Informe Especial El desafío de lograr una 
condicionalidad más eficaz 
y menos complicadaES 2016  Nº 26
TRIBUNAL
DE CUENTAS
EUROPEO

TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO  
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LUXEMBURGO
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Print ISBN 978-92-872-6024-6 ISSN 1831-0842 doi:10.2865/0168 QJ-AB-16-026-ES-C
PDF ISBN 978-92-872-5988-2 ISSN 1977-5687 doi:10.2865/795933 QJ-AB-16-026-ES-N
EPUB ISBN 978-92-872-5985-1 ISSN 1977-5687 doi:10.2865/500349 QJ-AB-16-026-ES-E
© Unión Europea, 2016
Reproducción autorizada, con indicación de la fuente bibliográfica.
El desafío de lograr una 
condicionalidad más eficaz 
y menos complicada
(presentado con arreglo al artículo 287, apartado 4, párrafo 
segundo, del TFUE)Informe EspecialES 2016  Nº 26
02
 Equipo auditor
En los informes especiales del TCE se exponen los resultados de sus auditorías de gestión y de cumplimiento de ám -
bitos presupuestarios o de temas de gestión específicos. El Tribunal selecciona y concibe estas tareas de auditoría con 
el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el 
nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones, y el interés político y público.
La presente auditoría de gestión fue realizada por la Sala de Fiscalización I (presidida por Phil Wynn Owen, Miembro 
del Tribunal), que está especializada en los ámbitos de conservación y gestión de los recursos naturales. La auditoría 
fue dirigida por Nikolaos Milionis (Miembro ponente), con la asistencia de Ioulia Papatheodorou (jefe del Gabinete), 
Kristian Sniter (agregado del Gabinete), Robert Markus (gerente principal), Daniela Jinaru (jefe de tarea), y los  
auditores Felipe Andrés Miguélez, Marius Cerchez y Michael Spang.
De izquierda a derecha: K. Sniter, I. Papatheodorou, N. Milionis, R. Markus y D. Jinaru.
03
 Índice
Apartados
 Glosario
I - IX Resumen
1 - 10 Introducción
11 - 17 Alcance y enfoque de la fiscalización
18 - 71 Observaciones
18 - 36 La información disponible no permitió a  la Comisión evaluar adecuadamente la eficacia de la 
condicionalidad
22 - 27 Los indicadores de rendimiento empleados por la Comisión ofrecían una visión parcial de la eficacia de la 
condicionalidad
28 - 33 La evaluación por la Comisión de la eficacia de la condicionalidad no tuvo en cuenta el nivel de 
incumplimiento de los agricultores
34 - 36 La Comisión no analizó los motivos de los incumplimientos de la condicionalidad ni los medios para 
subsanarlos
37 - 71 El sistema de gestión y  control de la condicionalidad admite una mayor simplificación
41 - 47 Las normas y los procedimientos de control de los Estados miembros seguían siendo complejos
48 - 52 El régimen de pequeños agricultores redujo la carga administrativa, pero esto podría afectar al logro de los 
objetivos de la condicionalidad en algunos Estados miembros
53 - 58 La ecologización introdujo un estrato adicional de control de las prácticas respetuosas con el medio 
ambiente de carácter obligatorio
59 - 64 Los costes específicos asociados con la aplicación de la condicionalidad no se han cuantificado lo suficiente
65 - 71 La base para el cálculo de las sanciones relativas a la condicionalidad para los agricultores en toda la UE no 
se ha armonizado lo suficiente
04 Índice 
72 - 79 Conclusiones y  recomendaciones
 Anexo I —  Ámbito de aplicación de las normas de condicionalidad con arreglo al Reglamento 
(UE) n.º 1306/2013 del Parlamento y del Consejo.
 Anexo II —  Principales cambios en el ámbito de aplicación de las normas sobre 
condicionalidad para la PAC  2014-2020
 Anexo III — Las partes interesadas manifestaron que era necesaria una mayor simplificación
 Anexo  IV — Estudios de casos incluidos en la encuesta enviada a  los organismos pagadores
 Respuestas de la Comisión
05
 Glosario
Auditoría de cumplimiento : Inspecciones sobre el terreno llevadas a cabo por auditores de la DG Agricultura 
y Desarrollo Rural para verificar si los Estados miembros han hecho un uso correcto de los fondos puestos a su 
disposición por el FEAGA y el Feader y, en particular, si cuentan con sistemas de gestión y control que funcionen 
adecuadamente para garantizar la regularidad de los pagos a los beneficiarios.
BCAM : normas de buenas condiciones agrarias y medioambientales de la tierra que tienen por objeto contribuir 
a prevenir la erosión del suelo, mantener la materia orgánica y la estructura del suelo, garantizar un nivel mínimo de 
mantenimiento, evitar el deterioro de los hábitats y proteger y gestionar el agua. Estas normas fueron introducidas 
por la legislación de la PAC y únicamente se aplican a los beneficiarios de la PAC. Los Estados miembros deberán 
definir las normas teniendo en cuenta al mismo tiempo las condiciones locales.
DG Agricultura y  Desarrollo Rural : Dirección General de la Comisión Europea responsable de la aplicación de la 
política de agricultura y desarrollo rural.
DG Medio Ambiente : Dirección General de la Comisión Europea responsable de la legislación sectorial de la UE 
relativa al medio ambiente.
DG Salud y Seguridad Alimentaria : Dirección General de Salud y Seguridad Alimentaria de la Comisión Europea, 
encargada de la legislación sectorial en materia de salud pública, fitosanidad, salud y bienestar de los animales.
Ejercicio : El ejercicio agrícola cubrirá los gastos abonados y los ingresos recibidos y consignados en las cuentas del 
presupuesto de los Fondos por los organismos pagadores respecto del ejercicio financiero «N» que comienza el 16 
de octubre del año «N-1» y finaliza el 15 de octubre del año «N» (artículo 39 del Reglamento (UE) n.º 1306/2013 del 
Parlamento Europeo y del Consejo).
Feader : Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural.
FEAGA : Fondo Europeo Agrícola de Garantía.
Normas de condicionalidad : están compuestas por los requisitos legales de gestión (RLG) en virtud del Derecho 
de la Unión y de las normas de buenas condiciones agrarias y medioambientales de la tierra (BCAM), como se 
detalla en el Anexo II del Reglamento (UE) n.º 1306/2013, en materia de medio ambiente, cambio climático, buena 
condición agrícola de la tierra, seguridad alimentaria, salud pública, sanidad animal, fitosanidad y bienestar animal. 
A lo largo del presente informe, los términos «normas de condicionalidad» y «obligaciones de condicionalidad» son 
intercambiables.
Organismo de asesoramiento a  las explotaciones : Organismo público o privado al que un Estado miembro 
ha atribuido la explotación de un sistema para asesorar a los agricultores sobre la gestión de la tierra y de las 
explotaciones agrícolas.
Organismo pagador : Organismo competente dentro de un Estado miembro para la correcta evaluación, cálculo, 
inspección y pago de subsidios de la PAC.
06 Glosario 
PAC : Política agrícola común.
Puntos de control : Aspectos concretos derivados de la aplicación de las normas de condicionalidad, incluidos en 
las listas de comprobación de los controles sobre el terreno y administrativos llevados a cabo o solicitados a otros 
organismos de control por la autoridad de gestión competente en materia de condicionalidad en cada Estado 
miembro (o sea, los organismos pagadores). 
RLG : los requisitos legales de gestión son una serie de obligaciones que se incorporaron al ámbito de las normas 
de condicionalidad a partir de directivas y reglamentos de la UE en materia de medio ambiente, cambio climático, 
buena condición agrícola de la tierra, seguridad alimentaria, salud pública, sanidad animal, fitosanidad y bienestar 
animal (legislación sectorial). Estas normas ya se aplican fuera del marco de la PAC.
07
 Resumen
I
La condicionalidad vincula los pagos de la política agrícola común (PAC) al cumplimiento por parte de los agricul -
tores de una serie de normas relativas a la protección del medio ambiente, la seguridad alimentaria, la salud animal 
y vegetal y el bienestar animal, y al mantenimiento del suelo agrícola en buenas condiciones agrarias y medioam -
bientales. Actualmente se aplica a 7,5 millones de agricultores en la UE, los cuales recibieron durante el ejercicio 
2015 aproximadamente 47 000 millones de euros de ayudas1. Se han creado grandes expectativas sociales de que 
los agricultores beneficiarios de subvenciones de la UE cumplan la condicionalidad.
II
El legislador estableció un marco de condicionalidad para la UE. La Comisión es la encargada del seguimiento de su 
aplicación. Los Estados miembros tradujeron las normas de la UE en obligaciones para los agricultores y controlaron 
el cumplimiento de dichas obligaciones. El Tribunal examinó si el sistema de gestión y control de la condicionalidad 
era eficaz y si admitía una mayor simplificación.
III
El Tribunal llegó a la conclusión de que la información disponible no permitía a la Comisión evaluar adecuadamente 
la eficacia de la condicionalidad. Pese a los cambios introducidos en la PAC para el período 2014-2020, el sistema de 
control y gestión de la condicionalidad todavía puede simplificarse.
IV
Los indicadores de rendimiento empleados por la Comisión ofrecían una visión parcial de la eficacia de la condicio -
nalidad y no tuvieron en cuenta el nivel de incumplimiento de los agricultores. Además la Comisión no analizó los 
motivos de los incumplimientos ni los medios para subsanarlos.
V
Los cambios de la PAC para el período 2014–2020 supusieron una leve reducción del número de normas de con -
dicionalidad al eliminar requisitos que no estaban suficientemente relacionados con la actividad agrícola. Sin 
embargo, los procedimientos de control siguen siendo complejos. Las medidas simplificadoras como el régimen 
de pequeños agricultores, además de aliviar a las administraciones y a los agricultores de cargas adicionales, deben 
tener en cuenta la necesidad de lograr los objetivos de la condicionalidad.
VI
Las prácticas agrícolas en virtud del nuevo pago de ecologización es similar a las anteriores normas sobre buenas 
condiciones agrarias y medioambientales. Por tanto, existen actualmente dos conjuntos de prácticas agrícolas com -
plementarios orientados a los mismos objetivos: el mantenimiento de las tierras y la protección de la biodiversidad. 
Pese a sus similitudes, el cumplimiento de las normas obligatorias de buenas condiciones agrarias y medioambien -
tales y de ecologización se comprueba con dos sistemas distintos de control, lo que puede dar lugar a ineficiencias 
en los sistemas de control y agregar una carga administrativa adicional.
1 Estos 7,5 millones de agricultores representan un 68 % del total de los agricultores que se benefician de las ayudas de la PAC y reciben el 83 % del total de 
los pagos. No se incluye en estas cifras a los pequeños agricultores porque no están sujetos a sanciones administrativas por incumplimiento de las 
obligaciones de condicionalidad (véase el apartado 48).
08 Resumen 
VII
Los costes de aplicación de la condicionalidad no se cuantificaron lo suficiente. Mientras la Comisión no cuente con 
una estimación fiable del coste global de la condicionalidad con las cifras totales de las partes interesadas (institu -
ciones de la UE, autoridades de gestión y control de los Estados miembros y agricultores) no podrá garantizar que el 
sistema de condicionalidad es eficaz desde el punto de vista económico.
VIII
El sistema de sanciones no garantizaba una base armonizada suficiente para calcular las sanciones administrativas 
que debían imponerse a los agricultores en la UE que no cumplieran las normas. La aplicación de los factores de 
gravedad, alcance, duración e intencionalidad en el cálculo de las sanciones para casos similares variaba significati -
vamente entre Estados miembros.
IX
El Tribunal formula las siguientes recomendaciones:
- La Comisión debería examinar, en el contexto de la evaluación del impacto para la PAC después de 2020, la for -
ma de seguir desarrollando sus indicadores para evaluar el rendimiento de la condicionalidad y cómo de tener 
en cuenta en estos indicadores los niveles de cumplimiento de las normas de condicionalidad por parte de los 
agricultores.
- A partir de ahora, la Comisión debería empezar a mejorar el intercambio de información sobre los incumpli -
mientos de condicionalidad entre los servicios correspondientes para ayudarles a identificar los motivos de 
dichos incumplimientos y tomar las medidas adecuadas para subsanarlos.
- En la PAC posterior a 2020, la Comisión debería proponer una adaptación de las normas aplicables a los contro -
les sobre el terreno de la condicionalidad, lo que permitiría centrarse de forma eficaz en los puntos de control 
fundamentales.
- La Comisión debería analizar, en el contexto de su la evaluación del impacto de la PAC posterior a 2020, la expe -
riencia de contar con dos sistemas con objetivos medioambientales similares (normas sobre buenas condiciones 
agrarias y medioambientales y ecologización) a fin de promover una mayor sinergia entre ambos. Este análisis 
debería tener en cuenta criterios como el impacto ambiental de las normas y los niveles históricos de cumpli -
miento de los agricultores.
- Una vez publicado el informe sobre el rendimiento de la PAC al final de 2018, la Comisión debería desarrollar 
una metodología para medir los costes de la condicionalidad.
- Para la PAC posterior a 2020, la Comisión debería fomentar una aplicación más uniforme de las sancio -
nes en la UE mediante la aclaración adicional de los conceptos de gravedad, alcance, duración, reiteración 
e intencionalidad.
09
 Introducción 
01 
La condicionalidad vincula los pagos de la política agrícola común (PAC) al 
cumplimiento por parte de los agricultores de una serie de normas relativas 
a la protección del medio ambiente, la seguridad alimentaria, la salud animal 
y vegetal y el bienestar animal, y al mantenimiento del suelo agrícola en buenas 
condiciones agrarias y medioambientales. Actualmente se aplica a 7,5 millones 
de agricultores en la UE, los cuales recibieron durante el ejercicio 2015 aproxima -
damente 47 000 millones de euros de ayudas supeditadas al cumplimiento de las 
normas de condicionalidad (véase el Glosario )2. Si los agricultores no cumplen 
estas normas, se les pueden imponer sanciones administrativas.
02 
La condicionalidad se basa en dos conjuntos de normas principales (véase la 
lista actual de dichas normas en el anexo  I). Los requisitos legales de gestión son 
requisitos seleccionados en las directivas y los reglamentos vigentes relativos al 
medio ambiente, la seguridad alimentaria, y la salud y el bienestar de los anima -
les y plantas. Las normas relativas a las buenas condiciones agrarias y medioam -
bientales son normas adicionales aplicables únicamente a los beneficiarios de 
los pagos de la PAC que imponen prácticas sostenibles en las tierras agrícolas 
y versan sobre la protección del agua, el suelo y las reservas de carbono, y al 
mantenimiento de las tierras y de los elementos paisajísticos.
03 
La condicionalidad tiene por finalidad contribuir a los dos siguientes objetivos:2 Informe anual de actividad de 
2015 de la DG Agricultura 
y Desarrollo Rural.
3 Reglamento (UE) n.º 1306/2013 
del Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 17 de diciembre 
de 2013, sobre la financiación, 
gestión y seguimiento de la 
Política Agrícola Común, por el 
que se derogan los 
Reglamentos (CE) n.º 352/78, 
(CE) n.º 165/94, (CE) 
n.º 2799/98, (CE) n.º 814/2000, 
(CE) n.º 1290/2005 y (CE) 
n.º 485/2008 del Consejo 
(DO L 347 de 20.12.2013, 
p. 549).Ilustración 1Objetivos de la condicionalidad
Contribuir a que la PAC responda 
en mayor medida
a las expectativas sociales
una mayor coherencia de esta política con 
las políticas en materia de medio 
ambiente, salud pública, sanidad animal, 
/f_itosanidad y bienestar animaluna mayor concienciación de
los bene/f_iciarios sobre la necesidad
de respetar las normas básicasContribuir al desarrollo
de la agricultura sostenible
Mediante Mediante
Fuente:  Considerando 54 del Reglamento (UE) n.º 1306/20133.
10 Introducción  
04 
Se han creado grandes expectativas sociales de que los agricultores beneficiarios 
de subvenciones de la UE cumplan las obligaciones de condicionalidad. Según el 
último Eurobarómetro4 publicado en enero de 2016, más de cuatro de cada cinco 
encuestados de la UE consideraban «justificado» reducir los pagos de subvencio -
nes a los agricultores si no respetaban las normas.
05 
Como instrumento de la PAC, la condicionalidad se aplica en gestión compartida, 
en virtud de la cual las tareas se reparten entre la Comisión y los Estados miem -
bros. En este contexto, los cometidos de la Comisión son los siguientes:
- seguir el marco general de la UE establecido en los reglamentos del Parla -
mento Europeo y el Consejo, así como las recomendaciones recibidas del 
Parlamento Europeo durante la aprobación de las cuentas anuales relativas 
a la ejecución del presupuesto de la UE;
- establecer un marco detallado de la UE mediante reglamentos delegados 
y de ejecución, y directrices de aplicación para los Estados miembros.
- verificar que los Estados miembros desempeñan sus funciones con arreglo 
a las disposiciones jurídicas, y aplicar correcciones financieras cuando se 
constate que los sistemas son deficientes:
- comprobar que se cumplen los objetivos de condicionalidad y notificar los 
resultados5.
06 
La DG Medio Ambiente y la DG Salud y Seguridad Alimentaria son las encargadas 
de la aplicación y de la consecución de los objetivos de la legislación sectorial 
a partir de la cual se redactaron los RLG, mientras que la DG Agricultura y Desa -
rrollo Rural se encarga de las BCAM. La DG Agricultura y Desarrollo Rural realiza 
auditorías para verificar que los Estados miembros cuenten con la gestión y con 
los sistemas de control adecuados para la condicionalidad.
