Bruselas, 02.05.2005

COM(2005) 178 final

INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

INFORME GENERAL SOBRE LA AYUDA DE PREADHESIÓN(PHARE - ISPA - SAPARD) EN 2003{SEC(2005)558}

1. RESUMEN

El presente es el cuarto informe al Parlamento Europeo y al Consejo sobre los tres instrumentos de preadhesión y su coordinación, de conformidad con el artículo 13 del Reglamento (CE) n° 1266/1999 del Consejo, de 21 de junio de 1999, relativo a la coordinación de la ayuda a los países candidatos en el marco de la estrategia de preadhesión[1] (en lo sucesivo «el Reglamento de coordinación»). A raíz de las negociaciones positivas de adhesión celebradas en Copenhague en 2002, en 2003 se aumentó el énfasis sobre la creación de la capacidad administrativa necesaria para la aplicación efectiva del acervo y para la participación en programas comunitarios presentes o futuros a partir de la adhesión de los nuevos países.

Phare se dedica a medidas prioritarias relacionadas con la asimilación del acervo comunitario mediante el refuerzo de la capacidad administrativa o el apoyo a inversiones conexas. También contiene un elemento de cohesión económica y social.

ISPA (Instrumento de Política Estructural de Preadhesión) financia proyectos importantes relacionados con el medio ambiente y con la infraestructura del transporte.

SAPARD (Programa Especial de Adhesión para el Desarrollo Agrícola y Rural) financia el desarrollo agrícola y rural.

Los correspondientes informes anuales Phare[2], ISPA[3] y SAPARD[4] contienen información detallada de las actividades realizadas de conformidad con cada uno de estos instrumentos de preadhesión en 2003.

Para los datos económicos de los instrumentos de preadhesión véase la sección 5, «Resumen financiero».

La coordinación de los tres instrumentos está garantizada por una división de responsabilidades entre los mismos. Un comité a nivel de dirección asegura la coordinación entre los servicios de la Comisión interesados. En abril de 2003 se presentó al Comité de Gestión de Phare, organismo que asiste a la Comisión en la coordinación de los instrumentos, un documento general sobre la ayuda, referido a todos ellos. En el ámbito nacional, la Comisión instó a los países candidatos a mejorar la coordinación interministerial, que se considera un prerrequisito clave para el éxito de la gestión futura de los Fondos estructurales.

2. DESCRIPCIÓN GENERAL DE LOS MECANISMOS DE LOS INSTRUMENTOS DE PREADHESIÓN

2.1. Compromisos y transferencia de fondos

Son requisitos previos para la transferencia de fondos de la UE: (1) una decisión de la Comisión que haga posible imputar los fondos al presupuesto; (2) un acuerdo marco y (3) un acuerdo o memorando de financiación de carácter bilateral y anual en el que se precise el compromiso financiero de la Comunidad con el país beneficiario en relación con la medida en cuestión, por ejemplo, estableciendo los derechos y las obligaciones de ambas partes. Sin embargo, los procedimientos de toma de decisión y los que conducen al compromiso de los fondos son diferentes para cada instrumento. En el anexo 1.1 se informa detalladamente sobre los procedimientos para la financiación en cada instrumento.

2.2. Estructuras de ejecución en los países candidatos

Los fondos de los instrumentos de preadhesión se canalizan a través del Fondo Nacional creado en el Ministerio de Hacienda de cada país, bajo la responsabilidad del ordenador nacional de pagos. La ejecución específica de Phare e ISPA tiene lugar en las agencias de ejecución, tales como la Unidad Central de Financiación y Contratos (CFCU, Central Finance and Contracts Unit ) que reciben los fondos del Fondo Nacional[5]. La agencia específica SAPARD, que recibe fondos del Fondo Nacional, se ocupa de la ejecución de SAPARD.

2.3. Descentralización de la ejecución en virtud del artículo 12 del Reglamento de coordinación[6]

Descentralización es el proceso por el que se atribuye la gestión de los fondos de la UE a las administraciones de los países candidatos .

