Dictamen del Comité Económico y Social sobre el tema "La lucha contra el fraude fiscal en el mercado único"

(2000/C 268/12)

El 25 de febrero de 1999, de conformidad con el apartado 3 del artículo 23 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social decidió elaborar un dictamen sobre el tema "La lucha contra el fraude fiscal en el mercado único" (Observatorio del Mercado Único).

La Sección de Mercado Único, Producción y Consumo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 7 de junio de 2000 (ponente: Sr. Burani).

En su 374o Pleno de los días 12 y 13 de julio de 2000 (sesión del 13 de julio) el Comité Económico y Social ha aprobado por unanimidad el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. El Comité Económico y Social ha decidido emprender un estudio sobre el fenómeno del fraude en perjuicio de las finanzas comunitarias; la adopción de medidas adecuadas para combatirlo constituye uno de los principales problemas -por su urgencia y por el volumen de recursos empleados- entre las iniciativas de la Comisión. El fraude, tanto en los impuestos indirectos como en los especiales o en las distintas políticas de apoyo, supone un perjuicio para las finanzas comunitarias, al tiempo que obstaculiza o distorsiona las reglas del mercado interior, basadas en la transparencia y en el libre juego de la competencia. El estudio presentado se limita a algunos aspectos relativos al perjuicio para las finanzas comunitarias y, al mismo tiempo, a las distorsiones de la competencia en el mercado único. Por lo demás, el análisis de la abundante documentación, sobre todo del informe de la UCLAF para el año 1997 y el resumen presentado en el Consejo de Ministros de Helsinki en diciembre de 1999, ha puesto de relieve la necesidad de definir un cuadro global de la política europea de lucha contra la delincuencia organizada. El Comité considera útil expresar sus consideraciones a este respecto, sometiéndolas a la atención de la propia Comisión, el Consejo y el Parlamento Europeo, con el fin de aportar una contribución a las actuales reflexiones sobre este tema.

1.2. Se produce fraude siempre que existe una perspectiva de ganar dinero o de pagar menos: más allá de toda consideración ética, éste es, por desgracia, un elemento del contexto económico cuya total eliminación parece casi imposible. Aun siendo conscientes de esta limitación, los gobiernos ponen en práctica todos los medios a su alcance para prevenirlo, controlarlo y combatirlo con acciones de tipo legislativo, reglamentario, indagatorio y judicial.

1.3. En el pasado, el fenómeno del fraude -cometido generalmente con carácter individual- podía considerarse como un aspecto "fisiológico" del sistema económico, cuya entidad está habitualmente en una relación inversamente proporcional con la fuerza de las estructuras legales y reglamentarias, la eficiencia de los controles y el poder disuasorio de las sanciones. Este tipo de fraude sigue siendo endémico en el sistema e incluso muestra cierta tendencia a aumentar. A ello contribuyen la economía sumergida, la disminución de los controles y, en cierta medida (como veremos más adelante), las carencias de las normas comunitarias y la falta de coordinación de las nacionales. Sobre todo en el último decenio el fenómeno ha sufrido una evolución preocupante, de tipo "patológico", a raíz de la entrada en escena de la delincuencia organizada.

1.4. Preocupada por proteger los intereses financieros de la Comunidad, la Comisión dedica una atención particular al fraude cometido por organizaciones delictivas, pero sin perder de vista el fenómeno en su conjunto(1): "La delincuencia organizada actúa tanto en el sector de los ingresos como en el de los gastos. Los objetivos preferidos de las redes delictivas internacionales son los productos sujetos a una elevada presión fiscal (cigarrillos y alcohol), los productos agrícolas de gran valor o cuyos precios mundiales presentan grandes diferencias (carne de vacuno, aceite de oliva y mantequilla) y los productos procedentes de terceros países que se comercializan al amparo de regímenes arancelarios preferentes (productos pesqueros, productos textiles, productos electrónicos y motores de automóviles)".

1.5. El presente dictamen del CES descansa en las mismas premisas, pero con una perspectiva distinta: el fraude -y, más concretamente, el fiscal- es sólo una de las actividades de las organizaciones delictivas, cuyas acciones tienen carácter intersectorial, pues se extienden a cualquier tipo de actividad ilegal: droga, armas, inmigración clandestina, contrabando, prostitución, falsificación de moneda y de otros medios de pago, cuyos beneficios se destinan luego a un último delito, y el blanqueo de dinero. De ello resulta que la lucha contra el fraude no debe ser un fin en sí misma, sino que debe considerarse como uno de los medios que hay que utilizar para combatir la delincuencia organizada. Dicho con otras palabras, constituye sólo una de las teselas de un mosaico en que el descubrimiento de elementos de prueba -aun pudiendo servir, ciertamente, para perseguir una determinada actividad ilegal- debe contribuir a formar un cuadro de conjunto que permita atajar el mal en su raíz: la delincuencia en sí misma.

2. Organización de la lucha contra el fraude

2.1. La Unión Europea dispone ahora de una estructura autónoma propia (la "Oficina Europea de Lucha contra el Fraude", OLAF), que ha asumido las funciones del "Grupo Operativo de Coordinación de la Lucha contra el Fraude" (que sucedió a la UCLAF), una unidad que formaba parte de los servicios de la Comisión. La diferencia sustancial y significativa estriba en que la OLAF actúa de forma completamente independiente de la jerarquía de la Comisión por lo que respecta a sus actividades operativas; su misión consiste en efectuar investigaciones en el ámbito de la lucha contra el fraude que afecte al presupuesto comunitario, tanto en los Estados miembros (investigaciones externas) como dentro de las instituciones y organismos de la Comunidad (investigaciones internas). La actividad "externa" confiere a la Oficina las atribuciones de una auténtica policía de investigación tributaria, cuyas investigaciones se preparan e inician "en estrecha cooperación entre el o los Estados miembros interesados, la Comisión y la Oficina"(2).

2.2. No obstante, sigue habiendo límites a la actuación de la OLAF: ésta actúa, de forma autónoma pero no independiente, sólo cuando las autoridades de un Estado miembro señalan la existencia de un "fraude" (y no de una "irregularidad"). El problema es que los Estados miembros están obligados a señalar todas las irregularidades, incluidos los fraudes, sospechadas o demostradas; pero también después de la intervención de la OLAF sigue siendo competencia de las autoridades judiciales locales decidir si los hechos constituyen irregularidad o fraude. Europa carece, pues, de medios de intervención directa para proteger sus propias finanzas, y sólo las autoridades nacionales son competentes en la materia. En todo caso, a la Comisión le interesa recuperar lo que se le debe, tanto en los casos de fraude como de simples irregularidades.

