Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Reactivación de un plan de proteínas vegetales a escala comunitaria"

(2002/C 80/06)

El 12 de julio de 2001, de conformidad con las disposiciones del apartado 2 del artículo 23 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social decidió elaborar un dictamen sobre "Cultivos herbáceos" sobre el tema "Reactivación de un plan de proteínas vegetales a escala comunitaria".

La Sección de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente, encargada de preparar los trabajos del Comité sobre este asunto, aprobó su dictamen el 4 de diciembre de 2001 (ponente: Sr. Sabin).

En su 387o Pleno de los días 16 y 17 de enero de 2002 (sesión del 16 de enero), el Comité Económico y Social ha aprobado por 95 votos a favor y tres abstenciones el presente Dictamen.

A raíz del dictamen relativo al cultivo de leguminosas en barbecho, el CES decidió ahondar en la reflexión sobre el abastecimiento de proteínas vegetales de la Unión Europea en el sector de la ganadería. El presente dictamen adicional estudia las distintas pistas de reactivación de un plan "proteínas vegetales" a escala comunitaria. La Comisión de Agricultura del Parlamento Europeo manifestó su interés en la reflexión presentada por el CES y como consecuencia se inició una cooperación entre los dos ponentes de ambas instituciones. Esta cooperación se plasmó en una audiencia pública, el 4 de diciembre de 2001, organizada por el Comité (para más información, véase: www.esc.eu.int).

1. Introducción

1.1. La historia de las oleoproteaginosas en las relaciones internacionales ofrece un gran número de enseñanzas para el futuro:

- estas producciones no fueron consideradas estratégicas por los negociadores europeos durante la "Ronda Dillon" en 1962. Ocho años más tarde, la soja se imponía como el único recurso en proteínas vegetales para la alimentación animal en los intercambios mundiales;

- si bien el desarrollo de los intercambios mundiales debía garantizar un abastecimiento de la Unión Europea a un coste reducido, el importante desfase entre la oferta y la demanda producido en 1973 originó una fuerte subida de los precios mundiales. Los Estados Unidos decretaron entonces un embargo sobre las ventas de soja, provocando así un fuerte traumatismo en Europa;

- aleccionada por esta experiencia, la Unión Europea mostró, con posterioridad a 1973, que podía mejorar su nivel de autoabastecimiento consolidando la Organización Común de Mercado para las "oleaginosas" y creando las condiciones de desarrollo de las proteaginosas;

- el acuerdo de "Blair House ", tras los ataques de los Estados Unidos (grupos de expertos del GATT) contra el Reglamento sobre las "oleaginosas", condujo a una limitación de la producción europea. Aunque muy criticado, este acuerdo tuvo el mérito de no poner en entredicho el nivel de siembra existente entonces en Europa. Con todo, ocho años más tarde, la reforma de la Política Agrícola Común acarreó de nuevo un debilitamiento de este sector.

1.2. Se observa de nuevo un desfase importante entre las necesidades de la Unión Europea en proteínas vegetales y su potencial de producción. Por otra parte, el desarrollo del sector de las oleoproteaginosas sobrepasa ya el marco agrario, dado que afecta a varios ámbitos importantes de sociedad.

1.3. La percepción de la seguridad alimentaria por el consumidor es ahora preponderante. La nueva política comunitaria integrada de seguridad alimentaria impone en cada eslabón de la cadena alimentaria un alto nivel de seguridad. El lugar de las proteínas de origen vegetal en la alimentación del ganado debe analizarse teniendo en cuenta estas consideraciones.

1.4. Las conclusiones del Consejo Europeo de Gotemburgo, celebrado los días 15 y 16 de junio de 2001, permitieron la adopción de una estrategia europea a favor del desarrollo sostenible, en la cual se precisa que "uno de los objetivos de la Política Agrícola Común debería ser la contribución al logro de un desarrollo sostenible haciendo mayor hincapié en ... materias primas renovables, ...". Más concretamente, la lucha contra el cambio climático y el respeto de los compromisos adquiridos en el marco del protocolo de Kioto requiere estímulos para la sustitución del carbono de origen fósil por carbono de origen renovable.

1.5. Por último, las conclusiones de las Cumbres europeas de Berlín, en marzo de 1999, y de Niza, en diciembre de 2000, piden a la Comisión que siga atentamente la evolución del mercado de las oleaginosas en Europa y estudie, llegado el caso, las opciones posibles para la promoción del cultivo de proteínas vegetales. Éste precisamente fue el objeto de la publicación de la Comunicación por la Comisión(1).

1.5.1. El Comité observa que, desde las dos últimas reformas de la PAC y los acuerdos de la OMC, el nivel de autoabastecimiento en proteínas vegetales de la Unión Europea ha disminuido de nuevo situándose por debajo del 25 % el año pasado. Este porcentaje en degradación constante plantea la cuestión de una dependencia que presenta riesgos para la ganadería europea en relación con sus necesidades de proteínas vegetales.

1.6. El Comité concede particular importancia al futuro de la producción de plantas oleoproteaginosas en Europa. El presente dictamen tiene por objeto proponer las vías de un plan para las proteínas vegetales a escala comunitaria que se inscribe en cuatro retos principales de la Unión Europea.

2. Primer reto: Las proteínas vegetales europeas: una baza para la seguridad alimentaria

2.1. La Comisión adoptó un Libro Blanco sobre la seguridad alimentaria que revisa básicamente la política existente de la Unión Europea en materia de seguridad de productos alimentarios y alimentos para animales. Este Libro Blanco fue examinado por el Comité Económico y Social y dio lugar a un dictamen(2) aprobado por una muy amplia mayoría en mayo de 2000.

