Dictamen del Comité Económico y Social sobre la «Propuesta de Directiva del Consejo relativa a las tasas aeroportuarias»

(98/C 73/08)

El 11 de julio de 1997, de conformidad con el apartado 2 del artículo 84 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada.

La Sección de Transportes y Comunicaciones, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 12 de noviembre de 1997 (Ponente: Sr. von Schwerin).

En su 350° Pleno (sesión del 10 de diciembre de 1997), el Comité Económico y Social ha aprobado por 106 votos a favor, 3 votos en contra y 7 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

La adopción por el Consejo, en julio de 1992, del tercer paquete aéreo constituye la última etapa del proceso de liberalización del sector, que se inscribe en el marco de la liberalización del mercado único. Sin embargo, la nueva organización del mercado hace necesario que las actividades asociadas al transporte aéreo, como la asistencia en tierra, los sistemas informáticos de reservas, el control del tráfico aéreo y la asignación de franjas horarias se adapten también a las exigencias del mercado único. Lo mismo ocurre con las tasas aeroportuarias.

En opinión de la Comisión, con la propuesta de Directiva se logra un marco común para las tasas aeroportuarias en base a los principios mencionados a continuación.

El ámbito de aplicación de la Directiva se extiende a todos los aeropuertos comunitarios abiertos al tráfico comercial con un tráfico anual superior o igual a 250 000 movimientos de pasajeros o a 25 000 toneladas de carga.

1.1. Principio de relación con los costes

1.1.1. Dada la posición monopolística de la entidad gestora del aeropuerto en el suministro de las instalaciones y los servicios que dan lugar a la percepción de tasas aeroportuarias, es necesario que los sistemas de fijación de éstas garanticen una relación entre el nivel de las tasas y el coste de las instalaciones y servicios que sufragan.

1.1.2. Corresponde a los aeropuertos fijar la cuantía de las tasas aeroportuarias de modo que mantengan una proporción razonable con la calidad de las instalaciones y servicios suministrados, teniendo en cuenta un rendimiento razonable del capital invertido y una amortización adecuada. Su objetivo es cubrir los costes a los que debe enfrentarse el aeropuerto correspondiente.

1.2. Principio de transparencia

1.2.1. Para garantizar la aplicación correcta y el respeto a los dos principios de no discriminación y de relación con los costes a nivel comunitario se hacen necesarias las exigencias de transparencia.

1.2.2. Los intercambios de información entre los aeropuertos y los usuarios deben posibilitar que las compañías de transporte aéreo, por medio de la entidad gestora del aeropuerto, estén mejor informadas de los servicios ofrecidos y de los costes de dichos servicios, y, al mismo tiempo, facilitar que el aeropuerto, a la hora de planificar las construcciones de infraestructura futuras, pueda tener en cuenta mejor las necesidades de estas compañías.

1.2.3. Esto constituye una condición previa para una gestión económicamente activa tanto de los aeropuertos como de las empresas de transporte aéreo y responde a las exigencias de los principios básicos enunciados por la Organización de la Aviación Civil Internacional (OACI), concretamente, en el artículo 15 del Convenio internacional sobre la aviación civil firmado el 7 de diciembre de 1944 en Chicago, y de la Declaración del Consejo sobre los derechos aeroportuarios (OACI Doc. 9082) incluida en el «Manual de economía de los aeropuertos» (OACI Doc. 9562).

1.2.4. El principio de transparencia debe introducirse y aplicarse teniendo en cuenta las prácticas y procedimientos en uso en los aeropuertos. Ello contribuye a organizar de manera más eficiente el sistema de tráfico aéreo, especialmente, de cara a los pasajeros y al transporte de la carga.

1.3. Principio de no discriminación

1.3.1. La realización del mercado único hace necesaria la supresión de todo tipo de discriminaciones -que son incompatibles con los principios del mercado interior- entre los servicios aéreos intracomunitarios. Se insta a los Estados miembros a tomar todas las medidas necesarias para establecer el mismo sistema de tasas en los aeropuertos con servicios intracomunitarios equivalentes en cuanto al tipo o características de la aeronave, la distancia de vuelo o los trámites administrativos o aduaneros.

1.3.2. Las actuales diferencias en el tratamiento de los servicios aéreos intracomunitarios equivalentes deben eliminarse.

1.4. Procedimiento de adaptación

1.4.1. La administración racional de los aeropuertos y la necesidad de una movilidad sostenible a largo plazo deben permitir a aquéllos establecer la cuantía de las tasas de acuerdo con la demanda, la capacidad disponible y las exigencias de protección del medio ambiente. La propuesta contempla también la introducción de un procedimiento de consulta entre los aeropuertos y sus usuarios antes de que se produzca un ajuste de las tasas.

