Dictamen sobre el tema : « Hacia un desarrollo sostenible - Revisión provisional del V Programa de acción de la Comunidad Europea en relación con el medio ambiente y el desarrollo sostenible »

(96/C 18/25)

El 30 de marzo de 1995, de conformidad con el párrafo tercero del artículo 23 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social decidió elaborar un dictamen sobre el tema : « Hacia un desarrollo sostenible - Revisión provisional del V programa de acción de la Comunidad Europea en relación con el medio ambiente y el desarrollo sostenible ».

La Sección de Medio Ambiente, Sanidad y Consumo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 19 de septiembre de 1995 (Ponente : Sr. Boisserée).

En su 329° Pleno de los días 25 y 26 de octubre de 1995 (sesión del 25 de octubre de 1995) el Comité Económico y Social ha aprobado por unanimidad el siguiente dictamen.

1. Observaciones previas

1.1. El « V Programa comunitario de política y actuación en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible » () constituye la base de la política medioambiental no sólo de las instituciones comunitarias, sino también de todos los « agentes » competentes. El programa de actuación, sobre el cual el Comité Económico y Social emitió un detallado dictamen el 1 de julio de 1992 (), se extiende hasta finales de siglo, pero prevé un examen y una revisión a finales de 1995.

1.2. En el programa se mencionan, entre otros, como « agentes de la política de medio ambiente » los sectores económicos y sociales representados en el CES, es decir, no sólo los Estados miembros, los entes locales y regionales o las instituciones comunitarias. Parece oportuno, por tanto, proceder a una revisión provisional desde la perspectiva de los medios representados en el CES y presentar propuestas de revisión del programa, teniendo en cuenta igualmente las peticiones ya expresadas en 1992.

2. Punto de partida de las reflexiones con vistas a la revisión del V Programa de actuación

2.1. El dictamen del CES de 1 de julio de 1992 sólo ha tenido una repercusión parcial en la política de medio ambiente de la Comunidad en el tiempo transcurrido desde la « entrada en vigor » del programa. Algunas de las peticiones dirigidas a las instituciones comunitarias no han sido tenidas en cuenta. Por tanto, la « revisión provisional » debe contener también una evaluación de la atención prestada a las propuestas formuladas en su momento por el CES.

2.2. La Comisión Europea presentó el 30 de noviembre de 1994 una revisión provisional del programa (). El CES no fue consultado oficialmente sobre este asunto; no obstante, en la elaboración del presente dictamen de iniciativa conviene tener en cuenta las consideraciones de la Comisión.

El Comité se remite también al capítulo 10 del Libro Blanco « Crecimiento, competitividad, empleo », publicado por la Comisión en junio de 1993. En dicho capítulo, titulado « Reflexiones sobre un nuevo modelo de desarrollo », la Comisión desarrolló ideas de importancia fundamental que entroncan con el V Programa y establecen un nexo entre las exigencias económicas y las ecológicas. Según el CES, estas ideas deben tenerse en cuenta en la revisión del V Programa.

Hacia la fecha de aparición del informe relativo al V Programa, la Comisión publicó un « Informe del grupo de expertos independientes sobre la simplificación legislativa y administrativa ». (Informe Molitor) (). La publicación de este informe no está relacionada con el programa de acción para el medio ambiente; por lo demás, el informe tampoco trata únicamente de la legislación sobre medio ambiente. Con todo, es pertinente para algunos aspectos de la revisión del V Programa de acción.

2.3. Por otra parte, diferentes grupos socioeconómicos y sus organizaciones han emitido dictámenes con miras a la revisión de 1995, y algunos Estados miembros han publicado balances provisionales sobre las medidas adoptadas para la realización del programa.

3. Experiencias relativas al V Programa de actuación

3.1. La conclusión del documento de la Comisión está teñida de un « prudente optimismo ». La Comisión destaca la importancia del programa para las medidas de seguimiento de la « Cumbre de la Tierra », celebrada en Río de Janeiro (1992). El informe de la Comisión reconoce también la existencia de carencias considerables en diversos ámbitos.

