Dictamen del Comité Económico y Social sobre la «Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones - La dimensión energética del cambio climático»

(98/C 19/24)

El 20 de mayo de 1997, de conformidad con el artículo 198 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión Europea decidió consultar el Comité Económico y Social sobre la comunicación mencionada.

La Sección de Energía, Asuntos Nucleares e Investigación, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 19 de septiembre de 1997 (Ponente: Sr. Boisserée).

En su 349° Pleno de los días 29 y 30 de octubre de 1997 (sesión del 29 de octubre), el Comité Económico y Social ha aprobado por 98 votos a favor, 10 votos en contra y 11 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. La Comisión Europea transmitió al Comité Económico y Social -al mismo tiempo que al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comité de las Regiones- una Comunicación sobre «La dimensión energética del cambio climático». Esta Comunicación tienen su origen en el Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (Río de Janeiro 1992), que la Comunidad Europea y los Estados miembros suscribieron en su momento. En diciembre de 1997, los Estados Partes celebrarán en Kioto la Tercera Conferencia sobre la aplicación de dicha convención.

1.1.1. La Comunicación de la Comisión recoge el contenido de la posición negociadora adoptada por el Consejo de la Unión Europea el 3 de marzo de 1997 para esta conferencia, es decir, lograr que los países industrializados asuman un compromiso más estricto en favor de una reducción gradual de las emisiones de CO2 y de las emisiones procedentes de otros gases de «efecto invernadero» (en particular, el metano y el protóxido de nitrógeno).

Estas emisiones son responsables del riesgo de cambio climático.

1.1.2. El objetivo de la Comunicación es hacer patente el desafío al que la política energética europea se enfrenta debido a los problemas vinculados al clima, y señalar una serie de campos en los que las acciones y opciones en materia de política energética permitirían contribuir a reducir las emisiones que tienen una incidencia sobre el clima. A finales de 1997 se publicará una nueva comunicación, que abarcará a todos los sectores afectados por el problema del cambio climático (además de la política energética, los sectores del transporte, la industria y la agricultura en particular).

En conexión con esta Conferencia, se elaborará un plan de actuación para alcanzar los objetivos que se acuerden en Kioto. Con arreglo a este plan de actuación, deberán reducirse las emisiones que tienen repercusiones en el clima mediante, entre otras cosas, el ahorro de energía y la sustitución de las fuentes de energía.

1.1.3. De conformidad con las decisiones del Consejo de Ministros de marzo y mayo de 1997, el objetivo de las negociaciones de la UE en la Conferencia de Kioto es reducir, de aquí al 2010, las emisiones que tienen una incidencia climática en los países miembros de la OCDE y en los países con economías en transición en un 15 % respecto de las emisiones de 1990. Este objetivo fue confirmado en el Consejo Europeo de Amsterdam de los días 16 y 17 de junio de 1997.

La Comisión considera que, según las estimaciones actuales, de aquí a 2020 las emisiones de CO2 pueden incrementarse en un 8 % aproximadamente respecto a las emisiones de 1990 (hipótesis de mantenimiento de la situación actual «business as usual»), lo que significa un objetivo de reducción de más de 20 puntos para las negociaciones de Kioto.

En junio de 1997, el Consejo de Ministros fijó también un objetivo de reducción a corto plazo (7,5 % antes del año 2005).

1.2. Para lograr los objetivos perseguidos, los Estados miembros deberán, a juicio de la Comisión, realizar esfuerzos considerables en el ámbito de la política medioambiental, económica y energética. La Comisión pide a los destinatarios de la Comunicación que «demuestren su voluntad política» y su disposición a apoyar esta posición negociadora.

1.3. Las reflexiones de la Comisión se fundamentan en hipótesis (escenarios) basadas en la evolución demográfica y el crecimiento económico de las últimas décadas y en el potencial de reducción calculado por la Comisión y por los expertos.

