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Bruselas, 12.7.2010

COM(2010)369 final

INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

Revisión de la Directiva 94/19/CE relativa a los sistemas de garantía de depósitos

COM(2010) 368

INFORME DE LA COMISIÓNAL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

Revisión de la Directiva 94/19/CE relativa a los sistemas de garantía de depósitos

1. Introducción

El presente informe se ocupa de las cuestiones planteadas por las cláusulas de revisión de los artículos 7, apartado 1 bis, y 12, apartado 1, de la Directiva, que no se tratan, o al menos no completamente, en la propuesta de modificación de la Directiva 94/19/CE:

– la conveniencia de establecer un nivel de cobertura fijo de 100 000 euros (artículo 7, apartado 1 bis);

– la conveniencia y las modalidades de concesión de una cobertura plena para ciertos saldos en cuenta temporalmente aumentados (artículo 12, apartado 1, letra b));

– los beneficios y costes de la introducción de un sistema paneuropeo de garantía de depósitos (artículo 12, apartado 1, letra d));

– la armonización del alcance de los productos y depositantes cubiertos, incluidas las necesidades específicas de las pequeñas y medianas empresas y de las autoridades locales (artículo 12, apartado 1, letra f));

– el nexo entre los sistemas de garantía de depósitos y los recursos alternativos de reembolso de los depositantes, como por ejemplo los mecanismos de pago de emergencia (artículo 12, apartado 1, letra g)).

El presente Informe debe leerse en relación con la propuesta legislativa a la que acompaña. Por último, en él se comenta también brevemente la relación entre los sistemas de garantía de depósitos y los trabajos de la Comisión en materia de resolución bancaria.

2. Nivel y ámbito de la cobertura

En esta sección se tratan el nivel de cobertura adecuado, los saldos en cuenta temporalmente aumentados y las necesidades específicas de las autoridades y de las pequeñas y medianas empresas (PYME).

2.1. Conveniencia de establecer un nivel de cobertura fijo de 100 000 euros

La Directiva 2009/14/CE exige a los Estados miembros que garanticen que, a más tardar el 31 de diciembre de 2010, su nivel de cobertura esté fijado en 100 000 euros. Esta Directiva fue adoptada en el otoño de 2008, momento en que empeoró la crisis financiera. Debido a la urgencia del asunto, no se realizó evaluación de impacto en aquel momento. La Comisión ha evaluado retrospectivamente la conveniencia de un nivel de cobertura fijo de 100 000 euros.

El planteamiento de «armonización mínima» adoptado por la Directiva 94/19/CE ha generado diferencias significativas entre los niveles de cobertura de los Estados miembros. Cuando la crisis financiera empeoró, en el otoño de 2008, algunos depositantes de la UE trasladaron sus depósitos de bancos en Estados miembros con un nivel de cobertura menor a otros en los cuales la protección de los depósitos era más elevada. Tales diferencias pueden causar distorsiones graves. Los movimientos de depósitos basados exclusivamente en un factor (el nivel de cobertura) pueden resultar costosos para los depositantes, ya que cambiar de un banco a otro puede afectar, por ejemplo, al tipo de interés obtenido. Para las instituciones de crédito, una salida tan repentina y significativa de depósitos puede crear fuertes tensiones de liquidez. Esto, a su vez, puede afectar a la «economía real» (al existir la posibilidad de que los bancos limiten sus actividades de préstamo en tiempos de inestabilidad financiera) y, finalmente, llevar a la intervención de los gobiernos y a la utilización de fondos públicos. Además, si los depositantes eligen su banco en función de la protección de los depósitos que se obtiene (aspecto que los bancos no controlan), en lugar de por la calidad y el coste o las ventajas del producto, no están aprovechando todos los beneficios que reporta el mercado interior. A fin de evitar tales distorsiones en el futuro y de garantizar unas condiciones equitativas en todo el mercado interior, el nivel de cobertura debe, en principio, ser el mismo en todas partes.

