ES Diario Oficial de la Unión Europea C 195/30

Dictamen del Comité de las Regiones Europeo — La mejora de la aplicación de la Agenda Territorial de la Unión Europea 2020

(2015/C 195/05)

Ponente : Marek Woźniak (PL/PPE), presidente de la Región de Gran Polonia (Wielkopolska)

I. RECOMENDACIONES POLÍTICAS

EL COMITÉ DE LAS REGIONES EUROPEO

1. subraya que la Agenda Territorial de la UE, desde el inicio, ha constituido un marco político para las medidas destinadas a fomentar un desarrollo territorial policéntrico de la UE, en el que los entes locales y regionales, los Estados miembros y las instituciones de la Unión tienen la responsabilidad de llevar a cabo las medidas políticas;

2. señala que la Agenda Territorial tiene por objeto proporcionar orientación estratégica para el desarrollo territorial, favorecer la integración de la dimensión territorial en los distintos ámbitos de las políticas y en todos los niveles de administración y gobierno y garantizar la aplicación de la Estrategia Europa 2020 de acuerdo con los principios de la cohesión territorial (1);

3. lamenta que la Agenda Territorial haya desaparecido durante algunos años de la escena política y se congratula del interés que el actual trío de Presidencias, compuesto por Italia, Letonia y Luxemburgo, dedican a este aspecto;

4. hace hincapié en que el enfoque territorial (place-based) es el único modelo político adecuado, gracias al cual la UE puede cumplir las expectativas de sus ciudadanos (2). Por este motivo, la UE, con la participación activa del Comité de las Regiones, así como de los entes locales y regionales y otras partes interesadas, debe desempeñar un papel más importante en el desarrollo de un enfoque orientado a regiones específicas, lo que permitiría una aplicación más eficaz de la Agenda Territorial;

5. señala que es necesaria una planificación estratégica común para el conjunto de la UE sobre la base de un enfoque integrado para las futuras necesidades de desarrollo, con el fin de mejorar la coordinación de las políticas de la UE y las sinergias entre los diferentes ámbitos. Además, debe quedar claro qué instituciones son competentes para aplicar la Agenda Territorial a escala europea, nacional, regional y local;

6. con el fin de garantizar un desarrollo más equilibrado que apoye la integración social, considera que es imprescindible no solo establecer un procedimiento de planificación y coordinación sino también adoptar medidas de sensibilización e información y ofrecer asesoramiento metodológico a los entes locales y regionales; A este respecto, todavía queda mucho trabajo por hacer para obtener datos comparativos a escala local o sublocal en toda la UE;

7. por consiguiente, pide que se elabore a escala de la UE una estrategia para el desarrollo regional integrado, garantizando al mismo tiempo que se respetan las competencias en materia de planificación existentes a nivel local y regional (3);

8. recomienda que se dote de una mayor dimensión territorial a la Estrategia Europa 2020 y a otras medidas con el objetivo de aplicarlas mejor y que se tenga especialmente en cuenta el impacto territorial de las políticas de la UE; para ello, recomienda revisar los diferentes ámbitos políticos desde el punto de vista de su impacto en las regiones e integrar permanentemente la evaluación del impacto territorial como parte de las evaluaciones de impacto generales en los procedimientos para la adopción de actos legislativos en determinados ámbitos políticos de la UE y especialmente en la política de cohesión posterior a 2020.

