Dictamen sobre el Tratado sobre la Carta de la Energía

(96/C 18/26)

El 30 de marzo de 1995, de conformidad con el tercer párrafo del artículo 23 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social decidió elaborar un dictamen sobre el Tratado sobre la Carta de la Energía.

La Sección de Energía, Asuntos Nucleares e Investigación, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 26 de septiembre de 1995 (Ponente : Sr. Lyons).

En su 329° Pleno de los días 25 y 26 de octubre de 1995 (sesión del 26 de octubre de 1995), el Comité Económico y Social ha aprobado por unanimidad el siguiente dictamen.

1. Antecedentes

1.1. El Comité aprobó un dictamen sobre un proyecto de Carta de la Energía en el mes de julio de 1991 (). La Carta en sí fue aprobada oficialmente en La Haya en diciembre de 1991. En su dictamen, el Comité hizo propuestas para mejorar algunas de las disposiciones contenidas en el proyecto de Carta y se expresó claramente a favor del concepto de la Carta y los puntos principales en los que estaba basada.

1.2. El Comité observó con gran satisfacción que, al cabo de sólo tres años, la Carta de 1991 se plasmó en un Tratado que hasta la fecha ha sido firmado por las Comunidades Europeas y 49 países (). Sin duda alguna, se trata de uno de los éxitos más importantes que ha cosechado la Unión a nivel internacional. Por lo tanto, el Comité se complace en aprovechar esta oportunidad para hacer algunas observaciones sobre los avances realizados y sobre algunas cuestiones significativas que han surgido como consecuencia de dichos avances.

1.3. El Tratado sobre la Carta de la Energía

1.3.1. El Tratado contiene alrededor de cincuenta artículos que establecen un marco jurídico en el que podrá promoverse una cooperación a largo plazo en el ámbito de la energía por medio de disposiciones en materia de inversiones, comercio, tránsito, soberanía sobre los recursos, medio ambiente, competencia, tributación y acceso al capital y a la tecnología. Los aspectos clave son :

1.3.2. Las actuales inversiones extranjeras deberán recibir un trato no menos favorable que el trato dispensado a los inversores del propio país (« trato nacional ») y a los de cualquier otra parte contratante (« trato de nación más favorecida »). El Tratado también contiene disposiciones relativas al empleo de personas con cargos de responsabilidad, la transferencia de capital y de rendimientos e indemnizaciones por expropiaciones y pérdidas debidas a guerras y disturbios.

1.3.3. Por lo que se refiere al comercio de productos energéticos, los derechos y las obligaciones del GATT serán aplicables a las partes contratantes que no sean miembros del GATT. (Sin embargo, las disposiciones del GATT sobre la consolidación de aranceles son inviables en el sector energético. En cambio, el Tratado contiene un compromiso de las partes contratantes que consiste en « hacer todo lo posible » para no aumentar los aranceles por encima del nivel notificado en el momento de la firma del Tratado).

1.3.4. Debería permitirse que la energía circule libremente a través de las fronteras. El Tratado exige a las partes contratantes que no pongan obstáculos a la creación de nuevas estructuras cuando el tránsito no pueda realizarse en condiciones comerciales por medio de las estructuras existentes. Asimismo, en caso de controversia no deberá interrumpirse el tránsito antes de que llegue a su término un procedimiento de conciliación.

1.3.5. Las partes deberán poner en vigor y hacer cumplir la legislación en materia de competencia.

1.3.6. Por lo que se refiere al medio ambiente, el Tratado contempla el principio de « quien contamina paga » y fomenta el objetivo de la formación de precios según criterios de mercado, reflejando plenamente los costes y beneficios medioambientales.

1.3.7. Las partes contratantes tendrán soberanía sobre sus recursos energéticos y conservarán el derecho a determinar dentro de su territorio las zonas geográficas que han de ser destinadas a la prospección y explotación.

1.3.8. El Tratado establece su propio sistema para la solución de controversias aplicable a todas las disposiciones con excepción de las relativas a la competencia y al medio ambiente. En las controversias que puedan surgir entre un inversor y un Estado, el inversor podrá optar por someter la controversia, para su solución, al arbitraje internacional.

1.3.9. Los impuestos directos se regirán, como en el pasado, por la legislación nacional de cada país, junto con lo dispuesto en cualquiera de los tratados bilaterales en materia de tributación.

2. Observaciones

2.1. Ratificación

2.1.1. Hasta el momento, el Tratado sólo ha sido ratificado por dos países (Georgia y Letonia). Se espera poder alcanzar el requisito mínimo de 30 ratificaciones durante el primer semestre de 1996.

