La mayor apertura a la inversión extranjera ha brindado oportunidades para la economía de la UE, pero también mayores riesgos, como las subvenciones extranjeras, que deben controlarse para evitar socavar la competitividad y la igualdad de condiciones en el mercado de la UE. Las preocupaciones acerca de las subvenciones pueden también verse exacerbadas cuando las empresas públicas no están sujetas a las mismas normas que las privadas, y las relaciones financieras entre el Estado y sus empresas no son transparentes. El Tratado es neutral en lo que respecta a la titularidad pública o privada de las empresas. Tanto las empresas públicas como las privadas están sujetas a las normas de competencia. Asimismo, en virtud de la Directiva relativa a la transparencia, los Estados miembros están obligados a ser transparentes sobre sus relaciones financieras con las empresas públicas, además de cumplir con los requisitos de transparencia establecidos en las normas de la UE sobre ayudas estatales.

El nivel de inversión extranjera directa (IED) en la UE, su composición y los principales Estados miembros beneficiarios no son constantes y cambian continuamente. Queda por ver la magnitud del impacto de la pandemia de la COVID-19 en el nivel de las entradas de IED y los orígenes de la IED en la UE.

La economía de la UE está abierta a la inversión extrajera. Esto se refleja en los datos económicos. En 2016, el 3 % de las empresas europeas eran propiedad o estaban bajo el control de inversores no pertenecientes a la UE, lo que representa el 35 % de los activos totales y alrededor de 16 millones de puestos de trabajo. Más recientemente, ha habido también un aumento de las inversiones de terceros países, además de los inversores tradicionales, como Estados Unidos y Canadá. En los últimos años, la inversión de las empresas públicas y la presencia de «inversores offshore» han crecido rápidamente.

La información sobre la cantidad real de subvenciones extranjeras que se conceden es escasa. Esto se debe principalmente a la falta de transparencia y al escaso cumplimiento de la obligación de notificar las subvenciones en virtud del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias (Acuerdo SMC). No obstante, algunos informes de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) indican que las intervenciones de los poderes públicos parecen generalizadas en determinados sectores.

Las normas de la UE sobre ayudas estatales contribuyen a preservar la igualdad de condiciones entre las empresas en el mercado interior con respecto a las subvenciones concedidas por los Estados miembros. No obstante, no existen tales normas para las subvenciones que las autoridades no pertenecientes a la UE conceden a empresas que operan en el mercado interior. Esta situación puede presentarse cuando las empresas beneficiarias son propiedad o están bajo el control de una empresa no perteneciente a la UE o un gobierno extranjero.

Las normas de competencia han sido parte del mercado interior de la UE desde el principio. En particular, las normas de la UE sobre ayudas estatales garantizan que las subvenciones de las autoridades públicas sean compatibles con el mercado interior. Muchas subvenciones extranjeras serían problemáticas si fueran concedidas por los Estados miembros de la UE y se evaluaran con arreglo a estas normas. No obstante, las normas de la UE sobre ayudas estatales solo se aplican a las ayudas públicas que conceden los Estados miembros de la UE. En cambio, las subvenciones que conceden las autoridades no pertenecientes a la UE quedan al margen del control de las ayudas públicas.

No obstante, en la interrelacionada economía mundial actual, las subvenciones extranjeras pueden distorsionar el mercado interior de la UE y socavar la igualdad de condiciones. Hay un número cada vez mayor de casos en los que las subvenciones extranjeras parecen haber facilitado la adquisición de empresas de la UE, influido en otras decisiones en materia de inversión o distorsionado el comportamiento comercial de sus beneficiarios. Dentro de la UE, el mercado interior y su libro de normas garantizan la igualdad de condiciones para que todos los Estados miembros, operadores económicos y consumidores a fin de que se beneficien del tamaño y las oportunidades de la economía comunitaria.

