Bruselas, 1.3.2005

COM(2005) 64 final

INFORME DE LA COMISIÓN

INFORME DE 2003 SOBRE PHARE Y LOS INSTRUMENTOS DE PREADHESIÓN DE CHIPRE, MALTA Y TURQUÍA

{SEC(2005) 273}

INTRODUCCIÓN

Este es el informe anual de la Comisión Europea al Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea y el Comité Económico y Social sobre los progresos de Phare en los diez países beneficiarios y sobre los instrumentos de preadhesión de Chipre, Malta y Turquía.

El presente informe incluye un anexo técnico con secciones sobre la programación y ejecución del programa Phare en los trece países beneficiarios.

1. PANORAMA ANUAL

1.1. Principales avances logrados en 2003 en el proceso de ampliación

Como consecuencia de la decisión del Consejo de Copenhague de 2002 de aprobar el ingreso el 1 de mayo de 2004 de diez nuevos Estados miembros ( Chipre, la República Checa, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Eslovaquia y Eslovenia ), el Tratado de Adhesión y el Acta de Adhesión fueron firmados en Atenas el 16 de abril de 2003 y remitido para su ratificación por los Estados miembros, tanto actuales como nuevos, de conformidad con sus procedimientos nacionales de ratificación respectivos.

A partir de la firma del Tratado de Adhesión, los países adherentes participarán como «observadores activos» en los organismos del Consejo, así como en los comités presididos por la Comisión Europea.

Con el fin de facilitar una información equilibrada sobre el proceso de ampliación, la Comisión ha adoptado una Estrategia de comunicación sobre la ampliación destinada, tanto a los ciudadanos de la UE como a la población de los nuevos Estados miembros.

En lo que respecta a los otros países candidatos, en sus informes periódicos aprobados el 5 de noviembre 2003, la Comisión señalaba que Bulgaria y Rumanía seguían cumpliendo los criterios políticos, pero que todavía no cumplían plenamente los criterios económicos. Ambos países estaban realizando importantes avances y estaban trabajando para completar la convergencia legislativa necesaria a pesar de lo cual había que seguir esforzándose para desarrollar la capacidad judicial y administrativa que permitiera la correcta aplicación del acervo. Con el fin de ayudar a estos países en este sentido, el Consejo, sobre la base de las propuestas de la Comisión, adoptó el 14 de abril asociaciones para la adhesión revisadas. Además, la ayuda preadhesión se incrementó de forma significativa[1].

En lo que se refiere a Turquía , su gobierno ha acelerado la introducción de reformas y ha realizado esfuerzos considerables para cumplir los criterios políticos de Copenhague y ha hecho también importantes avances para cumplir los criterios económicos. No obstante, el Informe también señalaba la necesidad de seguir trabajando en una serie de ámbitos, como el control civil de las fuerzas armadas y el ejercicio de las libertades individuales, como la libertad religiosa. En abril de 2003 se adoptó una asociación para la adhesión revisada que indicaba expresamente los ámbitos que requerían reformas suplementarias. En ella también figuraba la propuesta de incrementar la asistencia financiera hasta un presupuesto total de 1.050 millones de euros durante tres años.

En este contexto, también cabe señalar que Croacia presentó su solicitud de adhesión en febrero de 2003 y pasó a ser Estado candidato el 18 de junio de 2004.

1.2. Principales conclusiones de los Consejos Europeos de 2003

En lo que respecta a Bulgaria y Rumanía, el Consejo Europeo de Bruselas de 12 de diciembre recibió con satisfacción los datos y recomendaciones de los informes de seguimiento de la Comisión, del plan estratégico y de los informes periódicos que la Comisión adoptó en noviembre. A principios de 2004, el Consejo instó a la Comisión a presentar sus propuestas sobre el marco financiero para Bulgaria y Rumanía sobre cuya base se presentaría durante la primavera de 2004 el proyecto revisado de posiciones comunes sobre los capítulos pendientes. El Consejo tomó nota de la declaración de la Comisión sobre su intención de fundamentar su propuesta en los principios y métodos de aplicación para la negociación con los diez países en vías de adhesión. Aunque Phare prepara a los países candidatos para integrarse en la UE, otro de sus objetivos es facilitar la transición de la ayuda de preadhesión a los Fondos Estructurales. Para más información, véase la Sección II.I del Anexo.

