ES Diario Oficial de la Unión Europea C 31/1

Dictamen del Comité de las Regiones sobre «El estado del proceso de descentralización en la Unión Europea y el lugar de la autonomía local y regional en el proyecto de Tratado Constitucional»

(2006/C 31/01)

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

Vista la decisión de la Mesa de 15 de junio de 2004, de conformidad con el apartado 5 del artículo 265 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, de encargar a su Comisión de Asuntos Constitucionales y de Gobernanza Europea elaborar un dictamen sobre «El estado del proceso de descentralización en la Unión Europea y el lugar de la autonomía local y regional en el proyecto de Tratado Constitucional»;

Vistos los artículos 7.2 y 263 y siguientes del Tratado de la Comunidad Europea modificado por los Tratados de Ámsterdam y Niza;

Visto el Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa (Tratado Constitucional), en particular el Preámbulo de la Constitución, el Preámbulo de los Derechos Fundamentales y los artículos I-3, I-5, I-11.3, I-46.3, II-82, III-280.1, y los Protocolos no 2 sobre Subsidiariedad y Proporcionalidad y no 29 sobre la Cohesión Económica, Social y Territorial;

Visto su Dictamen sobre la «Recomendación del Congreso de Poderes Locales y Regionales de Europa sobre la Carta europea de autonomía regional» (CDR 39/2000 fin (1));

Vista su contribución a la Convención Europea de 4 de julio de 2002 (CDR 127/2002 fin);

Vista la declaración de la Comisión de Asuntos Constitucionales y de Gobernanza Europea del Comité de las Regiones y de la Comisión Institucional del Congreso de Poderes Locales y Regionales de Europa aprobada en Praga el 21 de septiembre de 2004 (CDR 202/2004 fin);

Visto el Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea elaborado por la Comisión Europea (COM(2001) 428 final);

Visto la Resolución del Parlamento Europeo, de 14 de enero de 2003, «El papel de los poderes regionales y locales en la construcción europea» (P 5 TA (2003) 0009 — 2002/2141 (INI);

Vista la Carta Europea de la Autonomía Local del Consejo de Europa, firmada el 15 de octubre de 1985;

Visto el Proyecto de Carta Europea de Autonomía Regional del Congreso de Poderes Locales y Regionales de Europa de 5 de junio de 1997;

Vista la Resolución 154 de 22 de mayo de 2003 del Congreso de Poderes Locales y Regionales de Europa sobre la adhesión a la Carta Europea de Autonomía Local;

Vista la Resolución 186 de 27 de mayo de 2004 del Congreso de Poderes Locales y Regionales de Europa sobre Proyecto de la Carta de Autonomía Regional;

Vista la Declaración de la Asamblea de las Regiones de Europa de 4 de diciembre de 1996 sobre el regionalismo en Europa;

Visto su proyecto de Dictamen (CDR 222/2004 rev. 3) aprobado el 22.4.2005 por la Comisión de Asuntos Constitucionales y de Gobernanza Europea (ponente: Sr. José María MUÑOA GANUZA, Comisionado del Presidente del Gobierno Vasco para las relaciones exteriores (ES-ALDE);

1. CONSIDERANDO que la evolución de las diferentes modalidades de reparto vertical de poder en el seno de los distintos Estados miembros debe responder a las exigencias del proceso de integración europea;

2. CONSIDERANDO que la regionalización debe responder también a una mayor transparencia democrática y a una mayor eficacia en el desarrollo económico, social y cultural;

3. CONSIDERANDO el deseo de construir una Europa «unida en la diversidad», así como de ahondar en el carácter democrático y transparente de su vida pública;

4. CONSIDERANDO que el refuerzo de la democracia regional y local en el seno de la Unión Europea ampliada constituye una de las primeras prioridades políticas que el CDR se ha fijado para su tercer mandato cuatrienal;

5. CONSIDERANDO que el CDR ha planteado a través de diversos dictámenes y resoluciones la necesidad de que la Unión respete el principio de autonomía regional, así como los derechos ligados a la autonomía local garantizados en la Carta Europea de Autonomía Local adoptada en 1985 por el Consejo de Europa,

ha aprobado por unanimidad, en su 60o Pleno celebrado los días 6 y 7 de julio de 2005 (sesión del 7 de julio) el presente Dictamen:

