Informe Especial no 5/2002

sobre los regímenes de primas y de pagos por extensificación de la organización común de mercados en el sector de la carne de vacuno, acompañado de las respuestas de la Comisión

(presentado con arreglo al segundo párrafo del apartado 4 del artículo 248 del Tratado CE)

(2002/C 290/01)

ÍNDICE

>SITIO PARA UN CUADRO>

RESUMEN

I. El Tribunal ha examinado el régimen de pagos por extensificación(1) (RPE), un régimen de pagos directos a los productores en el marco de la organización común de mercados en el sector de la carne de vacuno, cuyo fin es fomentar la producción extensiva de dicha carne, aplicando medidas favorables al medio ambiente y reduciendo la producción excedentaria (véanse los apartados 2 y 4). La fiscalización tuvo por objeto determinar en qué medida ha fomentado el RPE la producción extensiva de ganado en la Unión Europea (UE) y examinar la aplicación del régimen reformado en el marco de la Agenda 2000 (véanse los apartados 10 a 12).

II. Dos tercios de la carne de vacuno de la UE provienen de ganado lechero (aunque esta proporción va disminuyendo gradualmente -véanse los apartados 6 y 7), que normalmente no es subvencionable en virtud del RPE, y que en general se cría de manera más intensiva que el ganado especializado de vacas nodrizas. Los gastos del RPE ascendieron a un total de 4 039,4 millones de euros entre 1994 y 2000 y los principales beneficiarios del régimen son los Estados miembros que tienen un volumen considerable de rebaños de vacas nodrizas (véase el apartado 41).

III. La reforma de la Agenda 2000 resolvió una debilidad del RPE con la consideración del número real de bovinos para efectuar el cálculo de la carga ganadera o factor de densidad de animales por explotación (véase el apartado 3), así como con la introducción de requisitos relativos a la superficie dedicada al pastoreo {véanse la letra b) del apartado 14 y el apartado 18}. La carga ganadera sólo constituye una base elemental para distinguir entre la ganadería intensiva y extensiva (véanse los apartados 17 a 20).

IV. El RPE coexiste con otros regímenes agroambientales y de desarrollo rural basados en la superficie (véase el apartado 21), y los requisitos relativos a la carga ganadera de los principales regímenes de este sector se están reduciendo hasta niveles similares a los exigidos en el marco del RPE cuando se aplica el doble sistema (véase el apartado 20).

V. La aplicación del régimen fue problemática en todos los Estados miembros visitados (véanse los apartados 22 a 28). Se observaron insuficiencias en los procedimientos de inspección y en los sistemas de identificación y registro de los bovinos, así como ciertos problemas en la definición y medición de las superficies forrajeras (véanse los apartados 29 a 32). Algunos agricultores recibieron pagos en virtud del RPE sin solicitarlo expresamente (véase el apartado 33).

VI. La Comisión no dispone de suficiente información sobre el impacto del RPE (véanse los apartados 34 y 35). Aunque éste constituye un apoyo a los ingresos de los productores extensivos de carne de vacuno, su efecto en este tipo de producción es limitado. No motiva suficientemente a los productores intensivos para utilizar métodos más extensivos ni fomenta la ganadería extensiva adicional (véanse los apartados 36 a 45).

VII. El Tribunal recomienda que la Comisión valore la eficacia y la eficiencia del RPE, así como su coherencia con otros regímenes, como los agroambientales o los programas compensatorios. Debería estudiarse la posibilidad de modificar los Reglamentos relativos a la evaluación de riesgos y a las debilidades de las inspecciones (véase el apartado 53).

INTRODUCCIÓN

Antecedentes

Antecedentes reglamentarios del régimen de pagos por extensificación (RPE)

1. A raíz de las reformas introducidas a partir del 1 de enero de 2000 en el marco de la Agenda 2000, la organización común de mercados en el sector de la carne de vacuno(2) facilita más ayudas directas a los agricultores para compensarles por las pérdidas de ingresos debidas a los recortes de precios y al escaso apoyo de mercado que representan las operaciones de almacenamiento, las restituciones a la exportación y los controles a la importación. Las ayudas directas incluyen una prima especial a los productores de toros y novillos, una prima para el mantenimiento de vacas nodrizas (es decir, ganado criado y mantenido especialmente por su carne), prima por sacrificio de todo tipo de bovinos, y pagos adicionales en forma de pagos por cabeza y/o por superficie(3) (las dos últimas ayudas fueron introducidas en el marco de la Agenda 2000). El ganado que ya recibe la "prima especial" o la "prima por vaca nodriza" puede percibir también un pago adicional por extensificación.

2. El régimen de primas por extensificación fue instaurado con la reforma de la política agrícola común (PAC) de 1992(4), con el objeto de compensar a los agricultores especializados en la cría de ganado vacuno para la producción de carne por la ventaja competitiva de la que disfrutaban los productores intensivos y semiintensivos a raíz del descenso en los precios de los cereales (véase el apartado 4). Asimismo, el régimen pretendía tener en cuenta la carga ganadera de las explotaciones, es decir, la capacidad forrajera de cada explotación en relación con el número y las especies de animales existentes en la misma, para determinar el cumplimiento de los requisitos de acceso al régimen. La prima por extensificación se concedía a los productores que mantenían por debajo de un determinado nivel la carga ganadera correspondiente a los animales por los que se solicitaba la prima especial y la prima por vaca nodriza. El régimen ha sido modificado en dos ocasiones, una para aumentar el importe de los pagos adicionales y otra para introducir un doble umbral de carga ganadera y así potenciar la eficacia del RPE mediante el pago de importes más elevados en los casos en que se mantuvieran valores inferiores (véase el cuadro 1).

Cuadro 1

Importe de la prima por extensificación

>SITIO PARA UN CUADRO>

3. La carga ganadera tiene en cuenta el número de animales con referencia a la superficie forrajera(5) disponible para mantenerlos. Dicho número se calcula en "unidades de ganado" (UG). Actualmente los toros, vacas y otros animales de más de dos años cuentan como 1 UG; el ganado de seis meses a dos años cuenta por 0,6 UG y las ovejas y cabras, por 0,15 UG cada una. La carga ganadera actual máxima de 2 UG por hectárea fijada para poder acceder a los regímenes de primas a la carne de vacuno se fijó por referencia al máximo aceptable de 170 kg N/ha de fuentes orgánicas fijado en la Directiva de nitratos.

4. Aunque en los Reglamentos pertinentes no se identifican unos objetivos detallados del RPE, éste forma parte de una serie de medidas que tienen por objetivo reducir el exceso de producción de carne de vacuno y fomentar una producción agraria que respete el medio ambiente y suministre productos alimenticios de calidad(6), y más particularmente, combatiendo la tendencia creciente a la intensificación y fomentando la producción extensiva de carne de vacuno(7). En 1996 se añadieron objetivos relativos al control de la producción(8) y al medio ambiente en el marco de las reformas de Agenda 2000(9). Al igual que otros sistemas de apoyo de la PAC, el RPE tiene el objetivo general de apoyar los ingresos de los agricultores. El Tribunal, en su Informe Anual de 1996(10) señalaba que el método para calcular la carga ganadera sólo tenía en cuenta los animales por los que se solicitaban primas a bovinos y recomendaba que se incluyeran todos los animales de la explotación. La reforma de la Agenda 2000 de este régimen, conocido a partir de entonces como "Régimen de pagos por extensificación" (RPE)(11), corrigió estas insuficiencias teniendo en cuenta a todo el ganado bovino y a determinadas ovejas y cabras, e introduciendo unas normas de acceso al régimen más rigurosas a partir del 1 de enero de 2000 (véanse los apartados 14 a 16). El suplemento por extensificación es independiente de las subvenciones por extensificación existentes en virtud de las medidas agroambientales, que fueron objeto del Informe Especial del Tribunal sobre la ecologización de la PAC(12).

¿Qué es la extensificación?

5. Los términos "ganadería extensiva" y "extensificación" no se encuentran definidos en la legislación pertinente. Generalmente se considera ganadería extensiva a aquella en la que el ganado se mantiene de la tierra en la que se encuentra, frente a la ganadería intensiva, en la que los animales se hallan en establos la mayor parte de su vida y son alimentados con productos comprados. La OCM actual en el sector de la carne de vacuno aplica estos conceptos estableciendo límites a la carga ganadera (es decir, el número máximo de animales que deben mantenerse por cada hectárea de superficie forrajera disponible (véase el cuadro 1), y especificando que al menos el 50 % de dicha superficie se dedique al pastoreo {véase la letra b) del apartado 14}.

Relación entre extensificación y producción de carne de vacuno

6. Sólo un tercio de la carne de vacuno de la UE es de producción especializada en carne (es decir, vacas nodrizas, ganado perteneciente a una raza cárnica y destinado a este tipo de producción), aunque esta proporción se halla en aumento(13) (véase el apartado 7). El resto procede del ganado lechero. Las vacas lecheras no cumplen los requisitos de acceso a las principales subvenciones a la carne de vacuno (prima por vaca nodriza o prima especial), ni a la prima por extensificación (véase el apartado 45 para el caso de las excepciones), y normalmente se crían más intensivamente que otro ganado para producir leche suficiente. Esta tendencia a la intensificación en el sector lechero queda confirmada por un estudio de 1999(14) sobre sistemas de explotación de herbívoros en la UE realizado por cuenta de la Comisión, que halló, entre otras cosas, que el 40 % de las explotaciones lecheras especializadas de la UE tenían unas cargas ganaderas superiores a 2 UG por hectárea, frente al 23 % de las explotaciones especializadas en carne de vacuno. Aunque existen diferencias entre los Estados miembros, la concentración de vacas nodrizas en relación con los pastos disponibles generalmente no supera un animal por hectárea.