2.3. Toda la cuestión es compleja y problemática. El Informe de la UCLAF de 1998 señala que las informaciones transmitidas por los Estados miembros no son lo suficientemente precisas como para poder hacer una distinción preliminar entre los casos de simple irregularidad y los casos de fraude(3). Para tener una definición jurídicamente válida se necesita el dictamen de las autoridades judiciales del Estado miembro, un procedimiento que puede requerir "un lapso de tiempo a menudo considerable"(4).

2.4. No es mejor la situación cuando se trata de recuperar lo que se debe al presupuesto comunitario. En todos los ámbitos y para todos los capítulos (recursos propios tradicionales, FEOGA, etc.), la OLAF señala retrasos de años, dilaciones de todo tipo y, a menudo, sin medias palabras, "falta de cooperación"(5). El Informe llega hasta el punto de decir claramente(6) que cabe dudar de la diligencia de los Estados miembros, puesto que, en el ámbito de los recursos propios (el más importante), entre 1998 y 1999 sólo siete Estados miembros han señalado un total de 44 casos de deudas irrecuperables, datos en absoluto plausibles que denotan una inadmisible falta de diligencia o algo peor.

2.5. También respecto a la recuperación de los importes debidos al presupuesto europeo, en el ámbito del FEOGA tenemos un ejemplo que no necesita comentarios: de un total de 1651 millones de euros por recuperar en los casos resueltos entre 1973 y 1994 -¡un periodo de veintiún años!- la mitad (824 millones) todavía no se había recuperado a finales de 1998. Los comentarios del documento son al mismo tiempo despectivos y amenazadores: por un lado, revela que las exhortaciones a los Estados miembros para que se libren de la herencia del pasado no parecen haber dado fruto; y por otro, se apunta la necesidad, si la situación no cambia, de cobrar a los deudores los importes debidos cuando no demuestren la irrecuperabilidad de los mismos. A este respecto, debe señalarse que los importes que deben recuperarse están "inflados" por el oportuno olvido de comunicar las quiebras o desapariciones de empresas, lo que constituye un claro ejemplo de ineficacia de determinadas administraciones.

2.6. Las cifras y hechos mencionados en los anteriores puntos son más significativos si se tienen en cuenta los datos de las irregularidades señaladas en 1998: 5091 casos por un total de 577 millones de euros, de los que al menos el 20 % (por número e importe) pueden considerarse fraudes ya en la fase preliminar. Si a los fraudes anteriores se añade el valor de los actuales, y teniendo en cuenta la lentitud y dificultades de las recuperaciones reales de sumas evadidas, se obtiene el cuadro de un fenómeno que asume, cuantitativa y cualitativamente, proporciones preocupantes.

2.7. EL CES desea apelar a la Comisión y al Consejo: visto que el Informe es un documento público, los ciudadanos europeos tienen el derecho de conocer en detalle cuáles son los países que no cumplen sus obligaciones y en qué medida: el Parlamento Europeo podría debatir la cuestión y ejercer sus poderes para moralizar la actitud de los Estados miembros respecto a Europa, un paso necesario para dar credibilidad a los propios Estados miembros cuando éstos apelan a la moralidad de sus ciudadanos.

2.8. Es evidente que la actividad "externa" de la OLAF debe cubrir todo el campo del fraude, independientemente de quién lo cometa; sin embargo, habida cuenta de la entidad y frecuencia de los fraudes cometidos por la delincuencia organizada y las preocupaciones expresadas por la Comisión, es de presumir que la mayor parte de su actividad se centrará en este terreno. Esta impresión queda confirmada por el documento "Lucha contra el fraude - Programa de trabajo 1998/1999"(7). La OLAF debería considerarse, por tanto, como una de las entidades involucradas en la lucha contra la delincuencia organizada, aunque se limite únicamente a los aspectos relativos al fraude en perjuicio de la Comunidad. Esta consideración, aparentemente banal, suscita -como se verá en lo que sigue- algunas reflexiones del CES sobre la política europea de lucha contra la delincuencia.

2.9. El Consejo Europeo de Dublín de diciembre de 1996 encargó a un grupo de alto nivel que elaborase un plan de acción global para luchar contra la delincuencia organizada, con recomendaciones concretas y con un calendario realista de actividades. Dicho grupo presentó un programa articulado en treinta recomendaciones específicas, que fue adoptado por el Consejo de Amsterdam el 28 de abril de 1997(8). Se trata de un documento extremadamente detallado que, como corolario de orientaciones políticas de enorme rigor, esboza una serie de acciones coordinadas que en su conjunto constituyen un plan de acción global esencialmente basado en la cooperación entre Estados miembros, Consejo, Comisión y Europol. El documento adolecía de un único defecto: era demasiado optimista en cuanto a los plazos de realización, puesto que la mayor parte de los treinta programas previstos debía estar terminada antes de finales de 1998 y sólo dos antes de finales de 1999; muy pocos han respetado los plazos previstos y los han llevado a la práctica.

2.10. Con todo, el documento sigue siendo de gran valor; entre otras cosas, en él se subraya el principio de que "el fraude fiscal vinculado a la delincuencia organizada reciba el mismo tratamiento que las demás formas de delincuencia organizada"(9). Además, el Consejo Europeo "reitera su opinión de que se debería dar a Europol competencias operativas", decide que se establezca en el Consejo un "Grupo permanente pluridisciplinario sobre delincuencia organizada" y dispone que "todos los Estados miembros deben garantizar que exista un único punto de contacto que dé acceso a todos los servicios encargados del cumplimiento de la ley con competencias en la lucha contra la delincuencia organizada, para facilitar los contactos con los demás Estados miembros, Europol y la Comisión". Esto era en 1997; más de dos años después, el Consejo Europeo de Tampere de los días 15 y 16 de octubre de 1999 "pide al Consejo (de Justicia y Asuntos de Interior) que provea a Europol del apoyo y los recursos necesarios". Evidentemente, han transcurrido treinta meses sin que la situación haya cambiado de forma perceptible.

