ES Diario Oficial de la Unión Europea C 211/67

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre los tipos del IVA distintos del tipo normal»

COM(2007) 380 final — SEC(2007) 910

(2008/C 211/18)

El 5 de julio de 2007, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la

«Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre los tipos del IVA distintos del tipo normal».

La Sección Especializada de Unión Económica y Monetaria y Cohesión Económica y Social, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 28 de marzo de 2008 (ponente: Sr. BURANI).

En su 444o Pleno de los días 22 y 23 de abril de 2008 (sesión del 22 de abril de 2008), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 112 votos a favor, ninguno en contra y 5 abstenciones el presente Dictamen.

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1 El CESE acoge favorablemente la iniciativa de la Comisión dirigida a sentar las bases de un debate político en el Parlamento Europeo y el Consejo, que permita la emergencia de unos principios comúnmente aceptados sobre las exenciones al régimen del IVA. Al tratarse de un proceso con connotaciones claramente políticas, la fecha límite de finales de 2010 prevista para la adopción de nuevas normas resulta totalmente realista.

1.2 El objetivo inicial de la adopción del régimen del IVA era crear las condiciones de una armonización fiscal que permitiera el buen funcionamiento del mercado interior. Sin embargo, las numerosas modificaciones introducidas a lo largo de los años y, sobre todo, las exenciones, tuvieron efectos contrarios, por lo que el intento de uniformizar las exenciones debe considerarse como la mejor solución en las circunstancias actuales.

1.3 Las exenciones se aplican en cada Estado miembro sobre la base de criterios de fiscalidad, fijados en función de preocupaciones de carácter político y social; se admiten cuando no tienen repercusiones transfronterizas o si responden a criterios consolidados de la política comunitaria. Por su parte, el CESE considera que, aunque se respeten estos criterios, las exenciones deben considerarse, sobre todo —aunque no exclusivamente—, a la luz de su contribución a una política de redistribución de las rentas.

1.4 En el curso de los debates, se debería dedicar especial atención a los servicios locales que no pueden prestarse a distancia y que, por tanto, no tienen un impacto directo en el mercado interior: entran en esta categoría numerosas actividades que, junto a su indudable utilidad económica y social, presentan aspectos controvertidos o se prestan a consideraciones diferentes: actividades de artesanía, restauración, servicios sanitarios públicos o privados, sectores de gran intensidad de mano de obra no cualificada, libros y periódicos.

1.5 El CESE hace hincapié en la necesidad de conceder exenciones sobre la base de un criterio de diferenciación de los gastos entre los grupos con ingresos bajos y los grupos con ingresos elevados, una distinción que puede efectuarse fácilmente. Recuerda, sobre todo, que las exenciones deben inspirarse en criterios de transparencia y tener en cuenta los costes que pueden suponer para las administraciones fiscales y las empresas unas reglamentaciones imprecisas o generales, costes que, en definitiva, recaen en los consumidores finales.

1.6 Convendrá dedicar especial atención a las subvenciones directas como alternativa a los tipos reducidos del IVA: una solución que plantea la Comisión, aunque sin tomar posición. El CESE considera que esta alternativa debe considerarse con especial cautela, y sólo debería adoptarse con parsimonia en los casos en que parezca difícil optar por otras soluciones; en cualquier caso, las subvenciones nunca deberían tomar la forma de ayudas estatales.

2. Introducción

2.1 Por su naturaleza, el régimen del IVA se basa en un sistema complejo; creado en 1977 como un régimen «provisional» (1), ¡sigue existiendo treinta años después, con el mismo nombre! Con el tiempo, este régimen ha sido objeto de numerosas modificaciones, a raíz de adaptaciones a situaciones puntuales o duraderas, consideraciones políticas, evolución del mercado interior o ampliación.

2.2 La Comisión tomó una iniciativa necesaria para simplificar el trabajo de las administraciones y los agentes económicos, al elaborar la «Directiva sobre el IVA» de 2006 (2), que puso orden en la legislación y constituye, en la práctica, el «texto único» en la materia. Los principios en los que se inspiró esta nueva Directiva son los originales, que se remontan a 1977 y se revisaron parcialmente en 1992, en el sentido de que, en general, el tipo normal mínimo es del 15 % (3), y se abona, en principio, en el lugar de origen. Sin embargo, se han previsto excepciones: el tipo normal se puede reducir, y la imposición de determinados bienes o servicios puede efectuarse en el lugar de destino.

