Informe Especial Utilización del apoyo 
presupuestario para 
mejorar la movilización de 
los ingresos nacionales en 
el África subsahariana ES 2016  N.º 35
TRIBUNAL
DE CUENTAS
EUROPEO

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PDF ISBN 978-92-872-6810-5 ISSN 1977-5687 doi:10.2865/30901 QJ-AB-16-036-ES-N
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Utilización del apoyo 
presupuestario para 
mejorar la movilización de 
los ingresos nacionales en 
el África subsahariana
(presentado con arreglo al artículo 287, apartado  4, párrafo 
segundo, del TFUE)Informe EspecialES 2016  N.º 35
02
 Equipo auditor
En los informes especiales del TCE se exponen los resultados de sus auditorías de gestión y de cumplimiento de ámbitos 
presupuestarios o de temas de gestión específicos. El Tribunal selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin 
de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de 
ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones, y el interés político y público.
La presente auditoría de gestión fue realizada por la Sala de Fiscalización III (presidida por Karel Pinxten, Miembro del 
Tribunal), que está especializada en los ámbitos de gasto de Acciones exteriores, Seguridad y Justicia. La auditoría fue di -
rigida por Danièle Lamarque, Miembro del Tribunal, asistida por Stéphanie Girard, jefe de su Gabinete; Alejandro Ballester 
Gallardo, gerente principal de auditoría; Piotr Zych, jefe de tarea, y Karel Meixner y Helka Nykaenen, auditores.
De izquierda a derecha:  S. Girard, H. Nykaenen, D. Lamarque, A. Ballester Gallardo, P . Zych y K. Meixner.

03
 Índice
Apartado
 Siglas y acrónimos
I - VIII Resumen
1 - 14 Introducción
1 - 2 La movilización de los ingresos nacionales es importante para el desarrollo sostenible
3 La MIN es una prioridad de la comunidad internacional para el desarrollo
4 - 7 La UE se ha comprometido a apoyar la MIN
8 - 14 La MIN es uno de los desafíos clave del desarrollo abordados a través del apoyo presupuestario
15 - 18 Alcance y enfoque de la fiscalización
19 - 67 Observaciones
19 - 38 Si bien el nuevo enfoque de la Comisión permitió mejorar los requisitos de evaluación de la MIN en 
los países asociados, estos aún no se han aplicado totalmente en la práctica
20 - 31 La Comisión no evaluó algunos aspectos clave de la MIN mencionados en las directrices
32 - 38 El marco de gestión de riesgos de la Comisión para el apoyo presupuestario no permitía realizar una 
evaluación exhaustiva de los riesgos asociados a la MIN
39 - 59 Las insuficiencias en la concepción y las difíciles circunstancias locales restaron eficacia a las 
condiciones del apoyo presupuestario, al diálogo político y al desarrollo de capacidades
40 - 49 La Comisión no empleó las condiciones específicas de la MIN en la mayoría de sus contratos de apoyo 
presupuestario y, cuando lo hizo, estas no siempre eran pertinentes
50 - 57 En general, el diálogo político estaba bien coordinado, pero el mediocre enfoque estratégico y las difíciles 
circunstancias locales mermaron su eficacia como instrumento de apoyo a la MIN
58 - 59 El componente de desarrollo de capacidades de los contratos de apoyo presupuestario rara vez se orientaba 
a la MIN
60 - 67 La Comisión carecía de los instrumentos apropiados para demostrar que el apoyo presupuestario 
de la UE hubiera contribuido a la MIN en los países asociados
04 Índice 
68 - 76 Conclusiones y recomendaciones
 Anexo I  —  Porcentaje del apoyo presupuestario con respecto al total de los compromisos 
bilaterales de AOD
 Anexo II  — Países y contratos de apoyo presupuestario seleccionados para la fiscalización
 Respuestas de la Comisión y del Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE)
05
 Siglas y acrónimos
ACP : Grupo de Estados de África, el Caribe y el Pacífico
AOD : Ayuda oficial al desarrollo
FED : Fondos Europeos de Desarrollo
FMI : Fondo Monetario Internacional
GFP : Gestión de las finanzas públicas
ICD : Instrumento de Cooperación al Desarrollo
ITIE : Iniciativa para la transparencia de las industrias extractivas
MGR : Marco de gestión de riesgos
MIN : Movilización de los ingresos nacionales
OCDE : Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
PEFA : Gasto Público y Responsabilidad Financiera
PEID : Pequeño Estado insular en desarrollo
PIB: Producto interior bruto
PTU : Países y territorios de ultramar
TADAT : Tax Administration Diagnostic Assessment Tool
06
 Resumen
I
Por movilización de los ingresos nacionales (MIN) se entiende la generación de ingresos públicos a partir de recur -
sos nacionales de fuentes tributarias y no tributarias. Mejorar la MIN de los países en desarrollo es un factor deter -
minante para asegurar su desarrollo sostenible, y, como tal, se ha convertido en una prioridad de la política de 
desarrollo de la Unión Europea, que apoya la MIN en estos países a través de varias modalidades de ayuda, entre las 
que se cuenta el apoyo presupuestario. Aproximadamente el 20 % de la financiación de la UE para el desarrollo se 
canaliza a través del apoyo presupuestario, cuyo mayor receptor es el África subsahariana. La mejora de la MIN fue 
uno de los cinco retos clave de desarrollo abordados por el nuevo enfoque de la Comisión sobre el apoyo presu -
puestario, adoptado en 2012.
II
El Tribunal, a través de la presente fiscalización, analizó si la Comisión había usado de manera eficaz los contratos 
de apoyo presupuestario para apoyar la MIN en los países de renta baja y media baja del África subsahariana. En 
concreto, el Tribunal analizó la evaluación por parte de la Comisión de las políticas y la administración de ingresos 
de los países asociados, el uso de la condicionalidad del apoyo presupuestario, el diálogo político y el desarrollo de 
capacidades. Asimismo, examinó si la Comisión puede demostrar, a través de los indicadores y las evaluaciones de 
seguimiento disponibles, la contribución de esta modalidad de ayuda a la mejora de la MIN.
III
El Tribunal constató que el nuevo enfoque de la Comisión había aumentado el potencial del apoyo presupuestario 
para reforzar la MIN, aunque las insuficiencias de su ejecución impidieron aprovechar plenamente dicho potencial, 
por lo cual ha llegado a la conclusión de que la Comisión aún no ha empleado de manera eficaz los contratos de 
apoyo presupuestario para favorecer la MIN.
IV
La Comisión no prestó suficiente atención a la MIN al diseñar sus operaciones de apoyo presupuestario, y, si bien 
llevó a cabo una evaluación sistemática, de las políticas y la administración de los ingresos en los países asociados 
en coordinación con otros donantes, esta no siempre fue exhaustiva. Las evaluaciones de los países son fundamen -
tales a la hora de concebir el apoyo presupuestario, ya que ayudan a la Comisión a identificar las cuestiones críticas 
que se han de abordar a través de las condiciones de desembolso, el desarrollo de capacidades y el diálogo político 
que acompañan a  la financiación. Sin embargo, las evaluaciones auditadas por el Tribunal no abarcaron algunos 
aspectos básicos de la política fiscal y la administración tributaria, ni tampoco riesgos clave relacionados con las 
exenciones fiscales y con la recaudación y la transferencia de impuestos e ingresos no fiscales procedentes de los 
recursos naturales.
07 Resumen 
V
La Comisión solo había condicionado el desembolso de los fondos de apoyo presupuestario a la realización de 
reformas específicas en materia de MIN en cinco de los quince contratos de apoyo presupuestario auditados. Por 
otra parte, el Tribunal constató que estas condiciones no siempre fomentaban de manera eficaz las reformas de la 
MIN, ya fuera porque eran demasiado fáciles de llevar a cabo, o imposibles de ejecutar, lo que reducía el incentivo 
para que los países asociados iniciaran dichas reformas. En general, no se hizo un uso suficiente de las condiciones 
relativas a la MIN en los distintos tipos de contrato de apoyo presupuestario, lo cual no se ajusta al papel central 
supuestamente asignado a  la MIN.
VI
El diálogo político sobre la MIN estaba más centrado cuando iba acompañado de condiciones o indicadores especí -
ficos, ya que identificar, negociar y, posteriormente, supervisar estas condiciones requería un amplio debate con los 
países asociados. Sin embargo, las circunstancias difíciles por las que atravesaban algunos países impidió que este 
diálogo se llevara a cabo con regularidad, y la Comisión no desarrolló estrategias para estructurarlo en torno a cues -
tiones concretas relativas a  la MIN, como, por ejemplo, prioridades, objetivos, interlocutores y  fechas determinados.
VII
La financiación destinada a abordar las necesidades de capacidad dentro del apoyo presupuestario de la UE era 
muy reducida: solo el 0,2 % del valor total de los contratos auditados. Por último, la fiscalización puso de manifiesto 
la falta de instrumentos apropiados para evaluar el grado en el que el apoyo presupuestario había contribuido 
a mejoras globales en la MIN.
VIII
El Tribunal formula varias recomendaciones para que la Comisión refuerce sus evaluaciones y análisis de riesgos 
referentes a la MIN, así como el uso de condiciones de desembolso específicas, el apoyo al desarrollo de capacida -
des, el diálogo político y la evaluación del apoyo presupuestario para mejorar la MIN.
08
 Introducción
La movilización de los ingresos nacionales es 
importante para el desarrollo sostenible
01 
La reducción de la pobreza y  el desarrollo sostenible no dependen solo del creci -
miento económico y las inversiones, sino también de la prestación de una amplia 
gama de servicios sociales, como la enseñanza, la construcción de infraestructu -
ras públicas y la atención sanitaria. Estos servicios cuestan más dinero del que la 
ayuda al desarrollo por sí sola puede proporcionar, y han de ser cubiertos me -
diante los ingresos nacionales, incluidos los impuestos y los ingresos procedentes 
de la explotación de recursos naturales (como derechos de acceso y dividendos 
de extracción), que con diferencia constituyen la mayor fuente de financiación de 
los Gobiernos1. Una mayor movilización de los ingresos nacionales (MIN) reduce 
la dependencia de la ayuda al desarrollo, mejora la gobernanza pública, dado 
que los contribuyentes tienden a  pedir cuentas a  sus Gobiernos, y  es fundamen -
tal para la consolidación del Estado.
02 
Los países en desarrollo, especialmente los de renta baja y media baja2, se enfren -
tan a unos desafíos considerables con respecto a la movilización de ingresos (su 
ratio impuestos/PIB3 oscila entre el 10 y el 20 %, frente al 25-40 % en el caso de 
los países desarrollados4) y se enfrentan a desafíos particulares que afectan a la 
viabilidad de la recaudación de impuestos y otros ingresos: la pobreza y el anal -
fabetismo generalizados, la existencia de grupos difíciles de gravar en el sector 
de la agricultura de subsistencia y el sector informal, una contabilidad proble -
mática en el sector privado, un Estado de Derecho deficiente y un nivel elevado 
de corrupción, así como una capacidad administrativa débil5. La eficacia de los 
sistemas impositivos nacionales y los esfuerzos para la MIN puede verse aún más 
debilitada debido a la existencia de una escasa base tributaria y un desequilibrio 
entre los impuestos directos y los indirectos, así como unos incentivos y unas 
exenciones fiscales que resultan costosos, especialmente en el caso de los países 
ricos en recursos.1 Los ingresos totales de un país 
están compuestos por los 
ingresos fiscales, los ingresos 
no fiscales y los beneficios del 
banco central. Los principales 
componentes de los ingresos 
fiscales son los impuestos 
directos (por ejemplo, el 
impuesto sobre la renta), los 
impuestos indirectos (por 
ejemplo, el IVA), los impuestos 
especiales (por ejemplo, sobre 
el tabaco) y los aranceles 
aduaneros. Los ingresos no 
fiscales incluyen los derechos 
abonados por el acceso a  los 
recursos naturales (por 
ejemplo, petróleo, oro 
y diamantes) y los dividendos 
de extracción. Los beneficios 
de la banca central se derivan 
principalmente de la emisión 
de billetes y monedas para su 
puesta en circulación en la 
economía.
2 Las economías de renta baja se 
definen como aquellas con una 
renta nacional bruta per cápita, 
calculada según el método del 
Atlas del Banco Mundial , no 
superior a 1 045 dólares 
estadounidenses; las 
economías de renta media 
tienen una RNB per cápita 
superior a 1 045 dólares 
estadounidenses, pero inferior 
a 12 736 dólares 
estadounidenses; y  los países 
de renta alta tienen una RNB 
per cápita igual o superior 
a 12 736 dólares 
estadounidenses. El punto de 
separación entre las economías 
de renta media baja y las de 
renta media alta está fijado en 
una RNB per cápita de 
4 125 dólares estadounidenses. 
Véase http://data.worldbank.
org/about/
country-and-lending-groups
3 La ratio impuestos/PIB se 
refiere a la relación entre los 
impuestos recaudados y el 
producto interior bruto (PIB) 
nacional.
4 Véase OCDE: Governance, 
Taxation and Accountability:  
Issues and Practices , 2008, 
pp. 21-22.
5 Ídem.
6 Conferencia Internacional 
sobre la Financiación para el 
Desarrollo , Monterrey (México), 
marzo de 2002; véase: http://
www.un.org/esa/ffd/
monterrey/
MonterreyConsensus.pdf
09 Introducción 
La MIN es una prioridad de la comunidad internacional 
para el desarrollo
03 
La MIN se ha debatido en muchos foros internacionales en los últimos trece años. 
La necesidad de aumentar los ingresos nacionales a través de unos sistemas 
impositivos eficientes y eficaces representó uno de los objetivos fundamenta -
les del Consenso de Monterrey de  2002 de la Conferencia Internacional sobre la 
Financiación para el Desarrollo6. En la conferencia de seguimiento celebrada en 
Doha7 en 2008 se hizo hincapié en la necesidad de transparencia en la gestión 
de las finanzas públicas, una recaudación de impuestos más eficiente, una mayor 
base fiscal y el refuerzo de la actuación contra la evasión fiscal y flujos financieros 
ilícitos8. En la conferencia Río+20 de 20129 y la conferencia de Adís Abeba10 de 
julio de 2015 también se incidió en la MIN como una prioridad fundamental en 
relación con la agenda para el desarrollo posterior a 2015.
La UE se ha comprometido a apoyar la MIN
04 
En 2009 la Comisión Europea publicó una comunicación en la que promovía la 
buena gobernanza en el ámbito fiscal11. En un documento de seguimiento de 
2010, la Comisión sugirió distintas formas en las que la UE podía ayudar a los 
países en desarrollo a crear unos sistemas impositivos y unas administraciones 
tributarias que resulten eficientes, justos y sostenibles12. Un nuevo marco para 
la política de desarrollo adoptado en 201113 centró la acción de la UE en ocho 
ámbitos, entre ellos la política fiscal y la administración tributaria y los recursos 
naturales14.
05 
En 2015, el Parlamento Europeo también subrayó15 la importancia de movilizar 
ingresos en los países en desarrollo, señaló los desafíos relacionados con la eva -
sión y la elusión fiscales y los flujos financieros ilícitos y recomendó un conjunto 
de medidas, como el refuerzo de la asistencia financiera y técnica a los países en 
desarrollo y los marcos regionales de administración tributaria, así como la adop -
ción de principios para la negociación de convenios tributarios.7 Conferencia internacional de 
seguimiento sobre la financiación 
al desarrollo encargada de 
examinar la aplicación del 
Consenso de Monterrey, Doha 
(Catar), noviembre-diciembre 
2008.
8 Aunque se reconoció la responsa -
bilidad de cada país con respecto 
a su propio sistema impositivo, en 
la Declaración de la conferencia se 
subrayaron las responsabilidades 
de la comunidad internacional en 
cuanto a apoyar los esfuerzos de 
los países en desarrollo reforzando 
la asistencia técnica y aumentando 
la cooperación internacional y la 
participación en las cuestiones 
fiscales internacionales, también 
en lo tocante a la doble imposición.
9 Conferencia de las Naciones 
Unidas sobre el Desarrollo 
Sostenible, Río de Janeiro, 20 a 22 
de junio de 2012. 
10 En la Tercera Conferencia 
Internacional sobre la Financiación 
para el Desarrollo de julio de 2015 
en Adís Abeba, los donantes 
acordaron la «Addis Tax Initiative» 
(iniciativa fiscal de Adís), cuyo 
objetivo es fomentar el apoyo a las 
reformas fiscales en los países en 
desarrollo y que se centra en 
concreto en las cuestiones fiscales 
internacionales.
11 COM(2009) 201 final, de 28 de abril 
de 2009, titulada «Fomento de la 
Buena Gobernanza en el Ámbito 
Fiscal».
12 COM(2010) 163 final, de 21 de abril 
de 2010, titulada «Fiscalidad 
y desarrollo  - Cooperación con 
países en desarrollo para 
promover la buena gobernanza en 
asuntos fiscales».
13 COM(2011) 637 final, de 13 de 
octubre de 2011, titulada 
«Incremento del impacto de la 
política de desarrollo de la UE: 
Programa para el Cambio».
14 Con respecto a la política fiscal, la 
UE se comprometió a  promover de 
manera constante unos sistemas 
impositivos nacionales justos 
y transparentes. En cuanto a los 
recursos naturales, se comprome -
tió a aumentar su apoyo a los 
procesos y  organismos de 
supervisión y a seguir respaldan -
do las reformas de la gobernanza 
que promuevan una explotación 
sostenible de los recursos 
naturales y  una gestión 
transparente.
10 Introducción 
06 
El compromiso político de la UE de apoyar la MIN en los países en desarrollo se 
refleja en la base jurídica de los Fondos Europeos de Desarrollo (FED) y el Instru -
mento de Cooperación al Desarrollo (ICD)16 financiados con cargo al presupuesto 
general de la UE. Con respecto a los FED, el Acuerdo de Cotonú17, que es el marco 
actual para las relaciones con los Estados de África, el Caribe y el Pacífico (ACP), 
incluye medidas de cooperación centradas en la mejora y el refuerzo de las 
finanzas públicas y la gestión tributaria. El Reglamento por el que se creó el ICD18 
para el período 2014-2020 compromete a la UE a promover la movilización de los 
ingresos nacionales a través de la consolidación de la política presupuestaria de 
los países asociados con la finalidad de reducir la pobreza y la dependencia de las 
ayudas.
