Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Propuesta de Recomendación del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la movilidad, en la Comunidad, de los estudiantes, las personas en formación, los jóvenes voluntarios, los profesores y los formadores"

(2000/C 168/08)

El 29 de febrero de 2000, de conformidad con los artículos 149 y 150 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada.

La Sección de Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 11 de abril de 2000 (ponente: Sra. Hornung-Draus).

En su 372o Pleno del 27 de abril de 2000, el Comité Económico y Social ha aprobado por 111 votos a favor, con ningún voto en contra y 5 abstenciones, el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. De conformidad con el artículo 18 del Tratado CE, la ciudadanía de la Unión otorga a los nacionales de un Estado miembro el derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros. No obstante, este derecho fundamental del individuo queda limitado por una serie de inconvenientes y dificultades que obstaculizan la movilidad de aquellos que desean acceder a las posibilidades de formación existentes más allá de las fronteras de su país de origen.

1.2. La libre circulación de las personas afecta a los trabajadores por cuenta ajena y a los trabajadores autónomos, entre los que se cuentan los profesores y los formadores. Pero esta libertad debe existir también para las personas que -con frecuencia al margen de una actividad profesional- desean iniciar o continuar estudios, una formación o una actividad de voluntariado en el extranjero. Cuando optan por una estancia en otro Estado miembro de la Comunidad, ya sea en el contexto de un programa comunitario o fuera del mismo, la Comunidad debe realizar un esfuerzo en común para suprimir todos los obstáculos administrativos que puedan presentárseles.

El CES, por tanto, suscribe sin reservas los objetivos de la Recomendación objeto de examen: envía a los ciudadanos de Europa una señal adecuada en un momento en que se está a las puertas de la ampliación de la Unión Europea y en que la UE -tal y como se señaló con motivo del Consejo Europeo extraordinario de Lisboa(1)- prepara la transición hacia una sociedad de la información y del conocimiento para responder así a las exigencias de la mundialización de la economía.

1.3. El fomento de la movilidad transfronteriza desempeña un papel especial en el contexto de la creación de una sociedad europea del conocimiento. Para hacer realidad la integración europea en el sentido de una Europa de los ciudadanos y potenciar la competitividad internacional, es necesario que la movilidad pueda ejercerse prácticamente sin impedimentos. Además, la enseñanza de "competencias europeas" constituye cada vez más un criterio importante para valorar la calidad y el atractivo de la formación profesional y general. Los responsables de la educación en la UE deben fomentar en mayor medida cualificaciones europeas tales como competencias lingüísticas, conocimientos relativos a los distintos sistemas políticos, jurídicos, sociales y económicos en Europa y la comprensión del modo de vida de los vecinos europeos. Los sistemas de educación nacionales deben orientarse en función de la evolución y las necesidades europeas, y requieren una "aptitud europea" que facilite su apertura y transparencia en interés de los ciudadanos.

1.4. Un elemento importante para el logro de la movilidad es también una amplia política de información que deben llevar a cabo de manera activa y decidida tanto la Comisión como los Estados miembros: las personas que se desplazan o están interesadas en la movilidad tienen a menudo dificultades para informarse sobre las posibilidades de que disponen para aprovechar una estancia en el extranjero en beneficio de su formación profesional y permanente. Si no existe una información ampliamente difundida, específica y comprensible para todos a disposición de las escuelas de enseñanza general, centros de formación profesional, oficinas de empleo, universidades y otros centros de formación, así como de las empresas, la movilidad seguirá siendo un privilegio de aquellos cuyos profesores o formadores se preocupen especialmente de ello. A este respecto, el CES propone que se considere a medio plazo hasta qué punto no sería conveniente la reintroducción de ayudas específicas para las personas que se desplazan, como las que, por ejemplo, ya existen desde hace mucho tiempo en el ámbito de la investigación. A tal efecto podrían aprovecharse las experiencias de la penúltima generación de programas europeos de formación como, por ejemplo, Petra o Lingua, donde ya existen estas posibilidades de ayudas específicas y se han utilizado ampliamente.

