[pic] | COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS |

Bruselas, 7.3.2007

SEC(2007) 289 final

Recomendación de

DICTAMEN DEL CONSEJO

de conformidad con el artículo 5, apartado 3, del Reglamento (CE) no 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, sobre el Programa de Estabilidad actualizado de España 2006-2009

(presentada por la Comisión)

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

CONTEXTO GENERAL

El Pacto de Estabilidad y Crecimiento, que entró en vigor el 1 de julio de 1998, tiene por objeto lograr una hacienda pública saneada que permita fortalecer las condiciones necesarias para la estabilidad de los precios y para un crecimiento fuerte y sostenible que conduzca a la creación de empleo. La reforma que se introdujo en el Pacto el año 2005, aun reconociendo la utilidad de éste para afianzar la disciplina fiscal, pretendió reforzar su eficacia y sus fundamentos económicos, así como salvaguardar la sostenibilidad de la hacienda pública a largo plazo.

Como parte integrante del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, el Reglamento (CE) no 1466/97 del Consejo, relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas[1], dispone que los Estados miembros presenten al Consejo y a la Comisión un programa de estabilidad o un programa de convergencia y una actualización anual de éstos (mientras los Estados miembros que ya han adoptado la moneda única presentan programas de estabilidad (y sus actualizaciones), aquellos otros que todavía no la han adoptado presentan programas de convergencia (y sus actualizaciones)). En el caso de España, su primer Programa de Estabilidad fue presentado en diciembre de 1998 y, de conformidad con el citado Reglamento, el Consejo, basándose en una recomendación de la Comisión y tras haber consultado al Comité Económico y Financiero, emitió el 15 de marzo del año siguiente un dictamen sobre dicho programa. Este mismo procedimiento es el que se sigue para las actualizaciones de los programas de estabilidad y de convergencia, que, además de ser evaluadas por la Comisión y estudiadas por ese Comité, pueden ser examinadas por el Consejo.

CONTEXTO DE LA EVALUACIÓN DEL PROGRAMA ACTUALIZADO

La Comisión ha evaluado la última actualización del Programa de Estabilidad de España, presentada el 22 de diciembre de 2006, y ha adoptado para ella una recomendación de dictamen del Consejo (el recuadro que figura más adelante indica los principales aspectos que cubre este tipo de evaluaciones).

Como presentación del contexto en el que se ha evaluado la estrategia presupuestaria del Programa de Estabilidad actualizado de España, en los apartados que siguen a continuación se resumen:

1. los resultados económicos y presupuestarios de los últimos diez años;

2. el contenido del dictamen del Consejo sobre la anterior actualización del Programa de Estabilidad (que es la evaluación más reciente de la situación del país desde el ángulo de la vertiente preventiva del Pacto de Estabilidad y Crecimiento);

3. la evaluación de la Comisión del programa nacional de reformas de octubre de 2006.

Resultados económicos y presupuestarios de los últimos años

La economía española parece encontrarse en un círculo virtuoso. La demanda interna, alimentada por el consumo privado y las inversiones en la construcción, genera en los sectores de la vivienda y de los servicios una intensa creación de empleo que, a su vez, impulsa de nuevo la demanda interna, todo ello en el contexto de una hacienda pública saneada y de unos tipos de interés reales negativos. Sin embargo, el diferencial de inflación que mantiene España con relación a la zona del euro, unido al bajo crecimiento de la productividad, está deteriorando la competitividad exterior de un país cuyas ventajas comparativas siguen basándose más en los bajos costes de producción que en el alto contenido tecnológico de sus productos. El aumento de los déficit exteriores puede poner en peligro las perspectivas de crecimiento a medio plazo. Además, el fuerte endeudamiento de los hogares, que se explica en buena parte por la generalización de la inversión inmobiliaria, está haciendo que un gran sector de la población sea cada vez más vulnerable al aumento de los tipos de interés. No obstante, la prudente política fiscal que ha venido aplicando España hasta ahora ha sido adecuada para ese contexto.