2.2. La reciente crisis sanitaria, provocada por la encefalopatía espongiforme bovina, ha puesto de relieve las normas de prudencia que se imponen cuando se crean cadenas de reciclaje de materias primas, lo que acarreó la prohibición de la utilización de harinas cárnicas en la alimentación animal.

2.3. Aunque en 1999, un 5 % de las materias ricas en proteínas no eran de origen vegetal, a esta crisis sanitaria siguió una crisis de confianza del consumidor en el mercado de la carne de vacuno, lo que tuvo consecuencias en la alimentación del ganado porque hubo que recurrir en mayor medida a las proteínas vegetales.

2.3.1. Esta es la razón por la que la Comisión Europea propuso fomentar, a partir de la campaña 2001/2002, el cultivo en barbecho de leguminosas forrajeras según el método de producción biológico. No obstante, estas producciones entran únicamente en la composición de la alimentación de los rumiantes.

2.3.1.1. El Comité emitió un dictamen(3) sobre esta propuesta, que considera bien orientada pero no apta para responder a las grandes aspiraciones de los consumidores en relación con la seguridad sanitaria de la alimentación animal, y tampoco resuelve la problemática de los sectores de producción de carne blanca.

2.4. De ahora en adelante, la alimentación animal en proteínas estará garantizada por materias de origen vegetal y, en pequeña medida, por harinas de pescado. Con el fin de poner de relieve el carácter sano de estas prácticas, conviene examinar las modalidades de gestión de los eventuales riesgos sanitarios del uso de tortas de oleaginosas.

Los riesgos eventuales pueden ser:

- la presencia posible de productos contaminantes,

- los efectos debidos a la presencia de organismos modificados genéticamente (OMG).

2.5. En cuanto a la presencia de productos contaminantes, existe una legislación europea completa sobre los controles de las sustancias indeseables en la alimentación animal (Directiva 2001/46/CE). Esta Directiva presenta un interés especial en relación con las deficiencias de los procedimientos de fabricación porque considera que la eventual presencia de productos contaminantes constituye un accidente de fabricación. Por otra parte, la comercialización de alimentos compuestos para animales (79/373/CEE) también está en curso de revisión(4), lo que debería facilitar una mejor legibilidad de las materias primas utilizadas en las tortas vegetales.

2.6. En lo que a la presencia de OMG se refiere, la Unión Europea se encuentra actualmente en el contexto de una moratoria que prohíbe el uso de nuevos OMG en la alimentación humana o animal. No obstante, se están ultimando los trabajos para una legislación comunitaria coherente que permita gestionar este riesgo sanitario. En cuanto a la Directiva 2001/18/CE, proporciona a las instancias comunitarias y a los Estados miembros modalidades de seguimiento de los posibles efectos medioambientales de los OMG a largo plazo.

2.7. La Comisión presentó el 25 de julio de 2001 un proyecto de Reglamento sobre alimentos y piensos modificados genéticamente(5). Sin perjuicio de la posición del Comité sobre esta propuesta, cabe señalar que ese proyecto se basa en principios fundamentales del Libro Blanco sobre la seguridad alimentaria:

- un proceso único de evaluación de los riesgos en relación con el medio ambiente y la salud humana y animal,

- una gestión de los riesgos en la que participen la Comisión y los Estados miembros,

- una mejor información al consumidor a través de un etiquetado adaptado.

2.8. En cuanto a la presencia de OMG en las materias primas importadas, la Unión Europea ha aprobado el protocolo de Cartagena relativo a la bioseguridad, que regula únicamente los intercambios de organismos vivos modificados entre países. Por ello, el Comité destaca que la Unión Europea no podrá mantener mucho tiempo la contradicción que consiste en importar materias primas que contienen una parte de OMG y prohibir el uso de OMG producidos en el territorio europeo.

2.8.1. No obstante, es necesario relativizar el problema de los OMG cuando se trata de tortas de oleaginosas ya que cabe señalar que si la torta contiene ADN, éste se destruye a la salida del proceso de fabricación en la cocción que se realiza inmediatamente después de la trituración de las semillas y la extracción del aceite. Por su parte, el aceite no contiene ADN de los OMG. Después de más de 6 años de consumo de estas tortas no se ha detectado ningún incidente del tipo que sea, pero es necesario seguir vigilante en todo lo que ser refiere a esta cuestión. Por último, hay que señalar que se están tomando algunas iniciativas para desarrollar sectores con rastreo anti-OMG cuyos costes son mayores. Estas producciones pueden aumentar si el consumidor acepta pagar sus costes más elevados.

3. Segundo reto: La seguridad de los aprovisionamientos en proteínas para la alimentación animal

A. La situación mundial

3.1. La Unión Europea importó 34,3 millones de toneladas de tortas de oleaginosas para la campaña 1999/2000 de los que 26,3 millones de toneladas eran tortas de soja. Representa el primer importador en el mercado mundial con un 40 % de cuota de mercado.

3.2. Las relaciones entre la oferta y la demanda atraviesan periódicamente períodos tensos y por lo tanto subsisten los riesgos de enrarecimiento de la oferta.

3.3. En quince años (1985-2000) la producción mundial de materias ricas en proteínas aumentó un 60 %. Al mismo tiempo se desarrollaron los intercambios mundiales, puesto que representan un 53 % de la producción mundial frente al 14 % para los cereales.

3.3.1. En adelante, los intercambios mundiales de oleaginosas van a ser casi equivalentes a los de los cereales en valor, con un volumen de negocios de unos 55 mil millones de dólares al año(6). Esta oferta se concentra geográficamente en torno a tres países, a saber, Estados Unidos, Brasil y Argentina, que representan por sí solos el 80 % de la producción mundial.

