Dictamen sobre « Mercado Único y protección de los consumidores : oportunidades y obstáculos en el gran mercado »

(96/C 39/12)

El 30 de marzo de 1995, de conformidad con el párrafo tercero del artículo 23 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social decidió elaborar un dictamen sobre el tema siguiente : « Mercado Único y protección de los consumidores : oportunidades y obstáculos en el gran mercado ».

La Sección de Medio Ambiente, Sanidad y Consumo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 17 de octubre de 1995 (Ponente : Sr. Ceballo Herrero).

En su 330° Pleno de los días 22 y 23 de noviembre de 1995 (sesión del 22 de noviembre de 1995), el Comité Económico y Social ha aprobado por 76 votos a favor, 34 votos en contra y 19 abstenciones el siguiente dictamen.

1. Introducción : Mercado Único y protección de los intereses de los consumidores

1.1. Consideraciones generales

1.1.1. La plena realización e implementación del Mercado Único tiene consecuencias importantes para la protección y la defensa de los consumidores y sus intereses deberían haber sido más tomados en cuenta desde el principio de la elaboración de las medidas de realización del Mercado Único.

A pesar de ello no se han tenido suficientemente en cuenta hasta la fecha, ni en la concepción misma del Mercado Único, ni en su realización práctica, a pesar de los progresos realizados con el Acta Única Europea y con el más reciente Tratado de Maastricht.

Sintomático es que, hasta el presente, y aunque el artículo 129 A del Tratado de Roma, con la redacción dada por el Tratado de Maastricht, haya consagrado, expressis verbis, en la letra b) de su n° 1, una nueva base jurídica para la política de protección de los consumidores, solamente una decisión de la Comunidad haya sido tomada con referencia a este nuevo fundamento jurídico, la relativa al sistema EHLASS (). Y eso a pesar de las diversas iniciativas que, en este marco, fueran tomadas por la Comisión y el Consejo desde la fecha de la firma del Tratado de Maastricht (7 de febrero de 1992).

Por el contrario, una cierta forma de interpretar el principio de la subsidiariedad puede fácilmente conducir a un creciente recelo de la Comisión y a un paulatino desinterés del Consejo en cuanto a proponer y decidir nuevas medidas, a nivel comunitario, de protección y defensa de los consumidores (), de lo que se ha dado oportuna cuenta en el Informe de la Comisión al Consejo Europeo sobre la aplicación del principio de la subsidiariedad 1994 ().

1.1.2. De lo dicho se manifiesta la importancia y pertinencia del presente dictamen, en el cual se intenta analizar si, y en qué medida, la Comunidad ha dado una respuesta satisfactoria a las preocupaciones y dificultades puestas de relieve en los anteriores dictámenes del CES sobre este asunto.

Quedan aún por identificar los principales problemas pendientes, hacer un balance de los progresos registrados en la protección de los consumidores a raíz de la inclusión del artículo 129 A en el Tratado de Roma, indagar si el funcionamiento de los mecanismos de información y consulta de los consumidores está a la altura de las necesidades y qué mejoras pueden proponerse en la protección de los consumidores con miras a la revisión de los Tratados en 1996.

1.2. Breve resumen de las posiciones asumidas por el CES sobre la realización del Mercado Único y la protección de los intereses de los consumidores hasta el Tratado de Maastricht

1.2.1. En diversas ocasiones el CES ha sido llamado a pronunciarse sobre aspectos específicos de la realización del Mercado Único.

A pesar de ello, en dos dictámenes de iniciativa sobre « La realización del mercado interior y la protección de los consumidores », en septiembre de 1991, y en el « Anexo » (dictamen adicional) a ese dictamen, en noviembre de 1992 (), el CES tuvo la ocasión de reflexionar sobre las ventajas e inconvenientes que supondría para los consumidores la realización del Mercado Único.

1.2.2. El primer dictamen hace un balance de lo que ha sido la política de los consumidores hasta el Acta Única Europea, analiza las modificaciones introducidas por el Acta Única, en particular los beneficios y las restricciones del artículo 100 A, y perfila la introducción de un nuevo capítulo dedicado al « consumidor », en el Tratado de Roma.

La representación de los consumidores en Europa, y especialmente en las instituciones comunitarias, la integración de la política de los consumidores en las otras políticas comunitarias y las restricciones de la política del mercado interior a propósito de la protección de los consumidores, con sus ventajas e inconvenientes, son los principales temas desarrollados en el dictamen.

El dictamen del CES concluía con una serie de recomendaciones en forma de « ruegos », de los cuales es oportuno destacar por su actualidad :

- inclusión en el Tratado de la Unión Europea de una disposición específicamente consagrada a la política comunitaria de protección de los consumidores que formule sus derechos fundamentales;

- adopción de un presupuesto comunitario que incluya una dotación destinada a cubrir las necesidades presupuestarias relativas a una efectiva política de información y de protección de los consumidores a nivel comunitario;

- introducción de mecanismos que permitan una interpretación uniforme y la aplicación directa de la legislación comunitaria en materia de derechos de los consumidores;

- especial atención a las necesidades de protección y representación de los consumidores en cuanto a los servicios públicos y las empresas del sector público;

- desarrollo de los trabajos relativos a la integración de la política de consumo en las otras políticas comunes y elaboración en todas sus propuestas de « fichas de impacto » sobre los consumidores;

- mejor protección de los consumidores en caso de conflictos transfronterizos y poder de representación de las organizaciones de consumidores en los litigios de consumo.

1.2.3. A su vez en el dictamen adicional al dictamen sobre « Consumidor y Mercado Interior » se manifestaba la satisfacción de que el Tratado de Maastricht hubiera introducido importantes modificaciones en el Tratado de Roma, de las que habría que resaltar el artículo 3, letra s) y el artículo 129 A.

Sin embargo, el CES advertía contra el peligro de reducir la política de los consumidores a la realización del mercado interior, cuando el enfoque correcto sería la Europa Social y de los Ciudadanos (); subrayaba los riesgos de una interpretación demasiado limitada del principio de la subsidiariedad y afirmaba sus esperanzas de que la Comisión, después de la ratificación de Maastricht, empezara una política comunitaria de los consumidores más firme y con mayor dinamismo.

2. De Maastricht hasta hoy

2.1. Las nuevas orientaciones de la política comunitaria relativa a los consumidores después de Maastricht

2.1.1.

El artículo 129 A

2.1.1.1. Diversas modificaciones introducidas en el Tratado de Roma por el Tratado de Maastricht han sido consideradas, con razón, como posibles mejoras para una política integrada de los consumidores a nivel comunitario.

Efectivamente, al enunciado de las acciones de la Comunidad previstas en el artículo 3 fue añadida una nueva letra s), estableciendo como objetivo general de la política comunitaria « una contribución al fortalecimiento de la protección de los consumidores ».

Por otra parte fue creado un nuevo procedimiento de codecisión, del cual sería de esperar una modificación apreciable en la adopción de nuevas propuestas, en el sentido de su facilitación (artículo 189 B).

La nueva redacción del artículo 75 (política de transportes) y el nuevo artículo 129 sobre la salud pública constituyen también dos ejemplos de modificaciones que podrían ser utilizadas en beneficio de los consumidores.

El artículo K y, en particular, los artículos K 1 y K 9, con la nueva posibilidad abierta de « puente », han creado una legítima esperanza de una más amplia colaboración y cooperación entre los Estados miembros, con miras a una más eficiente aplicación de la justicia y defensa de los derechos de los consumidores.

2.1.1.2. Sin embargo fue la introducción de un nuevo Título XI, « Protección de los consumidores », con su artículo único -129 A- lo que ha sido acogido por los interesados como un paso decisivo para la consagración de la importancia que la política integrada y concertada de los consumidores reviste por sí misma.

En el mencionado dictamen CES 878/92 final, y en referencia al nuevo artículo 129 A, se afirmaba que éste « permite a la Comunidad actuar específicamente en el ámbito de la política de los consumidores, poniendo la política comunitaria de los consumidores al mismo nivel que las otras políticas comunes y, en especial, al de la política del mercado interior » (punto 1.3).

