Dictamen del Comité de las Regiones sobre "El contenido de los pactos territoriales para el empleo y consecuencias de la política estructural"

(1999/C 293/01)

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

vista la decisión de su Mesa de 7 de mayo de 1999 de elaborar un dictamen al respecto, de conformidad con el cuarto párrafo del artículo 198 C del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, y de encomendar los trabajos preparatorios a la Comisión de Empleo, Política Económica, Mercado Único, Industria y PYME (Comisión 6);

visto el proyecto de dictamen (CDR 91/99 rev. 2) aprobado por la Comisión 6 el 11 de mayo de 1999 (ponentes: Sres. Efstathiadis y Virtanen);

considerando que ha señalado recientemente la importancia de las acciones locales para el empleo en, por ejemplo, los dictámenes e informes siguientes;

- La aplicación de los pactos territoriales de empleo en la Unión Europea; ponente: Sr. Behrendt (CDR 379/96 fin);

- Propuesta de Decisión del Consejo sobre medidas de ayuda financiera a las pequeñas y medianas empresas (PYME) generadoras de empleo - Iniciativa para el crecimiento y el empleo; ponentes: Sres. Virtanen y Keymer(1);

- Próximas orientaciones de la política económica; ponente: Sra. Bresso(2);

- Comunicación de la Comisión - "De las directrices a la acción: los planes nacionales de acción para el empleo" (COM(1998) 316 final) y "Comunicación de la Comisión - Propuesta de directrices para las políticas de empleo de los Estados miembros en 1999" (COM(1998) 574 final); ponente: Sr. Bodfish(3);

considerando que en las Orientaciones sobre el empleo para 1999 se pide a los Estados miembros que fomenten medidas para el pleno aprovechamiento de las posibilidades que ofrece la creación de empleo a nivel local y que tengan en cuenta el especial papel de las autoridades locales en este sentido;

considerando que en su Documento de trabajo sobre Los Fondos Estructurales y su coordinación con el Fondo de Cohesión - Proyecto de directrices para los programas del período 2000-2006 (SEC (1999) 103 final), la Comisión Europea declara que "la contribución del Fondo Social Europeo al fomento del desarrollo local, por ejemplo mediante los pactos territoriales para el empleo, debe ser incrementada";

considerando que en su comunicación sobre "Políticas comunitarias en favor del empleo" (COM(1999) 167 final) la Comisión Europea ha prestado una especial atención a las acciones regionales y locales en las políticas de empleo,

ha aprobado por unanimidad el siguiente dictamen en su 29o Pleno de los días 2 y 3 de junio de 1999 (sesión del 3 de junio).

Antecedentes

El presente dictamen se propone presentar las opiniones y puntos de vista del CDR sobre los pactos territoriales para el empleo y, de este modo, contribuir a dar forma a la evolución y las políticas aplicadas en este ámbito. Está destinado sobre todo a la Comisión Europea, que está preparando una comunicación sobre este tema. El presente dictamen no debe considerarse un texto de evaluación técnica, sino un mensaje político a todas las instituciones que se interesan por las cuestiones relativas al empleo a nivel local y, especialmente, a las autoridades regionales y locales, para que apliquen y difundan los métodos de los pactos para el empleo. También va destinado a las autoridades nacionales, para pedirles que apoyen e incentiven a los interlocutores locales y regionales en este ámbito.

1. Introducción - Antecedentes de los pactos territoriales para el empleo

1.1. La lucha contra el desempleo requiere un esfuerzo común de todas las partes interesadas y el desarrollo de iniciativas y acciones basadas en el aprovechamiento de las posibilidades que ofrece la economía local. A la vez estas acciones deben aprovechar las posibilidades que ofrece la dimensión europea de la economía.

1.2. Los pactos territoriales para el empleo constituyen un nuevo esfuerzo en este sentido. Cuando la Comisión elaboró, en junio de 1996, la iniciativa sobre los pactos territoriales para el empleo, el Presidente Jacques Santer pidió también al Comité de las Regiones que participase en la definición de los programas piloto que se fuesen a aplicar a nivel local. En su Pleno de noviembre de 1996 el Comité de las Regiones formuló propuestas sobre los procedimientos y disposiciones necesarios para la aplicación de los pactos territoriales para el empleo. La característica fundamental de estas propuestas es el reconocimiento de la responsabilidad de todos los agentes -en particular, las autoridades locales- en el desarrollo de las acciones comunes necesarias para resolver el problema del desempleo.