Las normas de la UE sobre ayudas estatales se aplican cuando las ayudas financieras que los Estados miembros de la UE conceden a las empresas falsean o amenazan falsear la competencia en el mercado interior. No obstante, estas normas no abarcan las ayudas financieras concedidas por autoridades no pertenecientes a la UE a empresas en la UE, ya sea directamente o a través de sus empresas matrices fuera de la UE.

Hay ciertos instrumentos internacionales y de la UE que deben tenerse en cuenta a la hora de considerar la forma de abordar el falseamiento de la competencia causado por las subvenciones extranjeras en el mercado interior. Si bien estas normas internacionales y de la UE abordan, en cierta medida, estas distorsiones, el siguiente análisis de carencias demuestra que, hasta el momento, ninguno de los instrumentos existentes ha abordado a fondo esta cuestión. En particular, parece haber un vacío reglamentario en los casos en que las subvenciones extranjeras se conceden en forma de flujos financieros que facilitan las adquisiciones de empresas de la UE o cuando apoyan el funcionamiento de una empresa en la UE. Lo mismo se aplica cuando las subvenciones extranjeras distorsionan los procedimientos de contratación pública o proporcionan un beneficio a la hora de acceder a las ayudas financieras de la UE. Por consiguiente, el Libro Blanco establece las posibles características de estas nuevas herramientas para abordar el vacío reglamentario existente y garantizar unas condiciones de competencia equitativas en el mercado interior.

Finalmente, las subvenciones extranjeras pueden también facilitar las adquisiciones para ayudar a las empresas no pertenecientes a la UE a expandirse en el mercado interior. Las autoridades no pertenecientes a la UE pueden tratar de dirigir las adquisiciones ofreciendo financiación en términos preferenciales y garantías de préstamos, así como otras medidas orientadas a reducir los costes de capital. El objeto directo de dichas medidas puede ser apoyar la inversión externa de las empresas concediendo desgravaciones fiscales específicas (reducciones del impuesto sobre la renta) o la financiación procedente de fondos de inversión respaldados por la administración pública o de intermediarios. Todas estas diferentes ventajas posibles pueden tener un impacto significativo en las primas que se ofrecen para las adquisiciones. Una cantidad considerable de inversión extranjera directa se lleva a cabo a través de centros financieros extraterritoriales que pueden ofrecer condiciones fiscales especiales. En particular, el 10,9 % de los inversores extranjeros que controlan empresas de la UE están establecidos en dichos centros.

En algunos casos, las subvenciones extranjeras se conceden con el objetivo expreso de permitir que las empresas presenten ofertas para contratos públicos a precios que están por debajo del precio de mercado o incluso por debajo de los costes («ofertas a la baja»), en perjuicio de las empresas competidoras no subvencionadas. En general, las subvenciones pueden favorecer también una conducta comercial agresiva. Este comportamiento, que no está guiado por consideraciones comerciales normales, puede estar motivado por objetivos estratégicos con el fin de establecerse en mercados o regiones estratégicamente importantes, o para obtener acceso privilegiado a grandes infraestructuras esenciales, incluidas aquellas reguladas por las normas de la Directiva 2014/25/CE.

Puede haber varios objetivos, no necesariamente de naturaleza exclusivamente económica, que autoridades no pertenecientes a la UE persiguen por medio de la concesión de subvenciones extranjeras y también diferentes formas de conceder una subvención a una empresa en la UE. A continuación, se muestran algunos ejemplos:

Muchos compradores públicos, conscientes de sus presupuestos, tienen un incentivo para adjudicar contratos a los licitadores que ofrecen precios bajos independientemente de si esos precios son posibles debido a subvenciones extranjeras. Este podría ser el caso no solo de contratos adjudicados únicamente sobre la base del precio, sino también de contratos adjudicados sobre la base de la mejor relación calidad-precio, ya que los criterios de calidad no suelen compensar las grandes diferencias de precios, como son las que pueden provocar las subvenciones extranjeras.

