ES Diario Oficial de la Unión Europea C 100/100

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema «El papel de la UE en el proceso de paz de Irlanda del Norte» (Dictamen de iniciativa)

2009/C 100/16

En su Pleno de los días 12 y 13 de diciembre de 2007, de conformidad con el artículo 19.1 del Reglamento Interno, el CESE creó un subcomité con el cometido de elaborar un dictamen de iniciativa sobre el tema

«El papel de la UE en el proceso de paz de Irlanda del Norte».

El Subcomité sobre el tema «El papel de la UE en el proceso de paz de Irlanda del Norte», encargado de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 23 de septiembre de 2008 (ponente: Sra. MORRICE).

En su 448o Pleno de los días 22 y 23 de octubre de 2008, el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 151 votos a favor, 1 en contra y 2 abstenciones el presente Dictamen.

1. Conclusiones

1.1 Puede aprenderse mucho de la participación de la UE en el proceso de paz de Irlanda del Norte (IN). Los progresos realizados desde la época más oscura del conflictivo pasado de esta región, en términos sociales, económicos y, sobre todo, políticos, han sido excepcionales. Se ha mejorado la situación en materia de seguridad, está en marcha la reorganización de la administración pública, la llegada de personas de fuera, tanto inmigrantes como turistas, no sólo está impulsando la economía sino que también contribuye a cuestionar la mentalidad sectaria tradicional, la cooperación transfronteriza está superando las expectativas y el reparto de poder entre antiguos adversarios empieza a aceptarse como «políticamente correcto».

1.2 No obstante, la complacencia sería por completo inadecuada en este momento. La horrible visión de los «muros de la paz» que dividen a las comunidades católica y protestante en Belfast es un recuerdo triste, pero realista, de las graves dificultades que todavía afronta el proceso de paz, sobre todo en lo que se refiere a la reconciliación intercomunitaria, y de lo mucho que queda por hacer. Décadas de violencia, odio, sospecha, ignorancia e intolerancia han conducido a una separación sin precedentes de las comunidades en Irlanda del Norte. Aunque los ciudadanos puede que disfruten de un «nivel aceptable» de paz detrás de sus muros, en sus hogares, pueblos, iglesias, escuelas o estadios deportivos, estas «vidas paralelas» sólo pueden representar una fase transitoria de un proceso conducente al respeto mutuo, el entendimiento y la armonía que puede necesitar varias generaciones para su realización.

1.3 El papel que desempeña la UE en el proceso de paz de Irlanda del Norte no ha tenido precendente en la historia, y sigue sin tenerlo. El hecho de que la historia del apoyo de la UE a este proceso sea relativamente «desconocida» revela lo adecuado de su planteamiento. No ha habido intentos vanos de interferir en una situación que escapaba a su control, ni de tapar grietas con papel. El método de pacificación de la UE en Irlanda del Norte ha consistido en comprometer de manera única y a largo plazo importantes recursos, programados y ejecutados estratégicamente, basándose en los principios de asociación social y subsidiariedad y en guiar cada paso de este proceso mediante una consulta local de carácter integrador.

1.4 A través de una combinación de intervención directa e indirecta, la UE ha contribuido a que el proceso de paz crease el entorno adecuado para una solución exitosa, una vez que hubieran prevalecido las condiciones políticas, y ha servido de catalizador para lograr un impacto de pacificación genuino, cuyo alcance aún no se ha acertado a comprender plenamente.

1.5 La UE no ha intentado atribuirse el éxito del proceso de paz con ostentación. Ahora bien, no sería justo que la historia no reflejase el valor y la importancia del papel de la UE, no sólo porque el apoyo de la UE a la reconciliación debería continuar durante los próximos años, sino también porque las lecciones extraídas de los Programas PEACE de la UE podrían contribuir a los esfuerzos en favor de la paz y la reconciliación en otras partes del mundo. La UE nunca tendrá todas las respuestas, pero, como se ha demostrado en Irlanda del Norte, dispone de los medios y de la experiencia necesarios para ayudar a que otros las encuentren.

1.6 La UE, principal «ejemplo a seguir» en materia de pacificación, dispone, junto con sus Estados miembros, de los conocimientos técnicos, la experiencia, la diversidad, los recursos y la reputación necesarios para apoyar la resolución de conflictos y la pacificación en cualquier lugar del mundo donde sea necesario. Pero tiene más que esto. Tiene la obligación de hacerlo y de situar la pacificación en el mismo centro de su futura dirección estratégica.

2. Recomendaciones

2.1 Las recomendaciones se dividen en dos secciones diferenciadas. La primera se refiere a aquellos ámbitos de trabajo en Irlanda del Norte y en los condados fronterizos en los que debería concentrarse el apoyo de la UE para impulsar el proceso de reconciliación. La segunda se refiere al contexto más amplio de la ayuda de la UE a la pacificación y la reconciliación en otras zonas en conflicto aprovechando las enseñanzas extraídas de Irlanda del Norte, y se esboza en el juego de herramientas para la resolución de conflictos que figura más adelante.

