Dictamen sobre el turismo (94/C 393/25)

El 22 de febrero de 1994, de conformidad con el párrafo 3 del artículo 23 del Reglamento Interno, el Comité Económico y Social decidió elaborar un dictamen sobre el turismo.

La Sección de Desarrollo Regional, Ordenación del Territorio y Urbanismo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 26 de julio de 1994 (Ponente : Sr. Lustenhouwer).

En su 318o Pleno (sesión del 15 de septiembre de 1994), el Comité Económico y Social ha aprobado por mayoría, dos votos en contra y una abstención el siguiente dictamen.

1. Introducción

1.1. El 13 de julio de 1992, el Consejo adoptó la Decisión de un plan de acciones comunitarias en favor del turismo (), de una duración de tres años. Este plan expira en 1995 y, por tanto, ha transcurrido ya la primera mitad de su período de vigencia.

1.2. El CES, poco tiempo antes de la presentación por parte de la Comisión de las propuestas relativas a dicho plan de acciones, emitió un dictamen de iniciativa en el que se abogaba en favor de un plan de estas características.

1.3. El Comité, por consiguiente, en su dictamen sobre dicho plan de acciones expresaba su gran satisfacción ante las propuestas de la Comisión, indicando, no obstante, que dicho plan sólo representaba un primer paso en la buena dirección ().

Se debe observar, sin embargo, que el planteamiento del plan de acciones finalmente adoptado por el Consejo era significativamente más limitado que el del plan presentado por la Comisión y apoyado por el Comité.

1.4. El CES se propone con el presente dictamen de iniciativa aportar ya desde ahora una contribución al debate sobre el lugar que convenga dar a la política destinada al sector de las actividades turísticas en el marco jurídico de los Tratados europeos. El CES espera, por consiguiente, que su contenido sea tenido en cuenta en el Libro Verde sobre la política comunitaria en el sector del turismo, recientemente anunciado por el Comisario Vanni d'Archirafi, cuya publicación está prevista para el año en curso. Por lo demás, el Comité se remite una vez más a los dictámenes que ha emitido con anterioridad sobre este sector : muchos de los deseos expresados en ellos siguen siendo de actualidad.

La Conferencia Intergubernamental prevista para 1996, podrá, pues, incluir este asunto entre los que examine. El Comité espera, por tanto, que este mensaje de naturaleza más política sirva para dar un impulso a la inclusión del sector del turismo en un nuevo Tratado, así como a la continuación de la política en favor del turismo después de que, a finales de 1995, expire el actual plan de acciones.

La necesidad, en efecto, de integrar mejor los intereses del sector turístico europeo en las diversas políticas europeas es cada vez mayor, ahora que dicho sector se halla ante desafíos especialmente importantes a causa de la competencia creciente y las amenazas exteriores (por ejemplo, los problemas medioambientales y la recesión económica).

2. Antecedentes

2.1. A finales de 1993, el Parlamento Europeo elaboró un « Informe sobre el turismo en el horizonte 2000 » (). En dicho informe se presenta una serie de problemas contra los que aún sigue luchando la industria del turismo y se hacen propuestas sobre ámbitos en los cuales -a juicio del Parlamento Europeo- la atención que se presta a los intereses del sector del turismo y del consumidor del producto turístico europeo sigue siendo escasa.

2.2. El hecho mismo de que el Parlamento Europeo haya presentado un conjunto de recomendaciones, casi inmediatamente después de la adopción del plan plurianual por parte de la Comisión, habla en favor de la conveniencia de que se abran algunos interrogantes sobre el modo como las acciones del plan plurianual han empezado a aplicarse.

2.3. Con miras a preparar bajo la Presidencia griega una reunión informal de los ministros del Turismo, la Comisión presentó al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social un informe sobre las acciones comunitarias que afectan al turismo (). Este excelente informe de evaluación ofrece una buena ocasión para expresarse sobre la política europea en materia de turismo en un momento en que la reflexión relativa a dicho asunto está en pleno movimiento, sin pretender por ello ofrecer una visión exhaustiva del contenido y la dirección de dicha política, cosa que -como se ha expuesto arriba, en el punto 1.4- no es el objetivo primario del Comité en el presente dictamen.

