En ese contexto, debe aclararse que la mayoría de los encuestados procedían de tres Estados miembros: Austria, Alemania y Francia. Este fue el resultado de la publicidad dada a la consulta en los medios nacionales de esos países. La Comisión no emitió ninguna comunicación específica. Ahora bien, los resultados de otros países no difirieron significativamente de la tendencia general observada en estos tres Estados miembros.

Si bien había tres categorías de participantes, debe subrayarse que la primera categoría, los ciudadanos en general, constituyó el objetivo principal de la encuesta electrónica, llevada a cabo mediante una herramienta digital que permite la recopilación de una cantidad considerable de respuestas. Las preguntas fueron concebidas teniendo en mente a esta categoría. Otros grupos, como por ejemplo el sector económico y los profesionales de los servicios policiales, no fueron excluidos de la encuesta y también se les dio la oportunidad de contribuir. Sin embargo, estos interesados también fueron consultados a través de una investigación más cualitativa en el proceso del estudio externo. La encuesta pública no fue concebida para adaptarse particularmente a las características de estas partes interesadas.

En segundo lugar, dado que el uso del efectivo se encuentra todavía ampliamente extendido, incluso para pagos de mayor cuantía, en particular en ciertos sectores económicos y en muchas pequeñas y medianas empresas, se reconoció que dichos sectores y actores económicos podrían verse significativamente afectados por la introducción de restricciones a los pagos en efectivo. Por esta razón, un segundo objetivo de la consulta fue recabar opiniones de partes interesadas activas en sectores o actividades que dependen significativamente del efectivo, y en particular obtener su evaluación del impacto que cualquier restricción de este tipo tendría en sus actividades.

Sin embargo, el análisis detallado de una selección de ataques terroristas recientes presentado en el estudio también puso de relieve que las restricciones a los pagos en efectivo habrían tenido un escaso impacto en la capacidad para preparar dichos ataques.

En primer lugar, se ha observado una tendencia a la reducción progresiva de los costes de los ataques terroristas desde los ataques del 11 de septiembre, a menudo por debajo de los 10 000 EUR, una pequeña fracción del presupuesto estimado de los ataques del 11 de septiembre, que osciló entre 400 000 y 500 000 USD.

En segundo lugar, dentro de un presupuesto tan limitado, los importes de las transacciones individuales a menudo son incluso más bajos y, por lo tanto, no se habrían visto afectados por restricciones que solo afectaran a los pagos de elevada cuantía. El análisis de estudio de caso presentado en el estudio lo demuestra exhaustivamente.

Por último, debe considerarse que, al evaluar el impacto de la prohibición de los pagos en efectivo sobre el terrorismo y otras actividades delictivas, debe hacerse una distinción entre el impacto en las transacciones ilícitas y las lícitas.

Las transacciones ilícitas son transacciones que son ilegales (como la adquisición de explosivos) o transacciones aparentemente lícitas en las que ambas partes saben que sirven a una actividad ilegal. En la medida en que estas transacciones son ilegales de por sí y las partes se arriesgan voluntariamente a ser enjuiciadas y enfrentarse a medidas judiciales, parece cuestionable que la prohibición de pagos en efectivo fuera a ser respetada o a tener algún efecto disuasivo. Es poco probable que los delincuentes, que ya se encuentran infringiendo la ley voluntariamente, sean disuadidos por una prohibición adicional con respecto al pago de la transacción. Esto es particularmente cierto cuando las sanciones asociadas con esa prohibición adicional son insignificantes en comparación con las sanciones asociadas con la actividad delictiva principal.

Las transacciones lícitas son transacciones accesorias a la actividad delictiva principal que no son en sí mismas delictivas (como el alquiler de un automóvil) y para las cuales se presume que la contraparte (por ejemplo, la empresa de alquiler de automóviles) no conoce el propósito criminal de la transacción (por ejemplo, el transporte de explosivos). En ese contexto, la prohibición de pagar en efectivo podría respetarse por iniciativa de la contraparte honesta, lo que conllevaría que la transacción se pagase por otros medios o finalmente no se realizase. Por desgracia, en ese caso puede sospecharse que, debido a que esas transacciones son legales y habituales, pagarlas por medios rastreables no necesariamente permitiría identificar una actividad sospechosa. Debe observarse que en la preparación de los últimos ataques terroristas muchas de esas transacciones de carácter habitual se pagaron de hecho con medios rastreables, sin llamar la atención de las autoridades.

En conclusión, las prohibiciones de pagos en efectivo de elevada cuantía no obstaculizarían significativamente la financiación de actividades terroristas u otras actividades delictivas. La mayoría de las transacciones no se verían afectadas, o la prohibición probablemente se ignoraría, o se respetaría solo con respecto a las transacciones que son en sí mismas tan comunes que es poco probable que despertaran sospechas.

5.2.Conclusiones del estudio con respecto al fraude fiscal

Si bien el fraude fiscal y el uso de efectivo están a menudo asociados, el estudio demuestra que la relación entre los dos no siempre está clara.

En primer lugar, si bien existe cierta correlación entre el uso de efectivo en una economía y el nivel de fraude fiscal, parece que otros factores desempeñan también un papel importante, lo que explicaría la existencia de valores atípicos (como Austria, que tiene un bajo nivel de fraude fiscal pero un alto uso de efectivo).

