ES Diario Oficial de la Unión Europea C 303/1

INFORME ESPECIAL No 4/2004

relativo a la programación de la iniciativa comunitaria de cooperación transeuropea Interreg III, acompañado de las respuestas de la Comisión

(presentado en virtud del segundo párrafo del apartado 4 del artículo 248 del Tratado CE)

(2004/C 303/01)

ÍNDICE

I-XI RESUMEN 5

1-11 INTRODUCCIÓN 6

1-5 Contexto 6

6-9 Principales características de la iniciativa para el período 2000-2006 7

10-11 La fiscalización del Tribunal 7

12-29 ORIENTACIONES DE LA COMISIÓN 8

13-14 ¿Proporcionan las orientaciones una definición adecuada de proyecto transeuropeo? 8

15-16 ¿Proporcionan las orientaciones modalidades específicas de ejecución? 8

17-25 ¿Proponen las orientaciones objetivos específicos y mensurables, y medidas concretas? 8

19-21 Objetivos e indicadores 9

22-25 Especificidad de las medidas 9

26-27 ¿Están bien definidas las zonas subvencionables? 10

28-29 ¿Se han facilitado las orientaciones y los documentos metodológicos a los Estados miembros dentro de plazo? 10

30-39 PROCESO DE EXAMEN DE LAS PROPUESTAS DE PIC REALIZADO POR LA COMISIÓN 10

31-34 ¿Ha contribuido el proceso de tramitación a la calidad de los PIC? 10

35-39 ¿Ha aprobado la Comisión los PIC dentro de los plazos previstos? 11

40-50 COOPERACIÓN EN LA PREPARACIÓN Y EN LA EJECUCIÓN 11

41-42 ¿Se han preparado los PIC en el marco de un proceso de consulta? 11

43-50 ¿Cooperan los Estados miembros en la ejecución de los PIC? 12

51-69 COHERENCIA ENTRE EL DIAGNÓSTICO BÁSICO Y LA SELECCIÓN DE LAS MEDIDAS Y EL VALOR AÑADIDO DE LOS PRIMEROS PROYECTOS ADOPTADOS 12

52 ¿Contribuye la evaluación previa a la elaboración de los programas? 13

53-54 ¿Se han tenido en cuenta los resultados del anterior período de programación? 13

55-57 ¿Se han realizado análisis integrados de la situación de las regiones? 13

58 ¿Tienen su origen los problemas abordados en la existencia de fronteras? 13

59-63 ¿Las necesidades identificadas constituyen las prioridades de los programas? 14

64-65 ¿Existe complementariedad entre los PIC Interreg III y las intervenciones clásicas del FEDER? 14

66-69 ¿Poseen carácter transeuropeo y valor añadido los primeros proyectos adoptados? 14

70-78 POSIBILIDAD DE MEDIR A POSTERIORI LOS PROGRESOS REALIZADOS 15

71-72 ¿Están bien estructurados los objetivos de los programas? 15

73-78 ¿Son objetivos mensurables y cuantificados? 15

79-99 CONCLUSIÓN Y RECOMENDACIONES 16

79-96 Conclusión 16

80-83 Las orientaciones están centradas en las modalidades de funcionamiento, pero se facilitaron con retraso y presentan unos objetivos demasiado generales 16

84-85 El proceso de examen de las propuestas de PIC se puede mejorar 16

86-87 Por lo general, cooperación en la preparación e inicio de la ejecución 17

88-94 Análisis por lo general integrados pero poco útiles y sin relación con la definición de las medidas de los programas y proyectos cuyo valor añadido debería aumentarse 17

95-96 Los instrumentos disponibles son insuficientes para medir el impacto de los PIC en relación con sus objetivos 17

97-99 Recomendaciones 17

Respuestas de la Comisión 29

LISTA DE ABREVIATURAS Y GLOSARIO

Autoridad de gestión Autoridad u organismo designado para gestionar un programa de intervención, encargado, por una parte, de la eficacia y regularidad de la gestión y, por otra, de la ejecución (aceptación, estudio y valoración de las operaciones objeto de una propuesta, recogida de datos, informe anual, evaluación intermedia, etc.). Autoridad pagadora Autoridad u organismo designado para elaborar y presentar solicitudes de pago y recibir pagos de la Comisión. Comité directivo Comité encargado de la selección conjunta de los proyectos y de la supervisión coordinada de su puesta en práctica, integrado por representantes de los diferentes países. Opcionalmente, sus obligaciones podrán ser asumidas por el comité de seguimiento. Comité de seguimiento Órgano nombrado por el Estado miembro en cada programa, para que compruebe su gestión por parte de la autoridad de gestión, garantice el respeto de sus prioridades y disposiciones de aplicación y examine su evaluación. FEDER Fondo Europeo de Desarrollo Regional.

FE

AEIE

o

IC

NUTS

Objetivo no 1

Objetivo no 2

PIC

PEOT

STC

SWOT

Strengths, Weaknesses, Opportunities and Threats

Transeuropeo

RESUMEN

I. La iniciativa comunitaria (IC) Interreg, nacida en 1990 como consecuencia de la percepción del aislamiento de las zonas fronterizas, propone el trabajo en común de interlocutores de diferentes Estados miembros, contribuyendo así a la apertura de fronteras. Se ha renovado para los períodos 1994-1999 (Interreg II) y 2000-2006 (Interreg III). Interreg III, cuyos créditos de compromiso ascienden a 4 875 millones de euros, es la IC más importante.

II. La fiscalización de Interreg III realizada por el Tribunal abarcó el período comprendido entre la preparación de las orientaciones por parte de la Comisión y las primeras decisiones de adopción de los proyectos de los beneficiarios. Su objetivo era responder a las siguientes preguntas: a) ¿Favorecen las orientaciones la consecución de los objetivos de la IC? b) ¿Ha examinado la Comisión las propuestas de PIC utilizando un proceso de examen adecuado y se han tomado las decisiones en los plazos previstos? c) ¿Cooperan los diferentes participantes con arreglo a las orientaciones? d) ¿Existe coherencia entre el diagnóstico básico de la región afectada y las prioridades y medidas de los PIC, como se prevé en las orientaciones? e) ¿Será posible medir posteriormente los progresos realizados?

III. Las orientaciones de Interreg III se centran en las modalidades de ejecución de los programas con miras a reforzar la cooperación. Sin embargo, dichas orientaciones se facilitaron al menos un año después de que se hubiera iniciado la preparación de las propuestas de PIC, y, además, no prevén objetivos específicos, mensurables y cuantificables ni facilitan tampoco indicadores para medir globalmente los progresos realizados.

IV. La Comisión definió y aplicó procedimientos de examen de las propuestas de PIC, pero los criterios de referencia adolecían de falta de preparación y, cuando se detectaron debilidades importantes, no se llevaron a cabo mejoras suficientes. Los programas se aprobaron con retraso, lo que provocó que se interrumpiera el proceso de cooperación entre regiones subvencionables y que no se gastaran en su totalidad los créditos disponibles.

V. Tal y como se recomendaba en las orientaciones, la preparación de los programas se realizó en el marco de un proceso de consulta. Por lo general, los interlocutores de los diversos Estados miembros cooperan en su aplicación. No obstante, persisten las dificultades a la hora de crear verdaderas estructuras comunes de ejecución de los PIC y asignar los recursos financieros del FEDER.

VI. En cuanto a la coherencia, los múltiples análisis realizados en los programas de los capítulos A y B tuvieron escasa utilidad: en efecto, las prioridades y medidas se establecen atendiendo a preocupaciones ajenas a los programas, que además no se explicitan en ellos; tampoco se buscan soluciones a los problemas específicos ligados a las fronteras, y los análisis no definen una situación de partida que sirva de referente para medir los progresos realizados. Los primeros proyectos adoptados se prepararon y serán realizados con la cooperación de los diferentes interlocutores afectados. Sin embargo, su contribución a la resolución de los problemas ligados a la existencia de fronteras no siempre es significativa, porque algunos proyectos consisten simplemente en un intercambio de experiencias.

VII. Los indicadores son insuficientes: no bastan para realizar una evaluación posterior de los progresos realizados, ni tampoco no reflejan de manera suficiente los objetivos. Además, sería necesario definir algunos de estos indicadores y precisar cuáles son sus fuentes de información. En la mayoría de los casos examinados, todavía no se disponía del instrumento informático necesario para ello.

VIII. En cuanto al período actual, el Tribunal recomienda que se introduzcan simplificaciones y mejoras en los sistemas de indicadores de cada PIC con objeto de medir de manera útil su impacto. Habría que fortalecer los criterios de selección de los proyectos para incrementar su valor añadido, o sea, su contribución a la resolución de los problemas ligados a las fronteras.

IX. Si volviera a renovarse la iniciativa a partir de 2006, la Comisión debería determinar, mediante el correspondiente análisis, qué problemas ligados a las fronteras subsisten. Independientemente del enfoque adoptado, este análisis permitiría fijar los objetivos concretos y prioritarios de la IC que le confieran valor añadido y, en consecuencia, determinar indicadores por capítulos. Después, la fijación, por parte de la Comisión, de criterios de referencia pormenorizados para los propuestas de PIC debería permitir establecer una relación proactiva con los Estados miembros. Los análisis solicitados para cada PIC deberían contribuir a la fijación de los objetivos específicos y a la medición de los progresos en este ámbito.

X. Las orientaciones y los documentos metodológicos deberían estar disponibles antes del inicio de la preparación de los PIC. También habría que aclarar el papel del evaluador previo y el contenido del complemento del programa.

XI. Por último, con objeto de favorecer la cooperación, los recursos financieros destinados a la iniciativa no deberían asignarse por Estado miembro; además, deberían culminarse los trabajos para la creación de instrumentos legales de cooperación y aplicarse las recomendaciones.

INTRODUCCIÓN

Contexto

1. La iniciativa comunitaria (IC) Interreg se creó en 1990 como consecuencia de la percepción del aislamiento de las zonas fronterizas, ya que las fronteras nacionales constituyen un obstáculo al desarrollo equilibrado y a la integración del territorio europeo: por una parte, separan las comunidades fronterizas desde el punto de vista económico, social y cultural, impidiendo su gestión coherente (1); por otra, existe la tendencia a descuidar las zonas fronterizas en las políticas nacionales y a otorgarles, en consecuencia, un carácter periférico en los territorios nacionales. Posteriormente, la iniciativa se renovó para el período 1994-1999 (Interreg II) y para el período 2000-2006 (Interreg III); su principal objetivo reside en favorecer la cooperación entre las regiones de diferentes Estados miembros, y es parte esencial de la construcción europea.

2. Interreg está prevista de forma explícita en la reglamentación básica de los Fondos Estructurales (FE) (2). Es una intervención comunitaria lanzada a iniciativa de la Comisión, la cual establece las orientaciones en las que se describen sus objetivos, campo de aplicación y modalidades de ejecución. El cuadro 1 indica la relación entre la reglamentación básica y los proyectos que serán finalmente realizados por los beneficiarios de la intervención.

3. Para el período 2000-2006, se reservaron a Interreg créditos de compromiso por valor de 4 875 millones de euros en concepto de las intervenciones del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), uno de los cuatro Fondos Estructurales (FE), sobre un importe total de 10 432,5 millones de euros previsto para las cuatro IC (3). Se trata, por tanto, de la iniciativa más importante. El cuadro 2 ofrece un resumen de la utilización de los créditos disponibles desde el inicio del período.

4. El Tribunal ya realizó una fiscalización de la IC Interreg al final de su primer período de ejecución (Interreg I) (4) y sus principales conclusiones fueron las siguientes: a) la ausencia de carácter transfronterizo de los proyectos y la falta de cooperación transfronteriza, incluso en la gestión de los programas de iniciativa comunitaria (PIC); b) la inexistencia de indicadores y el carácter insatisfactorio de la evaluación del impacto de los PIC; c) los retrasos en la adopción de los programas por parte de la Comisión.

