INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES

sobre los resultados obtenidos y los aspectos cualitativos y cuantitativos de la ejecución del Fondo para las Fronteras Exteriores en el periodo 2007-2009 {informe presentado de conformidad con el artículo 52, apartado 3, letra b), de la Decisión nº 574/2007/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de mayo de 2007}

INTRODUCCIÓN

La Unión Europea estableció, para el periodo 2007-2013, el Programa general «Solidaridad y Gestión de los Flujos Migratorios», con una dotación global de 4 032,23 millones EUR, de acuerdo con lo programado actualmente. El programa consta de cuatro fondos y tiene por objeto garantizar la distribución equitativa de responsabilidades entre los Estados miembros respecto a la carga financiera vinculada con la introducción de la gestión integrada de las fronteras exteriores de la Unión y con la aplicación de políticas comunes de asilo e inmigración[1].

Uno de estos cuatro fondos es el Fondo para las Fronteras Exteriores[2], establecido para el periodo 2007–2013 con una dotación total de 1 820 millones EUR. Esta cantidad se completa con las aportaciones de los Estados asociados a Schengen (Noruega, Islandia, Suiza y Liechtenstein), que participan en el Fondo desde 2010.

Cuadro 1: Fondo para las Fronteras Exteriores – Presupuesto de la UE para 2007-2013

Totales de los Estados miembros | 144 800 | 134 330 | 154 872 |

Régimen de Tránsito Especial | 15 000 | 15 000 | 15 000 |

Acciones de la Comunidad | 10 200 | 10 170 | 5 628 |

Acciones específicas | 0 | 10 000 | 10 000 |

TOTAL | 170 000 | 169 500 | 185 500 |

Total 2007-2009 | 525 000 |

% del total 2007-2013 | 28 % |

- Para los primeros tres años se aprobaron sesenta y nueve programas anuales, en los que se comprometieron recursos de la UE por valor de más de 434 millones EUR.

Gráfico 1: Recursos de la UE para programas nacionales en 2007-2009

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- Los principales beneficiarios fueron España (94,4 millones EUR), Italia (59,8 millones EUR) y Grecia (50,7 millones EUR). Su dotación total ascendió a casi el 50 % del total de todos los Estados miembros participantes.

- Si se tienen en cuenta las cantidades asignadas para el Régimen de Tránsito Especial , la asignación a Lituania para el periodo 2007-2009 ascendió a 55,4 millones EUR, con lo que Lituania se convierte en el tercer beneficiario más importante del Fondo, por delante de Grecia.

- Tomando en consideración los recursos financieros asignados, los siete Estados miembros siguientes recibieron entre el 3 % y el 7 % de las dotaciones totales para 2007-2009 y se pueden considerar beneficiarios de nivel medio : Francia (30,3 millones EUR), Alemania (24,5 millones EUR), Polonia (23,8 millones EUR), Malta (22,8 millones EUR), Hungría (19,4 millones EUR), Finlandia (16,4 millones EUR) y Eslovenia (16,1 millones EUR).

- Los Estados miembros restantes recibieron entre el 0,03 % y el 2 % y se pueden clasificar como beneficiarios de nivel bajo: Austria (4,5 millones EUR), Bélgica (5,2 millones EUR), Chipre (7,5 millones EUR), República Checa (5,6 millones EUR), Dinamarca (2,1 millones EUR), Estonia (8,8 millones EUR), Letonia (5,3 millones EUR), Luxemburgo (0,14 millones EUR), Países Bajos (9,8 millones EUR), Portugal (9,3 millones EUR), Eslovaquia (3,4 millones EUR) y Suecia (4,1 millones EUR).

Gráfico 2: Recursos de la UE y financiación nacional de contrapartida en 2007-2009

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Para 2007, 2008 y 2009, los Estados miembros previeron una financiación de contrapartida de 125,9 millones EUR, 68,3 millones EUR y 111,7 millones EUR, respectivamente. Los recursos asignados a asistencia técnica para la gestión del Fondo en los Estados miembros ascendieron respectivamente a 6 millones EUR, 6,5 millones EUR y 6,6 millones EUR.

En cuanto al porcentaje de ejecución notificado en 2010, la ejecución total de los créditos por los Estados miembros en los primeros años fue elevada (en torno al 90 % para 2007 y 2008). El porcentaje de 2009 se situaba en el 70 %, si bien la información no cubría todo el periodo de ejecución. Varios de los principales Estados beneficiarios, como España, Lituania y Malta, comprometieron sistemáticamente toda la dotación. Los porcentajes de Italia y Grecia fueron inferiores (del 90 % y entre el 60 % y el 70 % respectivamente).

Recursos de la UE reservados para Acciones comunitarias y Acciones específicas

Se comprometieron 13 591 710 EUR para la ejecución de las Acciones comunitarias durante el periodo de referencia. Esta cantidad cubre catorce proyectos de cooperación entre Estados miembros en el ámbito de los funcionarios de enlace de inmigración y cuatro de creación de centros comunes de solicitud en terceros países. Al diseñar estas acciones, el objetivo era garantizar una aplicación coordinada de la política común de visados a nivel local compartiendo responsabilidades y poniendo en común los recursos disponibles. Un ejemplo de colaboración mejorada en este ámbito es el proyecto «Schengen House», ejecutado en Kinshasa por Bélgica y Portugal. Al tenerse que compartir los recursos, disminuyeron los costes de tramitación de los visados. Estos proyectos facilitan y mejoran la ejecución de la política europea de visados y allanan el camino para que otros Estados miembros orienten sus políticas a alcanzar los objetivos del programa de Estocolmo relativos a la intensificación de la cooperación consular regional. Impiden la expedición fraudulenta de visados e impulsan el paso a una nueva fase en el desarrollo de la política común de visados, tomando siempre en consideración las competencias de los Estados miembros en este ámbito.

Además, se llevaron a cabo estudios sobre conceptos relativos a la infraestructura de vigilancia de fronteras, la red de comunicación segura y la visión común de la situación prefronteriza en el marco de un Sistema Europeo de Vigilancia de Fronteras (EUROSUR), la cooperación entre los guardias de fronteras y las administraciones aduaneras que trabajan en las fronteras exteriores de la UE y un Sistema Electrónico de Autorización de Viaje (ESTA).

En el periodo 2008-2009 se comprometieron 18 397 314 EUR para acciones específicas cofinanciadas en sectores fronterizos en Italia, Grecia, Malta y España consideradas de riesgo máximo en las evaluaciones de Frontex. Las medidas refuerzan las capacidades de los Estados miembros que se enfrentan a presiones migratorias mayores. Por ejemplo, para disminuir la presión en las fronteras marítimas, en Italia se utilizaron, entre otros recursos , equipos multidisciplinarios (que incluían lingüistas y psicólogos) y equipos para mejorar la identificación de los migrantes. En Grecia se adquirieron motocicletas de patrulla para potenciar la capacidad de vigilancia de los guardacostas griegos en la orilla del Egeo oriental. Grecia también tiene previsto ejecutar un proyecto orientado a la creación de un sistema integrado de vigilancia en un tramo concreto de la frontera con Turquía.

PREPARACIÓN DE LA EJECUCIÓN EN LOS ESTADOS MIEMBROS

Lanzamiento del Fondo

La Comisión adoptó unas normas de aplicación para el Fondo[9], comunes a los cuatro Fondos, a fin de garantizar una aplicación armonizada y establecer unas plantillas comunes de programación e informes. Las normas estipulaban procedimientos y criterios de selección para la elegibilidad de los gastos contraídos en el marco del Fondo. Otra parte importante de la orientación consistía en la preparación, en estrecha cooperación con los Estados miembros, de un manual de elegibilidad con ejemplos prácticos y mejores prácticas en la gestión de proyectos. Se organizaron sesiones informativas sobre las normas de elegibilidad de los gastos y el manual se actualizó periódicamente. En reuniones del Comité SOLID y en tres conferencias sobre los Fondos (en 2008 sobre los Fondos en general y en 2009 para las autoridades de auditoría y sobre la programación y la evaluación) se proporcionó más orientación general.

Garantías de la regularidad y la legalidad del gasto

Los Estados miembros se encargan de gestionar los fondos en el marco de los programas, mientras que la Comisión es la responsable última del marco jurídico global y de la ejecución del presupuesto de la UE. La Comisión ejerce esta responsabilidad delegando ciertas tareas en los Estados miembros, sujetos a las tareas necesarias de supervisión y presentación de informes. A este fin, los Estados miembros son responsables de establecer un sistema de gestión y control conforme a los requisitos previstos en el acto de base.

Los Estados miembros designaron 1) una autoridad responsable encargada de la gestión del programa y, en su caso, respaldada por una autoridad delegada, 2) una autoridad de auditoría responsable de verificar el funcionamiento efectivo del sistema de gestión y control y 3) una autoridad de certificación encargada de certificar las declaraciones de gastos antes de ser remitidas a la Comisión. Conjuntamente, estas autoridades se encargan de garantizar una gestión financiera sólida de los fondos asignados al Estado miembro.

Por lo general, los Estados miembros han optado por situar a la autoridad responsable y la autoridad de certificación en un mismo organismo, y a la autoridad de auditoría en otro diferente. Esta decisión emana del hecho de que, dados su ámbito de aplicación y su carácter, el Fondo es ejecutado principalmente por organismos públicos que suelen estar ubicados en la misma entidad que los gestores del Fondo, o bien en el marco de estos. En estos casos, las normas de aplicación exigen que se refuerce la independencia de la autoridad auditora: la mejor práctica es ubicarla fuera de estas entidades.

Normalmente, los Estados miembros ubicaban la autoridad responsable en el Ministerio del Interior (todos los Estados miembros salvo FR, EL, NL, DE, DK, LU y SE). Nueve Estados miembros nombraron una autoridad responsable exclusivamente para la ejecución del Fondo para las Fronteras Exteriores y catorce Estados miembros decidieron establecer una autoridad común para dos o más Fondos del Programa General.

Las descripciones de los sistemas se examinaron en cumplimiento del acto de base antes de que se realizaran los pagos. Del examen de las descripciones, las auditorías del sistema y el resto de la información disponible sobre la ejecución del Fondo se desprende que la mayor parte de los Estados miembros cuenta con sistemas sólidos. Se emitieron dictámenes sin reservas de quince descripciones de los sistemas, mientras que ocho Estados miembros recibieron un dictamen con reservas y limitaciones y fueron invitados a revisar algunas partes de la descripción. Las deficiencias detectadas se consideraron de impacto limitado. Estas deficiencias correspondían, en particular, a la garantía de independencia de la autoridad de auditoría cuando el Fondo se ejecutaba según el «método del órgano de ejecución» (si las características de una acción impiden elegir quién la va a ejecutar o debido a un monopolio de iure o de facto de un beneficiario potencial).