1.3. A medida que ha avanzado el proyecto, también se ha ido precisando el concepto de pactos para el empleo. La comunicación de la Comisión de junio de 1997 establecía tres criterios fundamentales para la planificación y aplicación de los pactos para el empleo:

a) selección de aquellas iniciativas que tengan su origen en el nivel local (enfoque "de abajo hacia arriba");

b) participación basada en una amplia cooperación entre los sectores público y privado, que abarque a todos los agentes que ocupan un lugar importante en lo que se refiere a las cuestiones relativas al empleo en un territorio determinado (esta cooperación iría más allá de la simple cooperación que tiene su origen en las acciones relacionadas con los fondos estructurales y englobaría de manera activa al sector privado, a los interlocutores sociales y a importantes organizaciones no gubernamentales);

c) acción basada en un análisis de la situación local y cuyo objetivo será el establecimiento de una estrategia común y de medidas innovadoras para la creación de puestos de trabajo(4).

1.4. Estos tres criterios colocan a las entidades regionales y locales en el centro de los proyectos de cooperación para coordinar e impulsar su puesta en marcha. Por este motivo, el compromiso de los órganos de decisión elegidos en las urnas y el apoyo político que pueden prestar constituye también un importante requisito de partida para los proyectos de cooperación.

1.5. Los pactos territoriales para el empleo no son la llave maestra para el problema del empleo en Europa ni bastan por sí solos para solucionarlo. No obstante, pueden dar inicio a un nuevo diálogo entre los agentes clave de una región y gracias a él se podrán conjugar mejor la oferta y la demanda local de mano de obra. La puesta en marcha de un diálogo precisamente de este tipo puede revelarse como un instrumento importante, tal como lo indica el caso de Sophia, extraído de la vida real:

El caso de Sophia

Sophia ha asistido a diversos cursos sobre fabricación de quesos, pero esta formación no le ha ayudado, en realidad, a encontrar siquiera un trabajo temporal. El proceso de formación parece topar con el funcionamiento de las empresas y el sistema de selección de los trabajadores. Como dice ella misma: "Si voy allí personalmente y les digo que tengo tal diploma y que he seguido un curso de formación, es difícil que me cojan para ese puesto de trabajo. Se necesita otro medio para ponerse en contacto con los empresarios, más organizado, que el trabajador no puede organizar por sí solo, ni obtener a través del centro de formación". Es precisamente este sistema de vinculación entre oferta y demanda a nivel local, que tan útil le habría sido a Sophia, el que intentan introducir muchos pactos territoriales para el empleo, que dan a muchos desempleados la oportunidad de acceder a los empleadores y de adquirir la correspondiente experiencia profesional.

Pactos territoriales para el empleo - ¿la solución al problema de Sophia?

Será pues necesario un diálogo que contribuya a orientar la oferta y la demanda de mano de obra. La recapitulación que figura a continuación ofrece ejemplos concretos del tipo de instrumentos con que se ha logrado fomentar hasta el momento con éxito este diálogo en el marco de los Pactos territoriales para el empleo:

- En muchos casos el funcionamiento de los Pactos territoriales para el empleo se ha basado en el análisis de la competitividad de la economía regional tanto en el sector industrial como en el de servicios. El análisis de la situación actual se ha completado también con las perspectivas de futuro de cada sector de actividad cuando se ha deseado prever la necesidad de mano de obra en cada uno de los sectores a lo largo de diferentes períodos de tiempo.

- Un análisis de la competitividad de estas características informa sobre la evolución de la necesidad de mano de obra en los diferentes sectores. No obstante, para lograr que la oferta y la demanda se orienten lo mejor posible debe saberse también qué tipo de conocimientos esperan las empresas en el futuro de los trabajadores de los diferentes sectores. Por este motivo, se han desarrollado en el marco de los Pactos territoriales para el empleo proyectos especiales sobre las necesidades de conocimientos de las empresas, con ayuda de los cuales y en cooperación con empresas locales se han evaluado, empresa por empresa, las necesidades de conocimientos específicos tanto del personal ya existente como del que se contrate en el futuro inmediato. Sobre la base de un análisis de este tipo se han podido orientar las medidas para la mejora de la capacidad de acceso al mercado de trabajo de las personas que buscan empleo, apoyando con ello la creación real de empleo.

- Por otro lado, en algunos casos se ha analizado la estructura de la mano de obra existente y de la estructura del desempleo. Comparando la mano de obra disponible y su demanda se han encontrado los cuellos de botella de la demanda de mano de obra y los sectores en los que la oferta de mano de obra supera a la demanda. Esto ha facilitado una orientación de las medidas de fomento del empleo hacia las necesidades locales.

