Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la informatización de los movimientos y los controles de los productos sujetos a impuestos especiales"

(COM(2001) 466 final - 2001/0185 (COD))

(2002/C 221/01)

El 20 de diciembre de 2001, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada arriba.

La Sección de Mercado Único, Producción y Consumo, encargada de preparar los trabajos del Comité sobre este asunto, aprobó su dictamen el 8 de mayo de 2002 (ponente: Sr. Wilkinson).

En su 391o Pleno de los días 29 y 30 de mayo de 2002 (sesión del 29 de mayo de 2002) el Comité Económico y Social aprobó por 79 votos a favor, 1 en contra y 1 abstención el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. La entrada en vigor del mercado interior ha conllevado cambios fundamentales en las disposiciones que regulan el movimiento de los bienes sujetos a impuestos especiales(1). Los controles físicos en las fronteras nacionales se han sustituido por controles administrativos basados en la documentación que debe acompañar las mercancías en su desplazamiento de un Estado miembro a otro, o en caso de importación o exportación de y hacia la UE.

1.2. El tipo impositivo (impuestos especiales e IVA) que se aplica a este tipo de bienes no se ha unificado y sigue registrando grandes diferencias(2). Esta circunstancia permite que, en algunos casos, se obtengan importantes beneficios por medios fraudulentos. Hoy por hoy, la delincuencia organizada está aprovechándose a gran escala, y cada vez más, de los puntos débiles que presenta el sistema.

1.3. En un estudio de 1996 elaborado por el Grupo de alto nivel (GAN) que incluía a todas las autoridades de los Estados miembros, se calculaba que las pérdidas de ingresos relacionados con los productos del tabaco y el alcohol ascendieron durante aquel año a un total de 4800 millones EUR(3). Ese mismo año, los ingresos de origen fiscal obtenidos por los Estados miembros por productos sujetos a impuestos especiales rondaron los 234000 millones EUR, lo cual equivale aproximadamente al 8,1 % de todos sus ingresos fiscales(4). Tanto los importes percibidos por los distintos Estados miembros como el porcentaje que éstos representaban en el conjunto de los ingresos reflejaban una gran diversidad.

1.4. El Consejo Ecofin aceptó en 1998 la recomendación de la Comisión para establecer un sistema informatizado de control de los bienes sujetos a impuestos especiales(5) (para reducir el fraude) como objetivo a largo plazo y en función de los resultados de un estudio de viabilidad. Dicho estudio concluyó en el año 2000(6). En el documento COM(2001) 466 final se presenta una propuesta para establecer un sistema informatizado de estas características, que se conoce generalmente por las siglas EMCS (Excise Movement and Control System o "Sistema de control y movimiento de los impuestos especiales"). Dicha propuesta tiene el doble propósito de reducir el fraude y simplificar el sistema.

2. Observaciones generales

2.1. El sistema actual no es bueno, ya que se basa en la transmisión de documentos de papel para liquidar los movimientos que se produzcan en régimen de suspensión de impuestos especiales. Cuando no se facilitan los documentos correctos o se hace de manera defectuosa, el remitente puede verse enfrentado a cuantiosas sanciones económicas, por lo que la propuesta para informatizar el registro de las transacciones cuenta con el enérgico apoyo de los operadores. Éstos esperan que una medida de estas características contribuirá a legitimar el comercio y, al mismo tiempo, permitirá a los Estados miembros ejercer un control efectivo. Los operadores hacen hincapié en que el EMCS debería aplicarse de manera uniforme a todos los Estados miembros y a todos los operadores(7).

2.2. No obstante, y habida cuenta de que el EMCS no podrá entrar en funcionamiento -como muy pronto- antes de 2007, el Comité resalta la necesidad de que la Comisión (previa consulta a los Estados miembros y a los agentes económicos) continúe realizando un esfuerzo para mejorar el actual sistema(8). Estas mejoras contribuirán igualmente al establecimiento del EMCS. No obstante, no se debe permitir que estas mejoras provisionales se traduzcan en un aumento de la burocracia o de los niveles de complejidad ya existentes en la actualidad(9).

2.3. Este sistema tiene también el respaldo de todos los Estados miembros, aunque resulta claro que algunos de ellos se beneficiarán más que otros, ya que tanto la proporción del fraude como el comercio de productos alcohólicos y tabaco varían considerablemente de un país a otro.

2.4. Como se admite en la propuesta de la Comisión, el EMCS es un proyecto de gran amplitud, complejidad y coste que deberá incluir elementos de los servicios administrativos de todos los Estados miembros, la Comisión, la OLAF y los operadores económicos (fabricantes, embotelladores, almacenes, comerciantes, etc.) de cada uno de los quince países. La seguridad constituirá igualmente un elemento de vital importancia.

2.5. Se ha de dotar a este sistema de una gran solidez para garantizar su accesibilidad 24 horas al día, 365 días al año, con un tiempo muy corto de recuperación en caso de emergencia o mantenimiento. En el estudio de viabilidad se calcula que, por lo que respecta al tabaco y el alcohol, el número de transacciones en la Europa de los quince podría elevarse anualmente a 16 millones. Si se añaden los hidrocarburos y se tiene presente la incorporación de nuevos Estados miembros, esta cifra aumentará enormemente.