07 
Los Estados miembros se encargan de adoptar todas las disposiciones legislati -
vas, reglamentarias y administrativas para establecer un marco nacional acorde 
con el marco de la UE general y detallado, y en particular de:
- implantar sistemas que prevengan, detecten y corrijan los casos de 
incumplimiento;
- realizar controles sobre el terreno de una muestra de al menos el 1 % de los 
agricultores6;4 «Special Eurobarometer 440 
Europeans, Agriculture and the 
CAP»  publicado el 21 de enero 
de 2016, que refleja las 
opiniones obtenidas entre el 
17 y el 26 de octubre de 2015 
por TNS opinion & social, 
llevado a cabo a petición de la 
Comisión Europea. Todas las 
entrevistas se realizaron 
individualmente en los 
domicilios de ciudadanos de la 
UE seleccionados 
aleatoriamente.
5 Véase, por ejemplo, el informe 
anual de actividad de 2014 de 
la DG Agricultura y Desarrollo 
Rural, anexo 10, parte 6, 
Condicionalidad.
6 En general, los controles sobre 
el terreno deben realizarse en 
una muestra de al menos el 
1 % de los beneficiarios de la 
PAC. Sin embargo, para 
determinados requisitos, 
como la identificación y el 
registro de animales, el 
porcentaje mínimo de control 
es el 3 % de los agricultores, 
como se prevé en la 
legislación sectorial. En 
consecuencia, el número total 
de agricultores sometidos 
a pruebas de condicionalidad 
excede en la práctica la 
muestra del 1 %. Por ejemplo, 
durante el ejercicio 2015, el 
porcentaje de agricultores 
controlados fue del 2,31 %. Por 
lo que concierne a los RLG, 
puede que los Estados 
miembros decidan combinar 
estas pruebas con las 
realizadas en virtud de la 
legislación sectorial para 
poder alcanzar el porcentaje 
de control de la 
condicionalidad del 1 %.
11 Introducción  
- imponer sanciones y recuperar importes pagados indebidamente a los agri -
cultores que infringieron las normas;
- notificar a la Comisión (cuentas anuales, informes financieros y estadísticas 
de control auditados).
08 
Los beneficiarios de la PAC deben cumplir todas las normas de condicionalidad 
definidas por la legislación nacional y corren el riesgo de ver reducidos los pagos 
anuales que reciben de la UE si se descubre que han infringido algunas de esas 
normas como consecuencia de acto u omisión directamente atribuibles a ellos.
09 
En 2008, el Tribunal publicó un informe especial sobre la eficacia de la condicio -
nalidad7, en el que se llegaba a la conclusión de que la condicionalidad no había 
sido una política eficaz y se insistía en las considerables dificultades que plantea -
ba el marco de la condicionalidad, principalmente debidas a su complejidad.
10 
La simplificación del alcance y las normas relativas al sistema de condicionalidad 
ha sido objeto de constantes debates entre la Comisión, el Consejo y los Estados 
miembros por la complejidad del maco y por la necesidad de garantizar que las 
normas pueden controlarse y son suficientemente pertinentes para la actividad 
agrícola. Entre 2008 y 2013, tras el «chequeo» de la PAC, se introdujeron cambios 
en el sistema de condicionalidad8. Los cambios adicionales introducidos para el 
actual período 2014–2020 tenían por objeto9:
- racionalizar el alcance de las normas organizándolas en una lista única, agru -
padas por ámbitos y cuestiones, para incrementar la coherencia y la visibili -
dad del sistema de condicionalidad;
- excluir de su ámbito de aplicación una serie de requisitos que no están sufi -
cientemente relacionados con la actividad agraria o la superficie de la explo -
tación, o que afectan más a las autoridades nacionales que a los beneficiarios.7 Informe Especial n.º 8/2008 
«¿Constituye la 
condicionalidad una política 
eficaz?» ( http://eca.europa.eu ).
8 El Reglamento (CE) n.º 73/2009 
del Consejo, de 19 de enero de 
2009, por el que se establecen 
disposiciones comunes 
aplicables a los regímenes de 
ayuda directa a los 
agricultores en el marco de la 
política agrícola común y se 
instauran determinados 
regímenes de ayuda a los 
agricultores y por el que se 
modifican los Reglamentos 
(CE) n.º 1290/2005, (CE) 
n.º 247/2006, (CE) n.º 378/2007 
y se deroga el Reglamento 
(CE) n.º 1782/2003 (DO L 30 de 
31.1.2009, p. 16) estableció de 
hecho dos requisitos 
obligatorios de buenas 
condiciones agrarias 
y medioambientales en el 
nuevo ámbito de protección 
y gestión del agua y otras tres 
nuevas opcionales en el 
ámbito del nivel mínimo de 
mantenimiento de las tierras; 
paralelamente, cuatro de las 
buenas condiciones agrarias 
y medioambientales 
existentes en virtud del 
Reglamento n.º 1782/2003 se 
hicieron opcionales. También 
se han registrado cambios 
menores en los requisitos 
legales de gestión, en virtud 
de los cuales se suprimió el 
requisito del Reglamento (CE) 
n.º 2629/97 relativo a las 
marcas auriculares, los 
pasaportes y los registros de 
las explotaciones.
9 Véase en el anexo II una 
descripción detallada de los 
cambios introducidos en para 
el período 2014-2020.
12
 Alcance y  enfoque de la 
fiscalización
11 
La simplificación es un proceso que busca racionalizar las normas y los controles 
y reducir los costes derivados del cumplimiento. Las medidas simplificadoras, 
además de aliviar a las administraciones y a los agricultores de cargas adicionales, 
deben tener en cuenta la necesidad de lograr los objetivos de la condicionalidad.
12 
El Tribunal examinó el sistema de gestión y control de la condicionalidad im -
plantado por la Comisión y los Estados miembros para evaluar si, en virtud del 
nuevo marco jurídico, la condicionalidad es eficaz y hasta qué punto se había 
simplificado.
13 
La pregunta general de auditoría era:
« ¿Es eficaz el sistema de gestión y control de la condicionalidad y admite una 
mayor simplificación?».
El presente informe se estructura en torno a los dos aspectos principales de la efica -
cia y la simplificación.
14 
El Tribunal analizó las siguientes pruebas relativas a la aplicación de la condicio -
nalidad hasta la fecha:
- las estadísticas de control enviadas por los Estados miembros a la Comisión 
correspondientes a los ejercicios 2011-2014. Estos informes contenían datos 
relativos al número de agricultores controlados en relación con una norma 
determinada, el número de incumplimientos hallados y el nivel y las catego -
rías de las sanciones aplicadas;
- las fiscalizaciones del Tribunal sobre la legalidad y la regularidad (fiscalizacio -
nes de la declaración de fiabilidad) llevadas a cabo en los ejercicios 2011-2014;
- las auditorías de cumplimiento efectuadas por la Dirección General de Agri -
cultura y Desarrollo Rural de la Comisión en los ejercicios 2011-2014.
13 Alcance y enfoque de la fiscalización 
15 
El Tribunal analizó la información relativa al sistema de gestión y control implan -
tado en la Comisión, obtenida mediante entrevistas con representantes de la DG 
Agricultura y Desarrollo Rural y mediante el examen de varios análisis, estudios 
e informes preparados o encargados por dicha dirección general. Se evaluaron 
además los efectos potenciales de los cambios introducidos en el período 2014-
2020 de la PAC sobre la base de los siguientes documentos: evaluación de impac -
to preparatoria, reglamentos aprobados y declaraciones de la Comisión.
16 
Se efectuaron dos encuestas sobre los siguientes temas: concienciación, cumpli -
miento y simplificación. Las encuestas se enviaron a los organismos pagadores 
y a los organismos de asesoramiento agrario. El Tribunal recibió respuestas de 
los 6410 organismos pagadores encuestadas en veintisiete Estados miembros11, 
mientras que 72 de los 186 organismos de asesoramiento agrario contactados 
respondieron a la segunda encuesta.
17 
El Tribunal visitó tres regiones de los Estados miembros -Alemania 
(Schleswig-Holstein), España (Cataluña), y Reino Unido (Irlanda del Norte) - en las 
que entrevistó a representantes de los organismos pagadores y de asociaciones 
de agricultores para recabar sus puntos de vista sobre el impacto de la condicio -
nalidad en las explotaciones agrícolas.10 Se realizó una encuesta a 64 
de los 82 organismos 
pagadores, puesto que en 
algunos Estados miembros no 
todos los organismos 
pagadores se encargan de la 
condicionalidad.
11 Croacia no estaba incluida en 
el ámbito de aplicación de la 
auditoría debido a la falta de 
datos históricos ya que 
incorporó a la Unión el 1 de 
julio de 2013.
14
 Observaciones
La información disponible no permitió a la Comisión 
evaluar adecuadamente la eficacia de la 
condicionalidad 
18 
La información disponible no permitió a la Comisión evaluar adecuadamente la 
eficacia de la condicionalidad. En la primera parte del informe, el Tribunal exami -
na si los indicadores de rendimiento empleados por la Comisión facilitaban una 
visión completa de la eficacia de la condicionalidad, si tenían en cuenta el nivel 
de cumplimiento de los agricultores y si la Comisión analizó los motivos de los 
incumplimientos y los medios para subsanarlos. Las normas para los exámenes 
figuran en los apartados de 19 a 21.
19 
Con objeto de medir la consecución de los objetivos de la condicionalidad (véase 
el apartado 2), la Comisión debería definir indicadores de rendimiento adecua -
dos12, que tendrían que ajustarse a los principios de buena gestión financiera 
(economía, eficiencia y eficacia)13. La Comisión debería analizar los aspectos rela -
cionados con el rendimiento y tomar las medidas pertinentes.
20 
Los Estados miembros también deberían impedir, detectar y resolver eficazmente 
cualquier irregularidad o incumplimiento de obligaciones cometido por los bene -
ficiarios14 y comunicar anualmente los resultados de sus controles a la Comisión.
21 
La eficacia de la condicionalidad se evaluará teniendo en cuenta el nivel de 
cumplimiento por parte de los agricultores de las normas de condicionalidad 
como indicador clave de la contribución de la política a la protección del medio 
ambiente, la salud pública, la sanidad animal, la fitosanidad y el bienestar animal. 
Para que la política resulte más eficaz, la concepción del marco de la condiciona -
lidad debería incluir medidas para identificar y abordar los motivos por los que 
los agricultores no cumplen con estas normas.12 Considerando 2 del 
Reglamento de Ejecución (UE) 
n.º 834/2014 de la Comisión, 
de 22 de julio de 2014, por el 
que se establecen 
disposiciones de aplicación 
del marco común de 
seguimiento y evaluación de 
la política agrícola común 
(DO L 230 de 1.8.2014, p. 1).
13 El artículo 30 del Reglamento 
(UE, Euratom) n.º 966/2012 del 
Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 25 de octubre de 
2012, sobre las normas 
financieras aplicables al 
presupuesto general de la 
Unión y por el que se deroga 
el Reglamento (CE, Euratom) 
n.º 1605/2002 del Consejo 
(DO L 298 de 26.10.2012, p. 1) 
(Reglamento Financiero) 
facilita las siguientes 
definiciones:  
El principio de economía 
prescribe que los medios 
utilizados por las instituciones 
para llevar a cabo sus 
actividades se pondrán 
a disposición en el momento 
oportuno, en la cantidad 
y calidad apropiadas y al mejor 
precio.  
El principio de eficiencia se 
refiere a la relación óptima 
entre los medios empleados 
y los resultados obtenidos.  
El principio de eficacia alude 
a la consecución de los 
objetivos específicos fijados 
y a la obtención de los 
resultados esperados.
14 Considerando 39 del 
Reglamento (UE) 
n.º 1306/2013.
15 Observaciones 
Los indicadores de rendimiento empleados por la 
Comisión ofrecían una visión parcial de la eficacia de la 
condicionalidad
Situación del período 2007-2013
22 
Para el primer objetivo (contribuir al desarrollo de una agricultura sostenible me -
diante una mejor concienciación de los beneficiarios sobre la necesidad de respe -
tar las normas básicas), la Comisión utilizó el indicador «Porcentaje de pagos de la 
PAC abarcado por la condicionalidad», que muestra la proporción de pagos de la 
PAC en los que los agricultores tienen que cumplir las normas de condicionalidad. 
Sin embargo, este indicador no mide la concienciación de los agricultores sobre 
dicha normativa ni su nivel de cumplimiento de la misma.
23 
Para medir el segundo objetivo (contribuir a hacer que la PAC responda en mayor 
medida a las expectativas de la sociedad en general gracias a una mejor coheren -
cia de esta política con las políticas en materia de medio ambiente, salud pública, 
sanidad animal, fitosanidad y bienestar animal), el indicador empleado fue la 
«Opiniones expresadas por el público sobre la condicionalidad», medido por la 
Comisión en la encuesta del Eurobarómetro. Las opciones de preguntas y res -
puesta de la encuesta figuran en el recuadro  1.
Extracto de la encuesta del Eurobarómetro
Pregunta: «Con arreglo a la normativa de la política agrícola común (PAC), los pagos de los agricultores están 
supeditados al cumplimiento de determinadas normas relativas al medio ambiente, la seguridad alimentaria 
y el bienestar animal («condicionalidad»). Según usted, ¿hasta qué punto está justificada o no la reducción de 
los pagos de subvenciones a los agricultores que no cumplan las normas en materia de seguridad alimentaria, 
protección del medio ambiente, y bienestar animal?»
Respuestas propuestas: «totalmente justificado; moderadamente justificado; moderadamente injustificado; 
totalmente injustificado; no sabe».
Resultado de la encuesta: Más de cuatro de cada cinco encuestados de la UE consideraban «justificado» redu -
cir los pagos de subvenciones a los agricultores si no cumplían las normas (respondieron tanto «totalmente 
justificado» como «moderadamente justificado»). La opinión pública seguía siendo la misma desde la encues -
ta anterior realizada en noviembre de 2007.
Fuente:  Encuesta del Eurobarómetro de la Comisión.Recuadro  1
16 Observaciones 
24 
Este indicador no facilita información alguna sobre si la coherencia de la PAC con 
las normas de condicionalidad ha mejorado o no, sino que se limita a reflejar una 
opción política de los encuestados, sin evaluar los resultados de la aplicación de 
la condicionalidad propiamente dichos.
25 
Otros dos indicadores de resultados: La DG Agricultura y Desarrollo Rural tam -
bién notifica el porcentaje mínimo de control de las buenas condiciones agrarias 
y medioambientales15 y la proporción de pastos permanentes. El primer indica -
dor mide el cumplimiento por los Estados miembros del porcentaje mínimo de 
controles. Se trata únicamente de un indicador de cumplimiento de la reglamen -
tación y, como tal, no mide la eficacia de la condicionalidad. El segundo indica -
dor, que mide el porcentaje de tierra ocupada por pastos permanentes dentro 
de un Estado miembro respecto de su superficie agrícola total, presentaba dos 
insuficiencias: solo hacía referencia a un único aspecto de la condicionalidad y no 
destacaba específicamente la contribución de la misma, pues los pastos perma -
nentes pueden mantenerse por una serie de factores, y la condicionalidad es solo 
uno de ellos.
Situación del período 2014-2020
26 
En el período 2014–2020, se emplearon dos indicadores16 directamente relaciona -
dos con la condicionalidad: el número de hectáreas sujetas a condicionalidad y el 
porcentaje de pagos de la PAC sujetos a condicionalidad. Se trata de indicadores 
cuantitativos que miden tan solo el tamaño de las poblaciones a las que van diri -
gidos (tierras agrícolas y pagos de la PAC) y no los efectos de la condicionalidad.
27 
En la PAC se definieron otros indicadores de carácter general que abarcan ám -
bitos influidos por normas de condicionalidad, como el índice de aves de tierras 
agrícolas, la calidad del agua, la materia orgánica del suelo en las tierras de 
cultivo y la erosión del suelo por la acción del agua. Sin embargo, no se cono -
cía el impacto específico de la condicionalidad por sí sola en estos indicadores 
generales. Además, no existen indicadores de impacto que midan otros aspectos 
relacionados con la condicionalidad, como la seguridad alimentaria, la identifica -
ción y registro de animales o el bienestar animal.15 Con arreglo a la PAC anterior 
y posterior a 2014, el 
porcentaje mínimo de control 
de las buenas condiciones 
agrarias y medioambientales 
se fijó en el 1 % de los 
agricultores.
16 Anexo del Reglamento de 
Ejecución (UE) n.º 834/2014 de 
la Comisión.
17 Observaciones 
La evaluación por la Comisión de la eficacia de 
la condicionalidad no tuvo en cuenta el nivel de 
incumplimiento de los agricultores
28 
La Comisión también recaba datos sobre la medida en que los agricultores cum -
plen sus obligaciones de condicionalidad mediante las estadísticas de control 
enviadas por los Estados miembros. Sin embargo, esta información no se emplea 
como indicador de rendimiento ni se efectúa un seguimiento de la misma en 
relación con objetivos predefinidos.