La producción especializada de carne de vacuno ha aumentado en la UE

7. Entre 1995 y 1999 la media de los precios de la carne de vacuno en la UE descendió alrededor del 8 %(15), y la cabaña comunitaria disminuyó ligeramente, compensándose la reducción de los bovinos machos y de las vacas lecheras con un ligero incremento en el número de vacas nodrizas(16). De ese modo, la proporción de carne de vacuno comunitaria procedente de rebaños especializados de vacas nodrizas ha aumentado, mientras que entre 1990 y 2000 el porcentaje de vacas lecheras en la población total de vacas de la UE descendió del 73 al 63 %(17).

8. El número de animales, cerca de un tercio del total, que se beneficiaron de las primas básicas por vaca nodriza y de las primas especiales se mantuvo estable entre 1995 y 1999. El número del ganado que también percibió la prima por extensificación ascendió ligeramente. Aunque la situación variaba entre distintos puntos de la UE, en los Estados miembros, excepto en España, la población total de ganado descendió o se incrementó muy ligeramente.

9. En España, en cambio, la población de ganado aumentó casi en un 14 % (796000 cabezas). Tradicionalmente, los productores españoles se dividen en dos categorías diferenciadas: o crían el ganado o lo engordan en las proximidades de las zonas metropolitanas en que se consume. No obstante, la estructura de las primas comunitarias a la carne de vacuno ha contribuido al desarrollo de explotaciones "integradas" con el objetivo de mantener el máximo valor añadido dentro de las unidades de producción, encargándose tanto de la cría como del engorde de los animales(18).

Objetivos y enfoque de la fiscalización del Tribunal

10. Aunque las reformas de la Agenda 2000 (véase el apartado 4) dieron curso a la principal recomendación expresada por el Tribunal en su Informe Anual de 1996 con respecto a la extensificación, el Tribunal decidió volver a examinar en 2000 el aspecto del fomento de la extensificación, en vista del aumento de los gastos en el RPE que representaron las reformas. Los objetivos del Tribunal eran revisar la aplicación del RPE reformado en los Estados miembros visitados, y determinar en qué medida ha fomentado el RPE la producción extensiva de ganado en la UE. También se tuvo en cuenta el modo en que el RPE ha contribuido a apoyar los ingresos de los productores de carne de vacuno.

11. Puesto que la Comisión no ha especificado unos objetivos detallados y mensurables, el Tribunal examinó si el RPE ha fomentado la extensificación atendiendo a:

a) el grado en que se ha disuadido a los productores extensivos de intensificar su producción;

b) el grado en que se ha impulsado a los productores intensivos a extensificar su producción.

Aunque el Informe Especial del Tribunal sobre la ecologización de la PAC tuvo en cuenta el efecto del RPE en el cumplimiento de sus objetivos de protección del medio ambiente, no consideró los objetivos de calidad de los alimentos ni los aspectos del control de la producción, ya que en estas cuestiones inciden todas las medidas relativas a la carne de vacuno.

12. Se efectuaron visitas de inspección a la Comisión y a cinco Estados miembros (España, Francia, Irlanda, Austria y Reino Unido). Además de examinar los procedimientos de gestión en los Estados miembros o en las regiones afectadas, los auditores acompañaron a las autoridades en 15 inspecciones en las explotaciones de los beneficiarios y examinaron las solicitudes de 30 beneficiarios del RPE en cada país o región correspondientes al período 1993-2000, para evaluar el impacto del RPE en sus actividades.

INFORMACIÓN FINANCIERA

13. Los gastos del RPE de 2000 (de los que se informa en el ejercicio 2001) ascendieron a 913,8 millones de euros(19) (véase en el cuadro 2 la evolución del gasto total en carne de vacuno desde 1994, incluido el RPE). Francia, el Reino Unido, Irlanda y España representan juntos más del 80 % de los gastos en el RPE. Entre 1999 (el año anterior a la reforma del RPE de la Agenda 2000) y 2000 se registró un descenso en el número de animales beneficiarios de las dos primas básicas (prima por vaca nodriza o prima especial)(20) y el RPE (véase el cuadro 3), aunque la situación difería entre los distintos Estados miembros y todavía no están claros los efectos a largo plazo de la reforma en el número de animales que cumplían los requisitos de acceso al RPE (véase en la ilustración 1 el gasto del RPE desde 1994 por Estado miembro, y en la ilustración 2 la evolución de dicho gasto).

Cuadro 2

Gastos en el sector de la carne de vacuno

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NOTA:

Los gastos en extensificación comenzaron en 1994.

Fuente:

DG AGRI, evolución de los gastos del FEOGA, 1994-2001. Presupuesto 2002.

Cuadro 3

Comparación del ganado beneficiario de las primas especial, por vaca nodriza y por extensificación - Campañas 1999 y 2000((Ejercicios de pago 2000 y 2001.))

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente:

Documentos de trabajo DG AGRI.D2.

Ilustración 1

Gasto total del RPE 1994-2000: 4 039,4 millones de euros

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Fuente:

Informes financieros del FEOGA, sección de Garantía.

Ilustración 2

Evolución del gasto del RPE en la UE

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Nota:

El aumento de 1997 a 1998 se debe a la introducción de un elevado importe del EPS para respetar un bajo umbral de carga ganadera.

Fuente:

Informes financieros del FEOGA, sección de Garantía

CONCEPCIÓN DEL RPE

Las reformas de la Agenda 2000 introdujeron cambios significativos

14. Los principales cambios introducidos a partir del 1 de enero de 2000 fueron los siguientes:

a) consideración de todos los bovinos(21) de la explotación (véase el apartado 4);

b) al menos un 50 % de la superficie forrajera declarada, tal como se define en los artículos 12 y 13 del Reglamento (CE) n° 1254/1999, deberá dedicarse al pastoreo(22), incluida la tierra segada para obtener heno o hierba para ensilado;

c) la tierra que cumpla los requisitos de acceso a la ayuda por superficies cultivadas ya no se considera superficie forrajera en virtud del RPE, aunque sí lo sea en el caso de los regímenes de prima por vaca nodriza y de prima especial.

15. Con arreglo al método habitual aplicado para calcular la carga ganadera, las unidades de ganado (UG) se determinan teniendo en cuenta el número de animales existentes en la explotación en "fechas de recuento". También existe un sistema simplificado por el que los productores se comprometen a mantener en todo momento el número de animales por debajo de la carga ganadera fijada. Grecia, España, Irlanda y el Reino Unido optaron por permitir un sistema simplificado, ya que reduce la carga administrativa, tanto para las autoridades como para los productores extensivos con pocas probabilidades de superar el umbral de carga ganadera (véase el apartado 44).

16. Además, los Estados miembros pueden aplicar bien un único umbral mínimo de carga ganadera para acceder a la ayuda en virtud del RPE, o bien un doble sistema en el que se pagan distintos importes por cada umbral(23) (véase el cuadro 1). Seis Estados miembros (Alemania, Grecia, España, Austria, Portugal y Suecia) optaron por aplicar un único umbral y pagar una subvención RPE más elevada a aquellos productores que tuvieran una carga ganadera inferior. Los demás Estados miembros optaron por un doble sistema con pagos RPE más reducidos(24). Las autoridades españolas y austriacas informaron al Tribunal de que habían elegido un único umbral de carga ganadera para permitir a los productores beneficiarse de un pago adicional más elevado, ya que la mayoría de los productores de carne de vacuno de estos países respetaría sin problemas el umbral inferior de carga ganadera. Las autoridades de Francia, Irlanda y el Reino Unido informaron al Tribunal de que habían elegido el doble sistema porque éste permitiría a los productores reducir su producción en una serie de años y/o porque beneficia a más productores.

Pero la carga ganadera sigue siendo un modo elemental de identificar prácticas de agricultura extensiva

17. La inclusión del ganado, ovejas y cabras en el cálculo de la carga ganadera para el RPE permite establecer una somera distinción entre productores intensivos y extensivos, especialmente porque muchos productores de ganado de zonas desfavorecidas suelen tener explotaciones mixtas de ganado bovino y ovejas. Mientras que para calcular la carga ganadera se tiene en cuenta a todo el ganado(25) que se encuentre en la explotación, en el cálculo de la carga ganadera de la explotación del titular de la cuota sólo se cuentan las ovejas y/o cabras por las que se han solicitado primas, con independencia de dónde se encuentren físicamente los animales. Puesto que las primas por ovejas y cabras sólo se pagan por hembras de más de un año, todos los machos y corderos de menos de un año quedan excluidos del cálculo de la carga ganadera.

18. De conformidad con el Reglamento (CE) n° 1254/1999, el 50 % de la superficie forrajera declarada debe ser tierra de pastoreo, definida como "prados que, de acuerdo con las prácticas ganaderas locales, se reconocen como destinados al pastoreo bovino u ovino"(26) {véase la letra b) del apartado 14}. De ese modo, es posible que la tierra declarada como superficie forrajera para el RPE no se utilice necesariamente para el pastoreo de bovinos, aunque el RPE se paga por bovinos y no por ovejas.

