DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO que acompaña al documento Revisión del Reglamento (CE) nº 1346/2000 sobre procedimientos de insolvencia /* SWD/2012/0417 final */





DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO que acompaña al documento Revisión del Reglamento (CE) nº 1346/2000 sobre procedimientos de insolvencia 1. Introducción Mientras que la Unión Europea se enfrenta a la mayor crisis económica de su historia, el Consejo Europeo ha destacado en repetidas ocasiones el papel de la Unión en la promoción del crecimiento sostenible, exigiendo a la vez la consolidación financiera. En consecuencia, el crecimiento ocupa el núcleo del programa de la Comisión en el ámbito de la justicia («Justicia para el crecimiento»). Una de las medidas para apoyar las actividades económicas en el ámbito de la justicia es la revisión del Reglamento (CE) nº 1346/2000 sobre procedimientos de insolvencia (el «Reglamento»). Desde 2009-2011, una media de 200 000 empresas se han declarado en quiebra cada año en la UE, lo que ha provocado la pérdida anual de 1,7 millones de puestos de trabajo directos. Alrededor de una cuarta parte de estas quiebras tienen un componente transfronterizo, por lo que entran en el ámbito de aplicación del Reglamento. Puesto que las empresas que realizan transacciones transfronterizas tienden a ser de mayor tamaño que la media, es probable que la proporción de puestos de trabajo afectados sea superior a la proporción de quiebras, incluso sin tener en cuenta los efectos sobre los acreedores de estas empresas. En su programa de trabajo para 2012, la Comisión propuso la revisión del Reglamento de conformidad con su cláusula de modificación, el artículo 46. Esta revisión es coherente con la Estrategia Europa 2020, la Iniciativa a favor de las pequeñas empresas, el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento 2012 y el Acta del Mercado Único II. En octubre de 2011 el Parlamento Europeo adoptó una Resolución en la que pedía la revisión del Reglamento y recomendaba la armonización de determinados aspectos de la legislación en materia de insolvencia y Derecho de sociedades. La revisión se adoptará junto con un informe sobre la aplicación del Reglamento con arreglo a la cláusula de modificación . 2. Determinación del problema 2.1. Evaluación del Reglamento El Reglamento (CE) nº 1346/2000 sobre procedimientos de insolvencia introduce un marco jurídico para la insolvencia transfronteriza en la Unión Europea. El Reglamento establece normas uniformes en lo que respecta a la competencia jurisdiccional, el reconocimiento y la ejecución de las decisiones en materia de insolvencia, así como la legislación aplicable. Establece también la coordinación de los procedimientos múltiples respecto a un mismo deudor. En resumen: · el Reglamento se aplica a las personas jurídicas y a las personas físicas, siempre que el deudor tenga activos o acreedores en más de un Estado miembro; · la competencia jurisdiccional para abrir un procedimiento principal de insolvencia corresponde al tribunal en que el deudor tenga su centro de intereses principales; la decisión de apertura y todas las demás decisiones dictadas por ese tribunal son reconocidas y ejecutadas en los demás Estados miembros; · puede abrirse un procedimiento secundario en cualquier Estado miembro en que el deudor tenga un establecimiento, es decir, en cualquier lugar en el que el deudor ejerza una actividad económica; los efectos de los procedimientos secundarios se limitan a los activos situados en ese Estado miembro; el síndico del procedimiento secundario está obligado a cooperar con su homólogo en el procedimiento principal (y viceversa) a fin de coordinar los procedimientos; y · la legislación aplicable a los procedimientos de insolvencia es, en principio, la legislación del país de apertura. Esta legislación determina, en particular, la graduación de los créditos y los derechos procesales del acreedor. Si bien en general se considera que el Reglamento es eficaz a la hora de facilitar los procedimientos de insolvencia transfronterizos dentro de la Unión Europea, la evaluación muestra una serie de problemas en su aplicación. Asimismo, pone de manifiesto que el Reglamento no refleja suficientemente las prioridades actuales de la UE ni las prácticas nacionales en materia de legislación sobre insolvencia, en particular a la hora de promover el rescate de las empresas en dificultades. La evaluación del Reglamento puso de relieve los siguientes problemas fundamentales: (1) Obstáculos para el rescate de las empresas y para la libre circulación de los empresarios y las personas cuya deuda ha sido condonada; (2) Dificultades para determinar la competencia jurisdiccional para incoar un procedimiento; (3) Ineficiencia de los procedimientos transfronterizos; (4) Ausencia de un marco jurídico que incluya la insolvencia de los grupos de empresas. En esta sección se analizan los cuatro problemas, relacionándolos en aquellos aspectos en que están conectados y agrupándolos en dos categorías. 2.2. Primer grupo: problemas relacionados con el ámbito de aplicación del Reglamento El primer conjunto de problemas abarca las cuestiones relacionadas con las lagunas existentes en el ámbito de aplicación del Reglamento actual, como la ausencia de disposiciones sobre los regímenes aplicables a las situaciones de preinsolvencia, las disposiciones sobre los procedimientos de condonación de las deudas de las personas físicas y las normas específicas sobre los grupos de empresas. 