Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Propuesta de Reglamento del Consejo relativo a la competencia judicial, al reconocimiento y a la ejecución de resoluciones judiciales en materia de responsabilidad parental"

(2002/C 80/09)

El 3 de octubre de 2001, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada.

La Sección de Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía, que se encargó de los trabajos preparatorios, aprobó su dictamen el 19 de diciembre de 2001 (ponente: Sra. Carroll; coponentes: Sr. Retureau y Sra. Zu Eulenburg).

En su 387o Pleno, celebrado los días 16 y 17 de enero de 2002 (sesión del 16 de enero) el Comité Económico y Social aprobó por 89 votos a favor, ningún voto en contra y 5 abstenciones el presente dictamen.

1. Introducción

1.1. Antecedentes de las propuestas

1.1.1. Paralelamente al aumento de la movilidad en la UE se ha producido un aumento del número de relaciones conyugales y familiares en general entre ciudadanos y residentes de Estados miembros de la UE. Por desgracia, en caso de divorcio, separación o anulación surgen disputas entre los padres y tutores de los hijos sobre el ejercicio de la autoridad parental, la custodia y el derecho de visita a los hijos. Si bien los divorcios y las separaciones legales aparecen en las estadísticas, no existen datos en lo que se refiere a la ruptura de uniones no conyugales.

1.1.2. Las disputas dan lugar a un número limitado, pero no insignificante, de casos de sustracción de menores que son trasladados tanto a otros Estados miembros como a terceros países por parte de padres u otros parientes del menor. Incluso cuando no hay sustracción con violencia, el derecho de visita puede verse comprometido por el temor de los padres o tutores que ejercen la custodia de que, si permiten que el menor abandone su jurisdicción, sea difícil o imposible hacer valer sus derechos en el caso de que no vuelva. Todo ello redunda en detrimento tanto del menor como del otro progenitor.

1.2. Disposiciones legales vigentes. Instrumentos comunitarios

1.2.1. El Convenio de Bruselas del 27 de septiembre de 1968 (Bruselas I) sobre competencia judicial y ejecución de resoluciones judiciales en materia civil y mercantil no abarcaba aspectos relacionados con el derecho privado, como rupturas matrimoniales y los procesos civiles subsiguientes, incluida la responsabilidad parental de la custodia o el derecho de visita a los hijos.

1.2.2. El Convenio de Bruselas de 28 de mayo de 1998 sobre la competencia, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones judiciales en materia matrimonial establece un nivel mínimo en lo que se refiere al reconocimiento mutuo y la ejecución de resoluciones judiciales en materia de responsabilidad parental y custodia de los hijos y el derecho de visitarlos. Este Convenio, sin embargo, no llegó a entrar en vigor, y sus disposiciones se vieron recogidas, en gran medida, en el Reglamento Bruselas II.

1.2.3. El Reglamento del Consejo (CE) n°1347/2000 relativo a la competencia, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones judiciales en materia matrimonial y de responsabilidad parental sobre los hijos comunes se aplica directamente en los Estados miembros y entró en vigor el 1 de marzo de 2001. No se aplica en Dinamarca (que ejerció su derecho a quedar fuera de la disposición). El Comité emitió su dictamen sobre la propuesta en octubre de 1999(1).

1.3. Instrumentos extracomunitarios importantes

1.3.1. El Convenio de La Haya de 1996 relativo a la competencia de la ley aplicable, el reconocimiento, la ejecución y la cooperación en materia de responsabilidad parental y medidas de protección de los menores aún no ha entrado en vigor. El Convenio de La Haya de 1980 sobre los aspectos civiles del secuestro internacional de niños está en vigor en todos los Estados miembros. Su objetivo es lograr el rápido retorno de los menores de 18 años trasladados ilícitamente a un país signatario o retenidos ilícitamente en él y garantizar que se respetan realmente en los países signatarios los derechos de custodia y visita establecidos por ley en otro país signatario. La Comisión aprobará en breve una propuesta de reglamento aplicable a los Estados miembros sobre cómo ratificar el Convenio y el Tribunal Europeo de Justicia lo interpretará.