Y el régimen no constituye un incentivo para que los productores reduzcan la carga ganadera

19. Los límites de carga ganadera fijados por el reglamento tienen por objeto restringir la producción intensiva de carne de vacuno(27). Sin embargo, el pago del RPE por cabeza de ganado incita a los productores que todavía no han alcanzado dichos límites a elevar al máximo su producción sin llegar a superarlos y de ese modo obtener el máximo de subvenciones (véanse los apartados 37 a 44). En el caso del Reino Unido este hecho está documentado por los resultados de un amplio estudio realizado por la Countryside Commission(28).

20. Con respecto a los principales regímenes ganaderos (prima por vaca nodriza y prima especial), que el productor tiene que percibir para poder acceder al RPE, se aplica una carga ganadera de 2 UG al número de animales objeto de solicitud(29). Tras la crisis de la EEB, que comenzó en otoño de 2000, una de las medidas introducidas por el Consejo en 2001 para reducir la producción subsiguiente de carne de vacuno fue fomentar más la extensificación mediante la introducción de unos requisitos más estrictos en lo relativo a la carga ganadera en los principales regímenes. El máximo de 2 UG por hectárea queda reducido a 1,9 UG en 2002 y a 1,8 UG a partir de 2003(30), lo que reduce los requisitos de carga ganadera de los principales regímenes de carne de vacuno a unos niveles similares a los exigidos en el marco del RPE (véase el cuadro 1). De 2003 en adelante, los límites de 1,8 UG por hectárea serán los mismos cuando se aplique el doble sistema (véase el apartado 16)(31) y las diferencias entre los cálculos del régimen principal y el RPE adicional estribarán en la superficie forrajera {véanse la letra b) del apartado 14 y el apartado 18} y el número de animales tenidos en cuenta para el cálculo de la carga ganadera (véanse los apartados 15 y 17).

El RPE y otros regímenes

21. La ganadería extensiva de producción de carne de vacuno y mixta con frecuencia se da en zonas de la UE en las que la calidad del terreno, los obstáculos naturales y el clima limitan las opciones por otras alternativas agrícolas. Además de las primas directas por bovinos y ovinos, los ganaderos de estas zonas pueden también acogerse a regímenes agroambientales de financiación comunitaria basados en la superficie y a indemnizaciones compensatorias para zonas desfavorecidas, que a menudo son aplicados por organizaciones distintas de las que gestionan el RPE. El acceso a estos regímenes viene condicionado por las buenas prácticas agrícolas y por el respeto de los límites de carga ganadera, que se calculan de manera diferente para tener en cuenta requisitos específicos del régimen de que se trate. De ese modo, el RPE abonado por cabeza de ganado y la ayuda por superficie en el marco de regímenes compensatorios y medioambientales pueden compensar a los productores extensivos en varios modos por mantener un número reducido de animales en sus tierras.

APLICACIÓN DEL RPE EN LOS ESTADOS MIEMBROS VISITADOS

Dificultades debidas a insuficiencias en las bases de datos del ganado

22. Las bases de datos de identificación y registro de bovinos(32) debían completarse antes del 1 de enero de 2000. Pueden ser utilizadas por los Estados miembros para determinar el número de UG, siempre que ofrezcan a éstos garantías suficientes de la exactitud de los datos. En caso contrario, los Estados miembros tienen que determinar las UG a partir de la información facilitada por cada productor en las fechas de recuento(33).

23. Aunque no es una disposición reglamentaria, la utilización de estas bases de datos facilita el cálculo de las UG y de las cargas ganaderas. En el momento en que se realizaron las visitas de fiscalización (noviembre de 2000 a julio de 2001), sólo Austria pudo utilizar satisfactoriamente a tal efecto su base de datos. En España, Irlanda y el Reino Unido las bases de datos no incluían a todos los animales, y la carga ganadera de los solicitantes de los regímenes normales se calculaba a partir de la información facilitada por éstos en determinadas fechas de recuento a lo largo del año. Aunque la información contenida en las bases de datos de Austria y el Reino Unido podía utilizarse para efectuar controles sobre el terreno, en España e Irlanda esto no era posible.

24. En Francia las autoridades utilizaban el sistema nacional de identificación y registro de bovinos para calcular las UG que daban derecho al RPE, aunque existían problemas de funcionamiento y de exactitud de los datos(34). Hasta mayo de 2001 no se enviaron a los productores de bovinos los impresos para confirmar los datos sobre la presencia de ganado en sus explotaciones en el año 2000. En consecuencia, el 20 % de los pagos del RPE para vacas nodrizas y el 100 % del RPE para bovinos machos se efectuaron después del plazo reglamentario de 30 de junio de 2001(35). Sólo en 5 de los 95 departamentos se enviaron correctamente los impresos a las explotaciones ganaderas. En 19 departamentos, más del 25 % de los impresos se enviaron incorrectamente, y en ocho de ellos, el porcentaje superaba el 40 %. En Saône-et-Loire, se enviaron impresos a 13513 ganaderos, cuando existen sólo 6045 explotaciones. Además, a menudo los impresos contenían errores {12 de la muestra de 30 expedientes de productores (el 40 %) examinados de Saône-et-Loire, aunque el ejercicio planteó menos problemas en Vendée, donde se encontraron errores en dos de los 30 impresos}(36).

La orientación de las inspecciones del RPE podría mejorar

25. Los organismos pagadores tienen la obligación de efectuar controles sobre el terreno al menos del 10 % de las solicitudes de ayuda al ganado y del 5 % de las solicitudes de ayuda por superficie, seleccionadas sobre la base de un análisis de riesgo y de un elemento de representatividad de las solicitudes presentadas(37).

26. En todos los Estados miembros visitados, las inspecciones de animales y de superficies a efectos de extensificación fueron efectuadas por separado, en ocasiones por servicios diferentes, sobre la base de distintas valoraciones de riesgos. Durante las inspecciones de ganado a las que asistieron los auditores, sólo se efectuaron controles sistemáticos de la superficie forrajera y de la utilización de la tierra en España y, en algunos casos, en el Reino Unido.

27. Excepto en Irlanda y Francia, las evaluaciones del riesgo en las inspecciones de ayudas a ganado y por superficie consideraban factores de riesgo específicos la inclusión de productores con una carga ganadera próxima al límite establecido en el RPE, ya que éstas son las explotaciones con mayor probabilidad de no cumplir los requisitos exigidos en el marco del RPE (si en las inspecciones se detecta que la de superficie forrajera está ligeramente sobreevaluada o el número de animales se encuentra ligeramente infraevaluado). En Irlanda no se incorporó ese factor de riesgo a las inspecciones de ganado en el marco del RPE, ni en Francia en el caso de las inspecciones de la ayuda por superficie.

Los métodos de inspección de los bovinos en el RPE difieren entre los Estados miembros

28. Los Estados miembros pueden decidir sobre el modo de realizar los controles e inspecciones exigidas en virtud del Reglamento por el que se establece el sistema integrado de gestión y control (SIGC)(38). Aunque los métodos de inspección pueden diferir, y de hecho difieren, entre los distintos Estados miembros, los resultados no son plenamente satisfactorios. Los siguientes ejemplos demuestran que la eficiencia y la eficacia de las inspecciones en la mayoría de los Estados miembros visitados podría mejorar estableciendo el método más adecuado y garantizando así la igualdad de trato a todos los productores de la UE:

a) en Irlanda, España y Francia (desde 2001) las inspecciones del RPE se efectúan junto con las de los principales regímenes ganaderos. El Reino Unido ha introducido un enfoque integrado más eficaz que abarca todos los regímenes bovinos, incluidos controles físicos y documentales;

b) en Irlanda, las UG a efectos del RPE se cotejan con los registros de ganado de los productores en fechas determinadas, pero las inspecciones físicas de los animales y los controles documentales sólo se limitan a aquellos animales por los que se han solicitado pagos en virtud de los regímenes principales. No se utilizan listas de las bases de datos del ganado (véase el apartado 23), ni se efectúa un recuento total de los animales contrastado con los totales corrientes del registro de la explotación;

c) en Francia no se comprobó que se hubieran respetado los plazos de notificación ni se verificaron los documentos correspondientes. Las inspecciones no comprobaron todos los rebaños de bovinos ni su localización física. Con respecto a las inspecciones de la ayuda por superficie, el servicio encargado de las inspecciones de la superficie forrajera(39) no efectuó las comprobaciones adecuadas a efectos del RPE ni para el cálculo de la carga ganadera;

d) en Francia y España, no se exigía a los productores que reunieran a todos sus animales, y las marcas auriculares se comprobaban a distancia, con prismáticos en caso necesario, lo que no constituía una garantía suficiente de que los animales en cuestión estuvieran correctamente identificados.

Existen ciertas anomalías en la aplicación del RPE

La colza forrajera se considera planta forrajera para el RPE en Escocia, pero no en Inglaterra

29. No se considerará superficie forrajera aquélla que pueda ser beneficiaria de ayuda por superficie(40). Aplicando este criterio, las autoridades inglesas han excluido superficies plantadas con colza forrajera (que no cumple los requisitos de acceso a la ayuda por superficie) de las superficies forrajeras a efectos del RPE, mientras que en Escocia se acepta, por lo que los productores de estos dos países reciben un trato incoherente. Las autoridades del Reino Unido pidieron orientaciones a la Comisión en octubre de 2000. En su respuesta, la Comisión indica claramente que la legislación actual no hace distinción alguna entre los distintos tipos de colza, por lo que todos ellos deberían excluirse como forrajeras a efectos del RPE.