2.2 El contexto de Irlanda del Norte

2.2.1 Las enseñanzas extraídas de la experiencia de Irlanda del Norte demuestran que la pacificación es un proceso estratégico y a largo plazo. Comienza con el final del conflicto violento y pasa por una serie de fases hacia la estabilidad política, la coexistencia pacífica, la reconciliación y, por último, la armonía social, la prosperidad económica y una «sociedad compartida». Por lo tanto, el apoyo de la UE a este proceso ha de ser a largo plazo, reconociendo la frágil naturaleza de las fases iniciales y el tiempo que lleva lograr una auténtica reconciliación. Aunque el volumen de la ayuda financiera de la UE puede reducirse y centrarse más en algunos aspectos a medida que la región sale del conflicto, la importancia del papel de la UE como socio en el proceso y su capacidad para desarrollar sus relaciones con la región de otras maneras creativas debería seguir aumentando.

2.3 Recomendación 1: la UE debería mantener su apoyo a largo plazo a la pacificación de Irlanda del Norte, y al hacerlo debería centrarse más en lo siguiente:

— la reconciliación entre las comunidades en ámbitos como la cultura, el arte, el deporte, el ocio, la vivienda y la educación, la creación de empleo y la prestación de servicios públicos;

— los grupos marginados que operan en un ámbito intercomunitario como principales beneficiarios, facilitando ayudas para proyectos en favor de una sola comunidad sólo en circunstancias excepcionales, cuando sea un requisito indispensable para crear capacidades intercomunitarias;

— ayudar a las víctimas del «Conflicto» a reconstruir sus vidas, soportar el trauma y compartir su experiencia con grupos similares de otras comunidades y otras zonas en conflicto;

— apoyar iniciativas conducentes a una «sociedad compartida» para ayudar a reducir la necesidad de duplicar los servicios de vivienda, salud, equipamientos de ocio y de deporte;

— la inclusión de organizaciones de voluntariado y comunitarias, sindicatos y empresas en todos los niveles de toma de decisiones relativas a la financiación del Programa PEACE de la UE;

— restablecer las estructuras de asociación locales que han servido para reunir a los interlocutores sociales y a los políticos en las fases iniciales del programa PEACE;

— reducir la burocracia, en particular para los proyectos de pequeñas dimensiones en las comunidades rurales y urbanas, midiendo la evaluación de los proyectos en términos sociales y económicos.

2.4 Recomendación 2: la «Task Force» de la Comisión Europea para Irlanda del Norte debería seguir centrándose en orientar, facilitar y apoyar maneras creativas e innovadoras para el desarrollo de la región distintas de las que dependen de la financiación de PEACE, como la investigación, la transferencia de conocimientos, la educación y la articulación con redes internacionales dedicadas a la resolución de conflictos.

2.5 El contexto global más amplio

2.6 La UE tiene la obligación no sólo de aprender las lecciones de su experiencia en Irlanda del Norte, sino también de transmitir estas enseñanzas a otros que experimentan distintos niveles de conflicto, ya sea dentro de sus fronteras, en sus propias fronteras o en cualquier otra parte del mundo. Esto servirá para optimizar el papel positivo que puede desempeñar la UE en la resolución de conflictos a nivel mundial.

2.7 Recomendación 3: deberían difundirse las lecciones más importantes entre las instituciones de la UE y las autoridades de los Estados miembros, y a nivel internacional. Esto debería facilitarse mediante:

— una base de datos exhaustiva de las mejores prácticas en materia de resolución de conflictos (propuesta del PE);

— un compendio de evaluaciones de los Programas PEACE y de proyectos acertados;

— un mayor estudio del papel de la UE en una serie de ámbitos (situaciones de conflicto interno, transfronterizo y externo).

2.8 Recomendación 4: este proceso podría verse facilitado por la creación de un mecanismo institucional europeo para la resolución de conflictos en Irlanda del Norte, basándose en los trabajos existentes en materia de resolución de conflictos tanto a nivel local como internacional. Los detalles de dicho mecanismo deberían ser objeto de un debate a nivel de la UE con los interlocutores sociales iniciado por el CESE, donde se estudie la mejor manera de desarrollar un mecanismo para la resolución de conflictos de dimensión europea.

2.9 Recomendación 5: el juego de herramientas que figura a continuación debería adoptarse y seguir desarrollándose para ayudar a analizar situaciones de conflicto y proporcionar información sobre la necesidad y conveniencia de una intervención de la UE. El juego de herramientas agrupa una serie de instrumentos utilizados por la UE que podrían servir de punto de referencia y como recurso para los trabajos relativos a la protección de las minorías, la igualdad, el fomento de capacidades, la cooperación entre comunidades y transfronteriza y el desarrollo socioeconómico en otras áreas en el interior de la UE, en sus fronteras y en las zonas de conflicto más allá de sus límites territoriales.

