EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

1.CONTEXTO DE LA PROPUESTA

•Razones y objetivos de la propuesta

Una de las principales prioridades de la Comisión es conseguir un mercado interior más profundo y más justo: «desarrollar políticas que generen crecimiento y empleo como parte central de la agenda política». El Consejo Europeo ha afirmado que «la consecución de un mercado único más completo y justo será fundamental para crear nuevos puestos de trabajo, promover la productividad y asegurar un clima propicio a la inversión y la innovación». Los servicios profesionales tienen una importancia fundamental para la economía de la Unión Europea y hay numerosos estudios que demuestran los beneficios inexplorados de avanzar en el mercado único de servicios.

Ante la falta de requisitos armonizados a escala de la UE, la regulación de los servicios profesionales sigue siendo prerrogativa de los Estados miembros. Cada Estado miembro decide si es necesario intervenir e imponer normas y restricciones al acceso a una profesión o su ejercicio, siempre que se respeten los principios de no discriminación y proporcionalidad. En la mayoría de los casos, la regulación está justificada e incluso es bienvenida, como, por ejemplo, en lo que se refiere a la salud y la seguridad. No obstante, para garantizar que la regulación sea adecuada a su finalidad y no cree cargas injustificadas, debería analizarse a fondo, de manera que se reconozca plenamente el efecto que ejerce sobre las partes interesadas y sobre el entorno empresarial en su conjunto. En línea con las prioridades de empleo y crecimiento de la Comisión, es fundamental garantizar un entorno normativo óptimo. Por ello, en el marco de la Estrategia para el Mercado Único se anunciaron medidas encaminadas a introducir un «test de proporcionalidad» ex ante a la hora de reformar la regulación de los servicios profesionales.

El derecho a trabajar, en el sentido de la libertad para ejercer la profesión elegida o para llevar a cabo una actividad empresarial, está consagrado en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Entre los principales beneficios del mercado único de la UE se encuentran la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios. Las limitaciones a dichas libertades son especialmente onerosas para las pymes. Así pues, las medidas reglamentarias deben justificarse debidamente mediante una exhaustiva evaluación de su proporcionalidad.

El concepto de «profesiones reguladas» hace referencia a las actividades, presentes en todos los sectores de la economía, para las que se requieren cualificaciones profesionales específicas. Cada Estado miembro ha ido introduciendo progresivamente diferentes regulaciones que reflejan tradiciones arraigadas, ya sea en forma de regulaciones estatales o de autorregulaciones por parte de las asociaciones profesionales. En general, ha habido buenos motivos para regular, basados en la necesidad de proteger objetivos de interés público esenciales, aportando así valor a la sociedad, por ejemplo, al definir los conocimientos técnicos, la formación y las competencias que deben tener los profesionales para garantizar que los ciudadanos estén protegidos. No obstante, una regulación inadecuada puede suponer una serie de cargas para los profesionales, las empresas y los consumidores; entre ellas, unos requisitos de cualificación desproporcionados, un gran número de actividades reservadas, la afiliación obligatoria a asociaciones profesionales u otras medidas. A este respecto, el Tribunal de Justicia ha sostenido reiteradamente que, incluso si se aplica sin discriminación alguna, la regulación nacional de las profesiones y cualquier requisito relativo a las cualificaciones pueden obstaculizar o hacer menos atractivo para los ciudadanos y las empresas de la UE el ejercicio de los derechos fundamentales que les garantiza el Tratado. El Tribunal ha mantenido también que el hecho de que un Estado miembro imponga normas menos estrictas que otro no significa que las normas de este último sean desproporcionadas e incompatibles con la legislación de la UE. Corresponde a los Estados miembros evaluar caso por caso, teniendo en cuenta el contexto normativo de cada profesión en su totalidad, si es necesario establecer restricciones al acceso a las actividades profesionales y su ejercicio y cuáles son las restricciones que mejor responden a los intereses públicos.

En 2013, la Directiva 2005/36/CE, relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales, fue modificada por la Directiva 2013/55/UE con vistas a modernizar el Derecho de la Unión en el ámbito de las profesiones reguladas. Asimismo, introdujo un ejercicio de transparencia y evaluación mutua entre los Estados miembros de todas sus profesiones reguladas. Con base en la información presentada por las autoridades competentes durante el proceso de evaluación mutua, cabe concluir que la realización de dicha evaluación supuso un reto para muchos Estados miembros. El hecho de que la mayoría de las evaluaciones carecieran de una fundamentación adecuada sugiere un problema subyacente en cuanto al modo en que se evalúa la necesidad de regulación y sus efectos en un contexto empresarial más amplio. El proceso de evaluación mutua reveló que, en la actualidad, las decisiones reglamentarias no siempre están basadas en un análisis sólido y objetivo, o que su adopción no siempre es abierta y transparente. Además, y a pesar de los profundos debates y la orientación proporcionada hasta el momento por la Comisión, dicho proceso de evaluación no ha evitado la introducción de nuevas medidas restrictivas carentes de un análisis objetivo y exhaustivo. Los Estados miembros han introducido nuevas regulaciones como, por ejemplo, las relativas al ejercicio de la profesión jurídica, o han introducido o ampliado reservas de actividades, por ejemplo, para el asesoramiento fiscal o para guías turísticos sin una evaluación de la proporcionalidad o con una evaluación muy superficial.

