Dictamen del Comité de las Regiones sobre:

- el "Proyecto de Comunicación de la Comisión a los Estados miembros por la que se fijan orientaciones sobre la iniciativa comunitaria de desarrollo rural (Leader +)",

- el "Proyecto de Comunicación de la Comisión a los Estados miembros por la que se establecen las orientaciones relativas a los Programas de Iniciativa Comunitaria (PIC), para los que se invita a los Estados miembros a presentar propuestas para la concesión de subvenciones en el marco de la iniciativa Equal", y

- la "Comunicación de la Comisión a los Estados miembros por la que se establecen las orientaciones para una Iniciativa comunitaria sobre cooperación transfronteriza y orientada a fomentar un desarrollo armonioso y equilibrado del territorio europeo (Interreg)"

(2000/C 156/04)

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

vista la "Comunicación de la Comisión a los Estados miembros por la que se establecen las orientaciones para una Iniciativa comunitaria sobre cooperación transfronteriza y orientada a fomentar un desarrollo armonioso y equilibrado del territorio europeo (Interreg)" COM(1999) 479 final;

visto el "Proyecto de Comunicación de la Comisión a los Estados miembros por la que se fijan orientaciones sobre la iniciativa comunitaria de desarrollo rural (Leader +)" COM(1999) 475 final;

visto el "Proyecto de Comunicación de la Comisión a los Estados miembros por la que se establecen las orientaciones relativas a los Programas de Iniciativa Comunitaria (PIC), para los que se invita a los Estados miembros a presentar propuestas para la concesión de subvenciones en el marco de la iniciativa Equal" COM(1999) 476 final;

vista la decisión de la Comisión de 25 de octubre de 1999 de consultar al Comité sobre este asunto, de conformidad con el apartado 1 del artículo 265 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea;

vista la decisión de su Mesa, de 2 de junio de 1999, de asignar la elaboración de un dictamen sobre este tema a la Comisión de Política Regional, Fondos Estructurales, Cohesión Económica y Social y Cooperación Transfronteriza e Interregional (Comisión 1);

vista la contribución de la Comisión de Política Social, Salud Pública, Protección de los Consumidores, Investigación y Turismo (Comisión 5) [ponente, Sra. Sexton, miembro del consejo de Longford (IRL/ELDR)];

vista la contribución de la Comisión de Agricultura, Desarrollo Rural y Pesca (Comisión 2) [ponente, Sr. Correia, Alcalde de Tavira (P/PPE)];

visto el proyecto de Dictamen (CDR 219/99 rev. 3) aprobado por la Comisión 1 el 1 de diciembre de 1999 (ponente: Sra. Storm Rasmussen, Presidenta de la Comunidad de Copenhague, DK, PSE),

ha aprobado, en su 32o Pleno, celebrado los días 16 y 17 de febrero de 2000 (sesión del 17 de febrero), el presente dictamen.

1. Introducción

1.1. Con motivo de la Comunicación de la Comisión sobre las iniciativas comunitarias para el período 2000-2006 (programa de trabajo de la Comisión, n° 97/020) y la Comunicación de la Comisión a los Estados miembros por la que se establecen las orientaciones para una Iniciativa comunitaria sobre cooperación transfronteriza y orientada a fomentar un desarrollo armonioso y equilibrado del territorio europeo (Interreg) COM(1999) 479 final, el Comité de las Regiones ha decidido elaborar un dictamen de iniciativa sobre este tema. El Dictamen es la contribución del Comité de las Regiones al debate sobre las iniciativas comunitarias Interreg, Leader + y Equal en el próximo período de los Fondos Estructurales. La iniciativa Urban no se aborda en el presente Dictamen.

1.2. El Comité de las Regiones insta a la Comisión y a los representantes de los Estados miembros en los comités de gestión encargados de las iniciativas comunitarias a que garanticen que se tienen en cuenta los intereses regionales y locales de acuerdo con lo expuesto en este dictamen.

2. Observaciones generales sobre las iniciativas comunitarias

2.1. Las iniciativas comunitarias revisten suma importancia e interés para las entidades regionales y locales de la UE que a menudo gestionan los programas o ejecutan los proyectos. Por lo tanto, el Comité de las Regiones expresa su satisfacción por el hecho de que en el nuevo periodo de los Fondos Estructurales se subraye la importancia de la implicación de las entidades regionales y locales.

2.2. Teniendo en cuenta el principio de subsidiariedad, el Comité desea recalcar que tanto la configuración como la ejecución de los planes y programas pertenecen primordialmente al ámbito de competencias de las entidades locales y regionales.

2.3. En principio, el Comité de las Regiones está de acuerdo con la propuesta de concentrar las ayudas dedicadas a las iniciativas comunitarias, reduciendo las trece existentes a cuatro. El contenido de las iniciativas toma en cuenta en sentido amplio el principio de continuidad y las actuales tendencias evolutivas.

>SITIO PARA UN CUADRO>

2.4. Una simplificación que se acoge favorablemente es que cada iniciativa comunitaria se financiará solo con un fondo estructural. Interreg y Urban se financiarán con cargo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, Leader + con cargo al Feoga, y Equal, con el Fondo Social Europeo. Por consiguiente, el alcance de cada iniciativa comunitaria incluirá intervenciones cubiertas por los demás fondos. Esto significa, por ejemplo, que Interreg podrá financiar también actividades que suelen corresponder al FSE o al Feoga. De este modo, se garantiza que la actuación correspondiente a cada iniciativa comunitaria se centra en mayor medida en los problemas que se quieren resolver y la necesidad de las autoridades de utilizar recursos. Ello reducirá la carga administrativa, pero exigirá también un esfuerzo especial de las autoridades responsables de los Fondos Estructurales.

2.5. Las iniciativas comunitarias sirven para complementar otras iniciativas de los Fondos Estructurales en virtud de los programas para las regiones de los objetivos nos 1, 2 y 3. Los programas para las iniciativas comunitarias deben por tanto ser coordinados con los documentos de programación y los programas operativos de los Estados miembros.

