RESPUESTAS DE LA COMISIÓN AL INFORME ESPECIAL DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO «¿SE HAN GESTIONADO ADECUADAMENTE LAS AYUDAS DE LA UE DESTINADAS A LA PREVENCIÓN Y REPARACIÓN DE LOS DAÑOS CAUSADOS POR INCENDIOS Y CATÁSTROFES NATURALES EN LOS BOSQUES?» /* COM/2015/032 final */





RESPUESTAS DE LA COMISIÓN AL INFORME ESPECIAL DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO «¿SE HAN GESTIONADO ADECUADAMENTE LAS AYUDAS DE LA UE DESTINADAS A LA PREVENCIÓN Y REPARACIÓN DE LOS DAÑOS CAUSADOS POR INCENDIOS Y CATÁSTROFES NATURALES EN LOS BOSQUES?» Resumen IV. La Comisión considera que, en general, las medidas de prevención de catástrofes forestales han contribuido a alcanzar los objetivos de los programas de desarrollo rural. Se han obtenido resultados concretos y se ha reducido el número de incendios. Además, las lecciones aprendidas se han aplicado con relación al período 2014-2020, especialmente en lo que respecta al alcance de la medida y de las directrices mejoradas. V. El Reglamento en materia de desarrollo rural[1] estipula que las medidas preventivas contra incendios deberán cubrir las zonas clasificadas por los Estados miembros como zonas de nivel medio o alto de riesgo de incendio de acuerdo con sus planes de protección. Estos planes de protección de bosques y los programas forestales nacionales y subnacionales de los Estados miembros o instrumentos equivalentes han proporcionado una base adecuada para la correcta orientación y la fijación de prioridades durante la selección. La Comisión analizó la situación del sector forestal, incluida la prevención de catástrofes forestales y los aspectos relativos a la supervisión en el documento de trabajo de los servicios de la Comisión de 2005 adjunto a la Comunicación sobre la ejecución de la estrategia forestal de la UE[2]. En el Reglamento en materia de desarrollo rural se dispone que las medidas relativas a los bosques deben contribuir a la ejecución de la estrategia forestal comunitaria. Dicha estrategia forestal comprende los aspectos económicos, medioambientales y sociales de una gestión sostenible de los bosques. Por lo que se refiere al nuevo período de programación, la Comisión analizó la situación del sector forestal en el documento de trabajo de los servicios de la Comisión de 2013 adjunto a la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones titulada: «Una nueva estrategia de la UE en favor de los bosques y del sector forestal»[3]. VI. Como parte de las prácticas de gestión forestal sostenible, los caminos forestales (u otras formas de inversión) construidos principalmente con fines de prevención contra incendios también pueden utilizarse para acciones preventivas contra otro tipo de riesgos, así como para obras de recuperación y reparación, fines económicos o de ocio. La creación de una red adecuada de caminos forestales no solo contribuye a una mejor protección de los bosques contra los incendios, sino también a una valoración económica sostenible de los recursos forestales en muchas regiones. Con frecuencia, estas acciones son necesarias con el fin de evitar una pérdida completa del interés socioeconómico de las zonas forestales que puede dar lugar a su abandono y, en última instancia, a un aumento del riesgo de incendios. En lo que respecta al nuevo período de programación, se han preparado fichas de directrices con el fin de garantizar que los Estados miembros y las regiones utilizan la medida de manera correcta. Además, los Estados miembros y las regiones deberán especificar mejor sus necesidades y sus razones si desean ampliar la densidad de sus sistemas de caminos forestales. VII. Con arreglo a la gestión compartida, la Comisión aprueba los programas de desarrollo rural nacionales o regionales, mientras que la ejecución y la garantía de la relación coste-eficacia y la eficiencia de la ayuda son responsabilidad de los Estados miembros y de sus autoridades de gestión. Por lo que se refiere al uso del trabajo manual en vez de la maquinaria, a veces dichas opciones están vinculadas a las características del terreno (orografía, aspectos medioambientales, etc.) y deben considerarse en un contexto de desarrollo rural más amplio. VIII. Se debe lograr un delicado equilibrio entre los costes de supervisión y evaluación y sus beneficios potenciales. En concreto, en el caso de la medición de las acciones preventivas resulta difícil y, por tanto, costoso, establecer una cadena de causalidad. Además, la eficacia de las intervenciones forestales concretas puede evaluarse solo tras varios años o incluso décadas. En lo que respecta al período 2014-2020 se han introducido mejoras. Por ejemplo, se recopilará un nuevo indicador de acciones preventivas basado en la «zona destinataria de la ayuda» en el marco común de seguimiento y evaluación de los programas de desarrollo rural. Además, con el fin de obtener resultados de evaluación útiles, se prevé realizar en 2019 un informe anual de ejecución ampliado. En el marco de este informe se llevará a cabo una evaluación del programa de desarrollo rural y se proporcionarán los primeros resultados sobre la eficiencia del mismo. IX. Primer párrafo b) La Comisión considera que los bosques Natura 2000 representan importantes valores medioambientales y producen destacados y variados servicios ecosistémicos. Además, varias disposiciones de Natura 2000 son aplicables a todos los bosques de la UE tanto si se encuentran dentro como fuera de las zonas Natura 2000 y, en este sentido, la función de los bosques que no están integrados en Natura 2000 es también muy importante. c) La Comisión estima que el nuevo Reglamento en materia de desarrollo rural incluye una medida revisada relativa a la protección y a la recuperación de los bosques. Esta nueva medida puede proporcionar apoyo a las acciones relacionadas con la prevención y la reparación de los daños causados por los incendios forestales y las catástrofes y desastres naturales en los bosques, y puede asimismo facilitar ayuda para llevar a cabo acciones preventivas relativas a plagas y a enfermedades con la condición de que el riesgo de que suceda una catástrofe