INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO sobre la cláusula de excepción (artículo 10 del anexo XI del Estatuto de los funcionarios) /* COM/2012/0476 final */





INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO sobre la cláusula de excepción (artículo 10 del anexo XI del Estatuto de los funcionarios) Resumen En este informe, la Comisión presenta la tercera evaluación (desde 2011) sobre las condiciones de la cláusula de excepción. La Comisión recuerda los principios subyacentes del método y la interpretación jurídica de la cláusula de excepción sobre la base de la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto C-40/10. A continuación, la Comisión evalúa la situación económica y social de la Unión a partir del 1 de julio de 2011 y hasta mediados de mayo de 2012, cuando se publicaron las Previsiones Económicas Europeas de primavera de 2012. En la sentencia dictada el 24 de noviembre de 2010 en el asunto C-40/10, el Tribunal de Justicia recalcó que la cláusula de excepción permite tener en cuenta las consecuencias de un deterioro grave y repentino de la situación económica y social cuando, con arreglo al «método normal», las retribuciones de los funcionarios no se ajustarían con la suficiente rapidez. El Tribunal aclaró que el procedimiento establecido en el artículo 10 del anexo XI del Estatuto de los funcionarios constituye la única manera de tener en cuenta una crisis económica por lo que respecta al ajuste de las retribuciones y, por consiguiente, de no aplicar los criterios establecidos en el artículo 3, apartado 2, de ese anexo. El método mide exhaustivamente, aplicando el principio de paralelismo, la situación económica y social pertinente de la Unión, tal como se refleja en las decisiones de los Estados miembros sobre los sueldos de los funcionarios nacionales. El legislador escogió cuidadosamente los criterios a tener en cuenta para el ajuste de las retribuciones y las pensiones; estos criterios pueden aplicarse tanto durante una fase ascendente como descendente de la economía. La cláusula de excepción no es una cláusula del ciclo económico: debe, pues, ser utilizada cuando se produce una evolución extrema en la UE, y solo si el método es incapaz de medirla. No debe ser utilizada cada vez que la UE se halle en la fase descendente del ciclo económico. La Comisión ha utilizado 15 indicadores para evaluar si es necesario utilizar la cláusula de excepción en 2012. Las últimas previsiones de la DG ECFIN muestran que es probable que la economía de la UE se estanque en 2012 (crecimiento del PIB del 0,1 %) y que la economía cobrará impulso en 2013 (crecimiento del 1,3 % del PIB). Se espera que los sueldos en el conjunto de la economía aumenten un 2,1 % en 2012 y 2013. Se espera que los funcionarios nacionales y de la UE pierdan poder adquisitivo en 2012. Hasta finales de mayo, ninguno de los Estados miembros había previsto un recorte salarial en el segundo semestre de 2012. La Comisión también ha abordado la petición del Consejo de examinar el número de Estados miembros que se encuentran con un procedimiento de déficit excesivo en curso, y ha evaluado el vínculo de este indicador con el déficit público y la deuda pública. El informe concluye que no ha habido un deterioro repentino y grave de la situación económica y social de la Unión que no pueda reflejarse con la aplicación normal del método durante el periodo de referencia desde el 1 de julio de 2011 hasta mediados de mayo de 2012, y que no se justifica presentar una propuesta con arreglo al artículo 10 del anexo XI del Estatuto de los funcionarios. La Comisión recuerda que, en respuesta al difícil contexto económico general, ya ha presentado un proyecto de propuesta al Parlamento Europeo y al Consejo que supondría un ahorro significativo en los próximos años e incluso mayores ahorros a largo plazo. La propuesta incluye un nuevo método revisado, así como modificaciones en el mecanismo de la cláusula de excepción. 1. Introducción En marzo de 2012, el Consejo remitió la siguiente petición a la Comisión[1]: «EL CONSEJO RECUERDA que la interpretación de la cláusula de excepción del artículo 10 del anexo XI del Estatuto de los Funcionarios por lo que respecta a la adaptación de las retribuciones y pensiones de los funcionarios y otros agentes con efectos a partir del 1 de julio de 2011 está siendo actualmente objeto de procedimiento ante el Tribunal de Justicia Europeo. OBSERVA que la situación económica y social dentro de la UE sigue generando preocupación. SOLICITA por consiguiente a la Comisión, de conformidad con el artículo 241 del TFUE, que examine muy de cerca la evolución de la situación económica y social y le presente, sobre la base del artículo 10 del anexo XI del Estatuto de los funcionarios, un informe en que evalúe, en función de datos objetivos facilitados por la Comisión, si hay un deterioro grave y repentino de la situación económica y social en el seno de la UE y lo acompañe de las propuestas pertinentes en caso de que así fuera, con tiempo suficiente para que el Parlamento Europeo y el Consejo las examinen y adopten antes de que finalice 2012. SOLICITA a la Comisión que, además de los datos utilizados en su informe de 2011, tenga en cuenta entre otras cosas el número de Estados miembros sujetos a procedimientos de déficit excesivo en curso». Con arreglo al artículo 241 del TFUE, el Consejo, por mayoría simple, podrá pedir a la Comisión que proceda a efectuar todos los estudios que él considere oportunos para la consecución de los objetivos comunes y que le someta las propuestas pertinentes. Si la Comisión no presenta propuesta alguna, comunicará las razones al Consejo. Este informe responde a la petición del Consejo y se ajusta al artículo 241 del TFUE. Además, en 2011 la Comisión se comprometió a examinar una vez más la aplicación de la cláusula de excepción en 2012. Esta es la tercera evaluación de las condiciones establecidas en la cláusula de excepción. Las dos evaluaciones anteriores se presentaron el 13 de julio de 2011 (COM (2011) 440) y el 13 de diciembre de 2011 (COM (2011) 829). Esta evaluación abarca el periodo que va desde la fecha efectiva del último ajuste anual de las retribuciones y pensiones (1 de julio de 2011) hasta el momento en que se suministraron los últimos datos a efectos del presente informe (mediados de mayo de 2012). Además, ofrece una perspectiva de la situación económica y social en 2012 y 2013 basada en las previsiones. En su solicitud, el Consejo pidió específicamente a la Comisión que tuviera en cuenta el número de Estados miembros con un procedimiento de déficit excesivo en curso. La Comisión aborda esta petición concreta a la luz de su evaluación general sobre las finanzas públicas. 