[pic] | COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS |

Bruselas, 10.8.2009

COM(2009) 404 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

sobre el método de elaboración de las estadísticas de la UE: una visión para la próxima década

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

sobre el método de elaboración de las estadísticas de la UE: una visión para la próxima década

1. Introducción

Las estadísticas oficiales desempeñan un papel fundamental en la sociedad actual. Disponer de información estadística imparcial y objetiva es clave para todos los responsables. Los datos estadísticos apoyan la transparencia y la apertura de las decisiones políticas; por ello, las estadísticas oficiales representan un bien común que constituye una base para el buen funcionamiento de la sociedad.

A escala comunitaria, las estadísticas son cada vez más importantes para el desarrollo, la aplicación, el control y la evaluación de las políticas de la Unión Europea. Así pues, las estadísticas europeas contribuyen de manera esencial a crear la capacidad de información requerida para apoyar los objetivos estratégicos de la UE, sus políticas subyacentes y sus instrumentos de apoyo.

Las estadísticas europeas se desarrollan, elaboran y difunden con arreglo a normas uniformes y métodos armonizados. Los institutos nacionales de estadística (INE) de los Estados miembros recogen y producen datos armonizados compilados por Eurostat para elaborar estadísticas a nivel comunitario. Esto se hace en numerosos procesos paralelos, por cada país y por cada ámbito, siguiendo el modelo tradicional de compartimentos estancos.

Esta forma de elaborar estadísticas, sin embargo, ya no se adapta totalmente a un entorno en evolución. El nuevo Reglamento relativo a la estadística[1] presenta el Sistema Estadístico Europeo (SEE), que permite mejorar la eficacia mediante una colaboración sistemática entre los socios del sistema.

La presente Comunicación esboza un proyecto para la reforma del método de elaboración de las estadísticas europeas. Aunque los cambios propuestos van a afectar a los sistemas de elaboración del SEE en su conjunto, respetarán plenamente el principio de subsidiariedad. Por otra parte, como varios Estados miembros ya han comenzado a aplicar algunos de esos cambios, uno de los objetivos de la presente Comunicación consiste en coordinar sus esfuerzos para evitar la repetición de ciertos trabajos y aprovechar al máximo las sinergias.

La siguiente sección presenta una visión general de la forma actual de elaborar estadísticas europeas, basada en el modelo de compartimentos estancos. La sección 3 describe los cambios subyacentes a la actual propuesta de remodelar el método de elaboración de las estadísticas en la UE. La sección 4 analiza las consecuencias de esos cambios para la arquitectura operativa del SEE y presenta el método de elaboración integrada de estadísticas europeas como alternativa al método actual. La sección 5 analiza ciertos retos políticos y de gestión que se derivarían de la aplicación del nuevo modelo, tanto para los INE como para Eurostat. Por último, la sección 6 presenta las próximas etapas de la aplicación de la visión estratégica descrita en la presente Comunicación.

2. La situación actual: el modelo de compartimentos estancos ampliado

Durante varias décadas, la elaboración de las estadísticas europeas se ha basado en un modelo según el cual los INE de cada Estado miembro elaboraba sus propias estadísticas nacionales en un ámbito específico. Con objeto de garantizar la comparabilidad y la coherencia entre los datos de todos los Estados miembros, los resultados de los INE se armonizan de conformidad con las normas acordadas. Las estadísticas elaboradas por cada INE las compila Eurostat para obtener los totales europeos.

Recuadro 1: Desarrollo del sistema actual de elaboración de estadísticas europeas*

La elaboración de las estadísticas europeas dio comienzo con la creación de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) a principios de los años cincuenta. De ello se derivó la necesidad de disponer de información cuantitativa y cualitativa sobre la cual basar las decisiones políticas relativas al mercado único del carbón y del acero. Para que los seis Estados miembros tuvieran datos comparables, era necesario compilar nuevas estadísticas armonizadas, distintas de las estadísticas nacionales, que eran fragmentarias y poco comparables. La armonización de los métodos puso los cimientos de las estadísticas europeas.

Durante varias décadas, la elaboración de las estadísticas europeas ha consistido en recoger los datos disponibles en los Estados miembros, garantizando la comparabilidad de conceptos, definiciones y métodos.

El Tratado de Roma sobre la Comunidad Económica Europea (CEE) significó el nacimiento de la legislación europea sobre estadística, cuya base la constituye el artículo 213 (convertido posteriormente en el artículo 284). No obstante, el método de trabajo predominante descansaba principalmente en la buena voluntad y la cooperación entre Eurostat y los institutos nacionales de estadística (INE), lo que daba lugar a recopilaciones de datos voluntarias basadas en «pactos de caballeros». Antes de los años noventa, había pocos actos legislativos en materia estadística, concentrados además en los ámbitos en los que existían auténticas políticas de la Comisión: agricultura y comercio exterior.