2.11. Llegados a este punto, se plantea la duda de si la política (o mejor dicho, las políticas) seguidas hasta ahora tienen una coherencia y una lógica únicas: el Consejo de Justicia tiene en cuenta la lucha contra la delincuencia organizada a través de Europol, y el Consejo Ecofin aborda la lucha contra la delincuencia, pero sólo cuando se trate de un fraude contra las finanzas europeas. A esto hay que añadir que el Consejo Europeo de Tampere cita entre sus prioridades "la delincuencia juvenil, la urbana y la relacionada con las drogas" como competencias de Europol, olvidando que la OLAF ha formulado otras prioridades avaladas por el propio Consejo. Es evidente que, al menos en potencia, existen ámbitos de competencia que se solapan, prioridades múltiples y "huecos", sin que la cuestión cuente con una regulación orgánica. Ningún documento del Consejo de Ministros de Justicia menciona la OLAF y ningún documento del Ecofin recuerda que existe Europol. Todavía menos se habla de una colaboración entre ambos organismos, de intercambio de información o de reparto de competencias.

2.12. Si es verdad que la OLAF es un órgano de investigación -aunque sea dentro de los límites de su actividad institucional-, debería tener el derecho y el deber de mantener contactos con las autoridades centrales nacionales (que, por cierto, no existen aún en muchos Estados miembros) y la posibilidad de recibir información y ayuda de todos los órganos de policía, y no sólo de la que actúa en el ámbito financiero. Por iniciativa propia, la OLAF está llevando a cabo loables esfuerzos en este sentido, con éxito en algunos casos. Pero las normas vigentes parecen tener como aspiración máxima la de establecer relaciones orgánicas de colaboración con los órganos de investigación y represión únicamente en el campo financiero (aduanas, oficinas de recaudación del IVA, etc.) Pero es la propia Comisión la que resalta el vínculo entre la delincuencia "financiera" y los demás tipos de delincuencia: en 1997, la UCLAF identificó más de cincuenta organizaciones que "se dedican también a otras actividades distintas de la delincuencia financiera contra las finanzas comunitarias"(10).

2.13. Las conexiones entre los distintos aspectos de la delincuencia organizada y la necesidad de una coordinación a nivel europeo y nacional entre los distintos organismos de investigación constituyen aspectos intuitivos. Desde el punto de vista práctico, por otro lado, la aplicación de medidas concretas y eficaces encuentra obstáculos por todos lados: las legislaciones nacionales, las preocupaciones de muchos organismos por mantener intactas sus prerrogativas, la renuencia de las autoridades nacionales a cambiar el "statu quo" por temor a repercusiones políticas, etc. El resultado es que, por lo que se refiere a la lucha contra la delincuencia organizada, se encuentre ésta o no en el origen de los fraudes contra el presupuesto comunitario, se están desperdiciando años preciosos. Cada Estado miembro tendrá motivos inmejorables que justifiquen los retrasos e ineficacias, pero el ciudadano europeo está cada vez más preocupado por el aumento de la delincuencia organizada y su progresiva implantación. El CES, que se considera portavoz de la sociedad civil en su conjunto, constata los resultados conseguidos hasta ahora por quienes trabajan sobre el terreno entre mil dificultades, y les expresa su calurosa apreciación por su trabajo. Por otro lado, no puede por menos que dirigir un llamamiento a los responsables del futuro de Europa para que se eliminen cuanto antes los retrasos, los obstáculos y los egoísmos nacionales.

2.14. Sin querer dar recetas para la solución de problemas que los expertos conocen demasiado bien, el concepto inspirador debería ser el de una lucha global contra la delincuencia que, volvemos a recordar, no debe limitar su actuación únicamente a la delincuencia organizada. En este marco, la OLAF no sólo asume una posición de importancia fundamental, sino que su actuación se vería potenciada y su eficacia aumentaría si se le brindase la posibilidad de actuar en conexión con otros organismos de investigación criminal. El marco no debería ser sólo europeo, visto que la delincuencia no conoce fronteras: es necesario negociar vinculaciones estructuradas con Interpol y otras organizaciones de investigación en todo el mundo. Habría que añadir, sin olvidar que este tema queda a la discreción de cada Estado miembro, que no siempre se tiene en cuenta la utilidad de una colaboración orgánica con los organismos locales, administrativos y policiales. A nivel local, la obtención de información sobre el terreno es a menudo más fácil y menos costosa que las investigaciones "desde arriba".

2.15. Por lo demás, las perspectivas son optimistas, dado que se observan síntomas de una toma de conciencia espontánea por parte de determinadas autoridades nacionales sobre el alcance general del fenómeno y la necesidad de una colaboración estructurada. Un ejemplo de ello lo constituye la firma, en febrero de 2000, de un "protocolo de cooperación" entre la OLAF y la Dirección Nacional de Lucha contra la Mafia italiana en el que se dispone que los dos organismos se comunicarán de forma recíproca información y datos para prevenir, indagar, comprobar y sancionar las actividades ilegales, así como para determinar y recuperar los beneficios ilícitos de dichas actividades.

3. La infraestructura jurídica y reglamentaria

3.1. En el plano legislativo y reglamentario se ha adoptado -o se está adoptando- una serie de convenios, protocolos y reglamentos relativos a la asistencia mutua en los ámbitos aduanero y agrícola, para la protección de los intereses financieros en materia de blanqueo de dinero y de cooperación judicial y para una protección penal equivalente en la Unión Europea. Por consiguiente, existe en principio una buena estructura legislativa y reglamentaria, que debería asegurar un dispositivo europeo de defensa contra el fraude. No obstante, la solución definitiva sería crear, de acuerdo con el espíritu de las conclusiones del Consejo de Tampere, un espacio penal europeo; esta solución presupone desde el inicio abandonar posiciones nacionales egoístas a la vista de que los intereses de Europa merecen todo tipo de sacrificios.

3.2. En la práctica la situación es muy distinta. En el período comprendido entre 1995 y 1997 el Consejo adoptó dos convenios y dos protocolos encaminados -dentro del tercer pilar- a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas. En ellos se ofrece una definición jurídica de "fraude" y se establecen las modalidades de cooperación judicial e investigadora entre los Estados miembros y la Comisión. El Consejo Europeo de Amsterdam había fijado mediados de 1998 como fecha límite para su ratificación por los Estados miembros; el Informe especial n° 8/98 de julio de 1998 señalaba, en un tono de decepción no disimulado, que "estos instrumentos sólo adquirirán eficacia cuando hayan sido ratificados por los quince Estados miembros; y hasta ahora no lo han sido por ninguno de ellos"(11). En los últimos tiempos, algunos Estados miembros han procedido a la ratificación, pero la situación en su conjunto no ha mejorado mucho.

