DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN Resumen de la evaluación de impacto que acompaña al documento Propuesta de DECISIÓN DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO relativa a la participación de la Unión en un Programa Europeo de Metrología para la Innovación y la Investigación emprendido conjuntamente por varios Estados miembros /* SWD/2013/0250 final */





DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN Resumen de la evaluación de impacto que acompaña al documento Propuesta de DECISIÓN DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO relativa a la participación de la Unión en un Programa Europeo de Metrología para la Innovación y la Investigación emprendido conjuntamente por varios Estados miembros El presente resumen bosqueja los principales resultados y conclusiones del informe de la evaluación de impacto que acompaña a la propuesta de Decisión de la Comisión sobre la continuidad del Programa Europeo de Investigación en Metrología (PEIM) emprendido por varios Estados miembros. Los Estados miembros de la UE que participan en el PEIM solicitaron esta continuidad, quedando confirmada por la publicación del proyecto de «Programa Europeo de Metrología para la Investigación y la Innovación (EMPIR)» y los compromisos nacionales de financiación de 28 países. La metrología es la ciencia de la medición e incluye todos sus aspectos teóricos y prácticos. Su esencia es la definición, realización y difusión de unidades de medida y su vinculación con las unidades de base (kilogramo, metro, segundo, kelvin, etc.). Los institutos nacionales de metrología (INM) se encargan de aportar las infraestructuras de investigación necesarias y de realizarla sobre la base de financiación institucional procedente de los organismos o ministerios del gobierno central. 1. Definición del problema 1.1. Responder al reto de la investigación y la innovación en metrología La espina dorsal de nuestro mundo de alta tecnología es la metrología, la ciencia de la medición. Todos los aspectos de nuestra vida cotidiana están afectados por ella. Unas mediciones cada vez más precisas y fiables son esenciales para impulsar la innovación y el crecimiento económico en nuestra economía basada en el conocimiento. La medición fiable y rastreable permite a la comunidad científica en general construir mejores instrumentos y hacer una mejor ciencia. Abre nuevos territorios a la industria, creando espacio y oportunidades para innovar. Es imprescindible para sustentar y hacer avanzar el conocimiento y los acuerdos con respecto a retos mundiales como la atención sanitaria y el cambio climático. La resolución de importantes retos sociales depende a menudo de las soluciones que aporta la metrología. Tal es particularmente el caso en los ámbitos de la salud, el medio ambiente y la energía, pero también en otros, como el transporte (vehículos guiados de forma automática, reducción de las emisiones), la agricultura (seguridad de los alimentos) o la seguridad (mediciones de radiación y sustancias químicas, mejora de la seguridad de los datos). Todos los gobiernos de países tecnológicamente avanzados prestan apoyo a su infraestructura metrológica por los beneficios que aporta y por su inequívoca índole de bien público, lo que justifica la intervención pública. Las grandes potencias económicas del mundo están aumentando sus inversiones en la investigación sobre metrología y en las infraestructuras conexas. China, por ejemplo, multiplicó por 25 entre 2001 y 2007 sus inversiones nacionales en I+D sobre metrología (aunque partía de una base muy baja). Los Estados Unidos se ha comprometido a duplicar el presupuesto de su National Institute of Standards and Technology (NIST) para 2017. En la figura 1 se muestra el fuerte aumento de la inversión en metrología que se ha producido en los últimos años en algunas economías importantes. Figura 1: Inversión en metrología: comparación de las variaciones (datos internos NPL, Reino Unido) Teniendo en cuenta el nivel de la inversión en metrología y su papel en el fomento de la excelencia científica y la competitividad industrial, un Estado miembro en solitario, o incluso un grupo de países que actuasen conjuntamente, no podría competir en el contexto mundial. 1.2. Principales problemas y sus causas El resultado de la consulta pública[1] realizada sobre esta cuestión ha proporcionado una información clara sobre los problemas que deben resolverse, tanto en general como en relación con diversos grupos interesados, y confirma el contenido de la evaluación intermedia del PEIM. Hubo un acuerdo casi unánime (97 %) sobre la importancia de la investigación en metrología para afrontar los grandes retos; para la economía europea y la competitividad industrial, así como para las políticas europeas, la normalización y las labores reguladoras. La mayoría también coincidió en los 15 problemas concretos subyacentes (entre el 50 % y el 90 % los consideraron importantes o muy importantes). Figura 2: Resultados de la consulta pública: problemas del