GLOSARIO

ACP : Países de África, el Caribe y el Pacífico

AOD : Ayuda Oficial al Desarrollo

APG : Apoyo presupuestario general

APS : Programa de apoyo presupuestario sectorial

CAADP : Programa detallado para el desarrollo de la agricultura africana

COR : Control orientado a los resultados

DEP : Documentos de estrategia por país

DEVCO : Dirección General de Desarrollo y Cooperación - EuropeAid

DPRPR : Programa Descentralizado para la Reducción de la Pobreza Rural

DR : Desarrollo rural

ECHO : Dirección General de Ayuda Humanitaria y Protección Civil

EDPRS : Estrategia de desarrollo económico y reducción de la pobreza

FAO : Organización para la Alimentación y la Agricultura

FED : Fondo Europeo de Desarrollo

FIDP : Programa de Diversificación de la Renta Agrícola

FISP : Programa de Subsidios a los Insumos Agrícolas

ICD : Instrumento de Cooperación al Desarrollo

IIPA : Instituto Internacional de Investigaciones sobre Políticas Alimentarias

IMH : Índice Mundial del Hambre

INFSSS : Sistema Integrado de Vigilancia de la Nutrición y la Seguridad Alimentaria

LPSA : Línea presupuestaria de seguridad alimentaria

NU : Naciones Unidas

OCDE : Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos

ODM : Objetivo de desarrollo del milenio

ODM 1 : Objetivo de Desarrollo del Milenio 1 (Erradicar la pobreza extrema y el hambre)

ODM 4 : Objetivo de Desarrollo del Milenio 4 (Reducir la mortalidad infantil)

ODM 5 : Objetivo de Desarrollo del Milenio 5 (Mejorar la salud materna)

ONG : Organización no gubernamental

PASDEP : Plan de desarrollo acelerado y sostenible para poner fin a la pobreza

PCA : Programa de Crecimiento Agrícola

PIN : Programa Indicativo Nacional

PTSA : Programa Temático de Seguridad Alimentaria

PTU : Países y Territorios de Ultramar

SA : Seguridad alimentaria

SNNPR : Región de países, nacionalidades y pueblos del sur

SPTA : Plan Estratégico para la Transformación de la Agricultura

TC : Tratamiento comunitario

VARD : Vinculación de la Ayuda, la Rehabilitación y el Desarrollo

VIH/sida : Virus de inmunodeficiencia humana/Síndrome de inmunodeficiencia adquirida

RESUMEN

I. La seguridad alimentaria es uno de los grandes problemas del África subsahariana, donde el 30 % de la población sufre hambre.

II. El Tribunal ha examinado si la ayuda al desarrollo de la Unión Europea (UE) para la seguridad alimentaria en el África subsahariana es eficaz, es decir, si corresponde a las necesidades y prioridades de cada país y si las intervenciones de la UE surten efecto. La fiscalización se centró en las ayudas directas al desarrollo de la UE para las tres dimensiones de la seguridad alimentaria: la disponibilidad de alimentos, el acceso a los mismos y la dimensión nutricional. No fue analizada la cuestión de si se había integrado la seguridad alimentaria en todos los ámbitos de la cooperación de la UE, como la salud, la educación o el agua y el saneamiento.

III. El Tribunal ha llegado a la conclusión de que la mayor parte de la ayuda al desarrollo de la UE para la seguridad alimentaria en el África subsahariana es eficaz y contribuye de modo importante a asegurarla. Sin embargo, varios ámbitos son significativamente mejorables.

IV. En los países en los que la seguridad alimentaria forma parte de la estrategia de cooperación del Fondo Europeo de Desarrollo (FED), la ayuda al desarrollo de la UE coincide plenamente con sus necesidades y prioridades. La Comisión centró su ayuda al desarrollo en los países con el mayor número de personas subnutridas, pero no tuvo suficientemente en cuenta el alcance potencial de la ayuda de la UE en otros países que también sufren inseguridad alimentaria crónica y no van camino de alcanzar el Objetivo de Desarrollo del Milenio 1 (Erradicar la pobreza extrema y el hambre) (ODM 1) o llevan retraso.

V. El Fondo Europeo de Desarrollo y el Programa Temático de Seguridad Alimentaria (PTSA) se complementan mutuamente. Sin embargo, el Mecanismo Alimentario, creado para responder a los efectos de la crisis de precios de los alimentos de 2007 y 2008, no fue concebido para responder a la volatilidad de los precios de los alimentos a largo plazo.

VI. La ayuda de la UE tiene debidamente en cuenta las necesidades y prioridades de los países en lo referente a la disponibilidad de alimentos y el acceso a los mismos. Sin embargo, la Comisión no ha hecho suficientemente hincapié en la nutrición ni suficientes esfuerzos para animar a los países a adoptar políticas y programas de nutrición apropiados en una fase más temprana. Recientemente ha puesto en marcha una serie de iniciativas para abordar este problema.

VII. Las intervenciones de la UE son por lo general eficaces. Han sido concebidas de forma idónea, se basan en un conocimiento sólido de las necesidades y prioridades e implican un intenso diálogo con los gobiernos de los países beneficiarios y una amplia gama de partes interesadas. Sus objetivos, sin embargo, no suelen ser suficientemente claros y en ocasiones resultan excesivamente ambiciosos, en particular en el caso de los proyectos de organizaciones no gubernamentales (ONG). Las intervenciones pretenden lograr resultados duraderos proporcionando a la población local los medios para eliminar las causas subyacentes de la inseguridad alimentaria, sobre todo el aumento de la producción agrícola y la promoción de actividades generadoras de ingresos.

VIII. En la mayoría de los casos, las intervenciones mejoran la disponibilidad de alimentos y el acceso a los mismos por parte de los beneficiarios. Contribuyen a aumentar y diversificar la producción y la renta agrarias y apoyan intervenciones de red de seguridad de los ingresos para los grupos más vulnerables. La mitad de las intervenciones tienen perspectivas razonables de ser sostenibles, pero la obtención de resultados duraderos no resulta tan evidente en el caso de la otra mitad. Los grandes programas gubernamentales en materia agrícola y de transferencia social no son financieramente viables y dependen en gran parte de que prosiga la ayuda de los donantes.

IX. El Tribunal formula las siguientes recomendaciones para mejorar la eficacia de la ayuda al desarrollo de la UE para la seguridad alimentaria en el África subsahariana:

a) En el período de programación posterior a 2013, la Comisión y el Servicio Europeo de Acción Exterior deberían llevar a cabo una evaluación estructurada de la situación de la seguridad alimentaria en cada país y examinar sistemáticamente el alcance potencial de la ayuda de la UE en este ámbito.

b) La Comisión debería examinar, a ser posible junto con otros socios de la ayuda al desarrollo, la viabilidad de un instrumento permanente para financiar medidas urgentes y complementarias que puedan ser necesarias para hacer frente a las consecuencias de crisis alimentarias futuras en los países en desarrollo.

c) La Comisión y el Servicio Europeo de Acción Exterior deberían dar suficiente prioridad a la nutrición al definir su estrategia de cooperación, al identificar y elaborar sus intervenciones y en el diálogo sobre políticas con los gobiernos beneficiarios, en particular en el marco de los programas de apoyo presupuestario.

d) La Comisión debería establecer objetivos para sus intervenciones que sean suficientemente precisos y mensurables por medio de indicadores de resultados, y procurar que los objetivos sean alcanzables evaluando mejor los riesgos e hipótesis que condicionan el éxito de las intervenciones.

e) La Comisión debería prestar mayor apoyo a la sostenibilidad financiera de los programas agrícolas y de transferencia social, para lo cual tendría que:

i) hacer más hincapié en el desarrollo de servicios de formación agraria eficaces, las infraestructuras utilizadas después de las cosechas y el crédito rural;

ii) velar por que los programas de transferencia social presten una ayuda adecuada al desarrollo de la capacidad de los beneficiarios para generar ingresos.

INTRODUCCIÓN

DEFINICIÓN DE SEGURIDAD ALIMENTARIA

1. La seguridad alimentaria se ha definido como una situación en la que "todas las personas, en todo momento, tienen acceso material, social y económico a alimentos suficientes, seguros y nutritivos para satisfacer sus necesidades dietéticas y preferencias alimentarias y poder llevar una vida activa y sana" [1]. Se considera en general que tiene tres dimensiones que deben satisfacerse simultáneamente y de forma estable a lo largo del tiempo:

a) disponibilidad de alimentos a escala nacional y regional;

b) acceso físico y económico a los alimentos para el hogar;

c) nutrición, es decir, utilización de los alimentos por el individuo.

PERSISTENCIA DE LA INSEGURIDAD ALIMENTARIA EN EL ÁFRICA SUBSAHARIANA

2. La seguridad alimentaria es desde hace mucho tiempo un problema mundial, pues se estima que mil millones de personas sufren hambre en el mundo [2] (véase el gráfico 1). Esta cifra descendió a comienzos de los años noventa y se mantuvo ligeramente por encima de los 800 millones en torno a mediados de esa década, pero ha vuelto a aumentar en los últimos diez años, sobre todo tras la repentina escalada de los precios de los alimentos registrada en todo el mundo en 2007 y 2008 y tras la crisis económica ulterior de 2008-2009.

GRÁFICO 1

NÚMERO DE PERSONAS QUE SUFREN HAMBRE

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Fuente: Organización para la Alimentación y la Agricultura.

3. El problema sigue siendo sumamente grave y persistente en el Asia meridional y el África subsahariana. El mayor número de personas que sufren hambre viven en el sur de Asia, donde se han observado, no obstante, ciertos avances, en particular durante los años noventa. Existe aún mayor margen de mejora en el África subsahariana, donde el número de personas que sufren hambre es superior al de 1990, pues alcanzaba 239 millones de personas en 2010, es decir, un 30 % de la población total (véase el mapa del anexo I).

4. En septiembre de 2011, tras dos temporadas consecutivas de escasez de lluvias, el Cuerno de África estaba padeciendo la mayor sequía de los últimos 60 años, lo que ha provocado una grave crisis alimentaria y una situación de prehambruna en algunas regiones de Kenia y Somalia. La combinación de los fuertes aumentos de los precios de los alimentos, la excesiva mortalidad del ganado, los conflictos y el acceso limitado de la ayuda humanitaria han deteriorado la situación de la seguridad alimentaria de más de doce millones de personas y aumentado las tasas de desnutrición y mortalidad entre los niños.

GRÁFICO 2

DESNUTRICIÓN DE LOS NIÑOS MENORES DE CINCO AÑOS EN EL ÁFRICA SUBSAHARIANA: PREVALENCIA DE LA FALTA DE PESO

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Fuente: Gráfico del TCE basado en datos de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura.

5. El África subsahariana se enfrenta a una situación persistente de altas tasas de desnutrición crónica, en particular en el caso de los niños (véase el gráfico 2 [3]). Según los últimos estudios de la Organización para la Alimentación y la Agricultura (FAO), una media del 47 % de niños menores de cinco años sufren desnutrición crónica (retraso del crecimiento [4]), un 30 % presentan una falta de peso [5] y un 9 % sufren desnutrición aguda de energía proteínica (emaciación [6]), junto con una alta tasa de mortalidad. También los adultos sufren desnutrición, que afecta al 12 % de las mujeres en promedio. Los efectos más perjudiciales de la desnutrición se producen durante el embarazo y los dos primeros años de vida. Su repercusión en el desarrollo físico y cognitivo es irreversible y constituye la principal causa de mortalidad materno-infantil y de enfermedad entre los niños menores de cinco años.

6. En los anexos II a IV se presenta una sinopsis de la situación de la seguridad alimentaria en Etiopía, Malawi y Ruanda, países que visitó el Tribunal como parte de la presente fiscalización (véase el apartado 16).

