COMISIÓN EUROPEA Bruselas, 19.3.2021 COM(2021) 139 final INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO sobre la aplicación de la Directiva 2000/43/CE del Consejo, relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato a las personas independientemente de su origen racial o étnico («la Directiva de igualdad racial») y de la Directiva 2000/78/CE del Consejo, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación («la Directiva de igualdad en el empleo»)





































{SWD(2021) 63 final}



1.Introducción La igualdad es uno de los valores fundacionales de la Unión Europea (UE). La Comisión ha dado importantes pasos para promoverla e integrarla y para construir una auténtica Unión de la igualdad. Con el apoyo del Grupo de Trabajo interno sobre la Igualdad, que se creó en 2019, la Comisión está integrando una dimensión de igualdad en todas las políticas y las principales iniciativas de la UE. Por poner ejemplos recientes, la Estrategia para la Igualdad de Género 2020-2025, el Plan de Acción Antirracismo de la UE para 2020-2025, el nuevo marco estratégico de la UE para la igualdad, la inclusión y la participación de los gitanos, la Estrategia para la Igualdad de las Personas LGBTIQ para 2020-2025, la Estrategia de la UE para reforzar la aplicación de la Carta, la Estrategia sobre los derechos de las personas con discapacidad para 2021-2030 y el Plan de Acción para la Aplicación del Pilar Europeo de Derechos Sociales hacen hincapié en la importancia de prevenir y combatir la discriminación (por ejemplo, luchando contra estereotipos y sesgos), hacer cumplir la legislación y los principios de la UE en este ámbito y mejorar la recogida de datos. El presente informe se centra en la aplicación de dos Directivas de la UE en materia de igualdad: ·la Directiva de igualdad racial, que exige que todas las personas sean tratadas sin discriminación en los ámbitos del empleo y la formación profesional, la educación, la protección social —incluyendo la seguridad social—, las ventajas sociales y la oferta de bienes y servicios y el acceso a ellos (incluida la vivienda) con independencia de su origen racial o étnico; y ·la Directiva de igualdad en el empleo, que exige que todas las personas sean tratadas sin discriminación en el empleo y la formación profesional con independencia de su religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual. Ambas Directivas exigen a la Comisión que presente un informe sobre su aplicación cada cinco años. Desde 2014, la Comisión ha optado por emitir un informe conjunto sobre estas dos Directivas, pues el enfoque regulador y el contenido de la mayoría de disposiciones de aquellas son idénticos. Con el fin de comprender debidamente la situación sobre el terreno, la Comisión realiza periódicamente encuestas de opinión del Eurobarómetro sobre la discriminación en la UE. Las encuestas de la Agencia de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (FRA) también ofrecen cifras e información de utilidad sobre tendencias. Parece existir una percepción general de que se ha avanzado poco en la lucha contra la discriminación desde 2014. La población general reconoce que la discriminación es un problema extendido por toda la UE y que también se sufre con frecuencia en la mayoría de Estados miembros. Las encuestas permitieron constatar que casi una de cada cuatro personas de grupos étnicos o inmigrantes minoritarios (24 %) se había sentido discriminada en los doce meses previos en una o varias facetas de la vida diaria como consecuencia de su origen. En una encuesta del Eurobarómetro de 2019, aproximadamente una de cada cinco personas encuestadas (21 %) que se habían sentido discriminadas por uno o varios motivos en los doce meses previos dijo que le había ocurrido en el trabajo y el 13 %, en la búsqueda de trabajo. En este contexto, es vital que la legislación basada en las normas de la UE relativas a la no discriminación se haga cumplir a nivel nacional. Dando continuidad a los anteriores informes de 2006, 2008 y 2014 sobre la aplicación de las Directivas, el presente informe: Øevalúa la situación actual y los avances desde 2014; Ødetermina los principales problemas y retos derivados de la evolución en el ámbito de la no discriminación; Øseñala una serie de buenas prácticas e iniciativas; Ømuestra cómo los asuntos sometidos al Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) han aclarado cómo deben interpretarse las Directivas;

Øexamina la aplicación de la Recomendación de la Comisión de 2018 sobre normas relativas a los organismos para la igualdad, de acuerdo con la Estrategia de la UE para la igualdad de las personas LGBTIQ, el marco estratégico para la igualdad, la inclusión y la participación de los gitanos y el Plan de Acción Antirracismo de la UE (véase en particular el anexo sobre los organismos para la igualdad); Øpresenta, tal y como se indica en el Plan de Acción Antirracismo de la UE, las posibles lagunas en la protección que ofrece la Directiva de igualdad racial. El informe se basa en información remitida a la Comisión por los Estados miembros y en consultas con la Red Europea de Organismos para la Igualdad (Equinet), la FRA, interlocutores sociales y organizaciones de la sociedad civil. También utiliza el trabajo de la Comisión para contribuir a la aplicación de las Directivas, así como publicaciones pertinentes. Tiene debidamente en cuenta las resoluciones y los estudios a este respecto del Parlamento Europeo. 2.Aspectos comunes de ambas Directivas Las Directivas contienen disposiciones similares sobre el concepto de discriminación y los recursos y el cumplimiento. La mayoría de los Estados miembros y las partes interesadas consultados no señalaron ninguna dificultad importante en lo tocante a la interpretación de estas disposiciones. Sin embargo, algunos indicaron que varios aspectos plantean o continúan planteando dificultades, en particular en lo relativo a lo siguiente: ·el alcance del concepto de «discriminación» (véase la sección 2.1); y ·la observancia de los derechos (véase 2.2), p. ej., en lo que se refiere a: ocomunicar las denuncias (véase 2.2.1); odemostrar las alegaciones (véase 2.2.2); orecibir protección contra las represalias (véase 2.2.3); y ola aplicación de sanciones adecuadas (véase 2.2.4). La sensibilización y el diálogo con los interlocutores sociales y las organizaciones de la sociedad civil son claves para la implementación efectiva de las Directivas (véase 2.3). La labor de los organismos nacionales de igualdad (véase 2.4) y la disponibilidad de datos sobre igualdad (véase 2.5) son cuestiones transversales cruciales para ayudar a las víctimas de discriminación y apoyar, supervisar y promover la legislación en materia de igualdad y no discriminación. 2.1.Concepto de «discriminación» El concepto de «discriminación» abarca la discriminación directa e indirecta e incluye también el acoso. Algunas partes interesadas señalan un conocimiento y una aplicación limitados de la discriminación indirecta en la práctica judicial nacional. Asimismo, algunos Estados miembros enfatizan que los tribunales nacionales prestan una atención insuficiente al acoso por motivos distintos del sexo. La jurisprudencia reciente del TJUE proporciona aclaraciones útiles del concepto de discriminación indirecta. La Red europea de expertos jurídicos en materia de no discriminación publicará en 2021 un informe sobre la aplicación de este concepto, en el que actualizará otro informe anterior (de 2008). El TJUE no se ha pronunciado todavía sobre la interpretación (y los límites) del acoso en virtud de las dos Directivas. En la legislación (y en la jurisprudencia) nacional, se utiliza el concepto en relación con varios tipos de conducta, como la violencia física y psicológica, la intimidación, el hostigamiento y los discursos de odio. En algunos países de la UE, parece que los tribunales nacionales no han analizado el concepto en suficiente medida. En lo tocante al concepto de «discriminación», el TJUE facilitó aclaraciones útiles sobre las distintas situaciones o conceptos: ·Discriminación por una combinación de motivos: en 2016, el TJUE reconoció que «una discriminación puede basarse en varios de los motivos» protegidos por el Derecho de la Unión. No obstante, también estipuló que «[…] no existe sin embargo ninguna nueva categoría de discriminación resultante de la combinación de algunos de esos motivos, […] cuando no se haya constatado una discriminación en razón de dichos motivos considerados por separado».

