Bruselas, 2.2.2005

SEC(2005) 150 final

Recomendación con vistas a un

DICTAMEN DEL CONSEJO de conformidad con el apartado 3 del artículo 5 del Reglamento (CE) nº 1466/97 de 7 de julio de 1997

en relación con el programa de estabilidad actualizado de Italia (2004-2008)

(presentada por la Comisión)

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

De conformidad con el Reglamento (CE) nº 1466/97 del Consejo relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas[1], los países participantes, esto es, los que hubieran adoptado la moneda única, habían de presentar al Consejo y a la Comisión un programa de estabilidad antes del 1 de marzo de 1999. En virtud del artículo 5 de este Reglamento, el Consejo debe examinar cada programa de estabilidad basándose en las evaluaciones realizadas por la Comisión y el Comité creado en virtud del artículo 114 del Tratado (Comité Económico y Financiero). Basándose en una recomendación de la Comisión, previa consulta al Comité Económico y Financiero y tras analizar el programa, el Consejo emitió un dictamen. Con arreglo al Reglamento, los Estados miembros deben presentar actualizaciones anuales de sus programas de estabilidad, que también pueden ser examinadas por el Consejo aplicando estos mismos procedimientos.

El primer programa de estabilidad de Italia, relativo al periodo 1998-2001, fue presentado el 22 de diciembre de 1998, siendo evaluado por el Consejo el 8 de febrero de 1999. Italia presentó actualizaciones en cada uno de los años siguientes, siendo la más reciente la del 1 de diciembre de 2004. Los servicios de la Comisión han llevado a cabo una evaluación técnica de dicha actualización teniendo en cuenta las previsiones económicas del otoño de 2004 de los servicios de la Comisión, así como el Código de conducta[2], la metodología común para la estimación del potencial de producción y de los saldos presupuestarios ajustados en función del ciclo, las recomendaciones contenidas en las Orientaciones Generales de Política Económica para el período 2003-2005, y los principios establecidos en la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, de 27 de noviembre de 2002, relativa al reforzamiento de la coordinación de las políticas presupuestarias[3]. Las conclusiones de esta evaluación son las que se presentan a continuación:

- El programa cumple parcialmente las exigencias en materia de datos del Código de conducta relativo al contenido y el formato de los programas de estabilidad y de convergencia. Para 2006 y años posteriores sólo se indica la magnitud de la futura corrección fiscal, y no su composición, y el desglose del presupuesto no es coherente con los objetivos presupuestarios presentados en el programa.

- El escenario macroeconómico presentado en el programa contempla una aceleración gradual de la actividad económica impulsada por la demanda interna hasta 2006, cuando se espera que el crecimiento del PIB real se estabilice en torno al 2,3% anual. El escenario incorpora la información disponible a mediados de 2004. No se tiene en cuenta la evolución posterior a la presentación del marco económico y financiero a medio plazo ( Documento di programmazione economico-finanziaria – DPEF ) a finales de julio de 2004. Como consecuencia de ello, la hipótesis de crecimiento a corto plazo resulta un tanto optimista en comparación con las previsiones del otoño de 2004 de la Comisión. Lo mismo ocurre con las perspectivas a medio plazo. Partiendo de los cálculos de los servicios de la Comisión efectuados aplicando la metodología común, el crecimiento anual del potencial de producción se estima en aproximadamente el 1,75%, frente al 1,25% que figura en las previsiones del otoño de 2004 de la Comisión.

- El programa se propone reducir gradualmente el déficit presupuestario nominal, de una tasa esperada del 2,9% del PIB en 2004 al 2,7% en 2005 y al 0,9% en 2008. Así pues, el programa no persigue el objetivo a medio plazo de alcanzar una situación presupuestaria de proximidad al equilibrio o superávit. En comparación con la anterior actualización, las cifras de déficit son superiores en más de un punto porcentual y el ajuste previsto se concentra al final del período, con un escenario macroeconómico algo menos favorable. Sin embargo, dado que se mantienen prácticamente inalteradas las condiciones cíclicas, medidas por la brecha de producción, la mayor parte de la revisión del déficit puede considerarse de carácter estructural.

