación en la Decisión ING y autorizar una amortización anticipada del GHT1. Por las razones expuestas a continuación, la Comisión considera que la amortización propuesta no garantiza ni la distribución de las cargas ni incentivos suficientes para que ING siga en activo para reembolsar los valores de capital básico de clase 1. (27) En primer lugar, la Comisión señala que ING tiene previsto amortizar el GHT1 a la par, lo que implica que no hay distribución de las cargas por parte de los inversores en capital híbrido. Esa evaluación es compartida además por el Gobierno de los Países Bajos en sus alegaciones enviadas a la Comisión el 5 de noviembre de 2010, en la que se califica de poco realista cualquier deseo de distribución de las cargas, dado el precio actual de mercado de los instrumentos. La Comisión señala al respecto, sin embargo, que el hecho de que los instrumentos se coticen casi a la par (es decir, el 100 %) se debe a la expectativa del mercado de que se van a amortizar anticipadamente, es decir, que se recomprarán al 100 % el 31 de diciembre de 2010. Por consiguiente, el precio actual de mercado de los GHT1 no refleja el valor intrínseco de los instrumentos de capital. (28) La opinión de la Comisión sobre la distribución de las cargas no se ve cuestionada por el argumento de que si no se amortizara anticipadamente el GHT1 se enviaría una señal negativa al mercado. La Comisión señala al respecto que el mercado es consciente del concepto de distribución de las cargas requerido con arreglo a las normas sobre ayudas estatales de la UE. Ese concepto ha sido debatido por las agencias de calificación (7) y, por lo tanto, un inversor racional debería ser capaz de distinguir entre no amortizar anticipadamente un instrumento por la debilidad inherente de la institución financiera y no hacerlo porque la Comisión no lo ha autorizado para garantizar la distribución de las cargas. Por lo tanto, la Comisión no acepta que el que no se amortizara anticipadamente el GHT1 por esas razones causara un aumento significativo del coste de financiación a largo plazo para ING. (29) Además, la magnitud del presunto aumento de los costes de financiación no es tal que afecte a la situación financiera de ING en su capacidad de reembolsar al Estado. Por otra parte, un incremento de capital base podría de hecho disminuir los costes de financiación globales de ING ya que podría —ceteris paribus— reforzar la imagen de solvencia de la compañía. (30) El argumento de que los inversores podían pensar que ING no era capaz de gestionar su capital, si no se amortizara anticipadamente el instrumento GHT1, no es convincente puesto que otros grandes grupos financieros como Deutsche Bank en diciembre de 2008 o el banco Credito Valtellinese, más pequeño, en abril de 2008, decidieron anteriormente no amortizar anticipadamente un instrumento híbrido sin suscitar esas dudas. (31) En tercer lugar, no se han presentado suficientes pruebas a la Comisión de que la amortización anticipada del GHT1 no afecte al calendario de reembolso de los valores de capital básico de clase 1. La Comisión señala al respecto que no se ha dado suficiente respuesta a sus peticiones de información adicional sobre dicho calendario (véanse los considerandos 1 y 2). La Comisión no ha recibido respuesta directamente de las autoridades neerlandesas y la intención de reembolsar expresada a los Países Bajos por ING (véase el considerando 15) no es detallada y resulta vaga. (32) La necesidad de que ING solicite autorización para amortizar anticipadamente instrumentos híbridos de capital es un incentivo clave para que reembolse los valores de capital básico de clase 1 lo más rápidamente posible y garantice así que la ayuda se limita al mínimo necesario. Si se permitiera a ING amortizar anticipadamente sus instrumentos híbridos caso por caso (como se indica en el considerando 3), sus incentivos para reembolsar al Estado disminuirían de forma progresiva y significativa. Ese factor es particularmente relevante dado que la Comisión ya no está segura —a raíz de los comentarios públicos del Consejero Delegado de ING— de si ING respetará el calendario de reembolso previsto para el capital estatal que figura en el plan de reestructuración y dado que las peticiones de información enviadas por la Comisión al respecto aún no han tenido respuesta. (33) Por otra parte, la Comisión no ve cómo los restantes argumentos a favor de permitir que se amortice anticipadamente el GHT1 alteran la conclusión anterior. En primer lugar, por lo que se refiere al ajuste al alza del cupón, la Comisión señala que en términos absolutos el cupón disminuirá dados los niveles actuales del Libor. A la Comisión no le convencen los argumentos de que la disminución del cupón es irrelevante habida cuenta de los acuerdos de cobertura de riesgos del tipo de interés existentes, puesto que dichos acuerdos conciernen a las decisiones de gestión de obligaciones de activos de ING y no afectan a la evaluación de la distribución de las cargas por parte de titulares privados de capital híbrido de ING. Por otra parte, la existencia del acuerdo de permuta financiera, ya finalizado o continuado, es irrelevante para evaluar los costes de la oportunidad para ING de un reembolso anticipado en el entorno actual de mercado. (34) En segundo lugar, por lo que se refiere a los cambios regulatorios que afectan al GHT1, la Comisión reconoce el argumento aducido por los Países Bajos de que el instrumento dejará de ser relevante desde una perspectiva de capital regulatorio el 1 de enero de 2013 como muy tarde. No obstante, puesto que el requisito derivado del compromiso contraído por el Gobierno de los Países Bajos en cuanto a la necesidad de la autorización de la Comisión antes de cualquier amortización anticipada de instrumentos híbridos expirará como máximo dentro de tres años a partir de la adopción de la Decisión ING, ING será libre de amortizar el instrumento antes de esa fecha. (35) En cuanto a la introducción de nuevas Directrices del CEBS (Comité de supervisores bancarios europeos) por el regulador neerlandés, la Comisión señala en primer lugar que no está claro en esta fase si el GHT1 podrá conservarse como derechos adquiridos. Por otra parte, la Comisión señala que la fecha de la aplicación de las nuevas Directrices no es segura. La Comisión opina que, dada la incertidumbre en cuanto al impacto de una futura regulación que se introduzca, actualmente no hay motivos para considerar que el instrumento deba ser considerado superfluo. (36) Aunque la Comisión valora el argumento según el cual no amortizar anticipadamente el GHT1 podría hacer más difícil que ING emitiera un instrumento de este tipo en el futuro, considera que la utilidad de emitir tales instrumentos disminuirá, habida cuenta de los cambios regulatorios que ponen fin al reconocimiento del instrumento como clase 1 en los próximos años. Por tanto, no puede aceptarse ese argumento como una justificación para la autorización de la amortización propuesta. (37) Por otra parte, se alega que no amortizar anticipadamente el instrumento dará lugar a un exceso de capital a nivel del Grupo/Holding una vez se haya cedido la división de seguros de ING (8). La Comisión señala que esa cesión no se ha producido hasta el momento. (38) Por último, a la Comisión no la convence el argumento de que el instrumento híbrido constituya, si no se amortiza anticipadamente, un «vínculo continuado» entre la división de seguros de ING, que se cederá, y el Grupo ING y que ese vínculo obstaculizaría la cesión de ING Insurance. La Comisión señala que los instrumentos híbridos no llevan aparejados derechos de voto. Por consiguiente, el Grupo ING no puede ejercer influencia sobre ING Insurance manteniendo los instrumentos híbridos. Por tanto, la Comisión no considera que el GHT1 no amortizado constituya un vínculo de ese tipo. IV. CONCLUSIÓN (39) Por las razones antes expuestas, la Comisión no ve motivos para desviarse de su evaluación anterior en la Decisión de 18 de noviembre de 2009, y por consiguiente, no autoriza una amortización anticipada del GHT1 híbrido en las condiciones expuestas. V. DECISIÓN No se autoriza la amortización anticipada del GHT1 híbrido a finales del año 2010.».

