Dictamen del Comité Económico y Social sobre el «XXVII Informe sobre la política de competencia (1997)»

(1999/C 101/01)

El 24 de abril de 1998, de conformidad con el artículo 198 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social sobre el «XXVII Informe sobre la política de competencia (1997)».

La Sección de Mercado Único, Producción y Consumo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 19 de enero de 1999 (Ponente: Sr. Sepi).

En su 360° Pleno de los días 27 y 28 de enero de 1999 (sesión del 27 de enero) el Comité Económico y Social ha aprobado por 37 votos a favor, 3 en contra y 4 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. En primer lugar, el Comité Económico y Social expresa su satisfacción por el hecho de que el XXVII Informe sobre la política de competencia cuente con una introducción del Sr. Van Miert, miembro de la Comisión, en la que señala las perspectivas, función y objetivos generales de este sector.

1.2. El Comité, de hecho, siempre ha sido partidario de que se conciba la política de competencia como un instrumento para lograr los objetivos de política económica de la UE y no como un fin en sí misma.

1.3. En numerosos dictámenes () sobre los informes anteriores se defendió que debían evitarse concepciones demasiado legalistas y formales de esta política, para orientarse hacia una mayor adecuación a la dinámica de la vida económica y de la sociedad europea.

1.4. Por ello debe destacarse dicha innovación, que no parece sólo formal, ya que hace que el informe no se limite a ser una recopilación de las actuaciones de los órganos competentes, sino que también indica las perspectivas futuras sobre las que trabaja la Comisión.

1.5. A juicio del Comité, ello constituye un mensaje importante para los agentes económicos y, de forma más general, para los ciudadanos europeos que pueden tenerlas en cuenta en sus decisiones.

1.6. Por otro lado, este tipo de planificación es esencial en un momento en que la integración económica da un salto cualitativo mediante la unión económica y monetaria y la realización del mercado interior, a la vez que aparece en el horizonte la ampliación de la UE.

1.7. Asimismo, es importante desde este punto de vista que continúe la labor de sistematización «legislativa» para mejorar y hacer más coherente la aplicación del Tratado.

1.8. Por último, debe señalarse en esta introducción la creciente importancia de la globalización de los mercados para algunos productos y servicios; esta globalización debe tenerse cada vez más en cuenta al evaluar la aplicación efectiva de los artículos correspondientes del Tratado, dado que apenas comenzaba cuando se redactaron dichos artículos.

1.9. En consecuencia, la Comisión debe tener en cuenta a las empresas que operan en el mercado internacional, por lo que la reglamentación debe aplicarse en función del marco más amplio existente.

1.10. El Comité señala que los debates sobre su dictamen quedan demasiado lejos de los acontecimientos expuestos en el Informe de la Comisión. Por consiguiente, defiende una reducción de los plazos de presentación y de comunicación entre la Comisión y el CES con el fin de lograr que la repercusión del dictamen en las demás instituciones sea más oportuna y eficaz.

2. Contenido del Informe

2.1. Tal como se ha señalado, el Informe viene precedido por una introducción política del miembro de la Comisión responsable en la materia, Sr. Van Miert, que destaca la relación entre la política de competencia y los objetivos económicos globales de la UE.

2.2. En el Informe se señala el nuevo marco que ofrece el Tratado de Amsterdam, en especial el nuevo artículo 7 D relativo a los servicios de interés general y a su papel en la promoción de la cohesión económica y social.

2.3. La Comisión destaca la necesidad de modernizar la política de competencia, que sigue anclada en la época en que «comenzó su andadura el mercado común».

2.4. Por lo que se refiere a la política en materia de acuerdos y prácticas restrictivos, en el Informe se destaca el esfuerzo de modernización, tanto respecto de las restricciones verticales de la competencia que deberían ofrecer en 1998 medidas legislativas concretas, como de los acuerdos horizontales en los que apenas se ha iniciado el procedimiento. Los objetivos perseguidos son tres: adecuación de los instrumentos jurídicos e intensificación de su eficacia, transparencia y principio de subsidiariedad.

