Dictamen del Comité Económico y Social sobre la «Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la gestión integrada de las zonas costeras»

(96/C 295/15)

El 29 de enero de 1996, de conformidad con el artículo 198 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la «Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la gestión integrada de las zonas costeras».

La Sección de Desarrollo Regional, Ordenación del Territorio y Urbanismo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 21 de mayo de 1996 (Ponente: Sr. Bento Gonçalves).

En su 337° Pleno (sesión del 11 de julio de 1996), el Comité Económico y Social ha aprobado por 98 votos a favor, 0 en contra y 1 abstención el presente dictamen.

1. Introducción

1.1. En el presente documento se efectúa una reflexión sobre un tema de gran interés, ya que afecta a vastas zonas de la UE, tanto costeras (marítimas) como alejadas río arriba (zonas interiores y de montaña, zonas rurales u otras), que se extienden por diversas regiones y terceros países.

Ello impone, en muchos casos, el análisis de las implicaciones transfronterizas de los impactos de los problemas en las zonas costeras, sobre todo en lo que respecta a la conservación del medio ambiente.

Tal planteamiento integrado debería, no obstante, ser más amplio, siguiendo, entre otros aspectos, la orientación del documento de la Comisión relativo a la «Cooperación para la ordenación del territorio europeo - EUROPA 2000+» ().

1.2. El crecimiento económico de las zonas costeras ha de basarse en modelos de desarrollo sostenible; la dificultad reside principalmente en la definición y armonización de estos modelos, dado el conflicto de intereses. El objetivo económico, aun siendo importante, no deberá jamás prevalecer sobre otros objetivos en la definición de los modelos que cabe adoptar.

El Comité apoya el enfoque integrado de la Comisión, así como el modo en que la Comunicación de la Comisión aborda el problema, subrayando la necesidad de intensificar la coordinación entre los campos de acción y los distintos niveles de competencia territorial de las zonas afectadas.

1.3. La zona costera constituye la interfaz entre el mar y la tierra. El desarrollo de los sistemas socioeconómicos en estos dos medios tiene efectos positivos (carácter sostenible de los sistemas, conservación del medio ambiente y de los paisajes, conservación o enriquecimiento de los recursos pesqueros y desarrollo de la acuicultura) o negativos (degradación del medio ambiente, contaminación de las aguas, sobrepoblación de las zonas, estacionalidad del empleo, inundaciones), cuyo alcance se ha de examinar de manera más profunda.

1.3.1. En las zonas costeras se han instalado estructuras productivas cuya utilización se ha de racionalizar con objeto de impulsar el desarrollo sostenible. Éste es el caso de las estructuras del sector turístico, cuyo uso se ha de mejorar en términos sociales, medioambientales e incluso económicos, orientándolas hacia actividades duraderas y continuas que puedan contribuir en la creación de puestos de trabajo más estables.

Asimismo se han de fomentar las iniciativas innovadoras en el ámbito de las nuevas tecnologías, que permitan reorientar las actividades económicas y conduzcan a la diversificación de las actividades creadoras de empleo estable.

1.3.2. El problema del medio ambiente en las zonas costeras no se puede aislar de los efectos que tienen sobre éstas el abandono de las tierras y la desertización demográfica del interior, principalmente en las zonas de montaña más deprimidas atravesadas por cursos de agua.

1.4. La fragilidad de los ecosistemas de las zonas costeras se ve profundamente afectada por la acción de los efectos degradantes internos y externos de estas zonas, lo que afecta a su biodiversidad. La Sección considera que la decidida protección de estos ecosistemas deberá estar por encima de los diferentes componentes del problema.

1.5. Las zonas costeras constituyen entidades geográficas muy heterogéneas, que no pueden ser delimitadas mediante criterios puramente demográficos y de superficie.

