COMISIÓN DELASCOMUNIDADES EUROPEAS
Bruselas, 20.9.2000
COM(2000) 580 final
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN
Los servicios de interés generalen Europa
2COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN
Los servicios de interés generalen Europa
ÍNDICE
RESUMEN........................................................................................................................ ....3
1. INTRODUCCIÓN....................................................................................................52. LAMISIÓN DE LOSSERVICIOSDEINTERÉSGENERAL................................73. SERVICIOS DE INTERÉS GENERALY MERCADO ÚNICO..............................94. EXPERIENCIACON LALIBERALIZACIÓN DE CIERTOSSERVICIOSDE
INTERÉSGENERAL............................................................................................17
4.1. Telecomunicaciones...............................................................................................18
4.2. Transporte..............................................................................................................194.3. Energía...................................................................................................................2 0
4.4. Laestimaciónde losserviciosde interésgeneralpor losconsumidores...................205. UNAPERSPECTIVAEUROPEA..........................................................................225.1. Aprovechar almáximo laaperturadelmercado:.....................................................235.2. Consolidar lacoordinación ylasolidaridad europeas..............................................255.3. Otrascontribucionescomunitariasenapoyo delosserviciosde interésgeneral.......26ANEXO I: SITUACIÓN PORSECTORES.........................................................................28ANEXO II: DEFINICIONES...............................................................................................40
3RESUMEN
Los servicios de interés general son un elemento clave del modelo europeo de sociedad.
Actualmente, el nuevo artículo 16 delTratado CE confirma el lugar que ocupan entre los
valores comunes de la Unión y su papel en la promoción de la cohesión social y
territorial. Estos servicios contribuyen también a la competitividad general de la
economía europea y se prestan en un entorno de mercados y tecnologías en permanente
evolución. La globalización del comercio, la plena realización del mercado interior y el
veloz desarrollo tecnológico contribuyen a impulsar la apertura de nuevos sectores a la
competencia. Ante esta situación, el Consejo Europeo de Lisboa solicitó a la Comisión
que actualizase su Comunicaciónde 1996 sobre servicios de interés generalenEuropa.
La definición de los servicios de interés general y de la forma en que éstos deben
prestarse es ante todo responsabilidad de las autoridades públicas al nivel apropiado, ya
sea local, regional o nacional. La Comunidad velará, mediante la aplicación de las
normas del Tratado y con los instrumentos de que dispone, por que el rendimiento de
dichos servicios, en términos de calidad y precio, responda lo mejor posible a las
necesidades de sus usuarios yde los ciudadanos engeneral.
En determinados sectores cuya dimensión y estructura de red les confiere una dimensión
europea natural, ya se han adoptado medidas a escala comunitaria. La Comunicación
contiene la información actualmente disponible referente a la repercusión positiva que
estas medidas han tenido sobre la disponibilidad, la calidad y la asequibilidad de los
servicios de interés generalen los correspondientes sectores.
La experiencia obtenida hasta la fecha confirma también que las normas del Tratado
sobre competencia y mercado interior son totalmente compatibles con un elevado nivel
de prestación de servicios de interés general. En determinadas circunstancias,
especialmente cuando las fuerzas del mercado no bastan por sí solas para prestar los
servicios de forma satisfactoria, las autoridades públicas podrán encomendar a
determinados operadores de servicios unas obligaciones de interés general
concediéndoles, en caso necesario, derechos especiales o exclusivos y/o concibiendo un
mecanismo de financiaciónpara la prestaciónde los servicios encuestión.
Los Estados miembros y los operadores interesados necesitan seguridad jurídica. La
Comunicación clarifica tanto el alcance como los criterios de aplicación de la normativa
sobre competencia y sobre mercado interior. En primer lugar, dichas normas se aplican
únicamente en la medida enque las actividades de que se trateson de carácter económico
yafectanalcomercio entre los Estados miembros. Cuando se aplique la citada normativa,
la compatibilidad con la misma se basa en tres principios:
– Neutralidad respecto ala propiedad pública o privada de las empresas;
– Libertad de los Estados miembros para definir los servicios de interés general,
sujeta alcontrolde los errores manifiestos;
– Proporcionalidad en virtud de la cual las restricciones de la competencia y las
limitaciones de las libertades del mercado único no exceden lo necesario para
garantizar elcumplimiento eficaz de la misión.
4A medida que el entorno siga evolucionando y que la Comisión adquiera mayor
experiencia en la aplicación de las normas sobre mercado interior y sobre competencia,
aportaránuevas aclaraciones.
La Comunicación también describe la forma en que, basándose en el artículo 16, la
Comunidad, en colaboración con las autoridades locales, regionales y nacionales puede
desarrollar una política activa a escala comunitaria con objeto de garantizar que todos los
ciudadanos de Europatienenacceso a los mejores servicios.
51. INTRODUCCIÓN
1. En 1996 la Comisión presentó una Comunicación sobre los servicios de interés
generalenEuropa1. Enesa comunicación, la Comisión subrayaba la importancia
de las misiones de interés general para lograr los objetivos fundamentales de la
Unión Europea. Asimismo, abogaba por insertar una referencia en este sentido
en el Tratado CE. Las definiciones2, los puntos de vista y los objetivos fijados
en la Comunicación de 1996 sobre el futuro papel de estos servicios en el
contexto del mercado único siguen siendo válidos hoy en día. La presente
Comunicaciónactualiza la de 1996.
2. Desde la adopción de la primera Comunicación, la situación ha evolucionado.
Según lo sugerido por la Comisión, el Tratado de Amsterdam introdujo una
referencia a la función de los servicios de interés general. El nuevo artículo 16
del Tratado CE reconoce el carácter fundamental de los valores subyacentes a
estos servicios y la necesidad de que la Comunidad tenga en cuenta su función
en la concepción y aplicación de todas sus políticas, situándola entre los
principiosdelTratado:
"Sin perjuicio de los artículos 73, 86 y87, y ala vista dellugar que los servicios
de interés económico general ocupan entre los valores comunes de la Unión, así
como de su papel en la promoción de la cohesión social y territorial, la
Comunidad y los Estados miembros, con arreglo a sus competencias respectivas
y en el ámbito de aplicación del presente Tratado, velarán por que dichos
servicios actúen con arreglo a principios y condiciones que les permitan
cumplir su cometido."
3. La Comunicaciónde 1996 afirmaba que, desde elpunto de vista de la Comisión,
en lugar de ser incompatibles, los servicios de interés económico general, el
mercado interior y la política comunitaria de competencia eran complementarios
de cara a la consecución de los objetivos fundamentales del Tratado. Su
interaccióndebe beneficiar a cada ciudadano ya la sociedad ensu conjunto.
4. Desde 1996, los mercados, la tecnología y las necesidades de los usuarios han
continuado desarrollándose a ritmo acelerado. Se ha adquirido experiencia en
aquellos sectores que entonces estaban en vías de liberalización conforme al
Programa del mercado único. La liberalización prosiguió a nivel comunitario,
asegurando, y en ciertos casos mejorando, un nivel satisfactorio de calidad y de
protección a los usuarios. A medida que se profundizaba en el mercado interior
surgían nuevos problemas relativos a la delimitación de ciertos servicios que
antes se prestaban fundamentalmente sin que existiera competencia, pero que
ahora interesan o pueden interesar a los competidores. Por otra parte, los
avances tecnológicos y en especial el advenimiento de la Sociedad de la
Informaciónllevana laconclusiónde que elplanteamientoterritorialde algunos
de estos servicios es anticuado y que deberían ser considerados de una
perspectiva transfronteriza.
1DO C 281/3de26.09.1996.
2Véase el AnexoII.
65. A pesar de los efectos positivos de la liberalización, han continuado
manifestándose ciertas inquietudes referentes a los servicios de interés general y
a la actividad comunitaria. Una de éstas, planteada por los ciudadanos y ligada a
los cambios tecnológicos y al marco reglamentario general, así como a la
evolución de la demanda de los consumidores, consiste en la posibilidad de que
la calidad de los servicios de interés general se deteriore. Partiendo de esta
inquietud, los proveedores tradicionales y los poderes públicos que los apoyan
reivindican que la aplicación del derecho comunitario podría poner en peligro
las estructuras de prestación de tales servicios, que han probado su valía durante
mucho tiempo, y con ellas la calidad de los servicios prestados al público. En
cambio, los proveedores del sector privado competidores afirman que la
situación actual confiere una ventaja injusta a la organización encargada por los
poderes públicos de prestartales servicios e infringe elderecho comunitario.
6. En este contexto ya petición del Consejo Europeo de Lisboa, reiterada por el de
Feira, la Comisión se ha comprometido a actualizar su Comunicación de 1996
conundobl eobj eti v o:
– proporcionar una mayor clarificación de las respectivas funciones de los
distintos niveles de los poderes públicos y de las disposiciones sobre
competencia ymercado interior aplicadas a los servicios de interés general
para responder a la petición de mayor seguridad jurídica por parte de los
operadores. Es de especial interés el ámbito de aplicación de las normas
sobre ayudas estatales.
– desarrollar en mayor medida el marco europeo relativo al buen
funcionamiento de los servicios de interés general en el que las
autoridades nacionales, regionales y locales así como las comunitarias
tienen una función que desempeñar de conformidad con el artículo 16
Tratado CE
7. La presente Comunicación consta de varias secciones. En la sección 2 la
Comisión expone sus opiniones sobre la misión desempeñada por los servicios
de interés general. La sección 3 clarifica la aplicación de las normas de
competencia ydelmercado único a los servicios de interés general. La sección 4
presenta algunos resultados preliminares fruto de la experiencia de la aplicación
del principio de servicio universal en sectores liberalizados con arreglo al
programa del mercado único. El Anexo I contiene más información sobre la
situación de sectores concretos. La sección 5 describe la orientación de las
nuevas medidas con objeto de aumentar la calidad y la eficacia de la prestación
de servicios de interés general como elemento clave para el modelo europeo de
sociedad.
72. LA MISIÓN DE LOS SERVICIOS DE INTERÉS GENERAL
8. El interés de los ciudadanos constituye el eje de la política comunitaria sobre
servicios de interés general. Estos servicios contribuyen de manera importante a
la competitividad general de la industria europea y a la cohesión económica,
social y territorial. Como usuarios de estos servicios, los ciudadanos europeos
han llegado a esperar servicios de alta calidad a precios asequibles. De este
modo, los usuarios y sus exigencias constituyen el foco principal de la acción
pública en este ámbito. La Comunidad protege los objetivos de interés general y
la misión de servicio público.
9. Para cumplir su tarea, es necesario que los poderes públicos competentes actúen
con total transparencia , estableciendo con una cierta precisión cuáles son las
necesidades de los usuarios destinatarios de los servicios de interés general,
quién es responsable de determinar y hacer cumplir las obligaciones
correspondientes y cómo van a cumplirse éstas. Es necesario tomar medidas al
nivel apropiado, comunitario, nacional, regional o local para establecer criterios
aplicables a los servicios de interés general. Estas medidas deben reforzarse
mutuamente yser coherentes.
10. Las necesidades de los usuarios deberíandefinirse ampliamente. Es evidente que
las de los consumidores desempeñan un papel importante. Para los
consumidores, una garantía de acceso universal, gran calidad y asequibilidad
constituye la base de sus necesidades. Las empresas, y en especial las pequeñas
y medianas, son también usuarios importantes de los servicios de interés
general, cuyas necesidades deben cubrirse. Los intereses de los ciudadanos
tienentambiénuncarácter más amplio, talcomo:
– alto nivelde proteccióndelmedio ambiente;
– necesidades específicas de ciertas categorías de la población, tal como las
personas discapacitadas ylos ciudadanos con ingresos reducidos;
– cobertura territorial completa de servicios esenciales en áreas alejadas o
inaccesibles.
11. Varios principios pueden ayudar a definir los requisitos de los usuarios en
materia de servicios de interés general. Estos principios son:
– definición clara de las obligaciones básicas de garantizar la prestación de
servicios de buena calidad, unos niveles elevados de salud pública y
seguridad física de los servicios;
– transparencia completa, por ejemplo en tarifas, cláusulas y condiciones
contractuales, elección yfinanciaciónde proveedores;
– elección del servicio y en su caso del proveedor y competencia efectiva
entre proveedores;
8– existencia de organismos reguladores independientes de los operadores y
de solución de conflictos mediante mecanismos de tramitación de
denuncias yresolución de litigios.
Tambiénpodrá figurar la representación yparticipaciónactiva de los usuarios en
la definiciónde servicios yla elecciónde la forma de pago.
12. Los proveedores de servicios de interés general también desempeñan un papel
importante y a través de su amplia experiencia en satisfacer las necesidades de
los usuarios tienen mucho que aportar aldesarrollo futuro detales servicios. Por
lo tanto deben ser consultados adecuadamente junto a los usuarios3.S i n
embargo, al organizar la consulta, los poderes públicos deben separar
claramente las necesidades de los usuarios de las de los proveedores.
