Propuesta de DIRECTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO que modifica la Directiva 2009/65/CE, por la que se coordinan las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas sobre determinados organismos de inversión colectiva en valores mobiliarios (OICVM), y la Directiva 2011/61/UE, relativa a los gestores de fondos de inversión alternativos, en lo que atañe a la dependencia excesiva de las calificaciones crediticias /* COM/2011/0746 final - 2011/0360 (COD) */





EXPOSICIÓN DE MOTIVOS 1. CONTEXTO DE LA PROPUESTA El Reglamento (CE) nº 1060/2009, sobre las agencias de calificación crediticia[1] (Reglamento ACC), entró plenamente en vigor el 7 de diciembre de 2010. Exige a las agencias de calificación el cumplimiento de normas de conducta estrictas a fin de mitigar los posibles conflictos de intereses y de garantizar una elevada calidad y una transparencia suficiente de las calificaciones y del proceso de calificación. Las agencias existentes debían solicitar su registro y cumplir los requisitos del Reglamento a más tardar el 7 de septiembre de 2010. El 11 de mayo de 2011 se adoptó una modificación del Reglamento ACC[2] (Reglamento (UE) nº 513/2011), en virtud de la cual se otorgan a la Autoridad Europea de Valores y Mercados (AEVM) facultades de supervisión exclusivas sobre las agencias de calificación registradas en la UE, con objeto de centralizar y simplificar su registro y supervisión a escala europea. No obstante, el Reglamento ACC en vigor no resuelve suficientemente una serie de cuestiones relacionadas con las actividades de calificación crediticia y el uso de estas calificaciones. Una de esas cuestiones es el riesgo de dependencia excesiva de las calificaciones crediticias por parte de los participantes en los mercados financieros, en particular los organismos de inversión colectiva en valores mobiliarios (OICVM) y los fondos de inversión alternativos (FIA)[3]. La Comisión Europea señaló estas cuestiones pendientes en su Comunicación de 2 de junio de 2010 («Regulación de los servicios financieros para un crecimiento sostenible»)[4] y en un documento de consulta de los servicios de la Comisión de 5 noviembre 2011[5], y anunció la necesidad de proceder a una revisión selectiva del Reglamento ACC, tarea que aborda la presente propuesta. El 8 de junio de 2011, el Parlamento Europeo publicó una resolución no legislativa sobre las agencias de calificación crediticia[6]. En ella defiende, entre otras cosas, la necesidad de reforzar el marco normativo aplicable a las agencias y de adoptar medidas para reducir el riesgo de dependencia excesiva con respecto a las calificaciones. En una reunión informal del ECOFIN, celebrada el 30 de octubre de 2010, el Consejo de la Unión Europea reconoció la necesidad de redoblar los esfuerzos para resolver una serie de problemas relacionados con las actividades de calificación crediticia, entre ellos el riesgo de dependencia excesiva con respecto a las calificaciones y el riesgo de conflictos de intereses derivados del modelo de retribución de las agencias. El Consejo Europeo de 23 de octubre de 2011 consideró que era necesario avanzar en la reducción de esta dependencia excesiva. A nivel internacional, el Consejo de Estabilidad Financiera formuló en octubre de 2010 una serie de principios encaminados a reducir el recurso por las autoridades y entidades financieras a las calificaciones de las agencias[7]. Los principios invitan a eliminar o sustituir las referencias a estas calificaciones en la legislación cuando existan criterios alternativos de solvencia adecuados; asimismo, instan a los inversores a elaborar sus propias evaluaciones crediticias. Estos principios fueron aprobados en la Cumbre del G-20 celebrada en Seúl en noviembre de 2010. 