Dictamen del Comité Económico y Social sobre:

- la "Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifican las Directivas 96/92/CE y 98/30/CE sobre normas comunes para los mercados interiores de la electricidad y del gas natural", y

- la "Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a las condiciones de acceso a la red para el comercio transfronterizo de electricidad"

(2002/C 36/03)

El 22 de mayo de 2001, de conformidad con los artículos 47(2), 55 y 95 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre las propuestas mencionadas.

La Sección de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 25 de septiembre de 2001 (Ponente: Sr. Hernández Bataller).

En su 385o Pleno de los días 17 y 18 de octubre de 2001 (sesión del 17 de octubre), el Comité Económico y Social ha aprobado por 84 votos a favor y 9 abstenciones el presente Dictamen.

1. Antecedentes

1.1. Desde un punto de vista normativo, los primeros avances hacia un mercado interior de la electricidad y el gas en la Unión Europea se establecieron mediante las Directivas sobre el tránsito de gas y de electricidad por las grandes redes, adoptadas en los años 1990 y 1991(1). El Comité Económico y Social se pronunció en sus dictámenes sobre el contenido de estas directivas, manifestando su conformidad con diversas matizaciones que se referían en especial a la seguridad del aprovisionamiento a largo plazo.

1.2. El siguiente paso en este camino fue la aprobación de las Directivas sobre reglas comunes para el mercado interior de la electricidad y el gas natural, cuya adopción tuvo que seguir un complejo proceso desde los primeros borradores elaborados por la Comisión. El objetivo de estas Directivas era abrir los mercados de la electricidad y el gas, mediante la introducción gradual de la competencia, lo que debía conducir a un incremento de la eficiencia del sector energético y de la competitividad de la economía europea en su conjunto.

1.3. El Comité aprobó el correspondiente dictamen en enero de 1993(2), y en él nuevamente manifestaba su apoyo a las directivas, si bien las reservas que se expresaban en él eran ya de una trascendencia considerable. En concreto, el citado Dictamen exponía argumentaciones críticas con la propuesta de Directiva en aspectos tan importantes como el esquema y los plazos de introducción del sistema de acceso de terceros a la red, la seguridad del aprovisionamiento, la capacidad de las redes de interconexión, la armonización de las políticas energéticas de los Estados miembros y las obligaciones de servicio público.

1.4. Las Directivas sobre reglas comunes para el mercado interior de la electricidad y el gas natural fueron finalmente adoptadas en 1996 y 1998, respectivamente y, desde entonces, han ido siendo incorporadas, no sin algunas dificultades, a la legislación de los Estados miembros.

2. Justificación de las propuestas de la Comisión

2.1. De acuerdo con la información suministrada por la Comisión desde la puesta en práctica de la Directivas 96/92/CE y 98/30/CE, el grado de apertura de los mercados de gas y electricidad en los Estados miembros ha crecido de manera importante, superando ampliamente al final del año 2000 los objetivos establecidos en las Directivas. Sin embargo, el grado de apertura de los mercados varía mucho en los diferentes Estados miembros (un abanico entre el 30 % y el 100 % para la electricidad y entre el 20 % y el 100 % para el gas natural) y es previsible que dicha tendencia se acentúe en el futuro, salvo que se adopten medidas correctoras. La Comisión considera que estas diferencias entre Estados miembros dificultan la construcción de un verdadero mercado único en Europa.

2.2. Desde la puesta en marcha de los procesos de liberalización en los diferentes Estados miembros, se ha registrado una caída importante de los precios de la electricidad para grandes consumidores (entre un 15 % y un 35 %, según los datos aportados por la Comisión), apreciándose mayores reducciones de precios en aquellos países que han avanzado más en el proceso de apertura de sus mercados. Los consumidores domésticos y las PYME, sin embargo, no se han beneficiado de unas mejoras tan significativas en los precios de la electricidad, ya que estas reducciones se asocian a la facilidad para cambiar de suministrador, posibilidad muy limitada para éstos, mientras el proceso de apertura de mercado no se complete.

2.3. Los precios del gas natural no han experimentado una evolución tan favorable, debido principalmente a las tensiones en el precio del barril de petróleo, al que están ligados los precios en origen del gas natural. Sin embargo, también en este caso la Comisión relaciona las diferencias de precios promedio entre los diferentes países con el grado de apertura de los respectivos mercados.

2.4. La puesta en práctica de las Directivas ha tenido un efecto notable sobre el establecimiento de obligaciones de servicio público que en el pasado eran atendidas en gran medida por empresas públicas o sometidas a un régimen concesional público, responsables del suministro de gas y electricidad. La apertura de los mercados, unida a la privatización de muchas de estas empresas, ha obligado a los diferentes Estados miembros a reglamentar determinados niveles mínimos de servicio público y a establecer controles para verificar su cumplimiento. Sin embargo la Comisión considera que deben adoptarse medidas adicionales para reforzar las disposiciones vigentes en este campo.

2.5. Por otro lado, la mayoría de los Estados miembros han optado por regular el sistema de acceso por terceros a la red, definir procedimientos de autorización para la construcción de nuevas centrales eléctricas, establecer la plena separación de actividades de los gestores de las redes de transmisión y conducción e incluso la creación de autoridades reguladoras independientes. En este contexto, la Comisión considera que pueden eliminarse algunos de los procedimientos propuestos inicialmente y que no han sido suficientemente desarrollados por los Estados miembros y que conviene profundizar en la garantía de independencia de los gestores de las redes.

2.6. Un efecto adicional del proceso de apertura de mercados, que es en sí mismo un indicador de primera magnitud sobre el grado de consolidación del mercado interior, lo constituyen los intercambios comerciales entre países. A este respecto, los intercambios de electricidad ascienden en la actualidad, según datos de la Comisión, al 8 % del total de la electricidad generada en la Unión Europea, porcentaje que es inferior al registrado en otros sectores y muy inferior al que cabría esperar de un mercado integrado en Europa. Para aumentar el comercio internacional de electricidad, la Comisión propone dictar un reglamento que regule a nivel europeo aspectos concretos que afectan de manera negativa a estos intercambios.

