Dictamen del Comité de las Regiones sobre la "Propuesta modificada de Directiva del Consejo sobre el derecho a la reagrupación familiar"

(2003/C 73/05)

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

vista la "Propuesta modificada de Directiva del Consejo sobre el derecho a la reagrupación familiar" destinada a todas las familias que residan en el territorio de los Estados miembros (COM(2002) 225 final - 1999/0258 (CNS));

vista la decisión del Consejo, de 23 de mayo de 2002, de consultar al Comité de las Regiones sobre este asunto, de conformidad con el primer párrafo del artículo 265 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea;

vista la decisión de su Mesa, de 12 de marzo de 2002, de asignar la elaboración del dictamen de iniciativa a la Comisión de Relaciones Exteriores;

vista la declaración del Consejo Europeo, en su reunión especial de Tampere los días 15 y 16 de octubre de 1999, en la que se reconoció la necesidad de aproximar las legislaciones nacionales sobre las condiciones de admisión y de residencia de los ciudadanos de terceros países, basada en una evaluación conjunta de la evolución económica y demográfica de la Unión, así como de la situación de los países de origen;

vista la declaración del Consejo Europeo, en su reunión especial de Tampere de los días 15 y 16 de octubre de 1999, en la que se afirma que la Unión Europea debe garantizar un trato justo a los ciudadanos de terceros países que residan legalmente en el territorio de sus Estados miembros y que una política de integración más decidida debería encaminarse a concederles derechos y obligaciones comparables a los de los ciudadanos de la Unión Europea;

visto el informe del Consejo de Europa de julio de 2000 sobre "Diversidad y cohesión: nuevos retos para la integración de los inmigrantes y las minorías";

vista la decisión del Consejo Europeo de Laeken de los días 14 y 15 de diciembre de 2001, en la que se confirma que una verdadera política común de inmigración supone la instauración de normas comunes sobre reagrupación familiar;

visto su dictamen sobre la política de inmigración y de asilo (CDR 93/2002 fin)(1) aprobado el 16 de mayo de 2002;

vista la referencia del Consejo Europeo celebrado en Sevilla el 21 y 22 de junio de 2002 a la necesidad de elaborar una política común europea de inmigración y de integración de los inmigrantes legalmente establecidos en la Unión: y la decisión del Consejo de aprobar las disposiciones sobre el estatuto de los residentes permanentes de larga duración antes de junio de 2003;

visto el dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Propuesta modificada de Directiva del Consejo sobre el derecho a la reagrupación familiar (CES 857/2002);

visto su proyecto de dictamen (CDR 243/2002 rev.) aprobado el 26 de septiembre de 2002 por la Comisión de Relaciones Exteriores (ponente: Sra. Coleman, Consejera del Distrito de North Wilshire (UK/ELDR));

considerando que el establecimiento de normas comunes y equitativas en materia de reagrupación familiar contribuirá al éxito de la integración de los ciudadanos de terceros países y sus familias en su incorporación a la sociedad y al mercado de trabajo;

considerando que en muchos de los Estados miembros hay una considerable carencia de trabajadores cualificados, especialmente en los sectores de la sanidad, las tecnologías de la información y la educación, lo cual repercute perjudicialmente en la competitividad de la Unión Europea; y que una política común que responda a la necesidad de integración y reagrupación de los trabajadores migrantes contribuirá a la entrada en condiciones adecuadas de ciudadanos cualificados de terceros países que quieran trabajar en la Unión Europea;

considerando que los vínculos culturales y los factores históricos y geográficos diferenciales han dado lugar a una diversidad de políticas y procedimientos en los diferentes Estados miembros para tramitar las solicitudes de admisión de los miembros de las familias de ciudadanos terceros países con el objetivo de la reagrupación familiar;

considerando que para ofrecer un nivel adecuado de seguridad jurídica a los reagrupantes y a los Estados miembros es necesario adoptar una política a escala de la Unión en materia de reagrupación familiar que proteja a la familia y preserve la vida familiar;

considerando que la inminente ampliación de la Unión Europea hace más urgente la necesidad de establecer una política común de la Unión en materia de reagrupación familiar;

considerando que los entes locales y regionales tienen un importante papel que desempeñar a la hora de integrar a los ciudadanos de terceros países y a sus familias en la sociedad civil y en el mercado de trabajo dentro de la Unión Europea,

ha aprobado, en su 47o Pleno celebrado los días 20 y 21 de noviembre de 2002 (sesión del 20 de noviembre) el presente Dictamen.