Dictamen del Consejo sobre el programa anterior

El Consejo adoptó el 14 de marzo de 2006 su dictamen sobre la anterior actualización del programa de estabilidad, que cubre el período 2005-2008. En ese dictamen el Consejo opina que «la situación presupuestaria es globalmente sólida y la estrategia presupuestaria constituye un buen ejemplo de política fiscal aplicada de conformidad con el Pacto. El mantenimiento de una sólida situación presupuestaria es importante habida cuenta del creciente desequilibrio exterior». El dictamen invita a España a que aplique «las medidas previstas con el fin de abordar las repercusiones que el envejecimiento de la población tendrá a largo plazo sobre el presupuesto».

Evaluación de la Comisión del programa nacional de reformas de octubre de 2006

El informe intermedio del programa español de reformas, presentado el 15 de octubre de 2006, se enmarca en la nueva Estrategia de Lisboa para el Crecimiento y el Empleo. El programa marca siete ámbitos de acción prioritarios: la estabilidad presupuestaria, la estrategia de I+D, el entorno empresarial, la competencia, las infraestructuras, el funcionamiento del mercado laboral y la educación y el capital humano.

La evaluación a la que sujetó la Comisión ese programa (como parte de su informe de evolución anual de diciembre de 2006 [2] ) pone de manifiesto que España está avanzando favorablemente en la aplicación de su programa nacional de reformas y en el cumplimiento de los compromisos acordados en el Consejo Europeo de primavera de 2006. Ahora, es esencial seguir aplicando en esos siete ámbitos prioritarios nuevas leyes y medidas que permitan aumentar el empleo y la productividad y hacer avanzar el PIB per cápita del país hacia la plena convergencia con la Europa de los 25.

Recuadro: Principales aspectos cubiertos por las evaluaciones de la Comisión De conformidad con lo que dispone el Reglamento (CE) no 1466/97 del Consejo en su artículo 5, apartado 1 (para los programas de estabilidad) y en su artículo 9, apartado 1 (para los programas de convergencia), las evaluaciones de la Comisión deben analizar: si los supuestos económicos en los que se basa el programa son realistas; si el objetivo presupuestario a medio plazo que presenta cada Estado miembro es oportuno y, el plan de ajustes adoptado para su consecución, pertinente; si las medidas que se están tomando y/o proponiendo en cumplimiento del plan son suficientes para alcanzar durante el ciclo ese objetivo; al evaluar el plan de ajustes para la consecución del objetivo a medio plazo, si se hace un mayor esfuerzo de ajuste en las coyunturas económicas favorables (en contraste con las desfavorables, en que puede limitarse el esfuerzo) y, en el caso de los Estados miembros de la zona del euro y del MTC II, si éstos hacen lo necesario para que su saldo presupuestario ajustado en función del ciclo (excluidas las intervenciones puntuales y otras medidas temporales) registre cada año una mejora al menos igual al 0,5 % del PIB; al definir el plan de ajustes para el objetivo a medio plazo (en el caso de los Estados miembros que todavía no lo hayan alcanzado) o al permitir una desviación temporal respecto del objetivo (en el caso de los Estados miembros que ya lo hayan alcanzado), si se aplican, y de qué modo, reformas estructurales importantes que tengan efectos directos a largo plazo en la reducción de costes (por ejemplo, aumentando el potencial de crecimiento) y, por tanto, un impacto verificable en la sostenibilidad a largo plazo de la hacienda pública (siempre que se mantenga el margen de seguridad necesario con respecto al valor de referencia del 3 % del PIB y que se prevea dentro del período de programación en curso la vuelta de la situación presupuestaria al objetivo a medio plazo); las evaluaciones han de prestar especial atención a las reformas de los regímenes de pensiones que introduzcan un sistema con varios pilares y, entre ellos, uno obligatorio que se financie íntegramente por capitalización; si las políticas económicas de los Estados miembros se ajustan a las Orientaciones Generales de Política Económica. El fundamento de los supuestos macroeconómicos manejados en cada programa se evalúa con referencia a las previsiones realizadas por los servicios de la Comisión en el otoño de 2006 y utilizando como instrumento la metodología común para el cálculo del potencial de producción y de los saldos presupuestarios ajustados en función del ciclo. La compatibilidad con las Orientaciones Generales de Política Económica se evalúa atendiendo a las orientaciones generales de política económica que figuran para el ámbito de la hacienda pública en las Directrices integradas del período 2005-2008. Las evaluaciones examinan también: la evolución del ratio de deuda y las perspectivas de sostenibilidad a largo plazo de la hacienda pública, factores estos a los que, según el informe del Consejo de 20 de marzo de 2005 sobre la «Mejora de la aplicación del Pacto de Estabilidad y Crecimiento», es necesario prestar atención en el proceso de supervisión de las situaciones presupuestarias (una Comunicación de la Comisión de 12 de octubre de 2006 establece el enfoque que ha de adoptarse para la evaluación de la sostenibilidad a largo plazo[3]); el grado de integración con el programa nacional de reformas presentado por cada Estado miembro en el marco de la Estrategia de Lisboa para el Crecimiento y el Empleo (en la nota explicativa que dirigiera al Consejo Europeo el 7 de junio de 2005 sobre las Orientaciones Generales de Política Económica del período 2005-2008, el Consejo ECOFIN declaró que los programas nacionales de reformas deben ser coherentes con los programas de estabilidad y de convergencia); el nivel de cumplimiento del código de conducta[4], que obliga, entre otras cosas, a que en los programas de estabilidad y de convergencia se utilicen una estructura común y unos mismos cuadros de datos. |