2.6. El Comité de las Regiones toma nota con satisfacción de que los principios más importantes para las nuevas iniciativas comunitarias son el enfoque de abajo arriba, la responsabilidad regional y local y la participación (principio de asociación) de estos dos niveles. Es importante subrayar el protagonismo que las entidades regionales y locales tienen que desempeñar en los programas, tanto en su elaboración, como en su aplicación y evaluación. Las entidades regionales y locales se hallan más cerca del ciudadano y saben, por tanto, cómo afrontar mejor los desafíos. En este sentido, hay que reiterar que la aplicación del programa por parte del Estado miembro debe prever también una estrecha cooperación con los organismos y asociaciones representantes de los entes locales y regionales que lo aplican.

2.7. Las estructuras de gestión y de evaluación deben ser lo más sencillas y menos burocratizadas posibles, y los procedimientos de autorización deben acelerarse a la vez que debe modernizarse la estructura administrativa.

2.8. Las iniciativas comunitarias tienen por objeto apoyar las intervenciones que posean un marcado carácter comunitario. Por consiguiente, las ayudas relacionadas con las iniciativas no deberían depender de que el proyecto vaya a realizarse en una zona definida como objetivo comunitario. Por otra parte, el objeto de la política estructural es contribuir a equilibrar los ingresos entre las regiones a través de la determinación por parte de la UE de los objetivos y de los programas regionales.

2.9. El Comité de la Regiones considera importante que las partes que cooperan participen en pie de igualdad que las iniciativas comunitarias.

2.10. El 1 de julio de 1999 el Consejo decidió que se asignaran casi 10400 millones de euros (a precios de 1999) con destino a las iniciativas comunitarias. De este importe total, 4875 millones corresponden a Interreg, 700 millones a Urban, 2020 millones a Leader + y 2847 millones a Equal.

2.11. El Comité de la Regiones señala que el respaldo a las ayudas a las iniciativas comunitarias será decreciente en el periodo 2000-2006.

Interreg

3. Observaciones sobre Interreg

3.1. El objetivo de la nueva modalidad de Interreg es el de fomentar la cooperación transfronteriza, transnacional e interregional para promover un desarrollo equilibrado en Europa.

3.2. El Comité de la Regiones se congratula de que Interreg III reconozca el protagonismo de las entidades regionales y locales.

3.3. El Comité de la Regiones acoge positivamente que esta iniciativa se base en las experiencias recabadas en anteriores programas Interreg y que se hayan incluido experiencias de las acciones innovadoras emprendidas en virtud del artículo 10 del Feder.

3.4.

>SITIO PARA UN CUADRO>

3.5. Para el Comité de las Regiones, es importante que los programas A, B y C no se solapen, sino que se complementen posibilitando una amplia gama de formas y relaciones de cooperación. De tal modo, las entidades que han desempeñado hasta la fecha un papel limitado en la cooperación interregional tendrán la posibilidad de participar con las regiones y ciudades más experimentadas en la cooperación de Interreg.

3.6. El Comité de las Regiones considera que la gestión de los recursos de Interreg debe simplificarse esencialmente con un proceso decisorio descentralizado en la práctica para las partes implicadas y creando un correcto equilibrio entre simplificación y flexibilidad de tal manera que se garantice que los recursos se desembolsan con rapidez y eficacia. Por tanto, es necesario aclarar el reparto de responsabilidades entre la cooperación vertical y horizontal, reducir los trámites burocráticos y aumentar la supervisión, las evaluaciones y los controles para asegurar una gestión financiera más correcta.

3.7. La Comisión considera importante que se creen actividades y unidades administrativas efectivamente transfronterizas y transnacionales. Una verdadera cooperación transfronteriza se caracteriza por una estructura decisoria común que abarque tanto el desarrollo de programas, la selección de proyectos y la financiación así como estructuras administrativas comunes.

3.8. El Comité de las Regiones señala con satisfacción que la Comisión se propone asignar ayudas globales ("global grants") directamente a cada programa Interreg III. Los programas funcionan mejor cuando se aplica el enfoque de abajo arriba, es decir, cuando los propios interlocutores regionales y locales toman la iniciativa y cuando la selección de los proyectos es el resultado de una cooperación de las entidades regionales, locales y sociales. Posteriormente, se toman las decisiones sobre qué actividades son los elementos clave de los programas y, por tanto, deben apoyarse.

3.9. El Comité de las Regiones observa con satisfacción que puede financiarse hasta el cien por cien de los costes de establecer y desarrollar las estructuras comunes de programación, seguimiento y gestión del programa (asistencia técnica).

3.10. En Europa el sector público está estructurado de diferentes maneras, y las definiciones de lo que son cometidos o recursos públicos varían de un país a otro. Partiendo de las experiencias de los actuales programas Interreg, el Comité de las Regiones recomienda que se considere la posibilidad -teniendo en cuenta las normas de la competencia vigentes- de autorizar la financiación privada en determinadas formas de cofinanciación con la UE, y que dichos recursos estén en pie de igualdad con la cofinanciación pública. Los recursos pueden proceder, por ejemplo, de sindicatos, ONG o asociaciones que apoyan objetivos más generales. De tal modo, la cofinanciación se valorará más en función de los objetivos que en el origen de los recursos.

3.11. El Comité de las Regiones señala que en las próximas orientaciones de Interreg será necesario corregir la lista de la Comisión que recoge las zonas fronterizas con derecho a ayudas de Interreg II A y los límites geográficos de las macro-regiones Interreg II B.

3.12. El Comité de las Regiones apoya la propuesta de la Comisión de establecer un observatorio de la cooperación transfronteriza, transnacional y transregional con la condición de que su financiación no sea con fondos destinados a los programas Interreg. Es necesario un sistema que pueda coordinar intercambiar y difundir las experiencias de la cooperación regional.

4. Apartado A - Cooperación transfronteriza (Interreg III A)

4.1. Muchas de las fronteras nacionales de Europa se fijaron a lo largo del presente siglo. La conflictividad y la desconfianza que se generan en torno a una frontera tardan mucho en desaparecer y se necesita tiempo para que vuelva a reinar la convivencia pacífica y establecerse la cooperación. Concretamente, las regiones que limitan con países de Europa Central y Oriental son muy conscientes de que una frontera tiende a dividir dos países antes que convertirse en un punto de encuentro. Por tanto, es muy importante seguir dando prioridad a la cooperación por encima de las fronteras externas de la UE, aunque sean fronteras marítimas.

4.2. La cooperación transfronteriza tiene una función importante para mejorar la comprensión mutua entre los pueblos desde el punto de vista histórico, cultural y político y en el afán de eliminar los obstáculos lingüísticos, culturales, políticos, administrativos y de otro tipo que impiden la cooperación transfronteriza.

