[pic] | COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS |

Bruselas, 23.12.2005

COM(2005) 701 final

INFORME DE LA COMISIÓN

INFORME 2004 SOBRE PHARE Y LOS INSTRUMENTOS DE TRANSICIÓN Y DE PREADHESIÓN {SEC(2005) 1773}

RESUMEN

Junto con otros dos instrumentos financiados por las Comunidades Europeas, en concreto ISPA (Instrumento de Política Estructural de Preadhesión) y SAPARD (Programa especial de adhesión para el desarrollo agrícola y rural), el Programa Phare ayuda a los países candidatos y adherentes en sus preparativos de integración en la Unión Europea. En 2004, tras la adhesión de los diez nuevos Estados miembros, Phare concentró su ayuda en los dos países candidatos restantes: Bulgaria y Rumanía. Turquía continuó recibiendo asistencia en virtud de su propio instrumento de preadhesión.

El Programa de asistencia Phare ayuda a los países candidatos y adherentes en sus esfuerzos para reforzar sus administraciones públicas y sus instituciones, con el fin de garantizar el funcionamiento eficaz de éstas en el seno de la Unión, promover la convergencia con la legislación comunitaria, reducir la necesidad de períodos transitorios y fomentar la cohesión económica y social.

La programación se basó en las Directrices de Phare revisadas de 2004, con el fin de acompañar la armonización del Reglamento de Cooperación transfronteriza con INTERREG, adaptar el enfoque único exigido en el ámbito de la seguridad nuclear y hacer hincapié en la transición al Sistema de Ejecución Descentralizada Ampliada (SEDA).

La programación y aplicación de la ayuda de preadhesión de Turquía se inspiraba ampliamente en los procedimientos y el contenido de la asistencia de Phare. Para prepararse al enfoque descentralizado de gestión de los programas establecido en los Fondos Estructurales, la Comisión Europea ha seguido aumentando la asistencia a Bulgaria y Rumanía con objeto de facilitar la transferencia a las autoridades nacionales de la responsabilidad de la gestión y la ejecución de los programas Phare.

El presente documento también contiene información sobre el mecanismo de transición para nuevos Estados miembros, creado para apoyar el desarrollo institucional con vistas a consolidar y reforzar la capacidad administrativa de aplicar el acervo comunitario. La programación se basa en las necesidades detectadas en el informe global de seguimiento de la Comisión de noviembre de 2003.

1. PANORAMA DEL AÑO

1.1. Principales avances del proceso de ampliación en 2004

El 1 de mayo de 2004, la Europa de los 25 se hizo realidad. La adhesión de diez nuevos Estados miembros a la Unión Europea constituye la mayor ampliación de la historia de la Unión.

Por supuesto, el proceso de ampliación continúa. El 6 de octubre de 2004, la Comisión aprobó un paquete de medidas sobre la ampliación que incluía informes periódicos sobre Bulgaria, Rumanía y Turquía, un documento de estrategia sobre la ampliación y una evaluación de impacto en relación con las cuestiones planteadas por la perspectiva de adhesión de Turquía.

Se concluyeron las negociaciones de adhesión con Bulgaria y Rumanía, a fin de que ambos países puedan integrarse en la UE en 2007. El Consejo Europeo de diciembre aprobó la clausura de las negociaciones con vistas a firmar el Tratado de Adhesión lo antes posible en 2005.

De acuerdo con una recomendación de la Comisión de 6 de octubre de 2004, el Consejo Europeo de diciembre también decidió entablar negociaciones de adhesión con Turquía en octubre de 2005. Esta decisión se basaba en el reconocimiento de los progresos de las reformas emprendidas por Turquía y a reserva de la entrada en vigor de importantes textos legislativos y de la firma del Protocolo que amplía el Acuerdo de Ankara a los nuevos Estados miembros antes de la apertura de las negociaciones.[1]

