Recomendación de RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO encaminada a poner fin a la situación de déficit público excesivo de Portugal /* COM/2012/0566 final - 2012/ () */





Recomendación de RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO encaminada a poner fin a la situación de déficit público excesivo de Portugal EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA, Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) y, en particular, su artículo 126, apartado 7, Vista la recomendación de la Comisión Europea, Considerando lo siguiente: (1) Con arreglo al artículo 126 del TFUE, los Estados miembros deben evitar déficit públicos excesivos. (2) El Pacto de Estabilidad y Crecimiento tiene por objetivo lograr unas finanzas públicas saneadas como medio de reforzar las condiciones para la estabilidad de precios y para un crecimiento fuerte, sostenible y generador de empleo. (3) El 2 de diciembre de 2009, el Consejo, en aplicación del artículo 126, apartado 6, del TFUE, decidió que en Portugal existía un déficit excesivo y emitió una recomendación para que este país corrigiese su déficit excesivo en 2013 a más tardar, de conformidad con el artículo 126, apartado 7, del TFUE y el artículo 3, apartado 4, del Reglamento (CE) nº 1467/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo. Con objeto de situar el déficit público por debajo del valor de referencia del 3% del PIB en 2013 a más tardar se recomendó un ajuste presupuestario anual medio del 1,25% del PIB en el periodo 2010-2013. Para el cálculo del esfuerzo presupuestario anual medio, se tomó como punto de partida el déficit anunciado para 2011 en las previsiones del otoño de 2009 de los servicios de la Comisión. A continuación se calculó el esfuerzo presupuestario total necesario para alcanzar el objetivo de déficit nominal inferior al 3% del PIB dentro del plazo fijado, suponiendo una eliminación gradual de la brecha de producción de aquí a 2015. (4) El 15 de junio de 2010, la Comisión concluyó que Portugal había tomado medidas eficaces para seguir la recomendación del Consejo de 2 de diciembre de 2009 de situar su déficit público por debajo del valor de referencia del 3% del PIB, por lo que no consideró necesaria ninguna otra medida en el marco de la aplicación del procedimiento de déficit excesivo. (5) De conformidad con el artículo 3, apartado 5, del Reglamento (CE) nº 1467/97, el Consejo, partiendo de una recomendación de la Comisión, puede decidir adoptar una recomendación revisada con arreglo al artículo 126, apartado 7, del TFUE, si se han tomado medidas eficaces y, tras la adopción de la recomendación, aparecen factores económicos adversos e inesperados con importantes efectos desfavorables sobre la hacienda pública. La aparición de factores económicos adversos e inesperados con importantes efectos desfavorables sobre la hacienda pública ha de evaluarse teniendo en cuenta las previsiones económicas subyacentes a la recomendación del Consejo. (6) De conformidad con el artículo 126, apartado 7, del TFUE y el artículo 3 del Reglamento (CE) nº 1467/97, el Consejo debe dirigir recomendaciones al Estado miembro de que se trate para que este ponga fin a la situación de déficit excesivo en un plazo determinado. La recomendación del Consejo debe establecer un plazo máximo de seis meses para que el Estado miembro tome medidas eficaces encaminadas a corregir el déficit excesivo. Por otra parte, en una recomendación relativa a la corrección del déficit excesivo, el Consejo debe exigir el logro de objetivos presupuestarios anuales que, teniendo en cuenta la previsión en que se basa la recomendación, sean compatibles con una mejora anual mínima del saldo presupuestario estructural (saldo ajustado en función del ciclo excluidas las medidas puntuales y otras medidas de carácter temporal) equivalente como mínimo al 0,5% del PIB, como valor de referencia. (7) Tras registrar una contracción significativa en 2009, cuando el PIB real disminuyó un 2,9%, la economía portuguesa se recuperó en 2010, alcanzando un crecimiento del 1,4%, como consecuencia en gran medida de factores excepcionales que impulsaron las exportaciones y el consumo privado. La economía volvió a entrar en recesión en 2011, cuando el PIB real disminuyó un 1,7%, aunque este retroceso fue inferior al previsto inicialmente ya que las fuertes exportaciones netas compensaron en parte la baja substancial de la inversión y el consumo privados. Al mismo tiempo, la situación del mercado de trabajo siguió empeorando. Según la actualización más reciente de las perspectivas económicas de Portugal realizada por los servicios de la Comisión, que tiene en cuenta las medidas presupuestarias presentadas por las autoridades a principios de septiembre con ocasión de la quinta revisión del Programa