13. Los poderes públicos se plantean cómo asegurarse de que las misiones que
asignana losserviciosde interés generalse ejecutanconunalto nivelde calidad
y de la manera más eficiente. Estas misiones pueden cumplirse de varias
maneras. La elecciónse hará teniendo encuenta enespecial:
– las características técnicas yeconómicas delservicio encuestión;
– lasnecesidadesespecíficasde losusuarios;
– l ae s p eci f i ci d a dc ul tu r aleh i s tór i c ad ec a d aEs ta d om i em b r o.
La elección de diversos medios para diversos servicios - o incluso para el mismo
servicio si las circunstancias varían de un Estado miembro a otro o en un Estado
miembro - no debería por lo tanto considerarse contradictoria, sino, al contrario, una
característica esencialde la eficacia.
3La CES yel CEEPhan propuesto una Carta de los servicios de interés general que constituye una
importante contribución al actual debate sobre el futuro de estos servicios.
93. SERVICIOS DE INTERÉS GENERAL Y MERCADO ÚNICO
14. Los servicios de interés económico general se diferencian de los servicios
ordinarios en que los poderes públicos consideran que deben prestarse incluso
cuando el mercado puede no tener suficientes incentivos para hacerlo. Esto no
quiere decir que en muchos casos el mercado no sea el mejor mecanismo para
prestar tales servicios. Muchas necesidades básicas, por ejemplo comida, ropa,
alojamiento, son cubiertas exclusiva o mayoritariamente por el mercado. Sin
embargo, si los poderes públicos consideran que ciertos servicios son de interés
general y las fuerzas del mercado pueden no prestarlos satisfactoriamente,
pueden establecer en forma de obligaciones de servicio de interés general varias
prestaciones de servicios concretas conobjeto de satisfacer estas necesidades. El
cumplimiento de estas obligaciones puede implicar, aunque no necesariamente,
la concesión de derechos especiales o exclusivos, o la instauración de
mecanismos específicos de financiación. La definición de una misión específica
de interés general y del consiguiente servicio necesario para cumplir dicha
misión no implica necesariamente un método específico de prestación de
servicios. El caso clásico es la obligación4de servicio universal, es decir, la
obligación de prestar cierto servicio en todo el territorio a precios asequibles y
en condiciones similares de calidad, con independencia de la rentabilidad de las
operaciones individuales.
15. Los poderes públicos pueden decidir imponer obligaciones de interés general a
todos los operadores de un mercado o, en algunos casos, designar un operador o
un número limitado de éstos con obligaciones específicas, sin concederles
derechos especiales o exclusivos. De esta manera, se facilita la mayor
competencia y los usuarios mantienen una libertad máxima por lo que se refiere
a la elección del prestador de servicios. En los casos en que solamente se
encarga de las obligaciones de servicio público un operador o un número
limitado de operadores que compiten en cierto mercado mientras que los demás
no, puede ser preciso implicar a todos los operadores activos en ese mercado en
la financiación de los costes adicionales netos del servicio de interés general
mediante un sistema de cargas adicionales o a través de un fondo de servicio
público. Eneste caso, es importante que la carga soportada porcada empresa sea
proporcional a su actividad en el mercado y esté claramente diferenciada de
otras cargas que deba soportar enelejercicio normalde sus actividades.
16. Por ejemplo, actualmente el servicio de telefonía vocal pública se presta en la
Comunidad bajo una obligación de servicio universal definida en la legislación
comunitaria, a pesar de que en 1998 se liberalizó totalmente el sector de las
telecomunicaciones. Efectivamente, las propias decisiones tomadas a principios
de los años 90 en pro de la liberalización gradual eran un reflejo del desarrollo
del mercado yde la tecnología, que hacía que el mantener derechos especiales y
4El concepto de servicio universal y el de la obligación de servicio público han sido reconocidos
por la jurisprudencia del Tribunal (asunto C-320/91 Corbeau [ 1993 ]; asunto C-393/92 Almelo[
1994 ]) y desarrollados en la legislación comunitaria referente a dichos servicios, respecto de loscuales se ha instaurado un marco regulador común para lograr un mercado único europeo (véasemásadelante, sección 4).
10exclusivos en el sector ya no constituía un medio efectivo y proporcionado de
garantizar los ingresos que los operadores necesitaban para prestar un servicio
universal. En un mercado competitivo, el marco comunitario permitía a los
Estados miembros establecer mecanismos de reparto de los costes de prestación
del servicio universal según lo definido a nivel comunitario. Sin embargo la
mayor parte de los Estados miembros no han considerado necesario poner en
marcha dichos sistemas, dado quelos costes implicados sonrelativamente bajos.
17. No obstante, ciertos servicios de interés general no se prestan a que exista una
pluralidad de prestadores, por ejemplo cuando solamente puede ser
económicamente viable unúnico proveedor. En estas circunstancias, los poderes
públicos suelen atribuir generalmente derechos exclusivos y especiales de
prestación del servicio de interés general otorgando concesiones por períodos
limitados mediante procedimientos de licitación. La competencia en el momento
de la adjudicación de la licitación garantiza que las misiones asignadas a un
servicio de interés generalse cumplen al menor coste público.
18. Cuando ninguna de las primeras dos opciones permita el cumplimiento
satisfactorio de la misión de interés general, puede ser necesario combinar la
atribución a un solo operador o a un número limitado de operadores de una
misión concreta de servicio público, con la concesión o el mantenimiento de
derechos especiales o exclusivos a favor de ese operador o grupo de operadores.
En este caso, así como en la situación antes descrita de concesión de derechos
exclusivos mediante un procedimiento de licitación, los poderes públicos
pueden garantizar la financiación apropiada permitiendo que los operadores
concesionarios realicen la misión particular de servicio público que se les ha
encomendado.
19. La observancia de las disposiciones del Tratado CE y en especial de las de
competencia y mercado interior es completamente compatible con la garantía de
la prestación de servicios de interés general. El artículo 86 del Tratado, y en
particular su apartado 2, constituye la disposición fundamental para compaginar
los objetivos comunitarios incluidos los de las libertades de competencia y de
mercado interior por una parte, con el cumplimiento efectivo de la misión de
interés económico general encomendada por poderes públicos por otra parte.
Este artículo dice así:
1. Los Estados miembros no adoptarán ni mantendrán, respecto de las
empresas públicas y aquellas empresas a las que concedan derechos
especiales o exclusivos, ninguna medida contraria a las normas del
presente Tratado, especialmente las previstas en los artículos 6 y 85 a 94,
ambos inclusive.
2. Las empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico
general o que tengan el carácter de monopolio fiscal quedarán sometidas
a las normas del presente Tratado, en especial a las normas sobrecompetencia, en la medida en que la aplicación de dichas normas no
impida, de hecho o de derecho, el cumplimiento de la misión específica a
ellas confiada. El desarrollo de los intercambios no deberá quedar
afectado enforma tal quesea contraria al interés de la Comunidad.
113. La Comisión velará por la aplicación de las disposiciones del presente
artículo y, en tanto fuere necesario, dirigirá a los Estados miembros
directivas o decisiones apropiadas."
20. Para comprender la forma en que estas disposiciones afectan a las medidas
tomadas por los poderes públicos para garantizar la prestación de ciertos
servicios alpúblico, conviene formular tres principios que constituyen la base de
la aplicación del art. 86. Son: neutralidad, libertad para definir, y
proporcionalidad.
21. La neutralidad de la propiedad pública o privada de las empresas está
garantizada en el artículo 295 del Tratado CE. Por una parte, la Comisión no se
cuestiona si las empresas responsables de prestar servicios de interés general
deben ser públicas o privadas. Por lo tanto, no impone la privatización de las
empresas públicas. Por otra parte, las normas del Tratado y en especial las de
competencia y mercado interior se aplican independientemente del propietario
(público o privado) de una empresa.
22. La libertad de los Estados miembros para definir significa que los Estados
miembros son ante todo responsables para definir lo que consideran servicios de
interés económico general basándose en la características específicas de las
actividades. Esta definición sólo puede estar sujeta al control de los errores
manifiestos. Pueden conceder los derechos especiales o exclusivos necesarios a
las empresas encargadas de su prestación, regular sus actividades y, llegado el
caso, financiarlas. En las áreas que no están cubiertas específicamente por una
normativa comunitaria, los Estados miembros gozan de un amplio margen para
definir sus políticas, que solamente pueden estar sujetas al control de los errores
manifiestos. Si se debe considerar que un servicio es de interés general y el
modo enque debe prestarse sonaspectos quese decidensobre todo a nivel local.
El papel de la Comisión es velar por que los medios empleados sean
compatibles ycoherentes con elderecho comunitario. Sin embargo, en todos los
casos, para aplicar la excepción prevista en elapartado 2 delartículo 86, se debe
definir claramente la misión de servicio público y ésta debe encomendarse
explícitamente através de unacto delpoder público (incluso un contrato)5.E s t a
obligación es necesaria para garantizar la seguridad jurídica así como la
transparencia respecto a los ciudadanos y es imprescindible para que la
Comisiónevalúesuproporcionalidad.
23. La proporcionalidad de conformidad con el apartado 2 del artículo 86 implica
que los medios utilizados para cumplir la misión de interés general no crearán
distorsiones innecesarias del comercio. Concretamente, hay que asegurar que
ninguna restricción a las normas delTratado CE y, en especial, las restricciones
de la competencia y las limitaciones de las libertades del mercado interior
excedan lo necesario para garantizar el cumplimiento efectivo de la misión. La
prestacióndel servicio de interés económico generaldebe estar garantizada y lasempresas responsables deben poder soportar la carga específica y los costes
adicionales netos de la misión particular que se les asigna. La Comisión efectúa
este control de la proporcionalidad, sujeto a revisión judicial por parte del
5AsuntoC-159/94 EDF[1997].
12Tribunalde Justicia, de manera razonable yrealista, como queda ilustrado por el
uso que realmente hace de los poderes decisorios que le confiere el apartado 3
delartículo 866.
24. Los principios formulados en el artículo 86 permiten un equilibrio flexible y en
función del contexto que tiene en cuenta las diversas circunstancias y objetivos
de los Estados miembros así como los requisitos técnicos que pueden variar
segúnelsector.
25. La experiencia proporciona una tipología suficientemente amplia, referente a las
formas concretas de compaginar los requisitos de interés general con los de
competencia ymercado interior7. Según lo descrito arriba, los Estados miembros
tienen varias posibilidades de garantizar la prestación de servicios de interés
general, que van desde la apertura del mercado a la competencia, pasando por la
imposición de obligaciones de servicio público hasta la concesión de derechos
exclusivos o especiales a un solo operador o a un número limitado de
operadores, cono sinaportaciónde financiación.
26. Con respecto al problema específico de la financiación, el Tribunal de Primera
Instancia europeo decidió recientemente que la compensación concedida por el
Estado a una empresa por la realización de deberes de interés general constituye
ayuda estatal en el sentido del apartado 1 del artículo 87 Tratado8CE. Aunque
no se le apliquen las excepciones contempladas en los artículos 73 u 87, puede,
sin embargo, ser compatible con el Tratado CE con arreglo al apartado 2 del
artículo 86. Tal es el caso cuando se cumplen todas las condiciones de esta
disposición y, en especial, cuando la compensación no supera los costes
adicionales netos de la misión particular asignada a la empresa. La Comisión
considera que siempre que la compensación se fije por un periodo adecuado de
resultas de un procedimiento de licitación abierto, transparente y no
discriminatorio, se presume que tal ayuda es compatible con las normas del
Tratado sobre ayudas estatales9.
27. Incluso antes de delimitar elgrado de la excepción a las normas de competencia
ymercado interior permitido por elartículo 86, vale la pena evaluar si se aplican
verdaderamente tales normas comunitarias. Para hacer esta evaluación, se
deberían tener en cuenta tres consideraciones: la distinción entre actividades
económicas y no económicas, el efecto sobre el comercio entre Estados
miembros ylapolíticacomunitariaantecasosdemenor importancia.
28. Las condiciones del artículo 86 hacen referencia a servicios de interés
económico general. Generalmente las normas de competencia y mercado
6Véanse los informes anuales de competencia de la Comisión.
7Como ejemplos de la compatibilidad de la financiación del servicio público de radiodifusión con
el derecho comunitario de competencia con arreglo al apartado 2 del artículo 86, véase la Decisiónde la Comisión de 24.2.1999 en el asunto NN 70/98 Kinderkanal y Phoenix DO C 238/3, y la
Decisión dela Comisión de29.9.1999, en elasuntoNN88/98 BBC News 24 DO 2000 C78/6.
8AsuntoT-106/95 FFSA[1997 ];asuntoT-46/97 SIC[ 2000];asuntoC-174/97P FFSA[1998].
9Para unA aplicación de este mismo principio, véase el proyecto de Reglamento sobre transporte
terrestre COM (7)2000/9, de 26 de julio de 2000 y la Directiva de la Comisión sobretransparencia, Directiva 2000/52/CE de 26 de julio de 2000 por la que se modifica la Directiva80/723/CEE, DOL193, de29.7.2000.
