Dictamen del Comité Económico y Social sobre el tema «El futuro de la cohesión y sus implicaciones a largo plazo por lo que respecta a los Fondos estructurales»

(96/C 153/03)

El 30 de marzo de 1995, de conformidad con el apartado 3 del artículo 23 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social decidió elaborar un dictamen sobre el tema «El futuro de la cohesión y sus implicaciones a largo plazo por lo que respecta a los Fondos estructurales».

La Sección de Desarrollo Regional, Ordenación del Territorio y Urbanismo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 20 de febrero de 1996 (Ponente: Sr. van Dijk).

En su 333° pleno (sesión del 28 de febrero de 1996), el Comité Económico y Social ha aprobado por mayoría y 7 abstenciones el presente dictamen.

1. Introducción

1.1. El presente dictamen abordará el futuro de la cohesión (económica y social) y sus implicaciones a largo plazo por lo que respecta a los Fondos estructurales. En algunos de sus dictámenes anteriores (), el CES ha destacado reiteradamente, por una parte, la importancia del principio de cohesión como manifestación de solidaridad política entre las regiones de la UE y, por otra, la de la gestión de los Fondos estructurales, como política común clave para reducir el grado de disparidad económica dentro de la UE. El CES aprovecha la presente ocasión para reafirmarse en ambas posiciones.

Al hacerlo, el Comité Económico y Social aplica el principio contemplado en el artículo 2 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (Tratado de Roma) de

«promover (...) un desarrollo armonioso y equilibrado de las actividades económicas en el conjunto de la Comunidad, un crecimiento sostenible y no inflacionista que respete el medio ambiente, un alto grado de convergencia de los resultados económicos, un alto nivel de empleo y de protección social, la elevación del nivel y de la calidad de vida, la cohesión económica y social y la solidaridad entre los Estados miembros.»

Este principio rector es el que debe presidir el actual debate sobre la cohesión.

1.2. En una época en la que se está considerando la posibilidad de profundizar y ampliar la UE, el CES estima importante examinar las implicaciones de la cohesión y de los principales instrumentos políticos que la promueven. Es un hecho que, desde las reformas de 1988, las políticas estructurales de la UE se han convertido en un medio eficaz para promover la cohesión económica y social en su seno. Sin el papel desempeñado por los Fondos estructurales, el crecimiento económico de las regiones de la Unión menos favorecidas económicamente habría sido significativamente inferior al registrado desde mediados de los años ochenta. Si bien es más difícil de cuantificar, todo parece indicar también que las perspectivas económicas de las regiones de los Objetivos n° 2 y n° 5b han mejorado considerablemente gracias a la intervención de los Fondos estructurales.

1.2.1. El principio de aumento de la cohesión económica y social entre las regiones de la Unión Europea (UE) encontró su más clara y enérgica expresión en el Acta Única Europea (AUE). De conformidad con el artículo 130 A del Tratado CE, la cohesión económica y social quedará reforzada al:

«... reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las regiones menos favorecidas, incluidas las zonas rurales.»

Además, el artículo 130 B del Tratado CE señala que los Estados miembros

«... conducirán su política económica y la coordinarán con miras a alcanzar también los objetivos enunciados en el artículo 130 A.»,

y estipula que

«Al formular y desarrollar las políticas y acciones de la Comunidad y al desarrollar el mercado interior, se tendrán en cuenta los objetivos enunciados en el artículo 130 A (...)»

Es importante señalar, por consiguiente, que el Tratado CE apela a que, al formular y aplicar políticas económicas comunes (UE) y nacionales, se tengan en cuenta sus repercusiones sobre la cohesión económica y social.

1.2.2. El Comité considera conveniente que se ratifiquen las disposiciones del artículo 130 B en el período previo a la Conferencia Intergubernamental de 1996 (CIG), sobre todo a la luz de las implicaciones para las políticas económicas nacionales de algunos Estados miembros, vinculadas al cumplimiento de los requisitos de convergencia para la Unión Económica y Monetaria (UEM). Es fundamental que las políticas comunitarias y nacionales no pongan en peligro los considerables progresos alcanzados desde 1988 en el refuerzo de la cohesión económica y social a fin de fomentar objetivos de competitividad.

1.2.3. Garantizar el avance hacia una mayor cohesión económica y social dentro de la Unión sigue siendo un reto clave para los políticos de la UE. En un estudio reciente del Parlamento Europeo (), se definía la cohesión como una situación en la que resultan política y económicamente aceptables las diferencias (económicas y sociales) entre las regiones y los grupos de la Comunidad. Debe señalarse que hay pocas probabilidades de que una Unión en la que persistan grandes diferencias de bienestar económico y social llegue a ser políticamente estable. Siempre está presente el riesgo de que, a medida que se adopten nuevas medidas para realizar la Unión Económica y Monetaria, las regiones de mayor desarrollo industrial obtengan beneficios superiores a los de las regiones menos favorecidas. Este riesgo, que acabaría finalmente por afectar a todos los Estados miembros de la UE, sólo puede ser neutralizado mediante el desarrollo continuo de medidas comunes de cohesión apropiadas.

1.2.4. Los Fondos estructurales y el Fondo de Cohesión son los principales mecanismos de que se sirve la UE para avanzar en el objetivo de la cohesión económica y social. En 1988, tal como exigía el Acta Única, los Fondos estructurales se reformaron a fin de aumentar su eficacia para promover la cohesión. Cabe recordar que la principal razón subyacente a esta reforma para reforzar las medidas de cohesión de la UE era la preocupación por el hecho de que la realización del mercado único europeo, al beneficiar a las zonas de mayor desarrollo industrial, podía exacerbar las dificultades económicas de las regiones económicamente más débiles de la Unión. Con la profundización del proceso de integración económica, esta preocupación se mantiene y debe dársele respuesta.

1.2.5. El paquete reformado de medidas de cohesión introducido en 1988 se basaba en cuatro principios: concentración de recursos en las regiones con mayores necesidades, asociación para formular y aplicar políticas regionales, programación de las ayudas de los Fondos estructurales y adicionalidad en la provisión de ayudas financieras nacionales equivalentes por parte de los Estados miembros beneficiarios. Las reformas de 1988 preveían la duplicación, en términos reales, de los recursos financieros asignados a los Fondos estructurales hasta 1993.

1.2.6. Es difícil predecir qué condiciones prevalecerán después de la CIG de 1996 y qué planteamiento de la cohesión propugnarán los Estados miembros. Sin embargo, el Comité considera esencial que las revisiones de la política estructural no debiliten los cuatro principios aprobados en 1988 y ratificados en los Consejos Europeos de Lisboa y Edimburgo. Estos cuatro principios -concentración, asociación, programación y adicionalidad- forman el núcleo de los Fondos estructurales y determinan, en gran medida, el éxito de los programas financiados por éstos. El Comité expresó su parecer sobre estos principios en varios dictámenes anteriores () y considera necesario mantenerlos y mejorar su aplicación en los Estados miembros.

