Informe Especial no 5/2003

sobre la financiación con fondos Phare e ISPA de proyectos medioambientales en los países candidatos, acompañado de las respuestas de la Comisión

(presentado con arreglo al segundo párrafo del apartado 4 del artículo 248 del Tratado CE)

(2003/C 167/01)

ÍNDICE

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RESUMEN

I. La fiscalización abarcó la financiación con fondos Phare e ISPA de proyectos medioambientales que tuvo lugar durante el período 1995-2000 en los diez países candidatos de Europa Central y Oriental, con el objetivo de evaluar la eficacia de dicha financiación de ayuda al medio ambiente en dichos países, sobre todo a efectos de prepararles con vistas a la adhesión.

Proyectos de refuerzo institucional en el sector de medio ambiente

II. La fiscalización puso de manifiesto que la asistencia prestada por la Comisión al refuerzo institucional de los países candidatos en el sector de medio ambiente sólo ha tenido éxito en parte. Como ya admitiera la propia Comisión en sus documentos estratégicos sobre la ampliación de 2001 y 2002, los países candidatos siguen necesitando acrecentar la capacidad de sus administraciones en el sector de medio ambiente (véase el apartado 8). Esta situación es consecuencia, por una parte, del limitado volumen de los fondos (véase el apartado 9) que la Comisión había comprometido con miras a reforzar las instituciones de estos países pese a los especiales desafíos que plantea el sector (véase el apartado 7), y, por otra, del modesto impacto de los proyectos de hermanamiento (twinning) y de asistencia técnica que habían sido financiados (véanse los apartados 11 a 14). La estrategia de refuerzo institucional adoptada por la Comisión descansa en una confianza excesiva en el instrumento de hermanamiento del que no cabe esperar que resuelva muchos de los problemas estructurales planteados a las administraciones de los países candidatos. Estos problemas pueden comprometer su capacidad de cumplir las exigencias que impone el acervo (acquis) medioambiental (véanse los apartados 11 a 14). Sigue habiendo un defecto de capacidad de las administraciones en el contexto de ISPA, a escala no sólo nacional sino también del beneficiario final, pese a la atención que debe prestarse a dicha capacidad para garantizar la viabilidad de los proyectos de infraestructuras (véanse los apartados 15 a 17).

Financiación de los proyectos de infraestructuras de medio ambiente

III. Los países candidatos tendrían que haber desarrollado estrategias medioambientales y de financiación en una fase más temprana a fin de determinar qué proyectos son prioritarios y la forma más eficaz de financiarlos (véanse los apartados 18 a 21). En el contexto de ISPA, se ha querido reducir el nivel de subvención por debajo del tope del 75 % (véase el apartado 23), para lo cual se ha entablado una cooperación eficaz con el BEI, el BERD y otras instituciones financieras internacionales (véanse los apartados 26 a 28). El Tribunal considera, sin embargo, que todavía queda margen para reducir el nivel de subvención (véanse los apartados 24 y 25).

Gestión de los proyectos de infraestructuras de medio ambiente

IV. Las carencias institucionales se han traducido asimismo en problemas de gestión de la entera duración de los proyectos que la Comisión no siempre ha resuelto con eficacia, con lo cual los países candidatos tuvieron problemas para preparar proyectos con arreglo a unos parámetros de calidad suficiente y los expertos contratados con cargo a la Comisión para corregir dichos problemas no actuaron de forma satisfactoria en todos los casos (véase el apartado 31). La Comisión, por su parte, no dedicó suficientes recursos a la fase de evaluación de los proyectos (véase el apartado 32). En relación con algunos proyectos de infraestructuras, en particular las plantas de depuración de aguas, existía el peligro de que la dimensión de las instalaciones fuera excesiva (véase el apartado 34). Los países candidatos experimentaron dificultades significativas a la hora de organizar los procedimientos de licitación de los contratos ISPA, debido en parte a la complejidad de los procedimientos de la Comisión, por lo que necesitan mayor ayuda en este terreno. Los presupuestos de los proyectos ISPA no siempre incluían los créditos requeridos para contratar ingenieros con experiencia suficiente para supervisar con eficacia los contratos (véanse los apartados 35 y 36). Si bien la mayoría de los proyectos de infraestructuras, una vez en marcha, se llevaron a cabo de manera satisfactoria, se registraron algunas excepciones importantes (véase el apartado 39).

V. Las recomendaciones del Tribunal se refieren principalmente a:

- la necesidad persistente de un refuerzo significativo de las instituciones (véanse los apartados 40 y 41),

- la necesidad de asignar de modo más eficaz los limitados fondos de ayuda disponibles y de aumentar la financiación proveniente de otras fuentes (véanse los apartados 42 y 43),

- la necesidad de aumentar la capacidad de absorción de los fondos, reforzando las aptitudes necesarias para preparar los proyectos y organizar su licitación pública (véanse los apartados 44 y 45).

INTRODUCCIÓN

El sector de medio ambiente y la ampliación de la Unión Europea

1. El medio ambiente, contemplado en el capítulo 22 de las negociaciones de adhesión, constituye uno de los sectores que plantea mayores desafíos a la hora de preparar la ampliación de la Unión Europea, y ello por las razones siguientes:

a) requiere la transposición, o incorporación a los ordenamientos nacionales, de un importante acervo medioambiental constituido por un total aproximado de 140 Directivas, referentes, entre otros extremos, a la calidad del aire y del agua, a la gestión de residuos, a la protección de la naturaleza y al control de la contaminación industrial, así como por la reglamentación referente al conjunto del sector, es decir, la evaluación del impacto ambiental y el acceso a la información existente en la materia;

b) precisa inversiones enormes en infraestructuras para aplicar en la práctica algunas Directivas clave. Según las últimas estimaciones, por ejemplo, el coste derivado de dicha aplicación puede oscilar entre 79 y 110 millardos de euros, lo cual significa que el medio ambiente es el sector que requiere mayores inversiones(1);

c) requiere la creación de estructuras de seguimiento, dotadas de los necesarios recursos financieros, materiales y humanos, para asegurar el cumplimiento de la normativa que ha sido objeto de transposición;

d) precisa un refuerzo de las instituciones centrales, regionales y locales y de su capacidad administrativa para gestionar todo el proceso de transposición, aplicación y cumplimiento del acervo medioambiental.

2. Los países candidatos están obligados a transponer y promulgar en su integridad el acervo medioambiental antes de la adhesión. Ahora bien, dadas las enormes inversiones requeridas para ello, se ha tenido claro desde el principio que dichos países necesitan un período transitorio dilatado para dotarse de las infraestructuras exigidas por algunas Directivas "de alta intensidad de inversión" en el contexto de las negociaciones del capítulo 22. Por consiguiente, no se fijó expresamente un nivel mínimo de aplicación de las Directivas citadas para cerrar de forma provisional el capítulo de medio ambiente, aunque la Comisión exigió ciertamente a los países candidatos que presentaran sus planes al respecto. En lo referente a las estructuras necesarias para asegurar el cumplimiento de la normativa y la capacidad administrativa general, los países candidatos sólo están obligados a demostrar que las instituciones competentes funcionarán de forma satisfactoria en el momento de la adhesión.

3. Durante el período abarcado por la fiscalización del Tribunal, el enfoque seguido por la Comisión respecto de su contribución financiera al sector de medio ambiente registró una serie de cambios:

a) en el período 1995-1997, la contribución financiera de la Comisión continuó basándose en el enfoque seguido desde el inicio del programa Phare en 1989, que se fundaba en la demanda y en la libertad de cada país candidato para decidir el destino de los fondos Phare recibidos en función de las prioridades nacionales;

b) a raíz del Consejo Europeo de Luxemburgo (diciembre de 1997), que lanzó el actual proceso de ampliación, el programa Phare sufrió un cambio de orientación y pasó a destinarse por entero a las prioridades de la preadhesión que se definen en la asociación para la adhesión de cada país candidato. Además la Comisión dictó una Comunicación para exponer su estrategia en el sector de medio ambiente(2);

c) los fondos destinados a proyectos de infraestructuras de medio ambiente aumentaron considerablemente en 2000: la creación del Instrumento de Política Estructural Preadhesión (ISPA) permitió destinar 1040 millones de euros(3) anuales a grandes inversiones en infraestructuras de medio ambiente y transporte(4) durante el período 2000-2006; el 50 % de este importe se asignó al primer sector y el otro 50 % al segundo. A partir de 2000, los fondos Phare, que durante el período 1995-1999 habían ascendido aproximadamente a 368 millones de euros (es decir, un promedio de 73,6 millones de euros al año), se destinaron principalmente al objetivo de reforzar las instituciones. En el cuadro 1 pueden verse, desglosados por país, los compromisos Phare e ISPA en el sector de medio ambiente correspondientes al período 1995-2000.

Cuadro 1

Compromisos Phare e ISPA destinados al sector de medio ambiente durante el período 1995-2000

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Fuente:

Tribunal de Cuentas Europeo.

La fiscalización del Tribunal

4. La fiscalización del Tribunal tenía como objetivo principal examinar la eficacia de la contribución de los fondos Phare e ISPA al sector de medio ambiente, sobre todo a efectos de preparar a los países candidatos con vistas a la adhesión. Los objetivos secundarios de la fiscalización se trazaron para poder evaluar, por una parte, la eficacia del marco estratégico y financiero establecido por la Comisión y los países candidatos y, por otra, el carácter económico, la eficiencia y la eficacia de los proyectos de refuerzo institucional y de inversiones. La fiscalización abarcó el compromiso y la ejecución hasta finales de 2001 de los fondos Phare e ISPA destinados al sector de medio ambiente con cargo a los presupuestos 1995-2000, e incluía la auditoría de proyectos en los diez países candidatos que se benefician de la contribución de dichos fondos. Se examinaron expedientes y se realizaron entrevistas en la sede de la Comisión y en sus delegaciones, al mismo tiempo que se celebraban reuniones con representantes de los ministerios de medio ambiente y las autoridades regionales y locales, así como con los beneficiarios finales, de los países candidatos.

5. Se auditaron diversos proyectos Phare que ascendían a un total de 270 millones de euros, lo que representa, aproximadamente, el 67 % del importe total de la contribución de los fondos Phare a proyectos medioambientales a lo largo del período considerado, con exclusión de los proyectos de infraestructuras financiados con cargo al programa de cooperación trasfronteriza (CTF) de Phare y los programas regionales en este ámbito(5). Además, se auditaron in situ 22 de las 39 medidas medioambientales ISPA que fueron comprometidas en 2000. Los compromisos relativos a estas medidas auditadas ascendían a 307 millones de euros, lo que constituye aproximadamente dos tercios del total de los fondos ISPA comprometidos con destino al medio ambiente. El Tribunal quiso basar la fiscalización de ISPA en sus observaciones sobre este instrumento contenidas en el Informe Anual relativo al ejercicio 2000(6). Todas las instituciones nacionales de control de los países candidatos participaron en esta fiscalización en proporción variable, bien auditando parte de la muestra de proyectos seleccionados por el Tribunal con arreglo a la metodología de éste, bien ayudando a sus auditores a preparar y ejecutar las visitas de fiscalización correspondientes.