Además, entre 2008 y 2010 se llevaron a cabo auditorías de los sistemas en catorce Estados miembros. Se observó que la mayor parte de los sistemas funcionaban adecuadamente, si bien había algunos que precisaban mejoras. En particular, se pidió a los Estados miembros que formalizaran la designación de las autoridades, reforzaran las prácticas relacionadas con la documentación de cara a los procedimientos de selección de proyectos y fueran puntuales en la firma de los acuerdos con los beneficiarios individuales de los proyectos.

La Comisión llevó a cabo diversas misiones para comprobar el cumplimiento y la ejecución de los objetivos del programa. Las actividades relacionadas con el seguimiento dieron comienzo de manera efectiva en 2009. Estas actividades se han seguido ejecutando en los años siguientes.

Definición de estrategias nacionales para el uso de los recursos de la UE

En los programas plurianuales, los Estados miembros definieron las situaciones atendiendo al marco institucional, las políticas y los requisitos y los retos nacionales de cara al futuro. Ese ejercicio de programación plurianual ayudó a definir de una manera sistemática el modo de satisfacer estos requisitos, animó a seguir planificando las inversiones plurianuales a nivel de los Estados miembros y reunió a las autoridades públicas pertinentes en un esfuerzo combinado e integrado por identificar los objetivos estratégicos a largo y medio plazo.

Los Estados miembros señalaron que, en el contexto de unas presiones migratorias en continuo cambio y una demanda tecnológica y de seguridad en evolución, responder adecuadamente a las exigencias de la UE en materia de control de las fronteras y gestión de los visados seguía planteando un reto, dados los recursos y las estructuras nacionales disponibles. Teniendo en cuenta las demandas, los proyectos de la UE sobre dos sistemas informáticos de gran magnitud y la necesidad de cumplir la nueva legislación de la UE en este ámbito, los programas plurianuales establecieron los objetivos siguientes:

Prioridad | Objetivos fundamentales / Importe previsto / Estados miembros afectados |

1: Establecimiento gradual del sistema común integrado de gestión de fronteras | Mejora del control de las fronteras: modernización de las infraestructuras, los medios de transporte y el equipo de control y vigilancia Mejora de la coordinación a escala nacional y con otros Estados miembros mediante sistemas de TIC que permitan el intercambio de información en tiempo real Medios de transporte y equipos para la cooperación operativa con Frontex |

Importe: 543 697 746,36 EUR Estados miembros afectados: Todos (23) |

2: Componentes nacionales del Sistema Europeo de Vigilancia de las fronteras exteriores | Mejora de las capacidades de vigilancia en las fronteras en cuanto a infraestructuras y equipos Interconexión e integración de los sistemas de comunicación existentes en un sistema de vigilancia global Creación de Centros Nacionales de Coordinación como futuros nudos de la red Eurosur |

Importe: 797 829 115,38 EUR Estados miembros afectados: BE, EE, FR, EL, HU, IT, LV, MT, NL, PL, PT, SI, ES, SE (14) |

3: Expedición de visados y lucha contra la inmigración ilegal | Mejoras en el proceso de tramitación de visados: inversiones en infraestructuras y equipos, en particular en dispositivos de recogida de datos biométricos, con lo que se facilitará el proceso de examen de los visados y se aumentará la eficacia en la lucha contra el abuso y el mal uso de los visados Mejora de la seguridad en los consulados mediante inversiones en infraestructuras y equipos Mayor eficacia en la lucha contra el fraude documental por medio de equipos de detección modernos e intervención de asesores en documentación Mejora de la cooperación consular con otros Estados miembros, poniendo los recursos en común, incluida la creación de Centros Comunes de Solicitud Mejora de la gestión de los grupos migratorios de nacionales de terceros países que llegan al espacio Schengen mediante el despliegue de funcionarios de enlace de inmigración y la promoción de la red de funcionarios de enlace de inmigración en cooperación con otros Estados miembros |

Importe: 64 868 225,91 EUR Estados miembros afectados: AT, BE, CY, CZ, DE, DK, EL, ES, FI, IT, LU, HU, MT, NL, PL, SE, SI (17) |

4: Sistemas de TI necesarios en el ámbito de las fronteras exteriores y los visados | Desarrollo, pruebas y ajustes de la parte nacional del Sistema de Información de Visados (NVIS), incluida la instalación de una conexión segura entre las autoridades consulares, los pasos fronterizos y la unidad central del VIS Desarrollo del sistema transitorio SISone4all, posteriores pruebas e instalación de la parte nacional del Sistema de Información de Schengen de segunda generación (NSIS II) y migración de SISI / SISone4all a SIS II Profundización en el desarrollo de los sistemas de transferencia automática de datos de pasajeros Mejora de la coordinación de los flujos de información mediante tecnologías de comunicación modernas |

Importe: 191 379 999,30 EUR Estados miembros afectados: Todos (23) |

5: Aplicación eficaz y eficiente del acervo de la CE en el ámbito de las fronteras exteriores y los visados | Formación y seminarios dirigidos a guardias de fronteras y funcionarios consulares a fin de mejorar su capacidad operativa, sus aptitudes y sus conocimientos de las normas de la UE (Código de fronteras Schengen y Código de visados) y las mejores prácticas Programas de intercambio y comisión de servicios Creación de redes para compartir información y experiencia entre los Estados miembros y desarrollo de nuevos métodos de trabajo Aumento de la capacidad de los guardias de fronteras de ejecución de controles en las fronteras con nuevas tecnologías, mediante materiales y métodos educativos innovadores, simuladores, etc. Mayor eficiencia en la evaluación y la gestión de los flujos migratorios mediante la mejora de los análisis de riesgo |

Importe: 41 552 119,94 EUR Estados miembros afectados: AT, BE, CY, CZ, DE, EE, EL, ES, FI, FR, IT, HU, LT, LU, LV, NL, PL, SE, SI (19) |

Para todo el periodo del Fondo, los Estados miembros prevén destinar los importes más elevados al refuerzo de las actividades de control de las fronteras propiamente dicho (prioridades 1 y 2), con lo que cubrirán el 81 % de los créditos disponibles estimados. Sin embargo, también se están previendo recursos considerables de la UE para aplicar los sistemas de TI de apoyo a tales actividades (prioridad 4).

La pertinencia de las prioridades, independientemente de los fondos asignados, se puede medir por el número de Estados miembros que optan por llevar a cabo acciones en el marco de cada una de ellas:

- Todos los Estados miembros decidieron ejecutar las actividades correspondientes a las prioridades 1 y 4.

- Aunque el importe de las prioridades 3 y 5 es menos significativo, 17 y 19 Estados miembros, respectivamente, prevén actividades asociadas a tales prioridades.

- La prioridad 2, que cubrirá por sí sola casi la mitad de los fondos estimados, afecta en un principio a los Estados miembros participantes en la primera fase de desarrollo de EUROSUR, es decir, a los países de la región mediterránea y la zona adyacente del Atlántico y a los países de la frontera exterior oriental de la Unión Europea. Más adelante se sumarían otros países. Solo catorce Estados miembros han previsto actividades en el marco de esta prioridad en sus estrategias plurianuales, algunos de los cuales han decidido programarlas para los últimos años.

Gráfico 3: Programación plurianual por prioridades

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Ejemplos de programación estratégica presentados en los programas plurianuales

España El 85 % del presupuesto indicativo de 2007-2013 se ha programado para la capacidad de vigilancia en el marco de la prioridad 2. Estas inversiones cubren, principalmente, el despliegue del Sistema Integrado de Vigilancia Exterior (SIVE) en las Islas Canarias y Baleares y en el Levante. Cada despliegue de SIVE consta de varias estaciones equipadas con radar y sensores ópticos que detectan e identifican las pequeñas embarcaciones (de motor y de pesca) antes de que alcancen la costa. La información general reunida por cada estación se transmite al centro de mando y control. De este modo, los pasos necesarios para proteger las fronteras marítimas y evitar incidentes con consecuencias trágicas se pueden dar en una fase temprana. |

Francia Un objetivo estratégico importante para Francia es mejorar el sistema de vigilancia marítima Spationav. El sistema de alerta e información tiene por objetivo proporcionar a los prefectos marítimos y territoriales, así como a todos los centros de coordinación y vigilancia de las fronteras exteriores, información sobre los movimientos de acercamiento a la costa en tiempo casi real. Las inversiones previstas cubrirán equipos avanzados, como radares de alta frecuencia, vehículos aéreos y terrestres no tripulados, satélites geoestacionarios, sensores, etc., además del desarrollo y la interconexión de las herramientas informáticas necesarias. En la fase más avanzada del desarrollo se garantizará la interoperabilidad con los sistemas de vigilancia de los otros Estados miembros. |

Italia Italia ha establecido como uno de sus objetivos principales la mejora de la eficiencia y la interoperabilidad de los sistemas de información existentes para la gestión de las fronteras. Se mejorarán los sistemas y estructuras de redes de comunicación y se desarrollarán nuevas herramientas. Por ejemplo, el futuro sistema de información fronteriza facilitará los controles documentales iniciales integrando tecnologías tradicionales y electrónicas para la lectura de los documentos de viaje. |

Alemania Dada su situación geográfica (pocas fronteras exteriores físicas), el valor añadido de la estrategia alemana radica en el apoyo a las medidas prefronterizas en terceros países. El Fondo ampliará considerablemente la red de Funcionarios de Enlace de Inmigración y asesores en documentación y visados en los países de origen de los migrantes para luchar contra el fraude documental y garantizar que el cumplimiento de las condiciones de entrada en el espacio Schengen se verifica antes de que los migrantes lleguen a la frontera. |

Finlandia Dado que, para mantener una vigilancia de las fronteras convincente y luchar contra la migración irregular, una flota de buques de patrulla operativamente capaz es un elemento esencial, Finlandia definió la modernización de su flota como uno de sus objetivos fundamentales en el marco del Fondo. Todos los buques de patrulla se sustituirán por un modelo plenamente adaptado al entorno del Mar Báltico y las normas de las operaciones conjuntas de Frontex. Las embarcaciones estarán dotadas de nueva tecnología de vigilancia a bordo que incluirá cámaras sensibles al calor, equipos de visión nocturna y soluciones de telecomunicaciones para el uso de registros y el conocimiento de la situación en el mar. |

Polonia A raíz de la adhesión de Polonia a la UE y al espacio Schengen, sus fronteras con la Federación Rusa, la República de Belarús y Ucrania, así como el Mar Báltico y los aeropuertos internacionales, se convirtieron en fronteras exteriores de la Unión Europea. La frontera terrestre, de unos 1 185 km, es uno de los sectores más largos protegidos por un Estado miembro. El 70 % del presupuesto indicativo de 2007-2013 se ha programado para la modernización de las infraestructuras fronterizas y la mejora de los sistemas de TIC necesarios para los controles y la vigilancia fronterizos en esta frontera. Ello incluye la modernización de los locales antiguos y la construcción de nuevos puestos de guardias de fronteras, la construcción de nuevas torres de radio para mejorar la eficacia de los sistemas de comunicación, la creación de una zona para perros adiestrados, la construcción de pistas de aterrizaje de helicópteros, la construcción y modificación de carriles de carreteras, etc. |