2.2.1. El Reglamento no cubre los procedimientos nacionales de insolvencia que tienen como objetivo el rescate de las empresas Desde que se adoptó el Reglamento, son muchos los Estados miembros que han actualizado sus legislaciones sobre insolvencia mediante la introducción de nuevos procedimientos destinados a rescatar las empresas, facilitando una segunda oportunidad a los empresarios honestos y ofreciendo a los particulares la condonación de sus deudas. El Estudio Heidelberg mostró que casi dos terceras partes de los Estados miembros disponen de procedimientos aplicables a las situaciones de preinsolvencia o de procedimientos híbridos (en las que el deudor no ha sido desapoderado) que no están cubiertos por el Reglamento. Estos procedimientos tienen como objetivo el rescate de los negocios viables y la protección de los puestos de trabajo, y sus ventajas económicas son evidentes. Si un procedimiento no está incluido en el ámbito de aplicación del Reglamento, sus efectos, en particular la suspensión de las acciones de ejecución individual, no se reconocen en toda la UE. Así, los acreedores extranjeros pueden continuar ejerciendo acciones de ejecución individual contra la empresa y sus activos, y se muestran menos dispuestos a implicarse plenamente en las negociaciones de reestructuración o a dar su acuerdo a los planes de rescate. En consecuencia es posible que se pierda la oportunidad de rescatar a la empresa y de mantener los puestos de trabajo. Las personas que respondieron a la consulta pública pusieron de manifiesto estos problemas: el 51 % de ellos consideraba que el hecho de que los procedimientos de preinsolvencia o híbridos no estén cubiertos por el Reglamento plantea problemas. El 59 % se mostró también de acuerdo en que el Reglamento debería cubrir los procedimientos nacionales aplicables a las situaciones de preinsolvencia. Entre 2009 y 2011 más de 200 000 empresas se declararon en quiebra cada año en la UE. Los puestos de trabajo perdidos se estiman en alrededor de 1,7 millones anuales. Se calcula que unos 5 millones de empresas europeas tienen clientes o acreedores en otros Estados miembros, o algún tipo de asociación con empresas de otros Estados miembros y, por tanto, pueden verse afectadas por el Reglamento como deudores o acreedores en caso de insolvencia. Cada año, alrededor de 50 000 empresas (1 % de 5 millones) serán deudores y, al menos, el doble serán acreedores en algún caso de insolvencia transfronteriza. La insolvencia transfronteriza afecta especialmente a las grandes empresas, ya que es más probable que lleven a cabo transacciones tansfronterizas estas empresas que las PYME. La insolvencia de una gran empresa tiene efectos importantes sobre la economía europea, porque las grandes empresas, a pesar de que solo representan un 0,2 % de las empresas europeas, proporcionan un 30 % del empleo en la UE y producen un 41 % del valor añadido bruto. Las grandes empresas suelen abastecerse en empresas más pequeñas, posiblemente ubicadas en el extranjero, con lo que la insolvencia de una gran empresa puede tener un efecto dominó importante. 2.2.2. El Reglamento no cubre de manera efectiva toda la gama de regímenes de insolvencia personal de los Estados miembros El aumento del sobreendeudamiento personal en Europa ha hecho que muchos Estados miembros introduzcan regímenes de insolvencia personal. Ello refleja la creciente sensibilización ante el hecho de que la insolvencia y la deuda personal consiguiente constituyen un obstáculo importante al espíritu emprendedor. Introducir la posibilidad de obtener una condonación de la deuda también tiene como objetivo contrarrestar los efectos sociales negativos del sobreendeudamiento privado sobre las personas físicas afectadas. Si bien varios procedimientos de insolvencia personal, incluida la condonación de la deuda, están cubiertos por el Reglamento, muchos otros no lo están, por lo que los deudores siguen teniendo que responder ante los acreedores extranjeros. Así, el hecho de que el Reglamento no cubra algunos regímenes de insolvencia personal constituye un obstáculo para que los empresarios honestos y las personas cuyas deudas han sido condonadas puedan gozar de una segunda oportunidad y se les permita aprovechar plenamente las oportunidades del mercado único. Ello resulta contradictorio con las políticas de la UE sobre el espíritu emprendedor. El número de situaciones de insolvencia personal que actualmente no están cubiertas por el Reglamento puede estimarse en torno en unas 200 000 cada año. La mitad de quienes respondieron a la consulta pública (49 %) estaba de acuerdo en que el Reglamento debería aplicarse a los particulares y a los trabajadores por cuenta propia, mientras que una tercera parte (34 %), que incluía jueces, administradores judiciales y profesionales del mundo académico, manifestó su desacuerdo. Algunos de los consultados pensaban que la ampliación del ámbito de aplicación no debía incluir a los consumidores. 