COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN - Un conjunto de medidas financieras para las negociaciones de adhesión con Bulgaria y Rumania

I. Introducción

Al igual que en el caso de los diez países que accederán a la Unión en mayo de 2004, una de las primeras y más esenciales tareas de los preparativos para la realización de las negociaciones con Bulgaria y Rumania será elaborar un conjunto de medidas financieras coherente para estos dos países. El Consejo Europeo que se reunió en Bruselas en diciembre de 2003 invitó a la Comisión a presentar su propuesta a este respecto a principios de 2004. La presente Comunicación tiene por objeto proporcionar los elementos principales para un conjunto de medidas financieras destinado a Bulgaria y Rumania de modo que el Consejo pueda discutir estos problemas en un marco común al principio de 2004. Sobre esta base, la Comisión presentará a continuación al Consejo en la primavera de 2004 proyectos de posiciones comunes para las negociaciones en los campos de la agricultura, la política regional y las disposiciones financieras y presupuestarias.

En el caso de los diez países adherentes, el importe de la dotación presupuestaria prevista para la adhesión vino determinado en gran medida por el marco financiero para el período 2000-2006, establecido por el Consejo Europeo de Berlín en marzo de 1999. En el caso de Bulgaria y Rumania, aún no se ha establecido un marco financiero general en el cual puedan inscribirse las consecuencias presupuestarias de su adhesión. No obstante, en el Consejo Europeo de Salónica celebrado en junio se afirmó que «los debates o el acuerdo sobre las futuras reformas de las políticas o sobre la nueva perspectiva financiera no impedirán la prosecución y conclusión de las negociaciones de adhesión, ni serán prejuzgados por el resultado de las mismas». Por lo tanto, las propuestas de la Comisión expuestas en la sección II están basadas en gran parte en el acervo existente, así como en los principios y en la metodología en los que se basa el conjunto de medidas financieras elaborado para las negociaciones con los diez países adherentes.

Como no puede excluirse que sea necesario adaptar cualquier conjunto de medidas financieras destinado a Bulgaria y Rumania en aspectos importantes para que refleje las reformas políticas futuras o los cambios fundamentales para la perspectiva financiera global con respecto a la perspectiva actual, la Comisión juzga prudente y apropiado limitar el conjunto de medidas financieras para Bulgaria y Rumania a un trienio a partir de su adhesión. Se trata de un lapso de tiempo semejante al abarcado por las negociaciones con los diez países adherentes (hasta 2006, término de la perspectiva financiera vigente ).

Las cifras proporcionadas en la presente Comunicación se expresan en precios de 2004, excepto cuando se indique lo contrario.

II. Esbozo de un conjunto de medidas financieras

a) Agricultura

Por lo que respecta a las medidas de mercado con arreglo a la Política Agrícola Común, está previsto que el acervo, incluida la reforma de la PAC acordada por los Estados miembros en junio de 2003, se aplicará completamente a Bulgaria y Rumania a partir de su adhesión a la Unión.

Teniendo en cuenta los más recientes pronósticos sobre el mercado agrícola, la Comisión considera que es necesaria una dotación financiera para las medidas relativas al mercado en Bulgaria y Rumania durante el primer trienio a partir de su adhesión, por un total de 1 120 millones de euros (Bulgaria: 388 millones de euros; Rumania: 732 millones de euros).

Las inquietudes surgidas en relación con los diez países adherentes en el sentido de que una inmediata integración completa en el sistema de pagos directos no proporcionaría a los agricultores de los nuevos Estados miembros incentivos adecuados para iniciar o continuar la reestructuración necesaria, es igualmente válida, cuando no más, en el caso de Bulgaria y Rumania. La Comisión considera por lo tanto que el objetivo de introducir gradualmente los pagos directos para los agricultores en los nuevos Estados miembros durante un período de 10 años, empezando al 25 % del nivel entonces aplicable a la UE-15, deberá mantenerse para Bulgaria y Rumania.

Ello significaría que los pagos directos se introducirían en Bulgaria y Rumania a un nivel equivalente al 25 % del nivel de la UE-15 en 2007, al 30 % en 2008, al 35 % en 2009 y al 40 % en 2010. Seguirían produciéndose aumentos anuales del 10 % hasta que en 2016 se alcanzara un nivel de pagos directos equivalentes al 100 % del nivel de la UE-15 entonces aplicable. Al introducir pagos directos basados en tramos porcentuales en vez de cantidades absolutas, este régimen proporcionaría a Bulgaria y Rumania una clara perspectiva con vistas a serles plenamente aplicado el acervo en este ámbito.

