COMUNICACION DE LA COMISION AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO ESTRATEGIA PARA MEJORAR EL FUNCIONAMIENTO DEL RÉGIMEN DEL IVA EN EL MARCO DEL MERCADO INTERIOR

ÍNDICE

1. CONTEXTO 3

2. NUEVA ESTRATEGIA 2000: reevaluación del programa presentado en 1996 5

2.1. Definición de una estrategia viable para mejorar el régimen actual 5

2.2. Seguimiento de las propuestas presentadas al Consejo: una necesidad ineludible 6

2.3. Previsión de nuevas medidas 7

3. PROGRAMA DE ACCIÓN 7

3.1. Primera etapa: 2000/2001 - Aprobación por el Consejo de las propuestas presentadas 8

3.2. Segunda etapa: 2000/2001 - Presentación de nuevas propuestas por la Comisión 8

3.3. Tercera etapa: 2001 - Evaluación y definición de las prioridades posteriores 8

1. EXPEDIENTES PRIORITARIOS PARA 2000 9

1.1. Régimen aplicable a los servicios postales 9

1.2. Tratamiento del comercio electrónico, la radiodifusión y la teledifusión 9

1.3. Normas relativas a la facturación 10

1.4. Revisión de las normas sobre cooperación administrativa y asistencia mutua 10

1.5. Determinación del tipo normal mínimo de IVA 10

1.6. Informe sobre el ámbito de aplicación del tipo reducido 10

2. OTRAS POSIBLES PRIORIDADES POSTERIORES 11

2.1. Tratamiento de las subvenciones, las autoridades públicas y las actividades de interés general 11

2.2. Tratamiento de los servicios financieros y de seguros 11

2.3. Seguimiento de determinadas sentencias del Tribunal 11

2.4. Normas relativas a la entrega de bienes 12

2.5. Intensificación de la cooperación administrativa 13

2.6. Coherencia entre aduanas y fiscalidad 13

2.7. Revisión del lugar de imposición de los servicios en general (artículo 9) 13

2.8. Racionalización de las excepciones concedidas en virtud del artículo 27 14

2.9. Racionalización de las distintas opciones, facultades y excepciones 14

2.10. Racionalización de los tipos de IVA 14

2.11. Régimen aplicable a las PYME 15

1. CONTEXTO

1. Desde la adopción de la Primera y la Segunda Directiva sobre el IVA en abril de 1967, la Comunidad se comprometió jurídica y políticamente (en el marco de su objetivo de creación de un mercado común lo más eficaz posible) a establecer un régimen común de IVA en el que el gravamen de las importaciones y la desgravación de las exportaciones en los intercambios comerciales entre los Estados miembros quedasen suprimidas. Este compromiso se basaba en el objetivo consistente en diseñar un régimen de IVA bien adaptado al mercado interior y que funcionase dentro de la Unión Europea de la misma manera que si se tratase de un solo y único país.

2. La elaboración de un régimen de tales características implicaba el respeto de las dos principales características del IVA:

el mecanismo de los pagos fraccionados, que garantiza que el régimen fiscal asegure, hasta cierto punto, su autocontrol y

la distribución clara de responsabilidades entre el vendedor (facturación correcta del impuesto devengado) y el comprador (justificación exacta de los impuestos deducidos).

3. La Comisión presentó propuestas destinadas a establecer ese tipo de régimen en 1987, en el marco del programa de trabajo para el establecimiento del mercado interior en enero de 1993. Los elementos esenciales de dichas propuestas, diseñadas de manera que permitiesen la realización de un verdadero mercado interior mediante la imposición en el país de origen, eran los siguientes:

una estructura fiscal armonizada con dos clases de tipos,

la aproximación, dentro de una banda definida, de los tipos aplicados por los Estados miembros,

un mecanismo de compensación para la redistribución de los ingresos fiscales.

4. A partir de 1989 se vio claramente que sería imposible adoptar las propuestas de la Comisión antes del 1 de enero de 1993, por lo que el Consejo ECOFIN decidió adoptar un régimen transitorio que permitiera suprimir los controles en las fronteras interiores de la Comunidad sin que se dejaran de percibir los impuestos en el Estado miembro de destino en circunstancias bien determinadas (principalmente en el marco de las transacciones entre sujetos pasivos y de las "ventas a distancia" de cierta importancia a particulares).

5. No obstante, al mismo tiempo, el Consejo reafirmó jurídica y políticamente el compromiso asumido en abril de 1967 de establecer un régimen "definitivo" de tributación basado en la imposición de bienes y servicios en el "Estado miembro de origen". Para lograr este objetivo se fijó el nuevo plazo del 31 de diciembre de 1996.

