ES Diario Oficial de la Unión Europea C 112/60

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social Europeo – Balance y actualización de las prioridades de la estrategia en materia de impuesto sobre el valor añadido (IVA)»

[COM(2003) 614 final]

(2004/C 112/18)

El 20 de octubre de 2003, de conformidad con el artículo 264 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta mencionada.

La Sección Especializada de Unión Económica y Monetaria y Cohesión Económica y Social, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 11 de marzo de 2004 (ponente: Sr. PEZZINI).

En su 407o Pleno de los días 30 y 31 de marzo (sesión del 31 de marzo), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 101 votos a favor, ninguno en contra y 1 abstención el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1 Con la aprobación de las dos primeras Directivas comunitarias relativas al impuesto sobre el valor añadido, la Comunidad asumió, entre otros compromisos, el de emprender iniciativas para establecer un régimen común que contemplara a medio plazo la supresión del gravamen a las importaciones y la desgravación de las exportaciones en el ámbito de los intercambios intracomunitarios. Este compromiso tenía la intención explícita de impulsar un sistema capaz de funcionar tanto dentro del mercado único como en cada uno de los Estados miembros.

1.2 La Comisión presentó en 1987 las propuestas para instituir un régimen de estas características, en el marco de las iniciativas preestablecidas para la realización del mercado interior, prevista para 1993.

1.2.1 Este régimen contemplaba, en particular, la creación de una estructura armonizada basada en dos clases de tipos; la aproximación, dentro de una banda predeterminada de valores, de los tipos vigentes en cada uno de los Estados miembros y un mecanismo de compensación para la redistribución de los ingresos fiscales entre las diversas administraciones financieras.

1.3 Una vez constatada la imposibilidad de llevar a la práctica para enero de 1993 las propuestas formuladas por la Comisión, el Consejo decidió, ya en 1989, la adopción de un régimen transitorio que permitiera, por un lado, suprimir cualquier forma de control en las fronteras y, por el otro, asegurar la recaudación fiscal en el Estado miembro de destino de los bienes y servicios.

1.3.1 Al mismo tiempo, el Consejo reafirmó su voluntad de establecer un régimen definitivo basado en el principio de la imposición de bienes y servicios en el Estado miembro de origen, y se fijó como plazo para alcanzar este objetivo el 31 de diciembre de 1996.

1.4 Coincidiendo con la voluntad expresada por el Consejo, la Comisión formuló por lo tanto un estructurado programa de acción para el establecimiento de un régimen basado en la modernización y la aplicación uniforme del sistema vigente, así como en la introducción gradual de cambios encaminados a favorecer el proceso de transición hacia un régimen común definitivo en materia de impuesto sobre el valor añadido.

1.5 Además, y como consecuencia de la persistente divergencia de opiniones dentro de los propios Estados miembros sobre la idoneidad de emprender un verdadero proceso para reformar el régimen del IVA, los resultados fueron modestos. Es cierto que, para garantizar la neutralidad fiscal en relación con la evolución de la competencia entre las empresas, habría sido necesario–como ya propuso en reiteradas ocasiones la Comisión– establecer un determinado nivel de armonización, tanto de los tipos como de los mecanismos impositivos.

1.6 La Comisión presentó en junio de 2000 una Comunicación al Consejo y al Parlamento Europeo en la que exponía las iniciativas que debían emprenderse al objeto de establecer una estrategia sostenible para perfeccionar el régimen común en materia de impuesto sobre el valor añadido. Las directrices de este programa apuntaban en particular hacia una simplificación y modernización de la normativa, así como la adopción de nuevas medidas encaminadas a asegurar una aplicación más uniforme de las disposiciones vigentes y una mayor cooperación entre las administraciones fiscales de los Estados miembros.

1.7 Aun con diversas modificaciones, el régimen transitorio sigue estando vigente hoy en día, y no existen perspectivas a corto plazo para su sustitución, aun cuando, en opinión de muchos, dicho régimen presenta considerables lagunas que podrían perjudicar el correcto funcionamiento del mercado interior. Transcurridos tres años desde el comienzo en 2000 del programa, la Comisión propone ahora mediante una Comunicación al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social Europeo un balance y una actualización de las prioridades de la estrategia en materia de impuesto sobre el valor añadido.

