DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO que acompaña a los documentos Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo que modifica el Reglamento (CE) nº 1370/2007 en lo que atañe a la apertura del mercado de los servicios nacionales de transporte de viajeros por ferrocarril Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo que modifica, en lo que atañe a la apertura del mercado de los servicios nacionales de transporte de viajeros por ferrocarril y a la gobernanza de las infraestructuras ferroviarias, la Directiva 2012/34/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de noviembre de 2012, por la que se establece un espacio ferroviario europeo único /* SWD/2013/011 final */





DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO que acompaña a los documentos Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo que modifica el Reglamento (CE) nº 1370/2007 en lo que atañe a la apertura del mercado de los servicios nacionales de transporte de viajeros por ferrocarril Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo que modifica, en lo que atañe a la apertura del mercado de los servicios nacionales de transporte de viajeros por ferrocarril y a la gobernanza de las infraestructuras ferroviarias, la Directiva 2012/34/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de noviembre de 2012, por la que se establece un espacio ferroviario europeo único DG responsable: MOVE 1. Definición del problema La eficacia del transporte de viajeros por ferrocarril no está a la altura de la de otros modos de transporte. La cuota modal del ferrocarril en la UE, que es del 6 %, ha permanecido relativamente estable desde mediados de la década de 1990 y presenta una acusada diferencia con las cuotas del transporte de viajeros correspondientes al automóvil (75 %), el autocar (8 %) y el avión (8 %). Algunos países han abierto sus mercados nacionales de transporte de viajeros, mientras que los mercados de otros Estados miembros están dominados por los operadores históricos. Son dos los problemas principales que subyacen a estas cuestiones. El primero de ellos es la baja calidad de los servicios de transportes de viajeros por ferrocarril, característica que se constata en toda la UE. Según una encuesta realizada en 2012, solamente el 46 % de los europeos están satisfechos con sus sistemas nacionales y regionales de transporte por ferrocarril. El segundo lo constituyen las divergencias en la eficacia operativa de las empresas ferroviarias que se observan dentro de la amplia gama de modelos nacionales que se dan en Europa. Pese a las cuantiosas subvenciones otorgadas al sector, en toda la UE muchas empresas ferroviarias han estado incurriendo en pérdidas a lo largo de varios años y, en algunos casos, han tenido que ser rescatadas repetidamente con cargo al contribuyente. Hay pruebas coincidentes de que estos problemas se derivan de la falta de presión competitiva y de la existencia en la UE de diferentes normas de acceso al mercado que obstaculizan la consolidación del espacio ferroviario europeo único. En 16 de los 25 Estados miembros (Em) que cuentan con ferrocarril, la cuota de mercado de los operadores históricos se sitúa por encima del 90 %. En tales condiciones, no pueden garantizarse ni la competencia por el mercado (varios operadores que compiten por el derecho exclusivo sobre una ruta específica – un contrato de servicio público (CSP)) ni la competencia en el mercado (varios operadores que explotan la misma ruta – acceso abierto). Además, desde 1990 se ha incrementado en la UE la divergencia de eficacia entre los sistemas ferroviarios más eficientes y los menos eficientes, lo que pone de manifiesto la existencia de tendencias evolutivas diferentes. Las causas profundas de estos problemas estriban en la falta de competencia por los CSP, las distorsiones de mercado ocasionadas por las restricciones de acceso a los recursos necesarios (como el material rodante y los sistemas integrados de emisión de billetes) y la restricciones nacionales a la libertad de prestación de servicios nacionales de transporte de viajeros por ferrocarril. En la actualidad, el 42 % de todo el mercado interior de la UE de transporte de viajeros se opera con arreglo a CSP atribuidos mediante adjudicaciones directas. Además, al menos en 9 Em el operador histórico parece seguir disfrutando de un monopolio de los servicios nacionales de transporte de viajeros consagrado en la legislación nacional. Estos problemas y las medidas que van a proponerse para resolverlos afectarán a un gran número de actores tanto del mercado ferroviario como de fuera de él. En particular, van a repercutir en las empresas ferroviarias, los viajeros y el sector de fabricación de material ferroviario. Además, y lo que es más importante, estas medidas incidirán en el modo en que las autoridades gestionan la financiación pública del sector ferroviario. 