Los mercados de contratación pública de la UE están en gran medida abiertos a licitadores de terceros países. La publicación de licitaciones a escala de la UE garantiza la transparencia y crea oportunidades de mercado tanto para las empresas comunitarias como para las no pertenecientes a la UE. No obstante, las empresas de la UE no siempre compiten en igualdad de condiciones con aquellas que se benefician de las subvenciones extranjeras. Las empresas subvencionadas pueden hacer ofertas más ventajosas, desalentando así a las no subvencionadas de participar desde el principio, o ganando contratos en detrimento de aquellas más eficientes. Por consiguiente, es importante garantizar que los beneficiarios de subvenciones extranjeras que licitan por contratos públicos en la UE compitan en igualdad de condiciones.

Por lo tanto, las subvenciones extranjeras pueden conducir a una distribución general de los recursos ineficaz y, más concretamente, a una pérdida de competitividad y de potencial de innovación de las empresas que no las reciben. En algunos casos, la concesión de subvenciones extranjeras puede también estar motivada por el objetivo estratégico de establecer una presencia sólida en la UE o tener por objeto promover la adquisición y posterior transferencia de tecnologías a otros centros de producción, probablemente fuera de la UE. Es por ello necesario garantizar condiciones de competencia equitativas en las adquisiciones de objetivos de la UE. De esta forma se puede garantizar que todas las empresas compitan en un plano de igualdad en la adquisición de activos clave y permanezcan en la frontera tecnológica, preservando, al mismo tiempo, los beneficios que ofrecen la competencia internacional y las inversiones extranjeras directas internas.

Con respecto a las adquisiciones, el precio que los compradores están dispuestos a pagar por lo general refleja los aumentos de eficiencia o el incremento de los ingresos que pueden obtener al adquirir el activo. No obstante, una subvención puede permitir que el adquirente subvencionado pague por la adquisición del activo un precio más alto del que hubiera abonado de no haber recibido la subvención, y, por lo tanto, puede falsear la valoración de los activos de la UE. Por consiguiente, las subvenciones extranjeras pueden dar lugar a precios de compra excesivos (competición al alza) y, al mismo tiempo, evitar que los adquirentes que no reciben subvenciones logren aumentar la eficiencia o accedan a tecnologías clave.

No obstante, estos instrumentos tienen sus limitaciones y no permiten abordar todas las subvenciones extranjeras que afectan al mercado interior. Las normas antidumping y antisubvenciones, de la UE, se aplican a la importación de bienes en la UE. Sin embargo, no cubren el comercio de servicios, las inversiones u otros flujos financieros relacionados con el establecimiento y funcionamiento de empresas en la UE.

El Reglamento por el que se establece un marco para el control de las inversiones extranjeras directas en la UE (Reglamento para el control de las IED) constituye una herramienta importante para abordar los riesgos que las inversiones extranjeras orientadas a los activos esenciales de la UE o los Estados miembros suponen para la seguridad o el orden público. No obstante, el ámbito de aplicación del Reglamento para el control de las IED es determinar el posible impacto de la inversión extranjera directa en la seguridad y el orden público considerando sus efectos en infraestructuras, tecnologías e insumos esenciales, entre otros, y no aborda específicamente el problema de las distorsiones producidas por las subvenciones extranjeras.

A escala internacional, la UE puede iniciar un litigio contra un miembro de la OMC por incumplimiento del Acuerdo SMC, en particular cuando un miembro de la OMC concede subvenciones que están prohibidas en virtud de ese Acuerdo o producen efectos adversos a sus intereses, y hacer que un panel de la OMC resuelva el asunto. No obstante, el ámbito de aplicación del Acuerdo SMC se limita al comercio de mercancías. El Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS) de la OMC incluye un mandato incorporado para elaborar normas relativas a las subvenciones en el ámbito del comercio de servicios, pero hasta ahora, no se han elaborado.

