Informe Especial no 6/2003

sobre el hermanamiento (Twinning) como principal instrumento de apoyo a la consolidación institucional en los países candidatos, acompañadas de las respuestas de la Comisión

(presentado con arreglo al segundo párrafo del apartado 4 del artículo 248 del Tratado CE)

(2003/C 167/02)

ÍNDICE

>SITIO PARA UN CUADRO>

RESUMEN

I. Los países candidatos de Europa Central y Oriental precisan una fuerte capacidad administrativa (consolidación institucional) con el fin de poder adoptar y aplicar la legislación comunitaria ("acervo comunitario"), uno de los criterios para la adhesión. La Comisión inició el hermanamiento en 1998 y éste constituye el principal instrumento para ayudar a los países candidatos en el refuerzo de su capacidad administrativa. El hermanamiento permite que expertos nacionales de los Estados miembros sean destinados a los países candidatos. Hasta febrero de 2002 se había aprobado un total de 503 proyectos de hermanamiento, con un presupuesto global de 471 millones de euros.

II. Las administraciones y las instituciones públicas de los Estados miembros cuentan con unos conocimientos únicos y una experiencia específica relativos a la aplicación y ejecución de la legislación comunitaria. La introducción del instrumento de hermanamiento en 1998 permitió transferir los conocimientos y experiencia del sector público de los Estados miembros a los países candidatos. El hermanamiento constituye, por lo tanto, una iniciativa positiva por parte de la Comisión destinada a ayudar a los países candidatos a conseguir la capacidad de adoptar, aplicar y hacer que se cumpla el acervo comunitario(1).

III. Los proyectos de hermanamiento actuaron como un catalizador de la puesta en marcha de la reforma de los países candidatos, y permitieron reunir a especialistas de las administraciones de los Estados miembros y de los países candidatos, así como favorecer la aprobación del acervo comunitario mediante la legislación. Sin embargo, los avances fueron bastante limitados en cuanto a la aplicación y cumplimiento del acervo. Los objetivos expuestos en los convenios de hermanamiento [los denominados resultados "garantizados"(2)] a menudo adolecieron de falta de realismo y sólo pudieron lograrse parcialmente dentro del plazo del proyecto. En la práctica, resultó demasiado optimista esperar que bastara un proyecto de hermanamiento, cuya duración media es de 18 meses, para crear en el país candidato una organización plenamente operativa, eficiente y sostenible en un ámbito dado (véanse los apartados 16 a 22).

IV. El hermanamiento es una actividad compleja que engloba varias funciones y participantes [los expertos nacionales o asesores de preadhesión (APA), así como administraciones de los diferentes Estados miembros y de los países candidatos, y la Comisión (Bruselas y delegaciones)]. Los resultados esperados sólo pueden lograrse si todas las partes actúan convenientemente. La fiscalización mostró que los logros limitados se deben en general a una combinación de factores en los que están implicadas todas las partes (véanse los apartados 23 y 24):

- establecimiento de objetivos no realistas,

- compromiso y responsabilidad deficientes por parte de los países candidatos,

- deficiencias de gestión a nivel de las administraciones de los Estados miembros y de la Comisión.

V. El hermanamiento es un enfoque relativamente nuevo en la prestación de asistencia para la consolidación institucional a los países candidatos. Una característica positiva del mismo es el hecho de que la Comisión asumió su responsabilidad de organizar un proceso de aprendizaje, con la consiguiente introducción de varios cambios para mejorar el instrumento (véanse los apartados 25 a 32). No obstante, un efecto negativo fue una mayor complejidad, ya que a los proyectos antiguos se les aplicaban distintas normas que a los nuevos (véase el apartado 43).

VI. La interacción de las distintas administraciones públicas que participan en el hermanamiento provocó una mayor complejidad administrativa, con lo que la eficiencia y la eficacia se vieron mermadas. Las cuestiones puramente administrativas requieren demasiado tiempo, en perjuicio de la tarea principal consistente en asesorar a los países candidatos sobre consolidación institucional. Los períodos todavía prolongados entre la evaluación de las necesidades y la realización del proyecto, así como los sistemas de pagos altamente complicados, son dos de las dificultades actuales más significativas (véanse los apartados 33 y 34). También se tiende a dar mayor importancia al hermanamiento en detrimento de otros mecanismos que pueden recibir financiación. Ello tuvo a veces como consecuencia que se produjera un distanciamiento del fin original del instrumento, y una utilización del hermanamiento que no era lo suficientemente selectiva (véanse los apartados 45 a 51).

VII. Aunque el instrumento contribuyó ciertamente al refuerzo de las capacidades institucionales y administrativas de los países candidatos en lo que respecta a los requisitos de adhesión a la UE, todavía son posibles otras mejoras. Se formulan las siguientes recomendaciones (véanse los apartados 60 a 64):

- debería incrementarse el porcentaje de resultados obtenidos mediante un enfoque real orientado hacia éstos. Los componentes básicos que se precisan para una capacidad de aplicación efectiva deberían identificarse mejor y los objetivos para proyectos individuales deberían definirse de forma más realista y precisa,

- las diferentes fases, desde la evaluación de las necesidades hasta la realización del proyecto, deberían finalizarse con mayor rapidez y de forma menos burocrática,

- deberían simplificarse y acelerarse los procedimientos de pago,

- debería considerarse la utilización de contratos de precio fijo o a tanto alzado en los que se especifiquen los resultados concretos que deben obtenerse,

- la utilización del hermanamiento debería derivarse de una elección consciente entre distintos instrumentos: la Comisión debería aumentar sus esfuerzos para garantizar la combinación más apropiada de los distintos instrumentos existentes para la consolidación institucional,

- la Comisión debería crear una red de APA que permita salvaguardar conocimientos específicos, divulgar las mejores prácticas y reducir el riesgo de errores recurrentes.

INTRODUCCIÓN

1. La aptitud de los países candidatos de Europa Central y Oriental para adoptar y aplicar la legislación comunitaria ("acervo comunitario") se estableció en el Consejo Europeo de Copenhague en 1993 como uno de los criterios de adhesión. El hermanamiento (Twinning), introducido en 1998, es uno de los medios empleados por la Unión para intentar ayudar a los países candidatos en el refuerzo de su capacidad administrativa.

2. En noviembre de 1999, la Comisión aprobó nuevas Directrices para la aplicación del programa Phare durante el período 2000-2006, en el que la financiación Phare se destina principalmente a dos cuestiones prioritarias:

a) la consolidación institucional (aproximadamente el 30 % de los recursos Phare);

b) la ayuda a la inversión (aproximadamente el 70 % de los recursos Phare).

3. La primera prioridad, la consolidación institucional, se define como el proceso de ayuda a los países candidatos en el desarrollo de las estructuras, estrategias, recursos humanos y competencias de gestión necesarios para reforzar sus capacidades económicas, sociales, reglamentarias y administrativas. Phare contribuye a la financiación de la consolidación institucional en todos los sectores.

4. El principal instrumento de consolidación institucional es el hermanamiento y consiste en que las administraciones públicas de los Estados miembros de la UE destinan expertos en comisión de servicios a los países candidatos para misiones a tiempo completo y a largo plazo(3). El propósito global es ayudar a los países candidatos a crear o reforzar las instituciones necesarias para incorporar el acervo comunitario(4), a través de la transmisión de conocimientos y experiencia de las administraciones e instituciones públicas de los Estados miembros. Aunque el experto nacional a largo plazo o el asesor de preadhesión (APA)(5) constituye la figura central de un proyecto de hermanamiento, también pueden formar parte del mismo los expertos suplementarios a corto o medio plazo, así como la formación y, en casos debidamente justificados, pequeños artículos de equipos de oficina (coste unitario inferior a 5000 euros). El país candidato elige el socio de hermanamiento.

5. Constituyen unos elementos clave del instrumento de hermanamiento los convenios de hermanamiento firmados por los países candidatos y los Estados miembros, y aceptados por la Comisión para que puedan optar a la financiación Phare. Estos convenios contienen los objetivos específicos de los proyectos de hermanamiento pertinentes que, en los ámbitos seleccionados, abarcan una amplia gama de cuestiones (como la organización, formación, legislación, información, tecnología, etc.). Constituyen los documentos jurídicos que comprometen a ambas partes para lograr los resultados esperados mediante la comisión de servicios de los expertos de los Estados miembros en las administraciones de los países candidatos.

6. La gestión del hermanamiento es compleja. La Comisión es responsable de la gestión global y de la financiación del instrumento de hermanamiento, y sus delegaciones también desempeñan un papel en la preparación y el control de los convenios individuales (véase el diagrama). No obstante, la principal responsabilidad de la ejecución de los convenios individuales se ha delegado a los Estados miembros y a los países candidatos.

Diagrama

Principales etapas y responsabilidades en el hermanamiento

>SITIO PARA UN CUADRO>

Abreviaturas:

PC: País candidato

EM: Estado miembro

UCFC: Unidad central de financiación y contratación del país candidato

S: Sede

Fuente:

Comisión Europea.

7. La Comisión elaboró un manual de hermanamiento(6), que establece de forma detallada el marco jurídico, financiero y de procedimiento en este tipo de proyectos.

VISIÓN GENERAL DEL PROYECTO E IMPORTANCIA PRESUPUESTARIA

8. No existe un artículo específico dedicado al hermanamiento en el presupuesto general de la Unión Europea. El instrumento se financia a partir del capítulo B7 - 0 3 (instrumento de preadhesión Phare) junto con los proyectos de infraestructura/inversión.

9. La Comisión lanzó el concepto de hermanamiento en 1998 y los primeros proyectos se iniciaron en el verano de 1999. Hasta febrero de 2002, la Comisión aprobó un total de 503 proyectos de hermanamiento con un presupuesto total de 471 millones de euros (véase el cuadro 1), es decir, un presupuesto medio por proyecto de casi un millón de euros.

Cuadro 1

Presupuesto global para los proyectos de hermanamiento 1998-2001

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Fuente:

Comisión Europea.

10. La unidad central de gestión de la Comisión en Bruselas tiene toda la información sobre los importes adjudicados en cada proyecto de hermanamiento. En cuanto a los pagos reales efectuados, la unidad central de gestión de la Comisión no contaba con información actualizada al inicio de la fiscalización del Tribunal, ya que tenía la intención de esperar a la clausura de la primera fase de proyectos de hermanamiento. Durante la fiscalización del Tribunal, las delegaciones facilitaron este información a la unidad central de gestión. La responsabilidad de realizar los pagos en el caso de los proyectos de hermanamiento recae en las unidades centrales de financiación y contratación (UCFC), basadas en el Ministerio de Finanzas, y otras agencias de ejecución de cada país candidato.

11. El cuadro 2 muestra los proyectos de hermanamiento por país candidato y por sector (agricultura, medio ambiente, etc.). Polonia, Rumania y la República Checa cuentan con el mayor número de proyectos de hermanamiento. En cada proyecto pueden participar varios Estados miembros, ya sea como líderes o como socios del proyecto (véase el cuadro 3).

Cuadro 2

Proyectos de hermanamiento por sector en los PC 1998-2001

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Fuente:

Comisión Europea.

Cuadro 3

Número de proyectos de hermanamiento en los que participan los Estados miembros (como líderes o socios)

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente:

Comisión Europea.

