ES    ES  
 COMISIÓN EUROPEA 
Bruselas, 3.7.2012  
SWD(2012) 188 final 
  
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN 
RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO 
que acompaña al documento 
Propuesta de  
REGLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO 
relativo a 
los documentos de datos fundamentales sobre los productos de inversión 
{COM(2012) 352 final} 
{SWD(2012) 187 final}  
 
ES 2   ES DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN 
RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO 
que acompaña al documento 
Propuesta de  
REGLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO 
relativo a 
los documentos de datos fundamentales sobre los productos de inversión 
 
ES 3   ES  
1. I NTRODUCCIÓN  
La presente evaluación de impacto se centra en la información sobre los productos 
comercializados en el mercado de inversión minorista.  
En este mercado predominan los llamados  «productos preempaquetados de inversión 
minorista» (PPIM): los fabrican tes de productos financieros me dian entre los inversores 
minoristas y los mercados financieros, elabor ando productos que satisfag an unos objetivos de 
inversión específicos, generalmente destinados  a ser vendidos a los inversores minoristas, 
bien directamente o a través de intermediarios. Entre los PPIM figuran comúnmente los fondos de inversión tales como los OICVM, lo s productos estructurado s al por menor y los 
contratos de seguro vinculados a fondos de inve rsión, aunque también existen otros ejemplos.  
Para proteger a los inversores, se han desarrollado disposiciones sectoriales que exigen que se 
faciliten unos determinados da tos a los inversores minoristas.  Los inversores hacen uso de 
esta información antes de tomar decisiones de in versión, aunque en ocas iones la finalidad de 
los datos no es exclusivamente esa. Las actua les disposiciones han de mostrado ser ineficaces 
en algunos casos: los requisitos varían en funci ón de la forma jurídica de los productos, y no 
de su naturaleza económica o de los riesgos, lo que dificulta las comparaciones entre 
productos y la comprensión de las características  del producto. En la práctica, la información 
sobre los productos va enfocada normalmente más a cubrir los riesgos jurídicos del proveedor 
que a proporcionar indicaci ones eficaces y equilibrad as a los clientes.  
En su Comunicación de abril de 2009 sobre los PPIM, la Comisión concluía que estas 
deficiencias podían achacarse, en tre otras cosas, a la falta de  un marco y un enfoque común a 
escala europea en relación con dicha información, situación que únicamente podía corregirse 
mediante modificaciones legislativas a nivel europeo. La Comunicación indicaba dos aspectos 
en los que convenía profundizar: las normas aplicab les a las ventas y las normas relativas a la 
información sobre los productos. Esta evaluación de impacto se centra únicamente en estas 
últimas. 
La crisis financiera ha puesto de manifiesto la importancia para los inversores corrientes de 
que la información sobre los productos sea tr ansparente y permita la comparación. Los 
inversores minoristas han perdido dinero a raíz de inversiones cuyos riesgos no eran 
transparentes o no habían entendido. La confian za de los inversores, quizás con razón, se ha 
desmoronado: una reciente encuesta entre los cons umidores de toda la UE mostró que confían 
menos en los servicios financieros que en  cualquier otro sect or de actividad.  
Mejorar la transparencia es crucial para recons truir la confianza sobre unas bases sólidas. La 
UE ya ha adoptado medidas innovadoras al de sarrollar el régimen de «datos fundamentales 
para el inversor» en el ámbito de los OICVM. En tanto que la información a revelar en lo que 
respecta a los OICVM ya se ha modern izado, la relativa a los demás productos 
preempaquetados de inversión no ha seguido el mismo proceso. La tarea consiste ahora en 
estudiar las opciones posibles en relación con estos otros productos. 
2. D
EFINICIÓN DEL PROBLEMA  
Los inversores minoristas no siempre reci ben información que puedan comprender y 
comparar fácilmente. La evaluación de impa cto determina tres factores principales que 
motivan los problemas y trata de atajar  el segundo y el tercero de ellos. 
