Dictamen del Comité de las Regiones sobre «La red de ciudadanos: Cómo aprovechar el potencial del transporte público de viajeros en Europa - Libro Verde de la Comisión Europea»

(96/C 337/04)

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

Visto el Libro Verde de la Comisión Europea «La red de ciudadanos: Cómo aprovechar el potencial del transporte público de viajeros en Europa» (doc. COM(95) 601 final);

Vista la decisión de la Comisión Europea, de 12 de diciembre de 1995, de consultar al Comité de las Regiones sobre esta cuestión, de conformidad con el primer párrafo del artículo 198 C del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea;

Vista su decisión de 18 de julio de 1995 de atribuir la elaboración del presente dictamen a la Comisión de Transportes y Redes de Comunicaciones (Comisión 3);

Visto el proyecto de dictamen (doc. CDR 42/96 rev.) aprobado por la Comisión 3, el 18 de abril de 1996 (Ponente: Lord Bowness);

Considerando que el documento de trabajo (doc. CDR 106/96 + Addendum), aprobado por la Comisión de Política Urbana (Comisión 4) (Ponente: Sr. Pentillâ), ha sido integrado en el proyecto de dictamen,

ha aprobado en su 13° Pleno de los días 12 y 13 de junio de 1996 (sesión del 13 de junio) el presente dictamen.

1. Introducción

1.1. El Comité de las Regiones observa que la política común de transportes es desde hace ya bastante tiempo un objetivo de la Unión Europea y que en el Tratado de Maastricht se potencia la competencia de la Unión Europea en el desarrollo de dicha política. En el Tratado de Maastricht se contempla como nuevo objetivo del desarrollo de esta política común mejorar la seguridad y eficacia de las infraestructuras de transportes. La publicación del Libro Verde «La Red de ciudadanos: Cómo aprovechar el potencial del transporte público de viajeros en Europa» abre un nuevo debate sobre este objetivo de la política de transportes que se deriva de la necesidad de adoptar una estrategia común para la planificación territorial europea.

1.2. Desde que se creó la Comunidad Europea, se han incrementado considerablemente tanto el tráfico como el uso de los transportes de viajeros. Durante los últimos 25 años, el transporte de viajeros en los 15 Estados miembros de la Unión Europea creció a un ritmo del 3,2 % anual (el incremento total fue del 85 %). El mayor uso de los transportes de viajeros se debe a una serie de motivos, de los que se pueden mencionar la movilidad económica del factor trabajo, el incremento de la riqueza, la dispersión de las zonas urbanas y las compras en los centros comerciales sitos en las afueras de las ciudades.

1.3. El aspecto que mayor preocupación suscita es el incremento proporcional del uso del automóvil particular. El uso del automóvil creció en un 120 % y en la actualidad con este medio se realizan tres cuartas partes de todos los desplazamientos por la Unión Europea. Esta cifra puede cotejarse con la de los viajes realizados en autobús, cuyo crecimiento fue del 40 %, aunque el porcentaje del total de desplazamientos realizados con este medio se haya reducido en un 25 % y se sitúe en la actualidad por debajo del 9 %.

1.4. Durante los últimos 20 años se incrementó el número de propietarios de un automóvil en los quince Estados miembros de la UE; de 232 a 435 por cada 1 000 habitantes. Si bien es cierto que el automóvil proporciona flexibilidad e independencia en los viajes, también es un factor de contaminación atmosférica, sedentarismo urbano, exclusión social, congestión y tampoco es un medio de transporte que esté al alcance de todo el mundo.

1.5. Dado que no hay visos de que disminuya la utilización del automóvil, son de temer sus posibles efectos en aspectos como la congestión del tráfico, la calidad del aire, la posibilidades de conservación del medio ambiente y la calidad de vida de los ciudadanos.

1.6. Las entidades locales y regionales se han venido ocupando de estas cuestiones en todos los países de la Unión Europea en el marco de las políticas de ordenación del territorio aplicadas a nivel local. Todos entienden la necesidad de modificar el actual sistema de transporte y de propiciar una transformación radical de la política de transportes para conseguir un desarrollo sostenible y un equilibrio más satisfactorio entre el automóvil privado y los medios públicos de transporte.

1.7. El Comité de las Regiones considera insuficiente examinar la cuestión de la movilidad únicamente en el contexto de las zonas urbanas y pide a la Comisión que también aborde los problemas específicos de las zonas rurales menos pobladas.

1.8. Con arreglo a este principio común de conseguir un equilibrio más satisfactorio entre el uso del automóvil particular y el de los transportes públicos, las administraciones nacionales y las entidades locales y regionales puede desempeñar cada una funciones bien diferenciadas. En este sentido, el Libro Verde «La Red de ciudadanos: Cómo aprovechar el potencial del transporte público de viajeros en Europa» del Comisario de Transportes abre un nuevo debate sobre esta importante cuestión.

