Dictamen del Comité Económico y Social sobre el tema "Pluralismo y concentración en los medios de comunicación"

(2000/C 140/07)

El 25 de febrero de 1999, de conformidad con el apartado 3 del artículo 23 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social decidió elaborar un dictamen sobre el tema "Pluralismo y concentración en los medios de comunicación".

La Sección de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó un primer dictamen el 23 de noviembre de 1999. A raíz de la decisión del Pleno de devolver el dictamen a la Sección, ésta elaboró un dictamen revisado el 9 de marzo de 2000 (ponente: Sr. Decaillon).

En su 371o Pleno de los días 29 y 30 de marzo de 2000 (sesión del 29 de marzo de 2000) el Comité Económico y Social ha aprobado por 97 votos a favor, 23 en contra y 14 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. Desde la publicación del Libro Verde de 1992, relativo al pluralismo y concentración en los medios de comunicación, y tras la reflexión de los servicios de la Comisión relativas a la propiedad de los medios de comunicación en el mercado interior, la industria europea de los medios de comunicación ha entrado en una nueva fase de desarrollo.

1.2. A la oferta mediática clásica (TV, radio y prensa) se han sumado, en varios años, nuevos servicios de radiodifusión digital (terrestre, por satélite y por cable) y servicios en red (Internet, multimedios) ampliando de un modo considerable las posibilidades de elección del público europeo. Dicha evolución del campo de los medios de comunicación ha dado lugar a acercamientos intersectoriales. A medida que se alcanza un mayor nivel de convergencia, tiene lugar en el marco de la mundialización un desarrollo paralelo, que se traduce en alianzas, fusiones entre propietarios de dichos medios, operadores de telecomunicación y agentes de la industria informática.

1.3. En razón de esta mundialización y de esta evolución del mercado, el Comité insta a las instituciones europeas a que examinen la necesidad de trazar en una comunicación directrices e instrumentos jurídicos que, respetuosos con los derechos fundamentales de libertad de expresión, de libertad de prensa, libertad de los medios de comunicación, así como de las diferentes situaciones de los medios de comunicación y de las tradiciones jurídicas y culturales en los Estados miembros, puedan contribuir a garantizar que no se obstaculice el acceso del público europeo a contenidos pluralistas e independientes de los medios de comunicación.

1.4. Frente a estas nuevas fuentes de información y de entretenimiento, y dado que la información no es un producto meramente comercial, el Comité subraya la necesidad de garantizar los derechos fundamentales del individuo tales como la libertad de información y de expresión, la protección de los menores de edad y de la dignidad humana y, en particular, de la dignidad de la mujer.

1.5. Por todo ello, el Comité tiene en cuenta, en las observaciones que siguen, el hecho de que la problemática abordada en el presente dictamen se coloca en un contexto de fuerte evolución constante.

2. Observaciones generales

2.1. En su Libro Verde de diciembre de 1997 sobre la convergencia de los sectores de las telecomunicaciones, de los medios de comunicación y de la tecnología de la información, la Comisión reconoce las alianzas y fusiones que se están produciendo en esta nueva industria de la información. Sin dejar de defender los principios de la libre competencia, la Comisión señala de igual manera su intención de luchar contra los abusos de posición dominante y los acuerdos en los mercados de las telecomunicaciones, de los medios de comunicación y de la tecnología de la información.

2.2. En el ámbito del control de las operaciones de concentración, la Comisión intentará garantizar, mediante la aplicación del derecho de la competencia, los intereses del consumidor mediante una oferta diversificada de las fuentes de información, autorizando, por un lado, las operaciones de concentración con el fin de favorecer la creación de fuertes empresas europeas de medios de comunicación, pero, por otro, interviniendo para impedir acuerdos entre operadores que puedan restringir la competencia y, por consiguiente, limitar las posibilidades de elección del consumidor final.

2.3. Frente a un Derecho de la competencia que, a menudo, no abarca más que los aspectos económicos y financieros de las concentraciones en el sector de los nuevos medios de comunicación, el Comité considera que también deben tenerse en cuenta los criterios culturales y sociales para proteger los intereses del público europeo y la riqueza del paisaje mediático.

2.3.1. Por este motivo, el Comité considera que la aplicación del derecho comunitario de la competencia en el ámbito de las sociedad de la información debe tener en cuenta, además de los aspectos meramente económicos, la salvaguardia del pluralismo en la información, respetando la libertad de prensa reconocida en las Constituciones de los Estados miembros.

2.4. Las instituciones europeas deben prestar su apoyo a la riqueza y diversidad cultural de los distintos países de la Unión Europea, sobre todo en cuestiones lingüísticas y étnicas.