1.2.7. Pueden formularse las observaciones específicas siguientes:

(i) En lo que respecta a la programación, el CES considera que en el futuro será necesaria una mayor flexibilidad en la asignación de los fondos conforme vaya agilizándose el ritmo de los cambios.

(ii)

Sigue siendo vital la concentración de recursos y debe continuar si se quiere que los Fondos estructurales contribuyan plenamente a reducir las desigualdades regionales.

(iii)

Los Estados miembros deben seguir respetando el principio de adicionalidad si se quiere que los Fondos tengan una repercusión plena. Sin embargo, existe el riesgo de que disminuya la eficacia de los Fondos estructurales si un Estado miembro se ve obligado a reducir el gasto público nacional para cumplir los criterios de convergencia de Maastricht. Es importante que el objetivo de la cohesión económica y social no se vea comprometido por la necesidad de ajustarse a los criterios de convergencia de Maastricht.

(iv)

Este Comité ha llamado la atención, a lo largo de muchos años y en varios dictámenes recientes (), sobre el papel constructivo desempeñado por los interlocutores económicos y sociales en todos los aspectos de la intervención de los Fondos estructurales. Por consiguiente, el Comité acoge con especial satisfacción el artículo 4 del nuevo Reglamento marco, por el que se hace obligatoria la participación de los interlocutores económicos y sociales en el desarrollo y la aplicación de planes económicos regionales. Por desgracia, este requisito no siempre es respetado plenamente en todos los Estados miembros. El CES aprovecha esta oportunidad para hacer hincapié en la importancia que asigna al principio de asociación; solicita asimismo una mayor transparencia en los procedimientos como medio de garantizar la observancia de este principio de asociación en la práctica, e insta a la Comisión a que elabore un informe detallado sobre la aplicación del principio de asociación en los Estados miembros en el que se examine en qué medida se están cumpliendo los requisitos del artículo 4.

(v) Los Fondos estructurales tienen un papel fundamental en el fomento del empleo en la UE, y la creación de empleo debe seguir siendo una medida clave para el éxito de las acciones emprendidas en este ámbito. Por consiguiente, los Estados miembros deberían dar prioridad a las acciones que mejoren las posibilidades de crecimiento económico autárquico y la creación de empleo en las regiones desfavorecidas. Es posible que ello requiera que algunos Estados miembros reestructuren la asignación de la ayuda de los Fondos estructurales entre las inversiones en infraestructuras y las inversiones que afectan más directamente al empleo.

(vi)

El principio de cohesión social y económica es fundamental para la unidad institucional y la solidaridad política de la Unión Europea. Por consiguiente, es probable que todo debilitamiento en la decisión de promover la cohesión por parte de los Estados miembros más ricos provoque en contrapartida una hostilidad política cada vez mayor hacia la Unión por parte de los Estados miembros más débiles. En el contexto de una ampliación de la Unión Europea, y visto que es probable que se produzca un movimiento parcial hacia una unión monetaria a finales del decenio, existe el riesgo de que la cohesión institucional de la UE se fragmente; esto es, que surja una Unión de «geometría variable». La característica que define la geometría variable es que cada Estado miembro tiene la posibilidad de participar en algunas funciones de la Unión, pero no en todas. Las cláusulas del «opting-out», que excluyen al Reino Unido del Protocolo Social y al Reino Unido y Dinamarca de la Unión Monetaria, son ejemplos de una integración de geometría variable. El riesgo que entraña una UE de geometría variable es que la opción de participar únicamente en algunos elementos de la Unión puede hacerse permanente. Como máximo, disminuirá considerablemente la presión sobre los Estados miembros económicamente más potentes para ayudar a los Estados miembros más débiles a «recuperar el retraso», presión que existiría (y existe) en el caso de la integración «a varias velocidades».

1.2.8. Los programas estructurales fueron de nuevo revisados en 1993, como se establecía en el Reglamento y teniendo en cuenta la necesidad de negociar un nuevo marco presupuestario para la UE, y las negociaciones desembocaron en la aprobación del paquete Delors II en la Cumbre de Edimburgo. En esa revisión se reformularon los principios fundamentales de los programas estructurales, a la vez que se mantuvieron sin modificación los criterios de selección. Por consiguiente, el PIB per cápita sigue siendo el principal indicador del desarrollo económico regional. Así, las regiones que no alcancen el 75 % de la media comunitaria pueden solicitar las ayudas del Objetivo n° 1. Los Estados miembros que tengan un PNB per cápita igual o inferior al 90 % de la media comunitaria pueden también solicitar la ayuda del Fondo de Cohesión. El Objetivo n° 2 de los Fondos estructurales tiene como fin prestar ayuda a las regiones en declive industrial. Los criterios de selección para este objetivo se han basado sobre todo en la tasa de desempleo registrada.

1.2.9. Finalmente, la ayuda del Objetivo n° 5b de los Fondos estructurales sigue estando centrada en las regiones rurales que quedan fuera del Objetivo n° 1 y en las que el empleo agrario constituye una gran parte del empleo total y el PIB per cápita es bajo. También las regiones periféricas pueden solicitar las ayudas del Objetivo n° 5b por este motivo.

Conviene señalar que las ayudas del objetivo n° 6 han sido constituidas para los nuevos Estados miembros Finlandia y Suecia. En lo que a su funcionamiento se refiere no existen todavía experiencias más detalladas, porque los programas acaban de empezar.

La revisión de 1993 se llevó a cabo después de que se llegara a un acuerdo sobre el paquete presupuestario Delors II, que proveía la dotación financiera para los Fondos estructurales hasta el año 1999. En esa fecha, los Fondos estructurales supondrán el 35 % de todo el gasto presupuestario de la UE, lo que equivale solamente a un 0,45 % del PNB total de la UE.

1.2.10. Antes de 1999, los Estados miembros habrán abordado el futuro de las políticas de cohesión de la Unión. Estas deliberaciones tendrán lugar en un contexto que probablemente se diferenciará en aspectos importantes del de finales de los años ochenta. En primer lugar, será inminente una Unión Monetaria entre los Estados miembros que cumplan los requisitos para la participación en la moneda única, y la situación económica del resto de los Estados miembros tendrá una influencia crucial sobre las negociaciones en materia de cohesión. En segundo lugar, se habrá aclarado la cuestión de la ampliación de la UE para integrar a los países de Europa central y oriental (PECO) y, posiblemente, se habrá acordado un calendario al respecto. Es un hecho reconocido que las implicaciones financieras de la extensión de los fondos de cohesión a estos países serán considerables. En tercer lugar, la Comisión dispondrá de los resultados de casi una década de funcionamiento de los fondos estructurales, que sin duda alguna influirán en la configuración futura de las políticas de cohesión.

2. Cohesión - La cuestión más amplia

2.1. El concepto de cohesión social y económica no está definido explícitamente en el Tratado. En líneas generales, se considera que por cohesión económica debe entenderse la reducción de las diferencias económicas entre las regiones de la UE. Los parámetros que se utilizan más habitualmente para medir las diferencias económicas entre las regiones son (a) el Producto Interior Bruto (PIB) per cápita, y (b) la tasa de desempleo. El impacto de los Fondos estructurales se evalúa primordialmente por el grado de convergencia regional alcanzado en estos indicadores económicos.