de Ajuste Económico, se espera que el PIB real disminuya un 3,0% en 2012 como reflejo de un mayor deterioro de la demanda interna, y especialmente de la inversión. Las exportaciones están manteniendo su ritmo y, a pesar de su desaceleración respecto del año anterior como consecuencia del deterioro de la demanda externa, se prevén nuevos aumentos de sus cuotas de mercado. La actividad seguirá débil en 2013, debido a una menor expansión de las importaciones de los socios comerciales de la zona del euro y a nuevas medidas de saneamiento presupuestario, pero en torno a mediados de año se espera el retorno a un ligero crecimiento como consecuencia de una recuperación de las exportaciones y la inversión. Para el conjunto del año se espera una reducción del PIB de aproximadamente el 1%. Se prevé que el desempleo alcance un máximo ligeramente superior al 16% en 2013. (8) En 2010, el déficit de las administraciones públicas alcanzó el 9,8% del PIB, lo que supone una ligera reducción respecto de 2009 (10,2%). Estos resultados se deben principalmente a la reclasificación estadística de algunas empresas estatales y asociaciones público-privadas dentro de las administraciones públicas, así como a los costes derivados del rescate de dos bancos en dificultades. Estos efectos solo fueron parcialmente compensados por el efecto puntual de la transferencia de un fondo de pensiones al Gobierno y por unos ingresos algo mejores que en el año anterior. En 2011, el déficit fue equivalente al 4,2% del PIB, frente al objetivo del 5,9% del PIB. Este mejor resultado nominal se explica por una transferencia de los fondos de pensiones de los bancos al sistema de la seguridad social, que sirvió para eliminar un desvío presupuestario equivalente al 1,5% del PIB. El Gobierno reaccionó rápidamente para corregir los malos resultados presupuestarios durante el primer semestre del año adoptando nuevas medidas de ingresos, tales como la aplicación de un recargo tributario puntual al impuesto sobre la renta y la subida del tipo del IVA aplicado a la electricidad y al gas natural (paso del tipo reducido al tipo normal) y reduciendo los gastos. Por ello el desvío presupuestario se explica principalmente por factores del aumento del déficit no recurrentes, a saber unos malos resultados de los ingresos no tributarios (concesiones y bienes inmuebles), la contabilización de las deudas de una empresa estatal y una asociación público-privada dependientes en ambos casos del Gobierno regional de Madeira y la reclasificación de una asociación público-privada dentro de las administraciones públicas tras la introducción de peajes. (9) Según la actualización más reciente de las perspectivas económicas de Portugal realizada por los servicios de la Comisión, el déficit de las administraciones públicas en 2012 se situará en el 5,3% con la hipótesis de mantenimiento de la política económica, frente a una previsión de déficit del 4,5% del PIB incluida en el presupuesto para 2012 y en el programa de estabilidad. El presupuesto para 2012, modificado por su suplemento del mes de marzo, incluye medidas de saneamiento estimadas en el 5,5% del PIB. Entre las medidas de reducción del gasto cabe citar recortes en los salarios y las pensiones junto con un menor nivel de empleo del sector público y una reducción de los gastos corrientes y de capital en los sectores de sanidad, educación y empresas estatales. Las medidas de aumento de los ingresos se basan en un aumento de los impuestos indirectos, que se lograría aplicando tipos de IVA superiores a determinados bienes y servicios a los que se aplica actualmente el tipo reducido o intermedio. Los cambios de la fiscalidad directa están principalmente encaminados a ampliar la base imponible reduciendo las deducciones y exenciones del impuesto sobre la renta personal y del impuesto de sociedades. (10) En 2012, el desvío previsto respecto de los planes presupuestarios es de aproximadamente el 2,25% del PIB, desvío que estaría principalmente asociado a un reequilibrio de la economía más rápido de lo previsto hacia unas exportaciones menos generadoras de ingresos tributarios y a un desempleo superior al previsto, que afectará al presupuesto de la seguridad social. Los menores ingresos afectarían a un gran número de sectores y se derivarían de unos impuestos directos e indirectos, y unas cotizaciones a la seguridad social, inferiores a los previstos. La modificación de las bases impositivas ha llevado a una disminución global de ingresos de aproximadamente el 2% del PIB respecto de los previstos en el presupuesto para 2012, mientras que una reducción de ingresos equivalente a un cuarto de punto porcentual del PIB se debería a operaciones puntuales. Los gastos están evolucionando generalmente conforme a lo previsto (compensándose los mayores