Desde el inicio del Semestre Europeo en 2011, más de dos terceras partes de las recomendaciones específicas por país se han implementado con al menos «algunos avances» (Gráfico 1). La evaluación plurianual de las recomendaciones es más positiva que la evaluación año a año de los avances realizados (véase el Gráfico 2), lo que confirma que se están llevando a cabo reformas importantes, aunque en muchos casos el proceso lleva su tiempo. La divergencia en la rapidez de ejecución refleja a menudo la urgencia de lograr avances en ámbitos concretos, pero también pone de manifiesto la necesidad de generar consenso, en particular cuando los beneficios de la reforma no se distribuyen de forma uniforme. Por ejemplo, en los últimos años los Estados miembros han realizado mayores avances en el ámbito de los servicios financieros, la política presupuestaria y la gobernanza presupuestaria, lo que refleja la prioridad otorgada a la estabilización de las finanzas públicas y el sector financiero en respuesta a la crisis económica y financiera, lo que exigió la adopción de medidas firmes. En la misma línea, las medidas destinadas a promover la creación de puestos de trabajo con contratos indefinidos y abordar la segmentación del mercado de trabajo se reflejan en el buen historial de ejecución de las recomendaciones pertinentes. Por otra parte, los Estados miembros aún no han resuelto las deficiencias constatadas en los regímenes tributarios, como, por ejemplo, una base imponible demasiado restringida. Además, existe margen para la adopción de nuevas medidas en materia de asistencia sanitaria y cuidados de larga duración. En este ámbito, las reformas tienden a llevar su tiempo, dada la magnitud de los problemas que se plantean y la incidencia potencial sobre las estructuras administrativas (Gráfico 3).

Desde una perspectiva anual, la trayectoria de ejecución es menos satisfactoria, ya que los avances registrados han sido desiguales en los distintos ámbitos de actuación. En comparación con el año pasado, donde más han avanzado los Estados miembros ha sido en la reforma de sus sectores financieros, por ejemplo mediante la mejora de las condiciones de financiación, la facilitación de la resolución duradera de los préstamos dudosos y la mejora de la supervisión bancaria. También se ha avanzado en el ámbito de las políticas activas del mercado de trabajo, que son cada vez más variadas y se suelen centrar en la adopción de un enfoque más adaptado a las necesidades concretas. La investigación y el desarrollo también gozan de un apoyo creciente de las Administraciones, que aspiran a financiar esta actividades, aumentar la rentabilidad en el sector privado y mejorar las condiciones de financiación. Por otra parte, la lucha contra la evasión fiscal, la mejora de la administración tributaria, y la lucha contra la elusión fiscal y la corrupción han obtenido resultados dispares. También se han registrado avances modestos a la hora de abordar los retos que plantea el envejecimiento de la población para la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas. Aunque a este ámbito de actuación se dirige un gran número de recomendaciones, se ha avanzado muy poco. Las reformas educativas, en particular las destinadas a mejorar el acceso de los grupos desfavorecidos y aumentar la calidad global de la educación, siguen representando un reto, ya que solo se han realizado progresos limitados en la mayoría de los Estados miembros que recibieron recomendaciones en este ámbito en 2017 (véase el Gráfico 3 y el Apéndice 2).

Gráfico 3: Ámbitos de actuación en los que se registran el nivel más elevado y más bajo de ejecución de las recomendaciones específicas por país