2.5. Por otro lado, y tal como ocurre en otros tipos de actividad económica, la legislación de cada Estado miembro dispone, en general, la transparencia de la propiedad de los medios de comunicación, con el fin de evitar la constitución (o existencia) de monopolios u oligopolios. Por lo tanto, debería tenerse en cuenta la posibilidad que tiene la Comisión Europea en cooperación con los Estados Miembros de intercambiar dicha información, que les permitirá examinar, en el marco de la situación internacional, el problema de las participaciones financieras y los acuerdos técnicos o comerciales entre los grupos audiovisuales o los operadores de acceso a las distintas redes, incluida Internet.

2.6. Asimismo, el Comité desea tomar en consideración la evolución tecnológica de la sociedad de la información. A este respecto, conviene distinguir entre los servicios digitales de radiodifusión, que se rigen por normas tradicionales sobre la propiedad de los medios de comunicación, en el caso de que dichas normas existan, y los servicios en línea, en los cuales deben regir plenamente las normas del mercado competitivo con el fin de garantizar un derecho de acceso equitativo de los operadores a las redes y a los sistemas, así como el derecho a la diversidad de los contenidos para los consumidores.

2.7. Al no haber sido adoptado aún el proyecto de directiva de la Comisión, el Comité desea que se elabore una comunicación que establezca las directrices e instrumentos jurídicos que permitan respetar el pluralismo en la organización económica, social y cultural del sector.

2.8. El Comité vuelve a hacer hincapié en las peticiones más importantes formuladas en los dos anteriores dictámenes de 14 de septiembre de 1994(1) y 23 de febrero de 1995(2). Dichas peticiones deben extenderse a los nuevos servicios de radiodifusión digital (terrestre, por satélite y por cable) y a los servicios audiovisuales y escritos que surgen en las redes (Internet, multimedios) con el fin de:

- fomentar que las cadenas comerciales de radio y televisión y los operadores de radiodifusión digital respeten en mayor medida la diversidad de opiniones y el pluralismo y la difusión de programas culturales y educativos, incluidos programas para minorías;

- promover el desarrollo de la radio y la televisión públicas, como garantía de una información independiente, así como emisiones culturales, educativas y de entretenimiento, que deberían estar al alcance de todos los ciudadanos europeos;

- mantener el pluralismo e impedir que una empresa abuse de su posición dominante en varios sectores (televisión digital y hertziana, radio, prensa escrita, servicios audiovisuales y escritos en Internet, edición multimedia) en uno o varios mercados nacionales o en el mismo espacio lingüístico;

- mantener el pluralismo e impedir que las empresas que ya abusan de una posición dominante en un sector nacional de medios de comunicación alcancen una situación similar en otro Estado miembro de la UE;

- salvaguardar la independencia de la información en las redacciones de todos los medios de comunicación tanto de presiones internas como externas, incluida la procedente de los gobiernos, permitiendo mejorar la calidad y la fiabilidad de la información;

- impedir, mediante disposiciones legislativas adecuadas y mediante normas de competencia, la monopolización de los derechos de retransmisión y de catálogos, especialmente en la información deportiva y los catálogos de películas;

- sugerir, como condición previa para que una empresa relacionada con los medios de comunicación y activa ya en un sector reciba la autorización de operar en otro sector, la transparencia sin reservas de todas las participaciones y concentraciones de dicha empresa;

- privilegiar la educación y la información objetiva al público más vulnerable para permitirle evaluar e identificar los contenidos de los medios de comunicación y, concretamente, los emitidos a través de Internet;

- determinar claramente la responsabilidad editorial de los participantes en Internet distinguiendo bien entre los editores de los sitios Internet, que deben, sin excepción, ser considerados responsables de los contenidos, y los intermediarios técnicos (encargados de la transmisión y almacenamiento de los datos), exentos de responsabilidad respecto a los contenidos no elaborados por ellos, como prevé la propuesta de directiva europea relativa a determinados aspectos jurídicos del comercio electrónico en el mercado interior;

- configurar un código europeo de buena conducta de los medios de comunicación que, además de controlar el poder de dichos medios ejercido por los consorcios, analice, teniendo en cuenta el mantenimiento y el afianzamiento de la libertad de información y de expresión, la protección de los menores de edad ante las escenas de violencia y pornografía, la limitación de dichas escenas en virtud de criterios basados en la dignidad humana y particularmente en la dignidad de la mujer, y la prohibición de la exaltación de la guerra y la delincuencia;

- proponer un "etiquetado" de los sitios con contenidos informativos o de entretenimiento de la red Internet con el fin de proteger al público internauta de los contenidos ilegales. Con este fin, el Comité espera elaborar durante el presente año un dictamen de iniciativa al respecto, que le permitirá precisar estas orientaciones en la materia.