6. Así pues, una vez más incumbía a la Comisión presentar nuevas propuestas. Previamente, la Comisión realizó una evaluación profunda del funcionamiento del régimen transitorio [1] y de la actitud de los Estados miembros, extrayendo como conclusión la necesidad de adoptar un enfoque distinto del que se había adoptado en 1987 para establecer un régimen de IVA realmente adaptado al mercado interior. El programa presentado en 1996 [2] difería en dos puntos esenciales de las propuestas de 1987.

[1] Informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre el funcionamiento del régimen transitorio de tributación por IVA del comercio intracomunitario (COM (94) 515 final de 23.11.1994 - no publicado).

[2] Un sistema común de IVA - Programa para el Mercado Único (COM (96) 328 final de 22 de julio de 1996 - no publicado)

7. En primer lugar, por lo que se refiere al fondo del asunto, las propuestas de 1987 se asentaban en el principio en virtud del cual la imposición debía efectuarse sobre la base del lugar de origen de la entrega (el lugar donde se encuentran los bienes en el momento de la venta, o donde se encuentra el bien inmueble, etc.) y el mecanismo de compensación debía basarse en las declaraciones presentadas por los sujetos pasivos. La idea presentada en el programa de 1996 era la siguiente: la imposición debería efectuarse sobre la base del "domicilio fiscal" del operador, para que sólo hubiera un único lugar de registro, y debería existir un mecanismo de reasignación, basado en las estadísticas oficiales (un "nuevo enfoque macroeconómico"), que garantizase la percepción de los ingresos en concepto de IVA por el Estado miembro en el que tiene lugar el consumo.

8. En segundo lugar, las propuestas de 1987 se habían elaborado a partir del enfoque del "big bang", es decir del paso al régimen definitivo de un día al otro, siendo así que el programa de 1996 se planteaba un paso gradual al régimen definitivo. La primera de las etapas previstas por este paso gradual debía ser la modernización y una aplicación más uniforme del régimen existente, acompañadas de modificaciones conducentes al régimen definitivo.

9. Este enfoque gradual se reveló tan difícil de aplicar como el enfoque denominado del "big bang", de 1987, ya que, a partir del momento en el que la totalidad de la actividad económica realizada por un operador en la Comunidad se somete a imposición en un solo Estado miembro, es indispensable un grado muy amplio de armonización de los mecanismos de imposición para garantizar la aplicación uniforme que reclaman los operadores. Por otra parte, para preservar la neutralidad del tipo respecto de las condiciones de competencia entre las empresas, también es necesario un determinado grado de armonización de los tipos. Sin embargo, al igual que en 1987, muy pronto se vio la imposibilidad de lograr ese grado de armonización, dada la situación interna en los distintos Estados miembros. Así pues, los progresos realizados en el seno del Consejo en lo que se refiere a la adopción de las propuestas presentadas por la Comisión para la realización del programa de 1996 fueron muy limitados.

10. Sin embargo, nadie niega que el régimen actual adolece de una serie de defectos, debido, sobre todo, al hecho de que resulta complejo, puede dar lugar a fraudes (el problema del denominado "fraude carrusel", principalmente, resulta cada vez más preocupante) y está obsoleto. Es evidente, por tanto, la necesidad de modernizar, simplificar, consolidar y aplicar de manera más uniforme el régimen de IVA, con el fin de actualizarlo y propiciar en mayor medida la realización de operaciones comerciales legales dentro del mercado interior, evitando, al mismo tiempo, que siga aumentando el fraude.

2. NUEVA ESTRATEGIA 2000: reevaluación del programa presentado en 1996

2.1. Definición de una estrategia viable para mejorar el régimen actual

11. En primer lugar, hay que señalar que el mercado interior puede funcionar - y funcionaría mejor, tanto en términos de simplicidad administrativa (y, por lo tanto, de reducción de los costes para las empresas) como de menor propensión al fraude (lo cual garantizaría una mayor estabilidad de los ingresos fiscales) - con un régimen de IVA basado en la tributación en el Estado miembro de origen. No obstante, también hay que reconocer que, debido al clima y a las circunstancias actuales (principalmente, al hecho de que no se den las condiciones para avanzar rápidamente por el camino de una aproximación más intensa de los tipos de imposición y de las legislaciones, así como a la dificultad de crear un mecanismo de reasignación de los ingresos que se considere plenamente fiable), es poco probable que se realicen avances significativos para lograr el establecimiento de dicho régimen en un futuro próximo.

12. En este contexto, la Comisión no tiene la menor intención de volver a poner en tela de juicio, como objetivo de la Comunidad a largo plazo, la idea misma de un régimen definitivo de imposición en el Estado miembro de origen de las operaciones que dan lugar a un consumo en la Comunidad. No obstante, para mejorar a corto plazo el funcionamiento del mercado interior, conviene realizar una nueva evaluación del programa presentado por la Comisión en 1996 y definir una estrategia viable en torno a cuatro objetivos principales: simplificación y modernización de las normas existentes, aplicación más uniforme de las disposiciones actuales y nueva aplicación de la cooperación administrativa.

