INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO - Informe sobre la ejecución del programa Aduana 2002 (1998-2002)

ÍNDICE

INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO Informe sobre la ejecución del programa Aduana 2002 (1998-2002)

Síntesis

Parte 1: Informe sobre la ejecución de las acciones conjuntas del programa Aduana 2002

1 Introducción

1.1 El programa

1.1.1 Antecedentes

1.1.2 Objetivos

1.1.3 Estructuras organizativas

2 Presupuesto

3 Acciones conjuntas

3.1 Tipos de acciones conjuntas

3.1.1 Seminarios

3.1.2 Intercambios

3.1.3 Grupos de proyecto

3.1.4 Formación

3.1.5 Evaluación comparativa

3.1.6 Control

3.2 Gestión del programa y eficiencia

3.3 Conclusiones y recomendaciones relativas a la organización de las acciones conjuntas

3.3.1 Conclusiones

3.3.2 Recomendaciones

3.4 Resultados detallados de las acciones conjuntas

3.4.1 Mejora de la comprensión y aplicación de la legislación europea

3.4.2 Gestión del riesgo: un conjunto de resultados coherente

3.4.3 Técnicas operativas de lucha contra el fraude: mejoras considerables

3.4.4 Relaciones con los operadores económicos: voluntad fuerte y experiencias concretas

3.4.5 Formación: elaboración y puesta en común del material

3.4.6 Redes, estructuras, contactos personales: un resultado importante

3.5 Impacto de las acciones conjuntas

3.5.1 Utilización de los resultados de la formación a escala nacional

3.5.2 Cooperación con los operadores económicos: mejor comunicación y cambio de perspectiva

3.5.3 Mejora de la cooperación administrativa

3.5.4 Mejora de los métodos de trabajo

3.5.4.1 Dominio de la legislación

3.5.4.2 Mejora de los métodos de trabajo y, en particular, de control

4 Acciones financiadas con cargo al componente externo del programa Aduana 2002

4.1 Conferencia aduanera del Mar Báltico

4.2 Apoyo a la Organización Mundial de Aduanas (OMA/WCO)

4.3 Asistencia informática financiada por la línea presupuestaria «Aduana 2002 componente externo»

4.4 Iniciativas financiadas por otros programas comunitarios en el ámbito de la informática

5 Apertura del programa a los países candidatos

6 Conclusiones

6.1 Conclusiones generales

6.2 Recomendaciones generales

Informe sobre la ejecución del programa Aduana 2002 en el ámbito de la informática (1998-2002)

1 Introducción

1.1 Contexto

1.2 Fuentes de datos

1.3 Informe de evaluación intermedio

1.4 Estructura del análisis

2 Presupuesto

3 Parte Común a los programas Aduana 2002 y Fiscalis

3.1 CCN/CSI (Common Communication Network/ Common System Interface)

3.1.1 Descripción

3.1.2 Evaluación de la instalación y el desarrollo de la red CCN/CSI

3.1.3 Resultados

3.1.3.1 Valoración cualitativa de los usuarios

3.1.3.2 Datos cuantitativos

3.1.3.3 El estudio del Gartner Group (2002)

3.1.4 Impactos

3.2 Herramientas de gestión del programa

3.2.1 Project Support Office (PSO)

3.2.2 TEMPO (Taxud Electronic Management of Projects Online)

3.2.2.1 Descripción

3.2.2.2 Contribución de Tempo

4 Las aplicaciones aduaneras

4.1 Introducción

4.2 Evaluación del desarrollo, la instalación y el funcionamiento del conjunto de las aplicaciones aduaneras

4.2.1 Desarrollo e instalación

4.2.2 Funcionamiento

4.2.3 Utilidad/Sostenibilidad

4.3 NSIT (Nuevo Sistema Informatizado de Tránsito)

4.3.1 Descripción

4.3.2 Resultados

4.3.2.1 Valoración cualitativa de los usuarios

4.3.2.2 Datos cuantitativos

4.3.3 Impactos

4.4 La base de datos TARIC (TARif Intégré Communautaire)

4.4.1 Descripción

4.4.2 Resultados

4.4.2.1 Valoración cualitativa de los Estados miembros

4.4.2.2 Datos cuantitativos

4.4.3 Impactos

4.5 La aplicación TQS (Tariff Quota and Surveillance)

4.5.1 Descripción

4.5.2 Resultados

4.5.2.1 Valoración cualitativa de los Estados miembros

4.5.2.2 Datos cuantitativos

4.5.3 Impactos

4.6 La base de datos EBTI/IAV (European Binding Tariff Information/Información europea Arancelaria Vinculante)

4.6.1 Descripción

4.6.2 Resultados

4.6.3 Impactos

4.7 DDS (Data Dissemination System)

4.7.1 Descripción

4.7.2 Resultados e impactos

4.8 La aplicación SIGL (Sistema de Información de Gestión de Licencias)

4.8.1 Descripción

4.8.2 Resultados

4.8.3 Impactos

4.9 Las aplicaciones AFIS (Anti Fraud Information System)/SIA (Sistema de información aduanera)

4.9.1 Descripción

4.9.1.1 AFIS

4.9.1.2 SIA

4.9.2 Resultados

4.9.2.1 AFIS

4.9.2.2 SIA

4.9.3 Impactos

5 Conclusiones

5.1 Parte común a los programas Aduana 2002 y Fiscalis

5.2 Las aplicaciones aduaneras

ACRÓNIMOS - GLOSARIO

ANEXOS

Anexo 1 Método: Aplicación del modelo MEANS de estructuración de la evaluación

1 Delimitación del ámbito de la evaluación

2 Estructuración de la evaluación

2.1 Criterios y cuestiones evaluativas

2.2 La evolución de los objetivos del programa

3 El árbol de objetivos y la relación entre efectos y objetivos

Anexo 2 Esquema de los objetivos del programa Aduana 2002 y de los efectos previstos de las acciones conjuntas

Anexo 3 Evaluaciones, por los Estados miembros, de los efectos de las acciones conjuntas

Anexo 3.1 Seminarios

Anexo 3.2 Intercambios

Anexo 3.3 Grupos de proyecto

Anexo 3.4 Formación

Anexo 3.5 Evaluación general

Anexo4 Síntesis de las evaluaciones individuales de los participantes en los seminarios de 2000, 2001 y 2002 (resultados correspondientes a 18 seminarios de un total de 29)

Anexo 5 Evolución del número de intercambios

Anexo 6 Presupuesto de informática de Aduana 2002

Anexo 7 Evaluación, por los Estados miembros, del desarrollo, la instalación y el funcionamiento del sistema

Anexo 8 Evaluación, por los Estados MIEMBROS, de la completitud de la información suministrada por los sistemas de Aduana 2002

Anexo 9 Evaluación, por los Estados miembros, de la calidad de la información suministrada por los sistemas de Aduana 2002

Anexo 10 Evaluación, por los Estados miembros, de la instalación y el funcionamiento de los componentes nacionales de los sistemas desarrollados en el marco del programa Aduana 2002

Anexo 11 Evaluación, por los Estados miembros, de la contribución de los sistemas desarrollados en el marco del programa Aduana 2002 a los objetivos de éste

Anexo 12 Evaluación, por los Estados miembros, del uso de los sistemas desarrollados en el marco del programa Aduana 2002

INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO - Informe sobre la ejecución del programa Aduana 2002 (1998-2002)

Síntesis

El programa Aduana 2002 incluye acciones «conjuntas» y aplicaciones informáticas.

I) La primera parte del informe se refiere a las acciones conjuntas, esto es, a las secciones de cooperación que no están directamente relacionadas con la informática: intercambios de funcionarios, grupos de proyecto, seminarios, evaluación comparativa y formación. Las acciones analizadas, cuyo coste total asciende a 6,75 millones de euros, son las correspondientes a los tres últimos años de ejecución del programa Aduana 2002 (2000, 2001 y 2002), pues las relativas a los años anteriores se examinaron en el informe intermedio de 2001.

En los intercambios de funcionarios (2,55 millones de euros, es decir, el 38 % del total) se establecen contactos entre las administraciones nacionales y comunitaria. Durante el periodo 2000-2002 se organizaron cerca de 1 400 intercambios, algunos de ellos muy destacados, como las bolsas de intercambios de Bruselas, Viena y Larnaca. En general, estos acontecimientos se consideran bastante útiles y podrían mejorar en cuanto a seguimiento y a selección de los temas tratados y de los participantes. Los países candidatos se han integrado recientemente en este instrumento.

Los 38 grupos de proyecto (2,02 millones de euros, es decir, el 30 % del total) han conseguido un amplio grado de satisfacción de los participantes. Las mejoras propuestas están relacionadas con la preparación de los encuentros, la elección de temas y la mejora de la puesta en común de la información.

Los 29 seminarios (1,52 millones de euros, es decir el 23 % del total) organizados durante el periodo estudiado se consideran, en general, adecuados. Las mejoras posibles se refieren, una vez más, a la selección de los participantes y la preparación y el seguimiento de los seminarios.

Los 18 ejercicios de evaluación comparativa, instrumento relativamente nuevo, organizados por los Estados miembros tuvieron un coste de 0,375 millones de euros, es decir, el 5,4 % del total. En general, los participantes están bastante satisfechos de los resultados, si bien proponen mejoras, sobre todo relacionadas con su preparación.

La mayoría de los participantes consideraron útiles las acciones de formación (0,251 millones de euros, es decir, el 3,7 % del total), aunque algunos de ellos estiman que en el futuro convendría contar con un entorno institucional específico que mejorase sus resultados.

Los diferentes sectores del programa despertaron el interés de las administraciones nacionales, una gran parte de las cuales expresaron su satisfacción respecto al desarrollo y los resultados de las acciones.

En opinión de los participantes, las posibles mejoras consistirían ante todo en una selección aún más precisa de los temas y participantes.

La divulgación de los resultados es susceptible de mejora.

II) La segunda parte presenta los resultados e impactos de las diferentes aplicaciones informáticas y las herramientas de organización y gestión de los proyectos informáticos.

El importe total comprometido para la informática de Aduana 2002 asciende a 84 millones de euros. Los sistemas informáticos tienen componentes comunitarios y nacionales. Los Estados miembros financian los nacionales, por lo que el programa Aduana 2002 sólo ha de hacerse cargo del comunitario.

El desarrollo y la instalación de la red de comunicación CCN/CSI [1] precisó una inversión de 23 millones de euros, de los que el programa Aduana 2002 financió una mitad y el programa Fiscalis la otra.

[1] Common Communication Network / Common System Interface.

La aplicación NSIT [2] representa el 51 % del presupuesto informático de Aduana 2002 (incluidas la mitad de CCN/CSI y las herramientas de gestión). El NSIT generó costes importantes de desarrollo e instalación. La mayor parte de las aplicaciones aduaneras restantes ya estaban en funcionamiento antes de que diera comienzo el programa. Las llamadas «aplicaciones arancelarias» representan el 15 % del presupuesto total (las que necesitaron más actividad fueron TARIC [3], TQS [4], EBTI/IAV/IAV [5], ISPP [6] y SMS [7]).

[2] Nuevo Sistema Informatizado de Tránsito.

[3] TARif Intégré Communautaire (arancel integrado comunitario).

[4] Tariff Quota and Surveillance.

[5] European Binding Tariff Information (sistema europeo de información arancelaria vinculante).

[6] Information System for Processing Procedures.

[7] Specimen Management System.

Las aplicaciones AFIS/SIA [8] y SIGL [9] representan respectivamente el 13 % y el 5 % del presupuesto total.

[8] Anti Fraud Information System / Sistema de Información Aduanera.

[9] Sistema de Información de Gestión de Licencias.

