Dictamen del Comité de las Regiones sobre «La iniciativa comunitaria INTERREG II C y el papel potencial de los entes locales y regionales»

(97/C 244/04)

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

vistas las directrices de la iniciativa comunitaria INTERREG II C aprobadas en mayo de 1996 y publicadas el 10 de julio de 1996 ();

vistas las conclusiones del seminario que la Comisión Europea celebró los días 3 y 4 de julio de 1996 sobre la iniciativa INTERREG II C y las directrices para la preparación de los programas y acciones;

vista su decisión de 15 de enero de 1997 de emitir un dictamen sobre «La iniciativa comunitaria INTERREG II C y el papel potencial de los entes locales y regionales», de conformidad con el cuarto párrafo del artículo 198 C del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, y de encomendar su preparación a la Comisión 1;

vistos el Dictamen del Comité de las Regiones sobre «La ordenación del territorio en Europa» (), el Dictamen del Comité de las Regiones sobre la «Comunicación de la Comisión relativa a la cooperación para la ordenación del territorio europeo - Europa 2000+» () y su Dictamen sobre la «Propuesta de Decisión de la Comisión sobre la asignación de la reserva para las iniciativas comunitarias hasta finales de 1999» ();

visto el resultado de una encuesta realizada por los ponentes entre las personas que participan en la fase preparatoria del programa INTERREG II C y de las acciones piloto del artículo 10, con arreglo a lo dispuesto en la Comunicación de la Comisión Europea de 10 de julio de 1996;

visto el proyecto de Dictamen (CDR 108/97 rev.) aprobado por la Comisión 1 el 18 de abril de 1997 (Ponentes: Sr. Chiti y Sra. Freehill);

considerando que, aunque la Unión Europea no tiene una competencia específica en la ordenación del territorio, el Parlamento Europeo y el Comité de las Regiones han recomendado a la Comisión Europea que participe de manera más operativa en el ámbito de la ordenación del territorio,

ha aprobado en su 18° Pleno de los días 11 y 12 de junio de 1997 (sesión del 11 de junio) el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. La iniciativa INTERREG II C constituye un importante punto de partida para la Unión Europea y su interacción con los entes locales y regionales. La iniciativa es un instrumento de gran valor potencial para el desarrollo de una dimensión europea en la cooperación transnacional en materia de ordenación regional.

1.2. Los objetivos generales de la iniciativa INTERREG II C son los siguientes:

- Elaboración de una estrategia de desarrollo sostenible para el territorio de la Unión mediante un reparto ordenado y óptimo de actividades, el establecimiento de redes de comunicación adecuadas y la corrección de los desequilibrios de desarrollo.

- Fomento de la cooperación transnacional entre los Estados miembros y otras autoridades con competencias en la ordenación territorial.

- Aumento de la repercusión de las política comunitarias en el desarrollo territorial.

- Adopción de un enfoque preventivo y cooperativo en los problemas de gestión de los recursos hídricos causados por inundaciones y sequías.

1.3. De conformidad con las propuestas, la iniciativa INTERREG II C comprende tres fases de actuación con la siguiente asignación financiera:

- Cooperación transnacional de carácter general en el ámbito de la ordenación territorial: 120,69 millones de ecus

- Lucha contra las inundaciones: 148,15 millones de ecus

- Prevención de las sequías: 144,00 millones de ecus

1.4. Las medidas generales de cooperación transnacional se aplicarán en siete agrupaciones territoriales en las que cada zona elaborará su propio programa operativo para la iniciativa. Los terceros países de Europa central y oriental y los países mediterráneos que participen en el programa presentarán sus solicitudes de ayuda financiera en el marco de otros programas como PHARE, TACIS y MEDA. La medida relativa a las inundaciones afecta a tres zonas situadas en las cuencas de drenaje de los ríos respectivos, mientras que las acciones de prevención de sequías se llevarán a cabo dentro de los marcos nacionales en base a propuestas de los cuatro Estados miembros afectados: Portugal, España, Italia y Grecia.