2.2.3. El Reglamento no trata de manera efectiva la insolvencia de los grupos de empresas Aunque muchos casos de insolvencia transfronteriza involucran a grupos de empresas, el Reglamento no incluye normas específicas sobre la insolvencia de un grupo multinacional de empresas. La premisa básica del Reglamento es que los procedimientos de insolvencia se refieren a una única entidad jurídica y que, en principio, deben abrirse procedimientos distintos para cada uno de los miembros del grupo. No existe obligación de coordinar los distintos procedimientos de insolvencia abiertos respecto a una empresa matriz y sus filiales. Esta situación reduce las perspectivas de éxito de una posible reestructuración, así como el valor de los activos del grupo. Según el Informe del Grupo de reflexión sobre el futuro del Derecho de sociedades de la UE, de abril de 2011, la agrupación internacional de empresas se ha convertido en la forma predominante de las grandes empresas europeas. Se calcula que, cada año 2 100 empresas (entre ellas 2 000 PYME) se ven afectadas por dificultades derivadas de la insolvencia de los grupos de sociedades. Casi la mitad de los que consultados (49 %) consideraba que el Reglamento no funciona eficazmente respecto a las insolvencias de los grupos multinacionales, mientras que un 30 % opinaba que sí lo hace. 2.3. Segundo grupo: problemas en la aplicación del Reglamento La aplicación del Reglamento ha planteado una serie de dificultades que pueden agruparse como sigue. 2.3.1. Ausencia de definición del «centro de intereses principales», con las dificultades consiguientes a la hora de determinar el órgano jurisdiccional competente para abrir un procedimiento de insolvencia y la aparición del fenómeno de búsqueda de un foro de conveniencia (forum shopping) El Reglamento considera competentes para abrir un procedimiento de insolvencia principal a los tribunales del Estado miembro en el que se encuentre el centro de intereses principales del deudor. El asunto deberá tramitarse en el Estado miembro en que se encuentre el centro de intereses principales y estará sometido a la legislación sobre insolvencia de ese Estado, sin perjuicio de la apertura de procedimientos secundarios. Mientras que el 77 % de los consultados se mostró de acuerdo con la utilización del «centro de intereses principales» para determinar la competencia en el procedimiento principal, su aplicación en la práctica ha dado lugar a dificultades, ya que los tribunales nacionales no conocían suficientemente la jurisprudencia del TJUE en los asuntos Eurofood e Interedil. Además, el Reglamento no obliga expresamente al tribunal que abre un procedimiento de insolvencia a investigar la competencia internacional. El riesgo es que ello dé lugar a la apertura de procedimientos principales paralelos que planteen conflictos de competencia. El Reglamento también ha sido objeto de críticas porque permite que las empresas y las personas físicas se aprovechen del sistema y elijan la jurisdicción más ventajosa (forum shopping) desplazando su centro de intereses principales a otro Estado miembro. No obstante, no todos estos desplazamientos son improcedentes; el problema de la búsqueda de un foro de conveniencia se deriva fundamentalmente de las diferencias existentes entre las legislaciones nacionales en materia de insolvencia. El Tribunal de Justicia ha admitido asuntos de empresas que habían desplazado su centro de intereses principales en un ejercicio legítimo de su libertad de establecimiento. Existen varios casos en los que el desplazamiento del centro de intereses principales al Reino Unido consiguió la reestructuración con éxito de una empresa gracias a la flexibilidad que la legislación inglesa en materia de insolvencia concede a las empresas. Asimismo se han comunicado casos de desplazamiento del centro de intereses principales por parte de personas físicas sobreendeudadas. Este fenómeno se ha denominado «turismo de quiebra» y resulta problemático, ya que permite a un deudor beneficiarse de un régimen de insolvencia más favorable en otra jurisdicción sin trasladarse realmente al otro Estado miembro, en detrimento de sus acreedores, que se ven incapaces de ejecutar sus créditos. Muchas veces las cuestiones relativas a la determinación del centro de intereses principales son fuente de litigios, aunque los litigios sobre este tema son cada vez menos frecuentes. La encuesta llegaba a la conclusión de que en el 40-50 % de los asuntos surgen cuestiones relacionadas con el centro de intereses principales, aunque no siempre plantean conflictos. Es difícil cuantificar el alcance del desplazamiento del centro de intereses principales, en parte porque existen opiniones divergentes sobre si dicho desplazamiento es realmente ilegal y en parte porque, debido a las deficiencias en el marco procedimental, no se detectan todos los casos. Las estadísticas del Reino Unido indican que el desplazamiento del centro de intereses principales podría considerarse ilegal en menos de 100 casos anuales. 2.3.2. Relación entre el procedimiento principal y los procedimientos secundarios con arreglo al Reglamento El Reglamento permite la apertura de un procedimiento secundario cuando el deudor tiene un establecimiento en ese país. No obstante, establece que los procedimientos secundarios deben ser procedimientos de liquidación, es decir, no pueden ser procedimientos de reestructuración o reinicio. Este requisito ha suscitado la crítica de que el Reglamento se centra más en la liquidación que en la reestructuración, por lo que es incompatible con la cultura actual de «rescate empresarial». La gran mayoría de las partes interesadas considera que esto es un problema. El restringido ámbito de aplicación de los procedimientos secundarios puede ser un obstáculo para el éxito de la reestructuración de una empresa con sucursales en varios Estados miembros, reduciendo así el