Dictamen sobre los costes de infraestructura en el sector del transporte de mercancías por carretera como base para una comparación con otros medios de transporte

(96/C 18/08)

El 30 de marzo de 1995, de conformidad con el párrafo tercero del artículo 23 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social decidió elaborar un dictamen de iniciativa sobre los costes de infraestructura en el sector del transporte de mercancías por carretera como base para una comparación con otros medios de transporte.

La Sección de Transportes y Comunicaciones, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 29 de septiembre de 1995 (Ponente : Sr. Kielman).

En su 329° Pleno de los días 25 y 26 de octubre de 1995 (sesión del 25 de octubre de 1995), el Comité Económico y Social ha aprobado por unanimidad el siguiente dictamen.

1. Introducción

1.1. La adopción de las Directivas 92/81/CEE y 92/82/CEE del Consejo trajo consigo un cierto grado de armonización en el ámbito de los impuestos especiales sobre los carburantes. La Directiva 93/89/CEE del Consejo, de 25 de octubre de 1993, fija tarifas mínimas del impuesto sobre los vehículos automóviles para los camiones de gran tonelaje. Esta misma Directiva establece además que dos o más Estados miembros pueden cooperar para implantar un sistema común de impuestos sobre la utilización de la red de carreteras y autopistas en su territorio. Los países del Benelux, Alemania y Dinamarca han introducido este año un sistema de estas características, el denominado sistema « Euroviñeta ».

1.2. En el presente dictamen de iniciativa se analizan los costes de infraestructura en relación con los costes de utilización de la red viaria imputados a los camiones de gran tonelaje. Además, anticipándose al Libro Verde que la Comisión Europea presentará sobre el particular a mediados de 1996, debe abordarse la cuestión de los costes y beneficios externos de los diferentes modos de transporte. Con el presente dictamen, el Comité Económico y Social quiere contribuir de modo sustancial al establecimiento de un sistema completo, exacto y equilibrado de imputación de los costes de infraestructura (y de los costes externos) de los diversos medios a fin de crear condiciones de competencia equivalentes.

1.3. La utilidad de este propósito quedará de manifiesto con la ayuda de algunos ejemplos :

- La Comisión Europea considera que el objetivo final es la aplicación del principio de territorialidad. Esto supone imputar los costes a los camiones, proporcionalmente al uso que hagan de la infraestructura.

- Es necesario eliminar las distorsiones de la competencia entre los distintos medios de transporte y dentro de cada uno de ellos. Los costes de infraestructura deben imputarse en su totalidad al usuario, salvo cuando la infraestructura tenga al mismo tiempo una función no relacionada con el tráfico. Los peajes constituyen en principio una aplicación del sistema de territorialidad. Hay que evitar que por combinación con un impuesto sobre los vehículos automóviles e impuestos especiales sobre los carburantes, se dé lugar a una doble imposición. En una fase anterior, el Comité señaló ya que, a la expiración de los contratos existentes, deberían suprimirse los actuales peajes.

- La aplicación exclusiva del principio de territorialidad supone el conocimiento de los costes fijos, de los costes variables y de los costes y beneficios externos, relacionados con (la utilización de) la infraestructura. Si la evaluación de los costes de infraestructura es de suyo problemática, aún más lo es en el caso de los costes y beneficios externos. Los efectos externos son aquellos que no se repercuten en los precios y que afectan al nivel de bienestar del consumidor o a las posibilidades de producción de los productores como consecuencia de las actividades económicas de terceros (en este caso los usuarios de la infraestructura). Los costes externos son los efectos externos negativos, expresados en dinero; los beneficios externos son efectos positivos externos, también expresados en dinero. En el caso de los beneficios externos no es necesaria en general la intervención de las autoridades, dado que se reflejan en el mercado a través del mecanismo de precios. Por ello se ignorarán en lo sucesivo los beneficios externos en el presente documento.

- El sistema de la « Euroviñeta » puede considerarse una solución intermedia. Este sistema permite cargar a todos los camiones de gran tonelaje, además del impuesto sobre los vehículos automóviles y los impuestos especiales sobre los carburantes, los costes que conlleva la utilización de la infraestructura de los países participantes. En este sistema se imputa a cada camión un montante de costes idéntico, para después realizar entre las autoridades de los países participantes un prorrateo sobre la base de los datos estadísticos relativos al transporte por carretera en sus territorios respectivos. Se trata de una forma del principio de territorialidad que contribuye a eliminar las distorsiones de competencia entre los transportistas de diferente nacionalidad.

