I.Introducción

El retorno a sus países de origen de los migrantes irregulares sin derecho a residir en la UE, con respeto pleno del principio de no devolución, es parte esencial de los esfuerzos globales de la UE para afrontar la migración y, en particular, para reducir la migración irregular. La Agenda Europea de Migración, adoptada por la Comisión Europea el 13 de mayo de 2015, pone de manifiesto que uno de los incentivos a la migración irregular es la certeza de que el sistema de la UE para el retorno de los migrantes irregulares no es suficientemente eficaz.

En 2014, menos del 40 % de los migrantes sobre los que se dictaron órdenes de retorno abandonaron realmente la UE. Una de las maneras más eficaces de abordar la migración irregular es el retorno sistemático, voluntario o forzoso, de quienes no tengan o hayan dejado de tener derecho a permanecer en Europa. Menos personas que no necesitan protección internacional pondrían en peligro sus vidas y malgastarían su dinero para llegar a la UE si supieran que serían retornados a su patria rápidamente.

Debe reforzarse la eficacia del sistema de la UE para el retorno de los migrantes irregulares. Es esencial para mantener la confianza pública en el sistema de asilo de la UE y para ayudar a las personas necesitadas de protección internacional. El aumento de la tasa de retorno de los migrantes irregulares debe ir de la mano de los esfuerzos renovados de la UE para proteger a las personas que lo necesitan, también mediante su reubicación y reasentamiento.

El Consejo Europeo invitó a la Comisión a «crear un programa europeo de retorno específico». Este Plan de Acción de la UE en materia de retorno responde a esa petición mediante la definición de las medidas que se adoptarán de forma inmediata y a medio plazo para aumentar la eficacia del sistema de retorno de la UE. Pretende maximizar el impacto de las medidas que ya se están llevando a cabo, así como proponer nuevas iniciativas para hacer pleno uso y, en su caso, reforzar la legislación de la UE. El objetivo es lograr un marco coherente de actuación, respaldado por una intensa cooperación operativa entre los Estados miembros, las agencias de la UE y los países de origen de los migrantes. El Plan de Acción reconoce el papel fundamental y la responsabilidad de los Estados miembros en la aplicación de la política de retorno de la UE, y desarrolla el concepto de una interacción más estrecha en materia de retorno entre ellos y las agencias de la UE, que prestan un apoyo significativo.

La ejecución de todas las acciones en el marco de la presente Comunicación tendrá que ser conforme con las normas internacionales en materia de derechos humanos, en particular la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, la Convención de las Naciones Unidas sobre los el Estatuto de los Refugiados de 1951 y su Protocolo de 1967, así como el principio de no devolución, garantizado en la legislación vigente de la UE. La Directiva relativa al retorno de la UE establece garantías jurídicas específicas para la protección efectiva de los derechos de los retornados en todas las fases del proceso de retorno. En lo que atañe a los datos personales, deberá prestarse especial atención a la plena aplicación de las disposiciones vigentes.

Es preciso asignar recursos adecuados para acrecentar la eficacia de la política de la UE en materia de retorno, en respuesta a la petición del Consejo Europeo de 25 y 26 de junio de 2015. Heredero del Fondo Europeo para el Retorno (2008-2013), el Fondo de Asilo, Migración e Integración (FAMI) respaldará sustancialmente las actividades de retorno de los Estados miembros, que tienen previsto destinar al retorno más de 800 millones EUR en sus programas nacionales para el período 2014-2020. La Comisión deberá estudiar detenidamente la necesidad de aumentar los recursos asignados a las actividades de retorno a escala de la UE, especialmente en lo que se refiere a la financiación de medidas de Frontex en este ámbito, y presentará propuestas, en su caso, en los años siguientes.

II.Aumentar la eficacia del sistema de la UE para el retorno de los migrantes irregulares

1.Potenciar el retorno voluntario

El retorno voluntario de los migrantes irregulares a sus países de origen sigue siendo la opción preferible siempre que sea posible. Las medidas de retorno voluntario y las complementarias de reintegración ayudan a consolidar la posición de los retornados en sus países de origen y disuaden, por tanto, de una nueva experiencia de migración irregular. En general se considera más rentable que el retorno forzoso. El retorno voluntario también puede ayudar a superar las reticencias de determinados terceros países a cooperar en el retorno de sus nacionales. La proporción de los retornos voluntarios sobre el total de retornos ha aumentado de forma gradual en la UE en estos últimos años. Se calcula que en 2013 cerca del 40 % de los retornos fueron voluntarios, frente a solo el 14 % en 2009.