2. Observaciones generales

2.1. El Comité de las Regiones valora positivamente la iniciativa comunitaria INTERREG II C por considerarla un mecanismo que puede impulsar la participación activa de las instituciones y entes locales y regionales, que son a menudo las autoridades responsables de la aplicación de las medidas de ordenación territorial, en el desarrollo de una estrategia comunitaria coordinada de ordenación del territorio. INTERREG II C debe responder a las necesidades de las regiones y abordar cuestiones que preocupan directamente a los entes regionales y locales.

2.2. El Comité acoge con satisfacción la introducción de INTERREG II C ya que también reforzará el papel de los entes regionales y locales en la aplicación de las iniciativas comunitarias.

2.3. El Comité considera conveniente subrayar que la ordenación territorial como ámbito político experimentará sin duda modificaciones importantes como consecuencia de la aparición de las tecnologías de la información. Los conceptos «tiempo y espacio» adquieren con ello una dimensión totalmente nueva que tal vez permita la desaparición de las fronteras geográficas. El Comité insta a que en INTERREG II C se preste suficiente atención a este punto.

2.4. El CDR apoya la ampliación de este programa transnacional a todas las regiones de la Unión Europea y la inclusión de terceros países, pues podría servir como programa de preadhesión para los posibles nuevos miembros de la Unión.

2.5. El Comité reconoce la importancia de la contribución de INTERREG II C al establecimiento de un enfoque innovador y flexible para promover la cooperación entre los diferentes actores de la ordenación territorial en todos los niveles. A este respecto, el CDR aprecia los esfuerzos de la Comisión Europea para realizar una verdadera consulta previa a los entes regionales y locales a la hora de establecer las prioridades de ordenación territorial, preparar los programas, asignar las contribuciones financieras y establecer sistemas de aplicación y control.

2.6. La iniciativa INTERREG II C tiene un carácter experimental. Esto es un componente fundamental de la iniciativa, dado que constituirá un precedente para la política futura de la Unión Europea ya que contribuye a establecer cooperaciones, desarrollar programas y preparar el terreno para adaptar o modificar la legislación en algunos Estados miembros, y establecer un nuevo modo de gestión de los Fondos estructurales a partir de 1999, especialmente en lo que respecta a la cooperación interregional, transfronteriza y transnacional.

2.7. El Comité de las Regiones reconoce el carácter único de la iniciativa INTERREG II C, no sólo por las áreas de cooperación en las que se centra, sino por su énfasis en la cooperación transnacional -y no tanto transfronteriza- en zonas más extensas. El CDR subraya que dicha cooperación en la ordenación territorial requerirá una mayor participación directa de las regiones.

2.8. Asimismo, señala su preocupación por el hecho de que las medidas contra inundaciones y sequías, que son esencialmente programas nacionales, sienten un precedente para las iniciativas comunitarias que tienen un alcance reducido y carecen del carácter transnacional fundamental que es el rasgo distintivo de las iniciativas comunitarias. Estas derivaciones, aunque afectan a cuestiones importantes, aumentan el número de programas que deben aplicarse dentro de las iniciativas comunitarias -en particular INTERREG- y crean estructuras administrativas suplementarias para asignar lo que en realidad son pequeñas cantidades de dinero. En el pasado el CDR advirtió ya contra esta tendencia.

2.9. La iniciativa INTERREG II C debería mantener, donde los entes regionales y locales lo consideren conveniente, un paralelismo con el desarrollo de la Perspectiva Europea de Desarrollo Territorial (PEDT) que terminará en 1997. En este sentido, el CDR considera que la iniciativa INTERREG II C debería ofrecer una panorámica de las áreas territoriales en las que las acciones de la iniciativa pueden ser aplicadas estratégicamente. Los entes regionales y locales deben desempeñar un papel preponderante en el trazado de esta perspectiva y contribuir a poner de manifiesto sus prioridades de desarrollo territorial. Por consiguiente, a la Comisión Europea le compete la importante función de establecer una sinergia entre el enfoque de «arriba abajo» y el enfoque de «abajo arriba».

2.10. En relación con el suministro de información sobre la iniciativa, el CDR valora positivamente la publicación del boletín de la Comisión y apoya las acciones futuras en este sentido.