13. El objetivo de dicha revisión es dar un nuevo impulso dentro del Consejo para lograr introducir a corto plazo mejoras concretas e indispensables en el régimen actual. Pero, lógicamente, eso sólo será posible si todos los Estados miembros se muestran dispuestos a introducir modificaciones en su régimen nacional de IVA (y, en caso necesario, a aceptar la reducción del elevado número de regímenes especiales, opciones, excepciones, etc. que existen en la actualidad), cuando éstas puedan aportar una mejora global al funcionamiento del régimen común de IVA. Además, el mantenimiento en vigor del régimen transitorio de IVA hará que los Estados miembros se vean también obligados a reconocer la necesidad de hacer más hincapié en el control y la cooperación administrativa a fin de combatir los problemas relacionados con el fraude que puso de relieve el informe presentado por la Comisión sobre cooperación administrativa y control del IVA [3]. El hecho de que el régimen transitorio de IVA implique la circulación libre de impuestos de bienes entre Estados miembros [4] origina inevitablemente riesgos, sobre todo de «fraude carrusel», frente a los que se impone la adopción de medidas enérgicas. Por lo tanto, es evidente que el aspecto de "modernización y simplificación" es indisociable del de "cooperación administrativa y lucha antifraude" y que es necesaria una actuación paralela.

[3] Informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo - Tercer informe basado en el articulo 14 y relativo a la aplicación del Reglamento (CEE) n° 218/92 del Consejo, de 27 de enero de 1992, sobre cooperación administrativa en materia de impuestos indirectos (IVA) y Cuarto informe basado en el articulo 12 del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1553/89 sobre los procedimientos de recaudación y control del IVA (COM(2000) 28 final de 28.1.2000) http://europa.eu.int/comm/taxation_customs/french/publications/official_doc/com/com_fr.htm

[4] El comercio intracomunitario absorbe cada año unos 930.000 millones de euros: el IVA representa entre un 15 y un 25 %, según los Estados miembros, es decir cerca de 162.750 millones de euros. Según las estimaciones de la Comisión, el fraude representaría un 5 % de este último importe, lo que supone una pérdida de aproximadamente 8.000 millones de euros anuales por ingresos fiscales.

2.2. Seguimiento de las propuestas presentadas al Consejo: una necesidad ineludible

14. Eso no significa en modo alguno que el Consejo no deba adoptar las propuestas presentadas por la Comisión en el marco del programa de 1996 y del ejercicio SLIM (simplificación de la legislación en el mercado interior). Al contrario, ya que dichas propuestas se diseñaron justamente para simplificar, modernizar, reforzar y garantizar una aplicación más uniforme del régimen actual de IVA y afectan a ámbitos en los que es indispensable, en cualquier caso, aportar mejoras con respecto a la situación actual.

15. Y así, sobre todo las propuestas relativas al derecho a deducción y a la eliminación del procedimiento previsto por la Octava Directiva (COM(98) 377 [5]) y la determinación del deudor del impuesto sobre el valor añadido (COM(98) 660 [6]) son propuestas esenciales para simplificar los procedimientos existentes. Se refieren a ámbitos - a saber, las dificultades para obtener la devolución de los impuestos de otros Estados miembros y el coste y la complejidad de la utilización de representantes fiscales - que se consideran la principal fuente de problemas para los operadores que actúan en otros Estados miembros, muy especialmente las PYME, directamente afectadas por la lentitud de los procedimientos. No obstante, estas propuestas se volverán a estudiar en el momento de ser examinadas por el Consejo para cerciorarse de que están bien enfocadas hacia la modificación de las disposiciones existentes.

[5] Propuesta de Directiva del Consejo por la que se modifica la Directiva 77/388/CEE en lo que se refiere al régimen del derecho a la deducción del Impuesto sobre el Valor Añadido y Propuesta de Reglamento (CE) del Consejo sobre las medidas de control, las medidas relativas al sistema de restitución y las medidas de cooperación administrativa necesarias para la aplicación de la Directiva 98/xxx/CE - Presentadas por la Comisión el 17 de junio de 1998 (98/ C 219/11 y 98/ C 219/12) COM (1998) 377 final (Diario Oficial n° C 219 de 15/07/1998, p. 16 y p. 20)

[6] Propuesta de Directiva del Consejo por la que se modifica la Directiva 77/388/CEE en lo que respecta a la determinación del deudor del impuesto sobre el valor añadido - Presentada por la Comisión el 27 de noviembre de 1998 (98/ C 409/08) COM (1998) 660 final (Diario Oficial n° C 409 de 30/12/1998, p.10)

16. Hay otras dos propuestas que la Comisión sigue considerando esenciales: la relativa a la modificación del estatuto del Comité del IVA (COM(97) 325 [7]) y la relativa a la mejora del funcionamiento de la asistencia mutua en materia de cobro de créditos (COM(98) 364 [8]). Por lo que se refiere al Comité del IVA, no hay duda de que constituye un instrumento importante para garantizar una aplicación más uniforme de las disposiciones existentes; ahora bien, para que sea eficaz, es necesario encontrar la manera de que pueda participar en un procedimiento de adopción por la Comisión de decisiones de ejecución obligatoria. La propuesta relativa al cobro de créditos constituye, a su vez, un elemento esencial para intensificar la cooperación administrativa y sería conveniente adoptarla lo más pronto posible. Además, sería un complemento perfecto de la supresión de la representación fiscal obligatoria (propuesta COM(98) 660 mencionada anteriormente).

