Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Comunicación de la Comisión 'Servicios financieros: establecimiento de un marco de actuación'"

(1999/C 209/10)

El 28 de enero de 1999, de conformidad con el apartado 3 del artículo 23 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social decidió elaborar un dictamen sobre la comunicación mencionada y crear un subcomité, encargado de preparar los trabajos en este asunto, de conformidad con lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 11 y en el apartado 1 del artículo 19 del Reglamento Interno.

El subcomité aprobó su dictamen el 20 de abril de 1999 (ponente: Sr. Burani).

En su 364o Pleno de los días 26 y 27 de mayo de 1999 (sesión del 26 de mayo) el Comité Económico y Social ha aprobado por unanimidad el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. El 28 de octubre de 1998 la Comisión presentó al Consejo y al Parlamento Europeo una Comunicación (COM(1998) 625 final) que traza un panorama de la actual situación de los mercados financieros europeos y propone un conjunto de iniciativas futuras encaminadas a reforzar la integración de los mercados en el plano europeo e internacional, así como su solidez, control y transparencia. El Comité Económico y Social -al que no se ha dirigido la Comunicación- toma nota de este documento y manifiesta su deseo de ofrecer con el presente dictamen una colaboración que, aunque no solicitada, espera contribuya a suscitar algunas reflexiones útiles.

1.2. Los comentarios que se presentan a continuación se limitan deliberadamente a los aspectos esenciales del documento de la Comisión; entrar en detalles habría requerido una cantidad de recursos y tiempo que probablemente no se justificaría, ya que por el momento el documento se encuentra en la fase preliminar de elaboración de las estrategias. Pero precisamente por esta razón es importante que queden claros los conceptos fundamentales en los que se basan las estrategias.

1.3. El Comité celebra que la Comisión haya redactado un documento de extrema claridad, que combina oportunamente la aportación de los profesionales con la de las autoridades nacionales, los usuarios y los consumidores; por tanto, el Comité manifiesta su acuerdo, en general, con los objetivos y planteamientos que deberán adoptarse en el futuro.

1.4. Los objetivos de la Comisión se resumen en seis puntos expuestos en la introducción de su documento, con especial énfasis en las estructuras legislativas, las barreras reglamentarias y fiscales residuales, la integración de los mercados e infraestructuras y la coordinación de los controles. El Comité recuerda que existe otra necesidad fundamental como telón de fondo, la de crear un sector financiero europeo fuerte, capaz de crear puestos de trabajo, ofrecer productos y servicios competitivos y transparentes, así como atraer inversiones de capital del exterior.

1.5. Esta observación -formulada por la propia Comisión, pero referida únicamente a la legislación cautelar(1)- debería valer también cuando se examinan iniciativas concretas; la necesidad de reforzar la posición competitiva de Europa en sus relaciones con el resto del mundo debería convertirse en una especie de benchmarking (evaluación comparativa). Esto no significa necesariamente -como se explicará en el cuerpo del presente documento- que las reglas del juego deban hacerse menos severas; más bien, en algunos casos, al contrario.

2. Unos instrumentos reguladores más sencillos y efectivos

2.1. En materia de legislación cautelar(2), la Comisión adopta una posición extremadamente crítica -compartida por el Comité- respecto de los procedimientos legislativos, demasiados lentos, farragosos y expuestos a la tentación de cada uno de dejar su "impronta personal". Los ejemplos que cita la Comisión son emblemáticos: una directiva que llega con 30 meses de retraso respecto de las iniciativas americanas, otra de 26 páginas que termina siendo de 79 páginas, son ejemplos de la falta de percepción por los legisladores de la necesidad de adoptar medidas oportunas para adaptar el mercado a la evolución del contexto internacional. Las normas cautelares son un tema extremadamente técnico y especializado; en casos de urgencia justificada no debería ser imposible que la Comisión recurra a procedimientos más ágiles, como el de la comitología. La adaptación a las normas del Banco de Pagos Internacionales (BPI) y la aprobación de las autoridades nacionales de control deberían ser garantías suficientes para la integración directa y rápida de las normas del Comité de Basilea en la legislación europea. La reglamentación del Comité de Basilea ya ofrece la posibilidad, en materia de riesgo de mercado, y en breve para los riesgos de crédito, de utilizar tanto el método estándar como los modelos internos válidos para las autoridades nacionales. Queda, por tanto, resuelto el problema que se planteaba sobre la aplicación de sus normas en todas las instituciones de crédito, independientemente de su tamaño, que justificaba un enfoque comunitario específico en el conjunto de las instituciones de crédito.

2.2. En el contexto más amplio de la legislación sobre proveedores de servicios financieros y sobre productos, la Comisión propone un enfoque distinto del adoptado en el pasado; ahora, las disposiciones legislativas deberán limitarse a las necesidades fundamentales, y ya no a los aspectos cuantitativos o cualitativos que, llegado el caso, podrían tratarse con procedimientos más ágiles y flexibles, como comunicaciones, recomendaciones o decisiones de la Comisión; estas últimas, y sólo éstas, mediante el recurso a las normas de comitología.