FISCALIZACIÓN DEL TRIBUNAL

12. El principal objetivo de la fiscalización consistía en evaluar si la aplicación del instrumento de hermanamiento por la Comisión, los Estados miembros y los países candidatos había sido eficiente y eficaz. La fiscalización no englobó una evaluación de la legalidad y la regularidad de los compromisos y pagos. Con el fin de fundamentar la evaluación del Tribunal sobre la eficacia de la gestión se examinó una muestra de 45 proyectos de la totalidad de los finalizados hasta febrero de 2002, es decir, 98 proyectos, que abarcan diversos sectores del acervo comunitario, y ello con el fin de establecer en qué medida se habían logrado los objetivos definidos en los convenios. La mayor parte de los proyectos finalizados se iniciaron en 1998, que fue el año de comienzo del instrumento de hermanamiento. Se prestó especial atención al ámbito de "preparación de los Fondos Estructurales", ya que éstos tendrán una repercusión especial en el futuro gasto de los fondos comunitarios. Una fiscalización específica relativa a las medidas medioambientales financiadas mediante los instrumentos de preadhesión(7) incluyó un examen de los proyectos de hermanamiento en este ámbito, y los principales resultados se detallan en este Informe.

13. Con el fin de evaluar la eficiencia de la aplicación del instrumento, se analizaron los procedimientos y estructuras, especialmente de los proyectos que se iniciaron en la segunda mitad de 2001 y a principios de 2002. Esta evaluación tuvo en cuenta si la Comisión estaba dispuesta a sacar conclusiones y tomar medidas correctoras.

14. Los trabajos de fiscalización comprendieron una revisión de los ficheros de gestión centrales de la Comisión, de los ficheros de proyecto de las fases de selección llevadas a cabo en 1998, 1999 y 2000 y de los informes de control externo por el consorcio OMAS (sistema de seguimiento y evaluación operativos)(8). Los auditores asistieron a una reunión de APA en Bruselas en febrero de 2002. Asimismo, entrevistaron a los representantes de todos los grupos implicados [delegación, APA, líderes de proyecto, puntos de contacto nacionales (PCN)(9) y UCFC] en Estonia, Hungría y Polonia. También se visitaron los PCN en Finlandia (que participaban especialmente en proyectos en los Estados bálticos) y los socios de hermanamiento en el Reino Unido (que desempeñaba un papel preponderante en el ámbito de la auditoría externa). En el marco de la fiscalización de medidas medioambientales se visitaron los diez países candidatos que se beneficiaban de la asistencia Phare e ISPA.

15. El Tribunal evaluó las respuestas a los cuestionarios recibidas de los PCN de ocho Estados miembros y seis países candidatos, y 54 respuestas separadas a los cuestionarios recibidos de los APA y líderes de proyecto durante las visitas del Tribunal a Estonia, Hungría y Polonia. También se obtuvieron otros datos recurriendo a SIGMA(10). El Tribunal también tomó nota de los informes de situación publicados por la Comisión en febrero de 2002.

LOGRO DE RESULTADOS

16. La mayoría de los proyectos de hermanamiento de la primera fase de selección de 1998 se iniciaron en la segunda mitad de 1999. Aproximadamente una cuarta parte de los mismos comenzaron a principios de 2000. Puesto que la duración media de un proyecto es de unos 18 meses, la mayoría de los proyectos de hermanamiento de la primera fase finalizaron en la segunda mitad de 2001 o al principio de 2002. Por consiguiente, la Comisión se vio obligada a ampliar el plazo de pago en el caso de algunos proyectos de hermanamiento Phare de 1998 hasta el 31 de marzo de 2002. La evaluación del Tribunal de los resultados definitivos de los proyectos se centró en aquellos que la Comisión indicó que se encontraban finalizados en febrero de 2002 (véase el apartado 12).

Concepto de resultados "garantizados"

17. La base fundamental de los proyectos de hermanamiento es que deben conducir a unos avances específicos y "garantizados" en las capacidades institucionales y administrativas de los países candidatos para adoptar, aplicar y hacer que se cumpla el acervo comunitario. Los países candidatos deben establecer una administración moderna y eficiente, así como instituciones que sean capaces de aplicar el acervo al mismo nivel que los Estados miembros actuales. En virtud del manual de hermanamiento, las organizaciones de los países candidatos deben ser plenamente operativas, eficientes y sostenibles tras el hermanamiento, aunque no se establecieron criterios para definir qué es una fuerte capacidad administrativa.

18. Con el fin de subrayar este objetivo de unos resultados reales, operativos y sostenibles en un ámbito determinado, la Comisión acuñó el término resultados "garantizados". La concepción de un proyecto de hermanamiento debería contemplar que los resultados sean seguros o estén "garantizados". Sin embargo, en realidad la Comisión carece de medios específicos para asegurar que se logran realmente unos resultados "garantizados". Sólo existe la posibilidad de retener el 10 % del presupuesto hasta que la delegación apruebe el informe del proyecto definitivo. Pero incluso esta disposición no ha resultado muy eficaz, ya que los presupuestos de los proyectos se calcularon de forma bastante generosa, lo que significa que los porcentajes de ejecución presupuestaria fueron inferiores al 90 % en muchos casos. Por ello, no existen unas consecuencias financieras significativas en el caso de éxito o fracaso sólo parcial en la obtención de los resultados "garantizados". En la práctica, la aprobación del informe definitivo no depende del éxito o del fracaso de los resultados.

Logros limitados de los ambiciosos objetivos

19. En general, los proyectos de hermanamiento actuaron como un catalizador de la puesta en marcha de la reforma de los países candidatos, y permitieron reunir a especialistas de las administraciones de éstos y de los Estados miembros. Se lograron avances en la aprobación del acervo comunitario mediante la legislación; sin embargo, los avances fueron bastante limitados en cuanto a su aplicación y cumplimiento. El análisis del Tribunal de 45 proyectos finalizados mostró que a menudo sólo fue posible lograr parcialmente los objetivos expuestos en los convenios durante el período del proyecto, lo que provocó que fueran necesarios proyectos de prolongación o seguimiento. En general, era demasiado optimista esperar que una organización de país candidato plenamente operativa y que sea eficiente y sostenible exista en un ámbito determinado tras un proyecto de hermanamiento. Sin embargo, en los convenios de hermanamiento a menudo se expusieron este tipo de objetivos faltos de realismo. Los resultados en algunos de los ámbitos principales fueron:

- en el ámbito de preparación para los Fondos Estructurales, no pudieron lograrse aspectos importantes de los objetivos expuestos relativos a la buena gestión de los Fondos Estructurales y el Fondo de Cohesión antes de la adhesión a la Unión Europea (para mayor información, véase el anexo);

- en el sector del medio ambiente los resultados a menudo no han estado a la altura de las expectativas. Los planes de ejecución sectoriales no pudieron establecerse como estaba planificado ni "garantizarse" en los convenios de hermanamiento,

- otros ámbitos, como agricultura y pesca, o justicia y asuntos interiores, proporcionan ejemplos de proyectos que eran muy ambiciosos en su concepción, y en los que no se lograron los objetivos establecidos.

Dudas respecto a la sostenibilidad

20. Muchos proyectos englobaban la formación a gran escala de personal de las administraciones de los países candidatos. Sin embargo, los APA y los líderes de proyecto indicaron que en particular muchos de los funcionarios más jóvenes no iban a permanecer en el servicio público tras la formación, sino que iban a pasar al sector privado. A pesar de mejoras recientes, el trabajo en la función pública de los países candidatos sigue siendo relativamente poco atrayente debido a unos salarios poco competitivos y a una gestión deficiente(11). Incluso si los proyectos de hermanamiento consiguieron los resultados "garantizados" en tales casos (por ejemplo, la formación de un número de funcionarios definido), es posible que no haya repercusiones a largo plazo en cuanto al refuerzo de la capacidad administrativa debido a esta elevada tasa de rotación de personal.

21. El impacto del hermanamiento se ve reducido si no se presta la atención adecuada a la mejora del marco general en el caso de la administración pública de los países candidatos. La capacidad de la función pública en la mayor parte de los países candidatos todavía no se ha desarrollado hasta un nivel en el que el hermanamiento pueda ser totalmente efectivo. La propia Comisión indicó en su informe de 2000 sobre el programa Phare que los instrumentos utilizados en este programa corren el riesgo de verse minados por defectos en el sistema de las administraciones nacionales de los países candidatos. El consorcio OMAS concluyó en octubre de 2001 que el impacto y sostenibilidad de los resultados del hermanamiento se veían reducidos debido a la inadecuación continuada de la cultura, sistemas y financiación de la administración pública de los países candidatos(12).

22. También se corre el riesgo de una falta de sostenibilidad si en el mismo proyecto de hermanamiento participan Estados miembros con diferencias culturales y de enfoque. Por ejemplo, este riesgo era patente al inicio del proyecto polaco "Mejora del control financiero interno del gasto público", que se vio obstaculizado por diferentes opiniones sobre cómo establecer sistemas de control interno adecuados en el sector público.

Motivos de los logros limitados

23. Los resultados "garantizados" sólo pueden lograrse si todas las partes actúan de forma conveniente. La fiscalización mostró que los logros limitados se deben en general a varios factores vinculados a las principales partes implicadas:

a) las administraciones de los Estados miembros no siempre estaban equipadas para hacer frente a los extensos requisitos de las normas de hermanamiento. Se subestimaron los recursos que se precisaban para la coordinación, especialmente en el caso de los proyectos de consorcio (en los que participaban dos o más Estados miembros). En algunos casos, la actuación del APA no alcanzó el nivel que se precisaba, debido a problemas de idioma e integración. Además, a veces los retrasos en la contratación de asistentes de los APA(13) tuvieron efectos negativos en el avance de los proyectos de hermanamiento. El APA no siempre recibió el apoyo necesario por parte del líder de proyecto del Estado miembro, y los cambios de personal entre los expertos de los Estados miembros contratados por periodos limitados también constituyeron un obstáculo para la ejecución efectiva del proyecto;

b) el compromiso y la responsabilidad por parte del país candidato no estuvieron lo suficientemente desarrollados en todos los casos. Los países candidatos a veces no apoyaron lo suficiente las reformas y cambios necesarios. Los APA no siempre contaron con oficinas y equipos adecuados desde el comienzo del proyecto. En algunos casos los funcionarios de alto grado de los países candidatos no pudieron dedicar suficiente tiempo a las actividades del proyecto debido a su trabajo regular;

c) la Comisión, que es el responsable último del hermanamiento, establece un marco, pero no interviene directamente en la gestión de los proyectos de hermanamiento. La Comisión sigue estando en un proceso de reestructuración e intenta optimizar su sistema de gestión compartida entre sus oficinas centrales y sus delegaciones. Se llevaron a cabo esfuerzos conjuntos para asesorar sobre proyectos individuales, aunque a veces estos esfuerzos se vieron dificultados por unos intercambios de opiniones ineficaces y por conflictos en cuanto a la definición del trabajo. La Comisión no siempre respetó las preferencias del país candidato, uno de los requisitos fundamentales de las normas de hermanamiento (principio de asociación); sino que promovió encarecidamente el hermanamiento incluso en situaciones en las que el país candidato estaba convencido de que el hermanamiento no era la mejor solución. Otra crítica por parte de los países candidatos fue que la Comisión no siempre hizo los esfuerzos necesarios para contrarrestar la presión política por parte de los Estados miembros, con el resultado de que el país candidato no siempre tuvo totalmente la posibilidad de elegir el socio de hermanamiento. Además, no hubo un control suficiente de la calidad y puntualidad de los informes de proyecto, ni claridad en los flujos de información a las Direcciones Generales (DG) competentes. Por consiguiente, la Comisión tuvo menos posibilidades de proponer recomendaciones prácticas y efectivas que tuvieran como fin la mejora del rendimiento. Por otra parte, los APA criticaron el hecho de que la Comisión no estableciera una red de APA.

