Informe de actividades del Comité de Vigilancia de la OLAF

Diciembre de 2005 — mayo de 2007

(2008/C 123/01)

Miembros del Comité de Vigilancia de la OLAF

Rosalind WRIGHT

Presidenta

Presidenta del Grupo consultivo en materia de fraude

Kálmán GYÖRGYI

Asesor Principal del Ministerio de Justicia e Interior,

Abogado del Estado de la República de Hungría (jubilado), Hungría

Luis LOPEZ SANZ-ARANGUEZ

Fiscal del Tribunal Supremo, España

Peter STROMBERG

Director del Consejo de supervisión de contables del sector público, Suecia

Diemut R. THEATO

Ex miembro del Parlamento Europeo, ex Presidente del Comité de control presupuestario, Alemania

ÍNDICE

PREFACIO DEL PRESIDENTE AL INFORME DE ACTIVIDADES DEL COMITÉ DE VIGILANCIA

INTRODUCCIÓN

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

PREFACIO DEL PRESIDENTE AL INFORME DE ACTIVIDADES DEL COMITÉ DE VIGILANCIA

El Comité de Vigilancia de la OLAF recientemente constituido entró en funciones en diciembre de 2005, y este informe que me complace presentar abarca nuestros primeros 18 meses en ejercicio.

La OLAF se dedica a luchar contra la corrupción y contra los fraudes e irregularidades cometidos en perjuicio de los intereses financieros de la Comunidad Europea. El Comité de Vigilancia apoya sin reservas los esfuerzos de la OLAF y tiene por misión salvaguardar la independencia de este organismo en el desempeño de sus funciones de investigación mediante la supervisión de sus casos concretos, así como mediante el asesoramiento y la eventual formulación de críticas constructivas.

Con este propósito, hemos venido trabajando durante todo nuestro periodo de actividad para perfilar una imagen completa sobre la forma en que la OLAF aborda sus funciones de investigación. Hemos examinado su estructura organizativa y nos hemos preguntado si esa estructura ofrece un margen óptimo para llevar a cabo el trabajo de la OLAF de forma eficiente y económica. Hemos adoptado varios dictámenes contundentes sobre la propuesta reforma de los Reglamentos de la UE, los presupuestos de la OLAF y los casos de la OLAF pendientes de investigación durante más de nueve meses tras la apertura del expediente, y sobre otros muchos problemas.

Aunque hemos constatado que el personal investigador de la OLAF está constituido en su mayoría por especialistas en fraude, algunos aspectos de la política de recursos humanos de la OLAF nos han dado motivos de preocupación. Nos inquieta, en particular, la elevada proporción de agentes temporales. Esta cuestión ya la hemos planteado en numerosas ocasiones ante la propia OLAF y ante la Comisión, y no sin cierto éxito, ya que a algunos miembros del personal se les han ofrecido recientemente contratos indefinidos. También hemos examinado la formación del personal investigador, y trabajaremos estrechamente con la OLAF para ayudar al Director General a mejorar la formación interna y externa en materia de investigación de fraudes en el transcurso de los próximos meses. También nos gustaría presenciar un incremento de las capacidades de liderazgo y gestión de la OLAF, lo que reforzaría la deteriorada moral de los equipos investigadores.

Esperamos realizar en el futuro un trabajo constructivo que nos permita ayudar a la OLAF a mejorar su rendimiento y eficiencia. La OLAF es ya un organismo investigador respetado en todo el mundo; con nuestra ayuda y asesoramiento en calidad de Comité de Vigilancia independiente esperamos que pueda avanzar y lograr sus objetivos.

Me gustaría especialmente dar las gracias a la Secretaría del Comité de Vigilancia por su generosa colaboración durante todo nuestro período de actividad.

INTRODUCCIÓN

El Comité de Vigilancia de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) se creó con el fin de reforzar la independencia de la OLAF a través del control regular de sus funciones de investigación, pero sin interferir en el desarrollo de las investigaciones en curso.

El Comité de Vigilancia ayuda asimismo al Director General de la OLAF a asumir sus responsabilidades. Nuestro objetivo es apoyar los trabajos de la OLAF y garantizar que lleva a cabo su tarea investigadora cumpliendo rigurosamente las normas establecidas.

Para el desempeño de su papel, el Comité, en particular, presenta informes a las instituciones comunitarias y adopta dictámenes a la atención del Director General; también plantea retos, cuestiona y formula recomendaciones a la OLAF con vistas a su mejora cuando lo considera apropiado y necesario.

La independencia del Comité es un factor clave en la salvaguardia de la propia independencia de la OLAF. El Comité de Vigilancia fue nombrado de común acuerdo por el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión y está compuesto por «cinco personalidades externas independientes que reúnan las condiciones requeridas para el ejercicio en sus respectivos países de altas funciones relacionadas con el ámbito de actividades de la Oficina» (1). No reciben ninguna instrucción de ningún Gobierno, institución, órgano, oficina u organismo, y deben tratar de evitar cualquier posible conflicto de intereses que pueda menoscabar su independencia, y, en especial, intereses familiares y financieros (2).

El Comité de vigilancia debe elaborar, como mínimo, un informe de actividades anual, que remitirá a las Instituciones. Teniendo en cuenta el tiempo que se tardó en 2006 en establecer el actual Comité y su Secretaría de apoyo, se pensó que en esta ocasión un informe ampliado reflejaría más adecuadamente las distintas actividades y cubriría mejor las necesidades de las instituciones comunitarias. Este informe tiene como objeto destacar el papel esencial que la OLAF desempeña en la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas.

I. FORMACIÓN DEL ACTUAL COMITÉ DE VIGILANCIA Y MÉTODOS DE TRABAJO

I-1. Formación del actual Comité de Vigilancia

El actual Comité de Vigilancia fue nombrado con efectos a partir del 30 de noviembre de 2005. En la primera reunión, celebrada en diciembre de 2005 en Bruselas, se eligió a la Sra. Rosalind Wright como Presidenta con un mandato de un año. En diciembre de 2006, se la reeligió para un segundo mandato.

Inmediatamente después de su designación, el Comité fijó una serie de prioridades para su actividad; era esencial, sobre todo, que el Comité y su Secretaría pudieran disponer de las herramientas apropiadas para desempeñar sus funciones. Algunas de las primeras tareas emprendidas por el Comité de Vigilancia fueron la designación de una nueva Secretaría y su traslado de Luxemburgo a Bruselas, así como la revisión de las propias normas de procedimiento internas.

I-1.1. Nombramiento de la Secretaría

En su primera reunión de diciembre de 2005, el Comité de Vigilancia acordó con el Director General de la OLAF la creación de una nueva Secretaría, y se fijaron, en particular, las competencias y conocimientos deseables de sus miembros antes de su designación. Los primeros miembros de la Secretaría fueron designados y aprobados por el Comité de Vigilancia en enero de 2006.

Cuando se nombró al actual Comité de Vigilancia, la Secretaría estaba situada en Luxemburgo. Dada la misión del Comité de Vigilancia de realizar un control regular de las investigaciones de la OLAF, lo que requiere normas muy rigurosas en materia de protección de datos, oficinas seguras y el acceso al Sistema de Gestión de Casos (SGC), el Comité de Vigilancia decidió trasladar las oficinas de su Secretaría de Luxemburgo a la zona de seguridad de la OLAF en los locales de Bruselas, dentro del edificio de la OLAF ocupado previamente por el Comité de Vigilancia anterior. Esto permitiría a la Secretaría desempeñar sus funciones de una forma eficiente, gracias a la posibilidad de intercambiar cuestiones y opiniones con el personal de la OLAF sobre problemas específicos a medida que éstos se plantean, facilitando igualmente el contacto diario con otros Comités y partes implicadas. La ubicación en Bruselas ahorra asimismo el elevado coste de los desplazamientos regulares de los miembros del Comité de Vigilancia y de la Secretaría entre Bruselas y Luxemburgo.

Al mismo tiempo, se trasladaron de Luxemburgo a Bruselas los archivos del Comité de Vigilancia anterior, que han quedado depositados de forma segura en un archivo independiente, y se realizó un inventario de los expedientes.

