Recommendation for a COUNCIL RECOMMENDATION on the National Reform Programme 2011 of Lithuaniaand delivering a Council opinionon the updated Convergence Programme of Lithuania, 2011-2014





Recomendación de RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO sobre el programa nacional de reforma de 2011 de Lituania y por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el programa de estabilidad actualizado de Lituania (2011-2014) EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA, Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y, en particular, su artículo 121, apartado 2, y su artículo 148, apartado 4, Visto el Reglamento (CE) n° 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas[1], y, en particular, su artículo 9, apartado 3, Vista la recomendación de la Comisión Europea[2], Vistas las conclusiones del Consejo Europeo, Visto el dictamen del Comité de Empleo, Previa consulta al Comité Económico y Financiero, Considerando lo siguiente: (1) El 26 de marzo de 2010, el Consejo Europeo aprobó la propuesta de la Comisión Europea de iniciar una nueva estrategia para el empleo y el crecimiento —Estrategia Europa 2020—, que se basa en una mayor coordinación de las políticas económicas y se centrará en los ámbitos fundamentales en que se requiere actuar para fomentar el potencial de crecimiento sostenible y competitividad de la economía europea. (2) El 13 de julio de 2010, el Consejo aprobó una recomendación sobre directrices generales para las políticas económicas de los Estados miembros y de la Unión (para el periodo 2010-2014) y, el 21 de octubre de 2010, una decisión relativa a las orientaciones para las políticas de empleo de los Estados miembros[3], que juntas forman las «orientaciones integradas». Se ha invitado a los Estados miembros a tener en cuenta las orientaciones integradas en sus políticas económicas y de empleo. (3) El 12 de enero de 2011, la Comisión adoptó el primer Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento, iniciando así un nuevo ciclo de gobernanza económica en la UE y el primer Semestre Europeo de coordinación integrada ex ante de las políticas económicas, en el marco de la Estrategia Europa 2020. (4) El 25 de marzo de 2011, el Consejo Europeo aprobó las prioridades para el saneamiento fiscal y la reforma estructural (conforme a las conclusiones del Consejo del 15 de febrero y 7 de marzo de 2011 y en la línea del Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento de la Comisión). El Consejo Europeo destacó la necesidad de conceder prioridad al restablecimiento de unos presupuestos sólidos y de la sostenibilidad de las finanzas públicas, reduciendo el desempleo mediante reformas del mercado de trabajo y realizando nuevos esfuerzos para fomentar el crecimiento y pidió a los Estados miembros plasmar estas prioridades en medidas concretas que habrían de incluir en sus programas de estabilidad o de convergencia y en sus programas nacionales de reforma. (5) El 25 de marzo de 2011, el Consejo Europeo invitó también a los Estados miembros participantes en el Pacto por el Euro Plus a presentar sus compromisos a tiempo para su incorporación a sus respectivos programas de estabilidad o convergencia y programas nacionales de reforma. (6) El 28 de abril de 2011, Lituania presentó su programa de convergencia actualizado correspondiente al período 2011-2014, y su programa nacional de reforma para 2011. Dadas sus interconexiones, ambos se han evaluado al mismo tiempo. (7) La economía lituana se está recuperando de una grave crisis económica, durante la cual el PIB se contrajo en un 17 % desde su nivel máximo, y el colapso de la demanda interna se amplificó por efecto de la caída del comercio mundial. El mercado laboral acusó rápidamente la crisis y el desempleo alcanzó un máximo histórico del 18,3 % a mediados de 2010, desde el 4,2 % registrado a comienzos de 2008. Un sólido compromiso con el régimen de junta monetaria, sustentado en una importante consolidación fiscal y un ajuste de los salarios del sector privado para fortalecer la estabilidad del sistema financiero contribuyeron a estabilizar la economía. A medida que la economía mundial entró en fase de recuperación, y Lituania se benefició de la recuperación de su competitividad, las exportaciones se dispararon y el crecimiento económico se reanudó en 