Dictamen de la Sección de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente sobre la "Propuesta de Reglamento del Consejo que modifica el Reglamento (CEE) n° 2759/75 por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de porcino"

(2000/C 367/12)

El 27 de abril de 2000, de conformidad con los artículos 43 y 198 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada.

La Sección de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente, encargada de preparar los trabajos del Comité en este asunto, aprobó su dictamen el 6 de septiembre de 2000 (ponente: Sr. Bastian).

En su 375o Pleno de los días 20 y 21 de septiembre de 2000 (sesión del 20 de septiembre), el Comité Económico y Social ha aprobado por 64 votos a favor, 7 en contra y 4 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. El mercado porcino de la Unión Europea se caracteriza por su evolución cíclica, en la que alternan períodos de precios satisfactorios y mercado equilibrado con períodos de precios muy bajos y oferta excedentaria. Ahora bien, el Comité constata que esa evolución cíclica ha cambiado con la aparición de períodos de crisis más agudos y prolongados. Este fenómeno se explica por la creciente especialización de los productores de carne de porcino para lograr un mayor rendimiento y ser más competitivos. Esta especialización impide que, en tiempos de crisis, los productores puedan adaptarse al mercado como hacían en el pasado, ya que el criadero de cerdos constituye su única fuente de ingresos. Por esta razón, la producción porcina comunitaria tiene más dificultades para adaptarse a las necesidades del mercado, incluso en períodos de precios muy bajos. Por otra parte, las incidencias imprevisibles, como los accidentes sanitarios o el cierre repentino de mercados de exportación, pueden aumentar el alcance de la crisis.

1.2. La crisis sin precedentes por la que acaban de atravesar los criadores de cerdos de la Unión Europea ilustra bien esta amplificación del ciclo. Los precios de venta comunitarios sufrieron una caída media del 27 % en 1998 y del 6 % en 1999, alcanzando unos niveles mínimos, claramente inferiores al coste de producción. La duración y la magnitud excepcionales de esta crisis se explican por una serie de factores que han acentuado los efectos conocidos del ciclo "natural" del sector porcino, a saber:

- las consecuencias de las epidemias de peste porcina de 1997, que se han superado pero que siguen representando una amenaza;

- el exceso de producción europea y mundial derivado del aumento de la especialización y de las capacidades de producción en la Unión Europea y en los Estados Unidos;

- la crisis rusa de agosto de 1998, que, debido a la no convertibilidad momentánea del rublo, acarreó la suspensión temporal de las exportaciones europeas de carne de cerdo y de productos transformados a ese país.

1.3. Una crisis de este tipo pone en peligro la situación financiera de muchos productores, sobre todo la de los más vulnerables, como los productores que acaban de realizar una inversión o los jóvenes que están iniciando su actividad. Se observan, por tanto, unas evoluciones estructurales muy nítidas en el sector porcino, que se han visto aceleradas por la última crisis. Se trata de la concentración de la producción, hecho que se traduce en la disminución progresiva del número de criadores y la desaparición de los criaderos más pequeños. Estamos asistiendo, asimismo, a la integración de las explotaciones más frágiles en grandes grupos "industriales" en los que el productor -convertido en "asalariado" de la agroindustria- pierde su identidad de criador y su autonomía.

2. La propuesta de la Comisión Europea

2.1. Con la propuesta de modificación del Reglamento (CEE) n° 2759/75 por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de porcino, la Comisión prevé crear un mecanismo de regulación que permita estabilizar los ingresos de los productores de cerdos. La propuesta es consecuencia de la severa crisis que atravesó el sector porcino en 1998/1999, ya que -según reconoce la Comisión- desde hace varios años los períodos de crisis aumentan, poniendo en peligro la tesorería de los criadores de cerdos.

