ES Diario Oficial de la Unión Europea C 302/101

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre «Las áreas metropolitanas europeas: repercusiones socioeconómicas para el futuro de Europa»

(2004/C 302/20)

El 15 de julio de 2003, de conformidad con el apartado 2 del artículo 29 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social Europeo decidió elaborar un dictamen sobre: «Las áreas metropolitanas europeas: repercusiones socioeconómicas para el futuro de Europa».

La Sección Especializada de Unión Económica y Monetaria y Cohesión Económica y Social, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 8 de junio de 2004 (ponente: Sr. van IERSEL).

En su 410o Pleno de los días 30 de junio y 1 de julio de 2004 (sesión del 1 de julio de 2004), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 129 votos a favor, ningún voto en contra y 2 abstenciones el presente Dictamen.

1. Síntesis

1.1 En el marco de la política regional de la Unión Europea, el CESE señala en el presente Dictamen la importancia de las áreas metropolitanas en Europa.

1.2 La importancia tanto económica como demográfica de las áreas metropolitanas europeas para el futuro es considerable. Se enfrentan a toda una serie de desafíos serios. No obstante, hasta ahora este asunto no ha suscitado interés concreto alguno por parte de la Unión o sus instituciones.

1.3 El CESE aboga por que el desarrollo económico, social y medioambiental de las metrópolis europeas figure permanentemente en la agenda comunitaria. Con este fin, la existencia de datos europeos, la implantación de un intercambio de informaciones a través de Eurostat y una atención específica por parte de la Comisión son condiciones ineludibles.

1.4 En aras del interés de la Unión Europea debe iniciarse un debate a escala europea sobre este asunto, como prolongación de los debates nacionales sobre la ordenación futura de las áreas metropolitanas, donde se analice antes el posible valor añadido de la Unión. Además, el CESE señala en particular el vínculo directo que existe entre el papel de las metrópolis europeas y la Estrategia de Lisboa. El éxito de los objetivos de la Estrategia de Lisboa depende, en efecto, en gran parte de la manera en que estos últimos se concretarán en las áreas metropolitanas.

1.5 Por este motivo, el CESE aboga por que, paralelamente a la creación de un foro de encuentro entre las áreas metropolitanas y la Comisión, esta cuestión sea también objeto de debate en el Consejo de «Competitividad» y en el Consejo informal sobre la ordenación del territorio y las cuestiones urbanas.

2. Introducción

2.1 El mundo está cambiando con rapidez. Por todas partes afrontamos acontecimientos económicos, tecnológicos y sociales innovadores. Estos acontecimientos no sólo tienen amplias consecuencias para el sector industrial y el sector empresarial de los servicios, así como para los mercados de trabajo. También afectan, por supuesto, al contexto territorial y a la sociedad y, por consiguiente, a la manera deseable de gobernar países y regiones.

2.2 En el presente Dictamen, el CESE se concentra en las áreas metropolitanas, esto es, en las grandes conurbaciones con sus zonas de influencia económica, por tres motivos principales: están en el centro de esta rápida evolución, contribuyen fuertemente a la estrategia europea de crecimiento y, por último, son los socios de un elevado número de otros centros de excelencia de menores dimensiones de la Unión Europea.

2.3 Un área metropolitana está formada por un núcleo central, ya sea una ciudad aislada o una conurbación, y por una periferia, o conjunto de municipios contiguos donde una parte importante de la población activa residente en los mismos va a trabajar diariamente al núcleo central. Así, la noción de área metropolitana es parecida a las de cuenca de empleo o región urbana funcional (1). Tiene en cuenta la existencia de zonas periféricas fuertemente polarizadas por un centro cuyo crecimiento es solidario de la evolución de este último. Las áreas metropolitanas se extienden hasta englobar una relación espacio-tiempo que puede llegar a una hora de desplazamiento. Incluyen espacios urbanos y espacios rurales.

2.4 El núcleo central ha de contar con un número mínimo de habitantes (2), o de puestos de trabajo, para ser reconocido como centro de un área metropolitana. Además, se requiere un umbral mínimo de intensidad de desplazamientos domicilio-trabajo entre un municipio de la periferia y el núcleo central para que el primero quede incluido en el área metropolitana (3). En la práctica, estos mínimos se han fijado de manera arbitraria y, por consiguiente, revisten una importancia variable. La falta de armonización de las definiciones a escala europea limita las comparaciones internacionales.

2.5 Durante el último decenio ha aparecido un nuevo modelo de áreas metropolitanas. Cuando varias conurbaciones funcionan en red y sus cuencas de empleo están superpuestas, éstas forman conjuntamente áreas metropolitanas policéntricas. Este es el caso, por ejemplo, de la Randstad, con 7 millones de habitantes, de la región Rhin-Ruhr, con 11 millones de habitantes, de la región Viena-Bratislava, con 4,6 millones de habitantes, la de Oresund, con 2,5 millones de habitantes y la de Lille, con 1,9 millones de habitantes (4).

2.6 Según su importancia y sus funciones, las áreas metropolitanas tienen una proyección regional, nacional, europea o mundial. Se considera que en la Unión Europea ampliada existen unas 50 áreas metropolitanas de más de un millón de habitantes.

2.7 Es importante señalar que las áreas metropolitanas a que se refiere el presente Dictamen abarcan territorios y realidades socioeconómicas que sin duda no coinciden con entes administrativos regionales europeos del sistema modulado de las «regiones» NUTS (Nomenclatura de unidades territoriales estadísticas) utilizado con fines oficiales por Eurostat y por las instituciones europeas. El concepto de región administrativa en Europa es especialmente ambiguo. Salvo raras excepciones, los límites geográficos de estas regiones son más amplios o más limitados que los de las áreas metropolitanas (5) Por consiguiente, los territorios de las regiones administrativas no son pertinentes para analizar y comparar la evolución socioeconómica de las metrópolis a escala europea.