La corrección de los desequilibrios macroeconómicos continúa, pero en algunos Estados miembros siguen sin resolverse distintas fuentes de desequilibrios y han surgido nuevos riesgos. Aunque el amplio superávit de la balanza por cuenta corriente de la zona del euro se ha estabilizado, los avances varían de un país a otro. En varios países, se han subsanado los amplios déficits de la balanza por cuenta corriente que se registraban hasta ese momento, mientras que en otros se mantienen inalterados en líneas generales los persistentes superávits. En algunos países, los niveles de deuda privada, pública y exterior siguen siendo muy elevados. El desapalancamiento se está produciendo a un ritmo desigual, pues las reducciones más rápidas no siempre se producen en aquellos países con mayores niveles de endeudamiento. Mantener la deuda en una clara senda descendente es esencial para reducir de manera decidida las vulnerabilidades en un contexto en el que es probable que las condiciones de la política monetaria se normalicen progresivamente. Es posible que se favorezca un mayor reequilibrio si los Estados miembros con déficits por cuenta corriente o una elevada deuda externa salvaguardan las recientes mejoras en la competitividad de precios. Los Estados miembros con grandes superávits deben fomentar un incremento más rápido de los salarios y potenciar la inversión. Para todos los países, la adopción de medidas para incrementar la productividad es esencial para promover el crecimiento a largo plazo y respaldar las dinámicas de los salarios reales, que siguen mostrando atonía en la mayoría de los países y sectores, a pesar de contar con mercados laborales más restrictivos. Una evolución salarial más dinámica que se tradujese en un aumento de la demanda interna impulsaría todavía más la actual expansión económica. En un número creciente de Estados miembros, los problemas derivados de las subidas significativas de los precios de la vivienda requieren una vigilancia estrecha, ya que se están cerrando las anteriores brechas de infravaloración. Ello apunta a problemas económicos y financieros específicos de cada país que son de especial importancia para el buen funcionamiento de la zona del euro, debido a los fuertes vínculos económicos y financieros existentes entre los miembros de la unión monetaria.

Las recomendaciones específicas por país dirigidas a los once Estados miembros en los que se han detectado desequilibrios contribuirán a su reducción. La mejora de las condiciones económicas se reflejó en las conclusiones de la Comisión sobre el procedimiento de categorización de los desequilibrios macroeconómicos. Sobre la base de los exámenes exhaustivos de doce Estados miembros, la Comisión detectó desequilibrios en once de ellos. Se llegó a la conclusión de que Eslovenia ya no experimenta desequilibrios y de que los desequilibrios de Bulgaria, Francia y Portugal ya no son excesivos. En total, en la actualidad se considera que ocho países experimentan desequilibrios (Bulgaria, Francia, Alemania, Irlanda, Portugal, España, los Países Bajos, y Suecia), y tres países sufren desequilibrios excesivos (Croacia, Chipre e Italia). Como en años anteriores, en el marco del procedimiento de desequilibrio macroeconómico se llevará a cabo una supervisión específica de todos los países en los que se han constado desequilibrios o desequilibrios excesivos. Este proceso de supervisión ha de reflejar el alcance de los retos y la gravedad de los desequilibrios.

El informe de convergencia de 2018 pone de manifiesto que es necesario seguir avanzando para que los Estados miembros acogidos a una excepción puedan estar en condiciones de adoptar el euro. El euro, utilizado cada día por cerca de 342 millones de personas en 19 Estados miembros, aspira a ser la moneda única de la Unión Europea en su conjunto. Todos los Estados miembros, excepto Dinamarca y el Reino Unido, deben adoptar el euro una vez hayan alcanzado un alto grado de convergencia sostenible. La adhesión a la zona del euro es un proceso abierto y basado en normas, regulado por el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y el Protocolo n.º 13 sobre los criterios de convergencia. El Informe de Convergencia bienal del presente ejercicio abarca los siete Estados miembros que están legalmente comprometidos a adoptar el euro: Bulgaria, Chequia, Croacia, Hungría, Polonia, Rumanía y Suecia. En él se analiza la compatibilidad de la legislación nacional y los avances de estos Estados miembros en pos de lograr un alto grado de convergencia económica sostenible mediante el análisis de los criterios de convergencia (estabilidad de precios, finanzas públicas, estabilidad del tipo de cambio y tipos de interés a largo plazo). El Informe también tiene en cuenta otros factores mencionados en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea que son relevantes para evaluar la sostenibilidad de la convergencia.