3. El cometido y las funciones de la Comisión Europea y sus servicios en la elaboración y aplicación de la política europea en materia de turismo

3.1. Al enjuiciar la política comunitaria en este sector, debe tenerse siempre presente el hecho de que la responsabilidad primera y también, por tanto, las iniciativas en este importante sector económico diferirán según la diversa situación en los Estados miembros, al nivel nacional o local. Por consiguiente, la Comunidad sólo dispone en este ámbito de competencias limitadas. El mandato otorgado por el Consejo a la Comisión es también extremadamente limitado, tal como se expone en el plan de acciones. El resultado es que el presupuesto de que se dispone directamente para el sector del turismo es muy restringido y que los efectivos de la división « Turismo » en el seno de la DG XXIII son también muy escasos.

3.2. Por consiguiente, cualquier solicitud que se haga en favor de la ampliación de las actividades debe considerarse desde este punto de vista y tendrá por efecto inevitablemente la ampliación de recursos y personal disponibles. El Comité considera, no obstante, que esto es absolutamente necesario cuando se hace un trabajo serio con miras a la preservación y mejora de las condiciones marco de uno de los sectores más boyantes de la industria europea.

3.3. Se trata, en efecto, de que los intereses del sector se integren en la política que realiza la Comunidad en muchos otros ámbitos. Esta tarea de integración del turismo -que afecta a ámbitos tales como los de la política regional (por ejemplo, la financiación de la infraestructura), la política de transportes, el medio ambiente, la protección de los consumidores, la fiscalidad indirecta, educación y formación, etc.- debe reforzarse en su aplicación por parte de la división de Turismo de la Comisión. Sólo así se podrá evitar una mayor burocratización, se hará honor al principio de subsidiariedad y se establecerá un marco creador de condiciones generales que ofrezca a las iniciativas locales y regionales, tanto de los agentes económicos como de las autoridades, la posibilidad de desarrollarse.

3.4. Considerar que en este sector se debe reforzar su política por la auténtica importancia que tiene es algo que se desprende de su peso económico. En efecto, el turismo proporciona 6 % aproximadamente del total del empleo de la Comunidad, lo cual significa que existe una población activa de unos 9 millones de personas en este sector. Sólo en el ramo de la hostelería trabajan ya 1,2 millones aproximadamente de empresas, la mayoría de ellas de pequeñas dimensiones. Además, el turismo de la Comunidad representa una de las principales fuentes de ingresos en Europa (según las estimaciones, 5,5 % como mínimo del PNB).

3.5. No es tampoco nada extraño que un sector de tan amplias dimensiones se vea también confrontado con problemas resultantes de su propia extensión. El impacto del turismo en el medio ambiente y en la identidad cultural de los habitantes puede ser efectivamente una amenaza para las regiones turísticas. Deberán hallarse soluciones para estos problemas y otros similares y la Comunidad puede desempeñar a tal efecto un papel esencial.

A continuación se expone en sus partes más importantes el papel, acompañado de comentarios del Comité, asignado a la Comunidad en el plan de acciones en favor del turismo.

4. Las diversas acciones comunitarias del plan plurianual en favor del turismo (1993-1995)

4.1.

Mejor conocimiento del sector del turismo

4.1.1. En el dictamen del 19 de diciembre de 1991 (), el Comité comprobaba que la importancia del sector turístico sigue siendo objeto de insuficiente reconocimiento por falta de buena información. El Comité, por consiguiente, instaba a la Comisión a que realizase un estudio completo del sector europeo del turismo en el que también se examinase el impacto de dicho sector en el empleo, la producción y las inversiones.

4.1.2. El informe final de la Comisión relativo a un programa bienal (1991/1992) de desarrollo de estadísticas comunitarias sobre turismo () pone de manifiesto que la Comisión ha desempeñado un papel de supervisión central en el establecimiento de un sistema coherente de recogida de datos. En el informe se definió una serie de prioridades a partir de encuestas llevadas a cabo entre los principales grupos de usuarios. La Comisión colabora estrechamente en este sector no sólo con los Estados miembros, sino también con la OIT y la OECD.

4.1.3. El Comité considera que se deben apoyar los esfuerzos realizados por la Comisión para mejorar cualitativamente, en cooperación con las partes interesadas, la información estadística sobre este sector. El Comité insta al Consejo a que la prioridad concedida a dichas actividades tenga un carácter no exclusivamente verbal, sino que también se inscriban a tal efecto en el presupuesto de Eurostat los necesarios recursos financieros.