3.4. Los efectos de esta concentración geográfica de la oferta han ido acompañados de una disminución del número de operadores presentes en el mercado. En Estados Unidos, que representan un 45 % de la producción mundial, menos de cinco grupos industriales controlan el 90 % de la capacidad de trituración. Esta evolución es similar a la del sector de las semillas.

3.5. La soja se impuso rápidamente como principal recurso en materias ricas en proteínas. La parte relativa de las materias ricas en proteínas distintas de la soja está en disminución constante en los intercambios mundiales. Pasó de un 27 % en 1985 a un 22 % en 2000.

3.6. La demanda mundial se ha diversificado mucho y registra un crecimiento del 4 % al 5 % anual. Este dinamismo es considerable comparado con el del mercado mundial de los cereales que está estancado desde los años ochenta. La Unión Europea absorbía hasta mediados de los años ochenta más del 64 % de las importaciones. En la actualidad, representa menos de un 40 % de los intercambios mundiales tras la aparición de nuevos países compradores, en particular China, que absorbe actualmente un 10 % de los intercambios. Por otra parte, Estados Unidos y Brasil han desarrollado notablemente sus sectores de carne blanca y utilizan por ello una mayor parte de su producción.

3.7. Además, es necesario destacar que la satisfacción de las necesidades del consumo humano en los nuevos países consumidores implica en primer lugar el recurso a la proteína vegetal absorbida directamente. En cuanto disponen de los medios necesarios, dichas poblaciones comienzan a consumir progresivamente proteínas en forma de carne blanca o roja. Pero como son necesarias de dos a tres unidades de proteínas vegetales (procedentes de materias ricas en proteínas) para fabricar una unidad de proteínas animales (en forma de carne blanca)(7), se comprende que el desarrollo económico trae consigo un mayor y más rápido consumo de proteínas vegetales. Por consiguiente, la emergencia de nuevas economías, en particular en Asia, puede volver a originar un desfase, que ya se produjo en 1973, entre la oferta y la demanda en el mercado mundial. Es el caso de China, que aumenta regularmente sus importaciones de tortas de soja.

3.8. El Comité recuerda que la situación, a raíz del embargo de 1973, llevó a Europa a tomar medidas destinadas a limitar su dependencia al objeto de disminuir sus riesgos económicos y de abastecimiento alimentario. Esta situación, que posteriormente mejoró de manera notable gracias a la política llevada a cabo entonces, se ha vuelto a degradar con las decisiones tomadas en el marco de la Agenda 2000. En efecto, el sensible descenso de las ayudas desincentiva la producción de oleoproteaginosas, lo que está creando una situación cada vez más desfavorable para la Unión Europea. Por estas razones, el Comité se muestra escéptico ante la idea de que todo serían ventajas para los operadores, sin ningún riesgo, si se abastecieran casi exclusivamente en el mercado internacional de materias ricas en proteínas.

3.9. La concentración de la oferta en algunos países conlleva necesariamente un riesgo climático que, si se materializa, puede ser de larga duración y hacer que los agricultores de estos países modifiquen sus producciones (reducción de las superficies). Este riesgo climático, a pesar de ser real (fue el fundamento de la decisión del embargo en 1973), nunca ha sido tenido en cuenta por la Comisión en sus análisis ni en sus opciones. Además, conviene recordar que, en valor absoluto, la compra en el exterior de proteínas vegetales representa una parte importante del déficit comercial comunitario.

B. Las necesidades europeas de proteínas vegetales vinculadas a la evolución del consumo de carnes

3.10. La crisis de confianza del consumidor europeo ha tenido también como efecto acelerar el desplazamiento de una parte del consumo de carne roja a carne blanca, tendencia que se venía observando desde hace tiempo.

3.10.1. La Dirección General de Agricultura de la Comisión Europea publicó, en julio de 2001, un estudio(8) prospectivo sobre la situación de los mercados agrarios europeos. Se puede observar que son las producciones de cerdos y aves las que van a experimentar los aumentos más fuertes:

>SITIO PARA UN CUADRO>

3.11. Estos sectores de producción animal son grandes consumidores de materias ricas en proteínas y de materias energéticas. No obstante, la Comisión Europea ha basado su reforma de la PAC en el nivel de competitividad de los cereales frente a productos de sustitución importados para anticipar la evolución de la demanda de piensos.

3.11.1. El documento de trabajo de los servicios de la Comisión(9) relativo a la oferta y la demanda de plantas ricas en proteínas en la UE precisa que la demanda de forraje debería aumentar en 2,5 millones de toneladas para la campaña 2000/2001 por el efecto acumulado de la supresión de las harinas cárnicas y del desplazamiento del consumo hacia la carne blanca. Este aumento debería traducirse en una incorporación suplementaria de cereales de 4 millones de toneladas y en necesidades de tortas de soja de 1 a 1,5 millones de toneladas. A largo plazo, la demanda interna(10) para la alimentación animal se orientaría principalmente a los cereales y en particular al trigo (+ 17 % entre 2001 y 2008).

3.12. El Comité rechaza el argumento según el cual los efectos del consumo de carne blanca y de la supresión de las harinas cárnicas tendrían una incidencia más importante en la demanda de cereales (necesidades energéticas) y serían menos perceptibles en las materias ricas en proteínas. Habida cuenta de los límites zootécnicos y si no se produce una evolución tecnológica importante, los efectos mecánicos que influyen en la demanda de cereales tendrán repercusiones similares en la demanda de materias ricas en proteínas vegetales.