valor total de los activos del deudor y destruyendo puestos de trabajo. Así, este subproblema refuerza el primer subproblema: que el Reglamento actual constituye un obstáculo para la continuidad de las actividades de la empresa y la conservación de puestos de trabajo. El sistema de los procedimientos secundarios se introdujo para proteger los intereses de los acreedores locales o para facilitar la administración de los asuntos complejos. Sin embargo, en la práctica los procedimientos secundarios pueden obstaculizar tanto la administración efectiva del patrimonio como el éxito de la reestructuración de una empresa. Retiran parte de los activos del control del administrador judicial en el procedimiento principal y también incrementan los costes del procedimiento al hacer necesario pagar a un administrador judicial adicional. Cada vez se recurre menos a los procedimientos secundarios, ya que las empresas tienden a organizar sus actividades transfronterizas a través de filiales. Sin embargo, el recurso a las sucursales sigue siendo la norma en el sector de la aviación, con grandes activos y muchos trabajadores. Se calcula que, cada año, se declaran en quiebra unas 700 empresas con sucursales en otro Estado miembro y se incoan varios centenares de procedimientos secundarios. Cuando se incoa un procedimiento secundario todas las partes implicadas comunican que existe falta de coordinación entre el procedimiento principal y el secundario. El Reglamento obliga a los administradores judiciales a transmitirse la información y cooperar entre sí. Las asociaciones de profesionales han elaborado diversas directrices sobre cooperación y comunicación en asuntos de insolvencia transfronteriza destinadas a los administradores judiciales. Los administradores judiciales y los tribunales han comunicado que no se da una cooperación efectiva en la práctica. Los costes adicionales de la cooperación, las barreras lingüísticas y las normas procesales nacionales que impiden la divulgación de información también pueden ser fuente de dificultades para la cooperación. Por otra parte, no existe una obligación similar de cooperación entre los tribunales y entre los administradores judiciales y los tribunales. En consecuencia, el juez en el procedimiento principal no es informado de la evolución del procedimiento secundario antes de decidir medidas futuras, y viceversa. En última instancia esto reduce la eficacia de los procedimientos, los prolonga y aumenta sus costes, y, en definitiva, puede perderse la posibilidad de maximizar el valor de los activos. El 70 % de los consultados no estaba satisfecho con la coordinación entre el procedimiento principal y el secundario; el 61 % respondió de manera similar en el Informe Heidelberg. 2.3.3. Dificultades en la aplicación práctica relacionadas con la no publicación de las decisiones en un procedimiento de insolvencia y con la presentación de los créditos Un tribunal que abre un procedimiento de insolvencia necesita saber si la empresa o la persona de que se trate es objeto de un procedimiento de insolvencia en otro Estado miembro. Actualmente las decisiones no se publican ni se inscriben sistemáticamente en un registro en el Estado miembro de apertura ni en los Estados miembros en los que existe un establecimiento. La falta de información sobre los procedimientos ha dado lugar a que se pongan en marcha procedimientos paralelos innecesariamente. Asimismo, es fundamental facilitar el acceso a la decisión por la que se concluye el procedimiento. En todos los Estados miembros, salvo dos, la información sobre los procedimientos de insolvencia se recopila de forma centralizada. Mientras que en todos los Estados miembros se registran los procedimientos de insolvencia de las entidades jurídicas, la insolvencia de las personas físicas solo se registra en algunos de ellos. Solo catorce Estados miembros publican las decisiones en un registro de insolvencia en línea, accesible al público de forma gratuita. Otros nueve Estados miembros publican algún tipo de información sobre la insolvencia en una base de datos electrónica, por ejemplo, en el registro mercantil o en una versión electrónica del boletín oficial. El estudio de evaluación y las personas consultadas (en particular la Asociación Europea para las PYME) han comunicado que los acreedores encuentran dificultades a la hora de presentar sus créditos con arreglo al Reglamento. Los síndicos no siempre informan a los acreedores con tiempo suficiente sobre su derecho a presentar un crédito. Esto puede implicar la pérdida total del crédito si se presenta una vez agotados los plazos fijados por la legislación nacional. Estos costes y dificultades desaniman a los pequeños acreedores. El coste medio de presentación de un crédito para un acreedor extranjero se ha estimado en alrededor de 2 000 EUR en los asuntos de insolvencia transfronteriza. 2.4. Derecho de la UE a actuar: base jurídica, subsidiariedad y proporcionalidad La reforma se basaría en el artículo 81, apartado 2, letras a), c) y f), del TFUE. Las medidas se adoptarían siguiendo el procedimiento legislativo ordinario. La formulación por la UE de normas más eficientes respecto a la insolvencia transfronteriza es totalmente conforme al principio de subsidiariedad. Este asunto presenta aspectos transfronterizos que no pueden ser tratados de manera suficiente por una acción individual de los Estados miembros. Por añadidura, una acción a nivel de la UE ofrecería ventajas evidentes (en comparación con la acción de los Estados miembros) desde el punto de vista de la eficacia. 