INFORME DE LA COMISIÓN sobre la aplicación del Reglamento (CE) n° 443/97, de 3 de marzo de 1997, relativo a la ayuda a las poblaciones desarraigadas en los países en desarrollo de América Latina y Asia Informe Consolidado 1997-1999

CONTENIDO

Introducción: los refugiados, desplazados y repatriados en el mundo

1. LA PROBLEMÁTICA DE LOS REFUGIADOS EN ASIA Y AMÉRICA LATINA

1.1. Perspectiva general de la situación en Asia

1.1.1. Afganistán

1.1.2. Afganistán / Pakistán

1.1.3. Afganistán / Irán

1.1.4. Bangladesh / Myanmar

1.1.5. Tailandia / Myanmar

1.1.6. Bután / Nepal

1.1.7. Sri Lanka

1.1.8. Indonesia

1.1.9. Camboya

1.2. Perspectiva general de la situación en América Latina

1.2.1. Guatemala

1.2.2. México

1.2.3. Nicaragua

1.2.4. El Salvador

1.2.5. Honduras

2. APLICACIÓN DE LA AYUDA A LAS POBLACIONES DESARRAIGADAS

2.1. Líneas directrices

2.1.1. Asia

2.1.2. América latina

2.2. Aplicación

2.2.1. Justificación de la variedad de las acciones

2.2.2. Los medios disponibles

2.2.3. Modalidades de los contratos

2.2.4. Los ámbitos de actividades por región

2.2.5. Los socios

2.3. Coordinación

2.3.1. Coordinación interna

2.3.2. Coordinación y conexión con los otros donantes

2.4. Seguimiento y gestión de las acciones por la Comisión

2.4.1. Seguimiento y control

2.4.2. Número asignado por los servicios de la Comisión.

2.5 Revisión de los proyectos incluida la evaluación realizada por expertos externos

3. CONCLUSIÓN

INFORME DE LA COMISIÓN

Introducción: los refugiados, desplazados y repatriados en el mundo

El presente informe se redactó para responder a lo previsto en el artículo 12 del Reglamento [1]. Como consecuencia de su elaboración tardía, presenta las actividades previstas y realizadas durante todo el período cubierto por el Reglamento desde 1997 a 1999.

[1] Reglamento (CE) nº 443/97 del Consejo de 3 de marzo de 1997 relativo a las acciones en el ámbito de la ayuda a las poblaciones desarraigadas en los países en desarrollo de América Latina y Asia. Diario Oficial nº L 68 de 8/3/1997 págs. 1-4 Art.12 del Reglamento nº 443/97: La Comisión presentará un informe anual al Parlamento europeo y al Consejo, en el que se incluya la síntesis de las acciones financiadas durante el ejercicio y una valoración de la aplicación del presente Reglamento durante el ejercicio. La síntesis incluirá en particular información sobre los responsables con quienes se hayan celebrado los acuerdos o contratos de ejecución. El informe incluirá también una síntesis de las evaluaciones efectuadas, en su caso, en relación con acciones específicas.

Según las estimaciones más recientes del Alto Comisionado para los Refugiados (ACNUR) [2], el número de personas desarraigadas [3] (refugiados, repatriados, desplazados internos) en el mundo, ascendería a principios del año 1999 a 21,5 millones de personas, de las cuales 5,5 millones se encuentran en Asia. En América Latina, el nuevo contexto político y la ayuda concedida hicieron disminuir sensiblemente este número que, según la misma fuente, no superaría los 100.000.

[2] « Acnur-Global Appeal 2000 », diciembre de 1999

[3] Según el Convenio de las Naciones Unidas de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados, se considerará refugiado toda persona «que, temiendo con razón ser perseguido a causa de su raza, su religión, su nacionalidad, su pertenencia a un determinado grupo social o sus opiniones políticas, se encuentra fuera del país cuya nacionalidad posee y no puede o, a causa de este temor, no quiere acogerse a la protección de dicho país. Los términos de desplazados, personas desplazadas o población desplazada se refieren generalmente a personas o a grupos que, como los refugiados, huyeron de sus lugares de origen pero que, a diferencia de estos últimos, permanecieron en su país. Por último, se considera repatriado toda persona que regresa a su patria. Los repatriados a los que se refiere este informe son antiguos exiliados (que se marcharon por las razones mencionadas anteriormente).

Con el fin de responder a los problemas de estas poblaciones, la Comisión ha puesto en marcha y subvencionado desde 1984 [4] hasta 1997, sin fundamento jurídico, diferentes proyectos contando para ello con los recursos financieros puestos a su disposición por una línea presupuestaria ad hoc. Durante este período, la Comisión ha preparado y ha difundido informes sobre esta ejecución.

[4] Por iniciativa del Parlamento Europeo, la línea presupuestaria «Ayuda a la autosuficiencia de los refugiados, desplazados y repatriados en PVD/ALA » se creó este año.

El 3 de marzo de 1997 entró en vigor el Reglamento del Consejo (CE) n° 443/97 en el que se precisan los objetivos y señalan los límites de la ayuda a las poblaciones desarraigadas con relación a la ayuda humanitaria, por una parte, y la ayuda a la rehabilitación y al desarrollo, por otra, concediendo al mismo tiempo un margen de flexibilidad. Los programas de desarrollo financiados intervienen antes de que pueda aplicarse una verdadera política social y se alcance la estabilidad económica.

El Reglamento permitió financiar acciones durante todas las fases del proceso de desplazamiento: la ayuda a las personas exiladas o desplazados internos, la ayuda antes o durante la repatriación, y la ayuda a la reinserción social y económica.

Respondía a las consecuencias de los distintos tipos de desplazamientos: los causados por un conflicto interno prolongado y los debidos a la marginalización política o económica de algunos grupos o minorías. En algunos contextos, estos dos tipos de situación se producen de forma simultánea.

Las circunstancias específicas que causaron el desarraigo de personas en Asia y América Latina durante el período examinado, tienen múltiples facetas. En Asia, fueron causadas principalmente por las guerras civiles debido a factores políticos y étnicos (Afganistán, Birmania, Camboya y Sri Lanka). En América Latina, son asimismo consecuencia de guerras civiles prolongadas.