I-1.2. Normas de procedimiento

Teniendo en cuenta los puntos de vista expresados por el Director General del Servicio Jurídico de la Comisión en enero de 2006, así como las conclusiones y recomendaciones del Tribunal de Cuentas en su informe especial no 1/2005 sobre la gestión de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) (3), el Comité de Vigilancia decidió revisar sus normas de procedimiento para adaptarlas a las obligaciones que le impone el Reglamento (CE) no 1073/1999, aunque absteniéndose de imponer obligaciones a terceros u otorgar al Comité de Vigilancia poderes legislativos. Las normas fueron reelaboradas, y adoptadas por el Comité en agosto de 2006 (4).

El objeto de las normas de procedimiento es facilitar la organización del trabajo del Comité. Incluyen entre otras cosas los principios que rigen las actividades del Comité de Vigilancia, el ejercicio de sus poderes, sus métodos de trabajo y su presidencia, los procedimientos a seguir para la adopción de los dictámenes y las funciones de la Secretaría.

I-2. Métodos de trabajo

I-2.1. Reuniones

Durante el período cubierto por el informe, el Comité de Vigilancia celebró dieciséis reuniones plenarias en Bruselas (5). Las reuniones del Comité no están abiertas al público y todos los documentos en los que se basan son confidenciales; no obstante, en aras de la transparencia y con el fin de facilitar una información regular a las instituciones sobre su trabajo, el Comité de Vigilancia decidió poner sus actas a disposición de la OLAF y las Secretarías Generales del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión.

Desde el principio de su mandato, el Comité decidió invitar sistemáticamente a sus reuniones al Director General de la OLAF, así como a otros miembros del personal de la OLAF, para familiarizarse con las prácticas de funcionamiento y trabajo de la OLAF y con su proceso interno de toma de decisiones. Durante el período cubierto por el informe, el Director General de la OLAF, el Comité ejecutivo de operaciones e investigaciones, todos los Directores, varios jefes de unidad y varios funcionarios de unidades operativas y de apoyo han hecho presentaciones individuales de su trabajo ante el Comité.

En línea con este planteamiento, el Comité de Vigilancia ha venido regularmente extendiendo la invitación a participar en sus reuniones a los distintos miembros del Comité, así como a los distintos interlocutores de la OLAF.

I-2.2. Secretaría

La Secretaría permanente puesta por la OLAF al servicio del Comité de Vigilancia tiene por misión facilitar y contribuir a la ejecución de todas las tareas asignadas al Comité, con el fin de reforzar la independencia de la OLAF. La Secretaría se ocupa de la ejecución eficaz de las tareas asignadas al Comité de Vigilancia, especialmente de las relacionadas con la supervisión de la función de investigación de la OLAF, y de apoyar el trabajo del Comité (6).

La Secretaría constituye un elemento esencial para que el Comité pueda ejercer sus funciones: «A este respecto, asistirá al presidente en la preparación y desarrollo de las reuniones, elaborará un proyecto de orden del día de cada una de ellas, redactará los proyectos de actas de las reuniones, se encargará de proporcionar información y documentación a los miembros del Comité en todos sus ámbitos de actividad, participará, bajo la dirección del presidente, en la redacción de los textos y asistirá a los miembros del Comité, en particular en el ejercicio de sus funciones como ponentes. A estos efectos los miembros de la secretaría podrán mantener reuniones con los ponentes para la ejecución de estos trabajos» (7).

La asignación de un número adecuado de efectivos con los necesarios conocimientos y competencias a la Secretaría es esencial para que el Comité de Vigilancia pueda cumplir su mandato legal con absoluta independencia.

Desde el principio de su mandato, la escasez de personal en la Secretaría ha sido un motivo de preocupación para el Comité, que ya en varias ocasiones ha informado a la OLAF de sus necesidades sin obtener resultados concretos hasta finales de junio de 2007, cuando finalmente la OLAF concedió al Comité un complemento de efectivos de apoyo. Así pues, el Comité de Vigilancia ha trabajado durante casi dieciocho meses con una notable escasez de personal, lo que inevitablemente ha afectado al plan de trabajo previsto por el Comité durante su mandato.

Esto llevó al Comité a recomendar enérgicamente a la OLAF que consignara en el presupuesto de 2008 ocho puestos para miembros del personal de Secretaría, destinando estos puestos a la Secretaría de forma específica, como ya se hizo en el pasado. El Comité espera que las instituciones tomarán nota de esta recomendación.

I-2.3. Ponentes

Los miembros del Comité de Supervisión han asumido individualmente la tarea de ponentes para la preparación de sus debates o procedimientos, así como para la elaboración de los informes o de los dictámenes adoptados por el Comité (8). Los ponentes también han celebrado reuniones bilaterales con el Director General de la OLAF y otros altos funcionarios sobre los asuntos de su competencia.

II. SUPERVISIÓN DE LA FUNCIÓN DE INVESTIGACIÓN DE LA OLAF

II-1. Control regular a iniciativa del Comité de Vigilancia [artículo 11, apartado 1, del Reglamento (CE) no 1073/1999]

El Comité de Vigilancia supervisa activa y regularmente la forma en que la OLAF lleva a cabo sus investigaciones, para reforzar la independencia de este organismo. El Comité de Vigilancia puede seleccionar de forma independiente, con criterios predefinidos por él (9), una serie de casos por cada sector y examinar expedientes completos e informes de evaluación, informes finales de casos o cualquier otro documento concreto. La actividad de control cubre los casos de la OLAF en fase de investigación, los casos en fase de evaluación y los casos finalizados.

El Comité de Vigilancia trata los aspectos sistémicos de la práctica de investigación de la OLAF y examina asimismo las situaciones en que la independencia de la OLAF podría correr peligro en el transcurso de una investigación. Teniendo en cuenta la prolongada duración de algunas investigaciones, constituyó una prioridad para el Comité examinar los antiguos casos todavía pendientes.

Durante el período cubierto por el informe, el Comité de Vigilancia se entrevistó en varias ocasiones con el Director General de la OLAF con el fin de acordar una práctica de trabajo para el acceso a los expedientes, incluidas las investigaciones en curso. La OLAF expresó su preocupación sobre la posibilidad de otorgar al Comité de Vigilancia un acceso completo a los expedientes en curso, refiriéndose a las restricciones potenciales que se derivan de las normas de protección de datos personales contempladas en el Reglamento (CE) no 45/2001. Este debate con el Director General de la OLAF y el encargado de la protección de datos de la OLAF absorbió una considerable cantidad de tiempo, pese a que el Comité de Vigilancia era plenamente consciente de sus responsabilidades en materia de protección de datos, según lo establecido en el Reglamento (CE) no 1073/1999 (10).

La OLAF permitió el acceso de los miembros de la Secretaría a su sistema electrónico de gestión de casos (SGC) en abril de 2006, lo que les permite acceder a la mayoría de los expedientes en las siguientes etapas: seguimiento, seguimiento finalizado, no seguimiento, casos de supervisión y casos cerrados. No se otorgó el acceso electrónico a los casos en fase de investigación. Al final del período cubierto por el informe se alcanzó finalmente una solución de trabajo con el Director General de la OLAF, otorgándose al Comité el pleno acceso a los casos que éste solicite examinar.

Como consecuencia de los citados obstáculos, el Comité no ha podido asumir su responsabilidad de control tan plenamente como hubiera deseado. Se examinaron varios expedientes completos en 2006 y otros cuatro están actualmente siendo objeto de evaluación. El Comité de Vigilancia tiene la intención de emitir un dictamen sobre estos casos.

II-2. Control regular basado en la información enviada al Comité de Vigilancia por el Director General de la OLAF [artículo 11, apartado 7, del Reglamento (CE) no 1073/1999]

El Comité de Vigilancia pensó que la OLAF se beneficiaría de un seguimiento y una reacción más activos frente a la información que le transmite regularmente el Director General de la OLAF (11). Por esta razón, se ha prestado una especial atención a la misión de control del Comité.

