ES    ES ES 
ES    ES  COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
Bruselas, 20.10.2009 
SEC(2009) 1390 final 
  
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN 
que acompaña la  
 
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN 
 
sobre un régimen comunitario para la gestión transfronteriza de las crisis en el sector 
bancario 
  
RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO
 
{COM(2009) 561 final} 
{SEC(2009) 1389} {SEC(2009) 1407} 
 
ES 2   ES 1. ¿EN QUÉ CONSISTE EL PROBLEMA , QUIÉNES SON LOS MÁS AFECTADOS Y POR QUÉ 
RESULTA NECESARIA UNA INTERVENCIÓN PÚBLICA ? 
En el curso de esta crisis financiera, la capacidad de las autoridades para gestionar las crisis 
tanto dentro de sus países como en situacione s transfronterizas se ha puesto duramente a 
prueba. Los mercados financieros de la UE es tán actualmente tan integrados que los efectos 
de los problemas surgidos en un Estado miembr o sobre las entidades crediticias no siempre 
pueden limitarse y aislarse, y las crisis naciona les rápidamente pueden co ntagiarse a empresas 
y mercados de otros Estados miembros.  
Los bancos transfronterizos funcionan con un elevado grado de integración (de tal modo que 
los ramos de actividad y los se rvicios internos están profunda mente interconectados y no cabe 
separarlos de forma eficaz en función de las fr onteras geográficas de los Estados miembros), 
y, sin embargo, la gestión de las crisis de los bancos sigue siendo naci onal. En consecuencia, 
si un banco transfronterizo atravi esa graves dificultades, los s upervisores financieros y otras 
autoridades (de resolución) se concentrarán ún icamente en las operaci ones que tienen lugar en 
sus respectivos territorios. Esto puede complicar  la cooperación transfronteriza y dar lugar a 
planteamientos de resolución ineficaces y, tal vez, opuestos, y a resultados subóptimos a 
escala de la UE. 
Uno de los aspectos más important es en lo que atañe a las actu aciones dirigidas a preservar la 
estabilidad financiera es la capacidad de las autoridades para prevenir ( intervención 
temprana1) o gestionar las situaciones de crisis ( resolución2) de los bancos. La intervención 
de las autoridades puede ser crucial para mantener la estabilidad del conjunto del sistema financiero, garantizar los depósito s de las personas y las empres as, y mantener la continuidad 
de los sistemas de pagos y de ot ros servicios financieros básicos. 
Algunos supervisores europeos disponen de instru mentos que les permiten intervenir en caso 
de crisis bancaria, pero dichos instrumentos  pueden variar entre Estados miembros, o, en 
algunos casos, no existir en absoluto. Estas di ferencias y lagunas, como son las diferencias 
legislativas entre Estados miembr os y/o la inexistencia de una base legislativa o institucional 
en algunos países, pueden complicar la gestión tran sfronteriza eficaz de la s crisis bancarias, e 
incluso ser un impedimento. Si diversas auto ridades intervienen en distintos momentos, 
persiguen objetivos diferentes y utilizan los di ferentes instrumentos y medidas según criterios 
divergentes, supeditando su ap licación a su propia comprensión del problema, los resultados 
probablemente no serán óptimos. 
No existe legislación a escala de  la UE que regule la resoluci ón bancaria. Salvo por una serie 
mínima de competencias de las autoridades de supervisión, cuya finali dad es restablecer la 
situación de un banco
3, así como algunos cambios recienteme nte introducidos en la Directiva 
sobre los requisitos de capital (normas sobre la obligación de alertar a otras autoridades en 
                                                 
1 Intervención temprana: medidas tempranas de recuperación (p.ej., captación de capital privado, 
modificación de las líneas de negocio, enajenación de activos) dirigidas a corregir las irregularidades de 
los bancos, ayudándoles así a volver a una situación normal de actividad y evitando que los bancos 
entren en la fase de aplicación de medidas de resolución. 