- Parte común a los programas Aduana 2002 y Fiscalis

La red e interfaz de comunicación CCN/CSI ofrece servicios completos. La red funciona bien y se utiliza mucho. Sus costes de instalación, desarrollo y funcionamiento quedaron determinados por la necesidad de compatibilizarla con los diferentes sistemas nacionales existentes. La arquitectura técnica descentralizada de CCN/CSI exige la creación de una infraestructura específica para cada nueva conexión, así como, en ocasiones, un desarrollo que permita la adaptación a otras tecnologías locales.

Los delegados de los Estados miembros en los comités encargados de la ejecución de los proyectos carecen de ciertas informaciones sobre los recursos presupuestarios y humanos disponibles (presupuestarios y humanos) para la ejecución de las partes «nacionales» de los proyectos, lo que obstaculiza el establecimiento de calendarios de ejecución realistas.

- Las aplicaciones aduaneras

- Aún no se pueden medir todos los resultados e impactos del sistema NSIT, pues se todavía se encuentra en fase de instalación. De momento no se utiliza a pleno rendimiento, ya que hay pocos operadores económicos usuarios del procedimiento simplificado (el 80 % de los movimientos de tránsito) conectados al sistema. Cuando todas las oficinas de tránsito de los Estados miembros y todos los operadores económicos usuarios del procedimiento simplificado se conecten, lo que deberán hacer, respectivamente, antes del 1 de julio de 2003 y del 1 de marzo de 2004, el número de movimientos tratados por el NSIT aumentará rápidamente.

Los operadores económicos y los Estados miembros estiman que el NSIT contribuirá a mejorar la cooperación entre administraciones, a prevenir la lucha contra el fraude y a facilitar los controles aduaneros. Desde el punto de vista de la eficiencia, al considerar el coste de la informatización del sistema de tránsito (43 millones de euros) se ha de tener en cuenta el importe del fraude en el tránsito aduanero, que se estima en 1 millardo de euros entre 1990 y 1996.

- El objetivo de los sistemas TARIC y DDS [10] es difundir información centralizada entre las administraciones nacionales y el público. La informática permite desempeñar esta función rápidamente y llegar a todos los destinatarios al mismo tiempo, lo que reduce los riesgos de divergencia en la aplicación de la legislación comunitaria. Además, los Estados miembros consideran que TARIC contribuye a mejorar la eficacia de los procedimientos administrativos.

[10] Data Dissemination System.

- La gestión centralizada e informatizada de las cuotas (TQS) también contribuye a una aplicación uniforme de la legislación, pues implica un tratamiento rápido y homogéneo de la información. Los Estados miembros deben asegurarse de no cometer errores en sus solicitudes de utilización del contingente.

Para aumentar la eficacia de las aplicaciones arancelarias, los Estados miembros han expresado su deseo de armonizarlas e integrarlas plenamente, con el fin de evitar discordancias entre ellas y facilitar las conexiones y la compatibilidad de los sistemas. Éste es el objetivo del proyecto previsto ITE (Integrated Tariff Environment).

- La aplicación EBTI/IAV se instaló con financiación del programa (escáneres y cámaras para las administraciones nacionales). La gestión central e informatizada de la IAV (información arancelaria vinculante) contribuye básicamente a mejorar la eficacia de los procedimientos administrativos y la cooperación administrativa. Sin embargo, se debe prestar una atención especial a los casos de divergencia existentes en la aplicación de la legislación arancelaria y a la mejora del diccionario central de la base de datos.

- La encuesta realizada entre los Estados miembros en relación con la aplicación SIGL suscitó un índice de respuesta muy reducido. En cualquier caso, SIGL limitó el fraude en las cuotas de importación de textiles y aceros.

- La aplicación AFIS constituye una herramienta eficaz en la lucha contra el fraude aduanero. Los Estados miembros la consideran además una herramienta de cooperación útil en el intercambio de información entre las administraciones aduaneras. Durante el periodo de ejecución del programa, la aplicación SIA no funcionó, por lo que no se pueden evaluar sus resultados e impactos.

III) Conclusión general

Resumiendo, el programa Aduana 2002 contribuyó a reforzar la cooperación, tanto entre los Estados miembros como entre éstos y la Comisión Europea, y sirvió para preparar la integración de las administraciones de los futuros Estados miembros en la gestión de las aduanas comunitarias.

Dada la implicación directa de las administraciones nacionales y europeas en este tipo de programas, la credibilidad de las evaluaciones mejoraría si se basaran en trabajos de consultores independientes.

Los efectos positivos del programa no pueden hacer que se pierdan de vista la amplitud de los objetivos y la variedad de las culturas y situaciones nacionales en las cuestiones aduaneras. El objetivo de conseguir que las aduanas de los Estados miembros funcionen como una sola justifica los esfuerzos realizados, que la adhesión de nuevos Estados miembros y las modificaciones de la frontera exterior de la Unión derivadas hacen todavía más necesarios.

Un buen funcionamiento de la frontera exterior común que facilite los flujos transfronterizos y controle los riesgos podría exigir una mayor coordinación de los diferentes servicios afectados y una renovación de la cooperación con los países vecinos de la Unión Europea. Se debería brindar a los sucesores del programa Aduana 2002 la posibilidad de tener en cuenta estas evoluciones.

Parte 1: Informe sobre la ejecución de las acciones conjuntas del programa Aduana 2002

1 INTRODUCCIÓN

1.1 El programa

1.1.1 Antecedentes

El programa Aduana 2002, adoptado el 17 de diciembre de 1999 [11], cubre el periodo del 1 de enero de 1996 al 31 de diciembre de 2002. Aduana 2002 retoma las actividades del programa Matthaeus [12], que se empezó a ejecutar en 1991, centrado en la formación de los funcionarios de aduanas y de cooperación administrativa, así como las del programa IDA [13], a partir del 1 de enero de 1998.

[11] Decisión nº 1991/341/CEE.

[12] Decisión nº 95/468/CE del Consejo. Entre 1995 y 1997, este programa apoyó diferentes proyectos que contribuyen al intercambio telemático de datos entre las administraciones de la Comunidad, en especial entre las aduaneras.

[13] Decisión nº105/2000/CE del Parlamento Europeo y del Consejo.

El programa Aduana 2002 engloba el programa Aduana 2000 [14], decidido en 1996 para los años 1996 a 2000, y eleva su presupuesto global de 50 a 135 millones de euros. Reúne el conjunto de las actividades de formación, informatización y preparación de los países candidatos en el ámbito aduanero, e irá seguido, entre 2003 y 2007, por el programa Aduana 2007 [15] (133 millones de euros).

[14] Decisión nº 210/97/CE del Parlamento Europeo y del Consejo.

[15] Decisión nº 253/2003/CE del Parlamento Europeo y del Consejo.

1.1.2 Objetivos

La Decisión n° 210/97/CEE por la que se adopta el programa Aduana 2002 menciona para éste numerosos objetivos: su artículo 4, que precisa el «marco común de objetivos», los clasifica en siete grupos, y en los considerandos y en el resto del texto se citan otros.

Además del objetivo global a largo plazo del programa de facilitar el funcionamiento del mercado interior, hay tres objetivos intermedios principales que quedaron patentes en la evaluación intermedia realizada en el primer semestre de 2001 [16]:

[16] Informe intermedio de la ejecución del programa Aduana 2002, documento de trabajo de los servicios de la Comisión, SEC(2001) 1329, 31.07.2001.

- Contribuir a facilitar el comercio;

- Mejorar la lucha contra el fraude para garantizar la salvaguardia de los intereses financieros de la Comunidad;

- Mejorar la aplicación uniforme del Derecho y las políticas comunitarias en todos los puntos del territorio aduanero.

Con estos tres objetivos debería quedar garantizado el funcionamiento de las diferentes administraciones aduaneras como si constituyesen una entidad única.

Los cambios que sufre el entorno de funcionamiento de las aduanas obligan a que éstas se adapten a nuevas funciones. Su papel está evolucionando del de una administración de recaudación fiscal al de una entidad responsable de la aplicación de otras medidas relacionadas con la política agrícola, la protección de la salud pública, la protección del medio ambiente y la lucha contra el fraude en sentido amplio.

1.1.3 Estructuras organizativas

Las estructuras organizativas y de gestión del programa, presentadas en el informe intermedio, no han sufrido modificaciones.

El grupo de política aduanera define orientaciones políticas y estratégicas. Los Estados miembros están representados en este grupo por sus Directores Generales de Aduanas.

El Comité de gestión de Aduana 2002 toma las decisiones relativas a la ejecución del programa. El Comité, que se reúne dos veces al año, ha creado 5 grupos de gestión, cada uno de los cuales se encarga de un ámbito prioritario identificado en el plan de acción anual. Este plan, que se actualiza periódicamente, detalla el conjunto de las acciones realizadas.

2 PRESUPUESTO

En el cuadro siguiente se puede estudiar la evolución de los gastos relativos a las acciones conjuntas en los últimos años del programa; estos gastos fueron financiados por la línea presupuestaria B5-303.

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

La línea presupuestaria «Aduana 2002 Externa» (B7-860) comprometió un total de 2 596 089 euros para prestar asistencia a los países candidatos en el ámbito de la informática.

3 ACCIONES CONJUNTAS

3.1 Tipos de acciones conjuntas

La evaluación intermedia demostró la complementariedad de los instrumentos del programa, utilizados de forma combinada. Los comentarios de los Estados miembros confirman la utilidad de este uso de las acciones.

3.1.1 Seminarios

Los seminarios son encuentros organizados por los Estados miembros para reunir a expertos procedentes de las administraciones y, en ocasiones, de los círculos económicos, con el objetivo de profundizar en temas concretos. Tras cada seminario, el Estado miembro que lo ha organizado prepara un informe final en el que plasma las principales conclusiones y recomendaciones.

Entre 2000 y 2002 se celebraron 29 seminarios. Los cuadros anejos [17] sintetizan las evaluaciones individuales realizadas por los participantes.

[17] Véanse el Anexo 3.1 y el 4

Seis Estados miembros consideran que los seminarios son «muy útiles» y otros seis los juzgan «útiles». Como promedio, los seminarios obtienen una nota de 3,50 en utilidad, en una escala del 1 al 4 (1: inútil; 2: poco útil; 3: útil; 4: muy útil).

Paralelamente, como sugerencias para los seminarios futuros, los Estados miembros piden una organización más operativa: para ello se propone seleccionar mejor los objetivos (propuesta de 9 países) y a los participantes (5 propuestas), reducir su número (3) y dar más tiempo a los participantes (4), tanto para preparar el encuentro como, ya durante éste, dentro de los talleres, para ultimar las propuestas. Por último, 6 países piden que se refuerce el seguimiento.

3.1.2 Intercambios

Los intercambios consisten en estancias breves o de hasta 6 meses de los funcionarios de aduanas en otro Estado miembro.

A lo largo del programa se reforzaron la gestión y la coordinación de este instrumento, con el fin de desarrollar los intercambios y garantizar un mejor seguimiento. Se definieron unas directrices aplicables a los intercambios y se crearon puntos de contacto nacionales para mejorar la organización de los intercambios en función de los objetivos del programa. La Bolsa Europea de Intercambios organizada en Bruselas en 2000 se repitió en Viena (Austria) en abril de 2001 y en Larnaca (Chipre) en marzo de 2002.

De 2000 a 2001 se observó un fuerte aumento del número de intercambios realizados entre Estados miembros, que pasaron de 258 a 579, para reducirse a 470 en 2002 [18]. Los temas que atrajeron más participantes fueron el intercambio de formadores y el tránsito (véase el cuadro del Anexo 5).

[18] Véase el Anexo 5

Desde 2001, la participación de los países candidatos en el programa de intercambios es considerable, pues intervinieron en 78 de ellos en 2001 y en 80 en 2002. El tema por el que más se interesaron fue el de la lucha contra la falsificación. Además, en 2001 y 2002 se organizaron diversos intercambios sobre tránsito y auditorías informáticas específicos para estos países.