Los instrumentos de gestión de la oferta relacionados con el apoyo (por ejemplo, las superficies de base, los rendimientos de referencia y los límites máximos) y las cuotas de producción deberán determinarse sobre la base de cifras de producción históricas a partir de un período de referencia que deberá definirse. Los límites máximos nacionales para Bulgaria y Rumania con arreglo al sistema de pago único deberán establecerse utilizando la misma metodología.

El coste financiero calculado de introducir de esta manera los pagos directos en Bulgaria y Rumania en el primer trienio a partir de su adhesión ascendería a un total de 1.312 millones de euros (Bulgaria: 431 millones de euros; Rumania: 881 millones de euros). No se contraería ningún gasto en 2007, debido al hecho de que los reembolsos del presupuesto de la UE para el gasto contraído por los Estados miembros en los pagos directos en cualquier año concreto se efectúan con cargo al presupuesto del siguiente año.

Por lo que se refiere a la política de desarrollo rural, deberá fijarse una dotación global trienal para asegurarse de que a los tres años de la adhesión a la UE de Bulgaria y Rumania, sus asignaciones para el desarrollo rural combinadas alcancen un nivel que, con respecto al nivel de la financiación para el desarrollo rural previsto en 2006 para los países adherentes (excluidos Chipre y Malta), sea proporcional al porcentaje combinado de Bulgaria y Rumania de la financiación total de SAPARD hasta 2003. Para tener en cuenta los límites de la capacidad de absorción y asegurar una aplicación constante de la política de desarrollo rural a Bulgaria y Rumania, deberá asegurarse una incorporación gradual a lo largo del trienio. Los fondos disponibles deberán asignarse entre Bulgaria y Rumania con arreglo a una clave que tenga en cuenta los porcentajes relativos de la superficie agrícola útil y del empleo agrícola. La aplicación de este planteamiento traerá consigo una dotación trienal total de 3 041 millones de euros, de los que 617 millones de euros corresponden a Bulgaria y 2 424 millones de euros a Rumania.

Mientras que durante el primer trienio a partir de la adhesión se fijaría la dotación global destinada a las asignaciones relativas al desarrollo rural para cada país, las asignaciones correspondientes a cada dotación por país y el alcance y la naturaleza de las intervenciones serían determinadas por las normas aplicables a todos los Estados miembros a lo largo del mismo período. Las asignaciones para el desarrollo rural de Bulgaria y Rumania que sobrepasen el trienio inicial se basarían en la aplicación de las normas existentes o de las normas procedentes de cualquier reforma de políticas que se produzca entretanto.

En términos de programación, la dotación financiera trienal no se programaría por separado, sino que formaría bastante parte integrante del período global de programación que deberá ser abarcado por la siguiente perspectiva financiera.

Todos los elementos anteriormente mencionados se integrarán y se explicarán de manera más pormenorizada en el proyecto de posiciones comunes de la Comisión para el capítulo agrícola, que deberá ser presentado al Consejo en la primavera de 2004.

b) Acciones estructurales

Para el período 2000-2006, las asignaciones de las acciones estructurales entre los actuales Estados miembros se determinaron con arreglo a la metodología y los criterios derivados de los Reglamentos que regulan los fondos estructurales y de cohesión. Estos criterios se aplicaron sobre la base de una dotación financiera global predeterminada. Por lo que respecta a los diez países adherentes, se siguió en gran parte el mismo planteamiento: se fijó una dotación global y se aplicaron los criterios usuales para determinar las asignaciones nacionales.

La Comisión considera que deberá fijarse para Bulgaria y Rumania una dotación financiera global que abarque el primer trienio a partir de la adhesión, basándose en un planteamiento similar al seguido con los diez países adherentes, incluyendo en especial una introducción progresiva del gasto de las acciones estructurales para reflejar el aumento progresivo de la capacidad de absorción en estos países. Estas dotaciones financieras deberán también basarse en la suposición de que deberán aplicarse las normas procedentes del actual acervo, como por ejemplo la fijación de la financiación total estructural y de cohesión en el 4 % del PIB nacional en cualquier año concreto. Del mismo modo, con carácter orientativo, alrededor de un tercio de la dotación total iría al Fondo de cohesión.

La incorporación progresiva para Bulgaria y Rumania deberá basarse en el índice global de incorporación progresiva previsto para la introducción de los fondos estructurales en los diez países que se adherirán a la UE en 2004. Sobre esta base, Bulgaria y Rumania se beneficiarían de los compromisos de las acciones estructurales en su favor, que ascienden al 2,4 % de sus niveles respectivos de PIB en 2007, al 3,2 % en 2008 y al 4 % en 2009. Este planteamiento deberá hacer posible una incorporación progresiva sin problemas, que tenga adecuadamente en cuenta el nivel de la capacidad de absorción. Sobre esta base, el gasto total de las acciones estructurales ascendería a 8 273 millones de euros en el trienio 2007-2009, correspondiendo 2 300 millones de euros a Bulgaria y 5 973 millones de euros a Rumania.