[7] Propuesta de Directiva del Consejo por la que se modifica la Directiva 77/388/CEE relativa al sistema común del impuesto sobre el valor añadido (Comité del impuesto sobre el valor añadido) - Presentada por la Comisión el 26 de junio de 1997 (COM (97) 325 final (Diario Oficial n° C 278 de 13/09/1997, p. 6)

[8] Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 76/308/CEE del Consejo, referente a la asistencia mutua en materia de cobro de los créditos resultantes de operaciones que formen parte del sistema de financiación del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, así como de las exacciones reguladoras agrícolas y de los derechos de aduana, y en relación con el impuesto sobre el valor añadido y determinados impuestos especiales - Presentada por la Comisión el 26 de junio de 1998 (98/ C 269/06) COM (98) 364 final (Diario Oficial n° C 269 de 28/8/1998, p. 16), y COM (1999) 183 final (Diario Oficial n° C 179 de 24/6/1999, p. 6).

2.3. Previsión de nuevas medidas

17. Además de estas propuestas, que están ya sobre la mesa del Consejo, en el marco de una nueva estrategia se estudiarán algunas medidas en una serie de ámbitos en los que la legislación comunitaria actual ya no resulta adecuada (como son los servicios postales, el comercio electrónico, etc.)

El aNEXO 1 enumera de manera más detallada los posibles ámbitos de actuación. Esta relación no es restrictiva ni excluye en modo alguno la consideración de nuevas necesidades que pudieran surgir posteriormente. Así, la Comisión velará permanentemente por que se cumplan las obligaciones internacionales de la Unión y sus posibles consecuencias en materia de IVA.

3. PROGRAMA DE ACCIÓN

18. Para conocer la opinión de los Estados miembros sobre este enfoque, la reunión del «Grupo de política fiscal» (TPG) del 2 de marzo de 2000 se dedicó a debatir un nuevo planteamiento en materia de IVA que permita seguir progresando en este aspecto. Los representantes de los Estados miembros acogieron muy favorablemente este planteamiento pragmático y centrado en el empeño de hacer frente sin demora a las dificultades encontradas por los operadores, para darles, en la medida de lo posible, una respuesta adecuada que permita extraer un mejor provecho del mercado interior.

19. Por lo que se refiere a la aplicación de esta nueva estrategia en materia de IVA, la Comisión se propone definir en la presente Comunicación un programa de acción basado en los cuatro objetivos siguientes: simplificación y modernización de las normas existentes, aplicación más uniforme de las disposiciones actuales y nueva aplicación de la cooperación administrativa.

3.1. Primera etapa: 2000/2001 - Aprobación por el Consejo de las propuestas presentadas

20. La primera etapa deberá consistir en la aprobación, a la mayor brevedad, de las propuestas siguientes:

modificación del estatuto del Comité del IVA (COM (1997) 325),

mejora de la asistencia mutua en la recaudación (COM (1998) 364),

propuesta sobre el derecho a deducción y la Octava Directiva (COM (1998) 377),

propuesta sobre el deudor del impuesto (COM (1998) 660).

3.2. Segunda etapa: 2000/2001 - Presentación de nuevas propuestas por la Comisión

21. La Comisión se propone presentar, durante el año 2000, propuestas de directiva en los siguientes ámbitos:

imposición de los servicios postales (junio/julio de 2000),

comercio electrónico (junio/julio de 2000),

facturación (incluida la facturación electrónica) (otoño de 2000),

revisión de las normas sobre cooperación administrativa y asistencia mutua (diciembre de 2000),

determinación del tipo normal mínimo de IVA (julio de 2000).

La Comisión presentará también un informe sobre el ámbito de aplicación del tipo reducido (diciembre de 2000).

