ES Diario Oficial de la Unión Europea C 317/49

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema «El futuro de las zonas no urbanas en la sociedad del conocimiento»

(Dictamen de iniciativa)

(2009/C 317/08)

Ponente: Sergio SANTILLÁN CABEZA

El 10 de julio de 2008, de conformidad con el apartado 2 del artículo 29 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social Europeo decidió elaborar un dictamen de iniciativa sobre el tema

«El futuro de las zonas no urbanas en la sociedad del conocimiento».

La Sección Especializada de Unión Económica y Monetaria y Cohesión Económica y Social, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 24 de junio de 2009 (ponente: Sergio Santillán Cabeza).

En su 455o Pleno de los días 15 y 16 de julio de 2009 (sesión del 16 de julio de 2009), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por unanimidad. el presente Dictamen.

1. La gran diversidad de Europa

1.1. La UE alberga una diversidad territorial de extraordinaria riqueza y su esquema poblacional es único. Ello contribuye a la calidad de vida, tanto de los habitantes de ciudades que viven cerca de zonas rurales como de los residentes de estas últimas que disponen de un fácil acceso a los servicios. También es más rentable ya que evita las dificultades de las grandes concentraciones urbanas y los elevados niveles de uso de energía y terrenos, típicos de la expansión urbana, que ganarán importancia en la medida en que avance el cambio climático y las consiguientes medidas para adaptarse a él o combatirlo (1).

Para distinguir las zonas rurales de las no rurales la OCDE establece una distinción entre unidades administrativas locales (UAL de nivel 1 o 2) y regiones (nivel NUTS 3). Una unidad territorial local es rural si su densidad demográfica es inferior a 150 habitantes por kilómetro cuadrado. Las regiones (NUTS 3) se diferencian por su grado de ruralidad; es decir, por la proporción de su población que vive en unidades territoriales locales rurales.

1.2.1. Según la OCDE se distinguen además tres tipos de regiones:

— las regiones con predominio rural: más del 50 % de la población vive en colectividades rurales;

— las regiones con un componente rural significativo: entre el 15 y el 50 % de la población vive en colectividades rurales;

— las regiones con predominio urbano: menos del 15 % de la población vive en colectividades rurales.

Más del 50 % del territorio de la UE-25 se considera constituido por zonas rurales.

1.2.2. El concepto del grado de urbanización de Eurostat distingue tres tipos de zonas:

— zona densamente poblada: conjunto contiguo de unidades locales, de las que cada una tiene una densidad superior a 500 habitantes por kilómetro cuadrado, mientras que la población total del conjunto es, al menos, de 50 000 habitantes;

— zona intermedia: conjunto contiguo de unidades locales que no pertenecen a una zona densamente poblada, de las que cada una tiene una densidad superior a 100 habitantes por kilómetro cuadrado y cuya población total es, al menos, de 50 000 habitantes o es adyacente a una zona densamente poblada;

— zona escasamente poblada: conjunto contiguo de unidades locales que no pertenecen ni a una zona densamente poblada ni a una zona intermedia (2).

— En la mayoría de los Estados miembros, una «unidad local» corresponde a un ente local o municipio. Las zonas escasamente pobladas cubren casi el 84 % del territorio total de la UE-25 (3).

2. Zonas urbanas y rurales: una evolución dispar

2.1. Desde hace años es una idea comúnmente aceptada que un mayor esfuerzo en I+D permitiría a la UE afrontar el reto de la mundialización. Por otra parte, la Estrategia de Lisboa incluye el objetivo explícito de aumentar la inversión en este ámbito hasta un 3 % del PIB.

2.2. Debe analizarse más el potencial de las regiones, que registran diferencias en función de sus características demográficas (distinto ritmo de envejecimiento de la población) o sociológicas (capital humano); factores económicos (movilidad del capital y de los trabajadores cualificados y, por consiguiente, movilidad de una parte de la base imponible) y estructura de producción (herencia del pasado, atractivo para las inversiones).