4.3. El Comité de las Regiones coincide con la Comisión en que las regiones incluidas actualmente en Interreg II A deben constituir el punto de partida para establecer los futuros programas de cooperación transfronteriza. El Comité de las Regiones comprueba con satisfacción la importancia que se otorga en estas orientaciones a las fronteras exteriores de la Unión Europea. Interreg III A reviste una gran significación a la hora de equilibrar las diferencias de nivel de vida en el plano regional, especialmente, en la larga frontera entre la Unión Europea y Rusia. Interreg III A ayuda a los Estados bálticos candidatos a la adhesión a adoptar la política de desarrollo de la Unión Europea.

4.4. En las regiones insulares y marítimas, la comunicación y el contacto se producen a través del mar. Por tanto, es importante mejorar y desarrollar las vías de comunicación marítima con vistas a lograr una mayor cohesión transfronteriza del mercado interior en los ámbitos laboral, empresarial, educativo y cultural. Por tanto, convendría introducir los elementos de flexibilidad que permitan a las islas beneficiarse del apartado A, en particular, para las regiones ultraperiféricas que se enfrentan a la desaparición de la iniciativa comunitaria Regis.

4.5. Por ello, el Comité de las Regiones observa con satisfacción que algunas fronteras marítimas se mantienen en Interreg III A. Esta decisión favorece especialmente a las islas y las regiones aisladas y periféricas, porque las regiones en las que existe actualmente esta cooperación de forma natural y eficaz seguirán recibiendo ayudas.

4.6. Existe un considerable número de ejemplos de verdaderas estructuras administrativas Interreg transfronterizas, entre ellas, las Euro-regiones. Aunque las Euro-regiones se basan en estructuras transnacionales política y administrativamente descentralizadas, el Comité de las Regiones considera que el concepto de Euro-región no debe ser una condición para obtener asignaciones de los programas y recursos de Interreg III A, si bien debe constituir un valor añadido.

4.7. La Comisión propone que solo se establezca un programa para cada frontera nacional con subprogramas específicos para ámbitos de cooperación transnacionales menores. El Comité de las Regiones considera que precisamente las regiones de Interreg III A trabajan basándose en las propias prioridades políticas, que no se pueden subsumir en un programa central por fronteras nacionales. Al mismo tiempo, alejar el proceso decisorio administrativo y financiero de la cooperación horizontal entre los interlocutores regionales, locales y sociales de las regiones transfronterizas contradice el enfoque de abajo arriba. El Comité de las Regiones insta que todos los programas que cubran la cooperación sobre la misma frontera nacional mantengan su independencia.

4.8. El Comité de las Regiones observa con satisfacción el amplio espectro de ámbitos de cooperación que la Comisión propone con vistas a aplicar estrategias transfronterizas de desarrollo. Estos programas transfronterizos reflejan los desafíos específicos que debe afrontar cada región fronteriza. Por tanto, es importante que los ámbitos de cooperación abarquen un marco amplio que incluya, por ejemplo, la cooperación a nivel regional y local en el ámbito de los medios de comunicación.

4.9. El Comité de las Regiones considera que se debe introducir una mayor flexibilidad en los programas Interreg, de modo que la cooperación entre programas se refuerce a diferentes niveles: a nivel de programación, en el plano político y administrativo y a nivel de aplicación del proyecto. Debería existir la posibilidad de que dos o varios programas fijaran conjuntamente los objetivos, coordinaran las actividades y apoyaran proyectos comunes. Cuando se considere oportuno, la flexibilidad deberá significar que existe la posibilidad de que los programas Interreg III A abarquen regiones de más de dos países, como sucede por ejemplo en la zona fronteriza entre Bélgica, Francia y Luxemburgo.

4.10. El Comité de las Regiones está de acuerdo con la norma de que el 20 % de los fondos de los programas transfronterizos se destinen a apoyar proyectos y actividades en zonas adyacentes a regiones fronterizas. Una de las condiciones para la ayuda es que los recursos redunden en beneficio del conjunto de la región (por ejemplo, incrementando la movilidad).

5. Apartado B - Cooperación transnacional (Interreg III B)

5.1. La cooperación prevista en el apartado B se diferencia, entre otras cosas, de la del apartado A en que el ámbito geográfico y el número de interlocutores es mayor (macro-regiones). Las intervenciones incluyen cooperación en la ordenación del territorio y desarrollo regional. El apartado B abre la posibilidad de cooperar con regiones vecinas de países no pertenecientes a la UE en proyectos que están destinados a desarrollar y apoyar estrategias comunes para las macro-regiones.

5.2. La gama de actividades que pueden acogerse a Interreg III B debería ser superior a la del programa Interreg II C actual. Además de la investigación y los estudios deberían poder recibir ayuda los proyectos con resultados más visibles, incluidas las inversiones a pequeña escala (en infraestructuras) y los proyectos piloto. De este modo se amplían las posibilidades de que las actividades y los beneficios sean evaluables. Asimismo, sería conveniente ampliar el concepto de ordenación territorial, para que pueda subvencionarse el verdadero desarrollo regional e industrial (la investigación y el desarrollo tecnológico, la creación de empleo, la educación y la formación).

5.3. Para que Interreg pueda representar una aportación positiva a la política futura de desarrollo territorial, el Comité de las Regiones considera que los programas operacionales de las iniciativas, deberán estar en consonancia, cuando sea posible, con los objetivos fijados en la Perspectiva del Desarrollo Territorial Europeo (ESDP). Interreg III B y la ESDP deben complementarse mutuamente de modo que las recomendaciones de la ESDP en favor de un territorio multicéntrico más equilibrado, desarrollo sostenible, infraestructuras de transporte más equilibradas y respeto a la naturaleza y al patrimonio cultural se materialicen a través de proyectos prácticos.

5.4. El Comité de las Regiones considera que las macro-regiones contempladas en el apartado B deben estar abiertas a las regiones que puedan contribuir claramente a un desarrollo sostenible, armonioso y equilibrado. Las regiones que funcionan como hinterland natural y están fuertemente unidas a las macro-regiones deben tener la posibilidad de participar en Interreg III B.