- Se prevé que el saldo presupuestario ajustado en función del ciclo mejore en 1,1 puntos porcentuales durante el período cubierto por el programa, esperándose que la mayor parte del ajuste (0,5 puntos porcentuales) tenga lugar en 2006. En 2005 no se espera ninguna mejora en términos ajustados en función del ciclo.

- La evaluación del programa de estabilidad pone de relieve claros riesgos de que los resultados presupuestarios sean peores que los previstos en el programa. Los objetivos presupuestarios se basan en unas perspectivas macroeconómicas un tanto optimistas, especialmente en 2005. Paralelamente, existen diversos factores de incertidumbre en relación con la aplicación del presupuesto para 2005, tales como la clasificación de ANAS, empresa encargada del mantenimiento de la red de carreteras, así como una serie de medidas de aumento temporal de los ingresos. También existe incertidumbre en cuanto a 2006, año en que se espera tenga lugar la mayor parte de la mejora en términos ajustados en función del ciclo y el Gobierno sustituya completamente las medidas excepcionales por medidas de naturaleza permanente. El programa no facilita información sobre la forma en que se espera realizar el ajuste. Teniendo en cuenta la experiencia adquirida, no puede descartarse que en 2006 y años posteriores la diferencia entre el importe del déficit en ausencia de modificaciones legislativas y el objetivo de déficit presentado en el programa subestime el saneamiento presupuestario necesario.

- Los objetivos presupuestarios del programa no proporcionan un margen de seguridad suficiente para evitar rebasar el límite del 3% del PIB en caso de fluctuaciones cíclicas normales, al menos hasta 2006. Teniendo en cuenta los riesgos de revisión a la baja del escenario macroeconómico así como los riesgos asociados a la ejecución del presupuesto para 2005, pueden ser necesarias medidas adicionales para alcanzar el objetivo de déficit nominal, y particularmente para evitar que el déficit nominal rebase el valor de referencia del 3% del PIB en 2005. También podrían requerirse medidas adicionales en 2006 y años posteriores.

- En 2004, el ratio deuda/PIB, que todavía se sitúa en el 106%, se espera que disminuya sólo ligeramente a pesar de un volumen significativo de ingresos procedentes de la privatización. El práctico estancamiento en comparación con 2003 responde a un desvío en el saldo primario y a un volumen significativo de operaciones, al margen del déficit, que aumentan la deuda. Se espera una recuperación del ritmo de reducción de la deuda durante el período 2005-2008 sobre la base de una mejora prevista del saldo primario, un ambicioso programa de privatización y una aceleración gradual del crecimiento económico. No obstante, los efectos positivos de los ingresos previstos de la privatización se verían anulados en gran parte por operaciones «bajo la línea» no especificadas que aumentarían la deuda. Se prevé que el ratio deuda/PIB no disminuya por debajo del límite del 100% hasta 2007, esto es, cuatro años después del plazo que en 1998 Italia se había comprometido a cumplir con vistas a su entrada en la UEM.

- La estrategia presupuestaria del programa se basa principalmente en la necesidad de reducir de forma significativa los gastos primarios con objeto de alcanzar el saneamiento presupuestario y, al mismo tiempo, permitir una reducción de los impuestos. Aunque las autoridades esperan que será neutral desde el punto de vista del déficit, la reforma fiscal de 2005 podría afectar negativamente al saldo presupuestario. De forma similar, el límite máximo del 2% para el aumento anual de los gastos primarios y una nueva revisión del Pacto de estabilidad interno no se ven suficientemente reforzados por unos mecanismos de aplicación creíbles. La Ley marco relativa a la reforma del sistema de pensiones, adoptada en 2004, constituye un importante paso para hacer frente a las consecuencias presupuestarias del envejecimiento de la población. Se espera que una plena aplicación de la reforma reduzca los gastos en alrededor del 0,6-0,7% del PIB entre 2011 y 2033, mientras que hasta 2008 no está prevista la entrada en vigor de unos criterios de concesión más estrictos, que consistirán en un aumento repentino y pronunciado de la edad de jubilación exigida para el cobro de pensiones de jubilación. El programa también incluye un plan para la cesión de activos financieros equivalentes al 1,6% del PIB cada año por término medio, pero no proporciona detalles al respecto. Por último, varias medidas presupuestarias producen efectos favorables a corto plazo a costa de una inversión gradual de esta tendencia en el futuro.