2.8 En febrero de 2004, la Comisión Europea publicó el Tercer Informe sobre la cohesión. Este informe abre nuevas vías de debate sobre la política regional y el progreso económico. También puede decirse lo mismo con respecto al desarrollo territorial y urbano. Para el futuro, el Tercer Informe aclara el vínculo entre la política regional y la Estrategia de Lisboa. Junto a la política de cohesión, de la política de cooperación territorial y del empleo, la competitividad se convertirá en el tercer pilar de la política regional. En este contexto, el Tercer Informe destaca en particular el papel de las ciudades y de las grandes conurbaciones.

2.9 El impulso para introducir nuevos planteamientos e ideas nuevas en este ámbito se debe en gran medida a la globalización, a la realización del mercado único (también en los nuevos Estados miembros) y a la Estrategia de Lisboa. Por supuesto, para las áreas metropolitanas no se trata exclusivamente de la política regional, sino también de la política industrial, el conocimiento, el transporte y las redes europeas, el desarrollo sostenible y la calidad de vida.

2.10 La atención cada vez mayor que se otorga al «renacimiento urbano» es un fenómeno mundial. Es un asunto que figura en el orden del día de la mayoría de los Estados miembros de la Unión.

2.11 La situación de las áreas metropolitanas y la cuestión de su gobernanza nunca se han estudiado en profundidad a nivel de la Unión Europea. Por lo tanto, nunca han sido un objetivo específico de las políticas comunitarias. El CESE considera que ha llegado el momento de profundizar en el análisis y estudiar de qué manera una buena gobernanza regional de todas las partes interesadas en estos territorios puede ser beneficiosa para sus poblaciones y para la Unión Europea en su conjunto. Un examen de la situación de las áreas metropolitanas sólo puede ser fructífero si se basa en datos cuantitativos fiables y comparables a escala europea, de los que, no obstante, se carece en gran medida. Por lo tanto, el CESE considera que la Unión Europea debería velar por que se recojan estos datos.

3. Posicionamiento de las áreas metropolitanas

3.1 Más de tres cuartas partes de la población europea vive en zonas urbanas o periurbanas. Existe un vínculo directo entre la Estrategia de Lisboa y las áreas metropolitanas. Una parte importante de los factores que subyacen a la competitividad futura de Europa se encuentra en estas zonas. Las metrópolis difunden la innovación y la información a las otras ciudades europeas. La prosperidad de las áreas metropolitanas es una condición necesaria para resolver los problemas de cohesión social y territorial que se plantean en sus propios territorios y en las demás ciudades o regiones europeas.

3.2 Las áreas metropolitanas, tanto en Europa como en otras partes del mundo, han de afrontar varios desafíos principales: la globalización, vinculado a los procesos de integración de los mercados internacionales de bienes, servicios, capitales, conocimientos y mano de obra cualificada y no cualificada, que conlleva la rápida transformación de sus sistemas productivos; el desarrollo sostenible, que impone una gestión prudente de los recursos naturales; la cohesión social; la calidad de vida y la cohesión territorial.

3.2.1 En muchos casos, las ciudades y las metrópolis están adaptando con éxito su estructura económica, social e institucional. Es el caso de regiones urbanas poderosas, nudos de redes nacionales e internacionales de comunicación, comunicadas por todos los modos de transporte rápido y por las redes de telecomunicación de alta velocidad, cuya economía se apoya desde hace tiempo en actividades diversificadas, en particular en actividades de servicios de alto nivel a las personas y las empresas. Regiones dependientes de industrias tradicionales, inicialmente en crisis, también constituyen excelentes ejemplos de esta evolución. Lille, Barcelona o Bilbao ilustran este proceso de reestructuración.

3.2.2 En los diez nuevos países de la Unión Europea están en curso procesos similares. Este es el caso, en particular, de las áreas metropolitanas de Varsovia, Praga y Budapest.

3.3 La política regional europea ha tenido durante años el objetivo de mejorar las condiciones de crecimiento, empleo y competitividad de las regiones menos desarrolladas. Con ese fin se han creado programas específicos y sobre esta base se ha establecido un sistema ajustado de distribución de recursos financieros. En muchos casos, las regiones de que se trata han progresado económicamente, en ocasiones incluso de manera importante, como resultado de estas políticas en la Unión Europea.

3.4 La evaluación de las regiones de Europa se ha limitado en consecuencia a un análisis de aquellas regiones que se han beneficiado de los Fondos Estructurales.

3.5 No pueden ignorarse las evoluciones económicas y sociales relativamente favorables o desfavorables de las demás regiones. El CESE considera necesario que también sean objeto de un análisis en profundidad a escala europea. Este análisis es deseable con miras al debate sobre el Tercer Informe de la cohesión regional que tiene por objetivo abrir nuevas vías. También puede profundizar nuestra comprensión de las actuales evoluciones económicas y sus efectos sobre la adaptación de las sociedades y las condiciones de vida y de trabajo. Por último, este análisis puede hacer que se adapten determinadas políticas de la UE a fin de apoyar adecuadamente una evolución y unos requisitos específicos en las regiones, incluidas las áreas metropolitanas.

