Dictamen sobre:

- la propuesta de Reglamento (CE) del Consejo por el que se establece un Fondo de Cohesión, y - la propuesta de Reglamento (CE) del Consejo por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) del Consejo por el que se establece el Fondo de Cohesión (1) (94/C 133/13)

El 2 de febrero de 1994, de conformidad con el artículo 130 D del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre las propuestas mencionades.

La Sección de Desarrollo Regional, Ordenación del Territorio y Urbanismo encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 15 de febrero de 1994 (Ponente: Sr. Little).

En su 313° Pleno (sesión del 24 de febrero de 1994), el Comité Económico y Social ha aprobado por unanimidad el siguiente dictamen.

1. Introducción

1.1. En el artículo 130 D del Tratado, modificado en Maastricht, se dispone el establecimiento de un Fondo de Cohesión. El Consejo Europeo de Edimburgo determinó su ámbito de actuación y las condiciones de funcionamiento.

1.2. En diciembre de 1992, la Comisión presentó una « Propuesta de Reglamento por el que se establece un Fondo de Cohesión », junto con una propuesta para establecer provisionalmente un instrumento financiero de cohesión. El Comité, en el dictamen sobre dichas propuestas (Ponente: Sr. Giesecke) (2), apoyó decididamente los objetivos de dicho Fondo y también -con algunas observaciones constructivas- las propuestas de la Comisión.

1.3. Pendiente aún la ratificación del Tratado de Maastricht, el Consejo aprobó el 30 de marzo de 1993 el Reglamento (CEE) n° 792/93 por el que se establecía provisionalmente un instrumento financiero de cohesión con arreglo al artículo 235 del Tratado en la forma vigente a la sazón.

1.4. El objetivo del documento presentado ahora por la Comisión es doble:

En primer lugar, la aprobación del Reglamento por el que se establece el Fondo de Cohesión de acuerdo con el nuevo fundamento jurídico; dicho Fondo sustituirá al instrumento financiero de cohesión.

En segundo lugar, la aprobación de un reglamento independiente en el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento sobre el Fondo de Cohesión. No existe ningún documento equivalente vinculado al Reglamento sobre el instrumento temporal, al especificarse en éste que se aplicarían a dicho instrumento determinadas disposiciones del Reglamento de coordinación de los Fondos Estructurales [Reglamento (CEE) n° 4253/88 modificado en julio de 1993 por el Reglamento (CEE) n° 2082/93].

2. Resumen de las recomendaciones del Comité

2.1. El Comité suscribe firmemente las propuestas referidas al Fondo de Cohesión, sin perjuicio de las observaciones expuestas a continuación.

2.2. Las recomendaciones fundamentales del Comité son las siguientes:

- deberían establecerse directrices para la consulta a las autoridades regionales y a los interlocutores económicos y sociales sobre la selección de proyectos;

- los compromisos presupuestarios totales establecidos para proyectos cada año deberían guardar una relación directa con la distribución indicativa entre los Estados miembros;

- debería existir cierta flexibilidad para financiar, en casos excepcionales, proyectos subvencionables cuyo coste sea ligeramente inferior a 10 millones de ecus;

- el Reglamento por el que se establece el Fondo de Cohesión debería revisarse en 1996.

2.3. El Comité considera positiva la idea de establecer por separado un reglamento de aplicación en el que se precisen los procedimientos que deben seguirse; asimismo, suscribe ampliamente el contenido de dicha propuesta de Reglamento.

3. Observaciones generales

3.1. El Comité reitera su apoyo a los objetivos del Fondo.

3.2. Las propuestas de la Comisión relativas a la creación del Fondo de Cohesión se basan en gran medida en el documento COM(92) 599 (1) de diciembre de 1992. El Consejo no adoptó ninguna decisión al respecto, debido al retraso en la ratificación del Tratado de Maastricht. Las modificaciones introducidas en el proyecto inicial tienen en cuenta, en cierto grado, el dictamen del Comité (véase la nota 1) sobre el documento COM(92) 599, así como la experiencia adquirida durante 1993. El Comité acoge con gran satisfacción estas propuestas revisadas referidas al Fondo de Cohesión, tanto por su forma general cuanto por muchas de sus características.