El Informe llega a la conclusión de que, por el momento, ninguno de los países analizados cumple todas las condiciones para adoptar el euro. Los siete Estados miembros cumplen el criterio de las finanzas públicas, siendo Bulgaria el país que obtiene de lejos el mejor resultado, pues su deuda pública se sitúa por debajo del 30 % del PIB. Todos, con excepción de Chequia, Hungría y Rumanía, cumplen el criterio de estabilidad de precios. Bulgaria registra una tasa de inflación media de solo el 1,4 %. De modo análogo, todos los Estados miembros analizados, salvo Polonia y Rumanía, cumplen el criterio de los tipos de interés a largo plazo. Por otra parte, ningún país cumple el criterio del tipo de cambio, ya que ninguno se ha adherido al mecanismo europeo de tipos de cambio (MTC II). La moneda de Bulgaria, el lev, ya se encuentra vinculada al euro desde 1999. Por tanto, la economía búlgara está habituada a operar sin un tipo de cambio flexible, de forma similar a lo que exige la participación en el MTC II. El análisis de otros factores pone de manifiesto que, si bien estos países están por regla general bien integrados económica y financieramente en la UE, algunos de ellos siguen experimentando vulnerabilidades macroeconómicas o tienen problemas relacionados con su entorno empresarial y su marco institucional, lo que puede plantear riesgos para la sostenibilidad del proceso de convergencia. Solo un país, Croacia, ha alcanzado la plena compatibilidad legal. Para ingresar en la zona del euro es esencial prepararse de forma exhaustiva, y la Comisión está dispuesta a ayudar a los Estados miembros en su proceso de adhesión al euro. Formando parte de sus propuestas para el próximo marco financiero plurianual, la Comisión propondrá en breve un programa específico de apoyo a las medidas de convergencia.

3.Objetivos clave de las recomendaciones específicas por país

El objetivo general de las recomendaciones es animar a los Estados miembros a aprovechar el actual impulso económico favorable para seguir reforzando la resiliencia de sus economías. Habida cuenta de las condiciones cíclicas favorables, todos los Estados miembros deben dar prioridad a las reformas que incrementen su potencial de crecimiento y lo hagan más integrador, mejoren el entorno institucional y empresarial, supriman los obstáculos a la inversión, mejoren la eficiencia de los recursos, contribuyan a la creación de puestos de trabajo de calidad, reduzcan las desigualdades, aborden los retos relacionados con las cualificaciones, garanticen una atención sanitaria eficaz, resiliente y accesible y mejoren las redes de seguridad social.

Finanzas públicas, tributación y sector financiero

En retrospectiva, la flexibilidad en el marco del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, señalada por la Comisión con ayuda del Consejo, hizo posible lograr el equilibrio adecuado entre garantizar la responsabilidad presupuestaria y contribuir al crecimiento en el corto y medio plazo. La Comisión llevó a cabo una revisión sobre el uso de la flexibilidad en el marco de las normas vigentes desde su introducción en 2015. En primer lugar, la modulación del ajuste presupuestario requerido contribuyó a preservar la recuperación allí donde era más frágil, al tiempo que contribuía al logro de una posición presupuestaria sólida y fomentaba la reducción de la deuda a un ritmo satisfactorio, aunque el establecimiento de reservas presupuestarias sigue siendo una prioridad para algunos Estados miembros. En segundo lugar, valerse de la flexibilidad para reforzar las reformas estructurales y la inversión pública parece haber sido adecuado y haber estado justificado económicamente para aquellos Estados miembros que se beneficiaron realmente de ella. Al mismo tiempo, la incidencia última de las reformas y la inversión sobre el crecimiento solo puede evaluarse a medio plazo.