2. Estructura del presente dictamen

2.1. La Comisión de Transportes y Redes de Comunicaciones ha elaborado varios dictámenes con la intención de definir la contribución del Comité de las Regiones al desarrollo de la política de transportes de la UE. El presente dictamen no pretende abundar en este debate tan concreto. El Comité de las Regiones necesita un dictamen de carácter estratégico en que se definan sus objetivos generales en materia de política de transportes y que ofrezca un marco coherente a los dictámenes de esta Comisión. Si en todos los dictámenes se pretendiese definir unos objetivos globales para la política de transportes se correría el riesgo de caer en el error de la fragmentación y de la incoherencia.

2.2. Con el presente dictamen el Comité de las Regiones expresa su opinión sobre el Libro Verde y lo examina desde la perspectiva de las competencias y responsabilidades de las entidades regionales y locales de la Unión Europea. Aunque en el Libro Verde se expone una concepción general y amplia del desarrollo de una red pensada principalmente para los ciudadanos y conseguir un equilibrio más idóneo entre el automóvil privado y los transportes colectivos, en realidad la Unión Europea tiene atribuidas pocas competencias para garantizar una aplicación general. Por ello, la futura aplicación del Libro Verde es tributaria de la cooperación de todas las administraciones.

2.3. Esta cuestión se reconoce en el propio Libro Verde cuando presenta un análisis práctico del principio de subsidiariedad. Así, se afirma lo siguiente:

«Las decisiones deben tomarse al nivel más cercano a los usuarios del servicio. La Comisión reconoce que las características del transporte de pasajeros implica que las medidas necesarias para construir la red de ciudadanos deben tomarse y se tomarán a nivel local, regional o nacional.»

2.4. Dada la interdependencia entre la Unión Europea, los Estados miembros y las entidades regionales y locales en el desarrollo de la política de transportes, el presente dictamen se ceñirá a los aspectos siguientes:

- la filosofía general del Libro Verde como guía para el desarrollo de la política de transportes de la UE y las observaciones del Comité al respecto;

- las actividades propuestas por la Comisión Europea para el desarrollo de la «red de ciudadanos» y las observaciones del Comité sobre este aspecto, y

- el papel que pueden desempeñar las regiones y corporaciones locales en Europa para promover la «red de ciudadanos» en colaboración con la Unión Europea.

3. El Libro Verde: cuestiones generales

3.1. El Libro Verde pretende que se entable un debate sobre el futuro del transporte público de viajeros y sobre el marco comunitario propuesto para la política de transportes. El marco contemplado es el siguiente:

- las necesidades de los pasajeros como eje del desarrollo de esta política, y

- conseguir que resulten más interesantes y más eficaces los transportes públicos para intentar reducir el uso del automóvil particular.

3.2. En el Libro Verde se explican los posibles criterios para este tipo de sistema de transportes públicos y se presta una especial atención a las formas para conseguir que resulten más interesantes, antes que limitar el uso del automóvil (esto es, «medidas incentivadoras» antes que «disuasorias»).

3.3. En el Libro Verde se sugieren cinco campos en los que incidir para conseguir una red de transportes públicos de calidad: accesibilidad general del sistema, coste asequible, seguridad, ventajas comparativas e impacto medioambiental. Asimismo se sugiere que las mejoras aisladas en la calidad tienen un impacto limitado si no existe integración de todo el sistema. Así pues, se proponen otras dos cuestiones: la integración del transporte individual y público y la integración de los distintos modos de transporte público.

3.4. El Comité de las Regiones acoge favorablemente el Libro Verde «La red de ciudadanos: Cómo aprovechar el potencial del transporte público de viajeros en Europa» como marco general que permita la toma de decisiones y que se entable un debate sobre los aspectos fundamentales para el desarrollo de la política de transportes de viajeros. El Comité de las Regiones coincide en que son fundamentales para el desarrollo de la política de transportes los aspectos siguientes:

a) considerar al ciudadano como objetivo fundamental de la planificación de los transportes,

b) conseguir que sea más interesante para el consumidor el uso de los transportes públicos para garantizar un equilibrio más satisfactorio entre el uso del automóvil particular y los transportes públicos,

c) fijar como base de la promoción de los sistemas de transporte la accesibilidad física, la accesibilidad económica, la seguridad, las ventajas prácticas y el impacto medioambiental, y

d) considerar la integración del sistema como una componente fundamental.

3.5. El Comité de las Regiones manifiesta su acuerdo con la conveniencia de este Libro Verde, por cuanto supone un marco embrionario que permite a la UE arbitrar medidas que desarrollen todos los aspectos de las actuaciones en el campo de los transportes de los distintos servicios de la Comisión. Ello debería permitir que la política de transportes de la UE se rija por un planteamiento coordinado. Asimismo, se acoge con satisfacción que la Comisión haya adoptado un planteamiento general en el caso de la política de transportes, por cuanto le servirá de orientación en el ejercicio de sus propias competencias.