El Director General de la OLAF ha enviado al Comité de Vigilancia resúmenes mensuales de los casos en que la investigación ha estado abierta durante más de nueve meses. Teniendo en cuenta que el 75 % de las investigaciones de la OLAF habían estado abiertas durante mucho tiempo, resultó productivo examinar de cerca todos los casos que figuran actualmente en los registros de la OLAF, mes a mes y sector por sector, y analizar las razones de cualquier importante retraso en el procedimiento de investigación y en el plazo previsto para su finalización. El Comité de Vigilancia examinó los 150 informes de investigaciones de este tipo durante el período que va de enero a diciembre de 2006 y emitió un dictamen que contenía recomendaciones claras y específicas el 25 de abril de 2007 (12). De enero a mayo de 2007, el Comité examinó 65 informes, que serán objeto de un dictamen separado referido al período que va de enero a diciembre de 2007.

Durante el período cubierto por el informe, el Director General envió al Comité de Vigilancia varios informes sobre casos de la OLAF en que se había transmitido información a las autoridades judiciales nacionales de un Estado miembro. Estos casos fueron presentados mayoritariamente por los magistrados de la OLAF de la Unidad de asesoramiento judicial y legal en las reuniones del Comité de Vigilancia, de forma que los aspectos sustantivos y procesales de las investigaciones pudieran discutirse con el Comité (13).

En este ámbito, el Comité centró su atención en cuatro áreas principales: (i) la debida consideración de los plazos de prescripción de las investigaciones transmitidas por la OLAF a las autoridades judiciales nacionales, (ii) el aparentemente insuficiente grado de implicación de la Unidad de Magistrados en el desarrollo de las investigaciones, (iii) la necesidad de que los informes de investigación tengan en cuenta los requisitos procesales establecidos en la legislación nacional del Estado miembro afectado y (iv) una evaluación de la calidad y utilidad de los informes de investigación de la OLAF para las autoridades judiciales nacionales. En estas circunstancias, el Comité tomó la iniciativa de extender regularmente a los más altos representantes judiciales de los Estados miembros su invitación a las futuras reuniones. Se cursó debidamente una primera invitación al Fiscal General de España, que aceptó la invitación.

El Director General tiene la obligación de informar al Comité de Vigilancia de los casos en que la institución, órgano u organismo afectados no han podido atenerse a sus recomendaciones. En el período cubierto por el presente informe, el Comité no fue informado de estos casos. El Comité necesita esta información para poder adoptar rápidamente las medidas oportunas.

El Comité recibió regularmente estadísticas mensuales sobre las actividades operativas de la OLAF, que procedió a revisar. La información estadística escueta contenida en estos informes revestía una escasa utilidad práctica para el Comité, por lo que éste emitió un dictamen recomendando al Director General de la OLAF que estableciera unos claros indicadores de resultados basados en parámetros no sólo cuantitativos, sino también cualitativos (14).

Por otra parte, el Comité recibió de la OLAF el plan de gestión anual del organismo, que cubría su actividad operativa durante 2006. El Comité observó que, aunque loables, los objetivos establecidos en el plan no eran lo suficientemente específicos, y en su mayoría no mensurables o no realizables en los plazos previstos.

A sugerencia del Parlamento Europeo (15), el Comité de Vigilancia ha analizado una muestra representativa de los prima facie non cases (16) de todos los diferentes sectores. Muchos de ellos están todavía siendo analizados.

III. RELACIONES CON LA OLAF, LAS INSTITUCIONES Y LOS INTERLOCUTORES Y PARTES IMPLICADAS DE LA OLAF

III-1. Relaciones con la OLAF

III-1.1. Reorganización de la OLAF

Al comienzo del período cubierto por el informe, el Director General comunicó al Comité los cambios previstos en la estructura del organismo y la futura adopción de un nuevo organigrama, que finalmente se adoptó en septiembre de 2006. El Comité de Vigilancia le había recomendado previamente que realizara un análisis de Debilidades, Amenazas, Fortalezas y Oportunidades (DAFO) antes de la adopción de la nueva estructura y como punto de referencia para este organismo. Este análisis de la OLAF no se presentó al Comité, en forma de proyecto, hasta marzo de 2007.

El Comité tenía una serie de inquietudes sobre la forma en que se había llevado a cabo la reorganización y su repercusión en la eficiencia de la OLAF. El Comité estaba sorprendido y decepcionado por el hecho de que la OLAF no había considerado oportuno realizar su propio análisis DAFO antes de materializar los cambios organizativos, en atención al riesgo de que se produjera una reducción de la eficacia de la nueva estructura, con el consiguiente impacto en el rendimiento de sus funciones de investigación. El Comité estimaba conveniente dividir en dos la Dirección de Investigaciones y Operaciones, dando así mayor relieve a la función básica de investigación de la OLAF. Piensa, no obstante, que una coordinación estrecha y permanente entre las dos Direcciones es imprescindible para una correcta aplicación de la necesaria política de investigación de la OLAF.

El Comité temía en particular que el cambio del nombre, con la consiguiente indicación de un cambio en las funciones, de la Unidad de Magistrados por «Unidad de asesoramiento judicial y legal», así como su separación del Director General, debilitara su capacidad de apoyar la independencia de la OLAF garantizando la legalidad de los procedimientos en curso. Disponer complementariamente de toda una serie de miembros del funcionariado de alto nivel o de la judicatura de los Estados miembros en la OLAF facilita asimismo la asunción de las investigaciones por las autoridades judiciales nacionales. El Comité observó con una cierta inquietud que la Unidad de Magistrados había perdido a varios magistrados de los Estados miembros, que no habían sido reemplazados. La ausencia de una implicación de esta Unidad en la evaluación y el trabajo de investigación podría también obstaculizar la adecuada evaluación de los requisitos procesales y probatorios necesarios para garantizar el adecuado enjuiciamiento de los casos.

III-1.2. Manual de la OLAF

El Comité de Vigilancia consideró que los capítulos operativos del Manual de la OLAF no constituían un conjunto de normas procesales claras que facilitara las investigaciones. Las normas son demasiado difusas y están redactadas de una forma demasiado densa como para ser de utilidad inmediata para las investigadores de la OLAF. El Comité estaba convencido de que la adopción de una guía clara, práctica y útil para las investigaciones, que mencionara los plazos estrictos en que deben completarse las distintas fases de una investigación, reforzaría la independencia de la OLAF en este ámbito. El Comité recomendó que se elaborase un nuevo manual operativo.

Al término del período cubierto por el informe, el Director General envió al Comité una breve versión revisada del Manual de la OLAF que no estaba a la altura de las expectativas del Comité, pero confirmó no obstante su compromiso con respecto a la elaboración de un manual revisado ajustado a las recomendaciones del Comité para finales de 2007.

III-1.3. Visita a equipos de la OLAF

En noviembre de 2006, durante más de dos días, la Presidenta se entrevistó con miembros del personal de las unidades operativas y de investigación de la OLAF para recabar su opinión sobre el modo en que se realizaban las investigaciones de la OLAF y los eventuales problemas a que los equipos se enfrentaban en su trabajo diario.

Durante su visita, la Presidenta se reunió con la mayoría de los miembros de equipo de las ocho unidades operativas y de investigación de la OLAF, así como con todos los jefes de unidad. Se abordaron los siguientes asuntos: (i) las limitaciones que la cuestión del fundamento jurídico impone al trabajo de la OLAF en determinados sectores, así como su capacidad jurídica restringida de representar su posición; (ii) la excesiva carga de trabajo administrativo de los investigadores; (iii) la excesiva carga de trabajo, la escasez de personal de las unidades y el problema del personal temporal; (iv) la experiencia particular necesaria en el ámbito del apoyo financiero a la investigación; (v) la necesidad de la OLAF de disponer de un breve manual procesal; (vi) el papel consultivo de la Unidad de Magistrados; (vii) la visibilidad de la OLAF en las instituciones, así como la apremiante necesidad de un fuerte apoyo gestor y de un liderazgo efectivo. El memorando sobre la visita se debatió con el Director General en marzo de 2007.

