GLOSARIO

Desplazamiento : el grado en que una actividad financiada con ayuda pública se compensa con reducciones de la actividad en otro ámbito.

Directrices estratégicas comunitarias : el Consejo fija en ellas las prioridades de la Unión Europea respecto del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) y establece el vínculo con los objetivos fijados en los Consejos Europeos de Lisboa y Gotemburgo y los traduce a la política de desarrollo rural. La idea es asegurar la coherencia del desarrollo rural con otras políticas de la UE, en particular en el ámbito de la cohesión y el medio ambiente, y acompañar la ejecución de la nueva Política Agrícola Común (PAC) y la reestructuración que esta implica.

Efecto de peso muerto : situación en la que un proyecto subvencionado se habría llevado a cabo de todos modos, total o parcialmente, sin dicha subvención.

Ejes : el desarrollo rural se ejecuta en el período de programación 2007-2013 a través de tres ejes temáticos que representan grupos coherentes de medidas de desarrollo rural, y un eje horizontal dedicado al enfoque Leader (eje Leader).

Equivalente a tiempo completo (ETC) : es una unidad de medición que permite comparar a los trabajadores aunque trabajen un número diferente de horas a la semana. La unidad se obtiene comparando el número medio de horas trabajadas por un empleado con el número medio de horas de un trabajador a tiempo completo.

Feader : Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural.

MCSE : marco común de seguimiento y evaluación.

Medida : régimen de ayuda para la ejecución de una política. Una medida define las normas para que puedan financiarse proyectos dentro de un eje.

Medida 311 : medida para la "diversificación hacia actividades no agrícolas".

Medida 312 : medida para la "creación y el desarrollo de empresas destinada a las microempresas".

Medida 313 : medida para el "fomento de actividades turísticas".

PEN : el plan estratégico nacional es un documento elaborado por un Estado miembro con el propósito de garantizar la coherencia de la ayuda comunitaria al desarrollo rural con las directrices estratégicas comunitarias, así como la coordinación entre las prioridades comunitarias, nacionales y regionales. El plan estratégico nacional constituirá un instrumento de referencia para la preparación de la programación del Feader. Se aplicará a través de los programas de desarrollo rural.

Programa de desarrollo rural (PDR) : documento de programación elaborado por un Estado miembro y aprobado por la Comisión para planificar y ejecutar la política de desarrollo rural de la UE. Un PDR puede tener alcance regional o nacional.

Período de programación : marco plurianual de planificación y ejecución de políticas de la UE como la de desarrollo rural; el actual período de desarrollo rural está comprendido entre 2007 y 2013.

VAB : valor añadido bruto.

RESUMEN

I. La política de desarrollo rural de la Unión Europea tiene como finalidad resolver problemas del ámbito rural tales como la despoblación, la escasez de oportunidades económicas y el desempleo, proporcionando financiación con el fin de respaldar el crecimiento, el empleo y el desarrollo sostenible en las zonas rurales.

II. Esta política se articula en torno a tres ejes temáticos, uno de los cuales se denomina eje 3 y busca mejorar la calidad de vida en las zonas rurales y diversificar la economía rural. En este eje, tres medidas específicas tienen por objeto la diversificación de la economía rural:

- la diversificación hacia actividades no agrícolas (medida 311);

- la ayuda a la creación y el desarrollo de microempresas con vistas al fomento del espíritu empresarial y del desarrollo de la estructura económica (medida 312);

- el fomento de actividades turísticas (medida 313).

III. El presupuesto de la UE destinado a estas medidas asciende a 5000 millones de euros en el período 2007-2013. Esta financiación europea se completa con 2000 millones de euros adicionales que se prevé procedan de los fondos nacionales.

IV. El Tribunal examinó en su fiscalización si la Comisión y los Estados miembros habían logrado optimizar el uso de recursos en las medidas de diversificación de la economía rural y evaluó, en particular, si estas tres medidas se habían concebido y ejecutado para contribuir eficazmente al crecimiento y al empleo, y si se habían seleccionado para su financiación los proyectos más eficaces y eficientes. Además, el Tribunal valoró si la información de seguimiento y evaluación disponible consistía en datos fiables, completos y puntuales sobre los efectos de las medidas.

V. El Tribunal llega a la conclusión de que, globalmente, la Comisión y los Estados miembros lograron solo hasta cierto punto optimizar el uso de recursos a través de las medidas de diversificación de la economía rural: en efecto, la ayuda no se destinó sistemáticamente a los proyectos que mayores probabilidades tenían de lograr las finalidades de las medidas. Los motivos residen en que no se determinaron claramente las necesidades de intervención ni se fijaron objetivos específicos en los PDR, para los que se adoptaron amplios criterios de subvencionabilidad que no limitaban los proyectos a los que tenían más posibilidades de lograr la diversificación y criterios de selección que no permitieron elegir los proyectos más eficaces o no se aplicaron en absoluto. Con demasiada frecuencia, y particularmente al inicio del período de programación, la selección de los proyectos estaba más bien guiada por la necesidad de gastar el presupuesto asignado que por la calidad de los propios proyectos. En algunos Estados miembros se financiaron todos los proyectos subvencionables cuando había presupuesto suficiente, independientemente de la evaluación del proyecto.

VI. Los Estados miembros no limitaron lo suficiente los riesgos de efecto de peso muerto y de desplazamiento, y no garantizaron por tanto que los recursos fueran utilizados del modo más eficiente. Los controles de la moderación de los costes practicados por los Estados miembros no redujeron suficientemente el riesgo de costes desproporcionados y se produjeron casos de carga administrativa excesiva para los solicitantes y retrasos en los pagos.

VII. No se llevó a cabo un seguimiento y una evaluación eficaces de las medidas, por lo que existe un riesgo real de que no se lleguen a conocer los resultados de la financiación asignada a los proyectos. La prioridad estratégica de la UE de creación de empleo no estaba bien definida y tampoco hubo una gestión activa incluso cuando era evidente que las metas marcadas no se iban a cumplir.

VIII. Por lo tanto el Tribunal recomienda que:

- Los Estados miembros precisen claramente en sus programas de desarrollo rural (PDR) por qué la intervención pública en inversiones destinadas a actividades no agrícolas contribuirá a corregir, por ejemplo, las insuficiencias de mercado derivadas de obstáculos al empleo y al crecimiento y cómo puede lograrlo. Los Estados miembros deberían fijar objetivos específicos y medibles para estas necesidades. La Comisión solo debería aprobar los PDR que presentan estrategias justificadas y globales y dotadas de una lógica clara que demuestren de qué forma la intervención de las políticas contribuirá a los fines estratégicos de creación de condiciones de favorables al crecimiento y oportunidades de empleo.

- Los Estados miembros definan y apliquen de forma coherente criterios que garanticen la selección de los proyectos más eficaces y sostenibles por lo que se refiere a sus objetivos específicos. La Comisión debería garantizar la aplicación correcta y continuada de estos criterios, no solo en los casos de escasez presupuestaria.

- La Comisión y los Estados miembros fomenten la adopción de las mejores prácticas para atenuar los riesgos de efecto de peso muerto y de desplazamiento. La Comisión debería alentar a los Estados miembros a adoptar la práctica de considerar subvencionables los gastos para inversiones solo a partir de la fecha de aprobación de la subvención.

- La Comisión garantice que los Estados miembros disponen de sistemas eficaces para llevar a cabo controles de la moderación de los costes.

- La Comisión y los Estados miembros garanticen que en el próximo período de programación se obtenga información pertinente y fiable para facilitar la gestión y el control de las medidas, y para demostrar hasta qué punto la ayuda otorgada contribuye al logro de las prioridades de la UE. Las metas de creación de empleo deben ser realistas y las cifras de creación de puestos de trabajo han de ser objeto de un seguimiento adecuado. La gestión de las medidas tendría que mejorar a lo largo del período de programación, en particular cuando sea evidente que no se alcanzarán las metas marcadas.

- La Comisión y los Estados miembros redoblen sus esfuerzos por reducir la carga administrativa y garantizar que los pagos se efectúan según un calendario razonable.

INTRODUCCIÓN

1. La política de desarrollo rural de la UE tiene como fin resolver los problemas rurales como la despoblación, la escasez de oportunidades económicas y el desempleo, proporcionando financiación con el fin de respaldar el crecimiento, el empleo y el desarrollo sostenible en las zonas rurales.

2. La política de desarrollo rural de la UE para el período 2007-2013 se centra en los tres temas siguientes (denominados "ejes temáticos"):

Eje 1 — aumentar la competitividad de los sectores de la agricultura y la silvicultura.

Eje 2 — mejorar el medio ambiente y el medio rural.

Eje 3 — mejorar la calidad de vida en las zonas rurales y fomentar la diversificación de la economía rural [1].

3. Las ocho medidas de inversión del eje 3 tienen los objetivos siguientes [2]:

"Diversificación de las actividades agrícolas y su orientación hacia actividades no agrícolas y el desarrollo de sectores no agrícolas, el fomento del empleo, la mejora de los servicios básicos, incluido el acceso local a las tecnologías de la información y comunicaciones (TIC) y la realización de inversiones que otorguen un mayor atractivo a las zonas rurales e inviertan la tendencia hacia la crisis económica y social y la despoblación del campo [...]".

4. El objetivo de la UE de diversificar la economía rural forma parte del eje 3 y se basa en tres medidas específicas:

i) la diversificación hacia actividades no agrícolas (medida 311);

ii) la ayuda a la creación y el desarrollo de microempresas con vistas al fomento del espíritu empresarial y al desarrollo de la estructura económica (medida 312);

iii) el fomento de actividades turísticas (medida 313).

5. Las directrices estratégicas comunitarias aprobadas por el Consejo [3] fijan las prioridades de la Unión Europea en el marco del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader). Estas directrices establecen los objetivos que se persiguen con el gasto del eje 3:

"Los recursos en el marco del eje 3 deben contribuir a la prioridad básica de crear oportunidades de empleo y condiciones propicias para el crecimiento [...]".

Las directrices establecen el enfoque estratégico que deben seguir los Estados miembros para la elaboración de su plan estratégico nacional (PEN) y de posteriores programas de desarrollo rural (PDR) durante el período 2007-2013. La contribución prevista al crecimiento y al empleo en las zonas rurales, en consonancia con la Estrategia de Lisboa, quedó también plasmada en los indicadores de resultados de las disposiciones de aplicación [4].

6. Las medidas de diversificación pertenecen al marco de la política de desarrollo rural y están sujetas al sistema de gestión compartida de la Comisión y los Estados miembros. Los PDR son propuestos por los Estados miembros y aprobados por la Comisión. En un momento posterior, los Estados miembros seleccionan los proyectos a los que se asigna financiación sobre la base de los programas presentados. El gráfico 1 muestra cómo se financian los proyectos de diversificación a través del marco reglamentario.

GRÁFICO 1

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7. Para el período 2007-2013, el gasto previsto de la UE en estas medidas asciende a 5000 millones de euros y se asignaron además 2000 millones de euros de los fondos nacionales de los Estados miembros. Dado que el nivel de demanda registrado para determinadas medidas era inferior a lo previsto, la financiación programada para las medidas en algunos Estados miembros se redujo en un total de 300 millones de euros a lo largo del período de programación (véase el anexo I).

8. La financiación se otorga a través de subvenciones a los proyectos presentados y completa por tanto los fondos aportados por los propios beneficiarios. Entre los tipos de proyectos financiados en el marco de las medidas del eje 3 figuran:

Medida 311: actividades de servicios (hostelería, turismo rural, educación y actividades sociales en la granja), actividades artesanales (cerámica, producción de productos locales) y actividades comerciales (creación de tiendas anexas a la granja en las que se venden productos [5] directamente a los clientes).