sistema europeo de investigación en metrología por orden de importancia Los dos problemas principales que una futura iniciativa debe abordar pueden resumirse del siguiente modo: 1) Posibilidades poco explotadas de tener una mayor incidencia sobre el crecimiento y los retos socioeconómicos · La metrología debe hacer una mayor contribución al desarrollo económico, a través de actividades posteriores a la investigación que reduzcan los obstáculos y riesgos que afronta la explotación de la investigación en metrología mediante productos nuevos para el mercado. · La comunidad científica dedicada a la metrología debe hacer posible una mayor calidad y rapidez en la reglamentación y las normas, facilitando dictámenes científicos independientes, a menudo ausentes, sobre los métodos de medición y sus limitaciones. · La investigación en metrología debe hacerse más interdisciplinaria y abierta a la base científica más general: solo una mayor modernización del sistema metrológico, avanzando hacia la interdisciplinariedad, y una apertura hacia la base científica más general pueden garantizar la disponibilidad de mejores tecnologías de medición para retos sociales como la salud, la energía y el medio ambiente. 2) Fragmentación y debilidades estructurales del sistema europeo de investigación e innovación en metrología · El desarrollo y la explotación de nuevas tecnologías de medición en Europa deben responder a una mayor coordinación e integración, reducir las duplicidades innecesarias y permitir que los INM menos intensivos en investigación reduzcan la brecha de conocimientos y, de este modo, se sitúen en mejor posición para atender las prioridades del desarrollo socioeconómico nacional. · Europa tiene que conseguir el liderazgo mundial y desarrollar una estrategia coordinada: Europa necesita desarrollar una estrategia coordinada para cooperar a nivel de programa con el resto del mundo en materia de investigación en metrología de un modo que ofrezca ventajas económicas más amplias y permita a Europa hablar con una sola voz y demostrar liderazgo a la hora de abordar los retos mundiales en el ámbito de la metrología. 1.3. La intervención pública a nivel de la UE está plenamente justificada La intervención pública a nivel de la UE es necesaria para agrupar unos programas nacionales de investigación compartimentados, ayudar a diseñar estrategias comunes de investigación y financiación a través de las fronteras nacionales y conseguir la masa crítica de actores e inversiones necesaria para afrontar retos importantes en materia de metrología, incrementando de ese modo la rentabilidad y el impacto de las actividades y las inversiones europeas en este ámbito. La iniciativa se enmarca en los objetivos del Tratado de fortalecer las bases científicas y tecnológicas de la UE (artículo 179, apartado 1, del TFUE) y desarrollar un Espacio Europeo de Investigación basado en la colaboración entre los investigadores por encima de las fronteras (artículo 179, apartado 2, del TFUE), por ejemplo a través de la participación de la UE en programas de investigación y desarrollo emprendidos por varios Estados miembros (artículo 185 del TFUE). La estrategia europea para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador —Europa 2020 — contiene la agenda de la investigación y la innovación europeas en los próximos años. Varias de las iniciativas emblemáticas de la estrategia se ven afectadas por la investigación en metrología, entre ellas «Unión por la innovación», «Una Agenda Digital para Europa», «Una Europa que utilice eficazmente los recursos» y «Una política industrial para la era de la mundialización». En la actual iniciativa, los Estados miembros del PEIM y sus INM, junto con la estructura de ejecución especializada EURAMET, han demostrado que una estructura de gobernanza sencilla puede ofrecer una ejecución eficaz y eficiente del programa. El programa sucesor perfeccionado, EMPIR, respetaría asimismo el principio de subsidiariedad, ya que los Estados miembros tendrían la responsabilidad de elaborar su programa de trabajo estratégico conjunto y de todos los aspectos operativos. El cometido de la UE es garantizar una mejor coordinación para contribuir a lograr una masa crítica y armonizar las estrategias nacionales y europeas y acrecentar la eficiencia del gasto público, además de garantizar las sinergias con las políticas de la UE y contribuir a las prioridades de Horizonte 2020. 