En lo que respecta a Chipre , el Consejo Europeo de Salónica de junio, acogió con satisfacción la Comunicación de la Comisión « sobre l as maneras de promover el desarrollo económico en la parte septentrional de Chipre y de acercarla a la Unión ». La Comisión propuso proporcionar ayuda financiera para el desarrollo económico de la parte turco-chipriota septentrional, con el fin de promover las relaciones comerciales con la parte septentrional de la isla y así contribuir a su aproximación a la Unión.

2. EJECUCIÓN DE LOS PROGRAMAS: PANORAMA GENERAL

2.1. Aplicación de las directrices de Phare

El año 2003 fue el último año de programación de preadhesión para los diez nuevos Estados miembros. A partir de 2004, la programación de preadhesión beneficiará únicamente a Bulgaria y Rumanía.

La programación se basó en las Directrices de Phare[2], revisadas nuevamente el 6 de septiembre de 2002[3] con la adopción por la Comisión de una estrategia puntual para la pérdida progresiva de competencias de Phare, al objeto de abordar una transición, hasta entonces sin precedentes, desde la ayuda de preadhesión hasta la ayuda de los Fondos Estructurales y reflejar los cambios del Reglamento (CE) Nº 2760/98 de cooperación transfronteriza (CTF), adaptar el enfoque exclusivo necesario en el ámbito de la seguridad nuclear y hacer hincapié en la transición hacia un sistema de ejecución descentralizada ampliada (SEDA). (Véase también la sección 3.1).

El 22 de diciembre, dichas Directrices fueron revisadas de nuevo mediante una Comunicación[4] en la que se redefine el concepto de «desarrollo institucional»[5] y que hace hincapié en la necesidad de acelerar la descentralización de las responsabilidades financieras y de gestión para su transferencia a los países receptores.

La estrategia para la retirada progresiva de Phare siguió aplicándose para garantizar una transición paulatina a los países que ingresarán el 1 de mayo de 2004.

Además de la modificación del Reglamento CTF Phare, las Directrices Phare revisadas transmiten dos mensajes importantes con respecto a la cooperación trasnacional e interregional con los países no comunitarios y con los países no candidatos. A saber, se instó a los diez países Phare a hacer uso de los fondos correspondientes a su programa Phare nacional para financiar actividades de carácter transfronterizo en sus fronteras, para así evitar posibles líneas de división en la futura frontera exterior de la Unión. Además, se invitó a Bulgaria y a Rumanía a que siguieran empleando los fondos correspondientes a su programa nacional para financiar su participación en los programas Interreg III B (transnacional) o Interreg III C (interregional).

Aunque la ayuda de preadhesión a Malta, Chipre y Turquía está regulada por Reglamentos independientes[6], sus programas de 2003 se ajustan en gran medida a la metodología y comitología de Phare.

2.2. Compromisos de Phare[7]

Los compromisos de Phare alcanzaron los 1.699 millones de euros, distribuidos de la siguiente manera:

Programas nacionales | 1.223 millones de euros |

Cooperación transfronteriza | 161 millones de euros |

Programas regionales y horizontales | 187 millones de euros |

Seguridad nuclear | 128 millones de euros |

Los programas nacionales se distribuyeron de la manera siguiente:

Bulgaria | 99 millones de euros | Lituania | 67 millones de euros |

República Checa | 95 millones de euros | Polonia | 403 millones de euros |

Estonia | 40 millones de euros | Rumanía | 272 millones de euros |

Hungría | 107 millones de euros | Eslovaquia | 57 millones de euros |

Letonia | 46 millones de euros | Eslovenia | 38 millones de euros |

Además, se acordaron programas de ayuda de preadhesión para Malta, Chipre y Turquía , así como un paquete de ayuda especial para la parte norte de Chipre:

Chipre | 12 millones de euros | Norte de Chipre | 12 millones de euros |

Malta | 13 millones de euros | Turquía | 145 millones de euros |

La Parte I: Descripción por países, del Anexo al presente informe contiene información detallada sobre Phare en cada país.

