COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
Bruselas, 11.09.1996 
COM(96) 443 final 
COMUNICACIÓN DB LA COMISIÓN 
LOS SERVICIOS DE INTERÉS GENERAL EN EUROPA 

LOS SERVICIOS DE INTERÉS GENERAL EN EUROPA 
ÍNDICE 
INTRODUCCIÓN 
I. LOS SERVICIOS DE INTERÉS GENERAL: ELEMENTO CLAVE DEL MODELO DE 
SOCIEDAD EUROPEO 
A. AL SERVICIO DE LOS CIUDADANOS 
1. Valores comunes 
2. Diversidad de formas de organización 
3. Evoluciones que deben aprovecharse 
B. INTERÉS GENERAL Y MERCADO ÚNICO EUROPEO: UNA INTERACCIÓN 
BENEFICIOSA 
1. Apoyarse en la diversidad 
2. Lograr el equilibrio: el objetivo de la Comunidad 
3. Promover el interés general europeo 
II. LA APORTACIÓN COMUNITARIA: DINAMISMO, FLEXIBILIDAD Y SOLIDARIDAD 
A. UN ENFOQUE DIFERENCIADO 
•* Telecomunicaciones 
•*" Correos 
•*" Transporte 
•* Electricidad 
•*• Radio y televisión 
B. LA CONTRIBUCIÓN DE LAS DEMÁS POLÍTICAS COMUNITARIAS 
III. OBJETIVOS PARA EL FUTURO 
A. UNA PERSPECTIVA EUROPEA 
1. Aprovechar al máximo las acciones emprendidas en aras de la 
cornpetitividad europea 
2. Re-/orzar ía solidaridad y !a coordinación europeas 
3 Mcviüzar los instrumentos ccmuni;. T:s 
! \.; "• . 1:/ . ••5:;-\ÍC;A EN EL TRATADO 
INTRODUCCIÓN 
1. La solidaridad y la igualdad de trato, en el contexto de una economía de mercado abierta 
y dinámica, constituyen objetivos fundamentales de (a Comunidad Europea. Los servicios de 
interés general contribuyen a la consecución de estos objetivos. Los europeos esperan servicios 
de calidad a precios asequibles. Para muchos de ellos, estos servicios de interés general suponen 
auténticos derechos sociales y participan en gran medida en la cohesión económica y social. Por 
ello, los servicios de interés general están en la base del modelo europeo de sociedad, como ha 
señalado la Comisión en su reciente dictamen sobre la reforma de los Tratados europeos1. 
2. La importancia de las funciones de interés general ha sido subrayada por los Jefes de 
Estado y de Gobierno2, que han confirmado así la pertenencia de éstos a un conjunto de valores 
comunes a los Estados europeos y que constituyen la originalidad de Europa. 
3. La concepción, ámbito y modos de organización de los servicios de interés general varían 
no obstante de un Estado miembro a otro o de un sector a otro, en función de tradiciones o 
técnicas diferentes. Más recientemente, los cambios tecnológicos, la globalización de la economía 
y la variación de las expectativas de los usuarios exigen adaptaciones en consecuencia. 
4. Estas evoluciones suscitan una inquietud respecto al futuro de estos servicios, vinculadas 
con las preocupaciones en materia de empleo y de cohesión económica y social. El peso 
económico de estos servicios es considerable. A modo de ejemplo, únicamente las empresas 
públicas, que garantizan sólo una parte de estos servicios, ya representan cerca del 9% del 
empleo, el 11% de la actividad no agrícola y el 16% de la inversión de la Comunidad. La 
modernización y el desarrollo de los servicios de interés general son por lo tanto esenciales, 
puesto que la actividad de estos servicios de interés general contribuye a la compet'rtividad 
europea y a la solidaridad social, así como a la calidad de vida de los ciudadanos. Es deseable 
que la Comisión recuerde los fundamentos de su política y formule objetivos para el futuro. 
Reforzar la Unión política y preparar la ampliación - Dictamen de la Comisión con vistas a la Conferencia 
lntergubernamental,COM(96)90 final, 28 de febrero de 1996: 
"Edificado sobre un conjunto de valores comunes a todas las sociedadeseuropeas.el proyecto europeo pretende 
promoverdichos valores, que combinan los rasgos característicos de la democracia- derechoshumanos, Estado 
de Derecho - con los de una economía abierta, basada en el dinamismo del mercado, la solidaridad y la 
cohesión. Entre estos valores figura el acceso de los ciudadanosa servicios universales o a servicios de interés 
general, que contribuyen a los objetivos de solidaridad e igualdad de trato". 
Consejo Europeo de Cannes, 26-27 de junio de 1995 - Conclusiones de la Presidencia - SN 211/95, punto 
A.l.1.7. 
lio 
¿DE QUE SE TRATA? 
Servicios de interés general 
Designan las actividades de servicio, comerciales o no, consideradas de interés general 
por las autoridades públicas y sujetas por ello a obligaciones específicas del servicio 
público. 
Servicios de interés económico general 
Mencionados en el Tratado en el artículo 90, designan las actividades de servicio comercial 
que cumplen misiones de interés general, y están por ello sometidas, por parte de los 
Estados miembros, a obligaciones específicas de servicio público. Éste es el caso de los 
servicios en red de transportes, energía y comunicación. 
Servicio público 
Esta expresión tiene un doble sentido: designa tanto el organismo de producción del 
servicio como la misión de interés general que se confía a éste: Las obligaciones de 
servicio público específicas pueden ser impuestas por la autoridad pública al organismo 
de producción del servicio, con el fin de favorecer o permitir la realización de la misión de 
interés general, así por ejemplo en materia de transporte terrestre, aéreo, por vía férrea o 
en materia de energía. Estas obligaciones pueden desempeñarse a escala nacional o 
regional. Hay que señalar que a veces se confunde erróneamente servicio público con 
sector público (incluyendo aquí la función pública), es decir, misión y estatuto, destinatario 
y propietario. 
Servicio universal 
Desarrollado por las Instituciones de la Comunidad, este concepto evolutivo define un 
conjunto de exigencias de interés general a las que deberían someterse en toda la 
Comunidad las actividades de telecomunicaciones o de correos por ejemplo. Las 
obligaciones que derivan de este servicio tienen por objeto garantizar el acceso de todos 
a determinadas prestaciones esenciales, de calidad y a un precio asequible. 