gastos en prestaciones de desempleo con ahorros en otros ámbitos, tales como la retribución de los trabajadores). Unos ahorros equivalentes al 1,5% del PIB (menores pagos de intereses netos y reprogramación de los Fondos Estructurales de la UE) y, posiblemente, uno de los ingresos puntuales procedentes de una concesión aeroportuaria contribuirán a compensar en parte los menores ingresos. Dado que algunos de los factores de reducción del déficit en 2012 son de carácter puntual, el desvío en 2012 se repercutiría en 2013 en aproximadamente un 1,5% del PIB como consecuencia de la reducción de las bases impositivas y la evolución del mercado laboral. (11) Según la actualización más reciente de las perspectivas económicas de Portugal realizada por los servicios de la Comisión, con la hipótesis de mantenimiento de la política económica, el déficit público en 2013 será del 4,75% del PIB, frente al objetivo inicial del 3%. En el contexto del programa de ajuste económico de Portugal, el escenario de mantenimiento de la política económica tiene en cuenta las medidas acordadas en la Decisión de Ejecución de 2011/344/UE del Consejo, de 17 de mayo de 2011, relativa a la concesión de ayuda financiera de la Unión a Portugal, y la cuarta actualización del Protocolo de Acuerdo sobre condiciones económicas específicas celebrado entre la Comisión Europea, actuando en nombre de la Unión Europea, y la República de Portugal. Según la actualización de la cuarta revisión del Protocolo de Acuerdo sobre condiciones económicas específicas, las medidas de saneamiento presupuestario equivaldrían a aproximadamente el 2% del PIB en 2013, teniendo en cuenta una disminución sustancial de los gastos derivada de una menor masa salarial del sector público y recortes en las áreas de educación y sanidad, junto con ahorros derivados de la reestructuración de la Administración central y de las empresas públicas. Por el lado de los ingresos, las medidas estaban encaminadas a ampliar la base imponible reduciendo las deducciones y exenciones fiscales del impuesto de sociedades y del impuesto sobre la renta personal y aumentando los impuestos especiales. En esta misma línea, el programa de estabilidad de 2012 comprende medidas de saneamiento presupuestario equivalentes a aproximadamente el 1,4% del PIB. (12) Según la actualización más reciente de las perspectivas económicas de Portugal realizada por los servicios de la Comisión, el déficit estructural fue del 8,7%, el 8,5% y el 6,3% del PIB en 2009, 2010 y 2011, respectivamente, y se espera que alcance el 4,2% del PIB en 2012. Ello implica un esfuerzo presupuestario medio, medido como la diferencia entre los déficit estructurales, equivalente al 1,5% del PIB entre 2010 y 2012, cifra que es superior al esfuerzo presupuestario anual medio mínimo exigido por el Consejo en 2010-2013 (1,25% del PIB). Corrigiendo los datos para tener en cuenta la variación del escenario macroeconómico entre la fecha de las previsiones en que se basaban las recomendaciones del Consejo de 2 de diciembre de 2009 y la fecha de las previsiones actuales, el esfuerzo presupuestario anual medio que se estima necesario para el periodo 2010-2012 sería superior en 0,8 puntos porcentuales del PIB. Así pues, Portugal ha tomado medidas eficaces en relación con la senda de su déficit estructural hasta 2012. (13) Según las previsiones del otoño de 2009 de los servicios de la Comisión, en las que se basó la recomendación emitida por el Consejo el 2 de diciembre de 2009 con arreglo al artículo 126, apartado 7, del TFUE, se esperaba que la economía portuguesa creciera un 0,3% en 2010 y un 1,0% en 2011. Los años 2012 y 2013 no entraban en el periodo de previsión, pero, con la hipótesis de eliminación gradual de la amplia brecha de producción negativa en el periodo hasta 2015, para 2012 y 2013 se preveía un crecimiento superior al de 2011. El resultado del PIB real en 2010 y 2011 se apartó considerablemente de las previsiones del otoño de 2009, con un crecimiento superior en 2010 —debido a factores excepcionales y no sostenible— y un crecimiento muy inferior en 2011. Además, la composición del crecimiento se basó mucho menos en la demanda interna. La contribución acumulada de la demanda interna en 2010 y 2011 fue de –5 puntos porcentuales del PIB, frente a una previsión de +0,6 puntos porcentuales. Al mismo tiempo, el mercado de trabajo se deterioró en mayor medida y más rápidamente que lo anunciado en las previsiones del otoño de 2009 de los servicios de la Comisión. Según la actualización más reciente de las previsiones sobre la evolución de la economía portuguesa realizadas por los servicios de la Comisión, en 2012 y 2013 se registrarán tasas de crecimiento claramente negativas. Por otro lado, es probable que la composición del crecimiento siga