INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO sobre la utilización de mecanismos de cooperación administrativa en la lucha contra el fraude en el IVA

1. Resumen

El régimen transitorio del impuesto sobre el valor añadido está concebido de tal manera que las entregas intracomunitarias de bienes entre sujetos pasivos están exoneradas en el Estado miembro de origen de los bienes y que la imposición tiene lugar en el Estado miembro de destino. A este sistema "normal" han venido a añadirse numerosos regímenes especiales y a menudo más complejos en aquellos ámbitos en los que los Estados miembros deseaban conservar un mayor control fiscal.

Este mecanismo de la exención expone el sistema de IVA al fraude, y particularmente a los mecanismos específicos del fraude intracomunitario denominado "fraude carrusel". En efecto, los bienes pueden circular sin ser gravados, por lo que es importante que los instrumentos comunitarios de cooperación administrativa se utilicen con la mayor eficacia posible y que los sistemas de control nacionales estén adaptados a estos retos.

En su último informe [1] sobre la cooperación administrativa y el control del IVA, la Comisión deploraba que estas condiciones aún no se hallaran reunidas. Por consiguiente, el 5 de junio de 2000 el Consejo ECOFIN invitó a la Comisión y a los Estados miembros a iniciar una serie de acciones para reforzar la lucha contra el fraude fiscal en el marco del régimen actual de IVA.

[1] COM(2000) 28 final de 28.1.2000.

Con el fin de responder a estas recomendaciones se emprendieron numerosas iniciativas, que se coordinaron en el Comité Permanente de Cooperación Administrativa (SCAC).

En la esfera comunitaria, el Consejo adoptó recientemente el Reglamento 1798/2003/ CE [2], que refuerza considerablemente el marco jurídico de la asistencia mutua, así como una Decisión relativa a la adopción del programa Fiscalis 2003-2007 [3], que permite financiar el refuerzo de esta cooperación en el día a día. Por otro lado, la Comisión ha anunciado su intención de emprender a medio plazo una reforma profunda del sistema VIES [4].

[2] DO L 264 de 15.10.2003, p. 1.

[3] Decisión 2235/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo de 3.12.2002 (DO L 341 de 17.12.2002).

[4] Sistema de intercambio de información sobre el IVA.

Por su parte, los Estados miembros han realizado progresos notables hacia un control más moderno y más eficaz del IVA, y comienzan a integrar la cooperación administrativa como herramienta de control habitual. Pero esto todavía no basta y quedan algunos aspectos pendientes como la dotación de personal suficiente en los servicios nacionales encargados de la asistencia mutua.

Recientemente se ha reflexionado mucho sobre la determinación de las medidas adicionales que podrían tomarse para luchar con mayor eficacia todavía contra los mecanismos específicos del fraude denominado "carrusel".

Una solución consistiría en reformar a fondo la organización del control del IVA. A tal fin, se ha establecido una lista de buenas prácticas. Los Estados miembros que han trabajado en esta vía ya han cosechado éxitos importantes.

Una solución alternativa mencionada por algunas autoridades nacionales, profesionales o académicas consistiría en revisar el funcionamiento del propio sistema de IVA. Existen varias opciones, pero todas ellas presentan inconvenientes bien superiores sus posibles ventajas.

Por lo tanto, el informe concluye que es posible luchar eficazmente contra el fraude en el marco del sistema actual del IVA a condición de seguir mejorando la cooperación administrativa y la eficacia de los sistemas de control nacionales. Los primeros éxitos registrados en algunos Estados miembros así lo demuestran.

2. Contexto

La Comisión debe redactar periódicamente un informe sobre el funcionamiento de la cooperación administrativa en el ámbito del IVA.

Hasta ahora se han presentado tres informes con arreglo al artículo 14 del anterior reglamento sobre la cooperación administrativa, el Reglamento 218/92/ CE [5]. El primer informe [6] trataba del sistema de intercambio de información sobre el IVA ("VAT Información Exchange System" - VIES). El segundo informe [7] examinaba el intercambio de información en virtud del Reglamento. El tercer informe era un informe conjunto sobre la cooperación administrativa y el control, presentado a la vez en cumplimiento del artículo 14 del Reglamento 218/92 [8] y del apartado 3 del artículo 12 del Reglamento 1553/89/ CE [9].

[5] DO L 24 de 1.2.1992, p. 1.

[6] COM(94) 262 final de 23.6.1994.

[7] COM(96) 681 final de 8.1.1997.

[8] DO L 24 de 1.2.1992, p. 1.

[9] DO L 155 de 7.6.1989, p. 9.

Las recomendaciones contenidas en el tercero de estos informes sirvieron de punto de partida para los debates del Consejo en el seno del grupo ad hoc sobre el fraude fiscal. Basándose en los trabajos de este grupo, el 5 de junio de 2000 el Consejo ECOFIN adoptó una serie de recomendaciones a la atención de la Comisión y de los Estados miembros (véase el anexo 1). Por lo que se refiere al IVA, el seguimiento de las recomendaciones del Consejo se había confiado al Comité Permanente de Cooperación Administrativa (SCAC).

El presente informe resume el conjunto de las acciones emprendidas a raíz de las recomendaciones del Consejo e intenta examinar si estas acciones han bastado para hacer frente al reto del fraude en el IVA. Examina también las acciones adicionales que deberían emprenderse en el futuro.

Este informe se inscribe en el marco del programa de trabajo anunciado por la Comisión en su reciente Comunicación sobre la estrategia en materia de IVA [10].

[10] COM(2003) 614 final de 20.10.2003.

3. El problema del fraude en el actual sistema de IVA

3.1. El actual sistema de IVA y sus requisitos de control

En 1991 el Consejo decidió establecer el régimen transitorio del IVA [11] para lograr la supresión de los controles fronterizos a efectos fiscales dentro de la Comunidad a partir del 1.1.1993. Estas disposiciones establecen que las operaciones intracomunitarias entre sujetos pasivos siguen gravándose con los tipos y condiciones del Estado miembro del destino. Se introdujo una exención para los suministros de bienes destinados a otro Estado miembro con el fin de sustituir la exención para las exportaciones, y la operación imponible de "importación" fue reemplazada por la "adquisición" en el Estado miembro de llegada de los bienes. El valor anual de estos bienes que circulan en la Comunidad sin el IVA se cifra actualmente en más de 1,500 billones de euros (que representa entre 150 000 y 200 000 millones de euros en ingresos de IVA).

[11] Directiva 91/680/ CEE del Consejo, que completa el sistema común del Impuesto sobre el Valor Añadido y que modifica, con vistas a la abolición de las fronteras, la Directiva 77/388/CEE (DO L 376 de 31. 12. 1991, p. 1).

La supresión de los controles fronterizos trajo consigo la integración del control de la tributación del comercio intracomunitario en el control del IVA nacional, y una nueva dimensión en la cooperación entre los Estados miembros. En especial, los Estados miembros necesitaban información de otros Estados miembros para poder controlar el impuesto porque ya no podían obtener información sobre la entrada de bienes en su territorio mediante el uso de controles aduaneros tradicionales en sus fronteras.

Esta información, requerida en la metodología de los Estados miembros para controlar el IVA en las transacciones intracomunitarias, es proporcionada por el VIES, que es una red informática común que proporciona información detallada de control sobre todas las transacciones intracomunitarias exentas.

Además de estos cambios introducidos por el régimen transitorio del IVA, se introdujeron también regímenes especiales respecto de la tributación de los nuevos medios de transporte, las ventas a distancia y las ventas a personas jurídicas no imponibles. El propósito de estos regímenes especiales era mantener la recaudación tributaria de los Estados miembros mediante tributación en destino de los suministros específicos de bienes distintos de los suministros entre sujetos pasivos. Estos regímenes especiales, que no son tratados por el sistema VIES, también necesitan un control especial. De una manera general, una imposición correcta exige un flujo de información entre Estados miembros sobre las transacciones efectuadas en estos regímenes.

