[pic] | COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS |

Bruselas, 6.2.2008

SEC(2008) 133

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN Documento de acompañamiento de la COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO

Contratos plurianuales en pro de la calidad de la infraestructura ferroviaria RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO {COM(2008)54 final}{SEC(2008)131}{SEC(2008)132}

ÍNDICE

1. naturaleza del problema 3

2. Consulta de las partes interesadas 3

3. Objetivos 3

4. Opciones estratégicas 4

5. Análisis de impacto 4

5.1. Impacto económico 4

5.1.1. Reducción de los costes de mantenimiento 4

5.1.2. Impacto sobre los cánones por utilización de las infraestructuras 6

5.2. Impacto social 8

5.3. Impacto ambiental 9

5.4. Impacto sobre los costes administrativos 10

5.4.1. Tipo de impacto 5 Costes administrativos 10

6. Comparación de las opciones 11

7. Control y evaluación 15

1. NATURALEZA DEL PROBLEMA

El presente informe determina las principales repercusiones de la aplicación de tres opciones estratégicas diferentes en lo que respecta a la introducción de contratos plurianuales con vistas a la financiación del mantenimiento de la infraestructura ferroviaria.

El principal problema que se plantea es el deterioro de la calidad de las infraestructuras en determinados puntos de la Comunidad como consecuencia de una financiación inadecuada de su mantenimiento. Si este problema no se resuelve, se irán acumulado retrasos en el mantenimiento que acabarán limitando la capacidad de los ferrocarriles de competir con otros modos de transporte.

Figura 1-1 – Análisis arbóreo del problema

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2. CONSULTA DE LAS PARTES INTERESADAS

La CE reconoce la importancia de consultar a las partes interesadas sobre los problemas relacionados con la financiación del mantenimiento de la red ferroviaria. Las consultas efectuadas durante el periodo 2006-2007 han contribuido a formular una serie de opciones estratégicas y evaluar el posible impacto de la acción que se emprenda en este ámbito.

3. OBJETIVOS

Los principales objetivos de una estrategia de introducción de contratos plurianuales son los siguientes:

- contribuir a dotar al ferrocarril de competitividad frente a otros modos de transporte;

- evolucionar hacia formas de mantenimiento de la infraestructura ferroviaria más rentables y mejor orientadas a las necesidades de los usuarios;

- crear unas condiciones que permitan a los administradores de infraestructuras lograr la estabilidad financiera y la independencia en materia de gestión.

4. OPCIONES ESTRATÉGICAS

En su documento de consulta, publicado el 12 de julio de 2007, la DG TREN proponía las siguientes opciones estratégicas.

Opción A: Mantenimiento del status quo: Recurso a los contratos plurianuales exclusivamente en algunos Estados miembros y, en el resto, adopción de decisiones con periodicidad anual a fin de cubrir pérdidas anteriores en que haya incurrido el administrador de infraestructuras. La Comisión coteja las mejores prácticas en materia de negociación, modificación y prórroga de los contratos plurianuales, como por ejemplo, la elaboración de un formulario para informar sobre el estado de las infraestructuras.

Opción B: Establecimiento de obligaciones en lo relativo a la comunicación, consulta y publicación de información sobre la calidad de las infraestructuras y los costes de mantenimiento. Los Estados miembros, asistidos por sus organismos reguladores, tienen la obligación de acordar, controlar y aplicar objetivos cuantitativos en materia de reducción de los costes. Los administradores de infraestructuras publican, como mínimo, sus resultados anuales. Los Estados miembros tienen libertad para decidir si, además de aplicar las medidas reglamentarias, celebran contratos plurianuales.

Opción C: Cumplimiento de las obligaciones recogidas en la opción B e introducción obligatoria de acuerdos plurianuales, mediante una revisión de la legislación comunitaria. El Estado consulta a los interesados sobre una propuesta relativa a la celebración de contratos plurianuales antes de concluir un nuevo contrato y, a continuación, negocia el tamaño y la calidad de la red, procediendo entonces a su control. La intervención discrecional del Estado queda estrictamente limitada a los casos previstos en el contrato, y el administrador de infraestructuras, por su parte, trata de cumplir los objetivos fijados con un amplio margen de independencia en materia de gestión .

5. ANÁLISIS DE IMPACTO[1]

5.1. Impacto económico

5.1.1. Reducción de los costes de mantenimiento

De acuerdo con las respuestas recibidas, se espera un mayor ahorro en los costes (que aumenta entre un 2% y un 10%) gracias al incremento de la eficiencia debido a una programación más racional de los trabajos y a las economías de escala resultantes de la externalización de los contratos, que tendrán mayor extensión y, por ende, mayor envergadura (entre un 5% y un 10% superiores). En principio, los costes del personal interno (que oscilan entre el 0,1% y el 3%) parecen más difíciles de reducir, incluso en un contexto de contratos plurianuales a medio plazo. El Cuadro 5-1 aporta una síntesis del ahorro en los costes (en millones de euros y en % de los costes).