13interior no se aplican a las actividades no económicas y por lo tanto no tienen
ningún impacto sobre los servicios de interés general en la medida en que estos
servicios constituyen actividades no económicas. Esto significa en primer lugar
que los asuntos que son intrínsecamente prerrogativas del Estado (tales como
garantizar la seguridad interior y exterior, la administración de la justicia, la
política de asuntos exteriores y otros ejercicios del poder público) están
excluidos de la aplicación de las normas de competencia y mercado interior. Por
lo tanto, no entran en juego el artículo 86 y sus condiciones. El Tribunal de
Justicia de las Comunidades Europeas ha manifestado, por ejemplo, que un
organismo que controla ysupervisa elespacio aéreo y que cobra un importe por
usar su sistema de navegación aérea10, o un organismo de derecho privado que
lleva a cabo la vigilancia de la contaminación en un puerto de mar11, ejercen
poderes que corresponden típicamente a una autoridad pública y que no tienen
carácter económico.
29. En segundo lugar, los servicios tales como la educación nacional y los
regímenes básicosobligatoriosdeseguridad socialtambiénestánexcluidos de la
aplicación de las normas de competencia y mercado interior. Por lo que se
refiere al primero de estos servicios, el Tribunal de Justicia de las Comunidades
Europeas dictaminó que el Estado, al establecer y mantener tal sistema, no
pretende dedicarse a una actividad lucrativa sino que cumple su deber para con
supropiapoblaciónen los campos sociales, culturales yeducativos.12Por lo que
se refiere al segundo, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas
sostuvo que las organizaciones encargadas de gestionar regímenes de seguridad
social impuestos por el Estado, tales como el seguro obligatorio de enfermedad,
que se basan en el principio de solidaridad, sin ánimo de lucro y cuyas
prestaciones no son proporcionales al importe de las cotizaciones obligatorias,
cumplen una función exclusivamente social y no ejercen una actividad
económica13.
30. De forma más general, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia14,
muchas actividades llevadas a cabo por organizaciones que desempeñan en gran
medida funciones sociales, que no pretenden obtener beneficios y que en teoría
no se dedican a actividades industriales o comerciales, estarán por lo general
excluidas delámbito de aplicación de las normas comunitarias de competencia y
mercado interior. Esto abarca varias actividades no económicas de
organizaciones tales como sindicatos, partidos políticos, iglesias y sociedades
religiosas, asociaciones de consumidores, asociaciones culturales,
organizaciones de beneficencia, caridad y ayuda. Sin embargo, siempre que una
de estas organizaciones, al realizar una tarea de interés general, se dedique a
actividades económicas, la aplicación de las normas comunitarias a estas
actividades económicas se regirá por los principios establecidos en la presente
Comunicación respetando en especial el entorno social y cultural en el quetienen lugar las actividades pertinentes. Por otra parte, cuando el derecho
10AsuntoC-364/92 SAT/EUROCONTROL [1 9 9 4] .
11AsuntoC-343/95 Diego Calí [1997].
12Asunto263/86 Humbel[1988].
13AsuntoC-159/91 yc-160/91 Poucet[ 1993].
14Asuntoc-109/92 Wirth[1 9 9 3] .
14comunitario se aplique a estas actividades, la Comisión examinará también, a la
luz de una reflexión más genérica sobre sus poderes discrecionales, si, según los
intereses de la Comunidad, es necesario incoar un procedimiento en estos casos,
a tenor de susobligaciones legales establecidas enelTratado CE.
31. Cabe también señalar que la normativa comunitaria de competencia solamente
se aplica cuando la conducta en cuestión puede afectar al comercio entre
Estados miembros. Asimismo, las normas del Tratado por las que se establece la
libre prestación de servicios no se aplican cuando todas las facetas de estas
actividades se limitan a un único Estado miembro.
32. Con respecto a las normas sobre competencia (artículos 81 y 82 del Tratado
CE), normalmente una actividad que sólo afecta al mercado de forma
insignificante - como puede ser elcaso de varios servicios de interés general del
carácter local- no afectará alcomercio entre Estadosmiembros ypor lo tanto no
estará sujeta a las normas comunitarias15. Asimismo cabe citar la política de no
aplicar las reglas comunitarias de competencia a los asuntos de menor
importancia, política que la Comisión ha explicado detalladamente16.T a m b i é n
en estos casos es probable que muchos servicios locales se consideren asuntos
de menor importancia y por lo tanto la Comisión no tendrá que proceder contra
estetipo de presuntas infracciones de las normas de competencia.
33. En cuanto a la evaluación con arreglo a las normas delTratado CE sobre ayudas
estatales, es verdad que el importe relativamente pequeño de la ayuda o el
tamaño relativamente pequeño de la empresa que la recibe no excluye la
posibilidad de que se pueda ver afectado el comercio intracomunitario. Sin
embargo, según jurisprudencia reiterada, el criterio de afectar al comercio sólo
se cumple cuando elbeneficiario de la ayuda desarrolla una actividad económica
que concierne al comercio entre Estados miembros. La Comisión también fija
unos umbrales por debajo de los cuales no se aplican las normas sobre ayudas
estatales17. Fruto de ello, es probable que muchos servicios locales no entren en
elámbito de aplicaciónde las normas sobre ayudas estatales.
34. Por otra parte, la financiación pública de servicios de interés económico general
que pueden afectar al comercio debe examinarse habida cuenta de las
disposiciones específicas sobre ayudas estatales recogidas en el Tratado para
15Según el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (asuntos C-215/96 y C-216/96
Bagnasco [ 1999 ]), para que afecte al comercio entre Estados miembros debe poderse presumir
con un gradodeprobabilidad suficiente,con arregloauna seriedeelementos objetivos de hecho ode Derecho, que la práctica en cuestión puede ejercer una influencia sobre las corrientes de
intercambios entre Estados miembros, en un sentido que pueda perjudicar a la realización de los
objetivos de un mercado único entre todos los Estados miembros. Para establecer estos criterios,hayque referirse a la posición yla importancia de las partes en el mercado dereferencia.
16Comunicación relativa a los acuerdos de menor importancia no contemplados en el apartado 1 del
artículo81, DO1997 C372/13.
17Comunicación relativa a las ayudas de minimis, DO C 68 de 6.3.1996, p.9, que será substituidapor un ReglamentodelaComisiónrelativoa laaplicación delos artículos 87 y88 del Tratado CE
alasayudas deminimis, proyectopublicadoen el DOC 89 de28.3.2000, p.6.
15examinar si está permitida a pesar de todo. Además de la excepción prevista en
elapartado 2 delartículo 86 antes citada, existen varias excepciones concretas a
la prohibición de conceder ayuda estatal. Especial interés presentan, por
ejemplo, las excepciones previstas enelartículo 73 para las ayudas altransporte
y en la letra d) del apartado 3 del artículo 87 para las ayudas que promuevan la
cultura y la conservación del patrimonio18. Las condiciones para la
compatibilidad de conformidad con el apartado 3 del artículo 87 se establecen
en Marcos o Directrices tales como los referentes a las ayudas estatales para
pequeñas y medianas empresas19(PYME), para empresas en zonas urbanas
desfavorecidas20, ayudas al empleo21yl af o r m a c i ó n22, las ayudas de finalidad
regional23, ayudas para la protección del medio ambiente24yp a r al a
investigación ydesarrollo25.
35. Los principios fijados en la presente Comunicación se aplican a todos los
sectores económicos. Por ejemplo, a raíz de una petición del Consejo Europeo,
la Comisión adoptó en 1998 un informe al Consejo de Ministros sobre los
servicios de interés económico general en el sector bancario26, basado en un
cuestionario dirigido a todos los Estados miembros. De la investigación de la
Comisión se desprende que varios Estados miembros consideran que ciertas
entidades de crédito cumplen tareas específicas que constituyen servicios de
interés económico general. Estas tareas comprenden principalmente el fomento
18Para poder beneficiarse de la excepción a la prohibición general de conceder ayuda estatal fijada
en el la letra d) del apartado 3 del artículo 87, la ayuda debe utilizarse con fines culturales, porejemplo para la producción de películas. Véase por ejemplo la decisión de la Comisión de 29 dejulio de 1998 de no plantear objeciones al sistema francés de apoyo a la producción de películas
(N 3/98, DO 1998 C 279), y las decisiones subsiguientes de no plantear objeciones a los sistemas
de apoyo a la producción de películas en Alemania (N 4/ 1998, Decisión de 21.4.1999, DO 1999
C 272/4), Irlanda(N237/2000, Decisión de28.6.2000, pendientedepublicación en el DO), PaísesBajos (N 486/1997, Decisión de 25.11.1998, DO 1999 C 120/2) y Suecia (N 748/1999, Decisiónde 2.2.2000, DO 2000 C 134/3). Como puede verse en estas decisiones, la letra d) del apartado 3del artículo 87 permite conceder ayuda a la producción de películas según las circunstanciasespecíficas de cada Estado miembro, y siendo especialmente flexible en la evaluación de la ayudaa películasdefinanciación escasa o difícil. En función delresultado del estudio de los sistemas deapoyo en otros Estados miembros, la Comisión evaluará la necesidad de un Marco más concreto.Esto se hará en estrecha consulta con los Estados miembros (véase la Comunicación de laComisión de14dediciembrede1999 sobre 'Los principios ydirectrices de la política audiovisualdelaComunidaden laeradigital', COM (1999)657final).
19Directrices sobre ayudas estatales para las PYME, DO C 213 de 23.7.1996, p.4; ser tenido éxitopor una exención por categorías. Reglamento para la ayuda estatal a las PYME, proyectopublicadoen el DOC 89 de28.3.2000, p.15.
20Directrices sobre ayudas estatales a las empresas en las zonas urbanas desfavorecidas, DO C 146de14.5.1997, p.6.
21Directrices sobre ayudas estatales al empleo, DO C 334 de 12.12.1995, p. 4.
22Directrices sobre ayudas estatales a la formación, DO C 343, 11.11.98, p.10; que seránsubstituidaspor un Reglamento de exención por categorías sobre ayudas estatales a la formación,proyectopublicadoen elDOC 89de28.3.2000.
23Directrices sobreayudas deEstadodefinalidadregional, DOC 74 de10.3.1998, p. 9.
24Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente, DO C 72 de
10.3.1994, p. 3.
25Encuadramiento comunitario sobre ayudas de Estado de investigación y desarrollo, DO C 45 de
17.2.1996, p. 5.
26Informe de la Comisión Europea al Consejo de Ministros, 'Los servicios de interés económicogeneral en el sector bancario', adoptado por la Comisión el 17 de junio de 1998 y presentado alConsejoEcofin el 23denoviembrede1998.
16de la pequeña y mediana empresa, la concesión o garantía de créditos a la
exportación, los préstamos para viviendas sociales, la financiación municipal, la
financiación de proyectos de infraestructura y el desarrollo regional. Dos
Estados miembros consideranque elsuministro de una infraestructura financiera
básica por cierto grupo de entidades de crédito que ofrezca una cobertura como
la descrita en el apartado 10 constituye un servicio de interés económico
general. El informe concluye que hay que examinar la compatibilidad de cada
uno de estosregímenes ytareas con elapartado 2 delartículo 86 delTratado CE
de forma individual.
36. Finalmente, a medida que se desarrollan las tecnologías y los mercados, las
autoridades públicas y los operadores se enfrentan progresivamente con nuevas
incertidumbres en cuanto a la aplicación del derecho comunitario a sus
actividades. Así pues, la Comisión continuará reflexionando sobre la mejor
forma de utilizar los instrumentos de que dispone con objeto de aumentar la
seguridad jurídica. Con la experiencia obtenida de las nuevas situaciones en el
campo de los servicios de interés general, la Comisión se esforzará por clarificar
aún más el ámbito de aplicación y los criterios de compatibilidad con la
normativa comunitaria. Esto se hará, según es práctica habitual, en estrecha
consulta con los Estados miembros. Entre los instrumentos empleados a este
efecto figuran las comunicaciones, directrices yreglamentos.
174. EXPERIENCIA CON LA LIBERALIZACIÓN DE CIERTOS
SERVICIOS DE INTERÉS GENERAL
37. En la época de la Comunicación de 1996, la liberalización de los mercados de
varios servicios de interés general importantes se había decidido a tenor del
Programa del mercado único, pero era demasiado temprano para juzgar qué
efectos podría tener en términos de calidad, precio ydisponibilidad de servicios.
En ciertos sectores, particularmente las telecomunicaciones, ya no ocurre esto.
Sin embargo, aún se carece por lo general de datos actualizados de buena
calidad sobre aspectos clave que permitan evaluar la experiencia en estos
servicios. La información más completa corresponde a las telecomunicaciones y
a continuación al transporte aéreo. En cuanto a la energía, existen abundantes
datos relativos a niveles de precios, y la Comisión acaba de iniciar un estudio,
basándose el trabajo ya emprendido por EUROSTAT para supervisar
permanentemente los "indicadores de competencia", conjunto de factores que
indican el nivel real de competencia en el mercado. Además, la Comisión ha
recibido respuestas de los Estados miembros sobre niveles y objetivos de
servicio público en los sectores del gas y la electricidad, y sobre esta base está
elaborando una comunicación que sirva de instrumento de evaluación
comparativa para mantener y aumentar al máximo los niveles de servicio
público.
