Comunicación de la Comisión sobre el refuerzo de la coordinación de las políticas económicas en la zona del euro

1. En diciembre de 1999, el Consejo Europeo de Helsinki adoptó las conclusiones de un informe del Consejo ECOFIN sobre el funcionamiento de la coordinación de las políticas económicas en la fase III de la Unión Económica y Monetaria. Teniendo en cuenta los prometedores inicios de la coordinación según la experiencia del primer año de funcionamiento de la UEM, el informe mostraba, sin embargo, la necesidad de seguir reforzando algunas modalidades de la coordinación.

2. La coordinación de las políticas económicas en la zona del euro se basa en el consenso. No tiene por objeto imponer decisiones a los Estados miembros, sino persuadirlos para que apliquen la política que se juzga más deseable.

Consta de tres elementos principales:

- establecimiento de un diagnóstico común de la situación económica,

- acuerdo sobre las respuestas de política económica apropiadas,

- aceptación de la "presión de los pares" y ajuste, en caso necesario, de las políticas aplicadas.

3. El marco general de la aplicación de estos tres elementos de la coordinación de las políticas económicas ha probado su utilidad. En particular, la reunión del Eurogroupo desde junio de 1998 ha permitido mantener entre los responsables de la política económica de la zona del euro debates que de otro modo no habrían tenido lugar. Del mismo modo, las mejoras introducidas en el funcionamiento de este foro desde el verano de 2000 (ampliación de los temas de discusión, mejor organización operativa de las reuniones y aumento de su visibilidad) contribuyeron indiscutiblemente a acentuar su carácter operativo.

Por último, el refuerzo del procedimiento de las Orientaciones Generales de Política Económica (informe de aplicación, extensión de su ámbito de aplicación a las políticas estructurales, secciones por países y mejora de la legibilidad del documento), el buen funcionamiento del procedimiento de los programas de estabilidad, y las innovaciones introducidas por el Consejo Europeo de Lisboa (redacción de un informe sintético anual que refleje, en particular, las interacciones entre política macroeconómica y políticas estructurales) demuestran el refuerzo progresivo y continuo del contenido de la coordinación de las políticas económicas desde principios de 1999.

4. Pero la creciente interdependencia de las economías de la zona del euro, en particular en materia monetaria y financiera, obliga a reexaminar periódicamente los métodos y procedimientos que organizan la coordinación de las políticas económicas. A pesar de las mejoras aportadas desde Helsinki, todo indica que la fiabilidad y rapidez del diagnóstico común de la situación económica de la zona del euro admiten mejoras, que deben definirse mejor los principios rectores de las posibles respuestas de política económica y que debe aumentar la visibilidad de estas acciones de coordinación.

5. Tal es el sentido de las propuestas concretas que aquí se formulan: la presente Comunicación, tras exponer las razones que abogan por una coordinación reforzada, enumera modalidades de mejora de su contenido y de sus procedimientos y propone aumentar la transparencia.

I - Un contenido reforzado

6. Las propuestas que siguen tienen por objeto afinar y aclarar la visión global de la situación económica de la zona del euro, y obtener un acuerdo más fácil y previsible sobre las respuestas de política económica correctas.

Un diagnóstico común mejorado

7. Se trataría, en primer lugar, de mejorar la información estadística disponible sobre la zona del euro y aumentar su visibilidad. Más allá de los progresos en curso en materia de rapidez y homogeneidad de las estadísticas realizados por EUROSTAT y el BCE, será preciso elaborar indicadores de actividad que presenten una visión sintética de la zona del euro. La Comisión tiene en marcha varios trabajos en este sentido y se ha comprometido a terminarlos en el más breve plazo posible (programa estadístico, indicador de coyuntura común, indicador avanzado, red de institutos de previsión).