5. Al finalizar el segundo período de ejecución (Interreg II), la Comisión consideró que debían introducirse mejoras en el carácter transfronterizo de los proyectos, la evaluación previa y los sistemas de indicadores (5).

Principales características de la iniciativa para el período 2000-2006

6. Interreg III consta de tres capítulos (6): un capítulo A relativo a la cooperación transfronteriza entre regiones contiguas (53 PIC); un capítulo B sobre la cooperación transnacional en las grandes agrupaciones de regiones (13 PIC), y un capítulo C sobre la cooperación interregional en todo el territorio de la Comunidad (cuatro PIC). Sus características principales se resumen en el cuadro 3. Por consiguiente, la iniciativa no se limita a la cooperación transfronteriza, que fue la base de su creación en 1990, sino que se ha convertido en una iniciativa de cooperación transeuropea (véase el glosario) (7).

7. En relación con las anteriores generaciones de la iniciativa, las orientaciones de Interreg III supusieron un aumento significativo de las modalidades destinadas a mejorar la cooperación, principalmente en los siguientes ámbitos: a) carácter común de la estrategia para la zona subvencionable; b) unicidad de los órganos de ejecución de los PIC: cada programa deberá contar con una autoridad de gestión única, una autoridad pagadora única, una secretaría técnica común (STC), un comité directivo integrado por representantes de los diferentes países y un comité de seguimiento único (véase el glosario); cada contrato de subvención se concertará con un beneficiario final único, responsable legal, que posteriormente deberá regular contractualmente sus derechos y obligaciones con sus interlocutores en el proyecto de que se trate (8); c) unicidad de los elementos financieros de los PIC: el plan de financiación deberá ser único, sin que la contribución del FEDER se desglose por Estado miembro, y la cuenta bancaria en la que se efectúen los pagos del FEDER también deberá ser única (9).

8. El carácter único de los órganos de ejecución y de los elementos financieros contribuirá en principio a favorecer el surgimiento de una estrategia y un enfoque conjuntos para la zona de que se trate, facilitando la gestión de los PIC por parte de la Comisión, que anteriormente debía atender de forma individual a tantas partes y solicitudes de pago como Estados miembros afectados por cada PIC.

9. Asimismo, las nuevas orientaciones introducen la necesidad de intensificar la complementariedad con las restantes intervenciones de los FE. Para favorecer la simplificación, actualmente la IC Interreg depende sólo del FEDER.

La fiscalización del Tribunal

10. Teniendo en cuenta la importancia de la iniciativa (véase el apartado 3), las dificultades encontradas (véanse los apartados 4 y 5) y las sustanciales modificaciones introducidas para el período 2000-2006 (véase el apartado 7), el Tribunal examinó la programación de Interreg III con el propósito de responder a las siguientes preguntas, verificando asimismo el seguimiento de las observaciones formuladas en su primera investigación (véase el apartado 4): a) ¿Favorecen las orientaciones la consecución de los objetivos de la IC? b) ¿Ha examinado la Comisión las propuestas de PIC utilizando un proceso de examen adecuado y se han tomado las decisiones en los plazos previstos? c) ¿Cooperan los diferentes participantes con arreglo a las orientaciones? d) ¿Existe coherencia entre el diagnóstico básico de la región afectada y las prioridades y medidas de los PIC, como se prevé en las orientaciones? e) ¿Será posible medir posteriormente los progresos realizados?

11. La fiscalización abarcó el período comprendido entre la elaboración de las orientaciones por parte de la Comisión y las primeras decisiones de adopción de los proyectos de los beneficiarios, cuando todavía no se habían producido declaraciones de gastos en relación con estos proyectos. Las dos primeras preguntas se examinaron en la Comisión y las tres siguientes, en los Estados miembros. Se seleccionaron ocho PIC para conformar una muestra de las diferentes situaciones encontradas, es decir, de los diferentes capítulos previstos en las orientaciones de la Comisión, así como de los diversos contextos (véase el cuadro 4), que representan un 20 % de la dotación presupuestaria asignada a la iniciativa. La fiscalización no se ha ocupado de los aspectos relacionados con la cooperación en las fronteras exteriores, pues éstos son específicos, sobre todo en cuanto a la coordinación con otros instrumentos financieros (10).

ORIENTACIONES DE LA COMISIÓN

12. En las IC, la Comisión establece unas orientaciones en las que debe precisar las condiciones encaminadas a garantizar el valor añadido de éstas frente a las intervenciones clásicas de los objetivos no 1 y no 2 (véase el glosario): el Tribunal considera que las orientaciones deberían definir las exigencias peculiares de los proyectos que serán aplicados por los beneficiarios, las modalidades de funcionamiento específicas en el ámbito de los PIC y las zonas subvencionables. Deben definirse objetivos específicos, operativos y mensurables, así como medidas concretas. Para que las orientaciones puedan seguirse de manera satisfactoria, es importante facilitarlas antes del inicio de la elaboración de los PIC.

¿Proporcionan las orientaciones una definición adecuada de proyecto transeuropeo?

13. La Comisión define el concepto de proyecto transeuropeo (11) en las orientaciones en relación con su ejecución y su impacto: las operaciones «sólo son subvencionables en caso de selección y ejecución conjunta, ya sea en dos o más Estados miembros o terceros países, ya sea en un solo Estado miembro, y deben estar probados sus efectos sobre otros Estados miembros o terceros países» (12). En las orientaciones también se establece que en todas las medidas y proyectos debe quedar demostrado el valor añadido de la estrategia transeuropea.

14. Por consiguiente, es en cada PIC donde debe cobrar sentido la definición de proyecto transeuropeo y debe garantizarse que los proyectos contribuyen a resolver los problemas ligados a la existencia de fronteras (véanse los apartados 66 a 69).

¿Proporcionan las orientaciones modalidades específicas de ejecución?

15. En la evaluación posterior de Interreg I realizada a instancias de la Comisión se formularon ya diversas recomendaciones sobre la ejecución. Posteriormente, en el marco del proyecto LACE («Linkage Assistance and Cooperation for the European border regions», cooperación entre zonas fronterizas) (13), se elaboró una tipología de los PIC Interreg II en función de las modalidades de ejecución de los programas, poniendo de manifiesto las prácticas más integradas. Las recomendaciones, recogidas en las orientaciones (véase el apartado 7), se referían a los siguientes aspectos: a) la mayor participación posible de todos los sectores, incluido el sector privado y las organizaciones sin ánimo de lucro, desde el inicio de la elaboración de cada PIC; b) preparación y gestión conjuntas, preferiblemente por parte de una organización transfonteriza permanente; por lo tanto, la Comisión debía fomentar la creación de estructuras transfronterizas permanentes y preparar modelos de acuerdo entre regiones; c) utilización de una cuenta bancaria única para los fondos comunitarios que pudiera también servir para los fondos nacionales; d) celebración de cada contrato de subvención con un único interlocutor en cuya cuenta se abonaría la subvención: este beneficiario debería establecer sus propias relaciones contractuales con los interlocutores de ambos lados de la frontera.

16. Las orientaciones prevén la constitución de agrupaciones europeas de interés económico (AEIE) (véase el glosario), con objeto de permitir que la cooperación se lleve a cabo a través de verdaderas estructuras comunes. Sin embargo, los Estados miembros han planteado problemas de naturaleza jurídica que la Comisión todavía no ha tenido tiempo de examinar en profundidad (véase el apartado 44). En enero de 2003, la Comisión puso en marcha un estudio sobre los instrumentos legales que pueden utilizarse en el marco de la cooperación transeuropea.

¿Proponen las orientaciones objetivos específicos y mensurables, y medidas concretas?

17. En relación con los objetivos e indicadores, la evaluación posterior de Interreg I ya señalaba lo siguiente: a) necesidad de definir con mayor claridad el objeto de la cooperación, ya que los programas Interreg están concebidos para perseguir los mismos objetivos que los programas clásicos, cuando estos últimos disponen de recursos financieros mucho más importantes y no todas las regiones subvencionables presentan problemas de desarrollo; b) ausencia de objetivos iniciales claros y cuantificados; c) necesidad de establecer indicadores adecuados.

18. En previsión del dictamen del Parlamento sobre las orientaciones de Interreg III, la Comisión redactó un breve documento informativo a modo de primer balance de Interreg II (14), si bien de carácter muy general y referido sobre todo a las cuestiones de ejecución. A pesar de los análisis mencionados en el apartado 15 y del resultado de la evaluación intermedia de los PIC de Interreg II, la Comisión, por lo general, no disponía de análisis de la situación específica de las zonas subvencionables ni de información sobre los progresos realizados en la consecución de los objetivos de la iniciativa o de los objetivos específicos de los PIC de Interreg I o de Interreg II. Esta situación obstaculizaba la determinación de objetivos específicos y concretos.

Objetivos e indicadores

19. En las orientaciones de Interreg III, los objetivos específicos de cada capítulo son amplios (véase el cuadro 3). Además, teniendo en cuenta las orientaciones generales de los FE y de las políticas comunitarias, está previsto conceder preferencia al empleo, la competitividad, el desarrollo sostenible y al fomento de la igualdad de oportunidades para hombres y mujeres.

20. La Comisión encomendó a las autoridades de los Estados miembros encargadas de los PIC la función de fijar objetivos concretos basados en un diagnóstico de los problemas ligados a las fronteras. Si bien dicha institución estableció normas de funcionamiento (véanse los apartados 7, 15 y 16), no fijó objetivos específicos y mensurables. Por consiguiente, es muy importante que, en su examen de las propuestas de programas de los Estados miembros, la Comisión vele por el carácter fundamentado y específico de las mismas.

21. Los documentos destinados a ayudar a las autoridades nacionales a preparar los PIC en lo relativo a la evaluación previa y a los indicadores propios de Interreg (15) ante todo deberían haber indicado, en forma de ideas clave, las prioridades de la Comisión, principalmente de cara a la evaluación posterior. A partir de ellos y de la experiencia adquirida en las dos anteriores generaciones de la IC, habría resultado útil establecer una estructura mínima común de indicadores para todos los programas, al menos dentro del mismo capítulo. En lugar de ello, dichos documentos: a) se centran principalmente en las dificultades que plantea realizar una evaluación previa, definir prioridades de acción y medir el impacto de los programas. Resultan, pues, poco útiles para establecer un sistema que permita valorar el impacto de los PIC; b) tratan la cuestión de los indicadores de manera un tanto confusa, pues si bien recomiendan la identificación de un número limitado, se refieren sucesivamente a los indicadores de contexto, de impacto, de cooperación/integración, de realización, de resultado, a los indicadores clave, y recomiendan la utilización de indicadores cualitativos. Ofrecen, además, ejemplos de realización, resultado e impacto, pero persiste una cierta imprecisión en estas diferentes categorías, sobre todo entre los indicadores de realización y de resultado: así, por ejemplo, en algunos casos, se considera el número de participantes en un proyecto como indicador de resultado; c) no abarcan el capítulo C: se acordó que los indicadores de este capítulo se fueran estableciendo sobre la marcha, ya que la Comisión lo creó como marco de cooperación, sin conocer de manera precisa las necesidades específicas ni sus objetivos correspondientes (véase el apartado 24); si bien el FEDER ha financiado proyectos de cooperación interregional desde 1995, la Comisión no disponía de evaluaciones de los mismos cuando elaboró las orientaciones relativas al capítulo C.

