La Comisión acoge con satisfacción los esfuerzos realizados por las autoridades nacionales para aplicar la Directiva PNR. Al término del período de revisión, 24 de 26 Estados miembros habían notificado a la Comisión la transposición completa de la Directiva. De los dos Estados miembros restantes, Eslovenia ha notificado la transposición parcial y España, que no ha notificado ninguna medida al efecto, fue llevada ante el Tribunal de Justicia el 2 de julio de 2020 por no haber transpuesto la Directiva. La gran mayoría de los Estados miembros han establecido Unidades de Información sobre los Pasajeros —las unidades designadas responsables de la recogida y el tratamiento de los datos PNR— completamente operativas. Estas Unidades de Información sobre los Pasajeros han alcanzado un buen nivel de cooperación con otras autoridades nacionales competentes y con las Unidades de Información sobre los Pasajeros de otros Estados miembros. Todos los Estados miembros han designado a sus autoridades competentes habilitadas para solicitar y recibir datos PNR de la Unidad de Información sobre los Pasajeros exclusivamente con el fin de prevenir, detectar, investigar y enjuiciar los delitos de terrorismo y la delincuencia grave, tales como la policía y otras autoridades responsables de la lucha contra la delincuencia.

A raíz de una petición del Parlamento Europeo, el 26 de julio de 2017, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea emitió un dictamen en el que declaraba que el acuerdo previsto con Canadá no se podía celebrar en su forma prevista porque algunas de sus disposiciones no cumplían las exigencias derivadas de la Carta de los Derechos Fundamentales. Para responder a las inquietudes del Tribunal, la UE y Canadá procedieron a renegociar el acuerdo. Estas negociaciones concluyeron a nivel técnico en marzo de 2019, y la ultimación del acuerdo se encuentra pendiente de la revisión legal por parte de Canadá y del respaldo político del texto. Además, el 18 de febrero de 2020, el Consejo autorizó a la Comisión a iniciar las negociaciones con Japón con miras a la conclusión de un acuerdo sobre la transferencia de datos PNR. Las negociaciones con México, iniciadas en julio de 2015, se encuentran de momento paralizadas.

El presente informe responde a la obligación de la Comisión —establecida en el artículo 19 de la Directiva PNR— de realizar, a más tardar el 25 de mayo de 2020, una revisión de todos los elementos de la Directiva y presentar un informe al respecto al Parlamento Europeo y al Consejo. El informe sitúa la Directiva PNR en su contexto general y presenta las conclusiones de la Comisión sobre la revisión de su aplicación en los dos primeros años tras la fecha límite de transposición. Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 19 de la Directiva, la revisión abarca todos los elementos de la Directiva con una atención particular al cumplimiento de las normas aplicables de protección de los datos personales, la necesidad y proporcionalidad de la recogida y del tratamiento de datos PNR para cada uno de los fines establecidos en la Directiva, la duración del período de conservación de los datos, la eficacia del intercambio de información entre los Estados miembros y la calidad de las evaluaciones, también con respecto a la información estadística recopilada de conformidad con el artículo 20.También analiza con carácter preliminar la necesidad, la proporcionalidad y la eficacia de la ampliación de la recogida obligatoria de los datos PNR a los vuelos interiores de la UE y la necesidad de incluir en el ámbito de aplicación de la Directiva a agentes económicos que no sean compañías aéreas. Además, en la revisión se describen los principales problemas y desafíos que se afrontaron en la ejecución y la aplicación práctica de la Directiva.