2.3. Aunque las zonas rurales no pueden asociarse automáticamente con el declive, ni las zonas «intermedias» con la expansión (4), en general, las zonas predominantemente rurales (17,9 % de la población europea) y las intermedias (37,8 %, o sea, un total del 55,7 %) tienen una situación menos favorable. Además, en los Estados miembros de rentas más bajas, las diferencias entre zonas urbanas y no urbanas es mayor (5).

2.4. En los últimos años se han creado o desarrollado muchos instrumentos para promover la innovación (Séptimo Programa Marco de I+D, PIC, Jeremie, las iniciativas tecnológicas conjuntas, los mercados piloto o lead markets, etc.). Esta actividad –digna de encomio– contrasta con el desinterés relativo por las regiones que carecen del potencial para movilizar estas posibilidades con visos de éxito.

2.5. Dado que la mayor parte de la actividad económica se concentra en las ciudades, es necesario buscar el equilibrio en el desarrollo de la sociedad del conocimiento.

3. Propuestas de reequilibrio en favor de las zonas no urbanas

3.1. Servicios de interés general (SIG) de calidad para garantizar la cohesión social y territorial

3.1.1. En su Comunicación sobre los SIG (6) la Comisión Europea se comprometió a «presentar al Parlamento un análisis completo de los efectos de la “liberalización” hasta ahora y (…) [a revisar] también el avance en la aplicación del Protocolo previsto, una vez que haya entrado en vigor el nuevo Tratado. Además, publicará un informe sobre servicios sociales cada dos años que se pondrá a disposición de las partes interesadas». El CESE considera que sería especialmente importante que la Comisión analizara las posibles repercusiones de las liberalizaciones sobre la cohesión territorial. Ese análisis debería proporcionar datos desglosados en función del carácter urbano o rural de los entes territoriales y de las percepciones de su población.

3.1.2. El acceso a la asistencia sanitaria reconocido en la Carta de los Derechos Fundamentales (artículo 35) puede ser particularmente problemático en las zonas no urbanas debido a la falta de personal cualificado, infraestructuras adaptadas y recursos presupuestarios. La Comisión debería entablar un debate con los entes territoriales y las federaciones patronales y sindicales europeas interesadas con objeto de examinar cómo pueden arbitrarse instrumentos (acuerdos entre interlocutores sociales, ayudas estatales, iniciativas comunitarias) para imprimir un nuevo dinamismo a este sector.

3.2. Sociedad de la información y sociedad del conocimiento

3.2.1. Aunque en ocasiones se confunden, el concepto de sociedad del conocimiento (ideal o etapa evolutiva de la humanidad) debe distinguirse del de sociedad de la información (uso masivo de las tecnologías de la información y la comunicación). La información es sólo un instrumento para adquirir el conocimiento.

3.2.2. La educación es un factor clave para avanzar hacia la sociedad del conocimiento. En las zonas no urbanas influye la evolución demográfica (emigración, elevada tasa de dependencia, envejecimiento de la población, etc.). Cada año pequeñas escuelas situadas en zonas menos dinámicas deben cerrar sus puertas porque ya no tienen suficientes alumnos. Ello puede reforzar la tendencia al éxodo, ya que los padres preferirán instalarse en zonas más dinámicas en términos de actividad, creación de empleos, escuelas e infraestructuras de acogida disponibles (7).

3.2.3. En lo que se refiere al porcentaje de adultos con educación media o alta, se registra en la UE una continua tendencia a la reducción de la diferencia entre regiones predominantemente rurales e intermedias respecto de las predominantemente urbanas. Los países del norte de Europa y algunos nuevos Estados miembros (FR, NL, FI, IE, BE, PL, CZ, HU) exhiben una mejor situación en este aspecto (< 10 puntos de diferencia) y algunos (UK, DE, AT) tienen mayores niveles de educación en las zonas rurales que en las urbanas. Las mayores diferencias (> 20 puntos) se encuentran en los países mediterráneos (GR, ES, IT, PT).