2. Contenido esencial de la propuesta de la Comisión

2.1. Las disposiciones de esta propuesta deben ser de aplicación a todos los aeropuertos y de los sistemas aeroportuarios sujetos a las disposiciones del Tratado y abiertos al tráfico comercial. Puede haber limitaciones en lo que se refiere a los principios de relación con los costes, el ajuste de las tarifas, la transparencia y las consultas en los aeropuertos más pequeños.

2.2. El concepto de aeropuerto y sistema de aeropuertos está definido en el anexo II del Reglamento (CE) n° 2408/92 del Consejo del 23 de julio de 1992. Las otras definiciones son casi idénticas a las de la Directiva 96/67/CE del Consejo del 15 de octubre de 1966 relativa al acceso al mercado de los servicios de asistencia en tierra en los aeropuertos de la Comunidad.

2.3. Los Estados miembros deben tomar todas la medidas necesarias para impedir la discriminación de los usuarios (las compañías de transporte aéreo) en materia de tarifas en los aeropuertos de la Comunidad.

2.4. Los Estados miembros deben desarrollar un procedimiento mediante el cual se establezca una adecuación de las tarifas aeroportuarias. En opinión de la Comisión, ello incluye fundamentalmente:

- los costes de financiación de infraestructuras incluyendo la depreciación del valor del activo durante el periodo considerado y la financiación de infraestructuras cuyo proyecto e inicio de las obras hayan sido aprobados a tiempo y que hayan recibido, en su caso, la correspondiente autorización administrativa,

- los gastos financieros,

- los gastos de explotación y de mantenimiento,

- los gastos generales de administración y gravámenes diversos,

- un rendimiento razonable del capital invertido.

Se admitirán condiciones especiales para el desarrollo regional de un aeropuerto.

2.5. Sin perjuicio de la aplicación de las normas de competencia del Tratado, las tasas aeroportuarias aplicables en el aeropuerto nacional principal de un Estado miembro se podrán fijar a un nivel que permita a la entidad gestora sostener financieramente los niveles de las tasas aeroportuarias en los aeropuertos regionales del mismo Estado miembro, con miras a promover la cohesión económica y social.

2.6. Gran número de aeropuertos pequeños, que desempeñan un papel muy importante en la cohesión económica y social de la Unión, necesitan regularmente amplios subsidios de parte del Estado o de los entes territoriales -o, en ciertos casos, el apoyo financiero de los aeropuertos más grandes- con el fin de evitar que se establezcan tasas demasiado elevadas. Por otro lado, el número de compañías aéreas que operan en estos pequeños aeropuertos es muy pequeño por lo que pueden mantener un contacto diario con la entidad gestora del aeropuerto.

2.7. Los costes se determinarán de acuerdo con el principio de contabilidad y de evaluación generalmente admitidos en cada uno de los Estados miembros.

2.8. Se contempla la posibilidad de incluir en el cálculo los costes ocasionados por el tráfico aéreo en el marco de las medidas de protección del medio ambiente y efectuar adaptaciones en función de las necesidades de gestión de las infraestructuras aeroportuarias o de las variaciones del grado de afluencia del aeropuerto durante un periodo determinado.

2.9. No obstante, estas variaciones no pueden suponer ingresos suplementarios.

2.10. La entidad gestora del aeropuerto debe definir la adaptación del nivel de las tarifas aeroportuarias de manera transparente y no discriminatoria. En este sentido, puede:

- tener en cuenta la totalidad o parte de sus ingresos que no procedan de las tasas aeroportuarias al fijar el nivel global de tales tasas;

- o conceder reducciones de conformidad con las disposiciones del Tratado.

2.11. Es necesario comunicar a los usuarios del aeropuerto (compañías aéreas) los factores que constituyen la base para la determinación del nivel de las tarifas: Dichos factores son:

- una enumeración detallada de los diferentes servicios prestados por el aeropuerto en contrapartida de la tasa aeroportuaria exigida y el método de cálculo utilizado por la entidad gestora del aeropuerto,

- el importe correspondiente a cada una de las categorías de tasas aeroportuarias percibidas en el aeropuerto, el número total de empleados destinados a los servicios por los que se perciben las tasas aeroportuarias,

- las previsiones sobre la situación del aeropuerto en materia de tasas aeroportuarias, la evolución del tráfico y las inversiones previstas.

2.12. Para mejorar la capacidad de planificación de los aeropuertos, los Estados miembros velarán por que los usuarios (las compañías aéreas) de un aeropuerto proporcionen los datos relativos en particular a:

- las previsiones de su tráfico,

- las previsiones sobre la composición de su flota,

- sus proyectos de desarrollo en el aeropuerto,

- sus necesidades en dicho aeropuerto.