2.1.2. Anteriormente, se había expresado cierta preocupación ante la posibilidad de que Rusia no ratificara el Tratado, pero la situación volvió a la normalidad en junio cuando la Duma (cámara baja del Parlamento ruso) aprobó una ley por la que se permite la inversión extranjera en la industria petrolífera rusa.

Sin embargo, oficialmente las copias certificadas del Tratado sobre la Carta de la Energía sólo fueron enviadas recientemente al Gobierno ruso. Si bien esto debería permitir que el Parlamento inicie en breve su debate sobre la ratificación, se albergan ahora considerables dudas sobre si el proceso podrá completarse antes de que acabe el mandato de los diputados actuales a finales del presente año. De ser así, lo más probable es que la ratificación rusa se vea retrasada y que no pueda ser garantizada.

2.1.2.1. En 1992, la antigua Unión Soviética aportaba a la Comunidad Europea el 16 % de su gas natural, el 11 % de su petróleo crudo y el 3 % de su suministro de combustible sólido. En total, alrededor del 10 % del suministro energético de la Unión Europea proviene de la antigua URSS. Rusia también aporta grandes porcentajes de energía a los países de Europa central y oriental que han celebrado acuerdos de asociación con la UE, algunos de los cuales podrán adherirse a la Unión dentro de unos años.

2.1.2.2. En cuanto a Rusia, es posible que el mantenimiento y aumento de sus exportaciones energéticas y sus consiguientes ingresos constituya el factor individual de mayor importancia para la estabilización de su economía. La exportación de combustibles y materias primas proporciona al país el 66 % de sus ingresos procedentes del exterior. El verdadero desafío que afronta Rusia puede apreciarse a través de una reciente estimación de una fuente autorizada que asegura que deberán invertirse 50 000 millones de dólares con el único fin de mantener la producción petrolífera rusa al nivel actual de 6 millones de barriles diarios, mientras que se necesitaría más del doble de esa cifra para aumentar la producción con arreglo a los niveles alcanzados en 1988.

2.1.2.3. Por ello, la ratificación rusa no sólo es fundamental para el éxito final del Tratado, sino que reviste una gran importancia para los esfuerzos que deberá realizar Rusia a fin de modernizar su economía y afianzarse como una democracia estable. La Unión Europea no debería escatimar esfuerzos a la hora de asistir en el proceso de ratificación, ya que el resultado no es seguro.

2.1.2.4. En este contexto, resulta esperanzador que Rusia se haya comprometido recientemente a participar en el programa de Cooperación por la Paz de la OTAN y que, al parecer, haya disminuido la presión ejercida en el seno de la OTAN para que amplíe sus garantías de seguridad hacia el Este hasta la frontera occidental de Rusia. Las perspectivas de que Rusia ratifique el Tratado se verían comprometidas, casi con toda seguridad, por cualquier complicación importante de las relaciones con Rusia en materia de seguridad. Es esencial que esta importante consideración sea tenida plenamente en cuenta por los responsables de las relaciones diplomáticas e intergubernamentales entre Rusia, por una parte, y la Unión Europea y los Estados Unidos, por otra.

2.1.3. La situación es muy diferente por lo que se refiere a los Estados Unidos, que ni han firmado ni firmarán el Tratado, con lo cual, en este caso, ni siquiera se plantea la cuestión de la ratificación.

2.1.3.1. Se han aducido varias razones para justificar la posición estadounidense, como el argumento de que la ratificación del Tratado plantearía un conflicto entre los derechos federales y los derechos de los diversos Estados de los EE UU que, en estos momentos, constituye una cuestión particularmente sensible.

2.1.3.2. Asimismo, se alega que la ratificación del Tratado iría en contra de la legislación vigente en la actualidad por la que no puede concederse el « trato de nación más favorecida » a los países que hayan formado parte de la antigua Unión Soviética (esta legislación fue introducida en respuesta a la discriminación soviética en contra de la población judía). Ciertamente, no puede descartarse la posibilidad de que, con el tiempo, los Estados Unidos ratifiquen el Tratado; sin embargo, no es de esperar que ello sea una posibilidad política en los próximos años.

2.1.4. Aparte de los Estados Unidos, Canadá es el único país (de los que firmaron la Carta original) que aún no ha firmado dentro del plazo del 16 de junio. En conjunto, 49 países, más la UE, han firmado el Tratado dentro del plazo fijado. Entre los signatarios se encuentra Noruega, un importante país productor de energía cuya voluntad de firmar el Tratado había suscitado dudas en un principio. Por lo que se refiere a Canadá, el Gobierno Federal estaba firmemente a favor de la ratificación del Tratado, pero no todos los gobiernos provinciales canadienses pudieron hacerlo antes de la conclusión del plazo. Al parecer, es probable que el Gobierno canadiense solicite oficialmente y a su debido tiempo la adhesión al Tratado, que requerirá el consentimiento unánime de los 50 signatarios actuales.