Los Estados miembros consideran que los intercambios son útiles o muy útiles y les asignan una puntuación media de 3,54 en una escala del 1 al 4. Entre las sugerencias que formulan para mejorar su utilidad podemos citar el refuerzo de su organización previa(establecimiento de objetivos precisos, selección de participantes) y posterior (seguimiento, puesta en común de los resultados, evaluación) [19].

[19] Véase el Anexo 3.2

Respecto al contenido de los intercambios, tres Estados miembros estiman que convendría reforzar su carácter operacional, pues en algunos casos no se permitió a los funcionarios acogidos participar en las operaciones de control, lo que redujo el interés de la acción. Dos países insisten en el interés de que participen en los intercambios agentes de alto nivel. Por otra parte, existen diversas propuestas dirigidas a la diversificación de las formas de intercambio (por ejemplo, intercambios prolongados centrados en proyectos comunes).

3.1.3 Grupos de proyecto

Los grupos de proyecto reúnen a un número reducido de expertos nacionales interesados en un tema concreto, con el fin de combinar sus experiencias individuales y establecer una «herramienta» o unas orientaciones comunes durante un periodo limitado. Los crean el Comité Aduana 2002 o un grupo de gestión al que presentan sus propuestas.

En 2001 y 2002 se crearon 38 grupos de proyecto en el marco de Aduana 2002, la mayor parte de los cuales se cerraron en 2002. Durante el segundo semestre de 2002, los países candidatos se asociaron a los trabajos en curso.

Al cierre de cada grupo de proyecto, sus responsables debían presentar al Comité de gestión de Aduana 2002 o al grupo de gestión (véase el apartado 1.1.3) un informe detallado con sus conclusiones y recomendaciones.

Los Estados miembros evalúan positivamente este instrumento, al que conceden una nota media de 3,54 (promedio de las doce respuestas recibidas) [20]. Ocho países señalan su eficacia: facilidad de uso, especificidad del tema tratado, uso de una lengua de trabajo común.

[20] Véase el Anexo 3.3

Entre los elementos organizativos susceptibles de mejorar aún más la eficacia de este instrumento se citan la precisión previa de los objetivos, el envío de la documentación con antelación suficiente, la selección y la estabilidad de los participantes (y la mayor apertura de los grupos a expertos u operadores), la limitación de su número, la puesta en común de la información con los países no participantes, tanto durante los trabajos como una vez concluidos (se propone incluso la consulta electrónica) y el seguimiento y la evaluación posteriores.

3.1.4 Formación

El objetivo de la formación es profundizar los conocimientos de los administradores, y especialmente de los altos funcionarios de aduanas.

El grupo de gestión encargado de la formación, que se reúne dos o tres veces al año, establece unos objetivos y coordina su realización mediante seminarios, programas de intercambio, grupos de proyecto y publicaciones.

Los Estados miembros evalúan positivamente la utilidad de la formación, a la que conceden una puntuación media de 3,09 en una escala del 1 al 4 [21]. No obstante, sus valoraciones son heterogéneas: algunos países asignaron notas de 1 o 2 a determinadas cuestiones relativas a los impactos de la formación. Los comentarios relativos a la utilidad presentan visiones diversas: un Estado miembro estimaba que los logros eran insuficientes, mientras que otro aprovechó el trabajo para mejorar su sistema de formación.

[21] Véase el Anexo 3.4.

En materia de organización, 4 Estados miembros señalan la necesidad de centrarse mejor en los objetivos o estructurar mejor la cooperación para garantizar su duración. De hecho, la organización de la formación en el marco de Aduana 2002 resultó poco manejable, pues el grupo de gestión tuvo que pronunciarse sobre diversos detalles. Para aprovechar los logros alcanzados se propuso la creación de una entidad estable (Círculo de expertos o Academia).

3.1.5 Evaluación comparativa

La evaluación comparativa de los métodos de trabajo tiene por objetivo determinar las mejores prácticas para que las diferentes administraciones nacionales las puedan adaptar a sus circunstancias.

A diferencia de otras acciones conjuntas, como el control, la evaluación comparativa se dejó a iniciativa de los participantes, y el papel de los servicios de la Comisión fue meramente de coordinación y apoyo. Se trata de un ejercicio exigente: las administraciones han de realizar una fuerte inversión en recursos humanos, pues en total dura unos 12,5 meses. Además es difícil, porque no todas las administraciones tienen la misma práctica y la misma costumbre de hacer este tipo de evaluaciones. Sin embargo, los informes divulgados demuestran que permite realizar un examen comparativo muy profundo de las prácticas en los ámbitos estudiados y sin lugar a dudas abre las puertas a mejoras concretas. Parece especialmente adaptado a las necesidades de los países candidatos.

La evaluación comparativa se puso en marcha en un seminario celebrado en Brighton a principios de 2000. En él se constituyó un grupo de proyecto que en febrero de 2001 elaboró una guía práctica [22] donde se describen con gran precisión las etapas de la evaluación comparativa y se indica cómo realizar, una vez concluido el informe, el seguimiento de la aplicación nacional e internacional de las recomendaciones y un análisis de la persistencia de los impactos. Al mismo tiempo se creó una red de puntos de contacto nacionales que se reunió en enero de 2001 y octubre de 2002.

[22] Guía de directrices relativas a la evaluación comparativa en el programa Aduana 2002, DOC TAXUD/728/2000, 13 de febrero de 2001.

En total se presentaron 30 propuestas de evaluación comparativa, de las que se llevaron a cabo 18.

Todos los Estados miembros menos uno participaron en este tipo de ejercicio como mínimo una vez y algunos lo hicieron con mucha frecuencia. En tres de las evaluaciones comparativas intervino algún país candidato.

Las administraciones participantes encuestadas a finales de 2002 manifestaron una gran satisfacción respecto a la flexibilidad de la organización de los ejercicios, a los contactos establecidos con ocasión de estas acciones y al detalle de los trabajos.

Entre las dificultades citadas se encuentran las barreras lingüísticas y la necesidad de disponer de especialistas. Por otra parte, se señala la importancia de la selección de los objetivos y los participantes y se formulan propuestas (informes más detallados, seguimiento más profundo) para mejorar la divulgación de los resultados.

El seguimiento a largo plazo de las modificaciones compete a las administraciones nacionales, habiéndose obtenido ya resultados concretos. En cambio, la aplicación de esta herramienta es demasiado reciente para que se puedan establecer sus impactos.

3.1.6 Control

Frente a las acciones de evaluación comparativa, realizadas por iniciativa de los Estados miembros, el control es una herramienta coordinada y utilizada por la Comisión. Su objetivo es mejorar las prácticas administrativas organizando visitas de funcionarios nacionales a los diferentes países, con el fin de analizar y comparar procedimientos. En los dos últimos años del programa sólo se utilizó para dos proyectos. Dado que el control es un instrumento cuya administración es bastante pesada y que absorbe recursos humanos importantes, las administraciones participantes prefieren en muchos casos obtener los resultados esperados mediante la evaluación comparativa y los grupos de proyecto.

Se analizó la capacidad de los países candidatos de asumir el acervo comunitario, y los resultados obtenidos se integraron en los informes periódicos sobre la ampliación [23].

[23] http://europa.eu.int/comm/enlargement/ report2002/

report2002)

En el marco del grupo de contacto RALPH se realizó una comparación precisa de las estructuras de los puertos septentrionales (véase el apartado 3.4.6).

El riesgo de confusión entre control y evaluación comparativa parece haber desaparecido, siendo esta última fórmula la más popular de las dos.

3.2 Gestión del programa y eficiencia

En el informe intermedio se señalaban los esfuerzos realizados para mejorar la eficiencia del programa. Para prolongar este esfuerzo se recurrió con frecuencia a las herramientas de estructuración del programa y de ejecución coherente de las diferentes acciones. Los dos niveles de actuación que recogían el conjunto de acciones de 2001 y 2002 se actualizaron con frecuencia. Desde entonces, a cada tipo de acción se le aplican sus correspondientes directrices.

Al mismo tiempo, se reforzó el seguimiento de las acciones: se pidió a los organizadores de acciones conjuntas que precisasen mejor sus objetivos iniciales y se encargasen de plasmar posteriormente los resultados e impactos en un cuadro de seguimiento armonizado.

3.3 Conclusiones y recomendaciones relativas a la organización de las acciones conjuntas

3.3.1 Conclusiones

- Los Estados miembros reconocen la utilidad de las acciones conjuntas. La organización de éstas se vio reforzada por las nuevas estructuras de Aduana 2002 y el esfuerzo por mejorar la gestión se mantuvo constante, lo que reforzó la eficiencia del programa.

- Parece necesario reforzar el seguimiento. En este sentido se esperan tres tipos de resultados:

- La puesta en común de la información relativa a los trabajos realizados en el marco de una acción con los países que no participen en ella.

- La actualización de los resultados de las acciones terminadas, que en caso contrario podrían dejar de ser pertinentes (por ejemplo, módulos de formación).

- Y, principalmente, la información relativa a las medidas concretas derivadas de la aplicación de los resultados de las acciones conjuntas.

3.3.2 Recomendaciones

- La eficacia de las acciones conjuntas se vería mejorada por un refuerzo de su preparación por parte de las administraciones nacionales y comunitaria, y principalmente por una selección más estricta de los participantes pertinentes, un programa de trabajo en el que se prevea el tiempo preciso para concretar un objetivo y la difusión de los documentos con suficiente antelación.

- Conviene incitar al conjunto de los agentes a preparar mejor las actividades. Las directrices de cada acción incluyen una serie de recomendaciones al respecto que se podrían recordar mediante unas normas básicas aplicables a todas las actividades.

- Se han de seguir utilizando las herramientas de seguimiento establecidas en los servicios de la Comisión, que deberían constituir la base del desarrollo de un seguimiento de los impactos a escala nacional.

3.4 Resultados detallados de las acciones conjuntas

3.4.1 Mejora de la comprensión y aplicación de la legislación europea

El informe intermedio había señalado la inquietud que la complejidad de la legislación aduanera y la dificultad de su aplicación suscitaban en el Tribunal de Cuentas y en los Estados. No sólo la formación, sino también los seminarios e intercambios contribuyeron a mejorar el control de la legislación y a fomentar la uniformidad de su aplicación.

Los Estados miembros estiman que los seminarios contribuyeron efectivamente a una mejor aplicación de la legislación comunitaria, pues permitieron comparar el tratamiento dado a cuestiones aduaneras concretas (nota media de 3,29). Cuatro respuestas insisten en la completitud de tal comparación y 2 en la amplitud de las diferencias que permite subrayar. Dos de ellas señalan que los debates informales celebrados al margen de los seminarios también contribuyen a estos resultados. Según los participantes, ciertos seminarios, como los relativos a la falsificación y a los laboratorios aduaneros, resultaron especialmente útiles.

Por otra parte, los intercambios mejoraron la comprensión de la legislación aduanera entre los participantes. En 2001, el 12 % de los intercambios propiciaron una mejor comprensión de ciertos puntos de la legislación. En 2002, los Estados miembros evalúan positivamente su contribución a este resultado (media de 2,96 sobre 4).

Las acciones conjuntas permitieron elaborar y difundir una serie de recomendaciones y directrices que facilitan la comprensión y la aplicación de la legislación. Algunas de esas acciones se dirigieron especialmente a los países candidatos. Por ejemplo, un seminario celebrado los días 13 y 14 de junio de 2002 sobre las cuotas arancelarias, al que asistieron todos los países candidatos, concluyó con unas recomendaciones relativas a las etapas que se han de pasar para incorporarse al sistema comunitario de gestión de cuotas.

3.4.2 Gestión del riesgo: un conjunto de resultados coherente

Los controles y normas de control constituían uno de los ámbitos prioritarios de los planes de acción de 2001 y 2002; por lo tanto, las acciones relacionadas con ellos eran las más numerosas. Combinando diferentes tipos de acción se lograron resultados concretos.

