Dictamen del Comité Europeo de las Regiones — La economía de la UE después de la COVID-19: Implicaciones para la gobernanza económica

(2022/C 301/07)

Ponente: Elio DI RUPO (BE/PSE), ministro-presidente de Valonia Documento de referencia: Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Banco Central Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones — La economía de la UE después de la COVID-19: Implicaciones para la gobernanza económica COM(2021) 662 final

RECOMENDACIONES POLÍTICAS

EL COMITÉ EUROPEO DE LAS REGIONES (CDR):

1. se congratula de la presentación por parte de la Comisión Europea de su Comunicación sobre «La economía de la UE después de la COVID-19: Implicaciones para la gobernanza económica» y de la predisposición que muestra a una reforma de las normas económicas y presupuestarias, en particular en lo que se refiere a la toma en consideración del impacto de la crisis de la COVID-19; asimismo, acoge favorablemente el anuncio de que se presentará una propuesta legislativa a mediados de 2022;

2. considera que la reforma de la gobernanza económica europea debe tener en cuenta también las propuestas ciudadanas debatidas en el marco de la Conferencia sobre el Futuro de Europa;

3. recuerda lo constatado, en particular en sus informes del «Barómetro» de 2020 y 2021 ( 1 ) , en el sentido de que las repercusiones multidimensionales de la crisis de la COVID-19 son asimétricas y presentan dimensiones territoriales; además, refuerzan ciertas divergencias preexistentes entre las regiones de los Estados miembros y dentro de estos, dado que los entes locales y regionales siguen estando en primera línea no solo para luchar contra la pandemia y sus efectos, sino también para poner en marcha medidas de apoyo a los ciudadanos y a las empresas y preparar una recuperación progresiva y sostenible;

4. observa que, en toda la Unión, la ciudadanía pide a las autoridades públicas, a los Estados miembros, a las regiones y a los entes locales y regionales que le ayuden a hacer frente no solo a las consecuencias de la pandemia de COVID-19, sino también a la doble transición ecológica y digital que persigue la UE, y actualmente a las consecuencias de la guerra de Ucrania;

5. destaca que, antes de la crisis de la COVID-19, en algunos Estados miembros existía ya un importante retraso de inversión, por ejemplo en el ámbito de la renovación de las infraestructuras y la renovación de edificios, y que la financiación destinada a hacer frente a la crisis ha postergado aún más la inversión pública; no obstante, cuanto más se retrasen estas inversiones, más costosas resultarán;

6. señala que la UE se encuentra en un momento decisivo, por lo que debe encontrar las vías y los medios para garantizar la cohesión y la prosperidad de las ciudadanas y ciudadanos europeos;

Respuesta a la crisis

7. celebra el éxito del programa SURE, financiado por bonos emitidos por la Comisión Europea, y pide a esta última que le dé el seguimiento apropiado presentando un libro blanco que, a partir de una evaluación del programa SURE, exponga las opciones políticas para crear un mecanismo europeo permanente de reaseguro de desempleo;

8. celebra, asimismo, el éxito de los bonos verdes emitidos en el marco del programa NextGenerationEU —la mayor emisión de bonos verdes del mundo— que contribuirán a financiar las inversiones climáticas a través del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR);

9. reitera su apoyo a la activación —por primera vez en la historia de la zona del euro— de la cláusula general de salvaguardia del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC); esta activación ha desempeñado un papel importante en la respuesta de los Estados miembros, las regiones y los entes locales y regionales a esta crisis, al permitir que se utilizaran en su totalidad los presupuestos públicos con el fin de mitigar las consecuencias, mayormente sociales, de la pandemia de COVID-19;

10. subraya que la guerra en Ucrania ha demostrado la importancia de la independencia energética para la Unión Europea y subraya que debe acelerarse la transición energética; teme, sin embargo, que la clasificación del gas y la energía nuclear como energías sostenibles en el Reglamento sobre la taxonomía cree incentivos que vayan en contra del rápido desarrollo de las energías renovables;

11. observa que las deudas públicas han aumentado como consecuencia de estas medidas: el nivel de endeudamiento público aumentó trece puntos porcentuales en 2020, alcanzando el 92 % del PIB en el conjunto de la UE y el 100 % en la zona del euro ( 2 )