9. subraya la necesidad de seguir de cerca las medidas que la UE, en el contexto de la reciente crisis, ha adoptado para contrarrestar el aumento de las disparidades regionales en toda Europa, ya que estas pueden constituir una seria amenaza a la cohesión territorial;

Observaciones generales

10. opina que la UE necesita una estrategia de desarrollo orientada a territorios específicos y que deben intensificarse los esfuerzos en esta dirección, en el marco del nuevo paquete legislativo sobre política de cohesión. En otras palabras, la política de cohesión debe respetar tanto el principio de condicionalidad como el principio de subsidiariedad, y es necesario hacer mayor hincapié en este último;

11. señala que la UE debe tener en cuenta, en el marco su política territorial, el impacto de sus diferentes estrategias políticas en las regiones, ciudades y áreas urbanas y que esta política debe ofrecer ante los desafíos actuales una respuesta detallada que no se limite a los Fondos Estructurales y de inversión y que cubra el medio ambiente, el transporte, el mercado interior, la Agenda Digital, por nombrar solo algunas otras políticas de la UE con claro impacto territorial. A la hora de elaborar las políticas, debería tenerse en cuenta la dimensión territorial para crear sinergias lo más amplias posible, utilizar las posibilidades de desarrollo y evitar conflictos entre medidas políticas contradictorias;

12. recomienda la creación de un Consejo para la política de cohesión con el fin de reforzar el sistema de control y velar por el equilibrio. Este Consejo debería estar compuesto por los ministros responsables de la política regional en los Estados miembros del nivel de gobierno que sea competente en cada Estado, así como por un miembro del Comité de las Regiones en calidad de coordinador de la cooperación; manifiesta que está dispuesto a participar activamente en los debates políticos sobre la creación de tal estructura para asegurar la plena consideración del punto de vista de los entes locales y regionales

13. señala que las asociaciones son un requisito indispensable para aumentar la eficacia de la política de cohesión, y que solo el sistema de gobernanza multinivel puede vincular eficazmente las orientaciones estratégicas de la Unión Europea con los retos regionales y locales (4);

14. reitera su apoyo a los nuevos procedimientos e instrumentos destinados a reforzar el enfoque territorial mediante el desarrollo local participativo (DLP) y las inversiones territoriales integradas, ya que ofrecen magníficas oportunidades para permitir a los entes locales, ciudades y regiones utilizar financiación de la UE para lograr el crecimiento económico y la prosperidad y facilitan la vuelta a la senda de convergencia. Lamenta, pues, que si bien muchos Estados miembros han tomado en consideración aplicarlos en la práctica, su aplicación se ve obstaculizada por las barreras legislativas que siguen existiendo en la normativa de la UE y por la renuencia de las autoridades de gestión a ceder desde la UE la aplicación a los niveles regional y local;

15. a la vista del hecho de que los mencionados instrumentos tienen grados muy diversos de aplicación en cada uno de los Estados miembros, sostiene que el sistema para la gestión, ejecución, seguimiento y control de los instrumentos en favor del desarrollo territorial debe simplificarse y armonizarse en la mayor medida posible;

16. no obstante, señala que el enfoque de desarrollo territorial va mucho más allá de estos instrumentos y que debería tenerse en cuenta en todos los ámbitos de la política de cohesión;

17. aboga por un mayor respeto del artículo 174 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) en materia de cohesión territorial. Este artículo establece que la Unión se propondrá reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las regiones menos favorecidas, prestando especial atención a las zonas rurales, a las zonas afectadas por procesos de transición industrial y a las regiones que presentan grandes y permanentes desventajas naturales o demográficas, como las más septentrionales con baja densidad de población, así como las regiones insulares, transfronterizas y montañosas, pues una de las claves del éxito final de la AT 2020 sería lograr que estos territorios superaran sus desventajas estructurales al desarrollo;

18. Hace hincapié, asimismo, en el caso concreto de las regiones ultraperiféricas (RUP), para que se tengan en cuenta sus especificidades y limitaciones, las cuales se identifican en el artículo 349 del TFUE, a fin de que esas regiones puedan superar los obstáculos estructurales al desarrollo, objetivo que de este modo resulta cada vez más crucial para el éxito de la Agenda territorial 2020;

19. además, pide que se tengan en cuenta otros problemas demográficos que ejercen un impacto significativo sobre las regiones, como la despoblación, el envejecimiento y la escasa densidad de población, e insta a la Comisión a que preste especial atención a los territorios con mayores desventajas geográficas y demográficas a la hora de aplicar la política de cohesión (5);