PRINCIPALES FACTORES DE LA INSEGURIDAD ALIMENTARIA

7. Son muchos los factores causantes de pobreza y falta de desarrollo que contribuyen a la inseguridad alimentaria:

a) Baja productividad agrícola: en el África subsahariana, entre un 70 % y un 80 % de la población vive en zonas rurales y trabaja en la agricultura de subsistencia [7]. La productividad no ha aumentado más del 1 % o el 2 % anual, porcentaje que no basta siquiera para mantener una tasa de crecimiento demográfico anual del 2,2 % [8]. Las causas principales residen en el pequeño tamaño de las explotaciones agrícolas, la excesiva dependencia de la agricultura de secano y un acceso insuficiente a insumos productivos (semillas, fertilizantes, plaguicidas).

b) Baja tasa de inversión y disminución de la parte de la ayuda de los donantes asignada a la agricultura y al desarrollo rural: los países en desarrollo asignan en promedio un 5 % de su presupuesto nacional a la agricultura y al desarrollo rural, es decir, muy por debajo del objetivo del 10 % establecido en la Declaración de Maputo (véase al apartado 9) [9]. En el África subsahariana, también los donantes han descuidado este sector, pues la agricultura tan solo recibió un 8 % de la Ayuda Oficial al Desarrollo específica a dicho sector en 2009, en comparación con un 16 % en 1996 (véase el gráfico 3).

c) Bajo poder adquisitivo: debido a la falta de empleo y de oportunidades generadoras de ingresos y a la inexistencia de mecanismos de transferencia social, los pobres carecen a menudo de medios para comprar alimentos.

d) Infraestructuras de almacenamiento, transformación y distribución inadecuadas: estos factores impiden el acceso material de los hogares a los alimentos.

e) Ingesta insuficiente de alimentos y prácticas dietéticas inadecuadas: estos factores contribuyen a la desnutrición. Están asociados a la falta de educación sobre una correcta nutrición o a una diversidad insuficiente de fuentes de alimentación, una atención sanitaria deficiente, un acceso inapropiado a instalaciones de agua potable y de saneamiento o al analfabetismo entre las mujeres.

f) Factores que se encuentran en gran medida fuera del control de los países en desarrollo:

i) Las víctimas de catástrofes naturales o antropogénicas se ven a menudo obligadas a abandonar sus hogares y explotaciones y se enfrentan a la amenaza de hambre e incluso de muerte por inanición.

ii) Los vínculos entre los mercados financieros y la especulación bursátil en los mercados de futuros de productos agrícolas, así como el desarrollo de los biocombustibles, contribuyen a la falta de disponibilidad de alimentos y al aumento de los precios. Asimismo implican la adquisición a gran escala de tierras de cultivo en el África subsahariana por parte de empresas y Gobiernos extranjeros [10], lo que no garantiza necesariamente el respeto de los intereses nacionales africanos.

GRÁFICO 3

COMPROMISOS DE AYUDA OFICIAL AL DESARROLLO (AOD) ANUAL EN EL ÁFRICA SUBSAHARIANA: TENDENCIAS GENERALES Y PORCENTAJE ASIGNADO A LA AGRICULTURA

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Fuente: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).

PROGRAMAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA INTERNACIONALES Y DE LA UE

8. En noviembre de 1996, la Cumbre Mundial sobre la Alimentación, celebrada en Roma, adoptó una Declaración y un Plan de acción sobre la seguridad alimentaria mundial. En ellos se prometía un esfuerzo permanente para erradicar el hambre en todos los países, con el objetivo de reducir a la mitad el número de personas subnutridas a más tardar en 2015. El papel destacado que desempeña la seguridad alimentaria en el programa de cooperación al desarrollo se reconoce en el Objetivo de Desarrollo del Milenio 1 (ODM 1), adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en septiembre de 2000 [11].

9. En la Segunda Asamblea Ordinaria de la Unión Africana, celebrada en julio de 2003, los Jefes de Estado o de Gobierno africanos aprobaron la Declaración de Maputo sobre la agricultura y la seguridad alimentaria en África. Se comprometieron a reforzar el desarrollo de la agricultura y las actividades de valor añadido relacionadas con ella, el desarrollo rural y la seguridad alimentaria a nivel nacional y regional, y prometieron asignar un 10 % de su presupuesto nacional a la agricultura para 2008. El Programa detallado para el desarrollo de la agricultura africana (CAADP en sus siglas inglesas) pretende eliminar el hambre y reducir la pobreza a través de la agricultura, y establece un objetivo de crecimiento anual de la agricultura del 6 %.

10. El Consenso Europeo sobre Desarrollo, de diciembre de 2005 [12] (denominado en lo sucesivo el "Consenso Europeo") seleccionó la agricultura, el desarrollo rural y la seguridad alimentaria como algunos de los ámbitos en los que se centrará la ayuda al desarrollo de la UE. En cuanto a la agricultura, se hará hincapié en el acceso a los recursos (tierra, agua, financiación), la competitividad en los mercados regionales e internacionales y la gestión de riesgos, así como en la investigación agrícola a escala mundial. En lo que se refiere a la seguridad alimentaria, se centrará en la prevención, las redes de seguridad, la mejora del acceso a los recursos, la calidad de la nutrición y el desarrollo de capacidades.

11. La Comisión publicó en marzo de 2010 una Comunicación al Consejo y al Parlamento Europeo sobre un marco estratégico de la UE para ayudar a los países en vías de desarrollo a enfrentarse a los retos relativos a la seguridad alimentaria [13]. Su objetivo es establecer un enfoque integral por parte de la UE y sus Estados miembros en la lucha contra el hambre y la desnutrición en el mundo, en vista del progreso desigual e insuficiente hacia la consecución de la seguridad alimentaria y el ODM 1. Las finalidades son las siguientes:

a) acelerar el crecimiento de la agricultura, centrándose en la intensificación agrícola ecoeficiente para los pequeños agricultores, especialmente las mujeres;

b) mejorar el acceso a los alimentos a través del empleo y de actividades generadoras de ingresos;

c) formular políticas y estrategias en materia de nutrición y crear mecanismos de coordinación entre los sectores de la agricultura, la salud, la educación y la protección social;

d) mejorar la prevención y gestión de crisis, en particular mediante la creación de un vínculo estrecho entre los interlocutores humanitarios y del desarrollo y los sistemas de alerta temprana, nacionales o regionales, que resulten eficaces.

12. En el África subsahariana, la Comisión ha utilizado cuatro instrumentos principales desde 1996 para financiar intervenciones en el ámbito de la seguridad alimentaria (véase el gráfico 4):

GRÁFICO 4

SINOPSIS DE LAS PRINCIPALES FUENTES DE FINANCIACIÓN DE LA UE PARA LA SEGURIDAD ALIMENTARIA EN EL ÁFRICA SUBSAHARIANA (PERÍODOS DE COMPROMISO)

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Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

a) como instrumento geográfico, el FED [14] es el principal marco de cooperación con los distintos países subsaharianos. Se conceden ayudas directas para la seguridad alimentaria a países en los que la seguridad alimentaria, la agricultura o el desarrollo rural se han seleccionado como sector principal para la cooperación en el DEP [15] y el Programa Indicativo Nacional (PIN). También puede concederse financiación, aunque con importes más limitados, en los ámbitos no prioritarios de la ayuda del FED o de la denominada "asignación B", que se destina a satisfacer necesidades imprevistas;

b) tres instrumentos temáticos se han financiado con cargo al presupuesto general de la Unión Europea (en lo sucesivo el "presupuesto general"):

i) durante el período 1996-2006 se estableció una línea presupuestaria de seguridad alimentaria (LPSA) [16] para financiar tres tipos de intervenciones en cada país:

- ayuda alimentaria, en las que las operaciones se desenvuelven fundamentalmente a corto plazo;

- asistencia financiera o técnica a largo plazo en apoyo de la seguridad alimentaria (por ejemplo, suministro de semillas, herramientas y otros insumos esenciales para la producción de cultivos alimentarios);

- sistemas de alerta temprana y de almacenamiento;

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ii) el PTSA abarca el período 2007-2013, tal como se establece en el Instrumento de Financiación de la Cooperación al Desarrollo (IFCD) [17]. La principal característica de este instrumento es que se centra en los planos regional, continental y mundial a fin de apoyar la investigación y la tecnología aplicables a la agricultura y la gestión sostenible de los recursos naturales y los ecosistemas, reforzar los vínculos entre la información sobre seguridad alimentaria/los sistemas de alerta temprana y el desarrollo de estrategias de respuesta eficaces, y aprovechar las posibilidades de los enfoques continentales y regionales de seguridad alimentaria. Asimismo puede intervenir en un país concreto en determinadas circunstancias;

iii) en diciembre de 2008 se creó el Mecanismo Alimentario [18] para responder rápidamente a la crisis provocada por la volatilidad de los precios de los alimentos en los países en desarrollo. Los principales objetivos del Mecanismo Alimentario consistían en aumentar la producción agrícola, mitigar los efectos adversos de las subidas de precios de los alimentos en la población local y reforzar las capacidades productivas y de gobernanza del sector agrícola a fin de mejorar la sostenibilidad de las intervenciones. Además, respalda un mejor acceso a los insumos y servicios agrícolas y a intervenciones de red de seguridad.

13. Como se indica en el gráfico 5, las dotaciones financieras para la seguridad alimentaria destinadas al África subsahariana en el período 2002-2010 correspondientes a los cuatro instrumentos mencionados en el apartado 12 se elevan a 3177 millones de euros.

GRÁFICO 5

AYUDA DE LA UE PARA LA SEGURIDAD ALIMENTARIA EN EL ÁFRICA SUBSAHARIANA DE 2002 A 2010

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Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

ALCANCE Y ENFOQUE DE LA FISCALIZACIÓN

14. La fiscalización del Tribunal pretendía evaluar la eficacia de la ayuda al desarrollo de la UE en materia de seguridad alimentaria en el África subsahariana, región donde la inseguridad alimentaria es especialmente grave (véanse los apartados 4 a 6). Su control se centró en dos preguntas clave:

a) ¿Corresponde la ayuda al desarrollo de la UE en materia de seguridad alimentaria a las necesidades y prioridades de los países destinatarios?

b) ¿Son eficaces las intervenciones de la UE?

15. La verificación se centró en las ayudas directas al desarrollo de la UE para las tres dimensiones de la seguridad alimentaria: disponibilidad de los alimentos, acceso a estos y su utilización nutritiva durante el período 2002-2010. Se dio prioridad a las intervenciones realizadas en los distintos países en el marco de los cuatro instrumentos geográficos y temáticos que se mencionan en el apartado 12, pero no examinaron las cuestiones siguientes:

a) si la seguridad alimentaria se había integrado en las intervenciones en otros sectores (como la salud, la educación, el agua y el saneamiento, la paz y la estabilidad, o el comercio);

b) las intervenciones a escala regional, continental y mundial;

c) la ayuda de emergencia y humanitaria.

16. La fiscalización tuvo lugar entre mayo de 2010 y abril de 2011, e incluyó:

a) un examen de los documentos sobre políticas y entrevistas en la sede de la Comisión en Bruselas;

b) un examen de la formulación y aplicación del PTSA y del Mecanismo Alimentario [19];

c) visitas a tres países en los que la seguridad alimentaria, la agricultura o el desarrollo rural eran sectores prioritarios del noveno y décimo FED: Etiopía, Malawi y Ruanda. Durante estas visitas, los auditores del Tribunal entrevistaron al personal de la delegación de la UE y a representantes de las autoridades nacionales, de otros donantes, de las ONG y de los beneficiarios. Asimismo examinaron veintidós intervenciones para evaluar hasta qué punto coincidían con las necesidades y prioridades de los beneficiarios y si habían alcanzado sus objetivos o podrían hacerlo; las intervenciones recibieron una puntación de acuerdo con el método de control orientado a los resultados (COR) de la Comisión (véase el anexo V);

d) una comprobación documental de las estrategias de cooperación de la UE en materia de seguridad alimentaria en otros tres países en los que la seguridad alimentaria, la agricultura o el desarrollo rural eran sectores prioritarios en el noveno y décimo FED: Burundi, Eritrea y Níger;

e) un examen de la ayuda de la UE en materia de seguridad alimentaria en diez países que también sufren inseguridad alimentaria crónica, pero en los que la seguridad alimentaria, la agricultura o el desarrollo rural no eran sectores prioritarios en el noveno y décimo FED: Botsuana, Camerún, República Democrática del Congo, Gambia, Lesotho, Liberia, Malí, Suazilandia, Tanzania y Zambia.

17. En el cuadro 1 se presentan los importes de la ayuda al desarrollo de la UE para seguridad alimentaria de 2002 a 2010, correspondientes a los cuatro instrumentos mencionados en el apartado 12, en los dieciséis países de la muestra de auditoría.

