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DICTAMEN DEL BANCO CENTRAL EUROPEO  
de 15 de marzo de 2022  
sobre las limitaciones a los pagos en efectivo  
(CON/20 22/9) 
 
Introduc ción y fundamento jurídico  
El 1 de febrero de 2019  el Banco Central Europeo (BCE) adoptó, a solicitud del Banco de España 
presentada en nombre de la Secretaría de Estado de Hacienda, un dictamen1 sobre un anteproyecto de 
ley de medidas de prevención y lucha contra el fraude fiscal, de transposición de las Directivas (UE) 
2016/1164, del Consejo, de 12 de julio, por la que se establecen normas contra las prácticas de elusión 
fiscal que inciden directamente en el funcionamiento del mercado interior, y 2017/1852, del Consejo, de 
10 de octubre de 2017, relativa a los mecanismos de resolución de litigios fiscales en la Unión Europea, y de modificación de diversas normas tributarias (en lo sucesivo, el «proyecto de ley»).  
El 9 de julio de 2021  el Parlamento español aprobó la ley de medidas de prevención y lucha contra el 
fraude fiscal, de transposición de la Directiva (UE) 2016/1164 del Consejo por la que se establecen normas contra las prácticas de elusión fiscal que inciden directamente en el funcionamiento del mercado interior, 
de modificació n de diversas normas tributarias y en materia de regulación del juego (en lo sucesivo, la 
«ley»)
2, que supone cambios significativos respecto del proyecto de ley .  
El BCE ha decidido emitir un dictamen sobre la ley por iniciativa propia. La competencia consultiva del 
BCE se basa en el artículo 127, apartado 4, y en el artículo 282, apartado 5, del Tratado de Funcionamiento 
de la Unión Europea, y en el artículo 2, apartado 1, segundo guion, de la Decisión 98/415/CE del Consejo3, 
pues la ley afecta a los medios de pago. De conformidad con la primera frase del artículo 17.5 del 
Reglamento interno del Banco Central Europeo, el presente dictamen ha sido adoptado por el Consejo de 
Gobierno.  
 
1. Objeto de la ley  
1.1 Para reforzar la lucha contra el f raude fiscal, el proyecto de ley reducía  el límite a los pagos en 
efectivo, establecido en la Ley  7/2012 de 29 de octubre de modificación de la normativa tributaria y 
presupuestaria y de adecuación de la normativa financiera para la intensificación de las actuaciones 
 
1  Dictamen CON/2019/4.  Todos los dictámenes del BCE están disponibles en EUR -Lex. 
2  Ley 11/2021, de 9 de julio, de medidas de prevención y lucha contra el fraude fiscal, de transposición de la Directiva 
(UE) 2016/1164, del Consejo, de 12 de julio de 2016, por la que se establecen normas contra las prácticas de elusión 
fiscal que inciden directamente en el funcionamiento del mercado interior, de modificación de diversas normas 
tributarias y en materia de regulación del juego, «BOE»  núm. 164, de 10 de julio de 2021, páginas 82584 a 82676 
(93 págs.) . 
3  Decisión 98/415/CE del Consejo, de 29 de junio de 1998, relativa a la consulta de las autoridades nacionales al Banco 
Central Europeo acerca de los proyectos de disposiciones legales (DO L 189 de 3.7.1998, p. 42).  
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2 en la prevención y lucha contra el fraude4, de 2 500 EUR a 1 000  EUR  cuando el pagador actuase 
en calidad de empresario o profesional . Sin embargo, para reducir los efectos colaterales de la 
medida en los hogares, el proyecto de ley mant enía el límite de 2 500 EUR para los pagos en efectivo 
de personas físicas con residencia fiscal en España que no actuaran en calidad de empresarios o 
profesionales, a personas que sí actuaran en dicha calidad. Conforme al proyecto de ley, se aplicaba un límite de 10 000 EUR a los pagos en efectivo de  personas físicas que no fueran residentes 
fiscales en España ni actuaran en calidad de empresarios o profesionales , a personas que sí 
actuaran en dicha calidad. Según el proyecto de ley, no se limitaban l os pagos en efectivo en 
operaciones en que ninguna de las partes actuara en calidad de empresario o profesional, ni 
tampoco los pagos y depósitos  en efectivo  en entidades de crédito. El proyecto de ley modificaba 
además ciertos aspectos del procedimiento s ancionador del régimen de limitación de pagos en 
efectivo, y, en particular, establecía una multa del 25 % del importe pagado.  
1.2 La ley intensifica la prevención y lucha contra el fraude fiscal, estableciendo límites adicionales para 
pagos en efectivo cuand o al menos  una de las partes de la operación actúe en calidad de empresario 
o profesional . Concretamente, los límites vigentes para pagos en efectivo se reducen como sigue: 
1) de 2 500 EUR  a 1 000  EUR para las operaciones en que al menos una de las partes actúa en 
calidad de empresario o profesional, y 2) de 15 000 EUR a 10 000 EUR cuando el pagador es una 
persona física que no es residente fiscal en España ni actúa en calidad de empresario o profesional . 
A efectos de calcular los límites aplicables, cuando el pago por la entrega de bienes o la prestación de servicios que constituyen una operación se fraccione en varios pagos u operaciones, estos 
deberán sumarse.   Además, se mantiene la norma de que los límites no se aplican a las operaciones 
entre partes que no actúen en calidad de empresarios o profesionales , como es el caso de los pagos 
hechos por particulares y a particulares, ni a los pagos y depósitos en entidades de crédito. Estas 
normas se aplican a todos los pagos efectuados después de entrar la ley en vigor el 
11 de julio de 2021, incluidos los pagos de operaciones pactadas antes de introducirse los límites 
propuestos.   
 