 
ES 4   ES 2.1.1. Factor 1: Proliferación de tipos de productos destinados a satisfacer las mismas 
necesidades de inversión 
Existe una variedad potencialmente desconcertant e de productos de inversión orientados a los 
clientes minoristas, que, pese a sus distin tas formas jurídicas, a menudo se basan en 
propuestas de inversión similares. Muchos factor es pueden contribuir a esta proliferación. Sin 
embargo, en términos generales, todos estos productos intentan responder a una necesidad bastante simple del inversor, a saber: la acumulación de capital (en otras palabras , se trata de 
asumir riesgos de manera que pueda superarse la tasa de rentabilidad que existiría de no haber riesgo).  
2.1.2. Factor 2: Mosaico normativo 
La mayoría de los productos es tán ya sujetos a normas europeas  y nacionales que regulan la 
información que ha de facilitarse sobre los productos. Sin embargo, el Derecho de la UE se ha 
desarrollado con arreglo a una orientación emin entemente sectorial, a ritmos diferentes y 
buscando resultados distintos. Este mosaico normativo puede aumentar los costes administrativos y, posiblemente, favorecer el arbitraje regulador, al  propiciar que las 
estructuras de productos se elijan para bene ficiarse de requisitos menos onerosos.  
Dicho mosaico jurídico supone dos amenazas adic ionales, independiente s de las relacionadas 
estrictamente con la protección del inversor: en primer lugar, el actual mercado interior de 
OICVM está sometido a la competencia dire cta de productos que están regulados menos 
estrictamente en lo que respecta a la inform ación a publicar sobre los mismos, o que no están 
regulados en absoluto. En segundo l ugar, es probable que tanto lo s inversores como el propio 
sector perciban las actuales diferencias en los requisitos de info rmación como factor de 
fragmentación en función de las fronteras nacionales, lo  que no contribuye a ninguna 
evolución futura positiva hacia la integrac ión del mercado. Las actuales medidas a nivel 
nacional en relación con los PPIM no ligados a OICVM están necesariamente descoordinadas, 
y podrían dar lugar a una crecient e divergencia de planteamient os entre Estados miembros y 
sectores sin una coordinación a escala europea. 
2.1.3. Factor 3: Ausencia de una atenuación efectiva de las asimetrías de información 
entre los clientes minoristas y el sector 
Los servicios financieros son difíciles de comp render, incluso para lo s participantes en el 
mercado profesionales, en parte debido a su complejidad intrínseca. En el caso de los 
inversores minoristas, los bajos niveles de educación y capacitación financieras agravan, sin 
duda, ese problema. Además, muchos clientes  minoristas tienen pocas oportunidades de 
aprender de su experiencia en los mercados de  inversión minorista: los clientes no suelen 
tomar parte reiteradamente en actividades de  inversión, sino que lo  hacen únicamente en 
determinadas circunstancias de la vida y de forma muy esporádica (recepción de dinero en 
herencia, o inversión con vistas a un objetivo o un pasivo futuro específico, tales como la 
compra de una casa, la jubilación o la planificación familiar).  
Con todo, las reglas de protección  del inversor existentes son ineficaces e incoherentes y, 
además, la proliferación de nuevos productos y la innovación del mercado han llevado a que 
se ofrezcan productos en formas que no se cont emplaban cuando se elaboraron los requisitos 
de información vigentes. La evaluación de  impacto demuestra pormenorizadamente las 
indudables dificultades que experimentan  los clientes minoristas a la hora de comprender  y 
comparar  los productos de inversión basándose en la información que se proporciona en la 
actualidad. Asimismo, expone los problemas relacionados con el suministro de información 
 
ES 5   ES en el momento oportuno , de tal modo que los clientes minoristas sean realmente los 
primeros en recibirla.  
2.2. Magnitud del problema y consecuencias de la inacción  
Los factores mencionados conducen  a ventas inadecuadas, en detr imento de los inversores, a 
condiciones de competencia desiguales entre dife rentes sectores de actividad y a la creación 
de obstáculos que impiden seguir de sarrollando el mercado interior. 
