Por otra parte, las personas con un nivel de capacidades bajo tienden a ocupar puestos que no ofrecen formación en el trabajo, reciben menos formación organizada por los empleadores y, en comparación con los altamente cualificados, no se benefician de las ventajas del aprendizaje permanente. El resultado es que acaban atrapados en una trampa en la que el nivel bajo de capacidades conduce a empleos de mala calidad en trabajos no cualificados que ofrecen pocas oportunidades de mejora.

No obstante, una parte importante de la población en edad de trabajar, incluidas las personas que ya tienen un empleo, carece de las capacidades básicas de lectura, escritura y cálculo, así como de las capacidades digitales que necesita a fin de participar en la formación profesional indispensable para hacer frente a la evolución de las exigencias de su puesto de trabajo y evitar el deterioro de sus capacidades. Los trabajadores poco capacitados, junto con los trabajadores de edad avanzada y las personas que no tienen la oportunidad de desarrollar sus capacidades a lo largo de la vida laboral, están expuestos a un mayor riesgo de obsolescencia de las capacidades.

La Encuesta sobre las capacidades de los adultos (PIAAC) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) pone de manifiesto que uno de cada cinco adultos europeos (entre 16 y 65 años) posee un nivel de lectura y escritura muy rudimentario, mientras que uno de cada cuatro solo alcanza el nivel más bajo de capacidad de cálculo y solo sabe realizar operaciones muy sencillas utilizando las TIC. La encuesta PIAAC de la OCDE demuestra asimismo que el nivel educativo está estrechamente relacionado con el dominio de las capacidades básicas, aunque el nivel de capacitación puede variar considerablemente entre personas con cualificaciones similares. En lo que se refiere al nivel educativo, por término medio aproximadamente la cuarta parte de los europeos en el grupo de edad de 25 a 64 años no tiene un título de segunda etapa de la enseñanza secundaria; en algunos países, esta proporción es superior al 40 % y puede alcanzar el 57 %. Por otra parte, los resultados educativos no se distribuyen de manera uniforme entre los subgrupos de población; por ejemplo, alrededor del 44 % de los nacionales de países no miembros de la UE («terceros países») que residen en la Unión no dispone de un título de segunda etapa de la enseñanza secundaria (lo que equivale al 7 % de los adultos de la UE que no han completado este nivel de enseñanza secundaria) y es mucho más probable que tengan un nivel más bajo de capacidades básicas que los nacionales de la UE.

Esta baja participación en el aprendizaje permanente obedece a obstáculos tanto estructurales como coyunturales, que están estrechamente relacionados entre sí.

Los obstáculos estructurales están relacionados, entre otras cosas, con el hecho de que existe poca orientación para que las personas afectadas conozcan los beneficios que aporta la mejora de las capacidades, las oportunidades de aprendizaje y las medidas de apoyo disponibles, así como la limitada oferta de aprendizaje adaptado a los adultos.

En la mayoría de los Estados miembros, los esfuerzos de los servicios de orientación se dirigen principalmente a reintegrar rápidamente a los desempleados en el mercado laboral; en la mayoría de los casos no existen medidas de apoyo específicas para ofrecerles oportunidades de formación destinadas a mejorar sus capacidades. Por otra parte, los adultos con pocas capacidades, ocupados o económicamente inactivos, necesitan seguir aprendiendo y se beneficiarían del acceso a los servicios de orientación.

Además, no es frecuente que los adultos participen en actividades de aprendizaje complementario si ello supone volver a la escuela y empezar de nuevo. Su participación podría fomentarse mediante la validación y el reconocimiento de las capacidades que han adquirido a través del aprendizaje no formal e informal y mediante la identificación de sus necesidades por medio de una evaluación de las capacidades. La Recomendación, de 20 de diciembre de 2012, sobre la validación del aprendizaje no formal e informal invitaba a los Estados miembros a introducir sistemas nacionales de validación del aprendizaje no formal e informal a más tardar a finales de 2018. El inventario más reciente (2014) del aprendizaje no formal e informal muestra que, en general, se ha avanzado en el establecimiento de disposiciones de validación, aunque queda mucho por hacer para que estén ampliamente disponibles: solo en ocho países los grupos desfavorecidos y las personas con un nivel bajo de capacidades tienen la posibilidad de beneficiarse de la validación, mientras que en quince Estados miembros no existe todavía un sistema de auditoría de las capacidades.

Dado que la situación difiere de un Estado miembro a otro y que el grupo de los adultos con un nivel bajo de capacidades incluye varios subgrupos muy diferentes (por ejemplo, ocupados, desempleados, personas económicamente inactivas, habitantes de las zonas rurales, inmigrantes o grupos minoritarios desfavorecidos), la solución no puede ser universal; por otra parte, dentro de cada subgrupo, cada persona tiene necesidades específicas, por lo que se requiere un enfoque a medida. Sin embargo, la disponibilidad de apoyo individualizado no es uniforme en el conjunto de la UE.