3.3. El CES llama la atención sobre una situación que no cabe sino lamentar: el Consejo parece preocuparse ante todo de su propia imagen y establece principios de cooperación e impecables programas de lucha contra el fraude y la delincuencia organizada. Cuando se trata de poner en práctica los buenos propósitos, surgen reservas y maniobras dilatorias por parte de los gobiernos, parlamentos e instituciones nacionales; estas resistencias se ocultan -tampoco demasiado bien- detrás de triquiñuelas jurídicas, argucias legislativas y burocráticas, supuestos obstáculos organizativos y, sobre todo, legislaciones nacionales diferentes que pocos parecen tener ganas de cambiar, pese a las manifestaciones de buena voluntad. Todo ello se traduce en retrasos culpables, en una lucha en la que cada día perdido equivale a reforzar las fuerzas que se pretende combatir. Se trata de una situación inadmisible, en relación con la cual el CES apela a la responsabilidad de todas las partes interesadas, especialmente de la Comisión, que debería reforzar de forma decidida su función de guardiana de las normas e intervenir para eliminar retrasos que parecen en muchos casos auténticas maniobras dilatorias.

3.4. Un problema particular es la preadhesión de los países candidatos de Europa Central y Oriental. Además de la asistencia en materia de formación de las fuerzas de lucha contra la delincuencia, la actividad de la Comisión se dirige a sentar las bases para la creación de una estructura legislativa y reglamentaria convergente con la de la Unión. El esfuerzo es loable, pero por el momento no se perciben -en general- resultados satisfactorios en la práctica. En efecto, de la observación de la realidad no parece desprenderse que se combata eficientemente el fraude financiero, ni que se coopere siempre con convicción o, en cualquier caso, con eficacia. A efectos de la admisión de nuevos miembros, la Unión Europea también debería tomar en consideración, además de los parámetros establecidos, la situación de la delincuencia organizada en cada uno de los países candidatos y la eficacia de la estructura de represión de los delitos. Debería incluirse la formación del personal entre las distintas medidas destinadas a favorecer la adhesión; ya hay alguna actuación en este sentido, pero es necesario que estas iniciativas se incluyan en el marco de un amplio programa dotado con fondos proporcionales a la importancia de la medida.

3.5. En este marco de lucha contra el fraude en perjuicio de las finanzas comunitarias, cometido o no por la delincuencia organizada, el CES constata, asimismo, que podrían hacerse algunos progresos en materia de cooperación en tareas judiciales y de investigación. Los Estados miembros deberían, abandonando posiciones conservadoras que no pocas veces ocultan una defensa a ultranza de las prerrogativas nacionales, considerar a la Comisión como parte directamente interesada y, por tanto, autorizada a investigar y comparecer en juicio a título autónomo, aunque sea en colaboración con los Estados miembros. Dicho de otro modo, habría que inspirarse -al menos en el plano de los principios- en el concepto de "delito federal" de los Estados Unidos. Lamentablemente, parece ser que una solución inspirada en estos principios se ve obstaculizada por el artículo 280 del Tratado de Amsterdam, que habla sólo de "colaboración" entre la Comisión y los Estados miembros; una formulación débil que, a la luz de los hechos, se revela poco eficaz. Pero la próxima CIG podría tener en cuenta este asunto, aunque no sea más que para demostrar que, por encima de los intereses nacionales, existen intereses europeos cuya defensa no puede depender de la iniciativa de los Estados miembros por separado.

4. El fraude en los diferentes sectores

4.1. Los impuestos especiales: tabaco y alcohol

4.1.1. El fraude en el sector del tabaco -sujeto a impuestos especiales- se produce, en general, en forma de contrabando y monopolio de la delincuencia organizada, por tratarse de una actividad compleja y ramificada que exige enormes recursos y conexiones equivalentes a las de las grandes empresas multinacionales. Igual de enormes son los recursos, sobre todo en personal, medios y estructuras de investigación, que los Estados miembros dedican a combatir el contrabando. Estas mismas consideraciones valen también para el alcohol, aunque con distintos matices y teniendo en cuenta que el fraude individual sigue teniendo un cierto peso. La observación más obvia -compartida por la Comisión- es que los países en los que este fenómeno se deja sentir más son los de nivel de fiscalidad más elevado, con independencia de la eficacia de los medios de lucha y prevención empleados.

4.1.2. Sería interesante conocer el coste total de la lucha contra el contrabando y de los tributos evadidos por los consumidores de tabaco y alcohol en cada Estado miembro, comparado con el total de ingresos procedentes de los tributos recuperados y el valor del contrabando descubierto. En otras palabras, se trataría de conocer la aportación neta de los impuestos especiales al presupuesto del Estado. El cálculo es complicado, evidentemente, por no decir imposible en términos matemáticos, dado que la lucha contra el contrabando no se limita sólo al tabaco y el alcohol, sino que se extiende a una serie de actividades delictivas diversas, como el tráfico de armas y drogas, el paso de clandestinos, etc. Sin embargo, incluso con datos aproximados algún Estado miembro podría reflexionar sobre la conveniencia para las finanzas públicas de mantener un nivel impositivo tan elevado como para constituir un incentivo al fraude, sobre todo en el propio país. La objeción previsible en el sentido de que los impuestos especiales se destinan, sobre todo, a desincentivar el consumo de alcohol y de tabaco, encuentra fácil respuesta en la observación de la realidad: los fumadores y los bebedores no reducen el consumo, sino que acuden, simplemente, al mercado negro, que resulta, por tanto, estimulado.

4.1.3. En el ámbito de la lucha contra el contrabando de cigarrillos y alcohol, la colaboración de la UCLAF/OLAF con las autoridades nacionales, incluidos algunos países no comunitarios, parece haber dado frutos importantes. Junto a éxitos por los que no podemos por menos que felicitarnos, aparecen, sin embargo, nuevas amenazas procedentes, sobre todo, de las mafias de los países del Este de Europa, que colaboran estrechamente con las establecidas en los países comunitarios.

4.2. Productos agrarios

4.2.1. El fraude fiscal en materia de productos agrarios adopta formas diversas que pueden implicar, además, peligros para la salud de los consumidores (por ejemplo, leche en polvo no destinada a la alimentación humana, aceite vegetal adulterado, carne de vacuno de origen prohibido, etc.). De la lectura de los informes se puede deducir que el fenómeno es muy difuso y difícilmente controlable, sobre todo porque el comercio de los productos agrarios constituye una parte relevante del tráfico intracomunitario e internacional. Además, la eficiencia y rapidez de los transportes, así como la abolición de los controles fronterizos, son factores que facilitan la circulación de las mercancías con documentos falsos o alterados.

