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Bruselas, 17.12.2007

COM(2007) 819 final

INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES

Informe de evaluación del Programa «Ciudadanía Europea Activa» 2004-2006

ÍNDICE

1. INTRODUCCIÓN 3

1.1. El Programa 3

1.2. Evaluación ex-post 4

2. PRINCIPALES CONCLUSIONES DEL EVALUADOR 5

2.1. Programación y pertinencia 5

2.2. Eficacia e impacto globales del Programa 5

2.3. Eficiencia global del Programa 7

2.4. Valor añadido y aprovechamiento de los resultados 7

3. SEGUIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES 8

3.1. Reforzar la participación de los ciudadanos 8

3.2. Refuerzo de la coherencia, fomento de la cooperación y mejora de las sinergias 9

3.3. Mejora de los vínculos con el plano nacional 9

3.4. Mejora de la gestión del Programa 10

4. CONCLUSIONES 11

1. INTRODUCCIÓN

El presente documento expone las principales conclusiones y recomendaciones de la evaluación externa ex-post del Programa «Ciudadanía Europea Activa» en el periodo 2004-2006[1], así como las reacciones y las conclusiones de la Comisión acerca de las recomendaciones.

1.1. El Programa

El Programa de Acción Comunitario para la Promoción de la Ciudadanía Europea Activa (participación ciudadana) fue establecido por el Consejo en enero de 2004. Sus objetivos eran los siguientes:

1) Reforzar el diálogo abierto con la sociedad civil y estrechar los vínculos entre ciudadanos de diversos países.

2) Promover y difundir los valores y los objetivos de la Unión Europea (UE).

3) Acercar a los ciudadanos a la UE y a sus instituciones y animarlos a tener trato con dichas instituciones de manera más frecuente.

4) Lograr una intensa participación de los ciudadanos en las reflexiones y los debates sobre la construcción de la UE.

5) Intensificar las relaciones y los intercambios entre los ciudadanos procedentes de países que participan en el Programa, por ejemplo, mediante hermanamientos de ciudades.

6) Estimular las iniciativas de entidades que contribuyan a promover una ciudadanía activa y participativa.

El Programa tenía un presupuesto de 72 millones EUR y objetivos específicos:

- Proporcionar apoyo en forma de subvenciones de funcionamiento a organizaciones del ámbito de la ciudadanía europea activa (organizaciones que promuevan ideas y debates sobre Europa y laboratorios de ideas que promueven los valores y los objetivos europeos).

- Apoyar proyectos iniciados por organizaciones de la sociedad civil (organizaciones no gubernamentales, asociaciones y federaciones de interés europeo u organizaciones sindicales interprofesionales).

- Acciones en favor de hermanamientos de ciudades.

Entre los resultados esperados del Programa figuraban los siguientes:

- Programas de actividades dirigidos por organizaciones beneficiarias de subvenciones de funcionamiento, que pueden consistir en reuniones, diálogo con las instituciones de la UE, documentos de posición, creaciones de redes, intercambios de buenas prácticas y acciones de sensibilización.

- Reuniones, programas y herramientas de educación y formación, publicaciones y actividades de difusión de organizaciones de la sociedad civil.

- Reuniones entre ciudadanos, conferencias, campañas de información y acciones de formación para los funcionarios encargados de los hermanamientos.

Una característica del Programa fue el gran número de pequeños proyectos subvencionados: durante todo el periodo del Programa (2004-2006) se subvencionaron 4 062 acontecimientos de hermanamiento de ciudades y 343 proyectos emprendidos por organizaciones de la sociedad civil y se concedieron 40 subvenciones de funcionamiento a laboratorios de ideas y organizaciones de la sociedad civil. Por lo tanto, el Programa subvencionó numerosos acontecimientos y acciones en los que participaron directamente ciudadanos de distintos países europeos. Para un programa gestionado a nivel central, esta estructura suponía un gran desafío administrativo. Los departamentos responsables tramitaron más de 7 000 solicitudes de subvención y 4 500 acuerdos de subvención.

