El efecto significativo de la pandemia de COVID-19 ha hecho más importante que nunca garantizar una gestión inteligente de la unión aduanera de la UE. Los servicios aduaneros de la Comisión han reaccionado con rapidez a la crisis, adoptando legislación pertinente, elaborando orientaciones y apoyando activamente a los Estados miembros y a las empresas, en particular para garantizar la flexibilidad en relación con las obligaciones de deuda aduanera, facilitar que se pueda proceder a un despacho rápido y sin dificultades de los equipos médicos o de protección y evitar la entrada en la UE de equipos falsificados o no seguros. Esta respuesta debería ayudar a las operaciones aduaneras en caso de un rebrote de la pandemia. Sin embargo, la crisis ha dejado claro que ahora es vital explorar todas las formas de garantizar que las autoridades aduaneras de la Unión y de los Estados miembros funcionen con la máxima eficiencia, mantengan su flexibilidad y resistencia en tiempos de crisis y anticipen mejor los problemas. Esto implica, ante todo, un nuevo énfasis en la disponibilidad y el uso y análisis de datos a efectos aduaneros, así como en el desarrollo de un conjunto adecuado de instrumentos de gestión de crisis y previsiones.

En los últimos años se ha puesto de manifiesto que las autoridades aduaneras de los Estados miembros tienen dificultades para desempeñar las diversas funciones que les han sido encomendadas. A pesar de una importante modernización de la legislación aduanera de la UE en 2016, existen pruebas de problemas como la infravaloración de los bienes para evitar los derechos de aduana y el IVA y el contrabando de mercancías ilícitas o no seguras. También existe preocupación por los desequilibrios entre los Estados miembros en materia de controles aduaneros y la desviación de mercancías hacia los puntos de entrada y salida más débiles del territorio aduanero de la UE con el fin de evitar la detección. Un mundo en plena mutación y con una transformación que se acelera, con nuevos modelos de negocio, como el comercio electrónico, supone un nuevo reto entre aquellos a los que se enfrentan las aduanas a la hora de aplicar y hacer cumplir la legislación de la UE en materia de importaciones y exportaciones. Al mismo tiempo, las aduanas deben esforzarse siempre por garantizar que el comercio legítimo pueda beneficiarse de medidas de facilitación, ya que el comercio internacional es vital para el éxito de la UE. Además, los preparativos intensivos necesarios para la salida del Reino Unido de la unión aduanera de la UE al final del período transitorio han aumentado considerablemente la carga de trabajo de las autoridades aduaneras de la UE. En estas condiciones, existen grandes riesgos de pérdidas de ingresos para el presupuesto de la UE, de amenazas para la seguridad de los ciudadanos de la UE y de grandes dificultades para el comercio legítimo si no se toman medidas para reforzar la actividad de las autoridades aduaneras nacionales en toda la UE.

Para hacer posibles estos objetivos, los participantes destacaron medidas como la extracción de más datos y un mejor uso de los mismos; más interoperabilidad entre aduanas y otros sistemas de información de fronteras; una gobernanza más sólida de la unión aduanera; la mejora del sistema de formación de los funcionarios de aduanas; y el refuerzo de la cooperación entre la UE y otros países en los ámbitos multilateral y bilateral.

III.Una visión de futuro

En línea con la política de la Comisión de mejora de la legislación, el análisis de prospectiva aportó valor a la Comisión tanto a través de la perspectiva diseñada para el futuro de las aduanas de la UE como por su refuerzo de los importantes vínculos con las numerosas partes interesadas. En el momento actual, la Comisión propone una serie de medidas a realizar durante su mandato con el fin de impulsar la unión aduanera a un nuevo nivel, en el que se tendrá en cuenta los resultados del análisis de prospectiva en las consultas a los Estados miembros y a las partes interesadas de la UE, así como la necesidad de extraer algunas enseñanzas a efectos aduaneros de la actual pandemia de COVID-19. Como primer paso hacia el logro de la perspectiva generada en el análisis de prospectiva, las acciones se centran, en particular, en garantizar una mayor disponibilidad y utilización de los datos, así como el estudio de los mismos a efectos aduaneros y la supervisión inteligente y basada en el riesgo de las cadenas de suministro. Las acciones se agrupan en cuatro categorías:

a) Gestión de riesgos. Es fundamental para los controles aduaneros, habida cuenta de los importantes volúmenes de mercancías que entran y salen del territorio aduanero que las autoridades aduaneras no pueden siempre examinar de forma individual y dada la necesidad de facilitar el comercio legítimo. Las autoridades aduaneras ya realizan la gestión de riesgos sobre la base de un marco de gestión de riesgos común a escala de la UE que incluye criteriosy normas de riesgo comunes, medidas de intercambio de información sobre riesgos y la realización de análisis de riesgos electrónicos. El principio central lo constituyen dos vectores: i) control por anticipado y ii) control cuando y donde sea necesario, antes o después del levante de las mercancías en el territorio aduanero de la UE. Sin embargo, preocupa que el marco de gestión de riesgos no se aplique de la misma manera en todos los Estados miembros. Además, los sistemas de evaluación de riesgos de los Estados miembros no pueden incluir información importante, ya sea porque la información no se recoge o comparte entre Estados miembros o porque los Estados miembros carecen de datos comparativos a escala de la Unión que les permitan interpretar sus propios datos nacionales. El análisis de datos en la UE es necesario para impulsar un uso mejor y más amplio de los datos procedentes de todas las fuentes, también a través de la cooperación aduanera internacional, y facilitar las interconexiones en la gestión de riesgos, los controles aduaneros y las acciones de lucha contra el fraude.