07 
En la ilustración 1  se presenta un resumen de las principales iniciativas regio -
nales e internacionales y las modalidades de financiación a través de las que la 
Comisión apoya la MIN en los países asociados.15 Parlamento Europeo: Informe 
sobre la elusión fiscal y la 
evasión fiscal como obstáculos 
a la gobernanza, la protección 
social y el desarrollo en los 
países en desarrollo  [2015/2058 
(INI)], 2015.
16 El ICD proporciona ayuda 
a través de i) programas 
geográficos con los países 
asociados en América Latina, 
Asia, Asia Central, Oriente 
Medio y  Sudáfrica destinados 
a apoyar las medidas en un 
amplio abanico de ámbitos, 
y a través de ii) programas 
temáticos.
17 Acuerdo por el que se 
modifica por segunda vez el 
Acuerdo de Asociación entre 
los Estados de África, del 
Caribe y del Pacífico, por una 
parte, y la Comunidad Europea 
y sus Estados miembros, por 
otra, firmado en Cotonú el 
23 de junio de 2000.
18 Artículo 3, apartado 8, letra e), 
del Reglamento n.º 233/2014 
del Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 11 de marzo de 
2014, por el que se establece 
un Instrumento de 
Financiación de la 
Cooperación al Desarrollo 
para el período 2014-2020 
(DO L 77 de 15.3.2014, p. 44).
11 Introducción Ilustración 1Participación de la Comisión en el apoyo a la MIN en el África subsahariana
Fuente:  Tribunal de Cuentas Europeo.Movilización de ingresos nacionales en los países asociadosIniciativas regionales
- African Tax Administration Forum (ATAF)
- C entre de rencontres et d’ études des dirigeants 
des administrations ﬁscales (CREDAF)
- Centros regionales de asistencia técnica del FMIApoyo de la UE
- Apoyo presupuestario
- Proyectos
Iniciativas en materia de recursos naturales 
destinadas a terceros países
- Iniciativa para la transparencia de las industrias extractivas 
(ITIE)
- Topical Trust Fund on Managing Natural Resources Wealth 
(FMI)
- Aplicación de las leyes, gobernanza y comercio forestales 
(FLEGT)
- Extractives Global Programmatic Support  
(Banco Mundial)Iniciativas de cooperación
- Comité Tributario (Naciones Unidas)
- Tax Policy and Administration Topical Trust Fund (FMI)- Evaluación del Gasto Público y la Responsabilidad 
Económica (PEFA)
- Pacto Fiscal Internacional (ITC)- Diálogo Fiscal Internacional (ITD)- Tax Administration Diagnostic Assessment Tool (TADAT)- Erosión de la base imponible y traslado de beneﬁcios (OCDE)- Iniciativa tripartita de transferencia de precios (OCDE, Banco 
Mundial y Comisión Europea)
12 Introducción 
La MIN es uno de los desafíos clave del desarrollo 
abordados a través del apoyo presupuestario
08 
La Comisión define el apoyo presupuestario como el traspaso de recursos finan -
cieros a la Hacienda pública de un país asociado, previo cumplimiento por este 
último de las condiciones de pago fijadas. La financiación recibida de este modo 
pasa al presupuesto del país y, en consecuencia, puede usarse de conformidad 
con sus normas de gestión de las finanzas públicas19. Además del traspaso finan -
ciero, el apoyo presupuestario tiene tres componentes más: el diálogo político 
con el país asociado, la evaluación de resultados sobre la base de las condiciones 
de desembolso y el desarrollo de capacidades. Con estos tres componentes la Co -
misión aborda los retos específicos de desarrollo (véase el recuadro 1 ), mientras 
que los traspasos financieros ofrecen medios e incentivos para que los Gobiernos 
de los países asociados emprendan las reformas necesarias.
09 
La UE canaliza una parte significativa de su financiación al desarrollo a través del 
apoyo presupuestario. La información más reciente disponible (véase el anexo I ) 
muestra que el porcentaje correspondiente a  los compromisos de apoyo presu -
puestario respecto del total de la ayuda oficial al desarrollo de la UE ha variado 
entre el 8,6 y el 18,2 % entre 2010 y 2014, mientras que, en el mismo período, la 
media de los Estados miembros de la UE ha oscilado entre el 1,62 % y el 2,77  %. El 
apoyo presupuestario representa aproximadamente el 20 % de los desembolsos 
de la UE en el ámbito de la cooperación al desarrollo20.19 Comisión Europea: Directrices 
sobre el apoyo presupuestario , 
septiembre de 2012.
20 Comisión Europea: Budget 
support financial 
implementation, risk 
assessment, and selected 
poverty, macroeconomic and 
fiscal results , 2015.
Desafíos clave en materia de desarrollo abordados a través del apoyo 
presupuestario
1) La promoción de los derechos humanos y de los valores democráticos.
2) La mejora de la gestión financiera, la estabilidad macroeconómica, el crecimiento inclusivo y la lucha 
contra la corrupción y el fraude.
3) La promoción de reformas sectoriales y el mejoramiento de la prestación de servicios sectoriales.
4) La construcción del Estado en los Estados frágiles, así como esfuerzo redoblado por encontrar vías para 
superar los retos específicos que plantea el desarrollo de los pequeños Estados insulares en desarrollo 
(PEID) y de los países y territorios de ultramar (PTU).
5) La mejora en la movilización de recursos fiscales nacionales y la reducción de la dependencia respecto de 
la ayuda.
Fuente: Comisión Europea: Directrices sobre el apoyo presupuestario , septiembre de 2012.Recuadro 1
13 Introducción 
10 
En 2011, la Comisión publicó una Comunicación sobre «Perspectiva futura del 
apoyo presupuestario de la UE a terceros países»21 en la que pedía una mayor 
atención a la MIN en el momento de programar dicho apoyo de la UE. Posterior -
mente, el Consejo refrendó22 el enfoque revisado. Sobre esta base, la Comisión 
adoptó unas nuevas directrices para el apoyo presupuestario en septiembre 
de 2012, que entraron en vigor el 1 de enero de 2013. Según estas directrices, la 
MIN constituye «la piedra angular para una financiación sostenible del desarro -
llo» y uno de los cinco retos clave en materia de desarrollo que se han de abordar 
mediante el apoyo presupuestario (véase el recuadro 1 ).
11 
La Comisión proporciona tres tipos de contrato de apoyo presupuestario (véase 
el recuadro 2 ).21 COM(2011) 638 final de 13 de 
octubre de 2011.
22 Conclusiones del Consejo 
sobre «Perspectiva futura del 
apoyo presupuestario de la UE 
a terceros países», sesión 
n.º 3166 del Consejo de 
Asuntos Exteriores, Bruselas, 
14 de mayo de 2012.Recuadro 2Tipos de apoyo presupuestario suministrados por la Comisión Europea23
1. Contratos de buena gobernanza y desarrollo
Usados para apoyar los sistemas básicos de Gobierno, la rendición de cuentas y las reformas nacionales. Solo 
los países que se considera que están comprometidos con los valores fundamentales24 pueden recibir este 
tipo de apoyo presupuestario. En total, diecisiete de los setenta y ocho contratos en curso (22 %) en el África 
subsahariana son contratos de buena gobernanza y  desarrollo.
2. Contratos de reforma sectorial
Este tipo de apoyo presupuestario tiene el objetivo de mejorar la gobernanza y la prestación de servicios en 
el sector seleccionado. La mayoría de los contratos de apoyo presupuestario que están en curso en el África 
subsahariana son contratos de reforma sectorial (cuarenta y cuatro de setenta y ocho, esto es, el 56 %).
3. Contratos de consolidación estatal
Usados para garantizar las funciones estatales básicas en los países con una situación frágil o para apoyar los 
procesos de transición hacia una gobernanza democrática. Los contratos de consolidación estatal representan 
el 22 % de los contratos de apoyo presupuestario en curso en el África subsahariana.
23 Análisis del TCE a partir de los datos facilitados por la Comisión (véanse el apartado 13 y el cuadro 1 ).
24 Artículo 21 del Tratado de la UE Europea: «[…] la democracia, el Estado de Derecho, la universalidad e indivisibilidad de los derechos humanos 
y de las libertades fundamentales, el respeto de la dignidad humana, los principios de igualdad y solidaridad y el respeto de los principios de la 
Carta de las Naciones Unidas y del Derecho internacional».
14 Introducción 
12 
A efectos de la admisibilidad para recibir el apoyo presupuestario, los países aso -
ciados deben demostrar: (i) pertinencia, credibilidad y  progresos satisfactorios en 
la aplicación de las políticas nacionales/sectoriales y las reformas que favorezcan 
el desarrollo sostenible y la reducción de la pobreza; (ii) una política macroeconó -
mica orientada a la estabilidad; (iii) un sistema de gestión de las finanzas públicas 
(GFP) suficientemente transparente, fiable y eficaz; y (iv) la transparencia y super -
visión del presupuesto25. Según las nuevas directrices, se ha de tener en cuenta la 
MIN al evaluar los criterios macroeconómicos y de admisibilidad de la gestión de 
las finanzas públicas.
13 
A finales de 2015, había en curso 261 contratos de apoyo presupuestario en 
ochenta y ocho países (véase el cuadro 1 )26. En conjunto, el África subsahariana 
es el mayor beneficiario del apoyo presupuestario (los compromisos ascienden 
a 6 000 millones de euros).
14 
Los contratos de apoyo presupuestario celebrados desde la entrada en vigor de 
las nuevas directrices para el apoyo presupuestario habían alcanzado un valor 
total de 4 900 millones de euros en abril de 2016. De esta cifra, 1 700 millones de 
euros correspondían al África subsahariana. Debido a  las especificidades de esta 
modalidad de ayuda (véase el apartado 8), no es posible determinar directamen -
te el importe del apoyo presupuestario destinado a la MIN.25 Las condiciones para la 
concesión de la asistencia 
presupuestaria directa están 
determinadas en el artículo 61, 
apartado  2, del Acuerdo de 
Cotonú respecto de los FED, 
y en las normas y los 
procedimientos de ejecución 
comunes (título II, artículo 4, 
apartado 2) y el Reglamento 
Financiero (artículos 186 y 258 
de las normas de desarrollo) 
respecto del presupuesto 
general.
26 Además, se acordaron tres 
compromisos en el marco del 
Instrumento de Ayuda de 
Preadhesión a finales de 2015. 
Estos compromisos no han 
sido tenidos en cuenta en el 
cuadro 1 , ya que los contratos 
no estaban en curso en 2015 
y no se había efectuado 
ningún desembolso.Cuadro 1Contratos de apoyo presupuestario en curso a finales de 2015 por región
Región N.º de paísesN.º de contra -
tos de apoyo 
presupuestarioTipos de contratos de apoyo presupuestario Compromiso 
total de apoyo 
presupues -
tario  
(millones de 
euros )Contratos 
de reforma 
sectorial1Contratos 
de buena 
gobernanza y 
desarrollo2Contratos de 
consolidación 
estatal
África subsahariana 32 78 44 17 17 5 948,0
Política Europea de Vecindad 10 80 75 1 4 3 777 ,6
Asía, Pacífico y PTU 28 53 45 7 1 1  6 5 7, 6
Caribe y América Latina 17 49 46 2 1 1 260,7
Instrumento de Ayuda Preadhesión1 1 1 0 0 40,0
Total 88 261 211 27 23 12 683,9
81 % 10 % 9 %
1 Incluye el apoyo presupuestario sectorial.
2 Incluye el apoyo presupuestario general.
Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de las cifras facilitadas por la Comisión Europea.
15
 Alcance y enfoque de la 
fiscalización
15 
En vista de la prioridad de la UE en materia de desarrollo de apoyar la MIN y la 
importancia del apoyo presupuestario en este sentido, el Tribunal formuló la 
pregunta de auditoría siguiente: «¿Ha usado la Comisión de manera eficaz los 
contratos de apoyo presupuestario para apoyar la MIN en los países de renta baja 
y media baja del África subsahariana?». La fiscalización se centró en tres ámbitos 
clave:
a) ¿Ha evaluado la Comisión adecuadamente las políticas y la administración de 
los ingresos en los países asociados en coordinación con otros donantes?
b) ¿Ha empleado la Comisión de manera eficaz la condicionalidad del apoyo 
presupuestario, el diálogo político y el desarrollo de capacidades para apoyar 
la MIN?
c) ¿Hay indicadores claros de que el apoyo presupuestario de la UE haya su -
puesto una contribución positiva a la MIN en los países asociados?
16 
La fiscalización versó sobre los contratos de apoyo presupuestario celebrados 
después del 1 de enero de 2013, esto es, tras la entrada en vigor del nuevo enfo -
que adoptado para el apoyo presupuestario27.
17 
La fiscalización conllevó un examen analítico de quince contratos de apoyo pre -
supuestario por un total de 1 250 millones de euros (el 24,5 % del valor de todos 
los contratos celebrados desde 2013) en nueve países de renta baja y media baja 
del África subsahariana: Cabo Verde, la República Centroafricana, Mali, Maurita -
nia, Mozambique, Níger, Ruanda, Senegal y Sierra Leona (véase el anexo II ). Con 
respecto a estos contratos, el Tribunal analizó la exhaustividad y la coherencia de 
las evaluaciones realizadas por la Comisión en relación con las reformas concer -
nientes a la MIN, la política fiscal y la administración en los países afectados, así 
como la identificación y la aplicación del desarrollo de capacidades y el diálogo 
político relativos a la MIN y la fijación de condiciones específicas para el apoyo. 
Por último, el Tribunal examinó las estadísticas y evaluaciones disponibles en las 
que se muestran los progresos registrados por los nueve países en conexión con 
la MIN.
18 
La fiscalización incluyó la visita a tres países, de los que cada uno había celebrado 
un tipo diferente de contrato de apoyo presupuestario con la Comisión: Cabo 
Verde (contrato de buena gobernanza y  desarrollo), Ruanda (contrato de reforma 
sectorial) y Sierra Leona (contrato de consolidación estatal). Durante las visitas, 
el Tribunal entrevistó al personal de la Comisión y a los representantes de las 
autoridades nacionales y  otros donantes o  partes interesadas, incluidos el Fondo 
Monetario Internacional, el Banco Mundial y  las oficinas nacionales de auditoría. 
El Tribunal también se reunió con el Departamento de Desarrollo Internacional 
del Reino Unido en Londres. La fiscalización tuvo lugar entre octubre de 2015 
y abril de 2016.27 El Tribunal no evaluó las 
ventajas y desventajas del 
apoyo presupuestario frente 
a otras modalidades de ayuda.
16
 Observaciones
Si bien el nuevo enfoque de la Comisión permitió 
mejorar los requisitos de evaluación de la MIN en los 
países asociados, estos aún no se han aplicado 
totalmente en la práctica
19 
En la presente sección se trata la cuestión de si la Comisión había analizado la 
MIN como mencionan las directrices al diseñar sus operaciones de apoyo presu -
puestario. En concreto, el Tribunal examinó si la Comisión había evaluado ade -
cuadamente las políticas y la administración de ingresos en los países asociados, 
así como los riesgos relacionados, en coordinación con otros donantes.
La Comisión no evaluó algunos aspectos clave de la MIN 
mencionados en las directrices
20 
El Tribunal analizó si las directrices de la Comisión preveían una evaluación 
exhaustiva de la situación de la MINen los países asociados. A continuación, el Tri -
bunal examinó si las evaluaciones de la MIN disponibles para los quince contra -
tos de apoyo presupuestario auditados realmente cubrieron todos los aspectos 
mencionados en las directrices.
21 
Las nuevas directrices de apoyo presupuestario de la Comisión exigen que se 
efectúe un examen de la situación de los países asociados en lo relativo a la MIN 
al evaluar los criterios de estabilidad macroeconómica y de admisibilidad de la 
gestión de las finanzas públicas (véase el apartado 12). Esta evaluación debe -
ría ser integral, ya que la Comisión también la utiliza para identificar y priorizar 
los retos y las debilidades clave de la MIN que se han de abordar a través de los 
distintos componentes del apoyo presupuestario (esto es, el diálogo político, las 
condiciones específicas y  el desarrollo de capacidades).
22 
En opinión del Tribunal, el marco de evaluación de la MIN previsto en las directri -
ces tenía un alcance exhaustivo. Esto supone una mejora con respecto al enfoque 
anterior, según el que la Comisión no examinaba sistemáticamente la MIN de los 
países asociados al diseñar sus operaciones de apoyo presupuestario. De acuerdo 
con las directrices actuales, la evaluación que realiza la Comisión de la estabilidad 
macroeconómica debe incluir los esfuerzos efectuados por el país afectado para 
reforzar la MIN, en concreto toda reforma fiscal y su repercusión prevista, mien -
tras que la administración tributaria se debe evaluar en virtud del criterio de la 
admisibilidad de la gestión de las finanzas públicas.
17 Observaciones 
28 El marco PEFA evalúa 
e informa de las debilidades 
y las fortalezas de la gestión 
de las finanzas públicas 
usando en la actualidad 
treinta y  un indicadores de 
desempeño que se 
subdividen en noventa 
y cuatro «dimensiones». El 
rendimiento de cada 
indicador y  dimensión se mide 
a partir de una escala ordinal 
de cuatro puntos de A a D.
29 El Tax Administration 
Diagnostic Assessment Tool 
(TADAT - Instrumento de 
evaluación de diagnóstico de 
la administración tributaria) es 
un medio para proporcionar 
una evaluación objetiva 
y normalizada de las 
debilidades y  fortalezas 
relativas de la administración 
tributaria y del sistema 
impositivo de un país. El 
TADAT cuenta con el apoyo de 
varios socios e instituciones 
del ámbito del desarrollo 
internacional, incluidos la 
Comisión Europea, Alemania, 
el FMI, Japón, los Países Bajos, 
Noruega, Suiza, el Reino Unido 
y el Banco Mundial. Las 
evaluaciones piloto del TADAT 
se llevaron a cabo entre 2013 
y 2015 en diecisiete países, 
incluidos Mozambique 
y Ruanda, que están presentes 
en la muestra del Tribunal.