2. Observaciones generales   
2.1 El BCE entiende que, conforme a la ley : 1) se aplica un límite de 1 000 EUR a los pagos en efectivo 
en operaciones en que al menos una de las partes actúe  en calidad de empresario o profesional ; 
2) se aplica un límite  de 10 000 EUR a los pagos en efectivo de personas físicas que no sean 
residentes fiscales en España ni actúen en calidad de empresarios o profesionales , a personas que 
sí actúen en dicha calidad
5, y 3) no se limitan los pagos en efectivo en operaciones en que ninguna 
de la partes actúe en calidad de empresario o profesional , ni los pagos y depósitos en efectivo en 
entidades de crédito.  
2.2 Una de las funciones básicas del Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC ) es promover el 
 
4  Ley 7/2012, de 29 de octubre, de modificación de la normativa tributaria y presupuestaria y de adecuación de la 
normativa financiera para la intensificación de las actuaciones en la prevención y lucha contra el fraude, «BOE»  
núm.  261, de 30 de octubre de 2 012, páginas 76259 a 76289 (31 págs.) .  
5  De los límites a) y b) se desprende que se aplica un límite de 1 000 EUR a los pagos en efectivo de personas jurídicas 
que sean residentes fiscales en España y no actúen en calidad de empresarios o profesionales, a personas que sí 
actúen en dicha calidad . 
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3 buen funcionamiento de los sistemas de pago6, y el BCE tiene el derecho exclusivo de aut orizar la 
emisión de billetes de banco en euros en la Unión7. Los billetes en euros emitidos por el BCE y los 
bancos centrales nacionales de la zona del euro son los únicos billetes de curso legal en la zona del 
euro8.  
2.3 El Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha examinado el concepto de «curso legal». 
Concretamente, ha hecho referencia al apartado 1 de la Recomendación 2010/191/ UE de la 
Comisión9, según el cual, cuando exista una obligación de pago, el curso legal de los billetes y 
monedas en euros debe implicar lo siguiente : a) la aceptación obligatoria de esos billetes y monedas ; 
b) su aceptación por su valor nominal, y c) su capacidad para liberar de obligaciones de pago. El 
Tribunal considera que esto demuestra que el concepto de «curso legal» comprende, entre otras, 
una obligación de principio de aceptación a efectos de pago de los billetes y monedas denominados en euros
10. El Tribunal sostiene que la condición de curso legal exige no una aceptación absoluta, 
sino únicamente una aceptación de principio de los billetes denominados en euros como medio de pago
11. 
2.4 Según el Tribunal , corresponde exclusivamente al legislador de la Unión precisar el régimen jurídico 
del curso legal reconocido a los billetes y monedas denominados en euros en la medida en que ello 
resulte necesario para el uso del euro como moneda única12. No obstante, la competencia exclusiva 
de la Unión no impide a un Estado miembro, en el marco del ejercicio de sus competencias propias, 
como la organización de su administración pública, adoptar una medida que obligue a dicha 
administración a aceptar pagos en efectivo por parte de los administrados, o que introduzca, por un 
motivo de interés público, una excepción a esta obligación para los pagos impuestos en virtud de prerrogativas públicas, con tal de que se cumplan determinados requisitos
13. 
2.5 Los requisitos que establece el Tribunal para la normativa destinada a limitar el curso legal de los billetes en euros en particular, son los siguientes: a) que esa normativa no tenga por objeto ni efecto 
determinar el régimen jurídico del curso legal de l os billetes en euros ; b) que no lleve de hecho o de 
derecho a la supresión de esos billetes , en particular al cuestionar la posibilidad de que, por regla 
general, se cumpla con una obligación pecuniaria mediante el pago en efectivo; c) que se haya 
adoptado por motivos de interés público ; d) que la limitación de los pagos en efectivo que supone 
sea idónea para alcanzar el objetivo de interés público perseguido, y e) que no exceda de lo 
necesario para alcanzar  ese objetivo.  
 