Los efectos de la construcción de embalses, diques y espigones marítimos sobre la conservación del territorio de estas zonas reviste una importancia muy significativa en los países expuestos a lluvias torrenciales, ya que éstas provocan fenómenos de erosión que amenazan la configuración de la costa, la seguridad de la población y la sostenibilidad de los modelos de desarrollo y ocupación establecidos en estas zonas.

1.5.1. En determinadas zonas costeras, la erosión provoca un acentuado retroceso del litoral, poniendo en peligro las zonas urbanas asentadas en las mismas. Es igualmente relevante tomar en consideración el efecto ocasionado por las tempestades y otros cataclismos en el equilibrio de estas zonas.

1.5.2. Asimismo, se deberá tener en cuenta el efecto provocado por la acumulación de sedimentos en las zonas húmedas y zonas costeras, productoras endógenas de fitoplancton e importantes agentes contaminantes. Esta polución perjudica la utilización de estas áreas y conduce a la acentuada polderización de los terrenos, cuyo futuro uso deberá ser programado.

Por todo ello se impone tener en cuenta en el programa de demostración el saneamiento, la protección de los terrenos afectados, la descontaminación y la desalinización, así como los diversos usos económicos de los sedimentos. Estas zonas liberadas podrían ser utilizadas en términos agrícolas para la producción de productos de calidad, de modo que su utilización respete la calidad y el entorno de dichos terrenos.

2. Observaciones sobre el diagnóstico

2.1. La identificación de los problemas está formulada correctamente y se considera prioritaria la defensa de la conservación de los recursos naturales y del medio ambiente en su doble dimensión de patrimonio cultural y natural, así como de base indispensable para un desarrollo económico y social sostenible de las comunidades humanas de las zonas costeras europeas.

2.2. El enfoque de los problemas medioambientales de estas zonas costeras ha de tener en cuenta su impacto en el binomio mar-tierra, e identificar los efectos que las actividades económicas desarrolladas en estos espacios producen en las zonas afectadas del interior y en las zonas marítimas sobre la conservación de la biodiversidad, ecosistemas y paisajes.

2.3. Se reconoce la dificultad de definir estas zonas tanto en términos de delimitación territorial como de ocupación geográfica, ya que éstas engloban al mismo tiempo espacios de la plataforma continental y marítima. Sin embargo, esta definición es indispensable para establecer modelos de planificación y gestión integrada. En efecto, como además subraya el documento sometido a consulta «... Los sistemas naturales costeros y las zonas en las que las actividades humanas se encuentran ligadas a la explotación de los recursos litorales pueden superar, por tanto, los límites de las aguas territoriales y adentrarse kilómetros hacia el interior». Sin embargo, y debido a la estrecha interacción existente entre los productos o recursos marinos y el tipo de sistemas de explotación de recursos terrestres por parte del hombre, será importante establecer los límites de intervención que correspondan en la mayor medida posible a unidades biológicas o unidades de gestión del paisaje bien individualizadas.

2.3.1. La variedad de usos del espacio costero (pesca, industrias asociadas a esta actividad y a la agricultura, acuicultura, agricultura, turismo, puertos deportivos, urbanizaciones, industria pesada normalmente vinculada a los puertos, extracción y tratamiento de hidrocarburos y actividades portuarias) condiciona y determina la conservación o degradación de la identidad cultural de los paisajes de estas zonas y de sus recursos, por lo que su estudio se ha de llevar a cabo siguiendo un enfoque integrado y no sectorial.

2.3.2. Se ha de mencionar igualmente el impacto, en muchos casos grave, que ejercen en el medio ambiente los trabajos de saneamiento básico realizados de manera inapropiada en las zonas costeras y del interior, así como los efluentes de las explotaciones agrícolas y la construcción de centrales nucleares y de industrias productoras de residuos contaminantes e incluso tóxicos cerca de los ríos y de zonas húmedas.

2.4. La Comunicación de la Comisión propone algunos indicadores relevantes sobre la extensión de las zonas costeras y la importancia de las poblaciones afectadas.