38. Con arreglo a la información disponible actualmente, la liberalización de los
servicios conforme al Programa del mercado único parece haber tenido un
impacto positivo en la disponibilidad, calidad yasequibilidad de los servicios de
interés general. Sin embargo, esto no significa necesariamente que tales
servicios estén funcionando de forma satisfactoria. Otros factores entran en
juego, por ejemplo elprecio delequipo necesario para la conexión, la saturación
o diversas prácticas anticompetitivas que todavía no se han resuelto
adecuadamente o la falta de mecanismos efectivos de solución de conflictos de
los usuarios cuando los servicios no funcionan correctamente. Como
consecuencia, aún están por cosechar los beneficios completos de la
liberalización para todos los grupos sociales y todo el territorio de la
Comunidad.
39. El servicio universal, en especial la definición de obligaciones específicas de
servicio universal es un complemento clave de la liberalización del mercado del
sector de servicios tales como las telecomunicaciones en la Unión Europea. La
definición y garantía del servicio universal vela por que la accesibilidad y
calidad continuas de servicios establecidos se mantenga para todos los usuarios
y consumidores durante el proceso de transición de la prestación en régimen de
monopolio a unos mercados abiertamente competitivos. El servicio universal en
unentorno demercados de telecomunicaciones abiertos ycompetitivos se define
como el grupo mínimo de servicios de determinada calidad a la cual todos losusuarios y consumidores tienen acceso a un precio asequible, habida cuenta de
las condiciones nacionales específicas. Estas disposiciones constituyen el punto
de partida para introducir mejoras, a través de la competencia, en la calidad y el
precio de servicio.
184.1. Telecomunicaciones
40. Elservicio universalsegún lo definido actualmente en la legislación comunitaria
sobre telecomunicaciones incluye la prestación de telefonía vocal, fax y
transmisión de datos de banda vocal a través de módems (es decir, acceso a
Internet). Los usuarios deben tener acceso en un punto fijo a llamadas
internacionales y nacionales, así como a servicios de urgencia. La definición
también abarca la prestación de ayuda por operador, servicios de información
telefónica, teléfonos públicos de pago e instalaciones especiales para los clientes
con discapacidades o con necesidades sociales especiales. No incluye la
telefonía móvil nielacceso de banda ancha a Internet.
41. Con respecto a la telefonía vocal, según un estudio reciente27el 96% de los
hogares europeos tienen acceso a la telefonía vocal en su hogar. Sólo un poco
más de la mitad de los hogares restantes no están interesados o tienen medios de
acceso alternativos. Menos del 2% no tiene acceso a la telefonía vocal por
razones económicas. Desde comienzos de 1998, todos los consumidores se han
beneficiado de importantes reducciones de precios: solamente en el primer año,
los precios bajaron un 40% para las llamadas internacionales, un 30% para las
de larga distancia y un 30% para las regionales; sin embargo, las llamadas
locales no han registrado una disminución de precios importante. Por término
medio, durante el período 1997-1999, los precios han disminuido más del 40%
para los usuarios privados.
42. La introducción de la competencia ha impulsado el desarrollo de la telefonía
móvil. Los índices de penetración hanaumentado desde la liberalización de 11%
hasta un 48% de la población, y cabe esperar nuevos aumentos durante los
próximos dos años. Curiosamente, es más probable que las familias con rentas
bajas se basen exclusivamente en la telefonía móvil que las de rentas altas (el
6% de los hogares en comparación con el2%) a pesar de que el índice global de
uso se incrementa con la renta. Esto muestra que, para buen número de familias
con renta baja, los teléfonos móviles constituyen una alternativa aceptable a la
telefonía fija, incluso aunque no existanobligaciones de servicio universal.
43. Dado que el acceso a Internet a través de la telefonía móvil de tercera
generación y a través de la televisión pondrá fin a la dependencia de los
ordenadores (el33% de los hogares de la UE) para obtener acceso a Internet, se
espera que los índices de penetración crezcan de forma muy rápida durante los
próximoscinco años.
44. Los abonados de zonas rurales no parecen perjudicados en términos de
distribución espacial de servicios esenciales. En general, las zonas rurales tienen
de hecho más equipos telefónicos que las zonas metropolitanas. Parece que la
renta influye sobre los servicios mucho más que las distinciones entre zonas
rurales yurbanas.
27Gallup Europa, informe: 'La situación de los servicios de telecomunicaciones en las regiones de la
Unión Europea', abrilde2000.
194.2. Transporte
45. El proceso de apertura gradual del mercado del transporte aéreo finalizó el 1 de
julio de 1998. En su comunicación adoptada el pasado año, la Comisión
examinó las consecuencias de diez años de liberalización28. La liberalización del
transporte aéreo ha llevado a un aumento del número de compañías aéreas de
132 en 1993 a 164 en 1998. La cuota de mercado de las compañías de bandera
nacionales se ha ido reduciendo de forma ininterrumpida y el número de rutas
con más de dos operadores se ha triplicado desde 1992. El número cada vez
mayor de tarifas promocionales ha aumentado la gama de precios atractivos para
los usuarios. En cambio, las tarifas flexibles han seguido aumentando. Son el
doble de las promocionales.
46. El grado de competencia en una ruta tiene un impacto sustancial sobre el precio
del transporte aéreo. El nivel de precios disminuye cuando un mercado pasa del
monopolio al duopolio o a más de dos transportistas. La reducción de precios al
pasar de un monopolio a tres o más líneas en una ruta es del 10% en las tarifas
"business", del17% enlastarifaseconómicas ydel24% enlaspromocionales.
47. Varios son los factores que retrasan o disminuyen el impacto de la
liberalización. Elacceso a las franjas horarias y las limitaciones de capacidad de
los aeropuertos constituyen un problema real para los nuevos operadores. Los
sistemas de fidelización que recompensan a los usuarios más frecuentes
benefician a las líneas aéreas que cuentan con amplias redes que ofrecen a los
pasajeros mayores ocasiones de acumular y utilizar los puntos obtenidos. Esto
constituye una discriminación especialmente contra las líneas aéreas rentables y
de pequeña dimensión. El alto coste y baja calidad de los servicios de asistencia
en tierra añade un elemento de coste fijo que disminuye la capacidad de los
nuevos operadores para competir en precios. Finalmente, la congestión y el mal
uso del espacio aéreo disponible dan lugar a un deterioro de la calidad del
servicio yaunmayor número deretrasos.
48. Algunos de estos problemas pueden resolverse gracias a la imposición de
obligaciones de servicio público. La elección de la ruta y los niveles impuestos
están sujetos al control de la Comisión. Desde 1993, se han impuesto
obligaciones de servicio público en más de cien rutas en la Comunidad,
principalmente en Francia, Irlanda y Portugal pero también en Suecia,
Alemania, Italia y Reino Unido. Sin embargo, esto representa solamente un
porcentaje muybajo deltráfico aéreo totalde la Comunidad.
49. Impulsada por la evolución del mercado, la prestación de servicios de transporte
de pasajeros por ferrocarril y carretera está experimentando actualmente
cambios importantes. Varios operadores han empezado a desempeñar un papel
activo en otros Estados miembros. Paralelamente, éstos han empezado a abrir
sus mercados interiores a la competencia. Se consideró que para garantizar un
elevado nivel de calidad era necesaria una armonización de un nivel básico decompetencia y unos requisitos mínimos de transparencia en la adjudicación de
28COM (1999) 182 final, de20 dejuliode1999.
20los contratos de servicio. La Comisión ha propuesto un nuevo Marco29, que
garantizará que los transportistas públicos estén bajo presión competitiva para
ofrecer a los pasajeros mejores servicios, mantener los costes bajo control y
asegurar elmás alto nivelde seguridad.
4.3. Energía
50. En comparación con las telecomunicaciones o el transporte aéreo, la
información disponible sobre el impacto de la liberalización de la energía sobre
los servicios de interés generales mucho menor. Efectivamente, la apertura a la
competencia de los sectores de la electricidad y el gas es demasiado reciente
para sacar conclusiones operativas. En la mayor parte de los países salvo
Bélgica, Dinamarca e Irlanda, los hogares se han beneficiado de una reducción
de precios entre julio de 1996 y enero de 2000 que representó un promedio del
5,2% en la UE. Las pequeñas empresas se han beneficiado de reducciones
mayores con un promedio del 7,9%, aunque se han registrado aumentos
sustancialesenDinamarca yGrecia.
4.4. La estimación de los servicios de interés generalpor los consumidores
51. Como parte de la serie de encuestas de opinión pública del Eurobarómetro30,s e
hicieronvarias preguntas a los hogares examinados referentes a su opinión sobre
diferentes servicios de interés general. La encuesta complementa los datos más
detallados disponibles relativos al sector de las telecomunicaciones del informe
citado anteriormente. Los resultados son interesantes porque permiten comparar
los diversos tipos de servicio. Sin embargo, no se puede obtener ninguna
indicación de la evolución de los servicios con el paso del tiempo. Las
considerables diferencias entre los tipos de respuestas en los Estados miembros
parecerían indicar que las expectativas en materia de servicios constituyen un
determinante fundamentaldel nivel de satisfacción percibido. Por esta razón las
comparaciones entre los diversos tipos de servicios son probablemente más
ilustrativas que los valores absolutos delas respuestas.
52. La satisfacción del consumidor en varios aspectos (acceso, precio, calidad,
información disponible, cláusulas y condiciones contractuales, quejas) se midió
individualmente para una cesta fija de servicios, integrada por la telefonía, la
electricidad, el suministro de gas y agua, los servicios postales, el transporte
urbano y los servicios ferroviarios interurbanos. Tanto el acceso como la
utilización de los diversos servicios variaban considerablemente. Por ejemplo,
para elgas casi el13%. Incluso cerca de un 7% afirmó no tener ningún acceso a
servicios ferroviarios interurbanos y casi un 5% a los servicios locales de
transporte. La electricidad, los servicios de correos y el suministro de agua eran
los servicios que más se aproximaban a la disponibilidad verdaderamente
universal. Tomando como base la respuesta "no procede" a preguntas
subsiguientes, parecería que la utilización real de servicios va muy pareja con la
disponibilidad física.
29COM 2000/9de26dejuliode2000.
30EurobarómetroN° 53 dejuliode2000, 'los europeos yservicios deinterés general'.
2153. En términos de precio, los servicios postales recibieron la calificación más alta,
por delante de las infraestructuras públicas. Sin embargo, el hecho de que más
del 30% de los encuestados considerase que los precios eran injustos o
excesivos en todos los casos permite deducir que existe un descontento
sustancial con el nivel actualde precios. La telefonía y los servicios ferroviarios
de larga distancia obtuvieron la respuesta menos favorable. Los niveles de
calidad de los servicios songeneralmente buenos a excepcióndeltransporte yen
menor grado de los servicios postales. Combinando la relación entre precio y
calidad, los servicios ferroviarios de larga distancia no parecen salir bien
parados. Los consumidores consideran que las infraestructuras públicas
(electricidad, gas y agua) satisfacen mejor sus expectativas, mientras que existe
división de opiniones respecto a las comunicaciones y el transporte local. El
tratamiento de las quejas registra también un nivel de satisfacción muy bajo,
como demuestra elhecho de que para cada servicio medido, más del45% de los
encuestados consideró que eltratamiento era malo o muymalo.
225. UNA PERSPECTIVA EUROPEA
54. Los objetivos de la Comunidad siguen siendo: reforzar la competitividad de la
economía europea en unos mercados mundiales cada vez más abiertos;
contribuir a un alto nivel de protección y de confianza del consumidor, entre
otras cosas dando a los consumidores más posibilidades de elección, mejor
calidad y precios más bajos, y consolidar la cohesión económica, social y
territorial. Los servicios de interés generaltienenque desempeñar un papelclave
en la realización de estos objetivos. La eficacia de los servicios constituye un
factor importante a la hora de determinar la ubicación de las actividades de
producción, debido a los beneficios que supone tanto para las empresas que los
utilizan como para los trabajadores que viven en el área. La existencia de una
red de servicios de interés generales unelemento esencialde la cohesiónsocial;
por el contrario, la desaparición de tales servicios es un indicio significativo de
la desertificación de una zona rural o de la degradación de una ciudad. La
Comunidad se ha comprometido a mantener intacta la función de estos
servicios, mejorando al mismo tiempo su eficacia.
55. Cuando persigue estos objetivos, la Comisión tiene en cuenta debidamente el
principio de subsidiariedad. La observancia de este principio y en especial la
libertad de los Estados miembros para definir lo que constituye un servicio de
interésgeneral, requiereunexamencuidadoso delas correspondientes funciones
de los diversos niveles gubernamentales en la regulación de tales servicios. La
Comisión desarrollará más su posición al respecto en el contexto del próximo
Libro Blanco sobre gobernanza.