4.1.4. El Comité, además, comprueba con satisfacción que la propia Comisión muestra también que concede importancia a la mejora del conocimiento sobre el producto turístico, como se desprende de las licitaciones y convocatorias de propuestas 1994, relativas a diversos estudios (). El Comité destaca al respecto una vez más la importancia de que los resultados de estudios de este tipo se difundan ampliamente y, con la participación del sector, se examinen en forma de congresos o en el marco del comité consultivo del turismo. Este comité, que sólo se ha reunido en pocas ocasiones, debería ser reactivado, para que así pueda desempeñar mejor su función de caja de resonancia para la Comisión.

4.2.

Escalonamiento de las vacaciones

4.2.1. El Comité manifestó su apoyo a la Comisión en el deseo de ésta de conseguir un mejor escalonamiento de las vacaciones, contribuyendo de ese modo a reducir los puntos críticos de temporada, tanto en lo que se refiere al tiempo como desde el punto de vista geográfico. Señaló en particular la importancia que en ese sentido tiene también el escalonamiento del turismo dirigido a nuevos destinos. La creación de nuevos destinos y atracciones turísticos en Europa podría reducir efectivamente la presión que se ejerce en los destinos actuales, lo cual tendría efectos positivos en el medio ambiente (véase también al respecto el punto 4.6.1) y el patrimonio cultural, a menudo gravemente perjudicados por el turismo masivo. Los efectos negativos de la excesiva concentración producida por la afluencia de turistas repercuten también gravemente en la identidad cultural y las condiciones de vida de la población local.

4.2.2. Desde la conferencia celebrada bajo la Presidencia neerlandesa, los resultados registrados en relación con un mejor escalonamiento de las vacaciones son escasos o nulos.

El Parlamento Europeo pide a la Comisión que cree de inmediato una plataforma internacional para el escalonamiento del turismo desde el punto de vista geográfico y de temporadas. Debería estudiarse una serie de propuestas, como, por ejemplo, una mejor coordinación de las fechas de vacaciones, principalmente en Estados miembros limítrofes, y la creación de días libres facultativos para los escolares. El PE acoge con satisfacción el estudio realizado por la Comisión sobre modelos de proyección de gastos y comportamientos de los consumidores en el sector del turismo, con el fin de obtener así una mejor comprensión de los problemas.

4.2.3. Dado el carácter complejo de la materia y el hecho de que los Estados miembros no siempre disponen de las competencias necesarias para obligar a un escalonamiento de las vacaciones, el Comité es consciente de que el margen de acción que la Unión Europea tiene en aquéllos es extremadamente limitado. No obstante, la Comisión debe también esforzarse en estimular un debate sobre el escalonamiento de las vacaciones y, a tal fin, adoptar la iniciativa de ponerlo en marcha. Las autoridades y las organizaciones privadas (empresas, escuelas) podrán sacar provecho de sus respectivas experiencias en los Estados miembros. Por consiguiente, el Comité apoya la petición del Parlamento Europeo de que se cree una plataforma internacional sobre el escalonamiento de las vacaciones y espera que la proyectada conferencia que se celebrará sobre este tema bajo la Presidencia alemana pueda servir para impulsarlo.

4.2.4. El Comité observa, no obstante, que el escalonamiento de las vacaciones no podrá resolver por sí mismo los problemas de la concentración en el tiempo y en el sentido geográfico. En dicho debate se deberá incluir también el propio producto turístico. Una diferenciación en dicho producto según los diversos grupos de población (por ejemplo, las personas de edad avanzada) y el desarrollo de otros productos (vacaciones por motivos de salud, « caldas », excursiones culturales) deberán conducir a una oferta más diferenciada. Una evolución de esta clase hacia nuevas combinaciones producto/mercado elevará la capacidad competitiva europea y fomentará un mejor uso de las fuentes naturales y del potencial humano (recursos humanos).

4.3.

Acciones transnacionales (entre otras, apoyo a la cooperación entre regiones fronterizas)

4.3.1. El Comité ha destacado en numerosos dictámenes la importancia de la cooperación entre autoridades y empresas en las regiones limítrofes. Ello se aplica igualmente a las actividades del sector del turismo.

En los últimos años se han desarrollado iniciativas en varias regiones limítrofes, con el fin de definir la región considerada como tal -y, por consiguiente, independientemente de las fronteras nacionales- como destino turístico. Dichas iniciativas se han beneficiado, por ejemplo, del apoyo del programa de iniciativas comunitarias INTERREG.

