Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros"

(COM(2001) 257 final - 2001/0111 (COD))

(2002/C 149/12)

El 30 de agosto de 2001, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada.

La Sección de Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 27 de febrero de 2002 (Ponente: Sres. Rodríguez García-Caro).

En su 390o Pleno de los días 24 y 25 de abril de 2002 (sesión del 24 de abril), el Comité Económico y Social ha aprobado por 89 votos a favor, 1 en contra y 12 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. La libre circulación de personas implica el derecho de entrada, de circulación, de residencia y, en su caso, de permanencia en un Estado miembro distinto del que se posea la nacionalidad, de cualquier ciudadano de la Unión.

1.2. El derecho a residir y a circular libremente en el territorio de los Estados miembros es un derecho reconocido a todos los ciudadanos de la Unión por el artículo 18 del Tratado constitutivo de la CE.

1.3. Este derecho, generalizado a todos los ciudadanos de los Estados miembros por el artículo 8 A del Tratado de la Unión, forma parte del patrimonio jurídico de los ciudadanos y, por tanto, tiene la necesidad de ser desarrollado en un fundamento común. En definitiva, en un único texto que lo reglamente.

1.4. En la actualidad, el acervo comunitario recoge en dos reglamentos y nueve directivas las condiciones relativas al derecho de entrada y circulación de determinadas categorías de ciudadanos, que van desde los trabajadores por cuenta propia y ajena hasta los estudiantes, pensionistas y personas no activas, incluyendo a los familiares de los mismos. Todo este acervo determina las condiciones particulares del ejercicio del derecho de entrada y estancia en los Estados miembros para las diferentes situaciones que se presentan.

Los Reglamentos CEE mencionados son los siguientes:

- (CEE) n° 1612/68 relativo a la circulación de trabajadores dentro de la Comunidad.

- (CEE) n° 1251/70 relativo al derecho de los trabajadores a permanecer en el territorio de un Estado miembro después de haber ejercido en él un empleo.

Las Directivas mencionadas son las siguientes:

- 64/221/CEE para la coordinación de las medidas especiales para extranjeros en materia de desplazamiento y residencia justificadas por razones de orden público, seguridad pública y salud pública.

- 68/360/CEE sobre supresión de restricciones al desplazamiento y a la estancia de los trabajadores de los Estados miembros y de sus familias dentro de la Comunidad.

- 72/194/CEE sobre la extensión, del campo de aplicación de la Directiva 64/221/CEE, a los trabajadores que ejerzan el derecho a residir en el territorio de un Estado miembro después de haber ocupado un empleo.

- 73/148/CEE relativa a la supresión de las restricciones al desplazamiento y a la estancia, dentro de la Comunidad, de los nacionales de los Estados miembros en materia de establecimiento y prestación de servicios.

- 75/34/CEE relativa al derecho de los nacionales de un Estado miembro a permanecer en el territorio de otro Estado miembro después de haber ejercido actividad por cuenta propia.

- 75/35/CEE relativa a la extensión del campo de aplicación de la Directiva 64/221/CEE.

- 90/364/CEE relativa al derecho de residencia.

- 90/365/CEE relativa al derecho de residencia de los trabajadores por cuenta ajena o por cuenta propia que hayan dejado de ejercer su actividad profesional.

- 93/96/CEE relativa al derecho de residencia de los estudiantes.

1.5. Ya en marzo de 1997, el Grupo de Alto Nivel sobre la libre circulación de las personas formuló, a petición de la Comisión, ochenta recomendaciones para solventar los problemas que afectaban a la libre circulación de los ciudadanos de la Unión. Uno de los siete ámbitos en los que se agrupaban estas recomendaciones era el que afectaba a la entrada y estancia en los Estados miembros.

1.6. En un primer momento los derechos de entrada y estancia se reservaban a quienes iban a desarrollar una actividad económica, ampliándose posteriormente a todo el conjunto de ciudadanos produciéndose, como se recoge en la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre el seguimiento de las recomendaciones del Grupo de Alto Nivel sobre la libre circulación de las personas(1), "una compartimentación de los beneficiarios que ya no se adapta a las formas modernas de movilidad ni a la institución de una ciudadanía de la Unión".