- En relación con la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas, Italia parece afrontar ciertos riesgos. Italia podrá seguir una senda sostenible si alcanza plenamente los objetivos presupuestarios y la reforma del sistema de pensiones recientemente adoptada. Por ello, a la luz de los riesgos asociados a los objetivos presupuestarios, una rápida corrección de cualquier desvío respecto de la estrategia de obtener amplios superávit primarios contribuiría a garantizar la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas.

- Las políticas económicas expuestas en la actualización siguen parcialmente las orientaciones generales de política económica específicas para Italia en el área de la hacienda pública. En primer lugar, el programa no contempla una situación presupuestaria a medio plazo de proximidad al equilibrio o superávit. En segundo lugar, los objetivos presupuestarios no garantizan una mejora del saldo ajustado en función del ciclo de al menos 0,5 puntos porcentuales al año. En tercer lugar, los recortes tributarios previstos no se financiarán totalmente en 2005 con reducciones estructurales de los gastos primarios corrientes. Por último, el programa no proporciona información suficiente sobre cómo funcionarían los mecanismos de reforzamiento del control de los gastos, ni indica claramente la forma de financiar los gastos regionales.

- A la luz de la anterior evaluación, sería conveniente que Italia: i) adopte las medidas necesarias que le permitan alcanzar el objetivo de déficit para 2005; ii) realice los esfuerzos necesarios en términos estructurales en 2006 y años posteriores con el fin de alcanzar una situación presupuestaria próxima al equilibrio al final del período cubierto por el programa; iii) garantice que el ratio deuda/PIB disminuye más rápidamente hacia el valor de referencia del 60% fijado en el Tratado, prestando especial atención a los factores que contribuyen a la modificación de los niveles de deuda distintos del endeudamiento neto.

Basándose en la presente evaluación, la Comisión ha adoptado y transmite al Consejo la Recomendación adjunta, con vistas a que éste emita un dictamen en relación con el programa de estabilidad actualizado de Italia.

Recomendación con vistas a un

DICTAMEN DEL CONSEJO de conformidad con el apartado 3 del artículo 5 del Reglamento (CE) nº 1466/97 de 7 de julio de 1997

en relación con el programa de estabilidad actualizado de Italia (2004-2008)

EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea,

Visto el Reglamento (CE) nº 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo al reforzamiento de la supervisión de las estrategias presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas[4], y en particular su artículo 5.3,

Vista la Recomendación de la Comisión,

Previa consulta al Comité Económico y Financiero,

HA EMITIDO EL PRESENTE DICTAMEN:

El [17 de febrero de 2005], el Consejo examinó el programa de estabilidad actualizado de Italia, que abarca el periodo 2004-2008. El programa cumple parcialmente con las exigencias en materia de datos del Código de conducta relativo al contenido y el formato de los programas de estabilidad y de convergencia. Para 2006 y años posteriores, sólo se indica la magnitud de la futura corrección fiscal y no su composición, y el desglose del presupuesto no es compatible con los objetivos presupuestarios presentados en el programa. Por consiguiente, se insta a Italia a cumplir las exigencias del Código de conducta.

El escenario macroeconómico subyacente en el programa refleja la información disponible a mediados de 2004 y contempla una recuperación del crecimiento del PIB real, del 1,2% en 2004 al 2,1% en 2005 y a una media de alrededor del 2,3% durante el resto del periodo cubierto por el programa. Partiendo de la información disponible, este escenario parece reflejar unas hipótesis de crecimiento demasiado favorables, ya que: a) el crecimiento previsto para 2005 se sitúa en el límite superior de las previsiones actuales, y b) la evolución del crecimiento prevista a medio plazo parece relativamente optimista. Las previsiones del programa acerca de la evolución de los precios medida por el deflactor del PIB parecen realistas[5].