En el ámbito de la gestión del riesgo se desarrollaron diferentes instrumentos.

- A finales de 2002, el Grupo de gestión de controles adoptó un marco normalizado de análisis del riesgo que detalla un enfoque teórico común. El documento expone definiciones y principios comunes y propone normas comunes en los cuatro ámbitos (establecimiento de una estrategia, análisis del riesgo, tratamiento del riesgo, control y revisión). Es un resultado importante, dadas las notables diferencias existentes entre los distintos conceptos nacionales del control.

- Un grupo de proyecto trabajó, a escala operacional, en la simplificación del intercambio de información relativa al riesgo. Se trataba de desarrollar, a partir de una base común (el formulario de información común o Risk Information Form) la transmisión informal y rápida, entre oficinas de aduanas, de informaciones susceptibles de facilitar la lucha contra el fraude. Por ejemplo, si en un puerto no es posible controlar una carga de aspecto sospechoso, se puede alertar a las autoridades del próximo puerto en que tenga escala. Esta herramienta se comprobó con éxito en algunos Estados y posteriormente en los 15 Estados miembros. Con su aplicación piloto se consiguieron, según uno de los países participantes, recuperaciones considerables. Para generalizar el uso de esta herramienta será necesario darle un carácter oficial dotándola de una base jurídica, así como informatizar el intercambio entre las oficinas de aduanas.

- Paralelamente, el Grupo de gestión de controles validó un inventario de los ámbitos de control prioritarios en el que figuran todas las normativas europeas aplicables, organizadas por prioridades. Se está ultimando la versión final de este documento.

- Por último, se fue desarrollando y ejecutando un proyecto de medición de los resultados que, a partir de una serie de indicadores estadísticos simples, facilita la puesta en común del seguimiento de la actividad aduanera de los Estados miembros, con lo que permite establecer comparaciones y favorece la reflexión. Los países candidatos participan en esta actividad desde julio de 2002.

3.4.3 Técnicas operativas de lucha contra el fraude: mejoras considerables

Los Estados miembros señalan resultados concretos en dos ámbitos:

1. En la lucha contra la falsificación, en el marco de las acciones conjuntas se difundieron técnicas y recomendaciones que facilitan la lucha contra el fraude y se colaboró, a este fin, con los titulares de derechos de propiedad intelectual.

2. En el trabajo de los laboratorios aduaneros, en el marco de las acciones conjuntas se constituyó un grupo de cooperación encargado de armonizar las técnicas y prioridades entre los laboratorios de los Estados miembros.

3.4.4 Relaciones con los operadores económicos: voluntad fuerte y experiencias concretas

Se dedicaron acciones de diferentes tipos al diálogo con los operadores económicos y a la elaboración de las condiciones de una mejor colaboración.

En este sentido, durante el seminario EMPACT [24], celebrado en Estocolmo en junio de 2001 con participación de representantes del comercio, la Comisión y las autoridades aduaneras de los Estados miembros expresaron una fuerte voluntad política de implicar a los operadores económicos en relaciones de diálogo y colaboración en beneficio mutuo.

[24] European Model for Partnership between Customs and Trade.

Entre los resultados de este seminario cabe destacar la evaluación del proyecto piloto sobre la autorización administrativa única, la puesta en marcha de un sitio en Internet dedicado al diálogo con el comercio (en el que figuran las señas de los puntos de contacto nacionales) y la elaboración del modelo COMPACT [25]. Este modelo, fruto de un trabajo realizado conjuntamente entre diversas administraciones y dos empresas durante la ejecución de varias acciones y modelo de habilitación de empresa basado en una auditoría detallada, autoriza ciertas simplificaciones de los procedimientos de despacho de aduanas, por lo que supone un ahorro considerable para los operadores.

[25] COMpliance and Partnership, Customs and Trade.

Los Estados miembros conceden una nota de 3,42 sobre 4 a la contribución de los seminarios a la mejora de los intercambios entre las administraciones y los operadores. Este resultado incluye simultáneamente:

- La mejora y la personalización de los contactos (7)

- La consideración de la contribución aportada por los operadores durante estos encuentros (4)

Algunos Estados desean que estos contactos se desarrollen (3) y que los operadores participen más en ellos.

3.4.5 Formación: elaboración y puesta en común del material

El programa ha conseguido resultados concretos, en particular cinco módulos de formación sobre temas concretos (algunos de los cuales se están traduciendo) en forma de CD-ROM, así como una base de datos de los materiales de formación disponibles en los diferentes países a la que pronto se podrá acceder a través de Internet.

La cuestión lingüística, ya señalada como una dificultad en el informe intermedio, frena considerablemente las acciones de formación. La traducción del material docente, a menudo complejo (CD-ROM interactivo), es cara y lenta. Este punto se comenta en los dos cuestionarios, mientras que 2 Estados miembros lamentan en la evaluación que el material aún no esté disponible. Se ha decidido que en el futuro equipos trilingües preparen los módulos directamente en las tres lenguas de trabajo. Por otra parte, se ha previsto favorecer, en lugar de la elaboración de material destinado al uso directo en las acciones de formación, la preparación de normas comunitarias que se integrarán en las formaciones nacionales.

3.4.6 Redes, estructuras, contactos personales: un resultado importante

Entre los resultados del programa cabe destacar la organización de redes entre diferentes agentes del mismo ámbito. La primera fue el grupo de contacto RALFH [26], una red en cuyo marco se ha realizado, además de intercambios periódicos, una comparación de diferentes puertos del norte de Europa por medio de un control. Esta comparación es útil para los puertos en cuestión, y no sólo para situar su práctica y su organización, sino también en sus relaciones con los transportistas, inclinados a aprovecharse de diferencias de enfoque entre los diferentes puertos que frecuentan.

[26] Rotterdam, Amberes, La Haya, Felixstowe y Hamburgo.

Este sistema de grupo de contacto sirvió de modelo en la cooperación entre los aeropuertos (ICARIUS) y los puertos del sur (ODYSSUD).

Uno de los resultados indirectos de las diferentes acciones conjuntas es una red informal de contactos personales. Los Estados miembros insisten mucho en este aspecto, que constituye un resultado de los seminarios e intercambios: las respuestas al cuestionario dan una puntuación media de 3,42 sobre 4 a la contribución de los seminarios a la identificación de puntos de contacto en otros Estados miembros o para mejorar la cooperación administrativa y el intercambio entre servicios aduaneros. Para justificar su buena valoración, 8 de los Estados miembros consideran positivo el carácter personal de los contactos establecidos, que 3 de ellos relacionan directamente con la posibilidad de mejorar la cooperación. Dos países estiman que el seminario es un instrumento muy adecuado para establecer contactos, y uno de ellos opina que sólo determinados seminarios concretos contribuyen a este objetivo.

Este mismo resultado se considera alcanzado en el caso de los intercambios, atendiendo a la notamedia concedida, de 3,79 sobre 4. Siete países manifiestan que se trata de un resultado primordial de los intercambios, y 3 elogian su carácter informal.

Los comentarios de los Estados miembros inducen a destacar la importancia de este resultado, pues los contactos establecidos constituyen para los participantes una manera práctica de facilitar su trabajo más adelante. Además, refuerzan la toma de conciencia de la dimensión europea de su función. Las respuestas evocan una mejor «comprensión mutua», un avance de los participantes en el ámbito lingüístico, la asunción de un «enfoque más comunitario» e incluso la constitución de una «identidad común».

3.5 Impacto de las acciones conjuntas

Acabamos de describir los resultados directos de las acciones conjuntas, pero ¿qué repercusiones tienen esas acciones? y ¿cómo contribuyen a que se logren los objetivos fijados en el programa?

Los impactos observados aquí son principalmente a corto y medio plazo y están ligados a la aplicación nacional de los resultados comunitarios. Se espera que los impactos a largo plazo deriven principalmente de las acciones de los últimos años del programa, que resulta prematuro analizar, mientras que al no haberse fijado indicadores para los primeros años del programa, los impactos a largo plazo de las primeras acciones no se pueden medir. Para el programa Aduana 2007, los indicadores se fijarán en 2003. Por consiguiente, sería difícil emitir un juicio definitivo sobre la sostenibilidad de los resultados logrados, sobre todo porque sólo sería posible una valoración cualitativa y no cuantitativa de los resultados previstos.

3.5.1 Utilización de los resultados de la formación a escala nacional

Las opiniones de los Estados miembros sobre los impactos de las acciones de formación están muy matizadas. Los Estados miembros consideran que las acciones emprendidas en este campo les han permitido mejorar la formación impartida a escala nacional (nota media de 3 sobre 4). Seis países hacen referencia a las mejoras introducidas a nivel nacional, ya se basen en intercambios, en módulos o en recomendaciones. La misma nota media obtiene la contribución de las acciones de formación a la mejora del conocimiento de los temas específicos. Se menciona, por ejemplo, el impacto de las acciones relativas al registro de contenedores y vehículos.

En el marco del programa se había prestado una atención especial a la formación del personal aduanero superior. En esta cuestión, los Estados miembros conceden una nota de 2,82 sobre 4 a la contribución del programa. Pero esta cifra no es un indicador pertinente, pues no todos los Estados han evaluado las mismas acciones: unos se han centrado en las ejecutadas a escala comunitaria y otros en las de carácter nacional.

En esta cuestión, los Estados miembros mencionan los beneficios obtenidos de la acción comunitaria, pero no hablan de cómo se prolonga a nivel nacional. Concretamente, dentro del programa de dirección del personal superior de aduanas se organizó un seminario que resultó, de acuerdo con cinco de las respuestas, una experiencia positiva. Dos países opinan que la acción se debe ampliar y algunos incluso consideran necesario seleccionar mejor el público al que va dirigida. Por otra parte, los intercambios y el mantenimiento de contactos se citan como factores que contribuyen a una mejor formación de este tipo de personal.

Conclusión

Globalmente, pese al elevado número de módulos de formación de personal incluidos en el programa, no se pudo satisfacer el gran interés que éste despertó en los agentes, pues las necesidades en la materia eran considerables.

Recomendación

Se ha de propiciar una organización de la formación más flexible y capaz de favorecer la cooperación entre centros de formación y el desarrollo de los logros. A partir de estos criterios, la eficacia de la nueva organización de la formación en el marco de Aduana 2007 deberá someterse a una evaluación a corto plazo para readaptarla en caso de necesidad. En términos generales, para responder al interés manifestado deberían incrementarse los medios financieros dedicados a la formación.

3.5.2 Cooperación con los operadores económicos: mejor comunicación y cambio de perspectiva

En cuanto al impacto de los seminarios, con una puntuación media de 2,50 en relación con la mejora de la comunicación entre los operadores económicos y la administración nacional, 9 respuestas señalan avances considerables (ayuda a la estructuración y a la racionalización del diálogo, mejora de la comunicación sobre proyectos concretos, etc.).

Por su parte, el impacto de los grupos de proyecto recibe una puntuación media de 2,92 sobre 4 en relación con su contribución a una mejor respuesta a las necesidades observadas en cuestión de:

- coherencia de los controles (1 respuesta)

- aplicación uniforme de la legislación (2 respuestas)

- un enfoque común respaldado en las tecnologías de la información y que tome más en consideración el punto de vista de los operadores (1 respuesta).

A la pregunta de cómo contribuye globalmente el programa a facilitar la comunicación y la consulta de los operadores económicos, los Estados miembros respondieron con matices y concedieron a tal contribución una nota media de 2,64 en la escala del 1 al 4. Cinco países estiman que el programa no ha contribuido «en absoluto» o sólo ha contribuido «un poco» a este objetivo, aunque las razones que aducen son heterogéneas: algunos consideran que se trata de una tarea muy difícil, debido, por ejemplo, a las «diferencias culturales», mientras que para otros el valor añadido del programa ha sido escaso, pues ya habían establecido un diálogo nacional.