importante esté basado en pruebas científicas y esté reconocido por organizaciones científicas públicas. e) En la actualidad existe una serie de garantías medioambientales en relación con las acciones subvencionadas. Por ejemplo, en el régimen de protección de Natura 2000, de conformidad con el artículo 6, apartados 2 y 3, de la Directiva sobre hábitats[4] se garantiza la adopción de las medidas necesarias para evitar el deterioro de dichas zonas. En otras áreas, las evaluaciones de impacto medioambiental también contribuirán a prevenir los efectos medioambientales adversos. Por último, para todas las acciones cofinanciadas con fondos de la UE, se podrá solicitar un certificado de buenas prácticas medioambientales o de gestión forestal sostenible expedido por las autoridades nacionales competentes como condición previa a la cofinanciación de la UE. En el nuevo período de programación, el comportamiento medioambiental de los beneficiarios es primordial para la aplicación de las diferentes medidas. f) La Comisión considera que, cuando se apliquen costes estándar en los programas, los Estados miembros y las regiones garantizarán que los cálculos pertinentes son adecuados y precisos y que se realizan por adelantado de manera justa, equitativa y verificable. Se deberá designar un organismo independiente para realizar los cálculos de todos los costes estándar o para confirmar la adecuación de los mismos. g) Se está preparando y debatiendo con los Estados miembros un documento de directrices sobre los controles y las multas en el ámbito del desarrollo rural. El anexo I del presente documento contiene una lista de comprobación destinada a los Estados miembros para evaluar si los costes son razonables. Segundo párrafo a) La Comisión está aplicando esta recomendación en la actualidad. La necesidad de una descripción adecuada de las acciones preventivas está incluida en la sección de análisis de las necesidades de la estrategia del programa de desarrollo rural para el período 2014-2020 y, en algunos casos, también en el ámbito de los acuerdos de asociación. La Comisión examina los programas de desarrollo rural presentados, comprueba la lógica de la intervención y la necesidad de adoptar medidas preventivas durante el período de aprobación del programa y exige que las acciones preventivas se basen en el plan de protección de la zona en cuestión. b) La Comisión acepta esta recomendación. La Comisión estudiará con las autoridades nacionales la posibilidad de fijar un nivel de acción adecuado en el ámbito de los criterios básicos comunes para diferenciar las superficies forestales clasificándolas como zonas de nivel bajo, medio o alto de riesgo de incendio. c) La Comisión está aplicando esta recomendación en la actualidad. La Comisión lleva a cabo auditorías de conformidad en los Estados miembros para verificar que el gasto subvencionado está de acuerdo con la normativa. En el caso de que se encuentren deficiencias en el transcurso de la auditoría, se aplican correcciones financieras. Las medidas y los organismos pagadores que deben auditarse se determinan a partir de un análisis de riesgos. La importancia financiera desempeña un papel fundamental en la cuantificación de la exposición al riesgo. Esto significa que es más probable que un ámbito de fiscalización con gran gasto sea clasificado en una posición destacada y sea auditado. La medida 226 ha sido auditada en 2014 y será auditada en 2015. d) La Comisión está aplicando esta recomendación en la actualidad con arreglo al marco jurídico de los programas de desarrollo rural y las directrices adicionales. La nueva medida cubre una gama más amplia de riesgos y daños. Durante el período 2014-2020, la ficha de medidas pertinente como documento guía comprenderá aclaraciones y requisitos detallados y, como tal, podrá servir como herramienta de ayuda para que el Estado miembro diseñe de manera adecuada la medida. Se ha llamado la atención de los Estados miembros y regiones sobre el hecho de que, en el caso de incertidumbres relativas a la finalidad de las acciones, existen otras medidas especialmente encaminadas a aumentar el valor económico de los bosques. e) La Comisión acepta esta recomendación. Se han introducido ya algunas modificaciones: por ejemplo, se recopilará un nuevo indicador de acciones preventivas basado en la «superficie subvencionada» en el marco común de seguimiento y evaluación de los programas de desarrollo rural del período 2014-2020. Con el fin de obtener resultados de evaluación útiles con mayor prontitud, en 2019 se introducirá un informe anual de ejecución ampliado. Este informe ampliado proporcionará una evaluación de los resultados del programa y, cuando sea posible, una evaluación del impacto. Introducción 1. La Comisión considera que, puesto que los bosques son multifuncionales y tienen una finalidad económica, social y medioambiental al proporcionar servicios ecosistémicos vitales, sus funciones no pueden separarse completamente. Por tanto, las medidas forestales orientadas a fines principalmente económicos pueden también obedecer a objetivos sociales o medioambientales. Las intervenciones fundamentalmente protectoras pueden tener también beneficios sociales y económicos u otros beneficios medioambientales. Deberá tenerse en consideración el carácter específico de los procesos forestales durante el diseño, la gestión y el control de las medidas forestales. 4. La disminución de la superficie quemada puede deberse a la buena aplicación de los sistemas de prevención contra incendios forestales facilitados por la medida. Las estadísticas podrían poner de manifiesto que la superficie quemada se encuentra más o menos en un nivel estable en la actualidad, lo que no significa que no exista un incremento de la amenaza de incendios forestales y otros desastres. 