Para Phare e ISPA, en 2003 este proceso se rigió por el SED, Sistema de Ejecución Descentralizada ( Decentralised Implementation System , DIS). Actualmente, los procedimientos de gestión de las medidas financiadas con recursos de ISPA y Phare requieren un control previo, es decir, las decisiones referentes a la contratación y la adjudicación de los contratos son adoptadas por el poder adjudicador y se remiten a la Delegación de la CE en el país beneficiario para aprobación. Corresponderá a las Delegaciones de la CE aprobar la documentación de los contratos públicos antes de que se convoquen los concursos o se firmen los contratos.

La ejecución de SAPARD, por otra parte, tiene lugar sobre una base de total descentralización, el SEDA, Sistema de Ejecución Descentralizada Ampliada ( Extended Decentralisation Implementation System , EDIS). SEDA supone una descentralización total de la ayuda de la UE, es decir, un proceso por el que se atribuye la gestión de los fondos europeos para la preadhesión a las administraciones de los países candidatos, en el que la Comisión no ejerce un control previo sistemático sobre las transacciones individuales, sino que se limita a un control a posteriori , conservando, no obstante, la responsabilidad final de la ejecución del presupuesto en general.

Esa delegación de la responsabilidad de la gestión requiere que cada país establezca los adecuados sistemas de control y gestión que han de ser aprobados en el ámbito nacional por el ordenador nacional de pagos. Una vez satisfechas estas condiciones, los servicios de la Comisión proceden a la verificación de la conformidad, antes de que la Comisión adopte una Decisión otorgando la gestión financiera.

Aunque en 2003 Phare e ISPA siguieron aplicándose a través del sistema de ejecución descentralizada (SED), se observan en los países adherentes progresos importantes para pasar al Sistema de Ejecución Descentralizada Ampliado (SEDA) sobre la base del Reglamento de Coordinación. Para Phare e ISPA, el progreso hacia este sistema tiene lugar en cuatro fases, descritas en los documentos de trabajo de la Comisión titulados «Preparación para el Sistema de Ejecución Descentralizada Ampliado de los programas Phare e ISPA» y «Plan de trabajo del Sistema de Ejecución Descentralizada Ampliado (SEDA) para ISPA y Phare». El Plan de trabajo establece las etapas de procedimiento para llegar a una decisión sobre el Sistema de Ejecución Descentralizada Ampliado. Las etapas 1 a 3 son responsabilidad de los países candidatos e incluyen una evaluación de las carencias, un plan de acciones correctoras y una evaluación de la conformidad de los sistemas de gestión y control. La cuarta etapa es la preparación para la decisión de la Comisión y es responsabilidad de ésta. La decisión se adopta sobre la base de un examen exhaustivo, que incluye una verificación sobre el terreno de los sistemas de gestión y control descritos en la solicitud de acceso al SEDA presentada por el ordenador nacional de pagos a la Comisión.

En 2002 se anunció a los países adherentes la obligación de pasar al SEDA antes de la adhesión; esta obligación se incluyó como requisito legal en el Acta de Adhesión firmada en 2003. En el caso de Bulgaria y Rumanía, la Comisión recomienda encarecidamente que pasen al SEDA antes de finales de 2005 o principio de 2006. Para más información sobre SEDA, véase el anexo 1.2.

3. SUPERVISIÓN Y EVALUACIÓN

3.1. PHARE

La ejecución de los programas Phare es objeto de un proceso estructurado de control y seguimiento. En cada país, un Comité Mixto de Supervisión recibe el apoyo de los Subcomités Sectoriales de Supervisión, que se reúnen dos veces al año.

En 2003 se elaboró un informe de evaluación ex-ante , que puso de relieve la necesidad de incrementar la programación estratégica y los recursos para el diseño de proyectos, así como la de introducir un control de calidad más sistemático.

En 2003, los 123 informes intermedios de evaluación publicados junto con el informe general de evaluación a posteriori indicaron que la programación Phare, en general, generó proyectos cuyas prioridades coincidían con las de las asociaciones para la adhesión.

