COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES - REFUERZO DE LA DIMENSIÓN SOCIAL DE LA ESTRATEGIA DE LISBOA: racionalización del método abierto de coordinación en el ámbito de la protección social

ÍNDICE

1. Introducción: la protección social en la agenda política de la UE

2. Racionalizar a fin de reforzar la dimensión social de la estrategia de Lisboa.

2.1. Contribuir a la gobernanza en el ámbito socioeconómico como seguimiento de la racionalización de los procesos de coordinación de las políticas económicas y de empleo

2.2. Racionalización: creación de un marco integrado para la cooperación en el ámbito de la protección social

2.3. Métodos de trabajo: el método abierto de coordinación y su papel en la estrategia general

El método abierto de coordinación: un método complementario

Flexibilidad y plena aplicación de la subsidiariedad

Apertura: la implicación de las partes interesadas

El vínculo entre procesos e instrumentos existentes

Cometido de la Comisión

Asociación con el Parlamento Europeo

3. Creación de un proceso de coordinación reforzado y simplificado

3.1 Objetivos comunes

3.2 Mecanismos de información: un nuevo informe conjunto anual sobre la protección social

3.3 Indicadores: un importante refuerzo de la racionalización

3.4 Preparativos para la racionalización del método abierto de coordinación en el ámbito de la protección social.

Inclusión social

Pensiones

Asistencia sanitaria

Informe conjunto sobre protección social

Anexo 1

Anexo 2

Anexo 3

1. INTRODUCCIÓN: LA PROTECCIÓN SOCIAL EN LA AGENDA POLÍTICA DE LA UE

La protección social es un componente fundamental del modelo social europeo. Puede definirse como todos los sistemas colectivos de transferencia diseñados para proteger a las personas contra los riesgos sociales [1], al que actualmente se destina cerca del 27,5 % del PIB (en descenso desde un máximo del 29 % en 1993) [2] por término medio. Los Estados miembros son los únicos responsables del diseño, la organización y la financiación de sus sistemas de protección social. La legislación comunitaria en esta materia se refiere principalmente a la aplicación de los principios fundamentales del Tratado en los sistemas nacionales [3].

[1] Se consideran riesgos sociales los riesgos clásicos de la vejez y la jubilación, la muerte del titular de la prestación, la discapacidad, la enfermedad, la maternidad, los hijos a cargo y el paro y, a veces, también la necesidad de proporcionar cuidados a parientes ancianos frágiles, discapacitados o enfermos. La protección social garantiza que los riesgos sociales no deriven en situaciones de pobreza y que la falta de recursos no impida el acceso a los servicios esenciales para vivir dignamente.

[2] Las pensiones de jubilación y la asistencia sanitaria son con diferencia los mayores componentes de la protección social en la Unión, responsables de casi dos tercios del gasto total. Comisión Europea, La protección social en Europa 2001, publicado (en francés, inglés y alemán) en mayo de 2002.

[3] Como corolario de la libertad de circulación, los Reglamentos (CEE) nº 1408/71 y nº 572/72 incluyen mecanismos de coordinación de la Seguridad social de los trabajadores migrantes que aseguran que éstos no pierdan sus derechos si ejercitan su derecho de libre circulación. Igualmente, las Directivas 79/7/CEE y 86/378/CEE abordan la aplicación del principio de igualdad entre hombres y mujeres en las disposiciones de seguridad social obligatoria y laboral.

Los Tratados de Amsterdam y Niza establecen que el papel de la Comunidad consistirá en «apoyar y completar la acción de los Estados miembros» en determinados ámbitos, que incluyen «la seguridad social y la protección social de los trabajadores», «la lucha contra la exclusión social» y «la modernización de los sistemas de protección social», que ha sido la base de los procesos políticos de cooperación y coordinación de los últimos años, incluidos los intercambios de información, la evaluación de la actual evolución política y la identificación de buenas prácticas, sobre la base del reconocimiento explícito del principio de subsidiariedad y la diversidad de los sistemas nacionales en la UE. Hay un reconocimiento generalizado de que los sistemas se enfrentan a desafíos comunes (por ejemplo, el envejecimiento de la población, la persistencia de la pobreza y la exclusión social y la amenaza de unas desigualdades cada vez mayores; cambios en la estructura de la sociedad, las familias y el mundo laboral; el reto que supone contribuir al crecimiento y a la creación de empleo) y de que deben reformar y modernizar los sistemas con vistas a estos desafíos.

El ámbito para esta cooperación tuvo un importante impulso cuando el Consejo Europeo de Lisboa, en marzo de 2000, esbozó su visión de una estrategia socioeconómica integrada para Europa de cara a la década que finalizará en 2010. Las Conclusiones de Lisboa consideraban que unos sistemas de protección social mejorados y actualizados eran un importante paso hacia la consecución del objetivo estratégico global. El enfoque de la protección social como importante elemento en las políticas económicas generales se reforzó más con la Agenda de política social adoptada en el Consejo Europeo de Niza, cuya idea básica era formar un triángulo de políticas involucradas en una interacción positiva de políticas económicas, de empleo y de protección social.

Por un lado, los objetivos de política macroeconómica y la liberalización del mercado tienen importantes efectos sociales, incluida la organización de los sistemas de protección social; por otro lado, las políticas económicas y de empleo, por ejemplo el fomento de una mayor participación de los trabajadores de edad avanzada en el mercado laboral precisa el apoyo de reformas en ámbitos de la protección social como las pensiones, la asistencia sanitaria y los sistemas de cuidados. Se considera que, cada vez en mayor grado, la protección social desempeña un importante papel como factor productivo, asegurando la aparición de unas economías eficaces, dinámicas y modernas basadas en unos fundamentos sólidos y en la justicia social.

La presente Comunicación incluye propuestas concretas cuya finalidad es hacer que la coordinación de las políticas de los Estados miembros en el ámbito de la protección social sea más eficaz, contribuyendo así a la necesaria modernización de los sistemas de protección social y reforzando la dimensión social de la estrategia de Lisboa. El instrumento clave para la consecución de este objetivo lo constituye el método abierto de coordinación. Aunque este método ya se aplica en determinadas áreas de la protección social, son necesarias una racionalización y una simplificación significativas, incluida una definición más clara de su ámbito de aplicación.