El Programa abarcaba los veinticinco Estados miembros de la UE. Bulgaria y Rumanía accedieron al Programa en 2005. La participación de organizaciones establecidas en los nuevos Estados miembros o en los países candidatos aumentó en el transcurso del Programa. A modo de ejemplo, en el caso del hermanamiento de ciudades, la proporción de acontecimientos organizados en estos países pasó del 17 % en 2004 al 24 % en 2006.

1.2. Evaluación ex-post

La evaluación ex-post la llevó a cabo una empresa de consultores[2]. Los objetivos globales de la evaluación eran los siguientes:

1) evaluar el impacto de las actividades realizadas en el marco del Programa de Acción Comunitario para la Promoción de la Ciudadanía Europea Activa (participación ciudadana);

2) recabar enseñanzas para la aplicación del Programa «Europa con los Ciudadanos» (2007-2013).

La evaluación se centró en la pertinencia, la eficacia y la eficiencia del Programa y su coherencia con otras iniciativas que contribuyen al desarrollo de la ciudadanía europea activa.

La evaluación se llevó a cabo en 2006 y se basó en datos[3] de 2004 y 2005.

En 2005, la Comisión Europea había propuesto un nuevo Programa «Europa con los Ciudadanos» basado en una amplia consulta a las partes interesadas. De esa consulta ya se habían extraído muchas conclusiones, que fueron confirmadas posteriormente por la evaluación ex-post. Aunque, lógicamente, muchas de las recomendaciones de la evaluación ya se han integrado en el nuevo Programa, algunas de las conclusiones de la evaluación externa siguen siendo pertinentes para su ejecución[4].

2. PRINCIPALES CONCLUSIONES DEL EVALUADOR

2.1. Programación y pertinencia

La evaluación externa confirmó que era especialmente necesaria la intervención de la Comunidad en el ámbito de la ciudadanía europea activa y que el Programa constituía una respuesta adecuada. El evaluador confirmó también que se había demostrado la utilidad de reunir acciones que estaban separadas en un solo programa.

La evaluación destaca que los objetivos y las actividades del Programa resultaron generalmente coherentes con su cometido global y el contexto de la política. El Programa estaba dirigido a numerosos grupos destinatarios que, para el evaluador, estaban claramente definidos.

El evaluador sugiere que se adapte mejor el modesto presupuesto del Programa a la magnitud de sus objetivos declarados: frente a la dificultad y la amplitud de su mandato, sus recursos eran comparativamente limitados. El evaluador considera que ello podría crear una brecha entre sus objetivos y sus resultados reales.

2.2. Eficacia e impacto globales del Programa

Por lo que respecta a la eficacia, el Programa ha obtenido excelentes resultados en cuanto a la intensificación de los vínculos y los intercambios entre los ciudadanos de distintos países: el 75 % de los que respondieron a la consulta consideraron que ese objetivo se había alcanzado en gran medida; el 45 % consideraron que el Programa había logrado en gran medida el objetivo de promover y difundir los valores de la UE; por último, sólo el 31 % consideraron que el Programa consiguió acercar a los ciudadanos a la UE.

Estos resultados indican que el Programa resultó más eficaz en su misión horizontal, es decir, la intensificación de los vínculos entre los ciudadanos de la UE, las organizaciones de la sociedad civil y los municipios, que en su dimensión vertical, a saber, acercar a los ciudadanos a la UE. Por lo tanto, este último aspecto sigue siendo un reto especialmente importante del nuevo Programa «Europa con los Ciudadanos».

En opinión del evaluador, los principales resultados de las actividades del Programa incluían productos tangibles (como publicaciones), aprendizaje metodológico, experiencias y conocimientos, enseñanzas sobre esta política, mayor cooperación europea y sensibilización sobre cuestiones de ciudadanía y otras culturas. El Programa obtuvo también resultados importantes en cuanto al desarrollo de capacidades de sus beneficiarios.