1.7. La actual normativa, orientada fundamentalmente hacia un tipo de trabajador que se desplaza con su familia para residir de forma estable en otro Estado miembro, no se adecua a las características que tiene la movilidad de personas en estos últimos años.

1.8. La referida Comunicación de la Comisión ya adelantaba cuáles debían ser las líneas que orientaran el marco jurídico que desarrolle el derecho de circulación y residencia. Estos principios eran:

- "Creación en la medida de lo posible de un régimen jurídico de libre circulación de conformidad con el artículo 8 A, para todos los ciudadanos de la Unión y los miembros de sus familias".

- "Un nuevo planteamiento en el ejercicio del derecho de estancia, particularmente limitando la obligación de contar con un permiso de estancia a las situaciones en que dicha obligación esté justificada".

- "Clarificar el estatuto de los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión que sean nacionales de terceros países".

- "Circunscribir mejor la posibilidad de poner fin al ejercicio del derecho de estancia de un ciudadano de la Unión".

1.9. Así mismo, en el Informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la aplicación de las Directivas 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE(2), una de las conclusiones que se extraía era la necesidad de hacer más legible el Derecho comunitario en materia de libre circulación de personas, reorganizándolo en torno al concepto de ciudadanía de la Unión e iniciando la reflexión sobre las modificaciones de fondo del derecho existente.

1.10. En el marco planteado y en la perspectiva de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se presenta la propuesta de Directiva, que se somete al Dictamen del Comité Económico y Social Europeo.

2. Contenido de la propuesta

2.1. La base jurídica de la propuesta se encuentra sustentada en los siguientes artículos del Tratado constitutivo de la CE:

- Art. 12 que establece la no discriminación por razón de nacionalidad.

- Art. 18 que establece el derecho a circular y residir libremente a los ciudadanos de la Unión en el territorio de los Estados miembros y permite al Consejo adoptar decisiones sobre los derechos de circulación y residencia.

- Art. 40 que establece la necesidad de adoptar medidas para permitir la libre circulación de trabajadores.

- Art. 44 que garantiza la libertad de establecimiento.

- Art. 52 que trata sobre la liberalización de servicios.

2.2. El texto de la propuesta de Directiva consta de 39 artículos repartidos en siete capítulos.

2.2.1. El primero establece en las disposiciones generales cuál es el objeto de la Directiva, fija las definiciones, señala los beneficiarios de la misma y establece el principio de no discriminación.

2.2.2. El segundo se refiere a los derechos de circulación y residencia hasta seis meses de duración.

2.2.3. El tercero se refiere al derecho de residencia de duración superior a seis meses.

2.2.4. El cuarto trata del derecho de residencia permanente, en lo que se refiere a su adquisición y a los trámites administrativos que se fijan.

2.2.5. El quinto establece las disposiciones comunes al derecho de residencia y al derecho de residencia permanente, en lo que se refiere a la extensión territorial, los derechos derivados, la igualdad de trato, los controles a realizar y las garantías procesales de que gozan los ciudadanos.

2.2.6. El sexto trata las limitaciones que se pueden establecer a este derecho, así como el procedimiento a seguir, las garantías para los ciudadanos y los efectos en el tiempo de una prohibición de penetrar en el territorio.

2.2.7. El séptimo se refiere a las disposiciones finales, entre las que se incluye la derogación de las nueve Directivas vigentes.

2.3. La propuesta de Directiva sustituye las nueve Directivas relacionadas en la introducción del presente Dictamen. Por tanto se trata de una autentica simplificación de la normativa comunitaria en materia de circulación y residencia, que no sólo simplifica el entramado normativo sino que también reduce los trámites administrativos que deben seguir los ciudadanos para ejercer estos derechos.

2.4. El articulado no sólo reduce y compendia la normativa anterior, sino que introduce innovaciones y mejoras que afectan directamente a los ciudadanos que se desplazan a otros Estados miembros distintos del de su nacionalidad. Las más destacables son las siguientes:

- Ampliación del concepto "miembro de la familia", incluyendo ascendientes y descendientes mayores de 21 años, aunque no estén a cargo del ciudadano, y parejas de hecho.