1.4. Principales lagunas de las disposiciones en vigor

1.4.1. El Convenio de La Haya de 1996 aún no ha entrado en vigor y, si bien será útil contar con un reglamento comunitario que rija los temas incluidos en dicho Convenio, es preciso señalar que la mayoría de los problemas surge con países que no forman parte de la UE.

1.4.1.1. Conforme al Reglamento (CE) n° 1347/2000, el ámbito de aplicación de las resoluciones en materia de responsabilidad parental se limita a las resoluciones dictadas con ocasión de las acciones en materia matrimonial (como divorcio, separación, nulidad, etc.) Una vez el tribunal competente en el caso resuelve sobre el fondo, el Reglamento deja de tener aplicación. Hay una excepción parcial a esta norma: aunque el tribunal haya resuelto sobre el fondo, mantendrá su competencia hasta que se pronuncie sobre la responsabilidad parental dentro de los procedimientos matrimoniales.

El Reglamento (CE) n° 1347/2000 abarca tanto a los hijos biológicos como a los adoptados de un matrimonio, pero no a los hijos de uno u otro cónyuge de una unión previa. Los hijos habidos fuera del matrimonio tampoco están cubiertos. Las estadísticas revelan que, en 1998, el 26 % de todos los menores nacidos en la UE nacieron fuera del matrimonio, porcentaje que viene creciendo desde largo tiempo atrás.

1.5. Iniciativas para mejorar la situación

1.5.1. Iniciativa de la República Francesa

1.5.1.1. Francia presentó, el 3 de julio de 2000, una iniciativa para completar el Reglamento (CE) n° 1347/2000 destinada a facilitar, suprimiendo el exequátur, el ejercicio de los derechos de visita transfronterizos para los hijos de padres separados o divorciados menores de 16 años. El Comité emitió un dictamen favorable a la propuesta en octubre de 2000(2).

1.6. Otras medidas comunitarias

1.6.1. El punto 34 de las Conclusiones del Consejo de Tampere de octubre de 1999 preparó el camino para nuevas medidas comunitarias en este ámbito.

1.6.2. En su reunión de 30 de noviembre de 2000, el Consejo de Justicia y Asuntos de Interior adoptó un programa de supresión progresiva del exequátur en cuatro ámbitos de actividad: 1) Bruselas I; 2) Bruselas II y situaciones familiares originadas en relaciones no conyugales; 3) derechos de propiedad derivados de una relación matrimonial y consecuencias en términos de propiedad de la separación de una pareja no casada; y 4) testamentos y sucesiones.

1.6.3. La propuesta de Reglamento objeto de estudio completa el Reglamento (CE) n° 1347/2000 y abarca todas las decisiones judiciales sobre responsabilidad parental, permitiendo que el menor se beneficie de estas normas. La propuesta define una serie de normas claras y coherentes de atribución de competencias, así como un mecanismo de cooperación entre los órganos jurisdiccionales y las autoridades. El objetivo final es suprimir el procedimiento de exequátur sin el cual hasta ahora una resolución dictada en un Estado miembro no puede ejecutarse en otro Estado miembro. Si bien tiene en cuenta las disposiciones del Convenio de La Haya de 1996 y en particular las del Convenio de La Haya de 1980, establece una serie de normas adaptadas a los objetivos de la UE de crear un verdadero espacio judicial basado en el principio del reconocimiento mutuo de las decisiones judiciales (Tampere).

1.6.4. La Comisión aprobará en breve un reglamento sobre la ratificación del Convenio de la Haya de 1996 por los Estados miembros, con el fin de regular situaciones que vayan más allá de los límites de la Comunidad.

1.6.5. La propuesta de Reglamento debe leerse conjuntamente con la iniciativa francesa de abolición del exequátur en las resoluciones judiciales de derecho de acceso. Juntos, el Reglamento(CE) n° 1347/2000, la iniciativa francesa y la propuesta de Reglamento objeto de estudio suponen la aplicación de la primera fase del segundo ámbito del programa de reconocimiento mutuo.

