Dictamen sobre el cuarto Informe anual de la Comisión sobre la aplicación de la reforma de los Fondos Estructurales - 1992 (1) (94/C 195/06)

El 29 de noviembre de 1993, de conformidad con el artículo 198 del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre el cuarto Informe anual de la Comisión sobre la aplicación de la reforma de los Fondos Estructurales - 1992.

La Sección de Desarrollo Regional, Ordenación del Territorio y Urbanismo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 19 de abril de 1994 (Ponente: Sr. Little).

En su 315° Pleno (sesión del 27 de abril de 1994), el Comité Económico y Social ha aprobado por unanimidad el siguiente Dictamen.

1. Introducción

1.1. La Comisión ha presentado su cuarto Informe anual, de conformidad con lo dispuesto por los Reglamentos (CEE) del Consejo n° 2052/88 (artículo 16) y n° 4253/88 (artículo 31).

1.2. Desde la reforma de los Fondos Estructurales realizada en 1988, la Comisión ha presentado ya tres informes anuales y un « Balance intermedio » [COM(92) 84 de 18 de marzo de 1992] sobre los cuales el Comité ha emitido sendos dictámenes.

1.3. El informe de la Comisión para el año 1992 se integra en el marco general establecido anteriormente, pero además, con el tiempo, trata de forma más completa la evaluación del impacto de las intervenciones de los Fondos Estructurales. Se da menos importancia a la aplicación, en términos de asistencia concedida y de fondos presupuestarios comprometidos, y se analiza este punto de forma menos detallada que en informes anteriores, lo que refleja los progresos satisfactorios realizados al final del penúltimo año del período de programación.

2. Aplicación de la reforma en 1992

A continuación se describen brevemente determinadas características de la aplicación en 1992, tal como figuran en el Informe de la Comisión.

2.1. Aspectos financieros

El importe de los créditos de compromiso ejecutados en 1992 ascendió a 16 925 millones de ecus para los objetivos de los Fondos Estructurales fijados en 1988, junto a 1 046 millones de ecus para los nuevos Estados federados alemanes. De acuerdo con el « Reglamento marco » de 1988, los créditos de compromiso debían duplicarse en términos reales en 1993, con respecto al importe de 1987, y todo indica que va a ser así.

Los créditos de pago ejecutados ascendieron a 15 816 millones de ecus, más 1 237 millones de ecus para los nuevos Estados federados alemanes. Tras los cuatro primeros años del período de programación 1989-1993, se habían ejecutado ya las tres cuartas partes del nivel total de financiación propuesto para los 5 años en los MCA (Marcos Comunitarios de Apoyo). Este grado de ejecución es conforme a lo dispuesto en el Reglamento marco de 1988.

2.1.1. Objetivo n° 1

Los países y regiones incluidos en el objetivo n° 1 tomaron medidas para que se pudieran agotar totalmente las ayudas iniciales y disponibles: se presentaron y a continuación se aprobaron los últimos programas operativos, y se introdujeron las modificaciones necesarias en los plazos. No obstante, existen aún problemas en Italia, donde la ejecución de los MCA se desarrolló en 1992 con dificultades persistentes, en especial en lo que se refiere a los pagos.

Los programas adicionales aprobados en 1991 para los nuevos Estados federados alemanes y Berlín Oriental se desarrollaron, en su mayor parte, sin problemas. Sin embargo, debido a la importancia de la solicitud de ayuda, la distribución de los pagos previstos para años ulteriores se adelantó, realizándose en 1992.

La progresión apuntada en el Reglamento marco de 1988, consistente en la duplicación, en términos reales, de los créditos de compromiso concedidos en 1987 para el objetivo n° 1, se realizó con creces.

2.1.2. Objetivo n° 2

Respecto a las medidas aprobadas durante la primera fase de programación (1989-1991), el porcentaje de compromisos, a 31 de diciembre de 1992, alcanzó casi el 100 %, y la mayor parte de los pagos finales se esperaba realizar en 1993.