2. RESULTADOS DE LAS CONSULTAS CON LAS PARTES INTERESADAS Y EVALUACIONES DE IMPACTO La Comisión Europea llevó a cabo una consulta pública entre el 5 de noviembre de 2010 y el 7 de enero de 2011, presentando diversas opciones para subsanar los problemas detectados, entre ellos, el de la dependencia excesiva. La Comisión recibió unas 100 contribuciones de las partes interesadas, que se han tenido en cuenta en la redacción de la presente propuesta. En la dirección siguiente se encuentra un resumen de las respuestas al documento de consulta: http://ec.europa.eu/internal_market/securities/docs/agencies/summary-responses-cra-consultation-20110704_en.pdf. El 6 de julio, los servicios de la Comisión organizaron una mesa redonda para recabar más información de los interesados pertinentes sobre estas cuestiones. En la siguiente dirección puede encontrarse un resumen de la mesa redonda: http://ec.europa.eu/internal_market/securities/docs/agencies/roundtable_en.pdf. Para la presente propuesta se ha elaborado una evaluación de impacto, que puede consultarse en la siguiente dirección: http://ec.europa.eu/internal_market/securities/agencies/index_en.htm. 3. ELEMENTOS JURÍDICOS DE LA PROPUESTA 3.1. Base jurídica A fin de reducir el riesgo de dependencia excesiva de las calificaciones crediticias por parte de los gestores de OICVM y de fondos de inversión alternativos (FIA), es preciso introducir modificaciones en la Directiva 2009/65/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, por la que se coordinan las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas sobre determinados organismos de inversión colectiva en valores mobiliarios (OICVM)[8], y en la Directiva 2011/61/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 8 de junio de 2011, relativa a los gestores de fondos de inversión alternativos[9]. La Comisión va a presentar al mismo tiempo, sobre la base del artículo 114 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), una propuesta de Reglamento de modificación del Reglamento ACC. Sin embargo, dicha propuesta de Reglamento no sería el instrumento jurídico apropiado para la modificación de las Directivas consideradas. Por una parte, las modificaciones incluyen disposiciones que no son directamente aplicables y deben ser incorporadas al Derecho nacional. Por otra, la propuesta de modificación de la Directiva 2009/65/CE y la Directiva 2011/61/UE debe basarse en el artículo 53, apartado 1, del TFUE, que constituye la base jurídica de esta última. La Directiva 2009/65/CE se basó en el artículo correspondiente del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, a saber, el artículo 95. Así pues, parece oportuno que los proyectos de modificación de las Directivas 2009/65/CE y 2011/61/UE se presenten en una propuesta de Directiva basada en el artículo 53, apartado 1, del TFUE. 3.2. Subsidiariedad y proporcionalidad Con arreglo al principio de subsidiariedad (artículo 5, apartado 3, del TUE), la Unión solo debe intervenir en caso de que los objetivos perseguidos no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros por sí solos, sino que puedan alcanzarse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción pretendida, a escala de la Unión. La actividad de las agencias de calificación crediticia es de ámbito mundial y ha sido regulada a nivel de la UE. Las calificaciones emitidas por una agencia establecida en un Estado miembro son utilizadas por participantes en el mercado de toda la UE y sirven a estos de referencia. De manera análoga, la legislación de la UE prevé un marco normativo prudencial en relación con los fondos de inversión, ya sean estos OICVM o FIA, que permite a los fondos autorizados ejercer su actividad en todo el territorio de la UE. Las deficiencias del marco normativo en un Estado miembro concreto, o la inexistencia de dicho marco, podrían perjudicar a los participantes en el mercado y a los mercados financieros de toda la UE. En consecuencia, para proteger a los inversores y los mercados frente a posibles fallos, se necesitan normas de regulación sólidas y aplicables en toda la UE. Por tanto, cualquier nueva medida destinada a reducir la dependencia excesiva de las calificaciones crediticias por parte de los OICVM y los fondos de inversión alternativos puede llevarse a cabo mejor mediante una intervención de la UE Las modificaciones propuestas son, asimismo, proporcionadas, tal como exige el artículo 5, apartado 4, del TUE. Las modificaciones no exceden de lo necesario para alcanzar sus objetivos. Las disposiciones relativas a la reducción de la dependencia de las calificaciones crediticias se integran