2.6. Según las estimaciones, existen en la actualidad 80000 operadores económicos, a los cuales cabrá añadir los operadores de los países candidatos que se incorporen a la Unión de aquí a 2007, que es el plazo mínimo para la entrada en funcionamiento de este sistema(10). La Comisión estima que el número total de operadores económicos tras la ampliación rondará los 200000.

2.7. El Comité apoya plenamente la propuesta para la creación del EMCS con la mayor brevedad posible, tanto por la necesidad de luchar contra el fraude como por la de mejorar la operatividad de los movimientos que se produzcan en régimen de suspensión de impuestos especiales, mejora imprescindible para el pleno funcionamiento del mercado interior. Además, esta propuesta contará con el beneplácito de los ciudadanos de la UE, quienes valoran cualquier mejora que contribuya a luchar contra el fraude.

3. Coste

3.1. Se calcula que el coste de este proyecto será elevado. A efectos de la Comisión, costará 35 millones EUR en concepto de desarrollo e implantación y, posteriormente, 4 millones al año para cubrir los costes de funcionamiento. Por lo que respecta a los Estados miembros, y de acuerdo con el estudio de viabilidad, el coste de cada fase de desarrollo e implantación oscilaría entre 5 y 12 millones EUR y, con posterioridad, entre 1,7 y 10 millones más cada año. Cada Estado miembro está procediendo actualmente al cálculo de sus propios costes.

3.2. Para los operadores económicos, cuya totalidad debería formar parte del sistema, el coste deberá ser relativamente bajo, excepto cuando un operador importante decida desarrollar su propia aplicación de carácter individual para interactuar con el sistema comunitario. En este caso, las estimaciones apuntan a que el coste de desarrollo se situaría en 140000 EUR, más 15000 EUR al año para gastos de explotación.

3.3. De acuerdo con las estimaciones, los operadores económicos recibirán la formación necesaria y el software que precisen a cargo y cuenta de sus respectivos Estados miembros.

3.4. Se debería registrar un ahorro para los operadores económicos frente al actual sistema, basado en el papel, con lo que se reduciría el gasto que supone el cumplimiento de la normativa. Este ahorro no se contempla en la propuesta. Se espera que los Estados miembros compensen sus costes por medio de una reducción del fraude. Por todo ello, suponiendo que los cálculos sean acertados, el nuevo sistema debería ser rentable.

3.5. El Comité observa que la propuesta incluye únicamente (en su ficha financiera) el desglose de los costes previstos hasta finales de 2006. La propuesta debería incluir, por lo menos, los datos correspondientes a 2007 (véase el punto 2.2.), e indicar el coste previsto de la futura incorporación al sistema de los países candidatos.

3.6. Considerando el papel fundamental que desempeñará la Comisión en el sistema que se propone, no se deberá reducir el personal que se juzgue necesario en las estimaciones. De hecho, si se pretende que, a la vez que trabaja con el EMCS, la Comisión continúe introduciendo mejoras muy necesarias en el actual sistema basado en el papel (véase el punto 2.2.), convendría prever más personal que el contemplado en la propuesta.

4. Participación

4.1. Como ya evidencia la propuesta, el EMCS sólo será eficaz si todos los Estados miembros y la Comisión se comprometen legalmente tanto en lo que se refiere a la responsabilidad jurídica como a la económica. Habida cuenta del ámbito de actuación y la complejidad del EMCS, se debe admitir la posibilidad de que las estimaciones del estudio de viabilidad en lo relativo a los recursos sean bastante inexactas.

4.2. Como consecuencia de los plazos, parece seguro que varios países candidatos accederán a la Unión Europea antes de que entre en funcionamiento este sistema. El artículo 9 debería reflejar esta circunstancia dejando claro que los países candidatos deberán -y no "podrán"- ser plenamente informados, y que no solamente pueden participar en las pruebas que se efectúen, sino que también tendrán derecho a ayudas para la preparación e implantación del sistema. Esta iniciativa tendrá repercusiones de carácter económico que también deberían tener su correspondiente reconocimiento.

4.3. Otra de las preocupaciones estriba en que algunos de los países candidatos no disponen aún de sistemas que cumplan los requisitos de la Directiva 92/12 CEE para controlar los bienes sujetos a impuestos especiales. Aunque no cabe ninguna duda de que esta cuestión se está abordando en las negociaciones para su adhesión, los países afectados deberían tener alguna experiencia con el sistema de la UE antes de entrar a formar parte del EMCS.

4.4. No sería de extrañar que la incorporación de nuevos Estados miembros al EMCS supusiera un retraso de la entrada en funcionamiento del sistema.

5. Seguridad

5.1. Las responsabilidades en materia de seguridad revestirán una especial importancia. Estos aspectos de seguridad deberán abarcar tanto el funcionamiento legal del sistema como la propiedad y el tratamiento que se da a la información confidencial -desde el punto de vista de las empresas- que se guarde en el sistema. Cabe señalar que, como se pretende hacer uso de los más modernos dispositivos de seguridad disponibles cuando arranque el sistema, en estos momentos no es posible incluir en la propuesta mayores detalles al respecto.