5.5. El programa Interreg II C actual se presenta como un programa dominado por el nivel nacional, del que también pueden beneficiarse las entidades regionales. Sin embargo, no es un programa basado en las prioridades de las entidades regionales y locales para el desarrollo de los territorios geográficos, que los programas cubren. Por tanto, debe analizarse con cautela la conveniencia de transponer la programación y las estructuras administrativas del actual Interreg II C a los nuevos programas Interreg III B.

5.6. El Comité de las Regiones opina que las áreas de cooperación que contempla Interreg III B deberían definirse en pleno acuerdo con las regiones y las agrupaciones de regiones concernidas, una vez evaluada la pertinencia de las áreas Interreg II C. Dicha evaluación deberá tener en cuenta la lentitud en la aplicación de los programas operativos en determinados espacios Interreg II C.

6. Apartado C - Cooperación transregional (Interreg III C)

6.1. Interreg III C va destinado a la cooperación entre las regiones de toda Europa, ya que, en efecto, no todas las entidades regionales y locales poseen las condiciones geográficas, la experiencia, la capacidad o el tamaño necesarios para participar en la cooperación transfronteriza o transnacional contemplada por los apartados A o B. Por ello, el Comité de las Regiones acoge positivamente la nueva iniciativa y reafirma la necesidad de destinar fondos que apoyen la formación de redes y proyectos Interregionales de menor tamaño para el desarrollo de experiencias.

6.2. El Comité de las Regiones no está de acuerdo con la idea de que las unidades administrativas contempladas en el apartado B deban elaborar y administrar programas del apartado C. Los programas del apartado B vienen definidos por macro-regiones geográficas y se refieren a ordenación del territorio y desarrollo regional. Los programas transnacionales del apartado C deben verse desde otros puntos de vista, y las unidades administrativas del apartado B carecen por definición de las condiciones necesarias para elaborar programas que cubran la UE y que abarquen una mayor amplitud de temas que la requerida para los programas del apartado B.

6.3. Por tanto, la configuración temática del apartado C debería centrarse en los objetivos siguientes:

- dar a la cooperación interregional contenidos independientes dentro de la iniciativa comunitaria Interreg III;

- completar los otros apartados con la cooperación interregional, considerándola un instrumento horizontal para el diálogo europeo y el intercambio de experiencias mediante la participación de los entes regionales y locales en la aplicación de las políticas comunitarias;

- fomentar la cooperación interregional mediante una gestión independiente y descentralizada de los programas en Europa.

6.4. Los programas Interreg III C deben poseer características comunes geográficas, temáticas o de otro tipo. El Comité de las Regiones considera que el apartado C debe tener un carácter más innovador y específico y apoyar modelos de cooperación a los que no se pueda optar en los apartados A y B.

6.5. Se podría introducir, con vistas a la ampliación de la Unión, una serie de programas geográficos basados exclusivamente en las entidades territoriales y locales; estos programas, combinados con recursos de Phare, Tacis y MEDA se basarían en prioridades políticas comunes para el desarrollo de la zona afectada. Este marco común debería poder decidir el apoyo o no a proyectos -en los que participen interlocutores de los países de la UE o de terceros países- asegurando su pertinencia para que se atiendan las verdaderas necesidades de las entidades locales y regionales y las prioridades para las regiones.

6.6. El Comité de las Regiones se congratula de que las entidades de las regiones menos favorecidas, insulares, aisladas y periféricas en especial puedan acogerse al apartado C.

7. Coordinación con apoyo a terceros países

7.1. Con el fin de reforzar la cooperación con los países de Europa Central y Oriental y de la región mediterránea e integrar estos países en las políticas de la UE, se impone simplificar y armonizar los procedimientos. Para ello es necesario coordinar mejor los programas Phare, Tacis y MEDA así como los instrumentos comunitarios de ayuda a los países balcánicos que no participan en Phare con Interreg III.

7.2. La cooperación interregional es especialmente necesaria en relación con la ampliación de la UE. La cooperación y el intercambio de experiencias es una contribución importante para la preparación de los países candidatos y, por tanto, para la integración y cohesión europeas.

En relación con la coordinación de la ayuda, cabe enumerar una serie de problemas:

7.3. Con arreglo a las nuevas directrices, la cooperación transfronteriza (CTF) Phare podrá cofinanciar solamente el apartado A, mientras que el apartado B podrá cofinanciarse con el instrumento para políticas estructurales de preadhesión (ISPA) o el Phare mainstream. Sin embargo, los proyectos del apartado B no alcanzan el suficiente tamaño para poder optar a él: el ISPA está destinado a grandes proyectos (de más de 5 millones de euros) en los ámbitos del transporte y el medio ambiente, en tanto que el Phare mainstream beneficia a proyectos de más de 2 millones de euros.

7.4. No hay coordinación entre los procedimientos y los presupuestos de los programas. Los presupuestos de Phare, ISPA y Tacis son anuales, mientras que los de Interreg cubren periodos de siete años. Por consiguiente, tienen que ejecutarse en ejercicios diferentes.

7.5. Los programas tienen unos objetivos y un ámbito de aplicación diferentes. En tanto que Interreg III B se destina a la ordenación del territorio, Phare se centra en preparar a los países candidatos para su adhesión a la UE, y Tacis en facilitar la transición en los países de la antigua Unión Soviética. Las diferentes orientaciones de los programas hacen que sea necesario presentar diversas solicitudes para el mismo proyecto. Asimismo, los proyectos sufren retrasos innecesarios debido a que los plazos de tiempo que tarda en aprobarse una solicitud a los respectivos programas difieren.

7.6. El Comité de las Regiones propone que se asignen fondos para cofinanciar proyectos Interreg III en los presupuestos Phare, Tacis y MEDA, a los que puedan enviar proyectos los comités de gestión transnacionales de Interreg.

7.7. El Comité constata que en las orientaciones de Interreg, la Comisión sienta las bases para mejorar la coordinación entre Interreg y las ayudas a los países fronterizos de la UE en Europa Central y Oriental, en los Balcanes y en la cuenca mediterránea.

8. Financiación

8.1. El Comité acoge favorablemente la mayor importancia que se concede a Interreg y, concretamente, que a Interreg III le corresponda la mitad del total de lo asignado a iniciativas comunitarias (4875 millones de euros para el periodo 2000-2006).