8. Para disponer de un diagnóstico más robusto sobre la situación económica de la zona del euro se necesita además una evaluación lo más exacta posible de la orientación del policy-mix de la zona. En este marco, el ámbito esencial es la supervisión de las políticas presupuestarias y de su impacto en el policy-mix de la zona del euro. La Comisión se propone presentar dos veces al año una evaluación del policy-mix de la zona - antes y después de la presentación de los programas de estabilidad - con el fin de enriquecer su preparación y evaluación.

9. Mejorar el diagnóstico de la situación económica de la zona del euro supone no sólo hacerlo más preciso, sino también más legible. Con este fin, sería interesante disponer de un documento de referencia que ofrezca de manera sintética y periódica la información necesaria para el establecimiento del diagnóstico. Así, la Comisión se compromete a preparar un informe periódico sobre la zona del euro que contenga un análisis de la situación general y notas sobre cuestiones de política económica; notas de análisis de la coyuntura, de las perspectivas y de los riesgos; así como documentos analíticos sobre ámbitos particulares de la supervisión multilateral [1].

[1] Se trataría de una versión abreviada de los informes que la Comisión presenta al Comité Económico y Financiero sobre determinados aspectos de la situación económica de la zona del euro. Como es sabido, son los informes periódicos sobre inflación, supervisión de los tipos de cambio, competitividad, hacienda pública, y también el análisis de las diferencias coyunturales en la zona.

Reglas de comportamiento comunes

10. En la fase II de la Unión Económica y Monetaria, el proceso de convergencia nominal y los criterios cuantitativos de la supervisión multilateral obtuvieron resultados notables. Por lo que se refiere a la política presupuestaria, el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y los programas consiguientes siguen funcionando actualmente sobre la base del "modelo" de la convergencia.

Ahora bien, este modelo presenta dos insuficiencias. Por una parte, supone implícitamente que las externalidades entre las políticas económicas de los Estados miembros y entre estas políticas y la política monetaria única son débiles y tienden a compensarse, por lo que no hay necesidad apremiante de coordinación. A la luz de la experiencia de los dos primeros años de funcionamiento de la UEM, cabe dudarlo. Por otra parte, este modelo se basa esencialmente en umbrales cuantitativos, generalmente límites superiores que no varían en función de la coyuntura, y que por tanto no tienen en cuenta la necesidad de ajustar los comportamientos a las fases del ciclo.

11. En este contexto, la Comisión podría elaborar, previa consulta al BCE, un conjunto de líneas directrices que se sometería al debate y aval del Eurogroupo. Estas directrices aclararían los principios sobre cuya base se movilizarían los distintos instrumentos de política económica para aumentar el crecimiento potencial de la zona y hacer frente a choques que afecten a la zona o a alguno de sus Estados miembros. Establecerían los principios generales de comportamiento que deberían regular la conducción de las políticas económicas, las respuestas de las políticas económicas ante un determinado choque y, por último, los instrumentos necesarios para la aplicación de estas reglas de comportamiento por parte de los Estados miembros.

Estas directrices tendrían en cuenta la diversidad de políticas económicas de la zona del euro, pero al mismo tiempo aumentarían la previsibilidad y, en consecuencia, la credibilidad de la política económica de la zona. Apuntarían en primer lugar a las políticas presupuestarias, pero posteriormente deberían incidir también en las políticas estructurales. Serían actualizadas en caso necesario, aunque sin plazos anuales obligatorios. Constituirían el marco de referencia de las Orientaciones Generales de Política Económica que el Consejo adopta cada año.

II - Instrumentos de coordinación más eficaces

12. Más allá de las obligaciones del Tratado y del derecho derivado, la coordinación de las políticas económicas en la zona del euro se ha basado hasta ahora en la búsqueda de consenso en una instancia informal, el Eurogroupo. La mejora del procedimiento facilitaría el acuerdo sobre las respuestas de política económica más correctas y sobre su aplicación. Estas disposiciones tendrían que ser compatibles con el papel que el Tratado asigna al Consejo (Ecofin) en materia de coordinación de las políticas económicas.

