Dictamen del Comité Económico y Social sobre la «Comunicación de la Comisión sobre la revisión de la estrategia comunitaria para la gestión de residuos»

(97/C 89/02)

El 2 de agosto de 1996, de conformidad con el artículo 198 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la comunicación mencionada.

La Sección de Medio Ambiente, Sanidad y Consumo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 7 de enero de 1997 (Ponente: Señor Colombo).

En su 342° Pleno (sesión del 29 de enero de 1997), el Comité Económico y Social ha aprobado por 80 votos a favor, uno en contra y tres abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. El Comité considera conveniente la revisión de la estrategia comunitaria para la gestión de residuos, con el fin de hacer un balance de los resultados alcanzados y determinar los instrumentos más adecuados para subsanar los retrasos y lagunas registrados; por consiguiente, respalda la iniciativa de la Comisión de proceder a un amplio debate sobre dicha revisión y valora positivamente lo oportuno de la aprobación, el 9 de diciembre, de una resolución al respecto por parte del Consejo.

1.2. El Comité siempre ha defendido la necesidad de un enfoque global de la gestión de residuos, con arreglo a una jerarquía precisa en la que es prioritario evitar la generación de residuos, y que incluya una clara distinción entre reciclado, reutilización material y reutilización energética. Con este punto de vista ha examinado las diversas propuestas específicas que ha elaborado la Comisión a lo largo de los años, haciendo hincapié en la participación de todos los agentes, la conveniencia de completar las medidas reglamentarias con instrumentos de mercado, la necesidad de determinar los niveles de «responsabilidad» y la urgencia de disponer de bases de datos armonizadas al respecto.

1.3. El Comité ha examinado el nuevo documento de la Comisión teniendo presentes las posturas adoptadas en ocasiones anteriores (), para contribuir a la definición de la estrategia futura.

1.4. El Comité considera que la aprobación de una resolución por parte del Consejo sólo constituye un primer paso para impulsar la estrategia comunitaria mediante un compromiso claro de los Estados miembros de cumplir las obligaciones impuestas por la amplia legislación en la materia. Se señala la necesidad de elaborar nuevos instrumentos normativos (por ejemplo, regulación de los vertidos y control de flujos de residuos concretos), pero sobre todo de que los existentes sean eficaces y operativos, corrigiendo las carencias y disfunciones eventuales, completados con un conjunto de medidas de acompañamiento que cubran todo el proceso de generación y gestión de residuos.

1.5. Es necesario elaborar una estrategia que incluya objetivos cuantitativos y plazos precisos verificables de forma periódica, así como el establecimiento de las responsabilidades respectivas.

1.6. En efecto, las responsabilidades no se limitan de forma exclusiva a las autoridades comunitarias y nacionales, sino que también incumben a las autoridades regionales y locales, que tienen competencias directas de gestión y que se encuentran más cerca de los ciudadanos y de los diferentes interlocutores socioeconómicos, verdaderos protagonistas de un enfoque preventivo de la generación de residuos.

2. Observaciones generales

2.1. El texto de la Comunicación ofrece un análisis exhaustivo de los problemas planteados dentro de la Comunidad respecto de la política de gestión de residuos. También son aceptables (sin perjuicio de las observaciones expuestas infra), los principios generales que se formulan en la Comunicación y la jerarquía establecida, defendidos por el Comité en numerosas ocasiones.

2.2. En cambio, no se facilita en el texto suficiente información ni una evaluación de los resultados ofrecidos por las políticas comunitarias y nacionales destinadas a la gestión de los residuos; a este respecto, se enfatiza en el documento la falta de datos estadísticos adecuados para elaborar un cuadro sinóptico fiable y se señalan los retrasos con los que se ponen en práctica las políticas comunitarias en la materia. Se trata de una carencia que el Comité no puede sino lamentar, tras haber insistido tantas veces sobre el tema en anteriores dictámenes.

2.3. Por encima de consideraciones específicas sobre temas y problemas concretos tratados en la Comunicación, se desprende del documento un juicio globalmente negativo sobre los resultados de la gestión de los residuos en toda la Unión Europea. Los sistemas establecidos en los países miembros resultan a menudo ineficaces, no sostenibles desde el punto de vista ambiental e ineficientes desde el punto de vista económico (aumento continuo de la producción media de residuos, predominio de la eliminación mediante vertido, exigüidad de los flujos efectivamente recuperados, etc.). Además, resulta imposible estructurar de forma adecuada este examen, esto es, lograr un conocimiento correcto del problema y de sus componentes, determinando convenientemente las causas y factores críticos del fracaso. Lo que equivale a decir que, por una parte, la Comisión puede afirmar que la situación no es nada satisfactoria, pero, por otra, no puede evaluar exactamente «cuánto», «cómo» y «por qué». Esta situación provoca un bloqueo crítico a la hora de elaborar medidas correctoras de las políticas y acciones comunitarias en la materia.