Cabe distinguir distintas situaciones en las cuales las poblaciones desarraigadas requieren la ayuda internacional:

i) los refugiados que permanecen en el país del primer asilo;

ii) los desplazados internos que deben sobrevivir fuera de su ciudad y región de origen;

iii) los repatriados procedentes tanto del exterior como del interior;

iv) los militares y asimilados desmovilizados

v) en Asia, las poblaciones que viven en torno a los campos de refugiados en los países de primera acogida cuya situación económica no puede ser a la larga peor que la de los refugiados que viven en ellos;

vi) las poblaciones que permanecen in situ en las zonas iniciales, a las que es necesario ayudar a sobrevivir con el fin de no aumentar el número de refugiados.

Conviene precisar asimismo que habida cuenta de la duración de las acciones financiadas (dos años por término medio), la aplicación se ha centrado en proyectos financiados antes del período cubierto por el informe mientras que los que ya han sido aprobados se realizarán en gran parte en los años siguientes.

1. LA SITUACIÓN DE LOS REFUGIADOS EN ASIA Y AMÉRICA LATINA

1.1. Perspectiva general de la situación en Asia

1.1.1. Afganistán

Aún está lejos la solución para la crisis política que sufre Afganistán desde 1978.

Los afganos siguen constituyendo el mayor número de refugiados del mundo. Según las estimaciones oficiales del Alto Comisionado para los Refugiados (ACNUR), aún existen 1,2 millones de refugiados en Pakistán y 1,4 millones en Irán. En cuanto al número de desplazados internos y a los repatriados que requieren el apoyo exterior, se estima en torno a 343.000. En realidad, estas cifras podrían ser sensiblemente superiores debido a los nacimientos y a la continuación de los flujos migratorios.

Durante el año 1999, aproximadamente 90.000 afganos regresaron voluntariamente de Pakistán y 6.000 de Irán, bajo los auspicios del ACNUR. Un número equivalente fue repatriado con la ayuda de la Embajada de Afganistán en Teherán o el Hesb e Whahdat, principal partido político chiíta, apoyado por Irán.

Ningún documento oficial hace un recuento de los recién llegados (solicitantes de asilo o emigrantes económicos) ni del número de afganos nacidos en Pakistán e Irán. Es probable que esta última cifra supere, para ambos países, los 150.000 nacimientos al año. La repatriación más reciente en Afganistán se produjo en las provincias meridionales y orientales controladas por los talibanes, en las que existen pocos problemas de seguridad. El regreso a las provincias del Norte, occidentales y centrales, fue mucho menos numeroso, debido principalmente al conflicto.

Por otra parte, la recesión económica en Pakistán e Irán alienta actitudes favorables al regreso de los refugiados a Afganistán. Sin embargo, en ausencia de una solución política completa del conflicto y la puesta en marcha de un programa de reconstrucción, no puede acelerarse el ritmo actual de la repatriación de los refugiados. Además, la continuación de la guerra entre las dos facciones en la zona del frente alimenta un flujo regular de desplazados internos.

1.1.2. Afganistán / Pakistán

Pakistán, que no es signatario del Convenio de 1951 sobre los refugiados ni de su Protocolo de 1967, ha seguido desarrollando una política de asilo generosa respecto a los refugiados afganos (principalmente pashtouns) en su territorio en relación con la libertad de circulación y el acceso al empleo. Tras la afluencia de refugiados afganos a principios de los años ochenta, se produjo un importante flujo inmediatamente después de la toma de Kabul por los talibanes en 1996. La caída de Mazar-I-sharif en 1998, supuso también una nueva ola de refugiados, en particular de las minorías étnicas. Esta tendencia continuó en 1999, a raíz de la ofensiva llevada a cabo durante el verano por los talibanes. La actitud de las nuevas autoridades militares en Pakistán frente a los problemas de los refugiados no tiene visos de variar. Sin embargo, debido a la agravación de las condiciones económicas y sociales en Pakistán, se apunta cada vez más a los refugiados como responsables de la crisis económica.

1.1.3. Afganistán / Irán

Después de haber alcanzado diversos puntos culminantes (4,5 millones a 5 millones de personas) en los momentos más graves de la crisis de su país, el número de refugiados afganos en la República Islámica de Irán (principalmente de tayikes y hazaras) asciende actualmente a 1,4 millones. Sólo un pequeño número vive en campos ya que la mayoría está integrada en las comunidades locales iraníes que, desde hace dos décadas, se benefician del acceso a los servicios públicos y sociales del Estado iraní. Sin embargo, se está imponiendo una opinión favorable al regreso de los refugiados afganos. En febrero de 1999 se firmó un Acuerdo entre el ACNUR e Irán con el fin de facilitar la repatriación voluntaria de los refugiados afganos.

1.1.4. Bangladesh / Myanmar

Entre 1991 y 1992, más de 250.000 musulmanes de Birmania/ Myanmar huyeron del Estado del norte Rakhine en Myanmar en dirección a Bangladesh debido a la discriminación de que eran objeto. La gran mayoría de los refugiados ha regresado ya a Myanmar, pero alrededor de 22.500 viven aún en los dos campos todavía abiertos y bajo la protección del ACNUR, a la espera de una solución. La repatriación concluyó en agosto de 1997, cuando Myanmar declaró que la operación había terminado. El proceso comenzó de nuevo en noviembre de 1998, pero a una escala muy reducida. Según el ACNUR, solamente 600 personas pudieron regresar a Myanmar entre noviembre de 1998 y septiembre de 1999.

La situación de los repatriados sigue siendo muy precaria puesto que no tienen nacionalidad ni disponen de permiso para circular. Por lo tanto, resulta necesario que dispongan de un apoyo constante para la reinstalación y una protección internacional.

1.1.5. Tailandia / Myanmar

La mayoría de las minorías que viven a lo largo de la frontera entre Birmania / Myanmar y Tailandia están desde hace tiempo en estado de rebelión abierta contra el Gobierno militar de Myanmar. En junio de 1998, el Gobierno tailandés pidió formalmente el apoyo del ACNUR para controlar la situación de los refugiados karen y karenni, que huyeron a causa de las violaciones de los derechos humanos que se habían llevado a cabo en Myanmar / Birmania. Estos últimos fueron acogidos en campos que se situaban a lo largo de la frontera entre Tailandia y Myanmar/Birmania. En la mayoría de los campos que se sitúan cerca de la frontera, el riesgo de incursiones militares compromete la seguridad de los refugiados. A finales del año 1999, había alrededor de 107.000 refugiados en Tailandia.