C. Evolución previsible de la superficie de oleoproteaginosas tras la Agenda 2000

3.13. Este aumento previsible de la demanda en materias ricas en proteínas vegetales contrasta con las previsiones(11) establecidas por la Comisión, que prevé una evolución negativa de la siembra de oleaginosas (de 4,8 millones de hectáreas en 2002 a 4,6 millones de hectáreas en 2008). Por lo tanto, el aumento del volumen de producción se debería únicamente a un aumento del rendimiento de las plantas.

3.13.1. Desde un punto de vista coyuntural, la estabilización de las superficies sembradas de oleaginosas a nivel europeo para la campaña 2000/2001 (5260000 ha, estimación del COPA/COGECA) no permite recuperar el nivel alcanzado antes de la aplicación de la Agenda 2000. Si se analiza esta evolución se observa que la disminución de la superficie de oleoproteaginosas es general en la Unión Europea excepto en los nuevos Estados federados de Alemania. En efecto, tras su integración en la UE redujeron su potencial de producción. Este límite ya no está en vigor desde la campaña 2000/2001. Salvo esta recuperación bien localizada, la tendencia general es a la baja: en Francia, -7,5 %; en Italia, -1,5 %; en España, 0 %.

3.14. El Comité destaca que las perspectivas de siembra para el período 2001-2008 en la UE siguen siendo inferiores en 0,4 millones de hectáreas con relación al potencial de producción autorizado por los acuerdos de "Blair House". Este dato es contradictorio con la evolución prevista de la demanda en materias ricas en proteínas vegetales. Afianza además la idea de que el desarrollo de los sectores de carne se verá debilitado por un descenso del nivel de autoabastecimiento de la UE en proteínas vegetales en el marco de la Agenda 2000. De esta manera, la Unión Europea se encuentra en una situación única dado que aplica un sistema de barbecho en producciones en las que es muy deficitaria. La supresión de la "ayuda específica" a las oleaginosas resultante de la Agenda 2000 debería haber permitido a la Unión Europea disponer de márgenes de maniobra en las negociaciones internacionales y considerar caducos los acuerdos de Blair House.

4. Tercer reto: ¿Cambiará la situación con la integración de los PECO?

4.1. ¿Puede trastornar este análisis la consideración de la situación de los países candidatos? En la medida en que las negociaciones deberían dar un resultado antes de 2003, cabe pensar que para 2008 la mayor parte de los países candidatos se habrá integrado en la Unión Europea.

4.2. El grado de autosuficiencia de los países candidatos es superior al de la Unión Europea, puesto que se acerca a la cifra del 80 % en 2000. Sin embargo, estos países siguen siendo exportadores de semillas de oleaginosas debido a la obsolescencia de sus instalaciones de trituración. Importan también grandes volúmenes de tortas de soja para su ganadería. Con la aplicación de la Agenda 2000 se prevé que sus exportaciones de semillas oleaginosas seguirán siendo estables.

4.3. Si la integración de los países candidatos en la Unión Europea mejora el nivel de autoabastecimiento en proteínas vegetales, elevándolo hasta el 28 % aproximadamente, la Comisión(12) tiene prevista una reducción de su producción en beneficio de la producción de cereales a partir de 2008.

4.4. Sería importante ofrecer a los países candidatos a la Unión Europea que tienen una fuerte vocación agrícola la posibilidad de desarrollar su producción de plantas oleaginosas y proteaginosas para su propio mercado, y también para el mercado europeo, que ofrece una salida ilimitada. Si no se adopta esta orientación, existe el riesgo real de que se produzca un desarrollo suplementario de la producción de cereales. Entonces, habrá que encontrar una salida en el mercado mundial, que ya está saturado, o aplicar un nivel de barbecho más consecuente. Así pues, el fomento de la producción de oleaginosas podría ser la primera expresión de una política común en estos países que tienen un verdadero potencial de producción (al norte, colza y proteaginosas; al sur, girasol y soja). Se puede mejorar la posición de Europa en el ámbito de las proteínas vegetales y a la vez ofrecer a los países candidatos una oportunidad real de desarrollo y de mercado. También en este sentido, la Unión deberá ser vigilante en la futura negociación con la OMC, al objeto de que los países candidatos a la Unión se beneficien de un amplio potencial de producción, lo que implica asimismo una revisión de las referencias basadas en los años anteriores, que les son desfavorables.

5. Cuarto reto: Adoptar una estrategia de desarrollo sostenible

A. Efectos inducidos por el apoyo a las plantas oleaginosas y proteaginosas

5.1. El mantenimiento de un potencial de producción de oleoproteaginosas afecta también al medio ambiente y al equilibrio de las actividades en el conjunto del territorio. La aplicación de la Agenda 2000 ha traído consigo un aumento de las siembras de cereales debido a la alineación del conjunto de las ayudas directas a los grandes cultivos. En efecto, la supresión de la ayuda específica a las oleaginosas, la fuerte reducción de las ayudas a las proteaginosas, así como la ausencia de un sistema de seguridad en caso de reducción de los precios hacen que estos cultivos sean menos interesantes y más aleatorios en términos de renta. Esta situación, si perdura, constituye un estímulo al monocultivo.

5.2. Desde un punto de vista agronómico, los cultivos de plantas oleaginosas y proteaginosas presentan un gran interés para el mantenimiento de la estructura de los suelos porque limitan los fenómenos de sensibilidad al deslavamiento (factor que acelera la erosión de los suelos). Esto explica que estos cultivos figuren generalmente al comienzo del ciclo de rotación.

5.3. Estos cultivos requieren globalmente menos insumos. En cuanto a los abonos, las necesidades de nitrógeno mineral son casi inexistentes. Por consiguiente, la incorporación de estas plantas en los ciclos de rotación de los cultivos disminuye globalmente la dosis de contribución en nitrógeno. Por lo que se refiere a la utilización de productos fitosanitarios, su utilización es menor que en otros cultivos.

