Dictamen sobre las relaciones entre la Unión Europea y Sudáfrica

(96/C 82/10)

El 30 de marzo de 1995, de conformidad con el apartado 3 del artículo 23 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social decidió elaborar un dictamen sobre las relaciones entre la Unión Europea y Sudáfrica.

La Sección de Relaciones Exteriores, Política Comercial y Desarrollo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 10 de noviembre de 1995 (Ponente: Sr. Schunk).

En su 331° Pleno del 20 y 21 de diciembre de 1995 (sesión del 20 de diciembre de 1995), el Comité Económico y Social ha aprobado por unanimidad el presente dictamen.

1. Introducción

1.1. En la actualidad, la cooperación entre la Unión Europea y la República de Sudáfrica se basa en un acuerdo provisional firmado en octubre de 1994. Por las mismas fechas, Sudáfrica fue admitida en el nuevo Sistema de Preferencias Generalizadas (SPG). Después de la terminación oficial del régimen de apartheid y el levantamiento de todas las sanciones, la Unión Europea ha decidido revitalizar las relaciones futuras con Sudáfrica mediante una estructura contractual que abre numerosas perspectivas. Este acuerdo deberá contribuir a la integración regional de Sudáfrica y a la consolidación de la paz y la confianza en la región del África austral.

Al mismo tiempo, se observa un aumento del grado de compromiso de los Estados miembros en el ámbito de la cooperación al desarrollo después de la celebración, en abril de 1994, de las primeras elecciones libres con sufragio universal en Sudáfrica. Estas contribuciones son esenciales, teniendo en cuenta las difíciles tareas a las que debe hacer frente el nuevo Gobierno sudafricano.

1.2. Al elaborar el presente dictamen, el Comité Económico y Social intenta contribuir a que las negociaciones que deberían desembocar en la elaboración de un protocolo adicional al Convenio de Lomé y en un acuerdo bilateral de comercio y de cooperación se desarrollen lo más rápidamente posible.

La Unión Europea debe ayudar a Sudáfrica a superar las secuelas de varios decenios de discriminación. El CES defiende la inclusión en el futuro acuerdo de las cláusulas habituales relativas a la democracia y los derechos humanos. Da mucha importancia a que, de conformidad con la versión revisada del artículo 5 del Convenio de Lomé, esta cláusula se complete con el concepto de «buen gobierno» (good governance). La Sudáfrica democrática debería velar por garantizar, desde el principio, las condiciones institucionales y legislativas de una administración financiera transparente y controlada. A juicio del CES, la Unión Europea podría proporcionar asistencia en este ámbito y que la credibilidad de la Unión se vería reforzada si se compromete en la eliminación de las reglamentaciones y prácticas que toleran y fomentan la corrupción en los Estados miembros.

Entre las tareas urgentes que debe encarar el gobierno sudafricano está la recuperación de la competitividad de la economía y la instauración del consenso en una sociedad dividida profundamente entre un «primer» y un «tercer» mundo. Esta acción debe englobar todas las cuestiones de fondo de la coexistencia y las asuntos centrales de la política futura de la «nueva Sudáfrica».

1.3. El objetivo del Comité es llegar a un diálogo político intensivo y global con su homólogo sudafricano, el Consejo nacional de economía, desarrollo y empleo (NEDLAC), para apoyar los esfuerzos del gobierno sudafricano en materia de desarrollo, seguridad y paz en el interior de sus fronteras y en toda el África austral.

La cultura y la historia han tejido vínculos múltiples y variados entre Europa y Sudáfrica. La lucha contra el racismo y la discriminación de las mujeres y las minorías constituye un objetivo común. Europa, por su modelo de desarrollo social y ecológico, puede contribuir a la coexistencia en Sudáfrica de culturas diferentes basadas en una identidad común, en la democracia y la tolerancia. Un compromiso común en las cláusulas ecológicas y sociales constituiría una valerosa prueba de confianza común en el futuro de Sudáfrica y del África austral, y un remedio contra el «afropesimismo» (la tesis del continente perdido).

2. Historia de las relaciones entre la UE y Sudáfrica (Las relaciones bilaterales entre Sudáfrica y los diferentes Estados miembros se tratarán por separado)

2.1. Hasta abril de 1994

Debido al régimen de apartheid, la política comunitaria hacia Sudáfrica se caracterizó durante varios decenios por una rigurosa política de sanciones. En 1977, con objeto de luchar contra la discriminación racial, la Comunidad Europea aprobó un código de conducta para las empresas de los Estados miembros instaladas en Sudáfrica. Además, la Comunidad apoyó a los Estados del África austral en sus esfuerzos por reducir su dependencia económica respecto de Sudáfrica. A tal propósito, en 1980 se constituyó la Southern African Development Community (SADC) (Comunidad de Desarrollo del África Austral).

Cuando en 1985 se declaró el estado de emergencia en Sudáfrica, los ministros de Asuntos Exteriores de la CE respondieron con el establecimiento de una política que conjugaba las medidas restrictivas y las medidas positivas.

2.1.1. El gobierno sudafricano fue sometido a una presión económica, diplomática y moral: se suspendió toda cooperación militar, cultural, deportiva y científica. En 1986, se prohibió realizar nuevas inversiones e importar hierro, acero y monedas de oro. Estas medidas se levantaron en la primavera de 1992 ante las reformas políticas emprendidas.

2.1.2. Al mismo tiempo, la Comunidad Europea llegó a un acuerdo con los dirigentes de las iglesias sudafricanas sobre un programa especial en favor de las víctimas del apartheid centrado en los ámbitos de educación y formación, ayuda humanitaria y social y asistencia jurídica.

