6. 2. 91 Diario Oficial de las Comunidades Europeas N° C 31/1 
II 
(Actos jurídicos preparatorios) 
COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL 
Dictamen sobre la propuesta de Directiva del Consejo relativa a la protección de los 
hábitats naturales y seminaturales y de la fauna y flora silvestres (*) y sobre los anexos 
suplementarios (2) 
(91/C 31/01) 
El 26 de septiembre de 1988, de conformidad con el artículo 103 S del Tratado constitutivo 
de la Comunidad Económica Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y 
Social sobre la propuesta mencionada arriba y sobre los anexos suplementarios. 
La Sección de medio ambiente, sanidad y consumo, encargada de preparar los trabajos en la 
materia, adoptó su dictamen el 4 de septiembre de 1990 (ponente general: Sra. Robinson). 
En su 280° pleno (sesión del 18 de octubre de 1990), el Comité Económico y Social ha 
aprobado por unanimidad el siguiente dictamen. 
1. Introducción — identificar en una serie de anexos las especies y 
hábitats que habría que proteger, 
1.1. Los programas de acción de las Comunidades 
Europeas en materia de medio ambiente establecen 
medidas relativas a la conservación de la naturaleza, 
de las cuales forman parte la protección de los hábitats 
y de la fauna y flora silvestres. 
1.2. La propuesta tiene como primer objetivo esta­
blecer un requisito legal para la protección de los hábi­
tats de las especies comunitarias en vías de extinción o 
amenazadas, y como objetivo específico el establecer, 
a más tardar en el año 2000, una amplia red de zonas 
protegidas en la Comunidad, que garanticen una más 
eficaz aplicación del Convenio de Berna sobre la vida 
silvestre y los hábitats naturales. Con el fin de alcanzar 
este objetivo la propuesta pretende: 
— constituir un marco general de normativas comuni­
tarias que exijan a los Estados miembros adoptar 
las medidas necesarias para mantener las especies y 
los hábitats. Se trataría de requerir la ratificación y 
adopción del Convenio de Berna a través del Dere­
cho comunitario. Según el principio de subsidiarie-
dad, los Estados miembros deberán hacerse cargo 
de los detalles para llevarlo a cabo, 
(!) DO n° C 247 de 21. 9. 1988, p. 3. 
(2) DO n° C 195 de 3. 8. 1990, p. 1. — facilitar en los anexos algunos principios generales 
de gestión de la fauna, y 
— exigir, cuando la salvaguarda del habitat sea esen­
cial para los hábitats amenazados o los hábitats de 
las especies en peligro, una valoración del impacto 
sobre el medio ambiente de las zonas de protección 
especial (según el punto 2 del artículo 5 de la pro­
puesta de la Comisión). 
1.3. Si bien el Comité aprueba el principal objetivo 
de la Directiva, considera que la presente propuesta no 
está bien concebida para conseguir sus objetivos y 
metas. Es esencial que se elabore un texto revisado y 
una serie más precisa de anexos que definan con mayor 
claridad el exacto alcance del cometido de la Comuni­
dad y de los Estados miembros en la conservación 
de la naturaleza. El texto revisado debería identificar 
claramente la dimensión europea de la conservación de 
los hábitats y especies, al tiempo que debería redactarse 
de forma más concreta y con términos claros de defini­
ción para evitar las numerosas lagunas de incertidumbre 
jurídica que podrían presentarse si se adopta la actual 
propuesta sin modificación alguna. Estos requisitos son 
esenciales para que la propuesta de Directiva se aplique 
eficazmente. Por otra parte, la falta de estimaciones de 
los costes de aplicación (que tendrán que ser sufragados 
por los contribuyentes, explotadores agrarios e indus­
triales de los Estados miembros) constituye un serio 
vacío. 
N° C 31/2 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 6. 2. 91 
2. Observaciones generales 
2.1. El Comité Económico y Social apoya el objetivo 
de proteger los hábitats de la fauna y flora de importan­
cia europea que se encuentren en peligro de extinción, 
al estimar sumamente deseable la acción comunitaria 
en este ámbito. 
2.2. El Comité tiene presente la Convención sobre la 
Conservación de las especies migratorias de animales 
silvestres (Convención de Bonn), así como el Convenio 
sobre la Conservación de la fauna y flora silvestres y 
los hábitats naturales en Europa (Convenio de Berna) 
y el Convenio sobre las marismas de importancia inter­
nacional, especialmente como habitat de aves acuáticas 
(Convenio de Ramsar) (*). Sin embargo, lamenta obser­
var que algunos Estados miembros no han ratificado el 
Convenio de Berna o no han puesto plenamente en 
práctica las disposiciones del mismo. 