24. Un efecto global de la situación descrita más arriba es que la eficiencia y la eficacia se ven reducidas (véanse los apartados 33 a 44). Sin embargo, el hermanamiento es una iniciativa relativamente nueva, y todas las partes implicadas están aprendiendo de la experiencia.

EVALUACIÓN EXTERNA EN 2000

25. Un aspecto positivo es que la Comisión asumió su responsabilidad de organizar este proceso de aprendizaje al solicitar una evaluación externa(14) del instrumento de hermanamiento al principio de 2000, incluso si en esa época no se había finalizado ninguno de los proyectos y la mayor parte de los mismos había estado en funcionamiento menos de 12 meses.

26. Un equipo de cuatro expertos independientes de administraciones de distintos Estados miembros elaboró un informe sobre la evaluación del instrumento de hermanamiento en el marco del programa Phare en julio de 2000. Basándose en las pruebas obtenidas del examen de 18 proyectos de hermanamiento y la consulta de los principales grupos participantes, los expertos llegaron a la conclusión de que podrían conseguirse mejoras en tres aspectos principalmente:

a) medidas para facilitar la utilización del hermanamiento: se criticaron los retrasos en los pagos y en la toma de decisiones, así como el prolongado y complicado proceso de elaboración de convenios, que resultó burocrático, inflexible, pesado y demasiado detallado;

b) medidas para facilitar a las administraciones de los Estados miembros la participación en las actividades de hermanamiento;

c) medidas para contribuir a aumentar el compromiso de las administraciones de los países candidatos con el hermanamiento.

MEDIDAS CORRECTORAS ADOPTADAS POR LA COMISIÓN COMO RESULTADO DE LA EVALUACIÓN EXTERNA

27. El Tribunal reconoce que la Comisión ha introducido muchas mejoras como resultado de la evaluación externa. Las medidas correctoras tomadas quedan reflejadas en varias revisiones significativas del manual de hermanamiento, las dos últimas de las cuales entraron en vigor en junio de 2001 y en febrero de 2002 (véase el apartado 43).

28. Con el fin de mejorar la redacción de los convenios [véase el apartado 26. a)], la evaluación externa recomendó que los costes de preparación del convenio se financiasen mediante el programa Phare. La revisión de junio de 2001 permitió esta posibilidad e introdujo también una mayor flexibilidad, especialmente en lo relativo a las normas presupuestarias, así como a la introducción de los procedimientos aplicables a los proyectos de hermanamiento de poca envergadura (Twinning light)(15).

29. La última revisión de febrero de 2002 prevé otras medidas de fácil aplicación:

a) la Comisión invita a los nuevos APA a asistir a un seminario de formación de dos días en la sede de la Comisión en Bruselas, cuyos costes pueden imputarse al presupuesto de hermanamiento;

b) el organismo del Estado miembro responsable de la aplicación del proyecto puede solicitar un anticipo más elevado del que se había concedido anteriormente.

30. En lo que respecta al interés de las administraciones de los Estados miembros en participar en el hermanamiento [véase el apartado 26. b)], la Comisión también permitió que cada vez más organismos privados, que actúan en lugar de las administraciones públicas, estuviesen mandatados para aplicar los proyectos de hermanamiento. La definición más amplia tiene en cuenta la tendencia general en algunos Estados miembros hacia la privatización de las actividades públicas (véanse los apartados 46 a 48) y ha aumentado el interés de estos Estados miembros en participar en el hermanamiento.

31. Con respecto al compromiso de las administraciones de los países candidatos [véase el apartado 26. c), la Comisión tomó medidas para garantizar que los recursos humanos del país candidato estén presentes de forma detallada en el convenio de hermanamiento. La revisión del manual de hermanamiento en junio de 2001 introdujo la obligación de solicitar la aprobación previa tanto de la Comisión como de la UCFC para un eventual cambio del líder del proyecto o del homólogo del APA en el país candidato.

32. En resumen, la Comisión ha identificado y tratado muchos problemas iniciales o de puesta en marcha. Sin embargo, siguen existiendo problemas importantes de naturaleza más estructural, que se describen en los apartados siguientes.

PERSISTENCIA DE LOS PROBLEMAS ESTRUCTURALES

Complejidad administrativa

33. Muchos nuevos APA que asumieron sus funciones en 2001 seguían expresando su frustración ante la burocratización a todos los niveles, desde la programación del proyecto hasta su aplicación. En su opinión, gran parte de su tiempo se dedicó a cuestiones puramente administrativas en detrimento de su tarea principal, consistente en asesorar a los países candidatos sobre la consolidación institucional. De hecho, la interacción de las numerosas administraciones públicas que participan en el hermanamiento (la Comisión en Bruselas, las delegaciones de la Comisión, varios organismos públicos en los Estados miembros y los países candidatos), cada una con su propia cultura administrativa, crea una complejidad administrativa que disminuye la eficiencia y la eficacia. La persistencia de períodos demasiado prolongados entre la evaluación de las necesidades y la realización del proyecto (véanse los apartados 34 a 36), así como la extrema complejidad de los sistemas de pago (véanse los apartados 37 a 44), constituyen dos ejemplos de estas dificultades.

Procedimientos ineficaces desde la evaluación de las necesidades hasta la realización del proyecto

34. Antes de que el APA pueda iniciar su trabajo en un país candidato, un proyecto debe pasar por diferentes fases (véase el diagrama). Ello tiene como consecuencia unos prolongados períodos entre la evaluación de las necesidades iniciales y las medidas prácticas posteriores para responder a estas necesidades. En febrero de 2002 el 30 % de los proyectos del procedimiento de selección de 2000 todavía no habían comenzado. En estos casos fueron necesarios dos años para completar las diferentes fases (identificación de las necesidades, redacción sucesiva de las líneas generales del proyecto, convocatoria de propuestas, selección de los socios de hermanamiento, redacción del convenio de hermanamiento, aprobación de la financiación por el Comité rector de la Comisión, firma del convenio de hermanamiento, aceptación por la Comisión, notificación del convenio de hermanamiento y, por último, inicio de los trabajos del APA en el país candidato). Como resultado de ello, algunos elementos de la concepción del proyecto a menudo ya están desfasados al iniciarse el mismo, por lo que se precisan cambios en el convenio desde el principio. El riesgo real de que el APA designado y otro personal clave se retiren del proyecto antes de su inicio es otra consecuencia grave de la lentitud de los procedimientos.

35. Varios APA criticaron la excesiva precisión necesaria en el proceso de planificación. Consideraron un derroche de recursos y tiempo la necesidad de especificar con exactitud, con muchos meses de antelación, cuestiones como la ubicación del lugar de formación, el número de participantes, el alquiler de los locales, los costes de viaje, las dietas o el número de páginas que deben traducirse para los folletos. En caso de que se introduzcan cambios en el plan, deben seguirse procedimientos que requieren mucho tiempo para modificar el convenio. Si el cambio concierne una cláusula preceptiva (por ejemplo un artículo sobre resultados "garantizados") revestiría la forma de un anexo al convenio(16), que precisa la aprobación formal de la sede. También deben redactarse cartas adicionales para los cambios a las cláusulas indicativas del convenio. En el pasado, a menudo se introdujeron numerosos anexos o cartas adicionales durante la realización de un proyecto.

36. En Polonia, la planificación precisa de todos los elementos de costes en el caso de los proyectos de hermanamiento dejó de ser necesaria en julio de 2001 debido al aumento en un 60 % de las dietas para los expertos de los Estados miembros (de 229 euros a 367 euros). Este elevado aumento de las dietas dentro del período de los proyectos de hermanamiento provocó graves trastornos en su gestión presupuestaria. El Fondo Nacional polaco opinaba que el aumento no estaba justificado y no era acorde con la realidad económica.

Sistemas de pago complicados

37. Originalmente, los pagos en el caso del hermanamiento para reembolsar los costes de los Estados miembros eran realizados directamente por la Comisión a éstos. La responsabilidad de los pagos se transfirió entonces a los países candidatos en el marco de la política general de descentralización de la Comisión (mayor responsabilidad para los países candidatos). Por consiguiente, el principal flujo monetario circula ahora de Bruselas a los países candidatos y a continuación de los países candidados a los Estados miembros. Las dietas y gastos del APA son abonados directamente a éstos por la UCFC en el país candidato, que es el agente pagador para la contribución comunitaria a los proyectos de hermanamiento.

38. Las administraciones de los Estados miembros todavía se quejan de que a menudo deben esperar meses antes de recibir el reembolso de sus gastos debido a fallos en los sistemas de pago. Los APA también sufrieron retrasos considerables al recibir los pagos. En algunos casos no se recibieron los anticipos a tiempo, con lo que tuvieron que utilizar sus propios fondos al inicio de los proyectos para pagar los vuelos, los costes de alojamiento o a su asistente.

39. El sistema global no ha funcionado adecuadamente debido a unos procedimientos interrelacionados demasiado complejos. La coexistencia de las normas financieras de hermanamiento con otras normas financieras o presupuestarias en la Comisión, los Estados miembros y los países candidatos causa importantes disfunciones.

40. Los fondos Phare en Hungría se administran a través del presupuesto central. El procedimiento de pago en el Departamento del Tesoro húngaro prevé 27 etapas, que ocasionaron considerables retrasos en la ejecución de los pagos Phare, incluidos los pagos del hermanamiento. La delegación en este país estableció un grupo operativo en 2001 para resolver los problemas de pagos.

41. Las UCFC deben comprobar si las declaraciones de gastos presentadas por los socios de hermanamiento de los Estados miembros son exactas y conformes con las normas al respecto. Los socios de los Estados miembros reprocharon en particular a la UCFC polaca que llevase a cabo este control de forma excesivamente estricta, lo que provocó retrasos de pagos. La UCFC polaca respondió que sus controles mostraron que muchas declaraciones de gastos eran inexactas. Las diferentes interpretaciones de las normas de hermanamiento eran una de las causas de los problemas. El Tribunal detectó pruebas de deficiencias por ambas partes.

42. Los trabajos preparatorios realizados en los Estados miembros no se compensan basándose en los costes reales, sino que se aplica una compensación a tanto alzado, calculada sobre la base de los trabajos realizados en el país candidato. Independientemente de la naturaleza del proyecto o de la preparación necesaria, este importe a tanto alzado corresponde siempre al 150 % de las cuotas, abonadas para los trabajos de los expertos a corto plazo en el país candidato. Aunque resulta adecuado que los Estados miembros reciban una compensación por los trabajos preparatorios imprescindibles llevados a cabo por los expertos en el Estado miembro, la Comisión no ha revisado la justificación del porcentaje del 150 % desde su introducción en 2000. La evaluación externa indica que el sistema de compensación a tanto alzado crea incentivos contrarios. Dado que es principalmente el administrador del proyecto en el Estado miembro el encargado de evaluar cuánto tiempo debe pasarse en el país candidato, los expertos se ven motivados para realizar los trabajos preparatorios en el país candidato en vez de en el Estado miembro.