1.1.6. Bután / Nepal

Las perspectivas del regreso de 95.600 personas que viven en los campos en Nepal siguen siendo remotas. El problema de los refugiados butaneses se remonta a hace una década. Comenzó en 1990, cuando una parte de los butaneses de origen nepalés instalados en el sur del país, huyeron por temor a la política de integración nacional anunciada por las autoridades butanesas.

A pesar de diversas conversaciones mantenidas entre los Gobiernos butanés y nepalés, las dos partes deben aún celebrar un acuerdo que permita el regreso. El problema reside en la demostración de la nacionalidad butanesa puesto que es posible que una parte de estos refugiados no vengan de Bután (no hay frontera común entre los dos países) y que haya una fuerte presión demográfica de los países limítrofes. No obstante, se han realizado algunos progresos que permiten confiar en una solución cercana. Aún siguen dependiendo de la ayuda internacional en los distritos de Jhapa y Morang en el Nepal oriental.

1.1.7. Sri Lanka

Desde 1983, el conflicto secesionista en el norte y noreste de Sri Lanka entre las autoridades srilanquesas y los Tigres de Liberación de Tamoul Eclam (LTTE) ha causado la muerte a más de 55.000 personas además de importantes destrucciones de infraestructuras, lo que incitó a la emigración a millares de tamouls que se refugiaron en la India y a los desplazamientos internos. Según el ACNUR, hay alrededor de 800.000 personas desplazadas internas en las provincias del norte de Sri Lanka.

Al mismo tiempo, alrededor de 140.000 desplazados internos han regresado a Jaffna, mientras que otros se dirigieron hacia las regiones meridionales de Vavuniya y Mannar. La violencia dio lugar también al desplazamiento repetido de grupos de población en la región de Vanni así como a nuevas salidas en dirección a la India. Desde marzo de 1999, se han desplazado otras 20.000 personas.

1.1.8. Indonesia

Desde la votación a favor de la independencia de Timor Oriental, en agosto de 1999, hasta el acceso a la independencia, se han desplazado más de tres cuartos de la población y se han destruido más del 70% de las viviendas y edificios públicos. Se ha expulsado a más de 200.000 personas de Timor y de otras regiones de Indonesia. Además, más de medio millón de personas habrían huido a las zonas montañosas de Timor este.

1.1.9. Camboya

Millares de camboyanos huyeron a causa de las violaciones masivas de los derechos humanos del régimen de Pol Pot en los años setenta para refugiarse en Tailandia. El estallido de la violencia entre las fuerzas gubernamentales y el ejército nacional de Campuchea (Jémeres Rojos) en julio de 1997 dio lugar a numerosos desplazamientos internos y a la huida de millares de camboyanos hacia Tailandia.

Después de la formación de un Gobierno de coalición entre las fuerzas gubernamentales y de oposición en el año 1998, la repatriación voluntaria de cerca de 37.000 refugiados camboyanos desde Tailandia se aceleró rápidamente concluyendo en abril de 1999. Posteriormente se cerraron todos los campos de la frontera tailandesa. Sin embargo, aún sigue existiendo el problema de la desmovilización de los soldados .

1.2. Perspectiva general de la situación en América Latina

1.2.1. Guatemala

Desde la firma de los Acuerdos de Paz, el 29 de diciembre de 1996, que ha puesto fin a más de 36 años de una guerra fratricida que causó 100.000 muertes, 30.000 desaparecidos y cerca de un millón de desplazados dentro y fuera del país, el proceso de reinstalación de las poblaciones desarraigadas y desmovilizadas ha generado importantes necesidades.

1.2.2. México

Los problemas de las poblaciones desarraigadas en México evolucionaron de manera constante hacia una solución positiva durante estos últimos años. La firma de los acuerdos de paz en Guatemala y la voluntad política declarada de integrar a los refugiados guatemaltecos que deseaban permanecer en México (medida decretada por el Presidente Zedillo), permitieron dar por finalizado en julio de 1999 el proceso de repatriación y marcar un final para el exilio guatemalteco en México.

Más de 40.000 refugiados regresaron a Guatemala, mientras que 23.000 optaron por la integración definitiva en México [5].

[5] Alrededor de 2.300 en el Estado de Quintana Roo, 9.200 en el Estado de Campeche y 12.400 en el Estado de Chiapas. Conviene precisar que más del 50 % de ellos son niños nacidos en territorio mexicano y, en consecuencia, con el derecho a optar por esta nacionalidad una vez alcancen la mayoría de edad.

En Chiapas, la delicada situación política y la reticencia de las autoridades nacionales a la intervención exterior llevaron a la Comisión a mantener una actitud prudente, prosiguiendo los programas de generación de insumos económicos y preparación para el regreso de los refugiados guatemaltecos. La atención a los desplazados mexicanos del conflicto zapatista sigue correspondiendo estrictamente a la asistencia humanitaria.

1.2.3. Nicaragua

Nicaragua es a un tiempo el país en el que antes se logró resolver el conflicto y en el que el importe y el nivel de los compromisos de esta línea presupuestaria han sido más elevados (en 1997 y 1998).

Las intervenciones se realizaron esencialmente en la parte septentrional del país, que antes había sido escenario de conflicto, y en el que las ayudas de asistencia y luego de apoyo a la autosuficiencia permitieron crear las condiciones necesarias para la reconciliación y la rehabilitación [6].

[6] Los 9 proyectos similares coejecutados por la Comisión y el Gobierno de Nicaragua (a través sucesivamente del PRRN, del MAS y por último del IDR) representan, sumando los distintos importes, un compromiso comunitario total de aproximadamente 40 millones de euros.

Diez años después de la firma de los acuerdos de paz y después de dos alternancias políticas, Nicaragua se comprometió con determinación en la vía de la normalización política. La permanencia de pequeños grupos armados justificó el mantenimiento de una atención especial.

1.2.4. El Salvador

El largo proceso de reconciliación nacional y democratización emprendido desde la firma de los acuerdos de paz en enero de 1992 se ha consolidado durante estos últimos años.

