ES    ES  COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS  
Bruselas, 20.10.2004 
COM(2004) 700 final 
  
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO 
EUROPEO  
sobre la prevención y la lucha contra la financiación del terrorismo  
a través de medidas para mejorar el int ercambio de información, aumentar la 
transparencia y mejorar la trazabilidad de las transacciones financieras  
 
ES 2   ES ÍNDICE 
1. INTRODUCCIÓN ....................................................................................................... 3 
2. PANORAMA DE LA LUCHA CONTRA LA FINANCIACIÓN DEL 
TERRORISMO............................................................................................................ 3 
3. FINANCIACIÓN DEL TERRORISMO E IN TERCAMBIO Y ANÁLISIS DE LA 
INFORMACIÓN ......................................................................................................... 5 
3.1. Intercambio de información entre autoridades competentes........................................ 5 3.2. Intercambio de información entre autoridades y sector privado.................................. 6 
3.3. Apertura al sector privado............................................................................................ 6 4. FINANCIACIÓN DEL TERRORISMO Y TRAZABILIDAD DE LAS 
TRANSACCIONES FINANCIERAS ......................................................................... 6 
4.1. Investigación financiera ............................................................................................... 6 4.2. Transferencias de fondos.............................................................................................. 7 4.3. Transacciones fuera del sistema financiero formal...................................................... 7 4.4. Identificación del cliente.............................................................................................. 8 5. FINANCIACIÓN DEL TERRORI SMO Y TRANSPARENCIA ............................... 8 
5.1. Personas jurídicas........................................................................................................ .8  
5.2. Entidades sin ánimo de lucro o de beneficiencia ......................................................... 8 6. FINANCIACIÓN DEL TERRORISMO Y MEDIDAS HORIZONTALES............... 9 
6.1. Congelación de activos ................................................................................................ 9 6.2. Formación eficaz y específica.................................................................................... 10 6.3. Investigación sobre seguridad.................................................................................... 10 6.4. Acción exterior........................................................................................................... 11 
7. CONCLUSIONES ..................................................................................................... 11 ANEXO 1........................................................................................................................ ......... 12 
ANEXO 2........................................................................................................................ ......... 14 
ANEXO 3........................................................................................................................ ......... 19 
 
ES 3   ES 1. INTRODUCCIÓN   
En su reunión extraordinaria de 21 de sept iembre de 2001, el Consejo Europeo pidió al 
Consejo que adoptara todas las medidas neces arias para combatir la financiación del 
terrorismo. En respuesta a los ataques terror istas del 11 de marzo de 2004 en Madrid, el 
Consejo Europeo adoptó la Declaración s obre la lucha contra el terrorismo1. La Declaración 
comprometía a la Unión y sus Estados miembros "… a hacer cuanto esté a su alcance para 
combatir todas las formas de terrorismo…" y señalaba varios Objeti vos Estratégicos para 
ayudar a lograr este fin, entre ellos que la Unión y sus miembros to men todas las medidas 
necesarias "para restringir el acceso de los terr oristas a los recursos financieros y otros 
recursos económicos" . El Plan de Acción revisado de la UE sobre Lucha contra el 
Terrorismo2 establece propuestas detalladas para amplia r la lucha contra la financiación del 
terrorismo.  
La presente Comunicación estudia algunas otras medidas necesarias para hacer frente a la 
financiación del terrorismo de la manera má s eficaz. Sobre la base de las consideraciones 
recogidas en la presente Comunicación, el Ane xo 1 indica otras medidas posibles para luchar 
contra la financiación del terr orismo que deben examinarse en  términos de viabilidad y 
rentabilidad. El Anexo 2 es un resumen de las medi das de la UE relativas a la lucha contra la 
financiación del terrorismo adoptadas desd e octubre de 2001. El Anexo 3 enumera las 
medidas actualmente en debate.  
2. PANORAMA DE  LA LUCHA  CONTRA  LA FINANCIACIÓN  DEL  
TERRORISMO   
La financiación del terrorismo cubre dos aspect os distintos: la fina nciación de los ataques 
terroristas y de las redes terroristas. Se calcula  que las bombas de Madr id no costaron más de 
8.000 euros. Hay indicios de que las transacci ones que financian las redes terroristas, al 
contrario que los ataques especí ficos, generalmente son también de escaso valor monetario. 
Como los importes pueden ser reducidos y es imp robable que por sí mismos puedan despertar 
sospechas al circular por los canales financieros, es difícil detectar las transacciones 
financieras destinadas a financiar el terrorismo.  
Esto no significa que las instituciones financiera s no deban intentar aplicar las técnicas contra 
el blanqueo de capitales a la de tección de la financiación de l terrorismo. Pero muestra la 
necesidad de desarrollar y utilizar otros mé todos, centrados en los principales riesgos 
identificados por los servicios de seguridad, para boicotear la logística y las operaciones de las 
redes terroristas, adoptando un pl anteamiento más amplio que supere la mera desecación de 
los cauces financieros. Sobre todo, hay que asegurar que los financieros de los terroristas 
operen en un entorno hostil donde todas las opciones impliquen grandes riesgos.  
Se han hecho progresos considerab les a nivel de la UE en la lucha contra el terrorismo y su 
financiación3. Para ser eficaces en la lucha contra la financiaci ón del terrorismo, los Estados 
                                                 
