Dictamen del Comité Europeo de las Regiones - Cuadro de indicadores de la innovación regional y su impacto en las políticas regionales de base local

(2020/C 440/15)

Ponente: Mikel IRUJO AMEZAGA (ES/AE), director general de Acción Exterior del Gobierno de Navarra

IRECOMENDACIONES POLÍTICAS

EL COMITÉ EUROPEO DE LAS REGIONES

La importancia de disponer de indicadores fiables en la política de innovación

1. considera que las regiones deben adaptar sus políticas específicas para cada lugar, ya que no existe un marco de política de innovación regional de «talla única». Cada región se caracteriza por diferentes capacidades institucionales en diversos contextos políticos, económicos y sociales, lo que permite, o limita, el diseño y la implementación de estas políticas;

2. señala que, de acuerdo con el artículo 181 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), la Comisión podrá «promover la coordinación […] de iniciativas tendentes a establecer orientaciones e indicadores, organizar el intercambio de mejores prácticas y preparar los elementos necesarios para el control y la evaluación periódicos»;

3. recuerda que el cuadro de indicadores de innovación regional (en adelante por su acrónimo en inglés, RIS — Regional Innovation Scoreboard) proporciona un desglose más detallado de los grupos de rendimiento con datos contextuales que pueden usarse para analizar y comparar las diferencias estructurales económicas, comerciales, así como las sociodemográficas, entre las regiones;

4. señala que el RIS proporciona una evaluación de las áreas donde las regiones funcionan bien y aquellas que necesitan enfocar sus esfuerzos para aumentar el rendimiento de la innovación. Los datos deberían ayudar a las regiones a evaluar las fortalezas y debilidades relativas de los sistemas regionales de investigación e innovación;

5. destaca que el RIS de 2019 pone de relieve una sólida convergencia de los resultados regionales, puesto que las diferencias entre las regiones se van reduciendo paulatinamente, y recuerda su importancia en la elaboración de estrategias, puesto que el desarrollo de medidas específicas para cada lugar se basa, entre otras decisiones, en conjuntos de datos;

6. recalca que el próximo marco financiero plurianual 2021-2027 y, principalmente, la propuesta de Reglamento marco del Fondo Europeo de Desarrollo Rural (FEDER) propuesto por la Comisión Europea, establece como uno de sus objetivos políticos promover una transformación económica innovadora e inteligente desarrollando capacidades para la especialización inteligente, la transición industrial y el emprendimiento ( 1 )

7. señala que el enfoque estratégico de la Unión Europea (UE) se ha desplazado hacia el desarrollo de políticas específicas desarrolladas en cada lugar y estrategias de especialización inteligente (S3) para apoyar la innovación regional;

8. recuerda que las Estrategias Inteligentes (S3) han catalizado el desarrollo de verdaderos ecosistemas de innovación regional. Los ecosistemas regionales de innovación generan impactos significativos para la economía y la competitividad regional, así como una excelente innovación cerca de los ciudadanos en función de sus necesidades locales ( 2 )

9. recuerda que la política regional establece la obligación de llevar a cabo evaluaciones de eficacia, eficiencia e impacto de la ayuda de los fondos del Marco Estratégico Común, con el objetivo de mejorar la calidad en la ejecución y el diseño de los programas, y determinar los efectos de los mismos, en relación con las metas de la estrategia de la Unión para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador;

10. recuerda que el Grupo de Trabajo del Centro Europeo de Empresas e Innovación (CEEI) ha señalado que debe haber mecanismos de seguimiento establecidos desde el principio para evaluar el progreso e identificar brechas, impactos y éxitos, a fin de orientar el Espacio Europeo de Investigación (EEI) y permitir que se adapte a las demandas y necesidades cambiantes que debieran incluir mecanismos de seguimiento adecuados e indicadores clave de rendimiento (KPI, por sus siglas en inglés) cuantificables ( 3 ) ; propone que los mecanismos de seguimiento se establezcan también a escala local y regional, a fin de recabar datos realistas sobre el nivel de innovación de determinadas regiones, así como las posibilidades y desafíos en este ámbito;