Si bien los Estados miembros son los principales responsables del diseño y la aplicación de programas de retorno voluntario, la UE financia dichos programas, así como un foro para intercambiar las mejores prácticas e intensificar la cooperación operativa en materia de retorno voluntario. En el contexto de los programas nacionales FAMI para 2014-2020, los Estados miembros tienen previsto que el número de retornos voluntarios de migrantes irregulares duplique el de los retornos forzosos. La Comisión anima a los Estados miembros a desarrollar un marco eficaz que permita que los migrantes irregulares tengan fácil acceso a los programas de retorno voluntario. Deben diseñarse programas de retorno voluntario asistido de tal manera que eviten la creación de un «factor de atracción» — es decir, de incentivos para que más migrantes irregulares vengan a Europa para beneficiarse de tales programas—.

La Comisión supervisará y evaluará a través de la Red Europea de Migración (REM) si las diferencias entre los programas de retorno voluntario y de reintegración de los Estados miembros podrían dar lugar a un «retorno de conveniencia», en virtud del cual los migrantes elegirían aquellos Estados miembros que ofrecieran los programas más lucrativos. Se anima a los Estados miembros a desarrollar proyectos conjuntos de reintegración, que podrían mejorar tanto la calidad de la ayuda proporcionada a los migrantes como su rentabilidad, mediante economías de escala de los costes administrativos.

Para aumentar aún más la tasa de retorno voluntario, la Comisión financia programas de retorno voluntario asistido a través del FAMI, en cooperación con socios gubernamentales y no gubernamentales, como la Organización Internacional para las Migraciones (OIM). Apoya a la Red Europea de Instrumentos de Reintegración (ERIN), instrumento que presta apoyo a la reintegración y ofrece asistencia social y laboral a los retornados. Más allá de las posibilidades financieras del FAMI, la financiación de un retorno y una reintegración sostenibles constituirá una clara prioridad de los programas de financiación de la UE en los ámbitos de la cooperación al desarrollo y la política de vecindad. En particular, el Fondo Fiduciario que se instituirá en la Cumbre UE-África sobre migración de La Valeta (11-12 de noviembre de 2015) deberá proporcionar una financiación sustancial para el retorno y la reintegración de los migrantes en sus países de origen.

Pero el éxito de los programas de retorno voluntario también depende de la credibilidad de la perspectiva del retorno forzoso. Los migrantes que a menudo pagan los ahorros de toda su vida a los traficantes para que les trasladen a Europa pueden no estar dispuestos a aceptar el retorno voluntario asistido, a menos que entiendan que serán retornados de todos modos. Cuando los migrantes no retornen voluntariamente, el retorno deberá ser forzoso.

Medidas inmediatas Control de los efectos de las disparidades entre los regímenes nacionales de retorno voluntario Financiación a través del FAMI de programas de retorno voluntario asistido Medidas a medio plazo Promoción de las mejores prácticas en materia de programas de retorno voluntario y reintegración a través de la REM Apoyo a los programas conjuntos de integración

2.Reforzar la aplicación de las normas de la UE

La aplicación sistemática y exhaustiva de las normas de la UE en materia de retorno es esencial para aumentar la eficacia del sistema. La Directiva relativa al retorno de la UE establece la obligación legal de los Estados miembros de dictar una decisión de retorno contra cualquier nacional de un tercer país que permanezca ilegalmente en su territorio y, en caso necesario, de tomar medidas para hacer que se cumpla. Asimismo, establece garantías para proteger los derechos de los retornados, y permitir que el retorno se lleve a cabo de forma humana y proporcionada.

Para cumplir su obligación de hacer efectivo el retorno, los Estados miembros deben hacer uso de la detención como último recurso legítimo, cuando sea necesaria para evitar que los migrantes irregulares se fuguen y para impedir que se desplacen a otros Estados miembros (movimientos secundarios). En la medida en que exista una probabilidad razonable de expulsión, la perspectiva de esta última no debe verse menoscabada por la finalización prematura de la detención. El período máximo de detención previsto por la legislación nacional debe permitir a las autoridades de los Estados miembros adoptar las medidas necesarias para la identificación de los migrantes irregulares y la entrega de los documentos de viaje por parte del país de origen. Los Estados miembros deben explorar nuevas alternativas a la detención y el uso de medidas menos coercitivas, en su caso. Podría pensarse, entre otras medidas, en la vigilancia electrónica de los migrantes irregulares o en la utilización de instalaciones semicerradas.