3.6 Resulta significativo que en todas partes —tanto en los países centralizados como en los descentralizados— se esté desarrollando un debate sobre un nuevo equilibrio deseable entre centralización y descentralización. Los entes públicos están examinado nuevos planteamientos de abajo arriba (bottom-up) y de arriba abajo (top-down). Evidentemente, estos procesos resultan a menudo difíciles de aplicar debido a las tradiciones gubernamentales y a los intereses creados en las regiones de que se trata. Pese a los bloqueos institucionales de una y otra parte, existe al menos una tendencia innegable a reconocer la necesidad de una gestión integrada de las áreas metropolitanas para el bienestar y la prosperidad de los ciudadanos y de las empresas.

3.7 Entre las áreas metropolitanas europeas pueden distinguirse fácilmente varias categorías. Por una parte, las metrópolis muy grandes como Londres, París, Rhin-Ruhr, la Randstad o Madrid, con una población superior a los cinco millones de habitantes, y, por otra parte, una serie de áreas metropolitanas de menores dimensiones, aunque en ocasiones ya funcionan con éxito y tienen un gran potencial de desarrollo y unas ambiciones importantes, como las que rodean a las capitales y a los grandes centros económicos de casi todos los Estados miembros.

3.8 Como ya se ha dicho, algunos de estos centros económicos han sido antes zonas deprimidas. Se han revitalizado gracias a los esfuerzos comunes de los sectores público y privado de la región. Hay que añadir que las áreas metropolitanas de los nuevos Estados miembros se encuentran en fase de transición, y están creando sus ventajas comparativas para resultar competitivas en los mercados internacionales.

3.9 Un número creciente de estas áreas se manifiestan a nivel europeo. Desde 2003, el círculo de las áreas metropolitanas alemanas se ha organizado en un proyecto «Regiones del futuro». En 2003, el Gobierno británico pidió a las regiones adecuadas que definiesen sus estrategias para desarrollarse como regiones competitivas internacionales. El Gobierno danés apoya de buen grado la iniciativa en curso de la cooperación transfronteriza espectacular entre las ciudades de Copenhague y Malmö (Suecia) para convertirse en un centro económico importante del Báltico. En los Países Bajos, un fenómeno bastante reciente es la promoción de la Randstad como área metropolitana de envergadura internacional. En España, los programas de ordenación de Barcelona y Bilbao son la expresión de una misma ambición. Podrían facilitarse otros ejemplos.

3.10 En los Estados miembros, la regionalización se hace patente de forma progresiva, lo que tiene consecuencias evidentes sobre la organización de la gobernanza en las áreas metropolitanas y sobre la capacidad de estas últimas para conducir el desarrollo económico. Al mismo tiempo, algunos gobiernos también desempeñan un papel activo en lo que se refiere al desarrollo económico de las grandes ciudades. Un ejemplo ilustrativo es una iniciativa del Gobierno británico por la que se crea un grupo de trabajo que agrupa a las ocho principales ciudades-centro o «core cities», nueve agencias regionales de desarrollo y varios servicios ministeriales para definir un programa de acciones encaminadas a mejorar los resultados económicos de las metrópolis y, por consiguiente, la competitividad del país (6). Tras la publicación en Francia de un informe sobre las ciudades europeas (7), el gobierno definió una estrategia nacional destinada a reforzar la proyección de las metrópolis francesas al nivel europeo (8).

3.11 La historia reciente muestra claramente que vivimos en un período en el que está surgiendo una nueva actitud con respecto al desarrollo de las grandes regiones urbanas. Sólo existen estructuras de consulta al respecto, si es que las hay, a nivel nacional. Paralelamente a las estructuras de consulta nacional, existen iniciativas en curso para fomentar plataformas europeas donde se reúnan los protagonistas principales del desarrollo urbano. Por ejemplo, Eurociudades, sobre todo en torno al asunto de la sociedad del conocimiento y, más recientemente, METREX (la Red de Regiones y Áreas Metropolitanas Europeas). No obstante, los contactos y reuniones se organizan en su conjunto de manera aleatoria. Al mismo tiempo, también se constata que existe un clima propicio a iniciativas más estructuradas.

4. Las dinámicas en curso

4.1 La metropolización se caracteriza por la multiplicación de las grandes conurbaciones y la concentración creciente en su seno de las poblaciones, las actividades y la producción de riquezas, en un espacio geográfico que crece y cuyos contornos son imprecisos. Este crecimiento va acompañado con frecuencia de una fragmentación social y territorial (segregación social, especialización territorial, delincuencia e inseguridad). La metrópolis, al contrario que la ciudad, no posee una institución política. La resolución de los problemas a los que debe enfrentarse se realiza mediante negociaciones múltiples entre los protagonistas. La fragmentación espacial puede ralentizar y entorpecer las inversiones públicas y privadas. Una política regional que tiene por objetivo reducir esta fragmentación espacial, conciliando la gobernanza de las áreas metropolitanas con las dinámicas en curso es, por lo tanto, saludable. Constituyen ejemplos positivos en este ámbito las áreas de Barcelona y de Stuttgart, que ponen de relieve el importante papel que también desempeña la sociedad civil.

4.2 El proceso de mundialización: las regiones urbanas europeas están estructuradas por procesos y dinámicas que se inscriben cada vez más a escala mundial. Las grandes ciudades europeas son nudos de una estructura mundial de metrópolis en evolución permanente en la que Nueva York, Londres, Tokio, Hong Kong, pero también Frankfurt, París, la Randstad, Bruselas, Milán o Madrid, desempeñan un papel importante. Estas metrópolis «pilotan» la economía mundial a través de las instituciones internacionales, los bancos, las grandes empresas internacionales que han establecido en ellas sus funciones centrales de mando y control, y gracias a las tecnologías de la información y la comunicación. En los próximos años, las principales metrópolis asiáticas serán parte integrante de esta estructura mundial.