30 El análisis del esfuerzo 
tributario proporciona unas 
directrices generales para las 
reformas fiscales en los países 
con distintos niveles de 
capacidad contributiva 
y percepción de ingresos.23 
Las evaluaciones de la Comisión se apoyaban en un amplio abanico de instrumen -
tos de diagnóstico e informes, los cuales hacían referencia a los informes del FMI 
y el Banco Mundial, se basaban en ellos en la mayoría de los casos, mencionaban la 
elaboración de calificaciones PEFA28 y reiteraban las principales debilidades y forta -
lezas de los sistemas de ingresos según lo indicado en los informes TADAT29, en caso 
de estar disponibles. Otras fuentes consistían en los documentos gubernamentales, 
las estadísticas nacionales y los informes publicados por las oficinas nacionales de 
auditoría. Las constataciones de las evaluaciones se correspondían en gran medida 
con las evaluaciones de otros donantes y partes interesadas (véase el apartado 57).
Aspectos de la MIN que han de ser analizados en el marco de la evaluación 
macroeconómica
24 
Las evaluaciones de la Comisión describían las tendencias recientes en los niveles de 
ingresos, los progresos registrados en la aplicación de las reformas fiscales y la plani -
ficación actual de la reforma (incluidos los principales objetivos fijados). También se 
prestaba atención a  las principales debilidades identificadas en los informes del PEFA 
y del FMI.
25 
Por tanto, las evaluaciones de todos los países auditados incluían una presentación 
de los últimos cambios en los niveles de ingresos (ratio impuestos/PIB) y una com -
paración con sus homólogos (normalmente los países vecinos). Aunque es útil a la 
hora de exponer la situación general de un país desde el punto de vista de la MIN y a 
efectos comparativos, la ratio impuestos/PIB es demasiado general para efectuar un 
análisis de los retos y las necesidades principales. Por este motivo, las directrices de 
la Comisión prevén un análisis más profundo que incluya un desglose de impuestos 
y otros ingresos, información sobre el coste y la repercusión globales de las exencio -
nes fiscales y  un cálculo del esfuerzo tributario.
26 
Sin embargo, el Tribunal constató que, en la práctica, las evaluaciones de la Comisión 
referentes a la MIN carecían de información sobre los aspectos mencionados más 
arriba, que son fundamentales para evaluar los resultados de un país desde el punto 
de vista de su capacidad para movilizar ingresos nacionales. El esfuerzo tributario, 
que indica el grado en que un país aprovecha su potencial tributario30, no se calculó 
para ninguno de los países auditados. Los incentivos fiscales (véase el apartado 38) 
se mencionaron como un reto en cuatro de los países auditados, pero ninguna 
evaluación incluía un cálculo del coste total y los posibles efectos de las exenciones 
fiscales. Esto puede suponer un problema en muchos países en desarrollo, ya que 
las exenciones fiscales a menudo distorsionan la competitividad, limitan los ingresos 
fiscales y  pueden favorecer la corrupción. La composición y  la pertinencia de los 
distintos tipos de impuestos y  otros ingresos, incluidos los ingresos procedentes de 
los recursos naturales, se presentaron solo en el caso de cuatro países (Mauritania, 
Mozambique, Ruanda y Senegal), y la ratio entre impuestos directos e indirectos solo 
se facilitó para Cabo Verde, la República Centroafricana y Sierra Leona.
18 Observaciones 
27 
Si bien es posible que esta información no siempre esté disponible en algunos 
países, en las evaluaciones de la Comisión no se informa de la ausencia de datos 
clave sobre la MIN. Sin embargo, el hecho de que falte esta información resulta 
significativo, ya que puede ser un indicativo de que los países asociados tienen 
una capacidad débil en este ámbito que la Comisión podría abordar a través de 
los distintos componentes del apoyo presupuestario (véase el apartado 8).
Aspectos de la MIN que han de ser analizados en el marco de la evaluación 
de la gestión de las finanzas públicas
28 
Asimismo, la capacidad de los organismos encargados de los ingresos para 
movilizar recursos nacionales es un aspecto que deben abarcar las evaluaciones 
de la Comisión. Dicha institución, en la mayoría de los casos, analizó la estructu -
ra de la administración o  subrayó los esfuerzos gubernamentales encaminados 
a reforzar las agencias encargadas de los ingresos. Sin embargo, ninguna de las 
evaluaciones incluía un análisis de las necesidades materiales o de personal que 
limitan a las administraciones de los ingresos públicos, pese a que figuraba en las 
directrices.
29 
La corrupción disminuye los ingresos de un país; en este sentido, la transparencia 
de los ingresos estatales ayuda a hacer frente a la corrupción. Todas las evalua -
ciones mencionaban las medidas anticorrupción existentes o previstas y, con 
respecto a la mayoría de los países auditados, también se analizaban cuestiones 
generales de transparencia. El Tribunal constató que la evaluación del el acceso 
público a la información relativa a la legislación tributaria y a los incentivos fis -
cales, que son aspectos importantes de la transparencia, solo se llevó a cabo en 
Mali y  en Mozambique.
30 
Otro aspecto que a menudo falta en las evaluaciones de la Comisión es el de las 
iniciativas internacionales destinadas, entre otras cosas, a impulsar los ingresos 
estatales mediante la lucha contra la desviación de fondos a través de la evasión 
fiscal, el blanqueo de capitales y  otros delitos financieros31. En algunos estudios 
recientes se calcula que África pierde más de 50 000 millones dólares estadou -
nidenses al año debido a los flujos financieros ilícitos32. El Tribunal constató que, 
aunque la UE promueve activamente estas iniciativas, las evaluaciones no se 
centraban de manera sistemática la implicación de los países auditados33. Tam -
poco se abordaron los problemas de la fijación de precios de transferencia34, la 
legislación relativa a las empresas extranjeras y el abuso de los convenios tribu -
tarios (tal y como se está debatiendo actualmente en el marco del Plan de Acción 
BEPS35). Asimismo, la participación de representantes de los países asociados en 
los debates y las negociaciones a nivel internacional (que exige unas competen -
cias específicas que a menudo no existen en los países en desarrollo) no fue una 
característica de las evaluaciones de macroeconómicas y de la gestión de las 
finanzas públicas.31 Por ejemplo, la ITIE, el proceso 
de Kimberley y el Plan de 
Acción contra la erosión de la 
base imponible y el traslado 
de beneficios de la OCDE/el 
G20.
32 Illicit financial flows , informe 
del Grupo de Alto Nivel sobre 
los flujos financieros ilícitos 
procedentes de África, 
encargado por la Conferencia 
de ministros de Finanzas, 
Planificación y  Desarrollo 
Económico de la UA/CEPA.
33 Solo en las evaluaciones de 
Mauritania, Mozambique 
y Sierra Leona se mencionaba 
la ITIE, y en la evaluación de la 
República Centroafricana se 
analizaba la suspensión 
en 2013 de la ITIE y el proceso 
de Kimberley.
34 La fijación de precios de 
transferencia describe todos 
los aspectos de las 
disposiciones sobre fijación de 
precios entre las personas 
jurídicas controladas (o 
relacionadas).
35 El Plan de Acción BEPS tiene el 
objetivo de hacer frente a las 
inquietudes relativas a  la 
erosión de la base imponible 
y el traslado de beneficios y las 
técnicas de elusión fiscal 
percibidas de las 
multinacionales de alto nivel.
19 Observaciones 
31 
En el cuadro 2  se resumen los aspectos clave de la MIN mencionados por las 
directrices como parte de las evaluaciones de la estabilidad macroeconómica 
y de la gestión de las finanzas públicas y se indica el grado en que fueron efecti -
vamente abarcados en las evaluaciones auditadas. Cuadro 2Aspectos de la MIN que han de ser analizados en las evaluaciones de estabilidad 
macroeconómica y de la gestión de las finanzas públicas
Aspectos de la MIN exigidos como parte de 
la evaluación de la GFP¿Se incluyen en 
las evaluaciones 
fiscalizadas?Aspectos de la MIN exigidos como 
parte de la evaluación de la estabilidad 
macroeconómica¿Se incluyen en 
las evaluaciones 
fiscalizadas?
Principales retos a corto y medio plazo para el 
sistema de GFPSíPolítica presupuestaria existente, nuevas 
medidas, repercusión previstaSí
Medidas anticorrupción
(véase el apartado 29)SíCoeficiente tributario (recursos naturales 
incluidos y excluidos)
(véase el apartado 26)Sí
Evaluación de la capacidad financiera y orga -
nizativa del Gobierno para movilizar recursos 
nacionales (véase el apartado 28)En su mayoríaEsfuerzos para reforzar la MIN (mejorar el 
coeficiente ingresos nacionales/gasto)
(véase el apartado 24)En su mayoría
Reforzar la administración tributaria
(véase el apartado 28)En su mayoríaIncentivos fiscales (coste y repercusión genera -
les de las exenciones)
(véase el apartado 26)En parte
Transparencia y acceso a la información (países 
ricos en recursos)  
(véase el apartado 29)En parteSistema tributario: composición y pertinencia de 
los distintos impuestos
(véase el apartado 26)En parte
Normas e iniciativas tributarias acordadas 
internacionalmente  
(véase el apartado 30)En parteEsfuerzo tributario1 (estimación)
(véase el apartado 26) No
Información a disposición pública sobre la 
legislación y los incentivos fiscales
(véase el apartado 29)No
Evaluación de la capacidad de recursos humanos 
para movilizar recursos nacionales
(véase el apartado 28)No
1 Con y sin ingresos procedentes de los recursos naturales.
Fuente:  Tribunal de Cuentas Europeo.
20 Observaciones 
El marco de gestión de riesgos de la Comisión para el 
apoyo presupuestario no permitía realizar una evaluación 
exhaustiva de los riesgos asociados a la MIN
32 
El enfoque de la Comisión con respecto al apoyo presupuestario incluye un 
marco de gestión de riesgos trazado específicamente para identificar los riesgos 
vinculados a la consecución de los objetivos del apoyo presupuestario. El mar -
co también es un instrumento importante para el diseño de las operaciones de 
apoyo presupuestario y sirve de complemento a las evaluaciones de las políticas 
de ingresos y las administraciones de este ámbito a las que se hace referencia en 
la sección anterior mediante un análisis de los riesgos asociados.
33 
El Tribunal examinó si el papel destacado de la MIN en el apoyo presupuestario 
quedaba reflejado en el marco de gestión de riesgos de la Comisión, y analizó en 
concreto si el cuestionario de la Comisión sobre riesgos abarcaba apropiadamen -
te los riesgos clave vinculados a la mejora de la MIN.
34 
El marco de gestión de riesgos se basa en un conjunto de preguntas agrupadas 
en cinco epígrafes36. De las cuarenta y cuatro preguntas del cuestionario sobre 
riesgos, una (pregunta n.º 38) estaba relacionada directamente con la movili -
zación de ingresos37. Aunque esta pregunta es muy pertinente, pues engloba la li -
quidación, la recaudación y el traspaso en los plazos oportunos de los impuestos 
a la Hacienda pública, las evaluaciones realizadas por la Comisión de los riesgos 
subyacentes a la recaudación y el traspaso oportuno de los impuestos a menudo 
estaban incompletas.
35 
Según el cuestionario, las respuestas a esta pregunta se deben evaluar sobre la 
base del indicador PI-3 del PEFA, que compara los ingresos nacionales reales con 
el importe presupuestado. Si bien este indicador permite evaluar los riesgos re -
lacionados con la precisión de las previsiones de ingresos, no dice nada sobre la 
eficacia de la recaudación de impuestos. Además, el cuestionario tampoco exigía 
la verificación de otros indicadores PEFA, como el ID-14 (eficacia de las medidas 
de registro de contribuyentes y estimación de la base impositiva) y el ID-15 (efi -
cacia en la recaudación de impuestos), que se centran en los riesgos relacionados 
con la liquidación y la recaudación de los impuestos.36 Riesgos políticos, riesgos 
macroeconómicos, riesgos de 
desarrollo, gestión de las 
finanzas públicas, corrupción 
y fraude.
37 Pregunta n.º 38 (dentro del 
epígrafe 4.2 «Controls in 
Revenue Collection and 
Budget Execution»): «What is 
the risk that taxes due are not 
properly assessed, collected 
and transferred to the Treasury 
in a timely manner?» (¿Qué 
riesgo hay de que los 
impuestos adeudados no se 
liquiden, recauden y  traspasen 
a la Hacienda pública de 
manera oportuna?).
21 Observaciones 
36 
En consecuencia, los indicadores ID-14 e ID-15 no se tomaron en cuenta para 
responder a  la pregunta 38 del cuestionario de riesgos en ninguno de los países 
auditados. El hecho de que no se prestara suficiente atención a los riesgos vincu -
lados a la MIN fue señalado en febrero de 2015 en la evaluación de la Comisión 
sobre Mozambique38. La Comisión ya había declarado en su informe de 2013 
sobre el apoyo presupuestario que había sorprendentemente pocos marcos de 
gestión de riesgos que informaran de los riesgos relacionados con la recaudación 
de impuestos39. Solo en uno de los nueve países auditados (Sierra Leona) la Comi -
sión evaluó los riesgos relacionados con la MIN como elevados.
37 
Además, la pregunta n.º 38 alude a los «impuestos adeudados», pero no contem -
pla el riesgo de que los ingresos no procedentes de impuestos, como los dere -
chos pagados por el acceso a los recursos naturales y los dividendos de extrac -
ción, no se liquiden, recauden y traspasen a la Hacienda pública correctamente. 
En algunos de los países auditados, los ingresos procedentes de las actividades 
de extracción fueron casi tan altos como los ingresos fiscales. Por ejemplo, en 
Mauritania, en 2012, los ingresos procedentes de las actividades de extracción 
correspondieron al 14,9 % del PIB no procedente de las actividades de extracción, 
mientras que los ingresos fiscales representaron el 16,9 % de este40.
38 
Otro factor de riesgo importante relacionado con la movilización de recursos 
que no se contempla en el marco actual de gestión de riesgos es el constituido 
por el alcance y  la naturaleza de las exenciones fiscales. Estos instrumentos, que 
incluyen incentivos fiscales, franquicias fiscales, bonificaciones fiscales, desgra -
vaciones fiscales, zonas francas, etc., afectan al nivel de los ingresos que un país 
puede recaudar y, al mismo tiempo, influyen en las decisiones sobre las activida -
des económicas y  el potencial para atraer inversiones extranjeras directas.38 La respuesta a la pregunta 
n.º 38 en el MGR de 
Mozambique menciona, entre 
otras cosas, que el ID-13 no 
abarca plenamente el riesgo 
38 (que también da indicios 
sobre la correcta aplicación de 
los ingresos fiscales, no solo 
sobre la recaudación de los 
importes previstos).
39 DG Cooperación Internacional 
y Desarrollo: Budget 
support - financial 
implementation, risk 
assessment and selected 
macroeconomic and fiscal 
country results (pilot report) , 
2013, p. 12.
40 En 2013, las cifras 
correspondientes fueron 
del 11,2 % y el 17,6 %, 
respectivamente. Fuente:  
Informe nacional del FMI 
n.º 15/35, febrero de 2015.
22 Observaciones 
Las insuficiencias en la concepción y las difíciles 
circunstancias locales restaron eficacia a las 
condiciones del apoyo presupuestario, al diálogo 
político y al desarrollo de capacidades
39 
El apoyo presupuestario es más que un traspaso de fondos a las cuentas de la 
Hacienda pública del país asociado. Otros componentes igualmente importantes 
de esta modalidad de ayuda son las condiciones de desembolso y  los indicadores 
de resultados asociados, así como el diálogo político y las actividades de desarro -
llo de capacidades llevados a cabo en el marco de los contratos de apoyo presu -
puestario. En la presente sección se trata la cuestión de si la Comisión utilizó las 
condiciones de desembolso, el diálogo político y el desarrollo de capacidades de 
manera eficaz como parte de sus disposiciones de apoyo a la MIN.
La Comisión no empleó las condiciones específicas de la MIN 
en la mayoría de sus contratos de apoyo presupuestario y, 
cuando lo hizo, estas no siempre eran pertinentes
40 
Las condiciones ligadas al desembolso del apoyo presupuestario incluyen cuatro 
condiciones generales de admisibilidad que se han de satisfacer antes de que se 
efectúe cualquier desembolso de fondos (véase el apartado  12). Aunque dos de 
estas condiciones (estabilidad macroeconómica y gestión de las finanzas públi -
cas) exigen una evaluación de los progresos del país asociado en relación con las 
reformas concernientes a la MIN, tienen un alcance mucho mayor que la propia 
MIN41. Esto significa que la situación de un país en lo relativo a la MIN no desem -
peña necesariamente un papel clave en la decisión de la Comisión de desem -
bolsar el apoyo presupuestario si, a pesar de ello, se evalúa como satisfactoria 
la situación global en términos macroeconómicos y de gestión de las finanzas 
públicas.
41 
Los desembolsos también pueden estar ligados al cumplimiento de condiciones 
específicas. Estas se aplican con mayor frecuencia al desembolso de los tramos 
variables (véase el cuadro 3 ) y suelen traducirse en indicadores y  objetivos de 
resultados. A fin de ofrecer a los Gobiernos un incentivo para avanzar en la apli -
cación de su programa de reforma, o para mejorar su rendimiento, los importes 
desembolsados a  partir de los tramos variables dependen de la medida en que 
se hayan alcanzado los objetivos. Por consiguiente, el uso de condiciones espe -
cíficas de la MIN garantiza que haya un vínculo directo entre los pagos del apoyo 
presupuestario y las reformas concernientes a la MIN.41 Los objetivos clave de la 
evaluación macroeconómica 
son: analizar los principales 
agregados macroeconómicos 
e identificar las posibles 
fuentes de inestabilidad 
macroeconómica y de la 
deuda; evaluar las políticas 
macroeconómicas 
y presupuestarias existentes 
y su contribución a la 
estabilización del marco 
macroeconómico a  corto 
y medio plazo; evaluar los 
esfuerzos para reforzar la MIN; 
y evaluar la vulnerabilidad 
frente a las perturbaciones 
externas y los esfuerzos para 
reforzar la resistencia 
macroeconómica. La 
evaluación de la gestión de las 
finanzas públicas se centra en 
los principales avances de sus 
reformas. El instrumento 
principal para evaluar los 
progresos es el PEFA, que 
incluye los siguientes pilares 
PEFA: confiabilidad del 
presupuesto, transparencia de 
las finanzas públicas, gestión 
de activos y pasivos, estrategia 
fiscal y  presupuestación 
basadas en políticas, 
previsibilidad y  control de la 
ejecución presupuestaria, 
contabilidad y  presentación 
de informes, y  escrutinio 
y auditoría externos.