Medida 312: apoyo al desarrollo de las microempresas existentes o a particulares que creen una nueva microempresa (de menos de diez trabajadores y con un volumen de negocios inferior a los dos millones de euros) en una empresa no agrícola.

Medida 313: construcción o renovación de infraestructuras turísticas, instalaciones o atracciones para visitantes, instalaciones de ocio, desarrollo y comercialización de productos turísticos, desarrollo de estrategias de comercialización turística, material divulgativo.

9. En el recuadro 1 se presentan ejemplos de los tipos de proyectos financiados por las tres medidas de diversificación controladas por el Tribunal.

10. Los costes totales de los proyectos controlados oscilaban entre 10000 euros y 3 millones de euros, y las ayudas públicas, entre 2500 euros y 1,1 millones de euros. En estas medidas, el Reglamento (CE) no 1698/2005 no fijó el importe subvencionable máximo ni el porcentaje de intensidad máxima de la ayuda permitido. Los Estados miembros determinan el porcentaje de la ayuda y el importe subvencionable máximo en sus PDR de conformidad con las normas generales sobre ayudas estatales de la UE.

RECUADRO 1

EJEMPLOS DE LOS TIPOS DE INVERSIONES FINANCIADAS POR LAS MEDIDAS DE DIVERSIFICACIÓN

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© Tribunal de Cuentas Europeo

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© Tribunal de Cuentas Europeo

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© Tribunal de Cuentas Europeo

ALCANCE Y ENFOQUE DE LA FISCALIZACIÓN

11. El Tribunal perseguía determinar si las medidas controladas habían sido concebidas y aplicadas para optimizar el uso de los recursos asignados y si los proyectos examinados que habían sido financiados lograban los objetivos de las medidas, y valoró asimismo si los resultados de las medidas se controlaban y evaluaban de forma que los Estados miembros y a la Comisión pudieran detectar los eventuales problemas, y reaccionar ante ellos, además de facilitar información objetiva sobre los efectos de las medidas.

12. La fiscalización se centró en responder a la pregunta siguiente:

¿Han logrado los Estados miembros y la Comisión optimizar el uso de recursos en las medidas de diversificación de la economía rural?

Y estas fueron las principales preguntas derivadas:

¿Se conciben y aplican las medidas de diversificación de forma que contribuyan eficazmente al crecimiento y al empleo?

¿Se atenuaron suficientemente los riesgos para la eficiencia y la economía?

¿Se financiaron realmente los proyectos eficaces y eficientes?

13. La fiscalización abarcó tanto la Comisión como seis Estados miembros a los que se efectuaron visitas, es decir, la República Checa, Francia (Aquitania), Italia (Campania), Polonia, Suecia (Västra Götaland) y el Reino Unido (Inglaterra, Yorkshire y Humber) [6], y en ella se examinaron la concepción y aplicación de las medidas, los resultados obtenidos por los proyectos finalizados y el control de la ayuda financiera concedida a las medidas de diversificación. Para ello se examinó una muestra de 129 expedientes de proyectos correspondientes a tres medidas de diversificación. Se realizaron visitas sobre el terreno a 57 de los proyectos en las que también se procedió a un análisis de la documentación subyacente y a entrevistas con los beneficiarios de la ayuda, y 72 expedientes de proyectos se controlaron mediante una comprobación documental.

OBSERVACIONES

PRIMERA PARTE − ¿SE CONCIBEN Y APLICAN LAS MEDIDAS DE DIVERSIFICACIÓN DE FORMA QUE CONTRIBUYAN EFICAZMENTE AL CRECIMIENTO Y AL EMPLEO?

14. Las medidas del eje 3 deben contribuir a la prioridad básica de crear oportunidades de empleo en las zonas rurales en actividades y servicios no agrícolas. Se trata de la respuesta a la tendencia observada en muchos lugares de Europa al declive económico y social del campo y a su despoblación. En las zonas rurales, el crecimiento, el empleo y el desarrollo sostenible pasan por la diversificación de las actividades, la cual es también una premisa del equilibrio territorial, tanto desde el punto de vista económico como desde el social [7].

15. Los Estados miembros deben plasmar en sus PDR sus necesidades estructurales y territoriales a través de objetivos claros y específicos [8] conforme a sus planes estratégicos nacionales, y después aplicar medidas orientadas al logro de estos objetivos.

16. Para que sus políticas sean a la vez eficaces y específicas, los Estados miembros deben conocer tanto los factores propulsores del empleo y el crecimiento en las zonas rurales como los obstáculos que se oponen a ellos, y garantizar asimismo que la lógica de la intervención aparezca claramente justificada en cuanto al modo en que la financiación pública puede contribuir por ejemplo a corregir las deficiencias del mercado. Los Estados miembros deberían precisar igualmente los efectos que prevén conseguir (cómo puede contribuir o contribuirá la diversificación al crecimiento sostenible y qué cambios acarreará), estableciendo así un marco y unas orientaciones claros para la gestión corriente del programa (definiendo, por ejemplo, qué mejoras deben introducirse en caso necesario).

17. El Tribunal examinó la legislación de la UE y los sistemas, procedimientos y documentos de los Estados miembros a fin de recabar pruebas para determinar si la concepción y aplicación de las medidas de diversificación eran aptas para dar lugar a la financiación eficiente de proyectos eficaces que respondieran a la prioridad de crecimiento y creación de empleo. En concreto, la fiscalización se centró en examinar si los Estados miembros se basan en una lógica que justifique en relación con las medidas la necesidad de intervención pública y la fijación de objetivos claros y de criterios de subvencionabilidad pertinentes, junto con el establecimiento de procedimientos de selección eficaces, y también en analizar hasta qué punto la Comisión y los Estados miembros habían tenido en cuenta los resultados logrados al gestionar las medidas.

LOS OBJETIVOS FIJADOS ERAN AMPLIOS Y NO SIEMPRE ESTABAN VINCULADOS A LA CREACIÓN DE CONDICIONES FAVORABLES AL CRECIMIENTO Y AL EMPLEO

18. En efecto, como prevé el artículo 16 del Reglamento (CE) no 1698/2005 [9], los PDR nacionales/regionales controlados identificaron varios puntos fuertes y deficiencias en sus economías rurales. Sin embargo, los PDR y demás documentos de programación no analizaron de forma pormenorizada las causas subyacentes de estos problemas para determinar en qué objetivos debería centrarse la intervención [10] (véase el recuadro 2).

19. Si bien en los PDR examinados se señalaban algunos beneficios potenciales de las medidas 311, 312 y 313, en ninguno se definía una lógica de intervención clara que se ajustara a las necesidades identificadas, los objetivos específicos y las acciones necesarias para lograr estos objetivos. Por ejemplo, en el PDR de Suecia se enumeraban varios ámbitos en los que podría ser necesaria la intervención pública para lograr la diversificación de la economía rural y fomentar el crecimiento (supresión de obstáculos a la participación femenina, creación de asociaciones de garantía de crédito, etc.), pero no se fijaban objetivos concretos ni se determinaban los tipos específicos de actividades que debían financiarse para responder a estas necesidades.

RECUADRO 2

EJEMPLO DE PDR EN EL QUE LA NECESIDAD DE FINANCIAR LAS MEDIDAS DE DIVERSIFICACIÓN NO ESTÁ CLARAMENTE DEMOSTRADA

Reino Unido — Inglaterra: Según el PDR, al aplicar las medidas, cada región debe prestar una atención especial a los resultados deficientes y a las dificultades que se registren en el ámbito económico. El plan regional de ejecución de Yorkshire y Humber aduce como justificación que la región cuenta con una proporción de explotaciones agrícolas diversificadas inferior a la media nacional, pero no indica que se precise una mayor diversificación de la economía rural, ya sea en términos de ingresos agrícolas, viabilidad de la explotación, volatilidad de los ingresos, u otros factores, ni tampoco aclara el motivo por el cual la diversificación en esta región es menor ni cómo podría ayudar la intervención pública.

20. En todos los PDR nacionales/regionales controlados, con la salvedad de un ejemplo específico en Italia (véase el apartado 21), los objetivos eran tan generales y abiertos que las autoridades nacionales o regionales no pudieron marcar metas mensurables (véase el recuadro 3). Por lo tanto, la contribución de cada medida a los objetivos operativos solo se cuantificó según las metas establecidas para los indicadores de seguimiento del marco común de seguimiento y evaluación de la UE [11]. Sin embargo, estas metas se marcaron calculando los resultados previstos sobre la base del volumen de gastos programados, en lugar de determinar primero los resultados necesarios para satisfacer una necesidad o alcanzar un objetivo, y determinar posteriormente en qué medida podría alcanzarse cada meta con la financiación disponible.

21. La medida 311 en Italia (Campania) representó una excepción ya que estableció un objetivo específico (promover el pleno empleo de los miembros de la unidad familiar de la explotación) al que vinculó un indicador adicional cuantificado (es decir, con una meta): el número de miembros de la unidad familiar de la explotación que encuentran empleo en las actividades financiadas.

RECUADRO 3

EJEMPLO DE OBJETIVOS DEMASIADO AMPLIOS FIJADOS PARA LAS MEDIDAS DE DIVERSIFICACIÓN

En la República Checa, se fijaron objetivos idénticos para las tres medidas: diversificación de las actividades agrícolas y su orientación hacia actividades no agrícolas, desarrollo de sectores no agrícolas y fomento del empleo, diversidad de la economía rural, mejora de la calidad de vida en las zonas rurales y diversificación económica. Estos objetivos, tomados del considerando 46 del preámbulo del Reglamento (CE) no 1698/2005 sin ninguna precisión adicional, son generales y abiertos. Por ejemplo, el objetivo "diversidad de la economía rural" no precisa el alcance de la mejora de la situación actual que la medida aspira a lograr y no puede por tanto plasmarse en un indicador cualitativo o cuantitativo.

En el PDR de Polonia, los objetivos de la medida 313 (turismo) solo se expusieron en términos generales en el marco de una medida integrada [12] afirmando que la medida mejoraría las condiciones de vida de las zonas rurales y que ello contribuiría al desarrollo de la identidad de la población rural y a la preservación de la especificidad de las zonas rurales. Esta formulación general no especifica cómo contribuirá la medida al fomento de las actividades turísticas.

22. El hecho de que los Estados miembros y regiones controlados no hayan especificado claramente qué desean lograr indica que se trata de una estrategia inducida por la demanda más que orientada a los objetivos. Por consiguiente, muchas actividades y sectores diferentes siguen siendo subvencionables, con el riesgo de que la ayuda no esté suficientemente centrada en las necesidades constatadas y en las dificultades estructurales (la lógica de la intervención) que, entre otros extremos, constituyen obstáculos al crecimiento y a la creación de empleo.

LA COMISIÓN APROBÓ LOS PDR PESE A SUS INSUFICIENCIAS

23. El Reglamento (CE) no 1974/2006 dispone que los Estados miembros deben señalar los motivos de la intervención, los objetivos, el ámbito de actuación y las medidas. Además, los PDR deben facilitar la "demostración de que, en el caso de las medidas relativas a las inversiones, la ayuda se centra en objetivos claramente definidos que reflejan las necesidades territoriales y las dificultades estructurales detectadas". Por tanto, antes de aprobar los PDR de los Estados miembros, la Comisión tiene que comprobar la coherencia de los objetivos de los PDR con las estragegias europeas y nacionales, y con las necesidades e insuficiencias constatadas.

24. Sin embargo, dado que los PDR controlados definían los objetivos en términos sumamente generales, los controles de coherencia que se efectuaron solo podían tener una utilidad limitada. Sin embargo, la Comisión aprobó PDR pese a estas insuficiencias sin efectuar una valoración crítica de los argumentos a favor de la intervención ni considerar tampoco el grado de eficiencia o eficacia con que las medidas propuestas podrían generar crecimiento y empleos sostenibles.

