Dictamen del Comité Económico y Social sobre la «Nota al Consejo de Ministros y al Parlamento Europeo sobre el sector de la aceituna y el aceite de oliva (incluidos los aspectos económicos, culturales, regionales, sociales y ambientales), la actual organización común del mercado, la necesidad de reforma y las alternativas existentes»

(97/C 287/13)

El 20 de marzo de 1997, de conformidad con el apartado 3 del artículo 23 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social decidió elaborar un dictamen sobre la «Nota al Consejo de Ministros y al Parlamento Europeo sobre el sector de la aceituna y el aceite de oliva (incluidos los aspectos económicos, culturales, regionales, sociales y ambientales), la actual organización común del mercado, la necesidad de reforma y las alternativas existentes».

La Sección de Agricultura y Pesca, encargada de preparar los trabajos sobre este asunto, aprobó su dictamen el 7 de mayo de 1997 (Ponente: Sr. Quevedo Rojo).

En su 346° Pleno, celebrado los días 28 y 29 de mayo de 1997 (sesión del 29 de mayo de 1997, el Comité Económico y Social ha aprobado por 52 votos a favor, 5 votos en contra y 4 abstenciones al presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. La OCM del aceite de oliva se estableció en 1966 mediante el Reglamento n° 136/66/CEE.

1.2. Esta OCM ha funcionado básicamente bien durante 31 años. En síntesis, la OCM ha supuesto un instrumento valioso para la modernización del olivar y del sector transformador. De este modo, se han mantenido en cultivo amplias áreas rurales con el consiguiente efecto beneficioso sobre el empleo y sobre la conservación de un sistema agrícola cuyo abandono habría comportado notables costes sociales y medioambientales. Parece, por tanto, fuera de duda que, una OCM que se ha mantenido tanto tiempo y que ha asimilado la incorporación de los países productores 1° y 3° del mundo, contiene necesariamente elementos muy positivos para el logro de sus objetivos. No obstante, hay que reconocer que es necesario efectuar una serie de adaptaciones importantes en la OCM actual.

2. Objetivos de la OCM

En la nota de referencia se indican los siguientes objetivos:

a) Mantener el sector y dar apoyo a las economías regionales.

b) Equilibrio del mercado en armonía con el comercio internacional.

c) Buena gestión del sector.

d) Neutralidad presupuestaria.

e) Régimen simple, transparente y fácil de controlar en todos los Estados miembros.

f) Considerar los diferentes sistemas de producción y rendimiento.

g) Prestar atención a las cuestiones medioambientales.

h) Fomentar la calidad.

En la exposición que sigue se van a considerar, para cada uno de los objetivos, posibles repercusiones que tendrían el mantenimiento de la actual OCM y las opciones propuestas, es decir: su mejora o su sustitución por la ayuda al árbol.

2.1. Mantenimiento del sector y apoyo a las economías regionales

2.1.1. Este es, sin duda, el objetivo fundamental de cualquier OCM. El olivar ha sido y es un elemento fundamental en la vida económica y social de las regiones productoras. Su localización y concentración en algunas de las regiones más deprimidas de la Unión, su papel esencial sobre el empleo en numerosas regiones (en algunas llega a representar el 90 % del empleo agrario), el elevado número de explotaciones dependientes de este cultivo, la actividad industrial transformadora asociada, etc., configuran al olivar como el núcleo de la vida económica y social de estas áreas.

2.1.2. La actual OCM ha supuesto una revitalización de la economía de estas regiones. Al mejorar las rentas de los olivareros se han generado unas plusvalías cuya reinversión en el sector ha supuesto la modernización de los olivares y de las almazaras, el mantenimiento de un sistema agrícola cuyo abandono habría tenido perniciosos efectos socioeconómicos y ecológicos y ha constituido el elemento motor del desarrollo rural en dichas áreas.

2.1.3. El olivar representa una fuente estable de empleo apoyada por la actual OCM. Infinidad de explotaciones aseguran los ingresos tanto de asalariados como de pequeños productores en zonas donde no existe otra alternativa de empleo. Una modificación de la actual OCM podría afectar negativamente al empleo con la consiguiente pérdida de población y alteración del equilibrio territorial.

