Dictamen del Comité de las Regiones sobre:

- la "Propuesta de Directiva del Consejo relativa a las condiciones de entrada y residencia de nacionales de terceros países por razones de trabajo por cuenta ajena y de actividades económicas por cuenta propia", y

- la "Propuesta de Directiva del Consejo relativa a las condiciones en las que los nacionales de terceros países pueden viajar libremente en el territorio de los Estados miembros durante un período no superior a tres meses por la que se introduce una autorización específica de viaje y por la que se fijan las condiciones de entrada para desplazamientos de una duración no superior a seis meses"

(2002/C 192/06)

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

vista la "Propuesta de Directiva del Consejo relativa a las condiciones de entrada y residencia de nacionales de terceros países por razones de trabajo por cuenta ajena y de actividades económicas por cuenta propia" [COM(2001) 386 final - 2001/0154 (CNS)] y la "Propuesta de Directiva del Consejo relativa a las condiciones en las que los nacionales de terceros países pueden viajar libremente en el territorio de los Estados miembros durante un período no superior a tres meses por la que se introduce una autorización específica de viaje y por la que se fijan las condiciones de entrada para desplazamientos de una duración no superior a seis meses" [COM(2001) 388 final - 2001/0155 (CNS)];

vista la decisión del Consejo de 21 de septiembre de 2001 de consultarle sobre este asunto, de conformidad con el primer párrafo del artículo 265 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea;

vista la decisión de su Mesa de fecha 12 de junio de 2001 de encargar la preparación del dictamen a la Comisión de Educación, Formación Profesional, Cultura, Juventud, Deporte y Derechos de los Ciudadanos (Comisión 7);

visto el proyecto de dictamen (CdR 386/2001 rev. 1) aprobado por la Comisión 7 el 30 de noviembre de 2001 [ponente: Sr. Pella, Alcalde de Valdengo (I/PPE)],

en su 43o Pleno celebrado los días 13 y 14 de marzo de 2002 (sesión del 13 de marzo), ha aprobado por mayoría el presente Dictamen.

1. Puntos de vista del Comité de las Regiones

1.1. El Comité tiene en cuenta todas las recomendaciones formuladas en sus dictámenes sobre temas análogos, en los que ha manifestado su acuerdo con el principio de favorecer la aprobación de un marco normativo uniforme para todos los países europeos y el tratamiento específico en diferentes documentos de los diversos aspectos de la problemática relativa a la entrada en Europa de ciudadanos procedentes de países terceros.

1.2. En particular, llama la atención sobre las observaciones relativas al tema que nos ocupa contenidas en los siguientes dictámenes: sobre una política comunitaria de migración y un procedimiento de asilo común(1), sobre la propuesta de Directiva del Consejo relativa al estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración(2), sobre el proceso de elaboración de una Carta de derechos fundamentales de la Unión Europea(3) y sobre los flujos migratorios en Europa(4).

1.3. Subraya la importancia de consultar al Comité de las Regiones, ya que los entes locales y regionales desempeñan un importante papel en la aplicación de las nuevas políticas y en el desarrollo y mantenimiento de sistemas sociales adecuados que permitan hacer frente a los desafíos que comportan dichas políticas.

1.4. El Comité de las Regiones elogia la constante aplicación de los nuevos principios sobre métodos flexibles de orientación comunitaria fijados por el Consejo Europeo de Lisboa de 1999, así como la referencia continua al método abierto de coordinación de la política comunitaria de migración. Solicita que se consulte puntualmente a los entes locales y regionales cuando se proceda a la redacción de las leyes nacionales.

1.5. El método abierto de coordinación es el único que puede asegurar, por una parte, la competencia de los Estados miembros en cuanto a los aspectos económicos, de integración social y, en general, a los aspectos que repercuten directamente en la sociedad civil y, por otra, un procedimiento que permita evaluar el grado de consecución de los objetivos comunes europeos y adaptarlos al carácter internacional de los flujos migratorios y a la interconexión entre los distintos aspectos de la política de migración.

1.6. Con un marco normativo flexible todas las partes interesadas, y en especial los Estados miembros, podrán reaccionar rápidamente ante los cambios de la situación económica y demográfica, respetando al mismo tiempo las exigencias de los entes locales y regionales.