A medida que mejoran progresivamente las condiciones económicas, es el momento de restablecer los estabilizadores presupuestarios en los países muy endeudados y utilizar el margen presupuestario de los países excedentarios para aumentar la resiliencia de sus economías y contribuir al crecimiento. Las finanzas públicas de la Unión van a continuar mejorando. Al beneficiarse de la creciente expansión de la economía, el déficit de las administraciones públicas disminuyó en 2017 hasta situarse en el 1,0 % del PIB de la Unión Europea, y se espera que siga disminuyendo. Del mismo modo, la deuda de las Administraciones Públicas disminuyó en la UE hasta el 83,1 % del PIB de la Unión Europea y se prevé que siga su trayectoria gradualmente decreciente. La orientación presupuestaria fue neutra en términos generales en 2017 y debe seguir así en 2018. De no modificarse las políticas aplicadas, se prevé que la mayoría de los países − incluidos varios de ellos que registran mayor deuda pública − expandan o reduzcan solo marginalmente su déficit estructural en 2019, por lo que seguirían expuestos a posibles perturbaciones futuras. Las recomendaciones específicas por país fijan un esfuerzo de ajuste presupuestario requerido en consonancia con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento para los Estados miembros que no hayan alcanzado aún su objetivo presupuestario a medio plazo. No obstante, se recomienda a los Estados miembros que dispongan del margen oportuno que utilicen las políticas presupuestaria y estructural en el marco de las normas del Pacto de Estabilidad y Crecimiento para apoyar el crecimiento a fin de facilitar su reequilibrio económico y diseminar efectos indirectos significativos sobre los demás Estados miembros. La combinación resultante de políticas presupuestarias entre los Estados miembros haría que la orientación presupuestaria agregada para la zona del euro fuera globalmente neutra en 2019, con lo que se lograría el equilibrio adecuado entre alcanzar la sostenibilidad de las finanzas públicas y garantizar que continúe la expansión económica y el repunte del empleo.

A lo largo de los años, los Estados miembros han mejorado considerablemente sus marcos presupuestarios, lo que ahora está dando frutos en términos de contribución a la mejora de las perspectivas presupuestarias. En algunos Estados miembros deben proseguir las reformas con objeto de aprovechar las ventajas de contar con unos marcos presupuestarios nacionales sólidos y garantizar que los Estados miembros contribuyan de forma colectiva a la prudencia fiscal a nivel de la Unión. Mientras que se recomienda a Croacia y Rumanía que adopten o emprendan reformas de amplio espectro en su marco presupuestario; Bélgica y Polonia necesitan introducir mejoras específicas, tales como la coordinación en todos los niveles de la Administración y la mejora de los procedimientos presupuestarios o de la supervisión independiente.

A fin de garantizar que se disponga de financiación pública para los proyectos de inversión a medio y largo plazo, debe prestarse una atención especial a su composición. El reparto adecuado de los ingresos y gastos públicos en diversos ámbitos de actuación daría lugar a una combinación más propicia para el crecimiento. Se requiere asimismo realizar esfuerzos adicionales para que la tributación y el gasto sean más eficientes y eficaces en todos los niveles de la Administración. Si se realizan con el debido rigor, los análisis del gasto constituyen un instrumento de utilidad a la hora de mejorar la distribución del dinero de los contribuyentes. En consonancia con las recomendaciones del presente año, Austria, Bélgica, Bulgaria, Finlandia, Francia, Hungría, Polonia, Portugal y Rumanía deberían tomar medidas en este ámbito.

La incidencia del envejecimiento de la población sobre el presupuesto nacional justifica la adopción de medidas de reforma de los sistemas de pensiones, asistencia sanitaria y cuidados de larga duración. Estas reformas son fundamentales para garantizar la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas, así como una seguridad social y asistencia sanitaria adecuadas y accesibles. La experiencia ha demostrado que este ámbito es uno de los que plantea mayores dificultades a la hora de introducir reformas, razón por la que deben introducirse reformas de forma perentoria, aunque se implementen de manera gradual, de modo que los grupos afectados tengan la oportunidad de adaptarse. No obstante, varios Estados miembros han tomado medidas para reformar sus sistemas de pensiones y sanitarios, y se requiere ciertas dosis de audacia para preservar estas reformas. La Comisión recomienda la adopción de reformas adicionales en estos ámbitos a una serie de Estados miembros, como Chequia, Irlanda, Hungría o Lituania.