2.4. Ello es especialmente evidente en la parte propositiva del documento, en la que la Comisión anuncia una serie de compromisos futuros, pero sin ser capaz de formular ideas operativas, ni una lista precisa de medidas, ni objetivos cuantitativos y delimitados de forma temporal para encajar en una política concreta.

2.5. En la Comunicación analizada pueden detectarse tres tipos principales de problemas:

a) La falta de cifras y el ineficaz sistema de recogida y transmisión de datos armonizados por parte de los Estados miembros, así como la necesidad de crear métodos y sistemas comunitarios eficaces en función de prioridades claramente fijadas y de definiciones armonizadas.

b) Compromiso insuficiente de los Estados miembros para aplicar las directivas y reglamentos comunitarios.

c) Los retrasos y la falta de compromiso en la elaboración y aprobación por parte de la Unión Europea de instrumentos de política ambiental más avanzados, como los instrumentos económicos, los acuerdos de carácter voluntario y cualquier otra medida relacionada con el concepto de responsabilidad ampliada, sobre todo de los productores y los consumidores, en este ámbito.

2.6. Es evidente que se trata de cuestiones políticas de gran relieve que requieren un gran esfuerzo por parte de los organismos comunitarios y de los gobiernos nacionales, así como un compromiso extraordinario para reunir a los ciudadanos europeos, los agentes económicos y las autoridades administrativas y con poder de decisión en un amplio debate sobre los grandes temas del crecimiento sostenible, la relación entre protección del medio ambiente y reorientación de los comportamientos individuales y colectivos, la convergencia posible entre fines económicos y ecológicos de la actividad humana, etc.

2.7. El Comité señala que la Resolución del Consejo constituye un primer paso positivo para tratar estas cuestiones e iniciar un amplio debate, valorizando las experiencias positivas que existen a nivel regional y local, reforzando las estructuras de coordinación e intercambio de experiencias y fijando prioridades precisas de intervención que incluyan objetivos cuantitativos, en el respeto del principio de subsidiariedad.

2.8. En efecto, el Comité quiere reiterar una vez más que, en el ámbito ambiental, la posibilidad contemplada en el artículo 130 T del Tratado CE de que cada Estado miembro puede adoptar medidas de mayor protección debe entenderse de forma dinámica, en la perspectiva de su extensión progresiva, y que en el apartado 3 del artículo 100 A relativo al funcionamiento del mercado interior se prevé un nivel de protección elevado para el medio ambiente.

2.9. Por este motivo, no se considera útil repetir una oposición estéril entre mercado interior y protección del medio ambiente, reabriendo un debate legalista sobre el fundamento jurídico más adecuado para las normas del sector de los residuos, cuestión que el Tribunal de Justicia ha tratado en varias ocasiones debido a la dificultad de establecer una separación precisa entre mercancía y residuo.

2.10. Es importante insistir en el enfoque integrado de la gestión de residuos con la prioridad puesta en la fuente, esto es, desde el momento de la concepción del producto que más tarde será un residuo. Un mercado interior con un elevado nivel de protección ambiental requiere la determinación de una política industrial y de los productos que integre la dimensión ambiental en los ciclos de producción y en las actividades de consumo, impulsando el crecimiento sostenible que constituye un compromiso internacional de la Unión Europea a raíz del Convenio de Río, así como un principio recogido en el artículo 2 del Tratado CE.

2.11. El Comité señala asimismo que la Comisión está realizando un balance más bien negativo de la aplicación del derecho comunitario en el ámbito del medio ambiente () al dar cuenta de los límites de los instrumentos de sanción ante los incumplimientos de los Estados miembros. Es evidente que, por lo que se refiere a la protección del medio ambiente, existe un problema de cultura, información y educación para lograr la asunción de responsabilidades por el conjunto de la sociedad.

2.12. No obstante, la responsabilidad compartida no debe servir de coartada para diluir las responsabilidades, que deben fijarse de forma clara: en el ámbito de la gestión de residuos, el principio de que quien contamina paga y de la responsabilidad por los ataques al medio ambiente debe utilizarse de la forma más adecuada.