1.7. El Comité de las Regiones acoge con satisfacción la propuesta de la Comisión por cuanto representa un instrumento eficaz para armonizar y simplificar las normas que establecen los derechos de los ciudadanos de terceros países, haciéndolas más accesibles y de más fácil divulgación.

2. Recomendaciones del Comité de las Regiones sobre la propuesta relativa a las condiciones de entrada y residencia de nacionales de terceros países por razones de trabajo por cuenta ajena y de actividades económicas por cuenta propia

2.1. El fundamento jurídico de la propuesta es el apartado 3 del artículo 63 del Tratado CE, en el que se establece que el Consejo deberá adoptar "medidas sobre política de inmigración en los siguientes ámbitos: a) condiciones de entrada y de residencia, y normas sobre procedimientos de expedición por los Estados miembros de visados de larga duración y permisos de residencia". El desarrollo de una política comunitaria coherente en materia de inmigración, como justamente subraya la Comisión, no es posible si no se hace frente a las condiciones de entrada, de residencia y de trabajo de los ciudadanos de terceros países.

2.2. Debe precisarse que el fenómeno migratorio actual no es solo una realidad que deba analizarse desde las necesidades del mercado de trabajo, sino que tras su expansión se encuentra la exigencia de encontrar en la ciudadanía cívica una respuesta política a la quiebra del sistema de protección internacional de derechos humanos, que se basa en el principio de nacionalidad, recogida en la Declaración Universal de los Derechos Humanos efectuada en 1948 por la ONU.

2.3. El Comité de las Regiones aprecia en particular el esfuerzo de la Comisión por simplificar el procedimiento administrativo, que supondrá ventajas seguras e indudables para los entes locales y regionales. La creación propuesta de un único procedimiento nacional de solicitud que conduzca, en un solo acto administrativo, a la concesión de un título único combinado de residencia y permiso de trabajo contribuirá a simplificar y armonizar los procedimientos actualmente aplicables en los Estados miembros. Sin embargo y ante la necesidad en la Unión de mano de obra no cualificada, el Comité de las Regiones anima a la Comisión a que vaya más allá y cree también un procedimiento armonizado para la obtención de un visado de entrada destinado a la búsqueda de este tipo de empleo.

2.4. Es necesario reconocer la existencia de un gran número de inmigrantes ilegales. Por ello, el CDR propone que se prevean mecanismos de regularización que permitan, a los inmigrantes que inicialmente no cumplieran la normativa comunitaria, acceder a una situación de plena legalidad. Este tipo de regularizaciones no tendrían necesariamente que constituir amnistías globales, sino procesos adaptados a cada caso individual.

2.5. El CDR considera que deberían preverse acciones para combatir las organizaciones ilegales que fomenten la inmigración irregular.

2.6. Resulta especialmente importante para los entes locales y regionales la determinación de plazos breves para concluir los procedimientos administrativos, de acuerdo con el principio de mayor eficacia de la administración pública.

2.7. El Comité de las Regiones considera muy oportuno que la Comisión haya elegido la directiva para marcar las líneas maestras de las políticas nacionales, respetando por una parte la autonomía de cada Estado para determinar los aspectos específicos y, por otra, las exigencias particulares regionales y locales; la elección de un reglamente hubiera lesionado los intereses de los entes locales y regionales.

2.8. El Comité de las Regiones insta a la Comisión a reforzar el papel de los entes locales y regionales a la hora de sentar las bases de una correcta identificación de los sectores del empleo que necesitan trabajadores procedentes de terceros países.

2.9. La Comisión establece, precisamente, la necesidad de efectuar una atenta evaluación de la situación del mercado interno de trabajo antes de admitir trabajadores de terceros países; únicamente con la colaboración activa y constante de los entes locales y regionales puede llevarse a cabo una atenta evaluación en este sentido.

2.10. Por tanto, es necesario por una parte potenciar los sistemas de información sobre demanda y oferta de trabajo, en particular la red europea de servicios de empleo EURES, y por otra favorecer la transmisión de la información procedente de los entes locales y regionales bien a los organismos europeos, bien a los empresarios presentes en su territorio.