La racionalización de la coordinación de las políticas en el ámbito de la protección social mejorará la calidad y la coherencia de la gobernanza global de la UE en el ámbito socioeconómico. Por tanto, debería llevarse a cabo de conformidad con los instrumentos para la coordinación de las políticas económicas y de empleo de la UE basados en el Tratado, y proporcionar así material para el informe anual de primavera que precede a cada Consejo Europeo de primavera. Por tanto, esta Comunicación aborda la forma en que el proceso racionalizado de coordinación de las políticas puede completar y añadir valor a los métodos basados en el Tratado y los procesos de coordinación existentes [4]. Sobre la base del recientemente establecido ciclo trianual para la sincronización de los procesos de coordinación de las políticas económicas y de empleo -dos de los principales pilares de la Estrategia de Lisboa-, establece un calendario para la racionalización del proceso de protección social, que podría tener lugar en 2006 y estar sincronizado con la segunda ronda del ciclo trianual de estos dos procesos de coordinación. Por tanto, el lanzamiento de nuevos objetivos racionalizados para la protección social será simultáneo y coherente con la segunda ronda de procesos económicos y de empleo sincronizados.

[4] El Comité de Protección Social y el Comité de Política Económica, en el informe conjunto dirigido al Consejo Europeo de Laeken, definieron el papel del método abierto de coordinación en relación con los procesos basados en el Tratado en el contexto de la aplicación de este método en el ámbito de las pensiones. En dicho informe se establece que el método abierto de coordinación complementa los procesos basados en el Tratado y se añadirá a una serie de procesos comunitarios existentes con un mandato más amplio que incluyen aspectos de las políticas en cuestión y pide coherencia con estos procesos. Cf. «Quality and viability of pensions - Joint report on objectives and working methods in the area of pensions», 10672/01 ECFIN 198 SOC 272.

Asimismo, la Comunicación trata de cómo conseguir que la cooperación en el ámbito de la protección social, que ha experimentado un rápido crecimiento desde Lisboa, sea más eficaz y menos onerosa para los actores afectados y aborda la forma de desarrollar una mayor sinergia entre los distintos capítulos. Propone una racionalización y simplificación del trabajo y un mayor énfasis en la aplicación en el futuro.

La oportunidad de esta Comunicación se justifica por la necesidad de preparar a tiempo la participación de los nuevos Estados miembros en el proceso de coordinación de las políticas en el marco de la estrategia de Lisboa, así como la sincronización de los procesos de protección social con los procesos de coordinación de las políticas económicas y de empleo en 2006. Se ha anunciado en el informe de primavera de 2003 [5], donde la Comisión se ha comprometido a adoptar una Comunicación sobre «la integración de las acciones fragmentadas que se están realizando actualmente sobre la inclusión social y las pensiones y, con el tiempo, de la cooperación en materia de atención sanitaria y de las acciones para que 'el trabajo sea rentable', en un único método abierto de coordinación». Asimismo, responde a la invitación que el Consejo Europeo de Bruselas dirigió a la Comisión para que «informe acerca de la conveniencia de simplificar y racionalizar las distintas líneas de trabajo sobre protección social en un marco coherente con el método abierto de coordinación».

[5] COM(2003) 5.

2. RACIONALIZAR A FIN DE REFORZAR LA DIMENSIÓN SOCIAL DE LA ESTRATEGIA DE LISBOA.

2.1. Contribuir a la gobernanza en el ámbito socioeconómico como seguimiento de la racionalización de los procesos de coordinación de las políticas económicas y de empleo

La racionalización de los procesos de coordinación de las políticas económicas y de empleo incluye la creación de un nuevo calendario unificado de los trabajos anteriores y posteriores a cada Consejo Europeo de primavera, en el marco de un ciclo trianual (2003-2005). Las directrices y las recomendaciones deben ser en general las mismas durante los tres años, a fin de permitir que los Estados miembros y la Comisión se centren en la aplicación en los años intermedios. La coordinación de las políticas económicas se organiza en el marco de las Orientaciones Generales de Política Económica (OGPE); la supervisión multilateral está dirigida a la aplicación de las OGPE y del pacto de estabilidad y crecimiento. En este proceso, las pensiones se abordan desde un punto de vista de la viabilidad financiera entre los sistemas de pensiones y las finanzas públicas en general, así como de la contribución de los sistemas de pensiones al funcionamiento de los mercados laboral y financiero y al funcionamiento de la economía en general. En particular, el Consejo Europeo de Estocolmo concluyó que las estrategias generales de los Estados miembros para hacer frente a los retos económicos y presupuestarios derivados del envejecimiento de la población deberían presentarse en el contexto de los programas de estabilidad y de convergencia, y evaluarse como parte del Pacto de Estabilidad y Crecimiento por medio de las OGPE.

La coordinación de las políticas de empleo se sitúa en el marco de la Estrategia Europea de Empleo (EEE) y está estructurada en torno a varios componentes. Las directrices de empleo establecen los objetivos y las prioridades comunes de las políticas de empleo de los Estados miembros, que se ponen en práctica a nivel nacional a través de sus planes nacionales de acción, examinados conjuntamente por la Comisión y el Consejo, que presentan un informe conjunto sobre el empleo, sobre la base del cual pueden emitirse recomendaciones específicas para los países de acuerdo con una propuesta de la Comisión. Si bien el proceso de información es anual, las directrices deberían permanecer estables durante tres años. Además del pleno empleo y el trabajo de calidad, el fomento de la cohesión y la inclusión sociales es uno de los tres objetivos fundamentales de la EEE reflejado en las directrices de empleo. Para apoyar este objetivo, se incluyen varias acciones prioritarias de fomento de un mercado laboral más inclusivo y de empleabilidad de los grupos menos favorecidos. Las Directrices también instan a los Estados miembros a que ayuden a los trabajadores de más edad y a los empresarios a incrementar la tasa de empleo de las personas mayores y retardar la edad de jubilación.

La racionalización ha sido uno de los principales logros positivos; actualmente, se plantea la cuestión de cómo abordar otros aspectos de la Estrategia de Lisboa, a fin de mejorar el proceso en conjunto.

