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Bruselas, 13.12.2006

COM(2006) 782 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO

«Facilitar la circulación de locomotoras en la Comunidad»

{SEC(2006) 1640}{SEC(2006) 1641}{SEC(2006) 1642}

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO

«Facilitar la circulación de locomotoras en la Comunidad»

1. INTRODUCCIÓN

En su revisión del Libro Blanco de septiembre de 2001 sobre la política europea de transportes[1], la Comisión reafirmó las ventajas del ferrocarril en los aspectos medioambiental y social, así como el lugar central que este modo de transporte puede desempeñar en la búsqueda de la movilidad sostenible. Con esa ocasión, la Comisión anunció iniciativas con el fin de suprimir las barreras técnicas y operativas a las actividades ferroviarias internacionales con la ayuda de la industria del ferrocarril y de la Agencia Ferroviaria Europea .

En efecto, el transporte ferroviario gozó de un auge sin precedentes en el siglo XIX y la primera mitad del XX, antes de sufrir un declive continuado frente al crecimiento y el éxito del automóvil y la aviación comercial. Para contrarrestar esa regresión, la Comunidad Europea se ha dotado de un conjunto de instrumentos legislativos cuya meta principal es revitalizar el transporte ferroviario mediante la creación progresiva de un espacio ferroviario integrado a escala europea.

Los primeros jalones fueron la aprobación de las directivas 91/440, 95/18 y 95/19 relativas a la separación contable, la tarifación de infraestructuras y la adjudicación de capacidades. Paralelamente se adoptaron las primeras medidas para eliminar las barreras «técnicas» que dificultan el desarrollo del tráfico ferroviario. Las directivas sobre interoperabilidad ferroviaria [2] permitieron poner en marcha las labores técnicas necesarias para la definición de Especificaciones Técnicas de Interoperabilidad (ETI), indispensables para garantizar una circulación segura y sin discontinuidades de los trenes en toda la red transeuropea de transporte ferroviario.

Aprobado a fines del año 2000, el primer paquete ferroviario permite a toda empresa ferroviaria que haya obtenido una licencia con arreglo a los criterios comunitarios acceder a la infraestructura ferroviaria en condiciones equitativas y no discriminatorias para ofrecer servicios paneuropeos, empezando por los servicios internacionales de mercancías en la red ferroviaria transeuropea. El Libro Blanco de septiembre de 2001 sobre la política europea de transportes, basándose en las decisiones del primer paquete ferroviario, aboga inequívocamente por continuar con la creación de un espacio ferroviario europeo.

Sobre esta base se aprobó el segundo paquete ferroviario el 30 de abril de 2004, con un calendario preciso que contemplaba una apertura más completa del mercado de transporte de mercancías a 1 de enero de 2007, incluyendo una directiva sobre seguridad ferroviaria, un reglamento por el que se creaba una agencia ferroviaria europea y una actualización de las directivas de interoperabilidad ferroviaria.

En marzo de 2004, la Comisión presentó un tercer paquete ferroviario con nuevas propuestas que esta vez se orientaban, en el horizonte de 2010, a la apertura del mercado del transporte internacional de viajeros, la certificación del personal de tren y los derechos de los viajeros. El 24 de julio de 2006 el Consejo aprobó la posición común sobre el tercer paquete, que se encuentra actualmente en segunda lectura. Una vez adoptado este último, se podrá decir que el marco reglamentario europeo del sector ferroviario está completo, lo que no excluye la eventual introducción de mejoras.

La presente iniciativa se orienta precisamente a introducir tales mejoras en la parte técnica del marco regulador, a saber, las directivas sobre interoperabilidad ferroviaria, la Directiva de seguridad ferroviaria y el Reglamento por el que se crea la Agencia Ferroviaria Europea (en lo sucesivo, «la Agencia»).

En primer lugar , como se indica en el informe de aplicación del primer paquete, anexo XIII, uno de los aspectos cruciales que queda por mejorar para facilitar la libre circulación de trenes hace referencia al procedimiento de homologación de locomotoras. Según los fabricantes y las empresas ferroviarias, este procedimiento sigue siendo a menudo largo y oneroso; en opinión de aquéllos, determinadas exigencias de las autoridades competentes difícilmente se justifican desde el punto de vista puramente técnico. Este es el problema que la Comisión se propone resolver por medio de la actual iniciativa que, por una parte, modifica el marco legislativo y, por otra, insta a las autoridades competentes de los Estados miembros a que modifiquen sus comportamientos desde este momento .