Desde los años noventa, determinadas políticas europeas empezaron a basarse directamente en estadísticas; el ejemplo más notorio fueron los criterios de convergencia para la Unión Económica y Monetaria del Tratado de Maastricht. Este desarrollo ha contribuido enormemente a generalizar la expansión de la legislación estadística. Sin embargo, la esencia de la elaboración de estadísticas europeas ha seguido siendo lo que había sido en el pasado: los INE recogen y producen datos armonizados que Eurostat recopila para elaborar estadísticas a nivel comunitario. El enfoque ha seguido «aumentando»: el nivel europeo se añadía al nivel nacional.

El Reglamento relativo a la estadística europea** subraya la necesidad de reforzar la cooperación en el SEE, por ejemplo mediante la adopción del principio de rentabilidad [artículo 2, letra f)], el Comité del Sistema Estadístico Europeo (artículo 7), las redes de colaboración (artículo 15) y un planteamiento europeo de las estadísticas (artículo 16). De manera general, ya ha comenzado la fase siguiente para las estadísticas oficiales en Europa. El método de elaboración integrada de estadísticas se propone materializar las intenciones del texto legal, que son poner en marcha un verdadero «sistema» que haga uso de la cooperación y la normalización en la medida de lo posible a la vez que se respeta el principio de subsidiariedad.

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* El contenido de este recuadro procede de la publicación Memoirs of Eurostat, De Michelis, Alberto y Chantraine, Alain, Luxemburgo, 2003.

** Reglamento (CE) nº 223/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2009, relativo a la estadística europea.

En cada INE, la elaboración de estadísticas funciona a través de las diversas líneas o procesos de producción de los distintos ámbitos estadísticos. El conjunto de esos procesos de elaboración de un instituto estadístico se denomina arquitectura operativa. Actualmente, la arquitectura operativa de la mayoría de los INE de la UE se sigue basando principalmente en un modelo de compartimentos estancos. En un modelo de ese tipo, cada producto individual basado en el modelo de compartimentos estancos corresponde a un ámbito específico de estadísticas, junto con el correspondiente sistema de elaboración. Para cada ámbito, todo el proceso de elaboración desde el diseño de la encuesta hasta la difusión, pasando por la recopilación y el tratamiento de los datos, tiene lugar con independencia de otros ámbitos y cada uno de ellos cuenta con sus propios proveedores de datos y grupos de usuarios.

Con objeto de elaborar estadísticas europeas, Eurostat recopila los datos enviados por cada INE asimismo región por región. De esa manera, el mismo modelo de compartimentos estancos existe en Eurostat, donde los datos armonizados en un ámbito estadístico específico se agregan para elaborar estadísticas europeas en dicho ámbito. El enfoque tradicional para la elaboración de las estadísticas europeas basado en este modelo se puede calificar, por tanto, como modelo de compartimentos estancos «ampliado», ya que al nivel nacional se añade el nivel europeo.

El modelo de compartimentos estancos es el resultado de un largo proceso histórico en el cual las estadísticas de los distintos ámbitos se han desarrollado independientemente unas de otras. Tiene una serie de ventajas: los procesos de elaboración están mejor adaptados a los productos correspondientes; es flexible en la medida en que puede adaptarse rápidamente a unos cambios relativamente poco importantes de los fenómenos subyacentes descritos por los datos; está bajo el control del administrador de sector y da lugar a una arquitectura operativa de bajo riesgo, ya que los problemas que aparecen en un proceso de elaboración normalmente no deberían afectar al resto de la elaboración. Desde un punto de vista europeo, este modelo tiene una ventaja y es que se puede abordar mediante un Reglamento relativamente limitado y específico.

Sin embargo, el modelo de compartimentos estancos tiene también varios inconvenientes. En primer lugar, impone una carga a los encuestados innecesariamente pesada. Teniendo en cuenta que la recopilación de los datos en diferentes ámbitos se hace de manera independiente y no coordinada, con frecuencia se pide a los encuestados la misma información más de una vez (véanse los recuadros 2 y 3). En segundo lugar, el modelo de compartimentos estancos no se adapta bien para recoger datos sobre fenómenos que abarcan múltiples dimensiones, como la globalización o el cambio climático. Y por último pero no por ello menos importante, este modo de elaboración es altamente ineficiente y costoso, en la medida en que no aprovecha la normalización entre ámbitos y la colaboración entre Estados miembros. Las repeticiones innecesarias de trabajo, tanto en los procesos de desarrollo, como de elaboración o de difusión, son inevitables. Esa ineficiencia y los costes de producción de los datos nacionales se incrementan aún más cuando se trata de recopilar e integrar datos regionales, que son indispensables para el diseño, seguimiento y evaluación de determinadas políticas de la UE.