29 
Los resultados de las fiscalizaciones del Tribunal17 sobre la legalidad y regularidad 
en los últimos cuatro años (véase el cuadro  1) y las estadísticas notificadas por las 
autoridades de control de los Estados miembros sobre los agricultores controla -
dos sobre el terreno (véase el cuadro  2) pusieron de manifiesto elevados niveles 
de incumplimiento de las normas de condicionalidad:
Resultados de la fiscalización del Tribunal respecto del control de la condicionalidad 
en muestras aleatorias de agricultores
Fondo DatosEjercicio
2011 2012 2013 2014
FEAGANúmero de pagos sujetos 
a condicionalidad155 146 164 170
Número de casos en los que se 
hallaron incumplimientos22 24 44 46
Incumplimientos (%) 14 % 16 % 25 % 27 %
FeaderNúmero de pagos sujetos 
a condicionalidad73 75 61 64
Número de casos en los que se 
hallaron incumplimientos26 25 24 17
Infracciones (%) 36 % 33 % 39 % 27 %
Fuente:  Tribunal de Cuentas Europeo.
Incumplimientos de la condicionalidad notificados por los Estados miembros 
basándose en controles practicados en un conjunto heterogéneo de muestras de 
agricultores aleatorias y  basadas en el riesgo
Ejercicio
2011 2012 2013 2014 2015
Frecuencia de los incumplimientos 
(%)21 % 20 % 20 % 25 % 29 %
Fuente:  Estadísticas de los Estados miembros relativas a la condicionalidad.Cuadro 1 Cuadro 217 El Tribunal centró sus verificacio -
nes de la condicionalidad en el 
cumplimiento de una selección 
de obligaciones relativas a las 
buenas condiciones agrarias 
y medioambientales (lucha 
contra la invasión de vegetación 
no deseada, consolidación de 
terrazas agrícolas, mantenimien -
to de olivares, cumplimiento de 
la densidad mínima del ganado 
u obligaciones de siega) y en una 
selección de requisitos legales de 
gestión (relativos a los requisitos 
legales de gestión de la Directiva 
sobre nitratos y a la identificación 
y el registro de animales) de las 
que se pudieron obtener pruebas 
y llegar a una conclusión en el 
momento de las visitas de 
control. Durante 2011 y 2012, el 
alcance de las pruebas era mayor 
para el Feader que para el FEAGA 
porque abarcaba todas las 
buenas condiciones agrarias 
y medioambientales y los 
requisitos legales de gestión 
relativos al bienestar animal. 
Además, en el FEAGA, los 
requisitos legales de gestión 
relativos a identificación 
y registro de animales no se 
controlaron en 2011 ni en 2012.
18 Observaciones Ilustración 230 
En los últimos cinco años, los agricultores cada vez se han concienciado más de 
sus obligaciones con respecto a las normas de condicionalidad, según indica 
aproximadamente el 90 % de los organismos pagadores y de los organismos de 
asesoramiento agrario encuestados. Sin embargo, los índices de incumplimiento 
siguen siendo elevados y tanto los controles de los Estados miembros como las 
fiscalizaciones del Tribunal revelan una tendencia a la alza.
31 
Entre 2011 y 2013, el número total de incumplimientos identificados por las 
autoridades de control de los Estados miembros se mantuvieron relativamente 
constantes en casi 60 000 casos/año en la UE, mientras que, en 2014, la cifra au -
mentó en casi un 20 % hasta alcanzar un número aproximado de 70 000 casos de 
incumplimiento (debidos principalmente a un aumento de los incumplimientos 
de los requisitos legales de gestión relativos a la Directiva de nitratos y a la identi -
ficación y al registro de cerdos y bovinos). Como se muestra en la ilustración  2, 
cinco ámbitos principales representaban casi el 90 % del número total de incum -
plimientos y también presentaban la mayor frecuencia de incumplimiento18. Estos 
cinco ámbitos comprenden un total de diez requisitos legales de gestión y de 
cuatro buenas condiciones agrarias y medioambientales.
Ámbitos en las que se incumplen con mayor frecuencia las normas de 
condicionalidad
Fuente:  Tribunal de Cuentas Europeo.Uso de abonos y productos 
/f_itosanitarios; 15 %Seguridad de los alimentos 
y de los piensos; 8 %Protección del suelo contra la erosión; 8 %Prevención de la invasión progresiva de las tierras 
agrarias por vegetación no deseada; 5 %Otros; 14 %
Cría de ganado; 50 %
32 
En la ilustración  3 se muestra en qué dos ámbitos más extensos la frecuencia de 
incumplimiento de las normas o requisitos concretos excedía el 5 % en el ejerci -
cio 2014:18 Expresado como proporción 
de agricultores en los que se 
hallaron incumplimientos con 
respecto al número total de 
agricultores controlados.
19 Observaciones 
33 
El análisis del Tribunal revela asimismo que varias normas presentaban porcen -
tajes de incumplimiento inferiores al 1 %, por ejemplo: los requisitos legales de 
gestión sobre la conservación de las aves silvestres y los hábitats naturales, las 
normas sobre buenas condiciones agrarias y medioambientales sobre el nivel de 
materia orgánica en el suelo, y el mantenimiento de la estructura del suelo y de 
los elementos paisajísticos.
La Comisión no analizó los motivos de los incumplimientos 
de la condicionalidad ni los medios para subsanarlos
34 
La DG Agricultura y Desarrollo Rural analiza la información de las estadísticas de 
control en cada una de las entidades comunicadoras de información (provincia / 
región / Gobierno central) para garantizar que cumplen requisitos de la UE,-por 
ejemplo, el porcentaje mínimo de control del 1 % establecido en el Reglamen -
to- y también lleva a cabo auditorías de cumplimiento para garantizar que los 
sistemas de gestión y control implantados por los Estados miembros cumplen 
la normativa europea aplicable. La finalidad de dichas auditorías es proteger los 
fondos a partir de los cuales se abonaron los pagos de la PAC comprobando si se 
aplican correctamente las reducciones de los pagos a los agricultores. La Comi -
sión aplica correcciones financieras netas a los Estados miembros que tienen 
sistemas deficientes. Ilustración 3Frecuencia de los incumplimientos en los dos ámbitos más extensos
Uso de abonos y productos 
ﬁtosanitarios
Requisitos legales 
de gestión sobre el 
uso de productos 
/f_itosanitariosRequisitos legales
de gestión derivados 
de la Directiva sobre 
nitratosRequisitos legales 
de gestión sobre 
bienestar de los 
animales (cerdos) Requisitos legales 
de gestión sobre 
identi/f_icación
y registro de cerdosNorma de buenas 
condiciones agrarias
y medioambien-
tales relativa a la 
carga ganaderaRequisitos legales 
de gestión sobre 
identi/f_icación
y registro de ovinos 
y caprinosRequisitos legales 
de gestión sobre 
identi/f_icación
y registro de los 
bovinos30 %
25 %
20 %
15 %
10 %
5 %
0 %Cría de ganado
Fuente:  Tribunal de Cuentas Europeo.
20 Observaciones 
35 
La DG Agricultura y Desarrollo Rural no analiza las cifras relativas a los incum -
plimientos de la condicionalidad en la UE, ni tampoco efectúa auditorías para 
identificar qué normas se incumplen con mayor frecuencia, las causas potencia -
les de los incumplimiento o las posibles soluciones para remediar la situación. 
Las restantes direcciones generales de la Comisión responsables de las políticas 
en las que se basan los requisitos legales de gestión tampoco llevan a cabo 
estos análisis. Por ejemplo, la Dirección General de Medio Ambiente (DG Medio 
Ambiente), responsable de políticas tales como la relativa a la Directiva sobre 
nitratos, declaró que sus departamentos no recibían las estadísticas sobre los 
controles practicados por los Estados miembros y, por tanto, no podía adoptar 
medias de seguimiento al respecto, y no lo hacía. Así, la Comisión solo controla 
los aspectos financieros sin analizar el impacto de la condicionalidad en los obje -
tivos subyacentes de las políticas con respecto al medio ambiente, la seguridad 
alimentaria y la salud y bienestar de los animales.
36 
Hasta julio de 2016 la Comisión no había llevado a cabo evaluaciones sobre los 
motivos por los que podrían haberse incumplido las normas ni sobre los medios 
para prevenir dichas situaciones en el futuro19. Estas evaluaciones también pue -
den revelar información útil sobre la necesidad de seguir simplificando el sistema 
de condicionalidad. Los posibles motivos de incumplimiento de los requisitos 
de condicionalidad son la mala comprensión de unas normas frecuentemente 
complejas (véase el anexo III) o la falta de incentivos, ya que el coste del cumpli -
miento puede ser desproporcionado con respecto al bajo porcentaje mínimo de 
control del 1% y al nivel de las sanciones aplicadas20.
El sistema de gestión y control de la condicionalidad 
admite una mayor simplificación
37 
En la segunda parte del informe, se examina si se simplificaron las normas y pro -
cedimientos de control de la condicionalidad, si el régimen de pequeños agri -
cultores logró una reducción equilibrada de la carga administrativa, si existían 
riesgos de que la ecologización y la condicionalidad no se coordinaran adecuada -
mente, si se cuantificaron los costes de aplicación y si las sanciones se imponían 
de manera armonizada en toda la UE. Las normas para los exámenes se estable -
cen en los apartados 38 a 40.
38 
En su Informe Especial n.º 8/2008, el Tribunal llegó a la conclusión de que el mar -
co de la condicionalidad planteaba dificultades, principalmente por su comple -
jidad, y recomendó a la Comisión que lo simplificara, en particular mediante la 
priorización de requisitos y normas y su organización en torno a los principales 
elementos de la actividad agrícola.19 Hasta la fecha, las 
evaluaciones practicadas a los 
agricultores solo han 
proporcionado información 
sobre elementos del coste de 
la condicionalidad, como se 
muestra en el apartado 61.
20 Las sanciones alcanzaron un 
total de 67,5 millones de euros 
en el año de solicitud 2014 
como se indica en el informe 
anual de actividad de la DG 
Agricultura y Desarrollo Rural.
21 Observaciones 
39 
Los costes de aplicación de la condicionalidad han de ser proporcionales a los 
beneficios derivados del cumplimiento por parte de los agricultores de las dispo -
siciones aplicables21. Cuando presente propuestas de gasto revisadas o nuevas, 
la Comisión evaluará el coste y los beneficios de los sistemas de control22 en 
relación con los objetivos que se deben alcanzar.
40 
La Comisión también ha de contribuir a promover un sistema de sanciones sim -
ple y armonizado para toda la UE que garantice igualdad y proporcionalidad de 
trato a todos los agricultores. La Comisión tiene competencias23 para adoptar ac -
tos delegados con el fin de establecer una base armonizada para el cálculo de las 
sanciones administrativas derivadas de incumplimientos de la condicionalidad, 
y también podrá facilitar orientaciones interpretativas a los Estados miembros.
Los procedimientos de control siguen siendo complejos
41 
Para el período 2014-2020 la lista de normas se redujo de quince a siete buenas 
condiciones agrarias y medioambientales (al eliminar las anteriores siete normas 
voluntarias y una de las normas obligatorias), y de dieciocho requisitos legales 
de gestión a trece (véase el anexo  II). Cuatro de los requisitos legales de gestión 
eliminados fueron los que la Comisión consideraba como no suficientemente 
pertinentes para la actividad agrícola. Este es un buen ejemplo de simplificación 
del marco de la condicionalidad. No obstante, ahora es posible que se amplíe el 
alcance de la condicionalidad. En la «Declaración conjunta del Parlamento Euro -
peo y del Consejo sobre condicionalidad»24 se pedía que, una vez que aplicadas 
en todos los Estados miembros, la Directiva Marco del agua y la Directiva sobre el 
uso sostenible de los plaguicidas se incluyeran en el sistema de condicionalidad.
42 
En su dictamen sobre la propuesta de la Comisión relativa a los cambios en la 
PAC para el período 2014-202025, el Tribunal consideraba que la «lista de requisi -
tos sigue adoleciendo de una dispersión excesiva en varios textos jurídicos, que 
no se centra lo suficiente en los requisitos esenciales y que el menor número de 
normas no implica realmente una menor complejidad de esta política».21 Considerando 57 del 
Reglamento (UE) 
n.º 1306/2013.
22 Artículo 33 del Reglamento 
Financiero.
23 Conforme al artículo 101 del 
Reglamento (CE) 
n.º 1306/2013.
24 Declaración conjunta aneja al 
Reglamento (CE) 
n.º 1306/2013.
25 Dictamen n.º 1/2012 sobre 
ciertas propuestas de 
reglamentos relativos a la 
política agrícola común para el 
período 2014-2020 ( http://eca.
europa.eu ).
22 Observaciones 
43 
El 53 % de los organismos de asesoramiento agrario que respondieron a la 
encuesta del Tribunal consideraban que la PAC para el período 2014–2020 no ha 
supuesto cambios significativos en el sistema de condicionalidad, mientras que 
el 28 % consideraba que el nuevo sistema es todavía más complicado. Del mismo 
modo, menos del 10 % de los organismos pagadores consideraban que los cam -
bios en la condicionalidad tenían un impacto moderado o muy positivo en los 
recursos gastados en ámbitos tales como: los controles administrativos sobre el 
terreno, el sistema de sanciones y el suministro de información a los agricultores.
44 
Los organismos pagadores y los organismos de asesoramiento agrario respondie -
ron en la encuesta que la principal razón por la que los agricultores no cumplen 
las obligaciones de condicionalidad es la complejidad excesiva de los requisitos. 
Las asociaciones de agricultores visitadas durante la fiscalización confirmaron 
también este análisis. Podría considerarse que la simplificación es una solución 
para garantizar un mayor cumplimiento de las normas por parte de los agriculto -
res, y que en consecuencia contribuye a la eficacia del sistema. En este contexto 
los organismos pagadores, los organismos de asesoramiento agrario y las asocia -
ciones de agricultores han planteado en la presente fiscalización la necesidad de 
simplificar el sistema de la condicionalidad, además de otras propuestas conver -
gentes (para más información, véase el anexo  III).
45 
La complejidad también se debía al grado de detalle de las normas aplicables. 
En el recuadro  2 se ofrece una definición pormenorizada de los requisitos de 
condicionalidad en los Estados miembros. Aunque pueda justificarse que las nor -
mas detalladas tengan en cuenta varias situaciones medioambientales, existe el 
riesgo de que a los agricultores tengan dificultades para aplicarlas correctamente 
y a los organismos pagadores para controlarlas.
46 
En el Reino Unido e Irlanda del Norte se realizó una comparación del número de 
puntos de control que se incluyeron en las lista de comprobación sobre el terre -
no utilizadas por las autoridades de control para la PAC antes y después de 2013, 
y el Tribunal observó que los cambios en la PAC durante el período 2014-2020 
tuvieron un impacto limitado en el número de puntos de control (véase el recua -
dro 3 ). Las autoridades de los otros dos Estados miembros visitados confirmaron 
durante las entrevistas que los cambios en la condicionalidad durante el período 
2014-2020 no provocan una reducción considerable del número de puntos de 
control.
23 Observaciones 
Ejemplos de requisitos incluidos en el manual de control de la condicionalidad en 
el Reino Unido  – Irlanda del Norte
Tres de los cuarenta puntos de control de la condicionalidad derivados de los requisitos legales de gestión de 
la Directiva sobre nitratos se recogen en la lista de control de los inspectores, en la pregunta 3.1.12, que a su 
vez se divide en tres subpreguntas:
«3.1.12. ¿Se han aplicado abonos orgánicos (incluida agua sucia) dentro de una distancia de: 10 m de cualquier 
vía fluvial con excepción de lagos*; 20 m de lagos; 50 m de pozos, perforaciones o manantiales; 250 m de 
pozos utilizados para el abastecimiento público; 15 m de formaciones calizas cavernosas o kársticas? (*véanse 
las orientaciones de los inspectores)
3.1.12 bis En pastos con un desnivel medio superior al 15 % y en cualquier otro terreno con un desnivel medio 
superior al 12 %, ¿se han aplicado abonos orgánicos (incluida agua sucia) dentro de la distancia de 30 m de un 
lago o de 15 m de cualquier vía fluvial con excepción de lagos? (*véanse las orientaciones de los inspectores)
3.1.12 ter En pastos con un desnivel medio superior al 15 % y en cualquier otro terreno con un desnivel medio 
superior al 12 %, ¿se han aplicado abonos orgánicos dentro de la distancia de 10 m de un lago o de 5 m de 
cualquier vía fluvial? (*véanse las orientaciones de los inspectores)
Fuente:  Organismo pagador de Irlanda del Norte.
Impacto limitado de los cambios de la PAC para el período 2014 – 2020 en las listas 
de comprobación utilizadas por las autoridades de control en el Reino Unido – 
Irlanda del Norte
El número de puntos de control de una inspección de condicionalidad de alcance total era de 257 para la PAC 
hasta 2013 y de 249 para la PAC a partir de 2014.
En cuanto a las buenas condiciones agrarias y medioambientales, el número de puntos de control ha aumen -
tado, pasando de 19 a 27 en los dos períodos comparados.
Fuente:  Organismo pagador de Irlanda del Norte.Recuadro 2 Recuadro 3
47 
Durante los controles sobre el terreno, deben comprobarse todas las obligacio -
nes relativas a las normas sobre buenas condiciones agrarias y medioambientales 
y todos los requisitos legales de gestión para los cuales los agricultores han sido 
seleccionados. Como se señalaba anteriormente, estos controles incluyen a me -
nudo centenares de puntos de control en las distintas listas de comprobación. In -
cluso si los sistemas de control fueran eficaces, el marco legislativo26 no permitiría 
un enfoque basado en el riesgo más específico que permita que determinadas 
normas o puntos de control se pudieran comprobar con mayor o menor frecuen -
cia teniendo en cuenta, por ejemplo, el nivel de incumplimiento, la probabilidad 
de que se produzca o la magnitud de los efectos de un posible incumplimiento.26 Véase el artículo 71 del 
Reglamento (UE) n.º 809/2014 
de la Comisión de 17 de julio 
de 2014 por el que se 
establecen disposiciones de 
aplicación del Reglamento 
(UE) n.º 1306/2013 del 
Parlamento Europeo y del 
Consejo en lo que se refiere al 
sistema integrado de gestión 
y control, las medidas de 
desarrollo rural y la 
condicionalidad.