En Austria se ha sobrestimado la superficie forrajera de los pastos alpinos (Almen)

30. Todos los años más del 50 % de las explotaciones de bovinos envían su ganado (más de 300000 cabezas) a los Almen (pastos alpinos) para pastar en verano. Austria cuenta con casi 10000 pastos alpinos que abarcan una superficie total de 1,6 millones de hectáreas, de la que el 50 % se considera forrajera y que representa aproximadamente un tercio de la superficie forrajera austriaca. La capacidad de carga de los pastos alpinos es muy inferior a otras zonas de pastos. La mayor parte de los pastos alpinos son de propiedad pública, y son asignados a los distintos productores por el administrador del Alm (Almbewirtschafter).

31. Mientras que la superficie total de pastos alpinos está basada en el catastro, los productores declaran su parte de superficie sobre la base de las estimaciones del administrador del Alm. Desde 1998, las autoridades regionales austriacas han comenzado a utilizar fotografías aéreas para determinar la superficie forrajera real. No obstante, el organismo pagador austriaco no ha obtenido esta información y por lo tanto no ha podido utilizarla para comparar la superficie declarada en los pastos alpinos con la real, determinada por las fotografías.

32. De los 554 controles sobre el terreno efectuados por las autoridades austriacas en 2000, existían fotografías de 185 pastos alpinos cuando se efectuó la inspección. La comparación de la superficie forrajera declarada de 43200 hectáreas con la establecida a través de las fotografías indica que la superficie forrajera real es de sólo 26167 hectáreas, es decir, que había una sobrestimación del 61 %. Esta diferencia se debe a que las autoridades del Alm habían sobreevaluado sustancialmente la zona de pastoreo alpino basándose en la información contenida en el catastro. La fotografía aérea se introdujo por primera vez en 1998, revelando este problema, pero sólo se había aplicado en algunas zonas de Austria, como la región de Salzburgo, en la campaña 2001. En dicha región las superficies forrajeras declaradas con respecto al año 2000 de dos pastos alpinos seleccionados al azar estaba sobrestimada en un 52 y en un 33 % respectivamente, y si se tiene en cuenta la superficie forrajera real en lugar de la declarada, 5 de las 11 explotaciones controladas por el Tribunal ya no serían admisibles para el RPE.

Productores franceses con derecho a subvención percibieron el RPE sin solicitarlo expresamente

33. A partir de 2000, todos los productores que deseen percibir el RPE adicional deben indicarlo en sus impresos de solicitud de ayuda por superficie. Este requisito no se respetó en Francia, donde se abonó el RPE a todos los productores con derecho a subvención siempre que hubieran enviado datos confirmando el ganado existente en sus explotaciones durante 2000.

LA COMISIÓN NO DISPONE DE SUFICIENTE INFORMACIÓN SOBRE EL IMPACTO DEL RPE

34. Para poder verificar si el régimen se está aplicando correctamente y si el sistema cumple sus objetivos la Comisión necesita información de gestión adecuada y oportuna. La división de gestión del mercado de carne de vacuno de la Dirección General de Agricultura cuenta con información sobre el número de animales que reciben ayuda en virtud de los principales regímenes ganaderos y sobre los que perciben además el RPE. Junto con otros datos, procedentes principalmente del procedimiento de liquidación de cuentas, la Comisión dispone de información adecuada para saber si el régimen se está aplicando correctamente. No obstante, la Comisión todavía no ha recabado sistemáticamente los datos que le permitan evaluar el impacto del RPE en las prácticas de ganadería extensiva, ni ha establecido unos objetivos claros ni unos indicadores de rendimiento cuantificables a tal efecto.

IMPACTO DEL RPE

35. Aparte del análisis emprendido en el contexto de la reforma de la Agenda 2000, no se han efectuado evaluaciones del RPE o de los regímenes ganaderos de producción de carne de vacuno(41), ni los servicios de la Comisión disponen de copias de evaluaciones y estudios al respecto efectuados por los Estados miembros.

El RPE es una de las medidas que proporcionan apoyo a los ingresos de los productores extensivos

36. El RPE forma parte de una serie de medidas que proporcionan apoyo a los ingresos de los productores extensivos de carne de vacuno. En 2001, los costes presupuestarios del RPE representaron cerca del 19 % (914 millones de euros) del total de gastos presupuestarios para regímenes de ayuda directa (4862 millones de euros -véase el cuadro 2) a los ganaderos. Juntos, constituyen una parte significativa de los ingresos de los productores y les impulsan a continuar sus actividades agrícolas y a permanecer en zonas que de otro modo podrían quedar abandonadas. Por ejemplo, en Francia y en el Reino Unido, que juntos representan más de la mitad de los gastos del RPE (véase la ilustración 1), muchos productores de carne de vacuno dependen de las subvenciones directas para mantener su actividad(42), y sin ellas tendrían mayores pérdidas o ningún beneficio.

El RPE no impulsa suficientemente a los productores intensivos a utilizar métodos más extensivos

37. El impacto del RPE en la producción extensiva de ganado puede considerarse desde dos aspectos positivos, es decir, el grado en que ha mantenido las prácticas de producción extensiva existentes, o el grado en que ha impulsado a los productores intensivos a cambiar hacia métodos menos intensivos. En la práctica, en las decisiones de los productores influyen otros factores distintos del RPE. Por ejemplo, también son importantes el coste y la disponibilidad de tierras y edificios, las condiciones naturales, otras subvenciones, los precios agrícolas, la demanda de los consumidores, el efecto de la EEB y otras enfermedades y las oportunidades de exportación.

38. El RPE sólo se paga a agricultores que ya cumplen los requisitos para percibir la prima por vaca nodriza o la prima especial y que ya tienen que respetar los límites máximos de carga ganadera de estos regímenes, que excluirían a los productores intensivos.

39. El RPE sólo constituye un incentivo para que los productores cuya carga ganadera sea aproximada o superior a los límites reduzcan ésta (bien reduciendo el número de animales o aumentando la superficie forrajera), puesto que ello supondría en general unas subvenciones más elevadas. Sin embargo, algunos productores han podido aumentar sus cargas ganaderas dentro de los límites reglamentarios y beneficiarse del RPE.

Y el RPE no fomentó suficientemente la agricultura extensiva adicional, aunque beneficia a las explotaciones que ya funcionan de manera extensiva

40. Como ya observó el Tribunal(43), la principal debilidad del RPE (antes de las reformas de la Agenda 2000) era que no tenía en cuenta la carga ganadera real para establecer los criterios de acceso a la subvención. De ese modo, los productores de carne de vacuno pudieron beneficiarse de unas subvenciones superiores bien excluyendo un determinado número de animales de sus solicitudes de prima especial y por vaca nodriza con el fin de obtener una carga ganadera teóricamente inferior y así obtener la prima de extensificación por todo el ganado declarado, o bien limitando sus solicitudes a 15 animales, ya que los pequeños productores no están obligados a cumplir los requisitos de carga ganadera para obtener las principales primas a la carne de vacuno. Estas debilidades fueron abordadas por las reformas de la Agenda 2000 (véase el apartado 4).

41. Más del 65 % del ganado comunitario por el que se pagó la prima especial o la prima por vaca nodriza durante 1994-2000 cumplía también los requisitos de acceso al RPE (véase la ilustración 3). En Francia, Irlanda y el Reino Unido, que reúnen dos tercios del total de vacas nodrizas comunitarias y donde esta actividad era tradicionalmente extensiva, la proporción de este ganado que percibía el RPE era superior: Francia (80 %), Irlanda (75 %), Reino Unido (76 %)(44). Durante el mismo período, menos del 5 % de los pagos del RPE se efectuaron en Estados miembros donde prevalece la cría de ganado intensiva (por orden de importancia financiera: Italia, Bélgica, Dinamarca, Países Bajos).

Ilustración 3

Porcentaje medio de ganado apto para acceder al RPE 1994-1999

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Fuente:

Documento de trabajo de la Comisión, Primas a la carne de vacuno: Importe adicional para explotaciones extensivas.

42. El examen de los auditores de una muestra de solicitantes del RPE en cada Estado miembro visitado reveló que el RPE incidió escasamente en las decisiones sobre la producción adoptadas por los productores (véase el apartado 43 y el cuadro 4)(45). Además, el número de ganado subvencionable en virtud del RPE según el nuevo régimen en la campaña 2000 descendió en un 9,2 % (véase el cuadro 3).

43. El examen de una muestra de beneficiarios del RPE en los Estados miembros visitados mostró que el 83 % de los solicitantes del RPE en el período 1995-1999 ya practicaban ganadería extensiva tal como se define en la legislación actual (posterior a 2000) del RPE (véase el cuadro 4). Con la excepción de Vendée en Francia, que utiliza sistemas de producción intensivos y semiintensivos, entre el 81 y el 100 % de los beneficiarios del RPE del período 1995-1999 también habrían cumplido los requisitos de haberse aplicado en dicho período las condiciones más estrictas establecidas a raíz de la Agenda 2000. De nuevo con excepción de Vendée, donde las nuevas normas excluirán a los productores que percibían el RPE en el pasado modificando la carga ganadera sobre el papel, y donde no es probable que los productores intensivos cambien a una producción más extensiva, entre el 89 y el 97 % de los productores que solicitaron el RPE en cumplían los requisitos para percibirlo. La mayor parte de los solicitantes cumpliría sobradamente las condiciones de carga ganadera, y de hecho en algunos casos también podrían obtener el RPE aumentando ésta, lo que confirma que la mayor parte de los productores que practican la ganadería extensiva definida dentro de los límites de la legislación actual seguirán beneficiándose del RPE. Además, la mayoría de los productores con los que se encontraron los auditores afirmaron que no era probable que cambiaran sus métodos de producción a raíz de la reforma del RPE.

