Dictamen del Comité de las Regiones sobre la "Recomendación del Congreso de Poderes Locales y Regionales de Europa sobre la Carta europea de autonomía regional"

(2001/C 144/02)

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

vista la Recomendación 34 (1997, 4a sesión) del Congreso de Poderes Locales y Regionales sobre el proyecto de Carta europea de autonomía regional;

vista la Declaración de la Asamblea de Regiones de Europa sobre el regionalismo en Europa, aprobada en diciembre de 1996;

vistas las resoluciones nº 67 (1970) y 177 (1980) del Congreso de Poderes Locales y Regionales de Europa sobre los problemas del regionalismo en Europa y las instituciones regionales en Europa;

vista la Resolución sobre la política regional comunitaria y el papel de las regiones, aprobada por el Parlamento Europeo el 18 de noviembre de 1988;

visto su Dictamen "Hacia una nueva cultura de la subsidiariedad: un llamamiento del Comité de las Regiones" (CDR 302/98 fin)(1);

vistos su Resolución sobre el Año Europeo de la democracia local y regional (CDR 55/96) y su estudio sobre la democracia regional y local en la Unión Europea (CDR 222/98);

visto su Dictamen complementario sobre "La aplicación del principio de subsidiariedad en la Unión Europea" (CDR 284/94 de 5 de abril de 1995);

visto su estudio de julio de 1996 sobre el Gobierno regional y local en la Unión Europea;

vista la Declaración de Oulu sobre el tema "Buen gobierno en la Europa de hoy", aprobada por el Consejo de Municipios y Regiones de Europa el 17 de junio de 2000;

vista la decisión adoptada por su Mesa el 15 de febrero de 2000, de emitir un dictamen sobre el tema de conformidad con el quinto párrafo del artículo 265 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y encargar su elaboración a la Comisión de Asuntos Institucionales;

visto el Dictamen aprobado por la Comisión de Asuntos Institucionales el 27 de octubre de 2000 [CDR 39/2000 rev. 2) (ponentes: Sres. Koivisto (FIN-PSE) y Muñoa Ganuza (E-AE)],

ha aprobado por unanimidad, en su 36o Pleno celebrado los días 13 y 14 de diciembre de 2000 (sesión del 13 de diciembre), el presente Dictamen.

1. La posición del Comité de las Regiones con respecto a la Carta europea de autonomía regional

Más en concreto y en relación con la Carta de autonomía regional, el CDR señala lo siguiente:

1.1. Que toda declaración en relación con la autonomía regional debe describir cuatro apartados fundamentales, que son las competencias de esos entes, los poderes o formas de ejercer esas competencias hacia el exterior, los medios financieros y su organización propia y, finalmente, la defensa de su autonomía.

1.2. Que la Carta de autonomía regional cumple los requerimientos anteriores al realizar una detenida consideración de cada una de estas materias.

1.3. Que el proyecto de Carta europea parte de la necesaria fundamentación normativa de la autonomía regional, a cuyos efectos señala que esa autonomía debe ser reconocida, si es factible, en la Constitución.

1.4. Por otra parte, el proyecto de Carta estima acertadamente que la autonomía debe ser concretada en normas con suficiente rango, como una Constitución, Estatuto, Ley o en el Derecho internacional. En todo caso, si la autonomía se reconoce por la Ley, se exige un procedimiento especial para su adopción.

1.5. Que la definición de la autonomía regional significa el reconocimiento de un escalón intermedio entre el estatal y el local. La función de determinar la distribución de los poderes decisorios entre los entes nacionales, regionales y locales es una cuestión de competencia nacional que responde a una lógica democrática y se fundamenta en el principio de subsidiariedad.

1.6. Las competencias propias de los entes regionales constituyen uno de los principios fundamentales en su configuración, y su alcance pone de manifiesto, aunque no sea el único indicador, el grado de desarrollo de la autonomía regional. El proyecto de Carta en este sentido tiene interés porque define diferentes conceptos en relación con las competencias. Así, define los conceptos de competencias propias, de competencias delegadas y el concepto de interés regional, como interés superior o diferente de lo que estrictamente se entiende por competencia regional.

1.7. Esta idea del interés es muy importante desde la perspectiva de la autonomía regional, ya que con frecuencia las competencias de otros entes pueden tener una gran transcendencia en la región afectada. De aquí que la actuación regional no tenga que limitarse solamente al ejercicio de sus competencias, sino que debe incluir también la participación en aquellas cuestiones en las que tiene interés. Esta participación debe hacerse respetando el orden jurídico aplicable.

1.8. Las regiones deben a su vez ejercer sus competencias de forma democrática, a favor de los ciudadanos y ciudadanas, realizando un ejercicio razonable de esas competencias, que responda a la exigencia de la solidaridad internacional. La solidaridad se convierte en un valor destacado del derecho a la autonomía.