Se ha demostrado que los itinerarios de aprendizaje flexibles (por ejemplo, el aprendizaje a distancia, el aprendizaje mixto, el aprendizaje modular, etc.) estimulan la participación de los adultos en el aprendizaje, pero en muchos casos la oferta no está todavía adaptada a sus necesidades. Solo la mitad de los Estados miembros cuentan con programas o marcos específicos destinados a dotar a los adultos con las capacidades básicas. Solo el 3,6 % de los europeos ha obtenido un título de segunda etapa de enseñanza secundaria después de cumplir los 25 años, con importantes disparidades entre los países. La proporción de población adulta que ha obtenido una cualificación de segunda etapa de enseñanza secundaria a los 25 años o después parece más alta en los Estados miembros que ofrecen programas modulares flexibles.

Los obstáculos coyunturales tienen que ver con la situación específica de las personas afectadas y pueden incluir responsabilidades familiares, horarios incompatibles, costes, falta de apoyo de las empresas, distancia, etc.; los dos primeros son los más citados en la Encuesta sobre la educación de adultos. La falta de motivación es otro obstáculo que también puede deberse a una falta de conciencia sobre la necesidad de mejorar las capacidades y sobre los beneficios de invertir en este ámbito. Algunos estudios también ponen de manifiesto que, a menudo, las personas con un nivel bajo de capacidades básicas no pueden o no quieren reconocer sus deficiencias y, por ello, no ven la necesidad de superarlas.

Objetivos

La presente iniciativa aspira a mejorar las oportunidades de vida de las personas y su empleabilidad, a fin de propiciar una base de capital humano más sólida y un crecimiento más intenso e integrador en la UE. Para lograr un impacto tangible, serán necesarios considerables esfuerzos políticos y financieros. Los Estados miembros deberán movilizar suficientes inversiones públicas para mejorar las capacidades de las personas, respetando al mismo tiempo el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Sin embargo, dichas inversiones solo aportarán beneficios, ya que contribuirán a que más personas encuentren un empleo y a aumentar la productividad de la mano de obra.

El objetivo es ayudar a las personas que han abandonado el sistema de educación y formación iniciales sin un título de segunda etapa de enseñanza secundaria a que mejoren sus capacidades de lectura, escritura y cálculo, así como sus capacidades digitales, o a que obtengan una cualificación de nivel 4 del Marco Europeo de Cualificaciones (MEC) o equivalente. En la mayoría de los países, el nivel 4 del MEC corresponde a una cualificación de segunda etapa de enseñanza secundaria.

La Garantía de Capacidades incluirá tres fases:

- una evaluación de las capacidades, que permita a los adultos poco cualificados identificar las capacidades que ya tienen y las que necesitan;

- la concepción y la provisión de una oferta de educación y formación adaptada a la situación específica de cada individuo, que tenga en cuenta las capacidades que ya posee;

- la validación y el reconocimiento de las capacidades adquiridas a través del itinerario personalizado.

La Recomendación está dirigida a los adultos que han abandonado el sistema educativo y de formación sin haber obtenido una cualificación de segunda etapa de enseñanza secundaria (MEC 4) y que no pueden optar a la ayuda prevista en el marco de la Garantía Juvenil.

La Recomendación establece un «itinerario» formado por una serie de intervenciones específicas relacionadas entre sí, que pueden mejorar y consolidar el apoyo dirigido a este grupo y conducir al desarrollo de las capacidades y las cualificaciones necesarias.

Estas medidas forman parte de un conjunto más amplio de acciones políticas que abordan los principales desafíos en materia de capacidades: aumentar el nivel general de las capacidades en la UE, aprovechar mejor las capacidades existentes y anticipar las que sean necesarias.

Al diseñar sus intervenciones, los Estados miembros pueden basarse en años de aprendizaje mutuo y en la experiencia en el ámbito de las políticas de educación, formación y empleo, así como en la financiación de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos, y en particular el Fondo Social Europeo.

•Coherencia con las disposiciones existentes en la misma política sectorial

La presente iniciativa forma parte de la Nueva Agenda de Capacidades dentro de la primera prioridad política de la Comisión Europea: «un nuevo impulso para el empleo, el crecimiento y la inversión». Se trata de una iniciativa que reforzará el mercado laboral inclusivo y la inversión social, y conducirá a Europa hacia una convergencia social ascendente. Es coherente y complementaria con otras políticas e iniciativas en los ámbitos de la educación, la formación y el empleo.