I. LOS SERVICIOS DE INTERÉS GENERAL: ELEMENTO CLAVE 
DEL MODELO DE SOCIEDAD EUROPEO 
5. La acción de la Comunidad se inscribe en un modelo de economía abierta basada en la 
solidaridad y la cohesión social, así como en los mecanismos del mercado. 
A. AL SERVICIO DE LOS CIUDADANOS 
1. Valores comunes 
6. Las sociedades europeas valoran mucho los servicios de interés general que han creado. 
Estos servicios responden, en efecto, a necesidades fundamentales. La función aglutinadora de 
la sociedad que asumen estos servicios supera el mero nivel de las preocupaciones materiales, 
y adopta una dimensión simbólica: los servicios de interés general ofrecen referencias a la 
colectividad y desempeñan la función de vínculo de pertenencia de los ciudadanos a ésta. De esta 
forma, suponen un elemento de identidad cultural para todos los países europeos, hasta los 
gestos de la vida diaria. 
7. Las misiones asignadas a los servicios de interés general y los derechos especiales que 
pueden resultar derivan de consideraciones de interés general tales como, especialmente, la 
seguridad del abastecimiento, la protección del medio ambiente, la solidaridad económica y social, 
la ordenación del territorio y el fomento de los intereses de los consumidores. Estos últimos 
esperan en particular servicios de calidad a precios asequibles. Las particularidades económicas 
de las actividades en cuestión también han de tenerse en cuenta. Estas actividades tienen 
importantes efectos indirectos en el conjunto de la economía o de la sociedad, y exigen a veces 
recursos excepcionales o importantes inversiones a largo plazo. Derivan de ahí algunos principios 
esenciales de funcionamiento: continuidad, igualdad de acceso, universalidad y transparencia. 
8. En el núcleo de estas consideraciones figura el interés del ciudadano, cuyo ejercicio exige 
en nuestras sociedades la garantía de acceso a servicios esenciales, y la persecución de objetivos 
prioritarios. Los servicios de interés general están de esta forma al servicio del conjunto de la 
sociedad y por lo tanto, de todos los ciudadanos. Lo mismo sucede en la Comunidad con el 
servicio universal. 
2. Diversidad de modos de organización 
9. Esta comunidad de valores da lugar a una diversidad de modos de organización de los 
servicios de interés general en los distintos países e incluso en las distintas regiones, y según los 
sectores. En efecto, misiones similares se cumplen en función de situaciones diferentes: 
obstáculos geográficos o técnicos, organización política y administrativa, historia y tradiciones. 
10. Estos servicios pueden ser prestados, en monopolio o en régimen de competencia, tanto 
por empresas privadas como por organismos públicos, así como por asociaciones público-privado. 
La actividad de estos agentes, a veces llamados explotadores, está controlada por las autoridades 
locales, regionales o nacionales, con prerrogativas y estatutos variables. La relación entre 
organismo de control y operador puede adoptar a su vez formas muy diversas. 
11. Esta diversidad puede conducir a una confusión en los términos. Puede asimilarse 
erróneamente sector público con servicios públicos y confundir así estatuto y misión, propietario 
y destinatario3. La política europea persigue el interés general, y por tanto las funciones y las 
condiciones en que se realizan, y no los estatutos. 
12. En cualquier caso, esta variedad de situaciones supone un reto para la integración 
económica de Europa. Sin embargo, lejos de constituir un obstáculo, constituye una reserva de 
donde pueden extraerse métodos de organización adecuados para satisfacer el interés general 
en un contexto económico en mutación, así como los métodos más eficaces para proseguir la 
integración europea. 
3. Evoluciones que deben aprovecharse 
13. El contexto de aplicación de los servicios de interés general ha evolucionado mucho en 
el último periodo y es muy diferente del existente en el momento de su creación. Los parámetros 
esenciales de esta evolución son los siguientes: 
Los consumidores tienden a hacer valer más sus derechos y reivindicaciones de usuarios 
de servicios de interés general, incluso a nivel europeo, y son más exigentes en cuanto 
a la elección, la calidad y el precio. 
La competencia mundial empuja a las empresas usuarias a buscar los mejores precios, 
comparables a los de sus competidores. 
Al contrario de los años posteriores a la Segunda Guerra Mundial, en la actualidad parece 
menos difícil movilizar la financiación privada que los recursos públicos para el 
mantenimiento y el desarrollo de las redes de infraestructura. 
Las nuevas tecnologías modifican los datos de las economías tradicionales, caracterizadas 
por la existencia de monopolios, especialmente en las telecomunicaciones, la televisión 
y los transportes, y permiten el acceso a nuevos servicios. 
En algunos países y algunos sectores, la modernización va retrasada. Resulta más difícil 
hacer modificaciones. 
14. La creación del mercado único y la introducción de una mayor competencia permiten a 
los servicios de interés general hacer frente a estos cambios y sacar partido, mejorando la oferta 
y la calidad y bajando los precios. Este movimiento va parejo con la aplicación de la política de 
cohesión económica y social. La Comunidad contribuye así a la modernización de los servicios 
de interés general, para conservar su función principal y aumentar sus resultados. Este 
dinamismo es indispensable para la expansión del modelo de sociedad europeo, que debe 
acompañar al surgimiento de la ciudadanía europea. 
B. INTERÉS GENERAL Y MERCADO ÚNICO EUROPEO: UNA INTERACCIÓN 
BENEFICIOSA 
15. Las fuerzas del mercado permiten una mejor asignación de los recursos y una mayor 
eficacia en la prestación de servicios, beneficiando a los consumidores que obtienen más calidad 
a mejor precio. No obstante, estos mecanismos tienen a veces sus límites y corren el riesgo de 
excluir a parte de la población de sus beneficios, y de no permitir el fomento de la cohesión social 
y territorial. La autoridad pública debe velar por que se tenga en cuenta el interés general. En este 
contexto, la Comisión actúa con arreglo a los siguientes principios. 
Véanse las definiciones de la página 2. 