2.1.1. Sin embargo, se puede, y hay motivos para afirmar que se debe, dar a la cohesión una definición más amplia, que haga mayor hincapié en las diferencias regionales que revelan los indicadores sociales de bienestar como la salud, la calidad del medio ambiente, los niveles de escolarización, las oportunidades educativas, los índices de delincuencia, de migración, etc. No cabe duda de que estos aspectos sociales están relacionados con el proceso del desarrollo económico, aunque no de manera directa ni simple. No obstante, estos indicadores sociales son factores de la ecuación del desarrollo económico: las regiones con condiciones sociales relativamente buenas y con más facilidades resultarán probablemente más atractivas para la inversión, sobre todo en actividades de alta tecnología.

2.1.2. Dada la relación entre los indicadores económicos y los indicadores sociales del bienestar, es frecuente que las carencias sociales más flagrantes se den en regiones que padecen un declive o un retraso económico.

Los problemas sociales no tienen por qué ir exclusivamente asociados a un bajo nivel de actividad económica. En la medida en que una política de desarrollo económico pretenda atraer la inversión mediante la reducción de los costes que deben asumir los empresarios respecto a las condiciones generales de empleo de los trabajadores, también el «dumping social» puede dar lugar a una ampliación de la brecha de cohesión. Por consiguiente, la política social de la UE asume una función esencial para configurar las perspectivas de la cohesión a largo plazo.

2.1.3. Un asunto estrechamente relacionado con el debate sobre la cohesión es la estrategia adoptada por la Unión Europea ante el elevado nivel de desempleo en todos los Estados miembros. La tasa media de desempleo en la UE es del 11,1 % y supera considerablemente a la de los países considerados principales competidores de la Unión Europea. Este promedio oculta diferencias considerables entre los diferentes Estados miembros. Posiblemente, uno de los aspectos más preocupantes es que el desempleo de larga duración (es decir, el desempleo que se prolonga por más de 12 meses) supone más del 45 % del desempleo de la UE. Los análisis han demostrado que la probabilidad de conseguir empleo disminuye cuanto más largo sea el período de desempleo. Las cualificaciones quedan obsoletas y las personas tienen cada vez más dificultades para reincorporarse al mercado de trabajo real. También cabe subrayar que el desempleo es un problema particularmente grave para los jóvenes y las mujeres.

2.1.4. La tasa media de desempleo en la UE es del 11,1 % (1994), pero se registran diferencias importantes entre los Estados miembros. Por ejemplo, en España, la tasa de desempleo juvenil es del 45 % y la de desempleo entre las mujeres es del 31,4 %, mientras que en Luxemburgo el desempleo juvenil es sólo del 6,5 % y la tasa de desempleo entre las mujeres es del 4 % ().

2.1.5. Es vital que la cohesión económica y social no quede marginada en el debate actual sobre políticas encaminadas a solucionar el problema del desempleo; tampoco deberían adoptarse políticas que a la larga sirvan más para ahondar que para reducir la brecha de cohesión. Superficialmente, la cuestión parece entrañar un conflicto entre eficiencia económica y justicia social. Sin embargo, es importante señalar que ningún país de la UE será jamás capaz de competir en los mercados mundiales sobre la base del bajo costo de la mano de obra. Siempre habrá países que puedan recurrir a mano de obra peor pagada. Por consiguiente, es posible que el conflicto entre eficiencia y equidad sea más aparente que real.

2.1.6. Considerada en su sentido más amplio, es decir, incluidos los indicadores sociales y económicos del bienestar, la cohesión adquiere una importante dimensión política dentro de la estructura en evolución de la Unión Europea. De hecho, la tendencia a asegurar una mayor cohesión económica y social puede ser un elemento central del proceso dirigido a establecer una «Unión todavía más estrecha». El apoyo de la opinión pública a una mayor integración económica y política en la UE está, como se vio en el pasado, vinculado estrechamente al bienestar material de los ciudadanos de la Unión. Cualquier tendencia encaminada a atenuar el compromiso en favor de la cohesión podría, por tanto, debilitar el apoyo de la opinión pública a la integración europea, sobre todo en los países menos favorecidos.

3. Resultados hasta la fecha

3.1. Los Fondos estructurales son el principal instrumento común para aumentar la cohesión en la UE. Durante el período que comienza con las reformas de 1988, y como han demostrado los informes recientes de la Comisión, los Fondos estructurales han contribuido considerablemente a reducir el nivel de disparidad económica entre las regiones más pobres y las regiones más ricas de la UE.

3.2. Los avances hacia una mayor cohesión han sido más notables en las regiones que pueden acogerse a las ayudas concedidas por el Objetivo n° 1 de los Fondos estructurales (en especial, en Irlanda, España y Portugal; el éxito de los Fondos estructurales ha sido inferior en Grecia). No sólo son éstas las regiones más desfavorecidas de la UE -y, por consiguiente, aquellas en las que cabe esperar que se obtendrán los mayores progresos-, sino que el principio de concentración explica que estas regiones atraigan también la mayor parte (aproximadamente 60-70 %) de los recursos disponibles. Esto representa una inyección de fondos importante en relación con el tamaño de las economías afectadas.

3.3. El Quinto informe periódico de la Comisión () señala que el índice anual de crecimiento económico en Irlanda, España y Portugal, por término medio, fue del 0,75 % al 1,75 % superior a la tasa de crecimiento de la UE desde mediados de los años ochenta y esto fue en parte resultado de las ayudas de los Fondos estructurales. A pesar de todo, sin embargo, en 1993 el PIB per cápita en lo que se refiere a la paridad del poder adquisitivo fue inferior en un 22-24 % a la media de la UE (en España e Irlanda) y en un 40 % en Portugal.

Por consiguiente, los resultados hasta la fecha han sido modestos. Hay tres razones principales que pueden explicar por qué los programas estructurales no han contribuido tanto a la cohesión como se esperaba:

(1) Los Fondos estructurales no incluyen ningún tipo de disposición para responder de manera eficaz a las perturbaciones económicas inesperadas que afectan negativamente a determinadas regiones o sectores, ni a una caída general del nivel de actividad económica durante un período de recesión. Si se produce una crisis sectorial que reduzca sensiblemente el nivel regional de actividad económica y empleo, la política de la UE no ha previsto la posibilidad de realizar transferencias financieras compensatorias que pudieran estabilizar el nivel de la demanda y proteger el empleo. La experiencia ha demostrado que las regiones que en un determinado momento han sufrido una «crisis» de estas características encuentran cada vez más dificultades para recuperar sus niveles anteriores de actividad económica. Es probable que el impacto de este tipo de crisis prevalezca sobre cualquier tipo de apoyo a largo plazo que se esté ofreciendo a través de los programas estructurales de la UE.