2.13. Los Estados miembros deben adoptar medidas para que en todos los aeropuertos tenga lugar, al menos una vez al año, un procedimiento de consulta entre la entidad gestora y los usuarios del aeropuerto (compañías aéreas), con el objetivo y el propósito de ocuparse del sistema de tasas y de su nivel, sobre todo en el caso de modificaciones. Esta consulta debe tener lugar al menos dos meses antes de la entrada en vigor de cualquier modificación del sistema de tasas aeroportuarias o del nivel de las mismas.

2.13.1. Los Estados miembros velarán por que los usuarios del aeropuerto puedan pedir que sean consultados por segunda vez.

2.14. Los Estados miembros deben comprometerse a aplicar sanciones efectivas y proporcionadas en caso de infracción de las disposiciones nacionales.

2.15. La aplicación debe hacerse antes del 1 de enero de 2002 y los Estados miembros están obligados a comunicar a la Comisión las correspondientes disposiciones legislativas para la aplicación de la Directiva.

3. Observaciones generales

3.1. El Comité Económico y Social acoge positivamente la iniciativa de la Comisión en favor de mayor transparencia en la relación precios/servicios en los aeropuertos de la Comunidad a que hace referencia la Directiva.

La Comisión hace propia la posición ya expresada por el CES en su Dictamen () sobre la propuesta de Directiva del Consejo relativa al mercado de asistencia en tierra en los aeropuertos de la Comunidad en el punto 3.2:

«Un primer paso debe consistir en la creación de una gestión transparente. La transparencia y, por tanto, la evaluación de la actual relación precio/prestaciones de servicio son indispensables para determinar las medidas ulteriormente necesarias en materia de apertura de mercado».

3.2. Comparte la opinión expresada en la propuesta de la Comisión de que los aeropuertos tienen una importancia creciente para el desarrollo económico de las regiones y para el comercio y el transporte de pasajeros. Por una parte, desarrollan así una función de interés general pero, por otro lado, se ven cada vez más en la obligación de afirmarse en un mercado competitivo. Por esta razón, hay que garantizar las condiciones generales que aseguren un tratamiento equitativo, entre las que se encuentra que se repartan de manera equilibrada entre los aeropuertos y los usuarios (compañías aéreas) los derechos y las obligaciones. Es necesario ocuparse de que no se abuse de una posición dominante de mercado.

3.3. La posible mejora de la estructura de costes debido a una mayor transparencia no debe tener como consecuencia, en opinión del Comité, gastos administrativos más elevados ni para los aeropuertos interesados ni para las autoridades nacionales competentes. Por ello, en opinión del Comité, el procedimiento de consulta es necesario únicamente, por ejemplo, en las situaciones problemáticas previstas, en las que es necesario deliberar para llegar a un acuerdo, como cuando se contemplen modificaciones de la infraestructura o la adaptación de las tarifas.

3.4. El Comité considera que los marcos reglamentarios nacionales bastan para imponer sanciones contra infracciones a nivel nacional, e invita a la Comisión a indicar las posibilidades existentes a este respecto. Una burocratización mayor contradiría los objetivos de esta Directiva.

3.5. Los Estados miembros en que ya se haya producido la liberalización total o parcialmente no deberán derogar medidas que puedan ser compatibles con la disposiciones legales de la UE.

3.6. Dada la situación actual de la UE, el Comité es partidario de la separación entre las tasas aeroportuarias y el resto de los impuestos nacionales. Para conseguir unas condiciones de competencia únicas, habrá que conseguir, también en este ámbito, la armonización para toda la UE. En lo relativo a las tasas aeroportuarias se trata de armonizar los criterios de cálculo para la adaptación de las tasas.

3.7. El Comité sugiere que las exigencias que debe cumplir la entidad gestora del aeropuerto en relación con la estimación de los costes y la evaluación de la relación eficiencia-coste se especifiquen más claramente que en la propuesta, por ejemplo, mediante cifras, teniendo en cuenta también los criterios de calidad.

4. Observaciones específicas

4.1. En opinión del Comité, la Comisión ha utilizado el concepto de discriminación de modo demasiado general en la redacción de la Directiva. Para la entidad gestora de un aeropuerto es diferente, en términos de cálculo y de riesgo, que un usuario (compañía aérea) utilice el aeropuerto una vez al día o que disponga de cuotas considerables de tráfico, por ejemplo, del 30 %, 40 % o incluso el 60 %. El Comité considera, por tanto, razonable autorizar la concesión de reducciones para grandes cantidades, habituales en el comercio y la industria. Estas reducciones son posibles, por ejemplo, gracias a una utilización mejor de los medios de producción disponibles que son accesibles, no son discriminatorios ni acarrean más gastos.