3. Objetivos estratégicos Objetivo general Hacer más eficiente el marco europeo para tratar los asuntos de insolvencia transfronterizos con vistas a mejorar el funcionamiento del mercado interior y su resistencia frente a las crisis económicas. Objetivos específicos Garantizar el reconocimiento en toda la UE de los procedimientos nacionales relacionados con la insolvencia, contribuyendo así al rescate de las empresas, la protección de las inversiones, el mantenimiento del empleo y el fomento del espíritu empresarial, y ofreciendo una segunda oportunidad a los empresarios honrados y a los consumidores sobreendeudados. Ofrecer mayor seguridad jurídica a los acreedores, promoviendo así el comercio y las inversiones transfronterizos. Mejorar la administración eficiente de la insolvencia transfronteriza a fin de proteger los intereses de todos los acreedores y de otros interesados, incluidos los deudores. Mejorar la administración eficiente de la insolvencia de los miembros de un grupo multinacional de empresas, maximizando así el valor de sus activos y facilitando su rescate. Objetivos operativos Solucionar el problema del ámbito de aplicación del Reglamento, que no tiene en cuenta el recurso cada vez mayor a procedimientos distintos a los procedimientos de liquidación (como los aplicables en la fase de preinsolvencia y los híbridos); establecer un proceso para adaptar el Reglamento a la evolución de las legislaciones nacionales sobre insolvencia y permitir que los procedimientos secundarios cubran los procedimientos de reestructuración, de preinsolvencia e híbridos. Aclarar las normas relativas a la competencia jurisdiccional para abrir un procedimiento de insolvencia, sin perjuicio de los derechos de las empresas y las personas físicas a ejercer legítimamente su libertad de establecimiento y circulación dentro de la Unión. Mejorar el marco procedimental para decidir sobre la competencia jurisdiccional y garantizar a las partes interesadas la posibilidad de revisión judicial. Mejorar la coordinación entre los tribunales y los administradores judiciales tanto antes de los procedimientos como durante ellos, aumentar la transparencia estableciendo la obligatoriedad de publicar todas las decisiones pertinentes en cada Estado miembro y mejorar el acceso a la justicia, en particular para las PYME, mediante medidas destinadas a facilitar la presentación de los créditos, y Establecer un marco jurídico específico para la insolvencia de los grupos de empresas. 4. Opciones estratégicas Se han identificado tres opciones estratégicas para hacer frente a los problemas y alcanzar los objetivos anteriormente mencionados. Son: 1) Statu quo, o hipótesis de referencia; 2) Opción A, actualizar el Reglamento existente, manteniendo el equilibrio actual entre acreedores y deudores y entre universalidad y territorialidad; y 3) Opción B, modificar las premisas básicas del Reglamento y exigir una cierta aproximación o convergencia de las legislaciones y procedimientos nacionales sobre insolvencia. En la página siguiente figura un cuadro con los aspectos que componen cada una de estas opciones respecto a los problemas, que se han desglosado en dos categorías. Algunos aspectos son comunes a las opciones A y B, ya que ambas ampliarían el ámbito de aplicación del Reglamento, por ejemplo en lo que respecta a los registros nacionales de insolvencia y a los procedimientos simplificados para la presentación de los créditos. Problema || Statu quo (hipótesis de referencia) || Opción A «Actualización del marco para los procedimientos de insolvencia transfronterizos» || Opción B «Hacia la aproximación de las legislaciones y procedimientos nacionales sobre insolvencia» Ámbito de aplicación limitado del Reglamento sobre procedimientos de insolvencia || El ámbito de aplicación y las definiciones del Reglamento no cubren los procedimientos de preinsolvencia, los procedimientos híbridos ni la mayoría de los procedimientos de insolvencia personal || Ampliar el ámbito de aplicación del Reglamento para incluir los procedimientos híbridos, los procedimientos de preinsolvencia y los procedimientos de insolvencia personal y suprimir el requisito de que los procedimientos secundarios deban ser procedimientos de liquidación No existen normas aplicables a los grupos de empresas || Coordinación de los procedimientos principales a través de mecanismos generales de cooperación con la opción, cuando proceda, de designar un administrador judicial principal || Un único tribunal competente para todos los procedimientos principales; un único administrador judicial designado para todos los miembros del grupo («régimen de acumulación»). Dificultades en la aplicación del Reglamento sobre procedimientos de insolvencia || No existe obligación de publicar y no todos los Estados miembros disponen de un registro electrónico de insolvencia || Exigir a los Estados miembros que publiquen todas las decisiones pertinentes sobre los procedimientos de insolvencia en un registro electrónico nacional y definir categorías comunes para poder interconectar los registros nacionales en el Portal de Justicia en red (e-Justicia) No existen formularios normalizados para la presentación de los créditos. Los procedimientos se dejan enteramente a la legislación nacional || Introducir procedimientos y un formulario normalizado para toda la UE para la presentación