2. Base jurídica Con arreglo al artículo 65 del Estatuto de los funcionarios: «[e]l Consejo procederá anualmente a examinar el nivel de retribuciones de los funcionarios y otros agentes de la Unión. Este examen tendrá lugar en el mes de septiembre sobre la base de un informe común presentado por la Comisión y fundado en la situación a primero de julio en cada uno de los países de las Comunidades, de un índice común establecido por la Oficina Estadística de la Unión de acuerdo con los servicios nacionales de estadísticas de los Estados miembros. En el curso de este examen, el Consejo considerará si resulta oportuno, en el marco de la política económica y social de las Comunidades, proceder a una adaptación de las retribuciones. Se tomará específicamente en consideración el eventual aumento de los sueldos públicos y las necesidades de reclutamiento de personal.» De conformidad con el artículo 65 bis del Estatuto de los funcionarios, las normas de desarrollo de los artículos 64 y 65 serán las establecidas en el anexo XI. El artículo 3, apartados 1 y 2, del anexo XI del Estatuto de los funcionarios establece que: 1. En virtud de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 65 del Estatuto, el Consejo, antes de que finalice cada año, a propuesta de la Comisión y basándose en los elementos que se especifican en la sección 1 del presente anexo, adoptará una decisión sobre la adaptación de las retribuciones y las pensiones, con efectos a 1 de julio. 2. El valor de la adaptación será igual al producto de multiplicar el indicador específico por el índice internacional de Bruselas. La adaptación se fijará en términos netos, en forma de porcentaje uniforme. El artículo 10 del anexo XI del Estatuto de los funcionarios (cláusula de excepción) establece que: En caso de deterioro grave y repentino de la situación económica y social de la Unión, evaluada a la luz de los datos objetivos facilitados a esos efectos por la Comisión, ésta presentará las oportunas propuestas al Consejo y al Parlamento Europeo, que decidirán sobre ellas por mayoría cualificada, conforme al procedimiento establecido en el artículo 336 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. La relación entre el artículo 3 del anexo XI y la cláusula de excepción fue analizada por el Tribunal de Justicia en su sentencia sobre el asunto C-40/10 Comisión/Consejo. El Tribunal de Justicia señaló que la cláusula de excepción «[…] permite, en una situación extraordinaria, apartarse puntualmente del método previsto en el artículo 3 del anexo XI del Estatuto sin, no obstante, modificarlo o derogarlo durante los siguientes años» (apartado 74; el subrayado es nuestro). Por otra parte, el Tribunal de Justicia explicó que «[…] como así consideró la Comisión en su informe de 27 de junio de 1994 sobre la aplicabilidad de la cláusula de excepción [SEC(94) 1027 final, punto II.3, pp. 5 y 6], esta cláusula permite tener en cuenta las consecuencias de un deterioro de la situación económica y social, a la vez grave y repentino, cuando, en aplicación del «método normal», los sueldos de los funcionarios no se ajusten con suficiente rapidez» (apartado 75; el subrayado es nuestro). El Tribunal de Justicia dejó claro que: «[…] el procedimiento establecido en el artículo 10 [del anexo XI del Estatuto de los funcionarios] constituye la única posibilidad de tener en cuenta una crisis económica en el marco de la adaptación de las retribuciones y de excluir, en consecuencia, la aplicación de los criterios fijados en el artículo 3, apartado 2, de dicho anexo» (apartado 77; el subrayado es nuestro). «Esta conclusión no queda desvirtuada por el hecho de que la aplicación del artículo 10 del anexo XI del Estatuto dependa de una propuesta de la Comisión. Se desprende, en particular, del artículo 17 TUE, apartado 2, que ello es conforme al equilibrio institucional establecido en los Tratados, los cuales, en los procedimientos legislativos, conceden en principio a la Comisión el monopolio de la iniciativa» (apartado 78). 3. Objetivos y principios subyacentes del método La Comisión considera apropiado recapitular los objetivos y principios subyacentes del método de ajuste de las retribuciones y pensiones. Cabe señalar que el alcance y la aplicación de la cláusula de excepción está actualmente sujeto a revisión judicial en el asunto C-66/12 pendiente ante el Tribunal de Justicia. Las disposiciones del método actual de adaptación de las retribuciones y las pensiones se aplican desde el 1 de julio de 2004 hasta el 31 de diciembre de 2012 y se establecen en los artículos 64, 65 y 65 bis del anexo XI del Estatuto de los funcionarios. Los principales objetivos del método son: – la adaptación automática de las retribuciones para evitar que el trabajo de todas las instituciones y organismos de la Unión se interrumpa con negociaciones anuales y posibles huelgas; – unas normas transparentes, eficaces y relativamente sencillas para determinar la adaptación de las retribuciones de los funcionarios y otros agentes de todas las instituciones de la UE sobre la base de decisiones políticas adoptadas por los Estados miembros para los funcionarios nacionales. Para asegurar el correcto funcionamiento del método, se han establecido los siguientes principios: – igualdad del poder adquisitivo entre funcionarios de la UE de distintos destinos; – paralelismo con los funcionarios nacionales en la evolución del poder adquisitivo. Dos aspectos del método deberán examinarse más estrechamente: – el principio de paralelismo; – el desfase temporal. 3.1. Principio de paralelismo De conformidad con el artículo 1, apartado 4, del anexo XI, el indicador específico (global) se calcula para reflejar la evolución media de las retribuciones reales de los funcionarios nacionales de las Administraciones centrales, es decir, después de tener en cuenta la inflación del país en el que trabajan. A continuación, tal como se establece en el artículo 3, apartado 2, del anexo XI, la inflación de los precios de consumo en Bruselas, que es el emplazamiento de referencia en el que trabaja la mayoría de los funcionarios de la UE, se mide por el índice internacional de Bruselas. Por último, el índice internacional de Bruselas es multiplicado por el indicador específico global para calcular el ajuste anual nominal de las retribuciones básicas de los funcionarios de la UE, que puede ser positivo o negativo. En consecuencia, la evolución del poder adquisitivo de los funcionarios de la UE es enteramente determinada por el indicador específico global, que garantiza la equivalencia con la evolución del poder adquisitivo de los funcionarios nacionales. Este es el principio de paralelismo. 