Eslovenia Al final de la «ruta de los Balcanes», Eslovenia se enfrenta con el tráfico ilegal de seres humanos, la migración ilegal y otros delitos transfronterizos. El Fondo se usa para el control efectivo de la frontera exterior con Croacia a partir de las inversiones realizadas con el programa Phare y el instrumento de Schengen. Las inversiones incluyen infraestructuras en veinte pasos fronterizos, medios de transporte y equipo técnico como escáneres fijos y móviles de pasaportes biométricos y huellas dactilares. Además, se mejorará la comunicación sustituyendo las estaciones existentes de radio analógica por un moderno sistema digital TETRA. |

EJECUCIÓN DE LOS PROGRAMAS DE 2007, 2008 Y 2009

- En este capítulo se presentan y comparan los datos y las cifras relativos a la ejecución de los programas anuales de 2007, 2008 y 2009 con arreglo a los informes presentados por los Estados miembros en 2010 . El enfoque no se basa en los resultados de los proyectos finalizados y justificados desde el punto de vista financiero, pues los informes finales de 2007 y 2008 se están examinando, el programa anual de 2009 sigue en curso y los informes finales correspondientes no se han de presentar hasta el 31 de marzo de 2010. Por otra parte, dado que el plazo de revisión de las acciones del programa anual de 2009 acababa el 31 de marzo de 2011, las cifras globales sobre las acciones programadas pueden no corresponder exactamente a las acciones realmente ejecutadas en los Estados miembros.

Proceso de selección y principales beneficiarios

Enfoque global

El Fondo actúa sobre todo en las zonas donde existen monopolios de iure de las administraciones nacionales o donde, por razones de seguridad, se excluye la posibilidad de una convocatoria pública de propuestas. Por consiguiente, las acciones enmarcadas en el Fondo se ejecutan principalmente según el «método del órgano de ejecución», en el que la autoridad responsable decide llevar a cabo proyectos por sí sola o en asociación con otros organismos administrativos nacionales con competencias específicas adecuadas. Ya durante la preparación de los programas anuales, las autoridades responsables identifican los proyectos beneficiarios y las acciones que se han de llevar a cabo. Dado que el Fondo se aplica a diversos ámbitos políticos, para un enfoque equilibrado de su ejecución resulta esencial que todos los agentes nacionales pertinentes se comprometan desde una fase temprana.

Procedimientos de selección

Se aplicaron procedimientos de selección para determinar qué acciones se adoptarán en los programas anuales, evitando los conflictos de intereses y respetando el principio de optimización de recursos. El procedimiento más común consistió en la organización de convocatorias de manifestaciones de interés dirigidas a los beneficiarios potenciales y la creación de comités interministeriales para dirigir el proceso. Por ejemplo, en Hungría se convocaron convocatorias de manifestaciones de interés restringidas en dos fases para cada programa anual. En la primera fase se invitó directamente a las autoridades nacionales competentes a presentar una descripción general del proyecto, tras lo cual un comité de evaluación independiente identificó los proyectos que se ejecutarían en el marco de los programas anuales. Una vez adoptado el programa anual, se pedía a los beneficiarios seleccionados que presentasen descripciones detalladas de los proyectos. Polonia adoptó un enfoque similar, también en dos fases. Lituania identificó a los beneficiarios de los proyectos en la etapa de preparación del programa plurianual y los proyectos se seleccionaron cuando la Comisión ya había aceptado el proyecto de programa anual. En Italia, a fin de garantizar la participación de diferentes entidades públicas afectadas, se creó un grupo de redacción compuesto por representantes de diversas oficinas nacionales. Este grupo, que actuaba como organismo colegiado, analizó las propuestas de proyectos presentadas por los beneficiarios finales potenciales y asesoró a la autoridad responsable en la selección de las acciones. El modelo se aplicó también en países donde las dotaciones eran inferiores, como Dinamarca, donde un grupo de gestión interministerial participó en la selección de los proyectos.

Principales beneficiarios

En el marco de los programas anuales 2007-2009, los principales beneficiarios de proyectos fueron, por lo general, departamentos o agencias especializados de los Ministerios del Interior, como los servicios de guardia de fronteras, la policía nacional y los departamentos de TI y comunicaciones. Los servicios consulares de los Ministerios de Asuntos Exteriores también ejecutaron proyectos.

Dependiendo del marco nacional, algunos Estados miembros asociaron a otros organismos públicos con competencias más específicas, como la Oficina Federal de Investigación Criminal en Alemania (responsable del SIS) y la Autoridad Responsable de las Vías Navegables en Lituania, encargada de la vigilancia de la parte norte de la laguna de Curlandia que linda con Rusia.

Aspectos cuantitativos de la aplicación por los Estados miembros

Desglose de los recursos en las cinco prioridades de la UE

Gráfico 4: Recursos de la UE en 2007, 2008 y 2009 por prioridad

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Las prioridades 1 y 2 cubrieron el 72 % de las asignaciones del FFE en 2007-2009; la prioridad 4, el 21 % de los fondos disponibles, y las prioridades 3 y 5, el 3 % y el 4 %, respectivamente.

Siguiendo la lógica de la programación plurianual de los Estados miembros, la elección de las actividades a las que se asignaron fondos en los primeros años de ejecución quedó determinada fundamentalmente por las necesidades nacionales relativas a la gestión integrada de las fronteras, las capacidades de vigilancia y VIS y SIS II (prioridades 1, 2 y 4). Sin embargo, durante el ciclo de vida del Fondo, cada vez se está insistiendo más en las acciones de apoyo al proceso de expedición de visados (prioridad 3). Esta tendencia se mantiene en los años de programación siguientes, de 2010 a 2011. A lo largo de los años, diferentes Estados miembros aplicaron medidas relacionadas con el análisis de riesgos, la formación de los guardias de fronteras y los servicios consulares y han llevado a cabo campañas de promoción y divulgación de información correspondiente a la prioridad 5, aunque los recursos generales asignados eran reducidos y disminuyeron en el periodo inicial de ejecución del Fondo.

Gráfico 5: Elecciones de los Estados miembros por prioridad en el marco de los diferentes programas anuales en 2007-2009

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A lo largo de los programas anuales 2007-2009, las prioridades 1, 2 y 4 mantuvieron un nivel similar de importancia tanto en lo referente al importe asignado como en el número de Estados miembros que llevaron a cabo acciones. Ello se debe a que afectan principalmente a las inversiones que, por su naturaleza, requieren proyectos plurianuales. Por lo tanto, la selección de los proyectos en el marco de uno de los programas anuales determinó en parte las elecciones en los programas anuales posteriores.

El número de Estados miembros que llevaron a cabo acciones correspondientes a la prioridad 3 apenas cambió, con pequeñas variaciones entre ellos. Esto se puede explicar en cierta medida por el marco institucional y el marco estratégico de los países. Estos proyectos requieren una cooperación estrecha con otro organismo, normalmente el Ministerio de Asuntos Exteriores. En algunos países, la asociación se desarrolló adecuadamente y la cooperación fue fluida, mientras que en otros la situación no fue tan clara. Algunos Estados miembros decidieron asignar exclusivamente medios nacionales a los procedimientos relacionados con los visados.

A la prioridad 5 se le está dando cada vez más importancia global, como demuestra el número creciente de Estados miembros que la incluyeron en sus acciones.

En el periodo de referencia, todos los Estados miembros llevaron a cabo acciones relacionadas con los sistemas de TI necesarios en los ámbitos de la gestión de las fronteras exteriores y los visados (prioridad 4), y todos excepto DK y LU ejecutaron medidas dirigidas al establecimiento gradual de la gestión integrada de las fronteras (prioridad 1). Diez Estados miembros, a saber, EL, ES, FR, HU, MT, IT, LT, PT, SE y SI, efectuaron acciones de refuerzo de la capacidad de vigilancia y en apoyo de la creación de EUROSUR (prioridad 2). Trece Estados miembros dedicaron parte de sus programas a medidas relacionadas con los procedimientos de expedición de visados (prioridad 3) (AT, BE, CY, CZ, DE, EL, ES, FI, HU, NL, PL, SI y SE) y quince llevaron a cabo actividades de formación y/o difusión (prioridad 5) (todos salvo CY, DK, EE, LU, MT, NL, PT y SE).

En cuanto a las variaciones a lo largo del tiempo, la proporción del presupuesto total correspondiente a cada una de las prioridades permaneció estable durante todos los años de programación excepto en el caso de la prioridad 3, en la que los importes asignados aumentaron notablemente a partir de 2009, y en el de la prioridad 5, a la que en 2007 se asignó un importe especialmente elevado. Este último caso se puede explicar en parte por una mayor necesidad de formación en los servicios afectados durante la fase de lanzamiento del Fondo.

Número de acciones

Cuadro 3: Número de acciones por prioridad en 2007-2009

Prioridad 1 | Prioridad 2 | Prioridad 3 | Prioridad 4 | Prioridad 5 | Total 2007-2009 |

2007 | 76 | 27 | 32 | 57 | 25 | 217 |

2008 | 78 | 35 | 18 | 48 | 26 | 205 |

2009 | 65 | 23 | 32 | 52 | 31 | 203 |

Total | 219 | 85 | 82 | 157 | 82 | 625 |

Gráfico 6: Distribución de los recursos y acciones (UE) por prioridad del Fondo en 2007-2009

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En cuanto al número de acciones ejecutadas, dominan las prioridades 1 y 4, con un coste medio por acción similar, en torno a 600 000 EUR . Las prioridades 3 y 5 se caracterizan por que en ambas se ejecutó el mismo número de acciones a un coste medio de unos 180 000 EUR . Las acciones ejecutadas en el marco de la prioridad 2 precisaron una dotación media de 2 000 000 EUR .

Aspectos cualitativos de la ejecución por los Estados miembros

Categorías de acciones identificadas en el Fondo - Tipología

Las acciones respaldadas por el Fondo difieren de las de los otros Fondos del Programa General en que atañen principalmente a inversiones tangibles, y no tanto a operaciones y a medidas «blandas», como asesoramiento, formación, etc. Así pues, la Comisión desarrolló una herramienta analítica para las inversiones realizadas en el marco del Fondo basada en los logros conseguidos. Esta herramienta sirve para clasificar las acciones de cada prioridad. En la prioridad 1 se identificaron dos subcategorías de acciones: las relacionadas con los controles (en los pasos fronterizos) y las relacionadas con la vigilancia (a lo largo de la frontera). En cada subcategoría se definieron las categorías siguientes atendiendo al tipo de logro conseguido: infraestructuras, medios de transporte, equipo operativo y sistemas de TI. Con la prioridad 2 se aplicó básicamente el mismo modelo. Las acciones de la prioridad 3 se clasificaron en infraestructuras, equipos y sistemas de TI, cooperación consular o despliegue de funcionarios de enlace de inmigración. La prioridad 4 cubre las inversiones relacionadas con el SIS, el VIS y otros sistemas de TI pertinentes. Por último, en la prioridad 5 las principales categorías identificadas fueron la formación y el análisis de riesgos, completadas con campañas informativas y otras actividades.