2. Observaciones generales

2.1 Con el paso de los años, el Comité ha podido corroborar en diversas ocasiones su apoyo incondicional al establecimiento de un régimen común definitivo para el impuesto sobre el valor añadido, y ha solicitado reiteradamente a los Estados que adopten las estrategias más adecuadas a tal efecto. Igualmente, el Comité ha puesto de manifiesto varias veces su descontento por las numerosas imperfecciones del actual régimen provisional, abogando por la adopción de las medidas que resulten necesarias para su modernización.

2.2 El Comité señalaba ya en 1988, el anacronismo de un régimen en el que, aun siendo residentes en distintos Estados miembros, las operaciones entre agentes que actuaban dentro de un mismo mercado se definían como importaciones y exportaciones, cuando éstos son en realidad conceptos más adecuados para describir operaciones con agentes comerciales que actúan fuera de dicho mercado.

2.3 Además, existe una opinión generalizada en el sentido de que el actual régimen resulta inadecuado en su conjunto y, en definitiva, puede llegar incluso a dificultar el funcionamiento del mercado único.

2.3.1 Aun deseando indudablemente una rápida transición hacia un régimen definitivo, el Comité no es por ello menos consciente del hecho de que, en la fase actual –en la que el Consejo aparece más como representante de los entes gubernamentales de los Estados que de los intereses comunitarios–, el único objetivo que se puede perseguir desde una perspectiva realista es un programa de acción basado en la modernización del sistema vigente, así como la aprobación de las medidas más adecuadas para favorecer la transición hacia un régimen definitivo como el ya mencionado.

2.4 El Comité valora que la Comisión no objete la idea de un régimen definitivo y comparte su cautela al limitarse a plantear, en la actual situación, una estrategia de progresiva modernización del régimen vigente. En este sentido, se complace por los resultados que se han logrado recientemente en ámbitos como la simplificación y la aplicación más uniforme del sistema.

2.5 El Comité acoge con especial satisfacción la adopción de las iniciativas emprendidas por la Comisión en aplicación del programa de acción lanzado en 2000.

2.5.1 En particular, expresa su agrado por la adopción de la Directiva 2000/65/CE, en la que se preveía la supresión, a partir del 1 de enero de 2003, de la designación obligatoria de un representante fiscal (1); la Directiva 2002/38 relativa a la prestación de servicios por medios electrónicos (2); la Directiva 2003/92/CE sobre las normas sobre el lugar de entrega y sobre la energía eléctrica (3); la Directiva 2001/44/CE sobre la asistencia mutua en materia de cobro de créditos (4); así como por la aprobación del Reglamento (CE) no 1798/2003 sobre la cooperación administrativa en el ámbito del impuesto sobre el valor añadido (5). Asimismo, recuerda que, en el marco de las iniciativas emprendidas para favorecer una colaboración más estrecha entre las autoridades tributarias de los Estados miembros en su lucha contra el fraude fiscal, la adopción del programa Fiscalis reviste una importancia considerable.

2.6 Aun reiterando su satisfacción por el trabajo que ha llevado a cabo la Comisión, el CESE señala que las actividades de ésta se han visto en alguna ocasión caracterizadas por una cierta desorganización y por una visión no siempre muy clara del orden de prioridades, y todo ello por la persistencia en el seno del Consejo de directrices encaminadas a salvaguardar los intereses de los Estados miembros.

2.7 El Comité considera que, en lo que atañe a la estrategia propuesta, se debe prestar especial atención a la adopción de medidas encaminadas a garantizar la aplicación uniforme a escala comunitaria del régimen común del impuesto sobre el valor añadido. A este respecto, el CESE ya se ha manifestado con anterioridad sobre la idoneidad de transformar el Comité del IVA en un Comité de reglamentación encargado de asistir a la Comisión a la hora de adoptar normas de aplicación de las disposiciones vigentes, de conformidad con las directrices expresadas en la propuesta de Directiva de 1997 y en la Comunicación de la Comisión de junio de 2000 sobre la estrategia para mejorar el funcionamiento del régimen del IVA en el mercado interior (6).