5. Los incendios forestales tienen también un importante impacto socioeconómico, ya que afectan al sustento de las personas dependientes de los bosques, crean distorsiones en el mercado de la madera y causan víctimas. OBSERVACIONES: 21. Primer punto: La Comisión considera que el trabajo en curso del Grupo de expertos en incendios forestales de la Comisión Europea y del Comité forestal permanente, que actúan como una plataforma de información y consulta con los Estados miembros, proporciona información adecuada a la Comisión sobre los incendios forestales y otras catástrofes, incluidas plagas y enfermedades. Los programas de desarrollo rural presentados incluyen un capítulo sobre la descripción de los bosques y la situación medioambiental, y la evaluación de las propuestas de programa se basa en esta información. Además, la creación del módulo de alteraciones forestales del Sistema de Información Forestal para Europa, con arreglo a la reciente Comunicación sobre la estrategia forestal de la UE, reforzará la visión de conjunto de las catástrofes naturales relacionadas con los bosques. Segundo punto: Los programas de desarrollo rural incluyen un análisis DAFO que orienta a los Estados miembros y a las regiones en la toma de decisiones estratégicas sobre las prioridades, los objetivos y las medidas que es necesario incluir en el programa, y dicho análisis deberá también establecer las bases de la supervisión y la evaluación del programa. Respuesta común a los apartados 22 a 24: Existen importantes diferencias biogeográficas y climáticas en los Estados miembros, desde los países nórdicos al océano Índico (isla de Reunión, Francia), por tanto, la clasificación de los incendios forestales deberá reflejar las características de la región bajo amenaza de incendio. En el Reglamento nº 2158/92 se disponía que esta clasificación debe ser propuesta por los Estados miembros y aprobada por la Comisión. Según el actual FEADER, los Estados miembros no necesitan proponer la designación de zonas de diferente nivel de riesgo de incendios a la Comisión, sino que es competencia de los Estados miembros la designación de dichas zonas. Todos los nuevos Estados miembros se encuentran en el Grupo de expertos en incendios forestales y cooperan en las actividades del Sistema europeo de información sobre incendios forestales. Por tanto, existe información disponible sobre los incendios forestales. Estas disposiciones indican que tanto la Comisión como los Estados miembros tienen la intención de que las medidas de prevención de los incendios forestales sean específicas y coherentes en la medida de lo posible, teniendo en consideración las importantes diferencias existentes entre las condiciones biogeográficas de los Estados miembros. Uno de los objetivos de la creación del Sistema europeo de información sobre incendios forestales es contar con información armonizada sobre los incendios forestales en toda Europa. Esta información es esencial en las actividades de colaboración mutua sobre la prevención y la lucha contra los incendios forestales. 25. Los servicios de la Comisión tienen en consideración el riesgo general de incendios forestales de un Estado miembro o región al analizar los programas de desarrollo rural. La Comisión ha propuesto una metodología para la evaluación del riesgo de incendios forestales en el contexto de las actividades del Sistema europeo de información sobre incendios forestales. Sin embargo, es necesario un esfuerzo adicional, en colaboración con el Estado miembro, para obtener un mapa armonizado del riesgo de incendios forestales de Europa. 26. La Comisión ha invitado a las autoridades eslovacas a revisar de forma sustancial la metodología de la clasificación de zonas forestales con riesgo de incendios en la carta de observaciones enviada durante la negociación del programa de desarrollo rural del período 2014-2020. La Comisión examinará detenidamente con las autoridades eslovacas la fijación de las necesidades para el período 2014-2020, teniendo en cuenta los datos a largo plazo sobre la aparición de incendios y la proporcionalidad de la financiación con respecto a la prevención. 27. La Comisión considera que tiene amplia información sobre la evolución histórica y la evolución prevista de los desastres naturales y otras catástrofes y el posible desarrollo de plagas y enfermedades en el marco del Sistema de Información Forestal para Europa y a través de estudios realizados (por ejemplo, sobre la adaptación forestal al cambio climático[5] u otros estudios sobre catástrofes[6]). Sin embargo, dicha información no está todavía armonizada entre los diferentes Estados miembros. La Comisión también hace un seguimiento de las solicitudes de los Estados miembros para la activación de los fondos europeos de solidaridad tras graves catástrofes y de sus solicitudes de modificación de los programas de desarrollo rural. Además, los Estados miembros informan de manera periódica al Comité forestal permanente sobre los acontecimientos más graves. 28. La Comisión está trabajando actualmente en la creación de un Sistema de Información Forestal para Europa. Un prototipo del sistema estará disponible y se presentará ante el Comité forestal permanente en diciembre de 2014. 29. La Comisión considera que posee un adecuado nivel de conocimiento sobre los tipos de catástrofes naturales que afectan a los bosques y también sobre la necesidad de prevención de catástrofes para el análisis de los programas de desarrollo rural a través de los contactos directos con los Estados miembros y las regiones, las reuniones periódicas con los directores de bosques de la UE y el trabajo continuo del Comité forestal permanente y del Sistema de Información Forestal para Europa. 