Dictamen del Comité de las Regiones sobre "La dimensión local y regional del espacio de libertad, seguridad y justicia"

(2004/C 73/08)

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

vista la decisión adoptada por su Mesa, el 1 de julio de 2003, de encargar a la Comisión de Asuntos Constitucionales y Gobernanza Europea, en virtud del quinto párrafo del artículo 265 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la elaboración de un dictamen sobre este asunto;

vistas las conclusiones de los Consejos Europeos de Tampere, Laeken, Sevilla y Salónica;

vista la "Comunicación de la Comisión Europea al Consejo y al Parlamento Europeo -Actualización semestral del marcador para supervisar el progreso en la realización de un espacio de 'libertad, seguridad y justicia' en la Unión Europea (Primer semestre 2003)" (COM(2003) 291 final de 22.5.2003);

vista la "Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo - Actualización semestral del marcador para supervisar el progreso en la realización de un espacio de 'libertad, seguridad y justicia' en la Unión Europea (II semestre de 2002)" (COM(2002) 738 final de 16.12.2002);

visto el "Proyecto de Resolución del Parlamento Europeo sobre el Marcador para el segundo semestre de 2002" (ponente: Sra. Sarah Ludford) (B5-0193/2003);

visto el proyecto de Tratado de la Convención Europea por el que se instituye una Constitución para Europa (CONV 850/03), en especial la inclusión en la Constitución de un espacio de libertad, seguridad y justicia en la Parte I (artículo 41) y en la Parte III (artículos 158-178);

vistos los dictámenes del Comité de las Regiones sobre las diferentes propuestas legislativas relativas a la realización de un espacio de libertad, seguridad y justicia, en particular en materia de inmigración, estatuto e integración de los nacionales de terceros países;

visto su proyecto de Dictamen (CDR 61/2003 rev. 2) aprobado el 26 de septiembre de 2003 por la Comisión de Asuntos Constitucionales y Gobernanza Europea (ponente: Sr. Peter Winter, Presidente del Distrito de Saarlouis (DE-PSE));

considerando los debates mantenidos por la Comisión de Asuntos Constitucionales y Gobernanza Europea del CDR con motivo del seminario sobre el tema "La dimensión local y regional del espacio de libertad, seguridad y justicia", celebrado en Caserta (IT) el 7 de noviembre de 2003, que pusieron de manifiesto la necesidad, por una parte, de reforzar la complementariedad entre los diferentes niveles de gobierno y, por otra, de desarrollar la cooperación interinstitucional a nivel europeo,

en su 52o Pleno de los días 19 y 20 de noviembre de 2003 (sesión del 20 de noviembre) ha aprobado por unanimidad el presente Dictamen.

1. Posición del Comité de las Regiones

El Comité de las Regiones

1.1. Señala que en otras ocasiones ha emitido dictámenes sobre las diferentes propuestas legislativas de la Comisión en materia de inmigración, estatuto e integración de los nacionales de terceros países;

1.2. Considera necesario, además, teniendo en cuenta el programa legislativo acordado en el Consejo Europeo de Tampere (octubre de 1999), así como las conclusiones de los Consejos Europeos de Laeken (diciembre de 2001), Sevilla (junio de 2002) y Salónica (julio de 2003) sobre las medidas legislativas y operativas encaminadas a la realización del espacio de libertad, seguridad y justicia;

1.3. y con vistas al proyecto de Constitución de la Unión, elaborar un dictamen global sobre la realización de un espacio de libertad, seguridad y justicia y sobre el proceso de Tampere;

1.4. Señala que, habida cuenta de que próximamente se adoptará la legislación sobre los instrumentos políticos del espacio de libertad, seguridad y justicia, es conveniente dar prioridad en el presente Dictamen al examen de la realización del espacio de libertad, seguridad y justicia, especialmente en el ámbito de la prevención de la delincuencia, así como la integración económica y social de las personas que residen legalmente en el territorio de la Unión Europea;

1.5. Observa al respecto que -dado que el proyecto de Constitución de la Convención no prevé una participación de los niveles regional y local que refleje el reparto de competencias establecido en muchos Estados miembros- en el presente Dictamen también deberán examinarse los puntos de vista institucionales;