- Recomendación de

DICTAMEN DEL CONSEJO

de conformidad con el artículo 5, apartado 3, del Reglamento (CE) n o 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, sobre el Programa de Estabilidad actualizado de España 2006-2009

EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea,

Visto el Reglamento (CE) no 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas[5], y, en particular, su artículo 5, apartado 3,

Vista la Recomendación de la Comisión,

Previa consulta al Comité Económico y Financiero,

HA EMITIDO EL PRESENTE DICTAMEN:

4. El Consejo examinó el [27 de marzo de 2007] el Programa de Estabilidad actualizado de España[6], que abarca el período 2006-2009.

5. Según el escenario macroeconómico en el que se basa el programa, el crecimiento del PIB real descenderá del 3,8 % de 2006 a un 3,3 % como media durante lo que resta del período del programa. Evaluado a partir de la información de la que se dispone actualmente, ese escenario parece basarse en unas hipótesis de crecimiento verosímiles. También las previsiones de inflación que se manejan en el programa parecen realistas. Aunque en proceso de disminución, el diferencial de inflación que se prevé con relación a la zona del euro sigue siendo significativo. Y, aunque a corto plazo pueda haber una revisión al alza de las previsiones, es posible también que el escenario tenga que revisarse a la baja como consecuencia de los desequilibrios de la economía, principalmente el creciente endeudamiento de los hogares y el cada vez mayor déficit por cuenta corriente. Existe, además, una posibilidad real de que el crecimiento a medio plazo sea menos acentuado de lo que se prevé en el programa, particularmente en caso de que llegue a su fin el auge actual de la construcción de viviendas.

6. Las previsiones para 2006 realizadas por los servicios de la Comisión en el otoño de ese año cifraron el superávit público en un 1,5 % del PIB, lo que concuerda plenamente con el Programa de Estabilidad actualizado y contrasta con el objetivo del 0,9 % del PIB que se fijó en la anterior actualización del programa. Esta positiva evolución es el resultado del mayor crecimiento que han experimentado los ingresos con relación a lo previsto, como consecuencia de la fuerte creación de empleo y de los excepcionales beneficios empresariales, factores ambos que, según los cálculos, han debido impulsar los ingresos derivados de la fiscalidad directa bien por encima del crecimiento del PIB nominal.