2.3. El Comité no olvida la Directiva sobre la conser­
vación de las aves silvestres (2), y lamenta que la Direc­
tiva no se haya aplicado totalmente en la mayoría de 
los Estados miembros, por lo que insta a que se ponga 
plenamente en práctica antes del 1 de enero de 1993. 
2.4. Consciente de todo ello, el Comité tiene serias 
reservas acerca de la forma y contenido de la propuesta 
de Directiva sobre los hábitats. Sería de gran ayuda que 
la propuesta de Directiva incluyera una declaración 
clara de objetivos de la que pudieran derivarse objetivos 
operativos. Asimismo, sería conveniente que la pro­
puesta de Directiva definiera más claramente los límites 
operativos del principio de subsidiariedad respecto a los 
cometidos de la Comunidad Europea y de los Estados 
miembros en la conservación del habitat y de las espe­
cies. Tal como se encuentra actualmente redactada, la 
propuesta de Directiva es demasiado vaga e imprecisa. 
2.5. La propuesta de Directiva debería dirigirse cla­
ramente a la conservación de los hábitats de importan­
cia europea, así como a la de sus especies amenazadas. 
Por consiguiente, los anexos deberían ser lo más conci­
sos posible y hacer especial hincapié en la importancia 
europea que revisten los hábitats y especies enume­
rados. 
2.6. No es posible sobrestimar la importancia de 
establecer claros objetivos y metas. Sin esos objetivos 
y metas la Directiva podría correr una suerte similar a 
la padecida por la Directiva sobre la conservación de 
las aves. Una Directiva ineficaz es peor que la falta 
absoluta de una Directiva. La Directiva debe ser capaz 
de funcionar y de ofrecer resultados visibles. Asimismo, 
debería integrarse en el trabajo del Organismo Europeo 
del Medio Ambiente, a fin de garantizar un buen sis­
tema de control, al tiempo que habría que hacer pública 
cualquier falta de progreso. Por otra parte, debería 
imponerse un plazo realista para su ejecución y logro 
de objetivos (referencia a las observaciones sobre la 
(') Véase « El estado del medio ambiente en la Comunidad Euro­
pea 1986 » (ISDN 92-825-6973-X; catálogo n° CL-NO-10-633-
EN-C). 
(2) Directiva 79/409/CEE (DO n° L 103 de 25. 4. 1979). Directiva de las aves expuestas en el punto 2.3 suprá). 
La aplicación y funcionamiento de la Directiva deberían 
ser supervisados por un Comité asesor capaz de reco­
mendar una acción clara si no se consiguen los obje­
tivos. 
2.7. En la propuesta se utilizan muchos términos 
que requieren una definición en aras de la seguridad 
jurídica. Así, por ejemplo, el término «silvestre» 
requiere una definición, al igual que «protegido» y 
« plan de gestión ». Por ello habría que incluir un anexo 
adicional con la definición de los términos empleados 
en la propuesta de Directiva. 
2.8. La adopción de la Directiva propuesta repercu­
tirá sobre el funcionamiento de una serie de instrumen­
tos financieros comunitarios. Asimismo, tendrá impli­
caciones para una serie de importantes sectores de la 
política comunitaria como la agricultura, la política 
regional, el transporte y la industria. A fin de que el 
Comité pueda acoger favorablemente la propuesta, será 
necesaria una declaración de todas las consecuencias de 
la Directiva propuesta y de otras políticas comunitarias. 
2.9. La propuesta no incluye ninguna ficha finan­
ciera. Sin embargo, para ser eficaz necesitará una finan­
ciación sustancial. Para muchos de los hábitats rurales, 
sería conveniente encontrar fondos entre los que dis­
pone la Política Agrícola Común (para los agricultores 
que se verían obligados por la Directiva a proteger los 
insectos, etc.), mientras que para los hábitats urbanos 
habría que recurrir a los fondos de la Comunidad 
para el desarrollo (para las industrias cuyos planes 
de desarrollo y expansión puedan verse negativamente 
afectados por la adopción de la Directiva). En todo 
caso, la financiación de todos los programas de desarro­
llo por parte de la Comunidad Europea deberá contener 
una referencia al efecto sobre los hábitats de la fauna 
y flora silvestres (véase artículo 7 del Reglamento (CEE) 
n° 2052/88 por el que se establece que todas las medidas 
financiadas por los Fondos Estructurales o que reciban 
ayuda del Banco Europeo de Inversiones deberán estar 
de acuerdo con las políticas- comunitarias, incluyendo 
las relativas a la protección del medio ambiente). 
