INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES sobre la aplicación de las disposiciones de la Directiva 2007/58/CE relativas a la apertura del mercado de los servicios ferroviarios internacionales de transporte de viajeros que acompaña a la Comunicación al Consejo y al Parlamento Europeo sobre el cuarto paquete ferroviario /* COM/2013/034 final */





INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES sobre la aplicación de las disposiciones de la Directiva 2007/58/CE relativas a la apertura del mercado de los servicios ferroviarios internacionales de transporte de viajeros que acompaña a la Comunicación al Consejo y al Parlamento Europeo sobre el cuarto paquete ferroviario (Texto pertinente a efectos del EEE) 1. Introducción El 23 de octubre de 2007, el Parlamento Europeo y el Consejo adoptaron la Directiva 2007/58/CE, por la que se modifican la Directiva 91/440/CEE del Consejo, sobre el desarrollo de los ferrocarriles comunitarios, y la Directiva 2001/14/CE, relativa a la adjudicación de la capacidad de infraestructura ferroviaria y la aplicación de cánones por su utilización[1], (en lo sucesivo, «la Directiva»). Dicha Directiva dio a todas las empresas ferroviarias que cuenten con una licencia válida el derecho a ofrecer servicios ferroviarios internacionales de transporte de viajeros, incluida la posibilidad de transportar pasajeros en subrutas nacionales (cabotaje) a partir del 1 de enero de 2010. Para los Estados miembros en los que el transporte internacional de viajeros por tren representara más de la mitad del volumen de negocios de las empresas ferroviarias de su territorio (el único Estado miembro que cumplía este criterio era Luxemburgo) el plazo fijado era el 1 de enero de 2012. La obligación de incorporar la Directiva en el ordenamiento nacional y de aplicarla no se aplica a Chipre y Malta hasta que estos países no tengan una red de ferrocarril en su territorio. Para proteger los intereses de las empresas ferroviarias que prestan servicios nacionales al amparo de un contrato de servicio público, la Directiva prevé la posibilidad de establecer limitaciones a la apertura del mercado de los servicios ferroviarios internacionales de transporte de viajeros. Los Estados miembros pueden limitar el derecho a introducir nuevos servicios internacionales en los siguientes casos: · cuando el objetivo principal del nuevo servicio no sea de ámbito internacional; · cuando el nuevo servicio internacional haga peligrar el equilibrio económico de los servicios prestados al amparo de un contrato de servicio público; · si se concedieron derechos exclusivos por un tiempo limitado antes de que la Directiva entrara en vigor; · cuando el servicio sea un servicio de tránsito por la Unión Europea. La Directiva permite también que se cobre un canon a los operadores de un nuevo servicio internacional de transporte de viajeros para financiar obligaciones de servicio público, si bien dicho canon debe regirse por los principios de equidad, transparencia, no discriminación y proporcionalidad y no poner en peligro la viabilidad económica del servicio ferroviario de transporte de viajeros que soporta el canon. La Directiva no se aplica a los servicios entre un Estado miembro y un tercer país[2]. Dado que varios Estados miembros (Alemania, Italia, Suecia y el Reino Unido) ya habían dado pasos para abrir el mercado de transporte de los servicios ferroviarios de transporte de viajeros antes de que se aprobara obligación legal alguna a escala de la UE, la Directiva especificaba que no obligaba a los Estados miembros en los que ya se hubiera abierto el mercado a conceder antes del 1 de enero de 2010 el derecho a prestar nuevos servicios ferroviarios internacionales de transporte de viajeros a empresas ferroviarias y a sus filiales con licencia concedida en un Estado miembro en el que no se otorguen derechos de acceso de índole similar[3]. Según el artículo 10, apartado 9, de la Directiva, la Comisión debe presentar al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones un informe sobre la aplicación de las disposiciones relativas a la apertura del mercado de los servicios ferroviarios internacionales de transporte