- Extensión del periodo de tres a seis meses durante el cual se puede residir en otro Estado miembro sin necesidad de cumplir ninguna formalidad legal.

- Ausencia de la necesidad de permiso de residencia. Reservado sólo a familiares que no sean nacionales de algún Estado miembro.

- Introducción de la autodeclaración de ejercicio profesional, de suficiencia de recursos y de existencia de seguro de enfermedad a efectos de estancia.

- Introducción de la residencia permanente después de cuatro años de residencia continuada.

- Simplificación de los trámites y plazos para el ejercicio del derecho de residencia.

3. Observaciones generales

3.1. El Comité expresa su satisfacción por la presentación de la propuesta de Directiva y muestra su acuerdo con la iniciativa en su conjunto, con independencia de las observaciones específicas que se realizan.

3.2. El Tratado constitutivo de la Comunidad Europea establece que el mercado interior implicará un espacio sin fronteras interiores, en el que la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales estará garantizada de acuerdo con las disposiciones del Tratado. Las libertades de circulación de capitales, servicios y mercancías, ampliamente desarrolladas en la Unión, no se veían acompañadas, hasta la fecha, de una auténtica libertad de circulación y residencia de los ciudadanos, en el territorio de la Unión, como explícitamente se reconoce en el artículo 18 del Tratado y se reafirma en el artículo 45 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Con este nuevo paso los ciudadanos podrían mejorar un derecho que en la actualidad se encuentra dificultado por múltiples trabas.

3.3. Conforme a lo dispuesto en el artículo 13 del Tratado, y aunque no forme parte de la base jurídica de esta propuesta, consideramos que debe eliminarse cualquier tipo de salvedad o discriminación en el derecho de desplazamiento y residencia.

3.4. El Comité constata el avance que representa la propuesta de Directiva, al reconocer de forma global el derecho de cualquier ciudadano de la Unión a desplazarse y residir libremente en cualquier Estado miembro.

3.5. La simplificación normativa realizada, con la derogación de nueve Directivas diferentes, es un esfuerzo digno de consideración. La complejidad y multiplicidad de las normas y una escasa difusión entre los ciudadanos de los derechos que les asisten, dificultan el ejercicio de los mismos. En este sentido, la Comisión Europea debería emprender una acción de divulgación sobre esta Directiva, en la que contaría con el apoyo del Comité.

3.6. Esta simplificación de textos legales viene acompañada de una simplificación de trámites, procedimientos y plazos administrativos, lo cual dará un resultado positivo hacia el ciudadano al hacerle más accesible y menos burocratizado el disfrute de este derecho.

3.7. El Comité comparte el criterio adoptado por la Comisión en su propuesta, al ampliar el campo de aplicación de la definición de "miembro de la familia". Al hacerlo más amplio y englobar más posibilidades nos acercamos aún más a la realidad de nuestro entorno y demostramos mayor sensibilidad con las circunstancias que afectan a todos los ciudadanos de la Unión.

3.8. El Comité expresa su satisfacción por los avances introducidos en la propuesta de Directiva. La libre circulación de personas y la estancia en otro Estado miembro diferente al de origen sólo puede estar basada en el libre deseo del ciudadano de la Unión. Las repercusiones que en los diferentes órdenes administrativos tenga el ejercicio de ese derecho no pueden repercutir negativamente en el mismo. La Unión Europea en general y los Estados miembros en particular deben arbitrar todas las medidas necesarias para que la libertad de circulación y estancia, desarrollada por esta Directiva, pueda ejercitarse sin que ello conlleve perjuicios de cualquier índole para el ciudadano.

3.9. La eliminación del derecho de los Estados miembros a fijar la cuantía mínima de los recursos económicos necesarios para que inactivos y jubilados puedan residir en sus territorios, es otra de las mejoras del texto que son dignas de destacar. El Comité comparte las líneas generales de lo recogido en los artículos 7 y 21 de la propuesta de Directiva. El establecimiento de recursos mínimos en cada Estado afecta a la libertad de circulación y fija territorios de la Unión que quedarían excluidos de la posibilidad de circular y residir en ellos a determinados ciudadanos en función de la cuantía de los recursos que posean.

