DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO /* SWD/2013/0496 final */





1. Introducción En el curso de las dos últimas décadas, los períodos de prácticas se han convertido en una importante puerta de entrada al mundo laboral para los jóvenes[1]. Sin embargo, aunque los períodos de prácticas constituyen un fenómeno cada vez más común en nuestro mercado de trabajo, a medida que se han ido extendiendo ha crecido la preocupación por el contenido didáctico y las condiciones laborales que ofrecen. Para que los períodos de prácticas faciliten realmente el acceso al empleo, deben ofrecer contenidos didácticos de calidad y condiciones de trabajo adecuadas y no constituir una alternativa de bajo coste a los puestos de trabajo regulares. El pasado año, tras reiterados llamamientos por parte del Parlamento Europeo[2] y del Consejo Europeo[3], la Comisión puso en marcha una consulta con los interlocutores sociales y anunció que presentaría un marco de calidad para los períodos de prácticas antes de finales de 2012[4]. El objetivo de la evaluación de impacto es identificar y analizar las medidas que podrían aumentar la proporción de las prácticas de calidad, fundamentalmente estableciendo unas normas sobre mejores prácticas y desincentivando las prácticas de baja calidad. Esta evaluación de impacto se basa en el documento de análisis presentado por la Comisión en diciembre de 2012 en el contexto de la consulta[5] con los interlocutores sociales sobre el desarrollo de un marco de calidad para los períodos de prácticas. La evaluación incluye información sobre la cantidad y la calidad de los períodos de prácticas que anteriormente no se encontraba disponible, presenta nuevas pruebas de que la baja calidad de los períodos de prácticas se traduce en menores expectativas laborales y formula una serie de propuestas para desarrollar un marco de calidad que aumente de forma efectiva la capacidad de inserción laboral de los trabajadores en prácticas. Las nuevas propuestas sobre transparencia pretenden ayudar a los jóvenes a diferenciar los períodos de prácticas de calidad de los de baja calidad. 2. Consultas y opinión de las partes implicadas acerca de los principales problemas de los períodos de prácticas Consulta pública La Comisión consultó con una gran variedad de partes interesadas los problemas que afectan a los períodos de prácticas y sus posibles soluciones. Los resultados se recogen detalladamente en el documento de análisis. En general, los sindicatos, las ONG, las organizaciones juveniles, los centros educativos y la mayor parte de los individuos encuestados en las consultas públicas de 2012 se mostraron a favor de una iniciativa de la Comisión. En general, las organizaciones patronales, las cámaras de comercio y los Estados miembros también se mostraron favorables a la iniciativa, pero a menudo coincidieron en que el marco debía ser lo suficientemente flexible como para incluir las diferentes prácticas nacionales. Por lo que respecta a los elementos que deberían incluirse en un futuro marco de calidad, la mayoría de los encuestados coincidieron con el análisis de la Comisión: convenio de prácticas, objetivos y contenidos claros, duración del período de prácticas, asistencia sanitaria y remuneración adecuadas, etc. Las empresas y algunas organizaciones patronales alegaron que las cuestiones relativas a la remuneración y a la protección social no son competencia de la UE. Consulta con los interlocutores sociales La consulta con los interlocutores sociales sobre el desarrollo de un marco de calidad para los períodos de prácticas tuvo lugar en dos fases entre octubre de 2012 y febrero de 2013. Puesto que los interlocutores sociales de la UE no habían iniciado negociaciones para establecer un posible convenio con arreglo al artículo 154 del TFUE, la Comisión decidió presentar su propia iniciativa, tomando en consideración los puntos de vista expresados en la consulta. El Marco de acciones sobre el empleo juvenil acordado por los interlocutores sociales europeos en junio de 2013 tomó nota de la intención de la Comisión de elaborar una propuesta de Recomendación del Consejo relativa al desarrollo de un marco de calidad europeo para los períodos de prácticas. Tras consultar con las PYME en 2012 a través de la UEAPME, entre marzo y junio de 2013 se realizó una encuesta para analizar la calidad de las prácticas en las PYME desde el punto de vista del empleador y para evaluar los costes que supondría cumplir con las posibles medidas de un marco de calidad para los períodos de prácticas. 