en la obligación general, que incumbe a las sociedades de gestión y las sociedades de inversión (por lo que se refiere a los OICVM) y a los gestores de fondos de inversión alternativos (por lo que se refiere a los FIA), de utilizar procesos o sistemas de gestión del riesgo. Las disposiciones propuestas son muy similares a las propuestas recientemente por la Comisión en relación con las entidades de crédito[10]. La presente propuesta es complementaria de la propuesta de Reglamento por el que se modifica el Reglamento ACC, presentada por la Comisión al mismo tiempo, que contiene otras disposiciones referentes, entre otros extremos, a la dependencia excesiva de las calificaciones crediticias por parte de los participantes en el mercado. Además de establecer el principio general de evitación de una dependencia excesiva, la propuesta de modificación del Reglamento ACC prevé algunas medidas destinadas a facilitar a los inversores la consecución de ese objetivo. En consecuencia, prevé que los inversores puedan tener acceso a información suplementaria comunicada al mercado por las agencias de calificación crediticia y los emisores de instrumentos de financiación estructurada. Las agencias de calificación crediticia deberán hacer pública la información sobre sus métodos de calificación y las hipótesis en que se basan, así como sobre toda modificación prevista de dichos métodos, e información específica sobre determinados tipos de calificaciones, tales como las calificaciones de la deuda soberana. La creación de un índice europeo de calificación crediticia (EURIX), que gestionará la AEVM y que incorporará escalas de calificación armonizadas, permitirá a los inversores comparar fácilmente las calificaciones crediticias emitidas. Los emisores de instrumentos de financiación estructurada deberán proporcionar al mercado más información sobre sus productos, relativa, en particular, a la calidad crediticia y el rendimiento de cada uno de los activos subyacentes de dicho instrumento, la estructura de la operación de titulización, los flujos de tesorería y las garantías reales que respalden una exposición de titulización. Esta información adicional debería permitir a inversores tales como OICVM o FIA efectuar más fácilmente sus propias evaluaciones del riesgo de crédito y evitar apoyarse, de manera automática y por sistema, en las agencias de calificación crediticia a la hora de evaluar la solvencia de los instrumentos –en particular, los de financiación estructurada– en los que invierten. 3.3. Explicación de la propuesta 3.3.1. Modificación de la Directiva 2009/65/CE relativa a los OICVM La Directiva 2009/65/CE prevé la regulación de los OICVM a escala de la UE. En virtud de la misma, los OICVM que satisfacen determinadas condiciones están autorizados a desarrollar su actividad en toda la Unión. El artículo 51 de la Directiva estableció ciertos requisitos prudenciales en lo relativo a la gestión del riesgo. En particular, exige que las sociedades de gestión o las sociedades de inversión que gestionen OICVM apliquen un proceso de gestión del riesgo con el que puedan controlar y medir en todo momento el riesgo asociado a cada una de sus posiciones y la contribución de estas al perfil de riesgo global de la cartera. Se han otorgado a la Comisión poderes delegados para especificar, mediante actos delegados, los criterios para evaluar la adecuación del proceso de gestión del riesgo utilizado por los responsables de la gestión de los OICVM. El artículo 1 de la propuesta modifica el artículo 51 de la Directiva 2009/65/CE en lo que se refiere al proceso de gestión del riesgo: – El apartado 1 establece la exigencia de que, a la hora de evaluar la solvencia de los activos de los OICVM, la sociedad de gestión o de inversión no se base, de manera exclusiva y automática, en calificaciones crediticias externas. Las calificaciones crediticias externas podrán utilizarse como un factor más en este proceso, pero no serán el factor dominante. – El apartado 2 propone las correspondientes modificaciones respecto de los poderes conferidos a la Comisión para la adopción de actos delegados, con vistas al desarrollo de lo dispuesto en el artículo 51, apartado 