2.3 Según las normas, los Estados miembros pueden aplicar uno o dos tipos reducidos, pero exclusivamente a los bienes y servicios enumerados en la Directiva sobre el IVA (4). Con la excepción parcial de Dinamarca, todos los Estados miembros se acogen a esta posibilidad, aunque en diferente medida y aplicándola a bienes o servicios diferentes, elegidos entre los autorizados. Unos comportamientos tan diferentes no contribuyen a poner en práctica los principios de coordinación necesarios para el buen funcionamiento del mercado único. La Comisión se propone lanzar ahora una «invitación a un debate político»al Consejo y el Parlamento Europeo, con la participación del CESE, al que se ha solicitado un dictamen, con el fin de llegar a un acuerdo entre los Estados miembros sobre una nueva arquitectura de tipos reducidos del IVA.

2.3.1 Se trata, en la práctica, de revisar toda la estructura de las exenciones específicas y temporales ya concedidas: las primeras, a los antiguos Estados miembros, y las segundas al grupo de los «nuevos» Estados miembros, reconstruyendo una estructura que tenga en cuenta unos objetivos coherentes con la lógica del mercado. No es un proceso sencillo: habrá que encontrar un equilibrio, sobre una base común, entre todas las necesidades políticas, económicas y sociales que en su momento justificaron las exenciones y exclusiones que los Estados miembros aplicaron posteriormente en función de sus propias exigencias. La Comisión es plenamente consciente de las dificultades del ejercicio: de hecho, prevé que el proceso de consulta no podrá traducirse en una nueva reglamentación hasta finales de 2010.

2.4 Se ha dado un paso preliminar, necesario para poner a todos los Estados miembros en pie de igualdad en lo que respecta a las exenciones, con la propuesta de Directiva por la que se prorrogan hasta el 31 de diciembre de 2010 las exenciones temporales concedidas a los nuevos Estados miembros (5). La razón de la propuesta, que se aprobó el 20 de diciembre de 2007, radica en la diversidad de los regímenes de exenciones vigentes: los Estados miembros más antiguos se benefician de exenciones sin límite de tiempo, mientras que las concedidas a los nuevos Estados miembros expiraron a finales de 2007. La prórroga concedida el 20 de diciembre de 2007 a estos últimos pondría a todos en pie de igualdad, al menos hasta 2010, fecha para la cual la Comisión espera que el Consejo y el Parlamento Europeo hayan llegado a un acuerdo sobre la aprobación de un régimen estable y uniforme de tipos del IVA distintos del tipo normal.

2.5 La Comunicación objeto del presente dictamen pretende sentar las bases de un «debate político» en el Parlamento Europeo y el Consejo, que permita la emergencia de unos principios comúnmente aceptados que den pie a la elaboración de unas propuestas de reglamentación con grandes posibilidades de ser acogidas favorablemente. Teniendo en mente la experiencia pasada y la situación actual, la Comisión es prudente, con razón, en sus afirmaciones y en las posibles decisiones que haya que tomar: espera a recibir señales. Por tanto, se limita en su Comunicación a proporcionar de manera equilibrada todos los elementos útiles para el examen y evaluación, inspirándose en los principios consolidados del mercado único y de la Estrategia de Lisboa, pero sin adoptar posturas firmes. El CESE considera que esta iniciativa es decisiva para el futuro del mercado interior en el ámbito fiscal: es una ocasión única cuyo éxito dependerá del sentido de responsabilidad y de la buena voluntad de los responsables.

3. Contenido de la Comunicación

3.1 La Comunicación presenta, resumido, un estudio realizado por Copenhagen Economics en el que se ha examinado, a instancias de la Comisión y en ejecución del mandato del Consejo y del Parlamento Europeo, el impacto de los tipos reducidos del IVA y de las correspondientes exenciones, prestando especial atención a los aspectos sociales (distribución de la renta) y al coste del sistema. El CESE felicita a la Comisión por la calidad del documento elaborado sobre la base del estudio. De hecho, no se ha descuidado ni olvidado ningún elemento: el debate que surja de este texto podrá basarse en todos los elementos de juicio necesarios.