El 20 de abril de 2004, la Comisión recomendó la apertura de las negociaciones de adhesión con Croacia . Sobre la base de esta recomendación, el Consejo Europeo de junio decidió convocar una conferencia intergubernamental bilateral a principios de 2005 con el fin de comenzar las negociaciones.[2]

En lo que se respecta a la financiación, el 29 de septiembre de 2004, la Comisión propuso, paralelamente a sus propuestas sobre las perspectivas financieras para 2007–2013, la creación de un instrumento de preadhesión (IPA) que sustituyera a Phare, ISPA, Sapard y CARDS, y que incluyera a los candidatos actuales y futuros. En la misma decisión, se propuso crear un programa de vecindad con las fronteras exteriores de la UE y de los países candidatos, acompañado de financiación en virtud de la cooperación transfronteriza Phare, del programa TACIS y de la iniciativa Interreg. Para el período 2004–2006, el Consejo ha definido un enfoque general con el fin de reasignar los recursos aún disponibles al amparo de Sapard y de ISPA. Como parte de la estrategia de preadhesión de Croacia, la Comisión propuso permitir a este país el acceso a los tres instrumentos de preadhesión existentes.

1.2. Principales conclusiones de los Consejos Europeos de 2004

Consejo Europeo de Bruselas de 17 y 18 de junio de 2004:

El Consejo Europeo afirmó que Bulgaria y Rumanía son parte integrante del actual proceso de ampliación y recordó que los principios rectores aplicados en las negociaciones de adhesión con los diez nuevos Estados miembros siguen siendo aplicables a Bulgaria y a Rumanía, incluidas en el mismo proceso de ampliación global e irreversible.

El Consejo Europeo acogió con satisfacción los progresos de Turquía en el proceso de reforma, en particular el amplio abanico de importantes enmiendas constitucionales adoptadas en mayo, así como los esfuerzos continuados del Gobierno turco para cumplir los criterios políticos de Copenhague. La Unión reiteró su compromiso de entablar sin demora las negociaciones de adhesión con Turquía si el Consejo Europeo de diciembre de 2004 decidía que este país cumplía los criterios políticos de Copenhague.

Consejo Europeo de Bruselas de 4 y 5 de noviembre de 2004:

El Presidente de la Comisión Europea presentó al Consejo Europeo los informes sobre los avances realizados, el documento de estrategia sobre la ampliación y las recomendaciones relativas a los Estados candidatos, junto con el estudio de las cuestiones planteadas por la perspectiva de adhesión de Turquía publicado por la Comisión el 6 de octubre de 2004.

Consejo Europeo de Bruselas de 16 y 17 de diciembre de 2004:

El Consejo Europeo acogió con satisfacción las conclusiones y recomendaciones presentadas por la Comisión el 6 de octubre de 2004 en sus informes periódicos sobre Bulgaria, Rumanía y Turquía, el documento de estrategia sobre la ampliación, su recomendación sobre Turquía y la evaluación del impacto de las cuestiones planteadas por la perspectiva de adhesión de Turquía.

El Consejo Europeo recordó que la capacidad de la Unión de absorber nuevos miembros, manteniendo al tiempo el impulso de integración europea, es un factor importante en interés general tanto de la Unión como de los países candidatos.

El Consejo Europeo consideró que Bulgaria podría asumir todas las obligaciones derivadas de la adhesión en la fecha prevista para su incorporación, siempre que continúe sus esfuerzos y lleve a cabo con éxito y en los plazos fijados todas las reformas necesarias y cumpla todos los compromisos contraídos en los diferentes ámbitos del acervo. Las cláusulas de salvaguardia deberán prever medidas dirigidas a responder a los problemas graves que pudieran surgir antes de la adhesión o en los tres años siguientes a la misma.

El Consejo Europeo señaló con satisfacción que los progresos alcanzados por Rumanía en la aplicación del acervo y en el cumplimiento de sus compromisos, en particular, en los ámbitos de Justicia y Asuntos de Interior y de Competencia, permitieron cerrar oficialmente todos los capítulos pendientes con este país el 14 de diciembre de 2004 y, por tanto, se esperaba poder acogerle como miembro en enero de 2007.