El impacto del Programa puede resumirse en las cuatro categorías siguientes:

a) Ciudadanos de la UE mejor informados sobre las actividades de la UE

- Los participantes entienden mejor los debates y las políticas de la UE y ha aumentado su interés al respecto. Algunas organizaciones indicaron que había aumentado el interés por los proyectos europeos de los participantes en sus proyectos.

- Ha mejorado el acceso de los ciudadanos a las instituciones de la UE.

b) Organizaciones de la sociedad civil más fuertes a escala nacional y comunitaria

- Creación de redes: muchas organizaciones informaron de que, a raíz de sus proyectos, habían creado nuevas redes o había aumentado significativamente la participación en las redes creadas anteriormente.

- Mejor funcionamiento de las organizaciones: en el ámbito de los proyectos de la sociedad civil, la financiación de la UE atrajo muy a menudo financiación complementaria de otras organizaciones, tanto privadas como públicas.

- Mayor interés por las cuestiones europeas, mayor sostenibilidad de las actividades europeas y mayor uso de otras fuentes de financiación de la UE: casi la mitad de las organizaciones que participaron en el Programa reconocieron que, a raíz de su participación, había aumentado su interés por participar en más actividades de la UE.

- Mejora de los resultados de las organizaciones en el ámbito de la ciudadanía: las subvenciones de funcionamiento se consideraron una importante contribución a la capacidad de las organizaciones de trabajar y obtener resultados en el ámbito de la ciudadanía europea activa.

- Capacitación: muchas organizaciones destacaron que la obtención de una subvención de la UE les sirvió de marca de reconocimiento y dio credibilidad a las actividades de su proyecto a escala local.

c) Mayor interacción y consolidación de las redes internacionales entre ciudades hermanadas

- Aumento del nivel de las actividades europeas.

- Desarrollo y consolidación de redes de ciudades hermanadas como consecuencia del Programa: varias autoridades locales han creado una nueva red o han consolidado y ampliado una ya creada, y una proporción cada vez mayor de acontecimientos de hermanamiento de ciudades han sido organizados de forma multilateral.

d) Mayor uso de las contribuciones de las organizaciones de la sociedad civil en la elaboración de las políticas de la UE

- Contribución al debate sobre las políticas y a la actividad legislativa: algunas de las organizaciones subvencionadas resultaron ser importantes fuentes de conocimientos y de información para los responsables de las políticas a nivel nacional y europeo. En varios casos, su trabajo contribuyó directamente a los cambios de políticas y de legislación en el ámbito nacional o europeo.

Un ejemplo del cambio de política o de impacto en una política es la publicación del informe de ECAS sobre la libre circulación de los trabajadores en la UE, que se convirtió en una referencia del trabajo de la Comisión Europea en este ámbito. Otras organizaciones beneficiarias de subvenciones de funcionamiento lograron un impacto similar. Fue el caso de Social Platform, durante la preparación de la Directiva sobre los servicios, Free Trials Abroad o la Asociación de los Consejos de Estado y de las Jurisdicciones Administrativas Supremas de la Unión Europea, que informó del cambio de la legislación belga sobre los refugiados [5] .

La evaluación demuestra, pues, que el Programa tuvo un impacto acorde con sus objetivos.

2.3. Eficiencia global del Programa

Por lo que respecta a la eficiencia, la evaluación muestra que los beneficiarios están globalmente satisfechos con la gestión del Programa por parte de la Comisión Europea. Por ejemplo, el 74 % de los que contestaron a la encuesta consideraron buena la claridad de los documentos, tales como los formularios de solicitud. Los beneficiarios destacaron también que gozaron de una buena comunicación directa con los funcionarios de la Comisión. Sin embargo, el evaluador destacó una rotación de personal relativamente elevada entre los funcionarios de la Comisión responsables de la gestión de proyectos y subvenciones, aspecto que los beneficiarios consideraron problemático.

Entre los principales puntos que deben mejorarse en la gestión del Programa, la evaluación mencionó retrasos en los pagos y una relativa ausencia de reacción acerca del nivel de satisfacción de la Comisión sobre la calidad de los productos obtenidos, así como la necesidad de más información, apoyo a la búsqueda de socios y asesoramiento y orientación sobre las actividades del Programa.