2.7. El Consejo Europeo de Lisboa, celebrado en marzo de 2000, encargó a la Comisión que elaborase propuestas que permitieran acelerar el proceso para alcanzar cuanto antes un mercado interior plenamente operativo.

2.8. Por su parte, el Consejo Europeo de Niza, celebrado en diciembre de 2000, resaltó en su "Declaración sobre los servicios de interés económico general", que el desempeño del cometido de estos servicios debe efectuarse en el respeto de las expectativas legítimas de los consumidores y de los ciudadanos, que desean obtener precios asequibles en un sistema transparente de precios y un acceso igual a servicios de calidad, indispensables para su inserción económica, territorial y social.

2.9. El Consejo Europeo de Estocolmo, celebrado los días 23 y 24 de marzo de 2001, reiteró la necesidad de abrir los mercados de electricidad y el gas natural, "teniendo en cuenta la necesidad de satisfacer las necesidades de los usuarios y la necesidad de transparencia en el mercado mediante instrumentos reguladores adecuados".

3. La propuesta de Directiva

3.1. El documento remitido define las modificaciones específicas en cada directiva. Dichas modificaciones de las Directivas 96/92/CE y 98/30/CE, sin embargo, tienen una gran similitud en ambos casos, y pueden estructurarse, tal y como se esboza en el preámbulo del documento, distinguiendo entre propuestas cuantitativas y propuestas cualitativas.

3.2. Las propuestas cuantitativas proponen un calendario para que todos los clientes de electricidad y gas natural, con independencia de su tamaño, puedan elegir libremente las empresas que les van a efectuar los suministros correspondientes. De esta forma, en el sector eléctrico, todos los clientes no domésticos tendrán libertad de elección a partir del 1 de enero de 2003, para abrirse el mercado totalmente dos años más tarde. En el sector de gas natural la fecha límite de apertura del mercado para los usuarios no domésticos se retrasaría hasta el 1 de enero de 2004, pero se mantendría el objetivo del 1 de enero de 2005 para que la totalidad de los clientes puedan elegir libremente su empresa suministradora.

3.2.1. Las propuestas cualitativas, por su parte, se concretan principalmente en dos aspectos: el procedimiento de acceso por terceros a las redes de gas y electricidad y la separación de actividades de las empresas de estos sectores.

3.2.2. El procedimiento de acceso por terceros a las redes que se propone, se basa en un sistema de tarifas publicadas y reguladas, que se aplicarían a todos los usuarios de las redes de transmisión y distribución, en condiciones de no-discriminación. Este sistema viene a sustituir a los otros procedimientos alternativos definidos en las Directivas vigentes, que se basaban en un acceso negociado entre la empresa suministradora y los clientes cualificados o en la existencia de la figura del comprador único.

3.2.3. Las medidas relativas a la separación de actividades, por su parte, buscan establecer un marco en el que la actividad de cada uno de los gestores de las redes se desarrolle de forma independiente con respecto a los intereses comerciales del grupo al que pertenezca. Para ello, se extiende el principio de separación de actividades, que ahora alcanzaría a todos los gestores de las redes, tanto las de distribución como las de transmisión de electricidad y las de conducción de gas, y se especifican los criterios que deben regir la actividad de los gestores, para garantizar la independencia de su actividad con respecto al grupo en el que estén integrados. La propuesta de Directiva fija un plazo para que se haga efectiva la separación de actividades en las redes de distribución, estableciéndolo en enero de 2003 para la electricidad y un año más tarde para el gas natural.

3.3. El documento presentado profundiza en la definición de las obligaciones de servicio público y en las instituciones reguladoras de los sectores de la electricidad y el gas y propone algunas modificaciones que afectan a determinados procedimientos, entre ellos, el referido a la construcción de nuevas instalaciones de generación eléctrica.

3.3.1. La definición de las obligaciones de servicio público establece una relación pormenorizada de los aspectos que pueden englobarse en este concepto. Así, quedarían claramente incluidas en dichas obligaciones, el servicio universal para la electricidad (que implica un suministro de calidad a todos los clientes) y otros aspectos relativos al suministro de gas natural y de electricidad que se refieren a la protección de los consumidores domésticos, la cohesión económica y social, la protección del medio ambiente y la seguridad del suministro.

3.3.2. La nueva Directiva propone la designación de autoridades reguladoras independientes de ámbito nacional, que serán las encargadas de fijar las tarifas y condiciones de acceso a la red y establecer mecanismos para evitar las distorsiones a la competencia. Propone igualmente la creación de un organismo para supervisar la seguridad del suministro eléctrico y de gas natural.

3.3.3. En cuanto a la construcción de nuevas centrales de generación eléctrica, el nuevo texto únicamente contempla el procedimiento de autorización, que es el adoptado en la actualidad por todos los Estados miembros, reservando el de licitación únicamente como salvaguardia para los casos en que la capacidad prevista por la vía de la autorización no sea suficiente para garantizar el abastecimiento.

3.4. La propuesta de Directiva plantea la derogación de las directivas de tránsito de gas y de electricidad(3), con el fin de no mantener en vigor diferentes procedimientos que pudieran inducir a confusiones a los distintos agentes que intervienen en estos mercados.

4. La propuesta de Reglamento

4.1. El texto elaborado por la Comisión propone medidas en una triple dirección:

- la definición de mecanismos de compensación para los flujos de electricidad;

- la fijación de principios armonizados para las tarifas que gravan la transmisión transfronteriza, y

- la asignación de las capacidades disponibles de interconexión entre las redes nacionales de transmisión.