6. Los resultados del Informe se centran en tres ámbitos principales:

a) la necesidad persistente de un refuerzo significativo de las instituciones;

b) la necesidad de asignar de modo más eficaz los limitados fondos de ayuda disponibles;

c) la necesidad de aumentar la capacidad de absorción de los fondos, reforzando las aptitudes necesarias para preparar los proyectos y organizar su licitación pública.

PROYECTOS DE REFUERZO INSTITUCIONAL EN EL SECTOR DE MEDIO AMBIENTE

Volumen limitado de los fondos Phare destinados al refuerzo institucional en el sector de medio ambiente

7. Desde su inicio en 1989, el programa Phare ha apoyado el refuerzo de las instituciones. En las nuevas Directrices sobre este programa que publicó en 1998, la Comisión reconocía la importancia, a efectos de preparar la adhesión, que requería dicho refuerzo, declarando que debía asignársele el 30 % del presupuesto anual de Phare. El refuerzo o desarrollo institucional a los efectos de esta asignación del 30 % fue definido por la Comisión como "la ayuda prestada a los países candidatos con vistas a desarrollar sus estructuras, estrategias, recursos humanos y técnicas de gestión necesarios para consolidar su capacidad económica, social, normativa y administrativa"(7). En el sector de medio ambiente resulta esencial contar con instituciones sólidas no sólo para garantizar su funcionamiento satisfactorio en el momento de la adhesión sino también para permitirles llevar a la práctica de forma efectiva y eficaz los enormes programas de inversiones exigidos para asegurar el cumplimiento del acervo (véase el apartado 2). Otra razón por la que el refuerzo institucional constituye un desafío de particular importancia en el sector de medio ambiente reside en que los ministerios encargados del mismo son estructuras relativamente recientes y las autoridades regionales y locales, así como los organismos del sector, precisan asistencia para poder hacer frente a las obligaciones que les impone el cumplimiento del acervo. Por último, la coordinación de los ministerios de medio ambiente con las instituciones citadas y con otros ministerios suele presentar muchas dificultades y necesita de un mayor desarrollo.

8. La conclusión principal en materia de medio ambiente a que llegaba el documento estratégico de la Comisión de 2001 sobre la ampliación era la necesidad de seguir reforzando las capacidades administrativas, así como de supervisión y control del cumplimiento de la normativa. En su documento estratégico de 2002, la Comisión ha reiterado el mismo mensaje al declarar que los países candidatos deben dedicar sus esfuerzos a reforzar su capacidad administrativa global. La fiscalización llevada a cabo por el Tribunal de los programas Phare e ISPA confirma las conclusiones de la Comisión, como puede verse en los resultados de dicha fiscalización que se exponen en los apartados siguientes (9 a 17).

9. Los problemas descritos por la Comisión reflejan, en parte, el volumen limitado de fondos que destinó durante el período 1995-2000 al refuerzo institucional en el sector de medio ambiente. Hasta 1998, las prioridades de financiación fueron fijadas por los países candidatos, los cuales en general no otorgaron una prioridad elevada el uso de Phare para el refuerzo institucional (véase el apartado 10). La mayor atención dedicada por la Comisión a dicho refuerzo en 1998 impulsó a partir de ese año el compromiso sistemático de fondos destinados a los proyectos que respondían a este objetivo. Sin embargo, durante 1999 y 2000 no hubo proyectos de refuerzo institucional en algunos países, y si los había eran poco importantes, pese a que las asociaciones para la adhesión y los programas nacionales de adopción del acervo facilitaban un marco estratégico para programar Phare a tenor de las prioridades fijadas para posibilitar dicha adopción. La media anual de los fondos comprometidos para los proyectos de hermanamiento medioambiental, el principal instrumento del refuerzo institucional, en esos dos años fue inferior en un 30 % a la correspondiente a 1998 (véase el cuadro 2), lo que resulta especialmente problemático dado que 2000 era, de hecho, el último año en que podían comprometerse fondos para los proyectos si se quería que estuvieran terminados antes de la adhesión en 2004.

10. La limitación de los fondos que la Comisión y los países candidatos comprometieron durante el período 1995-2000 para reforzar las instituciones en el sector de medio ambiente refleja, en parte, la prioridad otorgada por dichos países a los proyectos de infraestructuras, pese a la necesidad imperativa de garantizar el buen funcionamiento de las instituciones citadas en el momento de la adhesión. La limitación de los fondos comprometidos puede explicarse, también, por la escasa influencia de los ministerios de medio ambiente en la mayor parte de los países candidatos y la preferencia dada a otros ministerios más antiguos a la hora de asignar los fondos Phare a proyectos competidores. A ello se añade que algunos ministerios de medio ambiente han tenido dificultades para elaborar las propuestas que iban a servir de base a los proyectos de refuerzo institucional, financiados con dichos fondos, con arreglo a los parámetros de calidad fijados por la Comisión para su aprobación. En sus Directrices de programación de Phare con respecto a 2002, la Comisión exhortó a los países candidatos a hacer del refuerzo institucional la prioridad número uno y se elaboraron planes de actuación detallados para afrontar ciertas carencias institucionales. Ahora bien, la mayor parte de los proyectos financiados con cargo al presupuesto de 2002 no finalizarán hasta 2005.

Cuadro 2

Compromisos Phare destinados a los proyectos de hermanamiento en el sector de medio ambiente durante el período 1998-2000

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Fuente:

Tribunal de Cuentas Europeo.

Impacto limitado de los proyectos Phare de hermanamiento y asistencia técnica

11. Hasta 1998 los proyectos de refuerzo institucional se inscribían en el marco de la asistencia técnica. A partir de ese año la Comisión hizo del "hermanamiento" el principal instrumento para respaldar la creciente importancia que concedía al refuerzo institucional(8). Este instrumento, consistente en adscribir funcionarios de los Estados miembros a los ministerios de los países candidatos a fin de asesorarles en sus preparativos para la adhesión, presenta dos rasgos distintivos:

a) "garantizar", según la Comisión, resultados plenamente operativos, en contraste con la confianza depositada con anterioridad en la asistencia técnica, a la que a menudo se ha reprochado el hecho de servir tan sólo para producir largos informes de muy escasa utilidad;

b) basarse en una cooperación más estrecha con los países candidatos, reflejo de su evolución a medida que se aproximan a la adhesión; la intención era que una serie de funcionarios clave de los ministerios de los países candidatos trabajaran codo a codo con representantes de las administraciones de los Estados miembros en vez de limitarse a recibir asesoramiento.

12. El Tribunal fiscalizó 15 contratos de asistencia técnica, así como 19 de los 42 proyectos de hermanamiento que fueron financiados durante el período 1998-2000, concentrándose en los que estaban ya en marcha o habían finalizado. En 12 de los 14 proyectos finalizados, el Tribunal observó que el instrumento del hermanamiento había permitido obtener al menos algunos de los resultados previstos, sobre todo en lo relativo a la transposición del acervo, pero que no había posibilitado la consecución de todos los objetivos definidos en el convenio correspondiente. Aunque haya contribuido a fortalecer las instituciones, el hermanamiento no constituye pues un instrumento que garantice la obtención de resultados.

13. Un obstáculo importante que impedía la obtención de resultados eran las capacidades administrativas de los países candidatos. En la mayoría de los casos, los funcionarios de los ministerios de medio ambiente no podían dedicarse todo el tiempo a trabajar con los representantes de los Estados miembros debido, generalmente, a que dichos ministerios no disponían de suficiente personal ni de tiempo para integrar en su trabajo normal las tareas suplementarias derivadas del convenio de hermanamiento. La fiscalización llevada a cabo por el Tribunal de los contratos de asistencia técnica permitió identificar problemas similares a los encontrados en los proyectos de hermanamiento. En algunos países, el examen de los contratos puso de manifiesto que los ministerios dependían excesivamente de la asistencia técnica dado que la limitación de sus recursos dificultaba la adecuada transmisión de conocimientos. El personal que había recibido formación a menudo abandonaba los ministerios, bien por el deseo de obtener mejores remuneraciones en el sector privado, bien por los cambios políticos subsiguientes a las elecciones.

14. La estrategia adoptada por la Comisión con respecto al refuerzo institucional descansa en una confianza excesiva en el instrumento del hermanamiento, del que no cabe esperar que resuelva muchos de los problemas estructurales planteados a las administraciones de los países candidatos, sobre todo teniendo en cuenta el apretado calendario de la adhesión. Por añadidura, el éxito de los proyectos de hermanamiento depende mucho más de las aportaciones de los Estados miembros y los países candidatos, y de su cooperación, que de la propia gestión de la Comisión. En los casos en que esta institución ha tratado de imponer condiciones a la hora de financiar los programas Phare en el sentido de que los beneficiarios aseguraran una dotación de personal suficiente, el cumplimiento de estas condiciones no se ha supervisado de forma estricta por lo general. La falta de normas reguladoras del refuerzo institucional significa que no se ha establecido el nivel que han de alcanzar las administraciones públicas y que la Comisión no ha fijado ningún criterio objetivo ni medible para determinar el grado "adecuado" de capacidad administrativa en el sector de medio ambiente, aunque ya lo ha hecho en otros ámbitos en la medida que el acervo lo permite.

Necesidad del refuerzo institucional en el contexto de ISPA

15. Las carencias institucionales descritas afectan, asimismo, a la gestión de ISPA que llevan a cabo los países candidatos. Todavía a finales de 2001, la mayoría de esos países seguía careciendo de estructuras que funcionaran plenamente para gestionar ISPA, lo que conducía a la escasa calidad de algunas estrategias nacionales referentes a este instrumento (véase el apartado 18) y la dificultad de presentar proyectos prioritarios que respondieran a la calidad exigida, a la que ya hizo mención el Tribunal en su Informe Anual relativo al ejercicio 2000(9) (véanse los apartados 30 y 31). Los ministerios de medio ambiente de la mayoría de los países no disponían del personal técnico necesario en el campo de la ingeniería.

16. A semejanza de otras instituciones de los países candidatos, ninguna de las instituciones participantes en proyectos medioambientales ISPA había progresado hasta el punto de que la Comisión la considerara capaz de utilizar su sistema de ejecución descentralizada ampliada (SEDA), que le permite pasar de un control previo de las licitaciones y contrataciones públicas a uno posterior sobre la base de que puede confiar en los sistemas de gestión financiera y control de los países candidatos. Se había proyectado introducir el SEDA a comienzos de 2002, pero la Comisión no comenzó sistemáticamente a prestar asistencia técnica a los países candidatos para enseñarles a utilizarlo hasta diciembre de 2001, y es probable que hasta 2003, por lo menos, este sistema no se introduzca en ninguno de dichos países.