1.5. El conocimiento de lenguas extranjeras es muy importante para la empleabilidad de los trabajadores y la competitividad de las empresas, así como para el conjunto de la economía europea. Una mayor movilidad en Europa también incrementaría las posibilidades de aprendizaje de lenguas extranjeras por parte de los ciudadanos de Europa. Al mismo tiempo, el desconocimiento de lenguas extranjeras representa precisamente un gran obstáculo para la movilidad. Por este motivo, el CES acoge con satisfacción la iniciativa de la Comisión de designar 2001 como Año Europeo de las Lenguas. Uno de los objetivos expresamente declarados en ella es dar a conocer al mayor número posible de ciudadanos las ventajas que comporta el conocimiento de una serie de idiomas. Además del desarrollo personal y la comprensión de otras culturas, debería ponerse de relieve la importancia para la empleabilidad del individuo, que aumenta con las estancias de formación y formación permanente en el extranjero.

2. La Recomendación

2.1. La Recomendación se subdivide en recomendaciones generales aplicables a todas las categorías de personas contempladas y recomendaciones específicas para los estudiantes, las personas en formación, los jóvenes voluntarios y los profesores y formadores.

2.2. Basándose en la experiencia de programas comunitarios de formación y educación, como Petra, Comett, Leonardo Da Vinci y Socrates, así como en las iniciativas comunitarias del FSE en el ámbito de los recursos humanos, la Comisión ya presentó en 1996 su Libro Verde sobre "Educación-formación-investigación: los obstáculos para la movilidad transnacional". En este Libro Verde, la Comisión observó que las diversas situaciones en que se encuentran estudiantes, personas en formación, jóvenes voluntarios, profesores y formadores en los distintos Estados miembros, en particular en lo que se refiere a legislación laboral, derecho a la seguridad social y legislación fiscal obstaculizan la movilidad. Este documento sienta las bases para la Recomendación que ahora presenta la Comisión, en la cual, no obstante, a diferencia del Libro Verde, excluye el ámbito problemático del sector de la investigación para concentrarse en el ámbito de la formación general y profesional.

3. Observaciones

3.1. Observaciones generales

3.1.1. En la Recomendación se propone que los Estados miembros supriman los obstáculos a la movilidad que aún subsisten, a pesar del acervo comunitario, por lo que respecta a la libre circulación de estudiantes, personas en formación, jóvenes voluntarios, profesores y formadores.

3.1.2. Además, deben adoptarse medidas para que los nacionales de terceros países que residan legalmente en la Comunidad por un período de tiempo prolongado se beneficien de las disposiciones del acervo comunitario en materia de libre circulación e igualdad de trato, así como de las contenidas en la Recomendación. Se pide a los Estados miembros que concedan a los nacionales de terceros países que residan legalmente en la UE por un período de tiempo prolongado el mismo trato que a los ciudadanos de la Comunidad cuando realicen estudios, un período de formación, una actividad de voluntariado, una actividad docente o impartan formación en el marco de un programa comunitario.

El Comité Económico y Social acoge con particular satisfacción la marcada orientación de la Recomendación hacia los problemas relativos a los terceros países. Especialmente con miras a la ampliación y en el contexto de la Conferencia Intergubernamental que ya se ha iniciado, esta circunstancia representa una señal positiva para los Estados candidatos a la adhesión. Para poder construir una Unión ampliada capaz de funcionar, los ciudadanos de los países candidatos a la adhesión también deben tener la oportunidad de vivir la experiencia de la Unión Europea. Esto ya puede realizarse actualmente en el marco de la estrategia de preadhesión para los países candidatos a la adhesión tomando como base los Acuerdos Europeos celebrados con estos países. En particular, debería hacerse un mayor uso de los programas de visitas de estudios del CEDEFOP en el marco de Leonardo para establecer y fomentar contactos y cooperaciones con los países candidatos a la adhesión.

3.1.3. Por otra parte, se invita a los Estados miembros a que adopten las estrategias necesarias para que integren y fomenten el aspecto de la movilidad transnacional en las políticas nacionales aplicadas a los grupos contemplados en la Recomendación. Es especialmente importante al respecto aprovechar las experiencias adquiridas con los programas de la UE en el marco de la cooperación transnacional: carece de sentido inventar la rueda una y otra vez y toparse continuamente con los mismos problemas.