3.2. Desfase temporal inherente al método De conformidad con el artículo 1, apartados 2 y 4, del anexo XI del Estatuto de los funcionarios, el índice internacional de Bruselas debe tener en cuenta la evolución de los precios de consumo producida entre junio del año anterior y junio del año en curso, y Eurostat debe calcular indicadores específicos que reflejen la evolución de las retribuciones reales de los funcionarios de las Administraciones centrales, por lo que respecta a los países de la muestra, entre el 1 de julio del año anterior y el 1 de julio del año en curso. De conformidad con el artículo 3, apartado 1, del anexo XI del Estatuto de los funcionarios, el Consejo, a propuesta de la Comisión, debe decidir antes del final del año sobre la adaptación de las retribuciones y las pensiones, con efectos a 1 de julio. En consecuencia, el ajuste anual se aplicará con una demora máxima de un año. Habrá a continuación una nueva demora de hasta seis meses hasta la adopción del reglamento de ajuste de los sueldos, que deberá producirse antes del 31 de diciembre y que se aplicará retroactivamente. El legislador consideró que el método podría funcionar con este desfase temporal y que los funcionarios y demás personal de la UE podrían soportar el impacto de la inflación anual. Este es el motivo por el cual el artículo 65 establece un único plazo anual para el ajuste de las retribuciones. Existe, sin embargo, la posibilidad de hacer un ajuste intermedio de las retribuciones, establecido en los artículos 4 a 8 del anexo XI del Estatuto de los funcionarios, si se produce un cambio sustancial en el coste de la vida entre junio y diciembre. 4. Cláusula de excepción El legislador adoptó una cláusula de excepción como parte integrante del método. Esta cláusula establece una serie de condiciones que deberán cumplirse antes de que se emprenda ninguna acción: – el deterioro deberá ser grave y repentino, deberá afectar a la situación económica y social a nivel de la Unión, y deberá evaluarse a la luz de los datos objetivos suministrados por la Comisión; – el deterioro deberá ser tal que el método no pueda tenerlo adecuadamente en cuenta debido a su carácter excepcional en términos de calendario y magnitud. La cláusula de excepción estipula que, de haber razones objetivas para aplicarla, la Comisión deberá presentar propuestas apropiadas sobre las que deberán decidir el Parlamento Europeo y el Consejo de conformidad con el artículo 336 del TFUE. Tal como señaló el Tribunal de Justicia en el asunto C-40/10, la cláusula de excepción permite, en una situación extraordinaria, apartarse puntualmente del método previsto en el artículo 3 del anexo XI del Estatuto sin, no obstante, modificarlo o derogarlo durante los siguientes años. Además, según su tenor, el artículo 10 del anexo XI del Estatuto tiene por objeto permitir a las instituciones reaccionar ante acontecimientos repentinos que requieran una reacción puntual, más que la completa modificación del método «normal» de adaptación de las retribuciones. 4.1. Condiciones para aplicar la cláusula de excepción El texto de la cláusula de excepción deberá examinarse cuidadosamente, ya que, a efectos de su aplicación, deberán cumplirse todas las condiciones establecidas en el artículo 10 del anexo XI del Estatuto de los funcionarios. «Deterioro» es un término utilizado para describir un empeoramiento de la situación económica y social. El que se haya producido o no un «grave» deterioro de la situación económica y social deberá determinarse con referencia a la magnitud y la duración de los impactos económicos y sociales identificados. El que se haya producido o no un «repentino» deterioro de la situación económica y social deberá considerarse con respecto a la velocidad y predectibilidad de los impactos económicos y sociales. En este contexto es particularmente importante distinguir las fluctuaciones normales del ciclo económico de las causadas por acontecimientos exteriores. El legislador facultó a la Comisión para determinar los datos objetivos que deberán utilizarse en la evaluación de la Comisión para determinar si se cumplen las condiciones para la aplicación de la cláusula de excepción. La Comisión considera que esta evaluación deberá realizarse utilizando una serie de indicadores objetivos que abarquen tanto el ámbito económico como el social. Estos indicadores deberán atenerse al siguiente conjunto de principios pertinentes y ampliamente aceptados[2]. – Los indicadores deberán captar la esencia del problema y dar una interpretación normativa clara y aceptada. – Los indicadores deberán ser sólidos y estar estadísticamente validados. – Los indicadores deberán ser oportunos y revisables. – Los indicadores deberán centrarse en el conjunto de la UE y no en los Estados miembros individuales. – Los indicadores deberán mantener una coherencia entre sí. – El conjunto de indicadores deberá ser lo más transparente y accesible posible para los ciudadanos de la UE. – Siempre que sea posible, deberá recurrirse a conjuntos de indicadores ya existentes. De acuerdo con estos principios, son apropiados los 15 siguientes indicadores: – actividad económica: crecimiento del PIB, demanda interior, existencias, exportaciones netas, consumo privado, consumo público, inversión total e inflación (IPCA) en la Unión; – finanzas públicas; saldo presupuestario de las administraciones públicas y deuda pública en la Unión; mercado laboral: empleo total, tasa de desempleo y remuneración de asalariados en la Unión; – indicadores de confianza: Indicador del Clima Económico y expectativas de empleo en la Unión. A fin de evaluar si se cumplen actualmente los criterios establecidos en la cláusula de excepción, el análisis de la situación económica y social deberá efectuarse para el periodo que va de julio de 2011 a mediados de mayo de 2012 (en función de la disponibilidad de los datos o previsiones pertinentes), dado que el ajuste anual de 2011 ya cubrió el periodo que va hasta el 1 de julio de 2011. Ello se atiene a la definición de deterioro «repentino» que figura en el artículo 10 del anexo XI del Estatuto de los funcionarios. No obstante, se propone un periodo más largo para que se disponga de una visión general cuando así proceda. 