de viajeros. El presente documento constituye ese informe. La Directiva establece también que se evalúe en el informe la evolución del mercado, incluido el estado de preparación para una mayor apertura, y se analicen los distintos modelos de organización de dicho mercado así como el impacto de la Directiva en los contratos de servicio público y en su financiación. El presente informe muestra que son muy pocos los nuevos servicios puestos en marcha como consecuencia de la aplicación de la Directiva e intenta analizar los motivos de ello. Habida cuenta del reducido número de nuevos servicios, las repercusiones en materia de financiación de obligaciones de servicio público son insignificantes. En la evaluación de impacto que acompaña a la propuesta legislativa de modificación de la Directiva 91/440/CEE se analizan los preparativos de una mayor apertura del mercado y los diferentes modelos organizativos posibles de este. En los apartados siguientes, se analiza en primer lugar la aplicación legal por parte de los Estados miembros de las disposiciones de la Directiva pertinentes a efectos de la apertura del mercado de los servicios ferroviarios internacionales de transporte de viajeros. A continuación, se examinan las repercusiones prácticas que ha tenido la Directiva en el mercado ferroviario y las razones que explican por qué algunos de los efectos positivos esperados no se han producido hasta la fecha. 2. Aplicación legal de las disposiciones de la Directiva pertinentes a efectos de la apertura del mercado de los servicios ferroviarios internacionales de transporte de viajeros La fecha límite para incorporar la Directiva en los ordenamientos nacionales era el 4 de junio de 2009. Ningún Estado miembro comunicó tal incorporación en esa fecha. Aunque algunos lo hicieron en los dos meses siguientes, la Comisión incoó procedimientos de infracción con respecto a diecinueve de ellos el 31 de julio de 2009 por omisión de comunicación de las medidas adoptadas para incorporar la Directiva. El 3 de junio de 2010, la Comisión envió un dictamen motivado a cuatro Estados miembros por el mismo motivo. Desde entonces, todos los Estados miembros han comunicado las medidas de incorporación de la Directiva a su ordenamiento nacional. La aplicación práctica de las disposiciones de la Directiva también puede haberse visto perjudicada por la incorporación tardía e inadecuada de paquetes ferroviarios anteriores. En estos momentos, hay pendientes antes el Tribuna de Justicia Europeo doce procedimientos de infracción por transposición inadecuada del primer paquete ferroviario y la Comisión ha enviado dictámenes motivados a otros cuatro Estados miembros por motivos similares. Esos procedimientos de infracción se incoaron, entre otras cosas, por: · inexistencia de salvaguardias suficientes que garanticen la independencia del administrador de la infraestructura frente al holding ferroviario y a sus filiales de transporte en el ejercicio de funciones esenciales; · falta de incentivos suficientes para que el administrador de la infraestructura reduzca costes y la cuantía de los cánones de acceso; · cánones de acceso fijados en unos niveles superiores a los de los costes directos sin demostración de que el mercado pueda asumirlos; · independencia insuficiente del organismo regulador con respecto a la empresa ferroviaria histórica[4], al administrador de la infraestructura o al ministerio que ejerce el control de la empresa ferroviaria histórica; · insuficiencia de las competencias atribuidas al organismo regulador para tomar y aplicar las decisiones necesarias. Además, en septiembre de 2011, la Comisión incoó sendos procedimientos de infracción a Francia y el Reino Unido por transposición insuficiente del primer paquete ferroviario en relación con el tráfico por el túnel del canal de La Mancha. Los motivos por los que la Comisión incoó los procedimientos de infracción mencionados también son aplicables al mercado de los servicios ferroviarios internacionales de transporte de viajeros. Una de las consecuencias positivas de los procedimientos de infracción ha sido, sin embargo, que se han reforzado significativamente las competencias de los organismos