3.3. La Comisión no había presentado hasta ahora propuestas detalladas para aplicar el Reglamento por el que se establece el Fondo de Cohesión. Muchas de las disposiciones de sus actuales propuestas son similares a las que regulan los Fondos Estructurales con arreglo al Reglamento de coordinación, habiéndose introducido modificaciones allí donde era necesario. El Comité considera positiva la idea de establecer por separado un reglamento de aplicación en el que se precisen los procedimientos que deben seguirse; asimismo, suscribe ampliamente el contenido de dicha Propuesta de Reglamento.

3.4. El instrumento provisional de cohesión seguirá en vigor hasta el 1 de abril de 1994 como fecha límite. El Comité insta a la Comisión y a las demás partes a que, con carácter urgente, velen por que el Fondo de Cohesión entre en funcionamiento a tiempo para evitar toda interrupción del flujo de asistencia comunitaria. Por su parte, el Comité ha cumplido su misión al atender la petición de la Comisión de emitir un dictamen en un plazo muy breve.

4. Observaciones específicas

4.1. Selección de proyectos: consulta

En ninguna de las propuestas de reglamento examinadas se precisan directrices o recomendaciones sobre la forma en que los Estados miembros deben fijar prioridades a la hora de presentar los proyectos que consideran subvencionables. No obstante la responsabilidad de cada Estado miembro en relación con la economía del país en su conjunto, hay razones de peso para que se tengan en cuenta las opiniones de las autoridades regionales y de los interlocutores económicos y sociales. El Comité manifiesta su preocupación por el hecho de que no se prevea esta consulta en la propuesta actual, especialmente después de la confirmación escrita recibida de la Comisión a raíz del examen del anterior dictamen del Comité (nota 1).

4.2. Distribución de los fondos entre los Estados miembros beneficiarios

4.2.1. El Consejo Europeo de Edimburgo aprobó los criterios propuestos por la Comisión (en el documento COM(92) 599) para determinar la distribución indicativa de los recursos del Fondo entre los países beneficiarios.

4.2.2. El Consejo Europeo también aprobó la distribución indicativa resultante de la aplicación de dichos criterios. El resultado es el siguiente:

Españadel 52 % al 58 %Greciadel 16 % al 20 %Portugaldel 16 % al 20 %Irlandadel 7 % al 10 %4.2.3. Al no proponerse ninguna otra norma relativa a la distribución de fondos entre los países beneficiarios, puede deducirse que la asignación final de los recursos vendrá determinada simplemente por la suma del valor de los proyectos aprobados.

4.2.4. El Comité considera que los amplios márgenes de la distribución indicativa pueden generar insatisfacción una vez que se haya realizado la distribución real de recursos. Si cada país beneficiario recibe una cantidad equivalente al punto medio de cada banda -mínimo que todos querrán alcanzar-, se utilizará el 99,5 % de los recursos globales, con lo que restará un margen de flexibilidad insuficiente. Por consiguiente, a juicio del Comité, sería mejor que en la distribución indicativa se establecieran márgenes más estrechos.

4.2.5. De acuerdo con el Reglamento propuesto, no se establece ninguna directriz en cuanto a la distribución de fondos entre los países beneficiarios cada año; parece deducirse que la distribución indicativa se aplica únicamente al período de 1993-99 en su conjunto. Así, podría ocurrir que las ayudas recibidas por un país beneficiario no se correspondieran con el porcentaje especificado, en el momento de producirse la suspensión con arreglo al artículo 6 o la pérdida del derecho con arreglo al apartado 3 del artículo 2. Esta situación también podría generar insatisfacción.

El Comité considera que en el Reglamento debería disponerse que el compromiso de los créditos presupuestarios de los proyectos estará sujeto a determinadas normas aplicadas por la Comisión, con el fin de garantizar que el total de compromisos anuales de cada Estado miembro guarde una relación directa precisa con la distribución indicativa ya acordada.

4.3. Estudios preparatorios

4.3.1. El Comité respalda la concesión de ayuda para estudios preparatorios y medidas de asistencia técnica, así como la especificación de éstas en la última propuesta.

4.3.2. Para poder incluirlos en el ámbito de aplicación del Fondo, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 2, dichos estudios y medidas deben ser considerados como « proyectos ». Este aspecto se ve confirmado por el contenido del artículo 1 de la propuesta de Reglamento con las disposiciones de aplicación.