5.4. Algunas plantas proteaginosas (guisantes proteaginosos de primavera) ocupan el suelo menos tiempo. Se podría temer, por lo tanto, una mayor sensibilidad al deslavamiento después de la cosecha. En la práctica, esta cuestión no se plantea ya que en la mayoría de los casos después de los guisantes se cultivan cereales que se siembran a comienzos del otoño. Por consiguiente, en los raros casos en que el cultivo siguiente se inicia en primavera, es necesario intercalar entre ambos un cultivo que garantice la cobertura del suelo y aporte materias orgánicas.

5.5. El Comité observa que, desde un punto de vista medioambiental, la reforma de la PAC de 1999 favoreció el desarrollo de prácticas de monocultivos en menoscabo del desarrollo sostenible. Es necesario fomentar a través de incentivos un mejor equilibrio entre las plantas oleoproteaginosas y los cereales o el maíz, garantizando así el mantenimiento de rotaciones equilibradas, que constituyen prácticas de cultivo respetuosas del medio ambiente.

B. El sector no alimentario: un plus para el medio ambiente y un mercado en expansión

5.6. Con la producción de plantas oleaginosas se obtienen dos productos que son el aceite vegetal y las tortas (utilizadas para la alimentación animal). No obstante, el mercado del aceite vegetal alimentario no está en expansión económica como el de las proteínas. Esta es la razón por la que el desarrollo del sector no alimentario en el marco de los cultivos en barbecho representa un interés económico no desdeñable. En el año 2000 se dedicaron en Europa 836000 hectáreas a fines no alimentarios.

5.7. El desarrollo de la lipoquímica ha permitido la creación de numerosos productos biodegradables (tensioactivos, lubricantes, solventes e intermediarios químicos). La demanda industrial en el ámbito de los detergentes es actualmente muy importante. El mercado de los biolubricantes es todavía incipiente. Este producto parece ser una salida prometedora para los motores de cuatro tiempos. El Comité destaca que el conjunto de estos productos se integra en el marco de la estrategia europea para el desarrollo sostenible. La promoción de salidas para los mismos y de acciones de demostración deberían facilitar el desarrollo de este sector.

5.8. La segunda salida de los aceites vegetales en el sector no alimentario es la producción de éster metílico, gasóleo biológico o diéster. Este producto puede responder a dos necesidades importantes a nivel europeo. En primer lugar, se trata de la dependencia energética de la Unión Europea de los productos derivados del petróleo. La reciente evolución del precio del barril de petróleo ha mostrado la sensibilidad de la economía europea al coste del suministro de esta energía. Por tanto, el desarrollo del conjunto de biocarburantes puede constituir una de las soluciones para limitar esta sensibilidad.

5.9. Este producto entra también en el marco de la lucha contra el efecto invernadero. En efecto, el balance ecológico del diéster pone de manifiesto que una hectárea de oleaginosas destinada a tal efecto permite ahorrar 2,71 toneladas(13) de equivalente de CO2 (este cálculo no tiene en cuenta la utilización de los subproductos). Por otra parte, la energía total producida por el éster metílico y sus subproductos es 2,65 veces superior a la energía utilizada para su producción.

5.10. Hasta ahora el desarrollo del sector no alimentario de las oleaginosas se ha realizado en el marco de una "excepción" de cultivos autorizados en barbecho. El Comité lamenta que el marco reglamentario europeo que regula esta producción sea inadecuado. En efecto, el sistema de control administrativo es disuasivo para los productores que desean producir en barbecho para fines no alimentarios. Dado que estas salidas (lipoquímica y biocarburantes) presentan un gran interés a escala comunitaria, la Comisión debe cambiar de actitud y proponer con determinación un marco reglamentario y fiscal adaptado, pues a pesar de las dificultades reglamentarias actuales han demostrado su utilidad.

6. Vías para un plan de proteínas a escala comunitaria

A. Contexto general

6.1. A raíz de las conclusiones del Consejo europeo de Niza en las que se pedía a la Comisión Europea que estudiara la posibilidad de reactivar el cultivo de oleaginosas y proteaginosas, la Comisión publicó en marzo de 2001 una Comunicación en la que se presentan las opciones posibles para la promoción del cultivo de plantas ricas en proteínas vegetales. Las distintas opciones presentadas son las siguientes:

- una ayuda específica de 12 EUR/tonelada para la producción de oleaginosas generaría un coste presupuestario de 474 millones de euros;

- un aumento de la ayuda específica de 6 EUR/tonelada para la producción de proteaginosas ocasionaría un coste presupuestario de 47 millones de EUR;

- el aumento del 10 % de la cantidad máxima garantizada para los forrajes secos representa un coste presupuestario de 13,7 millones de EUR.

6.1.1. En sus conclusiones, la Comisión destaca que los esfuerzos presupuestarios, que podrían realizarse, no garantizarían sin embargo una salida a estas producciones por su coste de oportunidad inferior al de las tortas de soja en el mercado mundial.

6.2. En primer lugar, el Comité desea precisar los límites del análisis de la Comisión. Se sobreestiman los costes de oportunidad para las producciones que tienen un fuerte valor económico al margen de su valor proteínico. En efecto, las oleaginosas producen también aceite (40 % para la colza y el girasol). Este valor debe tenerse en cuenta en el cálculo de los costes de oportunidad, lo que equivaldría a reducir al menos a la mitad los costes presentados en el documento de la Comisión.

6.2.1. Los estudios prospectivos basados en el precio mundial son siempre discutibles. Este mercado es muy variable y, por ejemplo, durante el pasado verano, según el período considerado se habría podido llegar a conclusiones sensiblemente diferentes.