Cuadro 5-1 – Evaluación del impacto sobre la reducción de los costes de mantenimiento[2]

Promedio de reducción de los cánones por tren-km | 0,21 € / tren-km | 0,07 € / tren-km | 0 € / tren-km |

La reducción de los cánones por utilización de infraestructuras parece bastante escasa si se tiene en cuenta que éstos suelen situarse, como promedio, entre 2 y 4 €/tren-km. Ello se debe a lo siguiente: 1) el ahorro estimado es inferior al 7% de los costes totales de mantenimiento y 2) los cánones no sólo cubren los costes de mantenimiento, sino también otros tipos de costes soportados por los administradores de infraestructuras.

5.1.2.1. Impacto directo sobre la calidad de las infraestructuras (tipo de impacto 3a y 3b)

La instauración de un sistema público de control de los costes y de la calidad de las infraestructuras permitirá probablemente ejercer mayor presión sobre los administradores de infraestructuras y dotará de mayor transparencia a la prestación de servicios de infraestructuras. Todo ello, combinado con la posibilidad de aplicar políticas de renovación y mantenimiento adaptadas a la demanda, con arreglo a una planificación plurianual, incrementará la calidad de la infraestructura y, por tanto, la del servicio.

Tal impacto sólo se acusará en un número de países limitado, puesto que la mayoría de los Estados miembros de la UE gozan ya, como promedio, de unos elevados niveles de calidad de las infraestructuras ( Cuadro 5-3 ).

Cuadro 5-3 – Impacto sobre la calidad de las infraestructuras

Magnitud estimada del impacto sobre la seguridad (%) | Magnitud estimada del impacto sobre la puntualidad (%) | Diferencias en materia de seguridad antes y después de la introducción de los contratos plurianuales (nº de descarrilamientos por millones tren-km) | Diferencias en materia de puntualidad antes y después de la introducción de los contratos plurianuales (%) |

Valores medios (UE 25) | 5,630% | 2,823% | -0,036 | 2,556% |

Los tipos de impacto económico que figuran a continuación deben evaluarse prestando mayor atención al aspecto cualitativo [3]. Como indicación del orden de magnitud, en el cuadro que aparece a continuación se ofrece el número de Estados miembros en que es probable que se acusen los diferentes tipos de impacto, así como la correspondiente longitud de la vía afectada.

Cuadro 5-4 – Evaluación cualitativa del impacto económico

NOx | - 6.482,9 | + 783,3 | - 5.699,6 |

PM10 | - 161,3 | + 47,4 | - 113,9 |

CO2 | - 608.933,1 | + 44.173,5 | - 564.759,5 |

Este impacto sólo se acusa en 15 países en los que ello es posible debido a que: en la actualidad, no se aplican contratos plurianuales; los cánones cubren (si bien no totalmente) los costes de mantenimiento; la calidad de las infraestructuras no es muy deficiente.

5.4. Impacto sobre los costes administrativos

5.4.1. Tipo de impacto 5 Costes administrativos

Con los contratos plurianuales, los administradores de infraestructuras adquieren compromisos en materia de comunicación, consulta y publicación de información sobre la calidad de las infraestructuras y los costes de mantenimiento. Se han estudiado dos casos: En el caso a), sólo se recopilan los datos relativos a la calidad del servicio de transporte, como por ejemplo, el número de líneas en que la velocidad es inferior a la teórica. Dichos datos ya se encuentran disponibles y, por consiguiente, generan muy pocos costes adicionales. En el caso b), los administradores de infraestructuras miden las condiciones de la vía férrea utilizando trenes de medición adaptados a tal fin. Ello puede tener un impacto en los 21 Estados miembros en los que todavía no se utiliza ese tipo de equipo. A la luz de todo lo anterior, y suponiendo que el Estado miembro recurra a un contrato plurianual, los costes administrativos serán los siguientes:

- Costes totales por el periodo de vigencia del contrato plurianual, en caso de que cada administrador de infraestructura adquiera y utilice exclusivamente trenes de medición: 513,8 millones de euros en concepto de inversión inicial, más 35,2 millones de euros anuales en concepto de costes de explotación ;

- Costes totales correspondientes al contrato plurianual teniendo en cuenta la posibilidad de comprar y vender los servicios de trenes de medición en la red europea (trenes compartidos por distintas redes): 69,44 millones de euros en concepto de inversión inicial, más 4,75 millones de euros anuales en concepto de costes variables ;

Los costes administrativos en los que incurrirá probablemente el organismo independiente (organismo regulador) encargado de controlar los resultados del contrato por lo que respecta a los objetivos fijados y de resolver los litigios que surjan entre el Estado y el administrador de infraestructuras cuando dichos objetivos no se cumplan se estiman en [9]

- 299 200 euros anuales para las redes de pequeña envergadura

- 545 600 euros anuales para las redes medianas o de gran envergadura

6. COMPARACIÓN DE LAS OPCIONES

Se ha procedido a la comparación de las tres opciones estratégicas descritas en apartados anteriores mediante un análisis multicriterios. En el Cuadro 6-1 se muestra el impacto de las tres opciones y su ponderación relativa, mientras que en el Cuadro 6-2 se asigna una puntuación a cada opción, calculada como media ponderada de la puntuación de cada tipo de impacto por separado.