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CUADRO 1

AYUDA AL DESARROLLO DE LA UE EN MATERIA DE SEGURIDAD ALIMENTARIA DE 2002 A 2010 EN LOS DIECISÉIS PAÍSES DE LA MUESTRA DE AUDITORÍA

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

(millones de euros) |

País | Noveno FED | Décimo FED | LPSA | Mecanismo Alimentario | PTSA | Otras líneas presupuestarias | Total |

Países en los que la seguridad alimentaria constituía un sector prioritario del noveno y décimo FED

Etiopía | 78,0 | 146,2 | 36,2 | 44,6 | 2,2 | 3,7 | 310,9 |

Malawi | 76,3 | 62,0 | 63,7 | 18,5 | 3,3 | - | 223,8 |

Níger | 53,1 | 39,4 | 21,8 | 19,6 | - | 4,9 | 138,8 |

Ruanda | 64,0 | 40,0 | 4,4 | 15,6 | - | 12,1 | 136,2 |

Burundi | 74,8 | 6,1 | 9,2 | 14,4 | 9,1 | 3,0 | 116,6 |

Eritrea | 7,9 | 4,9 | 20,4 | 13,6 | 6,3 | 13,6 | 66,6 |

Países en los que la seguridad alimentaria no constituía un sector prioritario del noveno y décimo FED

República Democrática del Congo | 34,7 | - | 26,3 | 39,8 | 21,6 | 2,3 | 124,8 |

Zambia | 16,6 | 26,6 | 4,3 | 15,4 | 2,0 | - | 64,9 |

Malí | 1,8 | 20,5 | 8,0 | 26,3 | 0,1 | 2,0 | 58,7 |

Liberia | - | 22,7 | 5,7 | 14,1 | 8,0 | 2,7 | 53,3 |

Tanzania | 8,0 | 5,0 | - | 31,7 | - | - | 44,6 |

Camerún | 10,4 | 18,7 | - | 2,5 | - | 1,3 | 32,9 |

Suazilandia | 25,7 | 0,9 | - | - | - | 3,0 | 29,6 |

Gambia | - | 2,6 | - | 5,5 | - | - | 8,1 |

Lesotho | 2,0 | - | - | 5,4 | - | - | 7,4 |

Botsuana | 4,0 | - | - | - | - | - | 4,0 |

TOTAL | 457,2 | 395,7 | 200,0 | 266,9 | 52,6 | 48,7 | 1421,1 |

OBSERVACIONES

LA AYUDA AL DESARROLLO DE LA UE PARA LA SEGURIDAD ALIMENTARIA ES PERTINENTE, PERO DEBE SEGUIR UN ENFOQUE MÁS INTEGRAL

18. En esta sección se aborda la pregunta de si la ayuda al desarrollo de la UE en materia de seguridad alimentaria corresponde a las necesidades y prioridades de los países. El Tribunal examinó:

a) si las estrategias de cooperación del FED tienen en cuenta la situación de la seguridad alimentaria en los países destinatarios;

b) si la Comisión utiliza el PTSA y el Mecanismo Alimentario de manera complementaria con el FED;

c) si las intervenciones de la UE concuerdan con las necesidades y prioridades de los países.

SI BIEN LA COMISIÓN SE CENTRÓ EN LOS PAÍSES DESTINATARIOS, NO TUVO SUFICIENTEMENTE EN CUENTA LA SEGURIDAD ALIMENTARIA AL ELABORAR LAS ESTRATEGIAS DE COOPERACIÓN DEL FED PARA OTROS PAÍSES QUE SUFREN INSEGURIDAD ALIMENTARIA

19. En el cuadro 2 se indica el estado de la situación de hambruna y el avance hacia la consecución del ODM 1 en los países subsaharianos. Asimismo se identifican los países a los que se ha prestado ayuda directa al desarrollo en materia de seguridad alimentaria en virtud de los sectores prioritarios de seguridad alimentaria, agricultura o desarrollo rural del noveno y décimo FED.

20. En el período 1996-2006, la LPSA debía ser el principal instrumento de la Comisión para prestar asistencia de la UE en materia de seguridad alimentaria y aproximadamente un 80 % de los fondos correspondientes a esta línea presupuestaria se canalizaron a través de convenios de financiación con gobiernos nacionales [20]. Sin embargo, algunos países que recibieron fondos de la LPSA tenían asimismo la seguridad alimentaria o un ámbito conexo como sector prioritario en su DEP y, por consiguiente, también recibieron importantes fondos del FED.

CUADRO 2

SECTORES PRIORITARIOS RELACIONADOS CON LA SEGURIDAD ALIMENTARIA DE LA COOPERACIÓN DE LA UE DEL NOVENO Y DÉCIMO FED Y ESTADO DE LA INSEGURIDAD ALIMENTARIA EN EL ÁFRICA SUBSAHARIANA

País | Personas desnutridas | IMH 2010 | Avance del OMD 1 | Sector prioritario del noveno FED | Sector prioritario del décimo FED |

millones | % |

República Democrática del Congo | 41,9 | 69 | Muy alarmante | Mal encaminado | Agri | - |

Etiopía | 31,6 | 41 | Alarmante | Bien encaminado | SA | DR-SA |

Tanzania | 13,7 | 34 | Alarmante | Mal encaminado | - | - |

Kenia | 11,2 | 31 | Grave | Retrasado | DR | Agri-DR |

Nigeria | 9,2 | 6 | Grave | Alcanzado | - | - |

Sudán | 8,8 | 22 | Alarmante | Bien encaminado | SA | - |

Mozambique | 8,1 | 38 | Alarmante | Bien encaminado | SA - Agri | Agri-DR |

Angola | 7,1 | 41 | Alarmante | Bien encaminado | SA | DR |

Uganda | 6,1 | 21 | Grave | Mal encaminado | DR | DR |

Zambia | 5,2 | 43 | Alarmante | Mal encaminado | - | - |

Burundi | 4,7 | 62 | Muy alarmante | Mal encaminado | DR | Rehab - DR |

Madagascar | 4,5 | 25 | Alarmante | Mal encaminado | DR | DR - Agri - SA |

Camerún | 3,9 | 21 | Grave | Bien encaminado | - | - |

Malawi | 3,9 | 28 | Grave | Bien encaminado | DR | Agri - SA |

Chad | 3,8 | 37 | Muy alarmante | Bien encaminado | - | - |

Zimbabue | 3,7 | 30 | Alarmante | Retrasado | - | - |

Ruanda | 3,1 | 34 | Alarmante | Retrasado | DR | DR |

Eritrea | 3,0 | 64 | Muy alarmante | Retrasado | - | SA |

Costa de Marfil | 2,8 | 14 | Grave | Retrasado | DR | - |

Níger | 2,7 | 20 | Alarmante | Bien encaminado | DR-SA | DR |

Senegal | 2,0 | 17 | Grave | Retrasado | - | - |

Togo | 1,8 | 30 | Alarmante | Bien encaminado | - | - |

Sierra Leona | 1,8 | 35 | Alarmante | Retrasado | - | - |

República Centroafricana | 1,7 | 40 | Alarmante | Retrasado | - | - |

Guinea | 1,6 | 17 | Grave | Retrasado | - | - |

| | | | | | |

| En aumento / en deterioro / mal encaminado | SA: Seguridad alimentaria |

| En descenso / mejora | Agri: Agricultura |

| Sin aumento | DR: Desarrollo rural |

| | | | | IMH: Índice Mundial del Hambre |

| | | | | Rehab: Rehabilitación |

CUADRO 2

SECTORES PRIORITARIOS RELACIONADOS CON LA SEGURIDAD ALIMENTARIA DE LA COOPERACIÓN DE LA UE DEL NOVENO Y DÉCIMO FED Y ESTADO DE LA INSEGURIDAD ALIMENTARIA EN EL ÁFRICA SUBSAHARIANA

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, basado en datos de El Estado de la seguridad alimentaria en el mundo de 2010; el Índice Mundial del Hambre de 2010 y "Progress on MDG 1" de la FAO, y los DEP del noveno y décimo FED.

http://www.fao.org/fileadmin/templates/es/Hunger_Portal/MDG_Progress_per_country.pdf

País | Personas desnutridas | IMH 2010 | Avance del OMD 1 | Sector prioritario del noveno FED | Sector prioritario del décimo FED |

millones | % |

Malí | 1,5 | 12 | Grave | Alcanzado | - | - |

Ghana | 1,2 | 5 | Grave | Alcanzado | DR | - |

Burkina Faso | 1,2 | 9 | Alarmante | Bien encaminado | SA | - |

Liberia | 1,2 | 33 | Alarmante | Mal encaminado | - | - |

Benin | 1,0 | 12 | Grave | Bien encaminado | - | - |

Botsuana | 0,5 | 25 | Grave | Mal encaminado | - | - |

Congo | 0,5 | 15 | Grave | Alcanzado | - | - |

Namibia | 0,4 | 19 | Grave | Bien encaminado | DR | DR |

Lesotho | 0,3 | 14 | Grave | Retrasado | - | - |

Gambia | 0,3 | 19 | Grave | Mal encaminado | DR | - |

Suazilandia | 0,2 | 18 | Grave | Mal encaminado | - | - |

Mauritania | 0,2 | 7 | Grave | Bien encaminado | - | - |

Mauricio | 0,1 | 5 | Moderado | Bien encaminado | - | - |

Cabo Verde | Sin datos | Sin datos | Sin datos | - | - |

Comores | Sin datos | Alarmante | Sin datos | - | - |

Yibuti | Sin datos | Alarmante | Sin datos | - | - |

Guinea Ecuatorial | Sin datos | Sin datos | Sin datos | - | - |

Guinea Bissau | Sin datos | Alarmante | Sin datos | - | - |

Santo Tomé y Príncipe | Sin datos | Sin datos | Sin datos | - | - |

Seychelles | Sin datos | Sin datos | Sin datos | - | - |

Somalia | Sin datos | Sin datos | Sin datos | - | - |

Sudáfrica | Sin datos | Sin datos | Sin datos | - | - |

| | | | | | |

| En aumento / en deterioro / mal encaminado | SA: Seguridad alimentaria |

| En descenso / mejora | Agri: Agricultura |

| Sin aumento | DR: Desarrollo rural |

| | | | | IMH: Índice Mundial del Hambre |

| | | | | Rehab: Rehabilitación |

21. Desde 2007, el enfoque consiste en que los fondos de la UE para seguridad alimentaria a escala nacional procedan de instrumentos geográficos, es decir, del FED en el caso de los países del África subsahariana. Se espera que estos integren sus políticas en materia de seguridad alimentaria en el plan general nacional de desarrollo, al tiempo que la Comisión busca dirigir su estrategia de respuesta a escala nacional a través de un único documento de planificación, a saber, el DEP, y no de una serie de instrumentos fragmentados. Este enfoque refleja la recomendación formulada en el Informe Especial nº 2/2003 del Tribunal sobre la aplicación de la política de seguridad alimentaria en países en desarrollo financiada por el presupuesto general de la Unión Europea [21].

22. Como se indica en el cuadro 2, la seguridad alimentaria siempre ha formado parte de la estrategia de cooperación del noveno y décimo FED en once países. Se trata de un enfoque pertinente, ya que entre estos países se encuentran aquellos con el mayor número de personas subnutridas y la mayoría presenta un índice mundial del hambre "alarmante" o "muy alarmante" [22]. Además, el avance hacia la consecución del ODM 1 en aproximadamente la mitad de estos países está retrasado o mal encaminado.

23. Sin embargo, este cuadro muestra asimismo que la seguridad alimentaria, la agricultura y el desarrollo rural se han seleccionado como sectores prioritarios con menos frecuencia en el décimo FED (doce países) que en el noveno (diecisiete países). Esta evolución no concuerda con la grave situación en relación con el ODM 1, que es uno de los ODM cuya consecución es menos probable, y con la mayor prioridad que se esperaba que el FED concediera a la seguridad alimentaria cuando se decidió abandonar el apoyo a escala nacional que prestaba la LPSA.

24. En varios países, como la República Democrática del Congo, Sudán, Chad, Zimbabue, Sierra Leona y Liberia, la ayuda de la UE en materia de seguridad alimentaria se canalizó principalmente a través del PTSA. Se considera que estos países se encuentran en una crisis prolongada y el propósito del PTSA es apoyar el proceso de "Vinculación de la Ayuda, la Rehabilitación y el Desarrollo" (VARD) o intervenir en países en los que el instrumento geográfico no funciona correctamente debido a circunstancias excepcionales (véanse los apartados 29 y 30).