Especificidad de las medidas

22. Respecto del capítulo A de la iniciativa, las orientaciones de la Comisión ofrecen una lista de medidas meramente indicativa. Esta institución ha concedido a los Estados miembros la posibilidad de crear programas de gran amplitud que pueden incluir, al igual que los programas de intervención de los objetivos no 1 y no 2, medidas económicas, sociales, culturales y medioambientales, aunque siempre acompañadas de condiciones de ejecución específicas destinadas a reforzar la cooperación transfronteriza. No obstante, sus recursos financieros son muy inferiores a los destinados a los programas tradicionales, especialmente si se tiene en cuenta la extensión de los territorios subvencionables por los PIC, ya que éstos pueden incluir zonas no cubiertas por las intervenciones del FEDER al amparo de los objetivos no 1 y no 2, o sea, regiones que no presentan problemas específicos de desarrollo o de reconversión. Debido a estas razones y a las ya mencionadas (véase el apartado 20), la Comisión debe cerciorarse del carácter específico de las intervenciones al examinar las propuestas de programas presentadas por los Estados miembros (véanse los apartados 59 a 63).

23. En cuanto al capítulo B, las orientaciones prevén que se tengan en cuenta las prioridades de las políticas comunitarias, principalmente las redes transeuropeas y las recomendaciones para el desarrollo territorial formuladas en el marco de la «erspectiva europea de ordenación territorial» (PEOT) (véase el glosario). Se trata, por lo tanto, de un capítulo bastante específico, aunque la gran extensión del territorio afectado y la limitación de los recursos financieros hacen necesario realizar una selección de las posibles intervenciones.

24. En cuanto al capítulo C, las orientaciones iniciales de la Comisión sólo señalan un objetivo general (mejorar la eficacia de las políticas e instrumentos de desarrollo regional y de cohesión) (véase el cuadro 3). En una segunda comunicación, publicada el 15 de mayo de 2001, se precisaba más su contenido y se preveían cinco temas de cooperación interregional (16), entre los que figuraba el apartado «otros». Precisamente a este apartado se acogieron la mayoría de las solicitudes de intervención y de las ayudas concedidas, lo cual demuestra la excesiva amplitud del conjunto del capítulo.

25. En definitiva, los objetivos establecidos por la Comisión en sus orientaciones revisten un carácter general. Además, los documentos de trabajo proporcionados no favorecen suficientemente la aplicación, por parte de los gestores, de indicadores operativos y adecuados para medir la consecución de los objetivos. En consecuencia, las medidas subvencionables resultan heterogéneas y dan lugar a una gran dispersión de los proyectos. Éstas son precisamente las razones que alegaba la Comisión en su documento de trabajo no 6 para explicar la escasa calidad de las evaluaciones de los anteriores programas. Sin embargo, la concentración de las intervenciones es uno de los principios fundamentales que garantizan la eficacia de los FE. Si en los PIC no se realiza una selección para fijar objetivos concretos y reducir su campo de acción, su ejecución supondrá la dispersión de los recursos y resultará muy difícil medir los progresos realizados.

¿Están bien definidas las zonas subvencionables?

26. Cuando se preparaban las nuevas orientaciones, se planteó el problema de la definición de las zonas subvencionables del capítulo A. En este sentido, la eficacia de la cooperación transfronteriza disminuye en los territorios situados más allá de una franja de entre 50 y 70 kilómetros a partir de la frontera. Puesto que no se disponía de un instrumento que permitiera realizar una división más precisa del territorio, las zonas volvieron a establecerse tomando como base la nomenclatura NUTS 3 (véase el glosario), que llega a definir territorios situados a una distancia de hasta 200 kilómetros o más de la frontera en determinados Estados miembros. De los PIC del capítulo A examinados, prácticamente todos incluían zonas subvencionables situadas a más de 70 kilómetros de la frontera (PIC Región Ems-Dollart, PIC Alpes, PIC Irlanda-Gales, PIC España-Portugal).

27. Este problema no afecta a los capítulos B y C porque éstos, a diferencia del capítulo A, no dependen de una cooperación de proximidad.

¿Se han facilitado las orientaciones y los documentos metodológicos a los Estados miembros dentro de plazo?

28. Las primeras reflexiones estratégicas de la Comisión sobre Interreg III se produjeron al final de 1997. En marzo de 1998 se redactó un documento que presentaba las opciones básicas (17). Las orientaciones de la Comisión no se finalizaron hasta enero y mayo de 2000, o incluso en los primeros meses de 2001 en el caso del capítulo C. No obstante, teniendo en cuenta las dificultades específicas que entraña la elaboración de un programa Interreg, los Estados miembros ya habían iniciado sus trabajos. Una situación análoga se produjo respecto de los diferentes documentos de trabajo metodológicos específicos de Interreg preparados por la Comisión (véase el apartado 21).

29. Debido a la complejidad de la IC Interreg, el retraso en la entrega de las orientaciones y de los documentos metodológicos ha contribuido al lanzamiento tardío de los PIC y quizá también sea la causa de que se hayan propuesto PIC de calidad deficiente.

PROCESO DE EXAMEN DE LAS PROPUESTAS DE PIC REALIZADO POR LA COMISIÓN

30. Si bien la Comisión examina la conformidad de los PIC con las orientaciones, el Tribunal considera que este proceso de examen debería ser suficientemente minucioso e ir seguido de la introducción de mejoras en los PIC para remediar las insuficiencias detectadas. Por último, es importante que los PIC se adopten sin retrasos para evitar una ruptura de la cooperación iniciada mediante Interreg II y permitir la utilización de los créditos disponibles.

¿Ha contribuido el proceso de tramitación a la calidad de los PIC?

31. Se han definido y establecido procedimientos de examen de las propuestas de programas, divididos en dos fases: la primera se centra en la admisibilidad y tiene por objeto garantizar el respeto formal de la reglamentación comunitaria; la segunda se ocupa de la calidad de los programas y sirve de fundamento a las mejoras que deberán introducirse en el contenido de éstos durante las negociaciones con los Estados miembros.

32. Los servicios de la Comisión sólo utilizaron la lista de criterios de examen de las propuestas de PIC en la primera fase. Dicha lista es bastante general y las verificaciones realizadas sólo sirvieron para comprobar la presencia formal de determinados elementos en las propuestas de programas. En los controles efectuados por el Tribunal, no ha podido aclararse el origen de todas las observaciones suscitadas durante la segunda fase del examen y transmitidas por la Comisión a los Estados miembros. Los expedientes no siempre incluían un documento de seguimiento en el que se hiciera constar en qué medida se habían cumplido las peticiones o comentarios de la carta enviada a los Estados miembros (excepto en los PIC Irlanda-Gales, Alpenrhein-Bodensee-Hochrhein, Región Ems Dollart, y, de manera parcial, en el PIC Mediterráneo Occidental).

33. El proceso de examen de las propuestas de PIC no siempre ha redundado en la mejora de la calidad de estos programas: a) no siempre se han tenido suficientemente en cuenta los aspectos causantes de la inadmisibilidad de una primera propuesta de programa. Así, en el PIC España-Portugal, se consideró que el funcionamiento de las STC no se ajustaba a las orientaciones; la cuestión volvió a plantearse en las negociaciones de la Comisión con los Estados miembros y, finalmente, aunque no se introdujo ninguna modificación sustancial, la Comisión aprobó la propuesta de programa; b) se introdujeron numerosas modificaciones en las propuestas de PIC, pero no se subsanaron algunas deficiencias importantes aunque se hubieran detectado ya en la primera fase del examen, como ocurrió en aspectos relativos a la estrategia y los indicadores (PIC Alpes, PIC España-Portugal, PIC Mediterráneo Occidental). Además, en determinados casos (PIC España-Portugal, PIC Mediterráneo Occidental), los servicios de la Comisión encargados principalmente de la evaluación de las políticas regionales consideraron que algunas propuestas de PIC deberían haberse declarado inadmisibles.

34. Teniendo en cuenta el número de programas por examinar y la complejidad de dicho examen, el contenido de los PIC habría mejorado con la aplicación de un enfoque más estructurado, basado en criterios pormenorizados, que permitiera una evaluación transparente y homogénea (véanse los apartados 51 a 78). Esos criterios deberían haberse comunicado a los Estados miembros antes de que éstos iniciaran la preparación de los PIC en uno de los documentos de trabajo preparados por la Comisión (véase el apartado 21).

¿Ha aprobado la Comisión los PIC dentro de los plazos previstos?

35. Los plazos reglamentarios previstos para la adopción de las propuestas de programas por parte de la Comisión son los siguientes: a) presentación de las propuestas por los Estados miembros dentro del plazo de seis meses a partir de la publicación de la comunicación de la Comisión en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, esto es, no más tarde del 22 de noviembre de 2000 para los capítulos A y B, ni del 14 de noviembre de 2001 para el capítulo C; b) decisión de adopción, por parte de la Comisión, dentro del plazo de cinco meses a partir de la recepción de la propuesta admisible, esto es, no más tarde del 21 de abril de 2001 para los capítulos A y B, ni del 13 de abril de 2002 para el capítulo C.

36. Los plazos reglamentarios se sobrepasaron ampliamente. De las 66 propuestas de PIC relativas a los capítulos A y B, solamente 27 se presentaron dentro de plazo. Ninguna pudo adoptarse en el plazo de cinco meses; de hecho, los plazos de adopción oscilaron entre siete meses y medio y 14 meses y medio, y tuvieron una duración media de un año, aproximadamente.

37. En la muestra de ocho programas examinada por el Tribunal, la distribución media del tiempo empleado en el proceso de decisión es la siguiente: a) casi un mes para declarar la admisibilidad del programa; b) casi tres meses adicionales para enviar a los Estados miembros observaciones por escrito sobre la propuesta recibida; c) ocho meses para negociar con los Estados miembros, obtener una propuesta modificada, someterla a examen y adoptarla. Una vez alcanzado un acuerdo sobre el programa con las autoridades de los Estados miembros, el propio proceso de decisión tiene una duración media aproximada de un mes.

38. Finalmente, una vez aprobado el programa por la Comisión, el comité de seguimiento de cada PIC debía preparar y adoptar, en un plazo de tres meses, un complemento del programa, esto es, un documento que tiene por objeto precisar determinados aspectos relativos a la ejecución y el seguimiento. En muchos de los programas examinados, el complemento no pudo ser adoptado por el comité de seguimiento en el plazo establecido (PIC Irlanda-Gales, PIC España-Portugal). En algunos casos, su escasa calidad impidió a la Comisión aprobar el texto de este documento antes de un año o más (PIC Alpenrhein-Bodensee-Hochrhein y PIC Región Ems Dollart). Estos complementos contienen numerosas repeticiones y complicaron sobremanera el proceso de preparación (18).

39. Los retrasos en la aprobación de los programas no influyen en el inicio del período de subvencionalidad de los gastos de los beneficiarios finales en los Estados miembros, determinado en función de la fecha en que la Comisión recibe una propuesta de PIC admisible. Sin embargo, los retrasos sí provocan una interrupción en el proceso de cooperación, pues los beneficiarios prefieren esperar a que su solicitud haya sido aprobada antes de iniciar la ejecución de su proyecto, y para ello es necesario que, previamente, la Comisión haya adoptado el programa y se hayan definido y establecido otros elementos, como los criterios de selección de los proyectos. Esos retrasos, a los que se añade la publicación tardía de las orientaciones, contribuyeron, en conjunción con otros factores, a la reasignación de los créditos de compromiso del tramo de 2000 y la escasa utilización de los créditos de pago disponibles en 2001, 2002 y 2003 (véase el cuadro 2).

COOPERACIÓN EN LA PREPARACIÓN Y EN LA EJECUCIÓN

40. Las orientaciones prevén la cooperación en la preparación y ejecución de los PIC con miras a favorecer el surgimiento de una estrategia común para la zona subvencionable y a mejorar la calidad de los proyectos de los beneficiarios de la intervención.

¿Se han preparado los PIC en el marco de un proceso de consulta?