17. La necesidad generalizada de un mayor refuerzo institucional se ha hecho sentir también en el nivel del beneficiario final. Dado que el principal objetivo de ISPA es financiar contratos de construcción para proyectos de infraestructuras, los fondos movilizados en virtud de este instrumento no se asignan sistemáticamente a las medidas de refuerzo institucional encaminadas a asistir a los beneficiarios de estos proyectos. En este sentido cabe citar la extrema importancia de que las compañías de aguas reciban asistencia técnica para mejorar su gestión operativa y financiera. La experiencia del Fondo de Cohesión revela el riesgo de financiar infraestructuras, como las plantas de depuración de aguas, cuyos costes de funcionamiento y mantenimiento no pueden sufragar los beneficiarios una vez finalizado el proyecto.

FINANCIACIÓN DE PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURAS DE MEDIO AMBIENTE

Deficiencias de las estrategias de medio ambiente

18. Los fondos Phare e ISPA representan tan sólo una pequeña parte, como muestra el cuadro 2, de las inmensas necesidades financieras de los países candidatos en el sector de medio ambiente. Si se quiere garantizar que los escasos recursos asignados a los proyectos medioambientales se utilicen con la máxima eficacia posible, es necesario establecer un orden de prioridades y financiar en primer lugar los que pueden tener mayor impacto. En la práctica, las estrategias nacionales en materia de medio ambiente contenían demasiado a menudo una larga lista de proyectos previstos, sin clasificarlos por orden de prioridad a efectos de preparación y ejecución. Es más, incluso después de haber cambiado en 1998 el enfoque de Phare basado en la demanda a un enfoque basado en la adhesión [véase el apartado 3.b)], la Comisión concedió excesiva importancia a que los proyectos estuvieran listos para su ejecución y no a la prioridad que pudieran tener con respecto a los demás. Ahora bien, la madurez de un proyecto con frecuencia dependía más de la iniciativa de las autoridades regionales y locales que de las prioridades nacionales. Asimismo, algunas de las "estrategias nacionales ISPA" requeridas por la Comisión a los países candidatos se habían articulado en torno a proyectos en preparación y no a los que presentaban mayor grado de prioridad.

19. Los fondos Phare e ISPA destinados a financiar infraestructuras de medio ambiente se han asignado en buena medida al sector del agua (véase el cuadro 3). Pese a la inmensa necesidad de acometer inversiones para mejorar la calidad del aire, la contribución de Phare e ISPA ha sido escasa en este ámbito, considerado prioritario sin embargo en todas las estrategias nacionales ISPA. El motivo principal reside en que las necesidades de inversión para mejorar la calidad del aire se refieren, sobre todo, a las grandes plantas de combustión de propiedad privada y la Comisión no ha desarrollado todavía un enfoque para financiar proyectos de este tipo que se adecue a las exigencias de la reglamentación de ISPA y, en particular, a sus disposiciones en materia de competencia.

Cuadro 3

Compromisos Phare e ISPA destinados durante el período 1995-2000 a proyectos de infraestructuras de medio ambiente, desglosados por subsector y comparados con las necesidades totales estimadas

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Fuente:

Tribunal de Cuentas Europeo.

20. Aproximadamente el 14 % de los fondos se han asignado a proyectos de gestión de residuos. Si bien una de las principales prioridades en este terreno es la de crear grandes vertederos regionales y cerrar otros más pequeños de carácter a menudo ilegal, los fondos Phare e ISPA han financiado con frecuencia nuevos vertederos en ausencia de planes nacionales y regionales de gestión de residuos. Aunque la Comisión, por citar un ejemplo, aprobó en 2000 tres proyectos ISPA de gestión de residuos sólidos en Hungría (para los que la contribución de este instrumento debía sumar un total de 29,6 millones de euros), el plan nacional de gestión de residuos no se adoptó hasta septiembre de 2001, y los planes regional y locales se encontraban todavía en fase de preparación en 2002. Más aún, dos proyectos Phare de gestión de residuos que iban a servir de base para estos planes no se pusieron en marcha hasta que comenzó el año 2001. La elaboración de los planes de gestión de residuos en otros países ha sido igualmente tardía.

Cofinanciación de las ayudas Phare e ISPA

Retrasos en el establecimiento de estrategias de financiación

21. Teniendo en cuenta los importes que se necesitan y la escasez de fondos disponibles, era preciso que los países candidatos trazaran estrategias de financiación en una fase temprana a fin de encontrar otras fuentes (presupuestos nacionales y locales, subida de tarifas, préstamos, etc.) que permitieran cofinanciar las ayudas Phare e ISPA. Sin embargo, la Comisión consideró todavía necesario dictar en junio de 2001 una "Comunicación" formal sobre "El reto de la financiación medioambiental en los países candidatos" para ayudar a éstos a "definir de forma clara y viable unos planes de financiación que atiendan a las necesidades que plantea la adhesión"(10). La comunicación terminaba insistiendo en que la necesidad de continuar desarrollando estrategias de financiación con destino a los tres aspectos principales (aire, agua y residuos) era "cada vez más urgente".

Reducción del nivel de subvención en los proyectos generadores de ingresos

22. Dado que los proyectos de infraestructuras de depuración de aguas y de gestión de residuos sólidos generan ingresos, un criterio esencial a la hora de determinar su oportunidad, y en su caso el nivel de subvención requerido, consiste en averiguar si dichos proyectos pueden financiarse, y en qué medida, por los consumidores a través de una subida de tarifas aplicables a los servicios que reciben. Los ingresos que se obtienen gracias a las tarifas aplicadas pueden financiar directamente los proyectos o utilizarse para financiar préstamos. Sin embargo, este aspecto fundamental de los ingresos no se incluyó de forma sistemática en las fichas utilizadas para evaluar los proyectos Phare.

23. En el caso de ISPA, en cambio, se ha prestado una atención particular al aspecto de los ingresos al fijar qué porcentaje de las medidas debe financiarse con una ayuda a cargo de este instrumento. Aunque los beneficiarios finales siempre tienen interés en que ese nivel sea el máximo posible, uno de los principales logros de la Comisión al gestionar ISPA ha consistido en evitar que todas las ayudas se fijaran en el 75 % previsto en la reglamentación aplicable. Por el hecho de haber atraído otras fórmulas de financiación nacional y préstamos internacionales, ISPA contrasta favorablemente con el Fondo de Cohesión, cuyas ayudas a los Estados miembros han alcanzado a menudo el máximo permitido, es decir, el 85 %. Ahora bien, como se demuestra en los apartados siguientes, todavía queda margen para reducir el nivel de subvención que permitiría obtener financiación para un número mayor de proyectos.

24. A fin de determinar qué porcentaje del proyecto podría financiarse por préstamos en vez de por ayudas ISPA, la regla citada por la Comisión para fijar el nivel apropiado de tarifas del agua es establecer la capacidad económica máxima de los consumidores en el 4 % de la renta media de los hogares(11). Sin embargo, no siempre estaba claramente justificado el nivel de subvención con cargo a ISPA para una medida concreta. En algunas medidas, la documentación preparada en relación con este instrumento no indicaba a qué porcentaje de renta de los hogares iban a corresponder las nuevas tarifas. Cuando este porcentaje se indicaba expresamente, las tarifas del agua representaban en promedio un 3 % de la renta media de los hogares, con excepción de Rumania, en donde las tarifas sobrepasaban en la práctica el 4 % y, además, variaban considerablemente según los proyectos. Dado que una subida tan insignificante como el 0,1 % puede acrecentar notablemente la capacidad de las autoridades locales y de las compañías de aguas para financiar proyectos de infraestructuras con sus propios recursos, la aproximación de las tarifas al 4 % habría supuesto una reducción de las ayudas concedidas por ISPA.

25. En Lituania, el nivel de tarifas previsto en la medida relativa al alcantarillado de Vilnius (para el que la aportación de ISPA ascendía a 20 millones de euros) correspondía tan sólo al 1,8 % de la renta media de los hogares. La aportación de ISPA a Torun sumó un total de 47,5 millones de euros, cuando en esta ciudad polaca las tarifas del agua son las más bajas de las 16 capitales del país e, incluso después del proyecto, iban subir sólo al 2,5 % de la renta media de los hogares. En el caso de la vecina ciudad de Bydgoszcz, que recibió una aportación ISPA por valor de 66,2 millones de euros, el análisis financiero preparado por asesores técnicos mostraba que se podía reducir significativamente el nivel de subvención, cifrado en el 49 %, subiendo las tarifas.

Cooperación eficaz con las instituciones financieras internacionales

26. A raíz del Consejo de Copenhague de 1993, los fondos PHARE destinados a financiar proyectos de infraestructuras, incluidos los de carácter medioambiental, comenzaron a concederse de forma conjunta con las instituciones financieras internacionales (IFI). Se quería con ello que los fondos Phare tuvieran un efecto multiplicador al atraer financiación de las IFI para proyectos que de otro modo no la hubieran recibido. Aunque al inicio la cooperación se centró en gran medida en los proyectos individuales, en 1998 se introdujo un enfoque más sistemático con la firma de un Protocolo de Acuerdo sobre la preparación a la preadhesión entre la Comisión, el BERD y el Banco Mundial. En el año 2000, dicho Protocolo se amplió para incluir al Banco Nórdico de Inversiones (NIB en sus siglas inglesas) y a la Corporación Nórdica de Financiación para el Medio Ambiente (NEFCO en sus siglas inglesas). Al mismo tiempo se reforzó la cooperación con el Banco Europeo de Inversiones (BEI), particularmente en el contexto de su mecanismo para la adhesión.

27. La creación del mecanismo de ayuda a la infraestructura de gran escala (LSIF en sus siglas inglesas) de Phare para el período 1998-1999 permitió concretar aún más dicha cooperación. Pero aunque el LSIF concedía especial importancia a la financiación de proyectos que podían atraer más fondos de las IFI, sirvió en algunos casos para finalizar proyectos ya financiados por ellas (por ejemplo, Rumania, Estados bálticos).

28. En el contexto de ISPA, la Comisión ha entablado una cooperación eficaz con el BEI, el BERD, el NIB y la NEFCO. Incluso no estando siempre claro que la relación subvención/préstamo fuera la mejor (véanse los apartados 24 y 25), las ayudas ISPA permitieron a las entidades bancarias financiar proyectos que de otro modo no habrían salido adelante por lo general.

29. Otra fuente de financiación potencialmente importante fue la representada por las asociaciones entre los sectores público y privado (APP), pese a que con ellas se corre el riesgo de que ISPA termine subvencionando a las empresas. Hasta 2002 la Comisión estuvo trabajando para definir las líneas generales de dichas asociaciones a fin de permitir que ISPA recurra a ellas reduciendo al mismo tiempo el riesgo descrito al mínimo. También es necesario trabajar estrechamente con las IFI en este terreno.