de los créditos y animar a los Estados miembros a establecer medios electrónicos para la presentación de los créditos La competencia sigue correspondiendo al centro de intereses principales, definido por la jurisprudencia || Mejorar el marco procedimental y facilitar formación a los jueces sobre el Reglamento || Armonizar elementos de las legislaciones nacionales sobre insolvencia La coordinación se limita a la coordinación entre los profesionales de la justicia. || Mantener los procedimientos secundarios pero mejorar su coordinación con el procedimiento principal antes del procedimiento secundario y durante el mismo || Suprimir los procedimientos secundarios 4.1. Opción A Primer elemento: ampliar el ámbito de aplicación del Reglamento para incluir los procedimientos híbridos, los procedimientos de preinsolvencia y los procedimientos de insolvencia personal y suprimir el requisito de que los procedimientos secundarios deban ser procedimientos de liquidación. Se ampliaría la definición de los procedimientos de insolvencia para incluir los procedimientos híbridos, de preinsolvencia y de insolvencia personal. Los procedimientos nacionales de insolvencia notificados por los Estados miembros y que estén incluidos en la definición del Reglamento se enumerarán en un anexo. La definición exigiría, en particular, que el procedimiento de insolvencia implique un cierto grado de supervisión judicial, necesaria para un reconocimiento basado en la confianza mutua. La Comisión será la encargada de velar por que solo figuren en el anexo del Reglamento los procedimientos que se ajusten a la definición. Se suprimiría el requisito actual de que los procedimientos secundarios deban ser «procedimientos de liquidación» a fin de incluir procedimientos que promuevan la reestructuración. Segundo elemento: coordinar los procedimientos principales a través de mecanismos generales de cooperación con la posibilidad, cuando proceda, de designar un administrador judicial principal. La opción A mantendría el enfoque individual (entidad por entidad) del Reglamento, pero establecería la coordinación de los procedimientos de insolvencia referentes a los miembros de un mismo grupo. La coordinación se aplicaría en tres aspectos: (1) Los síndicos de los distintos procedimientos principales estarían obligados a comunicarse y cooperar entre sí, en particular para intentar elaborar un plan de reorganización de los miembros insolventes del grupo. Esta obligación se basaría en el mecanismo existente para la coordinación entre los síndicos de los procedimientos principal y secundario. (2) En segundo lugar, el Reglamento obligaría a los tribunales competentes en los distintos procedimientos principales a transmitirse información y cooperar entre sí, por ejemplo, designando a un mismo síndico (o síndicos) que haya manifestado su capacidad y su disposición para cooperar. (3) En tercer lugar, el síndico del procedimiento principal para un miembro del grupo tendría la obligación de comunicarse y cooperar con los tribunales competentes en los procedimientos referentes a otro miembro del grupo. Algunas empresas, como las filiales de propiedad absoluta, además de los mecanismos de coordinación ya indicados podrían confiar una «función directora» al síndico de la empresa matriz. El síndico «dirigente» estaría facultado para dirigir la reorganización de los miembros insolventes del grupo, por ejemplo, solicitando al tribunal competente que ordene suspender el proceso de liquidación de una filial, obteniendo información de los demás síndicos o de los tribunales de que se trate o proponiendo un plan de reestructuración. Tercer elemento: obligar a los Estados miembros a publicar las decisiones de apertura y conclusión de los procedimientos de insolvencia y otras decisiones dictadas en los procedimientos en un registro electrónico nacional y definir categorías comunes para interconectar los registros nacionales en el Portal de Justicia en línea (e-Justicia). Ello requeriría que todos los Estados miembros creasen y mantuviesen un registro electrónico de las decisiones en materia de insolvencia, tanto para las empresas como para los particulares. Definiría categorías comunes para poder interconectar los registros nacionales en el Portal e-Justicia[1] con el fin de ofrecer una base de datos de la UE sobre los procedimientos de insolvencia que sea accesible y general y permita a los acreedores, los accionistas, los empleados y los tribunales comprobar si se ha abierto un procedimiento de insolvencia en otro Estado miembro. Cuarto elemento: introducir procedimientos y un formulario normalizado para la presentación de créditos en toda la UE y animar a los Estados miembros a establecer medios electrónicos para la presentación de los créditos. En la opción A se elaboraría un modelo de formulario en todas las lenguas de la UE que pudiera ser utilizado por todos los acreedores para presentar sus créditos en los procedimientos transfronterizos. También se definirían los procedimientos de la UE para la presentación de los créditos, a fin de garantizar que las legislaciones nacionales tengan en cuenta la dimensión transfronteriza de determinados procedimientos y, por ejemplo, den un plazo razonable para presentar los créditos, sancionen a los profesionales que no sigan el procedimiento y faciliten información a los acreedores sobre la situación de sus créditos. Se animaría también los Estados miembros a crear interfaces electrónicas para