1. Apoyarse en la diversidad 
16. La acción de la Comunidad en favor del modelo europeo de sociedad se apoya en la 
diversidad de las situaciones de los servicios de interés general en Europa. Esta diversidad está 
garantizada por dos principios fundamentales: 
Neutralidad frente al estatuto público o privado de las empresas y su personal, 
garantizada por el artículo 222 del Tratado. La Comunidad no cuestiona el estatuto, 
público o privado, de las empresas encargadas de misiones de interés general, y no 
impone ninguna privatización. Por ello, los comportamientos distorsionadores de la 
competencia son objeto de vigilancia por parte de la Comunidad, se trate de empresas 
públicas o privadas. 
Libertad de los Estados miembros para definir las misiones de interés general, otorgar 
derechos especiales o exclusivos necesarios para realizar estas misiones a las empresas 
responsables, ordenar su gestión y encargarse, en su caso, de su financiación, con 
arreglo al artículo 90 del Tratado. 
17. Este respeto de las opciones nacionales de organización económica y social no es sino 
expresión del principio de subsidiariedad. Corresponde por lo tanto a los Estados miembros 
efectuar la opción principal respecto a la sociedad, limitándose la Comunidad a examinar la 
compatibilidad de los medios empleados con los compromisos europeos. 
18. Por otro lado, conviene recordar que las condiciones del artículo 90 del Tratado no se 
aplican a las actividades no económicas (como los sistemas obligatorios de escolarización o de 
protección social) ni a las funciones llamadas "de regalía" que corresponden al ejercicio del poder 
público (como la seguridad, justicia, diplomacia o estado civil). La contribución de estos servicios 
a distintas políticas comunitarias es esencial; de ahí el desarrollo de cooperaciones y asociaciones 
a escala europea. No obstante, está claro que los servicios de interés general, cuando revisten 
un carácter no económico o de regalía, no pueden tratarse de la misma forma que los servicios 
de interés económico general. La acción de la Comunidad a este respecto, como confirma el 
Tratado, únicamente puede ser complementaria. 
2. Lograr el equilibrio: el objetivo de la Comunidad 
19. Lo que realmente está en juego son las condiciones de la interacción entre los imperativos 
de libre circulación, eficacia y dinamismo económicos contemplados por el mercado único 
europeo y la libre competencia por una parte, y la consideración de objetivos de interés general 
por otra. Esta interacción debe redundar en beneficio de los ciudadanos y de la sociedad. La 
dificultad de este equilibrio se debe a su naturaleza evolutiva: el gran mercado se amplía y las 
misiones de servicio público también deben responder a nuevas exigencias. 
20. El enfoque de la Comunidad es por lo tanto progresivo por naturaleza, y el equilibrio que 
busca es dinámico. Los servicios de interés general de carácter económico están sujetos en 
principio a las normas de que se ha dotado la Comunidad para crear un gran mercado interior, 
incluidos ¡os monopolios que pueden perjudicar el buen funcionamiento del mercado, por las 
barreras que crean. La aplicación de estas normas tiende a favorecer la adaptación de los 
servicios, pero debe seguir siendo compatible con las misiones de interés general. 
21. Los prestatarios de servicios de interés general se benefician de la exención de las 
normas del Tratado, en la medida en que la aplicación de estas disposiciones obstaculiza la 
realización de las misiones de interés general que corren a su cargo. La existencia de misiones 
de interés genera!, se confíen a empresas públicas o privadas, no prejuzga sin embargo los 
medios utilizados para realizarlas. Por ello: la exención está sujeta a condiciones de 
proporcionalidad. Este principio, que subyace al artículo 90 del Tratado, permite a la vez 
garantizar una mejor adecuación entre obügacbsies y misiones de interés general y la proporción 
entre objetivos y medios empleados. Por su contente y su formulación general, este principio 
permite garantizar un equilibrio evolutivo y progresivo, y tener en cuenta la diversidad de las 
situaciones y objetivos de los Estados así como las dificultades técnicas o presupuestarias que 
varían de un sector a otro. Permite además una sinergia óptima entre la eficacia del mercado y 
las exigencias de interés general, garantizando que los medios empleados para satisfacer estas 
exigencias no perturben desproporcionadamente el buen funcionamiento del mercado europeo y 
no afecten a los intercambios de forma contraria al interés de la Comunidad. 
22. El balance de esta interacción es en la actualidad muy positivo, tanto en términos de 
eficacia de los servicios de interés general como en términos de aplicación de las normas. 
23. Desde el punto de vista de eficacia económica y de calidad, las prestaciones de los 
servicios de interés general en la Comunidad soportan en muchos casos la comparación con los 
de otras regiones del mundo. Por ejemplo, las prestaciones europeas suelen ser muy buenas en 
cuanto a la fiabilidad de la distribución de energía, la seguridad del transporte aéreo o la calidad 
de la radio y de la televisión. Estos resultados se deben, al menos parcialmente, al marco europeo 
que limita los privilegios abusivos, fomenta la transparencia en la gestión y obliga a una definición 
clara y precisa del pliego de condiciones del interés general. En efecto, el aumento de la eficacia 
resultante de la competencia constituye una de las mejores vías para reducir el precio de los 
servicios, y en muchos casos, hacerlos accesibles a un mayor número de ciudadanos. Ello da 
lugar, asimismo, a una mayor competitividad de las empresas, especialmente de las PYME. La 
situación puede perfeccionarse en muchos otros ámbitos. La búsqueda de más calidad y de una 
mejor relación coste-eficacia de los servicios de interés general puede exigir en muchos casos 
enfoques nuevos y un considerable esfuerzo para mejorar su eficacia. 
24. La Comunidad aplica imparcialmente las normas, respetando las preocupaciones de los 
agentes socioeconómicos y políticos. El Consejo de Ministros y el Parlamento Europeo han creado 
los marcos legislativos. Todos los textos relativos al transporte aéreo, al transporte por ferrocarril 
y a la electricidad se adoptan por el Consejo por unanimidad de los Estados miembros. En materia 
de telecomunicaciones y correo, han sido también el Consejo y el Parlamento Europeo quienes 
han adoptado la definición de servicio universal. De forma puntual4, la Comisión se ha visto 
obligada a adoptar medidas en virtud del artículo 90. No obstante, antes de adoptar 
definitivamente una medida, la Comisión se preocupa de realizar consultas en profundidad con 
el Parlamento Europeo y el Consejo, los Estados y los agentes afectados, para obtener el mayor 
consenso posible. Concretamente, las dos directivas más importantes adoptadas en virtud del 
artículo 90, sobre los terminales de telecomunicaciones y sobre los servicios de 
telecomunicaciones, así como sus modificaciones, han recibido el apoyo de los Estados en el seno 
del Consejo. 