Cuadro 4

Resultados del examen de la muestra de solicitudes de RPE de los productores de los Estados miembros visitados

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Fuente:

Examen de los expedientes de los productores por el Tribunal de Cuentas.

44. Además, el 89 % de los solicitantes de España, el 43 % de Irlanda y el 44 % del Reino Unido (el 52 % en Escocia y el 40 % en Inglaterra) optaron por solicitar el RPE en el marco del sistema simplificado, por el cual se comprometen a mantener su carga ganadera por debajo de un determinado nivel en todo momento, lo que indica que muy probablemente se trate de productores extensivos.

45. En Austria y Finlandia, los productores pueden acceder al RPE por sus vacas lecheras(46). En Austria, puesto que las explotaciones más extensivas se encuentran en zonas de montaña y tradicionalmente tienen ganado lechero, la mayoría de las explotaciones obtendrán un aumento de su subvención del RPE debido al incremento del número de animales subvencionables, sin necesidad de cambiar la composición de sus rebaños o de modificar sus prácticas de producción. Los gastos de Austria en el RPE ascendieron a más del doble entre 1999 y 2000, de 15,5 millones de euros a 37,98 millones, de los que 15,1 millones corresponden al RPE abonado por las vacas lecheras(47). Aunque las explotaciones mixtas de carne y leche son una característica común en las zonas altas desfavorecidas en otras regiones de la UE, donde predominan los sistemas de producción basados en la hierba, Austria y Finlandia son los únicos Estados miembros que disfrutan de esta ventaja.

CONCLUSIÓN Y RECOMENDACIONES

Conclusión

46. El hecho de que, en el régimen original de primas por extensificación, sólo se tuvieran en cuenta los bovinos por los que se solicitaba ayuda de los principales regímenes de primas a la carne de vacuno suponía que algunos productores podían acceder a la prima modificando sus solicitudes y no adoptando o manteniendo unas prácticas ganaderas extensivas. El régimen de pagos por extensificación reformado resolvió este asunto (véanse los apartados 4 y 14) incluyendo en el cálculo de la carga ganadera a todo el ganado que efectivamente se encontrase en la explotación.

47. Sin embargo, la carga ganadera todavía constituye un cálculo aproximado, ya que no se tiene en cuenta el número real de ovejas y cabras de la explotación (véase el apartado 17), la tierra que sólo se puede utilizar para el pastoreo de ovejas se trata como superficie forrajera subvencionable (véase el apartado 18) y los ganaderos obtienen los mayores beneficios cuando elevan al máximo su producción (véase el apartado 19).

48. La coexistencia del RPE con los regímenes agroambientales y las indemnizaciones compensatorias dan lugar a que los ganaderos extensivos sean compensados por varios regímenes de ayuda (véase el apartado 21), y los requisitos de carga ganadera de los principales regímenes de ayuda a la carne de vacuno se aproximan a los del régimen de pagos por extensificación cuando se aplica el doble sistema de RPE (véase el apartado 20).

49. La administración del RPE se vio complicada por problemas con los sistemas de registro y de identificación del ganado en todos los Estados miembros visitados excepto Austria (véanse los apartados 22 a 24).

50. Se observaron debilidades en los análisis de riesgos aplicados para orientar las inspecciones en Irlanda y Francia (véase el apartado 27), así como en la realización de las inspecciones en todos los Estados miembros visitados (véase el apartado 28).

51. Se plantearon problemas en la medición de determinadas superficies forrajeras (pastos alpinos) en Austria, en la definición de la superficie forrajera (colza forrajera) en el Reino Unido (véanse los apartados 29 a 32), y en la administración del régimen en Francia, donde productores con derecho a la subvención obtuvieron el RPE sin solicitarlo expresamente (véase el apartado 33).

52. Aunque la Comisión cuenta con información para administrar el RPE, aparte del análisis realizado en el contesto de la Agenda 2000, no dispone de datos suficientes para evaluar su impacto (véase el apartado 34), y todavía no se han realizado evaluaciones (véase el apartado 35). El régimen apenas ha influido para disuadir de la utilización de métodos de agricultura intensiva (véanse los apartados 37 a 39) o fomentar la extensificación (véanse los apartados 40 a 45), pero constituye una importante fuente de ingresos y contribuye a que los productores extensivos mantengan su actividad (véase el apartado 36).

Recomendaciones

53. La Comisión debería:

a) evaluar la eficacia y la eficiencia del RPE como apoyo a los ingresos, teniendo en cuenta otras ayudas directas a las que también pueden acceder los beneficiarios del RPE;

b) definir unos objetivos claros, y no conflictivos entre sí en el marco del RPE y concebir medidas de apoyo orientadas con mayor eficiencia a fomentar la extensificación;

c) evaluar la coherencia del RPE con otros regímenes, como los agroambientales y los regímenes compensatorios mencionados en el apartado 48;

d) buscar soluciones a las debilidades de concepción y las complicaciones mencionadas en el apartado 47;

e) resolver las debilidades observadas en las inspecciones mediante la promoción de controles integrados sobre el terreno en todos los Estados miembros para todas las primas percibidas por cada beneficiario final;

f) modificar los requisitos de evaluación de riesgos para las inspecciones de las ayudas por animales y superficie, para determinar factores de riesgo específicos y seleccionar a los productores cuyas cargas ganaderas se hallen más próximas al umbral fijado en el marco del RPE.

El presente Informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo, en su reunión de los días 17 y 18 de julio de 2002.

Por el Tribunal de Cuentas

Juan Manuel Fabra Vallés

Presidente

(1) Conocido como "el régimen de primas por extensificación" antes del 1 de enero de 2000.

(2) Reglamento (CE) n° 1254/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de vacuno (DO L 160 de 26.6.1999).

(3) También existe una "prima por desestacionalización" que puede concederse por los animales sacrificados fuera de la temporada de sacrificio, pero el gasto no es significativo y beneficia a un número limitado de Estados miembros.

(4) Reglamento (CEE) n° 805/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de bovino (DO L 148 de 28.6.1968), cuya última modificación la constituyen los Reglamentos (CEE) n° 2066/92 (DO L 215 de 30.7.1992), (CE) n° 2417/95 (DO L 248 de 14.10.1995) y (CE) n° 2222/96 (DO L 296 de 21.11.1996).

(5) La superficie forrajera es la superficie de una explotación disponible durante todo el año para la cría de animales. A efectos del RPE, el 50 % de la superficie forrajera debe incluir pastos, que según las prácticas agrícolas locales deben estar destinados al pastoreo, y el resto de la superficie debe utilizarse para el cultivo de forrajeras.

(6) Evolución y futuro de la PAC: Documento de reflexión de la Comisión {COM(91) 100 final, de 1 de febrero de 1991}.

(7) Preámbulo al Reglamento (CEE) n° 2066/92.

(8) Preámbulo al Reglamento (CE) n° 2222/96.

(9) Considerando 14 del Reglamento (CE) n° 1254/1999.

(10) Informe Anual relativo al ejercicio 1996, apartado 4.44 (DO C 348 de 18.11.1997).

(11) Reglamento (CE) n° 1254/1999. Reglamento (CE) n° 2342/1999 de la Comisión, de 28 de octubre de 1999, que establece disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n° 1254/1999 del Consejo por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de vacuno, en lo relativo a los regímenes de primas (DO L 281 de 4.11.1999).

(12) Informe Especial n° 14/2000 sobre la ecologización de la PAC. Aborda los aspectos medioambientales de todos los regímenes de la PAC. La sección "El impacto medioambiental de las organizaciones comunes de mercados" después de 1992, apartados 19 a 26 y 92, abarca los regímenes relativos a la ganadería (DO C 353 de 8.12.2000).

(13) Fuente: Documento de trabajo de la Comisión PAC 2000, abril 1997, "Situación y Perspectivas - Sector de la carne de vacuno".

(14) Instituto nacional de investigación agronómica (INRA): "Tipología de los sistemas de cría en la Unión Europea - Estudio realizado a partir de la red de información contable agrícola (RICA) - Informe final, mayo de 1999", cuadro 6.4.

(15) Los precios varían dependiendo de la categoría del animal, del Estado miembro, por temporadas. Por ejemplo, entre la semana 8/1995 y la semana 8/1999, el precio medio de la UE por canales de toros jóvenes (clase A R3) descendió de 312,85 euros a 288,529 euros por 100 kg, y en el caso de los novillos (clase C R3) de 298,419 euros a 274,058 euros. Las crisis de la EEB de 1996 y 2000 también dieron lugar a descensos bruscos transitorios en los precios.

Fuente de los precios: situación del mercado comunitario del ganado bovino vivo y en canal, DG AGRI, 1 de marzo de 2001.

(16) Fuente: Base de datos New Cronos de Eurostat.