1.4. PEIM: Principales logros y lecciones aprendidas La actual iniciativa PEIM es un programa europeo conjunto de investigación en metrología llevado a cabo por 22 institutos nacionales de metrología. Se basa en el artículo 185 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), que, con la ejecución del Programa Marco plurianual, permite coordinar los programas de investigación nacionales. El actual programa dispone de un presupuesto total de 400 millones EUR para un período de cinco años, con contribuciones equivalentes de los países participantes y la Unión Europea. La evaluación intermedia ha reconocido el valor de la iniciativa. «El Grupo de evaluadores coincidió en que el artículo 185 es un instrumento casi perfecto para la programación conjunta dentro de la comunidad científica dedicada a la metrología, dados los compromisos de financiación nacionales a largo plazo, las estructuras nacionales relativamente homogéneas y los marcos de contacto preexistentes». Las principales deficiencias del PEIM son la limitada apertura de los INM a la ciencia excelente exterior a ellos y el insuficiente desarrollo de las capacidades. Por otra parte, la falta de instrumentos específicos para apoyar las hojas de ruta de innovación y reglamentación/normalización limita la explotación industrial, y, por consiguiente, el impacto económico más amplio. 2. Objetivos 2.1. Objetivos generales En consonancia con la Estrategia Europa 2020, la iniciativa emblemática «Unión por la innovación», el programa Horizonte 2020 y el EEI, el objetivo general de la futura iniciativa es abordar los desafíos que tiene que afrontar el sistema europeo de investigación en metrología para aprovechar plenamente la ventaja que representan para Europa unas soluciones de medición mejoradas. Por tanto, los objetivos generales son los siguientes: 1) Aportar soluciones de metrología adecuadas, integradas y ajustadas a su finalidad, que sirvan de apoyo a la innovación y la competitividad industrial, así como tecnologías de medición que permitan abordar retos sociales como la salud, el medio ambiente y la energía, incluido el apoyo a la elaboración y aplicación de políticas (OG1). 2) Crear un sistema europeo integrado de investigación en metrología, con una masa crítica y un compromiso activo a escala regional, nacional, europea e internacional (OG2). 2.2. Objetivos específicos Para alcanzar los objetivos generales y garantizar un alto nivel de integración científica, financiera y de gestión en todas las actividades pertinentes, así como un elevado impacto, se han establecido los siguientes objetivos específicos y niveles de referencia conexos: · Impulsar la adopción por la industria y mejorar la normalización: · al menos 400 millones EUR de volumen de negocios europeo procedente de productos o servicios nuevos o mejorados significativamente pueden atribuirse a las actividades de investigación de EMPIR y sus predecesores; · al menos el 60 % de los comités técnicos CEN/CENELEC/ISO/IEC y organismos de normalización equivalentes con potencial para beneficiarse directamente de los proyectos EMPIR se comprometen con el programa. · Respaldar un escenario de la metrología europea coherente, sostenible e integrado para aprovechar plenamente el potencial de la UE: · el programa coordina o influye en al menos el 50 % de las inversiones nacionales de investigación en metrología en Europa; · todos los INM de Europa y sus institutos designados interactúan con el programa; · liderazgo europeo en al menos un 20 % de los comités internacionales de metrología[2]. 2.3. Objetivos operativos De los anteriores objetivos específicos, se desprenden seis objetivos operativos: · establecer programas comunes con una profunda integración de la investigación básica, así como investigación en metrología orientada a los retos a través de prioridades comunes y convocatorias de propuestas conjuntas con selección de proyectos basada en la excelencia (OO1); · apoyar actividades relacionadas con la innovación mediante el desarrollo de nuevas tecnologías, los proyectos conjuntos de investigación impulsados por la industria y la absorción por la industria; esto exige un cribado tecnológico sistemático de los proyectos y al menos un 20 % de investigación impulsada por la industria (módulo no específico dentro del actual PEIM) (OO2); · reforzar la pertinencia inmediata para los responsables políticos y los organismos de normalización: al menos un 10 % se dedica a la investigación normativa, frente a un 0 % en el PEIM (OO3); · abrir el programa a las comunidades científicas pertinentes y aumentar la sensibilización y participación de las organizaciones europeas de tecnología e investigación; esto significa, como mínimo, duplicar la participación de los científicos no pertenecientes a los INM/ID en el programa (OO4); · apoyar la creación de capacidades en los INM en desarrollo, en especial prestando asistencia a las autoridades nacionales para aprovechar plenamente los Fondos Estructurales y otros programas pertinentes; se confía en poder incrementar el efecto multiplicador de los Fondos Estructurales y otros programas de la UE, del 0 % al 10 % de la coinversión en EMPIR (OO5); · reforzar el liderazgo europeo a través de EURAMET y fomentar la cooperación mundial; esto debería llevar a un mínimo de dos cooperaciones estructuradas con protagonistas de la metrología de fuera de Europa (por ejemplo, Estados Unidos o Canadá) (OO6). 