PREÁMBULO

El artículo 21 del Reglamento del Consejo por el que se establece un Instrumento de cooperación en materia de seguridad nuclear, en lo sucesivo denominado Reglamento ICSN[1], exige a la Comisión (además del informe sobre los progresos realizados que contempla el artículo 18) la presentación al Parlamento Europeo y al Consejo de un informe en el que se evalúe la aplicación del Reglamento ICSN durante los tres primeros años del programa[2].

Como parte del proceso de evaluación, la Comisión contrató a un grupo de expertos independientes para que llevase a cabo un análisis de la ejecución del programa entre 2007 y 2009. La selección de esos expertos se basó en su experiencia en los ámbitos de la energía nuclear, la seguridad nuclear y la gestión de los residuos radiactivos y del combustible nuclear gastado.

El informe completo de los expertos sobre las acciones llevadas a cabo por la Comisión con arreglo a los Programas de Acción Anuales (PAA) durante el periodo comprendido entre 2007 y 2009 puede consultarse como documento de trabajo adjunto de los servicios de la Comisión[3]. El presente documento compromete solo a sus autores.

El presente Informe contiene la evaluación de la Comisión, en la que se ha tenido en cuenta el Informe de situación ICSN de la Comisión para 2007-2009[4] y el informe de los expertos mencionado más arriba[5].

1. INTRODUCCIÓN

En 1991, la Comisión puso en marcha el componente de seguridad nuclear del programa TACIS[6] para abordar las dudas de seguridad planteadas por el accidente de Chernóbil. Entre 1991 y 2006, se comprometieron más de 1 300 millones EUR para proyectos de seguridad nuclear. Desde 2007, las actividades de asistencia y cooperación para la seguridad nuclear han proseguido en el marco del Instrumento de cooperación en materia de seguridad nuclear (ICSN), con un importe de referencia de 524 millones EUR para la aplicación del Reglamento durante el periodo comprendido entre 2007 y 2013. El ICSN introdujo una serie de cambios respecto del programa de seguridad nuclear TACIS que merecen ser señalados.

El ICSN amplió la cobertura geográfica del programa a los terceros países[7] de todo el mundo. Ello ha permitido aplicar la experiencia obtenida por la Comisión con los países de la antigua Unión Soviética para atender las necesidades de los países emergentes, así como de los países con programas nucleares consolidados que necesiten aumentar su seguridad nuclear, particularmente aquellos que posean programas nucleares de rápida expansión. En 2008, la Comisión propuso una estrategia[8] para hacer frente al reto internacional de la seguridad y la protección nucleares. Posteriormente, el Consejo definió una serie de criterios que debían observarse al estudiar y clasificar por orden de prioridad los proyectos con los nuevos países asociados[9], criterios que la Comisión tuvo en cuenta en su estrategia ICSN revisada para 2010-2013, que aplica también prioridades de orden geográfico.

El marco estratégico para la aplicación del programa ICSN durante los tres primeros años se compone de la Estrategia de Seguridad Nuclear 2007-2013 para los Programas de Cooperación Comunitarios y el Programa Indicativo 2007-2009 de 1 de agosto de 2007, (C(2007) 3758). Los Programas de Acción Anuales (PAA) para 2007, 2008 y 2009 contenían información detallada sobre las acciones que debía emprender la Comisión. La Estrategia, el Programa Indicativo y los Programas de Acción recibieron dictámenes positivos del Comité ICSN.

Los objetivos del Reglamento ICSN se definen en su artículo 1:

- el fomento de un elevado nivel de seguridad nuclear;

- la protección contra las radiaciones y

- la aplicación de unas salvaguardias eficientes y efectivas de materiales nucleares en terceros países.

Estos objetivos debían alcanzarse mediante la aplicación de las medidas establecidas en el artículo 2 del reglamento ICSN:

- apoyo a las autoridades reguladoras;

- mejoras del diseño, el funcionamiento y el mantenimiento de las instalaciones nucleares;

- seguridad del transporte y la eliminación del combustible nuclear gastado y de los residuos radioactivos;

- desarrollo y aplicación de estrategias para el desmantelamiento de instalaciones y la reconversión de antiguos emplazamientos;

- fomento de marcos reglamentarios efectivos para garantizar la protección contra las radiaciones:

- creación de un marco reglamentario y de métodos para la aplicación de las salvaguardias nucleares;

- prevención de los accidentes y mitigación de sus posibles consecuencias, y

- medidas de fomento de la cooperación internacional en los ámbitos antes mencionados.

El Programa Indicativo para 2007-2009 hacía más hincapié en los ámbitos de intervención específicos y en el presupuesto propuesto para la ejecución de las medidas antes mencionadas.