2.10. Dada la ubicación geográfica de muchos hábi­
tats y especies, el Comité estima necesario proceder a 
una enmienda de la Directiva, a fin de que pueda 
aplicarse en toda Europa. Esta enmienda es especial­
mente importante para los hábitats alpinos, para las 
selvas vírgenes y semivírgenes, para las tierras húmedas 
y para el agua dulce pura. 
3. Observaciones específicas 
3.1. Estructura de las observaciones 
La propuesta consta de una serie de artículos agrupados 
por secciones. Por consiguiente, las observaciones 
específicas del Comité van dirigidas a las secciones de 
la propuesta y no a sus artículos específicos. 
6. 2. 91 Diario Oficial de las Comunidades Europeas N° C 31/3 
3.2. Disposiciones generales (artículos 1-3) 
3.2.1. Artículos 1 y 2 
A los efectos de esta Directiva, interesa aclarar que se 
entiende por fauna y flora silvestres únicamente las 
especies o subespecies de los reinos vegetal o animal. 
Las especies y subespecies son importantes ya que cons­
tituyen unidades científicamente reconocidas que incor­
poran una diversidad genética considerable. Habría que 
dejar explícitamente sentado que la Directiva no hace 
referencia a las especies de microorganismos, entre ellas 
las bacterias, los virus o la mayoría de los tipos de 
hongos (éstos pueden ser protegidos en cada uno de los 
Estados miembros por separado). 
3.2.2. Artículo 3 
Es importante definir objetivos claros para esta Direc­
tiva. El objetivo de la propuesta es, en parte, la puesta 
en práctica del Convenio de Berna (*). En consecuencia, 
debería darse una definición satisfactoria del estado de 
conservación de los hábitats y se propone que ésta se 
base en la redacción utilizada en el artículo 1 del Conve­
nio de Bonn(2). 
Por tanto deberá insertarse un artículo adicional 3(f) en 
el artículo 3 de la propuesta en los siguientes términos: 
«(f) estado satisfactorio de conservación de una 
especie se define como sigue: « estado de conserva­
ción » significa: 
el conjunto de influencias que actúan sobre las 
especies y que pueden afectar a su distribución y 
abundancia a largo plazo. 
El « estado de conservación » se considerará satisfac­
torio cuando: 
(1) los datos sobre la dinámica de una población 
indiquen que esa especie persistirá a largo plazo 
como componente viable de su ecosistema; 
(2) la gama geográfica de las especies no se halle en 
proceso de disminución ni vaya a estarlo a largo 
plazo; 
(3) exista en un momento dado y en un futuro 
previsible, un habitat suficiente para mantener a la 
población de las especies a largo plazo. 
El « estado de conservación » se considerará « satis­
factorio» cuando se cumplan las tres condiciones 
establecidas en los subpárrafos (l)-(3); dicho estado 
se considerará «insatisfactorio » cuando se incum­
pla cualquiera de las condiciones —una o más de 
una— establecidas en los subpárrafos (l)-(3).» 
(') Convenio sobre la conservación de la fauna europea y de los 
hábitats naturales de 1979 (DO n° L 38 de 10. 2. 1982). 
(2) Convenio sobre las especies migratorias de animales salvajes 
(DO n° L 210 de 19. 7. 1982). 3.3. Protección de los hábitats (artículos 4-9) 
Observación general 
El Comité opina que este elemento de la propuesta tiene 
una importancia vital porque es precisamente en la 
conservación de los hábitats donde se plantean los 
mayores problemas de aplicación de la Directiva sobre 
aves y de otros convenios internacionales. 
3.4. Valoración de los efectos sobre el medio ambiente 
(artículos 10-11) 
3.4.1. Artículo 10 
No sólo las políticas afectan a los hábitats de la fauna 
y flora, sino también los métodos y procedimientos de 
gobierno a todos los niveles (comunitario, nacional, 
regional y local). Por ejemplo, en muchos Estados 
miembros las actividades agrícolas y forestales están o 
bien excluidas o exentas del control normal de planifica­
ción del uso de la tierra. Los métodos de los procedi­
mientos de planificación y de control del uso de la tierra 
pueden tener consecuencias tan significativas como las 
políticas generales. Esto puede ser particularmente 
inconveniente, por ejemplo, en hábitats como un 
pequeño arroyo en el que crezcan berros y que pueda 
ser destruido por un agricultor que utilice los terrenos 
adyacentes para la cosecha de un único año. Hay 
muchos otros ejemplos a gran escala, como la falta de 
adecuadas medidas de control que aseguren el recurso 
a formas apropiadas de repoblación forestal o la instala­
ción autorizada de sistemas de drenaje para fines agríco­
las o para otros objetivos económicos que degradan 
seriamente a muchos hábitats pantanosos. Los diferen­
tes Estados miembros cuentan con procedimientos de 
planificación distintos y llevan a cabo dispares controles 
de desarrollo. 