III-1.4. Jurisprudencia de los tribunales europeos

Durante el período cubierto por el informe, el Comité ha seguido de cerca las sentencias de los tribunales europeos referentes a la OLAF. En particular, se examinó y se discutió con el Director General de la OLAF la sentencia T-309/03. El Comité de Vigilancia expresó su preocupación y le recomendó que reexaminara los procedimientos de la OLAF y estableciera unos rigurosos mecanismos de control interno para evitar cualquier conflicto de intereses que pudiera comprometer el desarrollo independiente de la investigaciones y poner en entredicho la reputación de la OLAF en el futuro.

III-2. Relaciones con las instituciones comunitarias y con los interlocutores y partes implicadas de la OLAF

El Comité de Vigilancia identificó como prioridad el mantenimiento de contactos regulares con las instituciones comunitarias y los interlocutores y partes implicadas de la OLAF. Teniendo en cuenta que la OLAF no tiene ningún poder para incoar procesos penales o procedimientos administrativos o disciplinarios, una estrecha colaboración entre la OLAF y las instituciones y los organismos competentes, así como el adecuado seguimiento de las recomendaciones de la OLAF, sigue siendo esencial para el éxito de las investigaciones de la OLAF. El Comité de Vigilancia era especialmente consciente de la importancia de mejorar el flujo de información entre las instituciones y las autoridades de los Estados miembros y la OLAF mediante una aplicación más dinámica de las disposiciones relativas al deber de informar a la OLAF (17). La función del Comité de Vigilancia consiste también en ayudar a la OLAF a asegurarse de que todas las partes obligadas a cooperar con este organismo lo hagan efectivamente, y de que se respeta el espíritu del Acuerdo interinstitucional de 25 de mayo de 1999. Tanto los Estados miembros como las instituciones y organismos competentes necesitan señales claras que les disuadan de actuar de manera que obstaculice el trabajo de la OLAF.

Para lograr estos objetivos y obtener información de retorno sobre la OLAF, el Comité de Vigilancia se reunió dos veces con la Comisión de Control Presupuestario del Parlamento Europeo (COCOBU) y con el Tribunal de Cuentas; con el Sr. Kallas, Vicepresidente de la Comisión; con la Sra. Day, Secretaria General de la Comisión; con el Sr. Van Lier, Director de la Oficina de Investigación y Disciplina de la Comisión (IDOC); con el Sr. Wetz, Presidente del Grupo de trabajo antifraude del Consejo durante la Presidencia alemana; y con el Sr. Kennedy, Presidente de Eurojust.

Sobre la base de estas reuniones, el Comité de Vigilancia concluyó que era necesaria una mayor cooperación entre las Direcciones Generales de la Comisión y la OLAF; que la OLAF y la política de comunicación de las instituciones sobre la OLAF deben basarse en unas premisas conjuntas de transparencia y lealtad interinstitucional que permitan una información más coherente del público en general; que deben establecerse unos mecanismos adecuados para excluir los caso de minimis del mandato de la OLAF, la cual debe limitarse a los asuntos graves en el marco de una clara política de investigación (que la propia OLAF deberá definir); que una política de «tolerancia cero» ante el fraude y la corrupción no significa necesariamente que la OLAF tenga que asumir todos los casos, cuando existen otros mecanismos para tratar los asuntos menos graves. Finalmente, es necesaria una mejora del intercambio de información entre la OLAF y Eurojust; el Comité de Vigilancia está dispuesto a facilitar una plena relación entre ambos.

IV. Dictámenes del Comité de Vigilancia

IV-1. Dictamen sobre la reforma del Reglamento (CE) no 1073/1999 relativo a las investigaciones efectuadas por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) (18)

Desde el principio de su mandato, el Comité de Vigilancia ha seguido de cerca los progresos realizados en el marco de la propuesta de reformar el Reglamento (CE) no 1073/1999. El Comité acogió con satisfacción la determinación de la Comisión de apoyar el trabajo de la OLAF y mejorar su eficiencia operativa. A petición del Sr. Kallas, Vicepresidente de la Comisión, el Comité expresó sus principales preocupaciones con relación a la propuesta de reforma, así como una serie de observaciones centradas en los derechos procesales de las personas investigadas; también se examinaron la longitud de las investigaciones, los aspectos institucionales del texto y el papel del Consejero supervisor propuesto.

Por lo que respecta a la independencia de las investigaciones, se prestó una especial atención al comité interinstitucional antifraude previsto, integrado por representantes políticos de las instituciones, que sustituiría al actual Comité de Vigilancia. El Comité expresó su convencimiento de que el nuevo comité propuesto no estaría en mejores condiciones que el actual para garantizar la independencia de la OLAF. Pensaba que, por el contrario, teniendo en cuenta la competencia de la OLAF para llevar a cabo investigaciones administrativas dentro de las instituciones, podía existir el riesgo de que se convirtiera en una fuente de tensiones interinstitucionales. La OLAF ya está sujeta al control institucional (19).

Del mismo modo, el Comité cuestionó la independencia del previsto Consejero supervisor, designado por el Director General como regulador de la calidad y asesor frente a las denuncias que puedan derivarse de las investigaciones de la OLAF. Su papel coincide con las competencias de supervisión del Comité de Vigilancia y con las funciones de control de la calidad atribuidas ya a los directores de la OLAF.

También se hizo referencia, en particular, a los derechos de las personas investigadas, que requieren una ulterior protección de lege ferenda. El Comité de Vigilancia opinaba que el tiempo previsto para los procedimientos de investigación no debe ampliarse, y finalmente declaró que la duración de las investigaciones podría acortarse si se cubrieran los puestos vacantes de investigador, así como mediante un control más estricto por parte de la dirección.

IV-2. Dictamen sobre los indicadores de resultados para la OLAF (14)

El Comité de Vigilancia examinó en particular los resultados conseguidos por las investigaciones de la OLAF y animó activamente a este organismo a fijar unos indicadores de resultados pertinentes.

El Comité recomendó al Director General de la OLAF que la OLAF estableciera unos indicadores específicos de resultados para sus diversos campos de actividad que se basaran en parámetros no sólo cuantitativos, sino también cualitativos. En cuanto al trabajo de investigación directamente vinculado al área de la política de investigación, el Comité recomendó asimismo la aplicación de mecanismos específicos para medir los plazos de los procedimientos. Por otra parte, el Comité de Vigilancia recomendó al Director General que la OLAF realizara una encuesta entre las partes implicadas que se basara en informes procedentes de los distintos interlocutores. Dicha encuesta mediría el nivel de consecución de los objetivos de manera regular y progresiva. El Director General aceptó realizar esta encuesta, cuyo inicio está previsto para septiembre de 2007.

IV-3. Dictamen sobre los informes de investigación de la OLAF abiertos durante más de nueve meses (12)

El Comité de Vigilancia examinó 150 informes de investigación de este tipo, que cubrían el período que va de enero a diciembre de 2006 para todos los sectores de las actividades operativas y de investigación. El objetivo del análisis era comprobar si las investigaciones se habían llevado a cabo de forma continuada durante un período proporcional a las circunstancias y a la complejidad del caso, e identificar las razones de los potenciales retrasos injustificados.

El Comité de Vigilancia reconoció que aunque estos informes contenían información pertinente y útil, no incluían datos esenciales para que el Comité pudiera desempeñar correctamente su función de supervisión.

El Comité hizo recomendaciones específicas al Director General de la OLAF para que en los futuros informes se incorpore la información específica necesaria tanto para que el Comité pueda lograr sus objetivos de control como para la gestión interna de la OLAF responsable del desarrollo de las investigaciones. Se trata, en particular, del momento en el que se produjeron los hechos investigados; los plazos de prescripción de los hechos investigados; la descripción legal de la irregularidad investigada; las sanciones o consecuencias legales potenciales de los hechos investigados; y el tiempo previsto para la realización, así como una explicación razonada. El Comité de Vigilancia también recomendó la supresión de la «reserva táctica» como razón para no concluir una investigación, y expresó su consternación por la falta de una política clara de investigación.