GESTIÓN DE LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURAS DE MEDIO AMBIENTE

Dificultades para preparar los proyectos destinados a recibir fondos ISPA

30. La creación de ISPA se ha traducido en un considerable incremento de los fondos destinados a los proyectos de infraestructura en el sector de medio ambiente que ha provocado problemas de absorción a la mayoría de los países candidatos, pese a sus enormes necesidades. Una muestra de ello es el total estimado que alcanzaron en 2000 los fondos ISPA comprometidos para financiar las medidas de medio ambiente. Como puede verse en el cuadro 4, hubo cuatro países (República Checa, Hungría, Lituania, Rumania) en que el porcentaje referido a medidas medioambientales respecto del total estimado de la contribución de ISPA fue inferior al 35 %.

Cuadro 4

Estimación del porcentaje total de los fondos ISPA destinados al sector de medio ambiente respecto de la contribución total de ISPA a todas las medidas

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Fuente:

Tribunal de Cuentas Europeo.

31. Los proyectos propuestos por las administraciones de los países candidatos no se habían elaborado en muchos casos con arreglo a los parámetros exigidos para recibir los fondos ISPA, por lo que la Comisión instó a dichos países a que hicieran uso de la asistencia técnica, financiada por un contrato marco Phare, para tratar de mejorar la calidad de las propuestas y permitir de esta manera el compromiso de los fondos. Sin embargo, la asistencia técnica no produjo los resultados esperados debido a que intervino en una fase relativamente tardía y se vio sobrecargada por un gran número de tareas que debían realizarse en un breve espacio de tiempo. En consecuencia, las autoridades de algunos países (por ejemplo, República Checa, Letonia) tuvieron que contratar a expertos nacionales para realizar el trabajo. Por último, la Comisión se vio obligada a exigir en los convenios de financiación que, para poder comenzar la ejecución de un proyecto, había que finalizar antes el trabajo preparatorio.

32. La propia capacidad de la Comisión para evaluar las solicitudes y el trabajo adicional realizado por los expertos se vio limitada inicialmente por el hecho de que en enero de 2000 sólo había asignado a ISPA cinco funcionarios de categoría A. Un país como Polonia, al que puede considerarse con mucho el mayor beneficiario de fondos ISPA con destino al sector de medio ambiente (133 millones de euros comprometidos en 2000), hasta noviembre de 2001 sólo tenía asignado un funcionario para dicho sector. Otra limitación venía dada por la falta en la Comisión del personal técnico necesario en el campo de la ingeniería, falta que se quiso paliar celebrando un contrato marco con el BEI, cuyos ingenieros y economistas gozan de amplia experiencia en los proyectos del Fondo de Cohesión. Sin embargo la Comisión no pudo hacer uso sistemáticamente de los servicios de calidad de dichos profesionales debido al presupuesto limitado de que disponía para este propósito.

33. Cabe citar la lentitud del ritmo de absorción de los fondos ISPA, que a partir de 2000 pasaron a financiar (en lugar de los fondos Phare) la preparación de los proyectos, pese a la escasa capacidad mostrada en este sentido por los países beneficiarios. En efecto, sólo dos proyectos de asistencia técnica se comprometieron en 2000 en dichos países por un total de 3,7 millones de euros.

34. Un importante problema de orden técnico que se plantea en la fase de diseño del tipo de proyecto de infraestructuras más habitual, es decir, las plantas de depuración de aguas y sus redes, es la capacidad de las instalaciones. Los planos databan con frecuencia de la era comunista y se habían trazado para atender a la fuerte demanda de agua que se derivaba, fundamentalmente, de la existencia de tarifas muy bajas. La intervención tardía de la asistencia técnica LSIF restó tiempo para evaluar adecuadamente los diseños de las instalaciones (véase el apartado 31), pese a que la tarea de estimar algunos factores que influyen en la capacidad óptima resultaba difícil, dada la rápida evolución de las economías de los países candidatos(12). En algunos casos se observó que la Comisión había aprobado proyectos en los que era evidente el riesgo de sobredimensionamiento y, por consiguiente, de que los fondos Phare e ISPA no se utilizaran de forma económica y, además, de que los costes de explotación subsiguientes resultaran superiores a lo debido:

a) en Bulgaria, no estaban claros los motivos que justificaban la decisión de aumentar la capacidad de la planta de Sofía de 500000 a 700000 m3 diarios (17,3 millones de euros). Los expertos contratados con fondos Phare declararon que no resultaba clara la necesidad de aumentar de tal forma la capacidad de la planta y estimaban que el volumen diario disminuiría en un 40 %, desde un máximo de 468368 m3 al día en 2004 a 280800 m3 en 2020;

b) en Lituania, país en donde el consumo de agua había descendido de forma particularmente pronunciada, todo parece apuntar a que la planta de Jurbarkas (Phare: 2 millones de euros) estaba sobredimensionada. Las estaciones de bombeo de Kaunas, financiadas por Phare, eran asimismo demasiado grandes para las necesidades existentes en aquel momento y también para las futuras (Phare: 7,75 millones de euros);

c) en Polonia, la planta marina de Szczecin (Phare: 1,1 millones de euros) funciona sólo al 40 % de su capacidad desde su inauguración en abril de 2000. Igualmente se observó que en Polonia el LSIF había cofinanciado con el Banco Mundial (5 millones de euros) un proyecto de abastecimiento de aguas a Bielsko Biala, que estaba destinado a alimentar depósitos con una capacidad total de 80000 m3 diarios al menos, cuando la demanda en aquel momento no superaba los 55000 m3 diarios;

d) en el caso de dos proyectos ISPA en Hungría (Györ: 14,5 millones de euros) y Rumania (Braila: 44,9 millones de euros), todo parece apuntar a que la capacidad prevista de las instalaciones iba a ser excesiva para las necesidades existentes en aquel momento y también para las futuras.

Deficiencias de los procedimientos de licitación y supervisión

35. Desde 1998 un criterio clave para seleccionar los proyectos Phare ha sido su grado de madurez, es decir, que estuvieran listos para su ejecución. En realidad, los proyectos a los que se concedió la financiación a menudo hubieran necesitado una mayor preparación. Este hecho, unido a la falta de experiencia de los beneficiarios en organizar los procedimientos de licitación pública, hizo que los contratos relativos a más de la mitad de los proyectos de infraestructura Phare auditados no fueran adjudicados hasta el último cuarto del período fijado para ello en los convenios de financiación.

36. La adjudicación de los contratos relativos a las medidas ISPA también se retrasó considerablemente respecto del calendario fijado en los convenios de financiación correspondientes. Al final de 2001 sólo se había adjudicado un contrato de obras financiado con cargo a ISPA por 1,9 millones de euros en Eslovenia. Aunque organizar de las licitaciones públicas de grandes proyectos de infraestructuras resulta una tarea compleja y el calendario fijado por la Comisión en los convenios de financiación pecaba, por lo general, de falta de realismo, otros motivos explican también el retraso registrado en los procedimientos de licitación:

a) la falta de experiencia de la mayor parte de los beneficiarios, tanto a nivel central como local, a la hora de preparar la documentación requerida en las licitaciones con arreglo a los procedimientos de la Comisión y la FIDIC(13);

b) la mitad de las delegaciones de la Comisión no contó con un ingeniero hasta septiembre de 2001, o incluso más tarde, pese a que esta institución había comprometido en 2000 un total de 7 millones de euros para financiar este tipo de puestos en las delegaciones con el fin de asegurar la supervisión de la ejecución de las medidas ISPA y de los procedimientos de licitación;

c) los proyectos se resintieron en algunos casos de los retrasos o de la falta de calidad del trabajo realizado por los expertos contratados por la Comisión para preparar la documentación requerida en las licitaciones;

d) los problemas iniciales se debieron a la diferente regulación que sobre la evaluación de ofertas contenía, por un lado, el manual de procedimientos del sistema de ejecución descentralizado de la Comisión y, por otro, la nueva "guía práctica" que esta institución introdujo en enero de 2001;

e) los problemas surgidos en los proyectos cofinanciados con el BERD (principalmente en Polonia y Rumania), debido a las diferencias de los procedimientos aplicados por dicho banco con los de la Comisión y que no se resolvieron hasta que tuvo lugar la modificación de la reglamentación relativa a ISPA en diciembre de 2001;

f) la necesidad en algunos casos de que los beneficiarios cumplan determinadas exigencias antes de poder iniciar la ejecución de los proyectos, debido habitualmente a la incompleta preparación de estos (véase el apartado 31).

37. La Comisión y los países beneficiarios han favorecido el uso de los contratos de "diseño y construcción" frente a los de "obra medida". El primer tipo presenta la ventaja de hacer recaer la responsabilidad del diseño de las infraestructuras en el contratista, con lo que el exceso de costes lo soporta él y no el beneficiario. Ahora bien, al tener que cubrir este riesgo el contratista, el coste de este primer tipo de contratos es superior al segundo ("obra medida") y esa diferencia la soportan más los programas Phare e ISPA que el beneficiario directamente. Cabe destacar, asimismo, que la Comisión no ha requerido en todos los casos una evaluación financiera de las ofertas de los contratos "diseño y construcción" para tener en cuenta el coste de explotación del proyecto a largo plazo que conlleva un diseño concreto y no sólo los costes de capital.

38. Los proyectos de infraestructuras no siempre han sido supervisados por un ingeniero de nivel internacional. En los países candidatos, las tareas de supervisión han solido correr cargo del personal empleado por el propio beneficiario y la Comisión no siempre ha velado por que el presupuesto del proyecto incluyera una partida para financiar una supervisión eficaz. Aunque las medidas ISPA examinadas sí incluían esta partida por lo general, su importe en algunos casos era inferior al 2 % del presupuesto.