El Consejo Europeo recordó las conclusiones que ya había formulado en Helsinki con respecto a Turquía, en las que reconocía que Turquía era un país candidato destinado a integrarse en la Unión con los mismos criterios que los aplicados a los otros Estados candidatos. Solicitó al Consejo que acordará un marco de negociación, presentado por la Comisión, con vistas a la apertura de las negociaciones el 3 de octubre de 2005.

El Consejo Europeo convino en que las negociaciones de adhesión con los distintos Estados candidatos se basarán en un marco de negociación . Cada marco, establecido por el Consejo a propuesta de la Comisión, tendrá en cuenta la experiencia extraída de la quinta ampliación y de la evolución del acervo, y abordará una serie de aspectos en función de los méritos de los países candidatos y de su situación y características específicas.

2. PROGRAMACIÓN Y APLICACIÓN DE LOS PROGRAMAS: PANORAMA GENERAL

2.1. Programa Phare e Instrumento de preadhesión para Turquía y paquete especial de ayuda para la parte septentrional de Chipre

A partir de 2004, los ocho países de Europa Central y Oriental y los dos países mediterráneos que se incorporaron a la Unión el 1 de mayo de 2004 dejaron de ser beneficiarios de la ayuda de preadhesión. No obstante, se estableció un mecanismo especial de retirada gradual de Phare durante un período máximo de 15 meses para permitir una transferencia ordenada a las autoridades nacionales de la gestión de los programas Phare, hasta entonces en manos de las delegaciones de la UE.

Bulgaria y Rumanía fueron los únicos beneficiarios de Phare en 2004.

Las actuales directrices de Phare establecen que aproximadamente el 65% de los recursos del programa se destinen al desarrollo institucional y a las inversiones asociadas a éste (con un mínimo del 30% para el desarrollo institucional). Los principales instrumentos utilizados para el desarrollo institucional y la transferencia de conocimientos son el hermanamiento y el hermanamiento parcial . Estos instrumentos prevén el envío de expertos de las administraciones públicas de los Estados miembros a las administraciones de los países candidatos para contribuir a desarrollar la capacidad de aplicar aspectos específicos del acervo. Se destina un máximo del 35% a inversiones para promover la cohesión económica y social.

Además de los programas nacionales y de la cooperación transfronteriza financiada por Phare, se ejecutaron una serie de programas horizontales multinacionales. Estos programas abarcan la seguridad nuclear, la cooperación estadística y la participación en las agencias, un instrumento de constitución de redes de comunicación, operaciones TAIEX y un programa de información y de comunicación.

Turquía se beneficia de su propio instrumento de preadhesión y, a través de éste, de programas horizontales multinacionales. El programa de ayuda financiera de preadhesión de 2004 para Turquía se concentró principalmente en el cumplimiento de los criterios políticos de Copenhague, la armonización con el acervo, el refuerzo de la administración pública, la justicia y los asuntos de interior y la cohesión económica y social. El programa también incluía la cofinanciación de la contribución de Turquía para la participación en el sexto Programa marco y en los programas educativos de la Comunidad.

La Decisión de la Comisión de 2003 sobre el paquete especial de ayuda a la parte septentrional de Chipre se modificó el 11 de agosto de 2004 (Decisión C(2004)3030 de la Comisión), con el fin de reorientar el programa de ayuda tras los resultados de los referéndums de abril de 2004 aumentando la asignación destinada a la asistencia TAIEX y a la realización de estudios de viabilidad. La ayuda concedida al amparo de este programa se gestiona de forma centralizada por la Comisión. A finales de 2004, se habían firmado contratos con el PNUD y el British Council por un total de 10,3 millones de euros.

La financiación concedida en 2004 se ajusta a las conclusiones del Consejo Europeo de Copenhague, que había aprobado la hoja de ruta revisada para Bulgaria y Rumanía, así como la transferencia de la ayuda a Turquía a la partida presupuestaria 7 (preadhesión).