2.3. Asistencia financiera y técnica

Las Directrices actuales de Phare indican que el 65% aproximadamente de los recursos de Phare están asignados al desarrollo institucional. Los principales instrumentos para el desarrollo institucional y la transferencia de tecnología son el hermanamiento y el hermanamiento parcial (envío de expertos de los Estados miembros a los países candidatos en comisión de servicio para ayudar a desarrollar la capacidad de aplicar una serie de aspectos concretos del acervo). Alrededor del 35 % restante de los recursos de Phare se reserva a inversiones para fomentar la cohesión económica y social (CES).

Como consecuencia del objetivo de 2002 de preparar planes de acción para abordar las acciones prioritarias en materia de capacidad administrativa y judicial necesarias antes de la adhesión, y para aplicar medidas específicas para resolverlas, como principal objetivo para 2003 se estableció el fomento de la cohesión económica y social y la preparación de los fondos comunitarios para después de la adhesión.

Con el fin de abordar las cuestiones más urgentes relacionadas con la adhesión de manera que pudieran beneficiarse de las economías de escala de estos programas, se estableció una serie de programas horizontales y multinacionales. Estos programas se destinaron a: desarrollo de las PYME, infraestructuras y finanzas municipales, actividades de la TAIEX, participación en Comités comunitarios, seguridad nuclear, programa de pequeños proyectos, cooperación estadística, protección medioambiental, así como un programa de Información y comunicación. Para más información sobre estas actividades, véanse las partes II.2.2.2 y II.2.2.3 del Anexo.

2.4. Coordinación de la ayuda comunitaria de preadhesión

El SAPARD[8] (Programa especial de adhesión para el desarrollo agrícola y rural) se plantea como objetivo ayudar a los países candidatos a resolver los problemas de ajuste estructural en sus sectores agrícolas y en las zonas rurales, así como aplicar el acervo comunitario relativo a la política agrícola común y a la legislación correspondiente. Para más información sobre las actividades de SAPARD, véase el informe anual de SAPARD de 2003.

El ISPA[9] (Instrumento de Política Estructural de Preadhesión) se dedica sobre todo a que los países candidatos se adapten a los estándares de infraestructura comunitarios. También financia grandes proyectos de infraestructura de transporte y de medioambiente. Para más información sobre las actividades de ISPA, véase el informe anual de ISPA de 2003.

Existe un informe anual sobre ayuda de preadhesión que facilita más información sobre la coordinación entre Phare, ISPA y SAPARD. El Comité de Coordinación de la Comisión para los tres instrumentos de preadhesión, a nivel de Directores, se reunió en tres ocasiones.

El 9 de abril, el Comité de gestión de Phare presentó un informe general en el que la Comisión informa sobre la coordinación de la ayuda de preadhesión y, en particular, sobre las indicaciones financieras para cada país y en relación con los tres instrumentos, sobre la coordinación con el BEI y las IFI y sobre el avance y las perspectivas de gestión descentralizada.

2.5. Cooperación con el BEI y las Instituciones Financieras Internacionales (IFI)

La cooperación con el BEI y las instituciones financieras internacionales continuó en el marco del Memorándum de Acuerdo relativo a la cooperación para la ayuda a la preadhesión.

De forma periódica, los servicios de la Comisión organizan reuniones con el BEI y otras IFI para coordinar los aspectos de programación y ejecución, así como las cuestiones de procedimiento. Al objeto de organizar la transición para los países que ingresan en mayo de 2004 de la ayuda de preadhesión a la plena incorporación a la UE, el 26 de marzo de 2004, la Comisión presidió también el Grupo de trabajo CE/IFI y el Grupo de Alto Nivel CE/IFI que reúne al personal directivo de la CE y de todas las IFI.

El principal instrumento de cofinanciación para PHARE volvió a ser el Mecanismo de Financiación PYME, en el que participan el BEI, el BERD, el Banco de Desarrollo del Consejo de Europa y el KfW. El objetivo es seguir cofinanciando la creación de la capacidad del sector financiero para desarrollar la financiación de las PYME (mediante el Mecanismo de Financiación PYME) y de los municipios (mediante el Mecanismo de Préstamo a los municipios). El 5 de diciembre, la Comisión aprobó dos programas sobre el Mecanismo de Financiación PYME de 2003 que por vez primera incluyeron la creación de una subventanilla rural que pudiera destinarse concretamente al desarrollo del sector del crédito rural entre los intermediarios financieros locales. Las dos IFI que participaron fueron el BERD y el Banco de Desarrollo del Consejo de Europa/KfW. Para más información sobre estos mecanismos, véase la Parte II.2.2.3 del Anexo.