basándose esencialmente en las exportaciones netas. Estas previsiones de crecimiento muestran que la economía portuguesa ha sido afectada por acontecimientos imprevistos. (14) La deuda pública bruta aumentó del 93,3% en 2010 al 107,8% del PIB en 2011 y, según la actualización más reciente de las perspectivas económicas de Portugal realizada por los servicios de la Comisión, aumentará al 119,1% del PIB en 2012 y al 123,7% del PIB en 2013, con lo cual rebasaría el valor de referencia del Tratado en todos estos años. Este aumento del ratio de deuda está causado principalmente por los mayores pagos de intereses, cabiendo destacar los pagos asociados a préstamos del programa, y, en menor medida, por la dinámica del déficit primario. En 2012, el ajuste stock-flujo será considerable, contribuyendo en 3,3 puntos porcentuales del PIB al aumento y estando asociado al plan de liquidar las facturas de los proveedores de los organismos públicos y a otras operaciones pendientes. (15) La situación presupuestaria se ha deteriorado substancialmente con respecto a las hipótesis manejadas en la recomendación inicial del Consejo, debido a unas perspectivas económicas que son peores de lo previsto y además vienen acompañadas de una disminución de la importancia de la recaudación tributaria en la composición del crecimiento. Por otra parte, la considerable contracción de la economía está afectando al empleo y al desempleo de forma muy negativa. Ello está teniendo efectos negativos tanto para los ingresos como para los gastos, con una reducción de las cotizaciones sociales y un mayor volumen de transferencias sociales. Por consiguiente, teniendo en cuenta todos estos factores, y particularmente el acusado deterioro de las perspectivas presupuestarias ocurrido desde que el Consejo emitiera su recomendación inicial conforme al artículo 126, apartado 7, del TFUE, y el hecho de que Portugal ha tomado medidas eficaces, está justificado ampliar en un año el plazo para la corrección del déficit excesivo. (16) La concesión de un año adicional para la corrección del déficit excesivo requiere la consecución de unos objetivos intermedios para el déficit del 5,0 del PIB en 2012, el 4,5% del PIB en 2013 y el 2,5% del PIB en 2014, según se define en la quinta actualización de la Decisión de Ejecución 2011/344/UE del Consejo. Sobre la base de la actualización de las perspectivas económicas de Portugal realizada por los servicios de la Comisión, la mejora del saldo presupuestario estructural que requiere el logro de estos objetivos globales es un 2,3% del PIB en 2012, un 1,6% del PIB en 2013 y un 1,3% del PIB en 2014. Las autoridades portuguesas adoptarán medidas adicionales para alcanzar los objetivos de déficit en 2012, 2013 y 2014 a la luz de las necesidades establecidas en la quinta revisión del Programa de Ajuste Económico. Por otra parte, las autoridades establecerán medidas de emergencia en 2013 en caso de que aparezcan desvíos, habida cuenta de los posibles riesgos derivados de la aplicación de las medidas contempladas. (17) A pesar de cierto alivio en los últimos meses, la presión del mercado sobre la deuda portuguesa se mantiene elevada, siendo necesario reforzar la credibilidad del esfuerzo de saneamiento. Ello requiere especificar en detalle todas las medidas necesarias para alcanzar los objetivos presupuestarios en 2013 y 2014 y acelerar la reducción del déficit si las condiciones económicas o presupuestarias resultan mejores de lo previsto. La importancia de adoptar medidas oportunas para evitar el riesgo de futuros desvíos justifica el plazo de tres meses para la adopción de medidas eficaces. (18) El 6 de julio, el Consejo adoptó recomendaciones dirigidas a Portugal a fin de que este país aplique las medidas establecidas en la Decisión de Ejecución 2011/344/UE del Consejo y expuestas más en detalle en el Protocolo de Acuerdo de 17 de mayo de 2011 y en sus sucesivos suplementos. Globalmente, estas medidas tienden a la adopción de una estrategia de saneamiento fiscal creíble y equilibrada que esté respaldada por medidas presupuestarias estructurales y un mejor control presupuestario sobre las empresas estatales y las asociaciones público-privadas, por unas reformas estructurales en los mercados de productos y de servicios profundas y concentradas al principio del periodo considerado y por unos esfuerzos encaminados a salvaguardar el sector financiero mediante una recapitalización respaldada por mecanismos de reserva. (19) Paralelamente a las revisiones periódicas del Programa de Ajuste Económico de Portugal, tal como se define en la Decisión de Ejecución 2011/344/UE del Consejo, el control de los avances alcanzados en el cumplimiento de los compromisos contraídos en el marco del PDE se realizará cada tres meses. (20) Portugal cumple los requisitos