56. Elnuevo artículo 16 delTratado reconoce explícitamente elpapelde promoción
de la cohesión económica, social y territorial de los servicios de interés
económico general y prevé el deber comunitario de facilitar el cumplimiento de
su cometido. La importancia de estas disposiciones fue destacada por los Jefes
de Estadoo Gobierno ensu cumbre de Lisboa enmarzo de 200031:
"El Consejo Europeo considera fundamental que, en el marco del mercado
interior y de una economía basada en el conocimiento, se tomen plenamente en
consideración las disposiciones del Tratado relativas a los servicios de interés
económico general y a las empresas encargadas de la gestión de dichos
servicios."
57. Tanto esta declaración política como los cambios que se están produciendo
señalan la necesidad de una actitud activa frente a los servicios de interés
general, que incorpora y trasciende el planteamiento basado en el Mercado
Único. En este orden de cosas, la Comisión, en colaboración con las instancias
nacionales, regionales y locales, continuará promoviendo una perspectiva
europea en materia de servicios de interés generales en beneficio de los
ciudadanos con tres frentes: aprovechar al máximo la apertura del mercado;
31ConsejoEuropeodeLisboa, 23-24demarzo de 2000, Conclusiones dela Presidencia, SN 100/00,
punto19.
23consolidar la coordinación y la solidaridad europeas; y desarrollar otras
aportaciones comunitarias que consoliden los servicios de interés general.
5.1. Aprovecharalmáximo la apertura delmercado:
58. Es necesario proseguir la apertura de los mercados de servicios económicos,
especialmente los servicios en red, con la consiguiente introducción de
obligaciones de servicio universal o público, teniendo en cuenta las
características de cada sector, incluido el grado de integración del mercado que
ya se ha alcanzado. El objetivo común es beneficiar a los ciudadanos de Europa
a través del desarrollo de un mercado único competitivo. Este objetivo fue
ratificado sin titubeos por el Consejo Europeo de Lisboa, que pidió una
aceleración de la liberalización en los ámbitos del gas, la electricidad, el
transporte y los servicios postales y pidió a la Comisión que elaborara un
informe sobre el estado de la situación y propuestas apropiadas para su reunión
de la primavera de 2001.
59. La Comisión continuará aplicando los siguientes principios en su política de
aperturade mercados:
– utilizar instrumentos de evaluación para examinar el funcionamiento,
rendimiento y competitividad de los servicios de interés general, de tal
forma que se pueda adecuar la reglamentación a los cambios tecnológicos
(que incrementan las posibilidades transfronterizas de prestar servicios en
el mercado interior), a las nuevas necesidades de los consumidores y a las
nuevas demandas de interés público. Las Orientaciones Generales de
Política Económica así como el Informe sobre su aplicación y la
Comunicación anual de la Comisión sobre la 'Reforma económica -
Informe sobre el funcionamiento de los mercados comunitarios de
productos ycapitales' (informe de Cardiff)32- sirven de marco, entre otras
cosas, para evaluar periódicamente el funcionamiento de los servicios de
interés económico general en el mercado único. En ciertos sectores
específicos, especialmente las telecomunicaciones, se publican
periódicamente unos estudios de la reforma de la regulación y de sus
efectos33; sería beneficioso extender esta práctica a todos los sectores que
cuentanconunmarco comúnanivelcomunitario34;
32COM (1999) 10 del20deenerode1999, COM(2000)26 de26deenerode2000.
33'Quinto informe sobre la aplicación del conjunto de medidas reguladoras de las
telecomunicaciones', COM(99)537 de11 denoviembrede1999.
34La Comisión está preparando actualmente un estudio sobre la reforma de la regulación y losniveles de los servicios en los sectores del gasyla electricidad.
24– mantener unenfoque gradualbasado en la evaluaciónde la reforma yen la
consulta con las diversas partes afectadas, incluidos los consumidores. La
Comisión continuará con la práctica de prepararse para los cambios del
marco regulador a través de la elaboración de Libros Verdes35,
acompañados o complementados porotras fases de consulta pública36;
– hacer cumplir la transparencia de la actividad de los prestadores de
servicios de interés económico general, ya sean públicos o privados,
especialmente por lo que se refiere a posibles falseamientos de la
competencia. La Directiva de la Comisión que modifica la llamada
Directiva sobre transparencia37pretende hacer cumplir tal transparencia
haciendo extensivas las normas sobre separación de cuentas, aplicables
actualmente a sectores específicos, a toda empresa que disfrute de un
derecho especial o exclusivo concedido por un Estado miembro de
conformidad con el apartado 1 del artículo 86 del Tratado, o que tenga
encomendado un servicio de interés económico general de conformidad
con el apartado 2 del artículo 86 del Tratado y reciba ayuda estatal de
cualquier tipo, incluidos cualquier subvención, apoyo o compensación, en
relacióncontalservicio, yque desempeñe otras actividades.
60. Si la economía europea quiere aprovechar al máximo las oportunidades que
ofrece la apertura de los mercados, es importante tomar cuanto antes las
decisiones sobre las propuestas pendientes de la Comisión. La Comisión espera
que en 2001 se adopte el nuevo Marco regulador de las telecomunicaciones,
basado en sus propuestas de directiva marco yde cuatro directivas específicas38,
de conformidad con el calendario fijado por el Consejo Europeo de Lisboa39
para la realización del mercado interior. La Comisión también espera que el
35Como ejemplos de Libros Verdes cabe citar: "La red de ciudadanos. Cómo aprovechar el
potencialdel transportepúblico de viajeros en Europa", COM (1995) 601; "Hacia una tarificación
equitativa y eficaz del transporte. Opciones para la internalización de los costes externos del
transporte en la Unión Europea", COM (1995) 691; "Libro Verde sobre una política denumeración de los servicios de telecomunicación en Europa", COM (1996) 590; "Libro Verdesobre la convergencia de los sectores de telecomunicaciones, medios de comunicación ytecnologías de la información y sobre sus consecuencias para la reglamentación - En laperspectiva delasociedad delainformación", COM(1997)623.
36Véase, por ejemplo, la "Comunicación sobre la consulta pública relativa al proyecto deComunicación sobre la aplicación delasnormasde competencia al servicio postal y, en particular,sobre la evaluación de determinadas medidas estatales relativas a los servicios postales", COM(1996)480, subsiguienteal"Libro Verde dela Comisión sobre el desarrollo del mercado único delos servicios postales", COM (1991) 476; "Comunicación sobre los resultados de la consulta
pública sobre la revisión de 1999 del sector de las comunicaciones y las orientaciones para el
nuevomarcoregulador", COM(2000)239.
37Directiva 2000/52/CE de la Comisión de 26 de julio de 2000 que modifica la Directiva80/723/CEE, DOL193de29.7.2000, p. 75.
38Véase el AnexoI.
39Consejo Europeo de Lisboa, 23-24 demarzo de 2000, conclusiones de la Presidencia, SN 100/00,punto17.
25Consejo y el Parlamento Europeo adopten cuanto antes las propuestas sobre
serviciospostales ytransportes40.
61. Siguiendo esta misma lógica, y en especial con objeto de velar por que los
operadores públicos y privados se hallen en condiciones de igualdad, la
Comisión ha presentado una propuesta41que permite, entre otras cosas, excluir
delámbito de la Directiva 93/38/CEE los sectores o servicios a los que se aplica
(agua, energía, transporte y telecomunicaciones) y que, en un determinado
Estado miembro, funcionan en condiciones de competencia efectiva, una vez
que la actividad correspondiente se haya liberalizado efectivamente según la
legislación comunitaria pertinente. La liberalización de las telecomunicaciones
ha tenido ya un impacto en la aplicación de las normas sobre licitaciones. En
virtud de las disposiciones específicas en la Directiva 93/38/CEE, la Comisión
declaró enuna Comunicación42que considera que la mayoría de los servicios de
la UE en este sector no entra (con algunas excepciones) en el ámbito de
aplicaciónde la Directiva 93/38/CEE.
5.2. Consolidar la coordinación y la solidaridad europeas
62. El aumento de la integración europea en ciertos sectores sugiere un incremento
paralelo de la coordinacióneuropea a la hora de supervisar las actividades de los
reguladores y los operadores. Los medidas institucionales necesarias variarán en
función del grado de integración que exista en el mercado y de los posibles
fallos que enmendar, incluido el rendimiento de los reguladores nacionales
existentes.
63. Para facilitar la evaluación de los servicios de interés económico general, la
Comisión podría plantearse un examen general de los resultados de los Estados
miembros por lo que respecta al funcionamiento de los servicios de interés
económico general y a la eficacia de los marcos reguladores. Tal examen
general debería tener particularmente en cuenta las interacciones entre diversas
redes de infraestructura, y los objetivos tanto de rentabilidad económica y
protecciónalconsumidor como de cohesióneconómica, social yterritorial.
64. Ellugar especialque los servicios de interés económico generalocupan entre los
valores compartidos de la Unión, reconocidos en el artículo 16 del Tratado,
exige un reconocimiento paralelo del vínculo entre el acceso a los servicios de
interés general y la ciudadanía europea. Mientras que los Estados miembros
conservanuna amplia libertad encuanto a los medios para alcanzar los objetivos
de solidaridad perseguidos por los servicios de interés general, puede que, para
corroborar la lealtad a la Unión, sea necesario un concepto común básico de lo
que constituye el interés general. La Comisión considera que las disposiciones
sobre acceso a servicios de interés económico general contempladas en el
40COM (2000) 319 de30demayode2000 yAnexoI sobretransporte.
41Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre coordinación de los
procedimientos de adjudicación de contratos en los sectores del agua, de la energía y de lostransportes, COM (2000)276, 10 demayode2000.
42DO C 156 de03.06.99, p. 3-4.
26proyecto de Carta de derechos fundamentales constituye un paso importante en
esta dirección.
5.3. Otras contribuciones comunitarias en apoyo de los servicios de interés
general
65. La implicación comunitaria en los servicios de interés general va más allá del
desarrollo del mercado único, incluidas la creación de instrumentos que
garanticen los niveles de calidad, la coordinación de los reguladores y la
evaluación del funcionamiento. Otros instrumentos y acciones de política
comunitaria comparten los mismos objetivos de protección del consumidor y
cohesión económica, social y territorial y contribuyen a que los servicios de
interés económico general cumplan su misión. En principio, estas aportaciones
deberían dar mayor relieve a los cometidos nacionales, regionales y locales en
sus respectivos campos, sin pretender suplantarlos en modo alguno. Desde la
Comunicación de 1996 sobre servicios de interés general se han registrado los
siguientes progresos concretos a esterespecto:
– la adopción, por la Comisión y los Estados miembros, de una Perspectiva
Europea de Ordenación Territorial que establece el marco y las opciones
políticas fundamentalesparaeldesarrollo delterritorio europeo;
– la aplicación del programa de redes transeuropeas, conforme a los
compromisos adquiridos por los Jefes de Estado o de Gobierno y a las
directrices sectoriales adoptadas por el Consejo y el Parlamento Europeo.
Se espera que la revisión de las directrices sobre redes de transporte haga
progresar más la consecuciónde los objetivos enese ámbito;
– la iniciativa para la creación de un Espacio Europeo de la Investigación
con objeto de mejorar la coordinación entre las políticas nacionales y
comunitarias43, incluidos los aspectos dela "territorialización" de las redes
de investigación y electrónicas;
– la adopción, por parte de la Comisión, del Plan de acción 1999-2001 para
la Política de los consumidores, que establece como prioridad la cuestión
de los servicios de interés general;
– el Plan de acción eEurope para una sociedad de la información para todos
dirigido a acelerar la asimilación de las tecnologías digitales en toda
Europa. A este propósito, el Plan de acción se centra en el acceso
asequible, eldesarrollo de las cualificaciones necesarias yen medidas para
fomentar el uso de Internet (tal como eLearning,sanidad electrónica ,
administraciónelectrónica ).
66. La legislación horizontal de protección al consumidor también se aplica a todos
los servicios de interés general. Esta legislación horizontal se ocupa de los
problemas de protección básica delconsumidor talcomo cláusulas contractuales
abusivas, venta a distancia, etc.... Sin embargo, es necesario desarrollar la
43'Hacia un espacioeuropeodeinvestigación', COM(2000)6del18 deenerode2000.
27aplicación efectiva y no discriminatoria de la legislación horizontal y sectorial
sobre consumo en toda la UE. Esto requerirá un esfuerzo sistemático de todos
los interesados y una mayor colaboración administrativa entre Estados
miembros, autoridades reguladoras nacionales, proveedores de servicios y
representantes de los consumidores.
67. EnelcontextodelaOrganizaciónMundialdelComercio, ymás particularmente
del Acuerdo General sobre Comercio y Servicios, la Comunidad también se ha
comprometido a mantener sus servicios de interés económico general. Cabe
destacar que el AGCS protege el derecho soberano de los miembros de la OMC
a regular en su territorio las actividades económicas y no económicas y a velar
por la realización de objetivos públicos legítimos. Así pues, incluso en los
ámbitos en los que se han adquirido compromisos, los países tienen la
posibilidad de mantener los niveles de calidad y los objetivos sociales que
constituyen la base de su sistema. Dicho esto, el derecho legítimo de los
miembros a establecer un marco regulador adecuado para asegurar un
funcionamiento efectivo del sector de los servicios no debe utilizarse como
obstáculo inadecuado alcomercio.
