Dictamen del Comité de las Regiones sobre «La evaluación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de servicios»

(96/C 126/02)

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

Considerando que la Directiva 92/50/CEE sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de servicios (denominada en lo sucesivo Directiva de servicios) regula, desde su entrada en vigor el 1 de julio de 1993, los contratos públicos del sector de los servicios en la Unión y en los países que han firmado el Acuerdo sobre el EEE, es decir, Noruega, Islandia y Liechtenstein;

Considerando que su objetivo es contribuir a la liberalización de los contratos públicos en el marco de la realización del mercado interior;

Considerando que ya antes habían entrado en vigor directivas equivalentes para los contratos públicos de suministros y de obras, y que éstos representan un 15 % (530 000 millones de ecus) del PIB de la Unión (sin incluir los nuevos Estados: Finlandia, Suecia y Austria); que los servicios constituyen una parte considerable de los mismos;

Considerando que las entidades públicas y empresas que ejercen su actividad en los sectores denominados de interés general, como son, por ejemplo, los sectores del agua, suministro de energía, transportes y telecomunicaciones constituyen una excepción importante con respecto a la normativa común; que estos sectores están regulados por una Directiva específica;

Considerando que los servicios se subdividen en dos categorías; que sólo los servicios incluidos en la categoría A caen dentro del ámbito de aplicación de la Directiva y que, por lo que a los servicios de la categoría B, las entidades públicas deben respetar determinadas obligaciones de comunicación con vistas a su publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas;

Considerando que en la categoría A figuran, entre otras cosas, los servicios, los servicios de auditorías, los servicios de transportes terrestres, los servicios financieros (seguros, servicios bancarios y de inversión), y los servicios de saneamiento y recogida de basuras; que la categoría B incluye los servicios jurídicos, las actividades del sector hotelero y de restauración, los servicios anexos y auxiliares de transportes, la contratación de personal, los servicios sociales y sanitarios, las actividades culturales, etc.;

Considerando que sólo están sujetos a las disposiciones de la Directiva los contratos de servicios de un valor igual o superior a 200 000 ecus (el denominado valor umbral);

Considerando que la Directiva prevé que la Comisión estudie la entrada en vigor de la Directiva antes del 1 de julio de 1996,

ha aprobado, en su Pleno de los días 15 y 16 de noviembre de 1995 (sesión del 15 de noviembre) el siguiente dictamen.

Introducción

El objetivo del presente Dictamen del Comité de las Regiones es examinar el asunto desde una perspectiva local y regional a fin de que, tras la revisión de la Directiva de servicios, ésta resulte también para los entes locales y las regiones perfectamente aplicable y útil para realizar el mercado interior. A tal efecto, deben primarse la inteligibilidad y eficacia de la reglamentación.

El Comité de las Regiones considera que la evaluación de la reglamentación de la UE relativa a la adjudicación de contratos públicos no puede limitarse a la Directiva de servicios, sino que también las demás directivas de procedimiento y la Directiva relativa a los obstáculos para el ejercicio profesional deben ser examinadas a la luz de sus consecuencias para los poderes locales y regionales.

Observaciones generales

1. Antes de proceder a un análisis de los diferentes problemas que plantea la Directiva de servicios, debe determinarse en primer lugar hasta qué punto ésta contribuye a avanzar en la realización del mercado interior. El Comité considera que podría concluirse que, debido a requisitos de orden logístico, o diferencias culturales y lingueísticas, muchos servicios no pueden ser prestados de manera razonable por empresas de otros Estados miembros (a diferencia de lo que sucede en caso de fusión o traspaso, o mediante el establecimiento de filiales o de sucursales en los diferentes Estados miembros, lo que, sin embargo, no está comprendido en la noción de realización del mercado interior).

2. Un factor determinante es el análisis de costes y beneficios. Es muy posible que la actual Directiva de servicios no tenga y no pueda tener más que un efecto marginal para el mercado interior. En todo caso, la experiencia adquirida hasta la fecha así lo demuestra. Un efecto tan marginal no puede justificar los costes que la aplicación de la Directiva trae consigo.

3. De conformidad con el artículo 43 de la Directiva, la Comisión deberá examinar las posibilidades de que entren en el ámbito de aplicación de la Directiva todos los contratos públicos de servicios de la categoría B y analizar cuáles han sido las repercusiones de la prestación de servicios por parte del propio Estado para una liberalización real del mercado.

Para ello, deberá partirse de la base de que los servicios que puedan ser prestados por un ente local o una región mediante sus recursos propios o un servicio interno en beneficio de la propia organización queden permanentemente excluidos del ámbito de aplicación de la Directiva. De hecho, la cuestión de si una entidad pública quiere prestar un servicio mediante sus recursos propios o encomendar su ejecución a terceros es un asunto de organización, gestión y consideraciones políticas internas.