b) Gestión del comercio electrónico. El comercio electrónico debe ser acogido con satisfacción por los beneficios que aporta a las empresas, en particular a las pymes, y los consumidores, y facilitar esta actividad es una piedra angular de la Estrategia para el Mercado Único Digital. Sin embargo, las autoridades fiscales y aduaneras tienen serias dificultades para garantizar el cumplimiento de las obligaciones fiscales y aduaneras de los bienes adquiridos en línea. Las autoridades aduaneras tienen la obligación adicional de controlar los bienes para la amplia gama de fines no financieros ya descritos, como la seguridad, la protección, los derechos de propiedad intelectual y otras normas de la UE. El conjunto de medidas sobre el IVA aplicable al comercio electrónico, adoptadas el 5 de diciembre de 2017 y que deberán aplicarse a partir del 1 de julio de 2021, tiene por objeto luchar contra el fraude en el ámbito del IVA y garantizar la igualdad de condiciones para las empresas de la UE, facilitando al mismo tiempo el comercio transfronterizo. La legislación aduanera y los sistemas informáticos están siendo adaptados para tener en cuenta estas nuevas normas del IVA. Las nuevas obligaciones de información sobre los servicios postales a partir del 15 de marzo de 2021 contribuirán a garantizar la seguridad y la protección de las importaciones en el comercio electrónico. Sin embargo, son necesarias medidas adicionales, incluida la cooperación internacional, para garantizar que las aduanas puedan controlar eficazmente estas importaciones.

c) El fomento del cumplimiento de las normas. Reforzar y facilitar el cumplimiento es vital para liberar recursos aduaneros que se centren en movimientos sospechosos de mercancías. Ya existe un sistema que favorece a los comerciantes de confianza a cambio del cumplimiento de los criterios establecidos en la legislación aduanera de la UE y se utiliza ampliamente, pero debe gestionarse mejor para evitar abusos. Al mismo tiempo, los esfuerzos deben seguir facilitando la conformidad de los operadores de bajo riesgo, garantizando en particular que las simplificaciones de los procedimientos aduaneros previstos en la legislación aduanera funcionen realmente en la práctica. Seguir impulsando la cooperación con socios internacionales clave, en los ámbitos bilateral y multilateral, al tiempo que se supervisa la aplicación de los acuerdos preferenciales existentes de la UE con terceros países y se aplican sus normas, es otro elemento importante del cumplimiento.

d) Las autoridades aduaneras hablando con una sola voz. Si bien los Estados miembros cooperan ya entre sí en muchos ámbitos, debe haber una cooperación más amplia y operativa entre las autoridades aduaneras sobre una base temática o geográfica con el fin de garantizar la consecución de las principales prioridades de las aduanas. También debe mejorarse la cooperación entre las autoridades aduaneras y otras autoridades nacionales, y la UE debe hablar con una sola voz en las cuestiones aduaneras en el ámbito internacional. Es necesario abordar los desequilibrios entre los Estados miembros en los controles aduaneros, en particular garantizando que todos los Estados miembros dispongan de recursos humanos cualificados y suficientes, así como de equipos de control aduanero modernos y fiables. La equivalencia de los resultados en la realización de los controles en las fronteras exteriores también debe garantizarse midiendo exactamente el rendimiento de las actividades y tareas aduaneras. Por encima de todo, es necesario abordar cuestiones más fundamentales como la forma de gestionar situaciones de crisis como la actual pandemia de COVID-19; cómo gestionar los costes de los sistemas electrónicos aduaneros; cómo garantizar que los instrumentos aduaneros, la formación y los métodos y estructuras organizativas sean adecuados y convenientes; y cómo garantizar la visibilidad del papel de la aduana en la sociedad y atraer a personas con talento y motivadas para que trabajen en el ámbito de las aduanas.

En el marco de estos cuatro epígrafes principales, la Comisión anuncia varias acciones en el capítulo siguiente. Ya ha comenzado el trabajo preliminar sobre algunas medidas, pero éstas merecen una mención debido a su importancia para el plan de impulsar la unión aduanera a un nuevo nivel. La Comisión apoyará la aplicación de estas medidas para impulsar la unión aduanera a un nuevo nivel a través de sus programas de apoyo técnico. Las medidas anunciadas a continuación no excluyen la posibilidad de que las aduanas estén obligadas a aplicar políticas de la UE adicionales en las fronteras de la UE, en función de los recursos humanos y financieros disponibles, con vistas a una evaluación de las repercusiones políticas e informáticas y una planificación adecuada.