4.2. Mantener el principio de paralelismo El método mide exhaustivamente, aplicando el principio de paralelismo, la situación económica y social pertinente de la Unión, tal como se refleja en las decisiones de los Estados miembros sobre los sueldos de los funcionarios nacionales. El legislador escogió cuidadosamente los criterios a tener en cuenta para el ajuste de las retribuciones y las pensiones; estos criterios pueden aplicarse tanto durante una fase ascendente como descendente de la economía. El método para ajustar las retribuciones y las pensiones ha estado en vigor durante casi 40 años. Durante este largo periodo de tiempo, la economía de la UE ha pasado por lapsos de rápido crecimiento, así como por otros de recesión económica. El principio de paralelismo con los funcionarios nacionales en términos de evolución del poder adquisitivo, consagrado en el Estatuto de los funcionarios a partir de 1962, debe mantenerse también en una época de recesión económica de la Unión Europea. Ello se atiene plenamente al artículo 65, que establece que se tomará específicamente en consideración el eventual aumento de los sueldos públicos durante la revisión anual. No obstante, en caso de que se produzca un deterioro repentino y grave que el método no pueda tener debidamente en cuenta, por su carácter excepcional en términos de calendario o magnitud, deberá utilizarse la cláusula de excepción. Una interpretación diferente llevaría a resultados incoherentes: pese a la capacidad del método para captar apropiadamente la evolución económica y social de la UE a través de su efecto en los sueldos de los funcionares nacionales, el legislador tendría que adoptar medidas excepcionales con respecto al ajuste anual de las retribuciones y pensiones de los funcionarios de la UE. Tal interpretación se apartaría del marco de la política económica y social de la Unión Europea, tal como se menciona en el artículo 65 del Estatuto de los funcionarios. Lo mismo cabe decir del desfase temporal inherente al método. El periodo de referencia, por definición, implica una demora máxima de un año en los ajustes salariales (aunque es probable que la demora sea menor en la práctica). Si bien el legislador consideró que el método debería funcionar con este desfase temporal, la cláusula de excepción permite claramente reducirlo, en caso de que los Estados miembros tomen medidas extremas para ajustar los sueldos de los funcionarios nacionales, que deberían ser aplicadas a los funcionarios de la UE sin esperar al siguiente ajuste anual. En consecuencia, las propuestas apropiadas, cuando así proceda, deberán reflejar los cambios excepcionales que no hayan sido adecuadamente captados por el método. Estas propuestas no deberán sobrepasar las normas de desarrollo establecidas en el anexo XI del Estatuto de los funcionarios: no hay razones objetivas para aplicar criterios que no sean la evolución del poder adquisitivo de los funcionarios de los Estados miembros, porque ello minaría los efectos del método e impondría medidas adicionales al personal de la UE que no habrían sido aplicadas al personal de los Estados miembros. Por último, la cláusula de excepción no es una cláusula del ciclo económico. Tal como se ha explicado anteriormente, el legislador escogió cuidadosamente los criterios económicos y sociales a tener en cuenta para los ajustes de las retribuciones y las pensiones; estos criterios pueden aplicarse tanto en una fase de crecimiento económico como en una fase de recesión. El método puede aplicarse igualmente cuando los sueldos aumentan o disminuyen en los Estados miembros, y la ganancia o la pérdida de poder adquisitivo de los funcionarios nacionales se reflejará directamente en los salarios y pensiones de los funcionarios de la UE. Por ello, la cláusula de excepción debe ser utilizada cuando se produce una evolución extrema en la UE, y solo si el método es incapaz de medirla. No debe ser utilizada cada vez que la UE se halle en la fase descendente del ciclo económico. 5. Situación económica y social de la UE 5.1. Periodo anterior 5.1.1. Ajuste anual de 2011 A lo largo del periodo comprendido entre julio de 2010 y julio de 2011, cinco de los ocho Estados miembros incluidos en la muestra adoptaron incrementos de los sueldos nominales (véase el cuadro 1). Por término medio, esto equivale a un aumento del 1,1 % de los sueldos nominales. Este hecho, debido principalmente a la inflación (2,9 %), llevó a una caída del poder adquisitivo de los funcionarios nacionales (-1,8 %). Esta pérdida de poder adquisitivo hubo de aplicarse automáticamente a los sueldos de los funcionarios de la UE y, con una elevada tasa de inflación en Bruselas medida por el índice internacional de Bruselas (3,6 %), resultó en un aumento nominal del 1,7 % de los sueldos para el personal de la UE (véase el cuadro 2). Sin embargo, el Consejo decidió no adoptar la propuesta de la Comisión sobre la adaptación anual de 2011, violando por tanto el principio de paralelismo consagrado en el Estatuto de los funcionarios. Esto supuso un mayor deterioro del poder adquisitivo de los funcionarios europeos (-3,6 %) en comparación con los funcionarios nacionales (-1,8 %). 5.1.2. Abandono del principio de paralelismo A fin de aplicar el principio de paralelismo establecido en el método para ajustar la retribución de los funcionarios de la UE, se supervisa la evolución de los sueldos de los funcionarios nacionales, y se aplica la evolución media de su poder adquisitivo para determinar la evolución del poder adquisitivo de los sueldos de los funcionarios de la UE. No obstante, el ajuste anual calculado por referencia a un periodo de 12 meses determinado se tiene en cuenta para ajustar los sueldos de los funcionarios de la UE durante el año siguiente. En consecuencia, el poder adquisitivo de los funcionarios de la UE sigue la evolución del poder adquisitivo medio de los funcionarios nacionales en los Estados miembros que constituyen la muestra representativa, con un desfase temporal sistemático inherente al método. Con todo, tal como ya lo señaló la Comisión en 2008[3], el principio de paralelismo queda parcialmente invalidado, potencialmente a expensas de los funcionarios de la UE, por dos razones. Aunque sus sueldos se ven afectados por la evolución de las contribuciones sociales