También existen regímenes especiales en relación con determinados servicios intracomunitarios, particularmente los contemplados en la letra e) del apartado 2 del artículo 9 de la 6ª Directiva sobre el IVA [12], que se gravan en destino y están sujetos a un mecanismo de inversión del sujeto pasivo [13]. En este caso es igualmente necesario que haya un flujo de información entre Estados miembros para tener la absoluta seguridad de que el cliente en el país del destino declare la cantidad exacta del impuesto. Sin embargo, los datos VIES solamente se refieren a suministros intracomunitarios de bienes, y por lo tanto no cubren estas prestaciones de servicios.

[12] DO L 145 de 13.6.1977, p 1. Directiva cuya última modificación la constituye la Directiva 2003/92/CE (DO L 125 de 11.10.1996, p. 8).

[13] Esto significa que el servicio se factura sin el IVA y que el impuesto es declarado por el cliente, de una manera similar a los suministros y adquisiciones intracomunitarios de bienes.

3.2. La situación en materia de fraude

3.2.1. El fraude en el IVA se ha convertido en un problema real en muchos Estados miembros

En este contexto, ha quedado claro para la Comisión y los Estados miembros que la cooperación administrativa y los sistemas de control nacionales aún no están completamente adaptados a esta nueva situación creada en 1993.

Aunque el índice de detección de fraude es incierto y la cantidad exacta de dinero en juego resulta difícil de cuantificar, las cantidades son indudablemente considerables. Algunos Estados miembros han calculado pérdidas de hasta un 10 % en la recaudación neta de IVA. Por lo tanto, el fraude en el IVA se ha convertido en un problema real en muchos Estados miembros. Además de la pérdida de ingresos nacionales, este fraude compromete el comercio legítimo en algunos sectores económicos y distorsiona la competencia a beneficio de los operadores fraudulentos.

3.2.2. El fraude carrusel es una amenaza particular para el sistema de IVA

Un modelo de fraude que parece haber crecido durante los últimos años y que plantea ahora una preocupación importante para los Estados miembros en el comercio intracomunitario es el denominado fraude carrusel. Este mecanismo de fraude es un ejemplo claro de abuso de la exención del IVA en el comercio intracomunitario, que podría muy bien aprovecharse de la próxima ampliación y extenderse a los nuevos Estados miembros.

El modelo del fraude funciona del modo siguiente: una empresa llamada "sociedad instrumental" ("conduit company") (A) efectúa un suministro intracomunitario de bienes exento a un "operador carrusel" ("missing trader") (B) en otro Estado miembro. Este operador (B) adquiere bienes sin pagar el IVA y posteriormente realiza un suministro nacional a un tercer operador (C) llamado "agente" ("broker"). El operador carrusel carga el IVA en sus ventas al "agente", pero no lo paga al fisco y desaparece. El "agente" (C) reclama una devolución del IVA sobre sus compras a B. Por lo tanto, la pérdida financiera de la administración tributaria es igual al IVA pagado por C a B. Posteriormente, la empresa C puede declarar un suministro intracomunitario exento a la empresa (A) y, a su vez, (A) puede efectuar un suministro intracomunitario exento a (B) y se reanuda el ciclo de fraude, lo que explica el término "fraude carrusel".

Para distorsionar las investigaciones en materia de IVA, los bienes serán a menudo suministrados por (B) a (C) a través de "sociedades intermediarias" ("buffers"). Puede suceder que la "sociedad intermediaria" no tenga conocimiento del fraude, pero en la mayoría de casos sabe que participa en un tipo de transacción irregular (por la naturaleza inusual de la transacción comercial).

En la práctica, estos tipos de fraude están construidos de forma compleja con transacciones entre varios Estados miembros y varias empresas en cada Estado miembro. No obstante, el mecanismo que subyace al fraude del operador perdido en el comercio intracomunitario puede ilustrarse del siguiente modo:

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4. Iniciativas comunitarias para abordar el problema del fraude en el IVA

La situación de fraude ya fue calificada de particularmente preocupante por la Comisión en enero de 2000 en su tercer informe basado en el artículo 14, y por el Consejo en junio de 2000.

La necesidad de tomar ciertas medidas urgentes a nivel comunitario para abordar esta situación de fraude se subrayó tanto en dicho informe de la Comisión como en las recomendaciones del Consejo de junio 2000. La mayoría de estas recomendaciones han llevado a acciones concretas.

4.1. Un nuevo marco jurídico para la cooperación administrativa

En junio 2001 la Comisión presentó una propuesta [14] relativa a un nuevo reglamento para consolidar la cooperación entre las autoridades tributarias de los Estados miembros para luchar contra el fraude en el IVA. El Consejo adoptó esta propuesta el 8 de octubre de 2003, y el 1 de enero de 2004 entró en vigor un nuevo Reglamento (nº 1798/2003) relativo a la cooperación administrativa en el ámbito del impuesto sobre el valor añadido.

[14] (COM(2001) 294 final de 18.6.2001

Este Reglamento crea un marco jurídico único que fusiona los instrumentos legales del Reglamento (CEE) nº 218/92 y las disposiciones de la Directiva 77/799/CEE [15] en materia de IVA. Con este reglamento ha mejorado considerablemente el marco jurídico de la cooperación administrativa, por lo que debe considerarse como herramienta importante en la lucha contra el fraude en el IVA.

[15] DO L 336 de 27.12.1977, p. 15.

4.1.1. Normas más eficientes

El nuevo Reglamento fija normas claras y vinculantes que deberán facilitar los intercambios de información. Ahora existen, por ejemplo, normas claras y vinculantes sobre el modo de formular una petición de información, el modo y plazo de respuesta y el modo de intercambiar información con terceros países.

También fija nuevas normas que permiten a Estados miembros ir más de un simple intercambio de información. Ahora, por ejemplo, una administración fiscal puede pedir a otra administración fiscal que en su nombre notifique una decisión a uno de sus sujetos pasivos establecidos en el territorio de ese otro Estado miembro. Es también posible formular una petición específica de auditoría o incluso solicitar la posibilidad de enviar a uno de sus auditores fiscales al otro Estado miembro para participar en una auditoría.

Estas nuevas herramientas serán muy útiles en situaciones donde un sujeto pasivo imponible no se halla establecido en el territorio del país y no dispone de representante fiscal en dicho país, o en situaciones en que una empresa tiene todos sus documentos contables en un país distinto del suyo propio.

La posibilidad de pedir una investigación administrativa específica es también una herramienta muy útil para luchar contra el "fraude carrusel". Permitirá a los Estados miembros solicitar a otros Estados miembros la comprobación de la autenticidad de un sujeto pasivo (dirección, actividad, activos, identidad de los directivos, etc.), o recopilar más pruebas sobre las transacciones sospechosas.

4.1.2. Contactos más directos

El nuevo Reglamento también prevé contactos directos entre inspectores fiscales de diferentes Estados miembros en lugar de tener que pasar siempre por las oficinas centrales de enlace (OCE). Esto hará que la cooperación resulte más rápida y más eficaz. La Comisión cree que la comunicación directa entre personal de inspección o unidades antifraude es la manera más efectiva de acelerar el intercambio de información.

Las OCE seguirán teniendo la responsabilidad de gestionar la cooperación administrativa. Sin embargo, ahora todas las administraciones fiscales también podrán designar a otros departamentos de enlace y funcionarios competentes habilitados para intercambiar información directamente. Éstos pueden ser servicios regionales o servicios operativos especializados (tales como unidades antifraude) o inspectores fiscales individuales que participen en controles multilaterales.

Cabe destacar que este tipo de intercambios directos han funcionado ya con éxito en contextos delimitados, especialmente entre oficinas locales en zonas fronterizas en aplicación de acuerdos bilaterales.