No obstante, la integración definitiva de las poblaciones desarraigadas en este país chocó con la lentitud del registro de la propiedad de las tierras, el problema de la transferencia de la infraestructura social y productiva de los «asentamientos humanos» (centros de instalación de las poblaciones) en los departamentos de Morazán y Chalatenango, y la deuda agraria, que justificaba la ejecución de proyectos financiados por el Reglamento relativo a las poblaciones desarraigadas.

1.2.5. Honduras

En 1992, el Tribunal Internacional de Justicia de La Haya dictó sentencia sobre el desacuerdo relativo a la zona fronteriza entre Honduras y El Salvador, comúnmente conocida bajo el nombre de "Bolsones", confiriendo la soberanía sobre este territorio a Honduras.

Esta zona de litigio entre los dos Estados fue escenario del conflicto armado salvadoreño y alberga a aproximadamente 4.000 personas de origen salvadoreño y ex-combatientes del FMLN. La Comisión ha puesto en marcha a partir de 1994 un proyecto destinado a favorecer la autosuficiencia y la transición institucional en buenas condiciones.

En 1998, resultó necesario completar esta primera intervención mediante una nueva fase de apoyo a la producción, a la industrialización y a la mejora de las infraestructuras básicas, respetando al mismo tiempo el medio ambiente especialmente frágil de la zona.

2. APLICACIÓN DE LA AYUDA A LAS POBLACIONES DESARRAIGADAS

2.1. Líneas directrices

La Comisión seleccionó las orientaciones siguientes para la aplicación de los programas de cara a la realización de este instrumento entre 1997 y 1999, teniendo en cuenta que la situación de las poblaciones desarraigadas en Asia y América Latina se caracteriza por una gran diversidad.

a) Una serie de países que salían de una larga crisis vivieron procesos de paz que permitieron a un gran número de refugiados regresar a sus países de origen. Es el caso de Nicaragua, El Salvador, Guatemala, Vietnam, Camboya y Laos. En estos casos, las actividades, en el marco de la línea presupuestaria, se concentran esencialmente en la reinserción duradera de los desarraigados, lo que se realiza al mismo tiempo que una estrategia de rehabilitación, desarrollo y cooperación con los Gobiernos interesados. La asistencia a las poblaciones desarraigadas se sitúa en el marco del refuerzo del proceso de paz ya iniciado, el estímulo de los sectores productivos, la creación de empleos y rentas y la reactivación de los servicios sociales.

b) Por otra parte, una serie de países aún siguen viéndose afectados por guerras civiles, sin contar los casos de violación de los derechos humanos y el temor a perder su identidad cultural, como es el caso de Sri Lanka, Birmania / Myanmar y Afganistán, donde el objetivo consiste en disminuir los efectos negativos del conflicto favoreciendo acciones con un efecto estabilizador.

Además, en algunos países, la marginalización de los grupos de poblaciones minoritarios ha provocado diversos desplazamientos. Este es el caso, entre otros, de los butaneses en Nepal, de los chakmas en Bangladesh y de los rohingyas, Mi y Karen en Birmania. Estas situaciones requieren una especial atención.

2.1.1. Asia

En Asia, las acciones financiadas se definieron [7] en función de los imperativos concretos que se imponían in situ, a menudo fluctuantes, como consecuencia de la prolongada estancia en los campos, la repatriación, la reinstalación y la reintegración. Se establecieron las siguientes fases:

[7] En Asia, las orientaciones generales para las actividades aplicadas en el marco de la línea presupuestaria B7 -212 fueron aprobadas por el Comité ALA en abril para el año 1998 y en el mismo mes para el año de 1999 (línea presupuestaria B7 -302)

i) Preparación para la repatriación, con especial atención a los programas de formación profesional, lo que permitirá a los refugiados preparar el regreso, adquirir un oficio siempre valioso de cara a la reintegración en su país de origen e insertarse temporalmente en el proceso económico del país de acogida. Se hace hincapié asimismo en los servicios de salud, orientados hacia la salud maternal e infantil, y la educación básica;

ii) Asistencia a la repatriación con apoyo al transporte tanto de los refugiados, como de sus bienes y su ganado, además de la puesta a disposición del material de instalación básico;

iii) Programa de reinserción en el país de origen, teniendo como objetivo la reinserción en el tejido socioeconómico de las poblaciones desarraigadas, con suministro de agua, recuperación de un sistema productivo duradero, rehabilitación de la infraestructura básica (escuelas, pozos, canales de riego, carreteras secundarias), distribución de semillas, concesión de créditos para aumentar la renta, reactivación de los servicios de salud básicos y educación, y, por último, programas de formación profesional y divulgación.

En la medida de lo posible, se dará prioridad a los grupos más vulnerables: las viudas, las familias sin ingresos, las madres, los niños y los minusválidos.

2.1.2. América Latina

Desde 1984 [8] , en paralelo a los esfuerzos de apoyo al diálogo político y a la pacificación a través del «Diálogo de San José» [9], la Comisión Europea ha contribuido de manera significativa a la asistencia y a la autosuficiencia de las poblaciones desarraigadas por los conflictos armados en América Latina.

[8] Creación, por iniciativa del Parlamento Europeo, de la línea presupuestaria « ayuda a la autosuficiencia de los refugiados, desplazados y repatriados en los PVD/ALA »

[9] El Diálogo de San José constituye un proceso ejemplar de concertación y cooperación política y económica para la restauración de la paz y la democracia y, una vez alcanzadas, para promover un desarrollo más justo y duradero en un contexto de integración regional.

Más concretamente, a partir de 1989 y en paralelo al «Acuerdo de Esquípulas II» [10] y en el marco del «Conferencia Internacional sobre los Refugiados Centromericanos - CIREFCA» [11], las intervenciones comunitarias en este ámbito se intensificaron notablemente en Centroamérica (2 millones de beneficiarios con una contribución global de alrededor 150 millones de euros).

[10] Iniciativa de Plan de paz suscrita en 1987 por los cinco Jefes de Estado de Centroamérica, bajo el impulso del Presidente costarricense O. Arias, Premio Nobel de la Paz.

[11] Proceso iniciado en 1989 por el ACNUR y el PNUD que reunió, cuando aún estaban en conflicto, a los dirigentes de los Estados Centroamericanos así como de la Comunidad internacional y de la sociedad civil, para encontrar una solución concreta a los problemas de los desplazamientos de población que afectaban a la región. El plan de acción se benefició, durante cinco años, de una contribución de cerca de 450 millones de euros aportados principalmente por la Comisión y los Estados miembros.