En efecto, la letra b) de su punto 1 abre una nueva vía para « acciones concretas de la Comunidad que apoyen y complementen la política llevada a cabo por los Estados miembros, a fin de proteger la salud, la seguridad y los intereses económicos de los consumidores, y de garantizarles una información adecuada.

Por otra parte, el punto 2 del artículo 129 A determina que el procedimiento para la elaboración de las mencionadas « acciones concretas » es el del nuevo procedimiento de codecisión previsto en el artículo 189 B.

2.1.2.

La subsidiariedad

2.1.2.1. Al mismo tiempo, el Tratado de Maastricht introducía un « nuevo » principio fundamental en la política general de la Unión Europea : el principio de subsidiariedad.

El principio no es, en lo esencial, verdaderamente nuevo, y además es habitual en las Constituciones de los Estados federales. Sin embargo, e independientemente de su discutible formulación teórica, una interpretación demasiado restrictiva de este principio, en su aplicación práctica a la política de los consumidores, tendría un efecto negativo para la armonización de las disposiciones legales y vinculantes a nivel comunitario, como parece desprenderse, por ejemplo, de algunas de las conclusiones recogidas en el informe del Grupo Molitor sobre la simplificación legislativa y administrativa (). Como la Mesa del CES acaba de decidir, el principio de subsidiariedad no podrá ser « un simple instrumento de criba de decisiones o una restricción de la autonomía de los responsables » ().

2.1.2.2. Efectivamente, como consecuencia de la introducción del « sistema de examen obligatorio de los proyectos de propuesta », fueron rechazadas en el Consejo Europeo que tuvo lugar a continuación en Edimburgo el 11 y 12 de diciembre de 1992, varias propuestas en materia de protección y defensa de los consumidores.

Más adelante, en 1994, fue también rechazada la propuesta sobre la responsabilidad en la prestación de servicios () y, como da cuenta el Informe de la Comisión al Consejo Europeo sobre la aplicación del principio de la subsidiariedad 1994 (), fueron modificadas en su contenido entre otras, las propuestas de directiva sobre :

- protección de los datos personales en materia de telecomunicaciones (COM(94) 128 final);

- publicidad comparativa (COM(91) 147 final y COM(94) 151 final);

- etiquetado de zapatos (Directiva 94/11/CE) (); - « time-sharing » inmobiliario (COM(92) 220 y COM(94) 363 final);

- mercado interior de gas y electricidad (COM(91) 548 y COM(93) 643).

Además, la Comisión ha preparado un listado de más de 25 medidas de adaptación de la legislación existente, bien sea para reformularla o para simplificarla, por causa de la subsidiariedad y entre las cuales abundan las directivas sobre productos alimentarios, equipos de presión e indicación de precios.

2.1.2.3. Si, como se cree (), los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad van a ser mantenidos en el Tratado, lo que sí es necesario entonces es definir con claridad su contenido e interpretación, en particular añadiendo al Tratado el Acuerdo Interinstitucional sobre la subsidiariedad, y dejando claro que hay siempre la posibilidad de pedir al Tribunal de Justicia que se pronuncie en definitiva sobre diferencias de interpretación, tal vez introduciendo incluso una vía de recurso nueva y especial por la que los particulares, en condiciones definidas, estén legitimados para plantear la cuestión de la correcta aplicación del principio de subsidiariedad en relación con cualquier medida legislativa adoptada.

2.1.3.

El Defensor del Pueblo

2.1.3.1. El Tratado de Maastricht ha introducido una nueva figura, en el marco del Parlamento Europeo, con poderes para recibir quejas de los ciudadanos europeos relativas a prácticas de administración de instituciones y organizaciones comunitarias, pudiendo incluso realizar investigaciones por iniciativa propia.

Fue recientemente, en la sesión de julio de 1995, cuando el Parlamento Europeo eligió al Defensor del Pueblo Europeo. El CES considera que la efectiva entrada en vigor de esta nueva institución comunitaria es de suprema importancia para garantizar el ejercicio efectivo de los derechos de los consumidores.

2.2. Los progresos realizados en el seguimiento de la realización del Mercado Único

2.2.1.

Aprobación, transposición y aplicación efectiva de las medidas de realización del Mercado Único

2.2.1.1. Dos elementos importantes de trabajo dan cuenta periódicamente de la situación de los procesos de transposición y aplicación del derecho comunitario : los Informes Anuales de la Comisión al Parlamento sobre el control de la aplicación del derecho comunitario (), y los Informes de la Comisión sobre el Mercado Único de la Comunidad, el segundo de los cuales, el relativo a 1994 (), fue publicado en junio de 1995.

El Informe de la Comisión al Parlamento Europeo incluye una referencia explícita a la política de los consumidores y a la seguridad de los productos, y es fácil concluir de su análisis que, entre las medidas que no han sido correctamente aplicadas o no han sido siquiera transpuestas, abundan precisamente las que se refieren a intereses de los consumidores ().

2.2.1.2. Por otra parte, en el Informe de 1994 sobre el Mercado Único, la Comisión reafirma que « el mercado interior (...) no podrá funcionar correctamente sin la participación activa y real de los consumidores » (punto 319). Sin embargo, en la introducción de ese mismo informe la Comisión reconoce « que, en conjunto, el Mercado Único funciona, incluso si todavía existen problemas en determinadas áreas », por lo que debe ser mejorado para poder cumplir con sus promesas.

2.2.1.3. Ésta es, asimismo y en síntesis, la conclusión a la que llegó el CES en el dictamen realizado tras una audiencia pública, el 30 de junio de 1994 ().

Sin embargo el CES subrayó algunos de los aspectos más importantes que respetan los intereses de los consumidores y a los cuales el Mercado Único no ha sabido dar una respuesta adecuada, como son :

- desigualdades en la aplicación del IVA;

- falta de información sobre los derechos fundamentales y cómo ejercitarlos;

- diferencias injustificadas y falta de transparencia en las transferencias (pagos) transfronterizas;

- falta de un sistema uniforme de crédito hipotecario;

- algunas dificultades en el reconocimiento mutuo de habilitaciones profesionales.

2.2.2.

Armonización y reconocimiento mutuo

2.2.2.1. El continuado recurso al artículo 100 A, introducido por el Acta Única Europea como fundamento jurídico para la mayoría de las medidas adoptadas para la protección y defensa de los consumidores, ha confirmado e incluso hecho resaltar las dificultades en el reconocimiento mutuo y las restricciones del proceso de armonización.

Por otra parte, el análisis del modo de aplicación efectiva de los textos legales comunitarios en los distintos países ha revelado enormes diferencias de interpretación y de aplicación práctica, que resultan de la ausencia de definiciones claras y precisas de los conceptos fundamentales y de los principios de derecho en que se basan.

Es importante que los Estados miembros tengan presente el principio de armonización mínima que les permite, en determinadas circunstancias, ejercer una mayor protección de los consumidores más allá de lo establecido en la legislación de la Unión Europea. De este modo, la subsiedariedad permitiría avanzar más a determinados Estados miembros, conforme al desarrollo más dinámico de la política del consumidor.

2.2.2.2. Tampoco ha sido tenida en cuenta debidamente la demanda, tantas veces repetida por el CES, de que las instituciones comunitarias reconozcan, con carácter general, el efecto directo horizontal de las directivas de política comunitaria de consumo, cuando su contenido esté, como es deseable, constituido por derechos y obligaciones precisos y detallados.

2.2.2.3. Por otro lado, tenderán a agravarse en la práctica los efectos negativos para los consumidores de una aplicación menos precisa del principio de reconocimiento mutuo, en particular en áreas como los servicios financieros, donde el control depende de diferentes autoridades con sistemas y parámetros de trabajo muy diferentes y sistemas de reacción judicial muy diversos.