1.3.1. Dado que la Comunicación toma como punto de referencia el acuerdo alcanzado en Río de Janeiro en 1992 en el marco de las Naciones Unidas, no es necesario modificar la base sobre la que se fundamentan las previsiones del programa; es decir, que se mantiene la previsión relativa al riesgo que entraña un cambio climático inducido por las actividades humanas con repercusiones a escala mundial (aumento del nivel de los océanos, que constituye una amenaza en particular para los lugares próximos a la costa), sobre todo si se tiene en cuenta que esta hipótesis fue confirmada en el informe del «Intergovernmental Panel on Climate Change» (Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático) (IPCC) en 1995 y 1996, constituido con el apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (UNEP) y la Organización Meteorológica Mundial (OMM).

1.3.2. El objetivo de la Comunicación de la Comisión es demostrar que se pueden lograr los objetivos de reducción de las emisiones echando mano de recursos tecnológicos o administrativos innovadores, en particular:

- la reducción del consumo de energía, sobre todo, mediante una mayor eficiencia en la transformación y utilización de la energía (por ejemplo, gracias a la producción combinada de electricidad y de calor) y las medidas pertinentes relativas a otros gases que tienen una incidencia climática;

- la modificación de los hábitos de consumo de los ciudadanos y de las prioridades de consumo de la economía, mediante incentivos a la internalización de los costes externos (entre los que debe también figurar el cambio climático), por ejemplo, mediante la aplicación de instrumentos económicos en la política medioambiental (incluidos impuestos y cánones);

- la mejora de la gestión de la energía en el nivel local y regional;

- el refuerzo de la utilización de las energías primarias, que únicamente generan emisiones limitadas de CO2 (por ejemplo, el gas natural) o no generan emisiones (energía nuclear, energías renovables).

Con el fin de poder aplicar estas medidas, la Comisión propone integrar en mayor medida la política climática en los demás ámbitos políticos, y fomentar la investigación y el desarrollo.

2. Opinión sobre la estrategia de la Comisión en materia climática

2.1. El Comité Económico y Social se ocupó en repetidas ocasiones de las estrategias de reducción de las emisiones de CO2 y otros gases de efecto invernadero (). El Dictamen del Comité sobre la «Comunicación de la Comisión - Visión global de la política y las acciones en el campo de la energía» () recoge la exigencia de un desarrollo sostenible en el ámbito energético.

2.2. En consonancia con estos dictámenes, el Comité aprueba en principio la Comunicación de la Comisión, aunque desearía formular algunas observaciones críticas.

2.2.1. Es problemática la separación temporal entre los objetivos estratégicos y las propuestas de aplicación.

2.2.1.1. Los objetivos estratégicos sólo deberán desarrollarse en la medida en que sean también aplicables y se perciba o resulte posible una voluntad de aplicación. No es muy razonable, e incluso resulta desalentador, que en una conferencia estratégica se acuerden objetivos que después en la fase de aplicación se convertirán en «letra muerta», como lamentablemente ha ocurrido con frecuencia precisamente en este ámbito de la política sobre el clima. Estas consideraciones están justificadas sobre todo porque únicamente tras la publicación del plan de actuación se podrán conocer las repercusiones económicas y sociales de la estrategia.

2.2.1.2. En particular, el Comité expresa su preocupación porque aún no se ha facilitado información sobre el coste global de los planes de la Comisión en el ámbito energético. Asimismo, considera preocupante que tampoco se haya facilitado información sobre los impuestos energéticos que propondrá la Comisión y, en particular, que aún no se ha llevado a cabo una evaluación de las posibles consecuencias para el empleo. A este respecto, se recuerda a la Comisión que, en lo sucesivo, el examen de los problemas relacionados con el empleo deberá formar parte integral del análisis y la planificación de las políticas.

2.2.1.3. Por lo demás, el CES entiende la relación entre estrategia y plan de actuación de tal manera que considera que las reflexiones contenidas en la presente comunicación no deben limitar las medidas que se propongan en el plan de actuación.

2.2.2. La política sobre el clima es por naturaleza una política de alcance mundial.

2.2.2.1. Una estrategia mundial presupone esencialmente un acuerdo entre los grandes agentes internacionales, es decir, entre la UE y Estados Unidos, sobre todo, teniendo en cuenta que estos dos socios son los causantes de las emisiones de efecto invernadero más importantes del planeta. El Comité toma nota con preocupación de que, en la actualidad, Estados Unidos no se muestra dispuesto a participar en una iniciativa para definir objetivos en materia de clima, ni a aplicarlos.