2 Resolución bancaria: medidas de saneamiento de bancos en dificultades (mediante un proceso 
administrativo o judicial) dirigidas a mantener la esta bilidad financiera y la continuidad de los servicios 
bancarios, y revitalizar el banco. Junto a las técni cas de saneamiento tradicionales, en la resolución 
bancaria se recurre a instrumentos específicos (p.e j., bancos puente, fusiones forzosas, adquisiciones 
con ayuda pública, venta parcial de activos) a fin de alcanzar los objetivos antes señalados. El proceso lo gestiona una autoridad de resolución, que pued e variar entre Estados miembros (banco central, 
supervisor financiero, sistema de garantía de depósitos, Ministerio de Finanzas, autoridad especial). 
3 Artículo 136 de la Directiva 2006/4 8/CE sobre requisitos de capital.  
ES 3   ES situaciones de emergencia, coor dinación de las actividades de supervisión e intercambio de 
información en situaciones de emergencia), y di sposiciones para el saneamiento y liquidación 
de las entidades de crédito con sucursales en otros Estados miembros, no existen normas 
comunitarias que especifiquen de qué modo  y en qué condiciones deberían actuar las 
autoridades en caso de crisis de bancos transfr onterizos. La gestión de las crisis se rige casi 
íntegramente por las legislaciones nacionales.  
La divergencia de planteamient os y de instrumentos, y los in tereses contrapuestos de las 
autoridades, redundan previsiblemente en una ineficaz prevención y resolución de las crisis, con resultados subóptimos a escala de la UE . Al mismo tiempo, esto puede dar lugar a 
soluciones más costosas para los ciudadanos y c ontribuyentes de la UE, ya que el rescate de 
bancos transfronterizos de importancia sistémi ca puede ser extremadamente costoso, frente al 
coste de una resolución eficaz r ealizada en el momento oportuno
4. Según las últimas 
estimaciones del FMI5, la depreciación del valor de al gunos activos a escala mundial, como 
consecuencia de la crisis, as cenderá a 4,1 billones de dólar es en 2010, correspondiendo al 
sector bancario mundial dos tercios de las pé rdidas, la mitad de las cuales (esto es, 1,4 
billones de dólares, equivalente al 9 % del PIB de la UE) puede ya imputarse a los bancos europeos.  
Debido a la amplitud de sus efectos sobre el sector  financiero y el conjunto de la economía, la 
crisis de un banco inte rnacional importante afectará a una gama muy variada de interesados 
en toda la UE, a saber: 
• las entidades financieras en dificultad es, esto es, sus accionistas y empleados; 
• las entidades financieras sanas que de penden de la estabilidad financiera; 
• los usuarios de servicios financieros, esto  es, depositantes, inversores, pensionistas, 
entidades no financieras y PYME; 
• las autoridades públicas, estos es, los supervis ores, los bancos centrales y los Ministerios 
de Finanzas; 
• los contribuyentes. 
La Comunicación sobre «Un régimen comunitario para  la gestión transfronteriza de las crisis 
en el sector bancario», a la que se adjunta la presente ev aluación de impacto, ofrece una 
panorámica de los problemas, examinándose las medidas de intervención temprana y de resolución de las crisis de los bancos. Dich a Comunicación propone objetivos estratégicos y 
un planteamiento general. No propone soluciones específicas detalladas por el momento. Así 
pues, esta evaluación de impacto se centra esen cialmente en la definición del problema, la 
necesidad una actuación comunitaria en este te rreno y la determinación de sus objetivos. La 
Comunicación es de carácter consultivo, por lo qu e las opciones de actuación se examinan de 
la forma más genérica posible. Las posibles propuestas de actu ación que se deriven de esta 
consulta serán objeto de una evaluación de imp acto posterior y más comp leta, en el momento 
oportuno.  
                                                
 
4 Unas disposiciones transfronteri zas eficaces deberían garantizar resultados óptimos a escala de la UE, 
atendiendo a los intereses de los afectados de todos los Estados miembros y, por tanto, reduciendo al 
mínimo los costes gl obales de todos. 