25. El Tribunal de Justicia, organismo de recurso e intérprete del Derecho, ha confirmado 
estos actos y ha contribuido a la búsqueda del equilibrio. Fundamentalmente, ha reconocido que 
consideraciones de orden económico como la rentabilidad financiera global del servicio de interés 
general u otras consideraciones como la protección del medio ambiente, pueden constituir 
justificaciones legítimas5. 
26. El enfoque de la Comisión, al igual que el del Parlamento Europeo, del Consejo y del 
Tribunal de Justicia, se guía por el respeto de las definiciones nacionales de interés general, que 
derivan de sus particularidades socioculturales o de la elección de sociedad que hayan hecho. 
Desde 1958, únicamente existen 8 Directivas y sus modificaciones y 7 Decisiones basadasen este articulo. 
Sentencias Corbeau de 19.5.1993, Asunto C-320/91, Recopilación I p. 2565; Almelo de 27.4.1994, Asunto C-
392/92, Recopilación I p. 1509; y sentencia del Tribunal de Primera Instancia de la Comunidad Europea, 
Ladbroke/Comisiónde 27.10.1994, Asunto T-32/93, Recopilación II p. 1994. 
3. Promover el interés general europeo 
27. Fuente de dinamismo y de eficacia económica, la integración económica de Europa 
basada en el gran mercado y en la política de cohesión ha conducido a una adopción, a nivel 
europeo, del interés general en forma de servicio universal o de otras obligaciones de servicio 
público. La noción de servicio universal, concebida por la Comisión, se ha desarrollado en 
resoluciones del Parlamento Europeo y del Consejo, y se ha aplicado sector por sector en los 
actos legislativos6. 
28. La noción de servicio universal se basa en el interés de garantizar un servicio de calidad 
a un precio asequible para todos. Los criterios de servicio universal se basan en los principios de 
igualdad, universalidad, continuidad y adaptación así como en líneas de funcionamiento sanas: 
transparencia de gestión, de tarificación y de financiación, y control a cargo de instancias distintas 
de los gestores. La totalidad de estos criterios no está siempre presente a nivel nacional, y su 
introducción en virtud del servicio universal europeo ha conducido a desarrollar ios servicios de 
interés general7. 
29. No obstante, la noción de servicio universal es flexible, en la medida en que su contenido 
está elaborado progresivamente en función de las características estructurales y técnicas y las 
necesidades propias de cada sector. Esta noción es evolutiva en cualquier caso: debe adaptarse 
a los cambios tecnológicos, a las nuevas exigencias de interés general y a las necesidades de 
los usuarios. 
30. Nada impide a los Estados miembros definir misiones de interés general suplementarias 
que vayan más allá de las obligaciones del servicio universal, siempre que los medios empleados 
se ajusten al Derecho comunitario. Respecto de algunos servicios, las disposiciones de servicio 
universal se contentan incluso con dejar a los Estados miembros la posibilidad de imponer o no 
las obligaciones de interés general, y establecer compensaciones. El desarrollo a nivel europeo 
del servicio universal respeta así la diversidad mediante una consideración permanente de las 
concepciones nacionales de interés general, definidas por cada Estado en función de sus 
tradiciones y necesidades. 
31. Por otro lado, también pueden imponerse obligaciones de servicio público, bajo 
determinadas condiciones, por razones de interés general tales como la ordenación del territorio, 
la seguridad del abastecimiento y el medio ambiente. 
32. La realización del mercado interior aporta a los consumidores mejores servicios y permite 
a las empresas europeas estar mejor equipadas frente a la competencia mundial. El servicio 
universal y las demás obligaciones de servicio público contribuyen a los objetivos de solidaridad 
e igualdad de trato. Garantizan a los ciudadanos y a la sociedad europea la defensa del interés 
general. El servicio universal constituye así la expresión en Europa de las exigencias y 
especificidades del modelo europeo de sociedad, en el marco de una política que concilia 
dinamismo del mercado, cohesión y solidaridad. 
Resoluciones del Parlamento Europeo de 22 de enero de 1993, DO n° C42 de 15.2.1993, p. 240; de 6 de mayo 
de 1994, DO n° C205 de 25.7.1994, p. 551 ; de 25 de junio de 1995, DO n° C166 de 3.7.1995, p. 109 y de 14 
de julio de 1995, DO n° C249 de 25.9.1995, p. 212. 
Resoluciones del Consejo de 22 de julio de 1993, DO n° C213 de 6.8.1993, p. 1 ; de 7 de febrero de 1994, DO 
n° C48 de 16.2.1994, p. 1; de 22 de diciembre de 1994, DO n° C379de 31.12.1994, p. 4; de 18 de septiembre 
de 1995, DO n° C258 de 2.10.1995, p. 1. 
Véase el ejemplo de las telecomunicacionesen el punto 35. 
II. LA APORTACIÓN COMUNITARIA: DINAMISMO, 
FLEXIBILIDAD Y SOUDARIDAD 
A. UN ENFOQUE DIFERENCIADO 
33. Los principios y el enfoque definidos anteriormente combinan la aportación dinámica de 
la apertura de los mercados con los imperativos europeos y nacionales del interés general. La 
Comisión ha adoptado iniciativas en este sentido en ámbitos tales como las telecomunicaciones, 
correos, transportes y energía. Estos sectores ilustran convincentemente la importancia de la 
aportación del gran mercado a la garantía y a la mejora de los servicios de interés general que 
se ofrecen para la satisfacción de los consumidores, en virtud de las obligaciones de servicio 
universal o de servicio público. En todas las ocasiones, el camino que se ha seguido ha sido 
flexible y respetuoso y de las especificidades de cada sector, de la subsidiariedad y de las 
diversas expresiones de la solidaridad; progresivo y abierto a las opiniones de las partes 
interesadas. 