Son necesarios esfuerzos adicionales para abordar los elevados niveles de imposición sobre el trabajo, salvaguardando al mismo tiempo los ingresos necesarios para las políticas públicas, aumentar los incentivos al trabajo y apoyar la creación de puestos de trabajo para los grupos más vulnerables de la población. Varios Estados miembros han proseguido sus esfuerzos para reducir la presión fiscal sobre el trabajo, centrándose en particular en los trabajadores con bajos salarios, y se recomienda a Austria, Alemania, Italia y Letonia la adopción de medidas adicionales. No obstante, la reforma tributaria ha de preservar los ingresos en aras de que se mantenga un nivel adecuado de protección social y de inversión. En este contexto, se han dirigido a Croacia, Italia y Lituania una serie de recomendaciones destinadas a ampliar la base impositiva, mediante, por ejemplo, la introducción de un impuesto recurrente sobre los bienes inmuebles en Croacia.

Mejorar la normativa y la administración tributarias es fundamental para garantizar la sostenibilidad de los sistemas fiscales de los Estados miembros y asegurar unas condiciones equitativas y un entorno empresarial positivo para las empresas. Un sistema fiscal estable, sencillo y eficiente en relación con los costes puede mejorar el cumplimiento de las obligaciones tributarias y contribuir a generar un clima de inversión positivo. Por ello, se proponen recomendaciones para simplificar el sistema fiscal de Francia y Hungría, aumentar su eficacia en Alemania, y mejorar la administración fiscal y el cumplimiento de las obligaciones tributarias en Bulgaria, Lituania y Rumanía. Como se indica en la Recomendación para la zona del euro para 2 018, la lucha contra las estrategias de planificación fiscal abusiva de los contribuyentes es esencial para impedir falseamientos de la competencia entre las empresas, garantizar la igualdad de trato de los contribuyentes y salvaguardar las finanzas públicas, contribuyendo así a preservar la cohesión social y a luchar contra la desigualdad. Los efectos indirectos de las estrategias de planificación fiscal abusiva de los contribuyentes entre los Estados miembros requieren una acción coordinada de las políticas nacionales para complementar la legislación de la Unión. Los Estados miembros se han comprometido a escala europea a mejorar la transparencia en materia tributaria y a acordar un nivel mínimo de protección contra el abuso. Asimismo han tomado medidas a nivel nacional, por ejemplo, mediante la modificación o supresión de su «casilla de patentes» que facilitaba la planificación fiscal abusiva o modificando sus normas sobre la residencia a efectos fiscales. A pesar de estos avances, una revisión en profundidad de las normas fiscales y de los indicadores económicos pertinentes muestra que las empresas multinacionales se siguen aprovechando del sistema fiscal de algunos Estados miembros mediante la utilización de prácticas de planificación fiscal abusiva.

Se ha avanzado durante el pasado año para reforzar el sector financiero en una serie de Estados miembros, merced a la reducción tanto del volumen como de los flujos de préstamos dudosos. En particular se han tomado medidas para mejorar el marco de insolvencia, reforzar el marco de supervisión y reducir los préstamos dudosos, entre otras cosas a través de las sociedades de gestión de activos. Se recomienda a Bulgaria, Chipre y Malta que adopten medidas adicionales para reforzar la supervisión del sector financiero en aquellos segmentos en los que las autoridades nacionales siguen siendo competentes. Algunos Estados miembros siguen estando afectados por una gran proporción de préstamos dudosos. En este sentido se hacen recomendaciones específicas a Bulgaria, Chipre, Irlanda, Italia y Malta.

La evolución del mercado de la vivienda puede provocar un efecto desestabilizador en el sector financiero que requiera intervenir en algunos Estados miembros. La vivienda es, por lo general, el principal activo de los hogares, y las empresas también suelen utilizar los bienes inmuebles a modo de aval para la obtención de préstamos. Por consiguiente, la adopción de medidas que eviten que se produzcan momentos de auge y de depresión aumentaría la resiliencia de las economías ante potenciales perturbaciones, sobre todo si tiene lugar una corrección de los precios de la vivienda. Por ello, se recomienda a Irlanda, el Reino Unido, los Países Bajos y Suecia que reduzcan los obstáculos a la oferta de la vivienda. Reducir el sesgo en favor del endeudamiento, creado especialmente por la naturaleza del régimen fiscal, como la deducibilidad de los intereses hipotecarios, contribuiría a reducir el alto nivel de endeudamiento de los hogares en Suecia.