1.9. Las regiones actúan y establecen las relaciones con las entidades locales y las relaciones con otras regiones, tanto de dentro como de fuera del Estado, configurando en este último caso esa tipología de relación denominada "relaciones transfronterizas".

1.10. Al mismo tiempo, el ejercicio de estas competencias significa que las regiones puedan participar en aquellos órganos del Estado donde se adoptan decisiones que les afectan y, en ese momento o fase de internacionalización de la actividad política, el poder de las regiones debe manifestarse también en los asuntos europeos e internacionales, dando a las regiones la posibilidad de participar en la adopción de tratados internacionales o en los organismos europeos donde se adopten resoluciones que afecten a los intereses o competencias de una región.

1.11. El reconocimiento de la autonomía regional no debe olvidar el reconocimiento de la autonomía a otras entidades públicas, en especial a las locales. No se olvida que la autonomía local ha sido objeto de atención del Consejo de Europa mediante la Carta de autonomía local. Es la consecuencia lógica del principio de subsidiariedad, el cual debe aplicarse a las relaciones entre la Unión Europea, los estados, las regiones y los poderes locales.

1.12. El proyecto de Carta pasa posteriormente a establecer una serie de principios relativos a los medios y a la organización de la región, señalando en este sentido que debe estar dotada de un poder de autoorganización, tal y como sucede con todos los entes que poseen un poder autónomo. En virtud de ese poder de autoorganización, debe contar con su propia administración regional en la que las decisiones se apoyen en los derechos de los ciudadanos, a través de una asamblea representativa y de un órgano ejecutivo, debiendo tener en todo caso, todos ellos, una legitimación democrática.

1.13. Las administraciones regionales deben, además, contar con unos recursos financieros propios y poder utilizarlos con total independencia de la Administración central, de manera que puedan hacer políticas diferenciadas de las estatales y no dependientes de las instrucciones del Estado. De la misma manera las regiones deben tener la capacidad de disponer de un personal propio que les permita llevar a la práctica sus políticas.

1.14. Estas ideas están suficientemente expresadas en el proyecto de Carta de autonomía regional. En el proyecto de Carta se señala con claridad que la financiación de los entes regionales debe ser una financiación diversificada y evolutiva, que se vincule con el costo real de la competencia asumida y que esté acorde con el desarrollo económico.

1.15. La suficiencia financiera debe ir acompañada también de la solidaridad y no niega la posibilidad de realización de transferencias del Estado hacia las regiones, aunque en este supuesto defiende la existencia de un sistema que permita la autonomía de la región en la ejecución de este gasto, sin que la transferencia pueda estar afectada a una finalidad determinada.

1.16. La financiación de la autonomía regional se entiende como un modelo, en el cual estas fuentes de disposición de medios económicos tienen su base en tributos propios de la región, entrando en esta categoría también los recargos sobre impuestos propios de otras Administraciones, la posibilidad de acudir al mercado de capitales y, por tanto, al endeudamiento para la obtención de financiación y, finalmente, la importancia de buscar la eficacia en la gestión de estas fuentes de financiación, así como en la actuación coordinada con el resto de las Administraciones.

1.17. Este último aspecto del proyecto de Carta parece también especialmente interesante por la juridificación que produce de las relaciones entre las regiones y el Estado. Esto significa que los controles que cabe operar sobre las regiones son jurídicos. De la misma manera, la región defenderá sus competencias a través de unos procedimientos que se sustancien ante los Tribunales.

1.18. La Carta adopta una postura muy clara con respecto a la nueva definición de los límites regionales.

1.19. A raíz de la consulta a los Delegados de los Estados miembros del Consejo de Europa, el Comité Director de Democracia Regional concluyó que, desde un punto de vista técnico, es jurídicamente posible preparar un instrumento jurídico sobre la autonomía regional.

1.20. Así, los Delegados de los Ministros de los Estados miembros aprobaron un mandato pidiendo al Comité de redacción la elaboración de un instrumento jurídico sobre la autonomía regional para antes del 31 de diciembre de 2001.

1.21. En este sentido, el Comité de las Regiones respalda totalmente la propuesta del Congreso de Poderes Locales y Regionales (CPLRE), de optar por una Convención, que es en este contexto el instrumento jurídico más adecuado para garantizar la autonomía regional.

1.22. Esta convención, tal y como ha manifestado el CPLRE, podría ser flexible y ofrecer, además de un tronco común, varias opciones al objeto de tener mejor en cuenta la diversidad regional existente en los Estados miembros.

1.23. Por todo ello, el Comité de las Regiones insta a los Estados miembros de la Unión Europea a pronunciarse a favor de esta opción.

2. Recomendaciones del Comité de las Regiones sobre la Carta europea de la autonomía regional

2.1. La autonomía regional en Europa ha de responder a los principios de democracia y eficacia y, para ello, deberá evolucionar en función de la coyuntura política de la Unión y los Estados miembros.