3. Observaciones específicas

3.1. Presupuesto de la iniciativa

3.1.1. El Comité de las Regiones lamenta el bajo nivel de financiación que permite el presupuesto de la iniciativa. A la vista de esto, considera que las expectativas del programa deben ser modestas y que los procedimientos experimentales seguidos en la aplicación de la iniciativa serán los resultados más valiosos de INTERREG II C. A este respecto, el CDR considera que el grado de participación activa de los entes regionales y locales en todas las fases de la iniciativa -preparación, aplicación y seguimiento de los programas- será fundamental para su éxito.

3.1.2. El CDR expresa su preocupación por el nivel relativamente bajo de la financiación asignada a la medida de cooperación transnacional de carácter general en materia de ordenación territorial. Asimismo, pide que se examine a tiempo la aplicación de este programa y que se dé prioridad a esta medida dado que en teoría es la que puede producir los mayores beneficios a largo plazo para la Unión.

3.1.3. También en lo que se refiere a la financiación de la iniciativa, el CDR observa que desgraciadamente las limitaciones presupuestarias impiden que todas las regiones participen plenamente en todas las medidas transnacionales del programa. Ello es consecuencia de la necesidad de los Estados miembros de establecer prioridades estrictas en las medidas en las que desean participar. Puede ocurrir que un Estado miembro asigne todas sus contribuciones a una o dos medidas, no dejando así fondos suficientes para actividades de carácter transnacional en medidas no subvencionadas. Ello puede restringir la participación de los entes locales y regionales dado que las limitaciones de sus recursos financieros pueden plantear problemas de cofinanciación.

3.2. Designaciones territoriales

3.2.1. El Comité de las Regiones valora positivamente el desarrollo de una designación territorial más flexible para INTERREG II C, a diferencia de las designaciones de arriba abajo realizadas en acciones comunitarias de ordenación territorial anteriores (por ej. Europa 2000+). En el pasado esto se tradujo en que algunas regiones quedaron aisladas de su «territorio interior natural». El sistema actual por el que las regiones, si se considera apropiado, pueden estar en dos agrupaciones territoriales es positivo siempre que entre ambas agrupaciones se dé una complementariedad de acciones.

3.2.2. El Comité de las Regiones emite reservas sobre los métodos de delimitaciones territoriales utilizados hasta la fecha, tanto por la Comisión Europea como por los Estados miembros. El Comité apoya, por lo tanto, la participación directa de los entes regionales y locales de algunos Estados miembros en la designación de estas zonas territoriales e insta a los Estados miembros que no han involucrado a los entes regionales y locales en el procedimiento a que subsanen esta situación de conformidad con el principio de subsidiariedad.

3.2.3. El CDR apoya en términos generales las designaciones territoriales de la iniciativa. Aunque en la presente etapa el CDR no puede formular observaciones sobre las designaciones geográficas específicas, considera que la división en zonas de importancia estratégica, como, por ejemplo, la región montañosa de los Alpes y el área mediterránea, no es afortunada ya que puede dar lugar a una dispersión de la actuación en estas áreas homogéneas.

3.2.4. No obstante, el CDR es consciente de la importancia potencial de estas designaciones territoriales, en particular para trazar las líneas maestras de la reforma de los Fondos estructurales a partir de 1999 y para facilitar la puesta en práctica de la Perspectiva Europea de Desarrollo Territorial. También promoverá un enfoque multicéntrico del desarrollo territorial europeo. Por consiguiente, propone que la Comisión Europea establezca un mecanismo que permita la interacción entre las agrupaciones territoriales y facilite el desarrollo de proyectos de colaboración en sectores como los transportes, la energía y las comunicaciones. Dado el limitado presupuesto de que se dispone, el CDR insta a la Comisión Europea a que cree apoyos administrativos que se encarguen de la coordinación entre las agrupaciones territoriales y el fomento de la cooperación.

3.3. Participación de los entes regionales y locales

3.3.1. El Comité de las Regiones considera que la aplicación de la iniciativa INTERREG II C debería establecer un equilibrio entre la coordinación en el nivel europeo y nacional y una acción transnacional entre los entes regionales y locales o sus órganos representativos interregionales. La parte esencial de la iniciativa debe realizarse según un enfoque de abajo arriba y desarrollarse en el nivel local y regional.