39. Aunque en la mayoría de los casos, las obras de construcción se llevaron a cabo conforme a lo previsto en los convenios de financiación, una vez terminada la fase de licitación, los siguientes proyectos presentaron dificultades de ejecución:

a) en Lituania, las obras de la planta de depuración de aguas de Klaipeda (Phare LSIF: 7,2 millones de euros) se vieron afectadas por graves dificultades a causa de la mala preparación del proyecto y las fuertes discrepancias surgidas entre el beneficiario y el contratista en ausencia de un ingeniero independiente (véase el apartado 38). Las obras de construcción no habían comenzado todavía cuando tuvo lugar la fiscalización del Tribunal en octubre de 2001, es decir, 24 meses después de la fecha prevista de iniciación del contrato;

b) en Bulgaria, el presupuesto inicial de 34 millones de euros para la rehabilitación de la planta de depuración de aguas de Sofía era inferior al importe que el experto consideraba "el mínimo necesario" para ejecutar las obras correctamente. Pese a ello, la Comisión redujo ulteriormente el presupuesto a 22,4 millones de euros, limitando así el alcance del proyecto y creando un riesgo real de que la planta sufra averías y plantee una grave amenaza de contaminación a los ríos de la zona y, en último término, al Danubio;

c) en Polonia, dentro del proyecto geotérmico de Podhale (LSIF Phare de 1999: 14 millones de euros), destinado a reducir la contaminación atmosférica, se utilizaron 4,82 millones de euros (un 34,4 % del programa) para construir un centro termal. No puede considerarse que la construcción de ese centro contribuya a asegurar el cumplimiento del acervo medioambiental ni que forme parte del proyecto Phare, cuyo objeto era la conexión de los diferentes elementos del sistema de calefacción por medio de una red de conducciones. Aunque la ficha del proyecto hacía mención de invernaderos y hoteles balneario, la idea era que las conexiones extendieran a los edificios existentes y no que fuera a construirse un nuevo centro termal. Por añadidura, dado el volumen de los fondos destinados a dicho centro, la ficha del proyecto tendría que haber indicado claramente el presupuesto asignado al mismo, cosa que no hizo.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Persiste una gran necesidad de refuerzo institucional

40. La fiscalización puso de relieve que el programa Phare sólo en parte ha logrado su objetivo de incrementar la capacidad de las instituciones. No sólo eran insuficientes los fondos comprometidos por la Comisión en algunas ocasiones, sino que el principal instrumento aplicado por esta institución para promover el refuerzo institucional, el hermanamiento, no sirvió desde luego para lograr en todos los casos los pretendidos resultados "garantizados" que se habían previsto, sobre todo por las carencias institucionales que debían remediar los proyectos. En términos generales, era evidente que el programa Phare no podía cumplir todos sus objetivos en vista del apretado calendario de la adhesión y el hecho de que la estrategia de la Comisión descansaba en una confianza excesiva en el instrumento del hermanamiento del que no cabe esperar que resuelva muchos de los problemas estructurales planteados a las administraciones públicas de los países candidatos. De todo ello se deduce la necesidad de continuar realizando esfuerzos considerables para fortalecer las instituciones, teniendo en cuenta sobre todo el papel esencial que han de jugar las autoridades nacionales, regionales y locales, así como los operadores, para ajustarse al acervo medioambiental, mediante la planificación y ejecución de una serie de proyectos de infraestructuras de medio ambiente, y garantizar la viabilidad de estos una vez finalizada la fase de construcción.

41. El Tribunal recomienda abordar esta necesidad de continuar con el refuerzo institucional por las vías siguientes:

a) convendría prestar una atención especial a las necesidades de refuerzo institucional de las autoridades nacionales y locales en el sector de medio ambiente al asignar futuras ayudas antes y después de la adhesión. La asignación de ayudas debería basarse en una estrategia común acordada por la Comisión y los países candidatos para reformar las administraciones públicas;

b) convendría dedicar más recursos de ISPA a prestar asistencia técnica a los beneficiarios finales para aumentar la viabilidad operativa y financiera de las inversiones realizadas en infraestructuras;

c) convendría prestar asistencia específica a los países candidatos para introducir, lo antes posible a la adhesión, el SEDA respecto de las medidas ISPA con el fin de ayudar a dichos países a prepararse para la gestión de los fondos estructurales.

Cabe mejorar la asignación del limitado volumen de ayudas de que se dispone

42. La fiscalización puso de relieve que se podrían haber asignado más eficazmente las ayudas Phare e ISPA si los países candidatos hubieran formulado estrategias medioambientales y financieras en una fase más temprana. Aunque la Comisión por lo general ha mantenido las ayudas ISPA en un nivel inferior al máximo del 75 % (en parte debido a la eficaz cooperación con el BEI y las IFI), queda todavía margen para reducir dicho nivel. Pese a sus enormes necesidades en lo que a medio ambiente se refiere, los países candidatos han visto limitada su capacidad de absorción al tener todavía que reforzar sus instituciones y mejorar su gestión de la entera vida de los proyectos.

43. A fin de mejorar la asignación del limitado volumen de ayudas de que se dispone, el Tribunal recomienda lo siguiente:

a) la Comisión debería prestar mayor apoyo a la formulación de las estrategias de financiación y supervisar estrechamente su puesta en práctica;

b) convendría consagrar más esfuerzos a desarrollar proyectos para luchar contra la contaminación atmosférica y, al mismo tiempo, fundar los proyectos de gestión de residuos sólidos en estrategias nacionales y regionales;

c) la Comisión debería tratar de intensificar el efecto palanca de las ayudas ISPA además de fijar, y cumplir, criterios más precisos para determinar el nivel de subvención;

d) la Comisión debería seguir desarrollando la cooperación que mantiene con el BEI, el BERD y otras IFI, así como explorar las posibilidades que ofrecen las APA.

Es preciso aumentar la capacidad de absorción reforzando las aptitudes necesarias para preparar los proyectos y organizar su licitación pública

44. Las dificultades encontradas por los países candidatos a la hora de preparar las propuestas de dichos proyectos y la documentación requerida en su licitación pública provocaron retrasos y disminuyeron la capacidad de estos países para absorber el significativo aumento de las ayudas facilitadas por ISPA en el sector de medio ambiente.

45. Con el fin de aumentar la capacidad de absorción y mejorar la gestión de los proyectos, el Tribunal recomienda lo siguiente:

a) la Comisión debería ayudar a los países candidatos y alentarles a dedicar importantes recursos a la preparación de una reserva de proyectos que les permitan utilizar los fondos ISPA restantes, así como el Fondo de Cohesión en el futuro;

b) la Comisión debería asignar suficiente personal a la asistencia técnica y hacer pleno uso en el momento oportuno de las posibilidades que ofrece para evaluar los proyectos de inversión desde el punto de vista técnico, financiero e institucional;

c) la Comisión debería facilitar un grado considerable de asistencia técnica a los países candidatos para aumentar su capacidad de hacer respetar el pincipio de libre competencia en las licitaciones públicas de los contratos de obras;

d) convendría estudiar la posibilidad de hacer un mayor uso de los contratos de obra medida para proyectos de infraestructuras de medio ambiente relativamente sencillos, además de fijar criterios de evaluación de ofertas con el fin de garantizar que se seleccionan las más ventajosas económicamente en los contratos de diseño y construcción requeridos para proyectos más complejos;

e) la Comisión debería asegurarse de que en el presupuesto de las medidas ISPA se incluyen sistemáticamente fondos suficientes para contratar ingenieros supervisores con suficiente experiencia.

El presente Informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo, en su reunión del día 10 de abril de 2003.

Por el Tribunal de Cuentas

Juan Manuel Fabra Vallés

Presidente

(1) Comunicación de la Comisión "El reto de la financiación medioambiental en los países candidatos" [COM(2001) 304 final].

(2) Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social, al Comité de las Regiones y a los países candidatos de Europa Central y Oriental: "Estrategias de adhesión en materia de medio ambiente: aceptar el reto de la ampliación a los países candidatos de Europa Central y Oriental" [COM(1998) 294 final].

(3) En precios de 1999.

(4) El apartado 3 del artículo 2 del Reglamento ISPA requiere alcanzar un equilibrio entre los dos sectores.

(5) El programa CTF de Phare fue excluido de la fiscalización porque el Tribunal había publicado ya un Informe Especial sobre él, que incluía sus aspectos medioambientales. Los programas regionales no se examinaron porque su importancia es mucho menor en las nuevas orientaciones de Phare del año 1998.

(6) DO C 359 de 15.12.2001, pp. 290-300.

(7) "Directrices para la ejecución del programa Phare en los países candidatos para el período 2000-2006 en aplicación del artículo 8 del Reglamento (CEE) n° 3906/89"; Decisión de la Comisión SEC(1999) 1956 final, Bruselas, 13 de octubre de 1999.

(8) El Informe Especial n° 6/2003 del Tribunal sobre el hermanamiento constituye una apreciación exhaustiva de este instrumento (véase la página 21 del presente Diario Oficial).

(9) Informe Anual relativo al ejercicio financiero 2000, apartado 6.23 (DO C 359 de 15.12.2001, p. 295).

(10) Comunicación de la Comisión: "El reto de la financiación medioambiental en los países candidatos", Bruselas, 8 de junio de 2001 [COM(2001) 304 final].

(11) Esta cifra se basa en los estudios del Banco Mundial llevados a cabo en Polonia.

(12) Entre esos factores cabe citar el descenso del consumo de los hogares ante la subida de tarifas, las perspectivas de las industrias locales, los cambios demográficos previstos y las perspectivas de evolución de los ingresos.

(13) Federation Internationale des Ingenieurs-Conseils.

Respuestas de la comisión

RESUMEN

I. La auditoría del Tribunal cubre el primer año de la programación ISPA. Desde 2001, la Comisión ha emprendido ya diversas iniciativas para resolver los problemas señalados por el Tribunal.

II. Desde el establecimiento de los criterios de Copenhague, la solución de los problemas institucionales ha sido una prioridad constante. Las conclusiones del Consejo de Madrid de 1995 mostraban la capacidad administrativa para ejecutar el "acervo" como un motivo principal de preocupación. En ausencia de un acervo específico sobre la reforma global de la administración pública y en el contexto de la "subsidiariedad", la Comisión ha adoptado una estrategia realista e innovadora en un ámbito que se encuentra en el límite de su competencia. A la luz de todos los estándares anteriores, el ritmo de cambio en la asistencia Phare ha sido rápido. La Comisión observa que el Tribunal conviene en la necesidad de un refuerzo institucional y que se continuará la asistencia más allá de la adhesión a través de ambos planes de acción Phare 2002, que movilizaron 1000 millones euros y a través del mecanismo de transición. La observación respecto a la limitada financiación en este sector desatiende el impacto de la inversión de Phare en las instituciones reguladoras después de 1999. Además, la observación oculta el hecho histórico de que durante los tres años del período de auditoría, Phare se guiaba por el criterio de la demanda y los países candidatos prefirieron proyectos de infraestructura a abordar la capacidad administrativa o la inversión en instituciones. Esto cambió completamente tras el Dictamen de la Comisión, que se basaba a su vez en las conclusiones del Consejo de Luxemburgo en 1997. Estos progresos en favor de la adhesión permitieron aumentar masivamente las asignaciones Phare (y posteriormente ISPA) a los proyectos y aumentar progresivamente tanto el desarrollo de las capacidades como la inversión en las instituciones, que supusieron el 65 % de las asignaciones anuales globales después de 1999. Los informes periódicos se convirtieron en herramientas estratégicas para identificar problemas institucionales y administrativos y permitieron que se dirigiera la ayuda tácticamente dentro del marco de las Acuerdos de adhesión, los planes de acción y las negociaciones en general.

En el marco de ISPA, la Comisión ya respondió a las observaciones del Tribunal, proporcionando asistencia técnica para consolidar la capacidad administrativa del beneficiario final en los casos en que se consideró necesario.