Este programa especial constituía la iniciativa de desarrollo más importante jamás aprobada por la Comunidad en favor de un único país. Su originalidad se basaba en que todos los créditos concedidos fueron recibidos y administrados por organizaciones no gubernamentales. Entre 1986 y octubre de 1991, la Comunidad Europea concedió 130,7 millones de ecus para 402 proyectos. Estos fondos se canalizaron y repartieron entre el Kagiso Trust, las iglesias y los sindicatos.

Los cambios políticos y económicos propiciaron la redefinición de este programa. Así en febrero de 1991, la Unión Europea abrió una oficina de coordinación en Pretoria para colaborar más eficazmente con sus socios tradicionales y ampliar el campo de sus actividades.

2.2. Desde abril de 1994

Tras la declaración oficial que puso término al régimen de apartheid en Sudáfrica, se sentaron las primeras bases para el desarrollo de una plataforma contractual para las relaciones futuras con Sudáfrica. Ya se habían entablado conversaciones de carácter exploratorio durante el período de transición, es decir, entre 1990 y las elecciones de abril de 1994.

2.2.1. El 19 de abril de 1994, la Unión Europea se declaró dispuesta a establecer una cooperación con Sudáfrica. La primera conferencia común de los ministros de Asuntos Exteriores de la Unión Europea y de los Estados del África austral, celebrada los días 6 y 7 de septiembre de 1994, abrió el camino a un diálogo global y a un reforzamiento de la cooperación económica tras la adhesión de Sudáfrica a la Comunidad de Desarrollo del África Austral (SADC), que agrupa a los Estados de la región. Simultáneamente, se constituyó también un grupo de trabajo.

2.2.2. En octubre de 1994, las dos partes firmaron un acuerdo provisional en el que declaraban tener la intención de reforzar sus relaciones para fomentar un desarrollo socioeconómico armonioso, equilibrado y duradero.

Hasta agosto de 1994, el comercio entre Sudáfrica y la UE se realizaba con arreglo a la cláusula de la nación más favorecida. Sólo una parte mínima de las exportaciones sudafricanas podía acogerse a esta disposición. Algunos ámbitos particularmente importantes para Sudáfrica, como los productos agrícolas, estaban sujetos, incluso antes de la entrada en vigor del nuevo Sistema de Preferencias Generalizadas (SPG), a limitaciones o a derechos de aduana sobre la importación. Esta situación llevó a Sudáfrica a deplorar una «discriminación» de hecho frente a ciertos países ACP con un índice de desarrollo humano más alto en relación con determinados productos de exportación vitales.

El 5 de julio de 1995, la UE decidió conceder a Sudáfrica determinadas preferencias en el ámbito agrícola, el sector más delicado de las negociaciones en curso, (el SPG para el 66 % de los productos agrícolas afectados, sin llegar no obstante a un acceso libre al mercado), lo que afectaba tan sólo al 25 % del conjunto de los productos agrícolas. El 23 de octubre de 1995, el Consejo decidió aumentar este porcentaje hasta el 59 %.

2.2.3. En octubre de 1994, la Asamblea Paritaria ACP-UE se manifestó expresamente, a nivel parlamentario, a favor de la asociación de Sudáfrica al Convenio de Lomé y de un acceso preferencial de este país a los mercados de la UE.

2.2.4. En el futuro, la UE desea coordinar la planificación de programas y proyectos regionales de desarrollo en África austral. Habrá que fomentar la inversión nacional y extranjera en los sectores productivos de la economía de esta región, sobre todo en los sectores de la industria de transformación y de productos manufacturados; por otro lado, debe buscarse una estrecha cooperación económica a largo plazo, en especial con las pequeñas y medianas empresas.

El apoyo prestado en el pasado a las organizaciones no gubernamentales sudafricanas en el ámbito de las medidas positivas debe continuar y reorientarse hacia una colaboración bilateral con el Gobierno sudafricano. La UE quiere reforzar la cooperación con las organizaciones no gubernamentales e incluirla en todos los programas que sean financiados con fondos del Programa Europeo de Reconstrucción y Desarrollo. Por principio, debería reservarse el derecho de facilitar directamente recursos para proyectos de las ONG que cuenten con las suficientes garantías.

La Comisión quiere aportar ayuda directa a Sudáfrica por medio de su Programa Europeo de Reconstrucción y Desarrollo recientemente elaborado. Este fondo especial prevé ayudas anuales por valor de 125 millones de ecus para el período 1995-1999. La educación, la formación, la sanidad y la consolidación de las instituciones democráticas constituyen los puntos centrales de esta ayuda. Ya ha sido aprobada una gran parte de los proyectos para 1995. Éstos se centran en la satisfacción de necesidades básicas y el fomento del sector de las PYME.

2.2.5. Para ayudar financieramente a Sudáfrica, aparte del Programa Europeo de Reconstrucción y Desarrollo, el Consejo decidió, el 1 de junio de 1995, conceder para un período de dos años una garantía comunitaria de 300 millones de ecus destinados a financiar préstamos del Banco Europeo de Inversiones (BEI).

3. El mandato de la Comisión Europea

Desde la elección de Nelson Mandela como Presidente de Sudáfrica, el apoyo de la UE al nuevo Gobierno de Unión Nacional (véase capítulo 2) revestía un carácter más bien fragmentario. A finales de marzo de 1995, la Comisión Europea presentó un proyecto de marco contractual común a fin de otorgar a la cooperación con Sudáfrica una perspectiva y una base a largo plazo. El mandato del Consejo de Ministros fue dado el 19 de junio de 1995 durante la Presidencia francesa. El 30 de junio de 1995, se iniciaron oficialmente las negociaciones, después de que el Vicepresidente sudafricano, Mbeki aprobara el denominado «Twin-track-approach» (planteamiento doble), tal como había sido concebido por la Comisión.

3.1. Objetivos generales

El doble enfoque previsto por la Comisión deberá tener en cuenta la singularidad de la evolución reciente de Sudáfrica: uno de los aspectos de la negociación se refiere a una posible adhesión de Sudáfrica al Convenio de Lomé IV bajo determinadas condiciones.