En segundo lugar , en el marco del programa de simplificación de la legislación[3], la Comisión se propone consolidar y fusionar las directivas de interoperabilidad ferroviaria (96/48, 2001/16, 2004/50).

En tercer lugar , aprovechando una experiencia de 10 años en la aplicación de las directivas de interoperabilidad[4], alimentada también con la aportación de los Estados miembros a los trabajos del Comité que asiste a la Comisión, así como con la contribución de todos los actores a las labores de desarrollo de las ETI, la Comisión quiere proponer diversas mejoras a la parte técnica del marco regulador.

2. SIMPLIFICACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS NACIONALES DE HOMOLOGACIÓN DE LOCOMOTORAS

2.1. Dificultades observadas

La explotación del material rodante cuya puesta en servicio ha sido aceptada en un Estado miembro no está necesariamente autorizada en todos los demás Estados miembros. La aceptación mutua de material rodante está sujeta a requisitos nacionales distintos y divergentes que los Estados miembros imponen para autorizar la entrada en servicio. Los operadores internacionales necesitan superar los mismos procedimientos de homologación en cada uno de los Estados miembros en que pretenden desarrollar su actividad, procedimientos que con frecuencia requieren aportar pruebas que no gozan de reconocimiento mutuo entre los Estados miembros. La experiencia demuestra que ello acrecienta los retrasos y costes que acarrea la puesta en servicio del material rodante tanto para las empresas ferroviarias como para los fabricantes.

La situación difiere en función del tipo de material rodante.

Por lo que respecta a las locomotoras y unidades múltiples, para obtener una autorización de entrada en servicio en otro Estado miembro las locomotoras en uso deben demostrar que cumplen las prescripciones nacionales de ese Estado miembro. Dichas prescripciones nacionales incluyen especificaciones y normas relativas a la compatibilidad con la infraestructura, así como requisitos de seguridad específicos. Las infraestructuras ferroviarias de los distintos Estados miembros tiene características diversas, por ejemplo, de gálibo, de interferencia electromagnética, de tensión de la alimentación de tracción y de sistemas de mando y control. Los requisitos nacionales de seguridad específicos se apoyan en características técnicas nacionales y reflejan también las lecciones históricas aprendidas de los accidentes e incidentes que se han producido en los diversos Estados miembros.

Estudios recientes[5] ponen de manifiesto la existencia de normas de seguridad similares en todos los Estados miembros, por ejemplo, en relación con las luces traseras de los vehículos, la seguridad contra incendios del material rodante, el funcionamiento de las puertas de viajeros, el alumbrado de emergencia, etc. Sin embargo, los criterios nacionales detallados para demostrar el cumplimiento de dichas normas varían enormemente. A pesar de ello, el nivel de seguridad ferroviaria no difiere mucho entre los Estados miembros, lo que indica que el planteamiento en materia de seguridad es comparable entre los ferrocarriles nacionales.

En algunos Estados miembros siguen apareciendo nuevas normas técnicas y de seguridad, que se encuentran en fase de detección, documentación y publicación, en cumplimiento de las directivas de interoperabilidad y seguridad ferroviaria. Sin embargo, una evaluación preliminar de dichas normas ha revelado divergencias significativas en cuanto a la interpretación de lo que es una norma nacional de seguridad, así como omisiones de notificación de las normas por distintos motivos, por ejemplo, cuando se considera que las normas están sujetas a derechos de propiedad intelectual. En consecuencia, se sigue adoleciendo de una falta de visibilidad completa de las normas nacionales vigentes en materia de aprobación de material rodante en la UE. Ello plantea a fabricantes y empresas ferroviarias problemas adicionales cuando intentan obtener autorización para el uso de material rodante nuevo o en servicio, debido al riesgo de incorporar los requisitos nacionales específicos demasiado tarde al proyecto del vehículo, con los consiguientes retrasos o costes suplementarios a la hora de poner en servicio el material rodante.