41. Las orientaciones fomentan la participación del sector privado, las universidades y las organizaciones no gubernamentales desde la fase de preparación de los PIC; de hecho, estos sectores se asociaron a partir de las primeras reflexiones sobre los PIC del capítulo A, aunque con retraso en uno de ellos (PIC España-Portugal). En cuanto a los PIC del capítulo B que implicaban a un número elevado de Estados miembros, la consulta sólo se realizó de forma parcial o no se realizó en absoluto, habida cuenta del carácter ya de por sí complejo de la preparación. Cuando se realizaron consultas, no tuvieron resultados significativos. Los PIC del capítulo C fueron preparados conjuntamente por la Comisión y las secretarías encargadas de los programas.

42. Al no ir seguido de una selección encaminada a distinguir las prioridades de acción, el proceso de construcción «ascendente» ha tenido como resultado unos programas de intervención muy amplios que reúnen medidas heterogéneas, con la consiguiente dispersión de los recursos disponibles (véanse los apartados 59 a 63).

¿Cooperan los Estados miembros en la ejecución de los PIC?

43. Entre las principales modificaciones introducidas en los programas de la tercera generación de Interreg (véase el apartado 7) figuran la unicidad de la autoridad de gestión, de la autoridad pagadora, del comité de seguimiento, de la cuenta bancaria en la que se paga la ayuda del FEDER y del plan de financiación, así como la intervención de una única STC y de un comité directivo.

44. En cada programa se designaron una autoridad de gestión y una autoridad pagadora únicas, así como un comité directivo integrado por representantes de los países interesados. Las tentativas para constituir AEIE como interlocutores de la aplicación de los programas Interreg no tuvieron éxito (PIC Alpes, PIC Europa Noroccidental) a pesar de los esfuerzos de la Comisión en este sentido (véase el apartado 16). Ahora bien, la creación de estas personas jurídicas permitiría que los diferentes Estados miembros afectados por el PIC estuvieran representados, lo cual no es posible cuando las autoridades únicas son autoridades regionales, como en el caso de los programas examinados.

45. Las STC se constituyeron atendiendo a diferentes modelos que en ocasiones se alejaban considerablemente del espíritu de las orientaciones, en las que también se fomentaba la cooperación entre los órganos encargados de aplicar los PIC. Sin embargo, la Comisión las aceptó, sobre todo para poder aprobar los programas sin retrasos adicionales a) el modelo más conseguido es el de la STC con un emplazamiento único, constituida por representantes de los diferentes Estados miembros interesados y, por lo general, con suboficinas en varios Estados miembros o en todos ellos; en el mejor de estos casos, la STC está situada dentro de un órgano de cooperación transeuropea constituido por los Estados miembros (PIC Región Ems Dollart); en otro caso, depende de una empresa ajena a la ejecución del PIC, pero tiene de todos modos un carácter transeuropeo (PIC Europa Noroccidental). Finalmente, en un último caso, la STC pertenece desde el punto de vista jurídico a la autoridad de gestión, aunque esté situada físicamente fuera de ella, e incluye una representación de las diferentes regiones de los Estados miembros (PIC Alpes); b) un modelo que se ajusta menos al espíritu de las orientaciones es el de la STC situada físicamente dentro de la autoridad de gestión, pero sin representantes de los restantes Estados miembros, aunque éstos son consultados (PIC Irlanda-Gales y PIC Alpenrhein-Bodensee-Hochrhein); c) un último caso se aleja todavía más del espíritu de las orientaciones (PIC España-Portugal): sólo cuenta con suboficinas pertenecientes a las administraciones regionales, a ambos lados de la frontera, y estas oficinas están situadas en muchos casos fuera de la zona subvencionable, la cual, además, se extiende a una distancia considerable de la frontera. Esta situación priva a la zona transfronteriza de una fuente de promoción del PIC.

46. En todos los programas examinados, la cuenta bancaria que se utiliza para los fondos comunitarios es única.

47. También es único el plan de financiación de todos los PIC examinados, es decir, no se realiza un desglose por Estado miembro. Sin embargo, en ocasiones, este plan se presenta por Estado miembro en un anexo del complemento del programa cuyo contenido ha sido verificado por la Comisión (PIC Alpes), o el propio PIC incluye una indicación de la parte de cada Estado miembro en la subvención del FEDER (PIC España-Portugal, PIC Mediterráneo Occidental). Asimismo, en un caso, la publicidad destinada a promocionar el PIC sólo menciona la parte de uno de los dos Estados miembros (PIC España-Portugal).

48. No obstante, por lo general se realiza un seguimiento de la utilización de los créditos aportados por cada Estado miembro para constituir el plan de financiación del PIC. Los planes de financiación únicos para cada PIC están basados, por una parte, en la distribución de los recursos asignados al FEDER por Estado miembro y según los tipos de intervención (19) y, por otra, en la distribución que hace de los mismos cada Estado miembro por programa Interreg, en función de sus prioridades.

49. Por último, las orientaciones recomiendan que los contratos de subvención se concierten con un beneficiario único que actuará como gestor principal y que, a su vez, deberá acordar sus derechos y obligaciones con sus interlocutores transeuropeos en el proyecto de que se trate. Este principio se ha respetado en todos los programas examinados excepto en uno, en el que cada propuesta de subvención está firmada por todos los interlocutores de los proyectos (PIC Irlanda-Gales).

50. En todos los PIC examinados subsisten obstáculos a la cooperación entre los interlocutores, relativos a los aspectos jurídicos y a la asignación de los recursos financieros del FEDER a la IC. Sin embargo, las orientaciones de Interreg III han permitido reforzar la cooperación entre todos los interlocutores, aunque en un grado variable en función del PIC de que se trate.

COHERENCIA ENTRE EL DIAGNÓSTICO BÁSICO Y LA SELECCIÓN DE LAS MEDIDAS Y EL VALOR AÑADIDO DE LOS PRIMEROS PROYECTOS ADOPTADOS

51. Las orientaciones prevén un proceso de elaboración de los PIC análogo al establecido en la reglamentación básica sobre los FE: en virtud del mismo, la selección de las medidas correspondientes a los proyectos de los beneficiarios de las ayudas se basa en un diagnóstico de la situación de la región. Este diagnóstico, al igual que la elaboración del PIC, debe tener en cuenta la opinión de un evaluador seleccionado por los Estados miembros. El éxito de la IC depende ante todo de la coherencia de este proceso y, en su caso, de la adecuación de las medidas a los problemas diagnosticados. Del mismo modo, los proyectos, además de tener un carácter transeuropeo, deben contribuir a la resolución de los problemas ligados a las fronteras.

¿Contribuye la evaluación previa a la elaboración de los programas?

52. Con frecuencia, los evaluadores previos han contribuido en gran medida a la preparación y redacción de los PIC. El documento denominado «evaluación previa» consiste normalmente en un texto ya íntegramente recogido en el PIC y en otros elementos destinados a justificar su contenido, por lo que los evaluadores previos, en general, no se manifiestan de manera crítica sobre las propuestas de programas presentadas a la Comisión en cuya elaboración han participado. Sin embargo, en uno de los casos (PIC Europa Noroccidental) se formularon algunas críticas de carácter fundamental, como, por ejemplo, la indicación de la excesiva amplitud del objetivo del PIC y la afirmación de la ventaja que supone formular un objetivo único, claro y libre de ambigüedad. No obstante, las cuestiones más importantes fueron suscitadas precisamente por un evaluador que mantuvo su independencia y no participó en la preparación del PIC (PIC Irlanda-Gales). Dichas cuestiones eran las siguientes: utilidad de los análisis múltiples, escasa relación entre el análisis y la definición de las prioridades y las medidas, e identificación insuficiente de los problemas y potencialidades ligados a la frontera. La falta de perspectiva crítica en el proceso de preparación de las propuestas de PIC, unida al carácter general de los objetivos de la IC y a la ausencia de información específica sobre cada zona subvencionable (véanse los apartados 17 a 25), así como a la falta de criterios de calidad pormenorizados y definidos con antelación (véase el apartado 34) dificultó la preparación de PIC de calidad.

¿Se han tenido en cuenta los resultados del anterior período de programación?

53. Durante la preparación de los programas Interreg III, sólo se disponía de las evaluaciones intermedias del período anterior, cuyo contenido en materia de recomendaciones para el nuevo período era muy variable. Los principales aspectos señalados por los evaluadores que no tuvieron un seguimiento suficiente son: a) falta de claridad de la estrategia y de las prioridades establecidas para el programa (véanse los apartados 58 a 63); b) necesidad de definir indicadores que permitan medir el impacto del programa; si bien se han realizado esfuerzos en este sentido (véase el apartado 21), las propuestas resultantes son insuficientes (véanse los apartados 73 a 77).

54. En Interreg II no existía el capítulo C, aunque sí había proyectos de cooperación interregional directamente gestionados por la Comisión dentro de las acciones innovadoras de los FE. En cualquier caso, la Comisión no disponía de evaluaciones de los mismos.

¿Se han realizado análisis integrados de la situación de las regiones?

55. En todos los programas examinados, excepto en uno (PIC Irlanda-Gales), se presentó una descripción integrada de las regiones basada en datos estadísticos; los programas del capítulo B cuentan con los análisis más integrados, debido, sin duda, a que el número de Estados miembros participantes era mayor. Existen muchas dificultades para obtener datos estadísticos armonizados y actualizados, tales como la ausencia de estadísticas en alguno de los Estados miembros, las diferencias en las fechas de presentación o en las definiciones y la falta de fiabilidad debido a la división en zonas geográficamente reducidas en el capítulo A.

56. Estos análisis resultan de escasa utilidad, pues no cumplen las dos funciones que deberían tener: a) no han ido seguidos de una selección de estrategias para las regiones interesadas a partir de las cuales deberían definirse las prioridades y las medidas de los PIC (véanse los apartados 58 a 63); b) las estadísticas en las que se basan no sirven para definir la situación de partida de la región en relación con la cual los indicadores medirán el impacto de los PIC (véanse los apartados 73 a 77), por lo que queda en entredicho la pertinencia de esta evaluación.

57. Respecto de los PIC del capítulo C, que no incluyen ningún análisis, tampoco existe una identificación clara de las necesidades en las orientaciones de la Comisión (véase el apartado 24). Por lo tanto, resulta difícil determinar los objetivos de estos programas y la manera de medir los progresos que se realizarán.

¿Tienen su origen los problemas abordados en la existencia de fronteras?

58. Las descripciones presentan problemas relacionados con el desarrollo, como en los programas clásicos de intervención del FEDER, sin centrarse por lo general en los problemas creados por las fronteras, como, por ejemplo, el denominado liens manquants (ausencia de conexiones) (20). No obstante: a) en determinados ámbitos, las fronteras pueden dificultar la consecución de los objetivos de desarrollo. Así ocurre, sobre todo, con los problemas medioambientales, que, cuando se manifiestan a un lado de la frontera, también tienen repercusiones en el otro (calidad de las aguas, prevención de incendios, repoblación forestal, acciones comunes en zonas protegidas, riesgos naturales, etc.); b) en algunos programas se presenta una relación de la cooperación transfronteriza y sus ventajas para determinados sectores, tales como el mercado de trabajo, los transportes y comunicaciones, las ciencias y la sanidad (PIC Alpenrhein-Bodensee-Hochrhein y PIC Región Ems Dollart). Asimismo, en otro programa (PIC España-Portugal), se pone de manifiesto el interés de la cooperación en el ámbito de los servicios ferroviarios y la gestión del territorio, los ríos y los recursos hídricos en la zona transfronteriza; c) un programa del capítulo B (PIC Europa Noroccidental) contribuye a la comprensión de la importancia transnacional de una serie de cuestiones nuevas relacionadas con el desarrollo territorial (PEOT), como el desarrollo de los medios de transporte alternativo y su complementariedad, la coordinación de la gestión de los grandes ríos de la región, la repoblación forestal, el desarrollo de la complementariedad entre ciudades, el desarrollo de los transportes a partir de las zonas periféricas de la región, la coordinación de acciones contra la contaminación del Canal de la Mancha, etc.

