CONTEXTO POLÍTICO

El mundo es muy distinto hoy del que era en 2002, cuando se adoptó el VI Programa de Medio Ambiente (PMA)[1]. Se está recuperando de una profunda crisis financiera y económica que ha puesto claramente de manifiesto los riesgos sistémicos que supone mantener sin sentido crítico una situación sin cambios. Esto demuestra una vez más la importancia de los conceptos de crecimiento ecológico y economía eficiente en el uso de recursos y con bajas emisiones de carbono, que constituyen una buena orientación estratégica para la transformación a largo plazo de la economía mundial.

El actual programa de trabajo de la UE ofrece muchas oportunidades para que la política medioambiental evolucione en esta dirección. La Estrategia Europa 2020[2], debido a la importancia que asigna al uso eficiente de los recursos y a la gobernanza económica, plasmada en la iniciativa del semestre europeo, constituye un marco eficaz para integrar los objetivos medioambientales dentro del programa socioeconómico general de la UE. La Comisión ha adoptado recientemente una nueva y ambiciosa estrategia[3] dirigida a poner freno a la pérdida de biodiversidad y servicios ecosistémicos en la UE de aquí a 2020, así como una Comunicación sobre los preparativos para la Conferencia Río+20[4]. También ha aprobado recientemente una hoja de ruta para convertirse en una economía con bajas emisiones de carbono antes de 2050[5], un Libro Blanco sobre el transporte[6] y las Comunicaciones relativas a la Energía 2020[7] y al Plan de Eficiencia en el Transporte para 2011[8]. La Comisión tiene previsto asimismo adoptar en 2011 una hoja de ruta que deberá llevar a una Europa eficiente en el uso de recursos. El programa correspondiente a 2012 incluye un proyecto relativo a la política en materia de agua y la revisión del Plan de Acción sobre Consumo y Producción Sostenibles y una Política Industrial Sostenible[9]. En 2013 se revisará la política de calidad del aire. La Comisión ha presentado sus propuestas para el próximo marco financiero plurianual y está elaborando otras nuevas relativas a la reforma de la Política Agrícola Común (PAC), de la Política Pesquera Común (PPC) y de la Política de Cohesión.

Todas estas nuevas iniciativas servirán para complementar la legislación medioambiental vigente, que se ha ido consolidando durante los últimos años y que actualmente cubre casi todos los aspectos medioambientales, a excepción del suelo. Una vez puesta en práctica correctamente –y la Comunicación que la Comisión adoptará en 2011 sobre la aplicación de la legislación comunitaria en materia medioambiental debería contribuir a ello –esta legislación ayudará a proteger el medio ambiente y a limitar los efectos negativos para la salud.

Los programas de medio ambiente han gobernado el desarrollo de la política medioambiental de la UE desde los primeros años setenta, y el VI PMA debe considerarse parte de un proceso continuo que dura ya cerca de 40 años. El VI PMA ha sido el primer programa de medio ambiente adoptado por el Consejo y el Parlamento Europeo mediante el procedimiento de codecisión. Durante su vigencia se han producido dos ampliaciones que han supuesto el crecimiento de una Comunidad de 15 Estados miembros hasta una Unión de 27 y que han permitido reforzar la protección del medio ambiente gracias a la transposición en esos Estados de la legislación medioambiental de la UE.

La presente Comunicación expone una evaluación final del Programa y ofrece un panorama claro de la manera en que la política medioambiental se formula en el presente y se formulará en el futuro.

CONSTATACIONES GENERALES

Esta evaluación final está basada en un estudio externo, en los resultados de una consulta pública[10] y en el informe de la AEMA «El Medio Ambiente en Europa: Estado y Perspectivas 2010» (informe SOER 2010)[11].

Es preciso reconocer desde el principio que el VI PMA ha sido uno más entre los varios elementos impulsores de la política medioambiental y que no resulta sencillo identificar las respectivas contribuciones de cada uno de ellos. Por consiguiente, el planteamiento aplicado a la presente evaluación es de carácter pragmático y consiste en un análisis de las diversas fuentes antes mencionadas con el fin de determinar los logros y deficiencias más sobresalientes en relación con los diversos planes y objetivos previstos en el VI PMA.

A pesar de estas reservas, la conclusión general de la presente evaluación final es que, en su globalidad, el VI PMA ha resultado útil, porque ha proporcionado un marco global para la política medioambiental. La mayor parte de las acciones establecidas en el Programa se han finalizado ya o están en vías de hacerlo.

Durante su preparación, los participantes tuvieron la oportunidad de realizar un balance completo y de comprender mejor la política medioambiental de la UE en su conjunto. Al haber sido adoptado por codecisión, las partes interesadas le otorgan más legitimidad que a otros programas anteriores. Esto ha contribuido a crear un sentimiento de identificación más extendido respecto a las iniciativas políticas subsiguientes. Muchos de los interesados consideran que el VI PMA es un punto de referencia, no solo a nivel nacional, sino también a nivel regional y local en algunos Estados miembros, lo que ayuda a defender los intereses del medio ambiente frente a demandas de otras políticas competidoras, con el fin de conseguir la financiación adecuada y ofrecer a las empresas un horizonte previsible de cara a la evolución de algunas estrategias en el futuro.