El conflicto entre los objetivos de esta Directiva, que 
pretende proteger los hábitats, y otros instrumentos 
comunitarios que intentan promover el desarrollo eco­
nómico como, por ejemplo, los Programas Integrados 
Europeos, puede plantear problemas. 
La protección del medio ambiente requiere que se sigan 
procedimientos de planificación y desarrollo a todos 
los niveles gubernamentales, incluyendo las decisiones 
relativas al uso de la tierra para las necesidades de 
seguridad nacional. 
La Directiva sobre hábitats impondrá nuevas obligacio­
nes respecto del uso de la tierra y de las decisiones 
relativas a la planificación. Dichas restricciones, en 
particular las referentes a prácticas que repercuten sobre 
el medio ambiente (por ejemplo, uso restringido de 
fertilizantes), deberían compensarse mediante instru­
mentos financieros comunitarios. Habría que contar 
con mecanismos garantes de que la financiación de la 
protección del habitat no duplica las ayudas brindadas 
por otros sistemas de indemnización. 
N° C 31/4 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 6. 2. 91 
3.4.2. Artículo 11 
Habida cuenta de que el proyecto de zonas de interés 
medioambiental se halla ya en funcionamiento en cierto 
número de Estados miembros, es importante que la 
presente Directiva obre de común acuerdo con los ac­
tuales proyectos de zonas de interés medioambiental 
para la protección de los hábitats y especies, en lugar 
de competir u oponerse a los mismos. 
3.5. Protección de especies (artículos 12-18) 
3.5.1. Artículos 12 y 13 
En este artículo, debería añadirse una disposición rela­
tiva al control periódico de las especies comprendidas 
en ios anexos I, II y III y hábitats expuestos en el 
anexo IV. El Comité recomienda que se efectúe dicho 
control, al menos, cada cinco años. 
3.5.2. Artículo 14 
En los puntos 3 y 4 del artículo 14 se debería incluir: 
« La prohibición de recoger o comercializar con las 
simientes silvestres de las plantas listadas en los 
anexos (quedan exentas de dicha prohibición las 
organizaciones para la conservación del medio 
ambiente dotadas de licencia).» 
3.5.3. Artículo 15 
En el anexo en que se relacionan las armas prohibidas, 
debería especificarse la exclusión de las autorizadas 
para su uso con fines veterinarios. El objetivo del anexo 
debería ser el de impedir los métodos indiscriminados 
de destrucción que puedan acarrear la muerte por acci­
dente de especies protegidas cuando se da muerte legal-
mente a una especie no protegida. 
3.6. Información (artículo 19) 
Artículo 19 
En el artículo 19 (2) se dispone que: 
« La Comisión publicará la versión final del informe, 
que será enviada a los Estados miembros, al Parla­
mento Europeo, y al Consejo;» 
Debería incluirse en la lista al Comité Económico y 
Social. 
3.7. Investigación (artículo 20, junto con el artículo 24) 
El Comité considera que los artículos relativos a la 
investigación y al control deberían constituir una sola 
sección. Así, se debería adelantar el artículo 24 incor­
porándolo al artículo 20. Deberían recogerse investigaciones prioritarias tales 
como la identificación de especies clave desde el punto 
de vista ecológico (especies de las que dependen muchas 
otras) y la supervisión de las especies que funcionan a 
modo de indicador de la « salud » de la fauna silvestre 
europea. 
3.8. Procedimiento de modificación (artículos 21-23) 
Por lo que respecta al comité asesor mencionado en 
el artículo 23, habría que remitir simultáneamente al 
Comité Económico y Social una copia del proyecto de 
medidas sometido por la Comisión al «Comité de la 
Sección 23 », a fin de que el Comité Económico y Social 
emita un dictamen al respecto. 
3.9. Disposiciones complementarias (artículos 25-27) 
3.9.1. Observación general 
Debe hacerse referencia al Convenio CITES (*). En las 
disposiciones complementarias, es importante que se 
aclare la relación entre la Directiva sobre hábitats y el 
Convenio CITES sobre la venta de especies amena­
zadas. 
Tradicionalmente, las organizaciones no gubernamen­
tales han venido desempeñando un papel destacado en 
la elaboración de la política de conservación del medio 
ambiente dentro de los Estados miembros, y actual­
mente trabajan en la ejecución de dicha política. El 
Comité considera que debería hacerse constar explícita­
mente su papel en relación con la Directiva sobre hábi­
tats. 