3.2.4. El porcentaje de adultos que reciben enseñanza y formación profesional (Life-long learning) es relativamente bajo (cerca del 12 % en la UE-25) y no existe una diferencia sustancial entre áreas rurales y urbanas. Algunos países apoyan la formación de adultos (DK, ES, NL, AT, SL, SK, SE, UK) y otros lo hacen más modestamente. La tendencia es de un incremento algo mayor en la participación de adultos en las zonas rurales que en las urbanas (8).

3.2.5. Aunque la proximidad incrementa la participación de estudiantes de zonas rurales cercanas, la distancia de los centros universitarios no parece ser una barrera para la recepción de educación superior, pero puede suponer una dificultad para la elección de carreras.

3.2.6. La Comisión Europea ha señalado que determinados Estados miembros no están haciendo suficientes esfuerzos para combatir el abandono escolar y promover el aprendizaje a lo largo de toda la vida para cumplir los objetivos fijados en la Agenda de Lisboa.

3.3. El aprendizaje electrónico y la importancia de las conexiones de banda ancha (9)

3.3.1. La concentración de elevados niveles de gasto en I+D en un número bastante limitado de regiones de la UE resulta preocupante: el 70 % de la I+D se localiza en Alemania, Francia y el Reino Unido. De los cálculos de gasto en I+D por región se desprende que 35 regiones tienen una concentración de I+D que supera el objetivo de Lisboa (10).

3.3.2. El CESE subraya que, en las zonas rurales y las pequeñas ciudades europeas en particular, la aplicación de las tecnologías de la información y la comunicación al aprendizaje permanente depende, sobre todo, del respaldo de la UE y los gobiernos de los Estados miembros para establecer conexiones de banda ancha a Internet (11), que permitan acceder a los sistemas de aprendizaje por vía electrónica.

3.3.3. En diciembre de 2007, la cobertura de banda ancha (DLS) alcanzó a una media del 98 % de la población de las zonas urbanas, mientras que la cobertura de las zonas rurales se limitaba al 70 % de la población rural de la UE-27 (12).

3.3.4. La conexión de banda ancha es parte de una estrategia más amplia, que permita reconocer como un servicio de utilidad pública el acceso a los servicios electrónicos (13). Especial hincapié merece el precio del servicio, que en algunos Estados miembros es muy elevado.

3.4. Empleo y situación geográfica

3.4.1. En la actualidad los problemas de congestión del tráfico afectan a un 10 % de la red de carreteras europea, en particular a las grandes vías que conectan las regiones periféricas con funciones de zonas residenciales y los centros urbanos que proveen empleo a la población de estas zonas. Cada año cuestan un 0,5 % del PIB. A fin de paliar este problema, la Comisión, previa consulta a los interlocutores sociales, podría intentar incentivar en mayor medida el teletrabajo. De este modo, este elemento de la flexiguridad podría ser puesto al servicio de la cohesión territorial, ya que favorecería el comercio de proximidad y se reducirían los costes medioambientales (14).

3.4.2. La eficacia de la búsqueda de empleo puede disminuir en función de la distancia al lugar de trabajo (medida en tiempo de transporte y costes derivados), ya que los individuos disponen de menos información sobre las oportunidades de trabajo situadas lejos de su domicilio (15).

Vivienda, agua, electricidad, gas y otros combustibles, en % del gasto total (2005)

Obreros Empleados Independientes Desempleo Jubilados-pensionistas Otros inactivos Diferencia entre valores mínimos y máximos Diferencia entre la media de inactivos y activos be Bélgica 26,3 22,5 36,3 29,9 23,7 13,8 5,6 dk Dinamarca 27,8 25,6 28,7 33,1 7,5 5,7 de Alemania 29,9 27 27,6 35,8 32,5 35,5 8,8 6,4 ie Irlanda 20,3 21,1 22,3 25 30,4 28,3 10,1 6,7 gr Grecia 22,1 22,1 20,6 24,7 29 31,5 10,9 6,8 es España 26,3 28,9 26,9 29,5 35 34,9 8,7 5,8 fr Francia 25,8 23,2 22 30,9 31,1 33,4 11,4 8,1 it Italia 25,8 27,2 26,6 28,1 34,2 35,3 9,5 6,0 lu Luxemburgo 29,6 27,4 30,9 32,9 34,9 34,2 7,5 4,7 nl Países Bajos 23,6 22,3 24,3 32 32,8 28,8 10,5 7,8 at Austria 22,2 20,7 21,5 27,1 24,3 23,4 6,4 3,5 pt Portugal 26,3 27,1 30,6 31,7 5,4 3,5 fi Finlandia 25 23 26,6 34,4 35,6 27,1 12,6 7,5 se Suecia 28,4 27,5 32,9 35,5 30,8 8 5,1 uk Reino Unido 27,9 25,4 25,4 39,5 39,7 34,8 14,3 11,8 Fuente: Eurostat; cálculos propios