11. LAB — FAB — APP — Investing in the European future we want recuerda que tanto las recomendaciones del Grupo de Alto Nivel de Innovadores (informe FAST de 2018 ( 4 ) ), de naturaleza independiente, como el informe « ( 5 ) » advierten que en la etapa de diseño del programa de I+i de la UE posterior a 2020 se necesitará un sistema de seguimiento y evaluación del programa integral y centralizado, así como estimular una fuerte colaboración e intercambio de información con las agencias de innovación nacionales y regionales;

12. recuerda que el informe «Mission-oriented research & innovation in the European Union» ( 6 ) señala que para la medición y el impacto por objetivos e hitos será necesario establecer indicadores y marcos de seguimiento apropiados para medir el progreso, que deben ser dinámicos, reconociendo que el análisis estático de costo-beneficio y los cálculos del valor presente neto probablemente detendrían cualquier misión audaz desde el principio;

13. sugiere que se necesita un trabajo preparatorio de expertos para una nueva iniciativa política sobre un concepto más amplio de especialización inteligente que apunte a un acuerdo a nivel de la UE sobre los principios rectores, por ejemplo, en forma de Carta para la Especialización Inteligente 2.0 que sea complementaria a las herramientas existentes utilizadas para la planificación e implementación del desarrollo económico local y regional;

14. Horizonte Europa: Noveno Programa Marco de Investigación e Innovación recuerda el Dictamen del Comité Europeo de las Regiones — ( 7 ) , en el que se «pide con insistencia que los entes locales y regionales participen plenamente en el ejercicio de planificación estratégica que guiará la aplicación del programa Horizonte Europa, y que se tengan en cuenta en este marco las estrategias de especialización inteligente»;

Aspectos metodológicos del cuadro de indicadores de innovación regional (RIS)

15. señala que el Informe SRIP de 2018 destaca la importancia de combinar varios tipos de activos propensos a la innovación para estimular la creación y adopción de innovaciones, desde la I+D hasta la inversión en tecnologías de la información y de las comunicaciones (TIC), el desarrollo de habilidades o los cambios de habilidades de gestión y organizacionales. En este sentido se deberían tener más en cuenta las condiciones marco, inversiones, actividades y efectos de la innovación no basados en la I+D ni en la tecnología. Un «enfoque de silos», centrado únicamente en, por ejemplo, el desempeño de I+D o TIC de forma aislada, puede no proporcionar una buena base para comprender la complejidad del proceso de innovación ( 8 )

16. sugiere realizar un análisis exhaustivo para analizar si los indicadores actuales del RIS son adecuados para medir la innovación o, en su caso, es preciso incorporar nuevos indicadores y desechar otros. La integración de nuevos indicadores adaptados a la especialización inteligente que permitan analizar el avance de las RIS3 además de ser una cuestión necesaria, podría ser un recurso muy útil para impulsar la cooperación interregional. La elección de indicadores deberá estar, a ser posible, teóricamente bien fundamentada;

17. señala la necesidad de introducir indicadores eficaces a la hora de medir y evaluar el impacto de género en la innovación regional en línea con la reivindicación del propio Comité de las Regiones de utilizar indicadores desagregados por sexo en todas las políticas públicas comunitarias. Para alcanzar este fin, es necesario que los indicadores propuestos pasen a formar parte de las operaciones estadísticas habituales con carácter general, tanto en ámbito nacional como europeo, y de manera coordinada de tal forma que se puedan desplegar las políticas adecuadas teniendo en cuenta los valores regionales de forma comparada para fomentar la convergencia en el marco de la Unión;

18. hace hincapié en que la digitalización es fundamental para la innovación y, en particular, para acelerar la recuperación económica posterior a la COVID-19 a fin de lograr un crecimiento sostenible. Esto reviste especial importancia para el desarrollo ulterior de los indicadores del RIS;