2.1.4. Un estudio que requiere cualquier modificación de la OCM es la cuantificación de su efecto sobre el empleo, lo que no se ha hecho en el documento de referencia. En numerosas comarcas olivareras de la Unión, los sectores olivarero y oleícola representan más del 80 % del empleo agrario y son la base de su economía. Estas zonas pertenecen, en su mayor parte, a regiones de Objetivo n° 1 con tasas de desempleo muy altas. Resulta evidente que la desincentivación de la actividad productiva generaría pérdidas de empleo cuya cuantificación no es considerada en la Nota de la Comisión.

2.1.5. En resumen, desde la perspectiva del mantenimiento del sector y del apoyo a las economías regionales, no cabe duda de que la actual OCM:

- Ha mejorado la renta de los olivareros.

- Ha modernizado los sectores olivarero y oleícola.

- Está generando un nuevo y más dinámico empresariado.

- Ha mantenido la población en el medio rural gracias al empleo directo e indirecto generado.

- Ha conservado un sistema agrícola cuyo abandono originaría deterioro medioambiental.

2.1.6. Sorprende que estos aspectos positivos no aparezcan nítidamente en la Nota de la Comisión. Es posible que una ayuda desvinculada de la producción invirtiera la actual dinámica ocasionando una pasividad análoga a la generada para los cultivos COP en las agriculturas mediterráneas. En cualquier caso, en el documento de la Comisión, falta una cuantificación de los efectos que desencadenaría la modificación de la actual OCM sobre la actividad económica, el empleo regional y la conservación del entorno, mientras que los antes reseñados y fundamentales efectos positivos son una constatación asociada a la dilatada vigencia de la actual OCM.

2.2. Equilibrio del mercado

2.2.1. El documento de la Comisión no presupone la aparición de excedentes. En efecto, el aceite de oliva representa aproximadamente el 3,6 % tanto de la producción como del consumo mundial de aceites vegetales. Durante muchos años, la situación del mercado mundial del aceite de oliva ha sido de equilibrio. Más aún, las posibilidades de exportación y de aumento del consumo interno en la Unión Europea son mucho mayores de lo previsto si nos atenemos a la evolución del consumo mundial. Como reconoce la propia Nota de la Comisión, la asociación del consumo del aceite de oliva a la prevención de cardiopatías y de otras enfermedades vasculares y una inteligente política de promoción del COI han permitido aumentar en 10 años las exportaciones a los EE UU de 40 000 a 126 000 toneladas. Tampoco parece crítica la reducción de las restituciones en cantidad y valor exigidas por el GATT si se mantuviera la actual tendencia a aumentar las exportaciones a terceros países. Es en cualquier caso oportuno realizar una adaptación del sistema de restituciones y de la política de exportaciones para optimizar tales posibilidades en los mercados comunitarios y de países terceros.

2.2.2. Una de las mayores preocupaciones del Consejo Oleícola Internacional ha sido garantizar el almacenamiento de remanentes para enlazar campañas dada la tendencia vecera del olivar, cuyo control parece aun lejos de poder ser resuelto por la investigación científica. A este respecto, no hay duda de que la intervención ha sido un elemento clave para atender los problemas derivados de la vecería. Aunque no hay diferencias sustantivas para mantener las rentas de los olivareros entre un sistema de intervención y otro de ayuda al árbol, desde el punto de vista de la regulación del mercado el sistema de intervención asociado a almacenes reguladores es el único que, hasta la fecha, ha garantizado el abastecimiento del mercado en los años de descarga y un mínimo nivel de precios al productor en los años de carga. Además, los costes del sistema de intervención han sido irrelevantes para el presupuesto comunitario.

2.2.3. Uno de los objetivos de la actual OCM es facilitar la comercialización de los aceites de oliva producidos con arreglo al régimen de ayudas al consumo, que es tan reducido que no surte ningún efecto en los precios y su uso relativo se pierde. Es preciso, por tanto, sustituir este régimen por nuevas medidas financieras utilizando los recursos destinados hasta la fecha a estas ayudas pero con la finalidad de favorecer principalmente la comercialización del producto elaborado.

2.2.4. En resumen, desde el punto de vista del equilibrio del mercado y su armonía con el mercado internacional:

- Los datos aportados no convencen sobre la previsión de excedentes estructurales de aceite de oliva.