El modelo de compartimentos estancos «ampliado»

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3. Cambios en el entorno del SEE

Todo desarrollo en el ámbito de la estadística está determinado por dos factores principales: por un lado, la necesidad de responder a demandas nuevas y recientes en el campo de la estadística y, por el otro, la necesidad de reducir la carga para los encuestados y los costes de la elaboración de estadísticas. Además, las circunstancias en que se elaboran las estadísticas han cambiado a causa de la evolución de las tecnologías de la información.

En primer lugar, las nuevas necesidades de estadísticas van a seguir aumentando tanto cuantitativa como cualitativamente. La necesidad de información sigue creciendo en todos los campos de la estadística. Los usuarios cada vez necesitan más datos integrados y coherentes, ya que los fenómenos estudiados son cada vez más complejos e interrelacionados. Aparecen nuevos temas, como la globalización, el cambio climático, el envejecimiento de la población, la eficacia energética, etc. Una característica común de muchos de estos temas es que reflejan diversos fenómenos interrelacionados e interdependientes. A causa de todo ello, un modelo de compartimentos estancos en el cual las estadísticas de distintos ámbitos se elaboran independientemente unas de otras no resulta adecuado para responder a las exigencias políticas que requieren conjuntos de datos integrados.

En segundo lugar, simplificar y mejorar el marco reglamentario para las empresas y los ciudadanos de la UE constituye desde hace mucho una prioridad para la Comisión. En el campo de la estadística, el Consejo acogió favorablemente el enfoque estratégico y el plan de trabajo establecido en la Comunicación de la Comisión sobre la reducción de la carga de respuesta, la simplificación y el establecimiento de prioridades en el ámbito de las estadísticas comunitarias[2]. Su puesta en práctica ha avanzado satisfactoriamente, sobre todo en el ámbito de las estadísticas empresariales y comerciales con la adopción del programa MEETS[3] y la revisión del Reglamento Intrastat[4]. Se va a seguir trabajando en el ámbito de la reducción de la carga en un futuro previsible, y deberá trabajarse también en otros ámbitos estadísticos. Como se indica en la sección anterior, uno de los principales inconvenientes del modelo de compartimentos estancos es precisamente que impone una pesada carga a los encuestados, lo cual es otra importante razón para plantearse la utilidad de este modelo.

En tercer lugar, se siguen desarrollando nuevas herramientas TIC con objeto de mejorar la eficacia, reducir la carga y reforzar la calidad estadística. A medida que se dispone de nuevas tecnologías, hay una clara tendencia a maximizar su uso y adaptar los métodos estadísticos. Probablemente, nuevas formas de comunicación con los usuarios y productores como la web 2.0 y otros desarrollos recientes en el campo de las tecnologías de la información darán lugar a cambios profundos en los canales de comunicación y en el tratamiento y almacenamiento de datos. La compilación por parte de Eurostat de los datos procedentes de los INE ya se hace de una manera cada vez más interactiva a través de subsiguientes iteraciones de las entregas y la validación de los datos, mediante lo cual se está mejorando la calidad de las estadísticas. Estos factores deben reflejarse en los procesos de difusión y elaboración. Por otra parte, a raíz de estos desarrollos, la elaboración de estadísticas cada vez está más integrada, no solo en la economía sino también en la sociedad en su conjunto. La preparación, elaboración y difusión de las estadísticas oficiales deben adaptarse, por consiguiente, a las condiciones de la «sociedad del conocimiento». Una vez más, el modelo de compartimentos estancos no parece adaptarse a esta evolución.

Todas estas consideraciones llevan a la conclusión de que el modelo de compartimentos estancos ya no sirve para las actuales circunstancias y debe ser sustituido por otra solución mejor.

La principal intención y la dirección estratégica del presente documento prospectivo consiste en mejorar la eficacia de la producción estadística. Solo una adaptación permanente de su cartera de productos y servicios mediante la innovación y los nuevos desarrollos garantizará que el SEE pueda seguir jugando en el futuro un papel relevante en el proceso de toma de decisiones. Una política eficaz permitirá que el SEE haga frente al conflicto entre las necesidades crecientes de información, por un lado, y las limitaciones en materia de recursos, por el otro.

Recuadro 2: Repercusiones para los ciudadanos y las administraciones

No se pide periódicamente a los ciudadanos que respondan a un cuestionario sobre estadísticas oficiales:

Normalmente, las encuestas sobre los hogares se realizan con muestras muy pequeñas.

Los censos de población se suelen llevar a cabo una vez cada diez años.