Por lo que respecta a los vagones y coches, acuerdos existentes como el RIC y el RIV garantizan la aceptación mutua si se cumple una serie de condiciones, una de las cuales es la matriculación de vagones y coches en un país miembro de la UIC, que a su vez asume el mantenimiento del material rodante. Una vez se apliquen las directivas europeas de interoperabilidad y seguridad, las disposiciones RIV/RIC serán sustituidas en parte por disposiciones comunitarias, y en parte por el nuevo contrato de utilización de vagones (CUV). Hasta que se aprueben todas las ETI, se creen los registros de infraestructuras y material rodante, se nombren las autoridades nacionales de seguridad a cargo de la entrada en servicio de material rodante, incluida la matriculación, y los Estados miembros hayan implantado plenamente las directivas sobre interoperabilidad y seguridad, nos encontramos en un período transitorio. Es importante que todos los actores conozcan sus responsabilidades y las disposiciones que deben aplicar en esta fase. Por dicho motivo, la Comisión ha elaborado una «Guía de la transición» en consulta con todas las partes interesadas y los Estados miembros. El principio de aceptación mutua de los vagones y coches que lleven la marca RIV/RIC ha sido aceptado.

2.2. La perspectiva del sector

Históricamente, los fabricantes nacionales de material rodante han mantenido una estrecha relación con los ferrocarriles nacionalizados en cuanto al diseño y entrada en servicio del material rodante. El conocimiento de las especificidades nacionales se convirtió en una competencia «interna» de los fabricantes, hecho que contribuía a un mercado de fabricación cerrado. El impacto del mercado único y la normativa ferroviaria de la Comunidad, junto con la contracción sufrida por el mercado de material ferroviario, están animando a los fabricantes a competir y entrar en otros mercados fuera del propio Estado miembro. Desafortunadamente, la presencia de normas y procesos divergentes e invisibles han frustrado a menudo estas iniciativas, ya que supone elevados costes de desarrollo de soluciones nacionales específicas, dilatados procedimientos de homologación y modificaciones de última hora del diseño de los vehículos.

2.3. Soluciones actuales: acuerdos bilaterales y multilaterales

La aceptación mutua internacional de material rodante ha sido posible gracias a una estrecha colaboración entre proveedores, empresas ferroviarias y administraciones ferroviarias nacionales. La actividad llevada a cabo mediante la colaboración de estas partes demuestra que, cuando hay voluntad, existe la posibilidad de alcanzar consenso y resultados. Ejemplos de cooperación bilateral son el acuerdo firmado en 2006 entre EBA y un departamento del Ministerio del Interior francés y el acuerdo sobre el corredor Rotterdam-Génova.

Sin embargo, este tipo de iniciativas no carecen de dificultades, pues tienden a convertirse en procesos dilatados, onerosos y que consumen gran cantidad de recursos. De hecho, los datos revelan que la proporción de normas objeto de aceptación mutua es bastante pequeña en comparación con el número de normas nacionales que se mantiene vigentes. Por añadidura, las ventajas de estas relaciones de colaboración se limitan a los Estados miembros involucrados, y no ofrecen la posibilidad de que se compartan las buenas prácticas que hayan podido aprenderse. Además, existe el riesgo de que la proliferación de tales acuerdos de «geometría variable», en lugar de abrir el mercado, contribuirán a un mayor nivel de complejidad y fragmentación.

2.4. El Tratado y la legislación comunitaria pertinente

2.4.1. Las directivas de interoperabilidad

Las directivas de interoperabilidad (2001/16/EC sobre el ferrocarril convencional y 96/48/EC sobre el ferrocarril de alta velocidad) obligan a las compañías ferroviarias a avanzar hacia la armonización de sus sistemas y operaciones mediante una adopción progresiva de las Especificaciones Técnicas de Interoperabilidad (ETI).

El anexo I describe los principios establecidos en las directivas de interoperabilidad y la situación del proceso de adopción de las ETI. Además, describe el procedimiento de entrada en servicio del material rodante.