El hecho de que la racionalización afectaba a otros ámbitos políticos y podía aplicarse de forma más general fue reconocido en la Comunicación del pasado mes de septiembre, en la que se proponía la racionalización de los procesos de coordinación de las políticas económicas y de empleo [6]. Esta Comunicación trazaba las evoluciones más importantes que han tenido lugar recientemente en los distintos procesos a escala de la UE relacionados de algún modo con la coordinación de las políticas económicas y las relacionadas con éstas, y mencionaba los siguientes procesos: el Pacto de Estabilidad y Crecimiento; el Proceso de Cardiff; el diálogo macroeconómico; un abanico de procesos de comparación en distintos ámbitos políticos y la aplicación del método abierto de coordinación en diversos ámbitos, especialmente en este contexto, en relación con las pensiones y la inclusión social. Se hacía hincapié en que, si se añadía cada uno de estos elementos, se corría el riesgo de crear mayor complejidad, duplicar los esfuerzos y privar de claridad los mensajes generales. Además, la Comunicación identificó por separado la necesidad de centrarse más en la aplicación y menos en la simple creación de más directrices políticas.

[6] COM(2002) 487.

La Comunicación de septiembre de 2002 establecía que la Comisión reflexionara «en los próximos meses acerca de cómo racionalizar el proceso abierto de coordinación en el ámbito de la protección social -que actualmente cubre la inclusión social y las pensiones- y cómo ligarlo al nuevo enfoque racionalizado». Esto es una consecuencia lógica si se tienen en cuenta los estrechos vínculos y las fuertes sinergias posibles entre los procesos de protección social y los dos procesos racionalizados basados en el Tratado. La estrecha relación triangular entre los ámbitos políticos en cuestión, queda claramente de relieve en los trabajos realizados en el marco del método abierto de coordinación en el ámbito de las pensiones. Los objetivos comunes adoptados en el Consejo Europeo del Laeken como base del proceso instaban a los Estados miembros a elaborar una respuesta política con referencia a una mezcla de objetivos sociales (cómo mantener la adecuación de las pensiones, cómo responder a los cambios de la sociedad); objetivos del mercado de trabajo (cómo aumentar el empleo, especialmente entre las personas mayores); y problemas de tipo económico (cómo asegurar la viabilidad a largo plazo de los sistemas de pensiones). De la misma forma, se pueden encontrar conexiones pertinentes entre distintos ámbitos políticos en relación con la protección social en el ámbito de la asistencia sanitaria y los cuidados a las personas mayores, como subrayaban los tres objetivos políticos generales aprobados por el Consejo Europeo de Barcelona: asegurar la calidad de los cuidados, la equidad y el acceso a los servicios y la solidaridad de los mecanismos de financiación. Finalmente, el trabajo relativo a la inclusión social incluye cuestiones muy importantes relativas a la interacción de la protección social y las políticas de empleo.

Si se tienen en cuenta, por ejemplo, las cuestiones relativas a los sistemas nacionales de pensiones y de asistencia sanitaria, está claro que, si bien los cambios financieros han sido el motor de la reforma, no se puede evaluar su impacto exclusivamente desde una perspectiva financiera. Para que sea eficaz, la reforma debe garantizar que la solidaridad y los valores básicos de la sociedad sigan siendo elementos esenciales de las políticas. Por ejemplo, por lo que se refiere a las pensiones en particular, es preciso garantizar que los Estados miembros sigan respetando el objetivo social de adecuación de sus sistemas y sigan realizando esfuerzos para adaptar los mismos a las necesidades cambiantes de la sociedad. La interdependencia entre la viabilidad financiera y la adecuación se considera un prerrequisito para el apoyo político de las reformas. Si se quiere sacar el máximo beneficio de la estrategia de Lisboa en lo que se refiere a la coordinación de las políticas socioecómicas, es cada vez más necesario que haya un mismo equilibrio político global a escala de la UE. La racionalización, llevada a cabo para reforzar la dimensión de la protección social de la estrategia, puede ayudar a conseguir este equilibrio.

De conformidad con lo expuesto anteriormente, las propuestas de la sección 3 prevén que el futuro trabajo en el ámbito de la protección social esté orientado de forma que se refuercen y se completen los procesos basados en el Tratado relativos a las políticas macroeconómicas y de empleo (las OGPE y la EEE). Por eso es necesario asegurar que el calendario del nuevo proceso racionalizado en el ámbito de la protección social esté completamente sincronizado con el de estos dos procesos. Éste se basará en un ciclo de tres años para revisar los objetivos y presentar los informes estratégicos exhaustivos. Este periodo de tiempo es adecuado para la protección social, debido a que la evolución social es un fenómeno a largo plazo y el ritmo del cambio en este ámbito es muy gradual. Al mismo tiempo, con vistas a contribuir al proceso que culminará en la cumbre de primavera y reforzar la visibilidad de la protección social en el marco de la estrategia de Lisboa, se pedirá a los Estados miembros que en los años siguientes suministren breves actualizaciones de las evoluciones políticas más importantes. La sincronización con los dos procesos racionalizados debería tener lugar a partir de 2006, cuando empiece el próximo ciclo trianual para las OGPE y las directrices de empleo.

2.2. Racionalización: creación de un marco integrado para la cooperación en el ámbito de la protección social

La cooperación política en materia de protección social experimentó un avance significativo cuando el Consejo Europeo de Lisboa esbozó su visión de una estrategia socioeconómica integrada para Europa para la década que finalizará en 2010. Los Conclusiones de Lisboa concedían una considerable importancia a la contribución de los sistemas de protección social a la consecución de los nuevos objetivos estratégicos. En dichas conclusiones se emitían claros mandatos para la colaboración entre los Estados miembros y la Comisión en los ámbitos de las pensiones y la inclusión social y se introducía el método abierto de coordinación como un mecanismo para llevar adelante este trabajo; por otra parte, se esbozaron mecanismos para guiar y coordinar los trabajos hacia la nueva estrategia, otorgando un papel central al Consejo Europeo de primavera que se celebra anualmente.