3.2. Como es natural, en los dos años transcurridos desde la aprobación del V Programa de actuación no ha sido posible modificar (mejorar) de modo decisivo la situación del medio ambiente. No obstante, cabe señalar que la necesidad de un programa de acción « medio ambiente » sigue conservando toda su vigencia, porque la calidad del medio ambiente en la Comunidad no ha mejorado en su conjunto y, en algunos casos, ni siquiera se ha podido mantener (por ejemplo, CO2, residuos). En relación con ello se remite al Dobríc-Assessment (). No obstante, el plazo elegido por el CES -y el fijado por la Comisión- para una revisión provisional es apropiado para :

- comprobar hasta qué punto se ha tenido en cuenta el programa en las medidas adoptadas a escala comunitaria y en el seno de los Estados miembros (en la medida en que las informaciones del CES son pertinentes);

- adaptar el programa a la evolución registrada entretanto.

3.3. Las observaciones y conclusiones de los grupos socioeconómicos encargados de aplicar el programa de acción permiten extraer las siguientes conclusiones, que vienen a completar el análisis esbozado por la Comisión :

3.3.1. La plena realización del programa plantea dificultades porque en muchos casos se hace referencia los « agentes de la política de medio ambiente » (). Conviene, a la vista de la experiencia adquirida, revisar el enfoque metodológico del programa.

3.3.2. Uno de los problemas de la realización del V Programa es la ausencia de consenso socioeconómico sobre la definición de sus objetivos y sobre la aplicación de los instrumentos. Sigue careciéndose también de un sistema de indicadores del « desarrollo sostenible y respetuoso con el medio ambiente ». A ese respecto se remite a la « Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo - Directrices que debe seguir la UE en relación con los indicadores ambientales y la contabilidad ecológica nacional - Integración de los sistemas de información ambiental y económica » (). Conviene apoyar más estos importantísimos trabajos de EUROSTAT.

3.3.3. Las informaciones sobre la aplicación del programa comunitario de medio ambiente en los diferentes Estados miembros son incompletas. Aunque los ciudadanos recurren cada vez más a la posibilidad de formular preguntas parlamentarias que luego se transmiten a la Comisión, no consta que se proceda a un examen sistemático. Con frecuencia se pide una mayor intervención de la Agencia Europea del Medio Ambiente.

3.3.4. Una idea directriz del V Programa de acción es la acción concertada y la responsabilidad compartida de los « agentes de la política de medio ambiente ». En consonancia con ello se ha mejorado a nivel comunitario la participación de las asociaciones y organizaciones socioeconómicas en la preparación de los programas y las acciones. No obstante, algunas asociaciones se quejan de que la participación no entraña una influencia real. A nivel nacional, las asociaciones medioambientales no disponen del derecho de interponer recurso invocando el interés general en los casos en que no existe un perjuicio directo contra personas físicas. Las vías de recurso de que disponen las asociaciones de consumidores en algunos Estados miembros podrían servir de ejemplo para la legislación correspondiente en el ámbito del medio ambiente ().

3.3.5. La integración del V Programa de acción en las políticas europeas y nacionales -aspecto en el que el CES ha hecho especial hincapié- sigue siendo insuficiente. El tratamiento político que se ha dispensado al propio programa es, a ese respecto, sintomático. Es cierto que se han organizado diversos actos informativos a escala nacional, pero no hay constancia de que las instancias políticas europeas y nacionales hayan sido objeto de una consulta detallada. Lo mismo puede decirse sobre la coordinación de la política comunitaria de medio ambiente con las políticas nacionales.

