Dictamen del Comité Económico y Social sobre la «Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social - "Comercio electrónico y fiscalidad indirecta"»

(98/C 407/49)

El 23 de junio de 1998, de conformidad con el artículo 198 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión Europea decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la comunicación mencionada.

La Sección de Asuntos Económicos, Financieros y Monetarios, encargada de preparar los trabajos en este asunto constituyó un grupo de estudio y designó al Sr. Vasco Cal como ponente.

En su 357° Pleno de los días 9 y 10 de septiembre de 1998 (sesión del 9 de septiembre de 1998) el Comité Económico y Social ha nombrado al Sr. Vasco Cal ponente general y ha aprobado por 77 votos a favor y 6 abstenciones el presente Dictamen.

1. Resumen del texto de la Comisión

1.1. Se prevé un crecimiento rápido del comercio electrónico en todas sus formas. Internet ofrece nuevas posibilidades para el comercio y los consumidores europeos. En la Comunicación de la Comisión titulada «Iniciativa europea de comercio electrónico» () se indica que «por su propia naturaleza, el comercio electrónico es transnacional», estimula la competitividad y el crecimiento europeos, y constituye un «factor potencialmente vital para la cohesión y la integración de Europa». A su vez, este comercio genera nuevos retos, especialmente en materia de fiscalidad indirecta. Dado que el comercio carecerá de límites geográficos, será cada vez más difícil para la administración fiscal conocer la localización e identidad de las partes que intervienen en las transacciones.

1.2. El IVA es el impuesto que mejor se adapta al comercio electrónico. Se aplica, independientemente del medio de comunicación o de la fórmula comercial, a las entregas de bienes y prestaciones de servicios en la UE, así como a las importaciones de bienes y a las prestaciones a empresas de la mayoría de servicios procedentes de fuera de la UE. En cambio, las prestaciones directas de servicios a particulares comunitarios son poco frecuentes y en su mayor parte, actualmente, no están sujetas al IVA. Este último tipo de transacción es el que puede plantear problemas en el futuro con el desarrollo de Internet. Por lo tanto, es necesario buscar soluciones desde ahora, teniendo en cuenta la naturaleza fundamentalmente descentralizada e internacional de los mercados electrónicos emergentes. Para permitir un desarrollo completo del comercio electrónico, el IVA comunitario deberá proporcionar seguridad jurídica (normas claras y coherentes que reducen el riesgo de litigios y responsabilidades fiscales imprevistas), simplicidad (introducción del sistema común de IVA basado en la imposición en origen) y neutralidad (las consecuencias fiscales serán idénticas para bienes y servicios independientemente de que se adquieran dentro de la Unión Europea o fuera de ella).

1.3. A nivel internacional, tiene lugar un debate sobre el tema en la OCDE y la OMC, al que la Comisión contribuye de forma activa, sobre todo, en el ámbito de la fiscalidad. Ésta será una de las cuestiones clave examinadas en la Conferencia Ministerial de la OCDE «Un mundo sin fronteras: obtener todo el potencial del comercio electrónico», que se celebrará en Ottawa del 6 al 8 de octubre de 1998.

1.4. El objetivo de la Comunicación de la Comisión analizada es preparar la contribución de la UE y los Estados miembros sobre la fiscalidad indirecta en la conferencia de Ottawa. Se trata de establecer las directrices sobre fiscalidad en las que se base cualquier debate posterior al respecto con todos sectores interesados: administraciones, sectores industrial y comercial y consumidores. El sistema actual de IVA comunitario es uno de los principales obstáculos al desarrollo del comercio electrónico en el mercado interior. Por esta razón, la Comisión mantiene su compromiso de introducir un sistema común de IVA basado en la imposición en origen y con un único país de identificación en el que el sujeto pasivo pueda liquidar y deducir el impuesto correspondiente a todas sus operaciones IVA comunitarias. La Comisión propone seis directrices:

Directriz 1

Ausencia de nuevos impuestos

Los impuestos existentes y el IVA en especial deberán adaptarse.

Directriz 2

A los efectos del IVA comunitario se considera servicio cualquier transmisión electrónica y cualquier producto intangible (obras musicales, vídeos, programas informáticos, etc.) suministrado a través de estos medios. Todas las transacciones efectuadas dentro de la UE que utilicen como medio el comercio electrónico y que resulten en consumo dentro de la Unión Europea están sujetas al IVA comunitario. Por lo demás, ello coincide con la posición adoptada por la Unión Europea y sus Estados miembros en la OMC.