3.1.4. Lo que, sin embargo, a juicio del CES, no se refleja de manera suficiente en las propuestas de la Comisión es el alcance de la Recomendación. No se trata únicamente de aspectos relativos al reconocimiento de la experiencia en el extranjero durante la formación, sino de cuestiones fundamentales que, por ejemplo, afectan al derecho de residencia y a los sistemas de seguridad social, así como a la legislación laboral, de seguridad social y fiscal. La abundancia de problemas específicos, las distintas competencias y la falta de competencia general de la UE en, por ejemplo, el ámbito de la política fiscal no permiten soluciones específicas a corto plazo para suprimir los actuales obstáculos a la movilidad. Recientemente el CES ha examinado detalladamente en un Dictamen el asunto de la modernización de la protección social y ha explicado su posición al respecto.

3.1.5. En la propuesta de Recomendación objeto de examen se hace referencia a un amplio círculo de personas, lo que en principio cabe acoger con satisfacción. No obstante, debe tenerse en cuenta que los distintos grupos de personas a los que se hace referencia en ella presentan marcadas diferencias que requieren a su vez un punto de vista específico. Por ello cabe lamentar que no se hayan formulado propuestas específicas de mayor calado destinadas a cada grupo. Por no distinguir entre distintas problemáticas específicas, la propuesta de Recomendación se ha vuelto muy abstracta. En este sentido, el CES teme que la Recomendación apenas pueda surtir efecto a corto plazo, ya que los obstáculos a la movilidad que en ella se exponen tienen causas demasiado heterogéneas. El CES lamenta que se haya omitido por completo todo el ámbito de la investigación. Insta a la Comisión a que cuanto antes presente también una propuesta similar para la investigación en Europa, puesto que la movilidad en este sector ya está mucho más avanzada y debería beneficiarse de estas experiencias.

3.1.6. Sería satisfactorio y deseable que la Recomendación condujese a medio plazo a integrar paulatinamente el tema de la movilidad de los estudiantes, en el sentido de una "mobility mainstreaming", en todos los ámbitos relevantes de la política europea: de este modo nos acercaríamos considerablemente a un espacio europeo de la formación.

3.2. Observaciones específicas

3.2.1. Recomendaciones generales

3.2.1.1. El CES suscribe expresamente la recomendación a los Estados miembros de que adopten las medidas adecuadas para facilitar la movilidad de las personas que deseen iniciar en otro Estado miembro un ciclo de estudios, un período de formación, una actividad de voluntariado, una actividad docente o de formador, tanto en el marco de los programas comunitarios como fuera de ellos.

3.2.1.2. Los obstáculos que se presentan a estos grupos de personas no siempre son, sin embargo, de carácter económico. Además de las trabas administrativas, también existen con frecuencia barreras lingüísticas y culturales que impiden a los ciudadanos desplazarse fuera de las fronteras de su país. Por este motivo, el CES recomienda que se fomenten con mayor intensidad los conocimientos de lenguas extranjeras en la escuela y, si procede, también en la enseñanza primaria y preescolar, así como en la formación profesional. El Año Europeo de las Lenguas, previsto para 2001, podría aprovecharse especialmente para fomentar proyectos piloto en este ámbito. La promoción de competencias interculturales es también un factor clave para el fomento de la movilidad: cuanto más se sabe sobre otras culturas tanto mayor interés se tiene también en llegar a conocerlas. Es conveniente el apoyo específico de la movilidad en sectores innovadores, lo cual podría repercutir en una sana competencia entre los sistemas en la medida en que puede abrirse a largo plazo todo el abanico de ofertas europeas de formación para los ciudadanos.