23 Observaciones 
42 
A fin de evitar una pérdida de enfoque político, las directrices de la Comisión 
limitan a ocho el número máximo de indicadores vinculados a un tramo varia -
ble42. Los indicadores deben elegirse de entre los enumerados en la evaluación 
de resultados acordada entre los socios de desarrollo y los países asociados 
o extraerse de los documentos nacionales pertinentes sobre política pública, en 
cooperación con las autoridades, si no hay un marco de evaluación de resultados. 
El Tribunal evaluó el grado en que las condiciones fueron utilizadas para apoyar 
la MIN y, en su caso, si eran pertinentes e incentivaban a los Gobiernos a llevar 
a cabo las reformas, y examinó igualmente las disposiciones introducidas para 
verificar e  informar del cumplimiento de las condiciones.
Uso de condiciones de desembolso específicas relacionadas con la MIN
43 
La Comisión utilizó condiciones específicas de la MIN en cinco de los quince 
contratos de apoyo presupuestario auditados (véanse el cuadro 4  y el anexo II ). 
Estas condiciones, vinculadas a los tramos variables, solo se determinaron en los 
contratos de consolidación estatal, que tienen una duración limitada de dos años. 
Así pues, las condiciones específicas se centraban en la mejora de la MIN a corto 
plazo y en los países más frágiles. Esto no se ajusta al objetivo declarado43 de la 
Comisión de poner mayor énfasis en la MIN a través de los contratos de buena 
gobernanza y  desarrollo en concreto.42 Véanse las Directrices sobre el 
apoyo presupuestario , p. 48.
43 COM(2011) 638 final, p. 6.Cuadro 3Admisibilidad para el apoyo presupuestario y condiciones específicas de 
desembolso
Condiciones de admisibilidad: se han de cumplir durante el 
contrato de APPago del apoyo 
presupuestarioCondiciones específicas
Valores fundamentales (derechos 
humanos, democracia y Estado de 
Derecho):
Requisitos diferentes en función del 
tipo de contrato de AP, más estrictos 
en el caso de los contratos de AP de 
buena gobernanza y desarrolloCuatro criterios de admisibilidad:
1. políticas públicas y reformas 
pertinentes y creíbles;
2. política macroeconómica orien -
tada a la estabilidad;
3. sistema de gestión de las finan -
zas públicas suficientemente 
transparente, fiable y eficaz;
4. transparencia y supervisión del 
presupuesto.Tramo fijoLas condiciones específicas relacionadas con los tramos 
fijos se usan con menos frecuencia y exigen la consecu -
ción plena de la condición o el objetivo.
Ejemplo: Elaboración de un marco de evaluación de 
resultados para el programa de reforma económica y social 
del país.
Tramo variableLas condiciones específicas relacionadas con los tramos 
variables ofrecen incentivos para un mejor desempeño y 
pueden permitir que se efectúen pagos parciales en caso 
de que los indicadores no se cumplan plenamente.
Ejemplo:  Aumentar el porcentaje de medianos y grandes 
contribuyentes que presentan su declaración a tiempo a al 
menos el 60  %.
Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.
24 Observaciones 
44 
El argumento más frecuente de la Comisión para no usar las condiciones rela -
cionadas con la MIN en sus contratos de apoyo presupuestario fue que la MIN ya 
estaba cubierta por otros donantes. Sin embargo, el Tribunal no halló pruebas de 
que esta decisión se apoyara en una evaluación de la implicación de otros donan -
tes en este ámbito.
Pertinencia y efecto incentivador de las condiciones específicas de la MIN
45 
Cuando la Comisión usó condiciones para los tramos variables dirigidas específi -
camente a la MIN, no seleccionó las condiciones más pertinentes para la situación 
nacional en tres de los cinco contratos. En Sierra Leona, por ejemplo (véase el 
recuadro 3 ), la Comisión centró sus condiciones específicas relacionadas con MIN 
en la reforma administrativa de la autoridad tributaria y no incluyó unas condicio -
nes que fomentaran nuevos actos legislativos de importancia fundamental y  con 
una mayor repercusión en la MIN. Cuadro 4Contratos de apoyo presupuestario con condiciones específicas de la MIN1
PaísImporte del 
apoyo pre -
supuestario 
comprometi -
do (millones 
de euros)Firma del 
contratoTramos variables (millones de euros) Condicionado a la MIN 
2017 2016 2015 2014 2013Millones 
de euros%
República 
Centroafricana*40 2015 N. d. 1 2 N. d. N. d. 3 7, 5  %
Mali 216 2015 8 8 N. d. N. d. N. d. 16 7, 4  %
Níger 130 2013 N. d. N. d. 3 3 1 6 4,6 %
Sierra Leona 34 2013 N. d. N. d. N. d. 1 2 3 8,8 %
Sierra Leona 80 2015 3 3 N. d. N. d. N. d. 5 6,3 %
Total 500 11 12 5 4 2233 6,6 %
1 TCE/análisis documental.
2 El total no corresponde exactamente a la suma debido al redondeo.
Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.
25 Observaciones 
Las condiciones específicas de la MIN no abordan las reformas más pertinentes
En el caso de Sierra Leona (2013-2015), la Comisión utilizó condiciones específicas de la MIN a la reducción de 
los impuestos en mora, una presentación más puntual de la declaración tributaria, la publicación de los ingre -
sos procedentes de las industrias extractivas, la presentación de una propuesta legislativa sobre una Autori -
dad Nacional para los Minerales al Parlamento y la publicación de las autorizaciones de minería y prospección 
en un repositorio en línea.
En su informe relativo al apoyo presupuestario de 2013, la Comisión advirtió que Sierra Leona era uno de los 
países con mayor potencial para incrementar los ingresos fiscales. Sin embargo, excepto en el caso de los 
impuestos en mora, el objetivo de las condiciones empleadas era mejorar los procedimientos administrativos 
de la autoridad tributaria y la disponibilidad pública de los datos. Las condiciones por sí solas no aumentan 
directamente los ingresos nacionales del país.
Durante el mismo período, la propuesta legislativa sobre los ingresos de las industrias extractivas, un acto 
legislativo que, de acuerdo con la Comisión y el FMI, contenía reformas políticas decisivas para aumentar 
los ingresos nacionales procedentes de las actividades extractivas y los recursos naturales, estaba lista pero 
pendiente de aprobación desde hacía años por el Parlamento. La propuesta fue presentada al Parlamento en 
2013 y a fecha de febrero de 2016 aún no había sido aprobada44. Según el FMI45, la propuesta legislativa sobre 
la gestión de las finanzas públicas (GFP) se paralizó en el Parlamento y, como resultado, el impulso para la 
creación del Fondo de Ingresos de los Recursos Naturales se ha perdido.
Los retrasos acumulados en la aprobación de estas propuestas sugieren que un apoyo más sólido por parte 
de los donantes habría acelerado los procedimientos. En una evaluación del apoyo presupuestario para Sierra 
Leona durante el período 2002-2015 se concluyó que también había pruebas de que se habían retrasado deci -
siones complejas sobre movilización de ingresos.
Si bien la Comisión no puede obligar a un parlamento a aprobar actos legislativos, tampoco ha alentado la 
aplicación de determinadas reformas recogidas en las propuestas (un Fondo de Ingresos de los Recursos 
Naturales y  una cuenta única de la Hacienda pública) convirtiéndolas en condiciones para la obtención de 
los pagos. El ébola obstaculizó gravemente la capacidad del Gobierno y de los donantes para mantener sus 
actividades durante 2014 y 2015. Sin embargo, estas y otras condiciones similares tampoco se han incluido en 
el contrato de apoyo presupuestario más reciente, celebrado en 2015.
44 Informe nacional del FMI n.º 14/171, junio de 2014; evaluación realizada por la Comisión sobre la admisibilidad macroeconómica del acuerdo de 
financiación n.º 37419 e información recibida durante la misión de parte de las autoridades y otros donantes y agentes.
45 Nota de prensa del FMI n.º 16/143 de 29 de marzo de 2016.Recuadro 3
26 Observaciones 
46 
En tres casos las condiciones específicas aplicadas no produjeron el efecto incen -
tivador esperado (véase el recuadro 4 ) porque ya se habían cumplido cuando se 
celebró el contrato o porque sencillamente eran imposibles de ejecutar, lo que 
supone un uso ineficaz de las condiciones específicas de la MIN.
Ejemplos de condiciones específicas de la MIN sin un efecto incentivador
Condiciones ya satisfechas antes de la celebración del convenio de financiación
En el caso de la República Centroafricana, las condiciones específicas de la MIN se vincularon al segundo 
contrato de apoyo presupuestario para la consolidación estatal, que fue celebrado en 2015. Las condiciones 
ligadas al primer tramo variable de2015 (1 millón de euros) y relativas a la transmisión y el seguimiento de la 
ejecución de los planes de acción para la movilización de los ingresos fiscales y arancelarios ya se satisfacían 
antes de la firma del convenio de financiación el 10 de julio de 2015.
De manera similar, en el caso de Sierra Leona las condiciones del tramo variable de 2013 se cumplieron antes 
de la firma del convenio de financiación correspondiente.
La legislación nacional impedía el cumplimiento de una condición
En el caso de Níger, el objetivo fijado para limitar las exenciones fiscales con respecto al tramo variable 
de 2013 resultó ser imposible, ya que la legislación nacional no habría permitido adoptar las medidas descritas 
en el indicador.
Las condiciones se referían a la eliminación de las exenciones del impuesto sobre la renta para los beneficios 
obtenidos y la supresión de una cláusula de deductibilidad en relación con la tributación de las empresas 
mineras.
Ambas condiciones habrían requerido un cambio en la transposición del Código de la Minería de la Unión 
Económica y Monetaria de África Occidental, algo inviable en un margen de tiempo tan reducido (un año tras 
la firma del convenio de financiación). Estas dificultades jurídicas no se identificaron durante la fase de redac -
ción del contrato de apoyo presupuestario.Recuadro 4
27 Observaciones 
Supervisión de las condiciones relacionadas con la MIN
47 
Los convenios de financiación por los que se ejecutaron los cinco contratos de 
apoyo presupuestario auditados con condiciones específicas de la MIN (véase el 
cuadro 4 ) incluían disposiciones para la supervisión y la evaluación del cumpli -
miento de tales condiciones. Los detalles variaban de un contrato a otro. En cua -
tro casos estaban suficientemente bien definidas para que la Comisión realizara 
una evaluación objetiva del cumplimiento de las condiciones por parte del país 
asociado. Sin embargo, el contrato con la República Centroafricana no incluía 
disposiciones adecuadas para asegurar la supervisión de la Comisión (véase el 
recuadro 5 ).
48 
Desde la entrada en vigor de sus nuevas directrices, la Comisión viene publican -
do un informe anual sobre el apoyo presupuestario46 con el objetivo de propor -
cionar una visión general de la ejecución de los contratos de apoyo presupues -
tario de la UE. El Tribunal examinó el grado en que el informe anual ofrece una 
información pertinente a efectos de la MIN. El informe piloto de 2013 contaba 
con pocos elementos descriptivos en este sentido: información general sobre los 
países que estaban aplicando la Iniciativa para la transparencia de las industrias 
extractivas (ITIE)47 y la ratio de ingresos para cada país en el que se estuviera 
ejecutando un contrato de apoyo presupuestario.46 DG Cooperación Internacional 
y Desarrollo: Budget 
support - financial 
implementation, risk 
assessment and selected 
macroeconomic and fiscal 
country results (pilot report) , 
2013.
47 La Iniciativa para la 
transparencia de las industrias 
extractivas (ITIE) es una norma 
mundial para promover una 
gestión abierta y  responsable 
de los recursos naturales. Los 
países aplican la norma ITIE 
para garantizar la plena 
divulgación de los impuestos 
y otros pagos abonados por 
las empresas petroleras, de 
gas o mineras a los Gobiernos.
Ejemplos de buenas prácticas y prácticas deficientes en relación con la supervisión 
de las condiciones específicas de la MIN
En el caso de Mali, se determinaron unas disposiciones de supervisión claras para las condiciones específicas 
de la MIN en el segundo programa de apoyo presupuestario destinado a la consolidación estatal. Para cada 
indicador o  subindicador, el convenio de financiación incluía información detallada, como una descripción 
completa del indicador, situaciones de referencia, objetivos, fuentes de verificación, los servicios competentes 
y la fecha en que se esperaba que los datos estuvieran disponibles. Había características positivas similares en 
los contratos con Níger y Sierra Leona (dos contratos).
En el caso del contrato de apoyo presupuestario celebrado en 2015 con la República Centroafricana, la Co -
misión acordó con el Gobierno que verificaría el cumplimiento de las condiciones relacionadas con la MIN48 
mediante cartas de transmisión e  informes de ejecución sobre los planes de acción de dos direcciones genera -
les. Sin embargo, dado que el convenio de financiación no determinaba unos objetivos o unas situaciones de 
referencia para los indicadores acordados, no fue posible llevar a cabo un seguimiento adecuado al faltar una 
norma con respecto a la que comparar los logros. Más concretamente, la Comisión no formuló unas exigencias 
relativas a la calidad de los planes de acción o la parte proporcional de los planes que debía ejecutarse para 
considerar que se habían logrado los indicadores.
48 Primer tramo variable para 2015: transmisión y seguimiento de la ejecución de los planes de acción para la movilización de los ingresos fiscales 
y arancelarios en 2015. Segundo tramo variable para 2015: seguimiento de la ejecución de los planes de acción para la movilización de los 
ingresos fiscales y arancelarios en 2015 y preparación de los planes de acción para la movilización de ingresos fiscales y arancelarios en 2016.Recuadro 5
28 Observaciones 
49 
Aunque los informes subsiguientes han incluido una información más detallada, sigue 
habiendo muy pocos datos sobre los contratos de apoyo presupuestario con condi -
ciones específicas de la MIN. Por ejemplo, no se proporciona información financiera 
sobre los programas orientados a la MIN. La pertinencia de los informes de la UE sobre 
su apoyo para la MIN queda disminuida al no haber un código CAD específico y obli -
gatorio49 relativo a la política fiscal y la administración tributaria. En consecuencia, no 
se dispone de información exhaustiva sobre la totalidad de la financiación de la Comi -
sión destinada a la MIN a través del apoyo presupuestario y otras formas de ayuda.
En general, el diálogo político estaba bien coordinado, pero el 
mediocre enfoque estratégico y las difíciles circunstancias locales 
mermaron su eficacia como instrumento de apoyo a la MIN
50 
La Comisión considera el diálogo político un elemento básico del apoyo presupuesta -
rio. Para ser eficaz, el diálogo tendría que basarse en la admisibilidad y las evaluacio -
nes de riesgos descritas en la sección anterior del presente informe, tomando además 
en consideración el diálogo entablado con otros donantes. Las directrices sobre el 
apoyo presupuestario exigen una «estrategia de diálogo continua» para identificar los 
métodos y las plataformas de diálogo más eficaces y un programa de acción. Asi -
mismo, las directrices disponen que «el diálogo político debe centrarse en la política 
fiscal, la administración tributaria y los ingresos, incluidos los procedentes de recursos 
naturales».
51 
El Tribunal analizó si la Comisión había usado una estrategia de diálogo basada en 
sus evaluaciones de los retos y los riesgos planteados a la MIN y si la estrategia incluía 
todas las exigencias mencionadas en las directrices. Asimismo, el Tribunal analizó la 
frecuencia, la pertinencia y la eficacia del diálogo y el modo en que se documenta y se 
coordina con los principales agentes sobre el terreno.
La Comisión no trazó estrategias de diálogo
52 
A menudo, el diálogo político tiene lugar en un contexto problemático. La apropia -
ción con respecto a las reformas de los ingresos y el grado de compromiso con ellas 
pueden variar si un nuevo Gobierno toma el poder o  suceden acontecimientos impre -
vistos. La rotación del personal en las delegaciones de la Comisión también plantea 
una dificultad desde el punto de vista de la continuidad del diálogo. Por consiguiente, 
es fundamental una estrategia de diálogo con unos objetivos claramente definidos 
para hacer un seguimiento de los progresos y abordar las cuestiones identificadas 
como básicas. Tal estrategia debería englobar, por ejemplo, las cuestiones que han de 
ser objeto de seguimiento en el período siguiente, las responsabilidades del perso -
nal de la delegación, los principales interlocutores con los que hay que contactar, las 
plataformas en las que se deben abordar las cuestiones, un calendario indicativo y  los 
resultados previstos.49 A través de su sistema de 
notificación de los países 
acreedores, el Comité de 
Asistencia para el Desarrollo 
de la OCDE ha concebido una 
serie de «purpose codes» 
(códigos de propósito) para 
que sean usados por los 
donantes al informar sobre sus 
flujos de ayuda a la base de 
datos pertinente de la OCDE, 
lo que luego se puede utilizar 
para generar información 
estadística sobre los flujos de 
ayuda. Desde 2014 se viene 
utilizando el código 
«simulado» 15114 para la 
notificación voluntaria en 
relación con el apoyo en 
materia de política fiscal 
y administración tributaria.
29 Observaciones 
50 Directrices sobre el apoyo 
presupuestario , septiembre de 
2012, p. 42: «Una estrategia de 
diálogo continua debe […] 
identificar cuáles son los 
métodos y plataformas de 
diálogo más eficaces, y un 
programa de acción».53 
El Tribunal constató que la Comisión no había trazado estrategias para el diálogo 
político en los casos en los que detectó cuestiones específicas relativas a la MIN 
que debían abordarse50; así ocurría incluso en países asociados como Sierra Leo -
na, donde la Comisión consideró que la MIN representaba un riesgo elevado para 
la consecución de los objetivos del apoyo presupuestario.