Ahora todos los Estados miembros pueden hacer pleno uso de las posibilidades ofrecidas por el nuevo reglamento en este ámbito para facilitar intercambios directos de información entre oficinas locales y entre oficinas antifraude nacionales, para las cuales el acceso rápido a la información procedente de otros Estados miembros es indispensable para luchar de manera eficaz contra el fraude intracomunitario.

4.1.3. Más intercambios de información

El intercambio de información entre Estados miembros ha sido hasta ahora insuficiente puesto que fuera del marco del VIES había poco otro intercambio espontáneo o automático de información. La razón principal de esto era la ausencia de un proceso de decisión a escala comunitaria para ponerse de acuerdo sobre tales intercambios de datos. Por lo tanto, era preciso funcionar con acuerdos bilaterales, lo cual, empero, no resultaba demasiado eficaz y para las administraciones fiscales la gestión de acuerdos sometidos a diferentes normas, resultaba una carga pesada.

La única excepción fue el acuerdo multilateral los nuevos medios de transporte, firmado el 27 de noviembre de 2002 por 14 Estados miembros. El acuerdo se negoció en el marco del SCAC pero fuera del procedimiento formal de comitología.

Por lo tanto, el nuevo reglamento aspira a intensificar el intercambio espontáneo de información entre las administraciones para combatir el fraude con mayor eficacia. Las nuevas disposiciones obligan a los Estados miembros a intercambiar información en todos los casos en que ello pueda ayudar a los otros Estados miembros a detectar y combatir el fraude en el IVA. Las categorías exactas de información y el modo en que deberá manejarse el intercambio en cada Estado miembro se decidirán en un reglamento de aplicación.

Estos intercambios de información estarán en buena parte referidos al fraude carrusel, dado que con el nuevo reglamento será obligatorio intercambiar cierto tipo de información. Se contribuirá así a detectar el fraude carrusel y a impedir el registro de empresas que podrían entablar tales actividades fraudulentas.

4.2. El programa Fiscalis 2003-2007

Así como el nuevo reglamento sobre la cooperación administrativa era un requisito previo para mejorar la cooperación de los Estados miembros en la lucha contra el fraude en el IVA, también era necesario acompañar esta iniciativa legislativa de medidas concretas que reforzasen la cooperación entre administraciones y funcionarios del fisco.

Por consiguiente, el Consejo y el Parlamento Europeo adoptaron el programa Fiscalis 2003-2007 para mejorar la cooperación cotidiana entre funcionarios. Este programa contempla la financiación de seminarios para funcionarios del fisco, intercambios y visitas de estudio a otros países participantes [16], controles multilaterales [17], así como grupos de proyectos donde funcionarios de diversos países pueden trabajar juntos en áreas específicas. Este programa también prevé la financiación de sistemas de tecnología de la información en el ámbito tributario (principalmente el VIES).

[16] Los países participantes son los Estados miembros, países adherentes y países candidatos.

[17] Un control multilateral es un control simultáneo, por dos Estados miembros o más, de la situación fiscal de uno o más sujetos pasivos que son de interés común o complementario.

El programa Fiscalis, que es continuación de un programa anterior pero fuertemente centrado en la preparación para la ampliación, tiene un presupuesto de 44 millones de euros a lo largo de cinco años (a reserva de financiación adicional en el contexto de la ampliación). Uno de sus objetivos importantes es permitir que los países adherentes adopten cuanto antes el mismo nivel de cooperación y alcancen el mismo nivel de eficiencia de control que los Estados miembros actuales.

Para hacer frente a este desafío, la Comisión ha organizado o planeado ya en el programa Fiscalis 2003-2007 varias acciones específicas para estos países. Se han organizado para ellos varios seminarios de formación intensivos en ámbitos tales como el análisis de riesgo, la auditoría informática y el fraude carrusel.

4.3. Una futuras iniciativa comunitaria: VIES II

A medio plazo se tomarán otras iniciativas para mejorar la cooperación de los Estados miembros en la lucha contra el fraude en el IVA. En especial, la Comisión está considerando actualmente una revisión del VIES y su posible extensión a los servicios que deberían ayudar a los Estados miembros a reforzar sus controles.

Cuando se creó el VIES en 1993, se concibió para una duración de cuatro años, tiempo inicialmente previsto para la vigencia de los mecanismos transitorios del IVA. Sin embargo, ahora lleva funcionando mucho más tiempo. Aunque el sistema permite proporcionar información de control sobre la mayor parte del comercio intracomunitario, sus defectos son cada vez más evidentes.

Desde 1993, los Estados miembros han aumentado perceptiblemente su recurso al VIES. Por ejemplo, los Estados miembros efectúan ahora alrededor 15 millones de peticiones anuales de información específica sobre el VIES, y el ritmo de validación de números de identificación IVA por Internet se sitúa actualmente en más de 3 millones de validaciones mensuales, incluido el VIES en la Red.

Sin embargo, desde 1992 se han aportado pocas mejoras importantes de naturaleza técnica o funcional, si exceptuamos la introducción de un intercambio electrónico de formularios entre oficinas centrales de enlace y el intercambio de información sobre los servicios prestados electrónicamente por sujetos pasivos no establecidos en la Comunidad. También se han hecho algunos esfuerzos para mejorar el acceso directo de los Estados miembros a las bases de datos de los demás Estados miembros y para anticipar la transmisión de datos. Por lo tanto, la tecnología puntera de 1992 ha quedado ahora obsoleta.

Además, el VIES se ha demostrado ser una herramienta inadecuada en la lucha contra el fraude carrusel, no por la lentitud del propio sistema sino por el lapso de tiempo que transcurre antes de que la información sobre las adquisiciones intracomunitarias esté disponible para los Estados miembros. Normalmente transcurren por lo menos tres meses entre la fecha de la transacción y la fecha de la correspondiente transmisión de datos, que a menudo es más de lo que un operador fraudulento necesita para desaparecer.

Otro problema señalado por los Estados miembros desde 1993 es el carácter incompleto de los datos VIES. La calidad de los datos enviados a través del VIES depende de lo completo y correcto de las declaraciones presentadas por los sujetos pasivos, y la eficacia del sistema de sanciones por incumplimiento de esta obligación ha sido a menudo inadecuada. Dado que los sujetos pasivos tienen ahora el derecho a presentar declaraciones recapitulativas por vía electrónica [18], se espera que opte por la presentación electrónica de estas declaraciones un mayor número de operadores, lo que hará aumentar la calidad del intercambio de datos. Sin embargo, podría hacerse más para automatizar el envío de datos procedentes de los registros de sujetos pasivos, lo que tendría el doble efecto de reducir la carga de obligaciones para el sujeto pasivo y al mismo tiempo aumentar la calidad de los datos.

[18] Véase la letra b) del apartado 6 del artículo 22 de la Sexta Directiva sobre el IVA.

Por todas estas razones, la Comisión ha decidido que ha llegado el momento de someter el sistema VIES a un nuevo examen para ver en qué modo se recopilan, ponen a disposición y utilizan los datos. La Comisión cree que, en lugar de ampliarlo simplemente a los servicios como propone el grupo de trabajo ad hoc del Consejo sobre el fraude fiscal, sería mejor sustituir el sistema VIES actual por un sistema más moderno, más potente y más flexible, capaz de presentar datos más rápidos y más exactos.

Por lo tanto, la Comisión realizará este año un estudio de viabilidad con la intención de crear un nuevo sistema VIES dentro del plazo de aplicación del programa Fiscalis 2003-2007. Este nuevo sistema debería permitir que el intercambio de información sobre el comercio intracomunitario se lleve a cabo con mayor rapidez y eficacia y con menos coste para los sujetos pasivos.