1. Punto de vista del Comité de las Regiones

El Comité de las Regiones

1.1. acoge favorablemente la propuesta de que el sistema de normas procedimentales que rijan el examen de las solicitudes de la reagrupación familiar debe ser efectivo y gestionable, en relación con la carga de trabajo normal de las administraciones de los Estados miembros, así como transparente y equitativo, con el fin de ofrecer un nivel adecuado de seguridad jurídica a las personas interesadas;

1.2. observa con preocupación que la propuesta revisada indica un cambio de enfoque sobre la reagrupación familiar, que pasa de basarse en los derechos a basarse en los procedimientos; lamenta que el objetivo inicial -el reconocimiento de la reagrupación familiar-, tal como se mencionaba en la primera primera propuesta de la Comisión de 1999, se vea limitado a la mera definición de una base común mínima de "condiciones en las que se ejerce el derecho a la reagrupación familiar"; y considera que la propuesta debería tener en cuenta los casos particulares en los que es razonable conceder el derecho de residencia;

1.3. acoge favorablemente la propuesta del artículo 3.6 según la cual esta Directiva no tendrá por efecto introducir requisitos menos favorables que los ya existentes en cada Estado miembro;

1.4. observa con preocupación que, según dispone el artículo 4, la admisión de miembros de la familia solo es obligatoria en lo que respecta a las familias tradicionales o nucleares (cónyuge del reagrupante e hijos menores, incluidos hijos adoptivos), lo cual implica que en otro tipo de familias podrían aplicarse diferentes normas según el trato que se les confiera en los distintos Estados miembros, y ello podría dar lugar a confusión y a la posible interposición de recursos;

1.5. expresa su preocupación, en particular, por la probable diferencia de trato otorgado a los compañeros no casados, los hijos ilegítimos y los adultos a cargo del reagrupante en los diferentes Estados miembros, lo cual puede dar lugar a la interposición de recursos, con arreglo al Convenio de Derechos Humanos, basándose en el respeto de la vida familiar;

1.6. señala que, conforme a los artículos 4.3 y 5.2 de la Directiva propuesta, los Estados miembros pueden autorizar la entrada y residencia del compañero no casado del reagrupante si éstos mantienen una relación estable y duradera o están registrados como pareja de hecho. Señala asimismo que en muchos países no comunitarios no está previsto el registro de parejas de hecho, sean éstas de distinto o del mismo sexo, y observa con preocupación que la Directiva no hace ninguna referencia a los derechos de las parejas del mismo sexo que mantienen una relación estable y duradera, o a los derechos de los hijos de estas parejas;

1.7. acoge favorablemente la mayor flexibilidad de dejar a un margen de discreción a los Estados miembros para admitir las solicitudes presentadas cuando la familia se halle fuera de su territorio o esté ya dentro de él;

1.8. acoge favorablemente la armonización de los plazos para adoptar una decisión sobre una solicitud que se establecen en el artículo 5.4, pero observa con preocupación que las consecuencias en caso de no tomar ninguna decisión al final del plazo quedan determinadas por la legislación nacional y que, en ciertos casos, esto puede entrañar una denegación de la solicitud por vía de un retraso administrativo. El Comité señala asimismo que esta situación puede dar lugar a que en casos similares se produzcan diferentes resultados según los Estados miembros y que esto pueda dar lugar a la interposición de recursos ante el Tribunal de Justicia Europeo;

1.9. observa con preocupación que, aparte de los procedimientos de urgencia que pueden emplear los Estados miembros según dispone el artículo 15, la Directiva propuesta no hace ninguna referencia al estatuto de los miembros de la familia después de un divorcio o separación o de la muerte del reagrupante;

1.10. observa con preocupación que la Directiva propuesta no hace ninguna referencia a la cuestión del coste de los visados para los miembros de la familia de los ciudadanos de terceros países;

1.11. señala que los ciudadanos de terceros países con derecho de residencia permanente en un Estado miembro pueden solicitar que sus familias se reúnan con ellos. Pero observa con preocupación que, al tiempo que pueden ejercer su derecho a buscar empleo en otro Estado miembro(2), es posible que sus familias no puedan acompañarlos debido a las diferentes normas en materia de reagrupación familiar que existen en los distintos Estados miembros. Esta diferencia de trato puede contravenir la obligación de proteger a la familia y respetar la vida familiar que pretende fomentar la Directiva propuesta;

1.12. observa con preocupación que el Reino Unido, Dinamarca e Irlanda han ejercido su derecho, conforme a sus respectivos protocolos, a optar por quedar excluidos de las disposiciones de la Directiva propuesta, y expresa su temor de que

a) estos Estados miembros, con su diferente historia y experiencias, no tengan información sobre las normas comunes en materia de derecho a la reagrupación familiar; y

b) si optan por adherirse a la Directiva en una fecha posterior, las normas comunes eventualmente adoptadas por la UE no respondan a sus necesidades;

1.13. señala que, conforme al Convenio de Dublín, los reagrupantes tienen un margen de elección limitado al solicitar la admisión a la Unión Europea, ya sea en un Estado miembro con el que tengan una conexión previa a través de un miembro de la familia ya residente, o en el país al que llegan por primera vez, y por lo tanto cree que es de importancia vital que se aplique un sistema común de reagrupación familiar en toda la Unión Europea;

