EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

1.CONTEXTO DE LA PROPUESTA

•Razones y objetivos de la propuesta

Cuando, el 25 de noviembre de 2021, la Comisión adoptó la propuesta que más tarde pasaría a ser la Recomendación (UE) 2022/107 del Consejo sobre un enfoque coordinado para facilitar la libre circulación segura durante la pandemia de COVID-19, la situación epidemiológica correspondiente a la pandemia de COVID-19 era significativamente diferente de la actual. En aquel momento, la variante Delta, considerada preocupante, seguía prevaleciendo en la Unión. Transcurridos más de diez meses, la variante Ómicron, altamente transmisible, se ha convertido —en sus diferentes subvariantes— en la variante dominante en la Unión.

La variante Ómicron es menos grave que la variante Delta anteriormente observada, lo que puede atribuirse, al menos parcialmente, al efecto protector de la vacunación y de cualquier infección previa. Como consecuencia de tal situación y en combinación con esos niveles de protección más elevados, la presión sobre los sistemas sanitarios se mantiene actualmente en niveles manejables, incluso durante los picos temporales de infecciones como la ola ocasionada por las subvariantes de Ómicron BA.4 y BA.5 durante el verano de 2022.

Como la Comisión no ha dejado de subrayar, las restricciones a la libre circulación impuestas en respuesta a la pandemia de COVID-19 no deben ir más allá de lo estrictamente necesario para proteger la salud pública. Según se indica en los puntos 1 y 2 de la Recomendación (UE) 2022/107, tales restricciones deben levantarse tan pronto como la situación epidemiológica lo permita, en aplicación de los principios de necesidad y proporcionalidad. En agosto de 2022, los Estados miembros ya habían levantado todas las medidas que afectan a la libre circulación de personas en la Unión, incluido el requisito de que los viajeros estén en posesión de un certificado COVID digital de la UE.

La Comisión propone adaptar el enfoque seguido en la Recomendación (UE) 2022/107 con el fin de reflejar la situación actual. Concretamente, la Recomendación debe hacer hincapié en que, en la fase actual de la pandemia, los Estados miembros no deben, en principio, imponer restricciones a la libre circulación de personas en relación con la pandemia y por motivos de salud pública. La ola registrada en el verano de 2022 ilustra la medida en que una alta circulación del virus consiguiente a la aparición de una nueva variante preocupante no conduce necesariamente a una fuerte presión sobre los sistemas sanitarios nacionales. Ello pone de relieve la importancia de adoptar un enfoque prudente a la hora de considerar la introducción de restricciones de los viajes en función del número de casos o de la presencia de una nueva variante.

Dicho esto, como bien señaló la Comisión en su Comunicación de 2 de septiembre de 2022, la pandemia mundial de COVID-19 no ha terminado. No pueden excluirse nuevas olas de infecciones capaces de provocar un empeoramiento de la situación epidemiológica como consecuencia, por ejemplo, de la aparición de una nueva variante preocupante. De hecho, como informó el Centro Europeo para la Prevención y el Control de las Enfermedades (ECDC, por sus siglas en inglés) el 7 de octubre de 2022, el panorama epidemiológico apunta a un aumento de la transmisión en la mayoría de los Estados miembros, si bien no hay indicios de cambios en cuanto a la distribución de las variantes circulantes. Por ello, la Comisión instó a los Estados miembros a que siguieran coordinando los esfuerzos de preparación en toda la Unión. Como parte de esos esfuerzos, el 29 de junio de 2022, el Parlamento Europeo y el Consejo prorrogaron hasta el 30 de junio de 2023 el período de aplicación del Reglamento (UE) 2021/953 sobre el certificado COVID digital de la UE.

La prórroga del marco de certificado COVID digital de la UE garantiza que los ciudadanos de la Unión puedan seguir obteniendo certificados interoperables y mutuamente aceptados de vacunación, de prueba diagnóstica y de recuperación de la COVID-19 en las situaciones en las que los Estados miembros consideren necesario reintroducir temporalmente determinadas restricciones a la libre circulación por motivos de salud pública. Al mismo tiempo, es importante subrayar que el Reglamento (UE) 2021/953 no obliga en modo alguno a los Estados miembros a exigir pruebas en cuanto al estado de vacunación, la realización de pruebas diagnósticas o la recuperación en el contexto del ejercicio de la libre circulación.