El enfoque de la protección social como un elemento importante de las políticas económicas generales se reforzó más con la Agenda de política social adoptada por el Consejo Europeo de Niza [7], cuya idea básica la constituía el triángulo de políticas involucradas en la creación de un círculo virtuoso de políticas económicas, de empleo y de protección social, que confirmó el objetivo de modernizar y mejorar la protección social para que pudiera «responder a la transformación hacia la economía del conocimiento y al cambio en las estructuras sociales y familiares y apostar por el papel de la protección social como factor productivo».

[7] Las orientaciones para la política social definidas en Niza fueron: i) un mayor número y una mejor calidad de los puestos de trabajo, ii) anticiparse a los cambios del entorno laboral y sacar partido de los mismos desarrollando un nuevo equilibrio entre flexibilidad y seguridad, iii) luchar contra cualquier forma de exclusión y de discriminación, iv) modernizar la protección social, v) fomentar la igualdad entre el hombre y la mujer y vi) reforzar la dimensión social de la ampliación y de las relaciones exteriores de la Unión Europea.

Las orientaciones de los Consejos Europeos de Lisboa y Niza proporcionaron el marco en el que la Comisión y los Estados miembros han llevado a cabo trabajos con objeto de afrontar el reto de modernizar los sistemas de protección social. Los objetivos generales para la modernización definidos en las conclusiones del consejo de diciembre de 1999 sobre la base de una Comunicación de la Comisión [8] eran: hacer que trabajar sea rentable y garantizar unos ingresos seguros; conseguir pensiones seguras y sistemas de pensiones sostenibles; promover la inclusión social; y garantizar una atención sanitaria viable y de alta calidad.

[8] «Una estrategia concertada para modernizar la protección social» (COM(1999) 347 final).

La validez de este marco se confirmó con los sucesivos mandatos de los Consejos Europeos siguientes, que condujeron a la introducción de dos importantes procesos, basados en el método abierto de coordinación en relación con dos de los cuatro aspectos, la inclusión social y las pensiones. Además, la cooperación política en cuestiones relativas a la protección social de las personas que necesitan asistencia sanitaria y cuidados de larga duración es menos rígida.

El Comité de Protección Social ha iniciado recientemente trabajos relativos a «hacer que trabajar sea rentable» con objeto de determinar la contribución específica de los sistemas de protección social a este objetivo general (por ejemplo, con respecto a los mecanismos de incentivo de los sistemas de prestaciones). En el contexto de las OGPE y de las directrices de empleo, se han abordado y se abordarán aspectos relativos a esta cuestión.

Desde Lisboa, el ritmo y el objetivo principal de los diferentes ámbitos ha estado determinado por los mandatos del Consejo Europeo, gracias a los cuales los trabajos han podido avanzar y se ha desarrollado una nueva ambición en los ámbitos de la inclusión social y las pensiones. Sin embargo, este enfoque ha tenido algunas consecuencias negativas. Una de ellas es la poca importancia que, debido a la organización del trabajo en apartados separados, ha adquirido la idea central establecida en la Comunicación de 1999 de una agenda general para la modernización y la mejora de la protección social. En segundo lugar, el flujo del trabajo en su totalidad ha sido algo irregular y, en ocasiones, ha estado completamente paralizado. En el verano-otoño de 2002, los Estados miembros se vieron obligados a presentar sendos informes sobre la asistencia sanitaria y los cuidados de larga duración y sobre las pensiones. A continuación, los servicios de la Comisión elaboraron dos informes conjuntos del consejo y la Comisión, que debían obtener el acuerdo del Consejo previo al Consejo Europeo de primavera de 2003.

Las cuestiones relativas a la protección social de las personas que necesitan asistencia sanitaria y cuidados de larga duración todavía no se han abordado detalladamente en el marco de la cooperación en el ámbito de la protección social. Estos aspectos son importantes para el desarrollo del modelo social europeo y, en particular, de sus políticas sociales, económicas y de empleo. Los sistemas sanitarios y las políticas sanitarias de la UE también están más relacionados entre sí que con anterioridad, por lo que muchos aspectos de las políticas sanitarias tienen una clara dimensión europea. Sin embargo, como se reconoce en el informe conjunto sobre la asistencia sanitaria y los cuidados de larga duración elaborado para el Consejo Europeo de primavera de 2003, hay muchas circunstancias específicas y muchos aspectos complejos en relación con la cooperación política en este ámbito. Actualmente, varios retos comunes a los que se enfrentan los Estados miembros en el ámbito de la salud y la asistencia sanitaria se están evaluando en el marco del proceso de reflexión de alto nivel sobre la movilidad de los pacientes y la evolución en el ámbito de la asistencia sanitaria. La Convención Europea también estudia cómo definir mejor el papel y la responsabilidad de la UE en este ámbito. En particular, será necesario determinar qué retos son los más adecuados para abordar los aspectos de protección social relacionados con la asistencia sanitaria y los cuidados de larga duración (que aseguren el acceso de todos en función de sus necesidades e independientemente de sus recursos, y que garanticen que las necesidades de asistencia sanitaria y cuidados de larga duración no conducen a la pobreza a los pacientes y sus familias); con la salud pública y los avances en la medicina; y, finalmente, con la aplicación de los principios del mercado único en el ámbito de la asistencia sanitaria (movilidad de los pacientes y libre prestación de servicios).

A la luz de las conclusiones de los mencionados procesos y dependiendo de las próximas decisiones en el ámbito de la asistencia sanitaria que tome la CIG, la Comisión examinará las modalidades para mejorar la coordinación de las políticas en este ámbito en el contexto de un proceso racionalizado de protección social.

En resumen, la racionalización y la simplificación del conjunto del proceso serán beneficiosas para los trabajos realizados en el contexto del mismo.

En consecuencia, se propone en la sección 3 que, en vez de organizar el trabajo de forma fragmentada y presentar informes relativos a los distintos objetivos, como se hace actualmente, en el futuro los trabajos se realicen en el marco de una estructura unificada que haga referencia a la protección social en su conjunto, incluido el establecimiento de grupo único de objetivos comunes basados en una visión europea común y organizados en principio en torno a tres pilares relativos a los tres ámbitos políticos de la inclusión social, las pensiones y la asistencia sanitaria y los cuidados de larga duración. En la sección 3.1. se establecen propuestas independientes para abordar el objetivo de «hacer que trabajar sea rentable» de forma menos rígida, como una «cuestión transversal».