1.4. En sus dictámenes del 24 de abril de 1991 () y del 25 de noviembre de 1992 () (ponente : Sr. Moreland) sobre los costes de infraestructura, el Comité manifestó su acuerdo con los siguientes objetivos de la Comisión :

- eliminar las distorsiones de la competencia entre los distintos medios de transporte y dentro de cada uno de ellos;

- introducir un sistema de imputación total de los costes de infraestructura;

- garantizar que los Estados miembros tengan ingresos fiscales suficientes;

- promover la libre circulación de mercancías y de personas dentro de la Comunidad;

- alcanzar acuerdos razonables de tránsito con los países no miembros de la CE.

1.5. El Comité hacía hincapié en los siguientes puntos :

- La imposición con arreglo al principio de territorialidad constituiría una solución equitativa a largo plazo; sin embargo, el Comité preveía algunos problemas prácticos.

- En lo que se refiere a los actuales peajes en el transporte por carretera, se expresó el deseo de eliminarlos en principio a la extinción de los acuerdos vigentes. Cabe hacer una excepción para los peajes resultantes de la aplicación de métodos de amortización diferida de las inversiones de infraestructura (cobro de un peaje para los puentes, túneles y transbordadores).

- La solución propuesta no debe aumentar el grado de complejidad del sistema de imposición ni los trámites administrativos.

1.6. En el informe del comité de estudio sobre el transporte de mercancías por carretera en el mercado europeo (« El transporte de mercancías por carretera en el mercado interior europeo », julio de 1994), se afirma que :

- los costes de infraestructura y los costes externos deben cargarse al usuario;

- el impuesto (o los impuestos) debe utilizarse para sufragar los costes imputados;

- esto debe separarse de los impuestos exclusivamente encaminados a la obtención de ingresos;

- el principio de territorialidad debe ser el punto de partida;

- estas disposiciones deben fijarse en una reglamentación a nivel de la UE;

- el pago de un derecho de utilización de la red viaria es la forma de impuesto adecuada allí donde pueda cuantificarse dicha utilización;

- allí donde esto no sea (todavía) posible, es conveniente utilizar una combinación de impuesto sobre los vehículos automóviles e impuesto especial sobre los carburantes.

2. Motivación del dictamen de iniciativa

2.1. Las medidas actuales no procuran una solución óptima. Con ayuda de la documentación disponible se examinará el asunto de los costes de infraestructura y de los costes externos (véase definición en el punto 1.3). Una imputación incompleta de los costes de infraestructura y costes externos, que difieren según los medios de transporte, puede distorsionar las relaciones de competencia. Como costes externos pueden citarse las emisiones de sustancias contaminantes y malolientes, las molestias causadas por el ruido, los accidentes de tráfico, la congestión de la red viaria, los problemas de aparcamiento (obstáculos, degradación de los lugares), la pérdida del valor paisajístico, etc. Algunos de estos costes externos son más fáciles de cuantificar que otros. En la determinación de los costes externos cabe distinguir en general distintos métodos :

- el método de los costes de reparación : en este método se determinan los costes que son necesarios para reparar o reducir los efectos externos

- el método basado en las preferencias : en este caso se atiende al influjo directo de los efectos externos en el libre mercado vía precios (p.ej. pérdida de valor de las viviendas), o bien un enfoque más subjetivo a través de encuestas (cuánto estarían dispuestos a pagar para disminuir el efecto externo)

- el método de los costes de evitación : en este método se calculan los costes en que se incurriría para impedir la aparición del efecto externo de que se trate.

En términos generales cabe decir que para cada tipo de costes externos existe un método que es el más adecuado. No obstante, hay algunos (como por ejemplo la modificación del clima) que es imposible o casi imposible calcular por ninguno de los métodos.

2.2. El objetivo del presente dictamen es definir mejor, en el marco del principio de territorialidad, las relaciones entre las metodologías aplicadas, teniendo en cuenta sobre todo la intención de la Comisión Europea de publicar un Libro Verde en 1996.

2.3. La imputación de los costes de infraestructura debe llevarse a cabo de manera armoniosa para todos los medios de transporte. Para la fijación de tarifas, sería conveniente poder calcular con antelación los costes de infraestructura.

3. Exposición de motivos

3.1. En la actualidad, ni la Comisión Europea ni las autoridades nacionales disponen de un conocimiento completo de los métodos de imputación y de los datos relativos a los costes de infraestructura.

3.2. Dentro de la problemática de los costes de infraestructura cabe distinguir, entre otros, los siguientes elementos :

- delimitación del concepto « costes de infraestructura »;

- determinación de los costes de infraestructura por país (metodología);

- recopilación de los datos numéricos necesarios;

- desglose de los costes de infraestructura en función de la nacionalidad del transportista;

- desglose de los costes (de infraestructura de transporte terrestre) entre el sector del transporte de mercancías y el resto de los usuarios de la red;

- la función de la infraestructura del transporte terrestre no puede ser considerada separadamente de la utilización de la infraestructura de otras modalidades;

- imputación de los costes de infraestructura por trayecto y en el tiempo.