Juego de herramientas de la UE para la resolución de conflictos

«Kit» de diagnóstico: Análisis socioeconómico y político Manuales de referencia: Experiencia de otros lugares (por ejemplo, de mecanismos para la resolución de conflictos) Compendio/base de datos de programas/proyectos Estudio de teorías sobre la resolución de conflictos Visión estratégica: Objetivo (supranacional), perspectivas a largo plazo combinadas con un enfoque sobre la asunción de riesgos Aplicación de las lecciones extraídas Conocimientos adquiridos y desarrollados Evaluación de la fase del conflicto Determinación de la vía de intervención, en función de la fase del conflicto y de su localización (dentro de la UE, en sus fronteras o más allá) HERRAMIENTAS FINANCIERAS HERRAMIENTAS NO FINANCIERAS Grandes herramientas (nivel macro) Redes financiadas por la UE centradas en la transformación de los conflictos Instituciones de la UE, políticas, oportunidades Características distintivas de la UE, metodología, ejemplos Europeización (a nivel nacional) normas, valores, instituciones, procedimientos de la UE (incluida la participación de los interlocutores sociales) Espacio neutral para facilitar el diálogo/alcanzar consenso. Enfoque imparcial para generar confianza. Modelo de pacificación de la UE — predicar con el ejemplo Estrecha colaboración con los donantes principales Palancas y llaves (nivel intermedio) Programas PEACE de la UE hechos a medida Fondos Estructurales adaptados para afrontar la resolución de conflictos (definidos con criterios de «diferenciación» adecuados) Acuerdos e iniciativas de cooperación bilateral/transfronteriza Modelo de asociación social Evaluación del nivel de los programas «Task Force» para recabar información local e identificar oportunidades y ámbitos de cooperación, fomentando la participación en programas a escala de la UE. Enfoque de asociación, trabajando con los políticos e interlocutores sociales locales Consulta local, conducente a la apropiación del diseño y el desarrollo de los programas por el nivel local Compromiso de las instituciones locales Supresión de barreras utilizando las políticas de la UE Dispositivos de precisión (nivel micro) Agentes de aplicación local para acercarse a las bases Subvenciones globales para garantizar la sensibilidad local y alcanzar el objetivo adecuado Financiación condicionada para fomentar las mejores prácticas Supervisión para el aprendizaje continuo Apoyo al fomento de capacidades y colaboración/cooperación Cooperación transfronteriza «de abajo arriba» — económica, social y cultural Autoevaluación Europeización (a nivel local) Participación de los interlocutores sociales, Compromiso de los ciudadanos, Participación de la comunidad, Despliegue de funcionarios de la Comisión Europea Celebración del éxito Concienciación a través de la prensa y la publicidad

3. Introducción

3.1 El presente dictamen pretende contar la historia relativamente desconocida del éxito del apoyo de la UE al proceso de paz en Irlanda del Norte, aumentar la comprensión de la experiencia norirlandesa entre la sociedad civil europea y elaborar un «juego de herramientas» con los métodos utilizados por la UE para fomentar la paz y la reconciliación que pueda utilizarse cuando se considere adecuado en otras zonas en conflicto.

3.2 El dictamen se centra sobre todo en el apoyo comunitario a través de los Programas PEACE de la UE, del Fondo Internacional para Irlanda (FII) y de Interreg. Estudia cómo se diseñaron los fondos y el impacto que han tenido en la vida social, económica y política de la región, centrándose en el apoyo a la sociedad civil (empresas, sindicatos, sector voluntario).

3.3 También estudia las oportunidades más amplias brindadas por la UE para la cooperación política, diplomática y administrativa británico-irlandesa, así como hasta qué punto se ha utilizado el «modelo europeo de pacificación» como guía para una evolución positiva en Irlanda del Norte.

4. Método

4.1 Se celebraron cuatro reuniones de trabajo, incluida una Conferencia de consulta en abril de 2008 en Irlanda del Norte. En la Conferencia se recabó información de las partes interesadas y los expertos mediante cuestionarios y una consulta electrónica, lo que permitió extraer conclusiones basadas en la experiencia directa de los programas y políticas de la UE. Además, los miembros del Subcomité han realizado una visita de estudio y han visitado proyectos financiados por la UE en Belfast.

4.2 La Conferencia coincidió con acontecimientos que representaban avances políticos importantes en Irlanda del Norte, y asistieron a la misma el Primer Ministro y el Viceprimer Ministro, el Ministro de Estado de Irlanda y altos representantes de la UE involucrados en la elaboración del Programa PEACE.

4.3 Un elemento clave de este Dictamen ha sido la valiosa cooperación entre los tres Grupos del CESE, sus expertos y los miembros del subcomité franceses, españoles, italianos, irlandeses y del Reino Unido, el Parlamento Europeo (informe de Brún) y la Comisión Europea.

5. Antecedentes

5.1 Geografía/economía

5.1.1 Irlanda del Norte está situada en la esquina nororiental de la isla de Irlanda. Tiene una superficie de 14 000 kilómetros cuadrados y una población, tomando como base el último censo (2001), de 1 685 000 habitantes, de la que el 53,1 % es protestante, el 43,8 % es católica, el 0,4 % tiene «otra religión» y el 2,7 % no practica religión alguna. Su población se encuentra entre las más jóvenes de Europa, un 40 % tiene menos de 29 años. Ha permanecido estable hasta hace poco debido a la emigración neta, pero se prevé que supere la cifra de 1 800 000 habitantes para 2011.

5.1.2 La economía está evolucionando a partir de la industria tradicional (astilleros navales e industria textil) para convertirse en una economía predominantemente de servicios y volcada al exterior. Entre 2004 y 2005, el valor añadido bruto (VAB) aumentó en un 3,5 % en términos reales, algo menos que el promedio del Reino Unido pero muy por debajo del crecimiento del PIB irlandés en sus años del «Tigre Celta», que fue de hasta un 10 % anual. El VAB por habitante está en torno al 80 % del promedio del Reino Unido y el desempleo se ha reducido hasta el 3,6 %, tras haber alcanzado un máximo del 17,2 % en 1986. No obstante, estas estadísticas ocultan una serie de graves desafíos, como el alto grado de inactividad económica, que se sitúa en el 26,9 %, el porcentaje más alto de todas las regiones del Reino Unido, y una elevada dependencia de la financiación pública en el apoyo a los sectores público y privado que ha supuesto un obstáculo para el espíritu empresarial (la financiación pública representa el 62 % del VAB).