En conjunto se reconocen los progresos, y sobre todo los logros en materia de comunicación. Las respuestas mencionan mejoras en el ámbito de

- la comunicación (3)

- la iniciación de contactos (3)

- la consulta (3).

En cambio, el desarrollo de un enfoque común sólo se cita una vez. Es decir, parece que el programa ha contribuido más a catalizar una toma de conciencia que a soluciones y al establecimiento de convergencias concretas.

Conclusiones

De momento es prematuro evaluar el impacto de los logros alcanzados. Los efectos conseguidos en el marco del programa se sitúan principalmente a tres niveles:

- la incitación a la apertura al diálogo y a la colaboración,

- la toma de conciencia, por los Estados miembros, de las necesidades de los operadores, los retos que plantea la competitividad y los beneficios mutuos que aportaría una colaboración,

- ejemplos y propuestas concretas de mejora.

Recomendaciones

- Los resultados conseguidos requieren una prolongación en el marco de Aduana 2007 para pasar de las experiencias piloto (como el modelo COMPACT) a normas comunitarias.

- Para mantener la dinámica establecida, el programa Aduana 2007 deberá dar prioridad al objetivo de facilitar el comercio, integrándolo en el diseño global de las acciones conjuntas y trabajando de forma constante por alcanzarlo.

3.5.3 Mejora de la cooperación administrativa

Los Estados aprecian (nota de 3,55) la contribución global del programa a la mejora de la cooperación administrativa y del intercambio de información. Seis de ellos justifican en primer lugar este resultado por los contactos establecidos.

Los contactos entablados durante los seminarios se utilizan posteriormente (estimación media de 3,08).

Respecto a los intercambios, las respuestas estiman en 2,92 sobre 4 el grado de mejora observado en los métodos de cooperación administrativa o el de mejora del intercambio de información entre administraciones aduaneras. Dos países consideran que este impacto está especialmente relacionado con redes concretas, como RALFH, mientras que para otros (3 respuestas) tiene que ver con el aspecto informal de los contactos establecidos. Más concretamente, la mayor frecuencia de los contactos entre la administración de envío y la de acogida, principalmente para obtener e intercambiar información aduanera, consigue una nota de 3,05.

Si bien la utilidad de los contactos está clara, diversas respuestas destacan la necesidad de conservarlos y desarrollarlos y algunas de ellas sugieren que las redes y sus puntos de enlace en la administración nacional se formalicen. Sin embargo, al no poderse garantizar la duración de los contactos, surge el riesgo de que pierdan eficacia al formalizarlos.

Por otra parte, en dos comentarios se menciona la posibilidad de contradicciones entre las redes informales y los procedimientos centralizados de transmisión de información.

Conclusiones

- La multiplicación de los contactos entre agentes de diferentes administraciones nacionales, la toma de conciencia paralela de la dimensión internacional de su función y los frutos que estas relaciones han dado posteriormente constituyen un importante efecto positivo del programa.

- Sin embargo, no parece haberse alcanzado la sostenibilidad plena de estos contactos informales.

Recomendaciones

Conviene mantener la capacidad de las acciones conjuntas de estimular los contactos informales a la vez que se propicia la formación de estas redes a nivel comunitario y se busca, a escala nacional, la coherencia entre los circuitos oficiales y las modalidades de uso de información compartida dentro de las redes.

3.5.4 Mejora de los métodos de trabajo

3.5.4.1 Dominio de la legislación

La contribución de los seminarios a una mejor comprensión y aplicación de la legislación aduanera en las administraciones nacionales obtiene una nota media de 2,58. Cuatro Estados hablan de una incorporación directa de estos resultados, mientras que para otros se espera que lleguen indirectamente, pasando por una serie de avances en formación y en ámbitos específicos como la colaboración entre laboratorios. Dos respuestas destacan la necesidad de prolongar los resultados de los seminarios con otras acciones para que se consigan impactos.

Se considera que el grado en que los intercambios han tenido impactos positivos en la interpretación o la aplicación de la legislación es similar al conseguido por los seminarios (nota media de 2,46). Cinco Estados opinan en sus comentarios que se ha producido una mejora en este sentido. Para 2, los efectos benefician ante todo a los individuos afectados, e indirectamente a la administración. Para otros 2 Estados, los impactos resultan muy difíciles de medir.

Los Estados miembros asignan una nota media de 3,38 sobre 4 a la contribución de los grupos de proyecto a una mejor comprensión de los aspectos específicos de la legislación. Los impactos esperados se sitúan a diferentes niveles en el tiempo: algunos Estados ya han notado ciertos efectos (uno de ellos ha percibido una mejora de los conocimientos), pero la mayor parte de ellos esperan impactos de la aplicación de ciertos resultados (principalmente, la utilización de los módulos de formación) o incluso de los trabajos que aún se encuentran en curso, como el desarrollo de la iniciativa e-customs.

Conclusión

El programa ha contribuido a una mejor comprensión y aplicación de la legislación, gracias a las diferentes herramientas desarrolladas (modelo de análisis del riesgo que se presenta más adelante, aplicaciones informáticas).

Recomendaciones

Dados la complejidad de la legislación comunitaria, señalada por el Tribunal de Cuentas, y el número de países implicados, convendría reflexionar sobre la posibilidad de una simplificación.

3.5.4.2 Mejora de los métodos de trabajo y, en particular, de control

El análisis de los objetivos de los Estados miembros en cuanto a los intercambios realizados en 2001 demostró que en torno a la mitad de los objetivos fijados estaban relacionados con la mejora de un método específico de trabajo, mediante la adquisición de experiencia y la identificación de buenas prácticas.

Tras los intercambios de 2001 y 2002, los Estados miembros conceden una nota media de 2,46 sobre 4 a las modificaciones o mejoras de los métodos de trabajo de su administración nacional. Tres de ellos mencionan cambios realizados o en curso en el nivel nacional y dos los tienen previstos. Un país considera que las mejoras atañen principalmente a los funcionarios directamente afectados por los intercambios. Tres países relacionan la importancia del impacto conseguido con la posición jerárquica y la situación geográfica del funcionario participante en el intercambio y consideran que determinadas mejoras no superan el nivel local.

Los Estados miembros consideran que los grupos de proyecto (nota media de 3) han mejorado o adaptado los métodos y procedimientos de control que aplica la administración nacional. Algunos de ellos mencionan que el carácter eminentemente práctico de los trabajos facilita su aplicación nacional. Paralelamente se utilizan instrumentos de convergencia, como la medición de los resultados y el modelo de análisis del riesgo.

Tres Estados miembros prevén impactos de ciertos proyectos, por ejemplo, de la cooperación entre laboratorios y entre aeropuertos, y trabajos dirigidos a la integración de los sistemas informáticos.

Dos países mencionan frenos a los efectos de los grupos de proyecto. Para uno de ellos, en algunos casos los participantes carecen del poder necesario para provocar cambios a escala nacional. Otro duda de la capacidad de ciertos delegados de hacer que su país evolucione hacia la gestión del riesgo, pues su cultura se orienta a un control de fuerte intensidad de mano de obra. Esta observación puede obedecer a la participación desigual de los Estados en los grupos de proyecto correspondientes.

En general, los Estados miembros evalúan muy positivamente la contribución del programa a la mejora de los controles aduaneros, pues conceden a esta cuestión una nota media de 3,73 sobre 4. Además de la aplicación en curso o prevista de las conclusiones, se citan impactos indirectos, como la mejor motivación de la administración nacional, relacionada con la adaptación de las enseñanzas obtenidas.

Conclusión

El programa contribuye de un modo efectivo a la mejora de los métodos de trabajo y favorece la racionalización de los métodos de control, aunque este aspecto evoluciona de forma desigual en los diferentes Estados miembros.

Recomendaciones

- En cuanto a métodos de trabajo, habrá que desarrollar medios para difundir a escala nacional la experiencia adquirida por los participantes en los seminarios e intercambios. Esta divulgación es aún más importante cuando la participación en el programa comunitario forma parte de un proyecto nacional particular.

- En cuanto a gestión del riesgo, con el próximo programa se deberá pasar de las acciones piloto a la elaboración de normas comunitarias admitidas por todos.

4 ACCIONES FINANCIADAS CON CARGO AL COMPONENTE EXTERNO DEL PROGRAMA ADUANA 2002

El componente externo del programa Aduana 2002 dispone de un presupuesto modesto, por lo que las acciones que se organizan cada año con cargo a esta línea presupuestaria son escasas. Además, estas acciones son reducidas y restringidas, pues más que proyectos integrados constituyen actuaciones aisladas. Por otra parte, conviene señalar que en los países candidatos a la adhesión a la Unión Europea, estas acciones no representan más que una parte de la asistencia técnica que se les presta en el ámbito aduanero. Bajo la égida del programa de asistencia PHARE, en cooperación con TAIEX [27] y en el marco del mecanismo TAC [28] se organizan otras acciones a las que está asociada la DG TAXUD [29]. Sin embargo, el componente externo del programa Aduana 2002 se considera muy útil.

[27] Technical Assistance Information Exchange.

[28] Travel and Conference facility.

[29] Dirección General «Fiscalidad y Unión Aduanera» de la Comisión Europea.

4.1 Conferencia aduanera del Mar Báltico

La Conferencia aduanera del Mar Báltico (Baltic Sea Customs Conference, BSCC) es una iniciativa enmarcada en el Consejo de los Estados del Mar Báltico (CEMB). La primera reunión de esta conferencia se celebró en 1995. Los directores generales de aduanas de la región del Mar Báltico se reúnen cada dos años para debatir sus prioridades. Los países participantes son Dinamarca, Suecia, Finlandia, Islandia, Alemania , Polonia, Estonia, Lituania, Letonia y la Federación de Rusia.

Tras la conferencia se crean grupos de trabajo que se encargan de garantizar la aplicación de las recomendaciones teniendo en cuenta las prioridades definidas por los directores generales. Hasta 2001 las acciones se centraron principalmente en los países candidatos, y se trataron temas como la lucha contra la corrupción (seminario de octubre de 2000 en Cracovia).

A la vista de los avances logrados por los países candidatos, la prioridad evolucionó a la Federación de Rusia. En 2001, la cuarta conferencia se centró en la reducción de los tiempos de espera en las fronteras, tal como habían pedido los Ministros de Comercio. El grupo de trabajo sobre procedimientos realizó un ejercicio de medición del tiempo necesario para el despacho de aduana y el tiempo total de espera en una selección de puestos fronterizos de la región para identificar los problemas relativos a los pasos difíciles.

El programa Aduana 2002 realizó una contribución financiera para la organización de las conferencias, seminarios y reuniones de los grupos de trabajo.

La quinta conferencia tendrá lugar en Riga en octubre de 2003. En ella se comentará la situación actual. Se prestará una atención especial a los resultados obtenidos y se discutirá el futuro de la conferencia tras la ampliación de la Unión Europea.

4.2 Apoyo a la Organización Mundial de Aduanas (OMA/WCO)

A finales de 1997, la Organización Mundial de Aduanas pidió a la Comisión una ayuda financiera para su programa de becas, el «WCO Fellowship programme», cuyo objetivo es ayudar a los aduaneros jóvenes de los países en desarrollo a trabajar o a realizar estudios en un sector específico de las aduanas y a participar en acciones de formación para personal de grado medio.