El Tribunal de Justicia examinó los plazos para la conservación de los datos PNR en su dictamen 1/15 sobre el acuerdo PNR previsto entre Canadá y la UE, y, para responder a las inquietudes del Tribunal, la Comisión negoció un nuevo proyecto de acuerdo con Canadá. A este respecto, es importante señalar que la Comisión considera que las circunstancias de hecho y de derecho de la Directiva PNR son diferentes de las consideradas por el Tribunal de Justicia en ese caso. En particular, la Directiva PNR persigue claramente el objetivo de garantizar la seguridad en la Unión y su espacio sin fronteras interiores, en el que los Estados miembros comparten la responsabilidad de la seguridad pública. Además, a diferencia del proyecto de acuerdo con Canadá, la Directiva no se refiere a la transferencia de datos a un tercer país, sino a la recopilación por parte de los Estados miembros de los datos de los pasajeros de vuelos que tienen como destino u origen la UE. En este sentido, la naturaleza de la Directiva PNR como Derecho derivado implica que se aplica bajo el control de los tribunales nacionales de los Estados miembros y, en última instancia, del Tribunal de Justicia. Por otra parte, las leyes nacionales que ejecutan la Directiva sobre protección de datos en el ámbito penal también son aplicables al tratamiento de datos previsto en la Directiva PNR, que incluye cualquier tratamiento posterior por parte de las autoridades competentes.

Según los Estados miembros, los diferentes medios de tratamiento de los datos PNR de que disponen (es decir, en tiempo real, reactivo y proactivo) ya han dado resultados tangibles en la lucha contra el terrorismo y la delincuencia. Sin pretender ser exhaustivos, los Estados miembros han facilitado a la Comisión pruebas cualitativas que ilustran cómo ha contribuido la comparación de los datos PNR con bases de datos y criterios predeterminados a la identificación de posibles terroristas o de personas involucradas en otras actividades delictivas graves, como el tráfico de drogas, la delincuencia informática, la trata de personas, el abuso sexual infantil, la sustracción de menores y la participación en grupos delictivos organizados. En algunos casos, el uso de datos PNR ha dado como resultado la detención de personas desconocidas previamente para los servicios de policía, o ha permitido que las autoridades competentes realicen un examen ulterior de pasajeros que, de otro modo, no habrían sido controlados. La evaluación de los pasajeros antes de su salida o llegada también ha contribuido a evitar la comisión de delitos. Las autoridades nacionales resaltan que estos resultados no se habrían conseguido sin el tratamiento de datos PNR, por ejemplo, mediante el uso exclusivo de otras herramientas como la información avanzada sobre los pasajeros.

Si se aplican correctamente, como sucede en la mayoría de los Estados miembros, las garantías de protección de datos incluidas en la Directiva aseguran la proporcionalidad del tratamiento de datos PNR y tienen por objetivo evitar abusos de las autoridades nacionales o de otros agentes. La limitación de la finalidad garantiza que el tratamiento de los datos se circunscriba a los objetivos de la lucha contra el terrorismo y la delincuencia grave. La prohibición de la recogida y el tratamiento de datos sensibles constituye una garantía importante para asegurar que el PNR no se utilice de manera discriminatoria. El hecho de que los Estados miembros lleven un registro de las operaciones de tratamiento, tal como exige la Directiva, refuerza la transparencia y permite controlar la legalidad del tratamiento de datos de manera eficaz. Los delegados de protección de datos pueden controlar de forma independiente la legalidad del tratamiento de datos, sobre todo cuando no son miembros del personal de la Unidad de Información sobre los Pasajeros y no están subordinados al responsable de esta. Además, su presencia en la Unidad de Información sobre los Pasajeros garantiza que, en su funcionamiento diario, estas unidades integren la perspectiva de la protección de datos.

El análisis de las medidas nacionales de transposición apunta a un cumplimiento generalizado de los requisitos de protección de datos de la Directiva PNR, a pesar de que algunos Estados miembros no han logrado reflejar plenamente todos ellos en sus leyes nacionales. Además, una visión de conjunto de su aplicación confirma el compromiso de las autoridades nacionales de respetar esas garantías y aplicarlas en la práctica. La Comisión seguirá fomentando la difusión de las mejores prácticas desarrolladas en este sentido mediante sus reuniones periódicas con los Estados miembros y los proyectos financiados en el marco de las acciones de la Unión del FSI-Policía. Al mismo tiempo, no dudará en utilizar sus competencias como guardiana de los Tratados, lo que incluye incoar los procedimientos de infracción que resulten necesarios, para garantizar que los Estados miembros respeten plenamente los requisitos establecidos en la Directiva, en concreto, los relativos a la protección de los datos personales.