2.2. La construcción europea debe realizarse sobre la base de los Estados miembros, teniendo en cuenta los distintos entes autónomos que la integran, lo cual contribuirá a obtener una mayor legitimidad en su funcionamiento y un mayor acercamiento al ciudadano, asegurando de esta manera una mayor transparencia y respeto de la democracia.

2.3. De acuerdo con el principio de subsidiariedad, reconocido en el Tratado de la Unión, habría que mantener y aumentar los márgenes de actuación de los distintos niveles dotados de autonomía política, de forma que las decisiones se adopten de la manera más próxima posible al ciudadano. La Comunidad sólo puede ejercer sus competencias si los objetivos establecidos no pueden alcanzarse satisfactoriamente a escala nacional o regional. Ésta es la razón por la que este principio debe constituir uno de los pilares básicos de todo el proceso de desarrollo de la Unión.

2.4. Recientemente se han producido en la mayoría de los países europeos movimientos a favor de la regionalización, lo cual ha quedado reflejado, en función de las tradiciones constitucionales de cada Estado, en la creación de regiones o en una mayor autonomía de éstas. De esta manera, el principio de la autonomía regional se está consolidando y debe constituirse como principio inspirador de la Unión en el respeto de la democracia y en aras de poder lograr una mayor integración.

2.5. El Consejo de Europa está adquiriendo cada vez mayor relevancia política, y las convenciones y resoluciones que adopta por lo que respecta a los principios rectores de la democracia revisten un especial interés al aplicarse a Estados europeos afectados por procesos de cambio político muy profundo.

2.6. Tal y como se ha señalado, el principio de autonomía regional supone un elemento de legitimación de las democracias modernas, por lo que el Comité felicita al Consejo de Europa por la creación de la Carta de autonomía regional, que es de gran utilidad para el desarrollo de las regiones.

2.7. El CDR se congratula de que el proyecto de Carta de autonomía regional defina las materias fundamentales que recaen en el ámbito competencial de la región. Asimismo, quiere destacar la necesidad de recoger estos aspectos en una norma jurídica de rango suficiente.

2.8. El proyecto de Carta describe muy acertadamente, a juicio del Comité, los distintos tipos de competencias de la región, así como el concepto de interés regional. El ejercicio de estos poderes debe ir acompañado de un sistema de financiación propio que tenga en cuenta la suficiencia financiera y el principio de solidaridad entre los territorios de su mismo Estado.

2.9. Para ello es especialmente importante el poder de autoorganización de la región, así como la defensa de la autonomía regional únicamente a través de procedimientos que se sustancien ante los Tribunales.

2.10. El Comité de las Regiones reconoce la importancia de la autonomía de los poderes locales, que también fue objeto de examen en el Consejo de Europa, dando lugar a la adopción de la Carta de la Autonomía Local. Esta carta de autonomía local viene desempeñando, desde hace ya casi quince años, un papel decisivo para la democracia local en Europa. La importancia de la Carta se ha puesto especialmente de relieve en los últimos años con la instauración de las nuevas democracias en Europa Central y Oriental. La Carta de autonomía local constituye un punto de partida para la adopción, en el marco del CNUAH, de una carta de autonomía de ámbito mundial.

2.11. El CDR se congratula de que, de acuerdo con el proyecto de Carta, las regiones puedan participar en aquellos órganos del Estado donde se adoptan decisiones que les afectan.

2.12. El CDR se congratula de que el proyecto de Carta reconozca el derecho de las regiones a participar en los organismos europeos donde se adopten resoluciones que afecten a los intereses o competencias de una región, así como en la adopción de Tratados internacionales.

2.13. El Comité considera que es esencial que la futura Carta de autonomía regional tenga en cuenta el amplio abanico de modelos europeos a la hora de organizar el Gobierno regional.

2.14. El CDR invita a los Estados miembros a que aprueben cuanto antes el proyecto de Carta de autonomía regional.

2.15. El Comité insta igualmente a los Estados a que conviertan el proyecto de Carta en una Convención.

2.16. El CDR expresa su deseo de convertirse, en el menor espacio de tiempo posible, en una Institución europea para que los entes regionales y locales puedan fomentar de forma efectiva sus intereses en la Unión Europea.

2.17. Por último, el CDR comparte el contenido del proyecto de Carta de autonomía regional, aunque lo considera un punto de partida hacia un mayor reconocimiento y desarrollo de las potestades de la región. Por este motivo, insta a los Estados miembros a continuar avanzando en esta línea por el bien de las regiones, los Estados, la Unión y, en definitiva, de los ciudadanos europeos.

Bruselas, 13 de diciembre de 2000.

El Presidente

del Comité de las Regiones

Jos Chabert

(1) DO C 198 de 14.7.1999, p. 73.