3.2 En la introducción, la Comisión expone su objetivo consistente en «garantizar la igualdad de oportunidades entre los Estados miembros, así como una mayor transparencia y coherencia, y, sobre todo, un funcionamiento adecuado del mercado interior, por ejemplo reduciendo los obstáculos que entorpecen la actividad económica transfronteriza y abaratando los costes de cumplimiento relacionados con el IVA» (6).

3.3 Concretamente, al referirse al estudio de Copenhagen Economics, la Comisión afirma que desde un punto de vista puramente económico, la solución más racional consistiría en aplicar un único tipo de IVA, que permitiría reducir los costes de gestión para las administraciones y las empresas y, en teoría, reducir las distorsiones de la competencia. Sin embargo, el tipo único, como todas las normas rígidas, correría el riesgo de no siempre poder adaptarse a todas las circunstancias y necesidades, por lo que necesita cierta dosis de flexibilidad: éste es el principio que prevaleció cuando se adoptaron los tipos reducidos.

3.4 La aplicación de unos tipos reducidos responde a criterios económicos, pero también se inspira en determinados criterios sociales y políticos: sirvan de ejemplo los servicios de gran intensidad de mano de obra (en particular, no cualificada) y los servicios prestados localmente, cuando no tienen una incidencia notable en el tráfico transfronterizo. Estos criterios se inspiran en la idea de que unos tipos más bajos (y, por tanto, unos precios más ajustados) aumentarían la productividad y el empleo: los ciudadanos recurrirían en mayor medida a los proveedores de servicios profesionales, reduciendo así el «hágalo usted mismo», y gastarían menos en la economía sumergida.

3.5 La lista completa de los bienes y servicios que se benefician de tipos reducidos (artículo 98 de la Directiva sobre el IVA) figura en el anexo III a la propia Directiva. En lo que respecta a los servicios de gran intensidad de mano de obra (artículo 107), deben responder a tres criterios: además de los mencionados en el punto anterior, deben prestarse en gran medida directamente a los consumidores finales y tener un carácter fundamentalmente local y sin posibilidades de falsear la competencia. En cuanto a los bienes y servicios «normales», los criterios son menos explícitos, aunque los motivos «sociales» se desprenden claramente de la lectura de su lista: se trata, en efecto, de productos alimentarios y farmacéuticos, suministro de agua, publicaciones, servicios televisivos, etc. El Comité presenta más adelante sus observaciones sobre estos aspectos (véase el punto 4.12).

3.6 La Comisión comenta uno de los argumentos que se esgrimen más a menudo en defensa de los tipos reducidos, en el sentido de que responderían a criterios de mayor equidad social, al mejorar la distribución de la renta en favor de los más desfavorecidos. El estudio, y, al parecer, también la Comisión, se adhieren a este argumento siempre y cuando se cumpla una serie de condiciones: los tipos reducidos sólo tienen un efecto distributivo real si la proporción de los gastos dedicados al consumo de los bienes sujetos a un tipo reducido es estable en el tiempo y crea una situación de verdadera diferenciación entre los grupos de ingresos bajos y los que disponen de ingresos más elevados. La Comunicación señala, sin embargo, que existen marcadas diferencias entre los países, y que la mayor o menor eficacia de los tipos reducidos depende de la mayor o menor diferencia entre las rentas de las distintas categorías sociales.

3.7 Otro aspecto importante es el del coste del sistema: los tipos distintos del tipo normal generan costes administrativos elevados para las empresas y las autoridades fiscales, sobre todo cuando su aplicación se presta a interpretaciones diferentes, situación que es prácticamente la norma.

3.8 Citando el estudio, la Comisión no cuestiona explícitamente el sistema de los tipos reducidos, pero se pregunta si para lograr los objetivos que se han fijado los Estados miembros no sería preferible optar por unos instrumentos políticos alternativos. De hecho, cita como alternativa, o como una de las alternativas posibles, un sistema de subvenciones directas, que permitiría alcanzar los mismos objetivos a menor coste. Este sistema podría elaborarse de manera tal que se evitaran repercusiones negativas a nivel de la UE; garantizaría una mayor transparencia y sería menos costoso para los presupuestos de los Estados miembros. Se observa, sin embargo, que las subvenciones directas podrían presentar escasas ventajas para las empresas; en efecto, su concesión podría resultar aleatoria y temporal, dependiendo de las necesidades presupuestarias del Estado o de las orientaciones políticas del momento.