54 
Aunque las evaluaciones realizadas por la Comisión sobre la admisibilidad de 
la gestión de las finanzas públicas, los convenios de financiación y otros do -
cumentos preparatorios mencionaban los foros en los que el diálogo político 
debía tener lugar (por ejemplo, las reuniones conjuntas de coordinación entre 
el Gobierno y los donantes), las cuestiones a las que había que hacer frente se 
presentaron únicamente en términos generales. A  falta de estrategias de diálogo, 
es difícil evaluar objetivamente si este componente del apoyo presupuestario ha 
contribuido de manera eficaz a las reformas concernientes a la MIN.
55 
El Tribunal constató que el diálogo político sobre la MIN estaba más centrado 
cuando iba acompañado de condiciones específicas (República Centroafricana, 
Mali, Níger y  Sierra Leona), ya que identificar, negociar y, posteriormente, super -
visar estas condiciones requería un amplio debate con los países asociados. En el 
resto de países auditados, el diálogo tuvo lugar en un contexto mucho más gene -
ral, como el proceso de reforma de la gestión de las finanzas públicas, donde la 
MIN era simplemente uno de los muchos temas debatidos (véase el apartado 40). 
De hecho, el debate de las reformas de la gestión de las finanzas públicas no ga -
rantizaba necesariamente que se abordara de manera concienzuda la MIN (véase 
el ejemplo del recuadro 6 ).
El diálogo sobre la gestión de las finanzas públicas no siempre garantizaba que se 
abordara la MIN de manera concienzuda
En el caso de Mozambique, el diálogo político tuvo lugar a través de un grupo de coordinación que debatió 
cuestiones generales de gestión de las finanzas públicas, pero al ser este un ámbito muy amplio, algunos de 
sus aspectos específicos y técnicos fueron debatidos por una serie de subgrupos, entre los que había un sub -
grupo sobre fiscalidad que se ocupaba en concreto de las cuestiones relativas a la MIN, como el riesgo fiscal 
y los ingresos procedentes de los recursos naturales.
Debido a  que el contrato de apoyo presupuestario de la UE en Mozambique no contenía condiciones especí -
ficas de la MIN para el tramo variable, la Comisión no participó en el subgrupo sobre fiscalidad, que supervisó 
estrechamente los resultados del país en este ámbito, lo cual redujo evidentemente su implicación en relación 
con la MIN, ya que en las reuniones del grupo sobre la gestión de las finanzas públicas a las que asistió la Co -
misión solo se debatieron las conclusiones principales del subgrupo sobre fiscalidad.Recuadro 6
30 Observaciones 
En general, el diálogo estuvo bien coordinado con los socios de desarrollo, 
pero no se entabló periódicamente debido a las difíciles circunstancias que 
atravesaban los países
56 
La Comisión trabajó estrechamente en los países asociados con otros donantes 
que estaban proporcionando apoyo presupuestario51. Los donantes se reunían 
o se contactaban52 antes de las reuniones conjuntas de planificación o examen 
en las que iban a hacer una presentación y debatían sus posturas y armoniza -
ban sus puntos de vista. El análisis efectuado por la Comisión sobre la situación 
macroeconómica y fiscal, las principales debilidades, el progreso de las reformas 
y el éxito de los esfuerzos gubernamentales solía ir en la línea de las evaluaciones 
facilitadas por el FMI y otros agentes presentes en el país afectado.
57 
En la República Centroafricana, Níger y  Sierra Leona53, el diálogo político necesa -
rio para evaluar el cumplimiento por el Gobierno de las condiciones específicas 
de la MIN no se entabló periódicamente debido a las difíciles circunstancias que 
atravesaban los países, lo que afectó negativamente al potencial de este compo -
nente como instrumento para identificar y abordar rápidamente los progresos no 
satisfactorios (véase el recuadro 7 ).51 En el caso de Mauritania, la UE 
era el único donante que 
estaba proporcionando apoyo 
presupuestario, pero las 
cuestiones de gestión de las 
finanzas públicas se debatían 
y coordinaban entre todos los 
donantes.
52 En el caso de Senegal, los 
donantes usan un sitio web 
específico para comunicarse.
53 En el momento de la 
fiscalización, la Comisión aún 
no había evaluado los 
progresos de Mali con 
respecto a las condiciones 
específicas pertinentes para la 
MIN, ya que estas se aplican 
únicamente a los tramos 
variables para 2016 y 2017.
Ejemplos de diálogo no mantenido periódicamente
En el caso de la República Centroafricana, las disposiciones sobre diálogo político introducidas en 2010 no se 
aplicaban desde la crisis política de 2012. En marzo de 2014, se creó un comité para supervisar la reforma de las 
finanzas públicas (que incluía medidas en materia de MIN). Aunque los donantes recordaron a las autoridades sus 
responsabilidades en varias ocasiones, el comité se reunió una sola vez, a finales de 2014. Así pues, las responsa -
bilidades de este comité y el proceso de diálogo acerca del cumplimiento por el Gobierno de las dos condiciones 
específicas de la MIN en el tramo variable de 2015 tuvieron que ser asumidas por el comité de Hacienda, a pesar de 
que no formaran parte de su mandato.
En el caso de Sierra Leona, entre 2014 y 2015, no se pudo mantener el diálogo político debido a la crisis del ébola. 
Además, en una evaluación del apoyo presupuestario proporcionado en el país en el período 2002-201554 se con -
cluyó que las reformas de la administración de los ingresos públicos no contaban con el mismo apoyo activo de un 
diálogo de alto nivel y un compromiso que otros ámbitos en los que se habían registrado mayores progresos (ITIE, 
iniciativa Free Health Care). En general, no se hizo suficiente hincapié en la administración de los ingresos públicos 
en el proceso de diálogo sobre el marco de evaluación de resultados.
En el caso de Níger, a pesar de las continuas peticiones por parte de la comunidad de donantes, el grupo de 
coordinación del apoyo presupuestario no ha estado operativo hasta el momento debido al desacuerdo entre dos 
ministerios con respecto a la asignación de las responsabilidades de coordinación de donantes. No había un marco 
común para supervisar los progresos registrados en cuanto a la consecución de las condiciones. La Comisión tam -
bién reconoció que tenía problemas para reunirse con los representantes gubernamentales e informó de que no 
se daba continuidad a las recomendaciones de los donantes. Por acuerdo entre el Gobierno y la Comisión, el tramo 
variable para 2013 incluía una condición relacionada con la MIN que exigía medidas imposibles de ejecutar en vista 
del marco jurídico del país (véase el recuadro 4 ). En este caso, el diálogo político no identificó este problema.
54 Evaluación independiente del apoyo presupuestario a Sierra Leona en 2002-2015 (informe final, abril de 2016).Recuadro 7
31 Observaciones 
El componente de desarrollo de capacidades de los contratos 
de apoyo presupuestario rara vez se orientaba a la MIN
58 
La capacidad administrativa es una parte indispensable de la movilización eficaz 
de ingresos en el África subsahariana. Aunque el componente de desarrollo de 
capacidades del apoyo presupuestario es relativamente pequeño si se compara 
con otros medios empleados por la Comisión para abordar las necesidades de 
capacidad en materia de MIN, en las directrices sobre el apoyo presupuestario 
se identifican las reformas fiscales , la administración tributaria y la gestión de los 
recursos naturales  como ámbitos de especial importancia para el desarrollo de 
capacidades. El Tribunal evaluó el grado en que la Comisión había abordado las 
necesidades de capacidad en materia de MIN a través de sus contratos de apoyo 
presupuestario.
59 
El apoyo presupuestario para el desarrollo de capacidades se proporcionó en el 
contexto más amplio de la gestión de las finanzas públicas, que también puede 
incluir apoyo directo o indirecto para la MIN (véase el apartado 40). En conjunto, 
mediante nueve de los quince contratos auditados, correspondientes a seis paí -
ses (Cabo Verde, República Centroafricana, Mali, Mauritania, Níger y  Sierra Leona), 
se asignó un total de 60,4 millones de euros para el desarrollo de capacidades, 
lo que representa el 4,8 % del importe total comprometido para el apoyo presu -
puestario. Sin embargo, en el marco del apoyo presupuestario, la Comisión des -
tinó de manera específica una financiación muy reducida para el desarrollo de 
capacidades en el ámbito de la MIN (de los contratos analizados por el Tribunal, 
solo uno se orientaba al desarrollo de capacidades con un apoyo total de 3 mi -
llones de euros). El recuadro 8  ofrece detalles sobre el uso limitado del apoyo 
presupuestario para el desarrollo de capacidades en el ámbito de la MIN.
Limitación del apoyo para el desarrollo de capacidades en materia de MIN
En el caso de la República Centroafricana, muchos donantes tienen un programa de asistencia técnica con el 
que ayudar al Gobierno de transición a restaurar el funcionamiento básico de las finanzas públicas. El contrato 
de apoyo presupuestario n.º 37458 incluía 3 millones de euros para la ejecución de las reformas necesarias 
para asegurar los ingresos. Este aspecto estaba llamado a ser uno de los tres pilares del contrato, cuyo propó -
sito era garantizar las sinergias necesarias ante la frágil situación a la que se enfrentaba el país. El apoyo iría 
destinado a complementar otros proyectos de asistencia técnica en curso en este ámbito, pero nunca se llegó 
a poner en marcha en la práctica.Recuadro 8
32 Observaciones 
La Comisión carecía de los instrumentos apropiados 
para demostrar que el apoyo presupuestario de la UE 
hubiera contribuido a mejorar la MIN en los países 
asociados
60 
Desde que el nuevo enfoque de la Comisión para el apoyo presupuestario entró 
en vigor en 2012, esta modalidad de ayuda resultó ser, junto con otras iniciativas 
de la UE, un instrumento importante para ayudar a los países asociados a mejo -
rar su MIN (véase la ilustración 1 ). En la presente sección, el Tribunal analiza si la 
Comisión usa indicadores y técnicas de evaluación que permitan mostrar que el 
apoyo presupuestario ha contribuido efectivamente a la MIN en los países audita -
dos.  61 
El Tribunal constató que la Comisión utiliza indicadores de impacto de alto nivel. 
Si bien son apropiados para supervisar los progresos generales en lo relativo a la 
MIN, dichos indicadores pueden verse influidos por distintos factores externos 
y no permiten identificar las realizaciones y los resultados inducidos específica -
mente por el apoyo presupuestario, por lo que no ofrecen un indicativo claro de 
que el apoyo presupuestario haya contribuido a la MIN, ya sea positiva o negati -
vamente, en los países auditados.
62 
Un indicador normalizado empleado por la Comisión para evaluar los progresos 
en lo relativo a la MIN es la ratio ingresos/PIB55, que muestra los ingresos recau -
dados en relación con los resultados económicos de un país. El Tribunal analizó 
el modo en que este indicador evolucionó entre 2007 y 2014. Aunque la ratio 
aumentó durante este período en seis de los nueve países auditados56, los valores 
no muestran un cambio evidente desde finales de 2012, cuando el nuevo enfo -
que entró en vigor (véase la ilustración 2 ). No obstante, los valores de este indi -
cador no se pueden vincular al apoyo presupuestario o a otra actuación de los 
donantes porque hay varios factores que influyen en él. Por ejemplo, en el caso 
de Mauritania, el indicador aumentó significativamente entre 2011 y 2012, prin -
cipalmente debido a  los elevados ingresos de la minería procedentes del récord 
de exportaciones registrado en  201157. Esto contrasta con el caso de la República 
Centroafricana, donde debido a  la crisis política y  de seguridad, el indicador se 
situó muy por debajo después de 2012. En cuanto a Mozambique, la variación en -
tre 2012 y 2013 fue mayor de lo habitual, pero esto se explica principalmente por 
las ganancias excepcionales de capital procedentes de las concesiones de gas58.55 Este indicador también es 
usado por el FMI y por el 
Banco Mundial.
56 A fin de obtener una imagen 
más clara, el Tribunal utilizó la 
ratio para los ingresos 
excluyendo las subvenciones 
de donantes.
57 Informe nacional del FMI 
n.º 12/323, quinta revisión, 
2012.
58 Informe nacional del FMI 
n.º 14/148, segunda revisión, 
2014.
33 Observaciones 
63 
Níger fue el único país que experimentó una tendencia relativamente constante 
tras 2012. Según el FMI, el aumento de 2013 se debió principalmente a los ingre -
sos excepcionales procedentes del sector petrolero. La evolución en la mayoría 
del resto de países fue más variable durante el período analizado. Ilustración 2Evolución de la ratio ingresos/PIB 2007-2014
África subsaharianaCabo VerdeSierra Leona*MauritaniaRuandaRepública Centroafricana*SenegalMozambiqueNíger*Mali*
2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 200730
25
20
15
10
5
0
* Países con indicadores MIN.
Fuente:  FMI: Perspectivas económicas regionales, octubre de 2015. Cifras para Mauritania: Perspectivas económicas para África , 2012, 2014 y 2016/
Tribunal de Cuentas Europeo (cálculo).
34 Observaciones 
64 
Otro conjunto de indicadores empleado por la Comisión para evaluar las mejo -
ras en los sistemas impositivos se extrae del marco PEFA. El Tribunal analizó tres 
indicadores PEFA específicos en materia de MIN59 que miden la transparencia, el 
registro y la recaudación de impuestos. Estos indicadores ofrecen información 
sobre aspectos importantes de la política fiscal y la administración tributaria. Sin 
embargo, para los fines del Tribunal, tienen un escaso valor informativo, ya que 
con respecto al período posterior a  2012 (cuando se refrendaron las nuevas di -
rectrices sobre el apoyo presupuestario) solo están disponibles en el caso de dos 
países (Mauritania y Sierra Leona). El cuadro 5  muestra una mejora general entre 
la primera y la segunda evaluación PEFA (llevadas a cabo para los períodos 2006-
2008 y  2010-2012 respectivamente)60. La situación en los dos países sobre los que 
hay información disponible después de 2012 es la siguiente:
- El informe de Mauritania no muestra ninguna mejora en ninguno de los tres 
indicadores con respecto a 2008.
- En el caso de Sierra Leona, solo el indicador relativo a la recaudación de im -
puestos había mejorado significativamente desde 2010.Cuadro 559 Directrices de la Comisión, p. 37: 
«La Comisión utiliza el Marco de 
Medición del Desempeño 
(PEFA-PFM) GPRF (gasto público 
y responsabilidad y  rendición de 
cuentas financiera) – GFP como la 
mejor herramienta para evaluar la 
calidad del sistema de GFP en un 
país. El marco GPRF-GFP 
(PEFA-PFM) mide el desempeño 
operativo del sistema de GFP 
utilizando 28 indicadores en más 
de seis dimensiones básicas, 
y evalúa el impacto probable de las 
deficiencias de la GFP PFM en tres 
niveles de resultados presupuesta -
rios a mediano plazo». La 
administración tributaria está 
contemplada en el marco PEFA 
a través de cuatro indicadores que 
evalúan las «desviaciones del gasto 
presupuestario comparadas con el 
presupuesto aprobado» (ID-3), la 
«transparencia de las obligaciones 
y pasivos del contribuyente» 
(ID-13), la «eficacia de las medidas 
de registro de contribuyentes 
y estimación de la base impositiva» 
(ID-14) y la «eficacia en materia de 
recaudación de impuestos» (ID-15).
60 El año más reciente de la 
evaluación PEFA varía según el país 
entre 2007 y 2014.
Evolución de la calificación PEFA
Indicador PEFA1ID-13: Transparencia de las obliga -
ciones y pasivos del contribuyenteID-14: Eficacia de las medidas de 
registro de contribuyentes y esti -
mación de la base impositivaID-15: Eficacia en materia de 
recaudación de impuestos
Primer 
informe 
disponibleSegundo 
informe 
disponibleTercer 
informe 
disponiblePrimer 
informe 
disponibleSegundo 
informe 
disponibleTercer 
informe 
disponiblePrimer 
informe 
disponibleSegundo 
informe 
disponibleTercer 
informe 
disponible
Cabo Verde 2007 - B 2007 - A 2007 - D+
República Centroafricana22008 - D+ 2010 - C 2008 - D+ 2010 - C 2008 - D+ 2010 - D+
Mali22006 - C+ 2010 - B 2006 - C 2010 - C+ 2006 - C+ 2010 - C+
Mauritania 2008 - B 2014 - B 2008 - C+ 2014 - C 2008 - D+ 2014 - D+
Mozambique 2006 - B 2008 - B+ 2010 - A 2006 - C+ 2008 - B 2010 - A 2006 - D+ 2008 - D+ 2010 - C+
Níger22008 - C 2012 - C+ 2008 - C 2012 - C 2008 - D+ 2012 - D+
Ruanda 2007 - A 2010 - A 2007 - B+ 2010 - A 2007 - D+ 2010 - D+
Senegal 2007 - B 2011 - B 2007 - C+ 2011 - B 2007 - 2011 - D+
Sierra Leona22007 - C+ 2010 - B 2014 - B 2007 - C 2010 - B 2014 - B+ 2007 - D+ 2010 - D+ 2014 - B+
1  El marco PEFA evalúa e informa sobre los puntos fuertes y débiles de la gestión de las finanzas públicas usando en la actualidad treinta y un 
indicadores de desempeño que se subdividen a su vez en noventa y cuatro dimensiones. El desempeño de cada indicador y dimensión se 
mide a partir de una escala ordinal de cuatro puntos que va de la A a la D.
2 Países con indicadores MIN.
Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.
35 Observaciones 
65 
Las constataciones anteriores demuestran que los indicadores de alto nivel 
específicos en materia de MIN empleados por la Comisión no ofrecen suficiente 
información pertinente sobre la contribución relativa del apoyo presupuestario 
a la MIN en los países auditados. Estas observaciones coinciden con otras eva -
luaciones recientes de esta modalidad de ayuda, que no han podido demostrar 
una repercusión significativa, ya sea positiva o negativa, en el nivel de MIN. En 
una evaluación llevada a cabo por la cooperación al desarrollo danesa (DANI -
DA), publicada en  2014, se examinaron varios estudios nacionales, evaluaciones 
específicas y estudios temáticos sobre contratos de apoyo presupuestario, y se 
constató que las operaciones de apoyo presupuestario no parecían haber tenido 
una repercusión significativa en el nivel de recaudación nacional de ingresos. Por 
su parte, el Departamento de Evaluación de Políticas y Operaciones (IOB) del Mi -
nisterio de Asuntos Exteriores de los Países Bajos concluyó en 2011, en la misma 
línea, que no había pruebas de que el apoyo presupuestario hubiera tenido un 
efecto positivo en los ingresos fiscales61.