En cuanto a los MCA aprobados en la segunda fase de programación, la mayoría de los programas operativos correspondientes fueron presentados por los Estados miembros a principios de 1992. Los créditos de compromiso se ejecutaron durante ese año hasta un importe de 1 620 millones de ecus, equivalentes al 49 % de la ayuda prevista en los MCA para la fase de dos años.

2.1.3. Objetivos n°s 3 y 4

A finales de 1992 había concluido, en materia de compromisos de pago, la ejecución de los MCA para la primera fase (1990-1992).

El 6 de noviembre de 1992 se establecieron nueve MCA para 1993, con respecto a los objetivos n°s 3 y 4 para las regiones no incluidas en el objetivo n° 1. Los nuevos MCA, que representan una ayuda de 2,1 millones de ecus, establecen las mismas prioridades que las fijadas anteriormente, aunque permiten una mayor flexibilidad, al incluir a las personas en paro desde hace menos de doce meses.

2.1.4. Objetivo n° 5(a)

Las medidas correspondientes al objetivo n° 5(a) no experimentaron cambios importantes en 1992. Las indemnizaciones compensatorias concedidas en función de la eficacia de las estructuras agrícolas siguieron representando la proporción más elevada de los compromisos.

2.1.5. Objetivo n° 5(b)

Los siete últimos programas operativos se aprobaron en 1992. Para los 73 programas aprobados en última instancia, la ayuda comunitaria disponible para el período 1989-1993 asciende a 2 607 millones de ecus (a precios de 1989). El índice de ejecución del programa se aceleró durante el año, pero sigue variando según las regiones.

2.1.6. Iniciativas comunitarias

En el mes de diciembre de 1992, las doce Iniciativas comunitarias aprobadas en 1990 y 1991 habían entrado en fase operativa. En mayo de 1992 se aprobó una nueva Iniciativa, « RETEX », destinada a potenciar la diversificación de las actividades económicas de las regiones dependientes mayoritariamente del sector textil y de la confección. En 1992, se comprometió un importe de 1 970 millones de ecus para estas iniciativas.

2.2. Aplicación de los principios de la reforma de 1988

Los informes anteriores de la Comisión presentan una visión globalmente positiva de la aplicación de los principios de programación, concentración y cooperación, mientras que la verificación del principio de adicionalidad resultó una tarea de mayor complejidad. La Comisión señala que en 1992 no se produjo ningún hecho que pudiera modificar esta valoración.

2.3. Evaluación del impacto de las intervenciones comunitarias

Los métodos de evaluación del impacto de las intervenciones de los Fondos Estructurales se desarrollaron de forma considerable en 1992, gracias, en particular, a la utilización de evaluaciones temáticas que se describen con bastante detalle en el Informe. La Comisión reconoce que la calidad de los resultados, en términos de evaluación del impacto de la ayuda comunitaria, no siempre estuvo a la altura de las expectativas, pero afirma que las evaluaciones temáticas han contribuido a determinar las futuras prioridades en materia de intervenciones.

3. Observaciones generales

3.1. Evaluación global

El Comité acoge favorablemente el informe de la Comisión, en el que se recogen observaciones detalladas y datos muy útiles sobre la aplicación de las intervenciones de los Fondos Estructurales en 1992 y sobre la situación global derivada de la reforma de 1988.

El Comité celebra que se examinen los aspectos financieros de las intervenciones de los Fondos Estructurales y reconoce los progresos realizados en la aplicación de los principios de la reforma de 1988.

3.2. Plazo de presentación del Informe

Tras la importante revisión de los Fondos Estructurales llevada a cabo recientemente, se aprobaron en julio de 1993 unas decisiones finales sobre el marco jurídico y administrativo en el que deberían funcionar los Fondos Estructurales durante el período 1994-1999. El Comité lamenta que no se haya podido disponer del Informe 1992 con tiempo suficiente para haberlo tenido en cuenta antes de la aprobación y ulterior entrada en vigor de los nuevos Reglamentos sobre los Fondos Estructurales.