3.9 La Comisión parece conceder una notable importancia a esta última alternativa o, en realidad, a cualquier alternativa al sistema de los tipos reducidos, ya que «recomienda que los Estados miembros examinen cuidadosamente todas las opciones disponibles». Aunque parece que no toma posición, observa que «con frecuencia, otros instrumentos resultan más eficaces y menos onerosos para los presupuestos públicos que los tipos reducidos del IVA, por lo que conviene tenerlo en cuenta en el proceso de toma de decisiones».

4. Observaciones

4.1 Cabe elogiar el rigor y el equilibrio que demuestra la Comisión en su Comunicación. El CESE se muestra satisfecho, en particular, porque se confirma el fundamento de unas posiciones que ya había expresado en su momento, que se recordarán en las presentes observaciones. En primer lugar, al referirse a lo dicho en el punto 3.9, el Comité recuerda haber manifestado su perplejidad respecto al sistema de las exenciones con motivo de su dictamen relativo a la Directiva sobre el IVA (7), en el que afirmaba que «no parece que exista una voluntad [de los Estados miembros] de examinar las excepciones (…) para proceder a su eliminación». Esta postura se confirma y se refuerza ahora con el estudio acreditado de Copenhagen Economics, al que, al parecer, la Comisión también se adhiere. No obstante, se observa que la hipótesis de las soluciones alternativas sigue siendo, de momento, una hipótesis, salvo que cambien las orientaciones actuales de los Estados miembros.

4.2 El IVA es, de por sí, un impuesto complejo, de difícil aplicación, muy sujeto a la evasión y costoso para los Estados miembros y las empresas (8). Pero, sobre todo, no logra su objetivo original, que es el de crear un régimen definitivo de armonización fiscal. Cabe señalar, sin embargo, que la armonización fiscal no es un fin en sí mismo, sino una condición necesaria para el buen funcionamiento del mercado interior. En cualquier caso, éstas eran las intenciones de sus creadores, como recuerda la Comisión con su Comunicación de enero de 1993. El Comité considera que este último documento constituye una piedra angular en la evolución del IVA y lamenta que no se siguiera (excepto para la aceptación del tipo mínimo del 15 %), debido a la oposición de algunos Estados miembros. Hoy día la situación no ha cambiado: el intento de la Comisión de poner orden, al menos en el sector de las exenciones, debe acogerse favorablemente, pero, al mismo tiempo, constituye una señal de impotencia a la hora de progresar en la vía de la armonización fiscal a nivel comunitario. La Comisión no es objetivamente responsable de esta situación, pero tampoco lo son, o al menos no sólo, los Estados miembros. En efecto, el problema fundamental radica en la propia estructura del IVA como régimen temporal, como se explica más adelante.

4.3 En definitiva, hay que darse cuenta, y aceptar por mucho tiempo aún, que el IVA, en su concepción actual, responde para cada Estado miembro a criterios esencialmente fiscales, y que refleja las preocupaciones políticas y sociales que se traducen en la aplicación de tipos reducidos o superiores al nivel mínimo. A nivel comunitario, la armonización es, pues, una aspiración que no se refleja en la realidad, y la Comunicación objeto de examen pretende, al menos en parte, poner remedio a esta situación; es decir, armonizar los tipos reducidos del IVA, al menos para las actividades que tienen repercusiones transfronterizas o responden a criterios ya aceptados de política comunitaria. Por su parte, el CESE subraya que los responsables deberían tener presente que, si uno de los objetivos de los tipos reducidos del IVA es conseguir una redistribución de las rentas, este objetivo debería hacerse realidad. Dicho de otra forma, toda reducción del impuesto debe analizarse minuciosamente para garantizar que responde realmente a un criterio social y que no esconde otros objetivos menos loables. También se deben tener en cuenta otras consideraciones, como la simplificación de la aplicación y la transparencia de las normas: estos dos requisitos facilitan la vida de las empresas pero, por otra parte, permiten a las autoridades fiscales efectuar controles con más facilidad y a menor coste.