La Comisión consideró útil integrar en este tipo de programa a participantes procedentes de los países candidatos y de los NEI [30], en el marco de la estrategia de preadhesión. Así pues, decidió financiar cada año las estancias de 6 funcionarios, durante un periodo de 4 años (de 1998 a 2001). Además, se acordó que la Comisión podría elegir a los participantes, basándose en sus méritos y su currículum. Esta subvención era un complemento de las medidas de formación dirigidas a desarrollar las instituciones aduaneras de los países candidatos y NEI que reciben asistencia de Phare y Tacis. La importancia de garantizar la participación en estos programas quedaba justificada por la necesidad de una cooperación estrecha de estos Estados con los países adherentes, que en el futuro serán vecinos de la frontera exterior de la Unión.

[30] Nuevos Estados independientes.

En la reunión del Comité de asistencia técnica y formación celebrada el 20 de octubre de 1997 en Bruselas, se consultó a los Estados miembros sobre esta propuesta de la Comisión. Se decidió por unanimidad que se trataba de una iniciativa útil y los Estados miembros se ofrecieron a acoger a los becarios seleccionados durante una visita de estudios de dos semanas a una administración asociada al programa de becas.

Al final de su estancia, los participantes debían presentar un informe.

La OMA ha renovado su solicitud de ayuda financiera, que se está examinando con arreglo al programa Aduana 2007.

4.3 Asistencia informática financiada por la línea presupuestaria «Aduana 2002 componente externo»

La línea presupuestaria del componente externo de Aduana 2002 financió un proyecto dirigido a apoyar a los países candidatos para que:

- desarrollen sistemas informáticos nacionales que se puedan conectar a los sistemas comunitarios utilizados en el ámbito aduanero,

- al adherirse a la Unión Europea, aumenten su capacidad informática operativa y garanticen un funcionamiento continuo de los sistemas nacionales con un nivel de calidad adecuado.

Por su parte, los países candidatos han de desarrollar el componente nacional de los sistemas informáticos comunitarios necesarios para el buen funcionamiento del mercado interior (en cuestiones fiscales) y la unión aduanera, así como encargarse de su mantenimiento. Así pues, la asistencia técnica prestada a los países candidatos no puede garantizar que sus sistemas informáticos sean plenamente operativos en el momento de la adhesión.

El apoyo adoptó diferentes formas:

- La Comisión puso a disposición de los Estados candidatos la documentación actualizada de los sistemas informáticos aduaneros en CD-ROM y en un sitio web interno.

- Se organizaron visitas a estos Estados con el fin de explicar las tareas que se han de desempeñar, aclarar las dudas técnicas y realizar un seguimiento del avance de los proyectos.

- Se desarrollaron modelos de planes de proyecto para la interconectividad en general y para cada proyecto en particular y se pusieron a disposición de las administraciones aduaneras. Se aportó a los países en cuestión una ayuda para el desarrollo de planes de proyectos y la preparación de los pliegos de condiciones de las licitaciones.

4.4 Iniciativas financiadas por otros programas comunitarios en el ámbito de la informática

La Comisión aprobó, en el marco del programa Phare, un proyecto relativo a la conexión de cada uno de los países candidatos a la red CCN/CSI. La conexión efectiva de los países candidatos de la primera oleada está prevista para mediados de 2003.

En 2002 se organizaron una serie de conferencias en el marco del programa «Travel, Accomodation and Conference facility» dirigidas a explicar detalladamente el funcionamiento de los diferentes sistemas informáticos cubiertos por la interconectividad.

5 APERTURA DEL PROGRAMA A LOS PAÍSES CANDIDATOS

En 2002 se decidió permitir que los países candidatos participasen en el programa Aduana 2002. Esta decisión se basa en la estrategia de preadhesión, que prevé la preparación de las administraciones para que puedan participar plenamente en los procesos comunitarios, con el fin de garantizar su capacidad administrativa de aplicar las normas comunitarias.

La apertura de 11 de los países candidatos [31] se hizo efectiva el 1 de julio de 2002, tal como se establece en el Memorándum de Acuerdo firmado a tal efecto, que prevé la participación de los países candidatos en los programas en las mismas condiciones que los Estados miembros en lo que se refiere al número de asistentes a los seminarios, grupos de proyecto, intercambios y otras acciones conjuntas. Esta participación no tiene efectos presupuestarios, pues los países candidatos asumen los costes correspondientes. En cambio, la Comisión se hace cargo de los costes generados por el aumento del número de participantes en ciertos acontecimientos (seminarios, grupos de proyecto).

[31] LETONIA Y TURQUÍA DECIDIERON POSPONER SU PARTICIPACIÓN HASTA 2004.

6 CONCLUSIONES

6.1 Conclusiones generales

- Las acciones realizadas en el marco del programa contribuyeron de un modo efectivo a alcanzar los objetivos de éste. Sin el programa, probablemente los Estados miembros habrían avanzado en la modernización, pero, además de la coordinación de los esfuerzos, el programa ayudó a determinados países a avanzar considerablemente en cuestiones que habían decidido abordar y a otros a iniciar una reflexión en asuntos poco tratados a escala nacional.

Los efectos positivos del programa no deben hacer que se pierda de vista la amplitud de los objetivos ni la variedad de las culturas y situaciones nacionales. El objetivo de que las aduanas de los Estados miembros funcionen como una sola justifica que se intensifiquen los esfuerzos emprendidos. Este refuerzo resulta aún más preciso con la adhesión de nuevos Estados miembros y las modificaciones que ésta provocará en la frontera exterior de la Unión.

- Al parecer, los resultados alcanzados a escala comunitaria se podrían seguir propagando a escala nacional, pues ciertas observaciones de los Estados miembros hacen pensar que la articulación entre la organización nacional y la cooperación comunitaria es susceptible de mejora. Esta necesidad existe en todos los niveles de participación: por ejemplo, los delegados asistentes a los seminarios deben encontrarse en situación de aplicar suficientemente en su país la experiencia que han adquirido, los delegados presentes en los diferentes grupos de gestión deben estar capacitados para comprometer a su administración en los temas tratados, y el intercambio de información en el marco de las redes europeas se debe articular con los circuitos oficiales de información.

- A medida que se desarrolla, el programa resulta cada vez más complejo. Esto no se debe únicamente al proceso de ampliación, que aumenta el número de participantes, sino también a la diversidad de los puntos de vista por coordinar y al aumento del número de acciones propuestas. Si al principio la iniciativa de las acciones procedía de los servicios de la Comisión, en la actualidad también los Estados miembros formulan propuestas, y no siempre es posible aplicar todas las sugerencias.

Al mismo tiempo, la forma del programa evoluciona. Parece ser que las acciones «clásicas», como los seminarios y los intercambios, en las que se supone que todos los países participan de igual modo, no tienen tan buena acogida como la evaluación comparativa, los grupos de proyecto y determinados intercambios específicos, que suponen la participación intensiva de un pequeño número de países en un tema concreto. Estas últimas acciones son más operativas y sus resultados se alcanzan más rápidamente.

Por último, al profundizar en los diferentes trabajos han quedado patentes su complementariedad y la convergencia de los objetivos. Por consiguiente, cada acción debe ser coherente con el conjunto de los objetivos del programa, concebido como un sistema integrado (por ejemplo, el objetivo de facilitar el comercio se impone a las diferentes acciones conjuntas y a las aplicaciones informáticas).

- Estas evoluciones justifican una mejora del seguimiento y la evaluación: los resultados del seguimiento podrían estar más claros y ser más accesibles para los diferentes socios, incluidos los Estados miembros; en cuanto a la evaluación, el recurso a evaluadores más independientes que las propias administraciones nacionales y europea, involucradas en los programas, reforzaría su credibilidad.

- La línea presupuestaria del componente externo de Aduana 2002 prestó a los países candidatos una asistencia técnica dirigida a garantizar la interconectividad de los sistemas informáticos de los países candidatos y a aumentar su capacidad operativa en informática. El programa Phare les ayudó a conectarse a la red CCN/CSI, así como a otras aplicaciones comunitarias. Dado que los países candidatos han de desarrollar el componente nacional de los sistemas informáticos comunitarios necesarios para el buen funcionamiento del mercado interior (en cuestiones fiscales) y la unión aduanera, así como encargarse de su mantenimiento, la asistencia técnica prestada no puede garantizar que sus sistemas informáticos sean plenamente operativos en el momento de la adhesión.

6.2 Recomendaciones generales

Además de las recomendaciones formuladas respecto a los objetivos específicos del programa, las acciones conjuntas serían más útiles si se tuvieran en cuenta las sugerencias siguientes:

- Una implicación más fuerte de los Estados participantes conferiría mayor eficiencia al programa, al reforzarse el papel coordinador de los servicios de la Comisión. Para ello, parece necesario desarrollar diferentes herramientas. En primer lugar, el programa, y sobre todo sus componentes financieros, deben ser más claros, para que los participantes se puedan formar una visión de conjunto. Por otra parte, convendría establecer unas recomendaciones metodológicas que propiciaran el diseño y la animación de acciones conjuntas en las administraciones nacionales (la evaluación comparativa ya se basa en gran medida en las directrices de los Estados participantes). En cuanto a la evaluación, la clasificación de los impactos esperados y el diagnóstico de las realizaciones, serían más fáciles si desde el principio del programa se establecieran indicadores cuantitativos.

- La evolución del programa incita a organizar, en el futuro, acciones limitadas a un número de participantes reducido. Sin embargo, convendría que dichas acciones constituyeran una herramienta de progreso compartida por el conjunto de los Estados miembros. También habrá que encontrar el modo de comunicar los resultados sin limitarse a su divulgación, sino incluyendo también las adaptaciones nacionales. A este respecto, convendría desarrollar grupos de proyecto que al ir avanzando por las diferentes etapas reunieran a un número cada vez mayor de administraciones.

INFORME SOBRE LA EJECUCIÓN DEL PROGRAMA ADUANA 2002 EN EL ÁMBITO DE LA INFORMÁTICA (1998-2002)

1 INTRODUCCIÓN

1.1 Contexto

El presente informe analiza los puntos fuertes y débiles de los sistemas informáticos financiados por el programa Aduana 2002 y completa el informe sobre la ejecución de éste (acciones conjuntas).

De conformidad con lo estipulado en la letra b) del apartado 10 del artículo 1 de la Decisión n° 105/2000/CE de 17 de diciembre de 1999, el informe final sobre la ejecución del programa Aduana 2002 irá acompañado de «un informe en el que se analizarán los puntos fuertes y débiles de los sistemas informáticos aduaneros de todo tipo utilizados para la realización del mercado interior».

1.2 Fuentes de datos

Para realizar esta evaluación se han utilizado las fuentes de datos siguientes:

- La opinión de los Estados miembros, obtenida por medio de un cuestionario con el que se pretendía recoger con la mayor objetividad posible las ideas de éstos en relación con las aplicaciones informáticas utilizadas en el marco del programa. El índice de respuesta al cuestionario enviado se acercó al 75 %.

- Datos cuantitativos sobre las aplicaciones financiadas por el programa.

Conviene tener en cuenta que las opiniones de los Estados miembros sobre las aplicaciones informáticas se refieren a las aplicaciones finales, tal como las ve el usuario, es decir, con los componentes financiados por la Unión Europea (componente comunitario) y los financiados por los propios Estados miembros (componente nacional).

1.3 Informe de evaluación intermedio

En el informe intermedio de Aduana 2002 se concluía que la informatización permitiría una gestión moderna y eficaz de las aduanas porque:

- Simplificaría y aceleraría los procedimientos aduaneros.

- Garantizaría una aplicación uniforme de la legislación aduanera en todos los puntos del territorio aduanero.

- Contribuiría a mejorar la seguridad de las transacciones.

Estos objetivos justificaban la inversión en los sistemas informáticos.

1.4 Estructura del análisis

Los sistemas informáticos son, en parte, comunes a los programas Aduana 2002 y Fiscalis, y en parte específicos de cada uno de ellos. La financiación de la parte común se reparte a partes iguales entre ambos programas.

En el cuadro recapitulativo siguiente se recogen las diferentes aplicaciones del sistema.