3.3Contratación pública

El marco jurídico de la UE vigente en el ámbito de la contratación pública no aborda específicamente las distorsiones causadas por las subvenciones extranjeras en los mercados de contratación pública de la UE. Como instrumentos del mercado único, las Directivas de la UE sobre contratación pública no establecen normas específicas con respecto a la participación de los operadores económicos que se benefician de subvenciones extranjeras. Los poderes adjudicadores disponen de amplias facultades discrecionales en el diseño del procedimiento de licitación pública, así como en la evaluación de las ofertas que se presentan. Asimismo, al evaluar las ofertas, los poderes adjudicadores no están obligados legalmente a investigar la existencia de subvenciones extranjeras y la presencia de subvenciones extranjeras que producen una distorsión no implica consecuencias jurídicas.

En el marco de varios acuerdos internacionales (como el Acuerdo sobre Contratación Pública y los acuerdos bilaterales de libre comercio que contienen capítulos relativos a la contratación pública), la UE se ha comprometido a permitir el acceso a su mercado de contratación pública a mercancías, servicios y proveedores de varios terceros países. En consonancia con ello, las Directivas sobre contratación pública establecen que los compradores públicos de la UE están obligados a conceder a las obras, suministros, servicios y operadores económicos de los signatarios de dichos acuerdos un trato que no sea menos favorable que el concedido a las obras, suministros, servicios y operadores económicos de la UE, en la medida en que la contratación pública en cuestión esté cubierta por dichos acuerdos.

Más allá de esta obligación, los operadores económicos de terceros países que no hayan suscrito ningún acuerdo con la UE que contemple la apertura del mercado de contratación pública de la UE o cuyos bienes, servicios u obras no tienen garantizado el acceso a los procedimientos de contratación pública en la UE pueden quedar excluidos. En la práctica, la decisión de excluir a licitadores de terceros países sin acceso garantizado podría estar justificada por la concesión de subvenciones extranjeras, pero el marco jurídico vigente no establece esta relación.

Los compradores públicos pueden considerar la existencia de subvenciones extranjeras al evaluar los riesgos en términos de la ejecución y los resultados del contrato. Más específicamente, los compradores públicos pueden considerar la dependencia de subvenciones al evaluar la viabilidad financiera general de una oferta. A fin de llevar a cabo dicha evaluación, el artículo 69 de la Directiva 2014/24/UE ofrece a los poderes adjudicadores la posibilidad de rechazar ofertas que consideren anormalmente bajas en situaciones en las que las explicaciones y las pruebas aportadas por el licitador no justifiquen suficientemente el bajo precio ofrecido. Cuando, en el marco de dicha evaluación, se pueda establecer que un licitador ha obtenido una ayuda estatal incompatible con el TFUE que le ha permitido hacer una oferta baja, la oferta puede –con arreglo a condiciones complementarias– ser rechazada solo por esa única razón. En cambio, el artículo 69 de la Directiva 2014/24/UE no contiene ninguna disposición similar para las subvenciones extranjeras que permita a los licitadores presentar ofertas bajas. Si la concesión de subvenciones extranjeras puede ser tenida en cuenta en la evaluación general, y los compradores públicos finalmente deciden rechazar una oferta por ser anormalmente baja, esta decisión deberá justificarse demostrando que las subvenciones extranjeras restringen la viabilidad de la oferta y la capacidad del licitante para ejecutar el contrato al precio (anormalmente bajo) ofrecido.

Se alienta también a los compradores públicos en la UE a exigir normas medioambientales y sociales elevadas en sus contrataciones públicas y a garantizar que los licitadores de la UE y de terceros países cumplan las mismas normas. De hecho, pueden utilizar especificaciones técnicas, criterios de exclusión, selección y adjudicación, así como definir cláusulas de ejecución del contrato que garanticen el respeto de normas elevadas. Si bien estos requisitos podrían en la práctica ayudar a crear condiciones de competencia equitativas, no están destinados para abordar el posible efecto distorsionador de las subvenciones extranjeras en general, y menos aún en el caso de entidades subsidiadas establecidas en la UE, ya que estas ya están sujetas a las mismas normas que sus pares no subvencionadas.