2. Comentarios sobre la propuesta

2.1. El Comité acoge positivamente el amplio ámbito de aplicación de la propuesta de Reglamento, ya que engloba no sólo los procedimientos judiciales, sino también los procedimientos administrativos cuando el Derecho nacional prevea tales procedimientos. Dinamarca no aplicará esta Directiva, pero forma parte del acuerdo nórdico. El Comité espera que Irlanda y el Reino Unido hagan uso de la posibilidad de sumarse al acuerdo y apliquen este Reglamento, de modo que se logre una aplicación lo más amplia posible desde el punto de vista geográfico. Una resolución emitida en un Estado miembro cubierto por el Reglamento deberá ser reconocida y aplicada en los demás Estados miembros conforme a las disposiciones pertinentes del Reglamento (CE) n° 1347/2000 (capítulo III). Los Estados miembros que ratifiquen el convenio anexo deberían animar a los demás países a que lo hagan también para garantizar una posición legal común frente a terceros países. Asimismo, deberían fomentar la ratificación por parte de terceros países del Convenio de 1996.

2.2. La definición del "titular de la responsabilidad parental" garantiza que el nuevo Reglamento cubrirá al mayor número posible de menores, independientemente de su condición o de la de sus padres o tutores. La propuesta de Reglamento también se aplica a los menores refugiados y apátridas, aspecto éste muy positivo.

2.3. El ámbito de aplicación del artículo 1 debería ser lo más amplio posible. La competencia de un tribunal en materia de responsabilidad parental de un menor se basa en la residencia habitual del menor (artículo 3). Se toman disposiciones limitadas para que la competencia pueda seguir atribuida durante cierto tiempo al Estado miembro en el que se dictó la última resolución (artículo 4) y en caso de urgencia (artículo 9); se trata de disposiciones útiles en todos los casos. En general, simplifican la cuestión.

2.4. Las disposiciones de la propuesta de Reglamento sobre la sustracción de menores se basan en las del Convenio de La Haya de 1980. Los tribunales competentes conforme al artículo 3 (véase punto 2.3) deberán ejercer su competencia de conformidad con dicho Convenio. Sin embargo, se establece una serie de excepciones a esta norma general que simplifican las disposiciones sobre la competencia. Es posible que otros países hagan interpretaciones distintas a las establecidas por la legislación comunitaria, de modo que podrían surgir conflictos jurídicos. Sin embargo, teniendo en cuenta que los Estados miembros ya han ratificado el Convenio de 1980, no está clara la necesidad de establecer nuevas normas en los Reglamentos. Si se aprueban, las excepciones deben establecerse claramente para evitar dar pie a disputas legales. Cabe preguntarse por qué se ha adoptado literalmente la definición de "traslado ilícito" del Convenio de 1980, mientras que a la hora de establecer las excepciones se hace simplemente referencia a él.

2.5. El Comité acoge positivamente el inicio de la aprobación del Convenio de La Haya de 1996 (tenido en cuenta en la propuesta de Reglamento objeto de estudio) y señala asimismo con satisfacción que la Comisión prevé normas específicas para las necesidades de la UE en su conjunto que prevaldrán por encima de las normas del Convenio.

2.6. El Comité considera positivo el hecho de que la propuesta de Reglamento tenga en cuenta el interés superior del menor, pero lamenta que su derecho a ser oído sólo se incluya indirectamente en la propuesta, al hacer referencia al Reglamento (CE) n° 1347/2000. Dado que abarca a los menores de 18 años, se trata de una omisión importante y la propuesta debería incorporar expresamente este aspecto. El Comité insta firmemente a que se incluya una disposición específica que exija que los jueces u órganos administrativos tengan plenamente en cuenta el derecho a ser oído de todo menor capaz de expresar una opinión racional sobre los temas en cuestión.

2.7. El tema de los costes no se aborda sino parcialmente. Los elevados costes judiciales y de la búsqueda del niño pueden disuadir a muchos de exigir la ejecución de una resolución. La Comisión debe tener en cuenta las resoluciones existentes conforme al Convenio para la Protección de los Derechos Humanos en la materia, por ejemplo, los casos Airey contra Irlanda y Johansen contra Noruega. La justicia debe ser accesible a todos. El Comité considera que quienes tengan la responsabilidad parental deben tener derecho a una asistencia legal cuando inicien un proceso en este ámbito. Las condiciones para tener derecho a la asistencia legal deberían ser realistas y estar actualizadas y las decisiones sobre su concesión deberían ser rápidas. El término "asistencia legal" tiene diferentes significados en los diversos Estados miembros y, en aras de la claridad, las disposiciones en la materia deberían distinguir entre asesoramiento, consulta y representación.