El PE destaca también la importancia de la cooperación entre los Estados miembros e insta a la Comunidad a que fomente dicha cooperación.

4.3.2. El Comité considera que las iniciativas que se han adoptado siguen mereciendo el calificativo de muy limitadas. Las administraciones de los Estados miembros deberían ser conscientes en mucha mayor medida que actualmente de la desaparición de las fronteras interiores de la Comunidad y adaptar su política a este hecho. La creación de eurorregiones reviste en este contexto una gran importancia. Las eurorregiones pueden ser útiles también a organizaciones y empresas privadas, así como a empresas semiestatales, para la creación de estructuras de cooperación transfronteriza en el sector del turismo.

4.3.3. Por último, el Comité señala que también se debe reforzar la cooperación con regiones que no pertenecen a la Unión Europea. Se trata, al respecto, de destinos situados en los países mediterráneos o en Europa Central y Oriental, que tienen una relación histórica con la cultura europea. Uno de los asuntos que en este marco requiere mayor atención es la posibilidad de que los inversores europeos del sector del turismo desarrollen actividades en países no europeos. Estas cuestiones deben ser objeto de examen más detenido en el GATS, mencionado en el punto 7.2.

4.4.

El turista en su calidad de consumidor

4.4.1. El criterio de la protección del consumidor del producto turístico ha tenido siempre para el Comité la misma importancia exactamente que su preocupación por que en este sector exista un sano desarrollo de las actividades económicas.

La mejora de la situación jurídica del consumidor es uno de los claros progresos registrados por la Comunidad en numerosos ámbitos, pero se deberá seguir prestando atención a este aspecto. Gracias a una política sobre consumidores más activa, la situación jurídica de estos y, en particular, la del consumidor turístico ha mejorado considerablemente. Son ejemplos de ello los asuntos relativos a la existencia de condiciones equitativas en materia de contratos, la eliminación de prácticas desleales en la propiedad múltiple inmobiliaria y la mejora de la información dirigida al consumidor.

El Parlamento Europeo presta una gran atención a la protección del consumidor del producto turístico. Así, por ejemplo, el PE señala la importancia respectiva de la buena información, los problemas relacionados con la cobertura de gastos en caso de enfermedad u hospitalización, la cuestión de la delincuencia y, más en general, el nivel cualitativo del producto turístico.

4.4.2. El Comité considera que el sector turístico es el sector por excelencia de la actividad económica, cuya prioridad absoluta es la prestación de servicios al consumidor. Sólo cuando el consumidor está contento con la totalidad del producto da a conocer su satisfacción o, incluso, vuelve al lugar conocido. Teniendo en cuenta lo que ya se ha conseguido por medio de la legislación comunitaria y el carácter único del sector por su orientación exclusiva hacia el consumidor, el Comité considera que no está de más adoptar una cierta cautela al examinar nuevas reglamentaciones en este ámbito. Por esta razón, el Comité expresa su particular preocupación ante la reciente postura adoptada por el Parlamento Europeo respecto del tema de la « venta a distancia ». En efecto, los pagos en concepto de entradas cuando se efectúan reservas en el sector son generalmente aceptados y son totalmente diferentes de las prácticas abusivas en la venta de productos a distancia. El ejemplo demuestra que la existencia de criterios generales en materia de protección del consumidor en el sector del turismo tiene unos efectos muy distintos de los esperados y, por tanto, puede conducir a resultados indeseables. Deberían someterse a examen las experiencias de que se dispone en general en los Estados miembros en materia de comisiones de recursos y mediadores independientes, cuyo valor para la solución de litigios en este ámbito está ya demostrado.

El procedimiento de licitación a que se hace referencia en el punto 4.1.4 menciona entre las convocatorias de concursos la preparación de una guía práctica para turistas. El Comité considera que la evolución representada por un manual de estas características destinado al usuario es un paso positivo y concreto para mejorar la información dirigida al consumidor turístico.

4.5.

Turismo cultural, turismo social, turismo juvenil

4.5.1. En lo que a la diversificación del producto turístico se refiere, el Comité abogó en favor de la creación de nuevos productos turísticos, al objeto de conseguir así que una parte más importante de la población europea participe de una u otra forma en la actividad del sector.