4.4 El anexo III a la Directiva sobre el IVA contiene una lista con las dieciocho categorías a las que se puede aplicar el tipo reducido del IVA; cada Estado miembro puede elegir las categorías a las que lo aplica, excluir determinados bienes y servicios y determinar el alcance de la reducción del impuesto. En la Comunicación sometida a examen se invita a los Estados miembros a «analizar por tanto qué bienes y servicios podrían acogerse a los tipos reducidos, con el fin de determinar el nivel de falseamiento que conllevaría esta medida (facultativa) y decidir si es aceptable, especialmente para las empresas que operan en los sectores pertinentes» (9). Dado el contexto general de la Comunicación, no parece que se pueda interpretar este mensaje como una invitación a ampliar la lista de los bienes y servicios, sino más bien todo lo contrario. El CESE está, pues, explícitamente en contra de la ampliación de las categorías de bienes o servicios a los que se puede aplicar un tipo reducido; en efecto, si se quiere proseguir por la vía de la armonización, al menos en teoría, los Estados miembros deberían más bien reducir, y no ampliar, la lista del anexo III.

4.5 Se puede, pues, compartir globalmente la postura de la Comisión: si se olvida o se deja de lado durante cierto tiempo el espejismo de un régimen «definitivo», una de las prioridades consiste en conceder mayor autonomía a los Estados miembros a la hora de determinar los tipos reducidos para los servicios locales que no pueden prestarse a distancia. La Comisión considera que estos servicios «no inciden en el funcionamiento del mercado interior», por lo que no se trata tanto de pragmatismo como del reconocimiento de los imperativos políticos o sociales que motivan la concesión de estas exenciones.

4.6 Por otra parte, conviene analizar con suma atención las afirmaciones que se prestan a generalizaciones fáciles: si bien la imposición de actividades locales no incide en el funcionamiento del mercado interior, todo bien o servicio producido y consumido localmente debería ser objeto de una imposición local, un principio que socavaría las propias bases de la Directiva sobre el IVA. La Comisión no tiene intención alguna de establecer ni de aceptar un principio de estas características.

4.7 Si se examinan con mayor detalle los aspectos recordados por la Comisión, conviene comentar la afirmación según la cual el recurso a los tipos reducidos puede reportar ventajas a determinados sectores cuidadosamente seleccionados, aumentando la productividad general y, por ende, el PIB. Entran en esta categoría los servicios prestados locamente: una reducción del IVA incitaría a los consumidores a reducir el «hágalo usted mismo» y a dedicar más tiempo a su actividad profesional. Sin embargo, debemos ser realistas: el «hágalo usted mismo» consiste en ocupaciones que se realizan durante el tiempo libre y que no sólo son útiles para las familias desde un punto de vista social, sino también económico, por lo que conviene fomentarlas. Por otra parte, es posible que una reducción del impuesto pueda contribuir a aumentar los ingresos fiscales, pero sólo por parte del «hágalo usted mismo» que pueda sustituirse por la intervención de empresas sometidas a la imposición; no es fácil averiguar qué parte se transferiría hacia el sector de la economía sumergida. Lo que sí es cierto es que la economía total o parcialmente sumergida, así como la evasión fiscal, no desaparecerán por el simple hecho de que las actividades en cuestión se beneficien de un tipo reducido del IVA. Para alcanzar este objetivo se necesitarían muchas otras medidas.

4.8 Los servicios de restauración merecen una atención particular, ya que, según la Comisión, se encuentran en una situación poco clara o, mejor dicho, controvertida. Por una parte, se observa que se destinan principalmente al consumo interno, pero, por otra, se reconoce que tienen una importancia notable para las políticas turísticas de determinados países, y para todos los habitantes de las zonas fronterizas. Como ya se ha visto en el pasado, no será fácil llegar a un acuerdo sobre este punto, por lo que el Comité considera que en este caso particular será necesario tomar una decisión puramente política. Cualquier otra consideración inspirada en motivos económicos o fiscales haría correr el riesgo de prolongar las discusiones indefinidamente: cada uno conservaría su posición, motivada por razones de política interna.