3.6. A fin de salvaguardar plenamente el potencial de desarrollo del transporte integrado, la UE deberá desempeñar un importante papel en la elaboración de normas comunes para los sistemas de información y los portadores de información, creando oportunidades para facilitar una información sobre el tráfico de fácil acceso y manejo.

3.7. Si bien el Comité de la Regiones coincide en que es conveniente debatir planteamientos comunes para la política de transportes, también quiere volver a afirmar su adhesión al principio de subsidiariedad para la planificación y la extensión de los transportes. Con todo, cabe señalar que el desarrollo de principios comunes de manera voluntaria permitirá disponer en toda la UE de una red de transportes eficaz. Así pues, el Comité de las Regiones hace suyo el principio de cooperación de todas las administraciones para conseguir un desarrollo coherente de esta política. El principio de subsidiariedad es compatible con la voluntad de alcanzar objetivos comunes que puedan ser concertados y aplicados de manera coherente por las distintas administraciones.

3.8. El Comité de las Regiones acoge favorablemente que se reconozca el lugar destacado de la ordenación del territorio en la consecución de los objetivos generales enunciados en el Libro Verde «La red de Ciudadanos». Así, por ejemplo, las políticas de ordenación del territorio pueden garantizar un uso mixto del espacio de los centros urbanos para disminuir los grandes desplazamientos diarios desde la periferia. Este reconocimiento de la necesidad de conseguir una mayor coherencia en todas las vertientes de esta política obliga a aceptar la imposibilidad de realizar reformas en la política de transportes sin tener en cuenta otras. Para ser sinceros resulta imposible una política de transportes coherente si no son coherentes también los objetivos de las medidas de todos los servicios de la UE. Lamentablemente existen incoherencias en los planteamientos de los servicios de la Comisión. Así, por ejemplo, si nos atenemos al Objetivo II de los Fondos estructurales, se está desincentivando las mejoras en los transportes públicos como un factor de desarrollo regional. El Comité de las Regiones estima que hoy día los proyectos viarios a gran escala no constituyen una fuente de nuevas oportunidades de empleo. No obstante, cabe señalar que la infraestructura creada por estos proyectos reviste gran importancia para el desarrollo y el empleo a nivel regional. Así pues, es necesario que las actuaciones de todos los servicios de la UE sean más coherentes. El Comité de las Regiones cree que a tal fin es preciso adoptar como fundamento jurídico el artículo 130 A del Tratado (incluida la enmienda propuesta por el CDR):

«A fin de promover un desarrollo armonioso del conjunto de la Comunidad, ésta desarrollará y proseguirá su acción encaminada a reforzar su cohesión económica y social.

La Comunidad se propondrá, en particular, reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las regiones menos favorecidas, incluidas las zonas rurales y urbanas.» (en cursiva la modificación propuesta por el Comité de las Regiones).

3.9. Por otra parte, el CDR recomienda que, en el marco de la futura planificación del transporte, se preste especial atención al desarrollo en las zonas rurales a través de la creación de nuevos modos de transporte público, capaces de prestar servicios en las zonas menos pobladas de forma competitiva y flexible.

3.10. El Comité de las Regiones cree que incluso la adopción de un planteamiento coherente por todos los servicios de la Comisión puede surtir un efecto limitado, por cuanto la aplicación de la política de transportes incumbe a diferentes administraciones. Las entidades regionales y locales están obligadas a considerar la coherencia de sus políticas de transportes y de ordenación del territorio, ya que, por ejemplo, la oferta de complejos comerciales en las afueras de la ciudades puede provocar un mayor uso del automóvil privado. Así pues, la adopción de un planteamiento coherente por todas las administraciones podría ser un objetivo a largo plazo. Para conseguir que el principio de cooperación y una concepción común de una política general sea asumible por todas las administraciones, es necesario la existencia de un marco estructurado. La propuesta de redes de grupos de usuarios pueden complementarse con los trabajos de una red de grupos de organismos ejecutivos de transporte que agrupe de manera voluntaria a todas las administraciones (como, por ejemplo, las empresas, los planificadores, los órganos ejecutivos, etc.), al objeto de cooperar y debatir de manera voluntaria para que esta política sea coherente en toda la UE y que las correspondientes instancias ejecutivas la apliquen de igual manera.