25. Sin embargo, otros países, que no se encuentran en esa situación, pero que también sufren inseguridad alimentaria crónica y están mal encaminados o retrasados en cuanto a la consecución del ODM 1, no recibieron ayuda al desarrollo de la UE en este ámbito o sólo muy poca. Este es el caso, por ejemplo, de Tanzania, Zambia, Botsuana, Lesotho, Gambia y Suazilandia. La división del trabajo con otros socios para el desarrollo no representa una explicación satisfactoria, como indica el amplio consenso [23] existente acerca de que la agricultura y la nutrición no reciben la atención y fondos necesarios de la comunidad de donantes.

26. El Tribunal reconoce que la Comisión no es la única responsable de definir la estrategia de cooperación del FED y de seleccionar las intervenciones, lo cual debe realizarse en colaboración con el país beneficiario y en coordinación y complementariedad con otros socios para el desarrollo. Sin embargo, el Tribunal observó que la Comisión no prestó suficiente atención a la seguridad alimentaria a la hora de elaborar la estrategia de cooperación del FED en los países mencionados en el apartado 25, en particular en el caso del décimo FED. Como indica en su Informe Especial nº 2/2003 (apartado 90), el Tribunal considera que los DEP deberían incluir explícitamente el concepto de seguridad alimentaria, cosa que no ocurre en los DEP de los países antes mencionados, que no presentan evaluaciones adecuadas del estado de inseguridad alimentaria, sus causas y las necesidades del país en relación con las tres dimensiones de la seguridad alimentaria (véase el recuadro 1).

RECUADRO 1

EVALUACIONES INSUFICIENTES DE LA SEGURIDAD ALIMENTARIA EN LA MAYOR PARTE DE LOS DEP

De los diez DEP examinados, los correspondientes a dos países (Zambia y República Democrática del Congo) no mencionan la situación alarmante y extremadamente alarmante, respectivamente, de inseguridad alimentaria. Varios DEP destacan la importancia de la agricultura para la subsistencia rural, pero sin establecer un vínculo con la seguridad alimentaria a la hora de identificar los aspectos estratégicos clave de los problemas de disponibilidad de alimentos, el grado en el que los hogares pueden satisfacer sus necesidades alimentarias básicas y las repercusiones que tiene la producción insuficiente de cultivos alimentarios en la situación nutricional. Aunque todos los DEP tienen una sección dedicada al análisis de la pobreza, solo dos países (Lesotho y Malí) evalúan sus efectos en el acceso a los alimentos. En cuanto a la nutrición, tan solo en los DEP de tres países (Malí, Tanzania y Zambia) se indica la tasa de desnutrición de los niños menores de cinco años. Rara vez se mencionan las necesidades y prioridades en materia de seguridad alimentaria y únicamente los DEP de dos países (Liberia y Malí) describen las acciones necesarias para mejorar la seguridad alimentaria a nivel nacional.

27. En la reunión de alto nivel de la Asamblea General de las Naciones Unidas, celebrada en septiembre de 2010, el Presidente Barroso anunció que la UE había puesto en marcha una iniciativa en favor de los ODM dotada con 1000 millones de euros y financiada con reservas no asignadas del FED, para fomentar los avances de los países ACP en la consecución de aquellos ODM que distan más de ser alcanzados, incluido el ODM 1 [24]. Aunque este renovado énfasis en la seguridad alimentaria es adecuado, viene a confirmar que era posible darle más prioridad en la programación del décimo FED.

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EL PROGRAMA TEMÁTICO DE SEGURIDAD ALIMENTARIA COMPLEMENTA ADECUADAMENTE EL FED, PERO LA FORMULACIÓN DEL MECANISMO ALIMENTARIO PRESENTA LIMITACIONES ANTE LA ACTUAL VOLATILIDAD DE LOS PRECIOS DE LOS ALIMENTOS

EL PROGRAMA TEMÁTICO DE SEGURIDAD ALIMENTARIA

28. El PTSA tiene un alcance más limitado que su predecesora, la LPSA, lo que mejora la coherencia de los instrumentos de asistencia exterior de la UE, en particular la complementariedad con el FED. La principal característica del nuevo enfoque que utiliza el PTSA es su orientación tanto regional como continental y mundial.

29. El PTSA se ha utilizado principalmente a nivel nacional para apoyar el proceso de Vinculación de la Ayuda, la Rehabilitación y el Desarrollo (VARD) en los países a fin de complementar las operaciones de ayuda humanitaria y protección civil (ECHO) y ofrecer un puente hacia futuras intervenciones de desarrollo (por ejemplo, en Sudán y Sierra Leona). El programa ofrece una fuente de financiación más flexible que los DEP del FED, que se caracterizan por un marco de programación prolongado y por lo general un alcance limitado para examinar la estrategia durante el proceso de revisión intermedia.

30. El PTSA interviene igualmente en países que sufren una inseguridad alimentaria particular, pero en los que no ha sido posible elaborar un DEP (por ejemplo, Somalia y Zimbabue) debido a que el FED no funciona correctamente a causa de las circunstancias políticas, o en los que el Gobierno nacional no ejerce en la práctica la autoridad sobre todo el territorio (por ejemplo, la República Democrática del Congo).

31. En el período 2011-2013 del Programa Indicativo Plurianual [25], el PTSA ha asumido un nuevo papel complementario a escala nacional, pues se utiliza para proporcionar fondos adicionales a determinados países que sufren inseguridad alimentaria crónica, pero que no han seleccionado la seguridad alimentaria como sector prioritario en el décimo FED. Actualmente, la Comisión está dispuesta a asignar fondos del PTSA a dichos países si la política en materia de seguridad alimentaria es una prioridad para el Gobierno y puede ser seleccionada como prioridad para la cooperación de la UE en el próximo período de programación que comenzará en 2014. Este enfoque refleja el hecho de que la seguridad alimentaria u otros ámbitos conexos han sido seleccionados como sectores prioritarios para el décimo FED con menor frecuencia de la esperada tras la expiración de la LPSA (véanse los apartados 23 y 25).

EL MECANISMO ALIMENTARIO

32. El Mecanismo Alimentario debía permitir una respuesta rápida ante la crisis de 2007-2008 provocada por la volatilidad de los precios de los alimentos en los países en desarrollo. En vista de los importantes trabajos preparatorios que tuvo que realizar la Comisión y de los procedimientos interinstitucionales necesarios para instaurar este instrumento, la puesta en marcha del Mecanismo Alimentario en diez meses constituyó un logro considerable por parte de la Comisión [26]. Por otra parte, en una situación de crisis internacional puede haber numerosos cambios a lo largo de diez meses y de hecho los precios de los alimentos descendieron abruptamente durante el segundo semestre de 2008 antes de que comenzara a aplicarse este mecanismo (véase el gráfico 6).

33. Por otra parte, el Mecanismo Alimentario estaba programado únicamente para un breve período (2008 a 2010), aunque se reconocía que "todos los datos sobre las perspectivas de los mercados alimentarios llevan a la conclusión de que la alta volatilidad de los precios de los productos alimenticios podría continuar en los años venideros" [27]. De hecho, aunque los precios de los alimentos bajaron considerablemente en el segundo semestre de 2008, desde entonces han vuelto a subir de forma constante y en los primeros meses de 2011 alcanzaron nuevos máximos históricos (véase el gráfico 6). Esto pone en duda que una respuesta ad hoc a un incremento de los precios de los alimentos sea adecuada para hacer frente a subidas de precios que probablemente no son un fenómeno de corta duración, sino parte de una pronunciada tendencia alcista a largo plazo.

GRÁFICO 6

ÍNDICE DE PRECIOS DE LOS ALIMENTOS DE LA FAO, 2002-2011

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Fuente: Índices mensuales de precios reales de los alimentos de la FAO, enero de 2002 a septiembre de 2011.

34. Aunque el motivo de la creación del Mecanismo Alimentario era complementar los instrumentos de la política de desarrollo para hacer frente primordialmente al período de transición entre la ayuda de emergencia y la cooperación al desarrollo a medio y largo plazo [28], este motivo no se refleja en el calendario fijado para dicho mecanismo. Las intervenciones debían iniciarse durante el período 2009-2010, lo que deja un intervalo, por lo que a la cooperación al desarrollo de la UE se refiere, de al menos dos años hasta el período de programación siguiente para la cooperación al desarrollo a más largo plazo en el marco de los DEP del FED. Un plazo de ejecución más prolongado habría sido más adecuado, dados los objetivos del Mecanismo Alimentario.

LAS INTERVENCIONES DE LA UE CORRESPONDEN A LAS NECESIDADES Y PRIORIDADES DE LOS PAÍSES, PERO SE HA DESCUIDADO LA NUTRICIÓN

35. El Tribunal examinó si en los seis países considerados en los que la seguridad alimentaria, la agricultura o el desarrollo rural eran sectores prioritarios de la cooperación de la UE en el marco del noveno y décimo FED [29], las intervenciones de la UE:

a) respondían a las necesidades y prioridades del país en relación con las tres dimensiones de la seguridad alimentaria;

b) iban dirigidas a los grupos más vulnerables. La pertinencia de las veintidós intervenciones examinadas recibió una puntuación basada en el método de control orientado a los resultados (COR) de la Comisión (véase el anexo V). Las puntuaciones se recogen en el anexo VI.

LAS TRES DIMENSIONES DE LA SEGURIDAD ALIMENTARIA

36. En los seis países, las intervenciones financiadas por el FED y el presupuesto general concuerdan con las necesidades y prioridades que figuran en las estrategias nacionales para la reducción de la pobreza y las estrategias sectoriales relacionadas con la seguridad alimentaria. En general, la principal prioridad ha sido la disponibilidad de alimentos y el acceso a estos. Poca atención se ha prestado a la nutrición.

DISPONIBILIDAD DE ALIMENTOS

37. En relación con la disponibilidad, las intervenciones pretenden apoyar los esfuerzos nacionales destinados a aumentar la producción de cultivos alimentarios mediante el refuerzo de la productividad, en particular fomentando un mayor y mejor uso de los insumos agrícolas esenciales (principalmente el desarrollo de semillas y fertilizantes), la diversificación de la agricultura, los programas de irrigación a pequeña escala, la gestión sostenible de los recursos naturales (por ejemplo, del agua) y la mejora del acceso al crédito rural y a los servicios de formación. En Etiopía, Malawi y Níger se prestó igualmente apoyo a los mecanismos nacionales de prevención y gestión de crisis (véase el recuadro 2).

38. Las estrategias de cooperación del noveno y décimo FED no tienen en cuenta la dimensión de la disponibilidad en Etiopía, aunque los DEP reconocen que el aumento de la productividad y producción agrícolas constituye uno de los pilares de la política de seguridad alimentaria del Gobierno y del Plan de desarrollo sostenido acelerado para poner fin a la pobreza (PASDEP) cuyo objetivo reside en lograr la seguridad alimentaria y el crecimiento económico a largo plazo. Por otra parte, algunos donantes apoyan el Programa de Crecimiento Agrícola (PCA), que se enfrenta a un importante déficit de financiación. La Comisión ha financiado algunos proyectos de las ONG en el marco de la LPSA y el Mecanismo Alimentario, pero se trataba de respuestas a corto plazo y escala reducida que no son proporcionales a las necesidades del país.

RECUADRO 2

DISPONIBILIDAD DE ALIMENTOS

Las prioridades estratégicas de Malawi consisten en estimular la producción agrícola a través de la diversificación orientada hacia cultivos más resistentes a la sequía, la irrigación a pequeña escala y un mejor funcionamiento de la Agencia Nacional de Reserva de Alimentos. La UE y otros socios de ayuda al desarrollo prestan apoyo al Programa de Subsidios a los Insumos Agrícolas (FISP), el mayor programa gubernamental del país que representa aproximadamente el 10 % del presupuesto nacional. El FISP ofrece a los pequeños agricultores y agricultores de subsistencia, que suman un 90 % de la población, fertilizantes y semillas de maíz mejoradas, lo que ha ayudado a aumentar la producción de maíz y a garantizar la autosuficiencia del país en este cereal en los últimos cuatro años.

ACCESO A LOS ALIMENTOS

39. Estas intervenciones tienen por objetivo mejorar el acceso económico, material y social a los alimentos. Generalmente apoyan el desarrollo de actividades generadoras de ingresos, tanto agrícolas como de otro tipo, el fomento de organizaciones de agricultores y la mejora de las infraestructuras rurales, en particular carreteras y mercados. La Comisión presta ayuda igualmente a intervenciones de red de seguridad, como los programas de obras públicas que ofrecen oportunidades generadoras de ingresos a los hogares que cuentan con pocas tierras agrícolas o carecen de ellas. En el caso de los hogares más vulnerables, que a menudo carecen de capacidad para trabajar, la Comisión apoya programas de transferencia social que ofrecen transferencias en efectivo no contributivas (por ejemplo, en Etiopía y Ruanda) (véase el recuadro 3).

