Colaborar con el público no significa solo colaborar con las personas, sino también con la sociedad civil. En toda Europa, las organizaciones no gubernamentales (ONG) ecologistas desempeñan un papel fundamental de promoción del medio ambiente. Esto implica que, en determinadas condiciones, deberían tener derecho a solicitar la revisión de las decisiones adoptadas por las autoridades públicas en caso de que estas vulneren el Derecho medioambiental.

Más concretamente, el Comité consideró que: i) el Reglamento también debería abarcar los actos generales y no solo los actos de alcance individual; ii) se debería poder interponer recurso contra todo acto administrativo que simplemente esté relacionado con el medio ambiente, no solo contra los actos que entren en el marco del Derecho medioambiental; iii) el mecanismo de revisión administrativa debería abrirse a otros miembros del público más allá de las ONG, y iv) los actos que no surten efectos jurídicamente vinculantes ni externos también deberían poder ser objeto de revisión.

El Reglamento permite que las ONG soliciten a las instituciones y organismos de la Unión Europea la revisión de determinadas decisiones (actos de alcance individual) adoptadas con arreglo al Derecho medioambiental. No obstante, el Convenio no distingue entre actos de alcance individual y actos de alcance general en su artículo 9, apartado 3.

En primer lugar, aunque las personas no pueden solicitar una revisión administrativa en virtud del Reglamento, sí tienen la posibilidad de solicitar un control judicial de los actos y omisiones de las instituciones y organismos de la Unión Europea en casos en los que se cumplan las condiciones establecidas en el TFUE, como se explica a continuación. El Convenio exige que las Partes faciliten la revisión administrativa o el control judicial, pero no necesariamente ambos.

En vista de lo anterior, y dado que el Comité tuvo en cuenta en sus conclusiones el mecanismo de revisión interna previsto en el Reglamento de Aarhus únicamente como una forma de «compensar» los requisitos aplicables al acceso a la justicia en virtud del artículo 263 del TFUE, no es adecuado permitir la revisión administrativa de actos que no están destinados a producir efectos jurídicos.

En cuanto a los requisitos de acceso a la justicia de conformidad con el Convenio de Aarhus, cabe recordar que solo los actos destinados a producir efectos jurídicos pueden «vulnerar» el Derecho medioambiental, como indica el artículo 9, apartado 3, del Convenio. Por tanto, no puede considerarse que los actos que no están destinados a producir efectos jurídicos vulneren dicho Derecho, en el sentido del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus.

La formulación del actual artículo 2, apartado 1, letra g), del Reglamento y del artículo 263, apartado 1, del TFUE muestra que los actos que no están destinados a producir efectos jurídicos no entran en el alcance de la revisión administrativa en virtud del Reglamento ni del control judicial en virtud de los Tratados, respectivamente. Esto queda confirmado por el hecho de que las recomendaciones o dictámenes (que no son vinculantes) quedan excluidos del alcance del artículo 263, apartado 1, del TFUE.

Aunque la terminología no es idéntica, el alcance de esta exclusión en el Reglamento es coherente con el alcance del artículo 263, párrafo 1, del TFUE, interpretado por la jurisprudencia del TJUE. El artículo 263, párrafo 1, del TFUE atribuye al TJUE competencia para revisar «la legalidad de los actos legislativos, de los actos del Consejo, de la Comisión y del Banco Central Europeo que no sean recomendaciones o dictámenes, y de los actos del Parlamento Europeo y del Consejo Europeo destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros». Además, prevé que el TJUE «[c]ontrolará también la legalidad de los actos de los órganos u organismos de la Unión destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros».

A su vez, para los actos reglamentarios que no incluyan medidas de ejecución, siempre que estos cumplan los requisitos de legitimación en virtud del párrafo cuarto del artículo 263 del TFUE, si el Reglamento llegara a admitir la legitimación de las personas, ello podría implicar otorgarles a estas el derecho a solicitar tanto una revisión administrativa como un control judicial para el mismo asunto. Sin embargo, una vez más, el Convenio no lo exige. Las Partes pueden prever una revisión administrativa o un control judicial.