En conjunto, los resultados de la evaluación presentaron como satisfactorios los resultados de Phare. Se había progresado hacia la consecución de los objetivos de cooperación transfronteriza, medio ambiente, justicia y asuntos de interior, administración pública y finanzas, transporte y asuntos sociales. Los resultados no eran tan satisfactorios en agricultura, cohesión económica y social y política regional. Los resultados en los sectores de PYME y mercado interior fueron desiguales, pero mejores que en ediciones pasadas.

3.2. ISPA

Todos los proyectos de ISPA se rigen por el Reglamento ISPA y por las disposiciones del Acuerdo de Financiación en relación con el seguimiento y la evaluación. Los servicios de la Comisión, en concreto a través de los Comités de Supervisión, revisan sistemática y periódicamente (dos veces al año) el progreso de la ejecución.

El requisito de la evaluación a posteriori se estipula en la sección XIII del anexo del Memorando de Financiación, que la Comisión y el Estado beneficiario ISPA concluyen para cada proyecto. En esa sección se estipula que, tras la realización de un proyecto, la Comisión y los países beneficiarios evaluarán la manera en que aquél se ha llevado a cabo y su repercusión. En 2003 no se realizó evaluación a posteriori , debido a que la ejecución de ISPA se encontraba en fase muy temprana.

3.3. SAPARD

La ejecución de los programas SAPARD se rige por las disposiciones de los Acuerdos de Financiación plurianual relativas al seguimiento y la evaluación. En 2003 los Comités de Supervisión se reunieron al menos una vez. El anexo 1.5 facilita la lista de los temas tratados en las reuniones.

La Comisión ha seguido colaborando con los países beneficiarios para adaptar y aplicar los sistemas de supervisión y evaluación. Las reuniones proporcionaron la oportunidad de reforzar las directrices de la Comisión a propósito de la evaluación intermedia, de garantizar la aplicación integral y oportuna de la evaluación y de resolver dudas concretas que los evaluadores deseaban plantear en una fase temprana de su tarea.

La Comisión organizó también un seminario sobre el tema «Desarrollo y fomento de la iniciativa local en los países candidatos» (Pardubice, República Checa, 8-11 de mayo) con vistas a proporcionar un foro para el intercambio de puntos de vista sobre la aplicación del programa SAPARD.

4. COORDINACIÓN

4.1. Observaciones generales

Tal como exige el Reglamento (CE) nº 1266/99 del Consejo, la Comisión se encarga de la estrecha coordinación entre los tres instrumentos de preadhesión. El Reglamento especifica claramente el ámbito de la ayuda prestada en virtud de cada uno de ellos, con lo que se reduce al mínimo la posibilidad de duplicaciones.

Las asociaciones para la adhesión establecen el marco general para la ayuda en virtud de cada uno de los tres instrumentos de preadhesión. En el caso de Phare, esas asociaciones se complementan con los planes nacionales de desarrollo, y en el de ISPA con las estrategias nacionales de medio ambiente y transporte. Los proyectos SAPARD se seleccionan a partir de los programas de desarrollo rural de 2000-2006, basados en los planes de los países candidatos y aprobados en 2000 por la Comisión para cada uno de ellos.

El Comité de Gestión de Phare desempeña un papel de gran trascendencia en la coordinación general. De conformidad con el artículo 9 del Reglamento de Coordinación, el Comité asiste a la Comisión en la coordinación de las intervenciones realizadas en el marco de los tres instrumentos y la Comisión informa al Comité de las asignaciones financieras indicativas por país y por instrumento de preadhesión y de las medidas que ha adoptado respecto a la coordinación con el BEI, con los otros instrumentos comunitarios y con las instituciones financieras internacionales.

4.2. Coordinación en el seno de la Comisión

El programa Phare y la coordinación de los instrumentos competen a la Dirección General de Ampliación, con el apoyo del Comité de Gestión de Phare. El programa ISPA es responsabilidad de la Dirección General de Política Regional y SAPARD de la Dirección General de Agricultura.