A este respecto, la Comisión destaca su intención de prestar ayuda a Sudáfrica durante el proceso de transformación en curso, es decir, contribuir a la consolidación económica y social. Sitúa entre sus preocupaciones principales la lucha contra la pobreza y la consolidación del proceso de democratización. Es fundamental, a este propósito, el reconocimiento de los principios democráticos y el respeto de los derechos humanos, como se definen en la Declaración universal de los derechos humanos de las Naciones Unidas.

El segundo capítulo de las negociaciones se refiere a la conclusión de un acuerdo bilateral de comercio y cooperación, cuyo objetivo sería crear mediante una liberalización progresiva una zona de libre comercio. Como ocurre con otros países de África, la Comisión rechaza la idea de realizar con Sudáfrica intercambios en un solo sentido.

Entre otras cosas, la UE pretende también abrir más el mercado sudafricano a sus propias exportaciones. Sudáfrica constituye ya un socio comercial interesante para los productos industriales y los bienes de consumo europeos (en 1994, el déficit de la balanza comercial sudafricana en los intercambios bilaterales de productos industriales se elevaba a 3 000 millones de ecus, sin contar las exportaciones sudafricanas de oro).

Al mismo tiempo, deberá intensificarse la cooperación entre los Estados del África austral. El nuevo estatuto de Sudáfrica debería promover el desarrollo económico y social de esta región sometida a graves tensiones.

3.2. Duración y estructura del mandato

Este planteamiento doble es único en la historia de la cooperación entre la UE y terceros países. Se rechazaron otras dos opciones que habían sido consideradas en un primer momento: la concesión recíproca de la cláusula de nación más favorecida no habría permitido modificar la situación actual en Sudáfrica, y las ventajas del Sistema de Preferencias Generalizadas (SPG), ya en vigor (aunque parcialmente), habría defraudado las expectativas de ambas partes.

Se previó que el protocolo («first track») pasara a integrarse en el cuarto Convenio de Lomé cuya duración y condiciones asumiría.

Este acuerdo de asociación con 70 Estados de África, el Caribe y el Pacífico (países ACP), con una duración prevista de diez años, entró en vigor el 1 de marzo de 1990 y expirará el 29 de febrero del año 2000. Dicho acuerdo garantiza a estos países el libre acceso de todos sus productos industriales y una gran parte de sus productos agrícolas al mercado europeo.

Está previsto que el acuerdo bilateral («second track») tenga una duración de cinco años y pueda renegociarse cada año. En cualquier caso, la UE ha manifestado ya su intención de comprometerse para un período de 10 a 15 años.

Hasta la fecha, las directivas de negociación están estructuradas de la manera siguiente:

3.2.1. Protocolo adicional a Lomé IV

El protocolo describe las condiciones en las que Sudáfrica podrá adherirse al cuarto Convenio de Lomé. Las negociaciones dependen sobre todo de las consultas celebradas con los países ACP, es decir, de la decisión del Consejo de Ministros UE-ACP.

La economía sudafricana muestra en aspectos esenciales características comparables a las de los países ACP. Sin embargo, teniendo en cuenta los puntos fuertes y las potencialidades de la economía sudafricana, la Comisión desea excluir en la segunda fase de Lomé, determinados capítulos y artículos:

- el capítulo del régimen general de los intercambios (artículos 167 a 185);

- el capítulo sobre el STABEX (artículos 186 a 212);

- el capítulo sobre el SYSMIN (artículos 214 a 219);

- el artículo relativo al apoyo al ajuste estructural (artículos 239 a 250);

- el protocolo n° 5 (plátanos);

- el protocolo n° 6 (ron);

- el protocolo n° 7 (carne de vacuno);

- el protocolo n° 8 (azúcar);

- el protocolo n° 9 (productos procedentes de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero).

Con excepción del régimen de intercambios, esto responde también a los deseos sudafricanos. Una cláusula general garantiza, además, que toda ayuda financiera provenga directamente del presupuesto de la UE y no de los fondos de desarrollo para los países ACP. La única excepción la constituye la ayuda a los refugiados (artículos 255 a 257). Sudáfrica había excluido la posibilidad de utilizar los recursos financieros ACP y había solicitado sobre todo la aplicación del régimen de intercambios.

Entretanto (después de junio de 1995), en el documento se incluyó un artículo específico relativo a una adhesión limitada de Sudáfrica al Convenio de Lomé. En caso de que se considerara la posibilidad de nuevos acuerdos entre la UE y los países ACP, debería tenerse en cuenta la situación reinante en Sudáfrica.

3.2.2. Acuerdo bilateral de comercio y cooperación

3.2.2.1. El acuerdo bilateral regula las relaciones entre la UE y Sudáfrica que no están cubiertas en el protocolo. La Comisión pretende llegar a «un acuerdo de libre comercio asimétrico» recíproco: en la primera fase, Pretoria deberá disfrutar de un mejor acceso al mercado comunitario.

3.2.2.2. Está previsto un diálogo político regular, tanto a nivel ministerial como a otros niveles, para asegurar una relación fluida entre las dos partes contratantes. Para garantizar una paz y una seguridad duraderas en África austral, este diálogo debe dar cabida a todos los Estados miembros de la Comunidad de Desarrollo del África Austral e incluir los puntos siguientes:

- el apoyo a la democracia y al Estado de derecho,

- el respeto a los derechos humanos y la promoción de la justicia social,

- la creación de las condiciones necesarias para eliminar la pobreza y otras formas de discriminación racial, política, religiosa y cultural.

En primer plano de las negociaciones sobre comercio y cooperación se hallan los siguientes puntos:

- la clarificación de las cuestiones relativas a la reglamentación de la cooperación comercial y económica,

- la cooperación en los sectores de la industria y los servicios,

- las inversiones (protección y fomento), y

- la cooperación al desarrollo.