8.2. Con respecto a la aprobación de la Agenda 2000, los jefes de Estado y de gobierno subrayaron que, con vistas a la ampliación de la UE, debe darse prioridad a las actividades transfronterizas.

8.3. El Comité de las Regiones considera asimismo que debe tenerse en cuenta que a Interreg II C sólo se le han asignado recursos de 1997-1999 dentro del actual periodo de los Fondos Estructurales. Por tanto, a la vista de los resultados positivos que Interreg II C ha logrado se debe incrementar el peso relativo de las actividades transfronterizas.

8.4. Por esta razón, el Comité de las Regiones propugna un reparto equitativo de los fondos entre Interreg III A y B, que mantenga el actual nivel de las actividades transfronterizas de Interreg II A y al mismo tiempo tenga en cuenta que las actividades transnacionales de Interreg II C han dispuesto de fondos únicamente para la mitad del periodo de los Fondos Estructurales. Por tanto, deberá asignarse una parte menor a las iniciativas del nuevo nivel Interreg III C.

8.5. Por ello, el Comité de las Regiones propugna un reparto de los fondos entre las líneas de Interreg III que tenga en cuenta la decisión de los jefes de Estado y de gobierno relativa a la Agenda 2000 y que otorgue especial importancia a las acciones transfronterizas, en particular, con miras a la ampliación.

8.6. El Comité de las Regiones, con el fin de evitar que determinadas partes nacionales de las zonas transnacionales Interreg III B reciban menos fondos que las zonas vecinas, con menoscabo de las sinergias previstas, sugiere a la Comisión Europea que solicite a los Estados miembros un principio de reparto de la dotación Feder correspondiente que garantice la solidaridad interna de las zonas y auténtica continuidad con Interreg II C.

9. Recomendaciones en torno a Interreg III

El Comité de las Regiones recomienda:

(1) que se refuerce el papel de las entidades locales y regionales en la programación, ejecución, selección y evaluación de los proyectos, aplicando plenamente el principio de subsidiariedad;

(2) que se simplifiquen y descentralicen esencialmente los procedimientos reconociendo a las partes implicadas el poder decisorio y creando un correcto equilibrio entre simplificación y flexibilidad, para garantizar que los fondos se paguen con rapidez y eficacia;

(3) que los programas se elaboren de acuerdo con el principio de cooperación, de modo que las decisiones sobre programación, financiación y administrativas sean tomadas por los interlocutores regionales, locales y sociales;

(4) que los programas Interreg A, B y C sean mutuamente complementarios, de modo que las entidades que solo han desempeñado un papel limitado hasta la fecha en la cooperación interregional participen junto a las regiones más experimentadas en la acción Interreg;

(5) que los programas Interreg III se estructuren con la suficiente flexibilidad para permitir una cooperación transversal a nivel de programación, político y administrativo así como de proyectos;

(6) que los recursos de Interreg III se distribuyan con flexibilidad y estén accesibles a regiones que puedan hacer una contribución positiva a un desarrollo armonioso y equilibrado y que las regiones que actúan como hinterland natural y poseen estrechos vínculos con una zona Interreg puedan participar en los programas Interreg III;

(7) que las ayudas se concedan de manera uniforme a todos los proyectos e interlocutores que puedan optar a ellas, al margen de si dichos interlocutores están en una zona designada como elegible para ayuda relacionada con los objetivos;

(8) que la financiación privada para objetivos generales se sitúe en pie de igualdad con la del sector público;

(9) que el concepto de Euro-región no se imponga como condición para actuar como unidad de programación y unidad de gestión en los programas de Interreg III;

(10) que se introduzcan varios programas Interreg III A transfronterizos; para el periodo actual existen ya varios programas de este tipo;

(11) que la lista de zonas de acción de Interreg III A sirva como marco amplio que permita la cooperación en los temas afectados;

(12) que se amplíen las actividades que pueden optar a fondos de Interreg III B para cubrir, por ejemplo, pequeñas inversiones (en infraestructura) y proyectos piloto;

(13) que se estudie detenidamente la posibilidad de trasponer la programación y las estructuras administrativas del Interreg II C existente a los nuevos programas Interreg III B;

(14) que se abandone la idea de que las unidades administrativas transnacionales del apartado B elaboren y administren programas del apartado C;

(15) que los programas Phare, Tacis y MEDA se coordinen de modo más eficaz con los programas Interreg III, y, por último,

(16) que los fondos de los programas Interreg III A y B se repartan equitativamente para que las actividades transfronterizas se mantengan y que se dé prioridad a las actividades de Interreg II C asignándose también una parte adecuada a las nuevas iniciativas de Interreg III C.

Equal

10. Recomendaciones en torno a Equal

10.1. La cohesión social y un nivel de empleo óptimo constituyen para la Unión Europea un objetivo doble a la vez que un gran reto. El Tratado de Amsterdam reconoce y afirma el papel que corresponde a la Unión en la lucha contra la exclusión social. El Tratado se refiere explícitamente a la lucha contra la exclusión y la discriminación. El artículo 137 contempla la adopción de

"medidas destinadas a fomentar la cooperación entre los Estados miembros mediante iniciativas para mejorar los conocimientos, desarrollar el intercambio de información y de buenas prácticas, promover fórmulas innovadoras y experiencias de evaluación con el fin de luchar contra la exclusión social".

10.2. Las razones para combatir el desempleo y la exclusión social no son sólo de orden ético y moral, sino también económico. El ritmo de la modernización y del desarrollo de nuevas tecnologías ha obligado a reconsiderar aceleradamente las cualificaciones requeridas en el territorio de la Unión. Quienes pueden acceder a la formación profesional y la educación cuentan con innumerables posibilidades para aprovechar el desarrollo de la sociedad de la información. Sin embargo, la sima que separa la mano de obra cualificada de la no cualificada no hace sino agrandarse en perjuicio de los trabajadores poco cualificados o -peor aún- de los desempleados. El esfuerzo de la Unión por abrir el mercado de trabajo a todos -y en particular a los menos favorecidos- puede liberar un potencial de recursos humanos que de otro modo correría el riesgo de quedar oculto y sin aprovechar. Es relativamente frecuente que, cuando no se dispone de la cualificación necesaria, se emplee mano de obra extranjera en lugar de proporcionar formación profesional y educación a miembros de su propia población activa con un empleo poco cualificado o en paro.