2.5. En cuanto a las concentraciones, en el Informe se señala la revisión del Reglamento n° 4064/89 del Consejo con el fin de simplificarlo y aumentar su eficacia, estableciendo una nueva definición de «empresa en participación» y, en el caso de las concentraciones transfronterizas, reiterando el principio de la unicidad de competencia.

2.6. Debe destacarse el relieve de la Comunicación sobre la nueva definición de los acuerdos «de menor importancia», que en principio no entran en el ámbito de aplicación del apartado 1 del artículo 85 del Tratado CE.

2.7. Otro aspecto novedoso es la fijación de criterios y de prácticas de colaboración de la Comisión con las autoridades nacionales en el ámbito de la competencia, en los que se confirma el principio de unicidad de la autoridad competente.

2.8. Por lo que se refiere a las ayudas estatales, la actividad legislativa ha sido considerable, con una propuesta de reglamento sobre las ayudas estatales horizontales y, posteriormente, otra publicada en 1998 sobre los procedimientos aplicables a las ayudas estatales. Asimismo en este ámbito, la Comisión ha publicado «una comunicación para aclarar y reforzar la aplicación de las normas sobre las ayudas estatales a las medidas fiscales, con el fin de reducir el falseamiento de la competencia en el mercado único» ().

2.9. La Comisión declara que la ampliación de la UE provocará inevitablemente el surgimiento de arduas dificultades para controlar las ayudas estatales.

2.10. El año 1997 se caracterizó por una «actividad de control» especialmente intensa. La Comisión se ocupó de 1 338 asuntos, lo que representa un aumento significativo de 92 asuntos respecto de 1996; no obstante, mientras que el número de asuntos de ayudas estatales se mantuvo estable, el de operaciones de concentración aumentó en un 31 %. El número de asuntos resueltos respecto del total se elevó a 1 165.

2.11. La Comisión destaca en varias ocasiones los éxitos logrados en el campo de la liberalización de los servicios públicos, «en el respeto del principio del acceso de todos los ciudadanos de la Unión a los servicios de interés económico general». Se han registrado avances en los transportes y las telecomunicaciones. El problema esencial de cara al futuro reside en la liberalización del sector de la energía.

2.12. En cuanto a las relaciones internacionales, la Comisión destaca en el Informe dos problemas esenciales: la introducción del derecho de competencia en los países candidatos a la adhesión y la colaboración con las autoridades de competencia extracomunitarias, especialmente con la comisión estadounidense responsable de la competencia.

3. Observaciones generales

3.1. La introducción política del documento, al destacar el compromiso de la Dirección General IV para alcanzar mediante la política de competencia los objetivos sociales generales de la UE, hace pensar que quizá se había dejado de lado hasta ahora esta posibilidad. El CES, aunque reitera el gran mérito de la DG IV por su esfuerzo de modernización de la economía y las empresas europeas, así como por los beneficios aportados a los consumidores, señala a su vez un excesivo formalismo y pide a la Comisión que se esfuerce por dar a conocer a la opinión pública los resultados de sus actividades.

3.2. La UEM, como se afirma en la introducción del documento, y el mercado único, añade el CES, darán pie a una amplia reestructuración de las estructuras económicas. Este fenómeno determinará un aumento de las concentraciones que no necesariamente serán negativas para la competitividad europea en algunos mercados globalizados, pero que requieren un control más dinámico con el fin de impedir que los consumidores y otros participantes en el mercado se vean perjudicados.

3.3. El Comité hace hincapié en que los cambios internos (UEM, mercado único, etc.) y externos (ampliación, cooperación internacional) que tendrán lugar en los próximos años obligarán a reflexionar sobre la relación entre nuevas funciones y recursos necesarios para asumirlas, dado que las nuevas funciones y la complejidad creciente de las que ya se ejecutan requerirán una mayor capacidad de intervención.