2.3. El Comité está de acuerdo en general con este enfoque, pero no puede dejar de manifestar cierta perplejidad. Cuanto más flexible es un norma, más se presta a ser interpretada en los distintos países en función del entorno y de las costumbres en cada uno de ellos, lo cual es, ciertamente, un aspecto positivo. El aspecto negativo es que cuanto mayor es el margen de acción e interpretación, mayor es el riesgo de que surjan normas divergentes; se corre entonces el riesgo de que se interpongan nuevos obstáculos a la integración de los mercados y se mantengan e incluso se intensifiquen ciertas disparidades en las condiciones de competencia.

2.4. En definitiva, pese a aceptar el enfoque de la Comisión, el Comité recomienda que cada iniciativa de "legislación ligera" se evalúe a la luz de sus posibles consecuencias prácticas: se deberá actuar con la máxima prudencia a fin de que la libertad de acción de los Estados miembros o de cada actor no se utilice para alterar las normas de competencia u obstaculizar la integración.

3. Sacar el máximo partido de las normas existentes(3)

3.1. La Comisión observa que las normas existentes podrían demostrar su validez si los Estados miembros diesen a la legislación comunitaria interpretaciones más claras y uniformes, incorporándolas con mayor celeridad a las legislaciones nacionales. Además, las autoridades de control podrían acordar entre sí soluciones no legislativas y de autorreglamentación para una mejor comprensión de los conceptos operativos. Las posibles discrepancias podrían eliminarse mediante comunicaciones interpretativas publicadas por la Comisión.

3.2. El Comité se declara de acuerdo con las observaciones y sugerencias de la Comisión; no obstante, observa que tras una década desde la entrada en vigor de la Segunda Directiva bancaria y de las demás normas fundamentales para el sistema, sigue existiendo la necesidad de armonizar, aclarar e interpretar y todavía queda mucho por hacer en aras de una auténtica globalización del mercado europeo. Se dirá con razón, que se trata de detalles y que, por lo general, la integración se ha realizado; sin embargo, las observaciones de la Comisión implican que la responsabilidad de una "verdadera" armonización (en el sentido de adopción de conceptos y enfoques uniformes) recae en los Estados miembros y en sus autoridades de control.

3.3. En cuanto a las normas de vigilancia, el Comité llama la atención de los Estados miembros sobre los costes que implicaría su deficiente armonización -que debería ampliarse, a nivel europeo, hasta los mínimos detalles(4)-. El control del país de origen no excluye, de hecho, que las autoridades del país de acogida puedan -o, mejor, deban- pedir información sobre la actividad de las sucursales existentes en el propio país; las informaciones requeridas difieren con frecuencia de país a país, implicando costes y complicaciones administrativas considerables.

4. La integración de los mercados al por mayor está a nuestro alcance(5)

4.1. La Comisión aborda el tema observando que la introducción del euro no constituye en sí misma un factor de integración de los mercados de capitales. La persistente fragmentación de los mercados depende de las barreras reguladoras administrativas y fiscales residuales, que son una de las causas del infradesarrollo de los mercados de algunos Estados miembros. Según la Comisión, la fragmentación representa un coste considerable para las empresas que no pueden aprovechar plenamente ciertos mecanismos de financiación, como la emisión de acciones u obligaciones; esta desventaja la padecen, en particular, las empresas nuevas innovadoras, sobre todo en lo tocante al capital riesgo.

4.2. El análisis de la situación es impecable y las soluciones propuestas son racionales; no obstante, el Comité desea referirse a las observaciones relativas al mercado americano, que se presenta como una especie de modelo de referencia. El documento de la Comisión(6) cita, como prueba del reducido desarrollo del mercado europeo de capitales, el dato de Europa donde los títulos de bajo riesgo (calificados por lo menos Aa2) constituyen el 70 % del mercado, frente al 30 % de los Estados Unidos. Si lo que se quiere con esto es significar que el mercado debería abrirse en mayor medida a las empresas de más riesgo, es preciso formular algunas observaciones sobre determinados conceptos de fondo considerados con frecuencia como inamovibles.

4.3. La situación europea (el 70 % de las emisiones calificadas por lo menos Aa2) indica que los criterios de admisión a la cotización son tan rígidos que sólo permiten el acceso al mercado a las empresas más fuertes. Por consiguiente, cabe acoger con satisfacción las medidas propuestas por la Comisión(7): reconocimiento mutuo de prospectos, financiación de nuevas empresas que no cotizan en bolsa, principios uniformes para la gobernación de las empresas, mayor transparencia de las cuentas, supresión de las restricciones a la inversión e igualdad de condiciones para productos financieros similares. Todo esto debería contribuir a que la posición tradicional del mercado europeo evolucione hacia estructuras menos dependientes del crédito bancario y más abiertas al riesgo. Por otro lado, deberá tenerse en cuenta que también el mercado tiene características diferentes: en Europa, en general, hay menos propensión al riesgo y, a veces, cierta resistencia a publicar informaciones detalladas.

4.3.1. Otro problema pendiente de solución se refiere a los aspectos fiscales: en general, el recurso al crédito permite a la empresa deducir los intereses del importe imponible, mientras que el aumento de capital comporta gastos añadidos, sobre todo, en materia de imposición de los beneficios. El sistema fiscal debería, pues, incentivar el recurso al mercado mobiliario como fuente de financiación.