Gráfico 7: Distribución de los fondos por logros conseguidos (contribución de la UE y recursos nacionales) en 2007-2009

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- Durante los primeros años de ejecución del Fondo, casi la mitad de los recursos se usó para aumentar la capacidad de vigilancia de las fronteras (inversiones en diversos medios de transporte: 36 %; sistemas de vigilancia de las fronteras: 12 %; equipos de vigilancia de las fronteras: 9 %).

- Una cuarta parte de los recursos fue a parar a los sistemas de TI (VIS: 10 %; SIS: 6 %; otros sistemas de TI: 7 %).

- Menos de la quinta parte se usó para reforzar los pasos fronterizos (infraestructuras fronterizas: 8 %; equipos operativos de control en los pasos fronterizos: 5 %; sistemas de TIC de control en los pasos fronterizos: 4 %).

Ejemplos de logros conseguidos

- La adquisición de medios de transporte se centró principalmente en los vehículos de vigilancia de las fronteras (helicópteros de patrulla aérea, buques de vigilancia de las fronteras marítimas y vehículos de tierra para las fronteras terrestres). Chipre aprovechó los recursos disponibles para aumentar considerablemente su capacidad de vigilancia: en el marco de los programas de 2007-2009 adquirió dos helicópteros, dos embarcaciones de patrulla de tamaño medio y 40 vehículos terrestres. Estonia, Finlandia y España también compraron helicópteros. Malta sustituyó sus buques por cuatro patrulleras nuevas con mayor capacidad en cuanto a tiempo, equipos y tripulación. Grecia invirtió en varios vehículos patrulla y en motocicletas de dos ruedas destinadas a patrullar las carreteras de las zonas fronterizas. Alemania, Finlandia, España y Estonia compraron también patrulleras. Finlandia adquirió además aerodeslizadores, vehículos aptos para hielo y embarcaciones aptas para navegación invernal. España adquirió aeronaves de ala fija para vigilancia marítima. Hungría adquirió plataformas flotantes móviles para patrulleras de calado reducido en la frontera fluvial que el Tisza forma con Ucrania.

Una pequeña parte de los medios de transporte se destinó al refuerzo de los controles efectivos en los pasos fronterizos. Es el caso, por ejemplo, de la adquisición de un vehículo equipado con dispositivos especiales de visión térmica para patrullar el perímetro del aeropuerto internacional de Praga Ruzyně, programada por la República Checa, o de los vehículos para terrenos especiales adquiridos por Eslovaquia para una cooperación estrecha de los guardias de fronteras y los funcionarios de aduanas que realizan controles fronterizos.

- Sistemas de vigilancia de las fronteras: Francia, España y Malta invirtieron en componentes nacionales del Sistema Europeo de Vigilancia (véase más adelante).

- Las categorías VIS y SIS comprenden inversiones en hardware, software, desarrollo de bases de datos, adaptación y mantenimiento de bases de datos nacionales, interconexión y control, así como los equipos necesarios para la recogida de los datos correspondientes (incluidos los biométricos). Dinamarca centró la mayor parte de sus programas en el Sistema de Información de Visados, mientras que los programas de Luxemburgo respaldaron exclusivamente los datos relacionados con el Sistema de Información de Schengen. Todos los Estados miembros utilizaron el Fondo, en mayor o menor medida, para mejorar su disposición a participar en estos dos sistemas.

- Equipos operativos de vigilancia de las fronteras: adquisición de cámaras térmicas, gafas de visión nocturna y a larga distancia (Grecia), navalización de los helicópteros, incluida su equipación con cabrestantes de salvamento, cámaras de vídeo térmicas y antorchas de alumbrado adicionales (Alemania), adquisición de equipos sensores por radar y modernización de las conexiones para la transferencia de imágenes (Finlandia), equipamiento de embarcaciones y helicópteros de patrulla con sistemas optrónicos avanzados para la vigilancia de las fronteras marítimas (España).

- Infraestructuras fronterizas: inversiones en los aeropuertos y en los pasos fronterizos terrestres. Alemania apoyó un proyecto en el paso fronterizo de Hamburgo («Centro de cruceros») e invirtió en el desarrollo de vías de control y señalización apropiados en el aeropuerto de Nuremberg. Francia creó una zona de espera especial para menores no acompañados en el aeropuerto de Roissy.

- Sistemas de TIC diferentes del VIS y el SIS: proyectos relacionados con el tratamiento de datos sobre tráfico aéreo y marítimo, desarrollo de un sistema de registro y transferencia de datos de pasajeros de transporte aéreo (Alemania), desarrollo de aplicaciones informáticas para la gestión de datos relativos a nacionales de terceros países no admitidos en el territorio Schengen (Francia).

- Equipos operativos para controles fronterizos: equipos relacionados con la introducción de controles fronterizos automáticos y dispositivos de lectura de documentos para garantizar una identificación efectiva (véase más adelante). Además, la República Checa, Finlandia, Francia, Alemania, Grecia, Hungría, Italia y España entre otros adquirieron equipos modernos de verificación de documentos que simplifican los controles en las fronteras y contribuyen a la lucha contra los documentos falsos y falsificados.

- En el periodo de referencia, la cooperación consular y de los funcionarios de enlace de inmigración solo incluyó acciones consistentes en el despliegue de funcionarios de enlace de inmigración, funcionarios de enlace de la guardia de fronteras y asesores en documentación en terceros países llevadas a cabo por Bélgica, Finlandia y Alemania.

- Infraestructuras consulares: acciones dirigidas a aumentar la seguridad en las oficinas consulares mediante la adaptación de las infraestructuras existentes, la instalación de ventanillas de visados, puertas de seguridad y ventanillas de presentación de documentos a prueba de balas (Austria, Hungría, República Checa) y la mejora del proceso de tramitación de visados mediante la adquisición de equipos operativos, software y hardware (Austria, Finlandia, Hungría, República Checa, España).

- Además, Austria, Bélgica, la República Checa, Alemania, Grecia, Hungría, Finlandia, Francia, Italia, Letonia, Lituania, Polonia, Eslovaquia, Eslovenia y España organizaron diversas sesiones de formación y seminarios para guardias de fronteras y personal consular que abarcaron desde formación para el uso de diversos equipos y software a talleres sobre el acervo de Schengen y el fraude documental y formación lingüística relacionada con el trabajo.

Ejemplos de acciones ejecutadas en ámbitos específicos de intervención del Fondo

A. Seguridad de los documentos y lucha contra el fraude documental

La lucha contra la falsificación de documentos constituye una preocupación constante para la Unión Europea, especialmente en el ámbito de los documentos de identidad y de viaje. Tanto el Código de fronteras Schengen como el Código de visados exigen que los Estados miembros comprueben la autenticidad de los documentos de identidad y de viaje utilizados para cruzar la frontera exterior o para solicitar un visado. Por otra parte, de conformidad con el Reglamento (CE) nº 377/2004 del Consejo sobre la creación de una red de funcionarios de enlace de inmigración, una de las tareas asignadas a los funcionarios de enlace de inmigración destinados en el extranjero consiste en la recopilación y el intercambio de información sobre la falsificación y la alteración de los documentos de identidad o de viaje. Mediante una Acción conjunta adoptada por el Consejo el 3 de diciembre de 1998, se creó un Sistema europeo de archivo de imágenes (FADO) con el fin de intercambiar por medios informáticos la información que poseen los Estados miembros en relación con los documentos auténticos y los falsos. En las Conclusiones del Consejo de los días 5 y 6 de junio de 2008 se invita a los Estados miembros a hacer un amplio uso de este sistema. |

El Fondo para las Fronteras Exteriores respaldó los esfuerzos de los Estados miembros en la lucha contra el uso de documentos de identidad o de viaje falsos y falsificados. En el periodo 2007-2009, diecisiete de los veintitrés Estados miembros llevaron a cabo acciones relacionadas con este objetivo en las que se comprometió el 8,7 % de los recursos del FFE para dicho periodo.

Entre los países que dedicaron una parte importante de sus presupuestos a luchar contra la falsificación de documentos destacan Italia (32 %), Alemania (21 %), la República Eslovaca (19 %) y la República Checa (16 %). Hungría, Finlandia, Lituania, Bélgica, Austria, Portugal y Malta dedicaron a estas medidas entre el 4 % y el 10 % de sus dotaciones anuales.

Gráfico 8: Dotación presupuestaria para acciones relacionadas con la falsificación de documentos como parte de la dotación total del FFE en 2007-2009

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El mayor número de acciones centradas en la falsificación de documentos se dio en Alemania, que desarrolló dieciocho acciones en este ámbito distribuidas entre sus tres programas anuales. En Italia, la parte correspondiente del presupuesto, comparativamente superior, se concentró en un número de acciones mucho más reducido: cuatro acciones a lo largo del periodo 2007-2009. La parte del presupuesto checo se dividió en seis acciones, dos para cada uno de los años de programación, y los esfuerzos eslovacos en la lucha contra la falsificación de documentos se centraron en solo dos acciones, una de las cuales absorbió una parte relativamente grande de su dotación, comparativamente pequeña.

Los tipos de acciones siguientes se dirigieron a la detección precoz de documentos fraudulentos, con lo que se prevenía o se detectaba la entrada irregular en el espacio Schengen:

- Adquisición de equipos para los guardias de fronteras y consulados. Los dispositivos utilizados por los guardias de fronteras en los controles de primera y segunda línea se orientan a la verificación de la autenticidad de los documentos de viaje. Por ejemplo, Alemania equipó sus aeropuertos con tecnología de verificación de documentos para el control de las características de seguridad de carácter óptico y electrónico, así como de las características de seguridad de base biométrica. Los equipos utilizados en los consulados para el procedimiento de expedición de visados consisten en dispositivos de recogida de datos biométricos, como escáneres de huellas dactilares, por ejemplo.

- Formación del personal consular y de fronteras en la detección de documentos falsos o falsificados. Francia dedicó medidas a la formación en los tres programas, con las que educó al personal de los pasos fronterizos en la identificación de documentos de viaje falsificados y en el uso de equipos técnicos para la detección de documentos falsificados. Finlandia incluyó formación en la detección de documentos falsificados en la formación general sobre cuestiones relacionadas con la inmigración impartida al personal consular. Alemania formó a agentes de policía de fronteras en la detección rápida de documentos falsificados e impartió a los consejeros documentales una formación que mejoraba sus competencias en comunicación y en relaciones interculturales.