En la práctica, los compradores públicos no disponen de la información necesaria para investigar si los licitadores se benefician de subvenciones extranjeras ni para evaluar en qué medida las subvenciones producen un efecto distorsionador en los mercados de contratación pública. Además, los compradores públicos pueden tener un incentivo económico a corto plazo para conceder contratos a dichos licitadores, incluso si los bajos precios ofrecidos son el resultado de la existencia de subvenciones extranjeras.

Finalmente, el principal objetivo del instrumento de contratación pública internacional (ICPI) es incentivar a los socios comerciales para que negocien con la UE la apertura de sus mercados de adquisiciones a las empresas de la UE. Siempre y cuando el ICPI se adopte en su forma actual, su finalidad será mejorar el acceso a los mercados de contratación pública fuera de la UE, pero no abordará la distorsión de los procesos de contratación pública en el mercado interior resultantes de las subvenciones extranjeras concedidas a las empresas que participan en los mercados de contratación de la UE.

Las normas existentes en el ámbito de la contratación pública de la UE no son suficientes para abordar y remediar las distorsiones causadas por las subvenciones extranjeras. Por lo tanto, en los casos en que las subvenciones extranjeras facilitan y distorsionan la licitación en procedimientos de contratación pública de la UE, parece existir un vacío legislativo.

3.4Financiación de la UE

El acceso a las ayudas financieras de la UE está sujeto a las normas establecidas por el Reglamento Financiero («Reglamento Financiero» o «RF»). Los acuerdos con terceros países regulan el acceso a la financiación de la UE de las entidades de terceros países. Estas normas se complementan con reglamentos establecidos para los programas y fondos de gasto de la UE.

Todas estas normas incluyen disposiciones destinadas a proteger la igualdad de condiciones. Por ejemplo, mediante la aplicación de medidas para reducir el efecto de ofertas anormalmente bajas.

No obstante, en la actualidad, ninguna de estas normas tiene en cuenta la existencia de subvenciones extranjeras y su efecto en la capacidad de una empresa, independientemente del lugar donde esté establecida, para acceder a la financiación de la UE sobre la base de tales subvenciones.

Con respecto a la gestión compartida, el análisis de carencias en la sección 3.3 y las consideraciones relativas a las normas sobre contratación pública de la UE señaladas en el presente Libro Blanco son muy pertinentes también para la financiación de la UE, ya que los Estados miembros aplican estas normas a los proyectos financiados por la UE y ejecutados mediante gestión compartida.

4Marco para abordar las distorsiones producidas por las subvenciones extranjeras en el mercado interior en general y en el caso específico de las adquisiciones y los procedimientos de contratación pública

Como muestra el análisis de carencias, la UE ya cuenta con una serie de herramientas para hacer frente a las distorsiones que las subvenciones extranjeras pueden causar en el mercado interior, en particular cuando se conceden subvenciones extranjeras para la importación de bienes. No obstante, del análisis de carencias y la definición del problema también se desprende que las herramientas existentes deben complementarse para remediar específicamente las distorsiones en el mercado interior de la UE resultantes de las subvenciones concedidas por autoridades no pertenecientes a la UE. En la presente sección, el Libro Blanco plantea someter a debate un marco que abordaría, por un lado, las distorsiones producidas por las subvenciones extranjeras concedidas a los operadores económicos en el mercado de la UE (Módulo 1) y, por otro, las distorsiones producidas por las subvenciones extranjeras en el ámbito de la adquisición de objetivos de la UE (Módulo 2) y de los procesos de contratación pública (Módulo 3). En todos los módulos, el desencadenante decisivo es el origen de la subvención, es decir, el hecho de que sea concedida por un tercer país. Los módulos pueden aplicarse alternativamente de forma independiente o en combinación.

En la siguiente sección, se explican de forma pormenorizada los respectivos módulos, estableciendo, en primer lugar, las características básicas de cada uno de ellos y su respectivo ámbito de aplicación, así como los posibles criterios que podrían guiar la evaluación de la autoridad de supervisión competente para determinar la existencia de subvenciones extranjeras que distorsionan el mercado interior, el procedimiento y las posibles medidas correctoras.