NUTRICIÓN

40. Las estrategias e intervenciones de cooperación del noveno y décimo FED no tienen en cuenta la nutrición en ninguno de los seis países objeto de examen. Esta omisión reviste especial gravedad en el caso de Etiopía, Eritrea, Malawi y Níger, países que tienen la seguridad alimentaria entre los sectores prioritarios para la cooperación de la UE [30] y en los que no se puede avanzar a menos que se preste la debida atención a las tres dimensiones de la seguridad alimentaria.

RECUADRO 3

ACCESO A LOS ALIMENTOS

En Etiopía, el Programa de Red de Seguridad Productiva (PSNP) proporciona transferencias previsibles y estables en efectivo y alimentos a 8,3 millones de beneficiarios en zonas que sufren un déficit crónico de alimentos para mejorar su acceso a estos y reducir la dependencia del país respecto de la ayuda alimentaria de emergencia. El pago de las transferencias está condicionado a que los beneficiarios trabajen en programas de obras públicas, excepto en el caso de los grupos vulnerables, para los que las transferencias están exentas de condiciones. El coste del PSNP correspondiente al período 2005-2014 es de 3600 millones de dólares estadounidenses, financiado principalmente por los socios para el desarrollo.

En Ruanda, el Programa de Apoyo Sectorial al Presupuesto para Protección Social, financiado por el décimo FED, ayuda a la aplicación de la Estrategia de Protección Social. Uno de los objetivos de esta estrategia es establecer un sistema de programas de transferencias en efectivo no contributivas que: a) ofrezcan a todas las personas mayores y sus hogares un ingreso mínimo garantizado, b) presten asistencia financiera esencial a las familias más vulnerables que no reciben ayuda de otros programas de transferencias en efectivo, y c) permitan que el Gobierno responda con rapidez y eficacia a las emergencias.

41. Asimismo, excepto en Malawi y Níger, los programas temáticos han financiado pocas intervenciones. La ayuda exterior de la UE lleva tiempo caracterizándose por una atención y financiación insuficientes con respecto a la nutrición. Esta cuestión ya se planteó en julio de 2004 durante la evaluación de la LPSA [31] y en septiembre de 2009 con ocasión de la revisión intermedia del PTSA [32], siendo motivo de gran preocupación dados los efectos nocivos de la desnutrición (véase el apartado 5).

42. Los gobiernos de estos seis países, que hasta 2007-2009 [33] no comenzaron a elaborar las políticas y los programas en este ámbito, no concedieron prioridad suficiente a la lucha contra la desnutrición. La Comisión no tomó la iniciativa de recomendarles que fijaran dichas políticas y programas en una fase más temprana para aumentar sus oportunidades de recibir ayuda de la UE. En general, el noveno y décimo FED presentan deficiencias en lo tocante a la evaluación de la desnutrición crónica, pues si bien algunos DEP mencionan el problema, no analizan sus causas, ni las necesidades y prioridades que deben tenerse en cuenta.

43. La Comisión tampoco ha aprovechado su diálogo sobre políticas para plantear el tema de la nutrición ante los gobiernos de los países beneficiarios, lo que puede resultar más difícil en algunos países en los que el hambre y la desnutrición son ámbitos políticamente muy sensibles y en los que los gobiernos se muestran renuentes a dialogar sobre ellos con los socios de la ayuda al desarrollo (por ejemplo, Eritrea y Níger). Sin embargo, sería posible lograrlo en aquellos países con los que se mantiene un diálogo positivo, en particular cuando se han establecido los marcos de diálogo adecuados en relación con los programas de apoyo presupuestario (por ejemplo, Ruanda).

44. La Comisión ha puesto en marcha recientemente varias iniciativas para abordar mejor la cuestión de la nutrición. En marzo de 2010 adoptó una Comunicación en la que se recoge un enfoque integral de la seguridad alimentaria (véase el apartado 11), se destaca la magnitud de la desnutrición y se establece la formulación de políticas y estrategias en materia de nutrición y la creación de mecanismos de coordinación entre los sectores de la agricultura, la salud, la educación y la protección social como prioridades para la ayuda de la UE. La Comisión también ha comunicado a su personal orientaciones sobre la forma de integrar la nutrición a la hora de programar la ayuda y concebir las intervenciones [34], y en 2010 creó un equipo de especialistas en asistencia técnica para ofrecer asesoramiento.

45. En los casos en que la Comisión ha prestado ayuda a la nutrición, la asistencia se ha canalizado por lo general a través del sistema de las Naciones Unidas, pero también a través de otros sistemas, principalmente proyectos de las ONG. Los objetivos de estos proyectos se refieren a la prevención y detección de la desnutrición en los hogares y las comunidades. Estos proyectos contemplan actividades como cursos educativos sobre diversificación de la dieta, cursos de cocina, cocinas colectivas y huertos de hierbas aromáticas, huertos escolares, sesiones de medición para niños y centros comunitarios de alimentación complementaria. Algunos proyectos abordan el tratamiento de la desnutrición a través del enfoque basado en el tratamiento comunitario (TC) [35] o de servicios sanitarios. Otros proyectos luchan contra la desnutrición en zonas urbanas a través de enfoques innovadores, como la horticultura biointensiva y la producción lechera a pequeña escala (véase el recuadro 4).

SELECCIONAR LOS GRUPOS MÁS VULNERABLES

46. En los países en los que la mayoría de la población depende de la agricultura de subsistencia y se enfrenta a la inseguridad alimentaria, seleccionar a quienes tienen mayor necesidad de la ayuda resulta todo un reto. A menudo, los países en desarrollo no cuentan con información demográfica y financiera fiable sobre los distintos hogares y carecen de la capacidad administrativa para aplicar procedimientos de selección. También existe el riesgo de que la selección de los programas gubernamentales se base en criterios que no estén vinculados a la pobreza. Algunas de las personas más necesitadas pueden quedar excluidas de las iniciativas comunitarias por su posición inferior en la comunidad o el alejamiento de sus hogares.

RECUADRO 4

NUTRICIÓN

"Green health – back yard gardening to increase food production among vulnerable households" ("Salud verde: horticultura en el patio de casa para aumentar la producción de alimentos en los hogares vulnerables") es un proyecto de una ONG financiado por el Mecanismo Alimentario en la zona rural del distrito de Zomba en Malawi. Este proyecto va dirigido a 5000 personas vulnerables que viven con el virus de inmunodeficiencia humana/síndrome de inmunodeficiencia adquirida (VIH/sida) y se ven muy afectadas por una alimentación deficiente. Su objetivo es promover la horticultura en los patios particulares a fin de aumentar la producción de alimentos por los propios participantes y mejorar su condición nutricional y su salud en general. Ofrecen como actividades la formación en sistemas sencillos, asequibles y sostenibles para aumentar la producción de alimentos, la gestión de los recursos hídricos y el suministro de insumos hortícolas. En cuanto a la nutrición, el proyecto imparte formación sobre cómo cultivar hortalizas, frutas, árboles y hierbas nutritivas y que fortalezcan el sistema inmunológico. Se recurre a huertos piloto y a cursos de cocina para promover nuevos cultivos y nuevas maneras de utilizar los ya conocidos.

47. Dentro de estas limitaciones, el Tribunal observó que en los tres países que visitó durante su fiscalización (Etiopía, Malawi y Ruanda) los mecanismos de selección eran por lo general eficaces (véase el recuadro 5). Las intervenciones de la Comisión se centran en las regiones y los sectores de población con mayor inseguridad alimentaria. Las intervenciones agrícolas están bien dirigidas a pequeños agricultores pobres que tienen la voluntad y la posibilidad de aumentar y diversificar su producción; sin embargo, en ocasiones no evalúan correctamente si los beneficiarios tienen las capacidades técnicas y financieras para realizar las actividades agroalimentarias deseadas. Las redes de seguridad, los programas de protección social y las intervenciones vinculadas a la nutrición están dirigidas a las necesidades de los grupos más pobres y vulnerables, como por ejemplo las mujeres, los huérfanos, los hogares encabezados por niños, las comunidades marginadas y los hogares infectados y afectados por el VIH/sida.

LA MAYORÍA DE LAS INTERVENCIONES DE LA UE SON EFICACES, PERO SU SOSTENIBILIDAD CONSTITUYE A MENUDO UN PROBLEMA

48. En esta sección se abordan las preguntas de: i) si las intervenciones de la UE han sido concebidas de forma idónea, ii) si han permitido obtener los resultados previstos, y iii) si los resultados son o pueden llegar a ser sostenibles, en los tres países visitados. La concepción, los resultados y la sostenibilidad de las veintidós intervenciones examinadas recibieron una puntuación basada en el método de control orientado a los resultados (COR) de la Comisión (véase el anexo V). Las puntuaciones se recogen en el anexo VI.

RECUADRO 5

DESTINATARIOS DE LAS INTERVENCIONES

El Gobierno de Ruanda se ha comprometido firmemente a reducir la pobreza y ha reforzado este compromiso en la Estrategia de desarrollo económico y reducción de la pobreza (EDPRS), adoptada en 2007. La selección de beneficiarios del Programa Descentralizado para la Reducción de la Pobreza Rural (DPRPR), financiado por el noveno FED, adopta un enfoque comunitario ("Ubudehe") basado en el sistema tradicional de solidaridad de Ruanda. Sigue un proceso colectivo a escala de las aldeas para clasificar los hogares en siete niveles de pobreza y selecciona los hogares prioritarios para la recepción de la ayuda. El Gobierno aplica actualmente este enfoque en sus programas de protección social.

EN GENERAL, LAS INTERVENCIONES DE LA UE HAN SIDO CONCEBIDAS DE FORMA IDÓNEA, AUNQUE SUS OBJETIVOS SON A MENUDO POCO CLAROS O DEMASIADO AMBICIOSOS

49. Casi todas las intervenciones auditadas se basan en un buen conocimiento de la situación, de las causas primordiales del déficit crónico de alimentos y la desnutrición, de las zonas y sectores de la población más afectados y vulnerables, y de las principales necesidades y prioridades que deben tomarse en consideración:

a) las intervenciones dirigidas por los gobiernos se formulan en estrecha colaboración entre los ministerios competentes y la delegación de la UE y, en algunos casos, otros donantes;

b) la larga experiencia sobre el terreno de las ONG desempeña un papel determinante en la concepción de sus intervenciones, que siguen un enfoque sumamente participativo y basado en la demanda, con intervención de un amplio espectro de partes interesadas, como instancias gubernamentales descentralizadas y autoridades y comunidades locales;

c) en la mayoría de los casos se organizan talleres para evaluar las necesidades y debatir y explicar las actividades previstas, los cometidos y responsabilidades de los principales socios y el calendario y modalidades de ejecución.

50. Los programas de apoyo presupuestario general y de apoyo presupuestario sectorial implementados en Ruanda se basan en una evaluación acertada de la política macroeconómica del Gobierno, el programa de reforma de la gestión de las finanzas públicas y las políticas y estrategias sectoriales vinculadas a la agricultura y la protección social. En relación con el programa de apoyo presupuestario general financiado por el Mecanismo Alimentario en Malawi, los costes presupuestarios adicionales resultantes del aumento de los precios de los fertilizantes fueron analizados convenientemente; sin embargo, no se examinó la situación de la seguridad alimentaria.

51. La calidad de los objetivos establecidos en la fase de formulación de las intervenciones es variable. A menudo no cumplen todos los criterios SMART [36] y, en particular, rara vez pueden medirse debido a la inexistencia de indicadores de resultados que establezcan metas o una situación de referencia para medir los avances logrados, lo que dificulta la evaluación de la consecución de estos objetivos. Sin embargo, en algunos casos, la definición de los objetivos mejora durante la fase inicial de ejecución.