Las siete estrategias temáticas[12] del VI PMA –aire, plaguicidas, prevención y reciclado de residuos, recursos naturales, suelo, medio ambiente marino y medio ambiente urbano– se elaboraron con el propósito de fortalecer la integración de las políticas y de mejorar la base de conocimientos. Aunque el grado de avance en los ámbitos correspondientes a las diferentes estrategias temáticas ha variado, en algunos casos su preparación sirvió para generar voluntad política con vistas a la designación de objetivos y calendarios efectivos y a su ulterior ejecución. De esta forma ha sido posible impulsar un planteamiento más global en la formulación de políticas medioambientales y se ha creado un consenso sobre la mejor forma de proceder, teniendo en cuenta las dudas planteadas en relación con las competencias o con la falta de datos suficientemente sólidos. Las partes interesadas consideran que las estrategias relativas al mar, al suelo, al medio urbano y a los recursos son las que han registrado los mayores avances. Algunas de ellas han generado incluso instrumentos legislativos específicos. Por otro lado, las estrategias relativas al aire, a los plaguicidas y a la prevención y reciclado de residuos se han centrado, en un grado mayor, en una revisión de las medidas existentes dirigida a mejorar su coherencia y colmar determinadas lagunas.

Sin embargo, no existen pruebas evidentes de que el VI PMA haya tenido la capacidad suficiente para provocar la adopción de instrumentos medioambientales específicos. Los progresos variables en la consecución de los objetivos definidos en el VI PMA se explican, en parte, por la manera en que el programa estaba concebido, y, especialmente, por el diferente grado de ambición de las correspondientes áreas temáticas. Por ejemplo, los objetivos fijados en relación con el cambio climático se vieron superados posteriormente por una serie de acontecimientos políticos en esta materia que no estaban impulsados por el VI PMA. Por el contrario, el objetivo para 2010 en materia de biodiversidad no pudo alcanzarse porque el fuerte compromiso inicial de los Estados miembros no estuvo acompañado por los recursos adecuados.

Aunque el propósito del Tratado es que los programas de medio ambiente de carácter general se concentren en objetivos prioritarios, el procedimiento de codecisión dio como resultado un VI PMA con un gran número de medidas que varían en cuanto a su alcance y efectos. Este hecho, unido a la falta de una visión a más largo plazo, puso en peligro la capacidad del Programa para transmitir un mensaje claro, lo cual habría contribuido a mantener más eficazmente su perfil a lo largo de su período de vigencia. El desarrollo de las estrategias temáticas ha supuesto costes significativos en términos de tiempo y recursos humanos, no habiéndose adoptado la última de ellas hasta 2006. Una ejecución y una aplicación inadecuadas de la legislación medioambiental de la UE ha sido igualmente un factor limitador.

El marco temporal de diez años del VI PMA no siempre ha sido adecuado. En algunos ámbitos ha demostrado ser suficientemente largo para poder formular las políticas, aprobarlas y llevar a cabo las primeras fases de la ejecución (como es el caso de los residuos). En otros ámbitos (como los recursos y la biodiversidad), resultó ser demasiado corto, debido a la necesidad de más información o a impedimentos de otra índole. Por último, en referencia a la financiación, mientras que el VI PMA tuvo incidencia sobre el marco financiero plurianual 2007-2013[13], la fecha de su adopción en 2002 fue demasiado tardía para reflejarse en el correspondiente al período 2000-2007[14].

ÁMBITOS PRIORITARIOS

Esta sección contiene una evaluación más pormenorizada de los ámbitos prioritarios del VI PMA –naturaleza y biodiversidad, medio ambiente y salud, recursos naturales y residuos, cambio climático, y cuestiones internacionales– en lo relativo a su contribución y a los logros y deficiencias de la política medioambiental durante el período abarcado, así como a la experiencia adquirida.

Naturaleza y biodiversidad

Contribución: En el ámbito de la naturaliza y biodiversidad, el VI PMA impulsó el desarrollo de las estrategias temáticas sobre la protección del suelo y la protección y conservación del medio ambiente marino. Puso de manifiesto la necesidad de crear una base de conocimientos más sólida, mejorar la financiación y acelerar las actividades en curso. Su propósito fue sensibilizar a los responsables políticos para concedieran a los aspectos relacionados con la naturaleza y la biodiversidad la misma importancia que a otros problemas medioambientales, como el cambio climático, y destacó la necesidad de que en el proceso de elaboración de políticas se diera un mayor reconocimiento al valor económico de la biodiversidad y de los servicios ecosistémicos.

Logros: La Red Natura 2000 de espacios protegidos ha sido ampliada hasta abarcar alrededor del 17 % del total de la superficie terrestre de la UE, mientras que la estrategia temática para la protección del suelo12 ha hecho hincapié en la importancia del mismo como recurso clave y garante de la biodiversidad. La estrategia temática sobre la protección y la conservación del medio ambiente marino12 sentó los cimientos de la protección de la diversidad marina, y ha disminuido la contaminación por nitrato y fósforo en ríos y lagos. Por otro lado, la constitución de la base de conocimientos ha sido una fuerza motriz importante, y cabe citar, a este respecto, la iniciativa TEEB ( Economía de los ecosistemas y de la biodiversidad )[15], que ha servido para potenciar el proceso de asignación de valores monetarios al capital natural y a los servicios de los ecosistemas. El escenario de referencia del año 2010 servirá como base de comparación para la biodiversidad de la UE, y los indicadores SEBI 2010 ( Streamlining European 2010 Biodiversity Indicators )[16] serán fundamentales para medir los progresos futuros. Por último, recientemente se ha adoptado una nueva estrategia decenal para la protección de la biodiversidad3.

