ES    ES ES 
 
ES    ES  COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
Bruselas, 8.7.2008 
SEC(2008) 2209 
  
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN 
 
Documento que acompaña a la 
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL 
CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE 
LAS REGIONES 
 
Estrategia para la aplicación de la internalización de los costes externos 
  
y a la  
 
Propuesta de 
 
DIRECTIVA DEL PARLAMENTO  EUROPEO Y DEL CONSEJO 
 
que modifica la Directiva 1999/62/CE relativ a a la aplicación de gravámenes a los 
vehículos pesados de transporte de mercanc ías por la utilización de determinadas 
infraestructuras 
 
Resumen de la evaluación de im pacto sobre la internalización  
de los costes externos  
{COM(2008) 435 final} 
{COM(2008) 436 final} 
{SEC(2008) 2208} 
 
ES 2   ES DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN 
Evaluación de impacto sobre la int ernalización de los costes externos 
Con ocasión de la modificación, en mayo de 2006, de la Directiva 1999/62/CE relativa a la 
aplicación de gravámenes a los vehículos pesa dos de transporte de mercancías por la 
utilización de determinadas infraestructur as, el Parlamento Europeo y el Consejo 
establecieron lo siguiente: «A más tardar el 10 de junio de  2008, la Comisión, tras examinar 
todas las opciones, incluidos los costes rela cionados con el medio ambiente, el ruido, la 
congestión y la salud, pres entará un modelo generalmente aplicable, transparente y 
comprensible para la evaluación de todos los costes externos, que sirva de base para el 
futuro cálculo de los costes de infraestructura.»  En la Directiva modificada se añadía lo 
siguiente: «Este modelo irá acompañado de un análisis del impacto de la internalización de 
los costes externos para todos los modos de transporte y de una estrategia para una 
aplicación progresiva de este modelo a todos los modos de transporte. Dicho informe y el 
modelo irán acompañados, en su caso, de propue stas de revisión ulterior de la presente 
Directiva dirigidas al Parlam ento Europeo y al Consejo.»  
Esta evaluación de impacto centra  su atención en la internalización de los costes externos 
relacionados con el ruid o, la contaminación atmosférica, el  cambio climático, la congestión y 
los accidentes, ligados a los vehículos pesado s y otros medios de transporte, mediante 
instrumentos de mercado como tasas, gravámenes o permisos negociables. Analiza, por un lado, las opciones para internaliz ar los costes externos en el  marco de los peajes de los 
vehículos pesados a fin de revisar la Dire ctiva 1999/62/CE y, por otro, las opciones para 
internalizar los costes externos en otros modos de transporte: fe rroviario, aeronáutico, 
marítimo y por vías interiores. 
1. D
EFINICIÓN DEL PROBLEMA  
Las actividades de transporte generan daños que  suponen un coste para te rceros. Casi siempre 
se trata de costes externos, es decir, que no los sufragan quienes los generan sino otros 
usuarios del transporte (congesti ón, accidentes, etc.) y la socied ad (costes medioambientales). 
Por sus costes externos medioambientales, el tr ansporte ya ha sido objeto de una serie de 
medidas reglamentarias. Por otro lado, las activid ades de transporte, incluida la adquisición, 
propiedad y utilización de un ve hículo, están sujetas a un buen número de gravámenes y tasas, 
que en conjunto pueden compensar, y en algunos  casos incluso compen sar en exceso, algunos 
de sus costes sociales. Por tanto, resulta necesa rio tomar en consideración la situación vigente 
para evitar la doble tarificación de los costes externos. Sin embargo, la cuestión esencial es 
determinar hasta qué punto las medidas vigentes permiten intern alizar los costes externos o, 
en otros términos, si las señales sobre los pr ecios que transmiten estos gravámenes, tasas o 
subvenciones estimulan el desarrollo de nuevas tecnologías y nuevos medios de transporte o 
propician cambios en el comportamiento de los consumidores.  
Aunque hay algunos indicios que ap untan a un cierto grado de in ternalización de los costes 
externos, los usuarios de transporte no los sufra gan en su totalidad o lo hacen por vías no 
ligadas a los costes externos. En la mayoría de los casos, las medidas públicas están fragmentadas y no abordan de manera explícita  estas deficiencias de l mercado. El problema 
 