2. EJECUCIÓN DEL PROGRAMA

Las actividades del ICSN son ejecutadas por la Comisión Europea siguiendo el método de gestión centralizada. Como parte de los PAA para 2007, 2008 y 2009 se aprobaron unos 50 proyectos. Estos proyectos se hallan en distintas fases de ejecución. En el cuadro 1 se detallan los importes originalmente asignados y contratados a mediados de 2010.

Cuadro 1 – Sinopsis de la ejecución del Programa por sectores y años (millones EUR)

Cooperación/asistencia | PA 2007 | PA 2008 | PA 2009 | Total |

1 | Fomento de hábitos efectivos de seguridad nuclear Apoyo a organismos reguladores Apoyo a operadores | 25 (10) (15) | (47) (12) (35) |

2 | Seguridad de las instalaciones nucleares Evaluación de la seguridad y apoyo técnico para el funcionamiento Mejoras y modernización relativas a la seguridad | 11 (5) (6) | 5 (5) (0) |

3 | Seguridad de la gestión de los residuos radiactivos y el combustible nuclear gastado, incluido el saneamiento medioambiental de antiguas instalaciones nucleares Gestión de residuos y clausura, descontaminación y saneamiento | 20 | 10 |

4 | Seguridad y responsabilidad en relación con los materiales nucleares Salvaguardias, tráfico ilícito Generadores termoeléctricos de radioisótopos, fuentes huérfanas y reactores de investigación | 14 (8) (6) | 0.25 |

5 | Preparación de las situaciones de emergencia fuera de las instalaciones | 4 | 1 |

6 | Participación en los Fondos Internacionales (Chernóbil y NDEP) | 20 | 31 |

7 | Asistencia técnica | 6 | 6 |

TOTAL | 100 | 100 |

Nota: 1) Conforme al Programa Indicativo para 2007-2009

2) Asignación total para 2007 – 2009: 217 millones EUR

3) Véase el Informe de la Comisión sobre la aplicación del ICSN durante el periodo 2007 – 20094

En el cuadro 3 se ilustra la asignación de fondos por países o regiones y los logros conseguidos en la expansión geográfica del programa fuera de la antigua Unión Soviética.

Cuadro 3 – Sinopsis de la ejecución del Programa por regiones / países[11] (EUR)

Región / país | 2007 | 2008 | 2009 |

Federación de Rusia | 31.272.000 (1) | 3.500.000 (2) | 2.000.000 |

Política Europea de Vecindad (PEV) |

Armenia | 7.200.000 | 6.000.000 | 11.000.000 |

Belarús | 2.200.000 | 2.200.000 |

Georgia | 1.800.000 | 500.000 |

Ucrania | 35.800.000 | 53.755.000 | 38.500.000 |

PEV SUR |

Egipto | 1.000.000 |

Jordania | 1.000.000 |

Marruecos | 1.000.000 |

SUDESTE ASIÁTICO |

Filipinas | 1.500.000 |

Vietnam | 2.000.000 |

AMÉRICA LATINA |

Brasil | 5.000.000 |

Proyectos multinacionales o regionales | 2.500.000 | 1.000.000 | 6.500.000 |

Medidas de acompañamiento | 1.000.000 | 3.500.000 |

TOTAL PAA 2007/2008/2009 | 76.772.000 | 71.255.000 | 73.700.000 |

Nota: 1) La cifra incluye 28,3 millones para proyectos que se cancelaron como consecuencia de la negativa de la Federación de Rusia a celebrar un Acuerdo de Financiación. Ese importe no pudo ya utilizarse con cargo al ICSN.

2) La cifra excluye 13,5 millones EUR que fueron reasignados.

Kazajstán recibió una cuantiosa asistencia con cargo al Programa de Seguridad Nuclear TACIS, pero esa cooperación se interrumpió debido a la falta de interés por parte del citado país (salvo en lo que respecta a su participación en un programa regional relativo a las secuelas de la minería de uranio).

3. EVALUACIÓN

Los tres primeros años de aplicación del ICSN (2007 - 2009) marcaron una transición gradual desde las intervenciones del programa de Seguridad Nuclear TACIS, que se centraba en la antigua Unión Soviética, especialmente la Federación de Rusia y Ucrania, hacia un programa de alcance mundial.

Si bien el programa TACIS se centraba en la asistencia en materia de seguridad nuclear incluyendo, en muchos casos, el suministro de equipo («asistencia técnica»), el objetivo del ICSN es reforzar la cooperación con vistas a mejorar la seguridad nuclear con mucho menor énfasis en el suministro de equipo («asistencia no técnica»). También se ha instado a los socios a que asuman un papel más importante en la definición, gestión y ejecución de los proyectos de cooperación.