24 Observaciones 
El régimen de pequeños agricultores redujo la carga 
administrativa, pero esto podría afectar al logro de 
los objetivos de la condicionalidad en algunos Estados 
miembros
48 
La PAC del período 2014–2020 introdujo el régimen de pequeños agricultores 
como régimen simplificado de pagos directos que otorgaba hasta 1 250 euros de 
ayuda directa a los agricultores que decidían participar en el régimen. Quince Es -
tados miembros decidieron participar en dicho régimen. En dichos países, el nú -
mero de agricultores que participan en el régimen varía entre el 3 % (Eslovenia) 
y el 77 % (Malta). La Comisión estimó que en toda la UE, el régimen de pequeños 
agricultores supone el 4 % de la superficie agrícola total.
49 
Los beneficiarios del régimen de pequeños agricultores no están sujetos a san -
ciones administrativas si no cumplen las obligaciones de condicionalidad27, por lo 
que no se arriesgan a sufrir una reducción de sus pagos de la PAC por incumpli -
mientos de las normas de condicionalidad. Esta exención de la condicionalidad 
se justifica por el hecho de que «En el caso de los agricultores que participan en 
el régimen a favor de los pequeños agricultores (…), puede considerarse que los 
esfuerzos que deben realizar en virtud del sistema de condicionalidad superan el 
beneficio de mantener a dichos agricultores en dicho régimen «28.
50 
Esta medida tiene también el potencial de reducir los costes de aplicación, ges -
tión y control de la condicionalidad: diez de los doce organismos pagadores que 
consideraban que la PAC del período 2014–2020 conducirá a una reducción de los 
costes señalaron al régimen de pequeños agricultores como la principal fuente 
de ahorro. Los organismos pagadores reiteraron este mensaje en los tres Estados 
miembros visitados.
51 
El régimen de pequeños agricultores supone un avance en la simplificación que 
alivia a las administraciones y a los agricultores de cargas adicionales y al mismo 
tiempo logra una disminución de los costes. No obstante, su aplicación en los 
Estados miembros debería basarse en la necesidad de garantizar un equilibrio 
adecuado entre simplificación administrativa y consecución de los objetivos de 
condicionalidad y la legislación sectorial. Existen diferencias entre Estados miem -
bros o regiones. Por ejemplo, en Rumanía, los pequeños agricultores representan 
alrededor del 71 % del total de agricultores y el 16 % de la superficie total decla -
rada. En Eslovenia, en cambio, el número total de pequeños agricultores se sitúa 
en torno al 3 %, y la superficie abarcada por este régimen representa tan solo un 
1 %.27 Artículo 92 del Reglamento 
(UE) n.º 1306/2013.
28 Considerando 57 del 
Reglamento (UE) 
n.º 1306/2013.
25 Observaciones 
52 
A pesar de que no aplicó el régimen de pequeños agricultores, Lituania siguió 
principios similares al excluir a los agricultores por debajo de un umbral determi -
nado de la aplicación de las normas de condicionalidad específicas. El recuadro 4  
muestra los posibles riesgos relacionados con la aplicación de estas medidas de 
simplificación:
29 Considerando 37 del 
Reglamento (UE) n.º 1307/2013 
del Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 17 de diciembre 
de 2013, que establece normas 
aplicables a los pagos directos 
a los agricultores en virtud de 
los regímenes de ayuda 
incluidos en el marco de la 
Política Agrícola Común y por 
el que se derogan los 
Reglamentos (CE) n.º 637/2008 
y (CE) n.º 73/2009 del Consejo 
(DO L 347 de 20.12.2013, 
p. 608).
30 Artículo 47 del Reglamento 
(UE) n.º 1307/2013.Exención de los agricultores de las obligaciones de condicionalidad relativas a  la 
Directiva sobre nitratos en Lituania
Los agricultores con una superficie agrícola utilizada igual o inferior a 10 hectáreas no necesitan declarar su 
nivel de uso de fertilizantes. Dichos agricultores representan más del 70 % del total de agricultores y utilizan el 
14 % de la superficie agrícola.
Al mismo tiempo, los ganaderos que tienen menos de diez unidades de ganado en el mismo lugar no nece -
sitan un almacén de estiércol de dicha capacidad. Estos agricultores constituyen el 87 % de los ganaderos 
y poseen el 28 % del total de las unidades de ganado.
La Directiva sobre nitratos tiene la finalidad de proteger el medio ambiente y la salud pública. Pese a que 
el uso de umbrales puede reducir la burocracia para los pequeños agricultores, la exclusión de una parte 
considerable de las tierras o del ganado de los agricultores de los controles de condicionalidad puede influir 
negativamente en el logro de los objetivos de la Directiva sobre nitratos.
Fuente:  Tribunal de Cuentas Europeo – Informe Anual relativo al ejercicio 2015 – Gráfico 7.10.Recuadro 4
La ecologización introdujo un estrato adicional de control de 
las prácticas respetuosas con el medio ambiente de carácter 
obligatorio
53 
Uno de los objetivos de la nueva PAC es la mejora del comportamiento medioam -
biental, a través de un componente obligatorio «ecologización» de los pagos direc -
tos que apoyará prácticas agrícolas beneficiosas para el clima y el medio ambiente, 
aplicable en toda la Unión29. Entre dichas prácticas cabe destacar la diversificación 
de cultivos, el mantenimiento de pastos permanentes y el establecimiento de su -
perficies de interés ecológico. El 30 % del límite máximo nacional anual se abonará 
a través mediante dicho pago de ecologización por cada hectárea admisible30.
54 
Se introdujo un nuevo pago de ecologización en la PAC para el período 2014–
2020. Las prácticas agrícolas sujetas a la ecologización presentan similitudes con 
las anteriores normas sobre buenas condiciones agrarias y medioambientales, 
que abarcaban prácticas agrícolas, como la rotación de cultivos, la protección 
de pastos permanentes o el mantenimiento de los elementos paisajísticos. Por 
tanto, para el período 2014–2020, existen actualmente dos conjuntos de prácticas 
agrícolas complementarios orientados a los mismos objetivos: el mantenimiento 
de las tierras y la protección de la biodiversidad.
26 Observaciones 
55 
En su Informe Anual de Actividad de 2014, la DG Agricultura y Desarrollo Rural 
explicaba que ambos instrumentos obligatorios (la ecologización y las buenas 
condiciones agrarias y medioambientales) contribuyen al mismo objetivo y, por 
tanto, la PAC podrá mejorar su eficacia medioambiental si garantiza que una 
parte sustancial de la superficie agrícola europea está sujeta a los requisitos de la 
condicionalidad, a las obligaciones de la «ecologización» y a las obligaciones de 
los compromisos agroambientales.
56 
En el contexto de las comprobaciones del cumplimiento de todos los criterios 
de admisibilidad para los regímenes de ayuda directa31 se aplican controles de 
ecologización sobre el terreno a una muestra del 5 % de los agricultores. Estos 
controles se realizan en un sistema distinto del marco de control del cumpli -
miento de las buenas condiciones agrarias y medioambientales, que, por su 
parte, verifica una muestra del 1 % de los agricultores sujetos a los controles de 
condicionalidad32. Por consiguiente, el cumplimiento de las prácticas obligato -
rias complementarias respetuosas con el medio ambiente se comprueba en dos 
marcos diferentes.
57 
Con arreglo a la ecologización, los agricultores deben cumplir la obligación de 
que al menos el 5 % de las superficies cultivables de la explotación sean super -
ficie de interés ecológico (SIE). Asimismo, el Reglamento dispone que también 
pueden tomarse en cuenta para el cumplimiento de esta obligación los elemen -
tos protegidos por la condicionalidad (como los elementos paisajísticos y las 
franjas de protección), por lo que en su gestión se aplican dos conjuntos diferen -
tes de normas y controles.
58 
Por tanto, con la introducción de la ecologización, existen dos sistemas de 
control de las prácticas obligatorias respetuosas con el medio ambiente que se 
complementan entre sí y contribuyen al mismo objetivo de mejorar el rendimien -
to medioambiental de la PAC. Aunque, con arreglo al reglamento de condicio -
nalidad, los Estados miembros podrán hacer uso de sus sistemas de control para 
cerciorarse de la observancia de las normas de condicionalidad33, existen riesgos 
de ineficiencias en los sistemas de control de los Estado miembro y de cargas 
adicionales para los agricultores.31 Título III del Reglamento (CE) 
n.º 809/2014.
32 Título V del Reglamento (CE) 
n.º 809/2014.
33 Artículo 96 del Reglamento 
(UE) n.º 1306/2013.
27 Observaciones 
Los costes específicos asociados con la aplicación de la 
condicionalidad no se han cuantificado lo suficiente 
59 
Los costes específicos asociados con la aplicación de la condicionalidad no se han 
cuantificado lo suficiente La Comisión necesita contar con una estimación fiable 
del coste global de la condicionalidad con las cifras totales de las partes inte -
resadas (instituciones de la UE, autoridades de gestión y control de los Estados 
miembros y agricultores) para garantizar que el sistema de condicionalidad es 
eficaz desde el punto de vista económico.
60 
Según las estimaciones de la DG Agricultura y Desarrollo Rural, los costes totales 
de gestión y control del gasto agrícola son de casi 4 000 millones de euros, es de -
cir, aproximadamente el 7 % de la financiación total de la UE34. No obstante, por 
lo que respecta a la condicionalidad, no se cuantificaron los costes y no existe 
una estimación fiable.
61 
Los Estados miembros soportan gastos significativos debidos a los requisitos del 
sistema de control de la condicionalidad. En primer lugar, es necesario controlar 
las buenas condiciones agrarias y medioambientales, que representan un conjun -
to de normas adicionales aplicables únicamente a los agricultores que se benefi -
cian de los pagos de la PAC. En segundo lugar, se controlan los requisitos legales 
de gestión, basados en Directivas y Reglamentos existentes («legislación secto -
rial»)35. Los organismos de control especializados deben verificar el porcentaje 
mínimo de control del 1 % exigido por las normas de condicionalidad y tienen 
obligaciones adicionales de notificación por lo que respecta a estos controles.
62 
En las explotaciones, la introducción de requisitos legales de gestión creó más 
obligaciones administrativas, como el mantenimiento de registros y la participa -
ción en inspecciones de condicionalidad36. Además, el cumplimiento de las bue -
nas condiciones agrarias y medioambientales supone costes relacionados con las 
prácticas agrícolas necesarias (costes de mano de obra, de maquinaria, combusti -
ble y otros aprovisionamientos), las rentas no percibidas debido a la prohibición 
o imposición de determinadas prácticas en virtud de las buenas condiciones 
agrarias y medioambientales (p. ej., disminución del rendimiento), pero también 
otros costes como el uso de prestadores externos de servicios (p. ej., asesores en 
materia de condicionalidad).
63 
En un informe encargado por la DG Agricultura y Desarrollo Rural37 publicado 
en 2014 se evaluaban los costes reales que suponía para los agricultores de la UE 
el cumplimiento de determinada legislación en los ámbitos del medio ambien -
te, el bienestar animal y la seguridad alimentaria. El estudio se basaba en casos 
prácticos de los ocho sectores agrícolas más representativos de la UE y ofrece 
indicaciones sobre el impacto financiero de dichas obligaciones en los agriculto -
res (véase un resumen de los resultados del sector del trigo en el recuadro 5 ).34 Informe anual de actividad de 
2014 de la DG Agricultura 
y Desarrollo Rural.
35 Por ejemplo: Directiva 91/676/
CEE del Consejo, de 12 de 
diciembre de 1991, relativa a la 
protección de las aguas contra 
la contaminación producida 
por nitratos utilizados en la 
agricultura (DO L 375 de 
31.12.1991, p. 1), y Reglamento 
(CE) n.º 1760/2000 del 
Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 17 de julio 
de 2000, que establece un 
sistema de identificación 
y registro de los animales de la 
especie bovina y relativo al 
etiquetado de la carne de 
vacuno y de los productos 
a base de carne de vacuno 
y por el que se deroga el 
Reglamento (CE) n.º 820/97 del 
Consejo (DO L 204 de 
11.8.2000, p. 1).
36 Considerando 57 del 
Reglamento (UE) n.º 1306/2013 
del Parlamento Europeo y del 
Consejo: el sistema de 
condicionalidad implica 
ciertas obligaciones 
administrativas tanto para los 
beneficiarios como para las 
administraciones nacionales 
ya que hay que garantizar el 
mantenimiento de registros, 
llevar a cabo controles 
y aplicar sanciones en caso 
necesario.
37 «Assessing farmers’’ cost of 
compliance with EU legislation 
in the fields of environment, 
animal welfare and food safety»  
(AGRI-2011-EVAL-08). Estudio 
realizado por: CRPA - Centro 
Ricerche Produzioni Animali 
(IT) en asociación con: 
TI - Thünen Institute of Farm 
Economics (DE), IFCN - 
International Farm 
Comparison Network on Dairy 
(DE) y UGHENT – University of 
Ghent (BE).
28 Observaciones 
64 
Además, a juicio de la mayoría de los organismos pagadores, no es probable que 
los cambios de la PAC para el período 2014–2020 den lugar a un descenso de los 
costes. A la pregunta de la encuesta sobre si estos cambios darían lugar a unos 
costes de aplicación, gestión y control de las obligaciones de condicionalidad 
inferiores, similares o superiores, las respuestas de los organismos pagadores 
fueron las siguientes:Impacto del cumplimiento de determinadas obligaciones relativas a  los costes de 
producción en el sector del trigo
Fuera del ámbito de aplicación pleno de la condicionalidad aplicable hasta 2013, el estudio sobre el sector del 
trigo tomó en consideración los efectos acumulativos de cinco buenas condiciones agrarias y medioambien -
tales obligatorias (cobertura mínima del suelo, gestión de la tierra, creación de franjas de protección, lucha 
contra la invasión de vegetación no deseada y mantenimiento de los elementos paisajísticos) y de una optati -
va (rotación de cultivos) y la legislación en la que se basan dos requisitos legales de gestión (la Directiva sobre 
nitratos y la normativa sobre productos fitosanitarios). También se tuvo en cuenta otro requisito fuera del 
campo de aplicación de la condicionalidad: la Directiva sobre el uso sostenible de pesticidas.
Los autores de la encuesta llegaron a la conclusión de que las medidas adoptadas por los agricultores para ga -
rantizar el cumplimiento de las normas antes citadas incrementarían los costes de producción en cantidades 
que oscilan entre el 1,97 % en Hungría y el 3,42 en Dinamarca.Recuadro 5 Ilustración 4Estimación de los organismos pagadores sobre el impacto 
de los cambios de la PAC 2014–2020 en sus sistema de 
gestión y  control de la condicionalidad
Fuente:  Tribunal de Cuentas Europeo.No opina; 6 %
Costes superiores; 14 %
Costes similares; 61 %Costes inferiores; 19 %
29 Observaciones 
38 Considerando 35 del 
Reglamento Delegado (UE) 
n.º 640/2014 de la Comisión, 
de 11 de marzo de 2014, por el 
que se completa el 
Reglamento (UE) n.º 1306/2013 
del Parlamento Europeo y del 
Consejo en lo que respecta al 
sistema integrado de gestión 
y control y a las condiciones 
sobre la denegación o retirada 
de los pagos y sobre las 
sanciones administrativas 
aplicables a los pagos directos, 
a la ayuda al desarrollo rural 
y a la condicionalidad 
(DO L 181 de 20.6.2014, p. 48).La base para el cálculo de las sanciones relativas a la 
condicionalidad para los agricultores en toda la UE no se ha 
armonizado lo suficiente
65 
La base para el cálculo de las sanciones relativas a la condicionalidad para los 
agricultores en toda la UE no se ha armonizado lo suficiente La legislación de la 
UE dispone que, en caso de incumplimiento las normas de condicionalidad por 
un agricultor, la sanción administrativa se aplicará cuando el incumplimiento sea 
el resultado de una acción u omisión directamente imputable al beneficiario. Las 
sanciones administrativas por incumplimiento de las obligaciones de la condicio -
nalidad deben fijarse teniendo en cuenta el principio de proporcionalidad (gra -
duadas proporcionalmente a la gravedad del incumplimiento cometido38 y calcu -
ladas como un porcentaje del pago de la PAC), y solo deben aplicarse cuando el 
agricultor haya actuado de forma negligente o intencionada.
66 
En el cálculo de las sanciones deberá tenerse en cuenta la gravedad, alcance, du -
ración y reiteración del incumplimiento comprobado. En caso de incumplimiento 
debido a una negligencia, el porcentaje de reducción no podrá exceder del 5 % 
o, en caso de que se reitere, del 15 %. En caso de incumplimiento deliberado, el 
porcentaje de reducción no podrá ser, en principio, inferior al 20 % y podrá llegar 
a suponer la exclusión total de uno o varios regímenes de ayuda durante uno 
o varios años civiles.