La Opción C obtiene la puntuación más alta, lo que demuestra su coherencia frente a las demás opciones, y con los objetivos de los contratos plurianuales.

Cuadro 6-1 – Análisis multicriterios de las opciones estratégicas

Opción A: | 25,50 |

Opción B: | 26,50 |

Opción C: | 37,00 |

7. CONTROL Y EVALUACIÓN

Se han determinado una serie de indicadores en relación con los principales objetivos estratégicos que se atienen a los criterios establecidos en las Directrices de evaluación del impacto de la Comisión Europea (denominados criterios «SMART», de acuerdo con su acrónimo en inglés): Dichos criterios deben ser Específicos, Medibles, Aceptados (por el personal y los interesados), Realistas (estrechamente vinculados con los objetivos que se pretenden lograr) y Sujetos a un Calendario. Por otro lado, los criterios se han seleccionado de forma que resulten creíbles para las personas no expertas, carentes de ambigüedad, fáciles de interpretar, fáciles de controlar y a prueba de manipulación.

Estos indicadores se han seleccionado a fin de medir el impacto sobre los parámetros de «infraestructura» (por ejemplo, la calidad de las infraestructuras), así como los aspectos económicos y financieros vinculados a la gestión de las infraestructuras (por ejemplo, la estabilidad financiera del administrador de infraestructuras). La serie de indicadores propuestos se completarán con arreglo a las condiciones preexistentes de cada red y a las opciones individuales de cada Estado miembro.

Caso a) Conjunto básico de indicadores financieros y relativos a la calidad de las infraestructuras

Todos los parámetros económicos y de calidad que no requieran instrumentos de medición sofisticados (como los trenes de medición descritos en el apartado correspondiente a los «costes administrativos»). Por lo que respecta a la calidad de las infraestructuras, se trata de los requisitos mínimos que es preciso controlar a fin de determinar los cambios que se están produciendo en la calidad de las infraestructuras en términos de impacto sobre el servicio («percepción de la calidad de las infraestructuras») Se incluyen asimismo todos los indicadores económicos.

Caso b) – Conjunto ampliado de indicadores de calidad de las infraestructuras

Los indicadores incluidos en el caso b) incluyen los indicadores seleccionados en el caso a) más otros indicadores de calidad basados en los parámetros de medición de los trenes.

[1] La numeración de los distintos tipos de impacto sigue la de la evaluación de impacto en su versión extensa. Los datos se han obtenido de fuentes tales como los informes anuales de los administradores de infraestructuras (2005), un estudio sobre los contratos plurianuales llevado a cabo por Ecorys para la DG TREN (2006), las estadísticas internacionales sobre el sector ferroviario de la UIC (2005), las estadísticas de Eurostat (2005) y un estudio efectuado para la presente evaluación de impacto (2007).

[2] La probabilidad del impacto se expresa en número de países en los que se observa o no un impacto.

[3] La magnitud del impacto se expresa en km de vía de la red ferroviaria en la que se prevé el impacto; El número correspondiente de Estados miembros (EM) figura entre paréntesis.

[4] La probabilidad de este impacto se ha evaluado sin tener en cuenta las hipótesis sobre el impacto sobre los cánones.

[5] Teóricamente, las compañías ferroviarias podrían tratar de recuperar una parte del déficit de explotación (en caso de existir) o utilizar los recursos ahorrados con otra finalidad (por ejemplo, nuevas inversiones en material rodante). No obstante, en la presente evaluación de impacto, se parte de la hipótesis de que el ahorro se repercutirá totalmente a los usuarios finales, como ya se establece en el informe preliminar.

[6] El análisis se centró exclusivamente en el transporte de mercancías, ya que la elasticidad de la demanda en el transporte de pasajeros muestra mayores diferencias entre Estados miembros que la elasticidad de la demanda en el transporte de mercancías. Además, no se dispone de una media de la elasticidad del transporte de pasajeros, mientras que sí que se dispone de la media del transporte de mercancías.

[7] La magnitud del impacto se expresa en km de vía de la red ferroviaria en la que se prevé el impacto; El número correspondiente de Estados miembros (EM) figura entre paréntesis.

[8] Los factores de emisión correspondientes a los gases contaminantes más importantes (CO2, NOx, PM) se han aplicado a la reducción del transporte por carretera previsto, a fin de evaluar los efectos positivos para el medio ambiente. Los datos sobre los factores de emisión proceden de la base de datos TREMOVE.

[9] Véase el informe de síntesis relativo a las hipótesis utilizadas para calcular el número y los costes unitarios correspondientes a los costes de personal (profesionales especializados en el control y la comunicación, y técnicos especializados) y otros costes de explotación.