Los niveles de cobertura en los Estados miembros siguen variando mucho, desde el mínimo de 50 000 euros hasta los 103 291 euros de Italia[1], llegando incluso a garantías ilimitadas en algunos Estados miembros. Actualmente, en 16 de los 27 Estados miembros, bien se aplica ya el nivel de cobertura de 100 000 euros, bien hay legislación vigente que se propone introducirlo este año. Por consiguiente, volver a cualquier nivel de cobertura inferior a 100 000 euros sería confuso para los depositantes y, al agravar innecesariamente el riesgo de retirada masiva de depósitos de los bancos, podría socavar de nuevo la confianza. Se interpretaría también erróneamente en el sentido de que la UE carece de una visión clara y de una estrategia general coherente para reformar los sistemas de garantía de depósitos, que son un elemento clave de la red de seguridad financiera.

Un nivel de cobertura fijo de 100 000 euros es la solución óptima en términos de eficacia y rentabilidad. Mejoraría sustancialmente la protección de los depósitos sin incrementar desproporcionadamente los costes para los bancos y los depositantes. En comparación con los niveles de cobertura aplicables en los Estados miembros antes de la crisis financiera, incrementaría la cantidad de depósitos cubiertos, del 61 % al 72 % de los depósitos admisibles; e incrementaría también el número de depósitos íntegramente cubiertos, del 89 % al 95 % de los depósitos admisibles. Los beneficios que supondría adoptar un nivel de cobertura superior a 100 000 euros serían muy limitados (por ejemplo, el nivel de 200 000 euros incrementaría el número de depósitos íntegramente cubiertos solo en un 2 %); por lo tanto, una cobertura mayor no parecería justificar los costes adicionales.

Por consiguiente, el mecanismo actual de incrementar la cobertura a un nivel fijo de 100 000 euros es apropiado.

2.2. Pequeñas y medianas empresas (PYME) y autoridades locales

A fin de simplificar y armonizar el sistema y de garantizar una mayor rapidez de los pagos, facilitando la comprobación de las reclamaciones, la Comisión está a favor de incluir o excluir categorías enteras de depositantes, como empresas y autoridades en todos los Estados miembros, en lugar de diferenciar dentro de una categoría determinada (por ejemplo, por tamaño de la empresa o tipo de autoridad), ya que tales distinciones requerirían tiempo y ocasionarían gastos.

Las PYME están cubiertas actualmente en la medida en que se les permite establecer balances abreviados. Esto viene a corresponder a la definición de pequeñas empresas de la UE. Puesto que esta subcategoría de PYME representa ya el 98,7 % de todas las empresas de la UE (el 99,8 % si todas las PYME estuvieran cubiertas), se calcula que los costes de identificar a alrededor del 1 % de los depositantes durante el pago, retrasando además potencialmente el proceso de reembolso, serían mayores que los beneficios que, según se prevé, reportaría el no reembolso a un número ínfimo de depositantes. Por consiguiente, la Comisión propone cubrir a todas las empresas con independencia de su tamaño.

Puesto que los depósitos de las autoridades locales están actualmente excluidos de los sistemas de garantía de 20 Estados miembros, disponer su exclusión solo afectaría a siete Estados miembros, con una repercusión más limitada que su inclusión. El nivel de cobertura de 100 000 euros sería insignificante para la mayoría de ellas, ya que se calcula que alrededor del 83 % de las autoridades locales en la UE tienen depósitos de más de 50 000 euros y alrededor del 72 %, de más de 100 000 euros. Sin embargo, algunos Estados miembros de la EU-12 (por ejemplo, la República Checa y Lituania) registran el promedio de depósitos municipales más bajo de la UE, de manera que el efecto allí podría ser mayor.