4. Reflexiones sobre la revisión del V Programa de acción

4.1. El V Programa de acción y el Libro blanco « Crecimiento, competitividad, empleo »

En su informe, la Comisión presenta una serie de propuestas para la revisión del programa. El CES lamenta al respecto que en el programa de acción y en las estrategias de aplicación de éste no se hayan incorporado las reflexiones del capítulo 10 del « Libro blanco ». Esta posición del CES es conforme a la resolución de 17 de febrero de 1995 del Foro Consultivo General para el medio ambiente (capítulo 9 del Programa de acción, página 115). Por lo demás, el CES estima -y coincide igualmente en este punto con el Foro- que en la actualidad no se necesita una revisión exhaustiva del V Programa de acción ni la aprobación de un nuevo programa. La revisión provisional debe en primer lugar concretar los enunciados formulados en su momento en el programa y hacer hincapié en una mejor aplicación del mismo.

4.2. Estrategias y políticas

4.2.1. El V Programa de acción (y, coincidiendo con él en ese punto, el capítulo 10 del Libro blanco) exige una inversión radical de la tendencia en todas las actividades económicas y sociales que inciden en el medio ambiente; para ello se propone modificar el « patrón de comportamiento » y los hábitos de consumo. Esta parte fundamental del programa de acción no se ha llevado a la práctica porque no se la ha dotado o no se la ha podido dotar de los instrumentos necesarios. Los instrumentos de carácter voluntario como la « etiqueta ecológica » y la « auditoría medioambiental », que permiten hacer publicidad de productos y sistemas de gestión respetuosos con el medio ambiente, son sin duda importantes en este contexto. Es cierto que se han anunciado en repetidas ocasiones otros instrumentos económicos (por ejemplo, impuestos y tasas) para fomentar la inversión de la tendencia, pero su aplicación sólo cabría contemplarla en relación con casos concretos.

4.2.2. En la revisión del V Programa de acción es particularmente importante precisar más el principio de subsidiariedad (artículo 3 B del Tratado CE). El principio de subsidiariedad no debería constituirse en obstáculo para el establecimiento de normas europeas de protección del medio ambiente a un nivel elevado (véase el apartado 2 del artículo 130 R del Tratado CE). El CES hace las observaciones suplementarias siguientes :

- En las reflexiones sobre la subsidiariedad conviene incluir los niveles regional y local; esto depende, no obstante, de la medida en que existan o puedan crearse las estructuras necesarias para la aplicación de la política de medio ambiente.

- Convendría instar a la Comisión a que concretase el principio de subsidiariedad y definiese criterios para delimitar los ámbitos de acción que competen primordialmente al nivel comunitario y los que competen principalmente al nivel nacional. Ejemplos para una delimitación de esta clase se hallan en los dictámenes del CES de los últimos años. Se puede mencionar al respecto el dictamen sobre la directiva relativa a la prevención y el control integrados de la contaminación, en el que el CES defendió el punto de vista de que los valores límite de la contaminación deberían fijarse al nivel europeo (). En cambio, el CES consideró en este caso que no era oportuno, debido al principio de subsidiariedad, definir normas de procedimiento detalladas al nivel europeo.

A fin de lograr una definición clara, cabría incluir el Acuerdo interinstitucional sobre la subsidiariedad en el Tratado CE. Conviene igualmente abrir la posibilidad de interponer recurso ante el Tribunal Europeo de Justicia.

4.2.3. Conviene que en la revisión del programa de acción se tengan en cuenta no sólo los problemas del medio ambiente a escala continental y global, sino igualmente la función concreta de protección que tiene la legislación en materia de medio ambiente para los ciudadanos afectados. Esto significa que todos los entes de derecho público (a todos los niveles) son responsables de la protección del medio ambiente y de la prevención en este ámbito. Ello impone límites a la « desregulación » y la « autorreglamentación » por parte de los agentes no estatales. Ésta es una objeción que cabe hacer al informe Molitor (véase punto 2.2.). Sin embargo, subsiste la conveniencia de racionalizar la política de medio ambiente sobre la base de la experiencia adquirida. Un crecimiento económico sin prevención ni protección en materia de medio ambiente no sería socialmente sostenible.