El programa se propone reducir gradualmente el déficit presupuestario nominal, de una tasa esperada del 2,9% del PIB en 2004 al 2,7% en 2005 y al 0,9% en 2008. Así pues, el programa no persigue el objetivo a medio plazo de alcanzar una situación presupuestaria de proximidad al equilibrio o superávit. Se prevé que el saldo presupuestario ajustado en función del ciclo mejore en 1,1 puntos porcentuales durante el período cubierto por el programa, esperándose que la mayor parte del ajuste (0,5 puntos porcentuales) tenga lugar en 2006. En 2005 no se espera ninguna mejora en términos ajustados en función del ciclo. En comparación con la anterior actualización, las cifras de déficit son superiores en más de un punto porcentual y el ajuste previsto se concentra al final del período, con un escenario macroeconómico algo menos favorable. Sin embargo, dado que se mantienen prácticamente inalteradas las condiciones cíclicas, medidas por la brecha de producción, la mayor parte de la revisión del déficit puede considerarse de carácter estructural.

Los resultados presupuestarios podrían ser claramente peores que los previstos en el programa. En particular, en lo que se refiere a 2005, cuando los márgenes son muy estrechos, un crecimiento económico inferior al previsto, unos pequeños desvíos respecto de la corrección presupuestaria planeada de más del 2% del PIB, los riesgos asociados a algunas medidas excepcionales y la posible reclasificación de ANAS –empresa encargada del mantenimiento de la red de carreteras– podrían implicar que se rebase el valor de referencia del 3% del PIB. Es difícil una evaluación completa de la evolución presupuestaria en 2006 y años posteriores, ya que el programa no detalla las medidas necesarias para alcanzar los objetivos presupuestarios. En este mismo periodo, teniendo en cuenta la experiencia adquirida no puede descartarse una subestimación del ajuste presupuestario necesario para alcanzar los objetivos presentados en el programa.

A la luz de esta evaluación de riesgos, los objetivos presupuestarios del programa no proporcionan un margen de seguridad suficiente para evitar rebasar el límite del 3% del PIB en caso de fluctuaciones cíclicas normales, al menos hasta 2006. También es insuficiente para garantizar el logro del objetivo a medio plazo del Pacto de Estabilidad y Crecimiento de una situación presupuestaria próxima al equilibrio al final del periodo que abarca el programa.

Según las estimaciones realizadas, el ratio de deuda alcanzó el 106% del PIB en 2004, cifra sólo ligeramente inferior a la registrada en 2003 y muy superior al valor de referencia del Tratado (60% del PIB). El programa prevé que el ratio de deuda disminuya en más de ocho puntos porcentuales durante el periodo del programa, como consecuencia principalmente de un ambicioso plan de privatización junto con la mejora del saldo primario y una aceleración del crecimiento económico. Un ritmo más rápido de reducción de la deuda está dificultado por las operaciones «bajo la línea», que aumentan la deuda en más de dos puntos porcentuales del PIB por término medio cada año. La evolución de la deuda puede ser menos favorable de lo previsto teniendo en cuenta: a) los riesgos para los objetivos presupuestarios mencionados anteriormente, y b) el elevado grado de ambición del programa de privatización.

En cuanto a la sostenibilidad a largo plazo de la hacienda pública, Italia se encontrará en una situación favorable si alcanza plenamente los objetivos presupuestarios y obtiene los ahorros esperados de la reforma del sistema de pensiones adoptada recientemente. Por ello, teniendo en cuenta los riesgos asociados al cumplimiento de los objetivos presupuestarios, una rápida corrección de cualquier desvío respecto de la estrategia de lograr amplios superávit primarios contribuirá a garantizar una senda viable para la hacienda pública.