Hay muchas menos autoridades locales que depositantes en la UE (alrededor de 121 000 autoridades locales, frente a 450 millones de otros depositantes). El limitado número de autoridades locales en comparación con el de todos los demás depositantes reduce al mínimo el impacto en la estabilidad financiera en caso de quiebra bancaria. Aunque los municipios sean técnicamente insolventes, la legislación nacional prevé los medios para garantizar que puedan seguir desempeñando sus deberes fundamentales de atención al público y, si es necesario, tienen un acceso al crédito mucho más fácil que los ciudadanos corrientes.

Mientras que todas las empresas deben estar cubiertas por los sistemas de garantía de depósitos, las autoridades locales deben quedar excluidas.

3. Un sistema paneuropeo de garantía de depósitos

Para mejorar la cooperación transfronteriza entre los sistemas de garantía de depósitos y superar la actual fragmentación del procedimiento (hay casi 40 sistemas en la UE), los servicios de la Comisión analizaron los beneficios y los costes de la introducción de un sistema paneuropeo de garantía de depósitos. Se tuvieron en cuenta las siguientes opciones estructurales:

- una sola entidad que actuara como sistema paneuropeo, sustituyendo a los sistemas existentes;

- un sistema adicional al nivel de la UE (que se denominaría «régimen nº 28») que complementara y apoyara los sistemas existentes en 27 Estados miembros;

- una red de sistemas existentes («un sistema de sistemas de garantía de depósitos de la UE»), incluido un mecanismo de préstamo mutuo; esto significaría que si la capacidad financiera de un sistema de garantía de depósitos se agotara, podría pedir prestado dinero a otros sistemas (un procedimiento similar se aplica en Austria).

En cuanto a su composición, se estudiaron las siguientes opciones: (i) que fueran miembros todos los bancos; (ii) que solo fueran miembros los bancos transfronterizos (es decir, aquellos con sucursales en otro Estado miembro); (iii) que solo fueran miembros los bancos grandes, con importancia sistémica.

Un solo sistema paneuropeo de garantía de depósitos sería una solución rentable, ya que ahorraría costes administrativos por valor de unos 40 millones de euros al año. Superar el problema de la fragmentación sería, pues, una solución económicamente eficaz, aunque hay algunas cuestiones jurídicas que deben analizarse más a fondo. Por lo tanto, la idea de un sistema paneuropeo único debería verse como un proyecto a largo plazo y someterse a otra revisión para 2014. Además, debería adecuarse a las novedades y los avances de la nueva arquitectura de supervisión en la UE y a la evolución de la resolución bancaria (véase la sección siguiente).

Un «régimen nº 28» resultaría bastante ineficaz, ya que añadiría complejidad sin resolver el problema de las incoherencias derivadas de la existencia de casi 40 regímenes en la UE. Una red de sistemas existentes («un sistema de sistemas de garantía de depósitos de la UE») sería relativamente fácil de implantar, ya que no exigiría cambios en la organización jurídica de los sistemas nacionales. Además, la confianza de los depositantes se vería fortalecida si hubiera un mecanismo de préstamo mutuo entre los sistemas, que hiciera menos probable el riesgo de intervención del Estado.

En esta situación, una red de sistemas de garantía de depósitos con un mecanismo de préstamo mutuo (véase el anexo) debería considerarse el primer paso para establecer un sistema paneuropeo único en el futuro. Cabe señalar que la introducción de un sistema paneuropeo presupone la armonización completa de los sistemas de garantía de depósitos y, por consiguiente, solo podría entrar en vigor una vez que sus fondos hubieran alcanzado el nivel objetivo del 1,5 % de los depósitos admisibles.

Un sistema paneuropeo de garantía de depósitos, con independencia de cuál fuera su estructura, debería estar integrado por todos los bancos. Cualquier otra opción podría causar distorsiones y resultaría incoherente con el mercado interior.

4. Reembolso de emergencia

La Comisión propone reducir el período de pago a siete días. Sin embargo, no se ha señalado el pago de emergencia como opción preferible.