La Comisión, reaccionando a dicha propuesta, apoyó una serie de proyectos que presentaban un carácter renovador y podían contribuir al objetivo de acercar las actividades turísticas a grupos con bajo poder adquisitivo.

El PE señala también la importancia del desarrollo de actividades para jóvenes, personas de edad avanzada, minusválidos, e igualmente el valor del patrimonio cultural europeo.

4.5.2. El Comité, no obstante, tiene la impresión de que en estos ámbitos no ha llegado a constituirse una auténtica política estructurada. Los proyectos apoyados, aunque prometedores, están casi siempre concebidos a pequeña escala y sus efectos no tienen en general valor de referencia. La limitación de los recursos comunitarios se pone de manifiesto principalmente en estos ámbitos, por cuya razón en un futuro inmediato las actividades seguirán teniendo un alcance igualmente reducido. Hay cada vez más razones para preguntarse acerca de si se ha examinado suficientemente la cuestión relativa al modo como los recursos procedentes de los Fondos Estructurales y que se destinan al turismo se adaptan a dichos objetivos. El Comité expresa su temor ante el hecho de que los objetivos fijados en el plan de acciones en favor del turismo desempeñen en la práctica un papel mínimo o nulo en materia de adopción de decisiones sobre proyectos en el marco de los Fondos Estructurales. Tampoco en este asunto, como así parece, se tiene suficientemente en cuenta el aspecto relativo a la coordinación.

4.6.

Turismo y medio ambiente

4.6.1. El principio de que turismo y medio ambiente no se excluyen mutuamente constituye para el Comité un punto de partida importante.

En respuesta a esta postura del Comité, la Comisión ha desarrollado consecuentemente una política que intenta conjugar ambos intereses. El turismo, en efecto, puede ser una actividad que entrañe un elevado riesgo para el medio ambiente (basta considerar, como se señala en el punto 4.2.1, la cuestión relativa a los puntos críticos de las vacaciones y los problemas resultantes del turismo masivo en los Alpes en la temporada de invierno y en el litoral mediterráneo en la de verano). Por otra parte, no obstante, el medio ambiente puede beneficiarse también considerablemente del interés turístico, puesto que con los ingresos procedentes del turismo se pueden financiar instalaciones de infraestructura para la protección medioambiental.

El Parlamento Europeo insta, en consecuencia, a que se estimule la sensibilidad hacia el medio ambiente y el conocimiento de éste por parte de los turistas, a fin de mejorar su respeto.

4.6.2. El Comité considera de suma importancia que exista una coordinación entre la política sobre el medio ambiente y la política en favor del turismo. El retraso en la adopción de medidas sobre el medio ambiente ha significado también para una serie de regiones turísticas en Europa un retroceso en el número de visitantes. El agua potable, en efecto, sólo se consigue por medio de la adopción de medidas, y no rebajando la exigencia de las normas. El Comité expresa también su acuerdo con el carácter prioritario asignado al sector del turismo en el marco del 5o Programa comunitario de política y actuación en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible (). No obstante, dicho carácter prioritario deberá inspirarse en el deseo de aportar una contribución al medio físico afectado por el turismo y no, por consiguiente, en el sentido de proyectar condiciones innecesariamente onerosas a las que habrían de someterse las empresas del sector.

El Comité, por consiguiente, suscribe por completo las tentativas realizadas por la Comisión en el sentido indicado para contribuir a mejorar cualitativamente el producto turístico también desde el punto de vista del medio ambiente.

4.7.

Turismo rural

4.7.1. El Comité considera que el fomento del turismo rural es un asunto importante por una serie de razones. Las zonas afectadas por la reducción de los ingresos, a consecuencia de las reformas introducidas por la política agrícola común y del incremento de la retirada de las tierras del cultivo, podrían beneficiarse de un nuevo impulso económico mediante su reconversión hacia las actividades turísticas. De este modo se posibilitaría también una mayor difusión en el sentido geográfico de las actividades turísticas, cosa que podría servir para atenuar la presión ejercida en los destinos turísticos conocidos. El desarrollo del turismo podría hacer también más atractivas y accesibles determinadas zonas aisladas con tradición agraria. De este modo se podría impulsar la prestación económica de estas zonas (principalmente en dirección a la creación de empresas artesanales y comercio al por menor), lo cual a su vez podría servir para activar su comunicación con las regiones más desarrolladas (cosa que se plasma en la mejora de las redes infraestructurales, la cooperación entre empresas, el acceso a fuentes de financiación, etc.) ().