66 
De manera similar, en una evaluación del apoyo presupuestario proporciona -
do a Sierra Leona entre 2002 y 2005 no se llegó a unas conclusiones suficientes 
sobre la repercusión en la MIN; en efecto, se indicó que, a priori , la relación con el 
apoyo presupuestario parecía ser débil62. En esta evaluación también se señaló 
que no había sido posible demostrar una relación causal con respecto a los desin -
centivos que el apoyo presupuestario puede generar a efectos de la movilización 
de ingresos.
67 
Para demostrar que los contratos de apoyo presupuestario tienen una reper -
cusión directa en la MIN, sería necesario diseñar instrumentos apropiados de 
recopilación de datos y evaluar con detalle ámbitos específicos de un sistema 
impositivo, haciendo una comparación a lo largo del tiempo y atribuyendo los 
progresos registrados a  componentes individuales del apoyo presupuestario. Un 
instrumento de este tipo es el TADAT (véase el apartado 24), que proporciona una 
evaluación específica de los sistemas, los procesos y las instituciones de adminis -
tración tributaria de los países. Sin embargo, este instrumento aún está en la fase 
piloto: hasta el momento, se han evaluado los componentes clave de los sistemas 
impositivos de diecisiete países.61 Danida: Review of budget support 
evaluations  (2014), 
y Departamento de Evaluación 
de Políticas y Operaciones (IOB) 
del Ministerio de Asuntos 
Exteriores de los Países Bajos: 
2000-201 1 budget support review .
62 Evaluación independiente del 
apoyo presupuestario a Sierra 
Leona en 2002-2015, p. 73.
36
 Conclusiones 
y recomendaciones
68 
La movilización de los ingresos nacionales (MIN) se refiere a la generación de 
ingresos públicos a partir de recursos nacionales, de fuentes tributarias y no 
tributarias. Mejorar la MIN de los países en desarrollo es un factor determinante 
para su desarrollo sostenible, y, como tal, se ha convertido en una prioridad de 
la política de desarrollo de la UE. La UE apoya la MIN en estos países a través de 
varias modalidades de ayuda, entre las que se cuenta el apoyo presupuestario. 
Aproximadamente el 20 % de la financiación de la UE para el desarrollo se cana -
liza a través del apoyo presupuestario, cuyo mayor receptor es el África subsaha -
riana. La mejora de la MIN constituyó uno de los cinco retos clave de desarrollo 
abordados por el nuevo enfoque de la Comisión con respecto al apoyo presu -
puestario, que fue adoptado en 2012.
69 
El Tribunal, a través de la presente fiscalización, examinó si la Comisión había usa -
do de manera eficaz los contratos de apoyo presupuestario para apoyar la MIN en 
los países de renta media baja y más baja del África subsahariana, y constató que 
el nuevo enfoque de la Comisión había aumentado el potencial de esta modali -
dad de ayuda para reforzar eficazmente la MIN, aunque ciertos puntos débiles en 
la planificación y  la ejecución impidieron desplegar plenamente este potencial. 
Además, el análisis efectuado por el Tribunal de los datos y las evaluaciones dis -
ponibles puso de manifiesto la falta de instrumentos apropiados que ofrecieran 
datos para evaluar el grado en el que el apoyo presupuestario había contribuido 
a mejoras globales en la MIN en los países auditados. A partir de estos elementos, 
el Tribunal ha llegado a la conclusión de que la Comisión aún no ha usado de 
manera eficaz los contratos de apoyo presupuestario para apoyar la MIN en los 
países de renta baja y media baja del África subsahariana.
37 Conclusiones y recomendaciones 
70 
La Comisión no prestó suficiente atención a la MIN al diseñar sus operaciones de 
apoyo presupuestario. Si bien el nuevo enfoque supone una mejora, pues implicó 
la introducción de una evaluación más idónea de la MIN en los países asociados 
y un análisis de los riesgos relacionados, en la práctica esto no siempre se hizo 
de manera exhaustiva. Las evaluaciones de los países son fundamentales para 
el diseño del apoyo presupuestario, pues ayudan a la Comisión a identificar las 
cuestiones críticas que se han de abordar a través de las condiciones de des -
embolso, el desarrollo de capacidades y el diálogo político que acompañan a la 
financiación. Sin embargo, las evaluaciones auditadas por el Tribunal, que fueron 
llevadas a cabo en coordinación con otros donantes, no abarcaron aspectos 
fundamentales de la política fiscal y la administración tributaria mencionados en 
las propias directrices de la Comisión. Además, tampoco se evaluaron los riesgos 
clave relacionados con las exenciones fiscales y con la recaudación y la transfe -
rencia de impuestos e ingresos no fiscales procedentes de los recursos naturales 
(véanse los apartados 19 a 38).
Recomendación 1: Reforzar la evaluación y el análisis de 
riesgos referentes a la MIN
a) Antes de aprobar nuevos contratos de apoyo presupuestario y desembolsos, 
la Comisión debería garantizar que se realizan evaluaciones sobre la MIN 
de manera exhaustiva y  coherente y, en concreto, debería verificar que las 
evaluaciones abarcan todos los aspectos apropiados de la política fiscal y la 
administración tributaria descritos en sus directrices sobre el apoyo pre -
supuestario. Si no se dispusiera de las estadísticas y los datos pertinentes, 
también habrá que tenerlo en cuenta en las evaluaciones, pues este hecho 
pude aportar una información valiosa sobre las necesidades de capacidad de 
los países socios.
b) La Comisión debería, con efecto inmediato, completar su marco de evalua -
ción de riesgos incluyendo los riesgos vinculados a  los ingresos no fiscales 
y las exenciones fiscales, y debería ampliar las fuentes de información utiliza -
das para responder a la pregunta n.º 38 de la evaluación de riesgos, relativa 
a los ingresos fiscales, a los indicadores PEFA ID-14 e ID-15 sobre la liquida -
ción y la recaudación de impuestos. Asimismo, las evaluaciones referentes 
a la MIN tendrían que emplear el TADAT como fuente de información cuando 
sea posible.
38 Conclusiones y recomendaciones 
71 
La Comisión solo había condicionado el desembolso de los fondos de apoyo pre -
supuestario a la realización de reformas específicas en materia de MIN en cinco 
de los quince contratos de apoyo presupuestario auditados. Aunque el reparto 
de tareas entre los donantes podría servir para justificar la ausencia de condicio -
nes específicas de la MIN en los contratos de apoyo presupuestario, el Tribunal no 
halló pruebas de que esta decisión se apoyara en una evaluación de la implica -
ción de los demás donantes en este ámbito.
72 
Por otra parte, el Tribunal constató que las condiciones específicas no siempre 
fomentaban de manera eficaz las reformas concernientes a la MIN, ya que, bien 
eran demasiado fáciles de llevar a cabo, bien eran imposibles de ejecutar, lo que 
reducía el incentivo para que los países asociados las iniciaran. No se vinculó 
ninguna condición específica relacionada con la MIN a los contratos de buena go -
bernanza y desarrollo, lo que resulta incoherente con la declaración de la Comi -
sión de que el apoyo presupuestario debe poner un mayor énfasis en la MIN. En 
general, no se hizo un uso suficiente de las condiciones relacionadas con la MIN 
en los distintos tipos de contrato de apoyo presupuestario, algo que no encaja 
con el papel central supuestamente asignado a la MIN (véanse los apartados 39 
a 47).
Recomendación 2: Reforzar el uso de condiciones de 
desembolso específicas relacionadas con la MIN
De cara a los futuros contratos de apoyo presupuestario, para tener más en cuen -
ta la MIN en las condiciones específicas de desembolso vinculadas a los tramos 
variables, la Comisión debería:
a) reforzar la importancia de la MIN en los contratos de buena gobernanza y de -
sarrollo mediante una mayor utilización de condiciones específicas de la MIN, 
especialmente en países en los que este ámbito no ha sido adecuadamente 
abordado por otras formas de ayuda de la UE ni por otros socios de la ayuda 
al desarrollo;
b) garantizar que las condiciones relacionadas con la MIN utilizadas en los 
tramos variables promueven de manera eficaz la MIN, son alcanzables y son 
ejecutables, de manera que haya una mayor probabilidad de que ofrezcan 
a los países asociados los incentivos necesarios para avanzar en la aplicación 
de sus programas de reforma.
39 Conclusiones y recomendaciones 
73 
En sus informes anuales sobre el apoyo presupuestario, la Comisión ofrece una 
visión general cuantitativa útil de la ejecución de los contratos de apoyo pre -
supuestario de la UE. Sin embargo, aunque la MIN es fundamental en el nuevo 
enfoque para el apoyo presupuestario, los informes ofrecen una información muy 
escasa sobre el apoyo que recibe de la UE a través de esta modalidad de ayuda 
(véanse los apartados 48 y 49).
Recomendación 3: Reforzar la presentación de informes 
sobre el uso del apoyo presupuestario para mejorar la MIN
A partir de 2017, la Comisión debería proporcionar más información en sus in -
formes sobre apoyo presupuestario en relación con el recurso a los contratos de 
apoyo presupuestario para la MIN. En concreto, los informes podrían incluir infor -
mación sobre el número, el tipo y el valor de los contratos con la MIN como obje -
tivo específica, así como estudios de casos que ilustren la contribución del apoyo 
presupuestario a las reformas concernientes a la MIN en los países asociados.
74 
El diálogo político sobre la MIN estaba más centrado cuando iba acompaña -
do de condiciones específicas, ya que identificar, negociar y, posteriormente, 
supervisar estas condiciones requería un amplio debate con los países asociados. 
Sin embargo, debido a las difíciles circunstancias locales, el diálogo político no 
se entabló periódicamente, lo que minó su potencial como instrumento para 
identificar y abordar rápidamente los progresos no satisfactorios en relación con 
las reformas exigidas por las condiciones. La Comisión no trazó estrategias para 
estructurar su diálogo político sobre problemas específicos de la MIN, ni esta -
bleció prioridades, objetivos, interlocutores y  fechas determinados (véanse los 
apartados 50 a 57).
Recomendación 4: Reforzar el componente del diálogo 
político sobre la MIN
La Comisión debería concebir estrategias de diálogo para los futuros contratos de 
apoyo presupuestario que incluyan una exposición clara de las cuestiones que se 
han de abordar (incluida la MIN), los interlocutores, los resultados previstos y un 
calendario indicativo. A  continuación, la Comisión debería evaluar el grado de 
consecución de los objetivos de sus estrategias de diálogo.
40 Conclusiones y recomendaciones 
75 
La capacidad administrativa es un aspecto clave de la movilización eficaz de ingre -
sos en el África subsahariana. La financiación destinada a  abordar las necesidades 
de capacidad dentro del apoyo presupuestario de la UE era muy reducida: solo el 
0,2 % del valor total de los contratos auditados se tradujo en fondos para el de -
sarrollo de capacidades destinados directa y exclusivamente a la movilización de 
ingresos. Además, este importe nunca llegó a ser usado por el país afectado (véanse 
los apartados 58 y 59).
Recomendación 5: Reforzar el uso del desarrollo de 
capacidades en materia de MIN
Con respecto a todos los contratos de apoyo presupuestario existentes y futuros 
con un componente de desarrollo de capacidades destinado a la MIN, la Comisión 
debería aumentar la concienciación de los países asociados sobre la disponibilidad 
de este apoyo y facilitar su uso, especialmente para abordar las necesidades de 
desarrollo de capacidades aún sin cubrir por otros donantes.
76 
En la actualidad no es posible establecer un vínculo directo entre el apoyo presu -
puestario y los progresos en lo relativo a la MIN. Los datos a disposición de la Comi -
sión para seguir los progresos en conexión con la MIN son indicadores de impacto 
de alto nivel, que pueden verse influidos por distintos factores externos, por lo que 
no permiten identificar las realizaciones y los resultados inducidos por el apoyo 
presupuestario. Estas observaciones coinciden con otras evaluaciones recientes de 
esta forma de proporcionar ayuda, que no pudieron demostrar una repercusión 
significativa, ya fuera positiva o negativa, en el nivel de MIN (véanse los apartados 
60 a 69).
Recomendación 6: Evaluar el impacto del apoyo presupuestario
En sus futuras evaluaciones del apoyo presupuestario, la Comisión debería tratar de 
ofrecer una conclusión clara (basada en datos más pormenorizados) sobre el modo 
en que las operaciones de apoyo presupuestario podrían haber contribuido a  mejo -
rar la movilización de recursos nacionales en los países beneficiarios. En particular, 
deberá tenerse en cuenta en las evaluaciones la contribución realizada mediante las 
condiciones específicas de la MIN.
El presente Informe ha sido aprobado por la Sala III, presidida por Karel Pinxten, 
Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión del día 13 de 
diciembre de 2016.
 Por el Tribunal de Cuentas
 Klaus-Heiner LEHNE
 Presidente

41
 Anexos
Porcentaje del apoyo presupuestario con respecto al total de los compromisos bila -
terales de AOD
2010 2011 2012 2013 2014
Bélgica 0,77 % 0,72 % 2,30 % 3,19 % 2,50 %
República Checa N. d. 0,00 % 0,00 % 0,09 % 1,52 %
Dinamarca 6,06 % 6,08 % 2,19 % 0,00 % 3,83 %
Alemania 2,33 % 5,08 % 0,76 % 0,28 % 1,29 %
Irlanda 14,31 % 10,76 % 11,82 % 8,13 % 2,30 %
Grecia 2,12 % 2,78 % 3,99 % 0,00 % 1,04 %
España 5,82 % 2,82 % 0,92 % 3,25 % 1,33 %
Francia 2,37 % 6,25 % 1,86 % 4,73 % 2,86 %
Italia 0,55 % 0,04 % 0,68 % 1,09 % 1,28 %
Luxemburgo 0,00 % 0,49 % 0,55 % 0,66 % 3,21 %
Países  Bajos 2,73 % 0,78 % 0,00 % 0,00 % 0,67 %
Austria 1,03 % 1,78 % 1,91 % 0,70 % 0,69 %
Polonia 0,00 % 0,00 % 0,00 % 0,00 % 0,00 %
Portugal 1,33 % 1,16 % 0,94 % 0,94 % 0,55 %
Eslovenia N. d. N. d. 0,05 % 0,00 % 0,00 %
Eslovaquia 0,00 % 0,00 % 0,00 % 0,00 % 0,00 %
Finlandia 3,25 % 2,71 % 8,16 % 1,99 % 3,75 %
Suecia 0,38 % 0,36 % 0,00 % 3,33 % 2,39 %
Reino  Unido 4,06 % 6,97 % 4,79 % 3,84 % 1,65 %
Instituciones de la Unión 18,20 % 8,61 % 12,02 % 12,31 % 9,31 %
Media de la UE 3,63 % 3,02 % 2,65 % 2,23 % 2,01 %
Media de la UE sin las instituciones 2,77 % 2,71 % 2,15 % 1,70 % 1,62 %
Fuente:  http://stats.oecd.orgAnexo I
42 Anexos 
Países y contratos de apoyo presupuestario seleccionados para la fiscalización1
PaísImporte com -
prometido
(euros )Tipo de contrato de 
APReferen -
cia de la 
decisiónIndica -
dores en 
materia de 
MINCondicionado a 
la MIN 
(euros )Apoyo comple -
mentario en el 
programa de AP
(euros )
1 Cabo Verde 34 000 000Buena gobernanza y 
desarrollo23892 No 0 4 500 000
2 República Centroafricana 33 000 000 Consolidación estatal 37458 No 0 3 000 000
3 República Centroafricana 40 000 000 Consolidación estatal 38108 Sí 3 000 000 0
4 Mali 225 000 000 Consolidación estatal 24692 No 0 10 000 000
5 Mali 220 000 000 Consolidación estatal 38388 Sí 16 000 000 4 000 000
6 Mauritania 46 000 000 Consolidación estatal 22576 No 0 7 300 000
7 Mozambique 200 000 000Buena gobernanza y 
desarrollo38077 No 0 0
8 Níger 141 000 000 Consolidación estatal 24422 Sí 6 000 000 11 000 000
9 Ruanda 40 000 000 Reforma sectorial 23259 No 0 4 000 000
10 Ruanda 30 000 000 Reforma sectorial 24780 No 0 2 000 000
11 Ruanda 4 000 000 Reforma sectorial 37416 No 0 0
12 Senegal 53 500 000 Reforma sectorial 24569 No 0 5 000 000
13 Senegal 60 050 000 Reforma sectorial 38172 No 0 3 000 000
14 Sierra Leona 35 920 000 Consolidación estatal 24389 Sí 2 700 000 1 620 000
15 Sierra Leona 85 000 000 Consolidación estatal 37419 Sí 5 000 000 5 000 000
Total 1 247 470 000 32 700 000 60 420 000
Condiciones de MIN en los contratos seleccionados
Importe comprometido
(euros )% N.º de contratos %
Contratos de apoyo presupuestario sin condiciones de MIN 532 470 000 42,68 % 10 66,67 %
Contratos de apoyo presupuestario con condiciones de MIN 715 000 000 57 ,32 % 5 33,33 %
Tipo de contratos seleccionados 
Importe comprometido
(euros )% N.º de contratos %
Contratos de buena gobernanza y desarrollo 234 000 000 19 % 2 13 %
Contratos de reforma sectorial 187 550 000 15 % 5 33 %
Contratos de consolidación estatal 825 920 000 66 % 8 54 %
1 Cuadro de la Comisión «BS operations commitment and disbursement follow-up in 2014-2015», datos del CRIS, examen del TCE.
Fuente:  Comisión Europea, Tribunal de Cuentas Europeo (cálculo).Anexo II
43 Respuestas de la comisión 
y el SEAE 
Resumen
III
La Comisión considera que la movilización de ingresos nacionales (MIN) se ha reforzado debidamente en el contexto de la 
formulación y ejecución del apoyo presupuestario y se prevé que los efectos se materialicen dentro de un medio plazo de 
entre cinco y diez años.