68. Los servicios de interés general ligados a la función de protección y bienestar
social son una cuestión de responsabilidad nacional o regional. Sin embargo, se
reconoce el cometido de la Comunidad de promover la cooperación y la
coordinación en estas áreas. La Comisión hace especial hincapié en el fomento
de la cooperación entre Estados miembros en los asuntos relacionados con la
reforma de la protecciónsocial. Araíz delapoyo delConsejo a la Comunicación
sobre la modernización de la protección social44y del mandato dado por el
Consejo Europeo de Lisboa al Grupo de Alto Nivel sobre Protección Social, la
Comisión se dedicará al seguimiento de la reforma y a la animación del debate
sobre políticas como medio para llegar a unconsenso europeo eneste campo.
44'Una estrategia concertada para modernizar la protección social', COM (1 999) 347 del 14 de julio
de1999.
28ANEXO I: SITUACIÓN POR SECTORES
Ciertos servicios de interés general se han abierto al mercado a través de la aplicación de la
política de la competencia y de legislación del mercado único de la UE. Esta sección revisa
los avances registrados en los sectores sujetos a las normas comunitarias. No abarca toda la
gama de servicios de interés general. Concretamente, están excluidos los servicios no
económicos45.
Comunicaciones electrónicas
Desde 1990, la Comisión Europea ha establecido progresivamente un exhaustivo marco
regulador para la liberalización del mercado de las telecomunicaciones. Alpermitir el auge de
la competencia, esta política ha tenido un impacto considerable en el desarrollo del mercado,
y ha contribuido a la aparición de un potente sector de la comunicación en Europa, y
permitido a los consumidores y usuarios empresariales tener más posibilidades de elección,
precios más bajos yservicios yaplicaciones innovadores.
Las disposiciones del vigente marco liberalizaron todos los servicios de telecomunicaciones y
redes a partir de enero de 1998. Esto ha transformado en una industria dinámica preparada
para beneficiarse plenamente del mercado global un sector que se caracterizaba
tradicionalmentepormonopoliosdelEstado.
El respaldo al marco regulador resultante ha sido el objetivo político de promover el
crecimiento, crear empleo y competitividad, proteger los intereses de los consumidores,
asegurar una amplia elecciónentre proveedores yservicios para todos los usuarios yestimular
la innovación, los precios competitivos yla calidad delservicio.
El marco regulador instaurado para la liberalización de 1998 se ha revisado teniendo en
cuenta el mercado y los progresos tecnológicos y la experiencia adquirida a raíz de su
aplicación. Muchas áreas del mercado de las telecomunicaciones de la UE permanecen
dominadas por los correspondientes operadores de los Estados miembros, a pesar del rápido
crecimiento del número de operadores y proveedores de servicios. La revisión ofrece la
oportunidad de valorar de nuevo el reglamento existente, de asegurarse de que refuerza el
desarrollo de la competencia y las posibilidades de elección para el consumidor, y decontinuar protegiendo objetivos de interés general. Con este fin el nuevo marco, que entraría
en vigor a partir del 1 de enero de 2002, propone cinco nuevas directivas
46con inclusión de
una que se refiere especialmente a los servicios de interés público general, a saber "serviciouniversal y derechos de los usuarios relativos a las redes de comunicaciones y servicioselectrónicos".
Las obligaciones de servicio universal, que la Comunidad ha pedido a los Estados miembros
que impongan a los operadores, aseguran la prestación de una gama amplia de servicios
básicos. El vigente marco regulador sobre servicio universal requiere que un determinado
grupo mínimo de servicios de calidad especificada esté disponible para todos los usuarios,
45Véanselosapartados28a30.
46Véase<http://www.ispo.cec.be/infosoc/telecompolicy/review99/Welcome.html>
29independientemente de su situación geográfica, a un precio asequible. La legislación detalla
los servicios cubiertos, el proceso para designar a operadores con las obligaciones específicas
cuando sea necesario y el marco para la financiación de cualquier coste neto relativo a estas
obligaciones de servicio por los agentes de mercado. Este planteamiento delservicio universal
se mantiene en la propuesta de nueva directiva.
La experiencia de los Estados miembros demuestran que este equilibrio de las obligaciones
universales de servicio junto a la apertura continuada del mercado ha incitado a los
operadores a plantearse de forma dinámica el concepto delservicio universal. Mientras que el
marco legislativo formal define efectivamente la prestación mínima garantizada, el proceso
competitivo ha animado a las empresas a ofrecer nuevos paquetes de tarifas y cláusulas
contractuales que elevan más los servicios que los consumidores pueden esperar como norma
en la Comunidad. Esto ya es evidente en la prestación de servicios de comunicaciones
móviles en los que, aun no estando sujetos a obligaciones universales de servicio específicas,
la amplia competencia ha supuesto la innovación rápida del servicio incluida la oferta
generalizada a los usuarios de opciones de servicio pagadas por adelantado. Los últimos datos
de estudios realizados en la Comunidad47muestran que en la actualidad una proporción
significativa de usuarios domésticos opta únicamente por el servicio de teléfono móvil (en
lugar del servicio de línea fija) y que, si acaso, es tan probable o más que las familias con
rentas más bajas solamente estén abonadas a la telefonía móvil como que lo estén los hogares
conrentas más altas.
Serviciospostales
El marco48regulador vigente ha abierto aproximadamente el 3% del mercado europeo de
servicios postales (es decir, los envíos de correspondencia que pesan más de 350gr o cuyo
precio sea más de cinco veces mayor que la tarifa básica). Siete Estados miembros (a saber,
Dinamarca, Alemania, Finlandia, Italia, Países Bajos, Suecia y España) han abierto el
mercado enalgúnaspecto más de lo requerido en la Directiva correspondiente.
El 30 de mayo de 2000, la Comisión Europea adoptó una nueva propuesta de Directiva que
propone abrir más por término medio el 20% del mercado de servicios postales en 2003 (es
decir, apertura total de mercado del correo urgente y del correo transfronterizo de salida,
disminución de los límites de peso/precio a 50gr y a 2,5 veces la tarifa básica para los demás
envíos de correspondencia). También amplía los actuales derechos de protección del
consumidor con relación a los mecanismos de solución de litigios y tramitación de quejas para
incluir a todos los prestadores de servicios postales yno solamente a los de servicio público.
La Directiva vigente define el "servicio universal" como aquel accesible a todos los usuarios
que ofrezca "servicios postales de calidad determinada prestados de forma permanente en
todos los puntos del territorio a precios asequibles a todos los usuarios". Por otra parte, la
Directiva postal define más específicamente el servicio universal mínimo que consiste en la
recogida yentrega diarias (por lo menos 5 días a la semana) de envíos postales de hasta 2kg y
de paquetes de hasta 10 kg así como de envíos certificados y de envíos con valor declarado.
47Estudio de la Comisión, 'La situación de los servicios de telecomunicaciones en las regiones de la UE',
abril de2000, realizadopor EOS Gallup.
48DirectivaCE97/67DO L15, 21.1.1998, p.14
30Los Estados miembros tienen que garantizar la entrega de los paquetes transfronterizos hasta
20kg y pueden extender al servicio universal nacional mínimo para incluir paquetes de hasta
20kg. Finalmente, la Directiva postal también establece unas normas europeas de calidad del
servicio de correo transfronterizo para la "categoría de entrega más rápida" disponible. Una
autoridad reguladora nacional, independiente de los operadores postales, será responsable de
velar por elcumplimiento de las obligaciones de la Directiva.
Para los servicios no reservados que no estén incluidos en el servicio universal, los Estados
miembros podrán conceder autorizaciones generales en la medida necesaria para garantizar el
cumplimiento de los requisitos esenciales. Para los servicios no reservados incluidos en el
servicio universal, los Estados miembros podrán recurrir a procedimientos de autorización,
incluidas las licencias individuales, en la medida necesaria para garantizar elcumplimiento de
los requisitos esenciales y salvaguardar el servicio universal. Los Estados miembros pueden
también conceder licencias a operadores alternativos para prestar el servicio universal en
determinadas áreas geográficas. Finalmente, podrá constituirse un fondo de compensación
para garantizar la salvaguardia del servicio universal, cuando las obligaciones de servicio
universalrepresentenuna carga financiera injusta para elproveedordelservicio universal.
La experiencia ha demostrado hasta ahora que el servicio universal se mantiene en la Unión,
incluidos los siete Estados miembros que en ciertos aspectos han ido más allá de la apertura
del mercado requerida en la Directiva postal. En general, los operadores postales, incluidos
los proveedores de servicios universales, son más eficientes y los servicios han mejorado en
comparación con hace varios años (por ejemplo gama de servicios, calidad del servicio tanto
delcorreo nacionalcomo deltransfronterizo). Un buen ejemplo de tal mejora es la calidad del
servicio del correo prioritario transfronterizo que ha mejorado de una entrega del 84% el D+3
hasta una entrega del91% elD+3 durante elperíodo de1997 a 1999.
Es probable que el sector postal evolucione muy rápidamente durante los próximos años
porque el desarrollo del correo electrónico puede sustituir hasta cierto punto al correo
tradicional, la automatización del tratamiento del correo permite aumentar la productividad y
la necesidad de desarrollar servicios nuevos o mejores (el comercio electrónico requerirá
redes logísticas eficientes para entregar bienes y servicios en la Unión). El carácter evolutivo
delservicio universalfacilitará elacceso detodos los usuarios de estos servicios.
Transporte
1. LiberalizaciónElTratado reflejó los desafíos específicos que supone la apertura del mercado deltransporte a
la competencia a escala comunitaria, al crear, en el artículo 70, la Política Común de
Transportes. De este modo, los Estados miembros reconocieronelhecho de que la creación de
mercados interiores del transporte, la liberalización, y la consecución de objetivos de servicio
público sontodas ellas partes fundamentales de lo que es, de hecho, un planteamiento político
integrado. Asípues, la Comunidad ha adoptado un planteamiento gradual de liberalización de
los mercados del transporte, para asegurarse de que se cumplen las normas de seguridad y
garantizar los objetivos esenciales de servicio público. La apertura de los mercados a la
competencia a escala comunitaria ha registrado progresos considerables:
31Transporte aéreo :
Elproceso de apertura gradualde los mercados empezó en 1987 yconcluyó con la entrada en
vigor en 1993 del 'Tercer paquete de medidas del sector aéreo'49. El paquete liberalizó por
completo eltráfico intracomunitario a partir del 1 de abril de 1997 fecha en que se permitió a
las compañías aéreas los derechos de cabotaje en un Estado miembro en el que no estuviese
establecida la empresa.
Los servicios aeroportuarios de asistencia en tierra fueron liberalizados por una norma
comunitaria de 199650para la autoasistencia de líneas aéreas en los aeropuertos con más de un
millón de pasajeros al año a partir del 1 de enero de 1998. La autoasistencia de terceros está
liberalizada desde el 1 de enero de 1999 (tráfico de 3 millones de pasajeros, en la fase
siguiente 2 millones de pasajeros a partir del1 de enero de 2001).
Transporte marítimo:
La liberalización es completa en el transporte internacional entre Estados miembros. La
legislacióncomunitaria51liberalizó los servicios marítimos de cabotaje a partir del 1 de enero
de 1993. Se concedieron exenciones temporales a Francia, Italia, España, Portugal y Grecia.
El último sector que se liberalizó en estos Estados miembros fue el de los servicios de
cabotaje insular, que se abrieron a la competencia el 1 de enero de 1999 a excepción de dos
sectores en Grecia que disfrutan de una exención temporal adicional hasta el 1 de enero de
2004. En elsector portuario la futura legislación comunitaria abordará el problema del acceso
almercado yde la financiación.
Transporte porcarretera:
La competencia comunitaria se introdujo por vez primera en 1969 a través de un sistema de
cuotas comunitarias para los viajes internacionales. En 1992 este sistema fue reemplazado por
la autorización comunitaria52que permitía el acceso a los mercados de la UE con arreglo a
criterios de calidad objetivos. La legislación comunitaria condujo a la supresión total de
cualquier restricción cuantitativa en la prestación de servicios de cabotaje a partir del 1 de
julio de 199853.
49Reglamento (CEE) 2407/92 del Consejo del 23 de julio de 1992 sobre la concesión de licencias a las
compañías aéreas, Reglamento (CEE) n° 2409/92 del Consejo del 23 de julio de 1992 sobre el accesopara compañías aéreas comunitarias a rutas intracomunitarias de aire, Reglamento (CEE) 2409/92 delConsejodel 23dejuliode1992sobretarifas yfletes delos servicios aéreos.
50Directiva 96/67/CE del Consejo del 15 de octubre de 1996 sobre el acceso al servicio en tierra enaeropuertos comunitarios (DO L272, 25.10.1996, p. 36).
51Reglamento (CEE) 3577/92 del Consejo del 7 de diciembre de 1992 que aplica el principio de libreprestación deserviciosaltransportemarítimoen un Estadomiembro(cabotajemarítimo).
52Reglamento del Consejo que suprime restricciones cuantitativas para el acceso al mercado en eltransportedemercancíasinternacionalpor carretera(CEE)881/92(DO L95/1, 9.4.1992).
