COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO de conformidad con el párrafo segundo del apartado 2 del artículo 251 del Tratado CE referente a la posición común del Consejo sobre la propuesta modificada de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO de conformidad con el párrafo segundo del apartado 2 del artículo 251 del Tratado CE referente a la posición común del Consejo sobre la propuesta modificada de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente

1. Procedimiento

El 25 de marzo de 1997 se presentó al Consejo la propuesta (COM(1996)511 final - 1996/0304 (SYN) de 4 de diciembre de 1996, DO C 129 de 25 de abril de 1997), con arreglo al procedimiento de codecisión establecido en el apartado 1 del artículo 175 del Tratado CE.

El Comité Económico y Social emitió su dictamen el 29 de mayo de 1997 (DO C 287 de 22 setiembre de 1997).

El Comité de las Regiones emitió su dictamen el 20 de noviembre de 1997 (DO C 64 de 27 de febrero de 1998) y sobre la propuesta modificada de la Comisión el 15 de setiembre de 1999 (DO C 374 de 23 de diciembre de 1999).

El Parlamento Europeo emitió su dictamen en primera lectura el 20 de octubre de 1998 (DO C 341 de 9 de noviembre de 1998).

El 18 de febrero de 1999, tras el dictamen del Parlamento Europeo y de conformidad con lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 250 del Tratado, la Comisión aprobó una propuesta modificada (COM(1999)73 final, DO C 83 de 25 de marzo de 1999).

La posición común del Consejo fue adoptada el 30 de marzo del año 2000.

2. Objetivo de la Directiva

La directiva tiene por objeto conseguir un nivel elevado de protección del medio ambiente y contribuir a la integración de los aspectos medioambientales en la preparación de planes y programas con el fin de promover un desarrollo sostenible.

La directiva permitirá determinar los posibles efectos medioambientales de determinados planes o programas, describirlos y evaluarlos durante su preparación y antes de su adopción. Se llevará a cabo un informe ambiental, en cuyo proceso participarán y podrán formular observaciones las personas interesadas y las autoridades responsables en materia de medio ambiente. En caso de efectos ambientales transfronterizos importantes se consultará al Estado miembro que pudiera verse afectado. Las personas interesadas y las autoridades competentes tendrán la posibilidad de expresar sus opiniones. Finalmente, los resultados de este proceso deberán tenerse en cuenta en la decisión final. Tras la adopción de los planes o programas, deberá informarse a las personas y autoridades ambientales interesadas, así como a cualquier Estado miembro que haya sido consultado.

Entre los elementos esenciales de la futura directiva figuran los siguientes:

- La posición común divide el ámbito de aplicación en una parte obligatoria y otra facultativa. La evaluación ambiental será obligatoria para determinados tipos de planes y programas que figuran en una lista de sectores establecida, así como para los planes y programas que puedan tener repercusiones importantes sobre zonas de la red Natura-2000. Por lo que respecta a otros planes y programas no incluidos dentro del ámbito de aplicación de la parte obligatoria, corresponde a los Estados miembros determinar si dichos planes y programas pueden tener efectos significativos y realizar entonces una evaluación ambiental.

- El principio de integración constituye uno de los objetivos de la futura directiva y figura entre los motivos que justifican la decisión final (es decir, "una declaración que resuma la manera en que las consideraciones ambientales se han integrado en los planes o programas").

- En la futura directiva se integran las principales disposiciones del segundo pilar del Convenio de Aarhus por lo que respecta a la participación de los ciudadanos en la preparación de planes y programas relacionados con el medio ambiente.

- La directiva incluye disposiciones que clarifican la relación entre la futura directiva y otros instrumentos comunitarios que prevean evaluaciones ambientales (p. ej., la Directiva 92/43/CEE sobre hábitats o la futura directiva marco sobre el agua).

- En la futura directiva figuran disposiciones que precisan que no debe haber duplicación de evaluaciones en el caso de una jerarquía de planes que incluya diferentes niveles de planificación (p. ej., la información existente al respecto podrá utilizarse para la elaboración del informe ambiental).

- En caso de efectos transfronterizos importantes, una disposición, que prevé la información a un Estados miembro que pueda verse afectado de manera significativa, así como a las personas interesadas y autoridades responsables en materia de medio ambiente, aplica los principios esenciales del Convenio de Espoo (Convenio de la CEPE/ONU sobre evaluación de impacto ambiental de proyectos transfronterizos).

3. Observaciones de la Comisión

3.1. Observaciones generales

La Comisión aceptó en su totalidad, en principio y en parte quince de las veintinueve enmiendas propuestas por el Parlamento Europeo en primera lectura (en la votación, las 33 propuestas iniciales quedaron reducidas finalmente a 29). Dichas enmiendas se incorporaron en la propuesta modificada COM(1999)73 final de 18 de febrero de 1999. Todas las enmiendas del Parlamento Europeo se han incorporado a la posición común en su totalidad, en principio o en parte.