20. pide reabrir el debate sobre la medición de la calidad de vida mediante indicadores que vayan más allá del PIB y destaca, en este contexto, que la cohesión territorial complementa a la cohesión económica y social, por lo que esta no puede medirse solo mediante indicadores económicos. Un crecimiento inteligente, sostenible e integrador en la UE implica mucho más que un mero incremento del PIB. Incluye también aspectos territoriales, sociales, culturales y, especialmente, medioambientales, que son particularmente significativos en las regiones rurales o menos pobladas; en este aspecto, el diseño de infraestructuras verdes rurales y urbanas mejora la calidad y disminuye la vulnerabilidad del territorio; Al seleccionar los indicadores, es importante tener en cuenta que la disponibilidad de datos estadísticos a escala regional es limitada en todos los Estados miembros;

21. pide la introducción de indicadores e índices comparables y fiables que permitan medir, fomentar y observar la cohesión territorial, el complejo desarrollo territorial, los problemas estructurales, los retos y oportunidades para las regiones de la UE y el impacto territorial en los diferentes niveles geográficos y en los distintos tipos de regiones (6). Esto permitiría a los responsables tomar, con conocimiento de causa, decisiones sobre la ordenación del territorio acordes al principio de proporcionalidad;

22. considera esencial tener en cuenta los riesgos climáticos y medioambientales así como sus impactos territoriales;

23. también señala la necesidad de organizar un debate sobre el futuro de la política de cohesión después de 2020, en particular si se han cumplido sus objetivos iniciales, entre los que se cuenta el fomento de un enfoque orientado a regiones específicas, pero también de analizar si la metodología actual de asignación de los Fondos EIE es plenamente coherente con los objetivos de la política y si tiene suficientemente en cuenta la diversidad territorial;

Cooperación territorial policéntrica

24. señala que el desarrollo policéntrico de la UE desempeña un papel clave en la aplicación de la cohesión territorial, contribuyendo a un sistema de ciudades más articulado y a una mejor provisión de bienes y servicios de cohesión social por todo el territorio;

25. recuerda que la eficacia y la calidad de Europa dependen de la creación de relaciones mutuas entre ciudades de todos los tamaños, desde el nivel local hasta el nivel mundial, así como del refuerzo de la posición de los ciudadanos y la aplicación de acciones locales relacionadas con sus propios puntos fuertes, en Europa y en todo el mundo;

26. subraya que la apertura hacia los países vecinos y el resto del mundo constituye un requisito previo necesario para que todas las ciudades y regiones europeas puedan beneficiarse de las oportunidades de desarrollo que el crecimiento global y el progreso tecnológico ofrecen. El apoyo a la cooperación transfronteriza, en particular en las fronteras exteriores de la UE, ha demostrado ser un instrumento eficaz en este sentido. El desarrollo a largo plazo de Europa depende de la valorización global y del uso de las ventajas competitivas de las distintas ciudades y regiones para completar el mercado interior y elaborar eficaces estrategias comunes de desarrollo, en particular, en el ámbito de la Asociación Euromediterránea y de la Asociación Oriental, pero también de la asociación transatlántica (7);

27. señala que la cooperación entre ciudades y regiones con el mayor nivel de desarrollo aporta valor añadido y contribuye al desarrollo de su entorno en general; por consiguiente, subraya que el papel de los entes locales y regionales, así como sus opiniones y propuestas, deben ser tenidos en cuenta, ya que las medidas políticas de la UE tienen una repercusión directa en los entes territoriales;

El papel de las ciudades de mediano tamaño, de las pequeñas y medianas aglomeraciones y de las zonas rurales

28. pone de relieve las ventajas de un enfoque policéntrico del desarrollo regional y señala, en este contexto, la importancia de la relación entre zonas urbanas y rurales;