2. Recomendaciones del CDR

El Comité de las Regiones

2.1. Señala que la política encaminada a la realización de un espacio de libertad, seguridad y justicia es de suma importancia, tanto para los ciudadanos como para los entes regionales y locales, y se remite en este sentido a las siguientes conclusiones del Consejo Europeo de Tampere, en las que se hace referencia expresa a la dimensión de la ciudadanía: "La Unión Europea ya ha puesto a disposición de sus ciudadanos los principales componentes de un espacio compartido de paz y prosperidad: un mercado único, una unión económica y monetaria y la capacidad para asumir retos políticos y económicos a escala internacional. Corresponde ahora al Tratado de Amsterdam recoger el desafío de garantizar que esa libertad, en la que se incluye el derecho a circular libremente por toda la Unión, pueda disfrutarse en condiciones de seguridad y justicia accesibles a todos. Este proyecto responde a las inquietudes que con frecuencia han manifestado los ciudadanos y tiene una incidencia directa en sus vidas cotidianas."(1)"El espacio de libertad, seguridad y justicia debe basarse en los principios de transparencia y control democrático. Tenemos que desarrollar un diálogo abierto con la sociedad civil sobre los objetivos y principios a este respecto, a fin de fortalecer la aceptación y el apoyo por parte de los ciudadanos. Para mantener la confianza en las autoridades, deben establecerse normas comunes sobre su integridad."(2)

2.2. Corrobora esta opinión y señala que los ciudadanos de la Unión pueden confiar justificadamente en que se luche contra la amenaza que supone para su libertad y sus derechos civiles el peligro de la delincuencia. Esto requiere esfuerzos comunes para luchar contra la delincuencia dentro de la UE y contra las organizaciones criminales. Es preciso poner a disposición recursos policiales y judiciales comunes para garantizar que en la Unión no haya refugio para los infractores o elusión de las responsabilidades por actos criminales.

2.3. Se remite en este contexto a la dimensión vertical de la realización de un espacio de libertad, seguridad y justicia, y de las competencias de los entes regionales y locales; llama la atención sobre la necesidad de reforzar a nivel de la Unión la seguridad de los ciudadanos europeos, especialmente en las zonas urbanas;

2.4. Recuerda también que:

- en varios Estados miembros los entes descentralizados son responsables del ámbito de Justicia, Policía e Interior, tanto por lo que respecta a la legislación como a su aplicación;

- los municipios son responsables de velar por la disminución de la inseguridad, dentro de sus competencias en materia de seguridad y orden público en el ámbito local en su calidad de entes autónomos o -con arreglo a las competencias de cada Estado miembro- en nombre del Estado;

- los entes regionales y locales ofrecen numerosas prestaciones y servicios que contribuyen a la prevención de la delincuencia y a la integración económica y social.

2.5. Recuerda además que la realización de un espacio de libertad, seguridad y justicia no se lleva a cabo en un espacio jurídico abstracto, sino en la situación concreta de las respectivas circunstancias de cada nivel, determinadas por particularidades territoriales como, por ejemplo, la fuerte concentración territorial de nacionales de terceros países, las situaciones de exclusión y marginación social y económica, los índices de delincuencia muy elevados y la situación en las fronteras exteriores e interiores; y que los territorios afectados se ven a menudo muy perjudicados en su evolución social, cultural o económica, lo que implica el desempeño de numerosas prestaciones administrativas y financieras;

2.6. Espera que la Unión Europea respete también las competencias de los niveles local y regional y colabore con las instancias competentes en todos los asuntos relacionados con ellas;

2.7. Llama la atención sobre los problemas específicos de las entidades regionales y municipales de los países candidatos situadas en las fronteras exteriores, que muy pronto deberán asumir importantes tareas para garantizar la seguridad de dichas fronteras;

2.8. Observa asimismo que mantener un elevado nivel de seguridad en las fronteras interiores y exteriores de la actual Unión y en las fronteras interiores de los futuros Estados miembros hace imprescindible realizar especiales esfuerzos;