1. Observaciones del Comité de las Regiones

PARTE I

Tipología y relaciones de poder entre el Estado y las regiones y municipios

El Comité de las Regiones

1.1 observa que existen diferentes tipos de entes regionales y locales con estatus diferentes, en función de la historia, la cultura y los principios constitucionales que marcan la organización territorial de cada Estado;

1.2 considera que todos ellos son ante todo portadores de democracia y conforman la diversidad cultural en Europa y son socios importantes del desarrollo socioeconómico;

1.3 observa que, dentro del ámbito local, nos encontramos con entidades locales, áreas metropolitanas, ciudades capitales, entidades coordinadoras, etc. y en el ámbito regional, con regiones económicas, regiones administrativas, regiones con competencias legislativas, etc., que tienen orígenes y funciones distintas. Tal diversidad se ha acentuado más, si cabe, con la incorporación de los nuevos diez Estados;

1.4 considera que las relaciones de poder entre el Estado central y los entes regionales y locales constituyen en la sociedad actual un fenómeno de gran complejidad. Esta complejidad se manifiesta tanto en el contenido de tales relaciones como en la dinámica de las mismas;

1.5. opina por lo tanto que tales relaciones deben basarse en los principios de lealtad, cooperación, solidaridad y complementariedad y deben tener en cuenta aspectos de orden muy diverso: socioeconómico, político, jurídico y cultural.

Evolución de la descentralización y transferencia de competencias, en especial autonomía financiera de los entes regionales y locales

1.6 considera que el proceso de descentralización en su doble vertiente, regional y local, debe sustentarse en dos criterios básicos o dos grandes líneas de fuerza: dinamismo y flexibilidad;

1.7 entiende que ese dinamismo y flexibilidad se manifiestan en los constantes cambios que se vienen produciendo, tanto a nivel constitucional como legislativo y administrativo en la práctica totalidad de los Estados de la Unión, y muy especialmente en los recién incorporados;

1.8 considera que el proceso de descentralización realizado o en curso de realización en los nuevos Estados miembros constituye un importante elemento de impulso para el refuerzo de la democracia local y regional en la Unión Europea;

1.9 observa que se están produciendo ciertos avances en el proceso de descentralización regional y local, sobre todo en el ámbito competencial, en el logro de una autonomía financiera y en el desarrollo de garantías institucionales;

1.10 reconoce que la integración europea ha contribuido positivamente al proceso de descentralización regional y local en sus Estados miembros;

1.11 constata que las regiones y entes locales son capaces de asumir responsabilidades y ser eficaces en el desarrollo y cumplimiento de las mismas;

1.12 considera que el traspaso de competencias a los entes regionales y locales debe ir necesariamente unido al traspaso de los recursos económicos necesarios para el pleno desarrollo de dichas competencias y que la falta de recursos imposibilita el correcto ejercicio de dicha competencia, su eficacia y desarrollo sostenible;

1.13 constata que es evidente el peso creciente y el significado económico y social de las grandes ciudades y de las ciudades-región de la Unión Europea y considera que las relaciones entre autoridades regionales, urbanas y locales deben intensificarse en el marco de nueva gobernanza que preconiza la Unión Europea.

Protección jurídica de los entes regionales y locales y el estatuto de sus representantes

1.14 observa que los ciudadanos se identifican cada día más con su región y ente local porque sienten la proximidad de dichos poderes públicos y ven sus intereses mejor representados;

1.15 considera por ello que la autonomía de los entes regionales y locales debe garantizarse al máximo nivel normativo y que la modificación de su estatus no debería realizarse sin su participación;

1.16 considera que en caso de que la autonomía de los entes locales y regionales esté sujeta a medidas de control que perjudiquen el libre ejercicio de las funciones de sus representados, estos controles deben estar fijados a nivel constitucional y su desarrollo debe ser realizado por ley;

1.17 subraya que el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas señala que los miembros del CDR deben ser titulares de un mandato electoral de un ente regional o local, o bien ostentar responsabilidad política ante una asamblea elegida;

1.18 considera que los representantes políticos de las estructuras locales y regionales existentes en los Estados miembros deberían ser directamente elegidos por los ciudadanos o ser responsables ante una asamblea elegida.