4.3.3. No obstante, existe un cierto número de casos en los que la propuesta de Reglamento referida al Fondo no establece la distinción necesaria entre proyectos en general y proyectos que son simplemente estudios preparatorios. Con el fin de precisar el procedimiento, el Comité defiende que en este Reglamento se establezca de forma categórica que las siguientes disposiciones no se aplicarán a los estudios preparatorios y técnicos:

Art. 9.2(limitación de la ayuda al 90 % de los gastos)Art. 10.3

(3a frase)(importe mínimo de los proyectos)Art. 10.4(datos que deben constar en las solicitudes)4.3.4. El Comité considera que los estudios preparatorios deberían someterse a un procedimiento de aprobación similar, en principio, al que se establece en el artículo 10, pero sin toda la parafernalia exigida en su apartado 4. Debería incluirse en el Reglamento una alternativa concisa con la que quedara claro el proceso de aprobación de los proyectos de estudios preparatorios.

4.4. Cuantía mínima de los proyectos

4.4.1. La Comisión propone que el coste total de un proyecto o grupo de proyectos no pueda ser, en principio, inferior a 10 millones de ecus.

4.4.2. Este límite supondrá la exclusión de determinados proyectos, especialmente en el campo de la protección ambiental, que, aunque tienen importantes repercusiones y se corresponden con los objetivos y el ámbito de aplicación del Fondo de Cohesión, no requieren una inversión tan grande ni pueden vincularse a otros proyectos con el fin de alcanzar el mínimo propuesto.

Con el instrumento provisional de cohesión se han aprobado numerosos proyectos con un valor inferior a los 10 millones de ecus. Sin perjuicio de la mayor atención que deberá otorgarse a los proyectos a largo plazo en el período que va hasta 1999, la experiencia existente parece aconsejar que no deben excluirse proyectos o grupos de proyectos simplemente porque no alcanzan un arbitrario nivel de 10 millones de ecus.

No cabe duda de que hay que concentrar la ayuda; no obstante, el Comité considera que debería permitirse cierta flexibilidad para financiar proyectos o grupos de proyectos, en casos debidamente justificados y excepcionales, que cumplan los criterios de subvención, pero cuyo coste sea ligeramente inferior a 10 millones de ecus.

4.4.3. El uso de la expresión « en principio » referida a un límite cuantitativo es poco frecuente, además de ambiguo. El Comité propone que en el Reglamento se establezca de forma más clara el margen de discreción disponible para no atenerse al límite mínimo, y cuándo puede aplicarse.

4.5. Repercusiones regionales dentro de los Estados miembros

Es muy posible, tal como ya se señaló, que aumenten las diferencias económicas entre las regiones de un Estado miembro beneficiario como consecuencia directa de la intervención del Fondo de Cohesión. Puede que sea necesario aplicar medidas de compensación, incluido el uso de los recursos de los Fondos Estructurales. La Comisión debería ofrecer información sobre este tema a su debido tiempo.

4.6. Revisión del Reglamento

4.6.1. El Comité reitera su opinión de que la revisión del Reglamento por el que se establece el Fondo de Cohesión debería realizarse antes de 1999, dadas sus características innovadoras. Este reexamen podría realizarse junto con la revisión, prevista para 1996, del derecho a subvención de los países beneficiarios.

4.6.2. Los puntos que se revisarían, « una vez transcurrida la mitad del período establecido », podrían ser los siguientes:

(i) funcionamiento de la selección de proyectos y del procedimiento de aprobación,

(ii) repercusiones económicas generadas a nivel estatal y regional,

(iii) comparación de la acumulación efectiva de compromisos y pagos de proyectos correspondientes a cada beneficiario con la distribución indicativa,

(iv) ixutilización del saldo financiero disponible en el caso de suspensión (con arreglo al artículo 6) o de pérdida del derecho de subvención (con arreglo al apartado 3 del artículo 2) de un Estado miembro.