- El mantenimiento de la intervención y de los almacenes reguladores han sido una garantía para el suministro del mercado y para mantener las rentas de los productores en una especie cuya vecería está lejos de ser controlada.

- Los costes del sistema de intervención no han sido significativos, hasta la fecha, en el presupuesto comunitario de la OCM.

2.3. Buena gestión del sector

2.3.1. La Unión Europea es la mayor productora de aceite de oliva. Es, asimismo, la principal consumidora, incluso con capacidad para aumentar la demanda dado el reducido consumo de numerosos países europeos sin tradición en el uso de aceite de oliva, pero potenciales consumidores. La Comisión no puede perder de vista, en ninguna de sus propuestas, las relaciones existentes con los países del área mediterránea. Esta posición privilegiada del área mediterránea debe tratar de mantenerse y ampliarse ya que hay posibilidades ciertas de extender el consumo a otros países.

2.3.2. Uno de los efectos positivos de la actual OCM ha sido el desarrollo de un olivar sostenible en los principales países productores de la Unión.

2.3.3. El impulso de este olivar, que requiere una creciente base científica y tecnológica, debe ser un objetivo de la Unión y propiciarse desde la OCM si se quiere mantener la actual posición de liderazgo. Para ello, es necesaria una asignación específica de fondos comunitarios para convocatorias públicas de acciones de investigación y desarrollo, con las garantías usuales de la Unión para su adjudicación.

2.3.4. Un precedente de otro cultivo arbóreo mediterráneo, el almendro, sugiere lo que puede suceder si no se da respuesta a la necesaria modernización de nuestros sectores productivos. En efecto, en la década de los cincuenta, España e Italia ostentaban el liderazgo de la producción mundial de almendra basada en sistemas tradicionales de cultivo. La expansión del cultivo de la almendra en California ha conducido a que ya en los setenta la producción californiana liderara el mercado mundial de modo irreversible hasta la fecha.

2.3.5. En resumen, una buena gestión del sector debe atender las necesidades del olivar presente sin hipotecar el olivar del futuro.

2.4. Neutralidad presupuestaria

2.4.1. La neutralidad presupuestaria implica que no aumente el coste de la OCM del aceite de oliva para la Unión. No obstante, habría que considerar que la cantidad máxima garantizada (CMG) se corresponda con los niveles reales de consumo.

2.5. Régimen simple, transparente y fácil de controlar en todos los Estados miembros

2.5.1. El documento de la Comisión llama la atención sobre el problema del fraude. El Comité sostiene que, en la situación actual, este fenómeno tiene dimensiones reducidas tanto por la puesta en marcha en algunos Estados miembros del Catastro Oleícola como por el eficiente funcionamiento de las agencias de control. El Comité está, asimismo, de acuerdo con la propuesta de intensificación de los controles para prevenir cualquier posible acción que interfiera con el FEOGA-Garantía. En cualquier caso, sería necesario precisar en qué países el fraude tiene mayor incidencia y la cuantía que alcanza para las diferentes ayudas.

2.5.2. El documento no supone la solución al fraude evocado. En particular si su aplicación precede a la conclusión del Registro Oleícola. Sin embargo, la Nota de la Comisión apuesta por la opción de ayuda por árbol en base a números actuales de olivares por países cuando sólo Italia ha completado su Registro Oleícola (en todo caso, pendiente de actualización). En estas circunstancias, resulta obvia la controversia que las cifras estimadas están generando ¿Quién garantiza que, en estas cifras (número de árboles y producción potencial), no se produzca fraude al no estar acabado el Registro Oleícola? ¿No sería más adecuado esperar a la conclusión de éste para aplicar cualquier tipo de reforma?

2.5.3. Existe de hecho una posibilidad real de un control exhaustivo de las ayudas, basado en el control físico del aceite realmente producido y la simplificación de la gestión de ayudas. Estos mecanismos de control de la producción tienen el importantísimo valor añadido de la ordenación de la producción y del mercado.

2.5.4. La aplicación de un doble sistema de retribución de los productores ha conducido a una distorsión de la producción y del mercado. La eliminación de este régimen parece inevitable si se desea poner término a lo que se considera la causa de las perturbaciones del mercado. Esta insuficiencia se debe, en parte, a las dificultades para cuantificar la cantidad de aceite destinada al autoconsumo.