Determinados acontecimientos de la vida (por ejemplo, el nacimiento, el comienzo de la escuela, un accidente, la jubilación) son objeto de un registro específico en las estadísticas demográficas y sociales. Esas estadísticas se elaboran normalmente utilizando las fuentes procedentes de las administraciones, los sistemas educativos y de salud.

Asimismo, una optimización de las estadísticas a través de la integración y una mayor utilización de las fuentes administrativas constituye un objetivo importante. La disminución en la voluntad de responder a las encuestas estadísticas ya ha dado lugar a soluciones innovadoras y simplificadas para la próxima ronda de censos de población en 2010/11. Ahora es fundamental proseguir por esa vía y prever una remodelación de las estadísticas europeas demográficas y sociales para el periodo posterior a esos censos. Si los datos recogidos a efectos estadísticos son datos personales, lo cual quiere decir toda información relativa a una persona física identificada o identificable, debe aplicarse plenamente la legislación pertinente sobre protección de datos y, en principio, los datos deben despersonalizarse antes de su tratamiento con fines estadísticos. Una condición previa fundamental para el establecimiento de soluciones viables en este campo será la integración de las necesidades en materia de protección de datos tal como se refleja en la legislación de la UE correspondiente[5]. Por otra parte, va a ser esencial garantizar que las fuentes administradas respeten las necesidades estadísticas (definiciones, flujo de datos, acceso a los datos).

4. Consecuencias para la arquitectura operativa del SEE: el método de elaboración integrada de estadísticas europeas

A nivel de los Estados miembros

La estrategia para hacer frente a los cambios mencionados se basa en un enfoque holístico, en lugar de fragmentado, y va a implicar la sustitución del modelo de compartimentos estancos por un modelo integrado. En efecto, los diversos inconvenientes del modelo de compartimentos estancos a que se hace referencia en la sección 2 se pueden evitar adecuadamente mediante la integración de los conjuntos de datos y la combinación de los datos procedentes de distintas fuentes.

A nivel de los INE, las estadísticas de ámbitos específicos ya no se elaboran independientemente unas de otras, sino como partes integradas de sistemas de elaboración globales (el denominado enfoque estadístico de almacén de datos) para grupos de estadísticas. Esos sistemas se basarían en una infraestructura (técnica) común, aplicarían en la medida de lo posible software normalizado y utilizarían todas las fuentes de datos disponibles que tengan la calidad apropiada.

A tal fin, conviene investigar cómo puede combinarse información procedente de distintas fuentes y aprovecharse para objetivos diferentes, por ejemplo, eliminando las diferencias metodológicas, uniformizando las clasificaciones estadísticas, etc.

Una solución óptima, muy eficaz para los Estados miembros, sería crear una red de bases de datos de las que se pudiera extraer todo tipo de información pertinente. Como esa solución solo se puede aplicar plenamente a largo plazo, se propone vincular los datos a nivel de los microdatos a medio plazo. La vinculación de los microdatos es una importante herramienta no solo a efectos de la reducción de la carga, sino también para disponer de conjuntos de datos más comparables. Asimismo, este proceso dará la oportunidad de extender y aprovechar mejor la información estadística disponible a nivel regional y, por consiguiente, de contribuir a mejorar significativamente el alcance y la calidad de los datos regionales. A corto plazo, la estrecha cooperación dentro del SEE, así como el establecimiento y desarrollo de estructuras, herramientas y procesos comunes a través de redes de colaboración, deberían colocar la arquitectura operativa del SEE en la buena vía para alcanzar sus objetivos a largo plazo.

Recuadro 3: Implicaciones para las empresas

A continuación se pone como ejemplo una situación real especialmente desfavorable derivada del actual modelo de elaboración. Una empresa con doscientos empleados fabrica componentes para la industria del automóvil. Al comienzo de cada año, remite dos encuestas para las estadísticas estructurales de las empresas. La información versa sobre el volumen de negocios, la adquisición de bienes y servicios, el excedente de explotación, el empleo, los costes laborales y las inversiones. También se envían datos sobre la utilización de la energía para las estadísticas sobre energía. Mensualmente se declara el comercio intracomunitario (Intrastat) en valor y en volumen. Asimismo se envían cada mes informes sobre tendencias comerciales para las estadísticas coyunturales (volumen de negocios, empleo, nuevos pedidos). Mensualmente se declara la producción de bienes en valor y en volumen. Para cada recopilación de datos, debe facilitarse la misma información sobre determinadas características básicas de la empresa, como el volumen de negocios.

En un sistema integrado, muchos de esos datos podrían obtenerse a partir de los datos administrativos existentes y/o extraerse directamente de la contabilidad de las empresas. Para el resto de la información, una encuesta mensual bastaría para reunir la información que no se puede recoger de otra forma.