2.2.2.4. Además, las diferencias entre las normativas nacionales vigentes en los Estados miembros representan, pese al principio del reconocimiento mutuo, un considerable obstáculo práctico en el mercado interior para los fabricantes de bienes y prestatarios de servicios. Las PYME figuran entre las más perjudicadas por estas circunstancias, que igualmente pueden afectar los intereses económicos de los consumidores.

2.2.3.

La utilización de instrumentos no vinculantes

2.2.3.1. Desde principios de 1993 no ha habido cambios apreciables en la política de la Comisión en cuanto a la utilización de instrumentos no vinculantes -resoluciones o recomendaciones- en materias donde sería más deseable que se utilizaran medios legales vinculantes.

El único caso conocido de transformación anunciada de una recomendación en directiva es el relativo a la Recomendación 90/109/CEE en el tema de la transparencia de los servicios bancarios ().

2.2.4.

Los « códigos de conducta » y el diálogo profesionales-consumidores

2.2.4.1. Se han verificado progresos en la elaboración de « códigos de conducta » en diversas materias que son reconocidos y acatados por profesionales y consumidores en distintos Estados miembros.

Al mismo tiempo se han confirmado los limites teóricos y prácticos de este tipo de regulación y concertación, a los que ya había hecho referencia el CES en sus dictámenes de 1991 y 1992, en el sentido de que su existencia y utilización, que se sigue considerando como de la mayor importancia, no substituye a los instrumentos legales vinculantes, donde estos se impongan, como medio adecuado de armonización.

2.2.4.2. Además, el CES sigue pensando que es necesario un marco institucional de referencia a nivel comunitario, donde este diálogo pueda tener lugar de manera sistemática y donde se pudieran incluso discutir y redactar « códigos de conducta » generales para todo el espacio de la Unión, como ha propuesto en diversas ocasiones y en particular en el dictamen sobre el « Acceso a la Justicia » ().

2.2.4.3. Merece especial referencia la Recomendación de la Comisión del 7 de abril de 1992 relativa a « Códigos de conducta para la protección de los consumidores en materia de contratos negociados a distancia » y que constituye un buen ejemplo de cómo la Comisión puede definir parámetros para la elaboración de códigos de conducta ().

2.3. Balance y perspectivas en la óptica de los consumidores

2.3.1.

El II Plan de Acción Trienal de la Comisión (1993-1995)

2.3.1.1. Desde 1993 hasta la fecha, la actuación de la Comisión en esta materia ha sido dictada por el II Plan (1993-1995) que llega ahora a su término ().

No es, pues, el momento oportuno para hacer un balance detallado de la ejecución del II Plan, lo que no dejará de hacer la Comisión cuando presente el próximo; pero sí es oportuno hacer un análisis general del cumplimiento de los objetivos que propuso la Comisión, y en esta materia el balance no puede dejar de ser necesariamente negativo.

2.3.1.2. Efectivamente, en materia de seguridad de los consumidores no se conocen aún los resultados concretos de la implementación de la Directiva 92/59/CEE, pero lo que sí se sabe es que hasta hoy solamente algunos países han notificado su transposición ().

De igual modo, el reciente balance relativo a la aplicación de la Directiva 85/374/CEE, sobre la responsabilidad de hecho de los productos, realizado por el Centro de Derecho del Consumo de la Universidad Católica de Louvain-la-Neuve, ha sido muy negativo.

Lo mismo ocurre en el ámbito de la seguridad de los artículos de puericultura, donde no ha habido ningún progreso.

2.3.1.3. En cuanto a las prioridades relativas que la Comisión había elegido para este período, el balance tampoco es muy favorable.

2.3.1.3.1. Si bien fueron creados centros transfronterizos de información, algunos de los cuales funcionan aceptablemente, sigue existiendo un déficit muy sensible de información en esta materia, lo que constituye uno de los obstáculos para la realización del Mercado Único a favor de los consumidores.

Sigue siendo necesaria una política sistemática y encuadrada de acción mediática de sensibilización de los consumidores sobre sus derechos y la forma de ejercitarlos.

2.3.1.3.2. Por otra parte, tampoco se han registrado avances importantes con miras a fortalecer de manera significativa el papel de las organizaciones de consumidores nacionales y regionales garantizándoles formas institucionales de representación comunitaria y medios para el efectivo ejercicio de sus competencias.

2.3.1.3.3. El acceso a la justicia y la regulación de los litigios transfronterizos de consumo han merecido una atención especial de la Comisión, que ha elaborado un importante « Libro Verde » sobre este asunto ().

Los límites y faltas de este « Libro » han sido oportunamente realzadas en el respectivo Informe del CES, al cual se remite (). Una propuesta de Directiva basada en este Libro Verde, con base legal en el Artículo 129 A, está siendo estudiada por la Comisión.

2.3.1.3.4. En el área de los servicios financieros no ha sido adoptada ninguna de las medidas previstas en el Plan.

2.3.1.3.5. La Comisión ha presentado también un excelente « Libro Verde sobre las garantías de los bienes de consumo y los servicios posventa » (), el cual ha sido comentado en el Informe 743/94 del CES de 1 de junio de 1994, al cual se remite ().

Se tiene noticia de que la Comisión preparó un proyecto de propuesta de Directiva en esta materia y se espera con interés conocer más detalles, en concreto para comprobar en qué medida se han tenido en cuenta las recomendaciones del CES en este ámbito.

2.3.1.4. En vísperas de la elaboración del III Plan de Acción en esta materia, se puede concluir que queda todavía por completar lo que se planteó en el programa de actuación del II Plan.

Sin embargo, más que un enunciado de medidas puntuales, lo que es necesario es definir una verdadera política integrada y concertada de los consumidores. Y, para ello, es preciso explotar todas las potencialidades de la nueva base jurídica del Título XI del Tratado e, incluso, proponer las modificaciones que sean juzgadas convenientes en la Ley Fundamental de la Unión en las rondas de negociaciones intergubernamentales de 1996, para que la referida política sea desarrollada e implementada de forma armonizada en todo el espacio de la Unión.

2.3.1.4.1. El Comité quiere hacer especial hincapié en las repercusiones de la sociedad de la información sobre la política de consumo. En ese sentido, espera que en el III Plan de Acción se formulen propuestas de medida sobre el particular.

2.3.2.

La falta de transparencia

2.3.2.1. Una de las cuestiones que las organizaciones de consumidores han subrayado en diversas ocasiones, constituyendo una de sus mayores preocupaciones a nivel de relaciones interinstitucionales, es la necesidad de una mayor transparencia en los procesos de decisión a nivel comunitario.

El CES comparte esta preocupación y estima que se debería conseguir la mayor transparencia posible del proceso legislativo y la simplificación de los procedimientos de toma de decisión.

En particular, en lo que se refiere al proceso de decisión a nivel del Consejo, ya en el dictamen de iniciativa de 23 de septiembre de 1992 sobre « La Europa de los Ciudadanos » el Comité subrayaba la necesidad de asegurar su transparencia ().

2.3.2.2. Por otro lado, es el derecho comunitario en sí mismo el que es poco claro y transparente, sea por un excesivo grado de complejidad técnica, sea por la manera fragmentada y no sistemática en la que es concebido.

En varias ocasiones el CES ha remarcado la necesidad de que el derecho comunitario sea no solamente sencillo y claro en su expresión, sino también que se base en nociones y conceptos jurídicos uniformes y coherentes.

Es, por ejemplo, perfectamente posible redactar los derechos de los consumidores en un texto único que integre las principales directivas existentes en materia de consumo de una forma global, coherente y sistemática.

2.3.3.

Un presupuesto comunitario para la protección de los consumidores

2.3.3.1. Desde hace tiempo el CES ha pedido al Consejo que incluya en el presupuesto comunitario una dotación destinada a la política de los consumidores que tenga en cuenta las necesidades inherentes a una política efectiva de protección de los consumidores ().