4.3 El proceso de europeización: el proceso interactivo de adaptación de las políticas económicas, sociales, medioambientales y de ordenación del territorio a la integración y la ampliación de Europa. La realización del mercado único, todavía en marcha, la llegada del euro y la ampliación contribuirán aún durante mucho tiempo y de manera importante al fenómeno de integración y dispersión de la actividad económica en el territorio europeo. A medida que vayan desapareciendo las fronteras nacionales se irá desarrollando cada vez más una tendencia natural al refuerzo de polos económicos a escala continental. La organización progresiva de polos interregionales y, llegado el caso, transfronterizos (Copenhague-Malmö, Limburgo neerlandés- Limburgo belga-Aquisgrán, metrópolis de Lille francesa y belga) demuestra que el desarrollo económico ignorará cada vez más las fronteras políticas y administrativas, heredadas de la historia y a menudo artificiales.

4.4 Las áreas metropolitanas son las sedes principales de la investigación, de la innovación y de la creación de nuevas actividades. En ellas se concentran las actividades de alto valor añadido, en particular los servicios a las empresas. Las tecnologías de la información y la comunicación desempeñan una función primordial en este sentido. La dinámica económica se concreta principalmente en las áreas metropolitanas, que son los lugares privilegiados para la innovación, la sociedad del conocimiento y la formación.

4.5 Todas estas áreas están conectadas entre sí mediante redes físicas y virtuales de todo tipo, en función del volumen y la importancia de las concentraciones («clusters») de carácter económico en las distintas regiones. Este proceso tiende a ampliarse y profundizarse. La política europea de transportes (Redes Transeuropeas de Transporte) favorece con razón a estas redes, así como la liberalización del sector aéreo.

4.6 La Estrategia de Lisboa tiene un significado específico con miras a lograr una economía competitiva basada en el conocimiento, tomando en consideración la cohesión social y la sostenibilidad. Su aplicación podría constituir una nueva misión para las áreas metropolitanas.

4.7 Esta nueva misión es en parte consecuencia del significado cada vez mayor de la sociedad de redes, que crea una base cambiante para la prosperidad, atrae nuevas inversiones y conduce a nuevos planteamientos en la educación de los jóvenes y hacia el mercado de trabajo en su conjunto. Por lo tanto, existe una interacción entre el interés reciente por las ciudades y las áreas metropolitanas y la tecnología aplicada moderna, en particular las TIC (Tecnologías de la Información y la Comunicación) y las redes de Internet de alta velocidad, que tienen un efecto considerable en la vida de los ciudadanos y de las empresas. Las TIC están influenciando ampliamente las estructuras de producción y de servicios y, por consiguiente, también influyen en la ordenación del territorio y la evolución de las ciudades y las áreas metropolitanas.

4.8 La internacionalización de las inversiones, la movilidad de los cerebros y la interacción entre las universidades, los institutos de tecnología y el sector privado podrá fomentar «clusters» económicos, el famoso «Porter's Diamond». Este aspecto constituye una base muy importante de la sociedad de redes («network society»), en la que las áreas metropolitanas desempeñan un papel fundamental.

4.9 Las áreas metropolitanas son también importantes polos culturales, turísticos y de ocio. Su patrimonio monumental es un elemento importante de su historia y de su identidad. Sus universidades, bibliotecas, museos, teatros, óperas, salas de conciertos, son lugares privilegiados de preservación y difusión de la cultura europea. Desempeñan un papel importante en la creación y la difusión de la cultura. Es también en las metrópolis donde se celebran los principales encuentros deportivos y los conciertos de música que reúnen a las multitudes.

4.10 El cosmopolitismo de las metrópolis es un elemento muy importante para el desarrollo del sector de los medios de comunicación. El sector de los medios de comunicación (prensa, edición, radio, televisión, cine, vídeo, publicidad, telecomunicaciones) y, de manera más general, las industrias de creación son un sector de actividad en plena expansión en las metrópolis.

4.11 Algunos agentes, grupos socioeconómicos y organizaciones culturales se movilizan para crear nuevos procesos de integración y participación. Junto a la acción de los entes públicos, la sociedad civil desempeña una función muy importante en la dinámica urbana. En muchos casos, el éxito de una zona metropolitana se debe en gran medida a la cooperación y la interacción de los medios públicos y privados.

4.12 Esta cooperación y la interacción de los medios públicos y privados son decisivos en el contexto de las áreas metropolitanas. La experiencia demuestra que pueden realizarse más fácilmente y de manera más fructífera a nivel de los grandes conjuntos territoriales que a nivel nacional. La escala del área metropolitana es en principio la escala adecuada para definir con todos los protagonistas interesados los objetivos de la ordenación de una región urbana y poner los medios necesarios para alcanzarlos.

4.13 Contrariamente a la tendencia observada en Estados Unidos, las ciudades europeas se desarrollan actualmente a la vez como ciudad y como conurbación. Los centros urbanos tienen siempre la función de núcleo de actividad y lugar de encuentro. Las metrópolis también desempeñan un papel crucial en el refuerzo de un modelo de sociedad europea.

4.14 La economía europea se encuentra en una importante fase de transición con el proceso de ampliación y de integración del mercado único. Este proceso provoca el doble juego de competencia y asociación entre los territorios, en particular entre las áreas metropolitanas. Estas últimas desempeñan un papel determinante en estos juegos complejos. La ausencia de gobierno a escala de las áreas metropolitanas es una carencia para definir y aplicar estrategias de desarrollo económico competitivas y acciones de asociación.