29. pide un planteamiento político que fomente la creación de regiones funcionales tanto nacionales como transfronterizas, ya que las regionales funcionales abarcan tanto zonas urbanas como zonas rurales y muestran claramente el papel que desempeñan a la hora de mantener una masa crítica para el desarrollo y de reducir la vulnerabilidad contra sacudidas externas, como han puesto repetidamente de relieve diversos análisis sobre aspectos económicos y sobre políticas de ordenación del territorio;

30. señala que en las zonas urbanas, suburbanas y rurales se produce una concentración geográfica de la exclusión social, y que estas zonas suelen estar situadas en las proximidades de otras zonas que proporcionan un nivel de vida adecuado. A la hora de aplicar la Agenda Territorial, deben tenerse en cuenta las particularidades del nivel subregional;

31. pide a la UE que adopte más medidas políticas y aumente los recursos financieros para crear un sistema eficaz y eficiente de conexiones entre las regiones urbanas que tenga en cuenta el fenómeno de expansión urbana y las nuevas formas de ocupación del territorio, facilitar el acceso al conocimiento y a la educación y establecer redes de ciudades y zonas funcionales operativas (8) que permitan intercambiar buenas prácticas y soluciones y proyectos políticos eficaces;

32. toma nota con satisfacción de que en la Agenda Territorial 2020 se insta a los Estados miembros, las regiones y las ciudades (incluidas las ciudades de tamaño pequeño y mediano) a contribuir a las prioridades territoriales comunes y, al mismo tiempo, lamenta que los entes locales y regionales sigan sin ser reconocidos como socios en igualdad de condiciones a la hora de tomar decisiones. El objetivo debe ser, por lo tanto, brindar a los entes territoriales la posibilidad de reaccionar de manera eficaz a los retos territoriales fundamentales;

33. opina que el adecuado funcionamiento de las ciudades pequeñas y medianas y la diversificación de la economía rural son de la mayor importancia para la aplicación completa de la Agenda Territorial. En este contexto, las estrategias deberían centrarse en la creación de unas condiciones equitativas de acceso a los servicios de interés social y económico general, en la expansión de los territorios funcionales (sobre la base de las iniciativas ya existentes para el desarrollo urbano y rural) y en el fomento de los vínculos y la interconexión entre las ciudades pequeñas y medianas (9);

34. llama la atención sobre el papel que desempeñan las pequeñas y medianas aglomeraciones urbanas, uno de los elementos del desarrollo territorial policéntrico. A este respecto, acoge con satisfacción que el trío de Presidencias se ocupe de una cuestión común a las pequeñas y medianas ciudades: esto incluye examinar los vínculos entre el ámbito urbano y el rural y presentar mecanismos de cooperación entre diferentes zonas, así como alcanzar un desarrollo más equilibrado de las regiones. Es fundamental reforzar los valores identitarios del territorio (paisaje, patrimonio cultural y ambiental) como activos de competitividad y diferenciación en el mercado global;

35. las ciudades pequeñas y medianas desempeñan un papel activo a la hora de asegurar la prosperidad y el bienestar también de los residentes de los pueblos cercanos, constituyen centros de empleo y de servicios, son nodos locales de transporte y encauzan demandas de movilidad crecientes. Por consiguiente, son importantes a la hora de reducir la despoblación de las zonas rurales y urbanas. Además, también pueden contribuir al desarrollo de las áreas metropolitanas mediante la participación en una red policéntrica común. Contribuyen a solucionar problemas relacionados con la protección del medio ambiente y la calidad de vida que resultan de la concentración excesiva de población en las grandes ciudades;

36. en este contexto, pide un mayor desarrollo y una mejor coordinación de la dimensión urbana de la política de cohesión con otras políticas que afectan a las zonas urbanas en el marco de una agenda urbana integrada, así como el refuerzo de la cooperación oficial entre las zonas urbanas de la UE y sus entornos rurales (10); reitera su llamamiento en favor de un Libro Blanco de una agenda urbana integrada;