El ámbito de aplicación de la futura directiva constituyó el elemento central de las negociaciones. En su propuesta modificada, la Comisión, en respuesta a una solicitud del Parlamento Europeo, optó por un ámbito de aplicación bastante amplio, en el que era obligatoria una evaluación ambiental de todos los planes y programas de todas las áreas y sectores de planificación y programación, en ciertas condiciones. Únicamente por lo que respecta a ciertos planes y programas a nivel local y modificaciones de escasa importancia se permitía que los Estados miembros determinaran la necesidad de llevar a cabo una evaluación ambiental. El resultado alcanzado en la posición común es muy diferente. La posición común divide claramente el ámbito de aplicación en partes obligatorias y facultativas, lo que tiene como resultado una limitación de los planes y programas cubiertos en relación con la propuesta modificada de la Comisión. Por otro lado, la definición de planes y programas es más limitada al añadirse nuevos requisitos formales y además en la posición común se introducen exenciones para ciertos tipos de planes y programas, lo que reduce el ámbito de aplicación (para más detalles, véase el punto 3.2.2).

La acumulación de una definición más restrictiva de planes y programas, de exenciones adicionales y de un ámbito sopesado diferentemente reduce de forma sustancial el campo de aplicación. Un ámbito de aplicación así limitado no corresponde totalmente a los principios y objetivos de integración de las consideraciones ambientales señalados en el Consejo de Cardiff y confirmados en Consejos posteriores. La Comisión incluyó una declaración en el acta de la reunión del Consejo de 13 de diciembre de 1999, en la que señalaba que no podía aprobar la posición común dadas las limitaciones introducidas por lo que respecta al ámbito de aplicación en comparación con la propuesta de la Comisión (véase el punto 5).

3.2. Observaciones detalladas

3.2.1. Enmiendas del Parlamento aceptadas por la Comisión en su propuesta modificada e incorporadas en su totalidad, en principio o en parte a la posición común

Todas las enmiendas del Parlamento Europeo aceptadas por la Comisión figuran en su totalidad, en principio o en parte en la posición común. No obstante, dadas las modificaciones introducidas en los considerandos y artículos durante las negociaciones, fue necesario reformular y adaptar dichas enmiendas a las disposiciones correspondientes de la posición común.

Las enmiendas 2 a 4, 7, 9, 11 y 14 se refieren a los considerandos y se incluyen en los considerandos 1, 2, 4, 7, 14 y 19. En general, los considerandos corresponden al contenido de los artículos de la posición común.

La enmienda 16, que subraya la importancia de la contribución al desarrollo sostenible, se integra en el artículo 1 como uno de los objetivos de la posición común.

Las enmiendas 17 y 19 hacen referencia al ámbito de aplicación y se integran en los artículos 2 y 3 de la posición común.

Las enmiendas 22 y 33, que afectan al contenido, los tipos de información que debe proporcionarse y la calidad del informe ambiental, figuran en los artículos 5 y 11, así como en el Anexo I de la posición común.

La enmienda 27 se refiere a las modalidades de la consulta a los ciudadanos y se incluye en el artículo 6 de la posición común.

Las enmiendas 31 y 32 hacen referencia a los plazos de presentación del informe de evaluación de la aplicación y la eficacia de la Directiva, y a los requisitos en materia de intercambio de información, y se incluyen en los artículos 11 y 12 de la posición común.

3.2.2. Modificaciones introducidas por el Consejo en la propuesta modificada

Considerandos

Se modifica el orden del algunos considerandos con objeto de reflejar el orden de los artículos correspondientes; también se fusionan algunos considerandos y se introducen otros para reflejar los nuevos requisitos en el texto.

Artículo 1 (Objetivos)

El principio de integración se añade a los objetivos de la futura Directiva a fin de tener en cuenta los análisis más recientes que subrayan la importancia de integrar las consideraciones medioambientales en la toma de decisiones.

Artículo 2 (Definiciones)

El principal cambio introducido en el artículo 2 se refiere a la definición de "planes y programas". En la propuesta de la Comisión, la definición de planes y programas incluía también su ámbito de aplicación. En la posición común, estos dos elementos se dividen en dos artículos (la parte correspondiente al ámbito de aplicación figura en el artículo 3). En la definición de planes y programas se introducen algunos elementos restrictivos en relación con los requisitos formales (p. ej., planes y programas requeridos por las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas). Se suprimen otros elementos del artículo que formaban parte de la propuesta de la Comisión y se añade una definición de "ciudadanos", debido a otras modificaciones del texto.