Gobernanza y refuerzo respecto a la ciudadanía

1.19 opina que la autonomía regional y local constituye un elemento imprescindible para el desarrollo de la democracia y la buena gobernanza en la Unión Europea, así como para la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos;

1.20 considera que la Comisión Europea debe profundizar en el diálogo sistemático con las entidades regionales y locales, en su calidad de organismos democráticos más cercanos a los ciudadanos, con el fin de potenciar la capacidad de interactuación con los ciudadanos y que ello facilitará la aplicación de los principios básicos de una buena gobernanza, tales como los principios de apertura, participación, coherencia y eficacia, recogidos en el Libro Blanco de la Gobernanza;

1.21 opina que las regiones y los entes locales, en cuanto encargados de aplicar las políticas comunitarias en sus respectivos ámbitos, deben ejercer una participación más activa y eficaz en la elaboración en una fase temprana y en la aplicación tanto de la legislación comunitaria como de las políticas de la Unión Europea;

1.22 observa que, a pesar de constituir un elemento fundamental, la función que cumplen las autoridades locales y regionales en la gestión de las políticas estructurales no siempre viene acompañada de la autonomía necesaria para desarrollar tal gestión, y que una mayor responsabilidad de los actores locales y regionales traerá consigo un mayor compromiso y un mejor uso de los fondos;

1.23 considera asimismo que para asegurar la gestión eficaz de las políticas estructurales es necesario involucrar a los entes regionales y locales en la elaboración y decisión de dichas políticas.

PARTE II

El Comité de las Regiones

Repercusiones directas e indirectas del reconocimiento en la Constitución Europea de la autonomía regional y local

1.24 entiende que el diseño establecido en el Tratado Constitucional constituye un primer paso dirigido a establecer un reparto de competencias más claro entre la Unión y los Estados miembros, y que ello permite una mayor transparencia de la cual se ve beneficiado el proceso de descentralización regional y local;

1.25 opina que el Tratado Constitucional otorga además a la autonomía regional y local un reconocimiento expreso al máximo nivel normativo, dotándola de ese modo de rango constitucional, lo cual supone un paso importante en el deseo común de adecuar la Unión Europea a los legítimos intereses y expectativas de las entidades locales y regionales;

1.26 observa que dicho reconocimiento de la autonomía local y regional es genérico, absteniéndose de concretar el papel específico de las entidades locales y regionales en las políticas europeas y que, en consecuencia, tal concreción queda reservada, en virtud del principio de autonomía institucional, a los Estados miembros;

1.27 entiende que, a fin de hacer efectiva esa concreción de la autonomía regional y local, resulta conveniente que los Estados desarrollen las normas necesarias, a nivel constitucional, legislativo y administrativo, que permitan desplegar y concretar, tanto en el nivel estatal como europeo, la autonomía de las regiones y los entes locales;

1.28 opina que, a pesar del carácter genérico de ese reconocimiento, el Tratado Constitucional posibilita una participación más activa de las autoridades regionales y locales a nivel comunitario, y favorece la protección jurídica de la autonomía local y regional;

1.29 considera que el Tratado Constitucional posibilita esa participación más activa tanto en la fase descendente como en la fase ascendente de la toma de decisiones comunitaria, ya que en la fase descendente los principios de subsidiariedad y proporcionalidad reconocen y establecen la eventual participación de las entidades locales y regionales en la aplicación de las normas y las políticas comunitarias y en la fase ascendente permite una participación directa de los representantes de las regiones y entes locales en los órganos decisorios de las instituciones europeas o en órganos consultivos, particularmente la del Comité de las Regiones;

1.30 opina que tanto la participación directa de algunos representantes regionales en las reuniones del Consejo y otros organismos del mismo, tales como el Coreper, como la participación de los entes locales y regionales en todas las fases preparatorias del Consejo, todo ello dentro de la correspondiente delegación estatal, favorecerá la calidad, pertinencia y eficacia de las políticas comunitarias y que una mayor participación generará una mayor confianza en los resultados finales y en las instituciones de las que emanan las políticas;