2.3. Métodos de trabajo: el método abierto de coordinación y su papel en la estrategia general

El Consejo de Lisboa propuso que se facilitara la aplicación de los trabajos relativos a aspectos de la protección social en el marco de la estrategia integrada con un «nuevo método abierto de coordinación», que se introdujo «como manera de extender las prácticas idóneas y alcanzar una mayor convergencia en torno a los principales objetivos de la UE» en los ámbitos en los que las competencias de la Comunidad son limitadas. Es coherente con las disposiciones del artículo 137 del Tratado, que en la definición del papel de la Comunidad establecen que ésta «apoyará y completará» las actividades de los Estados miembros en materia de protección social. Se concibió como un método flexible de gobernanza que debía completar el método comunitario existente y otros procesos basados en el Tratado, como las OGPE y la EEE, que seguirían siendo los instrumentos centrales básicos de la Comunidad. Se basa firmemente en el principio de subsidiariedad y tiene el objetivo declarado de «permitir a los Estados miembros desarrollar progresivamente sus propias políticas». Incluye los siguientes objetivos:

- establecer directrices para la Unión combinadas con calendarios específicos para lograr los objetivos que [los Estados miembros] se fijen a corto, medio y largo plazo;

- establecer, cuando proceda, indicadores y puntos de referencia cuantitativos y cualitativos cotejados con los mejores que existan y adaptados a las necesidades de los distintos Estados miembros y sectores como método de comparación de las prácticas idóneas;

- plasmar estas directrices europeas en medidas de política nacional y regional, estableciendo objetivos específicos y dando los pasos adecuados, sin perder de vista las diferencias nacionales y regionales;

- organizar periódicamente controles y evaluaciones entre homólogos como procesos de aprendizaje mutuo.

Estas características deben entenderse como un marco para la aplicación del método abierto de coordinación en diferentes ámbitos. Todavía debe definirse de forma más detallada en el contexto de cada uno de los ámbitos qué características y métodos de trabajo se aplicarán y cómo se organizará el trabajo.

El método abierto de coordinación: un método complementario

El Libro Blanco sobre la Gobernanza [9] de la Comisión resumía las características del método abierto de coordinación y presentaba varios enfoques para su aplicación:

[9] COM(2001) 428 de 25 de julio de 2001.

- El método abierto de coordinación se emplea caso por caso. Ofrece un medio de fomentar la cooperación, intercambiar buenas prácticas y acordar objetivos y orientaciones comunes para los Estados miembros, a veces con el apoyo de planes de acción nacionales, como ya ha ocurrido con el empleo y la exclusión social. Se basa en una evaluación sistemática de los progresos realizados en la materialización de tales objetivos, lo que permite a los Estados miembros establecer una comparación entre sus respectivos esfuerzos y aprender de la experiencia ajena.

- En ámbitos como el empleo y la política social o de inmigración, este método se aplica en paralelo al enfoque legislativo y basado en programas comunitarios; en otros, aporta un valor añadido a nivel europeo allí donde existe escaso margen para soluciones legislativas.

- La Comisión ya desempeña una función de coordinación activa y está dispuesta a seguir haciéndolo en el futuro, pero la utilización de este método no debe romper el equilibrio institucional ni diluir la realización de los objetivos comunes recogidos en el Tratado. En particular, no debería excluir al Parlamento Europeo del proceso de decisión política. El método abierto de coordinación debería completar, nunca sustituir, la acción comunitaria.

Cada uno de estos aspectos del método abierto de coordinación queda reflejado de alguna manera en los trabajos actuales en los ámbitos de la inclusión social y las pensiones. Por su parte, los principios establecidos en el Libro Blanco sobre la Gobernanza deberían apoyar toda futura aplicación del método abierto de coordinación en el contexto de la creación de un proceso global en el ámbito de la protección social. Las modalidades para la aplicación del método abierto de coordinación en el ámbito de la protección social dependerán de las conclusiones de la próxima Conferencia Intergubernamental.

Flexibilidad y plena aplicación de la subsidiariedad

En relación con la inclusión social, el método abierto de coordinación se utiliza para crear una política concertada dirigida a los objetivos, como parte de un proceso en cuyo marco se insta a los Estados miembros a que mejoren sus políticas nacionales contra la pobreza y la exclusión social, entre otras cosas por medio del establecimiento de objetivos nacionales en línea con la petición del Consejo de Lisboa de que «deben tomarse medidas que tengan un impacto decisivo en la erradicación de la pobreza». La acción en el marco del método abierto de coordinación está reforzada por un conjunto de indicadores comunes y estrechamente vinculada al programa de acción comunitario de lucha contra la exclusión social. Si bien es importante que los objetivos políticos sigan siendo la principal finalidad en este ámbito, así como desarrollar esta finalidad en otros ámbitos de futura coordinación en materia de protección social, la aplicación del método abierto de coordinación debe seguir siendo flexible. Debe tener en cuenta las diferentes circunstancias, objetivos y estado de desarrollo de la coordinación de las políticas en los distintos ámbitos políticos.

Además, los trabajos deben seguir respetando la diversidad y la responsabilidad política legítima de los Estados miembros para diseñar, organizar y financiar sus sistemas de protección social.

Apertura: la implicación de las partes interesadas

El fuerte énfasis del proceso en la implicación de una serie de actores -participación de los interlocutores sociales, procesos de consulta con las ONG y con representantes de las ramas subnacionales de gobierno-, que refleja un alto nivel de organización de la sociedad civil en relación con la exclusión social, así como el hecho de que las políticas en este ámbito se elaboran de varias formas, a veces descentralizadas, en los Estados miembros. Podría resultar útil aplicar este enfoque en el futuro proceso global en el ámbito de la protección social.

El vínculo entre procesos e instrumentos existentes

La cuestión clave que se deriva del método abierto de coordinación en el ámbito de las pensiones está relacionada con dos aspectos fundamentales identificados en el Libro Blanco sobre la Gobernanza: cómo garantizar que el método abierto de coordinación «añada valor» a los procesos comunitarios existentes y cómo asegurar que se tenga cuenta el equilibrio institucional.

En los objetivos comunes acordados en el Consejo de Laeken como base para la aplicación del método abierto de coordinación en el ámbito de las pensiones se abordaba explícitamente esta cuestión.