Durante este período, la Comisión ha apoyado intervenciones localizadas, destinadas a la reconstrucción del tejido social y a la reactivación de las economías especialmente desfavorecidas de las antiguas zonas de conflicto.

A partir de una asistencia directa a las poblaciones afectadas por los conflictos, el programa comunitario consiguió evolucionar poco a poco, en el contexto de la pacificación de los últimos años, hacia acciones orientadas a la autosuficiencia y la reinserción socioeconómica, favoreciendo al mismo tiempo una amplia concertación entre los grupos sociales.

Entre 1997 y 1999, se dio prioridad, por una parte, al proceso de paz guatemalteco, el más reciente y probablemente el más complejo [12], y, por otra parte, a la reconciliación y los procesos de desarrollo socioeconómico iniciados en El Salvador y Nicaragua.

[12] Declaración conjunta suscrita el 6 de junio de 1997 por el canciller E. Stein y el Vicepresidente Marín.

Esta delicada tarea se inscribió en un contexto difícil, ya que los países de Centroamérica siguen siendo víctimas de graves dificultades estructurales.

El contenido de la ayuda se centró en la consolidación de los esfuerzos desarrollados durante los diez años anteriores, adoptando al mismo tiempo una dimensión más regional, más global, que contrasta con las intervenciones específicas realizadas anteriormente.

La estrategia de intervención se definió según los siguientes ejes:

* Favorecer la capitalización, consolidación y «globalización » de las acciones realizadas durante los años anteriores en el sector de los servicios sociales básicos (sanidad y educación), con el fin de ultimarlas en las mejores condiciones y garantizar la transferencia de las responsabilidades a las instituciones nacionales competentes.

* Promover la reactivación económica a través del asesoramiento técnico, el crédito supervisado [13], la diversificación agrícola, la organización, la creación de empleos no agrícolas y, básicamente, el desarrollo de las capacidades comerciales con los beneficiarios. En este ámbito, se dio prioridad a los grupos más vulnerables, como las viudas, los minusválidos de guerra, etc.

[13] El "fondo de crédito" se fue poco a poco imponiendo como una herramienta metodológica esencial en el marco de los proyectos, permitiendo no sólo multiplicar los efectos positivos de los fondos disponibles sino también promover en los beneficiarios la "cultura" del crédito que abre así la vía para pasar de la asistencia al desarrollo económico.

* Garantizar un enfoque territorial, extendiendo los beneficios de esta línea, más allá de sus beneficiarios tradicionales, a las poblaciones vecinas o de recepción que viven en condiciones de marginalidad a veces críticas y que no pueden excluirse de la dinámica de desarrollo que se pretende impulsar.

2.2. Aplicación

2.2.1. Justificación de la variedad de las acciones

El análisis de la eficacia de las acciones financiadas debe tener en cuenta los objetivos expuestos en las disposiciones del Reglamento así como el contexto operativo, a menudo complejo, en el cual se ejecutaron.

Como se indica más arriba, la Comisión financió acciones en países en los que persisten conflictos internos, donde continúa la marginalización política y económica, y en los que la reconciliación nacional permitió la repatriación y la reinserción definitiva. Estas circunstancias coexisten en formas variables y en diferentes grados. Exigen, por lo tanto, estrategias, políticas y respuestas técnicas adaptadas. La ejecución de los proyectos en este contexto requiere también medidas y respuestas particulares a situaciones que no son comunes.

El éxito en la realización de los proyectos está condicionado en gran medida, pero no solamente, por el grado de enfrentamiento y el proceso de reconciliación nacional. Del mismo modo, la amplitud de los efectos devastadores tanto económicos como sociales sobre el país constituyen un factor importante.

Durante el período 1997-1999, los proyectos comprometidos reflejaron la diversidad de los problemas de las personas desarraigados en Asia y América Latina.

2.2.2. Los medios disponibles

En el conjunto de los tres años que abarca este informe, los créditos presupuestarios para las dos regiones se reunieron, durante los dos primeros años, en una única línea (B7-2120), que en 1999 fue dividida por la autoridad presupuestaria en dos líneas: B7-3020 para Asia y B7 -3120 para América Latina.

a) Los compromisos

A continuación se presentan los compromisos distribuidos por región:

>SITIO PARA UN CUADRO>

En conjunto, el nivel de compromiso fue muy elevado (casi el 90%) con una caída en 1998 en el caso de América Latina y en 1999 en el caso de Asia. En 1997 y en 1998, la Comisión procedió a la asignación regional. En 1999, la autoridad presupuestaria dividió la línea y conservó el mismo importe de las asignaciones.

La asignación de los fondos entre las dos regiones muestra una proporción importante concedida a la ayuda a América Latina. La Comisión consideró que la ayuda comunitaria podía contribuir al proceso de pacificación en la región. Estos esfuerzos contribuyeron a la reinserción de las poblaciones desarraigadas en el tejido económico y social. A tal efecto, la Comisión no propuso una nueva asignación para América Latina con cargo al presupuesto 2000. En Asia, los conflictos dificultan las intervenciones en el ámbito de la autosuficiencia.

Si tenemos sólo en cuenta a las poblaciones afectadas, América Latina recibió una dotación mucho más importante. Sin embargo, en Asia, la intervención comunitaria (debido a la persistencia de los conflictos) ayudó a las poblaciones a sobrevivir y a preparar su regreso aún lejano. En Centroamérica, las aportaciones podrían ser determinantes para una solución definitiva al problema en el marco del nuevo reparto político.

b) Los pagos

>SITIO PARA UN CUADRO>

* al 7 enero del 2000 ** Los contratos no han sido firmados el 15 de febrero del 2000

c) Las acciones financiadas

El número de acciones financiadas durante el período asciende a 111 (67 en Asia y 44 en América Latina), con una subvención media de 1.433.200 EUR por proyecto. Por regiones, la subvención media fue más importante en Asia (1.542.252 EUR) que en América Latina (1.290.000 EUR), debido a unas necesidades y condiciones diferentes.

