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Bruselas, 23.1.2008

SEC(2008) 53

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN

Documento que acompaña al Proyecto de propuesta de DIRECTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO por la que se modifica la Directiva 2003/87/CE para perfeccionar y ampliar el Régimen Comunitario de Comercio de Derechos de Emisión de gases de efecto invernadero RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO

{COM(2008) 16 final}{SEC(2008) 52}

Resumen

INTRODUCCIÓN Y CONTEXTO POLÍTICO

En respuesta al artículo 30 de la Directiva 2003/87/CE («Directiva CDE»), la Comunicación de la Comisión titulada «Construcción de un mercado mundial del carbono – Informe elaborado de conformidad con el artículo 30 de la Directiva 2003/87/CE»[1] señalaba cuatro aspectos principales que debían abordarse en la revisión del Régimen Comunitario de Comercio de Derechos de Emisión (RCCDE): 1) el ámbito de aplicación de la Directiva, 2) un procedimiento sólido de cumplimiento y aplicación, 3) mayor armonización y previsibilidad, 4) vínculo con regímenes de comercio de emisiones de terceros países, y medios adecuados para la participación de los países en desarrollo y los países en transición económica. Todos esos elementos han sido objeto de un amplio debate, en particular en el proceso de revisión organizado en el marco del Programa Europeo sobre el Cambio Climático durante el primer semestre de 2007, así como por medio de contactos permanentes con las partes interesadas desde la creación del RCCDE en 2005.

La revisión se produce en un momento en el que el cambio climático ocupa un lugar muy importante en el programa político. En marzo de 2007, el Consejo Europeo aprobó la nueva estrategia sobre la energía y el cambio climático propuesta por la Comisión Europea en enero de 2007, según la cual el grupo de países desarrollados, de conformidad con un futuro acuerdo mundial, debe reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) un 30 % respecto a los niveles de 1990 antes de 2020. Independientemente de un acuerdo internacional, la UE reducirá sus propias emisiones al menos un 20 % de aquí a 2020.

OBJETIVOS GLOBALES

El Consejo ha reconocido que el RCCDE es y seguirá siendo uno de los instrumentos más importantes para que la UE pueda alcanzar el objetivo estratégico de limitar el aumento de la temperatura media mundial a 2 ºC como máximo respecto a los niveles de la era preindustrial.

En este contexto, pueden indicarse tres objetivos generales de la revisión:

1. Aprovechar plenamente el potencial del RCCDE para contribuir a cumplir los compromisos globales de la UE en materia de reducción de emisiones de GEI de manera rentable.

2. Adaptar y mejorar el RCCDE a la luz de la experiencia adquirida.

3. Contribuir a transformar Europa en una economía de bajo nivel de emisión de gases de efecto invernadero y a crear los incentivos adecuados para atraer inversiones con perspectivas de futuro y que provoquen pocas emisiones mediante el refuerzo de una señal de precios del carbono clara, no distorsionada y a largo plazo.

ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA DIRECTIVA

Racionalización del ámbito de aplicación actual

Una interpretación incoherente de «instalación de combustión» por los Estados miembros ha dado lugar a distorsiones de la competencia, una inclusión insuficiente de las emisiones de procesos en el régimen e inseguridad jurídica sobre el ámbito de aplicación de la Directiva.

Entre las diferentes opciones, la más prometedora parece ser la codificación de una interpretación amplia de instalaciones de combustión, que se ajuste en términos generales a la Comunicación de la Comisión sobre las orientaciones complementarias para los planes de asignación del período 2008-2012 en el ámbito del RCCDE[2], y esté respaldada por una nueva definición de instalación de combustión y completada con una lista de actividades. Este planteamiento permitiría una aplicación coherente del ámbito de aplicación, en particular por lo que respecta a las emisiones de procesos, y proporcionaría seguridad jurídica a los Estados miembros. Además, contribuiría a la eficacia medioambiental del RCCDE al ampliar su cobertura.

Rentabilidad por lo que respecta a las instalaciones pequeñas

En la actualidad están incluidas en el RCCDE aproximadamente 10 800 instalaciones. de Las instalaciones más grandes incluidas en el RCCDE (el 7 %) representan el 60 % de las emisiones totales, mientras que las instalaciones más pequeñas (el 14 %) suponen el 0,14 % de las emisiones. Existe por tanto un desequilibrio en la relación entre los costes y los beneficios. Se consideró que, para aumentar la rentabilidad del RCCDE, la mejor opción sería una exclusión condicional de las instalaciones de combustión cuya potencia térmica nominal fuera superior a 20 MW e inferior a 25 MW, y cuyas emisiones anuales fueran inferiores a 10 kt, por constituir la mejor relación entre las emisiones excluidas del RCCDE y el número de pequeñas instalaciones excluidas.