4.4. Una futura iniciativa de la Comisión sobre la asistencia mutual en la lucha antifraude

La asistencia administrativa mutua coordinada y el intercambio de información (inclusive entre los Estados y la Comisón) son elementos importantes en la lucha contra el fraude. Por consiguiente, la Comisión está elaborando una propuesta de reglamento sobre la asistencia administrativa mutua para proteger los intereses financieros de la Comunidad contra el fraude y otras actividades ilegales. Esta iniciativa pretende abarcar el fraude del IVA, el blanqueo del dinero ganado con el fraude comunitario, el fraude de los Fondos Estructurales y otros ámbitos de fraude que todavía no se contemplan en la legislación secundaria de la CE.

En el terreno de la criminalidad financiera, la iniciativa pretende utilizar la información obtenida con las herramientas de lucha contra el blanqueo de dinero que ofrecen los instrumentos jurídicos de los pilares primero y segundo para proteger los intereses financieros de la Comunidad. Esto significa, en particular, detectar el fraude comunitario gracias a la información sobre las operaciones financieras sospechosas.

Esta nueva iniciativa complementa la legislación ya existente, y más particularmente el Reglamento 515/97 [19] sobre asistencia mutua en materia aduanera y agraria, así como el Reglamento 1798/2003 relativo a la cooperación administrativa en el ámbito del impuesto sobre el valor añadido.

[19] DO L 82 de 22.3.1997, p. 1.

5. Cambios producidos a nivel nacional en respuesta a las recomendaciones del Consejo

Además de las numerosas iniciativas lanzadas a escala comunitaria, cabe constatar que también los Estados miembros han realizado progresos sensibles en materia de control del IVA y que se han seguido muchas de las recomendaciones formuladas por el Consejo en junio de 2000. La mayoría de estas acciones nacionales se coordinaron a escala comunitaria en el marco del seguimiento por el Comité SCAC.

No obstante, aún quedan por realizar algunas reformas o progresos para permitir una cooperación óptima de los Estados miembros en su lucha común contra el fraude.

5.1. Se han logrado progresos importantes

5.1.1. Utilización más intensiva de los mecanismos de cooperación administrativa

Los Estados miembros hacen un uso cada vez más importante de los mecanismos de cooperación administrativa. Por lo que se refiere a los intercambios solicitados, las estadísticas del SCAC (véase gráfico del anexo 2) demuestran un aumento notable en el recurso a la asistencia mutua, ya sea en aplicación del artículo 2 de la Directiva 77/799/ CE o del artículo 5 del Reglamento 218/92/ CE. Se constata asimismo un aumento del número total de solicitudes del 18 % en 2000 respecto de 1999 y del 29 % en 2001 respecto de 2000. El año 2002 registra, por su parte, una estabilización de estas cifras.

Estos progresos se deben, por una parte, a una sensibilización mayor de los Estados miembros sobre la importancia de la asistencia mutua en el control del IVA, pero también a una necesidad creciente de utilizar la asistencia mutua para luchar contra los fraudes de dimensión europea.

Es preciso proseguir este esfuerzo para convertir a la asistencia mutua en una herramienta cotidiana del control fiscal. Para ello debe insuflarse en las administraciones fiscales una verdadera cultura comunitaria en todos los niveles. Así pues, aún quedan por realizar esfuerzos sustanciales para sensibilizar a los controladores sobre la importancia de la asistencia mutua en el control del impuesto sobre el valor añadido. También hacen falta esfuerzos importantes para formar a estos controladores en Derecho fiscal comunitario y en las prácticas y normativas de los otros Estados miembros. Resulta deseable que una mayoría de controladores domine al menos una segunda lengua comunitaria, lo que requiere tanto una reforma de los métodos de contratación como un mayor esfuerzo de formación. Para ello será necesario fomentar la utilización máxima de las herramientas del nuevo programa Fiscalis 2003-2007.

5.1.2. Un control más eficaz y más moderno

Los Estados miembros también han emprendido una modernización importante de sus métodos de control.

Se ha prestado particular atención a dos series de ámbitos: la instauración de sistemas nacionales de análisis de riesgos y el desarrollo de la auditoría informatizada.

5.1.2.1. Análisis de riesgos

El análisis de riesgos es un método para seleccionar a las empresas y sectores que deben ser objeto de un control en función de su "riesgo" potencial. En un contexto de escasez de recursos, es indispensable disponer de tal sistema para reforzar la eficacia del control. Así, por ejemplo, este sistema permite una utilización juiciosa de los numerosos datos recibidos del VIES.

En este marco, todos los Estados miembros han integrado en la organización del control del impuesto un sistema de análisis de riesgos. Algunos Estados miembros han desarrollado, además, sistemas específicos para el registro o el reembolso del IVA. Estos sistemas permiten minimizar el tiempo de espera impuesto a la mayoría de los sujetos pasivos para la obtención de un número de identificación IVA o para un reembolso de impuestos. Permiten al mismo tiempo concentrar los esfuerzos de control en las personas o sectores de riesgo.

La Comisión siempre ha apoyado esta evolución organizando varios seminarios y financiando con el programa Fiscalis numerosos intercambios de funcionarios. En colaboración con los Estados miembros, también ha determinado las buenas prácticas y desarrollado una metodología común para definir los indicadores de riesgo, con el fin de ayudar a los Estados miembros a construir su propio sistema. Seguirá apoyando estos esfuerzos en el marco de un nuevo grupo de proyecto sobre la gestión de los riesgos.

5.1.2.2. Auditoría informatizada

La auditoría informatizada es una respuesta necesaria a la adopción cada vez más frecuente, por las empresas, de medios electrónicos de transmisión y conservación de datos contables (pedidos, albaranes de entrega, facturas, libros contables, etc.).

Esta modernización del control requiere a la vez una modificación de la legislación para permitir la utilización de ficheros informáticos con fines de control (en los Estados miembros donde esto no era aún el caso) y también esfuerzos para adquirir el material y los programas informáticos necesarios y formar al personal en las nuevas técnicas.

La Comisión ha elaborado junto con los Estados miembros recomendaciones para proceder a esta modernización de los métodos de control. Así, los trabajos recientemente realizados en el SCAC tienen por objeto ayudar a los Estados miembros en esta vía proporcionándoles directrices.

El conjunto de estos esfuerzos parece dar resultado en la medida en que la mayoría de los Estados miembros prestan ahora una atención muy particular al desarrollo de sus capacidades en auditoría informatizada. Además, algunos Estados miembros están desarrollando herramientas de investigación específicas y especialmente innovadoras en el control del comercio electrónico.

No obstante, algunos Estados miembros y numerosos países adherentes no poseen aún ninguna capacidad de auditoría informatizada. Los esfuerzos comunitarios en este ámbito se proseguirán por lo tanto en el marco del nuevo programa Fiscalis 2003-2007, sobre todo porque la importancia de la informática en la contabilidad y la facturación del IVA no hará sino crecer en el futuro, al ritmo del comercio electrónico. La adopción, el 20 diciembre de 2001, de la Directiva 2001/115/ CE [20], que tiene por objeto hacer posible la facturación electrónica transfronteriza en condiciones armonizadas, hace que esta necesidad resulte más urgente todavía.

[20] DO L 15 de 17.1.2002, p. 24.

5.2. Quedan algunos progresos por realizar

5.2.1. Coordinación aún insuficiente de los planes de control nacionales

Si bien parece que los Estados empiezan a utilizar la asistencia mutua como una herramienta diaria del control fiscal, también es cierto que todavía queda por establecer una verdadera coordinación de las políticas de control.

Así, una de las herramientas principales de esta coordinación es la organización de controles multilaterales, es decir, de controles coordinados de la situación fiscal de uno o de varios sujetos pasivos que presentan un interés común.

Desde este punto de vista, la Comisión no puede sino alarmarse por el descenso del número de estos controles (ya bien escasos, por otra parte), y esto a pesar del hecho de que tales controles son financiados por el presupuesto del programa Fiscalis. Sólo se organizaron 3 controles en 2003, 4 en 2002 y 8 en 2001, y esto en toda la Unión Europea (frente a 15 durante el año 2000, lo que ya era una cifra escasa comparada con las 1 500 000 empresas que desarrollan una actividad intracomunitaria).