4.2. En el documento, se asume que la realidad en estos campos es muy cambiante y que, por tanto, las reglas del juego deben adaptarse a esta realidad lo más rápidamente posible, con el fin de evitar que el retraso en la aprobación de modificaciones en el marco establecido pueda dar lugar a futuras distorsiones en el mercado. Por ello, la propuesta de Reglamento prevé el establecimiento de una serie de directrices que serían adoptadas y enmendadas sin necesidad de cambiar el Reglamento. La modificación de estas directrices, siempre supeditada a los principios establecidos en el Reglamento, se realizaría por la Comisión tras consultar con un "Comité de reglamentación", formado por representantes de los Estados miembros y presidido por un representante de la Comisión. Este Comité se crearía al amparo de lo establecido en el artículo 5 (Procedimiento de reglamentación) de la Decisión 1999/468/CE, relativa a los procedimientos para el ejercicio de las competencias de ejecución atribuidas a la Comisión.

4.3. De acuerdo con este procedimiento, la Comisión será la responsable de establecer los aspectos fundamentales del Reglamento, incluyendo: la asignación de responsabilidades y el correspondiente procedimiento para el pago de compensaciones por el tránsito de electricidad; la metodología para determinar las cantidades de electricidad afectadas y los costes asociados a su tránsito; los criterios de armonización de las cargas aplicadas por los gestores de las redes nacionales; los métodos de asignación de la capacidad de interconexión disponible, e incluso reglas comunes sobre seguridad y operación de las redes.

4.4. La Comisión se reserva igualmente la facultad para determinar las cantidades a pagar como compensación de los flujos de electricidad en tránsito por las redes transnacionales. Para ello contará con el apoyo de un "Comité consultivo", basado en el procedimiento definido en el artículo 3 (Procedimiento consultivo) de la Decisión 1999/468/CE, que estará formado, al igual que el Comité regulador, por representantes de los Estados miembros y presidido por el representante de la Comisión.

4.5. La propuesta de Reglamento establece los principios básicos que deben regir los intercambios internacionales de electricidad e incluye un anexo con directrices para la gestión y asignación de la capacidad de interconexión entre redes nacionales. En dicho anexo se establecen criterios sobre la gestión de redes congestionadas y la capacidad excedentaria de transmisión, los contratos a largo plazo, el intercambio de información entre gestores de redes, y el procedimiento de subasta explícita de la capacidad disponible. Estas directrices siguen criterios de libre mercado y no discriminación y buscan además, un aprovechamiento óptimo de las infraestructuras existentes.

5. Observaciones de carácter general

5.1. El Comité Económico y Social quiere resaltar que las iniciativas propuestas se enmarcan dentro de la estrategia de construcción del mercado único europeo, que ha sido reiteradamente apoyada por el CES, al entender que, en su conjunto, contribuye a alcanzar los principios del Tratado, en cuanto a promover el desarrollo económico, el nivel de empleo, la competitividad, la calidad de vida y la cohesión económica y social.

5.2. Por ello, el Comité apoya estas propuestas, puesto que comparte, el interés de la Comisión en avanzar hacia un verdadero mercado interior de la electricidad y el gas natural en el seno de la Unión Europea, como medio para conseguir una mayor competencia entre empresas, que redunde en reducciones de los precios de la energía para las empresas y los consumidores domésticos y, por tanto, aumente la competitividad de la economía europea en su conjunto, al tiempo que mejora el nivel y la calidad de vida de toda la población.

5.3. Sin embargo, teniendo en cuenta las experiencias vividas en algunos Estados, dentro y fuera de la Unión Europea, el proceso de apertura de los mercados y la propia existencia de un mercado interior para la electricidad y el gas natural genera determinadas incertidumbres y tiene efectos indirectos en el ámbito social y/o geográfico, que merecen comentarios específicos. Todas las instituciones vinculadas a este proceso deben cooperar para alcanzar el objetivo de un mercado único, minimizando las consecuencias negativas. Por ello, deben ponerse de manifiesto los inconvenientes que se van encontrando y proponer soluciones para superarlos cuanto antes. El CES espera ver reflejados todos estos aspectos que se plasman en el presente Dictamen en el próximo informe de evaluación del mercado interior de la electricidad y gas.

5.4. El CES también le pide a la Comisión que vigile con atención el proceso de apertura de los mercados para que se beneficien realmente los consumidores domésticos y no se generen distorsiones de la competencia, especialmente, para que las empresas suministradoras que antes disfrutaban de una situación de monopolio, tanto de "ipso" como de "iure" en sus mercados nacionales no se beneficien indebidamente de la situación, ni provoquen situaciones de abuso de posición dominante, individual o colectiva.

5.5. Por otra parte, el CES observa que la propuesta de Directiva adolece de un cierto nivel de incongruencia interna, ya que se mantienen sistemas y procedimientos que se deben entender como sustituidos; no se desarrollan premisas que se anuncian en el preámbulo; se reiteran informes que deberían haberse emitido en el momento de la aprobación de las Directivas o se hace referencia a términos y artículos, que desaparecen en la nueva redacción. En las observaciones de carácter particular se formularán las objeciones concretas sobre estos asuntos.

6. Observaciones específicas

6.1. Apertura plena de los mercados

6.1.1. El CES comparte plenamente la propuesta de la Comisión de establecer un calendario lo más corto posible, para que todos los consumidores puedan elegir libremente suministrador de electricidad y gas y no más tarde del 1 de enero de 2005.

6.1.2. La apertura completa de los mercados de electricidad y gas permitirá eliminar la coexistencia de diferentes reglas de juego en distintos Estados miembros, lo que está provocando en la actualidad distorsiones en la competencia y obstaculizando el establecimiento del mercado interior.

6.1.3. Con esta medida, se reducirán además los inconvenientes que están sufriendo las PYME que, en muchas ocasiones, tienen que pagar más por los suministros de gas y electricidad que las empresas de mayor tamaño, como consecuencia de la mayor posibilidad que disfrutan las grandes empresas de cambiar de suministrador de gas y electricidad en la actual situación de apertura parcial de los mercados.

6.1.4. En este sentido, deben adoptarse medidas para que esta aceleración del proceso de apertura de los mercados no agrave el proceso de destrucción de empleo que se está produciendo en las empresas de los sectores afectados.