7. La actualización persigue dos objetivos: (i) mantener la estabilidad macroeconómica y presupuestaria y (ii) reforzar la productividad incrementando el capital infraestructural, humano y tecnológico. Se prevé que el superávit público descienda del 1,4 % del PIB registrado en 2006 a alrededor de un 1 % en 2009. Y similar parece también la evolución temporal del superávit primario, que se prevé pase del 3 % del PIB del año 2006 a un 2,25 % en 2009. Mientras los ingresos deberían disminuir un 0,2 % del PIB durante el período cubierto por el programa, se calcula que los gastos primarios aumenten alrededor de un 0,5 % del PIB, aumento este contrarrestado en parte por la reducción de la carga de intereses. La anterior actualización del programa preveía unos superávit menores dentro de unas perspectivas macroeconómicas en gran medida semejantes. La diferencia entre las dos actualizaciones se explica por una situación de superávit en 2006 mucho más holgada que la que se había previsto el año anterior, lo que se espera tenga repercusiones favorables a lo largo del período del programa.

8. Se prevé, por otra parte, que el saldo estructural (es decir, el saldo ajustado en función del ciclo -excluidas las intervenciones puntuales y otras medidas de carácter temporal-, calculado de acuerdo con la metodología común) sufra un ligerísimo descenso, pasando del valor registrado en 2006 (alrededor de un 1,75 % del PIB) a un 1,5 % al final del período. Al igual que en la anterior actualización del Programa de Estabilidad, el objetivo a medio plazo que presenta éste para la situación presupuestaria apunta a la consecución de un equilibrio en términos estructurales, equilibrio que el programa prevé mantener con un amplio margen durante el período por él cubierto. Dado que el objetivo a medio plazo es más exigente que el valor de referencia mínimo (estimado en un déficit de aproximadamente el 1,25 % del PIB), su logro aportaría un margen de seguridad contra la aparición de cualquier déficit excesivo. El objetivo a medio plazo fijado en el programa no sólo se sitúa dentro de los límites que establecen para los Estados miembros de la zona del euro y del MTC II el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y el código de conducta, sino que además es más exigente que lo que correspondería atendiendo al ratio de deuda y al potencial de crecimiento medio a largo plazo.

9. Los riesgos asociados a las previsiones presupuestarias del programa parecen, en líneas generales, equilibrados. El escenario macroeconómico en el que se basa la actualización puede calificarse de verosímil, y las hipótesis en las que se apoyan las previsiones de ingresos parecen prudentes. Del lado de los gastos, existe el riesgo de que algunas partidas superen las previsiones (en el ámbito de las autoridades regionales) si se confirman las tendencias del pasado en los sectores de la sanidad y la educación.

10. A la vista de esta evaluación de riesgos, la estrategia presupuestaria parece adecuada para mantener el objetivo a medio plazo a lo largo de todo el período cubierto por el programa (tal y como éste prevé). Además, proporciona un margen de seguridad suficiente para impedir cada año que el déficit sobrepase con las fluctuaciones macroeconómicas normales el límite máximo del 3 % del PIB. La orientación de la política fiscal que se desprende del programa se ajusta al Pacto de Estabilidad y Crecimiento.

11. Se calcula que la deuda pública bruta ha descendido al 40 % del PIB, muy por debajo, pues, del valor de referencia establecido en el Tratado (60 % del PIB). La actualización, además, prevé que el ratio de deuda disminuya aún otros ocho puntos porcentuales durante el período del programa.

12. El envejecimiento de la población tendrá en España un impacto presupuestario a largo plazo bastante superior al medio comunitario, debido, en especial, al aumento relativamente fuerte que sufrirá en las próximas décadas el gasto en pensiones como porcentaje del PIB. La situación presupuestaria inicial -que supone una mejora en comparación con la del año 2005- contribuirá a debilitar ese impacto, pero no será suficiente para cubrir en su totalidad el sustancial incremento de los gastos derivado del proceso de envejecimiento. El mantenimiento a medio plazo de unos superávit primarios altos y la aplicación de nuevas medidas que reduzcan ese incremento de gastos contribuirán a reducir los riesgos que amenazan la sostenibilidad de la hacienda pública. Estos riesgos, en el caso de España, parecen ser, en términos generales, de nivel medio.