67 
En la fiscalización se halló que la aplicación práctica del concepto de incumpli -
miento deliberado planteaba grandes dudas en los Estados miembros. Los repre -
sentantes de los organismos pagadores y las asociaciones de agricultores de los 
tres Estados miembros visitados indicaron que es difícil demostrar la intenciona -
lidad, a menos que se sorprenda al agricultor en el momento mismo de incumplir 
las normas.
68 
El examen de las estadísticas de control de la condicionalidad muestra que algu -
nos Estados miembros eran más estrictos que otros en la aplicación del concepto 
de incumplimiento deliberado: durante el período 2011–2014 no se sancionó 
a ningún agricultor por este concepto en determinados Estados miembros (Repú -
blica Checa y Bulgaria), o se sancionó a muy pocos (Rumanía, Portugal y Hungría), 
mientras que otros Estados miembros lo aplicaron con mucha mayor frecuencia 
(Lituania, Grecia, Polonia, Francia e Irlanda).
30 Observaciones 
69 
Para examinar cómo evalúan los Estados miembros los mismos tipos de incumpli -
miento, la encuesta enviada por el Tribunal a los organismos pagadores contenía 
dos estudios de casos sobre incumplimientos de los requisitos legales de gestión 
relativos a la identificación y el registro de ganado y a la Directiva sobre los nitra -
tos (el texto íntegro de los estudios de casos se incluye en el Anexo  IV). Se pidió 
a los organismos pagadores que cuantificaran el porcentaje de sanciones que 
aplicarían en ambos estudios de casos. En el recuadro  6 figura un resumen de los 
estudios de casos presentados y de las respuestas recibidas.
Estudios de casos relativos a las sanciones aplicadas en los Estados miembros
Resumen de los estudios de casos propuestos a los Estados miembrosRecuadro  6
10
13
29102
0 % 1 % 3 % 5 % SR3
29
1985
0 % 1 % 3 % 5 % SRDurante el año civil, el agricultor notificó tardíamente 
el registro de animales correspondiente a 20 bovinos. 
El agricultor tuvo una media de 75 bovinos durante 
dicho año.Durante los controles sobre el terreno, los inspecto -
res calcularon que la capacidad de almacenamiento 
de estiércol del agricultor era inferior en un 10 % al 
mínimo exigido.
SR («sin respuesta») – Indica que varios organismos pagadores no cuantificaron el incumplimiento.
Fuente : Tribunal de Cuentas EuropeoNúmero de organismos pagadores que aplican cada uno de los porcentajes de reducción posibles
31 Observaciones 
70 
Por tanto, por el mismo incumplimiento de 20 bovinos que no fueron registrados 
a su debido tiempo, casi la mitad de los Estados miembros aplicarían una sanción 
del 3 %, una quinta parte, del 1 %, y los restantes, una reducción del 0 % o del 
5 %. Por una capacidad de almacenamiento de estiércol insuficiente se aplicaría 
una sanción del 1 % en casi la mitad de los Estados miembros, una tercera parte 
de ellos aplicaría un 3 %, y una secta parte, una sanción del 0 % o del 5 %.
71 
Además, la determinación de la gravedad de las sanciones variaba considerable -
mente entre Estados miembros, con el consiguiente riesgo de que casos similares 
no recibieran el mismo trato. Esta situación fue confirmada por las diferentes 
normativas que regían las sanciones en los Estados miembros visitados, como se 
muestra en el recuadro 7.
Ejemplo de sanción por el registro tardío de animales
En Alemania (Schleswig-Holstein), el organismo pagador no ha establecido sanciones por registro tardío 
si el número de bovinos afectados representa menos del 30 % del número total de bovinos presente en la 
explotación.
En España (Cataluña), en cambio, no existe este límite máximo.Recuadro 7
32
 Conclusiones 
y recomendaciones
72 
La condicionalidad es aplicable desde 2005 como mecanismo que vincula la 
mayoría de los pagos de la PAC a la aplicación por los agricultores de las normas 
derivadas de las políticas en materia de medio ambiente, salud pública, sanidad 
animal, fitosanidad y bienestar animal. Los objetivos de la condicionalidad eran 
lograr una mayor coherencia de la PAC con estas políticas (respondiendo así a las 
expectativas de la sociedad) y concienciar a los agricultores de la necesidad de 
cumplir dichas normas (contribuyendo así al desarrollo de la agricultura sosteni -
ble). El propósito del presente informe es evaluar el grado de eficacia y sencillez 
del sistema de gestión y control de la condicionalidad y, a partir de ahí ofrecer 
recomendaciones para mejorar la aplicación de la condicionalidad a medio y lar -
go plazo.
73 
El Tribunal llegó a la conclusión de que la información disponible no permitía a la 
Comisión evaluar adecuadamente la eficacia de la condicionalidad. Pese a los 
cambios introducidos en la PAC para el período 2014-2020, el sistema de control 
y gestión de la condicionalidad todavía puede simplificarse más.
74 
El Tribunal constató que los indicadores de rendimiento empleados por la Comi -
sión ofrecían una visión parcial de la eficacia de la condicionalidad. Los indicado -
res no tenían en cuenta el nivel de incumplimiento de los agricultores (apartados 
18 a 27).
Recomendación 1
La Comisión debería examinar en el contexto de la evaluación del impacto para 
la PAC posterior a 2020 la manera de seguir desarrollando sus indicadores para 
evaluar el rendimiento de la condicionalidad y de tener en cuenta en estos indi -
cadores los niveles de cumplimiento de las normas de condicionalidad por parte 
de los agricultores.
33 Conclusiones y  recomendaciones 
75 
El legislador estableció un marco europeo para la condicionalidad y la Comisión 
es la encargada del seguimiento de su aplicación. Los Estados miembros tradu -
jeron las normas de la UE en obligaciones para los agricultores y controlaron su 
cumplimiento. Sin embargo, una cuarta parte de los agricultores controlados 
sobre el terreno durante los ejercicios 2011–2014 habían incumplido al menos 
una de las normas, pese a que el principal propósito de la condicionalidad era 
garantizar la coherencia de la PAC con dichas normas. La Comisión no analizó 
los motivos de los incumplimientos ni los medios para abordarlos (apartados 28 
a 36).
Recomendación 2
A partir de ahora, la Comisión debería empezar a mejorar el intercambio de infor -
mación sobre los incumplimientos de condicionalidad entre los servicios corres -
pondientes para ayudarles a identificar los motivos de dichos incumplimientos 
y tomar las medidas adecuadas para subsanarlos.
76 
Los cambios de la PAC para el período 2014–2020 supusieron una leve reducción 
del número de normas de condicionalidad al eliminar requisitos que no estaban 
suficientemente relacionados con la actividad agrícola. Sin embargo, los proce -
dimientos de control siguen siendo complejos. Aunque los sistemas de control 
fueran eficaces, el marco legislativo no permitiría un enfoque basado en el riesgo 
más específico con arreglo al cual pudieran comprobarse determinadas normas 
o puntos de control con mayor o menor frecuencia, teniendo en cuenta, por 
ejemplo, el nivel de incumplimiento, la probabilidad de que se produzca o la 
magnitud de los efectos de un posible incumplimiento. Las medidas simplifica -
doras como el régimen de pequeños agricultores, además de aliviar a las admi -
nistraciones y a los agricultores de cargas adicionales, deben tener en cuenta la 
necesidad de lograr los objetivos de la condicionalidad (apartados 41 a 52).
Recomendación 3
En la PAC posterior a 2020, la Comisión debería proponer una adaptación de las 
normas relativas a los controles sobre el terreno de la condicionalidad, lo que 
permitiría centrarse de forma eficaz en los puntos de control fundamentales
34 Conclusiones y  recomendaciones 
77 
Se introdujo un nuevo pago de ecologización en la PAC para el período 2014–
2020. Las prácticas agrícolas sujetas a la ecologización presentan similitudes con 
las anteriores normas sobre buenas condiciones agrarias y medioambientales, 
que abarcaban prácticas agrícolas similares, como la rotación de cultivos, la 
protección de pastos permanentes o el mantenimiento de los elementos paisajís -
ticos. Por tanto, existen actualmente dos conjuntos de prácticas agrícolas com -
plementarios orientados a los mismos objetivos: el mantenimiento de las tierras 
y la protección de la biodiversidad. Pese a sus similitudes, el cumplimiento de las 
normas obligatorias de buenas condiciones agrarias y medioambientales y de 
ecologización se comprueba con dos sistemas distintos de control. Esto pude dar 
lugar a ineficiencias en los sistemas de control y a agregar una carga administrati -
va adicional (apartados 53 a 58).
Recomendación 4
La Comisión debería analizar, en el contexto de su evaluación del impacto de 
la PAC posterior a 2020, la experiencia de contar con dos sistemas con objeti -
vos medioambientales similares (normas sobre buenas condiciones agrarias 
y medioambientales y ecologización) a fin de promover una mayor sinergia entre 
ambos. Este análisis debería tener en cuenta criterios como el impacto ambiental 
de las normas y el nivel histórico de cumplimiento de los agricultores.
78 
Los costes de aplicación de la condicionalidad no están suficientemente cuan -
tificados. No obstante, sería necesario evaluar los costes agregados de la con -
dicionalidad para la UE, los Estados miembros y los agricultores con la finalidad 
de concebir y aplicar una política eficaz desde el punto de vista económico. Este 
cálculo supondría una aportación muy útil en los cambios de la política para 
garantizar que no se realizan gastos desproporcionados al tratar de lograr los re -
sultados previstos o que se tengan en cuenta instrumentos alternativos con una 
mejor relación entre costes y beneficios (apartados 59 a 64).
Recomendación 5
Una vez publicado el informe sobre el rendimiento de la PAC al final de 2018, 
la Comisión debería desarrollar una metodología para medir los costes de la 
condicionalidad.
35 Conclusiones y  recomendaciones 
79 
Las sanciones por incumplimiento se calculan en función de la gravedad, el 
alcance, la duración y la reiteración del incumplimiento comprobado, teniendo 
asimismo en cuenta si el agricultor ha actuado de forma negligente o intenciona -
da. En la práctica, el Tribunal constató que la aplicación de las sanciones variaba 
significativamente entre Estados miembros (apartados 65 a71).
Recomendación 6
Para la PAC posterior a 2020, la Comisión debería fomentar una aplicación más 
uniforme de las sanciones en la UE y seguir aclarando los conceptos de gravedad, 
alcance, reiteración e intencionalidad.
El presente informe ha sido aprobado por la Sala I, presidida por Phil WYNN 
OWEN, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión del día 7 
de septiembre de 2016.
 Por el Tribunal de Cuentas
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Presidente
36
 Anexos
Ámbito de aplicación de las normas de condicionalidad con arreglo al Reglamento 
(UE) n.º 1306/2013 del Parlamento y del Consejo.Anexo  I
ANEXO II  
NORMAS DE CONDICIONALIDAD CON ARREGLO AL ARTÍCULO 93  
RLG: Requisito legal de gestión  
BCAM: Buenas condiciones agrarias y medioambientales de la tierra  
Área Aspecto 
principal Requisitos y normas  
Medio ambien ­
te, cambio cli ­
mático, buena 
condición agrí ­
cola de la tierra  Agua RLG 1  Directiva 91/676/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 
1991, relativa a la protección de las aguas contra la 
contaminación producida por nitratos procedentes de 
fuentes agrarias (DO L 375 de 31.12.1991, p. 1)  Artículos 4 
y 5 
BCAM 1 Creación de franjas de protección en las márgenes de los 
ríos (  1 ) 
BCAM 2 Cuando el uso de agua para el riego precise autorización, 
cumplimiento de los procedimientos de autorización  
BCAM 3 Protección de las aguas subterráneas contra la contami ­
nación: prohibición de vertidos directos en las aguas 
subterráneas y medidas para prevenir la contaminación 
indirecta de las aguas subterráneas mediante el vertido 
sobre el terreno y la filtración a través del suelo de sustancias peligrosas, tal como se enumeran en el anexo de la Directiva 80/68/CEE en su versión en vigor en su 
último día de vigencia, en la medida en que tenga rela ­
ción con la actividad agrícola  
Suelo y re ­
serva de car ­
bono BCAM 4 Cobertura mínima del suelo  
BCAM 5 Gestión mínima de las tierras que refleje las condiciones 
específicas locales para limitar la erosión  
BCAM 6 Mantenimiento del nivel de materia orgánica en el suelo 
mediante prácticas adecuadas, incluida la prohibición de quemar los rastrojos, excepto por razones fitosanita ­
rias (
 2 ) 
Biodiversidad  RLG 2  Directiva 2009/147/CE del Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 30 de noviembre de 2009, relativa a la 
conservación de las aves silvestres (DO L 20 de 26.1.2010, p. 7)  Artículo 3, 
apartado 1, 
artículo 3, 
apartado 2, 
letra b), y ar ­
tículo 4, apar ­
tados 1, 2 y 4.  
RLG 3 Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 
1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales 
y de la fauna y flora silvestres (DO L 206 de 22.7.1992, 
p. 7)  Apartados 1 y 
2 del artícu ­
lo 6  
Paisaje, nivel mínimo de 
manteni­
miento  BCAM 7 Mantenimiento de las particularidades topográficas, in ­
cluidos, cuando proceda, setos, estanques, zanjas y árbo ­
les en hilera, en grupo o aislados, lindes y terrazas, in ­
cluida la prohibición de cortar setos y árboles durante la 
temporada de cría y reproducción de las aves y, de ma ­
nera opcional, medidas para evitar las especies de plantas 
invasoras  
Salud pública, 
sanidad animal 
y fitosanidad  Seguridad 
alimentaria  RLG 4 Reglamento (CE) n
 o 178/2002 del Parlamento Europeo y 
del Consejo, de 28 de enero de 2002, por el que se 
establecen los principios y los requisitos generales de la legislación alimentaria, se crea la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria y se fijan procedimientos relativos 
a la seguridad alimentaria (DO L 31 de 1.2.2002, p. 1)  Artículos 14 y 
15, artícu ­
lo 17, apar­
tado 1 (
 3 ), y 
artículos 18, 
19 y 20ES L 347/602 Diario Oficial de la Unión Europea 20.12.2013
37 Anexos Anexo  I
Área Aspecto 
principal Requisitos y normas  
RLG 5 Directiva 96/22/CE del Consejo, de 29 de abril de 1996, 
por la que se prohíbe utilizar determinadas sustancias de 
efecto hormonal y tireostático y sustancias β-agonistas en 
la cría de ganado y se derogan las Directivas 81/602/CEE, 88/146/CEE y 88/299/CEE (DO L 125 de 23.5.1996, 
p. 3)  Artículo 3, le ­
tras a), b), d) y 
e) y artículos 
4, 5 y 7  
Identifica­
ción y regis ­
tro de ani ­
males  RLG 6 Directiva 2008/71/CE del Consejo, de 15 de julio de 
2008, relativa a la identificación y al registro de cerdos 
(DO L 213 de 8.8.2005, p. 31)  Artículos 3, 4 
y 5 
RLG 7 Reglamento (CE) n
 o 1760/2000 del Parlamento Europeo 
y del Consejo, de 17 de julio de 2000, que establece un 
sistema de identificación y registro de los animales de la 
especie bovina y relativo al etiquetado de la carne de vacuno y de los productos a base de carne de vacuno 
y se deroga el Reglamento (CE) n
 o 820/97 del Consejo 
(DO L 204 de 11.8.2000, p. 1)  Artículos 4 
y 7 
RLG 8 Reglamento (CE) n  o 21/2004 del Consejo, de 17 de di ­
ciembre de 2003, por el que se establece un sistema de identificación y registro de los animales de las especies 
ovina y caprina y se modifican el Reglamento (CE) 
n
 o 1782/2003 y las Directivas92/102/CEE and 
64/432/CEE, reglametno horizontal (DO L 5 de 
9.1.2004, p. 8)  Artículos 3, 4 
y 5 
Enfermeda ­
des animales  RLG 9  Reglamento (CE) n  o 999/2001 del Parlamento Europeo y 
del Consejo, de 22 de mayo de 2001, por el que se establecen disposiciones para la prevención, el control y la erradicación de determinadas encefalopatías espongi ­
formes transmisibles (DO L 147 de 31.5.2001, p. 1)  Artículos 7, 
11, 12, 13 
y 15  
Productos fi ­
tosanitarios  RLG 10  Reglamento (CE) n
 o 1107/2009 del Parlamento Europeo 
y del Consejo, de 21 de octubre de 2009, relativo a la 
comercialización de productos fitosanitarios y por el que 
se derogan las Directivas 79/117/CEE y 91/414/CEE del 
Consejo (DO L 309 de 24.11.2009, p. 1)  Artículo 55, 
frases primera 
y segunda  
Bienestar de los 
animales  Bienestar de los animales  RLG 11  Directiva 2008/119/CE del Consejo, de 18 de diciembre 
de 2008, relativa a las normas mínimas para la protec ­
ción de terneros (DO L 10 de 15.1.2009, p. 7)  Artículos 3 y 4 
RLG 12  Directiva 2008/120/CE del Consejo, de 18 de diciembre 
de 2008, relativa a las normas mínimas para la protec ­
ción de cerdos (DO L 47 de 18.2.2009, p. 5)  Artículos 3 
y 4 
RLG 13  Directiva 98/58/CE del Consejo, de 20 de julio de 1998, 
relativa a la protección de los animales en las explotacio ­
nes ganaderas (DO L 221 de 8.8.1998, p. 23)  Artículo 4
 
( 1 ) Las franjas de protección para garantizar las buenas condiciones agrícolas y medioambientales deben al menos respetar, tanto dentro 
como fuera de las zonas vulnerables designadas conforme al artículo 3, apartado 2, de la Directiva 91/676/CEE, los requisitos r elativos 
a las condiciones de aplicación de fertilizantes a tierras cercanas a cursos de agua a que se refiere el punto A.4 del anexo II  de la 
Directiva 91/676/CEE, que se aplicará de acuerdo con los programas de acción de los Estados miembros establecidos con arreglo a l 
artículo 5, apartado 4, de la Directiva 91/676/CEE. 