¿Las necesidades identificadas constituyen las prioridades de los programas?

59. La mayoría de los programas del capítulo A se elaboraron conforme al enfoque ascendente propugnado por la Comisión en sus orientaciones: se invitó a los interlocutores con un posible interés por la IC a presentar propuestas relativas a los ámbitos en los que podrían llevarse a cabo proyectos. A partir de estas propuestas se definieron las medidas y, después, las prioridades de los PIC, sin realizar una selección. De hecho, prevalecía más bien la voluntad de crear programas muy amplios para que en su aplicación participaran el máximo número posible de interlocutores. En algunos casos, las medidas fueron acordadas entre los Estados miembros antes de analizar la situación de la región (PIC Región Ems Dollart, PIC España-Portugal).

60. Como consecuencia de lo anterior, con frecuencia los programas son muy amplios e incluyen medidas agrupadas de modo artificial, con prioridades y objetivos abstractos cuya consecución no se puede medir. Estas mismas observaciones se formulaban ya en las evaluaciones de períodos anteriores y en las realizadas por algunos evaluadores previos (véanse los apartados 52 y 53). Asimismo, todos los programas examinados del capítulo A incluyen medidas relativas a los ámbitos económico, social, de desarrollo rural, recursos humanos, medio ambiente, patrimonio cultural y turismo. De ahí que estos PIC no se diferencien de los programas clásicos de intervención, salvo en lo relativo a las modalidades de ejecución específicas relacionadas con la iniciativa (véanse los apartados 43 a 49). En un caso en que la Comisión consideró que el alcance de las medidas era demasiado amplio (PIC Alpenrhein-Bodensee-Hochrhein), se suprimió una prioridad, pero las medidas correspondientes se introdujeron en las restantes prioridades.

61. En cuanto al capítulo B, las medidas son más específicas, ya que, en los dos casos examinados, guardan relación con la PEOT. Sin embargo, se han mantenido las distintas prioridades de la PEOT (21) y se han añadido otras para lograr un acuerdo entro los diferentes Estados miembros, ya que la extensión del territorio afectado es del tamaño de los Estados más grandes de la Unión. Por lo tanto, la importancia de cada medida individual es limitada.

62. Los programas del capítulo C, que no incluyen un análisis de las necesidades ni una división del objetivo global asignado a dicho capítulo por las orientaciones, no se descomponen en prioridades y medidas.

63. En todos los programas examinados de los capítulos A y B existe, pues, una falta de conexión entre el análisis de la región subvencionable por Interreg y la definición de una estrategia y de las prioridades del programa. Los ejes de los programas se han establecido en función de otras preocupaciones, no explicitadas en éstos, y su contenido resulta muy amplio. La combinación de los enfoques descendente y ascendente debería permitir tener en cuenta tanto las necesidades reveladas por los análisis previos como las manifestadas por los interlocutores locales. Si bien es cierto que la unicidad de los órganos de ejecución de los PIC y de los elementos financieros ha favorecido la cooperación (véase el apartado 50), no ha contribuido a crear una estrategia específica destinada a resolver los problemas ligados a las fronteras.

¿Existe complementariedad entre los PIC Interreg III y las intervenciones clásicas del FEDER?

64. Los PIC del capítulo A examinados incluyen en ocasiones consideraciones encaminadas a demostrar su complementariedad con los programas de intervención clásicos, pero en realidad ésta obedece simplemente a la gran amplitud de los PIC Interreg, que abarcan numerosas medidas emparentadas con los programas de intervención clásicos, de los cuales sólo se diferencian, por lo general, en las modalidades de ejecución (22) (véanse los apartados 22 a 25 y 59 y 60).

65. En los capítulos B y C, no se pudo efectuar la comparación en el marco de la fiscalización, pues las regiones correspondientes tenían derecho a subvenciones de varias decenas de programas diferentes en concepto de los objetivos no 1 y no 2. En consecuencia, las posibles consideraciones relativas a la complementariedad son una respuesta formal a las exigencias de la reglamentación (PIC Europa Noroccidental).

¿Poseen carácter transeuropeo y valor añadido los primeros proyectos adoptados?

66. En todos los programas examinados, la definición de proyecto transeuropeo recogida en las orientaciones de la Comisión (véanse los apartados 13 y 14) se aplica a través de criterios de subvencionabilidad y de selección a los que se otorga una calificación (excepto en el PIC Región Ems Dollart). Dichos criterios consideran, por ejemplo, el impacto a ambos lados de la frontera, la intensidad de la cooperación entre los interlocutores y la creación de redes transfronterizas, aunque también se aplican otros para valorar la calidad global del proyecto, como, por ejemplo, su contribución a los objetivos de la medida, su carácter innovador, la sostenibilidad de sus efectos y la capacidad de los interlocutores para llevarlo a cabo. Todavía no se ha calculado una puntuación global que permita comparar los proyectos entre sí (PIC Alpes, PIC España-Portugal, PIC Alpenrhein-Bodensee-Hochrhein, PIC Zona Norte). Además, en ninguno de los programas examinados se exigía una calidad mínima para poder presentar o aceptar proyectos. Una medida semejante contribuiría a evitar que la preocupación por utilizar los créditos conduzca a la aprobación de proyectos de escasa calidad.

67. La mayoría de los proyectos examinados (23) presentan un carácter transeuropeo por haber sido preparados y posteriormente realizados en común por interlocutores de diferentes Estados miembros. Se caracterizan por la cooperación, si bien algunos de ellos consisten esencialmente en desarrollar subproyectos paralelos a ambos lados de la frontera, y su valor transeuropeo es relativamente limitado (capítulo A: desarrollo a ambos lados de la frontera de infraestructuras de turismo fluvial, museos, renovación de dos residencias históricas, aunque está previsto poner posteriormente en marcha acciones para dotar a estos proyectos de un carácter transeuropeo; renovación de dos carreteras a un lado de la frontera y construcción de una carretera al otro, realización de una parte de un parque tecnológico a un lado y de un parque comercial a otro; capítulo B: creación de una red de ocho interlocutores de cuatro Estados miembros con objeto de crear un portal de Internet para cada región a partir del mismo modelo).

68. La contribución de los proyectos a la resolución de los problemas ligados a las fronteras no es siempre muy significativa, ya que algunos se limitan casi exclusivamente a un intercambio de experiencias y no están suficientemente orientados a la acción (capítulo A: transferencia de conocimientos en el campo de la medicina, intercambio de experiencia entre cultivadores, creación de una red de organizaciones de apoyo a las empresas para la organización de seminarios comunes; capítulo B: intercambio de experiencia en materia de prevención de erosión del litoral).

69. A juzgar por los primeros proyectos adoptados, parece que se aplica la definición de proyecto transeuropeo y que muchos de ellos implican la cooperación de los diferentes interlocutores. No obstante, el valor añadido de algunos es débil porque no están orientados a la acción o porque podrían haberse realizado en otras regiones. Aunque sea posible mejorar los sistemas de criterios de selección, esta insuficiencia se debe principalmente a la vaguedad de los objetivos perseguidos y a la amplitud de las medidas de cada PIC (véanse los apartados 59 a 63).

POSIBILIDAD DE MEDIR A POSTERIORI LOS PROGRESOS REALIZADOS

70. La normativa básica de los Fondos Estructurales prevé, para apreciar su impacto, la evaluación de las intervenciones y, en especial, la evaluación posterior. Los resultados de la evaluación deberían contribuir a mejorar la calidad de las intervenciones en los períodos siguientes.

¿Están bien estructurados los objetivos de los programas?

71. Como se pone de manifiesto en el proceso de definición de las prioridades y de las medidas de los PIC examinados en los capítulos A y B (véanse los apartados 55 a 63), la determinación de los objetivos no ha podido ser fruto del análisis de la región afectada ni de una selección que obedezca a una estrategia. Normalmente, los programas constan de uno o dos objetivos de naturaleza muy general y de algunos subobjetivos, salvo en ciertos programas en los que se definieron numerosos subobjetivos (15 para el PIC España-Portugal, 21 para el PIC Europa Noroccidental y 10 para el PIC Mediterráneo Occidental) (véase el cuadro 5). La ausencia de un objetivo principal, claro y concreto, dividido en sus subobjetivos más importantes, es un factor que anuncia posibles dificultades en la evaluación del impacto del programa.

72. Los PIC del capítulo C se concibieron con un único objetivo, definido por la Comisión: mejorar la eficacia de las políticas e instrumentos de desarrollo regional y de cohesión, y no se ha definido ningún subobjetivo.

¿Son objetivos mensurables y cuantificados?

73. La Comisión ha insistido en que se presenten indicadores en todos los programas, salvo en los del capítulo C: en éstos, la definición de los indicadores se aplazó hasta la adopción de un número suficiente de proyectos que permitiera una mejor comprensión del contenido de las acciones emprendidas. Por consiguiente, se elaboraron indicadores, y, sin embargo, en todos los programas examinados, la medición del impacto es, o bien imprecisa, o bien muy imperfecta, pues los indicadores sólo miden un aspecto de los objetivos fijados o, cuando se aplican a una prioridad, sólo reflejan parcialmente las medidas que la componen (véase el cuadro 5). Además, en algunos programas, cada promotor de proyecto tiene también la posibilidad de determinar sus propios indicadores (PIC Región Ems Dollart, PIC Alpes, PIC Alpenrhein-Bodensee-Hochrhein).

74. Determinados programas del capítulo A presentan indicadores independientes de los objetivos establecidos, denominados indicadores de contexto transfronterizo (24) e indicadores de intensidad de cooperación (25) (PIC Alpes, PIC Alpenrhein-Bodensee-Hochrhein, PIC Región Ems Dollart; en el PIC España-Portugal están previstos, pero no han sido desarrollados). Pese a que varían en función del programa, son muy generales y revisten un interés limitado para el programa. Desde el punto de vista más general del capítulo A de la iniciativa, podrían haber tenido algún interés si se hubieran perfeccionado y aplicado de manera armonizada a todos los PIC del capítulo.

75. Otra deficiencia reside en el hecho de que no se definen las fuentes de información a partir de las cuales se calcularán los indicadores ni la manera en que éstos se obtendrán. Con frecuencia resulta imposible determinar las relaciones entre los indicadores que van del nivel inferior al nivel superior, es decir, de los proyectos a los objetivos globales de los PIC.

76. En definitiva, a pesar de las lagunas observadas, en muchos programas se realizaron esfuerzos de cuantificación, bien global, bien de las prioridades, o bien de las medidas, pero no ha sido posible obtener documentos de trabajo que permitan verificar el modo en que ésta se llevó a cabo. Ahora bien, el interés de estos objetivos cuantificados reside en que puedan compararse posteriormente con los logros alcanzados, para así extraer conclusiones. Dado que no se pueden reconstruir las condiciones en que se establecieron las metas, las conclusiones fruto de dicha comparación tendrán escaso fundamento.

77. Existe la tendencia a retrasar la medición del nivel de consecución de los objetivos. El carácter general de los objetivos fijados para los PIC y la heterogeneidad de las medidas constituyen un obstáculo para la definición de indicadores adecuados y útiles. Sin embargo, es importante aclarar la situación de los indicadores y seleccionar sólo los necesarios para el seguimiento del progreso del PIC, la adopción de decisiones y la medición de su impacto.

78. Sólo dos de los ocho programas examinados (PIC Alpenrhein-Bodensee-Hochrhein y PIC Región Ems Dollart) disponían de un sistema informático de gestión de los proyectos y de una base de datos para recopilar información sobre los indicadores. Algunas regiones de los Estados miembros han desarrollado sistemas aislados, pero esto sólo supondrá una multiplicación de los costes y un retraso en la puesta en marcha del seguimiento de los PIC.