5. Aspectos sociales específicos

5.1 Las grandes ciudades experimentan, de manera más acentuada que otros territorios, graves problemas de cohesión social y desequilibrio territorial. Las áreas metropolitanas pueden ser lugares ejemplares de restablecimiento de los equilibrios sociales y territoriales en la Unión Europea. No obstante, en cualquier caso, estas mejoras sólo podrán realizarse si se garantiza su desarrollo económico de manera sostenible.

5.2 Cada área metropolitana tiene su propio perfil. No obstante, a pesar de las diferencias culturales y de desarrollo social y económico, se observan fenómenos similares en toda Europa. Afortunadamente, tanto los protagonistas públicos como privados están en la mayoría de los casos cada vez más sensibilizados sobre la necesidad de mejorar las condiciones de vida y de trabajo de todos. No obstante, hay que admitir que con frecuencia queda un largo camino por recorrer.

5.3 En aquellos casos en los que se ha producido o se está produciendo una reestructuración económica, la transición de un ciclo económico a la fase siguiente, este proceso ha producido o sigue produciendo un desempleo importante, en particular en los jóvenes y en la generación mayor de 50 años. Este proceso afecta sobre todo a las áreas metropolitanas. También debe señalarse que este proceso conduce a menudo a la creación de actividades completamente nuevas con nuevo empleo, mejor equipadas para el futuro.

5.4 La reestructuración económica implica asimismo deslocalizaciones, en particular de las actividades de mano de obra, lo que tiende a provocar desempleo estructural en las regiones con monocultivo industrial. Este fenómeno se presenta, llegado el caso, también en las áreas metropolitanas, que disponen además con frecuencia de la capacidad de cambiar su base económica. En estos procesos de modernización se observa a menudo la transición desde una base industrial pesada hacia una sociedad de servicios y de alta tecnología, como, por ejemplo, en las regiones de Bilbao, Lille o Rhin-Ruhr.

5.5 La Unión afronta un flujo cada vez más importante de inmigrantes procedentes de terceros países. Aunque existen diferencias significativas en la manera en que los países y las ciudades integran a los inmigrantes, Europa en su conjunto debe sin duda afrontar un enorme desafío en la materia, y las áreas metropolitanas constituyen un excelente ejemplo al respecto. El CESE ha solicitado reiteradamente en sus dictámenes que la Unión se dote de una legislación común en materia de inmigración y asilo. La Unión absorberá nuevos inmigrantes económicos por motivos demográficos, sociales y relacionados con el empleo (9). Se tratará tanto de personas altamente cualificadas como de personas de escasa cualificación. La legislación comunitaria deberá fomentar la inmigración legal y contener la inmigración clandestina. Por otra parte, la Unión deberá favorecer la integración de los inmigrantes en la sociedad de acogida y evitar las discriminaciones (10).

5.6 En numerosas ciudades y áreas metropolitanas se está asistiendo a una concentración de inmigrantes que experimentan graves dificultades para acceder a puestos de trabajo de calidad debido a su falta de cualificaciones profesionales, a su pobre conocimiento de la lengua, a la discriminación social y a la ausencia de una política de integración. Esta situación conduce a desigualdades en materia de renta y, por consiguiente, de acceso a la vivienda y a los servicios públicos, como la educación y la asistencia sanitaria. Los barrios desfavorecidos gravemente afectados requieren una mayor atención.

5.7 La metropolización conlleva a menudo el aumento de las desigualdades sociales y el agravamiento de las disparidades territoriales. Grupos sociales desfavorecidos, de los que forman parte un elevado número de jóvenes desempleados y de personas mayores con renta baja, se concentran en determinados barrios en los que se acumulan numerosas desventajas. La exclusión de las poblaciones desfavorecidas y la calidad insuficiente de los servicios públicos en estos barrios se alimentan a sí mismas hasta el punto de desembocar en trampas de las que resulta casi imposible salir. A menudo, las fuerzas de exclusión urbanas son acumulativas, aun cuando se hayan desarrollado políticas de recualificación de estos barrios en crisis durante muchos años. Para su aplicación con la máxima garantía de éxito, es necesaria una acción a gran escala, coordinada a nivel del área metropolitana.

5.8 La seguridad en las áreas metropolitanas se ha convertido con frecuencia en una cuestión preocupante que puede tener repercusiones importantes en la cohesión social y el desarrollo equilibrado. Paradójicamente, las ventajas y las características demográficas de las áreas metropolitanas las exponen excesivamente a determinados riesgos. Por una parte, su funcionamiento sistémico puede resultar fragilizado por cualquier amenaza a uno de sus elementos vitales vinculada a una circunstancia, aunque sea mínima, de inseguridad. Por otra parte, las características metropolitanas favorecen los flujos de población y de mercancías propicios al desarrollo de actividades ilegales vinculadas a redes de delincuencia nacionales o internacionales. Pueden facilitar la presencia de movimientos activistas al ofrecerles el anonimato, una logística y una base de reclutamiento. Los centros neurálgicos de las metrópolis son los objetivos privilegiados de nuevas formas de terrorismo. Esta evolución resulta preocupante en el contexto político internacional actual.

5.9 La preservación del medio ambiente y el respeto de los objetivos del desarrollo sostenible son otros desafíos a los que se enfrentan las áreas metropolitanas. Han de respetar los compromisos internacionales: Protocolo de Kyoto, Agenda 21, Tratado de Maastricht, Programa comunitario en favor del desarrollo sostenible de 1993 y 1998. Y, para ello, deben hacer compatible el desarrollo económico y la protección del medio ambiente, que pueden reforzarse recíprocamente a través de la organización del desarrollo urbano (sistemas de transporte, creación de zonas de hábitat, gestión de residuos y aguas residuales, reducción del ruido, protección del centro histórico, protección del patrimonio natural y agrícola...).