El total de los compromisos operativos de Phare ascendió a 757,7 millones de euros, desglosados como sigue:

Programas nacionales | 577,8 millones de euros |

Desmantelamiento nuclear (Kozloduy) | 85,0 millones de euros |

Cooperación transfronteriza | 64 millones de euros |

Programas horizontales/multinacionales | 28,4 millones de euros |

(N.B. Los 2,5 millones de euros restantes cubren los compromisos de Phare con la Fundación Europea de Formación, gestionada en el marco de la política en materia de educación y cultura.)

Los programas nacionales se dividieron como sigue:

Bulgaria | 172,5 millones de euros |

Rumanía | 405,3 millones de euros |

Se adoptó el programa de ayuda de preadhesión para Turquía:

Turquía | 245,9 millones de euros |

Comprende el programa nacional (236,7 millones de euros) y medidas horizontales que incluyen gastos TAIEX y de asistencia.

En el anexo (parte I: secciones dedicadas a los países) del presente informe se facilita información detallada sobre el programa Phare en cada país y sobre la ayuda financiera de preadhesión de Turquía.

2.2. Mecanismo de transición

Por primera vez en 2004, los diez países que solían recibir asistencia financiera de preadhesión al amparo de Phare (o se beneficiaban de mecanismos específicos de preadhesión en el caso de Chipre y Malta) se acogieron a un mecanismo de transición especial para el desarrollo institucional, con objeto de permitir a los diez nuevos Estados miembros reforzar y consolidar sus capacidades administrativas e institucionales para aplicar el acervo comunitario y proseguir las medidas de desarrollo institucional iniciadas por Phare.

El mecanismo de transición se creó en virtud del artículo 34 del Acta de Adhesión, como instrumento financiero temporal para el período posterior a la adhesión. La programación se basa en las necesidades detectadas en el informe global de seguimiento de la Comisión de noviembre de 2003. Dicho artículo presenta una lista no exhaustiva de ejemplos de acervo esencial en los que todavía pueden persistir deficiencias, pero también excluye los ámbitos que pueden recibir financiación de los Fondos Estructurales. Para garantizar la continuidad de la asistencia financiera de Phare al desarrollo institucional, parte de cada dotación financiera anual del mecanismo de transición se asignó a algunos programas con varios beneficiarios.

Los compromisos financieros totales ascendieron a 189,6 millones de euros, desglosados como sigue:

Programas nacionales | 166,6 millones de euros |

Programas horizontales, multinacionales y otros | 23,0 millones de euros |

Los programas nacionales se dividieron como sigue:

Chipre | 9 millones de euros |

República Checa | 17,1 millones de euros |

Estonia | 8,4 millones de euros |

Hungría | 18,4 millones de euros |

Malta | 11,8 millones de euros |

Letonia | 6,7 millones de euros |

Lituania | 22,4 millones de euros |

Polonia | 49,9 millones de euros |

Eslovenia | 8,7 millones de euros |

Eslovaquia | 14,2 millones de euros |

2.3. Coordinación de la ayuda comunitaria de preadhesión

SAPARD [3] (Programa especial de adhesión para el desarrollo agrícola y rural) tiene por objeto ayudar a los países candidatos a hacer frente a los problemas de adaptación estructural de sus sectores agrícolas y zonas rurales, así como en la aplicación del acervo comunitario en lo que respecta a la PAC (política agrícola común) y la legislación relacionada con ella. En el informe anual 2004 sobre SAPARD se facilita información detallada sobre las actividades de este programa.

ISPA [4] (Instrumento de Política Estructural de Preadhesión) tiene por objetivo principal la adaptación de los países candidatos a las normas comunitarias en materia de infraestructuras. Asimismo, financia importantes proyectos de infraestructura en el ámbito del transporte y del medio ambiente. En el informe anual 2004 sobre ISPA se facilita información detallada sobre las actividades de este instrumento.

El Comité de coordinación de la Comisión para los tres instrumentos de preadhesión, establecido a nivel de directores, se reunió una vez en 2004.