Directriz 3

Garantizar la neutralidad

Los servicios solicitados por consumidores particulares a empresas situadas fuera de la Comunidad para su prestación «on-line» son las actividades que plantean mayores problemas en cuanto a la recaudación del IVA. Si el aumento previsto de estos servicios prestados a consumidores finales, que actualmente no están sujetos al IVA, alcanza un nivel económicamente significativo, podría ser necesario elaborar, en cooperación con los sectores empresariales, mecanismos para gravar estas prestaciones. La ausencia de tal imposición generaría una competencia desleal para los agentes comunitarios que ya están obligados a gravar sus prestaciones de servicios destinadas al consumo de particulares comunitarios. De la misma manera, debido al hecho de que actualmente, según las normas comunitarias, muchos servicios «on-line» están sujetos a impuestos en el lugar de origen, las empresas comunitarias deben pagar IVA sobre todos los servicios que suministran a países no comunitarios. A la inversa, los suministros procedentes de países no comunitarios a la Comunidad no están gravados, lo cual constituye claramente una desventaja competitiva para las empresas comunitarias. La legislación comunitaria debería garantizar que todos los servicios prestados «on-line» procedentes de fuera de la UE a particulares comunitarios estarán sujetos al IVA, y que estos servicios exportados de la UE a otros países no estarán sujetos al IVA. Ello supondría que, a diferencia de la situación actual, los servicios prestados por medios tradicionales, como teléfono o fax, por parte de empresas no comunitarias a particulares comunitarios también quedarían sujetos al IVA.

Directriz 4

Facilitar el cumplimiento

La credibilidad de cualquier sistema fiscal reside en su carácter práctico y en la viabilidad de su aplicación. Los mecanismos fiscales deben ser plenamente compatibles con prácticas comerciales que es muy probable que evolucionen con el comercio electrónico.

Directriz 5

Garantizar el control y el cumplimiento

Directriz 6

Facilitar la administración de los impuestos

Será necesario facilitar la facturación y la liquidación por medios electrónicos.

1.5. Los anteriores principios se ajustan plenamente a los objetivos y finalidad del sistema comunitario de IVA. También permiten una interacción neutral con los sistemas fiscales de otros países no comunitarios, a los que corresponde decidir si desean aplicar sus propios impuestos indirectos a estos suministros. Este aspecto reviste gran importancia con vistas a los debates de Ottawa sobre la creación de un marco impositivo global. En consecuencia, la Comisión invita al Consejo examinar las citadas directrices sobre fiscalidad indirecta comunitaria en el ámbito del comercio electrónico. En la fase actual, con una tecnología del comercio electrónico todavía en desarrollo y sin que estén claras las pautas que seguirán las transacciones, no es necesario ni posible modificar el actual régimen fiscal. No obstante, se precisan directrices generales que orienten el debate en curso y, en colaboración con el sector empresarial, la futura evolución de la fiscalidad en este mercado global, nuevo y en rápida expansión. La Comisión está convencida de que una fiscalidad coherente con estos principios resultará positiva para el comercio electrónico y para la economía comunitaria al proporcionar a las empresas comunitarias unas condiciones de competencia equitativas.

2. Observaciones generales

2.1. El Comité Económico y Social toma nota con interés de la Comunicación de la Comisión titulada «Comercio electrónico y fiscalidad indirecta», que tiene por objeto preparar la posición de la Unión Europea en el debate internacional sobre el tema, dado que el comercio electrónico es un fenómeno global por excelencia que evoluciona en función del desarrollo de Internet y de su utilización como instrumento comercial.

2.2. El Comité comparte en su totalidad las cuestiones de principio de la Comisión y el Consejo de que conviene organizar el comercio electrónico velando por:

- la seguridad jurídica, en el marco de normas claras y coherentes,

- la simplicidad, con el fin de reducir las cargas inútiles para los agentes económicos,

- la neutralidad, instaurando una fiscalidad independiente de la fórmula comercial utilizada e idéntica para los bienes adquiridos dentro y fuera de la UE.