LAS CONDICIONES O CRITERIOS DE SUBVENCIONABILIDAD FIJADOS POR LOS ESTADOS MIEMBROS CONTROLADOS NO RESTRINGEN EL ALCANCE DE LA AYUDA DE DIVERSIFICACIÓN

25. Una vez que los Estados miembros han fijado sus objetivos deben establecer las condiciones de subvencionabilidad (por ejemplo, los tipos de inversión, las categorías de beneficiario y la naturaleza de la ayuda) a fin de garantizar que la ayuda se orienta a la consecución de los objetivos perseguidos.

26. Con estas condiciones de subvencionabilidad se busca restringir el alcance de la ayuda. El Tribunal constató que los criterios de subvencionabilidad de los Estados miembros eran también muy amplios, por lo que los fondos se asignaban a proyectos que en realidad no respondían a las finalidades de las medidas específicas aunque pudieran aportar algún beneficio a la población local (véase el recuadro 4), llegando incluso a detectar proyectos que no eran subvencionables conforme a la normativa europea en la República Checa y Suecia (véase el anexo II).

LOS PROCEDIMIENTOS DE SELECCIÓN NO ORIENTARON LA FINANCIACIÓN A LOS MEJORES PROYECTOS

27. Tras la determinación de los objetivos y criterios de subvencionabilidad, los Estados miembros deben fijar procedimientos para seleccionar operaciones y proyectos de la población de proyectos subvencionables. Los criterios de selección tendrían que permitir a los Estados miembros fijar y gastar el presupuesto disponible en las operaciones y proyectos que más contribuyan a los objetivos. La aplicación eficaz de los criterios de selección es un requisito de la legislación de la UE aplicable [13].

RECUADRO 4

LOS AMPLIOS CRITERIOS DE SUBVENCIONABILIDAD DIERON LUGAR A LA FINANCIACIÓN DE ALGUNOS PROYECTOS QUE NO RESPONDÍAN A LOS OBJETIVOS DE LAS MEDIDAS

Polonia: si bien la finalidad de la medida 311 es la diversificación de las explotaciones hacia actividades no agrícolas y la promoción de empleos distintos a los agrícolas en las zonas rurales, en la región de Malopolska, el 42 % de los beneficiarios adquirieron equipos (como tractores, etc.) con el fin de prestar servicios agrícolas básicos para terceros como los que llevan a cabo en sus propias explotaciones, sin contribuir a la diversificación de la economía rural.

También en Polonia, el 68 % de los proyectos financiados por la medida 313 (turismo) en el momento de la fiscalización estaban vinculados a la construcción de instalaciones deportivas municipales o a inversiones en áreas de juego para niños; así, por ejemplo, a través de dicha medida se modernizó un campo de fútbol situado cerca de una escuela. Este proyecto tenía como finalidad mejorar la calidad de vida de la comunidad rural mediante la creación de infraestructuras modernas de deporte y ocio, así como de instalaciones deportivas paraescolares de primaria. Sin embargo, es improbable que este tipo de proyecto contribuya a la diversificación de la economía a través de la atracción de turistas, que es la finalidad perseguida por la medida [14].

28. Los criterios de selección deberían permitir evaluar los méritos relativos de las propuestas de proyectos de manera objetiva y transparente y garantizar además que se rechacen todos los proyectos que no representen un uso óptimo de los recursos disponibles. Efectivamente, aun cuando cumplan las condiciones, algunos proyectos responden mejor que otros a los objetivos fijados para satisfacer las necesidades de las zonas rurales. Así, dado que los fondos disponibles son limitados, en igualdad de condiciones, se preferirá el proyecto de inversión que cree más empleo en las zonas rurales.

29. Dos de los Estados miembros controlados no fijaron criterios de selección y se basaron únicamente en sus amplios criterios de subvencionabilidad para elaborar una lista de los proyectos que se financiarían. Este fue el caso de Francia (Aquitania) y Polonia durante los primeros años del período de programación (2007-2010). De hecho, durante este período, Polonia eligió los proyectos bien por orden cronológico de solicitud, bien de forma aleatoria [15]. En otro Estado miembro, Suecia ("Västrä Götaland"), el procedimiento de selección empleado no implicaba puntuación o clasificación alguna de los proyectos que permitiera compararlos objetivamente a lo largo del tiempo para garantizar que siempre se habían seleccionado los proyectos más prioritarios.

30. Los tres Estados miembros restantes, Italia (Campania), la República Checa y el Reino Unido (Inglaterra) aplicaron criterios de selección y varios sistemas de puntuación diferentes, aunque la República Checa suspendió la aplicación de sus criterios de selección en 2009. Sin embargo, dichos sistemas perdieron su valor en Italia (Campania) y en la República Checa, ya que ninguno de estos dos Estados miembros/regiones fijó una puntuación mínima (umbral) suficiente para que un proyecto pudiera ser seleccionado y, en consecuencia, mientras se dispuso de financiación, se seleccionaron proyectos aunque se considerara que no respondían especialmente a las prioridades nacionales o regionales (véase el recuadro 5).

31. Cuatro de los Estados miembros controlados, Francia (Aquitania), Italia (Campania), Suecia (Västra Götaland) y la República Checa, seleccionaron el mayor número posible de proyectos subvencionables con los recursos disponibles, independientemente de su contribución potencial a los objetivos de las medidas. Sin embargo, la fiscalización puso de manifiesto que si posteriormente el presupuesto no bastaba para cubrir todas las solicitudes subvencionables, los Estados miembros seleccionaban los proyectos de forma más rigurosa. A raíz de ello se rechazaron proyectos de mejor calidad en una etapa posterior del proceso únicamente por motivos presupuestarios (véase el recuadro 6).

RECUADRO 5

EJEMPLOS DE SISTEMAS DE SELECCIÓN QUE NO ELIGEN PROYECTOS PERTINENTES

Italia (Campania): la concepción del sistema parecía ajustarse a las buenas prácticas, pues los proyectos de inversión subvencionables se evaluaban a partir de una matriz de criterios de selección que establecía una puntuación mínima global (umbral) para los proyectos subvencionables y también un umbral de "calidad del proyecto". Sin embargo, el sistema concedía puntos tanto a los proyectos que cumplían los criterios como a los que no.

En la categoría "calidad de los proyectos" un proyecto que no cumpliera ningún criterio obtenía veinte puntos (el "umbral mínimo" necesario) y por tanto seguía recibiendo financiación, lo que quitaba sentido a la selección basada en la calidad de los proyectos ya que todos ellos resultaban automáticamente admisibles si se disponía de financiación suficiente.

Francia (Aquitania): dada la inexistencia de criterios de selección, el mero hecho de que un proyecto fuera subvencionable y se dispusiera de fondos significaba que sería seleccionado. Así pues, se subvencionó un proyecto para la creación de una nueva sala de cata de vinos pese a que ya existían estas instalaciones. El proyecto no aportaba una diversificación o ampliación adicional de la actividad de la explotación y por tanto no contribuía a los objetivos de la medida en virtud de la cual recibía la subvención.

RECUADRO 6

EJEMPLOS DE PROCESOS DE SELECCIÓN INEFICACES

República Checa: durante los dos primeros años (2007 y 2008), sin un umbral mínimo y con presupuesto suficiente para financiar todas las solicitudes subvencionables, los proyectos presentados no se clasificaron realmente según criterios preferenciales. Por consiguiente, siguieron financiándose proyectos con 0 puntos de un total de 35 y con 1 punto de un total de 106. A partir de 2010, los proyectos subvencionables necesitaban obtener una puntuación muy superior para ser financiados: como mínimo 25 puntos de un total de 40, y 54 de un total de 101, respectivamente.

Italia (Campania): en la medida 312, durante el primer período de presentación de solicitudes (julio y agosto de 2009) se financió la totalidad de las 163 solicitudes subvencionables. Durante el segundo período (septiembre y octubre de 2009), se aceptaron 322 solicitudes, pero solo se financiaron 70, puesto que ya se había utilizado la totalidad del presupuesto para la medida. Ello dio lugar a que se excluyeran proyectos del segundo período pese a haber obtenido una puntuación muy superior a otros que habían sido financiados durante el primero. Por ejemplo, de los proyectos excluidos por falta de fondos durante el segundo período, los mejor clasificados obtuvieron un puntuación superior al 85 % de los financiados durante el período anterior.

Suecia: hasta 2011 no se produjeron casos de rechazo de las solicitudes de proyectos subvencionables por baja prioridad. Una consecuencia de que no se establecieran prioridades es que las medidas se suspendieron parcialmente por limitaciones presupuestarias en 2011 y se rechazaron proyectos alegando limitación de fondos y la necesidad de establecer prioridades: en consecuencia, el presupuesto restante se asignó con rigor, pero en realidad ya se había gastado en su mayor parte.

LA CREACIÓN DE EMPLEO FORMABA PARTE DE LA PRIORIDAD BÁSICA DE LAS MEDIDAS, PERO NO SIEMPRE SE REFLEJÓ EN LA CANALIZACIÓN DE LOS FONDOS

32. Como se mencionó anteriormente (véase el apartado 14), la creación de empleo forma parte de la prioridad básica del eje 3. Por lo tanto, al mismo tiempo que se da prioridad a los proyectos que cumplen los objetivos de los PDR, los Estados miembros deberían intentar seleccionar los proyectos con mayor potencial de creación de empleo y no solo tendrían que intentar crear más puestos de trabajo, sino también prestar la debida atención a la eficacia y eficiencia financieras de la ayuda, teniendo en cuenta, por ejemplo, el coste por empleo y la calidad de los puestos de trabajo.

33. La fiscalización puso de manifiesto que, con la excepción de Francia, todos los Estados miembros controlados consideraron el potencial de creación de empleo en su evaluación de las propuestas de proyectos. Sin embargo, las insuficiencias en los sistemas de selección anteriormente descritas indican que, en la práctica, en algunos Estados miembros este procedimiento no resultó eficaz para priorizar los proyectos que permitían crear empleo (véanse los apartados 30 y 31). Por ejemplo, si bien el sistema de selección de la medida 311 en Italia (Campania) permitía dar prioridad a los proyectos que promovían el empleo a tiempo completo de un miembro de la unidad familiar de la explotación (véase el apartado 21), la aplicación de este criterio adolecía de insuficiencias (véase el recuadro 7).

RECUADRO 7

EL SISTEMA ES BUENO EN TEORÍA, PERO NO EN LA PRÁCTICA

En Italia (Campania), el criterio vinculado al objetivo de fomentar el pleno empleo de un miembro de la unidad familiar se describe como la ratio entre los costes de inversión y el número de empleados. Ahora bien, la evaluación implicaba calcular el porcentaje de miembros de la unidad familiar de la explotación que obtienen un empleo a tiempo completo y convertirlo en puntos.

La convocatoria de propuestas no facilitaba instrucciones sobre cómo calcular este porcentaje. Por consiguiente, no se efectuaron cálculos y se adjudicaron puntos sobre la base de afirmaciones no demostradas en el informe técnico.

Por ejemplo, en un proyecto de turismo rural, el beneficiario incluyó como resultado previsto un incremento de las horas de trabajo para los miembros de la familia y, sobre esta base, se concedió al proyecto el número máximo de puntos. El cumplimiento de este criterio no se comprobó durante los controles sobre el terreno llevados a cabo por las autoridades antes del pago final y el beneficiario no pudo facilitar a los auditores pruebas que justificaran su afirmación.

34. En el caso de los proyectos con el objetivo de creación de empleo, el coste por puesto de trabajo creado es un indicador de su eficiencia financiera. El Tribunal calculó este indicador [16]en los veintiséis proyectos controlados que lograron dicho objetivo (véase el anexo II). Este cálculo reflejó que el coste por puesto de trabajo creado variaba ampliamente según el proyecto, oscilando entre 3000 y 215000 euros. Si bien el Tribunal reconoce que los proyectos pueden tener otros objetivos que también deberían tenerse en cuenta durante el proceso de selección, las diferencias significativas en el coste por puesto de trabajo creado para actividades similares o en el marco de estas indican que es necesario prestar mayor atención al aspecto descrito.