Deficiencias: El objetivo global del VI PMA de detener la pérdida de biodiversidad antes de 2010 no ha sido alcanzado, y la tendencia general de la mayoría de los indicadores relacionados con la biodiversidad ha sido negativo, si bien presentan notables variaciones regionales, por ejemplo en relación con el abandono de tierras, la fragmentación de los hábitats como consecuencia del desarrollo de las infraestructuras de transporte, la expansión urbana y las prácticas agrícolas inadecuadas. Una proporción sustancial de las masas de agua dulce de Europa corren peligro de no hallarse en buen estado en 201511. De las más de 10 000 especies no autóctonas de la UE, se calcula que entre un 10 5 y un 15 % tienen efectos negativos sobre la naturaleza y la biodiversidad. Estudios biogeográficos detallados sobre las especies y ecosistemas europeos recogidos en la Directiva sobre hábitats[17] indican que tan solo el 17 % de los tipos de hábitats y las especies goza de un «estado de conservación favorable»[18]. El desarrollo de una red de zonas marinas protegidas ha sido lento, y hasta la fecha los lugares designados representan aproximadamente el 6 % de las especies y el 10 % de los hábitats. Pese a haber destacado al uso sostenible del suelo como una de las prioridades del VI PMA, el Consejo no ha podido realizar progresos en esta cuestión, en particular adoptando la propuesta de Directiva marco sobre el suelo[19]. Esto ha limitado hasta hoy las posibilidades de alcanzar los objetivos marcados en el VI PMA respecto a las prácticas de gestión del suelo en la UE.

Experiencia adquirida: Se hubiera avanzado más hacia la meta de frenar la pérdida de biodiversidad antes de 2010 si se hubieran dedicado a ello la necesaria atención política y los correspondientes compromisos financieros, tanto por parte de la UE como de los Estados miembros.

Medio ambiente y salud

Contribución: El VI PMA ha permitido elaborar un balance de los compromisos existentes y de las acciones previstas, y ha hecho un mayor hincapié en las relaciones entre los factores medioambientales y la salud humana. Ha contribuido a impulsar actividades que de otro modo no se hubieran realizado, como es el caso de las relativas al medio ambiente urbano, o que hubieran exigido más tiempo o tenido un menor alcance sin el impulso del Programa, por ejemplo en relación con los plaguicidas. La estrategia temática sobre la contaminación atmosférica de 200512 introdujo un completo marco metodológico global, fundado sobre una sólida base de conocimientos, que sigue siendo la base de la política integrada en materia de calidad del aire.

Logros: Aunque la protección de la salud humana ha sido el objetivo de muchas políticas medioambientales, por ejemplo las relativas a la atmósfera, al agua y a las sustancias químicas, el Plan de acción 2004-2010 de medio ambiente y salud[20] ha permitido mejorar la toma de conciencia y la información sobre los vínculos entre el medio ambiente y la salud. Se ha adoptado una amplia legislación en materia de sustancias químicas, plaguicidas y agua, aunque los dilatados períodos de ejecución implican que tardarán algún tiempo en surtir los efectos propuestos. Durante los últimos nueve años han disminuido los niveles de SO2, NOx y plomo de la atmósfera. Por otro lado, se han adoptado nuevas medidas que no estaban contempladas en el VI PMA, reflejo de los cambios en las prioridades políticas derivados del mayor riesgo de escasez de agua y de incendios forestales.

Deficiencias: Es improbable que se cumpla plenamente el objetivo del VI PMA consistente en que, en el plazo de una generación, solamente se produzcan y utilicen sustancias químicas de una forma tal que no tengan consecuencias negativas sobre la salud y el medio ambiente. Por otra parte, siguen siendo escasos los datos disponibles sobre las concentraciones de sustancias químicas en el medio ambiente y en los seres humanos y sobre los efectos de la exposición a combinaciones complejas de sustancias químicas. La estrategia temática sobre el medio ambiente urbano12 no parece haber tenido un impacto significativo en relación con el objetivo del VI PMA de mejorar la calidad del medio ambiente urbano. Las partículas y el ozono suscitando gran inquietud y, en particular, las concentraciones de PM10 en muchas zonas urbanas de la UE siguen siendo un factor contributivo relevante de muertes precoces y discapacidades causadas por enfermedades respiratorias, cardiovasculares y cancerosas. Se calcula que el 40 % de la población de la UE vive en zonas urbanas donde el nivel de ruido nocturno supera los niveles recomendados por la OMS. El acceso a agua de calidad satisfactoria es insuficiente y esa falta de acceso representa un riesgo para la salud en algunas zonas rurales.

Existe asimismo una serie de lagunas legislativas, y no exclusivamente en materia medioambiental: por ejemplo, en relación con la calidad del aire en el interior de los edificios (dado que los ciudadanos europeos pasan aproximadamente el 90 % de su tiempo en ambientes cerrados) y con las emisiones de los aparatos domésticos y comerciales. Además, los límites máximos de emisión nacionales están aún pendientes de revisión, y la deposición de nitrógeno atmosférico siguen siendo un problema en toda la UE.

Experiencia adquirida: Es preciso insistir más en la aplicación de las normas, tanto a nivel nacional como regional. Los resultados de trabajos de investigación y los datos sobre las repercusiones de la calidad medioambiental sobre la salud deben integrarse mejor dentro del objetivo político más amplio de la mejora de la salud pública. El medio ambiente urbano debe tenerse más en cuenta en la formulación de las políticas, desde el momento que casi el 75 % de la población de la UE vive en zonas urbanas.