Por ejercicio presupuestario, el número de acciones fue el siguiente:

>SITIO PARA UN CUADRO>

Cada una de las acciones, de las que aún se sigue ejecutando un número importante al persistir las mismas necesidades, constituye la continuación de proyectos anteriormente financiados. Por otra parte, cada una de ellas se ha traducido en un contrato o un convenio de financiación con el socio encargado de la aplicación. La firma de los contratos para el ejercicio 1998 se vio retrasada debido a la reorganización de los servicios RELEX y a la introducción de unos procedimientos más vinculantes en la redacción de estos contratos y no pudo concluirse antes del verano de 1999.

Esto, por lo tanto, provocó un retraso en la firma de los contratos relativos al ejercicio de 1999 que sólo estuvieron listos a finales del año. Su firma se retrasó aún hasta marzo de 2000 debido a la necesidad de comprobar si la Comisión estaba habilitada para firmar tras la expiración del Reglamento (CE) n°443/97 el 31 de diciembre de 1999.

2.2.3. Modalidades de los contratos

Las condiciones de financiación se adaptaron a una ayuda destinada a promover a medio plazo la viabilidad del proyecto. Los contratos de subvención tuvieron una duración de uno a tres años.

Se buscó la cofinanciación (tanto en especie como en efectivo) entre los socios y, en su caso, las comunidades beneficiarias. Esta contribución ha sido solicitada dentro de los límites de las posibilidades de los socios afectados y en función de la naturaleza de cada acción. La contribución comunitaria a los contratos de subvención se sitúa generalmente entre el 75 % y el 100 %.

Con el fin de facilitar la gestión de los contratos, se decidió agrupar varios proyectos en 1998 bajo los auspicios del ACNUR o en un consorcio de ONG con un responsable signatario del contrato. Esta estrategia ha dado como resultado en Asia la creación de dos consorcios de ONG y de un importante Convenio de financiación con el ACNUR. Así pues, el número de proyectos financiados en 1999 disminuyó de manera sustancial (de 68 contratos en 1997 a 14 contratos en 1999).

2.2.4. Los sectores de actividad por región

a) Asia

En Asia, el acento principal se concedió a la ayuda a la reinserción (dos tercios de los compromisos), aunque se haya mantenido la ayuda a la repatriación y a los refugiados en el exilio. Esto se explica también por la disminución de los flujos de llegada y salida de los refugiados. Los movimientos de repatriación persisten, pero a unos niveles modestos. A este respecto, Afganistán ha absorbido una gran parte del presupuesto durante el período 1997-99. [14]

[14] Véase SEC (2000) 934 - 30/05/2000

La ayuda de la Comisión se concentró en acciones geográficamente limitadas, lo que permite contribuir al proceso de reinserción (la retirada de minas, la rehabilitación agrícola y los programas sociales). En el caso de Afganistán, se amplió el campo de acción y la amplitud de la ayuda, ya que era posible el acceso a grandes partes del país gracias a la concentración de las operaciones militares en una línea de frente estable. No obstante, las dificultades políticas y de seguridad impusieron algunas restricciones. A pesar de ello, se llevaron a cabo algunas intervenciones convenientes a nivel local en la mayoría de las regiones de Afganistán con numerosos repatriados.

La Comisión apoyó las acciones (realizadas principalmente por el ACNUR) que promovían los derechos específicos de los refugiados y repatriados (la protección, la amnistía, los derechos de propiedad) y financió acciones destinadas a proteger los derechos humanos de las poblaciones beneficiarias y, en particular, las necesidades primarias como la comida, el agua, el hogar y el acceso a los servicios sanitarios y a la educación. Las operaciones financiadas incluyeron acciones en relación con las minas (la remoción de minas y la sensibilización), los problemas de la diferencia de trato por razón de sexo y el apoyo al derecho de la propiedad.

b) América Latina

La ayuda se destinó a la vez a los refugiados, desplazados internos, repatriados así como a las comunidades de acogida. Se concedió especial importancia a la reconciliación y a la construcción de la paz. Cuando correspondía, los proyectos fueron evaluados en relación con su contribución a la prevención de los conflictos. Se tuvo especialmente en cuenta el equilibrio étnico y político.

El enfoque participativo desempeñó un papel relevante en todo el ciclo del proyecto como orientación estratégica clave en la promoción de la reconciliación y de la paz. Se trata también de un elemento técnico esencial en la concepción del proyecto y su viabilidad. Conviene sin embargo tener en cuenta que las condiciones de seguridad, la actitud de las autoridades locales, los obstáculos culturales y sociales no siempre favorecen la aplicación de tal enfoque. El acceso a las poblaciones que sufrieron conflictos violentos, la opresión política así como el desplazamiento, puede ser una tarea delicada.

Durante el período 1997-1999, las acciones financiadas se refirieron a intervenciones en sectores horizontales (minas, agua potable y educación) y acciones de rehabilitación del sector (agricultura, organización comunitaria y ayuda social). Esto se pone de manifiesto en el desglose por sectores de intervención.

2.2.5. Los Socios

Los proyectos son aplicados por socios que poseen las capacidades operativas y de gestión así como un buen conocimiento del terreno.

a) Las ONG europeas y locales son los socios privilegiados debido a sus conocimientos específicos de las necesidades de las poblaciones beneficiarias y su capacidad de suministrar la ayuda en circunstancias difíciles, sin el acuerdo de las autoridades y del poder militar así como en condiciones en las que la seguridad no está garantizada completamente. Desempeñan un papel importante en la respuesta a las necesidades prioritarias de estos últimos.

b) El ACNUR, debido a su mandato internacional de protección de los refugiados, es también un socio privilegiado. Así pues, se le escoge para acciones específicas para las cuales no hay otro participante, o para acciones complementarias a las aplicadas por otros socios europeos o locales.

En casos excepcionales, la ejecución correspondió a otras organizaciones internacionales como el UNOCHA.

c) El Gobierno de acogida, sobre todo en América Latina. Los proyectos se realizan sobre la base de un Convenio de Financiación firmado con el Gobierno del país beneficiario o el país de acogida. En este caso, se trata de la Unidad de Gestión del Programa (UGP), compuesta por un codirector europeo y un codirector nacional responsables de la realización de las actividades.