A este respecto, debe señalarse que las estadísticas proporcionadas a la Comisión no están totalmente estandarizadas y, por tanto, no pueden ser objeto de un análisis cuantitativo exhaustivo. En la misma línea, también es necesario recordar que, en la mayoría de las investigaciones, los datos PNR constituyen una herramienta o prueba más, entre otras, y que a menudo resulta imposible aislar y cuantificar los resultados atribuibles exclusivamente de manera específica a la utilización de los datos PNR. En el presente análisis, la Comisión ha mitigado estas dificultades recogiendo varios tipos de pruebas con el fin de establecer una base empírica sólida para la revisión. La Comisión seguirá colaborando estrechamente con los Estados miembros para mejorar la calidad de la información estadística recopilada con arreglo a la Directiva.

Opiniones de los Estados miembros sobre la posible ampliación de las obligaciones y el uso de datos al amparo de la Directiva PNR

Todos los Estados miembros excepto uno han ampliado la recogida de datos PNR a los vuelos interiores de la UE. Las autoridades nacionales consideran que la recogida de datos PNR de los vuelos interiores de la UE (en particular, dentro del espacio Schengen) es una importante herramienta policial para rastrear los movimientos de sospechosos conocidos y para detectar patrones de viaje sospechosos de personas desconocidas que viajen dentro del espacio Schengen y puedan estar involucradas en actividades delictivas o terroristas. Puesto que, en la práctica, los Estados miembros ya recopilan datos PNR sobre los vuelos interiores de la UE, la Comisión no considera esencial, por el momento, convertir esa práctica en obligatoria.

La revisión ha demostrado que, desde el punto de vista operativo, los Estados miembros otorgarían un valor añadido crucial a la información procedente de agentes económicos que no sean compañías aéreas. Teniendo en cuenta el número de reservas realizadas por operadores turísticos y agencias de viajes, actualmente las Unidades de Información sobre los Pasajeros no recogen ni tratan una proporción considerable de los datos de los pasajeros, lo que crea una importante brecha de seguridad. La Comisión reconoce este desafío. No obstante, cualquier posible ampliación de la obligación de recoger datos PNR a agentes económicos que no sean compañías aéreas requerirá una evaluación exhaustiva de sus repercusiones legales, técnicas y financieras, incluida una verificación del respeto de los derechos fundamentales, en concreto a la vista de la falta de estandarización de los formatos de los datos.

La revisión también ha demostrado que algunos Estados miembros recogen datos PNR de otros modos de transporte, como el marítimo, ferroviario y por carretera, sobre la base de su legislación nacional. A pesar del valor operativo que supone la recogida de tales datos, este tema plantea interrogantes legales, prácticas y operativas importantes. Antes de adoptar cualquier medida para ampliar la obligación de recoger datos PNR con arreglo a la Directiva, la Comisión realizará una evaluación de impacto exhaustiva, tal como recomendaban las conclusiones del Consejo de diciembre de 2019 sobre «la ampliación del ámbito de aplicación de la utilización de los datos del registro de nombres de los pasajeros (PNR) a tipos de transporte distintos del tráfico aéreo».

Mientras que la Directiva PNR solo permite el tratamiento de datos PNR para la lucha contra el terrorismo y la delincuencia grave, varios Estados miembros también han señalado que el uso de datos PNR constituiría una valiosa herramienta para proteger la salud pública y evitar la propagación de enfermedades infecciosas, por ejemplo, al facilitar el rastreo de los contactos de las personas que hayan viajado sentadas cerca de un pasajero infectado. Este asunto ha cobrado aún más importancia desde la aparición de la pandemia de COVID-19, durante la cual un mayor número de Estados miembros ha manifestado la necesidad de permitir el uso de datos PNR para hacer frente a este tipo de situaciones de emergencia relacionadas con la salud.