1 Bruselas, 29 de marzo de 2004, 7906/04.  
2 10586/04 de 15 de junio de 2004.  
3 Véase el Anexo 1.  
 
ES 4   ES miembros tienen que ponerlos en  práctica y ejecutarlos correct amente, pero persisten lagunas 
importantes 4.  
Hay tres áreas principales que pueden considerarse pertinentes para luchar contra la 
financiación del terrorismo: la mejora de la cooperación en el  intercambio de información, el 
aumento de la trazabilidad de las transaccione s financieras y la mayor transparencia de las 
personas jurídicas . Si estas cuestiones se abordan eficazmente, podrán lograrse otros 
beneficios significativos: interr upción preventiva de la actividad  terrorista, reducción de los 
canales financieros destinados a grupos terroris tas y mejora de la comprensión de las redes 
terroristas.  
Debe encontrarse el correcto equilibrio entre las medidas preventivas o de interrupción por 
una parte y las libertades civiles por otra. Por ejemplo, hay que asegurarse de que la 
nacionalidad o afiliación religiosa no se c onvierta en un motivo para colocar a una persona 
bajo sospecha. Toda acción preventiva y represiva debe estar basada en datos de inteligencia 
u otros datos objetivos que permitan sospechar que una persona pueda estar implicada en actividades terroristas. 
Los problemas de protección de datos son clave para gran parte del de bate en torno a la 
mejora de la lucha contra la financiación del terrorismo. Toda excepción a las Directivas 
comunitarias sobre protección de datos
5, como la prevención y det ección del crimen, debe ser 
necesaria, pertinente y prevista por la ley. Para fortalecer la coopera ción policial y judicial y 
garantizar al mismo tiempo una estricta prot ección de los datos, se prevé establecer un 
marco jurídico coherente a nivel de la Unión basado en normas comunes relativas al 
tratamiento de datos personales. Tal política incluirá salvaguardias apropiadas para que el 
tratamiento de datos personales por las autorida des de inteligencia, policiales, aduaneras y 
judiciales observen los  principios de la protección de los datos personales consagrada en el 
artículo 8 de la Carta de  Derechos Fundamentales.  
3. FINANCIACIÓN  DEL  TERRORISMO  E INTERCAMBIO  Y ANÁLISIS  DE 
LA INFORMACIÓN   
3.1. Intercambio de información entre autoridades competentes  
El intercambio de información entre los organi smos pertinentes a nivel nacional es tan 
importante como a nivel de la UE e internacional. En ambos casos es preciso poner en 
marcha estructuras de cooperaci ón e intercambio que engloben a las autoridades fiscales, los 
órganos de supervisión financiera, el Ministerio de Justicia, lo s servicios de inteligencia, las 
autoridades represivas y las autoridades res ponsables de la conge lación administrativa6. Tal 
red podría constituir un foro para el inte rcambio estructurado de información sobre las 
personas investigadas por los organismos participantes.  
                                                 
4 Por ejemplo, el Informe de la Comisión de junio de 2004 sobre el cumplimiento de los Estados 
miembros de la Decisión marco sobre la lucha contra  el terrorismo indica varias deficiencias a nivel 
nacional (COM(2004) 409).  
5 En particular la Directiva general 95/46/CE sobr e protección de datos y la Directiva 2002/58/CE sobre 
la privacidad y las com unicaciones electrónicas.  
6 El FEC de los Países Bajos es un ejemplo de tal colaboración. Es una red que comprende los servicios 
generales de inteligencia y seguridad, los servicios tributarios y el organismo de represión de delitos 
fiscales y económicos.  
 
ES 5   ES La Comunicación sobre la mejora del acceso a la información por parte de las autoridades 
encargadas de garantizar el cumplimiento de la  ley de junio de 2004 ha  propuesto actuaciones 
de mejora del intercambio de información7. Su objetivo es establecer en la UE un  sistema 
represivo basado en la inteligencia y en el que la información dis ponible pueda ser utilizada 
por las autoridades competentes en su lucha c ontra el crimen y el terrorismo organizados.  
La Comunicación8 sobre la lucha contra el terrorism o contiene en anexo una propuesta de  
Decisión del Consejo que permite a los serv icios implicados, así como a Europol y a 
Eurojust, tener acceso a la información más completa y actualizada. La obligación de 
intercambiar información se aplicaría a todos los delitos de terrorismo, incluida la participación en las actividades de un grupo terrorista a través de cualquier forma de 
financiación.  
La iniciativa FIU.NET, financiada por los Estados miembros y la Comisión, aspira a 
establecer una red informática para el inte rcambio de información entre Unidades de 
Inteligencia Financiera ( Financial Intelligence Units ). De acuerdo con la  definición revisada 
de UIF adoptada en la reunión de Egmont de junio de 2004, la FIU.NET se convertirá en un 
elemento importante en la facilitación del inte rcambio de inteligencia  relacionada con la 
financiación del terrorismo. La Comisión y los Estados miem bros deben garantizar que la 
FIU.NET siga recibiendo financiación y recursos apropiados. 
El proyecto de Europol "SUSTRANS" se pr opone descubrir los ví nculos entre las 
transacciones y las actividades terroristas relacionadas. Debe seguir reflexionándose sobre si 
los informes de transacciones sospechosas pa ra SUSTRANS deberían formar parte del 
Sistema de Información de Europol o si debería cr earse una base de datos separada para tales 
informes. Muchos Estados miembros no están proporcionando datos adecuados para permitir que el proyecto SUSTRANS logre su potencial
9. Por otra parte, el Protocolo del Convenio 
Europol10, que amplía la competencia de Europol a todos los delitos de blanqueo de capitales 
e incrementaría sensiblemente la eficacia de SUSTRANS, aún no ha entrado en vigor debido 
a la lenta ratificación del Protocol o por determinados Estados miembros11. Los Estados 
miembros que todavía no han ratificado el Protocolo deberían hacerlo urgentemente. 
En las investigaciones transfronterizas sobr e la financiación del terrorismo deben seguir 
promoviéndose los Equipos Conjuntos de Investigaci ón al estar bien dota dos para actuar con 
equipos de policías, fiscales y jueces . El intercambio de la inteligencia con los fiscales 
aumentaría las posibilidades de  éxito del enjuiciamiento.  
                                                 
7 COM(2004) 429 de 16.6.2004.  
8 Comunicación de la Comisión relativa a determinadas acciones que deben emprenderse en el ámbito de 
la lucha contra el terrorismo y otras formas graves de delincuencia, en particular, con el fin de mejorar 
los intercambios de información, de 29.03.2004, COM(2004) 221.  
9 En julio de 2004 la Dirección Ge neral de Justicia e Interior de la Comisión Europea escribió a los 
Estados miembros que han ratificado el Convenio de Europol y que no facilitan datos adecuados para 
SUSTRANS. La carta solicitaba información sobre el motivo de esta omisión. Las respuestas se pidieron para el 20 de septiembre de 2004.  
10 Acto del Consejo, de 30 de noviembre de 2000, qu e establece un Protocolo que modifica el artículo 2 y 
el anexo del Convenio Europol (DO 2000 C 358, p. 1).  
11 De los antiguos 15 Estados miembros de la UE han ratificado el Protocolo los siguientes: Alemania, 
España, Francia, Grecia, Portug al, Finlandia, Suecia y Reino Un ido. Todos los nuevos Estados 
miembros han ratificado el Protocolo excepto Estonia.  
 