Dado que la discriminación interseccional hace referencia a la discriminación basada en la combinación inseparable de motivos protegidos, en vez de a uno de los motivos por separado, el Tribunal no reconoció la discriminación interseccional como motivo protegido porque no tiene un fundamento jurídico claro en las Directivas. No obstante, algunas partes interesadas hicieron hincapié en la importancia tanto de la interseccionalidad como de la necesidad de luchar de una forma más eficaz contra la discriminación múltiple. La Comisión reconoció la importancia de la discriminación interseccional y la necesidad de abordar este fenómeno en todas sus estrategias sobre igualdad. También ha respaldado el reconocimiento nacional efectivo de la discriminación múltiple encargando estudios y coorganizando un seminario en el que funcionarios públicos tuvieron la ocasión de analizar retos y buenas prácticas relativos al abordaje de dicha discriminación en la legislación y en la elaboración de políticas; ·Discriminación por asociación (cuando una persona o un grupo sufre una desventaja por su asociación con una persona o grupo que presenta la característica protegida): el asunto CHEZ demostró que una persona que no era de origen gitano podía beneficiarse de protección ya que, pese a no pertenecer «a la raza o la etnia [protegida] considerada, sufre sin embargo un trato menos favorable o una desventaja particular por uno de esos motivos». De este asunto se desprende que una conclusión de discriminación no depende de la existencia de una relación íntima o estrecha entre la presunta víctima y el grupo con el que esté asociada. Muchos Estados miembros indican que la discriminación por asociación está contemplada en su Derecho (o jurisprudencia) nacional. El TJUE todavía no ha abordado explícitamente la cuestión de la discriminación por percepción o discriminación por suposición, es decir, cuando el trato diferente se basa en la creencia o percepción errónea de que una persona posee una de las características protegidas. En varios países de la UE, aunque menos que en el caso de la discriminación por asociación, se contempla una protección explícita contra la discriminación por suposición en el Derecho (o la jurisprudencia) nacional. 2.2.Recursos y cumplimiento 2.2.1.Defensa de derechos A tenor de las Directivas, los Estados miembros han de proporcionar a todas las personas que se consideren víctimas de discriminación medios de protección jurídica adecuados. Además de las campañas generales de sensibilización y no discriminación, varios Estados miembros han indicado iniciativas específicas para facilitar la denuncia. Algunas están encaminadas a aliviar la carga financiera de los procedimientos, p. ej.: üreduciendo las tasas judiciales en los asuntos de discriminación; ücreando incentivos fiscales; y üdotando de fondos que cubran de forma anticipada las costas judiciales de las víctimas de discriminación. Otras buenas prácticas incluyen: üpermitir la denuncia por internet; ümejorar la capacidad y accesibilidad de las autoridades locales y las organizaciones comunitarias o de intermediación locales; ücrear organismos de resolución de litigios fácilmente accesibles; üproporcionar oficinas de asesoramiento jurídico especializadas; y ücrear redes de policías y magistrados formados en cuestiones de discriminación. La denuncia de casos de discriminación y el número de denuncias aumentaron ligeramente desde el informe de 2014, pero la denuncia insuficiente de casos continúa siendo un problema. Las encuestas muestran que aquellos que se sintieron discriminados no denunciarían el incidente fácilmente. En consecuencia, muchos incidentes no se detectan, por lo que se deja a las víctimas sin forma alguna de reparación. Esto afecta negativamente al acceso a la justicia, así como a la efectividad de las Directivas de manera más general. Si bien muchos Estados miembros destacan la importante labor de los organismos de igualdad a nivel nacional y local para luchar contra la discriminación y solventar los bajos porcentajes de denuncias, pocas personas, según las encuestas, denunciarían un caso de discriminación a dichos organismos. Entre los motivos de no denunciar casos de discriminación, pueden contarse los siguientes: ûdudan de que existan posibilidades serias de éxito;

ûno conocen sus derechos y/o no saben que existen organismos de igualdad; ûtienen dificultades a la hora de facilitar pruebas; o ûtemen sufrir represalias. Otros problemas concretos que pueden dificultar el acceso a la justicia (que afectan especialmente a los grupos más vulnerables o marginalizados) incluyen: ûplazos legales breves de interposición de recursos; ûlos costos, la complejidad y la duración de los procedimientos; ûla incertidumbre sobre el resultado del procedimiento; y ûla perspectiva de recibir una indemnización escasa. Organizaciones como los sindicatos y los organismos de igualdad pueden ayudar a las víctimas a obtener reparación individual, sobre todo cuando tienen capacidad procesal. También pueden desempeñar un papel importante apoyando «litigios estratégicos» o presentando recursos colectivos, especialmente dado que el TJUE reconoce desde hace mucho tiempo que el Derecho de la Unión también prohíbe la discriminación cuando no hay una víctima individual identificable, p. ej., en el caso de una declaración pública de un empleador de su intención de discriminar. Algunos Estados miembros comunicaron que la capacidad procesal de las organizaciones desempeña una función decisiva en casos de discriminación colectiva que perjudican a personas que no son identificables de forma directa o inmediata. Algunos organismos u organizaciones que prestan ayuda a víctimas de discriminación han presentado casos ante el TJUE. 2.2.2.Carga de la prueba Para reducir las dificultades que entraña demostrar las alegaciones de discriminación, las Directivas prevén una inversión de la carga de la prueba. Cuando la parte demandante establezca hechos que permitan presumir a primera vista la existencia de un caso de discriminación, corresponde a la parte demandada demostrar que no se ha vulnerado el principio de igualdad de trato. Los órganos judiciales superiores de algunos Estados miembros proporcionaron aclaraciones sobre esta cuestión y otros Estados modificaron su legislación. Con todo, algunas partes interesadas comunicaron que los órganos jurisdiccionales nacionales todavía no aplican siempre las normas de forma correcta o uniforme, y que la fuerza probatoria puede variar en la práctica. Hay algunas situaciones en las que resulta especialmente difícil establecer pruebas a primera vista, por ejemplo, en el caso de denuncias de discriminación indirecta, en las que el demandante alegue hechos que permitan presumir que una determinada medida o práctica, aparentemente neutra, sitúa a determinadas personas en una desventaja particular con respecto a otras personas. La recopilación de esos hechos es aún más complicada cuando la presunta discriminación se deriva del uso de inteligencia artificial (IA). Además, incluso cuando la discriminación indirecta puede establecerse sobre la base de datos estadísticos, las partes interesadas señalaron dificultades relativas a la disponibilidad y accesibilidad de los datos estadísticos pertinentes, y la forma en que los órganos jurisdiccionales los tienen en cuenta. 