Recursos naturales y residuos

Contribución: El VI PMA ha reforzado el vínculo existente entre las políticas relativas a los residuos y a los recursos y ha contribuido a potenciar la gestión de los residuos y a avanzar hacia una política basada en un consumo y una producción sostenibles. La estrategia temática sobre el uso sostenible de los recursos naturales12 ha inspirado ulteriores investigaciones y ha dado pie a la organización de nuevos foros[21], constituyendo el núcleo de los trabajos en curso sobre la eficiencia en el uso de los recursos. Por su parte, la estrategia temática sobre la prevención y reciclado de residuos12 ha proporcionado un marco estratégico común para la legislación de la UE en materia de residuos.

Logros: El consumo de recursos ya no está aumentando al mismo ritmo que el crecimiento económico. El Plan de Acción sobre Consumo y Producción Sostenibles y una Política Industrial Sostenible9 estableció una serie integrada de medidas dirigidas a «ecologizar» los productos manufacturados europeos, entre ellas la creación de una plataforma de varias partes interesadas –el Foro de minoristas– destinada a promover un consumo más sostenible. Medidas recientemente adoptadas, como la Directiva de diseño ecológico[22], el Reglamento revisado sobre la etiqueta ecológica y la iniciativa para la contratación pública ecológica, están concebidas para ejercer efectos positivos sobre el uso de recursos en el futuro.

También la legislación en materia de residuos ha sido ampliamente modernizada y simplificada para adaptarla mejor a los objetivos globales definidos en el VI PMA. La legislación relativa a la gestión de residuos ha sido ampliada mediante la incorporación del análisis del ciclo de vida, el establecimiento de objetivos respecto a la reutilización, reciclado y recuperación y la reducción de la peligrosidad de determinados tipos de residuos. El volumen de sustancias potencialmente perjudiciales presentes en productos electrónicos distribuidos en el mercado de la UE ya se había reducido en una proporción importante como resultado de la Directiva sobre restricciones a la utilización de determinadas sustancias peligrosas[23].

Deficiencias: El consumo de recursos continúa creciendo en términos absolutos, lo que no es compatible con el objetivo de respetar la capacidad de carga del medio ambiente a largo plazo. Persisten diferencias sustanciales entre los Estados miembros en relación con la productividad de los recursos. Existe asimismo una creciente dependencia de las importaciones, que representan actualmente el 20 % de todos los recursos consumidos, y cuyo impacto apenas se conoce.

Frente al objetivo del VI PMA de reducir el volumen global de los residuos generados en la UE, parece que, en el mejor de los casos, la generación de residuos se ha estabilizado, aunque también cabe la posibilidad de que esté aumentando. Aunque la Directiva marco sobre los residuos ha insistido más que antes sobre la prevención, la falta de una base de conocimientos suficientemente sólida y de las distintas circunstancias existentes en el plano nacional ha impedido adoptar medidas más tangibles ni objetivos más precisos.

Experiencia adquirida: Se considera que los alimentos y bebidas, el transporte privado y las viviendas representan entre el 70 y el 80 % del impacto medioambiental de la UE relacionado con el uso de recursos[24]. Por otra parte, se calcula que más del 80 % de todos los impactos medioambientales relacionados con los productos se generan durante su fase de diseño11. Es preciso dedicar más atención a estos sectores y al diseño ecológico para solucionar los problemas medioambientales provocados por la actividad y el comportamiento humano. La aplicación de la legislación sobre residuos sigue siendo un reto, especialmente si se tiene en cuenta que el comercio de residuos va en aumento.

Cambio climático

Contribución: Aunque el VI PMA ha sido de ayuda en el ámbito del cambio climático, principalmente a través del establecimiento de prioridades y la movilización de un apoyo institucional más amplio, han sido más efectivos otros factores de impulso externos, como por ejemplo los acontecimientos internacionales, la sensibilización del público, el informe Stern sobre la economía del cambio climático y los costes de la inacción, el cuarto informe de evaluación del IPCC, que aportó una sólida base científica para la actuación en el ámbito del clima, las preocupaciones de carácter geopolítico relativas a la dependencia de los combustibles fósiles, los precios de la energía y la seguridad del abastecimiento, y la creciente evidencia de los efectos del cambio climático en todo el mundo y de los costes asociados, principalmente a causa de la multiplicación de fenómenos meteorológicos extremos en muchas partes del mundo.

Logros: Aunque las ambiciones relativas a la actuación por parte de la comunidad internacional no se han materializado, sí se superaron los objetivos y expectativas del VI PMA en relación con las metas y progresos a nivel de la UE. El paquete de medidas de 2007 sobre el clima y la energía estableció para 2020 objetivos en materia de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero, del porcentaje correspondiente a las energías renovables en el consumo total y de eficiencia energética. El Régimen de Comercio de Derechos de Emisión de la UE de 2005[25] fijó un precio para el carbono, y gracias a las Directivas sobre nitratos y vertido de residuos[26] se ha conseguido reducir las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI). La adaptación al cambio climático surgió como un nuevo ámbito estratégico. Se adoptó una Directiva sobre la captura y el almacenamiento de carbono[27], aunque no llegó a incluirse en el VI PMA. En conjunto se superarán los objetivos obligatorios cuantificables, como el definido en el Protocolo de Kyoto, que establece para antes de 2012 una reducción de las emisiones del 8 %.

Deficiencias: Objetivos cuantificables tales como el de conseguir que el porcentaje correspondiente a las energías renovables en el consumo energético total se sitúe en el 12 % de aquí a 2010[28], fueron más bien una declaración de intenciones y eran más difíciles de alcanzar. Por otro lado, el aumento de las emisiones de GEI en el sector del transporte sigue estando estrechamente ligado al crecimiento económico11. También las emisiones de hidrofluorocarburos aumentaron entre 1990 y 200811, y a pesar de ello siguen sin estar reguladas a nivel internacional.