3. Definición del problema 3.1. Marco regulador El estudio sobre los períodos de prácticas examina el marco regulador de los períodos de prácticas y pone de manifiesto que varía notablemente dependiendo del tipo de prácticas y del Estado miembro. En un extremo se encuentra Francia, donde todos los tipos de prácticas están regulados por ley, mientras que en países como Bulgaria y el Reino Unido no existe un marco jurídico específico para los trabajadores en prácticas. Menos de la mitad de los Estados miembros cuentan con disposiciones relativas a la duración, la remuneración o la cobertura social de los períodos de prácticas. En once Estados miembros, los trabajadores en prácticas procedentes de otros países de la UE siguen encontrándose con obstáculos jurídicos y administrativos que dificultan el desarrollo de las prácticas transnacionales. En general, aún no se han acordado unas normas internacionales sobre las características que definen un período de prácticas de calidad. 3.2. Definición del problema Tanto la consulta pública como el estudio sobre los períodos de prácticas enumeran una serie de problemas que afectan actualmente a los períodos de prácticas en la UE. Existen dos áreas problemáticas donde sería posible intervenir a escala de la UE: lo insuficiente del contenido didáctico y lo insatisfactorio de las condiciones laborales. 1) Las quejas sobre el contenido didáctico se deben a que los trabajadores en prácticas se ocupan de tareas menores en lugar de recibir una formación útil. Esta cuestión no es meramente ética; si los períodos de prácticas no proporcionan una formación suficiente, podrían adquirir mala reputación, lo que perjudicaría su capacidad para facilitar la transición de los jóvenes del sistema educativo al mercado de trabajo. 2) Las quejas sobre las condiciones laborales hacen referencia a la larga duración de la jornada laboral, la ausencia de cobertura de los riesgos para la salud y la seguridad, la falta de claridad de las normas y de los reglamentos aplicables, la igualdad de trato, etc. En el resto del análisis, se consideran «de baja calidad» los períodos de prácticas con condiciones laborales o contenido didáctico insatisfactorios. Además de estos dos problemas, las partes interesadas subrayaron que muchas prácticas no son remuneradas u ofrecen una compensación económica que no cubre el coste básico de la vida. Esta situación se traduce en una desigualdad de acceso[6]. Además, el número creciente de períodos de prácticas no remunerados podría crear en el mercado de trabajo una tendencia a sustituir a los trabajadores asalariados por trabajadores en prácticas[7]. Por razones de subsidiariedad, la cuestión de la remuneración o compensación económica no se abordará a nivel de la UE. Sin embargo, si la transparencia aumentara el mercado de trabajo funcionaría de forma más eficiente. Aunque no parecen existir quejas sobre la cantidad de períodos de prácticas disponibles a nivel nacional, las prácticas transnacionales escasean. Esta situación puede considerarse una importante oportunidad perdida de reducir el desempleo juvenil mediante la movilidad, ya que las prácticas transnacionales podrían ser un factor clave para favorecer el empleo en el extranjero y los mercados de trabajo locales no pueden cubrir muchas de las vacantes existentes. ¿Son frecuentes los problemas de calidad? Se ha realizado una encuesta Eurobarómetro entre 13 000 ciudadanos de la UE y de Croacia acerca de su experiencia con los períodos de prácticas. Las respuestas obtenidas han permitido cuantificar los principales indicadores de calidad identificados en el estudio sobre los períodos de prácticas. La encuesta revela que, si bien la mayoría de los períodos de prácticas son de calidad, una minoría significativa no lo es. En concreto, los encuestados consideraron que el contenido didáctico del 18 % de los períodos de prácticas era insuficiente y que las condiciones laborales (remuneración no incluida) de uno de cada cuatro casos no eran comparables a las de los trabajadores regulares en lo que se refiere a los horarios, las condiciones de los permisos, etc. En general, el contenido didáctico o las condiciones laborales del 30 % de los períodos de prácticas presentaban deficiencias. Con frecuencia, ambos aspectos resultaban insatisfactorios[8]. En cuanto a las prácticas transnacionales, solo el 9 % de los períodos de prácticas tienen lugar en el extranjero. Un aspecto importante que obstaculiza el desarrollo de las prácticas transnacionales es el desconocimiento de las condiciones que existen en otros países; según la encuesta Eurobarómetro, el 38 % de quienes hubieran querido realizar prácticas en el extranjero pero no lo hicieron indicaron que la razón principal era la falta de información. El análisis econométrico de los resultados del Eurobarómetro reveló que las posibilidades de encontrar trabajo de aquellos que habían realizado unas prácticas de baja calidad eran significativamente menores. Existe una relación clara entre la calidad de los períodos de prácticas y la probabilidad de ser contratado por la organización que las ofrece, así como de correr menor riesgo de desempleo en el futuro. Los datos también confirman que la calidad de las prácticas se relaciona con la intención del empleador de contratar personal. Por lo general, las organizaciones con intención de contratar ofrecen prácticas de mejor calidad. Esto también explica la fuerte correlación existente entre calidad y remuneración, ya que las organizaciones que ofrecen remuneración son las que están dispuestas a «ir más allá». 