6.2.2. La Comisión no ha analizado la posible vía de producción de tortas ricas en proteínas gracias al desarrollo de los biocarburantes. Los subproductos de este sector se utilizan en la alimentación animal. Al favorecer este sector, la producción de tortas debe analizarse de manera diferente, porque está integrada en un cálculo global que tiene en cuenta otros muchos datos.

6.2.3. Por último, la Comisión no ha evaluado ni ha tenido en cuenta el riesgo que hace correr al sector de la ganadería europea aumentando su dependencia en relación con las proteínas vegetales importadas y la volatilidad de los precios del mercado mundial. El estudio histórico de este mercado revela que, además de la grave situación de 1973, el coste de las proteínas se ha mantenido muy alto durante varios períodos.

6.3. Todo indica, pues, que el análisis presupuestario de la Comisión debe relativizarse con arreglo a las observaciones anteriormente formuladas. Además, el Comité no puede aprobar las conclusiones de la Comisión cuando ésta basa sus orientaciones únicamente en el criterio del coste de oportunidad. Esta presentación está en contradicción con los principios fundamentales de la Política Agrícola Común y tampoco corresponde a los principios defendidos en el marco de las futuras negociaciones de la OMC (consideración de los costes sociales y medioambientales).

6.4. Por todo ello, el Comité propone que el plan comunitario de reactivación de los cultivos ricos en proteínas dé respuesta a las deficiencias que ha acarreado la aplicación de la Agenda 2000 en relación con tres aspectos principales, a saber, el fomento de las buenas prácticas agronómicas, un coste presupuestario razonable y, por último, el respeto de los acuerdos internacionales. Este plan tiene por objeto mantener y desarrollar la diversidad de cultivos de plantas ricas en proteínas. Esta diversidad corresponde a las posibilidades de la agricultura europea, cuya variedad de situaciones agroclimáticas representa una gran riqueza. Corresponde también a las necesidades de la ganadería europea y permite el desarrollo de sectores pequeños y de la trazabilidad completa de los productos alimentarios.

6.4.1. Este plan de reactivación de las proteínas vegetales a escala comunitaria movilizará necesariamente recursos presupuestarios suplementarios. No obstante, el Comité respalda preferiblemente el desarrollo de producciones que presenten salidas potenciales en el mercado europeo, y en consecuencia una valorización económica más importante, frente al desarrollo de producciones cuyo único destino posible es el mercado mundial, con todos los inconvenientes que presenta esta solución.

B. Desarrollo de las proteaginosas

6.5. La Agenda 2000 implica un apoyo específico a las proteaginosas además de la ayuda única, pero globalmente la ayuda a estas producciones está en fuerte disminución, lo que acarrea un desinterés en estos cultivos. De esta manera, el total de las superficies sembradas en 2000 es inferior en 11 % al de las superficies de 1990. Lo mismo sucede para la producción, que ha disminuido un 25 % en 10 años. Parece, pues, esencial recuperar a nivel europeo este potencial de producción que disponía de salidas antes de la reforma de la PAC.

6.6. En la medida en que los acuerdos de "Blair House" no afectan a estas producciones, el Comité destaca que el mantenimiento de un diferencial de ayudas de aproximadamente 20 EUR/t garantizaría un nuevo atractivo de estas producciones para los agricultores. Podría consistir en una revalorización de la ayuda específica a los cultivos de proteaginosas de aproximadamente 11 EUR/t. Esta ayuda podría basarse también en la consideración del interés agronómico de estas plantas en el ciclo de rotación de los cultivos y podría integrarse en el marco del segundo pilar de la PAC.

6.7. Desde un punto de vista presupuestario, las dos hipótesis de la Comisión presentan un coste suplementario comprendido entre 47 millones de EUR para un aumento de la ayuda de 6 EUR/t y 220 millones de EUR para un aumento de la ayuda de 27,5 EUR/t. Por consiguiente, la propuesta del Comité generaría un coste suplementario de unos 100 millones de EUR para una superficie suplementaria de aproximadamente 150000 ha.

6.8. Por otra parte, el Comité destaca que la variedad lupinus luteus debería beneficiarse del mismo apoyo que las variedades lupinus alba y anhustifolia. Esta planta se adapta muy bien al clima mediterráneo debido a su resistencia a la sequía y a las enfermedades criptogámicas. Desempeña también una función muy importante en la mejora de la estructura del suelo. Puede desempeñar también un papel importante en la prevención de incendios en bosques y favorece la ganadería extensiva.

6.9. El Comité recuerda que en su dictamen sobre el cultivo de leguminosas forrajeras biológicas en barbecho(14) lamentaba el escaso alcance de la propuesta de la Comisión. Propone que estos cultivos se autoricen para el conjunto de las explotaciones sin ningún tipo de restricción en relación con los métodos de producción, habida cuenta de su adaptación al clima seco y de su interés para el medio ambiente.

C. Desarrollo de los sectores no alimentarios

6.10. La diversidad de las fuentes de suministro de materias ricas en proteínas puede garantizarse también a través de la diversidad de origen de las tortas en el caso de las oleaginosas, o de los residuos en el caso de la producción de etanol. Respecto al mercado de grasas de origen vegetal, está muy vinculado a la evolución del aceite de palma. Por ello, es de suponer que su única salida será para usos no alimentarios, induciendo así un aumento de los subproductos utilizables en la alimentación animal. Por lo tanto, un aumento de la utilización de biocarburantes contribuiría, por una parte, a luchar contra el efecto invernadero y, por otra, a reducir la dependencia de la Unión Europea en proteínas vegetales (se deberá calcular y valorar esta contribución a la disminución de CO2).