5.10 El rápido crecimiento de una serie de áreas metropolitanas combinado con la ampliación y la profundización de sus economías representa un desafío para las infraestructuras y para el transporte público y privado. Por motivos tanto medioambientales como económicos, la congestión exige soluciones tecnológicas avanzadas. Todas las políticas medioambientales implican costes elevados para los sectores privado y público. La financiación pública resulta, por lo general, insuficiente, y, hasta ahora, la colaboración entre los sectores público y privado ha sido escasa.

5.11 Las carencias en las áreas metropolitanas se ven agravadas cuando la gestión administrativa de estas zonas no va de la mano con el desarrollo económico y con el aumento de población, número de viviendas y desplazamientos. Con frecuencia, la gestión administrativa en las áreas metropolitanas sigue reflejando tiempos pasados. Esto, a su vez, impide un gobierno eficaz y, por consiguiente, una política económica eficaz. Una buena coordinación entre la gestión administrativa y los agentes económicos, y, de manera más amplia, entre los sectores público y privado, es un requisito previo para la buena gobernanza de las áreas metropolitanas.

5.12 Existe una gran variedad de situaciones al respecto. Algunas veces, el área metropolitana es más pequeña que la región administrativa de la que forma parte. Con mayor frecuencia, las áreas incluyen a más de una región administrativa. Casi siempre existen más municipios u otras unidades administrativas en el interior de un área metropolitana. La mayoría de las autoridades (regionales y nacionales) consideran estas situaciones como una realidad, y no como un asunto abierto al debate.

5.13 Cada gobierno tiene su propio método para buscar soluciones. Las grandes ciudades están intentando aprender unas de otras, pero existen muy pocas consultas e intercambios a nivel de la Unión para fomentar la evaluación comparativa o las buenas prácticas.

5.14 Aunque los fenómenos citados son característicos de las áreas metropolitanas, existen diferencias importantes en la manera en que las distintas regiones los están abordando. Existen ejemplos destacados donde el gobierno regional, por lo general con el apoyo del gobierno nacional, conjuntamente con el sector privado y la sociedad civil organizada están cambiando el panorama y están creando un nuevo modelo para el futuro. Al realizar estas políticas, mejoran las condiciones sociales y económicas y estas regiones pasan a ser visiblemente más competitivas y socialmente mejor adaptadas. La Unión Europea debería aprovechar estos ejemplos estableciendo rondas de consultas para identificar las mejores prácticas y debatiendo las vías y maneras con que cuenta la propia Unión para mejorar la situación.

6. Los datos europeos regionales y las áreas metropolitanas

6.1 El sistema estadístico europeo se ha desarrollado en función de las políticas europeas. Así, se conoce el número de cabezas de ganado vacuno y porcino por región gracias a la PAC. Pero se ignora el empleo o el valor añadido por sector de actividad de las grandes ciudades y su zona de influencia económica, debido a la ausencia de una política ad hoc, pero también a la escasez de medios que Europa ha destinado hasta hace poco a las estadísticas urbanas. La Unidad de Eurostat que se ocupa de las ciudades y regiones sólo cuenta con cinco personas. Los medios de que dispone Eurostat no son acordes con la importancia de su misión.

6.2 Los estudios socioeconómicos comparativos sobre las regiones metropolitanas que se refieren a la totalidad del territorio europeo realizados por las instituciones responsables del desarrollo económico y de la promoción de los territorios regionales, las universidades, los consultores o la Comisión Europea con frecuencia no son más que descripciones muy imprecisas e incompletas. En efecto, se basan en las estadísticas regionales publicadas por Eurostat. Estas últimas presentan la ventaja de estar disponibles en definiciones estadísticas armonizadas a escala europea. Pero también presentan un inconveniente importante: la delimitación regional de Eurostat, la nomenclatura de las unidades territoriales estadísticas (o NUTS), es un mosaico de unidades administrativas nacionales. Estas delimitaciones corresponden a la historia política y administrativa de cada país. Salvo algunas excepciones, resultan inadecuadas desde el punto de vista geográfico para asimilar y comparar de manera fiable las realidades económicas, sociales y medioambientales de las áreas metropolitanas a escala europea. La delimitación NUTS no se concibió a este efecto.

6.3 Las estadísticas de Eurostat no permiten, por lo tanto, garantizar un seguimiento de la población, las actividades, el desempleo o la producción de las áreas metropolitanas ni, por consiguiente, evaluar y comparar de manera fiable indicadores estratégicos como el ritmo de crecimiento de la población, el valor añadido de la producción, del empleo, del desempleo o de la productividad global por empleo. El examen de los resultados de los estudios sobre las regiones denominadas metropolitanas elaborados por consultores privados o instituciones públicas nacionales demuestra que la falta de datos fiables y comparables desde el punto de vista geográfico puede conducir a conclusiones no sólo erróneas, sino a veces contradictorias sobre la evolución socioeconómica «observada» en las regiones metropolitanas europeas (por ejemplo, en lo que se refiere a la evolución de la productividad en una misma región).

6.4 La falta de datos relativos a la evolución socioeconómica de las regiones y áreas metropolitanas de Europa es una situación perjudicial por dos motivos principales:

6.4.1 Las áreas metropolitanas son los motores del crecimiento. La actividad económica que generan y las ventajas que de ellas se derivan se extienden hacia los otros centros urbanos situados en cada país. Para sacar el mejor partido a las limitaciones y oportunidades vinculadas a las modificaciones del entorno internacional, es necesario que las áreas metropolitanas puedan disponer de una evaluación actualizada con regularidad de sus resultados a escala europea.