nacionales a través del indicador específico, las contribuciones sociales pagadas por los funcionarios de la UE se ajustan periódicamente de forma independiente. La exacción especial, que es una deducción adicional de la retribución de los funcionarios de la UE, introduce otro elemento de doble contabilización. A fin de efectuar una comparación adecuada entre el poder adquisitivo de los funcionarios nacionales y de la UE, deben tenerse en cuenta estos elementos (véanse los cuadros 3 y 4). En consecuencia, el poder adquisitivo acumulativo[4] de los funcionarios nacionales disminuyó un 3,6 % a lo largo de los ocho años transcurridos entre 2003 y 2011, mientras que el de los funcionarios de la UE disminuyó en un 4,2 % a lo largo de los siete años transcurridos entre 2004 y 2011; y la Decisión del Consejo de diciembre de 2011 de negarse a aplicar el método se ha traducido en una reducción aún mayor del poder adquisitivo de los funcionarios europeos, es decir, un 7,6 % en total entre 2004 y 2012 (véase el gráfico 1). El principio de paralelismo debe mantenerse a lo largo de los ciclos económicos. Ello deriva de la hipótesis de que los Estados miembros tomarían medidas apropiadas respecto de sus funcionarios nacionales, lo que tendría un impacto directo en los sueldos de los funcionarios de la UE. Pese a este principio, la retribución de los funcionarios de la UE se ha apartado considerablemente de la de los funcionarios nacionales a partir de 2004, a expensas de la función pública de la UE. 5.2. Evaluación de la situación económica y social de la UE durante el periodo de referencia 5.2.1. Un crecimiento económico lento En el conjunto de la UE la recesión terminó en otoño de 2009 y fijó el marco para una recuperación en 2010. En general, el crecimiento del PIB fue del 2,0 % en la UE para el conjunto de 2010. En 2011, la cifra anual de la UE mostró un visible crecimiento, principalmente debido a un buen comienzo en el primer trimestre. En conjunto, el PIB aumentó un 1,5 % en la UE para el conjunto del ejercicio 2011. La recuperación tropezó brevemente en el último trimestre de 2011, con una evolución del PIB ligeramente negativa. Las estimaciones de Eurostat para el primer trimestre de 2012 muestran una estabilización del PIB (el PIB de la UE en comparación con el trimestre anterior será del 0 %) y la previsión de la DG ECFIN[5] refleja un crecimiento lento hasta el final del año en la UE. La estimación de Eurostat publicada el 15 de mayo de 2012 anunció que el PIB creció ligeramente en 2012 en la UE (un 0,1 %) en comparación con el primer trimestre de 2011. Basándose en la hipótesis de que la zona del euro resolverá con éxito los retos de la crisis, se espera un restablecimiento de la confianza en el transcurso de 2012. Con la desaparición de las perturbaciones transitorias y el refuerzo de la confianza, la DG ECFIN prevé una vuelta a un crecimiento económico reducido para 2013, es decir, un crecimiento en la UE del 1,3 %. En 2011, las exportaciones netas fueron el principal motor del crecimiento económico, mientras que las existencias y la demanda interna contribuyeron muy escasamente al aumento del PIB. En 2012 se espera que la demanda interna y las existencias sean negativas, pero su efecto se vería compensado por las exportaciones netas, resultando en un crecimiento económico marginal en 2012. En 2013, se prevé un fuerte aumento de la demanda interior que contribuirá, conjuntamente con las exportaciones netas, a una recuperación más significativa de la actividad económica (véase el gráfico 2). El valor acumulado del PIB ha ido en aumento desde la recesión que tuvo lugar en 2009. En 2011 alcanzó el 2,6 % (2006 se utiliza como base), y se prevé que siga muy cercano a este valor en 2012. En 2013 debería dar otro salto hacia el 4 %, gracias a un mayor crecimiento económico ese año. El indicador del clima económico[6] se estabilizó en el primer trimestre de 2012, aunque se mantuvo por debajo de su media a largo plazo. El indicador se mantuvo estable en abril en la UE en el 93,2. En la zona del euro disminuyó al 92,8, compensando así los beneficios registrados durante el primer trimestre de 2012. El declive en la zona del euro estuvo impulsado principalmente por una menor confianza en los sectores de la industria y los servicios. Solo aumentó la confianza en el sector minorista. La lectura positiva del indicador del clima económico en la UE refleja una fuerte mejora en el Reino Unido[7]. Una mejora visible en el indicador de la confianza del consumidor en mayo de 2012 debería influir positivamente en el indicador del clima económico en un futuro próximo. 5.2.2. Las finanzas públicas empiezan a ajustarse La evolución de las finanzas públicas en la UE y en la zona del euro sigue caracterizándose por la estrategia presupuestaria de salida de la crisis establecida después de la recesión económica de 2008-2009. En línea con las conclusiones del Consejo emitidas por primera vez en 2009 y posteriormente reiteradas en 2011 y a principios de 2012, el objetivo clave de la estrategia presupuestaria de salida de la crisis es situar las finanzas públicas en una senda sostenible en el contexto de las normas fiscales de la UE. Los esfuerzos de saneamiento presupuestario, que comenzaron en 2010, se intensificaron en 2011 y condujeron a una mejora significativa de la situación de las finanzas públicas tanto en la zona del euro como en la UE. El ciclo económico, aún expansionista en el primer semestre de 2011, también contribuyó positivamente a esta mejora. Se espera que el déficit total de las administraciones públicas de la zona del euro disminuya al 3,2 % del PIB en 2012, aproximadamente 1 punto porcentual del PIB menos que en 2011. Teniendo en cuenta solo los presupuestos adoptados y otras medidas suficientemente especificadas por los Estados miembros antes de la fecha límite, está previsto que el déficit presupuestario se reduzca al 2,9 % del PIB en 2013. Una tendencia similar se espera en la UE, donde el déficit debería alcanzar el 3,6 % y el 3,3 % del PIB en 2012 y 2013, respectivamente. Se espera que los coeficientes deuda pública/PIB continúen aumentando durante el periodo de previsión, tanto en la zona del euro como en la UE, si bien a un ritmo más lento en comparación con el periodo 2008-2010. Aunque los déficit actuales se han reducido, el aumento de los pagos de intereses, junto con un crecimiento algo menor del PIB nominal, deberá aumentar los coeficientes de endeudamiento muy