( 2 ) El requisito puede limitarse a una prohibición general de la quema de rastrojos, pero los Estados miembros pueden prescribir requisitos 
adicionales. 
( 3 ) En su aplicación, en particular, en virtud de: 
— Artículo 14 del Reglamento (CE) n  o 470/2009 y Anexo del Reglamento (CE) n  o 37/2010, 
— Reglamento (CE) n  o 852/2004: artículo 4, apartado 1, y anexo I, parte A [II.4 letras g), h), j); 5, letras f) y h); 6; III.8, letras a), b), d) 
y e); 9, letras a) y c)] 
— Reglamento (CE) n  o 853/2004: artículo 3, apartado 1, y anexo III, sección IX, capítulo 1 [I.1, letras b), c), d) y e); I.2, letra a), incisos 
i), ii), iii), letra b), incisos i) y ii), y letra c); I-3; I-4; I-5; II.A, números 1, 2, 3, 4; II.B, 1, letras a) y d); 2, 4, letras a) y b)], anexo III, 
sección X, capítulo 1.1. 
— Reglamento (CE) n  o 183/2005: artículo 5, apartado 1, y anexo I, parte A [I.4, letras e) y g); II.2, letras a), b) y e)]; artículo 5, 
apartado 5, y anexo III, números 1 y 2; artículo 5, apartado 6. 
— Reglamento (CE) n  o 396/2005: el artículo 18.ES 20.12.2013 Diario Oficial de la Unión Europea L 347/603
38 Anexos 
Principales cambios en el ámbito de aplicación de las normas sobre condicionalidad 
para la PAC 2014-2020
Con arreglo al artículo 93 y al anexo II del Reglamento (UE) n.º 1306/2013, las normas se agruparon en una única 
lista de trece requisitos legales de gestión y siete buenas condiciones agrarias y medioambientales. Los princi -
pales cambios con respecto a la legislación anterior y la justificación alegada por la Comisión eran:
- eliminación de las siete buenas condiciones agrarias y medioambientales opcionales (para fomentar 
la aplicación más uniforme de las buenas condiciones agrarias y medioambientales por los Estados 
miembros);
- eliminación del requisitos legales de gestión de utilización de lodos de depuradora en agricultura 
(requisitos generalmente aplicados a las sociedades responsables de la depuración de aguas más que 
a los agricultores);
- eliminación de tres requisitos legales de gestión relativos a la notificación de enfermedades animales 
(los controles de condicionalidad sistemáticos no eran adecuadas para situaciones excepcionales de 
enfermedad);
- reducción del ámbito de aplicación de dos requisitos legales de gestión sobre la conservación de las 
aves silvestres y los hábitats naturales (las infracciones solo podían identificarse si se sorprendía al 
agricultor en el momento mismo de incumplir las normas. Los controles de condicionalidad, sistemá -
ticos por naturaleza, no eran apropiados para este tipo de infracción);
- conversión del requisitos legales de gestión sobre protección de las aguas subterráneas contra la 
contaminación en un nuevo buenas condiciones agrarias y medioambientales;
- conversión de la norma buenas condiciones agrarias y medioambientales sobre la protección de los 
pastos permanentes en una de las tres prácticas del pago por «ecologización»;
- la norma buenas condiciones agrarias y medioambientales standard de prevención de la invasión de 
vegetación no deseada se ha convertido en un criterio de admisibilidad en el régimen de pago básico 
directo.Anexo II
39 Anexos Anexo IIILas partes interesadas manifestaron que era necesaria una mayor simplificación
Durante la trigésimo octava Conferencia de directores de organismos pagadores celebrada en Luxemburgo en 
noviembre de 2015, el grupo ad hoc  denominado «Simplificación – condicionalidad» concluyó que, a largo pla -
zo, para la PAC después de 2020, el sistema de condicionalidad necesita ser reformado y simplificado. Se identi -
ficaron tres ámbitos prioritarios:
- limitar los controles realizados sobre el terreno a la condicionalidad pertinente y objetivamente con -
trolable que pueda aplicarse con plena certidumbre jurídica;
- garantizar que las normas que forman parte de la condicionalidad son pertinentes teniendo en 
cuenta su importancia para el sector agrícola, el número de agricultores afectados, la frecuencia de 
la actividad correspondiente y las dificultades de incertidumbre jurídica al comprobar determinadas 
normas;
- eliminar la norma general sobre reducciones para el incumplimiento deliberado y añadir normas más 
proporcionales sobre reducciones y sanciones.
Una de las preguntas abiertas de la encuesta del Tribunal consistía en pedir sugerencias para las tres medidas 
principales destinadas a simplificar el sistema de condicionalidad o a hacerlo más eficaz. Las tres propuestas 
más mencionadas por los organismos pagadores fueron, por orden de frecuencia:
- reducir el número de requisitos de condicionalidad centrándose en los que se consideren más impor -
tantes y estrictamente pertinentes para la actividad agrícola.
- modificar el sistema de sanciones mediante, por ejemplo: la eliminación del concepto de incum -
plimiento deliberado; la introducción de un elemento de tolerancia antes de determinar un incum -
plimiento (por ejemplo, en los casos de registro e identificación de animales), o simplificación del 
método de cálculo de las reducciones y sanciones (actualmente basado en los conceptos de alcance, 
gravedad y reiteración);
- reducir el alcance de los controles sobre el terreno mediante: pruebas basadas en muestras, por ejem -
plo en los casos de explotaciones con grandes rebaños; controles específicos de los ámbitos de mayor 
riesgo y menor nivel de controles de las normas en las que se hallaron niveles insignificantes de 
incumplimiento, y eliminación de los puntos de control que no siempre pueden verificarse de manera 
fiable sobre el terreno.
Además, los organismos de asesoramiento agrario encuestados también propusieron que se otorgase más 
ayuda a los agricultores, mediante, por ejemplo: formación en mantenimiento de registros; guías y manuales 
prácticos; más información de fácil consulta, y campañas de divulgación de los efectos positivos de la condicio -
nalidad en el medio ambiente, la seguridad alimentaria y el bienestar animal.
Las asociaciones de agricultores entrevistadas en los tres Estados miembros también identificaron prioridades 
para la simplificación en términos similares: reducir el número de normas de condicionalidad; cambiar el sistema 
de sanciones (eliminación del concepto de intencionalidad, mayor tolerancia y simplificación de la metodología 
de cálculo de las sanciones) y orientación más específica de los controles a los agricultores con mayor riesgo.
40 Anexos 
Estudios de casos incluidos en la encuesta enviada a  los organismos pagadores
El agricultor XY fue seleccionado de forma aleatoria 
para un control sobre el terreno de la condicionalidad 
del RLG 7 correspondiente al año de solicitud 2014. El 
agricultor no había sido seleccionado para controles 
sobre el terreno en los tres años anteriores y presentó 
una solicitud correspondiente al ejercicio 2014 en la 
que declaró 70 hectáreas y 80 bovinos. El importe 
total de pagos directos a los que tiene derecho el 
agricultor es de 25 000 euros.
Durante el control sobre el terreno, los inspectores 
verificaron el registro de la explotación para obte -
ner información sobre los animales y documentos 
justificativos de la declaración y el registro de los 
animales (nacimientos y defunciones). Los inspectores 
constataron que 20 animales habían sido registrados 
después del período máximo de 7 días (se observaron 
períodos de 8 a 20 días). El número medio de anima -
les durante el año civil 2014 fue de 75.
Los inspectores observaron asimismo que durante el 
año civil 2013 el agricultor declaró 10 animales des -
pués del período máximo de 7 días. El número medio 
de animales en 2013 fue de 70. Indique si aplicaría 
una sanción para el año de solicitud 2014. En caso 
afirmativo, indique el porcentaje de sanción que se 
debe aplicar en virtud de la legislación y las normas 
nacionales o regionales. En caso negativo, indique 
«sin sanción».El agricultor WZ fue seleccionado de forma aleatoria 
para un control sobre el terreno de la condicionalidad 
del RLG 4 correspondiente al año de solicitud 2014. El 
agricultor no había sido seleccionado para controles 
sobre el terreno en los tres años anteriores.
El agricultor controlado es titular de 964,35 hectáreas 
y 145 reses, para lo que necesita una capacidad de 
almacenamiento de estiércol de 4 400 metros cúbicos 
(un almacenamiento de seis meses). La capacidad que 
los inspectores observaron y estimaron durante el 
control sobre el terreno era de un 10 % menos de lo 
necesario.
Indique si aplicaría una sanción para el año de solici -
tud 2014. En caso afirmativo, indique el porcentaje de 
sanción que se debe aplicar en virtud de la legislación 
y las normas nacionales y regionales. En caso negati -
vo, indique «sin sanción».Anexo  IV
41 Respuestas  
de la Comisión
Resumen
II
Al describir el sistema de condicionalidad tiene que quedar claro que, para los requisitos legales de gestión, estas 
reglas básicas incorporadas en la condicionalidad ya son, de todos modos, aplicables en los Estados miembros 
debido a la superposición de la legislación sectorial.
III
Desde 2005 el proceso continuo de revisión y simplificación del ámbito de aplicación de la condicionalidad propor -
cionó los siguientes resultados:
Los procedimientos de control se han simplificado durante el período 2005-2013 mediante la introducción de dis -
posiciones sobre la armonización de los porcentajes de control, los preavisos, el calendario y los elementos de los 
controles sobre el terreno y la selección de la muestra de control.
Además, con la última reforma de la PAC, el número de requisitos legales de gestión se ha reducido de 18 a 13 y el 
número de normas relativas a las buenas condiciones agrarias y medioambientales se redujo de 15 a 7. Las obli -
gaciones incluidas en el ámbito de aplicación de la condicionalidad fueron revisadas teniendo en cuenta si eran 
controlables, directamente atribuible a los agricultores (y no a los Estados miembros) y si estaban vinculados con la 
actividad agrícola.
La Comisión considera que la magnitud del esfuerzo ya realizado en la simplificación hace que sea muy poco pro -
bable que cualquier nueva simplificación pueda lograrse sin poner en peligro, por ejemplo, los objetivos medioam -
bientales de la condicionalidad.
IV
La Comisión considera que los indicadores de rendimiento utilizados para medir la eficacia de la condicionalidad 
en el cumplimiento de sus objetivos son los más adecuados en base a la información disponible. Los objetivos de la 
condicionalidad son contribuir al desarrollo de una agricultura sostenible mediante la sensibilización de los agri -
cultores y hacer la PAC más compatible con las expectativas de la sociedad. Los objetivos de las normas relativas 
a las buenas condiciones agrarias y medioambientales son contribuir a la prevención de la erosión del suelo y al 
mantenimiento de la materia orgánica y la estructura del suelo garantizando un nivel mínimo de mantenimiento, 
evitando el deterioro de los hábitats y protegiendo y gestionando el agua. A este respecto, la condicionalidad no es 
el instrumento de aplicación de otras políticas, las cuales tienen sus propios objetivos.
El análisis de las razones de las infracciones se realiza en el contexto de la aplicación de la legislación sectorial. Sin 
embargo, la condicionalidad y el sistema de asesoramiento a las explotaciones desempeñan un papel en el trata -
miento de las razones de las infracciones.
VI
Los objetivos medioambientales (por ejemplo, el mantenimiento de la tierra y la biodiversidad) son perseguidos 
no solo por medio de la ecologización de los pagos y los requisitos de las normas relativas a las buenas condicio -
nes agrarias y medioambientales, sino también por las medidas medioambientales y climáticas conforme al Pilar II, 
así como a la legislación medioambiental. Sin embargo, la naturaleza, el fundamento y el funcionamiento de estos 
instrumentos son diferentes y complementarios. Su complementariedad se ilustra en la Ilustración 1 del SWD (2016) 
218 final.
Tanto las reglas de ecologización como las normas relativas a las buenas condiciones agrarias y medioambientales 
son gestionadas por el Sistema Integrado de Gestión y Control (SIGC) y esto asegura el mejor uso de los recursos. 
Hay, sin embargo, razones para que las normas relativas a las buenas condiciones agrarias y medioambienta -
les y la ecologización no sean necesariamente comprobadas juntas. Dado que la ecologización es un criterio de 
Respuestas de la Comisión 42
elegibilidad, se verifica previamente por medio de controles administrativos y sobre el terreno para el 5 % de los 
beneficiarios. Las normas relativas a las buenas condiciones agrarias y medioambientales se observan de acuerdo 
con los criterios de la condicionalidad y se gestionan de manera diferente a los requisitos de admisibilidad.
VII
Los requisitos legales de gestión se derivan de las legislaciones sectoriales y los Estados miembros pueden hacer 
uso de sus sistemas existentes de gestión y control (artículo 96 del Reglamento (UE) n.º 1306/2013). Los sistemas de 
control existentes pueden, por lo tanto, utilizarse de forma sinérgica para el sistema de control de la condicionali -
dad. Las normas relativas a las buenas condiciones agrarias y medioambientales no deben implicar tampoco costes 
significativos para los agricultores, ya que están destinadas a ser normas básicas. Los costes de sus controles son 
asumidos por el SIGC, que sirve también a otros instrumentos de la PAC.
La Comisión cuantificó en su Informe Anual de Actividades 2014 los costes generales relacionados con el control de 
los Estados miembros, con la reserva de que «el efecto disuasorio de los controles ex-post» (como la condicionali -
dad) «también aportan beneficios no cuantificables».
VIII
Mientras que el marco se establece en el ámbito de la UE, las obligaciones de las explotaciones agrícolas, en virtud 
de los requisitos legales de gestión y las normas relativas a las buenas condiciones agrarias y medioambientales, 
están definidas, en gran medida, por los Estados miembros para poder tener en cuenta las dificultades y estructuras 
agrícolas en las condiciones nacionales o regionales. En este sentido, es importante que se deje un margen de apli -
cación a los Estados miembros para el cálculo de las sanciones en cada una de estas obligaciones de las explotacio -
nes agrícolas. La regulación de la UE establece el principio de que las sanciones se calculan caso por caso, teniendo 
en cuenta la gravedad, el alcance, la persistencia, la recurrencia o la intención del incumplimiento constatado. La 
aplicación armonizada de estos principios en todos los Estados miembros está asegurada, en particular, a través de 
las auditorías llevadas a cabo por la Comisión. En caso de encontrarse insuficiencias en un Estado miembro a este 
respecto, se realizará un seguimiento apropiado en el marco de la liquidación de cuentas.
IX Primer guion
La Comisión acepta esta recomendación.
IX Segundo guion
La Comisión acepta esta recomendación.
IX Tercer guion
La Comisión no acepta esta recomendación. La recomendación del Tribunal no permitiría simplificar la condiciona -
lidad, sino reducir, de facto, su ámbito de aplicación. La simplificación del ámbito de aplicación de la condicionali -
dad ya se ha llevado a cabo varias veces en el pasado. Por otra parte, los Estados miembros tienen ahora un amplio 
margen de maniobra para tener en cuenta los riesgos en el control del muestreo y para optimizar sus sistemas de 
control. La Comisión considera que esta recomendación podría producir un relajamiento en las normas de los con -
troles sobre el terreno que, en última instancia, socavaría la eficacia de la condicionalidad.
IX Cuarto guion
La Comisión acepta esta recomendación.
Respuestas de la Comisión 43
IX Quinto guion
La Comisión acepta en parte esta recomendación. La aplicación de esta recomendación dependerá de los resulta -
dos del estudio previsto en la carga administrativa. El coste administrativo de la condicionalidad debe considerarse 
a la luz de los costes que el incumplimiento tendría para la sociedad, las finanzas públicas y el medioambiente y de 
los beneficios potenciales de la condicionalidad.
IX Sexto guion
La Comisión acepta esta recomendación.
La Comisión prevé la organización de intercambios de buenas prácticas en estos temas.
Introducción
06
La legislación sectorial ya era aplicable en los Estados miembros antes de la introducción de la condicionalidad.
09
La Comisión puso en práctica todas las recomendaciones aceptadas formuladas por el Tribunal en su informe espe -
cial 8/2008.
10
Los cambios para 2014-2020 se llevaron a cabo y el sistema de condicionalidad experimentó cambios sustanciales 
con la última reforma de la PAC.
10 Segundo guion
Las obligaciones incluidas en el ámbito de aplicación de la condicionalidad fueron revisadas teniendo en cuenta si 
eran controlables, directamente atribuibles a los agricultores (y no a los Estados miembros) y si estaban vinculados 
con la actividad agrícola.
Observaciones
Respuesta conjunta de la Comisión a  los apartados 18 a  21
Los objetivos de la condicionalidad son contribuir al desarrollo de una agricultura sostenible, haciendo que la 
PAC sea más compatible con las expectativas de la sociedad y mediante la prevención de la erosión del suelo, y el 
mantenimiento de la materia orgánica y la estructura del suelo, lo que garantiza un nivel mínimo de mantenimiento, 
evitando el deterioro de los hábitats y la protección y gestión del agua. La condicionalidad no es el instrumento de 
aplicación de otras políticas. Esto ya se aclaró en la introducción de la condicionalidad, dado que la condicionalidad 
no es una regla de admisibilidad (véase el texto transaccional de la Presidencia del 26 de junio de 2003). Actúa indi -
rectamente a través de la sensibilización del beneficiario. Corresponde a las políticas sectoriales subyacentes, y no 
a la condicionalidad, identificar y abordar las razones por las cuales los agricultores no cumplen con la legislación 
sectorial de la que surgen los requisitos legales de gestión.