Telecomunicaciones 
34. El enfoque de la Comisión en el ámbito de las telecomunicaciones tiene como objetivo 
reforzar el servicio al público en la Comunidad, multiplicando el número de servicios 
ofrecidos a los ciudadanos europeos y aumentando su calidad a la vez que se mantiene su 
carácter asequible. La apertura de los mercados ha sido gradual, con arreglo a un calendario 
concreto. Tras las propuestas de 1987, los consumidores han podido elegir libremente el 
aparato telefónico fijo o móvil así como el fax o modem de su elección. Posteriormente se 
adoptaron medidas que permitían escoger libremente entre al menos dos operadores de 
teléfono móvil o de servicios vía satélite. A más tardar el 1 de enero de 1988 (2003 para 
algunos países) se abrirán las infraestructuras y los mercados de la telefonía vocal. A estos 
efectos, las entidades reglamentarias se separarán de los operadores y las redes públicas se 
abrirán a otros operadores. 
35. Esta apertura de los mercados y de las infraestructuras va acompañada de la definición 
de obligaciones de servicio universal. La Comunidad ha solicitado a los Estados miembros 
que impongan a los explotadores obligaciones de servicio universal destinadas a 
proporcionar una amplia gama de servicios básicos. Según la Comunicación de la Comisión 
de 1996 sobre el servicio universal, este servicio implica el acceso para todos a un precio 
asequible, a una red que hace posible la transmisión de la voz, datos y fax así como un 
servicio de telefonía vocal. La normativa prevé un plan de financiación de los costes 
correspondientes a este servicio por los agentes del mercado. Se ha previsto revisar el 
contenido del servicio universal a partir de 1998, y posteriormente de forma regular. El 
enfoque dinámico que se ha adoptado pretende adaptar el servicio a las evoluciones de la 
tecnología, las necesidades de los consumidores y las exigencias de interés general. Desde 
ya, el servicio universal de telecomunicaciones contribuye a enriquecer las funciones de los 
servicios de telecomunicaciones definidas a nivel nacional. Como ejemplo, la garantía de 
acceso a un precio asequible para todos, incluidas las personas con dificultades sociales, 
médicas o económicas, inexistentes aún en muchos Estados y que introduce el servicio 
universal. 
36. En ios Estados miembros que han anticipado el calendario, la oferta del servicio 
telefónico por nuevos operadores, y en especial la telefonía móvil, ha permitido aumentar la 
difusión del teléfono y ios nuevos servicios. La apertura permitirá una mejor adaptación de la 
oferta de telefonía a los cambios tecnológicos en curso, una mejor satisfacción de las 
expectativas cada vez más diversas de los consumidores, y un abaratamiento de los 
precios. 
«r Correos 
37. Las medidas propuestas por la Comisión en julio de 1995 están siendo debatidas en el 
Parlamento europeo y en el Consejo. Estas medidas contemplan la introducción de normas 
comunes para el desarrollo del sector postal y la mejora de la calidad del servicio, así como 
la apertura progresiva y controlada de los mercados a la competencia, con la perspectiva del 
año 2000. 
38. La garantía a largo plazo del servicio postal universal es el núcleo del dispositivo 
propuesto. El servicio universal corresponde a una oferta de alta calidad en todo el territorio, 
a una frecuencia mínima, y a precios asequibles para todos. Incluye la recogida, transporte, 
selección y distribución de correspondencia, así como dentro de determinados limites de 
peso y de precio, de publicaciones, catálogos y paquetes. Incluye los envíos certificados y 
con valor declarado. Se cubrirían tanto los envíos nacionales como internacionales. Además 
responde a las exigencias de continuidad, confidencialidad, neutralidad, igualdad de trato y 
adaptabilidad. 
39. Para garantizar la financiación del servicio universal, se ha previsto mantener un sector 
reservado a los operadores de este servicio universal. El ámbito del sector reservado estará 
determinado por dos criterios: el peso y la tarifa. Se está examinando la cuestión de la 
publicidad por correo, así como la del correo transfronterizo de entrada. La ampliación del 
servicio reservado se volverá a examinar en el año 2000, teniendo en cuenta cuestiones 
tecnológicas, económicas y sociales. 
40. Además, para completar la financiación del servicio universal, podrán imponerse 
obligaciones a los operadores comerciales como contrapartida de la autorización, como por 
ejemplo en forma de contribuciones financieras a fondos de compensación. También se ha 
previsto separar a las autoridades de reglamentación de los operadores postales. 
w Transportes 
41. En el sector de la aviación civil, las compañías nacionales solían disponer de un 
monopolio en su país de origen, lo que permitía a veces realizar una compensación entre las 
actividades económicamente rentables y las no rentables debidas a obligaciones de servicio 
público. Los tres "paquetes aéreos" de 1987, 1990 y 1993, abrieron los mercados de forma 
progresiva, conservando el ejercicio de funciones de interés general. 
42. En cuanto a los enlaces con zonas periféricas o los enlaces regionales con escaso 
tráfico, que son vitales para el desarrollo regional y que no se cubren con el funcionamiento 
del mercado, la normativa reconoce a los Estados miembros el derecho de imponer 
obligaciones de servicio público para una línea particular, escoger mediante un concurso 
europeo un transportista exclusivo y prever compensaciones financieras para garantizar 
estos enlaces. La intervención pública en el mercado se limita por lo tanto a lo estrictamente 
necesario. 
43. En el momento en que este proceso toca a su fin, es forzoso constatar que la apertura 
de mercados europeos ha permitido a la vez mantener el servicio del territorio y la fiabilidad, 
así como una sensible mejora del servicio que se presta a los usuarios. La competencia ha 
aumentado tanto en términos de tráfico como de precio, permitiendo a nuevas categorías de 
ciudadanos acceder al transporte aéreo. 