19. señala que en caso de que no haya datos disponibles en algunas regiones se debería articular, en la medida de lo posible, un instrumento de recogida de información ya sea mediante encuestas o bien por medio de registros administrativos, o bien recabando la información directamente de agencias estadísticas o administrativas regionales cuando estas existan. Esta necesidad puede ser una oportunidad para la integración de nuevos indicadores relacionados con la especialización inteligente y las prioridades europeas (Pacto Verde, Digitalización, Transición industrial, etc.) que requieren de una definición y registro específico;

20. recomienda evitar escoger indicadores altamente correlacionados que, implícitamente, estén midiendo lo mismo. La máxima convergencia entre los indicadores tanto por Estado miembro como por región es también muy recomendable;

21. recomienda proporcionar medidas de variabilidad de los indicadores y del índice final, cuando sea posible. Por ejemplo, el coeficiente de variación para todos los indicadores sería una buena medida para evaluar la precisión de los indicadores en las distintas regiones. Una medida tipo intervalo de confianza para el índice final permitiría evaluar también si los cambios producidos son o no reales;

22. recomienda analizar si la ponderación de los distintos indicadores en la elaboración del índice final debe ser la misma o no. Existen diversos procedimientos de selección de dicha ponderación (procedimientos ya sean estadísticos o no) que podrían considerarse. Como la elección de las ponderaciones tiene un impacto muy fuerte en el índice y en el ranking final, es importante fundamentarlo bien y ser muy transparente. La realización de un análisis de sensibilidad e incertidumbre para evaluar diversas propuestas de ponderación sería conveniente;

23. recomienda analizar las causas de la falta de datos regionales para evitar sesgos. Si la pérdida de datos no es completamente aleatoria, se producirán sesgos en las estimaciones. Se recomienda articular procedimientos de recogida de datos que eviten estas situaciones y que por tanto equilibren en lo posible el porcentaje de datos disponibles en las regiones analizadas;

24. teniendo en cuenta la heterogeneidad de la realidad regional en los diferentes Estados miembros, recomienda un análisis exhaustivo para el RIS 2021 de la «técnica de regionalización de la encuesta de la comunidad sobre la innovación» (CIS, por sus siglas en inglés) según la cual se asume que las intensidades de la industria a escala de cada país también se mantienen a nivel regional. En concreto, recomienda evitar la utilización de un factor corrector en el cálculo del indicador compuesto final RIS, el cual asume un rendimiento homogéneo entre las diferentes regiones de un mismo país y por tanto perjudica a las regiones más innovadoras situadas en países de innovación moderada;

25. recomienda dotar de mayor accesibilidad y transparencia a las fuentes utilizadas. Los ficheros de datos utilizados para el cálculo de todos los indicadores (y por tanto del índice final) deberían estar disponibles, así como el código o herramienta para su cálculo, para que los investigadores puedan reproducir los resultados obtenidos y a su vez contribuir a mejorar el RIS con sus aportaciones. Sería importante saber de qué encuestas específicas se obtienen los «regional Community Innovation Survey (CIS) data» o si son encuestas específicamente diseñadas para el elaborar el RIS, en aras de conseguir una mayor transparencia. Asimismo, cuando se utilizan «estadísticas regionales» deberían indicarse las fuentes;

26. recomienda que, además de las fuentes de datos del RIS que ya han demostrado su eficacia, se ensayen también nuevas fuentes de datos no tradicionales para medir las innovaciones regionales y se compruebe su utilidad. Por ejemplo, la OCDE ya ha empleado en sus estudios datos generados mediante enfoques de inteligencia artificial a partir de los sitios web de las empresas;

27. recomienda que el RIS publique todos los datos en bruto sin transformar, es decir, sin normalización a EU = 100, sin transformaciones de unidades y sin eliminación del sesgo, junto con los índices compuestos;