2.9. Coordinar realmente para garantizar el pluralismo

2.9.1. Frente al rápido surgimiento de servicios audiovisuales y escritos en Internet, el Comité considera que es importante responder a las cuestiones relativas al acceso a dichos servicios, a su regulación y a las garantías de pluralismo que deben ser propias de los mismos. Los organismos reguladores existentes en la mayor parte de los Estados miembros deberían incluir Internet en su ámbito de acción, con el fin de preservar los derechos fundamentales del individuo del mismo modo que se hace con los medios de comunicación tradicionales; en este sentido podría resultar útil una coordinación a escala comunitaria, como se explica en el punto 2.3.

2.9.2. Por lo que atañe al criterio de la audiencia, que la Comisión había tenido en cuenta en sus primeras reflexiones, cabría señalar que deben considerarse válidos los demás criterios, incluidos generalmente en las disposiciones nacionales, en los casos en que éstas existan, sobre los porcentajes de participación en el capital de las empresas de comunicación y que el criterio de la audiencia es un criterio añadido a los ya existentes.

2.9.3. Por otro lado, los "portales" (puntos de entrada a la red Internet) suministrados por agentes presentes en las primeras y últimas fases del sector de Internet, y que a menudo pertenecen a grandes grupos de comunicación, de edición y de informática, tienden a privilegiar una concentración del contenido disponible favoreciendo la oferta de los socios o de los sitios del mismo grupo. Por consiguiente, es importante que, con vistas a evitar los riesgos para el pluralismo y la diversidad de información, se informe a los consumidores de la libertad de elección que ofrece la guía electrónica de los programas y sobre las posibilidades técnicas que permiten zapear de un portal a otro.

2.9.4. Por lo que se refiere a los recursos financieros, el análisis del mercado muestra hoy día que, en algunos países, los pocos grupos presentes en el campo audiovisual y de nuevas tecnologías de la información y la comunicación se reparten la mayor parte de los recursos publicitarios. El Comité señala que esta situación podría acabar perjudicando a las cadenas locales de radio o televisión y que, en definitiva, la elección del consumidor final quedaría reducida o incluso encauzada por la combinación de esta circunstancia con la relativa a los portales descritos en el punto anterior.

2.9.5. El análisis del pluralismo y concentración de los medios de comunicación no puede dejar de tener en cuenta la llegada de la plena digitalización a la televisión, con los grupos de cadenas correspondientes. Esta gran evolución tecnológica plantea numerosas cuestiones como la asignación de frecuencias, que podría favorecer a los primeros solicitantes, así como el poder reforzado de los operadores que controlan grupos impresionantes (pese a que el grupo mismo sea generador de pluralismo). En este sentido, el Comité recuerda el problema de los descodificadores que, pese a estar hoy día abiertos a distintos grupos de cadenas codificadas, están asociados a unas condiciones de pago que podrían dar lugar a una situación de fácil privilegio.

2.9.6. Del mismo modo, hay que mencionar la llegada inminente de la radio digital que, pese a responder a un progreso técnico deseable (calidad de la radio, estabilidad de la escucha, posibilidad de emitir mensajes de seguridad urgentes, etc.), supondrá posiblemente una inversión mayor que la actual para crear una radio que utilice la modulación de frecuencias, sobre todo a nivel regional o incluso local, lo que podría provocar un empobrecimiento del abanico radiofónico.

2.9.7. Siempre en el ámbito de las transmisiones, el Comité señala que la teledifusión por satélite está en manos de grupos fuertes capaces de financiar este medio de comunicación internacional, que por esta razón no están sujetos a las normativas nacionales. El Comité observa en este sentido que el lanzamiento de satélites se realiza sin una auténtica coordinación política por el momento. Para poner remedio a esta situación, el Comité desea que exista una coordinación política en el seno de la UE.

2.9.8. El Comité subraya la importancia de las acciones de investigación y sus aplicaciones, indicadas en el Quinto Programa Marco de IDT + D (1998-2002), destinadas a mejorar el funcionamiento, la facilidad de utilización y el acceso a los futuros productos y servicios relacionados con la información. Las acciones de investigación y sus aplicaciones refuerzan la diversidad lingüística y cultural, contribuyen a valorizar y explotar el patrimonio cultural europeo, estimulan la creatividad, mejoran los sistemas de educación y formación y hacen progresar los modelos socioeconómicos y tecnológicos que permiten transmitir la información.