El método abierto de coordinación aplicado a las políticas de pensiones se añadirá a una serie de procesos comunitarios existentes que funcionan correctamente, en cuyos ámbitos de intervención se incluyen aspectos de las políticas de pensiones. Será importante asegurar la coherencia con los procesos ya existentes.

También se enumeraban los mencionados procesos -las OGPE, el proceso de vigilancia multilateral (incluido el proceso de Cardiff), el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, la estrategia europea para el empleo y el proceso de inclusión social- antes de determinar que:

Un objetivo específico del nuevo método propuesto será proporcionar de forma integrada información y análisis de las estrategias nacionales en el ámbito de las pensiones que ayuden a asegurar la coherencia entre el tratamiento que estos procesos otorgan a las políticas de pensiones.

Finalmente, se establecía que «los resultados de los trabajos (en materia de pensiones) se integrarán en las Orientaciones Generales de Política Económica».

La relación entre el método abierto de coordinación y los procesos comunitarios existentes y la necesidad de tener en cuenta el equilibrio institucional constituye un aspecto clave de la futura protección social en conjunto. Debería crearse una forma de proceder similar a la desarrollada para el método abierto de coordinación existente en el ámbito de las pensiones. La futura cooperación en materia de protección social tendrá como misión, por medio del método abierto de coordinación, llevar a cabo un análisis detallado de los aspectos a los que se enfrentan los sistemas nacionales, así como de la particular contribución que, si se modernizan y mejoran, pueden aportar a la estrategia de Lisboa. Debería producir mensajes políticos capaces de ser incluidos en otros instrumentos; por ejemplo, mensajes clave relevantes para el informe anual de primavera; o contribuciones en los ámbitos políticos pertinentes para las OGPE y las directrices empleo. Estos mensajes deberían completar los de los procesos de coordinación de las políticas económicas y de empleo a nivel de la UE y ser coherentes con los mismos.

Cometido de la Comisión

La Comisión desempeña un papel impulsor en los procesos en el ámbito de las pensiones y la inclusión social, actuando como catalizador e intentando mantener el carácter ambicioso del proceso. El hecho de que la Comisión se encargue de elaborar el primer proyecto de cada informe conjunto del Consejo y la Comisión ha contribuido a asegurar que el método abierto de coordinación, tal y como se ha aplicado, sea un método de trabajo más sólido de lo que se pensó en un principio. Esta práctica debe mantenerse.

Asociación con el Parlamento Europeo

Finalmente, es preciso decir que ningún proceso ha encontrado hasta ahora la forma adecuada de involucrar al Parlamento Europeo, como sugiere el Libro Blanco sobre la Gobernanza. Sin duda, la proliferación de procesos ha representado un obstáculo al respecto. Se propone que, al crear un proceso racionalizado de protección social, dada la importancia del proceso en el marco de la estrategia de Lisboa, se estudien métodos para una participación adecuada y práctica del Parlamento Europeo. Por ejemplo, como un informe al Parlamento en el momento de la definición de objetivos comunes globales sobre la base de la evaluación de la cooperación y coordinación de políticas existente, como se propone en la sección 3.1 más adelante, así como en otros momentos clave del futuro proceso.

3. CREACIÓN DE UN PROCESO DE COORDINACIÓN REFORZADO Y SIMPLIFICADO

3.1 Objetivos comunes

Un enfoque racionalizado de cooperación política debería empezar con la definición de un conjunto integrado y coherente de objetivos comunes, que, en pricipio, debería estar estructurado en tres pilares que reflejan el ámbito de aplicación de la cooperación política en materia de protección social: la inclusión social, las pensiones y la asistencia sanitaria y los cuidados de larga duración, que deberían sustituir a los objetivos independientes existentes. Este conjunto de objetivos debería ser adoptado por el Consejo en 2006, sobre la base de una propuesta de la Comisión, al mismo tiempo que el paquete de directrices de las políticas económicas y de empleo. Debería permanecer estable durante un periodo de tres años, es decir, hasta 2009, salvo si circunstancias imprevistas requirieran lo contrario.

El conjunto de objetivos comunes se definirá en el marco de la estrategia de Lisboa y deberá ser totalmente coherente con las OGPE y las directrices de empleo que se adoptarán en 2006 y estar interconectado con estos procesos. Asimismo, deberá reflejar los resultados de la evaluación de la experiencia adquirida en los diferentes procesos de cooperación política existentes hasta el momento en el ámbito de la protección social. A raíz del mandato del Consejo Europeo de Bruselas de marzo de 2003, en 2006 deberá llevarse a cabo en el ámbito de las pensiones una evaluación de los progresos logrados en el marco del método abierto de coordinación, que deberá ampliarse a fin de incluir los progresos logrados en los procesos de inclusión social y de intercambio cooperativo en el ámbito de la asistencia sanitaria y debería formar parte de los preparativos para el establecimiento de los objetivos comunes del nuevo proceso racionalizado.

El conjunto de objetivos comunes debería incluir también un número limitado de aspectos transversales, que podrían abarcar temas de una relevancia más general para los sistemas de protección social, pero que no pueden ser fácilmente incluidos en uno de los tres pilares del nuevo proceso de cooperación, por ejemplo, el reto de la igualdad entre hombres y mujeres. Además, este enfoque podría abarcar la forma en que la protección social puede contribuir al enfoque de la política para «hacer que trabajar sea rentable», especialmente por lo que se refiere a la concesión de prestaciones sociales, el fomento del envejecimiento activo y las políticas para conciliar el trabajo y la vida familiar. El Consejo Europeo de marzo de 2003 invitó a la Comisión a que «informe con la debida antelación al Consejo de primavera de 2004 acerca de la mejora del marco general para las políticas de protección social mediante un mayor énfasis en la efectividad de los incentivos y la identificación de prácticas idóneas» [10]. A este respecto, debe tenerse debidamente en cuenta el trabajo que se está llevando actualmente a cabo en el contexto de los procesos de coordinación de las políticas económicas y de empleo, que abarcan, y seguirán abarcando en el futuro, el objetivo de «hacer que trabajar sea rentable» desde la perspectiva de las políticas económicas y de empleo respectivamente. En este contexto, los procesos de coordinación de las políticas económicas y de empleo abordan incentivos adecuados para aceptar un trabajo, permanecer en el mercado laboral, incrementar los esfuerzos e invertir en educación y formación. Esto implica, en particular, que deben abordar los efectos de incentivo de las políticas activas del mercado de trabajo y de la interacción entre los sistemas fiscales y los de prestaciones sociales.