Esta tendencia decreciente muy neta es especialmente preocupante. Está sin duda vinculada a las dificultades para la organización práctica de tales controles. No obstante, la aprobación del nuevo programa Fiscalis 2003-2007 y del nuevo Reglamento sobre la cooperación administrativa en materia de IVA tienen como efecto reducir estas dificultades, permitiendo una financiación más rápida y normas de organización más flexibles, lo que permite una utilización más frecuente de estos controles, por ejemplo en la lucha contra el fraude carrusel.

Pero esta escasa actividad obedece seguramente también a la escasa prioridad concedida por las administraciones fiscales a este tipo de controles, en la medida en que movilizan recursos importantes y requieren personal que domine varias lenguas.

Por último, también se debe a que no se tienen en cuenta estos controles multilaterales en la fase de concepción de los planes de control nacionales.

5.2.2. Algunos obstáculos legales se oponen aún a una cooperación administrativa eficaz

Una utilización eficaz de la asistencia mutua en la lucha contra el fraude supone, por otro lado, que esta asistencia no esté obstaculizada por legislaciones nacionales que frenen, bloqueen o disminuyan la eficacia del intercambio de información. Esta es la razón por la que el Consejo había identificado algunos obstáculos concretos y pedido su supresión.

Muchos de estos obstáculos ya se hallan ahora suprimidos con la aprobación del nuevo Reglamento sobre la cooperación administrativa en materia de IVA. Este Reglamento ya no prevé, por ejemplo, la notificación previa del sujeto pasivo en caso de intercambio de información, procedimiento que se había juzgado especialmente nocivo en caso de fraude.

Sin embargo, aún subsisten algunos obstáculos, y en particular la legislación vinculada al secreto. En efecto, algunos Estados miembros no tienen la posibilidad de acceder a determinada información por razones legales. En este caso, tal información tampoco puede transmitirse a las otras administraciones fiscales que pudieran necesitarla. Se trata de un obstáculo que sigue siendo importante para una cooperación administrativa eficaz en la lucha contra el fraude, y que queda por suprimir en los Estados miembros en cuestión. Otro obstáculo es que en la mayoría de los Estados miembros no existe la posibilidad de perseguir judicialmente a un sujeto pasivo cuyas acciones fraudulentas que causen perjuicio sólo a los ingresos fiscales de otro Estado miembro. Se trata de un obstáculo especialmente perjudicial en la lucha contra el fraude carrusel. Por este motivo, y para poner remedio al problema existente, la Comisión quiere proponer, a principios de 2005, una Decisión marco en el contexto del tercer pilar para su posterior transposición a las legislaciones nacionales.

5.2.3. Una creciente y preocupante falta de recursos para hacer frente a los nuevos retos

Convertir a la asistencia mutua en una herramienta cotidiana del control fiscal supone, en definitiva, que se asignen los medios necesarios para responder a las cada vez más numerosas solicitudes de asistencia.

Si bien es cierto que algunos Estados miembros han realizado esfuerzos para dotar a las OCE de recursos suplementarios, las estadísticas del SCAC sobre los intercambios de información (véase cuadro del anexo 3) indican que resultan insuficientes. En efecto, el número de respuestas fuera de plazo es aún demasiado importante y no deja de crecer. Así, se observa que el número total de respuestas fuera de plazo fue del 27 % en 2000 (respecto de 1999), del 24 % en 2001 (respecto de 2000) y del 17 % en 2002 (respecto de 2001). Si se comparan estas cifras con el número de solicitudes anuales de asistencia, se constata que representan más de la mitad.

Ahora bien, este aumento sensible del número de solicitudes de asistencia mutua de los últimos años puede provocar atascos en el sistema, ya sea en los servicios responsables de la asistencia (en particular, las OCE) o en los servicios de control que trabajan para la asistencia mutua. Tal crecimiento, por otra parte, deberá intensificarse durante los próximos años con la entrada en vigor del nuevo Reglamento sobre la cooperación administrativa y con la ampliación de la Unión Europea a 25 Estados miembros en 2004.

Para acompañar esta evolución es, pues, urgente que todos los Estados miembros dediquen más recursos humanos a la asistencia mutua (en las OCE y en los nuevos servicios descentralizados de asistencia mutua, así como en los servicios de control que trabajan para la asistencia mutua).

6. Iniciativas adicionales que deben tomarse para hacer frente al problema específico del fraude carrusel

6.1. Adaptar el sistema de control al fraude carrusel...

Además de los logros ya alcanzados a nivel comunitario y nacional como respuesta a las recomendaciones del Consejo, se han tomado las iniciativas adicionales para encontrar soluciones apropiadas al problema específico del fraude carrusel.

Junto con los Estados miembros, la Comisión ha llevado a cabo un examen pormenorizado del fraude en el IVA en el comercio intracomunitario y ha identificado las diversas medidas adoptadas a nivel nacional que mejores resultados han dado en la lucha contra el "fraude carrusel". Estas "mejores prácticas" están basadas en un mayor y más rápido recurso a la ayuda mutua y en una adaptación de los sistemas de control nacionales para desbaratar el fraude carrusel. Mientras que el primer aspecto ya se ha abordado tanto en las recomendaciones del Consejo y en el nuevo reglamento sobre la cooperación administrativa, el segundo aspecto requiere esfuerzos adicionales en los distintos Estados miembros. A continuación se exponen algunos ejemplos de los tipos de "mejores prácticas" identificadas.

6.1.1. Medidas para impedir la entrada de los operadores carrusel en el sistema de IVA

En primer lugar, es importante hacer todo lo posible para impedir que los defraudadores entren en el sistema de IVA. Para hacer esto, las administraciones fiscales deben identificar a las empresas ficticias que solicitan el registro del IVA con el único objetivo de llevar a cabo operaciones fraudulentas. Ello requiere aumentar el control en el momento del registro de los operadores potencialmente sospechosos, normalmente acompañado de una combinación de medidas que permitan a la administración fiscal imponer garantías financieras, presentación mensual de las declaraciones-liquidaciones del IVA o programas de visita especiales a los nuevos operadores sospechosos.

6.1.2. Técnicas de control para detectar a los operadores carrusel

A pesar de estas medidas preventivas, aún pueden deslizarse operadores sospechosos a través del control en el registro. Es por lo tanto también necesario crear sistemas específicos de evaluación de los riesgos y de la información para lograr una detección precoz de los posibles operadores carrusel. Una evaluación de riesgos centralizada, como por ejemplo el análisis de las declaraciones-liquidaciones del IVA y de las disparidades en el VIES, debe ser complementada con datos operativos proporcionados en tiempo real, por ejemplo a través de la cooperación administrativa.

6.1.3. Medidas para detener el fraude carrusel detectado

Para que las estrategias de lucha contra el fraude carrusel surtan efecto es necesario que la detección precoz se combine con la retención de las devoluciones del IVA al comprador, en espera del resultado de la investigación ulterior. Por lo tanto, algunos Estados miembros han adaptado su legislación y procedimientos administrativos relativos a la devolución del IVA.

Además, deberían suprimirse inmediatamente los números de IVA de los empresarios fraudulentos que simulan actividades económicas, para retirar la posibilidad de continuar adquiriendo bienes sin el pago del IVA y, con ello, interrumpir el mecanismo de fraude.

6.1.4. Recuperación del IVA en casos de fraude carrusel detectado

Una vez cortado el mecanismo de fraude, hay que hacer esfuerzos para recuperar el IVA no ingresado. Puesto que no hay ninguna posibilidad real de recuperar el IVA del operador fraudulento, rechazar la deducción o exención del IVA a las otras partes implicadas en el fraude constituye un planteamiento efectivo.