2.13. El concepto de la responsabilidad del productor, mencionado en la Comunicación, es especialmente complejo y debe precisarse mejor, fijando prioridades específicas, sobre todo, habida cuenta de la creciente complejidad de los productos, de su multiplicidad y de los cambios en la duración de su ciclo de vida. El Comité remite a sus dictámenes sobre la responsabilidad civil sobre los residuos y sobre el Libro Verde sobre reparación del daño ecológico () en los que recogían propuestas precisas al respecto. En concreto, el Comité defiende que los conceptos de responsabilidad civil por daños y de responsabilidad del productor deben diferenciarse de forma clara. En el caso de la gestión de residuos, la responsabilidad del productor adquiere especial relevancia en la medida en que tiene más que nadie la posibilidad de determinar el tipo y la cantidad de residuos que se originarán al final de la vida útil de un producto. La Directiva sobre envases, ya aprobada, constituye un ejemplo válido de cómo se puede aplicar en la práctica el principio de la responsabilidad del productor.

2.14. El Comité es partidario de ampliar este enfoque a otros tipos de mercancías y residuos, determinando los flujos prioritarios y utilizando instrumentos voluntarios como la etiqueta ecológica y la auditoría ambiental, que pueden fomentar la asunción de responsabilidades por parte de los productores y, asimismo, la intervención mediante la información de todos los demás agentes interesados.

3. Observaciones específicas

3.1. Jerarquía

3.1.1. En el documento examinado se establece claramente (puntos 3.1.1, 3.2.1 y 3.2.2) la diferencia entre reciclado, como valorización de materiales, y valorización de la energía de los residuos, pero no ocurre lo mismo con el significado y el papel de la reutilización o nuevo uso de los bienes. En algunos puntos (3.1.1) parece que se asimile (de forma correcta) a las medidas y estrategias de prevención de residuos, mientras que en otros (puntos 3.2.1 y 3.2.2) parece tratarse de una forma de recuperación. Ello es especialmente importante en el ámbito de los residuos de envases, relleno de los contenedores, etc. Es necesario una profundización en el tema mediante auditorías ambientales en las que se verifiquen los efectos directos e indirectos de la reutilización para el medio ambiente.

3.1.2. El Comité, sin perjuicio de las afirmaciones formuladas en el pasado sobre esta materia, acoge con satisfacción la propuesta de la Comisión sobre una jerarquía racional de principios que da prioridad, por este orden, a la prevención de la generación de residuos en el ciclo de producción y de consumo y, por lo tanto, a la reutilización y valorización de los materiales como forma más aceptable ecológicamente frente a otras formas de valorización o eliminación, de acuerdo con un principio de precaución a la espera de nuevos avances de los conocimientos científicos y técnicos y de las metodologías del análisis del ciclo de vida de los productos; asimismo, apoya el enfoque que da prioridad a la valorización energética respecto de las formas de eliminación final como la incineración sin recuperación de la energía y el vertido, al que debe atribuirse con el tiempo un papel residual de eliminación de las partes de los residuos inocuos o previamente convertidos en inocuos.

3.1.3. Es necesario hacer una distinción más clara entre la valorización de energía térmica, por una parte, e incineración (eliminación), por otra. El Comité toma nota, con satisfacción, de que en el punto 17.5 de la resolución del Consejo se invita a la Comisión a estudiar la conveniencia de modificar la legislación comunitaria sobre incineración de residuos con el fin de mejor definir esta distinción. En esta óptica, el Comité quiere destacar que sólo se puede hablar de valorización energética de los residuos si se satisfacen rigurosos requisitos de calidad en materia de:

- poder calorífico de los residuos,

- rendimiento de las instalaciones,

- energía obtenida.

3.1.4. Por otra parte, la eliminación de residuos mediante su vertido al mar debe prohibirse de forma expresa en el derecho comunitario, mediante la incorporación de los acuerdos internacionales sobre el tema.

3.2. Principio de proximidad y autosuficiencia

3.2.1. El Comité se muestra de acuerdo con el hecho de que, en materia de residuos destinados a la eliminación, los principios de proximidad geográfica, independientemente de las fronteras nacionales, y autosuficiencia pueden y deben atenuar el de la libre circulación, mientras que para los residuos destinados a la recuperación debe prevalecer el segundo. No obstante, en este caso debe prestarse mucha atención para que no se produzcan situaciones (ya se ha dado el caso) en que los países que no quieren o no son capaces de desarrollar una industria nacional de reciclado y recuperación deterioran, con la exportación de materiales, la capacidad de los países importadores para realizar recogidas selectivas y la valorización de los residuos que han producido. El principio de la libre circulación de los residuos recuperables es válido si los diferentes Estados miembros se comprometen a disponer de instalaciones competitivas y normas para regular el reciclado o, al menos, no contribuyen a falsear el mercado con medidas unilaterales de apoyo o desincentivación directas o indirectas.