6.2. Salvaguardias para garantizar una oferta suficiente

6.2.1. El Comité quiere manifestar su preocupación ante los problemas que se han puesto de manifiesto en algunas zonas del mundo, como es el caso de California, donde se ha iniciado un proceso de liberalización con graves carencias en su diseño que ha conducido a una sustancial reducción de la calidad del servicio a los usuarios, así como una importante subida de los precios finales. Aunque, partiendo de la base de que se trata de procesos diferentes, el proceso de apertura del mercado en el ámbito europeo debe realizarse aprendiendo de los errores ajenos y adoptando todas las medidas necesarias para evitar que se produzcan situaciones de desabastecimiento o tensiones artificiales en los precios.

6.2.2. Por ello, el Comité acoge con satisfacción las medidas que propone la Comisión para fijar salvaguardias que alejen el peligro de estos inconvenientes. La mayor parte de estas medidas se recogen en el Libro Verde sobre seguridad en el abastecimiento de energía, que ha sido apoyado por el CES(4). En este sentido, la Directiva propuesta también incluye medidas concretas como el encargo a las autoridades reguladoras independientes de supervisar el equilibrio oferta/demanda y el mantenimiento del sistema de licitación de centrales eléctricas cuando no se haya cubierto la capacidad generadora necesaria o la asignación de la responsabilidad de los gestores de las redes en su mantenimiento y desarrollo.

6.2.3. La existencia de una capacidad de reserva suficiente es vital para el funcionamiento del sistema eléctrico. Sin embargo, esta capacidad excedentaria tiene un coste que debe ser asumido por el conjunto del sistema, ya sea a nivel nacional o, eventualmente, mediante un sistema comunitario. La consecución de un verdadero mercado interior, en el que los intercambios internacionales de electricidad alcancen la dimensión adecuada, permitirá optimizar a escala europea el nivel de la capacidad de reserva necesaria.

6.3. Separación de actividades

6.3.1. El CES considera positiva la profundización que se prevé en la propuesta, relativa a la separación de actividades de las empresas de los sectores de la electricidad y el gas, al incorporar la necesidad de independencia de los gestores de las redes de distribución con respecto a otras actividades del grupo empresarial al que pertenezcan y pormenorizar las condiciones que los gestores de las redes deben cumplir para garantizar que dicha independencia sea efectiva.

6.3.2. Sin embargo, estas medidas deben ser proporcionales al objetivo que se desea alcanzar y debe evitarse que comporten a los agentes económicos cargas administrativas que excedan de lo razonable.

6.4. Obligaciones de servicio público

6.4.1. El CES quiere expresar su satisfacción por que la Comisión entienda que la profundización en el mercado interior es compatible con la consecución de los objetivos de servicio público tal y como lo ha señalado con gran insistencia desde su Dictamen de 1993(5).

6.4.2. Por ello, se felicita de que la propuesta remitida considere que alcanzar unos objetivos de servicio público es una de las premisas fundamentales para la Comisión en esta materia y de que se concreten las garantías asociadas a estos objetivos, que están relacionadas con la satisfacción de los usuarios, la protección del medio ambiente y la cohesión económica y social, además de la obligación de suministro universal de electricidad. Sin embargo, el Comité, desearía que se definiera como objetivo de la Directiva el establecimiento de unos servicios públicos de la electricidad y el gas natural que, garantizando un elevado grado de calidad y precios competitivos, contribuyan a mejorar la salud, la seguridad del suministro y el bienestar económico de los ciudadanos europeos.

6.4.3. El Comité considera que el cumplimiento de objetivos esenciales de servicio público, debe comportar la adopción de disposiciones que garanticen un alto nivel de protección de los consumidores domésticos, con medidas especiales para los más vulnerables. Para ello, deberían establecerse medidas sociales para grupos vulnerables, de forma que puedan disfrutar del suministro a un precio justo.

6.4.4. De igual forma, deben adoptarse unos requisitos mínimos de contratación y transparencia de la información, así como unos mecanismos transparentes y asequibles de resolución de conflictos. Por ello, el CES reitera la importancia de que los órganos de resolución cumplan los criterios de la Recomendación 98/257/CE(6) y, a ser posible, utilicen el "Formulario europeo de reclamación" elaborado por la Comisión. También, sería conveniente que la Comisión, para mejorar la calidad de vida de los consumidores domésticos, tratase de instaurar a nivel europeo el concepto de perfiles de carga normalizados(7).

6.4.5. Por otro lado, la propuesta respeta los avances que las directivas habían incluido ya en su redacción original. En esta línea, se mantienen las excepciones previstas en cuanto a la preferencia de la incorporación a la red eléctrica de la energía que provenga de fuentes renovables, de residuos o de instalaciones de cogeneración. Es preciso, sin embargo, mantener sistemas de ayudas a las fuentes renovables, tal como se prevé en la actual Directiva sobre promoción de la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables, que permitan a estas energías competir en un mercado liberalizado, en el sentido expresado por el Comité en su Dictamen(8).

6.4.6. El mantenimiento adecuado de las redes es primordial para garantizar un servicio continuado y de calidad, al tiempo que permite reducir las pérdidas de energía que se registran en la transmisión y distribución. El CES considera que el principio básico, contenido en la propuesta de Directiva, consistente en que los gestores de las redes son responsables de su mantenimiento, debería concretarse de forma clara y precisa cuando se proceda a la transposición de la Directiva a las legislaciones nacionales. A tal efecto, los niveles de inversión deberían ser tales que los gestores de las redes cumpliesen todos los requisitos económicos de los usuarios con el fin de proporcionar la infraestructura necesaria que permita lograr los niveles acordados de seguridad de abastecimiento a niveles competitivos.

6.4.7. Cohesión territorial y social

6.4.7.1. En el aspecto de cohesión territorial, que es trascendente para la propia existencia de la Unión, sería conveniente profundizar en la problemática que, como consecuencia de la creación del mercado interior, pueden sufrir las regiones menos favorecidas, aisladas, insulares y ultraperiféricas.