30. Teniendo en consideración que no existe una definición común de «zonas forestales de mayor valor», la Comisión apoyaría la creación de algún tipo de «marco de acción prioritaria» para la cofinanciación de la UE similar al que ya existe en todos los Estados miembros para la financiación de Natura 2000 por los distintos fondos de la UE. Las prioridades de los Estados miembros establecidas en dicho marco se aplicarían posteriormente en la selección. Respuesta común a los apartados 31 a 33: Uno de los criterios fijados por la autoridad de gestión para la selección de las operaciones es la coherencia con el Plan Forestal Regional y con otros instrumentos de planificación forestal, ya que garantiza una determinada calidad de las operaciones seleccionadas y se da prioridad a las intervenciones en zonas con mayor riesgo de incendios forestales. Además, por lo que se refiere a los programas de prevención de incendios forestales subvencionados con los fondos de la UE desde 1992, los Estados miembros cuentan con una experiencia considerable en la priorización de proyectos. En el ámbito regional o del Estado miembro, los planes de protección forestal contienen información sobre cómo enfrentarse a los incendios forestales y otras catástrofes. También existe información disponible en el ámbito administrativo provincial (nivel NUTS-3) sobre la ubicación, el tamaño y la causa del incendio forestal. En el nuevo período de programación, la Comisión exige que las necesidades de prevención y protección de los programas de desarrollo rural se refuercen con el plan de protección forestal. 34. Austria estableció un sistema de selección de proyectos que fue aprobado por el comité de seguimiento el 19 de junio de 2014. Este sistema consiste en un enfoque de tres etapas basado en las condiciones de subvencionalidad descritas en las medidas, las disposiciones jurídicas nacionales adicionales y, si resulta pertinente, en criterios más detallados. Este nuevo sistema debería garantizar un mayor nivel de calidad de las operaciones seleccionadas en el período de programación 2014-2020. 35. Los Estados miembros han creado marcos de acción prioritaria para la financiación de sus redes Natura 2000 desde 2012. En el nuevo período de financiación estos marcos de acción prioritaria se convertirán en una herramienta utilísima para la priorización de acciones en las zonas Natura 2000. La Comisión se asegurará no solo de que las acciones propuestas para las zonas Natura 2000 estén en consonancia con los marcos de acción prioritaria de los respectivos Estados miembros, sino también de que las acciones de otras zonas medioambientalmente valiosas, como los parques naturales, reciban la prioridad debida. La Comisión considera que los bosques son multifuncionales y los valores medioambientales deben considerarse en el contexto adecuado. Por tanto, los criterios de selección desarrollados por los programas deberán también comprender otros aspectos de una gestión forestal sostenible. Además, varias disposiciones de Natura 2000 son aplicables a todos los bosques de la UE, tanto si se encuentran dentro como fuera de las zonas Natura 2000. Recuadro 1 – Prioridad a las necesidades medioambientales en el ámbito de los Estados miembros Las autoridades eslovacas han propuesto incluir criterios medioambientales entre los criterios de selección de las submedidas 8.3 y 8.4 (prevención y reparación de los daños causados en los bosques) en el marco de los programas de desarrollo rural del período 2014-2020. Por lo que se refiere a las intervenciones específicas en Francia, deberán seleccionarse de acuerdo con las condiciones locales. En el caso de suelo seco arenoso con un contenido orgánico muy limitado en la capa superior, la utilización de excavadoras podría considerarse apropiada y ofrecer una solución rápida para la recuperación de la zona dañada. En determinadas zonas, teniendo en cuenta sus específicas condiciones biogeográficas, es necesaria una reacción rápida adecuada para la prevención de la proliferación de plagas y enfermedades (que podrían tener efectos negativos en los bosques no dañados o protegidos). Disminuir el riesgo de incendios forestales y evitar la desertificación deberán constituir las prioridades principales. 37. Los caminos forestales que obedecen a objetivos de prevención contra incendios también pueden utilizarse con otros fines. Desempeñan un papel importante en la reparación y la prevención de los efectos negativos de las catástrofes. Además, construir dos tipos de caminos, uno para la prevención de incendios forestales y otro con fines distintos, daría lugar a inversiones ineficaces y de alto coste. En Eslovaquia los caminos forestales construidas para la prevención de incendios forestales en el marco de los programas de desarrollo rural fueron utilizadas de manera eficaz para realizar acciones de recuperación rápida tras las recientes tormentas y derribos causados por el viento. La mejora del acceso ayudó a minimizar el riesgo de catástrofes adicionales (incendios o brotes de plagas) y con la ayuda de un acceso adecuado se minimizó la alteración del suelo, lo que salvó la materia orgánica del suelo y fue beneficioso para su flora y fauna. No existen mecanismos eficaces para la protección de los bosques de las catástrofes causadas por el viento o la nieve. Por tanto, las acciones deben centrarse en la prevención de los incendios forestales. Las acciones de prevención nunca están vinculadas a los daños abióticos acaecidos, sino a prevenirlos. Por tanto, la proporción de financiación pública destinada a las acciones de prevención contra incendios no puede vincularse directamente a los daños causados por los incendios. Véase también la respuesta al apartado 50. 38. La evaluación de los riesgos forestales está financiada por la UE y por fondos nacionales. Austria asigna determinadas cantidades (cuotas) de fondos de la UE a las diferentes regiones. El resto se financia con fondos nacionales. Respuesta común a los apartados 39 a 41: El presupuesto de la medida 226 está disponible para todos los tipos de bosques, privados y públicos. Aunque durante la ejecución del programa los bosques públicos recibieron una mayor cantidad de ayuda financiera, esto se neutralizó en términos de las hectáreas subvencionadas. De acuerdo con el informe sobre el estado de la situación anual de 2013 para Andalucía, el 78 % de la zona forestal subvencionada era privada. La Comisión considera que corresponde a los Estados miembros y a las autoridades de gestión seleccionar los mejores proyectos teniendo en consideración sus condiciones socioeconómicas y geográficas y justificar la adecuación del cálculo de los costes aplicados. La financiación de actividades que precisan mucha mano de obra puede asociarse a las características del terreno (orografía, aspectos medioambientales, etc.) y debe considerarse en un contexto de desarrollo rural más amplio. 