2.1.5. Evidentemente, los países de Oriente Próximo y del Norte de África también revisten una gran importancia para la UE, especialmente en el contexto energético. Sin embargo, los países interesados jamás firmaron la Carta de la Energía original, y se considera improbable que soliciten la adhesión al Tratado en un futuro próximo. No obstante, es alentador que acabe de entablarse un diálogo entre estos países y la UE sobre la conveniencia de establecer relaciones más estrechas y una mayor cooperación en una amplia gama de ámbitos de actividad política, económica y social, incluyendo el sector energético, en el que existen intereses compartidos.

2.1.6. El Comité acoge de forma especialmente favorable que, con motivo de la importante Conferencia Euromediterránea que se celebrará este año en Barcelona, la UE invite a los países mediterráneos a que fomenten el establecimiento de una asociación entre ellos y el Tratado sobre la Carta de la Energía. La Unión Europea debe avanzar con vigor e imaginación para identificar de forma activa y práctica aquellos países que compartan los objetivos y propósitos del Tratado sobre la Carta de la Energía.

2.2. Protocolos y Declaraciones

2.2.1. El artículo 33 del Tratado autoriza la negociación de algunos Protocolos o Declaraciones con el fin de alcanzar los objetivos y principios de la Carta. La letra a) del apartado 13 del artículo 1 establece que podrán celebrarse Protocolos con el fin de « completar, aumentar, desarrollar o ampliar las disposiciones del presente Tratado... » y que también podrán adoptarse con el fin de incluir « ... zonas de cooperación a las que se hace referencia en el título III de la Carta ».

2.2.2. La referencia al título III de la Carta es significativa ya que dicho título enumera una serie de temas que podrían ser objeto de acuerdos específicos (por ejemplo, con arreglo al procedimiento de Protocolo) en una fecha posterior.

2.2.3. Hasta el momento, sólo se ha acordado un Protocolo. Se trata del Protocolo sobre la eficacia energética y los aspectos medioambientales relacionados, que fue firmado el mismo día que el Tratado (el 17 de diciembre de 1994) y que entrará en vigor el año próximo tras la ratificación oficial del Tratado.

2.2.4. En 1991 se iniciaron los trabajos relativos a un segundo Protocolo sobre la utilización de la energía nuclear para fines pacíficos, pero esto ha pasado a convertirse en una propuesta de Declaración (véase el punto 2.2.5 infra). También se inició la elaboración de otro Protocolo sobre los hidrocarburos, pero ha sido aplazado de forma indefinida.

2.2.5. Los trabajos relativos a la propuesta de Declaración sobre la energía nuclear se iniciaron en 1991 con el objetivo de elaborar un Protocolo jurídicamente vinculante. Los trabajos se interrumpieron en 1992 cuando el Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) decidió elaborar un proyecto de convenio internacional sobre la seguridad de los reactores nucleares. El OIEA completó esta tarea con éxito en el verano de 1994. Por consiguiente, se planteó la cuestión de si seguía siendo conveniente que el propuesto Protocolo del Tratado sobre la Carta de la Energía Nuclear fuera jurídicamente vinculante. Esta cuestión fue objeto de un intenso debate y finalmente llegó a resolverse en una reunión, celebrada en el mes de mayo de este año, en la que se decidió abandonar el concepto de un Protocolo sobre energía nuclear y dar al trabajo efectuado la forma de una Declaración no vinculante. Sin embargo, cuatro países (Rusia, Ucrania, Belarús y Armenia) se han opuesto a esta propuesta y se han manifestado a favor de un contexto más amplio y de que mantenga su carácter vinculante. Estas diferencias fueron examinadas, pero no resueltas, en la Conferencia sobre la Carta celebrada en septiembre, y volverán a ser abordadas en noviembre.

2.2.5.1. Por lo tanto, mientras que el Convenio del OIEA sobre seguridad nuclear es jurídicamente vinculante y la propuesta de Declaración no lo es, esta última tiene un ámbito de aplicación mucho más amplio que el del Convenio del OIEA. El Convenio sólo es aplicable a las centrales nucleares terrestres de carácter civil (y al almacenamiento). La Declaración no sólo es aplicable a estos ámbitos de actividad sino que, además, aborda la no proliferación de armas nucleares y la seguridad del material nuclear militar, la protección física del material nuclear, la responsabilidad civil por los daños nucleares causados a escala internacional y la seguridad en el transporte de materiales y residuos radiactivos.