5.2 Antecedentes históricos/políticos recientes

5.2.1 Irlanda del Norte surgió como región del Reino Unido tras la promulgación de la «Government of Ireland Act» (Ley sobre el Gobierno de Irlanda), que trajo consigo la división de la isla de Irlanda entre el Norte y el Sur en 1921. Esto creó una región fronteriza en la isla y representó el inicio de un proceso en el que ambas poblaciones vivieron «dándose la espalda» en términos sociales, económicos y políticos. Esta división ha sido desde entonces causa de enfrentamiento entre los nacionalistas (en su mayoría católicos) y los unionistas (en su mayor parte protestantes) de Irlanda del Norte. En términos generales, los primeros aspiran a lograr una Irlanda unida, mientras que los últimos quieren que Irlanda del Norte siga siendo parte integrante del Reino Unido.

5.2.2 En 1921, un 60 % de la población era protestante, y un 40 % católica. La comunidad unionista, mayoritaria, se mantuvo en el poder durante casi medio siglo. A finales de la década de 1960, defensores de los derechos civiles se manifestaron en la calle pidiendo el fin de la discriminación. Se produjeron confrontaciones violentas y disturbios, que muchos consideran como el principio del reciente «Conflicto» de Irlanda del Norte. En el punto culminante del «Conflicto», en 1972, se disolvió el Parlamento de Irlanda del Norte y se estableció el «gobierno directo» (Direct Rule) desde Londres.

5.2.3 En las décadas siguientes se realizaron numerosos intentos de estabilizar la situación, incluidas iniciativas de reconciliación promovidas sobre todo por organizaciones de la sociedad civil, incluidos los sindicatos. Pero en este mismo período se presenció una violencia terrible que, tras 35 años, acabó con las vidas de más de 3 500 personas y dejó a muchos miles de personas más mutiladas física y mentalmente de por vida.

5.2.4 Las treguas de los paramilitares de 1994 allanaron el camino para las conversaciones entre los partidos políticos. En 1998 se celebró el Acuerdo del Viernes Santo/de Belfast, que fue suscrito por una mayoría abrumadora en referendos celebrados por separado al norte y al sur de la frontera. Al año siguiente se constituyeron un Ejecutivo y una Asamblea de Irlanda del Norte, junto con una serie de organismos Norte/Sur, y se restituyó la autonomía en las últimas semanas del milenio.

5.2.5 En 2002 se suspendió la Asamblea, y hasta mayo de 2007 no se restableció un Ejecutivo autónomo de coalición, liderado por el DUP (unionista) y el Sinn Fein (republicano). La región está experimentando actualmente el período más largo de estabilidad política en casi cuatro décadas.

5.3 Participación de la UE en el proceso de paz

5.3.1 El Reino Unido e Irlanda se adhirieron a la Unión Europea en 1973, cuando el «Conflicto» estaba en su apogeo, y se otorgó a Irlanda del Norte un «estatuto especial», concediéndosele el rango de «Objetivo n o 1», aunque no reunía siempre todos los criterios económicos. Esto implicaba financiación adicional para su desarrollo económico y social. Este importe estaba destinado a complementar la financiación aportada por el Gobierno del Reino Unido, aunque muchos argumentaron que se utilizaba para compensar los requisitos en materia de financiación pública.

5.3.2 En las primeras elecciones directas al Parlamento Europeo (1979), fueron elegidos tres diputados al Parlamento Europeo por Irlanda del Norte (Ian Paisley, John Hume y John Taylor). En 1984, el Parlamento Europeo publicó el «Informe Haagerup» sobre Irlanda del Norte y el Vicepresidente de la CE, Lorenzo Natali, prometió «examinar favorablemente la sugerencia de un plan integrado para Irlanda del Norte y las zonas fronterizas». Señaló, no obstante, que necesitaba el visto bueno de los Gobiernos del Reino Unido e Irlanda.

5.3.3 En 1986, los Gobiernos del Reino Unido e Irlanda crearon el Fondo Internacional para Irlanda para «fomentar el progreso social y económico y alentar la reconciliación entre nacionalistas y unionistas en la isla de Irlanda». La UE es uno de los principales donantes, junto con los EE.UU, Canadá, Australia y Nueva Zelanda, de los 849 millones de euros que han subvencionado más de 5 700 proyectos en Irlanda del Norte y los condados fronterizos de Irlanda durante más de 20 años. En 2013, la financiación de la UE al FII habrá alcanzado un total de 349 millones de euros.

5.3.4 La visita del Presidente de la Comisión Europea, Jacques Delors, a Irlanda del Norte en 1992 para celebrar consultas con los representantes locales reforzó su compromiso con la causa de la paz en la región. En ese año se suprimieron las barreras económicas al comercio entre el Norte y el Sur de la isla, con la plena realización del Mercado Único, que, con el tiempo, brindó oportunidades valiosas para el comercio transfronterizo y los negocios.

5.3.5 En 1994, inmediatamente después de las treguas de los paramilitares, Delors se reunió con los tres diputados al PE por Irlanda del Norte (entonces Ian Paisley, John Hume y Jim Nicholson) y acordó planes para un nuevo paquete importante de la UE. Creó una «Task Force» y, tras una amplia consulta local, se aprobó, en la Cumbre de la UE de 1994, unas semanas antes del final del mandato presidencial de Delors, la propuesta de un Programa PEACE de tres años con una financiación de 300 millones de euros. Dicho programa se prorrogó por otros dos años, con una financiación adicional de 204 millones de euros.