Estas recomendaciones fueron aceptadas por el Director General de la OLAF. Sin embargo, la OLAF aún debe adoptar medidas por lo que respecta a las recomendaciones del Comité de Vigilancia de que se instituyan unos procedimientos de investigación más claros y una mejor supervisión de los casos.

IV-4. Dictámenes sobre el anteproyecto de presupuesto de la OLAF para 2007 y 2008 (20)

El Comité es consciente de que la independencia de la OLAF en los ámbitos presupuestario y administrativo tiene un impacto directo a nivel operativo y de investigación. El Director General debe consultar al Comité de Vigilancia sobre el anteproyecto de presupuesto de la OLAF antes de transmitirlo al Director General responsable de los presupuestos (21).

Durante el período cubierto por el informe, el Comité de Vigilancia emitió dos dictámenes sobre este asunto. Por lo que se refiere al anteproyecto de presupuesto de la OLAF para 2008, el Comité recomendó que los puestos adicionales solicitados para la OLAF sólo en la función de investigación deben reforzarse con arreglo a la nueva organización estructural. El Comité también recomendó al Director General de la OLAF la asignación de los puestos de los miembros de la Secretaría para que ésta pueda cumplir su mandato con plena independencia. Sin embargo, el Director General no incorporó en la práctica ninguna de estas recomendaciones en el anteproyecto de presupuesto de la OLAF para 2008.

Por lo que se refiere a los agentes temporales, que representan aproximadamente el 20 % del personal de la OLAF y que mayoritariamente desempeñan sus funciones en el ámbito del desarrollo y apoyo de la investigación, el Comité recomienda la sustitución de los puestos permanentes por puestos temporales dentro de la OLAF para garantizar la continuidad, eficiencia e independencia de las investigaciones. La falta de estabilidad laboral en este sector afecta a la lealtad, motivación y compromiso del personal de la OLAF.

El Comité expresó asimismo su preocupación sobre este asunto al Sr. Kallas, Vicepresidente de la Comisión, y acogió con satisfacción el acuerdo alcanzado en mayo de 2007 entre la OLAF, la Dirección General de Administración de la Comisión y los representantes del personal, que anticipaba un procedimiento de selección que permite extender indefinidamente el contrato de los agentes temporales. Sin embargo, el Comité de Vigilancia ha observado que la OLAF no opera independientemente desde un punto de vista administrativo, ya que su política de recursos humanos depende de la Dirección General de Administración. Ésta es una cuestión que preocupa al Comité en la medida en que tiene un impacto directo en las funciones de investigación de la OLAF.

En el ámbito de los recursos humanos, el Comité también ha venido observando una necesidad urgente de que la OLAF invierta más en la gestión, que es un aspecto fundamental para la función de apoyo a las investigaciones, lo que a su vez es un factor clave de la independencia de la OLAF. El Comité de Vigilancia recomienda enérgicamente que la OLAF adopte una estrategia firme en materia de recursos humanos para maximizar la utilización de los recursos existentes en el área de las investigaciones, mejorar su gestión de la carga de trabajo y organizar en consecuencia los equipos investigadores. La Presidenta, que ha participado como observadora en varias sesiones de formación de la OLAF, ha recomendado que el Comité preste una especial atención a las necesidades de los investigadores con relación a una formación adecuada y permanente.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

I. El propósito primordial de la labor de supervisión del Comité es reforzar la independencia de la OLAF mediante el control regular de sus funciones de investigación. La independencia del Comité es por lo tanto un factor clave en la salvaguardia de la propia independencia de la OLAF.

II. Para cumplir con su misión de supervisión, el Comité de Vigilancia ha solicitado el pleno acceso a los expedientes de la OLAF a través del sistema electrónico de gestión de casos (SGC). Durante el período objeto del informe, no se le ha permitido este acceso en relación con los casos en fase de investigación, lo cual ha obstaculizado de forma importante la capacidad del Comité para desempeñar su mandato.

III. El Comité de Vigilancia ha supervisado varios expedientes en papel y ha analizado 215 informes de las investigaciones que han estado abiertas durante más de nueve meses. Con relación a estos casos, el Comité ha recomendado que se introduzcan cambios radicales en la información contenida en los informes que permitan consignar de manera detallada las razones de estos grandes retrasos en la investigación y llamar la atención sobre los potenciales plazos de prescripción.

IV. La ausencia de unos claros procedimientos de investigación y de una supervisión estructurada de las investigaciones contribuye a los citados retrasos. El Comité de Vigilancia recomienda que la OLAF adopte una clara política de investigación. El Comité recomendó enérgicamente en su momento una total reelaboración de los capítulos operativos del manual procesal de la OLAF que lo convierta en una herramienta de trabajo clara y útil para los investigadores, lo que incluye el establecimiento de unos plazos estrictos para la finalización de las distintas fases de una investigación.

V. El Comité de Vigilancia ha recomendado enérgicamente que la OLAF establezca unos rigurosos mecanismos de control interno para evitar todos los posibles conflictos de intereses que podrían poner en peligro el desarrollo independiente de sus investigaciones.

VI. La moral de personal de la OLAF se ha visto negativamente afectada por la reciente incertidumbre que se ha planteado con respecto a los contratos temporales; el Comité de Vigilancia ya recomendó en su día que se resolviera urgentemente este problema; a finales del período cubierto por el informe, este problema se había resuelto parcialmente.

VII. Teniendo en cuenta la necesidad apremiante, identificada por el Comité de Vigilancia, de un considerable refuerzo de la gestión y de un liderazgo efectivo, el Comité recomienda enérgicamente la mejora de las técnicas de gestión y liderazgo, lo que contribuirá a respaldar un trabajo en equipo efectivo y a incrementar el rendimiento de las investigaciones.

VIII. El Comité de Vigilancia ha mantenido contactos con instituciones comunitarias y con los interlocutores y partes implicadas de la OLAF, y aboga por una más estrecha colaboración entre la Comisión y la OLAF, así como por un mayor intercambio de información entre la OLAF y Eurojust.

IX. El Comité de Vigilancia ha seguido de cerca los cambios que hay previsto introducir en la reestructuración organizativa de la OLAF y las propuestas de modificación radical del Reglamento (CE) no 1073/99, que regula la función de investigación de la OLAF. El Comité espera que los cambios organizativos no reduzcan el papel de la Unidad de magistrados en la OLAF, ya que éstos, con su conocimiento especializado de la ley y de los procedimientos aplicables y sus contactos a nivel local, pueden facilitar la asunción de las investigaciones por los Estados miembros. El Comité de Vigilancia confía asimismo en que los cambios propuestos del Reglamento no comprometan la independencia de la OLAF o el papel desempeñado por el propio Comité.

X. El Comité de Vigilancia ha recomendado enérgicamente que se refuercen los equipos investigadores de la OLAF mediante puestos adicionales; que se introduzcan mejoras en la formación de los investigadores; que se garantice el trabajo efectivo del propio Comité; que se provea de personal adecuado a la Secretaría del Comité de Vigilancia; y que se asignen a la Secretaría los puestos necesarios.

(1) Artículo 11, apartado 2, del Reglamento (CE) no 1073/1999.

(2) Artículo 4 de las normas de procedimiento del Comité de Vigilancia de la OLAF (DO L 33 de 7.2.2007) y artículo 2 de la Decisión del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, de 4 de noviembre de 2005, relativa al nombramiento de los miembros del Comité de vigilancia de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) (DO L 312 de 29.11.2005, p. 49).

(3) DO C 202 de 18.8.2005.

(4) DO L 33 de 7.2.2007.

(5) Véase el anexo 1.

(6) Artículo 12 de las normas de procedimiento del Comité de Vigilancia de la OLAF (DO L 33 de 7.2.2007).

(7) Ibídem artículo 12.4 (DO L 33 de 7.2.2007).

(8) Ibídem artículo 8 (DO L 33 de 7.2.2007).

(9) A saber, investigaciones abiertas desde hace más de nueve meses, gravedad de la supuesta irregularidad, impacto financiero, fuente de información etc.

(10) Artículo 8, apartado 4.

