Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Propuesta modificada de Directiva del Consejo sobre el derecho a la reagrupación familiar"

(COM(2002) 225 final - 1999/0258 (CNS))

(2002/C 241/21)

El 23 de mayo de 2002, el Consejo, de conformidad con el artículo 262 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada.

La Sección de Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía, encargada de preparar los trabajos en este asuntos, aprobó su dictamen el 20 de junio de 2002 (ponente: Sr. Mengozzi).

En su 392o Pleno, celebrado los días 17 y 18 de julio de 2002 (sesión del 17 de julio), el Comité Económico y Social aprobó por 118 votos a favor, 7 votos en contra y 2 abstenciones el presente dictamen.

1. Introducción

1.1. La Comisión ha presentado una propuesta modificada de Directiva del Consejo sobre la reagrupación familiar que sigue a una propuesta de Directiva sobre el mismo tema presentada el 1 de diciembre de 1999 y que no tuvo continuidad después de pasar por el Parlamento (el 6 de septiembre de 2000), volver a la Comisión (el 10 de octubre de 2000) y pasar por el Consejo(1) (mayo de 2000, mayo de 2001 y septiembre de 2001), sin llegar a una conclusión.

1.2. El Consejo Europeo de Laeken de los días 14 y 15 de diciembre de 2001 dirigió una invitación a la Comisión para que retomara este tema teniendo en cuenta, obviamente, las dificultades surgidas, sobre todo a nivel del Consejo.

1.3. La nueva propuesta de la Comisión, a pesar de que afirma formalmente el derecho a la reagrupación familiar, lo circunscribe en una serie de procedimientos más restrictivos que los previstos en la propuesta de Directiva de 1999. La propia formulación del artículo 1 de la propuesta resulta indicativa, ya que mientras que en la propuesta inicial el objetivo era "instituir un derecho a la reagrupación", en el texto actual pasa a ser "fijar las condiciones en las cuales se ejerce el derecho a la reagrupación".

1.4. Las modificaciones reflejan la orientación dominante manifestada en el debate en el Consejo. Resulta evidente, en particular, la preocupación por lograr que las legislaciones vigentes en algunos Estados miembros puedan tener reflejo en los artículos de la Directiva. En consecuencia, una norma que había sido concebida como un "marco de máximos" ha asumido el carácter de mínimo común denominador de las legislaciones ya en vigor en los Estados miembros.

2. Observaciones específicas

2.1. Es significativa la introducción (art. 3.6.) de la cláusula de mantenimiento del statu quo, en virtud de la cual los artículos 4.1, 2, 4.3, 7.1.c) y 8 "no tendrán por efecto la introducción de requisitos menos favorables que los existentes en cada Estado miembro en la fecha de la adopción de esta Directiva". Esta cláusula, si bien pone un límite al uso de la Directiva para revisar en sentido restrictivo algunas normas nacionales, denuncia también el hecho de que una serie de artículos de la propuesta modificada (los citados en el artículo 3.6) son bastante más restrictivos que las normas vigentes en diversos Estados miembros sobre el mismo tema.

Además, es necesario subrayar que la cláusula de mantenimiento del statu quo no impide a los Estados miembros modificar en sentido restrictivo sus legislaciones en la materia antes de la aprobación de la propuesta de Directiva que nos ocupa. En este sentido, es necesario que la Comisión incorpore al texto presentado una petición a los Estados miembros para que no modifiquen su legislación durante este período.

2.2. Las modificaciones propuestas más graves son las siguientes:

1) La condición de tener "una perspectiva fundada de obtener un derecho a la residencia duradera" (art. 3.1.), que, unida a la condición de tener un permiso de residencia de un año o más de validez, no permite ningún margen de maniobra cuando se trata de permisos de validez inferior a un año y de contratos todavía más cortos. Además, en un Estado miembro en el que el permiso de residencia esté vinculado al contrato de trabajo, es probable que los inmigrantes tengan, en el mejor de los casos, una contrato de duración breve y, en consecuencia, su permiso de residencia no llegue nunca a tener una "perspectiva duradera". Por consiguiente, el "derecho" a la reagrupación corre el riesgo de no poder ser ejercido nunca.