6.4.7.2. En algunas de estas regiones, por su propia dimensión, no es previsible que se alcancen los efectos beneficiosos de la competencia para los consumidores domésticos y, en consecuencia, pueden verse abocadas al mantenimiento de unos precios de la energía sustancialmente superiores a los que operan en las regiones centrales de Europa, con una mayor densidad de población y por tanto con unos menores costes de infraestructuras por unidad de energía suministrada. Ello crearía unas condiciones de competitividad extremadamente desfavorables y una sensación de agravio comparativo para los consumidores finales, acostumbrados desde el inicio del suministro a unas tarifas prácticamente idénticas, dentro de cada Estado miembro.

6.4.7.3. Para evitar este desequilibrio, deben establecerse mecanismos de compensación a escala nacional, basados en criterios objetivos y estables en el tiempo y compatibles con el sistema de ayudas de estado a nivel comunitario. Adicionalmente, como el CES expresó en su Dictamen sobre Política Energética Comunitaria de 1993, podrían utilizarse los fondos con finalidad estructural para compensar en el inicio, el mayor coste de desarrollo de estas infraestructuras, reduciendo considerablemente la necesidad de compensaciones durante la vida útil de dichas instalaciones.

6.4.7.4. La Directiva 96/92/CE ya prevé un procedimiento para las pequeñas redes eléctricas aisladas, según el cual los Estados miembros pueden solicitar determinadas excepciones a la Directiva, cuando demuestren que se han producido problemas sustanciales en estas redes. El CES considera que debería poderse acudir al mecanismo de excepcionalidad con anterioridad a la creación de situaciones de desequilibrio, previa comunicación a la Comisión que, en todo caso, velará por la adecuación de la situación al derecho comunitario.

6.4.7.5. Por lo que respecta al gas natural, la Directiva 98/30/CE también prevé un procedimiento de excepcionalidad, aunque en este caso estaría destinado a mercados emergentes, cuya definición es aplicable únicamente a Estados en los que el primer suministro de gas se haya efectuado menos de diez años antes. Es preciso ampliar esta definición para que incluya las regiones aisladas que dispongan de suministro de gas desde antes de dicho período.

6.4.7.6. El CES considera que el establecimiento del mercado interior de la electricidad y del gas no debe suponer un obstáculo a los avances realizados en la consecución de los objetivos de cohesión económica y social en las regiones menos favorecidas de la Comunidad.

6.4.8. A fin de evitar la existencia de divergencias en las disposiciones legales de los Estados miembros sobre las materias que pueden englobarse en el concepto de servicio público para los sectores de la electricidad y el gas natural, que falseen las condiciones de competencia y provoquen distorsiones que deban eliminarse, sería conveniente que la Comisión se planteara la elaboración de una normativa específica que armonizara los derechos de los usuarios (en particular, de las empresas) y las obligaciones de las empresas de distribución de energía con vistas al buen funcionamiento del mercado interior.

6.4.9. Efectos sobre el medio ambiente

6.4.9.1. El medio ambiente parecer ser uno de los ámbitos más afectados en este proceso de apertura de mercado, aunque la Unión Europea y los Estados miembros han adoptado medidas para reducir los efectos medioambientales de la producción y el consumo de energía, entre las que cabe destacar las encaminadas a combatir el cambio climático, promoviendo el uso de las energías renovables y la eficiencia energética.

6.4.9.2. Si, como resultado del mercado interior, el precio de la electricidad y del gas se reducen, esto comportaría probablemente un aumento del consumo. Las mejoras de eficiencia en el sistema que sean consecuencia de la introducción de la competencia en el sector difícilmente podrán compensar los incrementos de consumo energético, con lo que el resultado final podría ser un incremento de la energía primaria consumida, lo que provocaría un aumento de las emisiones contaminantes y dificulta la posibilidad de cumplir con los compromisos de Kioto.

6.4.9.3. Es preciso que se adopten medidas urgentes, en la línea de las que está adoptando la Comisión con la Directiva sobre rendimiento energético de los edificios o con el programa SAVE, tanto a escala europea como a escala nacional, para fomentar el uso eficiente de la energía y compensar de esta manera los posibles aumentos en la demanda. Una posible solución sería que parte de los ahorros generados en el proceso de liberalización podrían revertir hacia el propio programa SAVE o a nuevos programas de gestión de la demanda, de educación y formación de los consumidores domésticos, de reducción de procesos energéticos, y otra posible solución sería ampliar el programa SAVE o crear nuevos programas.

6.4.9.4. El necesario aumento de la capacidad de transmisión que permita incrementar los intercambios internacionales de electricidad y gas va a provocar afectaciones al medio ambiente que deberán ser minimizadas, para superar la oposición creciente entre los ciudadanos, en especial, cuando puedan afectar a lugares de especial protección desde el punto de vista medio ambiental.

6.5. Efectos sobre el empleo en los sectores del gas y electricidad

6.5.1. El CES quiere manifestar su preocupación por el proceso de destrucción de empleo que se está produciendo en los sectores de la electricidad y el gas natural, como consecuencia de la liberalización de los mercados y de la tendencia a la subcontratación y externalización de determinados costes de las empresas.

6.5.2. Este hecho parece indicar que los costes del tránsito a la competencia están siendo asumidos principalmente por los trabajadores de las empresas de estos sectores, sin que se haya demostrado que la creación directa de empleo en las nuevas actividades relacionadas con la apertura del mercado, compense en su totalidad las pérdidas registradas en las empresas tradicionales. Para que los trabajadores del sector puedan aceptar el proceso de desregulación, es preciso disponer de un sistema de seguridad social que adopte medidas innovadoras. Incluso para los trabajadores que hubieran perdido sus puestos de trabajo, debería preverse una situación económica estable. De igual forma, deberían implantarse sistemas de formación continua en el sector y políticas eficientes de bases de datos sobre el mercado laboral.