(11) Véase el Informe Especial no 1/2005 del Tribunal de Cuentas (DO C 202 de 18.8.2005, p. 1).

(12) Véase el Anexo 4.

(13) Entre diciembre de 2005 y mayo de 2006 se informó con este sistema de un total de 34 casos, 10 de los cuales eran investigaciones abiertas.

(14) Véase el Anexo 3.

(15) 2005/2184/ (INI), punto 22.

(16) Manual de la OLAF, página 99, Prima Facie Non Cases: los casos en que la información es clara e inequívoca no recaen bajo la competencia de la OLAF.

(17) Artículo 7 del Reglamento (CE) no 1073/1999.

(18) Véase el Anexo 2.

(19) Artículo 12, apartado 3, del Reglamento (CE) no 1073/1999.

(20) Véase el anexo 5.

(21) Artículo 6 de la decisión de la Comisión de 28 de abril de 1999 (DO L 136 de 31.5.1999, p. 20).

Asimismo, el proyecto debería dejar claro que el Comité de Vigilancia no sólo puede intervenir sobre la base de los informes estadísticos y análisis del Consejero supervisor. Para poder ejercer su función principal —el control regular de la actividad investigadora de la OLAF—, el Comité de Vigilancia debe tener acceso a los casos, y no sólo a estadísticas, análisis y dictámenes del Consejero supervisor. Las competencias respectivas deberían delimitarse con claridad, y debe preservarse la principal atribución del Comité de Vigilancia, a saber, la de garantizar la independencia de la OLAF.

En términos generales, a la luz de la experiencia acumulada, resulta necesario mejorar la colaboración entre la OLAF y los Estados miembros de tal manera que se garantice una protección efectiva de los intereses financieros de la Unión Europea. Esta colaboración no puede ir sólo en una dirección, de la OLAF a los Estados miembros, sino que exige también el necesario flujo de información entre los Estados miembros, en particular sus autoridades judiciales, y la OLAF.

5. La calidad se mide generalmente evaluando en qué medida ha alcanzado una organización sus objetivos, en términos de producción y resultados. Esto suele medirse evaluando aspectos cuantificables del servicio. Al fijar objetivos cuantitativos, la dirección decide qué es importante, por ejemplo la mejora de los servicios, el volumen de denuncias, etc. (punto 6). Por lo que respecta al trabajo de investigación, donde el resultado es la entrega de un expediente finalizado que establece que no es necesario seguir actuando o, por el contrario, contiene información suficiente que deberán recoger las autoridades responsables del ejercicio de la acción penal u organismos disciplinarios para tomar otras medidas, los objetivos cualitativos están menos definidos y pueden medirse mejor mediante encuestas de satisfacción de la clientela (punto 7).

ANEXO 4

DICTAMEN No 1/2007

Informes de las investigaciones de la OLAF que han estado abiertas durante más de nueve meses

Bruselas, 25 de abril de 2007

INTRODUCCIÓN

Labor del Comité de Vigilancia

El Comité de Vigilancia de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) contribuye a la independencia de esta Oficina evaluando con regularidad su función investigadora. En el ejercicio de dicha tarea, el Comité de Vigilancia supervisa la duración de las investigaciones de la OLAF para comprobar que se desarrollan ininterrumpidamente durante un plazo que deberá ser proporcionado a las circunstancias y a la complejidad del caso (1).

Por lo tanto, cuando una investigación ha estado abierta durante más de nueve meses, el Director General de la OLAF está obligado a informar al Comité de Vigilancia de las razones por las cuales no ha sido posible cerrarla y del plazo previsible necesario para su conclusión.

Desde el principio de su mandato, en diciembre de 2005, el presente Comité de Vigilancia (elegido recientemente) ha recibido resúmenes mensuales de las investigaciones citadas (en lo sucesivo, los «informes de nueve meses»), que han sido examinados a fondo, de conformidad con lo establecido en su Reglamento interno (2).

El objetivo de ese examen es analizar la información proporcionada por el Director General para evaluar la duración de las investigaciones y estudiar las razones de posibles retrasos injustificados. Sin embargo, teniendo en cuenta que el 75 % de las investigaciones iniciadas por la OLAF han estado abiertas durante más de nueve meses (3), la práctica ha tomado un nuevo cariz. Ese plazo se sobrepasa con frecuencia, por lo que parece ser que el carácter de los informes de nueve meses como sistema de alerta para controlar la duración de las investigaciones ha cambiado y ha perdido su impacto.

Al examinar los informes de nueve meses transmitidos al Comité se han evaluado dos aspectos distintos:

— Hasta qué punto presentan información adecuada para que el Comité de Vigilancia desempeñe su función de supervisión, en particular por lo que se refiere a la posible existencia de retrasos injustificados.

— Hasta qué punto la OLAF puede utilizar las investigaciones como herramienta de gestión con el fin de llevar la investigación a buen puerto en un plazo adecuado.

Metodología

Bajo el título «Información al CV de la OLAF, casos abiertos durante más de nueve meses», el Director General de la OLAF transmitía mensualmente al Comité de Vigilancia resúmenes de las investigaciones en los cuales figuraban, en particular, los siguientes elementos (4):

— Base jurídica

— Descripción del caso

— Fecha de apertura del caso

— Impacto económico financiero

— Razones que impiden cerrar el caso atribuidas a uno (o más) de los criterios siguientes: se asignaron importantes recursos pero, aun así, el volumen de las investigaciones requiere más tiempo, hay una reserva táctica en la investigación, faltan recursos, la prioridad es baja y va unida a una asignación de recursos limitada, hay una falta de cooperación.

— Pasos futuros

— Plazo previsible necesario para su conclusión.

Habida cuenta de la información transmitida por la OLAF, el Comité de Vigilancia ha tratado de determinar los elementos que le permiten evaluar si las investigaciones se habían llevado a cabo con continuidad durante un período proporcional a las circunstancias y a la complejidad del caso, es decir:

— La razón de la investigación, que es la descripción jurídica de la irregularidad.

— Fechas de referencia: la fecha o el período de ejecución de los actos que se investigan, la fecha de la llegada de la información a la OLAF y la duración de la «fase de evaluación» del caso antes de decidir la apertura de la investigación.

— Las sanciones potenciales o consecuencias jurídicas de los actos sometidos a investigación: disciplinarias, administrativas, financieras o penales.

— Períodos de prescripción de los actos investigados: de conformidad con el Derecho comunitario y nacional.

— La importancia de las razones alegadas para no haber concluido el caso.

— Justificación del plazo previsible necesario para su conclusión.

INFORMES DE LA OLAF

Con objeto de adoptar este dictamen el Comité de Vigilancia ha examinado los informes de nueve meses enviados por la OLAF que cubrían el período de enero a diciembre de 2006, y que en total ascienden a 150 casos que cubren todos los sectores, es decir, 19 son investigaciones internas de las instituciones europeas, 9 de organismos UE externos e internos, 30 de gastos directos y de ayuda exterior, 21 de ayuda exterior, 27 de agricultura, 19 de aduanas y 25 de acciones estructurales (5).

Teniendo en cuenta la naturaleza específica de cada sector y las distintas normas procedimentales aplicables a cada uno, el análisis se llevó a cabo utilizando un planteamiento sectorial. No obstante, el objetivo es llegar a conclusiones generales.

Investigaciones internas de instituciones europeas

La OLAF desempeña el papel principal en estos tipos de investigaciones y goza de competencias procedimentales claras (6).

Se ha comprobado que las razones de la investigación, que son la descripción jurídica de la irregularidad, han sido mencionadas solamente en escasas ocasiones (7). En esos casos, las descripciones jurídicas utilizadas varían: «conflicto de intereses (artículo 14 del Estatuto)»«infracción del artículo 22 del Estatuto y del artículo 57.2 del Reglamento Financiero» o «filtración de información confidencial, artículo 86, 2 del Estatuto», descripciones que permiten evaluar la importancia de las medidas de investigación adoptadas y de la duración proporcional de las investigaciones.