3. Iniciativas en fase de adopción

3.1 Simplificación del sistema

3.1.1 El Comité coincide en que la simplificación de las obligaciones fiscales a cargo de los operadores que establece el sistema impositivo actualmente vigente deberá constituir una prioridad en la estrategia de la Comisión, entre otras cosas para cumplir con las exigencias de los consumidores.

3.1.2 En este sentido, el Comité espera que se puedan reanudar cuanto antes los trabajos sobre la propuesta de Directiva, que contempla, en sustitución del régimen previsto por la Octava Directiva en materia de IVA, la deducción transfronteriza del impuesto abonado. Igualmente, acoge con especial satisfacción la sugerencia de la Presidencia del Consejo de utilizar a este fin un sistema de intercambio de información y redistribución de los impuestos entre los Estados miembros, similar al contemplado en la Directiva relativa al comercio electrónico.

3.1.3 El Comité expresa además su satisfacción por la iniciativa de la Comisión para organizar una consulta pública en torno a la simplificación y armonización de las obligaciones fiscales en materia de impuesto sobre el valor añadido. A este respecto, aboga por la adopción de medidas idóneas para diferenciar el sistema de las modalidades de ejecución en función de las dimensiones de los operadores afectados. Desde la década de 1990, la Comisión ha venido recopilando una serie de buenas prácticas adoptadas por los Estados miembros para agilizar el contacto de pequeñas empresas y microempresas con las obligaciones que impone la disciplina del IVA (7). Por otra parte, una mitigación de las obligaciones legislativas conllevaría un efecto de contención de la economía sumergida.

3.1.4 El CESE aprecia y apoya el trabajo que está realizando la Comisión para favorecer el surgimiento de un sistema de «ventanilla única» mediante el cual las empresas registradas en más de un Estado miembro puedan cumplir sus obligaciones en materia de IVA, a escala de la UE, en el país en el que estén establecidas (8).

3.2 Armonización y modernización del sistema

3.2.1 El CESE coincide en que sería oportuno adoptar medidas para hacer frente a los casos de doble imposición fiscal. En ese particular, comparte la orientación de la Comisión al objeto de crear instrumentos para solucionar casos específicos de doble imposición siguiendo el modelo de los instrumentos previstos en los convenios internacionales vigentes en el ámbito de la fiscalidad directa.

3.2.2 En el marco de las iniciativas que deberán emprenderse para garantizar un grado considerablemente mayor de armonización del sistema común, resulta especialmente relevante la refundición de la Sexta Directiva en materia de IVA: efectivamente, tras haber sido objeto de numerosas intervenciones, esta Directiva ha venido adquiriendo con el paso del tiempo las características de un texto normativo complejo que dificulta su consulta. Por otro lado, el desarrollo tecnológico, las nuevas prácticas comerciales y los movimientos de privatización y liberalización que han afectado a grandes sectores de la economía de la Unión imponen la revisión de algunas disposiciones específicas de la Sexta Directiva que ya no sirven para interpretar la realidad de las transacciones económicas.

3.2.3 Además, el Comité coincide con la Comisión en la necesidad de que se llegue en breve a una racionalización del actual sistema de excepciones mediante la supresión de todas aquellas que falseen el funcionamiento de la competencia, y el uso generalizado de las excepciones que resulten especialmente eficaces.

4. Orientaciones de cara al futuro

4.1 Revisión de las normas sobre el lugar de imposición de las prestaciones de servicios

4.1.1 La Comisión ha lanzado una consulta pública para evaluar la necesidad de modificar las normas relacionadas con el lugar de imposición de las prestaciones de servicios. Esta consulta se basa en un documento elaborado por la Dirección General de Fiscalidad y Unión Aduanera de la Comisión, en el que se sopesa la oportunidad de abandonar el principio de imposición en el país de origen para pasar a aplicar la imposición en el país de destino, es decir, dejar de considerar como lugar de imposición de la prestación de servicios el lugar de residencia de su prestador para que pase a serlo el lugar donde reside el beneficiario de dichas prestaciones (9).