3.4. El Comité considera que esta coyuntura requiere un esfuerzo de reforma en cuatro direcciones: organización del trabajo más eficaz, selección adecuada de los asuntos que deben tratarse a nivel europeo, descentralización en favor de las autoridades nacionales y, por último, establecimiento de una reglamentación más clara y coherente.

3.5. En efecto, un control eficaz es condición necesaria, aunque no suficiente, para «una convergencia de los precios a la baja», una ventaja que los ciudadanos y consumidores europeos esperan de la unificación monetaria.

3.6. Asimismo, el Comité llama la atención de la Comisión sobre el hecho de que el aumento previsto de las concentraciones y fusiones hace ineludible la aplicación de nuevas normas; la elaboración de instrumentos sociales que faciliten y hagan menos traumáticas desde el punto de vista social las reestructuraciones consiguientes; así como el control de la creación de carteles, más o menos explícitos, que podría verse facilitada con la moneda única.

3.7. La Cumbre de Luxemburgo defendió que, para contar con una política de empleo eficaz, conviene «orientarse hacia regímenes de ayuda que favorezcan la eficacia económica y el empleo sin falsear la competencia». Para la determinación de estas orientaciones, urge que la Comisión, también desde el punto de vista de la competencia, formule sus ideas y establezca los instrumentos adecuados para perseguirlas.

3.8. En la introducción se toma nota de esta exigencia, pero sin indicar cómo dar una respuesta; en especial, no queda claro si se quiere alcanzar este objetivo como resultado indirecto del aumento de la competitividad o si, por el contrario, como pareció señalar la Cumbre de Luxemburgo, se están elaborando nuevos criterios para las intervenciones de la Comisión en función del objetivo del empleo.

3.9. Por lo demás, también es necesario modernizar los instrumentos y los procedimientos en el ámbito de la liberalización de los servicios públicos, en el que el equilibrio entre mercado y acceso de los ciudadanos a los servicios requiere una profundización adicional para la aplicación del artículo 7 D del Tratado de Amsterdam.

3.10. Un capítulo que se solía considerar competencia exclusiva de los Estados miembros, pero que hoy día presenta un notable interés debido a la creación de la moneda única y al aumento de la competencia, es el de la fiscalidad y las contribuciones sociales. Algunos Estados miembros solicitan que se proceda a una coordinación. El Comité considera que, sin ella, pueden producirse graves falseamientos de la competencia y una evolución de las cargas fiscales favorable al aumento de los impuestos sobre el trabajo y la reducción de la fiscalidad sobre el capital.

3.11. En cualquier caso, a la vista de los nuevos temas de la política comunitaria, cada vez es más necesario ampliar el diálogo tripartito a todas las partes interesadas en la política social e industrial de la UE, incluso desde el punto de vista de la competencia.

3.12. La política de competencia de la Unión Europea debe ser un instrumento vivo, acompasado al mercado y su evolución y, por tanto, atenta al análisis y a la toma de decisiones para poder hacer frente a las nuevas circunstancias (como la propia Comisión reconoce en el punto 2.3). Por ejemplo, merece destacarse la concentración en el sector de la distribución de productos de consumo y la relación de dependencia económica que esta situación está creando frente a la industria, la situación de la industria de la defensa, o ciertos acuerdos entre Colegios Profesionales sobre tarifas mínimas, incluso si estos sectores presentan aspectos delicados que pueden repercutir en la competitividad general.

3.13. Tras el asunto McDonnell Douglas-Boeing, el problema de los controles internacionales de algunas materias primas y sectores de tecnología punta vuelve a plantearse en diversos campos. Una política de competencia global también requiere instrumentos internacionales de control. El Comité anima a la Comisión a seguir dicha línea en las negociaciones actuales.