Inclusión de nuevos sectores y gases

Sobre la base de las emisiones verificadas de 2005 y del inventario comunitarios de emisiones de GEI, el RCCDE incluye el 41 % de las emisiones totales de GEI de la Unión Europea. La ampliación de su cobertura mediante la incorporación de nuevos sectores y gases aumentaría la eficacia medioambiental del régimen e introduciría nuevas posibilidades de reducción, ofreciendo así un potencial de reducción más elevado y unos costes más bajos.

Para decidir la inclusión de nuevos sectores y gases, tendría que cumplirse una serie de criterios técnicos, con objeto de garantizar un seguimiento adecuado de las emisiones de GEI. Además, debe tenerse en cuenta asimismo el objetivo de contribuir a transformar Europa en una economía de bajo nivel de emisión de carbono. Si bien el potencial y los costes de reducción pueden desempeñar un papel en este sentido, la no disponibilidad de un sector no tiene que ser motivo para no incluirlo en el RCCDE.

- Por lo que respecta a las emisiones de CO2 y tras un análisis selectivo, sería oportuno incluir las emisiones de CO2 de los productos petroquímicos y otros productos químicos, así como de la producción de amoníaco y aluminio.

- Por lo que se refiere a las emisiones de GEI distintas del CO2, se recomienda incluir en el RCCDE las emisiones de N2O procedentes de la producción de ácido nítrico, adípico y glioxílico, así como las emisiones de PFC procedentes del aluminio.

- Pueden admitirse ya en el RCCDE los proyectos de captura y almacenamiento de carbono (CAC) mediante la inclusión unilateral prevista en el artículo 24 de la Directiva. Dado el gran potencial de esta tecnología[3] y para lograr la confianza de los inversores, es preferible incluir por adelantado todas las actividades relacionadas con proyectos CAC, indicándolos de manera explícita en el anexo I de la Directiva.

- Por lo que respecta a la inclusión del transporte por carretera y marítimo, serán necesarios nuevos estudios y un análisis detallado, en particular de los costes y beneficios, que incluya una comparación con otras medidas, con objeto de llegar a una conclusión sólida y justificada sobre la conveniencia o no de incluir estos sectores en el RCCDE.

- No puede recomendarse una ampliación del ámbito de aplicación de la Directiva para incluir los proyectos LULUCF.

Impacto potencial de las opciones políticas combinadas sobre el ámbito de aplicación del RCCDE

La aplicación de una interpretación amplia de instalación de combustión, la inclusión de otros sectores y gases antes mencionada, y el aumento de la rentabilidad para las pequeñas instalaciones de la manera descrita conduciría a un beneficio neto suplementario en términos de cobertura del RCCDE, en el caso de un umbral de emisión de 10 kt para la exclusión potencial de pequeñas instalaciones de 5,8 – 6,3 % (hasta 121 – 131 Mt equivalentes de CO2)[4], con un 40 % aproximadamente de instalaciones menos sin comprometer la eficacia ambiental del régimen, por lo que respecta a las instalaciones excluidas del mismo.

PROCEDIMIENTO SÓLIDO DE CUMPLIMIENTO Y APLICACIÓN

Seguimiento y notificación, verificación y acreditación

Resulta fundamental una aplicación coherente de los requisitos de seguimiento y notificación para garantizar que «una tonelada es una tonelada». Sin una verificación creíble y fiable de los informes de seguimiento, los titulares de instalaciones podrían socavar la integridad medioambiental del régimen. No obstante, la práctica actual de los Estados miembros y las autoridades competentes muestra la existencia de diferentes procedimientos de ejecución y aplicación por lo que respecta al seguimiento, notificación, verificación y acreditación de verificadores. Por consiguiente, peligra la integridad medioambiental y la credibilidad del régimen.

Según el análisis, parece que, en términos de cumplimiento, la mejor opción consiste en recurrir a un reglamento para el seguimiento y la notificación y a otro para la verificación y la acreditación. Esta opción daría lugar a una mayor coherencia y transparencia, mejoraría la relación coste/eficacia de las normas de seguimiento y notificación a largo plazo, garantizaría un nivel coherente y comparable en términos de verificación y acreditación y crearía un requisito del mercado interior para los servicios de verificación y acreditación en toda la UE. Por tanto, mejoraría la calidad de las verificaciones y su capacidad para determinar y corregir errores, garantizando así una mayor calidad de los datos.

La elaboración de normas aplicables a toda la UE podría dar lugar a una importante reducción de los costes para los Estados miembros, después de un período inicial de revisión de las directrices y reglamentaciones nacionales.