reguladores, lo cual es fundamental para aumentar la competencia (solo tres de los dieciséis procedimientos de infracción en curso se refieren a las competencias del organismo regulador). El artículo 10, apartado 3 bis, concede a las empresas ferroviarias establecidas en un Estado miembro que sean titulares de una licencia y de los pertinentes certificados de seguridad un derecho de acceso a la infraestructura de todos los Estados miembros para la explotación de servicios internacionales de transporte de viajeros dentro de la UE. La Directiva autoriza a los nuevos operadores que se incorporen al mercado a recoger y dejar viajeros en cualquiera de las estaciones situadas en el trayecto internacional, incluso en estaciones situadas dentro de un mismo Estado miembro (cabotaje). Los derechos de cabotaje se deben «concentrar exclusivamente en paradas auxiliares para los trayectos internacionales»[5] y su introducción debe referirse a servicios cuyo objetivo principal sea el transporte de pasajeros entre estaciones situadas en Estados miembros distintos. Son los organismos reguladores quienes han de determinar si el objetivo principal de un servicio es transportar viajeros en un trayecto internacional. Para ello, los organismos reguladores no actúan por propia iniciativa sino a petición de las autoridades competentes pertinentes o de las empresas ferroviarias interesadas. Con ocasión de un estudio sobre la aplicación de la Directiva realizado por los servicios de la Comisión a finales de 2009 y los posteriores debates con representantes de los Estados miembros y de las asociaciones del sector ferroviario se pidió a la Comisión orientación sobre cómo aplicar esa disposición, por lo que esta publicó el 28 de diciembre de 2010 una Comunicación interpretativa sobre determinadas disposiciones de la Directiva[6]. En ella, la Comisión confirma que, para determinar si el objetivo principal del servicio es transportar viajeros entre estaciones situadas en Estados miembros distintos, los organismos reguladores han de actuar independientemente. Esto implica que su decisión no puede estar condicionada ni predeterminada por las instrucciones recibidas de ninguna otra autoridad pública en virtud del Derecho nacional. Los organismos reguladores deben verificar el objeto principal del servicio de transporte caso por caso. En el contexto de la refundición del primer paquete ferroviario, los colegisladores de la UE encomendaron a la Comisión la adopción de actos de ejecución en los que se establecieran normas detalladas sobre el procedimiento y los criterios que deben seguirse para valorar la naturaleza del servicio (prueba del objetivo principal) en el plazo de dieciocho meses a partir de la transposición de la Directiva por la que se establece un espacio ferroviario europeo único (en 2015)[7]. Estonia y Suecia no aplican restricciones a los servicios ferroviarios comerciales por lo que no han introducido en la legislación nacional disposición alguna sobre la determinación del objetivo principal de un servicio. En todos los demás Estados miembros, salvo Finlandia, existen disposiciones en la legislación nacional que autorizan al organismo regulador a examinar el objetivo principal de los nuevos servicios internacionales que se soliciten. Algunos Estados miembros prevén seguir un enfoque basado en umbrales puramente cuantitativos (longitud del trayecto fuera del Estado miembro, número de viajeros que efectúan un trayecto internacional, porcentaje del volumen de negocio procedente de los viajeros internacionales), en otros, el proceso de toma de decisiones y la metodología que se seguirá no han sido publicados, y en otros, parece que el derecho a pedir que se evalúe el objetivo principal se ha dado a operadores del mercado no indicados en la Directiva (generalmente, el administrador de la infraestructura). La Comisión está analizando estos casos para determinar si se cumple la Directiva. Los Estados miembros pueden excluir del ámbito de aplicación de la Directiva los servicios ferroviarios prestados en régimen de tránsito a través de la Unión y cuyo trayecto se inicia y finaliza fuera del territorio de la UE[8]. Cuatro Estados miembros (Bulgaria, Grecia, Lituania y Rumanía) se han acogido a esta posibilidad que, para los demás países, carece de interés por motivos geográficos. Dado que la introducción de nuevos servicios con derechos de cabotaje en un trayecto en el que existan uno o varios contratos de servicio público puede tener implicaciones en la organización y financiación de las obligaciones de servicio público, conforme a lo dispuesto en el artículo 10, apartado 3 ter, los Estados miembros pueden limitar el derecho de acceso en las conexiones origen-destino que sean objeto de uno o más contratos de servicio público de conformidad con lo dispuesto en la legislación de la UE[9] si los nuevos servicios internacionales pueden hacer peligrar su equilibrio económico. En la comunicación interpretativa de la Comisión se subraya que esa limitación es facultativa. Los organismos reguladores no pueden actuar por propia iniciativa sino que deben hacerlo únicamente a petición de las entidades indicadas en la Directiva. La Directiva no especifica qué forma pueden revestir esas limitaciones. Algunos ejemplos posibles, al margen de la exclusión total del cabotaje, podrían ser restringir el número o la frecuencia de las paradas, excluir ciertas paradas o reducir la frecuencia de servicio de los trenes. Convendría que se coordinaran las evaluaciones y decisiones de los organismos reguladores. El considerando 17 insta a los organismos reguladores nacionales a elaborar directrices, a partir de la experiencia que vayan adquiriendo, además de intercambiar información y, cuando así proceda en casos concretos, coordinarse en cuanto a los principios y la práctica que procede seguir para realizar la evaluación. La comunicación interpretativa deja claro que la prueba de equilibrio económico y la del objetivo principal son pruebas independientes y que, aunque pueden realizarse en paralelo, ninguna puede ser considerada un requisito previo de la otra. También especifica que la evaluación debe limitase a los puntos mencionados en la solicitud recibida. Por motivos de transparencia y no discriminación, es preciso que se publique el método utilizado para determinar si un nuevo servicio internacional puede hace peligrar el equilibrio económico de un contrato de servicio público. En 2012, respondiendo a un cuestionario que los servicios de la Comisión enviaron a los Estados miembros, once de ellos declararon que no limitan los derechos de cabotaje. Varios Estados miembros que sí lo hacen no han publicado el proceso por el que se toman las decisiones ni la metodología que siguen. En otros, parece que se han introducido criterios bastante estrictos en la legislación nacional. En un Estado miembro, al menos, la prueba del equilibrio económico ha de ir precedida de la del objetivo principal, aun cuando no se haya solicitado. La Comisión está analizando estos casos para determinar si se cumple la Directiva. Con todo, aunque parece que los Estados miembros tienen dificultades para incorporar en sus ordenamientos el artículo 10, apartados 3 bis y 3 ter, solo existe un ejemplo práctico de utilización de esa disposición para limitar los derechos de cabotaje, en Italia. En este país (que es uno de los pocos Estados miembros en los que se han publicado en la web del organismo regulador el proceso de toma de decisiones y la metodología que se utiliza), el organismo regulador decidió aplicar una limitación parcial de los derechos de cabotaje en relación con una solicitud presentada por un operador privado italiano, LeNord S.p.A., en cooperación con la empresa ferroviaria histórica alemana DB y su homóloga austriaca ÖBB para la explotación de varios trayectos entre los tres Estados miembros basándose en que harían peligrar el equilibrio económico de varios contratos regionales de servicio público. La decisión fue suspendida por el propio organismo regulador para permitir el transporte de los viajeros que ya habían comprado billetes y, posteriormente, tras una reconfiguración del servicio internacional de viajeros que había pedido, suprimió todas las limitaciones de cabotaje y, actualmente, las empresas ferroviarias explotan servicios diarios de transporte de viajeros desde Munich, por el