ES 3   ES reside en que la estructura de los gravámenes existentes no transmite una señal sobre los 
precios lo suficientemente eficiente para in fluir en el comportamiento en materia de 
movilidad. 
Si no se interviene, el transpor te seguirá generando daños de c uyo coste no se harán cargo los 
usuarios del transporte. Ahora bien, esto no quiere decir que no se haría nada, ya que hay 
otros instrumentos vigentes (im puestos sobre los vehículos, cate gorías Euro, etc.) o en fase de 
debate en las instituciones de la UE (aplicación del régimen de comercio de derechos de emisión al transporte aéreo, CO
2 y normas sobre vehículos) c on los que se combaten los 
costes externos. Sin internalización, los preci os del transporte seguirían transmitiendo una 
señal errónea a los usuarios, que no tendrían un es tímulo suficiente para utilizar vehículos más 
limpios y evitar rutas conges tionadas en horas punta. 
2. O BJETIVOS  
El objetivo general de la UE es «garantizar que nuestros sistemas de transporte respondan a 
las necesidades económicas, sociales y medioamb ientales de la sociedad y, al mismo tiempo, 
reducir al mínimo las repercusiones negativas sobre la economía, la sociedad y el medio 
ambiente.» 
Con todo, esta evaluación de impacto sólo abor da un objetivo específico de la Comisión que, 
partiendo de una petición expres a del legislador, c onsiste en proponer una estrategia para 
internalizar los costes externos generados por el  transporte. Mediante la internalización de los 
costes externos, se espera que los precios del transporte tran smitan una señal correcta a sus 
usuarios, mejoren la eficiencia en el uso de la s infraestructuras y contribuyan a reducir costes 
externos negativos como la conge stión, los accidentes y las emis iones. La consecución de este 
objetivo no debe menoscabar la competitividad de la economía ni suponer una carga indebida sobre el transporte.  
Los objetivos operativos son los siguientes: – Proponer una estrategia gradual para fomentar la  internalización de lo s costes externos en 
todos los modos de transporte, creando incenti vos para que los usuarios hagan un uso 
eficiente de las infraestru cturas de transporte.  
– Como primer paso, y tomando en consideració n que ya se ha formulado una propuesta de 
aplicación del régimen de comercio de los de rechos de emisión al transporte aéreo, 
permitir y animar a los Estados miembros a que apliquen de manera coherente unos cánones eficientes por el uso de autopistas y otras infraestructuras viales que fomenten una 
movilidad más sostenible. Estas iniciativas llevarían a una revisión de la Directiva 
1999/62/CE.  
3. O
PCIONES DE ACTUACIÓN  
Se han analizado varias opciones de actuaci ón con ayuda de algunas herramientas de 
modelización.  
La opción de referencia (ninguna actuaci ón) no considera ninguna propuesta nueva para 
internalizar los costes externos, pero tiene en  cuenta las medidas qu e están previstas para 
reducir los daños medioambientales. Estas me didas atañen principalmente a los costes 
 
ES 4   ES externos ligados al cambio climático; no forman parte de una estrategia global de 
internalización ni abarcan todos  los modos de transporte.  
La segunda opción analiza el impacto que tendría la internalización de los costes externos en 
el transporte de mercancías por carretera. Esta  opción llevaría a la revisión de la Directiva 
1999/62/CE. Se han analizado tres variantes:  
- internalización de los costes de la contaminación atmosférica y del ruido,  
- internalización de los costes de la c ontaminación atmosférica, del ruido y del CO 2,  
- internalización de los costes de la contamin ación atmosférica, del ruido y de la congestión.  
La tercera opción consistiría en internalizar los costes externos no sólo en el transporte de 
mercancías por carretera, que correspondería a la  opción 2, sino también en todos los demás 
modos de transporte —transporte ferroviario, aé reo, marítimo y por vías interiores—, a fin de 
garantizar la igualdad de trato de todos lo s modos de transporte. Se han analizado dos 
variantes: 
- internalización de los costes de la contaminación atmosférica y del ruido en todos los modos 
de transporte, tarificación de lo s costes de las emisiones de CO 2 en el transporte marítimo, por 
vías interiores y por ferrocarril,  
- internalización de los costes de la c ontaminación atmosférica, del ruido y del CO 2 en todos 
los modos de transporte.  
4. A NÁLISIS DE IMPACTO  
La internalización de los costes externos no obsta culiza la movilidad en Europa en ninguna de 
las opciones, aunque el hecho de gravar estos conceptos modifica la elección de los usuarios 
del transporte e influye en la distribución modal.  No obstante, parece que  la aplicación de un 
elemento de coste en concepto de congestión en el transporte por carretera produce efectos 
más positivos, ya que contribuye al ahorro de tiempo y reduce el consumo de combustible y los daños ambientales.  
El impacto económico de la internalización de los costes externos es negativo a corto plazo, 
porque el aumento de los cost es del transporte contrarrest a los demás efectos. Pero la 
proporción que representan los cost es de transporte varía de un sector industrial a otro, y la 
internalización probablemente impulsaría la efic iencia en el transporte de mercancías. En 
conjunto, hay razones para cree r que la reducción de  los costes exter nos —congestión, daños 
medioambientales— y de la mortalidad mejorará n la competitividad global de Europa, pues 
en la actualidad esto s costes los soporta la sociedad europea en general. Además, la 
tarificación de la congestión supone un ahorro de  tiempo, lo que proporcionará ganancias a las 
empresas gracias a una mayor productividad.  
La aplicación de un sistema de tarificación supone una reducción gl obal de los costes externos 
medioambientales por valor de unos 1 000 millones de euros al año. La marcada disminución de las emisiones de CO
2 en el supuesto de la tarificación de la congestión ha de atribuirse en 
su mayor parte a un menor consumo de combus tible. Según algunos est udios, los vehículos 
consumen aproximadamente entre el 10 % y el  30 % más de combustible en los atascos 
graves.  
 