3.4.Desafíos operativos clave

La Comisión hace balance de los desafíos señalados por los Estados miembros basándose en la limitada experiencia adquirida en la aplicación de la Directiva PNR durante los dos primeros años de aplicación. En concreto, podría resultar necesario adoptar medidas adicionales, tales como la recogida obligatoria de la fecha de nacimiento de los pasajeros por parte de las compañías aéreas, para mejorar la calidad de los datos, lo que reviste importancia en aras de un tratamiento de datos más focalizado y eficiente. También podría resultar necesario introducir mejoras en la calidad de los datos y reconsiderar cuidadosamente los fines para los que pueden utilizarse los datos PNR, a fin de alinear mejor la Directiva PNR con otros instrumentos de la UE en materia de cooperación policial. Todo cambio en la Directiva requerirá una evaluación de impacto exhaustiva, en particular, de sus repercusiones en los derechos fundamentales.

Para evitar que las compañías aéreas se enfrenten a conflictos de leyes que las impidan transferir datos PNR desde y hacia los Estados miembros, deberán seguir explorándose vías que permitan la transferencia de datos PNR a terceros países, en consonancia con los requisitos del Derecho de la UE, en el contexto de la política exterior de la Comisión en materia de PNR.

4.Conclusiones

En términos generales, la evaluación de la Comisión de los dos primeros años de aplicación de la Directiva es positiva. La principal conclusión de la revisión es que la Directiva está contribuyendo positivamente a su objetivo esencial de asegurar el establecimiento de sistemas PNR efectivos en los Estados miembros, como instrumento para combatir el terrorismo y la delincuencia grave. La Comisión ha respaldado a los Estados miembros a lo largo del proceso de ejecución coordinando reuniones periódicas, facilitando la cooperación entre las autoridades nacionales y prestando asistencia financiera. Al mismo tiempo, no ha dudado en incoar un procedimiento de infracción contra los Estados miembros que no habían transpuesto la Directiva a tiempo.

La Comisión seguirá colaborando estrechamente con los Estados miembros para garantizar que todos los problemas y desafíos señalados en el presente documento se aborden debidamente, de tal modo que el mecanismo PNR de la UE llegue a ser aún más eficiente y, al mismo tiempo, garantice el pleno respeto de los derechos fundamentales. La Comisión seguirá supervisando la ejecución de la Directiva PNR una vez concluida la presente revisión. El presente informe, que no debe ser considerado una evaluación definitiva de la conformidad de las medidas nacionales de transposición, facilitará el diálogo con los Estados miembros a la hora de abordar cualquier desviación con respecto a los requisitos de la Directiva. En este contexto, se valorará también la necesidad de incoar un procedimiento de infracción por una ejecución no conforme.

La Comisión considera que, por el momento, no deben proponerse modificaciones de la Directiva PNR. Tras un período inicial en el que la prioridad consistía en alcanzar la plena transposición, ha llegado el momento de centrar la atención en garantizar que la Directiva se haya aplicado correctamente. Por otra parte, algunas de las cuestiones derivadas de la aplicación práctica de la Directiva PNR descritas en el presente documento exigirán una evaluación adicional. Este es el caso, por ejemplo, de los aspectos ligados a una posible ampliación de su ámbito de aplicación. Esa evaluación debería tener también en cuenta las pruebas adicionales resultantes de la evaluación en curso de la Directiva relativa a la información anticipada sobre los pasajeros. La decisión sobre la conveniencia de proponer una revisión de la Directiva PNR también vendrá determinada por el resultado de las peticiones de decisiones prejudiciales pendientes actualmente ante el Tribunal de Justicia.