4.2. Se debería examinar también la posibilidad, desde el punto de vista de los pasajeros (consumidores) de autorizar tarifas más bajas para pasajeros en tránsito o para vuelos de tránsito hacia aeropuertos principales o nodales. Esto neutralizaría la discriminación de toda una serie de pasajeros que, debido a su lugar de residencia, dependen de las correspondencias de los vuelos.

4.3. El Comité coincide completamente con la Comisión en que las adaptaciones de las tasas aeroportuarias, teniendo en cuenta los costes externos directamente relacionados con la protección del medio ambiente y la gestión de la infraestructura del aeropuerto, no deben suponer ingresos suplementarios para los aeropuertos.

4.4. Sólo se puede garantizar la equiparación de tarifas y costes dentro de la Comunidad cuando se armonicen los principios reconocidos generalmente de contabilidad, balance y evaluación. Por ejemplo, existen diferencias en la obligación de hacer el balance del compromiso de arrendamiento. Consecuentemente hay diferencias entre la valoración del activo y el capital flotante. Mientras que en Alemania la obligación fundamental es hacer el balance del valor de adquisición, en el Reino Unido se puede elegir entre el valor de adquisición y el valor venal.

Existen también otras diferencias en la aplicación de los sistemas de pensiones y en el método de ajuste de la jubilación de los trabajadores.

Es extremadamente difícil una equiparación sobre esta base.

4.5. Con el objetivo de mejorar la planificación de los diferentes aeropuertos, el Comité apoya la petición de la Comisión de que los Estados miembros deben obligar a los usuarios (compañías aéreas) a comunicar la información mencionada ya en el punto 2.12. Esto redundará en beneficio de la seguridad de planificación de los aeropuertos.

Sin embargo, en este caso concreto, no existe la posibilidad de hacer valer la obligación de indemnización proporcional por medio de los usuarios por las inversiones fallidas por no atenerse a la información dada por ellos.

4.6. El Comité acoge favorablemente la propuesta de la Comisión de permitir que las tarifas aeroportuarias se modulen según el grado de emisiones de ruido de los diferentes aviones. Esto es válido también en relación con el posible aumento de las tasas de despegue y aterrizaje a determinadas horas del día y de la noche para reducir la contaminación por ruido. Con relación al Dictamen del CES sobre el Libro Verde sobre la política futura de lucha contra el ruido (), es necesaria una Directiva europea que establezca una graduación de las tasas para evitar que se falsee la competencia.

4.7. El Comité propone a la Comisión añadir al final del Considerando 8 el siguiente texto:

«... y que, por consiguiente, se requieren incentivos apropiados para imponer la eficiencia y mejorar el rendimiento de los costes;»

4.8. La primera frase del artículo 1 (Objetivo y ámbito de aplicación) debe incluir el concepto de eficacia en términos de coste y de calidad y se debe modificar como sigue:

«La presente Directiva tiene por objeto garantizar el respeto de los principios de no discriminación, de relación con los costes de transparencia y de eficacia en términos de coste y de calidad de las tasas aeroportuarias.»

4.9. En opinión del CES, debería añadirse un nuevo apartado 4 al artículo 4 (Relación con los costes) redactado como sigue:

«Habida cuenta de que los aeropuertos se hallan en una situación de competencia limitada, los Estados miembros deberían establecer criterios y parámetros para evaluar el rendimiento de los aeropuertos (incluidos en la presente propuesta) y desarrollarán incentivos apropiados a fin de optimizar la eficacia en términos de coste y de calidad de las infraestructuras, las instalaciones y los servicios aeroportuarios.»

4.10. Modifíquese el apartado 3 del artículo 7 (Consultas) como sigue:

«..., en caso de desacuerdo con la decisión adoptada, puedan recurrir a un árbitro independiente que deberá ser designado por el Estado miembro.»

4.11. La Comisión y los Estados miembros tienen que asegurar que las compañías aéreas de los Estados no pertenecientes a la UE puedan abstenerse de aplicar dicha directiva sólo en el caso de que el principio de reciprocidad esté asegurado.

4.12. El Comité considera realista la fecha límite prevista para su aplicación, es decir, el 1 de enero de 2002.

4.13. El Comité insta a la Comisión, en virtud del artículo 10, a informar también al CES.

Bruselas, el 10 de diciembre de 1997.

El Presidente del Comité Económico y Social

Tom JENKINS

() DO C 301 de 13.11.1995, p. 31.

() DO C 206 de 7.7.1997, p. 1.