2.2.3.Protección contra las represalias Los sistemas jurídicos nacionales deben garantizar la protección contra las represalias y ofrecer medidas jurídicas adecuadas contra las represalias. Esto es vital para la implementación efectiva del derecho a no ser discriminados. Sin embargo, en algunos Estados miembros, esa protección parece limitada en la práctica. Aparentemente, la protección contra las represalias se aplica principalmente en el ámbito laboral. Los Estados miembros tienen distintas disposiciones legales para determinar quién tiene derecho a protección; en algunos casos solo los demandantes, las víctimas y los testigos, a pesar de que el TJUE extiende la protección a cualquier persona que pudiera verse afectada por la reacción de la parte denunciada ante una reclamación o ante un procedimiento. Otros Estados miembros informan de que la protección ofrecida en el ámbito nacional es muy amplia y se extiende, p. ej., a otras personas además de la víctima, como los testigos, quienes ayuden o apoyen a la víctima, cualquiera que reciba un trato menos favorable por negarse a discriminar y las personas que sufren represalias por suposición o asociación. La Comisión vigila el cumplimiento de la disposición en materia de protección contra las represalias a la luz de la sentencia del TJUE sobre el asunto Hakelbracht. El procedimiento de infracción incoado contra Bélgica por no transponer correctamente esa disposición (entre otras) de ambas Directivas se cerró con posterioridad, pero todavía está abierto otro procedimiento relativo a una disposición similar de la Directiva 2006/54/CE. 2.2.4.Sanciones Los Estados miembros están obligados a establecer sanciones efectivas, proporcionadas y disuasorias para los incumplimientos de las disposiciones nacionales que prohíben la discriminación a tenor de las Directivas. Las Directivas no prevén medidas específicas y permiten a los Estados miembros decidir cuáles son los recursos adecuados para lograr los objetivos que se pretende alcanzar. Dependiendo de la vía legal elegida, las sanciones y los recursos pueden adoptar distintas formas, como una multa, una indemnización, una orden para que el infractor haga o se abstenga de hacer algo, la publicación de la infracción, la obligación de disculparse o la imposición de sanciones penales.

El TJUE ha dictado orientaciones sobre cómo interpretar los requisitos legales en materia de sanciones, en particular: Ølos recursos deben: orespetar el principio de proporcionalidad; ogarantizar una protección jurisdiccional efectiva y eficaz; y osurtir un efecto disuasorio real y evitar nuevas discriminaciones; esto implica imponer sanciones incluso en ausencia de una víctima identificable; Øtoda reparación pecuniaria: odebe ser adecuada a la pérdida y los daños sufridos; ono puede estar sujeta a un límite máximo prefijado; y Øuna sanción meramente simbólica no puede considerarse suficiente . En la práctica, parece que persisten algunas dificultades en la implementación de las Directivas, por ejemplo, en relación con los límites máximos de indemnización y los casos sin una víctima identificable. Algunos órganos jurisdiccionales nacionales muestran cierta tendencia a establecer daños y perjuicios bastante moderados, decantarse por indemnizaciones no pecuniarias u ofrecer importes de indemnización del baremo inferior. Esas tendencias pueden disuadir a las víctimas de emprender acciones judiciales o solicitar una indemnización pecuniaria ante un órgano jurisdiccional. La Comisión sigue supervisando los criterios con arreglo a los cuales se utilizan las sanciones y los recursos en los Estados miembros, aunque resulta complicado recabar información detallada en el ámbito nacional y, en ocasiones, dicha información no está disponible. Equinet también lleva a cabo una importante labor en este ámbito. 2.3.Información, diálogo e integración de la perspectiva de género 2.3.1.Información Las Directivas exigen a los Estados miembros que sus disposiciones sean puestas en conocimiento de las personas a las que sean aplicables. Muchos Estados miembros, organismos de igualdad, organizaciones de la sociedad civil e interlocutores sociales reconocen la importancia de la sensibilización y se muestran bastante activos en este ámbito, por ejemplo, preparando folletos, guías y estudios, llevando a cabo campañas generales y específicas, y proporcionando formación. No obstante, el escaso conocimiento de la legislación en materia de no discriminación y de la existencia de organismos de igualdad que ayudan a las víctimas continúa siendo un desafío considerable en la lucha contra la discriminación. Por ejemplo, el 71 % de las personas pertenecientes a grupos étnicos o inmigrantes minoritarios aparentemente no conocen ninguna organización que ofrezca apoyo o asesoramiento a las víctimas de discriminación. En cambio, entre la población general, el conocimiento de la existencia de una institución que ofrece apoyo a las víctimas de la discriminación en el trabajo es relativamente elevado (un 61 %). Para contribuir a la sensibilización, en 2019-2020 la Comisión realizó una campaña informativa sobre la lucha contra la discriminación en el lugar de trabajo, que constaba de: ·un componente general de sensibilización sobre los derechos y las obligaciones de las personas en virtud de la legislación en materia de no discriminación de la UE; y ·un componente específico centrado en los empresarios y la discapacidad, en el marco del cual: ose impartieron seminarios en ocho Estados miembros; y ose elaboró una guía de buenas prácticas para empresas de toda la UE interesadas en realizar ajustes para tener en cuenta a trabajadores con discapacidad.