6.11. Actualmente, el desarrollo de la utilización del diéster depende principalmente de la situación de la fiscalidad de los biocarburantes. Esta es la razón por la que, o bien se consolida a escala comunitaria el estatuto fiscal de los biocarburantes, o se aplica un nivel de incorporación mínimo en los combustibles. Es necesario también revisar la reglamentación correspondiente a estas producciones para darle un carácter incitativo y no disuasivo como ocurre actualmente.

D. Mantenimiento de un nivel de competitividad relativo con las tortas de soja

6.12. Si la entrada en vigor de la Agenda 2000 permite que este sector ya no tenga que soportar las dificultades del acuerdo de Blair House a partir de la campaña 2002/2003, su aplicación ha acarreado una reducción del 10 % del apoyo a las oleaginosas. Además, el Comité destaca los efectos de la disminución de las ayudas a la producción de oleaginosas, acentuados por el abandono de las medidas de regionalización que habían adoptado algunos Estados miembros, lo que modifica el equilibrio de las actividades agrícolas entre distintas regiones.

6.13. Por otra parte, estas producciones deben afrontar también una competencia externa, habida cuenta del aumento de las ayudas estadounidenses a este sector. En efecto, los productores de EE.UU perciben una ayuda por hectárea y tienen un precio mínimo garantizado gracias a una ayuda suplementaria denominada marketing loan (diferencia entre un precio mínimo y el precio del mercado mundial). El régimen de ayudas establecido en los Estados Unidos tiene el inconveniente principal de falsear el equilibrio del mercado mundial (cabe recordar que los EE.UU producen el 45 % de la producción mundial de oleaginosas). Conviene asimismo recordar que, en los Estados Unidos, el rendimiento de la soja es muy inferior al rendimiento del maíz y que, por lo tanto, el precio de la soja debería ser 2 a 2,5 veces superior al precio del maíz. Si el precio de la soja es 2 veces el del maíz, el maíz se desarrolla en detrimento de la soja. Si la relación es de 2,5, es la soja la que se desarrolla en detrimento del maíz. Como los Estados Unidos consideran que el mercado de la soja es más rentable, aplican una política favorable al desarrollo de la soja. Al mismo tiempo, la Unión Europea, con la aplicación de la Agenda 2000, hace exactamente lo contrario.

6.14. Mientras este sistema se mantenga, la Unión Europea se verá obligada a adoptar un sistema que puede orientarse de dos formas diferentes:

- A través de la instauración de un sistema de seguridad, existente en el sector de los cereales, pero no en el de las oleaginosas. (Podría basarse en el régimen establecido en los Estados Unidos. Así se aplicaría un complemento de ayuda por tonelada cuando los precios fuesen bajos, y no se aplicaría cuando los precios fueran elevados. Se puede objetar que esta propuesta es contraria a los acuerdos de Marrakech, pero también lo es la que se aplica en los Estados Unidos. Será necesario que esta cuestión se aclare durante la próxima negociación de la OMC).

- Mediante el estudio de un sistema de seguro de renta, solución que se está examinando en numerosos terceros países y que podría probarse en la Unión Europea en el sector de las oleoproteaginosas.

E. Utilizar el segundo pilar de la PAC

6.15. La utilización del segundo pilar de la Política Agrícola Común podría animar a los agricultores a practicar rotaciones equilibradas de cultivos, en las que se les reservaría un porcentaje de superficie sembrada para plantas oleoproteaginosas. Este complemento, que se podría llamar "una ayuda rotatoria" presenta también el interés de no plantear problemas específicos respecto de las normas de la OMC. Esta solución, pues, tendría la ventaja de favorecer el respeto de las buenas prácticas de cultivo y al mismo tiempo aumentar la superficie dedicada a las oleoproteaginosas. Se encuentra actualmente en estudio en la Comisión, y supondrá un compromiso contractual para los productores, pero cabe esperar que las dificultades administrativas, si son necesarias, no serán disuasivas. Esta propuesta no constituye una solución específica a la cuestión del abastecimiento de la UE en proteínas vegetales, pero contribuye indirectamente al mismo aumentando el poder de atracción de estos cultivos en el ciclo rotatorio.

6.16. El esfuerzo de investigación dedicado a las plantas oleoproteaginosas es reciente, ya se trate de creación de nuevas variedades, prácticas agronómicas o utilización en la alimentación animal. Se debería otorgar algún tipo de prioridad a este sector en los programas de investigación de la Unión Europea.

7. Conclusiones

7.1. Hasta mediados de los años setenta, la dependencia alimentaria de la Unión Europea en aceite vegetal orientó la política agrícola común hacia el sector de las oleaginosas, al considerar que las necesidades de materias ricas en proteínas para la alimentación del ganado no constituían un factor estratégico. Desde entonces, la preponderancia de la seguridad alimentaria, la lucha contra el efecto invernadero y la consideración de intereses medioambientales en las actividades agrarias confieren de nuevo al sector de las oleoproteaginosas un carácter estratégico a escala comunitaria.

7.2. Por otra parte, el aumento del consumo europeo de carne acentúa el déficit en proteínas vegetales de la UE. El nivel de autoabastecimiento se ha deteriorado de nuevo desde 1992. Por consiguiente, el Comité destaca las deficiencias de una estrategia comunitaria basada esencialmente en el abastecimiento a partir del mercado mundial. En efecto, la situación de la oferta y la demanda está cada vez más desequilibrada en favor de los principales países productores (concentración geográfica y económica de la producción de soja en zonas con riesgos climáticos, predominio de la soja en los intercambios mundiales y países que se están volviendo grandes consumidores de soja).