6  Véanse el artículo 127, apartado 2, cuarto guion, del Tratado, y el artículo 3.1 , cuarto guion, de los Estatutos del 
SEBC . 
7  Véanse el artículo 128, apartado 1, primera frase, del Tratado, y el artículo 16, primera frase, de los Estatutos del 
SEBC . 
8  Véanse el artículo 128, apartado 1, tercera frase, del Tratado, y el artículo 16, tercera frase, de los Estatutos del 
SEBC . 
9  Recomendación 2010/191/UE de la Comisión, de 22 de marzo de 2010, sobre el alcance y los efectos del curso legal 
de los billetes y monedas en euros (DO L 83 de 30.3.2010, p. 70).  
10  Véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de enero de  2021, Hessischer Rundfunk , asuntos acumulados C-
422/19 y C-423/19, ECLI:EU:C:2021:63, apartados 46 a 49. 
11  Véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de enero de  2021, Hessischer Rundfunk , asuntos acumulados C-
422/19 y C-423/19,  ECLI:EU:C:2021:63, apartados 55 y 56. 
12  Véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de enero de  2021, Hessischer Rundfunk , asuntos acumulados C-
422/19 y C-423/19,  ECLI:EU:C:2021:63, apartados 50 a 52. 
13  Véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de enero de  2021, Hessischer Rundfunk , asuntos acumulados C-
422/19 y C-423/19,  ECLI:EU:C:2021:63, apartado 56. 
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4 2.6 El BCE considera que el objetivo de la ley de prevenir y combatir el fraude fiscal puede, en general,  
ser un «motivo de interés público» que justifique las limitaciones a los pagos en efectivo.    
2.7 Por otra parte, el BCE observa que en España se dispone de otros medios legales para liquidar 
deudas monetarias14, aunque estos otros medios suelen tener características diferentes del pago 
en efectivo y no son opciones plenamente equiparables a este.   
2.8 Al limitar la posibilidad, reconocida por el derecho de la Unión, de que en general se cumplan las obligaciones de pago mediante billetes y monedas en euros, los Estados miembros deben velar por 
que las medidas que adopten respeten el principio de proporcionalidad, que exige en particular que 
esas medidas sean adecuadas para alcanzar los legítimos objetivos de la normativa en cuestión y 
no excedan de lo necesario para alcanzarlos
15. El BCE ha dado en sus dictámenes orientaciones 
adicionales acerca de la proporcionalidad de las limitaciones.  Concretamente, el BCE ha advertido 
de que, cuanto más amplia y general sea una l imitación, más restrictiva ha de ser la interpretación 
de si es  proporcional  al objetivo perseguido16. Además, al considerar si una I imitación es 
proporcionada, siempre deben examinarse sus efectos adversos, así como la posibilidad de tomar 
medidas  alternativas  que consigan el mismo objetivo con efectos menos adversos17.  
2.9 Para que un proyecto de limitación de los pagos en efectivo respete el curso legal de los billetes en 
euros, no solo ha de acreditarse que sería eficaz para alcanzar el objetivo de interés público 
perseguido , sino que debe haber claros indicios de la probabilidad de que tal limitación permita 
efectivamente alcanzar el objetivo de interés público perseguido18.  
Puesto que las medidas previstas en la ley se refieren a operaciones que afectan a personas físicas y a pagos de sumas relativamente pequeñas en diversos sectores económicos, deben sopesarse 
cuidadosamente los efectos negativos de las limitaciones propuestas y sus beneficios de interés 
público previstos . Al exam inar si una limitación es proporcionada, siempre deben tenerse en cuenta 
sus efectos adversos y la posibilidad de tomar medidas alternativas que permitan alcanzar el objetivo 
perseguido con efectos menos adversos
19. 
2.10 Debe tenerse presente que la posibilidad  de pagar en efectivo sigue siendo muy importante para 
determinados grupos sociales que, por diversas razones legítimas, prefieren utilizar el efectivo en 
lugar de otros instrumentos de pago. Además, el efectivo es comúnmente apreciado como 
instrumento de pago porque goza de amplia aceptación, es rápido y facilita al pagador el control de 
su propio gasto. El efectivo es un medio de pago que permite a los ciudadanos liquidar operaciones 
al instante, y el único medio de pago en dinero del banco central y a su  valor nominal que no conlleva 
la posibilidad legal de cargar una comisión por su uso. Asimismo, el pago en efectivo siempre está 
disponible, pues no requiere una infraestructura técnica operativa ni inversiones relacionadas con 
ella. Estas consideraciones  son muy pertinentes, por ejemplo, en casos de corte de suministro 
 