El Fondo europeo de orientación y garantía agrícolas (FEOGA) ha apoyado, en combinación con el FEDER y el FSE, una serie de inversiones en el sector del turismo rural. Se trata al respecto de cantidades relativamente importantes en el marco de la diversificación de las actividades en zonas rurales, prestándose ayuda a las propias explotaciones agrarias, así como -en un sentido más amplio- a la infraestructura o la construcción de, por ejemplo, parques naturales.

Por medio también del programa LEADER se han destinado fondos a proyectos turísticos en zonas rurales.

El PE señala la importancia de que el turismo se extienda a un mayor número de regiones, como por ejemplo las zonas rurales, de modo tal que la oferta del producto turístico pueda adquirir una mayor diversidad.

4.7.2. El Comité expresa su satisfacción ante el crecimiento que el denominado turismo rural ha experimentado en los últimos años. El turismo rural, teniendo en cuenta las exigencias inherentes a la competencia leal (principalmente en sentido fiscal) y con arreglo a las exigencias básicas en materia de salud y seguridad -así como los fondos necesarios para atracciones y hoteles turísticos-, puede constituir, junto a las formas existentes más clásicas del turismo, una alternativa atractiva frente al turismo « urbano ».

4.7.3. El Comité considera sobre todo que la adopción de iniciativas en este ámbito es importante por el hecho de que así se facilita el acceso de las actividades turísticas a aquella parte de la población que, en caso contrario, no dispondría nunca de esta posibilidad. Además -como, por ejemplo, se pone de manifiesto en Gales-, este reparto geográfico ocasiona también un mejor escalonamiento de las vacaciones en el tiempo, a causa de la aparición del fenómeno de un corto segundo período, incluso tercero, de vacaciones. La condición, no obstante, para un desarrollo sano del turismo rurales -a juicio del Comité- una posición de principio de competencia leal, de manera tal que a corto plazo resulten innecesarias las subvenciones.

4.8.

Formación

El concepto clave del futuro será el de la calidad en la prestación de servicios. Esto exige de todos aquellos que trabajan en el sector -y para el sector- del turismo un elevado nivel de conocimientos actualizados, entre los cuales los de lenguas extranjeras deben ser prioritarios. La Comunidad ha tenido presente este hecho y ha apoyado una serie de proyectos encaminados a mejorar el nivel de conocimientos en este sector, incluyendo por ejemplo a los agentes de viajes y los « mayoristas ». La condición cada vez menos estereotipada del consumidor turístico lleva consigo también un aumento de sus exigencias, que cambian según el grupo específico de que se trate. La aplicación de nuevas tecnologías y nuevos métodos de gestión entraña la necesidad de dar una prioridad absoluta a la formación, entendida también naturalmente en el sentido de formación permanente. Es evidente que si se pretende atraer al turista extracomunitario, deberá mejorarse apreciablemente la calidad de la prestación de servicios. El Comité, por consiguiente, apoya totalmente la creación de redes de formación en diversos Estados miembros y el intercambio de códigos de buena conducta entre poderes públicos, centros de formación y empresas. También se puede mejorar así claramente la imagen del turismo como sector generador de empleo. Además, se debe prestar atención al aspecto de las condiciones laborales de los trabajadores en el sector, a fin de mejorar así la situación del empleo y acrecentar la fuerza de atracción de las perspectivas de una carrera en el turismo.

4.9.

Actividades de promoción en terceros países

En los últimos 10 años, la parte de mercado de Europa considerada a escala mundial ha disminuido en como mínimo un 10 %. La competencia con los destinos turísticos situados en terceros países es, por consiguiente, especialmente intensa y Europa pierde terreno. Así, por ejemplo, el volumen de turistas procedentes del Japón y los Estados Unidos ha disminuido incluso en números absolutos. El Comité considera que la Comisión debe realizar urgentemente un análisis de esta evolución y actualizarlo periódicamente, a fin de que todas las partes interesadas (mercado y poderes públicos) puedan adoptar las medidas adecuadas para corregir esta tendencia. En efecto, por una parte, la propia Europa fomenta esta situación proporcionando considerable ayuda financiera para la construcción de una infraestructura turística en los terceros países. Por otra parte, sin embargo, Europa también tiene posibilidades de orientar por medio de una política específica de promoción (por ejemplo, adaptando el mercado al denominado turismo de congresos) la afluencia de turistas procedentes de terceros países en dirección a Europa. El Comité, por tanto, ha tomado nota con incredulidad de la supresión por parte de las autoridades presupuestarias de la partida destinada a dicho fin en el presupuesto de 1994. Ello pone de manifiesto una vez más que en muchos casos no se ha tomado aún en serio la función económica del sector. Una actividad de promoción de la Unión Europea como tal en los terceros países requiere precisamente un enfoque profesional y un carácter estructural, si se pretende que esta actividad tenga algún impacto.