35. Tres de los Estados miembros controlados consideraban la eficiencia financiera de las propuestas de proyectos presentadas en términos de coste por puesto de trabajo. En su evaluación de los proyectos, las autoridades del Reino Unido valoraron y puntuaron el nivel de cualificación requerido para los empleos previstos en función del proyecto y su relación coste-eficacia (coste por puesto de trabajo y coste por nivel de cualificación en relación con el importe de la subvención).

36. En Polonia, el importe de la subvención varía en función del número de puestos de trabajo que el beneficiario se compromete a crear, mientras que en Italia el coste por puesto de trabajo solo se evalúa dentro de la medida 312 y el gasto total (es decir, la totalidad de los costes de inversión) se contabiliza procediendo por comparación con un valor medio determinado por las autoridades. Se concedieron puntos suplementarios sobre la base del cálculo del coste por puesto de trabajo.

37. Solo Polonia, la República Checa y el Reino Unido supeditaron la concesión de la subvención al logro de la creación de empleo cuando así estaba previsto en el proyecto. En Polonia y el Reino Unido había que presentar pruebas junto con la solicitud de pago (aunque el Reino Unido también aceptó los resultados previstos), mientras que en la República Checa se realizaban controles selectivos a los promotores de proyectos una vez finalizada su ejecución. En Polonia y la República Checa se definieron normas claras sobre el período de compromiso para el mantenimiento de los puestos de trabajo creados, que podía durar, respectivamente, dos años tras el pago final o hasta el final del período de cinco años [17].

38. En cambio, en Italia (Campania), las autoridades se basaron exclusivamente en la estimación del beneficiario en su solicitud sobre los puestos de trabajo que debían crearse. La creación de estos puestos no era un requisito para el pago y no se comprobaba en la fase de pago final ni durante las actividades de control posteriores. La fiscalización puso de manifiesto que solo cuatro de los nueve proyectos controlados perseguían la creación de empleo y que en dos de ellos la creación de empleo era muy inferior a las realizaciones previstas.

NO HUBO UNA GESTIÓN ANTICIPATIVA DE LAS MEDIDAS

39. Aun en los casos en que la información de seguimiento y evaluación reflejaba que las metas de las medidas no se alcanzaban, las autoridades de los Estados miembros no modificaron las intervenciones a fin de potenciar su impacto a través del apoyo a proyectos más eficaces y eficientes que obtuvieran resultados reales respecto de las metas marcadas.

40. Lo anterior resultó particularmente patente en la República Checa, donde a pesar de un incumplimiento significativo de la meta de creación de empleo (debido en parte al carácter poco realista o ambicioso de las metas marcadas por las autoridades), no se tomaron medidas para incrementar la preferencia acordada a los proyectos creadores de empleo. En Suecia, se tuvo en cuenta el nivel de gasto para reasignar parte de los presupuestos del eje 3 entre distintos condados, pero no los avances en la consecución de resultados. En Italia, se ofreció un porcentaje de ayuda elevado para incrementar la aceptación, aunque totalmente desvinculado de la consecución de los resultados (véase el recuadro 8).

RECUADRO 8

EJEMPLOS DE FALTA DE GESTIÓN ANTICIPATIVA

República Checa: la evaluación intermedia, publicada en 2010, señalaba el limitado efecto de las tres medidas controladas. El evaluador constató que la medida 311 solo logró el 0,8 % del indicador de empleo bruto que debía crearse. La medida 312 alcanzó únicamente el 1,4 % de la meta de creación de empleo prevista inicialmente, y la 313 cumplió solo el 1 % tras tres años de ejecución del programa. Pese a esta falta de éxito, las autoridades checas, en lugar de adaptar las medidas, mantuvieron el gasto programado por medida al mismo nivel y redujeron en más del 90 % las metas del indicador de resultados "Número bruto de puestos de trabajo creados", pasando de 29000 a 2700.

Italia (Campania): a fin de impulsar la ejecución financiera de las medidas, en 2010 las autoridades incrementaron el porcentaje máximo de ayuda pública al 100 % en los proyectos de un valor de hasta 50000 euros para las medidas 311 y 312. Esta supresión de la obligación del beneficiario de contribuir al proyecto no estaba vinculada a una mejor relación coste-eficacia de los proyectos en cuanto a los resultados que debían alcanzarse.

Suecia: pese a que el indicador de resultados del MCSE relativo a los puestos de trabajo creados solo alcanzó el 6,6 % de la meta en 2010, no se adaptaron medidas ni criterios de selección para incrementar su eficacia y garantizar el cumplimiento de la meta marcada. Se informó además a los condados de que si no habían comprometido al menos el 50 % de sus presupuestos antes de octubre de 2011, estos serían reasignados a otros condados que pudieran gastar con mayor rapidez.

LA COMISIÓN NO HA UTILIZADO SUFICIENTEMENTE LA INFORMACIÓN DE GESTIÓN PARA MEJORAR LA EFICIENCIA Y EFICACIA DE LAS MEDIDAS DE DIVERSIFICACIÓN

41. La Comisión controla y supervisa la ejecución de los programas, en particular a través de la participación en las reuniones del Comité de seguimiento [18], el examen de los informes intermedios anuales y las visitas de inspección a los Estados miembros. Además, la responsabilidad de la Comisión por lo que se refiere a una buena gestión financiera exige también una mejora de la ejecución del programa en este sentido. El artículo 77, apartado 2, del Reglamento (CE) no 1698/2005 ofrece a la Comisión la oportunidad de participar en las actividades del Comité de seguimiento "con carácter consultivo".

42. Pese a que la Comisión ha insistido, a lo largo del período de programación, en la necesidad de que la aplicación de la medida esté mejor orientada y sea más selectiva, independientemente de la "suficiencia presupuestaria", la fiscalización puso de manifiesto que no siempre garantizó que los Estados miembros definieran criterios de selección adecuados ni que los aplicaran sistemáticamente. De hecho, la Comisión no tomó medidas efectivas pese a que Francia, Polonia y la República Checa (en 2009) no aplicaron criterios de selección. Sin embargo, en otras medidas de desarrollo rural, la Comisión ha actuado ante insuficiencias similares proponiendo correcciones financieras.

43. Además, la Comisión no tomó medidas adecuadas en el Comité de seguimiento ni en el examen anual de los avances de los programas [19] para garantizar que los Estados miembros seleccionaban y aprobaban eficazmente aquellos proyectos que contribuían al logro de los objetivos fijados. En el caso expuesto en el recuadro 8, la Comisión no solicitó una mejora de la eficacia de las medidas de diversificación en la República Checa, sino que aceptó una simple reducción de las metas para el número bruto de puestos de trabajo que debían crearse.

SEGUNDA PARTE − ¿SE REDUJERON LO SUFICIENTE LOS RIESGOS PARA LA EFICIENCIA Y LA ECONOMÍA?

44. Garantizar un uso óptimo de los recursos consiste en explotarlos del mejor modo posible para obtener los resultados previstos. Además de la eficacia, los riesgos generales para una buena gestión financiera son los que afectan a la eficiencia y la economía.

45. El riesgo para la eficiencia consiste en la posibilidad de que una actividad:

- no maximice las realizaciones para un insumo determinado, o lo haga sin considerar debidamente la calidad adecuada;

- no minimice los insumos para una realización determinada, o lo haga sin considerar debidamente la calidad adecuada.

46. El riesgo para la economía consiste en la posibilidad de que una actividad:

- no minimice el coste de los recursos, o lo haga sin considerar debidamente la calidad adecuada.

47. Los riesgos para la eficiencia y la economía pueden atenuarse significativamente con ayuda de una programación correcta, lo cual no exime sin embargo a las autoridades de la responsabilidad de realizar los controles pertinentes de ejecución.

48. Por este motivo, y de conformidad con los principios de eficiencia y economía previstos en el artículo 30, apartado 2, del Reglamento (UE, Euratom) no 966/2012 [20], el Tribunal considera que los Estados miembros deberían:

- garantizar, antes de conceder la subvención, que los solicitantes han podido demostrar que sus proyectos son viables y sostenibles desde el punto de vista financiero;

- aplicar procedimientos para atenuar el riesgo de efecto de peso muerto y de desplazamiento [21];

- velar por el carácter razonable de los costes de los proyectos;

- garantizar la ejecución de los proyectos ajustándose a un calendario razonable, y sin formalidades administrativas ni costes injustificados.

EFICIENCIA

LOS CONTROLES DE LOS ESTADOS MIEMBROS PROPORCIONAN GARANTÍAS LIMITADAS DE LA SOSTENIBILIDAD FINANCIERA DE LOS PROYECTOS

49. A fin de evitar que la financiación pública se desaproveche en proyectos que fracasan prematuramente, los Estados miembros deberían, a través de controles de viabilidad proporcionados, analizar la solidez de la situación financiera y la solvencia empresarial del solicitante, y documentar su valoración.

50. La legislación actual no exige explícitamente la realización de estos controles de viabilidad [22], y solo tres de los Estados miembros controlados (Polonia, Suecia y el Reino Unido) verificaron de modo sistemático la capacidad financiera de los solicitantes. Sin embargo, especialmente en Polonia y Suecia, se detectaron en la fiscalización diversas deficiencias, debidas sobre todo a evaluaciones superficiales y faltas de fiabilidad, y a la insuficiencia de la documentación. Los otros Estados miembros controlados no habían llevado a cabo ningún control de viabilidad sistemático [Francia (Aquitania) e Italia (Campania)], o los habían suspendido (República Checa) (véase el recuadro 9).

RECUADRO 9

CONTROLES DE VIABILIDAD: EJEMPLOS DE BUENAS PRÁCTICAS E INSUFICIENCIAS

Reino Unido — Inglaterra: las autoridades aplican diversos procedimientos en función del importe de la subvención, lo que que puede considerarse una buena práctica: los coeficientes financieros se calculan sobre la base de información contable y de proyecciones de flujos de tesorería, un contable emite una opinión independiente, y es necesario presentar un plan empresarial con proyecciones de ventas y un estudio de mercado. Las hipótesis subyacentes son examinadas críticamente por el evaluador y se tienen en cuenta los riesgos de gestión y ejecución.

Polonia: en un caso, el plan empresarial inicial del beneficiario reflejó un valor actual neto (VAN) negativo, a raíz del cual el proyecto debería haberse considerado no subvencionable. Cuando las autoridades polacas pidieron al beneficiario que explicase el VAN negativo, este se limitó a presentar un nuevo plan con unas proyecciones de ventas significativamente superiores. El VAN pasó de negativo a positivo y el proyecto fue aceptado. El Tribunal constató que los resultados de los proyectos estaban muy por debajo tanto de las proyecciones iniciales como de las revisadas.

Francia (Aquitania): en determinados proyectos se solicitan análisis financieros y estudios de viabilidad, pero no se lleva a cabo un control oficial de la viabilidad basado en estos documentos. En un caso se aprobó y financió un proyecto pese a que, según un estudio de viabilidad realizado, la empresa experimentaba dificultades financieras al tener una solvencia deficiente en términos generales, riesgos significativos a corto plazo y una autonomía financiera muy limitada. Durante la visita de fiscalización del Tribunal se constató que la empresa financiada estaba en quiebra.

República Checa: inicialmente se realizaron controles de solvencia de los solicitantes en proyectos que superaban los dos millones de coronas checas (aproximadamente 78000 euros) en costes subvencionables. A raíz de la crisis económica, las autoridades checas decidieron dejar de evaluar la solvencia de los beneficiarios a partir de mediados de 2009 para no reducir el número de solicitantes admisibles mientras dure la crisis.