4.4. En cuestión de riesgo, el Comité observa que la ampliación del mercado debe ir acompañada de medidas rigurosas de valoración de los títulos que deban ser admitidos a fin de evitar una excesiva disminución de su nivel cualitativo. Los inversores institucionales conocen bien las reglas del juego y saben aprovechar la información financiera: sus decisiones se basan en una evaluación profesional de riesgos y rendimientos. Más preocupante es la situación de los consumidores; de hecho, un conjunto cada vez mayor de pequeños inversores se ha dirigido hacia las inversiones en capital riesgo a causa de los bajos rendimientos del mercado de títulos de Estado y monetario; sin embargo, carecen de la experiencia necesaria para moverse en un entorno que, si por naturaleza ya es arriesgado, lo es aún más cuanto menor es la calificación de los valores que presenta el mercado. Es cierto que existen mecanismos (fondos de inversión) que diversifican y, por tanto, atenúan el riesgo en las relaciones entre consumidor e inversor, pero el riesgo global no disminuye, sino que solamente se transfiere y redistribuye en el conjunto del mercado.

4.5. El problema es de sobra conocido y huelga exponerlo de nuevo; se trata, en definitiva, de encontrar un equilibrio entre las necesidades de financiación del sector productivo y la protección del mercado en su conjunto. La cuestión de fondo es otra y afecta a una problemática mucho más amplia que cabe recordar aunque, en parte, se salga del tema concreto que aquí se examina; se trata de la dependencia de la financiación de las empresas europeas respecto de las americanas. La Comisión ha indicado datos significativos(8), según los cuales la dependencia es del 20 % en los Estados Unidos frente a un porcentaje en Europa que varía entre el 50 % en los Países Bajos y el 80 % en España, con una media en torno al 70 %.

4.6. El desnivel entre Europa y los Estados Unidos es demasiado grande para no ser significativo; en términos de eficacia empresarial un elevado índice de capital propio implica menos costes y mayor flexibilidad operativa, pero en términos de riesgo para los inversores significa, en general, mayores garantías. Las razones de estas diferencias son múltiples pero, en primer lugar, ponen en tela de juicio el considerable desnivel en la fiscalidad de las empresas; sin embargo, no es éste el contexto para ahondar en este tema. Pero, a propósito de los mercados mobiliarios, el Comité observa que considerar el americano como referencia o como punto de llegada sería inapropiado y peligroso. En primer lugar habría que responder a la pregunta de cuántas de las empresas en búsqueda de capital "fresco" tienen una calificación de salida al menos igual a Aa2. El modelo de financiación a través del mercado, aunque deseable, no constituye la panacea. Convendría señalar que el modelo europeo de financiación, que siempre ha privilegiado el crédito, ha permitido a largo plazo desarrollar el tejido de las PYME. Los bancos europeos también han desempeñado en el despegue económico de la zona europea una función impulsora que conviene recordar.

5. Los mercados al por menor de los Estados miembros no están todavía abiertos(9)

5.1. El documento de la Comisión traza un panorama de la situación del mercado al por menor de los productos y servicios financieros para las empresas y los consumidores, y observa que:

- la oferta transnacional se basa aún en gran medida en el establecimiento de sucursales o de filiales, mientras que la prestación de servicios sin establecimiento está aún poco desarrollada;

- los precios, a pesar de la introducción del euro, no han registrado todavía una convergencia; al contrario, varían sensiblemente entre un mercado nacional y otro.

5.2. Los objetivos que deberán alcanzarse para evitar estos inconvenientes serán principalmente, por un lado, la adopción de medidas destinadas a aumentar la competencia, de tal modo que los intermediarios compitan sobre la base de una autorización concedida por las autoridades de su país de origen, y, por otro, la protección del consumidor a fin de permitirle elegir de manera razonada, proporcionándole información sobre precios y calidad, así como protección adecuada y uniforme. No hay que olvidar, no obstante, que desde el punto de vista de los proveedores, la diversidad de normas dirigidas a proteger al consumidor se considera un obstáculo; la norma del "país de destino" crea a los proveedores incertidumbre y acarrea costes. El Comité considera que, a pesar de las dificultades señaladas en el punto 28 de la Comunicación de la Comisión, es necesario intensificar la armonización de las normas en defensa de los consumidores y sugiere que la Comisión incluya las acciones apropiadas en las medidas indicadas en el punto 33.

5.2.1. Asimismo, es necesario intervenir en el ámbito de los seguros. El consumidor deberá poder suscribir un seguro, de vida o no de vida, también en países distintos del propio. Los obstáculos persistentes están, en parte, justificados, pero otros se pueden eliminar mediante las medidas oportunas, no necesariamente de carácter legislativo.

5.3. Las otras medidas que propone la Comisión son coherentes con los objetivos y el Comité está de acuerdo en general. Sin embargo, considera necesario presentar algunas observaciones suplementarias a fin de contribuir a un análisis más claro del problema en su conjunto.

5.4. En primer lugar, existe confusión entre "productos financieros", "servicios bancarios" y "servicios financieros". Así, en el punto 21 del documento se habla, de hecho, de "servicios" y en el punto siguiente se habla de "productos", refiriéndose siempre al mismo tema. La diferencia es, sin embargo, sustancial: las tres categorías no tienen las mismas características y con frecuencia atienden a consideraciones diferentes.