3.3. Tercera etapa: 2001 - Evaluación y definición de las prioridades posteriores

22. Las prioridades posteriores dependerán en gran medida del avance de los trabajos del Consejo para la adopción de las propuestas que tiene sobre la mesa (las 4 propuestas presentadas y las 5 nuevas propuestas que le serán presentadas a lo largo del año 2000). Para ello, la Comisión presentará un informe de la situación desde comienzos de 2001 y, tomando como base el debate sobre dicho informe que tendrá lugar en el Consejo, definirá su programa de trabajo, estableciendo sus prioridades para las etapas posteriores, la primera de las cuales será la relativa al período 2001/2002. Las prioridades se determinarán a partir de las conclusiones a las que se llegue una vez que se hayan vuelto a examinar los aspectos recogidos en anexo y teniendo en cuenta las nuevas necesidades que pudieran surgir posteriormente. La determinación de las distintas etapas posteriores dependerá en gran medida de la aprobación por el Consejo de las propuestas que ya se están tratando, para evitar que se cree una verdadera "cola" de propuestas en el Consejo.

ANEXO ámbitos de actuación para simplificar, modernizar y consolidar el régimen común de IVA

1. EXPEDIENTES PRIORITARIOS PARA 2000

1.1. Régimen aplicable a los servicios postales

Como las autoridades postales públicas cada vez operan más en mercados competitivos, el hecho de limitar la exención del IVA al sector público falsea inevitablemente la competencia. Esta situación es difícil de justificar y los operadores la denuncian periódicamente. De hecho, algunos Estados miembros ya han optado por gravar sus servicios postales, que en adelante estarán privatizados, lo que crea problemas en sus relaciones con los países donde los servicios postales públicos siguen beneficiándose de la exención.

Este hecho pone de manifiesto que el principio de neutralidad, aspecto esencial del régimen común de IVA, ya no se respeta en este sector. La modificación de la Sexta Directiva de tal manera que se obligue a los servicios postales a tributar el IVA contribuirá, pues, a modernizar el régimen de imposición.

La Comisión tiene la intención de presentar una propuesta de Directiva relativa a los servicios postales durante el primer semestre de 2000.

1.2. Tratamiento del comercio electrónico, la radiodifusión y la teledifusión

Los principios generales relativos a la tributación de las entregas electrónicas fueron establecidos, por primera vez, por la Comisión en junio de 1998 [9]. Lo más significativo de estos principios fue que, por lo que se refiera al IVA, las entregas electrónicas serían gravadas como servicios y su imposición tendría lugar en la jurisdicción en la que fuera prestado el servicio. Las conclusiones del Consejo ECOFIN de julio de 1998 confirmaron la adecuación de este enfoque, que también se reflejó, a nivel internacional, en la conferencia de la OCDE celebrada en Ottawa en el mes de octubre de ese mismo año. Así pues, existen problemas específicos con el fundamento legislativo actual para la aplicación correcta de estos principios a las transacciones que implican la entrega de productos en formato digital a través de las redes electrónicas.

[9] COM(1998) 374 final « Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social - Comercio electrónico y fiscalidad indirecta» http://europa.eu.int/comm/taxation_customs/french/publications/official_doc/com/com_fr.htm

Por lo tanto, la Comisión tiene la intención de modificar las disposiciones de la Sexta Directiva sobre el IVA relativas al lugar de prestación de los servicios, de manera que los servicios suministrados electrónicamente estén gravados con el IVA de la UE cuando se presten para su consumo dentro de la UE y estén, en cambio, exentos del IVA cuando se presten para su consumo fuera de la UE. Esta propuesta contendrá asimismo una serie de medidas de ayuda y simplificación que garanticen que la administración y la recaudación del IVA se benefician plenamente de las posibles ventajas que proporciona la tecnología electrónica. Entre estos objetivos específicos se encuentran el facilitar el cumplimiento de las obligaciones fiscales a los operadores no comunitarios y la supresión de las barreras que el actual régimen fiscal pone al desarrollo del comercio electrónico.

1.3. Normas relativas a la facturación

Tras el ejercicio SLIM se realizó un estudio sobre la facturación electrónica cuyo objetivo principal era analizar las prácticas actualmente seguidas en los Estados miembros (menciones que deberían figurar en la factura y casos en los que se autoriza la facturación y la autofacturación electrónicas) y recomendar la mejor manera de armonizar las prácticas y de introducir normas comunitarias adecuadas. Los resultados se están examinando actualmente con las administraciones y las empresas. La introducción de nuevas medidas en el ámbito de la facturación permitiría simplificar y modernizar las normas actuales en materia de IVA, adecuándolas a la manera en que las empresas utilizan ya las nuevas tecnologías. Tras los alentadores resultados de los trabajos realizados, todo indica que a partir del otoño de 2000 se podrá presentar una propuesta oficial.

1.4. Revisión de las normas sobre cooperación administrativa y asistencia mutua

El informe presentado por la Comisión en virtud del artículo 14 del Reglamento nº218/92 y del artículo 12 del Reglamento nº1553/89 y los trabajos realizados dentro del Grupo ad hoc «Fraude fiscal» del Consejo indican claramente que el mantenimiento del régimen existente deberá ir acompañado del compromiso de reforzar eficazmente los medios y las modalidades de control y de cooperación administrativa. Para ello, la Comisión ha concluido que se deberían reforzar los instrumentos jurídicos comunitarios existentes en materia de cooperación administrativa y asistencia mutua. Primeramente, la Comisión tiene la intención de presentar, con carácter prioritario, una propuesta adecuada de revisión del Reglamento n° 218/92 y de la Directiva 77/799/ CEE.