Asimismo puede hacerse una excepción cuando una entidad pública quiere prestar un servicio mediante una empresa propia. También en el ámbito de la adjudicación de contratos públicos debe aplicarse el denominado principio de unidad económica.

4. Debe prestarse una atención específica a la privatización de los servicios públicos. La aplicación de la Directiva de servicios no puede obstaculizar este proceso. Cuando se privatiza una determinada función pública, la organización que desempeña esta tarea no está por lo general inmediatamente preparada para funcionar como una empresa independiente competitiva. Por ello, en la práctica es necesario un período de transición de aproximadamente siete años. La inclusión de una excepción en este sentido en la Directiva de servicios podría contribuir en gran medida a fomentar la evolución hacia la emancipación o privatización que hoy en día muchos consideran conveniente.

5. La Comisión prevé que la revisión de 1996 sólo introducirá algunas modificaciones de menor importancia para adaptarse al Acuerdo GATT que entrará en vigor el 1 de enero de 1996. El Comité de las Regiones estima que, teniendo en cuenta las consideraciones expuestas supra, conviene llevar a cabo urgentemente una evaluación más profunda.

6. Un elemento importante en la aplicación de la Directiva es el valor umbral que da lugar al procedimiento de contrato público.

El bajo umbral actual obliga a realizar licitaciones que no son interesantes para el mercado. De este modo, se da el caso que, debido al nivel del umbral, entidades adjudicadoras muy pequeñas siguen teniendo que recurrir, pese a todo, a la Directiva regularmente. Esto sucede, sin duda, cuando deben sumarse los diferentes años de un contrato o cuando deben considerarse un todo los importes de entidades adjudicadoras que actúan en colaboración. La carga administrativa que suponen estos procedimientos de adjudicación es demasiado elevada en comparación con los beneficios que se esperan obtener.

7. La Comisión Europea no ha iniciado todavía la evaluación de la Directiva porque una gran parte de los Estados miembros (aproximadamente la mitad) no la ha traspuesto aún a la legislación nacional; la Comisión no quiere elaborar nuevas normas hasta que la transposición se haya completado. El Comité de las Regiones considera que esto no tiene por qué ser un obstáculo para comenzar la evaluación, ya que la Directiva tiene un efecto directo.

Además, en la evaluación también puede reflejarse el hecho de que una serie de Estados miembros no han traspuesto todavía la Directiva.

Experiencia de las administraciones locales y regionales

El mercado interior y la Directiva de servicios

8. En los países en que se aplica, la Directiva ha tenido efectos sobre los contratos de las administraciones locales y regionales.

Sin perjuicio de las afirmaciones contenidas en el punto 12, es cierto que en la mayor parte de los Estados miembros no han aparecido grandes problemas a propósito de la distinción que establece la Directiva entre servicios que entran en el ámbito de aplicación de la Directiva y servicios al margen del mismo. En general, también han funcionado de forma satisfactoria, aunque un tanto burocrática, las disposiciones relativas a los procedimientos y la publicación.

9. Con frecuencia, los poderes públicos tuvieron dificultades para fijar especificaciones claras que, por lo demás, no pueden modificarse durante el procedimiento de adjudicación, excepto en la fase de información. El pliego de condiciones establecido y la falta de normas suficientes (definiciones del producto y cualificaciones) impiden que se establezca una colaboración positiva entre potenciales poderes adjudicadores y adjudicatarios potenciales para perfeccionar la formulación del contrato (servicio solicitado).

Las normas armonizadas plantean problemas, por ejemplo, en los sectores de servicios en los que se producen cambios rápidos, como los servicios que utilizan tecnología de la información. En muchos sectores de servicios también resulta problemático elaborar normas de calidad claras, sobre todo cuando se trata de servicios inmateriales y de adjudicaciones de contratos en el sector sanitario.

10. No cabe duda que la Directiva ha contribuido a impulsar la competencia a nivel nacional y ha mejorado la transparencia en el mercado de los contratos públicos de servicios. No obstante, el fomento de la competencia en los mercados nacionales no es un asunto que competa primariamente a la Unión Europea.

Divergencias de aplicación e interpretación

11. Al observar las diferentes maneras en que los diversos poderes públicos nacionales abordan asuntos similares, puede comprobarse que las prácticas administrativas en la Unión, en lo que se refiere a las competencias y a las empresas de agrupaciones locales, divergen considerablemente.

Debería realizarse un estudio comparativo para dilucidar si esta situación contribuye a crear diferentes condiciones de competencia para las empresas de los Estados miembros.