(2) Las políticas estructurales de la UE deben operar en el contexto de las políticas económicas nacionales y las políticas económicas seguidas en otros Estados miembros. Es probable que el cambio de la política económica nacional o de los programas de gastos neutralicen el impacto de la política estructural. Por consiguiente, la repercusión de las medidas estructurales sobre la cohesión debe considerarse en el contexto de la evolución de la política económica en general. Aunque el artículo 130 B insta a que las políticas nacionales y comunitarias se decidan en función de sus consecuencias para la cohesión, queda por ver quién y en qué circunstancias puede cuestionar la validez de una política por no contribuir a la cohesión.

(3) El impacto de las políticas estructurales se producirá -y probablemente sólo será detectable- a largo plazo. El objetivo explícito de la política es aumentar las oportunidades económicas con las que cuentan las regiones menos favorecidas de la UE mediante la mejora de la infraestructura económica, los recursos humanos y el aumento de las oportunidades de inversión. Aunque la tasa de desempleo se utiliza como indicador para decidir qué regiones pueden optar a las ayudas de los Fondos estructurales, no es realista recurrir a las variaciones de la tasa de desempleo a corto plazo como medida del éxito de las acciones estructurales. Si se quieren introducir cambios para abordar el problema del desempleo, es prácticamente seguro que esto requerirá una reconfiguración de la aplicación de los Fondos estructurales.

3.4. El Quinto informe periódico analiza la experiencia reciente de los Fondos estructurales y sopesa los elementos que permitirán elaborar en el futuro una estrategia de desarrollo regional coherente. Se hace hincapié -acertadamente, a juicio del CES, ()- en la infraestructura y el desarrollo de los recursos humanos, la inversión interior y el papel de la investigación y el desarrollo tecnológico. Todos estos elementos juntos constituyen una receta para el éxito del desarrollo de las economías regionales y, por lo tanto, para reducir la brecha de la cohesión.

3.5. En fecha reciente se han presentado a la Comisión nuevos trabajos sobre los efectos previstos de los Fondos estructurales en lo que respecta a las regiones del Objetivo n° 1. Un informe () presentado a la DG XVI por el profesor J. Beutel examina la repercusión probable de los Fondos estructurales sobre las regiones del Objetivo n° 1 en el período que va hasta 1999.

3.5.1. El estudio del profesor J. Beutel ofrece estimaciones razonables del impacto probable de la serie actual de acciones estructurales en las regiones del Objetivo n° 1. Para elaborar estas estimaciones, se sirve de un método basado en una tabla input/output y expresa sus resultados en términos de los efectos sobre la renta y el empleo regionales. La metodología empleada permite aislar el impacto de las acciones de los Fondos estructurales sobre las economías regionales de otras influencias sobre la renta y el empleo regionales. Las estimaciones globales relativas al impacto sobre la cohesión son favorables. Se espera que la combinación de la duplicación, en términos reales, de los recursos del Objetivo n° 1 con la concentración de la actividad en un número de regiones comparativamente menor, contribuya significativamente a mejorar las perspectivas económicas de las regiones del Objetivo n° 1.

3.5.2. Beutel distingue acertadamente entre los efectos sobre la «demanda» y los efectos sobre la «oferta» que van asociados a las acciones estructurales. Los efectos sobre la demanda se refieren a las consecuencias económicas inmediatas que seguirán a la inyección de fondos estructurales y el consiguiente apoyo a la región. A medida que estos fondos se vayan utilizando, se generará empleo en los sectores que se beneficien del gasto directo dentro del programa estructural como, por ejemplo, los sectores de la construcción y de servicios. No obstante, el efecto más importante será el que se produzca a largo plazo sobre la oferta de la economía regional. Ésta evolucionará conforme se vayan completando los programas estructurales y, por consiguiente, aumentará la competitividad de la región. Estos efectos sobre la oferta están relacionados con la mejora de las infraestructuras, la cualificación de la mano de obra y el desarrollo de una nueva capacidad productiva. La prosperidad futura de la economía regional dependerá de estos efectos a largo plazo y brindará una oportunidad para cerrar la brecha de la cohesión.

3.5.3. El informe Beutel establece con claridad el significativo papel de los Fondos estructurales en el cierre de la brecha de cohesión que sufren las regiones del Objetivo 1. De no contar con el apoyo necesario, esas regiones no podrán generar un ritmo de crecimiento económico superior al promedio comunitario durante el período 1994-1999, como ocurriría si continuaran el proceso para ponerse al nivel de las regiones más prósperas. Este ejemplo ilustra adecuadamente el crucial papel desempeñado por los Fondos estructurales en la consecución de un mayor grado de cohesión.

3.6. Además, el Fondo de Cohesión se creó para facilitar la convergencia. No obstante, dado lo reciente de la puesta en marcha de este instrumento, no es posible todavía hacer estimaciones sobre sus repercusiones económicas y sociales ().

3.7. Recientemente, los Fondos estructurales han sido objeto de algunas críticas por parte del Tribunal de Cuentas (). No obstante, estas críticas se centraban fundamentalmente en los procedimientos y compromisos no cumplidos que, en la gestión de los Fondos estructurales, competen propiamente a cada uno de los Estados miembros y no a la Comisión. La Comisión está plenamente de acuerdo con los llamamientos del Tribunal de Cuentas para que se dediquen más esfuerzos al control y evaluación de las medidas y con su insistencia para que se observen los principios fundamentales de los Fondos (concentración, asociación, programación, evaluación y adicionalidad). De hecho, muchas de las quejas que la Comisión ha elevado contra los Estados miembros sobre la aplicación de los Fondos estructurales se han centrado precisamente en estos aspectos.

El CES expresa su preocupación por el hecho de que los acuerdos por los que se prolongan los Fondos estructurales hasta 1999 (en el caso del Objetivo n° 1) y 1996 (Objetivo n° 2) menoscaban aún más la capacidad de la Comisión para intervenir discretamente a fin de garantizar que la gestión de los Fondos estructurales se desarrolle de conformidad con el Reglamento. La causa de esto es principalmente que la Comisión carece de competencias para intervenir en la asignación de los fondos por parte de los Estados miembros cuando no se cumplen los requisitos establecidos en el Reglamento.

4. Perspectivas ante la nueva revisión

4.1. Como se ha señalado, el contexto en el que se llevará a cabo la nueva revisión de los Fondos estructurales se diferencia en aspectos cruciales del que se daba cuando tuvo lugar la revisión anterior. No obstante, es importante reconocer que, pese a las diferencias con el contexto de aquel momento, es posible que las regiones de la UE que en la actualidad necesitan la ayuda de los Fondos estructurales sigan necesitándola si se quiere avanzar hacia la consecución de la cohesión económica y social. En verdad, debe ponerse sumo cuidado en garantizar que los cambios de política no perjudiquen los resultados obtenidos hasta la fecha en estas regiones.

4.2. Hay cuatro elementos que probablemente tendrán un peso específico en la próxima revisión: la posible ampliación para admitir a los países de Europa central y oriental, la Unión Económica y Monetaria, el punto de vista adoptado en cada Estado miembro en relación con los beneficios de las intervenciones estructurales y el compromiso para lograr la unidad institucional y política en la UE.