2.9.9. Última observación a propósito del informe del Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas sobre el acceso a Internet: el Comité desearía que las conclusiones de dicho informe pudieran ser evaluadas en el marco de las políticas estructurales de la Unión Europea y de las negociaciones exteriores de la Unión Europea, especialmente de los acuerdos ACP.

3. Propuestas

3.1. El pluralismo y la concentración en los medios de comunicación en la era de la mundialización y de la convergencia digital suscitan un gran número de preguntas a las que el Comité Económico y Social tiene intención de dar algunas respuestas a modo de esbozo.

3.2. En lo referente a las normas de propiedad de los medios de comunicación, el Comité recomienda que se intente encontrar parámetros comunes entre los criterios nacionales actualmente en vigor y añadirles otros como el criterio de audiencia, el control de los recursos, etc. Sin embargo, cabe señalar que todos estos parámetros deben tomar en consideración las diferencias en las tradiciones culturales, jurídicas y, especialmente, constitucionales, en todos los Estados miembros.

3.3. Como prolongación de dicha propuesta, el Comité sugiere que los Estados miembros examinen si las actuales normas nacionales de propiedad de los medios de comunicación (régimen de concesión de licencias, frecuencias compartidas, umbrales basados en la audiencia, participación de capital, etc.), en caso de que existan, deberían ser aplicadas también a los nuevos servicios de radiodifusión digital (terrestre, por satélite o por cable) para evitar los posibles riesgos de concentración abusiva, así como coordinarse a escala europea, en particular en caso de que se produzca un desarrollo internacional muy fuerte.

3.4. El Comité sugiere, asimismo, una coordinación por parte de la Comisión de los organismos nacionales reguladores de los medios de comunicación, del tipo del Comité de contacto existente en la DG competente para la aplicación de la Directiva "Televisión sin fronteras", que permita examinar de manera flexible, rápida y concreta los proyectos de acuerdo, la asignación de las frecuencias o todas las cuestiones relativas al acceso a las cadenas codificadas que requieren el uso de un descodificador, que debería estar abierto a otros grupos, etc.

3.5. En cuanto a los servicios audiovisuales y escritos en Internet, el Comité desea garantizar a los internautas el respeto a las normas del pluralismo y de la diversidad. Frente al rápido desarrollo de dichos servicios en Internet, el Comité pide a la Comisión Europea que formule una recomendación dirigida a los Estados miembros invitándolos a que consideren si conviene adaptar las normativas nacionales relativas al sector audiovisual para cubrir estas nuevas fuentes de información. Además, se debería instar a los Estados miembros a que compartan información sobre estos posibles desarrollos dentro de las redes informales que se mencionan en el punto 3.4.

3.6. Tras la propuesta de Recomendación sobre "la protección de los menores y de la dignidad humana en los nuevos servicios audiovisuales y de información", aprobada el 24 de septiembre de 1998 por el Consejo, el Comité considera en su dictamen(3) que es importante hacer que los organismos reguladores de los medios de comunicación apliquen con rigor las disposiciones de dicha Recomendación en los Estados miembros. Con todo, el Comité quisiera subrayar que las disposiciones previstas en la Recomendación deben aplicarse en el respeto y la consideración de las tradiciones jurídicas, constitucionales y culturales de los diferentes Estados miembros.

3.7. Por otra parte, el fenómeno de los "portales", que tiende a concentrar y a estandarizar la información disponible, también debe tenerse en cuenta para asegurarse de que no se convertirán en un medio de acaparar el acceso a distintas fuentes de información o a los recursos financieros relacionados con la publicidad. Una posible solución se encuentra en la ampliación de las competencias de los reguladores de los Estados miembros a estos nuevos servicios para asegurar con mayor eficacia el pluralismo y la diversidad de la información, bajo la coordinación de la Comisión.

3.8. Asimismo, la profusión de las fuentes de información en Internet, difíciles de identificar, constituye un factor de confusión para el público. Por lo tanto, conviene encontrar soluciones rápidas que permitan al público identificar la información disponible. Una primera solución podría residir en la introducción, por ejemplo, de una "etiqueta europea" de calidad de la información y de ética profesional, mediante una autorregulación de la industria, para los sitios de información y de entretenimiento, con objeto de garantizar el pluralismo y la independencia de la información y luchar contra los contenidos ilícitos. En este sentido hay que recordar la responsabilidad de las agencias de información, cuyos códigos deontológicos deben ser objeto de especial mención.