3.11. El Comité de las Regiones acoge favorablemente la creación de redes de grupos de usuarios, ya que este hecho permite escuchar las opiniones de los consumidores. Con todo, es preciso aclarar el papel de estos grupos de usuarios. En puntos anteriores se ha visto la necesidad de adoptar un enfoque coherente para el desarrollo de esta política en todos los ámbitos y en todos los niveles. El principio de subsidiariedad garantiza que las diferentes administraciones asuman la responsabilidad de ejercer funciones diferenciadas. Este principio garantiza un equilibrio de competencias, pero puede entrañar la fragmentación de la actuación. Si se reconoce a las redes de grupos de usuarios la facultad de investigar las incongruencias de la concepción de las medidas y sugerir soluciones prácticas, su función puede ser de gran utilidad para las entidades locales y regionales, siempre que las recomendaciones no sean vinculantes para ellas, sino que formen parte de una orientación no obligatoria y ofrezcan recomendaciones a todas las administraciones, esto es, la europea, las nacionales, las regionales y las locales.

3.12. Al Comité de las Regiones le preocupa que la Comisión haya dedicado dos libros verdes distintos a las medidas disuasorias y las incentivadoras (tanto «La red de ciudadanos: Cómo aprovechar el potencial del transporte público de viajeros en Europa y Hacia una tarificación equitativa y rentable en los transportes: Propuestas para internalizar los costes externos del transporte en Europa»). El Comité considera que esta división es falsa. El objetivo de ambos libros verdes es proporcionarle a la política de transportes una mayor coherencia. Las soluciones propuestas en ambos libros verdes deberían ser estudiadas conjuntamente. Se debería consultar a las administraciones locales y regionales sobre las distintas opciones.

4. Las actividades propuestas por la Comisión Europea para el desarrollo de la «red de ciudadanos»

4.1. En el Libro Verde se deja entender que la Comisión puede ser de utilidad en el desarrollo de una «red de ciudadanos» si la UE, al amparo de las competencias que le han sido conferidas, actúa en los ámbitos siguientes: conocimientos técnicos (constitución de una red de información de soluciones correctas, creación de grupos de usuarios, considerar objetivos voluntarios y premios, bases de datos de soluciones correctas), investigación (promoción de la aplicación de los proyectos y de las investigaciones del IV marco sobre las implicaciones de nuevas técnicas y nuevas ideas para el marco reglamentario de la UE), redes europeas transnacionales (que mejoren la interconexión con las redes locales y urbanas, valoración de las nuevas propuestas de redes europeas transnacionales con arreglo a la «lista de control de la red de ciudadanos»), política regional (posibilidades de mejorar la cooperación del sector público y el privado en la financiación de los proyectos de transportes), marco reglamentario de la UE (favorecer la liberalización de los servicios públicos - procedimientos de concesión) y normalización (el papel de la UE en las normas para los vehículos, incluida la accesibilidad de los transportes, seguridad, cuestiones medioambientales, calidad atmosférica y acústica).

4.2. El Comité de las Regiones cree que debería estudiarse la interconexión con las redes urbanas y rurales de carácter local a la luz de la Propuesta de reglamento sobre las condiciones en que pueden los transportistas no nacionales prestar servicios nacionales de transportes de viajeros (COM(95) 729), que reconoce la posibilidad a los autocares de otros países recoger y transportar viajeros en el Estado miembro de acogida.

4.3. En el Libro Verde la Comisión determina también tres ámbitos generales de interés: información, promoción y creación de condiciones de viabilidad.

4.4. El Comité de las Regiones acoge favorablemente los ámbitos de influencia relacionados con la promoción y la creación de condiciones de viabilidad, por cuanto pueden ser de gran utilidad para que las entidades locales y regionales puedan tomar decisiones de varias maneras. Así, por ejemplo, ofrecer un marco de consenso para la ejecución de los planes locales, o brindar un equilibrio más satisfactorio en la estructura urbana de transportes puede percibirse como una amenaza a los derechos individuales por la imposición de restricciones al uso del vehículo particular. Así pues, las decisiones que adopten los poderes locales y regionales podrían resultar muy controvertidas. De hecho, son las entidades ejecutivas locales y regionales quienes se encontrarían en la primera línea de fuego a la hora de afrontar las críticas de la opinión pública. Estas críticas es probable que sean muy intensas aun cuando que se adopte el planteamiento de la «red de ciudadanos» en el campo de la planificación de los transportes, esto es, restricciones de los desplazamientos privados (medidas disuasorias) junto a una mayor inversión en transportes públicos (medidas incentivadoras). Sin embargo, un marco comunitario consensuado por las instituciones de la UE y las diferentes administraciones podría crear un entorno más adecuado para poder tomar las decisiones a nivel local.

4.5. Asimismo la UE ha determinado algunos modos en que podrían participar en la divulgación de aquellos planes realizados por las regiones o las entidades locales y cuyos resultados puedan considerarse satisfactorios. Una vez más, el papel de la UE podría ser de gran utilidad para aquellas instancias decisorias de las administraciones locales y regionales. También merece apoyarse la divulgación de las mejores soluciones en los ámbitos siguientes:

- iniciativas de transporte público que hayan recibido el apoyo de la opinión pública;

- iniciativas innovadoras de financiación mixta pública-privada.