4.2.2. En el caso de los productos agrarios, la culpa no es siempre imputable a la delincuencia organizada. Por otra parte, no hay duda de que se trata de tráficos en los que un solo operador no puede, por sí solo, cometer un fraude de cierta entidad; para ello es necesario que intervengan el exportador y el importador, además de intermediarios, transportistas, falsificadores y, a veces, también los productores. Este dato lleva al CES a plantearse si las legislaciones nacionales no deberían considerar de forma sistemática este tipo de fraude -y no sólo en el ámbito de los productos agrarios- como obra de una "asociación para delinquir". La Comisión podría erigirse en portavoz de esta exigencia como elemento de disuasión para los defraudadores, aunque no pertenezcan a los circuitos delictivos tradicionales.

4.2.3. El CES desea hacer una consideración adicional que tal vez no sea marginal. Si se repasan los distintos casos de fraude descubiertos, se observan con frecuencia modalidades que tienen un denominador común: la circulación de la mercancía de un país a otro, su almacenamiento con documentos falsos y su posterior reexpedición a diferentes destinos antes de arribar al país de consumo. El transporte, el almacenamiento, la participación de falsificadores e intermediarios cómplices, todo esto cuesta, y supone un coste que las mercancías "honestas" no tienen. Si, a pesar de todo ello -y aun teniendo en cuenta el margen de beneficio de quienes realizan las manipulaciones- el fraude sigue produciendo atractivas ganancias, parece posible colegir que en los productos agrarios existe una fuerte -tal vez excesivamente fuerte- diferencia entre los precios en origen y los precios al consumo. Valdría la pena profundizar en este argumento.

4.3. Regímenes aduaneros preferenciales

4.3.1. Los informes de los últimos años ponen de relieve un incremento del fraude cometido al abrigo de los regímenes aduaneros preferenciales concedidos a terceros países, ya sea a través de declaraciones de origen falsas o alteradas, ya sea eludiendo las normas sociales o disposiciones antidumping o de defensa del medio ambiente. Los casos denunciados por la Comisión se refieren a productos que ella misma califica de "delicados", como los textiles, los electrónicos y los pesqueros, aunque cabe señalar que el fenómeno afecta en alguna medida a todos los productos comprendidos en los acuerdos.

4.3.2. La Comisión señala que estos fraudes "introducen distorsiones de la competencia intolerables al penalizar [...] a los operadores leales" y pone de relieve que "los intereses de la Comunidad [...] sólo pueden protegerse si se coordinan los esfuerzos de los Estados miembros y de los países beneficiarios, con la ayuda de la Comisión". La solución se antoja demasiado simplista, o bien guarda silencio sobre un aspecto que los consumidores conocen bien (y que, por lo demás, dejan translucir los informes sobre los casos descubiertos): los controles de los países exportadores son a menudo deficientes o incluso inexistentes. El documento de la Comisión(12) es hasta demasiado explícito: "Aunque la Comisión haya negociado disposiciones de cooperación administrativa con todos los países beneficiarios a los que concede preferencias arancelarias, cada país sigue siendo dueño del ordenamiento jurídico en cuyo marco tienen lugar las investigaciones que afectan a las operaciones objeto de litigio. Al recoger pruebas, los investigadores comunitarios están sujetos en gran medida a factores externos tales como el interés político o comercial, la eficacia del sistema jurídico local y la eficacia y la buena voluntad de las administraciones locales."

4.3.3. La Comisión no puede haber formulado afirmaciones tan graves sin poseer pruebas sólidas que las justifiquen. El CES solicita firmemente que se adopten sanciones contra países que se benefician de preferencias arancelarias y se aprovechan de ello para proteger fraudes o, incluso, para cometerlos ellos mismos.

4.4. Fraudes en el ámbito de la política agrícola común

4.4.1. El aspecto más preocupante en este campo es que en la política agrícola común existen numerosas ocasiones de fraude en las que éste "se reparte de forma difusa y beneficia a una multitud de operadores que cometen irregularidades contra el presupuesto comunitario". Los casos detectados son, sin duda, una pequeña parte de los que se dan en la práctica; una vigilancia eficaz no es posible sin la plena colaboración de los Estados miembros y sin que éstos ejerzan una acción de control directa y efectiva.

4.4.2. Existe la impresión de que la labor de control llevada a cabo por los Estados miembros no siempre es eficiente: por una parte, el elevado número de operadores implicados requiere el empleo de medios administrativos y estadísticos y de recursos humanos sobre el terreno: en definitiva, un despliegue de recursos importante y costoso. Por otra parte, se trata en este caso de un sector delicado desde el punto de vista político y, si se analizan los casos que se han hecho públicos, cabe presumir que las autoridades actúan a veces con la máxima cautela a la hora de adoptar medidas represivas. La imposición de sanciones pecuniarias a menudo resulta difícil y, en cualquier caso, no parece suponer una disuasión suficiente: sería necesario que la Comisión y el Consejo estudiasen la posibilidad de adoptar medidas más disuasorias, que lleguen incluso a excluir la concesión de futuras ayudas a los culpables. Como cuestión de fondo, cabe preguntarse si los procedimientos de solicitud y concesión de fondos no podrían revisarse para dificultar el fraude. A la luz de los hechos, da la impresión de que, actualmente, hasta el operador más incompetente es capaz de eludir las normas.

4.4.3. La confirmación de cuanto se acaba de exponer la aporta un caso particular en el ámbito agrario: el programa FEOGA-Sección de Orientación, mencionado no tanto por su importancia cuantitativa como porque constituye la prueba de que el fraude existe allí donde los procedimientos son inadecuados. En el Informe anual de la Comisión sobre la lucha contra el fraude correspondiente a 1997(13) se lee que "una investigación relativa a todos los proyectos" financiados por la sección de Orientación del FEOGA ha permitido comprobar "la utilización sistemática de falsificaciones, la existencia de facturaciones excesivas o facturaciones ficticias [...]". La conclusión es que "las deficiencias de los procedimientos aplicados por los servicios de la Comisión también han posibilitado la comisión de estos fraudes". El Comité considera emblemática esta afirmación y opina que debe aplicarse a otros muchos campos. Es necesaria, por tanto, una cuidadosa revisión de los procedimientos y controles en cada sector al que se concedan fondos comunitarios por cualquier concepto.