10.3. La formulación de la Estrategia europea para el empleo y de Planes de acción nacionales ha impulsado la reforma del Fondo Social Europeo (FSE). En términos de objetivos y prioridades, la Estrategia europea para el empleo guiará la configuración futura del Fondo Social Europeo.

10.4. Durante el período de programación 1994-1999, buena parte de las actividades del FSE se han desarrollado en el marco de dos iniciativas comunitarias: Adapt (adaptación a las transformaciones industriales) y Empleo (reinserción de determinados grupos de desempleados en el mercado de trabajo). Esta última se subdivide en cuatro: NOW, Horizon, Youthstart e Integra.

10.5. Estas dos iniciativas comunitarias son importantes instrumentos comunitarios para impulsar cambios en políticas relativas al empleo y al mercado de trabajo. Tanto Adapt como Empleo han contribuido significativamente a sentar las bases para la actuación futura en el terreno de la innovación y de los nuevos métodos de puesta en marcha de medidas preventivas y activas. Al transferir buenas prácticas y experiencias a otras organizaciones, programas y proyectos a lo largo y ancho de los Estados miembros, han proporcionado una base para la difusión de las políticas del mercado de trabajo. Por otra parte, han acelerado el proceso de aprendizaje a través de los lazos de cooperación que han establecido a nivel transnacional.

10.6. La iniciativa Equal, de reciente diseño, se apoyará en las experiencias y logros de Adapt y Empleo. Se pretende seguir desarrollando el considerable potencial de cooperación transnacional -tanto entre proyectos individuales como entre gestores de proyectos y responsables políticos-, así como conseguir que la Estrategia europea para el empleo se nutra de la transferencia de buenas prácticas.

10.7. La Comisión ha reconocido con acierto que de Adapt y Empleo se pueden aprender algunas lecciones. La experiencia atesorada tiene que ser aprovechada, particularmente por lo que respecta a los promotores de proyectos y a quienes participan en la gestión de las iniciativas. Es preciso preservar y potenciar el valor añadido obtenido en la fase final de las actuales iniciativas comunitarias.

11. Perfil de los proyectos y adicionalidad

11.1. Perfil de los proyectos

11.1.1. La propuesta de la Comisión de evitar la dispersión de los recursos financieros en un número excesivo de pequeños proyectos representa un cambio de dirección. En contraste con el período de programación en curso, la Comisión considera que conviene reducir el número de proyectos que reciben financiación, de manera que los proyectos seleccionados tenderán a ser de mayor escala. La cuestión de si es o no viable que los proyectos "pequeños" desarrollen elementos transnacionales es de gran relevancia. A juicio del Comité de las Regiones, los proyectos no deberían ser juzgados o evaluados tomando como criterio su dimensión. Con frecuencia, los proyectos "pequeños" encierran un enorme potencial en cuanto a la concepción de métodos y la transferencia de buenas prácticas. La demostración de métodos de buenas prácticas resultantes de proyectos a pequeña escala puede resultar más fácil que en el caso de proyectos que por su gran dimensión son poco manejables.

11.1.2. Es posible que la Comisión tema que la carga administrativa que soportarían las organizaciones -e incluso la propia Comisión- que participen en proyectos a pequeña escala impida que se produzca un efecto multiplicador significativo. No obstante, el Comité de las Regiones considera que si la administración de Equal fuese eficiente y simple, el beneficio obtenido sería mayor y la iniciativa constituiría un ejercicio provechoso para todos.

11.2. Adicionalidad

11.2.1. La nueva iniciativa Equal también debe abordar la cuestión de la adicionalidad. De acuerdo con la experiencia recogida con Adapt y Empleo, los participantes hacen con frecuencia grandes esfuerzos por reunir la cofinanciación necesaria. Éste ha sido, en particular, un problema para los entes locales y regionales que han tomado parte en grandes proyectos transnacionales. Si los fondos concedidos en el marco de la iniciativa Equal se concentran en proyectos de gran envergadura, algunos entes locales y regionales pueden quedar excluidos de proyectos Equal por no poder reunir la cofinanciación necesaria. Así, se confirma que los proyectos "de menor envergadura" pueden desempeñar un importante papel en la iniciativa Equal, dado que la cofinanciación de proyectos con presupuestos pequeños es más factible.

12. Medidas

12.1. Está previsto que Equal apoye las medidas que se adopten dentro de tres grandes categorías:

i) categoría A: proyectos integrados transnacionales;

ii) categoría B: trabajo en red y difusión a nivel nacional;

iii) categoría C: desarrollo de las políticas.

12.2. Categoría A: proyectos integrados transnacionales

12.2.1. Se pretende que los proyectos de la categoría A combatan la discriminación y las desigualdades en el mercado de trabajo. La selección y ejecución de los proyectos no sólo se realizaría sobre la base de las convocatorias, sino también según los tres criterios que se enumeran a continuación:

a) innovación (que se evaluará estableciendo una comparación con la experiencia de las iniciativas comunitarias anteriores);

b) participación activa (implicación directa de las personas más afectadas por la discriminación y las desigualdades en el mercado de trabajo);

c) planteamiento integrado (los proyectos seleccionados deberían integrar un abanico de acciones).

12.2.2. La Comisión ha recomendado que los proyectos de la categoría A (proyectos integrados transnacionales) tengan tres fases: una preparatoria, otra operativa y una tercera de evaluación y difusión.

12.2.3. El Comité de las Regiones celebra la recomendación de la Comisión de que el Fondo Social Europeo sea el único fondo estructural que financie estos proyectos integrados, puesto que ello redundará en una mayor simplificación.

12.2.4. El Comité de las Regiones considera de gran importancia que los términos "innovación", "participación activa" y "planteamiento integrado" sean objeto de una definición clara desde la puesta en marcha de la iniciativa. Una vez que estén definidos con precisión en el contexto de Equal, debería evitarse gran parte de la confusión que se produjo en torno a Adapt y Empleo.