Una promoción de Europa entendida en este sentido deberá realizarse en buena cooperación y coordinación con las actividades de las diversas oficinas nacionales y regionales de turismo, y, basándose en un presupuesto adecuado, deberá realzar plenamente la diversidad tan característica de Europa.

5. La integración de la política sobre turismo en el conjunto de las actividades de la Unión Europea

5.1. La Comisión publicó, en mayo de 1992, una Comunicación relativa a las políticas y medidas comunitarias en el sector del turismo (). En este documento se indicaba claramente la incidencia que las medidas adoptadas por la Unión Europea en diversos ámbitos podrían tener en las empresas -y, en caso positivo, en qué grado-, así como los efectos de la realización del mercado interior, la política de competencia, política social y medioambiental.

Dicha Comunicación constituye de hecho una primera respuesta a la petición emitida por el Comité en favor de que la política orientada hacia el sector del turismo se integrase en el conjunto de la política de la Unión Europea. Un enfoque horizontal de esta naturaleza significa que en el proceso de adopción de decisiones deben tenerse en cuenta íntegramente en todos los ámbitos políticos significativos los intereses de la industria del sector y los de los consumidores. La importancia precisamente del sector del turismo en el sentido económico, social y cultural hace que un enfoque integrador de esta naturaleza sea absolutamente conveniente y justificado.

5.2. El informe arriba mencionado de la Comisión, de abril de 1994, sobre las acciones comunitarias que afectan al turismo sigue esta misma línea. También en dicho informe se mencionan las actividades realizadas en ámbitos en los que, pese a no entrar directamente dentro del campo de aplicación del plan de acciones en favor del turismo, la Comunidad ha iniciado acciones o a los que ha destinado recursos financieros con la mirada puesta en dicho sector. No obstante, el Comité considera que se sigue careciendo en medida considerable de un auténtico principio rector. A juicio del Comité, la causa de ello reside principalmente en el siguiente hecho : la falta en el Tratado de un fundamento jurídico satisfactorio para realizar una política integrada comunitaria en el sector del turismo.

6. Desde una política en favor del turismo, horizontal y específica, hacia un fundamento explícito en el Tratado

6.1. En el dictamen del 19 de diciembre de 1991, el Comité exponía que en la siguiente revisión del Tratado de Roma debería asignarse un lugar explícito al turismo. Desde este punto de vista, el Tratado de Maastricht es en efecto decepcionante, ya que el turismo sólo ha merecido la atención muy limitada de la Unión Europea en la letra t) del artículo 3. Este limitado lugar no está en consonancia con la importancia del sector y la potencia del mismo para el futuro en términos de aportaciones al desarrollo económico. Además de este aspecto de riqueza, no se debe descuidar tampoco el aspecto del bienestar, tan característico precisamente de este sector.

6.2. El Parlamento Europeo se ha expresado también sobre esta cuestión. El PE insta, en efecto, a la Comisión a que elabore un Libro Blanco que indique el mejor modo de incorporar la política relativa al turismo en el Tratado de la Unión Europea, cuando dicho Tratado sea objeto de próxima revisión.

Como es sabido, para 1996 está ya prevista una Conferencia Intergubernamental que se encargará de iniciar este procedimiento con miras a una posible modificación. Merece, por tanto, mencionarse que es extremadamente útil dar ya desde ahora la señal política que permita asignar en el siguiente Tratado un lugar específico a la política en el sector del turismo. Esta prioridad política es un derecho que corresponde indudablemente al sector y la oportunidad que ahora vuelve a presentarse debe aprovecharse actualmente.

7. Conclusión

7.1. El sector del turismo en Europa se distingue en sentido positivo de otros sectores de la economía. En dicho sector se siguen creando nuevos puestos de trabajo, se produce una parte importante del PNB europeo y se ofrece una combinación producto/mercado que, por su amplia variedad y accesibilidad a partes considerables de la población europea, contribuye especialmente al bienestar de los ciudadanos de la Unión.