• Desde la óptica de los consumidores, un reciente  estudio en el que se aplicó la técnica del 
«cliente misterioso» en todos los mercados de la UE mostró que en torno al 60 % de las 
ventas realizadas en el ejerci cio podían considerarse «inadecu adas». Si bien son varios los 
factores que contribuyen a realiz ar ventas que no son adecuada s, la magnitud del problema 
de las «ventas inadecuadas» exige claramente una intervención. Para ha cerse una idea de la 
magnitud de las repercusiones agregadas, bast a con señalar que aunque  solo un 10 % de las 
ventas en el mercado de inve rsión minorista pudieran considerarse «inadecuadas», ello 
podría representar, no obstante, casi 1 bill ón de euros de productos potencialmente 
equivocados en manos de los inversores, dado el tamaño de este mercado; aun suponiendo 
que la información publicada sobre los produc tos solo contribuyera en un 1 % a tales 
ventas, la cantidad en juego ascendería nada menos que a 10 000 millones de euros, 
aproximadamente.  
• Para las empresas, la desigualdad de condici ones falsea la competencia. El arbitraje 
regulador podría fomentar el desarrollo de productos o sectores que estén sujetos a los 
niveles de regulación menos estrictos, re stando también eficacia a la regulación y 
reduciendo potencialmente la competencia de pr ecios, lo que redundaría en perjuicio de los 
inversores a través de un aumento de lo s costes. También son importantes otras 
repercusiones más directas de las deficienci as en la regulación. La s ventas inadecuadas 
pueden asimismo tener un fuerte impacto sobr e las empresas, al incrementar el número de 
reclamaciones de indemnización y de quejas y lo s costes internos relacionados con su 
gestión, y dañar la identidad de las marcas.  
• En consonancia con las conclusiones de la  Comisión expuestas en  la evaluación de 
impacto que acompañaba a la Comunicación de  2009 sobre los PPIM, es ta evaluación de 
impacto concluye que, sin una actuación a escal a europea para corregir las incoherencias y 
lagunas en las normas de información sobre pr oductos en la UE, se desaprovecharía la 
oportunidad de responder a estos problemas, cont ribuyendo a que los inversores siguieran 
viéndose perjudicados y al c ontinuo falseamiento del merc ado, y socavando el mercado 
único. 
3. S UBSIDIARIEDAD  
La actuación a escala de la UE es necesaria, ya que los problemas detectados se han visto 
exacerbados por las incoherencias y lagunas en el planteamiento normativo adoptado a nivel de la UE. Los Estados miembros  por sí solos no podrían corregi r las incoherencias normativas 
transfronterizas ni superar las incongruencias en la legislació n de la UE. Además, la actuación 
a escala de la UE garantiza que las medi das encaminadas a normalizar la información 
publicada y mejorar su comparabilidad  sean lo más eficaces posible.  
 
ES 6   ES 4. O BJETIVOS  
La iniciativa pretende mejorar la calidad de la  toma de decisiones de  los inversores y el 
funcionamiento de los mercados de capitales de la UE, atajando la crisis de confianza en los 
mercados al por menor. Los objetivos operati vos concretos perseguidos a través de la 
elaboración de normas reglamentarias más cohere ntes y eficaces se deri van del análisis del 
problema: mejorar la comprensión  y la comparabilidad  de los productos; garantizar que se 
facilite  la información en el momento adecuado en los proces os de venta; a tr avés de todo lo 
anterior, mejorar la coherencia normativa .  
5. O PCIONES  
Las opciones de actuación para mejorar las norma s de la UE sobre información a revelar se 
han definido tras amplias consulta s y sobre la base de la experi encia adquirida a través de la 
elaboración de requisitos de información perfecci onados en lo que respecta a los OICVM. Las 
opciones se determinan en el contexto de un posible nuevo instrumento con medidas de nivel 
1 y de nivel 2; el análisis, en esta fase, se refi ere a las medidas de nivel 1, que establecerán el 
planteamiento global; las medidas de nivel 2 se desarrollarán en una fase posterior y serán 
objeto de su propia evaluación de impacto. En  resumen, los aspectos clave y las opciones 
preferidas que quedan patentes son los siguientes: 
(1) Ámbito de aplicación de la iniciativa.  El ámbito de productos que podría quedar 
cubierto incide en todos los objetivos opera tivos. Las alternativas barajadas fueron las 
siguientes: ninguna actuación; un ámbito reducido que comprenda solamente los 
productos preempaquetados, y un ámbito amplio que abarque todos los productos de inversión que puedan ofrecerse, incluidos los que no sean «preempaquetados». La 
opción preferida es la de  centrarse en los producto s preempaquetados, puesto que 
estos plantean particulares problemas de protección del consumidor y representan con creces el grueso del mercado de inver sión minorista, si bien subordinando esta 
decisión a una futura evaluación. 