1.31 entiende que, a la vista de las funciones otorgadas por el Tratado Constitucional, el CDR se erige en un intermediario cualificado entre las instancias comunitarias y las entidades locales y regionales, y observa con satisfacción que sus competencias se ven ampliadas, lo cual contribuye a reforzar la autonomía regional y local;

1.32 entiende que, además de reconocer su legitimación directa para interponer ante el Tribunal de Justicia recursos respecto de actos legislativos para cuya adopción la Constitución requiera su consulta, el Tratado Constitucional facilita la posibilidad de que algunas Regiones puedan interponer tales recursos a través de sus Estados correspondientes vía parlamentos nacionales, si así lo consideran oportuno estos últimos;

1.33 considera que el reconocimiento y la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad en el nivel local y regional, tal y como lo posibilita el Tratado Constitucional, aumentan la garantía del ejercicio de las competencias y que ello hace posible un acercamiento de la toma de decisiones comunitarias a la ciudadanía y por ello se logra una participación más directa de los ciudadanos en el proceso europeo;

1.34 entiende que la Carta Europea de Autonomía Local constituye un instrumento fundamental, ya que identifica y establece los fundamentos básicos de la autonomía local, garantiza normativamente las competencias de los entes locales así como la atribución de los recursos necesarios, proporciona criterios y normas de referencia comunes pero, al mismo tiempo, flexibles y versátiles para profundizar en la descentralización y la participación democrática, y posibilita la presencia asociada de los entes locales a nivel internacional;

1.35 considera asimismo oportuna la aprobación de un Convenio internacional que recoja el Proyecto de Carta de Autonomía Regional elaborado por el Congreso de Poderes Locales y Regionales de Europa, ya que reconoce el contenido de la autonomía regional de un modo flexible y adaptable a la disparidad de situaciones y permitiría definir de forma adecuada aquellos principios que fundamentan la autonomía regional, tales como la legitimidad democrática, la autonomía institucional, la suficiencia financiera o las garantías jurisdiccionales, y favorecería la presencia suprarregional de las regiones a nivel estatal, europeo o internacional.

2. Recomendaciones del Comité de las Regiones

El Comité de las Regiones

2.1 recomienda a los Estados miembros que impulsen las medidas dirigidas a la profundización de la autonomía regional y local aprovechando los procesos de descentralización y de devolución en aquellos Estados miembros donde se estén llevando a cabo dichas reformas;

2.2 invita a los nuevos Estados miembros a que tengan en cuenta la experiencia de los otros Estados de la Unión, si bien les anima a que desarrollen un modelo de descentralización propio que tenga en cuenta sus peculiaridades;

2.3 propone la puesta en marcha de una estrategia dinámica de promoción de la autonomía regional y local, desarrollando iniciativas para sensibilizar a la Comisión Europea y a los Estados miembros sobre las ventajas de unir los objetivos de la política de cohesión y los imperativos de la descentralización democrática;

2.4 insta a los Estados miembros a profundizar de forma dinámica en el proceso de descentralización regional con el fin de que el mismo vaya abarcando paulatinamente los aspectos socioeconómicos, administrativos, históricos, culturales y políticos;

2.5 invita a los Estados miembros a desarrollar y profundizar, en base al contenido de la carta de la autonomía regional, un proyecto de regionalización flexible y adaptable a la diversidad de situaciones existentes en cada uno de los Estados miembros;

2.6 insta a los Estados miembros a reconocer y otorgar a las entidades locales el derecho y la capacidad efectiva para ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, así como a establecer que los entes locales dispongan de una asamblea elegida por sufragio libre, secreto, igual, directo y universal, y de un órgano ejecutivo responsable ante la misma;

2.7 invita a los Estados miembros que todavía no lo han hecho a reconocer en sus respectivos ordenamientos jurídicos al máximo nivel normativo posible la autonomía regional y local, y a dotar a la misma de los oportunos mecanismos de protección jurídica, tanto normativa, e institucional como jurisdiccional, así como de los recursos financieros necesarios para el ejercicio de las competencias asignadas;

2.8 recomienda que los representantes políticos de las estructuras locales y regionales existentes en los Estados miembros sean directamente elegidos por los ciudadanos o ser responsables ante una asamblea elegida;