- Despliegue de consejeros documentales u oficiales de enlace aéreo y funcionarios de enlace de inmigración. Por ejemplo, en Bélgica, Alemania y Finlandia se consultó a los consejeros documentales y a los funcionarios de enlace, que además participaron en la formación para el reconocimiento de documentos falsificados y la transmisión de información en relación con los documentos falsificados dirigida a los responsables de la toma de decisiones y a los empleados de consulados en terceros países, los empleados de líneas aéreas y las autoridades de control de fronteras. Además, se hicieron esfuerzos por mejorar la colaboración estratégica y operativa entre autoridades y policía de fronteras en los respectivos Estados miembros y entre los de otros Estados miembros y terceros países, para lo cual se desarrolló la red de funcionarios de enlace.

- Desarrollo del uso de FADO (Documentos Auténticos y Falsos en Red) y mejora de las aportaciones a este sistema europeo de archivo de imágenes, que es una herramienta basada en la web con la que se facilita el intercambio de información entre los Estados miembros en relación con los documentos falsos detectados. BE, DE y PT usaron fondos del FFE para desarrollar o seguir ampliando los sistemas nacionales conectados con FADO de información y de verificación para el control de la validez de los documentos de viaje. En ES y LT se dedicaron acciones a la conexión de los puntos de contacto nacionales y las autoridades competentes con el sistema FADO. Además de los Estados miembros seleccionados, otros cuatro (CZ, HU, MT y SK) llevaron a cabo acciones relativas al desarrollo de bases de datos y sistemas de información que se conectarán al sistema FADO, así como al uso general de FADO en la lucha contra la falsificación documental.

B. Sistema de Información de Visados

El Sistema de Información de Visados (VIS) es un sistema de intercambio de datos de visados entre los Estados Schengen y, por lo tanto, es fundamentalmente un instrumento de apoyo a la política común de visados. También facilitará los controles en las fronteras exteriores y en los Estados miembros, así como la aplicación del Reglamento de Dublín sobre la determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de asilo. El VIS es una base de datos central europea que se conectará a los sistemas nacionales de los Estados miembros para que sus autoridades competentes en materia de visados, fronteras y otras cuestiones introduzcan y consulten datos sobre solicitudes de visados y sobre las decisiones tomadas al respecto. La Decisión 2004/512/CE del Consejo por la que se establece el VIS definía su arquitectura y confería a la Comisión el mandato para desarrollar el VIS a nivel técnico, mientras que los Estados miembros serían los encargados de adaptar y desarrollar los sistemas nacionales. El VIS se organiza en torno a una arquitectura centralizada y consiste en un sistema central de información, una interfaz en cada Estado miembro que proporcionará la conexión a la autoridad central nacional pertinente del Estado miembro de que se trate, y la infraestructura de telecomunicación entre el sistema de información de visados central y las interfaces nacionales. El Reglamento 767/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo define el marco jurídico de funcionamiento del VIS. El VIS empezó a funcionar el 11 de octubre de 2011. Las primeras tres regiones donde se aplicará el VIS son, por este orden, el Norte de África, Oriente Próximo y la región del Golfo. Además, se habrá de desarrollar una red de comunicación para garantizar el intercambio de datos entre consulados. |

Para ayudar a los Estados miembros a desarrollar sus sistemas nacionales de visados y a cumplir los requisitos del VIS impuestos por la política común de visados, el Fondo aportó el 75 % del apoyo financiero a las acciones relacionadas con el VIS. Los Estados miembros invirtieron casi 49 millones EUR en acciones relacionadas con el VIS, lo que equivale al 10 % del presupuesto total del FFE para el periodo. Todos los Estados miembros salvo Eslovenia y Luxemburgo llevaron a cabo acciones sobre el lanzamiento del VIS en el marco de sus programas anuales 2007-2009.

Gráfico 9: Porcentaje del presupuesto del FFE[10] para 2007-2009 asignado a acciones relacionadas con el VIS

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Dinamarca, los Países Bajos y Bélgica asignaron la mayor parte de sus presupuestos a acciones de apoyo a la preparación del lanzamiento del VIS. Dinamarca les dedicó todas las acciones de sus programas anuales de 2007-2009 excepto una y comprometió casi el 90 % del total de los fondos del FFE a estas acciones. Estonia, con una cuota del 0,2 % del presupuesto total, dedicó a acciones relacionadas con el VIS la parte más pequeña de los fondos.

Recibieron apoyo las acciones siguientes:

- Las acciones dedicadas a las bases de datos nacionales intentaron establecer una interfaz de comunicación con el sistema central (AT), establecer la conexión técnica con el CVIS (NL), crear nuevas aplicaciones nacionales o adaptar las ya existentes (como las aplicaciones VISION en AT, VISABIO en FR, BELVIS en BE, NET-VIS en EL), desarrollar y probar el software necesario para la conexión con el VIS (CY, DE, DK, FI, FR, SE) y crear un centro operativo VIS (DK).

- Las acciones dirigidas a respaldar la conexión de los consulados incluyeron la adquisición de hardware y software (IT), la reinstalación y la mejora de los puestos de trabajo con visados y el software correspondiente para todas las autoridades diplomáticas y consulares (AT, SE), la adquisición de sistemas de tratamiento de huellas dactilares y dispositivos de recogida de datos biométricos (AT, BE, CZ, FI, FR, NL, PL, ES, SI), la ampliación de la red de misiones diplomáticas y oficinas consulares para la recogida de datos biométricos (BE) y la formación del personal (FI, NL, SE).

- Las acciones de apoyo a la conexión de los pasos fronterizos se centraron la compra de equipos de verificación de datos (como dispositivos fijos y móviles de control de las huellas dactilares) y dispositivos de recogida de datos biométricos para la expedición de visados (BE, DE, FI, FR, HU, NL, PL), así como en la formación del personal (PL).

- Finlandia hizo los preparativos para la sustitución del protocolo VISION por la red de comunicación VIS Mail , incluidos la preparación de la infraestructura nacional SMTP de servidores de correo, y el análisis, el desarrollo y el ensayo de la aplicación nacional VIS MAIL. España, por su parte, invirtió en el desarrollo de un sistema de comunicación segura VIS-MAIL.

C. Sistema Europeo de Vigilancia de Fronteras

El Sistema Europeo de Vigilancia de Fronteras (EUROSUR) establecerá un mecanismo de puesta en común de información y cooperación que permitirá a las autoridades de control de fronteras y Frontex colaborar a nivel táctico, operativo y estratégico. A partir de 2013, EUROSUR aportará a los Estados miembros situados en las fronteras exteriores orientales y meridionales el marco operativo y técnico necesario para mejorar su conocimiento de la situación y su capacidad de reacción. En primer lugar, los sistemas de vigilancia existentes en los Estados miembros se interconectarán en un único sistema nacional, y a continuación se desarrollarán herramientas y aplicaciones comunes a escala de la UE y se creará un entorno seguro de puesta en común de información que funcionará las veinticuatro horas del día y los siete días de la semana. Los Centros de Coordinación Nacionales, responsables de que las actividades de todas las autoridades nacionales encargadas de la vigilancia de las fronteras ganen en eficiencia, constituyen la espina dorsal del sistema. Diseñado como un «sistema de sistemas», EUROSUR permitirá un estrecho intercambio en tiempo real de datos sobre la situación en las fronteras, y por lo tanto contribuirá a una respuesta más adecuada, eficiente y coordinada. |

El Fondo consiguió resultados tangibles en el apoyo a los esfuerzos de los Estados miembros por reforzar su capacidad de vigilancia marítima en la recta final hacia un sistema europeo común de vigilancia en el Mediterráneo y la zona adyacente del Atlántico. En el periodo de programación 2007-2009, en el marco de la prioridad 2, Italia gastó el 86 %, España el 85 %, Malta el 64 %, Francia el 26 %, Portugal el 15 % y Grecia y Eslovenia el 2% de sus dotaciones para reforzar su capacidad de vigilancia y, mediante estos esfuerzos, construir los componentes nacionales del Sistema Europeo de Vigilancia (EUROSUR). Ello equivale a un total de casi 168 millones EUR, lo que supuso en torno al 32 % del Fondo en este periodo. Además, Chipre y Grecia realizaron importantes inversiones relacionadas con la mejora de la vigilancia de las fronteras marítimas en el marco de la prioridad 1.

A diferencia de la mayoría de los Estados miembros afectados, que trataron la cuestión de la vigilancia de la frontera marítima como parte integrante del refuerzo general de la vigilancia de la frontera exterior, Francia y España adoptaron lo que se podría llamar un «enfoque regional», al establecer un sistema exhaustivo de vigilancia de las fronteras. El Sistema Integrado de Vigilancia Exterior (SIVE) español se creó principalmente con el fin de impedir la entrada irregular de personas y mercancías por la costa española. En Francia, el sistema de vigilancia de las fronteras exteriores, SPATIONAV, constituye el marco de todas las actividades y acciones relacionadas con el control de la frontera marítima. SIVE se empezó a crear antes del programa de 2007; en cambio, el sistema francés se inició con el programa de 2007 y hasta ahora ha pasado por tres fases de desarrollo y expansión, una durante cada uno de los programas.

Los restantes Estados miembros situados a orillas del Mediterráneo (CY, EL, IT, MT, PT, SI) también se centraron en la vigilancia de las fronteras marítimas, si bien (aún) no disponen de sistemas específicos.

Las medidas ejecutadas por los Estados miembros con arreglo a la prioridad 2, orientadas especialmente a Eurosur, incluyeron:

- Un desarrollo más profundo del Sistema Integrado de Vigilancia Exterior (SIVE) en España . Las autoridades destacaron los beneficios que podía suponer la vigilancia integrada de las fronteras, especialmente en el Estrecho de Gibraltar y en las Islas Canarias y Baleares. Cada estación de SIVE está equipada con radar y sensores ópticos para detectar e identificar pequeñas embarcaciones (embarcaciones de motor y pequeñas embarcaciones de pesca) antes de que alcancen la costa. La información general reunida por cada estación se transmite al centro de control, que la gestiona y coordina las operaciones de las unidades de tierra, mar y aire. Además de utilizarse para apoyar el sistema de vigilancia, el Fondo sirvió para comprar dos aeronaves de ala fija de patrulla marítima y luchar contra la inmigración irregular (coste total de 24 millones EUR) y adquirir varios helicópteros y embarcaciones de diferentes tipos y tamaños y vehículos terrestres. España asignó a este objetivo fundamental un total de cerca de 80 millones EUR en el marco de los programas anuales 2007-2009. Según las autoridades españolas, el apoyo del Fondo fue primordial para aplicar el sistema rápidamente tras la crisis migratoria de 2006. Cuatro años después de que se empezara a aplicar el SIVE, la presión migratoria en la frontera marítima de España experimentó una fuerte disminución.