LA PROGRAMACIÓN Y APLICACIÓN DE LA MEDIDA POR LOS ESTADOS MIEMBROS NO PERMITE ATENUAR EFICAZMENTE LOS RIESGOS DE EFECTO DE PESO MUERTO…

51. El efecto de peso muerto se refiere a la medida en que un beneficiario habría realizado la inversión de todos modos sin la subvención. La concesión de subvenciones en tales casos reduce la eficiencia de los fondos presupuestarios europeos y nacionales, ya que no se precisa el gasto público para lograr el efecto deseado.

52. La principal forma de reducir el riesgo de efecto de peso muerto es concebir y programar las medidas 311 a 313 de tal modo que la financiación pública se destine a donde haya una necesidad identificada (por ejemplo, deficiencias de mercado) o a fomentar el suministro de externalidades positivas y bienes públicos (por ejemplo, a través de la financiación de los costes derivados de la introducción de tecnologías medioambientalmente sostenibles o de proyectos que ofrezcan mayores beneficios públicos). Sin embargo, incluso cuando el sistema estaba concebido para fomentar el suministro de bienes públicos a través del apoyo a beneficiarios privados, en algunos casos, el potencial impacto positivo quedó invalidado en la práctica (véase el recuadro 10).

53. Los Estados miembros también pueden atenuar el riesgo de efecto de peso muerto a través del proceso de selección de los proyectos y, en este sentido, habrían podido exigir a los solicitantes que demostraran su necesidad de recibir la subvención mediante la información financiera, comercial y de gestión obtenida para el control de viabilidad. Si un solicitante disponía de capital suficiente o tenía acceso a capital para financiar la totalidad del proyecto, o si las perspectivas de éxito de los proyectos eran elevadas, por lo general la inversión se habría realizado de todas formas con la ayuda o sin ella, y ello habría representado un uso ineficiente de los escasos fondos públicos.

RECUADRO 10

EJEMPLO DE IMPACTO POSITIVO POTENCIAL INVALIDADO EN LA PRÁCTICA

Italia (Campania): el sistema de evaluación de los proyectos preveía establecer una puntuación vinculada a criterios medioambientales. Sin embargo, la fiscalización puso de manifiesto que podían atribuirse diez puntos en concepto del criterio "ahorro de agua", o cinco puntos a "ir más allá del tratamiento de residuos normal" solo por comprometerse a realizar las inversiones más básicas, como inodoros de doble descarga o recipientes para compost de bajo coste (en uno de los casos, el coste de un recipiente para compost era de 350 euros, frente a unos costes totales del proyecto de 247000 euros). No era necesario prometer un ahorro global de agua ni tampoco fue evaluado. De este modo, se podían obtener quince puntos (un número decisivo en muchos casos) aunque el proyecto no previera un ahorro de agua o un impacto medioambiental significativos.

54. En los programas de desarrollo rural de dos de los seis Estados miembros controlados, Suecia y el Reino Unido (Inglaterra), se subraya que el efecto de peso muerto implica un riesgo grave para la buena gestión financiera. Sin embargo, solo las autoridades del Reino Unido exigieron a los beneficiarios que demostraran que precisaban la subvención y rechazaron proyectos en los que no se había demostrado la necesidad de financiación pública, y al valorar los proyectos tuvieron en cuenta los elementos siguientes: en qué medida resultaba convincente la solicitud en su justificación de la necesidad de subvención, las deficiencias de mercado abarcadas por el proyecto, la existencia de un déficit de financiación (por ejemplo, al comparar las diferentes proyecciones de los flujos de tesorería entre una "estrategia de préstamo" y una "estrategia de intervención pública"), y el valor de las realizaciones del proyecto para la región teniendo en cuenta la proporción de realizaciones que se habrían logrado sin la subvención.

55. En informes anteriores (por ejemplo sobre el enfoque Leader, la medida 121 y la medida 123 [23]), el Tribunal había señado que los casos en que las inversiones ya se han iniciado, o incluso finalizado, antes de haberse adoptado una decisión de concesión de subvención son un indicio significativo de efecto de peso muerto. En estas situaciones, la decisión de inversión inicial del beneficiario refleja su disposición y su capacidad para realizar la inversión, incluso sin la ayuda. Por consiguiente, se considera una buena práctica que los Estados miembros solo consideren que los proyectos son subvencionables a partir de la fecha de aprobación de la subvención.

56. El Reino Unido (Inglaterra) aplicó esta buena práctica. En los otros Estados miembros controlados por lo general las inversiones eran subvencionables a partir de la fecha de presentación de la solicitud. Los auditores constataron que 25 de los 57 proyectos visitados (es decir, el 44 %) habían comenzado antes de haberse adoptado la decisión de subvención (véase el cuadro).

57. La evaluación del riesgo de efecto de peso muerto también se basó en entrevistas con los beneficiarios y en pruebas documentales sobre las fuentes de financiación empleadas para llevar a cabo el proyecto, la rentabilidad de la inversión y el calendario de la inversión respecto de la decisión de subvención. El análisis refleja que 35 de los 57 proyectos (el 61 % de la muestra) se habrían ejecutado de todas formas, aunque en algunos casos en una escala menor o durante un período más prolongado (véase el anexo II), especialmente cuando el importe de la subvención era muy reducido, como sucedió en Suecia, donde más de una tercera parte de las subvenciones concedidas rondaban los 10000 euros como máximo. Además, en este país, el Tribunal detectó incluso un caso en el que se aprobó el proyecto una vez finalizado (véase el recuadro 11).

CUADRO

PROYECTOS QUE SE HABÍAN INICIADO ANTES DE LA APROBACIÓN DE LA SUBVENCIÓN

Estado miembro | Número total de proyectos visitados en la fiscalización | Proyectos controlados iniciados antes de la aprobación |

República Checa | 11 | 4 |

Francia (Aquitania) | 10 | 8 |

Italia — Campania | 9 | 3 |

Polonia | 8 | 3 |

Suecia (Västra Götaland) | 10 | 7 |

Reino Unido — Inglaterra (Yorkshire y Humber) | 9 | 0 |

Total | 57 | 25 |

RECUADRO 11

INDICIO FUNDADO DE EFECTO DE PESO MUERTO: CONCESIÓN DE FINANCIACIÓN DE LA UE A UN PROYECTO YA CONCLUIDO

En Suecia se concedió una subvención de 240000 coronas suecas (22000 euros) a la ampliación del taller de una empresa ya existente dedicada al mantenimiento y reparación de maquinaria para la silvicultura. El beneficiario presentó una solicitud de subvención incompleta en mayo de 2008, con una descripción del proyecto de una línea de extensión y sin plan empresarial. La solicitud de subvención fue completada posteriormente al inicio de mayo de 2009 con la información solicitada por la junta del condado. La decisión de concesión de la subvención se adoptó una semana más tarde y, en el mismo mes, el beneficiario remitió una solicitud de pago. El proyecto ya había finalizado en abril de 2009 antes de que se presentara la solicitud completa.

Durante la visita de fiscalización del Tribunal, el beneficiario declaró que había decidido llevar a cabo el proyecto antes de tener conocimiento de la posibilidad de obtener una subvención, y que había obtenido un acuerdo de préstamo bancario de hasta 1,2 millones de coronas suecas (aproximadamente 110000 euros), que habría utilizado para financiar la totalidad del proyecto si no se le hubiese concedido la subvención.

… NI DE DESPLAZAMIENTO

58. El desplazamiento es el grado en que los beneficios resultantes de una actividad financiada con ayuda pública se compensan con reducciones de la actividad en otro ámbito. Una subvención que permita a un beneficiario incrementar su cuota de mercado a costa de un competidor puede no tener un efecto neto en objetivos políticos como la creación de empleo, por lo que subvenciones de este tipo no constituyen a priori un uso eficiente de los fondos de la UE y pueden dar lugar a una distorsión de mercado a nivel local. Cierto grado de desplazamiento puede no obstante estar justificado cuando se produce un efecto neto suficiente en términos de objetivos políticos.

59. Como sucede en el caso del efecto de peso muerto, la principal manera de atenuar el riesgo de desplazamiento injustificado se basa en la concepción de las medidas. Los PDR deberían establecer la necesidad de gasto (por ejemplo, al analizar la demanda prevista y excluir sectores en los que el mercado parece saturado), determinar necesidades que sean lo suficientemente imperiosas para justificar cualquier desplazamiento que pueda producirse, y fijar objetivos y condiciones de subvencionabilidad específicos a estas necesidades. Como se expone en la primera parte del presente informe, los Estados miembros controlados no procedieron de este modo. Los programas de desarrollo rural de Suecia y el Reino Unido reconocen sin embargo el desplazamiento como un riesgo potencial para la buena gestión financiera.

60. Las autoridades de los Estados miembros deberían evaluar en las propuestas de proyectos el riesgo de desplazamiento durante su fase de aprobación, y garantizar, cuando sea probable que se produzca el desplazamiento, que la contribución del proyecto a las objetivos de las medidas sea lo suficientemente elevada como para justificar la concesión de la subvención.

61. Solo el Reino Unido [24] había tomado medidas apropiadas para evaluar y atenuar el riesgo de desplazamiento; en concreto, en sus disposiciones de aplicación se excluyen propuestas en sectores económicos próximos a la saturación porque provocan un exceso de oferta, perjudican a la productividad y conducen al desplazamiento de empresas similares. Además, el Tribunal puso de relieve las siguientes buenas prácticas en el sistema de valoración de este país: el requisito de que el beneficiario demuestre la demanda de mercado y describa el impacto en los competidores, la evaluación del riesgo de desplazamiento como parte de la valoración y selección de los proyectos, y la exclusión de proyectos en los que podía producirse un desplazamiento.

62. El Tribunal evaluó el riesgo de desplazamiento de los cincuenta y siete proyectos visitados, basando su revisión en un examen de la documentación y en entrevistas con los beneficiarios acerca de los productos, mercados y competidores de sus empresas, y tuvo también en cuenta los efectos de la inversión en estos factores. Se constataron indicios de riesgo de desplazamiento en diecinueve proyectos (véase el anexo II). En el recuadro 12 se describen ejemplos de indicios de desplazamiento. En tres proyectos se consideró que este riesgo no procedía y en cuatro proyectos el Tribunal no disponía de pruebas suficientes para evaluarlo.

ECONOMÍA

63. El principio de economía exige que los recursos financieros se asignen a su debido tiempo, en cantidad y calidad apropiadas, y al mejor precio. Existe el riesgo de que los beneficiarios no se esfuercen por ejecutar los proyectos a los costes más bajos respetando la calidad necesaria. En este caso, el coste para los presupuestos nacionales y europeo puede ser innecesariamente exagerado. Se trata de una práctica que no es económica ni eficiente, y que reduce la financiación disponible para otros proyectos. La Comisión y los Estados miembros deberían garantizar que los costes de los proyectos propuestos por los solicitantes con arreglo a las medidas 311 a 313 sean razonables, y que los procedimientos administrativos resulten lo más sencillos posible para permitir una ejecución eficaz y eficiente de los proyectos en beneficio de las zonas rurales.

RECUADRO 12

EJEMPLO QUE DEMUESTRA EL RIESGO DE DESPLAZAMIENTO

Suecia: con arreglo a la medida 313 se financió la construcción de salas de conferencia para un centro de visitantes. El beneficiario organiza conferencias de dos días en los que unos quince participantes se alojan en un hotel cercano. El centro de visitantes promovió un nuevo proyecto de inversión que recibió fondos de la UE y que consiste en la construcción de alojamiento para un máximo de veinte personas. Las autoridades suecas no tuvieron en cuenta el riesgo de desplazamiento en el momento de aprobar la subvención, pese a que el proyecto probablemente implicará una pérdida de negocio para un hotel vecino donde actualmente pernoctan los participantes.