Mientras que durante el primer trienio a partir de la adhesión la dotación global para cada país permanecería fija, las asignaciones de cada dotación por país y el alcance y la naturaleza de las intervenciones se determinarían sobre la base de las normas procedentes de las reformas de políticas que abarquen el período posterior a 2007. En términos de programación, la dotación financiera trienal no se programaría por separado, sino que formaría parte integrante del período de programación global que deberá ser contemplado por la siguiente perspectiva financiera.

c) Políticas internas

Deberá preverse la plena participación de Bulgaria y Rumania en las políticas internas de la Comunidad a partir de su adhesión. Si bien no existen dotaciones financieras específicas por país con arreglo a las políticas internas existentes, se necesitaría prever 1 012 millones de euros adicionales durante el período 2007-2009 para tener en cuenta la adhesión de Bulgaria y Rumania, en el supuesto de que el nivel de gastos de las políticas internas existentes previsto para 2006 permaneciera constante y se aplicara la misma metodología [1] utilizada para determinar el nivel de aumento de los fondos disponibles para que las políticas internas tengan en cuenta a los diez países adherentes. Por otra parte, necesitarán preverse asignaciones específicas del siguiente modo:

[1] Ésta se basa esencialmente en una combinación del 50 % de la población y el 50 % del nivel del PIB.

- Seguridad nuclear

Teniendo en cuenta la importancia concedida por la UE a un elevado nivel de seguridad nuclear, así como la decisión del Gobierno búlgaro de cerrar definitivamente las instalaciones de energía nuclear de Kozloduy y la actual financiación de Phare en apoyo de este proceso, deberán asignarse fondos adicionales para el apoyo en curso al esfuerzo de cierre definitivo, sobrepasando el compromiso existente de 200 millones de euros de Phare para el período 2000-2004. Con este fin, las estimaciones preliminares señalan que unos 140 millones de euros serán necesarios durante el período restante anterior a la adhesión [2]. Este importe deberá ser financiado con cargo a Phare. Los restantes 210 millones de euros deberán preverse para el período posterior a la adhesión 2007-2009 e incluirse en el conjunto de medidas financieras para Bulgaria con un ritmo de 70 millones de euros anuales.

[2] Con carácter anual, es probable que las necesidades en el período de preadhesión sean de 40 millones de euros en 2004, 50 millones de euros en 2005 y 50 millones de euros en 2006.

- Mecanismo de transición para el desarrollo institucional

La necesidad de crear estructuras administrativas y judiciales adecuadas y de consolidar la capacidad administrativa y judicial para aplicar correctamente el acervo ha sido señalada en el curso de las negociaciones de adhesión, en los informes periódicos y en las asociaciones de adhesión, resaltándose su importancia crítica para el proceso de adhesión. En consecuencia, deberán asignarse a Bulgaria y Rumania fondos adicionales en apoyo de las medidas de desarrollo institucional en el primer trienio a partir de su adhesión, similares a los concedidos a los diez países adherentes, en especial mediante la utilización del «mecanismo de transición». Para estos fines, deberá disponerse de un total de 82 millones de euros para el trienio 2007-2009.

Tanto la seguridad nuclear como el mecanismo de transición para el desarrollo institucional podrían ser considerados en el capítulo «otros asuntos».

d) Compensación presupuestaria

Conforme a lo acordado con los diez países adherentes, se prevé que las normas de los recursos propios deberán aplicarse íntegramente a Bulgaria y Rumania a partir del primer año de adhesión. Por otra parte, la Comisión considera que Bulgaria y Rumania no deberán hallarse en una posición presupuestaria neta en el momento de la adhesión que sea peor que su situación en el año anterior a la adhesión como beneficiarios de los fondos de preadhesión.

En caso de que, a la luz de la conclusión de las negociaciones, parezca probable que se produzca dicho deterioro, la Comisión propondrá importes apropiados para la compensación presupuestaria en favor de Bulgaria o Rumania de un tipo similar al acordado con los diez países adherentes, aplicando la misma metodología.

e) Administración

En cuanto a los diez países adherentes, cabe suponer que no habrá gastos de administración destinados específicamente a Bulgaria o Rumania. Sin embargo, serán necesarios gastos de administración adicionales debido a la adhesión de Bulgaria y Rumania, especialmente por lo que respecta a las necesidades cada vez mayores de interpretación y traducción. Los costes adicionales de administración que se producirán en el primer trienio a partir de la adhesión de Bulgaria y Rumania se calculan en 346 millones de euros.