5 Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risk  [Respuestas frente a la crisis 
financiera y cálculo del riesgo sistémico] (Informe de Estabilidad Financiera Mundial), FMI; abril de 
2009 
ES 4   ES 2. ¿ESTÁ JUSTIFICADA LA ACTUACIÓN DE LA UE POR RAZONES DE SUBSIDIARIEDAD ?  
El elevado grado de integración del merca do bancario de la UE hace necesaria una 
intervención a escala de la UE en este ámb ito. Los sistemas de resolución de las crisis 
bancarias siguen siendo de alcance nacional y no son adecuados para las situaciones 
transfronterizas. En esta s circunstancias, la c oordinación es previsiblemente complicada y los 
objetivos de cada autoridad pueden diferir. En consecuencia, el marco jurídico no puede garantizar que los problemas graves de un grup o bancario transfronterizo se resuelvan de 
forma justa, eficaz y rápida mediante mecanismos sólidos de cooperación. 
La implantación de un nuevo régimen que prevea lo s incentivos necesarios para inducir a la 
cooperación transfronteriza puede llevarse a cabo de forma más eficaz desde el plano 
comunitario (esto es especialmente válido a la  hora de abordar las diferencias entre los 
regímenes nacionales de resolución y de insolv encia, y en lo que atañe a los mecanismos de 
reparto de costes). 
3. O
BJETIVOS  
Desde una perspectiva comunitaria, los objetivos  generales de actuación a este nivel podrían 
ser los siguientes:  
• mantener la estabilidad financiera y la confia nza en los bancos, evitar el contagio de los 
problemas; 
• reducir al mínimo las pérdidas para la socied ad en su conjunto y, en  particular, para los 
contribuyentes; 
• reforzar el mercado interior de servicios bancarios. 
En el contexto de una intervención temprana, los objetivos específicos podrían ser los 
siguientes: 
• desarrollar instrumentos y parámetros para de tectar problemas en bancos e intervenir en 
una fase temprana; 
• garantizar una eficaz cooperación entre lo s supervisores financieros nacionales 
responsables de los bancos transfro nterizos en situación de crisis. 
En el contexto de las medidas de resolución ba ncaria, los objetivos específicos podrían ser los 
siguientes: 
• desarrollar instrumentos y parámetros que gara nticen que los bancos transfronterizos sean 
objeto de medidas de saneamiento y de resolución de forma oportuna y sólida; 
• mejorar la cooperación de las autoridades na cionales de resolución a fin de llegar a 
soluciones óptimas a escala de la UE; 
• lograr que las medidas de resolu ción bancaria resulten seguras y previsibles para todos los 
interesados; 
• garantizar la continuidad de los servicio s bancarios básicos durante la resolución. 
4. OPCIONES DE ACTUACIÓN  
A efectos de la presente evaluación de imp acto, el examen de las opciones se limita a un 
análisis general de la introduc ción de un nuevo régimen y de la s posibles alternativas. Se 
examinan también una serie de aspectos en torno al nuevo régimen, aunque sin favorecer o 
proponer medidas concretas. La lista de opcione s de actuación no está cer rada, y si, a través 
ES 5   ES de la consulta a los interesados , surgieran nuevas opciones, podr ían analizarse posteriormente, 
cuando la Comisión formule propuestas formales.  
Consideraciones generales sobre la necesidad de un nuevo régimen de resolución bancaria 
La Comunicación parte de la base de que se ne cesita un régimen comunitario de resolución de 
crisis bancarias. Tal régimen debe aborda r las deficiencias que han sido ampliamente 
expuestas en la definición del problema, y debe concebirse de manera que satisfaga una serie 
de objetivos establecidos de común acuerdo s obre qué tratamiento dar a los bancos en 
dificultades. Esta opción se compara con otra s dos opciones posibles. La primera de ellas 
constituye un escenario básico, con arreglo al cual la coopera ción transfronteriza en la 
resolución de crisis bancarias se haría confor me a los mecanismos voluntarios recogidos en el 
Memorando de Acuerdo de 2008, en conjunción con las normas recientemente introducidas 
en la Directiva sobre requisito s de capital, que prevén colegi os para los grupos bancarios 
transfronterizos, nuevas obligaci ones en materia de alertas y de  intercambio de información, y 
disposiciones sobre la toma c onjunta de decisiones. La segunda  opción sería reducir el tamaño 
de los grupos bancarios transfront erizos a fin de gestionar las crisis más eficazmente dentro de 
los regímenes nacionales vigentes : se analizan las ventajas y desventajas de esta última 
opción, enfatizando, en particular , que exigiría modificar el Tr atado, y un aumento del coste 
de los servicios bancarios. 