3.10. Dado el carácter que tiene la presente propuesta de Directiva y el desarrollo previsto para su tramitación legislativa al estar sometido a la codecisión y unanimidad para su aprobación final, el Comité decidirá la forma más adecuada de seguimiento del trámite de la misma en aplicación del artículo 262 del Tratado constitutivo de la CE.

4. Observaciones específicas

4.1. Artículo 7.1.c

4.1.1. Dentro de las condiciones para el ejercicio del derecho por un periodo superior a seis meses, se reconoce el mismo a los estudiantes admitidos a cursar estudios de formación profesional.

4.1.2. El Comité entiende que la palabra genérica "estudiante" incluye a todo tipo de persona que curse estudios en un centro docente, mientras que restringir el apartado c a los estudiantes de formación profesional excluye en la práctica al resto de estudiantes e introduce una limitación semántica al derecho de circulación y residencia, a pesar del sentido extensivo que la Sentencia Gravier da a la expresión "formación profesional".

4.1.3. El Comité considera que no hay motivo para hacer distinciones entre tipos de estudiantes, por lo que estima necesario suprimir la referencia a la formación profesional sustituyéndola por la noción de "estudiante admitido a seguir una formación".

4.2. Artículo 12.3

4.2.1. El artículo trata sobre el mantenimiento del derecho de residencia de los miembros de la familia cuando el ciudadano de la Unión fallece o debe partir del Estado miembro en el que residía. El apartado 3 establece que la partida del ciudadano de la Unión no supondrá la pérdida del derecho de residencia de los hijos que no tengan la nacionalidad de un Estado de la Unión si están inscritos en un establecimiento escolar.

4.2.2. El apartado 3 no prevé el caso de la madre, padre, tutora o tutor, cuando tampoco es nacional de un Estado miembro. Por lo tanto, se deduce que los hijos pueden quedarse pero que la madre, padre, tutora o tutor, debe abandonar el Estado de residencia cuando parte su pareja. Es decir, los hijos deben permanecer solos en el Estado de residencia sin la tutela efectiva de ningún progenitor o tutor.

4.2.3. El Comité considera que si los hijos permanecen en el Estado miembro por razones de estudios en un centro escolar, la madre, padre, tutora o tutor debe, si lo desea, residir con ellos hasta que alcancen la mayoría de edad. Sobre este particular, esperamos que la resolución del Tribunal Superior de Justicia sobre el asunto Baumbast sea una base sobre la que asentar esta opinión del Comité.

4.3. Artículo 13.2.c

4.3.1. El artículo se refiere al derecho de residencia de los miembros de la familia en caso de divorcio o anulación del matrimonio.

4.3.2. El apartado segundo letra c establece que esas dos circunstancias no supondrán la pérdida del derecho de los miembros de la familia que no tengan la nacionalidad de un Estado miembro "cuando así lo exijan las situaciones especialmente difíciles".

4.3.3. El Comité estima que la expresión empleada es ambigua y poco concreta, máxime cuando en la exposición de motivos de la propuesta se reconoce que la fórmula empleada es vaga y que pretende cubrir las situaciones de violencia familiar. Consideramos que la redacción debe ser mas explícita, incluyendo entre otros la violencia familiar, doméstica o de género, tanto de carácter psíquico como físico.

4.4. Artículo 14

4.4.1. El artículo establece las normas generales aplicables a la adquisición del derecho de permanencia. El artículo fija el periodo mínimo de cuatro años de residencia continuada para poder ejercer ese derecho. Así mismo, se establece que se podrá perder ese derecho si se deja de residir en dicho Estado durante cuatro años de forma continuada.

4.4.2. Reconociendo el avance que significa el texto de la propuesta en relación con la normativa a la que sustituirá, el Comité considera que debería tenderse a posibilitar el ejercicio de este derecho sin necesidad de probar una determinada duración de la residencia.

4.5. Artículo 21.2

4.5.1. El artículo establece, dentro de las disposiciones comunes al derecho de residencia y al derecho de residencia permanente, la igualdad de trato para el ciudadano de la Unión y para los familiares que no sean nacionales de un Estado miembro con respecto a los ciudadanos del Estado de residencia.