El modelo integrado se basa en el hecho de que los gobiernos recopilan datos con numerosos objetivos extraestadísticos, como son la política fiscal y la política del mercado de trabajo. Se puede obtener una mayor eficacia reutilizando esos datos administrativos para fines estadísticos. También pueden contribuir a este propósito datos procedentes de otras fuentes (exteriores), por ejemplo, a través de proveedores de información privada o mediante la utilización directa de datos contables de las empresas. No obstante, hay que seguir trabajando para garantizar la calidad de los datos, ya que con mucha frecuencia los datos administrativos y otros datos externos no están disponibles en la forma requerida para las estadísticas.

Recuadro 4: Combinación de datos de encuestas con datos administrativos

La Encuesta Europea de Población Activa (EPA) constituye la base para calcular las cifras del desempleo armonizadas. La EPA proporciona directamente estimaciones trimestrales, totalmente comparables entre los Estados miembros ya que se elaboran utilizando los conceptos acordados de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Los decisores políticos, los analistas y el público en general, sin embargo, necesitan asimismo datos comparables sobre desempleo todos los meses.

Mientras que para unos pocos Estados miembros esas estimaciones trimestrales se pueden extraer directamente de la EPA, ello no es posible para la mayor parte de los demás países. Para los últimos casos, Eurostat ha desarrollado un método para elaborar estimaciones trimestrales combinando los resultados trimestrales de la EPA con información mensual sobre el paro registrado. Los datos sobre este último proceden de las administraciones nacionales responsables del mercado de trabajo. Están determinados por la normativa administrativa especifica de cada país. Aunque sus niveles, por consiguiente, no son comparables, sus cambios de un mes a otro, sin embargo, se pueden usar como indicador de tendencia a corto plazo. En la metodología de Eurostat, la EPA suministra una evaluación comparable trimestral para los niveles de desempleo, a la que se asocia el indicador de los movimientos mensuales basado en los datos registrados. Esta modalidad de combinar los resultados de la encuesta con datos administrativos permite responder rápida y eficazmente a las necesidades de información del público.

A nivel de la UE

A nivel europeo, el modelo integrado presenta dos dimensiones: una horizontal y otra vertical. La combinación de las dos da lugar al nuevo método de elaboración integrada de estadísticas.

La integración horizontal a nivel europeo es similar a lo que se ha descrito para los Estados miembros. Renunciar al modelo de compartimentos estancos en los INE tendría como efecto directo que las estadísticas europeas también dejarían de elaborarse ámbito por ámbito y empezarían a realizarse de manera integrada.

El aspecto vertical del modelo integrado a nivel europeo consta de dos elementos. En primer lugar, en cada acción estadística específica, se desarrollarán sinergias dentro del SEE. Podrían establecerse o desarrollarse más en profundidad estructuras, herramientas y procesos comunes a través de redes de colaboración, en las que participen tanto las autoridades estadísticas nacionales como Eurostat. Según contempla el artículo 15 del Reglamento relativo a la estadística europea[6], dichas redes de colaboración entre socios del SEE facilitarán la especialización de determinados Estados miembros en medidas estadísticas particulares en beneficio del SEE en su conjunto. Todo ello evitará la repetición de ciertos trabajos, con lo cual aumentará la eficacia y disminuirá la carga innecesaria para los encuestados.

El modelo integrado

[pic]El segundo elemento se refiere al planteamiento europeo de las estadísticas (artículo 16 del Reglamento relativo a la estadística europea). La idea subyacente es que disponer de datos fiables a nivel nacional es una condición suficiente para disponer de datos fiables a nivel de agregado europeo, pero no es una condición necesaria. Si el único objetivo de los datos es facilitar información a nivel comunitario, no hace falta un conjunto completo de datos nacionales, lo que puede incrementar la eficacia del sistema. El muestreo a nivel comunitario es un posible planteamiento para llevarlo a la práctica. En ámbitos en los que no hacen falta datos nacionales, el muestreo a nivel comunitario puede reducir la carga para los encuestados y mejorar los plazos y la calidad. El planteamiento europeo de las estadísticas podría incluir asimismo la elaboración de estadísticas europeas aprovechando contribuciones nacionales no publicadas o contribuciones procedentes de un subconjunto de Estados miembros, y el uso de información parcial mediante técnicas de modelización.

En resumen, a nivel comunitario, el modelo integrado de elaboración de estadísticas posee dos dimensiones: comprende tanto la integración horizontal entre los distintos ámbitos estadísticos a nivel de los INE y de Eurostat, como la integración vertical que abarca a la vez los niveles nacional y comunitario. Este modelo de elaboración de estadísticas europeas se denomina método de elaboración integrada de estadísticas.