2.11. Como ya afirmó en un dictamen anterior(5), el Comité subraya la necesidad de fomentar la colaboración de los entes locales y regionales a fin de crear una red de puestos de trabajo en cada una de las regiones, con objeto de mejorar al máximo la gestión de los problemas ligados a la falta de mano de obra, especializada o no, en la Unión Europea.

2.12. El Comité subraya, de acuerdo con las afirmaciones de la Comisión en la comunicación de un método abierto de coordinación de la política de migración, la exigencia de adoptar métodos estadísticos comunes para los datos en general, y en especial sobre la demanda de mano de obra procedente de terceros países.

2.13. El Comité de las Regiones aprecia la atención prestada por la Comisión a la hora de resaltar la necesidad de que el trabajador procedente de un tercer país no se convierta en una carga para el Estado que lo acoge, tal como se prevé en la propuesta de Directiva; es preciso encontrar el equilibrio exacto entre el imperativo de no ser una carga por parte del titular del permiso de residencia y trabajo y la exigencia de que contribuya al sistema de seguridad del Estado miembro y se beneficie de las medidas de protección social y sanitaria disponibles en dicho Estado.

2.14. Además, es preciso valorar atentamente el impacto, en términos de esfuerzo económico, que una política de inmigración abierta al trabajador de un tercer país determina a diversos niveles, local, regional y nacional, y adaptar consecuentemente las medidas destinadas a salvaguardar los aspectos financieros, de modo que se repartan los costes entre el nivel nacional, regional y local proporcionalmente a la participación efectiva de los entes en los distintos niveles.

2.15. También la necesidad de procedimiento y de transparencia solicitada en el Título V de la propuesta de Directiva exige la participación directa de los entes locales y regionales, sobre todo para satisfacer el mencionado interés legítimo de los operadores económicos "en que se les informe y ponga al día sobre en qué circunstancias y con arreglo a qué procedimientos podrán contratar a nacionales de terceros países", así como el interés "en que los procedimientos administrativos para obtener un permiso de trabajo se tramiten en un plazo razonable".

2.16. En este sentido, es imprescindible la participación de los entes locales y regionales para suministrar información completa y coordinada sobre las consecuencias que tendrán las nuevas disposiciones tanto sobre los interesados directos como sobre los empresarios, las oficinas de empleo y los centros de formación profesional locales y regionales.

2.17. Resulta indudable la importancia de los entes locales y regionales para garantizar la integración de los trabajadores de terceros países y para luchar contra los principales obstáculos a ella, como el racismo y la xenofobia. Por ello, el Comité de las Regiones sugiere que la normativa comunitaria ha de complementarse con acciones dirigidas a lograr la integración social de los inmigrantes mediante el desarrollo de programas específicos especialmente destinados a las regiones y municipios.

2.18. Los entes locales y regionales son además los únicos que pueden garantizar la igualdad de las condiciones de trabajo y de acceso a los servicios.

El Comité de las Regiones subraya en especial la necesidad de encontrar una solución común al problema del acceso a las ayudas a la vivienda, que las actuales legislaciones reservan a sus propios ciudadanos en muchos Estados miembros.

2.19. El Comité se muestra de acuerdo con la exigencia de integración, que incluye la necesidad de controlar y limitar la inmigración teniendo en cuenta los problemas de integración de los Estados miembros que tienen un elevado porcentaje de extranjeros. Asimismo debe respetarse y favorecerse el derecho de los trabajadores de terceros países a no perder el contacto con el país de origen, y deben establecerse medidas económicas para que el trabajador pueda beneficiarse de los derechos económicos adquiridos en Europa en su país de origen tras su retorno a la patria.

2.20. En relación con la contratación de trabajadores muy especializados, el Comité quiere subrayar que es responsabilidad de Europa, entendida como un espacio de libertad, seguridad y justicia, conseguir que los países de origen no se resientan de la llamada "fuga de cerebros", respetando al mismo tiempo plenamente la libertad personal de los trabajadores. Paralelamente, la cooperación con esos países de origen deberá tratar de crear unidades de producción e investigación que permitan emplear a esas personas especializadas en su país de origen, contribuyendo con ello a su pleno desarrollo.

2.21. La responsabilidad de la Unión Europea frente a los terceros países reside en definir políticas en las que la migración por motivos económicos beneficie tanto al país de origen como al país de acogida.