14  Véase el apartado 2.1 del Dictamen CON/2012/33.  
15  Véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de enero de  2021, Hessischer Rundfunk , asuntos acumulados C-
422/19 y C-423/19 , ECLI:EU:C:2021:63, apartados 55 y 56 y 67 a 70. 
16  Véanse el apartado 2.7  del Dictamen  CON/2017/8 y el apartado 2.11  del Dictamen CON/2021/18.  
17  Véase el apartado 2.7  del Dictamen CON/2017/8.  
18  Véase el apartado 2.6  del Dictamen CON/2017/27 . 
19  Véanse, por ejemplo, el apartado 2.3 del Dictamen CON/2014/4, el apartado 2.3  del Dictamen CON/2014/37 , los 
apartados 2.6 y 2.7 del Dictamen CON/2017/8  y los apartados 2. 5 y 2.6 del Dictamen CON/2017/ 18. 
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5 eléctrico o fallo de los sistemas de pago electrónico. Además, el pago en efectivo no está sujeto a 
los límites de pago diarios o semanales que establecen las entidades que ofrecen servicios de pago. 
Por otra parte, el pago en efectivo facilita la inclusión en la economía del conjunto de la población, 
al permitirle liquidar de este modo cualquier operación financiera20. El efectivo es un medio de pago 
esencial para la tercera edad, los inmigrantes, los discapacitados, los ciudadanos socialmente 
vulnerables y cualquier persona con acceso limitado a los servicios digitales, y contribuye así a la 
inclusión.      
 
3. Observaciones particulares  
3.1 El límite de 1  000 EUR establecido en la ley, cuyo preámbulo denomina «límite general de pagos en 
efectivo», debería tener en cuenta las ventajas de disponer de un límite de esta clase y sus posibles 
inconvenientes para las operaciones ordinarias de ciertos sectores  del mercado. Sobre este 
particular, debe advertirse que la Directiva (UE) 2015/849 del Parlamento Europeo y del Consejo21, 
aunque confirma la vulnerabilidad al blanqueo de capitales y a la financiación del terrorismo de los 
pagos de grandes sumas en efectivo, solo requiere que las personas que negocien con bienes, 
normalmente no sujetas a la Directiva, se consideren entidades por ella obligadas y apliquen 
medidas de diligencia debida respecto de sus clientes  cuando efectúen o reciban pagos en efectivo 
de un importe igual o superior a 10 000 EUR . Esto significa que la ley debería establecer un umbral 
proporcionado para la limitación de los pagos en efectivo, teniendo en cuenta los objetivos de dicha 
limitación22. 
3.2 El preámbulo de la ley no aborda el impacto social ni el riesgo de exclusión financiera de reducir 
sustancialmente el ya bajo límite existente, de 2 50 0 EUR, para los pagos en efectivo. El preámbulo 
de la ley no ofrece indicios claros de la probabilidad de que el nuevo  límite  permita efectivamente 
alcanzar el objetivo de interés público perseguido.  Además, el legislador español no ha indicado si 
podrían o no haberse tomado medidas alternativas para alcanzar el objetivo perseguido con efectos 
menos adversos.   
3.3 El límite de pagos en efectivo de la ley dificulta notablemente la liquidación de operaciones legítimas 
mediante el uso de efectivo como medio de pago, con lo que compromete el concepto de curso legal 
consagrado en el Tratado23. Además, como enseña la experiencia en la Uni ón, ciertos medios de 
pago sin efectivo pueden sufrir interrupciones temporales, pues se basan en la infraestructura 
técnica manejada por proveedores de servicios de pago.  Ante tales contingencias, puede ser preciso 
efectuar operaciones en efectivo que exc edan las limitaciones a los pagos en efectivo.   
3.4 Como se indica en el preámbulo de la ley,  según la propuesta de reglamento del Parlamento 
Europeo y del Consejo relativo a la prevención de la utilización del sistema financiero para el 
 