ES 6   ES 3.2. Intercambio de información entre autoridades y sector privado  
El intercambio de datos en tiempo real entre los servicios represivos y de inteligencia y el 
sector privado (transacciones financieras pero también compra de billetes de líneas aéreas o 
alquiler de coches) puede generalmente desempeñ ar un papel esencial en la actividad tanto 
preventiva como represiva de lucha contra el terrorismo y su financiación. Esto podría 
permitir el seguimiento en tiempo real de las transacciones financieras.  
El sector financiero no tiene la información con que las UIF (y otros) pueden trabajar cuando 
analizan las transacciones y métodos financiero s sospechosos. La falta de acceso directo a la 
información limita la capacidad de las UIF para configurar datos de muchas fuentes diversas. 
El debate con la comunidad financiera, los servicios de seguridad y las UIF debería dar con 
la localización de los problemas  y las soluciones más rentables . Un posible medio sería 
conceder a las UIF pleno acceso a bases de datos especí ficas de la comunidad financiera y 
bajo su control. Esto permitiría la conexión de temas, la detección de flujos de dinero y de sus 
fuentes. Para respetar la privacidad, las inst ituciones financieras podr ían conceder el acceso a 
datos previamente "cifrados".  
3.3. Apertura al sector privado  
Para asegurar que la comunidad financiera y otras ramas del sector privado den la máxima 
prioridad a la lucha contra el terrorismo, deberían establecerse y mant enerse contactos a alto 
nivel entre los organismos repr esivos especializados en terro rismo y representantes del 
sector privado. Deben seguir desarrollándose m ecanismos apropiados para la cooperación, 
el intercambio de datos y de in formación de retorno entre los servicios de inteligencia y las 
instituciones financieras.  
4. FINANCIACIÓN  DEL  TERRORISMO  Y TRAZABILIDAD  DE LAS 
TRANSACCIONES  FINANCIERAS   
4.1. Investigación financiera  
Los Estados miembros deben as egurar que los serv icios represivos tienen medios para 
desarrollar una capacidad de inve stigación financiera que les permita remontar la pista del 
dinero hasta la persona que proporciona la fi nanciación y descenderla hasta las células 
terroristas. Los Estados miembros deben priorizar la investigación financiera y convertirla en 
una parte rutinaria de todas las investigaciones policiales sobre sospechosos de terrorismo.  
Debe fomentarse la designaci ón o establecimiento de cuerpos  nacionales dedicados a la 
identificación, rastreo, congelación y decomiso de  activos del terrorismo (y de otros delitos) 
que puedan conjugar conocimientos en materia de  investigación, fiscalidad y Derecho. Tales 
cuerpos también podrían constituir un punto de c ontacto tanto para la comunidad financiera 
en materia de orientación sobre las cuestione s relacionadas con el embargo, como para las 
autoridades competentes de terceros países en  materia de designaci ón de particulares o 
grupos. La puesta en marcha de  una red de cooperación entre tales cuerpos debería seguir 
promoviéndose12.  
                                                 
12 A través de su programa de la financiación AGIS para 2004 la Comisión Europea está financiando 
actualmente dos proyectos en este campo, a saber la red CARIN y una evaluación de estrategias 
alternativas multidisciplinarias para localizar los ingr esos de la actividad criminal - perspectiva UE.  
 
ES 7   ES Detectar los vínculos entre la  financiación de actividades y la perpetración de atentados 
terroristas permitiría convertir los datos financieros en inteligencia que, a su vez, puede convertirse en pruebas. Como las instituciones financieras ut ilizan canales electrónicos de 
comunicación, el trabajo de recopilación de prueba s electrónicas es de importancia vital. Un 
proyecto de financiación europea, "CTOSE
"13, aspira a proporcionar una comprensión común 
de las medidas necesarias para presentar pruebas electrónicas ante los tribunales. La 
recopilación de pruebas electrónicas de be reconocerse como prioridad clave.  
4.2. Transferencias de fondos  
La Comisión Europea adoptará, en otoño de  2004, un proyecto de Reglamento sobre la  
información relativa al pagador que se c onsigna en las transferencias de fondos , que  
establece normas sobre esta materia, para  asegurar que la información básica está 
inmediatamente disponible para la s autoridades responsables de la  lucha contra el terrorismo. 
La propuesta aumentará la trazabilidad de las transferencias de fondos  y debería ser puesta 
en práctica por el sector financiero c uanto antes, y aboga por una rápida adopción en el 
Consejo y el Parlamento.  
4.3. Transacciones fuera del sistema financiero formal  
Los sistemas informales de envío de diner o, como Hawala, son un medio importante de 
transferir dinero ilícito. La Comisión está preparando un proyect o de directiva sobre un nuevo 
Marco Jurídico para Pagos en el Mercado Interi or para garantizar la  aplicación armonizada de 
la Recomendación Especial VI en Derecho comun itario. El régimen regulador previsto para 
los remisores de fondos requerirá el re gistro del ordenante en el marco de  una licencia 
especial y tendrá en cuenta su perfil de ri esgo estableciendo requisi tos de supervisión a 
medida.  
Uno de los métodos preferidos pa ra trasladar fondos para financia r el terrorismo es a través de 
particulares que llevan efectivo y otros instrumentos equivalent es a otro país. Hay que poner a 
punto y utilizar tecnología para  detectar este fenómeno. Ta mbién urge la necesidad de 
asegurar la adopción de un inst rumento apropiado de la UE pa ra regular la práctica de los 
traslados de efectivo. Debería darse prioridad a la propuest a de Reglamento de la Comisión 
sobre los controles de los movimientos transfronterizos de dinero efectivo14, cuyas 
negociaciones ya se han retr asado indebidamente, con el fin de asegurar la adopción de una 
Posición común durante la Presiden cia de los Países Bajos.  
El recurso a los pagos al conta do a gran escala en los negocios  constituye un punt o débil de la 
financiación del terrorismo que en  gran parte no se ha abordado. La propuesta de la tercera 
Directiva sobre blanqueo de dinero amplía el  mecanismo preventivo del sistema antiblanqueo 
a los pagos al contado para bienes con un valor superior a 15 000 euros.  
4.4. Identificación del cliente  
Las entidades financieras ya están sujetas a la obligación de  identificar y conocer a sus 
clientes,  cosa esencial para contribuir al esfuerzo  de los servicios re presivos contra la 
financiación de terrorismo. Sería útil establecer normas mínimas comunes para las 
                                                 
13 http://www.ctose.org  
14 Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la prevención del blanqueo 
de capitales mediante la cooperación aduanera (COM(2002)328-C5-0291/2002-2002/0132(COD)).  
 