Al estudiar la estructura del desempleo se han tenido también en cuenta, en algunos casos, los efectos indirectos del desempleo y los problemas que de ellos se derivan para el individuo. Estos problemas, como, por ejemplo, la inseguridad a la hora de contar con unos ingresos mínimos para la subsistencia, el debilitamiento de la salud y la disminución de las relaciones sociales, aumentan los riesgos de que un trabajador desempleado poco a poco se vaya quedando marginado de la sociedad laboral.

- Los Pactos territoriales para el empleo también han servido para influir en estos problemas. Así, por ejemplo, se ha podido evitar un aumento de la exclusión y mejorar las posibilidades del individuo de acceder de nuevo al mercado de trabajo. En el marco de la cooperación entre los agentes locales y los productores de servicios se ha creado una oferta de servicios de nuevas características, que tiene también en cuenta los problemas indirectos que el desempleo ocasiona al individuo. Como ejemplos de estos servicios, que se han desarrollado en el marco de un par de Pactos territoriales para el empleo, cabe mencionar los siguientes:

- análisis de los conocimientos de la persona que busca empleo comparándolos con la demanda local y organización de un plan de formación para mejorar la capacidad de acceso al mercado de trabajo orientado a las necesidades reales de las empresas locales, y

- organización de servicios de asesoramiento para apoyar el trabajo autónomo,

- servicios especializados en los problemas de salud originados por el desempleo,

- proyectos de cooperación entre las autoridades para intentar solucionar la acumulación de problemas sociales.

Como se puede observar, el problema del desempleo rebasa los límites de competencias tradicionales de la administración y los límites sectoriales de los programas. Los Pactos territoriales para el empleo también pueden constituir a nivel local el ámbito que reúna a los diferentes agentes en una cooperación en favor del empleo y contribuir a crear y aplicar una estrategia de base amplia en favor del mismo. En este papel, los Pactos territoriales para el empleo funcionan como un asesor que examina toda la economía regional y sus posibilidades desde el punto de vista del empleo teniendo en cuenta las posibilidades y necesidades tanto de las empresas como de los trabajadores y de las personas que buscan empleo. En estas circunstancias, surge la cooperación necesaria entre la política económica regional y las medidas políticas en favor del empleo, lo que, de hecho, constituye la clave para la creación de empleo.

2. Aplicación de los pactos territoriales para el empleo - observaciones preliminares

2.1. Panorama general

2.1.1. En el conjunto de los Estados miembros se han seleccionado un total de 89 pactos locales para el empleo, que tienen su origen en los importantes esfuerzos realizados por las entidades regionales y locales en la planificación y desarrollo de relaciones de cooperación con el objetivo de establecer acciones conjuntas orientadas a la lucha contra el desempleo. También ha sido importante en este sentido el hecho de que todas las partes interesadas comprendieran que las políticas aplicadas hasta el momento han sido insuficientes para abordar la dimensión estructural del desempleo. Se puso en práctica un nuevo e importante instrumento cuando se trató el problema del desempleo mediante medidas locales conjuntas. Cuando este modelo operativo funciona, las acciones en materia de política de empleo se articulan dentro de la política económica local y se favorece también el crecimiento de las economías locales.

2.1.2. Los pactos territoriales para el empleo que ya han visto la luz son muy diferentes, tanto por sus objetivos y las medidas que contienen, como por el grado de evolución y de preparación de sus propuestas. Así, por ejemplo, en las zonas meridionales de la Unión Europea, los programas se centran sobre todo en el problema del crecimiento, mientras que en el Norte se centran en determinados aspectos específicos del desempleo, como el desempleo de larga duración o el desempleo juvenil. En algunos casos, las relaciones de cooperación se basan en formas de cooperación ya ultimadas previamente entre los agentes locales. En ocasiones, la cooperación es el resultado de acuerdos locales que hasta el momento no han ido lo suficientemente lejos y que no han contado con la debida base institucional. Existen diferencias también en lo que se refiere a la extensión de las regiones geográficas que cubren los pactos, así como al carácter y la duración de las relaciones de cooperación que sirven de base.

2.1.3. La fuerza de los pactos territoriales para el empleo reside en la sensibilidad para entender la situación y las necesidades locales. De hecho, consecuencia natural de ello es la diversidad mencionada más arriba. Por ejemplo, en el futuro, el ámbito territorial deberá definirse a nivel local, y en el programa no existirán límites territoriales. El enfoque de los pactos por el empleo consistente en una concepción, programación y ejecución de las acciones de abajo a arriba permite la participación activa de ciudadanos e iniciativas locales. Esta práctica propia de los pactos debe ser preservada y desarrollada en las siguientes fases de aplicación del programa.