El reembolso rápido de determinada cantidad por anticipado (por ejemplo, 10 000 euros en tres días), manteniendo al mismo tiempo el actual período de pago (es decir, de cuatro a seis semanas) para cantidades superiores a los 10 000 euros, exigiría que los sistemas de garantía de depósitos pagaran dos veces, y los costes (de los recursos humanos y técnicos) serían probablemente de casi el doble también. El reembolso rápido sin comprobación adecuada de las reclamaciones (por presión de tiempo) podría tener como resultado un porcentaje de reembolsos erróneos superior al normal. La consecuencia sería más costes para los sistemas de garantía de depósitos, debido a los recursos necesarios para recuperar el dinero abonado erróneamente. Esto podría resultar muy difícil en la práctica y llevaría tiempo, ya que probablemente obligaría a los sistemas a impugnar reclamaciones ante los tribunales. Un «reembolso de emergencia» podría ser también perjudicial para la confianza de los depositantes, ya que les transmitiría una señal muy negativa del mercado. Los depositantes que reciban solo una parte de sus depósitos a corto plazo pueden creer que el sistema de garantía de depósitos no tiene fondos suficientes para pagar toda la cantidad y, en consecuencia, pueden provocar una situación de pánico en los bancos al intentar retirar todos los depósitos.

Por lo tanto, un «reembolso de emergencia» sería poco rentable y podría socavar la confianza de los depositantes. Un sistema de garantía de depósitos que puede pagar 10 000 euros al cabo de tres días debe ser capaz de pagar también 100 000 euros dentro de un plazo breve, si está sólidamente financiado. Es mucho más eficiente asegurar las condiciones necesarias para conseguir un pago ordinario mucho más rápido, como se expone en la propuesta legislativa de la Comisión.

5. Garantía de depósitos y resolución bancaria (alternativas al reembolso)

La alternativa a la activación de los sistemas de garantía de depósitos y la liquidación del banco sería la resolución bancaria (es decir, la organización de una quiebra ordenada), que conlleva la continuidad de los servicios bancarios, de tal manera que los depositantes siguen teniendo acceso a sus fondos. En concreto, los depósitos pueden ser transferidos a otro banco.

Sin embargo, la Directiva sobre los sistemas de garantía de depósitos no debe ser demasiado preceptiva respecto a estas alternativas al pago, ya que la resolución bancaria está siendo objeto de otras comunicaciones[2] preparatorias de una próxima propuesta legislativa. La propuesta sobre los sistemas de garantía de depósitos no debe anticipar el trabajo en curso sobre la resolución bancaria, ni tampoco deben las novedades en este ámbito retrasar el progreso de los sistemas de garantía bancaria. Una buena solución sería asegurar que la Directiva sobre los sistemas de garantía de depósitos sea adaptable a los cambios que se deriven de los trabajos en curso sobre la resolución bancaria. Por consiguiente, la Comisión propone que el coste que suponga para los sistemas de garantía de depósitos transferir los depósitos como medida de resolución no sea superior al coste del reembolso a los depositantes.

Si los sistemas de garantía de depósitos tuvieran un mandato más amplio, es decir, que incluyera medidas de intervención temprana (por ejemplo, recapitalización, ayuda a la liquidez o garantías), tendrían que ser adecuadamente financiados. Sería necesario recaudar fondos adicionales por encima del nivel objetivo. Esto es así porque la resolución bancaria es una alternativa al pago, mientras que la intervención temprana no siempre impide un pago en una etapa posterior. Por esta razón, se debe permitir solo en una medida limitada que los sistemas de garantía de depósitos utilicen sus recursos financieros para evitar una quiebra bancaria, sin que tengan restricciones para financiar la transferencia de depósitos.

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Anexo: Elementos de financiación en una «Red de sistemas de garantía de depósitos de la UE» que utilice el empréstito mutuo

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Fuente: servicios de la Comisión.

[1] En Noruega, el nivel de cobertura (convertido) asciende a más de 240 000 euros.

[2] Véanse COM(2009) 561 y COM(2010) 254.