6.5.3. El posible problema de la pérdida de empleo en estos sectores adquiere tal magnitud que hace aconsejable que se tenga en consideración al redactar los diferentes planes nacionales de empleo. De esta forma se podrán poner en práctica acciones para minimizar sus efectos, máxime teniendo en cuenta que buena parte de los empleos perdidos corresponden a personas de un elevado nivel de formación y cualificación, cuya experiencia puede ser aprovechada en otros ámbitos.

6.5.4. En cualquier caso, es primordial que los procesos de liberalización sean gestionados en un marco de prevención y, especialmente, aplicando las mejores practicas de información, consulta, participación y formación de los trabajadores, para prever una reubicación adecuada de la mano de obra excedentaria.

6.5.5. El CES le pide a la Comisión que se esfuerce para paliar esta situación, y que dentro del ámbito de su competencia, se esfuerce en desarrollar una estrategia para potenciar, en los procesos de apertura de mercados, la adopción de medidas comunitarias que tengan como objetivo el desarrollo de una estrategia coordinada para alcanzar un alto nivel de empleo.

6.6. Efectos sobre los países candidatos

6.6.1. El Comité tiene también muchas reservas en cuanto a las repercusiones que la liberalización de los mercados energéticos tendrá sobre los países que se incorporarán en un futuro próximo a la Unión Europea.

6.6.2. Los sectores de la electricidad y el gas natural de los países candidatos se caracterizan, en general, por tener un elevado grado de apoyo e intervención pública y por mantener unas infraestructuras y métodos de gestión poco competitivos.

6.6.2.1. La consecuencia inmediata puede ser una fuerte reducción de empleo en las empresas de estos sectores, que genere unas tensiones sociales insoportables en los países candidatos especialmente, para los que no dispongan de un sistema de seguridad social similar al existente en los Estados miembros.

6.6.2.2. Por ello, desde la Unión Europea se debe ofrecer a estos países las experiencias obtenidas en los procesos de liberalización que se están llevando a cabo en Europa y aportar financiación para ayudar a la modernización de las empresas. Es preciso por tanto adecuar la apertura de estos nuevos mercados a la reestructuración de sus sectores energéticos, de forma que las empresas de los países candidatos estén en condiciones de competir en términos de igualdad.

6.7. Autoridades reguladoras nacionales

6.7.1. Cabe esperar que la creación de autoridades reguladoras nacionales en todos los Estados miembros y la asignación a estas autoridades de la capacidad de determinar o de aprobar las tarifas para el acceso por terceros a las redes supone una importante garantía de transparencia y de ausencia de discriminación, por lo que el Comité quiere señalar su apoyo a las mismas. Ello sin perjuicio de esperar con atención los resultados del informe que se presentará en el Consejo Europeo de Barcelona.

6.7.2. La utilidad de la existencia de esta figura la corrobora el hecho de que prácticamente todos los países de la Unión Europea han creado sus autoridades reguladoras nacionales, que les permiten actuar "ex-ante" y en unos casos, por propia iniciativa, a diferencia de otro tipo de organismos que sólo actúan una vez cometida la infracción.

6.7.3. Las funciones que la propuesta de directiva otorga a las autoridades reguladoras nacionales son suficientemente amplias al incluir, además de la determinación o de la aprobación de las tarifas de acceso a la red, la garantía del cumplimiento de las obligaciones de servicio público por parte de las empresas y la gestión de la congestión a escala nacional.

6.7.4. Sin embargo, debería plantearse la necesidad de que estas autoridades tuvieran un funcionamiento más transparente y democrático, haciendo participar en el proceso de toma de decisiones a los distintos agentes involucrados en los mercados de la electricidad y el gas natural (consumidores, trabajadores y empresas).

6.7.5. El CES se congratula de la creación del Consejo Europeo de Autoridades Reguladoras de Energía, y solicita de la Comisión que, en el futuro y a la vista de la experiencia de su funcionamiento, estudie la posibilidad de transformar este Consejo en una Agencia Europea, o entidad similar, con competencia en las materias relativas al transporte internacional de electricidad y gas natural.

6.8. Efectos sobre los consumidores y las PYME

6.8.1. La creación del mercado interior de la energía no ha beneficiado tanto a los consumidores domésticos y a las PYME como a las grandes empresas. Como ya se ha mencionado anteriormente, esta situación es especialmente significativa en el período transitorio de apertura gradual de libre acceso al suministrador, en el que las PYME ven perjudicada su nivel de competitividad.

6.8.2. El CES considera que para compensar estas diferencias, es preciso incentivar la creación de organizaciones de gestión de compra conjunta para PYME y consumidores domésticos. Estas organizaciones pueden negociar, en nombre de un conjunto de clientes, un contrato marco con diferentes empresas suministradoras que evite a éstas el trabajo de negociación individual con cada cliente y que permita a los clientes beneficiarse de unas mejores condiciones de suministro.

6.8.3. En esta misma línea, deberán establecerse mecanismos ágiles y transparentes de resolución de conflictos entre las empresas suministradoras y las empresas clientes.

6.9. Sistemas de acceso a la red

6.9.1. La existencia de diferentes procedimientos de acceso a las redes en los distintos Estados miembros puede provocar situaciones de desequilibrio en cuanto se refiere al acceso recíproco de empresas de diferentes países a las redes nacionales.

6.9.2. La mayor parte de los Estados miembros han adoptado el sistema de acceso regulado mediante tarifas publicadas, ya que es el sistema que, en opinión de los Estados miembros mejor garantiza la libertad de acceso y evita el falseamiento de la competencia y/o la posible existencia de abuso de posición dominante. La consideración de estas tarifas como precios máximos pueden contribuir a superar los recelos que en determinados Estados miembros se mantiene al respecto. No obstante, hasta ahora no se ha efectuado ninguna evaluación de la capacidad de funcionamiento de los actuales sistemas o la competencia efectiva en los distintos Estados miembros, por lo que se ha encargado a la Comisión que presente en la cumbre de Barcelona un informe de evaluación comparativa.