4.2.4. El principio de prevención, tal como subrayó el Consejo Europeo de Dublín (de 20 de abril de 1990), forma parte de la función de protección social de la política de medio ambiente : todos los ciudadanos de Europa tienen derecho a un medio ambiente sano. Esta exigencia tiene repercusiones fundamentales en la integración de la protección del medio ambiente, no sólo en los programas políticos, sino igualmente en los procesos y las tecnologías de producción y en las condiciones generales del consumo. La política de medio ambiente es un componente necesario de la política en favor de una Europa de los ciudadanos. Convendría tener esto más en cuenta en la revisión del V Programa de acción.

4.2.5. En relación con la revisión provisional hay que destacar las interacciones entre la política de medio ambiente y el papel de los interlocutores sociales. Esto vale no sólo para el medio laboral (véase el punto 3.3 del dictamen del CES sobre el V Programa), sino igualmente para :

- la participación de los trabajadores, en función del tamaño de la empresa, en las decisiones relativas al medio ambiente, por ejemplo a través de la creación de « delegados de medio ambiente » en el seno de la empresa;

- la participación de las agrupaciones económicas y sociales en la legislación y en la reglamentación a todos los niveles.

La protección integrada del medio ambiente supone una gestión medioambiental que implique a todos los empleados de la empresa. Para ello es preciso dar a los trabajadores la cualificación necesaria en sus funciones respectivas.

4.2.6. En su « Dictamen sobre el tema : formación, seguridad y medio ambiente » () el Comité se refirió reiteradamente a la formación medioambiental, especialmente al nivel de las empresas. En su Resolución sobre « Formación profesional medioambiental en la industria, con inclusión de las PYME », el Parlamento Europeo suscribió plenamente las peticiones del CES. La Comisión debería hacer suyas estas propuestas y tener en cuenta los trabajos -avanzados entretanto- del CEDEFOP sobre perfiles profesionales en materia de protección del medio ambiente ().

4.3. Instrumentos de la política de medio ambiente

4.3.1. La relación entre los instrumentos ya existentes y los nuevos instrumentos de la política de medio ambiente debe clarificarse en el marco de la revisión del V Programa de acción. El CES ha señalado ya, en su dictamen sobre el programa, formulaciones que pueden prestarse a confusión. Según el informe Molitor, los instrumentos legislativos o reglamentarios no deben utilizarse más que de modo restringido y la política de medio ambiente debe apoyarse prioritariamente en los instrumentos económicos, aplicados principalmente por los « agentes » autónomos. No obstante, debido a la función concreta de protección de la política de medio ambiente (véase punto 4.2.3 supra), las disposiciones legislativas y reglamentarias seguirán siendo igualmente indispensables.

4.3.2. En el examen de los diferentes instrumentos de la política de medio ambiente se necesita también una clarificación por las siguientes razones :

- la política de medio ambiente debe seguir basándose en la legislación estatal;

- la política de medio ambiente trabajará prácticamente siempre con una « mezcla de instrumentos » (instrumentos reglamentarios e instrumentos económicos);

- los instrumentos económicos necesitan también controles públicos; los propios acuerdos voluntarios -que deben ser alentados- presuponen un marco legal ().

4.3.3. El fundamento para fijar los instrumentos económicos es la internalización de los costes de los daños ocasionados al medio ambiente a través de :

- la aplicación consecuente del principio de « quien contamina paga » (artículo 130 R del Tratado CE);

- las ecotasas y la reforma del sistema fiscal desde el punto de vista ecológico ();

- una mejor responsabilidad civil por los daños causados al medio ambiente, con inclusión de la introducción de un seguro de responsabilidad civil obligatorio (que podría ir unido a la participación de la empresa asegurada en el sistema de auditoría medioambiental y convertirse así en un instrumento económico muy eficaz).

También sería conveniente completar el sistema de contabilidad de las empresas, a causa de la imagen de éstas en el público. Tal solicitud se formula ya en el V Programa de acción (página 111). La aplicación del Reglamento sobre auditoría medioambiental promueve esa mejora ().

4.3.4. Convendría modificar las normas comunitarias en materia de contratos públicos de tal manera que tuviesen en cuenta los aspectos relacionados con la protección del medio ambiente. Un modo de lograrlo consiste en introducir criterios medioambientales en las condiciones de adjudicación de dichos contratos. En los anuncios de licitaciones para suministro de productos fabricados en serie a los que se haya concedido etiquetas ecológicas, la adjudicación debería restringirse a los productos con etiqueta ecológica.