2.3. El Comité manifiesta su satisfacción por el hecho de que la Comisión y el Consejo consideren que los impuestos actuales deben aplicarse al comercio electrónico y que éste no debe dar lugar a ningún impuesto específico nuevo.

2.4. Dado que, al mismo tiempo, la Comisión prosigue sus trabajos para sustituir el sistema de IVA vigente en la UE por «un sistema común de IVA basado en la imposición en origen y con un único país de identificación en el que el sujeto pasivo pueda liquidar y deducir» los derechos pagados en las operaciones anteriores, el Comité plantea la pregunta de si esta directriz de la Comisión, conocida desde hace mucho tiempo y seguramente justificada desde el punto de vista de la equidad fiscal entre Estados miembros y entre empresas, es compatible con las conclusiones del Consejo de 6 de julio de 1998, en las que se afirma claramente que «los servicios prestados por vía de comercio electrónico deberían en principio, sin perjuicio de las normas que vayan a aplicarse en la UE, fiscalizarse en el lugar de consumo».

2.4.1. El Comité señala que la Comisión prevé introducir cambios significativos en relación con la situación actual en materia de fiscalidad indirecta al proponer, en la «Directriz 3» que «los servicios prestados mediante comercio electrónico u otra forma, destinados al consumo en la UE, se graven dentro de la UE, independientemente de su origen». Está claro que se anuncia la introducción de un nuevo impuesto, sobre todo, si se tiene en cuenta la última frase de esta misma «Directriz 3» en la que se precisa que «a diferencia de la situación actual, los servicios prestados por medios tradicionales, como teléfono o fax, por parte de empresas no comunitarias, a particulares comunitarios, también quedarían sujetos al IVA». Pero no se conoce la dimensión real de dicho fenómeno, ni se puede afirmar en la actualidad que existe un problema de competencia.

2.4.2. En cualquier caso, la aplicación a nivel internacional del principio de un IVA en el país de origen plantea el problema del nivel de la imposición y sus repercusiones en la competencia de forma más grave que a escala comunitaria.

2.5. El Parlamento Europeo señala, de forma acertada, en su Informe de 4 de mayo de 1998 (), que «no existe una definición universalmente aceptada de comercio electrónico» y que «incluye tanto el comercio electrónico indirecto (pedido electrónico de bienes tangibles) y el comercio electrónico directo (entrega en línea de bienes intangibles)». El Comité opina que las operaciones comerciales por vía electrónica con bienes materiales plantean los mismos problemas que en el comercio tradicional. El IVA se paga por todas las operaciones, independientemente de que pasen por el circuito electrónico o no. Los envíos de pequeños paquetes «incontrolables» desde un tercer país a un particular en la UE plantean el mismo problema desde el punto de vista de la técnica fiscal, se trate o no de un pedido por vía electrónica. El fenómeno podría agravarse todavía más, dado que el volumen de dichas transacciones puede aumentar de forma considerable merced al comercio electrónico y a la utilización de la moneda electrónica.

3. Observaciones específicas y conclusiones

3.1. El comprador profesional de un bien material o inmaterial debe pagar el IVA, que a continuación puede repercutir en la fase siguiente de la comercialización. Por lo tanto, el único problema real sigue siendo el comprador privado de bienes transferidos directamente por vía electrónica.

3.2. La primera cuestión que se plantea es la de saber si el bien o servicio transferido por vía electrónica a una persona privada debe pagar IVA. El hecho de que muchos de estos productos también pueden comprarse por otros medios, como disquetes, CD-ROM o libros, los asocia, con estas últimas formas, a productos suministrados en el comercio tradicional, que sí debe pagar el IVA (es decir, facturar al cliente el IVA que se entrega posteriormente a la administración fiscal). La no imposición de estos productos transferidos por vía electrónica crea, por lo tanto, un falseamiento de la competencia entre distintos vendedores.