El aumento de la dotación presupuestaria de 1994 a 20,75 millones de ecus fue consecuencia de la posición del Parlamento Europeo, contraria a la del Consejo, el cual había pretendido reducir la dotación anterior de 16 millones de ecus.

2.3.3.2. Es imprescindible, además, con la creación de la nueva DG XXIV, que la protección de los consumidores asuma el lugar que merece en el presupuesto comunitario, con una dotación compatible con la implementación de una política efectiva, global e integrada de protección de los consumidores a nivel comunitario. Cabe destacar por su importancia la inclusión en el presupuesto de una línea especial para apoyar acciones judiciales de organizaciones de consumidores en casos ejemplares como, por ejemplo, la anulación de cláusulas contractuales abusivas.

Las organizaciones de consumidores se enfrentan a dificultades a la hora de cumplir con unos requisitos de contabilidad de carácter complejo y satisfacer la norma de cofinanciación del 50 %. Además, es necesario redefinir las bases de la financiación comunitaria a las acciones de organizaciones de consumidores, y racionalizar los procedimientos.

2.3.4.

La nueva DG XXIV

2.3.4.1. Desde hace tiempo también el CES venía recomendando la creación de una « dirección general independiente, dedicada a los problemas de los consumidores » ().

Por esa razón, el CES acoge con entusiasmo la reciente creación de la nueva DG XXIV, iniciativa de la que espera resultados muy positivos de cara al desarrollo de una política comunitaria en favor de los consumidores; pero, al mismo tiempo, llama la atención sobre la necesidad de dotar a esta nueva DG con los medios humanos y materiales necesarios para un cabal desempeño de sus funciones y competencias, en concreto, el acompañamiento de las distintas políticas comunitarias como la agrícola, medio ambiente, sanidad, competencia, etc.

2.3.5.

Los « Libros Verdes »

2.3.5.1. La Comisión ha cumplido su promesa de publicar dos importantes « Libros Verdes »: uno sobre el acceso a la justicia () y otro sobre las garantías de los bienes de consumo y los servicios posventa ().

El CES tuvo, en su día, la oportunidad de opinar sobre ambos « Libros Verdes » (), por lo que no se repetirá ahora lo dicho entonces.

2.3.5.2. No obstante es oportuno recordar que, aunque manifestando su aprecio por la publicación de dichos Libros y realzando su buena elaboración, el CES fue de la opinión de que esas iniciativas podrían y deberían ser completadas con propuestas concretas y con medidas prácticas de acción comunitaria.

2.3.6.

La ampliación de la Unión Europea

2.3.6.1. De la reciente adhesión de tres nuevos Estados miembros a la Unión Europea, y además tratándose de países donde la protección de los consumidores tiene, como es sabido, un nivel muy elevado, es natural que se espere que se traduzca en un incentivo mayor al desarrollo en profundidad de la política comunitaria de protección de los consumidores.

2.3.6.2. En la perspectiva futura de una Unión más amplia con la incorporación de los países del Este, el papel que la Unión puede desempeñar desde este momento en la implementación de una política de protección de los consumidores, incluso durante la fase previa a la adhesión, facilitaría una eliminación paulatina de las diferencias actuales, fundamental para el desarrollo de una economía de mercado en estos países ().

2.3.6.3. A fin de facilitar tanto la participación ciudadana como el desarrollo de una política de los consumidores en los países de Europa central y oriental, es necesario potenciar el papel de las organizaciones independientes de consumidores. Las normas aplicables al actual presupuesto del programa PHARE para las actividades en favor de los consumidores dificultan, no obstante, el apoyo a estas organizaciones o una mayor participación de éstas en los programas de trabajo del movimiento de consumidores europeo e internacional. El Comité quiere aprovechar esta oportunidad para recomendar a la Comisión que contemple la posibilidad de modificar estas normas y que en el futuro tenga en cuenta en un primer momento las recomendaciones del CES, sobre el mejor empleo posible de este importante presupuesto.

2.3.7.

La moneda única

2.3.7.1. La puesta en circulación de monedas y billetes en ecus será para los consumidores el reflejo más visible de la existencia de la Unión Europea, según se expresa en un documento de la DG XXIV, que pretende ser una contribución para la preparación del Libro Verde sobre la introducción del ecu ().

En el mismo documento se analiza el significado simbólico y cultural de la moneda única y las repercusiones extremadamente importantes que tendrá su adopción para los servicios financieros en general y, en particular, en la utilización de las tarjetas de crédito como medio de pago, y los intereses de los préstamos. Además, se advierte en él de los varios peligros que puede presentar y se manifiesta en contra de un período demasiado prolongado de « doble circulación ».

2.3.7.2. El CES considera que, a pesar de los evidentes beneficios que la introducción de la moneda única puede aportar a los consumidores en general, es necesario desarrollar una prolongada campaña previa de información para que reciba un apoyo popular de modo que los consumidores y, en concreto, los grupos menos favorecidos (personas ancianas, discapacitadas, menos instruidas, que viven en lugares aislados, etc.) puedan comprender plenamente las implicaciones de índole económica, legal, social e, incluso psicológica, de la transición al nuevo sistema.

Hay que consultar a las organizaciones de consumidores nacionales, regionales y comunitarias sobre los efectos y costes de la adopción de la moneda única, y a nivel de la Unión y de los distintos países miembros hay que constituir grupos de trabajo especializados en los que éstas estén representadas para examinar, en concreto, la cuestión de la fijación de precios en las dos monedas y el propio diseño de los « ecus » con doble faz, además del establecimiento del calendario y programación de su adopción.

3. Horizontalidad de la política de los consumidores

3.1. Concepto y mecanismos

3.1.1.

Noción

3.1.1.1. No es nuevo el concepto de que la política de los consumidores es, en sí misma, horizontal en el sentido de que hay que tener en cuenta los imperativos de la protección y la defensa de los consumidores y sus opiniones en la elaboración y en la aplicación de las decisiones que puedan afectar a sus intereses, cualquiera que sea el sector político donde la decisión sea tomada ().

Sin embargo fue en la Comunicación de la Comisión al Consejo de 24 de octubre de 1989 () relativa a la integración de la política de los consumidores en las otras políticas comunes, donde, por primera vez, quedan definidos los dos elementos distintos que forman este concepto :

- por una parte, la consideración de las repercusiones de las decisiones adoptadas en la ejecución de determinadas políticas comunes sobre los intereses de los consumidores,

- y, por otra, la posibilidad de que los consumidores den a conocer su punto de vista, en el momento oportuno, en la elaboración y la toma de decisiones que afecten a sus intereses.

3.1.1.2. Las fórmulas de realización y concreción de esta idea, perfiladas en la mencionada Comunicación, aunque han sido bien acogidas por las instituciones comunitarias (), no han tenido un seguimiento adecuado, de tal manera que casi no aparecen reflejadas en el II Plan de Acción trienal de la Comisión 1993-1995 ().

Hasta hoy, la única medida adoptada por la Comisión, y que es tributaria de la aproximación horizontal, ha sido la propuesta de Directiva sobre la seguridad general de los productos ().

3.1.2.

Articulación institucional

3.1.2.1.

Entre las instituciones comunitarias

3.1.2.1.1. La integración de la política de los consumidores en las otras políticas comunitarias pasa, obligatoriamente, por una mejor articulación funcional entre las diversas instituciones comunitarias, empezando por la Comisión y su nueva DG XXIV, de la que mucho se espera como fuente y origen de dinamización e implementación de las relaciones institucionales, dentro y fuera de la Comisión.

3.1.2.1.2. La estructura y modo de funcionamiento del CCC han sido recientemente reformulados por Decisión de la Comisión de 13 de junio de 1995 (), por lo que es aún demasiado pronto para evaluar los resultados de dicha reforma, especialmente por lo que se refiere a una representación eficaz de los intereses de los consumidores y a su funcionamiento como órgano de consulta privilegiado, aunque no exclusivo, de la Comisión.