2.2.2.2. El Comité considera pertinente que antes de Kioto, la UE entable con antelación suficiente negociaciones con Estados Unidos (con la participación de Japón como país anfitrión de la Conferencia), a fin de alcanzar una posición unánime. Estas consideraciones no deben sin embargo impedir que la UE se presente en Kioto defendiendo una posición clara y progresista. En numerosas ocasiones se dio el caso de que esta actitud favorece finalmente el consenso.

2.2.3. El Comité Económico y Social considera que el Consejo y la Comisión presentan «de manera concluyente» las propuestas de objetivos que desarrollan; el Comité renuncia por lo tanto a evaluar por su cuenta las hipótesis que constituyen los fundamentos de la política sobre el clima.

2.2.3.1. Sin embargo, el Comité tiene la impresión de que los fundamentos científicos de las previsiones, en los que la Comisión se basa para proponer sus objetivos en materia climática y elaborar sus reflexiones sobre la amplitud del problema, son muy inconsistentes y deberían completarse. Esta afirmación se refiere principalmente a los siguientes asuntos:

- la relación entre crecimiento económico y consumo de energía, tanto en lo que se refiere al grado de crecimiento esperado como a la relación entre consumo de energía y crecimiento;

- los efectos de las posibles innovaciones tecnológicas previstas hasta la fecha por ejemplo, en lo que concierne a la eficiencia en la transformación y el consumo de energía;

- la influencia de factores no políticos sobre la demanda de energía;

- los objetivos que deben fijarse para otros gases distintos del CO2 que tienen incidencia en el clima.

2.2.4. Independientemente de la estabilización del clima, tal como lo presenta la Comisión, las oportunidades económicas y técnicas que ofrece una evolución son grandes. De este modo, el acuerdo sobre el clima puede impulsar el desarrollo de técnicas que permitan el ahorro de energía, la búsqueda de nuevas fuentes de energía y el aumento de la eficiencia energética y, en general, la conservación de los recursos limitados. Las reflexiones de la Comisión sobre estos temas deberían aún profundizarse.

3. Opinión sobre la aplicación de una estrategia en materia climática

3.1. Una política climática no podría aplicarse sin una integración de los objetivos en materia climática en otras políticas.

3.1.1. Eso vale, en particular, para la política agrícola común y la política estructural. El CES aprueba la propuesta de la Comisión que consiste en promover medidas reforzadas, integradas en el plan de actuación, encaminadas a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero y financiadas con recursos provenientes de los Fondos estructurales.

3.1.2. Debería destacarse en mayor medida el papel de la política de transportes, sobre todo, teniendo en cuenta el aumento de la parte de este sector en las emisiones de CO2.

3.2. A juicio del CES, una estrategia en materia climática sólo puede aplicarse si tanto los ciudadanos como los agentes económicos y sociales perciben el interés de una medidas destinadas a modificar las normas y las prácticas de utilización. Deberían establecerse procedimientos de consulta y participación.

3.2.1. Por consiguiente, en la presentación del plan de actuación, especialmente en lo que se refiere al ahorro y la transformación de la energía, deberían darse de nuevo una amplia publicidad a los datos científicos sobre el cambio climático causado por las actividades humanas. Esto es tanto más necesario cuanto que recientemente se suscitaron dudas con respecto a las previsiones climáticas.

3.2.2. Si se quieren adoptar medidas convincentes y que susciten el consenso, es preciso llevar a cabo una ponderación transparente de los riesgos que entraña la inacción, por un lado, y el gasto que implican las medidas basadas en consideraciones de política climática, por otro. Es necesario también explicar el gran riesgo potencial que implican los cambios climáticos, sobre todo para los lugares situados cerca del mar.

3.3. El sector energético desempeña un papel decisivo en la aplicación de una estrategia en materia climática.

3.3.1. La Comisión se remite al fomento de medidas de ahorro de energía (SAVE) y al desarrollo y utilización de energías alternativas (renovables) (ALTENER). Estas reflexiones podrían todavía completarse en un plan de actuación con normativas del tipo de las adoptadas en algunos Estados miembros (por ejemplo, las «non fossil fuel obligations» para determinadas regiones, o la obligación de utilizar electricidad generada por fuentes de energías renovables).