3.3. La siguiente cuestión es saber a quién debe solicitarse el IVA sobre estos productos inmateriales. A este respecto, pueden considerarse varias posibilidades:

a) al vendedor, lo que plantea el problema de las importaciones procedente de terceros países;

b) al proveedor de acceso a Internet del comprador, lo que le acarrearía inconvenientes que, sin embargo, pueden tener una fácil solución dados los avances técnicos de los programas informáticos;

c) al transportista, en la medida en que el bien transferido electrónicamente se convierte en bien material y se entrega de forma física;

d) al banco u organismo financiero (tarjetas de crédito y de débito);

e) al propio consumidor mediante declaración «de honor» en su declaración periódica de renta;

f) a un organismo comunitario o internacional independiente que reúna las retenciones efectuadas por los vendedores con cargo al IVA y las repercuta a continuación a los países de residencia de los consumidores respectivos.

3.4. El Comité estima que todas estas soluciones presentan inconvenientes, dado que ninguna permite eliminar los abusos y fraudes. Sin embargo, la existencia de esta «inmoralidad fiscal» no es motivo suficiente para abandonar de forma definitiva la posibilidad de una fiscalidad indirecta de los bienes transferidos electrónicamente.

3.5. Para evitar el problema de la competencia desleal del comercio electrónico respecto del comercio tradicional, la Comunidad podría renunciar, temporalmente, a aplicar en los dos casos el IVA a todo producto o servicio susceptible de ser suministrado por vía electrónica (), de origen comunitario o importado.

3.6. Transcurrido un determinado plazo (por ejemplo, tres años), se podría revisar la situación en función de la evolución de la tecnología, la delimitación de los productos, el grado de preparación de las PYME en la materia, la evolución del comercio electrónico y tradicional de los productos afectados, y los resultados de las negociaciones con nuestros socios comerciales en el mundo que tengan un problema similar.

3.7. A este respecto, debe destacarse que el problema afecta de forma más grave a los países con un IVA, o un impuesto sobre el consumo, más alto. En la Comunidad, el IVA alcanza el 25 % en Dinamarca y Suecia. En Estados Unidos no existe el IVA y el consumo se grava con un impuesto modesto que varía de un Estado a otro y no suele superar el 3 %, al igual que en Singapur, por ejemplo. Asimismo, algunos países no aplican ningún impuesto a los servicios. En las negociaciones internacionales, la Comunidad deberá defender la importancia del IVA para el equilibrio de los presupuestos de sus Estados miembros.

3.7.1. Las autoridades europeas, como las de Estados Unidos, prevén adoptar medidas fiscales sobre el comercio electrónico en estrecha colaboración con el mundo de la empresa. El Comité Económico y Social considera que en esta concertación deben participar el sector comercial, el empresarial y todos los medios socioprofesionales, especialmente, los consumidores y trabajadores.

3.7.2. Estos medios se interesan de forma natural por el nivel de la actividad económica, de las inversiones y del empleo, que pueden padecer consecuencias negativas (por ejemplo, traslado de la actividad, desincentivación de la innovación, competencia) debido a medidas fiscales que no tengan en cuenta el contexto global.

3.7.3. El Comité señala el peligro de proponer soluciones de alcance limitado para la fiscalidad del comercio electrónico. Dicho comercio forma parte de una transformación en profundidad de la sociedad y del funcionamiento de las empresas, además de plantear problemas nuevos para el conjunto del sistema fiscal. Por lo demás, hoy día existe una tendencia hacia el aumento de las cargas fiscales sobre el trabajo, lo que hace que los sistemas fiscales sean cada vez más injustos.

3.8. El Comité lamenta que la Comunicación de la Comisión no responda a la invitación que formula el Parlamento en el punto 22 de la Resolución de 14 de mayo de 1998. En efecto, el Parlamento plantea el problema de la fiscalidad en toda su amplitud al preguntar «si las transacciones de comercio electrónico deben ser tasadas de conformidad con el sistema tradicional o si las nuevas realidades sobre Internet crean retos mundiales que requieren una reformulación completa de todos los principios fiscales (por ejemplo, definición de conceptos territoriales, normas de origen, fuentes de ingresos).»

Bruselas, el 9 de septiembre de 1998.

El Presidente del Comité Económico y Social

Tom JENKINS

() COM(97) 157 final de 16.4.1997. Véase asimismo el dictamen del CES sobre dicha Comunicación, DO C 19 de 21.1.1998, p. 72.

() Ponente: Erika Mann, doc. PE 223.962/def. (A4-0173/98), p. 15.

() No existe ni definición ni delimitación precisas de los productos que pueden facilitarse por vía electrónica. El único caso evidente hoy día es el de los programas informáticos.