43. La aplicación de las normas financieras del hermanamiento presenta un desafío para las capacidades administrativas tanto en los Estados miembros como en los países candidatos. La Comisión cambió las normas en varias ocasiones con el fin de mejorar el instrumento. Sin embargo, ello también aumentó la complejidad, ya que tuvieron que aplicarse normativas distintas a proyectos antiguos y nuevos. Asimismo, se produjeron otras confusiones ya que algunos cambios ("clarificaciones") se aplicaron de forma retroactiva(17), mientras que otros no. La Comisión no siempre dio unos consejos acordes, con el resultado de que las normas financieras del hermanamiento no siempre se aplicaron de forma coherente(18).

44. En general, los complicados procedimientos administrativos del hermanamiento consumen una cantidad desproporcionada de recursos de las delegaciones, las UCFC y los APA.

Excesivo hincapié en el hermanamiento

45. La consolidación institucional no equivale al hermanamiento. Sin embargo, algunos representantes de los países candidatos criticaron la tendencia de la Comisión de hacer excesivo hincapié en este instrumento en detrimento de otros mecanismos destinados a la consolidación institucional que pueden recibir apoyo [apoyo general horizontal al servicio público(19) (véase el apartado 21) contratos de servicios del sector privado, participación en los programas comunitarios]. El hecho de que la Comisión recurra en gran medida al hermanamiento a veces provocó que se alejara de su fin original y que se utilizara de un modo no lo suficientemente selectivo.

Mayor utilización del hermanamiento en el caso de los organismos mandatarios

46. El hermanamiento representa la cooperación entre las administraciones públicas. El APA debería contar con unos conocimientos específicos sobre la aplicación del acervo comunitario en la administración del sector público de un Estado miembro, de los que no dispone el sector privado. Según la Comisión, el hermanamiento debería ofrecer algo distinto a lo que ofrecen otros instrumentos; en concreto, una ayuda en aquellos ámbitos que constituyen una competencia exclusiva del gobierno. Debería recurrirse al hermanamiento en casos en los que no existe la solución alternativa de emplear a asesores privados. Éste es el motivo por el cual se hace una excepción en los procedimientos de licitación habituales de Phare para el hermanamiento, que permite al país candidato elegir sus socios de hermanamiento del Estado miembro independientemente de sus costes.

47. Sin embargo, cada vez más socios de hermanamiento de los Estados miembros se denominan organismos mandatarios, es decir, organismos autorizados a actuar en lugar de las administraciones públicas. La lista de organismos mandatarios aceptados por la Comisión ha aumentado considerablemente hasta superar los 300. De este modo, la Comisión ha reconocido la tendencia de los Estados miembros a confiar los servicios públicos a los organismos privados. No hubo una decisión formal por parte de la Comisión para aceptar o rechazar a una organización como organismo mandatario.

48. Estos organismos mandatarios son a menudo de propiedad privada y también pueden tener un interés comercial, lo que les conduce a ofrecer sus servicios mediante convocatorias de licitación comerciales en otras ocasiones (también a la Comisión en el marco de su asistencia técnica). La categoría de organismo mandatario le permite cobrar más del 100 % de las cuotas estándares para expertos de las administraciones públicas. Sin embargo, en el caso del hermanamiento no se les solicita que se presenten a procedimientos de licitación competitivos. En estos casos no se respeta la idea original del hermanamiento y cabe plantearse si la excepción a los procedimientos Phare estándares es apropiada.

Uso automático del hermanamiento

49. El Tribunal llegó a la conclusión de que a menudo se utiliza el hermanamiento sin plantearse otras opciones, y no tras una evaluación detallada de los distintos instrumentos. No siempre se prestó una atención suficiente al cumplimiento de las condiciones para una aplicación con éxito del hermanamiento. La experiencia muestra que las actividades de hermanamiento no están bien adaptadas a los proyectos en los que el país candidato todavía no ha decidido qué ministerios deberían tener competencias en las actividades o si el país candidato todavía no ha aprobado la legislación necesaria. A veces se optó por el hermanamiento incluso si no existía una necesidad obvia para la residencia ininterrumpida como mínimo 12 meses consecutivos de un APA (un requisito básico del instrumento de hermanamiento).

50. También hubo casos en los que, tras importantes trabajos preparatorios, los proyectos de hermanamiento seleccionados no se iniciaron y acabaron anulándose. La Comisión recurrió entonces a contratistas privados. Ello muestra que a veces el hermanamiento y la asesoría privada eran en la práctica intercambiables. En cada caso no se había planteado lo suficiente si era preferible obtener los conocimientos especializados que se precisaban mediante el hermanamiento o mediante operadores privados.

51. El hermanamiento por sí solo no basta. En algunos casos hubo una falta de complementariedad y sincronización con los recursos del sector privado. El hermanamiento no pudo progresar porque los correspondientes procedimientos de licitación, compras y contratación para equipos no estaban coordinados o se retrasaron. Dos ejemplos ilustran la falta de coordinación en la utilización de distintos medios para la consolidación institucional:

a) en el proyecto polaco "Control financiero interno a escala regional" (duración del proyecto: octubre de 2001 a octubre de 2003) se retrasó la correspondiente licitación para una base de datos. Ésta debería abarcar las intervenciones estructurales comunitarias, teniendo especial importancia el desarrollo de un sistema para controlar el apoyo comunitario regional y local;

b) el componente de hermanamiento del proyecto de Hungría en el ámbito de la preparación de los Fondos Estructurales (véase el punto 4 del anexo) no estaba coordinado con el componente de asesoría privada, por lo que aumentaba el riesgo de solapamientos y la duplicación de esfuerzos innecesaria.

52. En general, puede afirmarse que el hermanamiento no es necesariamente más rentable que los contratos de asistencia técnica resultantes de procedimientos de licitación. Los siguientes factores obstaculizan el logro de una rentabilidad óptima del hermanamiento:

a) aunque los Estados miembros y los países candidatos son las partes contratantes, es la Comisión la que proporciona los fondos. Por lo tanto, los Estados miembros o los países candidatos carecen de motivaciones financieras para finalizar el contrato si una de las partes no cumple sus obligaciones. En algunos casos se ha seguido adelante con contratos de resultados poco satisfactorios con el fin de evitar problemas políticos y se han realizado pagos definitivos a pesar de que no se logren los objetivos;

b) debido al número de funciones y participantes que intervienen en un proyecto, no está claro quién es responsable de las deficiencias (véanse los apartados 23 y 24), lo que aumenta el riesgo de fallo o mala actuación;

c) los proyectos de hermanamiento implican a muchas administraciones a distintos niveles, lo que significa que los recursos se consagran a cuestiones burocráticas en detrimento de la tarea principal, consistente en asesorar a los países candidatos sobre la consolidación institucional (véanse los apartados 33 a 44);

d) no es necesario o deseable para cada proyecto la residencia ininterrumpida durante 12 meses de un APA (véase el apartado 49). Es muy difícil integrar en el marco del hermanamiento unas soluciones rápidas, flexibles y adaptadas a problemas específicos. Sin embargo, los procedimientos Twinning light han introducido una mayor flexibilidad (véase el apartado 28).

HERMANAMIENTO Y NUEVOS PLANES DE ACCIÓN EN 2002

53. La Comisión anunció en su Documento de Estrategia para la Ampliación, de 2001 que iba a reforzar las acciones de consolidación institucional en 2002 mediante un plan de acción para cada uno de los diez países candidatos de Europa Central y Oriental. En junio de 2002 la Comisión comunicó(20) que se habían finalizado estos planes de acción y que su aplicación estaba en curso. Se proporcionará un instrumento de consolidación institucional suplementario de 250 millones de euros en el marco del programa Phare.

54. La Comisión considera ahora los planes de acción como un instrumento importante y una herramienta clave para ayudar a los países candidatos a reforzar sus capacidades administrativas y judiciales. Todavía queda por decidir qué papel debería desempeñar exactamente el hermanamiento en esta asistencia suplementaria.

55. Los informes periódicos de la Comisión de 2002 sobre los avances de los países candidatos hacia la adhesión identificaron las necesidades que siguen existiendo en términos de consolidación institucional antes de la adhesión. En el marco del mecanismo actual, los nuevos proyectos de hermanamiento no podrán constituir una respuesta a estas necesidades antes de 2005. Por consiguiente, el mecanismo de hermanamiento ciertamente no constituye un instrumento que permita responder inmediatamente a las necesidades de consolidación institucional.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Una iniciativa positiva

56. El refuerzo de la capacidad administrativa (consolidación institucional) se convirtió en una prioridad del apoyo Phare en noviembre de 1998. Una fuerte capacidad administrativa es vital para los países candidatos de Europa Central y Oriental, no sólo debido a las necesidades específicas de la adhesión a la UE, sino también para la transición general hacia una mayor competitividad en la economía global. El hermanamiento es el principal instrumento Phare para el refuerzo de la capacidad administrativa en el contexto de la adhesión.

57. Las administraciones y las instituciones públicas de los Estados miembros cuentan con unos conocimientos únicos y con una experiencia específica en materia de aplicación y ejecución del acervo comunitario. Antes de 1998 la Comisión recurría al asesoramiento del sector privado principalmente. Sin embargo, para el proceso de consolidación institucional se precisa el mejor asesoramiento de los sectores privado y público, por lo que el hermanamiento constituye una iniciativa loable por parte de la Comisión para ayudar a los países candidatos a lograr la capacidad de adoptar, aplicar y hacer que se cumpla el acervo.

58. La Comisión tiene la responsabilidad definitiva del programa de hermanamiento, pero no está directamente implicada en los proyectos del mismo y, por lo tanto, tiene posibilidades limitadas de influir en ellos. El concepto de hermanamiento, aunque positivo globalmente, implica que la responsabilidad compartida entre la Comisión, los países candidatos y los Estados miembros constituye un obstáculo para una estructura de rendición de cuentas clara y sencilla (véanse los apartados 23 y 24).

Logros limitados de los ambiciosos objetivos

59. En general, los proyectos de hermanamiento actuaron como un catalizador de la puesta en marcha de la reforma de los países candidatos, y permitieron reunir a especialistas de las administraciones de los Estados miembros y de los países candidatos. En particular, hubo progresos en la aprobación del acervo comunitario mediante la legislación; sin embargo, éstos fueron bastante limitados en cuanto a la aplicación y cumplimiento del acervo. El análisis del Tribunal de los proyectos finalizados indica que en general los logros no han estado a la altura de los objetivos declarados. Los denominados "resultados garantizados" a menudo sólo pudieron lograrse parcialmente en el plazo del proyecto. Resultó demasiado optimista esperar que surgiera una organización de país candidato en pleno funcionamiento, eficiente y sostenible en un ámbito dado tras un proyecto de hermanamiento, cuya duración media es de 18 meses. El éxito se vio a menudo comprometido por una multitud de funciones y participantes en el proceso y una falta de obligación de rendir cuentas (véanse los apartados 19 a 24). El efecto de la complejidad administrativa también obstaculizó el logro completo de los resultados deseados. Se empleó demasiado tiempo en cuestiones puramente administrativas, en detrimento de la tarea principal consistente en asesorar a los países candidatos sobre la consolidación institucional (véanse los apartados 33 a 44).