3.3. Anteriores dictámenes del Comité

Cabe celebrar que varias de las observaciones presentadas por el Comité en su dictamen sobre el Informe de 1991 (Ponente: Sr. Quevedo Rojo) (1) hayan sido aceptadas por la Comisión. Sin embargo, el Comité lamenta la reacción de la Comisión en lo que respecta a la participación de los interlocutores económicos y sociales; esta cuestión se trata con más detalle en el punto 4.1.

3.4. Indicaciones para el Informe 1993

3.4.1. El Informe de la Comisión relativo al año 1993, último año de la fase iniciada tras la reforma de 1988, brinda la oportunidad de tratar el tema de las implicaciones de las experiencias anteriores para el período que se inicia en 1994. En esta perspectiva, y consciente de que los reglamentos han sido revisados, el Comité considera que el Informe sobre el último año debería contener secciones relativas a los temas siguientes:

- el grado de coordinación conseguido entre las políticas regionales de cada Estado miembro y las políticas regionales comunitarias, incluyendo, por ejemplo, información sobre el grado de convergencia de las regiones que puedan optar a la ayuda regional de cada Estado miembro y a la ayuda de los fondos comunitarios;

- las relaciones entre las políticas regionales de la Comunidad y las demás políticas comunitarias: en el punto 4.4 se hace referencia al impacto global sobre la cohesión económica y social;

- las consecuencias de las intervenciones de los Fondos Estructurales sobre el medio ambiente.

La información sobre estos temas permitiría al CES, entre otras cosas, examinarlos de forma más detallada, como se ha hecho con temas como el de la aplicación de los principios de la reforma, tratado en el capítulo III del Informe 1992.

3.4.2. La inclusión de secciones relativas a estos temas no debería realizarse en detrimento de las partes del Informe correspondientes a la evaluación del impacto y al principio de adicionalidad, ya que ambas se consideran especialmente interesantes. El Comité no considera que esta propuesta contradiga el deseo manifestado por la Comisión, y apoyado por él, de reducir el número total de páginas del Informe.

3.4.3. El Comité acoge favorablemente la reacción inicial positiva de la Comisión respecto a su propuesta según la cual debería participar en el diálogo con la Comisión sobre la estructura y presentación de los futuros informes.

3.4.4. Varias de las otras observaciones tratadas de forma más detallada en el punto 4 tienen implicaciones para el Informe 1993 y los siguientes.

4. Observaciones específicas

4.1. Cooperación y participación de los interlocutores económicos y sociales

4.1.1. Hace muchos años que el Comité llama la atención sobre el papel constructivo que podrían desempeñar los interlocutores económicos y sociales en todos los aspectos de las intervenciones de los Fondos Estructurales. El Comité lamenta la brevedad del texto relativo a este tema (punto 3 del capítulo 3), teniendo en cuenta, en particular, la expresa solicitud presentada por el Comité en su dictamen sobre el informe precedente (1), para que se evaluara la participación, en la práctica, de los interlocutores económicos y sociales desde 1989 en los diferentes Estados miembros. En realidad, esta evaluación ha sido llevada a cabo por el propio Comité y se presenta en un dictamen aprobado recientemente (2). Ahora bien, por útil que sea esta evaluación, no es equiparable al trabajo, independiente y más completo, que podría realizar la Comisión sobre este tema.

4.1.2. El Comité acaba de emitir un dictamen de iniciativa (Ponente: Sr. Masucci) (3) sobre el tema más amplio de la participación de los interlocutores sociales en la política regional comunitaria. Amén de desarrollar la contribución positiva que pueden aportar los grupos de interés económicos y sociales, el Comité indica claramente que no pretende, de esta forma, usurpar los poderes de decisión de las autoridades electas.

4.1.3. El artículo 4 del nuevo Reglamento marco (CEE) n° 2081/93 determina la futura participación de los interlocutores económicos y sociales en la « cooperación » necesaria para el funcionamiento de los Fondos Estructurales comunitarios. En él se establece claramente que la cooperación debe abarcar la preparación de los marcos comunitarios de apoyo, así como la apreciación previa, el seguimiento y la evaluación posterior de las acciones. La redacción del artículo 4 representa un compromiso alcanzado por el Consejo sobre la propuesta de la Comisión que era más explícita y se aproximaba más a los deseos expresados anteriormente por el Comité.