Experiencia adquirida: El VI PMA ha contribuido a estimular el interés del público por estos temas. Sin embargo, lo que finalmente ha tenido una relevancia mayor ha sido su capacidad para expresar claramente el balance de costes y beneficios de las medidas, así como el compromiso político de los Jefes de Estado de la UE con los objetivos básicos.

Cuestiones internacionales

Contribución: El VI PMA confirmó el compromiso de la UE con: a) la integración de las consideraciones medioambientales en todas las relaciones externas de la UE, y b) la dimensión exterior de la Estrategia de Desarrollo Sostenible de la UE.

Logros: Los compromisos internacionales contraídos por la UE en el marco del Convenio sobre la Diversidad Biológica y del Acuerdo de Nagoya de 2010 relativo a los objetivos en materia de biodiversidad han contribuido recientemente a impulsar las actividades en este ámbito a nivel internacional, y otros acuerdos multilaterales en materia de medio ambiente han tenido grandes éxitos, como el Convenio de Rotterdam sobre el procedimiento PIC[29] y el Convenio de Estocolmo sobre los COP[30]. La UE ha promovido también activamente la coordinación entre las iniciativas relacionadas con el cambio climático y con la biodiversidad en la esfera internacional. En los acuerdos de libre comercio se han incluido capítulos dedicados al desarrollo sostenible, y se ha procurado reducir las barreras al comercio de bienes y servicios de carácter medioambiental. Por último, la UE ha ejercido una fuerte influencia a nivel mundial a través de su legislación de medio ambiente, ya que los países que exportan a la UE deben adoptar las normas europeas aplicables a los productos.

Deficiencias: A pesar de los esfuerzos de la UE para reforzar la cooperación multilateral y para demostrar su compromiso con los convenios y acuerdos internacionales, apenas se han registrado progresos en la mejora de la gobernanza medioambiental a nivel mundial. Aunque se en las políticas de relaciones comerciales de la UE se han tenido más en cuenta las consideraciones medioambientales, estas habrían podido integrarse mejor en cuestiones clave como, por ejemplo, el acceso a los mercados en los acuerdos comerciales. La integración de la dimensión medioambiental en de la ayuda al desarrollo ha dependido demasiado de la prioridad que los países beneficiarios hayan querido asignar a este tema.

Experiencia adquirida : Los desafíos medioambientales, cada vez más globalizados, requieren un esfuerzo más coherente y focalizado dentro de la UE, de forma que esta pueda desempeñar con mayor eficacia su papel en la configuración de la política internacional y seguir trabajando en pro de una mejor gobernanza medioambiental global. El punto de partida para las acciones futuras de la UE frente a problemas medioambientales de tipo global y regional deberá ser una visión compartida que defina los objetivos clave. Esto permitirá movilizar, de la mejor forma posible, unos recursos financieros limitados. Es preciso tener en cuenta la creciente huella exterior de la UE[31], junto con la eficacia de la dimensión medioambiental en las políticas de ayuda a otros países. Se puede y se debe hacer más para elevar el nivel de sensibilización respecto a los costes y beneficios económicos que conllevan los temas medioambientales, al igual que los costes de la inacción. La UE debe fomentar asimismo la «economía verde» a nivel mundial, integrando los aspectos medioambientales, sociales y económicos tales como la reducción de la pobreza.

EFICACIA DE LOS PLANTEAMIENTOS E INSTRUMENTOS ESTRATÉGICOS

Además de los ámbitos prioritarios anteriormente examinados, el VI PMA se refiere también a una serie de planteamientos e instrumentos estratégicos que tienen en cuenta aspectos relacionados con la coherencia y la integración, la financiación y la aplicación y ejecución. A continuación se analizan esos aspectos:

Contribución: El VI PMA es complementario de la Estrategia de Lisboa[32] y de la Estrategia de Desarrollo Sostenible[33] y pone especial énfasis en la integración de las consideraciones medioambientales en todos los ámbitos políticos, sobre todo a través de las estrategias temáticas. Ha subrayado la necesidad de tener en cuenta el gasto medioambiental en las políticas generales y de asegurar la financiación de la red Natura 2000. El 16 % del presupuesto plurianual de la UE para el período 2007–2013[34], que coincide con la segunda mitad del VI PMA, se asigna nominalmente a la consecución de objetivos medioambientales, entre ellos el programa LIFE[35].

El VI PMA ha incentivado y promovido activamente principios e instrumentos destinados a legislar mejor, en particular por lo que respecta a las evaluaciones de impacto integradas y a un recurso más extendido a mecanismos de mercado. También ha resaltado la importancia de unos fundamentos científicos sólidos para la formulación de las políticas.

Logros: El VI PMA pretendía asegurar la coherencia a lo largo de todo el ciclo de elaboración de las políticas de la UE en materia de medio ambiente, desde el establecimiento de objetivos e instrumentos, pasando por la aplicación, hasta los resultados, si bien estos son difíciles de medir. En particular, las estrategias temáticas han contribuido significativamente a asegurar la coherencia dentro de las áreas prioritarias del Programa, ya sea colmando las lagunas más importantes, como es el caso del medio ambiente marino y urbano, del suelo y de los recursos, ya sea afrontando otras deficiencias menores y más específicas de las medidas existentes, por ejemplo los en relación con los plaguicidas y la prevención y el reciclado de residuos.

En el aspecto de la integración, el VI PMA ha contribuido a orientar el actual proceso de integración medioambiental en las reformas de la PAC, de la PPC y de la Política de Cohesión. También se han perseguido objetivos relacionados con la silvicultura, que culminaron en el Libro Verde de 2010 sobre protección e información en materia forestal.