Registros

El sistema actual, compuesto de registros de los 27 Estados miembros y de un Diario Independiente de Transacciones Comunitario (DITC), no ha planteado ningún problema desde el punto de vista técnico. No obstante, con el inicio del primer período de compromiso con arreglo al Protocolo de Kioto en 2008, los registros de los Estados miembros deben estar conectados asimismo al Diario Internacional de Transacciones («DIT»), gestionado por la CMNUCC a efectos del Protocolo de Kioto. La introducción del DIT significaría asimismo que cualquier régimen de comercio de emisiones que quisiera conectarse al RCCDE también tendría que transferir mensajes a través del DIT, que está sujeto a supervisión de la Partes en el Protocolo de Kioto. Esto supone riesgos técnicos, políticos y administrativos para el funcionamiento del sistema de registros, que podrían superarse mediante el actual registro comunitario utilizado para consignar los derechos de emisión de la UE.

MAYOR ARMONIZACIÓN Y PREVISIBILIDAD

Establecimiento de límites máximos

En las fases I y II, los límites máximos globales del RCCDE eran iguales a la suma de los límites máximos nacionales determinados por los Estados miembros y establecidos con arreglo a las decisiones de la Comisión. Si bien este planteamiento proporcionaba a los Estados miembros la flexibilidad necesaria para tener en cuenta las circunstancias específicas y nacionales, planteaba sin embargo una serie de problemas que provocaron la ausencia de condiciones de competencia equitativas, de previsibilidad y de transparencia, así como una carga administrativa elevada para todas las partes.

El análisis muestra que el establecimiento en la Directiva de límites máximos a escala de la Unión se ajusta perfectamente al objetivo de aumentar la eficacia y previsibilidad del régimen. Minimiza la carga administrativa que conlleva la fijación de estos límites y constituye la manera más simple y transparente de establecerlos. Por consiguiente, es la mejor opción para garantizar la credibilidad de la UE en la escena internacional. Por último, es la opción más fácil teniendo en cuenta la necesidad de adaptar el límite del RCCDE para cumplir el objetivo de reducción del 30 % de las emisiones totales de gases de efecto invernadero de la UE tras la celebración de un acuerdo internacional sobre cambio climático.

Por lo que respecta al nivel del límite , solo un planteamiento de eficiencia permitiría satisfacer el requisito de lograr la reducción global de emisiones al menor coste. Para aumentar la previsibilidad , se impone el establecimiento de una línea de tendencia con un período de comercio de emisiones de 8 años, dado que genera mayor seguridad y previsibilidad en cuanto a las reducciones posteriores a 2020. La línea de tendencia resultaría asimismo más eficaz para aumentar la credibilidad de la UE respecto a terceros países.

Asignación

En los dos primeros períodos, la mayor parte de los derechos de emisión se asignó de forma gratuita. Los Estados miembros aplicaron normas específicas de asignación diferentes entre sí, lo cual planteó problemas, como un impacto negativo sobre la eficiencia económica, distorsiones de la competencia entre Estados miembros, efectos no deseados de distribución y falta de transparencia.

Las nuevas normas de asignación deberían evitar esos problemas, teniendo en cuenta asimismo el principio «quien contamina, paga» y el de internalización de los costes externos.

Subasta frente a asignación gratuita

En la mayoría de los casos, la opción de venta completa mediante subasta constituye la manera más adecuada de garantizar la eficacia, transparencia y simplicidad del régimen y evita que se produzcan efectos distributivos indeseables. Es la mejor forma, además, de cumplir el principio de que quien contamina, paga, y recompensa a los más emprendedores, ajustándose, por tanto, a los objetivos generales de la revisión.

Asignación gratuita en el período de transición: evaluación comparativa

Puede ser necesario recurrir a la asignación gratuita hasta que se logre un sistema de venta completa mediante subasta, pero conviene minimizar los potenciales efectos negativos. Según el análisis, la realización de evaluaciones comparativas a escala comunitaria permitiría obtener los mejores resultados.

Medidas relacionadas con el comercio: protección contra una potencial fuga de carbono

A falta de un acuerdo internacional sobre cambio climático, y por lo que respecta a determinadas industrias con un alto consumo de energía expuestas a la competencia internacional de países cuyo compromiso en la reducción de emisiones GEI es menor, podría haber un riesgo de fuga de carbono. Para solucionar este problema, se ha examinado una serie de medidas relacionadas con el comercio. No obstante, a la espera de un acuerdo internacional, se recomienda dar ahora una señal clara y considerar la aplicación de medidas en una fecha posterior para que los terceros países puedan contraer los compromisos pertinentes y adecuados.