2.2. Los elementos principales de la propuesta son los siguientes:

- se autoriza a los Estados miembros a crear fondos de regulación en su territorio; la participación de los criadores, agrupaciones de productores y organismos colectivos en los fondos es voluntaria y tendrá una duración mínima de cinco años;

- los fondos de regulación están financiados por los propios criadores, mediante la percepción de una tasa por cerdo de engorde; el Estado miembro podrá conceder ayudas decrecientes para su puesta en marcha; a fin de disponer de los medios necesarios para el funcionamiento de su caja de regulación, los fondos podrán pedir préstamos a los bancos y a las instituciones públicas o privadas en las condiciones de mercado;

- el mecanismo de regulación incluirá dos elementos: el umbral de tasa, que provoca la percepción de un importe por cerdo de engorde en favor de los fondos, y el umbral de abono, que provoca la concesión de un importe por cerdo a favor del criador; los umbrales se fijarán teniendo en cuenta el precio de mercado para el cerdo sacrificado de la calidad tipo en el Estado miembro de que se trate, los costes de producción en ese país, la situación financiera de la caja del fondo y la situación del mercado comunitario de la carne de porcino;

- los fondos de regulación podrán adaptar los importes concedidos por cerdo de engorde y el número de cerdos subvencionables por criador teniendo en consideración, en particular, el tamaño y la estructura de las explotaciones porcinas del Estado miembro de que se trate; también podrá adaptarse la tasa;

- si un fondo debe abrir el período de abonos sin tener los medios financieros necesarios, el Estado miembro correspondiente podrá concederle un préstamo sin intereses; dicho préstamo deberá ser reembolsado en su totalidad por el fondo; cuando un fondo de regulación disponga de medios financieros suficientes, podrá suspender con carácter temporal la percepción de la tasa;

- con ocasión de su adhesión al fondo, el criador deberá comprometerse a no incrementar el número de plazas de engorde durante el período de afiliación; sin embargo, la Comisión podrá autorizar al Estado miembro para que establezca excepciones a esta obligación cuando las perspectivas del mercado lo permitan.

3. Observaciones generales

3.1. El Comité toma nota de la propuesta de Reglamento de la Comisión destinada a autorizar a los Estados miembros a crear fondos de regulación en el sector porcino. El Comité considera que esta propuesta constituye un primer paso hacia la introducción de instrumentos complementarios de gestión del mercado y de sostenimiento de los ingresos de los productores en períodos de crisis, y tiene el mérito de abrir el debate en un sector en el que la Organización Común de Mercados no ha experimentado una evolución verdadera desde su creación.

3.2. El Comité comprende que el objetivo de la Comisión es ayudar a los productores a hacer frente a las crisis cada vez más duras del sector porcino mediante la estabilización de sus ingresos y la creación de un elemento complementario del sistema actual de gestión del mercado, en el marco de la OCM de la carne de porcino. Con todo, el Comité estima que la propuesta de Reglamento no va lo suficientemente lejos como para responder a este objetivo y considera que sería deseable incorporar a la propuesta otras medidas de gestión de las crisis e inspirarse, en particular, en las prácticas seguidas en algunos terceros países (Estados Unidos, Canadá), como pueden ser los sistemas de ingresos asegurados que actualmente se están debatiendo en el marco de las negociaciones de la Organización Mundial del Comercio.

3.3. El esfuerzo no puede recaer exclusivamente sobre los criadores, sino que es necesario un esfuerzo de la Unión Europea para que el proyecto de Reglamento tenga una mayor eficacia. El mecanismo de constitución de los fondos de regulación debe evitar, por otra parte, todo riesgo de renacionalización de la PAC y de falseamiento de la competencia entre los Estados miembros (en función de que un Estado miembro participe o no en el fondo de regulación). Por esta razón, el Comité propone un compromiso más importante por parte de la Unión Europea mediante una cofinanciación de los fondos de regulación con los productores.

4. Observaciones específicas

4.1. El Comité subraya que la propuesta de Reglamento tiene el mérito de alentar la solidaridad entre los productores de cerdos, ayudando a los más débiles y autorizando una modulación de los importes concedidos en función del tamaño y la estructura de los criaderos, al favorecer, por ejemplo, a los jóvenes que están empezando. Con todo, el Comité se pregunta cuál puede ser el interés real para que el productor participe en un fondo de este tipo en lugar de recurrir a los sistemas que ya tiene a su alcance, como el ahorro individual, las cajas de compensación creadas por algunas agrupaciones de productores, los préstamos bancarios para garantizar la liquidez, etc. En su forma actual, el interés de la propuesta para los criadores de cerdos resulta aún menos evidente, ya que los propios criadores son los únicos que financian estos fondos de regulación y, además, se han de comprometer a no aumentar su producción en un plazo de cinco años.