2.4.1. Los criterios de evaluación de las zonas costeras de acuerdo con su densidad demográfica sólo permiten establecer el carácter «costero» o «terrestre» de los países de la Unión Europea, no las interacciones entre las actividades productivas y el paisaje de las zonas costeras.

No obstante, se trata de indicadores apropiados para abordar el tema de la degradación o destrucción de los paisajes, la reducción de la biodiversidad y la contaminación de las aguas. Sin embargo, cabe señalar una vez más que el carácter variable de estos indicadores está fuertemente condicionado por la naturaleza de la actividad productiva desarrollada por las comunidades humanas, no sólo por aquellas que residen en esas zonas, sino también por las demás, incluso alejadas, y por las actividades portuarias.

2.4.2. Los efectos observados en un paisaje o un medio ambiente no siempre guardan relación directa con sus causas, y mucho menos se puede decir que se manifiesten de modo inmediato. Esta situación se acentúa en el caso de los paisajes de las zonas costeras como resultado de las repercusiones del transporte por las aguas fluviales y marítimas, que provoca daños importantes debido a múltiples factores. De este modo, se establecen relaciones interactivas entre las actividades humanas y los modelos de desarrollo sostenible asociados a las mismas.

2.4.3. Por otro lado, los paisajes, los ecosistemas y los impactos sobre la biodiversidad de las zonas costeras de la Unión Europea son bastante diferentes, en particular en los países del norte, situación que no se contempla debidamente en el documento de la Comisión.

2.4.4. Por consiguiente, conviene profundizar en el contenido de los criterios de evaluación de las zonas costeras en una doble perspectiva mar-tierra, como sus dos elementos integrantes.

La importancia de los ecosistemas costeros, tanto desde el punto de vista económico como estrictamente biológico, pone de relieve la necesidad de reflexionar sobre qué criterios deben utilizarse para garantizar su conservación y mejorar sus condiciones naturales.

2.5. El análisis de las variaciones estacionales de las presiones que ejerce la ocupación humana sobre los ecosistemas y paisajes de las zonas costeras se considera correcto, ya que éste toma en consideración los efectos negativos del «turismo intensivo».

Sería conveniente estudiar estos efectos contemplando todos sus aspectos: empleo, cultura, urbanización intensiva, degradación de los ecosistemas, paisajes y economía.

3. Coordinación y concertación insuficientes

3.1. Compendio de las medidas existentes 3.1.1. Con arreglo a los anexos I y II del documento de la Comisión, existen diversos instrumentos jurídicos, financieros y de planificación destinados directa o indirectamente a las zonas costeras, si bien no están incluidos en un planteamiento integrado de las políticas que se impone aplicar. Así lo confirman los resultados poco satisfactorios obtenidos con la Carta Europea del Litoral.

3.2. Coordinación insuficiente 3.2.1. Las medidas aisladas no han permitido alcanzar los objetivos fijados y la falta de coordinación en su aplicación han acentuado la irrelevancia de los resultados en materia de desarrollo económico sostenible de estas zonas, en sus múltiples vertientes:

3.2.1.1. El éxito de un enfoque integrado de los problemas del medio ambiente depende de la utilización de instrumentos de carácter preventivo y de desarrollo, que impliquen en concreto:

- la inclusión de los problemas del medio ambiente en los Fondos estructurales;

- la obligación de evaluar las repercusiones de los planes y programas sobre el medio ambiente;

- la adopción de instrumentos de evaluación económica más amplios, que integren el medio ambiente y los recursos naturales;

- la coordinación de las políticas comunitarias y nacionales de los Estados miembros, tomando en consideración las estrategias territoriales para garantizar y llevar a buen término un desarrollo sostenible;

- la asociación y cooperación mediante la movilización, formación e información de la población;

- la participación de la comunidad científica.