3.4.3. Pero las zonas periféricas pueden obtener ciertas ventajas de su alejamiento relativo en materia de vivienda y de calidad de vida. Sigue existiendo un gran potencial por desarrollar, en particular en los países de la cohesión, ya que, cuando la renta aumenta en un 1 %, los hogares aumentan también en un 0,7 % o un 0,8 % su consumo de espacio residencial, una vez descontado el efecto del precio.

3.4.4. Corresponde mencionar el fenómeno denominado «expansión urbana» (urban sprawl) que es especialmente marcado en los países y las regiones con una fuerte densidad de población y un dinamismo económico elevado, o que se han beneficiado de los Fondos Estructurales. En total, entre 1990 y 2000, las superficies urbanas se han extendido más de 8 000 km2, superficie que corresponde a más del triple del territorio de Luxemburgo (16). Ello no deja de tener consecuencias, sobre todo para la biodiversidad.

3.5. El turismo cultural como factor de desarrollo

3.5.1. El turismo representa entre el 3 % y el 8 % del PIB de los Estados miembros. El sector da empleo a nueve millones de personas en la UE. Además, «imprime un vigoroso impulso a otros sectores de la economía: desde la industria, sobre todo en ámbitos relacionados con la moda, hasta el transporte, el sector agroalimentario, el comercio y otras categorías de servicios» (17).

3.5.2. La promoción del patrimonio artístico, los actos, muestras y exposiciones, la enogastronomía, el agroturismo, el «cineturismo» y los parques temáticos pueden ser fuentes importantes de inversiones y empleo. El CESE se remite a las propuestas formuladas en el pasado reciente para fomentar este sector.

3.5.3. En esta materia deben destacarse las iniciativas en el marco de Natura 2000 (18).

4. Las redes de ciudades facilitan la difusión de las TIC.

4.1. El Tratado de Lisboa prevé una nueva dimensión de la cohesión económica y social, a saber, la cohesión territorial. Una visión integral del desarrollo económico y social sólo puede tener éxito si se completa con un enfoque de ordenación del territorio, principal instrumento de la cohesión territorial, que tenga en cuenta el impacto de las tecnologías de la información y la comunicación.

4.2. La actuación pública debe tener en cuenta todos los ámbitos geográficos. El medio rural necesita el refuerzo de los vínculos de las ciudades pequeñas y medias para lograr el nuevo objetivo de la cohesión territorial. Las redes de ciudades pequeñas y medias pueden y deben contribuir a la cohesión territorial, al actuar como escalones intermedios en la difusión de procesos de introducción de las TIC en el medio rural.

5. Conclusiones y Recomendaciones

5.1. No al determinismo: las zonas no urbanas tienen futuro. En la UE existen muchas zonas rurales que tienen alta calidad de vida. En las que están en situación desfavorable, la dotación de infraestructuras adecuadas, los esfuerzos para mejorar la enseñanza, la utilización eficaz de las TIC, entre otros factores, pueden contribuir en gran medida a fomentar el espíritu empresarial (19), impulsar el progreso y mejorar la calidad de vida en las zonas rurales y en las intermedias.