10 
44. En el ámbito del transporte marítimo, la normativa que prevé la libertad de prestar 
servicios de transporte marítimo en el interior de los Estados miembros (cabotaje) reconoce 
a estos el derecho de imponer obligaciones de servicio público, de forma no discriminatoria 
respecto a todos los armadores comunitarios, así como condiciones para la prestación de 
servicios regulares con destino a las islas, con procedencia de éstas y entre éstas. Los 
Estados miembros deben limitarse a las exigencias relativas a los puertos que sirven, la 
regularidad, la continuidad, la frecuencia, la capacidad de prestar el servicio, las tarifas 
aplicadas y la tripulación del buque. Por otro lado, la Comisión ha propuesto en su 
Comunicación "hacia una nueva estrategia marítima" la posibilidad de una financiación 
pública para apoyar los servicios de interés general. 
45. Respecto de los transportes terrestres (ferrocarril, carretera v navegación interior), el 
propio Tratado hace referencia en el artículo 77 a determinadas obligaciones inherentes a la 
noción de servicio público. Por una parte, el Consejo adoptó en 1969 reglamentos que 
interpretan este artículo y garantizan la prestación de servicios de transporte adecuados, que 
contribuyen al desarrollo sostenible, a la cohesión social y al equilibrio regional. Por otra 
parte, el proceso de apertura de los mercados del transporte terrestre está muy avanzado y 
tiene plenamente en cuenta la importancia de la calidad de los servicios públicos en este 
ámbito. 
46. La Comisión confirma este enfoque en su Libro Verde "La red de ciudadanos" y señala 
asimismo la necesidad de mejorar la eficacia de estos servicios públicos reglamentados. 
Además, en cuanto al ferrocarril, la Comisión ha defendido en un reciente Libro Blanco sus 
propuestas de 1995 relativas a la apertura de los mercados del flete y de transportes 
internacionales de pasajeros, y ha anunciado un estudio sobre los mejores medios prácticos 
para introducir el juego del mercado en los transportes nacionales de pasajeros, teniendo en 
cuenta los imperativos del servicio público. En 1996 se han presentado otras dos propuestas 
destinadas a reforzar el mercado interior del transporte de pasajeros por carretera, que 
respetan plenamente el principio de proporcionalidad y la normativa sobre el servicio público. 
Electricidad 
47. El proyecto de directiva en vías de adopción tiene como objeto abrir progresivamente los 
mercados de la electricidad a nuevos participantes, en un periodo de nueve años. Con el fin 
de proteger las inversiones a largo plazo que caracterizan al sector, y de tener en cuenta la 
heterogeneidad de las estructuras nacionales, se ofrecen dos opciones a los Estados: bien el 
acceso de terceros a las redes, bien el sistema de comprador único. La determinación de ios 
clientes elegibles corresponderá a los Estados bajo determinadas condiciones. 
48. La solución adoptada organiza las condiciones de competencia, permitiendo a los 
Estados miembros imponer obligaciones de interés general. Éstas, dentro del respeto de la 
subsidiariedad, son definidas por los Estados con arreglo a objetivos de interés general, y 
bajo determinadas condiciones de transparencia, objetividad e igualdad de trato. 
49. La Comisión está convencida de que esta política tendrá como efecto un abaratamiento 
de los costes energéticos para la industria europea y por lo tanto un aumento de la 
competividad en ei clima internacional. Además, también redundaría en ventajas para los 
consumidores, fundamentalmente en cuanto al abaratamiento de tarifas. 
50. La Comisión realizará una evaluación provisional, y posteriormente la directiva será 
revisada nueve años después de su entrada en vigor. 
11 
Radio y televisión 
51. En la mayoría de los Estados miembros, la televisión o la radio revisten un carácter de 
interés general, independientemente de los cambios estructurales o tecnológicos que afecten 
a estos mercados. Las consideraciones de interés general en este sector tratan 
esencialmente del contenido de los programas emitidos y están relacionadas con los valores 
morales y democráticos. Así, por ejemplo, el pluralismo, la deontología de la información y la 
protección de la persona. Los medios aplicados al servicio de estas consideraciones de 
interés general varían considerablemente de un Estado miembro o de una región a otras, y 
en especial el modo de financiación. 
52. La incidencia directa de la legislación comunitaria en este sector procede esencialmente 
de la Directiva "Televisión sin fronteras" de 1989. Esta directiva establece el marco jurídico 
que garantiza la libre circulación de las emisiones de televisión, coordinando las normas 
nacionales que creaban obstáculos jurídicos a la libre circulación. Los ámbitos coordinados 
son el derecho aplicable, la promoción de la distribución y de la producción de programas 
televisados, la publicidad y el patrocinio, la protección de menores y el derecho de respuesta. 
Los Estados miembros deben garantizar la libertad de recepción y no obstaculizar la 
retransmisión de las emisiones procedentes de otros Estados miembros por razones 
correspondientes a los ámbitos coordinados. Este texto está siendo revisado en el 
Parlamento Europeo y en el Consejo, con vistas a clarificar y ajustar las normas actuales. 
53. Por otro lado, las normas en materia de competencia permiten combatir los abusos de 
posición dominante, así como la creación de oligopolios o monopolios mediante el control de 
las concentraciones. 
12 
B. LA CONTRIBUCIÓN DE LAS OTRAS POLÍTICAS COMUNITARIAS 
54. La contribución europea al desarrollo de los servicios de interés general no se limita al 
desarrollo del mercado único, sino que se ve completada por medidas correspondientes a distintas 
políticas comunitarias. Entre estas medidas figuran especialmente las siguientes: 
elaboración de normas destinadas a garantizar la interoperabilidad y la interconexión de 
redes; desarrollo de sistemas de certificación; 
planes directores europeos para las grandes redes de infraestructura transeuropeas de 
transporte y energía, así como para las telecomunicaciones que constituyen la espina 
dorsal de la sociedad de la información; política coordinada y financiación para la 
realización de estas infraestructuras; 
apoyo a proyectos de inversión, en el marco de la política de cohesión económica y 
social, especialmente para las infraestructuras de las regiones más desfavorecidas de la 
Comunidad, o de regiones en reconversión industrial, así como para proyectos que 
contemplan en general la promoción de servicios de interés general en asociación con 
agentes locales y regionales; 
esfuerzos de investigación y desarrollo en los sectores donde se han creado servicios 
de interés general, por ejemplo los medios de transporte ferroviarios o aeronáuticos, el 
sector audiovisual, las tecnologías de la información, la educación y la formación y la 
salud; 
intercambio de las mejores prácticas y experiencias entre legisladores, reguladores 
y operadores, especialmente en lo que respecta a los métodos de financiación, tarificación 
y servicio a los ciudadanos8. 