4.2.1. Ampliación

4.2.1.1. Si, como se espera en todos los ámbitos, la Unión Europea entabla negociaciones con una serie de países de Europa central y oriental hacia 1997/1998, no cabe duda de que esto desempeñará una función importante en la configuración del debate sobre el futuro de las intervenciones estructurales. Aun asumiendo que las economías de los PECO sigan avanzando al ritmo actual, se prevé que la renta per cápita de estos países se mantenga sustancialmente por debajo de la media de la UE. Por tanto, su adhesión a la UE acarreará consecuencias para los Fondos estructurales. A este respecto deben tenerse en cuenta dos factores.

4.2.1.2. En primer lugar, si se permite la entrada de países más pobres, el nivel de renta medio de la UE está destinado a caer, por razones puramente aritméticas. Por consiguiente, algunas regiones que ahora pueden acogerse a la ayuda del Objetivo n° 1 se encontrarán con que ya no pueden optar a estos fondos y serán excluidas del estatuto de Objetivo n° 1. Esto podría resultar perjudicial para los avances hacia una mayor cohesión que ya se han realizado en estas regiones, en especial en las que están cercanas al umbral del 75 % de selección. Al mismo tiempo, es posible que algunos países que en la actualidad reciben la ayuda de cohesión del presupuesto de la UE se encuentren con que se han convertido en contribuyentes netos a ese presupuesto, añadiendo así un problema más a la ya difícil situación fiscal. Un aumento de la carga de política fiscal de estas características podría disminuir las perspectivas de cerrar la brecha de la cohesión.

4.2.1.3. En segundo lugar, las solicitudes de los Fondos estructurales aumentarán significativamente si la UE se amplía para incluir a los PECO. Según todos los indicadores estadísticos, es de esperar, según los criterios actuales, que gran número de regiones de esas economías reclamen el derecho a solicitar la ayuda de los Fondos estructurales. Para responder a estas demandas, será necesario aumentar los recursos para las intervenciones estructurales o reducir el nivel de ayuda.

4.2.1.4. Por el contrario, es posible que la ampliación haga necesaria una mayor diferenciación en los criterios para solicitar la ayuda de los Fondos estructurales. Por un lado, este enfoque brindaría la oportunidad de concebir programas de ayuda orientados específicamente a las necesidades extraordinarias de los PECO durante una fase transitoria, que pudieran servir para preparar la adhesión formal y se prolongaran una vez realizada ésta. Por consiguiente, la ampliación no tiene por qué recurrir excesivamente a los recursos que en la actualidad se destinan a la cohesión en la UE de quince Estados miembros. Por otro, la concepción de instrumentos específicos para las economías de transición haría que no se debilitara el principio de concentración en la aplicación de los instrumentos actuales de política estructural.

4.2.1.5. Por consiguiente, ante una nueva ampliación de la UE, es muy probable que los Estados miembros se vean obligados a aumentar el compromiso financiero que están dispuestos a aceptar para con las intervenciones estructurales, si se quiere mantener el ritmo actual de progresión hacia el objetivo de la cohesión. De no ser así, es probable que se amplíe la brecha de la cohesión y que esto debilite la solidaridad política de la UE con todo lo que ello entraña para el futuro de la integración.

4.2.1.6. Esta conclusión puede modificarse a medida que se desarrollen mecanismos alternativos y más eficientes para conceder ayudas en el marco de los Fondos estructurales y se adopten medidas que impriman velocidad al proceso de cohesión. Además, si las reformas en otras áreas de la política -como los mercados de trabajo- introducen cambios en las condiciones de las regiones menos favorecidas, puede quedar cierto margen para reasignar los recursos disponibles sin ampliar la actual brecha de la cohesión.

4.2.2. Unión Económica y Monetaria

4.2.2.1. Es posible que hacia finales de la década la Unión Europea haya avanzado en firme en su camino hacia la unión económica y monetaria plena. En la actualidad, el debate se centra en consideraciones relativas a la unión monetaria.

4.2.2.2. Es probable que el progreso continuo hacia la unión económica tras la realización del mercado interior en diciembre de 1992 tenga efectos en la cohesión económica y social de la UE. En parte, anticipamos que la unión económica promoverá la cohesión. Dado que la tasa de crecimiento económico del conjunto de la UE es superior a la que se hubiera dado en otras circunstancias, puede esperarse que todas las regiones obtengan algunos beneficios en términos absolutos.

4.2.2.3. Al mismo tiempo, sin embargo, hay razones para mirar con circunspección las consecuencias a largo plazo de la unión económica. En particular, existe cierta preocupación de que la economía de la UE se desarrolle a dos ritmos diferentes o de que se den tendencias del tipo «núcleo-periferia» que en la actualidad se asocian con las economías de algunos Estados miembros. Esta tendencia hacia un desarrollo multipolar, en el que algunas regiones obtengan una parte desproporcionada de los beneficios de la integración y otras, unas pérdidas desproporcionadas, fue puesta de relieve por el Comité Económico y Social en un reciente dictamen sobre la ordenación del territorio y cooperación interregional en el Mediterráneo (). Se espera que la realización del programa del mercado interior, junto con la creciente mundialización de la producción, se traduzcan en la racionalización de la producción y que la actividad industrial se desarrolle mediante menos operaciones, si bien de mayor envergadura. Esto puede tener un efecto negativo sobre las regiones menos favorecidas, en particular las que, por su situación geográfica, son periféricas de los centros de población de la UE.

4.2.2.4. En la medida en que se presente esta tendencia, el objetivo de garantizar la cohesión económica y social será incluso más difícil de alcanzar y las solicitudes a los Fondos estructurales serán incluso más numerosas. Por consiguiente, los asuntos relativos a la ordenación del territorio deberían abordarse desde el principio y no permitir que creen problemas adicionales a las regiones menos favorecidas. En parte, esto pone nuevamente de manifiesto la importancia de llevar a cabo un seguimiento detallado del grado de convergencia -teniendo en cuenta las variables económicas reales- entre las diferentes regiones de la UE y los diferentes Estados miembros a lo largo del tiempo. Naturalmente, debería prestarse una atención especial al empleo y la producción.

4.2.2.5. El futuro movimiento hacia la unión monetaria suscita una serie de importantes consideraciones relativas a la cohesión económica y social. En estos momentos, es probable que sólo una minoría de Estados miembros de la UE cumplan las condiciones y estén dispuestos a pasar a la tercera fase de la unión monetaria. Los Estados miembros que no estén en condiciones obtendrán una cláusula de excepción que les permitirá no tomar parte en la moneda única hasta que no satisfagan los criterios de convergencia de Maastricht.