3.2.2. Por otra parte, en el caso de los residuos peligrosos, aunque es cierto que su recuperación constituye un motivo suficiente, con arreglo al Reglamento (CEE) n° 259/93, para permitir la libre circulación y el transporte de larga distancia, no se puede obviar el hecho de que el riesgo inherente a la presencia de sustancias tóxicas (tipo de sustancia y concentración) aumenta cuanto más largo sea el transporte y cuanto más amplios sean el espacio y el número de personas expuestos a la contaminación. Por consiguiente, los principios de proximidad y autosuficiencia deben prevalecer siempre que sea posible, a la vista de las prioridades en cuanto a prevención.

3.3. Instrumentos voluntarios y fiscales

3.3.1. En su Comunicación, la Comisión defiende la necesidad de reducir la importancia de los instrumentos reguladores en favor de un mayor compromiso respecto de los instrumentos voluntarios y económicos. En general, esta tendencia debe resultar favorecida en la medida en que se espera de las políticas de segunda generación (acuerdos voluntarios, medidas tributarias, etc.) mayor eficacia y coordinación. No obstante, debe prestarse mucha atención al riesgo de debilitar los instrumentos de control de los problemas. De hecho, una experiencia generalizada entre las autoridades que han defendido la celebración de acuerdos voluntarios es que dichos acuerdos se alcanzan y firman más fácilmente si los interlocutores son conscientes de la posibilidad de que las autoridades públicas aprueben normas reguladoras restrictivas cuando no se logren acuerdos coherentes con el objetivo de un elevado nivel de protección ambiental y si se fijan del mismo modo valores y normas de garantía mínimos.

3.3.2. En ciertos casos, como ocurre por ejemplo con los metales pesados y otras sustancias tóxicas, el uso de instrumentos de mercado innovadores no puede excluir la posibilidad de aprobar nuevas medidas reguladoras para limitar o, cuando sea posible, eliminar su utilización en los procesos de producción y en los productos. Una sabia dosificación de normas reguladoras y de instrumentos de mercado constituye el método de actuación más adecuado para la política de medio ambiente y para la de residuos en especial, si se quiere lograr el doble objetivo de un alto nivel de protección y de la integración de la política de medio ambiente en las demás políticas sectoriales.

3.4. Bases de datos e información al público

3.4.1. Por otra parte, para que la Comunicación de la Comisión sirva de llamada de alerta a la opinión pública y de contribución de cara a un amplio debate sobre el tema, es necesario que incluya una base informativa mínimamente cuantitativa, similar a la existente en la actualidad en la Agencia del Medio Ambiente, Eurostat y la propia Comisión.

3.4.2. El Comité solicita que se potencien las actividades de la Agencia Europea del Medio Ambiente, que sólo en 1996 inició la creación de una red temática sobre la gestión de los residuos, destinada a poner en común los «focos» a nivel nacional y a determinar las prioridades con arreglo a la experiencia adquirida. Los trabajos de la Agencia no deben constituir una duplicación de las recopilaciones estadísticas de EUROSTAT y de los debates sobre armonización de la terminología y de la definición de residuo que se llevan a cabo en la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE). Habida cuenta de que en el artículo 2 del Reglamento por el que se crea la Agencia () se le asigna la función de proporcionar «la información objetiva necesaria para elaborar y aplicar políticas eficaces y acertadas en materia de medio ambiente», con vistas a la preparación de las acciones y de la legislación en dicho ámbito, es esta óptica la que debe determinar su recogida de datos, en función de las prioridades políticas.

3.4.3. Asimismo, es necesario que el documento de la Comisión se convierta en un instrumento de más fácil lectura y uso por parte del público en general. En efecto, el texto actual incluye reflexiones y conceptos complejos comprensibles únicamente para los profesionales en la materia. Dada la naturaleza del problema y la necesidad de que en su solución participen todas las partes interesadas, de acuerdo con el principio de responsabilidad compartida que se defiende en el propio documento, este debe presentarse con una forma y unos contenidos más adaptados al objetivo de generar un interés y un debate lo más amplios posible.