5.5. Un "producto financiero" es aquél cuya propiedad adquiere el comprador: fondos de inversión, acciones, obligaciones; puede ser adquirido o vendido en el mercado libremente, y una vez pagado el precio cesa toda relación contractual con el vendedor. Un "servicio bancario", por el contrario, no se adquiere, sino que se paga un precio por su uso y, en general, comporta un riesgo para el vendedor; son ejemplos la tarjeta de crédito, el crédito al consumo o hipotecario y la misma cuenta corriente(10). Un "servicio financiero" se sitúa entre los dos: pensiones, ofertas de seguros de vida y similares se convierten con el tiempo en un producto tangible, pero son tan complejos que requieren -a veces indispensablemente- la consulta a un intermediario experto.

5.6. Así pues, los productos financieros pueden adquirirse y venderse del mismo modo que cualquier otro producto o servicio no financiero; el vendedor los ofrece en el mercado y está dispuesto a venderlos a quién esté dispuesto a pagar su precio, a condición de que esté debidamente identificado, en el marco de las normas que regulan el blanqueo de dinero. Como observa la Comisión en el punto 32 del documento, las nuevas tecnologías electrónicas (Internet) -así como la introducción del euro- darán un nuevo impulso a este mercado una vez se eliminen algunos obstáculos de carácter normativo y fiscal que siguen existiendo. La integración del mercado no comporta otros problemas de consideración.

5.7. Por lo que respecta a los servicios bancarios -que, en general, como se ha dicho, comportan un riesgo para el vendedor- las consideraciones son completamente diferentes. El vendedor debe conocer al propio cliente, no sólo porque antes de concluir el contrato debe poder evaluar el riesgo, sino también debido a una obligación concreta que imponen las leyes europeas y nacionales para la prevención del reciclaje de fondos. A este requisito previo se añade otro: la necesidad de controlar la evolución del riesgo en el tiempo.

5.8. La venta de los servicios financieros incluye frecuentemente un asesoramiento, proporcionado, en general, por un intermediario. En interés de los consumidores, es precisa una reglamentación armonizada sobre intermediarios, en cuyo defecto se obstaculizaría el desarrollo de un mercado único de los servicios financieros.

5.9. Las observaciones formuladas acerca de los productos y servicios bancarios implican, en general -sobre todo para el mercado de las pequeñas y medianas empresas, pero también para el de los particulares-, una continuidad de contactos y relaciones que, sin embargo, no se limitan exclusivamente a los aspectos patrimoniales, sino que incluyen la consulta, la prestación de servicios más o menos sofisticados y personalizados, etc. La complejidad de estas relaciones contribuye, a menudo de manera determinante, a la decisión de ofrecer servicios con el establecimiento de sucursales o filiales(11). Por tanto, la afirmación de la Comisión según la cual(12)"los intermediarios financieros se encuentran por lo general obligados a establecer filiales en otros Estados miembros por razones legales, fiscales o administrativas", se debería, por lo menos, reajustar o reconsiderar, a fin de tener en cuenta otras razones importantes.

5.10. La distinción presentada en los puntos anteriores debería contribuir a explicar ciertas razones de fondo, respondiendo a la observación de la Comisión de que(13)"es probable que tras la introducción del euro a los consumidores cada vez les cueste más comprender por qué no es posible comprar y vender servicios financieros a escala transfronteriza". El euro ha eliminado los riesgos y los gastos vinculados al cambio, ha facilitado la integración de los mercados, ha hecho posible la adquisición de productos financieros más allá de las fronteras; sin embargo, no puede modificar -como tampoco podrían hacerlo las medidas legales, fiscales o administrativas- las características de fondo del comercio de los servicios financieros.

5.11. Por lo que respecta a los precios de los productos y de los servicios bancarios, con especial énfasis en los servicios(14), el Comité desea formular algunas observaciones, esperando contribuir así a aclarar el debate entablado por la Comisión con los consumidores y las instituciones financieras. Estas consideraciones no entran, por el momento, en la evaluación de la falta de convergencia de los precios de los productos y servicios financieros observada por la Comisión -problema que afecta también a muchos otros sectores-, sino que, más bien, pretende ofrecer una base metodológica de análisis.

5.12. La comparación pura y simple de cada producto o servicio puede ser desorientadora; la oferta de cada institución financiera es muy variada y el consumidor tiene derecho a elegir los productos y servicios que más le convengan en términos de utilidad y precio. Por tanto, se crea un mercado de oferta y demanda por grupos de productos y servicios bancarios, no distinto del mercado de la gran distribución y del comercio en general; la elección del consumidor está determinada por una evaluación global de conveniencia y calidad(15). Por el contrario, y siempre por analogía con la gran distribución, por parte de la oferta el precio se fija a menudo con arreglo a cálculos de "crosss-selling", teniendo en cuenta la posible rentabilidad global de los productos y servicios ofrecidos.

5.13. De todo lo anterior cabe deducir que una metodología correcta de cálculo de la convergencia debería basarse en un estudio preliminar de las características de los distintos mercados, procediendo, pues, a la formación de "paquetes" comparables de los productos y servicios utilizados corrientemente en los distintos segmentos de mercado a nivel nacional. La comparación posterior del precio de dichos paquetes por bandas homogéneas de clientela en los distintos países permitiría una primera evaluación de las diferencias de precio. Por consiguiente, los resultados matemáticos deberían ir acompañados de análisis comparativos del riesgo objetivo (para tipo de producto) y del riesgo subjetivo (para tipo de clientela) y del valor (es decir, en términos de calidad del producto o del servicio).