Mejora de los resultados obtenidos

60. Con el fin de aumentar la rentabilidad y de mejorar el logro de resultados, el hermanamiento debería estar más centrado en la obtención de resultados a su debido tiempo. Esta capacidad podría reforzarse del modo siguiente:

a) debería prestarse mayor atención a la formulación de un número limitado de objetivos realistas y que puedan alcanzarse, con lo que se tratarían claramente las debilidades identificadas en la capacidad administrativa;

b) en cada convenio deberían fijarse siempre los procedimientos para evaluar el logro de resultados, posiblemente mediante la utilización de indicadores de rendimiento o de criterios de referencia;

c) los convenios también deberían estipular que la sostenibilidad de los resultados debe evaluarse tras la finalización de un proyecto. El término "garantizados" es equívoco mientras los pagos no se encuentren vinculados al logro de estos objetivos y se recomienda dejar de utilizarlo;

d) las delegaciones deberían supervisar el logro de los criterios de referencia de los proyectos con mayor rapidez, con el fin de que sea posible tomar medidas oportunas, como la reorientación del proyecto o incluso su conclusión.

Un hermanamiento más rápido y menos complejo

61. El hermanamiento implicó unos procedimientos prolongados y estuvo demasiado centrado en la microgestión de los recursos. En febrero de 2002 el 30 % de los proyectos del procedimiento de selección de 2000 todavía no habían comenzado (véase el apartado 34). La Comisión ya ha demostrado su disposición a tomar medidas correctoras (véanse los apartados 27 a 32). Sin embargo, todavía se precisan otras mejoras para simplificar los procedimientos prolongados en las distintas fases desde la evaluación de las necesidades hasta la finalización del proyecto:

a) todas las fases de la preparación del proyecto (en las que participan los países candidatos y los Estados miembros, así como la Comisión) deberían racionalizarse sin comprometer el respeto de las buenas prácticas administrativas;

b) la Comisión debería acelerar sus propios procedimientos de consulta interna entre la sede, las delegaciones y las DG competentes mediante el respeto de unos plazos preestablecidos;

c) la Comisión debería simplificar y acelerar los procedimientos de pago, sin olvidar los correspondientes riesgos;

d) en general, la Comisión debería considerar la utilización de contratos de precio fijo o a tanto alzado en los que se especifiquen los resultados concretos que deben obtenerse.

Elección del hermanamiento de forma más selectiva

62. La consolidación institucional no se limita al hermanamiento. Con demasiada frecuencia se recurre a este instrumento para la consolidación institucional sin tener en cuenta otras posibilidades (véanse los apartados 45 a 51). La Comisión debería aumentar sus esfuerzos para desarrollar un despliegue coordinado y equilibrado de distintos instrumentos para la consolidación institucional (apoyo horizontal general al servicio público (véase el apartado 21), contribución del sector privado, participación en los programas comunitarios).

63. En los casos en que los organismos mandatarios actúan como posibles socios de hermanamiento, la Comisión debería establecer un procedimiento que le permita prestar más atención a los costes en cuestión (véanse los apartados 46 a 48).

Desarrollo de los conocimientos y experiencia

64. Los cuatro años del hermanamiento han permitido atesorar una gran cantidad de conocimientos y relaciones específicos. Los APA de los primeros proyectos dejan sus puestos a nuevos APA. La Comisión debería crear una red de APA (quizá recurriendo a Internet) para preservar todos estos conocimientos específicos, para difundir las buenas prácticas y para reducir el riesgo de que se vuelvan a producir errores.

Perspectivas

65. El hermanamiento seguirá siendo importante mucho después de la adhesión prevista. Los proyectos que comiencen justo antes de la adhesión tendrán una duración de dos años suplementarios como máximo. Los países candidatos que no formen parte de la primera fase de adhesión deberán continuar beneficiándose del apoyo Phare normal. Además, la Comisión prevé la financiación de un instrumento de transición para la consolidación institucional (del que podrán disponer los nuevos Estados miembros tras la adhesión) que abarque acciones que no pueden optar a los Fondos Estructurales. Por lo tanto, merece la pena mejorar este instrumento ya que se prevé que siga existiendo durante un período considerable.

El presente Informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo, en su reunión del día 10 de abril de 2003.

Por el Tribunal de Cuentas

Juan Manuel Fabra Vallés

Presidente

(1) La totalidad del Derecho comunitario tal y como figura en los Tratados, en el Derecho derivado y en las políticas de la Unión, así como en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia europeo.

(2) La Comisión estableció el término resultados "garantizados" con el fin de hacer hincapié en el objetivo de unos resultados concretos y totalmente operativos en un ámbito determinado. Sin embargo, un éxito sólo parcial o un fracaso en cuanto a alcanzar los resultados "garantizados" no tiene consecuencias financieras.

(3) The Commission has established the rule that Member State experts should be statutory civil servants or acting civil servants (Twinning Manual, part A, Article 5.3.2). However, certain mandatednon-administrative bodies, usually those to which a Member State has delegated its powers, may also provide twinners.

(4) Véase la nota anterior a pie de página.

(5) Los APA asisten a la administración o a otros organismos públicos en el país candidato en el contexto de un programa de trabajo predeterminado.

(6) La última versión es de febrero de 2002.

(7) Informe Especial n° 5/2003 sobre los programas medioambientales Phare e ISPA (véase la página 1 del presente Diario Oficial).

(8) La Comisión encargó al consorcio OMAS la evaluación de los trabajos en curso de los programas comunitarios Phare.

(9) Cada país candidato y Estado miembro cuenta con un PCN para las actividades de consolidación institucional.

(10) SIGMA: Apoyo para la mejora de la gobernanza y la gestión en los países de Europa Central y Oriental; consiste en una iniciativa conjunta de la OCDE y la UE y se financia principalmente mediante el programa comunitario Phare.

(11) Véanse las publicaciones SIGMA sobre el cumplimiento de las normas en la administración pública de los países candidatos.

(12) Informe ad hoc sobre el instrumento de hermanamiento, consorcio OMAS, 24 de octubre de 2001.

(13) Con el fin de que el trabajo del APA se vea facilitado a veces es posible contar con un asistente a tiempo completo (del país candidato) para que se encargue de la traducción/interpretación, así como de otras tareas de gestión de proyecto.

(14) Informe sobre una evaluación del instrumento de hermanamiento en el marco del programa Phare, julio de 2000, Comisión Europea.

(15) En junio de 2001 se introdujo el mecanismo "Twinning light" para proyectos de alcance limitado. El límite financiero para estos proyectos se fijó en 150000 euros y su duración, en seis meses. En casos excepcionales ésta puede ampliarse a ocho meses.

(16) La Delegación está facultada para convenir o rechazar la aceptación de anexos en nombre de la Comisión. Debe solicitar la aprobación formal de la sede antes de convenir los anexos relativos a un cambio, por ejemplo, de los resultados "garantizados". Si la Comisión está de acuerdo, la delegación también debe solicitar la aprobación escrita de la UCFC.

(17) Con cada cambio la Comisión indicó que las aclaraciones de las normas de ejecución pueden referirse a convenios anteriores, en su caso, o estar sujetas a un acuerdo previo con la UCFC.

(18) Por ejemplo, la revisión del manual en junio de 2001 introdujo los porcentajes máximos para los líderes de proyectos del Estado miembro y para los expertos a corto y medio plazo. Según la administración de un Estado miembro, a veces se respetaron estos porcentajes máximos, y otras no, en los proyectos de la fase de selección de 2000, en función de los consejos dados por las distintas delegaciones.

(19) El apoyo horizontal al servicio público se proporciona a través de SIGMA y TAIEX (Oficina de Asistencia Técnica e Intercambio de Información). TAIEX es una oficina de la Comisión y forma parte de la DG Ampliación.

(20) Comunicación de la Comisión relativa a los planes de acción sobre la capacidad administrativa y judicial y sobre el seguimiento de los compromisos contraídos por los países negociadores en las negociaciones de adhesión, [COM(2002) 256 final, de 5 de junio de 2002].

ANEXO

LOGRO LIMITADO DE LOS AMBICIOSOS OBJETIVOS

1. El hermanamiento consiguió reunir a especialistas de las administraciones de los Estados miembros y los países candidatos, creando nuevos vínculos de conocimientos técnicos especializados en Europa y dando los primeros pasos de cara a reforzar la capacidad administrativa en los países candidatos. Se lograron muchos avances relativos a la transposición en la legislación del acervo comunitario, en el que un 50 % aproximadamente corresponde al sector agrícola. En este último, el hermanamiento hizo avanzar la transposición y aprobación de la legislación en temas como el sistema integrado de gestión y de control (SIGC), los organismos pagadores y la administración veterinaria. Asimismo, también contribuyó en otros ámbitos al refuerzo del marco jurídico e institucional, especialmente en el control y gestión de las fronteras, la auditoría externa, y la inmigración y el asilo.

2. No obstante, los siguientes ejemplos muestran que muchos objetivos expuestos en los convenios de hermanamiento no eran realistas y sólo pudieron lograrse parcialmente.

Ejemplo: preparación para los Fondos Estructurales

3. El "Programa especial de preparación para los Fondos Estructurales" (PEP) en los países candidatos suele englobar acuerdos de hermanamiento. Por ejemplo, con el programa nacional Phare de 1998 para Estonia se asignó un importe de 3 millones de euros al PEP, de los cuales un 21 % se destinó a un proyecto de hermanamiento y el 79 % restante a otras medidas. Tanto las medidas de hermanamiento como las de otro tipo tenían como fin contribuir al objetivo general del PEP, consistente en el desarrollo y aplicación de las estructuras necesarias en la administración de Estonia para la buena gestión financiera de los Fondos Estructurales y el Fondo de Cohesión antes de su adhesión a la Unión Europea.

4. El principal APA llegó a la conclusión de que los objetivos establecidos en el caso del proyecto de hermanamiento no eran realistas y que los criterios de referencia no eran lo suficientemente precisos. De hecho, el convenio describe en 30 páginas una lista confusa de aproximadamente 70 objetivos, fines, contenidos, tareas, resultados previstos, propósitos específicos, criterios de referencia y actividades que a menudo resultan imprecisos. Debido a ello la posterior evaluación de los resultados resulta extremadamente difícil, con lo que el informe definitivo del proyecto de hermanamiento no permitió comparar sistemáticamente los resultados obtenidos con los objetivos y resultados definidos en el convenio, y tampoco efectuó una diferenciación entre los resultados logrados gracias al hermanamiento y los obtenidos mediante la asistencia técnica.

5. El proyecto de hermanamiento del PEP en Hungría (2,6 millones de euros) también era muy ambicioso en lo que respecta al contenido y a la planificación temporal. De los 40 objetivos o resultados definidos en los cuatro componentes finalizados, sólo 15 fueron considerados por la delegación como plenamente logrados. Los resultados fueron especialmente limitados en los componentes Fondo Social Europeo y "Sapard"(1). El objetivo del componente Sapard era permitir al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MARD) administrar la medida de preadhesión Sapard. Al final del proyecto (enero de 2001 en el caso del componente Sapard), la agencia Sapard todavía no había sido autorizada provisionalmente y todavía se precisaba mucho trabajo antes de conseguirlo. Ello se debió principalmente a la decisión de trasladar la Agencia del Centro de intervención agrícola al MARD a mitad del proyecto. Por ello, sólo fue posible lograr el 50 % de los objetivos establecidos en el componente Sapard.