4.6. El Comité de las Regiones manifiesta su satisfacción con la «lista de control de calidad» de la «red de ciudadanos» en cuanto conjunto de normas comunes y voluntarias, ya que es un modo de promover soluciones válidas. Sin embargo, en la «lista de control de calidad» debería figurar también, como un aspecto a considerar en la concepción de las estaciones, la existencia, no sólo de terminales intermodales, sino además los transbordos de viajeros que utilicen el mismo medio de transporte (por ejemplo, de un autobús urbano a uno de línea internacional). Asimismo debería tenerse en cuenta los transbordos en los servicios que cubren las zonas rurales o apartadas y los nacionales e internacionales, procurando, en particular, que las redes de servicio urbano y las redes interurbanas de corto recorrido sean complementarias. Asimismo, hace suya la experiencia desarrollada al amparo del Plan de banderas azules que pueden izar aquellas playas consideradas «limpias», que ha permitido a los ciudadanos tener en cuenta los niveles de calidad establecidos por las instancias europeas para valorar la actuación de sus administraciones regionales y locales. Con todo cabe reconocer la complejidad de los sistemas de transporte y resulta difícil pensar en normas o niveles de calidad comunes aplicables a las zonas urbanas, rurales, montañosas e insulares. Por ello el Comité de las Regiones recomienda que los premios propuestos para premiar los transportes pensados para los ciudadanos se categoricen por zonas geográficas con la posibilidad de premiar actuaciones ejemplares en las zonas urbanas, rurales, montañosas e insulares.

4.7. Al Comité de las Regiones, le preocupa el hecho de que los ganadores de los premios sean aquellos con una larga trayectoria innovadora en el campo de los transportes públicos. El largo período de tiempo requerido para realizar la planificación y las inversiones necesarias para poder optar a este premio, puede suponer que en el caso de algunas regiones o municipios que realizan planes de mejora del sistema de transporte público el sistema de premios no presente ningún incentivo. Por ello el Comité de las Regiones sugiere que se creen dos planes para premiar «la mejor solución» y «los trabajos tendentes a determinar la mejor solución».

4.8. El Comité de las Regiones sugiere que la Comisión remita anualmente junto con la «lista de calidad» una memoria sobre la ejecución de la «red de ciudadanos». Si las administraciones local, regional y nacional acuerdan una serie de principios comunes a resultas de un proceso de consultas, la Comisión tal vez pueda considerar oportuno elaborar una serie de orientaciones o declaraciones sobre las medidas adoptadas que puedan servir de guía a las autoridades locales, regionales o nacionales encargadas de ejecutarlas en algunos de los aspectos de la solución más correcta contemplada.

4.9. El Comité de las Regiones respalda la iniciativa de la Comisión de mejorar el acceso de todos los usuarios al transporte urbano. Debería garantizarse la igualdad de acceso de los minusválidos al transporte público. Esto podría realizarse a través del establecimiento de nuevos criterios de funcionamiento por parte de la UE. Sin embargo, la UE no debería fijar normas detalladas sobre las normas de funcionamiento. Sin embargo, también habría que tener en cuenta otras necesidades de este tipo de transporte como, por ejemplo, una menor contaminación, incluida la acústica, y una mayor capacidad para maniobrar. La Comisión debería analizar la experiencia de las administraciones locales y regionales en este campo a la hora de elaborar la directiva prevista sobre normas de fabricación de autobuses y autocares.

5. El papel que pueden desempeñar las regiones y los municipios en Europa para promocionar la «red de ciudadanos» en colaboración con la Unión Europea

5.1. Uno de los problemas con el Libro Verde es que la Comisión no tiene suficientes competencias para alcanzar los objetivos. Por ello al Comité de las Regiones quisiera que existiese una mayor cooperación en cuanto a los objetivos de la política y las metas acordadas sobre su aplicación que reconozcan el papel de las distintas administraciones así se conseguiría una aplicación coherente de esta política en toda la UE.

5.2. El Comité de las Regiones puede ofrecer su apoyo a la Comisión para garantizar una aplicación eficaz de la ideas que se enuncian en el Libro Verde. Con todo, cabe reconocer que éste es un proceso de doble sentido y que las actividades innovadoras de las entidades locales y regionales hay que considerarlas en la ejecución de la política de la Comisión (como, por ejemplo, en las actividades de investigación y desarrollo de la UE). En este apartado se estudian estas dos cuestiones.