Para facilitar la carga de la prueba en mecanismos de fraude complejos, algunos Estados miembros han reforzado recientemente su legislación antifraude introduciendo una "responsabilidad fiscal solidaria". La introducción de tal responsabilidad implica que si un sujeto pasivo conocía o debiera haber conocido las actividades fraudulentas de su cocontratante, será responsable del pago del IVA pagadero por su cocontratante. En algunos Estados miembros la introducción de la responsabilidad solidaria ha tenido un efecto claro de disuasión y parece ser eficaz. Esta medida tiene su fundamento jurídico en el artículo 21 de la Directiva 77/388/ CEE, a condición de que se respete el principio de proporcionalidad.

6.1.5. Creación de unidades antifraude

Además de estas medidas, también es necesario adaptar la organización de la propia administración fiscal para permitirle detectar y combatir rápida y eficientemente estos tipos de fraude internacional. La naturaleza específica y compleja del fraude carrusel requiere la existencia de unidades antifraude y de inteligencia especializadas con la suficiente responsabilidad para asegurar una actuación rápida y efectiva a todos niveles. Debería darse a estas unidades la autoridad necesaria para intercambiar rápidamente información con sus homólogos en otros Estados miembros.

6.2. ... o adaptar el propio sistema de IVA

6.2.1. Las distintas sugerencias

Las autoridades nacionales, los representantes industriales y académicos de varios Estados miembros han estudiado las posibilidades de un cambio sustancial en el funcionamiento del régimen del IVA para abordar el problema del fraude carrusel. Varias de las sugerencias contemplan la supresión de la combinación de transacciones en la que se paga el IVA y de aquéllas en que no se paga, y aspiran a que en toda la UE se conceda a las transacciones dentro de un Estado miembro el mismo trato que a las transacciones intracomunitarias. Esto puede obtenerse ya sea exigiendo el pago efectivo del IVA en las transacciones interempresas intracomunitarias o suspendiendo el pago del IVA en las transacciones interempresas nacionales.

Otras soluciones se centran en el hecho de que el fraude del carrusel es solamente posible porque se permite a los sujetos pasivos recuperar el IVA sin que ello vaya sujeto a la condición de ingreso del impuesto a la administración tributaria por el operador carrusel.

6.2.1.1. Suspensión del pago del IVA en todas las transacciones interempresas nacionales

Las pérdidas financieras causadas por el fraude carrusel son debidas al impago por un operador fraudulento del IVA que se ha repercutido o reembolsado a otro operador. Por lo tanto, la suspensión del pago del IVA en todas las transacciones interempresas ofrece ciertas ventajas en la lucha contra el fraude carrusel, puesto que ya no habrá deducción o reembolso del impuesto.

La suspensión del pago del IVA puede lograrse ya sea mediante la exención de las transacciones interempresas, ya sea mediante un mecanismo de reversión donde el cliente dé cuenta y al mismo tiempo deduzca el impuesto sobre sus ingresos en concepto de compensación del impuesto soportado. Sin embargo, todas estas sugerencias entrañan inconvenientes considerables.

En primer lugar, es dudosa la eficacia de tal medida en el contexto antifraude. Los sistemas de suspensión minan uno de los principios fundamentales del IVA, el del pago fraccionado del impuesto. Este mecanismo tiene por objeto asegurar el autocontrol del sistema impositivo y un claro reparto de responsabilidades entre el comprador y el vendedor. En un sistema de suspensión toda la carga de la recaudación del impuesto recae en el minorista, lo que genera nuevas oportunidades de fraude y riesgos de impago. Los operadores pueden desaparecer después de transacciones entre empresa y consumidor de la misma manera que después de transacciones interempresas, los suministros a consumidores finales pueden declararse fraudulentamente como transacciones interempresas, y la posibilidad global de comprar a precios netos podría extender aún más la economía sumergida (donde simplemente se suprimen las ventas).

Segundo, exigiría de las administraciones fiscales recursos adicionales sustanciales en personal y tecnología. Todas las transacciones interempresas tendrían que ser declaradas y cotejadas. Además, habría que reforzar el control de las transacciones entre empresa y consumidor porque la carga de la recaudación de impuestos recaería enteramente en el minorista.

Tercero, implicaría una considerable carga administrativa adicional para los operadores. Al igual que en el sistema actual para las transacciones intracomunitarias, habría que declarar todas las transacciones nacionales a las autoridades y los operadores tendrían que comprobar la situación legal de su cliente respecto del IVA.

6.2.1.2. Suspensión del pago del IVA sobre algunas transacciones interempresas nacionales

Teóricamente, el sistema de suspensión podría limitarse a determinadas categorías de operadores o suministros. Algunas administraciones fiscales han sugerido la aplicación del mecanismo de reversión a determinados sectores, otras han sugerido un sistema de suspensión opcional. Sin embargo, además de las desventajas que acaban de mencionarse, esto llevaría a la coexistencia un comercio interempresas nacional con y sin pago de IVA, lo que podría crear un potencial para las construcciones de fraude carrusel puramente nacionales mediante combinación de transacciones nacionales normales donde los proveedores cargaran el IVA a sus clientes y transacciones nacionales en el sistema de suspensión.

6.2.1.3. Pago efectivo del IVA sobre todas las transacciones intracomunitarias

Otra posibilidad sería cargar el IVA en todas las transacciones intracomunitarias dentro de la UE. Esto reinstalaría el mecanismo de pagos fraccionados, que asegura hasta cierto punto el autocontrol del sistema impositivo. Si se pagara el IVA en todas las transacciones de entrada y de salida, sólo estaría en juego la diferencia entre el IVA soportado y el IVA repercutido y los riesgos financieros del fraude carrusel disminuirían considerablemente. Se eliminarían así los vacíos legales del sistema actual que causan el fraude carrusel. Es exactamente este tipo de sistema que la Comisión siempre ha preconizado como sistema de IVA definitivo e ideal en el mercado interior (el llamado "régimen de origen").

En caso ideal, la imposición del pago real del IVA en todas las transacciones interempresas intracomunitarias se basaría en el tipo aplicado en el Estado miembro de origen.

Sin embargo, tendría que haber un sistema de reasignación de ingresos del país de origen al país del destino. Tal régimen también exigiría un grado mucho mayor de armonización del que existe actualmente. Por ejemplo, tendría que haber un grado mucho mayor de aproximación de tipos. A corto plazo, no es posible alcanzar este grado de armonización debido a los mecanismos nacionales divergentes en los Estados miembros y a la importancia que la mayoría, por no decir todos los Estados miembros, conceden a su soberanía fiscal respecto de la fijación del nivel de sus tipos impositivos.

Tal sistema también podría funcionar aplicando el tipo del Estado miembro del destino, pero esto supondría una carga para los operadores puesto que el sistema actual de exención se sustituiría por la aplicación del IVA a un tipo diferente para cada comprador, por lo que todos los operadores intracomunitarios necesitarían conocer el tipo aplicable para sus productos o servicios en todos los Estados miembros.

6.2.1.4. Pago efectivo del IVA sobre determinadas transacciones intracomunitarias

La mayor parte de los casos de fraude carrusel se practica con bienes de alto valor que son fáciles de transportar como, por ejemplo, componentes informáticos y teléfonos móviles [21]. Teóricamente, el pago efectivo del IVA sobre las transacciones intracomunitarias podría restringirse a estos sectores económicos. Por supuesto, cargar el IVA en las transacciones intracomunitarias eliminaría los fraudes carrusel practicados con bienes de alto riesgo. Sin embargo, surgirían los mismos problemas de asignación de los ingresos fiscales y de armonización impositiva que en un sistema enteramente basado en el país de origen. Por otra parte, podrían utilizarse otras clases de bienes, por ejemplo coches, materias textiles, tarjetas telefónicas, alimentos, bebidas sin alcohol, productos de metal, alcohol, gasolina, etc. Por lo tanto, atacar el fraude en los sectores más vulnerables podría desviarlo a otros sectores, al menos en parte.