3.2.1.3. Las oportunidades de empleo en el país de origen gracias a los conocimientos y cualificaciones adquiridos en el extranjero son un factor importante. Para recibir una auténtica cualificación adicional con una estancia en el extranjero, que además redunde posteriormente en beneficio de la carrera profesional del individuo, es importante fomentar la transparencia de los distintos sistemas de formación de la UE. A este efecto, el Grupo de expertos de alto nivel sobre la libre circulación de personas (presidido por la Sra. VEIL) propuso la creación de un foro u observatorio para estudiar las experiencias nacionales con vistas a supervisar los cambios en las cualificaciones y títulos, facilitar la difusión de información y preparar normas que fomenten la transparencia y el reconocimiento mutuo. Ya se han realizado progresos en la enseñanza superior, y en la formación profesional también se han logrado avances considerables con la introducción del "Europass-Formación". El CES hace un llamamiento para que se lleven a la práctica las conclusiones y las propuestas que actualmente están elaborando en el Foro europeo para la transparencia la Comisión, el CEDEFOP y los expertos nacionales en materia de formación. Para progresar en el futuro se requiere cohesión y transparencia, así como respetar la diversidad nacional y profesional. En efecto, cuanto mayor sea la transparencia de los distintos sistemas de formación, más rápidamente podrá progresar la Unión Europea hacia el reconocimiento de los diplomas y las cualificaciones. La realización de esta etapa final supondría la eliminación de un freno considerable a la libre circulación de los ciudadanos de la Unión Europea.

3.2.1.4. La invitación a que se adopten las medidas adecuadas para que los grupos de personas a los que va dirigida la Recomendación puedan disfrutar de las mismas ventajas que se garantizan a los nacionales del país de acogida es en el fondo legítima, pero debe precisarse en su formulación. En ningún caso debería poder interpretarse que de ella se desprende un compromiso general de los Estados miembros para garantizar prestaciones sociales particulares. Esto afecta en especial a subvenciones tales como las ayudas a la vivienda, que en la mayoría de los Estados miembros sólo percibe un reducido número de beneficiarios tras una minuciosa comprobación de su situación económica. El texto se refiere probablemente a las ventajas de que disfrutan estudiantes y personas en formación por su condición especial: por norma general, esta condición se acredita mediante un carnet de estudiante. El CES propone que todas las personas que participen en la movilidad puedan obtener a tal fin un carnet unificado a escala europea de estudiante o de persona en formación. Se dispondría así de un instrumento eficaz y transparente sin costes burocráticos.

3.2.1.5. El fomento de la participación de nacionales de terceros países con residencia permanente en la UE en intercambios efectuados en el marco de los programas comunitarios es un elemento importante para garantizar la igualdad de oportunidades de los ciudadanos en la UE. Los ciudadanos de terceros países que residen legalmente en un Estado miembro de la UE encuentran por lo general dificultades adicionales que vienen a sumarse a los obstáculos a la movilidad ya existentes. El CES, por tanto, apoya las medidas que fomenten la integración de estos ciudadanos, particularmente en el contexto de la lucha contra el racismo y la xenofobia en la Unión Europea.

3.2.1.6. Cabe cuestionarse hasta qué punto es actualmente realista adoptar medidas adicionales en los Estados miembros destinadas a hacer posible la plena igualdad de trato de los nacionales de terceros países en lo que se refiere al acervo comunitario en materia de libre circulación. En muchos casos, esto chocaría con las reglamentaciones nacionales vigentes para los ciudadanos de terceros países.

3.2.2. Medidas específicas para los estudiantes

3.2.2.1. El CES acoge con satisfacción que en la Recomendación se haga referencia al ECTS (Sistema de transferencia de créditos académicos de la Comunidad Europea) y se defienda su uso generalizado. Se trata efectivamente de un sistema con una capacidad excepcional de funcionamiento, que resulta adecuado para facilitar la transparencia de los planes de estudios. El reconocimiento de los resultados académicos se garantiza mediante un contrato establecido previamente entre el estudiante y los establecimientos de origen y de acogida.

3.2.2.2. El CES, no obstante, considera necesario aclarar que el derecho de recurso que se reclama en este contexto sólo puede limitarse al cumplimiento de un contrato celebrado entre el estudiante y su centro de enseñanza. En ningún caso debería poder interpretarse que es posible exigir por vía judicial la participación de principio de un centro de enseñanza en el ECTS, ya que de este modo se pondría en peligro la existencia de este sistema, que funciona correctamente y está basado en el principio de una participación voluntaria.