Con el fin de mejorar la aplicación de la legislación medioambiental, la Comisión ha realizado una serie de esfuerzos, desde la atención especial prestada a la prevención de las infracciones hasta actividades más estratégicas relacionadas con la ejecución, como la insistencia en las infracciones fundamentales o sistémicas. La Directiva sobre responsabilidad medioambiental fomenta la provisión de garantías financieras para reparar los daños medioambientales.

Los fondos de la Política de Cohesión[36] han aumentado los fondos disponibles para financiar inversiones en materia de medio ambiente, en particular en los sectores de la energía sostenible, la biodiversidad, la protección de la naturaleza y las infraestructuras relacionadas con los residuos y con el agua; los fondos agrícolas también se han reorientado a un mejor desempeño agrícola en el aspecto medioambiental. Asimismo, el sexto y séptimo Programa Marco de IDT[37] han dedicado una atención creciente al desarrollo sostenible y al medio ambiente. El Programa LIFE, a pesar de lo limitado de su alcance, he influido visiblemente en el apoyo a la aplicación del VI PMA y ha permitido realizar esfuerzos específicos en favor de la política medioambiental. El Programa de asistencia para el cumplimiento de la legislación medioambiental (ECAP) ofrece ayuda específica a las pequeñas y medianas empresas. A nivel internacional, la Comisión ha asignado fondos con cargo a un instrumento de ayuda al desarrollo[38] para el período 2007–2013, así como con cargo a los programas de cooperación geográfica. También se han registrado algunos progresos, aunque limitados, en la supresión de las subvenciones perjudiciales para el medio ambiente en el contexto de la revisión de la PPC, al igual que en el sector del transporte, y más recientemente en el sector del carbón.

A lo largo del tiempo se han ido creando distintas series de indicadores que contribuyen a reforzar la base de conocimientos. Los informes quinquenales SOER de la AEMA han elaborado un inventario de esos indicadores, y las revisiones anuales de la política medioambiental llevadas a cabo por la Comisión constituyen también una fuente de información periódica[39]. Por otro lado, la aplicación del sistema INSPIRE[40] y el desarrollo del Sistema Compartido de Información Ambiental (SEIS) contribuirán a mejorar los sistemas de información medioambiental en los próximos años.

Deficiencias: Aunque ya se había insistido en ello en la fase final del V PMA, y a pesar de algunos progresos, es preciso multiplicar los esfuerzos para mejorar la coherencia entre los distintos ámbitos de la política comunitaria. La sobreexplotación del medio marino, y en particular de las pesquerías, sigue siendo un problema. El transporte continúa imponiendo una carga significativa sobre el medio ambiente, y siguen aumentando las presiones causadas por un consumo y una producción insostenibles.

Los Estados miembros tienen que mejorar mucho más aún su comportamiento en lo relativo a la aplicación de la legislación. El VI PMA ha aportado previsibilidad de cara a las iniciativas venideras, para que los Estados miembros y todos las partes implicadas puedan prepararse mejor. Pero esto, al parecer, no ha sido así: los procedimientos de infracción en materia medioambiental por falta de comunicación, falta de conformidad o deficiente aplicación de la legislación comunitaria siguen representando cerca de una quinta parte de todos los procedimientos incoados. La aplicación de la legislación ha sido especialmente problemática en los ámbitos de la conservación de la naturaleza, de los residuos y del agua, que, en 2010, representaron aproximadamente las dos terceras partes de todos los casos de infracción medioambiental de la UE.

El debate político sobre el VI PMA en el marco del proceso de codecisión tuvo lugar después del debate en torno al marco financiero. En el transcurso de este último ya se habían definido las grandes líneas del presupuesto principal para la primera mitad del programa hasta 2006, que distaban mucho de ser las mejores. La inyección de fondos procedentes de los programas de ayuda al desarrollo y de cooperación geográfica en programas y proyectos medioambientales realizados en los países beneficiarios no ha sido aún objeto de evaluación.

A pesar de algunos avances recientes positivos, las informaciones en materia de medio ambiente y, en particular, los datos y estadísticas oficiales, siguen siendo incompletas y no siempre están disponibles en el momento oportuno. Las medidas destinadas a suprimir las subvenciones perjudiciales para el medio ambiente no han tenido el alcance que se esperaba inicialmente y no se han explotado todas las posibilidades existentes para orientar la fiscalidad hacia el fomento de la sostenibilidad. Aunque en determinados sectores se ha hecho uso de mecanismos de mercado, sobre todo en el caso del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, aún no se ha aprovechado todo su potencial.

Experiencia adquirida: La naturaleza cambiante de los desafíos medioambientales exige una mayor coherencia de todo el proceso, también al nivel de los Estados miembros, desde la formulación de las políticas hasta su ejecución, y tanto en los ámbitos prioritarios, por ejemplo el cambio climático y la calidad del aire, como en otros sectores importantes desde el punto de vista medioambiental. Los compromisos que es preciso hacer siempre a la hora de formular políticas podrían haberse planteado de una manera más transparente, como es el caso de los efectos de la generación de bioenergía o de los impactos negativos de la energía renovable de origen hidráulico sobre muchas masas de agua.

Una aplicación deficiente de la legislación medioambiental obstaculiza el cumplimiento de los objetivos y la credibilidad de la política medioambiental y no contribuye a conseguir el compromiso de otros sectores para mejorar su comportamiento. La experiencia de la Comisión demuestra que existen puntos débiles en las estructura de gobernanza a escala europea, y también deficiencias en las disposiciones de la legislación medioambiental y otras normas de la UE en los aspectos de información, control e inspección.