3.3. Origen del problema Las causas de la existencia de períodos de prácticas de baja calidad se encuentran tanto en la oferta como en la demanda. Por lo que respecta a la oferta, es posible que algunas organizaciones receptoras no ofrezcan prácticas de calidad porque desconocen cómo hacerlo (baja calidad no intencionada); en otros casos, la baja calidad puede ser intencionada y deberse a una estrategia consciente de maximización de beneficios. Los motivos varían en función del caso. Por lo que respecta a la baja calidad no intencionada, los resultados de la prueba PYME muestran de forma sistemática que muchas no aplican los indicadores de calidad identificados en el estudio sobre los períodos de prácticas, pero la mayoría afirma que no tendría problemas en hacerlo. Cuantificar con exactitud la proporción de los períodos de prácticas de baja calidad no intencionada resultaría imposible, pero según los resultados de la prueba PYME, la cifra aproximada está entre el 20 % y el 35 % de las prácticas con un contenido didáctico insuficiente. Por lo que respecta a la demanda, la razón principal por la que los candidatos solicitan períodos de prácticas de baja calidad es la falta de transparencia (asimetría informativa). Evaluar a priori la calidad de unas prácticas resulta complicado, y una vez que han comenzado, el trabajador en prácticas carece de la posibilidad y de los incentivos necesarios para protestar. Puede por tanto decirse que el mercado de los períodos de prácticas se caracteriza por una situación de equilibrio en la que existe un determinado porcentaje de prácticas de baja calidad. 4. Base jurídica y subsidiariedad Base jurídica La base jurídica de esta iniciativa la constituye el artículo 153 del TFUE, conforme al cual la Unión apoyará y complementará las medidas de los Estados miembros, entre otros, en los siguientes ámbitos: condiciones laborales, seguridad social y protección social de los trabajadores, integración de las personas excluidas del mercado de trabajo y lucha contra la exclusión social. Subsidiariedad En cuanto a los beneficios de una normalización, las ventajas de una solución a nivel de la UE son diversas: · En primer lugar, las directrices de calidad adoptadas o propuestas por diferentes organismos en distintos países parecen bastante similares. Las principales diferencias están relacionadas con la remuneración y con ciertos elementos obligatorios o vinculantes (por ejemplo, la limitación del número de prácticas consecutivas), que no suelen estar incluidos en las cartas voluntarias. Por tanto, no habría gran necesidad de adaptar las normas de calidad a las circunstancias locales. · En segundo lugar, una solución a escala de la UE beneficiaría la movilidad de los trabajadores en prácticas. Si existieran prácticas o normas establecidas que les permitieran tener unas expectativas claras, sería más sencillo para los jóvenes aceptar un período de prácticas en el extranjero. · En tercer lugar, dados los problemas de coordinación, la experiencia demuestra que el proceso de definición de normas de calidad internacionales se agiliza cuando lo coordinan y apoyan las instituciones supranacionales. La UE es la más indicada para ejercer esta función, dado que la elaboración espontánea de normas de calidad internacionales es poco o nada frecuente. Los Estados miembros podrían adoptar las medidas necesarias para mejorar la calidad de los períodos de prácticas de forma independiente. Sin embargo, en la práctica han solicitado reiteradamente que la Comisión adopte un marco de calidad (véanse, por ejemplo, las conclusiones de tres de los últimos Consejos Europeos: diciembre de 2012, febrero de 2013 y junio de 2013). Al existir divergencias entre distintos marcos reguladores, resultaría útil acordar un criterio común sobre qué se considera un período de prácticas y cuáles son sus normas mínimas. Esto ayudaría a definir los enfoques reguladores de los Estados miembros. De este modo, la UE podría apoyar de forma concreta a los Estados miembros para que apliquen la directriz sobre empleo n º8 de Europa 2020, en concreto, «establecer sistemas para que las personas que finalicen sus estudios puedan encontrar un primer trabajo o tengan posibilidades de continuar su educación y su formación a través de puestos de formación en prácticas, entre otras cosas, e intervenir rápidamente ante la aparición del desempleo juvenil». Se abordaría así uno de los obstáculos fundamentales a la movilidad internacional (esto es, la falta de información dentro de un ámbito donde la normativa está muy fragmentada), y la Recomendación reforzaría el apoyo prestado por el programa Erasmus+. 