Un comité general de supervisión deberá controlar la aplicación del acuerdo. Otros puntos importantes son los siguientes:

- la ciencia y la investigación,

- el desarrollo de estructuras de comunicación e información y de las redes informáticas (sociedad de la información),

- un mayor esfuerzo en materia de educación, formación profesional y sanidad,

- una consideración especial de los intereses del medio ambiente, y

- diversos acuerdos institucionales.

Al igual que en otros acuerdos comerciales entre la UE y terceros países, no se hace referencia específica a los ámbitos de actividad siguientes: cláusula de origen, derechos de aduana, política de la competencia, sociedades mixtas, creación de empleo, consejos de empresa, desarrollo regional, cooperación e integración, telecomunicaciones, energía, transportes, turismo, agricultura, pesca, servicios financieros, propiedad intelectual, industrial y comercial, ciencia e investigación, contactos culturales, lucha contra el blanqueo de dinero y el narcotráfico.

En el curso de las negociaciones, otras directivas más específicas precisarán el carácter del mandato.

3.2.2.3. El 23 de octubre, la Comisión decidió elaborar una propuesta de directiva complementaria sobre un acuerdo de cooperación y comercio, que daba forma concreta al proceso previsto por el Consejo hacia una liberalización progresiva y recíproca del comercio. En ella se incluyen también propuestas de reglamento para las cláusulas de origen, el comercio de servicios y la libre circulación de capitales.

La propuesta se inspira, teniendo siempre presente el punto de vista de la UE, en las normas de la OMC y tiene en cuenta los intereses y productos sensibles.

Si bien en un primer momento no consideró la posibilidad de un acuerdo de libre comercio, el Gobierno sudafricano cambió de parecer tras las negociaciones bilaterales de septiembre de 1995, y declaró estar dispuesto a negociar desde el principio un acuerdo de libre comercio con la condición de que «nada quedaría acordado hasta que no se hubiera acordado todo». Además esperaba de la Comisión una propuesta que tuviera en cuenta tanto los pasos ya dados hacia la liberalización del comercio y la reestructuración económica, como la compatibilidad con la reestructuración de la SACU (Unión Aduanera del África Austral) en curso y la integración regional en África austral.

Las normas de la OMC prevén que, tras un período de transición de 10 años, quede incluido al menos un 90 % de todo el volumen de intercambios. Sólo en casos especialmente justificados, el proceso podrá prolongarse hasta 12 años.

Al cabo de 5 años, deberá llevarse a cabo una evaluación, en especial en lo que respecta a los productos sensibles y a los productos excluidos de la exención de derechos de aduana desde el inicio del acuerdo.

El desarrollo de los procedimientos es asimétrico y se prevén las denominadas «pausas de respiro» para procesos de reestructuración por ambas partes.

En cada etapa particular, se prevén solamente porcentajes de volumen, pero no especificaciones de productos. Algunos de los denominados sectores sensibles, para los que, incluso después del período de transición y de acuerdo con las estimaciones actuales, parece excluida la posibilidad de una exención de derechos de aduana, se mencionan exclusivamente de manera vaga.

4. Compatibilidad regional de los intereses en el África austral

4.1. A juicio de la UE, la nueva Sudáfrica disfruta de una posición clave no sólo en el África austral, sino en todo el continente. La democratización de Sudáfrica constituye una gran oportunidad de crecimiento, estabilidad y seguridad en toda la región, incluidos Angola y Mozambique. Desde el inicio de las negociaciones, el objetivo declarado del Gobierno sudafricano es contribuir a acelerar la integración económica a nivel regional y asociar a toda el África austral en la recuperación de su economía.

4.1.1. Sudáfrica se adhirió en agosto de 1994 a la Comunidad de Desarrollo del África Austral (SADC), que en la actualidad cuenta con 12 Estados miembros. De conformidad con la decisión adoptada en febrero de 1995 en la reunión del Consejo de Ministros de la SADC, Sudáfrica es responsable de la coordinación del sector de inversiones y finanzas de esta organización regional. Sudáfrica está muy interesada en la conclusión de un acuerdo comercial y de integración.

4.1.2. Sudáfrica comenzó también a centrar sus esfuerzos en el desarrollo industrial regional en la Southern African Customs Union (Unión Aduanera del África Austral) (SACU). Según las declaraciones del Gobierno sudafricano, están constituyéndose redes. En la actualidad, se está elaborando una estrategia común en materia de política industrial; en una etapa posterior, está prevista la participación de la SADC.

La UE está dispuesta a facilitar el acceso privilegiado al mercado comunitario de los productos comerciales procedentes de esta cooperación. De este modo, debería aplacarse el temor de los Estados miembros de la Unión Aduanera del África Austral de perder sus ventajas comerciales en relación con Sudáfrica en caso de que se creara una zona de libre comercio.

4.2. El estatuto especial de los países ACP ha sido reconocido por la OMC. Todos los países de la Unión Aduanera del África Austral (SACU) y de la Comunidad de Desarrollo del África Austral (SADC) se benefician de esta libertad de circulación.

La integración limitada de Sudáfrica en la estructura del Convenio de Lomé implica que se tengan en cuenta las disposiciones de la Organización Mundial de Comercio creada el 1 de enero de 1995. No debería celebrarse ningún acuerdo que pudiera contravenir las disposiciones de la OMC a fin de garantizar la compatibilidad de los intereses de las partes afectadas y mantener el consenso. Sudáfrica y la UE, en su calidad de miembros de la OMC, se esfuerzan por aplicar las conclusiones de la Ronda Uruguay lo más rápidamente posible.

4.3. El Convenio de Lomé prevé medidas que brinden a Sudáfrica la posibilidad de reactivar el desarrollo industrial en el África austral (por ejemplo, las disposiciones relativas a la acumulación del origen). Si dispusiera de un mejor acceso al mercado comunitario para sus propias exportaciones industriales y agrícolas a la UE, Sudáfrica quedaría en condiciones de conceder mayores preferencias comerciales a los Estados del África austral.