52. Asimismo, los objetivos son a veces excesivamente ambiciosos, en particular en el caso de proyectos de las ONG sujetos a presupuestos reducidos y a un plazo de ejecución relativamente corto, especialmente los proyectos de las ONG financiados por el Mecanismo Alimentario, pues tenían un plazo de ejecución de aproximadamente veinte meses, que en la práctica se redujo a unos quince, ya que los primeros meses se dedicaron a la contratación externa y otras actividades preparatorias. En algunos casos, las intervenciones se basan en hipótesis poco razonables sobre las condiciones necesarias para el éxito de su ejecución, como por ejemplo las capacidades institucionales y de gestión de las autoridades nacionales o locales, la calidad de las infraestructuras rurales o la disponibilidad de personal adecuado (por ejemplo, nutricionistas y agentes de los servicios de formación agraria).

53. Los programas de apoyo presupuestario en Malawi y Ruanda hacen referencia a los objetivos de las estrategias nacionales de reducción de la pobreza y a políticas y programas sectoriales, pero no exponen la forma en que pretenden contribuir a los objetivos de los gobiernos. En su Informe Especial nº 11/2010 [37], el Tribunal recomienda a la Comisión que mejore la definición de los objetivos de los programas de apoyo presupuestario general.

54. Los indicadores de resultados utilizados para los programas de apoyo presupuestario en Ruanda son específicos, mensurables, realistas y delimitados en el tiempo. También resultan pertinentes, pero se observa una duplicación entre los distintos programas de apoyo presupuestario, que se centran en un único programa del Plan Estratégico para la Transformación de la Agricultura (SPTA) en el cual se han realizado avances significativos. Ningún indicador está vinculado a otros programas agrícolas gubernamentales que se encuentran más atrasados, en particular en el ámbito del desarrollo institucional y en el de las infraestructuras de almacenamiento, transformación y distribución. Esta complementariedad insuficiente entre los programas de apoyo presupuestario no constituye un enfoque eficaz para el diálogo sobre políticas.

55. El programa de apoyo presupuestario general en Malawi debía desembolsarse en un solo tramo fijo sin condiciones ni indicadores vinculados a los resultados, ni obligaciones en materia de diálogo sobre políticas relacionadas con la seguridad alimentaria, lo que reduce los beneficios potenciales de prestar ayuda a través del apoyo presupuestario en lugar de la financiación de proyectos concretos.

56. La sostenibilidad se tiene muy en cuenta a la hora de concebir las intervenciones, que pretenden lograr resultados duraderos proporcionando a la población local los medios para eliminar las causas subyacentes de la inseguridad alimentaria, sobre todo el aumento de la producción agrícola y la promoción de actividades generadoras de ingresos. Las intervenciones se encuentran bien adaptadas a los planes nacionales o locales de desarrollo y, como se indica en el apartado 49, cuentan con la participación de las partes interesadas en todas las fases de ejecución, lo que estimula la apropiación de los proyectos. La mayoría de las intervenciones prevén una estrategia de salida con activos y competencias para continuar las actividades transferidas oficialmente a las estructuras locales (véase el recuadro 6).

RECUADRO 6

CONCEPCIÓN DE LAS INTERVENCIONES

BUENAS PRÁCTICAS

La formulación del Programa de Diversificación de la Renta Agrícola (FIDP) tiene por finalidad proporcionar a las comunidades los medios para mejorar la situación de su seguridad alimentaria de forma sostenible. El enfoque del FIDP favorece su sostenibilidad:

el Gobierno de Malawi se ha responsabilizado firmemente del proyecto, que se ejecuta a través de la estructura descentralizada del país;

el FIDP se basa en la demanda, fomenta la apropiación de los proyectos por las comunidades y su capacitación para llevarlos a cabo. El FIDP proporciona los insumos y mejores prácticas iniciales a agricultores que demostraron primero tener la capacidad de formar clubes y que están dispuestos a poner en marcha nuevas actividades para diversificar sus ingresos;

el desarrollo de capacidades se vehicula a diversos niveles (distrito, agentes de los servicios de formación agraria, agricultores de referencia, ministerios y universidades) y el FIDP recurre a los agricultores de referencia para la formación y respaldo de los demás agricultores.

PRÁCTICAS DEFICIENTES

"Promover la agricultura urbana" es un proyecto destinado a mejorar la nutrición y situación sanitaria de las personas afectadas por el VIH/sida en Addis Abeba. Fue elaborado por una ONG y socios locales que conocen ampliamente las actividades agrícolas urbanas. El proyecto se basaba en hipótesis razonables sobre la situación de la seguridad alimentaria. Sin embargo, se subestimaron algunos riesgos, como la dificultad para obtener insumos y tierras agrícolas de las autoridades locales. La cuestión de la tierra resultó ser un importante obstáculo para la fase de ejecución, lo que terminó obligando a que se abandonaran o redujeran significativamente algunas actividades del proyecto, como la construcción de tres centros hortícolas para las asociaciones de VIH beneficiarias del proyecto.

LAS INTERVENCIONES DE LA UE PERMITEN OBTENER LA MAYORÍA DE LOS RESULTADOS PREVISTOS

57. El Tribunal no puede evaluar hasta qué punto los programas de apoyo presupuestario de la UE en Malawi y Ruanda han contribuido a los resultados de los programas gubernamentales, ya que intervienen factores múltiples y complejos y todavía no se ha establecido un método de evaluación [38]. Por estos motivos, no se ha otorgado una puntuación a estos programas en el anexo VI. Sin embargo, en estos países que tanto dependen de la ayuda los programas de apoyo presupuestario de la UE han concedido una financiación decisiva a los programas nacionales agrícolas y de protección social.

58. La mayoría de las intervenciones examinadas han logrado mejorar la disponibilidad de alimentos para los beneficiarios, ya que en Malawi y Ruanda prestan un apoyo eficaz a los programas gubernamentales de subsidios a los insumos agrícolas y a los esfuerzos por difundir nuevas prácticas agrícolas sostenibles desde el punto de vista medioambiental y contribuyen al considerable aumento y diversificación de la producción y las rentas agrícolas.

59. En los tres países, los programas de obras públicas con gran intensidad de mano de obra para la construcción y el mantenimiento de infraestructuras rurales (sobre todo para caminos rurales, mercados y la conservación del suelo y el agua) brindan una fuente de ingresos a la población pobre y permiten mejorar la distribución de alimentos dentro del país; en Etiopía, estos programas ofrecen ingresos más previsibles a los beneficiarios y reducen su dependencia de la ayuda alimentaria de emergencia. Las transferencias en efectivo no condicionadas que se realizan al amparo de las intervenciones de red de seguridad mejoran los medios de subsistencia de las personas más vulnerables y su capacidad para alimentarse a sí mismas.

60. Un requisito indispensable para una mejor nutrición es un mayor acceso a fuentes de alimentos más disponibles y diversificadas. Por otra parte, las escasas intervenciones centradas en la nutrición (véanse los apartados 40 a 44) han logrado sensibilizar a las madres y otras personas a cargo de niños sobre las causas de la desnutrición y enseñarles buenas prácticas de nutrición y cuidados infantiles. En Etiopía, las campañas nacionales de detección permiten descubrir y tratar casos de desnutrición aguda entre los niños menores de cinco años.

61. Los principales factores que afectaron negativamente a los resultados de las intervenciones fueron:

a) las deficiencias en la concepción de los proyectos, en particular los objetivos excesivamente ambiciosos, las hipótesis poco razonables y las estructuras de proyectos ad hoc que no implicaban la participación de las instituciones locales en la realización de las actividades;

b) el reducido interés de los gobiernos por determinadas actividades, como por ejemplo el apoyo nutricional;

c) los retrasos que no permitieron llevar a cabo todas las actividades previstas (véase el recuadro 7).

RECUADRO 7

RESULTADOS DE LAS INTERVENCIONES

BUENAS PRÁCTICAS

El Programa Descentralizado para la Reducción de la Pobreza Rural (DPRPR) en Ruanda fue un éxito en todo el país. Varios proyectos financiados por el DPRPR, como las terrazas horizontales, la distribución de semillas, fertilizantes y ganado, y la construcción de carreteras, puentes y mercados, hicieron que aumentara la disponibilidad y diversidad de alimentos. Las actividades generadoras de ingresos también favorecieron el acceso a los alimentos. La evaluación independiente del proyecto puso de manifiesto que el 96 % de los beneficiarios consideraron que eran menos pobres al final del proyecto que antes, y tan solo un 10 % siguen teniendo dificultades para alimentar a sus familias, en comparación con un 97 % previamente al proyecto. Un efecto destacado del DPRPR fue el cambio de mentalidad que propició en las zonas rurales. Gracias a la confianza obtenida con el éxito de sus proyectos, los agricultores tomaron la iniciativa de crear nuevos proyectos no previstos ni financiados por el DPRPR, como el crédito rural, la formación profesional y la construcción de viviendas para las personas más vulnerables.

PRÁCTICAS DEFICIENTES

Debido a las deficiencias en la formulación del proyecto y a la falta de apropiación de los proyectos por parte del Gobierno, el Programa de Rehabilitación Nutricional Sostenible de Malawi no logró desarrollar la capacidad de las unidades de rehabilitación nutricional para que siguieran operando el Sistema Integrado de Vigilancia de la Nutrición y la Seguridad Alimentaria (INFSSS). El proyecto consiguió lograr en parte los resultados previstos, pues durante su ejecución se publicaron boletines mensuales, aunque con un retraso de siete a ocho meses, y únicamente la mitad de los centros de vigilancia recopilaron datos sobre niños desnutridos. Poco después del final del proyecto se abandonó la recopilación de datos y el INFSSS dejó de funcionar.

LA SOSTENIBILIDAD DE LOS RESULTADOS CONSTITUYE A MENUDO UN PROBLEMA

62. Las perspectivas de sostenibilidad son buenas para la mitad de las intervenciones, pero existen menos garantías de que se sigan obteniendo resultados en el caso de la otra mitad. En general, el grado de apropiación de los proyectos es elevado en los gobiernos que tienen una clara voluntad de seguir aplicando los programas al final de la intervención de la UE, y en los beneficiarios que han experimentado un cambio positivo en sus medios de subsistencia y la situación de la seguridad alimentaria, y han adquirido la capacidad y motivación para mantener y desarrollar sus actividades.

63. Los grandes programas gubernamentales tanto agrícolas como de transferencia social representan una pesada carga presupuestaria para estos países [39] y su financiación depende de que continúe una ayuda significativa por parte de los donantes. La falta de acceso a servicios de formación agraria eficaces, a instalaciones para después de la cosecha (almacenamiento, transformación y comercialización) y al crédito rural siguen constituyendo obstáculos para que muchos agricultores amplíen sus actividades y logren una sostenibilidad económica. Hasta que los agricultores puedan comprar insumos agrícolas a precios de mercado, la reducción gradual de los elevados subsidios actuales (por ejemplo, un 50 % en Ruanda) representa una opción difícil para los gobiernos si desean mantener los costes de dichos programas a niveles tolerables. El apoyo insuficiente a la promoción de las capacidades productivas de los beneficiarios es una de las razones de los bajos porcentajes de retirada y, por consiguiente, del alto coste de algunos programas de protección social (véase el recuadro 8).

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64. El plazo de ejecución de los proyectos de las ONG no es en ocasiones lo suficientemente prolongado para garantizar que los beneficiarios hayan adquirido la capacidad de utilizar las nuevas prácticas agrícolas o de nutrición introducidas. Asimismo, a menudo falta voluntad o capacidad por parte del Gobierno o las instituciones locales para asumir las actividades o prestar apoyo una vez finalizado el proyecto.

RECUADRO 8

SOSTENIBILIDAD DE LOS RESULTADOS

BUENAS PRÁCTICAS

El programa de "Mejora de la producción de alimentos para los hogares y los mercados en Arba Minch Zuria Woreda y Chencha Woreda en la región de las naciones, nacionalidades y pueblos del sur (SNNPR) de Etiopía" tiene muy buenas perspectivas de sostenibilidad, ya que cuenta con:

a) un proyecto participativo que promueve la apropiación de los proyectos entre los hogares agrícolas locales destinatarios y los gobiernos locales beneficiarios. Las necesidades se identifican a nivel local y se firma un acuerdo de ejecución con las autoridades regionales;

b) una estrategia de salida claramente definida con una serie de actividades concretas para la transmisión de prácticas y realizaciones de los proyectos;

c) una especie de sistema autogenerador basado en un fondo rotatorio que no depende de una financiación futura, que contribuirá a que los agricultores puedan acceder a los insumos de forma más asequible;

d) el apoyo institucional se garantiza desde el inicio del proyecto y se llevan a cabo de actividades de refuerzo de las capacidades institucionales de las autoridades locales y de las oficinas técnicas de distrito y de zona que trabajan para la Unión de Cooperativas y a los distintos agricultores.