1.5. Determinación del tipo normal mínimo de IVA

El apartado 3 del artículo 12 [10] de la Sexta Directiva sobre el IVAestablece que el tipo normal aplicable en los Estados miembros hasta el 31 de diciembre de 2000 no podrá ser inferior al 15 %. No determina ningún tipo máximo, a pesar de que la Comisión ha propuesto en dos ocasiones que se establezca una banda para proceder a una aproximación mayor del tipo normal entre los Estados miembros. Con el fin de tener en cuenta esta situación, la Comisión propondrá que la disposición actual se prorrogue por un período de 5 años.

[10] Cuya última modificación la constituye la Directiva 1999/49/CE del Consejo de 25 de mayo de 1999 por la que se modifica, en lo que respecta al tipo impositivo normal, la Directiva 77/388/CEE relativa al sistema común del Impuesto sobre el Valor Añadido (Diario Oficial n° L 139 de 2/6/1999 pp. 27 - 28).

1.6. Informe sobre el ámbito de aplicación del tipo reducido

De conformidad con el apartado 4 del artículo 12, la Comisión presentará un informe en el que volverá a examinar el ámbito de aplicación de los tipos reducidos de IVA. Al igual que en sus informes anteriores, describirá la situación en la que se encuentra la armonización de los tipos y evaluará los efectos de la estructura de los mismos sobre el funcionamiento del Mercado Único. Por último, establecerá el camino que hay que seguir para la armonización posterior del ámbito de aplicación de los tipos reducidos. Este análisis trazará las líneas que se han de seguir, aunque de momento no irá acompañado de propuestas legislativas de carácter oficial, que se elaborarán tras la evaluación de los resultados de la experiencia que actualmente se está realizando en materia de servicios de gran intensidad de mano de obra, a los que los Estados miembros podrán aplicar un tipo reducido hasta el 31 de diciembre de 2002, con el fin de fomentar el empleo y reducir la economía sumergida.

2. OTRAS POSIBLES PRIORIDADES POSTERIORES

Observación previa: Los expedientes mencionados a continuación deben considerarse temas que, en opinión de la Comisión y del grupo de política fiscal (TPG), merecen una reconsideración profunda. Después del informe relativo al estado actual de los trabajos del Consejo sobre las propuestas que tiene ya sobre la mesa, la Comisión presentará, en caso necesario, propuestas adecuadas de conformidad con un nuevo programa de acción que se definirá en ese momento. El orden en el que se mencionan no prejuzga en modo alguno el orden de prioridad que se les vaya a conceder.

2.1. Tratamiento de las subvenciones, las autoridades públicas y las actividades de interés general

La privatización creciente de las actividades que han sido tradicionalmente ámbito reservado del sector público ha provocado un mayor falseamiento de la competencia entre los servicios exentos, imponibles y no imponibles. Es necesario modernizar el régimen de IVA aplicable a estas prestaciones de servicios tomando en consideración los distintos intereses existentes, sobre todo los de los ciudadanos usuarios de estos servicios. Por otra parte, deberá revisarse el régimen de IVA aplicable a las subvenciones, para garantizar un tratamiento más simple y armonizado en la UE. Por último, también deberían revisarse las exenciones sin derecho a deducción en lo relativo a las actividades de carácter social, educativo, cultural, etc., al objeto de comprobar si siguen respondiendo a las necesidades actuales.

2.2. Tratamiento de los servicios financieros y de seguros

Al aumentar el tamaño y la complejidad del sector de los servicios financieros y haberse modificado sus estructuras y sus métodos de funcionamiento, las normas actuales en materia de IVA plantean cada vez más problemas. Por iniciativa de la Comisión, se realizó un estudio de gran envergadura destinado a la búsqueda y puesta a punto de un método de imposición del IVA para los servicios financieros en sentido amplio. Sea como fuere, y aun en el caso de que se considerase no deseable o inviable, será necesario adoptar medidas adicionales para que el régimen común de IVA resulte más compatible con la evolución que se registre en este sector, principalmente en lo que se refiere a las mayores posibilidades que tienen los consumidores de efectuar compras transfronterizas.

2.3. Seguimiento de determinadas sentencias del Tribunal

Varias sentencias del Tribunal referidas, por ejemplo, a la aplicación del IVA a determinadas operaciones efectuadas por sociedades de participación financiera, a sistemas de promoción de venta de productos consistentes en la emisión de vales de descuento y a determinadas actividades ejercidas por entidades públicas, han puesto de manifiesto que algunas disposiciones de la Sexta Directiva resultan ambiguas o incompletas o inadecuadas para la realidad económica actual. En estas condiciones, la Comisión podría estudiar la oportunidad de proponer al Consejo la modificación de tales disposiciones de la Sexta Directiva sobre el IVA o de adoptar las decisiones de ejecución adecuadas a partir del momento en que el Consejo haya aprobado la mencionada propuesta de modificación del estatuto del Comité del impuesto sobre el valor añadido (COM(97) 325).