Como se demuestra en el anexo II, una vez se certifica que un sistema es conforme con una ETI, el certificado resultante debe ser aceptado por todos los Estados miembros, y no cabe repetir la evaluación de conformidad. La evaluación de la conformidad respecto de las ETI es llevada a cabo por los organismos notificados.

Sin embargo, la autorización de entrada en servicio en cada uno de los Estados miembros sigue siendo obligatoria en virtud del artículo 14 de las directivas de interoperabilidad, por las razones expuestas en el anexo I.

2.4.2. La Directiva de seguridad ferroviaria

La Directiva de infraestructuras (2001/14/EC)[6] estableció los principios de la certificación y concesión de licencias de seguridad armonizadas a las empresas ferroviarias, que permite a éstas prestar servicio en todos los Estados miembros. La Directiva de seguridad ferroviaria (2004/49/EC)[7] continúa elaborando los principios de certificación de la seguridad y crea un marco común para la seguridad y su reglamentación. Como se explica en el anexo III, las autoridades nacionales de seguridad son responsables, con arreglo al artículo 14, de la autorización del material rodante en uso que no esté contemplado todavía en una ETI.

2.4.3. El principio de reconocimiento mutuo

Durante el proceso de consulta se puso de manifiesto que el principio de reconocimiento mutuo no estaba siendo suficientemente aplicado en el sector ferroviario.

Existen dos tipos primarios de instrumentos para eliminar los obstáculos reguladores de carácter no fiscal a la libre circulación de mercancías en el interior de la UE, a saber, la aproximación o armonización de las legislaciones nacionales y, en ausencia de armonización, el reconocimiento mutuo con arreglo a los artículos 28 y 30 del Tratado CE.

Con arreglo al principio de reconocimiento mutuo, los Estados miembros de destino no pueden prohibir la comercialización o entrada en servicio en sus respectivos territorios de productos legalmente comercializados o que estén en servicio en otro Estado miembro y que no estén sujetos a la armonización comunitaria, incluso si los productos en cuestión han sido fabricados con arreglo a normas técnicas y de calidad diferentes de las que deben observar sus propios productos. La única excepción la constituyen las restricciones impuestas por el Estado miembro de destino sobre la base del artículo 30 del Tratado, o bien las derivadas de requisitos de importancia pública general que puedan acogerse a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, a condición de que tales restricciones sean proporcionadas.

El principio de reconocimiento mutuo y su posible aplicación al sector ferroviario se comentan con más detalle en el anexo IV. La conclusión es que dicho principio se puede aplicar parcialmente al material rodante existente. De hecho, esto es lo que propone el Grupo operativo de representantes de los Estados miembros creado en 2005 por la Comisión, y lo que figura en la propuesta de la Comisión adjunta a la modificación de la Directiva sobre seguridad ferroviaria.

Sin embargo, el uso del principio de reconocimiento mutuo adolece también de problemas fundamentales, como son la ignorancia de las empresas y autoridades nacionales en relación con la existencia del principio, así como la inseguridad jurídica en torno a su alcance y la carga de la prueba. Esos problemas se analizan con más detenimiento en el anexo IV, y han sido tenidos en cuenta al examinar todas las opciones que permiten facilitar la aceptación mutua de material rodante.

2.5. Objetivos y opciones

En la primavera de 2006 se redactó un primer documento de consulta para exponer los problemas, objetivos y opciones. Ese documento fue presentado con ocasión de un seminario organizado el 27 de abril de 2006 con participación de los miembros del Comité de interoperabilidad (competente en la materia) y distintas organizaciones representativas del sector ferroviario (UIC, CER, UNIFE, UIP…). Los resultados del seminario fueron alentadores y la Comisión recibió distintas posiciones oficiales hasta fines de junio de 2006. El análisis de estas posiciones por parte de la Comisión permitió diseñar una solución que comprende tanto medidas no legislativas, que pueden aplicarse con carácter inmediato, como una iniciativa legislativa.

2.6. Evaluación de impacto

Todas las opciones han sido objeto de una evaluación de impacto de conformidad con la Comunicación de la Comisión al Consejo y el Parlamento europeo, de 16 de marzo de 2005, «Legislar mejor para potenciar el crecimiento y el empleo en la Unión Europea».