7.3. El Comité desea destacar que, en el marco de la ampliación de la Unión Europea, los países candidatos presentan también un déficit en proteínas vegetales. Esta es la razón por la que el Comité recomienda a la Comisión que preste atención especial al desarrollo de su producción de proteínas vegetales, que beneficiaría en primer lugar a su propio mercado, pero también al mercado europeo, que ofrece unas salidas ilimitadas. Estos elementos podrían constituir una de las primeras bases para una política común aplicada en estos países.

7.4. No obstante, el desarrollo de los sectores oleaginosos en los países candidatos no debe encubrir la gran fragilidad de los sectores europeos de carne blanca, debida a un nivel de autoabastecimiento que ha ido descendiendo constantemente desde 1992. Por esta razón, el Comité recomienda a la Comisión Europea que establezca un plan de "proteínas vegetales" a escala comunitaria, en el marco de la revisión intermedia de la Política Agrícola Común, cuyos componentes serían los siguientes:

- medidas en favor de las proteaginosas: se trata de restablecer una renta equitativa para esta producción con el fin de frenar su declive y volver a desarrollarla;

- garantizar el desarrollo de los sectores no alimentarios(15): el desarrollo de usos no alimentarios a partir de las oleaginosas contempla varios objetivos:

- contribuir al cumplimiento de los acuerdos de Kioto;

- desarrollar nuevos productos más respetuosos del medio ambiente;

- producir proteínas vegetales mediante las tortas elaboradas con subproductos del aceite;

- crear un sistema de seguridad en beneficio de los productores de oleoproteaginosas: la falta de un mecanismo que aporte a los productores un mínimo de seguridad es el elemento esencial que contribuye al desinterés por estas producciones. En efecto, el mercado es muy volátil. Por otra parte, está falseado por el principal país productor mundial cuyos agricultores están protegidos ante las importantes fluctuaciones de los precios. Las soluciones propuestas merecen examinarse a fondo para hacerlas compatibles con los acuerdos internacionales.

- utilizar el segundo pilar de la PAC:

- los desequilibrios entre las distintas producciones vegetales se están acentuando con la Agenda 2000 (ausencia de un sistema de seguridad para las oleoproteaginosas) y conducen a monocultivos de cereales o maíz. Se propone corregir esta tendencia con medidas que fomentan las buenas rotaciones de cultivos. También se propone considerar la variedad lupinus luteus como planta proteaginosa debido a su resistencia a la sequía para las zonas mediterráneas y ampliar la medida de autorización de cultivo de leguminosas a pequeñas semillas en barbecho sin restricción alguna para los métodos de producción;

- elaborar un programa de investigación específico: estas producciones son aún "jóvenes". Merecen un esfuerzo de investigación particular.

7.5. Este conjunto de medidas que propone el Comité Económico y Social puede parecer poco ambicioso. El objetivo no es producir en la Unión, incluso ampliada, la totalidad de las necesidades; no se trata de eso. Seguirá habiendo un mercado disponible e importante para América y el Mercosur. El objetivo consiste, ante un problema que presenta múltiples facetas (seguridad alimentaria y de abastecimiento, respuesta a las nuevas necesidades alimentarias o no alimentarias, promoción de una agricultura sostenible), en tener en cuenta las lecciones de un pasado reciente y en ofrecer a los agricultores europeos nuevas perspectivas: producir lo que se necesita teniendo en cuenta las buenas prácticas y obteniendo una renta equitativa.

7.6. En la conclusión de la Agenda 2000 se decidió revisar la cuestión de las oleoproteaginosas durante una revisión de la PAC a medio plazo. Se está acercando el momento de hacerlo y los órganos responsables de la Unión Europea tienen ahora una buena ocasión para dar una señal de esperanza. El Comité, sin embargo, no puede dejar de destacar el problema urgente que plantean las próximas cosechas, y pide que se mantenga para éstas, con carácter transitorio, el régimen específico de ayuda previsto para la campaña 2001/2002 hasta que se apliquen nuevas medidas para dicho sector.

Bruselas, 16 de enero de 2002.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) COM(2001)148 final/2.

(2) DO C 204 de 18.7.2000, p. 21.

(3) DO C 193 de 10.7.2001, p. 42.

(4) DO C 140 de 18.5.2000, p. 12.

(5) COM(2001) 425 final.

(6) Esta cifra corresponde a una estimación calculada sobre la base de los intercambios mundiales de oleaginosas para la campaña 1999/2000 y de los precios medios de los mercados de diferentes materias.

(7) La proporción corresponde a la producción de carnes de aves, cerdo o huevos con una alimentación de materias ricas en proteínas. Para los rumiantes, la proporción es más elevada en la medida en que la alimentación procede de pastos y forrajes, bastante menos concentrados en proteínas.

(8) Comisión Europea, 2001, Prospectivas en los mercados agrícolas 2001-2008, Bruselas.

(9) SEC(2001) 431.

(10) Comisión Europea, 2001, Prospectivas en los mercados agrícolas 2001-2008, Bruselas.

(11) Comisión Europea, 2001, Prospectivas en los mercados agrícolas 2001-2008, Bruselas.

(12) Comisión Europea, 2001, Prospectivas en los mercados agrícolas 2001-2008, Bruselas.

(13) Fuente: PROLEA, Estudio realizado entre 1991 y 1993 por la sociedad Ecobilan.

(14) Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Propuesta de Reglamento del Consejo que modifica el Reglamento (CE) n° 1251/1999 por el que se establece un régimen de apoyo a los productores de determinados cultivos herbáceos" [COM(2001) 87 final - 2001/0043 (CNS)] - 2001/0043 CNS de 25.4.2001, publicado en el DO C 193 de 10.7.2001, pp. 42-44.

(15) La normativa europea que se está preparando recogerá la exención fiscal o la obligación de incorporación.