12. considera que, si se suprimiera la cláusula de salvaguardia del PEC en el estado actual del marco de gobernanza económica y teniendo como telón de fondo una crisis energética, inestabilidad geopolítica y la recuperación tras la pandemia de COVID-19, la reducción del endeudamiento requerida daría lugar a una vuelta a las políticas de austeridad y tendría un inmenso coste económico, social y medioambiental; pide, por lo tanto, que se mantenga la cláusula general de salvaguardia hasta que se establezca, lo más rápido posible, un marco de gobernanza económica revisado;

13. respalda el análisis del Consejo Fiscal Europeo (CFE) sobre la necesidad de que una reforma del PEC dé lugar a la sostenibilidad de la deuda pública, con una norma de funcionamiento principal —un escalonamiento del gasto público— para lograr una reducción progresiva de la tasa de endeudamiento y unos niveles asumibles a un ritmo adaptado a las circunstancias de cada país ( 3 )

Un marco de gobernanza revisado

14. señala que el marco europeo de gobernanza económica tiene un notable impacto en todos los niveles de gobierno, y de forma más especial en las administraciones locales y regionales, que son responsables de casi un tercio del gasto público y de más de la mitad de la inversión pública en el conjunto de la Unión Europea, con importantes divergencias entre los Estados miembros ( 4 )

15. reitera que el PEC y los demás elementos del actual marco europeo de gobernanza económica adolecen de cinco defectos principales: una serie de efectos procíclicos indeseables, una gran complejidad, una falta de eficiencia, una toma en consideración insuficiente de los indicadores relacionados con el desarrollo sostenible y el bienestar y, por último, una falta de transparencia y legitimidad democrática;

16. considera que un marco revisado de la gobernanza económica de la UE debe garantizar una toma de decisiones transparente en la que participen el Parlamento Europeo, los parlamentos nacionales y, dependiendo de las competencias internas de cada Estado miembro, las asambleas parlamentarias con poderes legislativos. Esta asociación también debe permitir la participación de los entes regionales y locales, los interlocutores sociales, la sociedad civil y el mundo académico;

17. considera que este marco revisado también debe tener en cuenta el nivel tan elevado que ha alcanzado la deuda pública, que es necesario reducir gradualmente y que no se podrá reducir de manera sustancial de la noche a la mañana tras la crisis de la COVID-19, el coste de las catástrofes naturales y otras circunstancias extraordinarias, las grandes diferencias en los Estados miembros y entre ellos, la nueva situación macroeconómica (los tipos de interés de los bonos muy bajos, los límites que ha alcanzado la política monetaria, así como grandes incertidumbres en términos de inflación, tipos de interés y mercado laboral), la necesidad de evitar las políticas de austeridad y los imperativos medioambientales, energéticos, tecnológicos y sociales;

18. reitera su posición favorable al abandono de la toma de decisiones por unanimidad en el ámbito de la fiscalidad para permitir que la Unión Europea adopte las decisiones necesarias por mayoría cualificada, como ya ocurre en otros ámbitos de actuación, ya que permite avanzar en la lucha contra el fraude fiscal y en el intercambio de información entre los Estados miembros. Esta disposición sigue ateniéndose a la competencia a nivel nacional, regional o local para recaudar impuestos o fijar los tipos impositivos;

19. insiste una vez más en la necesidad de que los gobiernos nacionales, regionales y locales, así como la ciudadanía, comprendan claramente las normas que deberán aplicarse; suscribe, a este respecto, la posición de la Comisión en favor de la adopción de normas presupuestarias simplificadas basadas en indicadores observables; recuerda, además, que es esencial incorporar una estabilización anticíclica que no presente variaciones coyunturales;

20. estima que un marco de gobernanza orientado a unos presupuestos saneados debe basarse no solo en un gasto razonado, sino también en unos ingresos saneados y equilibrados; recuerda que, en la UE, la evasión y el fraude fiscales detraen cada año de los presupuestos públicos varios cientos de miles de millones de euros, y que la lucha contra el fraude fiscal es uno de los temas clave en torno a los cuales la ciudadanía europea se posiciona mayoritariamente a favor de una mayor intervención por parte de las instituciones europeas;