4.4. La dureza de las negociaciones entabladas entre el Gobierno sudafricano y la UE ha llevado en ocasiones a algunos medios de Sudáfrica a acusar a la UE de eurocentrista y a propugnar una reorientación hacia África y el hemisferio sur. Según parece, obligada a hacerse un lugar en el mercado internacional, Sudáfrica debe hacer frente a una decisión fundamental: ¿debe concluir acuerdos comerciales, preferentemente a largo plazo, con el mundo desarrollado o interesarse más por los mercados en rápido crecimiento de Asia y América Latina? De hecho, los empresarios sudafricanos están explotando ya estos mercados.

5. Dictamen del CES

5.1. El Comité Económico y Social acoge favorablemente la decisión del Consejo de Ministros de 19 de junio de 1995 de negociar un marco para las relaciones a largo plazo entre la Unión Europea y Sudáfrica con un planteamiento doble, así como la conformidad de principio dada por Sudáfrica a este procedimiento.

5.2. El CES reconoce que la complejidad del mandato y su naturaleza relativamente «abierta» eran necesarios para disponer de un margen de maniobra suficiente, teniendo en cuenta los procedimientos de toma de decisiones en Sudáfrica en el ámbito de la política general y la política económica y, por otro lado, las múltiples facetas de los intereses de la UE frente a los países del África austral miembros de la SACU y la SADC, así como los países ACP y en la OMC.

5.3. Al mismo tiempo, el CES apoya los deseos de Sudáfrica, ya que:

- la UE decidió respaldar sin reservas la democratización, el respeto de los derechos humanos, la reconstrucción económica y social y la lucha contra la pobreza,

- las condiciones de vida de una mayoría abrumadora de la población sudafricana, víctima de la discriminación racial y las desigualdades sociales, son las de un país en vías de desarrollo,

- el cambio ha suscitado grandes expectativas en lo que a la satisfacción de las necesidades fundamentales se refiere,

- la base socioeconómica del «milagro político» sigue siendo extremadamente fácil, y

- Sudáfrica depende, a corto y medio plazo, de un compromiso constructivo, global y simple.

5.4. El CES no comparte la opinión muy difundida de que, teniendo en cuenta las diferentes situaciones de partida en materia de aduanas y subvenciones, o debido a las obligaciones particulares de Sudáfrica en el marco de la Ronda Uruguay y a las limitaciones impuestas por la política agrícola de la UE, un acuerdo de libre comercio serviría sólo a los intereses de la UE. Durante la fase de transición, debe garantizarse el equilibrio de los intereses mediante la asimetría adecuada. Finalmente, los acuerdos de libre comercio, benefician a las dos partes, aun cuando nunca pueda garantizarse una distribución absolutamente equitativa de las oportunidades y las ventajas.

Sin embargo, debe tenerse en cuenta que en el caso de las importaciones de la UE procedentes de Sudáfrica, incluso después de que las dos partes cumplan todas sus obligaciones en el marco de la Ronda Uruguay, el peso relativo de los productos agrícolas sujetos al pago de aranceles es aproximadamente el mismo que el de los productos no agrícolas sujetos al pago de aranceles (en 1999, sin acuerdo de libre comercio: 83 % exento de aranceles; 8 % de productos agrícolas sujetos al pago de aranceles; 9 % de productos no agrícolas sujetos al pago de aranceles).

El CES expresa su confianza en la capacidad de la Comisión para poner término rápidamente a la fase de apoyo -algo fragmentario- al proceso de transición de Sudáfrica. Deben eliminarse lo más rápidamente posible las desventajas en materia de política comercial ligadas a razones históricas que perjudican a este país frente a terceros países comparables.

La futura cooperación deberá tener en cuenta tanto los compromisos especiales, morales y políticos, a corto y medio plazo contraídos con Sudáfrica, como los intereses mutuos a medio y largo plazo, en igualdad de condiciones, de ambos interlocutores.

5.5. El CES expresa su satisfacción porque, con ocasión de la revisión intermedia del Convenio de Lomé, se haya previsto una cláusula especial sobre la adhesión de Sudáfrica al Convenio, de conformidad con el mandato que le ha sido otorgado, y se haya evitado un procedimiento de ratificación demasiado largo. Acoge asimismo con satisfacción la aplicación a Sudáfrica de las disposiciones relativas a la acumulación del Acuerdo de Lomé sobre una base ad-hoc, aunque solicita que se renuncie inmediatamente a la reserva ad-hoc, y celebre la concesión a las empresas sudafricanas del derecho a participar en las licitaciones de contratos relativos a proyectos financiados con fondos de la UE. Este derecho debería hacerse extensivo a las empresas de los países ACP en relación con contratos en Sudáfrica.

5.6. El CES insta a la Comisión a que contribuya a un desarrollo ágil de las negociaciones. Se manifiesta favorable a la adopción sin demora de las directivas que pudieran estar en fase de preparación relativas a temas específicos y a que sigan aplicándose los compromisos alcanzados relativos, en concreto, al acceso al mercado de los productos sudafricanos antes de la ratificación de un acuerdo global.

5.7. Debería darse por zanjado el debate sobre una plena integración comercial de Sudáfrica en el Acuerdo de Lomé IV. En adelante, Sudáfrica debe poner en primer plano de sus prioridades la consolidación de su capacidad para infundir confianza a los inversores.

5.8. El Gobierno sudafricano ha iniciado de forma convincente un proceso de reinserción en una economía mundial en rápida evolución, caracterizada por una competencia extraordinariamente encarnizada que no tiene en cuenta las situaciones particulares ni las especificidades nacionales; en la actualidad cumple todas las obligaciones que ha suscrito en el marco del Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT).