3.1.2.1.3. Por su parte, es intención del CES el hacer todo lo posible, siempre que se considere necesario, para que, en todos sus dictámenes sobre materias de su competencia, los intereses de los consumidores sean siempre tenidos en consideración, al mismo tiempo que refuerza su intención de realizar, siempre que sea necesario, audiencias públicas donde se consulten a todas las organizaciones interesadas y en particular las que representan a los consumidores.

Además, siempre que se den las condiciones citadas en el primer párrafo del punto 3.1.1.1, es absolutamente necesario que la Comisión y el Consejo soliciten la opinión del CES.

3.1.2.1.4. Por último, es a nivel del Consejo de Ministros donde es necesario modificar más profundamente el modo en el que son tomadas las decisiones que conciernen a los consumidores, dada la reducida importancia relativa de los « dossiers » de consumo en comparación con los de otras políticas.

El carácter secreto del que sigue revistiéndose el funcionamiento del Consejo dificulta el acceso de los consumidores a la información y conocimiento de los que deberían poder participar, y es asimismo perjudicial para las relaciones interinstitucionales en general, las cuales deberían basarse en una mayor apertura y transparencia como garantía para la integración de la política de los consumidores en las otras políticas comunitarias.

3.1.2.2.

Entre las organizaciones de consumidores, las otras asociaciones y las instituciones comunitarias

3.1.2.2.1. Las organizaciones de consumidores y usuarios son los representantes más calificados de los consumidores y los más aptos para interpretar y concertar los intereses de los consumidores y los de otros grupos profesionales.

Así, sigue siendo importante que las instituciones comunitarias en general y las autoridades nacionales interesadas en particular, reconozcan el papel de interlocutor importante de las organizaciones de consumidores y usuarios en la definición y concreción de las políticas que les conciernan ().

3.1.2.2.2. Sin embargo, la importancia de esas organizaciones no se limita a la representación de los consumidores en las instituciones comunitarias. Tienen, en efecto, un papel importantísimo en el diálogo, la negociación y la concertación de intereses con otras asociaciones y organizaciones representativas de los intereses de los profesionales, y concierne, en particular, a las instituciones comunitarias el facilitar y estimular ese diálogo, creando las condiciones necesarias a ese efecto.

3.1.2.2.3. Por otra parte, es cada vez más importante que los intereses de los consumidores sean tenidos en cuenta por las organizaciones internacionales encargadas de decidir las grandes líneas de orientación política a nivel mundial, como el GATT, la OMC, la OCDE, el Consejo de Europa, etc.

3.2. Integración de la política de los consumidores en las otras políticas comunitarias

3.2.1. La consideración de los intereses de los consumidores en las otras políticas comunitarias no se limita a una cuestión de articulación institucional.

Los consumidores siguen viéndose afectados directa o indirectamente por decisiones tomadas en materia de política agrícola, de comercio, de competencia, de salud y seguridad, de medio ambiente, de energía, de telecomunicaciones, de política social, de política exterior, etc.

3.2.2. Es importante subrayar, a este respecto, la importancia que, sea en el Informe Sutherland sobre « El mercado interior 1992 : aceptar el desafío » y en la Comunicación de la Comisión a su propósito (), sea en el Documento de trabajo de la Comisión « Para un Programa estratégico sobre el Mercado interior » (), se ha dado a los intereses de los consumidores en la definición de todas las políticas comunitarias.

A su vez, el CES tuvo la oportunidad de confirmar su punto de vista en esta materia () en los dictámenes elaborados sobre los referidos documentos.

3.2.3. La sugerencia hecha por el CES en su dictamen de 26 de septiembre de 1991 () de que la Comisión elaborara siempre una « ficha de impacto » sobre los consumidores en todas sus iniciativas fue recogida en el Anexo a la Resolución del Consejo sobre las prioridades futuras para el desarrollo de la política de los consumidores de 29 de junio de 1992, pero lamentablemente sigue siendo de actualidad, ya que no ha sido adoptada como práctica general y común de la Comisión.

3.2.4. En particular, el CES :

- recuerda que, como quedó establecido en la conclusión de las negociaciones del GATT, tanto el nivel de las restituciones a la exportación como las cantidades de productos agrícolas exportados a los mercados de terceros países deberán reducirse considerablemente en el plazo de cinco años, a partir del 1 de julio de 1995;

- desea una liberalización creciente del comercio internacional de productos agrícolas, a fin de alcanzar el objetivo de una mayor contracción de las subvenciones a la exportación.

Y considera también que :

- en todas las decisiones de política comercial de la Unión Europea deberían ser tomados en consideración, según criterios objetivos y públicos, los intereses de los consumidores;

- en la aplicación de los artículos 85 y 86 del Tratado, debería ser precisa la consulta de las organizaciones de consumidores en el caso de excepciones y autorizaciones de acuerdos entre empresas y muy especialmente en las concentraciones de empresas, ya que ambas prácticas inciden negativamente en el buen funcionamiento del mercado;

- deberían adoptarse directivas sobre competencia desleal y publicidad desleal, así como disposiciones para evitar prácticas de dumping social y medioambiental, también en interés de los consumidores;

- debería armonizarse el derecho a los seguros protegiendo los consumidores de prácticas discriminatorias o agresivas de venta en este sector;

- debería ser reforzada la política de cooperación en materia de fiscalización de las normas de seguridad y de castigo de aquellas transacciones de productos o servicios que constituyan un peligro para la seguridad y la salud.

4. Información y educación de los consumidores

4.1. La comunicación social y la publicidad

4.1.1. Una de las vías más importantes y eficaces de poner el mercado interior al servicio de los consumidores es darles a conocer los instrumentos de ese mercado y la forma de utilizarlos.

Eso pasa, ante todo, por una acción concertada de las instituciones comunitarias, de las administraciones de los Estados miembros e incluso de las ONG en el sentido de movilizar a todos los medios de comunicación social para informar a la opinión publica.

4.1.2. Pasa también por una aplicación efectiva y sistemática de los instrumentos legales existentes para determinar la veracidad de la publicidad de los bienes y servicios y, en especial, la de los proveedores y prestatarios de bienes y servicios transfronterizos ().

Un consumidor correcta y completamente informado es un ciudadano con posibilidades de disfrutar de todos los beneficios que la realización del Mercado Único le ofrece.

4.1.3. Los consumidores están cada vez más preocupados por las condiciones en que se producen los artículos que adquieren como, por ejemplo, el respeto de los derechos humanos y las condiciones de trabajo en terceros países, así como su impacto en el medio ambiente y el bienestar animal. El Comité valoraría muy positivamente la utilización de etiquetas o de otros instrumentos que faciliten información a los consumidores sobre cuestiones de índole social y ética.

4.2. Los medios comunitarios

4.2.1.

Los centros de información transfronterizos

4.2.1.1. Los consumidores tienen derechos específicos relativos a la información y formación, y debe serles reconocido el « poder de reivindicar informaciones sobre sus derechos y conocer la legislación comunitaria » ().

Revístese así de un enorme interés la creación de los centros transfronterizos de información, pero son aún pocos y dispersos, y, por lo que se sabe, su actuación no es coordinada ni uniforme.

Hay que replantearse su modo de implantación y acción, de modo que sean un instrumento útil y eficaz de información.

4.2.2.

La red « Internet »

4.2.2.1. En un mundo en el que la informática domina la comunicación, es con creciente interés que el CES ha tomado conocimiento de la posibilidad de utilizar la red « Internet » para informar a los consumidores en el espacio de la Unión y de la reciente introducción en ella de la « Guía del Consumidor Europeo », preparada por la Comisión.

El CES estima que debe desarrollarse una acción positiva en el sentido de la ampliación del contenido de este medio de información con la introducción de nuevas aplicaciones, de las que cabe destacar las relativas a las legislaciones nacionales en materia de consumo y las decisiones de los tribunales sobre casos de consumo, y aguarda el informe detallado que la Comisión tiene previsto redactar sobre esta aplicación informática, y sobre el ámbito y posibilidades de su utilización por los consumidores en general, y los incentivos financieros a su amplia divulgación.