5.2. El sistema ha de permitir establecer con claridad quién es responsable a efectos legales de toda mercancía que se encuentre en régimen de suspensión de impuestos especiales en cualquier punto del mercado interior.

6. Aspectos técnicos

6.1. Se estima, con toda probabilidad, que el EMCS es técnicamente viable; esta impresión se basa, hasta cierto punto, en el éxito que se ha logrado al introducir el Nuevo Sistema Informatizado de Tránsito (NCTS).

6.2. La propuesta debería aclarar en mayor medida, y no solamente en la exposición de motivos, la relación existente entre el EMCS y el Nuevo Sistema Informatizado de Tránsito (NCTS) ya que, por ejemplo, se prevé que ambos sistemas compartan algunas listas de referencia aunque la participación sea distinta para cada uno de ellos. También se deberá estudiar su compatibilidad con otros sistemas, como el proyecto del G7 sobre simplificación aduanera.

6.3. La actual propuesta abarca únicamente los movimientos de productos en régimen de suspensión de impuestos especiales dentro del mercado único. Es preciso que la propuesta deje clara la necesidad de establecer contactos adecuados tanto entre el sistema de la UE (los almacenes vinculados) y sus centros de producción, como entre los puntos de entrada y salida para las importaciones y las exportaciones, respectivamente, de terceros países.

6.4. Cabe señalar que algunos Estados miembros tienen previsto ofrecer por vía electrónica todos los servicios de aquí al año 2005. Así pues, sería importante garantizar la plena compatibilidad de estos servicios con el EMCS que ahora se propone.

7. Resumen

7.1. El Comité apoya plenamente esta propuesta, tanto por la necesidad de luchar contra el fraude de manera más eficaz como por las ventajas que se espera que tenga para los agentes económicos del mercado único.

7.2. No obstante, desearía hacer las siguientes observaciones:

- es crucial que se contraiga un compromiso legal, tanto en lo que se refiere a la responsabilidad jurídica como a la económica, por parte de cada uno de los Estados miembros y de los países candidatos antes de su adhesión. Este compromiso es imprescindible para la viabilidad de la propuesta;

- teniendo en cuenta las lagunas del actual sistema basado en el papel y el largo plazo que se prevé antes de la entrada en funcionamiento del EMCS, el Comité insta a la Comisión a que prosiga sus esfuerzos con vistas a mejorar cuanto antes el sistema actual;

- se debe incluir el desglose de los costes previstos, como mínimo, hasta el año 2007;

- se ha de tener presente en todo momento la esperada adhesión, dentro de los plazos previstos, de algunos países candidatos, a los que se deberá informar plenamente y ofrecer ayuda para la preparación e implantación del sistema;

- se debe abordar plenamente seguridad del EMCS en cualquiera de sus aspectos;

- se ha de aclarar la relación del EMCS con el NCTS u otros sistemas;

- se debe dilucidar cualquier disposición específica relacionada con los movimientos procedentes de centros de producción para la exportación y la importación de y hacia terceros países.

Bruselas, 29 de mayo de 2002.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) Directiva del Consejo 92/12/CEE.

(2) - A modo de ejemplo, las diferencias más extremas entre los tipos impositivos de los distintos Estados miembros son:

- hidrocarburos: gasolina sin plomo 2,1:1; gasóleo 2,6:1;

- alcohol: bebidas de alta graduación 9,1:1; cerveza: 17:1; Por lo que respecta a los vinos tranquilos, los tipos impositivos oscilan entre 0 y 2900 EUR por hectolitro de alcohol puro;

- tabaco: (tipo impositivo global): 4,6:1.

(3) Del cual un 69 % correspondía a actividades fraudulentas relacionadas con el tabaco y el 31 % restante a productos alcohólicos.

(4) Esta suma incluye los impuestos especiales sobre los hidrocarburos, que no se habían tenido en cuenta en el estudio.

(5) Los bienes sujetos a impuestos especiales son los hidrocarburos, el alcohol y el tabaco.

(6) Su elaboración corrió a cargo de Alcatel TITN Answare.

(7) La aplicación del actual sistema no es uniforme, por ejemplo, en los planteamientos que adoptan los distintos Estados miembros ante la presentación de pruebas de liquidación alternativas.

(8) Entre estos esfuerzos destacan la mejora del Sistema de intercambio de información sobre impuestos especiales (SEED o "System for Exchange of Excise Data") y la flexibilidad para los operadores a la hora de presentar pruebas alternativas de liquidación de los movimientos con documento administrativo de acompañamiento.

(9) Se ha de reconsiderar, en especial, la aplicación del denominado "Sistema de alerta rápida".

(10) De acuerdo con la propuesta, los trabajos de desarrollo y aplicación deberán iniciarse en el plazo máximo de nueve meses a partir de la entrada en vigor de la Decisión (véase el artículo 2 de la propuesta), y tardarán cinco años en llevarse a cabo.