Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Propuesta de Reglamento (CE) del Consejo relativo a la coordinación de los sistemas de seguridad social"(1)

(2000/C 75/11)

El 9 de septiembre de 1999, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada.

La Sección de Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 16 de diciembre de 1999 (ponente: Sr. Rodríguez García Caro).

En su 369o Pleno de los días 26 y 27 de enero de 2000 (sesión del 27 de enero) el Comité Económico y Social ha aprobado por 78 votos a favor, 5 votos en contra y 20 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. En junio de 1971, la Comunidad Económica Europea adoptó el Reglamento (CEE) n° 1408/71 relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena, a los trabajadores por cuenta propia y a los miembros de su familia que se desplazan dentro de la Comunidad.

1.2. En la 59a sesión plenaria del Comité Económico y Social, celebrada en enero de 1967, se aprobó el Dictamen(2) sobre dicho Reglamento, efectuándose determinadas observaciones al texto remitido.

1.3. Desde su entrada en vigor, tanto el citado Reglamento como el Reglamento (CEE) n° 574/72 por el que se establecen las modalidades de aplicación del anterior, han sufrido diversas modificaciones con objeto de actualizar su contenido en relación con los cambios legislativos nacionales, los acuerdos bilaterales firmados entre los Estados miembros y las sucesivas ampliaciones que desde 1971 ha tenido la Unión.

1.4. En 1992, el Consejo Europeo de Edimburgo(3) reconoció la necesidad de efectuar una revisión general de la legislación, con objeto de simplificar las normas de coordinación.

Dentro de la Comunicación de la Comisión titulada "Plan de Acción para la libre circulación de los trabajadores"(4), presentado en 1997, se recoge en el punto 3.1.6 el compromiso de efectuar una propuesta que revise y simplifique el Reglamento (CEE) n° 1408/71, como parte importante y necesaria de las medidas que han de adoptarse para superar los obstáculos a la libre circulación y movilidad en la Unión Europea.

1.5. En su Dictamen de fecha 28 de mayo de 1998 sobre la referida Comunicación(5), el Comité se pronunció favorablemente sobre la reforma del Reglamento (CEE) n° 1408/71, mostrando su acuerdo con la simplificación y mejora de la coordinación de los sistemas de seguridad social de los Estados de la Unión.

1.6. Asimismo, el Dictamen(6) aprobado por el Comité en el Pleno del día 9 de septiembre de 1998, sobre el "Programa de acción social 1998-2000"(7), incide igualmente en la necesidad de la mejora de los sistemas de protección social y en su adaptación a las circunstancias cambiantes en las que se desenvuelve el mercado laboral, con objeto de garantizar el mantenimiento de un alto nivel cualitativo de la seguridad social en Europa.

2. Líneas generales de la propuesta de Reglamento

2.1. Las dos orientaciones en las que se basa la propuesta son la simplificación y la mejora del Reglamento vigente.

2.1.1. La simplificación se pone de manifiesto en la sustancial reducción de su articulado.

2.1.2. La mejora supone la ampliación a colectivos de ciudadanos que no se encontraban contemplados explícitamente, tales como los nacionales de terceros países afiliados al sistema de seguridad social de algún Estado miembro y los prejubilados.

2.2. Cabe destacar, como eje fundamental en la coordinación de los sistemas de seguridad social, el principio de igualdad, por el que los ciudadanos afectados por el Reglamento gozan de los mismos derechos y tienen las mismas obligaciones que los nacionales del Estado miembro en el que residen y/o trabajan.

Este principio se basa en tres elementos fundamentales: la asimilación de los hechos, la acumulación de periodos y la conservación de derechos, con independencia del lugar de residencia del ciudadano.

Como bien refiere la propia Propuesta en su exposición de motivos, sin esa coordinación la libertad de movimientos correría el riesgo de resultar ineficaz, por lo que sería improbable que hubiese ciudadanos que utilizaran este derecho, si su ejercicio significara la pérdida de derechos de seguridad social ya adquiridos en otro Estado miembro.

2.3. El texto del Reglamento que se somete a dictamen del Comité consta de seis títulos, entre los que destacan el primero y el tercero relativos a las disposiciones generales y particulares, respectivamente, que afectan a las diferentes prestaciones. El Título segundo determina la legislación a la que está sometida la persona. El cuarto trata sobre la Comisión Administrativa. El quinto recoge disposiciones diversas y el Título sexto recoge las disposiciones transitorias y finales del Reglamento.

3. Observaciones generales

3.1. El Comité aprueba de forma general el texto de la propuesta presentada, con independencia de las observaciones de índole general y particular que se acuerda introducir al texto del articulado.