42. La Comisión estima que la quema, como método para despejar las zonas afectadas, es una operación de mucho riesgo. Se encuentra sujeta a condiciones administrativas muy restrictivas y no está aceptada socialmente. 44. La Comisión considera que, debido a la creciente frecuencia e intensidad de las olas de calor y de las prolongadas sequías («causa principal») −las cuales, cuando se cumplan determinadas condiciones pueden también ser declaradas catástrofes naturales−, algunos programas introdujeron acciones contra «daños secundarios» (plagas y enfermedades) con el fin de prevenir una mayor proliferación de daños con graves consecuencias medioambientales y socioeconómicas. Por tanto, puede considerarse que las intervenciones subvencionadas mediante las medidas de desarrollo rural contribuyeron con éxito a lograr el objetivo de la medida y de los respectivos programas. 45. La Comisión constató que, en el transcurso del período de programación, Austria tuvo problemas con la aplicación de las medidas 224 y 225. A pesar del apoyo constante, estas medidas no se aplicaron con éxito. Por este motivo Austria aprobó proyectos destinados a la prevención de daños en el potencial forestal también con arreglo a la medida 226. 46. La Comisión considera que, sobre la base del conocimiento existente acerca de la interacción entre el bosque y el clima, la diversificación de los bosques y la introducción de distintas especies arbóreas pueden mejorar la resistencia de los bosques a las catástrofes y a los incendios y pueden también mejorar su adaptabilidad al cambio climático. Estas diversificaciones deberán introducirse antes de que sucedan las catástrofes, teniendo en cuenta los dictámenes de los expertos, los planes de protección forestal y las estrategias de adaptación climática o forestal a largo plazo. 47. Dado que en el informe del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC)[7] se prevé una mayor frecuencia e intensidad de los fenómenos meteorológicos extremos, la Comisión considera que esta medida es apropiada para dar una rápida respuesta en caso de futuros desastres. En lo que respecta a la madera de haya, no solo los insectos sino también varios hongos pueden dañar la madera causando una importante pérdida de valor y extendiendo el riesgo de plagas y enfermedades a bosques sin daños, lo que resulta perjudicial para ecosistemas previamente sanos. La Comisión estudiará el caso específico identificado por el Tribunal. Recuadro 3 – Ejemplos de información o documentación insuficientes sobre la concesión de la ayuda en el marco de la medida 226 El problema se ha subsanado. En Aquitania se utilizan en la actualidad imágenes de satélite para realizar el seguimiento de las zonas dañadas. Un experto comprueba cada parcela dañada y verifica la magnitud del daño antes de solicitar la compensación. Posteriormente, los servicios del Estado tramitan las solicitudes y realizan verificaciones sobre el terreno mediante muestreo antes de conceder la compensación. Las autoridades eslovacas admitieron un error administrativo e informaron a la Comisión de que ya se habían actualizado los procedimientos internos pertinentes. 50. Los caminos forestales pueden tener una finalidad múltiple: facilitar el acceso en caso de incendios forestales, proporcionar acceso para operaciones de prevención de incendios, así como para la extracción de madera u otros productos forestales. La Comisión considera que los caminos forestales construidos con el fin de prevenir incendios pueden también tener otros fines, siempre que su función original no se vea obstaculizada por su uso alternativo. Véase también la respuesta al apartado 51. 51. La utilización de los caminos forestales con fines económicos no afecta a su papel en la prevención de incendios forestales. El aclareo y la retirada de la biomasa son una parte importante de las medidas de prevención de incendios forestales. Los caminos también se utilizan para el transporte de madera como parte de las actividades de prevención necesarias. En conjunto, el uso múltiple de estos caminos aumenta la rentabilidad de la inversión. 52. La utilización de los caminos forestales con fines económicos no afecta a su capacidad para cumplir los fines de prevención de catástrofes forestales. 53. La Comisión considera que, debido al hecho de que las condiciones biogeográficas, geológicas y ecológicas de los bosques locales varían de manera significativa a lo largo y ancho de la UE, la fijación de criterios relativos a requisitos mínimos en el ámbito de la UE podría ser problemática. Dichos requisitos mínimos deberán establecerse a la escala más apropiada. Además, la creación de una red adecuada de caminos forestales no solo contribuirá a mejorar la protección de los bosques contra los incendios, sino también a reconocer la importancia económica sostenible de los recursos forestales en muchas regiones. Con frecuencia, esto resulta necesario a fin de evitar una pérdida completa del interés socioeconómico de las zonas forestales que puede dar lugar a su abandono y, en última instancia, también a un aumento del riesgo de incendios. 54. La Comisión considera que la densidad de los caminos forestales podría ser mayor o menor dependiendo de las condiciones biogeográficas y geológicas locales. Además, los caminos forestales pueden abarcar varias zonas y explotaciones, y puede suceder que algunas secciones de un camino forestal cubran zonas en las que ya exista un nivel adecuado de densidad de caminos. En los programas de desarrollo rural del período 2014-2020, la Comisión instó a las autoridades eslovacas a incluir, como uno de los criterios de selección, la densidad de caminos de la zona. Recuadro 5 – Ejemplos de justificación insuficiente de los costes estándares Los tipos variables de ayuda no se excluyeron en el anterior período de programación, sin embargo, no están permitidos en el nuevo período de programación. Ejemplo 2 Véase la respuesta al apartado 57. 