IV
Las evaluaciones a las que el Tribunal hace alusión aportan conceptos útiles relacionados con la MIN, algunos de los cuales 
(por ejemplo, el coste y la repercusión de las exenciones fiscales y el esfuerzo tributario) solo aparecen en contadas ocasiones 
en trabajos de investigación y no hay ninguna institución que los publique de forma sistemática. Las evaluaciones realizadas 
durante la preparación de operaciones han de tener en cuenta tanto la situación nacional, sobre todo en el caso de los con -
tratos de consolidación estatal, como la disponibilidad de datos e información.
La Comisión considera que la MIN ha recibido suficiente atención en la formulación de las operaciones de apoyo 
presupuestario.
V
Aunque la Comunicación y las directrices requieren una mayor atención a la MIN (uno de los cinco desafíos clave en mate -
ria de desarrollo que deben abordarse), no exigen que cada operación tenga un objetivo específico relacionado con este 
aspecto. La atención a la MIN depende de las circunstancias nacionales, de la naturaleza de la operación y de las oportunida -
des de mejorar la MIN.
La Comisión considera que la MIN se evalúa de forma sistemática en todos los contratos de apoyo presupuestario, aunque 
no se trate de un indicador del tramo variable. En el contexto de la operación de apoyo presupuestario se hace un estrecho 
seguimiento de todos los indicadores del marco de evaluación del desempeño y no solo de los de tramo variable.
VI
A la hora de preparar el diálogo estratégico y de decidir la forma que adoptará, han de tenerse en cuenta tanto la situación 
nacional y  la transcendencia política de las cuestiones tratadas como el carácter confidencial de determinados aspectos.
El personal de la Delegación de la UE ha mantenido el diálogo estratégico en circunstancias muy difíciles con países en crisis, 
adaptando convenientemente su periodicidad y  formato.
VII
Los contratos de apoyo presupuestario de la UE abordan de forma sistemática las necesidades de capacidad y con frecuencia 
el apoyo se integra en el convenio de financiación. Este se complementa con actividades independientes de desarrollo de 
capacidades financiadas a través de proyectos u otras operaciones a escala regional o mundial. Si bien solo un pequeño ele -
mento de la muestra auditada se destinó directamente a la MIN, un porcentaje muy amplio de las actividades de desarrollo 
de capacidades se orientó a la gestión de las finanzas públicas, que abarca también la MIN.
La aportación de pruebas de la contribución del apoyo presupuestario a la MIN y a otros objetivos es una labor analítica -
mente compleja que la Comisión efectúa en el marco de la metodología de evaluación del apoyo presupuestario del Comité 
de Asistencia para el Desarrollo de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (CAD/OCDE).
Respuestas de la comisión y el SEAE 44
Introducción
02
La Comisión reconoce la responsabilidad primordial de los propios países a la hora de concebir sus sistemas y políticas de 
ingresos con arreglo a sus circunstancias y opciones económicas y políticas particulares. Estas opciones influyen en la ampli -
tud de la base tributaria.
La Comisión considera que corresponde a los países socios determinar el nivel de los impuestos directos e indirectos y el 
equilibrio entre ellos, la magnitud de la base tributaria y la distribución de la presión fiscal, teniendo en cuenta la estructura 
de la economía, la posibilidad de generar ingresos sostenibles, y las necesidades sociales del país. Cuando procede, la Comi -
sión entabla el diálogo estratégico necesario.
03
Aunque se admite la necesidad de movilizar recursos nacionales para lograr una vía sostenible de desarrollo, también se ha 
de reconocer que los sistemas impositivos se consideran con frecuencia una competencia estatal y, por tanto, revisten tras -
cendencia política.
Recuadro 1: Desafíos clave en materia de desarrollo abordados a través del apoyo 
presupuestario
5)
La Comisión coincide en que la MIN representa uno de los desafíos clave en materia de desarrollo, pero puede que en situa -
ciones de fragilidad no siempre constituya la prioridad inmediata del diálogo político o estratégico. Es importante escalonar 
las reformas .
Recuadro 2: Tipos de apoyo presupuestario suministrados por la Comisión Europea
1. Contratos de buena gobernanza y desarrollo
El número de contratos de buena gobernanza y desarrollo celebrados en el África subsahariana con arreglo a la nueva polí -
tica es seis de los diecisiete contratos que se mencionan. Los once restantes corresponden a operaciones de apoyo presu -
puestario general anteriores a  las nuevas directrices y  distintos de los contratos de buena gobernanza y  desarrollo.
Observaciones
19
Las directrices señalan una serie de conceptos útiles relacionados con la MIN, algunos de los cuales (por ejemplo, el coste y la 
repercusión de las exenciones fiscales y el esfuerzo tributario) se calculan solo en contadas ocasiones, en el marco de trabajos 
de investigación, y no hay ninguna institución que los publique de forma sistemática. Toda evaluación tendrá en cuenta tanto 
la situación nacional y los desafíos que se plantean como la disponibilidad de datos e información.
Respuestas de la comisión y el SEAE 45
20
Las directrices explican los ámbitos de intervención e incluyen instrumentos prácticos y conceptos académicos al objeto 
de ofrecer una presentación lo más completa posible de los aspectos que podrían resultar pertinentes para la evaluación 
de la MIN. No obstante, dicha evaluación ha de llevarse a cabo teniendo en cuenta la situación nacional, los desafíos que se 
plantean en relación con la MIN y la disponibilidad y accesibilidad de datos e información. No se trata de utilizar todos estos 
conceptos académicos de forma sistemática, sino cuando sea posible.
21
Con respecto a los contratos de consolidación estatal, véase asimismo el contenido del último párrafo del apartado 4.1 del 
anexo 9 de las directrices, que expone claramente lo siguiente: «Los principios generales para la evaluación de los criterios 
de elegibilidad descritos en la Guía metodológica [...] se aplican también a los CCE [contratos de consolidación estatal]. No 
obstante, al evaluar la elegibilidad y el cumplimiento de las condiciones generales durante la ejecución, el centro de atención 
variará para adaptarse caso por caso a las deficiencias inherentes a las situaciones de fragilidad».
Véase también el apartado 4.2 sobre la concepción de tales contratos: «La experiencia muestra que un apoyo efectivo a los 
países en situaciones de fragilidad supone participar en una fase temprana y estar dispuestos a mantener el compromiso 
a largo plazo, abarcando una filosofía de reformas escalonadas cuidadosamente concebidas para las mejoras en la capacidad, 
ayudando a las autoridades del país a ofrecer a la población unos rápidos avances y sustentando así la legitimidad del Estado. 
Este enfoque implica tener en cuenta qué puede alcanzar un Estado frágil o un Estado en transición de manera realista en un 
determinado período de tiempo».
22
Algunos de estos conceptos (por ejemplo, el coste y la repercusión de las exenciones fiscales y el esfuerzo tributario) se cal -
culan solo en contadas ocasiones en el marco de trabajos de investigación y no hay ninguna institución que publique datos 
sistemáticos al respecto. Toda evaluación habrá de tener en cuenta tanto la situación nacional, en particular a la hora de 
redactar un contrato de consolidación estatal, como la disponibilidad de datos e información.
23
El TADAT es un importante instrumento de evaluación de las administraciones tributarias cuyo lanzamiento oficial no tuvo 
lugar hasta finales de 2015 y que se utilizó de forma experimental en 2014 y 2015. La Comisión ha desempeñado un papel 
activo y destacado en la concepción de este instrumento y presta apoyo financiero a la secretaría del mismo en el contexto 
de un fondo fiduciario de donantes múltiples del FMI.
25
Las directrices mencionan asimismo una serie de conceptos académicos al objeto de ofrecer una presentación lo más com -
pleta posible de los aspectos que podrían resultar pertinentes para la evaluación de la MIN.
Ni el FMI ni ninguna otra organización internacional llevan a cabo análisis periódicos de la «información sobre el coste y la 
repercusión globales de las exenciones fiscales ni un cálculo del esfuerzo tributario», ni siquiera en los países de la OCDE. 
Las directrices sobre el apoyo presupuestario exigen análisis por países en el marco de la información y los diagnósticos 
existentes.
Respuestas de la comisión y el SEAE 46
26
El anexo 11 (MIN) de las directrices sobre el apoyo presupuestario recalca que «no existe todavía ninguna herramienta espe -
cífica que proporcione un análisis sólido para evaluar adecuadamente las políticas fiscales y las capacidades de la administra -
ción tributaria. No obstante, pueden utilizarse varias herramientas e  indicadores para recoger información sobre regímenes 
fiscales. En particular, la presión fiscal, el esfuerzo fiscal y el sistema fiscal pueden proporcionar una indicación válida para 
evaluar los desempeños de un país en lo que se refiere a su capacidad para movilizar los recursos fiscales domésticos».
De hecho, el FMI realiza en ocasiones cálculos de estos últimos conceptos, pero son complejos y suelen basarse en instru -
mentos bastante sofisticados (un método econométrico denominado «análisis de frontera eficiente»). Esta metodología 
también es objeto de críticas por basarse en suposiciones aventuradas. Por lo general, para efectuar el cálculo del esfuerzo 
tributario (en el proceso se calculan otros indicadores conexos, relacionados con un conjunto de indicadores fundamentales 
relativos a las administraciones tributarias) es necesario enviar una misión de expertos sobre el terreno durante una o dos 
semanas o como trabajo inicial de un experto residente. La Comisión colabora estrechamente con el FMI y otras organiza -
ciones internacionales para tratar de comprender la situación fiscal imperante en los países socios. Básicamente, es el FMI el 
que dispone de estos conocimientos técnicos y la Comisión utiliza los datos que se publican en los estudios de investigación 
correspondientes.
27
Aunque es posible que no se haya notificado de manera explícita la ausencia de datos en algunos casos, esta queda implícita 
en el análisis efectuado de la situación del país y no se repite todos los años.
28
La evaluación sistemática de las necesidades de personal y materiales en el ámbito de la administración de ingresos puede 
resultar pertinente si la Comisión participa en un programa de apoyo directo e integral, pero esta información es menos 
pertinente o accesible para la Comisión si el apoyo procede de otros socios.
Si bien es cierto que el anexo 11 de las directrices sobre el apoyo presupuestario menciona la utilidad de la información rela -
tiva a las necesidades de personal y materiales, su finalidad es proporcionar información básica general sobre la MIN y ofrecer 
algunas pinceladas sobre posibles instrumentos y  conceptos.
29
La lucha contra el fraude y la corrupción constituye uno de los objetivos principales del apoyo presupuestario de la Comisión. 
La Comisión evalúa los esfuerzos de los Gobiernos asociados por mejorar la gestión de las finanzas públicas y combatir la 
corrupción. Asimismo, se utiliza un marco de gestión de riesgos para vigilar los riesgos existentes, entre otros en materia de 
fraude y corrupción, y ejecutar medidas de reducción de riesgos de manera estructurada.
La Comisión considera que el acceso a la información fiscal se evalúa en el marco de los criterios de admisibilidad sobre 
transparencia y supervisión del presupuesto, prestando especial atención al Índice de Presupuesto Abierto y al marco de 
Gasto Público y Responsabilidad Financiera (en particular, al indicador ID-10 «Acceso público a la información clave en mate -
ria presupuestaria»). También se llevan a cabo análisis más específicos de aspectos pertinentes, como el acceso público a la 
información relativa a la legislación tributaria y los incentivos fiscales, cuando procede.
Respuestas de la comisión y el SEAE 47
30
La Comisión ayuda a los países en desarrollo a abordar los problemas de la fijación de precios de transferencia tanto a escala 
mundial como nacional.
La comunidad internacional ha ido adquiriendo poco a poco una mayor conciencia de estos problemas a lo largo de los 
últimos años, sobre todo a partir de 2013 y de la presentación del plan de acción integral del G20/OCDE contra la erosión de 
la base imponible y el traslado de beneficios (BEPS, por sus siglas en inglés), que se aprobó a finales de 2015 y que cuenta con 
el respaldo de la Comisión a escala mundial. La Comisión promueve la mayor integración de los países en desarrollo en estas 
negociaciones internacionales de alto nivel, con lo que se espera reforzar la presentación de informes oportuna.
Además, la Comisión apoya las redes regionales en materia fiscal, la iniciativa tripartita sobre la fijación de precios de trans -
parencia y las iniciativas del FMI (en particular, los centros regionales de asistencia técnica y los fondos fiduciarios específicos 
sobre política y administración tributaria y para la gestión de los recursos naturales). Se trata de problemas mundiales y, 
como tales, se abordan en informes de ámbito internacional. Las evaluaciones por países no se centran, por ejemplo, en el 
apoyo al Comité de Expertos sobre Cooperación Internacional en Cuestiones de Tributación de las Naciones Unidas, que 
tiene por objeto dar más voz a los países en desarrollo en asuntos internacionales.
33
El marco de gestión de riesgos (MGR) es un instrumento de gestión interna que resume las cinco categorías de riesgos prin -
cipales que se identifican en un determinado país y no tiene por objeto servir de base para evaluaciones exhaustivas y minu -
ciosas. La atención a la MIN dependerá de las circunstancias nacionales y de la naturaleza de la operación.
34
Hay otras preguntas del cuestionario sobre riesgos (a saber, la n.º 21 sobre política presupuestaria, la n.º 24 sobre la sosteni -
bilidad de la deuda, la n.º 28 sobre los marcos presupuestarios a medio plazo, la n.º 33 sobre el presupuesto anual y la n.º 41 
sobre la corrupción) que abordan en cierta medida cuestiones relacionadas con la MIN, en particular la estabilidad macroeco -
nómica, las perturbaciones exógenas y el fraude y la corrupción.
35
El cuestionario del MGR señala también las evaluaciones de la gestión de las finanzas públicas como fuente de información. 
No se pretendía que el análisis se basara únicamente en el indicador ID-3. No obstante, la Comisión está de acuerdo con el 
Tribunal y en la última versión del MGR se ha incluido una referencia explícita a los demás indicadores de desempeño dentro 
de las orientaciones relativas a  las fuentes de información.
36
El riesgo relacionado con la recaudación de impuestos en Sierra Leona solo fue calificado de elevado en un ejercicio, de fina -
les de 2014 a 2015, justo después de la crisis del ébola. En las evaluaciones del año anterior y posterior el riesgo se consideró 
más bajo.
38
El MGR se centra en los principales riesgos transversales que afectan a las operaciones de apoyo presupuestario. El nivel de 
recaudación de ingresos incide directamente en la estabilidad macroeconómica, la sostenibilidad de la deuda y los estabili -
zadores presupuestarios, que constituyen importantes ámbitos de riesgo que se abordan en las preguntas n.os 20, 21, 24 y 26 
del MGR.
Respuestas de la comisión y el SEAE 48
40
El concepto de «enfoque dinámico», que también fue adoptado por el Consejo Europeo en 2012, implica una evaluación 
global de los progresos realizados con respecto a cada uno de los criterios de admisibilidad en un determinado sector, pero 
no necesariamente en cada subsector.
La MIN forma parte del análisis efectuado en el marco de las evaluaciones globales de los criterios de admisibilidad (estabili -
dad macroeconómica y gestión de las finanzas públicas). Además, la Comisión toma en consideración aspectos de la MIN en 
el contexto del diálogo estratégico con el país beneficiario y en la evaluación del desempeño.
42
Véase la respuesta al apartado 40.
La elección de indicadores específicos está ligada al proceso y al resultado del análisis, de la evaluación o del diálogo con el 
país beneficiario sobre las reformas, las prioridades o  la importancia atribuida a  determinados elementos.
43
Cabe señalar que, en el caso de Níger, el apoyo presupuestario se proporcionó por medio de un contrato de buena gober -
nanza y  desarrollo al formularse las condiciones de la MIN, pero en 2015, al objeto de tener en cuenta el repentino deterioro 
de la seguridad y de la situación política general, dicho contrato se transformó en un contrato de consolidación estatal.
44
Cada documento de actuación comprende una matriz de donantes y las medidas adoptadas por estos y abarca todos los 
sectores pertinentes, pero no necesariamente los subsectores.
45
Las reformas respaldadas por la Comisión en Sierra Leona tenían que ver con la reducción de los impuestos en mora, una pre -
sentación más puntual de la declaración tributaria, la publicación de los ingresos procedentes de las industrias extractivas, la 
presentación de una propuesta legislativa sobre una Autoridad Nacional para los Minerales al Parlamento y la publicación de 
las autorizaciones de minería y prospección en un repositorio en línea, y ofrecían un considerable potencial para mejorar la 
MIN.
Recuadro 3: Las condiciones específicas relacionadas con la MIN no abordan las 
reformas más pertinentes
La disponibilidad pública de los datos y el incremento de la transparencia con respecto a los ingresos generados por los 
recursos naturales han resultado ser uno de los mecanismos más eficaces de rendición pública de cuentas y recaudación de 
ingresos basados en el cotejo de datos. Un programa de apoyo a la MIN se compone de medidas de efecto inmediato y de 
medidas indirectas y a medio plazo, entre las que también se incluyen mejoras de los procedimientos administrativos condu -
centes a la mejora de la MIN.
El documento de síntesis de las evaluaciones del apoyo presupuestario (septiembre de 2014), que analiza los resultados de 
siete evaluaciones nacionales, concluye que el apoyo presupuestario no permite «comprar» reformas, constatación que se 
cumple especialmente en el caso de las situaciones ajenas al control directo del Gobierno. Aunque el diálogo político debería 
abordar estos problemas, se ha observado que el condicionamiento del apoyo a la aprobación de actos legislativos no consti -
tuye un instrumento eficaz.
Respuestas de la comisión y el SEAE 49
Las reformas han de ir precedidas de la aprobación de la correspondiente base legislativa. Forzar la introducción de estas 
reformas antes de que se haya aprobado la base legislativa correspondiente puede resultar contraproducente. Los donantes 
no pueden imponer las reformas, sino acompañar los procesos para los que exista ímpetu y disposición por parte del país 
asociado.