5.9. Una cooperación económica duradera con el socio UE podría acompañar a Sudáfrica en el camino hacia la integración en la economía mundial con una actitud prudente en cuestiones sociales y medioambientales. El CES hace hincapié en la necesidad de que todos los productos agrícolas de Sudáfrica se integren de inmediato y de forma amplia en el Sistema de Preferencias Generalizadas (SPG), como un paso importante para promover urgentemente las exportaciones sudafricanas, dado que éstas ya tienen parcialmente acceso y se ha garantizado un acceso ilimitado para los productos industriales.

Apoya los esfuerzos por concluir un acuerdo bilateral de libre comercio y dotarlo de la asimetría necesaria durante la etapa de transición. En lo que se refiere a los productos agrarios, deberá tenerse en cuenta la Política Agrícola Común (PAC). Deberían allanarse las dificultades asociadas al comercio de productos agrícolas cuando se apliquen las reducciones de las ayudas a la agricultura negociadas en la Ronda Uruguay. Se ha contraído el compromiso de reducir aún más las ayudas en la próxima ronda de negociaciones.

5.10. La modernización de las estructuras económicas de Sudáfrica y del comercio exterior del país, sobre todo el aumento de la eficacia y la productividad de la industria de transformación, requerirán en determinados sectores fases transitorias de larga duración, ya que deben en concreto eliminarse los derechos de aduana ante la perspectiva de la conclusión de un acuerdo de libre comercio. Son inevitables las prestaciones asimétricas de la UE, a medida que se desarrolle el comercio bilateral, si quieren alcanzarse los objetivos definidos por las dos partes en el acuerdo provisional, a saber, aumentar sus esfuerzos en pro de un desarrollo social y económico armonioso y equilibrado.

5.11. La importancia de las necesidades de Sudáfrica en materia de importación de bienes de capital, sobre todo a corto y medio plazo, podría dar lugar, de no producirse un aumento correspondiente en las exportaciones y, a medio plazo, en la producción destinada a sustituir las importaciones, a un desequilibrio en la balanza de pagos. La dependencia considerable de Sudáfrica de sus materias primas para sus exportaciones hacia la UE debe, por tanto, ser sustituida paulatinamente por exportaciones de productos agrícolas y de productos transformados que requieren un empleo intensivo de mano de obra. El CES, teniendo en cuenta los intereses de los Estados miembros de la Unión Europea en los sectores sensibles, considera que hay que conceder un mejor acceso al mercado en sectores como los productos agrícolas, los productos alimentarios, la transformación cárnica, la madera, el sector textil, etc.

5.12. El CES reconoce que los análisis y argumentos de Sudáfrica tienen una sólida base, a saber:

- que en lo que se refiere a cierto número de productos agrícolas, no se lesionan los intereses de los Estados miembros dado que no existe producción comunitaria de los mismos;

- que el número de productos sudafricanos que compiten con productos de la UE en el mercado comunitario es mucho más pequeño de lo que se había supuesto hasta ahora;

- que la distribución de las repercusiones de esta competencia por países es mucho más equilibrada de lo que se suponía.

Por consiguiente, solicita que la UE examine minuciosamente estas cifras por producto y por país, también desde un punto de vista prospectivo (mercados potenciales intracomunitarios).

5.13. Sudáfrica dispone, al margen de todos los mitos superficiales que existen sobre este país, de un potencial considerable en términos de desarrollo y crecimiento. Este potencial, en tiempos de globalización como los nuestros, puede valorizarse mediante una apertura prudente y coherente del mercado que indicaría a los inversores nacionales y extranjeros la presencia de una nueva orientación. Las inversiones directas procedentes del extranjero podrían contribuir a crear las condiciones de un crecimiento duradero suficiente para dar lugar una reducción sustancial del desempleo. De este modo, podría compensarse parcialmente el retroceso del mercado nacional de capitales (cuotas de ahorro más bajas). A tal efecto, es indispensable que el Gobierno sudafricano adopte medidas políticas y económicas y normativas destinadas a fomentar y garantizar las inversiones para crear un ambiente que restablezca la confianza.

El CES hace suyo el punto de vista según el cual la conclusión de un acuerdo de comercio y cooperación a largo plazo entre la UE y Sudáfrica, cuyo objetivo sería un acuerdo de libre comercio de carácter asimétrico, contribuiría a reorientar a los inversores nacionales y extranjeros, y a los socios comerciales a nivel mundial, hacia el mercado sudafricano, al tiempo que contribuiría a restablecer la confianza.

5.14. Las incertidumbres presentes en Sudáfrica en lo que se refiere a su orientación económica y las consecuencias para los diferentes sectores y la competencia -sobre todo en el ámbito de los bienes de consumo de más calidad-, en caso de que se lleve a cabo una apertura progresiva del mercado hacia el libre comercio, deben ser superadas conjuntamente. El CES invita a la Comisión a que proponga, durante las negociaciones, la financiación de estudios y análisis sectoriales.

5.15. La cooperación entre las instituciones competentes para los aspectos administrativos y financieros y los problemas de transporte relacionados con el comercio y las inversiones es una vía adecuada. Se han entablado conversaciones sobre la compatibilidad de las normas y los certificados. Además, el CES estima que sería oportuno pedir al Gobierno sudafricano que clarifique su posición sobre si tiene la intención de seguir desarrollando los sistemas de garantía para los proveedores, los inversores y la propiedad intelectual; en caso afirmativo, ¿cómo y a qué ritmo proyecta llevar a cabo la (anunciada) eliminación de los controles sobre el movimiento de capitales? El CES considera que una respuesta clara en estos ámbitos permitiría a los potenciales inversores evaluar mejor sus riesgos.