Brenner, a tres destinos de Italia (Venecia, Bolonia y Verona). En el contexto de la refundición del primer paquete ferroviario, los colegisladores de la UE encomendaron a la Comisión la adopción de actos de ejecución en los que se establecieran normas detalladas sobre el procedimiento y los criterios que deben seguirse para valorar los efectos de los nuevos servicios en los contratos de servicio público en el plazo de dieciocho meses a partir de la transposición de la Directiva por la que se establece un espacio ferroviario europeo único (en 2015)[10]. Según el artículo 10, apartado 3 quater, los Estados miembros también pueden limitar los derechos de cabotaje entre dos estaciones cuando se haya adjudicado un contrato de concesión entre ellas antes de la entrada en vigor de la Directiva (el 4 de diciembre de 2007) mediante un procedimiento de licitación pública equitativo y de conformidad con los principios pertinentes del Derecho de la UE. Esta limitación puede mantenerse durante la duración original del contrato o durante un máximo de 15 años, prevaleciendo el período más corto. El único Estado miembro donde se aplica esa limitación son los Países Bajos, en la línea Ámsterdam-Roosendaal, durante un periodo de quince años. La limitación afecta al cabotaje en la nueva línea de alta velocidad HSL Zuid que conecta el aeropuerto de Schiphol con Amberes (Bélgica) desde 2009, en la que el transporte interior está reservado al operador High Speed Alliance (una empresa conjunta entre el operador histórico NS y la compañía de bandera KLM). El artículo 10, apartado 3 sexies, indica que las decisiones de limitación basadas en un contrato de concesión o en la posibilidad de que peligre el equilibrio económico están sujetas a un control jurisdiccional. Según la información de que dispone la Comisión, el control jurisdiccional está prevista en la legislación nacional de todos los Estados miembros que recurren a esas posibilidades. En la mayoría de los casos, ello no requiere una legislación específica, sino que se integra en las disposiciones generales sobre control jurisdiccional de las decisiones de las autoridades públicas. Con todo, habida cuenta de que prácticamente ninguna decisión ha sido cuestionada, no existen ejemplos de aplicación de esas disposiciones a la apertura del mercado de los servicios ferroviarios internacionales de transporte de viajeros. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 10, apartado 3 septies, los Estados miembros pueden autorizar a la autoridad competente en materia de transporte ferroviario de viajeros a percibir cánones de las empresas ferroviarias que prestan servicios de cabotaje respetando los principios de equidad, transparencia y no discriminación. Siete Estados miembros (Bulgaria, Grecia, Hungría, Italia, Rumanía, Eslovenia y Eslovaquia) han decidido introducir esa posibilidad en la legislación nacional, si bien hasta la fecha ninguna empresa ferroviaria ha tenido que pagar canon alguno. 3. Nuevos servicios explotados al amparo de la Directiva A pesar de que se han cumplido los requisitos legales esenciales de la Directiva en relación la apertura del mercado a nuevos servicios internacionales con cabotaje, son raros los servicios de ese tipo que existen por ahora en Europa. Desde diciembre de 2010, el operador privado italiano LeNord, la empresa ferroviaria histórica alemana DB y su homóloga austríaca ÖBB ofrecen servicios entre Alemania e Italia, pasando por Austria, que conectan Munich – Brenner – Verona (1 tren diario en cada sentido), Munich – Brenner – Venecia y Munich – Brenner – Bolonia (dos trenes diarios en cada sentido en ambos trayectos). Desde diciembre de 2011, otra empresa ferroviaria radicada en Italia (Società Viaggiatori Italia S.r.l.), controlada por el operador histórico francés SNCF, cubre la línea París – Modane – Milán (tres trenes diarios en cada sentido), mientras que la empresa histórica italiana Trenitalia y el operador privado francés Veolia Transdev explotan un tren nocturno que enlaza Venecia y París, pasando por Suiza, bajo la marca comercial Thello, que es el primer servicio de transporte ferroviario de viajeros de largo recorrido en el mercado