6. El proyecto del PEP en Polonia (6,75 millones de euros en el caso de las fases 1 y 2) no sólo era muy ambicioso, sino también extremadamente complejo (8 APA, 6 Estados miembros, 16 acciones cubiertas por tres componentes). Algunos de los objetivos del proyecto, principalmente en el segundo componente consistente en el establecimiento de una base jurídica y administrativa para los Fondos Estructurales y el Fondo de Cohesión que englobe ISPA y Sapard, no se lograron, y ello en parte debido a esta complejidad. En particular, no se clarificaron los procedimientos, las capacidades administrativas y el papel de las organizaciones a escala regional.

7. Las irregularidades cometidas en la Agencia para la Reestructuración y la Modernización de la Agricultura (ARMA) tuvieron un efecto muy negativo en el logro de los objetivos en los dos proyectos de hermanamiento relacionados con la agricultura(2). Tanto mediante una auditoría externa (octubre de 2001), como con las investigaciones de la OLAF y de la Entidad Fiscalizadora Superior de Polonia (febrero de 2002) se detectaron casos importantes de mala administración en la ARMA: equipos financiados por la UE y personal formado en el marco del proyecto de hermanamiento se transfirieron de la administración pública a una empresa privada. La Comisión emitió una orden de ingreso de 2,8 millones de euros en febrero de 2002. Los APA no estaban al corriente de esta transferencia a una empresa privada puesto que no ejercieron funciones en la ARMA que se lo permitieran.

8. En el proyecto del PEP en Lituania se suprimieron algunos criterios de referencia, en concreto los relacionados con la verificación de los sistemas y de los procedimientos administrativos establecidos. Durante el período de aplicación pudo apreciarse que no era posible establecer todas las estructuras necesarias para ejecutar los fondos de preadhesión antes de la finalización del proyecto.

9. La mayor parte de los resultados "garantizados" no pudieron lograrse en el caso de los proyectos PEP/1 en Bulgaria (según la Comisión, debido a una falta de compromiso por parte del beneficiario, la falta de experiencia de un APA y un apoyo inadecuado por parte de la administración nacional) y en Letonia (relaciones de trabajo muy deficientes entre los socios y débil gestión de los proyectos).

(1) Programa especial de acción en favor de la agricultura y el desarrollo rural, el instrumento de preadhesión en este sector.

(2) PL98/IB/AG-01 (Introducción del sistema integrado de gestión y de control) y PL98/IB/AG-03 (Sistema de identificación y registro de los animales).

Respuestas de la Comisión

RESUMEN

I-II. La Comisión toma nota de la valoración positiva y constructiva del Tribunal acerca del hermanamiento como iniciativa positiva para el desarrollo institucional. El hermanamiento se creó como un instrumento nuevo para la cooperación administrativa internacional y europea. Antes de su lanzamiento, la ayuda a la reforma de la administración pública de los países candidatos se realizaba a través de contratos de consultoría, que no aprovecharon la experiencia práctica ni dieron lugar a una transferencia efectiva de conocimientos prácticos. Con gran frecuencia, estos contratos dieron como resultado meros informes teóricos, faltos de importancia práctica. En este contexto, el hermanamiento surgió como un experimento a partir de 1998. Todo esto subraya la necesidad de analizar el hermanamiento (y más especialmente sus aspectos clave: la programación y la ejecución específicas mediante expertos del sector público) frente a la alternativa de la asistencia técnica tradicional.

III. El concepto de "resultados garantizados" es la principal característica del hermanamiento. Los dos socios del proyecto se comprometen a trabajar para lograr un resultado comúnmente acordado en un proceso conjunto de ejecución del proyecto. La Comisión señaló desde el principio que los proyectos de hermanamiento deberán centrarse en objetivos institucionales limitados y bien definidos. Este enfoque realista, sin embargo, se contrapone a veces con el alto nivel de ambición de los países beneficiarios. Se ha comprobado que los proyectos anteriores en especial fueron demasiado ambiciosos y que a veces no lograron sus objetivos. Sin embargo, incluso estos proyectos ambiciosos actuaron como catalizadores para poner en marcha el proceso de reforma, y en comparación con los resultados logrados por el enfoque basado en la asistencia técnica desde 1990 hasta 1996, el hermanamiento tiene un buen historial.

Por último, la reacción positiva de las administraciones que han participado en el hermanamiento ha sido esencial para crear confianza en los Estados miembros, y ha garantizado la conclusión de las negociaciones de Copenhague. Este éxito reconocido constituye el último resultado garantizado del hermanamiento.

IV. Dos de los resultados más importantes del hermanamiento, no mensurables pero visibles, son la creación de redes y el cambio de actitudes y comportamientos. Durante los cuatro años de ejecución, el hermanamiento ha reunido a especialistas de los Estados miembros y de las administraciones de los países candidatos, pocos de los cuales eran expertos internacionales, creando una red de conocimientos técnicos en Europa. Se trata de un proceso fundamental para construir una Europa ampliada y para acercar Europa a sus ciudadanos. La mayoría de los expertos de los Estados miembros y de los funcionarios de los países candidatos participaban por primera vez en un proyecto de la UE y tuvieron por primera vez la responsabilidad de gestionar fondos de la UE. En muchos casos, los vínculos que se formaron continuaron después del final del proyecto en cuestión, tanto entre los Estados miembros y los países candidatos como entre distintas administraciones de los Estados miembros.

V. En 1998 había un conocimiento insuficiente de las normas y principios específicos sobre el hermanamiento por parte de los actores en cuestión (tanto las delegaciones comunitarias como los Estados miembros o los países candidatos). Posteriormente, el diseño y la ejecución evolucionaron a través de un proceso de "aprender haciendo". El manual de hermanamiento recoge la evolución de una práctica que ahora está bien establecida. El objetivo de todas las modificaciones del manual de hermanamiento ha sido efectivamente mantener el hermanamiento como un instrumento pragmático y simplificar los procedimientos todo lo posible.

VI. El hecho de traer expertos de distintos países y culturas administrativas, sin experiencia previa en cooperación internacional, para que trabajen juntos de manera eficaz ha sido y sigue siendo una tarea compleja y difícil. Muchas de las normas que rigen los proyectos de hermanamiento se han introducido para garantizar el destino adecuado de los fondos de Phare asignados al hermanamiento. La Comisión también ha insistido repetidamente ante los responsables del hermanamiento de las delegaciones y la sede para que mantengan un enfoque flexible pero coherente en la ejecución de los proyectos. Se han hecho grandes esfuerzos para acelerar los pagos. En la fase de programación puede hacerse un uso más selectivo del hermanamiento. A este respecto, la Comisión hace referencia al anexo 3 de las directrices anuales de programación de Phare, enteramente dedicadas a la programación adecuada y específica del hermanamiento y del hermanamiento simplificado.

VII. A través del hermanamiento, la Comisión ha promovido una transferencia sin precedentes de conocimientos técnicos en cuestiones complejas y técnicas desde las distintas tradiciones administrativas de los Estados miembros a las también diversas de los países candidatos. Esto resultó asimismo esencial para movilizar la voluntad política y los recursos en los países candidatos.

- Porcentaje de resultados obtenidos: si bien se acepta la recomendación del Tribunal, los proyectos de hermanamiento no equivalen a acuerdos de suministro o de inversión. Alcanzar los objetivos del hermanamiento depende a menudo de factores externos y políticos.

- Calendario de las fases del proyecto: el manual de hermanamiento establece ahora un plazo general de seis meses entre la selección y el inicio del proyecto. Los demás plazos de procedimiento, incluidos los fijados para los procedimientos del Comité de dirección del hermanamiento, no exceden de diez días laborables.

- La Comisión ya ha tomado medidas dirigidas a garantizar la simplificación de los procedimientos de pago, aumentando el importe de los anticipos.

- La recomendación de utilizar contratos con precio fijo o a tanto alzado en los que se especifiquen resultados concretos no sería práctica en todas las situaciones, puesto que la financiación de proyectos de hermanamiento se basa en la recuperación de los gastos contraídos por las administraciones o las entidades en las que se delegue.

- La identificación y diseño de proyectos de hermanamiento dirigidos a la consolidación institucional es el resultado de un proceso equilibrado y un diálogo entre la Comisión y el país candidato, sujeto al examen final y la aprobación del Comité de Gestión de Phare. Una programación apropiada es primordial, y ello se subrayó debidamente en las Directrices de programación de Phare al menos desde 2000.

- Red de APA: la Comisión acoge con satisfacción esta sugerencia y está dispuesta a depurar su base de datos en la que figuran todos los contactos y datos profesionales de APA, de modo que pueda crearse una red.

INTRODUCCIÓN

4. Los asesores de preadhesión (APA) constituyen la base de los proyectos de hermanamiento, pero también cabe señalar que los dos responsables del proyecto (uno del Estado miembro y uno del país candidato) son también actores clave para el éxito de un proyecto de hermanamiento.

6. La Comisión diseña el instrumento del hermanamiento, proporciona financiación y asesoría y realiza la supervisión y la evaluación, pero la ejecución del proyecto depende exclusivamente de los socios del proyecto. Esto resalta dos características esenciales del hermanamiento: i) su interdependencia de la cooperación entre las administraciones del Estado miembro y del país candidato, y ii) el papel tradicional de la Comisión como guía y coordinador.

7. El manual de hermanamiento se ha reconocido como un documento muy útil de buenas prácticas de hermanamiento, que proporciona Directrices sólidas pero flexibles para una gestión eficaz del proyecto.

LOGRO DE RESULTADOS

16. La Comisión reconoce que, especialmente en el período inicial considerado en la muestra de proyectos examinados por el Tribunal, algunos proyectos de hermanamiento requieren un considerable trabajo preparatorio. Sin embargo, en Polonia, por ejemplo, ocho de cada nueve convenios de hermanamiento se aprobaron antes del fin de octubre de 1999. El convenio restante se aprobó en febrero de 2000.

La última revisión del manual de hermanamiento, de febrero de 2002, llevó a un proceso de compromiso más rápido, que ha acortado considerablemente el comienzo efectivo de los proyectos de hermanamiento.

17-22. En efecto, puede necesitarse más de un proyecto de hermanamiento para lograr una ejecución adecuada del acervo comunitario en un ámbito o sector determinado. El "resultado garantizado" puede por tanto constituir fácilmente un criterio de referencia intermedio, que supone un criterio específico en relación con la capacidad administrativa, siempre que exista un objetivo conjuntamente acordado. Este objetivo debe ser mensurable y concreto.

18. La ejecución de un proyecto de hermanamiento se basa en la recuperación de los gastos efectuados.

El importe de los fondos que pueden retenerse potencialmente tras la no aprobación del informe final ha aumentado hasta un 20 % (revisión de febrero de 2002 del manual de hermanamiento). De hecho, la no aprobación del informe final constituiría solamente una sanción para el Estado miembro implicado en el proyecto de hermanamiento, mientras que la ejecución del proyecto es una responsabilidad conjunta con las autoridades del país candidato. Las consecuencias del fracaso para el país candidato son más indirectas. Si un proyecto de hermanamiento no lograra crear instituciones vitales para la aplicación del acervo comunitario o no pudiera incorporar partes del acervo a la legislación nacional, esto se reflejaría generalmente en los informes periódicos sobre el progreso del país candidato y tendría por tanto consecuencias en las negociaciones de adhesión.