21. considera que la gobernanza económica debe basarse en un equilibrio entre los indicadores relacionados con la disciplina presupuestaria y los indicadores de cohesión social y de puesta a disposición de infraestructuras y servicios de interés económico general para toda la ciudadanía, como por ejemplo la salud pública y el bienestar; estima, por lo tanto, que, como parte del procedimiento de desequilibrio macroeconómico (PDM), que incluye indicadores más variados, como la tasa de desempleo, una gobernanza económica reformada ha de tener en cuenta también otros objetivos medioambientales y sociales; estas preocupaciones no pueden quedar en un segundo plano con respecto a los indicadores relacionados con la disciplina presupuestaria;

22. propone una vez más ampliar el PDM para incluir indicadores auxiliares relativos a las disparidades regionales, y considera que también podría tener en cuenta los avances realizados en la aplicación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), que abarcan no solo la protección del medio ambiente, sino también criterios sociales, económicos y de gobernanza, y que cuentan con el respaldo de 193 Estados de todo el mundo;

23. señala que las medidas correctoras adoptadas en el marco de los procedimientos de desequilibrio macroeconómico de los Estados miembros tienen efectos distintos en función de las regiones, que son especialmente negativos en las regiones con economías menos diversificadas como por ejemplo las regiones ultraperiféricas, que presentan limitaciones estructurales y excepcionales a las que se refiere el artículo 349 del TFUE. Estas regiones son muy sensibles a las perturbaciones exógenas y en ellas las políticas económicas contractivas tienen un mayor impacto en la reducción de la inversión y el empleo;

La promoción racional de la inversión pública

24. sigue considerando que el marco europeo de gobernanza económica es en parte responsable de la fuerte caída de la inversión pública que tuvo lugar tras la crisis de la zona del euro, puesto que no tiene suficientemente en cuenta la diferenciación entre gastos corrientes y gastos de inversión a largo plazo; entre 2009 y 2018, la inversión pública global descendió un 20 % en porcentaje del PIB dentro de la UE; por su parte, la inversión a cargo de los entes locales y regionales disminuyó casi un 25 %, y un 40 % o más en varios de los Estados miembros más afectados por la crisis ( 5 ) ; considera imprescindible evitar que se repita esta situación tras la crisis de la COVID-19; observa que las inversiones a escala regional y local pueden contribuir de manera considerable a la recuperación económica;

25. recuerda que el Consejo Fiscal Europeo ha demostrado que los Estados miembros con una tasa de inversión pública elevada tendían a reducirla de forma significativa en el transcurso de su procedimiento de déficit excesivo ( 6 ) , y que la propia Comisión ha observado que el marco presupuestario no ha impedido el descenso de la inversión ( 7 )

26. subraya que, en su Dictamen sobre la Comunicación interpretativa de 2015 a este respecto ( 8 ) , el CDR ya había considerado que la flexibilidad relativa a las inversiones existente en el seno del PEC era demasiado restrictiva y limitada; además, solo fue solicitada por dos Estados miembros, e incluso en estos casos, su repercusión fue mínima;

27. destaca que la UE experimenta al mismo tiempo una inmensa necesidad de financiación para hacer frente a los grandes desafíos actuales: 650 000 millones anuales según la Comisión, solo para la doble transición ecológica y digital ( 9 ) , y cerca de 200 000 millones anuales para la infraestructura social ( 10 )

28. considera que, en el contexto actual caracterizado por unas necesidades extraordinarias de inversión, desalentar la financiación mediante déficit de la inversión pública, incluida la inversión de los entes regionales y locales, como hace el marco presupuestario actual, puede incentivar la subinversión en detrimento de las generaciones futuras y de los objetivos, especialmente los climáticos, que se ha fijado la UE;

29. celebra que la Comisión admita por fin claramente la necesidad de que el marco de gobernanza fomente las inversiones y, en particular, la inversión pública ecológica, digital y de refuerzo de la resiliencia;

