En general, las respuestas de los Estados miembros pusieron de manifiesto el impacto positivo de la Directiva en la sensibilización de las partes interesadas sobre la protección de los bienes culturales en la UE, así como sobre el desarrollo del comercio de arte. No obstante, sus respuestas también reflejaron que la ejecución de la Directiva ofrece cierto margen de mejora en ámbitos como el refuerzo de la cooperación administrativa y judicial entre las autoridades de los Estados miembros y el fomento de una interpretación común de las disposiciones de la Directiva.

En cuanto a las diecinueve respuestas restantes, los Estados miembros indicaron que no preveían ampliar el ámbito de aplicación temporal, si bien destacaron que, a falta de una cláusula de reciprocidad, la ampliación unilateral por parte de un Estado miembro del ámbito de aplicación material y temporal de la Directiva en beneficio exclusivo de los demás Estados miembros no sería una vía pertinente. A lo sumo, podrían considerarse excepciones en casos específicos, teniendo también en cuenta las convenciones internacionales que proporcionan un marco adecuado. La prohibición constitucional de retroactividad parece ser el principal escollo para una ampliación general del ámbito temporal de la obligación de restitución.

Por otra parte, ninguno de los informes enviados por los Estados miembros sobre la aplicación de la Directiva niega la necesidad de establecer una obligación de diligencia debida para los marchantes de arte a nivel de la UE. Al menos ocho Estados miembros han adoptado ya disposiciones legales específicas sobre el deber de diligencia de los marchantes de arte y antigüedades, así como requisitos obligatorios de diligencia debida para la introducción en el mercado de bienes culturales. Cuatro Estados miembros consideran que la adopción a nivel de la UE de unas normas sobre diligencia debida de obligado cumplimiento para los marchantes de arte impulsaría los esfuerzos por reforzar la transparencia y aumentar la igualdad de condiciones en el mercado del arte, siempre que se basen en los requisitos más estrictos existentes, a fin de no reducir el nivel ya alcanzado en la legislación nacional. Trece Estados miembros también subrayaron que el elemento clave para reforzar la diligencia debida de los profesionales del mercado del arte mediante un código deontológico de la UE es la necesidad de supervisar la aplicación de dicho código y de establecer sanciones específicas en caso de infracción.

Debido a estas dificultades, los bienes culturales que hayan salido ilegalmente del territorio de un Estado miembro (en el sentido de la Directiva) podrían considerarse objeto de comercio legal en otro Estado miembro si su Derecho nacional no impone ningún requisito de procedencia a tal efecto. Estas dificultades no se abordan en el artículo 10 de la Directiva en su redacción actual, ya que este solo se refiere a la «procedencia» cuando define el derecho del poseedor a una indemnización. Debido al auge del comercio en línea, existe una creciente incertidumbre en cuanto a la procedencia lícita de los bienes culturales en el mercado interior, lo que constituye un obstáculo para el desarrollo sostenible del mercado del arte en la UE.

Únicamente los bienes culturales que hayan salido de forma ilegal del territorio de un Estado miembro están amparados por la obligación de restitución consagrada en la Directiva. En virtud del artículo 2, punto 2, de la Directiva, «que haya salido de forma ilegal del territorio de un Estado miembro» significa: «a) que haya salido del territorio de un Estado miembro infringiendo su legislación en materia de protección del patrimonio nacional o infringiendo las disposiciones del Reglamento (CE) n.º 116/2009; o b) que no haya sido devuelto al término de una salida temporal realizada legalmente, o que se infrinja cualquier otra condición de dicha salida temporal». No obstante, casi todas las respuestas confirmaron que las autoridades nacionales de los Estados miembros se enfrentan a dificultades en cuanto a investigación y aceptación al comprobar la protección del patrimonio nacional que establecen las legislaciones de otros Estados miembros.

Cinco Estados miembros no plantearon la necesidad de una definición común de términos como «bienes culturales» sin referencia al Derecho nacional, «antigüedades» u «objetos arqueológicos» a nivel europeo.

Aunque la mayoría de los Estados miembros que respondieron consideran satisfactoria la definición de «bienes culturales» recogida en el artículo 2 de la Directiva, persisten algunas dificultades para determinar el país de origen de los objetos arqueológicos saqueados y sacados ilícitamente de sus yacimientos. Si bien los bienes culturales únicos pueden resultar fácilmente identificables por lo que se refiere a su procedencia y al Estado miembro de origen, otros bienes culturales como, por ejemplo, los pertenecientes a civilizaciones que florecieron en una zona geográfica amplia o los seriados (como las monedas o las joyas que pueden desmembrarse) no son tan fáciles de identificar. En efecto, tales objetos no figuran como desaparecidos o robados de colecciones y es bastante difícil determinar su procedencia, ya que nunca han sido registrados en catálogos museísticos ni se ha declarado su pertenencia a colecciones privadas que nunca han sido inventariadas.

Según la mayoría de las respuestas de los Estados miembros al cuestionario, la definición a nivel de la UE del término «bien cultural» constituye una mejora significativa y contribuye al objetivo de reforzar la protección de los bienes culturales como categoría específica de bienes. No obstante, debe mejorarse la comprensión mutua de las definiciones nacionales, de modo que todos los Estados miembros reconozcan y salvaguarden los bienes culturales protegidos de los demás Estados miembros.

El principal escollo al que se enfrentan los Estados miembros con respecto al ámbito temporal de aplicación de la Directiva es la carga de la prueba sobre el momento de la transferencia. Según su redacción actual, la carga de la prueba recae en el Estado miembro requirente. Precisamente en los casos de excavación o robo, la solicitud de restitución suele verse obstaculizada por el hecho de que el Estado requirente no puede aportar ninguna prueba sobre el momento de la excavación y la exportación desde su territorio. En la mayoría de las respuestas se considera que el medio pertinente para superar las dificultades actuales relacionadas con la carga de la prueba y ofrecer la misma protección a los bienes culturales en todos los Estados miembros son unas normas procesales uniformes.