4.3.5. El desarrollo de normas para los análisis de costes/beneficios constituye un problema central en la introducción de instrumentos económicos en la política de medio ambiente, para lo cual deben tenerse en cuenta igualmente los trabajos efectuados fuera de la Comunidad.

4.3.6. Un mayor grado de utilización de las ayudas comunitarias (sobre todo para I& DT) en beneficio de la política de medio ambiente debe convertirse en parte integrante del programa de acción (especialmente para los objetivos de los que se puede esperar una mejora de la situación del medio ambiente); esto rige de modo análogo para la mejora del examen de los proyectos financiados por los fondos comunitarios, en especial los Fondos estructurales, desde el punto de vista de su impacto en el medio ambiente. En este contexto, es preciso recordar que uno de los objetivos del Fondo de cohesión está relacionado con el medio ambiente. El informe Molitor insiste también en ese punto.

4.4. Algunos ámbitos de acción de la política de medio ambiente (lista no exhaustiva)

4.4.1. Uno de los puntos fundamentales de la revisión del programa será, a juicio del CES, la interacción entre política de medio ambiente y política de empleo. Por esta razón, la política industrial europea debería prestar mayor atención a las industrias respetuosas con el medio ambiente, cuya importancia para el crecimiento y el empleo se tiene demasiado poco en cuenta (véase igualmente el « Libro Blanco », capítulo 10). El CES pide asimismo que se mejore el análisis estadístico de las tecnologías respetuosas con el medio ambiente.

4.4.2. La necesidad de armonización sigue manteniendo plena vigencia; dicha necesidad debe contemplarse desde el punto de vista de la aprobación de normas y niveles de protección a escala europea, tanto para valores límite de emisiones como para la evaluación de la calidad del medio ambiente, incluyendo también las diversas regiones de la Unión Europea. El principio de subsidiariedad no debería invocarse para oponerse a ello, ya que en caso contrario se correría el riesgo de falseamientos de la competencia. La posición de la Comisión en este punto no es, ni siquiera después de la entrada en vigor del V Programa de acción, unánime.

4.4.3. Los puntos centrales del V Programa de acción siguen siendo las interacciones entre la política de medio ambiente y las demás políticas (integración) :

- política energética ();

- política agrícola (), con inclusión de los conflictos con la política de protección de la naturaleza y del paisaje;

- política de protección del consumidor (consumo cualitativo).

4.4.4. Los problemas relacionados con el tráfico (entre ellos la contaminación acústica, que hasta ahora no ha desempeñado un papel importante en los programas comunitarios) deberían ocupar un lugar central en la revisión del programa de medio ambiente.

El programa destaca con razón el fomento de los transportes públicos. El desarrollo de las redes transeuropeas debe también producirse de una manera respetuosa con el medio ambiente.

4.4.5. Entre los objetivos del Programa que aún no se han realizado figura la introducción de un estudio del impacto ambiental de los planes y programas públicos destinados en particular a mejorar el medio ambiente urbano (incluida la protección de los centros históricos de las ciudades), así como la introducción de un estudio del impacto ambiental de las medidas adoptadas en el sector de las infraestructuras turísticas.

4.4.6. La legislación en materia de residuos, elemento central de la política de medio ambiente, debería completarse en el sentido de una disminución de los residuos y una mejora de las cuotas de reciclado. Se necesita igualmente una definición precisa del concepto de residuo y de las clases de residuos. Se insta a que se establezca dicha definición ().

Dentro del V Programa es preciso recordar también el programa de acción para las aguas subterráneas.