Los resultados de la evaluación de impacto figuran en el informe de los servicios de la Comisión publicado en Internet en la dirección siguiente: http://ec.europa.eu/transport/rail/index_en.html. Un resumen de esta evaluación se adjunta a la presente comunicación.

3. CONCLUSIÓN: SOLUCIONES ADOPTADAS

3.1. Recomendación y propuesta legislativa

Las soluciones que se desprenden de la evaluación de impacto son:

- por una parte, proponer a los Estados miembros que apliquen sin más demora la Guía elaborada por el Grupo operativo. La presente sección recoge los principales elementos de esta guía, publicada en su integridad en http://ec.europa.eu/transport/rail/safety/cross-acceptance_en.htm, (ver capítulo 3);

- por otra parte, modificar la legislación para aclarar el procedimiento de autorización de entrada en servicio aplicable en el caso del material nuevo (cf. artículo 14 de las directivas de interoperabilidad ferroviaria) y existente (cf. artículo 14 de la Directiva de seguridad ferroviaria).

La recomendación a los Estados miembros de que apliquen inmediatamente la Guía está justificada por el hecho de que las autoridades competentes pueden, modificando su comportamiento, crear rápidamente las condiciones favorables para el nacimiento de nuevos servicios, especialmente en el ámbito del transporte de mercancías, lo cual, por otra parte, irá en paralelo con la apertura total del mercado de transporte ferroviario de mercancías prevista para el 1 de enero de 2007.

La modificación legislativa es necesaria, no solamente para crear derechos, tanto para los fabricantes, los poseedores, las empresas ferroviarias y las autoridades competentes, sino también para crear un marco procedimental preciso, lo que puede suponer una ayuda preciosa para las autoridades nacionales de seguridad recientemente creadas. Como se recordará, en varios Estados miembros la creación de esas autoridades acaba de ponerse en marcha, y parece que resulta difícil encontrar las competencias necesarias para ellas.

3.2. Guía de la homologación del material rodante existente

Se recomienda el uso de la lista de comprobación común (anexo V) para los proyectos de aceptación mutua por parte de todos los Estados miembros.

Los Estados miembros deben rellenar el cuadro de requisitos sobre la base de la lista de comprobación común siguiendo las directrices dadas en el anexo VI. Se anima también a los Estados miembros a que utilicen esas directrices para proyectos reales en marcos bilaterales o multilaterales.

El proceso de aceptación mutua europea debe ser objeto de la vigilancia constante de la Agencia. La Agencia debe ampliar y actualizar su instrumento de aceptación mutua sobre la base de las aportaciones de los Estados miembros. Para ejecutar tal cometido, le basta el mandato para la elaboración de ETI, ya que el análisis de las normas técnicas vigentes en relación con un subsistema dado debe constituir el primer paso para la elaboración de dichas especificaciones; además, las normas nacionales notificadas a la Comisión en cumplimiento del artículo 8 de la Directiva de seguridad ferroviaria son remitidas a la Agencia para su evaluación y publicación.

3.3. Codificación-fusión-refundición que las directivas de interoperabilidad ferroviaria

Las directivas 96/48/CE y 2001/16/CE relativas, respectivamente, a la interoperabilidad del sistema ferroviario transeuropeo de alta velocidad[8] y a la del sistema ferroviario transeuropeo convencional[9] fueron modificadas profundamente en 2004[10]. Con motivo de las nuevas modificaciones que la Comisión propone mediante la presente Comunicación, conviene, por motivos de claridad, proceder a la refundición de los citados textos.

Por otra parte, la distinción entre sistema ferroviario de alta velocidad y sistema ferroviario convencional no justifica la existencia de dos directivas distintas. En efecto, las labores de desarrollo de las ETI ya han demostrado que, por lo que respecta a determinados subsistemas, una sola ETI puede ser suficiente. En consecuencia, parece deseable integrar las dos directivas de interoperabilidad en un solo acto jurídico, que es el objeto de la propuesta adjunta.

La modificación objeto de la presente iniciativa hace referencia al procedimiento de entrada en servicio del material rodante. Por lo tanto, se propone modificar la futura directiva de interoperabilidad integrada a fin de simplificar y aclarar este procedimiento.