3.14. En determinados sectores tecnológicos de zonas económicas extraeuropeas existen prácticas de apoyo público mucho más amplias y variadas que en la UE. El Comité considera que la Comisión debe plantearse la necesidad de contar con instrumentos de política industrial similares, para evitar que en estos sectores, estratégicos desde el punto de vista económico (espacio, defensa, aeronáutica) y que cuentan con un mercado global, la industria europea esté en inferioridad de condiciones.

4. Observaciones específicas

4.1. El Comité ya se ha pronunciado en numerosos dictámenes () (ayudas estatales, Reglamento sobre restricciones verticales, etc.) respecto de los actos normativos concretos y las comunicaciones de la Comisión. El presente dictamen no vuelve sobre ellos, simplemente confirma la validez de su contenido. No obstante, debe destacarse que la importancia de las iniciativas «legislativas» (reglamentos y directivas) o casi legislativas (comunicaciones) de la Comisión está prevaleciendo sobre la «jurisprudencial», tal como había pedido el Comité en dictámenes anteriores ().

4.2. Existe hoy día una tendencia a transferir parte de la política de competencia a las autoridades nacionales. El Comité se muestra de acuerdo para evitar una acumulación de los asuntos en Bruselas. No obstante, considera que ello implica un proceso de armonización de las normas y la constitución de autoridades de competencia en todos los países con los mismos poderes sustanciales que los Tratados confieren a la Comisión. Los Estados miembros deben cuidar de que la transferencia no genere divergencias e incoherencias en la aplicación de la reglamentación.

4.3. A este respecto, el Comité señala que la Comunicación de la Comisión mencionada en el punto 12 del Informe no es de obligado cumplimiento para los Estados miembros; por consiguiente, debe prestarse la máxima atención, sobre todo en el supuesto de que las autoridades nacionales no dispongan de instrumentos adecuados para hacer cumplir la reglamentación europea.

4.3.1. A este respecto, las nuevas propuestas de reglamento y la política relativa a las restricciones verticales deben conceder, a juicio del Comité, mayor relevancia a los datos del mercado, en vez de a abstractas definiciones jurídicas.

4.4. El Comité destaca la necesidad de iniciar un vasto proyecto de renovación de la normativa que aporte coherencia legislativa a la práctica de la Comisión y a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, para ofrecer racionalidad y transparencia a los ciudadanos europeos y permitir a los Estados candidatos a la adhesión una rápida adecuación. Por lo tanto, deben valorarse de forma positiva las propuestas de la Comisión, especialmente la que trata de los procedimientos sobre el control y las sanciones de las ayudas estatales lícitas, dado que indica una forma de intervención destinada a superar las diferencias existentes en el derecho comercial entre los Estados miembros.

4.5. Por otro lado, respecto de la fiscalidad o las contribuciones sociales, a la vista de lo expuesto y de los puntos asumidos por la Comisión, es necesario iniciar una profunda reflexión orientada hacia un proyecto de reglamentación teniendo en cuenta el «código de conducta» anunciado recientemente por la Comisión. Por su parte, el Comité está dispuesto a contribuir a dicho debate y espera que ofrezca resultados concretos lo antes posible.

4.6. Los plazos para la adopción de decisiones a veces son excesivamente largos, por lo que el Comité destaca la necesidad de establecer plazos perentorios para la conclusión del procedimiento en todos los ámbitos de aplicación de esta política.

4.7. En cuanto al resumen estadístico, el Comité señala que el número de notificaciones de operaciones de concentración ha aumentado, pero ha disminuido el número de infracciones respecto de 1996. En cambio, con las ayudas estatales sucede lo contrario. Aunque existe una relación obvia con la aceleración de algunos procesos económicos, no obstante cabe plantear si no es necesario volver a examinar el problema de las ayudas estatales, sobre todo a la luz de los fenómenos de reestructuración que se han señalado.