CONCLUSIÓN Y RECOMENDACIONES

Conclusión

79. Con respecto a las debilidades observadas por el Tribunal cuando llevó a cabo la fiscalización Interreg I, se ha reforzado el carácter transeuropeo de los proyectos y la cooperación en la ejecución de los PIC (véase el apartado 7). Sin embargo, siguen observándose retrasos importantes y, pese a los esfuerzos realizados, todavía no se ha otorgado una respuesta satisfactoria al problema de la evaluación del impacto de la IC, debido, en parte, a la vaguedad y gran amplitud de los objetivos perseguidos en las orientaciones y en los PIC.

Las orientaciones están centradas en las modalidades de funcionamiento, pero se facilitaron con retraso y presentan unos objetivos demasiado generales

80. Las orientaciones de la Comisión incluyen una definición de proyecto transeuropeo que debe aplicarse en todos los PIC (véanse los apartados 13 y 14) y elevan el nivel de exigencia en materia de ejecución con objeto de favorecer la cooperación. No obstante, es necesario profundizar más en la cooperación a través de verdaderas estructuras comunes, como las AEIE. Estas estructuras pueden representar a las diferentes regiones interesadas y ejercer competencias de ejecución (véanse los apartados 15 y 16).

81. La Comisión no disponía de análisis de la situación específica de las zonas subvencionables, de los progresos realizados en la consecución de los objetivos de la IC, ni de los objetivos específicos de los PIC. Las nuevas orientaciones no prevén objetivos concretos y mensurables, sino que constituyen un campo de acciones posibles en el que se invita a las regiones de los Estados miembros a trabajar conjuntamente sobre temas que ellas mismas deben definir en común. Puesto que no se ha realizado una selección encaminada a fijar objetivos concretos para los PIC, la ejecución de la IC tendrá como resultado la dispersión de los recursos. La Comisión no ha definido indicadores comunes que permitan medir, de manera global, en toda la Comunidad, los progresos realizados merced a la ejecución de la iniciativa (véanse los apartados 17 a 25).

82. En el capítulo A, no se ha encontrado una solución al problema de la existencia, en algunos Estados miembros, de zonas demasiado extensas para permitir una cooperación eficaz debido a las características actuales de la nomenclatura NUTS (véase el apartado 26).

83. Las orientaciones de la Comisión y los documentos de trabajo destinados a ayudar a los Estados miembros a elaborar sus programas se publicaron tarde, cuando aquéllos habían iniciado la preparación de las propuestas de PIC, lo cual ha provocado retrasos en la ejecución de éstos y ha podido dar lugar a programas de calidad insuficiente (véanse los apartados 28 y 29).

El proceso de examen de las propuestas de PIC se puede mejorar

84. Los criterios de examen en materia de calidad de las propuestas de programas transmitidas por los Estados miembros están insuficientemente detallados y preparados, y el proceso de examen de las propuestas de PIC no siempre ha tenido como resultado las mejoras deseables [véanse los apartados 31 a 33.a)].

85. El examen de las propuestas de programas se prolongó mucho más de lo previsto. Estos retrasos reducen el plazo para desarrollar los proyectos y provocan una interrupción de importancia variable en el proceso de cooperación entre regiones subvencionables de los Estados miembros; debido a ellos, se reasignaron los créditos de compromiso en 2000 y hubo una escasa utilización de los créditos de pago durante los cuatro primeros años del período (véanse los apartados 35 a 39).

Por lo general, cooperación en la preparación e inicio de la ejecución

86. En la mayoría de los programas, se realizó un proceso previo de consulta entre los potenciales promotores de proyectos, pero, al no ir éste seguido de una selección, tuvo como resultado una serie de PIC poco orientados al objetivo (véanse los apartados 41 y 42).

87. Se establecieron órganos únicos de ejecución y elementos financieros únicos para los PIC. Si bien es cierto que se fortaleció la cooperación entre todos los interlocutores, todavía podrían introducirse mejoras: por una parte, dada la ausencia de verdaderas estructuras comunes que representen a los diferentes Estados miembros, las autoridades de gestión han desempeñado un papel artificial (véanse los apartados 43 y 44); por otra, no siempre se respetó el espíritu de cooperación que debía prevalecer en la constitución de las STC, ni tampoco, en muchos casos, la unicidad del plan de financiación, debido a que los recursos asignados a los FE y a las iniciativas comunitarias en particular se repartían por Estado miembro (véanse los apartados 45 a 50).

Análisis por lo general integrados pero poco útiles y sin relación con la definición de las medidas de los programas y proyectos cuyo valor añadido debería aumentarse

88. Dado que, por lo general, los evaluadores previos participaron en la preparación y redacción de los PIC, no pueden emitir con completa independencia la evaluación crítica que se les solicita (véase el apartado 52).

89. Los análisis que deberían servir de base para determinar las prioridades y las medidas de los PIC requieren tiempo y la realización de numerosos trabajos con la participación de expertos. Aunque estén integrados en la región subvencionable, resultan poco útiles, ya que la información que proporcionan no sirve para definir la situación de partida de la región que los indicadores tendrían que tomar como referencia para medir el impacto de los PIC. Si el proceso de consulta ascendente conduce a un alejamiento de los resultados de estos análisis, los programas deberían aclarar las causas (véanse los apartados 55 a 57).

90. Además, los problemas identificados son de naturaleza general y no se derivan especialmente de la existencia de fronteras, aunque en determinados PIC existan medidas (medioambientales, de aspectos territoriales relacionados con la PEOT, etc.) que están justificadas porque las fronteras representan un obstáculo por naturaleza (véase el apartado 58).

91. En definitiva, las relaciones causa-efecto entre estos análisis y las prioridades de los PIC resultan vagas. Los objetivos perseguidos y las prioridades y medidas obedecen a preocupaciones distintas a la de resolver los problemas específicos ligados a las fronteras con acciones concretas. Las medidas incluidas en los programas son de carácter muy diverso, lo que da lugar a la dispersión de los recursos y a la disolución del impacto. Aunque favorece la cooperación, la unicidad de los órganos de ejecución de los PIC no ha contribuido a crear una estrategia específica (véanse los apartados 59 a 63).

92. Los programas del capítulo C son los peor definidos porque acumulan orientaciones específicas vagas al no contar con una evaluación previa que determine sus necesidades. Asimismo, la imposibilidad de definir indicadores demuestra que la Comisión no estaba suficientemente preparada para introducir este capítulo (véanse los apartados 24, 57, 62 y 72).

93. La complementariedad de los PIC del capítulo A con las intervenciones clásicas se debe sobre todo a la amplitud de los PIC Interreg. Sólo merece ser examinada en los PIC más específicos (véanse los apartados 64 y 65).

94. La mayoría de los primeros proyectos adoptados se prepararon y serán realizados en cooperación. Sin embargo, la contribución de los proyectos a la resolución de los problemas ligados a las fronteras sigue siendo limitada, pues algunos se limitan a un intercambio de experiencias o no guardan relación con la existencia de fronteras. A juicio del Tribunal, este valor añadido es demasiado escaso, y ello se debe, sobre todo, a la vaguedad de los objetivos perseguidos y a la amplitud de las medidas de cada PIC (véanse los apartados 66 a 69).

Los instrumentos disponibles son insuficientes para medir el impacto de los PIC en relación con sus objetivos

95. Aunque los PIC incluyen objetivos globales y referidos a las prioridades y las medidas, no son fruto de una selección efectuada para resolver problemas específicos relacionados con las fronteras; además, no se aprecia su articulación (véanse los apartados 71 y 72).

96. Los numerosos indicadores de los PIC reflejan de manera insuficiente o nula los objetivos; de hecho, su existencia se debe más a una obligación que a la necesidad de medir los progresos en relación con los objetivos fijados. Además, sería conveniente definir algunos de ellos y precisar sus fuentes de información. Si bien se realizaron esfuerzos para cuantificar ciertos indicadores, éstos no se basan en el diagnóstico básico y se centran en objetivos de escasa pertinencia. En la mayoría de los casos examinados, todavía no existe la herramienta informática que debería recopilar los datos estadísticos relativos a los indicadores (véanse los apartados 73 a 78).

Recomendaciones

97. Respecto del período actual: a) deberían mejorarse y simplificarse los sistemas de indicadores de los PIC para permitir la medición de su impacto, habida cuenta de las insuficiencias detectadas en otros aspectos; b) en cuanto a los proyectos nuevos que pueden beneficiarse de los créditos pendientes de compromiso para cada PIC, deberían reforzarse los criterios de selección para responder mejor a los problemas específicos ligados a las fronteras.

98. En caso de que la iniciativa se renueve después de 2006: a) debería procederse a un análisis para determinar cuáles son los problemas ligados a las fronteras que subsisten y cuáles pueden beneficiarse del valor añadido de Interreg con respecto a las intervenciones clásicas de los objetivos no 1 y no 2; b) la Comisión debería fijar los objetivos concretos que considere prioritarios para cada capítulo de Interreg teniendo en cuenta la información que haya obtenido sobre la situación de las zonas subvencionables; posteriormente, debería proponer un sistema común de indicadores por capítulos que permita realizar un seguimiento de los progresos realizados; c) deberían definirse criterios de referencia detallados para las propuestas de PIC que permitan entablar una relación proactiva con los Estados miembros y aumentar desde el inicio la calidad de las propuestas de PIC y la pertinencia de la información que éstas aportan; con ello se conseguiría, una vez aclarados los objetivos de la IC, contribuir a la creación de proyectos de mayor valor añadido; d) los análisis solicitados para cada PIC deberían servir de base para la fijación de objetivos y la medición de los progresos; e) las orientaciones, documentos de trabajo y otras fuentes de información para la preparación de las propuestas de PIC deberían facilitarse antes del comienzo de la iniciativa; f) sería aconsejable aclarar el papel del evaluador previo y el contenido de su evaluación, puesto que no siempre es fácil conciliar su contribución a la redacción del proyecto de PIC con la función de examinador crítico de su contenido; g) debería examinarse la utilidad de la información recogida en los complementos del programa con miras a aligerar su contenido; h) los recursos financieros asignados a la iniciativa deberían ser comunes en lugar de asignarse por Estado miembro; i) deberían culminarse los trabajos iniciados para preparar los instrumentos legales de la cooperación con objeto de aplicarlos en el marco de Interreg.

99. La IC Interreg propone el trabajo en común de interlocutores de diferentes Estados miembros y contribuye a la apertura de las fronteras. En todas las etapas de su ejecución, fomenta la participación de diversos Estados miembros y de sus regiones. Esta iniciativa merece que, también durante el período de programación 2000-2006, se realice un esfuerzo para mejorar los indicadores, la medición de su impacto y los criterios de selección. De cara al siguiente período, si la Comisión decide renovar la iniciativa después de 2006, los esfuerzos deberían también centrarse principalmente en la concepción y en las condiciones de ejecución.

El presente Informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo, en su reunión del día 1 de julio de 2004. Por el Tribunal de Cuentas Juan Manuel FABRA VALLÉS Presidente

(1) Por ejemplo, las decisiones relativas al medio ambiente (contaminación, recursos hídricos, etc.) pueden adoptarse a un lado de la frontera sin tener en cuenta la situación del otro lado; asimismo, se pueden construir infraestructuras (carreteras, edificaciones, etc.) en un lado sin considerar las necesidades del otro lado; los medios de transporte público terminan con frecuencia en la frontera o no están coordinados con los del país vecino, etc.

(2) Trigésimo octavo considerando y artículos 20 y 21 del Reglamento (CE) no 1260/1999 del Consejo, de 21 de junio de 1999, por el que se establecen disposiciones generales sobre los Fondos Estructurales (DO L 161 de 26.6.1999, p. 1).