III. La Comisión estima que el margen para reducir los niveles de subvención es sumamente limitado. Deben tenerse en cuenta muchos parámetros al calcular el índice de subvención, especialmente los niveles de renta, de igual modo que los niveles en la UE actual, así como el acceso a las instituciones financieras internacionales (IFI) para la cofinanciación. Cualquier otra reducción en los niveles de subvención puede traer consigo cargas inaceptables, en especial en los hogares con una renta baja.

IV. Desde el principio de ISPA en 2000, la Comisión ha emprendido diversas iniciativas para superar estas carencias. Ha firmado varios contratos marco, también con el Banco Europeo de Inversiones (BEI), ha encargado nuevos estudios que revisen la capacidad de formulación de los proyectos, ha impartido formación en materia de contratación pública (la Comisión coincide con las observaciones del Tribunal en el sentido de que las deficiencias en la contratación en los países candidatos constituyen un obstáculo importante), y ha previsto siempre fondos para ingenieros encargados de la supervisión de los proyectos.

Dado el anterior marco Phare previo a las conclusiones del Consejo de Luxemburgo de 1997 basado en la demanda, la Comisión no podía abordar las carencias institucionales a menos que un país candidato lo solicitara como bien observa el Tribunal en las letras a) y b) del apartado 3 más abajo. Además, el documento de los consultores a este respecto obligaba a la Comisión a poner en marcha un instrumento que movilizara los conocimientos técnicos del sector público en los sectores específicos del acervo.

Véanse los comentarios de la Comisión sobre el apartado 39 relativo a estas excepciones a la puesta en práctica satisfactoria de la mayor parte de los proyectos.

INTRODUCCIÓN

2. Los planes de ejecución eran útiles para la negociación y para la planificación nacional en los diferentes países. Cualquier medida transitoria concedida se ha basado en el examen detallado de estos planes. Después de este examen, la UE ha aceptado períodos de transición limitados en el tiempo y en el alcance. Estos últimos también incluyen objetivos intermedios y están basados en la financiación de estrategias contenidas en los planes de ejecución.

3. c) Desde 2000, la financiación de Phare en este sector se centra exclusivamente en el desarrollo de las capacidades, principalmente a través del hermanamiento y de la inversión en instituciones reguladoras.

PROYECTOS DE REFUERZO INSTITUCIONAL EN EL SECTOR DE MEDIO AMBIENTE

9. De 1995 a 1997, Phare era efectivamente un programa basado en el criterio de la demanda. Las prioridades fueron establecidas por los países candidatos, que preferían proyectos de infraestructura en lugar de refuerzo institucional. Sin embargo, después de las conclusiones del Consejo de Luxemburgo en 1997, en el marco de los Acuerdos de asociación, el 30 % de la financiación de Phare se asignó sobre todo al refuerzo institucional, principalmente a través de los programas de hermanamiento. Las Directrices de Phare de 1998 situaron el refuerzo institucional como la primera prioridad. Después de las Directrices de Phare de 1999, aproximadamente el 35 % de Phare también se asignó a la inversión en el marco normativo. Los ministerios y los organismos competentes en cuestiones medioambientales pudieron utilizar esta asignación para comprar instrumentos, algunos de naturaleza específica necesarios para ejecutar el acervo.

Las estructuras posteriores al período comunista y las culturas administrativas legadas a los países candidatos presentaban una perspectiva desoladora. Había muchas prioridades que debían resolverse al mismo tiempo. Además, en muchos países, reformas regionales esenciales o de otro tipo necesarias para la puesta en práctica del acervo ambiental no habían comenzado siquiera y la Comisión no podía ayudar a las instituciones que no existían.

10. La limitación de los fondos comprometidos por la Comisión de consuno con los países candidatos en los años 1995-1997 para el refuerzo institucional y la inversión en el marco normativo en el sector del medio ambiente refleja fundamentalmente la prioridad dada por los países candidatos a proyectos de infraestructura en el sector del medio ambiente.

Efectivamente, los planes de acción se pusieron en marcha en 2002 y no se acabarán hasta 2005. Sin embargo, los proyectos de 2000 se acabarán antes de la adhesión y los proyectos de 2001 se acabarán en 2004, el año de la adhesión.

12. A través del hermanamiento, la Comisión consiguió una transferencia sin precedentes de conocimientos técnicos sobre problemas complejos y técnicos desde las diversas tradiciones administrativas de los Estados miembros a unos países candidatos con tradiciones igualmente diversas. En el apartado 11 sólo se destaca el concepto básico que está en la base de la noción de "resultado garantizado". Era también esencial en la movilización de la voluntad política y de los recursos en los países candidatos. Además, la reacción positiva de las administraciones involucradas en el hermanamiento era esencial para reforzar la confianza del Estado miembro y garantizar que se concluían las negociaciones en Copenhague. Este éxito ampliamente aclamado era el resultado último del hermanamiento.

13. La Comisión está de acuerdo con las observaciones del Tribunal (personal que deja los ministerios una vez formado, dependencia excesiva respecto a los asesores extranjeros y otras consecuencias similares debido a la falta de una capacidad administrativa adecuada y unos sueldos bajos en el sector público de los países candidatos). La Comisión ha emprendido varias actividades de formación, en especial en el campo de la contratación pública, pero sigue existiendo el riesgo de que el personal cualificado de la administración se marche al sector privado (o a las instituciones de la UE). Las graves carencias de recursos humanos en la administración pública pueden solamente superarse completamente a través del crecimiento y el desarrollo, apoyados por la seguridad y la solidaridad económica proporcionada a través de su condición de miembros.

14. A falta de un acervo específico como bien observa el Tribunal y en el contexto de la subsidiariedad, la Comisión no ha establecido criterios para definir niveles globales de capacidad, ya que esto no se aplica a las diversas culturas administrativas de los Estados miembros. Por lo tanto, no es posible inventar normas separadas para los países candidatos. De ahí precisamente que fuera tan importante el hermanamiento, ya que gracias a éste se abría a los países candidatos a las prácticas existentes, sobre todo teniendo en cuenta que la Comisión no ejecuta o no gestiona la parte principal del acervo sino que son los Estados miembros los que lo hacen. Así pues, la Comisión ha promovido una estrategia sin precedentes en un área en el límite de su competencia para transferir conocimientos técnicos sobre problemas técnicos complejos desde las diversas tradiciones administrativas a los países candidatos con tradiciones igualmente diversas. En esta estrategia, los informes periódicos (en los cuales se basan los documentos de estrategia y las Asociaciones para la adhesión) definieron tácticamente sus prioridades y movilizaron la voluntad política y los recursos necesarios en los países candidatos. La reacción positiva de las administraciones de la UE participantes en el hermanamiento era esencial de cara al refuerzo de la confianza, determinante para el cierre de las negociaciones en Copenhague. Este éxito evidente era uno de los resultados irrefutables producidos por el hermanamiento.

15. Se han emprendido diversas iniciativas desde 2000 para consolidar la capacidad administrativa en los países candidatos (por ejemplo, la asistencia técnica proporcionada a través de ISPA para la preparación de proyectos o la celebración de contratos públicos). Por lo que se refiere a las observaciones del Tribunal relacionadas con la calidad de las estrategias y proyectos, la Comisión ya ha respondido a estas preocupaciones cuando fueron expresadas por el Tribunal en su Informe Anual del año 2000 (la preparación de estrategias ya empezaron en 1999. Hubo un número suficiente de proyectos que cumplieron con el Reglamento ISPA y con los objetivos estratégicos para la adhesión).

16. La Comisión ha animado a los países candidatos a utilizar los fondos de asistencia técnica ISPA para la preparación del sistema de ejecución descentralizada ampliada de la Comisión (SEDA). Antes de 2002, los diez países beneficiarios ISPA recibieron fondos de asistencia técnica para la preparación de SEDA. Esta asistencia técnica también proporciona apoyo para la gestión financiera de los organismos responsables de la ejecución. A finales de 2002, los diez países habían iniciado el primer paso hacia SEDA ("evaluación de las diferencias"), tres habían llegado a la segunda fase ("superación las diferencias") y un país había acabado la tercera fase ("evaluación del cumplimiento") a finales de 2002.

En 2000 la Comisión estaba determinada a conseguir que los organismos responsables creaban las estructuras necesarias para gestionar ISPA de conformidad con los requisitos del sistema existente.

17. La Comisión coincide en que el objetivo primario de ISPA es financiar las infraestructuras. Las iniciativas de refuerzo institucional están incluidas en las medidas ISPA solamente en caso de que se refiera a proyectos específicos y a organismos responsables de la ejecución. Cuando soliciten financiación, los países candidatos deben proporcionar información sobre la capacidad institucional para la puesta en práctica del proyecto. En los casos en los que se considera necesario, las medidas ISPA incluyen un componente de asistencia técnica que aspira a mejorar el rendimiento financiero y operativo de los beneficiarios finales. Durante la etapa de evaluación del proyecto, pero también durante la puesta en práctica, se proporciona frecuentemente asistencia técnica a través de los contratos marco firmados por la Comisión, por ejemplo, en el caso de los complejos sistemas de asociación de los sectores público y privado para los cuales la capacidad institucional está llena de carencias. Además, la modulación del índice de subvención ISPA tiene en cuenta también la capacidad para cubrir los costes de funcionamiento y de mantenimiento.

FINANCIACIÓN DE PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURAS DE MEDIO AMBIENTE

18. El Tribunal ha expresado una preocupación similar en su Informe Anual del año 2000, al cual respondió la Comisión que la preparación de los países que solicitan la financiación de ISPA empezó ya en 1999 con las negociaciones de las estrategias y la definición de Directrices. Estas estrategias definen las prioridades para financiar ISPA, teniendo en cuenta, a la hora de seleccionar proyectos prioritarios, los requisitos legales, las necesidades de inversión, el impacto o la disponibilidad de cofinanciación. El objetivo de ISPA es financiar proyectos prioritarios lo suficientemente maduros para obtener financiación y cumplir los requisitos y las normas de financiación. Los proyectos financiados en 2000 eran proyectos diseñados para abordar las necesidades más urgentes de inversión en el sector medioambiental.

La clasificación no es más importante que una buena disposición. Si un proyecto no está "maduro", no puede financiarse.

19. Ninguna medida de contaminación atmosférica ha sido decidida todavía por la Comisión, lo que se debe esencialmente a la complejidad de tales proyectos y por lo tanto a la falta de solicitudes admisibles de financiación. Aunque las estrategias nacionales ISPA para el medio ambiente indiquen como prioritarios, para el caso de algunos países, proyectos de contaminación atmosférica, la Comisión todavía no ha recibido una solicitud que cumpla con los criterios de elegibilidad fijados por el Reglamento ISPA, incluido el cumplimiento de las normas sobre competencia y ayudas estatales.