12.3. Categoría B: trabajo en red y difusión a nivel nacional

12.3.1. La Comisión prevé, por lo que respecta a la categoría B (trabajo en red y difusión a nivel nacional), que la financiación correspondiente a la iniciativa Equal se concentre, dentro de cada Estado miembro, en un número limitado de áreas temáticas. El Comité de las Regiones considera que, al determinar las áreas temáticas relevantes, los intereses locales y regionales deberían tenerse en cuenta en el correspondiente proceso decisorio, junto con los puntos de vista de la Comisión y el Estado miembro de que se trate. Por otra parte, la Comisión también recomienda que cada Estado miembro proponga mecanismos apropiados a nivel nacional para la estructuración en redes de los proyectos y la difusión de buenas prácticas. A juicio del Comité de las Regiones, los intereses locales y regionales deberían tener un papel activo en el establecimiento de dichos mecanismos.

12.4. Categoría C: desarrollo de las políticas

12.4.1. En relación con la categoría C (desarrollo de las políticas), el Comité de las Regiones concuerda con la Comisión en que ésta y los Estados miembros deben colaborar para establecer un puente entre las buenas prácticas que se deriven de los proyectos y la puesta a punto de políticas en las áreas temáticas escogidas para Equal. El Comité de las Regiones apoya, en particular, los intentos de poner en marcha mecanismos de evaluación comparativa y difusión de resultados.

13. Ejecución de Equal

13.1. Para la ejecución de Equal, la Comisión recomienda que cada Estado miembro prepare un programa nacional que se ajuste a los temas acordados por una estructura de coordinación en relación con la Estrategia europea sobre el empleo. Una vez acordados dichos programas, los Estados miembros tendrán la responsabilidad de realizar regularmente convocatorias de proyectos y establecer comités nacionales de seguimiento que supervisen la ejecución de la iniciativa. El Comité de las Regiones considera que es a nivel de los Estados miembros donde las entidades locales y regionales pueden desempeñar un papel relevante para contribuir al éxito de Equal. A juicio del Comité, los intereses regionales y locales deberían estar representados en los comités nacionales de seguimiento, y así poder aportar sus propias experiencias locales y regionales al proceso.

14. Medidas específicas

14.1. El Comité de las Regiones expresa su inquietud por el hecho de que, al fijar su posición inicial con respecto a Equal, la Comisión haya indicado, en contraste con las actuales iniciativas comunitarias, que los fondos no serán asignados a determinados grupos sociales. Todas las organizaciones implicadas en la lucha contra la marginación competirán entre sí por la financiación de Equal. Por ejemplo, aquellos grupos sociales que combaten la discriminación de los discapacitados pueden verse abocadas a competir con quienes luchan en pro de la igualdad de oportunidades en el trabajo. Cabe cuestionar que de esta manera se puedan seleccionar los proyectos mejores y más meritorios. El Comité de las Regiones invita a la Comisión a examinar la introducción, en el marco de la iniciativa Equal, de medidas específicamente dirigidas a los distintos grupos sociales víctimas de la marginación.

15. Recomendaciones en torno a Equal

15.1. El Comité de las Regiones recomienda que se tenga en cuenta una serie de cuestiones al elaborar las orientaciones de Equal. Se trata de las siguientes:

(1) La iniciativa Equal tiene por objeto consolidar los resultados de las iniciativas en curso Adapt y Empleo. Sin embargo, es preciso adecuar los nuevos programas y las nuevas medidas a un contexto nuevo: el de la Estrategia europea para el empleo. La iniciativa Equal debería configurarse como instrumento de ayuda para los órganos comunitarios, locales, regionales y nacionales en la lucha contra la exclusión social en el lugar de trabajo y en la sociedad en general.

(2) La carga administrativa ligada a la presentación de solicitudes de financiación debe mantenerse en los niveles más bajos posibles. No pocas veces, la idea de tener que afrontar una burocracia excesiva disuade a potenciales participantes.

(3) Cuando sea posible, deben ofrecerse definiciones claras. Los conceptos de "innovación", "transnacionalidad" e "integración en las demás políticas" o "transversalidad" necesitan una definición precisa en el contexto de Equal.

(4) Habrá que poner en marcha actividades de seguimiento que permitan comparar los resultados de los proyectos y los distintos grados de éxito.

(5) Es de capital importancia tener presente que los proyectos Equal que sean satisfactorios sólo pueden integrarse de manera efectiva en otras políticas a nivel nacional, regional y local si se desarrolla una estrategia de difusión durante el ciclo del proyecto y no se deja para el final del mismo.

Leader +

16. Recomendaciones en torno a Leader +

16.1. La innovación más importante de la iniciativa comunitaria Leader + (I y II) consiste en el enfoque adoptado que puede resumirse en los siguientes puntos.

- Acción integrada -casi todos los apartados de la intervención:

- animación y asistencia técnica para el desarrollo,

- formación en diversos niveles,

- creación, consolidación y modernización de instalaciones empresariales,

- valorización de las materias primas locales mediante su transformación en pequeña escala,

- promoción y comercialización de productos y servicios locales,

- consolidación y diversificación del turismo rural,

- conservación y valorización del patrimonio medioambiental y cultural;

- Intervención integradora: los proyectos y actividades que se llevan a cabo en los diferentes apartados se organizan en un plan de acción unificado y coherente, y no constituyen una mera suma de proyectos aislados;

- Intervención de carácter territorial: la intervención se concibe y materializa en función de los recursos, posibilidades y expectativas de un territorio determinado;

- Dinámica ascendente: deriva de la animación de las entidades y la población de un territorio que se ven a sí mismos como sujetos de un proceso de desarrollo local;

- Gestión descentralizada: a cargo de un grupo de acción local, al que se concede un amplio margen de autonomía para que gestione el proceso con la flexibilidad necesaria.

16.2. El documento de la Comisión sobre Leader + retoma las grandes orientaciones de los programas precedentes pero añade un nuevo elemento que exige que la estrategia de los planes de acción locales esté relacionada con alguno de los diversos temas especificados. El Comité considera importante que las acciones se concentren en determinadas áreas problemáticas. Los temas y los grupos objetivo indicados por la Comisión son apropiados para su inclusión en una estrategia integrada de desarrollo. No obstante, el Comité considera que el grupo de acción local debe poder elegir más de un tema o un grupo objetivos e insta a los Estados miembros a que aprovechen la oportunidad de ampliar la lista de posibles temas y grupos objetivo.

Además, es importante observar que siempre se ha considerado prioritario que Leader + pueda aplicarse en principio en todas las zonas rurales de los quince Estados miembros y que, a tal fin, las orientaciones para la elaboración de los planes no pueden contener ningún tipo de obstáculo.