La conexión en red de las regiones de Europa desde una perspectiva territorial

37. considera que la cooperación territorial europea, que se ha aplicado con éxito en el marco de iniciativas a escala transfronteriza, interregional y transnacional (por ejemplo, la AECT), y la elaboración de estrategias macrorregionales tienen una importancia clave como instrumentos que permiten mejorar la aplicación de la Agenda Territorial; por lo tanto, acoge con satisfacción la intención del trío de Presidencias de analizar la necesidad de legislación para crear zonas transfronterizas integradas, así como la creación de un grupo de trabajo en el Consejo para el seguimiento de los avances de las estrategias macrorregionales; señala que la participación de los entes subestatales en la elaboración y gestión de estos instrumentos así como en dicho grupo sigue siendo un elemento fundamental para la aplicación de sus objetivos;

38. sostiene que debe fomentarse un crecimiento policéntrico y distribuido uniformemente en todos los territorios, entre otras cosas, mediante resueltas acciones destinadas a eliminar la brecha digital, colaborar en los ámbitos de la energía, el clima y medio ambiente, la investigación e innovación, la accesibilidad y el atractivo de los territorios y una política de transportes equilibrada que se base en una estrategia orientada a las particularidades locales;

39. subraya el papel de la infraestructura de transportes como instrumento para la cohesión territorial siendo las regiones que sufren desventajas geográficas y demográficas las que requieren en este contexto especial atención (11), y señala, a este respecto, la posibilidad de utilizar las agrupaciones europeas de cooperación territorial para fomentar las conexiones transfronterizas, también con terceros países, así como otros instrumentos financieros, por ejemplo, el Mecanismo «Conectar Europa»;

40. insta a la Comisión a que continúe y redoble sus esfuerzos para concluir la red básica de la RTE-T, en particular por lo que respecta a la supresión de cuellos de botella y la mejora de las conexiones transfronterizas, y refuerce la participación de los entes locales y regionales en las plataformas de corredores;

41. subraya, como se indica en el Sexto Informe sobre Cohesión, que las orientaciones para el desarrollo de la Red Transeuropea de Transporte establecen el objetivo de contar con una auténtica red multimodal a escala de la UE, que debe incluir las vías ferroviarias, mediante la creación de una infraestructura nueva, pero también modernizando la existente. A este respecto, el Comité considera necesario disponer de unos medios de transporte sostenibles, competitivos y eficientes desde el punto de vista energético y más ecológicos, favorecer la intermodalidad y el uso complementario de los distintos modos de transporte y fomentar los indispensables proyectos de infraestructuras en las regiones menos desarrolladas, las transfronterizas, las que sufren barreras físicas al mercado interior y las que tienen problemas de cohesión territorial;

La Agenda Territorial y la Estrategia Europa 2020

42. señala que la Agenda Territorial de la Unión Europea 2020 destaca la importancia de un enfoque territorial para la aplicación de la Estrategia Europa 2020. Debería aprovecharse la oportunidad de la revisión de la Estrategia para incluir una mayor dimensión territorial en la misma. Los objetivos definidos en esta estrategia de la UE solo pueden hacerse realidad si se tiene en cuenta su dimensión territorial, ya que las posibilidades de desarrollo difieren de una región a otra (12);

43. reitera su petición de elaborar un Libro Blanco sobre cohesión territorial basado en un análisis de la interacción de la Agenda Territorial de la Unión Europea 2020 y la Estrategia Europa 2020 para hacer frente al aumento de las disparidades regionales en la UE (13);

44. considera que la política de cohesión de la UE, con sus objetivos de lograr la cohesión económica, social y territorial, aportará también en el futuro una importante contribución a la consecución de los objetivos de la Estrategia Europa 2020. Debido a la vinculación más estrecha existente entre los objetivos de crecimiento y de convergencia, la política de cohesión respaldará la reducción de los desequilibrios en la Unión Europea en lo que respecta a la consecución de los objetivos centrales de la Estrategia y contribuirá así a crear un bienestar duradero en el conjunto de Europa. Este potencial se aprovechará de manera coherente si, en virtud del enfoque de asociación de la política de cohesión, se abordan de manera concreta las condiciones locales y posibilidades de cada territorio mediante estrategias regionales;