4.2.2.6. La Unión Monetaria suscita una serie de problemas de carácter general para los países de economía más débil que afectarán a los asuntos relativos a la cohesión:

(i) Convergencia fiscal

Para poder entrar a formar parte de la zona de la moneda única, un Estado miembro debe respetar dos criterios de convergencia relativos a la política fiscal, aunque se permite cierto grado de discrecionalidad para decidir al respecto: un déficit presupuestario anual que no supere el 3 % del PIB y una proporción entre la deuda pública pendiente y el producto interior bruto que no rebase el 60 % (). En muchos de los Estados miembros más débiles económicamente, las proporciones actuales son mucho más altas y esta situación requerirá una combinación de elevadas tasas de crecimiento económico con una considerable prudencia fiscal para cumplir los criterios de convergencia a medio plazo. No será tarea fácil alcanzar los criterios de convergencia fijados en Maastricht y es probable que este esfuerzo dé lugar a la aplicación de políticas económicas relativamente impopulares en los Estados miembros interesados. Al mismo tiempo, es muy posible que, de producirse, la reducción del gasto público en estos países tenga una repercusión negativa sobre el apoyo nacional a las políticas de desarrollo económico regional. Si no se cuenta con fondos comunitarios para reemplazar a los de los programas nacionales (es decir, si no se aumenta el nivel de apoyo de las intervenciones estructurales) es difícil imaginar cómo puede evitarse la ampliación de la brecha de la cohesión.

(ii)

Crecimiento asimétrico

Si los beneficios de la Unión Monetaria son tan importantes como algunos analistas predicen, ésta tendrá como resultado una tasa de crecimiento económico en los Estados participantes en la zona de la moneda única mayor que la de los países que hayan quedado fuera. A su vez, ello hará aún más difícil para los no participantes cumplir los criterios de convergencia, en particular con los expresados en relación con los resultados beneficiarios de las economías de prácticas óptimas. Teniendo en cuenta que no es probable que la mayoría de los países de los fondos de cohesión estén entre los primeros miembros de la Unión Monetaria, cualquier diferencial en la tasa de crecimiento económico atribuible a la participación en la moneda única llevará a una ampliación de la brecha de cohesión, aunque el crecimiento económico siga aumentando en las regiones más desfavorecidas.

(iii)

Alteraciones de los tipos de cambio

Los países que no cumplan los criterios para participar en la zona de la moneda única en la primera fase podrán utilizar las herramientas de política monetaria nacional (incluido el tipo de cambio) para alcanzar los objetivos económicos nacionales. Sin embargo, puede que en la práctica esta posibilidad quede bastante limitada. En términos prácticos, el hecho de que un país no cumpla los criterios de convergencia puede ser considerado por parte de los mercados de capitales internacionales como un signo de que los préstamos a ese país entrañan un riesgo adicional. Por consiguiente, es posible que se pida una prima sobre los intereses ganados, con lo cual los Estados afectados se encontrarán con que la Unión Monetaria, de la que no forman parte, les ha impuesto tipos de interés nominales más elevados. Además, aunque el tipo de cambio siga siendo un instrumento para impulsar la actividad económica nacional, al menos a corto plazo, en la práctica es posible que otros Estados miembros lo consideren inaceptable puesto que altera su posición competitiva relativa.

(iv)

Crisis económicas exteriores

Dentro o fuera de la Unión Monetaria, todos los países deben hacer frente a la perspectiva de perturbaciones económicas generales o sectoriales de origen externo como, por ejemplo, una caída de la demanda en el sector de las exportaciones debida a una recesión en los mercados extranjeros. El hecho de formar parte, o de comprometerse a formar parte en el futuro, de una unión monetaria reducirá la gama de respuestas que un país puede decidir. Es evidente que el tipo de cambio no podrá utilizarse una vez que el país se haya integrado en la Unión Monetaria. Sin embargo, incluso el compromiso para formar parte en el futuro de la Unión Monetaria puede persuadir a un país para no ajustar sus tipos de cambio, dado que la estabilidad de los tipos de cambio es un criterio por el que se determinará si un Estado puede incorporarse a la Unión Monetaria. Por consiguiente, es posible que en un país afectado por una crisis de este tipo aumente el desempleo y disminuya la renta y que, por lo tanto, aumente la brecha de la cohesión. En qué medida la política fiscal nacional puede ser utilizada para mitigar el impacto negativo de una crisis exterior dependerá de la situación fiscal existente en lo que se refiera a los criterios de convergencia. Existe, sin embargo, el riesgo de que el hecho de formar parte o de comprometerse a formar parte de una unión monetaria exacerbe los efectos de una crisis económica exterior.

4.2.2.7. Hay tres mecanismos que teóricamente podrían reducir la posibilidad de que la unión monetaria y los esfuerzos por cumplir las condiciones para formar parte de ella fueran responsables del ensanchamiento de la brecha de la cohesión.

4.2.2.8. En primer lugar, puede considerarse la posibilidad de establecer un mecanismo de redistribución financiera en la UE. Los Estados miembros más ricos contribuyen al desarrollo de los Estados miembros menos favorecidos. Este mecanismo de redistribución financiera funciona en toda asociación de las regiones, ciudades o países que tienen una moneda común y desarrollan una política económica y monetaria común. Sin un mecanismo de estas características, es impensable que una asociación se mantenga a largo plazo. Ello da forma concreta a la solidaridad entre los Estados miembros más ricos y los Estados miembros menos favorecidos.

4.2.2.9. En segundo lugar, en teoría, algunos de los problemas planteados se resolverían si la UE demostrara un mayor nivel de flexibilidad salarial regional. Sin embargo, es poco probable que esto ocurra. Por el contrario, la experiencia demuestra que en las uniones monetarias tiende a producirse una convergencia de los salarios. En cualquier caso, el aumento de las diferencias en las rentas dentro de la UE va expresamente en contra de los objetivos de la cohesión económica y social propuestos.

4.2.2.10. Por último, un mayor grado de movilidad laboral podría inducir a los desempleados de una región a desplazarse a regiones con un mayor potencial de empleo. Una vez más, no es probable que esto ofrezca una solución práctica a los problemas planteados. Todo desplazamiento significativo de mano de obra de estas características suscitaría probablemente nuevos problemas de congestión y dificultades sociales en las regiones que atraen mano de obra inmigrante.

4.2.2.11. Por consiguiente, el Comité Económico y Social expresa su preocupación por el hecho de que, en determinadas condiciones, la evolución hacia la unión monetaria, con las disposiciones institucionales y políticas actuales, dé lugar a un ensanchamiento de la brecha de la cohesión.

4.2.2.12. Si no se dan estos tres mecanismos, existe un riesgo real de que la unión monetaria pueda conducir a un ensanchamiento de la brecha de la cohesión.

4.2.3. Puntos de vista de los Estados miembros

4.2.3.1. El desarrollo futuro de los programas estructurales dependerá en parte de la envergadura del apoyo político con que estos programas cuenten en cada uno de los Estados miembros. De conformidad con el principio de asociación, la concepción y aplicación de las intervenciones estructurales requiere la participación de los agentes económicos del sector público y privado a nivel local y nacional, incluidos los interlocutores económicos y sociales, en colaboración con la Comisión. En general, los programas estructurales son bien aceptados por los agentes económicos locales y en las negociaciones sobre su futuro será fundamental contar con el apoyo de este sector.