20. En el caso de Hungría, los retrasos eran principalmente políticos en su origen. El plan nacional se encontraba en el Parlamento desde mediados de 2001, pero no se aprobó a causa de las diferencias entre el Gobierno y la oposición en la financiación de los planes nacionales, locales y regionales. Por otra parte, el capítulo 22 (medio ambiente) otorga a las autoridades húngaras tiempo hasta la adhesión para elaborar planes regionales. Para empezar a financiar proyectos en este sector, esencial para el cumplimiento del acervo, la Comisión adoptó un planteamiento pragmático introduciendo una condición específica en el memorándum financiero referente a los acuerdos de consorcio que debían establecerse entre los municipios implicados en cada proyecto. Estos acuerdos son la base contractual entre los municipios para gestionar adecuadamente los residuos a nivel de las ciudades para el conjunto de la región.

21. En los debates de los subcomités de medio ambiente previstos en el marco de los Acuerdos de asociación y en todas las actividades relacionadas con las negociaciones de adhesión, la Comisión ha puesto de relieve la necesidad de que los países identifiquen pronto su carencias en infraestructura para cumplir con el acervo de la UE en materia de medio ambiente y elaborar planes de inversión detallados. La Comunicación de junio de 2001 se basó en la constatación de que los países aún necesitaban una directriz concreta para elaborar sus planes específicos de aplicación de la Directiva y en apoyo de sus peticiones de períodos transitorios para las Directivas con un fuerte contenido en inversiones además de solicitar asimismo apoyo en el desarrollo de sus estrategias de financiación y la tramitación de proyectos para asegurar la puesta en práctica de sus compromisos. La elaboración de tales planes y la tramitación de los proyectos para el sector del medio ambiente es una tarea compleja y muy exigente dado el gran número de participantes implicados (autoridades nacionales locales, donantes y organismos de subvención, proveedores de fondos privados etc.).

22. La generación de renta no es el único factor clave en la valoración de la inversión en bienes públicos tales como los sistemas de depuración de aguas. Para la Comisión, lo que es importante es que el compromiso, la propiedad y la continuidad del proyecto venga asegurado por la cofinanciación de fondos públicos independientemente de cuál sea la fuente. Además, la Comisión no asesora ni a los países candidatos ni a los Estados miembros sobre qué cargas o tarifas deben pagar los consumidores por el suministro de agua.

23. La Comisión considera que el margen para reducir el nivel de subvención es sumamente limitado. El análisis financiero, que constituye un componente esencial de la solicitud de financiación del proyecto, constituye la base para el cálculo del nivel de subvención, teniendo en cuenta, entre otras cosas, los niveles de asequibilidad y de renta familiar, que son sustancialmente más bajos que en la UE. En algunos casos, cualquier otra reducción en el nivel de subvención significaría que el proyecto no podría iniciar su andadura.

24. El objetivo para la asequibilidad (el 4 % para el agua, el 1,5 % para los residuos sólidos) no es un requisito legal y, en todo caso, tiene como referencia un hogar medio. La carga que soportan los hogares con rentas bajas es ciertamente mucho más alta, en especial en los países en los que la renta media es muy inferior a la media de la UE.

Por otra parte, hay otros criterios que también necesitan tenerse en cuenta, por ejemplo, el acceso del municipio a la financiación del préstamo o a los recursos del presupuesto nacional o bien al programa municipal de gastos. Estos factores combinados permiten a la Comisión decidir cuál es el nivel adecuado de subvención. Un nivel más bajo de subvención puede hacer que el proyecto sea inalcanzable para el municipio y por lo tanto retrasar la inversión medioambiental urgente.

25. Los niveles arancelarios varían en las ciudades polacas y no hay ninguna exigencia de igualarlas en todas las ciudades. En Torun, el municipio ha construido una importante instalación de tratamiento de aguas y la subvención de la Comisión (de un 60 %) es sólo para una ampliación de la red de alcantarillado además de una pequeña cantidad para el tratamiento del agua potable. Las tarifas del 2,5 % de la renta familiar media en Torun son equivalentes al 3,5 % de la renta del 20 % más pobre de la población.

En relación con Bydgoszcz, no había ninguna previsión para reducir el nivel de subvención. Ninguna IFI prestaría más del 50 % (la disponibilidad de la cofinanciación es uno de los criterios a tener en cuenta para el cálculo del nivel de subvención).

28. Por lo que se refiere a la observación del Tribunal referente a la suficiencia del nivel de subvención, la Comisión se remite a sus comentarios a los apartados 24 y 25 más arriba.

29. La Comisión comprendió muy pronto en el año 2000, cuando recibió algunas solicitudes de financiación, que debían establecerse ciertas salvaguardias cuando se proporcionaran subvenciones a las asociaciones entre los sectores público y privado (APP) para asegurarse de que se apliquen los principios de base para proteger el interés comunitario y el de la población concernida. Por lo tanto, la Comisión firmó en 2001 un contrato marco para obtener el acceso al asesoramiento financiero y legal pertinente y para proveer a los beneficiarios de asesoramiento en sus contactos con empresas privadas de servicios caso por caso. Además, las Directrices se desarrollaron en 2002 -en coordinación con el BEI y el BERD- con el fin de ayudar a los países beneficiarios para adaptar sus sistemas APP, y están organizándose seminarios divulgativos en los países candidatos para principios de 2003, en los que participarán el BEI y BERD.

GESTIÓN DE LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURAS DE MEDIO AMBIENTE

30. Dos países muestran dificultades en la consecución de un equilibrio entre los proyectos ambientales y de transporte. Se debe lograr el equilibrio durante el período total de siete años y la Comisión está corrigiendo este desequilibrio en un determinado año del período de siete años.

31. La Comisión reconoce que en la fase inicial de rodaje, ciertas solicitudes no cumplían con las normas para obtener financiación del presupuesto comunitario, de las IFI o de cualquier institución de financiación.

Desde 2000, cuando estaban disponibles los fondos ISPA, la Comisión ha animado a los países candidatos a hacer uso de estos fondos para preparar una correcta tramitación de los proyectos. Hasta finales de 2002, la Comisión aprobó 14 de tales proyectos de asistencia técnica (equivalentes a una subvención ISPA de 23,2 millones de euros). Estas medidas iban destinadas esencialmente a mejorar las capacidades de preparación del proyecto de los organismos responsables de la ejecución, incluidos el análisis financiero y la evaluación del impacto medioambiental.

El hecho de que los países candidatos aumentaran la asistencia técnica de Phare con sus competencias técnicas financiadas por ellos mismos era una respuesta positiva a su falta de capacidad.

32. Para superar las dificultades descritas por el Tribunal, la Comisión no sólo concluyó un contrato con el BEI para la evaluación del proyecto, sino también dos contratos marco con diversas empresas de asesoría expertas en ingeniería en los sectores ambiental y de transporte (en 2000) y un nuevo contrato marco para los asuntos legales, financieros e institucionales de la APP (en 2001). Los contratos son utilizados sistemáticamente durante el proceso de evaluación pero también para el asesoramiento institucional a las autoridades nacionales.

Sin embargo, la Comisión podía solamente hacer un uso limitado de esta ayuda de alta calidad dados los límites fijados por el BEI.

33. En 2000, los recursos Phare estaban aún disponibles para la preparación de las medidas ISPA. Entre 2000 y finales de 2002, fueron decididas por la Comisión 14 medidas de asistencia técnica para la preparación del proyecto (véase la respuesta al apartado 31).

34. La Comisión comparte la preocupación expresada por el Tribunal por lo que se refiere a las deficiencias en el diseño y el exceso de capacidad, debido en gran parte a la reducción inducida en los precios del consumo de agua y el declive industrial. Los estudios de viabilidad contienen generalmente un análisis de la demanda, teniendo en cuenta la flexibilidad de los precios, los incrementos demográficos y el cambio estructural. Es, sin embargo, verdad que parte de los parámetros de diseño provisionales para los proyectos del primer ciclo ISPA podían haber dado lugar a una sobredimensión si no se hubiera tomado ninguna otra medida. El uso del tipo de contrato "diseña y construye" permite en estos casos calibrar de nuevo los parámetros de diseño.

a) La medida prevista en el diseño en el punto máximo de capacidad confirmado por dos consultores independientes es de 680000 m3/día. El punto máximo de capacidad contabilizado era de 671000 m3/día en febrero de 1998. El mismo informe de los consultores financiados por Phare indica que una tormenta o la nieve fundida puede aumentar el flujo diario en alrededor de 250000 m3/día. El parámetro medio previsto en el diseño para el flujo por día es de 480000 m3/día.

b) Como apunta el Tribunal, el consumo de agua ha estado disminuyendo durante varios años. Pero esto no durará. Aunque la dimensión excesiva pueda parecer evidente (respecto a la norma sobre consumo de agua 50-80 litros per capita) debido a unas condiciones sociales difíciles, la economía se restablecerá con la adhesión y se volverán a alcanzar las capacidades previstas en el momento de la concepción. Además, la ampliación de los sistemas de tratamiento de aguas residuales en Jurbarkas, contribuirá a resolver la capacidad prevista. Del mismo modo, la ampliación de la planta de aguas residuales en Kaunas se financiará a través ISPA 2001, lo que la ayudará a alcanzar la capacidad prevista.

c) Las hipótesis barajadas en la ficha del proyecto eran correctas y tuvieron en cuenta la posibilidad de una disminución en el tráfico marítimo en el puerto de Szczecin. Por tanto, el proyecto seguía siendo viable incluso con un descenso del 60 % del tráfico marítimo. Con independencia del hecho de que la instalación funcione a un 40 % de su capacidad, debe tenerse en cuenta que ésta es la única instalación en Polonia capaz de manejar este tipo de residuos. En Bielsko Biala, se espera que aumente la demanda, dado que se prevé que otros municipios vecinos se conecten al sistema de suministro de agua.

d) Para el proyecto Györ, la Comisión tenía dudas sobre la capacidad de la planta al aprobar el proyecto en 2000, ya que no se habían ultimado los resultados de los estudios realizados en el contexto del contrato marco Phare. Por lo tanto, la Comisión pidió una evaluación de la carga industrial y la capacidad final de la planta. Esta evaluación confirmó la capacidad de la misma. La Comisión por lo tanto no considera que la capacidad de las instalaciones sea demasiado amplia.

En el caso de Braila (Rumania), el consultor contratado en el marco del contrato de asistencia técnica/supervisión está emprendiendo actualmente un estudio sobre las hipótesis de partida en términos tanto del flujo hidráulico como de la contaminación, a medida que se pone de manifiesto que los consumos de agua, y por lo tanto las descargas de aguas residuales, están reduciéndose rápidamente. Esto tendrá un efecto sobre la clasificación final del WWTP.

35. A pesar de la inexperiencia de los beneficiarios y de la exigencias sobre el grado de madurez del proyecto, la Comisión destaca la observación del Tribunal de que los proyectos se contrataron en el plazo legalmente previsto. Ésto es un éxito importante tanto de la ayuda de la Comisión como del apoyo de las delegaciones a los países candidatos.