(2) Grado y naturaleza de la normalización de la información sobre los productos.  La 
normalización se refiere tanto al grado de  exigencia impuesto a las empresas en 
relación con el contenido y formato de la  información facilit ada a los clientes 
minoristas, como al grado de coherencia en tre los requisitos de los diversos productos 
y sectores financieros. Las opciones compre ndían diferentes gra dos de exigencia y 
normalización en lo que respecta a la clar idad del lenguaje, la extensión y la 
comparabilidad. La evaluación de impacto pro pone una forma de «normalización 
selectiva», que ofrezca flexibi lidad ante diferentes productos, pero asegure la mayor 
normalización posible de los datos fundamenta les sobre riesgos, costes y rendimiento; 
los pormenores de la normalización y su aplicación a tipos esp ecíficos de productos 
se determinarían a través de las medidas del nivel 2.  
(3) Responsabilidad de la elaboración.  Las partes interesadas y quienes han contestado a 
la consulta han subray ado globalmente la importancia de  definir con claridad quién es 
responsable de la elaboración y actualiz ación de la información que se facilite. La 
evaluación de impacto ha analizado la opci ón de no especificar quién debe elaborar 
el documento, pero se decanta por una nor ma general con arre glo a la cual los 
responsables de preparar la información sobre los productos sean los fabricantes de 
estos, con algunas excepciones específicas. 
 
ES 7   ES (4) Suministro puntual.  Es fundamental garantizar el  suministro efectivo de la 
información sobre los productos a los inversor es minoristas antes de que estos decidan 
invertir. La evaluación de impacto propone est ablecer requisitos estrictos sobre el 
suministro de información, si bien pueden ser necesarias algunas excepciones 
específicas. 
(5) Responsabilidad civil y sanciones.  Al margen de las opcione s señaladas, se plantean 
otras cuestiones en relación con las sancione s y la responsabilidad  civil. Las opciones 
comprenden una hipótesis de referencia c onsistente en no tomar medida alguna, la 
adopción de un enfoque general o la espe cificación de normas más detalladas. La 
evaluación de impacto contempla una aclaración de la responsabilidad, para 
responder al temor de que la información s obre los PPIM se utilice con fines jurídicos 
y no de comunicación; asimis mo, contempla algunas especi ficaciones adicionales de 
los instrumentos sancionadores de qu e disponen las autoridades competentes.  
6. R EPERCUSIONES DEL ENFOQUE PROPUESTO  
Las opciones seleccionadas suponen el establecimiento de un nuevo régimen de 
información sobre los productos preempaqueta dos de inversión, tomando como modelo 
el instaurado recientemente en relación con los OICVM, aunque con algunos ajustes 
adicionales en los requisitos de nivel 2 para abordar las variaciones entre distintos 
productos .  
Beneficios 
Una condición fundamental para el empoderami ento de los consumidores es ofrecer 
información sobre los productos que el inversor medio pueda realmente comprender y utilizar 
a efectos de comparaciones, sin perjuicio, por supuesto, de la función y las responsabilidades 
de los intermediarios en el punto de venta. Además, un reciente estudio de la Comisión ha 
puesto de relieve los beneficios de la normaliz ación y la comparabilid ad, señalando que la 
utilización de estas técnicas en relación con la toma de decisiones de inversión podría 
probablemente dar lugar en la pr áctica a cambios en el comportamiento de los inversores que 
contribuyan a mejorar la toma de decisiones. Dada la magnitud potencial de las ventas 
inadecuadas, anteriormente señalada, un pequeño cambio puede tener un enorme impacto: aun 
suponiendo que la información sobre los productos c ontribuyera solo en un 1% a los cambios, 
la reducción de las tenencias de productos inadecuados podría representar nada menos que 
10 000 millones de euros (o 4 000 millones de euro s si se excluyen los OICVM, que están ya 
sujetos a requisitos en materia de dato s fundamentales para el inversor). 