2.9 insta a los Estados miembros a desarrollar los instrumentos jurídicos necesarios y crear las medidas adecuadas para hacer efectivos la preservación, el respeto y el fomento de la diversidad de lenguas y culturas existentes en su seno;

2.10 recomienda a las instituciones europeas que apoyen la descentralización territorial como clave para promover la diversidad cultural;

2.11 insta a los Estados miembros a establecer las fórmulas necesarias a fin de garantizar, dentro de su ámbito territorial, la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad en la relación entre la Unión, los Estados y las entidades regionales y locales;

2.12 insta a los Estados miembros a que, a través de sus parlamentos nacionales y, en su caso, de los parlamentos regionales, actúen en defensa de la autonomía regional y local en el momento en el que la Comisión Europea les remita, en aplicación del mecanismo de «alerta rápida», sus propuestas legislativas con el objeto de emitir el dictamen motivado sobre el respeto del principio de subsidiariedad;

2.13 insta a la Comisión Europea a institucionalizar los instrumentos necesarios para hacer factible una participación real de los representantes de los organismos regionales y locales, tanto en la elaboración de las políticas desde su fase inicial como en la aplicación, por parte de las autoridades regionales y locales, de la legislación comunitaria;

2.14 recomienda a la Comisión Europea el establecimiento de las fórmulas necesarias para asegurar la participación de las Regiones en la elaboración, aprobación, gestión y evaluación de las acciones estructurales a ellas dirigidas;

2.15 recomienda a la Unión Europea y a los Estados miembros que tengan en cuenta la diversidad de situaciones existentes –entidades locales, entes coordinadores de las entidades locales, áreas metropolitanas, capitales, etc.– a la hora de definir y aplicar la autonomía local;

2.16 exhorta a los Estados miembros que integran entidades regionales con poderes legislativos a que intensifiquen el proceso de descentralización política mediante el establecimiento de los mecanismos necesarios que permitan a esas entidades regionales participar de forma efectiva en los procesos de decisión comunitarios;

2.17 recomienda la cooperación entre las grandes ciudades y sus estructuras político-administrativas superiores, especialmente en el caso de las ciudades-región, ya que sus esferas de gobernanza de los intereses económicos, sociales y políticos se yuxtaponen y son complementarias;

2.18 insta a las regiones a que entablen un diálogo permanente con las grandes ciudades para trabajar conjuntamente en temas de común interés hacia un mayor aprovechamiento de las oportunidades de participación que ofrece el Tratado Constitucional;

2.19 invita a la Unión Europea a que, en el marco de la gobernanza, adecue la participación de los entes regionales y locales en atención de las diferentes funciones que éstos desempeñan;

2.20 propone tener en cuenta en su organización funcional la diversidad de situaciones existentes en el ámbito regional y local, con el fin de responder con la máxima eficacia a las nuevas responsabilidades que le atribuye el Tratado Constitucional.

2.21 insta a los Estados miembros que todavía no lo han hecho a ratificar la Carta Europea de Autonomía Local;

2.22 exhorta a la Unión Europea a que adopte las decisiones necesarias para que la Carta Europea de Autonomía Local sea incluida en el acervo comunitario;

2.23 exhorta al Consejo de Europa y a los Estados miembros a aprobar y ratificar, como convenio internacional, el Proyecto de Carta de la Autonomía Regional, lo cual le otorgará un valor jurídico y una protección propias del Derecho internacional;

2.24 recomienda realizar en su seno un seguimiento continuo del estado de aplicación de la Carta Europea de Autonomía Local y del proceso de desarrollo del Proyecto de Carta de Autonomía Regional con el objeto de que los Estados miembros puedan implementar plenamente, en sus respectivos territorios, la autonomía local y regional;

2.25 recomienda a las instituciones comunitarias que establezcan una relación de cooperación más intensa con el Consejo de Europa, y más concretamente con el Congreso de Poderes Locales y Regionales de Europa, en los ámbitos relacionados con la cuestión local y regional;

2.26 propone intensificar sus relaciones de cooperación con el Congreso de Poderes Locales y Regionales de Europa y otras organizaciones supranacionales relacionadas con la autonomía local y regional.

Bruselas, 7 de julio de 2005. El Presidente del Comité de las Regiones Peter STRAUB

(1) DO C 144 de 16.5.2001, p. 5.