5.3.6 Este fue el primer Programa especial de apoyo a la paz y a la reconciliación en Irlanda del Norte y en los condados fronterizos de Irlanda, o PEACE I. La amplia consulta sobre el Programa incluyó un Dictamen elaborado por el Comité Económico y Social Europeo (1) en 1995, donde se acogía favorablemente la iniciativa y se señalaba la necesidad de un planteamiento a largo plazo, así como de flexibilidad para asignar la financiación.

5.3.7 En el año 2000, PEACE I fue seguido por PEACE II, negociado por las distintas partes del nuevo Ejecutivo de Irlanda del Norte, con una financiación de 531 millones de euros por parte de la UE. Se prorrogó en el período 2005-2006, con una financiación comunitaria de 78 millones de euros. El CESE elaboró un segundo Dictamen (ponente: Sr. Simpson) donde solicitaba que la financiación de PEACE II se centrase más en proyectos que fomenten la reconciliación y en los problemas que afrontan los trabajadores migrantes. En 2007 entró en funcionamiento PEACE III, para el período 2007-2013, con una financiación comunitaria de 225 millones de euros. En total, la UE ha contribuido a estos programas con más de 1 338 millones de euros.

5.3.8 Tras el restablecimiento de la autonomía en 2007, el Presidente de la Comisión Europea José Manuel Barroso creó una nueva «Task Force» dirigida por la Comisaria de Asuntos Regionales Danuta Hübner, para estudiar la futura cooperación UE-Irlanda del Norte. El Informe publicado en abril de 2008 propone numerosas vías para una mayor participación de la región en las políticas de la UE y señala el interés expresado por las autoridades de Irlanda del Norte en impulsar el desarrollo de un mecanismo institucional europeo para la resolución de conflictos que lleve a cabo tareas de investigación y asesoramiento y permita compartir experiencias relevantes.

6. El impacto de la participación de la UE

6.1 La participación de la UE en el proceso de paz ha adoptado muchas formas distintas, que van desde el apoyo político de alto nivel hasta la intervención financiera de base. Esta actividad alcanzó su intensidad máxima en la década de 1990 para apoyar los avances políticos logrados a raíz de las treguas y de la celebración del Acuerdo del Viernes Santo/de Belfast, y sigue existiendo actualmente, cuando la «Task Force» de la Comisión Europea se centra en nuevos ámbitos de cooperación, en PEACE III, el FII e Interreg.

6.2 La financiación de la UE para la pacificación ha sido un elemento esencial del apoyo comunitario al proceso de paz. Sin embargo, los factores no financieros que intervienen automáticamente con la adhesión a la UE han tenido un profundo efecto en el fomento de un cambio positivo. Por lo tanto, la «esfera de influencia» de la UE puede dividirse en dos factores diferenciados, aunque superpuestos: financieros y no financieros.

6.3 Factores no financieros

6.3.1 La UE sirvió de «espacio neutral» para facilitar el diálogo entre los políticos británicos e irlandeses tras la adhesión, ofreciendo nuevas oportunidades para reuniones periódicas en un terreno neutral. Esto también fue valioso para los diputados al PE de Irlanda del Norte, y el mejor ejemplo de ello fue la reunión de Paisley, Hume, Nicholson y Delors en 1994, que condujo al primer Programa PEACE y que Paisley describiría como una de las más productivas de su carrera. Además, la cooperación transfronteriza entre funcionarios del Reino Unido e Irlanda sobre cuestiones cotidianas produjo un «acercamiento» de las administraciones que tuvo sin duda una repercusión positiva en el proceso de paz.

6.3.2 Este «espacio neutral» fue aun más valioso en lo que se refiere al apoyo de la UE al proceso de paz in situ. El compromiso, la participación y la revalorización de la sociedad civil se vieron facilitados por las instituciones y el despliegue de personal que trabajó para garantizar la «imparcialidad» y el carácter integrador del planteamiento.

6.3.3 Otro elemento no financiero importante fue la oportunidad que se ofreció a los responsables de las decisiones del Reino Unido e Irlanda para experimentar el estilo de fomento del consenso del proceso legislativo europeo. En las negociaciones del Consejo, los Estados miembros utilizaron un nuevo estilo de diálogo, negociación y compromiso multilaterales que fue un instrumento valioso en las conversaciones políticas locales.

6.3.4 La llegada del Mercado Único europeo en 1992 tuvo un impacto no financiero importante en el proceso de paz. La supresión de los obstáculos administrativos al comercio transfronterizo alentó una mayor cooperación entre organizaciones empresariales de ambos lados de la frontera e impulsó las antiguas actividades del movimiento sindical en materia de cooperación transfronteriza. No obstante, los controles de seguridad transfronterizos siguieron impidiendo avances importantes en la cooperación económica y social.

6.3.5 Un factor no financiero de impacto limitado en un primer momento fue el modelo de pacificación europeo como ejemplo a seguir para la región. Cuando Irlanda del Norte se adhirió a la UE, muchos esperaban que el efecto estabilizador de la adhesión fuese casi inmediato. No obstante, como las divisiones entre las comunidades estaban tan enquistadas, fue necesario un cierto tiempo para que el modelo europeo tuviese impacto en el proceso.