>SITIO PARA UN CUADRO>

Tras una presentación de los datos presupuestarios, se tratará en primero lugar la parte común y a continuación las aplicaciones de Aduana 2002.

2 PRESUPUESTO

En el cuadro del Anexo 6 se presentan las sumas comprometidas (en euros) para las prestaciones de servicios relativos a los sistemas informáticos en el marco de los dos programas. Al menos entre 1998 y 2000, los compromisos corresponden a los pagos, pues en el caso de un compromiso se escalonan en varios años en función de los servicios prestados, mientras que el compromiso se adquiere al firmar el contrato de prestación de servicios.

El importe total de las sumas comprometidas por el programa Aduana 2002 asciende a 84 319 642 euros. Esta cantidad incluye la financiación de la red CCN/CSI y de las herramientas de gestión de programas (financiación conjunta al 50 % por los programas Aduana 2002 y Fiscalis) y la financiación de las aplicaciones aduaneras como tales.

Conviene señalar que los programas financian el componente comunitario de los sistemas informáticos, mientras que los Estados miembros deben hacerse cargo del nacional.

La red de comunicación CCN/CSI precisó una inversión de 23 801 472 euros, de los que el programa Aduana 2002 financió la mitad. La importancia de las sumas comprometidas para la red CCN/CSI queda justificada por incluir costes de desarrollo y de instalación. La parte del Nuevo Sistema Informatizado de Tránsito (NSIT) en el presupuesto total de Aduana 2002, incluida la financiación parcial (50 %) de CCN/CSI y de las herramientas de gestión, asciende al 51 %. Los sistemas de la rúbrica «Aplicaciones arancelarias» representan el 15 % del presupuesto total. Las aplicaciones que necesitaron más actividades fueron TARIC, TQS, EBTI/IAV, ISPP y SMS.

Las aplicaciones AFIS/SIA y SIGL acaparan, respectivamente, el 13 % y el 5 % del presupuesto total.

Los costes generados por el NSIT fueron muy importantes, pues incluían el desarrollo y la instalación. En cuanto al resto de las aplicaciones aduaneras, en su mayor parte ya estaban en funcionamiento antes de que diese comienzo el programa.

3 PARTE COMÚN A LOS PROGRAMAS ADUANA 2002 Y FISCALIS

3.1 CCN/CSI (Common Communication Network/ Common System Interface)

3.1.1 Descripción

El desarrollo de una red de comunicación y de un sistema de interfaz común, decidido en diciembre de 1992 por los Directores Generales de aduanas y de fiscalidad, está dirigido a armonizar la transferencia intracomunitaria de datos informáticos. El objetivo es crear una pasarela entre los sistemas informáticos de los Estados miembros y el de la Comisión en una infraestructura única que permita la interoperabilidad de todos estos sistemas diferentes.

La red CCN/CSI empezó a funcionar el 8 de mayo de 1999. Las actividades realizadas para la red en el marco de los programas Fiscalis y Aduana 2002 consisten en el desarrollo y la instalación en el periodo previo a 1999 y en el mantenimiento evolutivo y correctivo, así como en las ampliaciones a otros lugares (principalmente, los países candidatos a la adhesión), posteriormente.

La Comisión gestiona sus ordenadores y las pasarelas hasta los puntos de entrada nacionales. Los Estados miembros se ocupan de la formación de los funcionarios y de la instalación de las herramientas informáticas de las redes nacionales.

3.1.2 Evaluación de la instalación y el desarrollo de la red CCN/CSI

La opinión [32] expresada por los Estados miembros en cuanto a la instalación de CCN/CSI se estimó en una escala del 1 al 5 (1= opinión muy favorable; 5 = opinión muy desfavorable). Las administraciones aduaneras y las de la fiscalidad indirecta comparten la valoración, que fue globalmente positiva.

[32] Véase el Anexo 7

Los recursos presupuestarios y los calendarios de desarrollo e instalación de CCN/CSI se consideran realistas, al igual que el apoyo prestado por la Comisión en asistencia, formación y documentación. Por último, la facilidad de conexión de las aplicaciones locales a CCN/CSI se juzga satisfactoria.

A este respecto, se confirman los resultados del estudio sobre la instalación del sistema que el Gartner Group realizó en 2000 en el marco del contrato «ATOS origin Integration» [33]. En dicho estudio se llegaba a la conclusión de que la tecnología y la arquitectura CCN/CSI funcionaban correctamente y habían demostrado su capacidad de soportar un número de conexiones cada vez mayor. Sin embargo, también se señalaba que la integración de los sistemas en CCN/CSI exige un esfuerzo importante en organización y apoyo a los Estados miembros que desean conectarse a él.

[33] El contrato celebrado entre la Comisión y la empresa ATOS permitía a ésta subcontratar el estudio sobre CCN/CSI al Gartner Group.

3.1.3 Resultados

Los resultados de CCN/CSI se evalúan:

- Cualitativamente (satisfacción de las administraciones nacionales usuarias en cuanto al funcionamiento del sistema).

- Cuantitativamente.

- Mediante un estudio externo (Gartner Group 2002).

3.1.3.1 Valoración cualitativa de los usuarios [34]

[34] Véase el Anexo 7.

Las administraciones nacionales se sienten especialmente satisfechas del apoyo prestado por la Comisión (apoyo general), la seguridad de uso y la disponibilidad de la red.

También valoran la facilidad de uso de CCN/CSI (facilidad de funcionamiento y de interconexión con los sistemas nacionales).

En cambio, frente a las administraciones aduaneras, que consideran que CCN/CSI cubre sus necesidades de intercambio de información y permite economizar numerosos recursos, la opinión de las administraciones de la fiscalidad indirecta es más reservada.

3.1.3.2 Datos cuantitativos

La disponibilidad de la red supera el 99 % (98 % en el año de puesta en funcionamiento).

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Las estadísticas de uso de la red CCN muestran un fuerte crecimiento. Se puede distinguir el número de mensajes y el volumen de la información transportada.

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

El gráfico siguiente da una idea de la distribución del número de mensajes por aplicación. Las aplicaciones VIES (VAT Information Exchange System, sistema de intercambio de información sobre el IVA), NSIT y AFIS generan un número elevado de mensajes, pues su función es de intercambio de información entre los Estados miembros. La aplicación NSIT, que aún se está instalando, generará un número creciente de mensajes en los años próximos.

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

3.1.3.3 El estudio del Gartner Group [35] (2002)

[35] La Comisión celebró un contrato con la empresa ATOS que permitía a ésta subcontratar el estudio sobre CCN/CSI al Gartner Group.

Del estudio se desprende que CCN/CSI funciona bien, se utiliza mucho y ofrece servicios muy completos, pero que su coste es relativamente elevado y aumenta considerablemente a medida que se amplían sus funcionalidades.

Ante la imposibilidad de imponer una norma común aplicable en todos los Estados miembros, la Comisión adaptó CCN/CSI para compatibilizarlo con los diferentes sistemas nacionales, lo que supuso un elevado coste de desarrollo para los programas Fiscalis y Aduana 2002.

Técnicamente, el sistema aún puede acoger con facilidad un elevado número de conexiones adicionales, pero este crecimiento precisará grandes inversiones, pues la arquitectura técnica descentralizada de CCN/CSI exige para cada nueva conexión la creación de una infraestructura específica y, en algunos casos, el desarrollo de una adaptación a una tecnología local más.

Además, en esta arquitectura técnica la adición de nuevas funcionalidades puede acarrear costes importantes, para mantener un nivel elevado de calidad, disponibilidad y seguridad.

3.1.4 Impactos

La creación de la red CCN/CSI era una condición necesaria para el desarrollo de diversas aplicaciones informáticas de intercambio de información entre los Estados miembros (principalmente NSIT), por lo que su impacto en los objetivos de los programas se estima a través del de otras aplicaciones. En este sentido, los costes de inversión y de mantenimiento de la calidad del servicio de CCN/CSI se pueden justificar por la mejora de la productividad que debería derivarse en el desarrollo de las aplicaciones.

3.2 Herramientas de gestión del programa

3.2.1 Project Support Office (PSO)

Con la creación de una oficina de apoyo al proyecto (PSO, Project Support Office) se pretende mejorar la eficacia y la eficiencia de la gestión de los proyectos informáticos centralizando las tareas comunes a ellos.

La fase de estudio se cerró en 2002 y para 2003 hay prevista una fase piloto.

3.2.2 TEMPO (Taxud Electronic Management of Projects Online)

3.2.2.1 Descripción

TEMPO es una metodología de desarrollo y gestión de proyectos informáticos que respeta normas reconocidas tales como PMI (Project Management Institute) e ISO (International Standards Organisation) y pretende reducir su riesgo en cuestión de calidad y respeto de los plazos y presupuestos. Cubre todos los ciclos de vida de un proyecto, desde los estudios preparatorios hasta la gestión contractual.

3.2.2.2 Contribución de Tempo

Los proyectos se agrupan en torno a tres polos: NSIT, otras aplicaciones arancelarias aduaneras y las aplicaciones de Fiscalis. En cada uno de ellos, los servicios se dividen en dos lotes: por una parte, desarrollo y mantenimiento, y por otra, funcionamiento, formación y ayuda. Esta racionalización se traduce en la disminución de las convenciones específicas (de 115 en 1999 a 35 en 2003), la economía de gestión y la consolidación de las buenas prácticas en la gestión de proyectos.

Las licitaciones se formulan en función del servicio (coste fijo por módulo de servicio) con obligación de resultados cuantificados, más que en función del esfuerzo (coste en días-hombre).

Al introducir un enfoque común del desarrollo de aplicaciones informáticas, TEMPO contribuyó a aumentar la eficacia y la eficiencia de los programas.

4 LAS APLICACIONES ADUANERAS

4.1 Introducción

La evaluación de las aplicaciones aduaneras se limita a las que han suscitado más actividades en el marco del programa Aduana 2002, a saber: NCTS/NSIT, TARIC, TQS, EBTI/IAV, SIGL y AFIS.

Conviene recordar que el programa Aduana 2002 financió el desarrollo de las aplicaciones SMS y ISPP. Cuando se redactó este informe aún no era posible evaluar los resultados e impactos que estas aplicaciones tendrán en los usuarios a corto, medio y largo plazo. La evaluación intermedia del programa Aduana 2007 deberá incluir estas dos aplicaciones.

La aplicación TCO/TCT se está sustituyendo por el sistema de información SMS (Specimen Management System), que acabó de desarrollarse a finales de 2002 y empezará a funcionar a principios de 2003. La información gestionada por SMS no se limitará a los sellos de origen y tránsito.

La aplicación ISPP (antes, IPR), que funciona desde noviembre de 2002, gestiona la información relativa a las autorizaciones de perfeccionamiento activo [36] aduanero almacenadas en una base de datos central que los Estados miembros pueden consultar. En el futuro, el nuevo sistema podrá agrupar las autorizaciones relativas a otros regímenes aduaneros de suspensión.

[36] Régimen aduanero que en ciertas condiciones autoriza la suspensión de los derechos de aduana a la importación para bienes importados con el objetivo de tratarlos y reexportarlos.

Las actividades y los recursos que el programa Aduana 2002 dedica a las aplicaciones ECICS, Unit Values y Suspensions tienen menos importancia que las de las restantes aplicaciones. La opinión de los Estados miembros sobre la calidad y la completitud de la formación aportada por los sistemas, así como la contribución de estas aplicaciones a la consecución de los objetivos del programa, se recogen, respectivamente, en el Anexo 8, el Anexo 9 y el Anexo 11.

4.2 Evaluación del desarrollo, la instalación y el funcionamiento del conjunto de las aplicaciones aduaneras

Antes de evaluar por separado las aplicaciones informáticas, se recoge la opinión de los Estados miembros sobre el desarrollo, la instalación y el funcionamiento [37] de las aplicaciones a nivel operativo.