36. La Comisión coincide con la valoración del Tribunal en el sentido de que la puesta en práctica de grandes proyectos de infraestructura constituye una empresa compleja. A la Comisión le gustaría destacar que la preparación de los expedientes de licitación de gran calidad requiere conocimientos técnicos y un alto nivel de formación, que debe alcanzarse en los países candidatos sin olvidar que un proceso de licitación para los contratos relativos a las grandes infraestructuras requiere, en el mejor de los casos, al menos nueve meses desde el anuncio de licitación hasta la firma del contrato. La mayoría de los memorándums financieros para los proyectos decididos en 2000 fueron solamente refrendados a finales de 2000 o, la mayoría, en 2001.

a) La Comisión ha tratado de resolver estas carencias en el pasado y lo sigue haciendo actualmente. En 2001 y 2002, inició varias acciones, incluidos los seminarios de formación en los países candidatos para aumentar la capacidad de las autoridades nacionales implicadas en el proceso ISPA en el campo de la contratación pública. Estas actividades se continúan en 2003.

b) En 2000 y principios de 2001, la ejecución de ISPA se basó en gran parte en el personal de las delegaciones responsables de Phare. La contratación de expertos con cargo al presupuesto de asistencia técnica ISPA comenzó en 2001, antes de que la aplicación de ISPA fuera plenamente operativa. La contratación del personal para estos puestos concluyó en gran parte a principios de 2002.

f) Estas condiciones se refieren esencialmente al cumplimiento de las disposiciones de las Directivas EIA, con las que tenían dificultades, dada su complejidad, los países candidatos en 2000. En 2001, la Comisión organizó una serie de seminarios de formación destinados a aumentar la capacidad de las autoridades nacionales para ejecutar los requisitos de la Directiva EIA.

37. La decisión entre el contrato "diseño y construcción" y el contrato "medición de obras" depende de muchos parámetros, uno de ellos, fundamental, es la buena disposición y capacidad del responsable del diseño. El precio del contrato "medición de obras" normalmente sigue siendo el mismo, tras los trabajos, que el que se fijó en la oferta (los riesgos corren principalmente a cuenta del licitador), pero el precio del contrato de "construcción" tiende a aumentar respecto al precio de la licitación debido a la necesidad inevitable de variaciones (los riesgos corren principalmente a cuenta del empresario). El precio puede aumentar hasta un 20 % o más, comparado con el precio de la licitación originalmente previsto para los contratos de construcción. Por lo tanto, no es posible predecir qué modelo fija el precio final más bajo. Además, cualquier coste superior se compartiría entre ISPA y el beneficiario final proporcionalmente al nivel de subvención.

Tener en cuenta debidamente los costes de funcionamiento es una cuestión muy compleja, que está siendo estudiada por la Comisión. Como solución interina, los expedientes de licitación especifican detalladamente los requisitos que influyen en los costes de funcionamiento y éstos se descontarán para poder compararse entre las diversas ofertas.

38. La Comisión reconoce que en algunos proyectos tempranos las estimaciones presupuestarias para la supervisión han sido demasiado bajas. En el caso de Rumania, donde así ha sido el caso para algunas medidas aprobadas en 2000, la cantidad destinada a la supervisión ha sido aumentada antes de la licitación a través de la reasignación entre líneas presupuestarias (alrededor de un 6 %).

39. a) Las dificultades se limitan al comienzo tardío de los trabajos y a la ampliación de la duración del contrato. No hay ningún riesgo en relación con la puesta en práctica. La participación de un ingeniero independiente no habría resuelto las dificultades debidas a los asuntos de procedimiento y adjudicación. Por otra parte, no se requirió la intervención de un ingeniero independiente ya que este contrato se atiene a lo dispuesto en el Libro Naranja FIDIC, según el cual la responsabilidad de la gestión del proyecto corresponde al representante de los empresarios, cuyas funciones y mandato son diferentes a los del ingeniero FIDIC conforme al Libro Rojo, al que parece referirse el Tribunal.

b) El presupuesto calculado para la rehabilitación era efectivamente de 33 millones de euros. Los fondos disponibles de Phare eran de 23 millones de euros y los trabajos se emprendieron en el marco de este presupuesto precisamente para evitar cualquier riesgo inmediato de contaminación mencionado por el Tribunal. Sin embargo, la Comisión se propuso llevar a cabo un trabajo ulterior como elemento integral de la reconstrucción global de los sistemas de agua potable y de depuración de aguas residuales que debían ser financiados por ISPA. Sin embargo, a pesar de las instrucciones a este respecto, el beneficiario nunca hizo una propuesta que cumpliera con las normas de elegibilidad de ISPA. Además, de acuerdo con el contrato de 1999, el concesionario debe invertir otros 140 millones de euros en el sistema. Tras la observación del Tribunal, la Comisión ha consultado con ingenieros que trabajan en la planta y no hay pruebas de que haya un riesgo significativo o inmediato de averías o de contaminación del Danubio.

c) Como se ha previsto en el texto, el problema en este caso tiene que ver con el contenido de la ficha del proyecto. No existe ningún problema en relación a la puesta en práctica puesto que se ha llevado a cabo según los requisitos de la ficha del proyecto.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

40. El desarrollo de la capacidad institucional horizontal está fuera del mandato del programa Phare. La observación sobre la insuficiente financiación omite el impacto de la inversión directamente relacionada con el marco normativo en el contexto global del refuerzo institucional después de 1999 y oculta elementos del pasado. En 1995-1997, Phare se basaba en la demanda y los países candidatos prefirieron proyectos de desarrollo institucional. La opinión de la Comisión y las conclusiones de Luxemburgo en 1997 cambiaron radicalmente este planteamiento. A falta de un acervo específico y en el contexto de la subsidiariedad, la Comisión no ha establecido criterios para definir unos niveles globales de capacidad administrativa, ya que esto no es aceptable por las diversas tradiciones administrativas de los Estados miembros. Así pues, no es posible inventar distintas normas para los países candidatos. Esta es la razón por la que el hermanamiento era tan esencial para mostrar a los países candidatos las prácticas ya existentes, ya que los Estados miembros ejecutan el grueso del acervo. Por tanto, la Comisión ha promovido una estrategia sin precedentes para transferir los conocimientos técnicos relacionados con los problemas complejos de las diversas tradiciones administrativas a los países candidatos, con tradiciones no menos diversas. Fue a la luz de esta estrategia cómo los informes periódicos fijaron las prioridades e impulsaron la voluntad política y los recursos en los países candidatos. La reacción positiva de las administraciones de la UE participantes en el hermanamiento era esencial en la construcción de la confianza que permitió concluir las negociaciones en Copenhague. Este éxito ampliamente reconocido fue uno de los resultados obtenidos sin ninguna duda gracias al hermanamiento.

41. a) En el marco de la negociación del capítulo 21 (política regional), los países candidatos se comprometieron a aumentar sus esfuerzos para reforzar la capacidad administrativa de los cuerpos responsables de la gestión de los Fondos de Cohesión y de los Fondos Estructurales. Se supervisará de cerca el desarrollo de los recursos humanos para la gestión de los Fondos de Cohesión y de los Fondos Estructurales.

Tanto Phare como el mecanismo de transición después de la adhesión proporcionarán más ayuda para el refuerzo institucional en este ámbito. Dados los límites de la competencia de la Comisión y, del mismo modo que ocurre con los Estados miembros actuales, la reforma de la administración pública es una responsabilidad de los países candidatos.

b) El análisis financiero que está en la base del cálculo de los índices de subvención evalúa la capacidad para asegurar la viabilidad financiera; se proporciona más asistencia técnica para consolidar la capacidad del beneficiario final de manera individualizada.

c) A finales de 2002, todos los países candidatos recibieron fondos de asistencia técnica de cara a su preparación para EDIS.

42. La Comisión considera que el margen para reducir el nivel de subvención es sumamente limitado, dados los bajos niveles de renta en los países candidatos, la necesidad de inversión urgente y su debilidad macroeconómica.

La Comisión comparte las preocupaciones expresadas por el Tribunal. Ha asignado fondos para la asistencia técnica en el marco de ISPA con el fin de consolidar la capacidad de los países candidatos para elaborar proyectos ambientales (también para los Fondos de Cohesión) y su ejecución.

43. a) La elaboración de tales estrategias es una tarea difícil y compleja dado el gran número de participantes (autoridades nacionales y locales, donantes, sector privado, etc.). Las actividades de apoyo de la Comisión, iniciadas en el marco del programa de proyectos prioritarios para el medio ambiente de cara a la adhesión (PEPA) en 2000, continúan con un nuevo proyecto plurinacional Phare, inspirado en dicho programa PEPA, que se llevará a cabo durante 2003.

b) La Comisión todavía no ha recibido solicitudes de financiación de proyectos en materia de contaminación atmosférica que cumplan los criterios de elegibilidad necesarios; los proyectos sobre residuos sólidos necesitan cumplir los requisitos de las Directivas comunitarias pertinentes y ser coherentes con los planes sectoriales.

c) Por término medio, el índice de subvención es del 65 %. La Comisión considera que los criterios para establecer un índice adecuado de subvención están claros: incluyen la aplicación del principio de quien contamina paga, la disponibilidad de fuentes propias para sufragar los costes de mantenimiento y funcionamiento, la asequibilidad, la capacidad acreedora de la empresa que se beneficia de la subvención ISPA y la disponibilidad de la cofinanciación de las IFI.

d) La Comisión coopera con el BEI, el BERD y otros IFI, según los casos, durante todo el ciclo del proyecto; la Comisión ha preparado recientemente Directrices para las asociaciones entre los sectores público y privado, que deben facilitar la preparación de los mecanismos APP, convenientes para la financiación comunitaria.

44. Las deficiencias en algunas solicitudes de financiación no supusieron dificultades añadidas para absorber la financiación en materia de medio ambiente en el año 2000. Sin embargo, la Comisión coincide con el Tribunal en que los países candidatos tienen dificultades por lo que se refiere a las licitaciones y contrataciones. La Comisión proporciona ayuda para reducir estos problemas.

45. a) En su diálogo con los países candidatos, la Comisión los anima a utilizar la asistencia técnica ISPA para preparar la tramitación de proyectos para ISPA y el Fondo de Cohesión. Esto ya ha sido asumido por los países candidatos, pero se requieren continuos esfuerzos para asegurar una adecuada tramitación de los proyectos, en especial en relación con el Fondo de Cohesión.

b) La Comisión celebró en 2000 dos contractos de asistencia técnica y en 2001 otro contrato para asesorar sobre las asociaciones entre los sectores público y privado.

c) La Comisión está proporcionando asesoramiento y asistencia técnica de cara a la consolidación de las capacidades de contratación pública en los países candidatos.

d) La elección del modelo de contrato está basada en consideraciones técnicas.

e) La Comisión está de acuerdo con el Tribunal. Los contratos de servicio para ingenieros supervisores se incluyen siempre en las medidas ISPA.