3. Recomendaciones del Comité de las Regiones sobre la propuesta de Directiva relativa a las condiciones en las que los nacionales de terceros países pueden viajar libremente en el territorio de los Estados miembros durante un período no superior a tres meses por la que se introduce una autorización específica de viaje y por la que se fijan las condiciones de entrada para desplazamientos de una duración no superior a seis meses

3.1. El fundamento jurídico de la propuesta de Directiva que nos ocupa lo constituyen el apartado 3 del artículo 62 del Tratado CE, por lo que respecta a la posibilidad de viajar libremente en el territorio de los Estados miembros durante un periodo no superior a tres meses, y el apartado 3 del artículo 63 del Tratado CE en cuanto a las condiciones de entrada para desplazamientos de una duración no superior a seis meses.

3.2. La propuesta de Directiva responde plenamente a los principios fijados por el Consejo Europeo de Lisboa de 1999 al adoptar métodos flexibles de orientación comunitaria.

3.3. Asimismo refleja muchos de los principios expresados por la Comisión en su Comunicación sobre una política comunitaria de migración(6), que el Comité de las Regiones comparte ampliamente, en especial su organización en dos niveles, el primero un marco normativo común y el segundo un método abierto de coordinación.

3.4. Como la propia Comisión pone de manifiesto, la propuesta de Directiva es totalmente compatible con otras iniciativas ya aprobadas por la Comisión.

3.5. Hay que felicitar especialmente a la Comisión por el hecho de que, aunque aborda los diversos aspectos de la migración con arreglo a las mismas líneas maestras, contribuyendo así al establecimiento de un marco normativo común y coherente, trata los aspectos arriba mencionados de manera específica y los hace objeto de distintas propuestas de directiva o de comunicaciones completas y exhaustivas.

3.6. La propuesta de Directiva que nos ocupa constituye además una importante contribución a la definición de un espacio de "libertad, seguridad y justicia" en la Unión Europea.

3.7. El Comité aprecia la definición de "nacional de tercer país" o de cualquier persona que no sea ciudadano de la Unión en el sentido del apartado 1 del artículo 17 del Tratado CE, que incluye por tanto a los apartidas.

3.8. La introducción de una autorización específica para viajar, reconocida y uniforme en todos los Estados miembros, contribuye a simplificar las prácticas administrativas en relación con la inmigración de terceros países, y en este sentido beneficia a los entes locales y regionales.

3.9. El Comité acoge favorablemente el plazo propuesto por la Comisión de siete días hábiles para que los ciudadanos de terceros países declaren su presencia; al excluir en principio de esta obligación a los que permanecen en un Estado miembro sólo dos o tres días, se aligera considerablemente la carga de trabajo de las oficinas locales.

3.10. El Comité es perfectamente consciente de la importancia de garantizar el acceso a los ciudadanos de terceros países sin hacer demasiado engorrosa la conclusión del proceso administrativo, puesto que es el resultado más palpable de una Europa entendida como "un espacio de libertad, seguridad y justicia".

3.11. De conformidad con el "marcador para supervisar el progreso en la creación de un espacio de libertad, seguridad y justicia en la Unión Europea", la Comisión deberá preparar y adoptar otras iniciativas legislativas referentes a las condiciones de entrada y residencia por razones de estudio o formación profesional y actividades no remuneradas.

3.12. El Comité de las Regiones subraya la oportunidad y la exigencia de ser consultado sobre todos los aspectos de la emigración que deban ser todavía objeto de iniciativa por parte de la Comisión y espera con especial atención la presentación de los mismos, visto la implicación enorme y significativa de los entes locales y regionales en los diversos aspectos ligados al fenómeno migratorio, en especial los relativos a la integración, la asistencia sanitaria, el alojamiento, el empleo y la previsión social.

Bruselas, 13 de marzo de 2002.

El Presidente

del Comité de las Regiones

Albert Bore

(1) CDR 90/2001 fin - DO C 19 de 22.1.2002, p. 20.

(2) CDR 213/2001 fin - DO C 19 de 22.1.2002, p. 18.

(3) CDR 327/1999 fin - DO C 156 de 6.6.2000, p. 1.

(4) CDR 227/1999 fin - DO C 57 de 29.2.2000, p. 67.

(5) CDR 90/2001 fin.

(6) COM(2000) 757 final - CDR 90/2001 fin.