6.9.3. El CES considera que la propuesta de la Comisión de establecer un único sistema de acceso a las redes basado en tarifas publicadas supone un avance en la armonización del sector. No obstante, el Comité es partidario de la existencia de cualquier sistema de acceso de terceros a las redes siempre que sea neutro, transparente, equitativo y no discriminatorio.

6.9.4. Sin embargo, es preciso que se concreten medidas para garantizar de manera efectiva que el acceso se realizará en condiciones no discriminatorias. Entre estas medidas, deberá establecerse un plazo de respuesta a la solicitud de acceso y regularse mecanismos ágiles de resolución de los conflictos que pudieran plantearse.

6.10. Aspectos relacionados con la competencia

6.10.1. El proceso de establecimiento del mercado interior supone, en muchos casos, la desaparición de monopolios nacionales y la desregulación de los sectores, para dar paso a un mercado en el que compitan las empresas en igualdad de condiciones.

6.10.2. Sin embargo, la búsqueda de nuevos mercados y de economías de escala en las empresas puede llevar a un proceso de concentración empresarial en el que vayan desapareciendo pequeñas empresa, muchas de ellas de propiedad municipal. De esta forma, el mercado europeo de la electricidad y del gas puede quedar controlado por un número reducido de grandes empresas que, en la práctica, ejerzan su actividad, dentro de sus respectivas zonas de influencia, falseando la competencia mediante el abuso de poder de mercado, individual o colectivo.

6.10.3. En estas situaciones, equivalentes a un funcionamiento monopolístico, aunque se trate de un mercado abierto y desregulado, las empresas podrían tender a maximizar sus beneficios, a costa de reducciones en la calidad del servicio y aumentos en los precios, lo que perjudicaría a la competitividad de la economía europea y, en general, a todos los consumidores.

6.10.4. Para evitar esta situación, las autoridades responsables de la competencia, tanto a nivel nacional como comunitario, deben ser especialmente cuidadosas en evitar que tanto los procesos de concentración empresarial como los que den origen a situaciones de abuso de posición dominante individual y/o colectiva, terminen atentando a los principios de una economía de mercado abierta y de libre competencia.

6.11. Observaciones particulares a la propuesta de Reglamento

6.11.1. La propuesta de Reglamento presentada por la Comisión pretende dar un impulso a los intercambios internacionales de electricidad y establecer el marco necesario que regule dichos intercambios.

6.11.2. El CES también asume la necesidad de dictar medidas para incrementar los intercambios internacionales de electricidad y entiende que la propuesta de Reglamento es un buen instrumento para hacerlo. Los principios definidos en la propuesta de Reglamento son acertados e inciden en aspectos del problema que son fundamentales para conseguir un incremento considerable del volumen de intercambios internacionales de electricidad si entran en vigor al mismo tiempo que la modificación de la Directiva. En caso contrario, se podría producir un falseamiento de la competencia que comportaría graves distorsiones debido a las diferencias de apertura de los mercados.

6.11.3. Sin embargo, recurrir de una forma tan extensa a lo previsto en los artículos 3 y 5 de la Decisión 1999/468/CE, significa otorgar a la Comisión unas competencias muy superiores a las que ostenta en estas materias. La justificación de una delegación tan amplia se encuentra, posiblemente, en la complejidad técnica de las decisiones a adoptar y en la necesidad de adaptar, de manera efectiva, las reglas a los cambios que se puedan producir en el entorno.

6.11.4. El Comité asume la necesidad de que se deleguen estas competencias a la Comisión, si bien considera que dicha delegación debe otorgar únicamente facultades de modificación de directrices y normas que previamente hayan sido recogidas y aprobadas en el Reglamento y no facultar a la Comisión a establecer estas premisas al margen del procedimiento legislativo.

6.11.5. En este sentido, el CES pide a la Comisión que la presente propuesta de Reglamento tenga en cuenta el principio de subsidiariedad, y justifique en especial que:

- el asunto que se considera, presenta aspectos transnacionales que no pueden ser regulados satisfactoriamente mediante la actuación de los Estados miembros;

- las actuaciones de los Estados miembros únicamente, o la ausencia de actuación comunitaria entraría en conflicto con los requisitos del Tratado (tales como la necesidad de corregir distorsiones de la competencia, evitar restricciones encubiertas del comercio o reforzar la cohesión económica y social, etc.), y podrían perjudicar considerablemente los intereses de los Estados miembros;

- la actuación comunitaria proporcionaría claros beneficios debido a su escala o a sus efectos, en comparación con la actuación a nivel de los Estados miembros.

6.11.6. Igualmente, la Comisión debería tener en cuenta:

- la forma de actuación comunitaria deberá ser lo más sencilla posible y coherente con el logro satisfactorio del objetivo de la medida y,

- las medidas comunitarias deberían dejar un margen tan amplio como fuese posible para que las decisiones sean tomadas a nivel nacional, de forma compatible con el doble objetivo de que las medidas cumplan su finalidad y de que se respeten los requisitos del Tratado.

6.11.7. No obstante, el CES estima positivo, el contenido de la propuesta de Reglamento en lo que respecta a la creación del Comité Consultivo y el de Reglamentación, en cuanto pueda contribuir a la plena realización del mercado interior, si bien sería conveniente la presentación de informes periódicos al Consejo, al Parlamento y al Comité Económico y Social.