2.6. Considerar los diferentes sistemas de producción y rendimiento

2.6.1. La Nota de la Comisión no considera en profundidad una realidad tan compleja y diversa como es el olivar. La multiplicidad de olivares los reduce de una manera simplista a tres estereotipos. Sobre uno de los tipos de olivar se incurre en aseveraciones que no se corresponden con la realidad. Así, la asociación entre nuevas plantaciones sostenibles y efectos medioambientales negativos no puede ser compartida por el Comité.

2.7. Prestar atención a las cuestiones medioambientales

2.7.1. El olivar representa actualmente un sistema agrícola cuyo abandono originaría un serio deterioro medioambiental. Históricamente, el olivar ha ocupado progresivamente suelos más frágiles para atender la demanda de aceite lo que ha originado muy serios problemas de erosión ocasionados por el agua de escorrentía y su abandono añadiría nuevas causas de deterioro medioambiental (aumento de la erosión al desaparecer técnicas que limitan la pérdida de suelo, creciente riesgo de incendios, etc.)

2.7.2. Las nuevas plantaciones de olivo han roto la tendencia histórica de ocupación de suelos más frágiles. presentando, en conjunto, menor riesgo de erosión.

2.7.3. En la actualidad, el olivar tradicional constituye un verdadero bosque productivo en el flanco sur de la Unión y cumple una función medioambiental de primera magnitud al permitir el establecimiento de multitud de aves procedentes del centro y norte de Europa en época invernal.

2.8. Fomentar la calidad

2.8.1. La participación de los agricultores en las fases transformadora y comercializadora ha sido un claro efecto positivo de la actual OCM. Durante su vigencia, se ha incrementado la comercialización del aceite de oliva virgen. El documento de la Comisión parece ignorar esta realidad y sólo enfatiza la crítica al sistema de dos fases por su presunta incidencia sobre la calidad. En la Nota se afirma que este procedimiento supone comercializar aceite de orujo como aceite de oliva, lo cual no es correcto. Por otro lado, se ignora que el sistema de dos fases ha supuesto la práctica desaparición de un efluente tan contaminante como el alpechín.

3. Observaciones específicas

3.1. La Nota de la Comisión es insuficiente como base para una modificación de la OCM del aceite de oliva. La descripción que se hace del sector (que pretende recoger aspectos económicos, culturales, regionales, sociales y ambientales) no refleja en absoluto una realidad plural y diversa, ni en sus aspectos de producción, ni en los de transformación, ni en el más importante: el impacto cultural, social y económico sobre el entorno.

3.2. La nota de la Comisión no representa mejora de la actual OCM por los siguientes motivos:

3.2.1. Desde el punto de vista político, no promueve el desarrollo de las regiones olivareras tradicionales de la Comunidad.

3.2.2. Desde el punto de vista económico, no incentiva la competitividad del sector oleícola europeo. La opción de ayuda al árbol supone, de hecho, renunciar a un olivar sostenible de futuro, aspecto esencial para mantener el liderazgo europeo.

3.2.3. Desde el punto de vista medioambiental, el abandono del cultivo que desencadenaría la ayuda al árbol aumentaría los riesgos de deterioro ecológico.

3.2.4. Desde el punto de vista social, la ayuda a la producción garantiza los actuales niveles de empleo e impide el abandono del espacio rural. La implantación de la opción de ayuda por árbol ocasionaría la práctica desaparición de distintos sistemas de explotación productiva del olivar algunos de los cuales son de vital importancia tanto para los pequeños productores como para los trabajadores asalariados.

3.2.5. Desde el punto de vista del mercado, el documento de la Comisión confirma que no existen excedentes estructurales. En cualquier caso, es necesario prever la posibilidad de constituir existencias reguladoras con el fin de evitar oscilaciones excesivas de precios que incidirían negativamente en el mantenimiento de los niveles de consumo.

3.2.6. Desde el punto de vista del consumo, las campañas de promoción destinadas a fomentar la demanda en los mercados interno y externo deben ser financiadas mediante el presupuesto de la OCM. Igualmente, el Comité propone que estas campañas tengan una continuidad en el tiempo y se adapten a las características de los distintos países.

3.2.7. Desde el punto de vista del desarrollo, también es evidente que la actual OCM ha garantizado tasas de actividad, inversión e innovación cuyo mantenimiento es cuestionable si se modifica.