El Comité, por tanto, propone que se supriman los pasajes correspondientes en el texto del proyecto de Comunicación de la Comisión a los Estados miembros. Son los siguientes: la última parte inmediatamente siguiente a la coma del punto 9 y la última frase del punto 10.

16.3. No obstante, se expresa la esperanza de que cada plan de acción local presente una estrategia de desarrollo más específica y original que la de las intervenciones de los programas tradicionales.

Ahora bien, lo que caracteriza a estos últimos, entre otras cosas, es precisamente el enfoque sectorial o por grupos objetivo.

16.4. La verdadera innovación introducida por Leader + la constituye el enfoque que hizo posible y fomentó, y es precisamente este avance metodológico lo que resulta esencial preservar y consolidar.

16.5. A este respecto consideramos importante señalar que un plan de acción para el desarrollo integrado de un territorio rural no puede constar exclusivamente de acciones innovadoras. Un plan de estas características ha de incluir una elevado número de iniciativas y proyectos que den respuesta a los problemas y expectativas locales, debe tener un impacto local y, por consiguiente, contribuir a profundizar una dinámica local de desarrollo. Lo que es innovador es el plan en su conjunto, pero algunas acciones, aún no siendo innovadoras, pueden resultar necesarias para garantizar la viabilidad, la coherencia y la solidez de todo el proceso.

16.6. Una última observación para recordar que el enfoque de Leader + requiere la existencia de una asociación de desarrollo local responsable de la concepción y ejecución de un plan de acción local y, al mismo tiempo y en términos globales, un proceso intenso de animación, movilización y participación de la población y de las entidades locales. Leader no es viable sin una dinámica local, sin una apuesta por la creación de una cultura de desarrollo a escala territorial.

Por ello es fundamental que Leader + siga teniendo una fuerte componente de animación y asistencia técnica para el desarrollo, ya que ello permitirá financiar una amplia gama de actividades e iniciativas, como la creación y el funcionamiento de redes de animación (con estructura, equipamiento y recursos humanos propios), la elaboración de instrumentos de información y animación destinados al territorio y la organización de fiestas y festivales.

La posibilidad de ayudas para la adquisición de los conocimientos necesarios y otro tipo de asistencia técnica debería aplicarse también, quizá en menor escala, a las zonas rurales que han renovado los grupos Leader + existentes.

16.7. El Programa Leader + debería poner un énfasis especial en aquellas acciones que tengan una perspectiva integradora, articulando de manera sinérgica y complementaria las diferentes inversiones que concurran en un mismo objetivo.

16.8. Reviste una importancia especial que el programa estimule las pequeñas iniciativas de origen local.

16.9. El programa Leader + debe potenciar el trabajo de las asociaciones y agentes de desarrollo local. En particular, para mejorar la ejecución de las acciones de animación, cooperación interterritorial e interconexión en red de las áreas rurales, cabe prever la participación directa de los centros Carrefour.

16.10. El Programa Leader + deberá ser un programa de articulación con otros programas que tengan objetivos complementarios en materia de creación de empleo, formación profesional, artesanado y otros ámbitos de intervención social.

16.11. El Comité de las Regiones, que representa a muchos representantes locales elegidos en áreas rurales con problemas estructurales específicos, acoge con particular interés el programa Leader +.

16.12. Los representantes locales elegidos son los primeros dinamizadores de los procesos de desarrollo de las zonas rurales con impedimentos de desarrollo. Los entes locales son las entidades que dan apoyo a los principales proyectos de inversión destinados a la creación de empleo y la dinamización general de la economía. Por consiguiente, sería perjudicial que, en vez de favorecer la proyección local, se supeditase Leader + a la visión burocrática y dirigista a nivel europeo, nacional o regional.

16.13. El Comité de las Regiones desea que la reglamentación que haga operativo el programa se ponga en práctica con la máxima celeridad.

Dadas las expectativas creadas, será extremadamente conveniente que la evaluación de los procesos de candidatura no dure los cinco meses previstos. Los agentes locales de desarrollo, poco habituados a los trámites burocráticos, tendrán dificultades para aceptar demoras largas.

Además, se debería garantizar que no se producen retrasos en la aplicación del programa. Según la propuesta de la Comisión, la selección de los grupos de acción puede durar hasta dos años a partir del momento en que se definen los criterios aplicables. Debería ser posible limitar tal periodo, por ejemplo, a un semestre. De acuerdo con las experiencias del actual periodo de validez del programa, el Comité considera que un retraso en la aplicación del programa debilitaría su desarrollo y el efecto de las acciones que se han de emprender en las nuevas regiones Leader, que antes deberán completar la adquisición de los conocimientos. En las áreas seleccionadas de nuevo, no se deben perder los conocimientos adquiridos.

16.14. El Comité de las Regiones, teniendo en cuenta las tres vertientes del programa Leader +, considera que el grueso de la financiación debe atribuirse a la primera: estrategias territoriales de desarrollo rural, integrado y de carácter innovador.

Las candidaturas a la financiación deberán ser seleccionadas en función de la existencia real de una estrategia local que implique a los diferentes participantes.

16.15. El Comité de las Regiones desea que los proyectos de infraestructuras puedan enmarcarse en la estrategia Leader + y que cuando no resulten elegibles para dicho programa sean considerados prioritarios por parte de los evaluadores de otros programas.

En realidad, una estrategia de desarrollo rural carece de ejecución de determinadas infraestructuras fundamentales, sin las cuales el proceso de desarrollo no resulta sostenible.

16.16. El Comité suscribe en líneas generales la petición de la Comisión de que la cooperación no se limite al mero intercambio de experiencias. Convendría, no obstante, no excluir de la ayuda el simple intercambio de experiencias, en cuanto forma de cooperación independiente.

16.17. La limitación previa a determinados territorios de una región, de conformidad con lo estipulado en el punto 9 del proyecto de orientaciones, debería eliminarse.

16.18. Debería suprimirse también la limitación de los beneficiarios a exclusivamente los "Grupos de acción local", tal como figura en el primer párrafo del punto 12.

Por último, debería suprimirse la limitación de la participación de las administraciones públicas y los representantes políticos a un máximo del 50 % en los órganos de decisión de los Grupos de acción local (tercer párrafo del 12).

Bruselas, 17 de febrero de 2000.

El Presidente

del Comité de las Regiones

Jos Chabert