ES 8   ES instituciones financieras de la UE por lo que se  refiere a la verificac ión de la identidad de 
cliente y al registro la identificación de datos.  
Podría estudiarse el estableci miento de una base de datos electrónica de muestras de 
documentos de identidad de la UE (y otros) para  los servicios represivos y el sector privado, 
con ejemplos de documentos falsificados. Un control cruzado de los documentos presentados 
podría ayudar a autoridades y empresas a id entificar las posibles falsificaciones.  
5. FINANCIACIÓN  DEL TERRORISMO  Y TRANSPARENCIA   
5.1. Personas jurídicas  
La falta de normas internacionales sobre m ecanismos clave utilizados en transacciones 
financieras globales, como sociedades inte rnacionales, fondos fiduciarios, vehículos de 
financiación extraterritoriales, crea un grado de opacidad financiera que supone una auténtica 
ventaja para quienes financian el terrorism o. La Comisión Europea se propone emprender un 
análisis de rentabilidad de una gama amplia de medidas de transparencia para contribuir a este 
debate abierto.  
Aumentar la transparencia de las personas jurídi cas es un elemento clave para contrarrestar la 
infiltración de las organizaci ones terroristas y sus simpati zantes. La Comunicación de la 
Comisión de 29 de marzo de 2004 sobre la lu cha contra el terrorismo destacaba los 
potenciales beneficios de incluir, en las legislaciones relativas a la constitución y 
administración de personas jurídicas, mecanismos de inhabilitación y prohibición aplicables a 
las personas físicas y jurídicas en caso de condena, en particular, por infracciones 
vinculadas al terrorismo o a la delincuencia organizada. Del mismo modo, un mecanismo 
eficaz de intercambio de información sobre cond enas en la UE, puede ayudar a impedir que 
los grupos terroristas o sus financieros se  infiltren en actividades legítimas.  
5.2. Entidades sin ánimo de lucro o de beneficiencia  
La transparencia es un problema clave en el sector de las entidades sin ánimo de lucro o 
benéficas. El número de organizaciones sin ánim o de lucro o benéficas y la cantidad de ayuda 
que dispensan han aumentado considerablemente durante los últimos años. Muchas de estas 
organizaciones recaudan dinero destinado a las zonas de conflicto. Una vez el dinero llega a 
esas zonas, disminuye mucho la capacidad de confiar en la cooperaci ón internacional para 
descubrir su destino, en particular en los territorios donde los fondo s se transportan en 
efectivo.  
Debería estudiarse más a fondo una posible  normativa mínima a esca la de la UE diseñada 
para aumentar la transparencia del sector15. Podría adoptar la form a de norma vinculante o 
de un Código de Conducta para el sector del voluntariado. Entre las normas apropiadas sobre 
transparencia podrían figurar  la publicación anual de  las cuentas auditadas 
independientemente, normas sobre el buen gobierno corporativo y el  requisito de presentación 
de una auditoría de las ruta s de desembolso. Teniendo en cuenta el gran  número de 
organizaciones sin ánimo de lucro o benéficas sitas fuera de la UE pero con oficinas en uno o más Estados miembros, las medidas de transparen cia también deberían surtir efectos fuera de 
la UE. 
 
                                                 
15 La Comisión Europea está organizando un taller para el 29 de octubre sobre el enfoque de la UE en 
materia de prevención del abuso del sector benéfico con fines de financiación del terrorismo.  
 
ES 9   ES En la mayor parte de los Estados  miembros el sector benéfico disfruta de un trato fiscal 
especial de modo que las autoridades fiscal es disponen de inform ación detallada sobre 
ingresos y desembolsos de la mayor parte de  las organizaciones de beneficencia. Debería 
profundizarse en el papel de las autoridades tributarias en el contexto de la Recomendación 
Especial VIII.  
La Comisión Europea mejorará sus métodos de recogida automática de inteligencia, 
extracción de información e instrumentos de  análisis para aplicarlos al sector de la 
beneficencia. La Comisión llevará a cabo un estudio de viabilidad, con aportaciones de 
Europol, para trazar el mapa del sector en la UE de los 25 en torno a una serie de dimensiones 
que puedan ayudar a detectar la presencia de un alto riesgo de financiación del terrorismo u 
otra actividad delictiva. Se espera que el est udio incluya también una revisión de los análisis 
nacionales del riesgo, si lo hay, e intentará establecer una metodologí a que identifique los 
puntos débiles y los indicadores de riesgo.  
6. FINANCIACIÓN  DEL  TERRORISMO  Y MEDIDAS  HORIZONTALES   
6.1. Congelación de activos  
El mecanismo de la UE de designación de terroristas y organiza ciones terroristas con 
excepción de Al-Qaeda16, creado en especial para permitir la congelación de activos, no ha 
dado lugar a una lista que pueda considerarse exhaustiva y plenamente eficaz. Las interpretaciones divergentes de las condici ones para la designaci ón y los consiguientes 
retrasos causados por el requisito de unanimida d parecen ser la causa principal, aunque la 
falta de orientación a los te rceros países que se proponen formular una petición de 
designación también puede haber influido. Contar con una inte rpretación y un planteamiento 
estándar en las áreas de divergencia es un re quisito clave para mejorar la eficacia, por 
ejemplo: 
 
– designación de grupos o entidades que han  cambiado de nombre después de la 
designación;  
– designación de las “organizaciones tapadera”;  
– designación de los líderes de gr upos y entidades ya designadas.  
La Lista electrónica consolid ada de sanciones financieras específicas es una iniciativa 
conjunta de la Comisión Europea y de los bancos europeos17. Es una base de datos 
consolidada de personas y entidades sujetas a la s sanciones financieras de la UE. Puesto que 
las sanciones financieras son apli cables a la fecha de su publicación en el Diario Oficial, la 
Comisión se esforzará por asegurar que la base de datos se actualice el mismo día de la 
publicación del Diario Oficial. Las instituciones financieras ha n pedido orientaciones sobre 
estándares de comparación que permitan aclarar si una determinada persona es una persona 
designada. Tal orientación aumentaría  la eficacia de las sancione s y, puesto que se refiere a 
sanciones financieras de la UE, debería proc eder preferiblemente del Consejo o de la 
Comisión (por ejemplo, en una recomendación).  
                                                 
16 Posición común 2001/931/CFSP y Reglamento (CE) n° 2580/2001.  
17 Federación de Bancos Europeos, Grupo de Cajas de Ahorros Europeas, Asociación Europea de Bancos 
Cooperativos, Asociación Europea de Bancos Públicos.  
 