ligeramente. En conjunto, en la zona del euro la deuda pública bruta alcanzará el 92,5 % del PIB en 2013, mientras que en la UE se espera que supere ligeramente el 87 % (véase el gráfico 6). Recuadro: Número de Estados miembros en un procedimiento de déficit excesivo (PDE) El Consejo solicitó a la Comisión que, además de los datos utilizados en su informe de 2011, tuviera en cuenta el número de Estados miembros con un procedimiento de déficit excesivo (PDE). Este indicador se deriva del saldo de las administraciones públicas, evaluado anteriormente. En opinión de la Comisión, el saldo de las administraciones públicas refleja mejor la esencia del problema. El número de Estados miembros actualmente inmersos en un PDE no muestra la magnitud del déficit, sino que simplemente indica el número de Estados miembros en los que el déficit está por encima del límite del 3 %. Cabe señalar que las razones para el procedimiento de déficit excesivo son estructuralmente distintas para cada Estado miembro. El Tratado de Maastricht de 1992, que estableció la creación del euro, organizó la vigilancia fiscal multilateral dentro de la Unión. Esta vigilancia, ejecutada recientemente por el conjunto de medidas de gobernanza económica y el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria (TECG) se basa en el procedimiento de déficit excesivo. Para que la UEM funcione sin problemas, el artículo 126 del TFUE establece que los Estados miembros evitarán déficits públicos excesivos definidos en el Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo mediante los valores de referencia para el déficit público (3 %) y la deuda pública (60 %) en relación con el PIB a finales de año, pudiéndose aplicar una serie de criterios. A finales de mayo de 2012, 23 Estados miembros tenían un procedimiento de déficit excesivo en curso, a saber, BE, BG, CZ, DK, DE, IE, EL, ES, FR, IT, CY, LV, LT, HU, MT, NL, AT, PL, PT, RO, SI, SK y UK. Para siete de ellos, el plazo de corrección del déficit finaliza en 2012, para diez de ellos en 2013, para ES en 2013, para EL en 2014, mientras que para IE y UK finaliza en 2015. Solo tres Estados miembros no han cumplido el plazo de corrección de 2011 (BG, HU y MT). Dado que existen diferentes razones estructurales para poner en marcha el procedimiento de déficit excesivo para los diferentes Estados miembros, la mera indicación de su número no aporta demasiada información en cuanto a otros indicadores utilizados en el presente informe, en particular los relativos a las finanzas públicas. El objetivo del PDE es mejorar las finanzas públicas de los Estados miembros a través de recomendaciones individuales; por tanto, puede considerarse que su existencia va dirigida a la mejora de las finanzas públicas. El razonamiento subyacente del actual marco de gobernanza económica reforzada es que unas finanzas públicas saneadas son la única manera de crear un entorno económico sano. Su naturaleza es analizar las finanzas públicas a través de criterios establecidos por la legislación. Esto es aún más importante en la fase final del PDE, cuando el Estado miembro se ajusta a las recomendaciones antes del plazo de corrección. Por tanto, el número de Estados miembros en PDE cambia periódicamente como consecuencia de las acciones de reducción del déficit público anual general por debajo del 3 % en relación con el PIB. El número de Estados miembros en este procedimiento puede cambiar de un año a otro. El aumento de este número en 2009 fue causado por un aumento del gasto público resultante de las intervenciones públicas en los mercados financieros. Todos salvo siete Estados miembros (BG, CZ, EE, MT, PL, RO y SK) comunicaron varias intervenciones del Gobierno en el contexto de la crisis financiera desde 2007. Por consiguiente, el indicador del número de Estados miembros con déficit excesivo en curso no es concluyente. En este contexto, los indicadores que reflejan el nivel y la evolución del déficit público y la deuda pública en los Estados miembros son más pertinentes. En general, la situación de las finanzas públicas se está saneando. El déficit público ha mejorado considerablemente desde 2008 y se espera que se sitúe en el 3,3 % en 2013, mientras que el ratio de deuda aumentará muy ligeramente hasta el 87 % del PIB en 2013. 5.2.3. Se espera que la inflación se reduzca gradualmente Los precios al consumo en 2011 aumentaron principalmente por el encarecimiento de los precios mundiales de los productos básicos y, en algunos Estados miembros, por los aumentos de los impuestos indirectos y los precios administrados. La inflación IPCA superó temporalmente el 3 % en 2011, pero comenzó a disminuir con el deterioro del entorno económico. La estabilización de los precios de las materias primas a fin de año, según lo previsto por los contratos a plazo de los productos de base, junto con la débil actividad económica, deberá contribuir a una nueva bajada de los precios al consumo. Se excluye una disminución más rápida de las tasas de inflación debido a las medidas fiscales adoptadas en varios Estados miembros, especialmente los aumentos de los impuestos indirectos y los precios administrados. No se espera que el moderado crecimiento previsto para finales de 2012 y 2013 ejerza una presión sobre los precios, en particular dado que se espera que las brechas de producción disminuyan muy lentamente en la UE y en la zona del euro. Junto con la relativa atonía de la actividad, la estabilización de los precios de las materias primas prevista en los contratos a plazo deberá ralentizar la subida de los precios. Además, se espera que la inflación disminuya, debido a la caída de los precios de la energía inducida por los efectos derivados de las subidas de los precios del petróleo a principios de 2011. No se espera que la vuelta a un crecimiento económico moderado a finales de 2012 y 2013 añada una presión inflacionista, en particular dado que las brechas de producción se cierran muy lentamente en la UE y en la zona del euro. Se espera que la inflación IPCA se mantenga en un nivel cercano al 2 % en 2013 (1,9 % en la UE y 1,8 % en la zona del euro) y, por tanto, se ajuste a las expectativas de inflación. En 2013, la inflación subyacente, a pesar de una cierta distorsión por los aumentos de los impuestos indirectos y los precios administrados, se moverá de forma similar (véase el gráfico 7). 