1, de la Directiva 2009/65/CE. 3.3.2. Modificación de la Directiva 2011/61/CE relativa a los gestores de fondos de inversión alternativos De manera análoga, la Directiva 2011/61/UE prevé la regulación de los gestores de fondos de inversión alternativos a escala de la UE. En virtud de la misma, los FIA que satisfacen determinadas condiciones están autorizados a desarrollar su actividad en toda la Unión. El artículo 15 de la Directiva 2011/61/UE estableció ciertos requisitos prudenciales en lo relativo a la gestión del riesgo. En particular, exige que el gestor de un fondo de inversión alternativo instaure sistemas de gestión del riesgo apropiados, a fin de determinar, medir, gestionar y controlar adecuadamente todos los riesgos conexos a la estrategia de inversión de cada FIA y a los que está o puede estar expuesto cada FIA. Se otorgan a la Comisión poderes delegados para especificar, mediante actos delegados, los sistemas de gestión del riesgo que deben emplear los gestores de FIA en relación con los riesgos que asuman por cuenta de los FIA que gestionen. El artículo 2 de la propuesta modifica el artículo 15 de la Directiva 2011/61/UE en lo que se refiere a los sistemas de gestión de riesgos: – El apartado 1 establece la exigencia de que, a la hora de evaluar la solvencia de los activos de los FIA, el gestor de FIA no se base, de manera exclusiva y automática, en calificaciones crediticias externas Las calificaciones crediticias externas podrán utilizarse como un factor más en este proceso, pero no serán el factor dominante. – El apartado 2 propone las correspondientes modificaciones respecto de los poderes conferidos a la Comisión para la adopción de actos delegados, con vistas al desarrollo de lo dispuesto en el artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2011/61/UE. 3.3.3. Transposición La propuesta prevé un plazo de transposición de doce meses. 4. REPERCISIONES PRESUPUESTARIAS La propuesta de la Comisión no tiene ninguna incidencia en el presupuesto de la Unión Europea. 2011/0360 (COD) Propuesta de DIRECTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO que modifica la Directiva 2009/65/CE, por la que se coordinan las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas sobre determinados organismos de inversión colectiva en valores mobiliarios (OICVM), y la Directiva 2011/61/UE, relativa a los gestores de fondos de inversión alternativos, en lo que atañe a la dependencia excesiva de las calificaciones crediticias (Texto pertinente a efectos del EEE) EL PARLAMENTO EUROPEO Y EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA, Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, su artículo 53, apartado 1, Vista la propuesta de la Comisión Europea, Previa transmisión del proyecto de acto legislativo a los parlamentos nacionales, Visto el dictamen del Banco Central Europeo[11], Visto el dictamen del Comité Económico y Social Europeo[12], De conformidad con el procedimiento legislativo ordinario, Considerando lo siguiente: (1) La Directiva 2009/65/CE del Parlamento Europeo y del Consejo[13] prevé la regulación de los organismos de inversión colectiva en valores mobiliarios (OICVM) a nivel de la Unión. La Directiva 2011/61/UE del Parlamento Europeo y del Consejo[14] prevé la regulación de los gestores de fondos de inversión alternativos (en lo sucesivo, «FIA») a nivel de la Unión. Ambas Directivas establecen los requisitos prudenciales en lo que respecta a la gestión del riesgo por parte de las sociedades de gestión o de inversión que gestionen OICVM y de los gestores de fondos de inversión alternativos, respectivamente. (2) Uno de los efectos de la crisis financiera ha sido el hecho de que los inversores, incluidos los OICVM y los FIA, se apoyan excesivamente en las calificaciones crediticias a la hora de realizar sus inversiones en instrumentos de deuda, sin llevar a cabo necesariamente su propia evaluación de la solvencia de los emisores de tales instrumentos. A fin de mejorar la calidad de las inversiones realizadas por los OICVM y los FIA y proteger, por tanto, a quienes invierten en dichos fondos, resulta oportuno exigir a los responsables de la gestión de OICVM y FIA que, al evaluar