Sin embargo, la fiscalización halló ejemplos de buenas prácticas

Reino Unido — Inglaterra: en una tienda en una explotación agrícola, al valorar el proyecto, la agencia de desarrollo regional evaluó la proximidad de sus competidores más cercanos, y si existía la posibilidad de que afectara a sus negocios. El reducido nivel de desplazamiento se consideró justificado teniendo en cuenta la evaluación positiva de las autoridades regionales de turismo.

CONTROLES INSUFICIENTES DE LA MODERACIÓN DE LOS COSTES

64. El artículo 24, apartado 2, letra d), del Reglamento (CE) no 65/2011 [25] prevé que los Estados miembros verifiquen la moderación de los costes de los proyectos presentados con motivo de los controles administrativos de las solicitudes de ayuda. Esta evaluación debe realizarse mediante un sistema apropiado, como los costes de referencia, a través de la comparación de ofertas diferentes o recurriendo a un comité de evaluación.

65. El Tribunal constató que Francia no aplicaba ninguno de estos procedimientos, lo cual era particularmente grave teniendo en cuenta que en 2008 la Comisión ya había solicitado a las autoridades francesas que introdujeran un sistema para verificar la moderación de los costes en el marco de sus controles administrativos y había aplicado una corrección financiera para este tipo de insuficiencias en otras medidas de inversión.

66. Los restantes Estados miembros controlados aplicaban sistemas pertinentes, que consistían en normas específicas sobre contratación pública, controles de los costes estándar o una combinación de ambos, aunque la calidad de sus verificaciones era variable. El Tribunal halló casos de incumplimiento de las normas de la UE en Suecia y varias insuficiencias significativas en la República Checa, Italia (Campania) y Polonia que correspondían a controles incompletos, superficiales e insuficientemente documentados (véase el recuadro 13). A raíz de la visita del Tribunal, las autoridades italianas dictaron un auto de revocación de la ayuda concedida a un municipio (46 780 euros) debido en parte a problemas de la oferta seleccionada y al precio aceptado para los servicios financiados.

RECUADRO 13

EJEMPLOS DE NORMAS Y CONTROLES INSUFICIENTES Y DE "BUENAS PRÁCTICAS" EN LOS ESTADOS MIEMBROS

Suecia: el método habitual para determinar la moderación de los costes consiste en pedir a los solicitantes que proporcionen dos estimaciones de costes que representen como mínimo el 25 % del total, lo cual significa que el promotor de un proyecto no está obligado a demostrar la moderación de los costes respecto de un porcentaje que llega hasta el 75 % del total propuesto.

Los gastos subvencionables no se limitan a los importes ofertados y, por tanto, los beneficiarios pueden declarar costes que sobrepasan estos importes (aceptados como "moderados") y seguir teniendo derecho a la totalidad de la subvención siempre y cuando consigan precios más bajos para otros artículos (cuya "moderación" no se comprueba), o dejen de adquirir algunos artículos mencionados en la solicitud. Ello no representa un desembolso menor para el presupuesto de la UE, ya que el beneficiario puede dedicar los "ahorros" a adquirir artículos adicionales hasta el límite de los costes totales de los proyectos aprobados.

En uno de los proyectos controlados no se habían presentado presupuestos para los 2,5 millones de coronas suecas (290000 euros) destinados a la construcción y equipamiento de un nuevo restaurante y de una casa de hospedaje en un edificio separado [subvención: 900000 coronas suecas (94000 euros) y porcentaje de la subvención: 30 %]. En el expediente del proyecto no se citaba la aplicación de medida alguna para comprobar la moderación de los costes.

Italia (Campania): en Italia, el único control realizado por las autoridades provinciales de la moderación de costes relativos a los gastos generales era el de establecer que su valor no sobrepasara los límites mencionados en la convocatoria de propuestas, sin considerar la naturaleza y alcance detallados de los servicios prestados (por lo general, de consultoría). Por ejemplo, en un proyecto de adquisición de un nuevo autobús, el consultor cobró unos honorarios de 15000 euros (el 5,1 % del precio del autobús) que podían optar a financiación pública.

Además, en algunos proyectos, llegaron a suministrar maquinaria o equipos a empresas diferentes de las seleccionadas por el experto independiente y autorizadas por el experto evaluador. En un caso, el beneficiario declaró que había adjudicado el contrato de creación de un sitio web a un amigo que podía realizar los trabajos al mismo precio que la empresa seleccionada por el experto. Los auditores constataron sin embargo que el sitio web no era plenamente operativo en el momento de llevarse a cabo la fiscalización (marzo de 2012), pese que la factura se había abonado el 9 de agosto de 2010. En la visita realizada en el marco de los controles previos al pago no se había constatado que el sitio web estaba sin terminar.

El Tribunal constató las buenas prácticas siguientes: en Inglaterra, las inspecciones realizadas con arreglo a los artículos 27 y 30 del Reglamento (CE) no 1975/2006 (5 % del gasto y un 1 % a posteriori) incluían controles relativos a notas de abono o descuentos. En Italia (Campania), la administración regional introdujo en la convocatoria de propuestas de 2011 el requisito de adjuntar a la oferta la lista de precios publicada por el vendedor y de indicar cualquier descuento propuesto.

LA CARGA ADMINISTRATIVA OBSTACULIZA LA EJECUCIÓN EFICIENTE Y EFICAZ DE LOS PROGRAMAS

67. Como se expone en el apartado 63, debe evitarse que los procedimientos de los Estados miembros sean tan largos y gravosos que disuadan a los solicitantes de presentar propuestas de proyectos. Este riesgo es particularmente evidente en el caso de los beneficiarios potenciales que no pueden arriesgarse a que se rechace su solicitud de subvención y tener que financiar la totalidad del proyecto o aplazar la inversión con el riesgo de perder una oportunidad comercial.

68. La carga administrativa, y los consiguientes costes y retrasos burocráticos constituyen factores que obstaculizan el logro de los objetivos de los programas, particularmente cuando no están justificados por la selección de los proyectos más eficaces (véase el recuadro 14).

RECUADRO 14

UN SISTEMA EN EL QUE SE REDUCE LA CARGA PARA EL SOLICITANTE Y OTRO EN EL QUE NO SUCEDE ASÍ

Reino Unido — Inglaterra: las autoridades del Reino Unido examinaban semanalmente los formularios abreviados de manifestaciones de interés e informaban a los solicitantes sobre la subvencionabilidad de sus proyectos y su grado de adecuación a las prioridades de la región. Este procedimiento ahorró a los solicitantes los gastos de preparar una solicitud completa que probablemente sería rechazada, además de reducir la carga administrativa que debía dedicarse a la valoración, etc. Para cada proyecto se designaron mediadores expertos en actividades comerciales rurales que podían ayudar al solicitante a elaborar su solicitud.

Una vez presentada la solicitud por el promotor, el proceso de selección duraba alrededor de nueve semanas. En la evaluación se valoraba la adecuación estratégica a las prioridades regionales, la innovación, el efecto multiplicador, la demanda del producto/servicio, la viabilidad financiera, la moderación de los costes, las realizaciones y efectos de la propuesta, el efecto de peso muerto y la rentabilidad de la financiación pública.

Polonia: en Polonia, el procedimiento de aprobación de la mayoría de las solicitudes duraba más de seis meses, y superaba el año en un 55 % de las solicitudes de la medida 312, debido, principalmente, a la baja calidad o el carácter incompleto de las solicitudes y a la flexibilidad de las normas que permitía a los beneficiarios modificar su solicitud dos veces durante cada fase de la evaluación. Los criterios de selección establecidos por las autoridades polacas no evaluaban la "calidad de los distintos proyectos" ya que se referían a indicadores cuantificables vinculados a las características de la explotación (por ejemplo, su tamaño o el hecho de que no se hubiese recurrido previamente a los fondos de la UE) o a la zona en la que se encontraban situados. No se valoraban las ventajas relativas de las propuestas de los proyectos.

69. En Francia, Italia (Campania), Polonia y Suecia, se necesitaban siete u ocho meses [26] para tramitar las solicitudes de subvención (véase el gráfico 1). Además, las autoridades francesas necesitaban unos cinco meses para tramitar las solicitudes de pago y efectuar los pagos finales, y en casos extremos, más de un año. El Tribunal considera que la duración de la tramitación en estos casos es desproporcionada, dado el reducido valor y el escaso grado de complejidad de la mayor parte de los proyectos subvencionados por las medidas 311 a 313.

GRÁFICO 1

TRAMITACIÓN DE LAS SOLICITUDES DE SUBVENCIÓN Y DE PAGO (EN DÍAS NATURALES)

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70. Los retrasos en la aprobación de los proyectos y en los pagos pueden tener repercusiones negativas en la ejecución puntual de los proyectos y en su alcance, y, en definitiva, en la situación económica de los solicitantes (véase el recuadro 15).

71. En Italia (Campania), Francia (Aquitania) y la República Checa, los propietarios de los proyectos entrevistados consideraban que los procedimientos de sus propios países eran demasiado gravosos. Además, hay que señalar que el Tribunal solo controló los proyectos que culminaron con éxito, sin tener en cuenta a los solicitantes que habían desistido a causa de la carga administrativa o los retrasos. Por otra parte, la mayor parte de los beneficiarios recurrieron a consultores para elaborar sus solicitudes, a veces con costes significativos, en parte porque no se sentían capaces de prepararlas ellos mismos.

RECUADRO 15

LOS SISTEMAS DE PAGO PUEDEN CONSTITUIR UNA AYUDA O UN OBSTÁCULO PARA LOS BENEFICIARIOS

Reino Unido (Inglaterra): en el Reino Unido, el sistema proporcionaba cierta seguridad a los beneficiarios sobre la aprobación de los proyectos y las fechas de pago, lo que les permitía disponer de financiación a corto plazo y favorecía que las subvenciones fueran obtenidas por empresas que, de lo contrario, quizá no hubiesen podido asumir los costes de los proyectos. Además, se informaba a los solicitantes con antelación de las fechas de las reuniones de los equipos de selección y se programaban las solicitudes para que se presentaran en una reunión específica. Respecto de las solicitudes de pago, se comunicaba a los promotores de los proyectos que podían planificar el abono de sus subvenciones el mes siguiente a la presentación de su solicitud. El Tribunal consideró que se trataba de ejemplos de buenas prácticas.

Italia (Campania): para recibir un anticipo, los beneficiarios deben presentar una póliza de seguros que garantice el importe solicitado. El procedimiento del organismo pagador italiano (AGEA) para la tramitación de las garantías no fue plenamente operativo hasta mayo de 2010, aunque la convocatoria de propuestas ya se había publicado en 2008, lo que causó importantes retrasos en los pagos de anticipos y repercutió consiguientemente en la ejecución del programa. De los 430 proyectos aprobados en el período 2008-2011, solo 27 alcanzaron la fase de pago final (6 %) en 2012. Los beneficiarios se enfrentaron a otros problemas con la liberación de las garantías y en algunos casos, en el momento de la fiscalización en marzo de 2012, algunos beneficiarios seguían incurriendo en gastos significativos vinculados a las garantías pese a haber recibido sus pagos finales en 2011.

TERCERA PARTE - ¿SE FINANCIARON REALMENTE LOS PROYECTOS EFICACES Y EFICIENTES?

72. Es necesario contar con información sobre los resultados (de eficacia y eficiencia) del gasto en desarrollo rural para demostrar las realizaciones logradas con el presupuesto de la UE y que este se ha gastado adecuadamente (rendición de cuentas), para aumentar con ella la eficiencia y la eficacia del presupuesto de la UE al contribuir a la gestión en curso (convocatorias de propuestas o decisiones de subvención), para determinar las mejoras que deben introducirse en el actual período de programación y, por último, para aportar información con vistas a la toma de decisiones sobre políticas futuras.