[21] Aunque hasta ahora se han identificado unos 40 sectores diferentes.

6.2.1.5. Vincular la deducción del IVA al pago del impuesto o a su ingreso en la administración tributaria por el proveedor

El fraude carrusel sólo es posible porque que se permite que los sujetos pasivos deducir el IVA independientemente del ingreso del impuesto en la administración tributaria por parte del proveedor. Por consiguiente, algunas autoridades nacionales están estudiando la posibilidad de modificar las normas sobre deducción del IVA para vincularlas en cierta medida al ingreso del impuesto por parte del proveedor. Es evidente que el derecho de deducción es un principio fundamental del IVA y que todas las medidas que restrinjan este derecho deben atenerse estrictamente al principio de proporcionalidad.

Otro de los sistemas propuestos contempla hacer uso de la opción establecida por el tercer párrafo del apartado 2 del artículo 10 de la sexta Directiva sobre el IVA para reforzar las normas sobre deducción del IVA. Para determinadas transacciones o categorías de operadores, los Estados miembros podrían disponer que el IVA resultase pagadero (y por lo tanto, deducible) sólo en el momento del pago del precio. Para ser realmente eficiente, tal sistema iría acompañado de un sistema de cotejo.

Sin embargo, tal sistema crearía pesadas obligaciones adicionales para los operadores.

6.3. Punto de vista de la Comisión

La Comisión acoge con satisfacción el hecho de que los Estados miembros estudien la introducción de ciertas medidas legislativas (por ejemplo, el refuerzo de las normas de deducción del IVA) para proteger el sistema del IVA contra abusos graves tales como el fraude carrusel. En estrecha cooperación con los Estados miembros, la Comisión seguirá poniendo en común las mejores prácticas en este ámbito, y en función de la experiencia adquirida estudiará si hay necesidad de modificar la legislación comunitaria.

La idea de ir más allá y cambiar el propio sistema de IVA para combatir el fraude en el IVA puede parecer atractiva a primera vista. Sin embargo, hay que tener cuidado de no crear ninguna nueva oportunidad que pueda resultar ser tan grave o incluso peor que el fraude actual. Esto sería particularmente el caso si se generalizaran las exenciones. Además, es preciso examinar cuidadosamente cualquier cambio propuesto desde el punto de vista de las cargas administrativas que podría crear para los operadores cumplidores. Del mismo modo, hay que evaluar las exigencias que plantearía a las administraciones fiscales en recursos adicionales de personal y tecnología para establecer y para mantener las bases de datos, tratar los datos y para llevar a cabo los controles necesarios.

Debe también subrayarse que existen soluciones para combatir este fraude en el sistema de IVA actual. La Comisión efectivamente constata el éxito registrado en la lucha contra el fraude carrusel por los Estados miembros (en particular Países Bajos y Reino Unido) que ya han aplicado las medidas específicas de detección y control mencionadas en el apartado 6.1.

Todas estas medidas, así como las demás iniciativas de control tomadas recientemente en los Estados miembros y las recientes iniciativas legislativas a nivel comunitario (el nuevo reglamento sobre la cooperación administrativa, programa Fiscalis 2003-2007 y VIES II), deberían resultar apropiadas y suficientes para hacer frente al problema específico del fraude carrusel.

Junto a las iniciativas recientes en este campo, también es necesario estudiar el establecimiento de una definición comunitaria, común y exhaustiva, del fraude fiscal, así como la armonización de las sanciones penales.

Por lo tanto, la Comisión considera que, antes de introducir ningún cambio radical en el sistema del IVA, habría que hacer más esfuerzos para combatir el fraude en el sistema actual y seguir trabajando para mejorar la cooperación y los sistemas de control administrativos del IVA en los Estados miembros.

7. Conclusiones y recomendaciones

7.1. Conclusiones

La Comisión ha seguido las recomendaciones del Consejo con la propuesta de un marco jurídico reforzado en materia de cooperación administrativa, que se tradujo en la adopción, el 7 de octubre de 2003, de un nuevo Reglamento sobre la cooperación administrativa en el ámbito del IVA, y la adopción, el 3 de diciembre de 2002, de la Decisión sobre el programa Fiscalis 2003-2007. Por otro lado, la Comisión tiene intención de proponer a medio plazo una modernización del sistema VIES.

También son importantes los progresos realizados por los Estados miembros para seguir las recomendaciones del Consejo.

Los Estados miembros recurren a la asistencia mutua mucho más que en el pasado. Este aumento del número de solicitudes de asistencia es una tendencia que va continuar o incluso aumentar con la ampliación de la Unión Europea y con la aprobación del nuevo Reglamento sobre la cooperación administrativa en el ámbito del IVA.

Los Estados miembros han trabajado para que sus procedimientos de control sean más eficaces y modernos, en particular adoptando sistemas de análisis de riesgos e invirtiendo en auditoría informatizada.

Además del conjunto de acciones emprendidas a raíz de las recomendaciones del Consejo, recientemente han tenido lugar numerosas reflexiones con el fin de determinar soluciones al problema específico del fraude intracomunitario (y, en particular, del fraude carrusel).

Una solución consiste en adaptar el control a estos nuevos mecanismos de fraude. Así, se ha elaborado una lista de buenas prácticas a escala comunitaria, en colaboración con los Estados miembros. Los Estados miembros que se han optado por esta vía ya han cosechado éxitos importantes.

Una solución alternativa mencionada por algunas autoridades nacionales, profesionales o académicas consistiría en revisar el funcionamiento del propio sistema IVA. Existen varias opciones pero todas tienen inconvenientes bien superiores a las ventajas potenciales.

Por lo tanto, resulta preferible seguir reforzando la cooperación administrativa y la eficacia de los sistemas de control nacionales, con el fin de extraer los beneficios del conjunto de las reformas iniciadas recientemente tanto a escala nacional como comunitaria, en lugar de emprender la vía peligrosa de una reforma del propio sistema del IVA que aporta más riesgos e incertidumbres que soluciones.

Por último, es indispensable que los diez nuevos Estados miembros adopten a la mayor brevedad las mismas normas en materia de control y de asistencia mutua.

7.2. Recomendaciones

- Los Estados miembros deben seguir haciendo un uso intensivo de los mecanismos de cooperación administrativa. Deben, en particular, utilizar lo mejor posible las herramientas contenidas en el nuevo Reglamento (notificación, solicitud de investigación administrativa y presencia de funcionarios en el territorio de otro Estado miembro).

- Deben reservar los recursos humanos necesarios para organizar un número mayo de controles multilaterales e integrar estos controles en sus planes de control nacionales.

- Deben suprimir los últimos obstáculos legales señalados por el Consejo, para permitir que el control del IVA tenga la misma eficacia en todo el territorio de la Unión Europea.

- Deben adoptar cuanto antes un plan nacional destinado a reducir el plazo medio de respuesta a las solicitudes de asistencia mutua.

- Para ello deben asignar rápidamente recursos suplementarios a la asistencia mutua, ya sea a nivel de OCE ya sea a nivel territorial, y deben utilizar lo mejor posible las posibilidades de descentralización previstas por el nuevo Reglamento con el fin de evitar que el crecimiento de la utilización de la asistencia mutua se traduzca en atascos.

- Deben seguir agilizando y modernizando el control fiscal. Los Estados miembros que aún no han adoptado la auditoría informatizada deben hacerlo cuanto antes.

- Deben aplicar cuanto antes las buenas prácticas definidas en materia de lucha contra el fraude carrusel (véase el apartado 6.1) y establecer, en particular, servicios nacionales de lucha contra el fraude habilitados para intercambiar información con los otros Estados miembros.