3.4. Diligencia debida — Ámbito de aplicación ratione personae (artículos 10 y 13)



La Directiva establece en su artículo 13 que la propiedad del bien cultural tras su restitución se regirá por la legislación interna del Estado miembro requirente.

Los mecanismos establecidos en la Directiva solo pueden ser aplicados por las autoridades públicas del Estado miembro requirente. De conformidad con el artículo 345 del TFUE, la Directiva no aborda el régimen de propiedad en los Estados miembros. Se trata de una consecuencia directa de que los propietarios privados de un patrimonio nacional que haya salido ilegalmente del territorio de un Estado miembro no puedan ejercer los derechos que ofrece la Directiva, esto es, las acciones encaminadas a obtener la restitución.

No obstante, la Directiva no excluye las acciones civiles o penales que pueda iniciar el propietario de un objeto robado con arreglo al Derecho nacional. A este respecto, las disposiciones de la Directiva se complementan con el artículo 7, apartado 4, del Reglamento (UE) n.º 1215/2012 (Reglamento Bruselas), que establece una norma sobre competencia jurisdiccional según la cual los tribunales del lugar donde se encuentra el bien cultural son competentes para conocer de las demandas civiles de recuperación, basadas en la propiedad, de un bien cultural en el sentido de la Directiva.

Además, dado que el principal objetivo de la Directiva es la restitución física del bien cultural que haya salido de forma ilegal, en su artículo 10 se establece una norma uniforme relativa a la carga de la prueba sobre la diligencia debida con el fin de evitar que los traficantes busquen el foro más favorable y hacer que las restituciones sean menos gravosas para el Estado miembro requirente. Con arreglo a esta nueva norma, no se concederá indemnización al poseedor que no pueda demostrar que ha actuado con la diligencia debida cuando se restituya el objeto. Los criterios no exhaustivos para determinar la diligencia debida, inspirados en el Convenio de UNIDROIT, ya se incluyeron en la legislación de todos los Estados miembros al aplicar la Directiva.

Doce Estados miembros señalaron que aún no se habían presentado asuntos ante sus órganos jurisdiccionales nacionales y, por lo tanto, no se había dado la ocasión de hacer una interpretación del concepto de diligencia debida. Asimismo, tres Estados miembros indicaron claramente divergencias interpretativas, ya que las circunstancias en las que se produzca la adquisición ofrecen margen para la interpretación, la cual podrá ser diferente en cada Estado miembro en función de los tipos de bienes culturales, las posibilidades de investigación y la cooperación entre las distintas autoridades.

En esta fase, no se dispone de suficiente información sobre la interpretación del concepto en los Estados miembros, cuestión que aún debe evaluarse en mayor profundidad, con arreglo a las disposiciones pertinentes de la Directiva.

3.5. Aplicación del procedimiento administrativo de restitución de bienes culturales

a) Cooperación entre las autoridades competentes de un Estado miembro



En el ámbito nacional, intervienen diferentes organismos en la identificación de los bienes culturales, la investigación archivística, el establecimiento de contactos, las solicitudes de embargo del bien cultural o la mediación. Veinte Estados miembros informaron de que la cooperación entre estos organismos o autoridades se desarrolla correctamente y existe un intercambio regular de información.

La mayoría de los Estados miembros destacaron en sus respuestas la importancia de la cooperación entre las fuerzas del orden y los ministerios del Interior, a nivel nacional e internacional. Ello es de especial relevancia para obtener una visión global del tráfico ilícito de bienes culturales en el mercado interior. En todas las respuestas se hizo hincapié en la importancia de los datos comparativos relativos a los bienes culturales en lo que respecta a las redes sociales y la delincuencia organizada, en particular la lucha contra este fenómeno en la red oscura.

Varios Estados miembros subrayaron que el reciente refuerzo de la legislación de la UE sobre los controles aduaneros de los bienes culturales fomenta sensiblemente la cooperación entre las aduanas y los ministerios de Cultura. Ello también podría redundar positivamente en la aplicación de la Directiva.

Además, se llevan a cabo operaciones de comunicación conjuntas en relación con la restitución de bienes culturales a su país de origen, en particular en el marco de los procedimientos resultantes de incautaciones aduaneras con la cooperación de las autoridades policiales, culturales y de asuntos exteriores.

Se trata de un elemento positivo para reforzar la aplicación de la Directiva y las prioridades estratégicas en el ámbito de la cooperación policial y judicial.

En julio de 2020, la Comisión adoptó la Estrategia de la UE para una Unión de la Seguridad para el período 2020-2025, en la que se esboza el camino que se habrá de seguir para luchar contra la delincuencia organizada y actividades como el tráfico ilícito de bienes culturales. La Comisión se comprometió a estudiar la manera de mejorar la trazabilidad en línea y fuera de línea de los bienes culturales.

La Estrategia de la UE contra la Delincuencia Organizada, adoptada el 14 de abril de 2021, dispone que la Comisión seguirá apoyando el desarrollo de la capacidad entre los expertos en patrimonio cultural, así como su cooperación estructurada con las autoridades policiales. Además, la Comisión examinará otras medidas necesarias para hacer frente a este fenómeno. A tal fin, la Comisión propondrá en 2022 un plan de acción para combatir el tráfico ilegal de bienes culturales.

b)Cooperación administrativa entre Estados miembros — Utilización del Sistema de Información del Mercado Interior (IMI) a efectos de cooperación administrativa (artículo 5)