ES 10   ES 6.2. Formación eficaz y específica  
La presencia de un número adecuado de personas correctamente formadas en el seno de las 
autoridades competentes y el se ctor privado es esencial.  
Hay que lograr que haya un número adecuado de investigadores con formación financiera. 
La Comisión Europea y Europol han iniciado un proyecto conjunto pa ra establecer normas 
mínimas comunes en el ámbito de la formación para la investigación financiera en la UE. El 
objetivo es promover las buenas prácticas y un  enfoque mínimo común para la formación de 
la investigación financiera.  
CEPOL desempeña un papel clave en el desarro llo de una cultura europea de investigación 
financiera y de otro tipo de formación entre los a ltos funcionarios de policía y en la extensión 
de las buenas prácticas en esta área vital.  
6.3. Investigación sobre seguridad  
La Comisión Europea gestiona las actividades  de investigación antiterroristas que pueden 
apoyar, entre otras cosas, la lucha contra la financiación del terrorismo. La  "Acción 
preparatoria sobre el aumento del potencial  industrial europeo en  el ámbito de la 
investigación sobre seguridad" tiene un presupuesto de 15 millones de eu ros para 2004 y un 
presupuesto previsto de 24 y 26 millones de euros para 2005 y 2006 respectivamente. En 2003 se estableció un "Grupo de Personalidades" (GP) encargado de proponer orientaciones, 
principios y prioridade s clave para un futuro Programa Europeo de Investigación sobre 
Seguridad ("PEIS") conforme a los objetivos políticos de la UE. El informe del GP
18 
recomienda el establecimiento de un PEIS a pa rtir de 2007 con una financiación mínima de 
1000 millones de euros al año a añadir a los recursos actualmente existentes. Como seguimiento, la Comisión adoptó el 7.9.2004 una  Comunicación titulada " Investigación 
sobre seguridad: próximos pasos "
19. Toma nota de la recomendación del informe, 
expresando la necesidad de establecer un Com ité Consultivo Europeo de Investigación sobre 
Seguridad que asesore sobre el contenido y la aplicación del PEIS  y de presentar una 
propuesta para un PEIS a principios de 2005, que forme parte del VII Programa Marco de 
Investigación Comunita ria a partir de 2007. Las áreas do nde debe fomentase aún más la 
investigación comprenden la distribución de la  resolución de problemas entre autoridades 
competentes de la UE y las configuraciones soci ocognitivas específicas a la lucha coordinada 
y eficaz contra la financiación del terrorismo.  
6.4. Acción exterior  
La lucha contra la financiación del terrorismo debe constituir una  parte integran te del diálogo 
político de la UE y de los programas de asiste ncia técnica con terceros países, incluido el 
desarrollo de un diálogo ad hoc  a nivel de expertos. La c onjunción de los esfuerzos por 
combatir la financiación del terrorismo también continuará siendo una parte importante y regular de la cooperación UE-USA.  
                                                
 
18 "Investigación para un futuro seguro", informe del GP  en el ámbito de la Investigación sobre Seguridad, 
ISBN 92-894-6611-1, Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas de 
Luxemburgo, 2004. 
19 COM 2004/590. 
 
ES 11   ES Los paraísos fiscales que permiten la opaci dad de actividades bancarias y estructuras 
societarias proporcionan refugi o al dinero del terrorismo. La  Unión Europea debe promover 
una mayor transparencia e intercambio de in formación con terceros países y territorios 
dependientes o asociados. La acción positiva podría ayudar a los socios cooperativos a 
superar las dificultades de naturaleza normativa, técnica o económica al introducir más 
transparencia, en forma de asis tencia técnica refor zada, donde la UE en su conjunto tiene una 
experiencia considerable, o en forma de algún tipo de apoyo económico. Las evaluaciones 
anuales e intermedias de los Documentos Es tratégicos Nacionales también podrían prever 
acciones apropiadas. La Comisión supervisará la eficacia y los progresos realizados por los 
paraísos fiscales fuera de Europa  a favor de la transparencia.  
7. CONCLUSIONES   
Dificultar a los terroristas la recaudación de fondos  es uno de los elementos de la lucha contra 
la financiación del terrorismo. Ad emás, el rastreo de transacci ones financieras y de otro tipo 
es un medio eficaz para localizar a los terroristas y sus partidar ios e interrumpir la actividad 
terrorista. Todo ello se vería facilitado con el incremento de la transparencia de las 
transacciones financieras y pers onas jurídicas, incluidas las que actúan en el sector sin ánimo 
de lucro. Para obtener resultados reales y lograr  el intercambio de datos en tiempo real en la 
actividad preventiva y represiva de lucha cont ra la financiación del terrorismo, necesitamos 
colaborar estrechamente y crear mecanismos re forzados de intercambio de información a 
nivel nacional, de la UE e internacional tanto entre las autoridades competentes como entre 
éstas y el sector privado.  
 