Por otra parte, de conformidad con el anexo II del Reglamento (UE) n.º 1306/2013, solamente los artículos o párra -
fos seleccionados derivados de la legislación sectorial serían pertinentes para dicho análisis, que debería tener en 
cuenta el alcance más amplio de las políticas.
Respuestas de la Comisión 44
En lo que respecta a la legislación medioambiental, se han desarrollado indicadores de rendimiento específicos 
para cada directiva sectorial cubierta por los requisitos legales de gestión y se están desarrollando indicadores 
como parte de la estrategia de suelos de la UE. Las tendencias en el estado del medio ambiente, en virtud de la 
información presentada con arreglo a las directivas incluidas en el ámbito de la condicionalidad, están vinculadas 
a la eficacia de la aplicación de dichas directivas.
Fuera de la condicionalidad, en el ámbito de la UE, en el ciclo de las políticas, cada medida de la PAC, con o sin 
impacto presupuestario, está sujeta a una evaluación constante. Los indicadores específicos de rendimiento se 
incluyen en cada directiva sectorial cubierta por los requisitos legales de gestión y, por ejemplo, en la política sobre 
el suelo se están desarrollando indicadores.
22
La Comisión considera que el indicador de resultados «porcentaje de pagos de la PAC cubiertos por la condicionali -
dad» refleja el efecto de la condicionalidad entre la población agrícola. De hecho, cuantos más pagos están cubier -
tos por la condicionalidad, mayor es el impacto financiero de posibles infracciones en cada agricultor individual, 
lo que aumenta la concienciación de los agricultores para respetar las reglas. La condicionalidad ha aumentado la 
sensibilización entre los agricultores y ha dado lugar a algunos cambios en las prácticas agrícolas.
24
La Comisión considera que el indicador de resultado «opinión expresada por el público sobre la condicionalidad» 
refleja la eficacia de la condicionalidad en la satisfacción de las expectativas de la sociedad a través de la mejora 
de la coherencia de la política de la PAC con otras políticas interesadas. Las preguntas de la encuesta del Euroba -
rómetro tratan precisamente la aceptación de la relación entre los pagos de la PAC y el respeto de las normas. Los 
resultados a este respecto son, en gran medida, positivos.
25
La Comisión considera que el indicador de resultado «porcentaje de control de las normas relativas a las buenas 
condiciones agrarias y medioambientales» es un buen indicador del resultado ambiental previsto. A condición de 
que las normas nacionales en materia de las normas relativas a las buenas condiciones agrarias y medioambientales 
estén claramente definidas por los Estados miembros, el respeto de estas normas por los agricultores debe conducir 
a un resultado positivo en términos de medio ambiente. El respeto del porcentaje de control permite asegurar, en lo 
posible, que los agricultores están respetando las reglas. Este es el mejor indicador con la información disponible.
La Comisión considera también el indicador de resultado «porcentaje de las tierras ocupadas por pastos permanen -
tes» como un buen indicador de la eficacia de este instrumento. Este indicador se supervisa para comprobar que los 
Estados miembros han adoptado las medidas correctivas necesarias cuando el porcentaje disminuye más allá del 
umbral permitido. Está claro que la evolución del porcentaje está condicionada por varios factores, pero esto no es 
lo que el indicador mide aquí.
26
La Comisión considera que sus indicadores son adecuados para los objetivos de la condicionalidad. El indicador de 
resultado «número de hectáreas sujetas a la condicionalidad» refleja adecuadamente la eficacia de la condicionali -
dad y es útil para complementar los indicadores de resultados existentes. Las normas cubiertas por la condiciona -
lidad son, en gran medida, las prácticas que se realizarán en las tierras agrícolas (requisitos de las normas relativas 
a las buenas condiciones agrarias y medioambientales, prácticas en virtud de la legislación ambiental, el uso de 
pesticidas, etc.). Cuantas más hectáreas estén cubiertas por el sistema de condicionalidad, mayor será la eficacia del 
sistema.
Respuestas de la Comisión 45
27
Los indicadores citados por el Tribunal, como el índice de aves agrarias, la calidad del agua, etc., son indicadores de 
impacto que reflejan el objetivo general de la PAC y de otras políticas de la UE. Varios instrumentos, de los cuales 
la condicionalidad es solo un elemento, contribuyen a la consecución de estos objetivos generales. Los objetivos 
específicos de la condicionalidad, que reflejan la contribución específica de este instrumento a los objetivos genera -
les de la PAC, se muestran en los indicadores de resultados que se presentan en los apartados 22 a 26.
28
La Comisión no considera que el número de infracciones sea un indicador adecuado para el cumplimiento de la 
condicionalidad. Las estadísticas de control de la condicionalidad se utilizan en el contexto de las auditorías de 
la Dirección General de Agricultura como un indicador del rendimiento de los sistemas de control de los Estados 
miembros. Una alto nivel de incumplimiento en un determinado sector también puede ser un indicador de que los 
controles de condicionalidad son eficaces.
29
Las infracciones están vinculadas principalmente a dos tipos de requisitos (véase el apartado 31 y las ilustraciones 2 
y 3).
30
El aumento de los niveles de incumplimiento puede ser consecuencia de una mejora en el sistema de control, en 
lugar de un aumento en la frecuencia de los incumplimientos.
33
La declaración, por ejemplo, en relación con las aves silvestres no se aplica a todos los Estados miembros. La Comi -
sión quisiera comentar que, por ejemplo, en relación a las aves silvestres. se ha de tener en cuenta que, aunque el 
nivel global de infracciones es como describe el Tribunal, hay algunos Estados miembros en los que las auditorías 
de la Comisión identifican graves problemas con los controles. Por lo tanto, los bajos niveles de infracciones pueden 
deberse también a un sistema de control permisivo en los Estados miembros.
34
El análisis de los motivos de las infracciones y los medios para hacerlas frente no es una tarea de la condicionalidad, 
sino de las políticas sectoriales. Sin embargo, con respecto a la condicionalidad, la Dirección General de Agricultura 
analiza las estadísticas de control con el fin de incorporarlas a sus análisis de riesgo en el marco de establecimiento 
de su programa de auditoría.
35
La Comisión considera que la condicionalidad no es una herramienta de aplicación de las políticas sectoriales.
En el año de solicitud 2014, en lo que respecta a la condicionalidad, la Comisión llevó a cabo auditorías específicas 
en determinados Estados miembros centradas en cuestiones relacionadas con los animales. Sin embargo, hay que 
tener en cuenta que las auditorías de condicionalidad de la Comisión tienen como punto de partida la protección de 
los intereses financieros de la UE en el ámbito de la agricultura.
La Dirección General de Medio Ambiente recibe los informes de auditoría y recibirá las estadísticas de la Dirección 
General de Agricultura. La Dirección General de Medio Ambiente analizará los motivos de los incumplimientos 
y realizará un seguimiento con los Estados miembros, según proceda.  
Respuestas de la Comisión 46
36
La condicionalidad no es el instrumento de aplicación de otras políticas. Esto ya se aclaró en la introducción de la 
condicionalidad, dado que la condicionalidad no es una regla de admisibilidad (véase el texto transaccional de la 
Presidencia del 26 de junio de 2003). Además, el porcentaje mínimo de control tiene que ser aumentado en caso de 
un grado significativo de incumplimientos1.
Para la salud pública y animal, la sanidad vegetal y la legislación de bienestar animal, la Comisión está llevando 
a cabo auditorías para asegurarse de que las autoridades nacionales están cumpliendo sus obligaciones legales. 
Para la legislación medioambiental, la Comisión está trabajando en una iniciativa política para ayudar a los Estados 
miembros a mejorar la garantía de cumplimiento (es decir, el seguimiento, la promoción y la observación del cum -
plimiento en base al riesgo), dentro del respeto de los principios de proporcionalidad y subsidiariedad.
39
La Comisión considera que al presentar propuestas nuevas o revisadas de gasto no se deben estimar los costes 
y beneficios de los sistemas de control, ya que la condicionalidad también incluye, por ejemplo, la salud pública 
y animal, en la que los cálculos de costes y beneficios difícilmente se pueden tener en cuenta lo suficiente como, 
por ejemplo, la sanidad pública.
40
La proporcionalidad es ya inherente, ya que las sanciones se calculan como un porcentaje del pago al beneficiario 
de la PAC flanqueado con la posibilidad de no aplicar las sanciones o la intencionalidad y la repetición.
La legislación de la UE2 proporciona una base armonizada para la evaluación y sanción de los incumplimientos de la 
condicionalidad en el ámbito de la UE. Sin embargo, el diseño de las redes nacionales de sanción debe correspon -
der a los Estados miembros para tener en cuenta la variedad de las normas sujetas a la condicionalidad. La Comisión 
prevé la organización de intercambios de buenas prácticas con los Estados miembros sobre estas cuestiones.
Mientras que el marco se establece a nivel de la UE, las obligaciones de las explotaciones agrícolas, en virtud de los 
requisitos legales de gestión y las normas relativas a las buenas condiciones agrarias y medioambientales, están 
definidas, en gran medida, por los Estados miembros para poder tener en cuenta las dificultades y estructuras agrí -
colas en las condiciones nacionales o regionales. En este sentido, es importante que se deje un margen de aplica -
ción a los Estados miembros para el cálculo de las sanciones en cada una de estas obligaciones de las explotaciones 
agrícolas. La regulación de la UE establece el principio de que las sanciones se calculan caso por caso, teniendo 
en cuenta la gravedad, el alcance, la persistencia, la recurrencia o la intención del incumplimiento constatado. La 
aplicación armonizada de estos principios en todos los Estados miembros está asegurada, en particular, a través de 
las auditorías llevadas a cabo por la Comisión. En caso de encontrarse insuficiencias en un Estado miembro a este 
respecto, se realizará un seguimiento apropiado en el marco de la liquidación de cuentas.
41
Teniendo en cuenta que las normas en materia de las normas relativas a las buenas condiciones agrarias y medioam -
bientales se redujeron en más de un 50 % (de 15 a 7), la Dirección General de Agricultura esperaba que los Estados 
Miembros redujeran la carga administrativa para los agricultores.
1 En relación al «porcentaje mínimo de control del 1 %», como se ha mencionado en el apartado IX (segundo guion): de acuerdo con el artículo 68, 
apartado 4, del Reglamento (UE) n.º 809/2014, se debe incrementar el número de controles sobre el terreno en caso de que se detecte un grado 
significativo de incumplimientos de un acto o norma determinados. En 2009, la Comisión publicó un documento de trabajo sobre esta cuestión 
(DS/2009/28/rev3) que todavía está en vigor. De ahí que el porcentaje mínimo de control se pueda adaptar si es necesario.
2 En particular, en el capítulo II del Reglamento Delegado (UE) n.º 640/2014 y en el capítulo III del Reglamento relativo a los actos de ejecución (UE) 
n.º 809/2014.
Respuestas de la Comisión 47
42
La lista de los requisitos legales de gestión y las normas relativas a las buenas condiciones agrarias y medioambienta -
les se acortó considerablemente. Los requisitos legales de gestión y normas relativas a las buenas condiciones agrarias 
y medioambientales se unieron en una sola lista, el anexo 2 del Reglamento (UE) n.º 1306/2013. Además, los requisitos 
legales de gestión fueron revisados y se mantuvieron únicamente las disposiciones que están dirigidas directamente 
a los agricultores y vinculadas a la actividad agrícola. La Comisión considera que es difícil ver cómo cualquier reduc -
ción adicional podría evitar el corte en las principales cuestiones que vinculan, por ejemplo, a la agricultura y al medio 
ambiente, y, por lo tanto, dar lugar a un debilitamiento de, por ejemplo, los objetivos medioambientales de la UE.
44
En base a la experiencia de la Comisión, la percepción que sobre la complejidad tienen los organismos pagadores, 
las agrupaciones profesionales y los organismos de asesoramiento a las explotaciones agrícolas parecen estar más 
relacionadas con la legislación sectorial que con la condicionalidad. Además, los Estados miembros tienen la flexi -
bilidad de definir los requisitos que son necesarios para alcanzar los objetivos de la Directiva de la UE, por lo que la 
complejidad queda también bajo su responsabilidad. En el contexto de la simplificación, las obligaciones incluidas 
en el ámbito de la conformidad fueron revisadas en varias ocasiones, con el fin de que estén mejor orientadas en 
relación a su capacidad de control, su atribución directa a los agricultores (y no a los Estados miembros) y su rela -
ción con la actividad agrícola. La relación entre la agricultura y el medio ambiente es compleja por su naturaleza, 
por lo que cualquier disposición de ejecución tiene en cuenta este nivel de complejidad. La aplicación de la legisla -
ción ambiental tiende a ser más compleja cuando los Estados miembros deben velar por que las prácticas agrícolas 
cambien lo menos posible, al tiempo que se protege el medio ambiente. Cuando este es el caso, la introducción 
de la simplificación podría dar lugar a normas más estrictas que se aplican actualmente a algunos agricultores. El 
recuadro 2 es un buen ejemplo de esto: las reglas y controles serían más simples si todas las distancias se incremen -
taran a la distancia mayor, pero eso significaría poner cargas evitables a muchos agricultores.
45
El ejemplo del Tribunal ilustra el nivel de complejidad de la relación entre la agricultura y el medio ambiente. Es 
conveniente, para la aplicación del estiércol, imponer una mayor distancia alrededor de un pozo que se utilice como 
fuente de agua potable, que alrededor de otros cursos de agua. La estandarización de estos requisitos no se refleja 
lo suficiente en las situaciones medioambientales locales.
Véase también la respuesta de la Comisión al apartado 44.
Recuadro 2 – Ejemplos de requisitos incluidos en el manual de control de la 
condicionalidad en el Reino Unido  - Irlanda del Norte
El contenido del recuadro 2 describe el modo en que un Estado miembro ha aplicado la legislación sectorial.
46
La Comisión considera que el número de puntos de control aplicados por los Estados miembros visitados no puede 
ilustrar la variedad de la legislación sectorial constituida en el ámbito de la condicionalidad. Además, de acuerdo 
con el artículo 96 del Reglamento (UE) n.º 1306/2013, «los Estados miembros podrán hacer uso de sus sistemas 
administrativos y de control para garantizar el cumplimiento de las normas relativas a la condicionalidad».
Recuadro 3 - Impacto limitado de los cambios de la PAC para el período 2014 – 2020 en 
las listas de comprobación utilizadas por las autoridades de control en el Reino Unido – 
Irlanda del Norte - Segundo párrafo
La lista de las normas relativas a las buenas condiciones agrarias y medioambientales se redujo en más del 50 % con la 
última reforma de la PAC, por lo que corresponde a la decisión de los Estados miembros aumentar los puntos de control.
Respuestas de la Comisión 48
La «directiva de aguas subterráneas» pasó de ser un requisito legal de gestión (2) a una norma relativas a las buenas 
condiciones agrarias y medioambientales.
47
De acuerdo con el artículo 96 del Reglamento (UE) n.º 1306/2013 «los Estados miembros podrán hacer uso de sus 
sistemas administrativos y de control para garantizar el cumplimiento de las normas relativas a la condicionalidad».
Un bajo nivel de incumplimiento puede enmascarar un sistema de control insuficiente y conducir a un riesgo para 
los intereses financieros de la UE en el ámbito de la agricultura. Por otra parte, solo porque haya un bajo nivel de 
infracciones, no puede considerarse que este seguirá siendo el caso si los controles se reducen aún más: se puede 
esperar la existencia de controles de condicionalidad para actuar como un desincentivo a la violación de las reglas.
48
La proporción de los agricultores participantes en el régimen de pequeños agricultores en relación con los benefi -
ciarios del pago directo (2014) varía entre el 3 % (Eslovenia) y el 77 % (Malta). El régimen de pequeños agricultores 
cubre el 4 % de la superficie agrícola total de la UE3.
50
Debido a la exención de los requisitos de condicionalidad (y de ecologización), los gastos de administración y con -
trol deben disminuir lógicamente. No solo porque la población objeto de controles sobre el terreno para la condi -
cionalidad (y ecologización) disminuye en la misma proporción, sino también porque se aplica un proceso simplifi -
cado de solicitud (menos datos a manejar). Además, el contenido de los controles sobre el terreno para el régimen 
del pequeño agricultor es, en sí mismo, más limitado a las condiciones de elegibilidad.
51
Estas diferencias se explican por las diferentes estructuras agrarias nacionales y potencialmente también por dife -
rentes métodos de cálculo aplicados en el marco del régimen para los pequeños agricultores. Países como Rumania 
e Italia tienen, potencialmente, una gran proporción de agricultores que podrían acceder al sistema, en compara -
ción con otros países.
De acuerdo con los datos proporcionados por los Estados miembros, en Rumania los pequeños agricultores repre -
sentan alrededor del 71 % de los beneficiarios de pagos directos (2014) y el 16,4 % de la superficie agrícola total.
52
La Comisión tomó nota de la observación del Tribunal y le gustaría señalar que la exclusión descrita no se deriva de 
la legislación sobre la condicionalidad.