francés que no es explotado por la SNCF o en cooperación con ella. En 2010, el operador histórico sueco SJ comenzó a ofrecer servicios entre Suecia y Dinamarca con cabotaje entre Copenhague y Odense, pero interrumpió esta parte del servicio un año después. Un servicio internacional atípico en lo que parece un nicho de mercado es el Berlín Night Express, un servicio de tren nocturno que conecta Malmö y Berlín tres veces por semana desde finales de marzo a principios de noviembre, explotado por Veolia y GVG Verkehrsorganisation GmbH. Es preciso señalar que cuando DB ponga fin a su cooperación con la SNCF y el operador histórico belga SNCB para el transporte internacional de alta velocidad, según lo previsto, Thalys se convertirá en un competidor más en el mercado de grandes distancias, especialmente en la ruta Aquisgrán-Colonia-Essen. Thalys está prolongando desde 2011 por la cuenca del Ruhr el recorrido de sus trenes que circulan entre París y Colonia. DB ha anunciado además su intención de implantar servicios InterCityExpress entre Frankfurt y Londres, pasando por el túnel del Canal de la Mancha. El operador privado austriaco WESTbahn (una empresa de la que la SNCF posee el 26 % de las acciones) ofrece servicios de Viena a Salzburgo y a Freilassing, en el lado alemán de la frontera entre Alemania y Austria, pero el objetivo principal parece ser el transporte nacional. Existen servicios regionales transfronterizos, explotados por PSC, de transporte de viajeros entre Enschede (Países Bajos) y Münster y Dortmund (Alemania), pero estos servicios son diferentes de los servicios internacionales de libre acceso a que se refiere la Directiva. 4. Causas del reducido efecto que ha tenido la aplicación de la Directiva en el mercado Los obstáculos que impiden la llegada de nuevas empresas (incluidos los operadores históricos con licencia de otro Estado miembro) que ofrezcan servicios internacionales al amparo de la Directiva son variados. No hay duda de que la aplicación tardía y, en algunos casos, restrictiva de la Directiva y las discriminaciones persistentes para acceder a la infraestructura y a los servicios ferroviarios que desembocaron en los procedimientos de infracción incoados en relación con el primer paquete ferroviario han tenido efectos negativos en el mercado. Son pocos los destinos internacionales que tienen flujos de tráfico suficientemente importantes para que los operadores abran nuevos servicios que resulten económicamente viables. En particular, nichos de mercado como los trenes nocturnos (que están siendo desplazados por servicios ferroviarios de día más rápidos o por otros modos de transporte) ofrecen pocas oportunidades que sean rentables. Otro inconveniente es que resulta bastante difícil integrar los nuevos servicios internacionales en los horarios nacionales de forma que se proporcionen las conexiones sean adecuadas. La experiencia de la apertura del mercado del transporte de mercancías por ferrocarril demuestra además que los nuevos operadores (incluidas las filiales de empresas ferroviarias históricas de otros Estados miembros) prefieren los servicios nacionales a los internacionales ya que tienen mayores flujos de tráfico y el tráfico nacional es más fácil de organizar (solo debe intervenir un administrador de infraestructura, no hay barreras lingüísticas, etc.). Los empresas interesadas en servicios internacionales mencionan los siguientes obstáculos: · Obstáculos administrativos: dificultades para conseguir un certificado de seguridad o una autorización de material rodante (en algunos casos, la decisión se demora considerablemente). · Obstáculos informativos: dificultades para conseguir información y calidad mediocre de la información sobre las cuestiones administrativas antes reseñadas. · Obstáculos operativos: necesidad de que el personal hable todos los idiomas que sean oficiales a lo largo del trayecto, volatilidad de los cánones de uso de la infraestructura, acceso a elementos funcionales y servicios, dificultades para encajar los surcos ferroviarios en los horarios nacionales a fin de ofrecer surcos internacionales adecuados, carencia de billetaje interdisponible. · Acceso a los canales de