(3) Según el artículo 7 del Reglamento (CE) no 1260/1999, el 5,35 % de los créditos de compromisos de los Fondos Estructurales para el período 2000-2006, que ascienden a 195 000 millones de euros en precios de 1999, se dedicará a la financiación de IC (Interreg, URBAN, Leader y EQUAL). En el artículo 20 se añade que el 2,5 % de este importe de 195 000 millones se destinará a Interreg.

(4) Informe Anual relativo al ejercicio 1994, apartados 4.61 a 4.93 (DO C 303 de 14.11.1995).

(5) Véase «Initiative communautaire Interreg II 1994-1999: un premier bilan», enero de 2000, y documento de trabajo no 6 (5 de mayo de 2000): «Évaluation ex ante et indicateurs pour Interreg (Volet A)». Este último documento se ha ampliado al capítulo B en el documento de trabajo no 7.

(6) Comunicación de la Comisión a los Estados miembros, de 28 de abril de 2000, por la que se fijan las orientaciones para una iniciativa comunitaria relativa a la cooperación transeuropea para fomentar un desarrollo armonioso y equilibrado del territorio europeo — Interreg III (DO C 143 de 23.5.2000, p. 6) y Comunicación de la Comisión a los Estados miembros, de 7 de mayo de 2001, «Cooperación interregional» — Capítulo C de la iniciativa comunitaria Interreg III (DO C 141 de 15.5.2001, p. 2).

(7) Pese a que ciertas regiones de los países candidatos a la adhesión y de países terceros están asociadas a la ejecución de algunos PIC Interreg (véase la denominación de determinados PIC del mapa 1, las regiones sombreadas del mapa 2 y determinadas regiones o países del mapa 3), no se benefician de un apoyo financiero en concepto de la IC. La intervención de la que se benefician procede de instrumentos comunitarios distintos a los FE.

(8) Anteriormente, en cada Estado miembro afectado por un PIC, se designaban órganos de ejecución independientes y beneficiarios finales diferentes.

(9) Anteriormente, cada PIC tenía tantos planes de financiación y cuentas bancarias receptoras de los pagos comunitarios como Estados miembros afectados.

(10) Véase el Informe Anual relativo al ejercicio 2002, apartados 7.46 a 7.59 (programa de cooperación transfronteriza Tacis) y 8.51 a 8.57 (Programa de cooperación transfronteriza Phare) (DO C 286 de 28.11.2003).

(11) Término recogido de forma genérica en los tres capítulos de la iniciativa: cooperación trasfronteriza (capítulo A), cooperación transnacional (capítulo B) y cooperación interregional (capítulo C).

(12) Apartado 7 de la Comunicación a los Estados miembros de 28 de abril de 2000.

(13) Evaluación posterior de los PIC transfronterizos — evaluación de la iniciativa Interreg I realizada por Fère Consultants — Agosto de 1996. El proyecto «Linkage Assistance and Cooperation for the European border regions» (LACE, cooperación entre zonas fronterizas) fue llevado a cabo por la Asociación europea de regiones fronterizas (ARFE). La ARFE se creó en 1971 con el objetivo de representar a las regiones transfronterizas europeas. La asociación reúne a cerca de 80 miembros que abarcan 160 zonas fronterizas en las fronteras interiores y exteriores de la Unión Europea. Ha elaborado, entre otros, los documentos siguientes: «Cross-border cooperation on maritime borders» (junio de 1998), «Aspectos institucionales de la cooperación transfronteriza» (marzo de 1999), «Interreg III A: modèles de gestion de programme» (noviembre de 1999). Existen otros documentos, pero son posteriores a la preparación de las orientaciones: «La gestion financière transfrontalière» (enero de 2000) y «Guía operativa para la preparación y dirección de la iniciativa comunitaria Interreg III A (2000-2006)» (junio de 2000).

(14) «Initiative communautaire Interreg II 1994-1999: un premier bilan», enero de 2000, Unión Europea — Política regional.

(15) Documento de trabajo no 6 (5 de mayo de 2000) «Évaluation ex ante et indicateurs pour Interreg (Volet A)» y documento de trabajo no 7 (octubre de 2000), que recoge el contenido del anterior y lo completa con información sobre el capítulo B. La evaluación previa debe servir principalmente para apreciar la coherencia de la estrategia y de los objetivos planteados teniendo en cuenta las capacidades y las deficiencias identificadas.

(16) «Actividades subvencionadas en virtud de los objetivos no 1 y no 2 de los Fondos Estructurales», «Cooperación interregional que vincule a autoridades públicas u organismos equivalentes que participen en otros programas de Interreg», «Cooperación interregional en el ámbito del desarrollo urbano», «Cooperación interregional que vincule a regiones que participan en uno o varios de los tres temas de las acciones regionales innovadoras para 2000-2006» y «Otros temas apropiados para la cooperación interregional».

(17) «Trans-european co-operation initiative for balanced development», 6.3.1998, DG XVI/A/1.

(18) Véase el Informe Especial no 7/2003 sobre la ejecución de la programación de las intervenciones del período 2000-2006 en el marco de los Fondos Estructurales, apartados 18 a 24 (DO C 174 de 23.7.2003).

(19) Esta distribución fue objeto de una decisión en la reunión de jefes de Estado y de Gobierno celebrada en Berlín los días 24 y 25 de marzo de 1999.

(20) Expresión empleada en el documento de trabajo no 6 (5 de mayo de 2000) de la Comisión —«Évaluation ex ante et indicateurs pour Interreg (Volet A)»—, p. 7. Con la expresión «liens manquants» (ausencia de conexiones) se alude al efecto de barrera que ejerce la frontera. La Comisión cita varios ejemplos, como la falta de conexiones transfronterizas, la contaminación fluvial transfronteriza y la falta de reconocimiento mutuo de las cualificaciones.

(21) Las prioridades de la PEOT son las siguientes: «desarrollo territorial policéntrico y nueva relación entre zonas urbanas y rurales», «acceso equivalente a las infraestructuras y al conocimiento» y «gestión prudente de la naturaleza y el patrimonio cultural».

(22) En el caso de una región subvencionable, resulta difícil comparar los recursos financieros asignados en concepto de Interreg III con los concedidos en concepto de los programas de intervención de los objetivos no 1 y no 2. Esto es debido a que las zonas subvencionables no son exactamente las mismas, pues las regiones que tienen derecho a la intervención de Interreg no tienen que ser necesariamente subvencionables en concepto de los objetivos no 1 y no 2. Por consiguiente, puede calcularse que, en los programas del capítulo A de Interreg, la relación entre estos recursos financieros varía entre 1/20 y 1/50.

(23) El control se realizó sobre una muestra de proyectos seleccionados entre los primeros adoptados por las autoridades responsables de cada PIC incluido en la investigación. En aquel momento, los proyectos todavía no habían dado lugar a declaraciones de gastos.

(24) Por ejemplo, número de trabajadores transfronterizos, número de empresas que desarrollan una actividad transfronteriza y porcentaje de la población que habla el idioma del país vecino.

(25) Por ejemplo, número de sistemas de información comunes y número de redes transfronterizas.

Cuadro 1 De la reglamentación básica comunitaria de los FE a los proyectos de los beneficiarios de la intervención del FEDER Cuadro 2 Ejecución presupuestaria de Interreg III (en millones de euros) 2000 2001 2002 2003 (provisional) Compromisos Créditos iniciales 818,0 777,0 762,9 688,9 – reasignación – 818,0 (1) + 147,3 + 188,0 – transferencias –73,3 (2) –46,7 (2) + créditos prorrogados 109,4 (3) = créditos disponibles (a) 703,7 972,8 876,9 Ejecución (b) 594,3 972,8 876,9 Créditos pendientes de prórroga (a)–(b) 109,4 (3) 0,0 0,0 Porcentaje de ejecución (b)/(a) 0 % 84 % 100 % (4) 100 % (4) Pagos Créditos iniciales 139,0 223,6 370,0 563,3 – transferencias –22,7 (5) – 370,0 (5) = créditos disponibles (a) 200,9 370,0 193,3 Ejecución (b) 82,9 267,5 182,2 Créditos anulados (a)–(b) 139,0 118,0 (5) 102,5 (5) 11,1 (5) Porcentaje de ejecución (b)/(a) 0 % 41 % (5) 72 % (5) 94 % (5)

Cuadro 3 Principales características de los tres capítulos de la IC Interreg III Objetivo Zonas subvencionables Temas prioritarios Recursos Capítulo A: Cooperación transfronteriza Entre regiones fronterizas vecinas, desarrollar los centros económicos y sociales transfronterizos mediante estrategias comunes para un desarrollo territorial duradero. Todas las zonas situadas a lo largo de las fronteras nacionales interiores y exteriores de la Comunidad y algunas zonas marítimas relacionadas en el anexo a las orientaciones de la Comisión; zonas adyacentes que también puedan ser subvencionables si cumplen determinadas condiciones. Véase el mapa 1. Figuran en el anexo a las orientaciones, pero la lista no es exhaustiva (desarrollo urbano, rural y costero; pequeñas empresas; iniciativas de empleo; mercado laboral e inclusión social; compartir recursos humanos y equipamiento; medio ambiente, energía; transportes, comunicación; cooperación jurídica y administrativa; potencial humano e institucional, etc.). Como mínimo el 50 % de la dotación Interreg de cada Estado miembro, es decir, 3 539,2 millones de euros en precios de 2003. Este capítulo incluye 53 PIC. Ejemplos de proyectos: — Creación y promoción de un título de transporte diario que permite utilizar todos los medios de transporte comunes de una zona transfronteriza. — Acciones comunes para la valorización de una región turística transfronteriza (formación de guías, acciones de promoción, sistema de reservas, etc.). Capítulo B: Cooperación transnacional Fomentar un mayor grado de integración territorial en las grandes agrupaciones de regiones europeas, en un esfuerzo por lograr un desarrollo duradero, armonioso y equilibrado en la Comunidad y una mayor integración territorial con los países candidatos y otros países vecinos. Vastos territorios definidos en las orientaciones, y agrupaciones de regiones, incluso Estados miembros enteros. Véase el mapa 2. Figuran en el anexo a las orientaciones, pero la lista no es exhaustiva; se centran en las estrategias de desarrollo territorial transnacional (promoción del transporte sostenible y eficiente y del acceso a la sociedad de la información; conservación del medio ambiente, del patrimonio cultural y de los recursos naturales; fomento de la integración entre las regiones marítimas e insulares; fomento de la cooperación entre las regiones ultraperiféricas). Como mínimo el 14 % de la dotación Interreg de cada Estado miembro, es decir, 1 313,6 millones de euros en precios de 2003. Este capítulo incluye 13 PIC. Ejemplos de proyectos: — Acciones integradas dirigidas por 14 interlocutores de cuatro Estados miembros para impulsar las redes existentes de trenes de alta velocidad (puntos de venta exclusivos, eventos y exposiciones itinerantes, encuestas sobre las necesidades y la satisfacción de los viajeros, publicaciones, etc.). — Entre interlocutores de tres Estados miembros, experimentación y modelización en una región de medidas agrícolas, forestales y medioambientales destinadas a la prevención de la erosión del suelo, a la evacuación de aguas superficiales y a la retención de agua. Extrapolación a otras dos regiones y campañas de sensibilización con miras a la integración en la planificación de la utilización del suelo. Capítulo C: Cooperación interregional Mejorar la eficacia de las políticas e instrumentos de desarrollo regional y de cohesión mediante la conexión en redes de los interlocutores. En todo el territorio de la Comunidad, entre interlocutores de regiones no contiguas de Estados miembros diferentes. Véase el mapa 3. Cinco temas de cooperación interregional (actividades relativas al objetivo no 1 y al objetivo no 2, programas Interreg, desarrollo urbano, acciones regionales innovadoras y, en general, cualquier tema de cooperación interregional). 6 % de la dotación Interreg de cada Estado miembro, es decir, 307,5 millones de euros en precios de 2003. Este capítulo incluye cuatro PIC. Ejemplo de proyecto: — Creación de una red de 19 interlocutores de 13 países en el marco de la gestión de los Fondos Estructurales con el propósito de intercambiar información y experiencias en el campo del desarrollo rural (conferencias y seminarios dirigidos sobre todo a los nuevos Estados miembros).