57. La financiación de actividades que precisan mucha mano de obra puede asociarse a las características del terreno (orografía, aspectos medioambientales, etc.) y debe considerarse en un contexto de desarrollo rural más amplio. El uso de recursos humanos podría suponer métodos más ecológicos e importantes beneficios socioeconómicos, que constituyen también objetivos de la política de desarrollo rural. Recuadro 6 – Ejemplo de actividad costosa debido al empleo de mano de obra Los niveles de costes pueden variar debido a las distintas condiciones ecogeográficas y geológicas, así como a otros factores. Pueden también existir razones que hagan imposible la utilización de maquinaria en general o que exijan el uso de maquinaria más cara debido a, por ejemplo, la existencia de pendientes, la dificultad de acceso, la normativa medioambiental, etc. 58. La Comisión ha instado a las autoridades eslovacas a incluir la verificación del carácter razonable de los costes en los programas de desarrollo rural del período 2014-2020. 60. En algunas zonas existe un número limitado de proveedores de servicios para algunas tareas específicas. 61. La Comisión considera que las autoridades de gestión son los organismos competentes para garantizar la eficacia de la ayuda a escala del proyecto. El efecto de peso muerto debería evitarse garantizando que la inversión se produce solo después de la solicitud de ayuda o de la concesión de la misma. De otro modo, la evaluación del efecto de peso muerto podría ser muy subjetiva y dar lugar a un tratamiento desigual de los solicitantes. 62. En el período 2014-2020, en relación con los proyectos de inversión, únicamente se considerarán subvencionables los gastos efectuados después de que el beneficiario haya presentado la correspondiente solicitud, de conformidad con el artículo 60, apartado 2, del Reglamento nº 1305/2013. Los Estados miembros pueden incluso estipular un momento posterior, como la decisión de la concesión de la subvención. 63. La Comisión estima que debería llevarse a cabo una investigación adicional sobre la respuesta del beneficiario para clarificar en qué condiciones se efectuó la inversión y la efectividad de la misma, y si el objetivo original podría haberse conseguido sin la ayuda proporcionada en el marco de esta medida. 64. Con determinadas limitaciones, una «hectárea subvencionable» que active derechos de pago puede contener algunos árboles, matas o arbustos. La limitación del desarrollo excesivo de dichos árboles, matas o arbustos puede reducir el riesgo de incendios forestales en la parcela y en las zonas forestales vecinas. Respuesta común a los apartados 65 a 67: La Comisión considera que, debido al hecho de que los procesos naturales en los bosques son complejos y que los efectos mensurables de determinadas intervenciones pueden producirse solo tras varios años o décadas, las medidas de prevención de catástrofes forestales deben considerarse en un contexto de desarrollo rural más amplio y con una perspectiva a largo plazo. Los inventarios forestales de los Estados miembros que podrían repetirse en un plazo de 10 a 20 años y así como otros programas de supervisión forestal pueden proporcionar información sobre los cambios. Las medidas forestales se diseñan y ejecutan sobre la base de la información y la experiencia adquiridas durante el larguísimo período de 100 a 150 años en que las universidades y los institutos forestales de los Estados miembros llevan aplicando modelos de gestión forestal. 68. En aras de la proporcionalidad, el marco común de seguimiento y evaluación de los programas de desarrollo rural del período 2007-2013 incluyó una serie de indicadores de productividad comunes para garantizar la agregación y la comparación en el programa de desarrollo rural, diseñados para ser pertinentes en una mayoría significativa de casos. Con el fin de ilustrar las especificidades, el Estado miembro puede utilizar indicadores adicionales cuando lo considere apropiado. Se recopilará un nuevo indicador de acciones preventivas basado en la «superficie subvencionada» en el marco común de seguimiento y evaluación de los programas de desarrollo rural del período 2014-2020. Esto cubrirá la laguna detectada en el anterior marco común de seguimiento y evaluación del período 2007-2013. 69. Las observaciones ponen de manifiesto que, debido a la complejidad y a la interconexión existente entre las diferentes acciones, en muchos casos no resulta útil desglosar los indicadores de resultados hasta un nivel demasiado detallado. Por esta razón la Comisión ha decidido, en el marco de supervisión y evaluación del período de programación 2014-2020, evaluar los resultados a escala de los ámbitos de interés. 70. Este indicador es uno de los elementos del sistema de evaluación. El nuevo sistema de evaluación deberá considerarse globalmente. 71. La Comisión ha reconocido que, en el contexto de los programas de desarrollo rural, la evaluación a medio plazo tenía un valor añadido limitado. Por tanto, se ha eliminado la obligación de realizar una evaluación a medio plazo en el período de programación 2014-2020. 72. Véanse las respuestas a los apartados 69 y 71. 73. Aunque la zona media quemada en la UE no está aumentando, con frecuencia los daños anuales ocasionados por incendios se concentran en muy pocos países. Estos países varían de año en año (por ejemplo, Portugal y España en 2003, Portugal en 2005, Italia y Grecia en 2007, España en 2012, etc.). Todos los años puede existir peligro extremo de incendios debido a la sequía y al calor locales junto con fuertes vientos en regiones específicas. Ciertos países pueden, por tanto, enfrentarse en determinados años a una actividad intensa de incendios provocada por unas condiciones meteorológicas dominantes de peligro de incendio en zonas de la cuenca mediterránea o en otras partes de Europa. A escala del Estado miembro, las diferencias observadas en las tendencias se deben con frecuencia a las extremas condiciones de peligro de incendio que se producen en determinados años dentro de las series temporales estudiadas, como resulta evidente cuando se analizan los datos anualmente en relación con los indicadores meteorológicos de peligro de incendio[8]. 