4.8. Con respecto a las ayudas estatales con finalidad regional estipuladas en el apartado 3 del artículo 92 del Tratado, el Comité destaca la propuesta de la Comisión por la que se establece que las zonas subvencionables de los objetivos n° 1 y 2 de los Fondos deben ser las mismas que las zonas subvencionadas por los Estados miembros. Aunque el Comité admite que en general debe ser así, también reconoce que una mayor ayuda nacional podría ser el corolario de aumentar el grado de concentración en la aplicación de los fondos estructurales de la UE y, por tanto, quiere destacar que las ayudas estatales de carácter regional con arreglo al apartado 3 del artículo 92 son un instrumento aparte de la política económica nacional que los Estados miembros deben poder seguir utilizando, según su criterio, allí donde se pueda demostrar su necesidad.

4.9. A este respecto, no debe pasarse por alto el hecho de que las ayudas estatales, con el régimen actual y a pesar de los rigurosos esfuerzos de la Comisión, siguen estando muy desequilibradas en favor de los países más grandes.

4.10. Tal como anunciaba en el Informe anual (), la Comisión publicó en noviembre de 1998 un «encuadramiento» de las ayudas a la formación profesional que fija nuevas normas y procedimientos, al considerar que determinadas ayudas a la formación pueden equipararse a ayudas estatales. El texto de la Comisión introduce el concepto de formación en beneficio de la empresa, que es muy vago.

4.11. En la época de la sociedad de la información, en la que la formación permanente es esencial, reducir u obstaculizar la formación de los trabajadores, a pesar de los objetivos de empleo y formación expuestos en diversas cumbres del Consejo Europeo, podría dificultar todavía más los compromisos que deben asumirse antes de finales de 1999, último año del actual período de programación de los fondos estructurales.

4.12. Asimismo, debe favorecerse el desplazamiento cualitativo de las ayudas públicas hacia objetivos horizontales como la investigación, las PYME o la formación profesional, y la reducción simultánea de las ayudas públicas al funcionamiento.

4.13. El Comité acoge con satisfacción la reciente celebración de un acuerdo con las autoridades de competencia estadounidenses. No obstante, sigue pendiente un esfuerzo ante la OCDE y la OMC para lograr una reglamentación realmente internacional, así como la aplicación efectiva de la misma.

4.14. La Comisión, para asumir unas obligaciones cada vez mayores en este ámbito, debería contar con una estructura de investigación en la materia, tanto a nivel interno como mediante el fomento de investigaciones específicas en el exterior.

4.15. Aparte del informe anual, del que los interesados parecen sacar cada vez más provecho, debe aumentarse el flujo de información durante el año con el fin de ilustrar las iniciativas especialmente significativas y difundir los estudios realizados para determinar los casos más importantes.

4.16. El Comité se muestra convencido de que será muy difícil conseguir que los países candidatos dispongan de la política de competencia aplicada en los Estados miembros, a pesar de los esfuerzos de la Comisión en este sentido. En efecto, si dichas normas se aplican de forma extremamente rigurosa, provocarán consecuencias sociales dramáticas; por otro lado, si no se aplicaran, se produciría un falseamiento generalizado de la competencia. Por consiguiente, es necesaria una fase de transición en la que se tengan en cuenta tanto los aspectos económicos como los aspectos sociales derivados de la ampliación en este ámbito.

4.17. Por lo que se refiere a las negociaciones dentro de la OMC y de acuerdos bilaterales, deberán tenerse en cuenta de forma sistemática los convenios de la OIT sobre las condiciones laborales, de forma que exista un vínculo entre éstas y las normas del comercio internacional.

Bruselas, el 27 de enero de 1999.

La Presidenta

del Comité Económico y Social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

() DO C 73 de 9.3.1998; DO C 75 de 10.3.1997; DO C 39 de 12.2.1995.

() DO C 384 de 10.12.1998.

() DO C 129 de 27.4.1998; DO C 295 de 29.9.1997; DO C 129 de 27.4.1998; DO C 284 de 14.9.1998; DO C 287 de 22.9.1997.

() DO C 129 de 27.4.1998; DO C 295 de 29.9.1997.

() Punto 293.