5.3. En muchas regiones y ciudades, ya se están aplicando los objetivos y la filosofía de la «red de ciudadanos». Las autoridades locales y regionales de todos los países de la UE tienen la responsabilidad de realizar iniciativas de transporte. La Comisión debería reconocer explícitamente este hecho. No parece que tenga mucho sentido que se intente promover en una región la promoción a través de la «red de ciudadanos» cuando tales prácticas «innovadoras» son moneda corriente en otra. Así pues, las responsabilidades y experiencia de las autoridades locales y regionales en el campo de los transportes resultan cruciales para el éxito de la «red de los ciudadanos». De hecho, se podría conceder premios con carácter retrospectivo para aquellas actividades que ya han sido emprendidas por una administración local o regional. Así por ejemplo, se pueden citar los casos siguientes:

- Berlín ha adquirido una importante experiencia en reunificar las redes de transporte de una ciudad dividida. Antes de la reunificación estaban cortados los enlaces de la parte occidental de la ciudad con los de la parte oriental de Berlín con lo que la estructura general de la ciudad adolecía de desequilibrios graves. La separación tuvo que ser superada lo antes posible y se tuvo que reunificar la red viaria.

- La ciudad de Copenhague ha desarrollado un sistema de gestión de tráfico innovativo que contempla restricciones estrictas de aparcamiento, prioridades para los autobuses y inversiones permanentes en equipamientos para los ciclistas. Merced a estas actividades en toda la ciudad ha resultado posible desarrollar una red de transportes públicos en el que un tercio del tráfico urbano se realiza en bicicleta, un tercio con transportes públicos y únicamente un tercio con automóvil privado.

- En la montañosa región del Tirol, el 80 % de las población vive en el 4,3 % de la superficie total. El extenso uso de automóvil particular en esta superficie tan limitada ha provocado una elevadas concentraciones de anhídridos y problemas de deforestación. En la década de los noventa el gobierno regional ha venido barajando distintas soluciones para influir en la distribución del tráfico y conseguir un equilibrio más idóneo entre los transportes públicos y los vehículos privados. Así, por ejemplo, se han incrementado las opciones ferroviarias con la idea de reducir el tráfico por carretera.

- La Comunidad de Madrid está haciendo grandes esfuerzos para desarrollar un plan de seguridad para la renovación de los transportes públicos.

5.4. Estos ejemplos, que en modo alguno son los únicos, muestran la importancia de las entidades locales y regionales a la hora de aplicar una estrategia donde el eje sea el ciudadano. En el presente dictamen se sugieren algunos cauces por los que podría discurrir la «red de ciudadanos»: un grupo de instancias ejecutivas, una memoria anual y la división geográfica de los premios. La importancia de las entidades regionales y locales a la hora de prestar servicios de transportes implica lo siguiente:

- el asesoramiento de la Comisión sobre las soluciones más correctas tiene que basarse en un acuerdo de colaboración con las entidades locales y regionales. Este tema reviste una importancia fundamental para el desarrollo de la «red de ciudadanos». El ejemplo de solución más correcta que se presenta en este dictamen y en el propio Libro Verde muestra que las labores de aplicación de la «red de ciudadanos» en muchos casos ya han sido emprendidas por algunas administraciones locales y regionales. Así pues, la cuestión fundamental es la divulgación de la información de una manera estructura y coherente;

- deberían revisarse anualmente los criterios para la concesión de premios en colaboración con las entidades locales y regionales, ya que la prestación diaria de servicios de transportes a nivel local implica volver a redefinir constantemente conceptos como innovación y solución más idónea;

- todos los grupos de instancias ejecutivas tendrán que basarse ante todo en la experiencia de las entidades locales y regionales para determinar los problemas y ofrecer soluciones comunes.

5.5. En el Libro Verde se señala que el transporte público debería desarrollarse mediante una cooperación entre los diferentes niveles de autoridad. A fin de disponer de un transporte público coordinado y adaptado a las necesidades de los consumidores, es preciso aclarar las diferentes competencias y el reparto de responsabilidades. El papel de la UE debería consistir en apoyar y estimular los proyectos de desarrollo, haciendo hincapié en la promoción de prácticas correctas. No obstante, la fijación de normas detalladas es una tarea que no incumbe a la UE.

5.6. Asimismo, la Comisión tendrá que reconocer a las entidades locales y regionales el carácter de promotores de actuaciones en el campo de los transportes y sus posibilidades de influir en el desarrollo de los planes de investigación y desarrollo. El desarrollo del Quinto Programa de I+DT debería basarse en un valoración de las actuales actividades investigadoras y en el desarrollo de las entidades locales y regionales. Las competencias de la UE en esta materia deberían ofrecer un valor añadido al acerbo de experiencias de las administraciones locales. Aunque la intención de la Comisión es consultar al Comité de las Regiones sobre su programa de investigación, las propuestas iniciales de la Comisión deberían basarse en el examen de las actividades de investigación y desarrollo actualmente en curso a nivel local. Con ello se garantizaría el reconocimiento del papel de los municipios y de las regiones en este ámbito y se evitaría la duplicación de tareas.