4.2.3.2. Además de promover el apoyo de la opinión pública a las políticas de cohesión, los agentes económicos locales están en buena posición para formular sus observaciones sobre el desarrollo futuro de estas políticas. En especial, el conocimiento del terreno en lo que respecta al capital disponible, la capacidad de desarrollo tecnológico e investigación, las deficiencias de las infraestructuras, las necesidades educativas, la naturaleza de los problemas medioambientales y su resolución, ayudará a garantizar que las políticas de cohesión se conciben de la manera más adecuada a las necesidades locales.

4.2.3.3. Obviamente, no es posible predecir qué posición adoptará cada Estado miembro cuando se lleve a cabo la próxima revisión de los Fondos estructurales. No cabe duda de que el período entre la negociación del paquete Delors I en 1988 y el paquete Delors II en 1992 da testimonio de un cambio en los puntos de vista que sobre este asunto mantienen algunos Estados miembros: el número de éstos que manifestó su oposición a un aumento significativo de los compromisos financieros para las intervenciones estructurales aumentó respecto a 1988. En parte, este cambio de actitud puede explicarse por el deterioro del clima económico general que comenzó a ponerse en evidencia a finales de 1992. Sin embargo, este cambio puede también reflejar, en parte, un endurecimiento de la actitud de apoyo a las políticas de cohesión por parte de los Estados miembros que son contribuyentes netos al presupuesto de la UE.

5. Recomendaciones

5.1. Como se ha expuesto en el presente dictamen, es probable que el objetivo de la UE de alcanzar un mayor nivel de cohesión económica y social entre las regiones de la Unión deba hacer frente a desafíos importantes en el futuro. No obstante, estos desafíos no deben considerarse obstáculos insuperables, aunque es posible que requieran un mayor esfuerzo por parte de las políticas de la Unión a fin de reducir la brecha de la cohesión.

5.2. Los argumentos que justifican la continuación de las medidas de cohesión de la UE siguen siendo válidos:

- Es posible que la incapacidad de cerrar la brecha de la cohesión dé lugar a un importante movimiento de trabajadores en busca de mejores condiciones de vida en las regiones más prósperas de la UE, lo que puede originar graves problemas económicos y sociales en éstas. Las medidas de cohesión promueven, por tanto, la integración de la UE.

- Las transferencias financieras que son la base de la cohesión pueden aumentar la eficiencia económica, ya que tienen la capacidad de eliminar o corregir las imperfecciones del mercado, como las insuficiencias en materia de información y la falta de recursos humanos locales en determinados sectores especializados.

- Las medidas de cohesión pueden promover la estabilidad económica y social, al reducir el impacto que las crisis exteriores pueden tener en el empleo y la renta locales.

- Las medidas de cohesión ayudarán a consolidar el mercado interior garantizando que los que obtengan menos beneficios de su realización sean compensados por los que obtengan más beneficios. De no producirse tal compensación, las regiones más desfavorecidas pueden llegar a poner en tela de juicio los beneficios sociales y económicos de la integración.

5.3. A la luz de estas consideraciones, el CES formula una serie de recomendaciones para el desarrollo futuro de las medidas de cohesión:

(i) No deberá debilitarse el compromiso de los Estados miembros en lo que respecta al objetivo de alcanzar un mayor nivel de cohesión social y económica entre las regiones y los ciudadanos de la UE.

(ii)

En el Tratado de Roma se establece el principio de un desarrollo armonioso y equilibrado de las actividades económicas y en el Acta Única Europea se sanciona el principio de la cohesión. Estos principios deberían ser ratificados en la próxima Conferencia Intergubernamental, al igual que las obligaciones que tanto la Unión como los Estados miembros tienen en la concepción de las medidas de política económica que se estipulan en los artículos 130 A y 130 B.

(iii)

Deben seguir respetándose los cuatro principios de concentración, asociación, programación y adicionalidad, en la concepción y aplicación de las políticas estructurales de la UE. El CES se hace eco de la preocupación expresada por el Tribunal de Cuentas en el sentido de que determinados Estados miembros no cumplen los reglamentos que rigen la aplicación de los Fondos estructurales, sobre todo en lo que respecta a los principios de asociación y adicionalidad. El Comité Económico y Social se suma al llamamiento del Tribunal de Cuentas para que la Comisión y los Estados miembros cumplan rigurosamente los reglamentos que rigen la aplicación de los Fondos estructurales.

(iv)

Teniendo en cuenta estos cuatro principios y dado que aumentará el número de solicitudes de ayuda en pro de la cohesión, es posible que en el futuro haya que hacer esfuerzos mayores para concentrar los Fondos estructurales en las regiones más necesitadas. Es necesaria una mayor concentración por lo que respecta a todos los objetivos, incluidas las medidas encaminadas a la ordenación del territorio. Las pruebas de que se dispone desde que comenzaron las ayudas a partir de 1988 demuestran con bastante claridad que la ayuda de los Fondos estructurales produjo una importante mejora de los indicadores económicos de la mayor parte de los receptores de la ayuda del Objetivo n° 1. Esto da una idea de los beneficios que pueden obtenerse con la concentración de la ayuda.

(v) El CES insta a que aumente la coordinación entre las políticas nacionales y comunitarias que tienen repercusiones sobre la cohesión. Esta coordinación es particularmente importante en las políticas que tienen influencia sobre el potencial de crecimiento económico de las regiones como, por ejemplo, los programas de formación y educación, la ayuda a la investigación y el desarrollo, los programas de acción medioambiental, el desarrollo de las infraestructuras, las medidas de apoyo a la inversión interna, programas de desarrollo rural, etc.

(vi)

El desarrollo y crecimiento económico de las regiones agrarias son inferiores que los de las regiones en las que las principales actividades son la industria y los servicios. A fin de aumentar la cohesión económica y social, es recomendable que la ayuda no se centre exclusivamente en las actividades tradicionales. De esta forma, puede ponerse en marcha un proceso de desarrollo local en las regiones menos favorecidas. La diversificación puede contribuir al mismo tiempo a aumentar el potencial de crecimiento de las regiones.

(vii)

El CES solicita a la Comisión que lleve a cabo una estimación detallada de los efectos de las ayudas del nuevo Objetivo n° 4 de los Fondos estructurales tan pronto como sea posible. Este instrumento de política puede suavizar la transición de la industria contribuyendo a que los trabajadores se adapten a las nuevas tecnologías y prácticas de trabajo. Es importante evaluar los resultados del programa para determinar si deben hacerse mayores esfuerzos en tales iniciativas.

(viii)

Es importante señalar que las desigualdades económicas regionales pueden también aumentar como resultado de las políticas desarrolladas en las regiones más prósperas de la UE. El CES recuerda a la Comisión que la política de competencia de la UE prohíbe a los Estados miembros ayudar de manera desleal a la industria nacional mediante subvenciones estatales y medidas de efecto similar que distorsionen la competencia. Todas estas políticas deberían ser seguidas de cerca para garantizar que no representan una amenaza para las perspectivas económicas de las empresas y regiones de otros Estados miembros.