Si bien la cooperación con los nuevos países asociados se centró inicialmente en el refuerzo de las autoridades reguladoras, ahora se está extendiendo progresivamente al desarrollo de la gestión del combustible nuclear gastado y los residuos radiactivos, el desmantelamiento y el saneamiento de las instalaciones y también, aunque en menor medida, la mejora de la seguridad operativa.

La cooperación con el Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) se aceleró por una serie de razones, incluida la necesidad de aumentar la coordinación, evitar la repetición inútil de esfuerzos, establecer prioridades conjuntas y sostener la ejecución de proyectos de la OIEA en sectores donde esta intervención aumenta la eficacia de la ejecución debido a la proyección internacional de la OIEA y a su especialización en la materia.

Resulta preocupante la suspensión de la cooperación con la Federación de Rusia en los nuevos proyectos de seguridad nuclear debida a la negativa de Rusia a celebrar Acuerdos de Financiación con la Comisión. Se ha mantenido un nivel limitado de cooperación al amparo de los proyectos TACIS y la Comisión ha seguido explorando vías para deshacer el bloqueo de la actual situación con las autoridades rusas.

La cooperación con Armenia ha proseguido a pesar de la firme posición de la UE en cuanto a la necesidad de que la central nuclear armenia, que funciona con un reactor de primera generación, se clausure lo antes posible. Todas las acciones específicas de cooperación en el ámbito de la seguridad deben cotejarse con el marco estratégico acordado para la aplicación del programa ICSN.

El largo periodo que transcurre entre la definición de los nuevos proyectos de cooperación y su eventual ejecución es un problema grave, especialmente a la hora de entablar relaciones de cooperación con los nuevos países asociados. Esas demoras se derivan de las etapas que de forma preceptiva median entre la determinación de un proyecto y su contratación. Habitualmente, el proceso comienza con una «misión exploratoria» por parte de los servicios de la Comisión, seguida de una misión a cargo de expertos en la que se elaboran fichas de acción que contienen una definición a grandes rasgos de los posibles proyectos. El proceso de aprobación posterior incluye una consulta interservicios, el dictamen del Comité ICSN y, por último, la adopción de la decisión de la Comisión. Los procesos de licitación y contratación no pueden comenzar hasta la celebración de un Acuerdo de Financiación con el país asociado, lo que agrava el retraso.

En algunas ocasiones, la fase inicial de la cooperación pudo abreviarse ligeramente, como en el caso de Brasil, país cuyo elevado nivel de preparación interinstitucional permitió avanzar rápidamente en la elaboración de las fichas de acción. No obstante, no hay duda de que se trata de un proceso largo.

Se ha mantenido una estrecha relación entre los servicios responsables de la aplicación del Instrumento de Estabilidad, los responsables geográficos pertinentes de la Comisión y las delegaciones de la UE, lo que ha contribuido a mantener un planteamiento coherente respecto de los terceros países. No obstante, es posible que en el futuro se estudie la posibilidad de crear nuevas sinergias entre el ICSN y el Instrumento de Estabilidad, especialmente en el marco de la iniciativa del IE denominada «Centros de Excelencia».

Las actividades en el campo de las salvaguardias nucleares durante el periodo 2007-2009 han sido considerablemente más reducidas que las previstas en el Programa Indicativo para el mismo periodo (un 0,25 % frente a un 14 % del Programa). La Comisión tendrá en cuenta esta circunstancia en la formulación del programa Indicativo para 2012-2013 y de los futuros Programas de Acción.

4. CONCLUSIONES

La evaluación de la ejecución del programa ICSN por parte de la Comisión permite extraer las principales conclusiones siguientes:

- Los proyectos se determinaron con arreglo a los documentos estratégicos del Instrumento de cooperación en materia de seguridad nuclear (ICSN).

- El ICSN prosiguió la cooperación en materia de seguridad nuclear iniciada bajo el programa TACIS, ampliándola gradualmente a nuevos países asociados. No obstante, la cooperación con la Federación de Rusia se suspendió en espera de una solución a la objeción presentada por ese país en cuanto a la celebración de un Acuerdo de Financiación.

- La mejora de la cultura de seguridad nuclear a través del ICSN ha incorporado las enseñanzas extraídas del programa de seguridad nuclear TACIS y ha atendido las necesidades emergentes como parte de un mandato que no se limita ya a la región de la antigua Unión Soviética.

- El plazo para la ejecución de los proyectos tras su identificación es actualmente de dos a tres años debido a los dilatados procesos de decisión y contratación y a los procedimientos administrativos correspondientes, por lo general bastante engorrosos. La Comisión deberá examinar si es posible, y hasta qué punto, acortar el ciclo de aplicación de los proyectos mediante un ajuste de las prácticas operativas y ejecutivas.