En segundo lugar, mientras que el efectivo se utiliza ampliamente para financiar el terrorismo y otras actividades delictivas, una forma notoria de fraude fiscal se lleva a cabo a través de transacciones no monetarias, dependiendo el fraude de estructuras y operaciones legales complejas que a menudo son de naturaleza multinacional y que no implican el uso de efectivo. En estos casos, una prohibición de los pagos en efectivo sería totalmente ineficaz.

Por último, en los casos en que de hecho se usa efectivo con fines de fraude fiscal, se pueden distinguir dos situaciones. En ambas, la restricción de efectivo no parece cumplir con el propósito de limitar el fraude. El primer caso implica transacciones en las que ambas partes están involucradas en el fraude fiscal, por ejemplo el trabajo clandestino. Dichas transacciones pueden ser de elevada cuantía (como el pago del salario), pero debido a que ambas partes ya están expuestas a las sanciones asociadas con el fraude fiscal, una prohibición de los pagos en efectivo conllevaría un escaso nivel de disuasión. El segundo caso se refiere a las transacciones donde solo una de las partes aprovecha el origen en efectivo de la transacción para llevar a cabo un fraude fiscal (generalmente un vendedor), mientras que la otra parte es ajena a ello y desconoce el fraude. La Comisión entiende que las restricciones de efectivo podrían tener un impacto en tales casos. Sin embargo, dado que los importes afectados por este tipo de transacciones son frecuentemente bajos (por ejemplo, facturas de restaurantes), en general no estarían cubiertos por una prohibición de pagos en efectivo de elevada cuantía.

En conclusión, parece que una restricción de los pagos en efectivo de elevada cuantía tendría solo un limitado impacto en el fraude fiscal, a menos que el umbral se situase en un nivel muy bajo.

5.3.Conclusiones del estudio con respecto al blanqueo de capitales

Muchos actos delictivos se perpetran con el objetivo de generar ganancias para el individuo o grupo que los lleva a cabo. El blanqueo de capitales consiste en el tratamiento de estos ingresos delictivos para ocultar su origen ilegal, de modo que el dinero resultante parezca legal y pueda gastarse en la economía real. Como se indicó en el estudio, queda claro que las transacciones en efectivo desempeñan un papel importante en el blanqueo de capitales; la razón principal es que, a pesar del crecimiento constante de los métodos de pago alternativos al efectivo y la transformación de los tipos de delitos (con un aumento de la ciberdelincuencia, el fraude en línea y la aparición de mercados ilícitos en línea), las actividades delictivas continúan generando ganancias en forma de grandes cantidades de efectivo. Por lo tanto, contar con efectivo es frecuentemente el primer paso para el blanqueo de capitales, ya que este requiere transacciones en efectivo, a menudo mediante la adquisición de bienes de elevada cuantía. El Informe sobre la Evaluación Supranacional de Riesgos de la Comisión Europea también destaca el importante papel desempeñado por el efectivo en el blanqueo de capitales (véanse en particular los capítulos 2.1.4 y 2.2.1).

A pesar del hecho de que no todas las transacciones en efectivo se verían afectadas por una restricción, las transacciones relacionadas con el blanqueo de capitales suelen ser de elevada cuantía. Una prohibición o la obligación de declarar eliminaría el anonimato de la transacción y dificultaría el blanqueo de capitales a través de la compra de bienes de elevada cuantía. Sin embargo, el valor total de esas transacciones y el impacto de una restricción de efectivo sobre el blanqueo de capitales en general no se pueden cuantificar con precisión. En este contexto, la obligación de declarar proporcionaría ya de por sí información a los servicios policiales. Sin embargo, la eficacia de una obligación de declarar dependería de los niveles de cumplimiento por parte de los comerciantes de productos de elevada cuantía y del grado en que las declaraciones fueran realmente analizadas y utilizadas efectivamente como información o prueba en las investigaciones de blanqueo de capitales. Se entiende que los costes de cumplimiento serían más altos en comparación con los costes que generaría una simple prohibición del efectivo.

Una característica específica del blanqueo de capitales es su aspecto internacional y el hecho de que los delincuentes aprovechan las diferencias entre las leyes nacionales relativas a las declaraciones de transacciones en efectivo y los límites a los pagos en efectivo. Las diferencias entre las legislaciones de los Estados miembros de la UE sobre las limitaciones de efectivo no solo obstaculizan el correcto funcionamiento del mercado interior (véase más adelante), sino que también permiten eludir los controles en su país de origen mediante la inversión en empresas que hacen uso constante de efectivo en otro Estado miembro de la UE con un menor o inexistente control de los gastos en efectivo. En otras palabras, la existencia de limitaciones de pagos en efectivo en algunos Estados miembros y su ausencia en otros Estados miembros crea la posibilidad de eludir las restricciones trasladándose a otro Estado miembro de la UE.

En conclusión, parece que unas restricciones homogéneas sobre los pagos en efectivo de elevada cuantía, ya sea en la forma de una prohibición o de una obligación de declarar, tendrían un impacto positivo en la lucha contra el blanqueo de capitales, aunque este impacto no podría cuantificarse exactamente. Dado que el blanqueo de capitales suele ser un subproducto de otras actividades delictivas o ilícitas, dicho impacto positivo se extendería indirectamente a la lucha contra esas actividades, a pesar de que las restricciones no afectaran a las actividades en sí.

5.4.Conclusiones del estudio con respecto al mercado interior, el falseamiento de la competencia y las restricciones a los pagos en efectivo

La existencia de restricciones nacionales divergentes plantea la cuestión de si dichas restricciones provocan desplazamientos transfronterizos de actividades. El estudio responde a esta cuestión en sentido positivo.