3.3.2. Las previsiones sobre la cuota de energías renovables que se utilizarán en un futuro cercano o lejano, así como la evolución de los costes de la producción de energía basada en técnicas diferentes, no están exentas de especulaciones. Un plan de actuación que pretenda ser realista debe en primer lugar basarse en el estado actual de los conocimientos y en los progresos tecnológicos que pueden producirse ulteriormente.

3.3.2.1. Por ello, a juicio del CES, si se quiere lograr una reducción importante de las emisiones de CO2 en un futuro cercano (), tampoco se puede renunciar de momento a la utilización de la energía nuclear. La disponibilidad de fuentes de energía fósiles que generan escasas emisiones de CO2 (gas natural) es limitada o depende de la explotación de otras fuentes de energía. Se fomenta con razón el desarrollo de las energías renovables y la cuota de utilización de estas energías aumentará. Por de pronto, no es imaginable que a corto plazo estas energías puedan asumir en gran proporción el papel que desempeñan las fuentes de energía fósiles.

3.3.3. El recurso a la energía nuclear, si se produjera, presupondría no obstante que se regularan los problemas de seguridad y de tratamiento de los residuos que impiden la aceptación generalizada de esta energía. Puede sin embargo contarse con que estos problemas de seguridad y tratamiento de residuos se resolverán antes que los problemas que plantea una substitución equivalente y a su debido tiempo de la producción de energía que genera emisiones de CO2 por la producción de energía renovable.

3.3.4. En cualquier caso, a juicio del CES, un plan de actuación en el ámbito de la energía debe concebirse de tal manera que se mantengan abiertas todas las opciones de producción de energía sin emisiones o con escasas emisiones de CO2.

3.3.5. El plan de actuación deberá abordar en particular los problemas que plantea la aplicación de objetivos de política climática en los países candidatos a la adhesión a la Unión Europea. La reducción del consumo de energía deberá lograrse sobre todo mediante un aumento de la eficiencia de la transformación y la utilización de energía; en la mayor parte de los países candidatos, existe un retraso excepcionalmente grande en lo tocante a este punto.

3.4. En lo que se refiere a la afirmación de la Comisión según la cual los principales instrumentos de aplicación son los «acuerdos medioambientales» entre la industria y los Estados miembros, el CES se remite a su dictamen sobre este tema (). En este Dictamen, el Comité presentó su concepción sobre los ámbitos de aplicación, las modalidades y los límites de las normas establecidas mediante este tipo de acuerdos. En una publicación de 1996 (AIE/OCDE), la OCDE exponía los compromisos asumidos voluntariamente por la industria de algunos países miembros tendentes a reducir las emisiones del CO2 en sectores determinados ().

4. El papel del Comité Económico y Social

El Comité Económico y Social manifiesta su interés por colaborar en la preparación del plan de actuación para la aplicación de los acuerdos en materia de política climática en la UE. También se declara dispuesto a participar en actividades para informar y motivar a los ciudadanos y a los agentes socioeconómicos a fin de que apliquen este plan de actuación.

Bruselas, el 29 de octubre de 1997.

El Presidente del Comité Económico y Social

Tom JENKINS

() Dictamen sobre un «Programa específico de investigación y de desarrollo tecnológico en el ámbito del medio ambiente» (DO C 332 de 31. 12. 1990); Dictamen sobre la «Política de medio ambiente y mercado interior europeo» (DO C 332 de 31. 12. 1990); Dictamen sobre la «Celebración del Convenio marco sobre el cambio climático» (DO C 201 de 26. 7. 1993); Dictamen sobre el «Crecimiento económico y el medio ambiente: Implicaciones para la política económica» (DO C 155 de 21. 6. 1995).

() COM(97) 167 final.

() Dictamen sobre «La Comunicación de la Comisión sobre las industrias nucleares en la Unión Europea» (DO C 206 de 7. 7. 1997, p. 88).

() DO C 287 de 22. 9. 1997, p. 1.

() Fuente: UE-Magazin, n° 6/1996, p. 29.