13. El Tratado asigna a la Comisión un papel central en la coordinación de las políticas económicas (preparación de las Orientaciones Generales de Política Económica, recomendaciones, supervisión multilateral, etc.). Pero sobre todo, y merced a su capacidad de análisis, su vocación es proponer el diagnóstico común de la situación económica de la zona del euro y sugerir respuestas apropiadas. Como guardiana del Tratado, y en aplicación del principio de la igualdad de trato a los Estados miembros, representa la neutralidad. Por último, en su calidad de instancia que acopia y establece la información necesaria para el ejercicio de la supervisión multilateral (ver artículo 99.3), tiene un papel de síntesis de la evolución económica común. Este tríptico (capacidad de análisis, neutralidad y síntesis) es, y seguirá siendo, la base de la contribución de la Comisión a los trabajos del Eurogroupo.

14. De este modo, la Comisión presentará sistemáticamente al Eurogroupo no sólo un diagnóstico de la situación económica, sino también, en caso necesario, sugerencias de política económica. Además, desea asociarse a la preparación de un programa de trabajo semestral del Eurogrupo, en particular para contribuir a centrar el orden del día en las cuestiones que afectan directamente al conjunto de la zona del euro.

Refuerzo de la transparencia y de la coordinación ex-ante

15. Es preciso afianzar más la idea de que las políticas nacionales deben ser analizadas a la luz de la situación económica de la zona del euro en su conjunto. Por tanto, el principio de información previa, antes de la aprobación de cualquier medida de política económica, a los demás miembros de la zona del euro y de la Comisión, debería formar parte de las citadas directrices.

Esta información previa debería efectuarse en el Eurogroupo (en reunión o por videoconferencia) o en un Grupo de Trabajo Eurogroupo del Comité Económico y Financiero, lo que permitiría proporcionar a las autoridades del Estado miembro en cuestión reacciones o mensajes antes de que éste ultime la medida de que se trate.

Los elementos esenciales de los programas de estabilidad deberían asimismo transmitirse a la Comisión antes de su adopción por los Estados miembros. El Eurogroupo, al que se notificarían las observaciones de la Comisión, estaría así en condiciones de comunicar posibles sugerencias al país en cuestión, el cual podría tenerlas en cuenta en la versión final de su programa.

Más adelante, los programas de estabilidad podrían presentarse con bastante antelación a la finalización de las leyes de presupuestos nacionales, de forma que el Eurogroupo, siguiendo el mismo procedimiento, pudiera sugerir posibles modificaciones de determinados aspectos de la política presupuestaria de un país, y que dicho país pudiera tenerlas en cuenta en su ley de presupuestos.

16. Por último, la fijación de las orientaciones y prioridades del presupuesto de la UE debería insertarse en una visión global, en sintonía con las orientaciones y prioridades de los presupuestos de los Estados miembros y teniendo en cuenta los criterios establecidos por las Orientaciones Generales de Política Económica, de forma que los Estados miembros pudieran extraer consecuencias para la elaboración de sus propias leyes presupuestarias.

Instrumentos de coordinación apropiados

17. Cuando las circunstancias lo demandan, el refuerzo de la coordinación significa utilizar efectivamente los instrumentos de coordinación disponibles. Así, como indicó el Consejo Europeo de Helsinki - y como acaba de hacer la Comisión -, el instrumento de las Recomendaciones, previsto en el artículo 99.4 del Tratado, deberá utilizarse en caso de una clara falta de coherencia entre las políticas económicas de un Estado miembro y las Orientaciones Generales de Política Económica.

18. Por último, podrían establecerse para los Estados de la eurozona otros instrumentos de coordinación, basados, en particular, en el artículo 99.5 del Tratado. Esto podría hacerse en el marco de los procedimientos de cooperación reforzada previstos en los artículos 43, 44 y 45 del Tratado de la Unión y en el artículo 11 del Tratado CE.