3.5. Observaciones sobre la Resolución del Consejo

3.5.1. El Comité considera que, si bien la Comunicación tiene por objeto estimular en toda la Unión Europea una profunda reflexión sobre la estrategia de la gestión de residuos, no es menos cierto que la Resolución del Consejo contiene afirmaciones y propuestas en las que deberá basarse la futura actuación política y normativa en materia de gestión de residuos. A este respecto, el Comité es partidario de que la Resolución constituya la base de la asunción de compromisos precisos por parte de los diferentes órganos responsables, entre los que destacan los siguientes:

- aprobación de objetivos claros y con un plazo preciso para la reducción de la generación de residuos y para alcanzar niveles uniformes de reutilización y reciclado de materiales;

- determinación de objetivos claros y con un plazo determinado para limitar y, llegado el caso, eliminar el empleo de sustancias tóxicas en los productos y ciclos productivos;

- presentación en breve de la nueva propuesta de directiva sobre vertidos, en la que se garantice un elevado nivel de protección ambiental fomentando la internalización de los costes ambientales que provoca esta forma de eliminación y que, si no se pagan, generan una práctica equivocada contraria a la recuperación de materiales y de energía;

- establecimiento de medidas que garanticen en toda la Unión Europea requisitos ambientales uniformes para las instalaciones de tratamiento y valorización de residuos, con el fin de que no se establezca entre los Estados miembros un falseamiento de la competencia que favorezca de manera perversa el comercio y transporte de residuos;

- adopción de normas uniformes para el tratamiento de residuos en las instalaciones industriales y de tratamiento de residuos en las que se tenga en cuenta el objetivo prioritario de la prevención. Por lo tanto, mediante un enfoque integrado deberán establecerse, junto con límites de emisión para las instalaciones industriales que utilicen residuos combustibles, requisitos de calidad y de seguridad de los procesos y de los productos fabricados para impedir la difusión y el uso de tecnologías y de productos contaminados o de escasa calidad;

- incremento de los recursos destinados a financiar la investigación en los sectores de prevención y reciclado, así como a la realización del sistema integrado de gestión de residuos, orientando de forma conveniente los instrumentos financieros disponibles como, por ejemplo, el Cuarto Programa Marco de I + D, el programa LIFE para los proyectos piloto, los Fondos estructurales y el Fondo de Cohesión, en un marco que valorice las repercusiones laborales del desarrollo de un sistema industrial moderno de gestión de residuos basado en la prevención, el reciclado de los materiales, la valorización energética y la eliminación inocua de las partes no recuperables;

- fomento del mercado de productos reciclados mediante medidas específicas para los sectores prioritarios;

- compromiso para apoyar y divulgar los conocimientos y la información sobre las experiencias y actividades positivas realizadas a nivel local, mediante el fomento del papel de las autoridades locales y regionales para alcanzar los objetivos estratégicos y el apoyo a la creación de redes de información y colaboración entre las autoridades competentes, con el fin de difundir las mejores experiencias organizativas y de gestión;

- compromiso para fomentar campañas de sensibilización del público general y de educación de los consumidores, aprovechando la contribución activa de las asociaciones y organizaciones correspondientes;

- fomento, incluso con un encargo específico a la Agencia del Medio Ambiente, de estudios e investigaciones destinados a comprender los aspectos fundamentales del problema y a poner de relieve situaciones específicas, a la espera de que el complejo mecanismo de elaboración de datos a nivel europeo comience a facilitar datos fiables;

- mayor compromiso de la Comisión para llevar a cabo actividades más dinámicas y eficaces de control y verificación de la aplicación de la normativa comunitaria por parte de los Estados miembros, estableciendo cuando sea necesario programas específicos de investigación y estudio;

- mayor atención de las instituciones comunitarias y de los Estados miembros al potencial de creación de puestos de trabajo que puede ofrecer la política de gestión de residuos, de acuerdo con las indicaciones del Libro Blanco sobre crecimiento, competitividad y empleo, oportunamente citadas en el punto 20 de la Resolución del Consejo.

Bruselas, el 29 de enero de 1997.

El Presidente del Comité Económico y Social

Tom JENKINS

() Véanse en particular los dictámenes publicados en los DO n° C 318 de 12. 12. 1988 (incineración de residuos municipales), n° C 112 de 7. 5. 1990 (responsabilidad civil sobre los residuos), n° C 40 de 17. 2. 1992 (vertidos), n° C 332 de 16. 12. 1992 (incineración), n° C 129 de 10. 5. 1993 (envases), n° C 34 de 2. 2. 1994 (residuos peligrosos), n° C 18 de 2. 1. 1996 (control de los traslados de residuos).

() Comunicación COM(96) 500 final.

() DO n° C 112 de 7. 5. 1990 y DO n° C 133 de 16. 5. 1994.

() DO n° L 120 de 11. 5. 1990.