4.5. El impuesto sobre el valor añadido (IVA)

4.5.1. El IVA es, sin duda, el impuesto más evadido a todos los niveles: por operadores individuales (microevasión), por empresas, cualesquiera que sean sus dimensiones, y, por último, por la delincuencia organizada (en este caso, sistemáticamente y con métodos sofisticados). También hay que tener en cuenta el valor relevante de la economía sumergida, que, por su propia naturaleza, evade todo tipo de impuestos. Al perjuicio a las finanzas comunitarias se añade un doble perjuicio a los Estados miembros: por la parte del IVA que les compete y por la evasión casi sistemática de los impuestos directos que acompaña a la del IVA. Es prácticamente imposible cuantificar la evasión, pero ésta tiene una consecuencia colateral nada despreciable: el falseamiento de todas las estadísticas sobre la producción nacional, los intercambios intracomunitarios y el tráfico internacional por falta de datos fiables sobre la entidad real de los fenómenos en cuestión. Por ello, el fraude en materia de IVA es, de lejos, el más importante en extensión y valor, y el más dañino para el mercado interior.

4.5.2. A los perjuicios ocasionados por el fraude en términos de ingresos no percibidos hay que añadir los costes de control y represión, que en todos los Estados miembros suponen un imponente despliegue de medios; los resultados son difícilmente evaluables, ante la imposibilidad de disponer de datos cuantitativos sobre el fenómeno de la evasión en su conjunto. No obstante, se cuenta con estadísticas significativas: de acuerdo con un informe(14) de la Comisión, en Europa hay 24 millones de sujetos pasivos del IVA que presentan anualmente en torno a 100 millones de declaraciones. Por lo tanto, cada sujeto pasivo presenta una media de aproximadamente cuatro declaraciones al año (probablemente, se habla de declaraciones periódicas recapitulativas y no de transacciones concretas). El total de inspectores del IVA se situaría alrededor de los 30000; por lo tanto, de acuerdo con el informe, se necesitarían 40 años para verificar las declaraciones de todos los contribuyentes. En la actualidad, se recogen y guardan los datos, pero no se controlan por falta de recursos.

4.5.3. Por lo que se refiere al tráfico intracomunitario, el CES está elaborando un dictamen al respecto. Por el momento, cabe señalar aquí que la supresión de los controles fronterizos ha contribuido, ciertamente, a agravar la entidad de la evasión, que ya era importante cuando existían los controles; otro factor es el constante aumento del tráfico viario, ferroviario y marítimo. Además de las intervenciones sobre el terreno, la Comisión y los Estados miembros han mejorado considerablemente los controles administrativos y estadísticos, adoptando sistemas informativos avanzados y conectando las distintas redes nacionales de recogida de datos. Los sistemas de control administrativo y de intercambio de información -que abarcan, en general, todos los tipos de fraude fiscal- se comentan más adelante, en los puntos 5.1, 5.2 y 5.3. No obstante las medidas adoptadas, existe la sensación de que el fenómeno de la evasión del IVA está muy lejos de haber hallado una solución.

4.5.4. Según las propuestas de la Comisión, el régimen transitorio del IVA debería transformarse en un régimen definitivo que prevea la percepción del impuesto en el país de origen para repartirlo después entre los países de destino. El CES ha comentado este proyecto en un dictamen anterior(15). Únicamente desde el punto de vista de la lucha contra el fraude (y haciendo, por tanto, abstracción de otras consideraciones) el sistema tendría, según algunas opiniones no compartidas por todos, la virtud de facilitar los controles (que se realizarían en el origen), pero sin eliminar las evasiones relacionadas con las actividades "en negro" ni las ligadas a la economía sumergida.

4.5.5. La lucha contra la evasión del IVA sigue siendo, por tanto, un problema abierto, y las medidas adoptadas hasta ahora no han resuelto nada, sino todo lo contrario. Probablemente haga falta revisar sin miedo y sin prejuicios las políticas aplicadas hasta ahora, sin hacerse ilusiones de poder encontrar "soluciones milagrosas". Ese ejercicio podría partir de la observación de que la supresión de los controles en las fronteras, si bien es cierto que ha contribuido a dar al ciudadano la impresión "visible" de un mercado único finalmente unificado, también ha privado a los Estados miembros de un potente instrumento de control y de disuasión.

4.5.6. Haría falta, por tanto, multiplicar los controles sobre el terreno, que hoy día son más bien raros y episódicos, en parte como consecuencia de la reducción de los efectivos de la policía de aduanas y en parte -probablemente- por la preocupación de no crear trabas y demoras en la movilidad de las mercancías y del transporte en general. Por consiguiente, es necesario volver a determinadas estrategias del pasado, con ideas revisadas y adaptadas a las exigencias de hoy: creación de espacios específicamente destinados a la verificación del cargamento en carretera, procedimientos rápidos de control en el tráfico ferroviario y aéreo y, sobre todo, el empleo de medios adecuados, en términos de recursos humanos y tecnológicos, para efectuar controles frecuentes de la mercancía durante el transporte o en la fase de depósito en almacenes. Es evidente que los métodos tradicionales de control son de difícil aplicación, pero quizá debería examinarse la aplicación de innovaciones como el "telepass", usado actualmente en los peajes de las autopistas, al transporte de mercancías.

4.5.7. El coste de los controles a cargo de los Estados miembros no debería constituir un obstáculo para la lucha contra el fraude. Deben estudiarse los motivos por los que el riesgo físico del personal es muy elevado en los casos de fraude fiscal, así como la mejor manera de atajar la violencia en los distintos niveles. Los Estados miembros deben dedicar mayores esfuerzos y recursos a la seguridad del personal.

4.5.8. El CES desea, por último, añadir una consideración que, en rigor, no incide en el ámbito del presente dictamen: si el IVA es el impuesto que más se evade, tiene que haber una razón. Aparte de las necesarias revisiones del sistema impositivo, cabe preguntarse si no es necesario un replanteamiento del mecanismo impositivo. El CES no quiere ni puede indicar soluciones, pero es cierto que las aplicadas hasta ahora han resultado "débiles" más allá de todo lo que es razonable aceptar.

5. Los sistemas informativos de control y represión

5.1. Son diversos los sistemas de información o de comunicación (o los que combinan ambas funciones) en el campo de la informática:

- SIA (Sistema de Información Aduanera) - Dedicado a los servicios aduaneros y al tráfico de productos agrícolas y accesible a los "servicios competentes" de los Estados miembros, "sin dejar de velar por el respeto del secreto de la información y garantizar la protección de los datos personales".