2.4. Valor añadido y aprovechamiento de los resultados

El valor añadido del Programa consistió principalmente en el refuerzo de la dimensión «europea» de las actividades financiadas y la posibilidad de una participación directa de los ciudadanos europeos, independientemente de su perfil. En torno al 80 % de los beneficiarios contactados reconocieron que no habrían podido obtener otra fuente de financiación para sus actividades.

Según el evaluador, el Programa «Ciudadanía Europea Activa» podría haber tenido mayor potencial de difusión y aprovechamiento de los resultados, especialmente a escala de la UE. La información sobre los resultados de los proyectos se difundió principalmente a escala local, y sólo una minoría de organizaciones emprendió actividades de difusión a escala europea. Asimismo, la difusión de resultados entre proyectos fue bastante limitada. Según el evaluador, sólo una minoría de los que respondieron a la encuesta fueron informados de los resultados de otros proyectos.

El informe de evaluación incluye siete ejemplos de buenas prácticas. Estos estudios de casos ofrecen también buenos ejemplos de esfuerzos de difusión. Por ejemplo, en Specchia (Italia), el proyecto de hermanamiento de ciudades tenía visibilidad a escala nacional y un efecto indirecto en la economía local y la administración pública. El caso de ECAS es un buen ejemplo de la cobertura mediática a escala europea de determinadas actividades específicas[6].

3. SEGUIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES

Esta parte del texto establece las recomendaciones en cuatro importantes áreas temáticas y recoge las acciones que la Comisión Europea ha llevado a cabo o tiene previstas para aplicarlas.

3.1. Reforzar la participación de los ciudadanos

Se consideró importante asociar directamente a los ciudadanos y sus organizaciones a las labores de definición de las orientaciones, los objetivos y las acciones del nuevo Programa. Por otro lado, era necesario desarrollar nuevas medidas para acercar a los ciudadanos a la UE.

Antes de la adopción del Programa «Europa con los Ciudadanos», se realizaron diversas consultas a importantes partes interesadas para que opinaran sobre el contenido, los objetivos y la aplicación del citado Programa. Esta práctica se mantendrá durante todo el periodo del Programa y consistirá en un diálogo estructurado con redes de organizaciones paraguas europeas de distintas secciones del Programa.

Por otro lado, una característica clave de la acción 1 del nuevo Programa «Europa con los Ciudadanos» es la participación directa de los ciudadanos en la realización de sus actividades.

En el nuevo Programa «Europa con los Ciudadanos», se han integrado nuevos tipos de actividades, como los paneles de ciudadanos, con nuevas medidas. Estas actividades se están probando actualmente en proyectos piloto y, en función del análisis de esos proyectos, las nuevas medidas se integrarán en el Programa «Europa con los Ciudadanos» a partir de 2008.

Por otro lado, el nuevo Programa incluye acontecimientos de gran visibilidad a los que se invitará a representantes de las autoridades locales, la sociedad civil y los ciudadanos europeos para que den su opinión sobre la futura evolución de la integración europea y el papel de los ciudadanos en este proceso.

3.2. Refuerzo de la coherencia, fomento de la cooperación y mejora de las sinergias

La Comisión Europea ha reconocido la necesidad de reforzar la coherencia interna del Programa. El nuevo Programa así lo refleja y, por consiguiente, sus objetivos y prioridades contribuyen a una mayor coherencia entre sus distintas acciones.

En el próximo periodo de programación, se insistirá en las asociaciones y perspectivas intersectoriales que reúnan a la sociedad civil, a los responsables de las políticas y a las empresas, que a su vez promoverán sinergias y el establecimiento de redes entre los diversos sectores de actividad y los distintos tipos de organizaciones financiadas a través del Programa. En consecuencia, una de las prioridades del nuevo Programa «Europa con los Ciudadanos» es fomentar las asociaciones intersectoriales y promover proyectos basados en la cooperación entre diversos agentes, como las organizaciones de la sociedad civil, las autoridades locales, los laboratorios de ideas, las ONG, etc.