6. Implicaciones para las zonas urbanas [Esta sección del documento ha sido elaborada e incluida por la Comisión de Política Urbana (Comisión 4)]

6.1. Las medidas de la política de transportes deberán aplicarse a gran escala y en una gran cantidad de campos. No se podrá conseguir ningún avance importante si la actuación se limita sólo a la aplicación selectiva de medidas de fomento de los transportes colectivos. Incluso las iniciativas puntuales de gran envergadura no serán tan rentables como las de un plan general.

6.2. La inversión en el desarrollo de transportes públicos resulta harto interesante dados los beneficios externos que puede devengar. Sin embargo, estos beneficios se generan a largo plazo y los proyectos exigen siempre un desembolso económico muy importante. Un examen más detenido resulta necesario para determinar las formas de fijar a priori los requisitos financieros para la ejecución de proyectos en el sector de los transportes públicos.

6.3. En el Libro Verde no se trata con la suficiente profundidad las medidas disuasorias. No podrán realizarse verdaderas reformas ni conseguir cambios en los hábitos si no se influye activamente en el uso que se hace de los vehículos particulares en las ciudades. No obstante, los transportes colectivos no pueden compararse en cuanto a autonomía, frecuencia y rapidez con los vehículos particulares. Ésta es la razón por la que no se puede concebir una red viable de transportes, en particular en las grandes ciudades, si, junto a la promoción de los transportes públicos, no se imponen restricciones al uso de los vehículos.

6.4. La oferta de servicios de los transportes públicos puede y debe ser más eficaz y al tiempo debe garantizar la calidad del servicio. En numerosos países existen posibilidades para mejorar la eficacia de los organismos responsables del transporte público, pero esta tarea puede ser difícil a causa de servidumbres históricas. Por otro lado, los poderes públicos deben tener la facultad de decidir sobre los itinerarios, la oferta y las tarifas de los transportes. Las cuestiones relacionadas con la planificación, la organización y el seguro de unos servicios de transporte adecuados deberían seguir siendo competencia de los poderes públicos elegidos democráticamente. A fin de que se tenga en cuenta la diversidad de los planteamientos nacionales y regionales, debería mantenerse la posibilidad de que los empresarios privados sean responsables de sectores clave del ámbito de la prestación de servicios (como, por ejemplo, la planificación operativa y la tarificación del transporte público de viajeros) en el marco de la legislación europea y nacional en vigor. El sistema de concesiones permitiría reducir los costes de funcionamiento de los transportes públicos, aunque no pueden ser financiados solamente con los ingresos que reporta el cobro de tarifas. En consecuencia, siguen siendo necesarias las subvenciones para que los transportes públicos puedan competir con los automóviles particulares, dado que los automovilistas generalmente subestiman los costes fijos de la utilización de su vehículo y no tienen en cuenta más que los gastos inmediatos.

6.5. En su Libro Verde «Hacia una tarificación equitativa y eficaz del transporte» (COM(95) 691 final), la Comisión examina las distintas opciones para internalizar los costes externos del transporte en los precios. Sin embargo, no se ofrecen propuestas concretas para reducir las congestiones y la contaminación que genera el tráfico en las ciudades.

6.6. Las redes transeuropeas no funcionarán eficazmente si no ofrecen también buenas conexiones con los sistemas de transportes locales. Los aeropuertos y los puertos también deberían integrarse en las redes locales. Al fijar las prioridades en las redes habrá que respaldar aquellos proyectos que estén en armonía con el Libro Verde «La red de ciudadanos». Al mismo tiempo habrá que tomar en consideración que la UE financie aquellos proyectos previstos en las redes de transportes públicos locales encaminados a ofrecer enlaces vitales con las redes transeuropeas. La importancia de las redes de circulación no se basa en la construcción de la propia red, sino en la creación de una infraestructura que en última instancia brinde nuevas oportunidades de empleo y facilite el desarrollo regional.

6.7. También habrá que establecer prioridades en el caso de las medidas que propicien el desarrollo de los transportes públicos. Deben asignarse recursos limitados a través de una evaluación basada en diferentes criterios, entre los cuales deberán incluirse no sólo consideraciones económicas sino también criterios relacionados con ventajas sociales que reflejen los objetivos mencionados en el artículo 130 A del Tratado (véase el punto 3.8). Las medidas deberán centrarse en las zonas de mayor tráfico.

6.8. El desarrollo de la telemática es importante, pero no puede reemplazar la ampliación de los sistemas de transporte. La UE debería examinar ciertas medidas como el peaje automático para los vehículos particulares en aquellos puntos de las zonas urbanas de mayor tráfico.

6.9. Es importante que en el desarrollo de nuevas soluciones éstas se sometan a prueba antes de su puesta en práctica. Por ello la UE debería organizar proyectos piloto en el ámbito de los transportes para experimentar en la práctica diversas combinaciones de medidas y sus efectos. La Unión Europea debería financiar asimismo las medidas encaminadas a respaldar a las ciudades que quieran poner en práctica nuevos proyectos, incluidos aquellos que puedan resultar peligrosos. Los proyectos sus efectos se registrarán en un banco de datos cuya gestión esté bien coordinada.