2.9. Señala que, dado que la protección de la libertad y la protección frente a la delincuencia satisfacen necesidades básicas de la persona, dichos temas permiten a los ciudadanos de la Unión ver la utilidad de la colaboración europea. Garantizar la seguridad interior incumbe muchas veces al nivel local y regional;

2.10. Insta en este contexto a tomar medidas para mantener el nivel de seguridad mediante la cooperación transfronteriza (fomento del multilingüismo, apertura de accesos fronterizos, cooperación entre autoridades policiales, cámaras de comercio, escuelas de educación general y formación profesional, y fomento del empleo juvenil);

2.11. Insta, dentro de los Estados miembros afectados, a crear las condiciones jurídicas para que los entes regionales y locales y otros organismos públicos puedan suscribir acuerdos de cooperación en las regiones fronterizas;

Aplicación del programa de Tampere

2.12. En la creación del espacio de libertad, seguridad y justicia, los principios de transparencia y de control democrático constituyen ineludiblemente elementos esenciales. Es preciso desarrollar un diálogo abierto con la sociedad civil sobre los objetivos y principios de este marco, a fin de lograr una mayor aceptación y un mayor apoyo por parte de los ciudadanos;

2.13. Comparte, por tanto, la opinión del Parlamento Europeo en el sentido de que precisamente en este ámbito político tan delicado de la realización de un espacio de libertad, seguridad y justicia es imprescindible la responsabilización democrática;

2.14. Observa con satisfacción que, en el último marcador para el primer semestre de 2003, la Comisión señala que se ha recuperado en parte el retraso en la aplicación del programa de Tampere y que las Presidencias griega e italiana se han fijado entre sus prioridades el respeto del calendario en los plazos debidos;

2.15. Observa, no obstante, con preocupación que en la valoración del programa de Tampere la Comisión llega a la conclusión de que existe el peligro de que la "(...) evaluación positiva queda un tanto atenuada por el resultado final, en términos de sustancia, de parte de los instrumentos acordados, comparados con las ambiciones iniciales descritas en Tampere (...)", y que en diferentes proyectos legislativos, "(...) el grado de armonización (...)" de las políticas "(...) corre el riesgo de reducirse al denominador común más bajo a expensas del valor añadido por la acción común a nivel europeo."

2.16. Solicita que, una vez se concluyan los trabajos iniciados a raíz de la cumbre de Tampere para la creación de un espacio de libertad, seguridad y justicia tendente a impulsar la lucha comunitaria contra la delincuencia y el terrorismo, se presente un nuevo programa de la Unión Europea (Tampere II);

2.17. Pide que, en los casos más significativos, las propuestas legislativas para la realización de un espacio de libertad, seguridad y justicia y la elaboración de medidas operativas tengan en cuenta los siguientes elementos:

- la valoración de las consecuencias, tanto por lo que respecta a la eficacia y la viabilidad como a los costes;

- la subsidiariedad;

- la posibilidad de mantener la seguridad mediante la prevención;

- la proporcionalidad con la situación y condiciones institucionales inherentes a las circunstancias particulares de cada región y municipio, y

- la información, la coordinación y la evaluación.

Medidas operativas para la realización de un espacio de libertad, seguridad y justicia

2.18. Acoge favorablemente las conclusiones del Consejo Europeo de Salónica, que no sólo ha instado a la conclusión del programa de Tampere en los plazos fijados (mayo de 2004), especialmente en materia de asilo e inmigración, sino que se ha ocupado de la cuestión de los medios financieros comunitarios que se necesitan para la realización del espacio de libertad, seguridad y justicia, así como los mecanismos para la distribución de cargas en el marco de una política de integración de los nacionales de terceros países que residen legalmente en el territorio de la UE;

2.19. Acoge con especial satisfacción que se creen las condiciones financieras necesarias para la realización del espacio de libertad, seguridad y justicia en el ámbito, muy importante desde el punto de vista local y regional, de las medidas de integración;