5.16. La amplia apertura al mercado mundial, la mejora de la competitividad internacional, así como la observancia de normas de estabilidad (monetaria, fiscal) macroeconómicas que promueven la confianza de los prestamistas e inversores internacionales, junto con el carácter específico del compromiso político en Sudáfrica (límites a la redistribución), frenan el desarrollo a corto plazo de la capacidad adquisitiva de la población y, por lo tanto, no dan pie a esperar que se produzca un impulso rápido del crecimiento y el empleo.

La UE debe considerar entre sus principales preocupaciones las consecuencias para el empleo de las medidas que adopte a fin de facilitar las exportaciones sudafricanas y la promoción financiera de proyectos de inversión en Sudáfrica. El CES se muestra satisfecho por el compromiso de numerosas empresas en los proyectos relativos al Programa de Reconstrucción y Desarrollo. La cooperación con las pequeñas y medianas empresas (incluidos el sector informal y las nuevas empresas) abre, con el apoyo del Gobierno, posibilidades nuevas, simples y rápidas para la creación de empleo. Una cooperación de estas características contribuye, además, a la creación de una clase media de raza negra.

Se impone impulsar el crecimiento de la economía nacional, sin causar perjuicio a la balanza de pagos, sobre todo a través del potencial del sector de las PYME, es decir, en particular mediante el desarrollo del «sector informal» y de las «nuevas empresas».

5.17. Deben mejorarse las condiciones de financiación para las PYME. La UE debería evaluar y promover cuidadosamente las múltiples alternativas. Las organizaciones no gubernamentales (ONG) que -gracias a sus donantes de fondos- cumplen determinados requisitos relativos a la gestión y a la viabilidad financiera, y tienen una experiencia suficiente en materia de política de créditos y control, pueden, entre otras cosas, por su función de intermediarias entre los bancos comerciales y las PYME (sector informal, nuevas empresas), contribuir de manera considerable al desarrollo de estas últimas. Los bancos comerciales deber ser iniciados progresivamente en los nuevos riesgos para que la infraestructura económica y financiera altamente desarrollada obtenga también beneficios de esta nueva cultura empresarial.

5.18. La realización de proyectos gubernamentales del tipo del Programa de Reconstrucción y Desarrollo a nivel local es impensable sin la mediación de las ONG serias y competentes que dispongan de una sólida base de confianza. Las nuevas estructuras administrativas a nivel municipal tuvieron que hacerse -no sin dificultad- a esta idea. El CES apoya a la Comisión en su voluntad de imponer procedimientos claros y transparentes, así como la presentación de cuentas. Recomienda, por otro lado, que en el futuro las ONG que satisfagan estos criterios sean tratadas como agentes independientes. Puede esperarse del Gobierno sudafricano que contribuya a una evaluación positiva (evaluación de los resultados, verificación de cuentas). Es indiscutible la importancia de las ONG para el desarrollo de la sociedad civil en Sudáfrica.

5.19. El CES acoge con satisfacción la reciente iniciativa de los agentes sociales de primer orden para luchar contra la corrupción, el fraude, la delincuencia, la criminalidad asociada a la droga, y la violencia; ve en ello un apoyo moral duradero a la lucha conjunta contra la corrupción, que debería posibilitar una cooperación más estrecha entre las instituciones responsables. El CES señala con preocupación el aumento de la corrupción a nivel mundial. Es difícil hacer reproches a nadie. Todos deben contribuir a poner coto a este fenómeno. La UE y los Estados miembros deben, por su parte, proceder de manera enérgica a la eliminación de las normativas prácticas que toleran o fomentan la corrupción.

El CES aboga asimismo por la elaboración a su debido tiempo y en colaboración con el Gobierno sudafricano de un marco institucional y legislativo que permita garantizar una administración eficaz, transparente y responsable de los fondos públicos y la ayuda al desarrollo, sobre todo en el ámbito de los proyectos y los contratos a todos los niveles. Un esfuerzo común y coherente de lucha contra los riesgos de corrupción en las relaciones económicas bilaterales contribuiría a la eficacia económica y, por tanto, al crecimiento en Sudáfrica. La conclusión de un acuerdo que prevea intercambios de experiencia intensivos entre las administraciones interesadas sería un primer paso en este sentido.

5.20. El mandato de la Comisión Europea incluye, además de la cooperación al desarrollo, la cooperación en los ámbitos económicos que constituyen las bazas principales de Sudáfrica. Concretamente en estos ámbitos, las grandes empresas, en colaboración con sus interlocutores sociales, han elaborado normas respetables de cualificación profesional. El CES estima, sin embargo, que, para ser eficaz un sistema de cualificación profesional, debe ser a la vez amplio y profundo. Expresa su satisfacción por el hecho de que la Comisión considere este ámbito como un objetivo prioritario de la cooperación entre la UE y Sudáfrica. Espera que los Estados miembros aporten a Sudáfrica las normas desarrolladas por ellos hasta ahora y sus experiencias.

5.21. Un acuerdo bilateral de cooperación entre Sudáfrica y la UE debe ser compatible con los intereses de desarrollo regional de la SACU, la SADC y los países ACP, así como con las normas de la OMC. El CES acoge con satisfacción los grandes esfuerzos de los diplomáticos y responsables del comercio exterior sudafricanos para hacerse cargo de los intereses de sus socios. También debe reconocerse la mejora del acceso al mercado sudafricano para estos países, la elaboración de conceptos comunes en materia de política industrial, la reestructuración del comercio regional con vistas a un desarrollo regional equilibrado y la intensificación de los flujos comerciales y las inversiones regionales; todo ello debería ser un incentivo para avanzar en esta dirección. El CES comparte la idea de que los países de la región del África austral, y los países ACP deben participar en todos los niveles de las consultas, incluido el diálogo político a nivel ministerial, y espera de los interlocutores sudafricanos un especial compromiso en este sentido.