4.9 En el mismo ámbito de los servicios prestados localmente, el Comité llama la atención sobre un sector que podría ser objeto de un importante debate: el de los servicios sanitarios públicos y privados, que ya se pueden beneficiar, en determinadas condiciones, de unos tipos reducidos (10). Se observa una creciente tendencia de los ciudadanos de algunos Estados miembros a utilizar los servicios públicos de asistencia médica y quirúrgica de otros países, considerados, con razón o sin ella, más eficaces. Este fenómeno tiene poco que ver con la fiscalidad; sin embargo, es más pertinente, con fines fiscales, la decisión de recurrir en otros países a los servicios prestados por clínicas y profesionales privados. La enorme diferencia entre las tarifas aplicadas en los distintos Estados miembros, especialmente en determinados sectores sanitarios, conduce a abandonar el mercado nacional para dirigirse hacia otros países. En consecuencia, la característica «local» de estos servicios se está atenuando y está más bien adquiriendo, en el caso de determinados servicios y países, una connotación transnacional. En este ámbito, las distinciones no son fáciles y no se puede generalizar, porque el riesgo de controversia es grande.

4.9.1 El logro de un acuerdo dependerá del equilibrio que se consiga encontrar entre exigencias opuestas: por una parte, el carácter claramente social de la protección de la salud aconsejaría incluir estos servicios entre los que pueden beneficiarse de un tipo reducido, pero, por otra, se podrían esgrimir cuestiones de competencia. La decisión final debería tener en cuenta el derecho de los ciudadanos a recibir atención sanitaria con el menor gasto posible para el presupuesto familiar; es decir, que el interés de los ciudadanos/consumidores debería considerarse prioritario con respecto a los principios de competencia.

4.10 La aplicación del tipo reducido del IVA a los sectores de gran intensidad de mano de obra no cualificada es objeto de controversia. En el estudio citado por la Comisión se observa que esta medida puede reportar beneficios permanentes al empleo, aunque las ventajas «serían probablemente poco importantes», lo que es probablemente cierto. En este caso también resultaría difícil tomar una decisión, ya que los sectores de este tipo (vivienda, obras viarias, empresas de limpieza, mercados, etc.) responden a una demanda generalmente inelástica, de manera que la reducción del IVA en estos sectores sólo tendría un efecto muy limitado en el empleo. Por otra parte, estos sectores son los que emplean con más frecuencia a trabajadores no cualificados «en negro». No cabe duda de que una reducción del IVA contribuiría a reducir los costes de estas empresas, pero sigue planteándose la cuestión de saber si conduciría a una reducción de los precios y a un «verdadero» aumento del empleo.

4.11 De manera más general, la Comisión observa que los tipos reducidos solamente son eficaces cuando los gastos de consumo en bienes o servicios se mantienen estables en el tiempo y son suficientemente diferentes entre los grupos con ingresos bajos y los grupos con ingresos elevados. Estas diferencias son mayores en los sectores de la alimentación, la confección y la vivienda, en los que existen diferencias significativas entre los distintos países; pero, a menudo, las diferencias más evidentes —y más injustas socialmente— se observan dentro de los propios Estados miembros. El Comité llama la atención sobre el hecho de que en varios Estados miembros el tipo reducido del IVA se aplica por categorías, sin tener en cuenta que dentro de muchas de esas categorías figuran productos destinados al consumo de masa y otros claramente elitistas, cuyo precio puede ser muy superior al de los primeros. Sigue planteándose el problema de saber cómo, y con arreglo a qué criterios, se podrían tasar de manera diferente bienes o servicios con la misma denominación pero que, de hecho, están destinados a clases sociales diferentes, en función de su precio o calidad. Otro problema es el de saber cómo adoptar distinciones duraderas, que no estén sujetas a cambios ni modas, y cómo velar por su aplicación sin necesidad de introducir controles costosos y complicados. Por último, hay que tener en cuenta el aspecto de los fraudes, que pueden darse en todos los sectores pero, en particular, en los dos considerados: las denominaciones minuciosas y detalladas pueden facilitar estos comportamientos, de manera que no resulta nada fácil su control. El CESE hace hincapié en la necesidad de aplicar unos criterios discriminantes basados en consideraciones de carácter social; dicho de otra forma, los tipos reducidos deberían contribuir a una política social de redistribución de la renta o cuando no sean posibles las opciones alternativas recogidas en el punto 4.15 de ayuda a importantes programas sociales. Pero en cualquier caso, debería garantizarse la transparencia de cara a los propios ciudadanos y a los de los demás Estados miembros.