3.3.2. Para ello, la Comisión Europea recomienda encarecidamente a los Estados miembros que participen en un nuevo tipo de cooperación, no sólo entre ellos, sino también con los entes regionales y locales. Esto no fue siempre así en la aplicación de otras iniciativas comunitarias en el pasado.

3.3.3. El Comité de las Regiones reconoce el interés de la Comisión Europea por aumentar la participación de los entes regionales y locales en el procedimiento de INTERREG II C hasta la fecha, pero manifiesta su preocupación por el desequilibrio que refleja la participación de los entes regionales y locales en algunos Estados miembros.

3.3.4. Dado el carácter experimental de la iniciativa, el CDR considera que desde el principio debería existir una coordinación entre los niveles nacional, regional y local. En la actualidad parece existir un conflicto entre las estructuras administrativas existentes en el nivel nacional y regional de algunos Estados miembros y las estructuras necesarias para la aplicación del programa, tal como están previstas por la Comisión Europea y respaldadas por el Comité de las Regiones.

3.3.5. La iniciativa INTERREG II C debería proporcionar un mecanismo que permitiera la más amplia participación de todos los eventuales actores en el ámbito de la ordenación territorial y debería también incluir un intercambio formal de experiencias y asistencia entre las diversas agrupaciones territoriales en caso necesario.

3.3.6. Para ello, el CDR recomienda que cada una de las agrupaciones territoriales organice un foro de intercambio de experiencias y buenas prácticas y sesiones informativas para explicar las actividades que pueden ser financiadas por INTERREG II C. Esto contribuirá a desencadenar un proceso de cooperación participativa esencial para el desarrollo del enfoque de abajo arriba.

3.4. Nuevas estructuras administrativas

3.4.1. El Comité de las Regiones subraya la importancia de establecer estructuras administrativas y de evaluación apropiadas para garantizar la coordinación de la iniciativa en los niveles regional y transnacional. Las estructuras administrativas y de evaluación deberían ser en la medida de lo posible simples y poco burocratizadas.

3.4.2. Asimismo, considera que las estructuras de gestión de cada agrupación territorial deberían promover y establecer una panorámica de las áreas territoriales, ya que ello contribuiría a coordinar la aplicación de toda la iniciativa. Esta estructura de gestión, que habría de basarse en las prácticas óptimas de otros programas, también debería hacerse cargo de la gestión financiera común y de la contabilidad de todas las agrupaciones. Ello contribuiría a simplificar los procedimientos reglamentarios, posibilitaría la aplicación eficiente de la iniciativa e impediría la creación de estructuras administrativas adicionales.

3.4.3. El CDR solicita que, al constituir estas estructuras de aplicación y seguimiento de la iniciativa, se tenga en cuenta que deben contar con representantes de las autoridades nacionales, regionales y locales, para posibilitar un enfoque suficientemente participativo y cooperativo.

3.5. Interacción entre INTERREG II C y otras políticas de la Unión Europea

3.5.1. La coordinación de la iniciativa INTERREG II C con los programas existentes como PHARE, TACIS y MEDA es crucial para el éxito de la iniciativa. La vinculación de estos programas e INTERREG II C debería contribuir a asegurar que los entes regionales y locales de terceros países participen en mayor medida en el desarrollo y aplicación de estos importantes programas.

3.5.2. La coordinación de estos programas contribuirá a sostener las economías de mercado y las prácticas democráticas en los sistemas parlamentarios recientemente establecidos y facilitará la creación de zonas de libre comercio con terceros países que no tienen perspectivas inmediatas de adherirse a la Unión Europea.

3.5.3. El CDR acoge favorablemente la creación por la Comisión Europea de una unidad interservicios de evaluación para evitar toda clase de superposiciones entre las acciones financiadas por INTERREG II C y otras medidas financiadas por programas de la UE, con objeto de garantizar una cierta complementariedad de las actuaciones. No obstante, la realización de una evaluación de estas características no debería recurrir al presupuesto limitado de INTERREG II C, sino financiarse con fondos procedentes directamente de la Comisión Europea.