2.2.5.2. Evidentemente, se ha de tener en cuenta que incluso el Convenio sobre la Seguridad Nuclear, que constituye un documento jurídicamente vinculante, está redactado en términos muy generales, lo que permite tanto una interpretación muy detallada como ciertas diferencias de planteamiento en cuanto a los plazos entre un signatario y otro. Será sumamente difícil hacer cumplir las disposiciones del Convenio en caso de incumplimiento y, desde un punto de vista práctico, difícilmente podría ser de otra forma.

2.2.5.3. Existe otra diferencia entre el Convenio y la Declaración ya que el primero contiene una disposición por la que se estipula que el cumplimiento de sus requisitos estará sujeto a una revisión cada tres años. De esta forma, el fundamento jurídico general del Convenio se verá complementado por la presión ejercida por los otros signatarios. La Declaración no contiene disposición alguna sobre la revisión de la forma en que sus requisitos serán satisfechos por los signatarios ni siquiera si los cumplirán.

2.2.5.4. Quizás sea poco satisfactorio que actualmente existan dos acuerdos internacionales en materia de seguridad nuclear : uno, de menor alcance, provisto de fundamento jurídico y sujeto a una revisión regular por parte de los signatarios, y otro, de alcance bastante más amplio, pero carente de fundamento jurídico y no sujeto a revisión. Sin embargo, es posible que se haya considerado aún menos satisfactorio disponer de dos acuerdos internacionales sobre seguridad nuclear, refiriéndose en parte a los mismos ámbitos, aunque no exactamente de la misma forma, y ambos jurídicamente vinculantes. Ésta es la razón por la cual el documento concebido en un principio como un Protocolo sobre energía nuclear pasó a adoptar la forma de una Declaración.

2.2.5.5. Una posible solución a largo plazo para resolver las diferencias entre ambos acuerdos podría consistir en ampliar el ámbito de aplicación del Convenio del OIEA a todas las cuestiones recogidas en la Declaración sobre energía nuclear. Sería sorprendente que la opinión internacional no exigiera esta posible solución una vez que haya comprendido las implicaciones de lo sucedido. El Comité opina que es preciso disponer de un conjunto de normas mínimas internacionales de seguridad para la energía nuclear de carácter civil, al tiempo que el OIEA ha indicado la forma de proceder.

2.3. Alcance del Tratado

2.3.1. El artículo 10 del Tratado se refiere de forma detallada a la protección de las inversiones ya efectuadas. Sin embargo, no se abordan de la misma forma las nuevas inversiones (o, según los términos del propio Tratado, « la realización de inversiones »). Se pretende conceder a las nuevas inversiones un trato similar al de las inversiones existentes, aunque el Tratado (en los apartados 2 y 3 del artículo 10) reconoce que en estos momentos esto sólo será posible si « cada una de las Partes contratantes procura » que así sea.

2.3.2. El apartado 4 del artículo 10 estipula que deberá elaborarse un tratado complementario a fin de conceder un mismo trato a todos los inversores « para concluirlo antes del 1 de enero de 1998 », y cabe señalar que ya se han iniciado las negociaciones de dicho tratado complementario. El Comité apoya plenamente este objetivo. Es esencial crear cuanto antes un marco jurídico apropiado para las nuevas inversiones, y no debería escatimarse esfuerzo alguno para alcanzar este objetivo.

2.3.3. Aún queda por determinar si los Estados Unidos deberían participar en las negociaciones sobre el Tratado complementario. Los Estados Unidos pudieron asistir, en calidad de observadores con derecho a participar en las negociaciones, a la primera reunión del Grupo de trabajo sobre las nuevas inversiones. Desafortunadamente, los Estados Unidos han comunicado a la Conferencia que no podrán seguir aportando ayuda financiera debido a restricciones presupuestarias. En estos momentos se está estudiando la posibilidad de que los Estados Unidos puedan asistir en calidad de observadores, aunque sin derecho a participar en las negociaciones. El Comité insta a que se procure llegar a un compromiso, a condición de que los Estados Unidos contribuyan a sufragar sus propios gastos.

2.3.4. Se considera que es posible que la privatización sea una cuestión difícil de resolver en el contexto de « la realización de inversiones ». Los Gobiernos no siempre consideran necesario permitir que los inversores extranjeros tengan acceso a los activos públicos en el momento de la privatización. Algunos Gobiernos han desarrollado el concepto financiero de « Acciones de oro » (« Golden Share »), a fin de mantener el control de las organizaciones privatizadas.