4.11.1 La misma observación podría aplicarse a los libros y periódicos, que a veces se agrupan en una única categoría. En efecto, ocurre que publicaciones socialmente justificadas se junten con otras que no tienen valor educativo ni recreativo alguno o que, peor aún, se encuentran al límite de la legalidad o de la conciencia civil común o incluso rebasan este límite. Por difíciles que sean, sí parecen necesarias las distinciones y, en cualquier caso, se justifican en términos de transparencia democrática.

4.12 La Comisión observa, por último, que la variedad de tipos implica unos costes significativos para las empresas y las autoridades fiscales, lo cual constituye una observación lógica. El Comité preferiría que se hablara de un aumento de los costes, dado que en el ámbito de la fiscalidad el IVA ya es, de por sí y con mucha diferencia, el impuesto más costoso en términos de aplicación y recaudación. El CESE ya ha hecho anteriormente esta observación (11) y la recuerda aquí a la vez que invita a los Estados miembros a hacer público el importe neto del IVA en su presupuesto, tras deducción de la parte destinada al presupuesto comunitario y a los gastos de gestión, recaudación, control y represión del fraude. Se recomienda a la Comisión que haga suya esta invitación en nombre de la transparencia, y que reflexione sobre la oportunidad de estudiar un sistema fiscal alternativo (12). Se espera que la revisión eventual de toda esta cuestión también se base en los resultados —que podrían ser sorprendentes— relativos a los beneficios para la administración fiscal : cuando se conozcan los «verdaderos» resultados, no es imposible que sean las propias autoridades fiscales las que tomen la iniciativa.

4.13 No obstante, se plantea ahora la cuestión secundaria del aumento de los costes «para las empresas y las autoridades fiscales», relativos a los gastos administrativos y contables relacionados con la aplicación —e interpretación— de las excepciones a las normas generales. El Comité señala que cada aumento de los costes para las empresas repercute en los consumidores finales, por lo que convendrá evaluar, caso por caso, si la aplicación de un tipo reducido se traduce realmente en un beneficio para los ciudadanos y, en caso afirmativo, en qué medida. Actualmente, la gran mayoría de los numerosísimos litigios se debe al carácter demasiado genérico de las clasificaciones y a las consiguientes interpretaciones divergentes, intervenciones de asesores, inspecciones y recursos: las nuevas normas deberían, pues, elaborarse también en función de su facilidad de aplicación.

4.14 El sistema de los tipos reducidos es el único factible en la actualidad, a pesar de su coste. Sin embargo, dado que la propia Comisión define las normas de este sistema como «rígidas e incoherentes» (13), se espera que los debates políticos entre el Consejo y el PE conduzcan a la adopción de unas decisiones comunes inspiradas claramente en los principios del mercado interior, en el respeto de las necesidades de los ciudadanos/consumidores, de las empresas y de las administraciones fiscales.

4.15 En lo que respecta a las opciones alternativas a los tipos reducidos, la Comisión se pregunta si no podrían sustituirse por subvenciones directas, que constituyen un instrumento político más eficaz y transparente y menos costoso. El Comité considera que una vía factible consistiría en adoptar soluciones alternativas a escala nacional, en casos particulares y con carácter temporal, siempre y cuando se evite toda medida que pueda tener las características de una ayuda estatal. En cualquier caso, toda solución a escala nacional presentada como alternativa a las exenciones al régimen del IVA debería adoptarse con arreglo a criterios de transparencia, teniendo presente que, en cada caso, significaría alejarse aún más de los objetivos del mercado único.

4.16 Por último, y para completar los numerosos dictámenes en la materia, el Comité desea presentar, en aras de la transparencia, una sugerencia de sentido común: la de eliminar la denominación «provisional» del régimen del IVA vigente. Este adjetivo, que sigue empleándose después de treinta años, sin perspectivas a medio plazo de que pueda convertirse en definitivo, es una falacia que resta credibilidad a las normas de la Unión. Y justifica, si acaso fuera necesario, el viejo dicho de que «no hay nada más definitivo que lo provisional».