12. Deberá procurarse describir con más claridad que hasta ahora qué servicios entran y qué servicios no entran en el ámbito de la Directiva. Los problemas se derivan en parte del hecho de que la denominación de un servicio en el Anexo I A de la Directiva es por lo general mucho más amplia que la descripción de estas categorías de servicios en la clasificación CPC (clasificación común de productos de las Naciones Unidas) que figura detrás del servicio. A juicio del Comité de las Regiones, la clasificación CPC, que figura detrás de la descripción de cada servicio en el Anexo I A, debe ser determinante en lo que al contenido de dicho servicio. De no ser así, la inclusión de la clasificación CPC en el Anexo I A no tendría ningún sentido, teniendo en cuenta que es totalmente inadecuado que una misma actividad, como por ejemplo «las tareas de pintura», pueda considerarse tanto una «obra» como un «servicio». Debe suponerse que esto tampoco era el objetivo de la legislación.

Incluso la utilización de la nomenclatura CPC origina dificultades que deberían eliminarse. En primer lugar, la nomenclatura sólo existe en inglés y además la delimitación en función del contenido es siempre difícil de realizar.

La utilización de la nomenclatura, cuyo objetivo es describir de la manera más completa posible e inventariar todos los servicios posibles a efectos estadísticos, supone para la Directiva de servicios una ampliación prácticamente infinita de los elementos que deben ser tenidos en cuenta en la publicación.

En la definición de los tipos de servicios en cada inventario de servicios se adoptó la rúbrica «Otros servicios». Ello no permite efectuar una delimitación precisa de los tipos de servicios.

13. La Directiva plantea algunas cuestiones, entre las que se incluye qué debe entenderse por «subdivisión en lotes de un servicio». Por ejemplo, ¿debe una entidad adjudicadora sumar todos los servicios arrendados a servicios operativos más o menos independientes y, por consiguiente, sacarlos a licitación como un todo?

Ello daría lugar a problemas, jurídicos y de contenido insuperables. Debe darse la posibilidad de adjudicar contratos para cada proyecto y para cada subdivisión organizativa. En la evaluación de la Directiva deberá incluirse un examen más a fondo de este punto.

Escasez de contratos transfronterizos

14. La experiencia en la aplicación de la Directiva demuestra que se han celebrado muy pocos contratos con prestadores de servicios de otros países y que la Directiva ha tenido un efecto muy limitado en los intercambios transfronterizos. La Directiva no ha contribuido, por tanto, de manera particular a la realización del mercado interior. Esta observación ya se ha formulado antes. Ahora bien, este análisis podría dar una falsa impresión ya que las empresas extranjeras crean sucursales o filiales para responder a las solicitudes de ofertas de los Estados miembros de que se trate.

Valores umbral demasiado bajos

15. El Comité considera que, en el caso de pequeños contratos de un valor situado en torno al umbral actual de 200 000 ecus, los procedimientos requeridos y las especificaciones detalladas suponen una carga desproporcionada de trabajo administrativo. Debe estudiarse en qué medida los contratos que se adjudican con arreglo a las disposiciones vigentes compensan los costes de transacción con los posibles ahorros. En este contexto, debe abordarse también la cuestión de si el aumento del valor umbral generará un mayor interés transfronterizo. Cuando es evidente además que estos contratos menores apenas suscitan el interés de los prestadores de servicios extranjeros, cabe preguntarse si no convendría aumentar el valor umbral hasta un nivel que se ajuste totalmente a los requisitos del mercado interior, pero que no genere gastos administrativos inútiles para los entes locales y regionales de la Unión.

Posibles consecuencias para las pequeñas empresas

16. El bajo nivel del valor umbral puede acarrear diversas consecuencias para las empresas. Para el sector empresarial, el valor umbral actual -demasiado bajo- contribuye a liberalizar el comercio y fomentar la competencia sólo teóricamente. Existe el riesgo de que muchas pequeñas empresas pierdan contratos y deban soportar mucho más trabajo administrativo por verse obligadas a participar en un mayor número de licitaciones para obtener el mismo número de pedidos que tienen en la actualidad. Esta evolución contradice directamente la política de la Unión encaminada a mejorar la situación de las pequeñas y medianas empresas. Un aumento del valor umbral incrementaría la transparencia de las licitaciones públicas y las haría, por ende, más atractivas para las empresas.

El Comité de las Regiones propone que en la evaluación se incluyan los siguientes puntos:

17. Debe examinarse en qué medida pueden estar en contradicción la aplicación integral de la Directiva de servicios y las inversiones en el ámbito de las medidas para atraer empleo. Desde la perspectiva del fomento del empleo, debe tomarse en consideración la posibilidad de adoptar medidas que faciliten, apoyen y estimulen el empleo, que no obstante no bloqueen la realización ulterior del mercado interior.