Impacto en el desarrollo de políticas de innovación regionales

28. propone realizar un esfuerzo de colaboración con el Centro Común de Investigación, la DG Investigación e Innovación y la DG Educación, Juventud, Deporte y Cultura para hacer un mayor uso de los indicadores del RIS en la evaluación y el aprendizaje comparativos de las políticas de innovación regional, destacando especialmente los aspectos humano y creativo de la innovación, así como su dimensión social;

29. señala que el RIS es un instrumento esencial para comparar la evolución de los resultados en el rendimiento de las políticas de innovación regionales, aun cuando no indica cuáles son las razones de los cambios que se van produciendo en las mismas;

30. hace hincapié en el papel del Centro Común de Investigación en el recurso a campamentos de innovación y a otros métodos avanzados en la utilización integrada de estrategias de RIS y de especialización inteligente para aumentar las asociaciones europeas con el fin de lograr un mayor impacto local y regional en la realización de las actividades del Pacto Verde y los ODS de las Naciones Unidas;

31. se hace especial énfasis en el impacto político del RIS, así como su influencia en la toma de decisiones en el ámbito regional y su potencial para optimizar los ecosistemas regionales de innovación y la especialización inteligente;

32. recomienda establecer sinergias claras y entendibles entre el RIS y otros instrumentos que utiliza la UE como pueden ser el Innovation Radar, Regional Innovation Monitor Plus, European Regional Competitiveness Index, Research and Innovation Observatory — Horizon 2020 Policy Support Facility, Innobarometer, EU Industrial R&D Investment Scoreboard, Digital Transformation Scoreboard, Business Innovation Observatory, Digital Economy and Society Index (DESI), European Public Sector Innovation Scoreboard, así como la complementariedad con la encuesta de la comunidad sobre la innovación (CIS) o el Innovation Output Indicator (IOI);

33. recomienda una mayor sinergia entre el RIS y las evaluaciones de impacto llevadas a cabo por el Centro Común de Investigación;

34. es consciente de que el RIS no está dirigido a la implementación de estrategias de especialización inteligente, sino que proporciona una evaluación general del progreso a lo largo del tiempo y proporciona un indicador de las fortalezas y debilidades de los sistemas regionales de innovación. No obstante lo anterior, considera que la Comisión Europea, con el apoyo del Comité Europeo de las Regiones, debería acompañar el RIS de unas recomendaciones sobre las herramientas de la UE que puedan contribuir a la mejora de los indicadores. El RIS puede brindar apoyo al establecer prioridades de política o al focalizar los Fondos Estructurales para investigación e innovación asignados a estas regiones, debido a su cobertura geográfica y sectorial más amplia, cuando así lo decidan voluntariamente las regiones;

35. recomienda que se establezcan vínculos entre los indicadores RIS, por un lado, y las políticas y estrategias de la UE relacionadas y los logros en su implementación, por otro, para que el RIS se convierta en una herramienta para el apoyo en la mejora de ecosistemas de innovación, en lugar de una herramienta exclusiva para el monitoreo, en sinergia con otras iniciativas como por ejemplo el Horizon Policy Support Facility. Sería recomendable que los indicadores utilizados en los diferentes Fondos Estructurales, especialmente FEDER, fuesen similares y/o complementasen a los de RIS. La actual desagregación de indicadores dificulta a veces la evaluación del impacto de los esfuerzos públicos en materia de innovación;

36. recomienda que la edición de 2021 del RIS pueda alinearse mejor con las nuevas prioridades del período de programación posterior a 2020. En concreto, se recomienda la elaboración, en cooperación con el Comité Europeo de las Regiones, de un cuadro de sinergias entre el RIS y las prioridades del Espacio Común de Investigación, prioridades de la Comisión Europea ( 9 ) , como el Pacto Verde Europeo y la digitalización, la estrategia de investigación y ciencia abiertas de la Comisión, el futuro plan estratégico de Horizonte Europa, así como con el desarrollo de los objetivos políticos de la política regional y su conexión con las estrategias de especialización inteligente;

37. considera importante redoblar los esfuerzos para investigar la relación entre la financiación en el marco de los Fondos Estructurales y el potencial de innovación en las regiones europeas, para afrontar así la fractura en la innovación («innovation divide»);