- El desarrollo de la red costera de detección, identificación y seguimiento de buques, SPATIONAV en Francia. El sistema existente se ha reforzado gradualmente en el marco de los programas de 2007-2009 ampliando el área que cubre y mejorando la capacidad de detección, mediante la adquisición de equipos avanzados, como radares de alta frecuencia, equipos de detección para faros e inversiones en sistemas de conexión de datos. Francia ha asignado 10 millones EUR en los programas anuales de 2007-2009 a la mejora de «Spationav».

- La mejora del sistema de tráfico marítimo de los guardacostas en Italia , completada con la instalación de equipos por satélite y sistemas de vigilancia por infrarrojos en los buques. Entre las principales inversiones realizadas cabe destacar la mejora de la capacidad de comunicación por satélite en la estación de fondeo; la mejora de la red de radares costeros de búsqueda para la cobertura del centro y el norte del Adriático y el oeste de Liguria y Cerdeña, con el fin de garantizar un conocimiento claro de la situación marítima mediante la visión por radar y cámaras térmicas; la dotación de un software de trabajo común y compartido en todas las oficinas de policía territorial y de fronteras; la creación de una plataforma común y compartida que ofrece los mismos instrumentos efectivos y simplifica el enfoque práctico hacia el usuario final, y la instalación de sistemas de comunicación por satélite, así como su integración a bordo de las patrulleras de alta mar (OPV) que intervienen en las operaciones marítimas. Italia ha asignado a estas acciones 47 millones EUR en el marco de los programas de 2007-2009.

- Un nuevo sistema de comunicación interoperable para las Fuerzas Armadas encargado de la vigilancia marítima en Malta, completado con la introducción de cuatro nuevos buques con mayor capacidad de patrulla marítima en cuanto a tiempo, equipación y tripulación. La dotación de Malta para apoyar el desarrollo del Sistema Europeo de Vigilancia ascendió a 17 millones EUR en los programas de 2007-2009.

- La creación de un Centro Nacional de Coordinación (el centro trilateral de Dolga vas) por Eslovenia para la cooperación de las autoridades nacionales encargadas del control de las fronteras exteriores (detección, identificación e intervención). El presupuesto previsto por Eslovenia superaba los 100 000 EUR. Hungría y Austria colaboraron en el proyecto.

Por otra parte, las medidas ejecutadas en el marco de la prioridad 1, también dirigidas a la mejora de la vigilancia marítima en el Mediterráneo, incluían:

- Un aumento considerable de la capacidad de vigilancia en Chipre mediante la compra de dos helicópteros y dos embarcaciones de patrulla de tamaño medio equipadas con sistemas de observación fijos y móviles por un importe total de 5,4 millones EUR.

- La mejora de la capacidad de vigilancia en las fronteras en Grecia con la adquisición de diversos medios de transporte (p. ej., un helicóptero, patrulleras costeras) y equipos (p. ej., gafas de visión nocturna y a larga distancia). Grecia programó para estas inversiones casi 30 millones EUR.

D. Sistemas automáticos de control fronterizo

La legislación actual permite la automatización de los controles fronterizos de los ciudadanos de la UE, siempre y cuando sean titulares de un pasaporte electrónico que contenga sus datos biométricos (imagen facial y, desde 2009, huellas dactilares). Algunos Estados miembros ya han introducido estos procedimientos automatizados de control fronterizo (ABC). El proceso de ABC comienza con el escaneo del pasaporte. El lector de pasaportes realiza una comprobación técnica de los elementos de seguridad física, lee la zona de lectura mecanizada (MRZ) y verifica la autenticidad del documento. A continuación se compara una imagen facial viva (o las huellas dactilares) del viajero con los datos almacenados en el chip (o, a veces, en la base de datos) para comprobar su identidad. Se efectúan comparaciones aleatorias con el SIS y las bases de datos nacionales. Si los datos coinciden y se considera que el documento de viaje es auténtico, la barrera automática se abre y el viajero puede entrar en el territorio de los Estados miembros; si no, el viajero se somete a una comprobación manual. Las autoridades fronterizas controlan todo el proceso, incluida la comparación de la imagen facial (pueden observar varias barreras a la vez). El sistema presenta numerosas ventajas, pues mejora la seguridad, permite aumentar los recursos, confiere fluidez al cruce fronterizo y facilita la entrada de los viajeros. En el futuro, los Programas de Registro de Pasajeros (PRP) permitirán ampliar este proceso a los nacionales de terceros países. Actualmente, para un control fronterizo minucioso es necesario que los guardias de fronteras entrevisten al viajero y sellen manualmente el documento de viaje. El objetivo sería facilitar el cruce de las fronteras exteriores de Schengen a los viajeros de terceros países, previamente sometidos a análisis y control, a la vez que se asegura la coherencia general de la política de fronteras de la UE. Los nacionales de terceros países que tengan acceso al PRP podrían usar las instalaciones de ABC disponibles en los pasos fronterizos de Schengen. |

El Fondo contribuyó a la ejecución de proyectos innovadores relativos al desarrollo, el ensayo y la puesta en funcionamiento de los sistemas automatizados de control fronterizo (ABC) en los aeropuertos. Estos sistemas permiten el control de ciertas categorías de viajeros, principalmente de los ciudadanos de la UE que son titulares de un pasaporte electrónico. El objetivo es realizar una verificación automática del documento de viaje, las huellas dactilares o la imagen facial, o bien reconocer el iris sin que intervengan los guardias de fronteras, que se limitan a supervisar todo el proceso.

En el periodo 2007–2009 se usaron unos 5,5 millones EUR para llevar a cabo proyectos piloto y para el ensayo y la instalación de los equipos necesarios para el control fronterizo automatizado en Alemania, Finlandia, Francia, los Países Bajos, Portugal y Hungría:

- Finlandia llevó a cabo en 2007 una investigación de mercado sobre la realización de controles automáticos en las fronteras, que fue seguida de un proyecto piloto, iniciado en julio de 2008 en el aeropuerto de Helsinki-Vantaa, relativo a los controles automáticos en las fronteras de los ciudadanos de la UE, el EEE y el SCH titulares de los nuevos documentos de viaje biométricos. La cofinanciación del FFE para la investigación de mercado y los proyectos piloto fue de 82 528 EUR. En el momento de presentar el informe, en el aeropuerto de Helsinki-Vantaa había tres barreras de control fronterizo automatizado. A partir de la experiencia adquirida en la fase piloto, se previó iniciar el uso operativo del sistema, que se podría ampliar a todos los pasos fronterizos exteriores importantes. Se planeó la compra de otras quince barreras para el aeropuerto de Helsinki-Vantaa y tres para el puerto de Helsinki en una fase posterior.

- Francia llevó a cabo el proyecto SAS PARAFES, consistente en la adquisición de SAS (barreras electrónicas) y la aplicación del sistema PARAFES para el control automático de la documentación de los viajeros que llegan a aeropuertos franceses desde fuera de la UE. Antes de este proyecto, el Ministerio del Interior había ejecutado un programa piloto llamado PEGASE relativo a la recogida y el almacenamiento de las huellas dactilares de cierto número de viajeros que colaboraron voluntariamente para acelerar el paso por los controles de las fronteras exteriores del espacio Schengen. Con la aplicación del sistema PARAFES, estos viajeros habituales podrán cruzar las barreras electrónicas (SAS) y pasar automáticamente los controles fronterizos escaneando primero el pasaporte y después las huellas dactilares. A continuación, el sistema PARAFES compara esta información con los datos almacenados en la base de datos central, lo que permite a los pasajeros cruzar la frontera a partir del reconocimiento. El presupuesto de todo el proyecto asciende a 2 300 000 EUR para la compra, la ejecución y el equipamiento de diecisiete SAS.

- Portugal llevó a cabo un proyecto de identificación automática de pasajeros titulares de documentos de viaje (RAPID) cuyo objetivo era un control más rápido, seguro y efectivo de las personas en las fronteras. Se desarrolló un sistema innovador de control fronterizo automatizado de todos los adultos titulares de pasaportes electrónicos en el espacio Schengen de la UE. Más concretamente, el proyecto consistía en la compra de setenta y ocho de las llamadas VBeGates (barreras fronterizas automatizadas equipadas para el control de los viajeros titulares de documentos de viaje biométricos). En marzo de 2007 se adquirieron diez terminales de barreras electrónicas para el aeropuerto de Faro, y en julio del mismo año se encargaron otras sesenta y ocho para los aeropuertos de Lisboa, Funchal, Oporto, Lajes, Ponta Delgada y Porto Santo. El coste total del proyecto ascendió a 3,5 millones EUR y la aportación del FFE superó los 2 millones EUR.

- Los Países Bajos llevaron a cabo un proyecto relativo a la adquisición, el ensayo y la introducción de equipos y programas de sistemas automáticos de control fronterizo en el aeropuerto de Schiphol y, más adelante, en todos los puertos y aeropuertos del país. La aportación del FFE a la organización del programa está en torno a los 180 000 EUR. La financiación del FFE se usa en parte para definir una visión del control fronterizo automatizado en los Países Bajos.

- De 2004 a 2007, Alemania llevó a cabo diversos proyectos piloto sobre el uso de controles fronterizos biométricos automatizados en el aeropuerto de Francfort (Frankfurt/Main), consistentes en el escaneo del iris. Ante los positivos resultados del proyecto piloto, se decidió seguir adelante y continuar desarrollando el uso del control fronterizo automatizado en los aeropuertos alemanes de Francfort y Munich con apoyo del FFE. Los costes del proyecto ABC en el periodo 2007-2009 superaron los 700 000 EUR y cubrieron, entre otras cosas, la adquisición de cuatro barreras de control fronterizo automatizado.

- Hungría llevó a cabo un estudio para evaluar la viabilidad de la ejecución de un sistema de barrera electrónica en el aeropuerto internacional de Ferihegy, en Budapest. La visita a los sistemas de barreras electrónicas existentes en la UE (es decir, los de Lisboa, Helsinki y Francfort) y el estudio de tales sistemas ayudó a los expertos húngaros a evaluar las posibilidades de aplicar un sistema similar. El estudio de viabilidad se tomará en consideración en un proyecto piloto para la creación de un sistema automatizado de control fronterizo en el aeropuerto de Ferihegy, que a largo plazo podría ir seguido del resto de los aeropuertos internacionales húngaros.Se asignaron a este proyecto 14 400 EUR de la dotación húngara del Fondo.