30. reitera su solicitud ya formulada en varias ocasiones, de no tomar en consideración, en consonancia con los respectivos límites de cofinanciación de la UE, entre los gastos estructurales, públicos o asimilados definidos en el PEC, los gastos públicos realizados por los Estados miembros y los entes regionales y locales en el marco de la cofinanciación de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos: una «regla de oro de la cofinanciación»; subraya que las inversiones de los poderes públicos, por ejemplo, las relativas a la transición sostenible, ecológica, digital y social y la protección de la competitividad europea, son importantes para las generaciones futuras y, por lo tanto, deben tratarse de forma adecuada;

31. subraya que, dado el tipo de proyecto que recibe financiación de los Fondos Estructurales y de Inversión, esta regla de oro de la cofinanciación sería automáticamente muy favorable a los esfuerzos para hacer frente a los grandes desafíos actuales y cumplir las prioridades europeas, entre otras, la cohesión económica, social y territorial, el fortalecimiento de la resiliencia y la aplicación de las políticas sociales, medioambientales y digitales; reservarles un trato favorable en el seno del marco presupuestario reforzaría, por lo tanto, la coherencia global de las políticas europeas;

32. solicita a la Comisión que, después de que haya reformulado sus propuestas para incluir los daños económicos y presupuestarios ocasionados por la COVID-19, presente un libro blanco sobre una revisión de la gobernanza económica basada en la aplicación potencial de una regla de oro, en consonancia con los respectivos límites de cofinanciación de la UE. En su análisis, la Comisión también debería tomar en consideración otros instrumentos, como una regla de gasto que, sobre la base de la tendencia de crecimiento económico y del nivel de deuda, imponga un límite al crecimiento anual del gasto público total, y pueda servir para conservar la confianza de la opinión pública impulsando la transparencia, reduciendo la carga administrativa y alcanzando un equilibrio entre la disciplina presupuestaria y el mantenimiento de una capacidad de inversión pública suficiente;

33. recuerda que estos gastos son, por definición, inversiones de interés general europeo cuyo efecto de palanca en términos de crecimiento sostenible y de refuerzo de la cohesión territorial ha quedado demostrado;

34. recomienda, además, establecer una «regla de oro ecológica y de cohesión social», que excluya la imputación contable de las inversiones públicas en los proyectos destinados a fomentar la transición hacia una sociedad sostenible desde el punto de vista medioambiental, económico y de cohesión social, tal y como se define en los ODS y el Pacto Verde, puesto que se reconoce que esas inversiones son esenciales, no solo en el marco de la recuperación tras la crisis de la COVID-19, sino también para garantizar la prosperidad y la calidad de vida de las generaciones futuras;

35. considera que otra solución podría ser excluir el sector de los entes locales y regionales del ámbito de aplicación de las normas del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. En 2019, la inversión pública en este sector representó el 49,2 % de la inversión pública total ( 11 ) a nivel de la Unión Europea, mientras que la deuda bruta del sector de las administraciones locales de la Unión Europea representa solo el 6,0 % del producto interior bruto de la Unión Europea ( 12 ) y, por tanto, no es la causa de una deuda pública elevada. Además, el sector de los entes locales solo se endeuda para realizar inversiones y no para introducir medidas de estabilización macroeconómica en los gastos corrientes; por otra parte, las administraciones locales están sometidas al control presupuestario interno de las autoridades regionales o nacionales. Pide a la Comisión que estudie la posibilidad de excluir a los entes locales del ámbito de aplicación de las normas del Pacto de Estabilidad y Crecimiento;

36. considera necesario, de manera general, que se tenga en cuenta el principio de «no perjudicar a la cohesión», que se incluye en la Comunicación de la Comisión relativa al Octavo informe sobre la cohesión, para asegurar complementariedad y sinergias de la política de cohesión con otras políticas de la UE, evitando obstaculizar el proceso de convergencia y el aumento de las disparidades regionales;

37. pide a la Comisión que presente, antes de finales de 2022, una propuesta legislativa de revisión del marco de gobernanza económica, basada especialmente en la aplicación de estas reglas de oro combinadas con la norma de gasto, que puede alcanzar un equilibrio entre la disciplina presupuestaria y el mantenimiento de una capacidad de inversión pública suficiente;

38. propone, no obstante, a fin de garantizar la conformidad de los gastos que los gobiernos consideren cubiertos por una u otra regla de oro, que su aplicación esté sujeta a una estricta supervisión dual por parte de los consejos presupuestarios nacionales independientes y el Consejo Fiscal Europeo, que presentará informes públicos anuales al Consejo y al Parlamento Europeo;

Un Semestre Europeo revisado en profundidad

39. recuerda que la gobernanza económica, que se aplica en la práctica a través del ciclo de coordinación del Semestre Europeo, carece de eficacia en términos de ejecución de las reformas.