Aunque en la exposición de motivos de la propuesta se señala que estamos ante una revisión y simplificación del Reglamento (CEE) n° 1408/71, en realidad su alcance es mayor, ya que se introducen modificaciones importantes en la regulación de determinadas materias respecto de la normativa vigente.

3.2. El Comité muestra su satisfacción por que se continúe avanzando en la consolidación de la igualdad de derechos de los ciudadanos de la Unión.

3.3. La presencia de nuevos colectivos susceptibles de ser beneficiarios de los derechos contemplados en el Reglamento mantiene e incrementa la percepción de que se trabaja por una Europa de los ciudadanos.

Es necesario hacer llegar a la población de los Estados miembros que la Europa sin fronteras es algo que favorece no sólo a la libre circulación de capitales y mercancías, sino a la de las personas.

3.4. El permanente deseo de mejora de la coordinación de los sistemas de seguridad social en la Unión Europea viene avalado por las múltiples propuestas de reforma del Reglamento (CEE) n° 1408/71 que ha presentado la Comisión. Algunas de estas propuestas coinciden prácticamente en el tiempo con esta reforma global del texto.

El Comité desea expresar su satisfacción por la persistencia de esa sensibilidad social en las instituciones de la Unión.

3.5. Si la mejora de la coordinación de los sistemas de seguridad social es un paso adelante de indudable significación, es conveniente, sin embargo, respetar las características propias de las legislaciones nacionales de cada Estado.

3.6. Las trabas que puedan producirse a la libertad de circulación pueden afectar al derecho de los ciudadanos al trabajo. El Comité considera que la propuesta presentada representa una contribución positiva a la eliminación de los obstáculos a la movilidad transnacional de los ciudadanos de la Unión, aunque todavía queda un largo camino por recorrer.

3.7. Dada la complejidad y la importancia que tiene esta Propuesta de Reglamento, los métodos de trabajo adoptados por el Consejo y el Parlamento y los previsibles cambios que experimentará el texto a través de su recorrido legislativo por varias Presidencias del Consejo y sin perjuicio de lo que a continuación se recoge, el Comité llevará a cabo, en la forma adecuada, un seguimiento constante de la evolución de la propuesta.

3.8. La mejora y simplificación del Reglamento debe conllevar aparejada una mejora y simplificación de los trámites administrativos que las personas que tienen derecho a prestaciones deben realizar ante las instituciones competentes. El ulterior desarrollo de este Reglamento debe prever los mecanismos necesarios que permitan la simplificación y agilización de los trámites administrativos, tanto para los trabajadores como para las empresas.

4. Observaciones específicas

4.1. En relación con el artículo 2

El artículo establece el ámbito de aplicación material del Reglamento, presentando una relación de prestaciones afectadas por el mismo.

El párrafo con el que se inicia el texto, al referirse a dichas prestaciones, utiliza, en la versión española, la palabra "principalmente". Esta acepción induce a pensar que o bien las prestaciones relacionadas son las consideradas por el texto como las principales del sistema de seguridad social, o bien que el Reglamento se aplica principalmente a las prestaciones listadas en relación con otras prestaciones que también figuran en el texto del Reglamento y que no aparecen en la lista.

Debido a su indeterminación, una lista abierta de prestaciones puede originar inseguridad jurídica así como efectos no queridos.

4.2. En relación con los artículos 6 y 7

En estos artículos se dice que "en su campo de aplicación, el presente Reglamento sustituirá a cualquier otro convenio de seguridad social". Posteriormente, el artículo 7, cuando precisa las "definiciones", dice en su apartado h) párrafo 3o que el término "legislación" incluye "asimismo los convenios de seguridad social concluidos entre dos o más Estados miembros o entre uno o varios Estados que no forman parte de la Unión Europea". En principio, parece contradictorio en relación con lo señalado en el artículo 6 y, en este sentido, sería necesario aclarar la Propuesta. Por otra parte, sería conveniente dejar las definiciones para la última fase del proceso de elaboración del Reglamento.

4.3. En relación con el artículo 8

4.3.1. En el apartado 8.3, se debe seguir manteniendo el contenido del artículo 14 b del Reglamento (CEE) n° 1408/71, actualmente en vigor.

4.3.2. El Comité constata que existe un problema para las personas que ejercen actividades de carácter representativo ante las instituciones de la Unión Europea, entre las que se encuentran las que están al servicio de las organizaciones socioeconómicas de los Estados miembros. Por tanto, considera que la determinación de la legislación que les es aplicable debe ser estudiada a fondo por la Comisión Europea.

4.4. En relación con el artículo 9.1

El artículo establece normas particulares sobre la determinación de la legislación a que está sometido un trabajador asalariado en caso de desplazamiento al territorio de otro Estado miembro.