para la ampliación del plazo establecido para la corrección del déficit público excesivo según lo dispuesto en el artículo 5, apartado 3, del Reglamento (CE) n° 1467/97 del Consejo de 7 de julio de 1997 relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo. RECOMIENDA A LAS AUTORIDADES PORTUGUESAS: (1) Poner fin a la situación actual de déficit excesivo de aquí a 2014. (2) Lograr una mejora del saldo estructural equivalente al 2,3% del PIB en 2012, el 1,6% del PIB en 2013 y el 1,3% del PIB en 2014, a fin de situar el déficit público por debajo del valor de referencia del 3% del PIB de aquí a 2014, sobre la base de la actualización de las perspectivas económicas de Portugal realizada por los servicios de la Comisión. Los objetivos de déficit deberán ser del 5,0% del PIB para 2012, el 4,5% del PIB para 2013 y el 2,5% del PIB para 2014. (3) Aplicar las medidas adoptadas en el presupuesto para 2012 y en su suplemento del mes de marzo y tomar medidas adicionales de un importe equivalente al 0,3% del PIB para limitar el déficit al 5% del PIB. Entre ellas, cabe citar una congelación de algunos de los créditos del presupuesto para 2012 destinados a proyectos de inversión aún no iniciados, un aumento de los derechos de registro sobre bienes inmuebles de alto valor y de los tipos impositivos aplicados a los ingresos procedentes de la inversión, la anticipación de algunas de las medidas incluidas en el presupuesto para 2013 encaminadas a reducir las prestaciones sociales y la aplicación de otras medidas que generen ahorros en el consumo intermedio y aumenten los ingresos procedentes de las ventas. (4) Adoptar medidas permanentes de saneamiento de un importe equivalente al 3,0% del PIB a fin de alcanzar el objetivo de déficit del 4,5% del PIB en 2013. Salvo que se indique lo contrario, las medidas que se habrán de adoptar en el presupuesto para 2013 incluirán: a) una reducción de la masa salarial mediante una reducción substancial del personal del sector público, del pago de horas extraordinarias y de las retribuciones no salariales; b) una mejora del sistema de verificación de los recursos y la reducción de algunos programas y prestaciones sociales; c) una intensificación de la reforma de la sanidad y de las empresas estatales. Por el lado de los ingresos, entre las medidas previstas cabe citar: a) una reforma del impuesto sobre la renta, simplificando la estructura tributaria, ampliando la base imponible mediante la eliminación de algunos gastos tributarios y aumentando el tipo impositivo medio al mismo tiempo que se mejora la progresividad, b) la ampliación de la base imponible del impuesto de sociedades eliminando la deducibilidad de los intereses, y c) el aumento de los impuestos sobre los bienes inmuebles. Las autoridades portuguesas aplicarán medidas de emergencia en 2013 en caso de que aparezcan desvíos. (5) Adoptar medidas permanentes de saneamiento de un importe equivalente al 1,75% del PIB a fin de alcanzar el objetivo de déficit para 2014. En el marco de la sexta evaluación del Programa de Ajuste Económico se realizará una revisión global de los gastos a fin de definir con precisión medidas por un importe de aproximadamente 4 000 millones de euros en 2014-2015, y para mediados de febrero de 2013 se especificarán las medidas necesarias. Los planes de saneamiento presupuestario para 2014-2015 se expondrán con todo detalle en el programa de estabilidad de 2013. (6) Tomar medidas eficaces para aplicar esta recomendación en un plazo de tres meses a partir de la adopción de la misma y, de conformidad con el artículo 3, apartado 4 bis, del Reglamento (CE) nº 1467/97 del Consejo, transmitir un informe detallado sobre la estrategia de saneamiento prevista para alcanzar los objetivos. Asimismo, el Consejo insta a las autoridades portuguesas a: - como complemento del informe previsto en la recomendación nº 6, y paralelamente a las exigencias definidas en la Decisión de Ejecución del Consejo 2011/344/UE, de 30 de mayo de 2011, relativa a la concesión de ayuda financiera de la Unión a Portugal, informar sobre los progresos realizados en la aplicación de estas recomendaciones cada tres meses, así como en un capítulo específico de los programas de estabilidad que presenten hasta 2015; - mantener el ritmo de reforma de la gestión de la hacienda pública reformando la Ley marco presupuestaria, a fin de ajustarse a las nuevas normas de gobernanza presupuestaria de la Unión Europea, y continuar mejorando la transparencia y el control en todas las fases presupuestarias y garantizando la adhesión al marco presupuestario a medio plazo y a los objetivos establecidos para todos los niveles de la Administración. El destinatario de la presente Recomendación será la República de Portugal. Hecho en Bruselas, el Por el Consejo El Presidente