[10] Por ejemplo, sistemas de prestaciones, conciliación del trabajo y la vida familiar y medidas para las personas mayores.

3.2 Mecanismos de información: un nuevo informe conjunto anual sobre la protección social

El instrumento clave del nuevo proceso racionalizado será el informe conjunto sobre la protección social, que reflejará y evaluará los progresos realizados en relación con la gama completa de objetivos comunes. Será elaborado conjuntamente por la Comisión y el Consejo sobre la base de un proyecto presentado por la Comisión. El hecho de que el informe conjunto se prepare al mismo tiempo que otros instrumentos de información en vísperas del Consejo Europeo de primavera significa que aportará nuevo y valioso material para los preparativos del Informe anual de síntesis. Los resultados del análisis realizado por la Comisión se incorporarán en el informe anual de síntesis para la cumbre de primavera. Deberá ser coherente con los trabajos paralelos realizados en el marco de las OGPE y la EEE. La sincronización mejorará significactivamente las condiciones para asegurar esta coherencia. El informe conjunto final proporcionará una importante base de información del Consejo de empleo y política social sobre protección social de la mencionada Cumbre.

El nuevo informe conjunto sobre protección social sustituirá al actual «Informe sobre la protección social en Europa», previsto en la Decisión por la que se establece el Comité de Protección Social. Este cambio ya entrará en vigor en 2005 [11]. También sustituirá al informe conjunto sobre inclusión social y al informe conjunto en materia de pensiones, y reflejará el progreso realizado en materia de cooperación de las políticas de asistencia sanitaria y cuidados de larga duración.

[11] Se facilitan más detalles sobre el periodo de transición más adelante, en la sección 3.4 y en los anexos.

A partir de 2006, los Estados miembros participarán en la preparación del informe conjunto sobre protección social por medio de un informe nacional en el que reflejarán la estrategia para alzanzar los objetivos comunes que deben acordarse previamente ese mismo año. Los informes nacionales de 2006 serán exhaustivos, cubrirán los tres pilares y estarán orientados al futuro.

En 2007 y 2008, los Estados miembros presentarán informes más breves centrados esencialmente en los progresos de la aplicación de las estrategias establecidas en 2006, así como en la actualización de las principales evoluciones políticas.

Estos informes se basarán en los indicadores acordados comúnmente para reflejar el progreso hacia la consecución de los objetivos comunes.

Después de 2006, los informes nacionales sobre protección social serán la única contribución de los Estados miembros al proceso. Por tanto, sustituirán tanto a los PNA inclusión como a los informes estratégicos nacionales en materia de pensiones.

La naturaleza del informe conjunto sobre protección social variará, pues, en función del ciclo trienal, con la elaboración de informes exhaustivos y orientados al futuro cada tres años, seguidos de breves actualizaciones en los años siguientes.

La estructura expuesta implica cambios sustanciales en el planteamiento de los instrumentos de información utilizados en los procesos actuales. Se hará hincapié en la aplicación, como en el caso de la coordinación de las políticas sociales y de empleo. Desde la perspectiva de intentar dar más peso y visibilidad a la contribución de las políticas de protección social a la estrategia de Lisboa, constituye una evolución claramente positiva.

Las tareas relacionadas con el examen de los informes nacionales, el fomento del debate político sobre la aplicación de políticas y estrategias, por medio, entre otras cosas, de métodos de revisión por pares y la elaboración del informe conjunto sobre protección social, requieren una estrecha y regular cooperación de los Comités a escala comunitaria en el ámbito de la protección social, el empleo, la coordinación de la política económica y la asistencia sanitaria.

3.3 Indicadores: un importante refuerzo de la racionalización

El especial desafío para el nuevo proceso racionalizado de protección social es que debería ser capaz de supervisar los progresos globales en el ámbito de la protección social en el logro de los objetivos comunes acordados de forma transparente y eficaz para la reforma de las políticas. La creación de un conjunto de indicadores acordados comúnmente que refleje en su totalidad los objetivos comunes es esencial para responder a este desafío. Esta tarea debería basarse en conjuntos existentes de indicadores comunes como los desarrollados para el proceso de inclusión social, los que se están desarrollando actualmente para el proceso de las pensiones y los utilizados en el marco de los procesos de coordinación de las políticas económicas y de empleo. Sin embargo, sigue habiendo necesidad de ampliar la cobertura de los indicadores al ámbito de las pensiones. Por otro lado, los indicadores relativos a la protección social de las personas que necesitan asistencia sanitaria y cuidados de larga duración deberán definirse cuando el intercambio cooperativo en este ámbito esté más desarrollado. Para ello, es crucial tener en cuenta los actuales trabajos del grupo sobre indicadores del Comité de Protección Social.

Si bien el desarrollo de indicadores debe abarcar un ámbito más amplio, será necesario asegurar que el número total de indicadores se mantiene lo más reducido posible. Hasta ahora, la tendencia ha sido incrementar el número de indicadores para poder acomodar los distintos enfoques de los Estados miembros. Un enfoque de este tipo no produciría el número limitado de indicadores sumarios necesario para que el informe anual cumpla su principal cometido.

El nuevo proceso también garantizará una mayor visibilidad de las estadísticas sociales a nivel de la UE e incrementará la demanda de una fiabilidad, comparabilidad y puntualidad mayores. Esto sólo se podrá lograr con un fuerte compromiso de parte de los Estados miembros para desarrollar instrumentos clave como ESSPROSS, que aborda la financiación y el gasto de las diferentes ramas de la protección social; SILC, las estadísticas anuales a escala comunitaria relativas a los ingresos y las condiciones de vida de los hogares; y SHA, el sistema de cuentas de salud. Asimismo, deberá haber una mejor interacción entre el trabajo actual de desarrollo de estos instrumentos estadísticos (en el que participen la Comisión y las autoridades estadísticas nacionales) y el proceso racionalizado de protección social.