2) La excepción contemplada en el último párrafo del artículo 4.1 permite a un Estado miembro examinar si, en el caso de un menor que haya cumplido los doce años, se "cumple un criterio de integración, cuyo examen será previsto por su legislación existente en la fecha de la adopción de la Directiva". No está absolutamente claro cuáles podrían ser los "criterios de integración", pero sí parece claro que esta excepción responde a las exigencias de unos Estados miembros que desean realizar una selección cada vez mayor de las potencialidades de los inmigrantes más jóvenes en relación con sus necesidades productivas.

3) Los plazos para la respuesta a la solicitud de reagrupación se amplían de seis a nueve meses (art. 5.4), pero, en circunstancias excepcionales, un Estado miembro podrá prolongarlos hasta un año. El CESE opina que seis meses ya eran más que suficientes, y, por consiguiente, la ampliación de los plazos a nueve meses le produce perplejidad.

4) Los Estados miembros podrán exigir que el reagrupante haya residido legalmente en su territorio hasta dos años (art. 8, primer párrafo) pero, como excepción, se podrá llegar hasta los tres años entre la presentación de la solicitud y la expedición del permiso a los familiares, en caso de que el Estado miembro en cuestión tenga en cuenta, en su legislación, su "capacidad de recepción". Parece una obviedad señalar que esta definición es susceptible de una fuerte discrecionalidad y se presta a la aplicación de importantes criterios de elasticidad "política".

5) Los "vínculos familiares" podrán ser sometidos a verificaciones (art. 5.2) por medio de entrevistas y otras investigaciones a discreción de los Estados miembros. Suscita perplejidad el hecho de que estas verificaciones se tengan que sumar a la presentación de la documentación acreditativa de los lazos familiares; además, estas verificaciones pueden convertirse en un expediente que prolongue el curso del procedimiento, o pueden servir para fundamentar una respuesta negativa. Por consiguiente, pueden convertirse en auténticas vejaciones que acaben por lesionar la privacidad, sobre todo en el caso (art. 5.2 último párrafo) de que en vez de tratarse del cónyuge legalmente casado se trate de la pareja de hecho.

6) Por último, una consideración de orden general: las pequeñas modificaciones con efectos potencialmente perjudiciales para la dignidad de las personas son numerosas. Señalamos, a modo de ejemplo, en el Capítulo VII ("Sanciones y recursos"), el art. 16, sobre todo el primer párrafo del punto b) y el cuarto párrafo del punto c), en los que se considera normal exigir que el ciudadano de un tercer país tenga un comportamiento moral irreprochable en el marco de sus relaciones familiares, lo que supone una clara discriminación respecto a lo que normalmente se pide a los ciudadanos comunitarios.

3. Conclusiones

3.1. De las observaciones específicas realizadas se puede deducir que el texto propuesto por la Comisión se resiente mucho de las dificultades surgidas durante dos años de debate entre los Estados miembros, o entre algunos de ellos, en el Consejo.

3.2. Por ello, el Comité manifiesta su decidida contrariedad frente a las importantes modificaciones introducidas en el texto de 1999. No obstante, el Comité no desea emitir formalmente un dictamen negativo sobre la propuesta, con la esperanza, más que con la convicción, de que esta última lectura lleve rápidamente a una conclusión de la tramitación de la propuesta y a la aprobación definitiva del documento.

3.3. El Comité recuerda con firmeza que el Consejo Europeo de Laeken, y antes todavía el de Tampere, confirmaron que la institución de normas comunes en materia de reagrupación familiar constituye un elemento importante de una auténtica política común de inmigración.

3.4. El Comité, por último, recuerda que la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea constituye una referencia que debe guíar a la legislación europea y a las legislaciones nacionales, y, aunque reconoce que los problemas abordados en la propuesta de Directiva son muy delicados y la especial sensibilidad de los ciudadanos europeos sobre estos temas, desea que también se resuelvan los problemas de la reagrupación familiar, así como que su resolución contribuya al proceso de integración social que debe acompañar a los fenómenos de inmigración que afectan a todos los Estados de la Unión Europea.

Bruselas, 17 de julio de 2002.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) Véase el dictamen del CES en el DO C 204 de 18.7.2000.