Para explotar con la máxima eficacia los fondos puestos a disposición por programas cuyo objetivo principal no es la protección del medio ambiente es preciso mantener una vigilancia constante. Habida cuenta de las presiones a que están sometidos los presupuestos públicos, es preciso estudiar adecuadamente y con suficiente antelación en el proceso de elaboración de la política de medio ambiente de la UE la posibilidad de movilizar capital privado. Por otro lado, se debería dar prioridad a aquellas políticas que supongan claramente un valor añadido para la creación de una economía ecológica y que se puedan implantar a corto o medio plazo, como es, por ejemplo, la relativa a la contratación pública ecológica. También se necesitan nuevos avances en la reforma de las subvenciones perjudiciales para el medio ambiente.

Se requiere una base de conocimientos más amplia sobre temas medioambientales y una mejor comprensión de los factores que impulsan y frenan la mejora y aplicación de la legislación.

Sería conveniente redoblar esfuerzos para apoyar la ecoinnovación en Europa y eliminar barreras a la implantación en el mercado de aquellos hallazgos de la investigación que ofrecen buenas perspectivas.

FUTUROS DESAFÍOS

Aunque ya se han colocado los pilares básicos de la política y legislación en materia de medio ambiente, a excepción de lo tocante al suelo, todavía no se ha materializado plenamente su potencial para generar mejoras, debido a deficiencias de aplicación .

Durante el período de vigencia del VI PMA se ha reconfigurado el orden económico mundial. Están apareciendo nuevos agentes económicos, y la mayor demanda de recursos que conlleva el crecimiento de la población mundial intensifica la presión sobre el medio ambiente. El territorio de la UE ha crecido gracias a las ampliaciones ocurridas en este período, aumentando simultáneamente la dependencia de recursos importados[41].

La política medioambiental tradicional tiene aún que desempeñar una función muy importante en la protección del medio ambiente. Pero las circunstancias cambiantes y la creciente interconexión de los problemas medioambientales obligan a ser flexibles y a adaptarse.

El principal desafío subyacente para la futura política medioambiental es la necesidad de evolucionar desde la reparación de la degradación a su prevención y de seguir integrando el medio ambiente en todas las políticas relevantes. En este contexto, una visión a más largo plazo proporcionaría una mayor sensación de seguridad sobre el rumbo de la política, sin entorpecer mientras tanto la adaptación a las nuevas circunstancias.

La Estrategia Europa 2020 propone la transformación hacia una economía ecológica, eficiente en el uso de recursos, competitiva y con bajas emisiones de carbono como el nuevo paradigma capaz de asegurar un crecimiento económico sostenible. Si a lo largo de las próximas décadas pudiera lograrse un incremento de la productividad de los recursos similar al obtenido en las décadas precedentes en relación con la productividad del trabajo, se reduciría la actual dependencia de la UE respecto a materias primas y recursos naturales. Un uso más sostenible del suelo aliviaría las presiones sobre los ecosistemas y los servicios que estos prestan. Del mismo modo, la evolución tecnológica y la innovación, en particular el diseño ecológico, ayudarán a afrontar estos desafíos y llevarán a un crecimiento más sostenible que en el pasado.

En la esfera internacional , la UE debería aprovechar su potencial como mercado de cerca de 500 millones de personas en el que rigen normas medioambientales estrictas y que cuenta con unos productos y unas competencias acordes a esas normas. De ese modo puede fomentar un crecimiento ecológico sostenible más allá de sus fronteras, por ejemplo entre los países beneficiarios de las ayudas europeas, sin dejar de dedicar esfuerzos a la mejora de la gobernanza global en el ámbito del medio ambiente. Esto requerirá probablemente cambios de paradigma en la gobernanza medioambiental internacional, provocados por decisiones políticas sólidas, fundamentadas en datos científicos. Resulta esencial la integración de las consideraciones medioambientales y de reducción de las emisiones de carbono en los modelos de actividad de otros sectores, al igual que la coherencia de todo el proceso comprendido entre la formulación de las políticas y su ejecución. Es necesario superar los obstáculos que se oponen a la correcta aplicación de la legislación existente, en particular los problemas de gobernanza de los Estados miembros a todos los niveles, al objeto de proteger el medio ambiente y limitar las consecuencias negativas para la salud pública.

Las presiones medioambientales tienen un carácter cada vez más global y sistémico. A causa de las complejas interrelaciones existentes, necesitamos una base de conocimientos más amplia que nos permita entender mejor los factores de estímulo y de inhibición, justificar los costes de la acción y de la inacción y desarrollar indicadores fiables capaces de medir los progresos en el camino hacia un futuro sostenible para la UE.

También es preciso examinar a fondo el potencial de cambio de comportamiento de los consumidores, tanto a nivel individual como de grupo, especialmente en las comunidades urbanas, con el fin de reducir la presión sobre el medio ambiente[42]. Conviene generalizar el uso de los mecanismos de mercado, con el fin de promover modelos de consumo más sostenibles. Por otro lado, deberían proseguir los esfuerzos dirigidos a suprimir las subvenciones perjudiciales para el medio ambiente.

De cara al futuro, y teniendo en cuenta las presiones a que están sometidos los presupuestos públicos, las mejoras en el ámbito medioambiental dependerán cada vez más de una combinación de financiación pública y privada. La definición de los objetivos medioambientales y la decisión paralela sobre el alcance respectivo de la financiación pública y privada que se destine a ellos reforzarán la certidumbre sobre su consecución. Esto significa que la planificación de la política medioambiental deberá coordinarse mejor con los marcos financieros plurianuales, ya que estos establecen las dotaciones financieras de los presupuestos públicos a nivel de la UE y se definen las necesidades de cofinanciación en otros ámbitos políticos, de cuyas medidas dependen cada vez más los logros en la esfera medioambiental.