PRÁCTICAS DEFICIENTES

El Gobierno y las comunidades de Etiopía han mostrado un elevado grado de apropiación de los proyectos en el Programa de Red de Seguridad Productiva, pero su sostenibilidad financiera constituye un importante problema. Debido a sus objetivos poco realistas y al apoyo inadecuado a las actividades complementarias generadoras de ingresos, tan solo un 6 % de los beneficiarios se han "graduado" en el programa hasta 2010, es decir, que se ganan el sustento y ya no necesitan la ayuda de este. El componente de desarrollo de activos de los hogares se ha reformulado para la siguiente fase, pero con recursos financieros insuficientes.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

65. El Tribunal ha llegado a la conclusión de que la ayuda al desarrollo de la UE en materia de seguridad alimentaria en el África subsahariana es eficaz en la mayoría de los casos.

66. La ayuda al desarrollo de la UE contribuye significativamente a los avances realizados por los países beneficiarios para alcanzar la seguridad alimentaria:

a) la UE es un interlocutor internacional destacado en relación con la seguridad alimentaria en buen número de países subsaharianos y presta un apoyo eficaz en lo relacionado con la disponibilidad y acceso a los alimentos;

b) la ayuda al desarrollo de la UE es sumamente pertinente por lo que respecta a las necesidades y prioridades de los países y existe una buena complementariedad entre el FED y el PTSA;

c) el Mecanismo Alimentario se creó en un plazo razonablemente breve y representa un considerable compromiso adicional de la UE para mejorar la seguridad alimentaria en los países en desarrollo;

d) la mayoría de las intervenciones de la UE están en general concebidas de forma idónea, logran la mayor parte de los resultados previstos y la mitad de ellas tienen perspectivas razonables de ser sostenibles.

67. Sin embargo, queda margen para mejorar significativamente varios ámbitos:

a) dada la magnitud de la inseguridad alimentaria en la región y lo que generalmente se admite que resulta un nivel de financiación insuficiente para la agricultura y la nutrición por parte de la comunidad de donantes, la Comisión no tuvo suficientemente en cuenta el alcance potencial de la ayuda de la UE en otros países que también se enfrentan a una inseguridad alimentaria crónica y no van por buen camino o se encuentran retrasados para alcanzar el ODM 1;

b) la Comisión no concedió la prioridad necesaria a la nutrición ni se esforzó lo suficiente para animar a los países a adoptar políticas y programas de nutrición apropiados en una fase anterior;

c) el Mecanismo Alimentario no estaba concebido para responder a la volatilidad de los precios de los alimentos a largo plazo y no ofrece la complementariedad deseada con el FED;

d) los objetivos de las intervenciones a menudo no son suficientemente claros y en ocasiones resultan excesivamente ambiciosos;

e) a pesar del elevado grado de apropiación de los proyectos por los gobiernos y beneficiarios, los grandes programas agrícolas y de transferencia social gubernamentales no son financieramente viables y dependen de la prestación continuada de volúmenes importantes de ayuda por parte de los donantes.

68. El Tribunal formula las siguientes recomendaciones para mejorar la eficacia de la ayuda al desarrollo de la UE para la seguridad alimentaria en el África subsahariana:

RECOMENDACIÓN 1

En el período de programación posterior a 2013, la Comisión y el Servicio Europeo de Acción Exterior deberían llevar a cabo una evaluación estructurada de la situación de la seguridad alimentaria en cada país y examinar sistemáticamente el alcance potencial de la ayuda de la UE en este ámbito.

RECOMENDACIÓN 2

La Comisión y el Servicio Europeo de Acción Exterior deberían examinar, eventualmente junto con otros socios de la ayuda al desarrollo, la viabilidad de un instrumento permanente destinado a financiar medidas urgentes y complementarias que puedan ser necesarias para hacer frente a las consecuencias de futuras crisis alimentarias en los países en desarrollo.

RECOMENDACIÓN 3

La Comisión y el Servicio Europeo de Acción Exterior deberían dar suficiente prioridad a la nutrición al definir su estrategia de cooperación, al identificar y elaborar sus intervenciones y en el diálogo sobre políticas mantenido con los gobiernos beneficiarios, en particular en el marco de los programas de apoyo presupuestario.

RECOMENDACIÓN 4

La Comisión debería establecer objetivos para sus intervenciones que sean suficientemente precisos y mensurables por medio de indicadores de resultados, y tendría que velar por que los objetivos sean alcanzables evaluando mejor los riesgos e hipótesis que condicionan el éxito de las intervenciones.

RECOMENDACIÓN 5

La Comisión debería prestar mayor apoyo a la sostenibilidad financiera de los programas agrícolas y de transferencia social, para lo cual tendría que:

a) hacer más hincapié en el desarrollo de servicios de formación agraria eficaces, en las infraestructuras para después de las cosechas y en el crédito rural;

b) velar por que los programas de transferencia social presten una ayuda adecuada al desarrollo de la capacidad de los beneficiarios para generar ingresos.

El presente informe ha sido aprobado por la Sala III, presidida por Karel PINXTEN, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión del día 10 de enero de 2012.

Por el Tribunal de Cuentas

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] Declaración de Roma sobre la seguridad alimentaria mundial y Plan de acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación. Organización para la Alimentación y la Agricultura (FAO), 1996.

[2] La subnutrición o hambre crónica es el estado de las personas cuya ingestión alimentaria regular no llega a cubrir sus necesidades energéticas mínimas. La necesidad mínima diaria de energía es de unas 1800 kcal por persona. La necesidad exacta viene determinada por la edad, el tamaño corporal, el embarazo o la lactancia (Fuente: FAO, véase www.fao.org/hunger/es).

[3] Los datos corresponden al último año del estudio para cada país.

[4] Retraso del crecimiento: la altura a una edad determinada es un parámetro de crecimiento lineal y, como tal, un indicador de los efectos a largo plazo de la desnutrición sin tener en cuenta los cambios estacionales.

[5] Falta de peso: el peso a una edad determinada combina la información sobre retraso del crecimiento y emaciación. Los niños pueden tener un peso inferior al normal por un retraso de crecimiento, por emaciación o por ambos factores.

[6] Emaciación: la altura por peso es un indicio del estado nutricional actual de un niño y refleja la ingesta nutricional reciente y episodios de enfermedad. La emaciación severa a menudo se encuentra vinculada a una escasez aguda de alimentos.

[7] Fuente: Banco Mundial y FAO.

[8] Fuente: Fondo de Población de las Naciones Unidas.

[9] Algunos países alcanzan o superan este objetivo, como Malawi y Etiopía.

[10] Según la FAO, entre 2004 y principios de 2009, la propiedad de al menos 2,5 millones de hectáreas pasó a manos de inversores extranjeros en cinco países africanos (Etiopía, Ghana, Madagascar, Malí y Sudán).

[11] El ODM 1 establece como indicadores para el seguimiento de los avances: la prevalencia del peso inferior al normal entre los niños menores de cinco años y el porcentaje de la población con un consumo de energía diario inferior al nivel mínimo. La seguridad alimentaria desempeña igualmente un papel importante para el ODM 4 (Reducir en dos terceras partes, entre 1990 y 2015, la tasa de mortalidad de los niños menores de cinco años) y el ODM 5 (Reducir un 75 % la tasa de mortalidad materna entre 1990 y 2015).

[12] Declaración conjunta del Consejo y de los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo, del Parlamento Europeo y de la Comisión sobre la política de desarrollo de la Unión Europea titulada "El consenso europeo sobre desarrollo" (DO C 46 de 24.2.2006, p. 1).

[13] Doc. COM(2010) 127 final de 31 de marzo de 2010.

[14] El FED es el principal instrumento para prestar ayuda al desarrollo de la UE a los países de África, el Caribe y el Pacífico (ACP) y a los países y territorios de ultramar (PTU). La financiación corre a cargo de los Estados miembros. Para más información sobre las características específicas del FED, véase el Informe Anual del Tribunal sobre el FED (DO C 326 de 10.11.2011, p. 251), apartados 2 a 8.

[15] Para cada período de programación, el país ACP o el PTU interesado y la UE redactan un documento de estrategia por país (DEP) en el que se establecen las orientaciones generales para la cooperación. El DEP incluye un diagnóstico del país y la estrategia de respuesta de la UE a través de la selección de sectores prioritarios, que representan los ámbitos de ayuda prioritarios, y sectores no prioritarios.

[16] Reglamento (CE) nº 1292/96 del Consejo, de 27 de junio de 1996, sobre la política y la gestión de la ayuda alimentaria y de las acciones específicas de apoyo a la seguridad alimentaria (DO L 166 de 5.7.1996, p. 1).

[17] Reglamento (CE) nº 1905/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2006, por el que se establece un Instrumento de Financiación de la Cooperación al Desarrollo (DO L 378 de 27.12.2006, p. 41).

[18] Reglamento (CE) nº 1337/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, por el que se establece un mecanismo de respuesta rápida frente a la fuerte subida de los precios de los productos alimenticios en los países en desarrollo (DO L 354 de 31.12.2008, p. 1).

[19] En relación con la LPSA, véase el Informe Especial nº 2/2003 del Tribunal sobre la aplicación de la política de seguridad alimentaria en países en desarrollo financiada por el presupuesto general de la Unión Europea (DO C 93 de 17.4.2003, p. 1).

[20] Anexo III del Documento de estrategia temático y Programa Indicativo Plurianual 2007-2010 (Comisión Europea, documento C/2007/1924, de 4 de mayo de 2007). El resto de los fondos se canalizó a través de las ONG (15 %) y las organizaciones internacionales (5 %).

[21] DO C 93 de 17.4.2003, p. 1.

[22] El Índice Mundial del Hambre (IMH) es un instrumento estadístico multidimensional desarrollado por el Instituto Internacional de Investigaciones sobre Políticas Alimentarias (IIPA) para describir la situación de un país. Combina tres indicadores que tienen la misma ponderación: i) el porcentaje de personas subnutridas dentro de la población, ii) la prevalencia de un peso inferior al normal entre los niños menores de cinco años, y iii) la tasa de mortalidad entre los niños menores de cinco años. Concede a los países una puntuación de 0 a 100, en la que 0 es la puntuación más alta ("sin hambre") y 100 la más baja, aunque ninguno de estos extremos se alcanza en la práctica. Los valores inferiores a 5,0 reflejan poca hambre, los valores situados entre 5,0 y 9,9 reflejan un hambre moderada, los valores entre 10,0 y 19,9 indican un problema grave, los valores entre 20,0 y 29,9 son alarmantes y los valores de 30,0 o más puntos son muy alarmantes.

[23] En particular, por parte del Banco Mundial, la FAO, y el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola, así como por parte de la Comisión que señala que el descenso del porcentaje de la ayuda pública para el desarrollo destinada a la agricultura y su rebaja dentro de las prioridades de los países en desarrollo han exacerbado la situación ("Food security: understanding and meeting the challenge of poverty", p. 5, octubre de 2009).

[24] Estos fondos están destinados a los países más comprometidos y necesitados. La Iniciativa ODM tiene dos componentes: uno de 300 millones de euros reservado para los países de "buen rendimiento", ateniéndose a los resultados de la revisión intermedia de los DEP del décimo FED, y un segundo de 700 millones abierto a todos los países del FED.

[25] Comisión Europea, documento C/2010/9263 de 21 de diciembre de 2010.

[26] Tras la Comunicación de la Comisión, de 20 de mayo de 2008, titulada "Hacer frente al reto del alza de precios de los productos alimenticios. Orientaciones para la acción de la UE" [COM(2008) 321 final de 20 de mayo de 2008] y la Resolución del Parlamento Europeo, de 22 de mayo de 2008, sobre el aumento de los precios de los alimentos en la Unión Europea y en los países en desarrollo (P6_TA(2008)0229), se adoptó el Reglamento (CE) nº 1337/2008 el 16 de diciembre de 2008. El 30 de marzo de 2009, la Comisión adoptó la Decisión relativa a la aplicación del Mecanismo Alimentario.

[27] Considerando 1 del Reglamento (CE) nº 1337/2008.

[28] Considerando 2 y artículo 1, apartado 1, del Reglamento (CE) nº 1337/2008.

[29] Burundi, Eritrea, Etiopía, Malawi, Níger y Ruanda.