La selección de los socios se efectuó ateniéndose al contexto con el fin de financiar a los socios más adaptados y más fiables en cada país o región:

i) Asia

En Afganistán, en ausencia de contrapartida gubernamental, la financiación de las ONG internacionales y nacionales resultó la solución idónea. Se financió asimismo a algunos organismos de las Naciones Unidas que habían trabajado con éxito en sectores como la agricultura y la remoción de minas.

ii) América Latina

El nuevo reparto político en Centroamérica ha justificado una participación importante de los Gobiernos incluyendo al mismo tiempo a las ONG (y sus acciones durante los años de conflicto) y garantizando una participación efectiva de los beneficiarios y otros sectores de la sociedad civil.

En este sentido, la ayuda a Centroamérica trata ahora de centrarse en un número mucho más reducido de proyectos, más integrados, y cuyas estructuras de ejecución garantizan a la vez la responsabilización del Gobierno, la participación directa de los beneficiarios en las fases de concepción, programación y ejecución así como el refuerzo de los espacios de concertación.

2.3. Coordinación

2.3.1. Coordinación interna

Con el fin de mejorar la coherencia y la sinergia potencial con otros instrumentos de ayuda de la Comisión (en particular, la ayuda alimentaria y la seguridad alimentaria así como la ayuda humanitaria de urgencia), se formuló una definición común entre los distintos servicios de la Comisión [15]. Este método fue completado por intercambios interservicios in situ (Oficina de Coordinación / Delegaciones) y en la sede. Por otra parte, la consulta de todos los servicios de la Comisión afectados por la ayuda a las poblaciones desarraigadas se lleva cabo mediante los mecanismos del grupo permanente interservicios (PISG) presidido por ECHO y en el cual participan las distintas Direcciones Generales interesadas. En Afganistán, se ha elaborado una estrategia común.

[15] COM(96)153 Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la conexión entre la urgencia, la rehabilitación y el desarrollo (LRRD).

2.3.2. Coordinación con otros donantes

La Comisión ha llevado a cabo reuniones de coordinación y ha sido un participante activo en numerosos foros de coordinación de la ayuda a las personas desarraigadas. Esta coordinación se ha realizado a dos niveles:

- nacional: coordinación entre la Comisión, los Estados miembros y otros proveedores de fondos internacionales (ONU)

- internacional: coordinación en el marco del « Afghan Support Group», creado por iniciativa del Ministro neerlandés de Desarrollo, el Sr. Pronk. Agrupa a los principales proveedores de fondos internacionales para Afganistán y se reúne dos veces al año desde abril de 1997.

2.4. Seguimiento y gestión de las acciones por la Comisión

La elaboración y la gestión de los programas y proyectos cumplieron las disposiciones del artículo 9 del Reglamento (evaluación de los proyectos, procedimientos financieros y adjudicación de contratos). La Comisión se atuvo a los procedimientos para comprometer proyectos con un presupuesto superior a 2 millones de euros (tal como se indica en el apartado 3 del artículo 9 del Reglamento), sometiéndolos al dictamen del Comité Asia y América Latina (ALA)

2.4.1. Seguimiento y evaluación

Los servicios de la Comisión, tanto en la sede como en las delegaciones de la Comisión, realizan el control de los proyectos. Además, con el fin de garantizar un seguimiento técnico de los proyectos, se mantuvo o se han abierto tres oficinas de coordinación técnica situadas en Peshawar, Pakistán (control de los proyectos en Afganistán, Pakistán e Irán) en Guatemala y en El Salvador (control de los proyectos en Centroamérica). Estas oficinas tienen por objeto efectuar controles regulares in situ de los proyectos en curso de realización y ayudar a los servicios de la Comisión a definir las acciones que deben llevarse a cabo.

En Pakistán, la Oficina de coordinación técnica encargada del seguimiento técnico de los proyectos fue financiada con un importe de 810 000 euros durante un período de tres años (julio de 1997 a julio de 2000) con el fin de llevar a cabo su misión [16]. En América Latina, las dos oficinas firmaron un contrato en 1998 por un importe de 1.990.000 Euros y una duración de dos años que expira el 31/12/2000 [17].

[16] Está formado por un ayudante técnico europeo y un equipo local de apoyo de 10 personas

[17] Están formados por dos ayudantes técnicos europeos y de un equipo local de apoyo de 10 personas.

2.4.2. Revisión de los proyectos por la Comisión.

a) Asia

En julio de 1997, se efectuó una misión conjunta DG-IB / ECHO para evaluar la ayuda concedida a Sri Lanka. El informe constata que los proyectos comunitarios respondieron, en su gran mayoría, a las necesidades de las poblaciones beneficiarias y se aplicaron eficazmente.

En el mes de marzo de 1998 la DG-IB y ECHO llevaron a cabo una revisión conjunta del programa ACNUR para la asistencia de los repatriados rohingyas en Birmania y de los refugiados rohingyas en Bangladesh (Cox 's Bazaar).

En Bangladesh, esta misión destacó los resultados generalmente positivos de las acciones realizadas, pero sobre todo la necesidad que tiene el ACNUR de seguir estando presente en la región y ejercer intensamente su tarea de protección de las poblaciones rohingyas, pese a que la intención inicial de esta institución era retirarse. En Birmania, el apoyo de la Comisión al programa de repatriación aplicado por el ACNUR contribuyó al regreso de la población Rohingyas desde Bangladesh.

En abril y junio de 1997 [18] se realizó una misión conjunta CE/ SIDA relativa a los proyectos financiados por la Comisión y realizada por «El Comité sueco para Afganistán» (proyecto n° B7 -2120/97/707) [19], en particular en los ámbitos de la educación y la salud. La misión destaca la calidad de las actividades en un medio ambiente difícil (inestabilidad política, ausencia de Gobierno) pero observa una cobertura geográfica demasiado ambiciosa de las operaciones debido a las presiones locales.

[18] Informe de misión de junio de 1997 realizado por los Sres. Luxen, Pehrsson, Ûstrûm

[19] Véase SEC (2000) 934 - 30/05/2000

b) América Latina

Misiones regulares (dos veces al año) efectuadas por el funcionario responsable del programa en la Sede de la Comisión (DG RELEX) así como, desde la creación del S.C.R., por el funcionario de este servicio encargado de la ejecución de los programas, han permitido un seguimiento regular de las acciones aplicadas, incluso por medio de visitas sobre el terreno.