venta: dificultades para utilizar los medios de venta de manera justa y no discriminatoria, para alquilar espacio en estaciones a fin de instalar ventanillas propias de venta de billetes o para colocar publicidad (según un estudio, la República Checa, Portugal, Dinamarca y el Reino Unidos eran en 2011 los únicos países en los que las empresas ferroviarias externas podían acceder a todos los canales de venta de billetes para el transporte de viajeros, sin restricción alguna[11]). La cooperación entre operadores históricos (que, contrariamente a los operadores recientes, se benefician de los efectos de red y gozan de una posición preponderante en el mercado nacional) según formas ya establecidas también puede ser un obstáculo no solo para los nuevos operadores, para los que resulta difícil encontrar un segmento de mercado rentable en el que ofrecer nuevos servicios, sino también para operadores históricos que estén pensando en cambiar de estrategia y entrar en solitario en el mercado de otro Estado miembro. La financiación inadecuada de la infraestructura ferroviaria en algunos Estados miembros hace que la calidad del servicio se deteriore ineludiblemente y obliga a suprimir servicios internacionales que han dejado de ser competitivos frente a otras formas de transporte. Las líneas de alta velocidad constituyen un gran éxito del transporte ferroviario. Los servicios de alta velocidad entre grandes ciudades son, efectivamente, los que generan mayores flujos de tráfico y, por ello, los que tienen un mayor potencial para la implantación de nuevos servicios (ejemplos de ello son los trenes InterCityExpress propios que DB proyecta explotar entre Frankfurt y Londres o los servicios implantados recientemente entre Frankfurt y Marsella por la SNCF y DB en cooperación). Estos servicios necesitan, sin embargo material rodante especializado y, por ende, grandes inversiones, y pueden encontrarse con obstáculos especiales de seguridad en mercados como el del túnel de la Mancha, donde la reglamentación especial de seguridad, cuyas normas para vehículos difieren de las especificaciones técnicas de interoperabilidad (ETI) paneuropeas, ha sido un impedimento para que DB convoyes ICE propios. Las condiciones marco de los diferentes modos de transporte tampoco concurren a que las condiciones de competencia sean equitativas: en algunos Estados miembros, los trenes internacionales están sujetos al IVA o a los impuestos especiales sobre los combustibles, cosa que no sucede con los aviones. Por último, no deben perderse de vista el clima económico general negativo que existe desde 2008 y la escasa reacción del sector ferroviario a las modificaciones de la normativa (como consecuencia de las grandes inversiones necesarias y de la extensa vida útil de los equipos ferroviarios). Algunos de los obstáculos reseñados en el presente informe han sido abordados por los colegisladores europeos con ocasión de la refundición del primer paquete ferroviario que desembocó en la aprobación de la Directiva por la que se establece un espacio ferroviario europeo único (acceso a las infraestructuras y servicios, mejora de la estabilidad de la financiación de infraestructuras, reducción de los plazos para tomar decisiones administrativas). Además de armonizar los certificados de seguridad y las autorizaciones de material rodante, la Comisión propone eliminar otros obstáculos administrativos en el cuarto paquete ferroviario. 5. Conclusiones Los servicios ferroviarios internacionales de transporte de viajeros con derechos de cabotaje han sido liberalizados en la UE desde el 1 de enero de 2010 (excepto en Luxemburgo, donde esa fecha se retrasó al 1 de enero de 2012) por la Directiva 2007/58/CE. La incorporación de esta Directiva en el ordenamiento de los Estados miembros se hizo con retraso en todos ellos, pero en la actualidad todos cuentan con disposiciones legales nacionales que dan cumplimiento a la Directiva. En la práctica, el aspecto que ha resultado más difícil para los Estados miembros ha sido la interpretación de las disposiciones referidas al objetivo principal de los servicios ferroviarios y al desequilibrio económico de los servicios de los contratos