E. Sistema de Información de Schengen (SIS II)

El Sistema de Información de Schengen (SIS) permite a las autoridades competentes de los Estados miembros, mediante un procedimiento de consulta informatizado, disponer de descripciones de personas y objetos. Constituye, de esta manera, un factor vital de la gestión de los ámbitos de la seguridad, la libertad y la justicia en el espacio Schengen sin fronteras internas. Se estableció a raíz del Convenio de aplicación de 1990 del Acuerdo de Schengen de 1985, y empezó a ser operativo en 1995. Dado que uno de sus principales usos consiste en la realización de controles en las fronteras exteriores de la UE, contribuye a la aplicación de las disposiciones relativas a la libre circulación de las personas. El sistema está formado por los sistemas nacionales (N.SIS) ubicados en cada uno de los Estados miembros y un sistema central (C.SIS) que reúne todos los datos de las bases nacionales. La creación de la segunda generación del Sistema de Información de Schengen (SIS II), que sustituye a la generación anterior, es necesaria para la integración de los nuevos Estados miembros que se suman al espacio Schengen, así como para introducir nuevas funcionalidades técnicas. La Decisión 2001/886/JAI del Consejo y el Reglamento nº 2424/2001 del Consejo de 6 de diciembre de 2001 sobre el desarrollo del Sistema de Información de Schengen de segunda generación sientan la base jurídica del Sistema de Información de Schengen II. En estos dos documentos se establece que el Sistema de Información de Schengen, creado por el título IV del Acuerdo de Schengen de 1990, queda sustituido por SIS II. |

El Fondo para las Fronteras Exteriores respalda a los Estados miembros en la preparación de las partes nacionales de SIS II con vistas a la puesta en funcionamiento de todo el sistema, prevista para 2013.

En 2007-2009, dieciséis Estados miembros (AT, CZ, EE, FI, DE, EL, HU, LV, LT, LU, MT, PT, SK, SI, ES, SE) llevaron a cabo acciones relacionadas con el SIS, para lo que comprometieron un total de 25,5 millones EUR, lo que equivale al 5,5 % de la dotación total del FFE para ese periodo.

Gráfico 10: Porcentaje del presupuesto del FFE para 2007-2009[11] asignado a acciones relacionadas con el SIS

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En Luxemburgo, el menor beneficiario, los fondos disponibles se utilizaron exclusivamente para ejecutar proyectos relacionados con el SIS. Otros Estados miembros que destinaron al SIS una cantidad importante fueron Finlandia, Alemania, Hungría, Letonia y Suecia, que comprometieron para este objetivo más del 20 % de la dotación que les había asignado el Fondo.

Las acciones apoyadas por los Estados miembros se centraron en la adquisición y el ajuste del hardware y el software necesarios (AT, DE, EL, HU, LU, LV, SI), el desarrollo de nuevas aplicaciones para las autoridades nacionales correspondientes (SE), las mejoras de los sistemas nacionales y la preparación de la migración a SIS II (AT, DE, EE, EL, ES, FI, HU), el desarrollo de SISone4all como fase transitoria previa a la adopción de SIS II (HU, SI, SK) y la posterior migración a SIS II (LT, LU, MT, SK), la adaptación del software de SIRENE (AT, EE, ES, HU, MT) y los ensayos preparatorios de la migración a SIS II y la conexión de los sistemas nacionales con el C.SIS (AT, SI), así como a talleres y formación del personal (CZ, EL).

EVALUACIÓN GLOBAL PRELIMINAR DE LA EJECUCIÓN

Evaluación por los Estados miembros

Resultados conseguidos

La mayor parte de los Estados miembros emitieron una evaluación general positiva de los resultados de las acciones cofinanciadas por el Fondo y consideraron efectivas y útiles las posibilidades de proyectos en el marco de este. Es apreciada la importante contribución del Fondo a los esfuerzos de los Estados miembros en los ámbitos de la gestión integrada de las fronteras, la aplicación de la política común de visados y los sistemas de TI de gran magnitud, contribución que ha ayudado a mitigar el impacto de las restricciones impuestas en los presupuestos estatales en estas áreas debidas a la situación económica desfavorable. Los Estados miembros hacen hincapié en que, dadas las medidas de austeridad adoptadas por las autoridades presupuestarias nacionales, si no fuera por la cofinanciación aportada por el Fondo algunas de las actividades no se habrían ejecutado o no se habrían llevado a cabo puntualmente.

En particular, los Estados miembros valoran la posibilidad de cofinanciar proyectos innovadores como la aplicación de tecnología avanzada (principalmente, dispositivos móviles y fijos para controles y vigilancia fronterizos y sistemas automáticos de control fronterizo) y potenciar las capacidades de control y reacción de los Estados miembros en las fronteras exteriores aéreas, marítimas y terrestres (sistemas de CCTV, medios de transporte, sistemas de comunicación interoperables). Estas medidas han dado lugar a que los flujos de pasajeros se gestionen de una manera más rentable sin que los pasajeros vean menoscabada su seguridad .

Retos surgidos durante la ejecución

Aunque la mayor parte de los Estados miembros se mostraron satisfechos con los resultados conseguidos con la aportación del Fondo, muchos de ellos destacaron los retos surgidos durante la ejecución y sugirieron que se simplificara el marco normativo correspondiente.

Para empezar, los dos primeros años se caracterizaron por cierto grado de incertidumbre y por los retrasos experimentados en la adopción del marco normativo y de los programas anuales. Los programas de 2007 y 2008 de la mayoría de los Estados miembros se aprobaron a finales de 2008, lo que redujo el calendario de ejecución de los proyectos. Además, las normas que regulan la elegibilidad de los gastos se consideraron complejas y pesadas. Por otra parte, dado que los programas se diseñan anualmente pero las acciones se pueden ejecutar en 2,5 años, el periodo de ejecución de un programa anual se solapa con la preparación del siguiente y el informe del anterior. Asimismo, si se necesitase revisar un programa, se habría de redactar un documento modificado que se tendría que presentar en un plazo determinado. Los Estados miembros consideraron arduo cumplir los requisitos al tiempo que desplegaban los recursos disponibles para llevar a cabo las diferentes tareas de planificación, redacción de informes y gestión de los diferentes programas. La organización de estas obligaciones coincidentes se estimó difícil y se juzgó que suponía una fuerte carga de trabajo en un tiempo limitado.

Además de las demoras y dificultades iniciales, el principal reto que plantea una ejecución puntual de las acciones en el marco de este Fondo emana de los procedimientos de adjudicación de contratos. Los procedimientos de licitación en cuestión requieren una planificación avanzada, así como consultas internas con organismos públicos, y en algunos casos el consentimiento de otros organismos públicos pertinentes. Por lo general, los procedimientos constan de varias fases y el marco jurídico nacional puede imponer otros trámites. El resultado final puede ser insatisfactorio, o puede resultar necesario suspender, posponer, cancelar o modificar el ámbito de aplicación del proyecto. Varios Estados miembros se enfrentaron a estas dificultades, que pueden tener un grave impacto negativo en la utilización del presupuesto. En ocasiones, las dificultades surgieron tras el procedimiento de contratación pública y obedecieron a retrasos y otras cuestiones relacionadas con el calendario de entrega y verificación de los equipos y servicios proporcionados por contratistas externos (extranjeros). En algunos casos, en una fase posterior se puso de manifiesto que los costes de ejecución eran inferiores o superiores a lo previsto, o durante la ejecución se identificaron costes no elegibles.

En los países donde la moneda de curso legal no es el euro, los factores financieros y económicos que influyen en el tipo de cambio dieron lugar a modificaciones de los presupuestos iniciales.

Ante esta situación, los Estados miembros optaron siempre por la posibilidad de revisar los programas anuales con el fin de garantizar una mejor absorción de los fondos. En el periodo de referencia, quince Estados miembros (AT, BE, CY, DE, EL, ES, FI, FR, HU, LT, LV, PL, PT, SE, SI) presentaron un total de cuarenta y tres peticiones de revisión de los programas anuales de 2007-2009, de las que treinta y nueve precisaron una decisión formal de la Comisión (ocho relativas al programa anual de 2007, catorce al de 2008 y diecisiete al de 2009).

La revisión de los programas anuales permitió a los Estados miembros ajustar su programación a las situaciones cambiantes teniendo en cuenta los imprevistos y los retos que habían surgido. Sin embargo, también aumentó la carga administrativa.

Tal vez este Fondo, de cuya ejecución se está encargando básicamente un reducido número de organismos públicos que siguen el método del órgano de ejecución, esté dando a los Estados miembros más flexibilidad en la adaptación de programas mediante la sustitución de algunas acciones por otros proyectos en curso, lo que también resulta pertinente para las estrategias nacionales definidas en los programas plurianuales.

Para reducir los retos, la Comisión inició tres revisiones de las normas de ejecución que dieron lugar a la ampliación del periodo de elegibilidad y a simplificaciones importantes de las normas de elegibilidad. Estas iniciativas se adoptaron en colaboración con los Estados miembros, que confirmaron que los cambios harían posible la ejecución satisfactoria de numerosos proyectos, lo que desencadenaría mejoras en la gestión y la ejecución de las acciones.

Evaluación por la Comisión de los logros del Fondo

Tras revisar los informes de los Estados miembros y tomando en consideración otras informaciones, incluidas las facilitadas por las actividades de control, la Comisión considera que, pese a las dificultades iniciales y a algunos problemas concretos relacionados con las normas y la ejecución, el Fondo cumplió sus objetivos. No cabe duda de que en el periodo 2007-2009 consiguió su propósito de constituirse en vehículo específico para canalizar la ayuda de la UE e impulsar las inversiones en las fronteras y los consulados en interés del conjunto del espacio Schengen. Como se ilustra en el apartado 5.3.3, el Fondo movilizó importantes iniciativas y proyectos políticos de la UE. De este modo, contribuyó considerablemente a la gestión integrada de las fronteras y al uso de las nuevas tecnologías para facilitar los viajes legítimos. Además de apoyar el desarrollo de los Sistemas de Información de Schengen y el Sistema de Información de Visados, el Fondo respaldó proyectos piloto sobre la introducción de controles fronterizos automatizados y la preparación para el programa de registro de pasajeros. Aun siendo relativamente pequeña, la aportación financiera del Fondo a estas medidas permitió adquirir una valiosa experiencia mediante el desarrollo de estos innovadores sistemas que constituirán una importante aportación para la Comisión en la prosecución de los preparativos del concepto de «fronteras inteligentes» para el futuro, principalmente en relación con la posibilidad de aplicarlo también a los nacionales de terceros países. A este respecto, se anima a los Estados miembros a incluir lectores de huellas dactilares en sus proyectos de ABC, con el fin de hacerlos resistentes al paso del tiempo en relación con el EES y el PRP (iniciativa Fronteras Inteligentes). El Fondo demostró asimismo su utilidad a la hora de estimular, en un periodo muy breve, inversiones en zonas vulnerables, como la mediterránea.

El Fondo ha ayudado a mejorar la gestión de las fronteras exteriores de la UE, a luchar contra la migración irregular y a reforzar la cooperación con los Estados miembros, como demuestran los resultados siguientes:

- En primer lugar, las inversiones en sistemas nacionales de comunicación, infraestructuras transfronterizas, equipos operativos avanzados para controles y vigilancia fronterizos y medios de transporte y formación para los guardias de fronteras permitieron a los Estados miembros beneficiarse de importantes mejoras técnicas en la frontera exterior y en los pasos fronterizos, lo que dio lugar a una mayor seguridad en las fronteras exteriores de la UE, un control más eficaz del tráfico fronterizo y una mejor coordinación entre las diferentes autoridades encargadas de garantizar el cumplimiento de la ley a escala nacional. Así pues, el Fondo contribuyó a los esfuerzos nacionales para gestionar con eficacia las fronteras exteriores, y en particular para luchar contra la entrada ilegal en el espacio Schengen, completar las inversiones realizadas en el pasado (instrumento financiero para Schengen) y seguir reforzando el sistema de la UE de gestión integrada de las fronteras.