53Reglamento (CEE) 4059/89 del Consejo (DO L390/3, 30.12.1989), Reglamento (CEE) 3118/93 delConsejo(DO L279de12.11.1993, p.1.).
32Elacceso al mercado internacional del transporte de personas se ha liberalizado desde el 1 de
junio de 199254. El reglamento correspondiente fija condiciones de acceso al mercado para
cada tipo de servicio de transporte de pasajeros por carretera (discrecional, regular, de
lanzadera y servicios regulares especializados). Los derechos de cabotaje, a excepción de los
servicios regulares nacionales, se introdujeron mediante dos reglamentos55y permiten desde
el1 de enero de 1996elacceso libre en virtud de unsistema de autorización.
El mercado de la prestación de servicios de transporte combinados (definición estricta con
objeto de evitar que eltransporte porcarreterase convierta en la etapa principal de un viaje de
transportecombinado) se ha liberalizado ya completamente desde el1 de julio de 199356.
Vías navegables:
Históricamente han existido unos sistemas nacionales de "fletamento por turnos". La
legislación comunitaria57exigió a los Estados miembros que suprimieran tales sistemas a
partir de 1 de enero de 2000 fecha en la que se podrán concluir libremente los contratos y
negociar libremente los precios en el sector del transporte fluvial nacional e internacional en
la Comunidad.
Transporte por ferrocarril:
Se llegó a la conclusión de que la legislación comunitaria existente sobre acceso al mercado y
a la estructura organizativa y financiera de empresas ferroviarias así como sobre concesión de
licencias yasignación de recorridos era demasiado inconcreta para ser eficaz. La Comisión ha
respondido con un paquete de propuestas58para reforzar estos elementos. Dichas propuestas
extienden las normas de autorización a todas las empresas ferroviarias de la Comunidad y
establecen normas y procedimientos claros y de gran alcance para la determinación de cargas
y la asignación de capacidad. Asimismo, lo que es más importante, abre el acceso del
transporte de mercancías a la red comunitaria básica de ferrocarril. El paquete fue adoptado
54Reglamento (CEE) 684/92 del Consejo del 16 de marzo de 1992 por el que se establ ecen normas
comunes para los transportes internacionales de viajeros efectuados con autocares y autobuses (DO L74/1de20.3.1992).
55Reglamento (CEE) 2454/92 del Consejo del 23 de julio de 1992 que fija las condiciones bajo las cualeslos transportistas no residentes pueden funcionar a servicios nacionales de transporte de pasajeros decarretera en un Estado miembro (DO L 251/1 de 29.8.1992) reemplazado por el Reglamento (CEE)12/98delConsejodel 11 de diciembre de1997 fijando las condiciones bajo las cuales los transportistasno residentes pueden funcionar a servicios nacionales de transporte de pasajeros de carretera en unEstadomiembro(DO L4/10de8.1.1998).
56Directiva 92/106/CEE del Consejo relativa al establecimiento de normas comunes para determinadostransportes combinados demercancíasentreEstados miembros (DO L368/38de17.12.1992).
57Directiva96/75/CEEdelConsejode19 denoviembrede1996(DOL304/12de27.11.1996).
58COM (1998) 480 final, adoptado por la Comisión el 22 de julio de 1999, DO C321/6, 20.10.98, ypropuesta modificada COM (1999) 616 final, adoptado por la Comisión el 25 de noviembre de 1999;Propuesta de Directiva del Consejo que modifica la Directiva 91/440/CEE sobre el desarrollo de losferrocarriles de la Comunidad; Propuesta de Directiva del Consejo que modifica la Directiva 95/18/CEsobre la concesión de licencias a las empresas ferroviarias; Propuesta de Directiva del Consejo relativaa la asignación de capacidad ferroviaria de infraestructura y la recaudación de cargas para el uso de lainfraestructura ferroviaria yla certificación de seguridad.
33por la Comisión en julio de 1998 y se enviará al Consejo para su adopción a principios de
2001.
2. Principiosgenerales referentesa losinstrumentosde servicio público
Entodos los casos de liberalización introducida por la legislación comunitaria, se salvaguardó
en la práctica un alto nivel de los servicios de transporte en aras del interés general. La
legislación establecía que los instrumentos se deberían aplicar cuando hubiera que garantizar
unos niveles de calidad mínimos. La intensa competencia en los sectores aéreo y marítimo no
ha supuesto un peligro para la prestación de servicios que cubrían necesidades públicas pues
los Estados miembros hanadoptado medidas apropiadas de salvaguardia.
Es evidente que un elemento clave de este proceso ha sido la adopción de una serie de
medidas y políticas que aseguran el mantenimiento y mejora de unos niveles básicos de
servicio público dentro del contexto de esta gradual apertura del mercado, en particular en
relacióncon los siguientes aspectos:
– Garantizar el servicio en rutas no rentables. Cuando se realiza la liberalización, es a
menudo necesario tomar medidas para garantizar la permanencia del servicio en las
rutas que no son rentables. Esto puede hacerse de dos maneras. Primero, mediante
subvencióndirecta ofrecida de forma no discriminatoria a todos lostransportistas que
operen en la ruta. En segundo lugar, mediante concesión de derechos exclusivos de
explotaciónde unservicio, cono sincompensación.
Estas concesiones se hanotorgado, por ejemplo, a servicios que cubren aeropuertos o
puertos de islas o regiones alejadas. Esta solución asegura la movilidad esencial para
los residentes y empresas situados en estas áreas y permite el suministro de
mercancías necesarias.
En muchas circunstancias, estas soluciones necesitan ser aprobadas con arreglo a las
normas sobre ayudas estatales. La Comisión, en estos casos, ha aceptado
normalmente tales sistemas, siempre que se conciban de manera que falseen lo
menos posible el comercio y la competencia y que sean razonablemente necesarios
en cada caso. Por ejemplo, si los derechos exclusivos se adjudican por licitación
abierta no discriminatoria, se consideran, enprincipio, compatibles conelTratado.
– Garantizar unos niveles mínimos permanentes de servicio en cualquier ruta. Al abrir
los mercados a la competencia es a menudo necesario en el sector del transporte
asegurarse de que los niveles de servicio no bajen, ya que las empresas pueden
sacrificar la calidad y la frecuencia para reducir los costes. Esto puede ser contrario a
los objetivos de servicio público. Para resolver esto, los Estados miembros suelen
recurrir a imponer condiciones mínimas de acceso para la concesión de licencias de
explotación, aplicadas de manera no discriminatoria a todos los principiantes
potenciales. El acceso por mar, entre las islas y el continente de la UE se asegura a
menudo a través de ciertos requisitos mínimos de frecuencia, capacidad y precios
para los servicios de transporte de pasajeros y mercancías. Puede que sea necesario
conceder subvenciones directas con objeto de equilibrar los costes adicionales
derivados de tales condiciones. Esas subvenciones por ejemplo reducirían el precio
34de la tarifa por pasajero o por mercancía transportada. En principio, deben
concederse a todos los operadores dela misma ruta de forma no discriminatoria.
La aplicación de estos principios en la práctica puede observarse, por ejemplo, en los sectores
aéreo ydeltransporte interior.
3. Ejemplosde lossectoresdeltransporte
Transporte aéreoEl sector de la aviación es un excelente ejemplo de cómo un proceso de liberalización total
puede ser compatible con el mantenimiento de obligaciones de servicio público. Esta
liberalización contemplaba elderecho a que los Estados miembros impusieran una obligación
de servicio público cuando consideraran que una ruta era vital para el desarrollo económico
de la región en que se sitúa el aeropuerto. Esto puede afectar a las rutas que cubren un
aeropuerto de una región periférica o en desarrollo de su territorio o a rutas de baja frecuencia
hacia cualquier aeropuerto regional sito en su territorio. Las normas impuestas bajo la
obligación de servicio público pueden referirse a precios, número de plazas ofrecidas,
frecuencias etc ..., en casos en los que no se ofrecería un nivel de servicio similar si las
compañías aéreas solamente tuvieranencuenta su interés comercial. La Comisión controla las
rutas elegidas ylos niveles impuestos.
Una vez que una obligación de servicio público se impone en una ruta, el acceso a ésta está
abierto a cualquier compañía aérea siempre que respete la obligación de servicio público. Sin
embargo, si nadie está dispuesto a operar en la ruta porque no es comercialmente interesante,
los Estados miembros pueden limitar elacceso a la ruta a una sola compañía aérea durante un
período máximo de tres años. En este caso el derecho a explotar tales servicios se saca a
licitaciónpública a nivelcomunitario.
Aparte de la posibilidad de imponer obligaciones de servicio público, los Estados miembros
pueden también conceder ayuda de carácter social. España, Portugal y Francia han utilizado
esta manera de subvencionar rutas no viables. Este planteamiento puede combinarse con la
imposición de una obligación de servicio público que garantiza un nivel de servicio en la ruta
en cuestión. La ayuda tiene un carácter social si solamente abarca determinadas categorías de
pasajeros que usan la ruta, como niños o personas discapacitadas. En el caso de regiones
desfavorecidas como las islas, la ayuda puede abarcar todala poblaciónde la región.
Estos dos tipos de sistema para mantener unos niveles mínimos de servicio en rutas no
comercialeshandemostrado hastaahoraser muysatisfactorioseneltransporteaéreo.
Transporte interior
Se considera que la armonización de un nivel básico de competencia y unos requisitos
mínimos de transparencia en la adjudicación de los contratos de servicio son necesarios para
garantizar altos niveles de calidad. La Comisión ha adoptado un proyecto de reglamento sobre
servicios públicos en el transporte de pasajeros
59, que garantizará que los transportistas
59COM (7)2000/9de26dejuliode2000.
35públicos estén bajo presión competitiva para ofrecer a los pasajeros mejores servicios,
mantener los costes bajo control y garantizar el mayor nivel de seguridad. También establece
la obligación explícita de que las autoridades competentes velen por la existencia de servicios
de transporte adecuados para proteger la calidad, la integración de los servicios y los intereses
delpersonal. Se considera que un transporte público eficiente desempeña un papel esencial a
la hora deresolver la congestióndeltráfico yde sanear elmedioambiente.
Energía
La Directiva60sobre electricidad exige que los Estados miembros abran a la competencia un
mínimo de un 30% de la demanda nacional a escala comunitaria en 2000, la Directiva61sobre
gas impone una apertura mínima del mercado del20%. Para crear un mercado interior abierto
y competitivo del gas y la electricidad, la Comunidad ha adoptado un planteamiento gradual.
Las primeras Directivas de liberalización en estos sectores tuvieron que ser aplicadas por
Estados miembros antes de febrero de 199962 63y agosto de 200064respectivamente. Este
planteamiento se adoptó para permitir que la industria se adaptase alcambio yse asegurase de
que se podían tomar las medidas necesarias para asegurar el mantenimiento y el aumento de
los servicios de interés generalenestos sectores.
Aunque las dos Directivas reflejan las diferencias particulares de los sectores afectados,
ambas siguen planteamientos similares: introducción de niveles graduales mínimos de
apertura de liberalización de la demanda65, imponiendo el acceso no discriminatorio de
terceros a redes e instalaciones esenciales tales como almacenamiento de gas, la disociación
de las instalaciones de transmisión y distribución, y una normativa que impida de forma
eficaz ladiscriminación.
De hecho, sin embargo, la liberalización ha progresado en toda la Comunidad mucho más
rápidamente de lo exigido en las Directivas o de lo esperado. Alrededor del 65% de la
demanda de electricidad y del 80% de la demanda de gas europeas totales ya están
completamente abiertas a la competencia a escala comunitaria, y, en la mayor parte de los
Estados miembros, se ha decidido avanzar hacia la liberalización completa en los próximos
años66. Además, mientras que las Directivas ofrecían a los Estados miembros distintas
opciones para su puesta en práctica, por ejemplo en cuanto a los tipos de acceso de terceros y
de métodosdedisociación, casitodoslosEstadosmiembroshanelegido planteamientos,tanto
respecto al gas como a la electricidad, que, según la opinión generalizada, son los que más
probabilidades tienende desarrollar una competencia efectiva.
60Directiva 96/92/CE referentea normas comunes para el mercadointerior dela electricidad.
61Directiva98/30/CEreferenteanormascomunesparaelmercadointerior delgasnatural.
62Bélgica eIrlandatenían un añoadicional,Grecia dos.
63Directiva 96/92/CE referentea normas comunes para el mercadointerior dela electricidad.
64Directiva98/30/CEreferenteanormascomunesparaelmercadointerior delgasnatural.
65En lo que respecta a la electricidad, los Estados miembros tuvieron que abrir 28% de la demanda en
1999, y35% como mínimo antes de 2003. En lo querespecta a gas, los Estados miembros tuvieron queabrir un mínimodel20%delademandaen 2000, y28% comomínimoen 2003.
66En cuanto a la electricidad, por ejemplo, Reino Unido, Finlandia, Suecia y Alemania han abierto ya el100% de la d emanda. Bélgica, Países Bajos, Dinamarca y España abrirán completamente su demanda a
medioplazo.