·aporta valor añadido al ofrecer a las ONG, como representantes de la sociedad civil y el interés público, nuevas oportunidades para solicitar una revisión de actos administrativos que vulneren el Derecho medioambiental. No obstante, por los motivos explicados anteriormente, no amplía a las personas los derechos otorgados en virtud de la modificación propuesta.

·no pretende incluir actos que no surtan efectos jurídicamente vinculantes ni externos, de forma coherente con la naturaleza del sistema de control judicial de la Unión Europea, reflejado, en particular, en el artículo 263, apartado 1, del TFUE,

·amplía el alcance del mecanismo de revisión interna para incluir también actos no legislativos de alcance general; no obstante, excluye las disposiciones de estos actos para las que el Derecho de la Unión Europea exija explícitamente medidas de ejecución a escala de la Unión Europea o nacional,

La propuesta no va más allá de lo que es necesario para lograr el cumplimiento de las disposiciones del Convenio. Las decisiones políticas adoptadas confirman la evaluación de la proporcionalidad. En particular, la propuesta:

–Las enmiendas propuestas no aumentarán el número de posibles solicitantes de una revisión. Como en la actualidad, solo las ONG admisibles podrán presentar solicitudes para una revisión interna. La propuesta de la Comisión no prevé un cambio en los criterios de cualificación de las ONG, ni admitir la legitimación de las personas. Por tanto, ampliar la variedad de actos administrativos no supondrá necesariamente un aumento proporcional del número de solicitudes. Más bien, puede mejorar la capacidad de las ONG para establecer mejor las prioridades acerca de los casos sobre los que presentar solicitudes, dado que los criterios de admisión estarán más claramente definidos y habrá más tiempo disponible para elaborar solicitudes bien argumentadas.

·El estudio no constató ningún impacto social apreciable (véase en particular el capítulo 5 sobre la evaluación de impactos y opciones) en el empleo, las condiciones laborales ni la distribución de la renta, la protección social y la inclusión.

·El estudio examinaba todas las opciones para solucionar las deficiencias identificadas tras la evaluación de las conclusiones del Comité en el asunto ACCC/C/2008/32, medía su impacto y aclaraba que la única opción que puede subsanar de forma eficaz dichas deficiencias es la modificación del Reglamento, es decir, una medida legislativa. No aplicar medidas o aplicar únicamente medidas no legislativas resulta claramente insuficiente. También resulta evidente que no existe una alternativa real a modificar el Reglamento, ni ninguna opción realista respecto al contenido político de la iniciativa.

Con el fin de garantizar la seguridad jurídica, la nueva definición específica claramente que solo aquellas disposiciones del acto para las que el Derecho de la Unión Europea exige explícitamente medidas de ejecución a escala de la Unión Europea o nacional quedan excluidas del alcance de la revisión interna. Para determinar si existe este requisito, no se debe mirar al acto administrativo en su conjunto, sino a si las disposiciones impugnadas del acto administrativo implican medidas de ejecución. No es pertinente si otras disposiciones no relacionadas del acto administrativo implican o no medidas de ejecución. Pueden existir situaciones en las que algunas disposiciones del acto administrativo objeto de una revisión administrativa exijan medidas de ejecución, mientras que otras sean directamente aplicables. Por ejemplo, algunas disposiciones de un reglamento de la Comisión pueden ser directamente aplicables, mientras que otras pueden requerir medidas de ejecución a escala de la Unión Europea o nacional.

Según el cuarto apartado del artículo 263 del TFUE, los afectados directamente pueden obtener del TJUE un control judicial de actos reglamentarios que hayan sido adoptados por instituciones y organismos de la Unión Europea y que no incluyan medidas de ejecución. La jurisprudencia del TJUE ha aclarado que, a efectos del cuarto apartado del artículo 263 del TFUE, no importa si las medidas de ejecución deben adoptarse a escala de la Unión Europea o nacional. Asimismo, el Tribunal ha confirmado que, a efectos de esta nueva posibilidad introducida por el Tratado de Lisboa, los actos reglamentarios abarcan todos los actos de alcance general que no tengan la condición de actos legislativos.