Además, entre 2015 y 2016 la Comisión apoyó a las autoridades locales en actividades de comunicación específicas para luchar contra los estereotipos y la discriminación que afectan a los gitanos. La Comisión también siguió promoviendo actividades informativas a través de su apoyo a Equinet y la Red europea de expertos jurídicos en materia de no discriminación, que publican análisis breves, folletos, informes y estudios sobre temas clave relacionados con las Directivas. Además, la Comisión financia formación para jueces, abogados y otros profesionales sobre la interpretación y aplicación de las Directivas, con el fin de que se familiaricen con los principales conceptos, cuestiones relativas a la prueba y las sanciones a las infracciones. 2.3.2.Diálogo En varios Estados miembros, se consulta a organizaciones de la sociedad civil e interlocutores sociales, o se cuenta con su participación activa, para la elaboración o aplicación de legislación, planes de acción y estrategias en materia de igualdad. Algunos Estados miembros contemplan en su legislación el diálogo o negociaciones periódicos sobre igualdad con organizaciones de la sociedad civil. Varios han creado comités asesores dentro de sus organismos nacionales de igualdad en los que integran a organizaciones de la sociedad civil y/o interlocutores sociales. Al mismo tiempo, las organizaciones de la sociedad civil de algunos Estados miembros afirmaron que, por lo general, los diálogos son limitados o incluso deficientes. Otras han comunicado dificultades para trabajar de manera adecuada en algunos Estados miembros, como consecuencia de una legislación restrictiva y problemas de acceso a financiación, pero también de acoso. Los interlocutores sociales desempeñan un papel fundamental en la lucha contra la discriminación y la promoción de la igualdad y la diversidad en el lugar de trabajo. Los sindicatos y las organizaciones patronales trabajan juntos mediante la firma de convenios colectivos, la publicación de textos y directrices conjuntos y la realización de proyectos. 2.3.3.Integración de la perspectiva de género Ambas Directivas incluyen un mandato a la Comisión para que informe sobre la incidencia de las medidas tomadas sobre mujeres y hombres, de acuerdo con el principio de la integración de la perspectiva de género. Algunos Estados miembros informaron de que su legislación contempla una obligación general de integrar la perspectiva de género. Otros explicaron que el género es un factor que se tiene en cuenta en su enfoque general de interseccionalidad. Por consiguiente, prestan especial atención a la situación más vulnerable, por ejemplo, de las mujeres y las niñas gitanas, de las mujeres migrantes y de las mujeres con discapacidad. 2.4.Organismos de igualdad Como prevé la Directiva de igualdad racial, todos los Estados miembros han designado uno o varios organismos especializados para encargarse de la promoción de la igualdad de trato entre todas las personas sin discriminación por motivo de su origen racial o étnico. Varias Directivas de la legislación en materia de igualdad de trato de la UE han desempeñado un papel destacado a este respecto, ya que solo once (de veintisiete) Estados miembros habían creado un organismo de ese tipo antes de su adopción. Aunque la Directiva de igualdad en el empleo no contempla la creación de un organismo de igualdad, la práctica totalidad de los organismos de los Estados miembros también tienen competencias en el ámbito de aplicación de esa Directiva. La Directiva de igualdad racial deja a los Estados miembros un amplio margen de discrecionalidad en lo relativo al funcionamiento de los organismos de igualdad. El artículo 13 solo establece que deben tener determinadas competencias mínimas: ·prestar asistencia independiente a las víctimas de discriminación a la hora de tramitar sus reclamaciones por discriminación; ·realizar estudios independientes sobre la discriminación racial; y ·publicar informes independientes y formular recomendaciones sobre cualquier cuestión relacionada con dicha discriminación. Dado que los Estados miembros son los responsables de la aplicación efectiva de las disposiciones, existen diferencias entre los distintos organismos de igualdad en lo tocante a su mandato, facultades, estructura, dirección, independencia, recursos y eficacia. A su vez, estas diferencias han dado lugar a una aplicación dispar de la Directiva en los Estados miembros, en lo que respecta al nivel y la naturaleza de la protección y la promoción de la igualdad y a la sensibilización del público en general y de las instituciones nacionales. No obstante, en la mayoría de los casos, los organismos de igualdad han resultado fundamentales para la promoción y la aplicación efectiva de la legislación en materia de igualdad de trato. Se han convertido en instituciones necesarias y valiosas para impulsar el cambio a escala de las personas, las instituciones y la sociedad en su conjunto. El 22 de junio de 2018, la Comisión adoptó una Recomendación sobre normas relativas a los organismos para la igualdad, cuyo objetivo es que todos ellos desarrollen su potencial al máximo. En junio de 2019, complementó esta Recomendación con la organización de un seminario de buenas prácticas para funcionarios públicos. Los organismos de igualdad son cruciales a la hora de asegurar que los particulares y los grupos discriminados puedan disfrutar de todos sus derechos. Por lo tanto, deben poder realizar de manera efectiva las tareas que se les han asignado de acuerdo con el Derecho de la UE. La Comisión se comprometió a examinar en mayor detalle en qué medida los Estados miembros han seguido la Recomendación de 2018, prestando particular atención al papel y la independencia de los organismos de igualdad.