La heterogeneidad del análisis actual de la regulación de las profesiones en toda la Unión incide negativamente en la prestación de servicios y en la movilidad de los profesionales. La acción emprendida por cada uno de los Estados miembros por separado no garantizará un marco coherente a escala de la UE para evaluar la proporcionalidad de la regulación nacional prevista y abordar los problemas existentes a los que se enfrentan las autoridades nacionales. Los principales objetivos de la acción, a saber, introducir mayor claridad en los criterios aplicables, reforzar la fiabilidad, la transparencia y la comparabilidad en todos los Estados miembros y garantizar que las normas se apliquen de igual manera, para evitar sobrecargar y fragmentar el mercado único, podrán lograrse de manera más satisfactoria a escala de la UE, en virtud de su dimensión y sus efectos, mediante la introducción de un mecanismo de evaluación común a toda la Unión, aplicado por todos los Estados miembros y de forma comparable. A la vista de los frecuentes cambios en la regulación profesional, sin una acción a escala de la UE se corre el riesgo de que aumente la brecha entre quienes ya aplican buenas prácticas reglamentarias y evalúan adecuadamente la proporcionalidad antes de decidir sobre la adopción de una regulación y quienes no lo hacen, aumentando así las diferencias en la calidad de la regulación. Esto, en último término, tiene un efecto negativo en el acceso a las profesiones y consecuencias negativas tanto para los consumidores como para la economía.

Con el fin de abordar esta cuestión, la Comisión anunció en la Estrategia para el Mercado Único una iniciativa para el establecimiento de un test de proporcionalidad, que los Estados miembros deben utilizar antes de adoptar o modificar sus normativas nacionales reguladoras de las profesiones. Los Estados miembros disponen de un amplio margen de mejora en la generación de crecimiento y empleo, mediante el aumento de la transparencia de sus profesiones reguladas y la realización de análisis más exhaustivos de su proporcionalidad antes de adoptar nuevas normas, así como la introducción de reformas en sus profesiones reguladas para modernizar sus requisitos. Tal y como se describe en la evaluación de impacto que acompaña a esta propuesta, numerosos estudios muestran que las decisiones erróneas en materia reglamentaria pueden distorsionar la competencia, al restringir la entrada en el mercado; esto puede provocar una pérdida sustancial de oportunidades de empleo y precios más elevados para los consumidores, así como obstaculizar la libre circulación. Solo en lo referente a la creación de empleo, un estudio académico sugiere que podrían crearse alrededor de 700 000 puestos de trabajo en la Unión si se aborda la cuestión de las regulaciones innecesarias y desproporcionadas.

Por lo tanto, el test de proporcionalidad está diseñado para respaldar las mejores prácticas reglamentarias y, en último término, sus resultados. Se aplica a requisitos recién introducidos o a requisitos revisados sobre el acceso a una profesión regulada y su ejercicio. Consolida la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre la proporcionalidad de los requisitos que restringen el acceso a las profesiones reguladas o su ejercicio, pero deja en manos de los Estados miembros la decisión sobre qué y cómo regular, decisión que debe basarse en datos empíricos tras la realización de una evaluación exhaustiva, transparente y objetiva. Tiene plenamente en cuenta la especificidad de cada profesión y su marco normativo. Los beneficios de esta iniciativa para los profesionales, los consumidores y las administraciones públicas estriban en gran medida en el hecho de que garantizan una mejor regulación de las profesiones al evitar la adopción de normas desproporcionadas. El objetivo de la presente propuesta es, en gran medida, la codificación de la jurisprudencia consolidada del Tribunal de Justicia. Toda desviación de dicha jurisprudencia podría desvirtuar la propuesta, y la Comisión puede retirar una propuesta si está desvirtuada.

Una directiva de la UE facilitaría de manera significativa la obligación de los Estados miembros de cumplir con el principio de proporcionalidad y garantizaría que estos aplicaran el test de proporcionalidad de manera equivalente en todos los niveles de la regulación, con el fin de evitar la fragmentación del mercado único.

La iniciativa pretende aportar claridad y promueve test de proporcionalidad objetivos, fiables y completos, con el objetivo de aumentar la confianza y la innovación mediante revisiones periódicas de la regulación nacional de las profesiones. La finalidad que subyace a esta medida, además de ayudar a los Estados miembros a lograr estos objetivos compartidos, es hacerlo de manera estructurada y racional con el propósito de facilitar sus tareas administrativas.