5. Algunos retos políticos y de gestión

5.1. Retos para el SEE

Varios elementos del modelo integrado propuesto suponen un cambio del paradigma profesional que va de los «captadores de datos» a los «reutilizadores de datos». Mientras que los datos recogidos mediante los métodos tradicionales están bajo el control de los institutos de estadística, en el caso de los datos reutilizados eso ocurre mucho menos, lo cual supone ciertos riesgos: los propietarios de los datos pueden cambiar los conceptos y definiciones, podrían interrumpirse o alterarse algunas recopilaciones de datos, etc. Con objeto de garantizar que se tiene en cuenta el interés legítimo de las estadísticas, deberá revisarse y, posiblemente, reforzarse la posición frente a los propietarios de los datos reutilizados (administradores, reguladores u otros).

Existen considerables retos de naturaleza técnica y metodológica. La normalización y la integración de procesos de elaboración que antes estaban separados van a exigir grandes esfuerzos y una gestión eficaz del cambio. La remodelación de un sistema de elaboración con un grupo de unos treinta productores solo será viable dentro de un enfoque gradual y con una intensa colaboración. Por otra parte, la evaluación de la calidad de las estadísticas se hará mucho más compleja. Por ejemplo: las medidas de calidad tradicionales (como el error muestral) perderán relevancia, ya que la recopilación de datos hará un menor uso de las técnicas de muestreo. Por consiguiente, deberá desarrollarse una nueva metodología de evaluación de la calidad.

En tercer lugar, la nueva arquitectura operativa que se derivará de la introducción de esas características innovadoras permitirá al SEE mejorar tanto la eficacia como la eficiencia de los procesos de elaboración. Sin embargo, es necesario complementar esta dirección estratégica mediante una mejora de la comunicación con los usuarios. La información estadística nunca ha sido una evidencia; por el contrario, para muchos usuarios representa fenómenos del mundo real con un elevado grado de abstracción. Cuanto más compleja es la metodología en que se basa la producción estadística, más necesidad hay de explicar los resultados. La confianza en el sistema estadístico y la percepción de la calidad de la información estadística están estrechamente relacionadas. Asimismo, una formación básica en elementos estadísticos simples podría ayudar a mitigar la tendencia al malentendido con el público en general, con competencias matemáticas insuficientes. En consecuencia, la orientación al usuario debe ser el principio rector en la comunicación.

Recuadro 5: Nuevas formas de comunicación con los usuarios

Statistics Explained es una nueva herramienta para la difusión de (meta)datos a través del sitio web de Eurostat. Sustituirá a las publicaciones impresas y permitirá combinar los datos y la metainformación con los textos explicativos. Integrará, por lo tanto, sin fisuras las publicaciones estadísticas y las bases de datos. Statistics Explained se basará en una tecnología de tipo wiki Web 2.0. El contenido lo irá elaborando de una forma descentralizada la dirección encargada de cada ámbito, mientras que la unidad de difusión responsable de la edición se ocupará de la armonización y la calidad. Ya se ha desarrollado un prototipo, que se ha presentado a nivel interno; una primera versión podría ofrecerse al público en el segundo semestre de 2009.

Por último, a nivel de los INE en particular será necesario revisar la organización interna a fin de adaptarla a la nueva situación. Las cualificaciones del personal deberán corresponder a las nuevas necesidades (por ejemplo, en lo relativo a las competencias en tecnología y comunicación). Deberá contratarse un personal nuevo con cualificaciones diferentes y el personal actual deberá realizar una formación de perfeccionamiento.

5.2. Retos para Eurostat

A medida que los procesos de producción estadística del SEE se hacen más complejos e integrados, Eurostat deberá revisar su planteamiento para garantizar la calidad en todas sus dimensiones.

Aproximadamente en los últimos diez años, se ha tendido de manera continua a basar la recopilación de estadísticas del SEE en la legislación más que en acuerdos voluntarios con los Estados miembros. Esta política se ha debido en parte al deseo de los Estados miembros y de Eurostat de contar con una declaración explícita de las obligaciones de dichos Estados a la hora de transmitir datos y en parte a la necesidad de garantizar la calidad de las estadísticas. El enfoque jurídico ha tenido mucho éxito al garantizar la calidad en todas sus dimensiones, incluyendo la comparabilidad y exhaustividad de las estadísticas comunitarias. Sin embargo, a medida que los procesos de producción estadística se hacen más complejos e integrados, la calidad se garantizará en el futuro mediante una combinación de una nueva generación de legislación estadística junto con otros instrumentos.