3. GESTIÓN DEL PROGRAMA

3.1. Hacia un sistema de ejecución descentralizada (SEDA)

El sistema SEDA supone la plena descentralización de la asistencia comunitaria, entendiendo por ello el proceso por el que la gestión de los fondos comunitarios de preadhesión es devuelta a las administraciones de los países candidatos, en donde la Comisión no ejerce ningún control sistemático previo sobre cada una de las transacciones, sino que se limita a un control a posteriori, reteniendo además la responsabilidad final de ejecución del presupuesto general.

Durante 2003, se aceleraron los preparativos para el SEDA en todos los países candidatos[10]. La transición al SEDA se realiza aplicando el método en cuatro etapas que se describe en el documento de trabajo de la Comisión «Preparativos para la descentralización ampliada» (enviado a los países candidatos en 2000) y el documento «Plan maestro de SEDA para Ispa y Phare» (enviado a los países candidatos en 2001).

La Comisión y las administraciones nacionales de los países candidatos y en vías de adhesión siguieron supervisando el proceso a través de los Grupos de trabajo de alto nivel constituidos en 2002 en todos los países Phare para supervisar la transición al SEDA y aportar orientaciones concretas sobre las cuestiones específicas relacionadas con dicha transición.

En marzo, se organizó en Bruselas un seminario sobre contratación pública destinado al personal de las administraciones nacionales de los países candidatos y en vías de adhesión implicado. En él se trataron cuestiones relacionadas con los cambios que supone la introducción de un nuevo Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas[11] y sus consecuencias sobre los proyectos de preadhesión, así como sobre la transición a partir del 1 de mayo de 2004 de las normas de adjudicación urgentes para la ayuda exterior a las Directivas sobre contratación pública.

La Comisión completó esta iniciativa con un curso de formación en el país para el personal que trabaja para las Autoridades Contratantes de Phare y con la elaboración y distribución de un estudio comparativo (con la colaboración de SIGMA) de las disposiciones aplicables a la ayuda exterior y de las Directivas comunitarias.

La obligación de instaurar el SEDA antes de la fecha de ingreso fue incluida en el Acta de Adhesión (artículo 33), lo que dio un impulso evidente a los últimos preparativos para la transición al SEDA.

En lo que respecta a los doce países afectados, la situación del SEDA a finales de 2003 era la siguiente:

- Bulgaria y Rumanía habían seguido avanzando en la etapa 1 (evaluación de las carencias).

- Polonia y Estonia habían finalizado la etapa 3 (evaluación de la conformidad), pero no habían aún remitido a la Comisión las solicitudes de SEDA necesarias para pasar a la etapa 4 final del plan maestro. Ambas solicitudes fueron enviadas a principios de 2004.

- La República Checa, Hungría, Lituania, Letonia, Eslovaquia y Eslovenia habían remitido a la Comisión las solicitudes de SEDA necesarias, lo que inició la etapa final y puso en marcha un control para comprobar su exactitud por parte de los servicios correspondientes de la Comisión. En caso de evaluación positiva, se procederá a la concesión del SEDA mediante una Decisión de la Comisión por la que renuncia al control previo de la gestión de los fondos de preadhesión. En noviembre y diciembre, los auditores de la DG Ampliación realizaron controles de de comprobación in situ en Hungría y Eslovenia . No obstante, el resultado de dichos controles no dio lugar a que la Comisión iniciara con anterioridad a la fecha de adhesión el proceso de adopción de una Decisión de concesión del SEDA.

- En Malta y Chipre se realizaron controles intermedios durante 2002. El resultado de dichos controles no dio lugar a que Comisión iniciara el proceso de adopción de una Decisión de concesión del SEDA con anterioridad a la fecha de adhesión.

3.2. Seguimiento y Evaluación

La función de seguimiento y evaluación tiene como objetivo principal supervisar y evaluar la ayuda financiera concedida a los países beneficiarios para que alcancen los objetivos de preadhesión mediante la evaluación de los resultados del programa y la incorporación de la experiencia adquirida. El segundo objetivo es apoyar el desarrollo de la capacidad local de supervisión y evaluación como forma de reforzar la capacidad de gestión de los Estados para gestionar y controlar la ayuda de preadhesión.