2010. En 2011 la recuperación está ganando ritmo conforme aumenta la demanda interna. Sin embargo, aunque se prevé una rápida disminución del desempleo, este se mantendrá por encima del 10 %. (8) Sobre la base de la evaluación del programa de convergencia actualizado de conformidad con el Reglamento (CE) nº 1466/97, el Consejo entiende que los supuestos macroeconómicos subyacentes en el programa de convergencia de 2011 son verosímiles. Aunque se basan en hipótesis sobre el crecimiento en 2011 algo más favorables, las previsiones coinciden en general con las últimas proyecciones de la Comisión para 2012. El programa pretende situar el déficit por debajo del 3 % de referencia en 2012, el plazo fijado por el Consejo, aunque las medidas en que se apoya ese objetivo no son suficientes. La aceleración del crecimiento económico puede conducir a resultados presupuestarios en 2011 que mejoren las previsiones del programa. Sin embargo, si las medidas temporales de saneamiento que expirarán en 2011 no se renuevan y complementan con otras permanentes de considerable importancia, existe el riesgo de que los objetivos presupuestarios para 2012 no se cumplan, a pesar de la mejor perspectiva macroeconómica. El esfuerzo fiscal medio anual durante el período 2010-2012 se sitúa bastante por debajo del 2,25 % del PIB recomendado por el Consejo en el marco del procedimiento de déficit excesivo (PDE) adoptado el 16 de febrero de 2010. Dado que el crecimiento económico y los ingresos fiscales son sustancialmente mayores de lo que se preveía en el momento en que el Consejo realizó su recomendación en relación con el PDE, la aplicación del necesario esfuerzo fiscal debería permitir una reducción del déficit y un avance hacia el objetivo a medio plazo más rápidos de lo que contempla el programa. El objetivo a medio plazo de un excedente estructural del 0,5 % del PIB no está previsto dentro del período abarcado por el programa. (9) Vistos el considerable ajuste que hace falta para alcanzar el objetivo de 2012 del PDE y avanzar hacia el objetivo a medio plazo, así como la necesidad de garantizar la necesaria cofinanciación a fin de concentrar en las fases iniciales la absorción de los fondos estructurales de la UE e incrementar la inversión productiva en la economía, es difícil encontrar medidas de consolidación adicionales. Una mayor eficiencia del sector público podría crear espacio adicional para ajustes del gasto sin poner en peligro la calidad de los servicios públicos. Si no se introducen nuevas reformas, los gastos derivados de la estructura de edades de la población se incrementarán a un ritmo superior al de la media de la UE en los próximos decenios. En junio de 2010, el Gobierno aprobó las líneas generales de una amplia reforma del sistema de seguridad social y de las pensiones. La propuesta incluía incrementos significativos de la edad de jubilación, cambios del método de cálculo de las pensiones e integración de las pensiones públicas en el régimen general de la seguridad social. La aprobación y una aplicación satisfactoria de todos los aspectos de esas propuestas resultarán decisivas para la sostenibilidad fiscal a largo plazo y podrían incrementar la oferta de mano de obra al aportar mayores incentivos para trabajar a edades más avanzadas, garantizando al mismo tiempo unas pensiones adecuadas. Por otra parte, la sostenibilidad fiscal a largo plazo necesitaría también un marco fiscal más sólido. En particular, durante la época anterior a la crisis, el marco fiscal no impidió importantes revisiones periódicas de los objetivos de gasto y un crecimiento procíclico del gasto financiado gracias al aumento de los ingresos fiscales. Un excesivo crecimiento del gasto financiado con los ingresos extraordinarios obtenidos en el período de expansión fue el origen de los grandes desequilibrios fiscales que aparecieron durante la crisis, y además contribuyó al sobrecalentamiento de la economía. (10) El desempleo de Lituania es uno de los más altos de la UE. La primera preocupación es garantizar que no se desemboque en un fenómeno estructural. Una normativa laboral estricta y los desincentivos al trabajo desde el sistema de asistencia social están poniendo en peligro el funcionamiento del mercado laboral. Combinadas con unas políticas activas del mercado de trabajo suficientemente