Cuadro 4 Programas examinados en el marco de la fiscalización PIC Tipo — Dotación FEDER Contexto particular Superficie de la zona subvencionable en miles de km2 Región Ems Dollart (D y NL) Capítulo A — 35,4 millones de euros programa pequeño 19 Alpes (F e I) Capítulo A — 63,3 millones de euros montaña 45 Irlanda — Gales (IRL y UK) Capítulo A — 47,6 millones de euros mar 27 España — Portugal (E y P) Capítulo A — 806,9 millones de euros Se incluyeron dos subprogramas cuya dotación FEDER asciende a 330,2 millones de euros el programa más grande 137 Alpenrhein — Bodensee — Hochrhein (A, D, CH y LI) Capítulo A — 17,5 millones de euros programa pequeño 27 Europa Noroccidental (ENO) (B, D, F, IRL, L, NL, UK) Capítulo B — 329,7 millones de euros capítulo transnacional 787 Mediterráneo occidental (MEDOCC) (E, F, I, P y UK) Capítulo B — 103,8 millones de euros capítulo transnacional 545 Zona Norte (ZN) (DK, D, S, SF) Capítulo C — 32,8 millones de euros capítulo interregional no procede (6)

Cuadro 5 Ejemplos de indicadores que deben medir el impacto o el resultado global (7) de los programas En el presente cuadro se recogen ejemplos, correspondientes a los ocho PIC controlados, de indicadores que deben medir su impacto o su resultado global y/o el de los subobjetivos. También existen indicadores de resultado en los niveles inferiores de los PIC que proporcionarán información adicional, aunque, tal y como se indica en el apartado 75, no se ha definido su contribución respecto de los niveles superiores.

PIC Objetivo global Medición del impacto o del resultado global Prioridades, ejes de intervención o subobjetivos Medición del impacto o del resultado Región Ems-Dollart (capítulo A) Fomentar de manera sostenible la integración económica y social y el desarrollo de la región Ems-Dollart para hacer un uso óptimo del potencial humano, económico y natural que actualmente permanece inactivo debido a la existencia de la frontera. — 1. Fomento del crecimiento cualitativo. 2. Creación de redes estructurales. 3. Desarrollo de los recursos humanos. 4. Fomento de encuentros, aprendizaje de la lengua e intercambio de experiencias. 5. Explotación de los potenciales en materia de información y comunicación. 6. Fomento de la movilidad y del acceso. Indicadores de resultado: 1. Número de proyectos. 2. Número de redes. 3. Número de interlocutores. 4. Número de puestos de trabajo creados y preservados. 5. Número de personas que han aprendido la lengua del país vecino. 6. Consideración de la igualdad de oportunidades. 7. Sostenibilidad del proyecto. Los indicadores no permiten medir la consecución del objetivo global ni de los subobjetivos. Alpes (capítulo A) Contribuir al desarrollo sostenible de la zona transfronteriza a través de la reducción de los obstáculos debidos a la presencia de una frontera. 1. Incremento de las oportunidades de empleo. 2. Contención del éxodo desde las áreas rurales y de montaña. 3. Dos indicadores que miden el número de iniciativas de cooperación. 1. Gestión común de los territorios con una perspectiva de desarrollo sostenible. 2. Fortalecimiento de la identidad transfronteriza en el marco de la ciudadanía europea. 3. Fomento de la competitividad de las zonas fronterizas. A modo de ejemplo, el último subobjetivo debería medirse por indicadores de resultado: 1. El nivel de desarrollo de las actividades rurales. 2. El escalonamiento espacial y temporal de la ocupación turística. 3. Dos indicadores que miden la cooperación entre empresas. 4. Aumento del número de empresas certificadas y productos etiquetados. El objetivo global se limita a retomar el objetivo global del capítulo A. El desarrollo sostenible sólo se mide parcialmente, y los indicadores del tercer subobjetivo son adecuados en cierta medida, pero no todos están definidos. Irlanda-Gales (capítulo A) Lograr el desarrollo sostenible, mediante una integración progresiva del desarrollo económico, social y medioambiental a escala local de una región abierta al futuro y atractiva por su calidad de vida, su equilibrio social, su medio ambiente y las redes de comunicación que posee. Crear una región adaptada a las necesidades que plantea la competencia en un contexto de economía global. Para lograr ambos fines, intensificación de las relaciones entre los sectores público, privado y sin ánimo de lucro con miras a crear puestos de trabajo de calidad en una economía moderna. — 1. Fomento del desarrollo económico, social y técnico de la zona transfronteriza. 2. Consecución de un crecimiento sostenible mejorando la calidad general de la zona transfronteriza. A modo de ejemplo, el primer subobjetivo debería medirse por los indicadores de resultado: 1. El número bruto de puestos de trabajo creados y preservados. 2. El número de participantes en los cursos de formación. 3. La proporción de proyectos derivados de técnicas de información y de comunicación. En cuanto al segundo subobjetivo: 1. El número de eventos culturales conjuntos. 2. El número de iniciativas conjuntas de promoción turística. 3. El número de proyectos de investigación de índole marítimo y medioambiental. Los objetivos son complejos y muy amplios. Los indicadores tienen sólo una relación vaga con los objetivos y no atañen demasiado al impacto del PIC. España-Portugal (capítulo A) Fomentar el desarrollo armonioso y equilibrado de los territorios fronterizos mediante una gran diversidad de oportunidades para que el espacio transfronterizo, con sus economías periféricas, ocupe un nuevo puesto dentro de los Estados miembros de la Comunidad Europea. — 15 objetivos específicos agrupados en cuatro ejes de intervención. Así, por ejemplo, los objetivos del primer eje son: 1. Favorecer la integración económica y comercial. 2. Aumentar los flujos de inversiones, las relaciones económicas y el número de visitantes entre ambos países. 3. Planificar la utilización de los territorios para mejorar su competitividad. 4. Fomentar la integración territorial y el desarrollo de las zonas rurales. Para el primer eje, se han adoptado los siguientes indicadores de impacto: 1. Flujo de personas y de bienes. 2. Nivel de cobertura de la red de alcantarillado. 3. Conexiones ferroviarias y de otro tipo entre los principales centros urbanos. El objetivo global es amplio y está acompañado de numerosos subobjetivos. Teniendo en cuenta la amplitud de los objetivos, los indicadores son insuficientes. Alpenrhein-Bodensee-Hochrhein (capítulo A) Fomentar el desarrollo sostenible de la región, crear redes transfronterizas e intensificar las ya existentes. Indicadores de resultado: 1. Número de proyectos subvencionados 2. Número de acciones de cooperación subvencionadas. 3. Número de estudios y de documentos de planificación básicos. 4. Número de redes financiadas. 5. Número de proyectos para la mejora de las infraestructuras. 1. Desarrollo económico. 2. Desarrollo del medio ambiente y del territorio. 3. Desarrollo sociocultural. Los indicadores de resultado adoptados en cada prioridad tienen por objeto medir el número de proyectos en determinados ámbitos, como, por ejemplo, el número de proyectos destinados a promocionar la región y el número de proyectos en el campo de la transferencia de innovaciones. Los objetivos son muy generales y los indicadores no los miden. Europa Noroccidental (capítulo B) Contribuir, mediante un enfoque innovador e integrado de la cooperación transnacional en materia territorial, a un desarrollo más cohesivo, equilibrado y sostenible del territorio europeo y particularmente de la zona noroccidental. Indicadores de resultado: 1. Número estimado de proyectos por prioridad. 2. Número de documentos transnacionales de gestión del territorio. 3. Número de redes permanentes de empleados creadas en el sector público y privado. 4. Número de mecanismos de cooperación entre ministerios sobre cuestiones especialmente ligadas a la gestión del territorio. 21 objetivos, entre los cuales, dentro de la prioridad «accesibilidad externa e interna de la región» cabe destacar: 1. Velar por la conexión sostenible entre Europa Noroccidental y el resto del mundo. 2. Contribuir a la cohesión territorial mediante los transportes sostenibles. 3. Mejorar el acceso al conocimiento y a la información. 4. Mejorar las bases en las que se fundamentarán las futuras decisiones. Indicadores de impacto para la prioridad «accesibilidad externa e interna de la región»: 1. Accesibilidad del territorio (externa e interna). 2. Evolución de los medios de transporte (distribución modal), especialmente en los «eurocorredores». 3. Reducción de los embotellamientos de tráfico. 4. Número de sistemas innovadores. 5. Número de redes transnacionales de cooperación. 6. Importe de las inversiones a pequeña escala. El objetivo global es amplio y los indicadores que lo acompañan no miden su alcance. Los subobjetivos son numerosos, y se han definido los indicadores que les corresponden, pero, debido a su elevado número, es difícil gestionarlos. Mediterráneo Occidental (capítulo B) Incrementar la competitividad del conjunto de la región del Medoc; fortalecer la cohesión del espacio de cooperación aplicando políticas de desarrollo territorial más coherentes gracias a una mejor integración interinstitucional; favorecer e iniciar cooperaciones transnacionales más ricas y numerosas desde una perspectiva de desarrollo sostenible tanto con las regiones europeas subvencionables por el programa como con los países terceros de la orilla sur del Mediterráneo. Indicadores de resultado: 1. Número de organismos implicados en los proyectos. 2. Número de análisis estratégicos y espaciales llevados a cabo. 3. Número de redes con participación de organismos públicos. 4. Número de proyectos en los que participen más de dos países o como mínimo un país tercero. Cuatro ejes prioritarios: 1. Cuenca mediterránea. 2. Estrategia de desarrollo territorial y sistemas urbanos. 3. Sistemas de transporte y sociedad de la información. 4. Medio ambiente, valoración del patrimonio y desarrollo sostenible. Ejemplos de indicadores de resultado para el eje NFL: — Número de proyectos de ordenación del territorio mediterráneo financiados. — Número de acuerdos entre colectividades de las dos orillas del Mediterráneo. — Número de personas formadas. — Número de portales comunes a varias empresas de ambas orillas del Mediterráneo. — Incremento del porcentaje de utilización de las nuevas tecnologías por las administraciones y las empresas financiadas. El objetivo global es muy amplio y los indicadores adoptados no lo miden. Zona Norte (capítulo C) Mejora de la eficacia de las políticas e instrumentos de desarrollo regional y de cohesión mediante la creación de redes, especialmente en las regiones con un desarrollo y una cohesión insuficientes. — — — Los objetivos del capítulo C y de sus PIC todavía no están suficientemente definidos. Los indicadores todavía no existen. Mapa 1 Mapa 2 Mapa 3 (1) Reasignación del tramo de 2000 a los tramos de 2002 a 2006 por no haberse adoptado ningún PIC Interreg en 2000. (2) Transferencia a las «acciones innovadoras» a raíz de los retrasos en la adopción de algunos PIC o de los retrasos que se produjeron en determinados Estados miembros. En 2001: Grecia-Albania (capítulo A), Grecia-Antigua República Yugoslava de Macedonia (capítulo A), Italia-Albania (capítulo A), Italia-Adriático (capítulo A), Caribe (capítulo B), Reunión (capítulo B) y Zona Meridional (capítulo C). En 2002: Grecia-Italia (capítulo A), Grecia-Turquía (capítulo A), Archimed (capítulo B) y Mediterráneo Occidental (capítulo B). (3) Créditos prorrogados de 2001 a 2002 debido a los retrasos en la adopción de determinados PIC: Irlanda-Irlanda del Norte (capítulo A), Grecia-Chipre (capítulo A), España-Atlántico (capítulo B), Europa Noroccidental (capítulo B) y Zona Occidental (capítu