5.14. Un enfoque del tipo indicado supra ofrecería datos más significativos, de los que podría deducirse la magnitud real de las divergencias del nivel de los precios en los distintos países. Con esa base, la Comisión podría contribuir útilmente a esclarecer el diálogo entre instituciones financieras y consumidores; éstos estarían por fin en condiciones de elegir con información, sin desorientarse por evaluaciones limitadas al precio de un producto o servicio particular. Como efecto subsiguiente, no exento de importancia, los resultados de análisis comparativos correctos contribuirían a fomentar una mayor competencia en el sector con disminuciones reales en el nivel general de los precios.

5.15. Teniendo en cuenta las observaciones de los puntos anteriores, el análisis de los obstáculos(16) que aún se interponen a la realización de un mercado completamente integrado merece la aprobación del Comité; igualmente, está de acuerdo con las líneas de acción propuestas, pero desea añadir algunas observaciones.

5.16. En materia de servicios y productos financieros, es fundamental el riesgo de crédito. Aunque la tarea sea muy difícil, es indispensable intentar armonizar la legislación sobre quiebras en Europa si se quiere responder a las preocupaciones tanto de los consumidores como de los profesionales

5.17. En el ámbito de la convergencia de las normas de protección del consumidor sobre servicios financieros, la Comisión evoca la necesidad de una interpretación común de la distinción entre usuarios profesionales y no profesionales(17), subrayando que los inversores profesionales, ciertamente, no tienen necesidad del mismo nivel de protección concedido a los consumidores. A pesar de la distinción ya codificada por la Comisión en la legislación, puede subsistir aún alguna duda de interpretación. El Comité considera que, por lo que se refiere a los usuarios no profesionales, deberá considerarse la posibilidad de limitar la protección a importes elevados no sin límites. Un inversor particular de, por ejemplo, un millón de euros, entra ciertamente en la categoría de los usuarios no profesionales, pero la importancia de la cifra de que dispone hace suponer que éste está -debe estar- bien al corriente de las normas y riesgos del mismo modo que un inversor profesional: brindarle una protección como "consumidor" significaría que recaerían en los "verdaderos" consumidores los costes que la empresa financiera debe asumir para hacer frente al riesgo general. Por tanto, debería fijarse un "techo" por encima del cual no pueda exigirse la protección concedida a los consumidores "normales" (naturalmente, se mantendrían las garantías contractuales y jurídicas). A fin de evitar casos como los observados por el Comité durante el examen del documento de la Comisión, que provocan cierta perplejidad en el plano jurídico, la solución más simple podría consistir en no variar la definición de "consumidor" ni las normas que lo protegen, sino establecer que las normas mismas se apliquen únicamente hasta un importe determinado.

5.18. En el documento de la Comisión se menciona la necesidad de proteger a los consumidores que recurran a ofertas en Internet. A este respecto, la Comisión señala(18) que "los consumidores que entren en los sitios de Internet de prestadores de servicios financieros de otro Estado miembro tendrán que aceptar que dichos sitios están configurados y gestionados de conformidad con la legislación de dicho país". El modo condicional usado en la versión italiana [en la versión española se utiliza el futuro (N. del t.)] suscita algunas dudas. Un consumidor que accede a Internet no es necesariamente una persona al corriente de todas las normas que regulan este ámbito; el hecho de que la utilización de los servicios (o, mejor, de los productos) financieros, solicitados por un consumidor en Internet esté regulado por las leyes del Estado miembro de origen, debería constar obligatoriamente en el intercambio de mensajes relativos a productos y servicios, no sólo financieros. Esta condición es necesaria para una completa información del consumidor.

6. Cooperación entre las autoridades de regulación y de supervisión en aras de la estabilidad financiera(19)

6.1. La Comisión presenta un extenso análisis de la situación actual de los mercados financieros europeos(20): la globalización, la creación de grupos financieros transnacionales, la creciente dificultad para delimitar los distintos sectores, la tendencia a encomendar actividades financieras a entidades externas, todo contribuye a crear un ambiente complejo; el cometido de las autoridades supervisoras y de la autoridad monetaria, esta última responsable de la gestión de la liquidez del sistema, es cada vez más difícil. Una solución sería reforzar la cooperación dentro de los organismos de enlace creados por los propios supervisores, y entre éstos y la Comisión, por lo demás debidamente asesorada por los distintos comités(21) creados por ésta.

6.2. A nivel mundial(22), el panorama resulta más bien preocupante. Los recientes acontecimientos ponen de manifiesto la necesidad de una cooperación más activa entre autoridades nacionales y de mejores sistemas reglamentarios y de control. Estos temas -unidos a la petición de fomentar las normas restrictivas de las inversiones financieras directas en determinados países- formarán parte de las propuestas que la Comisión presentará en las próximas negociaciones en el GATS. El Banco Mundial, por su parte, espera reforzar su poder de asistencia pidiendo a los países destinatarios de fondos que mejoren sus estructuras de control.