ES 12   ES TECHNICAL ANNEXES 
 
ES 13   ES ANEXO  1 
Possible Future Measures relevant to the fight against terrorist financing 
Information Exchange: 
• Establish appropriate mechanisms to achieve mu ltilateral co-ordination with all authorities 
and bodies involved in supervisi ng and detecting irregularities in the financial sector (to 
include fiscal authorities, financial oversi ght bodies, Justice Department, intelligence 
community, law enforcement authorities, author ities in charge of administrative freezing 
measures). 
• Promote appropriate information sharing mechanisms between intelligence services and 
prosecutors. 
• Promote intelligence led law enforcement by en suring access to privat e sector information 
to facilitate information gathering on , detection and locat ion of suspects.  
• Promote outreach and other mechanisms to fac ilitate real time trackin g and data exchange 
by means of the financial and other systems. 
• Consider ways to improve communication be tween FIUs and the financial community 
through enhanced access to relevant databases.  
Traceability of Financial Transactions: 
• Promote financial investigation as a law en forcement technique in the Member States. 
Encourage establishment of common minimum sta ndards in financial i nvestigation training 
standards in the EU via Joint Commission/Europol project).  
• Promote establishment of national bodies dedica ted to identification, tracing, freezing and 
confiscation of terrorist (and other criminal) assets and implementation of a co-operation 
network among such bodies to facilitate co-ope ration in the tracing of fast moving terrorist 
and other criminal funds. 
• Promote organisational and technical measures needed to present electronic evidence in 
Court. 
• Consider need for common minimum EU standa rds for verification of customer identity.  
• Consider case for database with samples of all identity documents issued in the EU and 
beyond to facilitate detection of false ident ity papers by financial institutions when 
verifying customer identity. 
• Guidance on matching standards to be applie d when checking whethe r any given person is 
a designated person to improve the effectivenes s of financial sanctions  (see Section 6.1).  
 
ES 14   ES Transparency: 
• Consider what further measures may be needed  to enhance transparen cy of legal entities 
having regard in particular to ant recomm endations to be made in the Commission’s 
planned Study on cost benefit assessment of transparency measures. 
• Consider further EU-wide mechanisms for th e disqualification of individuals of firms 
convicted of offences related to  terrorism or organised crime. 
• In the non-profit/charitable sector assess appr opriate EU-wide transparency measures and 
mechanisms to ensure complian ce with these together with methods to identify high risk 
for terrorist financing or  other criminal activity. 
Asset Freezing: 
• Promote standard interpretation on designation of groups or entities that have renamed 
themselves after designation, desi gnation of ‘front organisations ’, designation of leaders of 
groups and entities that have  already been designated. 
 
ES 15   ES ANEXO  2 
1. Measures Adopted at EU level relevant to  the fight against te rrorist financing. 
Since October 2001 an important number of acti ons have been taken at EU level aimed at 
countering terrorism as well as preventing the ac quisition, retention and use of funds or assets 
by such organisations. Taken together with earl ier actions, these constitute powerful measures 
in the Union’s arsenal to fight  terrorism and its financing.  
Legislative Actions 
1.1. Council Act of 16 October 2001 establishing , in accordance with Article 34 of 
the Treaty on European Union, the Pr otocol to the Convention on Mutual 
Assistance in Criminal Matters between  the Member States of the European 
Union (2001/C 326/01) (OJ C 326 of 21 November 2001 p.1) 
This Act provides for the exchange of information between Member States 
concerning bank accounts held by any pers on who is the subject of criminal 
investigations. It has not yet been ratified and Member States are encouraged to accelerate this process. 
1.2. Directive 2001/97/EC of the European Parliament and of the Council of 4 
December 2001 amending Council Directiv e 91/308/EEC on prevention of the 
use of the financial system  for the purpose of money laundering (OJ L 344 of 28 
December 2001, p. 76) 
The second money laundering Directive, am ending the 1991 Directive, was adopted 
in December 2001. The definition of criminal activity giving rise to money laundering is widened to include all organi sed crime and a wide range of serious 
crimes, including offences related to terrori sm. The professions which are required to 
report money laundering suspicions, in additi on to the credit and financial and related 
institutions, now include accountants, lawyers,  notaries, real esta te agents, casinos 
and dealers in high value goods.  
1.3. Council Decision of 6 December 2001 extendi ng Europol’s mandate to deal with 
serious forms of international crime listed in the Annex to the Europol 
Convention (2001/C 362/01) (OJ C 362 of 18 December 2001, p.1) 
The effect of this Council Decision was to enable Europol to deal with the serious 
forms of international crime listed in the Annex to the Europol Convention, such as 
murder, grievous bodily injury, kidnapping, hostage-taking, orga nised robbery and 
illicit arms trafficking. Europol’s mandate  now includes support for law enforcement 
against serious international orga nised crime, including terrorism. 
1.4. Council Common Position of 27 December 2001 on combating terrorism 
(2001/930/CFSP) (OJ L 344 of 28 December 2001, p. 90) 
The Common Position sets out a number of ac tions to be taken to combat terrorism. 
The principal measures contained in the Common Position are: criminalising the financing of terrorism within the EU, fr eezing of financial assets or economic 
 
ES 16   ES resources of persons or entities involve d in terrorism, prohibiting the giving of 
financial or other assistance to such persons  or entities, requiri ng measures to be 
taken to suppress any form of support for th ose involved in terrorist acts, taking steps 
to prevent terrorist acts and denying safe haven to those involved in such acts. 
1.5. Council Common Position of 27 December 2001 on the application of specific 
measures to combat terrorism (2 001/931/CFSP) (OJ L 344 of 28 December 
2001, p. 93) 
The Common Position establishes the primar y list of persons, groups and entities 
involved in terrorist acts20. It sets out the criteria to be  used to decide who should be 
considered as terrorists for inclusion on th e list and the actions  which constitute 
terrorist acts. The names on the list are to be  reviewed at least once every six months. 
Under the Common Position the European Community is required to order the 
freezing of the funds and other financial a ssets or economic resources of, and the 
prohibition on the provision of financial se rvices to, the listed  persons, groups and 
entities. Member States are required to a fford each other assistance in preventing and 
combating terrorist acts.  
1.6. Council Regulation (EC) No 2580/ 2001 of 27 December 2001 on specific 
restrictive measures directed against certain persons and entities with a view to 
combating terrorism (OJ L 344 of 28 December 2001, p. 70) 
The Regulation provides for the freezing of  the funds, financial assets and economic 
resources of certain persons, groups a nd entities involved in terrorism, for a 
prohibition on the making available of funds , financial and economic resources to 
such persons, groups and entities and a prohibition on the provision of financial 
services to them. It authoris es the Council to establish and maintain a list of persons, 
groups and entities i nvolved in terrorism21. Provision is also made for the granting of 
authority for the use of funds frozen in  accordance with the Regulation to meet 
essential human needs and for certain other payments (e.g. taxes, utility bills etc.). 
1.7. Council Decision of 27 December 2001 esta blishing the list provided for in 
Article 2(3) of Council Regulation (E C) No 2580/2001 on specific restrictive 
measures directed against certain persons a nd entities with a view to combating 
terrorism (2001/927/EC) (OJ L 344 of 28 December 2001, p. 83) 
This decision contains a list or persons , groups and entities against whom specific 
restrictive measures are to  be applied in accordance with C ouncil Regulation No 
2580/2001. An updated list of persons, groups and entities to which the measures imposed by the Regulation apply has been  published seven times, the latest 
publication being that of Council Decision 2004/306/EC. 
1.8. Council Decision of 28 February 2002 setting up Eurojust with a view to 
reinforcing the fight against seriou s crime (2002/187/JHA) (OJ L 063 of 6 
March 2002 p. 1) 
                                                