3.3. Sin pretender establecer una definición formal, es importante delimitar el concepto de costes de infraestructura para obtener una base que posibilite la comparación de los costes de infraestructura de los diferentes medios de transporte.

La infraestructura consta de los siguientes elementos :

- las obras de ingeniería civil (carreteras, líneas de ferrocarril, vías navegables) y las construcciones correspondientes (viaductos, puentes, canales, albañales, etc);

- infraestructura portuaria (terrestre y marítima) y vías de acceso;

- dispositivos de regulación, gestión y control del tráfico (señales, sistemas de gestión del tráfico, barreras de seguridad, rótulos indicativos, policía de carretera, policía marítima, instalaciones de transformación y transmisión de la energía eléctrica, etc.)

Los costes de infraestructura pueden desglosarse de la siguiente manera :

- costes de inversión (son los costes de instalación de la infraestructura e incluyen los costes de amortización, los costes de los intereses, etc.);

- costes de mantenimiento y de mejora (costes de gestión);

- costes de policía (son los costes de la policía de tráfico, de la policía marítima y de la policía ferroviaria);

- costes generales.

3.4. Los costes de inversión, de mantenimiento, de las diferentes modalidades de policía y los costes generales deben fijarse por país (Problema 1). Dado que son muy difíciles de definir y es imposible establecer una uniformización entre los diferentes países, por lo general no se tienen en cuenta los gastos generales al determinar los costes de infraestructura.

3.5. En relación con los tres tipos de costes mencionados arriba es conveniente establecer una distinción en función del tipo de carretera : autopistas, carreteras provinciales, carreteras regionales o locales y vías dentro de aglomeraciones urbanas. Si bien esta distinción no es necesaria para efectuar los cálculos concretos, puede afirmarse que en la práctica es mucho más fácil determinar los costes de las autopistas y de las carreteras provinciales que los de las carreteras locales y las vías dentro de ciudades o pueblos. El reparto en función del tipo de carretera limita la evaluación (sin duda necesaria) de los datos que faltan. También hay que tener en cuenta otros aspectos, como los siguientes :

- existen diferencias de intensidad, no sólo por el tipo de carretera utilizado sino también por la utilización en el tiempo (horas punta/horas bajas);

- pueden aparecer diferencias de los costes de infraestructura para distintas velocidades medias del tráfico;

- también son importantes las diferencias de temperatura, clima, tipo de subsuelo, etc.;

- las autopistas se basan más en la utilización por camiones que las carreteras provinciales y locales.

Otro problema lo constituye el transporte de sustancias peligrosas. En determinados casos se introducen modificaciones suplementarias en la infraestructura para hacer posible este tipo de transporte, para facilitarlo o para aumentar la seguridad. Teóricamente es posible, aunque difícil en la práctica, imputar estos costes a los vehículos que realizan este tipo de transporte.

3.6. En lo que respecta a la determinación de los costes de infraestructura propiamente dichos, hay que mencionar las dificultades siguientes :

- Resulta difícil determinar los costes de las carreteras que existen desde hace años. En cualquier caso hay que recurrir a un método de capitalización. Los puntos que plantean problemas a ese respecto son el período de amortización que debe utilizarse, el tipo de interés, etc. Con el fin de poder efectuar comparaciones es necesario utilizar un período de amortización uniforme. Un problema en relación con ello estriba en cómo valorar las carreteras ya existentes.

- Los puntos de partida utilizados deben ser idénticos para todos los medios de transporte, a fin de hacer posible una comparación óptima (necesaria para lograr condiciones de competencia equitativas).

- No todos los países aplican las mismas normas de calidad a la construcción y mantenimiento de las carreteras. ¿Deben mantenerse las normas de calidad nacionales o es necesario aplicar un método de evaluación uniforme y no discriminatorio que facilite una comparación óptima ?

- La disparidad de las definiciones en los diferentes países y las diferencias en los datos disponibles (no para todas las carreteras; no para años recientes, etc.)

- La estimación de los costes de los diferentes servicios de policía constituye de suyo un problema. La falta de datos estadísticos juega también aquí un papel.