ES 5   ES Las repercusiones de la intern alización sobre la distribución m odal son bastante limitadas y no 
acrecientan las desigualdades. Esto podría de berse a que los ciudadanos con menor renta 
tienden a utilizar más el transporte público y no se ven afectados por la aplicación de un 
gravamen a los automóviles privados. Uno de los aspectos que los modelos no pueden captar son los efectos positivos que tiene la reducción de los costes externos sobre la salud. Una 
menor contaminación atmosférica tendrá un impact o positivo en la salu d, sobre todo en las 
zonas de alta densidad de población y en vall es alpinos y otros vall es de montaña poblados. 
Si se consideran los ingresos en concepto de  peajes que aportan la s distintas opciones de 
actuación, los costes operativos os cilarían entre el 12 % y el 25 % de los ingresos en la EU-
25. Estas estimaciones no tienen en cuenta los si stemas vigentes. En algunos países como 
Alemania, Austria o la República Checa, donde se han puesto en funcionamiento peajes 
electrónicos, los costes operativos oscilan entr e el 15 % y el 20 % de los ingresos. Por tanto, 
en algunos Estados miembros las cifras puede n estar por debajo de  estas estimaciones.  
En la utilización de los ingresos  de la internalización de los co stes externos deben tomarse en 
consideración las ventajas que obtiene la Com unidad del tráfico internacional. El tráfico 
internacional representa el 27 % del total del tran sporte de mercancías por carretera en la EU-
27. No obstante, en siete Estados miembros, este porcentaje es s uperior al 50 %, y alcanza una 
cota máxima del 84 % en Estonia y del 77 % en Luxemburgo. Ante el incremento del 
transporte internacional de mercancías por carret era, se espera que la cuota de la EU-27 se 
sitúe en el 33 %, y alcance el 90 % en Estonia.  A falta de asignación específica, los Estados 
miembros tenderían a maximizar su bienestar na cional sin considerar plenamente las ventajas 
de la movilidad sostenible  a escala comunitaria.  
En algunos casos, la falta de tr ansparencia y de control podría  repercutir en unos precios 
excesivos del transporte internacional, lo que  a su vez podría afect ar negativamente a la 
movilidad, la libre circulación y el mercado interior. A su vez, unos precios excesivos podrían 
incidir negativamente en el plano local. Sirv a como ejemplo el caso de Hungría, donde las 
primeras experiencias de las autopistas de peaje en los años noventa fracasaron porque las 
tarifas rebasaban la capacidad de pago de los usuarios.  
Las disposiciones más importantes de la Directiv a actual para garantizar la asunción de la 
responsabilidad sobre los costes de infraestr uctura son el recurso a un método común de 
cálculo de costes y la adopción de principios  comunes de tarificación. Los Estados miembros 
pueden optar por recuperar solamente algunos de los costes calculados según esta 
metodología común. Podría prever se un planteamiento similar resp ecto de la in ternalización 
de los costes externos. 
5. C
OMPARACIÓN DE LAS OPCIONES  
El análisis cuantitativo y cualitativo pare ce mostrar que la opción que incluye la 
internalización de los costes de  la congestión ofrece los mejores resultados. En primer lugar, 
reducir el tiempo que se pierde en los atasco s tiene efectos positivos en la economía, ya que 
las mercancías se transportan con más fluidez. En segundo luga r, la internalización de los 
costes de la congestión puede suponer una reducci ón considerable de los costes externos. Una 
circulación más fluida incide en el consumo de combustible, lo que a su vez reduce las 
emisiones de CO 2. Por consiguiente, los efectos en térmi nos de bienestar son mayores en esta 
opción. 
 