73. Para mostrar los logros obtenidos por el presupuesto de la UE gastado en medidas de diversificación, los Estados miembros deberían recopilar datos sobre los resultados alcanzados por los proyectos. Con arreglo al marco común de seguimiento y evaluación (MCSE), tienen que recabar información sobre, como mínimo, las realizaciones comunes y los indicadores de resultados (véase la nota a pie de página 11). Los dos indicadores de resultados comunes fijados en las medidas 311 a 313 deberían proporcionar información sobre el comportamiento de los proyectos en términos de incremento del valor añadido bruto (VAB) [27] no agrícola y del número bruto de puestos de trabajo creados.

74. El Tribunal examinó los sistemas de recopilación y de supervisión de datos en los seis Estados miembros y constató, como en informes anteriores [28], que no había información pertinente y fiable que permitiera formular una conclusión acerca de la eficacia de estas medidas. Por consiguiente, los auditores midieron los resultados de los proyectos (en términos de los dos indicadores MCSE anteriormente mencionados) y el logro de los objetivos específicos de los proyectos, en su caso, sobre la base de las pruebas obtenidas en las visitas de los proyectos.

FALTA INFORMACIÓN DE SEGUIMIENTO Y LOS RESULTADOS DE LOS PROYECTOS REFLEJAN UNA IMAGEN CONTRASTADA EN TÉRMINOS DE EFICIENCIA Y EFICACIA

75. Teniendo en cuenta el factor de la cofinanciación e independientemente de los trabajos de seguimiento y evaluación exigidos por el MCSE, las autoridades de los Estados miembros tienen un interés propio en el seguimiento de los proyectos, ya que constituye una herramienta importante para supervisar sus avances y obtener información acerca del logro de los resultados y los objetivos de los PDR previstos. Para conseguirlo, los Estados miembros podrían recurrir a la información administrativa y de control disponible, y recopilar periódicamente información pertinente de los beneficiarios, como mínimo hasta el vencimiento del período de cinco años previsto para conservar los activos conforme al artículo 72 del Reglamento (CE) no 1698/2005.

76. La fiscalización puso de manifiesto que los Estados miembros no supervisaron el éxito de los proyectos a corto o medio plazo en lo referente a la los objetivos de los PDR o de los objetivos fijados para el propio proyecto, en parte debido a la falta de objetivos y metas claros, específicos y realistas en la solicitud o en la decisión de subvención (véase el recuadro 16). Francia (Aquitania) ni siquiera había presentado la información de seguimiento obligatoria exigida por el MCSE en la fecha de la fiscalización.

77. Los auditores constataron que la información de seguimiento proporcionada por los Estados miembros controlados no era fiable, ya que los datos recopilados por ellos se basaban en gran medida en estimaciones efectuadas en el momento de presentación de la solicitud (Italia, Suecia y la República Checa) o en el momento de la solicitud de pago final (el Reino Unido). Además, las autoridades (Polonia y la República Checa) no verificaron los datos de las encuestas de seguimiento de los beneficiarios. Los auditores hallaron varias incoherencias y errores en los datos comunicados, particularmente diferencias entre las previsiones y las cifras reales (véanse los ejemplos en el recuadro 17).

78. Si bien las autoridades de los Estados miembros podrían haber obtenido datos fiables acerca del logro de los objetivos y resultados de los proyectos durante los controles sobre el terreno y las inspecciones ex post, la fiscalización puso de manifiesto que este tipo de controles no formaba parte de los procedimientos. Por ejemplo, aunque las obras y adquisiciones de un proyecto llevado a cabo en Italia se habían algunostido a varios controles tras su ejecución, ninguno de ellos reveló que los ingresos reales eran muy inferiores a los previstos en la solicitud.

79. Dado que no se disponía de información de seguimiento fiable, y que, en la programación existían pocas garantías de que el apoyo a las medidas del eje 3 se destinara a los proyectos que mejor responden a los objetivos de las medidas, los auditores del Tribunal evaluaron la eficiencia y eficacia de los cincuenta y siete proyectos controlados a partir de la información recibida durante sus visitas de fiscalización. El análisis refleja que la mayor parte de los proyectos lograron sus objetivos de realizaciones físicas y de efectos positivos en el VAB, pero que los que tenían el objetivo de creación de empleo solo tuvieron un éxito moderado (véase el anexo II).

RECUADRO 16

LA FIJACIÓN DE OBJETIVOS GENÉRICOS PERMITE QUE SE ACEPTE COMO OBJETIVO PARA UNA PASTELERÍA "MEJORA DE LA BIODIVERSIDAD"

En un proyecto de Italia (Campania) para la renovación de una pastelería (medida 312), figuraban en la solicitud objetivos sin relación aparente con el mismo, como el de compensar situaciones de elevado riesgo como la despoblación del campo, la reducción de la diferencia con zonas más desarrolladas, la mejora de la biodiversidad y de los conocimientos agrícolas tradicionales. En un proyecto de esta índole no es posible cuantificar o medir dichos objetivos.

RECUADRO 17

EJEMPLOS DE INCOHERENCIAS EN LOS DATOS DE SEGUIMIENTO RECOPILADOS POR LOS ESTADOS MIEMBROS

Suecia: los datos para los indicadores MCSE se elaboraban a partir de la información sobre los proyectos facilitada por los beneficiarios en la fase de solicitud de la subvención (en el plan comercial y en las previsiones financieras), y no se actualizaron sobre la base de logros reales. Las pruebas obtenidas durante la visita de un proyecto de restaurante y casa de hospedaje, reflejaron que los datos del MCSE relativos al valor añadido bruto se sobrestimaron en 1800000 coronas suecas (202000 euros), frente al resultado real de 238000 coronas suecas (27000 euros), y en la base de datos del MCSE se declararon tres puestos de trabajo equivalentes a tiempo completo cuando el resultado real fue la creación de un puesto de trabajo equivalente a tiempo completo con la inversión subvencionada.

Reino Unido (Inglaterra): las pruebas obtenidas en las visitas de los proyectos reflejan que los resultados registrados en la base de datos MCSE no eran exactos. En cinco de los nueve casos controlados se sobrestimaron las cifras de los puestos de trabajo creados y conservados, y en los casos restantes fueron subestimadas.

Polonia: no fue posible conciliar la cifra del VAB no agrícola declarada por un beneficiario en la encuesta de seguimientocon los datos sobre ingresos obtenidos en la visita de fiscalización. El VAB declarado era superior a la producción total de las empresas financiadas, lo cual es incompatible con la definición de valor añadido bruto.

80. Aunque se constatara que los proyectos conseguían las realizaciones físicas previstas (por ejemplo, la construcción de un edificio o la adquisición de un vehículo), no siempre se alcanzaron los objetivos de las medidas de diversificación de la economía rural, como sucedía cuando la finalidad de la inversión no se ajustaba (o solo parcialmente) a los objetivos de la medida (once proyectos en total: tres en Francia y en Polonia respectivamente, dos en Suecia y en Italia respectivamente y uno en la República Checa) o cuando existían indicios importantes de que no era sostenible (dos casos en la República Checa) o de la quiebra de la empresa (un proyecto en Francia).

81. El Tribunal detectó casos con indicios de que los fondos de la UE previstos para desarrollar el sector turístico o para apoyar a las microempresas se emplearon para costear inversiones que se destinaban al menos parcialmente a fines privados (en el recuadro 18 se facilitan ejemplos).

RECUADRO 18

INVERSIONES QUE NO CONTRIBUÍAN REALMENTE A DESARROLLAR EL SECTOR TURÍSTICO O A FAVORECER A INICIATIVAS EMPRESARIALES

Italia (Campania): en el momento de la visita sobre el terreno a un proyecto de agroturismo, un miembro de la familia del beneficiario se alojaba en un piso renovado con los fondos de la medida 311, lo cual significaba que no contribuyeron plenamente al objetivo de la medida de incrementar el VAB no agrícola a través de la diversificación de actividades.

Polonia: se hallaron indicios de uso privado en un proyecto de adquisición de equipamiento de oficina subvencionado por la medida 312. Esta ayuda había servido para financiar la compra de un sofá de cuero instalado para recibir a los clientes en la sala de estar de la casa del beneficiario (que servía también como local de la empresa). En este proyecto no se procedió a una visita previa al pago que hubiese puesto sobre aviso a los inspectores del posible uso privado de los bienes financiados.

LOS PROYECTOS DE DIVERSIFICACIÓN PUEDEN CONTRIBUIR A POTENCIAR EL RENDIMIENTO FINANCIERO DE LOS AGRICULTORES…

82. De las empresas financiadas, 33 (el 58 %) lograron incrementar su VAB no agrícola; sin embargo, en ocho de estos casos la relación entre dicho incremento y la inversión subvencionada era débil. En cinco proyectos controlados en Polonia y la República Checa no fue posible calcular el VAB, ya que estaban sujetos a normas de contabilidad simplificadas. Pese a esta situación las autoridades no habían introducido un sistema para recabar datos fiables. En otros seis proyectos (en Polonia e Italia) no fue posible evaluar el incremento del VAB, ya que era prematuro evaluar su impacto financiero, o el beneficiario no había facilitado los datos financieros pertinentes. Seis proyectos no obtuvieron un incremento en el VAB no agrícola.

… PERO SOLO SON PARCIALMENTE EFICACES CUANDO TIENEN COMO FIN LA CREACIÓN DE EMPLEO…

83. Únicamente trece de los veintisiete proyectos destinados a la creación de puestos de trabajo alcanzaron las metas marcadas (aunque en dos casos el Tribunal duda de la sostenibilidad de los puestos creados), mientras que nueve proyectos solo crearon una parte de los puestos de trabajo previstos y cinco no crearon ninguno. En la fiscalización se constató que la mayoría de los puestos de trabajo se crearon según lo previsto en los Estados miembros en los que la concesión de la subvención dependía de la creación de empleo y se habían realizado controles específicos para garantizar el cumplimiento de esta condición, es decir, Polonia y la República Checa (con respecto a ciertas submedidas) y el Reino Unido (véase el apartado 37). En cambio, los auditores observaron que el impacto en la creación de empleo era menor en los proyectos controlados en Francia, Italia y Suecia, donde no se exigía este tipo de condición y no se llevaron a cabo controles específicos (véase el anexo II).

… Y EL EFECTO EN EL MANTENIMIENTO DEL EMPLEO SE DESCONOCE

84. Aunque no todos los proyectos tengan como fin la creación de empleo, es posible que las inversiones contribuyan a mantener o conservar los puestos de trabajo. Sin embargo, el marco de seguimiento y evaluación no exige a los Estados miembros que recopilen datos referentes a este extremo. Solo el Reino Unido (Inglaterra) definió un indicador adicional en su base de datos MCSE que medía los "puestos de trabajo mantenidos" como puestos que se habrían perdido en caso de que no se hubiese contado con la inversión subvencionada, aunque esta definición no se aplicara de forma uniforme. En un proyecto en el que se notificó que se habían mantenido dos puestos, el Tribunal detectó que el número que debería haberse indicado era cero. En Polonia la fiscalización permitió detectar que se habían comunicado datos sobre los puestos de trabajo mantenidos, aunque combinados con datos sobre la creación de empleo. Por consiguiente, los auditores no pudieron formular una conclusión sobre el impacto de los proyectos en los puestos de trabajo conservados o mantenidos, ya que no se disponía de pruebas que permitieran evaluar dicho impacto en los Estados miembros y en los beneficiarios.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

85. En el marco de la política de desarrollo rural, los Estados miembros pueden utilizar el presupuesto de la UE para financiar proyectos que tengan por objeto la diversificación de la economía rural para respaldar el crecimiento, el empleo y el desarrollo sostenible en las zonas rurales. Esto se lleva a cabo gracias a la cofinanciación de proyectos por la UE y los Estados miembros en los ámbitos de diversificación en actividades no agrícolas, creación de microempresas y fomento de actividades turísticas.