 
20 The latest version of the list is set out in Common Position 2004/500/CFSP. 
21 The latest version of the list is set out in Council Decision 2004/306/EC. 
 
ES 17   ES This Decision establishes Eurojust, to be composed of seconded prosecutors, judges 
or police officers from each Member Stat e. The objectives of Eurojust are to 
stimulate and improve the co-ordination, be tween the competent authorities of the 
Member States, of investig ations and prosecutio ns, to improve co-operation between 
the competent authorities of the Member  States and to support the competent 
authorities of the Member States in or der to render their investigations and 
prosecutions more effective. 
1.9. Council Common Position of 27 May 2002 concerning restrictive measures 
against Usama bin Laden, members of the Al-Qaida organisation and the 
Taliban and other individuals, groups, undert akings and entities associated with 
them and repealing Common Posi tions 96/746/CFSP, 1999/727/CFSP, 
2001/154/CFSP and 2001/771/CFSP (2002/402/ CFSP) (OJ L 139 of 29 May 2002, 
p. 4) 
It prohibits the supply of arms etc. to Usama bin Laden, members of the Al-Qaida 
organisation and the Taliban and associated  persons or groups in accordance with 
UNSCR 1267(1999) and 1333(2000). It also pr ovides for the freezing of their funds 
and economic resources and prohibits the making available to them of funds and 
economic resources. The Common Position is  to be kept under constant review. 
1.10. Council Regulation (EC) No 881/2002 of 27 May 2002 imposing certain specific 
restrictive measures directed against c ertain persons and entities associated 
with Usama bin Laden, the Al-Qaida network and the Taliban, and repealing Council Regulation (EC) No 467/2001 proh ibiting the export of certain goods 
and services to Afghanistan, strengthening the flight ban and extending the freeze of funds and other financial reso urces in respect of  the Taliban of 
Afghanistan (OJ L 139 of 29 May 2002, p. 9) 
The Regulation freezes the funds and econom ic resources of, and prohibits the 
making available of funds and economic re sources to, a large number of persons, 
groups and entities which are set out in an Annex. The Commission has amended the 
Regulation on 36 occasions for the purpose of updating the list of persons, groups 
and entities which are subject to the restric tions set out in the Regulation, the latest 
publication being that of  Commission Regulation (EC)  No 1728/2004. Modification 
of the list is an on-going process. 
1.11. Council Framework Decision of 13 June  2002 on joint inve stigation teams 
(2002/465/JHA) ( OJ L 162 of 20 June 2002, p. 1) 
The Framework Decision is intended to make the combating of international crime as 
effective as possible. It considered it appropriate that a specific legally binding 
instrument on joint investigation teams should be adopted to apply to joint 
investigations into drugs/human trafficking and terrorism and that they should be set 
up, as a matter of priority, to combat  offences committed by terrorists. The 
Framework Decision provides that two or more Member States may establish joint 
investigation teams for a specific purpose and for a limited period to carry out criminal investigations in one or more of the States establishing the team. Member States are required to co mply with the Framework Decision by 1 January 2003.  
 
ES 18   ES 1.12. Council Framework Decision of 13 June 2002 on combating terrorism 
(2002/475/JHA) (OJ L 164 of  22 June 2002, p. 3) 
The Framework Decision requires Member States to adopt a common definition of 
terrorist offence as set out in Article 1. It also obliges Member States to criminalise 
certain actions related to terrorist groups  or terrorism, such  as directing or 
participating in the activitie s of a terrorist group includi ng by funding its activities in 
any way, as well as inciting, aiding or abet ting and attempting to commit a terrorist 
offence. Member States had to comply  with the Framework decision by 31 
December 2002. In June 20041 the Commissi on produced a report analysing national 
measures taken to comply with the Framework Decision (COM 2004 409 of 8.6.2004).  
1.13. Council Framework Decision of 13 June 2002 on the European arrest warrant 
and the surrender procedures between  Member States (2002/584/JHA) (OJ L 
190 of 18 July 2002, p. 1) 
The Framework Decision provides for the execution in any Member State of a 
judicial decision made in another Member  State for the arrest and surrender of a 
person for the purpose of criminal proc eedings or the execution of a custodial 
sentence. The offences covered by the Fr amework Decision include terrorism. After 
1 January 2004 extradition between Member  States will be governed by rules 
adopted pursuant to the Framework Decision. Member States were required to take 
the necessary measures to comply w ith the Framework Decision by 31 December 
2003.   
1.14. Directive on Insider Trading and Market  Manipulation (Market Abuse) (2003/6 
of 28 January 2003) (OJ L 96 of 12 April 2003, p. 16 -25) 
The Insider Dealing and Market Manipul ation (Market Abuse) Directive was 
adopted by the Council and the Parliament on 3 December 2002. Terrorists may 
abuse financial markets by financing activ ities through insider dealing or market 
manipulation (using clean money in a dirt y way) or by laundering ‘dirty’ money on 
financial markets through insider deali ng and market manipulation. The Market 
Abuse Directive contributes to strengthen the fight against criminal activities on 
financial markets. 
1.15. Council Decision of 19 December 2002 on  the implementation of specific 
measures for police and judicial cooperati on to combat terrorism in accordance 
with Article 4 of Common Position 2001/931/CFSP (2003/48/ JHA) (OJ L 16 of 
22 January 2003, p. 68) 
The Decision relates to access and collecti on of information concerning and resulting 
from criminal investigations and proceedi ngs with respect to terrorist offences 
involving any of the persons, groups or entities listed in the Annex to Common 
Position 2001/931/CFSP with a view to its communication to Europol and Eurojust. 
The information in question concerns the identity of the person, group or entity, the acts under investigation or prosecution and links with related cases. In cases 
involving any of the listed persons, groups or entities the Decision al so calls for joint 
investigation teams in appr opriate cases, urgent treatme nt of requests for mutual 
 