2.20. Acoge favorablemente que se lleven a cabo proyectos piloto para la integración de nacionales de terceros países y espera que a partir de ahí se elaboren valiosas informaciones generales sobre un procedimiento que también garantice resultados en el marco regional y local, las cuales pueden adoptar la forma de informes de intercambio de experiencias, manuales prácticos, etc.;

2.21. Insta a elaborar estudios complementarios en los que se analicen las condiciones e instrumentos necesarios para la interrelación política entre los ámbitos de actuación a nivel comunitario, regional y local, por ejemplo mediante estudios de casos prácticos;

2.22. Toma nota con satisfacción de la intención de mantener después de 2004 el Fondo Europeo de Refugiados, de cuya dotación se empleará un 15% para proyectos de ámbito regional y municipal, y de asignarle más recursos;

2.23. Toma nota con interés de que los servicios de la Comisión controlarán oportunamente el empleo de los Fondos Estructurales, dentro de las iniciativas comunitarias Urban e Interreg de apoyo y desarrollo de instrumentos para la realización de un espacio de libertad, seguridad y justicia, en puntos conflictivos a nivel regional y local;

2.24. Solicita que se empleen indicadores tales como la "situación en las fronteras interiores y exteriores de la UE - países candidatos" o las "regiones de migración" para conseguir dar una dimensión correspondiente a las medidas de la política estructural europea;

2.25. Acoge favorablemente la intención de la Comisión de presentar antes de fin de año una Comunicación sobre la prevención de la delincuencia como base de las principales actividades de la Unión.

Participación de los entes regionales y locales y del Comité de las Regiones en la realización de un espacio de libertad, seguridad y justicia

2.26. Reclama la participación de los representantes de los entes regionales y locales en los organismos de los programas existentes y futuros que tienen como objetivo el intercambio de experiencias en el ámbito de la realización de un espacio de libertad, seguridad y justicia;

2.27. Observa que en la comunitarización de la política encaminada a crear un espacio de libertad, seguridad y justicia en el marco de los Tratados de Maastricht y Amsterdam se omitió tener en cuenta de manera adecuada la cooperación de las regiones y municipios y de su órgano europeo, el Comité de las Regiones, y, a este respecto, señala que en muchos Estados miembros no son los Estados centrales, sino los entes regionales y locales los que tienen competencias de Justicia e Interior, por lo que deberán participar en la elaboración de las medidas legislativas y operativas encaminadas a realizar el espacio de libertad, seguridad y justicia; por consiguiente, pide que los proyectos de texto de la Constitución se completen en tal sentido;

2.28. Reclama en este contexto que, a fin de tener en cuenta la situación de las competencias en varios Estados miembros, se integren las propuestas de enmienda presentadas por el grupo de observadores del CDR en la Convención, en particular las relativas a los artículos siguientes:

- Parte I de la Constitución

- Artículo 41 [Disposiciones particulares relativas a la realización del espacio de libertad, seguridad y justicia]

- Parte III de la Constitución

- Artículo 160 [Papel de los parlamentos nacionales]

- Artículo 161 [Mecanismos de evaluación]

- Artículo 162 [Cooperación operativa]

- Artículo 164 [Cooperación administrativa entre los servicios competentes de los Estados miembros]

- Artículo 283 [Control judicial]

- Artículo 167 [Asilo]

- Artículo 170 [Cooperación judicial en materia civil]

- Artículo 171 [Cooperación judicial en materia penal]

- Artículo 173 [Prevención del delito]

- Artículo 177 [Europol];

2.29. Pide que el Comité de las Regiones participe de manera adecuada en los procedimientos legislativos y en los comités previstos para la realización de un espacio de libertad, seguridad y justicia.

Bruselas, 20 de noviembre de 2003.

El Presidente

del Comité de las Regiones

Albert Bore

(1) Conclusiones del Consejo Europeo de Tampere, 15 y 16 de octubre de 1999, "Hacia una Unión de libertad, seguridad y justicia: Los hitos de Tampere", punto 2.

(2) Conclusiones del Consejo Europeo de Tampere, 15 y 16 de octubre de 1999, "Hacia una Unión de libertad, seguridad y justicia: Los hitos de Tampere", punto 7.