Bruselas, 22 de abril de 2008. El Presidente del Comité Económico y Social Europeo Dimitris DIMITRIADIS

(1) Lógicamente, un régimen «definitivo» debería prever la imposición en el lugar de destino o, mejor dicho, de consumo. En aquel momento, una serie de obstáculos de distinta naturaleza impidieron una aplicación generalizada, y esta situación aún continúa.

(2) Directiva 2006/112/CE del Consejo, de 28 de noviembre de 2006, relativa al sistema común del impuesto sobre el valor añadido (DO L 347 de 11.12.2006).

(3) Artículos 96 y 97 de la Directiva 2006/112/CE del Consejo, de 28 de noviembre de 2006, relativa al sistema común del impuesto sobre el valor añadido (DO L 347 de 11.12.2006). No se ha fijado nunca un tipo máximo.

(4) Véanse los artículos 98-101 y el anexo III a la Directiva.

(5) Propuesta de Directiva COM(2007) 381 final y Dictamen del CESE sobre la «Propuesta de Directiva del Consejo por la que se modifica la Directiva 2006/112/CE en lo que se refiere a determinadas disposiciones temporales relativas a los tipos del impuesto sobre el valor añadido» (DO C 44 de 16.2.2008, p. 120).

(6) Comunicación COM(2007) 380 final, capítulo «Introducción».

(7) Véase el Dictamen del CESE sobre la «Propuesta de Directiva del Consejo relativa al sistema común de impuesto sobre el valor añadido (refundición)» (DO C 74 de 23.3.2005, p. 21).

(8) Véase a este respecto el Dictamen del CESE sobre la «Propuesta de Directiva del Consejo por la que se modifica la Directiva 77/388/CEE a fin de simplificar las obligaciones en lo que respecta al impuesto sobre el valor añadido» y «Propuesta de Reglamento del Consejo por el que se modifica el Reglamento (CE) no 1798/2003 por lo que se refiere a la introducción de disposiciones para la cooperación administrativa en el contexto del régimen de ventanilla única y del procedimiento de devolución del impuesto sobre el valor añadido» (DO C 267 de 27.10.2005, p. 45).

(9) Véase la Comunicación COM(2007) 380 final, punto 3.3 «Imperativos del mercado interior», segundo apartado.

(10) Puntos 15 y 17 del anexo III a la Directiva sobre el IVA.

(11) Esta cuestión se planteó por primera vez en el Dictamen del CESE sobre el tema «La lucha contra el fraude fiscal en el mercado único» (DO C 268 de 19.9.2000, p. 45) y, posteriormente, en varias ocasiones (la última, con el Dictamen del CESE sobre la «Propuesta de Directiva del Consejo por la que se modifica la Directiva 77/388/CEE a fin de simplificar las obligaciones en lo que respecta al impuesto sobre el valor añadido» y «Propuesta de Reglamento del Consejo por el que se modifica el Reglamento (CE) no 1798/2003 por lo que se refiere a la introducción de disposiciones para la cooperación administrativa en el contexto del régimen de ventanilla única y del procedimiento de devolución del impuesto sobre el valor añadido» (DO C 267 de 27.10.2005, p. 45); pero, naturalmente, sin que se llegara a ningún resultado.

(12) El CESE también empezó a llamar la atención sobre este punto en 2000, con el dictamen mencionado en la nota anterior, y ha seguido haciéndolo en dictámenes ulteriores. El Comité ya se pronunció al respecto en su Dictamen sobre el régimen común del IVA (refundición) (DO C 74 de 23 de marzo de 2005, p. 21).

(13) Véase el Dictamen del CESE sobre la «Propuesta de Directiva del Consejo por la que se modifica la Directiva 77/388/CEE a fin de simplificar las obligaciones en lo que respecta al impuesto sobre el valor añadido» y «Propuesta de Reglamento del Consejo por el que se modifica el Reglamento (CE) no 1798/2003 por lo que se refiere a la introducción de disposiciones para la cooperación administrativa en el contexto del régimen de ventanilla única y del procedimiento de devolución del impuesto sobre el valor añadido» (DO C 267 de 27.10.2005, p. 45).