5.2.4. Se espera que la situación del mercado laboral se estabilice La evolución del mercado laboral refleja tanto la herencia de la recesión económica de 2008-2009 como el estancamiento de 2011-2012. Las mejoras durante las primeras fases de la recuperación de 2009-2011 fueron limitadas. Dado que las empresas ajustaron la mano de obra reduciendo el número de horas trabajadas por empleado en vez de reducir efectivos, la expansión se tradujo en primer lugar en una normalización en cuanto a las horas de trabajo, pero la creación de empleo fue inexistente o marginal. Con la reducción del empleo en el segundo semestre de 2011, la tasa de desempleo aumentó hasta el 10,3 % en 2012 y se espera que se mantenga en ese nivel en 2013 (véase el gráfico 8). En consecuencia, en las encuestas de la Comisión, las expectativas de empleo en los sectores de la industria y los servicios de la UE disminuyeron hacia finales de 2011 y se mantuvieron en niveles bajos en el primer trimestre de 2012. Las expectativas de empleo en la UE para la fabricación se mantuvieron superiores a la media a largo plazo y las expectativas de empleo en los servicios se mantuvieron ligeramente por debajo de la media a largo plazo (véase el gráfico 9). Además, la reactivación de la actividad económica debería contribuir a estabilizar la situación del mercado de trabajo, pero debido a la lenta reacción habitual del empleo a las variaciones de la actividad económica, estas mejoras tardarán en verse. La situación también se beneficiará de los esfuerzos de reforma, que se han emprendido en diversos países de la UE. Deberán ser efectivos en un plazo comparable al observado en los países que habían adoptado tales medidas anteriormente. En general, se prevé que en 2013 el empleo aumente moderadamente en la UE y en la zona del euro. A resultas de ello, se espera que se interrumpa la tendencia al alza de la tasa de desempleo en la UE y la zona del euro. Cabe recordar que no es la primera vez que la tasa de desempleo en la Unión Europea aumenta y alcanza un nivel comparable. En 2000-2004, aumentó desde el 8,5 % hasta el 9,1 %, antes de caer hasta el 7,1 % en 2008. 5.2.5. Compensación en el sector público en comparación con la economía en su conjunto La Comisión considera que es importante comparar la situación de los empleados del sector público con la economía de la UE en su conjunto. A este efecto, podemos considerar la compensación de los empleados, que mide el coste laboral total de todos los empleados, definido como los salarios brutos, incluidas las horas extraordinarias y las primas, junto con las prestaciones recibidas en especie y las contribuciones sociales[8] del empleador, tanto en el sector público (sector de las administraciones públicas[9]) como en la economía en su conjunto. Cabe señalar que los datos sobre la economía en su conjunto incluyen los del sector público. El peso del sector público en la economía en su conjunto es del orden del 22 %. La compensación en el sector privado está muy relacionada con los ciclos económicos: la compensación de los empleados en la economía en su conjunto se incrementó en un 5,2 % en 2007 y un 4,4 % en 2008, pero bajó al 0,3 % en 2009, en plenas turbulencias financieras, mientras que el PIB bajó un 4,3 %. La compensación de la función pública puede no seguir necesariamente los ciclos económicos. Por ejemplo, en 2009, la remuneración de los empleados públicos aumentó un 3,4 %. Se espera que el incremento anual de la compensación de los empleados del sector público aumente del 0,4 % en 2011 al 0,8 % en 2012 y al 1,3 % en 2013. La compensación en la economía total aumentó un 2,6 % en 2011 y se prevé que aumente a un ritmo más rápido (1,9 % en 2012 y 2,3 % en 2013) que la compensación en el sector público (véase el gráfico 10). Durante la recesión de 2009, los incrementos de los sueldos en el total de la economía fueron mínimos, mientras que los ajustes salariales en el sector público se mantuvieron moderados. Sin embargo, la situación cambió tan pronto como terminó la recesión, dando lugar a un mayor aumento de los sueldos en la economía total, mientras que los ajustes salariales en el sector público siguieron bajando debido a los esfuerzos de los Gobiernos para ajustar los déficits presupuestarios. De 2004 a 2011, la compensación en la UE se incrementó en términos nominales en un 28,4 % en el sector público y un 27,9 % en el total de la economía. Según las previsiones económicas europeas de primavera de 2012, es probable que suba al 31,1 % en el sector público de aquí a 2013 (a partir del 2004) frente al 33,3 % en el total de la economía (véase el gráfico 11). Se espera que la compensación nominal por trabajador aumente a índices anuales de alrededor del 2,1 % en 2012 y 2013. Esto dará lugar a una reducción de los sueldos reales en 2012, debido a una mayor tasa de inflación (2,6 %), pero producirá un aumento de los sueldos reales en 2013, con una caída de la inflación al 1,9 %. Se espera que la situación sea menos positiva para los empleados del sector público, con un menor incremento de la compensación. La pérdida de poder adquisitivo en el sector público equivaldría al 1,8 % en 2012 y está en consonancia con el indicador específico previsto publicado por Eurostat sobre la base de la información facilitada por el Grupo de Trabajo del artículo 65 en marzo de 2012, con arreglo a la cual se espera que los funcionarios nacionales de la administración central pierdan el 1,6 % de su poder adquisitivo. Esto muestra claramente que el próximo ajuste salarial en las instituciones de la UE está estrechamente relacionado con los aumentos salariales en el sector público, y se ajusta plenamente a la situación económica y social de la Unión, a pesar de la mayor subida de los sueldos en la economía total. 