la presentación de los créditos, a las que tendrían acceso los acreedores extranjeros. Estas interfaces no tendrían por qué ser responsabilidad de la administración pública; podrían establecerse en el marco de una iniciativa privada. Quinto elemento: mejorar el marco procedimental y facilitar formación a los jueces sobre el Reglamento, ya que el Reglamento aclararía la definición del centro de los intereses principales al codificar determinados elementos de la jurisprudencia del TJUE. El Reglamento establecería también que el tribunal que incoe un procedimiento de insolvencia, estará obligado a examinar de oficio el fundamento de su competencia y a especificar en la decisión de incoación si se trata de un procedimiento principal o secundario. Si el centro de los intereses principales ha sido trasladado recientemente y las deudas permanecen en el Estado miembro de origen, los tribunales estarían obligados a examinar en primer lugar, es decir, antes de pronunciarse sobre la condonación de las deudas, si dicho traslado responde a la realidad. Para ello podrían, por ejemplo, solicitar más documentación al deudor o conceder audiencia a los acreedores extranjeros. Además, los acreedores tendrían derecho de recurso contra la decisión de incoar un procedimiento de insolvencia; en particular, deberían ser informados de la decisión con tiempo suficiente para poder impugnarla. Los jueces recibirían formación sobre el Reglamento y sobre la jurisprudencia del TJUE respecto al centro de los intereses principales. Sexto elemento: mantener los procedimientos secundarios, aunque mejorando su coordinación con el procedimiento principal antes del procedimiento secundario y durante él. Exigir al tribunal que conceda audiencia al administrador judicial del procedimiento principal, antes de la apertura del procedimiento secundario. Facultar a los tribunales para que aplacen o denieguen la apertura de un procedimiento secundario cuando ello pudiera obstaculizar la administración efectiva del patrimonio y fuera más ventajoso para los acreedores locales. El síndico y los tribunales podrán comprometerse a dispensar a los acreedores locales el mismo trato que si se hubiera incoado un procedimiento secundario («procedimientos secundarios virtuales»). Obligar a los tribunales y los administradores judiciales a cooperar entre sí, y a los tribunales a comunicarse y cooperar entre ellos. 4.2. Opción B Los elementos comunes a las opciones A y B se han explicado anteriormente, a saber: – Primer elemento: ampliar el ámbito de aplicación del Reglamento – Tercer elemento: obligar a los Estados miembros a publicar las decisiones en un registro electrónico nacional – Cuarto elemento: introducir procedimientos y un formulario normalizado para la presentación de créditos. A continuación se presentan los elementos específicos de la opción B. Segundo elemento: un único tribunal competente para todos los procedimientos principales, lo que significaría la designación de un único administrador judicial para todos los miembros del grupo («régimen de acumulación»), por lo que los procedimientos de insolvencia para todos los miembros de un grupo se acumularían ante un único tribunal en el lugar en que se encuentre el centro de los intereses principales de la empresa matriz. Se designaría al mismo administrador judicial para todos los procedimientos principales de las filiales. Quinto elemento: armonizar elementos de las legislaciones nacionales sobre insolvencia, lo que implicaría armonizar determinados aspectos de los procedimientos nacionales, en particular los plazos para la condonación de deudas, las condiciones y normas para la apertura de un procedimiento, las normas para las audiencias a los acreedores y los medios efectivos de recurso. Sexto elemento: suprimir los procedimientos secundarios en la opción B. En lugar de procedimientos secundarios habría un único procedimiento principal de insolvencia con efectos en toda la UE que se referiría a la empresa matriz y a todas las filiales, sucursales y establecimientos. 4.3. Opciones descartadas Las partes interesadas plantearon algunas opciones más para resolver los problemas; en particular, la introducción de un periodo de suspensión si el deudor traslada su sede o su centro de intereses principales, como forma de evitar la búsqueda de un foro de conveniencia. Sin embargo, no parece evidente que esta opción pueda contribuir efectivamente a lograr este objetivo. 5. Análisis del impacto y comparación de las opciones El statu quo no resolvería los problemas detectados y perpetuaría los efectos negativos de ambos grupos de problemas. Si bien podría esperarse un cierto grado de convergencia normativa entre los Estados miembros en algunos ámbitos, probablemente en otros los problemas se acentuarían. La opción A tiene unos efectos positivos globales en comparación con la hipótesis de base. Permitiría conseguir los objetivos políticos y solucionar los problemas detectados sin injerencia en las legislaciones o políticas nacionales. Esta opción tiene un impacto económico positivo en la seguridad de las inversiones, el funcionamiento del mercado único y el espíritu emprendedor. Facilitaría la supervivencia de las empresas viables y salvaría puestos de trabajo. Nada indica que pudiera tener un impacto adicional sobre la situación de los empleados en caso de insolvencia de su empresa. Existe el riesgo de que el hecho de dar una segunda oportunidad a los deudores pudiera repercutir