- La Comisión coincide con los resultados de la evaluación independiente según los cuales la ejecución del ICSN estaba bien enfocada y sus proyectos bien diseñados. Se espera que los proyectos, siempre que sean objeto de una ejecución satisfactoria, contribuyan significativamente al aumento de la seguridad nuclear y a la mejora de la cultura de seguridad nuclear. Los proyectos ICSN que se centran en el intercambio de prácticas y conocimientos especializados han sido especialmente apreciados por los socios de los países destinatarios.

- En el caso de los países que no tienen ni proyectan dotarse de un programa de energía nuclear, el ICSN contribuye además a crear la infraestructura reguladora preceptiva en materia de seguridad nuclear, especialmente en lo que se refiere a la gestión de los residuos radiactivos.

- En los países que tienen proyectada la aplicación de programas de energía nuclear, el ICSN contribuye a crear la infraestructura reguladora de seguridad nuclear necesaria, mientras que en los países con programas de energía nuclear ya establecidos pero que no disponen de los recursos de seguridad adecuados debido a la escasez de fondos o a su aislamiento, el citado programa se centra en la creación de capacidad y en la mejora de la cultura de seguridad nuclear.

- De forma general, el programa ICSN se ha convertido en un vector consolidado de cooperación para la seguridad nuclear en todo el mundo.

- El artículo 21 del Reglamento ICSN establece que, cuando resulte apropiado , la Comisión podrá presentar, además del presente informe de evaluación, una propuesta legislativa con las modificaciones del ICSN que considere necesarias. En opinión de la Comisión, las inquietudes que se han planteado en relación con la aplicación del Reglamento ICSN y las soluciones para mitigarlas pueden abordarse al amparo de las disposiciones vigentes del Reglamento, por lo que es innecesaria una nueva propuesta legislativa.

[1] Reglamento (CE) n° 300/2007 del Consejo, de 19 de febrero de 2007 (DO L 81 de 22.3.2007, p. 1).

[2] Según el artículo 21, «Modificación», del Reglamento ICSN, «El 31 de diciembre de 2010 a más tardar, la Comisión presentará al Parlamento Europeo y al Consejo un informe de evaluación de los tres primeros años de aplicación del presente Reglamento, en su caso junto con una propuesta legislativa que contenga las modificaciones necesarias del instrumento».

[3] Documento de trabajo de los servicios de la Comisión – Informe de evaluación externa de la aplicación del Reglamento del Consejo (Euratom) nº 300/20047 (Instrumento de cooperación en materia de seguridad nuclear) durante el periodo 2007-2009, que acompaña al documento «Informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la evaluación de la aplicación del Instrumento de cooperación en materia de seguridad nuclear (ICSN) durante sus tres primeros años (2007-2009)» - SEC(2011)xxx

[4] Informe de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones Primer Informe – Programas de Acción Anual para 2007, 2008 y 2009, presentado de conformidad con el artículo 18 del Reglamento ICSN.COM(2011) 111 final, Bruselas, 10.3.2011.http://register.consilium.europa.eu/pdf/es/11/st07/st107637.es11.pdf

[5] Las repercusiones del accidente de Fukushima-Daiichi que se produjo el 11 de marzo de 2011 se sitúan fuera del ámbito abarcado por el presente informe; las enseñanzas extraídas de ese accidente se incorporarán en el Programa Indicativo Plurianual 2012-2013 y en los Programas de Acción Anuales posteriores, según proceda. Ninguna de las circunstancias relacionadas con el mencionado accidente alteran las conclusiones que se exponen en el presente informe.

[6] TACIS (Asistencia Técnica a la Comunidad de Estados Independientes) es el programa de la Comisión Europea que presta ayuda a 12 países de Europa del Este y Asia Central (Armenia, Azerbaiyán, Belarús, Georgia, Kazajstán, Kirguistán, Moldavia, Rusia, Tayikistán, Turkmenistán, Ucrania y Uzbekistán) y a Mongolia en su transición hacia economías de mercado democráticas.

[7] Por terceros países se entienden los no pertenecientes a la UE, excluidos los beneficiarios del Instrumento de Preadhesión.

[8] Comunicación de la Comisión: «Cómo hacer frente al reto internacional de la seguridad y la protección nucleares», COM (2008) 312 final, 22 de mayo de 2008.

[9] Conclusiones del Consejo sobre la asistencia a terceros países en el campo de la seguridad y la protección nucleares de 9 de diciembre de 2008. http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/es/trans/104601.pdf

[10] Reglamento (CE) nº 1717/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de noviembre de 2006, por el que se establece un Instrumento de Estabilidad (DO L 327 de 24.11.2006).

[11] Para más información véase el Documento de trabajo de los servicios de la Comisión SEC(2011) 284 final de 10.3.2010.