Uno de los objetivos específicos del nuevo Programa es el estrechamiento de los lazos entre los ciudadanos de los Estados miembros que se adhirieron a la UE en 2004 y los de los Estados miembros que ya formaban parte de ella el 30 de abril de 2004, y se hace especial hincapié en la cooperación entre organizaciones de los antiguos y los nuevos Estados miembros. Este objetivo se refleja también en los criterios de adjudicación aplicados a todas las acciones del Programa.

La Comisión Europea considera que en la nueva generación de programas para 2007-2013 se ha avanzado en cuanto a las sinergias con otros programas de acción comunitarios. Es necesario desarrollar sinergias en la ejecución de los programas durante todo su periodo de aplicación. La Comisión está desarrollando en la actualidad un nuevo planteamiento horizontal para difundir los resultados en los ámbitos de la educación, la cultura, la juventud y la ciudadanía. Ello permitirá establecer nuevos puentes entre distintos programas pertinentes.

3.3. Mejora de los vínculos con el plano nacional

Deben fomentarse los vínculos con programas e iniciativas nacionales en el ámbito de la ciudadanía activa mediante una mejora de los contactos con las autoridades nacionales responsables de la participación cívica. La Comisión Europea reconoce que hay una auténtica necesidad de reforzar la relación entre el desarrollo de la ciudadanía europea activa a nivel europeo y a nivel nacional. La conexión entre ambos niveles tendrá un efecto positivo en el sentimiento de propiedad nacional de las actividades llevadas a cabo en el ámbito de la ciudadanía europea activa.

El acto por el que se establece el Programa «Europa con los Ciudadanos» creó un Comité del Programa que asiste a la Comisión Europea en su aplicación. En la práctica, ello supone que la Comisión Europea tendrá la oportunidad de dialogar con los Estados miembros sobre cuestiones pertinentes para el Programa. Esto ya ha contribuido a que los Estados miembros presten mayor atención a las cuestiones de ciudadanía europea activa, lo que, a su vez, podría reforzar los vínculos entre el nuevo Programa y las iniciativas nacionales en este ámbito.

Además, muchos Estados miembros están estableciendo estructuras de coordinación y apoyo para el Programa «Europa con los Ciudadanos». Al margen de su función de información y difusión, estas estructuras pueden transmitir reacciones a la Comisión Europea sobre la ejecución del Programa y sobre los programas, las iniciativas y las políticas nacionales en el ámbito de la ciudadanía europea activa.

3.4. Mejora de la gestión del Programa

Recomendaciones para mejorar la gestión del Programa:

a) Finanzas y administración

- agilización del pago de las subvenciones a los beneficiarios y simplificación de los procedimientos de información financiera;

- establecimiento de un punto personalizado de apoyo permanente en la Comisión Europea o la Agencia Ejecutiva para los proyectos durante todo su periodo de ejecución;

- puesta a disposición de orientación adicional acerca de la presentación de solicitudes y los criterios de admisión;

- mayor estabilidad del personal que gestiona las subvenciones.

b) Supervisión y evaluación

- visitas de supervisión in situ para mejorar las disposiciones de supervisión;

- desarrollo de referencias e indicadores para valorar el éxito de los proyectos y del Programa en su conjunto;

- orientación para los proyectos acerca de los datos que deben recogerse en las evaluaciones individuales.

c) Valor añadido, difusión y búsqueda de socios

- estructuración de las actividades del Programa y puesta a disposición de apoyo a proyectos de mayor envergadura y con mayor visibilidad;

- fomento del uso exterior de los resultados (por ejemplo, reconociendo los planes de difusión y de explotación como criterio de selección);

- mejora de la difusión de los resultados de los proyectos con la creación de un banco en línea y la elaboración de estudios de casos y guías de buenas prácticas;

- apoyo a la búsqueda de socios;

- creación de un logotipo del Programa que implique que los proyectos incluyan acciones de visibilidad en las que recurran a los medios de comunicación.

La Comisión Europea considera útiles estas recomendaciones y ha adoptado ya varias disposiciones para mejorar la gestión del Programa.