ES 6   ES En cuanto a la opción de gravar todos los modos de transporte, se  mantiene en gran medida la 
movilidad al tiempo que se reducen las emisione s y la mortalidad. Esta opción no analiza la 
congestión; por tanto, no aborda todos los imp actos positivos de la internalización de los 
costes de la congestión. Desde el punto de vista de la aceptabi lidad, la consulta pública ha 
puesto de manifiesto un amplio a poyo a la internalización  de los costes externos en todos los 
modos de transporte. Al aplicar  una estrategia de internalización, no obs tante, es preciso 
considerar la dimensión internacional del transporte marítimo y del transporte aéreo. Además, en la opción 3, el impacto sobre el empleo depe nde en gran medida de cómo se utilicen los 
ingresos.  
Opciones preferidas: Estrategia de internalizac ión de los costes externos en todos los modos 
de transporte  
Por razones de equidad, la internalización debe  abordar todos los modos de transporte. Sin 
embargo, dada la dimensión internacional del tr ansporte marítimo, del transporte aéreo y del 
transporte por vías navegabl es interiores, este planteam iento se desarrollará con una 
perspectiva a más largo plazo.  
La comparación de supuestos ofrece algunas indicaciones sobre la  opción de actuación 
preferida. La opción 3B cubre otros modos de tr ansporte e implicaría la internalización de la 
contaminación atmosférica, del ruido y del CO
2 en los otros modos. Ampliar la 
internalización a otros modos de transporte mejoraría la sostenibilidad de conjunto.  
Por tanto, se elaboraría un programa de trabajo que tomaría en consideración la idoneidad de 
internalizar los costes externos (contaminación atmosférica, ruido, CO 2) en otros modos de 
transporte.  
En el análisis de impacto de la Directiva sobre el transporte por ferrocarril se menciona que la 
internalización de los costes exte rnos ya estaba previs ta en la legislaci ón de la UE vigente 
(Directiva 2001/14/CE). Una vez revisado el si stema de la euroviñeta para permitir la 
internalización, el tran sporte por ferrocarril tendría más pos ibilidades para internalizar los 
costes externos.  
La incorporación del transporte aéreo al régime n de comercio de derechos de emisión es un 
paso importante para combatir las emisiones de CO 2. Los trabajos que se están llevando a 
cabo en el ámbito de la reducción de las em isiones de óxido de nitrógeno brindarían la 
oportunidad de analizar un mecanismo de f ijación de precios en este contexto.  
En el transporte marítimo, el aumento de las emisiones de CO 2 y de contaminantes 
atmosféricos pone de relieve la necesidad de  actuar. Dada la dimensión internacional del 
transporte marítimo, una solución similar a la del régimen de comercio de derechos de emisión podría ser uno de los resultados del análisis.  
Por último, se abordarán también las vías na vegables interiores, te niendo en cuenta que 
muchas de ellas se rigen por normas específicas,  por ejemplo, por el Convenio de Mannheim.  
Opciones preferidas: Revisión de la  Directiva 1999/62/CE en junio de 2008  
Tal como se ha indicado antes, el transporte  de mercancías por carretera representa una 
proporción importante de los costes  externos. Así pues, la internalización de  estos costes, que 
exige la revisión de la Directiv a 1999/62/CE, es un elemento esencial de la estrategia general 
de internalizar los cost es externos en todos lo s modos de transporte.  
 