(17) Fuente: Base de datos New Cronos de Eurostat.

(18) Fuente: Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, España.

(19) Fuente: Documento de la Comisión sobre los gastos del FEOGA-Garantía de 2001, línea presupuestaria B1-2 1 2 5.

(20) Entre 1999 y 2000, el número total de animales beneficiarios de las primas especial y por vaca nodriza descendió en 517870 cabezas. Se produjo un descenso brusco de 590120 cabezas que recibían la prima por vaca nodriza, frente a un ligero incremento de 72250 cabezas receptoras de la prima especial.

(21) Ganado de más de seis meses.

(22) Reglamento (CE) n° 1254/1999, artículo 13 de la subsección 6, "Pago por extensificación", de la sección 1, "Primas", del capítulo 1, "Pagos directos".

(23) Reglamento (CE) n° 1254/1999.

(24) Fuente: DG AGRI.

(25) De más de seis meses.

(26) Letra c) del apartado 3 del artículo 13 de la subsección 6, "Pago por extensificación", de la sección 1, "Primas", del capítulo 1, "Pagos directos" del Reglamento (CE) n° 1254/1999.

(27) Considerando 13 del Reglamento (CE) n° 1254/1999.

(28) Informe final de la Countryside Commission, marzo de 1998, Volumen 1, Conclusión y recomendaciones, punto 4.3.2.

(29) Letra a) del apartado 2 del artículo 12 de la subsección 5, "Carga ganadera", de la sección 1, "Primas", del capítulo 1 del Reglamento (CE) n° 1254/1999.

(30) Reglamento (CE) n° 1512/2001 del Consejo, de 23 de julio de 2001, por el que se modifica el Reglamento (CE) n° 1254/1999 sobre la organización común de mercados en el sector de la carne de vacuno (DO L 201 de 26.7.2001, p. 1), considerando 5 y apartado 9 de su artículo 1.

(31) El doble sistema se aplica en nueve Estados miembros: Bélgica, Dinamarca, Francia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Países Bajos, Finlandia y el Reino Unido.

(32) Conforme a la letra b) del artículo 3 del Reglamento (CE) n° 820/1997 del Consejo, de 21 de abril de 1997, por el que se establece un sistema de identificación y registro de los animales de la especie bovina y relativo al etiquetado de la carne de vacuno y de los productos a base de carne de vacuno (DO L 117 de 7.5.1997).

(33) Apartado 3 del artículo 32 del Reglamento (CE) n° 2342/1999 de la Comisión (DO L 281 de 4.11.1999).

(34) Las cuentas de 2001 de los organismos pagadores presentaban reparos de su órgano certificador debidos a errores en el sistema de identificación del ganado y en el sistema integrado de gestión y de control (SIGC) y a la falta de seguimiento de las anomalías identificadas a través de los controles cruzados. Con respecto al RPE en particular, el órgano certificador indicó que existía un riesgo de control significativo debido a los procedimientos aplicados. Fuente: 2001, Informes de la "Comisión de certificación de las cuentas de los organismos pagadores de los gastos financiados por el FEOGA-Garantía" (CCCOP) para la "Oficina nacional interprofesional de la carne" (Ofival) y los "Servicios desconcentrados del Estado" (SDE).

(35) Debido a circunstancias atenuantes, la Comisión amplió el plazo de pagos del RPE de Francia al 31 de julio de 2001. La corrección por pago tardío del RPE ascendió a un total de 0,29 millones de euros, lo que representa el 0,1 % del total de los gastos del RPE en Francia.

(36) El Tribunal ha estimado que los errores señalados por el órgano certificador ascienden a 6,5 millones de euros en el caso de Ofival (de los que 0,82 millones corresponden específicamente al RPE), y se deben en su mayor parte a problemas con el sistema de identificación y registro del ganado.

(37) Reglamento (CEE) n° 3887/92 de la Comisión, de 23 de diciembre de 1992, por el que se establecen disposiciones de aplicación del sistema integrado de gestión y control en determinados regímenes de ayuda comunitaria (DO L 391 de 31.12.1992), apartado 3 del artículo 6.

(38) Los Estados miembros deben respetar el Reglamento (CEE) n° 3887/92 de la Comisión, de 23 de diciembre de 1999, en el que se establecen disposiciones de aplicación del sistema SIGC (DO L 391 de 31.12.1992) modificado por el Reglamento (CE) n° 2419/2001 (DO L 327 de 12.12.2001). Además de los controles del SIGC de las primas pagadas, los Estados miembros también deben comprobar el cumplimiento de las disposiciones comunitarias en materia de registro e identificación de bovinos, así como otros requisitos en virtud de la legislación sanitaria.

(39) ONIC: Oficina nacional interprofesional de cereales.

(40) Letra b) del apartado 2 del artículo 12 del Reglamento (CE) n° 1254/1999.

(41) La Dirección General de Agricultura está programando una evaluación del mercado de la carne de vacuno para 2004-2005.

(42) En Francia: La reforma (Agenda 2000) refuerza la función de las ayudas directas en la formación de los ingresos de las explotaciones agrícolas. Esta dependencia de las ayudas es más importante para las explotaciones productoras de carne de vacuno (el 133 % del resultado) y las ayudas directas representan más del 150 % del resultado de las actividades ordinarias en cerca de una unidad por dos. Fuente: INRA, "Le compromis de Berlin (Agenda 2000) - conséquences pour l'agriculture française, analyse des simulations à partir du RICA", abril de 1999.

En el Reino Unido: Mientras que las subvenciones directas a la carne de vacuno representaban una media del 39 % del beneficio neto de la explotación (BNE) en todos los tipos de explotaciones en 1999/2000, representaban entre el - 504 % (es decir, los ingresos por la subvención eran casi cinco veces superiores a la pérdida neta) y el 270 % del BNE para los agricultores de las tierras altas y de las zonas desfavorecidas especializados en producción de carne de vacuno o mixta. En el período de 1995 a 2000, las subvenciones directas al ganado aumentaron en importancia en tanto que porcentaje de ingresos para los ganaderos de las zonas desfavorecidas, del 33 al 45 %, correspondiendo la compensación del RPE a entre una quinta y una cuarta parte de estas subvenciones. Fuente: Análisis de los ingresos de la agricultura, datos de subvenciones a explotaciones agrícolas de DEFRA.

(43) Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1996, capítulo 4, apartados 4.40 a 4.44.

(44) Fuente: DG AGRI en lo que respecta a los gastos y a la proporción de ganado beneficiario del RPE; estudios de Eurostat sobre el ganado por lo que respecta a la importancia de la cabaña de vacas nodrizas.

(45) En el Reino Unido, esto quedó confirmado por el amplio estudio de la United Kingdom Countryside and Community Research Unit del impacto de las reformas MacSharry de 1992 en el campo británico. Informe final de la Countryside Commission, de marzo de 1998, sobre los efectos de la reforma de 1992 de la política agrícola común en el campo británico, Volumen 1, revisión del proyecto y resumen de los resultados y Volumen 1, resumen de ejecución, página xiv del sector de la carne de vacuno.

(46) Apartado 4 del artículo 13 del Reglamento (CE) n° 1254/1999.

(47) En Austria, 150552 vacas lecheras adicionales eran subvencionables en virtud del RPE, dando lugar a un gasto suplementario de 15,1 millones de euros. En Finlandia, se abonó el RPE por 170308 vacas lecheras, lo que supuso un gasto adicional de 10,5 millones de euros.

Respuestas de la comisión

RESUMEN

I-III. En el ámbito de los métodos de producción bovina, el Consejo ha establecido dos instrumentos complementarios a fin de disuadir de la producción intensiva y fomentar la extensificación. En ambos casos, el concepto de carga ganadera sigue siendo la mejor herramienta, pues se basa en una relación medible entre los animales y la superficie disponible necesaria para alimentarlos. La carga ganadera aplicada para limitar el número de animales que optan a las primas "básicas" es el instrumento correspondiente al primer aspecto (disuasión). La carga ganadera aplicada a los pagos por extensificación corresponde al segundo aspecto (fomento) de esta cuestión.

La Comisión ha realizado un análisis con vistas a elaborar propuestas para la reforma de la Agenda 2000.

En opinión de la Comisión, el impacto de los pagos por extensificación se deriva de la ayuda financiera adicional que se proporciona a los productores aunque ya apliquen métodos de producción extensiva. La prima anima a las ganaderías extensivas a seguir aplicando estos métodos.

IV. Aunque los niveles de carga ganadera tienden a aproximarse desde la modificación del Reglamento (CE) n° 1254/1999 adoptada en julio de 2001, las modalidades para calcular la carga ganadera difieren en lo que respecta a las unidades de ganado y a la zona considerada como superficie forrajera. Para las primas "básicas", la carga ganadera limita el número de animales que pueden optar a prima y lleva a una reducción del número de primas concedidas. Por otra parte, en relación con los pagos de extensificación actúa como elemento desencadenante de un pago adicional respecto a las primas "básicas".

V. La Comisión presta la debida atención a las dificultades de aplicación del régimen subrayadas por el Tribunal que, en su opinión, son las normales cuando se adopta un nuevo régimen de ayuda. Los problemas se abordan en el marco de los procedimientos normales (liquidación de cuentas o interpretación legal; para más detalles véanse los apartados 29 a 33.).