La enmienda amplia la definición de «acto administrativo» para garantizar que cualquier acto no legislativo adoptado por una institución u organismo de la Unión Europea que surta efectos jurídicamente vinculantes y externos y que pueda, debido a sus efectos, vulnerar el Derecho medioambiental en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra f), pueda ser a partir de ahora objeto de una revisión interna. No obstante, deben quedar excluidas las disposiciones de estos actos para las que el Derecho de la Unión Europea exija explícitamente medidas de ejecución a escala de la Unión o nacional. En consecuencia, en virtud de la nueva definición, una medida puede ser objeto de revisión interna tenga o no un alcance individual o general. Hasta ahora, la definición solo incluía los actos de alcance individual.

A pesar de estas iniciativas, habrá una carga administrativa adicional sobre la Comisión, incluidas algunas de sus agencias, pero esta podría mitigarse, en cierta medida, si se siguen las consideraciones anteriores. No obstante, está claro que los futuros impactos también se derivan del número real de casos y su distribución entre los ámbitos políticos. Aunque en este momento no es posible cuantificarlos, resulta necesario observar si existe un aumento general significativo de la carga de trabajo y de qué forma afecta esta a ámbitos políticos concretos. Por tanto, será necesario realizar un seguimiento constante de la evolución de la carga de trabajo, así como su distribución para permitir adoptar medidas en caso necesario.

No obstante, dado que se prevé una revisión interna con el fin de mejorar el acceso a la justicia en materia medioambiental, cuyo sistema de recursos se establece en el TFUE, y de conformidad con las posibilidades disponibles en virtud del artículo 263 del TFUE, las ONG no pueden realizar una solicitud de revisión interna directamente contra las disposiciones de actos reglamentarios que impliquen medidas de ejecución a escala de la Unión Europea.

Vista la propuesta de la Comisión Europea,

Previa transmisión del proyecto de acto legislativo a los parlamentos nacionales,

Visto el dictamen del Comité Económico y Social Europeo,

Visto el dictamen del Comité de las Regiones,

De conformidad con el procedimiento legislativo ordinario,

Considerando lo siguiente:

(1)La Unión y sus Estados miembros son Partes en el Convenio de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas (CEPE) sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente («el Convenio de Aarhus»), cada uno con sus propias responsabilidades y obligaciones, así como otras compartidas en virtud del Convenio.

(2)El Reglamento (CE) n.º 1367/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo fue adoptado con el fin de contribuir al cumplimiento de las obligaciones derivadas del Convenio de Aarhus estableciendo normas sobre su aplicación a las instituciones y organismos de la Unión.

(3)En su Comunicación al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones de 11 de diciembre de 2019, titulada «El Pacto Verde Europeo», la Comisión se comprometió a considerar la posibilidad de revisar el Reglamento (CE) n.º 1367/2006 para mejorar el acceso a las revisiones administrativas y los controles judiciales al nivel de la Unión por parte de los ciudadanos y las organizaciones no gubernamentales ecologistas que tengan dudas sobre la compatibilidad de las decisiones que afecten al medio ambiente con el Derecho medioambiental. Además, se comprometió a tomar medidas para mejorar su acceso a la justicia impartida por los órganos jurisdiccionales nacionales de todos los Estados miembros; para tal fin, publicó una Comunicación titulada Improving access to justice in environmental matters in the EU and its Member States («Mejora del acceso a la justicia en materia medioambiental en la Unión Europea y sus Estados miembros»).

(4)Teniendo en cuenta las disposiciones del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus, así como las preocupaciones expresadas por el Comité de Cumplimiento del Convenio de Aarhus, el Derecho de la Unión debería ajustarse las disposiciones del Convenio de Aarhus sobre acceso a la justicia en materia medioambiental de forma que sea compatible con los principios fundamentales del Derecho de la Unión y con su sistema de control judicial.