4.1.4. Según el Comité (4), sin embargo, la versión definitiva del artículo 4 hace obligatoria la participación de los agentes económicos y sociales en la estrecha concertación requerida para la cooperación, aunque esta participación debe realizarse « en el marco de las modalidades ofrecidas por las normas institucionales y las prácticas vigentes propias de cada Estado miembro ». El Comité, tras poner de manifiesto la situación insatisfactoria de esta cuestión en la Comunidad, acoge favorablemente el nuevo artículo 4 (5). No obstante, lo que todavía se ignora es cómo aplicarán los Estados miembros las nuevas normas. Según las primeras indicaciones, al menos en un Estado miembro (Irlanda) la participación se ha reducido con arreglo a los nuevos acuerdos. Se insta a la Comisión a que controle la aplicación de la nueva legislación en materia de cooperación.

4.1.5. Para elaborar este Dictamen, el Grupo de estudio visitó Escocia, y pudo así obtener información de primera mano sobre las intervenciones de los Fondos Estructurales y la forma de los acuerdos de cooperación en esta región. En los debates que se celebraron durante esta visita, se declaró que los acuerdos de cooperación aplicados durante el período de programación 1989-1993 se referían principalmente a la selección y aplicación de los proyectos. Todos los participantes reconocieron que dichos acuerdos habían pecado de exceso de burocracia y falta de flexibilidad.

De las conversaciones mantenidas con representantes del Gobierno central se desprendió claramente que el Gobierno británico no tiene intención de designar, como « interlocutores » formales, ni a organizaciones de empresarios a nivel nacional o regional ni a los sindicatos en general. Ello significa que estas organizaciones no estarán invitadas a participar en las comisiones de trabajo de los nuevos MCA. [Parece ser que el Gobierno del Reino Unido considera que el trabajo concreto que realizan las diferentes comisiones requiere optar por una representación procedente de los organismos encargados de la aplicación, que tienen los conocimientos y la experiencia adecuada del desarrollo económico en las diferentes regiones (sólo para Escocia, la nueva fase constará de siete MCA).] Cabe señalar, por otra parte, que el Gobierno británico ha entablado ya debates con organizaciones nacionales o regionales de empresarios y con sindicatos, en el contexto de un acuerdo informal más amplio sobre determinados aspectos de las intervenciones de los Fondos Estructurales y, en esta fase en particular, sobre la preparación de los nuevos planes regionales.

Los nuevos acuerdos representan un progreso considerable con respecto a las prácticas anteriores, dado que establecen un procedimiento que podría servir para realizar consultas sobre temas estratégicos y para el control. No obstante, el Comité considera que estos acuerdos más amplios no permiten obtener la participación mencionada en el artículo 4 y que los comités de cooperación formal carecen de la suficiente independencia.

4.1.6. El Comité insta a la Comisión a que explique de forma más detallada el concepto de cooperación y a que incluya en sus informes anuales, en cuanto sea posible, una descripción de la aplicación de dicho concepto en cada Estado miembro y una evaluación de su conformidad con el nuevo artículo 4.

4.2. Adicionalidad

4.2.1. De acuerdo con el Reglamento de coordinación modificado en julio de 1993, las normas aplicables para determinar la adicionalidad han sido revisadas con el fin de reducir los problemas prácticos planteados por la comprobación. Son particularmente útiles los requisitos según los cuales los Estados miembros acordarán las modalidades de la comprobación y facilitarán los datos financieros básicos antes del establecimiento por la Comunidad de todo marco de apoyo.

4.2.2. El principio de adicionalidad es un requisito previo imprescindible para el éxito de las medidas establecidas en el contexto de los Fondos Estructurales de la Unión Europea. El Comité considera de vital importancia que se cumpla la norma establecida en la legislación relativa a los Fondos Estructurales, según la cual los Estados miembros deben mantener, en todo el territorio considerado, el mismo nivel de gasto público en el ámbito estructural que el alcanzado en el período anterior de programación. Por otra parte, cabría cerciorarse de que las prioridades de los Fondos Estructurales concuerdan, en términos generales, con los gastos de cada Estado miembro en el ámbito estructural.