4.2. El Comité comprende que el control de la producción porcina comunitaria es uno de los objetivos de la propuesta de la Comisión para atenuar el alcance de las crisis en el sector porcino. Con todo, el Comité quiere resaltar los riesgos de falseamiento de la competencia entre productores que puede traer consigo la obligación de los criadores participantes en un fondo de regulación de no aumentar su producción durante cinco años. De hecho, cabe imaginar que las explotaciones más débiles serán las más interesadas en participar en un fondo de regulación. Los criaderos más importantes y competitivos serían entonces los únicos que podrían incrementar sus capacidades de producción. A juicio del Comité, no es posible administrar la oferta de manera eficaz sin una amplia participación de los productores (o incluso de todos los productores) en un fondo de regulación en las principales zonas de producción europeas. Por esta razón, la constitución de los fondos de regulación debe ir acompañada de medidas -como la participación comunitaria- que animen a los productores a adherirse al fondo.

4.3. Incluso mejorada, la propuesta de la Comisión permitiría estabilizar los ingresos de los productores, pero no permitiría salir con mayor rapidez de una situación de crisis. Por ello, el Comité invita a la Comisión a que elabore una propuesta para completar el dispositivo mediante una serie de instrumentos de reducción de la producción en caso de grave crisis coyuntural del sector porcino definida en el marco del correspondiente comité de gestión. Estos instrumentos, sobre los que cada Estado miembro dispondría de un poder discrecional, se aplicarían en un marco comunitario con la obligación de que cada país obtenga unos resultados determinados y con la posibilidad de pedir un mayor esfuerzo a ciertos criadores, en particular a los que más hayan aumentado su producción a partir de una fecha de referencia y cuyo criadero supere un tamaño determinado.

4.4. Los criaderos de lechones son generalmente los primeros a los que afectan las crisis, por lo que no deben ser excluidos de los fondos de regulación. Los umbrales de tasa y de abono pueden fijarse igualmente en función del precio del lechón.

5. Por una política comunitaria más coherente en el sector porcino

5.1. La política comunitaria en el sector porcino debe evolucionar de tal manera que responda mejor a los desafíos de este sector. El Comité aprovecha la ocasión para precisar estos tres desafíos.

Un sector económico importante

5.1.1. El sector porcino de la Unión Europea es un sector dinámico y competitivo. La Unión Europea es el primer exportador mundial de carne de porcino, con unas exportaciones a terceros países que en 1999 alcanzaron cerca de 1,5 millones de toneladas. Paralelamente, las importaciones siguen siendo muy reducidas, con un volumen inferior a las 65000 toneladas en 1999.

5.1.2. El sector porcino comunitario es un sector económico nada despreciable, pues representa el 11 %, en términos de valor, de la producción agraria final de la Unión Europea.

5.1.3. Uno de los principales desafíos de la política porcina comunitaria es, por tanto, el de preservar este sector económico importante en un contexto internacional altamente competitivo.

5.1.4. El Comité subraya que la producción porcina también representa un sector económico muy importante en los países del Este candidatos a la adhesión a la Unión Europea, y más particularmente en Polonia, Hungría y la República Checa(1).

El empleo y la ordenación territorial

5.1.5. El Comité recuerda que la producción porcina es una fuente de empleo muy importante a lo largo de toda la cadena productiva, en los ámbitos siguientes: alimentación del ganado, producción, servicios, matanza y despiece, charcutería y salazón. Un estudio elaborado en Francia ha demostrado que un puesto de trabajo en la producción genera 2,5 puestos en toda la cadena productiva(2).

5.1.6. Como toda producción agraria, los criaderos de cerdos desempeñan un papel importante en la ordenación del territorio y del espacio rural. El Comité pide que se reconozca y fomente la diversidad de métodos de cría, respetándose las particularidades locales.

5.1.7. Por ello, el Comité considera que la política porcina comunitaria debe fomentar no sólo el mantenimiento de una producción importante, sino también el de un elevado número de productores, así como contribuir a la renovación generacional.