(5)La limitación de la revisión interna prevista en el Reglamento (CE) n.º 1367/2006 a los actos administrativos de alcance individual es el principal obstáculo para las organizaciones no gubernamentales ecologistas que desean recurrir a una revisión interna en virtud del artículo 10 de dicho Reglamento también en cuanto a actos administrativos con un alcance mayor. Por tanto, se debe ampliar el alcance del procedimiento de revisión interna previsto en el Reglamento para incluir actos no legislativos de alcance general.

(6)La definición de acto administrativo a efectos del Reglamento (CE) n.º 1367/2006 debería incluir los actos no legislativos. No obstante, un acto no legislativo puede implicar medidas de ejecución a escala nacional contra las que las organizaciones no gubernamentales ecologistas pueden obtener protección judicial, incluido ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), a través de un procedimiento prejudicial en virtud del artículo 267 del TFUE. Por tanto, es adecuado excluir del alcance de la revisión interna aquellas disposiciones de dichos actos no legislativos para las que el Derecho de la Unión exija medidas de ejecución a escala nacional.

(7)Por motivos de seguridad jurídica, con el fin de excluir una disposición de la noción de acto administrativo, el Derecho de la Unión debe exigir explícitamente la adopción de actos de ejecución para dicha disposición.

(8)Para garantizar la eficacia, la revisión de dichas disposiciones de un acto administrativo para las que el Derecho de la Unión exige explícitamente medidas de ejecución a escala de la Unión también puede pedirse solicitarse cuando se solicite la revisión de las medidas de ejecución a escala de la Unión.

(9)El alcance del Reglamento (CE) n.º 1367/2006 abarca los actos adoptados con arreglo al Derecho medioambiental. En cambio, el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus abarca las impugnaciones de actos que «vulneren» el Derecho relacionado con el medio ambiente. Por tanto, resulta necesario aclarar que la revisión interna debería llevarse a cabo con el fin de comprobar si un acto administrativo vulnera el Derecho medioambiental.

(10)Al evaluar si un acto administrativo contiene disposiciones que, debido a sus efectos, puedan vulnerar el Derecho medioambiental, resulta necesario considerar si dichas disposiciones pueden tener un efecto negativo en la consecución de los objetivos de la política medioambiental de la Unión previstos en el artículo 191 del TFUE. Como resultado, el mecanismo de revisión interna también debería abarcar los actos adoptados en el marco de la aplicación de políticas de la Unión distintas a la política medioambiental.

(11)Con el fin de ofrecer tiempo suficiente para llevar a cabo un proceso de revisión adecuado, resulta apropiado ampliar los plazos previstos en el Reglamento (CE) n.º 1367/2006 para solicitar una revisión administrativa, así como aquellos aplicables a las instituciones y organismos de la Unión para responder a dicha solicitud.

(12)Según la jurisprudencia del TJUE, las organizaciones no gubernamentales ecologistas que soliciten una revisión interna de un acto administrativo están obligadas a indicar los elementos de hecho o argumentos de Derecho esenciales que susciten dudas razonables al precisar los motivos de su solicitud de revisión.

(13)Dado que el objetivo del presente Reglamento, a saber, establecer normas detalladas para aplicar las disposiciones del Convenio de Aarhus a las instituciones y organismos de la Unión, no puede ser alcanzado por los Estados miembros, sino únicamente a escala de la Unión, esta puede adoptar medidas, de acuerdo con el principio de subsidiariedad establecido en el artículo 5 del Tratado de la Unión Europea. De conformidad con el principio de proporcionalidad establecido en el mismo artículo, el presente Reglamento no excede de lo necesario para alcanzar dichos objetivos.

(14)El Reglamento respeta los derechos fundamentales y los principios reconocidos por la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea («la Carta»), en particular el derecho a una buena administración (artículo 41) y el derecho a la tutela judicial efectiva y a un juez imparcial (artículo 47). El Reglamento contribuye a la eficacia del sistema de revisión administrativa y control judicial de la Unión y, como resultado, refuerza la aplicación de los artículos 41 y 47 de la Carta, y, por tanto, contribuye al Estado de Derecho, consagrado en el artículo 2 del Tratado de la Unión Europea (TUE).