Un funcionamiento más eficaz del Eurogroupo

19. El refuerzo de la coordinación, y en particular el aumento de la "presión de los pares" pasa, en primer lugar, por el reconocimiento de la necesidad de analizar las políticas económicas a la luz de la situación global de la zona del euro. Este ajuste de la visión de las políticas económicas exige cierta formalización del funcionamiento del Eurogroupo, que podría efectuarse en varias etapas.

20. En una primera etapa, podría constituirse un Grupo de Trabajo Eurogroupo dentro del Comité Económico y Financiero. La composición de este Grupo de Trabajo tendría en cuenta la necesidad de diseñar las políticas económicas con una perspectiva más específica para la zona del euro. El Grupo de Trabajo debería reunirse rápidamente ante situaciones urgentes. Esta fórmula tendría además la ventaja de tener en cuenta las sensibilidades de todos los miembros de la zona del euro y de explotar al máximo los trabajos preparatorios de la Comisión.

21. Por otra parte, y por analogía con las reuniones del Consejo del BCE, la periodicidad de los trabajos del Eurogroupo podría ser más frecuente. La creación de un dispositivo de videoconferencia permitirá organizar una concertación rápida en caso de urgencia.

Un diálogo institucionalizado entre los distintos responsables

22. La buena coordinación en la zona del euro pasa necesariamente por un diálogo lo más frecuente posible entre los distintos responsables del policy-mix.

Con este fin, se establecería una reunión periódica entre el Presidente del BCE, el Presidente del Eurogroupo y el representante de la Comisión en el Consejo de Gobernadores del BCE. En un marco de estricta confidencialidad, y respetando la independencia de cada una de las partes, permitiría organizar mejor y de forma más visible el diálogo entre los responsables de las políticas monetarias y presupuestarias de la zona del euro. Junto con la evaluación de la orientación global del policy-mix anteriormente mencionada, este diálogo contribuiría también a reforzar la perspectiva europea de la valoración de las políticas nacionales. Este diálogo reforzado a nivel político estaría asistido por debates más detallados en el plano técnico.

23. La calidad y eficacia de la coordinación pasan también por la organización de su expresión externa. En este sentido, la situación actual es claramente insuficiente. La Comisión reitera su propuesta (planteada en noviembre de 1997) de que la posición común sobre los asuntos de particular interés para la UEM debería ser presentada por un triunvirato compuesto por el Presidente del Eurogroupo, el Presidente del BCE y un representante de la Comisión. Esta fórmula sería válida para las instancias tanto formales (Comité Monetario y Financiero internacional del FMI) como informales (G7).

III - Una mayor transparencia

24. Para reforzar la coordinación es preciso encontrar una buena dosificación entre la publicidad dada a un juicio sobre una política determinada, publicidad que tiende a reforzar la "presión de los pares", y la confidencialidad de los debates, que garantiza la máxima franqueza. Esta exigencia de equilibrio vale tanto para la comunicación interna, entre los actores de la política económica, como para la comunicación externa, a la opinión pública, a los demás Estados miembros y a los mercados.

25. Parte de las críticas sobre la insuficiencia del diagnóstico económico de la zona del euro se derivan de la falta de visibilidad de los trabajos analíticos ya efectuados por la Comisión y también de una falta de perspectiva sobre los mismos. En este contexto, cabrían tres mejoras:

- publicar el informe periódico sobre la zona del euro para reforzar la calidad del debate público en torno a la política económica de la zona;

- del mismo modo, la conferencia de prensa tras las reuniones del Eurogroupo podría articularse en torno al informe periódico y a las reacciones que haya podido suscitar;

- por último, cuando el Eurogroupo desee expresar una valoración o dar una orientación de política económica, la publicación de un comunicado acentuaría la visibilidad del mensaje y reforzaría su alcance.

IV - Observaciones institucionales y organizativas

26. Estas modalidades de organización relativas a la supervisión multilateral podrían formalizarse mediante una Decisión del Consejo (artículo 99.5 del Tratado), eventualmente en el marco de los procedimientos de cooperación reforzada previstos en los artículos 43, 44 y 45 del Tratado de la Unión y en el artículo 11 del Tratado CE.