ES 7   ES Abordar los costes externos del tr ansporte de mercancías por carre tera no es el primer paso en 
esta estrategia global, toda vez que ya se ha formulado una propuesta para incluir el transporte 
aéreo en el régimen de comercio de derech os de emisión. La revisión de la Directiva 
1999/62/CE resulta también necesaria para desbloquear el atasco reglamentario que impide abordar los costes externos en el transporte por ferrocarril.  
La intervención en el transporte  por carretera mientras se es tán desarrollando iniciativas en 
otros modos de transporte no af ectaría negativamente a la tendencia relativa a los costes 
externos, ya que sería coherente con la apli cación de tarifas más elevadas al modo de 
transporte que más costes externos genera.  
En el marco de este análisis, las opciones de act uación que prevén interna lizar los factores de 
la contaminación atmosférica, el ruido y la co ngestión en el transporte de mercancías por 
carretera parecen ofrecer la mejor combinación de movilidad y sostenibilidad. Un sistema de 
tarificación diferenciada basado en los costes de la contaminación atmosférica y del ruido 
permite que se tomen en consideración los fact ores externos ligados al medio ambiente. La 
integración en estos sistemas de un elemento de coste relativo a la congestión genera un 
ahorro de tiempo que produce un efecto pos itivo en la economía en general. La 
internalización de la congestión es más eficiente si abarca el transporte de pasajeros y el de 
mercancías, ya que ambos tipos de transporte compiten por la misma infraestructura. Este 
enfoque cuenta con el apoyo del resultado de la  consulta pública, que abogaba por la opción 
de aplicar un recargo a los vehículos de transpor te de mercancías y a los turismos. Además, la 
reducción del tiempo de viaje también cont ribuye a reducir las emisiones de CO
2. Resulta 
interesante señalar que la internalización en am bos tipos de transporte permite reducir los 
costes medioambientales en una medida sim ilar a las opciones de actuación que incluyen un 
recargo específico en concepto de emisiones de CO 2.  
En el análisis se asumió que la tarificación se extiende a todos los Estados miembros. No 
obstante, se han considerado las ventajas e inconvenientes de un planteamiento obligatorio 
frente a uno opcional o de habilitación, j unto a los correspondientes aspectos de 
subsidiariedad. Una serie de consideraciones sugieren que procede considerar primero un 
planteamiento opcional: 
- Aún pueden persistir dudas en relación con lo s costes, beneficios y aplicación de los 
sistemas de peaje necesarios en las redes de algunos Estados miembros  con una densidad de 
tráfico menor y, por consiguiente, con un peso menor de las externalidades.  
- Un planteamiento vinculante basado en una internalización obligatoria constituiría un 
cambio radical respecto de la Directiva actual y exigiría un periodo transitorio.  
- Los Estados miembros, por tradición, han segui do planteamientos distintos en relación con 
la tarificación de las infraes tructuras y, por consiguiente, tienen grados distintos de 
experiencia con la tecnología de  peajes correspondiente. Aún no se han resuelto los problemas 
de interoperabilidad. 
- Un planteamiento de introducción flexible y gradual permitiría que los nuevos sistemas de 
internalización y la te cnología de peajes se probaran en  los Estados miembros con las 
condiciones geográficas más adecuadas. 
- La aplicación actual y la experiencia prácti ca adquirida en los Esta dos miembros pioneros 
permitiría más adelante llevar a cabo un se guimiento detallado. En ese momento podrá 
 
ES 8   ES hacerse una evaluación conjunta de los pros y c ontras de que la internalización de los costes 
externos se haga obligatoria para todos los Estados miembr os y determinarse el grado 
necesario de coordinación en la UE.  
Esta opción de actuación, basada en un planteam iento de habilitación, implicaría la revisión 
de la Directiva 1999/62/CE como primera etapa de la estrategia de internalización. Las 
modificaciones principales serían las siguientes: autorización para calcular las tasas por el uso 
de las infraestructuras viales sobre la ba se de los costes externos —contaminación 
atmosférica, ruido y congestión— y diferenciación adecuada de cada tasa. Estos sistemas de tarificación estarían sujetos a una serie de condiciones para mejorar su eficiencia y sus 
posibilidades de éxito, tales como el uso de t ecnologías de peaje electrónico sin barrera, a fin 
de facilitar su aplicación, reducie ndo los costes y los inconvenientes locales, y de permitir su 
ampliación ulterior a t odas las infraestructuras viales. Po r razones de subsidiariedad, los 
turismos quedarán excluidos del ámbito de ap licación de la Directiva. No obstante, la 
internalización para reducir la congestión será más efectiv a si los usuarios de otras 
infraestructuras viales que no entran en el ámbito  de aplicación de la Directiva quedan sujetos 
a un régimen similar. Debe r econocerse este impacto positivo.