Para mejorar la eficacia de estos instrumentos, se ha de efectuar la mayor coordinación y concertación posibles de las políticas y agentes responsables de su aplicación, y encontrar formas jurídicas innovadoras que permitan la creación de instrumentos de diálogo permanente y estimulen el consumo con vistas a superar eventuales conflictos.

El Comité Económico y Social considera que conviene asociar igualmente a los terceros países y a sus autoridades locales y regionales en el estudio de la gestión integrada de las zonas costeras. Esta preocupación se ha de tomar en consideración en los programas de la UE de apoyo a los terceros países vecinos, a condición de que se respeten las normas de la UE.

4. Programa de demostración sobre la ordenación integrada de las zonas costeras

4.1. El presente programa constituye un primer paso hacia la aplicación de las resoluciones anteriores () y es prueba de una evolución favorable en este ámbito.

Asimismo, el programa de demostración puede contribuir a la definición de estrategias de ordenación integrada de las zonas costeras, teniendo en cuenta las orientaciones contempladas en el punto 3.2.1.1.

Los escasos resultados obtenidos con las anteriores iniciativas en el ámbito del medio ambiente y de los recursos naturales de las zonas costeras justifican la importancia del Programa propuesto por la Comisión.

4.1.1. El presente dictamen destaca varias razones principales que sintetizan y justifican el interés de la Unión en la resolución de los problemas de las zonas costeras:

a) la imposibilidad de resolver estos problemas de manera aislada por parte de cada Estado miembro (patrimonio natural y cultural, desplazamiento de contaminantes y sedimentos, flujos turísticos, seguridad marítima, empleo y urbanismo desordenado);

b) el impacto negativo de algunas de las grandes orientaciones políticas y acciones de la UE y de los Estados miembros sobre el equilibrio de las zonas costeras (coordinación insuficiente y conflicto de intereses entre las diferentes políticas: regional, agrícola, de transportes, acuicultura, pesca, energía, medio ambiente, industria, turismo y puertos);

c) la necesidad de un intercambio de experiencias y conocimientos en el ámbito de estas políticas;

d) la necesidad de ampliar el alcance de los objetivos, habida cuenta de los trabajos de investigación en materia de ecología, arqueología y biología, incluyendo de este modo la participación de la comunidad científica en estos programas.

4.1.2. El programa deberá garantizar la participación de las poblaciones afectadas, mediante sus agentes, la administración, las autoridades portuarias y las autoridades de seguridad marítima, como se propone de manera esquemática en la «Figura 8» del documento de la Comisión.

5. Conclusiones

5.1. La Comisión deberá definir con mayor claridad y de manera más objetiva el programa de demostración, teniendo en cuenta la definición de los agentes que pueden aplicarlo y de las regiones en que se llevará a cabo. En un principio, todas las regiones costeras designadas por la Comisión deberán disponer de idénticas oportunidades para presentar su candidatura.

5.2. Asimismo, deberá establecer de forma transparente los criterios de selección de las zonas costeras que se elijan para el programa de demostración.

5.2.1. El CES considera que el programa deberá abarcar las zonas costeras que constituyan realidades diferenciadas.

5.2.2. Para las propuestas que deberá presentar la Comisión, resultarán de gran interés los datos positivos o negativos, así como los obstáculos más difíciles de vencer derivados de la experiencia adquirida en la ejecución de los proyectos, incluido el «contrat de Baie de la Rance» en los siguientes ámbitos:

- coordinación y gestión;

- resultado de los impactos, en las diferentes áreas, de las obras y trabajos ya realizados;

- contribuciones y participación de la comunidad científica;

- grado de participación de las poblaciones y sus organizaciones;

- contribución de las autoridades locales, regionales y centrales;

- acciones y contribución de los sectores empresariales y sindicales de las regiones;

- análisis económico, tanto del coste de las actividades como de los efectos que ejerza un proyecto en la creación de nuevas oportunidades de negocio y empleo.

5.3. El programa deberá contener orientaciones sobre las actividades de difusión-información y sus objetivos, de modo que logre aunar las sinergias mediante la motivación de los participantes en el mismo.