VÍNCULOS CON REGÍMENES DE COMERCIO DE DERECHOS DE EMISIÓN DE TERCEROS PÁISES, Y MEDIOS ADECUADOS PARA IMPLICAR A PAÍSES EN DESARROLLO Y PAÍSES EN TRANSICIÓN ECONÓMICA

Vínculos con otros regímenes

Cualquier vínculo del RCCDE con otro régimen de comercio de emisiones tendría que establecerse teniendo en cuenta las modalidades precisas de dicho régimen. En este contexto, sería necesario realizar una evaluación de impacto independiente. Por esta razón, se hace referencia a la evaluación de impacto completa en algunas deliberaciones generales.

Utilización de compensaciones

Derechos

El uso de compensaciones exteriores podría evitar que la UE realizara cambios internos reales que, a su vez, acabarían produciendo un aumento de los costes internos de reducción y de los costes relacionados con la consecución del objetivo en materia de emisiones internas para 2020 y de energías renovables. La falta de reducciones a escala de la UE debilitaría la confianza de los países en desarrollo grandes emisores para asumir los compromisos de reducción de emisiones después de 2012. Permitir a terceros países beneficiarse del RCCDE sin firmar un nuevo acuerdo internacional sería darles un incentivo indeseado para no aceptar un nuevo acuerdo. Por último, un acceso no armonizado a los créditos en los Estados miembros podría distorsionar las condiciones de competencia entre las empresas que operan en el mercado interior.

Por consiguiente, los derechos de utilización de compensaciones en el RCCDE deberían establecerse en relación con los incentivos necesarios para que los titulares del RCCDE redujeran sus emisiones a nivel interno y ser flexibles para adaptarse a la evolución de las negociaciones internacionales.

Normas

Permitir el acceso al RCCDE a tipos de proyectos que no socavan la integridad ambiental o social del régimen comunitario contribuiría a lograr el justo equilibrio entre un nivel elevado de eficacia medioambiental, por un lado, y una pérdida de rentabilidad económica, por otro. No obstante, esto podría completarse con otras medidas, como el recurso a criterios de utilización en combinación con un descuento (basado en la diferencia entre las evaluaciones comparativas de los proyectos y las de la UE), pero el compromiso entre una mayor integridad medioambiental y mayores costes administrativos quedaría desequilibrado.

Transición y previsibilidad

Debe aclararse la manera en que van a tratarse en el RCCDE los créditos adquiridos antes de 2012 (acumulación), o que van a emitirse después de 2012, correspondientes a proyectos registrados antes de esa fecha. Dada la incertidumbre en cuanto a la situación internacional después de 2012, el RCCDE revisado debe prever asimismo estructuras y procedimientos adecuados para hacer frente a las diferentes circunstancias que se produzcan más allá de 2012, en particular en relación con la consecución de los objetivos del 20 % o del 30 %. La Directiva relativa al RCCDE garantiza la acumulación de los derechos de emisión de la UE después de 2012. El Protocolo de Kioto establece límites a la acumulación de los créditos URE/RCE y se deja a la discreción de las Partes que superan sus compromisos de reducción. Entre las opciones consideradas, la adopción de disposiciones armonizadas a escala de la UE para el reconocimientos de la acumulación de créditos URE/RCE después de 2012 constituye la más adecuada en relación con los criterios de evaluación, ya que permite unas condiciones de competencia más equitativas y una mayor transparencia del mercado.

Por lo que respecta a la utilización después de 2012 de créditos AC/MDL obtenidos antes de 2012, el análisis sugiere una combinación de diferentes opciones. La UE puede establecer un sistema de aprobación y/o rechazo de determinados proyectos o tipos de proyectos, celebrar acuerdos bilaterales o multilaterales para reconocer los proyectos AC y MDL de determinados países de acogida entre 2012 y la fecha de celebración de un acuerdo internacional, o comprometerse a aceptar los créditos de proyectos en curso de países que van a apoyar un acuerdo después de 2012. La pertinencia de las tres opciones depende de la evolución de las negociaciones internacionales.

SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN

La aplicación de la Directiva será objeto de seguimiento y evaluación de conformidad con el artículo 21, que exige a los Estados miembros la elaboración de informes anuales al respecto.

[1] COM(2006) 676 final.

[2] http://ec.europa.eu/environment/climat/pdf/nap_2_guidance_es.pdf.

[3] El IPCC proporciona una magnitud estimada del potencial económico de reducción acumulada mundial de emisiones de la CAC en este siglo de 220-2200 Gt de CO2; en comparación, las emisiones actuales cubiertas por el RCCDE son del orden de 2 Gt de CO2/año.

[4] Como se indica en la evaluación de impacto, estas cifras deben considerarse con precaución, ya que se basan en estimación dada la falta de datos fiables.