sobre el acceso de los emprendedores a un crédito asequible, pero se contrarresta gracias a la eficiencia de los regímenes modernos de insolvencia, que están sometidos a una supervisión estricta. Otro posible riesgo es que la ampliación del ámbito de aplicación para incluir un número mayor de regímenes de insolvencia pudiera repercutir sobre la búsqueda de un foro de conveniencia. Ahora bien, el objetivo principal de los procedimientos híbridos y de los procedimientos aplicables a las situaciones de preinsolvencia es facilitar la reestructuración, y sus ventajas se ven reforzadas por la coordinación eficiente de los procedimientos. Esta opción contribuiría a promover la oferta de una segunda oportunidad; aumentaría la eficacia, la equidad y la transparencia de los procedimientos de insolvencia transfronterizos y mejoraría el acceso a la justicia. La opción A impone algunos costes a las administraciones de los Estados miembros en relación con los registros de insolvencia y formación de los jueces. Estos costes están justificados por los beneficios y el ahorro que suponen para la sociedad unos procedimientos de insolvencia transfronterizos de mayor eficiencia y calidad. La opción A repercutiría positivamente sobre la confianza mutua entre las autoridades judiciales de los Estados miembros. Mantiene el equilibrio actual entre deudores y acreedores y entre universalidad y territorialidad. Sin embargo, no soluciona una de las principales fuentes de problemas: las ineficiencias y las diferencias en las legislaciones nacionales sobre insolvencia. La opción B es potencialmente más eficaz que la opción A para conseguir los objetivos y conferir ventajas económicas y sociales al mercado único. Haría que los procedimientos de insolvencia en el conjunto de la UE fueran más eficientes y eficaces, establecería los elementos de un sistema plenamente universal, similar a algunos rasgos de la legislación sobre insolvencia aplicable a los 50 estados de Estados Unidos, la US Insolvency Act. La opción B respondería de manera más completa a la Resolución del Parlamento Europeo de noviembre de 2011, que presentaba recomendaciones a la Comisión para la armonización de aspectos específicos de los procedimientos de insolvencia. Estas recomendaciones parten de que el mercado interior se beneficiaría de unas condiciones equitativas y que las disparidades entre las legislaciones nacionales sobre insolvencia dan lugar a ventajas o desventajas competitivas y crean dificultades para las empresas con actividades transfronterizas, lo que podría convertirse en un obstáculo para el éxito de la reestructuración de las empresas insolventes y favorecer la búsqueda de un foro de conveniencia. Sin embargo, la opción B tendría repercusiones más importantes sobre los sistemas nacionales. Los cambios propuestos van más allá de la mera actualización del Reglamento y requerirían un detenido análisis comparativo de las legislaciones nacionales en materia de insolvencia, lo que impediría la aplicación inmediata de esta opción. Mientras tanto, los problemas actuales persistirán e incluso podrían agravarse. Por consiguiente, aunque existen motivos evidentes para apoyar la opción B, la opción A parece ser más proporcionada en el momento actual. En consecuencia, la opción preferida para la revisión del Reglamento sobre procedimientos de insolvencia es la opción A. La ausencia de estadísticas sistemáticas y detalladas referidas específicamente al número y el tipo de las quiebras incluidas en el ámbito de aplicación del Reglamento - ausencia a la que está previsto poner remedio en los mecanismos de control para el Reglamento revisado, como figura en la Sección 6 - hace difícil estimar con exactitud la escala de las repercusiones positivas que se espera genere la opción elegida. No obstante, existen pruebas sustanciales de que el planteamiento respecto a la quiebra y la insolvencia que figura en la opción preferida, es decir, dar preferencia a la reestructuración por encima de la liquidación y evitar poner obstáculos innecesarios a los empresarios que han fracasado y que desean disponer de una «segunda oportunidad», puede dar lugar a importantes beneficios económicos. Los datos de la OCDE ya mencionados en la presente evaluación de impacto muestran que la tasa de pérdida de las empresas manufactureras es hasta una tercera parte inferior en los países que tienen procedimientos híbridos o procedimientos para situaciones de preinsolvencia que en los que no los tienen. La idea de que el hecho de facilitar a los quebrados que vuelvan a poner en marcha otra empresa es una recompensa a un comportamiento deshonesto parece algo exagerada, ya que solo son fraudulentas entre el 4 y el 6 % de las quiebras y la opción preferida no afecta a las sanciones por fraude. 6. Supervisión y evaluación A fin de supervisar la aplicación del Reglamento modificado, la Comisión elaborará informes periódicos de evaluación basados en consultas con los Estados miembros, los interesados y expertos externos. La Comisión promoverá el intercambio de buenas practicas entre los Estados miembros y les exigirá, en la revisión del Reglamento, que faciliten datos estadísticos sobre su aplicación, en especial el número de procedimientos secundarios y de procedimientos relativos a grupos de empresas. [1] La finalidad del Portal de e-Justicia es funcionar como sistema de «ventanilla única», facilitando información y mejorando el acceso a la justicia en toda la UE.