La aplicación del método de elaboración integrada de estadísticas europeas consta de tres componentes. El primero sigue siendo la legislación comunitaria, que seguirá estando principalmente orientada a los resultados y fijando normas mínimas para la elaboración de estadísticas en un ámbito determinado. Como corolario de este principio, los Estados miembros no deberían recibir ninguna ayuda financiera para cumplir dichas normas mínimas. Las propuestas de Eurostat relativas a la futura legislación estadística comunitaria deberían formularse de tal manera que permitieran y fomentaran la arquitectura reciente de sistemas de elaboración interdependientes a partir de fuentes múltiples. La nueva generación de actos legislativos en materia estadística se ocupará de ámbitos estadísticos más vastos que los conocidos hasta ahora, subrayando el uso de fuentes de datos múltiples, métodos innovadores de recopilación de datos, información disponible a nivel regional y conceptos intersectoriales. La mayor parte de los aspectos técnicos de la legislación no formarían parte del marco jurídico «básico» de un ámbito estadístico específico, sino que se definirían en las disposiciones de aplicación. Todo ello incrementará la flexibilidad del enfoque jurídico. Hay que señalar que el enfoque jurídico propuesto es plenamente conforme con las recomendaciones de la revisión inter pares de Eurostat[7].

El planteamiento orientado a los resultados del componente jurídico de la estrategia podría completarse mediante la armonización de los datos de entrada utilizando herramientas comunes dentro del SEE. El segundo componente, por tanto, consiste en completar la armonización de los productos con la armonización de los procesos a través del fomento de metodologías basadas en herramientas comunes. Esto es necesario para desarrollar sistemas más integrados, pero a la vez permitiría aprovechar plenamente las sinergias y las economías de escala. No obstante, el suministro de herramientas metodológicas y TIC comunes para el SEE en su conjunto es especialmente difícil, ya que la responsabilidad (y por ende también los costes) del desarrollo de esos instrumentos debería compartirse entre Eurostat y los INE. La estrategia propuesta prevé por tanto una importante contribución financiera para ese desarrollo a nivel comunitario, que permitirá también a Eurostat orientar el sistema en la dirección deseada. A este fin, se pueden movilizar varias formas de colaboración a nivel del SEE. Entre ellas, conviene mencionar las redes de colaboración del SEE (Red SEE), que consisten en proyectos llevados a cabo por un equipo de instituciones encargado de obtener resultados que pueda utilizar toda la comunidad SEE. Los proyectos de la Red SEE están cofinanciados por la Comisión y las instituciones participantes.

El tercer componente es el fomento de valores comunes y el intercambio de conocimientos en todos los aspectos del SEE. El componente jurídico (que fija el umbral inferior) y el componente técnico (que ofrece las mejores herramientas disponibles) deben completarse con un componente basado en la inteligencia y los conocimientos disponibles en el sistema, es decir con el capital humano del SEE. El Código de buenas prácticas ha sido muy útil para el fomento de valores comunes en el SEE, pero lo ha sido algo menos a la hora de compartir conocimientos, a pesar de que un personal formado en una metodología idéntica es el mejor instrumento para facilitar la comparabilidad. Por todo ello se propone la creación de un verdadero sistema europeo de investigación y formación en el campo de la estadística.

Recuadro 6: Implicaciones para el papel de Eurostat en la Comisión

Las estadísticas sobre el comercio internacional de mercancías entre Estados miembros de la UE y terceros países se compilan a partir de información aduanera. Durante el año 2008, tuvieron lugar amplias consultas entre la DG TAXUD y Eurostat sobre los futuros cambios en esa recopilación de datos en relación con una próxima revisión del código aduanero. El resultado fue un acuerdo entre las dos Direcciones Generales que garantizará que se tengan en cuenta las necesidades estadísticas cuando se revise el código aduanero. Si no se hubiera alcanzado este acuerdo, existiría el riesgo de tener que recoger en su lugar datos de encuestas, lo que incrementaría altamente la carga sobre las empresas. También en otros ámbitos, sobre todo como consecuencia del uso creciente de datos que no proceden de encuestas, deberá asegurarse que se tienen en cuenta los intereses estadísticos a la hora de diseñar o volver a diseñar las fuentes de datos administrativos. Es preciso un apoyo político al más alto nivel para garantizar que otros servicios de la Comisión respetan las preocupaciones legítimas de los productores de estadísticas.

Además, los cambios en el entorno del SEE a que se hace referencia en la sección 3 han dado lugar a una importante revisión del sistema de gobernanza del SEE. El nuevo Reglamento relativo a la estadística europea* refuerza la misión de Eurostat. Junto con la creación del Comité Consultivo de la Gobernanza Estadística Europea (CCGEE) y del Comité Consultivo Estadístico Europeo (ESAC), la modernización de los requisitos legales representa una contribución fundamental para mejorar y completar la gobernanza del SEE. La gobernanza también se ha mejorado estos últimos años mediante la adopción y la consiguiente aplicación del Código de buenas prácticas de las estadísticas europeas, que es un elemento nuclear, de tipo formalizado y sistemático, de la gestión de la calidad.