2.4. Normas relativas a la entrega de bienes

En el marco del régimen actual, el lugar de entrega de bienes viene determinado por referencia al lugar en el que se considera que se encuentran los bienes en el momento de su entrega. Este principio no cambiará, pero es conveniente revisar algunas normas que parecen poco adaptadas a las necesidades del comercio intracomunitario, entre las cuales se pueden citar las siguientes:

Entregas de cuyo montaje e instalación en el domicilio del cliente se encarga el proveedor: los operadores han tenido que hacer frente a dificultades innecesarias por la coexistencia de las normas relativas a la entrega o a la adquisición intracomunitaria y de las relativas a la imposición de las entregas de bienes cuyo montaje e instalación son realizados por el proveedor en los locales del cliente. Las disposiciones existentes podrían, sin duda, modificarse para establecer un solo régimen.

Venta de bienes a través de las redes de distribución: la liberalización creciente de los sectores de distribución de agua, gas y electricidad podría inducir a revisar las normas actualmente en vigor para comprobar que responden convenientemente a la necesidad de garantizar una imposición correcta y simple de estas ventas. Dichas ventas, estarán sometidas, cada vez más, a la libre competencia entre los productores de los distintos Estados miembros para mayor beneficio de los consumidores, quienes podrán recurrir a los servicios de los operadores más competitivos. En este contexto deberá garantizarse la observancia de una sana competencia.

Venta a distancia: toda la información que la Comisión ha recibido con respecto al control y la aplicación por los Estados miembros de este régimen especial previsto por el régimen transitorio pone de manifiesto que dicho régimen es incapaz de garantizar la imposición en destino si el operador no cumple por propia iniciativa sus obligaciones de declarar y pagar en el Estado miembro de destino en el que es exigible el impuesto. Así pues, podrían tomarse disposiciones para modificar los límites máximos de imposición, al objeto de asegurarse de que el régimen se aplica sólo cuando se realiza una actividad realmente importante en el Estado miembro de destino. Esta modificación de los límites máximos podría ir acompañada del establecimiento de intercambios automáticos de información entre los Estados miembros de que se trate cuando se aplique realmente el régimen especial. Algunos Estados miembros ya han tomado conciencia de la necesidad de realizar intercambios de información mucho más frecuentes y han celebrado acuerdos bilaterales al efecto. Estas buenas prácticas administrativas podrían extenderse al conjunto de la Comunidad.

2.5. Intensificación de la cooperación administrativa

Tanto la Comisión (mediante sus actividades en el Comité permanente de cooperación administrativa - SCAC) como el Consejo (mediante el Grupo de trabajo ad hoc "Fraude fiscal") están haciendo frente al problema cada vez más preocupante del fraude y, sobre todo, del fraude transfronterizo. Una de las principales razones que explican el aumento del fraude en el marco del régimen actual del IVA es que, en realidad, los productos circulan en régimen de exención de impuestos. Los informes presentados por la Comisión en virtud del artículo 14 del nº 218/92 y del artículo 12 del Reglamento nº1553/89 indican claramente que las modalidades de control y cooperación administrativa aplicadas por los Estados miembros son a todas luces insuficientes para afrontar este problema. Así pues, el mantenimiento del régimen existente deberá ir acompañado del compromiso de reforzar eficazmente los recursos en estos ámbitos. Para ello, la Comisión considera que deberían reforzarse los instrumentos jurídicos comunitarios existentes en materia de cooperación administrativa y asistencia mutua. Además de las modificaciones previstas en 2000, la Comisión seguirá estudiando las soluciones adecuadas.

2.6. Coherencia entre aduanas y fiscalidad

En la reunión conjunta de Directores generales de aduanas y fiscalidad indirecta celebrada el 16 de diciembre de 1998 se decidió profundizar en la reflexión común para intensificar la coherencia entre la política aduanera y la fiscal.

Para ello se creó un Grupo ad hoc conjunto "Aduanas y fiscalidad", encargado, por una parte, de examinar la coherencia entre la política y la legislación en materia de aduanas y de fiscalidad indirecta, con el fin de determinar los casos de mal funcionamiento que puedan causar problemas a los operadores y los riesgos de fraude, y, por otra parte, de proponer posibles soluciones para remediar el mal funcionamiento y los fraudes observados.

El Grupo ad hoc presentará previsiblemente su informe final a los Directores generales de aduanas y fiscalidad hacia mediados de 2000. Dicho informe permitirá, sobre todo, evaluar la necesidad y las características de una eventual iniciativa a escala comunitaria. En función de sus conclusiones se considerarán las propuestas adecuadas.