La programación se coordina mediante consultas interservicios ampliadas. Además, en el nivel de Dirección de los diferentes departamentos de la Comisión afectados se ha creado un comité de coordinación de los instrumentos de preadhesión, que dedica especial atención a la preparación de la descentralización ampliada (SEDA) de Phare e ISPA.

Para evitar la duplicación, la Comisión ha aclarado la interfaz entre Phare y SAPARD, teniendo en cuenta las disposiciones del Reglamento de coordinación. Para el control de los proyectos, la coordinación se encarna en el Comité Mixto de Coordinación asistido, cuando es posible, por los Comités de Seguimiento de ISPA y por los correspondientes subcomités de Phare.

4.3. Coordinación en los países candidatos

De acuerdo con el objetivo de la descentralización, la Comisión insta a los países candidatos a mejorar su coordinación interministerial, como requisito necesario para el éxito de la futura gestión de los Fondos estructurales y, a corto plazo, para programar y aplicar la política de cohesión económica y social en el marco de Phare. Sin embargo, en varios países debe mejorar aún la coordinación interministerial.

Como la gestión descentralizada va a existir desde el principio (en el caso de SAPARD) o ha ido aumentando a medida que se avanzaba hacia SEDA (en Phare e ISPA), debe ir desarrollándose paralelamente la responsabilidad de los países candidatos en la adecuada coordinación de las operaciones que reciben asistencia de preadhesión y para evitar los solapamientos. Corresponderá únicamente a los propios países candidatos garantizar la ejecución íntegra de los proyectos. En consecuencia, la Comisión ha pedido a los países candidatos que adopten las medidas necesarias para garantizar una coordinación eficaz y efectiva.

4.4. Coordinación con el BEI y las instituciones financieras internacionales

La ayuda de preadhesión sólo puede cumplir plenamente su función cuando moviliza fondos de las instituciones financieras internacionales. Así pues, la cooperación con el BEI y las instituciones financieras internacionales continuó en 2003 en el marco del Memorando de Acuerdo relativo a la cooperación para la ayuda a la preadhesión[7].

Las cifras disponibles para los años 2000 a 2003 muestran que las operaciones anuales de las instituciones financieras internacionales representan más de 22 800 millones de euros en préstamos firmados con los 10 nuevos países. Esta cantidad demuestra también que el efecto palanca de la ayuda de preadhesión de la Comunidad se ha intensificado también desde 2000.

La cofinanciación en el marco de Phare fue muy limitada en la práctica, debido a que los proyectos importantes de infraestructura que en general son objeto de cofinanciación internacional se financian en el marco de ISPA.

La Comisión organizó reuniones con las instituciones financieras internacionales para coordinar aspectos relacionados con la programación y la ejecución, así como cuestiones de procedimiento. Se prevén misiones conjuntas en los países candidatos siempre que sea posible, lo cual contribuye considerablemente a garantizar que la cooperación a nivel de proyectos beneficiará a dichos países. La Comisión organizó reuniones periódicas de intercambio de información y de coordinación con el BERD, así como conversaciones exhaustivas sobre problemas metodológicos que continuaron la armonización de planteamientos para la valoración de proyectos.

A nivel de cada uno de los instrumentos de preadhesión, la cooperación puede resumirse del siguiente modo:

- En el caso de Phare, el principal instrumento de cofinanciación en 2003 fue el mecanismo de financiación para las PYME, en el que participan el BEI, el BERD, el Banco de Desarrollo del Consejo de Europa (CEB) y el Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW). El objetivo es continuar desarrollando la capacidad de cofinanciación del sector financiero con objeto de impulsar la financiación de las PYME y los municipios. En diciembre, la Comisión aprobó dos programas Phare relativos al mecanismo de financiación de las PYME para 2003, incluyendo por primera vez un subcapítulo rural que permite concentrarse específicamente en el desarrollo del sector del crédito rural entre los intermediarios financieros locales, lo cual asegurará un mejor acceso de los beneficiarios de SAPARD al crédito bancario en las áreas rurales. El BERD y el CEB/KfW son las instituciones financieras internacionales participantes.