Más de dos años después de adoptar la Recomendación, cuatro Estados miembros han manifestado su intención de modificar sus disposiciones nacionales sobre organismos de igualdad para aplicar algunas de las recomendaciones y en torno a diez Estados miembros ya lo han hecho (por ejemplo, mediante una ampliación del presupuesto). Sin embargo, la mayoría no comunicó ningún cambio ni ninguna reforma destacable. El Documento de trabajo de los servicios de la Comisión adjunto a este informe facilita dicho análisis detallado sobre la aplicación de la Recomendación. Su conclusión es que el limitado y dispar nivel de aplicación de la Recomendación sigue impidiendo que algunos organismos de igualdad cumplan su función de manera efectiva. En la práctica, eso conlleva la existencia de diferentes niveles de protección contra la discriminación en la UE. Continuar compartiendo buenas prácticas u orientaciones a escala de la UE y aumentar el grado de concienciación será muy beneficioso para reforzar el papel de los organismos de igualdad. No obstante, la experiencia con la aplicación de la Recomendación demuestra que no es suficiente. Por consiguiente, la Comisión estudiará si propone posible legislación para reforzar el papel de los organismos nacionales de igualdad, a más tardar en 2022. 2.5.Recogida de datos Los datos sobre igualdad de trato son fundamentales para concienciar y sensibilizar a las personas, cuantificar la discriminación, mostrar las tendencias con el paso del tiempo, demostrar la existencia de discriminación, evaluar la aplicación de la legislación en materia de igualdad de trato, demostrar la necesidad de la acción positiva y contribuir a la elaboración de políticas basadas en datos. Las Directivas no incluyen ningún requisito general para recoger, analizar y usar datos sobre igualdad. Sin embargo, la Directiva de igualdad racial exige que los organismos de igualdad realicen encuestas independientes, publiquen informes independientes y formulen recomendaciones sobre cualquier cuestión relacionada con la discriminación racial (véase más arriba). A escala de la UE, se han dado los siguientes pasos importantes para abordar la falta de datos sobre igualdad de trato y la necesidad de orientaciones prácticas sobre la recogida de datos sobre igualdad: üla Comisión presentó una serie de estudios acerca de los datos sobre igualdad de trato; üla Comisión respaldó la labor del Subgrupo de Datos sobre Igualdad del Grupo de Alto Nivel sobre No Discriminación, Igualdad y Diversidad, que publicó: olas directrices Guidelines on improving the collection and use of equality data at national level, que destacan que el Reglamento General de Protección de Datos (RGPD) no impide la recogida de datos sobre igualdad, incluso cuando se desagregan por origen racial y étnico, si se realiza de forma apropiada; oun compendio de prácticas prometedoras; y ouna herramienta de diagnóstico; üel programa «Derechos, Igualdad y Ciudadanía» de la Comisión citó la mejora de la recogida de datos sobre igualdad de trato entre sus prioridades. Muchos Estados miembros comunicaron buenas prácticas de recogida de datos sobre igualdad de trato, entre las que cabe citar las siguientes: ·contar con la participación de una serie de actores pertinentes (y coordinarlos), p. ej., oficinas de estadística, departamentos y organismos públicos, inspecciones, universidades, centros de investigación, organizaciones de la sociedad civil, autoridades de protección de datos y el sector privado; ·publicar datos sobre denuncias recibidas por los organismos de igualdad, la policía, los servicios públicos, las inspecciones y los órganos jurisdiccionales, y sobre sentencias; ·aprovechar la experiencia de la FRA en materia de recogida de datos; ·promover la recogida y el uso de datos de igualdad de trato mediante proyectos específicos; ·utilizar datos sobre igualdad de trato para examinar y evaluar la incidencia y la eficacia de la legislación en materia de no discriminación; ·utilizar ejercicios de compra simulada y ensayo de situaciones para examinar patrones de discriminación; ·contar con la participación de organizaciones de minorías en la recogida y divulgación de datos sobre igualdad de trato;

·desarrollar datos estadísticos que puedan servir como prueba de casos de discriminación indirecta; y ·recoger datos desagregados sobre igualdad de trato en los censos de población. No obstante, muchos Estados miembros todavía consideran que la falta de datos sobre igualdad de trato es un problema en su país. Hay margen de mejora en relación con la regularidad y la comparabilidad de los datos, la recogida de datos sobre denuncias y sobre casos de discriminación (también sobre las sanciones dictadas), la recopilación de datos desagregados por origen racial o étnico, la recogida de datos por actores privados (incluidos empleadores) y la cooperación entre todos los afectados. 3.Aspectos específicos de la Directiva de igualdad racial Un sistema exhaustivo de protección jurídica contra la discriminación requiere asegurar que no existen lagunas en dicha protección. Veinte años después de la adopción de la Directiva de igualdad racial, de acuerdo con el Plan de Acción Antirracismo de la UE, también se han observado lagunas en la protección ofrecida por la Directiva. Los bajos porcentajes de denuncias por discriminación siguen siendo un problema, y todavía existe margen de mejora para la recogida de datos sobre denuncias y casos de discriminación. Ello dificulta realizar una evaluación exhaustiva de los ámbitos de la vida en los que se materializan casos de discriminación por el motivo. Las encuestas de la FRA muestran que los ciudadanos de toda la UE sufren un alto nivel de discriminación por su origen racial o étnico de manera periódica. De los ámbitos que abarca la Directiva de igualdad racial, los datos de la FRA aclaran que el empleo es la esfera en la que se experimenta más discriminación en función del origen étnico o como inmigrante. Esto incluye situaciones en las que las personas están «en la búsqueda de trabajo» o «en el lugar de trabajo». 