6.3. Europa ha dado muestras suficientes de que sabe resistir al contagio de las crisis de terceros países; la introducción del euro ha reforzado su estructura monetaria y los controles han demostrado su eficacia. Así y todo, no cabe felicitarse, ya que el presente año no presenta perspectivas favorables para la economía mundial y también Europa necesita, como observa la Comisión, una continua revisión de sus sistemas de regulación y supervisión, de modo que se puedan adaptar rápidamente a los cambios de situación y de las normas internacionales.

6.4. El Comité desea formular algunas observaciones de fondo. Las crisis que han afectado de manera sucesiva y superpuesta a Japón, el Sudeste asiático, Rusia y, por último, Brasil han demostrado la inadecuación de las organizaciones supranacionales a la hora de prever los acontecimientos, y de controlarlos una vez que se han manifestado. Los informes presentados en el World Economic Forum (Foro Económico Mundial) de Davos han puesto en tela de juicio no sólo la gestión del Fondo Monetario Internacional, sino también las políticas del Banco Mundial. En cierto sentido, también se ha cuestionado la eficacia de los controles nacionales y mundiales que operan con las normas propuestas por el Comité de Basilea en el seno del Banco de Pagos Internacionales.

6.5. Hay un aspecto que no se ha examinado, o sólo de manera superficial, en el documento de la Comisión: se trata de la solidez del sector financiero en su conjunto. La globalización, la fluidez de las distinciones entre las diversas actividades, la desregulación, etc., han hecho posible el nacimiento y crecimiento de organismos multinacionales que -a causa de la diversidad de los controles- en la práctica se sustraen a una supervisión global de su actividad. A pesar de la cooperación -no siempre y no en todas partes eficaz- entre las autoridades supervisoras, existen aún zonas grises en las que las competencias correspondientes no están claras o, por el contrario, se superponen. Estas zonas grises son, sobre todo, las que permiten la formación de organismos anómalos o posiciones especulativas que se descubren cuando ya es demasiado tarde.

6.6. Todo esto hace concluir que la situación actual podrá considerarse satisfactoria, pero, aún así, no exime de considerar el futuro con cierta aprehensión, sobre todo, teniendo en cuenta posibles, que no previsibles, evoluciones coyunturales relacionadas con acontecimientos de carácter político a nivel mundial. El G-7 ha llegado a análogas conclusiones y ha reconocido la necesidad de establecer procedimientos para una vigilancia reforzada del sector financiero en su conjunto, mediante la coordinación estructurada de las principales autoridades internacionales responsables de la estabilidad del sector. El mandato de estudiar las modalidades de actuación, asignado al Sr. Tietmeyer, Presidente del Banco Central alemán, ha concluido con un informe(23) que prevé la creación de un "Financial Stability Forum" (Foro de Estabilidad Financiera) constituido por los ministros de Hacienda y los gobernadores de los bancos centrales del G-7, los organismos reguladores internacionales, el FMI y el BPI, así como algunos bancos centrales nacionales. El Comité apoya decididamente esta solución, pero sugiere que un representante de la Comisión, como responsable de las reglamentaciones financieras europeas, pueda participar en dicho organismo.

6.7. El mandato asignado al Sr. Tietmeyer únicamente se refiere, como es obvio, a los aspectos globales del problema; el Comité manifiesta su deseo de que se examine, a nivel europeo, la posibilidad de recabar de manera organizada las informaciones que puedan tener incidencia en la estabilidad del sistema, y se dedique particular atención al control de los organismos multinacionales, que por su naturaleza pueden presentar aspectos susceptibles de escapar a la atención de la autoridad nacional encargada de su vigilancia. Todavía mayor atención debería prestarse a los organismos no financieros que inciden cada vez más en los mercados financieros pero escapan a las reglamentaciones y controles, debido a que su naturaleza les "protege" desde el punto de vista jurídico.

7. Condiciones generales para un mercado financiero comunitario plenamente integrado(24)

7.1. En lo relativo a las infraestructuras, la Comisión subraya con satisfacción -compartida por el Comité- que los sistemas de pago de los mercados de capitales al por mayor y de los mercados mobiliarios funcionan con eficacia y, al menos en general, están al abrigo de riesgos sistémicos, gracias, en particular, al sistema TARGET, que se basa en el real time gross settlement (RTGS), y gracias igualmente a la directiva sobre la finalidad de los pagos. Debería recordarse igualmente que todas las demás directivas dirigidas a garantizar la solidez y solvencia de los participantes en el sistema contribuyen al fin último de garantizar el funcionamiento de un mercado transparente capaz de permitir sin problemas la circulación de los flujos monetarios.

7.2. En lo tocante a los sistemas de pago al por menor, la Comisión observa que permanecen infrautilizados con respecto a los demás sistemas; las transferencias de dinero de un país a otro son, sin embargo, más caras -en particular con respecto a la zona del euro- y levantan las críticas amargas de los consumidores. La razón radica en la necesidad del sistema de efectuar cálculos estadísticos, un problema que debería atenuarse próximamente mediante la introducción de métodos uniformes y exenciones para los importes inferiores a un determinado nivel. Al mismo tiempo, la Comisión fomenta la creación de vínculos infracomunitarios entre los sistemas nacionales de pago.