Intervención temprana 
Se examinan opciones en relación con tres ám bitos de actuación gene rales: opciones para 
abordar las diferencias en cuanto a los pará metros que desencadenan las actuaciones de 
supervisión, opciones en rela ción con las diferencias entre instrumentos y opciones para 
resolver la discordancia entre las responsabilid ades nacionales y la natu raleza internacional de 
la actividad bancaria. 
En lo que atañe a los parámetros que dese ncadenan las actuaci ones de supervisión , se analizan 
dos posibilidades frente al escenario básic o. De un lado, la posibilidad de armonizar un 
conjunto mínimo de indicadores de  alerta rápida y establecer di sposiciones para  un análisis 
común, con vistas a facilitar la cooperación, de tal modo que sea posible llegar a respuestas 
conjuntas manteniendo un gr ado suficiente de flexibilidad y discrecionalidad. De otro, la 
posibilidad de desarrollar un conjunto de  rigurosos parámetros que determinen 
automáticamente el momento en que sería n ecesaria la actuación supervisora, a fin de 
disponer de un marco claro (y no  discrecional) en el que se encuadrarían las actuaciones 
coordinadas de supervisión.  
Por lo que respecta a las diferencias entr e instrumentos de intervención temprana , se analizan 
dos posibles opciones frente al escenario básico . Una de ellas consistiría en completar los 
instrumentos previstos en el ar tículo 136 de la Dir ectiva sobre requisitos de capital con otros 
adicionales, de los que actualmente no disp onen las autoridades de todos los Estados 
miembros, por ejemplo: competencias para exigir un plan de recuperación, planes de 
liquidación como medida precautoria frente a la posible quiebra de un grupo bancario, o 
mayores competencias por lo que atañe a la gestión de los bancos. La otra opción sería 
acordar un conjunto único de instrumentos de intervención temprana plenamente armonizados. Esta segunda opción tiene la vent aja de que eliminaría las diferencias entre 
autoridades, pero también la desventaja de que podría ser muy difíci l de poner en práctica, 
vistas las diferencias generale s existentes entre los sistemas de supervisión y jurídicos. 
En relación con la discordanc ia entre las responsabilidades nacionales y la naturaleza 
internacional de la actividad bancaria,  el escenario básico supondría basarse en el Memorando 
de Acuerdo de 2008, si bien los cambios que está  previsto introducir en  la arquitectura de 
ES 6   ES supervisión darían un papel más activo a la Auto ridad Bancaria Europea, que está previsto 
crear en breve. Otra posible opc ión sería basarse en los cambios recientes, pero desarrollar 
también normas que exijan que los supervisores a dopten decisiones conjuntas a partir de un 
análisis común y un plan de recuperación común presentado por la sociedad matriz para el 
conjunto del grupo.  
Resolución bancaria  
Se examinan las posibles opciones frente a los problemas detectados en los siguientes cinco 
ámbitos generales de actuación: instrumentos y parámetros para la resolución bancaria, 
discordancia entre las responsabilidades de las autoridades nacionales y la naturaleza 
internacional de la actividad bancaria, obstáculos más generale s (legislación sobre sociedades 
y sobre insolvencia) para la resolución bancar ia, financiación de las medidas de resolución 
transfronteriza y continuidad de los servicios bancarios. 
En lo que atañe a los instrumentos y parámetros de resolución , se examina el desarrollo de un 
conjunto mínimo de instrumentos (competencia para organizar la adquisición por el sector 
privado, cesión de activos y pasivos a un banc o puente, u opción banco sano/banco tóxico, 
venta con ayuda pública de parte del negoc io a un comprador del sector privado, o 
nacionalización) que permitan a las autoridades de resolución intervenir rápida y eficazmente. 