Una mayor coherencia de los requisitos garanti zaría condiciones de competencia equitativas a 
las empresas que operen en diferentes sectores y reduciría los obstáculos de acceso al mercado interior para las que operan a escala tr ansfronteriza. Impedir que los inversores se 
vean perjudicados redundaría ta mbién en beneficio del sector : aumentaría la confianza y 
disminuirían los costes generados po r los problemas que pueden plantearse. 
Costes 
La evaluación de impacto establece una estimación aproximada  de 171 millones de euros en 
concepto de costes excepcionales y de alrededo r de 14 millones de euro s al año en concepto 
de costes permanentes  (dada la naturaleza de los cambios  previstos, que están relacionados 
con los requisitos de información a terceros, esta s cifras también son una  buena indicación de 
 
ES 8   ES la carga administrativa de los cambios). Existe n datos contradictorios en cuanto a si los 
fabricantes más pequeños y más grandes de pr oductos soportarían costes desproporcionados; 
las repercusiones sobre el empleo, por su parte, serán previsiblemente escasas. Los 
distribuidores podrían también verse afectados, aunque es poco probable que ese impacto sea 
significativo, dado que esta iniciativa se centra en los fabricantes de productos. 
Los costes finales dependerán de las opciones seleccionadas en el nivel 2 , lo que limita 
necesariamente la exactitud de cualquier posible evaluación en esta fase. Por ello, será necesaria una evaluación de impacto completa de las opciones de nivel 2, a fin de realizar 
estimaciones más precisas de las repercusiones de las propuest as, con objeto de respaldar 
decisiones proporcionadas. Asimismo, se podrán  elaborar así mejores estimaciones de 
impacto diferencial (por ejemplo, sobr e las PYME y los distribuidores).  
Seguimiento y evaluación 
Dadas las posibilidades de arbi traje regulador y la constante innovación en el mercado de 
inversión minorista, será vital un seguimiento  continuo de la evolución, que incluya una 
evaluación documentada del futuro ámbito de aplicación del régimen. Además, la incidencia 
de las medidas a la hora de mejorar las comparaci ones, en particular en lo que respecta a los 
riesgos y los costes, deberá someterse a un cu idadoso seguimiento y su eficacia habrá de 
evaluarse más detenidamente y ser objeto de los oportunos ajustes. 
7. C
ONCLUSIONES  
Es necesario mejorar la información sobre los productos. Ya se han establecido nuevos 
requisitos para responder a tal necesidad en relación con los OICVM: esta evaluación de 
impacto examina las opciones para lograr mejoras similares en lo que respecta a todos los productos preempaquetados de inversión que se ve nden actualmente a los clientes minoristas.  
El instrumento básico selecci onado consiste en una mayor nor malización de la información, a 
fin de aumentar su comparabilidad, aunque la he terogeneidad de los pr oductos hace necesaria 
cierta flexibilidad. Ello se denomina «normalización selectiva»  en la presente evaluación de 
impacto. El análisis concluye que ese enfoque es el que más posibilidades ofrece de lograr 
una información sobre los productos más clara y comparable, reflejando al mismo tiempo la 
realidad práctica de produc tos complejos y variados. 
Naturalmente, las medidas de protección de los consumidores en los mercados de inversión 
minorista deben siempre entenderse de manera  global: es importante que las herramientas 
reglamentarias sean variadas y se potencien mutuamente, y entre ellas cabe incluir medidas 
para mejorar la educación financiera de los consumidores minoristas y medidas para mejorar 
la regulación de los distribuidore s y de los procesos de venta.  
Ahora bien, si no se ofrece información clara y comparable, no se pueden tomar decisiones 
informadas. Conviene no subestimar las implicaciones más amplias que, en términos de regulación de los mercados minoristas, puede tener la persistente imposibilidad de tomar 
decisiones más informadas y de más calidad. Por es ta razón, el esfuerzo y esmero que exige el 
desarrollo de requisitos eficaces de inform ación, y los costes y la labor que supone su 
instrumentación no son sino un pequeño precio a pagar para crear condiciones más seguras en 
los mercados de inversión minorista.