6.3.6 Todavía hoy, 35 años después de la adhesión a la UE, siguen existiendo los llamados «muros de la paz» que separan a las comunidades católica y protestante en Belfast. La mayoría de los niños frecuentan escuelas «separadas» y el 90 % de los ciudadanos viven en comunidades «separadas».

6.4 Impacto financiero

6.4.1 El impacto financiero de PEACE I en el proceso de paz ha sido importante debido a que era un programa único e innovador — la UE no había intentado nunca algo similar anteriormente. Con 500 millones de euros (1995-1999) de apoyo a la paz y a la reconciliación, fue también la mayor inyección de ayuda que se destinó a este fin específico. Representó el 73 % de la inversión total, y el resto lo financiaron las autoridades de ambos países y el sector no gubernamental.

6.4.2 Un factor clave que contribuyó al impacto positivo de PEACE I fue el amplio proceso de consulta que requirió su elaboración. La sociedad civil organizada, incluidas las ONG, los sindicatos y las empresas lo hicieron suyo porque se reconocía su contribución. Los eurodiputados de Irlanda del Norte también participaron directamente en los detalles. PEACE I recibió una amplia publicidad y, por lo tanto, fue bien conocido en toda la zona a la que estaba destinado. Este «reconocimiento» sigue siendo válido en la actualidad. Las estadísticas muestran que casi la mitad de la población se ha beneficiado de los Programas PEACE.

6.4.3 La originalidad de los mecanismos de financiación de PEACE también fue crucial para su éxito. Los órganos de financiación intermediarios fueron un medio ingenioso para devolver la responsabilidad a las bases y al mismo tiempo crear nuevas capacidades. Las asociaciones de distrito, formadas por representantes de las empresas, de la agricultura y de los sectores del voluntariado y las comunidades, así como por los sindicatos y miembros elegidos del gobierno local fueron «una primicia» para Irlanda del Norte. Este enfoque de asociación con respecto a la toma de decisiones formó parte del proceso de pacificación tanto como la propia financiación.

6.4.4 Está ampliamente reconocido que este enfoque «de abajo arriba» significó que la financiación resultaba más accesible a «los situados al margen de la vida económica y social local». En particular, iba destinada a grupos que hasta entonces habían recibido poca o ninguna ayuda, como las víctimas y los antiguos presos, y aumentaba la financiación de otros grupos, incluidas las organizaciones intercomunitarias y transfronterizas, y las agrupaciones de mujeres y de jóvenes.

6.4.5 El impacto financiero de estos programas fue mayor que la financiación anterior de la UE, ya que se garantizaba su carácter «adicional». Esto la hacía más valiosa y más visible al ser «suplementaria» a la financiación estatal para la región. Con frecuencia se señala que no sucedía lo mismo con otros programas de los Fondos Estructurales de la UE.

6.4.6 El cambio de objetivos en los programas también tuvo su impacto. La «inclusión social» tenía el mayor porcentaje de PEACE I y la «renovación económica» fue la que más recibió con PEACE II. Con PEACE III se ha puesto más énfasis en la «reconciliación», que se considera el mejor medio de abordar los problemas de división sectaria que siguen existiendo.

6.4.7 Además, PEACE II/III ha pasado a ser responsabilidad del recién creado Órgano de programas especiales de la UE (SEUPB) transfronterizo. Algunos aspectos de su trabajo cuentan con el apoyo de Comités de seguimiento que incluyen intereses de los sectores público, sindical y privado de Irlanda del Norte y de los condados fronterizos. Si bien algunos señalan que el impacto de este cambio ha consistido en reducir el nivel de la participación de las bases, otros lo consideran como una valiosa «ventanilla única» para todos los aspectos de la financiación comunitaria de PEACE y de la financiación transfronteriza.

6.4.8 El impacto del FII en el proceso de paz también ha sido muy importante, tanto en lo que se refiere a sus proyectos como a su configuración. El FII reúne a representantes de los países donantes, y esta forma única de cooperación, sobre todo entre la UE y los EE UU, podría constituir un valioso ejemplo de buenas prácticas en otras zonas de conflicto.

6.4.9 Aunque Interreg opera en toda la UE, su impacto específico en la isla de Irlanda también ha sido valiosísimo en lo que se refiere al proceso de paz. Operando junto a los componentes transfronterizos de los Programas PEACE, Interreg ha invertido en infraestructuras transfronterizas y en programas socioeconómicos, ayudando a que comunidades que se daban la espalda trabajen juntas.

6.4.10 Otras iniciativas de la UE, como URBAN, EQUAL y Leader, han tenido una influencia menos directa, pero sin embargo importante, en el proceso de paz de Irlanda del Norte, y siguen teniéndola.

6.5 Impacto en la cooperación transfronteriza

6.5.1 Tras la división de la isla en 1921, ambas jurisdicciones evolucionaron por separado y aparte. El impacto de esta postura de «darse la espalda» fue evidente antes del «Conflicto», y se vio exacerbado por 35 años de violencia. La interacción transfronteriza se vio limitada por los peligros y dificultades inherentes a esta situación, y el comercio transfronterizo era menor que en las restantes fronteras internas de la UE.

6.5.2 Las políticas de la UE estimularon y facilitaron un cambio de paradigma en la cooperación transfronteriza. Esto se aceleró por el hecho de que tanto Irlanda como el Reino Unido eran miembros de la Comunidad Europea. En el ámbito económico, el impacto «de arriba abajo» del Mercado Único fue especialmente valioso, mientras que en el ámbito social y cultural el impacto «de abajo arriba» de los Programas PEACE al incorporar a los seis condados fronterizos del Sur sirvió de catalizador de una interacción transfronteriza que previamente no podía imaginarse.