7.3. Según el Comité, el análisis es correcto pero no va al fondo del problema. Existe, de hecho, una regla económica general que se refiere a la distribución en general de los bienes y servicios, incluidos los financieros: los costes del comercio al por menor son más elevados que los del comercio al por mayor, por razones de economía de escala y de inversiones, permitidos sólo por volúmenes de tráfico adecuados. Además, la conexión de sistemas nacionales diferentes implica costes superiores a los que exige el funcionamiento de sistemas puramente domésticos; un ejemplo típico es el teléfono, cuyas tarifas internacionales son siempre superiores a las tarifas domésticas. El Comité considera que los esfuerzos hacia una reducción de los costes para los consumidores deberán proseguirse, pero que las diferencias entre los sistemas al por mayor y los sistemas al por menor no podrán eliminarse del todo. Se alcanzará un progreso real si se examina el problema en su globalidad y desde una óptica distinta.

7.3.1. Las tendencias del mercado de los pagos transnacionales al por menor están a la vista de todos. Los pagos -inclusive los pagos a distancia- se efectúan cada vez con más frecuencia mediante tarjeta de crédito, los retiros en efectivo mediante tarjeta de débito o de crédito, las transferencias (ya hoy, pero todavía más y mejor en un futuro próximo) recurriendo a las aplicaciones del dinero electrónico (tarjetas prepagadas y dinero virtual). Todas estas operaciones se caracterizan por ser rápidas, de bajo coste y suficientemente seguras. La Comisión está trabajando activamente para introducir reglamentaciones que garanticen una adecuada protección del consumidor.

7.3.2. De todo lo anterior cabe concluir que los sistemas tradicionales de transferencia de fondos al por menor experimentarán una tendencia a disminuir su importancia en beneficio de los sistemas alternativos más eficaces y menos costosos. La Comisión deberá seguir intentando obtener una reducción de los costes de las transferencias, pero no debería perder de vista la inevitable evolución de los mercados. Por consiguiente, la Comisión debería animar al sector financiero a informar al consumidor sobre modos alternativos de transferir dinero. Además, debería intensificar y llevar a término las iniciativas, actuales o previstas, en materia de comercio electrónico, del que los pagos constituyen la piedra angular.

7.4. En materia de ayudas de Estado, la Comisión hace referencia a un documento elaborado a petición del Consejo Europeo de Amsterdam de 1997, que será presentado al Consejo ECOFIN "a su debido tiempo". El tiempo transcurrido refleja la complejidad y dificultad del tema. La Comisión destaca que en los últimos tiempos ha aumentado el número de casos de ayudas a empresas financieras con dificultades, y de esta manera parece querer concentrar su atención en los efectos de distorsión de la competencia que pueden tener las ayudas de Estado. En su opinión, dichos efectos de distorsión podrían compensarse, por ejemplo, mediante la obligación de reducir el volumen de negocios de la empresa beneficiaria de las ayudas.

7.4.1. En opinión del Comité, una medida de este género debería considerarse con extrema cautela. Una reducción de la fuerza competitiva de la empresa beneficiaria de las ayudas favorecería, sin lugar a dudas, al resto del sector, pero el interés general debería ser la primera y más importante de las preocupaciones. Esta exigencia implica que el dinero público invertido en una empresa con dificultades debe ser restituido, y la reducción del volumen de negocios podría dificultar dicha restitución. En segundo lugar, una empresa "grande" que ha experimentado problemas y que regresa al mercado con dimensiones reducidas deberá afrontar gastos de reajuste y, por una conocida cuestión de imagen, difícilmente podrá gozar de la confianza del depositante y de las demás empresas.

7.4.2. Independientemente de las conclusiones que se presenten en el Consejo ECOFIN (véase punto 7.4 supra), el Comité subraya que una entidad de crédito con dificultades -en especial si es muy grande- se halla en la paradoja de deber ser ayudada con dinero público en el caso de que el resto del sector no quiera o no pueda intervenir en su ayuda. El dinero de cientos de miles -o, más a menudo, de millones- de depositantes, empresas y consumidores, no puede perderse, bajo pena de crisis sociales sistémicas devastadoras. La doctrina del "too big to fail" (demasiado grande para fracasar), tantas veces negada, halla en este caso plena, aunque forzosa, aplicación, y los casos recientes de Francia e Italia -y, años atrás, de los países nórdicos- lo demuestran más allá de toda duda. Incidentalmente, estas consideraciones juegan a favor del reforzamiento de las normas de vigilancia y control, política que el Comité apoya firmemente.

7.4.2.1. Sin embargo, este legítimo deseo de protección de los clientes y depositantes no debe hacer olvidar el riesgo de "moral hazard", a saber, que la cuasicertidumbre de una intervención del Estado en favor de una gran entidad de crédito en dificultades constituye en sí misma un incentivo para la asunción de riesgos excesivos. El deseo de proteger a los ahorradores y la estabilidad del sistema financiero no debería ser incompatible con la necesidad de sancionar a los dirigentes y accionistas que no muestren la prudencia y competencia exigidas.

7.4.3. Un caso particular que plantea problemas, incluso de carácter ético, es el de las ayudas estatales concedidas a empresas con participación, parcial o total, del Estado. El uso de dinero público para ayudar a una empresa pública está lejos de ser una práctica insólita en algunos Estados miembros, pero es lícito preguntarse si, amparándose en la protección del interés público, no se operan distorsiones de la competencia, cuyo coste, una vez más, recaería en la colectividad.