2.8. Asimismo, deberían tomarse disposiciones sobre el reparto de costes entre las autoridades centrales en relación con la búsqueda y el retorno de niños a su lugar de residencia habitual. Si tales costes se repercuten sobre las partes, deberían repercutirse sólo sobre la parte que haya cometido deliberadamente la falta. Si no se toman disposiciones sobre el reparto de costes, es posible que las autoridades centrales no persigan determinados casos con la necesaria firmeza.

2.9. Una vez se decida sobre la propuesta y la iniciativa francesa, el Comité recomienda firmemente que se consoliden los tres instrumentos en su totalidad (y no parcialmente) con objeto de clarificar y hacer más coherentes las cuestiones competenciales y de procedimiento. Se entiende que esto ocurrirá probablemente durante el primer semestre de 2002.

2.10. Para que el Reglamento y los instrumentos que le acompañan alcancen su objetivo de impedir el traslado ilícito de niños y evitar -y resolver- disputas sobre el derecho de visita y la custodia de los niños, se deberá informar a las partes sobre las disposiciones en materia de acceso y custodia incluyendo información sobre: a) la existencia de las disposiciones y b) los requisitos de procedimiento que deben cumplirse.

2.11. En opinión del Comité, la cooperación entre autoridades centrales en los casos de responsabilidad parental contemplados en el Reglamento (CE) n° 1347/2000 no ha sido enteramente satisfactoria. La Comisión, dentro de sus competencias de supervisión, debería concentrarse en mejorar la profundidad y la calidad de la cooperación en toda la red europea de justicia.

2.12. El Reglamento debería especificar que las autoridades centrales podrán participar en casos concretos, por ejemplo, tanto directamente como a través de autoridades públicas u otros órganos.

2.13. El Comité es consciente de que los órganos centrales no tendrán acceso a todos los servicios de apoyo necesarios en los casos transfronterizos. Deberían aprovechar al máximo los servicios de expertos a los que pueden acudir a la hora de buscar y velar por el interés superior de los menores sustraídos.

2.14. La mediación en las disputas familiares es deseable e importante y el Comité señala que las autoridades centrales deben promover el acuerdo entre los titulares de la responsabilidad parental, lo cual sólo puede ir en beneficio de los menores interesados. Para evitar que se abuse de los procedimientos de mediación utilizándolos para obstruir y, en última instancia, evitar el inicio de un proceso legal, el Reglamento objeto de estudio y las disposiciones de aplicación del Convenio de La Haya de 1996 deberían estipular que, cuando se haya intentado sin éxito la mediación, todo plazo debería

a) empezar a contarse a partir de la fecha en que la mediación haya resultado ser ineficaz, o

b) ampliarse con el periodo de mediación,

según corresponda.

3. Abandono y abuso de la responsabilidad parental

3.1. La propuesta actual y otras medidas relacionadas con ella tratan únicamente sobre la autoridad parental en el contexto general de la ruptura de relaciones conyugales o similares.

3.2. El Comité considera que existe un importante problema dentro de la Unión Europea (aunque a veces proceda del exterior) en relación con:

(a) el abandono de niños, y

(b) el abuso de la autoridad parental (incluido el abandono del cuidado de un niño), llegando al punto de poner en peligro el futuro del niño e, incluso, su salud y su vida,

en aquellos casos en los que no se ha alcanzado una decisión judicial respecto a la custodia o el control del niño en cuestión.

3.3. Por consiguiente, el Comité pide a la Comisión que examine este asunto mediante el estudio del problema y una actuación adecuada basada en los resultados, con el objetivo de producir unas medidas centradas en el niño.

Bruselas, 16 de enero de 2002.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) Dictamen del Comité Económico y Social sobre la Propuesta de Reglamento (CE) del Consejo relativo a la competencia, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones judiciales en materia matrimonial y de responsabilidad parental sobre los hijos comunes (DO C 368 de 20.12.1999).

(2) Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Iniciativa de la República Francesa con vistas a la adopción del Reglamento del Consejo relativo a la ejecución mutua de resoluciones judiciales en materia de derecho de visita de los hijos" (DO C 14 de 16.1.2001).