3.2.8. Desde el punto de vista de las rentas del oleicultor, parece esencial conservar la intervención y prolongar el período de almacenamiento para la misma, recurriendo, si fuese preciso, al almacenamiento privado. Por otra parte, parece conveniente, para evitar una fluctuación excesiva de los precios, negativa también para el mantenimiento de los niveles de consumo, contemplar la posibilidad de constituir stocks reguladores.

3.2.9. Desde el punto de vista del fraude, la actual OCM debe incorporar mecanismos para un efectivo control del mismo.

3.2.10. Desde el punto de vista de la calidad, la Comisión debe asumir la iniciativa de proponer al Consejo normas que garanticen la autenticidad del aceite de oliva mediante un etiquetado que informe al consumidor y evite posibles confusiones derivadas de las mezclas.

3.3. Las anteriores conclusiones observaciones tratan de garantizar que un producto esencialmente europeo, tan singular y beneficioso para la salud, sea asequible para el consumidor y llegue al mismo con la información precisa para asegurar su autenticidad. Igualmente, debe permitir mantener el nivel de renta de los oleicultores, conservar el entorno y fomentar el desarrollo social en las zonas olivareras.

3.4. El catastro olivarero de cada país productor deberá ser establecido a más tardar antes de que finalice el año 1999.

4. Aceituna de mesa

4.1. La Comisión debe estudiar un subsector diferenciado como el de la aceituna de mesa por su importante relevancia social y económica. La alternativa que se plantee no debe perturbar, en ningún caso, la regulación del aceite de oliva. La consideración de los aspectos específicos de este subsector debe abordarse con un criterio no discriminatorio. No deben proponerse fórmulas que desincentiven una producción en la que la Unión Europea ostenta el liderazgo mundial.

5. Conclusiones

5.1. Por ello, el Comité considera indispensable un análisis exhaustivo y profundo de las nuevas exigencias de los olivareros antes de proceder a la reforma de la actual OCM. Esta, que ha demostrado su eficacia durante 31 años, no debe ser modificada sin evaluar previamente las consecuencias que el cambio acarrearía.

5.2. El Comité invita a la Comisión a ahondar en los datos positivos o negativos indicados en relación con las opciones propuestas (ayuda a la producción y ayuda por árbol) teniendo en cuenta las observaciones de este dictamen, al objeto de encontrar eventualmente una propuesta alternativa que pueda abarcar el mayor número posible de aspectos positivos, incluyendo la lucha contra el fraude y la preparación del sector a una mayor compatibilidad con el GATT, que impuso algunas restricciones a las ayudas agrarias concedidas por la UE, lo que hace presagiar que la próxima ronda de negociaciones, en el marco de la OMC, afecte aún más a la PAC, incluido el sector del aceite.

5.3. El Comité espera ser objeto de consulta sobre la propuesta concreta que presente la Comisión.

Bruselas, el 29 de mayo de 1997.

El Presidente del Comité Económico y Social

Tom JENKINS

ANEXO al Dictamen del Comité Económico y Social

Enmienda rechazada

La siguiente enmienda fue rechazada durante el debate:

Nuevo punto 5.2.1

«La Comisión debería contemplar en su propuesta dos nuevas orientaciones independientemente de la opción que proponga:

a) Imponer a todos los productores (grandes y pequeños) la obligación de presentar a la entidad pagadora de la ayuda el certificado de la entrega de la aceituna recogida, certificado que deberá emitir obligatoriamente la entidad receptora.

b) Estudiar la posibilidad de que se conceda una ayuda adicional a las organizaciones de productores, cooperativas y sus uniones, por ser organizaciones reconocidas como instrumentos de la Política Agrícola Común (PAC), lo que permitirá los controles antifraude por parte de las respectivas autoridades, ya sean de la Unión Europea o de los Estados miembros.

Este apoyo podría hacerse extensivo a las industrias privadas transformadoras del sector, una vez que éstas hagan una declaración previa, junto con las respectivas autoridades pagadoras de cada Estado miembro, de que autorizarán a las autoridades antifraude para inspeccionar su contabilidad, con la misma amplitud de las que se efectúan a las primeras.»

Resultado de la votación

Votos a favor: 16, votos en contra: 30, abstenciones: 5.