5. Objetivos de la política Los objetivos generales de una iniciativa en este ámbito son los siguientes: 1) mejorar la calidad de los períodos de prácticas para que sean más útiles a la hora de contribuir al éxito de la transición del sistema educativo al mundo laboral; 2) reducir los desajustes existentes en el mercado de trabajo europeo mediante el fomento de las prácticas transnacionales. Para cumplir estos objetivos generales, se han establecido los siguientes objetivos específicos: 1) aumentar la proporción de los períodos de prácticas de calidad; 2) desincentivar las prácticas abusivas sin que aumenten los costes de cumplimiento para las organizaciones receptoras; 3) facilitar información sobre prácticas transnacionales y fomentar el acceso a las mismas. Los objetivos operativos son los siguientes: 1) establecer un marco, unas normas o unas directrices que los Estados miembros, las organizaciones receptoras, los interlocutores sociales y otras entidades puedan usar como referencia para fomentar el desarrollo de los períodos de prácticas de calidad y las prácticas transnacionales; 2) garantizar que los instrumentos políticos de la UE (en particular la Iniciativa sobre Empleo Juvenil, el proceso del Semestre Europeo y los programas de financiación de la UE) adopten de forma efectiva este marco, estas normas o estas directrices. 6. Coherencia de la política y contribución a los objetivos de Europa 2020 En 2010, la iniciativa «Juventud en movimiento», buque insignia de la estrategia Europa 2020, anunció que la Comisión propondría un marco de calidad para los períodos de prácticas. Este compromiso quedó confirmado por la Iniciativa de Oportunidades para la Juventud de 2011 y por el Paquete sobre Empleo, así como por el Paquete sobre Empleo Juvenil de 2012. Los períodos de prácticas de calidad forman asimismo una parte integral del concepto de Garantía Juvenil, por lo que su desarrollo constituye un objetivo clave de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil de 2013. Las directrices sobre los períodos de prácticas parecen especialmente útiles en el caso de países con escasa experiencia o tradición de colaborar con las empresas. El marco de calidad ayudaría a la Comisión a llevar a cabo un seguimiento del progreso de las recomendaciones ya mencionadas y a proponer a los Estados miembros nuevas medidas en caso necesario. Además, la existencia de una solución normalizada para toda la UE facilitará que los períodos de prácticas y de aprendizaje se incluyan dentro de EURES, tal como solicitó el Consejo Europeo en sus conclusiones de los días 28 y 29 de junio de 2012. Del mismo modo, es necesario establecer unos criterios de calidad para garantizar la efectividad de los períodos de prácticas ofertados en el marco de la Garantía Juvenil (véase la Recomendación del Consejo de 22 de abril de 2013). 7. Posibles medidas políticas Cuadro 1 Descripción general de las medidas Número de la medida || Nombre || Tipo || Breve descripción 0 || Situación de referencia || - || Mantenimiento del statu quo 1 || Sitio web informativo || Información || Creación de un sitio web informativo para los trabajadores en prácticas que incluya todos los reglamentos y tipos de prácticas de cada Estado miembro 2 || Sello de calidad voluntario || Información || Sello de calidad para los períodos de prácticas de carácter completamente voluntario 3a || Recomendación del Consejo relativa al desarrollo de un marco de calidad «básico» para los períodos de prácticas (Marco de calidad «básico») || Directrices || El trabajador en prácticas y la organización receptora deberían firmar un convenio de prácticas. En el convenio se indiciarían los objetivos de las prácticas, el contenido didáctico, el seguimiento del aprendizaje, la duración, la remuneración o compensación económica y la cobertura de la seguridad social. 