ES 19   ES legal assistance and recognition and enfor cement of judgements in connection with 
terrorist offences and sharing of information. 
1.16. Ratification of international convention s in accordance with UN SC Resolution 
1373 (2001) 
In accordance with resolution 1373 (2001), Me mber States have accepted a political 
commitment, by means of Article 14 of Common Position 2001/930/CFSP to 
become parties to the UN Convention for the Suppression of the Financing of 
terrorism (New York, 9 December 1999) and 12 other conventions on Terrorism. 
1.17. Council Framework Decision 2003/577/JHA of  22 July 2003 on the execution in 
the European Union of orders freezing property or evidence. (OJ L 196/45 of 2nd 
of August 2003) 
This Framework Decision introduces the prin ciple of mutual rec ognition of judicial 
orders freezing property and evidence. It establishes the rules pursuant to which 
Member States must recognise and execute  such orders issued by the competent 
judicial authorities of another Member Stat e. It applies to freezing orders issued for 
the purpose of securing evidence or subse quent confiscation of property. For this 
purpose terrorism is included among the o ffences for which no verification of double 
criminality is required. 
 
ES 20   ES ANEXO  3 
1. MEASURES UNDERWAY AT EU LEVEL RELEVANT TO THE FIGHT AGAINST 
TERRORIST FINANCING  
1.1. Draft Framework Decision on Confis cation of Crime-related Proceeds, 
Instrumentalities and Property 
The draft Framework Decision attempts to  harmonise certain confiscation related 
provisions in the Member States, not ably in connection with “extended 
confiscation”. According to this concept,  a Court shall have power in certain 
circumstances to order confiscation of a c onvicted person’s assets where the Court is 
fully convinced, inter alia, that the person ’s assets derive from other criminal 
activity. The Framework Decision received  political agreement in December 2002 
but is still subject to Memb er State scrutiny reserves.  
1.2. Draft Framework Decision on the appl ication of the principle of mutual 
recognition to Confis cation Orders  
The purpose of this draft Framework Decisi on is to facilitate co-operation between 
Member States in the recognition and executi on of orders to conf iscate property. It 
obliges Member States to recognise and ex ecute in its territory  confiscation orders 
issued by a court competent in criminal matters in another Member State. The draft Framework Decision received political ag reement in June 2004 but remains subject 
to a number of scrutiny reserves.  
1.3. Control of Large Scale Cash Movements - Proposal for a Regulation of the 
European Parliament and Council on th e prevention of money laundering by 
means of customs co-operation 
On 25 June 2002 the Commission adopted a report together with a proposal for a 
Regulation to introduce cont rols on significant cash movements by persons entering 
or leaving the Community. The proposed  Regulation would complement the 
Community Money Laundering Directives and oblige persons entering or leaving the 
Community customs territory carrying cash or equivalent instruments with a value of €15.000 or more, to make an appropriate declaration.  
1.4. Proposal for a third Money Laundering Directive 
The proposal for a third Money Launde ring Directive was adopted by the 
Commission on 30
th June 2004. The proposal seeks to ensure a common EU-wide 
approach to the FATF 40 Recommendations  as revised in June 2003. It proposes to 
extend the scope of the Directive to trus t and company service providers, introduces 
more detailed requirements regarding custom er due diligence a nd identification of 
the beneficial owner and extends the an ti-money laundering preventive mechanism 
to transactions suspected  to be associated with terrorist financing.  
 
ES 21   ES 1.5. Proposal for a Council Decision on th e exchange of information and co-
operation concerning terrorist offences 
The European Commission a dopted a Communication on the fight against terrorism, 
including financing of terrorism on 29th March 200422. The Communication contains 
in annex a Proposal for a Council Decision en abling the services involved to have 
access to the most complete and up-to-da te information. The Commission's proposal 
widens the scope of the exchange of information to all terrorist offences within the meaning of the Framework Decision of 13 June 2002 on combating terrorism. The 
obligation to exchange information would appl y to all terrorist offences or offences 
relating to a terrorist group known to the Me mber States, includi ng participation in 
the activities of a terroris t group through any form of financing. The exchange of 
information will apply to all stages of proceedings. Europol and Eurojust must be sent information on terrorist offences at all stages of proceedings, including convictions. 
1.6. Proposal for a Regulation on payer’s in formation accompanying funds transfers 
The European Commission is expected to  adopt a proposal for a Regulation on 
payer’s information accompanying funds tran sfers in the course of October or 
November 2004. The proposal for a Regula tion aims at transposing Special 
Recommendation VII into Community la w. It lays down rules on payer’s 
information accompanying funds transfers, in order to ensure that basic information 
is immediately available to the authorities responsible for combating terrorism, to 
assist them in their task. These rules result  in a number of obligations applicable to 
all payment service providers involved in  the payment chain. The payer’s payment 
service provider must ensure that funds transfers contain complete, accurate and 
meaningful payer’s information. Any inte rmediary payment service provider must 
ensure that all payers’ information that acco mpanies a transfer is retained with the 
transfer or that appropriate records are kept. The payee’s payment service provider 
must have effective risk-based procedures in order to identify funds transfers lacking 
complete payer’s information and, as appropr iate, report suspicious transactions to 
the authorities responsible for combating terrorism. 
1.7. Draft Directive on a New Legal Framew ork for Payments in the Internal 
Market 
The Commission is working on the above draft proposal which will ensure the 
harmonised implementation of Special Reco mmendation VI of the Financial Action 
Task Force into Community law and thereb y guarantee a level pl aying field for all 
providers. The planned regulatory regime for money remitters will not only foresee registration of the transmitter by the intr oduction of a special licence of a payment 
service provider but will also take into  account the specific risk profile of these 
providers by the establis hment of tailor-made supervisory requirements.  
                                                
 
22 COM(2004)221