2.1.4. Tan sólo un 9 % de la población total de la Unión Europea vive en regiones en las que se llevan a cabo programas piloto. La cobertura, relativamente pequeña, de las acciones limitará las repercusiones positivas que éstas puedan tener sobre todo en el empleo local. No obstante, el éxito de los programas ofrece sin duda alguna la posibilidad de que más tarde se puedan utilizar los pactos territoriales para el empleo a una escala más amplia. Estos pactos centran la atención en un nuevo e importante método para luchar contra el desempleo y para contribuir al crecimiento local, en particular, en las regiones claramente menos desarrolladas de la Unión. Un observador describía su experiencia de la siguiente forma:

"Los pactos territoriales para el empleo han puesto en marcha una nueva cultura operativa, en la que también los desempleados tienen la posibilidad de influir y de participar como agentes activos. Los pactos territoriales para el empleo se reconocen como la locomotora de la cooperación en favor del empleo. En muchas regiones se han establecido vínculos concretos entre las acciones en materia de empleo y las de política económica, así como puntos de contacto con los objetivos en materia social y de salud."

2.2. El papel de las entidades regionales y locales en los proyectos de cooperación

2.2.1. Tal como se ha señalado anteriormente, las entidades regionales y locales ocupan un lugar fundamental en la planificación y el establecimiento de las relaciones de cooperación que tienen cabida en los pactos territoriales para el empleo. Las entidades locales son siempre ese centro en torno al cual se desarrollan las acciones en favor de la integración y el desarrollo social de los órganos locales responsables y de las personas particulares. Las autoridades locales pueden evaluar además qué órganos locales pueden participar de manera eficaz en el desarrollo de las relaciones de cooperación ofreciendo recursos, personal y experiencia. En cualquier caso, es importante garantizar una participación amplia en esas relaciones de cooperación con el fin de aprovechar todo el potencial de la comunidad.

2.2.2. El CDR desea subrayar que, además de su papel de coordinación, las autoridades regionales y locales son también creadores de políticas. En este papel, pueden participar y apoyar de manera significativa en el ulterior desarrollo de los instrumentos de empleo creados por los PTE. Además, el CDR desea señalar que el enfoque de abajo a arriba debería ser válido también a nivel local y regional, lo que significa que debe haber oportunidades reales de participación directa de los ciudadanos en los PTE.

2.2.3. El funcionamiento práctico de las relaciones de cooperación debe iniciarse en los trabajos de planificación de los programas. De esta forma, se asegurará el compromiso de las partes, que así estarán dispuestas a organizar y llevar a cabo las acciones de que se trate. Parece especialmente importante contar desde el principio con la participación de empresarios e inversores importantes de la región a fin de que puedan valorar las ventajas y posibilidades que ofrece la puesta en práctica de PTE. Una información y una participación tempranas contribuyen a aumentar el compromiso.

2.2.4. Las autoridades regionales y locales pueden asumir una responsabilidad particular en materia de empleo en aquellas regiones en las que se estén produciendo importantes cambios estructurales en la economía y en las que esté disminuyendo la actividad industrial. En estos casos, se generan a menudo focos de desempleo a la vez que otros muchos problemas sociales y económicos. Estos problemas pueden afrontarse a través de la cooperación horizontal de los interlocutores locales. De esta forma se podrán orientar con la mayor eficacia posible todos los recursos disponibles a nivel local para luchar contra el desempleo y apoyar el crecimiento local. La falta de coordinación local origina una fragmentación de las acciones y que la mayoría de los recursos disponibles se empleen en acciones que se solapan y se contradicen entre sí.

De este modo, la cooperación estará en situación de ayudar al desarrollo de nuevas actividades económicas en la economía social, creando así oportunidades de empleo que no habrían surgido de otra manera. Por este motivo, los Gobiernos de los Estados miembros y la Unión Europea deberían apoyar, en particular, la cooperación basada en la colaboración entre socios locales, así como entre socios de regiones colindantes.

2.2.5. La preparación de los pactos territoriales para el empleo en el marco de relaciones de cooperación requiere la existencia de una comprensión común sobre los problemas de empleo de la región. Y es que uno de los requisitos para que los acuerdos de cooperación tengan éxito parece ser la realización de un análisis preciso de la situación local desempleo/empleo, puntos económicos fuertes y perspectivas de desarrollo. Con ayuda de las autoridades estatales y regionales, las partes deben contar con la información necesaria para comprender y hacer un seguimiento de la situación local. Asimismo deben ser capaces de reconocer las mejores prácticas aplicadas en la región en cuestión o en otros lugares; esas prácticas deben mantenerse o mejorarse. También son muy importantes el seguimiento y la evaluación de los proyectos, mediante algo más que simples datos estadísticos, y con un análisis de las repercusiones de los PTE en el empleo y el desarrollo socioeconómico del territorio. Un seguimiento preciso contribuye a orientar de manera adecuada los recursos e impide que se repitan inútilmente iniciativas sin éxito.