3b || Recomendación del Consejo relativa al desarrollo de un marco de calidad para los períodos de prácticas de mayor transparencia (Marco de calidad + transparencia) || Directrices || Indicación de la remuneración o compensación económica que se ofrece en los anuncios de prácticas + Requisitos de transparencia sobre la política de contratación de las prácticas no remuneradas 4 || Directiva relativa al desarrollo de un marco de calidad para los períodos de prácticas de mayor transparencia || Normativa || Medida descrita en el apartado 3b pero en forma de directiva 8. Análisis de impacto 8.1. Posibilidad 0: Situación de referencia Si se examina la evolución sobre el terreno, no se han producido grandes avances en lo que respecta al desarrollo y la adopción espontáneos de unas normas de calidad a escala mundial o de la UE. Las iniciativas de los Estados miembros escasean, y aunque existe una Carta Europea de Calidad de las Prácticas, fue elaborada por organizaciones juveniles en el marco del Foro Europeo de la Juventud y goza de una aceptación limitada entre las empresas. Si no se desarrollan nuevas iniciativas nacionales o de mayor aceptación internacional destinadas a mejorar la calidad de los períodos de prácticas, es probable que los efectos de la crisis hagan que el porcentaje global de prácticas de baja calidad aumente o, en el mejor de los casos, permanezca constante. 8.2. Posibilidad 1: Sitio web informativo La primera medida consiste en crear un sitio web que contenga información completa, detallada y actualizada periódicamente acerca de las normas y reglamentos aplicables a todos los tipos de períodos de prácticas en cada Estado miembro. El sitio, que probablemente formaría parte del portal EURES, incluiría enlaces a las páginas web de las autoridades competentes de los Estados miembros. Esta herramienta aborda uno de los aspectos de la cuestión de la falta de información, la ausencia de información general sobre las normativas nacionales vigentes. Sin embargo, no facilita información concreta sobre la calidad de los períodos de prácticas ofertados ni supone un incentivo para que las organizaciones receptoras mejoren la calidad de sus prácticas. Por tanto, el impacto de esta medida en la calidad de los períodos de prácticas, aunque positivo, resultaría moderado, ya que se ha demostrado que conocer mejor los propios derechos tiene un efecto limitado en el caso de las prácticas nacionales. El impacto podría ser mayor en el caso de las prácticas transnacionales, ya que resulta más difícil encontrar información acerca de otros países. Más que una medida en sí misma, se trata de una medida que podría complementar a otras. Pese a que su impacto y su eficiencia son limitados, ya que es improbable que altere la proporción de los períodos de prácticas de calidad y de baja calidad, la medida es coherente con el objetivo de fomentar la movilidad. 8.3. Posibilidad 2: Sello de calidad voluntario La segunda medida consiste en crear un sello de calidad a escala de la UE para certificar que aquellas organizaciones receptoras que lo soliciten voluntariamente cumplen unas determinadas normas de calidad. Los criterios para conceder el sello de calidad podrían variar de manera significativa de un país o de un sector a otro; también cabe la posibilidad de intentar definir criterios similares o incluso idénticos para toda la UE. Los interlocutores sociales podrían participar en la elaboración de los criterios de calidad, que especificarían unas normas mínimas para el formato, el contenido didáctico y las condiciones laborales de los períodos de prácticas. Las organizaciones receptoras que se comprometieran voluntariamente a respetar estos criterios podrían definirse, entre otras posibilidades, como «justas con los trabajadores en prácticas». El sello de calidad podría también incluir una serie de compromisos relativos a la remuneración y a la cobertura de la seguridad social. Este enfoque no regulador tiene la ventaja de estimular y asesorar a las organizaciones receptoras, ya que les proporciona una referencia en materia de normas de calidad, y de garantizar que la carga que soportan sigue siendo razonable, ya que es de carácter voluntario. Esta medida también podría fomentar las prácticas transnacionales. Su principal inconveniente es el riesgo de que pocas entidades se molesten en solicitar el sello, puesto que la demanda de períodos de prácticas es superior a la oferta. El índice de uso de los sellos de calidad que existen en la actualidad es extremadamente bajo; por ejemplo, el índice de uso del denominado «sello de prácticas OK» italiano es de 1/10 000, ya que solo lo han solicitado algunas decenas de empresas. La situación en el resto de países es similar, por lo que esta medida parece poco eficiente. En términos de eficacia, la medida debería contribuir al desarrollo de los períodos de prácticas transnacionales, pero es improbable que altere la proporción de las prácticas de calidad y de baja calidad. Por otra parte, puede considerarse una medida eficiente, ya que su coste es relativamente bajo. 8.4. Posibilidad 3: Recomendación del Consejo relativa al desarrollo de un marco de calidad para los períodos de prácticas Esta medida consistiría en una propuesta de la Comisión de Recomendación del Consejo relativa al desarrollo de un marco de calidad para los períodos de