3.9. En lo referente a la responsabilidad editorial de los medios de comunicación, el Comité recuerda las Recomendaciones de 19 de enero de 1999 del Consejo de Europa. El Comité observa que la cuestión de la independencia editorial y periodística de los medios de comunicación lograda mediante "estatutos editoriales" con el fin de prevenir la posible influencia de los propietarios o los accionistas, y también de órganos externos como gobiernos, en el contenido de la información, se resuelve de modo diferente en los Estados miembros: algunas veces acudiendo a la normativa constitucional; otras, a acuerdos de autorregulación. Con el fin de garantizar la calidad de la información, es aconsejable que los profesionales de los medios de comunicación (empresas de medios de comunicación, propietarios, redactores y periodistas) adopten normas deontológicas (carta deontológica, códigos éticos). Además, es necesario que a todos los profesionales de los medios de comunicación se les dé formación para permitirles asumir esta responsabilidad.

3.10. El Comité estima que actualmente la existencia y desarrollo de las radios locales con modulación de frecuencias constituye un progreso en la vía del pluralismo y de la consideración de las características sociológicas locales; no obstante, invita a la Comisión y al Consejo a que examinen con atención si la llegada de la radio digital tendrá un impacto en el pluralismo de las radios locales y la diversidad de información en la radio local, debido a las inversiones, más importantes, que impondrá a los operadores locales.

3.11. Por lo que se refiere a las posibles consecuencias sociales de las concentraciones de empresas en el ámbito de los medios de comunicación y de las tecnologías correspondientes, el Reglamento (CEE) n° 4064/89 dispone que, si los representantes de los trabajadores están interesados en actuar a tenor de una decisión de la Comisión sobre la compatibilidad de una operación de concentración con el Tratado de Roma, pueden ser oídos por la Comisión. Actualmente se recurre poco a este procedimiento. Habría que hacer un esfuerzo de información y, quizá, de formación para que los organismos de representación de los trabajadores a nivel nacional o los comités de empresa europeos puedan utilizar dicho procedimiento mejor para ser oídos más fácilmente por la Comisión en el marco del Reglamento (CEE) n° 4064/89.

4. Conclusiones

4.1. Frente a los retos de la sociedad de la información y a la necesidad de garantizar los derechos fundamentales del individuo tales como la libertad de expresión y la libertad de información y de opinión, la protección de los menores de edad y de la dignidad humana, en particular la dignidad de la mujer, el Comité Económico y Social propone a las instituciones europeas que elaboren directrices que sean respetuosas con la exigencia de pluralismo respetando las diferencias de los Estados miembros. Dichas directrices podrían servir para completar el Derecho de competencia mediante un examen centrado en la dimensión social y la diversidad cultural de los medios de comunicación.

4.2. Dicha comunicación tendría como objetivo completar el Derecho de competencia insistiendo en la dimensión social y la diversidad cultural de los medios de comunicación, reforzando las garantías de pluralismo de los contenidos y programas del arco mediático e indicando, gracias a sus directrices, a los operadores de los grandes grupos de comunicación la vía que cabe seguir para preservar la diversidad y la riqueza de los contenidos accesibles al público.

Bruselas, 29 de marzo de 2000.

La Presidenta

del Comité Económico y Social

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) Dictamen del CES sobre el Libro Verde "Opciones estratégicas para reforzar la industria de programas en el contexto de la política audiovisual de la Unión Europea" (COM(94) 96 final); DO C 393 de 31.12.1994, p. 25.

(2) Dictamen del CES sobre la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo -Posible evolución de las consultas en torno al Libro Verde "Pluralismo y concentración de los medios de comunicación en el mercado interior- valoración de la necesidad de una acción comunitaria" (COM(94) 353 final); DO C 110 de 2.5.1995, p. 53.

(3) DO C 214 de 10.7.1998, pp. 25 y 29.

ANEXO

al dictamen del Comité Económico y Social

La siguiente enmienda, que obtuvo más de la cuarta parte de los votos emitidos, fue rechazada en el Pleno:

Punto 3.11

Suprímanse las dos últimas frases: "Por lo que se refiere a las posibles consecuencias sociales de las concentraciones de empresas en el ámbito de los medios de comunicación y de las tecnologías correspondientes, el Reglamento (CEE) n° 4064/89 dispone que, si los representantes de los trabajadores están interesados en actuar a tenor de una decisión de la Comisión sobre la compatibilidad de una operación de concentración con el Tratado de Roma, pueden ser oídos por la Comisión."

Exposición de motivos

No es necesario -ni justificable- proceder a campañas especiales de formación e información dirigidas a los organismos de representación de los trabajadores a nivel nacional o los comités de empresa europeos.

Resultado de la votación

Votos a favor: 35, votos en contra: 71, abstenciones: 15.