3.1.El concepto de «origen étnico y racial» La Directiva de igualdad racial no define el concepto de «origen racial o étnico». El TJUE ha ofrecido orientaciones sobre la interpretación del concepto de «origen étnico»; más concretamente, en su sentencia en el asunto CHEZ reconocía que «el concepto de origen étnico proviene de la idea de que los grupos sociales se identifican en especial por una comunidad de nacionalidad, de fe religiosa, de lengua, de origen cultural y tradicional y de entorno de vida». Por lo tanto, se puede determinar la posible influencia del origen racial o étnico partiendo de distintas características, incluidos la lengua, la religión, el origen, el color de la piel y la nacionalidad. Dado que los datos de la FRA muestran que el color de la piel o la religión de una persona constituyen desencadenantes específicos de discriminación étnica o racial, esto tiene una importante relevancia práctica. En su sentencia en el asunto Jyske Finans, el TJUE recalcó que el país de nacimiento de una persona también puede ser considerado un factor relevante. Sin embargo, aclaró que no puede aceptarse como criterio suficiente. El país de nacimiento de una persona «s[o]lo sería uno de los factores específicos que permitirían concluir que una persona pertenece a un grupo étnico, sin ser en modo alguno decisivo a este respecto». Según el Tribunal, un trato distinto dado por una entidad de crédito exclusivamente por el país de nacimiento de una persona (en ausencia de otros factores) es insuficiente para acreditar una denuncia de discriminación por motivo del «origen étnico». Por lo tanto, para probar la existencia de discriminación indirecta, habría que identificar un grupo étnico específico que ha sido objeto de un trato desfavorable, en comparación con otros grupos. A juicio del Tribunal, no cabe acoger la alegación de que el país de nacimiento de una persona «afecta más probablemente, de manera general, a las personas de “un origen étnico concreto” que a “otras personas”». El TJUE confirmó este enfoque en su sentencia en el asunto Maniero, que se refería a una beca educativa disponible únicamente para personas que habían aprobado un examen jurídico estatal alemán y no para quienes habían aprobado un examen equivalente en otros países. En consonancia con su argumentación en el asunto Jyske Finans, el Tribunal consideró que ningún grupo étnico concreto podía considerarse desfavorecido en comparación con otros. Al presentar información sobre la aplicación de la Directiva de igualdad racial, varios Estados miembros pusieron de relieve la protección ofrecida en su jurisdicción contra la discriminación por motivos como el color de la piel, el lugar de nacimiento, la lengua, la ascendencia o el origen nacional. Motivos como el color, la lengua y el nacimiento, entre otros, se mencionan explícitamente en el artículo 21 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. La Carta es aplicable dentro del ámbito de aplicación del Derecho de la Unión y se ha reconocido que su artículo 21 tiene efecto directo. Al interpretar el concepto de origen étnico, el TJUE ha invocado la importancia de garantizar una protección efectiva del derecho a la igualdad de trato y la no discriminación, tal como se prevé en el artículo 21 de la Carta. Si bien dictaminó que el ámbito de aplicación de la Directiva no puede definirse de manera restrictiva, sí aclaró que no puede extenderse a la discriminación por motivos distintos de aquellos enumerados de manera exhaustiva en la Directiva. 3.2.Ámbito de aplicación En el marco de dicho ámbito, la Directiva también se aplica a la discriminación derivada del uso de la inteligencia artificial. En materia de empleo, la Directiva se aplica a las condiciones de acceso al empleo, el trabajo por cuenta propia y las actividades profesionales, para acceder a todos los tipos y niveles de orientación y formación profesionales, así como a las condiciones de empleo y trabajo, incluidas las de despido y remuneración. Sin embargo, existe una excepción por la que una diferencia de trato basada en una característica relativa al origen racial o étnico no constituye una discriminación si se corresponde con un requisito específico indispensable para una actividad profesional determinada. Por ejemplo, un director de casting puede buscar un actor con un origen racial específico para representar un papel en una película. La Directiva abarca todos los tipos de educación, general y profesional, pública y privada, religiosa y secular, desde el nivel preescolar a la educación superior. En su sentencia en el asunto Maniero, el TJUE aclaró el alcance de «educación». Leyendo la Directiva a la luz de su objetivo de promover la igualdad, interpretó el concepto de manera amplia y estimó que incluye el acceso a la educación y la supresión de los obstáculos financieros pertinentes. La concesión de ventajas financieras estrechamente vinculada a la participación de una persona en proyectos educativos entra, por tanto, dentro del ámbito de aplicación de la Directiva.

La Directiva de igualdad racial engloba la oferta de bienes y servicios y el acceso a estos, que están disponibles al público. El significado del concepto de «servicios» procede del artículo 57 del TFUE —deben constituir una actividad económica, es decir, prestarse normalmente a cambio de una remuneración e incluir, en particular, actividades de carácter industrial o mercantil—. La Directiva es aplicable con independencia de que los bienes y servicios disponibles para el público se suministren o presten en el sector público o en el privado. De esta manera, quedan abarcados los servicios públicos, pero solo en la medida en que se correspondan con la definición de un «servicio» en el sentido del artículo 57 del TJUE, tal y como ya se ha explicado. Por ejemplo, entre los servicios incluidos en la definición prevista en la Directiva, se cuentan la vivienda o el suministro de electricidad . La atención sanitaria se abarca como aspecto