Cuando, en respuesta a un grave empeoramiento de la situación epidemiológica, algún Estado miembro considere que las restricciones a la libre circulación son pese a todo proporcionadas y necesarias para proteger la salud pública, dichas restricciones deben limitarse a exigir a los viajeros que estén en posesión de un certificado COVID digital de la UE válido. Para determinar si debe considerarse, en un momento determinado, que existe un grave empeoramiento de la situación epidemiológica, los Estados miembros deben tener en cuenta, en particular, la presión ejercida por la COVID-19 sobre su sistema sanitario, sobre todo en términos de ingresos en hospitales y de número de pacientes hospitalizados y en unidades de cuidados intensivos. En este contexto, el ECDC publica datos pertinentes sobre la evolución de la situación epidemiológica.

Los Estados miembros deben evaluar también cuál es la probabilidad de que las citadas restricciones surtan efectos positivos en la situación epidemiológica, como por ejemplo una disminución significativa de la presión sufrida por los sistemas sanitarios nacionales, teniendo en cuenta que, por lo general, los factores internos influyen mucho más en la situación epidemiológica que los viajes transfronterizos. En tales situaciones, las medidas nacionales de mitigación en la comunidad, como el uso de mascarillas, la ventilación y el distanciamiento físico, pueden resultar más eficaces que las restricciones de los viajes para frenar la propagación de la COVID-19 si se aplican en una fase temprana y de forma generalizada y son practicadas en grado suficiente por la sociedad.

Por lo que respecta al posible requisito de estar en posesión de un certificado COVID digital de la UE válido, las modificaciones introducidas por el Reglamento (UE) 2022/1034 del Parlamento Europeo y del Consejo deben reflejarse en la Recomendación (UE) 2022/107. En primer lugar, debe aclararse que los certificados COVID digitales de la UE expedidos a personas que participen en ensayos clínicos de vacunas contra la COVID-19 pueden ser aceptados por otros Estados miembros para eximir a estas personas de las restricciones a la libre circulación. A fin de facilitar el ejercicio de la libre circulación a los ciudadanos de la Unión que hayan recibido una vacuna contra la COVID-19 que haya culminado con éxito el procedimiento de inclusión en la lista de uso en emergencias de la OMS, debe también recomendarse a los Estados miembros que acepten los certificados COVID digitales de la UE expedidos tras la administración de dichas vacunas. Además, los certificados de prueba diagnóstica y de recuperación pueden expedirse ahora sobre la base de pruebas de antígenos realizadas en laboratorios.

Dada su situación específica o su función esencial, determinadas categorías de viajeros deben quedar exentas del posible requisito de estar en posesión de un certificado COVID digital de la UE. A la luz de la situación actual en materia de seguridad, es importante que la lista de esos viajeros incluya expresamente a los diplomáticos, el personal de organizaciones internacionales, las personas invitadas por organizaciones internacionales cuya presencia física sea necesaria para el buen funcionamiento de esas organizaciones, el personal militar, los trabajadores humanitarios y el personal de protección civil. La lista debe incluir también a las personas contempladas en el artículo 2 de la Decisión de Ejecución (UE) 2022/382 del Consejo y ser coherente con la propuesta de la Comisión de Recomendación del Consejo sobre un enfoque coordinado de los viajes a la Unión durante la pandemia de COVID-19. Al mismo tiempo, esto no debe impedir a los Estados miembros ofrecer vacunas y pruebas diagnósticas a estas categorías de personas.