3.9.2. Artículo 25 
Es necesario dar una definición de «especie nativa». El 
Comité considera que es importante recoger la noción 
de escala temporal en dicha definición, ya que muchas 
especies han cambiado de zona geográfica desde la 
última era glacial. 
El Comité aconseja que se tengan en cuenta los procedi­
mientos relativos a la puesta en circulación de organis­
mos manipulados genéticamente. 
4. Observaciones relativas a los anexos 
4.1. El anexo I enumera las especies cuyos hábitats 
se encuentran amenazados; el Comité estima necesario 
que se incluya una nota preliminar con los criterios 
utilizados para la confección de esta lista. En el anexo II 
se exponen las especies que están amenazadas; también 
en este caso deberían exponerse explícitamente los crite­
rios utilizados para la elaboración de esta lista. El 
Comité estima que lógicamente todas las especies inclui­
das en el anexo I deberían incluirse también en el anexo 
II, el cual, por consiguiente, debería introducir una 
declaración preliminar indicando que incluye todas las 
(!) Convention on International Trade ¡n Endangered Species of 
Wtld Fauna and Flora, Reg. 3626/82. 
6. 2. 91 Diario Oficial de las Comunidades Europeas N° C 31/5 
especies del anexo I junto con otras especies relaciona­
das en un anexo II revisado. 
Los anexos no ofrecen todavía un análisis adecuado de 
las especies actualmente amenazadas en Europa ni de 
los países en que aquéllas se encuentran amenazadas. 
El Comité Económico y Social, consciente de que en la 
actualidad se está llevando a cabo una serie de nuevos 
trabajos para definir el ámbito de acción de los anexos 
(véase también el punto 3.5.1), acoge favorablemente 
estos trabajos como algo necesario para la eficaz aplica­
ción de la Directiva. 
4.2. Los animales enumerados en el anexo I no figu­
ran con nombres completos como las plantas del 
anexo II. El Comité recomienda que se les dé una deno­
minación completa, no obstante el precedente del Con­
venio de Berna. 
4.3. Dado que la propuesta se basa en el principio 
de «subsidiariedad», no está clara la utilidad práctica 
de incluir el término « plan de gestión » en el anexo III. 
El término «plan de gestión » tendrá distintos significa­
dos en los diferentes Estados miembros. 
4.4. Algunas especies enumeradas en el anexo III son 
sumamente comunes, o incluso invasoras, en ciertas 
partes de la Comunidad, por lo que no necesitan Plan 
de gestión alguno en esas zonas. Ejemplos de esas 
especies son el ilex aquifolium (acebo) en Irlanda y el 
Reino Unido y la tamus communis (brionia negra) 
Hecho en Bruselas, el 18 de octubre de 1990. en la parte meridional del Reino Unido (véanse las 
ilustraciones adjuntas copiadas de Perring y Walters, 
1962). Observaciones similares podrían efectuarse tam­
bién respecto a las especies de animales salvajes, como 
el lince y el turón, que son tradicionalmente objeto 
de caza en algunos Estados miembros. Las especies 
incluidas en el anexo III tendrán que ser regionalizadas, 
mientras que el anexo da información sobre las zonas 
de cada Estado miembro donde se necesitan planes de 
gestión. 
4.5. A fin de garantizar la certidumbre jurídica res­
pecto al deber local de protección, será necesario modi­
ficar el texto de la Directiva (véase punto 4.4 anterior). 
Cabe acoger favorablemente el anexo IV, si bien no 
está claro el significado del término «protegido». 
4.6. Algunos términos empleados en el anexo VII 
como « espacios húmedos » son sumamente vagos, por 
lo que habría que redactar de nuevo dicho anexo con 
una mayor precisión, a fin de aclarar que el anexo se 
refiere a zonas de habitat natural y seminatural que 
constituyen pasillos entre áreas especiales protegidas. 
4.7. Ya que la presente Directiva versa principal­
mente sobre la flora y fauna, el logotipo en el que 
aparecen sólo aves es particularmente inapropiado. 
i Debería añadirse un símbolo como un árbol? El logo­
tipo debería ser realista y no perderse en las nubes. 
4.8. En el anexo XI (punto 10), el término «teledetec­
ción» debería sustituirse por «detección remota». 
El Presidente 
del Comité Económico y Social 
Fran^ois STAEDELIN 
N° C 31/6 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 6. 2. 91 
6. 2. 91 Diario Oficial de las Comunidades Europeas N° C 31/7 
C 176/1 
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