En todas estas acciones, la Comunidad tiene en cuenta los imperativos de un medio ambiente 
sano y sostenible y los intereses de los consumidores. Para estos, la Comunidad adopta medidas 
destinadas a fomentar la elección, la calidad, la transparencia, el acceso a una información 
objetiva, el acceso a vías de recurso rápidas y poco costosas y la participación. 
55. No obstante, la acción de la Comunidad únicamente será eficaz si los diferentes factores 
establecen entre sí las sinergias necesarias. Las asociaciones público-privado deben desempeñar 
una función determinante, especialmente en cuanto a la inversión y la investigación. Pero también 
deben establecerse asociaciones entre los niveles regional, nacional y europeo. 
56. En cuanto a los servicios de naturaleza no económica9, distintas medidas de cooperación 
adoptadas a nivel europeo pueden apoyar o completar las políticas nacionales, por ejemplo en 
materia de empleo, de protección social, de salud pública, de educación y formación, o de cultura. 
La Comunidad anima la cooperación entre los Estados miembros para la lucha contra el cáncer. 
Los programas de intercambio y cooperación en materia de educación y formación, Leonardo y 
Sócrates, llegan a un considerable número de estudiantes o de trabajadores jóvenes. Por último, 
la Comunidad apoya medidas de conservación o de fomento del patrimonio cultural europeo. 
Estas medidas no suponen ninguna armonización europea, pero constituyen una contribución 
suplementaria de Europa al interés general y son esenciales para la consecución de los objetivos 
de cohesión y de solidaridad de la Comunidad. 
En materia de trasportes públicos puede encontrarse un ejemplo de esta naturaleza en la reciente Comunicación 
de la Comisión sobre la red de los ciudadanosCOM(95)601 final de 23 de enero de 1996. 
Véase el punto 18. 
13 
III. OBJETIVOS PARA EL FUTURO 
57. La Comunidad pretende mantener la competividad de la economía europea en un mundo 
cada vez más competitivo, y garantizar al consumidor un mayor abanico de elecciones, más 
calidad y mejor precio. Simultáneamente, con estas políticas contribuye a reforzar la cohesión 
económica y social entre los Estados miembros y a reducir determinadas desigualdades. Este 
objetivo, consignado en el Tratado, se persigue especialmente a través de los Fondos 
Estructurales y las redes transeuropeas. Los servicios de interés general desempeñan a estos 
efectos una función determinante y constituyen un factor de cohesión económica y social y de 
eficacia económica. La Comunidad permite el respeto de sus misiones, favoreciendo al mismo 
tiempo las condiciones de eficacia. 
58. Los Jefes de Estado y de Gobierno subrayaron la importancia de este equilibrio en Cannes, 
en junio de 199510: 
"El Consejo Europeo reitera su deseo de que la introducción de una mayor competencia en numerosos sectores 
con miras a culminar la realización del mercado interior, sea compatible con las misiones de interés económico 
general que se imponen en Europa, y que se refieren, en particular, a la ordenación equilibrada del territorio, la 
igualdad de trato entre los ciudadanos -incluida la igualdad de derechos y la Igualdad de oportunidades entre 
hombre y mujeres-, la calidad y la permanencia del servicio prestado al consumidor y la defensa de intereses 
estratégicos a largo plazo". 
59. Tanto este mensaje político como las mutaciones en curso exigen una clarificación de los 
objetivos para el futuro. En esta óptica, la Comisión pretende fomentar servicios de interés general 
a nivel europeo en tres aspectos: aprovechar al máximo las acciones emprendidas en aras del 
mercado interior y la competitividad europea; reforzar la solidaridad y la coordinación europea y 
movilizar los instrumentos comunitarios. Estas medidas podrían incluirse en el Tratado, con 
ocasión de los trabajos de los Conferencia Intergubemamental. 
A. UNA PERSPECTIVA EUROPEA 
1. Aprovechar al máximo las acciones emprendidas en aras de la competitividad 
europea 
60. La apertura de los mercados iniciada sector por sector en el ámbito de los servicios 
económicos y especialmente los servicios en red, y la introducción de exigencias de servicio 
universal merecen continuar, habida cuenta de sus consecuencias positivas tanto para las 
misiones de interés general como para la competitividad de la economía europea en el plano 
mundial. En efecto, estas acciones contribuyen de forma decisiva a la modernización de los 
servicios, lo que permite a Europa aprovechar al máximo sus ventajas de competencia en los 
sectores en cuestión y permite a las empresas usuarias obtener servicios de calidad a costes 
menos elevados. 
Consejo Europeo de Cannes, de 26-27 de junio de 1995 - Conclusiones de la Presidencia - SN 211/95, punto 
A.1.1.7. 
14 
61. En cualquier caso, la Comisión continuará desempeñando su función de arbitro imparcial. 
Además, en las iniciativas futuras, la Comisión pretende seguir los siguientes principios en su 
política de apertura de mercados: 
creación de instrumentos de evaluación del funcionamiento y resultados y la 
competitividad de los servicios de interés general. Dichas evaluaciones se realizarían 
sector por sector y permitirían divulgar las mejores prácticas y favorecer la adaptación de 
las funciones de interés general a los cambios tecnológicos, las nuevas necesidades de 
los usuarios y las nuevas exigencias del interés público. La Comisión ha lanzado ya un 
estudio para contar con un balance sobre las formas de regulación, los métodos de 
organización de los servicios "en redes" en los Estados miembros y los medios financieros 
establecidos para financiarlas; 
enfoque gradual y concertado con los diferentes actores, incluidos los consumidores; 
enfoque transparente en virtud de una comunicación sobre la aplicación de los 
procedimientos del artículo 90; 
Este enfoque deberá favorecer un mayor aprovechamiento de las acciones emprendidas, 
especialmente para el servicio universal europeo. 