7.2. Como se ha observado, además de las bazas que Europa puede ofrecer en el mercado mundial, se está gestando también una serie de fenómenos que amenazan con hacer aún más intensa la guerra comercial. Así, por ejemplo, cabe prever que se produzca una mayor liberalización de mercados en el sector de los servicios, del que forma parte el turismo, a raíz del GATS (General Agreement on Trade in Services) concluido en el marco del acuerdo celebrado en Marraquech el 15 de abril de 1994. Ello significa una mayor participación de los productores de terceros países en el mercado europeo y un aumento de las inversiones no europeas en el sector, pero al mismo tiempo también la posibilidad para los inversores europeos de adquirir mayores intereses turísticos fuera de Europa y, por ende, reducir la intensidad de sus actividades en este continente. Por tanto, aumentará la competencia a escala mundial con todas sus posibilidades y amenazas.

Éste es el contexto en el que se deberá desarrollar, al margen del establecimiento de las condiciones marco -cabe pensar en la realización del mercado interior en la UE y en el proceso de creación de una unión económica y monetaria con todas las ventajas de una moneda única-, una política europea específica en favor del turismo.

En esta fase, sería presuntuoso querer definir el posible contenido de esta política, pero, junto a la difusión en el extranjero de una imagen de marca y de valores culturales europeos, podrían tenerse en cuenta aspectos tan diversos como la conservación, en interés de Europa, de determinados lugares y de lo que queda de litoral (por ejemplo, en el marco de una política europea de ordenación del territorio), así como la elaboración de normas destinadas a estimular a los particulares y las empresas a cumplir normas de alto nivel en materia de construcción y salvaguardia del medio ambiente.

7.3. El Comité ha expresado arriba su decepción respecto de lo que en los últimos años ha hecho la Comunidad en favor del sector del turismo. Pese a todas las buenas intenciones y los esfuerzos de los interesados, la heterogeneidad de acciones, utilización de recursos financieros y proyectos tiene un alcance muy limitado, efectos decepcionantes y estructura insuficientemente pensada en todas las facetas.

Además de una división de Turismo en el seno de la DG XXIII, con unos efectivos y recursos muy reducidos, las actividades de algunas otras Direcciones Generales afectan al turismo : de coordinación, no obstante, por muy difícil que sea, apenas se habla. A modo de ejemplo, se puede mencionar al respecto la política seguida en materia de IVA : la posibilidad de que disponen los Estados miembros de fijar el tipo reducido para el hospedaje de noche en los hoteles y también, preferentemente, los gastos en restaurantes desempeña un papel más importante que cualquier subvención.

Muchos de los deseos del Comité expresados en años anteriores siguen siendo deseos y las recomendaciones del propio Parlamento Europeo no tienen en general más trascendencia que la de señalar lo que se hubiese debido hacer desde hace ya varios años. El sector del turismo europeo pierde su parte de mercado en el mundo a ritmo acelerado y los remiendos, como la distribución de pequeñas ayudas, apenas sirven ya.

7.4. La conclusión final del Comité, por consiguiente, es que el turismo debe obtener un fundamento sólido en un nuevo Tratado. El Comité, por tanto, insta a los Estados miembros a que incluyan en éste dicho fundamento jurídico, de modo semejante a como ya se ha hizo para la política industrial en el artículo 130.

Hecho en Bruselas, el 15 de septiembre de 1994.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Susanne TIEMANN

() DO no L 231 de 13. 8. 1992, p. 26.

() DO no C 49 de 24. 2. 1992.

() PE 206.166/fin (Ponente : Sr. P.A.M. Cornelissen).

() Doc. COM(94) 74 final, Bruselas, 6. 4. 1994.

() Véase nota 2.

() Doc. COM(93) 345 final, Bruselas, 1. 9. 1993.

() DO no C 122 + S 86 de 4. 5. 1994, p. 86.

() Doc. COM(92) 23 final, 27. 3. 1992.

() Se expone una consideración interesante sobre el tema en el apartado 24 y siguientes de la comunicación del Comisario Millan para el Consejo informal de ministros encargados de la Ordenación del Territorio, Corfú, 2 de junio de 1994 : « El territorio europeo después de Maastricht. »

() Doc. SEC(92) 701 final, 27. 5. 1992.