Se ha prestado una atención especial a la consideración otorgada a los períodos de prescripción de los actos investigados. Sin embargo, en ningún momento se hace referencia a la fecha de la ejecución de esos actos (8) ni a la duración de la «fase de evaluación» realizada por la OLAF antes de decidir la apertura de las investigaciones, aunque a veces se mencione la fecha en que la OLAF recibió la información. Nunca se hace referencia a las sanciones potenciales o consecuencias jurídicas de los actos investigados.

Se ha examinado a fondo el interés de las razones alegadas para no haber concluido el caso; en general, las razones señaladas en el modelo de informe no corresponden a las recogidas después en los informes. Se ha prestado una atención particular a la «reserva táctica de la investigación» como razón citada frecuentemente. Esta razón no parece claramente explicada y justificada; se alegan «razones operativas», la complejidad del caso o la falta de respuesta de otros servicios como justificación de planteamientos de «reserva táctica» que con frecuencia llevan a largos períodos de inactividad (9). Este tipo de inactividad también se ha detectado en otras investigaciones (10).

Se ha comprobado también que el plazo previsible necesario para la conclusión de investigaciones se señala, sin embargo, sin dar detalles concretos que justifiquen el plazo propuesto. Normalmente, ello no depende de las actividades de investigación de la OLAF, sino de factores externos.

Organismos UE externos e internos

La OLAF desempeña el papel principal en estos tipos de investigaciones (11).

Se comprueba que no siempre se mencionan las razones de la investigación, que son la descripción jurídica de la irregularidad.

Fechas: la fecha en que la OLAF recibió la información se menciona con frecuencia. Sin embargo, no se mencionan la fecha de ejecución de los actos investigados ni la duración del período de evaluación. No se mencionan, en consecuencia, las sanciones potenciales ni los períodos de prescripción en los informes de nueve meses.

Las razones más frecuentes alegadas para no haber concluido el caso son: «bajo nivel de prioridad unida a la falta de recursos» y «el volumen de las investigaciones».

Se señala que el plazo previsible necesario para su conclusión no se menciona casi nunca (12).

Gastos directos y ayudas exteriores

La OLAF desempeña el papel principal en este ámbito, en el cual las normas relativas al desarrollo de la investigación se basan también en los «acuerdos en vigor con terceros países» (13)

Se observa que los fundamentos jurídicos en los que se basan las investigaciones se mencionan de manera sistemática y detallada. Las razones de la investigación se explican claramente pero no se hace una descripción jurídica de las irregularidades correspondientes. En este contexto, las sanciones potenciales o las consecuencias jurídicas de las irregularidades solamente se mencionan cuando son de naturaleza penal y en pocos casos se hace referencia a los períodos de prescripción (14).

Respecto a las fechas de referencia, las fechas en que la OLAF ha recibido la información no siempre aparecen visibles (15) en los informes. Tampoco aparecen la duración de la «fase de evaluación» ni la fecha o el período en los cuales los actos investigados fueron ejecutados.

Hay que señalar, en especial, que los motivos más comunes alegados para no haber concluido las investigaciones son: «el volumen de las investigaciones»«la prioridad es baja y va unida a una asignación de recursos limitada» y «hay una falta de cooperación».

El plazo previsible necesario para su conclusión figura siempre y las medidas suplementarias que se deben tomar respecto a las investigaciones están bien explicadas.

Ayudas exteriores

Como ya se ha mencionado previamente, la OLAF desempeña el papel principal en este ámbito (16). Se ha constatado que no siempre existe una referencia jurídica a acuerdos con los terceros países donde tienen lugar las investigaciones.

Se observan largos períodos de «fase de evaluación» previos a la decisión de abrir una investigación (17). La fecha de la llegada de la información a la OLAF se menciona con frecuencia. Sin embargo, no se mencionan la fecha de ejecución de los actos investigados, las sanciones potenciales ni las consecuencias jurídicas. No se hace referencia a los períodos de prescripción en los informes.

Se ha prestado particular atención a las razones por las que no se han concluido las investigaciones; razones como «reserva táctica en la investigación» y el «volumen de la investigación» a menudo corresponden a períodos en que la OLAF está esperando que se completen las auditorías llevadas a cabo por empresas externas, en los cuales la propia OLAF no participa activamente ni realiza un seguimiento de cerca. El valor añadido de las tareas de la OLAF en este ámbito no se desprende claramente del contenido de los informes de nueve meses.

El plazo previsto para completar las investigaciones siempre se indica y, en general, figuran claramente las fases sucesivas de las investigaciones.

Agricultura

La OLAF tiene competencias jurídicas consolidadas para llevar a cabo investigaciones en este sector (18). No obstante, el sector también cubre casos aduaneros relativos a productos agrícolas y en los cuales la OLAF desempeña fundamentalmente una función de coordinación y ayuda. La mayoría de los informes de nueve meses transmitidos al Comité de Vigilancia pertenecen a la última categoría.

En el ámbito aduanero, el fundamento jurídico, así como la descripción jurídica de la irregularidad, están por lo general bien determinados. Sin embargo, no se hace referencia a las consecuencias jurídicas de las irregularidades ni a los períodos de prescripción para tomar medidas contra quienes evaden el pago de los derechos de aduana. Además, la fecha del recibo de la información por OLAF se menciona en raras ocasiones y, cuando se menciona, no se informa de la duración del período de evaluación.

Se ha comprobado que en este tipo de casos a menudo participan varios Estados miembros, que no responden a su debido tiempo a la solicitud de asistencia de la OLAF. Aunque en muchos resúmenes se da como razón de no haber concluido la investigación «el volumen de las tareas de investigación», a menudo esta razón se combina con «retrasos importantes en el recibo de respuesta de los Estados miembros». Es posible que, como consecuencia, el plazo previsible necesario para su conclusión no siempre se mencione (19) y, cuando se menciona, no se justifique adecuadamente por qué se eligió la fecha especificada.

En el ámbito de las investigaciones en materia de agricultura propiamente dichas, se ha observado que las consecuencias financieras en relación con la financiación comunitaria objeto de las investigaciones a veces no están claramente determinadas en los informes de nueve meses (20). Ello tiene consecuencias en la descripción jurídica de la irregularidad, que no se menciona, y tampoco se mencionan las posibles consecuencias administrativas o penales. No son tampoco claras las referencias a las fechas o el período en que los actos investigados se ejecutaron ni al período de prescripción.

Aduanas

La OLAF desempeña una función de coordinación y asistencia en este sector, y la duración de los casos depende mucho de la acción de los Estados miembros o de los terceros países implicados. Esta es la razón alegada con regularidad en los informes de nueve meses por la cual no se ha finalizado el caso.

Ha sido más difícil determinar en qué medida se ha determinado el período «de nueve meses» para estos tipos de casos, ya que, en última instancia, la responsabilidad recae en los Estados miembros.

Se ha observado que el fundamento jurídico está bien explicado y los resúmenes de casos son detallados y valiosos. Sin embargo, no se hace referencia a las fechas en las cuales los actos investigados tuvieron lugar ni a los períodos de prescripción.

También se ha observado que los plazos previsibles necesarios para la conclusión mencionados en los informes de nueve meses guardan también relación con las medidas que deben tomar los Estados miembros.

Medidas Estructurales

La OLAF se apoya en bases sólidas para llevar a cabo las investigaciones en este sector (21). Sin embargo, en muchos de los informes de nueve meses recibidos, la OLAF no dirige la investigación, sino que facilita asistencia a las autoridades judiciales o administrativas nacionales (22).

La razón de la investigación, que es la descripción jurídica de la investigación, se menciona. Sin embargo, en los informes de nueve meses no figura una descripción clara del proceso de financiación de la Comisión específico del presupuesto comunitario para el caso en cuestión.

La fecha de llegada de la información a la OLAF se menciona y, en algunos casos, se hace referencia a la «fase de evaluación», pero nunca figura la fecha de la ejecución de los actos investigados.

No se hace referencia específica a las sanciones potenciales o a las consecuencias jurídicas de los actos investigados, y los períodos de prescripción en virtud del Derecho comunitario o el Derecho nacional nunca se analizan, a pesar de que varias investigaciones se refieren a posibles infracciones penales (23).