5.22. El CES observa que el éxito de Sudáfrica favorece a toda la región, mientras que un fracaso podría de hecho tener efectos más desestabilizadores para Sudáfrica que un avance económico fulgurante, efímero y limitado. Considera que la conclusión de un acuerdo entre Sudáfrica y su principal socio económico, la Unión Europea, con vistas a facilitar su reincorporación al comercio mundial no debe perjudicar excesivamente los intereses de otros grandes países industriales en el mercado sudafricano.

5.23. El largo diálogo político previsto, tanto a nivel ministerial como a otros niveles políticos y democráticos, es una contribución esencial a los esfuerzos en pro de la estabilización de la democracia y el Estado de derecho, el respeto de los derechos humanos y la promoción de la justicia social, así como la lucha contra la pobreza y contra toda forma de discriminación. El CES se congratula de que esté previsto acompañar este diálogo de medidas institucionales. Estas últimas deberían prever contactos regulares entre los dos parlamentos sobre todas las cuestiones relativas al ámbito de aplicación de los acuerdos de cooperación. El CES recomienda expresamente que en el diálogo participen los medios económicos y sociales y los interlocutores sociales de la UE.

5.24. Sudáfrica debe descender de un pedestal muy elevado de aranceles y subvenciones, que fue erigido por razones políticas. Los compromisos ya contraídos en el marco de la Ronda Uruguay, la decisión de conceder además una exención arancelaria del 27 % a las importaciones de componentes de automóvil y la completa exención del pago de aranceles otorgada al sector textil y de la confección en un período (lineal) de 7 años, constituyen un enorme desafío social, teniendo en cuenta el desempleo masivo y la marginación.

A ello se añaden los pasos hacia la eliminación de los aranceles previstos en la propuesta de la Comisión, con arreglo a los cuales Sudáfrica debería eximir de aranceles un 36 % suplementario de sus importaciones en razón de las diferentes situaciones de partida en el período de transición, mientras que la UE sólo estaría obligada a hacerlo en el 7 % de sus importaciones procedentes de Sudáfrica. En la actualidad, el 78 % de las importaciones procedentes de Sudáfrica entran exentas de aranceles en el territorio de la UE; en el caso inverso, el porcentaje es sólo de un 44 %. En este cálculo, la UE no debería presentar como prueba de liberalidad comercial el hecho de que no se impongan aranceles a las importaciones de oro y minerales procedentes de Sudáfrica, que representan aproximadamente un 50 % de todo el volumen de los productos importados de Sudáfrica.

El creciente déficit comercial en relación con los productos no agrícolas da testimonio de la necesidad cada vez mayor de exportar más bienes y servicios, así como de importar nuevos capitales.

La estabilización social sigue siendo una condición determinante para el éxito del desarrollo sudafricano. Los indiscutibles puntos sensibles del sector agrícola europeo deben compararse con las pérdidas de puestos de trabajo y de ingresos de los trabajadores sudafricanos. Con un contrato de trabajo pueden mantenerse entre 5 y 10 personas. Las disposiciones de asimetría previstas deberían garantizar que se tenga en cuenta esta relación.

Las inevitables repercusiones sobre los puestos de trabajo, la seguridad social, la educación y la formación profesional y de otro tipo deben responderse con un compromiso generoso por parte de la UE que no se agote en el Programa de la UE para la Reconstrucción y el Desarrrollo. Aspectos como el asesoramiento, la formación, la cooperación y la consolidación de los agentes sociales merecen una especial atención por parte de la UE.

Deben contrarrestarse las consecuencias a corto plazo de una apertura inevitable a los mercados mundiales, de una política macroeconómica de estabilidad y de la restauración de unas condiciones favorables para los inversores. Por otra parte, deberían tenerse en cuenta las legítimas expectativas de millones de personas que viven por debajo del umbral de pobreza. El diálogo social, como instrumento de pacificación social, debe desempeñar un papel fundamental en Sudáfrica.

5.25. Las relaciones laborales en Sudáfrica están llamadas a desempeñar un papel cada vez más importante en la relajación del clima social en general y el aumento de la competitividad. El Consejo Nacional de Desarrollo, Economía y Empleo (NEDLAC), creado en 1995 y compuesto paritariamente por representantes del Gobierno, organizaciones patronales y sindicatos, así como algunos representantes de otras organizaciones no gubernamentales, se dedica en primer lugar a promover la colaboración entre los interlocutores sociales a fin de presentar recomendaciones comunes relativas a la legislación en diferentes ámbitos.

EL CES observa que la primera prueba de fuego fue superada gracias al apoyo conjunto al proyecto de legislación laboral sudafricana. En lo que se refiere a la espinosa cuestión del derecho de huelga -un punto muy sensible teniendo en cuenta la historia de Sudáfrica-, las negociaciones salariales a nivel sectorial y la creación de comités de empresa, se ha encontrado una base común de acuerdo. Todas las partes tuvieron que hacer respectivamente concesiones muy difíciles.

La industria sudafricana deberá, hoy y en el futuro, hacer frente a marchas forzadas a un proceso de reestructuración y de ajuste con graves repercusiones para el ámbito social. Estas consecuencias superarán en intensidad a los desafíos a los que debe responder la industria europea de los años noventa. Los agentes sociales serán sometidos a duras pruebas. El CES recomienda, por tanto, que se amplíe el diálogo político entre el CES y el NEDLAC, y que se sancione en el acuerdo de cooperación mediante la incorporación del texto siguiente:

a) Se constituye un comité consultivo paritario para promover el diálogo y la cooperación.

b) El comité estará compuesto por seis miembros del CES y seis miembros del NEDLAC.

c) El diálogo y la cooperación se extenderán a todos los aspectos económicos y sociales de las relaciones futuras entre la UE y Sudáfrica, y se centrarán más específicamente en los ámbitos que se definan en el futuro acuerdo entre la UE y Sudáfrica.

d) El comité consultivo paritario elaborará su Reglamento Interno.

Hecho en Bruselas, el 20 de diciembre de 1995.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Carlos FERRER