4.7. Reglamento por el que se establecen las disposiciones de aplicación

4.7.1. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 15 del Reglamento por el que se establece el Fondo de Cohesión y con los considerandos del Reglamento en el que se recogen las disposiciones de aplicación, parece deducirse que éste último se adoptará sin el dictamen del CES ni el dictamen conforme del Parlamento Europeo. Tal procedimiento supondría infringir lo dispuesto en el artículo 130 D del Tratado de la Unión Europea.

4.7.2. En cualquier caso, las dos propuestas de reglamento de la Comisión están inextricablemente ligadas. Por consiguiente, el Comité ha incluido sus observaciones sobre la propuesta de Reglamento por el que se establecen las disposiciones de aplicación en el presente dictamen.

5. Observaciones sobre el articulado de la propuesta de Reglamento por el que se establece el Fondo de Cohesión

5.1. Artículo 2.3

5.1.1. El Comité considera que, en la referencia de la última frase de dicho apartado a los proyectos que no podrán recibir ayudas, debería suprimirse la palabra « grandes »; asimismo, estima que la descripción debería ser idéntica a la de la última parte del apartado 1 del artículo 6.

5.1.2. El Comité sugiere que la redacción de este apartado permita cierta flexibilidad, de forma que pueda concederse ayuda a fases posteriores de un proyecto para completar objetivos físicos precisos como, por ejemplo, un puente.

5.2. Artículo 6

Las recomendaciones del Comité respecto del apartado 3 del artículo 2 también se aplican a este artículo, con la variante para la versión inglesa de que, en este caso, debería suprimirse la palabra « large ».

5.3. Artículo 7.2

El Comité opina que el sentido de la expresión « inversiones productivas en el sector del medio ambiente » no es evidente y que debería aclararse.

5.4. Artículo 10.5

El Comité, como ya manifestó en el anterior dictamen sobre el tema, es partidario de que se permita cierta flexibilidad con carácter anual; a su juicio, bastaría con establecer un equilibrio adecuado (esto es, una división casi idéntica) entre los ámbitos de medio ambiente y de infraestructuras de transporte durante todo el período de financiación.

5.5. Artículo 13

Con el fin de garantizar la correcta utilización de los fondos, en este artículo se establecen detallados controles para efectuar la evaluación y el seguimiento de los proyectos en ejecución y ya terminados. El Comité no sólo respalda la necesidad de dichos controles, sino que defiende la obligatoriedad de una verificación independiente, por ejemplo, por parte del Banco Europeo de Inversiones, para todos los proyectos que reciban ayudas del Fondo de Cohesión por encima de un nivel preestablecido.

5.6. Artículo 14

El Comité toma nota de que la Comisión presentará un informe anual sobre las actividades del Fondo y agradece a la Comisión la garantía de que se pedirá que emita un dictamen al respecto. No obstante, del texto del segundo párrafo del apartado 1 podría deducirse lo contrario, por lo que el Comité sugiere que se redacte de forma más clara.

6. Observaciones sobre el articulado de la propuesta de Reglamento por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento por el que se establece el Fondo de Cohesión

6.1. Artículo 4.2(c) y 4.3(c)

Se considera excesivo retener un saldo equivalente al 20 % del compromiso total del proyecto hasta que se completen los informes correspondientes, dado que podría acarrear problemas financieros a los que ejecuten el proyecto. La práctica comercial usual es retener un 10 %. En consecuencia, el Comité recomienda suprimir la frase « Tratándose de proyectos importantes y en casos justificados, este porcentaje podrá aumentarse hasta el 90 % » de la letra c) del apartado 2 y añadir en la misma letra de los apartados 2 y 3 el texto siguiente: « Este porcentaje podrá aumentarse hasta el 90 % cuando sea necesario satisfacer gastos ya comprometidos ».

6.2. Artículo 6

Por razones de coherencia y de coordinación, deberían incluirse disposiciones similares a las del artículo 4 del Reglamento de coordinación de los Fondos Estructurales, para que las autoridades regionales y locales y los interlocutores económicos y sociales puedan participar en el seguimiento y la evaluación de las intervenciones del Fondo de Cohesión.

Hecho en Bruselas, el 24 de febrero de 1994.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Susanne TIEMANN

(1) DO n° C 39 de 9. 2. 1994, p. 6.

(2) DO n° C 108 de 19. 4. 1993, pp. 53-56.

(3) DO n° C 38/18 de 12. 2. 1993.