CONCLUSIONES

Los resultados de la presente evaluación demuestran que, en su conjunto, el VI PMA ha contribuido a crear el marco general que ha encuadrado la política medioambiental a lo largo de una década, durante la cual la legislación medioambiental se ha consolidado y completado hasta englobar prácticamente todos los aspectos del medio ambiente, a excepción del suelo. Las partes interesadas consideran que su adopción mediante codecisión le ha aportado más legitimidad y ha contribuido a infundir un mayor sentimiento de identificación con las propuestas políticas ulteriores. No obstante, también aparecen deficiencias y limitaciones: en particular, el hecho de que incluir un determinado objetivo en el VI PMA no constituye ninguna garantía de que los Estados miembros vayan a asumir realmente el compromiso de alcanzarlo.

Aunque el VI PMA se encuentra ahora en su último año, la Comisión sigue promoviendo una ambiciosa política medioambiental, que actualmente forma parte de la Estrategia Europa 2020 a favor de un crecimiento inteligente, sostenible e integrador. Se han adoptado orientaciones políticas en relación con el clima, el transporte y la biodiversidad. Durante la última parte del presente año está previsto adoptar otras nuevas sobre la eficiencia en el uso de recursos, y para los próximos uno o dos años se esperan iniciativas en los ámbitos del agua, la contaminación atmosférica, la normativa sobre residuos y un consumo y producción sostenibles. Con este telón de fondo, la Comisión deberá estudiar cómo podrá aportar un nuevo programa de acción medioambiental el máximo valor añadido a la política de medio ambiente en un contexto que evoluciona rápidamente.

[1] DO L 242 de 10.9.2002.

[2] COM(2010) 2020 de 3.3.2010.

[3] COM(2011) 244 de 3.5.2011.

[4] COM(2011) 363 de 20.6.2011.

[5] COM(2011) 112 de 8.3.2011.

[6] COM(2011) 144 de 28.3.2011.

[7] COM(2010) 639.

[8] COM(2011) 109 de 8.3.2011.

[9] COM(2008) 397 de 16.7.2008.

[10] http://ec.europa.eu/environment/newprg/index.htm.

[11] http://www.eea.europa.eu/soer/.

[12] COM(2005) 446 (contaminación atmosférica); COM(2006) 372 (uso sostenible de los plaguicidas); COM(2005) 666 (prevención y reciclado de residuos); COM(2005) 670 (uso sostenible de los recursos naturales); COM(2006) 231 (protección del suelo); COM(2005) 504 (protección y conservación del medio ambiente marino); y COM(2005) 718 (medio ambiente urbano).

[13] COM(2004) 487.

[14] COM(97) 2000.

[15] http://www.teebweb.org/.

[16] http://biodiversity.europa.eu/topics/sebi-indicators.

[17] Directiva 92/43/CEE del Consejo (DO L 206 de 22.7.1992).

[18] http://www.eea.europa.eu/publications/eu-2010-biodiversity-baseline/.

[19] COM(2006) 232.

[20] COM(2004) 416.

[21] Centro de datos de ESTAT sobre recursos naturales y Grupo Internacional de Gestión Sostenible de los Recursos del PNUMA.

[22] Directiva 2009/125/CE (DO L 285 de 31.10.2009).

[23] Directiva 2002/95/CE (DO L 37 de 13.2.2003).

[24] http://ec.europa.eu/environment/water/pdf/1st_report.pdf.

[25] Directiva 2004/101/CE, por la que se modifica la Directiva 2003/87/CE (DO L 338 de 13.11.2004, pp. 18–23).

[26] Directiva 91/676/CEE del Consejo (DO L 375 de 31.12.1991) y Directiva 1999/31/CEE del Consejo (DO L 182 de 16.7.1999).

[27] Directiva 2009/31/CE (DO L 140 de 5.6.2009).

[28] Directiva 2001/77CE (DO L 283 de 27.10.2001).

[29] Convenio sobre el procedimiento de consentimiento fundamentado previo aplicable a ciertos plaguicidas y productos químicos peligrosos objeto de comercio internacional, Decisión del Consejo relativa a su celebración (DO L 63 de 6.3.2003).

[30] Convenio sobre los contaminantes orgánicos persistentes, Decisión del Consejo sobre su celebración de 14 de octubre de 2004.

[31] Comparación entre la demanda humana y la capacidad ecológica de regeneración de la Tierra. Así por ejemplo, la huella hídrica mide la cantidad total de agua utilizada para producir los bienes y servicios consumidos.

[32] COM(2005) 24.

[33] COM(2005) 97.

[34] COM(2004) 487.

[35] DO L 149 de 9.6.2007.

[36] En el período de programación 2007-2013, aproximadamente la tercera parte (105 000 millones de euros) de los fondos totales de la Política de Cohesión se invertirán, directa o indirectamente, en medio ambiente.

[37] Decisiones 1513/2002/CE y 1982/2006/CE.

[38] CEC (2007), Estrategia temática para el medio ambiente y el desarrollo sostenible de los recursos naturales (ENRTP).

[39] COM(2009) 304.

[40] DO L 108 de 25.4.2007.

[41] (Un crecimiento de de más del 30 % entre 1999 y 2008, de acuerdo con el informe SOER 2010 de la AEMA).

[42] http://ec.europa.eu/consumers/behavioural_economics.