ANEXO 1

Recomendaciones hechas por el Consejo en junio de 2000

1- Recomendaciones que afectan al ámbito de competencia de la Comisión

1. Eliminar todos los obstáculos legislativos existentes a nivel comunitario para permitir una cooperación administrativa rápida y eficaz entre los diversos Estados miembros en casos de fraude fiscal o en caso de signos claros de prácticas fraudulentas.

En especial, sería necesario:

- considerar la introducción de excepciones a las diversas disposiciones de secreto que obstaculizan o retrasan el intercambio de información

- examinar la posibilidad de fijar plazos más cortos para el intercambio de información sobre los casos de fraude más graves;

- prescindir de la notificación previa del intercambio de información al contribuyente;

- aclarar las ambigüedades en la Directiva 77/799/CEE y examinar las limitaciones en el uso de la información.

2. Modificar la legislación comunitaria con el fin de permitir un contacto más directo entre las autoridades de control de los diversos Estados miembros. Este objetivo puede lograrse, por ejemplo, con la presencia de funcionarios que participen en actividades de control en otros Estados miembros, lo que puede aumentar la eficacia de la lucha contra el fraude. Estas operaciones de control conjuntas serían en cualquier caso objeto de acuerdos bilaterales o multilaterales y se efectuarían bajo la dirección, el control y la responsabilidad de un funcionario del Estado miembro en que se lleve a cabo la inspección.

3. Estudiar la posibilidad de modificar el sistema VIES para considerar la inclusión de las prestaciones de servicios, particularmente los contemplados en la letra e) del apartado 2 del artículo 9 de la 6ª Directiva sobre el IVA.

4. Modificar el Reglamento (CEE) nº 218/92 y la Directiva 77/799/CEE de manera que, a ser posible, se establezca un marco jurídico único apropiado que permita reforzar la cooperación en la lucha contra el fraude y suprimir los obstáculos identificados anteriormente.

5. Examinar las normas fijadas en la 6ª Directiva sobre el IVA al objeto de simplificarlas y de presentar una propuesta de Directiva pertinente cuanto antes.

2- Recomendaciones que afectan al ámbito de competencia de los Estados miembros

1. Eliminar todos los obstáculos legislativos existentes a nivel nacional para lograr una cooperación administrativa rápida y efectiva entre los diversos Estados miembros en casos de fraude fiscal o en caso de signos claros de prácticas fraudulentas.

En especial, sería necesario:

- considerar la introducción de excepciones a las diversas disposiciones en materia de secreto, que dificultan o retrasan el intercambio de información;

- examinar la posibilidad de establecer plazos más cortos para el intercambio de información en los casos de fraude más serios;

- suprimir la notificación previa del intercambio de información al contribuyente.

2. Modificar la legislación nacional para permitir contactos más directos entre las autoridades de control de los distintos miembros. Este objetivo puede, por ejemplo, lograrse con la presencia de funcionarios que participan en actividades de control en otros Estados miembros, lo que puede producir un incremento en la efectividad de la lucha contra el fraude. Estas operaciones de control conjunto serían en todo caso objeto de acuerdos bilaterales o multilaterales y estarían bajo la dirección, el control y la responsabilidad de un funcionario del Estado miembro en que se lleva a cabo la inspección.

3. Estudiar la posibilidad de modificar el sistema VIES para acelerar el acceso a la información disponible en el sistema, teniendo en cuenta que el factor de tiempo desempeña un papel fundamental en los mecanismos de fraude, por lo que la cooperación administrativa necesita ser más sencilla y rápida a través de este sistema de otros.

4. Proporcionar a las oficinas centrales de enlace (OCE) los adecuados recursos humanos y materiales, organizando sus relaciones apropiadas con los departamentos de inspección, y en particular con los grupos antifraude, para garantizar el cumplimiento de los plazos de respuesta y la calidad de la información intercambiada.

5. Desarrollar esfuerzos para asegurar que los departamentos de control locales o regionales pertenecientes a la organización propia de cada Estado miembro cuenten con los recursos humanos necesarios para responder rápidamente a las peticiones de información de otros Estados miembros y efectuar su apropiado seguimiento.

6. Considerar la importancia de los contactos directos, con autorización previa de la autoridad competente, en relación con casos específicos o tipos de casos: medidas de control multilateral y transmisión directa de datos en casos de fraude o en casos de signos claros de prácticas fraudulentas, en áreas transfronterizas e investigaciones conjuntas.

7. Organizar mecanismos que establezcan sanciones administrativas en caso de presentación tardía de tales declaraciones; organizar el tratamiento de tales declaraciones en tiempo oportuno y promover la rectificación rápida de los errores encontrados en ellas, de modo que los datos se remitan en el plazo estipulado y sean lo más completos posible. La aplicación de medidas en este terreno aceleraría el flujo de información más fiable y por lo tanto permitiría que se utilizara a efectos de análisis de riesgos y para unas operaciones de control mejor orquestadas.

8. Avanzar, por medio de acuerdos, en los intercambios espontáneos y automáticos de información, particularmente en los casos u operaciones específicos que generalmente entrañan mayor riesgo de fraude o evasión fiscal, tales como la venta a distancia o de medios de transporte nuevos por particulares.

9. Optimizar los métodos de selección sobre la base de análisis de riesgos. Estos métodos, sin perjuicio de la subsidiariedad y hasta donde sea posible, deberían basarse en principios comunes a los distintos Estados miembros, que quedan por definir.

10. Esforzarse por considerar en los planes nacionales de inspección ciertas orientaciones basadas en los denominadores comunes de la evasión fiscal y del fraude, preferiblemente y hasta donde sea posible definidos de conformidad con los métodos mencionados en la recomendación anterior, específicamente con el objetivo de combatir el fraude de manera concertada y no caso por caso y de alcanzar conclusiones sobre la frecuencia de ciertos tipos de fraude en la Comunidad.

11. Definir una estrategia para supervisar los procedimientos de registro, tomando en cuenta las señales de alerta que adviertan la incidencia de un posible fraude fiscal. Si a través de comprobaciones se detecta que la actividad no se está desarrollando o que no existen las condiciones para su desarrollo, los Estados miembros deben considerar la aplicación de medidas cautelares.

12. Adaptar los sistemas de control a las realidades del comercio electrónico e introducir una amplia utilización de procedimientos informatizados en la auditoría.

3- Recomendaciones que requirieron una actuación comunitaria (no legislativa)

1. Estudiar la posibilidad de modificar el sistema del intercambio de información sobre el IVA (VIES) para facilitar a cada Estado miembro acceso directo a la base de datos VIES de los demás Estados miembros, condicionado a salvaguardias que se determinarán posteriormente para prevenir la violación de secretos comerciales, etc., permitiéndole así identificar a sus sujetos pasivos nacionales beneficiarios de transferencias intracomunitarias de un operador dado registrado en otro Estado miembro.

2. Optimizar los métodos de selección sobre la base de análisis de riesgos. Estos métodos, sin perjuicio de la subsidiariedad y hasta donde sea posible, deberían basarse en principios comunes a los distintos Estados miembros, que quedan por definir.

3. Esforzarse por considerar en los planes nacionales de inspección ciertas orientaciones basadas en los denominadores comunes de la evasión fiscal y del fraude, preferiblemente y hasta donde sea posible definidos de conformidad con los métodos mencionados en la recomendación anterior, específicamente con el objetivo de combatir el fraude de manera concertada y no caso por caso y de alcanzar conclusiones sobre la frecuencia de ciertos tipos de fraude en la Comunidad.

4. Adaptar los sistemas de control a las realidades del comercio electrónico e introducir una amplia utilización de procedimientos informatizados en la auditoría.

5. Pedir al Grupo Pluridisciplinar sobre la Delincuencia Organizada que prosiga activamente sus esfuerzos para asegurar que ciertos tipos de fraude en el IVA se combatan de manera más eficaz.

ANEXO 2

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

ANEXO 3

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>