6.10. Una circulación urbana constituida en su mayor parte por los transportes públicos reduce la necesidad de espacio y los daños al medio ambiente. La internalización de estos factores externos en el coste de los transportes públicos implica que no es necesario que todos los costes sean cubiertos por los ingresos devengados por la venta de billetes. Al contrario, a la sociedad le interesa subvencionar parte de esta forma de transporte. Sin duda es importante que la UE estudie detenidamente nuevas maneras de financiar los transportes públicos.

7. Cuestiones adicionales

7.1. El CDR pide a la Comisión Europea que examine las siguientes cuestiones adicionales:

a) proporcionar una infraestructura adaptada a los problemas específicos de las zonas rurales y las poblaciones de poca densidad, a fin de que las esperas en las paradas de autobús sean más agradables y para facilitar los transbordos entre diferentes servicios y fomentar su utilización;

b) animar a los proveedores de servicios de transporte a alcanzar un crecimiento óptimo, pasando de pequeñas unidades lineales a unidades zonales de mayor envergadura, a fin de garantizar en mayor medida un alto nivel de seguridad y satisfacción a los usuarios;

c) encontrar nuevos métodos para resolver los graves problemas relacionados con la falta de información sobre los medios de transporte disponibles en las zonas afectadas, a fin de facilitar la sustitución del automóvil particular por el transporte público. Estos métodos deberían prever la creación de bases de datos sobre los servicios públicos que permitan actualizar la información y sean de fácil acceso para los ciudadanos;

d) estudiar la mejora de las redes de ferrocarriles en las regiones transfronterizas cuya situación periférica impide que los ferrocariles satisfagan las expectativas del potencial de las regiones.

8. Conclusiones

8.1. En el presente dictamen se formulan las observaciones del Comité de las Regiones sobre el Libro Verde del Comisario de Transportes «La red de ciudadanos: Cómo aprovechar el potencial del transporte público de viajeros en Europa». Además,

a) se acoge favorablemente la presentación del Libro Verde por considerarlo un marco general para el desarrollo de la política de transportes de la UE;

b) se aboga por la aplicación del principio de subsidiariedad y por la colaboración entre todas las administraciones para garantizar su aplicación y se pone de relieve el papel fundamental que desempeñan las entidades locales y regionales en el desarrollo de la red;

c) se pone de relieve la importancia de las actividades desarrolladas hasta la fecha por las entidades regionales y locales para desarrollar una red para los ciudadanos y se pide a la UE que apoye los intercambios de experiencias en el ámbito de la cooperación interregional, transnacional y transfronteriza;

d) se aboga por la coherencia de todas las políticas de la UE para cumplir con lo enunciado en el artículo 130 A del Tratado;

e) se acoge favorablemente la posibilidad de constituir redes de grupos de usuarios, se sugiere que se complementen con la creación de redes de grupos de instancias ejecutivas y se afirma que el papel de la UE debería consistir en apoyar y estimular el desarrollo del transporte público en lugar de crear normas detalladas de carácter vinculante;

f) se insta a que se estudie junto con el Libro Verde sobre tarificación;

g) se acoge favorablemente el propuesto sistema de premios, aunque sugiere que se base en características regionales y fases de aplicación;

h) se solicita que con carácter anual se ofrezcan orientaciones sobre las medidas arbitradas relacionadas con la «red de ciudadanos», y

i) se aboga por que la Comisión considere las actividades innovadoras desarrolladas por las entidades locales y regionales para garantizar que no se produzca una duplicación de tareas en el funcionamiento de las actuaciones de la UE.

Conclusiones del documento de la Comisión de Política Urbana (Comisión 6)

j) se propone que se consideren conjuntamente las medidas incentivadoras y disuasorias para permitir reducir el tráfico urbano;

k) se pide planificación, organización y garantías suficientes para que los servicios de transporte sigan en manos de los poderes públicos elegidos democráticamente, a fin de que se tenga en cuenta la diversidad de los planteamientos nacionales y regionales, y para que los sectores clave de la prestación de servicios (como, por ejemplo, la planificación de la oferta y la tarificación) sean competencia de los empresarios privados en el marco de la legislación vigente de la UE y los Estados miembros;

l) se solicita que las redes transeuropeas se integren en las redes de transporte locales, nacionales e internacionales como condición previa a su construcción;

m) se propone que se considere a la telemática como un medio para potenciar las soluciones para la mejora del tráfico;

n) se solicita que se ejecuten una serie de nuevos proyectos experimentales para probar en la práctica las nuevas medidas en el campo de los transportes, así como que se consideren nuevas formas de financiación de los transportes públicos.

Hecho en Bruselas, el 13 de junio de 1996.

El Presidente del Comité de las Regiones

Pasqual MARAGALL i MIRA