VI. El régimen está en fase inicial, y será evaluado en 2004.

La Comisión considera que al proporcionar pagos por extensificación a los ganaderos (tanto si ya se dedican a métodos de producción extensiva como si no) se les permite producir una calidad diferente de carne de vacuno, que responde a más altas expectativas de los consumidores. Dadas las dificultades para el mercado del vacuno planteadas por las sucesivas crisis sanitarias, la Comisión considera que, sin ese apoyo específico, se habría incitado a los productores extensivos de carne de vacuno a abandonar estos métodos de producción.

VII. La Comisión ha planificado y llevará a cabo la evaluación de la OCM de la carne de vacuno en 2004-2005, y analizará el impacto de los distintos instrumentos previstos en este sector y, en particular, del nuevo régimen de primas por extensificación introducido por la Agenda 2000.

Además, las medidas de los planes de desarrollo rurales referentes al período 2000-2006 también se evaluarán, concretamente para estudiar su coherencia con las medidas de mercado.

El Reglamento (CE) n° 2419/2001 introdujo el 1 de enero de 2002 el factor de riesgo específico, y también estableció o reforzó una serie de procedimientos de control sobre el terreno y un régimen de sanciones.

En el contexto de la revisión intermedia de la Agenda 2000, la Comisión se propone presentar propuestas para avanzar en la definición de los cometidos de los instrumentos del primer y el segundo pilar de la PAC en este ámbito.

INTRODUCCIÓN

10. Disuadir de la producción extensiva y fomentar la extensificación son dos instrumentos complementarios establecidos por la legislación en relación con los métodos de producción bovina. En ambos casos, el concepto de carga ganadera sigue siendo la mejor herramienta, pues se basa en una relación entre los animales y la superficie disponible necesaria para alimentarlos. La carga ganadera aplicada para limitar el número de animales que optan a las primas "básicas" es el instrumento que corresponde al aspecto de "disuasión". La carga ganadera aplicada a los pagos por extensificación corresponde al aspecto de "fomento".

11. Al establecer los dos instrumentos relativos a los métodos de producción intensiva o extensiva de carne de vacuno, el Consejo buscó dos objetivos. En primer lugar, limitar las primas ganaderas teniendo en cuenta la capacidad forrajera de la explotación en relación con el número de animales que se crían en ella, para desalentar la tendencia a la intensificación de la producción. En segundo lugar, reforzar los incentivos para extensificar la producción concediendo una cantidad adicional a las primas "básicas".

En opinión de la Comisión, el impacto de los pagos por extensificación se deriva de la ayuda financiera adicional que se proporciona a los productores aunque ya apliquen métodos de producción extensiva. El régimen los anima a seguir aplicando estos métodos. En el marco de la evaluación de la OCM de la carne de vacuno, la Comisión evaluará detenidamente el impacto que se logre en este ámbito.

CONCEPCIÓN DEL RPE

16. Al introducir un doble umbral de carga ganadera se persigue el objetivo de dar más flexibilidad a los Estados miembros en la aplicación del incentivo a la extensificación y de permitir que los ganaderos sigan aplicando métodos extensivos. Muchos productores de amplias zonas de los Estados miembros habrían tenido dificultades para respetar un sistema de umbral único. Se ha hecho una elección realista entre establecer un sistema único y más estricto con menos beneficiarios potenciales y fijar un sistema optativo aplicable a un mayor número de ganaderos.

17. El nuevo régimen de primas por extensificación introducido por la Agenda 2000 supone una notable mejora en el cómputo de los animales realmente presentes en la explotación. Sin embargo, en el caso del ganado ovino hubo que limitar el cómputo a los animales que optan a prima según la normativa vigente en materia de identificación. El cómputo de todos los animales de las especies ovina y caprina presentes habría sido muy complicado de gestionar y difícil de controlar. No obstante se esperan nuevos progresos en la identificación de ovinos y caprinos, que será objeto próximamente de una propuesta de la Comisión.

Esta cuestión se examina en términos más generales en el análisis realizado para la revisión intermedia de la Agenda 2000 adoptada por la Comisión el 10 de julio de 2002. En este contexto se propondrán nuevas medidas.

18. Una posible restricción de la superficie forrajera basada en la separación de las zonas de pastos según la especie animal que las utiliza sería difícil de gestionar y controlar.

19. La carga ganadera establecida en el artículo 12 del Reglamento (CE) n° 1254/1999 del Consejo tiene por objeto contrarrestar la tendencia a la intensificación de la producción limitando las primas por animales según la relación entre la capacidad forrajera de la explotación y el número de animales. Así pues, tiene la finalidad de restringir las ventajas financieras para los ganaderos que realizan una producción intensiva, ya que limita el número de animales por el que se paga una prima.

La cuestión que plantea el Tribunal se examina en el análisis realizado para elaborar la propuesta de revisión intermedia de la Agenda 2000, que tiene el doble objetivo de limitar la obligación de producir para beneficiarse de las primas y de reforzar la ecocondicionalidad.

20. Aunque los niveles de carga ganadera tienden a aproximarse desde la modificación del Reglamento (CE) n° 1254/1999 adoptada en julio de 2001, las modalidades para calcular la carga ganadera difieren en lo que respecta a las unidades de ganado y a la zona considerada como superficie forrajera. La carga ganadera fijada en el artículo 12 del Reglamento (CE) n° 1254/1999 limita el número de animales que pueden optar a las primas básicas y lleva a una reducción del número de primas concedidas. La carga ganadera establecida en el artículo 13 para los pagos por extensificación actúa como elemento desencadenante de un pago adicional respecto a las primas "básicas".

21. Las motivaciones y justificaciones de los regímenes agroambientales y las indemnizaciones compensatorias son totalmente diferentes de las primas directas para los sectores bovino y ovino:

- los regímenes agroambientales premian los esfuerzos ambientales de los agricultores que superan las buenas prácticas agrícolas. Las primas se calculan en función de los costes suplementarios y de la pérdida de ingresos e incluyen, en algunos casos, un elemento de incentivo. Los compromisos son voluntarios,

- las indemnizaciones compensatorias que se conceden en el marco del régimen destinado a las zonas desfavorecidas tienen el objetivo de compensar a quienes cultivan en zonas con desventajas naturales o restricciones ambientales. El nivel de la indemnización refleja estas desventajas y tiene en cuenta las prácticas en la zona afectada, es decir, toda la actividad ganadera de una explotación, el tipo de producción en la misma y la totalidad de las ganancias, ya que debe evitarse una compensación en exceso {según el principio de proporcionalidad -véase el apartado 1 del artículo 15 del Reglamento (CE) n° 1257/1999},

- la coherencia entre medidas agroambientales, indemnizaciones compensatorias y RPE y la exclusión de la doble financiación por los mismos requisitos (en este caso, la cría de un número reducido de animales) se contempla claramente en el apartado 3 del artículo 37 del Reglamento (CE) n° 1257/1999. El artículo 35 del Reglamento (CE) n° 445/2002 {disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n° 1257/1999} especifica con más detalle este aspecto de coherencia y cita explícitamente la prima por extensificación abonada con arreglo al artículo 13 del Reglamento (CE) n° 1254/1999.

La coherencia es la consecuencia también de la utilización, por parte de los organismos de los Estados miembros encargados de la aplicación, de los mismos instrumentos de control de las diversas medidas.

Por lo que se refiere a los objetivos ambientales de las diversas medidas, puede haber cierta coincidencia entre el RPE establecido en la Agenda 2000 y las medidas del segundo pilar de la PAC (medidas agroambientales).

No obstante, en el contexto de la revisión intermedia de la Agenda 2000, la Comisión se propone presentar propuestas para avanzar en la definición de los cometidos de los instrumentos del primer y el segundo pilar de la PAC en este ámbito.

APLICACIÓN DEL RPE EN LOS ESTADOS MIEMBROS VISITADOS

22. En general, el régimen de pagos directos establecido por la Agenda 2000 depende del correcto funcionamiento de la base de datos informatizada cuya creación se establece en el Reglamento (CE) n° 1760/2000, relativo a la identificación y el registro de los animales de la especie bovina. En realidad, algunos Estados miembros no han podido crear a tiempo esa base de datos informatizada. Por consiguiente, las soluciones simplificadas para la gestión de los pagos directos no son aplicables en todos los casos.

El Reglamento (CE) n° 1254/1999 permite a los Estados miembros utilizar esa base de datos para los aspectos que nos ocupan siempre que ofrezca, a la satisfacción del Estado miembro, garantías adecuadas de exactitud de los datos en lo tocante al régimen de pagos por extensificación. El Estado miembro debe ser el primero en evaluar en qué medida la base de datos disponible le permite respetar este requisito.

23. Los Estados miembros no están obligados a utilizar esta base de datos como instrumento de control. Según el apartado 3 del artículo 32 del Reglamento (CE) n° 2342/1999, la base de datos informatizada es sólo uno de los métodos que pueden usarse, a criterio del Estado miembro, para contar los animales.

24. Por lo que se refiere a la exactitud de los datos relativos al cálculo de unidades de ganado en Francia, los servicios de la Comisión ya han observado este problema y se está estudiando la posibilidad de actuar en el contexto de la actual liquidación de cuentas.

Los servicios de la Comisión han decidido no aplicar las penalizaciones previstas en el artículo 4 del Reglamento (CE) n° 296/96 habida cuenta de las dificultades alegadas por la administración francesa. Estas dificultades estriban, por una parte, en la modificación de las condiciones de concesión de las primas en el marco de la Agenda 2000 y, por otra, en el desarrollo, más lento de lo previsto, de un nuevo sistema informático.