3.5.4. El CDR cree que los programas operativos de la iniciativa deberían, en la medida de lo posible, coincidir con los objetivos de la Perspectiva Europea de Desarrollo Territorial (PEDT), si se quiere que la iniciativa contribuya de forma positiva a la futura política de desarrollo territorial de la UE. Aunque la PEDT no terminará antes de finales de 1997, INTERREG II C y PEDT deberían prestarse un apoyo complementario.

3.5.5. A este respecto, la PEDT debería incluir un enfoque de abajo arriba, similar al del procedimiento que se pone a prueba en la iniciativa INTERREG II C.

3.5.6. El CDR subraya la necesidad de que la iniciativa INTERREG II C se complete con actuaciones apoyadas por las acciones piloto de ordenación territorial del artículo 10. A pesar de que se trata de acciones piloto nacionales, deben mantener vínculos directos con los objetivos de INTERREG II C.

3.6. Papel del Comité de las Regiones

3.6.1. El Comité de las Regiones insta a la Comisión Europea a que le siga informando sobre la evolución de la iniciativa INTERREG II C y, de conformidad con el principio de subsidiariedad, el CDR debería seguir siendo consultado y continuar participando en las fases iniciales de la elaboración de la política de desarrollo regional y ordenación del territorio. No ha sido siempre ésta la experiencia en el pasado, puesto que con frecuencia la intervención del CDR se requería únicamente para las etapas finales de la toma de decisiones políticas.

3.6.2. Dado que la ordenación del territorio es una competencia primordial de los entes regionales y locales, el CDR solicita una intervención directa en el desarrollo actual de la iniciativa INTERREG II C mediante una consulta regular sobre su aplicación y la participación de los entes regionales y locales.

4. Conclusiones

4.1. En general, el Comité de las Regiones valora positivamente la introducción de la iniciativa comunitaria INTERREG II C para fomentar la cooperación en el ámbito de la ordenación territorial y el desarrollo regional. No obstante, subraya la importancia que reviste la participación activa de los entes regionales y locales en todos los aspectos de la iniciativa, desde el desarrollo de los programas a la selección de los proyectos pasando por la asignación de fondos y la aplicación y seguimiento de los programas. El CDR considera que, dada la eficacia de la cooperación de los entes regionales y locales en el pasado, INTERREG II C ofrece una oportunidad para intensificar el papel de estas autoridades en el desarrollo de la política comunitaria de ordenación territorial. Los entes regionales y locales deber ser los actores clave en toda política de ordenación territorial de la UE.

4.2. El CDR recuerda que la puesta en práctica del programa INTERREG II C no sólo brinda la oportunidad de formular nuevos métodos de gestión y de desarrollo de los instrumentos de la política regional de la UE, sino también de aumentar la participación de las autoridades locales y regionales en estos ámbitos.

4.3. Sin embargo, el CDR considera que el presupuesto asignado a la iniciativa es insuficiente e inapropiado para alcanzar los objetivos propuestos. En consecuencia, el CDR estima que los principales beneficios de la iniciativa serán su capacidad para establecer cooperaciones, desarrollar sistemas de colaboración y sentar las bases para actuaciones futuras en el ámbito de la ordenación territorial y el desarrollo regional.

Bruselas, el 11 de junio de 1997.

El Presidente del Comité de las Regiones

Pasqual MARAGALL i MIRA

() DO C 116 de 14. 4. 1997, p. 1.

() DO C 100 de 2. 4. 1996, p. 65.

() DO C 337 de 11. 11. 1996, p. 1.

() DO C 200 de 10. 7. 1996, p. 23.

ANEXO

Perfil de las áreas territoriales de INTERREG II C

Medida: Cooperación transnacional de carácter general en el ámbito de la ordenación territorial

1) Mediterráneo occidental/Alpes latinos

2) Europa sudoccidental

3) Territorio atlántico

4) Áreas metropolitanas del centro y el noroeste

5) Región del mar del Norte

6) Región del mar Báltico

7) Centro, Adriático, Danubio y Europa sudoriental

Medida: Lucha contra las inundaciones

1) Rin - Mosa

2) Francia - Italia

3) Grecia - Bulgaria

Medida: Prevención de las sequías

1) Portugal

2) España

3) Italia

4) Grecia