[37] Véase el Anexo 10.

4.2.1 Desarrollo e instalación

Las operaciones más importantes de desarrollo e instalación se realizaron en el marco del NSIT.

El apoyo prestado por la Comisión (formación, ayuda) durante la instalación se considera muy bueno. Los plazos de instalación de los sistemas se consideran medianamente realistas (demasiado breves). Los Estados miembros piden que mejore la calidad de las especificaciones de los sistemas que se han de instalar y expresan, aunque en menor medida, el deseo de una comunicación clara y rápida con la Comisión.

Las respuestas sobre el compromiso de las administraciones para que los sistemas se instalen según las especificaciones son muy positivas. En cambio, no lo son tanto en lo relativo a la disponibilidad a escala nacional de los medios presupuestarios y, sobre todo, humanos necesarios para dichas instalaciones.

La calidad y la disponibilidad en tiempo útil de las herramientas tecnológicas y jurídicas presentes en los Estados miembros y necesarias para el funcionamiento de los sistemas se juzgan adecuadas. En cambio, la opinión de los Estados miembros sobre la calidad y la disponibilidad de las disposiciones administrativas necesarias para el funcionamiento de los sistemas no es tan buena.

El objetivo de la encuesta realizada entre los Estados miembros era determinar los recursos humanos y presupuestarios de los diferentes Estados para desarrollar sistemas informáticos en el marco del programa. Sin embargo, dado el reducido número de respuestas recibidas sobre este punto, no se puede sacar ninguna conclusión de la información obtenida.

El problema de los recursos presupuestarios y humanos de que disponen los Estados miembros para desarrollar e instalar los sistemas tiene que ver con la composición de los comités encargados de la gestión de los proyectos informáticos en el marco del programa, pues a veces los delegados de las administraciones nacionales en estos comités no están autorizados para comprometer los medios humanos o presupuestarios necesarios para la ejecución a escala nacional de las decisiones tomadas. Esta situación puede ocasionar problemas de coordinación y retrasos en la ejecución de las decisiones, lo que podría enlentecer todo el proyecto.

Estos retrasos también están relacionados con la sensibilidad de los proyectos informáticos a las decisiones políticas que modifican prioridades a lo largo del programa y cuya ejecución suele precisar una revisión profunda de los planes de trabajo, aunque rara vez va acompañada de la liberación de los recursos adicionales necesarios en los Estados miembros.

Por último, los Estados miembros se sienten satisfechos de la calidad de la información intercambiada en las reuniones de los comités encargados de los proyectos informáticos, pero consideran que la Comisión podría proponer más ocasiones para compartir información entre los Estados miembros.

4.2.2 Funcionamiento

Los usuarios valoran mucho la ayuda prestada por la Comisión durante el funcionamiento. Los dos servicios de ayuda (NSIT y otras aplicaciones aduaneras) se evalúan periódicamente con arreglo a criterios de calidad precisos.

La facilidad de los Estados miembros de administrar los sistemas se considera más bien mediana.

4.2.3 Utilidad/Sostenibilidad

Según la encuesta realizada entre los Estados miembros [38], dos terceras partes de los sistemas financiados por el programa son indispensables o de uso frecuente, una cuarta parte se utilizan ocasionalmente y menos del 10 % no se utilizan nunca o se encuentran en fase de introducción. Algo menos de la mitad (el 45 %) de los Estados miembros han desarrollado un plan de acción para mejorar el uso de los sistemas creados por el programa. Un poco más de la mitad de los sistemas son de uso obligatorio (obligación jurídica o administrativa) en los Estados miembros. Estas cifras dan una idea de la utilidad (criterio de utilidad) de los sistemas desde el punto de vista de los Estados miembros y, llegado el caso, de su uso a largo plazo (criterio de sostenibilidad).

[38] Véase el Anexo 12.

4.3 NSIT (Nuevo Sistema Informatizado de Tránsito)

4.3.1 Descripción

El tránsito es un régimen aduanero que permite la circulación de mercancías tanto dentro de los países de la UE como en los países signatarios de la convención relativa a un régimen de tránsito común, en régimen de suspensión de los derechos y las tasas normalmente aplicables a las mercancías importadas. Se creó a finales de los años sesenta y se basa en el intercambio de formularios en papel entre las oficinas de aduanas.

A principios de los años noventa, la Comisión encontró varios ejemplos de mal funcionamiento en el sistema de tránsito, como la falta de coordinación entre las administraciones y servicios implicados, la falta de coherencia, que obedecía a la existencia de múltiples sistemas, la lentitud de los sistemas existentes y la inadecuación del papel como soporte de la documentación en una lucha eficaz contra el fraude (el circuito de los documentos de tránsito se prolonga mucho más que el viaje de las mercancías). Numerosos estudios pusieron de manifiesto la necesidad de reformar el sistema, dado el aumento de los flujos comerciales.

Así, en 1994 se decidió informatizar la gestión administrativa del sistema de tránsito internacional y crear el nuevo sistema informatizado (el NSIT), en el que los formularios en papel se han sustituido por formularios electrónicos y el intercambio se realiza por correo electrónico.

El sistema se extenderá a los 15 Estados miembros, a los países de la AELC (Suiza, Noruega, Liechtenstein e Islandia) y a los países del Grupo de Visegrad (República Checa, Eslovaquia, Polonia y Hungría), lo que suma un total de 23 Estados.

La financiación del sistema se basa en la Decisión nº CEE/105/2000, por la que se adopta el programa Aduana 2002.

A nivel técnico, la Comisión:

- Estableció una base de datos en la que se recogen las oficinas de aduanas que tienen un papel operativo en el procedimiento de tránsito común. La lista de las oficinas de aduanas se puede consultar en el sitio Europa.

- Coordinó la intervención de los Estados participantes.

- Puso a la disposición de los Estados participantes una aplicación MCC (Minimal Common Core).

- Prestó asistencia a los Estados participantes en el desarrollo del proyecto: organizó numerosas reuniones de coordinación, talleres prácticos y sesiones de formación y desarrolló aplicaciones centrales para ensayar las aplicaciones nacionales y aportar estadísticas diarias.

Algunos de los Estados miembros que utilizan la aplicación MCC han ampliado sus funcionalidades [39].

[39] Los países que utilizan la aplicación MCC o tienen previsto hacerlo son Noruega, Dinamarca, Suecia, Irlanda, el Reino Unido, Polonia, Bélgica, Luxemburgo, los Países Bajos, Hungría y Portugal.

El 30 de junio de 2003, el NSIT/NCTS deberá estar en pleno funcionamiento: en esa fecha, todas las oficinas de aduanas que gestionan el tránsito deberán estar conectadas al sistema. En caso de retraso, la Comisión deberá informar al Parlamento y al Consejo [40]. Los operadores económicos autorizados que utilizan el procedimiento simplificado de tránsito deberán conectarse antes del 31 de marzo de 2004.

[40] La Comisión informó al Consejo y al Parlamento el 20/03/2003: COM(2003) 125 final.

En junio de 2000 se realizó en el Parlamento una demostración del funcionamiento del NSIT para los parlamentarios y los Directores Generales de las administraciones nacionales afectadas.

4.3.2 Resultados

4.3.2.1 Valoración cualitativa de los usuarios [41]

[41] Véanse el Anexo 8 y el 9.

Los Estados miembros consideran que la información que facilita el NSIT es muy completa y que son necesarias muy pocas mejoras. En realidad no se trata de mejoras, sino de la petición formulada por algunos Estados miembros de que en el futuro se realicen evoluciones similares en cuestión de impuestos especiales y libre circulación de bienes para la exportación, así como, más en general, de que se integre el conjunto de los sistemas de seguimiento de los movimientos de bienes.

Asimismo, estiman que la información se actualiza y suministra en tiempo útil y que es correcta y precisa, aunque con matizaciones relativas a la actualización de la lista de las oficinas de tránsito, que algunos Estados miembros desearían acelerar.

Reunidos el 18 de diciembre de 2002 en el encuentro del Grupo de enlace sobre tránsito (operadores, administraciones de aduanas y Comisión), los operadores económicos presentes confirmaron unánimemente que las especificaciones funcionales satisfacen sus necesidades plenamente [42].

[42] COM(2003) 125 final: Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo «Implantación del Nuevo Sistema Informatizado de Tránsito (NSIT)».

4.3.2.2 Datos cuantitativos

El cuadro siguiente muestra el avance de los trabajos de conexión a 31 de diciembre de 2002 y pone de manifiesto grandes diferencias entre los distintos Estados miembros. Sin embargo, la Comisión considera que sólo dos de ellos no alcanzarán el objetivo del 30 de junio [43].

[43] COM(2003) 125 final.

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Se estima que cada año se producen en la UE 20 000 000 de movimientos de tránsito nacionales e internacionales. Desde la conexión de las primeras oficinas, en diciembre de 2001, al final de 2002, el sistema trató 170 000 movimientos internacionales. En diciembre de 2002, cuando estaban conectadas el 26 % de las oficinas, la media semanal pasó a 7 500, lo que equivale a 375 000 anuales. Si se compara con la estimación realizada por la Comisión del total de los movimientos de tránsito internacionales, este promedio (5 %) resulta marginal.

El sistema trata los movimientos de tránsito cuando coinciden estas dos situaciones:

- Los emiten un operador o una oficina conectados.

- Los recibe una oficina conectada , que da su conformidad.

Para los movimientos NSIT en procedimiento simplificado, los operadores autorizados están conectados al sistema y pueden iniciarlos sin pasar por una oficina de aduanas. Cuando se envía con destino a una oficina de aduanas conectada, el movimiento se cierra. En el procedimiento normal, el sistema trata el movimiento si se inicia y se cierra desde una oficina de aduanas conectada.

Así pues, el número de movimientos tratados por el sistema depende del de operadores autorizados y el de oficinas conectadas.

El cuadro siguiente (cifras de 31/12/2002) ilustra las dificultades de la puesta en marcha del NSIT: la mayor parte de los operadores autorizados aún no están conectados al sistema. Además, no todos los Estados participantes han desarrollado aún interfaces que permitan a los operadores usuarios del procedimiento normal transmitir su declaración por vía electrónica.

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Entre el 1 de julio de 2003 y el 1 de marzo de 2004, el número de mensajes tratados por el NSIT debería aumentar considerablemente, pues en esta última fecha todos los operadores económicos autorizados usuarios del procedimiento simplificado tendrán la obligación legal de estar conectados.

Resulta difícil evaluar la eficiencia (cociente coste/realización) del proyecto NSIT. Sin embargo, el informe de la Comisión de investigación del Parlamento [44] presentó como una aproximación mínima del fraude en el sistema de tránsito la cifra de un millardo de euros en el periodo 1990-1996. La informatización del tránsito tiene por objetivo reducir enormemente esta cifra, lo que será posible gracias a la diferencia de duración entre el circuito de los documentos de tránsito en papel y el trayecto de las mercancías. Por lo tanto, las cifras invertidas en la informatización son modestas si se comparan con los derechos de aduanas que se podrán deducir.

[44] Véase: Comisión de investigación sobre el régimen de tránsito comunitario, Informe de la Comisión de investigación; ponente: Sr. Edward Kellett-Bowman, A4-0053/97: http://www.europarl.eu.int/hearings/ kelletta/default_es.htm

4.3.3 Impactos

De acuerdo con las respuestas de los Estados miembros [45], el NSIT es una de las aplicaciones aduaneras que más contribuyen a la aplicación uniforme de la legislación comunitaria en todo el territorio aduanero de la Unión. Garantiza un mismo trato a todos los operadores, ya que las especificaciones funcionales del sistema son exactamente las mismas en todos los Estados.

[45] Véase el Anexo 11.

De este modo se confirma que el NSIT constituye un avance importante hacia la prevención del fraude, pues las declaraciones de tránsito llegan a la oficina encargada del control en tiempo út