1. Introducción

En los últimos 32 años, la UE ha desarrollado un conjunto amplio de derechos sustantivos de los consumidores que los protegen y empoderan al realizar actividades económicas en el mercado único de la UE; por ejemplo, los consumidores de la UE tienen derecho a devolver un producto comprado en línea en un plazo de 14 días o a exigir que se repare o sustituya un producto dentro de un determinado período de garantía. Estos derechos informan las expectativas de los consumidores, y su respeto por parte de las empresas es un motor de crecimiento económico en la Unión y uno de los factores que hace posible que los mercados minoristas sean de confianza y competitivos. Para que los consumidores, las empresas y el mercado único en su conjunto puedan disfrutar de estas ventajas, es necesario que se respete el Derecho de la UE en materia de protección de los consumidores y, cuando no sea así, garantizar su cumplimiento.

Por esto, junto con el corpus normativo sustantivo de protección de los consumidores, los responsables políticos de la UE han elaborado un conjunto de instrumentos legislativos y no legislativos destinados a mejorar la eficacia del sistema de amparo de los derechos de los consumidores en los Estados miembros («conjunto de instrumentos de la UE para la garantía del cumplimiento»). La resolución alternativa de litigios en materia de consumo («RAL»), es decir, la resolución de litigios en materia de consumo a través de mecanismos extrajudiciales de resolución de litigios, es un componente esencial de este conjunto de instrumentos. Se empezó a conocer en Europa a finales de los años 60 y, a partir de los años 90, pasó a ser un fenómeno cada vez más extendido en un número mayor de Estados miembros. En un principio, los responsables políticos de la UE trataron la RAL por medio de normas no vinculantes y legislación sectorial específica que exigía a los Estados miembros que fomentasen o garantizasen el uso de mecanismos de resolución extrajudicial de litigios. La adopción de la Directiva 2013/11/UE relativa a la resolución alternativa de litigios en materia de consumo («Directiva RAL») y el Reglamento (UE) n.º 524/2013 sobre resolución de litigios en línea en materia de consumo («Reglamento RLL») supuso la implantación de un marco legislativo horizontal para la RAL y la RLL en materia de consumo. Tal y como se anunció en la Comunicación de la Comisión titulada «Un Nuevo Marco para los Consumidores», el refuerzo de este marco de RAL y RLL en materia de consumo es una prioridad del empeño de la Comisión por completar el conjunto de instrumentos de la UE para la garantía del cumplimiento, optimizar la eficacia de los instrumentos de garantía del cumplimiento existentes y lograr que el Derecho de la UE en materia de consumidores alcance todo su potencial.

El presente informe se ha elaborado en virtud del artículo 26 de la Directiva RAL y el artículo 21, apartado 2, del Reglamento RLL. En él, se evalúa la aplicación del marco jurídico para la RAL y la RLL en materia de consumo establecido en virtud de los dos actos legislativos antes citados, basándose en las fuentes siguientes:

·la normativa de los Estados miembros por la que se transpone la Directiva RAL;

·los informes de las autoridades nacionales competentes en la RAL en materia de consumo de los Estados miembros («autoridades nacionales competentes») relativos al desarrollo y el funcionamiento de las entidades de RAL, presentados en 2018 en virtud del artículo 20, apartado 6, de la Directiva RAL;

·la reunión con las autoridades nacionales competentes de 20 de noviembre de 2018;

·los resultados de la Asamblea de RAL (11 y 12 de junio de 2018) y otros actos con partes interesadas organizados por la Comisión ;

·los informes de 2017 y 2018 sobre el funcionamiento de la plataforma europea de RLL («informes RLL») , elaborados en virtud del artículo 21, apartado 1, del Reglamento RLL;

·los informes de actividad de los puntos de contacto de RLL de los Estados miembros, elaborados en 2018 en virtud del artículo 7, apartado 2, letra b), del Reglamento RLL;

·las reuniones con la red de puntos de contacto de RLL; y

·otras fuentes .