2.2.6. Es importante señalar que el principio de cooperación tiene también una dimensión vertical, toda vez que requiere coordinación y cooperación entre autoridades nacionales, regionales y locales. Se ha observado que algunos países, como Grecia, carecen de un marco institucional para el desarrollo de las relaciones de cooperación, lo que constituye un importante obstáculo para la cooperación entre las partes a nivel local. El desarrollo de relaciones de cooperación bajo la forma de consorcios, como sociedades anónimas o similares u organizaciones de interés público, no siempre permite la creación del marco adecuado para la cooperación. Un marco institucional útil debería permitir una cooperación y participación financiera equitativa entre las partes sin que se originen problemas legales, fiscales o laborales. En determinados casos esto requeriría una respuesta y medidas a nivel estatal, pero parece que el principio "de abajo hacia arriba" a menudo flaquea en este sentido y, por lo tanto, se limita simplemente a la dimensión local.

2.2.7. Por otro lado, debe evitarse que los pactos para el empleo se transformen en mecanismos administrativos, perdiendo con ello su funcionalidad. Si esto sucediera, acabarían constituyendo simplemente un nuevo sector en una sociedad ya fragmentada sectorialmente. El valor de los pactos para el empleo reside precisamente en una cooperación que supera los límites sectoriales y que deberá seguir siendo así en el futuro. Los pactos para el empleo, por ser formas de colaboración realmente funcionales, pueden constituir la base para un enfoque auténticamente local del empleo, lo que parece ser necesario con vistas a la adaptación de las políticas de empleo a las necesidades locales. El enfoque local del empleo mediante relaciones de cooperación contribuiría paralelamente a crear vínculos con las acciones de educación y formación profesional, vínculos inexistentes hoy día al nivel en el que cabría considerarlos deseables. En muchas regiones es posible constatar la existencia a nivel local de distintos operadores que actúan en los ámbitos del empleo y la formación pero que no cooperan ni coordinan sus actividades.

2.2.8. No obstante, una relación de cooperación estable debería garantizar también la continuidad de las acciones, entre otras cosas mediante decisiones a nivel nacional, incluso una vez que haya concluido el primer período de vigencia aprobado para el pacto territorial para el empleo.

3. Integración de la dimensión del empleo en los diferentes ámbitos políticos

3.1. A nivel europeo se considera que el problema del empleo no se puede solucionar simplemente con medidas de fomento, sino que deben intervenir todas las actividades y proyectos de desarrollo. De esta forma, se ha iniciado un debate sobre la integración de la dimensión del empleo en las diferentes políticas. En los proyectos financiados por la Comisión se exige por ejemplo que a nivel local se tenga en cuenta la dimensión del empleo para garantizar que se cumplen las exigencias establecidas por la Comunidad independientemente de la política de que se trate.

3.2. A nivel nacional, los límites sectoriales establecidos en la administración representan a menudo un obstáculo para la integración eficaz de las cuestiones relativas al empleo. En algunos casos, esto se ha revelado como un problema también en la puesta en práctica de los pactos territoriales para el empleo: a nivel local, para los proyectos de cooperación que rebasan los límites sectoriales, ha sido difícil encontrar un equivalente en los programas nacionales debido a que éstos se crean sectorialmente.

3.3. A nivel local y regional es donde resulta más fácil incluir la dimensión del empleo en los programas de los diferentes ámbitos administrativos. Las repercusiones de estos programas en los problemas y en el empleo son tangibles y sus efectos se reflejan de manera directa en forma de progreso y beneficio para la región. En general, el problema a nivel local es que no existen importantes instrumentos locales de financiación. De esta forma, ni siquiera los buenos programas en favor del empleo pueden tener con plena eficacia las repercusiones deseadas para el empleo. En opinión del Comité de las Regiones, debería estudiarse con precisión si, en el marco de los pactos territoriales para el empleo, se han desarrollado buenas prácticas para la integración de la dimensión del empleo en otros ámbitos políticos.

3.4. No obstante, una forma eficaz de integrar la dimensión del empleo a nivel local sería que a los pactos territoriales para el empleo se les asignase la responsabilidad en la creación de una estrategia a nivel regional o local en materia de empleo. En un futuro debería aspirarse decididamente a que esto fuera así.

3.5. Las autoridades nacionales deberían prestar especial atención a los procedimientos de simplificación fiscal y administrativa necesarios para el buen éxito de determinadas actividades importantes dentro de los PTE. Concretamente, las PYME no podrán participar en iniciativas que fomenten el empleo y el desarrollo local si no se produce una importante simplificación en los procedimientos que sólo el gobierno nacional puede diseñar y aplicar. Además de simplificar los trámites administrativos, son también importantes programas y servicios de apoyo destinados específicamente a las PYME. Estos programas, así como los servicios que los gestionan, deberán tener en cuenta y apoyar activamente la aplicación de los pactos territoriales para el empleo.