Expectativas del ciudadano y del consumidor

5.1.8. La producción porcina comunitaria debe responder a las expectativas del ciudadano y del consumidor europeo. Estas expectativas son muy variadas y se extienden a los siguientes aspectos: consideraciones medioambientales en la gestión del estiércol, bienestar animal, alimentación animal, seguridad alimentaria, seguridad sanitaria y calidad de los productos.

5.1.9. La política comunitaria en el sector porcino debe permitir que los productores respondan a estas expectativas encontrando un justo equilibrio con los retos económicos. Es conveniente tener en cuenta las limitaciones que vienen impuestas por la competencia internacional para no debilitar el sector porcino de la Unión Europea.

5.2. Los instrumentos de gestión previstos en el marco de la OCM de la carne de porcino (restituciones, almacenamiento privado) contribuyen al mantenimiento de un sector porcino comunitario competitivo y exportador. Resulta, por tanto, conveniente preservarlos y defenderlos en el marco de las negociaciones de la Organización Mundial del Comercio. Con todo, debe dejarse constancia de que la plena utilización de estos instrumentos durante la última crisis de 1998/1999 no impidió que se desplomaran los precios del cerdo en todas las zonas productoras de la Unión Europea hasta situarse en niveles que nunca se habían alcanzado en las crisis precedentes, poniendo así de manifiesto lo difícil que es mantener un precio rentable sólo con ayuda de los instrumentos clásicos de gestión del mercado.

5.3. Por esta razón, la política comunitaria actual no parece coherente con los retos del sector porcino comunitario anteriormente citados. Para responder mejor a tales desafíos, el Comité invita a las instituciones europeas a que sigan reflexionando sobre los ajustes que cabe introducir en la política porcina comunitaria y sobre la necesidad de disponer de los recursos presupuestarios necesarios a tal fin, y a que promuevan y estimulen el debate con las categorías profesionales implicadas. El Comité recomienda, además, que cualquier participación en un plan comunitario se haga depender de un mayor respeto del bienestar de los animales, evitando siempre las distorsiones de la competencia.

5.4. Asimismo, el Comité invita a la Comisión a que considere la posibilidad de utilizar las estructuras profesionales del sector porcino, como las agrupaciones de productores, para crear programas operativos que ya existen en otros sectores. Estos programas operativos cofinanciados por la UE abarcarían nuevos instrumentos de gestión del mercado porcino y de apoyo a los productores (promoción de los productos del sector de la carne de porcino, sistemas de ingresos asegurados, etc.), así como programas de desarrollo de la calidad y de la rastreabilidad para responder a las exigencias del consumidor europeo.

5.5. El Comité no cree que la política comunitaria en el sector porcino pueda descansar sólo en la competitividad, que produce inevitablemente una espiral a la baja de los costes de producción y de los precios. Una política de este tipo sería contraria al modelo europeo de una agricultura multifuncional ajustada a las exigencias del consumidor europeo. En este sentido, el Comité recuerda que en 1999 elaboró un Dictamen sobre el tema "Una política de consolidación del modelo agrario europeo(3)".

5.6. El Comité insta a la Comisión a que continúe sus trabajos en el sector porcino ampliando el debate sobre determinados puntos del presente dictamen, concretamente sobre los ingresos asegurados, el medio ambiente, el papel de las agrupaciones de productores y la creación de un Observatorio del mercado porcino.

Bruselas, 20 de septiembre de 2000.

La Presidenta

del Comité Económico y Social

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) La producción porcina global de estos tres países fue de 3,3 millones de toneladas en 1999, lo que equivale al 18 % de la producción porcina de los quince Estados miembros de la UE.

(2) Se trata de una estimación de los puestos de trabajo en el sector porcino francés correspondiente a 1997 y realizada por el Institut Technique du Porc (Instituto Técnico Porcino) en septiembre de 1999, para la que se tuvieron en cuenta los puestos de trabajo en los siguientes ámbitos: alimentación del ganado, producción, agrupaciones de productores, otros servicios, matanza y despiece, charcutería y salazón. En cambio, se excluyó a los demás proveedores de los criaderos, así como toda la distribución.

(3) DO C 368 de 20.12.1999.