El nuevo texto recoge ampliamente las normas existentes en relación con la aplicación de la seguridad social. Confirma el procedimiento que permite a dos Estados acordar derogaciones. Suprime, en cambio, la posibilidad de derogación prevista en el actual Reglamento en su artículo 14.1 b. Esta disposición autoriza a la autoridad competente del Estado en cuyo territorio se encuentra desplazado el trabajador a dar su acuerdo sobre una prolongación del periodo de aplicación de la seguridad social del país de origen (por un periodo que no exceda de los 12 meses).

El Comité estima que debe mantenerse la posibilidad de derogación actualmente prevista en el artículo 14.1b del vigente Reglamento (CEE) n° 1408/71. Algunas funciones altamente cualificadas en el ámbito de la investigación y el desarrollo, del establecimiento de nuevas tecnologías o de otros servicios estratégicos, de las que se sabe, desde el principio, que el desplazamiento durará más de 12 meses, plantean una problemática que precisa un análisis más profundo por parte de la Comisión.

4.5. En relación con el artículo 10

Se refiere a las personas que ejercen una actividad por cuenta ajena en dos o más Estados miembros. En los apartados 1 y 2 se menciona reiteradamente el término "sustancial" para referirse a la actividad desarrollada por el trabajador.

En base a dicha actividad sustancial, se establece la legislación que será de aplicación al trabajador.

El término utilizado es ambiguo y no se encuentra debidamente definido para poder establecer la legislación que será de aplicación al trabajador. El significado de este término quedará aclarado cuando el Tribunal de Justicia emita su sentencia en relación con el caso Fitzwilliam, que actualmente se encuentra en proceso de deliberación.

La seguridad jurídica de las personas afectadas por las condiciones descritas en el artículo debería estar debidamente garantizada, por lo que habría que instar a la Comisión para que definiera claramente qué quiere decir actividad "sustancial", cuantificándola debidamente para que no quede el menor resquicio a la arbitrariedad o a la subjetividad en la aplicación de la norma, teniendo en cuenta, en su momento, el previsto pronunciamiento que el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas realice sobre esta materia.

4.6. En relación con el artículo 18

Al final del mismo, persiste la ambigüedad en la letra c) del número 1 del artículo 22 vigente, con la frase "no pueda serle dispensada en el plazo necesario." Por ello sería conveniente añadir lo siguiente: "siempre que dicha apreciación se haga desde la perspectiva de un criterio médico."

Por otra parte, en las sentencias Kohll(8) y Decker(9), el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE) indica que, sin acuerdo previo, el reembolso de los gastos médicos comprometidos en un Estado miembro está actualmente garantizado según las tarifas del Estado de origen.

En cualquier caso, en lo que se refiere al alcance exacto de la sentencias Kohll y Decker, será necesario esperar aclaraciones por parte del TJCE, sobre todo en el marco de dos asuntos pendientes (Vanbraeckel y Smits-Peerboms), así como contemplar el resultado del estudio que, actualmente, prepara sobre este tema la Comisión Europea.

4.7. En relación con el artículo 20

En el apartado 3, se habla de "los demás pensionistas". Esto puede dar lugar a confusión porque no puede determinarse si se refiere a los perceptores de pensiones nacionales o a los pensionistas que lo son en virtud de la legislación del país de residencia (todos).

Además de la lectura del artículo, parece desprenderse que aquel pensionista que se desplace se vería obligado a una doble imposición. El Comité pide a la Comisión la clarificación de este artículo.

4.8. En relación con el artículo 26

En el apartado 1, se habla de "reembolso íntegro" y en el comentario específico de este artículo en la exposición de motivos se hace referencia al "reembolso total" y luego se añade que "este reembolso se efectuará con arreglo a los gastos reales". Debería hablarse de gastos reales siempre que éstos pudieran determinarse y, si no, debería hacerse sobre la base de los costes medios.

4.9. En relación con el artículo 33

En el apartado 3, debería hacerse referencia a "prestaciones del régimen que corresponda", en lugar de "prestaciones del régimen general o, en su defecto, del régimen aplicable a los obreros o a los empleados, según el caso", ya que puede darse el supuesto de que se acrediten cotizaciones a otros regímenes especiales, tales como autónomos y funcionarios, que quedarían excluidos a tenor de la redacción propuesta.

4.10. En relación con el artículo 43

No se perciben suficientes garantías, con la redacción que se presenta, para que la cuantía de la prestación sea la más favorable cuando el cálculo se hace desde la perspectiva de la aplicación de la legislación de un solo Estado. Si el trabajador sufre la contingencia de enfermedad por el tipo de trabajo realizado en más de un Estado miembro, habría que garantizar que la prestación económica por esta contingencia sea la más favorable para el trabajador.