3.6. En algunos casos, las grandes empresas nacionales y multinacionales desempeñan un papel importante en el empleo local. La colaboración con éstas a nivel local en un espíritu de beneficio mutuo puede constituir un aspecto importante de los PTE, de modo que no reduzcan, sino que incrementen las oportunidades de desarrollo local. Naturalmente, el Comité de las Regiones está al corriente de las dificultades que afrontan hoy día las economías locales a medida que avanza el proceso de globalización de la economía. Sin embargo, creando nuevos tipos de redes, que resultan especialmente importantes para los subcontratistas, los PTE pueden brindar algunas soluciones que resultarán útiles para el mantenimiento de un entramado local de actividad empresarial que no dependa exclusivamente de las redes empresariales mundiales.

4. Estrategia europea para el empleo: un nuevo contexto

4.1. En la reunión del Consejo Europeo de Amsterdam se decidió añadir al Tratado constitutivo de la CE un nuevo título relativo al empleo. De conformidad con él los Estados miembros considerarán el fomento del empleo como un asunto de interés común e intentarán, por lo tanto, desarrollar una estrategia común en materia de empleo. No obstante, la responsabilidad principal en la ejecución de la política de empleo sigue correspondiendo a los países miembros.

4.2. La puesta en marcha de la estrategia en materia de empleo ha creado un nuevo contexto también para los PTE, lo que deberá tenerse en cuenta en el futuro.

4.3. En la cumbre del Consejo Europeo celebrada en noviembre de 1997 se llegó a un acuerdo sobre unas primeras orientaciones en materia de política de empleo de conformidad con el nuevo título del Tratado. Las orientaciones se refieren a cuatro temas de conjunto: mejora del empleo, fomento del espíritu empresarial, mejora de la capacidad de adaptación de las empresas y de los trabajadores y fomento de la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres.

4.4. En la citada cumbre se decidió asimismo que cada Estado miembro elaborase un plan de acción nacional para la gestión del empleo en el que se tuviesen en cuenta las directrices aprobadas por el Consejo Europeo. Los planes de acción deben respetar el principio de subsidiariedad, tener en cuenta la competencia de los Estados miembros en el ámbito del empleo y adecuarse a las líneas generales de la política económica de la UE. En 1998, todos los Estados miembros llevaron a cabo su política de empleo con arreglo al plan acordado.

4.5. En un mundo que se globaliza cada vez más, la importancia de la dimensión local aumenta de manera constante. Al intentar resolver el problema del empleo tiene especial importancia tomar en consideración las condiciones locales de una región. La Comisión Europea ha hecho hincapié en la importancia de las acciones locales y, en particular, en la capacidad de iniciativa local para el fomento del empleo. Por su parte, el Comité de las Regiones ha propuesto que las autoridades regionales y locales puedan participar estrechamente en la elaboración y ejecución de los planes de acción nacionales. Sin embargo, esta propuesta no ha sido acogida con mucho entusiasmo.

4.6. Sobre la base de las observaciones antes presentadas se puede extraer la siguiente conclusión: en la aplicación de los pactos territoriales para el empleo, que funcionan con arreglo al principio "de abajo hacia arriba", se ha tropezado a menudo con el problema de que la iniciativa surgida a nivel local no ha obtenido la respuesta institucional necesaria por parte de las instancias más altas de la administración. Así pues, el principio "de abajo hacia arriba" se ha limitado a una actividad a nivel local y a una cooperación horizontal. A la vez, el establecimiento de la estrategia europea para el empleo ha puesto en marcha un proceso de dirección inversa (de arriba hacia abajo): para poner en práctica la voluntad política construida a nivel europeo se buscan fórmulas de aplicación en los Estados miembros a través de planes de acción nacionales. Por último, tal como se ha señalado anteriormente, la aplicación de los planes de acción nacionales requiere también la colaboración de las autoridades regionales y locales, pero hasta el momento esto no se ha observado lo suficiente. Así, los planes de acción nacionales deberían pasar de ser meras listas de acciones y objetivos a puntos sólidos de referencia para la aplicación de los pactos territoriales para el empleo.