Además, el manual de hermanamiento contiene disposiciones destinadas a reorientar el proyecto (especialmente después de los primeros seis meses) o a detenerlo antes de que finalice, en caso de ineficacia u otro fallo. Ésta última alternativa es algo que tanto los países candidatos como los Estados miembros se esfuerzan en prevenir a toda costa porque podría reflejarse negativamente en la percepción de su compromiso con el proceso de ampliación. En efecto, la Comisión decidió detener dos proyectos antes de su fecha de finalización (BG99/IB-CO-02 National health insurance fund y BG99/IB-CO-01 Coordination of social security schemes).

19. En especial durante el período de puesta en marcha, los beneficiarios contrajeron importantes compromisos en las negociaciones, cuya magnitud e importancia se reflejaron en convenios de hermanamiento muy ambiciosos, y a veces demasiado ambiciosos. Por tanto, no se discute que, especialmente los primeros proyectos, fueran demasiado ambiciosos en su diseño. Sin embargo, incluso estos proyectos ambiciosos actuaron como catalizadores al poner en marcha el proceso de reforma.

- La programación de proyectos de los fondos estructurales es en general un ejercicio más complejo que para otros proyectos relacionados con el acervo, pues abarca "prácticas" en vez de directivas o reglamentos específicos. Además, el diseño de una ficha de proyecto de los fondos estructurales implica consultas horizontales muy detalladas. Una vez se ha concedido la ejecución de un proyecto a un Estado miembro, incumbe al beneficiario y al Estado miembro socio establecer las actividades o estrategias adecuadas que permitan la consecución de resultados garantizados. Se hace referencia a la respuesta detallada de la Comisión al anexo.

- Además, el desarrollo institucional constituye un reto especial en el sector del medio ambiente, porque los Ministerios de medio ambiente son relativamente nuevos, mientras que las autoridades regionales y locales, así como las agencias de medio ambiente también requieren ayuda para hacer frente a sus responsabilidades en relación con el acervo. La coordinación entre el ministerio de medio ambiente y estas otras instituciones, y la coordinación entre el ministerio y otros ministerios es a menudo muy difícil y debe desarrollarse.

20 y 21. El problema de la continuidad no es específico del hermanamiento; deriva del medio general de la administración pública en los países candidatos, con una elevada rotación del personal, sueldos bajos y a veces gestión deficiente. Las agudas restricciones de los recursos humanos en la administración pública sólo pueden superarse plenamente a través del crecimiento y el desarrollo, apoyados por la seguridad económica y la solidaridad que se recibe de la asociación. No obstante, la Comisión no minusvalora el medio general de la administración pública, que se aborda a través del programa SIGMA (Apoyo a la gobernanza y a la gestión en países candidatos de Phare).

22. Hay también un lado muy positivo en la implicación de más de un Estado miembro en un proyecto de hermanamiento concreto, ya que tal implicación presenta al país candidato diversas alternativas en vez de un único modelo nacional. De hecho, los diversos enfoques suelen enriquecer el proyecto.

En el caso del proyecto de hermanamiento específico mencionado por el Tribunal, los beneficiarios polacos estuvieron al final muy satisfechos de que los Estados miembros socios aplicaran una mezcla de enfoques suecos y franceses. Con el fin de salvaguardar una gestión eficiente del proyecto, la Comisión ha introducido sin embargo límites tanto en el número de Estados miembros (máximo dos) implicados en el mismo proyecto como en el tamaño de los proyectos.

23. a) Durante la fase de puesta en marcha, las administraciones de los Estados miembros tuvieron que familiarizarse con este nuevo instrumento y ajustar sus propias estructuras a fin de proporcionar una ayuda eficaz. Con el tiempo, se han hecho los ajustes necesarios y la mayoría de las administraciones de los Estados miembros se han vuelto muy eficientes a la hora de crear y gestionar proyectos de hermanamiento.

Según la última revisión del manual de hermanamiento (febrero de 2002) podrá seleccionarse al asistente antes de la notificación del convenio, mientras que el contrato de servicio se firmará con el ayudante seleccionado después de la notificación. Esta innovación es uno de los intentos por acortar la duración de los procedimientos administrativos.

b) El compromiso y la responsabilidad de los países candidatos han mejorado con el tiempo. La firma conjunta de todos los informes trimestrales es uno de los requisitos para aumentar este compromiso.

La delegación comunitaria retrasó la ejecución de algunos proyectos en algunas situaciones en las que no había signos visibles de un compromiso adecuado por parte del beneficiario.

c) Papel de la Comisión:

La identificación y el diseño de los proyectos de hermanamiento de desarrollo institucional es el resultado de un proceso y un diálogo equilibrados entre la Comisión y el país candidato, con el examen y la aprobación final del Comité de gestión de Phare.

La Comisión diseña el instrumento del hermanamiento, proporciona financiación y asesoría y garantiza la supervisión y la evaluación, pero la ejecución del proyecto depende exclusivamente de los socios del proyecto (véase la respuesta al apartado 6).

Presión política en el proceso de selección

Las delegaciones transmiten el mismo mensaje: la presión política en el proceso de selección existe por parte de algunas administraciones de los Estados miembros. La Comisión se opone activamente a tal presión.

Calidad de los informes

Las delegaciones escriben frecuentemente a los responsables del proyecto de hermanamiento sobre la calidad de los informes trimestrales y la puntualidad de su entrega, con recomendaciones para la mejora. La Comisión apoya esta actividad solicitando a las delegaciones que añadan su propia valoración breve en cada informe.

Transparencia de la selección

Para evitar la falta de transparencia durante el procedimiento de selección, la Comisión insiste en que los beneficiarios deberán rellenar un cuadro estándar que muestre las ventajas y deficiencias de cada una de las propuestas de los Estados miembros. Este cuadro se envía a los Estados miembros no seleccionados explicando por qué no han sido seleccionados. Como las instituciones beneficiarias saben por adelantado que su "cuadro de evaluación" se enviará a los Estados miembros competidores, su evaluación y justificación deben ser objetivas y detalladas.

24. Véase las respuestas a los apartados 33 y 34.

EVALUACIÓN EXTERNA EN 2000

26. La Comisión ha actuado debidamente siguiendo las recomendaciones de este informe.

a) En las revisiones de 2001 y 2002 del manual de hermanamiento, la Comisión introdujo unos anticipos más cuantiosos (punto 7.2 del manual), un límite global en el tiempo necesario para elaborar el convenio (punto 3.6 del manual) y un certificado de auditoría para limitar la burocracia (punto 7.3.2 del manual).

b) Posibilidad de recuperar los costes preparatorios con cargo al presupuesto de hermanamiento (punto 5.2 del manual) y acuerdos financieros más claros para la formación de los APA (punto 5.2.2 del manual).

c) En la mayoría de los países candidatos se han organizado sesiones de información sobre el hermanamiento. El Tribunal reconoce que se han tomado medidas correctoras según lo señalado en los apartados siguientes.

MEDIDAS CORRECTORAS ADOPTADAS POR LA COMISIÓN COMO RESULTADO DE LA EVALUACIÓN EXTERNA

29. b) Una medida importante que se ha adoptado a fin de facilitar el hermanamiento fue efectivamente la modificación de los procedimientos de pago en febrero de 2002, por la que el Estado miembro socio de hermanamiento puede en adelante solicitar a la UCFC un anticipo proporcional a los fondos correspondientes a nueve meses de ejecución del proyecto.

30. La razón de la asimilación de determinados organismos no administrativos a las administraciones es que algunos Estados miembros tienen o están en proceso de externalización y privatización de algunas partes de su administración. Los conocimientos técnicos requeridos para proyectos de hermanamiento están a veces, por tanto, situados fuera de la administración propiamente dicha.

Desde el principio, la Comisión ha fijado cuatro criterios de cualificación para los organismos mandatarios: 1) competencia probada en un ámbito del acervo comunitario; 2) organización sin fin de lucro y sin interés comercial; 3) propiedad pública, y 4) bajo la supervisión de una entidad administrativa. En algunos casos donde sólo se cumplen parcialmente los criterios 2 y/o 3, el mandato está restringido con sujeción a la exclusión de licitaciones comerciales en el seguimiento directo del proyecto de hermanamiento.

La Comisión ha aplicado con regularidad estos criterios con la transparencia y objetividad necesarias.

PERSISTENCIA DE LOS PROBLEMAS ESTRUCTURALES

33. Las observaciones de ciertos APA deben contrapesarse con el hecho de que algunos de ellos no tienen experiencia suficiente en la gestión de proyectos como tal y que a veces carecen de apoyo adecuado por parte de sus administraciones nacionales. La mayoría de los expertos de los Estados miembros y de los funcionarios de los países candidatos participaban por primera vez en un proyecto de hermanamiento y tenían por primera vez la responsabilidad de gestionar fondos de la UE.

El traer expertos de diversos países y culturas administrativas, sin experiencia previa en cooperación internacional, para que trabajen juntos de manera eficaz, es en general una tarea compleja y difícil. Muchas de las normas se han introducido para garantizar el gasto adecuado de los fondos comunitarios.

34. La última revisión del manual de hermanamiento impone un plazo global de seis meses para la negociación, presentación y aprobación del convenio de hermanamiento por los socios seleccionados del proyecto. Por consiguiente, el proceso de elaboración del convenio se ha acelerado considerablemente durante el ejercicio de hermanamiento de 2002.

En comparación con el hermanamiento, los retrasos en la puesta en marcha son generalmente más largos para la asistencia técnica o los proyectos de inversión. A veces, su causa es externa (falta de voluntad política, falta de condiciones adecuadas para iniciar el proyecto, mala planificación, elecciones en el país candidato, cambio de personal, etc.). La Comisión tomó medidas para evitar los retrasos:

- Polonia y Rumania, por ejemplo, decidieron establecer un plazo en el memorándum financiero (tres meses para que los socios presenten un convenio acordado),

- los costes de preparación se pagan solamente por un tiempo limitado, y

- las delegaciones comunitarias participaron apoyando a los socios en el proceso de elaboración, organizando reuniones y proporcionando orientación y observaciones detalladas.

Se han producido considerables progresos desde los proyectos de hermanamiento de 2001.

35. El requisito de un plan de trabajo detallado resultó ser la única manera de hacer que los socios planeen por anticipado y definan su concepto y metodología del proyecto. La falta de tal plan de trabajo negociado conjuntamente daría lugar a incertidumbres y posiblemente desacuerdos durante la ejecución del proyecto.

El manual de hermanamiento prevé una estructura flexible para modificar los convenios aprobados. Como en todas las relaciones contractuales, es necesario notificar de antemano las modificaciones propuestas. Éste es un requisito lógico, ya que estas enmiendas suponen muy a menudo un ajuste en la pauta de gasto de los fondos comunitarios.

36. En el caso de Polonia, el aumento de las dietas originó un malestar general. Por tanto, se decidió que las dietas fijadas para este país candidato se reducirían a partir de mediados de septiembre de 2002.

38. El reembolso de los gastos efectuados sigue el modelo temporal de los propios gastos. Esto explica lógicamente la lentitud de los reembolsos. La otra cara de la lentitud de los pagos efectuados por las UCFC es a veces la presentación insatisfactoria de facturas propuestas por las administraciones de los Estados miembros.

La Comisión aconseja a los APA que esperen a recibir el anticipo antes de ocupar sus puestos.

39. La Comisión desea subrayar de nuevo:

- que muchas de las normas se han introducido para garantizar la adecuación del gasto de los fondos de Phare,

- que los proyectos examinados pertenecen a la primera serie de proyectos y que la Comisión ha tomado desde entonces medidas correctoras, según ha reconocido el Tribunal.