financiadas, las medidas que se adopten en estas materias pueden contribuir a atenuar el riesgo de un alto desempleo estructural y a reducir la economía sumergida. (11) Las empresas lituanas de titularidad estatal representan aproximadamente el 18 % del PIB. Esas empresas son propensas a la ineficiencia y a rendimientos financieros insatisfactorios. Una adecuada reforma de las empresas públicas mejoraría también la competencia y el entorno empresarial. En 2010 Lituania inició la reforma de cinco sectores importantes. Se aprobaron orientaciones de transparencia para las empresas del Estado, sentando las bases para la responsabilización en la administración pública. La Resolución del Gobierno de diciembre de 2010 relativa a la mejora de la eficiencia aportó un contexto adicional creíble para la reforma. Sin embargo, esas iniciativas son sólo marcos orientativos, y en la citada Resolución se echan en falta algunas medidas esenciales, propuestas inicialmente, que habrían garantizado la separación de las funciones de reglamentación y propiedad. (12) La intensidad energética de la economía lituana figura entre las más altas de la UE. Ello se debe en gran medida a la calefacción utilizada en las viviendas particulares, gran parte de las cuales se encuentran en edificios de pisos mal mantenidos. A pesar de la introducción en 2004 de una estrategia para afrontar el problema, se han realizado pocas inversiones. Además, han aumentado con rapidez los índices de propiedad de automóviles, al tiempo que los ingresos derivados de la fiscalidad de la energía y los transportes han descendido en relación con el PIB y la fiscalidad del trabajo (que es considerablemente superior a la media de la UE). Abordar el problema de los bajos niveles impositivos de la energía, incluidas las tasas de matriculación y propiedad de vehículos, contribuiría a la consolidación fiscal a corto plazo, incentivando a la vez la eficiencia en el uso de la energía. (13) Aunque Lituania posee un marco regulador para las empresas favorable en general, la situación es relativamente insatisfactoria en los ámbitos de la creación de nuevas empresas, los plazos y costes de expedición de permisos de construcción y la protección de los inversores. Una mejora de la normativa contribuiría a estimular el crecimiento y la creación de empleo. La reforma de la política de competencia favorecería todavía más el entorno empresarial, aunque los avances son lentos, especialmente en los sectores de la energía y la alimentación al por menor. La finalización de la estrategia nacional revisada de independencia energética contribuirá a abordar las cuestiones relacionadas con la seguridad del abastecimiento e impulsará una mayor competencia en el sector de la generación eléctrica. La aplicación del tercer paquete legislativo de la UE sobre el mercado de la electricidad y el gas mejorará la competencia en los mercados energéticos minoristas. En el sector de la distribución alimentaria al por menor, Lituania aprobó en 2009 una ley que prohíbe a las empresas incurrir en prácticas desleales. Sin embargo, el sector de la distribución de alimentos al por menor sigue adoleciendo de un nivel de competencia insuficiente, debido en parte a su estructura y a las ineficiencias de la regulación del mercado. La concentración en la cadena minorista de alimentación experimenta una tendencia creciente, alcanzando las cuatro empresas más importantes el 72 % de las ventas totales en 2008. (14) Lituania ha asumido varios compromisos dentro del Pacto por el Euro Plus. Para reforzar la sostenibilidad fiscal, aprobará leyes que faciliten la acumulación de fondos en las reservas de la Hacienda Pública como preparación para los períodos económicos difíciles y favorecerá una política presupuestaria antiinflacionista responsable. También se han anunciado varias medidas importantes para reformar el sistema de pensiones y la seguridad social. Las actuaciones en materia de empleo se enfocan hacia el fomento del mismo, la lucha contra el empleo ilegal y no declarado y la flexibilidad. Con el fin de mejorar el entorno empresarial se han asumido compromisos para reforzar la inspección de empresas, incrementar la transparencia y reducir las cargas administrativas. Esos compromisos hacen referencia a los cuatro ámbitos del Pacto. En general, reflejan