Las políticas económicas expuestas en la actualización no siguen las orientaciones generales de política económica específicas para Italia en el área de la hacienda pública. En primer lugar, el programa no contempla una situación presupuestaria a medio plazo de proximidad al equilibrio o superávit. En segundo lugar, los objetivos presupuestarios no garantizan una mejora del saldo ajustado en función del ciclo de al menos 0,5 puntos porcentuales al año. En tercer lugar, los recortes tributarios previstos no se financiarán totalmente en 2005 mediante reducciones estructurales de los gastos primarios corrientes. Por último, el programa no proporciona información suficiente sobre cómo funcionarían los mecanismos de reforzamiento del control de los gastos, ni indica claramente la forma de financiar los gastos regionales.

* * *

A la luz de la anterior evaluación, el Consejo estima que Italia deberá:

i) Adoptar las medidas necesarias que le permitan alcanzar el objetivo de déficit para 2005;

ii) Realizar los esfuerzos necesarios en términos estructurales en 2006 y años posteriores con el fin de alcanzar una situación presupuestaria próxima al equilibrio al final del período cubierto por el programa; y

iii) Garantizar que el ratio deuda/PIB disminuye más rápidamente hacia el valor de referencia del 60% fijado en el Tratado, prestando especial atención a los factores que contribuyen a la modificación de los niveles de deuda distintos del endeudamiento neto.

Comparación de las principales previsiones macroeconómicas y presupuestarias

2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 |

PIB real (% variación) | PE 2004 | 1,2 | 2,1 | 2,2 | 2,3 | 2,3 |

COM Oct 2004 | 1,3 | 1,8 | 1,8 | – | – |

PE 2003 | 1,9 | 2,2 | 2,5 | 2,6 |

Inflación IPCA (%) | PE 20041 | 2,2 | 1,6 | 1,5 | 1,4 | 1,4 |

COM Oct 2004 | 2,3 | 2,3 | 2,0 | – | – |

PE 2003 | 1,8 | 1,5 | 1,4 | 1,4 | – |

Saldo de las administraciones públicas (% del PIB) | PE 2004 | –2,9 | –2,7 | –2,0 | –1,4 | –0,9 |

COM Oct 2004 | –3,0 | –3,0 | –3,6 | – | – |

PE 2003 | –2,2 | –1,5 | –0,7 | 0,0 | – |

Saldo primario (% del PIB) | PE 2004 | 2,4 | 2,4 | 3,3 | 4,0 | 4,7 |

COM Oct 2004 | 2,0 | 2,1 | 1,5 | – | – |

PE 2003 | 2,9 | 3,5 | 4,4 | 5,1 | – |

Saldo presupuestario ajustado en función del ciclo (% del PIB) | PE 20042 | –2,1 | –2,1 | –1,6 | –1,2 | –1,0 |

COM Oct 2004 | –2,4 | –2,6 | –3,4 | – | – |

PE 20032 | –1,6 | –1,0 | –0,4 | 0,1 | – |

Deuda pública bruta (% del PIB) | PE 2004 | 106,0 | 104,1 | 101,9 | 99,2 | 98,0 |

COM Oct 2004 | 106,0 | 104,6 | 104,4 | – | – |

PE 2003 | 105,0 | 103,0 | 100,9 | 98,6 | – |

Nota: 1 Inflación prevista a partir de 2005. 2 Cálculos de los servicios de la Comisión basados en los datos del programa. Fuente: Programa de estabilidad (PE); previsiones económicas de los servicios de la Comisión (COM) del otoño de 2004; cálculos de los servicios de la Comisión. |

[1] DO L 209, 2.8.1997. Los documentos a que se hace referencia en este texto pueden consultarse en la siguiente dirección electrónica:http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] Dictamen revisado del Comité Económico y Financiero relativo al contenido y el formato de los programas de estabilidad y de convergencia, aprobado por el Consejo EcoFin el 10.7.2001.

[3] COM(2002) 668 final, 27.11.2002.

[4] DO L 209, 2.8.1997, p.1. Los documentos a que se hace referencia en este texto pueden consultarse en la siguiente dirección electrónica:http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[5] Las hipótesis de inflación medida por el IPCA presentadas en el programa no son previsiones, sino que representan más bien valores de referencia generalmente destinados a ser utilizados en el proceso de negociación salarial.