El hermanamiento ha evolucionado como un instrumento totalmente nuevo de cooperación administrativa específica destinado a mejorar la preparación de la ampliación.

40. La delegación de Budapest creó en 2001 un grupo de trabajo destinado a abordar los problemas relacionados con los pagos. A consecuencia de la asesoría del grupo de trabajo, la oficina del Ordenador Nacional de Hungría elaboró unas directrices para los ministerios y otras partes implicadas en los procedimientos de pago del hermanamiento, a fin de modernizar los trámites necesarios para la ejecución sin problemas de los pagos. Se organizaron jornadas de formación y de consulta sobre el mismo tema. Si surgen nuevos problemas, el grupo de trabajo podrá ser convocado en cualquier momento.

41. Desde el principio, el manual de hermanamiento ha aspirado a establecer normas claras y coherentes para la ejecución concreta de proyectos de hermanamiento. Se han mantenido los esfuerzos para modernizar la ejecución: como ejemplo, la Comisión publica regularmente directrices breves y prácticas en formato de noticias sobre el hermanamiento que se envían por correo electrónico a todas las delegaciones.

42. La asignación de una compensación a tanto alzado para los expertos se introdujo para aliviar la carga administrativa de comprobar los costes de los trabajos preparatorios realizados en el Estado miembro. La compensación a tanto alzado se justifica en comparación con la estructura de gasto de los contratos de asistencia técnica. También cabe considerar que el importe a tanto alzado constituye un elemento de flexibilidad, al simplificar los procedimientos. El importe de la compensación a tanto alzado (150 %) se basó en un análisis efectivo de la proporción de honorarios de los expertos que se abonaron previamente para los trabajos preparatorios en el Estado miembro y del importe medio abonado en concepto de gastos generales en relación con el trabajo de los expertos en el proyecto.

43. Las modificaciones del manual han aspirado siempre a mejorar la claridad. El manual especifica a qué convenios deben aplicarse las normas modificadas, pero a fin de mantener la flexibilidad, el manual declara que las "clarificaciones de las normas de ejecución podrán aplicarse a convenios anteriores, en su caso, o estar sujetas al acuerdo previo de las UCFC". El objetivo de estas normas es precisamente garantizar una aplicación uniforme pero entusiasta de las normas de hermanamiento.

44. Los fondos de Phare asignados a proyectos de hermanamiento se contraen sin un proceso de licitación pública y por tanto sin un procedimiento de determinación de los precios a través de un proceso competitivo. Así pues, debe establecerse y aplicarse un conjunto claro de normas administrativas para fijar los precios de los servicios del sector público. Durante la ejecución de los proyectos de hermanamiento hay que comprobar si los socios del proyecto cumplen estas normas. Este procedimiento resulta a veces incómodo, dado que muchos socios de hermanamiento no tienen experiencia con estas normas financieras, o tienen una experiencia muy limitada.

Por otra parte, los proyectos de hermanamiento han sido y son muy importantes en cuanto a la preparación para la adhesión. Por tanto, tiene sentido que la Comisión asigne recursos adecuados para gestionar estos proyectos.

45. Esta cuestión podría tratarse en la fase de programación. La identificación y el diseño de los proyectos de hermanamiento de consolidación institucional es el resultado de un proceso y de un diálogo equilibrados entre la Comisión y el país candidato, con el examen final y la aprobación del Comité de gestión de Phare.

Por lo que respecta más concretamente al "excesivo hincapié en el hermanamiento", cabe recordar que en 1998 y 1999 se hizo hincapié en el hermanamiento como nuevo instrumento para comenzar el proceso.

46. La Comisión subraya que la selección de propuestas de hermanamiento se realiza también mediante un proceso competitivo, que tiene en cuenta las especificidades de las administraciones públicas.

El hermanamiento debería utilizarse cuando funcione mejor que los asesores privados, teniendo en cuenta la experiencia anterior e insatisfactoria de los proyectos Phare de administración pública.

47. La participación de organismos mandatarios es coherente con las estructuras administrativas divergentes de determinados Estados miembros que tienden a externalizar las tareas de servicio público a organismos públicos o semipúblicos sobre una base de recuperación de los costes (principio de subsidiariedad). Además, en vista del creciente número de proyectos de hermanamiento, la posibilidad de acudir a organismos mandatarios complementa la capacidad de los Estados miembros para presentar propuestas adecuadas y completas. Algunos de los Estados miembros más pequeños pueden experimentar una escasez de capacidad que les impediría licitar en el creciente número de proyectos de hermanamiento, a falta de organismos mandatarios.

48. La Comisión ha insistido a los Estados miembros para que mantengan la coherencia del sector público en la ejecución de proyectos de hermanamiento, y ha solicitado que no se recurra a expertos del sector privado a través de las UCFC o mediante designaciones temporales en organismos mandatarios, en un grado que pueda comprometer el objeto global del hermanamiento, por ejemplo, creando vínculos estructurales entre las administraciones.

49. Véanse los comentarios del apartado 45 relativos a la programación de proyectos de hermanamiento.

Las Directrices actualizadas de la programación de Phare para 2001 y en adelante han flexibilizado el requisito relativo a la duración mínima de la estancia del APA: Hasta el ejercicio de programación de 2001, la Comisión ha insistido en que el APA pasase al menos doce meses consecutivos trabajando en el país candidato. Teniendo en cuenta la inminente adhesión de los diez países de Laeken, puede haber casos en los que pueda reducirse la presencia del APA; por ejemplo, con una presencia permanente inicial de un APA, por un período de cuatro a seismeses para impulsar el proyecto, seguida de una visita mensual del mismo experto de hasta quizá una semana para garantizar que se mantiene el ímpetu.

La decisión sobre la duración de la estancia del APA en el país candidato deberá tomarse en la fase de programación y la ejecución deberá ser estrechamente supervisada por la Comisión.

50. Los riesgos de fracaso del hermanamiento de proyectos son los mismos que en cualquier misión de asistencia técnica u otro proyecto. Si el convenio de hermanamiento está correctamente definido, con criterios de referencia adecuados y una definición correcta del plan de trabajo y con una valoración realista de las tareas, el riesgo de fracaso es, por el contrario, en muchos casos, menor que en un proyecto de asistencia técnica. El factor político tiene un papel importante en la prevención del fracaso: en la mayoría de los casos, la administración del Estado miembro se enorgullece de contar con un proyecto con éxito. La participación y la motivación del beneficiario puede ser un factor positivo o negativo, pero sería igual en cualquier clase de proyecto.

51. El hermanamiento no funciona aisladamente. En muchos casos, el proyecto de hermanamiento lleva adjunto un componente de inversión, a veces incluso un proyecto de asistencia técnica. Éstos son complementarios, y la programación muestra precisamente que cada instrumento se ha dedicado a un propósito específico. Se necesita un esfuerzo de coordinación y una planificación adecuada para que la contratación pueda concluir en el plazo adecuado. El retraso en la contratación mostró que, en la mayoría de los casos, el hermanamiento fue el primero en empezar y que el riesgo de fracaso de las licitaciones (para asistencia técnica o inversión) era más alto que para el hermanamiento. Existe una coordinación de las actividades de hermanamiento y los componentes de inversión, así como una ayuda para la evaluación de la calidad técnica de las ofertas.

a) Respecto del proyecto de hermanamiento PL00/IB/FI03, esta ayuda se explicó claramente en el convenio. El hecho de que hubiera retrasos en el proceso de licitación no tuvo relación con el hermanamiento, por lo que no debe ser un argumento a la hora de evaluar el instrumento de hermanamiento como tal. La base de datos mencionada cubrirá las intervenciones estructurales de la UE solamente cuando Polonia reciba tal ayuda como Estado miembro, es decir, no antes del 1 de mayo de 2004. Puede incluso afirmarse que el retraso de la licitación para los programas informáticos de TI mencionados por el Tribunal fue en este caso particular beneficioso, porque permitió a los expertos de hermanamiento con experiencia ayudar en la elaboración de las condiciones para esta licitación de crucial importancia.

b) La coordinación durante la ejecución del proyecto se hizo a través de los siguientes medios:

- en las reuniones formales de coordinación interministerial o del Comité de supervisión que se celebraron trimestralmente participaron tanto los socios de hermanamiento como los socios al margen del hermanamiento, y la delegación de Budapest,

- el equipo de los Fondos Estructurales al margen del hermanamiento organizó reuniones mensuales a las que se invitó a los socios de hermanamiento,

- se organizaron reuniones profesionales entre los expertos a corto plazo y los APA, y se obtuvieron algunos resultados en cooperación entre ambos equipos,

- los problemas que surgieron no se debieron a la falta de coordinación durante la ejecución, sino principalmente al diseño del programa.

52. La razón básica por la que se ha preferido el hermanamiento al contrato de asistencia técnica para ejecutar algunos proyectos de desarrollo institucional es que los proyectos de hermanamiento movilizan a expertos con una experiencia más pertinente y directa en cuanto a la puesta en práctica de cuestiones relacionadas con el acervo.

a) El manual de hermanamiento contiene disposiciones destinadas a reorientar el proyecto (especialmente después de los primeros seis meses) o a detenerlo antes de que finalice, en caso de ineficacia u otro fallo. Esta última alternativa es algo que tanto los países candidatos como los Estados miembros se esfuerzan en prevenir a toda costa porque podría reflejarse negativamente en la percepción de su compromiso con el proceso de ampliación. En efecto, la Comisión decidió detener dos proyectos antes de su fecha de finalización (BG99/IB-CO-02 National health insurance fund y BG99/IB-CO-01 Coordination of social security schemes).

b) El fracaso o las deficiencias de los proyectos de hermanamiento han tenido y tienen unas consecuencias casi directas en el progreso de las negociaciones de adhesión con los países candidatos implicados. Por otra parte, el riesgo de fracaso de los Estados miembros implicados en un proyecto de hermanamiento dado comprometería su posición y sus oportunidades de ser seleccionados para posteriores proyectos de hermanamiento.

c) Cualquier proyecto implica una gestión y la existencia de un conjunto de normas que puede ocasionar algún grado de complejidad. El hermanamiento hace que muchas administraciones trabajen juntas, incluso si estas administraciones tienen sus propias normas. Esto puede parecer difícil al principio, pero ha resultado ser posible y gestionable en los últimos dos años, especialmente en los casos en que los Estados miembros aportaron una ayuda adecuada.

d) Véase el anexo 3 de las Directrices de programación de Phare (instrucciones para el diseño de proyectos de desarrollo institucional basados en la aportación de las administraciones públicas de los Estados miembros: hermanamiento y hermanamiento simplificado) que efectivamente permiten la flexibilidad necesaria en cuanto a la duración de la comisión de servicios del APA desde 2002.

HERMANAMIENTO Y NUEVOS PLANES DE ACCIÓN EN 2002

54. La ayuda suplementaria prevista en los planes de acción puede utilizarse para financiar acciones adicionales de desarrollo institucional, incluidos, en su caso, los proyectos de hermanamiento.

55. Como ya se ha señalado, la Comisión ha tomado numerosas medidas destinadas a acortar los procedimientos, mediante i) la fijación de plazos para la elaboración del convenio de hermanamiento, y ii) la introducción del hermanamiento simplificado y del presupuesto no asignado para el desarrollo institucional, que puede utilizarse para necesidades que sur