45. expresa asimismo su apoyo a la creación de un Código de Conducta de la Estrategia Europa 2020 (14) basado en el Código de Conducta Europeo sobre las Asociaciones que debería garantizar que los entes locales y regionales y otras partes interesadas participen en la elaboración y aplicación de los documentos pertinentes de estrategia de desarrollo territorial a largo plazo;

Una visión para el territorio europeo

46. llama la atención sobre las actividades del programa ESPON destinadas a desarrollar un conjunto de indicadores e índices territoriales relativos al desarrollo territorial de Europa, que podrían servir de ayuda a los responsables políticos a la hora de recopilar información sobre la cohesión territorial y de supervisarla. Solicita expresamente la elaboración de indicadores que reflejen cómo los desafíos territoriales y demográficos (tales como la dispersión, baja densidad, pérdida de población y envejecimiento) afectan a un crecimiento sostenible, inteligente e integrador;

47. considera urgente elaborar datos estadísticos comparables sobre zonas locales y sublocales y trasladar la actual clasificación de zonas urbanas y rurales de la OCDE y la Comisión a las categorías utilizadas por Eurostat que sirvan a la UE para, partiendo de una información fiable obtenida sobre el terreno, contribuir a elaborar y evaluar sus políticas;

48. además, señala que la creación de una Europa abierta y policéntrica constituye la estrategia territorial más coherente para impulsar el crecimiento económico, la competitividad y la cohesión social, así como para apoyar la realización de los objetivos en materia de desarrollo sostenible fijados en la Estrategia Europa 2020 y la Agenda Territorial para la próxima década (15); expresa su apoyo a una estrategia que conjugue el desarrollo con la cohesión y cree un agradable entorno de vida;

49. sostiene que es necesaria una planificación estratégica común para el conjunto de la UE sobre la base de un enfoque integrado para el desarrollo futuro, a fin de mejorar la coordinación de las políticas de la UE (16).

Bruselas, 17 de abril de 2015. El Presidente del Comité de las Regiones Europeo Markku MARKKULA

(1) Agenda Territorial de la Unión Europea 2020. Hacia una Europa integradora, inteligente y sostenible de regiones diversas.

(2) Informe Barca, p. 108.

(3) «Making Europe Open and Polycentric», en: Scenarios and Vision for European Territory 2050, ESPON.

(4) CDR 2012/1683.

(5) CDR 2014/4896.

(6) «Making Europe Open and Polycentric», en: Scenarios and Vision for European Territory 2050, ESPON.

(7) «Making Europe Open and Polycentric», en: Scenarios and Vision for European Territory 2050, ESPON.

(8) How to strengthen the Territorial dimension of Europe 2020 and the EU cohesion Policy.

(9) How to strengthen the Territorial dimension of Europe 2020 and the EU cohesion Policy.

(10) Desarrollo territorial policéntrico a escala europea, regional y nacional: mesa redonda en el marco de la reunión de la Comisión COTER, 10 de julio de 2014 en Fabriano.

(11) Para las recomendaciones específicas véase el dictamen del Comité de las Regiones titulado «La movilidad en las regiones con desventajas geográficas y demográficas» (CDR 1691/2014)

(12) Agenda Territorial de la Unión Europea 2020. Hacia una Europa integradora, inteligente y sostenible de regiones diversas.

(13) CDR 2014/2333.

(14) Propuesta de revisión de la Estrategia Europa 2020.

(15) «Making Europe Open and Polycentric», en: Scenarios and Vision for European Territory 2050, ESPON.

(16) «Making Europe Open and Polycentric», en: Scenarios and Vision for European Territory 2050, ESPON.