3.2.1. Evaluación previa

El informe de evaluación previa de los mecanismos de programación de Phare 2004 y de los años posteriores puso de manifiesto la necesidad de un método de programación más estratégico, de un incremento de los recursos para el diseño de proyectos y de la introducción de un control de calidad más sistemático. Todo ello dio lugar a un plan de acción y a medidas de seguimiento[12] para cumplir las recomendaciones contenidas en el informe.

3.2.2. Seguimiento y evaluación intermedia

El plan de seguimiento y evaluación intermedios de Phare dio lugar a unos 123 informes de evaluación nacionales, sectoriales y temáticos de los programas Phare. Además, a principios de 2003 se contrató la evaluación intermedia (EI) del programa de ayuda de preadhesión para Turquía y también se introdujo el plan de EI en Malta y Chipre.

En términos generales, los resultados de la evaluación intermedia concluyeron que la ejecución de Phare fue satisfactoria. Las prioridades de los proyectos se ajustaban a las Asociaciones para la Adhesión, a los Informes periódicos y a los Planes de Acción. La misma Evaluación Intermedia es ya ampliamente aceptada como parte integrante del ciclo de gestión del proyecto. El avance sobre la base de los resultados y recomendaciones de la evaluación produjo un aluvión de efectos positivos y dio lugar a la difusión de una cultura de la evaluación. Para más información sobre la EI en los nuevos Estados miembros, véase la parte II.3 del Anexo.

3.2.3. Evaluación posterior

La evaluación posterior de los programas nacionales Phare 1997-98 realizada en 2003 puso de manifiesto la enorme importancia de Phare, al tratar problemas que planteaban obstáculos muy importantes o bastante importantes para el proceso de adhesión, el mayor impacto en los ámbitos de la política orientada al acervo (tercer criterio de Copenhague), y un fuerte control del proceso de programación por los servicios de la Comisión, lo que refleja en parte las deficiencias de programación de los países candidatos. Véase también la parte II.3 del Anexo.

3.3. Otras actividades

Para el año 2004, los servicios de la Comisión adoptaron una serie de medidas encaminadas a mejorar la calidad de los programas, así como para promover el desarrollo de la capacidad local de seguimiento y evaluación. En la parte II.3.3. del Anexo se describen las acciones específicas correspondientes.

[1] Incremento medio del 30% durante el período 2004-2006, hasta alcanzar un presupuesto medio anual de 400 millones de euros para Bulgaria y de 1 millardo de euros para Rumanía.

[2] (SEC (1999) 1596), adoptado por la Comisión el 13 de octubre de 1999

[3] C(2002) 3303-2

[4] C (2003) 4906

[5] Aproximadamente, el 65% de Phare se destina actualmente al desarrollo institucional (del cual, el 30% para medidas «flexibles», preparación técnica y el 35% para medidas «rígidas», inversión en bienes de equipo). Esta distribución contrasta con la anterior, según la cual el 30% se destinó al desarrollo institucional (únicamente medidas «flexibles») y el 70% a Inversión (del cual el 35% para inversión en cohesión económica y social y el 35% para inversión en desarrollo institucional).

[6] Reglamento (CE) nº 555/2000, adoptado el 13 de marzo de 2000 para Chipre y Malta (CE nº 2500/2001), adoptado el 30 de diciembre de 2001 para Turquía

[7] Para más información sobre Phare, véase la Parte III del Anexo

[8] Para información general, véase también el sitio Internet de la DG Agricultura http://europa.eu.int/comm/agriculture/external/enlarge/index_es.htm

[9] Para información general, véase también el sitio Internet de la DG Política Regional http://europa.eu.int/comm/regional_policy/funds/ispa/ispa_en.htm

[10] Excepto para Turquía, que realizó la transición hacia un sistema de ejecución descentralizada en 2003.

[11] Reglamento (CE) nº 1605/2002 del Consejo de junio de 2002 – DO L 248 de 16.9.2002

[12] Como por ejemplo directrices para programación plurianual, mejora de las fichas de proyecto y aplicación de esquemas lógicos.