El establecimiento de sistemas integrales de RAL en materia de consumo en toda la Unión no se logró hasta finales de 2018 y, por lo tanto, eran escasos los datos sobre la utilización de la RAL.

2. Marco legislativo de la UE para la RAL y la RLL en materia de consumo: objetivos y características principales

La resolución extrajudicial de litigios en materia de consumo presenta ventajas considerables para los consumidores, los minoristas y la Administración de Justicia en general. Contar con modos de resolución alternativa de litigios que sean fáciles, justos y rentables refuerza la confianza de los consumidores al operar con minoristas, y más concretamente cuando lo hacen en línea. El carácter típicamente conciliador y menos formal de los procedimientos de RAL permite a las partes mantener su relación de cliente incluso después de que haya surgido un litigio. Al participar en procedimientos de RAL, los minoristas reciben información importante sobre la calidad de sus productos y servicios y logran una cierta ventaja sobre sus competidores al ahorrarse el coste de un procedimiento judicial y demostrar un nivel elevado de atención al cliente. Asimismo, la existencia de un sistema eficaz de entidades de RAL aminora la carga de trabajo que pesa sobre los órganos jurisdiccionales, en particular en lo que se refiere a los litigios de escasa cuantía. El objetivo de la Directiva 2013/11/UE y del Reglamento (UE) n.º 524/2013 es aprovechar ese potencial estableciendo un marco legislativo que garantice que los consumidores cuenten con procedimientos de RAL de calidad para resolver sus litigios contractuales con comerciantes, en particular a través de una plataforma web de RLL.

a) Directiva 2013/11/UE

En virtud de la Directiva, los Estados miembros de la UE facilitan a los consumidores el recurso a métodos de RAL y garantizan que puedan acudir a entidades de RAL con certificado de calidad para resolver sus litigios con comerciantes de la UE relativos a la compra de un producto o la contratación de un servicio. Esa obligación se extiende a los litigios nacionales y transfronterizos de consumidores con empresas en toda la Unión y, prácticamente, en todos los sectores minoristas («cobertura total en materia de RAL»), independientemente de que la operación se haya realizado en línea o fuera de línea. La Directiva establece los principios de accesibilidad, conocimientos especializados, independencia, imparcialidad, transparencia, eficacia, equidad, libertad y legalidad como requisitos de calidad vinculantes para las entidades de RAL, los procedimientos de RAL que tramitan y, en menor medida, las normas sustantivas que rigen el resultado de los procedimientos de RAL. El cumplimiento normativo se garantiza gracias a un mecanismo específico de certificación y seguimiento: los Estados miembros designan autoridades nacionales competentes que elaboran y mantienen listas nacionales de entidades de RAL que hayan certificado que cumplen los requisitos de calidad de la Directiva. Las listas nacionales de entidades de RAL certificadas se notifican a la Comisión. Las autoridades nacionales competentes hacen un seguimiento constante del cumplimiento por parte de las entidades de RAL; solo permanecen en la lista las entidades de RAL que siguen cumpliendo los requisitos. En circunstancias específicas, los comerciantes están obligados a informar a los consumidores sobre la entidad o entidades de RAL con competencia para tramitar los litigios en los que estén implicados.

La Directiva sigue un planteamiento de armonización mínima. No impone un modelo específico en términos de identidad corporativa, modelo de financiación o cobertura territorial y sectorial de la entidad de RAL. Del mismo modo, la Directiva no impone un tipo específico de procedimiento de RAL ni regula la cuestión de si la participación en el procedimiento es voluntaria u obligatoria o si el resultado del procedimiento es vinculante o no. Dado el planteamiento de armonización mínima de la Directiva, los Estados miembros pueden fijar o mantener requisitos de calidad que sean más exigentes que los establecidos en la Directiva. A la hora de dar cumplimiento a su obligación de garantizar una «cobertura total en materia de RAL» y de diseñar su sistema nacional de RAL, los Estados miembros gozan, por lo tanto, de un grado de flexibilidad considerable.

b) Reglamento (UE) n.º 524/2013