la agenda de actuaciones que se bosqueja en el programa de convergencia y el programa nacional de reforma. Las distintas medidas en materia de empleo supondrían, de aplicarse, una buena contribución a la generación de demanda de mano de obra. Esos compromisos han sido evaluados y tenidos en cuenta en las recomendaciones. (15) La Comisión ha evaluado el programa de convergencia y el programa nacional de reforma, incluidos los compromisos del Pacto por el Euro Plus[4]. Ha tenido en cuenta, no sólo su pertinencia para una política fiscal y socioeconómica sostenible en Lituania, sino también su conformidad con las normas y orientaciones de la UE, dada la necesidad de fortalecer el gobierno económico general de la Unión Europea introduciendo aportaciones de ésta en las futuras decisiones nacionales[5]. A la vista de lo expuesto, la Comisión considera que han de especificarse las medidas que garantizarán el cumplimiento de los objetivos presupuestarios para 2012. Se deben dar también nuevos pasos para reformar el sistema de pensiones a fin de mejorar la sostenibilidad fiscal y estimular la prolongación de la vida laboral, mejorar el funcionamiento del mercado de trabajo, aplicar el paquete de reformas de las empresas públicas, acrecentar la eficiencia energética y abordar la cuestión del bajo nivel impositivo de la energía, y fomentar la competencia en determinados sectores. (16) A la luz de la presente evaluación, y teniendo en cuenta la recomendación formulada por el Consejo el 2 de junio de 2010 en virtud del artículo 126, apartado 7, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, el Consejo ha examinado la actualización de 2011 del programa de convergencia de Lituania y su dictamen[6] se refleja particularmente en las recomendaciones (1) y (2) recogidas a continuación. Teniendo en cuenta las conclusiones del Consejo Europeo del 25 de marzo de 2011, el Consejo ha examinado el programa nacional de reforma de Lituania. RECOMIENDA: que Lituania tome medidas en el período 2011-2012 a fin de: (1) Adoptar medidas fiscales permanentes cuando se apruebe el presupuesto de 2012 orientadas a corregir el déficit excesivo. Reforzar el cumplimiento de las obligaciones fiscales y aprovechar plenamente la recuperación económica para seguir acelerando la reducción del déficit y garantizar que se avanza hacia el objetivo a medio plazo a un ritmo mínimo del 0,5 % anual. Robustecer el marco fiscal, en particular introduciendo techos de gasto vinculantes y legalmente exigibles en el marco presupuestario a medio plazo. (2) Aprobar la legislación que desarrolla la reforma del sistema de pensiones. Para mejorar la participación en el mercado de trabajo, eliminar los desincentivos fiscales al trabajo para las personas que se aproximan o han llegado a la edad de jubilación. (3) Mejorar la flexibilidad del mercado laboral modificando el Código del Trabajo para hacerlo más flexible y permitir un mejor uso de los contratos de duración determinada. Modificar la legislación pertinente, en particular, la ley de asistencia social dineraria, para evitar que el sistema de asistencia social albergue elementos desincentivadores del trabajo. (4) Aplicar íntegramente el paquete de reformas de la empresa pública antes de que finalice 2011, garantizando la separación de las funciones de propiedad y reglamentación, fijando objetivos empresariales claros, mejorando la transparencia y separando las actividades comerciales y no comerciales. (5) Mejorar la eficiencia energética de los edificios mediante una rápida aplicación del fondo de cartera, y tomar medidas para reorientar la fiscalidad hacia el uso de la energía, empezando por los impuestos de matriculación y propiedad de vehículos de transporte de viajeros. (6) Mejorar las condiciones para la creación de empresas y la expedición de permisos de construcción e impulsar la competencia en los sectores de la energía y comercio al por menor. Hecho en Bruselas, el Por el Consejo El Presidente [1] DO L 209 de 2.8.1997, p.1. [2] DO C de , p. . [3] Que se mantienen para 2011 conforme a la Decisión 2011/308 UE del Consejo, de 19 de mayo de 2011. [4] Para más detalles sobre el Pacto por el Euro Plus puede consultarse el documento SEC(2011) 723. [5] SEC(2011) 723. [6] Previsto en el artículo 9, apartado 3, del Reglamento (CE) n° 1466/97 del Consejo.