Los preparativos de la última operación de apoyo presupuestario comprendida en el período examinado por el informe de 
auditoría coincidieron con el momento álgido de la crisis del ébola y con el desplome de los ingresos procedentes del mine -
ral de hierro. A causa del previsible incremento de la fragilidad, los indicadores empleados fueron de naturaleza muy similar 
a los utilizados en la operación anterior. En el marco del actual proceso de reflexión con miras a la preparación del siguiente 
apoyo presupuestario, la Delegación ya está teniendo en cuenta la necesidad de que el grupo de donantes múltiples sea más 
exigente con respecto a las reformas en curso.
Recuadro 4: Ejemplos de condiciones específicas relacionadas con la MIN sin un efecto 
incentivador
Las fases de preparación y negociación de las operaciones de apoyo presupuestario y los convenios de financiación pueden 
llegar a dilatarse mucho en el tiempo, de modo que el hecho de que un indicador se haya alcanzado en el momento de la 
firma puede considerarse un resultado positivo del proceso de negociación y del diálogo que lo acompaña.
Cabe lamentar que el problema jurídico señalado no se detectara oportunamente al determinarse el programa, pero ha de 
reconocerse que la transposición del Código de la Minería de la Unión Económica y  Monetaria de África Occidental es un 
asunto complejo que puede entrañar consecuencias difíciles de prever y, por tanto, procede modificar o  neutralizar determi -
nados indicadores de desempeño dentro del respeto de la normativa vigente.
Recuadro 5: Ejemplos de buenas prácticas y prácticas deficientes en relación con la 
supervisión de las condiciones específicas relacionadas con la MIN
La Comisión considera que la situación de la República Centroafricana no permitía proporcionar más detalles y que el obje -
tivo perseguido era que el tema de las reformas, en particular la mejora de la MIN, siguiera ocupando un lugar central en el 
diálogo con el país.
49
A raíz del esfuerzo coordinado emprendido en el marco de la iniciativa fiscal de Adís Abeba (ATI, por sus siglas en inglés) y en 
colaboración con el CAD/OCDE para abordar la cuestión de la presentación de informes sobre el apoyo a la MIN por parte de 
los países en desarrollo, se ha creado en 2016 un código CAD sobre la MIN, independiente de la gestión de las finanzas públi -
cas. La ATI elaborará un primer informe sobre los compromisos y desembolsos efectuados en 2015 en relación con la MIN, 
para el que la Comisión se ha comprometido a proporcionar datos precisos en tiempo oportuno.
52
A la hora de preparar el diálogo político y determinar la forma que adoptará, han de tenerse en cuenta tanto la situación 
nacional y  la transcendencia política de las cuestiones tratadas como el carácter confidencial de determinados aspectos.
53
La Comisión considera que existen buenos ejemplos de preparación y  ejecución del diálogo estratégico, como los docu -
mentos de actuación, que exponen los temas y resultados previstos de dicho diálogo, y los expedientes de desembolso, que 
explican las próximas etapas. También está mejorando el respectivo proceso de documentación.
Respuestas de la comisión y el SEAE 50
54
El diálogo sobre la gestión de las finanzas públicas y la estabilidad macroeconómica abarca los aspectos pertinentes de la 
política fiscal y la administración tributaria.
El Gobierno asociado y los socios de desarrollo que trabajan en el país se encargan de la recopilación y el análisis sistemáticos 
de los datos relativos a la evolución de la política fiscal y la administración tributaria, así como de los relativos a la evolución 
de la MIN, mientras que los indicadores de alto nivel se recopilan y analizan a escala internacional.
A fin de determinar las posibles repercusiones de una modalidad de ayuda en la MIN es preciso realizar un análisis de contri -
buciones, que suele llevarse a cabo periódicamente en el marco de una evaluación.
Recuadro 6: El diálogo sobre la gestión de las finanzas públicas no siempre garantizaba 
que se abordara la MIN de manera concienzuda
La Comisión considera que en la evaluación del desempeño de Mozambique, que conforma el marco de supervisión de la 
operación de apoyo presupuestario, se han aplicado y se siguen aplicando indicadores relativos a la fiscalidad, por lo que sí 
se aborda una condición relacionada con la MIN en dicho foro, aunque no se trate de un indicador del tramo variable o de 
una condición específica vinculada al tramo fijo.
En Mozambique, un país con cerca de quince donantes activos en la gestión de las finanzas públicas, el reparto de tareas des -
empeña un papel importante para garantizar la eficiencia y  asegurar que la UE pueda encomendar la supervisión y  el diálogo 
político al Estado miembro designado y beneficiarse de ello.
Además, los servicios de la Comisión destinados en el país se mantienen muy informados e intervienen activamente en las 
cuestiones relacionadas con la MIN a escala nacional. La Delegación de la UE participa en las sesiones informativas del Fondo 
Fiduciario Específico del FMI para la Gestión de los Recursos Naturales que tienen lugar antes, durante y después de sus 
misiones, así como en las reuniones del grupo de trabajo sobre las industrias extractivas y del grupo de análisis presupuesta -
rio, ambos importantes en relación con la MIN.
Recuadro 7: Ejemplos de diálogos que no se llevaron a cabo con regularidad
El caso de la República Centroafricana ha de entenderse desde la óptica de las arduas circunstancias reinantes en ese 
momento. La crisis política dificultó extremadamente toda labor constructiva y, además, la mayor parte de la Delegación fue 
evacuada. Así pues, es un logro que los servicios de la Comisión hayan conseguido crear una estructura dialógica y hayan 
mantenido un diálogo en tal situación.
El documento de programación de la cooperación entre la UE y Sierra Leona para el período 2014-2020 prevé otorgar un 
peso importante al apoyo a la generación de ingresos. Sin embargo, el período auditado se corresponde enteramente con 
la crisis del ébola y es posible que no se haya hecho suficiente hincapié en las reformas de la administración de ingresos en 
el país durante ese intervalo de tiempo, ya que es concebible que un país que se enfrenta a la crisis del ébola relegue estas 
reformas a  un segundo plano.
El desacuerdo entre los ministerios competentes en materia de apoyo presupuestario trascendió del diálogo estratégico a la 
política real y tuvo más que ver con el equilibrio de poder entre los distintos partidos políticos que con aspectos técnicos. La 
calidad del diálogo político ya ha mejorado y continúa mejorando, en parte gracias al apoyo presupuestario.
Recuadro 8: Limitación del apoyo para el desarrollo de capacidades en materia de MIN
La Comisión tiene previsto celebrar un contrato centrado en el componente de desarrollo de capacidades, tal como se pro -
gramó en el convenio de financiación n.º 37458, con fecha límite 15 de febrero de 2017.
Respuestas de la comisión y el SEAE 51
Las administraciones tributarias ya reciben apoyo del FMI, del Banco Mundial y del Banco Africano de Desarrollo y de 
momento no tienen capacidad suficiente para absorber más ayudas. El apoyo de la Comisión se dirigirá a la movilización 
de ingresos mediante el refuerzo de los sistemas de rendición de cuentas que lo necesiten y se ejecutará en el ámbito de 
la Hacienda pública. A escala regional, el acuerdo con la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo 
(UNCTAD) introduce el sistema Sydonia de información aduanera de la Comunidad Económica y Monetaria del África Central 
(CEMAC), que comprende la República Centroafricana.
61
La documentación de la contribución del apoyo presupuestario a la MIN y a otros objetivos es una labor analíticamente com -
pleja que la Comisión abordó en el marco de la metodología de evaluación por países del CAD/OCDE.
62
La Comisión coincide en que los valores de la ratio ingresos fiscales/PIB no se pueden vincular directamente al apoyo presu -
puestario por los motivos expuestos por el Tribunal. Cabe esperar que se produzcan resultados dentro de un medio plazo 
de entre cinco y diez años. Las posibles pruebas de la contribución del apoyo presupuestario a la MIN y a otros objetivos 
deberían analizarse en una evaluación propiamente dicha.
65
Estos indicadores constituyen instrumentos de supervisión y  no tienen por objeto ofrecer información sobre la contribución 
realizada.
Las evaluaciones se centran concretamente en analizar la incidencia de las operaciones de apoyo presupuestario en los obje -
tivos en materia de repercusiones en el desarrollo y en los distintos sectores, así como los posibles efectos en el ámbito de la 
financiación presupuestaria y los ingresos nacionales. Sin embargo, la mayoría de las evaluaciones disponibles en la actuali -
dad corresponden a  un período anterior a  la introducción de la nueva política, por lo que no es probable que identifiquen las 
repercusiones de esta última.
66
El documento de síntesis de las siete evaluaciones nacionales del apoyo presupuestario (2014) concluyó que la generación de 
ingresos nacionales se había mantenido al alza durante el período abarcado por la evaluación y no se observaron indicios de 
que el apoyo presupuestario hubiese tenido un efecto desincentivador (p. 75).
Por su parte, la evaluación del apoyo presupuestario proporcionado a Sierra Leona que cita el Tribunal también expone clara -
mente que se lograron resultados concretos e importantes gracias al apoyo presupuestario, entre ellos:
– la contribución a la activación del proceso de crecimiento y a la estabilización de la situación de la seguridad 
después de la guerra;
– la estabilización de la situación de las finanzas públicas en 2009 durante la crisis financiera mundial y en 2014 
durante la crisis del ébola y del mineral de hierro, etc.
67
El Gobierno asociado y los socios de desarrollo que trabajan en el país se encargan de la recopilación y el análisis sistemáticos 
de los datos relativos a la evolución de la política fiscal y la administración tributaria, así como de los relativos a la evolución 
de la MIN, mientras que los indicadores de alto nivel se recopilan y analizan a escala internacional.
Respuestas de la comisión y el SEAE 52
La demostración de que el apoyo presupuestario tiene una repercusión directa en los resultados de las políticas de los países 
asociados es una tarea compleja desde el punto de vista metodológico. En este sentido, la metodología de evaluación del 
apoyo presupuestario del CAD/OCDE es, por ahora, la única forma de constatar (indirectamente) las posibles relaciones cau -
sales existentes entre el apoyo presupuestario y resultados tales como la repercusión en la MIN. La Comisión ha participado 
activamente en la elaboración de esta metodología y ha promovido también de forma activa el instrumento a través del 
creciente número de evaluaciones de donantes múltiples realizadas bajo su dirección desde 2011.
Conclusiones y recomendaciones
69
La Comisión recalca que el apoyo a la MIN se presta a través de una serie de medidas emprendidas a distintos niveles (regio -
nal, nacional y mundial) que complementan el apoyo presupuestario, pero que no se incluyeron en el ámbito de la fiscaliza -
ción. Cabe esperar que la posible contribución de la nueva política de apoyo presupuestario a la mejora general de la MIN se 
haga efectiva dentro un medio plazo de entre cinco y diez años. La Comisión seguirá aplicando y mejorando la nueva política 
de apoyo presupuestario con respecto a la MIN y seguirá informando sobre los progresos realizados.
70
La Comisión sostiene que la MIN ha recibido suficiente atención en la formulación de las operaciones de apoyo presupues -
tario. Cada evaluación se lleva a cabo teniendo en cuenta la situación nacional, los desafíos que se plantean en relación con 
la MIN y la disponibilidad y accesibilidad de datos e información. De acuerdo con la práctica internacional existente, no se 
efectúan análisis sistemáticos de determinados conceptos y aspectos de la política fiscal y la administración tributaria.
Recomendación 1: Reforzar la evaluación y el análisis de riesgos referentes a la MIN
a)
La Comisión acepta la recomendación. La MIN ha de evaluarse debidamente en el contexto de la formulación y ejecución de 
cada operación de apoyo presupuestario. El apoyo a la MIN se reforzará en mayor medida de acuerdo con los compromisos 
contraídos en 2015 en el marco de la iniciativa fiscal de Adís Abeba. Las evaluaciones de la MIN deben tener en cuenta tanto 
la situación nacional y los desafíos que se plantean como la disponibilidad de datos e información.
b)
La Comisión acepta la recomendación.
71
La Comisión considera que el reparto de tareas se analiza sistemáticamente en los documentos de actuación y en el marco de 
su ejecución.
Como ejemplo concreto, consúltese el recuadro 6, en el que el Tribunal alude al reparto de tareas con respecto a la MIN y a la 
gestión de las finanzas públicas en Mozambique, y la correspondiente respuesta de la Comisión.
Respuestas de la comisión y el SEAE 53
72
La atención a la MIN depende de las circunstancias nacionales, de la naturaleza de la operación y de las oportunidades de 
mejorar la MIN.
La Comisión considera que las evaluaciones relacionadas con la MIN se utilizan en todos los contratos de apoyo presupues -
tario, aunque no se trate de un indicador del tramo variable. En el contexto de la operación de apoyo presupuestario se 
hace un estrecho seguimiento de todos los indicadores del marco de evaluación del desempeño y no solo de los del tramo 
variable. Debe entenderse que dicho marco de evaluación, incluidos los indicadores relacionados con la MIN, constituye 
una importante fuente de verificación del desempeño del Gobierno y  un elemento fundamental de la base para evaluar las 
condiciones generales y  determinar el desembolso del apoyo presupuestario.
Recomendación 2: Reforzar el uso de condiciones de desembolso específicas 
relacionadas con la MIN
a)
La Comisión acepta la recomendación.
b)
La Comisión acepta la recomendación. Se emprenderán esfuerzos para formular mejores indicadores de desempeño, en par -
ticular con respecto a la MIN. No obstante, tal como se desprende de diversas evaluaciones, la Comisión considera que para 
poder proporcionar un apoyo útil a las reformas, es preciso que antes los Gobiernos se impliquen verdaderamente en ellas.
Recomendación 3: Reforzar la presentación de informes sobre el uso del apoyo 
presupuestario para mejorar la MIN
La Comisión acepta la recomendación. Señala que proporcionará más información acerca de la MIN en sus futuros informes 
anuales sobre el apoyo presupuestario, así como en los informes relativos a la ejecución de la iniciativa fiscal de Adís Abeba.
Asimismo, se realizarán estudios prácticos, sobre todo en forma de evaluaciones, con el fin de comunicar mejor la contribu -
ción del apoyo presupuestario a la MIN.
74
A la hora de preparar el diálogo político y decidir la forma que adoptará, han de tenerse en cuenta tanto la situación nacional 
y la transcendencia política de las cuestiones tratadas como el carácter confidencial de determinados aspectos. La Comisión 
considera que existen buenos ejemplos de diálogo bien estructurado.
Recomendación 4: Reforzar el componente del diálogo estratégico sobre la MIN
La Comisión acepta la recomendación. En la próxima revisión de las directrices sobre el apoyo presupuestario se incluirán 
mejores orientaciones sobre el diálogo estratégico en el marco del apoyo presupuestario. Los resultados del diálogo estra -
tégico son y serán una parte importante de cualquier evaluación. No obstante, la Comisión desea destacar la trascendencia 
política de la reforma fiscal y de los objetivos políticos y, por tanto, sostiene que en la formulación de las estrategias de diá -
logo también tendrá en cuenta sus propios intereses.
Respuestas de la comisión y el SEAE 54
75
La Comisión subraya que la MIN forma parte de la macroeconomía (políticas presupuestarias) y de la gestión de las finanzas 
públicas (sobre todo administración tributaria y presupuestaria). La ayuda al desarrollo de capacidades en materia de MIN 
que complementa el apoyo presupuestario se integra en un conjunto más amplio de medidas de desarrollo de capacidades. 
Asimismo, la Comisión considera que el apoyo a la MIN, incluido el desarrollo de capacidades, se proporciona a través de una 
serie de medidas emprendidas a  distintos niveles.
Recomendación 5: Reforzar el uso del desarrollo de capacidades en materia de MIN
La Comisión acepta la recomendación.
76
El Gobierno asociado y los socios de desarrollo que trabajan en el país se encargan de la recopilación y el análisis sistemáticos 
de los datos relativos a la evolución de la política fiscal y la administración tributaria, así como de los relativos a la evolución 
de la MIN, mientras que los indicadores de mayor nivel se recopilan y analizan a escala internacional.
La demostración de la incidencia del apoyo presupuestario en los resultados de las políticas de los países asociados es una 
tarea compleja desde el punto de vista metodológico y se lleva a cabo en el marco de una evaluación. La Comisión ha reali -
zado y sigue realizando numerosas evaluaciones nacionales de donantes múltiples desde 2011.
Recomendación 6: Evaluar el impacto del apoyo presupuestario
La Comisión acepta la recomendación. La demostración de la incidencia del apoyo presupuestario en los resultados de los 
países asociados es una tarea compleja desde el punto de vista metodológico. En este sentido, la metodología de evaluación 
del apoyo presupuestario y por países del CAD/OCDE es, por ahora, la única forma de constatar la contribución del apoyo 
presupuestario a resultados tales como la mejora de la MIN. La Comisión se esforzará por analizar oportunamente este 
aspecto.
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Hecho Fecha
Aprobación del plan de auditoría (APM) / Inicio de la fiscalización 6.10.2015
Envío oficial del proyecto de informe a la Comisión (u otra entidad fiscalizada) 31.10.2016
Aprobación del informe final tras el procedimiento contradictorio 13.12.2016
Recepción de las respuestas oficiales de la Comisión (u otra entidad fiscalizada) en 
todas las lenguas17.1.2017
La generación de ingresos públicos a partir de recursos 
nacionales de fuentes tributarias y  no tributarias es un 
factor determinante para asegurar su desarrollo 
sostenible, y, como tal, se ha convertido en una prioridad 
de la política de desarrollo de la Unión Europea. Al adoptar 
un nuevo enfoque del apoyo presupuestario en 2012, la 
Comisión aumentó el potencial del apoyo presupuestario 
para reforzar la MIN. En este informe, el Tribunal llega a la 
conclusión de que, pese a los últimos avances, la Comisión 
aún no ha usado de manera eficaz los contratos de apoyo 
presupuestario para apoyar la MIN en los países auditados. 
La Comisión no tuvo en cuenta sistemáticamente aspectos 
fundamentales de la política fiscal y la administración 
tributaria al diseñar y  aplicar sus operaciones de apoyo 
presupuestario; además, y el número y la calidad de las 
condiciones de desembolso aplicadas en este ámbito 
fueron insuficientes. El análisis del Tribunal reveló 
asimismo insuficiencias en la presentación de informes 
sobre el uso y la contribución del apoyo presupuestario 
para mejorar la movilización de los ingresos nacionales.
TRIBUNAL
DE CUENTAS
EUROPEO