[30] En el caso de Burundi y Ruanda, el sector prioritario es el desarrollo rural.

[31] Evaluación temática de la política de ayuda alimentaria, de la gestión de la ayuda alimentaria y de las operaciones especiales a favor de la seguridad alimentaria, julio de 2004.

[32] Revisión intermedia del Programa Temático de Seguridad Alimentaria (2007-2009), Informe final, septiembre de 2009.

[33] Malawi y Etiopía adoptaron su Estrategia Nacional de Nutrición en 2007 y 2008, respectivamente. En Ruanda se creó un Programa Nacional de Emergencia para Eliminar la Desnutrición, así como un grupo de trabajo sobre nutrición en 2009. Níger cuenta con un plan nacional de emergencia para la prevención de crisis de seguridad alimentaria y nutrición desde 2007. En Burundi se creó recientemente un grupo de trabajo a iniciativa del Programa Mundial de Alimentos con el fin de establecer un foro nacional sobre seguridad alimentaria y nutrición. En Eritrea, la Estrategia de Seguridad Alimentaria de 2004 reconoce el problema de la desnutrición, pero se centra en el acceso y la disponibilidad.

[34] Nota de síntesis "Améliorer la contribution de la CE à la lutte contre la malnutrition maternelle et infantile ainsi que ses causes", enero de 2009.

[35] Una declaración conjunta de la Organización Mundial de la Salud, el Programa Mundial de Alimentos, el Comité Permanente de Nutrición del Sistema de las Naciones Unidas y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia sobre la gestión comunitaria de la desnutrición aguda explica el enfoque basado en el TC de la siguiente manera: un gran número de niños que sufren desnutrición aguda pueden ser tratados en sus comunidades sin ingresarlos en una instalación de salud o centro terapéutico de alimentación. El enfoque comunitario requiere la detección oportuna de la desnutrición aguda en la comunidad y la prestación de tratamiento para quienes no presentan complicaciones médicas mediante alimentos terapéuticos listos para su uso u otros alimentos ricos en nutrientes en casa.

[36] Criterios específicos, mensurables, realistas, pertinentes y delimitados en el tiempo.

[37] Recomendaciones 1 letra c) y 1 letra d) del Informe Especial nº 11/2010 sobre la gestión por la Comisión del apoyo presupuestario general en los países ACP, de América Latina y de Asia.

[38] Informe Especial nº 11/2010 sobre la gestión por la Comisión del apoyo presupuestario general en los países ACP, de América Latina y de Asia, apartados 86 y 87.

[39] En Malawi, el Programa de Subsidios a los Insumos Agrícolas representaba un 10 % del presupuesto nacional de 2009 y el 71 % del presupuesto para la agricultura.

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ANEXO I

MAPA DE LA SITUACIÓN DE LA SEGURIDAD ALIMENTARIA EN EL ÁFRICA SUBSAHARIANA Y ASIA MERIDIONAL

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Nota: En el IMH de 2010, los datos sobre el porcentaje de personas desnutridas corresponden al período 2004-2006, los datos sobre niños con peso inferior al normal corresponden al último año del período 2003-2008 sobre el que se dispone de datos, y los datos sobre mortalidad infantil corresponden a 2008.

Las fronteras y nombres indicados y las denominaciones utilizadas en este mapa no implican el reconocimiento o aceptación oficial por parte del Instituto Internacional de Investigaciones sobre Políticas Alimentarias (IIPA) de sus socios y contribuyentes.

Fuente: Datos adaptados y reproducidos con permiso del Instituto Internacional de Investigaciones sobre Políticas Alimentarias (www.ifpri.org). Este mapa se basa en datos de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, las encuestas demográficas y de salud de Measure y la Organización Mundial de la Salud. El informe del que procede este mapa puede encontrarse en la siguiente dirección de Internet: http://www.ifpri.org/publication/2009-global-hunger-index.

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ANEXO II

PANORAMA DE LA SITUACIÓN DE LA SEGURIDAD ALIMENTARIA EN ETIOPÍA

La inseguridad alimentaria es un problema persistente en Etiopía. A pesar de la continua ayuda de la comunidad de donantes durante los últimos veinte años, el número de personas que necesita ayuda alimentaria aumentó de 6,7 millones en 1994 a 12,6 millones en 2010 [1]. Las principales causas de la inseguridad alimentaria son la elevada tasa de crecimiento demográfico (una media anual de dos millones de personas) y la dependencia de explotaciones agrícolas de pequeño tamaño y de secano que ejercen una presión insostenible sobre de las tierras [2] y provocan la erosión del suelo. Esto a su vez reduce la productividad y los rendimientos agrícolas. La inseguridad del régimen de propiedad de la tierra por parte de los agricultores es otra causa importante de la inseguridad alimentaria. La tierra es propiedad del Estado y los agricultores tienen un derecho de usufructo, lo que frena y obstaculiza el acceso a los préstamos necesarios para realizar inversiones productivas. La ineficiencia de los mercados interiores y unas infraestructuras de transporte inadecuadas hacen que suban los precios de los alimentos y dificultan aún más el acceso a estos, y complican además la distribución física de excedentes a las zonas de producción deficitaria, lo que agrava la necesidad de importar alimentos.

Aunque la producción agrícola nacional ha aumentado en los últimos cinco años [3], Etiopía sigue dependiendo de las importaciones comerciales de alimentos y de la ayuda alimentaria. Por ejemplo, las importaciones de ayuda alimentaria en la última década fueron en promedio de 700000 toneladas métricas [4]. Sin embargo, no existen cifras fiables sobre el déficit nacional de alimentos debido a las grandes diferencias (de hasta un 40 %) [4] entre los datos sobre la producción nacional de cultivos que publica el Ministerio de Agricultura y los que publica el Instituto Central de Estadística.

Etiopía tiene actualmente una población estimada en 77,5 millones de habitantes, de los cuales un 85 % dependen de la agricultura como principal fuente de sustento. La agricultura representa un 45 % del producto interior bruto (PIB) y por ello su desarrollo es esencial para reducir la pobreza. Desde su primera estrategia integral para el sector agrícola [5], el Gobierno de Etiopía ha prestado apoyo a la producción y productividad agrícolas como principales medios para alcanzar la autosuficiencia alimentaria e impulsar el crecimiento económico.

La seguridad alimentaria ha sido una prioridad de las estrategias nacionales para la reducción de la pobreza. El documento de estrategia de lucha contra la pobreza (DELP) correspondiente al período 2002-2005 reconoce la necesidad de mejorar la disponibilidad de los alimentos y el acceso a estos. Tras el DELP vino el Plan de desarrollo acelerado y sostenible para poner fin a la pobreza (PASDEP), que abarcaba el período 2005-2010 e incluía la política en materia de seguridad alimentaria en la política de desarrollo agrícola. Esta prioridad se mantiene en la actual estrategia de reducción de la pobreza para el período 2010-2015, el Plan de crecimiento y transformación.

La primera política de seguridad alimentaria, adoptada en 2001, tenía como fin aumentar la disponibilidad de los alimentos, mejorar el acceso a estos y reforzar la capacidad de reacción ante las situaciones de emergencia. Esta política subrayaba la intención del Gobierno de pasar de la ayuda alimentaria a un apoyo más predecible orientado hacia el desarrollo. En 2003, la coalición formada por el Gobierno y los donantes en pro de la seguridad alimentaria acordó la formulación del Programa de Red de Seguridad Productiva (PSNP). Desde 2005, el PSNP ha ofrecido transferencias condicionadas o no condicionadas en efectivo o alimentos a aproximadamente 8 millones de personas que, de lo contrario, necesitarían ayuda alimentaria de emergencia. Su propósito es mejorar el acceso a los alimentos y proteger al mismo tiempo los medios de producción de los hogares vulnerables.

La política de seguridad alimentaria se aplica a través de los programas de seguridad alimentaria (PSA), que han abarcado hasta ahora los períodos 2005-2010 y 2010-2014. Los PSA constan de cuatro pilares: i) el PSNP, ii) el reasentamiento voluntario de la población, iii) el programa de desarrollo de los medios de producción de los hogares (HAB, "Household asset-building programme"), y iv) el programa de inversiones complementarias en infraestructuras rurales.

En cuanto a la situación nutricional, los indicadores relacionados con los ODM reflejan un retraso [6]. La primera Estrategia nacional de nutrición se adoptó en 2008 y es aplicada por el Ministerio de Salud a través del Programa nacional de nutrición para el período 2008-2013. Su objetivo es reducir la magnitud de la desnutrición en Etiopía, en particular entre los niños menores de cinco años y las mujeres embarazadas y en período de lactancia.

[1] Agencia de Prevención y Preparación para Desastres de Etiopía, datos correspondientes a las series temporales de 2010.

[2] De acuerdo con la delegación de la UE, más de un tercio de los hogares cultivan menos de media hectárea.

[3] Según el proyecto de revisión intermedia del 10º DEP de la Comisión, realizada en 2009: "La producción de cereales aumentó de 10 millones de toneladas en 2004, después de la sequía, a más de 16 millones de toneladas en 2007 y 2008".

[4] Estudio de diagnóstico del DEP del décimo FED de la Comisión Europea sobre desarrollo rural y seguridad alimentaria.

[5] Estrategia de Industrialización de la Agricultura dirigida por el Desarrollo, 1993.

[6] Según el cuadro matricial 1 - MOFED de los informes de situación del PASDEP del Gobierno de Etiopía de 2007 y 2009, el indicador sobre prevalencia de los niños menores de cinco años con un peso inferior al normal casi alcanza el 40 %, mientras que la meta del ODM es un 30 %.

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ANEXO III

PANORAMA DE LA SITUACIÓN DE LA SEGURIDAD ALIMENTARIA EN MALAWI

La economía de Malawi está dominada por la agricultura, que representa el 35 % del PIB nacional y emplea al 85 % de la mano de obra, la mayoría de la cual está formada por pequeños agricultores y agricultores de subsistencia. El principal cultivo alimentario es el maíz, al que se dedica el 75 % de las tierras cultivables, mientras que el tabaco es el principal cultivo comercial. De este modo, la agricultura minifundista desempeña un papel crucial en el desarrollo económico del país, pero la baja productividad ha desacelerado el ritmo general del desarrollo y se ha convertido en la causa principal de la pobreza y la inseguridad alimentaria.

La baja productividad de la agricultura se debe a varias limitaciones estructurales, como: i) la densidad demográfica (la más alta de África) que, junto con el reducido tamaño de las explotaciones agrícolas de secano [1], provoca la degradación del suelo; ii) la falta de crédito rural, que impide que los pequeños agricultores accedan a medios de producción, como tierras e insumos, iii) el deficiente acceso al mercado y las infraestructuras inadecuadas, que aumentan los costes de las transacciones y los precios de los alimentos, y iv) las limitadas posibilidades de empleo fuera de la agricultura, que llevan a las poblaciones a adoptar estrategias de supervivencia insostenibles para el medio ambiente (por ejemplo, la deforestación).

Los datos disponibles indican que al 70 % de los hogares de Malawi se les agotan los alimentos que ellos mismos han producido entre tres y cuatro meses antes de la cosecha siguiente [2]. La inseguridad alimentaria en Malawi también es un problema de acceso a los alimentos. En 2005, un 22 % de la población era extremadamente pobre, lo que significa que una de cada cinco personas no podía permitirse una dieta básica mínima [3]. Por lo que se refiere a la situación de la nutrición, la falta de acceso a los alimentos y una dieta desequilibrada, a base principalmente de maíz, son las principales causas de desnutrición crónica. Entre el 60 % y el 70 % de la ingesta de calorías procede del maíz, por lo que un 43 % de los niños menores de cinco años presenta un retraso de crecimiento, un 22 % tiene un peso inferior al normal y un 5 % sufre desnutrición aguda [4].

La Estrategia de Crecimiento y Desarrollo de Malawi (MGDS), que abarca el período 2006-2011, incluye entre sus prioridades la agricultura y la seguridad alimentaria, así como la prevención y gestión de los trastornos nutricionales. El objetivo del Gobierno en materia de seguridad alimentaria es "liberar a Malawi del hambre". El efecto previsto a medio plazo es que "todos los habitantes de Malawi dispongan de alimentos en cantidad y calidad suficiente, y a precios asequibles". Las estrategias definidas para lograrlo se basan en el incremento de la productividad agrícola, el funcionamiento efectivo de los mercados agrícolas, la reducción