La creación de la Agencia Ejecutiva contribuye notablemente a reforzar la gestión del Programa. Permite un desarrollo más estable de los sistemas de gestión de las subvenciones y contribuye a reducir la rotación de personal. Las simplificaciones introducidas recientemente, como el uso extensivo del sistema de cantidades a tanto alzado y de herramientas en línea, son coherentes con las recomendaciones hechas en este ámbito. La Comisión ha elaborado un plano global del Programa que ofrece a los posibles beneficiarios un alto grado de previsibilidad y estabilidad. El uso de asociaciones plurianuales también simplifica y mejora bastante la situación para los beneficiarios.

En el periodo del nuevo Programa, ya se ha reforzado el apoyo a los beneficiarios y aún sigue desarrollándose, por ejemplo, mediante apoyo descentralizado y estructuras de información. El nuevo Programa tiene también nuevas características, como la plurianualidad, que permitirá estructurar mejor las actividades. Ello aumenta la visibilidad de las actividades y sus resultados y permite a la Comisión estrechar las relaciones de cooperación con las organizaciones beneficiarias. La Comisión también ha desarrollado una estrategia y un plan de acción práctico para aprovechar y difundir los resultados, lo cual incluye medidas tangibles, como herramientas en línea para la difusión de buenas prácticas y resultados reales de proyectos entre un amplio conjunto de interesados. Por último, se está desarrollando un sistema de supervisión más estructurado, que incluye una evaluación de impacto basada en encuestas directas a los participantes.

4. CONCLUSIONES

La evaluación confirma la importancia del Programa «Ciudadanía Europea Activa» por lo que respecta a la promoción de la participación cívica y el fomento del debate sobre los valores compartidos en Europa. El Programa ha dado a muchos ciudadanos europeos y sus organizaciones la oportunidad de participar en el proceso de construcción europea, de expresar sus opiniones y de contribuir al proceso político europeo, y ha puesto en contacto a las personas y las comunidades locales de diversos países. En consecuencia, debe mantenerse el apoyo comunitario a la promoción de la ciudadanía europea activa en la UE y deben asignarse los recursos adecuados a tal fin.

La evaluación puso también en evidencia algunas lagunas en el anterior Programa y destacó que aún existe un considerable potencial de desarrollo. Por lo tanto, queda margen para reforzar las medidas de innovación y estructuración, y aumentar el impacto del nuevo Programa «Europa con los Ciudadanos», potenciando la participación de los ciudadanos, aumentando la coherencia y las sinergias, reforzando los vínculos con el plano nacional y mejorando la gestión del Programa.

Al preparar el nuevo Programa y determinar su aplicación, la Comisión entabló un diálogo y una cooperación más estructurados con organizaciones clave en el ámbito de la ciudadanía europea activa. La evaluación confirmó que este tipo de diálogo es un elemento clave para potenciar el impacto del Programa y, en particular, para sacar conclusiones sobre esta política y recabar las enseñanzas del Programa. Por lo tanto, la Comisión Europea seguirá desarrollándolo y reforzándolo.

[1] Decisión 2004/100/CE del Consejo, de 26 de enero de 2004, para el periodo del 1 de enero de 2004 al 31 de diciembre de 2006 (DO L 30 de 4.2.2004, p. 6).

[2] ECOTEC

[3] 31 subvenciones de funcionamiento, 250 proyectos de la sociedad civil y 2 800 acontecimientos de hermanamiento de ciudades.

[4] El informe completo de la evaluación externa está disponible en la dirección de internet siguiente: http://ec.europa.eu/dgs/education_culture/evalreports/index_en.htm#civilsocietyHeader

[5] Puede obtenerse información más detallada sobre los estudios de casos en el anexo VII del informe de evaluación final, disponible en la dirección de internet siguiente: http://ec.europa.eu/dgs/education_culture/evalreports/index_en.htm#civilsocietyHeader

6 Puede obtenerse más información en el anexo VII del informe de evaluación final: http://ec.europa.eu/dgs/education_culture/evalreports/index_en.htm#civilsocietyHeader