18. En la Directiva debe prestarse una atención explícita a la política de privatización. La Directiva no debe dar lugar a obstáculos para la privatización o la emancipación.

19. Un procedimiento totalmente público plantea muchos problemas para determinadas categorías de servicios (investigación y asesoramiento de alto valor), puesto que los costes que entraña la preparación de las ofertas no se compensan con las probabilidades de adjudicación, dado el gran número de concurrentes. A la larga esto induce a algunos licitadores de buena calidad a abandonar, lo que se traduce en una pérdida de calidad.

20. Debe llevarse a cabo una revisión del plazo que se maneja en los contratos de larga duración para determinar el valor del contrato. Si se busca establecer una relación justa entre los costes de transacción y el (posible) ahorro, este plazo debería fijarse preferentemente en doce meses.

Puntos de discusión

21. Aumento del valor umbral para equilibrar los costes de los contratos y su valor tanto para las empresas como para las entidades públicas.

22. Si no se decide la aplicación de un importe umbral, deben estudiarse las posibilidades de establecer una cooperación entre la entidad adjudicadora y los prestadores de servicios potenciales en el curso del procedimiento de licitación.

23. Deben estudiarse específicamente las condiciones y la manera en las que se podría materializar la cooperación entre el sector público y el sector privado en la Directiva de servicios.

24. Debe otorgarse prioridad a la simplificación de la Directiva y a la mejora de la información y el asesoramiento sobre la aplicación de unas normas que resultan complejas; debe facilitarse el acceso de las entidades adjudicadoras y prestadores de servicios a la Directiva mediante la simplificación de la normativa, el mayor aumento posible de la desreglamentación y el suministro de información eficaz a las entidades públicas y (a los ramos de) prestadores de servicios.

La simplificación debe desembocar, entre otras cosas, en la creación de posibilidades de descentralización de la adjudicación de contratos públicos y más opciones para aplicar una modalidad simplificada de licitación.

25. Evaluación del grado de utilidad de las normas sobre publicación de la adjudicación por parte de las entidades adjudicadoras. Estas normas deberán eliminarse en la medida de lo posible.

26. Simplificación en la medida de lo posible de la nomenclatura CPC.

27. La participación del Comité de las Regiones en la evaluación de las repercusiones de la Directiva en los diferentes Estados miembros para que también se estudien sus consecuencias a nivel local y regional y se determinen qué otras modificaciones deberían introducirse.

28. Es necesario señalar específicamente en la Directiva que los contratos celebrados entre las administraciones locales y regionales y las empresas de agrupaciones locales o regionales no entran en el ámbito de aplicación de la Directiva, sino que deben seguir considerándose como de producción interna. También la cooperación organizativa entre administraciones locales y regionales debería quedar fuera del ámbito de aplicación de la Directiva.

29. Es conveniente estudiar la posible creación de una base de datos europea, de carácter voluntario, que recopile información sobre los contratos por debajo del valor umbral para que sirve de complemento a los procedimientos actuales, en particular si se aumenta el valor umbral. Esta base debería completarse con datos relativos a los prestadores de servicios potenciales (índice de empresas), de modo que la demanda y la oferta pudieran calibrarse fuera de las procedimientos de licitación formales.

30. Elaboración de orientaciones que garanticen el pleno uso de la posibilidad que ofrecen las redes electrónicas en la convocatoria de licitaciones y la presentación de ofertas. Esto no debe dar lugar a un aumento de la reglamentación.

31. En la prestación de servicios, un elemento determinante a la hora de la adjudicación es la confianza de la entidad adjudicadora en la integridad de la persona del adjudicatario. En concreto, cuando el licitador debe ocuparse de asuntos en el ámbito financiero o jurídico. No parece conveniente que los servicios de estas características se adjudiquen atendiendo a la oferta más baja. Por lo tanto, en la revisión de la Directiva es importante examinar de nuevo la posibilidad de excluir determinados servicios del Anexo I A. En este caso, los servicios que figuran en el Anexo I B deberían ser transferidos al Anexo I A.

32. En lo que respecta a la solicitud de créditos por parte de las entidades públicas adjudicatarias, los plazos de procedimiento de la Directiva son apenas viables. Cuando se solicita un crédito, deber poderse reaccionarse con rapidez y flexibilidad en el mercado. En consecuencia, debe examinarse si los servicios financieros no pueden ser dejados fuera del Anexo I A de la Directiva.

33. Los estrictos requisitos sobre la autorización del procedimiento negociado que figuran en la Directiva parecen demasiado restrictivos. Así, por ejemplo, la Comisión reconoce la urgencia como fundamento de justificación para un procedimiento de negociación sólo en caso de necesidad extrema.

Hecho en Bruselas, el 15 de noviembre de 1995.

El Presidente del Comité de las Regiones

Jacques BLANC