Artículos 3 (Ámbito de aplicación)

En su propuesta modificada, la Comisión, en respuesta a una solicitud del Parlamento Europeo, optó por un ámbito de aplicación bastante amplio, que incluía todos los planes y programas de todas las áreas y sectores de planificación y programación, en ciertas condiciones. Únicamente por lo que respecta a ciertos planes y programas a nivel local y modificaciones de escasa importancia se permitía que los Estados miembros determinaran la necesidad de llevar a cabo una evaluación ambiental. El resultado alcanzado en la posición común es muy diferente. La posición común divide claramente el ámbito de aplicación en partes obligatorias y partes facultativas, lo que limita la cobertura de los planes y programas en relación con la propuesta modificada de la Comisión.

La parte obligatoria incluye los planes y programas que se elaboren con respecto a un número limitado de ámbitos y sectores, y que establezcan el marco para futuras autorizaciones de proyectos enumerados en la Directiva 85/337/CEE, así como los planes y programas que puedan tener repercusiones importantes sobre zonas de la red Natura-2000, de acuerdo con lo establecido en los artículos 6 y 7 de la Directiva sobre hábitats (92/43/CEE).

En relación con este enfoque, la propuesta modificada de la Comisión cubría los planes y programas de todas las áreas de planificación y programación que establecen el marco de futuras autorizaciones de proyectos sin limitarse a los que figuran en la Directiva 85/337/CEE.

Por lo que respecta a determinados planes y programas a nivel local y modificaciones de escasa importancia, así como a otros planes y programas que establecen el marco para futuras autorizaciones de proyectos, pero que no entran dentro de la parte obligatoria, corresponde a los Estados miembros determinar si dichos planes y programas pueden tener efectos medioambientales significativos. La decisión debe basarse en los criterios de selección pertinentes que figuran en un nuevo Anexo a la posición común y en las consultas a las autoridades ambientales ("selección"). Se incluye una disposición destinada a garantizar la transparencia de las decisiones con respecto a los ciudadanos. La propuesta modificada de la Comisión no preveía una posibilidad general de "selección" ni incluía criterios de "selección" distintos en un anexo. Dejaba cierta flexibilidad por lo que respecta a ciertos planes y programas a nivel local y modificaciones de escasa importancia, pero, aparte de dichas excepciones, la propuesta modificada se habría aplicado a todos los planes y programas que cumplieran las condiciones pertinentes.

Por otro lado, se añadieron varias exenciones (como los planes de defensa nacional o de emergencia civil, de tipo financiero o presupuestario y los que correspondan al período de programación en curso de los Fondos estructurales). No existe justificación alguna para excluir legalmente del ámbito de aplicación de la presente Directiva a los Fondos estructurales de la UE. Sin embargo, la Comisión declaró en la exposición de motivos de su propuesta de Directiva de 1996 que las disposiciones implican "que la nueva Directiva no se aplicará a los planes presentados a la Comisión según los Reglamentos sobre los Fondos estructurales". Además, el artículo 41 del Reglamento 1260/99 ya dispone la realización de una evaluación previa rigurosa del impacto ambiental. La Comisión prevé realizar un estudio concienzudo del tema con ocasión del informe contemplado en el apartado 4 del artículo 11 de la Directiva antes de decidir definitivamente si en el próximo período de programación deben incluirse en el ámbito de aplicación de la Directiva los documentos de programación de los Fondos estructurales.

Artículo 4 (Obligaciones generales)

En este artículo se introducen varios elementos relativos a los procedimientos y destinados a limitar los trámites administrativos en los Estados miembros.

Artículo 5 (Informe ambiental)

El principal cambio introducido en este artículo precisa que el informe ambiental no debe referirse únicamente a los planes y programas, sino también a otras alternativas razonables. Las disposiciones garantizan, no obstante, que, cuando se elabore el informe, pueda evitarse una repetición de la evaluación, centrándose en la información que se considere razonablemente necesaria teniendo en cuenta asimismo ciertos elementos adicionales. El tipo de información que debe incluirse en el informe ambiental figura en el Anexo I de la posición común.

Sin embargo, en la posición común se suprime una precisión útil relativa a elementos precisos del medio ambiente (p. ej., seres humanos, fauna, flora, suelo, agua, etc.) que deben abordarse en la evaluación ambiental.

Artículo 6 (Consultas)

El artículo 6 se refiere a los requisitos relativos a las consultas a los ciudadanos y autoridades responsables en materia de medio ambiente. Estos requisitos corresponden e incorporan las obligaciones derivadas del segundo pilar del Convenio de Aarhus (Convenio de la CEPE/ONU sobre acceso a la información, participación pública y acceso a los procedimientos judiciales en cuestiones de medio ambiente).