4.1.2 La norma sobre la imposición en el lugar de residencia del prestador de los servicios ha funcionado hasta ahora: no obstante, es posible que la multiplicación de las prestaciones transfronterizas dé lugar a situaciones administrativas complejas y a un falseamiento de la competencia, y provoque situaciones de doble imposición o de no imposición de las prestaciones de servicios internacionales. Este problema se ha puesto especialmente de manifiesto con los servicios relacionados con el comercio electrónico.

4.1.3 Así pues, la modificación prevé para las prestaciones de servicios que, al igual que sucede con las entregas de bienes, el deudor del impuesto sea el destinatario (cuando se trate de un sujeto pasivo del IVA) y no el prestador de los servicios. Entre otras ventajas, esta modificación permitiría reducir la carga administrativa que grava a los operadores, toda vez que el prestador del servicio dejaría de verse obligado, como ocurre en la actualidad, a registrarse a tal efecto cuando llevara a cabo una operación imponible en un Estado distinto al suyo de residencia. Además, si las modificaciones se armonizaran con las normas aplicables en los países terceros, que cuentan con impuestos al consumo propios, se lograría disminuir el riesgo de doble imposición o no imposición de las prestaciones de servicios internacionales.

4.1.4 El Comité se muestra de acuerdo con la necesidad de llevar a cabo una revisión de las normas relativas al lugar de imposición de las prestaciones de servicios, de acuerdo con los argumentos anteriormente enunciados, aunque también considera oportuno ampliar estas reflexiones a todos los servicios destinados al consumidor final. Asimismo, coincide con la Comisión en que, en un contexto de estas características, sería adecuado ampliar el sistema de intercambio de información que utilizan las autoridades fiscales de los Estados miembros (sistema VIES) al ámbito de la prestación de servicios.

4.2 La lucha contra el fraude fiscal

4.2.1 El Comité coincide también en que la lucha contra el fraude relacionado con el impuesto sobre el valor añadido deberá constituir una de las prioridades en las acciones de la Comisión. Ciertamente, además de repercutir considerablemente en el aspecto financiero, el fraude implica un falseamiento de la competencia que beneficia a los operadores menos honrados.

4.2.2 El Comité no ignora que el régimen actual es muy permeable al fraude. De hecho, éste se ve favorecido por la posibilidad de combinar operaciones sujetas a la aplicación del IVA con otras operaciones para las cuales no se prevé el pago efectivo del impuesto. Además, el Comité considera que se debe hacer frente al fenómeno del fraude no ya mediante la introducción de modificaciones en el régimen actual, sino en el marco del procedimiento vigente. Así, una estrategia basada en la introducción de considerables modificaciones en el actual sistema conllevaría unos resultados inciertos, mientras que sus costes administrativos, ya fueran directos o indirectos, serían elevadísimos.

4.2.3 En este sentido, el CESE propone que se potencien los instrumentos existentes de cooperación administrativa entre los Estados y que se prevean otros nuevos. Por otra parte, ya se han registrado considerables avances en este ámbito: así, el Reglamento 1798/2003 contempla unas normas particularmente incisivas para agilizar los contactos entre las administraciones nacionales. Por otra parte, y gracias al uso de unos mejores sistemas electrónicos para el intercambio de información, la adopción del programa Fiscalis hará posible una colaboración más estrecha entre los Estados a la hora de luchar contra el fraude fiscal. Por último, el Comité considera que la elaboración de estrategias específicas a escala nacional podría contribuir de manera apreciable a combatir las modalidades más desmedidas de evasión fiscal. En este contexto, acoge con especial satisfacción la iniciativa emprendida por el SCAC (Comité permanente de cooperación administrativa) para elaborar una guía que recoja las distintas prácticas adoptadas por las propias administraciones nacionales en su lucha contra el fraude fiscal.

5. Conclusiones

5.1 El Comité reitera su opinión de que solamente se podrá acabar con las numerosas y graves limitaciones que presenta el actual régimen con la introducción de un nuevo régimen definitivo. El Comité es consciente asimismo de que, en la situación actual, no se podrá alcanzar a corto plazo un objetivo de estas características. En este sentido, valora el realismo de la Comisión cuando ésta se decanta por una estrategia de mejora gradual del régimen vigente.