4.2.3.

El programa « EHLASS »

4.2.3.1. Aunque tiene un objetivo limitado, pero de gran importancia para los consumidores, en el campo de los accidentes donde están implicados productos de consumo, el CES se felicita por la transformación del proyecto EHLASS en un programa permanente y tener por fundamento jurídico el artículo 129 A y no el antiguo 235 del Tratado ().

4.2.4.

El proyecto « REIS »

4.2.4.1. El nuevo sistema de intercambio de información sobre productos que pueden causar daño a la salud o a la seguridad de los consumidores (RAPEX) () terminó su período experimental con la entrada en vigor el 29 de junio de 1994 () de la Directiva 92/95/CEE y el sistema de notificaciones creado en virtud de su artículo 8.

El CES considera que es necesario explotar todas sus potencialidades, opina que deberá divulgarse ampliamente el contenido de las notificaciones, y señala que uno de lo medios de realizarlo podría ser su inclusión en la red « Internet ».

4.2.5.

La red « COLINE »

4.2.5.1. El 19 de mayo de 1994 se inició la primera fase del proyecto « COLINE » de información sobre los derechos de los consumidores con la apertura de tan sólo cinco centros : Barcelona, Lisboa, Dusseldorf, Lille y Luxemburgo. Se sabe que se extenderá el servicio a Viena, Dublín, Bruselas, Atenas y Roma.

El CES considera que con ello se ha dado un paso importante en materia de información de carácter jurídico a los consumidores, pero considera que el sistema es demasiado « cerrado » en sus posibilidades de utilización y recomienda que se estudie la posibilidad de que esta red se conecte con « Internet » para que pueda llegar a un público consumidor más amplio.

4.3. La transparencia en la composición de los precios de bienes y servicios

4.3.1. Uno de los aspectos más importantes en materia de información a los consumidores es el relativo a la composición e información de los precios de bienes y servicios. Son bien conocidas, desde hace tiempo, las preocupaciones de los consumidores en esta materia, que constituye, con razón, una de sus reivindicaciones fundamentales. Así es que se ha recibido con gran interés la presentación de la propuesta de Directiva de la Comisión sobre el sistema simplificado de indicación de precios de los productos para el consumo (), con base legal en el Artículo 129 A. El CES está preparando un dictamen sobre esta Directiva.

4.3.2. Sin embargo no se han registrado progresos apreciables en el sentido de una mayor transparencia en la composición de los precios de ciertos servicios, en particular los financieros (banca, seguros, bolsa, etc.) y en las profesiones liberales.

La magnitud de esta laguna en el sistema comunitario se ve acentuada por el hecho de que es esencial a la realización del mercado interior la posibilidad y facilitación de las transacciones transfronterizas de bienes y servicios, lo que requiere por su parte un conocimiento perfecto de los precios y su composición.

4.3.3. De forma general, es el sector de los servicios públicos el que necesita una atención particular dadas las condiciones de monopolio o de casi monopolio, que, en la mayoría de las veces, funciona, como es el caso del gas, el agua, la electricidad, los transportes y las telecomunicaciones, siendo deseable que se progrese en el sentido del mantenimiento de un servicio universal de calidad accesible a todos los consumidores en el territorio de la Unión Europea.

4.4. Programas específicos de formación

4.4.1. Cada vez más, la defensa y protección de los consumidores en un mercado abierto y amplio como el Mercado Único pasa por una formación de base.

Es a nivel preescolar y primario donde esa educación debe empezarse, acompañando posteriormente a los ciudadanos en toda su formación escolar y universitaria.

4.4.2. Una de las acciones prioritarias de la Comisión, y en la que debería centrar su atención, es la creación de incentivos y medidas con miras a la elaboración de programas específicos de formación escolar en materia de derechos y prácticas de consumo.

Sin embargo, desde el «proyecto-piloto de formación del consumidor en la escuela» iniciado en 1978 en Dinamarca, y al que se hace referencia en el II Programa de la Comisión, y finalizado en 1984, no se han desarrollado otros proyectos integrados de formación escolar a nivel comunitario, cuando el informe final de ese proyecto aconsejaba una reflexión sobre la oportunidad y la conveniencia de la repetición de programas similares ().

4.4.3. Una referencia especial merecen los programas específicos en derecho de consumo para profesionales de derecho (jueces, abogados, profesores universitarios) o responsables de organizaciones de consumidores, centros de información, centros sociales, etc., a los que la Comisión no ha dado, hasta ahora, el necesario relieve.

Estos programas deberían consistir en ciclos de formación permanente, enseñanza específica sobre derecho de los consumidores en los planes de estudios universitarios, publicaciones especializadas, bancos de datos, etc.

5. Participación y representación de los consumidores

5.1. Definición de los derechos fundamentales de los consumidores

5.1.1. Ante todo es necesario que en la definición general de los derechos de los ciudadanos de la Unión Europea, la cual deberá constar de los principios de una Constitución para Europa, sean incluidos los derechos de los consumidores como una categoría dentro de los derechos fundamentales de naturaleza social.

Y que, entre ellos, sobresalga, como el derecho de los derechos, el de participación y representación.

5.1.2. En efecto, más que la defensa y la protección, aunque esenciales, de sus derechos de naturaleza económica, salud, información o justicia, lo más importante es la posibilidad de que los consumidores sean considerados por derecho propio en el diálogo con las organizaciones profesionales y con las instituciones comunitarias, nacionales o regionales.

Una de las faltas más graves del II Plan de Acción ha sido, precisamente, no haber realzado la importancia de este aspecto fundamental de una política de los consumidores, y se espera que el próximo Plan lo tenga debidamente en cuenta.

5.2. Aspectos institucionales

5.2.1. El CES estima que la representación de los consumidores debe ser reforzada en las instituciones comunitarias y en ese sentido opina que :

- el nuevo CC debe asegurar una más eficaz representación de los intereses de los consumidores, debiendo la Comisión producir informes en respuesta a sus sugerencias;

- el Intergrupo del Parlamento Europeo para asuntos de los consumidores debe continuar siendo apoyado;

- los Comités consultivos agrícolas deben ser reestructurados con miras a asegurar una participación más activa de los consumidores;

- el Comité de productos alimentarios debe beneficiarse de un presupuesto adecuado que le permita una influencia real sobre la PAC;

- los consumidores deben ser representados de un modo más equitativo en el grupo de vínculo con los usuarios de medios de pago.

6. La revisión del tratado de Maastricht

6.1. La política de los consumidores allende el mercado interior

6.1.1.

Contribución de la política del mercado interior a la protección de los intereses de los consumidores

6.1.1.1. Tal y como el CES ha señalado en diversas ocasiones, es indiscutible que el mercado interior, aunque no haya sido diseñado teniendo en cuenta a los consumidores, es susceptible de proporcionarles diversos beneficios.

En general, con el Mercado Único, los consumidores deberían poder disfrutar de mayores posibilidades a la hora de escoger, de una mayor oferta de bienes y servicios, de la abolición de las barreras fiscales y otras, y de precios más favorables.

6.1.1.2. Sin embargo, el 1 de enero de 1993 no significó la entrada en vigor de los derechos que los consumidores, legítimamente, esperaban.

No es verdad que los consumidores puedan comprar libremente en el Mercado Único con un margen razonable de seguridad, calidad, información, normalización y mecanismos de protección y garantía.

6.1.2.

Deficiencias de la política de los consumidores después de Maastricht

6.1.2.1. Como se ha dicho, las modificaciones introducidas por el Tratado de Maastricht hacían esperar un nuevo impulso a la política de los consumidores, gracias, principalmente, al nuevo artículo 129 A.

No obstante, dicha base jurídica no ha sido, en la práctica, utilizada hasta hoy, lo que representa una deficiencia importante en la construcción del derecho comunitario.