36Evidentemente, los problemas de servicio público son fundamentales a la hora de liberalizar
estos mercados. En efecto, en muchos aspectos el suministro garantizado de electricidad a
precios razonables a todos los clientes de UE, yelde gas allídonde esté conectado, es uno de
los servicios públicos más esenciales. Ambas Directivas, por lo tanto, contienen varias
disposiciones y salvaguardias para asegurarse de que se protegen objetivos esenciales de
servicio público, tales como garantizar la seguridad del suministro, la conexión universal a la
red eléctrica a precios razonables, y la protección de los ciudadanos vulnerables frente a la
desconexión. En un mercado liberalizado, estos objetivos se resuelven fijando condiciones
estrictas de autorizaciónpara los operadores delmercado.
Así pues, el mantenimiento de los niveles más elevados posibles en la Comunidad en estos
ámbitos ha sido, y seguirá siendo, condición previa esencial para la liberalización. Por esta
razón, tanto las Directivas de gas como de electricidad establecen la posibilidad de que los
Estados miembros adopten las medidas necesarias para asegurarse de que los servicios de
interés general se mantienen, yde que los niveles de servicio se mantienen y se mejoran.
Los siguientes mecanismos destinados a asegurar la prestación apropiada de servicios de
interés generalestán llegando a ser cada vez más la norma entodaEuropa:
– Seguridad yfiabilidad de red:
las redes de transmisión y distribución siguen siendo67operadores monopolísticos.
En este sentido, la situación antes y después de la liberalización no ha registrado
cambios sustanciales. Los Estados miembros siguen teniendo libertad para confiar la
gestión y realización de esta tarea a una empresa pública68o a una empresa privada.
Enambos casos, los Estados miembros suelen disponer que la revisión independiente
yelcontrolde normas se realicen por un regulador independiente o por elGobierno.
La seguridad y la fiabilidad de la red han sido y continúan siendo altas en Europa, y
no se hanvisto afectadas por la liberalización.
– Seguridad delsuministro:
Conforme a las Directivas, los Estados miembros siguen siendo libres de tomar las
medidas necesarias, como siempre, para garantizar el suministro de electricidad y
gas. Cualquier medida tomada debe, sin embargo, ser necesaria para alcanzar los
objetivos en cuestión, y no puede tener carácter discriminatorio. Los Estados
miembros pueden, por ejemplo, determinar el combustible para la nueva generación
de electricidad en caso de que la dependencia de una fuente llegue a ser excesiva, o
pueden tomar medidas para asegurar una variedad adecuada de la fuente de
suministro degas.
– Derecho a estar conectado a la red:
Por lo general, los Estados miembros solamente consideran necesario el derecho a
estar conectado a la red eléctrica. En este caso la Directiva establece específicamente
67Con la excepción de algunos solapamientos, especialmente en Alemania.
68Algunos países comoEspaña están desprivatizandolared de transmisión.
37que "los Estados miembros podrán imponer a las compañías de distribución la
obligación de suministrar electricidad a clientes situados en una zona determinada.
La tarifa de ese suministro podrá regularse, por ejemplo, para atender a la igualdad
de trato de aquellos clientes". En los casos en que se liberalice el suministro a los
consumidores finales, los dueños de la red de distribución pueden seguir obligados a
proporcionar la conexión universal. En este caso cada Estado miembro debe decidir
si desea imponer como condición para la concesión de una licencia a las empresas
que venden electricidad a clientes finales, la obligación de abastecer a todos los
clientes similares enuna zona determinada a precios idénticos.
– Protecciónde los consumidores especiales:
como la electricidad y el gas son servicios esenciales, son necesarias disposiciones
especiales para asegurarse de que los miembros vulnerables de la sociedad no estén
desconectados del suministro. En los casos en que se liberalicen completamente los
mercados, las normas de servicio público se mantienen mediante condiciones
mínimas de concesiónde licencias. Si no se cumplen estas condiciones, se retiraría la
licencia para suministrar electricidad o gas.
– Nivelesdeservicio:
es claramente de interés público garantizar que los niveles de servicio relacionados
conelsuministro de electricidad ygas, talcomo la velocidad con la que se satisfacen
las peticiones de conexión y se efectúan las reparaciones, la exactitud de la
facturación y la calidad de otros servicios al cliente, son lo más elevados posible y
mejoran permanentemente. En un mercado liberalizado es vital mantener y aumentar
estos niveles. En los casos en que ya se ha efectuado la liberalización -
particularmente a nivel nacional, la experiencia indica que tales niveles aumentan,
por dos razones. Primero, siempre se imponen condiciones para la concesión de una
licencia para vender electricidad. Parte de las condiciones establecen niveles
mínimosdeservicio. Losreguladoresnacionales incrementanyamplíanestos niveles
anualmente. En segundo lugar, como los niveles de servicio representan un ámbito
importante en el que compiten las empresas, la competencia conduce a mejorarlos.
Esto desemboca en unos niveles superiores a los niveles mínimos fijados por los
reguladores o los Gobiernos.
Asípues, el marco legislativo en cual está teniendo lugar la liberalización progresiva
de la electricidad y el gas en Europa tiene el doble objetivo de bajar los precios y
mantener e incluso mejorar los servicios de interés público. La experiencia
demuestra claramente que con la implantación de medidas reguladoras apropiadas,
en los casos necesarios, tales servicios de interés público no solamente pueden
mantenerse, sino también mejorar en un mercado competitivo. Efectivamente,
aunque las Directivas establecen69la posibilidad de eximir de sus requisitos si no
puede encontrarse ninguna otra manera menos restrictiva de alcanzar los objetivos
legítimos de servicio público, de hecho ningúnEstado miembro se ha acogido a ella.
69Apartado 2 del artículo 3 deambasDirectivas.
38Por supuesto, para lograr los objetivos mencionados anteriormente, son necesarios la
supervisión activa y, cuando proceda, la regulación. Mientras que muchos de estos
problemas se resuelven aplicando la subsidiariedad - por ejemplo cada Estado
miembro debe determinar el nivel de protección frente a la desconexión - el objetivo
de la Comisión es asegurar los más altos niveles de todas las formas de servicios de
interés público engeneralen la Comunidad.
Los servicios de televisión privada se han desarrollado fundamentalmente desde los años 80
hasta llegar a imponer eldoble sistema de emisiones públicas yprivadas. La necesidad de una
coexistencia del servicio público y de la radiodifusión comercial privada es reconocida y
apoyada tanto por los Estadosmiembros como por la Comunidad. Hoyen día, los sectores de
la televisión yla radio están liberalizados a escala comunitaria.
Los medios de radiodifusión desempeñan un papel central en el funcionamiento de las
sociedades democráticas modernas, en especial en el desarrollo y transmisión de valores
sociales. Por lo tanto, el sector de la radiodifusión, desde su inicio, ha sido objeto de un
Reglamento específico en aras del interés general. Dicho reglamento se ha basado en valores
comunes, tales como la libertad de expresión y el derecho de réplica, el pluralismo, la
protección de los derechos de autor, la promoción de la diversidad cultural y lingüística, la
protecciónde los menores yde la dignidad humana, yla proteccióndelconsumidor.
Los Estados miembros, de conformidad con el derecho comunitario, promulgan la normativa
destinada a velar por la observancia de estos valores. El Protocolo sobre el sistema de
radiodifusión pública de los Estados miembros, que se anejó al Tratado constitutivo de la
Comunidad Europea mediante el Tratado de Amsterdam, reconoce el papel y la importancia
de la radiodifusión de servicio público yconfirma que los Estados miembros son competentes
para definir y organizar el mandato de servicio público y su financiación, a condición de que
esto no afecte a las condiciones comerciales y a la competencia en la Comunidad en una
medida contraria al interés común, al tiempo que se tiene en cuenta el cumplimiento del
mandato deservicio público.
A nivel comunitario, la Directiva "Televisión sin fronteras" establece un marco jurídico que
asegura la libertad de proporcionar servicios de radiodifusión televisiva en el mercado
interior, teniendo debidamente en cuenta el interés general pertinente. Sin embargo, la
transposición de la Directiva "Televisión sin fronteras" todavía no ha sido realizada por todos
los Estados miembros. Además, las reglas de competencia del Tratado constitutivo de la
Comunidad Europea encomiendan a la Comisión la tarea de impedir las prácticas contrarias a
la competencia que perjudiquen a los consumidores, especialmente el abuso de posiciones
dominantes, y, con arreglo al control de las operaciones de concentración, la creación de
estructuras de mercado oligopolísticas o monopolísticas.
Los Estados miembros, de conformidad con el derecho comunitario, deben decidir si quieren
establecer un sistema de radiodifusión de servicio público, definir su mandato exacto y
establecer las modalidades de su financiación. Debido a la naturaleza de su financiación, los
operadores de radiodifusión de servicio público pueden llegar a estar sujetos a las normas del
Tratado CE sobre ayudas estatales. La Comisión debe asegurarse especialmente de que la
financiación pública de los operadores de radiodifusión de servicio público sea proporcionalal mandato de servicio público encomendado por el Estado miembro interesado, es decir,
39concretamente, que ninguna compensación concedida por el Estado exceda los costes
adicionales netos de la misión particular asignada al operador de radiodifusión de servicio
público encuestión.
La financiación por los Estados miembros de los operadores de radiodifusión de servicio
público ha sido objeto de varias denuncias presentadas a la Comisión por operadores de
radiodifusión comerciales privados, relativas especialmente a la presencia de los operadores
de radiodifusión de servicio público en el mercado de publicidad70.V a l el ap e n ao b s e r v a rq u e
estas denuncias se refieren en general a la puesta en práctica de sistemas de financiación que
incluyen ingresos de publicidad y financiación pública. La elección del sistema de
financiación es competencia del Estado miembro, y no puede plantearse en principio ninguna
objeción a la elección de un sistema de doble financiación (que combine fondos públicos e
ingresos de publicidad) en vez de un solo sistema de financiación (solamente fondos públicos)
mientras no se afecte a la competencia en los mercados pertinentes (a saber, publicidad, y
adquisicióno venta de programas) en una medida contraria al interés comunitario. La Comisión
se propone concluir su análisis de las denuncias pendientes en los próximos meses. Para ello,
consultará a losEstados miembros.
La Comisión considera que la revolución digital no pone en duda la necesidad de que la
política audiovisual establezca unos intereses generales pertinentes y, en caso necesario, los
proteja por medio de una legislación al respecto. Sin embargo, la evolución tecnológica
impone una evaluación permanente de los medios y métodos utilizados, para asegurarse de
que siguensiendo proporcionales a los objetivos perseguidos.
Mientras que la importancia de los métodos de distribución (y especialmente si son del tipo
"punto a multipunto" o "punto a punto") sigue siendo crucial, es posible que para
determinados tipos de nuevos servicios deban tenerse en cuenta otros factores al evaluar la
necesidad y la proporcionalidad de cualquier enfoque reglamentario (por ejemplo, criptado o
enabierto).
70Véaseel 'XXIX InformedelaComisión sobrelapolíticadecompetencia(1999)', págs. 89 yss.
40ANEXO II: DEFINICIONES
Serviciosde interésgeneral
Este concepto abarca los servicios de mercado y no de mercado que las autoridades
públicas consideran de interés general y a los que imponen determinadas obligaciones de
servicio público.
Servicios de interés económico general
Es el término utilizado en el artículo 86 del Tratado y se refiere a los servicios de
mercado a los que los Estados miembros imponen determinadas obligaciones de servicio
público en virtud de criterios de interés general. Se tiende así a abarcar ámbitos tales
como las redes de transporte, la energía ylas comunicaciones.
Servicio público
Es un término ambiguo ya que puede referirse o bien a organismo que presta de hecho el
servicio o a la función de interés general atribuida al organismo correspondiente. Con
objeto de fomentar o facilitar el desempeño de la función de interés general, las
autoridades públicas pueden imponer obligaciones concretas de servicio público al
organismo que presta el servicio, por ejemplo en los sectores del transporte terrestre,
aéreo, o por ferrocarril o de la energía. Estas obligaciones pueden aplicarse a escala
nacionalo regional. A veces se confunde el concepto de servicio público, que se refiere a
la vocaciónde prestar unservicio alpúblico en términos delservicio que hay que prestar,
con el concepto de sector público (que incluye la función pública), que se refiere a la
condición jurídica de quien presta el servicio en lo que respecta a quien es el propietario
delservicio.
Servicio universal
El servicio universal, especialmente la definición de las obligaciones concretas de
servicio universal, constituye un complemento básico de la liberalización del mercado de
servicios tales como las telecomunicaciones en la Unión Europea. Al definir y garantizar
los servicios universales se asegura la disponibilidad permanente y la calidad de los
servicios existentes para todos los usuarios y consumidores e durante la transición de la
prestación en régimen de monopolio a unos mercados abiertos a la competencia. El
servicio universal, en el entorno de unos mercados de telecomunicaciones abiertos y
competitivos, se define como el conjunto mínimo de servicios de una determinada
calidad a los que tienen acceso todos los usuarios y consumidores, en función de las
condicionesnacionalesespecíficas, aunprecio asequible.