7. Observaciones particulares referidas a la modificación de la Directiva 96/92/CE

7.1. Como ya se ha mencionado en apartados anteriores, la propuesta de Directiva establece un sistema de acceso por terceros a la red basado en tarifas publicadas, que deben ser determinadas o aprobadas por la autoridad nacional reguladora. Sin embargo, a lo largo del documento surgen dudas sobre la exclusividad de este sistema y sobre su posible coexistencia con el de "acceso negociado", tal y como puede verificarse en el artículo 20-1, que no ha sido modificado en la propuesta remitida por la Comisión y que establece la posibilidad de un "acceso negociado" para autoproductores y productores independientes. En el segundo apartado de este mismo artículo, también se incluye una nueva referencia, esta vez genérica, a la negociación. En este sentido sería necesario aclarar si se pretende mantener esta modalidad de acceso negociado y, en este supuesto, cuáles serían sus posibles repercusiones en cuanto a discriminaciones entre los usuarios de red.

7.2. La redacción del artículo 21, que no se modifica en el nuevo texto propuesto, también induce a confusión, ya que se hace referencia en reiteradas ocasiones a los artículos 17 y 18 de la Directiva 96/92/CE. Estos dos artículos han sido eliminados en la nueva redacción y se refieren precisamente, a los sistemas de acceso a la red negociado o basado en la figura del comprador único. Por tanto, es preciso, cambiar la redacción del artículonbsp;21, recogiendo las modificaciones propuestas por la Comisión en relación con el sistema de acceso por terceros a las redes.

7.3. A lo largo del texto se hacen numerosas referencias al término "cliente cualificado", en concreto a los artículos 3, 16, 19 y 21. Algunos de estos artículos mantienen la redacción original, mientras que en otros, se les da una nueva. El texto vigente de la Directiva 96/92/CE remite a los Estados miembros, en el artículo 19, apartado 3, la responsabilidad de publicar anualmente los criterios de definición de los clientes cualificados. Sin embargo, este apartado desaparece en la nueva redacción de la Directiva, con lo que el concepto de "cliente cualificado" queda indefinido.

7.4. El texto remitido por la Comisión considera necesario que los Estados miembros garanticen que los gestores de las redes de transmisión y distribución responden a las solicitudes de acceso en un plazo razonable. Sin embargo, sería conveniente que en la Directiva se hiciese figurar un plazo concreto para evitar posibles arbitrariedades.

8. Observaciones de carácter particular referidas a la modificación de la Directiva 98/30/CE

8.1. En las instalaciones de almacenamiento de gas natural, se produce la única excepción al sistema de acceso establecido en ambas directivas. En este caso, además del acceso regulado se admite el acceso negociado (artículo 15). Se puede interpretar que las instalaciones de almacenamiento de gas natural licuado (GNL) pueden ser objeto de acceso negociado o no, puesto que el artículo 14 únicamente admite, para las instalaciones de GNL, el procedimiento de acceso regulado.

8.2. Al igual que ocurría en la Directiva 96/92/CE, el concepto "cliente cualificado" queda indefinido en el texto, al haberse modificado en la nueva redacción el artículo 18, en el cual se fijaban unos requisitos mínimos y se hacía una remisión a los Estados miembros para que establecieran el alcance final del mismo.

8.3. La Directiva no remite a los Estados miembros para la designación de gestores de las redes de distribución de gas natural, algo que sí se hace para las redes de conducción e incluso, en la Directiva 96/92/CE, para las redes de transmisión y las de distribución de electricidad. Este criterio parece indicar que la Comisión pretende asimilar las funciones de gestor de la red de distribución de gas natural a la empresa propietaria de la misma. Sin embargo, los apartados 4 y 5 del artículo 10 mencionan específicamente a los gestores de las redes de distribución, lo que podría querer decir que son entidades distintas a las empresas de distribución. Por coherencia de los textos, debería establecerse una similitud en cuanto a la operación de las redes mediante las figuras de gestores.

8.4. Existen a lo largo del texto algunas referencias cruzadas que toman como origen la redacción original de la Directiva, pero que, con su actual contenido carecen de validez o convendría modificar. Se pueden citar las referencias al artículo 18 que se hacen en los artículos 20-1 y 23-1 que, con la actual redacción ya no tienen sentido, puesto que se refieren de nuevo al alcance del concepto "cliente cualificado". De igual forma en los apartados 1, 2 y 3 del artículo 26 se incluyen referencias a los apartados 3, 4 y 6 del artículo 18, que han desaparecido en el nuevo texto. El artículo 25 recoge igualmente una referencia al artículo 16, que ha sido suprimido del texto propuesto.

8.5. La Directiva sobre mercado interior de electricidad establece una salvaguardia de licitación sobre seguridad en el abastecimiento, al prever un sistema de licitación en la construcción de nueva capacidad de generación eléctrica cuando la prevista a instalar, de acuerdo con el procedimiento de autorización, pueda no ser suficiente para satisfacer la demanda. Sería conveniente analizar la posibilidad de contemplar un procedimiento similar para plantas de GNL.

Bruselas, 17 de octubre de 2001.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) DO C 75 de 26.3.1990.

(2) Dictamen del CES sobre la Propuesta de Directiva relativa a normas comunes para el mercado interior de la electricidad y la Propuesta de Directiva relativa a normas comunes para el mercado interior del gas natural de 27.1.1993, DO C 73 de 15.3.1993, y Dictamen del CES sobre la Propuesta modificada de Directiva relativa a normas comunes para el mercado interior de la electricidad y la Propuesta modificada de Directiva relativa a normas comunes para el mercado interior del gas natural de 28.4.1994, DO C 195 de 18.7.1994.

(3) Directivas 90/547/CEE y 91/286/CEE.

(4) DO C 221 de 7.8.2001, p. 45.

(5) DO C 75 de 26.3.1990.

(6) Recomendación relativa a los principios aplicables a los órganos responsables de la solución extrajudicial de los litigios en materia de consumo, DO L 115 de 17.4.1998, pp. 31-34.

(7) Según la Comisión, con los perfiles de carga normalizados se puede determinar el volumen y el calendario de la demanda eléctrica de un pequeño consumidor. Las discrepancias con el perfil se corrigen tras una lectura periódica del contador, con lo que se elimina la necesidad de una lectura detallada costosa del consumo real y de la compensación en función del volumen eléctrico contratado.

(8) DO C 367 de 20.12.2000, p. 5.