6.4.2 También es deseable que existan a escala europea análisis y comparaciones fiables de los aspectos importantes, entre los que figuran los problemas de inmigración, calidad del trabajo, de pobreza y exclusión, de medio ambiente, de seguridad y otros.

6.5 Los Estados Unidos llevan recogiendo desde hace varias décadas un gran número de datos comparables muy recientes relativos a sus 276 áreas metropolitanas, que están a disposición de todos en sitios de Internet (11). En Europa, como cada país tiene sus propias definiciones de las ciudades (y, en ocasiones, de las metrópolis), resulta sin duda más difícil tener una definición común de las áreas metropolitanas. Considerando que ahora resulta importante en el marco de la aplicación de la Estrategia de Lisboa poder disponer de datos fiables y comparables sobre las áreas metropolitanas europeas, el CESE considera que ha llegado el momento de que Eurostat las delimite en colaboración con los institutos nacionales de estadística y de que se recojan numerosos datos con arreglo a estos límites.

6.6 La Auditoría urbana II iniciada por la Comisión Europea, en proceso de elaboración, proporcionará datos sobre las condiciones de vida de la población en 258 ciudades y conurbaciones. Este proyecto representa un avance importante para alimentar las reflexiones sobre la cohesión social. No obstante, no permitirá producir indicadores socioeconómicos comparables a escala europea sobre las áreas metropolitanas. En efecto, los indicadores se evalúan a nivel de las ciudades y conurbaciones de cada país con arreglo a su definición nacional. Además, los indicadores utilizados para Londres, París y Berlín se evaluarán dentro de los límites de las regiones administrativas respectivas (Greater London, Île de France y Estado federado de Berlín).

6.7 El programa ORATE (Observatorio en red de la ordenación del territorio europeo) tiene por objetivo mejorar el conocimiento del territorio. Pero falla, en particular, debido a la falta de datos económicos a escala municipal, y también a nivel NUTS 3, sobre el conjunto del territorio europeo. Tiene el mérito de poner muy bien de relieve las numerosísimas lagunas del sistema estadístico europeo.

6.8 Todas las observaciones anteriores llevan a señalar que, para que Eurostat pueda facilitar los datos urbanos y metropolitanos fiables y comparables, deberá disponer de los recursos presupuestarios y humanos adicionales necesarios.

6.9 Merece la pena conocer un estudio reciente donde se presentan datos de la Encuesta europea de población activa en los límites de las áreas metropolitanas de más de un millón de habitantes del noroeste de Europa (12). En el se demuestra que, para las metrópolis de gran tamaño, delimitadas con criterios comunes, resulta posible con un coste marginal recoger numerosos datos socioeconómicos comparables a escala europea aprovechando una encuesta elaborada anualmente por los institutos nacionales de estadística coordinada por Eurostat. Con carácter experimental, es deseable que este estudio pueda extenderse a las otras grandes metrópolis europeas.

7. Conclusiones y recomendaciones

7.1 Desde hace unos diez años se están realizando análisis y debates en varios Estados miembros, así como a nivel regional, sobre la nueva realidad que representan las áreas metropolitanas en Europa. Aunque estas áreas se manifiestan de manera más visible que antes a nivel nacional e internacional, todavía no se ha reconocido su papel en la aplicación de la Estrategia de Lisboa.

7.2 Las áreas metropolitanas son los territorios clave para la realización de los objetivos de la Estrategia de Lisboa — económicos, sociales y medioambientales. Son, en efecto, los territorios principales para la formación, la investigación, la innovación, las tecnologías de punta, la creación de nuevas actividades y el fomento del espíritu empresarial. También son los principales nudos de transporte y telecomunicaciones, circunstancia que facilita la puesta en red de las empresas, universidades y centros de investigación. El CESE subraya que una mejor movilización del potencial de crecimiento económico de Europa requiere la participación activa de todos los agentes públicos y privados que participan en el desarrollo económico sostenible de las áreas metropolitanas. Dicho de otro modo, habida cuenta del papel que desempeñan las áreas metropolitanas en Europa, los objetivos de la Estrategia de Lisboa no podrán alcanzarse si éstos no se realizan en las áreas metropolitanas.

7.3 Una de las razones principales por las que esta evolución no ha llamado suficientemente la atención en los medios gubernamentales tiene que ver con que los límites de las regiones político-administrativas sólo coinciden en raras ocasiones con los límites geográficos de las áreas metropolitanas. Por consiguiente, salvo algunas excepciones, no se dispone de datos fiables y comparables a escala europea que permitan describir la situación socioeconómica y las dinámicas imperantes en las áreas metropolitanas.

7.4 El CESE señala que, en aras del interés de la Unión: — deberían definirse las áreas metropolitanas de los 25 países de la Unión, — debería recogerse anualmente un conjunto de datos pertinentes sobre estos territorios, en particular los datos de las encuestas europeas de población activa, — deberían evaluarse los principales indicadores de la Estrategia de Lisboa para estos territorios, — deberán identificarse en estos territorios las concentraciones de actividad («clusters») de alto valor añadido, — la Comisión debería presentar un informe periódico sobre la situación socioeconómica de las áreas metropolitanas y su posicionamiento.