2.5. Revisión de las acciones incluida una evaluación realizada por expertos externos

i) Asia

a) La misión externa realizada en 1998 se centra en los resultados del programa del «Fondo de asistencia a los repatriados laosianos procedentes de Tailandia» aplicado por el Gobierno laosiano con la colaboración de una asistencia técnica europea. Los expertos concluyeron que el programa no había logrado en general su objetivo de reinserción económica de los repatriados y no había conseguido ser un instrumento efectivo que permita reforzar la capacidad de las autoridades provinciales para efectuar la reintegración de los repatriados [20]. Sin embargo, en términos de reintegración social, el programa contribuyó a responder a las necesidades urgentes de los repatriados procedentes de Tailandia y permitió establecer un consenso entre las autoridades sobre la repatriación de los refugiados.

[20] Informe de diciembre de 1998 redactado por el equipo de expertos compuesto por los Sres. Recter, Lothe, Olding y la Sra. Chamtamh

b) Revisión de las acciones y estudio de las necesidades en la asistencia a los refugiados, repatriados y desplazados internos en Sri Lanka en junio y julio de 1997 [21] .

[21] Misión del Sr. John Wilding

c) En noviembre de 1997, se procedió a la evaluación del programa financiado por la DGIB y aplicado por la ONG "Danish Committee for AID to Afghan Refugees" (DACAAR). El informe constata la alta calidad técnica de los proyectos y aprecia los esfuerzos de la DACAAR para desarrollar un enfoque integrado en el sector agrícola y propone proseguir con una nueva fase del proyecto [22].

[22] Informe de julio de 1998 redactado por el experto, el Sr. Glensvig

d) En noviembre de 1997, se realizó una misión de estudio en la región oriental de Afganistán para evaluar el impacto de los programas financiados por la Comisión, definir las necesidades y seleccionar las prioridades estratégicas y sectoriales para el futuro. La conclusión principal del informe de la misión destaca la importancia de la ayuda concedida a un país que sufre una inseguridad política crónica. Constata el efecto positivo directo de la contribución de la Comisión sobre la reanudación de las actividades en las regiones beneficiarias, especialmente en los sectores de la retirada de minas, la agricultura, el riego y la rehabilitación. El informe propone una presencia fuerte y unificada de las tareas de gestión en Afganistán con el fin de que mejore el impacto y la visibilidad de las actividades comunitarias [23] .

[23] Informe de misión de enero de 1998 redactado por los Sres. MacCall y Wilding

e) Además, durante el período 1997-1999, otras acciones han sido revisadas por expertos independientes con cargo al presupuesto del proyecto. [24] Por lo que se refiere a los proyectos aprobados en 1998 y firmados en el transcurso del año 1999, los ejercicios de evaluación tendrán lugar en el 2000.

[24] Proyectos AFG / B7 -2120/ 1B /97/0319, AFG / B7 -2120/ 1B /97/0174, AFG / B7 -2120/ 1B /97/0625, AFG / B7 -2120/ 1B /97/0324-Véase SEC (2000) 934 - 30/05/2000

ii) América Latina

El seguimiento de las acciones correspondió en todo momento a los dos expertos independientes encargados de la coordinación in situ bajo el control de las respectivas delegaciones de la Comisión.

Por otra parte, se realizó una evaluación externa independiente del "Proyecto de apoyo a la integración definitiva de los refugiados guatemaltecos en los Estados de Campeche y Quintana Roo, México" antes de someter al dictamen del Comité ALA la continuación de las actividades a través de una fase II en el Programa plurianual 2001-2004.

3. CONCLUSIONES PROVISIONALES

Las principales conclusiones que pueden obtenerse de los ejercicios 1997-1999 son las siguientes:

a) Los recursos financieros son suficientes para responder a las necesidades de las poblaciones desarraigadas;

b) Las realizaciones en Asia y América Latina se basan en la realidad de las necesidades y posibilidades de mejora de la situación;

c) El personal de la Comisión destinado a las tareas de ejecución de las acciones sigue siendo insuficiente, de ahí la utilización del asesoramiento externo, indispensable y eficaz en las fases de definición, control y evaluación;

d) Los cambios de estructura y procedimientos tuvieron un efecto sobre la gestión y dieron lugar a los retrasos ya mencionados en este informe.

Todo indica que la preparación y la gestión de numerosos contratos por la Comisión son tareas muy complejas. Este punto, además de la insuficiencia de personal destinado a estas tareas, la reestructuración interna de los servicios de la Comisión Europea durante el periodo de referencia y la introducción de nuevos procedimientos administrativos destinados a disminuir las dificultades inherentes al trabajo con las ONG y reducir la carga de trabajo durante las fases de pago y control financiero correspondiente (presentación de una garantía financiera por las ONG en el caso de proyectos que superen el millón de euros, formación de consorcios) han dificultado la ejecución.

Estos nuevos procedimientos han supuesto retrasos para terminar los contratos de proyectos financiados con cargo al presupuesto de 1998, así como numerosas solicitudes de cláusulas adicionales para los proyectos en curso, con el fin de adaptarlos a las nuevas circunstancias. Los contratos para los compromisos de 1998 no se firmaron hasta que se inició el segundo semestre del año 1999. Los contratos celebrados con cargo al presupuesto de 1999 se firmaron en marzo de 2000.

Por otra parte, esta línea presupuestaria permitió aportar una ayuda sustancial a las necesidades urgentes de las poblaciones desarraigadas en Asia y América Latina que no pueden estar cubierta por la ayuda humanitaria. La aplicación del Reglamento fue ampliamente positiva respecto al importe de los compromisos anuales y a los problemas de las personas desarraigadas. Las asignaciones presupuestarias reflejaron también tanto las dimensiones de la población y el contexto, como la importancia y la naturaleza de las necesidades. La concepción de los programas y la selección de los proyectos tuvieron en cuenta los factores y las causas determinantes de los problemas que deben solucionarse (la ayuda, la repatriación, la reinserción). Se tuvo en cuenta la naturaleza del conflicto, las políticas del Gobierno de acogida, el medio ambiente operativo, los órdenes de prioridad según los sectores y, finalmente, la capacidad de gestión y aplicación de los organismos socios. La complementariedad entre acciones reforzadas debería facilitar a un mismo tiempo la visión de la problemática y la gestión del programa así como las capacidades de absorción sobre el terreno. La prioridad se concedió a los beneficiarios y a la aplicación de los programas, lo que explica los retrasos en la presentación del informe de actividad.

En resumen, se respetó generalmente la conformidad con los artículos del Reglamento.