- La disponibilidad de datos cuantitativos varía mucho según los países, y también dentro de un mismo país. En lo que respecta a los Países Bajos, puede afirmarse por ejemplo que los costes de la red de carreteras nacionales (autopistas) pueden ser calculados sin problemas, mientras que los costes de las vías dentro del casco urbano es imposible o casi imposible cuantificarlos. En estos casos será necesario utilizar cantidades normalizadas (por ejemplo, por kilómetro y por tipo de revestimiento).

3.7. Para la imputación de los costes de infraestructura de carreteras al sector del transporte de mercancías, es conveniente establecer una metodología basada en el principio de territorialidad : los costes deben imputarse al usuario individual de la infraestructura. Allí donde la imputación directa al usuario individual no sea (técnicamente) posible, tendrá que recurrirse a una compensación entre países. A esos efectos son importantes los datos estadísticos sobre la nacionalidad del transportista. Los problemas que se plantean en la imputación de los costes son los siguientes :

- la imputación de los costes de infraestructura a las diversas categorías de vehículos (y dentro de ella, la imputación de la parte que debe asignarse al transporte de mercancías por carretera) y la elección de un método de medición uniforme (Problema 2);

- la imputación al transporte interior o al exterior, o el reparto de los kilómetros recorridos en cada país en función de la nacionalidad del transportista (Problema 3).

3.8. La imputación de los costes de infraestructura a las distintas categorías de vehículos debe efectuarse en función de variables como :

- vehículo/kilómetros;

- peso total del vehículo;

- número de ejes del vehículo.

3.9. En la determinación de los costes deben tenerse en cuenta las siguientes consideraciones :

- los vehículos (camiones) de mayor tonelaje deben contribuir en mayor medida a los costes de construcción y de mantenimiento de las carreteras;

- en consecuencia, debería establecerse un impuesto, basado en el peso total y el número de ejes, para cubrir los costes de infraestructura;

- la mejor manera de introducir este impuesto es con arreglo al principio de territorialidad, y debe ser un impuesto variable por kilómetro. El inconveniente de un impuesto variable que consistiera en un impuesto especial sobre los carburantes es que es posible evadirlo no repostando en el país correspondiente.

3.10. Los tres problemas mencionados deben ocupar un lugar central para encontrar una solución.

- El Problema 1 es encontrar una metodología para la determinación de los costes de inversión, mantenimiento, policía, etc., así como los costes generales siempre que sea posible y en la medida que se pueda. Juntos constituyen la totalidad de los costes de infraestructura.

- El Problema 2 es la imputación de los costes de infraestructura a las diferentes categorías de vehículos y la atribución de la parte del transporte de mercancías por carretera.

- El Problema 3 es la imputación de los kilómetros recorridos en cada país según la nacionalidad del transportista.

4. Transporte por carretera, navegación interior y transporte por ferrocarril

4.1. Para eliminar las distorsiones de la competencia y armonizar plenamente la imputación de los costes de infraestructura al transporte de mercancías es imprescindible que dichos costes se calculen de modo completo y uniforme en todas las modalidades : carretera, vías navegables, ferrocarril, transporte marítimo y transporte aéreo. En el presente documento se hace especial hincapié en los tres modos de transporte interiores, porque pueden competir directamente entre sí.

4.2. Además de los costes de infraestructura, deben imputarse también los costes externos de todos los modos de transporte.

4.3. Cada una de las modalidades mencionadas tiene rasgos específicos que en cierto modo les dan un carácter único y hacen que resulte difícil o imposible (en ciertos aspectos y circunstancias) intercambiarlas. Por tanto, una comparación bruta de los costes de infraestructura de las modalidades de transporte por carretera, navegación fluvial y transporte por ferrocarril da necesariamente un cuadro incompleto.

5. Conclusión

Sería conveniente llevar a cabo una imputación total, equitativa y uniforme, de los costes de infraestructura y de los costes externos a los distintos modos de transporte. La internalización de dichos costes puede contribuir a lograr una utilización óptima de la infraestructura para los distintos modos de transporte. Con ello puede conseguirse además un reparto óptimo entre los distintos modos de transporte. Se recomienda que durante la elaboración se limiten a un mínimo los trámites administrativos.

La determinación e imputación de los costes de infraestructura y de los costes externos a los distintos modos de transporte conlleva los problemas siguientes :

- el método de determinación;

- la obtención de los datos necesarios;

- la necesidad de llegar a un acuerdo acerca de los elementos integrantes de los costes de infraestructura y externos;

- la necesidad de efectuar compensaciones recíprocas entre los distintos países allí donde (técnicamente) no sea posible de imputación directa a cada usuario.

Hecho en Bruselas, el 25 de octubre de 1995.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Carlos FERRER

() DO n° C 159 de 17. 6. 1991, p. 18.

() DO n° C 19 de 25. 1. 1993, p. 71.