(ix)

Hay pruebas que permiten afirmar que la eficacia de las medidas estructurales de la UE aumentó gracias a las reformas de 1988. Una de las características clave de estas reformas fue la ampliación del papel de la Comisión en el fomento de la ayuda al desarrollo económico regional. El CES considera que la Comisión debe seguir desempeñando un papel central en este ámbito, ya que sólo ella está en condiciones de examinar las consecuencias de las acciones políticas sobre la cohesión en todo el territorio de la UE. Además, la Comisión está en una situación óptima para evaluar qué políticas y acciones contribuyen en mayor medida a la cohesión. El CES considera que es esencial que la Comisión siga actuando como coordinadora y, cuando sea necesario, como motor político en este ámbito de la política.

(x) En el desarrollo futuro de los instrumentos de cohesión, hay argumentos que hablan en favor de centrar parte de la ayuda de los Fondos estructurales en las grandes conurbaciones de las regiones de los objetivos n° 1 y 2. En cierta medida, el aumento de la prosperidad en estos centros regionales propiciará un incremento de la actividad en toda la región ya que el dinamismo económico del centro se extiende a las zonas circundantes. No obstante, al mismo tiempo debe procurarse garantizar que esta ayuda no cree un nuevo tipo de problema económico y social porque estos grandes centros atraigan la mano de obra desempleada y, con ello, se produzcan nuevos problemas relacionados con la superpoblación y las carencias sociales.

(xi)

De conformidad con los reglamentos vigentes en la actualidad, una vez que entren a formar parte de la Unión, los países de Europa central y oriental podrán solicitar ayudas de los Fondos estructurales. A no ser que se produzca un aumento considerable de los recursos disponibles en el presupuesto de la UE, estas nuevas solicitudes sólo podrán satisfacerse desviando fondos de las regiones que en la actualidad reciben ayuda de los Fondos estructurales, a pesar de que es probable que, en un futuro próximo, muchas de estas regiones sigan siendo desfavorecidas. Además, cabe preguntarse si los Fondos estructurales son, en su configuración actual, el instrumento de ayuda adecuado para satisfacer las necesidades específicas de los PECO tras su adhesión. Por consiguiente, el CES sugiere que la Comisión, de acuerdo con los Estados miembros, estudie la posibilidad de adoptar medidas transitorias, de carácter temporal (y que vayan desapareciendo paulatinamente), destinadas específicamente a fomentar el desarrollo social y económico de los PECO antes y después de su integración en la UE. De no ser así, existe el riesgo de que se amplíe la brecha de la cohesión económica y social entre los actuales Estados miembros de la UE debido al desplazamiento del centro de gravedad territorial de los Fondos estructurales, y se frustren los avances reales hacia la cohesión entre los cuatro probables nuevos Estados miembros y los Estados miembros actuales.

(xii)

Dada la preocupación por el hecho de que los procedimientos para alcanzar la convergencia podrían llevar a un ensanchamiento de la brecha de la cohesión, el Comité Económico y Social apoya la propuesta de que los Estados miembros beneficiarios del Fondo de Cohesión que no cumplan las condiciones para pasar a la tercera fase de la unión monetaria el 1 de enero de 1999 deben seguir recibiendo ayuda del Fondo de Cohesión con las posibles adaptaciones para llegar a cumplir los criterios de convergencia establecios en Maastricht.

(xiii)

Es posible que los países en los que la ayuda del Fondo de Cohesión ha sido fundamental para permitirles cumplir los criterios de convergencia sigan necesitando apoyo financiero después del inicio de la tercera fase de la UEM. Esto exigirá la modificación del reglamento del Fondo de Cohesión vigente con objeto de permitir que puedan seguir recibiendo la ayuda, o la creación de un instrumento financiero adicional para paliar sus problemas específicos.

(xiv)

El Comité Económico y Social expresa su preocupación por el hecho de que la eficacia de los Fondos estructurales pueda quedar menoscabada en algunos casos por la importancia otorgada por la política regional nacional a las inversiones en infraestructuras. Dado que el objetivo último de los fondos es contribuir a aumentar la cohesión económica y social de modo que se cree empleo permanente, el Comité Económico y Social subraya la importancia de la inversión productiva y de la formación y educación de los trabajadores como prioridades absolutas de gasto de los Fondos estructurales.

(xv)

El objetivo del presente dictamen es señalar los desafíos a los que los Fondos estructurales de la Unión Europea deberán hacer frente. Una conclusión del análisis es que, en una Unión ampliada en la que se haya realizado la Unión Económica y Monetaria, se recurrirá en mayor medida a los instrumentos europeos de política regional. A la luz de los desafíos que esto supondrá para la cohesión en la UE, hay buenos argumentos en favor de un aumento de los recursos financieros destinados a los Fondos estructurales. En la actualidad, los Fondos estructurales representan menos del 0,5 % del Producto Interior Bruto de la UE. Se trata de una cantidad relativamente pequeña si se tienen en cuenta dichos desafíos y, por lo tanto, sólo puede desempeñar un papel limitado en el fomento de la cohesión económica y social. Las crisis económicas exteriores que tengan un impacto negativo en una región particular pueden poner en peligro su desarrollo económico durante muchos años. En las circunstancias actuales, los Fondos estructurales no pueden prestar ayuda a estas regiones a no ser mediante los recursos muy limitados de que disponen en los programas de iniciativas comunitarias. Dada la naturaleza dinámica de los factores determinantes de la cohesión económica y social, el CES considera que existen argumentos poderosos que abogan en favor de un aumento de la dotación financiera de los Fondos estructurales y de una mayor flexibilidad y receptividad en la configuración de la ayuda de los Fondos estructurales.

Hecho en Bruselas, el 28 de febrero de 1996.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Carlos FERRER

() DO n° C 304 de 10. 11. 1993; DO n° C 236 de 11. 9. 1995.

() «A new strategy for social and economic cohesion» - European Parliament, Ian Begg and David Mayes (1991).

() DO n° C 201 de 26. 7. 1993; DO n° C 195 de 18. 7. 1994; DO n° C 236 de 11. 9. 1995.

() DO n° C 127 de 7. 5. 1994; DO n° C 393 de 31. 12. 1994.

() Empleo en Europa 1995, Comisión (COM(95) 381 final).

() COM(94) 322 final.

() DO n° C 236 de 11. 9. 1995.

() El impacto económico de los marcos comunitarios de apoyo en las regiones del Objetivo n° 1, 1994-1999.

() Véase doc. CES 1449/95.

() DO n° C 303 de 14. 11. 1995.

() Ordenación del territorio y cooperación interregional en el Mediterráneo. Ponente: Sr. Cal (DO n° C 133 de 31. 5. 1995).

() El apartado 2 del artículo 104 C deja cierto margen para un grado limitado de flexibilidad en torno a estos valores de referencia.