7.5 La recogida de estas informaciones y su puesta a disposición de todos debería tener las consecuencias fructíferas siguientes: — contribuir al reconocimiento de las áreas metropolitanas y a profundizar en el conocimiento de su realidad social, económica y medioambiental, — facilitar la evaluación de las ventajas e inconvenientes de estos territorios a escala europea, — mejorar la definición y la aplicación de las políticas tanto europeas como nacionales adaptándolas a las características particulares de estos territorios, — proporcionar a los gobiernos regionales y locales la evaluación de la situación competitiva de sus territorios a escala europea, evaluación de la que actualmente no se dispone o que se realiza con un elevado coste sobre fundamentos inciertos, — enriquecer el debate sobre la política regional europea facilitando el diálogo entre todas las partes interesadas partiendo de fundamentos objetivos, — facilitar al sector privado informaciones útiles para la definición pertinente de las estrategias de las empresas.

7.6 El CESE apoya enérgicamente la propuesta presentada por METREX en 2003 de creación de un programa europeo dedicado a las áreas metropolitanas (13). Este programa, METROPOLITAN, podría ser un foro de encuentro e intercambio de puntos de vista. También podría incluir grupos de trabajo encargados de identificar y difundir las buenas prácticas en los ámbitos de que se ocupa el presente Dictamen.

7.7 El CESE se congratula de la importancia otorgada a la «competitividad» y el vínculo que se establece entre la política regional nuevamente definida y la Estrategia de Lisboa en el Tercer Informe sobre la cohesión económica y social, lo cual reviste una importancia especial para las áreas metropolitanas. Para estas últimas, algunos objetivos que figuran en los apartados sobre «competitividad» y «conocimiento» podrán apoyarse a través del Fondo Europeo de Desarrollo Regional.

7.8 El CESE considera indispensable la creación de una célula «áreas metropolitanas» dentro de Eurostat, encargada de recoger anualmente los datos arriba mencionados.

7.9 Las dificultades que pueden encontrarse para definir los límites geográficos de todas las áreas metropolitanas y recabar informaciones y datos comparables no podrán justificar una posible inacción. Por este motivo, el CESE sugiere que se lance lo antes posible un programa piloto, que responda a las recomendaciones antes mencionadas, en un número limitado de áreas metropolitanas. Sugiere asimismo que este programa piloto se realice en colaboración entre la DG de Política Regional, Eurostat, los institutos nacionales de estadística y las metrópolis interesadas.

7.10 El CESE espera que las Instituciones europeas compartan las orientaciones presentadas en el presente Dictamen. Por este motivo, el CESE considera deseable que, paralelamente a la creación de un foro en el que participen las áreas metropolitanas y la Comisión, la presentación de la situación de estas áreas también figure en el orden del día del Consejo de «Competitividad» y del Consejo informal sobre la Ordenación del Territorio y las cuestiones urbanas.

Bruselas, 1 de julio de 2004. El Presidente del Comité Económico y Social Europeo Roger BRIESCH

(1) En su Dictamen de 14 de mayo de 1998 sobre la «Comunicación de la Comisión: Hacia una política urbana para la Unión Europea», el Comité de las regiones desarrolló el concepto de región urbana funcional para describir a la metrópolis y su área de influencia. Así, se reconoce que las ciudades se transforman primero en conurbación y después en metrópolis, que a continuación se extienden para formar regiones urbanas. El concepto señala asimismo las relaciones de interdependencia existentes entre las unidades territoriales que forman la región urbana: mercado de trabajo, desplazamientos domicilio-trabajo, redes de transporte, centros comerciales, localización de nuevas actividades, mercado inmobiliario, parques de ocio, preservación del medio ambiente, etc.

(2) Por ejemplo, 500 000 habitantes (umbral establecido por METREX), véase en anexo la lista de las aglomeraciones europeas de más de 500 000 habitantes.

(3) Por ejemplo, el 10 % de la población activa que ocupa un puesto de trabajo en el núcleo central y que reside en los municipios de la periferia (umbral establecido por GEMACA).

(4) La Randstad está formada por las conurbaciones de Amsterdam, La Haya, Rotterdam y Utrecht. La región Rhin-Ruhr incluye las conurbaciones de Bonn, Colonia, Düsseldorf, Duisburg, Essen y Dortmund. La región Viena-Bratislava se compone de las conurbaciones de Viena y Bratislava. La región Oresund comprende las conurbaciones de Copenhague y de Malmö, mientras que la región de Lille franco-belga abarca algunas ciudades de tamaño medio y gran número de ciudades y municipios más pequeños.

(5) Ejemplos: Londres, con 7 400 000 habitantes en la región administrativa (NUTS 2) y 13 230 000 en el área metropolitana. Département du Nord (NUTS 3): 2 600 000 habitantes, y 970 000 en la parte francesa del área metropolitana de Lille.

(6) «Cities, regions and competitiveness», Office of the Deputy Prime Minister and other public partners, junio de 2003.

(7) Les villes européennes, analyse comparative — Celine Rozenblat, Patricia Cicille (DATAR 2003).

(8) www.datar.gouv.fr — CIADT de 13 de diciembre de 2003.

(9) COM(2003) 336 final « Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones sobre inmigración, integración y empleo».

(10) Dictamen del CESE sobre «Inmigración, integración y empleo», DO C 80 de 30.3.2004, p. 92.

(11) http://data.bls/gov/servlet/SurveyOutputSerlet.

(12) Estudio elaborado en el marco del programa Interreg II por GEMACA (Grupo «Análisis comparativo de las áreas metropolitanas europeas»), publicado en los Cahiers de l'IAURIF no 135; www.iaurif.org/en/doc.studies/cahiers/cahier_135/index.htm.

(13) METREX — La Red de Regiones y Áreas Metropolitanas Europeas — Principales objetivos propuestos para el programa europeo METROPOLITAN:

1 — reconocer el importante papel de las metrópolis en Europa,

2 — apoyar la creación de una gobernanza metropolitana eficaz,

3 — apoyar la definición de estrategias metropolitanas integradas por todas las partes interesadas,