5.2.6. Evolución del poder adquisitivo de los funcionarios nacionales de la administración pública central (previsión complementaria) Una previsión adicional efectuada por Eurostat a finales de mayo puso de manifiesto que la pérdida de poder adquisitivo en el sector público será inferior a la prevista anteriormente, es decir, el 1 %[10] en los ocho Estados miembros de referencia y el 1,4 % en la UE-27. Esto se debe a un importante aumento salarial en Alemania concedido por el Gobierno federal a los empleados del sector público y que también se aplicará a los funcionarios federales. La mencionada pérdida de poder adquisitivo se aplicará al personal de la UE a través del método. No hay eventos que deban reflejarse en la adaptación de las remuneraciones y que el método no haya sido capaz de reflejar. Por tanto, no hay razones objetivas para infligir una mayor pérdida de poder adquisitivo a los funcionarios europeos que las que los Estados miembros aplican a sus funcionarios. Por otra parte, cabe recordar que, debido a los elementos de la doble contabilidad y a la negativa del Consejo a adaptar las remuneraciones en 2011, la pérdida de poder adquisitivo en las instituciones de la UE desde 2004 ha sido más del doble (7,6 %) en comparación con las administraciones nacionales (3,6 %). Los Estados miembros también han sido invitados a dar sus previsiones de evolución salarial desde el 1 de julio de 2012 hasta el final del ejercicio; no obstante, varios de ellos encontraron difícil facilitar a Eurostat datos fidedignos, impidiendo así a Eurostat esbozar una previsión fiable. Sin embargo, hay que señalar que ninguno de los Estados miembros prevé una reducción del sueldo en el segundo semestre de 2012 y al menos nueve Estados miembros han previsto incrementos de los sueldos de los funcionarios nacionales. Por consiguiente, la cláusula de excepción no debe aplicarse. Esto es conforme con la sentencia del Tribunal en el asunto C-40/10, en la que el Tribunal recalcó que la «cláusula permite tener en cuenta las consecuencias de un deterioro de la situación económica y social, a la vez grave y repentino, cuando, en aplicación del «método normal», los sueldos de los funcionarios no se ajusten con suficiente rapidez». Dado que los Estados miembros no prevén ningún recorte en el segundo semestre de 2012, sino un aumento de los sueldos, no hay razón para apartarse del «método normal» teniendo en cuenta el ajuste salarial en los Estados miembros fuera del periodo de referencia. En conjunto, aunque debido a la consolidación de las finanzas públicas se prevé que los aumentos salariales en el sector público se mantengan moderados, no será así en la economía total. Unas adaptaciones salariales por debajo de la inflación continuarán erosionando los sueldos de los funcionarios nacionales y de los funcionarios de la UE en 2012 y, si el nuevo método se adopta para que entre en vigor en 2013, cualquier nueva pérdida de poder adquisitivo de los funcionarios nacionales se aplicaría a los funcionarios de la UE. 6. Conclusión De las consideraciones y análisis anteriores se desprende que los criterios jurídicos del artículo 10 del anexo XI no se cumplen durante el periodo de referencia del 1 de julio de 2011 hasta mediados de mayo de 2012. En 2012, se espera que la economía de la UE se estanque antes de iniciar un crecimiento contenido. Se espera que los sueldos en la economía total aumenten un 2,1 % en 2012 y 2013, aunque los incrementos de los sueldos en el sector público serán menores por razón de las menores tasas de remuneración de los empleados. No se ha identificado ningún acontecimiento que no haya sido o no haya podido ser captado por la aplicación normal del método. En 2012, los sueldos reales del personal de la UE bajarían en consonancia con la pérdida de poder adquisitivo de los funcionarios nacionales. Después del periodo de referencia, al menos nueve Estados miembros estiman un aumento de la remuneración y ninguno de ellos prevé una reducción. Por tanto, no hay ninguna razón para apartarse del «método normal» teniendo en cuenta el ajuste de los sueldos en los Estados miembros fuera del periodo de referencia. En consecuencia, la Comisión considera que no procede presentar una propuesta con arreglo al artículo 10 del anexo XI del Estatuto de los funcionarios. La Comisión recuerda de nuevo que, en respuesta al difícil contexto económico general, ha presentado un proyecto de propuesta al Parlamento Europeo y al Consejo que supondría un ahorro significativo en los próximos años y un ahorro aún mayor a largo plazo. La propuesta incluye un nuevo método revisado, así como modificaciones en el mecanismo de la cláusula de excepción. [1] Documento del Consejo 7421/12 de 12 de marzo de 2012. [2] La mayor parte de ellos son principios acordados para el Método Abierto de Coordinación sobre inclusión y protección social. Dicho método es utilizado por los Estados miembros para apoyar la definición, ejecución y evaluación de sus políticas sociales y desarrollar su cooperación mutua. El método es un instrumento de gobernanza, basado en objetivos e indicadores comunes, que complementa los instrumentos legislativos y financieros de la política social. Forma parte de la ejecución del proceso de coordinación de las políticas sociales, particularmente en el contexto de la Estrategia de Lisboa (y actualmente de Europa 2020). [3] Informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre el anexo XI del Estatuto de los funcionarios, COM(2008) 443 final de 10.7.2008. [4] Este se calcula combinando la evolución anual del poder adquisitivo desde 2004 hasta 2011. [5] Previsiones económicas europeas de primavera de 2012. [6] Las encuestas de coyuntura económica aportan apreciaciones y expectativas mensuales relativas a diversas facetas de actividad en los diferentes sectores de la economía: industria, servicios, construcción y comercio al por menor, así como consumidores. Para cada uno de los cinco sectores encuestados, se elaboran «indicadores de confianza» para reflejar las percepciones y expectativas del sector en cuestión en un índice unidimensional. A fin de poder seguir la trayectoria de la actividad económica, desde 1985 se calcula el indicador del clima económico, como suma ponderada de estos cinco indicadores. [7] Fuente: Business and consumer survey results, mayo de 2012, DG ECFIN. [8] En consecuencia, refleja los cambios en la tasa de empleo y en la política social, así como el nivel salarial. [9] Por «sector público» se entiende en esta sección la administración pública. El sector «administraciones públicas» incluye todas las unidades institucionales que son otros productores no de mercado cuya producción se destina al consumo individual y colectivo, que se financian principalmente mediante pagos obligatorios efectuados por unidades pertenecientes a otros sectores o que efectúan operaciones de redistribución de la renta y de la riqueza nacional. Las unidades institucionales incluyen las entidades de la administración pública y algunas instituciones sin ánimo de lucro y fondos de pensiones autónomos. El sector «administraciones públicas» se divide en cuatro subsectores: administración central, comunidades autónomas, corporaciones locales y administraciones de seguridad social. [10] El Reino Unido no ha presentado datos revisados.