A fin de poder reaccionar rápidamente ante las nuevas variantes emergentes del SARS-CoV-2, debe mantenerse el sistema de «freno de emergencia», cuando puedan adoptarse medidas adicionales al certificado COVID digital de la UE. Para ajustarlo a los cambios descritos anteriormente, es preciso aclarar que el procedimiento de «freno de emergencia» podría utilizarse en respuesta a la aparición de una nueva variante preocupante o de interés del SARS-CoV-2 con el objetivo de ralentizar su propagación mediante restricciones de los viajes, ganando así tiempo para movilizar la capacidad hospitalaria de respuesta ante emergencias y activar el desarrollo de vacunas. También podría utilizarse cuando la situación epidemiológica empeore rápida y gravemente de una forma que apunte a la aparición de una nueva variante preocupante o de interés del SARS-CoV-2.

Cuando un Estado miembro introduzca el requisito de presentar un certificado COVID digital de la UE válido, o cuando adopte medidas adicionales de conformidad con el procedimiento de «freno de emergencia», debe informar rápidamente a la Comisión y a los demás Estados miembros al respecto a través de la red de Respuesta Política Integrada a las Crisis (RPIC) y facilitar información sobre las razones, el impacto previsto, la entrada en vigor y la duración de tales restricciones de los viajes. En esa información debe incluirse el motivo por el que la introducción de tales restricciones de los viajes se ajusta a los principios de necesidad y proporcionalidad, por ejemplo, la particular situación geográfica del Estado miembro de que se trate o las particulares vulnerabilidades de su sistema sanitario nacional.

Para obtener en tiempo oportuno información pertinente y representativa sobre la aparición y circulación de variantes preocupantes o de interés del SARS-CoV-2, los Estados miembros deben evaluar la circulación de las variantes del SARS-CoV-2 en la comunidad, seleccionando muestras representativas con el fin de secuenciar, llevar a cabo la caracterización genética y notificar los resultados de la tipificación de las variantes en consonancia con las orientaciones de secuenciación publicadas por el ECDC.

Sigue siendo también importante asegurar que la información sobre cualquier nueva medida se ponga en conocimiento del público lo antes posible. En efecto, como indica la Comisión en su Comunicación de 2 de septiembre de 2022, los Estados miembros deben hacer todo lo posible para garantizar que los viajeros potenciales estén bien informados de las restricciones de los viajes que puedan encontrarse al entrar en otro Estado miembro. La plataforma web Re-open EU sigue siendo un punto de referencia clave para cualquier persona que viaje por la UE.

La Comisión propone también descartar el mapa semafórico publicado por el ECDC desde la adopción de la Recomendación (UE) 2020/1475 del Consejo en octubre de 2020. La metodología del mapa se adaptó en febrero de 2021, junio de 2021 y enero de 2022, a la vista de la evolución de la situación epidemiológica, Su versión más reciente, que utiliza el índice de notificación en los últimos 14 días ponderado con la amplitud de la vacunación, se basó en las experiencias con la variante Delta. Sin embargo, el elevado número de infecciones provocadas por la variante Ómicron dio lugar a que gran parte del mapa estuviera coloreado en «rojo oscuro», pese a que todos los Estados miembros habían levantado sus restricciones a la libre circulación. Además, a medida que los Estados miembros fueron adaptando sus regímenes de pruebas de detección, numerosas regiones aparecieron en «gris oscuro», puesto que las tasas de prueba notificadas se situaron por debajo del umbral establecido en la Recomendación (UE) 2022/107. No se prevé que en un futuro próximo se modifique este desplazamiento de las estrategias de prueba hacia el examen de muestras representativas de la población. Como consecuencia de todo esto, el mapa semafórico había pasado a ofrecer una representación inadecuada de la situación epidemiológica en la Unión. Tras las oportunas conversaciones con los Estados miembros y la Comisión, el ECDC suspendió temporalmente la publicación del mapa en julio de 2022.

Por consiguiente, la Comisión también propone suprimir, además del mapa semafórico, las referencias a las medidas adicionales específicas para las personas que viajen desde las zonas en «rojo oscuro». En cualquier caso, el ECDC seguirá publicando datos sobre los indicadores epidemiológicos relevantes. Así se garantiza que se mantenga la posibilidad de comparar la situación epidemiológica de las distintas regiones, en particular en caso de que esta empeore.