de servicio público que podría producirse. La Comisión adoptará actos de ejecución en este ámbito, basándose en la Directiva por la que se establece un espacio ferroviario europeo único. Varios Estados miembros decidieron no utilizar ninguna de las posibilidades ofrecidas por la Directiva para limitar la implantación de nuevos servicios internacionales o los derechos de cabotaje. Incluso en los casos en que la legislación nacional permite la limitación del cabotaje, en la práctica esas disposiciones se han aplicado mínimamente. La limitación por motivos de concesión parece la cláusula de salvaguardia más eficaz para proteger los intereses de los operadores que ofrecen servicios en un trayecto que puede resultar interesante para el cabotaje, aunque solo se utiliza en un Estado miembro. Si bien se ha establecido el marco legal nacional pertinente en todos los Estados miembros en los que procedía, existen pocos ejemplos de nuevos servicios internacionales que se ofrezcan al amparo de la Directiva. Con frecuencia, los nuevos operadores que tratan de entrar en el mercado del transporte ferroviario internacional de viajeros se encuentran con obstáculos derivados de la aplicación inadecuada de paquetes ferroviarios anteriores o de lagunas en la legislación anterior de la UE. Se espera que los procedimientos de infracción, la refundición del primer paquete ferroviario y las presentes propuestas del cuarto paquete ferroviario contribuyan a resolver esos problemas. Con todo, aun cuando desaparecieran todos esos obstáculos, no cabe esperar un crecimiento rápido de nuevos servicios ferroviarios internacionales de transporte de viajeros dado que la mayoría de los segmentos del mercado del transporte ferroviario internacional de viajeros no resultan rentables y, por consiguiente, no son atractivos para los operadores. Es mucho más fácil organizar el transporte interno de viajeros y, en los Estados miembros que han abierto es mercado a la competencia, operan bastantes más nuevas empresas que en el mercado internacional. La liberalización de los servicios de transporte ferroviario de mercancías ha dado origen a una situación similar. Cabe señalar también que, en el transporte de viajeros, suele ser en los servicios locales y regionales prestados en virtud de un contrato de servicio público donde suele haber más competencia en las licitaciones. Así pues, el análisis de la experiencia práctica de la apertura del mercado internacional del transporte ferroviario internacional de viajeros desde 2010 parece confirmar pues que será la apertura del mercado interior la que haga que surjan nuevos servicios internacionales y no al revés. La apertura del mercado interior permitiría, por ejemplo, que empresas de servicios internacionales propusieran servicios de enlace que mejorarían la viabilidad de los servicios internacionales. Las propuestas presentadas por la Comisión en el cuarto paquete ferroviario para abrir los mercados interiores de transporte ferroviario de viajeros y sistematizar las licitaciones darán un impulso al desarrollo de los servicios internacionales. [1] DO L 315 de 3.12.2007. [2] Considerando 4 de la Directiva 2007/58/CE. [3] Artículo 10, apartado 3 quinquies. [4] Una empresa ferroviaria histórica es aquella que tenía una posición dominante en el mercado antes de la liberalización. [5] Considerando 8 de la Directiva 2007/58/CE. [6] DO C 353 de 28.12.2010, pp. 1-6. [7] Artículo 10, apartado 4, de la Directiva por la que se establece un espacio ferroviario europeo único, adoptada por el Parlamento Europeo el 3 de julio de 2013 y por el Consejo el 29 de octubre de 2012. [8] Artículo 2, apartado 4, de la Directiva 91/440/CEE, en su versión modificada por la Directiva 2007/58/CE. [9] Reglamento (CE) nº 1370/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, sobre los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) nº 1191/69 y (CEE) nº 1107/70 del Consejo. [10] Artículo 11, apartado 4, de la Directiva por la que se establece un espacio ferroviario europeo único. [11] http://www.deutschebahn.com/site/shared/en/file__attachements/position__papers/study__rail__liberalisation__index__2011__complete__version.pdf, p. 70.