(1) DO L 274 de 19.10.2010, p. 139.

(2) Jan Hommen, Consejero Delegado de ING, en la presentación de una jornada para los inversores: “Shaping our Future — Strategic priorities 2010” de 19 de abril de 2010, página 20: “Currently no incentive for early repayment until appeal of EC decision is addressed” http://www.ing.com/group/showdoc.jsp?docid=445250_EN&htmlid=445263_EN&menopt=ivr|qtr|irs&lang=en&menopt=ivr|qtr|irs&lang=EN

(3) El 22 de noviembre de 2010, el Libor USD a tres meses era del 0,284 %.

(4) DO C 195 de 19.8.2009, p. 9.

(5) A este respecto, véase el Comunicado de prensa de la Comisión de 8 de octubre de 2009 sobre operaciones de capital de clase 1 y clase 2 para bancos sometidos a investigación de ayuda de reestructuración. http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/09/441

(6) Decisión de la Comisión de 15 de julio de 2010, Bank of Ireland (pendiente de publicación), considerando 133; Decisión de la Comisión de 18 de noviembre de 2009, Lloyds Banking Group (DO C 46 de 24.2.2010, p. 2), considerando 112; Decisión de la Comisión de 14 de diciembre de 2009, RBS (DO C 119 de 7.5.2010, p. 1), considerando 104. Pendiente de la adopción de una decisión final, la Comisión no ha autorizado una serie de propuestas de amortización anticipada de capital híbrido en el asunto ABN/Amro Fortis mediante circulares y correos electrónicos.

(7) Véase, por ejemplo: Informe especial de FitchRatings Europa: Burden sharing and bank hybrid capital within the EU (Distribución de las cargas y capital bancario híbrido en la UE), 20 de agosto de 2009.

(8) No obstante, aun cuando se cedieran los seguros y hubiera exceso de capital, por el momento la Comisión no está convencida de que deba autorizarse la amortización puesto que más capital en lugar de menos tendería a reforzar la resistencia del Grupo, incluso en el presente asunto en el que el capital solo puede utilizarse sobre la base de la continuidad de las actividades para tranquiliza a los acreedores prioritarios por lo que se refiere a sus créditos en tal escenario.