5.2. Hay que reforzar los vínculos entre las zonas rurales y urbanas. Durante décadas, el desarrollo urbano y rural han sido enfocados como dos cosas diferentes. Tradicionalmente la política rural se centró exclusivamente en el ámbito de la producción agrícola. Pero los tiempos cambian y, con una mayor interacción y comunicación entre campo y ciudad, la distinción «clásica» es menos obvia y la frontera entre campo y ciudad es más tenue. Debe haber, por lo tanto, un enfoque integrado de las políticas de desarrollo (20).

5.3. El potencial de las TIC en las zonas rurales. Actualmente existen políticas específicas de promoción de las TIC en el medio rural a través de los Fondos Estructurales y del Feader, pero la superación de la brecha existente requiere acciones más intensas dirigidas a las explotaciones agrícolas, las pequeñas y medianas empresas y microempresas, los jóvenes, las mujeres (sobre todo, para promover a las empresarias rurales), los mayores y los grupos desfavorecidos (21). Las redes de ciudades medias y pequeñas contribuyen a la cohesión territorial y contribuyen a la innovación tecnológica en el medio rural.

5.4. Los Fondos Estructurales son instrumentos generales. Una reflexión profunda sobre el futuro de estas regiones, inscrita en un planteamiento de prospección, permitiría calibrar mejor los Fondos Estructurales para maximizar su impacto y, en su caso, sugerir nuevas pistas.

5.5. Participación de la sociedad civil. La gran diversidad de la UE-27 impide que los objetivos de desarrollo de las zonas rurales sean eficaces si se establecen de manera centralizada. Es fundamental, por lo tanto, que la sociedad civil de las comunidades rurales participe en la elaboración de las políticas que conciernen a su futuro (22).

5.6. Indicadores adecuados. Como ya ha señalado el CESE, es conveniente elaborar «un indicador más representativo de la cohesión […] que, además del PIB, incluirá también el nivel de empleo, el nivel de desempleo, el grado de protección social, el nivel de acceso a los servicios de interés público, etc (23). Estos indicadores deberían completarse también con indicadores relativos a la desigualdad salarial (coeficiente de Gini o ratio interquintil) y a las emisiones de CO2 (por habitante o evolución desde 1990). En líneas generales, es imprescindible consolidar las herramientas estadísticas europeas, en particular a nivel de las NUTS, y reforzar los vínculos entre Eurostat y los institutos nacionales de estadística, a fin de disponer lo antes posible de los datos más completos y precisos» (24) (25).

Bruselas, 16 de julio de 2009. El Presidente del Comité Económico y Social Europeo Mario SEPI

(1) Existen unas 5 000 ciudades pequeñas y casi 1 000 ciudades grandes a lo largo y ancho de Europa, que actúan como focos de atracción de la actividad económica, social y cultural. Esta red urbana relativamente densa contiene muy pocas urbes. En la UE, tan sólo el 7 % de la población vive en ciudades de más de cinco millones de habitantes frente al 25 % de Estados Unidos y únicamente figuran cinco ciudades de la UE entre las cien más grandes del mundo. Libro Verde sobre la cohesión territorial. COM(2008) 616 final.

(2) Un conjunto de unidades locales de menos de 100 Km2 en total que no alcanza la densidad requerida, pero que está totalmente enclavado en una zona densamente poblada o una zona intermedia, debe considerarse que forma parte de esta zona. Si este conjunto está enclavado entre una zona densamente poblada y una zona intermedia, se considera que forma parte de la zona intermedia.

(3) Regiones: Anuario 2006 (Datos 2000-2004 – p. 162).

(4) Durante el período 1995-2004, el crecimiento del PIB en las zonas predominantemente rurales superó a la media en el 43 % de ellas, frente a un 36 % de las regiones urbanas y un 39 % de las regiones intermedias.

(5) Cuarto Informe sobre la Cohesión, p. 56.

(6) «Servicios de interés general, incluidos los sociales: un nuevo compromiso europeo», COM(2007) 725 final.

(7) El CESE ha propuesto la creación de un Fondo Demográfico para hacer frente a todas estas dificultades.

(8) «Delivering quality education to rural regions» por Elena Saraceno. Innovative Service Delivery: Meeting the Challenges of Rural Regions. Colonia, 3-4 de abril de 2008.