En la reunión del comité de gestión de Phare, celebrada el 10 de junio de 2004, se presentó a los Estados miembros un informe general, en el que la Comisión informaba sobre la coordinación de la ayuda de preadhesión en 2004. En particular, el informe precisaba las dotaciones financieras indicativas asignadas a cada país en virtud de los tres instrumentos para el ejercicio considerado, al tiempo que facilitaba información sobre la coordinación con el BEI y las IFI y sobre los progresos y las perspectivas de la gestión descentralizada. En un informe anual separado sobre la coordinación de la ayuda de preadhesión se facilita información más detallada sobre la coordinación entre Phare, ISPA y SAPARD.

2.4. Cooperación con el Banco Europeo de Inversiones (BEI) y las instituciones financieras internacionales (IFI)

Como en años anteriores, la cooperación con el BEI y las IFI continuó en 2004 en virtud del Protocolo de acuerdo sobre la cooperación en materia de ayuda de preadhesión.

Los servicios de la Comisión organizan reuniones periódicas con el BEI y otras IFI con el fin de coordinar aspectos relativos a la programación y la aplicación, así como cuestiones de procedimiento. Con el fin de organizar la transición entre la ayuda de preadhesión y el estatuto de miembro de pleno derecho de la UE para los países que iban a integrarse en la Unión en mayo de 2004, la Comisión también presidió el grupo de trabajo CE/IFI reunido el 26 de marzo de 2004, así como el grupo de alto nivel CE/IFI, que celebra reuniones, a nivel de altos cargos de gestión, entre la CE y las IFI.

Dado que importantes proyectos de infraestructuras generalmente objeto de cofinanciación internacional han pasado a ser financiados por ISPA, la cofinanciación en virtud de Phare fue limitada.

En 2004, el principal instrumento de cofinanciación volvió a ser el mecanismo de financiación para las PYME, en el que participan el BEI, el BERD, el Banco de Desarrollo del Consejo de Europa y el KfW. El objetivo es continuar desarrollando la capacidad de cofinanciación del sector financiero con objeto de impulsar la financiación de las PYME (a través del mecanismo para las PYME) y de los municipios (a través del mecanismo para los municipios). Para más detalles sobre estos mecanismos, véase la parte II del anexo.

3. GESTIÓN DE LOS PROGRAMAS

3.1. Hacia un sistema de ejecución descentralizada ampliada (SEDA)

El concepto del proceso de acreditación SEDA es instaurar la descentralización plena de la gestión y de la ejecución de los fondos de la UE en las administraciones de los países candidatos. Una vez que el proceso esté completamente finalizado, la Comisión ya no ejercerá el control previo sistemático de las transacciones individuales, sino que se limitará a realizar un control posterior, si bien conservará la responsabilidad global última de la ejecución general del presupuesto.

En lo que respecta a los diez nuevos Estados miembros, la obligación de que el SEDA esté establecido en la fecha de la adhesión figuraba en el Acta de Adhesión (artículo 33) y supuso un impulso manifiesto a los países entonces candidatos para ultimar los preparativos dirigidos a la consecución de este objetivo. Como resultado, en 2004 concluyeron los preparativos del SEDA en los diez nuevos Estados miembros. A finales de ese mismo año, el SEDA se estableció oficialmente (en forma de una decisión de la Comisión por la que renunciaba al control previo de la gestión de los fondos de preadhesión) en nueve de los diez Estados miembros ( Chipre, República Checa, Estonia, Hungría, Lituania, Letonia, Malta, Eslovaquia y Eslovenia). Polonia fue el único Estado miembro que no recibió la acreditación SEDA en 2004, pero se esperaba una decisión en las primeras semanas de 2005.[5] En el punto 1 de las secciones dedicadas a los países se facilita información detallada sobre la decisión SEDA en cada uno de los diez nuevos Estados miembros.