20  Véanse el apartado 2.6 del Dictamen CON/2017/18, el apartado 3.4 del Dictamen CON/2017/20, el apartado 2.8 del 
Dictamen CON/2017/27  y el apartado 2.7 del Dictamen CON/2017/40.  
21  Directiva (UE) 2015/849 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de mayo de 2015, relativa a la prevención de 
la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales o la financiación del terr orismo, y por la que se 
modifica el Reglamento (UE) n.° 648/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, y se derogan la Directiva 
2005/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo y la Directiva 2006/70/CE de la Comisión  (DO L 141 de 5.6.2015, 
p. 73).    
22  Véanse el apartado 3.2  del Dictamen CON/2017/18 y el apartado 2.1 0 del Dictamen CON/2017/27.  
23  Véanse el apartado 3.1  del Dictamen CON/2017/18 y el apartado 2.9  del Dictamen CON/2017/27.  
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6 blanqueo de capitales o la financiación del terrorismo24, el límite de los pagos en efectivo en toda la 
Unión  debe ser de 10 000 EUR. Sobre este particular, el BCE advierte que el umbral de la prohibición 
propuesta en las operaciones entre consumidores y empresas, y e ntre estas, debe ser lo 
suficientemente elevado como para evitar consecuencias de hecho que lleven a la supresión de los 
billetes en euros. Una de las  formas en que pueden suprimirse de hecho los billetes en euros es 
establecer un umbral de prohibición del  efectivo tan bajo que ponga en peligro la viabilidad 
económica de este como medio de pago general y comúnmente aceptado y el funcionamiento del ciclo del efectivo, lo que también afectaría en definitiva a las operaciones por debajo del umbral
25.  
3.5 En virtu d de lo expuesto, el BCE considera que es desproporcionado reducir a 1 000 EUR el límite 
del pago en efectivo en las operaciones en que alguna de las partes actúe en calidad de empresario o profesional . Tal reducción tendrá efectos adversos no deseados en la condición de curso legal de 
los billetes en euros. Además, este límite del pago en efectivo reduce significativamente la capacidad 
de los pagadores de utilizar billetes en euros y la libertad de los c iudadanos para escoger el medio 
de pago.  
3.6 Como ya advirtió el BCE en cuanto a la limitación de 10 000 EUR para los pagos en efectivo de 
personas físicas que no actúan en calidad de empresarios o profesionales y que no tienen su 
domicilio fiscal en España, a personas que actúan en calidad de empresarios o profesionales, la 
aplicación de una norma distinta a los pagos hechos por no residentes no parece justificada, y 
discrimina a los pagos hechos por residentes
26. 
3.7 El régimen sancionador establecido en la ley parece excesivo y, concretamente, la multa del 25 % 
del importe pagado parece desproporcionadamente elevada. El BCE reitera que las limitaciones a 
los pagos en efectivo no deben ir más allá de lo necesario para lograr sus objetivos y que cualquier 
efecto negativo de las limitaciones propuestas debe sopesarse con cuidado con las ventajas 
públicas que se espera obtener de ellas. Cuando se evalúa si una limitación es proporcionada, 
siempre deben tenerse en cuenta sus efectos adversos. Una sanción aplicable a c ualquier 
incumplimiento sin atender a las circunstancias del caso no parece cumplir el requisito de 
proporcionalidad27.  
 
El presente dictamen se publicará en EUR -Lex.  
  Hecho en Fráncfort del Meno el 15 de marzo de 2022 . 
 [firmado]  
 La presidenta del BCE  
Christine LAGARDE  
 
24  COM(2021) 420 final.  
25  Véase el apartado 4. 6 del Dictamen CON/2022/ 5. 
26  Véanse el apartado 3.3  del Dictamen CON/2019/4 y el apartado 3.2  del Dictamen CON/2017/18.  
27  Véanse el apartado 3.4  del Dictamen CON/2019/4 y el apartado 3.6  del Dictamen CON/2017/18.