2.7. Revisión del lugar de imposición de los servicios en general (artículo 9)

Para 2000 está previsto presentar una propuesta de Directiva por la que se modifican las normas aplicables al comercio electrónico, así como a la radiodifusión y la teledifusión. Será la última modificación específica del artículo 9 antes de que se proceda a una revisión más profunda de las normas de localización de los servicios previstas por esta disposición. Sin embargo, este trabajo no debería emprenderse inmediatamente, sino que podría llevarse a cabo una vez introducidas las modificaciones en los dos ámbitos específicos en los que es urgente actuar con rapidez.

Una determinada tendencia aconseja ampliar el ámbito de aplicación de la imposición al lugar donde se encuentra el cliente (mecanismo del «inversión impositiva»), o incluso convertirlo en norma de principio en materia de imposición de los servicios. Pero la Comisión opina que conviene ser muy prudente antes de avanzar por este camino, que pone en entredicho uno de los principios fundamentales del IVA: el principio del pago fraccionado. Antes de ir en esta dirección sería preferible adoptar rápidamente la propuesta COM (98) 377, relativa al régimen del derecho a la deducción del Impuesto sobre el Valor Añadido y a la sustitución del procedimiento de devolución establecido por la Octava Directiva por un verdadero derecho a deducción transfronterizo, y estudiar su efecto benéfico para la resolución de algunos problemas actuales (principalmente los casos de mal funcionamiento observados en el ámbito del leasing de medios de transporte).

2.8. Racionalización de las excepciones concedidas en virtud del artículo 27

La necesidad de adoptar medidas para simplificar la recaudación del impuesto o evitar determinados fraudes o casos de evasión fiscal han impulsado a los Estados miembros a solicitar y obtener del Consejo la autorización para introducir medidas específicas de excepción a la Sexta Directiva sobre el IVA. Sin embargo, la multiplicidad y la diversidad de estas excepciones provocan un cierto caos, por lo que podría resultar útil, o incluso necesario, proceder a una determinada racionalización, que podría consistir en extender a todos los Estados miembros aquellas excepciones cuya especial eficacia se hubiera puesto de manifiesto.

2.9. Racionalización de las distintas opciones, facultades y excepciones

Los operadores ponen a menudo de manifiesto las dificultades que encuentran debido a las diferencias de tratamiento que observan entre los distintos Estados miembros.

Es un hecho que la Sexta Directiva sobre el IVA se sigue caracterizando por el mantenimiento de numerosas opciones, facultades y excepciones que han sido, muy a menudo, el precio que debe pagarse para lograr que se adopten por unanimidad las directivas sobre el IVA. Las propias excepciones transitorias previstas inicialmente para un período muy corto han resultado imposibles de suprimir, debido a la incapacidad de lograr la aprobación unánime del Consejo para su supresión. Ahora bien, algunas de ellas pueden constituir, llegado el caso, verdaderos obstáculos para el buen funcionamiento del mercado interior y convendría plantearse su supresión para garantizar una aplicación más uniforme del IVA. Otras crean dificultades con los terceros países: así, por ejemplo, podría considerarse la revisión de la 13ª Directiva para mejorar la situación de los operadores de terceros países que se han visto obligados a soportar el IVA en la Comunidad sin ejercer en ella ninguna actividad económica.

2.10. Racionalización de los tipos de IVA

A medio plazo debería plantearse la revisión y la racionalización de las normas y las excepciones aplicables a la hora de determinar los tipos reducidos de IVA. Es evidente que, al finalizar la experiencia de la aplicación de la Directiva 1999/85/ CE (servicios de gran intensidad de mano de obra) podrá revelarse necesaria la revisión profunda de las disposiciones actuales. También en este caso podría plantearse la supresión de las distintas excepciones específicas y temporales. Se otorgará una atención muy especial al problema de los tipos aplicables a los productos virtuales con respecto a los productos tradicionales, así como al de la utilización de los tipos reducidos de IVA en la aplicación de diversas políticas comunitarias (para propiciar, por ejemplo, la protección del medio ambiente, el fomento del empleo, etc.)

2.11. Régimen aplicable a las PYME

Los regímenes especiales aplicables a las PYME, sobre todo los de franquicias, que varían mucho de un Estado miembro a otro, también se suelen mencionar entre los necesitados de una revisión en profundidad. Por otra parte, próximamente (los días 9 y 10 de octubre de 2000) se celebrará en Faro (Portugal) un seminario FISCALIS dedicado al aspecto de la definición, los objetivos y el control de dichos regímenes. Este seminario debería proporcionar una visión más clara de la situación actual en los distintos Estados miembros, así como los medios para mejorar la situación de las PYME en la Unión Europea en materia de IVA. En función de los resultados obtenidos se podrán considerar las propuestas adecuadas.