5. Dimensión internacional de la política europea en materia de medio ambiente

5.1. La política europea de medio ambiente ha hallado en el pasado reconocimiento a nivel mundial. La revisión del programa de acción debería mantener y promover esa posición. Otro tanto cabe decir de las medidas de seguimiento de la Conferencia mundial sobre el medio ambiente celebrada en Río de Janeiro en 1992. El papel de Europa en materia de medio ambiente debería servir de modelo igualmente para los países que no pertenecen a la Comunidad. Por esta razón, la política de medio ambiente (desarrollo sostenible y respetuoso con el medio ambiente) debe ser un elemento de la política europea de desarrollo.

5.2. El CES exigió ya en 1992 la extensión del programa de acción a los países de la AELC en el marco del Espacio Económico Europeo y una cooperación en materia de medio ambiente con los terceros países mediterráneos y los países de Europa oriental. La cuestión es de especial actualidad en el caso de los Estados que han solicitado su adhesión o han anunciado su intención de solicitarla : su integración en la Unión Europea traerá consigo la entrada en vigor de la legislación comunitaria sobre medio ambiente. Con el fin de preparar la aplicación de dicha legislación en esos Estados, conviene prever programas de ayuda especiales.

5.3. Convendría igualmente que la Comunidad desarrollase iniciativas encaminadas a insertar la dimensión medioambiental en la política comercial internacional (OMC). Los requisitos de producción y de calidad aplicables a los productos comunitarios por razones de protección del medio ambiente deberían ser también aplicables a los productos procedentes de terceros países.

6. Contribuciones del programa de acción en materia de medio ambiente a la revisión de los Tratados europeos en 1996

6.1. De los artículos 2 y 130 R y siguientes del Tratado CE se infiere ya que la Comunidad Europea deberá ser igualmente una comunidad de medio ambiente. Esto conviene tenerlo en cuenta cuando se redefinan algunas disposiciones del Tratado. Al respecto cabe resaltar las cuestiones siguientes, que pueden tener una importancia fundamental para un desarrollo sostenible :

6.2. Los instrumentos del Tratado y los instrumentos jurídicos deberían mejorarse por medio de una extensión del procedimiento de codecisión, o al menos del de cooperación, a todos los ámbitos de la política de medio ambiente (con inclusión de la ecofiscalidad).

6.3. Algunos de los niveles de protección del medio ambiente de los nuevos Estados miembros (Finlandia, Austria y Suecia) son más estrictos. En las instituciones europeas se debería examinar esta situación con objeto de incorporar a la legislación comunitaria normas de protección mejores y más acreditadas. A tal objeto, puede resultar necesario tener en cuenta la prolongación del plazo de validez (4 años) de dichas normas de protección del medio ambiente.

6.4. Asimismo, debería aclararse la relación entre el artículo 100 A (mercado interior) y los artículos 130 y siguientes (medio ambiente) y redactarse de manera más clara el apartado 4 del artículo 100 A. El espíritu de una comunidad de medio ambiente requiere atribuir la misma prioridad a todos los procedimientos legislativos, sea cual sea la base jurídica (mercado interior y política de medio ambiente).

Hecho en Bruselas, el 25 de octubre de 1995.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Carlos FERRER

() DO n° C 138 de 17. 5. 1995.

() DO n° C 287 de 4. 11. 1992.

() Doc. COM(94) 453 final.

() Doc. COM(95) 288 final.

() Informe publicado por la Agencia Europea del Medio Ambiente, Copenhague, N° ISBN 92-826-5409-5.

() Véase el punto 3.2 del dictamen del CES sobre el programa de actuación - véase p. 1.

() Doc. COM(94) 670 final.

() DO n° C 295 de 22. 10. 1994.

() DO n° C 195 de 18. 7. 1994.

() DO n° C 159 de 17. 6. 1991.

() Especialmente, CEDEFOP y « Fundación Dublín ».

() DO n° C 155 de 21. 6. 1995.

() DO n° C 332 de 31. 12. 1990.

() DO n° L 168 de 10. 7. 1993, p. 1.

() DO n° C 393 de 31. 12. 1994.

() DO n° C 298 de 27. 11. 1989, p. 40.

() Dictamen de la Sección de Medio Ambiente sobre el « Control del transporte de residuos »; véase supra en este mismo Diario Oficial.