(9) Véase el Dictamen del CESE sobre las «Regiones europeas competitivas gracias a la investigación y la innovación – Una contribución para un mayor crecimiento y más y mejores puestos de trabajo», DO C 211 de 19.8.2008, p. 1.

(10) Estas 35 regiones representan el 46 % del gasto total en I+D en la UE-27, lo que equivale al doble de su proporción en el PIB. En el extremo más alto, el gasto en I+D asciende al 7 % del PIB en Brunswick (DE) y supera el 4 % en otras doce regiones. Cuarto informe intermedio sobre la cohesión, COM(2006) 281final.

(11) Acceso a Internet de banda ancha: canal de comunicación de alta velocidad que permite un acceso ágil y rápido a las fuentes de información y los proyectos de aprendizaje por vía electrónica (fuente: http://www.elearningeuropa.info).

(12) Comunicación de la Comisión: «Mejorar el acceso de las zonas rurales a las modernas tecnologías de la información y la comunicación (TIC)», COM(2009) 103 final. La cobertura rural sigue siendo pobre en Eslovaquia (39 %), Polonia (43 %), Grecia (50 %) y Letonia (65 %), así como en Bulgaria y Rumanía.

(13) Véase el Dictamen de iniciativa del CESE sobre el tema «La contribución del aprendizaje permanente asistido por las TI a la competitividad, las transformaciones industriales y el desarrollo de capital social en Europa», DO C 318 de 23.12.2006, p. 20.

(14) Más del 50 % del consumo de combustible tiene como causa la congestión de la red viaria o una conducción inadecuada. Se estima que el coste medioambiental total (contaminación atmosférica, ruido y recalentamiento del planeta) del sector del transporte es del 1,1 % (véase la Revisión intermedia del Libro Blanco del transporte de la Comisión Europea, publicado en 2001, COM(2006) 314 final, 22 de junio de 2006).

(15) Y. Zenou, «Les inégalités dans la ville» en Villes et économie, La documentation française, 2004.

(16) Agencia Europea del Medio Ambiente, Urban Sprawl in Europe: the Ignored Challenge, 2006.

(17) Véase el Dictamen de iniciativa del CESE sobre el tema «Turismo y cultura: dos fuerzas al servicio del crecimiento», DO C 110 de 9.5.2006, p. 1.

(18) Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres.

(19) Como ejemplo, la producción de energías renovables, como la energía eólica, puede ser una importante fuente de ingresos en las zonas rurales.

(20) En enero de 2009 la DG REGIO promovió un seminario sobre esta materia en el que se expusieron casos de relaciones exitosas campo-ciudad. Ejemplo: el programa operacional Skane-Blekinge en Suecia. Véase «Urban-Rural linkages fostering sustainable development in Europe». Inforegio.

(21) Comunicación de la Comisión: «Mejorar el acceso de las zonas rurales a las modernas tecnologías de la información y la comunicación (TIC)», COM(2009) 103 final.

(22) Véase el Dictamen de iniciativa del CESE sobre el tema «La necesidad de adoptar medidas concertadas a nivel de la UE para fortalecer a la sociedad civil en las zonas rurales, con especial atención a los nuevos Estados miembros», DO C 175 de 28.7.2009, p. 37 (CESE 1919/2008 -NAT/390)

(23) Véase el Dictamen de iniciativa del CESE sobre el tema “Más allá del PIB – Indicadores para un desarrollo sostenible”, DO C 100 de 30 de abril de 2009, p. 53.

(24) Con motivo de la reactivación de la Estrategia de Lisboa en marzo de 2005, el Consejo Europeo indicó que esta Estrategia se inscribe en el contexto más amplio del desarrollo sostenible, según el cual hay que responder a las necesidades presentes sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer las suyas. El Consejo Europeo reitera su adhesión al desarrollo sostenible como principio clave que preside el conjunto de las políticas y acciones de la Unión. Conclusiones del Consejo Europeo de junio de 2005.

(25) Véase el Dictamen del CESE acerca del «Cuarto informe sobre la cohesión económica y social», DO C 120 de 16.5.2008, p. 73.