6.1.2.2. Sin embargo, su utilización hubiera permitido delinear una política de los consumidores allende la realización del mercado interior, teniendo en cuenta las limitaciones de este último en materia de consumo.

Se esperaba que la legislación en materia de protección de los consumidores, aplicable al conjunto de la Unión, hubiera sido referida a un nivel óptimo de protección y seguridad, y no a un « nivel más alto », concepto relativo e impreciso.

Se esperaba además una evolución positiva en el área de la responsabilidad por daños y de las garantías, de pasos significativos en las áreas de acceso a la justicia (servicios especiales de asistencia jurídica a los consumidores, «ombudsman» para los consumidores, procedimientos simplificados para la resolución de litigios de consumo, reconocimiento mutuo de las organizaciones de consumidores, acciones colectivas, etc.).

Estas esperanzas no han tenido eco en este primer período de vigencia del Tratado de Maastricht.

6.2. Propuestas y sugerencias : una contribución a la revisión del Tratado

6.2.1. El CES tendrá la oportunidad institucional, en su momento, de pronunciarse sobre la próxima revisión del Tratado de Maastricht.

A estas alturas el CES estima oportuno al menos hacer una breve reflexión sobre algunas modificaciones y mejoras a introducir en el Tratado en materia de derecho de consumo y, en particular, en relación con el artículo 129 A.

6.2.2. La posición fundamental de interlocutor social de los consumidores debe ser reflejada en la redacción de la letra s) del artículo 3 del Tratado, pasando a referirse a la « promoción de los intereses de los consumidores » en lugar de a la « protección de los consumidores ».

En el mismo sentido debería modificarse la redacción del primer párrafo del artículo 129 A.

6.2.3. Asimismo todo el artículo 129 A debe ser revisado de modo que clarifique que la política y las medidas que la Comunidad debe tomar en esta materia corresponden a una competencia propia y no subsidiaria de los Estados miembros y, al mismo tiempo, que reafirme su carácter « horizontal », de forma explícita, con referencia a su integración en las otras políticas comunitarias, como sucede hoy con el artículo 129 para la salud.

El CES estima que el artículo 129 A debería enumerar los tipos de medidas que deben formar parte de una política de los consumidores.

6.2.4. Finalmente el CES opina que el artículo 193 del Tratado debe ser también revisado de forma que considere expressis verbis la representación de los consumidores, y que se haga una referencia explícita a la preservación de un servicio universal de calidad accesible a todos los consumidores en el texto del futuro Tratado de la Unión que resultará de la próxima Conferencia Intergubernamental ().

7. Conclusiones

7.1. El CES ha tenido, en diversas ocasiones, la oportunidad de pronunciarse sobre las consecuencias de una política de realización de un Mercado Único que no tuviera suficientemente en cuenta los intereses de los consumidores.

7.2. El balance que puede hacerse hoy de la realización del Mercado Único, desde el punto de vista de los consumidores, no es muy positivo porque, si bien se han realizado algunos progresos, no se han concretado todavía aspectos importantes para la protección y defensa de los consumidores.

7.3. Entre los progresos positivos de interés para los consumidores, realizados en el seguimiento del Mercado Único, podemos destacar :

- la creación de algunos centros transfronterizos de información,

- la creación de la nueva DG XXIV,

- la creación de un nuevo CC,

- la adopción de algunas directivas importantes como la relativa a las cláusulas abusivas,

- la elaboración de los dos « libros verdes » sobre el acceso a la justicia y la regulación de los litigios transfronterizos y las garantías de los bienes de consumo y los servicios posventa,

- los primeros pasos en la información por medios informáticos (red Internet) y en sectores limitados (programas EHLASS, proyecto REIS, red COLINE),

- el interés mostrado por la Comisión, en el marco del Programa PHARE, por la protección de los consumidores en los países de Europa central y oriental.

7.4. Sin embargo, siguen sin concretarse algunos aspectos fundamentales para los consumidores, entre los cuales cabe subrayar :

- los retrasos, errores y defectos en la transposición de directivas y las diferencias de interpretación y de condiciones de aplicación del derecho derivado, y la falta de aplicación de la legislación en materia de protección de los consumidores,

- la carencia de una información efectiva sobre los derechos fundamentales de los consumidores y la forma de ejercerlos en el marco del Mercado Único,

- la falta de consagración general del efecto horizontal directo de las directivas sobre materias de consumo,

- la ausencia de programas integrados de formación de los consumidores en general y de los responsables de la interpretación y aplicación del derecho de consumo,

- la ausencia de un verdadero Mercado Único en materia de seguros o de servicios financieros en general,

- la falta de un sistema uniforme de crédito hipotecario,

- las desigualdades en la aplicación del IVA,

- las dificultades en el reconocimiento mutuo de las habilitaciones profesionales,

- la falta de resultados concretos en materia de seguridad general de los consumidores y de los servicios y de la responsabilidad de los productos defectuosos,

- la falta de reglas vinculantes en materia de publicidad desleal,

- la ausencia de reglas para la generalidad de los servicios públicos (servicios postales, telecomunicaciones, energía, agua, etc.).

7.5. Por otra parte y después de Maastricht, no se han aprovechado las posibilidades para la mejor utilización posible introducidas en el Tratado en materia de política comunitaria relativa a los consumidores, entre las que destacan :

- una utilización más extensa del nuevo fundamento jurídico contenido en el artículo 129 A, apartado 1, letra b),

- una aplicación del principio de una subsidiariedad que no despoje de contenido ciertas propuestas de directiva en nombre de una deseable simplificación legislativa, pero que no impida la adopción de políticas distintas, e incluso opuestas, en los Estados miembros,

- una mayor transparencia en los procesos de creación o de interpretación del derecho comunitario al nivel del Consejo o de los Comités de acompañamiento y mayor simplicidad en su formulación y redacción,

- una mayor apertura en la interpretación y aplicación de los artículos K 1 y K 9 del Tratado de Maastricht en lo que se refiere al acceso al derecho y la práctica por parte de los consumidores que les confiera una mayor protección en caso de conflicto transfronterizo,

- la consagración de un poder general de representación de las organizaciones de consumidores en los litigios de consumo (acciones de grupo o acciones colectivas) tanto a nivel nacional como a nivel comunitario, junto al Tribunal de Justicia,

- una más rápida entrada en funciones del Defensor del Pueblo.

7.6. La próxima revisión del Tratado de Maastricht debe ser aprovechada para incluir en el Tratado algunas disposiciones fundamentales relativas a la mejor protección y defensa de los consumidores, y para promover su participación y representación a todos los niveles de decisión. Así, en particular, deberá :

- revisarse la redacción del artículo 129 A de forma que sea consagrada una política de los consumidores integrada y concertada, y la promoción de todos sus intereses,

- introducirse una clara enumeración de los derechos fundamentales de los consumidores como derechos de ciudadanía europea de carácter económico y social,

- definirse, con carácter de generalidad, la naturaleza horizontal de la política de los consumidores,

- consagrarse el reconocimiento mutuo de las organizaciones de consumidores como parte en las acciones colectivas de consumo,

- establecerse una nueva vía de recurso especial para la decisión última sobre la corrección de la aplicación concreta del principio de subsidiariedad.

Hecho en Bruselas, el 22 de noviembre de 1995.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Carlos FERRER

() DO n° L 331 de 21. 12. 1994.

() DO n° C 19 de 25. 1. 1993, punto 3.6.

() Doc. COM(94) 533 final de 25. 11. 1994.

() DO n° C 339 de 31. 12. 1991, p. 8; DO n° C 19 de 25. 1. 1993.

() DO n° C 313 de 30. 11. 1992.

() Doc. COM(95) 288 final.

() Informe de la Mesa del CES de 26. 4. 1995 (doc. CES 273/95 fin) sobre « La Conferencia Intergubernamental de 1996 - El Papel del Comité Económico y Social ».

() DO n° C 12 de 18. 1. 1991 y COM(94) 260 final; DO n° C 269 de 14. 10. 1991.