de la seguridad social, aunque también puede incluirse en el ámbito de aplicación de los servicios, pero solo si se presta a cambio de una remuneración pagada por un organismo con ánimo de lucro . El legislador no incluyó en el ámbito de aplicación material de la Directiva actuaciones del sector público que conllevan «el ejercicio de la autoridad pública» (p. ej., la actuación policial, las autoridades de detección de fraudes, y el sistema judicial penal y civil) sin un elemento de «prestación de servicios». Por ejemplo, la Directiva no se aplica cuando la policía para o acosa a alguien por su origen racial o étnico. La referencia a los bienes y servicios «disponibles al público» es un concepto que a veces suscita diferentes preguntas. La condición de la «disponibilidad al público» abarca situaciones en las que la oferta de ciertos bienes o servicios se ha hecho en el dominio público (por ejemplo, mediante un anuncio en el periódico o un sitio web de acceso público, o mediante un folleto pegado a una ventana), pero no engloba aquellos ofrecidos solamente al círculo de familiares. 3.3.Los gitanos se encuentran entre los grupos más afectados por la discriminación Varios Estados miembros y partes interesadas indicaron que las personas gitanas se ven afectadas de manera especial por la discriminación, sobre todo, en los ámbitos de la educación, el acceso al empleo y la vivienda (lo cual coincide con las encuestas de la FRA). Las comunidades romaníes también afrontan problemas graves en lo relativo al conocimiento de sus derechos y el acceso a la justicia. La pandemia de COVID-19 ha afectado de manera desproporcionada a los gitanos, lo cual ha agravado aún más la desigualdad, en particular en la educación, la sanidad y el empleo. Para abordar estos retos, los Estados miembros han comunicado medidas políticas, investigaciones y campañas específicas. Tras su evaluación del marco europeo de estrategias nacionales de inclusión de los gitanos hasta 2020, la Comisión publicó un Marco estratégico de la UE para la igualdad, la inclusión y la participación de los gitanos para 2020-2030 reforzado y reformado. Mediante una estructura de tres pilares, complementa la inclusión socioeconómica de los gitanos con el fomento de la igualdad y la promoción de su participación. La mejora de la recogida de datos es un aspecto importante de esta iniciativa. El nuevo marco va acompañado de una propuesta de Recomendación del Consejo sobre la igualdad, la inclusión y la participación de los gitanos. Uno de los objetivos clave es la aplicación efectiva de la Directiva de igualdad racial previniendo y combatiendo la discriminación contra los gitanos. Incluye recomendaciones para atajar el antigitanismo e insta a los Estados miembros a reforzar la participación de los organismos nacionales de igualdad y las organizaciones de la sociedad civil, y la cooperación con ellos, para alcanzar estos objetivos. Desde 2014, la Comisión ha incoado procedimientos de infracción contra tres Estados miembros por segregación escolar de niños gitanos. Estos procedimientos siguen en curso. 4.Aspectos específicos de la Directiva de igualdad en el empleo Los Estados miembros no señalaron ninguna dificultad importante relacionada con la interpretación y la aplicación de las disposiciones de la Directiva de igualdad en el empleo en 2014-2020, a la vez que pusieron de relieve ciertas dificultades con conceptos comunes a ambas directivas. Algunas partes interesadas se centraron, en particular, en lo tocante a los ajustes razonables realizados para personas con discapacidad, también en relación con las dificultades a la hora de entender este concepto, ponerlo en práctica y obtener la orientación apropiada en este sentido. Algunas partes interesadas propusieron extender la obligación de realizar dichos ajustes razonables para abarcar otros motivos de discriminación distintos de la discapacidad. En la actualidad, no está en marcha ningún procedimiento de infracción en relación con la Directiva. Sin embargo, el TJUE dictó una serie de sentencias importantes en procesos prejudiciales presentados por tribunales nacionales de varios Estados miembros relativos a la discriminación por todos los motivos abarcados por la Directiva. 4.1.Ámbito de aplicación El TJUE dictó varias sentencias importantes sobre el ámbito de aplicación de la Directiva de igualdad en el empleo. Aclaró que el concepto de «condiciones de acceso al empleo» del artículo 3, apartado 1, letra a), puede abarcar una declaración pública del empleador, incluso si no se está llevando a cabo un proceso de selección de personal, siempre que se refieran, de hecho, a la política de contratación de una empresa. El asunto se refería a las declaraciones públicas de un abogado de que nunca contrataría a candidatos homosexuales para un puesto de trabajo. La interpretación no queda desvirtuada por la eventual limitación al ejercicio de la libertad de expresión. En otra sentencia, el Tribunal sostuvo que la Directiva es aplicable a un régimen impositivo concebido para mejorar el acceso a la formación profesional para jóvenes, en virtud del cual el tratamiento fiscal de los costes de formación varía en función de la edad del receptor de la formación. Sin embargo, en otro contexto en el asunto C, dictaminó que la legislación nacional sobre un impuesto adicional sobre la renta procedente de pensiones de jubilación no entra dentro del ámbito de aplicación de la Directiva. Dicha legislación no se aplica a la «retribución», sino al tipo impositivo, que es externo a la relación laboral. El Tribunal confirmó su jurisprudencia anterior, en virtud de la cual los motivos discrecionales del artículo 1 de la Directiva se citan de forma exhaustiva y no incluyen la categoría profesional ni la naturaleza de la relación laboral de las personas afectadas. 4.2.Religión Por primera vez desde la adopción de la Directiva, el TJUE tuvo la oportunidad de dictar importantes sentencias sobre las disposiciones relativas a la discriminación por motivos religiosos.