- SCENT/SIA - Servicio de correo electrónico instalado en los servicios de inspección aduanera, puertos y aeropuertos. Constituye un mecanismo de intercambio de información, pero no un sistema de recogida de datos. La información, de carácter exclusivamente administrativo, sólo se conserva en el SIA el tiempo durante el cual responde a fines operativos.

- SCENT fiscal - Como el anterior, pero en el ámbito del IVA y los impuestos especiales.

- NCTS (Nuevo Sistema de Tránsito Informatizado) - Para las operaciones en régimen de tránsito (está en fase de implantación).

- EWS (Early Warning System) - Para el intercambio de informaciones preventivas sobre el tráfico en régimen de tránsito.

5.2. Estos últimos sistemas comparten una característica común: su no accesibilidad para todas las instituciones competentes en materia de investigación y represión; por otra parte, se observa en ellos una preocupación -a juicio del CES, excesiva y contraproducente- por el respeto de la confidencialidad de los datos personales. Aunque tal respeto tiene sentido en relación con los ciudadanos honrados y por lo que se refiere al acceso a los datos por parte de terceros, esto no puede aplicarse a autoridades que combaten actividades delictivas y que, en cualquier caso, tienen la obligación de reserva. Existe la impresión de que la protección de los datos se invoca a menudo con demasiada ligereza y sin detenerse a pensar en las consecuencias.

5.3. Cada uno de los sistemas existentes es válido, sin duda, dentro del sector en el que está llamado a operar, pero el CES estima que falta una visión de conjunto del problema. Es cierto que hay que combatir el fraude perjudicial para las finanzas comunitarias (y nacionales) -para lo cual es necesario disponer de sistemas informativos capaces de prevenirlo y reprimirlo-, pero no lo es menos que la raíz del problema está en identificar y perseguir a los autores de los fraudes y demás actividades delictivas, con independencia de cuál sea su campo de operaciones; el fraude más peligroso y relevante es el cometido por organizaciones delictivas, que a menudo actúan en todos los sectores, incluidos los extrafiscales. El fin principal de la labor represora es, por tanto, la de erradicar la delincuencia, no la de perseguir episodios aislados. Esto no significa que haya que ignorar el fraude cometido por individuos aislados, sean grandes o pequeños; pero la interconexión de los sistemas y su accesibilidad a todas las instituciones autorizadas permiten mayores probabilidades de éxito. El hecho de que un fraude sea cometido por un individuo "aislado" hace de hecho imposible utilizar la "cobertura" proporcionada por una organización.

6. La cooperación entre autoridades comunitarias y nacionales

6.1. Por consiguiente, la cooperación entre autoridades comunitarias y nacionales del mismo sector es necesaria, pero no suficiente; es precisa una cooperación estrecha y sin reservas con los órganos de policía judicial y de investigación a nivel comunitario (y, cuando sea posible, internacional). Ciertamente, este principio no es novedoso, sino que se menciona repetidamente en los informes de la Comisión, que -por lo demás- no recuerdan el documento fundamental, el plan de acción del Consejo citado en el punto 2.3, que en su orientación política n° 12 "insiste en la necesidad de estrechar la cooperación a nivel nacional, entre las autoridades encargadas de hacer cumplir la ley y las autoridades fiscales", mientras en la n° 10 reitera "que se debería dar a Europol competencias operativas" y que tal organismo debería, en cuanto sea posible, servir de intermediario para la recogida e intercambio de información entre los Estados miembros y la Comisión.

6.2. El principio de la necesidad de una acción unitaria (o coordinada) entre las autoridades fiscales, aduaneras y de policía, tanto a nivel nacional como europeo, constituye una orientación política del Consejo, confirmada de nuevo recientemente por el Consejo de Justicia y Asuntos de Interior de 4 de octubre de 1999. Dicho principio, por otro lado, parece encontrar una respuesta aún demasiado débil en algunos Estados miembros, que parecen carecer del sentido de urgencia a la hora de pasar de las palabras a los hechos. La recomendación n° 2 del plan de acción de 1997 decía: "Los Estados miembros y la Comisión deberán establecer o definir, cuando no exista, un sistema de recopilación y análisis de datos cuya interpretación ofrezca una imagen de la situación de la delincuencia organizada en los Estados miembros y que pueda ayudar a las autoridades encargadas del cumplimiento de la ley en la lucha contra la misma". Tal acción, derivada de la responsabilidad conjunta de los Estados miembros, el Consejo, Europol y la Comisión, estaba prevista para mediados del año 1998. El Consejo de octubre de 1999 la ha vuelto a incluir entre los objetivos aún por alcanzar.

6.3. Por otro lado, el plan de acción del Consejo señala la necesidad de una "visión de conjunto", pero olvida mencionar la UCLAF (existente en el momento de redactar ese documento; ahora OLAF) como una de las estructuras involucradas en la lucha contra la delincuencia; y es significativo que en el documento por el que se crea la OLAF no se mencionen explícitamente las relaciones ni la colaboración con Europol o con las instituciones de lucha contra el blanqueo de dinero. Asalta la duda de si seguirá perdurando en determinados círculos la mentalidad tradicional de las policías, que desde siempre ha trazado un línea divisoria entre delincuencia "ordinaria" y delincuencia "financiera" (incluido el fraude fiscal en sentido amplio), considerando cada una de ellas como "terreno reservado" a cuerpos del Estado distintos y separados.

7. Conclusiones

7.1. No es necesario hacer hincapié nuevamente en los perjuicios que el fraude causa al mercado interior: distorsión de la competencia, ausencia de datos fiables, presencia en el mercado de operadores sin escrúpulos y comercialmente no leales. Su erradicación -o, al menos, su confinación dentro de límites "fisiológicos", si se quiere ser realista- constituye un empeño que la Comisión parece perseguir con convicción, pero con acciones que con frecuencia dan la impresión de no dirigirse coordinadamente a la consecución del objetivo último y principal, a saber, acciones que vayan a la raíz del problema, esto es, la lucha contra la delincuencia organizada, sin olvidar por ello el otro aspecto, el fraude cometido por individuos aislados. Ante todo, la Comisión debería actuar con mayor decisión y firmeza en la defensa de sus propios intereses (que, en definitiva, son los de los ciudadanos europeos) ante todas las partes, incluidos los Estados miembros si fuera necesario. Desde el punto de vista práctico, la estrategia de lucha contra el fraude deberá alcanzar un equilibrio entre los requisitos de un mercado interior sin barreras y los de la protección de los intereses financieros de Europa.