- ISPA es el principal mecanismo para la cofinanciación de grandes proyectos de infraestructuras que en general son objeto de cofinanciación internacional por las instituciones financieras internacionales. Así pues, la Dirección General de Política Regional es el socio principal para la cofinanciación con dichas instituciones.

- Los resultados de la cooperación entre ISPA y las instituciones financieras participantes, principalmente el BEI y el BERD, son muy positivos. Al nivel de proyectos, el intercambio de información se realizó en una fase muy temprana del procedimiento de definición de los proyectos con objeto de identificar posibles propuestas de cofinanciación. La colaboración con el BEI y el BERD condujo a la cofinanciación conjunta de varios proyectos en 2003.

- Se celebraron varias reuniones periódicas de coordinación para establecer el marco de trabajo y llevar a cabo mejoras operativas del Acuerdo de Cooperación entre la Comisión y el BEI sobre la ayuda estructural comunitaria, incluido ISPA, para el período 2000-2006. El principal objetivo era maximizar el efecto palanca de las subvenciones comunitarias y dirigir especialmente los recursos presupuestarios de la Comunidad a los proyectos que requieren una contribución de subvenciones más amplia. También se celebraron conversaciones respecto de la cooperación después de la adhesión, momento a partir del cual los países candidatos también podrán optar al Fondo de cohesión y a los Fondos estructurales. El BEI y el BERD han contribuido asimismo a la preparación de directrices para una colaboración eficaz entre el sector público y el sector privado, preparadas por la Dirección General de Política Regional y publicadas a principios de 2003.

- Por lo que se refiere a la aplicación de SAPARD, una de las principales limitaciones constatadas fueron las dificultades de los campesinos y las empresas rurales para acceder a los mecanismos de crédito para la cofinanciación de sus proyectos. En 2003 la Comisión continuó las consultas e intercambios de información con las instituciones financieras internacionales con objeto de encontrar vías de cooperación en este ámbito; el resultado de esos contactos fue el mencionado subcapítulo rural de Phare.

5. RESUMEN FINANCIERO

Asignaciones de Phare, ISPA y SAPARD por países en 2003 (en millones de euros)

PHARE | SAPARD | IPEP | TOTAL |

Bulgaria | 99 | 56 | 113 | 268 |

República Checa | 95 | 24 | 76 | 195 |

Estonia | 40 | 13 | 31 | 84 |

Hungría | 107 | 41 | 96 | 244 |

Letonia | 46 | 24 | 54 | 124 |

Lituania | 67 | 32 | 53 | 152 |

Polonia | 403 | 182 | 378 | 963 |

Rumanía | 272 | 162 | 261 | 695 |

Eslovaquia | 57 | 20 | 51 | 128 |

Eslovenia | 38 | 7 | 15 | 60 |

Otros[8] | 476 | - | - | 476 |

Total | 1699,0 | 561 | 1128 | 3389 |

[1] Publicado en el DO L 161 de 21.6.1999, p. 68.

[2] COM(2005) 64 final.

[3] COM(2004) 735 final.

[4] COM(2004) 851 final.

[5] A no ser que el Fondo Nacional actúe como agente de pagos en nombre de la agencia de ejecución.

[6] El Reglamento de Coordinación aporta así una base jurídica para que la Comisión renuncie al requisito de autorización previa en la selección de proyectos, la licitación y la contratación por los países candidatos (artículo 12).

[7] En septiembre la Comisión firmó un memorando de acuerdo con el BEI, el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD), la Corporación Nórdica de Financiación Medioambiental (NEFCO), el Banco Nórdico de Inversiones (NIB), el Banco de Desarrollo del Consejo de Europa, el Black Sea Trade Development Bank y el Grupo del Banco Mundial para reforzar su cooperación y facilitar la cofinanciación en el marco de los programas Phare, ISPA y SAPARD.

[8] Programas horizontales, regionales y parte de los de seguridad nuclear.