En el asunto Achbita, el Tribunal interpretó «religión» en un sentido amplio, que abarca la libertad de las personas de manifestar en público sus creencias religiosas. Consideró que una norma interna de una empresa privada que prohíbe llevar signos visibles de naturaleza política, filosófica o religiosa no constituye discriminación directa, siempre que se aplique de la misma forma a todos los trabajadores. Sin embargo, este tipo de norma aparentemente neutra puede constituir discriminación indirecta salvo que pueda justificarse objetivamente por ser apropiada y necesaria. Una política de neutralidad política, filosófica y religiosa puede constituir una finalidad legítima. En su sentencia en el asunto Bougnaoui, el Tribunal sostuvo que, en ausencia de una política de neutralidad, un empleador no puede prohibir a una trabajadora llevar un pañuelo islámico en el lugar de trabajo para tener en cuenta los deseos de un cliente. Ese tratamiento no constituye un «requisito profesional esencial y determinante» en el sentido del artículo 4, apartado 1, de la Directiva, justificado por la naturaleza o el contexto de la actividad profesional de la trabajadora. Otras dos sentencias del TJUE abordaron la interpretación del artículo 4, apartado 2, de la Directiva, que contempla una excepción al principio de no discriminación relativo a las iglesias y otras organizaciones cuya ética se base en la religión o las convicciones. El Tribunal consideró que los órganos jurisdiccionales nacionales deben someter los requisitos profesionales impuestos por las organizaciones cuya ética se base en la religión o las convicciones a un control judicial efectivo. Los requisitos deben estar vinculados de forma necesaria y objetiva a la naturaleza o el contexto de la actividad profesional, teniendo en cuenta la ética de la organización. No pueden abarcar consideraciones ajenas a esa ética o al derecho a la autonomía de la organización, y deben respetar el principio de proporcionalidad. Se espera que el Tribunal continúe afinando su jurisprudencia en dos asuntos pendientes, en concreto, C-804/18 y C-344/20. Este último también plantea una pregunta sobre el concepto de «creencia». Varios Estados miembros han afirmado que les gustaría que este concepto se aclarara mejor en la jurisprudencia de la UE. 4.3.Orientación sexual Teniendo en cuenta los objetivos y los valores fundamentales en los que se basa la Directiva, el Tribunal aclaró qué condiciones deben darse para que declaraciones públicas homófobas constituyen discriminación. La expresión de opiniones discriminatorias en cuestiones de contratación por un empleador probablemente disuadirá a las personas de presentar su candidatura a un empleo. En otra sentencia, el Tribunal señaló que los Estados miembros son libres de regular el matrimonio entre personas del mismo sexo o una forma alternativa de reconocimiento legal de su relación, así como de establecer la fecha efectiva de un matrimonio de ese tipo. Concluyó que una norma vigente en Irlanda, en virtud de la cual el derecho a una prestación de supervivencia a la pareja civil estaba sujeto a que la unión civil se hubiera celebrado antes del sexagésimo cumpleaños del afiliado a un régimen de jubilación, no constituía discriminación por motivos de orientación sexual, pese a que la legislación nacional no permitía las uniones civiles antes de que los miembros de la pareja cumplieran esa edad. 4.4.Discapacidad Un pequeño número de partes interesadas mencionaron algunas dificultades a la hora de interpretar el concepto de «discapacidad». El TJUE aclaró este aspecto haciendo referencia a la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (CDPD), que se aprobó en nombre de la Comunidad Europea mediante la Decisión del Consejo 2010/48/CE y que, desde su entrada en vigor el 3 de mayo de 2008, se ha convertido en parte integrante del ordenamiento jurídico de la UE. El Tribunal consideró que los conceptos de «discapacidad» y limitación «duradera» de la capacidad de una persona en el trabajo deben ser objeto de una interpretación autónoma y uniforme en toda la UE. El concepto de «discapacidad» se refiere a una limitación resultante, en particular, de deficiencias físicas, mentales o psicológicas a largo plazo que, al interactuar con diversas barreras, puedan impedir la participación plena y efectiva de una persona en la vida profesional, en igualdad de condiciones con los demás trabajadores. El Tribunal especificó en su sentencia en el asunto Z que la incapacidad para tener un hijo por medios convencionales no constituye en sí misma un impedimento para el ejercicio de una actividad profesional. En la sentencia FOA, consideró que, aunque la obesidad no constituye en sí misma una «discapacidad», en determinadas circunstancias puede cumplir las condiciones previstas por la Directiva y, por tanto, estar cubierta por su protección. La situación y las necesidades específicas de los trabajadores con una discapacidad deben tenerse en cuenta al evaluar si se sitúan en desventaja en comparación con los demás o si las medidas nacionales superan la prueba de proporcionalidad. Por tanto, en el asunto Ruiz Conejero, el Tribunal sostuvo que las personas con discapacidad corren el riesgo adicional de ausentarse del trabajo por motivo de una enfermedad relacionada con dicha discapacidad; además, tienen un riesgo mayor de acumular días de ausencia por motivos de enfermedad y, en consecuencia, de alcanzar los límites establecidos por la ley. El Tribunal concluyó que ello puede suponer una desventaja para las personas con discapacidad, de manera que se produzca una diferencia del trato basada en la discapacidad. Asimismo, al evaluar la proporcionalidad de las medidas nacionales en cuestión, el Tribunal aseveró que no debe pasarse por alto que las personas con discapacidad, por lo general, se enfrentan a mayores dificultades que aquellos que no tienen discapacidad a la hora de reintroducirse en el mercado laboral. En otro asunto, el Tribunal también consideró que, si el empleador no ha realizado ajustes razonables (artículo 5 de la Directiva), el despido de un trabajador con una discapacidad basado en criterios determinados por el empleador (baja productividad, poca polivalencia y un elevado absentismo) constituye una discriminación indirecta por motivos de discapacidad. A este respecto, el Tribunal citó el artículo 2 de la CDPD, en virtud del cual la denegación de ajustes razonables es una forma de discriminación. En una reciente sentencia, el Tribunal interpretó el concepto de discriminación (artículo 2 de la Directiva) y dictaminó que el principio de igualdad de trato tiene por objeto proteger a un trabajador con discapacidad frente a cualquier discriminación basada en esa discapacidad, y ello no solo respecto de los trabajadores que no tengan discapacidad, sino también respecto de los demás trabajadores con discapacidad. 4.5.Edad La mayoría de las sentencias del TJUE relativas a la Directiva de igualdad en el empleo se refieren a diferencias de trato relacionadas con la edad. Aunque los Estados miembros transpusieron la Directiva de forma correcta, se han planteado varios problemas de compatibilidad con respecto a leyes nacionales específicas. Al valorarlas, el Tribunal examinó en particular: -la comparabilidad de las situaciones; -la posible existencia de un factor objetivo neutro no relacionado con la edad; -la legitimidad del objetivo o los objetivos perseguidos; y -si los medios utilizados son apropiados/proporcionales. Citando el derecho a trabajar consagrado en el artículo 15, apartado 1, la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, el Tribunal prestó especial atención a la participación de los trabajadores de más edad en la fuerza laboral y, por tanto, en la vida económica, cultural y social, y señaló que mantenerlos en nómina promueve la diversidad. Sin embargo, también se reconoce que los Estados miembros pueden aplicar una política social o laboral para promover el acceso de los trabajadores jóvenes al mercado laboral. Corresponde a las autoridades competentes de los Estados miembros encontrar el equilibrio adecuado entre los diferentes intereses involucrados. Al analizar la proporcionalidad de la legislación nacional en cuestión, el Tribunal aceptó que puede tenerse en cuenta que la exclusión del trabajo afectó a las personas jubiladas, cuya vida profesional ha terminado y que reciben una pensión por jubilación. Se deja al tribunal nacional que presentó el proceso prejudicial verificar si dicha exclusión es apropiada para asegurar la consecución del objetivo perseguido y si refleja genuinamente un interés de alcanzar este de manera coherente y sistemática.