IV.Medidas

a) Una gestión de los riesgos aduaneros más eficaz que permita un control más eficaz

1)Capacidades de análisis conjunto de la UE

De los debates sobre los controles aduaneros se desprende que las autoridades aduaneras se beneficiarían en gran medida, para una amplia gama de usos, de más datos y análisis de datos. Un mejor análisis de los datos ayudaría a la gestión de riesgos, el despacho de aduana y el despacho a posteriori, así como a las medidas de lucha contra el fraude. A largo plazo, el seguimiento de las tendencias y de las pautas mediante el análisis de los datos podría, por ejemplo, ayudar a la Comisión y a las autoridades aduaneras a identificar las deficiencias y vulnerabilidades y adoptar decisiones políticas con un mayor conocimiento de causa.

Existe una gran cantidad de datos en una gran variedad de bases de datos y plataformas de datos de la UE y de los Estados miembros que ya se utilizan en cierta medida a efectos de gestión de riesgos, y se dispone de más datos para el trabajo en el ámbito de la UE, ya que los sistemas electrónicos relativos al código aduanero de la Unión y sus actualizaciones están en línea. Sin embargo, esta abundancia de datos nunca ha sido adecuadamente interconectada ni aprovechada y las autoridades aduaneras y la Comisión necesitan una mejor accesibilidad a estos datos, también a efectos de la lucha contra el fraude.

Por consiguiente, la Comisión propone la puesta en marcha de una iniciativa de la UE: «Capacidades de análisis conjuntas» dentro de sus propios servicios para facilitar la recogida de datos y un mejor uso de los procedentes de las aduanas y de otras fuentes no aduaneras, así como para proporcionar herramientas para compartir y conectar mejor los datos. El trabajo se llevará a cabo en estrecha cooperación con los Estados miembros y los resultados del trabajo se compartirán con ellos, complementando la información y las herramientas propias de los Estados miembros. El análisis de datos también se pondrá a disposición de las acciones de lucha contra el fraude y cumplimiento de las leyes, incluso con fines relacionados con la prevención de la pérdida de recursos propios tradicionales (RPT).

El punto de partida de la iniciativa de análisis conjuntos mejorará la gestión de riesgos y, en consonancia con la actual estrategia de gestión de riesgos, dará prioridad absoluta a garantizar una mejor protección de los intereses financieros de la Unión y una mayor seguridad y protección de la UE y de sus ciudadanos. Los resultados ayudarán a las autoridades aduaneras a identificar los flujos comerciales de riesgo, incluso en situaciones de crisis. Como consecuencia de ello, podrán emprender controles más específicos, eficientes y rentables y optimizar el uso de unos recursos escasos que deben reflejarse en mejores resultados en el marco de los indicadores de desempeño de la unión aduanera (véase más adelante).

En este contexto, el trabajo se centrará inicialmente en la explotación de los datos ya disponibles en la base de datos de vigilancia aduanera de la UE en relación con los datos relativos a la importación y exportación con el fin de analizar los flujos comerciales. El análisis de los datos de vigilancia también contribuirá a garantizar una aplicación correcta y uniforme de los contingentes arancelarios de la Unión en los sistemas de despacho de aduana de los Estados miembros.

El nuevo Sistema de Control de la Importación electrónico del que disponen las aduanas (ICS2) que se está desplegando en tres fases entre 2021 y 2024 para identificar las amenazas para la seguridad y la protección antes de que dichas importaciones lleguen a la UE proporcionará más datos y capacidades para su análisis. El trabajo piloto para explorar las capacidades de análisis compartidos del ICS2 se iniciará en 2020 y se pedirá al Grupo de Política Aduanera que refrende la herramienta de análisis para el Sistema de Control de la Importación en diciembre de 2020.

Posteriormente, y en función de la disponibilidad de recursos, los servicios de la Comisión ampliarán el alcance de su análisis de datos examinando si los procedentes de fuentes adicionales podrían complementar el análisis de las capacidades de análisis conjunto de la UE y de qué manera. Esto podría incluir la combinación de los datos del sistema de vigilancia aduanera con los datos relativos a las infracciones en materia de propiedad intelectual (DPI) incluidos en el sistema de lucha contra la falsificación y la piratería (COPIS), utilizando datos en el sistema de información contra el fraude (AFIS) y aprovechando nuevas fuentes de datos, incluidos los que podrían recopilarse con arreglo a varias de las medidas descritas más adelante en la presente Comunicación (datos sobre el IVA, plataformas en línea, el desempeño de la unión aduanera, sistemas electrónicos relativos al código aduanero de la Unión y otros). El análisis de las capacidades de análisis conjunto de la UE también podría, con el tiempo y si es viable, incluir la inteligencia artificial/el aprendizaje automático.

Se desarrollarán soluciones adecuadas de gobernanza para los resultados del análisis y la protección de datos y se tendrán en cuenta las cuestiones de confidencialidad. A medio plazo, si fuera necesario y con sujeción a una evaluación de impacto, se podría desarrollar una arquitectura de la UE para el almacenamiento y la gestión de datos en estructuras existentes o en una nueva agencia (véase también más abajo).