86. La presente fiscalización se planteó la pregunta: "¿Han logrado los Estados miembros y la Comisión optimizar el uso de recursos en las medidas de diversificación de la economía rural?". El Tribunal ha llegado a la conclusión de que, en general, la Comisión y los Estados miembros solo lograron esta optimización de forma limitada, ya que la ayuda no se destinó sistemáticamente a los proyectos que más posibilidades tenían de responder al propósito de las medidas. Ello se debió a una falta de determinación clara de las necesidades de intervención o a la falta de fijación de objetivos específicos en los PDR, a la adopción de criterios de subvencionabilidad amplios que no limitaron los proyectos a aquellos con mayores posibilidades de conseguir la diversificación y a unos criterios de selección que no permitieron elegir los proyectos más eficaces o que no fueron aplicados.

87. Con demasiada frecuencia, y especialmente al inicio del período de programación, la selección de los proyectos estaba más guiada por la necesidad de gastar el presupuesto asignado que por la calidad de los propios proyectos. En algunos Estados miembros controlados se financiaron todos los proyectos subvencionables cuando se disponía de presupuesto suficiente, independientemente de cuál fuera la valoración recibida por el proyecto en los sistemas de selección. No se tuvo suficientemente en cuenta la prioridad básica de creación de empleo, el seguimiento no permitió determinar con claridad la situación de los puestos de trabajo creados y faltó una gestión activa sobre todo cuando era evidente que no iba a ser posible cumplir las metas marcadas.

88. Los Estados miembros no atenuaron suficientemente los riesgos de efecto de peso muerto y de desplazamiento, y por tanto no garantizaron el uso más eficiente posible de los recursos. Además, sus controles de la moderación de los costes no permitieron reducir lo suficiente el riesgo de gastos excesivos y se detectaron casos de carga administrativa excesiva y de retrasos en los pagos.

89. Estas insuficiencias y las correspondientes recomendaciones del Tribunal al respecto se tratan de forma más pormenorizada en los apartados siguientes.

90. Una mejor orientación de la ayuda al desarrollo rural constituye un aspecto clave para aumentar la eficiencia de las medidas. Dado que la orientación se basa en la determinación de sectores, beneficiarios o tipos de actividad o realizaciones de carácter prioritario, su eficacia depende principalmente de la calidad de la estrategia en la que se basa el programa. Por lo tanto, se logrará una mejor orientación elaborando mejores estrategias y sobre todo estableciendo un marco claro que defina de qué modo la diversificación puede contribuir y contribuirá al crecimiento sostenible (es decir, los motivos de la intervención). Sin embargo, los PDR controlados no establecían en su mayor parte qué resultados preveían alcanzar ni explicaban cómo mejoraría la sostenibilidad económica de las zonas rurales la financiación mediante medidas de diversificación, pese a lo cual fueron aprobados por la Comisión.

RECOMENDACIÓN 1

Los Estados miembros deberían precisar claramente en sus PDR por qué la intervención pública en inversiones destinadas a actividades no agrícolas contribuirá a corregir, por ejemplo, las insuficiencias de mercado derivadas de obstáculos al empleo y al crecimiento y cómo puede lograrlo.

Los PDR deberían fijar objetivos específicos y medibles para estas necesidades.

La Comisión solo debería aprobar los PDR que presentan estrategias justificadas y globales y dotadas de una lógica clara que demuestre de qué forma la intervención de las políticas contribuirá a los fines estratégicos de creación de condiciones favorables al crecimiento y oportunidades de empleo.

91. Las condiciones de subvencionabilidad fijadas por algunos Estados miembros no restringieron la ayuda a las actividades que apoyan la diversificación de la economía rural hacia actividades no agrícolas. Además, la legislación europea exige a los Estados miembros que establezcan criterios de selección que permitan otorgar prioridad a los proyectos subvencionables más eficaces y eficientes, y servir de fundamento para rechazar los que no sean rentables. Solo cuatro de los seis Estados miembros/regiones controlados definieron este tipo de criterios, que ni siquiera se aplicaron sistemáticamente en la práctica.

92. Los Estados miembros controlados financiaron todos los proyectos subvencionables, con independencia de su eficacia y eficiencia, mientras disponían de fondos procedentes del importe presupuestado. Posteriormente, al escasear la financiación, se rechazaron proyectos de "mejor calidad".

RECOMENDACIÓN 2

Los Estados miembros deberían definir y aplicar de forma coherente criterios para garantizar la selección de los proyectos más eficaces y sostenibles para cumplir los objetivos específicos de los Estados miembros a fin de desarrollar actividades no agrícolas y fomentar el empleo. El potencial de los proyectos para lograr efectos positivos en el empleo y en los ingresos debería tenerse en cuenta en la concepción de futuras políticas y recibir una consideración especial en los sistemas de selección de los proyectos de los Estados miembros. Estos sistemas de selección deberían fijar sistemáticamente un umbral mínimo que valore la "calidad del proyecto". Tendrían que llevarse a cabo controles específicos para garantizar el cumplimiento de estos criterios, por ejemplo durante los controles sobre el terreno y los practicados a posteriori.

La Comisión debería garantizar la aplicación correcta y continuada de estos criterios, no solo en los casos de escasez de fondos presupuestados.

93. El Tribunal constató que los Estados miembros no canalizaron sistemáticamente la financiación a los proyectos para los que podía demostrarse la necesidad de ayuda pública, por lo que la probabilidad de efecto de peso muerto es elevada y los resultados logrados por los proyectos no pueden atribuirse necesariamente a la subvención. Además, estas subvenciones pueden constituir un derroche de los escasos fondos públicos disponibles cuando producen una distorsión del mercado local (es decir, un efecto de desplazamiento). Solo un Estado miembro tuvo en cuenta estos riesgos en la valoración de los proyectos.

RECOMENDACIÓN 3

La Comisión y los Estados miembros deberían fomentar la adopción de las mejores prácticas para atenuar los riesgos de efecto de peso muerto y de desplazamiento. Los Estados miembros en consecuencia deberán seleccionar proyectos para los que pueda demostrarse la necesidad de ayuda pública (y que aporten un valor añadido), y tendrían que sopesar los riesgos de efecto de peso muerto y de desplazamiento tanto al elaborar sus PDR como al seleccionar los proyectos. La Comisión debería alentar a los Estados miembros a adoptar la práctica de considerar subvencionables los gastos para inversiones solo a partir de la fecha de aprobación de la subvención.

94. El Tribunal detectó insuficiencias en los sistemas implantados por los Estados miembros para evaluar la moderación de los costes de los proyectos. Estas insuficiencias incrementan el riesgo de que los fondos públicos se gasten sin la debida consideración al principio de economía.

RECOMENDACIÓN 4

Los Estados miembros deberían atenuar el riesgo para la economía mediante una evaluación sistemática de los costes que no debería limitarse únicamente a cuestiones de subvencionabilidad, y cuyos resultados deberían estar adecuadamente documentados. Cuando sea factible, habría que fijar criterios de referencia para las partidas de costes comunes a fin de facilitar la evaluación de los costes en las propuestas de proyectos.

La Comisión debería garantizar que los Estados miembros disponen de sistemas eficaces para llevar a cabo controles de la moderación de los costes.

95. El MCSE se creó como una herramienta de seguimiento y evaluación destinada a los Estados miembros y la Comisión. El Tribunal constató que no genera datos fiables que puedan utilizarse para controlar la eficacia de la aplicación de las medidas, ni para detectar problemas y hallar soluciones a tiempo. A ello se añade que ni la Comisión ni los Estados miembros han recurrido a la información de seguimiento para gestionar activamente estas medidas a fin de mejorar su eficacia.

96. En cuanto a la creación de empleo, que forma parte de la prioridad básica del eje 3, los Estados miembros controlados no pudieron facilitar información exacta sobre los puestos de trabajo creados o mantenidos ni adaptaron el gasto para tener en cuenta este aspecto cuando no se alcanzaban las metas marcadas.

RECOMENDACIÓN 5

La Comisión y los Estados miembros deberían garantizar que en el próximo período de programación se obtenga información pertinente y fiable para facilitar la gestión y el control de las medidas, y para demostrar hasta qué punto la ayuda otorgada contribuye al logro de las prioridades de la UE. Además, los Estados miembros deberían garantizar la fijación de objetivos específicos claros en aquellos proyectos en los que se hayan comprometido fondos. Siempre que sea posible habría que cuantificar los objetivos para facilitar la ejecución y control de los proyectos, e informar del resultado a la autoridad de gestión.

Las metas de creación de empleo deben ser realistas y las cifras de puestos de trabajo creados han de ser objeto de un seguimiento adecuado; también habría que mejorar la gestión de las medidas a lo largo del período de programación y en particular cuando sea evidente que no se alcanzarán las metas marcadas.

Los Estados tendrían que fomentar la elaboración de indicadores a la medida que reflejen su propio contexto y sus propias necesidades de carácter específico, a fines de gestión y evaluación.

97. La carga administrativa debería reducirse en la mayor medida posible, especialmente en los proyectos de menor envergadura; los retrasos excesivos en los pagos pueden disuadir a los beneficiarios.

RECOMENDACIÓN 6

La Comisión y los Estados miembros deberían redoblar sus esfuerzos para reducir la carga administrativa y garantizar que los pagos se efectúan según un calendario razonable. Cabría plantearse la conveniencia de un procedimiento para "acelerar" las inversiones a escala reducida (períodos más cortos para la tramitación de las solicitudes) y los pagos.

El presente informe ha sido aprobado por la Sala I, presidida por Ioannis SARMAS, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión del día 5 de junio de 2013.

Por el Tribunal de Cuentas

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] Artículo 4, letra c), del Reglamento (CE) no 1698/2005 del Consejo, de 20 de septiembre de 2005, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (DO L 277 de 21.10.2005, p. 1), que establece el siguiente objetivo general: "mejorar la calidad de vida en las zonas rurales y fomentar la diversificación de la actividad económica".

[2] Considerando 46 del Reglamento (CE) no 1698/2005.

[3] Conforme a lo establecido en el artículo 9 del Reglamento (CE) no 1698/2005, la Decisión 2006/144/CE del Consejo, de 20 de febrero de 2006, sobre las directrices estratégicas comunitarias de desarrollo rural (período de programación 2007-2013) (DO L 55 de 25.2.2006, p. 20) fija las prioridades para el desarrollo rural, apartado 3.3 del anexo.

[4] Anexo VIII, apartado III, del Reglamento (CE) no 1974/2006 de la Comisión, de 15 de diciembre de 2006, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) no 1698/2005 del Consejo relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (DO L 368 de 23.12.2006, p. 15).

[5] Para poder acogerse a la medida 311, la tienda no debe vender únicamente sus propios productos agrícolas.

[6] Se seleccionaron estos Estados miembros para garantizar una buena cobertura geográfica y porque habían aplicado las tres medidas de diversificación con un número suficiente de proyectos finalizados.

[7] Handbook on Common Monitoring and Evaluation Framework - Guidance note E - Measure fiches — setting out the rationale of the measures (Manual sobre el marco común de seguimiento y evaluación, nota de orientación E, fichas de las medidas, determinación de la lógica de las medidas); DG Agricultura, 2006.

[8] El artículo 43 del Reglamento (CE) no 1974/2006 prevé que: "Los Estados miembros velarán por que las ayudas a medidas de inversión se centren en objetivos claramente definidos que reflejen las necesidades estructurales y territoriales y las dificultades estructurales detectadas".

[9] "Cada programa de desarrollo rural incluirá: a) un análisis de la situación en términos de puntos fuertes y deficiencias, la es