prácticas, que los Estados miembros transpondrían a la práctica y/o al ordenamiento jurídico nacionales. La Recomendación invitaría a los Estados miembros a garantizar la obligación de celebrar un convenio de prácticas por escrito, obligación que actualmente no existe en muchos de ellos. Este convenio incluiría una serie de elementos sencillos que han demostrado ser útiles para aumentar la calidad de los períodos de prácticas, como los objetivos didácticos, un tutor, las condiciones de trabajo, etc. Dentro de esta posible medida se proponen dos opciones; en la opción 3a, la Recomendación del Consejo se limitaría a establecer unas directrices de calidad «básicas». En la opción 3b, se reforzaría el contenido del marco de calidad para los períodos de prácticas mediante requisitos de transparencia adicionales que incentivarían los períodos de prácticas de calidad o desincentivarían los de baja calidad. 8.4.1. Opción 3a: Recomendación del Consejo relativa al desarrollo de un marco de calidad «básico» para los períodos de prácticas Este marco exigiría que las dos partes implicadas celebraran un convenio de prácticas por escrito. Los elementos de dicho convenio constituyen una solución intermedia con respecto a los elementos que distintos organismos han introducido recientemente en diversas iniciativas. Recuadro 1 Criterios de calidad clave identificados en el estudio sobre los períodos de prácticas El estudio sobre los períodos de prácticas examinó la situación de todos los tipos de prácticas en todos los Estados miembros de la EU-27 para así identificar las mejores prácticas, partiendo de la idea de que un período de prácticas de calidad debe permitir al trabajador en prácticas desarrollar unas cualificaciones prácticas orientadas a las necesidades del mercado de trabajo y complementarias a sus estudios teóricos, con objeto de aumentar su capacidad de inserción laboral. Las prácticas de calidad presentan una serie de características. Un rasgo fundamental es la existencia obligatoria de un convenio de prácticas. Los períodos de prácticas de calidad deberían estar basados en un convenio celebrado entre el trabajador en prácticas y la organización receptora (empresa, organismo público, etc.). Cabe señalar a este respecto que, según la encuesta Eurobarómetro sobre los períodos de prácticas, solo el 62 % de los trabajadores en prácticas firmaron un convenio por escrito[9]. El convenio de prácticas debería incluir los siguientes aspectos, que según el estudio son los más importantes: • Objetivos, contenido y seguimiento: los períodos de prácticas deberían permitir que los trabajadores que las realicen desarrollen cualificaciones prácticas que complementen sus estudios teóricos. Las directrices del estudio exigen que la organización receptora asigne al trabajador en prácticas un supervisor o tutor que garantice la validez del contenido didáctico de las prácticas. El supervisor debe orientar al trabajador en prácticas en la realización de sus tareas, llevar a cabo un seguimiento de sus progresos y explicarle los procesos y técnicas de trabajo generales. Las directrices también exigen que el supervisor lleve a cabo una breve evaluación final (de una o dos páginas) del rendimiento del trabajador en prácticas, que puede consistir en una carta de recomendación. • Duración: en general, los períodos de prácticas de libre mercado no deberían superar los seis meses. Tal recomendación, sin embargo, no es aplicable a las prácticas profesionales de posgrado obligatorias para médicos, abogados, profesores y otras profesiones similares, que existen en la mayoría de los Estados miembros y tienden a ser de mayor duración y a estar estrictamente reguladas[10]. • Condiciones laborales: el convenio debería especificar el horario laboral, el derecho a vacaciones y las normas de las bajas por enfermedad. • Remuneración / Compensación: los períodos de prácticas no remunerados pueden ser aceptables cuando el organismo receptor y el trabajador en prácticas se benefician mutuamente mediante el aprendizaje y la transferencia de conocimientos. Por lo tanto, las directrices de calidad solo establecen que el convenio debe especificar claramente y por escrito si se ofrece o no una remuneración o compensación económica y, en caso afirmativo, su cuantía. • Disposiciones sobre seguridad social: Las disposiciones sobre seguridad social aplicables a los trabajadores en prácticas deben quedar claras para todas las partes implicadas, especialmente en lo relativo al seguro de asistencia sanitaria y de accidentes laborales. En la mayoría de los Estados miembros, los estudiantes cuentan con seguridad social gracias al Estado o a su centro de enseñanza, por lo que están asegurados contra los riesgos sanitarios y los accidentes mientras realizan sus prácticas. Sin embargo, la