4.7. El Comité de las Regiones señala también que los planes de acción nacionales, que se encuentran en el punto de intersección de estos dos procesos de diferente dirección, ofrecen la posibilidad de resolver los problemas que ahora se plantean. Si las experiencias y las nuevas políticas surgidas de los PTE se tienen realmente en cuenta a la hora de establecer los planes nacionales de empleo, el nivel regional y local quedará incluido automáticamente en la elaboración y ejecución de los planes de acción nacionales e igualmente se podrán hallar aquellas soluciones que correspondan al ámbito de la administración nacional y que sean posiblemente necesarias para la aplicación de los PTE. Esto ofrecería también la continuidad necesaria y permitiría posiblemente un funcionamiento a más largo plazo que el actual de muchos proyectos de cooperación.

5. Vinculación de los pactos territoriales para el empleo con las políticas estructurales

5.1. También debe prestarse especial atención al hecho de que el futuro periodo de programación de los fondos estructurales va a constituir un importante marco de referencia en la aplicación de la estrategia europea para el empleo. La Comisión Europea ha establecido los siguientes objetivos en la reforma de los fondos estructurales: 1) una mayor concentración de las ayudas, 2) una aplicación descentralizada y más simplificada y 3) reforzar la eficacia y el control. Como objetivos más generales de la reforma la Comisión ha propuesto el desarrollo económico sostenible, el apoyo a la competitividad y al desarrollo de la capacidad innovadora de las PYME y el fomento del empleo, la protección del medio ambiente, el desarrollo sostenible y la igualdad de oportunidades. Por lo que respecta al Fondo Social Europeo, se pone de relieve la dimensión local al presentar las iniciativas locales de empleo y los pactos territoriales para el empleo como instrumentos de una política de mercado de trabajo activa para luchar contra el desempleo.

5.2. Es importante señalar a este propósito que el amplio concepto de cooperación y participación activa de todos los interlocutores regionales y locales que puedan contribuir de manera significativa al empleo (los principios en que se basan los PTE) pueden aportar claramente un valor añadido en comparación con las acciones emprendidas tradicionalmente en el marco de las políticas estructurales.

5.3. Los programas elaborados a nivel nacional no siempre son capaces de encontrar los remedios adecuados para los problemas locales y es difícil contemplar las diferencias regionales en programas de empleo que engloban a todo un Estado miembro. Las actividades locales deben verse como una oportunidad de completar las medidas nacionales de empleo y en modo alguno como un competidor. La dimensión local en la gestión del empleo debería estar estrechamente conectada a nivel comunitario con los objetivos del futuro periodo de programación y con la ejecución de los programas nacionales. En este sentido, los pactos territoriales para el empleo deberían ponerse de relieve como un modelo operativo que ofrece una fórmula flexible para integrar la cooperación local en los programas nacionales. A este modelo operativo deberían asignársele también recursos suficientes. Esto favorecería asimismo el compromiso de las autoridades nacionales con la solución de los problemas de ámbito local.

5.4. Resulta absolutamente esencial que la Comisión adopte una iniciativa para ampliar el número de PTE por aplicar en los próximos años y garantizar la continuidad de los existentes. Hoy día es posible encontrar a nivel local y regional importantes iniciativas que deberán poder contar con el apoyo de la Comisión, al tiempo que deberán emprenderse, con la correspondiente asistencia técnica, pactos territoriales en las zonas en crisis o que sufren especiales problemas de empleo. Dicha ampliación requiere, naturalmente, un incremento generoso de los créditos para financiar dicho objetivo. Es importante que se destinen recursos financieros a las estructuras que puedan crear puestos de trabajo sostenibles.

5.5. Los PTE que funcionan actualmente -pero, sobre todo, los que vayan a aplicarse en el futuro- deberán hacer hincapié, junto a las necesidades regionales concretas, en sectores como el medio ambiente, la sanidad, el turismo, la cultura o los servicios sociales, que permiten crear puestos de trabajo en nuevos sectores económicos dinámicos. Al mismo tiempo, los PTE deberán servir de trampolín para nuevas empresas en éstos y otros sectores. Este tipo de iniciativas puede apoyarse mediante semilleros empresariales que proporcionen formación y asistencia técnica a los nuevos empresarios. En la medida de lo posible, estas actividades deberán estar apoyadas por la creación de fondos regionales o asociaciones de capital que asuman los riesgos empresariales y se encarguen de respaldar las pequeñas inversiones para las que los nuevos empresarios no disponen de las garantías económicas correspondientes con vistas a una financiación por parte del sector bancario tradicional.

6. Difusión de experiencia y buenas prácticas

6.1. El CDR pide a la Comisión que elabore un plan de acción europeo para la difusión de las experiencias y buenas prácticas nacidas de los PTE. Dicho plan de acción debería tener carácter interinstitucional, para poder beneficiarse de las redes existentes en cada institución.