el riesgo de las inversiones realizadas por tales OICVM y FIA, eviten basar sus decisiones, de manera exclusiva y automática, en las calificaciones crediticias externas. Procede, por tanto, integrar el principio general de evitación de una dependencia excesiva de las calificaciones externas en los procesos y sistemas de gestión de riesgos de los gestores de OICVM y FIA, y adaptarlo a sus características particulares. (3) A fin de definir con mayor precisión el principio general de dependencia excesiva que debe incorporarse en las Directivas 2009/65/CE y 2011/61/UE, procede delegar en la Comisión los poderes para adoptar actos de conformidad con el artículo 290 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, con objeto, en particular, de garantizar que se impida de forma efectiva a los gestores de OICVM y FIA apoyarse en exceso en las calificaciones crediticias externas a la hora de evaluar la solvencia de los activos en poder de los OICVM y FIA. Procede a este respecto modificar los poderes otorgados a la Comisión en las referidas Directivas para adoptar actos delegados en lo que se refiere a las disposiciones generales relativas a los procesos y sistemas de gestión de riesgos utilizados por los gestores de OICVM y FIA. Reviste especial importancia que la Comisión lleve a cabo las consultas apropiadas durante sus trabajos preparatorios, incluso entre expertos. (4) Las medidas pertinentes han de ser complementarias de otras disposiciones contenidas en el Reglamento (CE) nº 1060/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de septiembre de 2009, sobre las agencias de calificación crediticia[15], modificado por el Reglamento (UE) nº [xxx/xxxx] del Parlamento Europeo y del Consejo, de [xxx xxx xxxx], por el que se modifica el Reglamento (CE) nº 1060/2009[16]. Dichas disposiciones establecen el objetivo general de reducción de la dependencia excesiva de las calificaciones crediticias externas por parte de los inversores y se considera que facilitarán la consecución de tal objetivo. (5) Dado que el objetivo de la presente Directiva, a saber, contribuir a que se reduzca la medida en que los OICVM y los FIA se basan en las calificaciones crediticias externas al realizar sus inversiones, no pueden ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros y, por consiguiente, debido a la estructura y el impacto paneuropeos de las actividades de los OICVM, de los fondos de inversión alternativos y de las agencias de calificación crediticia, pueden lograrse mejor a nivel de la Unión, la Unión puede adoptar medidas, de acuerdo con el principio de subsidiariedad consagrado en el artículo 5 del Tratado de la Unión Europea. De conformidad con el principio de proporcionalidad enunciado en dicho artículo, la presente Directiva no excede de lo necesario para alcanzar esos objetivos. (6) Procede, por tanto, modificar la Directiva 2009/65/CE y la Directiva 2011/61/UE en consecuencia. HAN ADOPTADO LA PRESENTE DIRECTIVA: Artículo 1 Modificaciones de la Directiva 2009/65/CE El artículo 51 de la Directiva 2009/65/CE queda modificado como sigue: (1) En el apartado 1, el párrafo primero se sustituye por el texto siguiente: «La sociedad de gestión o de inversión aplicará un proceso de gestión del riesgo con el que pueda controlar y medir en todo momento el riesgo asociado a cada una de sus posiciones y la contribución de estas al perfil de riesgo global de la cartera. En particular, a la hora de evaluar la solvencia de los activos de los OICVM, la sociedad de gestión o de inversión no se basará, de manera exclusiva y automática, en calificaciones crediticias externas.». (2) En el apartado 4, la letra a) se sustituye por el texto siguiente: «a) criterios para evaluar la adecuación del proceso de gestión del riesgo utilizado por la sociedad de gestión de conformidad con el apartado 1, párrafo primero; dichos criterios garantizarán que se impida a la sociedad de gestión apoyarse, de manera exclusiva y automática, en las calificaciones crediticias externas a la hora de evaluar la solvencia de los activos de los OICVM;». Artículo 2 Modificaciones de la Directiva 2011/61/UE El artículo 15 de la Directiva 2011/61/UE queda modificado como