6.5.3 Entre los objetivos mutuos se incluían una mayor interacción entre la sociedad y las empresas y una cooperación más estrecha entre los respectivos gobiernos. Un aspecto importante del Acuerdo del Viernes Santo/de Belfast fue la creación de un Consejo Ministerial Norte/Sur y unos Órganos Transfronterizos. Estas instituciones financiadas conjuntamente no tienen ningún precedente en la UE. Además, la idea de una «economía insular» ha pasado de ser un concepto radical a ser aceptada por la mayoría como algo normal, útil y beneficioso.

6.5.4 Este aumento de la cooperación transfronteriza ha sido con frecuencia liderado por los interlocutores sociales. Su trabajo de pioneros ha garantizado la cooperación de los responsables de las decisiones en el Norte y en el Sur para mejorar el entendimiento, el aprecio y la confianza transfronterizos. La cooperación «hombro con hombro» resultante funciona en muchos ámbitos, pero es más evidente en la esfera económica, en la salud y en la educación.

6.5.5 Entre los numerosos resultados positivos de este trabajo se encuentra un Programa septenal de desarrollo del comercio y las empresas entre dos agrupaciones de empresas del Norte y del Sur (CBI-IBEC) financiado por el FII, PEACE e Interreg, con más de 300 reuniones entre compradores y proveedores. El comercio se duplicó en este período (1991-1997) hasta alcanzar más de 2 000 millones de libras esterlinas.

6.5.6 El trabajo del movimiento sindical para fomentar los vínculos transfronterizos y entre comunidades también ha sido muy valioso. El Congreso Irlandés de Sindicatos (ICTU) es un organismo que abarca a toda Irlanda, y que durante el «Conflicto» trabajó sin descanso para fomentar unas mejores relaciones entre las comunidades. El Congreso no buscaba financiación por su trabajo, pero algunos órganos asociados con los sindicatos sí recibieron ayuda de la UE.

6.5.7 En lo que se refiere al alcance transfronterizo del Programa PEACE, el hecho de que sólo los seis condados fronterizos del Sur pudieran beneficiarse directamente de fondos de PEACE implicaba que su alcance era limitado, sobre todo para el desarrollo de empresas en un momento en que el mayor potencial estaba más allá de la zona elegible del Sur.

6.5.8 La cooperación transfronteriza aumentó hasta un nivel totalmente nuevo y mucho más amplio y profundo. Una vez eliminadas en su mayoría las barreras físicas, técnicas y de seguridad, lo que permitió y fomentó la realización de un volumen sin precedentes de comercio, interacción y cooperación transfronterizos, el desafío consistía en seguir abordando las barreras sociales y culturales persistentes desde hacía mucho tiempo.

6.5.9 Cabe destacar que los métodos utilizados por la UE para apoyar la paz y la reconciliación a nivel económico y social y entre las comunidades proporcionan un modelo regional único, bien desarrollado y de probada eficacia para aplicar la filosofía, experiencia y metodología propias y distintivas de la UE.

6.6 Impacto en el desarrollo económico

6.6.1 Al ayudar en el proceso de pacificación, la UE ha contribuido a acelerar el desarrollo económico de Irlanda del Norte y los condados fronterizos. La importancia del impacto directo de PEACE I y II en el desarrollo económico se ha reconocido en una serie de evaluaciones ex post. El principal efecto indirecto ha consistido en que el papel de la UE de apoyo al progreso político y a la pacificación ha permitido que se produjese un desarrollo social y económico mucho más rápido.

6.6.2 Los Programas PEACE, el FII e Interreg han creado colectivamente un empleo sostenible, mejoras en el medio ambiente y las infraestructuras, sobre todo en las zonas afectadas por el conflicto; han traído desarrollo y capacidad empresarial a grupos y comunidades marginados y han contribuido de manera importante al rápido crecimiento del comercio transfronterizo en la última década.

6.6.3 En cuanto a la calidad del impacto, la opinión general es que los programas han contribuido de manera importante a la construcción de una sociedad pacífica y estable. En gran medida esto se ha logrado fomentando la capacidad en el seno de los sectores comunitario y voluntario para apoyar el proceso de reconciliación.

6.6.4 La «cooperación social» constituye un pilar básico de la manera de actuar de la UE, y estos elementos distintivos del enfoque comunitario hacia la paz y la reconciliación ayudan a estimular y fomentar nuevas formas de interacción de los intereses económicos y políticos entre sí en beneficio mutuo de toda la sociedad.

6.6.5 La aportación de la UE ha contribuido a desarrollar una visión estratégica para la economía en un entorno posterior al conflicto. De cara al futuro, existen muchas oportunidades nuevas y apasionantes para la región, también mediante una cooperación más estrecha con la UE en ámbitos como la investigación, la innovación y la transferencia de conocimientos recomendadas por la nueva «Task Force» de la Comisión Europea, así como para seguir desarrollando sus relaciones comerciales con la zona euro.