2.3.5. Se considera que, inevitablemente, el futuro Tratado complementario contendrá excepciones al principio de la « igualdad de trato » en la realización de inversiones. Sin embargo, no se pone en duda la importancia que reviste la necesidad de llegar a una conclusión generalmente satisfactoria sobre los futuros derechos de inversión ya que, de lo contrario, se verá menoscabado uno de los principales objetivos del Tratado.

2.3.6. Existe un elemento que brilla por su ausencia en el Tratado, a saber, la falta de disposiciones sobre las relaciones profesionales. La importancia que reviste el mantenimiento de buenas relaciones profesionales con el fin de garantizar la seguridad de la producción de energía nuclear es evidente. No obstante, es igualmente necesario el mantenimiento de buenas relaciones entre los interlocutores sociales que participan en el conjunto de empresas y actividades que entran en el ámbito de aplicación del Tratado. El Comité recomienda firmemente la inclusión de una referencia apropiada a las buenas prácticas establecidas (con arreglo, por ejemplo, a lo dispuesto en las « Orientaciones de la OCDE para las empresas multinacionales », publicadas el año pasado) en el texto del Tratado complementario que está siendo elaborado para su incorporación al Tratado principal en 1998.

2.4. Recursos

2.4.1. En 1994, el presupuesto de la Secretaría del Tratado se elevaba a 2,3 millones de ecus. El Comité es consciente de que se presentó una propuesta para aumentar este importe a 4 millones de ecus tras la firma del Tratado a finales de 1994. Esta propuesta se basaba en la opinión de que la administración del Tratado exigiría un aumento del personal de la Secretaría. Sin embargo, la propuesta fue rechazada. En su lugar, se decidió fijar el presupuesto de 1995 en 2,7 millones de ecus y mantener prácticamente la misma plantilla.

2.4.2. En su reunión de septiembre, la Conferencia sobre la Carta decidió fijar la sede de la Secretaría, como entidad autónoma, en Bruselas. Asimismo, se aprobó la propuesta sobre la organización de la Secretaría y su plantilla. La Conferencia también fue informada sobre una carta de su Secretario General, Sr. Clive Jones, en la que comunica su intención de no volver a presentarse para ocupar su actual puesto cuando acabe su mandato a finales de año.

2.4.3. El Comité considera esencial que se revise la adecuación de la estructura, la plantilla y los recursos de la Secretaría, cuando el proceso de ratificación esté a punto de concluir.

3. Resumen

3.1. El Comité considera que el Tratado sobre la Carta de la Energía es potencialmente uno de los éxitos más importantes que ha cosechado la Unión Europea a nivel internacional.

3.2. Por lo que se refiere a las posibilidades de éxito del Tratado, es esencial que Rusia lo ratifique y que se tenga plenamente en cuenta este factor al considerar la propuesta de extender hacia el Este las competencias de la OTAN en materia de seguridad. En estos momentos, es preciso examinar las consecuencias que pueda tener el aplazamiento hasta el año próximo de la decisión sobre la ratificación por parte de la nueva Duma.

3.3. La Unión debe avanzar con vigor en sus esfuerzos encaminados a desarrollar relaciones de cooperación en el ámbito energético con los países de Oriente Próximo y del Norte de África.

3.4. Se requiere un conjunto de normas mínimas de seguridad internacionalmente acordadas para la energía nuclear. Estas normas deben fijarse a través del Convenio jurídicamente vinculante del OIEA, cuyo ámbito de aplicación debería ser ampliado a todas las cuestiones recogidas en la Declaración que será adoptada dentro de poco en la Conferencia del Tratado sobre la Carta de la Energía.

3.5. Sería conveniente que los Estados Unidos pudieran asistir, al menos en calidad de observadores, a las negociaciones sobre la redacción de un Tratado complementario. A ser posible, debería llegarse a una transacción, tal como se ha propuesto.

3.6. En el Tratado complementario debería incluirse una referencia apropiada a la necesidad de mantener buenas relaciones profesionales en las empresas y actividades que entran en el ámbito de aplicación del Tratado.

3.7. Debería revisarse la adecuación de la estructura, la plantilla y los recursos de la Secretaría, cuando el proceso de ratificación esté a punto de concluir.

Hecho en Bruselas, el 26 de octubre de 1995.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Carlos FERRER

() DO n° C 269 de 14. 10. 1991, p. 79.

() DO n° L 380 de 31. 12. 1994.