Recuadro 4  - Exención de los agricultores de las obligaciones de condicionalidad 
relativas a la Directiva sobre nitratos en Lituania
El sistema de condicionalidad es, fundamentalmente, un sistema de control y sanción aplicable a los pagos recibi -
dos en virtud de la PAC. Por lo tanto, las explotaciones agrícolas exentas de las normas de condicionalidad no están 
exentas de tener que cumplir con la legislación medioambiental, incluida la Directiva sobre nitratos. Los diferentes 
umbrales de exención mencionados en el Recuadro 4 están relacionados con la aplicación de la Directiva sobre nitra -
tos en el país en cuestión y no con el sistema de condicionalidad. Además, los agricultores excluidos de las sanciones 
de condicionalidad no están excluidos del control y las comprobaciones derivados de la legislación medioambiental
3 El documento de trabajo del personal de la Comisión sobre la «revisión de la ecologización después de un año» SWD (2016) 218 final, p. 19.
Respuestas de la Comisión 49
54
La ecologización y las normas relativas a las buenas condiciones agrarias y medioambientales son dos mecanis -
mos que se complementan entre sí para abordar el objetivo de mejorar el comportamiento medioambiental de la 
agricultura de la UE: el pago directo ecológico es un pago proporcionado a los agricultores que aplican prácticas 
beneficiosas para el clima y el medio ambiente (diversificación de los cultivos, mantenimiento de pastos permanen -
tes y tener un 5 % de superficies de interés ecológico).
La diversificación de cultivos, el mantenimiento de pastos permanentes y tener un 5 % de superficies de interés eco -
lógico son inherentes a la ecologización. Estas prácticas difieren de los requisitos de las normas relativas a las bue -
nas condiciones agrarias y medioambientales: una rotación de cultivos no es una diversificación de los cultivos, la 
protección de pastos permanentes es diferente al mantenimiento de pastos permanentes, como indica la legislación 
de ecologización, y la retención de las características del paisaje en todas las tierras agrícolas difiere de tener un 5 % 
de superficies de interés ecológico en las tierras de cultivo. La última reforma de la PAC llevó a racionalizar y simpli -
ficar el marco de las normas relativas a las buenas condiciones agrarias y medioambientales eliminando algunos de 
sus requisitos, tales como los relativas a la rotación de cultivos y la protección de los pastos permanentes.
56
Los Estados miembros tienen la posibilidad de seleccionar el 1 % de la muestra del porcentaje de control de la con -
dicionalidad de un mínimo de la muestra de admisibilidad del 5 %. Por lo tanto, existe una sinergia entre ambos ele -
mentos. Por otra parte, los elementos del paisaje protegidos por las normas relativas a las buenas condiciones agra -
rias y medioambientales pueden tenerse en cuenta para la zona de interés ecológico incluido en la ecologización.
57
La protección de las características del paisaje en toda la tierra agrícola y tener un 5 % de la tierra cultivable cubierta 
por superficies de interés ecológico son medidas diferentes relacionadas con la biodiversidad. El primer requisito 
asegura que se mantienen las características existentes del paisaje que son beneficiosas para la biodiversidad, 
mientras que el segundo garantiza que todos los agricultores que se benefician de una ayuda directa ecológica 
han dedicado al menos un 5 % de su tierra cultivable a las superficies de interés ecológico. Constituyen dos obje -
tivos diferentes relacionados con la biodiversidad que justifican la existencia de dos grupos diferentes de reglas 
y controles.
Respuesta conjunta de la Comisión a  los apartados 59 y  60
Los costes efectivos de la condicionalidad tienen que distinguirse de los costes en los que incurren los agricultores 
y los Estados miembros que aplican la legislación sectorial. En cuanto a la legislación sectorial, los costes de cumpli -
miento deben compararse con los costes que supondría para la sociedad en caso de incumplimiento debido a, por 
ejemplo, la contaminación de los recursos naturales, la erradicación de enfermedades, etc.
La condicionalidad se tendrá en cuenta en un estudio planificado sobre la carga administrativa.
61
Aun cuando la legislación sectorial ya especifica porcentajes mínimos de control, no se trata de controles adiciona -
les, ya que pueden ser utilizados para la condicionalidad al mismo tiempo que se crean efectos sinérgicos de costes 
eficientes.
62
En la práctica, no existen registros adicionales de mantenimiento de las obligaciones impuestas por la Comisión, ya 
que las obligaciones establecidas de conformidad con los requisitos legales de gestión existían antes de la introduc -
ción de la condicionalidad en virtud de la legislación sectorial de la UE. Además, ni el Reglamento Delegado (UE) 
n.º 640/2014 de la Comisión ni el Reglamento de Ejecución (UE) n.º 809/2014 de la Comisión, en los que se estable -
cen los detalles del sistema de condicionalidad, introdujeron requisitos de registro adicionales para los agricultores.
Respuestas de la Comisión 50
63
El citado estudio iniciado por el Parlamento Europeo y comisionado por la Dirección General Agraria no se centró 
en la condicionalidad, pero considera la legislación fuera del ámbito de aplicación de la condicionalidad (Directiva 
sobre el uso sostenible de los plaguicidas). Además, está obsoleta, ya que, entretanto, ciertos requisitos quedaron 
fuera del ámbito de aplicación de la condicionalidad (por ejemplo, evitar la invasión de vegetación no deseada y la 
rotación de cultivos).
64
Esta es una aseveración basada en suposiciones hechas por los organismos pagadores que es contraria al hecho 
de que la lista de los requisitos legales de gestión y de las normas relativas a las buenas condiciones agrarias 
y medioambientales se redujo considerablemente con la última reforma de la PAC. La Comisión pone en duda el 
contenido fáctico de dichas afirmaciones, ya que los organismos pagadores no las respaldan con datos.
65
La legislación ya establece el marco para el cálculo de las sanciones mediante la definición de la gravedad, alcance 
y permanencia, así como para el porcentaje a aplicar para los primeros incumplimientos, los incumplimientos recu -
rrentes y los cometidos deliberados. Por lo tanto, ya hay una base armonizada.
66
Mientras que el marco se establece a nivel de la UE, las obligaciones de las explotaciones agrícolas, en virtud de los 
requisitos legales de gestión y las normas relativas a las buenas condiciones agrarias y medioambientales, están 
definidas, en gran medida, por los Estados miembros para poder tener en cuenta las dificultades y estructuras 
agrícolas en las condiciones nacionales o regionales. En este sentido, es importante que se deje un margen de 
aplicación a los Estados miembros para el cálculo de las sanciones para cada una de estas obligaciones impuestas 
a las explotaciones agrícolas. La regulación de la UE establece el principio de que las sanciones se calculan caso por 
caso, teniendo en cuenta la gravedad, el alcance, la persistencia, la recurrencia o la intención del incumplimiento 
constatada. La aplicación armonizada de estos principios en todos los Estados miembros está asegurada, en parti -
cular, a través de las auditorías llevadas a cabo por la Comisión. En caso de encontrarse insuficiencias en un Estado 
miembro a este respecto, se realizará el seguimiento apropiado en el marco de la liquidación de cuentas. Por otra 
parte, teniendo en cuenta las preocupaciones del Tribunal, la Dirección General Agraria prevé organizar seminarios 
de mejores prácticas con los Estados miembros sobre estas cuestiones.
67
El concepto de intencionalidad es un elemento para mantener la reducción proporcional de la condicionalidad, ya 
que equilibró los anteriores incumplimientos menores a los que no se les aplicaban sanciones y ahora el sistema 
de alerta temprana. La cuestión fue discutida ampliamente en la última reforma de la PAC y finalmente los Estados 
miembros decidieron mantenerla. Existe una sentencia del Tribunal de Justicia del 27 de febrero 2014 (C-396/12) que 
proporciona orientación sobre el concepto de intencionalidad.
68
Los Estados miembros tienen una cierta libertad para diseñar sus tablas de evaluación (véanse las observaciones de 
la Comisión en el apartado 40, en el apartado VIII y el apartado IX, guion 6). 
70
A juicio de la Comisión, las diversas respuestas de los Estados miembros pueden explicarse por varios factores, 
incluyendo el número de movimientos de los animales que tuvieron lugar en la explotación, la acción de mitigación 
emprendida por el agricultor, los retrasos en la notificación y la ubicación de la explotación en una zona vulnerable 
a los nitratos.
Respuestas de la Comisión 51
Respuesta conjunta de la Comisión a  los apartados 71 y  7
De acuerdo con la tabla de evaluación utilizada en Schleswig Holstein, que se basa en la misma cuadrícula aplicada 
en el conjunto de Alemania, el umbral mencionado es solo una recomendación al inspector que se aplica solamente 
en las notificaciones tardías que ya fueron rectificadas antes de que los agricultores supieran que estarían sujetos 
a un control sobre el terreno. En el caso de que el agricultor no lo hubiera subsanado antes de que se anunciara el 
control, se aplicaría una sanción. Enfoques similares ya fueron observados por la Dirección General de Agricultura 
en otros Estados miembros.
Conclusiones y  recomendaciones
73
Desde 2005, el proceso continuo de revisión y simplificación del ámbito de aplicación de la condicionalidad propor -
cionó los siguientes resultados:
Los procedimientos de control se han simplificado durante el período 2005-2013 mediante la introducción de dis -
posiciones sobre la armonización de los porcentajes de control, los preavisos, el calendario y los elementos de los 
controles sobre el terreno y la selección de la muestra de control.
Además, con la última reforma de la PAC el alcance de la condicionalidad ha sido revisado teniendo en cuenta la 
capacidad de control y el vínculo con la actividad agrícola de las obligaciones de los agricultores. Por lo tanto, el 
número de los requisitos legales de gestión se ha reducido de 18 a 13 y el número de requisitos de las normas relati -
vas a las buenas condiciones agrarias y medioambientales se redujo de 15 a 7.
La Comisión considera que la magnitud del esfuerzo ya realizado en la simplificación hace que sea muy poco pro -
bable que cualquier nueva simplificación pueda lograrse sin poner en peligro, por ejemplo, los objetivos medioam -
bientales de la condicionalidad.
74
Los objetivos de la condicionalidad son contribuir al desarrollo de una agricultura sostenible mediante la sensibiliza -
ción de los agricultores y hacer la PAC más compatible con las expectativas de la sociedad. Los objetivos de las nor -
mas relativas a las buenas condiciones agrarias y medioambientales son contribuir a la prevención de la erosión del 
suelo y al mantenimiento de la materia orgánica y la estructura del suelo garantizando un nivel mínimo de manteni -
miento, evitando el deterioro de los hábitats y protegiendo y gestionando el agua. A este respecto, la condicionali -
dad no es el instrumento de aplicación de otras políticas, las cuales tienen sus propios objetivos. La Comisión estima 
que los indicadores de rendimiento utilizados para medir la eficacia de la condicionalidad en el cumplimiento de 
sus objetivos son los más adecuados en base a la información disponible.
Recomendación n.º 1
La Comisión acepta esta recomendación.
75
La mitad de los incumplimientos están vinculados a los requisitos legales de gestión relacionados con los animales. 
La Comisión tuvo en cuenta esto al realizar misiones específicas de alcance en 2014 centradas en los requisitos lega -
les de gestión relacionados con los animales.
Respuestas de la Comisión 52
El análisis de las razones de los incumplimientos se realiza en el contexto de la aplicación de la legislación sectorial. 
Sin embargo, la condicionalidad y el sistema de asesoramiento a las explotaciones desempeñan un papel en el tra -
tamiento de las razones de las infracciones.
Recomendación n.º 2
La Comisión acepta esta recomendación.
76
La legislación de la condicionalidad prevé que los controles sobre el terreno se dirijan a las explotaciones agrícolas 
de mayor riesgo a través de una selección de la muestra en base a un análisis de riesgos. A este respecto, los Estados 
miembros ya tienen flexibilidad para optimizar sus controles de condicionalidad.
Recomendación n.º 3
La Comisión no acepta esta recomendación. La recomendación del Tribunal no sería simplificar la condicionalidad, 
sino reducir, de facto, su ámbito de aplicación. La simplificación del ámbito de aplicación de la condicionalidad ya 
se ha llevado a cabo varias veces en el pasado. Por otra parte, los Estados miembros tienen ahora un amplio margen 
de maniobra para tener en cuenta los riesgos en el control del muestreo y para optimizar sus sistemas de control. La 
Comisión considera que esta recomendación podría producir un relajamiento en las normas de los controles sobre 
el terreno que, en última instancia, socavaría la eficacia de la condicionalidad.
77
Los objetivos medioambientales (por ejemplo, el mantenimiento de la tierra y la biodiversidad) son perseguidos no 
solo por medio de la ecologización de los pagos y los requisitos de las normas relativas a las buenas condiciones agra -
rias y medioambientales, sino también mediante las medidas ambientales y climáticas conforme al Pilar II, así como a la 
legislación medioambiental. Sin embargo, la naturaleza, el fundamento y el funcionamiento de estos instrumentos son 
diferentes y complementarios. Su complementariedad se ilustra en la ilustración 1 del documento SWD (2016) 218 final.
Ambas reglas de ecologización y de normas relativas a las buenas condiciones agrarias y medioambientales son 
gestionadas por el sistema integrado y esto asegura el mejor uso de los recursos. Sin embargo, hay razones para el 
hecho de que las normas relativas a las buenas condiciones agrarias y medioambientales y la ecologización puede 
que no sean necesariamente comprobadas juntas. Dado que la ecologización es un criterio de elegibilidad, se 
supervisa previamente por medio de controles administrativos y sobre el terreno para el 5 % de los beneficiarios. 
Las normas relativas a las buenas condiciones agrarias y medioambientales se observan a la luz de la condicionali -
dad, que es gestionada de manera diferente a los requisitos de admisibilidad.
Recomendación n.º 4
La Comisión acepta esta recomendación.
78
Los requisitos legales de gestión se derivan de las legislaciones sectoriales y los Estados miembros pueden hacer 
uso de sus actuales sistemas de gestión y control (artículo 96 del Reglamento (UE) n.º 1306/2013). Los sistemas de 
control existentes pueden, por lo tanto, utilizarse de forma sinérgica para el sistema de control de la condicionali -
dad. Las normas relativas a las buenas condiciones agrarias y medioambientales no deben implicar tampoco costes 
significativos para los agricultores, ya que están destinadas a ser normas básicas. Los costes de sus controles son 
asumidos por el SIGC, que sirve también a otros instrumentos de la PAC.
La Comisión cuantificó en su Informe Anual de Actividades 2014 los costes generales relacionados con el control de 
los Estados miembros, con la reserva de que «el efecto disuasorio de los controles ex-post» (como la condicionali -
dad) «también aportan beneficios no cuantificables».
Respuestas de la Comisión 53
Recomendación n.º 5
La Comisión acepta en parte esta recomendación. La aplicación de esta recomendación dependerá de los resulta -
dos del estudio previsto sobre la carga administrativa. El coste administrativo de la condicionalidad debe conside -
rarse a la luz de los costes que el incumplimiento tendría para la sociedad, las finanzas públicas y el medioambiente 
y de los beneficios potenciales de la condicionalidad.
79
Mientras que el marco se establece a nivel de la UE, las obligaciones de las explotaciones agrícolas, en virtud de los 
requisitos legales de gestión y las normas relativas a las buenas condiciones agrarias y medioambientales, están 
definidas, en gran medida, por los Estados miembros para poder tener en cuenta las dificultades y estructuras agrí -
colas en las condiciones nacionales o regionales. En este sentido, es importante que se deje un margen de aplica -
ción a los Estados miembros para el cálculo de las sanciones para cada una de estas obligaciones de las explotacio -
nes agrícolas. La normativa de la UE establece el principio de que las sanciones se calculan caso por caso, teniendo 
en cuenta la gravedad, el alcance, la persistencia, la recurrencia o la intención del incumplimiento constatado. La 
aplicación armonizada de estos principios en todos los Estados miembros se consigue, en particular, a través de 
las auditorías llevadas a cabo por la Comisión. En caso de encontrarse insuficiencias en un Estado miembro a este 
respecto, se realizará el seguimiento apropiado en el marco de la liquidación de cuentas.
Recomendación n.º 6
La Comisión acepta esta recomendación.
La Comisión prevé la organización de intercambios de buenas prácticas en estos temas.

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Hecho Fecha
Aprobación del plan de auditoría (APM) / Inicio de la fiscalización 15.7.2015
Envío oficial del proyecto de informe a la Comisión (u otra entidad fiscalizada) 16.6.2016
Aprobación del informe final tras el procedimiento contradictorio 7.9. 2016
Recepción de las respuestas oficiales de la Comisión (u otra entidad fiscalizada) en 
todas las lenguas31.8.2016
La condicionalidad se aplica a 7,5 millones de agricultores 
y vincula la mayoría de los pagos de la política agrícola 
común (PAC) (alrededor de 47 000 millones de euros en 
2015) al cumplimiento por parte de los agricultores de 
normas básicas relativas al medio ambiente, la seguridad 
alimentaria, la salud y el bienestar animal, y al 
mantenimiento del suelo agrícola en buenas condiciones 
agrarias y medioambientales. El Tribunal llegó a la 
conclusión de que la información disponible no permitía a 
la Comisión evaluar adecuadamente la eficacia de la 
condicionalidad. Los indicadores de resultados no tenían 
en cuenta el grado de incumplimiento por parte de los 
agricultores, y la Comisión no analizó la razón de estas 
infracciones. Aunque los cambios en la PAC para el período 
2014-2020 redujeron el número de normas de 
condicionalidad, los procedimientos de control siguen 
siendo complejos. Además, los costes de aplicación de la 
condicionalidad no están suficientemente cuantificados.
TRIBUNAL
DE CUENTAS
EUROPEO