5.4. El programa de demostración deberá contemplar el desarrollo de acciones innovadoras en el ámbito de la cooperación interregional, asociando tanto a los Estados miembros como a los terceros países, tanto en materia de ordenación del territorio como de política urbanística.

5.4.1. Asimismo, deberá contribuir a que la política europea de las zonas costeras sea más coherente, transparente y objetiva, sin que por ello pierda en eficacia. Se debe basar en el principio de atacar las causas de la agresión al medio ambiente y en el principio de «quien contamina paga», mediante la integración de las políticas del medio ambiente de las zonas costeras en otras políticas de desarrollo regional.

5.4.2. El Programa debe igualmente fomentar las acciones de investigación e innovación, mediante la integración de nuevas tecnologías y actividades innovadoras, y la creación de nuevas áreas de trabajo, dando origen a nuevas profesiones estables.

5.4.3. Habida cuenta de la multiplicidad y especificidad de las actividades que deben desarrollarse, típicas de las zonas costeras, el programa ha de prever intervenciones en el ámbito de la formación a todos los niveles: escolar, universitario y profesional.

5.4.4. Se considera acertado que el programa de demostración conduzca a la obtención de elementos de gestión y coordinación más detallados, permitiendo la organización de bancos de datos, nacionales, regionales y supranacionales, que sirvan de soporte para la definición de estrategias sobre políticas sostenibles de ordenación de las zonas costeras.

5.5. La financiación de estas acciones se basa en los diferentes instrumentos jurídicos y programas financieros que se aplican a la resolución de los problemas de las zonas costeras.

5.5.1. La importancia del éxito de estas iniciativas justifica que el Consejo cree un nuevo instrumento financiero de tipo horizontal o que flexibilice el marco jurídico de la aplicación de los actuales instrumentos financieros.

5.5.2. El Comité Económico y Social reconoce la importancia de los problemas de las zonas costeras de la UE y la necesidad de desarrollar acciones innovadoras a nivel interregional y transfronterizo. Su solución implica la instauración de un marco normativo claro, en el que se aborden los aspectos financieros y jurídicos de acuerdo con un criterio horizontal.

- Asimismo, se considera fundamental para el éxito de la iniciativa, el refuerzo de la coordinación entre los servicios de la propia Comisión. Así pues, la creación, por ejemplo, de un grupo ad hoc, podría ser una buena solución.

- Con objeto de aclarar los asuntos mencionados y para que el marco jurídico sobre el uso de los medios financieros sea el adecuado, sería conveniente estudiar y eventualmente publicar la directiva y el reglamento específicos.

5.6. El Comité Económico y Social acoge de buen grado y aprueba la propuesta formulada en la Comunicación de la Comisión y espera que esta iniciativa disponga de suficientes medios financieros para que sea todo un éxito.

De acuerdo con la información recabada a raíz de la realización del programa de demostración, la Comisión deberá presentar propuestas concretas que permitan definir estrategias de gestión integrada para las zonas costeras.

5.7. La Comunicación de la Comisión es, sin embargo, poco ambiciosa y poco innovadora, tanto respecto a los objetivos como a los medios financieros que deben asignarse. El CES insta a la Comisión a que profundice en sus intenciones y las integre en una propuesta estratégica para la ordenación y gestión de las zonas costeras, incluyendo también a las zonas marítimas y del interior.

Asimismo, se habrán de tener en cuenta las ventajas resultantes de la cooperación con los países vecinos con zonas marítimas comunes.

Bruselas, el 11 de julio de 1996.

El Presidente del Comité Económico y Social Carlos FERRER

() DO n° C 133 de 31. 5. 1995, p. 2; DO n° C 301 de 13. 11. 1995, p. 11.

() Resolución de 25. 2. 1992, DO n° C 59 de 6. 3. 1992 y DO n° C 135 de 18. 5. 1994.