4.5.2. El apartado segundo fija una salvedad, referida a los estudiantes y demás ciudadanos inactivos, en el sentido de no reconocerles, antes de la adquisición del derecho de residencia permanente, el derecho de asistencia social o de seguro de enfermedad, lo cual incluye obviamente el derecho a recibir asistencia sanitaria.

4.5.3. El Comité considera que el derecho a la salud es un derecho fundamental de la persona y que la redacción que presenta dicho apartado lo vulnera. Entendemos que el derecho a recibir asistencia sanitaria en caso de necesidad debe quedar excluido de las limitaciones que establece el artículo.

4.6. Artículo 25.2

4.6.1. El artículo desarrolla los principios generales de las limitaciones al derecho de entrada y residencia por razones de orden público, seguridad pública y salud pública.

4.6.2. El apartado segundo establece que la denegación de entrada o la expulsión del territorio de un Estado miembro de un ciudadano de la Unión o de un miembro de la familia no podrá justificarse automáticamente por la existencia de condenas penales.

4.6.3. No obstante, el Comité considera que existen situaciones lo suficientemente graves que no deberían beneficiarse del contenido de dicho apartado. Creemos que el mismo debe ser matizado, teniendo en cuenta el principio de proporcionalidad, cuando se constate la existencia de antecedentes penales en personas relacionadas con delitos tales como terrorismo, tráfico de armas y drogas y contra seres humanos.

4.7. Artículo 25.4

4.7.1. El apartado cuarto del mismo artículo permite que el Estado miembro de acogida pida la información indispensable al Estado de origen o a cualquier otro Estado, sobre los antecedentes judiciales de un ciudadano de la Unión o sobre los miembros de su familia, aclarando que este tipo de consultas no podrá tener el carácter de sistemático.

4.7.2. El Comité considera que los Estados miembros, cuando lo juzguen indispensable, deben tener la posibilidad de pedir antecedentes de las personas que pretenden entrar o residir en su territorio.

4.8. Artículo 28.1

4.8.1. El artículo se refiere a la notificación a los interesados de las decisiones de denegación de entrada o de expulsión del territorio. El apartado primero indica que deberá notificarse al interesado en condiciones tales que le permitan entender el contenido y su efecto.

4.8.2. De forma contradictoria con el contenido del artículo, la exposición de motivos de la propuesta menciona que la redacción introducida no exige que la decisión se traduzca a la lengua del interesado, sobre todo cuando se trata de una lengua menos conocida.

4.8.3. Consideramos que la mejor forma de comprender una decisión que restringe un derecho es recibirla en el idioma comprensible para el afectado; por tanto, creemos que los ciudadanos de la Unión tienen derecho a recibir dicho documento en la lengua del Estado que emite la resolución y en la del Estado miembro del cual es nacional el ciudadano de la Unión.

4.9. Artículo 28.2

4.9.1. El apartado segundo permite a los Estados miembros no comunicar por escrito a los interesados la decisión adoptada si existen razones de seguridad de Estado.

4.9.2. El Comité estima que la medida introducida provoca indefensión jurídica de la persona afectada por lo que considera debe eliminarse dicho párrafo de la propuesta de Directiva.

4.10. Artículo 30

4.10.1. El artículo expresa en su apartado primero que a los beneficiarios de la Directiva no se les podrá prohibir la entrada en el territorio de un Estado miembro de por vida. Así mismo, en el apartado segundo se establece la posibilidad de que aquellos ciudadanos que hayan sido expulsados del territorio puedan presentar una solicitud de acceso al territorio.

4.10.2. Al igual que lo expresado en el punto 4.6 referente al artículo 25.2, el Comité considera que deben quedar excluidos de la aplicación de este artículo los condenados por delitos de la gravedad de los relacionados como ejemplo en dicho punto.

4.11. Artículo 31

4.11.1. Este artículo establece las condiciones que el Estado miembro de acogida tendrá que respetar para pedir una medida de expulsión como pena o medida accesoria.

4.11.2. Al igual que en el punto anterior, el Comité considera que esta garantía, introducida en la propuesta, no debe afectar a los condenados por delitos de esa gravedad.

Bruselas, 24 de abril de 2002.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) COM(98) 403 final.

(2) COM(1999) 127 final.