Con frecuencia «la falta de recursos» o «el volumen de las tareas de investigación» se mencionan como razones que impiden cerrar el caso, pero a veces no corresponden plenamente a las recogidas después en los informes ni están relacionadas con tareas de los investigadores en este ámbito (24).

En casos en que la OLAF facilita asistencia a las autoridades judiciales o administrativas nacionales la razón alegada es «la naturaleza del caso (asistencia penal)» (25).

Normalmente se especifican los plazos previsibles necesarios para la conclusión sin mencionar detalles concretos.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

La información recogida actualmente en los informes de nueve meses enviados al Comité de Vigilancia es pertinente y útil. La descripción del caso, las medidas tomadas, el impacto económico y los pasos futuros propuestos siguen siendo elementos esenciales para la comprensión de la investigación que se evalúa. Sin embargo, al examinar dichos informes es evidente que faltan elementos esenciales necesarios para que el Comité de Vigilancia lleve a cabo su función de supervisión respecto a la duración de las investigaciones. Por otra parte, el Comité de Vigilancia cree que la incorporación de esos elementos en dichos informes será también útil para mejorar la gestión en esa fase de la investigación en curso.

Función de supervisión del Comité de Vigilancia

— El formato actual del informe de nueve meses no contiene toda la información pertinente necesaria para que el Comité de Vigilancia determine si las investigaciones se llevan a cabo con continuidad durante un período proporcional a las circunstancias y la complejidad del caso. El formato del resumen de los «informes de nueve meses» debería cambiar a fin de incorporar elementos complementarios que permitan una evaluación eficiente del progreso de las investigaciones. Esos elementos deberían incluir: la descripción jurídica de la irregularidad, la fecha o el período en que ocurrieron los actos investigados, la duración de la «fase de evaluación» antes de adoptar la decisión de abrir la investigación, las sanciones potenciales o las consecuencias jurídicas de los actos investigados y de los períodos de prescripción de esos actos.

— Si los informes de nueve meses no hacen referencia a los períodos de prescripción, el Comité de Vigilancia no puede evaluar la duración proporcional de las medidas tomadas y propuestas para llevar a cabo investigaciones. Los períodos de prescripción deben señalarse y analizarse específicamente en los resúmenes de los «informes de nueve meses».

— La información facilitada en los informes en algunos sectores no es suficiente para obtener una imagen clara del objetivo de las investigaciones, las razones de los retrasos y sus consecuencias jurídicas. En especial, la razón «reserva táctica de la investigación», cuando no se ha concluido una investigación, en la mayoría de los casos no está bien justificada ni explicada. Asimismo, utilizar frecuentemente la razón «prioridad baja unida a una asignación de recursos limitada» puede sugerir falta de una política de investigación clara. La expresión «reserva táctica en la investigación» utilizada en los informes de nueve meses debe ser o bien definida en un sentido estricto, o bien omitida. Su utilización cuando la investigación no ha concluido debe hacerse con prudencia y mucha precisión. Asimismo, antes de utilizar una razón como «prioridad baja unida a una asignación de recursos limitada», se recomienda pensar en las implicaciones.

— El plazo previsto para la conclusión de las investigaciones no se refleja con exactitud en los informes; no se menciona en una tercera parte de los casos y, cuando se menciona, nunca se respeta. Son necesarias una indicación, así como una explicación razonada, respecto al plazo previsto para la conclusión de la investigación y se deben definir mejor los pasos futuros.

Gestión de las investigaciones de la OLAF

— Los informes de nueve meses transmitidos al Comité de Vigilancia ya no parecen ser un sistema de alerta respecto a la duración de las investigaciones, sino más bien un informe que se lleva a cabo en una determinada fase de la investigación. La gran mayoría de las investigaciones de la OLAF llevan mucho tiempo en curso. En muchos casos se detectan largos períodos de inactividad. El Comité de Vigilancia cree que los informes de nueve meses actuales no constituyen una herramienta de gestión para la OLAF a fin de reexaminar la estrategia de la investigación y de aclarar sus objetivos. El hecho de que 75 % de las investigaciones hayan estado abiertas más de nueve meses es un importante indicador de que es necesario tomar medidas de gestión urgentes. Se recomienda la aplicación de un sistema de control de la gestión eficaz que impida el estancamiento de las investigaciones. Los Jefes de Unidad podrían así llevar a cabo un control sistemático y regular de la investigación.

ACCIONES FUTURAS

El Comité de Vigilancia continuará examinando los informes de nueve meses transmitidos por el Director General a lo largo de 2007. Se estudiarán más a fondo las razones por las que no se concluyen las investigaciones en el plazo especificado y se prestará una atención particular a la cooperación de los Estados miembros. Asimismo, el Comité llevará a cabo un seguimiento estricto respecto a la aplicación de una política de investigación clara y a la mejora de la gestión de los casos.

Se señala que la rápida reacción de la OLAF en el sentido de mejorar el contenido de los informes de nueve meses tras una reunión mantenida con el Comité de Vigilancia (26), lleva a éste a esperar una respuesta igualmente rápida a las recomendaciones previamente mencionadas. La incorporación de los cambios sugeridos, tal como se han establecido, sentaría las bases del examen futuro de todos los informes de nueve meses por el Comité de Vigilancia.

(1) Artículo 6, apartado 5, del Reglamento (CE) no 1073/1999.

(2) DO L 33 de 7.2.2007, artículo 13, apartado 3, del Reglamento interno del Comité de Vigilancia de la OLAF.

(3) Estadísticas extraídas del Sistema de Gestión de Casos (SGC).

(4) Véase el anexo 1.

(5) Véase el anexo 2. Cifra total de las investigaciones activas por sector en diciembre de 2006: 62 investigaciones internas de instituciones europeas, 24 investigaciones de organismos UE externos e internos, 69 de gastos directos y de ayuda exterior, 49 de ayuda exterior, 65 de agricultura, 83 de aduanas y 52 de medidas estructurales.

(6) Artículo 4 del Reglamento (CE) no 1073/1999.

(7) Véase el anexo 2 respecto a los casos número 25, 24 y 125.

(8) Véase el anexo 2; solamente en el caso número 59 hay una referencia al período en el que podrían haber tenido lugar los actos investigados.

(9) Véase el anexo 2 respecto a, entre otros, los casos 20, 21, 22, 25, 59 y 101.

(10) Véase el anexo 2 respecto a, entre otros, los casos 1, 2 y 101.

(11) Artículo 3 del Reglamento (CE) no 1073/1999.

(12) Véase el anexo 2 respecto a los casos número 77 y 87.

(13) Artículo 3 del Reglamento (CE) no 1073/1999 y «acuerdos en vigor con terceros países».

(14) Véase el anexo 2 respecto a los casos número 31 y 92.

(15) Véase el anexo 2 respecto a, entre otros, los casos número 64, 92, 93 y 106.

(16) Artículo 3 del Reglamento (CE) no 1073/1999 y «acuerdos en vigor con terceros países».

(17) Véase el anexo 2 respecto a, entre otros, los casos número 9, 27, 28, 29 y 120.

(18) Artículo 3 del Reglamento (CE) no 1073/1999, Reglamento (CE, Euratom) no 2988/95, Reglamento (EURATOM, CE) no 2185/96 y Reglamento (CE) no 515/97, entre otros.

(19) Véase el anexo 2 respecto a, entre otros, los casos número 32, 33, 34, 35 y 36.

(20) Véase el anexo 2 respecto a los casos número 12, 36 y 70.

(21) Artículo 3 del Reglamento (CE) no 1073/1999, Reglamento (CE, Euratom) no 2988/95, Reglamento (EURATOM, CE) no 2185/96

(22) Véase el anexo 2 con respecto a, entre otros, los casos número 41, 42, 55, 57, 75 y 112.

(23) Véase el caso número 17.

(24) Véanse los casos número 54 y 75.

(25) Véanse los casos número 41, 55, 57 y 112.

(26) Nota I/01068 de 5.2.2007.