Aunque no son la consecuencia directa del nuevo diseño de los sistemas de elaboración de las estadísticas comunitarias, estos desarrollos han dado lugar igualmente a la ampliación de la misión de Eurostat más allá de la mera coordinación de los INE. Por un lado, Eurostat debe proporcionar un servicio estadístico mejorado a otros organismos comunitarios (asesoramiento técnico, controles de calidad); por el otro, tendrá que perfeccionar la comunicación con dichos organismos para adelantarse a las necesidades estadísticas y mejorar el uso de las estadísticas existentes. Ello supondrá el establecimiento de relaciones más estrechas con otros servicios de la Comisión no solo a través de audiencias anuales, sino también mediante actividades de análisis conjuntas. A tal efecto, se creará una red de corresponsales estadísticos de la Comisión.

__________

* Reglamento (CE) nº 223/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2009, relativo a la estadística europea.

6. Hacia el nuevo método de elaboración integrada de estadísticas

Es evidente que la visión sobre la modernización de la arquitectura operativa en la UE expuesta más arriba no la puede poner en marcha Eurostat en solitario. Deberá ser, más bien, un esfuerzo conjunto de todos los socios del SEE, cada uno con su papel concreto dentro del pleno respeto del principio de subsidiariedad. Para que esta visión tenga éxito, es preciso que todos ellos den su apoyo. Por ello es fundamental que Eurostat haga participar a sus socios del SEE en las primeras fases del proceso. A tal fin, se propone que Eurostat la presente ante el Comité del SEE inmediatamente después de su adopción. El objetivo es garantizar que los INE asuman este proceso como suyo, sin lo cual podría quedar limitado a los elementos que se pueden introducir exclusivamente a nivel de la UE.

La Comisión va a solicitar también el apoyo del Parlamento Europeo y del Consejo, que va a ser determinante para la aplicación exitosa de la visión propuesta sobre la modernización de la arquitectura operativa en la UE. Los Estados miembros participarán específicamente a través de los debates del Consejo ECOFIN. Siguiendo la tradición establecida en los últimos años, en noviembre el Consejo debatirá una serie de temas relativos a la estadística (el denominado paquete estadístico), y la presente propuesta será uno de los elementos del paquete de este año. En cuanto la haya adoptado la Comisión, se enviará al Comité Económico y Financiero para su debate.

Por otro lado, es necesario asimismo que otras partes interesadas participen en la estrategia. Habrá que consultar también a los grupos de usuarios en las primeras etapas, dado que la consecuencia inevitable de la nueva arquitectura operativa será que las características e incluso el contenido de las estadísticas europeas se pueden ver alterados drásticamente. Sus preocupaciones deben tenerse en cuenta a la hora de pasar a la nueva arquitectura operativa, y hay que buscar activamente su acuerdo. Por consiguiente, la propuesta se presentará también al ESAC.

Mientras tanto, los actuales esfuerzos para remodelar los procesos de elaboración, que ya se encuentran en marcha, continuarán. Esto afecta a diversas iniciativas como la racionalización de la arquitectura informática a través del proyecto «modelo de ciclo de vida» (CVD), la introducción de una cadena de producción más interactiva en base a la Solutions «datos en la fuente» a través del proyecto «Census hub» (centro del censo) así como mediante los centros de datos medioambientales, y a la remodelación de las estadísticas empresariales y comerciales mediante el programa MEETS.

[1] Reglamento (CE) nº 223/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2009, relativo a la estadística europea.

[2] Comunicación sobre la reducción de la carga de respuesta, la simplificación y el establecimiento de prioridades [COM(2006) 693].

[3] Decisión nº 1297/2008/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008 , relativa al Programa para Modernizar las Estadísticas Empresariales y Comerciales Europeas (programa MEETS).

[4] Reglamento (CE) nº 222/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2009, por el que se modifica el Reglamento (CE) nº 638/2004 sobre las estadísticas comunitarias de intercambios de bienes entre Estados miembros.

[5] Directiva 95/46/CE, de 24 de octubre de 1995 (DO L 281 de 23.11.1995) y Reglamento (CE) nº 45/2001, de 18 de diciembre de 2000, (DO L 8 de 12.1.2001)

[6] Véase la nota 1.

[7] Todos los institutos nacionales de estadística y Eurostat fueron sometidos a una revisión inter pares durante el periodo 2006-2008 para evaluar la conformidad con el Código de buenas prácticas de las estadísticas europeas. Ese Código fija los principios clave para la elaboración y difusión de estadísticas oficiales europeas y el entorno institucional en que operan las autoridades estadísticas nacionales y comunitarias, a fin de mejorar su integridad, independencia y responsabilidad.