Cabría añadir estos instrumentos a los ya exis tentes a escala nacional (opción que resultaría 
más fácil, pero que no acabaría con las di ferencias/discrepancias entre los sistemas 
nacionales), o desarrollar un conjunto de inst rumentos único para todas las autoridades 
nacionales, que se utilizaría en las mismas  condiciones (opción que comportaría extensas 
modificaciones de las legislaciones n acionales en materia de resolución). 
En relación con la discordanc ia entre las responsabilidades nacionales y la naturaleza 
internacional de la actividad bancaria , se analiza la posibilidad de desarrollar mecanismos de 
cooperación entre las autoridade s de resolución (a partir de  una serie de disposiciones 
jurídicamente vinculantes) y entre las au toridades judiciales (tribunales y agentes 
concursales). Cabría implantar un marco de coor dinación para la cooperación y el intercambio 
de información (basado en nuevas normas comunitarias) o, más ambiciosamente, una coordinación más dirigida de los procedimie ntos nacionales aplicab les a los grupos de 
entidades, a cargo de un administrador o un li quidador principal. Se examinan también la 
posibilidad de asignar a un órgano de la UE  (posiblemente la nueva Autoridad Bancaria 
Europea) una función en la resolución de las crisis de entidades transfronterizas, y las 
dificultades que ello plantea. 
En cuanto a las opciones frente a obstáculos más generales
, se analiza si es necesario o no 
modificar la legislación de sociedades a fin de que las autoridades de resolución puedan 
anular ciertos derechos de los accionistas (con sujeción a mecanismos de indemnización y de 
recurso), y si cabría también modificar las legislaciones sobre insolvencia al objeto de que la crisis de un banco pueda resolverse mediante un procedimiento especial, o de poder emprender la resolución del conjunto del gr upo. Además, se examina si, para los grupos 
bancarios transfronterizos, es necesario un régimen de insolv encia independiente y completo, 
que sustituya a los regímenes nacionales y permita  el saneamiento o la liquidación integrada 
del grupo. Este enfoque plantearía también importantes problemas. 
Con respecto a las opciones sobre la financ iación de la resolución transfronteriza
, se analizan 
una serie de posibilidades, que no  se excluyen entre sí, tales como el fomento de soluciones 
de financiación que pasen por el  sector privado, mediante ajus tes de la legislación sobre 
sociedades y sobre insolvencia; el establecimiento de disposiciones destinadas a facilitar la cesión de activos dentro del grupo una vez in iciado el procedimiento de insolvencia; el 
estudio de la viabilidad de ut ilizar los sistemas de garantía  de depósito para funciones 
ES 7   ES distintas de la de pago de indemnizaciones; y el desarrollo de mecanismos de financiación 
pública a través de un acuerdo que contenga disp osiciones claras sobre el reparto de costes. 
Por último, en relación con las políticas de apoy o a la continuidad de los servicios bancarios , 
se exponen diversas medidas destinadas a favorecer la aplicación de ciertos instrumentos de resolución. Se trata, en concret o, de la modificación de la legisl ación sobre sociedades y sobre 
insolvencia, con vistas a garant izar la continuidad en la pres tación de los servicios de apoyo 
en el caso de que un banco se escinda (com o consecuencia de medidas de resolución que 
impliquen la creación de un banco puente o la ve nta parcial de activos); de restricción de los 
derechos de rescisión durante un plazo breve, a fin de que la s autoridades de resolución 
puedan transferir partes de la actividad a otra  entidad (por ejemplo, un banco puente), y de la 
imposición coordinada de una moratori a al conjunto del grupo bancario.  
La presente evaluación de impacto acompaña a una Comunicación de la Comisión que tiene 
carácter consultivo y está abierta en cuanto a las posibles opciones disponibles. Si la 
Comisión decidiera formular propuestas c oncretas de actuación, se ría necesario un nuevo 
análisis más profundo.