40. señala también que el alcance de las reformas previstas en el marco del Semestre Europeo no se ha definido nunca en los textos jurídicos europeos, especialmente en lo que respecta a su pertinencia y valor añadido para el ámbito europeo. Considera que esta ausencia de definición limita las posibles interacciones entre las reformas emprendidas a nivel nacional y las políticas comunitarias (legislación y programas financieros) y plantea un problema con respecto al principio de subsidiariedad;

41. considera necesario que el Semestre Europeo sea, en pie de igualdad y en sinergia con sus objetivos económicos y presupuestarios, el marco de aplicación de los imperativos medioambientales y de cohesión social que se establecen en los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de las Naciones Unidas, con cuya consecución la UE y sus Estados miembros se han comprometido hasta 2030;

42. expresa su convencimiento de que su propuesta de código de conducta para hacer partícipes a los entes locales y regionales en el Semestre Europeo ( 13 ) puede solventar la falta de eficacia del Semestre mediante una mayor toma en consideración de las realidades locales y regionales, y que su aplicación sigue siendo necesaria, máxime cuando los planes nacionales en el contexto del MRR se basan, en parte, en las recomendaciones por país del Semestre Europeo;

43. considera que esta doble reorientación del Semestre, en lo que respecta tanto a sus objetivos como a su proceso de funcionamiento, puede reforzar su legitimidad democrática y la del sistema europeo de gobernanza económica en su conjunto, que sigue siendo demasiado débil.

Bruselas, 27 de abril de 2022. El Presidente del Comité Europeo de las Regiones Apostolos TZITZIKOSTAS

(1) Comité Europeo de las Regiones, Barómetro regional y local de la UE de 2020, 12 de octubre de 2020, y Barómetro regional y local anual de la UE de 2021, 12 de octubre de 2021.

(2) Comisión Europea, Previsiones económicas europeas de otoño de 2021 (documento en inglés), Institutional Paper 160, noviembre de 2021.

(3) Véase el informe anual del CFE para 2021: https://bit.ly/3HqqvIQ (en inglés).

(4) Cifras de 2018. Fuente: Eurostat, código de datos: TEC00023 y TEC00022.

(5) Eurostat, código de datos:: TEC00022.

(6) Consejo Fiscal Europeo (2019), Assessment of EU fiscal rules with a focus on the six and two-pack legislation (disponible en inglés), p. 76.

(7) Comisión Europea, Revisión de la gobernanza económica [COM(2020) 55 final, de 5 de febrero de 2020].

(8) Dictamen del CDR — Aprovechar al máximo la flexibilidad que ofrecen las actuales disposiciones del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (COR-2015-01185) (DO C 313 de 22.9.2015, p. 22), ponente: Olga Zrihen (BE/PSE), aprobado el 9 de julio de 2015.

(9) Comisión Europea — La economía de la UE después de la COVID-19: Implicaciones para la gobernanza económica [COM(2021) 662 final, de 19 de octubre de 2020].

(10) Comisión Europea, Documento de trabajo de los servicios de la Comisión titulado Identifying Europe’s recovery needs (en inglés), [SWD(2020) 98 final, de 27 de mayo de 2020].

(11) Fuente: Cuentas Nacionales de Eurostat.

(12) Fuente: Cuentas Nacionales de Eurostat.

(13) CDR (2017), Dictamen: Mejorar la gobernanza del Semestre Europeo: un código de conducta para la participación de los entes locales y regionales — (COR-2016-05386) (DO C 306 de 15.9.2017, p. 24) ponente: Rob Jonkman (NL/CRE), aprobado el 11 de mayo de 2017.