1.14. observa con profunda inquietud que la falta de un sistema de normas comunes de reagrupación familiar podrá dar lugar a muchos problemas potenciales cuando se produzca la ampliación de la Unión Europea. Si no hay un sistema de normas comunes, habrá una diversidad aún mayor de sistemas de reagrupación familiar que pueden variar de un Estado miembro a otro. Por consiguiente, el Comité acoge favorablemente la propuesta del artículo 20 de la Directiva, según el cual los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a la Directiva a más tardar el 31 de diciembre de 2003;

1.15. considera que, en lo que respecta a la asistencia a la reagrupación de las familias, a muchos entes locales y regionales (junto con otras entidades afines) se les solicita la prestación de un determinado número de servicios, en particular:

a) servicios especializados, aparte de los normativos, que pueden ser requeridos por muchos ciudadanos de Estados miembros de la UE, por ejemplo, información en una lengua específica, atención especial psicológica y médica;

b) servicios relacionados con la integración de los nuevos residentes en la sociedad civil y en el lugar de trabajo;

c) servicios básicos, por ejemplo, vivienda o educación:

No obstante, el coste de estos servicios recaerá de manera desproporcionada en determinados entes locales y regionales;

1.16. considera que la reagrupación familiar contribuye a la estabilidad sociocultural y favorece la integración en los Estados miembros de los ciudadanos de países terceros. No obstante, no puede haber integración social sin un acceso equitativo a la educación, el empleo y la formación profesional;

1.17. cree que la aplicación de diferentes normas en los Estados miembros producirá confusión sobre el resultado potencial de una solicitud particular y dará lugar a la posible interposición de recursos invocando los derechos humanos o los derechos de la infancia. Cree asimismo que tal confusión entrañará retrasos a la hora de tomar decisiones sobre las solicitudes y los recursos y que los entes regionales y locales deberán prestar servicios de apoyo a los reagrupantes durante periodos más prolongados;

2. Recomendaciones del Comité de las Regiones

El Comité de las Regiones

2.1. apoya la introducción de un sistema de normas comunes para la reagrupación de las familias de ciudadanos de terceros países con residencia legal en el territorio de los Estados miembros que sea coherente, transparente y equitativo con el fin de ofrecer a los reagrupantes y a los Estados miembros un adecuado nivel de seguridad jurídica con respecto al resultado de las solicitudes;

2.2. recomienda que la definición obligatoria de familia se amplíe para incluir a los compañeros no casados, los hijos ilegítimos y los adultos a cargo del reagrupante;

2.3. recomienda que los derechos a la reagrupación familiar de las parejas no casadas o parejas de hecho registradas se amplíen para incluir a las parejas del mismo sexo y a los hijos de estas parejas;

2.4. recomienda que se incluya en la Directiva el derecho de los miembros de la familia a permanecer dentro de la UE después de un divorcio o separación o de la muerte del reagrupante;

2.5. recomienda que se aproxime el derecho de acceso a la eduación, el empleo y la formación profesional al de los ciudadanos europeos;

2.6. recomienda que, en el caso de que un Estado miembro no se pronuncie sobre una solicitud dentro de los plazos establecidos en la Directiva, ello implique la aceptación de la solicitud;

2.7. insta a los Estados miembros a reconsiderar la posibilidad de emitir visados gratuitos para los familiares de ciudadanos de terceros países que desean la reagrupación familiar;

2.8. recomienda que las familias admitidas en un Estado miembro para reunirse con un ciudadano de un tercer país con vistas a la reagrupación familiar tengan el derecho de acompañarle a otro Estado miembro en el que consiga un empleo, incluso en caso de que en ese momento los miembros de la familia no hayan conseguido aún un permiso de residencia autónomo;

2.9. recomienda a la Comisión que considere, antes de que se produzca la ampliación de la Unión Europea, la adopción de un conjunto más amplio de normas comunes de reagrupación familiar que también deberá ser asumido por los nuevos Estados miembros;

2.10. recomienda que los Estados miembros proporcionen a los entes locales y regionales (y organizaciones afines) recursos apropiados y suficientes para prestar servicios de apoyo a la reagrupación de las familias de ciudadanos de terceros países con residencia legal en los territorios de los Estados miembros;

2.11. insta a la Comisión a que, junto a los aspectos humanitarios, considere los aspectos sociales de la reagrupación familiar, y en particular que tenga en cuenta el acceso al mercado de trabajo, lo que reduciría la posible dependencia de los gobiernos locales y regionales.

Bruselas, 20 de noviembre de 2002.

El Presidente

del Comité de las Regiones

Albert Bore

(1) DO C 278 de 14.11.2002, p. 44.

(2) COM(2001) 127 final.