38. señala una serie de recomendaciones más específicas: — cree que debe considerarse el aspecto de la eficiencia y la eficacia. Por ejemplo, una región que invierte grandes cantidades de recursos para mejorar su sistema de innovación puede identificarse como ineficiente (en términos de uso de recursos). Señala que podría darse el caso de que las regiones con menos recursos dedicados a la innovación pueden alcanzar niveles sobresalientes de alta eficiencia; — señala que el RIS destaca que las áreas densamente pobladas son más propensas a ser más innovadoras, pero no indica qué medidas o instrumentos aporta la UE para que las áreas menos densamente pobladas sean más innovadoras; — indica que el RIS tampoco mide otros elementos que pueden ser importantes para regiones como la fuga de cerebros y la innovación responsable; — recomienda introducir un capítulo en la edición del 2021 del RIS sobre el impacto del BREXIT en los indicadores de innovación de la UE; — sugiere que se aborde la cuestión de reforzar la resiliencia regional mediante la innovación en los RIS de 2021, a la luz de la pandemia de COVID-19. Asimismo, sería útil evaluar la vulnerabilidad de las estrategias regionales de especialización inteligente en tiempos de crisis; — recomienda que el RIS tenga en cuenta la heterogeneidad de las regiones europeas y el margen de maniobra de datos, y que inste a las oficinas de estadísticas regionales (y nacionales) a que adopten un conjunto uniforme de criterios (e indicadores) a nivel europeo;

39. recomienda que los sistemas de seguimiento y evaluación de las estrategias de especialización inteligentes sean utilizados para analizar la utilidad y el impacto de las actuaciones de las políticas de innovación regional de un modo objetivo, y orientar la toma de decisiones a corto plazo;

40. recuerda que la Comisión Europea aplica ya el «principio de innovación» a la hora de preparar las iniciativas legislativas importantes y que recomienda a los Estados miembros que implanten sistemas análogos, los cuales deben facilitar los ensayos, el aprendizaje y la adaptación, y las políticas públicas deben lograr un uso mejor de todos los datos existentes y de las técnicas de análisis; datos y análisis existentes ( 10 )

41. recomienda una mayor participación del Comité Europeo de las Regiones en los trabajos de preparación de la edición 2021 del RIS, así como su difusión entre los entes locales y regionales a través de iniciativas en marcha tales como Knowledge Exchange Platform (KEP) y Science meets Regions, entre otras.

Bruselas, 14 de octubre de 2020. Presidente del Comité Europeo de las Regiones Apostolos TZITZIKOSTAS

(1) https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/HTML/?uri=CELEX:52018PC0372&from=ES (art. 2).

(2) Dictamen del Comité Europeo de las Regiones — Reforzar la innovación en las regiones de Europa: Estrategias para un crecimiento resiliente, inclusivo y sostenible (DO C 361 de 5.10.2018, p. 15).

(3) Véase el Dictamen del CEEI Opinion on the future of the ERA (Dictamen sobre el future del Espacio Europeo de Investigación — EEI), Bruselas, 23 de enero de 2020, ERAC 1201/20.

(4) https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/0deba00f-15f0-11e8-9253-01aa75ed71a1/language-en/format-PDF/source-91324356

(5) https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/ffbe0115-6cfc-11e7-b2f2-01aa75ed71a1/language-en/format-PDF/source-search.

(6) https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/5b2811d1-16be-11e8-9253-01aa75ed71a1/language-en

(7) DO C 461 de 21.12.1018, p. 79.

(8) Science, research and innovation performance of the EU, 2018, https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/16907d0f-1d05-11e8-ac73-01aa75ed71a1/language-en

(9) https://publications.jrc.ec.europa.eu/repository/bitstream/JRC114345/jrc114345_adjusted_research_excellence_2018.pdf

(10) Nueva agenda europea de investigación e innovación: una oportunidad para que Europa trace su futuro, COM(2018) 306 final.