3. Opciones de actuación Se han definido las siguientes tres opciones principales para un programa sucesor del PEIM: Con arreglo a la opción 1, («ausencia de una acción específica de la UE») la participación de la UE en el PEIM se suprimiría una vez finalizada su actual fase de financiación en 2013. Tampoco existiría ninguna disposición específica en las políticas, los programas o la financiación de la investigación en la UE para apoyar los objetivos del PEIM. La opción 2 (statu quo — PEIM2) significaría continuar con una iniciativa idéntica íntegramente destinada a la coordinación e integración de la investigación fundamental e impulsada por los retos. Se incluirían algunas convocatorias sobre temas de interés para la industria. La opción 3 (Iniciativa del artículo 185 mejorada — EMPIR) se apoyaría en los logros del PEIM para llevar a cabo una iniciativa del artículo 185 más ambiciosa e integradora, y en consonancia con los objetivos de Europa 2020, bajo la forma de un Programa Europeo de Metrología para la Investigación y la Innovación (EMPIR). La mejora que introduce EMPIR con respecto al PEIM consiste en un mayor énfasis en la innovación y la absorción por la industria, un apoyo enteramente novedoso a la normalización y a la creación de capacidades especializadas y vínculos con otras fuentes de financiación, como los Fondos Estructurales, a fin de ayudar a los Estados participantes con sistemas de metrología incompletos o emergentes, permitiéndoles cerrar la brecha que les separa de los sistemas de metrología establecidos. 4. Comparación de las opciones El análisis del impacto sobre los seis objetivos operativos, unido al análisis de los impactos económicos, sociales, ambientales y de otro tipo, proporciona la base para la comparación. Figura 2: Comparación del impacto de las opciones sobre el logro de los seis objetivos operativos y de los impactos económicos, sociales, ambientales y de otro tipo || Opción 1: Sin acción específica de la UE || Opción 2: PEIM2 || Opción 3: EMPIR OO1 Integración || Baja/media || Muy alta || Alta OO2 Innovación || Baja/media || Media || Alta OO3 Pertinencia política || Baja/media || Media || Muy alta OO4 Apertura del programa || Baja || Media || Media/alta OO5 Creación de capacidades || Baja || Baja/media || Media OO6 Cooperación mundial || Baja/media || Baja/media || Media/alta Impactos económicos || Bajos || Medios || Medios/altos Impactos sociales || Medios || Medios/altos || Altos Impactos ambientales || Bajos || Medios/altos || Medios/altos Impactos sobre la Política Europea de Investigación e Innovación || Bajos || Medios/altos || Altos Eficiencia || Muy baja || Alta || Muy alta Carga administrativa || Alta || Media || Media 5. Opción preferida La opción 3 es claramente la opción preferida, tras haber considerado la eficacia en la consecución de los objetivos, la eficiencia, así como la coherencia en todos los criterios. Lo corroboran plenamente los resultados de la consulta pública (93 % de todas las respuestas consideran esta opción «muy adecuada» o «conveniente»). Esta opción se apoyará en los logros anteriores del PEIM, con la continuidad de las actividades en curso y su ejecución en el nuevo programa, permitiendo al mismo tiempo una integración desde el principio y sin sobresaltos de las actividades adicionales con el fin de afrontar los problemas que no se pudieron abordar con la iniciativa actual. La asignación presupuestaria dependerá de los resultados de la Decisión sobre Horizonte 2020. Los países participantes han presentado ya compromisos financieros por encima de los 300 millones EUR. Con una contribución equivalente de la UE, se obtendría un programa de 600 millones EUR con convocatorias a lo largo de siete años, lo que corresponde a un aumento del presupuesto anual del 7 % (85,7 millones EUR anuales) en comparación con el actual PEIM. 6. Seguimiento y evaluación La creación de un adecuado sistema de seguimiento y evaluación a nivel de programa y de proyecto permitirá evaluar correctamente si el programa EMPIR va por buen camino y está alcanzando sus objetivos. El marco de evaluación estaría compuesto por lo siguiente: · informes anuales sobre la ejecución del programa, que proporcionarán información detallada sobre su rendimiento y los progresos realizados en la consecución de sus objetivos y metas, sobre la base de indicadores predefinidos; · una evaluación intermedia llevada a cabo por un grupo de expertos independientes establecido por la Comisión Europea, efectuada a más tardar en 2018, con especial hincapié en la ejecución hasta esa fecha, la calidad de la investigación y la innovación, los avances hacia los objetivos y metas fijados y recomendaciones sobre posibles mejoras; · al final de la participación de la Unión en EMPIR, una evaluación final independiente, que analice los objetivos conseguidos, los resultados y las repercusiones. Se ha elaborado un conjunto completo de indicadores que sustentan los objetivos específicos y operativos y se presenta en el informe sobre la evaluación de impacto. [1] Véase en http://ec.europa.eu/research/consultations/pdf/empir-survey-final-report.pdf el informe completo. [2] Por ejemplo, en los comités de la Convención del Metro: www.bipm.org/en/committees .