En el caso de Bulgaria y de Rumanía, la situación a finales de 2004 era la siguiente: tanto Bulgaria como Rumanía habían finalizado la primera etapa del SEDA (Evaluación de carencias) e iniciado la segunda (Plan de acciones correctoras), con el objetivo de pasar a SEDA durante el primer semestre de 2006. La Comisión y las administraciones nacionales de estos países llevan a cabo el seguimiento del proceso en los grupos de trabajo de alto nivel establecidos en 2002 en todos los países Phare para supervisar y acompañar la transición hacia el SEDA.

Turquía ha pasado a un sistema de ejecución descentralizada en octubre de 2003, con el objetivo de llegar a SEDA en 2007.

3.2. Seguimiento y evaluación

El seguimiento y la evaluación tienen como función principal seguir y evaluar la eficacia de la ayuda financiera concedida a los países beneficiarios para la consecución de sus objetivos de preadhesión, evaluando los resultados de los programas y las conclusiones extraídas. El segundo objetivo es contribuir a mejorar las capacidades de seguimiento y de evaluación locales con objeto de reforzar la capacidad de los Estados para gestionar y controlar la ayuda de preadhesión.

3.2.1. Evaluación previa

En 2004, prosiguieron las discusiones sobre la evaluación previa interna 2003 de los mecanismos de programación Phare del año 2004 y siguientes, centradas en la única serie de recomendaciones aún pendientes, a saber, la creación de un mecanismo de control de la calidad más sistemático y más formal.

3.2.2. Seguimiento y evaluación intermedia

En 2004, los ejercicios de evaluación intermedia externa produjeron 45 informes nacionales, sectoriales, ad hoc o temáticos, que cubrían Phare y otros instrumentos financieros de preadhesión, así como un informe consolidado sucinto sobre la ayuda Phare asignada en 1999-2002 y aplicada hasta noviembre de 2003.

Entre las acciones concretas emprendidas en este ámbito figura la organización en la mayoría de los países candidatos de talleres de concepción de programas y proyectos con el fin de abordar las deficiencias de concepción, y de un seminario especial con los principales interesados implicados en el hermanamiento, a fin de determinar acciones que contribuyan a seguir reforzando este instrumento.

3.2.3. Evaluación posterior

La Unidad de Evaluación ha lanzado una licitación para un vasto ejercicio de evaluación posterior externo de los programas nacionales Phare atribuidos en 1999-2001, con el fin de iniciar las tareas de evaluación en el primer trimestre de 2005. Este ejercicio finalizará a finales de 2006, con una duración prevista de 20 meses.

3.3. Otras actividades

Los servicios de la Comisión llevaron a cabo una serie de actividades para mejorar la calidad de los programas para el año 2004, así como para apoyar la mejora de las capacidades locales de seguimiento y de evaluación. En la parte II.2.3. del anexo se presentan las acciones concretas emprendidas.

[1] El Consejo Europeo de 17 de diciembre de 2004 aprobó la recomendación de la Comisión y decidió entablar las negociaciones con Turquía el 3 de octubre de 2005, a reserva de que el Protocolo por el que se adapta el Acuerdo de Ankara a la composición actual de la UE se firmara antes de esta fecha. La firma tuvo lugar el 29 de julio de 2005, y el 3 de octubre de 2005 se adoptó una decisión formal que marcaba la apertura de las negociaciones.

[2] Los Estados miembros de la UE decidieron el 3 de octubre en Luxemburgo entablar las negociaciones de adhesión con Croacia. La apertura de estas negociaciones fue posible porque el Consejo de Ministros estimó que Croacia cooperaba plenamente con el Tribunal Penal Internacional para ex-Yugoslavia (TPIY) creado por las Naciones Unidas.

[3] Para obtener información general sobre SAPARD, puede consultarse el sitio web de la DG Agricultura http://europa.eu.int/comm/agriculture/external/enlarge/index_en.htm

[4] Para obtener información general sobre ISPA, puede consultarse el sitio web de la DG Política regional http://europa.eu.int/comm/regional_policy/funds/ispa/ispa_en.htm

[5] Polonia obtuvo la acreditación SEDA en enero de 2005.