6.2. El Comité de las Regiones propone, como uno de los elementos de dicho plan de acción, la creación de un manual que recoja exhaustivamente las características de los PTE, así como las mejores prácticas empleadas. Dicho manual deberá estar basado en datos recogidos en el marco de un estudio específico con el fin de mostrar las ventajas y oportunidades proporcionadas por la colaboración local a la hora de afrontar la cuestión del empleo. El manual deberá detallar sobre todo los procedimientos, métodos y requisitos institucionales de las relaciones de colaboración en que se basan los PTE.

6.3. Este manual se enviaría a las entidades regionales y locales y debería ofrecer información sobre los métodos aplicados por las iniciativas llevadas a cabo con éxito dentro de los pactos y evaluar la sostenibilidad de las acciones y del empleo creado en virtud de los mismos. El CDR se compromete a participar activamente en la elaboración de dicho manual e insta a las demás instituciones -y, especialmente, a la Comisión- a cooperar en este trabajo.

7. Observaciones finales

7.1. Por último, cabe hacer de nuevo referencia al carácter fundamental y al concepto operativo de los pactos para el empleo. Son un instrumento creado para la cooperación horizontal que, a su manera, constituyen un contrapeso a la sectorización de la sociedad y de la administración. Con la colaboración de todos los elementos clave se puede obtener una imagen de conjunto tanto de los problemas como de las posibilidades y de las medidas aplicables.

7.2. Este carácter basado en la cooperación y la operatividad debe mantenerse también en el futuro, y a partir de los pactos para el empleo no debe crearse un nuevo sector diferenciado en una sociedad ya fragmentada desde hace tiempo. Por el contrario, los pactos territoriales para el empleo deben constituir un foco de cohesión de las acciones locales y una base para un enfoque local del empleo por medio de las amplias formas asociativas por ellos creadas. Por último, el Comité de las Regiones desea animar a las entidades regionales y locales a que participen activamente en la concepción y aplicación de los pactos territoriales para el empleo y a que ayuden a todos los operadores locales a que reconozcan las importantes posibilidades que ofrecen.

8. Recomendaciones

El Comité de las Regiones subraya que, dentro de las actividades emprendidas en el marco de los pactos territoriales para el empleo, se han creado nuevos instrumentos, nuevas formas de cooperación y nuevas culturas. Para poder sacar pleno rendimiento de dichas innovaciones y con el fin de fomentar un mayor uso de los PTE, deberían emprenderse las acciones siguientes:

1. instar a las entidades regionales y locales a que participen de manera más activa en la preparación de los PTE y demás formas de cooperación en su calidad de creadores de políticas y coordinadores;

2. reforzar la dimensión tanto horizontal como vertical de la cooperación;

3. prestar especial atención a la evaluación de las medidas, que deberá ir más allá de las simples estadísticas y analizar la repercusión de los PTE en el empleo y el desarrollo socioeconómico de los territorios correspondientes;

4. estudiar con precisión si, en el marco de los pactos territoriales para el empleo, se han desarrollado buenas prácticas para la integración de la dimensión del empleo en otros ámbitos políticos;

5. conectar estrechamente la dimensión local en la gestión del empleo a nivel comunitario con los objetivos del futuro periodo de programación y con la ejecución de los programas nacionales;

6. incrementar el número de PTE, garantizar la continuidad de los pactos existentes y fomentar un mayor recurso al modelo de la cooperación, con lo cual se otorgue prioridad a la creación de puestos de trabajo sostenibles;

7. habiendo constatado que la falta de recursos suficientes constituye el principal obstáculo para la ejecución de los PTE a nivel local, el CDR propone que se asigne una ayuda específicamente destinada a los pactos territoriales para el empleo dentro de los Fondos Estructurales;

8. hacer mayor hincapié, junto a las necesidades regionales concretas, en sectores como el medio ambiente, la sanidad, el turismo, la cultura y los servicios sociales;

9. la Comisión debería elaborar un plan de acción europeo para la difusión de experiencias y buenas prácticas dentro de los PTE;

10. elaborar un manual que recoja las características de los PTE y las mejores prácticas aplicadas; dicho manual sería uno de los elementos del plan de acción europeo antes mencionado.

Bruselas, el 3 de junio de 1999.

El Presidente

del Comité de las Regiones

Manfred DAMMEYER

(1) CDR 46/98 fin - DO C 251, de 10.8.1998, p. 41.

(2) CDR 110/98 fin - DO C 51, de 22.2.1999, p. 63.

(3) CDR 279/98 fin - DO C 51, de 22.2.1999, p. 59.

(4) Comunicación de la Comisión relativa al Informe Provisional sobre la aplicación de los pactos territoriales para el empleo CSE(97) 3 final, Bruselas, 10.6.1997, p. 1.