13. El programa de estabilidad contiene una evaluación cualitativa del impacto global del informe de octubre de 2006 (informe intermedio) sobre la ejecución del programa nacional de reformas dentro de la estrategia fiscal a medio plazo. El programa, sin embargo, no siempre facilita información sobre el coste o el ahorro presupuestario directo de las medidas más importantes contempladas en el programa nacional de reformas, y ello pese al hecho de que sus previsiones presupuestarias parecen tener en cuenta los efectos de esas medidas en la hacienda pública. Las medidas que prevé para ésta el Programa de Estabilidad son coherentes con las proyectadas en el programa nacional de reformas. Ambos programas contemplan así un aumento progresivo de los gastos en I+D y de las inversiones en infraestructuras.

14. La estrategia presupuestaria que traza el programa se ajusta en sus grandes líneas a las Orientaciones Generales de Política Económica que figuran en las Directrices integradas del período 2005-2008.

15. En lo que atañe, por último, a los requisitos de información que establece el código de conducta para los programas de estabilidad y de convergencia, el Programa de Estabilidad español facilita todos los datos exigidos y la mayoría de los que son facultativos[7].

Como conclusión general, debe afirmarse que la situación presupuestaria es sólida a medio plazo y que la estrategia presupuestaria constituye un buen ejemplo de política fiscal acorde con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Esta fortaleza de la situación presupuestaria es importante ante el crecimiento de los desequilibrios exteriores y la persistencia del diferencial de inflación con la zona del euro.

A la vista de la evaluación que precede y teniendo especialmente en cuenta el aumento que se prevé en los gastos derivados del envejecimiento de la población, se insta a España a que refuerce más la sostenibilidad a largo plazo de su hacienda pública aplicando medidas que contengan el impacto futuro de ese envejecimiento en los programas de gastos.

Comparación de las principales previsiones macroeconómicas y presupuestarias |

1 Cálculos de los servicios de la Comisión basados en la información contenida en el programa. |

2 Saldo ajustado en función del ciclo (como en las líneas anteriores), excluidas las intervenciones puntuales y otras medidas de carácter temporal. |

3 Intervenciones puntuales y otras medidas de carácter temporal contenidas en el programa. |

4 Intervenciones puntuales y otras medidas de carácter temporal contenidas en las previsiones de los servicios de la Comisión del otoño de 2006. |

5 Sobre la base de un potencial de crecimiento estimado del 3,9 %, 3,8 %, 3,6 % y 3,6 % en los cuatro años del período 2005-2008. 6 Deflactor del consumo privado en lugar del IPCA. 7 Según las primeras estimaciones, el crecimiento alcanzó un 3,9 % en 2006. Las previsiones intermedias presentadas por los servicios de la Comisión el 16 de febrero de 2007 contemplan para este año un crecimiento del 3,7 %. |

[1] DO L 209 de 2.8.1997, p. 1. Reglamento modificado por el Reglamento (CE) no 1055/2005 (DO L 174 de 7.7.2005, p. 1). Todos los documentos que se mencionan en este texto pueden encontrarse en el sitio web siguiente:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[2] Comunicación de la Comisión al Consejo Europeo de primavera sobre la «Ejecución de la estrategia de Lisboa renovada para el crecimiento y el empleo. Un año de resultados», de 12 de diciembre de 2006 [COM(2006) 816].

[3] Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la «Sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas en la UE», de 12 de octubre de 2006 [COM(2006) 574], y documento en inglés de la Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros de la Comisión Europea titulado « The long-term sustainability of public finances in the European Union », Economía Europea, no 4/2006.

[4] «Condiciones de aplicación del Pacto de Estabilidad y Crecimiento y directrices sobre el contenido y el formato de los programas de estabilidad y de convergencia» (aprobadas por el Consejo ECOFIN de 11 de octubre de 2005).

[5] DO L 209 de 2.8.1997, p. 1. Reglamento modificado por el Reglamento (CE) no 1055/2005 (DO L 174 de 7.7.2005, p. 1). Los documentos que se mencionan en este texto pueden encontrarse en el sitio web siguiente:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[6] Esta actualización se presentó tres semanas después de la fecha límite del 1 de diciembre establecida en el código de conducta.

[7] Concretamente, no se facilitan datos sobre el índice de precios de consumo armonizado (IPCA) ni se desglosa por funciones el gasto de las administraciones públicas.