62. No obstante, es necesario que se adopten rápkJamente decisiones sobre las iniciativas 
pendientes presentadas por la Comisión. Ésta espera que finalice rápidamente la Directiva sobre 
la apertura del mercado interior de la electricidad, recientemente desbloqueada. Asimismo, la 
Comisión espera del Consejo y del Parlamento Europeo que adopten los proyectos relativos a la 
apertura de los mercados internacionales y transporte ferroviario de pasajeros, la culminación de 
la apertura de los mercados de flete ferroviario y la apertura de los mercados de gas natural. 
Estos proyectos contienen consideraciones de interés general. 
2. Reforzar la solidaridad v la coordinación europeas 
63. El objetivo de solidaridad europea podría conducir a completar los criterios de interés general 
mediante otras iniciativas, a la luz de las evaluaciones anteriormente mencionadas. En efecto, 
varios sectores presentan una dimensión transnacionai, vistas sus particularidades especialmente 
técnicas. Para éstos, la satisfacción del interés general no puede garantizarse óptimamente a nivel 
nacional. Otros sectores dependen de intereses a nivel europeo (por ejemplo la ordenación del 
territorio o la protección del medio ambiente). 
64. Para responder a las necesidades de estos sectores y garantizar la mayor eficacia y los 
mejores servicios posibles, la Comunidad podría adoptar, de forma aún indeterminada, en virtud 
de sus competencias, iniciativas destinadas a facilitar la coordinación de los organismos 
nacionales de interés económico general, relativos por ejemplo a las condiciones de financiación 
pública y los sistemas de control. El desarrollo del concepto de servicio universal o de 
obligaciones del servicio público, especialmente en lo que respecta a la calidad del servicio y los 
derechos de los usuarios, es una vía que aún no se ha explorado. 
65. El grado de integración europea de determinados sectores podría conducir a una reflexión 
sobre los medios para aumentar la coordinación a nivel europeo, lo que permitirá el seguimiento 
de la actividad de los reguladores y los operadores de estos sectores. En algunos casos, podrían 
contemplarse formas más avanzadas de cooperación, como por ejemplo la creación de un órgano 
reglamentario para la gestión del tráfico aéreo, actualmente en curso de debate11. 
Véase el libro blanco de la Comisión "Hacia un espacio aéreo sin fronteras" COM(96)57 Final. 
15 
3. Movilizar los instrumentos comunitarios 
66. La cohesión económica y social, el desarrollo armonioso del territorio, y la conservación del 
medio ambiente constituyen objetivos de interés común en Europa. Los servicios de interés 
general tienen objetivos comunes con diferentes políticas comunes establecidas por la Comunidad. 
67. Por esta razón, la Comisión proseguirá con estas políticas, cuyas sinergias con los servicios 
de interés general deben aprovecharse en mayor medida. En este sentido, la Comisión presentará 
el año que viene al Parlamento Europeo, al Consejo y al Comité de las Regiones un proyecto de 
plan de desarrollo del espacio comunitario que extraerá las consecuencias de las 
recomendaciones del documento "Europa 2000 plus", que dedicará a los servicios de interés 
general el lugar que les corresponde. 
68. En cuanto a las redes transeuropeas más concretamente, la Comisión pretende desarrollarlas 
con arreglo a los compromisos ya adoptados por los Jefes de Estado y de Gobierno. Las 
consecuencias de estos compromisos deben extraerse rápidamente, especialmente en el plano 
financiero. El potencial de estas redes es tal que su creación no debería retrasarse más. 
Por lo que respecta a la investigación, la Comisión, al presentar sus primeras orientaciones para 
el quinto programa marco (1999-2003), subrayó la necesidad de poner decididamente la 
investigación al servicio del ciudadano europeo. 
69. Respecto de los otros servicios de interés general como la salud, la protección social, la 
educación, el agua o la vivienda, su satisfacción debe garantizarse a nivel nacional o regional. La 
Comunidad dispone no obstante de medios de acción - cooperación, ayuda financiera y 
coordinación -, cuya utilización en favor de estos servicios debería acentuarse para favorecer la 
igualdad de oportunidades y luchar contra la margin ación. 
B. UNA REFERENCIA EN EL TRATADO 
70. En el momento en que la Unión trabaja en la reforma de sus instituciones y pretende 
franquear una nueva etapa política, está abierto el debate relativo a los medios para confirmar y 
concretar la conservación del modelo europeo de sociedad y los valores subyacentes, según 
expresa la Comisión en su Dictamen para la Conferencia Intergubernamental12. En el centro de 
estos valores se encuentran los servicios que tienen por misión realizar prestaciones de interés 
general. 
71. Una opción sería dejar el Tratado tal y como está. El artículo 90 ya se ha puesto a prueba, 
permitiendo garantizar plenamente la interacción beneficiosa entre liberalization e interés general. 
Conviene no modificarlo. Además, el Tratado contiene otros instrumentos que permiten poner al 
servicio del modelo social europeo diferentes medios de acción, especialmente mediante las 
misiones de interés general: redes transeuropeas, investigación comunitaria, política de los 
consumidores y cohesión económica y social. 
72. No obstante, la Comisión está convencida de que los servicios de interés general deben 
encontrar en el proyecto europeo una función relacionada con el lugar que ocupa en los valores 
comunes sobre los que se han construido las sociedades europeas. También convendría trazar 
un horizonte para los servicios de interés general en Europa y consignar a estos efectos los 
medios de acción ya disponibles en una perspectiva de conjunto. 
Reforzar la unión política y preparar la ampliación - Dictamen de la Comisión con vistas a la Conferencia 
intergubernamental,COM(96)90 final, 28 de febrero de 1996. 
16 
73. Por esta razón, la Comisión propugna la inclusión en el Tratado de una referencia a este 
respecto con ocasión de la Conferencia intergubernamental. De esta forma, podría añadirse al 
artículo 3 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, una letra u) redactada de la siguiente 
forma: 
"Una contribución a la promoción de los servicios de interés general". 
74. De esta forma se confirmaría, a través del valor programático del artículo 3, que los servicios 
de interés general ya forman parte de los ámbitos de acción de la Comunidad. Éstos siguen 
siendo un ámbito de acción privilegiado de los Estados miembros. Esta modificación, que no 
constituiría una nueva base jurídica, establecería sin embargo que los servicios de interés general 
constituyen una dimensión que debe tenerse en cuenta en la definición de las acciones de la 
Comunidad y la elaboración de sus políticas. 
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