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El impacto financiero de las propuestas mencionadas para el trienio que principia en 2007 se resume en el anexo adjunto. También se suministran las estimaciones del nivel de pagos que generará este nuevo gasto. Estas estimaciones se han calculado con la misma metodología utilizada para los diez países que se adherirán a la Unión en 2004.

III. Adaptación de un conjunto de medidas financieras a falta de una perspectiva financiera

- Posibles adaptaciones futuras al conjunto de medidas financieras derivadas de la futura reforma política

Si fuera preciso adaptar el marco financiero de la adhesión de Bulgaria y Rumania tras la conclusión de las negociaciones, habría que prever un procedimiento para que dichos países pudieran participar debidamente en la decisión. A este respecto, deberán aplicarse mecanismos similares a los establecidos para los diez países adherentes. Ello incluiría un procedimiento de información y consulta, que deberá establecerse en el Tratado de adhesión, el cual permitiría que Bulgaria y Rumania participaran estrechamente en el proceso de toma de decisiones, particularmente en los ámbitos de importancia directa para el conjunto de medidas financieras acordado. También deberá concederse el estatuto de observadores activos a Bulgaria y Rumania en los organismos del Consejo y en los comités presididos por la Comisión, así como el estatuto de observadores en el Parlamento Europeo.

Dado el planteamiento propuesto para acordar y garantizar elementos importantes de gasto en favor de Bulgaria y Rumania en el primer trienio a partir de su adhesión, los cambios que resulten de la futura reforma política no tendrán, sin embargo, ningún efecto significativo en el conjunto de medidas financieras globales como tal. Sobre la base de las propuestas presentadas en la presente Comunicación, el gasto incurrido en las acciones estructurales, el desarrollo rural y algunos aspectos de las políticas internas componen aproximadamente tres cuartos del conjunto total de medidas financieras para Bulgaria y Rumania. Se garantizaría que el gasto en estos ámbitos no fuera superior ni inferior en términos de importes globales. Con todo, podría resultar necesario efectuar ajustes en las asignaciones nacionales globales.

- Límite máximo de la partida 1a para la UE-25 durante el período 2007-2013

Los gastos adicionales de mercado derivados de la adhesión de Bulgaria y Rumania deberán añadirse al límite máximo total de la UE-25 para la partida 1a [3]. Esta decisión establece que para el período 2007-2013 se aplicará un índice de deflación anual del 1 % al límite máximo de la partida 1a de 2006 ajustado a la UE-25. Los límites máximos fijos figuran en el siguiente cuadro:

[3] Tal como se establece en la Decisión adoptada el 18 de noviembre de 2002 por los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, reunidos en el Consejo.

Acuerdo sobre la partida 1a de 2013 para la UE-25 -- pagos corrientes -- millones de euros

>SITIO PARA UN CUADRO>

La decisión mencionada no tiene en cuenta los gastos derivados de la adhesión de Bulgaria y Rumania y, a priori, no se aplica a estos dos países. Los costes adicionales de la partida 1a en favor de Bulgaria y Rumania presentados aquí se han calculado partiendo de esta suposición.

- Participación del Parlamento Europeo

De conformidad con el artículo 25 del Acuerdo interinstitucional entre el Consejo, el Parlamento Europeo y la Comisión, se llevaron a cabo ajustes a la perspectiva financiera actual para tener en cuenta la ampliación de 15 a 25 Estados miembros. Este acuerdo previó un ajuste de la perspectiva financiera para atender a la ampliación basada en la actuación del Parlamento Europeo y el Consejo, sobre la base de una propuesta de la Comisión, de conformidad con las normas de votación con arreglo al quinto párrafo del apartado 9 del artículo 272 del Tratado CE.

Teniendo en cuenta el papel del Parlamento Europeo como uno de los brazos de la autoridad presupuestaria de la Unión, y la posibilidad de que las discusiones sobre la próxima perspectiva financiera pueden hallarse en curso cuando estén finalizando las negociaciones de adhesión con Bulgaria y Rumania, deberá preverse la intensificación de la cooperación con el Parlamento Europeo por lo que respecta al conjunto de medidas financieras para Bulgaria y Rumania.

ANEXO

Conjunto de medidas financieras para Bulgaria y Rumania

2007-2009

(precios de 2004)

>SITIO PARA UN CUADRO>

* Basados en las cuatro anteriores categorías de gasto y la misma metodología aplicada a los diez países que se adherirán en 2004