Artículo 7 (Consultas transfronterizas)

Además de las disposiciones relativas a las consultas transfronterizas entre Estados miembros, ya previstas en la propuesta de la Comisión, la posición común añade la participación de los ciudadanos y de las autoridades medioambientales del Estado miembro que pueda verse afectado por los efectos ambientales transfronterizos del plan o programa. Esta disposición incluye algunos principios fundamentales del Convenio de Espoo sobre evaluación ambiental de proyectos transfronterizos y los aplica a ciertos planes y programas.

Artículo 8 (Proceso decisorio)

Este artículo permanece básicamente sin cambios, salvo algunas adaptaciones correspondientes a las modificaciones introducidas en los artículos precedentes.

Artículo 9 (Información sobre la decisión)

Este artículo se ajusta a las modificaciones introducidas en artículos anteriores e incluye algunos elementos suplementarios importantes en relación con la información que debe transmitirse a los ciudadanos y otros interesados consultados durante el procedimiento (p. ej., "una declaración que resuma la manera en que se han integrado los aspectos ambientales" y "las razones de la elección del plan o programa adoptado, a la vista de las demás alternativas razonables consideradas").

Artículo 10 (Relación con otros actos legislativos comunitarios)

Para clarificar la relación de la futura directiva con otros actos legislativos comunitarios referentes a las evaluaciones ambientales y evitar que éstas se repitan, la posición común incluye una disposición que prevé la posibilidad de llevar a cabo procedimientos coordinados o conjuntos que cumplan los requisitos de la legislación comunitaria correspondiente. Esta disposición constituye una mejora, ya que tiene tiende a limitar los trámites administrativos.

Se suprime la disposición relativa al recurso judicial en relación con los planes y programas adoptados por el Parlamento, ya que podría dar lugar a divergencias de aplicación de la futura directiva.

Artículo 11 (Información, notificación y revisión)

En este artículo se introducen algunos elementos importantes que tratan de la calidad del informe ambiental, los puntos que deben considerarse en el informe de evaluación de la directiva, sobre todo la posibilidad de ampliar su ámbito de aplicación, y una disposición en la que se invita a la Comisión a aclarar la relación entre la futura directiva y los Reglamentos de los Fondos estructurales.

Artículo 12 (Aplicación de la Directiva)

La única modificación importante introducida en este artículo es la ampliación de dos a tres años del período previsto para la incorporación de la futura directiva a la legislación nacional, lo que constituye la media para este tipo de directivas.

Artículo 13 (Entrada en vigor)

No varía.

Artículo 14 (Destinatarios)

No varía.

Anexo I (Información a que se refiere el apartado 1 del artículo 5)

Con respecto a la propuesta modificada de la Comisión, el Anexo I, que está relacionado con el artículo 5 (informe ambiental) de la posición común no varía en cuanto al contenido, pero mejora en términos de estructura y claridad. Otra mejora es la introducción del requisito relativo a la descripción de las medidas de control previstas.

Anexo II (Criterios para determinar la significación de los efectos probables a que se hace referencia en el apartado 5 del artículo 3)

Este Anexo no formaba parte de la propuesta modificada de la Comisión, ya que no preveía un sistema según el cual los Estados miembros pudiesen determinar qué planes y programas debían ser objeto de una evaluación ambiental. Dado que la posición común hace una distinción entre los planes y programas para los que existe obligación de efectuar una evaluación, y aquéllos para los que esta evaluación es obligatoria sólo si se establece que pueden tener efectos ambientales significativos, se añade a la posición común una lista de criterios de selección con objeto de que los Estados miembros puedan disponer de elementos adecuados para proceder a dicha determinación.

4. Conclusión

En general, las modificaciones introducidas por el Consejo clarifican y mejoran el texto de la directiva propuesta. No obstante, por lo que respecta al ámbito de aplicación de la futura directiva, la Comisión considera que es demasiado limitado en relación con el enfoque seguido en la propuesta de la Comisión.

5. Declaración de la Comisión

"La posición común del Consejo sobre la propuesta de directiva relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, al limitar el ámbito de aplicación, difiere sensiblemente de la propuesta inicial de la Comisión. Un ámbito así limitado no corresponde a los principios y objetivos de integración ambiental, formulados en el Consejo de Cardiff y confirmados en Consejos posteriores, especialmente en Helsinki, ni al amplio ámbito de aplicación solicitado por el Parlamento Europeo en primera lectura. Es preciso señalar, además, que nada justifica la exclusión de los Fondos estructurales comunitarios del ámbito de aplicación de la presente directiva. Por tanto, la Comisión no puede apoyar la posición común."