74. La Comisión considera que existe una experiencia considerable en relación con la naturaleza de las medidas preventivas, incluido el conocimiento sobre su eficiencia y eficacia en cada zona del programa. Se han financiado una serie de proyectos y programas de prevención de catástrofes forestales con fondos de la UE y se han llevado a cabo varios estudios y proyectos de investigación durante los últimos veinte años. Conclusiones y recomendaciones 76. La Comisión considera que, en general, las medidas de prevención de catástrofes forestales han contribuido con éxito a los objetivos de los programas de desarrollo rural. Se han obtenido resultados concretos y se han reducido los incendios. Además, las lecciones aprendidas se han aplicado al período 2014-2020, concretamente en lo que respecta al alcance de la medida y de las directrices mejoradas. 78. El Reglamento en materia de desarrollo rural[9] estipula que las acciones preventivas contra los incendios deberán cubrir las zonas clasificadas por los Estados miembros como zonas de nivel medio o alto riesgo de incendio de acuerdo con sus planes de protección. Estos planes de protección de bosques y los programas forestales nacionales y regionales de los Estados miembros o instrumentos equivalentes han proporcionado una base adecuada para la correcta orientación y la fijación de prioridades durante la selección. La Comisión analizó la situación del sector forestal, incluida la prevención de catástrofes forestales y los aspectos relativos a la supervisión en el documento de trabajo de los servicios de la Comisión de 2005 adjunto a la Comunicación sobre la ejecución de la estrategia forestal de la UE. En el Reglamento en materia de desarrollo rural se dispone que las medidas forestales deben contribuir a la ejecución de la estrategia forestal comunitaria. Dicha estrategia forestal comprende los aspectos económicos, medioambientales y sociales de una gestión forestal sostenible. Por lo que se refiere al nuevo período de programación, la Comisión analizó la situación del sector forestal en el documento de trabajo de los servicios de la Comisión de 2013 adjunto a la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones titulada «Una nueva estrategia de la UE en favor de los bosques y del sector forestal»[10]. Recomendación 1 Los Estados miembros deberían: Segundo guión: La Comisión considera que las zonas forestales Natura 2000 representan importantes valores medioambientales y producen destacados y variados servicios ecosistémicos. Además, varias disposiciones de Natura 2000 son aplicables a todos los bosques de la UE tanto si se encuentran dentro como fuera de las zonas Natura 2000 y, en este sentido, la función de los bosques que no pertenecen a la red Natura 2000 es también muy importante. La Comisión debería: Primer guión: La Comisión está aplicando esta recomendación en la actualidad. La necesidad de una descripción adecuada de las acciones preventivas está incluida en la sección de análisis de las necesidades de la estrategia del programa de desarrollo rural para el período 2014-2020 y, en algunos casos, también en el ámbito de los acuerdos de asociación. La Comisión examina los programas de desarrollo rural presentados, comprueba la lógica de la intervención y la necesidad de acciones preventivas durante el período de aprobación del programa y exige que las acciones preventivas se basen en el plan de protección de la zona en cuestión. Segundo guión: La Comisión acepta esta recomendación. La Comisión examinará con las autoridades nacionales competentes la posibilidad de un nivel de acción adecuado en el ámbito de los criterios básicos comunes para diferenciar las superficies forestales clasificándolas como zonas con un nivel bajo, medio o alto de riesgo de incendio. 79. Como parte de las prácticas de gestión forestal sostenible, los caminos forestales (u otras formas de inversión) construidos principalmente con fines de prevención de incendios también pueden utilizarse para acciones preventivas contra otro tipo de riesgos, así como para obras de recuperación y reparación, fines económicos o de ocio. La creación de una red adecuada de caminos forestales no solo contribuye a una mejor protección de los bosques contra los incendios, sino también a realizar una valoración económica sostenible de los recursos forestales en muchas regiones. Con frecuencia, estas acciones son necesarias con el fin de evitar una pérdida completa del interés socioeconómico de las zonas forestales que puede dar lugar a su abandono y, en última instancia, a un aumento del riesgo de incendios. En lo que respecta al nuevo período de programación, se han preparado fichas de directrices con el fin de garantizar que los Estados miembros y las regiones utilicen la medida de manera correcta. Además, los Estados miembros y las regiones deberán especificar mejor sus necesidades y sus razones si desean ampliar la densidad de sus sistemas de caminos. Recomendación 2 Los Estados miembros deberían: Primer guión: La Comisión considera que el nuevo Reglamento en materia de desarrollo rural incluye una medida revisada relativa a la protección y recuperación de los bosques. Esta nueva medida puede proporcionar apoyo a las acciones relacionadas con la prevención y la reparación de los daños causados por los incendios forestales y las catástrofes y desastres naturales en los bosques, y puede asimismo facilitar ayuda para acciones preventivas relativas a plagas y enfermedades con la condición de que el riesgo de que suceda una catástrofe importante esté basado en pruebas científicas y esté reconocido por organizaciones científicas públicas. Tercer guión: La Comisión estima que ya existe una serie de garantías medioambientales en relación con las acciones subvencionadas. Por ejemplo, en el régimen de protección de Natura 2000 de conformidad con el artículo 6, apartados 2 y 3, de la Directiva sobre hábitats se garantiza que se adoptarán las medidas necesarias para evitar el deterioro de dichas zonas. En otras, las evaluaciones de impacto medioambiental también contribuirán a prevenir los efectos adversos medioambientales. Por último, para todas las acciones cofinanciadas