situación de los trabajadores en prácticas que ya han finalizado sus estudios es más incierta. Si el período de prácticas se enmarca en un contrato de trabajo, el empleador y el empleado deben cumplir con las obligaciones que la legislación laboral del país en cuestión dicte en materia de seguros. Si este no es el caso, las disposiciones contractuales deben especificar el sistema de seguro que deben costear el trabajador en prácticas o la organización receptora. Fuente: Estudio sobre los períodos de prácticas, p. 127 (Comisión Europea, 2012). Esta opción entraña el riesgo de que algunos empleadores, al darse cuenta de que las prácticas que ofrecen no son de buena calidad, dejen de ofrecerlas. Dichos empleadores podrían considerar que algunos elementos del marco de calidad (por ejemplo, la especificación del contenido didáctico) supondrían un coste demasiado elevado. Sin embargo, dado que los costes de aplicación del marco son asumibles, este posible impacto negativo parece más teórico que real; además, podría verse compensado por el aumento de los períodos de prácticas de calidad, ya que establecer claramente las características de las prácticas de calidad podría estimular a los empleadores a mejorar su oferta. Una importante cuestión pendiente, dados los problemas de aplicación de la medida, sería el efecto que tendría en los períodos de prácticas de baja calidad. Además, las medidas reguladoras suelen ser menos eficaces en los Estados miembros cuyos mecanismos de aplicación son menos sólidos, que podrían ser precisamente los que más las necesiten. En conjunto, un marco de calidad avalado a escala nacional y europea supondría con toda probabilidad una mejora razonable de la calidad y la transparencia de los períodos de prácticas a medio plazo. El marco de calidad constituye una medida proporcionada a escala de la UE que podría contribuir a alcanzar el objetivo deseado. En términos de eficacia, este marco podría contribuir de forma significativa a fomentar las prácticas transnacionales, pero no tendrá un efecto importante en la proporción de las prácticas de calidad y de baja calidad. Por lo que respecta a la eficiencia, aplicar este marco de calidad supondría unos costes bajos que además decrecerían con el tiempo. En cuanto a la coherencia, una aplicación desigual podría no ser compatible con el objetivo de fomentar la movilidad. 8.4.2. Opción 3b: Recomendación del Consejo relativa al desarrollo de un marco de calidad y mayor transparencia para los períodos de prácticas Esta opción supondría incluir requisitos de transparencia adicionales en el marco previamente descrito. Los ofertas de prácticas deberían indicar si son remuneradas y, en caso afirmativo, la cuantía de la remuneración o de la compensación económica ofrecidas. Además, las organizaciones receptoras que ofrecieran prácticas no remuneradas deberían facilitar información acerca de su política de contratación al concluir el convenio de prácticas, en concreto el número de trabajadores en prácticas a los que se les ofrece un puesto remunerado al concluirlas[11] [12]. Esta opción tiene como objetivo aumentar la transparencia del mercado de prácticas y así mejorar su funcionamiento. En ocasiones, las organizaciones receptoras atraen a los candidatos con prácticas prometedoras pero no les informan de las condiciones económicas hasta la fase final del proceso de selección, cuando los candidatos ya han invertido un esfuerzo considerable en obtener el puesto y no están psicológicamente preparados para negociar o para rechazar un puesto mal remunerado. De hecho, la encuesta Eurobarómetro reveló que se trataba del caso más frecuente (un 46 % frente al 42 % en que se indicaba claramente la compensación económica que se ofrecía). La medida es sencilla, no implica prácticamente ningún coste para los períodos de prácticas legítimos y desincentiva las prácticas abusivas. Su impacto debería ser notable. El requisito de que las ofertas de prácticas incluyan las condiciones económicas debería tener una buena acogida, ya que el 90 % de las empresas encuestadas en la prueba PYME afirmó que lo aceptaría. La acogida de los requisitos de transparencia de las políticas de contratación sería probablemente menor, ya que constituyen una novedad, pero el coste de cumplirlos sería prácticamente nulo. Se considera que la eficacia de esta medida es positiva, ya que se espera que sus efectos sean notables. También es eficiente, ya que no implica prácticamente ningún coste para los períodos de prácticas legítimos. 