4.2.3. Al aprobar las modalidades aplicables en el futuro, el Comité confía en que no se haya pasado por alto el período anterior y que la cooperación de los Estados miembros conduzca a una comprobación satisfactoria en todos los casos.

4.3. Concentración

El Comité siempre ha apoyado el principio de concentración de recursos introducido por la reforma de 1988 y, más recientemente, con arreglo a los nuevos reglamentos de los Fondos Estructurales y a otras iniciativas. Habida cuenta de la importancia de esta cuestión, no se considera adecuado que la Comisión la trate tan brevemente en su Informe de 1992. Sería interesante, por ejemplo, saber si se mantienen la concentración y los demás principios cuando se cambia de forma casi repentina el apoyo de una a otra medida.

4.4. Evaluación del impacto de las intervenciones de los Fondos Estructurales

El Comité considera encomiable el extenso apartado del Informe (punto 2 del capítulo 3) en el que se describe la evaluación del impacto de la ayuda comunitaria. Teniendo en cuenta la práctica imposibilidad de cuantificar la eficacia de la ayuda comunitaria en términos puramente económicos, resultan sumamente útiles los ejemplos de evaluaciones temáticas y técnicas. El Comité desearía que la Comisión estudiara más casos, con el fin de poder ilustrar de forma más amplia este impacto. A largo plazo, la prueba más convincente del impacto de las intervenciones de los Fondos Estructurales sería que dejaran definitivamente de ser necesarias.

4.5. Impacto de las demás políticas

4.5.1. El Comité celebra que, de acuerdo con el nuevo Reglamento de coordinación y con arreglo al Tratado de Maastricht, la Comisión tenga que presentar cada tres años un informe sobre los progresos realizados en la vía de la consecución del principal objetivo de los Fondos Estructurales, a saber, el fortalecimiento de la cohesión económica y social de la Comunidad. Este informe deberá tratar de la contribución a este objetivo de los Fondos Estructurales y deberá acompañarse con propuestas adecuadas sobre las demás políticas comunitarias relativas a la cohesión. El Comité supone que será consultado sobre el nuevo informe a su debido tiempo.

4.5.2. Como ha indicado ya el Comité, la política regional puede concentrarse en el desarrollo regional, pero el desarrollo regional no depende exclusivamente de la política regional. Así pues, esta iniciativa debe responder a una solicitud presentada en numerosas ocasiones y se apoya firmemente.

4.6. Impacto en las regiones de los Estados miembros

4.6.1. En anteriores ocasiones, el Comité ha llamado ya la atención sobre la intensificación de las divergencias económicas entre las regiones de los Estados miembros y es decepcionante que en el Informe no se indique si esta situación se ha corregido gracias a la política comunitaria o si se ha deteriorado aún más.

4.6.2. En ambos casos, mejora o deterioro, puede desempeñar un papel importante el grado de coordinación de las políticas comunitarias con las políticas regionales u otras políticas de los Estados miembros, pero el Informe no facilita ningún dato al respecto. El Comité insta a la Comisión a que facilite datos sobre la incidencia regional dentro de los Estados miembros de los gastos comunitarios en materia de políticas regionales. Sería más útil, incluso, comparar el modelo de estos gastos con el de cada Estado miembro.

4.7. Utilización de la ayuda a la inversión con arreglo al objetivo n° 5 a)

4.7.1. El Comité observa que la concesión de indemnizaciones compensatorias a los agricultores de las regiones menos favorecidas sigue siendo, en términos financieros, la principal medida con arreglo al objetivo n° 5 a).

4.7.2. La utilización limitada de la ayuda a la inversión parece deberse a la incertidumbre provocada por la reforma de la PAC y el resultado de las negociaciones del GATT. El Comité confía en que las inversiones puedan desempeñar un papel más dinámico y eficaz en el futuro.

Hecho en Bruselas, el 27 de abril de 1994.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Susanne TIEMANN

(1) DO n° C 161 de 14. 6. 1993, p. 46 a 50.

(2) DO C n° 127 de 7. 5. 1994.