3.2.2.3. En lo que se refiere a la concesión y al pago de becas, el CES considera que deben tomarse en consideración dos aspectos: por una parte, los bancos deben garantizar la puntualidad en la transferencia y el pago de las becas. Sobre todo en el marco del programa Erasmus, los servicios de coordinación nacionales han venido denunciando un número creciente de casos en que por problemas contables los estudiantes se han visto obligados a adelantar el dinero. Estos obstáculos a la movilidad son fáciles de evitar, y el CES hace un llamamiento a las instituciones responsables para que resuelvan estas dificultades sin burocracia y en beneficio de los estudiantes. En este contexto, el CES considera igualmente que es necesario que los estudiantes tengan la posibilidad general de utilizar también en el extranjero las becas concedidas en sus países de origen (siempre que éstas no se hayan concedido para cursar estudios en una universidad concreta o con fines específicos). Si en otro Estado miembro, en un determinado ámbito, existen mejores oportunidades de formación que en el país de origen, el estudiante que disfruta de una beca debería tener las mismas oportunidades de acceder a la mejor formación posible que el estudiante que puede costearse sus estudios.

3.2.3. Medidas destinadas a las personas en formación

3.2.3.1. El CES recomienda expresamente el uso generalizado del documento Europass-Formación en el contexto de la promoción de itinerarios europeos de formación en alternancia, incluido el aprendizaje. Este Europass no sólo es aplicable a una formación sancionada por un diploma, sino que también abarca las medidas de formación permanente y los períodos de formación específicos que se han realizado en el extranjero. Cabe acoger con satisfacción que con el Europass también exista actualmente un instrumento en el ámbito de la formación profesional con el cual las personas en formación puedan acreditar sus cualificaciones transnacionales. El CES pide a los Estados miembros que hagan lo necesario para que este documento también se utilice realmente de manera generalizada. Además sería deseable que los estudiantes que realizan en otros países europeos períodos de prácticas relacionadas con sus estudios puedan beneficiarse igualmente del Europass.

3.2.3.2. El CES acoge con satisfacción en este contexto la actual iniciativa de la Comisión de que en el marco de un "Foro europeo en el ámbito de la transparencia de las cualificaciones profesionales" se elaboren, junto con los responsables de la formación profesional, propuestas que sirvan para mejorar la comprensión mutua de los distintos sistemas de cualificación en Europa. El CES pide encarecidamente a los Estados miembros que en la medida de lo posible tomen en consideración estas propuestas a escala nacional.

3.2.3.3. El CES apoya la propuesta de mantener las prestaciones por desempleo abonadas en el país de origen a los parados que inician una formación en otro Estado miembro teniendo en cuenta las normativas de los distintos Estados miembros. Las administraciones laborales de los Estados miembros deberían apoyar de manera enérgica y activa a los desempleados que puedan y quieran participar en medidas de formación, educación y formación permanente de una duración determinada en el extranjero. Para la valoración de las posibilidades de formación transfronteriza por parte de las administraciones laborales, deben aplicarse las mismas condiciones en lo que se refiere al mantenimiento de la percepción de las prestaciones por desempleo que las que existen para las ofertas de formación nacionales, tanto en lo que respecta a su calidad como para evitar abusos. Debe considerarse que una opción de estas características para recibir una formación en el extranjero incrementa las probabilidades de integración en el mercado de trabajo y podría contribuir, en efecto, a que estas personas disfruten de nuevas perspectivas que no existen en su país de origen. Además, existiría la posibilidad adicional de aprender una lengua extranjera, lo cual supone otra importante contribución a su cualificación.

3.2.3.4. El CES acoge con particular satisfacción la petición de otorgar a las personas que se desplazan a otros países europeos para realizar un período de formación la misma condición de residente que a los estudiantes. Con ello la formación profesional se revaloriza y adquiere a escala europea la consideración que merece. No obstante, si lo que se pretende es que reciban el mismo trato que los estudiantes, debería garantizarse que, de manera similar a los estudiantes, que han de estar matriculados en una universidad, las personas en formación estén vinculadas a una institución. Aunque sólo sea para evitar abusos en esta normativa, el CES considera indispensable esta precisión.