con fondos de la UE, se podrá solicitar un certificado de buenas prácticas medioambientales o de gestión forestal sostenible expedido por las autoridades nacionales competentes como condición previa a la cofinanciación de la UE. En el nuevo período de programación, el comportamiento medioambiental de los beneficiarios es primordial en la aplicación de las diferentes medidas. La Comisión debería: Primer guión: La Comisión está aplicando esta recomendación en la actualidad. La Comisión lleva a cabo auditorías de conformidad en los Estados miembros para verificar que el gasto subvencionado está de acuerdo con la normativa. En el caso de que se encuentren deficiencias en el transcurso de la auditoría, se aplican correcciones financieras. Las medidas y los organismos pagadores que deben auditarse se determinan a partir de un análisis de riesgos. La importancia financiera desempeña un papel fundamental en la cuantificación de la exposición al riesgo. Esto significa que es más probable que un ámbito de fiscalización con un alto nivel de gasto sea clasificado en una posición destacada y sea auditado. La medida 226 ha sido auditada en 2014 y será auditada en 2015. Segundo guión: La Comisión está aplicando esta recomendación en la actualidad con arreglo al marco jurídico de los programas de desarrollo rural y las directrices adicionales. La nueva medida cubre una gama más amplia de riesgos y daños. Durante el período 2014-2020, la ficha de medida pertinente como documento guía comprende aclaraciones y requisitos detallados y, como tal, puede servir como herramienta de ayuda para que el Estado miembro diseñe de manera adecuada la medida. Se ha llamado la atención de los Estados miembros y regiones sobre el hecho de que, en el caso de incertidumbres relativas a la finalidad de las acciones, existen otras medidas especialmente encaminadas a aumentar el valor económico de los bosques. 80. Con arreglo a la gestión compartida, la Comisión aprueba los programas de desarrollo rural nacionales o regionales, mientras que la ejecución y la garantía de la relación coste-eficacia y la eficiencia de la ayuda son responsabilidad de los Estados miembros y de sus autoridades de gestión. Por lo que se refiere al uso del trabajo manual en vez de la maquinaria, a veces dichas opciones están vinculadas a las características del terreno (orografía, aspectos medioambientales, etc.) y deben considerarse en un contexto de desarrollo rural más amplio. Recomendación 3 Los Estados miembros deberían: Primer guión: La Comisión considera que, cuando se apliquen costes estándar en los programas, los Estados miembros y las regiones garantizarán que los cálculos pertinentes son adecuados y precisos y se realizan por adelantado de manera justa, equitativa y verificable. Se deberá designar un organismo independiente para realizar los cálculos de todos los costes estándar o para confirmar la adecuación de los mismos. Segundo guión: Se está preparando y debatiendo con los Estados miembros un documento de directrices sobre los controles y las multas en el ámbito del desarrollo rural. El anexo I del presente documento contiene una lista de comprobación destinada a los Estados miembros para evaluar si los costes son razonables. 81. Se debe lograr un delicado equilibrio entre los costes de supervisión y evaluación y sus beneficios potenciales. En concreto, en el caso de la medición de las acciones preventivas resulta difícil establecer una cadena de causalidad. Además, la eficacia de intervenciones forestales concretas puede evaluarse solo tras varios años o incluso décadas. En lo que respecta al período 2014-2020, se han introducido mejoras. Por ejemplo, se recopilará un nuevo indicador de acciones preventivas basado en la «zona destinataria de la ayuda» en el marco común de seguimiento y evaluación de los programas de desarrollo rural. Además, con el fin de obtener resultados de evaluación útiles, en 2019 se prevé un informe anual de ejecución ampliado. En el marco de este informe se efectuará una evaluación del programa de desarrollo rural y se proporcionarán los primeros resultados sobre la eficiencia del mismo. Recomendación 4 La Comisión debería: La Comisión acepta esta recomendación. Se han introducido ya algunas modificaciones: por ejemplo, se recopilará un nuevo indicador de acciones preventivas basado en la «superficie subvencionada» en el marco común de seguimiento y evaluación de los programas de desarrollo rural del período 2014-2020. Esto cubrirá la laguna detectada en el anterior marco común de seguimiento y evaluación del período 2007-2013. Con el fin de obtener resultados de evaluación útiles con mayor prontitud, en 2019 se introducirá un informe anual de ejecución ampliado. Este informe ampliado proporciona una evaluación de los resultados del programa y, cuando sea posible, una evaluación del impacto. [1] Reglamento (CE) nº 1698/2005 del Consejo. [2] Documento de trabajo de los servicios de la Comisión – Anexo de la Comunicación relativa al Informe sobre la ejecución de la estrategia forestal de la UE {COM(2005) 84} /* SEC/2005/0333 */ http://ec.europa.eu/agriculture/forest/1998-strategy-2006-action-plan/sec-2005-333_en.pdf. [3] COM (2013) 659 final: http://ec.europa.eu/agriculture/forest/strategy/index_en.htm. [4] Directiva 92/43/CEE del Consejo. [5] Impacts of Climate Change on European Forests and Options for Adaptation («El impacto del cambio climático en los bosques europeos y sus opciones de adaptación») http://ec.europa.eu/agriculture/analysis/external/euro_forests/index_en.htm. [6] http://ec.europa.eu/environment/forests/studies.htm [7] https://www.ipcc.ch/pdf/special-reports/srex/SREX_FD_SPM_final.pdf. [8] San-Miguel-Ayanz, J., Moreno, J.M., Camia, A. (2013) Analysis of large fires in European Mediterranean landscapes: Lessons learned and perspectives. («Análisis de los grandes incendios de los paisajes mediterráneos europeos: lecciones aprendidas y perspectivas»). Forest Ecology and Management, 294, páginas 11-22. [9] Reglamento (CE) nº 1698/2005 del Consejo. [10] COM (2013) 659 final: http://ec.europa.eu/agriculture/forest/strategy/index_en.htm.