4.11. En relación con el artículo 50.3.

Este párrafo estipula que el trabajador debe regresar al Estado miembro competente si no ha encontrado trabajo en los 6 meses siguientes a su desplazamiento, si quiere continuar gozando de los subsidios de desempleo en el Estado miembro competente. El texto existente limitaba este periodo a 3 meses. El Comité se adhiere a la propuesta de prolongación del periodo de 3 a 6 meses. Estima que una limitación temporal continúa justificándose, si se tienen en cuenta las condiciones de concesión del subsidio de desempleo en numerosos países y la insuficiente eficacia de los mecanismos de control.

4.12. En relación con el artículo 55

El Comité considera necesario establecer las siguientes consideraciones:

- El artículo presenta dos tipos de prestaciones especiales, unas ligadas a la comprobación de los recursos económicos y otras ligadas a la constatación de minusvalías.

Dado que las características de ambas presentan naturaleza, origen y circunstancias diferentes, deberían quedar separadas, dentro del mismo capítulo, en dos artículos que permitan un trato normativo distinto.

- Con respecto al Anexo mencionado en el punto 1 del artículo, el Comité constata que en la Propuesta de Reglamento dicho anexo se encuentra vacío de contenido.

Este hecho no permite conocer, con exactitud, a qué prestaciones se refiere de forma individualizada el artículo 55.

- En el caso concreto de las prestaciones destinadas a personas discapacitadas, el Comité considera que no deberían estar sometidas a la cláusula de residencia aquéllas que se encuentren incluidas en lo que la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia denomina "prestaciones de seguridad social de tipo mixto".

4.13. En relación con el Título IV

El Comité muestra su conformidad con las disposiciones relativas a la composición y funciones de la Comisión Administrativa de Coordinación establecida en el referido Título.

No obstante, consideramos que en el mismo Título deberían contemplarse la composición y competencias del Comité Consultivo sobre la libre circulación y la seguridad social de los trabajadores, en concordancia con la propuesta de Decisión presentada por la Comisión(10).

La unificación de los dos actuales Comités en uno solo ya recibió el apoyo del Comité Económico y Social en su Dictamen sobre el "Plan de Acción para la libre circulación de los trabajadores", en el cual se hacía constar que el apoyo quedaba condicionado a la capacidad operativa que se concediese al mencionado Comité Consultivo. Por su parte, la Comisión ha efectuado una propuesta de Decisión del Parlamento y del Consejo, por la que se crea el Comité Consultivo que unifica los existentes, sobre la libre circulación y la seguridad social respectivamente.

En ese sentido, consideramos que sería deseable que este nuevo Comité Consultivo quedara reflejado en el Reglamento que debatimos, explicitando cuáles serían las funciones del mismo en relación con la coordinación de los sistemas de seguridad social.

4.14. En relación con el artículo 59

El artículo se refiere a la cooperación entre los Estados miembros. El respeto a las diferentes lenguas en que se expresan los ciudadanos de la Unión viene puesto de manifiesto en el contenido del apartado 4 del artículo. En él se dispone la aceptación de peticiones y documentos, aunque sean cursados por los interesados en una lengua diferente a la del Estado ante el que se presenten.

Al representar una muestra de tolerancia y de respeto a la identidad cultural de los ciudadanos, el Comité se felicita de que persista una iniciativa que pone de manifiesto la riqueza y diversidad lingüística y cultural de Europa.

4.15. En relación con el artículo 62

Dentro de las actividades y acciones financiables con cargo a fondos comunitarios figuran las de información a los ciudadanos. Los medios descritos en el segundo párrafo del artículo pueden considerarse muy selectivos y de escaso impacto entre la opinión pública, a juicio de este Comité.

Sería conveniente concentrar los recursos de financiación de las campañas de difusión, a través de mensajes de gran difusión para la población, principalmente destinados a personas que recientemente se benefician de las reglas de coordinación, como, por ejemplo, los estudiantes y los funcionarios públicos.

4.16. El Comité constata, al igual que en relación con el artículo 55, que la Propuesta de Reglamento carece de contenido en lo que respecta al anexo II, recogido en el artículo 67, relativo a las modalidades particulares.

Bruselas, el 27 de enero de 2000.

La Presidenta

del Comité Económico y Social

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) DO C 38 de 12.2.1999, p. 11.

(2) DO C 64 de 5.4.1967.

(3) Consejo Europeo de Edimburgo, 11-12.12.1992. Conclusiones de la Presidencia (SN 456/92).

(4) COM(97) 586 final.

(5) DO C 235 de 27.7.1998, p. 82.

(6) DO C 407 de 28.12.1998 p. 187.

(7) COM(1998) 259 final.

(8) Asunto C-158/96.

(9) Asunto C-120/95.

(10) DO C 344 de 12.11.1998.