7.2. Por otra parte, el CES considera que la responsabilidad principal incumbe a los Estados miembros, a los que compete coordinar las políticas de lucha contra la delincuencia dentro de sus fronteras como premisa para una colaboración eficaz y enérgica a nivel europeo. Las principales dificultades para aplicar una política global parecen darse, por lo demás, en el ámbito del Consejo. El Consejo Ecofin sigue ocupándose de la lucha contra el fraude (cometido o no por la delincuencia organizada), mientras que el Consejo de Justicia y Asuntos de Interior se ocupa de la prevención y control de la delincuencia organizada, come si ambos aspectos no fueran las dos caras de un mismo fenómeno. Por su parte, el Consejo Europeo se ocupa, sobre todo, de la lucha contra la delincuencia, pero, pese a seguir insistiendo en la necesidad de la colaboración entre Estados miembros y con los Estados miembros, olvida crear un mecanismo de colaboración entre los organismos que el propio Consejo ha creado.

7.3. En su examen de la situación, el CES no se ha referido al problema de las falsificaciones y usurpaciones de marca, al que ya dedicó otro dictamen(16), ni al del lavado de dinero, un tema más amplio también abordado en otro dictamen reciente(17). En el presente documento, deseamos recordar únicamente que, muy a menudo, el lavado constituye la fase final en la que convergen los beneficios obtenidos por actividades delictivas de todo tipo, y que el descubrimiento de quienes blanquean dinero puede constituir el punto de partida para descubrir organizaciones delictivas de toda clase, incluidos quienes operan en perjuicio de las finanzas comunitarias. De ahí la necesidad de establecer vinculaciones orgánicas entre los organismos que investigan el blanqueo de dinero y la OLAF.

7.4. Conviene, asimismo, llamar la atención sobre un aspecto -no tratado en el presente documento, por haber sido ya examinado en otro dictamen del CES(18)- de importancia no secundaria: la lucha contra el fraude puede contribuir notablemente a reducir el trabajo en negro, entendido en este contexto no sólo como perjuicio para las finanzas nacionales y comunitarias, sino también como elemento de distorsión de la competencia en el mercado interior y, paradójicamente, generador de desempleo.

7.5. Con el presente dictamen, orientado principalmente a la lucha contra el fraude cometido por la delincuencia organizada, el CES no olvida el peso relevante del fraude cometido por individuos y empresas, que también hay que combatir con la misma determinación. Asimismo, hay que recordar que, por un lado, es necesaria una actuación de largo alcance y a largo plazo para volver a despertar la conciencia cívica de los ciudadanos y, por otro, que las medidas específicas por adoptar han de ser proporcionales a los costes e inconvenientes que el fraude supondría para los operadores económicos honestos. El mercado interior no debe convertirse en un "estado policial", pero necesita normas simples y racionales de control que resulten eficaces pero no humillantes, así como una renovada confianza en las instituciones.

7.6. Por consiguiente, el Comité recomienda que se adopten medidas políticas en los siguientes ámbitos:

- cobrar a los Estados miembros deudores los importes debidos (punto 2.5);

- hacer público cuáles son los países que no cumplen sus obligaciones y en qué medida (punto 2.7);

- dotar a Europol de competencias operativas, así como del apoyo y los recursos necesarios (punto 2.10);

- adoptar medidas prácticas para eliminar cuanto antes los retrasos, los obstáculos y los egoísmos nacionales (punto 2.13);

- negociar vinculaciones estructuradas entre, por un lado, la OLAF y, por otro, Interpol y otras organizaciones de investigación en todo el mundo (punto 2.14);

- crear un espacio penal europeo (punto 3.1);

- reforzar de forma decidida la función de la Comisión de guardiana de las normas (punto 3.3);

- tomar en consideración la situación de la delincuencia organizada en cada uno de los países candidatos y la eficacia de la estructura de represión de los delitos (punto 3.4);

- establecer la cooperación en tareas judiciales y de investigación, inspirándose en el concepto de "delito federal" de los Estados Unidos (punto 3.5).

Asimismo, el Comité recomienda que se adopten medidas concretas contra el fraude en ámbitos como los impuestos especiales sobre el tabaco y el alcohol, los productos agrarios, los regímenes aduaneros preferenciales, la PAC y el IVA, así como sobre la función de los sistemas informativos de control y represión.

Bruselas, el 13 de julio de 2000.

La Presidenta

del Comité Económico y Social

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) COM(1998) 276 de 6.5.1998, "Protección de los intereses financieros comunitarios - Lucha contra el fraude - Informe anual 1997", Introducción. El concepto aparece reiteradamente en el Informe anual 1998 (COM(1999) 590 final) de 17.12.1999.

(2) COM(1998) 717 - 98/0329 (CNS) de 1.12.1998, Exposición de motivos, punto 5.

(3) Véase el Informe de 1998, punto 1.1.

(4) Véase el Informe de 1998, punto 1.2.

(5) Véase el Informe de 1998, punto 1.5.1.

(6) Véase el Informe de 1998, punto 1.5.1.

(7) COM(1998) 278 de 6.5.1998.

(8) Plan de acción para luchar contra la delincuencia organizada, 97/C, DO C 251 de 15.8.1997.

(9) Ibídem, Parte II ("Orientaciones políticas"), recomendación n° 12 del punto 8.

(10) Véase el punto 2.1. (p. 17) del informe citado en la nota 1.

(11) Informe especial n° 8/98 sobre los servicios de la Comisión encargados de combatir el fraude, DO C 230 de 22.7.1998.

(12) Documento de la Comisión, punto 2.2.1.

(13) Véase el punto 2.2.3.2 (p. 34) del informe citado en la nota 1.

(14) "Informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo - Tercer informe basado en el artículo 14 y relativo a la aplicación del Reglamento (CEE) n° 218/92 del Consejo, de 27 de enero de 1992, sobre cooperación administrativa en materia de impuestos indirectos (IVA)" - COM(2000) 28 final, 28.1.2000, apartado 5.5.

(15) DO C 296 de 29.9.1997.

(16) DO C 116 de 28.4.1999.

(17) DO C 75 de 15.3.2000.

(18) Dictamen sobre la Comunicación de la Comisión sobre el trabajo no declarado, CES 63/99, DO C 101 de 12.4.1999.