Además, aprovechando la integración y modificación de las dos directivas, conviene aportar un cierto número de aclaraciones y mejoras derivadas de la amplia labor de interpretación llevada a cabo en el seno del Comité de interoperabilidad.

3.4. Modificación de la Directiva de seguridad ferroviaria

En el capítulo 2 se justifica la necesidad de modificar el artículo 14 de la Directiva 2004/49/CE. En efecto, la solución propuesta es establecer un procedimiento a nivel comunitario que comprenda los siguientes elementos:

- La introducción del principio de reconocimiento mutuo de las autorizaciones de entrada en servicio expedidas por un Estado miembro. Según ese principio, el material rodante que ha sido ya objeto de una autorización de entrada en servicio en un Estado miembro no deberá someterse a un procedimiento de certificación complementario en otro Estado miembro, excepto por lo que respecta a los requisitos nacionales suplementarios que se deriven, por ejemplo, de las características de la red local.

- La ampliación de las competencias de la Agencia para que ésta pueda revisar los distintos procedimientos nacionales y normas técnicas vigentes, y establecer y poner al día la lista de requisitos que han de verificarse una sola vez, ya sea porque se trate de normas internacionalmente reconocidas, o porque puedan ser consideradas equivalentes.

Por otra parte, la entrada en vigor del Convenio COTIF 1999 implica nuevas normas sobre contratos de utilización de vehículos y, por este motivo, la desaparición del antiguo acuerdo RIV entre empresas ferroviarias. Por consiguiente, se propone definir el concepto de poseedor de vagones y precisar las relaciones entre éste y la empresa, especialmente en el ámbito del mantenimiento.

Éstas son las dos modificaciones sustanciales objeto de la propuesta de modificación de la Directiva de seguridad adjunta.

3.5. Modificación del Reglamento por el que se crea la Agencia Ferroviaria Europea

Las nuevas tareas que se propone encomendar a la Agencia en el marco del reconocimiento mutuo de locomotoras son las siguientes:

- desarrollo de un documento de referencia que permita poner en relación todas las normas nacionales aplicadas por los Estados miembros en materia de entrada en servicio de material rodante;

- organización de los trabajos de la red de autoridades nacionales de seguridad con el fin de reducir progresivamente la cantidad de normas nacionales impuestas por cada Estado y detectar aquéllas que pueden ser consideradas equivalentes;

- elaboración de dictámenes técnicos a petición de las autoridades nacionales de seguridad o de la Comisión.

Por otra parte, con ocasión de esta modificación del Reglamento, se ha considerado oportuno aclarar o precisar algunos aspectos del mismo sobre la base de la experiencia adquirida tras la creación de la Agencia.

[1] Véase COM(2006) 314: Por una Europa en movimiento - Movilidad sostenible para nuestro continente - Revisión intermedia del Libro Blanco del transporte de la Comisión Europea de 2001.

[2] Directiva 96/48/CE del Consejo, de 23 de julio de 1996, relativa a la interoperabilidad del sistema ferroviario transeuropeo de alta velocidad, DO L 235 de 17.9.1996 y Directiva 2001/16/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de marzo de 2001, relativa a la interoperabilidad del sistema ferroviario transeuropeo convencional, DO L 110 de 20.4.2001.

[3] Véase COM(2005) 535 et COM(2006) 690: Aplicación del programa comunitario sobre la estrategia de Lisboa - Una estrategia para la simplificación del marco regulador.

[4] Véase también el informe de la Comisión sobre la aplicación de las directivas de interoperabilidad aprobado el 6 de noviembre de 2006.

[5] NERA: Safety Regulations and Standards for European Railways, febrero de 2000; IVE Safety Certification of Railway Undertakings, junio de 2005.

[6] Directiva 2001/14/CE del Parlamento europeo y del Consejo de 26.2.2001 relativa a la adjudicación de la capacidad de infraestructura ferroviaria, aplicación de cánones por su utilización y certificación de la seguridad.

[7] Parte del segundo paquete adoptado en 2004 y que será aplicado por los Estados miembros en abril de 2006.

[8] DO L 235 de 17.9.1996, p. 6.

[9] DO L 110 de 20.4.2001, p. 1.

[10] Directiva 2004/50/CE.