() Doc. COM(94) 533 final de 25. 11. 1994.

() DO n° L 100 de 19. 4. 1994.

() Cf. la reciente Resolución del PE de mayo de 1995 sobre el « Funcionamiento del Tratado de la Unión Europea en la perspectiva de la Conferencia Intergubernamental de 1966 », párrafo 12, punto (I) (Informe Boulanges y Martin, doc. PE 190.449).

() DO n° C 154 de 6. 7. 1994.

() Doc. COM(95) 238 final de 15. 6. 1995.

() Cítanse, como ejemplo :

- la Directiva 90/314/CEE (viajes organizados, vacaciones y circuitos turísticos);

- la II Directiva sobre crédito al consumo 90/88/CEE e, incluso la I directiva (España e Irlanda);

- la Directiva 85/577/CEE (contratos celebrados fuera de los establecimientos comerciales);

- la Directiva 84/540/CEE (publicidad engañosa);

- la Directiva 76/768/CEE (productos de cosmética) (cf. doc. COM(94) 500 final, punto 2.5).

() DO n° C 393 de 31. 12. 1994.

() Doc. COM(94) 55 final de 14. 3. 1994.

() DO n° C 295 de 22. 10. 1994. A pesar del interés, éxito y la participación que ha tenido el I Forum Europeo del Consumo organizado por la Comisaria Scrivener el 5 de octubre de 1994, éste no constituye una plataforma válida para responder a la necesidad enunciada en el texto.

() DO n° L 156 de 10. 6. 1992.

() Doc. COM(93) 378 final de 28. 7. 1993.

() Doc. COM(94) 55 final, anexo 2, p. 159.

() Doc. COM (93) 576 final de 11. 11. 1993.

() DO n° C 295 de 22. 10. 1994.

() Doc. COM(93) 509 final.

() DO n° C 313 de 30. 11. 1992.

() DO n° C 339 de 31. 12. 1991, punto 6.1.2.

() DO n° C 339 de 31. 12. 1991, punto 3.1.1.1.1.

() Doc. COM(93) 576 final.

() Doc. COM(93) 509 final.

() DO n° C 295 de 22. 10. 1994.

() En este sentido, cabe destacar el programa de la Comisión sobre las instituciones y la política de los consumidores, establecido en 1994 y recientemente prorrogado durante dos años más, en el marco del programa PHARE y del que se benefician ya 11 países de Europa central y oriental.

() Doc. COM(95) 333 de 31. 5. 1995.

() DO n° C 92 de 24. 4. 1975, p. 2; DO n° C 133 de 3. 6. 1981, p. 1.

() Doc. COM(86) 540 final.

() DO n° C 339 de 31. 12. 1991, punto 3.1.

() Doc. COM(93) 378 final de 28. 7. 1993.

() DO n° C 96 de 17. 4. 1990, p. 283; DO n° L 228 de 11. 8. 1992.

() DO n° L 162 de 13. 7. 1995.

() Sobre la representación y la participación de los consumidores véase el punto 5 de este dictamen.

() Doc. SEC(92) 2277 final de 2. 12. 1992.

() Doc. COM(93) 256 final de 2. 6. 1993.

() DO n° C 201 de 26. 7. 1993; DO n° C 304 de 10. 11. 1993.

() DO n° C 339 de 31. 12. 1991, punto 4.5.

() Por eso es importante, junto con la represión de la publicidad engañosa, una directiva sobre la publicidad desleal.

() Cf. Informe Sutherland, « Internal Market 1992, Meeting the Challenge », p. 29.

() DO n° L 331 de 21. 12. 1994; Doc. COM(95) 005 final de 13. 1. 1995.

() DO n° L 278 de 11. 11. 1993.

() DO n° L 228 de 11. 8. 1992.

() Doc. COM(95) 276 final.

() Cf. « L'éducation des consommateurs à l'école, Rapport établi sur la demande du service de la Protection de l'Environnement et des Consommateurs, Commission de la CEE, concernant les resultats d'un projet pilote d'éducation du consommateur à l'école » por Hans Rask Jensen, « Institut for Markedsokonomi, École Supérieure du Commerce », Arhus, 1983.

() A este propósito parece oportuno que la DG XXIV prepare un estudio sobre el funcionamiento del Mercado Único y su impacto sobre los consumidores en 1998.

ANEXO al dictamen del Comité Económico y Social

Enmiendas rechazadas

Durante el debate han sido rechazadas las siguientes enmiendas que, no obstante, han recibido más del 25 % de los votos.

Punto 2.3.1.3.2

Suprímase todo el punto.

Exposición de motivos

Esta crítica no parece justificada : las organizaciones de consumidores ya cuentan con un foro propio : el Comité Consultivo de los Consumidores, además de una adecuada representación en el CES y un foro específico en el Intergrupo del PE para temas de consumo - una presencia no igualada por ningún otro grupo de interés.

Resultado de la votación

Votos a favor : 32, votos en contra : 61, abstenciones : 10.

Punto 3.1.2.2.2

Modifíquese la segunda frase del siguiente modo :

« ..., un papel importantísimo dentro del Consejo Consultivo de los Consumidores (CCC) y en el diálogo, la negociación y la concertación de intereses con otras asociaciones y organizaciones, dentro del Comité Económico y Social, representativas ... »

Exposición de motivos

Fuera de la normal y plenamente legítima acción de « lobbying », es necesario especificar dónde tiene un papel que desempeñar los consumidores.

Resultado de la votación

Votos a favor : 36, votos en contra : 47, abstenciones : 23.

Punto 3.2.4

Suprímase el segundo guión de este punto.

Exposición de motivos

Los gastos sufragados por la Unión para la promoción de las exportaciones hacia terceros países son imputables a las ayudas alimentarias y a las restituciones a la exportación. El primer elemento representa un instrumento de solidaridad internacional que, además, no influye en las políticas de producción o lo hace de manera insignificante. En cambio, el segundo elemento está reglamentado y limitado tanto cualitativa como cuantitativamente por el acuerdo GATT; los gastos correspondientes a las exportaciones de los productos alimentarios se han reducido considerablemente con la aplicación de la reforma de la PAC. No se debe olvidar que dicho instrumento es un pilar de la PAC que ha permitido mantener una cierta estabilidad de los precios de los alimentos desde la posguerra.

Por otra parte, no debe ocultarse que los productos importados de terceros países, que con frecuencia no tienen los medios suficientes para efectuar buenos controles, representan un riesgo más elevado para los consumidores europeos.

La PAC ya tiene en cuenta la protección de la salud. No obstante, existen para ello normas específicas horizontales y se considera, por consiguiente, inútil e impropio incluirlas en la PAC como elemento estructural.

Resultado de la votación

Votos a favor : 35, votos en contra : 85, abstenciones : 12.

Punto 3.2.4

Añádase antes del tercer guión un nuevo guión redactado como sigue :

« - En relación con el GATT, la Unión Europea debería tomar a su debido tiempo una posición firme sobre los aspectos sanitarios que, en su opinión, puedan perjudicar a los propios consumidores (tema de las hormonas).

Asimismo, con el fin de garantizar la protección de la salud y del bienestar de los consumidores europeos, es importante que en los acuerdos multilaterales sobre comercio internacional se especifiquen rápidamente las normas sanitarias y se introduzcan los aspectos medioambientales. »

Exposición de motivos

Véase el punto anterior.

Resultado de la votación

Votos a favor : 41, votos en contra : 58, abstenciones : 19.

Añádase al tercer guión del artículo 7.4

« y la necesidad de utilizar el principio de armonización mínima. »

Exposición de motivos

Es preciso una mayor utilización de este tipo de disposición en la Directiva 84/450/CEE. Esta Directiva no impedirá que los Estados miembros retengan o aprueben disposiciones con objeto de garantizar mayor protección de los consumidores, personas que dirijan un comercio, negocios, como oficio o profesión, y del público en general.

Resultado de la votación

Votos a favor : 42, votos en contra : 61, abstenciones : 10.