5.1.1 El CESE exhorta a los Estados miembros y al Consejo a que abandonen sus posiciones actuales en favor de posturas verdaderamente encaminadas a promover el desarrollo del mercado interior en beneficio de las empresas y sobre todo de los consumidores. Además, destaca que, entre otros aspectos, una Europa con una moneda única no puede seguir tolerando las carencias del actual sistema provisional del impuesto sobre el valor añadido. En particular, desea que, en el marco de reorganización institucional que está llevando a cabo la Convención Europea, se atribuyan a la Comisión las competencias correspondientes a la aplicación de la legislación europea y que, por lo que respecta a los tipos de impuestos que tienen repercusiones para la competencia en el mercado interior, se abandone el requisito de la unanimidad. Debe aprovecharse esta revisión de las normas relativas a la toma de decisiones en materia fiscal en la UE para someter también a examen las cuestiones relacionadas con el impuesto sobre el valor añadido.

5.2 No obstante, en el actual clima de renuencia ante la adopción de un régimen común de carácter definitivo para este impuesto, y dada la necesidad de proceder a una modernización del régimen transitorio, el CESE coincide no obstante en que los elementos centrales de esta mejora deberán estribar en la simplificación, la modernización de las normas actuales, una aplicación más uniforme de dichas normas y una mayor cooperación administrativa entre las autoridades fiscales de los Estados miembros.

5.2.1 Asimismo, coincide con la Comisión en que la modernización y facilitación y la cooperación y prevención del fraude constituyen elementos de un único paquete que, por consiguiente, deberán avanzar al mismo ritmo. En este sentido, el CESE expresa su satisfacción por las iniciativas emprendidas por la Comisión, así como por las demás medidas –actualmente en fase de examen– para la aplicación de la estrategia del año 2000. En particular el Comité se muestra de acuerdo en la revisión de las normas relativas al lugar de imposición de la prestación de servicios con arreglo a los argumentos expuestos en la Comunicación, y considera que es preciso hacer frente al fenómeno del fraude respetando el marco jurídico vigente. Por último, hace votos por que se puedan reanudar cuanto antes los trabajos sobre la propuesta de Directiva para modificar el estatuto del Comité del IVA.

Bruselas, 31 de marzo de 2004. El Presidente del Comité Económico y Social Europeo Roger BRIESCH

(1) Dictamen CESE: DO C 409 del 30.12.1998, p. 10.

(2) Dictamen CESE: DO C 116 del 20.04.2001, p. 59.

(3) Dictamen CESE: DO C 133 del 6.06.2003, p. 58.

(4) Dictamen CESE: DO C 101 del 12.04.1999, p. 26.

(5) Dictamen CESE: DO C 80 del 3.04.2002, p. 76.

(6) Dictamen CESE: DO C 19 del 21.1.1998, p. 56, y DO C 32 del 5.02.2004, p. 120.

(7) Véase el Dictamen de iniciativa sobre la «Carta europea de la pequeña empresa» (DO C 204 de 18.7.2000, p. 57, puntos 1.6 al 12), el Dictamen del CESE sobre la «Propuesta de Decisión del Consejo sobre un Programa Plurianual de la Empresa y el Espíritu Empresarial (2001-2005)» (DO C 116 de 20.4.2001) y el Dictamen sobre «El papel de las pequeñas empresas y las microempresas en la vida económica y en el tejido productivo europeo» (DO C 220 de 16.9.2003, p. 50, pt. 3.5).

(8) Cf. Punto 3.1.2 del COM(2003) 614 del 20.10.2003

(9) En el informe de síntesis sobre los resultados de la consulta llevada a cabo por la DG Fiscalidad y Unidad Aduanera: «IVA» — Lugar de imposición para la prestación de servicios (TAXUD/C3/2357), que dio origen al documento COM(2003) 822 final, se afirma que una inmensa mayoría de las 57 organizaciones consultadas era favorable a la orientación señalada.