6.7 Impacto en la inclusión social

6.7.1 La inclusión social sigue siendo una característica fundamental y general del planteamiento de la UE con respecto a la pacificación, y los estudios confirman que el Programa PEACE ha ayudado a grupos a los que antes no se había tenido en cuenta o que sólo recibían una ayuda mínima. Ha apoyado la integración de minorías étnicas, la confianza y el fomento de nuevas capacidades y una mayor presencia de estos grupos a nivel local entre la sociedad civil. Ha permitido también lograr compromisos de quienes antes habían sido excluidos.

6.7.2 El Programa PEACE, que afecta a más de la mitad de la población como participantes en proyectos, llevó la UE hasta el nivel de los ciudadanos en lo que se describe como «participación de base sin precedentes». Iba dirigido a las personas que trabajaban como voluntarios en sus comunidades para el cambio, capacitándolos y apoyándolos. Este reconocimiento fue un mecanismo valioso para generar confianza.

6.7.3 Utilizaba métodos de financiación innovadores, tales como órganos de financiación intermediarios y asociaciones de distrito que se convirtieron en asociaciones estratégicas locales (AEL) para llegar a las bases y a lugares donde no llegaron otras iniciativas. La transferencia de las decisiones financieras a estas organizaciones locales ayudó a fomentar capacidades y garantizó la participación de las bases en el diseño y en la ejecución de los Programas.

6.7.4 La peculiaridad del enfoque de la UE también residía en que utilizaba el modelo europeo de asociación social en los Programas PEACE. Se consultó a representantes de las empresas, los sindicatos y el sector voluntario, así como a «otros intereses», y se contó con ellos. Aunque este principio sigue siendo central, muchas de las estructuras de asociación originales no se han mantenido. Esto es motivo de preocupación, ya que agrupar a los interlocutores sociales con los políticos para tomar decisiones era parte integrante del proceso de paz.

6.7.5 Se ha reconocido que muchas personas de las zonas más divididas y desfavorecidas se han beneficiado de la financiación comunitaria de PEACE, Interreg y el FII, y las consultas realizadas muestran un alto grado de valoración del papel desempeñado por la UE en este contexto.

6.8 Impacto en la paz y la reconciliación

6.8.1 En lo que se refiere a la pacificación, la intervención de la UE ha ayudado a mantener vivo el proceso de paz y a sostener el impulso hacia la estabilidad política. También ha permitido a las comunidades sentir que hacían suyo el proceso a nivel local en momentos de incertidumbre política. Los testimonios recabados en las consultas del CESE con las partes interesadas confirman la conclusión de que la UE y sus programas de financiación han ayudado a crear la paz que prevalece actualmente.

6.8.2 En lo que se refiere al proceso más largo de reconciliación entre las comunidades, existen numerosos ejemplos del impacto positivo que los contactos y la cooperación «de abajo arriba» tienen a nivel local entre las comunidades y a través de las fronteras. Los Programas PEACE y el FII contribuyeron de manera importante a facilitar los contactos entre distintos sectores de la comunidad. Aunque estos contactos han conducido a una comprensión y confianza mutuas crecientes en algunos ámbitos, el impacto aún no es suficiente para evitar que sigan existiendo actitudes de sospecha y desconfianza en los otros.

6.8.3 Por lo tanto, existe un apoyo generalizado a la decisión de adaptar los programas de financiación de la UE a fin de centrarlos más en la reconciliación entre las comunidades. Esto debería ayudar a que las comunidades lleguen a un nivel en que aquellos que viven detrás de los muros tengan la suficiente confianza en sí mismos, se sientan lo suficientemente cómodos en sus relaciones con los otros y, sobre todo, se sientan lo bastante seguros en su situación como para vivir sin los muros que los separan. Pero esta decisión debe ser suya. El apoyo a la generación de confianza en las zonas de «identidad única» se ha considerado como un medio para lograr este fin. No obstante, esto puede tener inconvenientes, ya que puede contribuir a la separación ayudando a los grupos a preocuparse por «los suyos». Puesto que algunos están mejor preparados que otros para utilizar esta financiación, esto también puede conducir a un sentimiento de trato desigual entre distintos sectores de la sociedad.

6.8.4 El avance hacia una «sociedad compartida» también ha sido, sin embargo, limitado. En un informe reciente se destaca el elevado coste de la segregación, debido sobre todo a la duplicación de servicios a fin de adaptarlos a unas comunidades católica y protestante que viven separadas. La segregación de los servicios públicos con el único fin de disipar los temores y la inseguridad de las comunidades agrava la escasez de fondos públicos en ámbitos como la vivienda, la salud o los equipamientos de ocio y deporte. En el ámbito de la educación, sólo el 6 % de los niños asisten a escuelas con un ideario católico-protestante realmente integrado.

6.8.5 La estabilidad y la prosperidad se refuerzan mutuamente y los programas de financiación de la UE han ayudado a abordar las condiciones sociales y económicas que fueron consecuencia del conflicto, pero que también lo alimentaron. Pero la UE nunca estuvo en condiciones de resolver las profundas causas políticas o constitucionales del conflicto. Sólo podía actuar como catalizador para tal efecto y como ejemplo a seguir.

Bruselas, 23 de octubre de 2008. El Presidente del Comité Económico y Social Europeo Mario SEPI

(1) Dictámenes del CESE sobre el «Proyecto de anuncio a los Estados miembros por el que se establecen las directrices de una iniciativa del programa especial de apoyo a la paz y a la reconciliación en Irlanda del Norte y en los condados fronterizos de Irlanda», COM(1995) 279 final; DO C 155 de 21.6.1995 y DO C 236 de 11.9.1995.