8.5. Posibilidad 4: Directiva relativa al desarrollo de un marco de calidad para los períodos de prácticas El contenido de esta medida sería idéntico al de la opción 3b, es decir, una propuesta de la Comisión relativa al desarrollo de un marco de calidad para los períodos de prácticas que incluyera requisitos de transparencia, pero a diferencia de dicha opción, se trataría de una directiva basada en el artículo 153, apartado 2, letra b), del TFUE. Se puede considerar que la eficacia de una directiva sería positiva, ya que es probable que su efecto sea notable. Del mismo modo, parece que sería una solución eficiente: su cumplimiento no supondría prácticamente coste alguno para los períodos de prácticas legítimos y desincentivaría las prácticas abusivas. Además, la aplicación de esta medida a escala de la UE garantizaría una mayor coherencia con el objetivo de fomentar la movilidad. Sin embargo, pese a estas ventajas, parece una solución menos proporcionada que una recomendación del Consejo. La elección entre una recomendación y una directiva depende de la evaluación de la importancia relativa de las decisiones delegadas al nivel más bajo posible, de la necesidad de utilizar la movilidad para aprovechar plenamente las posibilidades que ofrece el mercado único para reducir el desempleo juvenil y del equilibrio entre la necesidad de aprobar medidas con rapidez y el beneficio de una adopción amplia y simultánea en toda la UE. Teniendo en cuenta todo ello, no es necesario intentar armonizar completamente las distintas leyes nacionales sobre los períodos de prácticas. Por tanto, la medida preferible es la recomendación del Consejo, siendo posible recurrir a una directiva más adelante si la recomendación no es suficiente para hacer que los Estados miembros actúen. 9. Seguimiento A la hora de evaluar el impacto de las medidas contempladas en el desarrollo del mercado de prácticas, el principal problema es la ausencia de estadísticas pertinentes sobre el tema. La Dirección General de Empleo ya ha tomado medidas administrativas para abordar esta cuestión, añadiendo un módulo sobre prácticas a la encuesta de población activa de Eurostat (EPA). Sin embargo, los resultados podrían demorarse unos tres años. Mientras tanto, una vez transcurrido un tiempo razonable tras la adopción de las nuevas normas sobre períodos de prácticas, podría realizarse una encuesta Eurobarómetro de seguimiento. El formato de la encuesta Eurobarómetro sobre los períodos de prácticas de 2013 es una buena base para una futura encuesta de seguimiento, ya que proporciona información detallada sobre la calidad de los períodos de prácticas. En cambio, para analizar el impacto en las perspectivas laborales se necesitaría una encuesta longitudinal. Cuando la inclusión del módulo sobre prácticas en la EPA esté más avanzada, sería necesario examinar con Eurostat la viabilidad de realizar dicha encuesta longitudinal. Una vez aprobada la recomendación del Consejo o la directiva, los servicios de la Comisión también tendrán que realizar un seguimiento de la adopción de las nuevas normas en los Estados miembros. Además, también podrían utilizarse los mecanismos de coordinación del Semestre Europeo y los mecanismos de aplicación de la Garantía Juvenil para realizar el seguimiento de la aplicación de una recomendación del Consejo relativa a los períodos de prácticas. [1] Según la encuesta Eurobarómetro de 2013 (Flash Eurobarómetro 378), los períodos de prácticas son un 74 % más frecuentes que los períodos de aprendizaje, un 77 % más que los empleos para estudiantes y un 43 % más que la ausencia de experiencia. Fuente: Eurobarómetro elaborado por la Comisión, volumen B, respuestas a la pregunta 1, p. 1. [2] PE 2009/2221(INI) de 6.7.2010. [3] Conclusiones del Consejo Europeo de diciembre de 2012, febrero de 2013 y junio de 2013. [4] SWD(2012) 407 final, Bruselas, 5.12.2012. [5] SWD (2012) 407 final, Bruselas, 5.12.2012. [6] Según el informe de 2011 sobre el salario mínimo nacional realizado por la Low Pay Commission del Reino Unido, cada vez más empleos tienen como prerrequisito la realización de un período de prácticas. [7] El informe de 2013 de la Low Pay Commission señala que «es frecuente que no se pague un salario mínimo en puestos similares a un empleo». [8] Por lo que se refiere a la escasez o ausencia de remuneración, aproximadamente el 50 % de los períodos de prácticas son no remunerados y otro 25 % ofrece una compensación económica que no cubre el coste básico de la vida. [9] Encuesta Flash Eurobarómetro nº 378, sección 2.1.3, p. 36. [10] Asimismo, el estudio excluye de esta recomendación los denominados «programas de prácticas» para la contratación de personal de dirección superior. [11] En aras de la sencillez, entre otros motivos, solo se deberían tener en cuenta las contrataciones que tuvieran lugar en el mismo lugar que las prácticas. [12] Cabe señalar que, al igual que el resto, esta medida no sería aplicable a los períodos de prácticas organizados por escuelas, universidades y otros centros de enseñanza antes de obtener el título.