Los servicios de la Comisión han efectuado visitas de auditoría sobre el terreno en relación con los pagos por extensificación en Francia. El correspondiente procedimiento de liquidación de cuentas sigue en curso.

26. Los servicios de la Comisión han exhortado periódicamente a los Estados miembros a realizar controles más integrados. Efectivamente, aunque así lo dispone ya el Reglamento (CEE) n° 3887/92 relativo al SIGC, el nuevo Reglamento (CE) n° 2419/2001 facilita más aún esta posibilidad. Por supuesto, son los propios Estados miembros los que deben cambiar sus procedimientos de organización según el caso. Si esta omisión crease un riesgo para el Fondo, se tomarían las medidas oportunas en el procedimiento de liquidación de cuentas.

27, 50 y 53.f) Ante los resultados de la auditoría realizada por los servicios de la Comisión, el nuevo Reglamento (CE) n° 2419/2001 relativo al SIGC requiere explícitamente el análisis de riesgo que sugiere el Tribunal.

Por lo que se refiere a Irlanda y Francia, los servicios de la Comisión ya realizaron en 1999 recomendaciones escritas sobre dicho factor de análisis de riesgo.

28. Los Reglamentos relativos al SIGC fijan los requisitos de control. Uno de los principales cometidos de los servicios de la Comisión es establecer y fomentar mejores prácticas. En los casos de Francia, España y el Reino Unido, así como de otros Estados miembros, el procedimiento de liquidación de cuentas que comenzó con las auditorías sobre el terreno en 2000 y 2001 sigue en curso.

29. El problema específico a que alude el Tribunal por lo que se refiere al Reino Unido será objeto de seguimiento en el procedimiento de liquidación de cuentas.

30 a 32 y 51. Las constataciones del Tribunal en relación con la prima por extensificación en Austria son objeto de una investigación dentro del procedimiento de liquidación de cuentas.

33. El hecho de que a ciertos productores franceses con derecho a subvención hayan percibido el pago por extensificación sin solicitarlo expresamente contraviene lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 32 del Reglamento (CE) n° 2342/1999.

Los servicios de la Comisión incluyen la observación del Tribunal en el actual procedimiento de liquidación de cuentas.

LA COMISIÓN NO DISPONE DE SUFICIENTE INFORMACIÓN SOBRE EL IMPACTO DEL RPE

34 y 35. La información conjunta facilitada por los Estados miembros en virtud del artículo 46 del Reglamento (CE) n° 2342/1999 en relación con varios años será utilizada por la Comisión para medir el impacto del RPE. La experiencia adquirida hasta ahora no basta para realizar este ejercicio (en este momento sólo se conocen los pagos de 2000).

IMPACTO DEL RPE

35. La Comisión ha planificado y llevará a cabo la evaluación de la OCM de la carne de vacuno en 2004-2005, y analizará el impacto de los distintos instrumentos previstos en este sector y, en particular, del nuevo régimen de primas por extensificación introducido por la Agenda 2000.

39 a 43. La Comisión considera que el pago por extensificación tiene un impacto positivo al permitir que los ganaderos, aunque ya se dediquen a la producción extensiva, sigan produciendo una calidad diferente de carne de vacuno acorde con las expectativas de los consumidores, recibiendo una ayuda suplementaria que les compensa por el incremento de sus costes de producción.

Dada la difícil coyuntura para el mercado del vacuno que han planteado las sucesivas crisis sanitarias, la Comisión considera que, sin ese apoyo específico, se habría incitado a los productores extensivos de carne de vacuno a abandonar estos métodos de producción.

La Comisión destaca que el régimen está en fase inicial, y será evaluado en 2004.

45. El Consejo suscribió el principio de conceder el pago por extensificación por las vacas lecheras a los productores cuyas explotaciones estén situadas en los Estados miembros cuando más del 50 % de la producción de leche se efectúe en zonas de montaña según lo dispuesto en el Reglamento (CE) n° 1257/1999. Sobre esta base, la Comisión tuvo que decidir en 1999 qué Estados miembros cumplían las condiciones para esta concesión. Tras examinar la situación en cada Estado miembro teniendo en cuenta los criterios establecidos por el Consejo, se consideró que sólo Austria y Finlandia cumplían estos requisitos.

CONCLUSIÓN Y RECOMENDACIONES

46. Al definir condiciones nuevas y más estrictas para conceder el pago por extensificación, la reforma de Agenda 2000 introdujo una mayor diferenciación entre la carga ganadera normal y la carga ganadera considerada a los efectos de este pago.

47. La cuestión que plantea el Tribunal se examina en el análisis realizado para elaborar la propuesta de revisión intermedia de la Agenda 2000, que tiene el doble objetivo de limitar la obligación de producir para beneficiarse de las primas y de reforzar la ecocondicionalidad.

48. Como ya se señaló en el punto 21, las motivaciones y justificaciones de los regímenes agroambientales y de las indemnizaciones compensatorias son totalmente diferentes de las de las primas directas del RPE. La coherencia entre estos regímenes y la exclusión de la doble financiación se regulan claramente en la legislación.

Los requisitos de carga ganadera, aunque tendiendo a aproximarse, siguen siendo diferentes, al igual que las modalidades para calcularla difieren en lo que respecta a las unidades de ganado y a la superficie forrajera.

49. El régimen de pagos directos establecido por la Agenda 2000 depende del correcto funcionamiento de la base de datos informatizada cuya creación se establece en el Reglamento (CE) n° 1760/2000, relativo a la identificación y el registro de los animales de la especie bovina. Algunos Estados miembros no han podido crear a tiempo esa base de datos informatizada. El Estado miembro debe ser el primero en evaluar en qué medida la base de datos disponible le permite respetar los requisitos legales.

50. Ante los resultados de la auditoría realizada por los servicios de la Comisión, el nuevo Reglamento relativo al SIGC requiere explícitamente el análisis de riesgo que sugiere el Tribunal.

Los servicios de la Comisión tendrán en cuenta en su procedimiento de liquidación de cuentas los comentarios del Tribunal acerca de la aplicación por cada Estado miembro.

51. Por lo que respecta a las cuestiones relacionadas con Austria, está en curso un procedimiento de liquidación de cuentas. En relación con el Reino Unido, la Comisión ha rechazado la interpretación del Estado miembro. En cuanto a Francia, los servicios de la Comisión están incluyendo la observación del Tribunal en el actual procedimiento de liquidación de cuentas.

52. Generalmente, los métodos de producción extensivos implican más costes para los productores. Este incremento se debe principalmente a la necesidad de disponer de una superficie mayor para alimentar a los animales, ya sea comprando tierras o arrendándolas. El producto de los cultivos en esas superficies no se vende directamente, sino que se utiliza como insumo. Ese coste no alcanza el mismo nivel para un productor más intensivo, pues los piensos a base de cereales son más baratos. Al compensar al productor extensivo este coste adicional y su esfuerzo por producir carne de vacuno de una calidad diferente, el sistema de extensificación adopta la función de incentivo a la que se refiere el Consejo.

Desde un punto de vista del mercado, la producción extensiva, al estar basada en un proceso más largo de cría que la intensiva, contribuye a mantener la regularidad y el equilibrio en el mercado. Así ocurre, en particular, en los Estados miembros en los que la producción extensiva de carne de vacuno es tradicional y se dispone de tierras suficientes.

El régimen está en fase inicial. La Comisión ha planificado y llevará a cabo una evaluación de la OCM de la carne de vacuno en 2004-2005, y analizará el impacto de los distintos instrumentos previstos en este sector y, en particular, del nuevo régimen de primas por extensificación introducido por la Agenda 2000.

53. a) a d) La Comisión ha planificado y llevará a cabo la evaluación de la OCM de la carne de vacuno en 2004-2005, y analizará el impacto de los distintos instrumentos previstos en este sector y, en particular, del nuevo régimen de primas por extensificación introducido por la Agenda 2000.

Esta cuestión se examina en términos más globales en el análisis realizado para la revisión intermedia de la Agenda 2000, que tiene el doble objetivo de limitar la obligación de producir para beneficiarse de las primas y de reforzar la ecocondicionalidad.

e) Durante varios años, la Comisión promovió un enfoque integrado de los controles sobre el terreno, como pusieron de relieve sus propias auditorías integradas de gastos agrarios efectuadas en 1998 y 1999. Aunque así lo dispone ya el Reglamento (CEE) n° 3887/92, modificado por el Reglamento (CE) n° 1678/98 el 1 de enero de 1999, los controles integrados sobre el terreno se convirtieron en un requisito legal, en los casos oportunos, con la adopción del nuevo Reglamento relativo al SIGC, el Reglamento (CE) n° 2419/2001, el 1 de enero de 2002.

f) La Comisión ha recomendado ya a varios de los Estados miembros visitados por el Tribunal que incorporen a su análisis de riesgo factores de riesgo específicos para seleccionar a productores cuya carga ganadera se halle próxima al umbral. Estas recomendaciones se reforzaron desde el 1 de enero de 2002 en virtud de la letra f) del apartado 1 del artículo 19 del nuevo Reglamento del SIGC, que introdujo el nuevo factor siguiente: "los productores que se sitúen justo por encima o por debajo de cualquier nivel máximo o límite pertinente para la concesión de las ayudas".