7.5. El problema de la fiscalidad(25) es el que presenta los aspectos más controvertidos. En materia de imposición de los intereses percibidos por los particulares, la Comisión observa que las disparidades de trato provocan el traslado de las inversiones y de las propias entidades financieras, atraídas unas y otras por condiciones más favorables ofrecidas por determinados países. El Comité(26) da por examinada la propuesta de directiva de la Comisión. En su favor abogan consideraciones morales y de igualdad de condiciones de competencia entre entidades financieras; en su contra, el riesgo de fuga de capitales hacia terceros países y la nivelación de la "competencia fiscal" entre los Estados miembros.

7.6. Las demás medidas previstas -eliminación del riesgo de doble imposición para los productos financieros, intervención en el área de los fondos de pensiones, disminución de las disparidades de trato entre títulos de crédito y títulos de propiedad- constituyen iniciativas sobre las que el Comité expresa su pleno acuerdo. Es de esperar que estos temas se regulen correctamente lo antes posible y con prioridad respecto de cualquier otro programa de armonización fiscal; estos aspectos, de hecho, son los que constituyen el principal obstáculo a una verdadera integración de los mercados europeos. En la diversidad de sistemas existentes, el consumidor no puede beneficiarse de un seguro de vida, una pensión complementaria, un crédito hipotecario, etc., que deba adquirirse en una entidad financiera de otro Estado miembro; el obstáculo fiscal constituye, pues, el verdadero y más importante obstáculo a la integración de los mercados. Es obvio que el proceso será largo y difícil, ya que los intereses de los mercados a veces son distintos de los de los Estados miembros, donde, por otro lado, los intereses son a menudo divergentes y conflictivos.

8. Construcción de un consenso(27)

8.1. Como conclusión a la serie de iniciativas propuestas al final de cada capítulo, en el documento se insta a la Comisión y al Parlamento a proseguir el debate. Con el fin de imprimir un impulso concreto a los trabajos que deberán acometerse, se propone la constitución de un Grupo de política de los servicios financieros, compuesto por los representantes personales de los ministros de Hacienda bajo la presidencia de la Comisión. Los objetivos del Grupo son, en primer lugar, acordar un plan de acción futuro que se presentará al Consejo en junio de 1999, y, en segundo lugar, definir, antes de dicha fecha, las prioridades urgentes que deberán acometerse inmediatamente.

8.2. El Comité expresa su apoyo a esta iniciativa, así como a las futuras, sin perjuicio de presentar sus observaciones y propuestas en aras de una colaboración que, aunque no ha sido requerida, espera sea de utilidad.

Bruselas, el 26 de mayo de 1999.

La Presidenta

del Comité Económico y Social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) Véase Comunicación, punto 6.

(2) Véase Comunicación, puntos 6 al 10.

(3) Véase Comunicación, puntos 11 al 13.

(4) Por citar un ejemplo, uno de los máximos grupos bancarios europeos, que opera a nivel mundial, debe someterse a 45 controles nacionales distintos, cada uno de ellos con diferentes modalidades y exigencias.

(5) Véase Comunicación, puntos 14 al 20.

(6) Véase Comunicación, nota 7.

(7) Véase Comunicación, puntos 17 al 19.

(8) Véase Comunicación, introducción.

(9) Véase Comunicación, puntos 21 al 33.

(10) No hay que confundir el derecho de propiedad del dinero depositado o tomado en préstamo con el servicio ligado a la gestión del dinero mismo. La figura 4 del documento de la Comisión debería, pues, referirse a precios de los servicios financieros y no de los productos.

(11) La introducción de las soluciones del "banco a distancia" es un fenómeno relativamente reciente, que presenta características peculiares. Se dirige, en general, al mercado de los particulares y opera en base a valoraciones muy específicas del riesgo que, en general, permanece circunscrito, no obstante, al territorio nacional. Incluso si se le augura un futuro de expansión, el banco a distancia constituye una solución complementaria pero no sustitutiva del establecimiento territorial.

(12) Véase Comunicación, punto 24.

(13) Véase Comunicación, punto 26.

(14) Véase Comunicación, punto 22 y cuadro 4.

(15) A este respecto, resultan significativas las encuestas periódicas hechas por una revista de consumidores sobre la "cesta de la compra" de grupos de productos de amplio consumo.

(16) Véase Comunicación, puntos 28 al 33.

(17) Véase Comunicación, punto 28 primer párrafo, y punto 31.

(18) Véase Comunicación, punto 32.

(19) Véase Comunicación, puntos 34 al 41.

(20) Véase Comunicación, puntos 34 al 37.

(21) Comité consultivo bancario, Comité de seguros, Comité de autoridades superiores de vigilancia, Comité de contacto de directivas contables, Comité de contacto de organismos de inversión colectiva en valores mobiliarios.

(22) Véase Comunicación, puntos 38 al 41.

(23) Informe publicado en "Auszüge aus Presseartikeln" del Deutsche Bundesbank, 26 de febrero de 1999.

(24) Véase Comunicación, puntos 42 al 48.

(25) Véase Comunicación, puntos 49 al 54.

(26) Véase el Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Propuesta de Directiva del Consejo destinada a garantizar un mínimo de imposición efectiva de los rendimientos del ahorro en forma de intereses dentro de la Comunidad", ponente: Sr. Geuenich, CES 194/99 de 24 de febrero de 1999.

(27) Véase Comunicación, puntos 55 al 62.