3.4 Preparativos para la racionalización del método abierto de coordinación en el ámbito de la protección social.

Como se ha mencionado anteriormente, se propone una aplicación gradual del enfoque racionalizado expuesto. El periodo 2003-2006 debería servir para preparar las condiciones del lanzamiento del nuevo proceso, habida cuenta de los diversos mandatos recibidos del Consejo de primavera de Bruselas en relación con las pensiones, la asistencia sanitaria y las estructuras de incentivo de los sistemas de prestaciones sociales [12].

[12] Véanse en particular los apartados 49 a 52 de las Conclusiones de la Presidencia.

A este respecto, es vital que se tengan en cuenta las repercusiones de la ampliación en los procesos actuales y que se garantice la participación de los nuevos Estados miembros lo más pronto posible después de su adhesión. Hay que tener en cuenta que, desde la primavera de 2002, la Comisión ha puesto en marcha, en colaboración con las autoridades nacionales de cada país solicitante [13], un proceso de cooperación cuyo objetivo es preparar el camino para su total participación en el método abierto de coordinación en los ámbitos de la inclusión social y las pensiones después de la adhesión. En 2003 finalizará el proceso de conclusión de memorandos conjuntos sobre la inclusión (JIM) entre la Comisión y los 10 países candidatos a la adhesión, gracias a los cuales podrán seguir de cerca los principales aspectos de la preparación de los PNA inclusión.

[13] Todos los países candidatos excepto Turquía.

El año 2003 verá también el lanzamiento de un proceso de cooperación entre la Comisión y cada uno de los países candidatos en el ámbito de las pensiones que incluirá una serie de seminarios nacionales.

Durante el periodo de transición 2003-2006 se llevarán a cabo las siguientes iniciativas dirigidas a continuar la cooperación política y preparar el terreno para racionalizar la coordinación abierta en el ámbito de la protección social:

Inclusión social

De conformidad con una decisión tomada en el Consejo, en julio de 2003 los Estados miembros presentarán los PNA inclusión para el periodo 2003-2005 y la Comisión y el Consejo presentarán un informe conjunto sobre inclusión social en el Consejo Europeo de primavera de 2004.

En 2004, los nuevos Estados miembros presentarán sus primeros planes de acción en materia de inclusión social para el periodo 2004-2006, que se basarán en los memorandos conjuntos sobre la inclusión social (JIM) establecidos conjuntamente con la Comisión en 2003.

Pensiones

A mediados de 2005, los nuevos Estados miembros presentarán informes estratégicos nacionales en materia de pensiones, que incluirán un análisis de la situación en sus respectivos países, en los que informarán sobre el estado de la reforma de sus sistemas de pensiones y establecerán sus estrategias a la luz de los objetivos comunes acordados para el método abierto de coordinación en el ámbito de las pensiones.

Al mismo tiempo, los Estados miembros actuales presentarán informes de aplicación que cubrirán el periodo desde 2002, así como una actualización de sus informes estratégicos nacionales de 2002 en la que harán hincapié en las nuevas evoluciones políticas más importantes.

Los Estados miembros y la Comisión trabajarán juntos a fin de establecer nuevas proyecciones demográficas y financieras para ayudar a los Estados miembros a preparar sus informes estratégicos a tiempo para presentarlos a mediados de 2005. Además, los comités continuarán trabajando sobre un conjunto consolidado de indicadores establecidos de común acuerdo, relativos a todos los capítulos de la coordinación de las políticas en el ámbito de la protección social.

Asistencia sanitaria

El Consejo Europeo pidió una Comunicación de la Comisión en la que se establezcan propuestas para intensificar el intercambio cooperativo en el ámbito de la asistencia sanitaria y los cuidados a las personas mayores. Esto constituirá un primer paso en la búsqueda de formas de avanzar en el proceso de cooperación política en el ámbito de la asistencia sanitaria a través de intercambios de información y buenas prácticas y el desarrollo de indicadores comparables. Su contenido y calendario deberán tener en cuenta las conclusiones de la Convención europea y la próxima Conferencia Intergubernamental, así como del Grupo de reflexión de alto nivel sobre movilidad de los pacientes y asistencia sanitaria, previstas para finales de 2003.

Informe conjunto sobre protección social

Este nuevo instrumento se lanzará de forma transitoria en 2005, a fin de mejorar la base para preparar el informe de síntesis de la Comisión y mejorar la coherencia de los mensajes clave del Consejo EPSCO a la Cumbre de primavera sobre protección social.

Mientras en 2005 el nuevo informe conjunto estará especialmente centrado en la inclusión social y se basará en los PNA inclusión que presentarán los nuevos Estados miembros en 2004, en 2006 el punto central serán las pensiones. En 2007, el informe alcanzará su forma definitiva y reflejará el nuevo enfoque racionalizado que cubrirá los tres ámbitos: la inclusión social, las pensiones y la asistencia sanitaria.

Como resultado de estas actividades, en 2006 la Comisión y los Estados miembros revisarán los progresos del método abierto de coordinación en el ámbito de las pensiones, como pidió el Consejo Europeo de Bruselas, y en el ámbito de la inclusión social, así como el intercambio de políticas llevado a cabo en el ámbito de la asistencia sanitaria. Esta evaluación tendrá en cuenta la situación en los nuevos Estados miembros. Proporcionará la base de las orientaciones que establecerá la Comisión en 2006 con vistas a fijar un conjunto de objetivos comunes integrado y coherente para el método abierto de coordinación en el ámbito de la protección social.

El anexo 1 resume las medidas que deben adoptarse en el periodo de transición previo a la plena racionalización de los procesos en 2006. El anexo 2 resume la aplicación durante el periodo 2006-2009. El anexo 3 muestra cómo funcionará la protección social racionalizada paralelamente a las OGPE y la EEE racionalizadas en el periodo posterior a 2006.

ANEXO 1

PERIODO TRANSITORIO 2003-2005

>SITIO PARA UN CUADRO>

>SITIO PARA UN CUADRO>

ANEXO 2

Plena racionalización 2006-2009

>SITIO PARA UN CUADRO>

ANEXO 3

Plena racionalización 2006-2008: completa la gobernanza socioeconómica y las OGPE y la EEE racionalizadas

>SITIO PARA UN CUADRO>