- En segundo lugar, en el marco de los programas anuales de 2007-2009, los Estados miembros adquirieron y mejoraron los equipos necesarios para el VIS y para el SIS II, lo que permitió una conexión fluida de las plataformas nacionales con los sistemas centrales. Dado que todos los Estados miembros participantes deben estar preparados para desarrollar sus sistemas nacionales, de modo que el conjunto de estos proyectos europeos funcione adecuadamente, el Fondo, como marco a largo plazo encargado de completar la financiación nacional, demostró ser de vital importancia para la ejecución de estos proyectos de TI comunes.

- Por último, los Estados miembros hicieron uso de los recursos adicionales aportados por el Fondo para medidas de mejora del proceso de tramitación de visados invirtiendo en equipos de tecnología moderna (incluidos los dispositivos de recogida de datos biométricos) y reforzando la seguridad de las oficinas consulares. Estas medidas habían contribuido a acelerar el procesamiento de las solicitudes de visado, la mejora de la calidad de los servicios y un tratamiento igualitario y justo de los solicitantes de visado.

Parte del éxito del Fondo se debe a su carácter específico. El Fondo se caracteriza por un ámbito de aplicación reducido y atañe a actividades ejecutadas en las fronteras físicas exteriores o relacionadas con la expedición de visados. Esto excluye numerosas medidas adoptadas por los Estados miembros en el marco de la gestión de las fronteras en cuatro niveles, como las actividades del interior del territorio Schengen (actividades de patrulla dentro del país, control de personas fuera de los pasos fronterizos). Del mismo modo, las actividades dirigidas al control de la migración, la mejora de la seguridad marítima y la gestión del tráfico y la seguridad general de los aeropuertos no corresponden al ámbito de aplicación del Fondo. Aunque esto permite al Fondo encauzar los recursos y evitar su fragmentación, conlleva la necesidad de comprobar cuidadosamente las acciones previstas a fin de garantizar el respeto de su ámbito de aplicación específico.

De modo análogo, a menudo los equipos, los medios de transporte y los sistemas de TI adquiridos con la aportación del Fondo se pueden desplegar para múltiples fines (como los controles fronterizos de mercancías, la lucha contra el contrabando y los delitos medioambientales y las acciones de búsqueda y salvamento en el mar). Dado el reducido ámbito de aplicación del Fondo, en muchos casos es necesario prorratear, por lo que se han de desarrollar estadísticas adicionales y la gestión de las acciones se complica. En pocas palabras, estas actividades de gestión y control seguirán siendo un corolario necesario de un programa de gastos de esta naturaleza. Ello podría complicarse más por el marco organizativo de los Estados miembros donde, por ejemplo, los guardias de fronteras forman parte de las fuerzas de policía o también desempeñan otras funciones (incluidas las relacionadas con las aduanas).

CONCLUSIONES

Recomendaciones para lo que resta del periodo plurianual

El presente informe se centra en los tres primeros años de programación y solo se dispone de informes finales relativos a un programa anual. Su presentación está programada para que el Parlamento Europeo y el Consejo tengan tiempo de preparar el próximo marco financiero plurianual, y no está previsto que sirva como evaluación final y exhaustiva.

Los resultados de estos tres años no son necesariamente representativos. Los primeros programas anuales se prepararon y ejecutaron con poco tiempo y con poca experiencia previa en instrumentos similares. Casi el 30 % de los fondos se facilitaron para este periodo, y el 70 % restante se asignará a los cuatro programas anuales siguientes.

Un uso más estratégico de los fondos

El ejercicio de programación de 2010 fue mucho más rápido. Con la experiencia adquirida en esta primera fase y capitalizando los cambios de las normas de ejecución y los importantes incrementos de las dotaciones anuales, los Estados miembros harán el mejor uso de los fondos en el periodo 2010-2013. A este fin, se invita a los Estados miembros a desarrollar, a partir de 2011, una programación de las acciones expresamente centrada en el logro de una serie de objetivos estratégicos fundamentales, acorde con el principio recogido en el acto de base en relación con el compromiso de que la Comisión y los Estados miembros se aseguren de que la asistencia prestada por el Fondo y los Estados miembros es coherente con las actividades, las políticas y las prioridades de la Unión. El objetivo genérico es subrayar la coherencia con las más importantes de las prioridades comunes de la UE establecidas en el Programa de Estocolmo, esenciales para la buena gestión de los flujos migratorios en el conjunto del espacio Schengen.

Por consiguiente, se ha invitado a los Estados miembros a concentrar los recursos del Fondo en las inversiones necesarias para los cinco objetivos estratégicos siguientes:

1. la realización del SIS II;

2. el lanzamiento del VIS en los consulados y los pasos fronterizos;

3. la cooperación consular entre Estados miembros;

4. la construcción del Sistema de Vigilancia Europeo, y

5. la introducción de nuevas tecnologías que apoyen un cruce más fluido de las fronteras, y en especial de los sistemas automáticos de control fronterizo.

Los créditos del Fondo para 2011 se dirigieron principalmente al cumplimiento de los requisitos de la UE en estos ámbitos, enfoque que se consolidará para el periodo 2012-2013.

Refuerzo del enfoque estratégico mediante una planificación plurianual adecuada

El Fondo, que está diseñado como un instrumento de desarrollo de las capacidades, intenta básicamente cofinanciar las compras, la mejora, el desarrollo, la instalación y la renovación de las infraestructuras, los sistemas de TI, los equipos y los medios de transporte. Las acciones de desarrollo de las capacidades se centran principalmente en medidas a largo plazo que, por lo general, no presentan las características típicas de los proyectos ejecutados en un tiempo reducido. Los Estados miembros podrían explorar más exhaustivamente las posibilidades de establecer proyectos plurianuales, de acuerdo con el marco normativo, con lo que también se reduciría la incidencia de los procesos de selección y se conseguiría una planificación plurianual financiera estable.

Refuerzo del desarrollo de las capacidades con apoyo operativo, si procede

Los programas anuales no incluyeron acciones dirigidas al mantenimiento de los equipos ni a la ejecución de operaciones (de vigilancia) per se . En principio, estas acciones forman parte de las actividades rutinarias de los Estados miembros.

Sin embargo, la Comisión reconoce que una vez se cumplan los cinco objetivos estratégicos enumerados más arriba y los objetivos nacionales restantes relativos al desarrollo de las capacidades, los recursos del Fondo también podrían servir para respaldar un uso continuo y efectivo de las inversiones pasadas realizadas con recursos de la UE. Así pues, las acciones futuras podrían también financiar el mantenimiento, las reparaciones y las mejoras relativas a las inversiones realizadas en el marco de programas anuales anteriores del Fondo o, en el caso de ciertas actividades, del instrumento financiero para Schengen. Ello también es posible en caso de emergencias. En estas acciones se basaría asimismo la filosofía de que los Estados miembros que protegen las fronteras exteriores están prestando un servicio público en interés de otros Estados miembros o en nombre de ellos.

Preparación de la primera evaluación ex post (2012)

El próximo hito para el Fondo es el informe de evaluación ex post de 2007-2010. De conformidad con el acto de base, el informe de la Comisión se debe presentar antes del 12 de diciembre de 2012.

Este ejercicio se está preparando. Lamentablemente, no es razonable esperar que los Estados miembros informen de los logros del programa anual de 2010 el 30 de junio de 2012, tal como se indica en el acto de base, pues el periodo de elegibilidad de 2010 se extiende hasta el segundo semestre de 2012. Por ello, y con el fin de disponer de datos completos sobre 2010, se pedirá a los Estados miembros que presenten sus contribuciones antes del final de octubre de 2012.

Basándose en este informe intermedio, la evaluación ex post de 2007-2010 podría presentar un panorama más completo de la intervención del Fondo a escala nacional y de la UE en cuanto a logros, resultados e impacto general en el desarrollo de la política de gestión de fronteras y de visados en los Estados miembros. A este fin, su objetivo general sería el siguiente:

- identificar los resultados derivados de los logros del Fondo para la gestión de los flujos migratorios en las fronteras y en los consulados, es decir, determinar en qué grado contribuyeron las inversiones de la UE en infraestructuras, equipos, medios de transporte, sistemas de TI y formación a reforzar la capacidad general de llevar a cabo controles transfronterizos, tareas de vigilancia, controles previos a la entrada y procedimientos de expedición de visados en los Estados miembros;

- diferenciar claramente los resultados conseguidos en la organización de las tareas públicas del control de las fronteras y la política de visados, por una parte, y en la entrada en la UE de viajeros y solicitantes de visado, por otra;

- evaluar en qué medida contribuyó la intervención del Fondo a la prevención de la entrada y estancia irregular por cada frontera nacional y con cada sistema de gestión de los visados, teniendo en cuenta la estrategia establecida en el programa plurianual, los objetivos nacionales concretos identificados y la evolución de los flujos migratorios que afectan al sistema;

- evaluar en qué medida contribuyó la intervención del Fondo a la aplicación del Derecho de la UE, incluidos el Código de fronteras Schengen y el Código de visados, así como el desarrollo de proyectos específicos de la UE como el VIS y el SIS II, y

- por último, medir los valores obtenidos en relación con la proporción de las dotaciones de la UE en el marco del Fondo comparándolos con las aportaciones (financieras y otras) nacionales generales e identificar cualquier otro factor pertinente que tenga consecuencias en la intervención.

[1] COM(2005)123 final.

[2] Decisión nº 574/2007/CE, DO L144 de 6.6.2007, p. 22.

[3] Artículo 52, apartado 3, letra b) de la Decisión nº 574/2007/CE.

[4] Se puede consultar una recopilación y los informes de los países en http://ec.europa.eu/home-affairs/funding/borders/funding_borders_en.htm

[5] Artículo 51 del acto de base.

[6] En adelante, cuando este término se utilice de modo general en relación con este Fondo, se referirá tanto a los Estados miembros como a los Estados asociados.

[7] DO L233 de 5.9.2007, p. 3.

[8] Para más información, véase COM (2011)448 y SEC (2011)0940, sobre la aplicación de los criterios para la asignación de recursos entre los Estados miembros en virtud del Fondo para las Fronteras Exteriores, el Fondo Europeo para la Integración de Nacionales de Terceros Países y el Fondo Europeo para el Retorno.

[9] Decisión nº 458/2008/CE, DO L 167 de 27.06.2008, p. 135.

[10] Las cifras incluyen la asistencia técnica.

[11] Las cifras incluyen la asistencia técnica.