3.2.4. Medidas destinadas a los jóvenes voluntarios

3.2.4.1. El CES apoya el programa de la Comisión para los jóvenes voluntarios. Puede contribuir en gran medida al entendimiento intercultural. Así se ofrece a los jóvenes que aún se encuentran en una fase de orientación la oportunidad de adquirir al mismo tiempo, en el marco de una actividad de utilidad pública en otros países europeos, "competencias europeas" que puedan aprovechar para su actividad profesional posterior. Además del aprendizaje de una lengua extranjera también pueden adquirirse competencias clave, como desenvolverse en una cultura extranjera, potenciar las capacidades sociales y ampliar el horizonte de las experiencias personales. Las experiencias adquiridas hasta ahora con este programa de la Comisión muestran que casi todos los participantes consideraron esta experiencia muy provechosa para su posterior formación y carrera profesional.

3.2.4.2. No obstante, para lograr que un círculo más amplio de ciudadanos tenga acceso a este programa, debe garantizarse, además de una remuneración adecuada que al menos garantice la subsistencia, una protección social y sanitaria suficientes para los jóvenes voluntarios, tanto durante su estancia de voluntariado como tras su regreso al país de origen.

3.2.5. Medidas destinadas a los profesores y formadores

3.2.5.1. El CES se congratula de que también se haya incluido explícitamente en la Recomendación a los profesores y formadores. Realizar períodos de formación permanente e impartir enseñanza en un Estado miembro de la Unión Europea no sólo afecta positivamente al perfil de la cualificación personal, sino también a la docencia. La recomendación que se hace a los Estados miembros sobre cómo deben estructurarse los calendarios académicos y la exhortación a que se introduzcan períodos sabáticos europeos merecen en principio reflexión.

3.2.5.2. No obstante, el CES señala expresamente que, aunque la Comisión Europea puede proporcionar materia para la reflexión sobre este asunto, debe seguir dejando en último término a los distintos centros la manera de aplicar estas propuestas y de elaborar los calendarios académicos con arreglo a sus necesidades. La propuesta relativa a los períodos sabáticos europeos debería aplicarse de manera flexible, teniendo en cuenta las necesidades de los individuos y de las instituciones de enseñanza.

3.2.5.3. La invitación a que se recompense la movilidad de los profesores mediante ascensos en su profesión también resulta demasiado simplificada y unilateral. Por supuesto, debe evitarse que en determinados círculos las estancias en el extranjero puedan tener directamente consecuencias negativas en la carrera. Pero la movilidad no es un fin en sí misma ni un factor que deba considerarse de manera aislada: puede ser un criterio que afecte positivamente al desarrollo de la carrera. El CES recomienda al respecto que se fomente una "consideración adecuada de la disposición a la movilidad".

3.2.6. Obligación de elaborar informes

3.2.6.1. En este proceso será necesario un compromiso importante por parte de las instituciones europeas, nacionales, regionales y locales. La participación de los interlocutores sociales mejorará las posibilidades de progresar realmente. El grupo de expertos debería incluir a representantes de los interlocutores sociales a escala europea. La supresión de los obstáculos a la movilidad es un proceso que ha de realizarse a largo plazo, cuyo éxito no se mide necesariamente por una sucesión ininterrumpida de informes elaborados por los Estados miembros y la Comisión. Por esta razón, el CES propone que se examine la obligación de elaborar un informe sólo cada tres años. El informe de la Comisión debería basarse en las contribuciones de los Estados miembros y evaluar los logros en materia de libre circulación. Esta evaluación debería servir, de la manera adecuada, de punto de partida para las nuevas propuestas de la Comisión con el fin de instar a los Estados miembros a que prosigan sus esfuerzos encaminados a suprimir todos los obstáculos a la movilidad.

Bruselas, 27 de abril de 2000.

La Presidenta

del Comité Económico y Social

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) DO C 117 de 26.4.2000.