sigue: (1) En el apartado 2, el párrafo primero se sustituye por el texto siguiente: «El GFIA instaurará sistemas de gestión del riesgo apropiados, a fin de determinar, medir, gestionar y controlar adecuadamente todos los riesgos conexos a la estrategia de inversión de cada FIA y a los que está o puede estar expuesto cada FIA. En particular, a la hora de evaluar la solvencia de los activos de los FIA, no se basará, de manera exclusiva y automática, en calificaciones crediticias externas.». (2) En el apartado 5, la letra a) se sustituye por el texto siguiente: «a) los sistemas de gestión del riesgo a los que deberá atenerse el GFIA, en relación con los riesgos que asuma por cuenta de los FIA que gestione; dichos sistemas de gestión del riesgo impedirán que el GFIA se apoye, de manera exclusiva y automática, en las calificaciones crediticias externas a la hora de evaluar la solvencia de los activos de los FIA;». Artículo 3 Transposición 1. Los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la presente Directiva a más tardar el XX XXXX [doce meses después de la entrada en vigor de la presente Directiva]. Comunicarán inmediatamente a la Comisión el texto de dichas disposiciones, así como una tabla de correspondencias entre las mismas y la presente Directiva. Cuando los Estados miembros adopten dichas disposiciones, estas harán referencia a la presente Directiva o irán acompañadas de dicha referencia en su publicación oficial. Los Estados miembros establecerán las modalidades de la mencionada referencia. 2. Los Estados miembros comunicarán a la Comisión el texto de las principales disposiciones de Derecho interno que adopten en el ámbito regulado por la presente Directiva. Artículo 4 Entrada en vigor La presente Directiva entrará en vigor el vigésimo día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea. Artículo 5 Destinatarios Los destinatarios de la presente Directiva serán los Estados miembros. Hecho en Bruselas, el Por el Parlamento Europeo Por el Consejo El Presidente El Presidente [1] Reglamento (CE) nº 1060/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de septiembre de 2009, sobre las agencias de calificación crediticia (DO L 302 de 17.11.2009). [2] Reglamento (UE) n° 513/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de mayo de 2011, por el que se modifica el Reglamento (CE) n° 1060/2009 sobre las agencias de calificación crediticia (DO L 145 de 31.5.2011). [3] La dependencia excesiva de las calificaciones crediticias externas se produce cuando las entidades financieras y los inversores institucionales utilizan de forma exclusiva o automática las calificaciones emitidas por agencias externas, pasando por alto su propio deber de diligencia y sus obligaciones de gestión interna del riesgo. Ello puede dar lugar a un comportamiento gregario por parte de los agentes financieros, por ejemplo, la venta simultánea [paralela] de instrumentos de deuda después de que se rebaje su calificación crediticia por debajo del grado de inversión, lo que puede afectar a la estabilidad financiera, sobre todo cuando las pocas grandes agencias de calificación yerran colectivamente en sus evaluaciones. [4] COM(2010) 301 final. [5] Disponible en http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/2010/cra_en.htm. [6] http://www.europarl.europa.eu/oeil/FindByProcnum.do?lang=en&procnum=INI/2010/2302. [7] http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_101027.pdf . [8] DO L 302 de 17.11.2009, p.32. [9] DO L 174 de 1.7.2011, p.1. [10] Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de julio de 2011, relativa al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a la supervisión prudencial de las entidades de crédito y las empresas de inversión, y por la que se modifica la Directiva 2002/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a la supervisión adicional de las entidades de crédito, empresas de seguros y empresas de inversión de un conglomerado financiero (COM(2011) 453 final). Véase el artículo 77, letra b). [11] DO C […], […], p. […]. [12] DO C […], […], p. […]. [13] DO L 302 de 17.11.2009, p.32. [14] DO L 174 de 1.7.2011, p.1. [15] DO L 302 de 17.11.2009, p. 1. [16] DO L […], […], p. […].