2. Subsidiariedad Los artículos 58, 90 y 100 del Tratado hacen extensivo al sector ferroviario los objetivos de un verdadero mercado interior en el contexto de la política común de transportes de la UE. Las actuaciones emprendidas únicamente por los Em no pueden garantizar la coherencia del mercado ferroviario de la UE y resolver las divergencias en la interpretación de la legislación, dada la persistencia de normas nacionales y de un funcionamiento de las instituciones nacionales inferior al que puede considerarse óptimo, elementos que representan un obstáculo para el mercado interior. La actuación a nivel de la UE tiene por objeto garantizar la aplicación coherente del acervo de la UE en el ámbito ferroviario, que debe desembocar en la creación de un espacio ferroviario europeo único (EFEU) en el que no existan obstáculos administrativos ni técnicos innecesarios. Al mismo tiempo, se evalúa cuidadosamente el cumplimiento del principio de subsidiariedad en el caso de las medidas de apertura del mercado relacionadas con los CSP, cuya finalidad es proporcionar la máxima flexibilidad a los Em. 3. Objetivos Objetivo general: Mejorar la calidad de los servicios de transporte de viajeros por ferrocarril y aumentar su eficacia operativa, mejorando así la competitividad y el atractivo del sector ferroviario frente a los demás modos de transporte e impulsando aún más el EFEU. Objetivos específicos: 1. Intensificar la presión competitiva en los mercados ferroviarios nacionales 2. Crear condiciones comerciales más homogéneas Objetivos operativos: 1. Facilitar el acceso transfronterizo a los mercados nacionales de transporte de viajeros por ferrocarril 2. Abolir los monopolios legales 3. Abrir a la competencia el mercado de los CSP 4. Establecer un planteamiento común para controlar la definición de las obligaciones de servicio público (OSP) y para definir los contratos de servicio público 5. Facilitar el acceso a la expedición de billetes en igualdad de condiciones 6. Facilitar el acceso al material rodante en igualdad de condiciones Diagrama de factores desencadenantes, causas profundas y objetivos: 4. Opciones estratégicas Teniendo en cuenta la consulta de los grupos interesados y el análisis del problema, cabe identificar cuatro amplias series de medidas, que se exponen en el cuadro siguiente: Causas profundas || Categoría respectiva de opciones || Opciones estratégicas consideradas || ¿Aceptada? Restricciones a la prestación de servicios nacionales de transporte de viajeros por ferrocarril || Opciones A: acceso abierto || Opción A0: Supuesto de referencia - la normativa de la UE no contempla derechos de acceso abierto al mercado nacional de servicios ferroviarios || √ Opción A1: acceso abierto, con la posibilidad de limitarlo cuando se vea comprometida la viabilidad del CSP || √ Opción A2: acceso abierto limitado a que las rutas sean comercialmente viables || Opción A3: acceso abierto limitado a las rutas no cubiertas por los CSP || √ Opción A4: acceso abierto ilimitado || Ausencia de competencia para los CSP || Opciones B: licitación de los CSP || Opción B0: Supuesto de referencia - las autoridades competentes pueden elegir entre la adjudicación directa y la licitación || √ Opción B1: licitación obligatoria con flexibilidad, sometiendo al control del organismo regulador nacional el alcance de los CSP || √ Opción B2: licitación obligatoria con flexibilidad, sometiendo al control de la Comisión el alcance de los CSP || Acceso discriminatorio a los sistemas de emisión de billetes (SB) || Opciones SB: integración de los sistemas de billetería || Opción SB0: Supuesto de referencia - aplicación del Reglamento sobre los derechos de los viajeros y de la refundición del primer paquete ferroviario || √ Opción SB1: sistemas nacionales integrados de emisión de billetes de carácter voluntario || √ Opción SB2: sistemas nacionales integrados de emisión de billetes de carácter obligatorio || √ Opción SB3: sistema integrado de emisión de billetes a nivel de la UE || Acceso limitado al material rodante (MR) || Opciones MR: acceso al material rodante || Opción MR0: Supuesto de referencia - ausencia de requisitos específicos de la UE || √ Opción MR1: creación obligatoria de compañías operadoras de material rodante (ROSCO) || Opción MR2: obligación de que el material rodante sea propiedad de las autoridades competentes || Opción MR3: venta o alquiler obligatorios del material rodante por parte del anterior beneficiario de los CSP || √ Opción MR4: obligación de que la autoridad competente asuma los riesgos financieros || √ Opción MR5: directrices sobre las mejores prácticas en relación con el material rodante || Las opciones A y B son las medidas fundamentales de la iniciativa y la combinación entre ellas determina la ambición con que se quiere llevar a cabo la apertura del mercado. Deben evaluarse las siguientes combinaciones de opciones fundamentales: Opción 0 (A0, B0) || – || Supuesto de referencia Opción 1 (A1, B0) || – || Apertura del mercado basada en un «acceso abierto amplio», sin adopción de medidas en relación con la licitación de los CSP Opción 2 (A3, B0) || – || Apertura del mercado basada en un «acceso abierto limitado», sin adopción de medidas en relación con la licitación de los CSP Opción 3 (A0, B1) || – || Apertura del mercado basada exclusivamente en la licitación de los CSP Opción 4 (A1, B1) || – || Apertura del mercado basada en un «acceso abierto amplio» y en la licitación de los CSP Opción 5 (A3, B1) || – || Apertura del mercado basada en un «acceso abierto limitado» y en la licitación de los CSP El objetivo esencial de las opciones relativas a la emisión de billetes y al material rodante es crear las condiciones marco necesarias para una aplicación más eficaz de las opciones estratégicas fundamentales A y B. Opciones fundamentales combinadas con las opciones SB y MR preferidas: 5. Evaluación de los impactos Si bien las normas de la UE crearían las condiciones necesarias para un funcionamiento más eficaz y uniforme del mercado ferroviario, la eficacia de la aplicación y los impactos consiguientes van a depender fundamentalmente de la situación en cada Em y del «espíritu» en que se efectúe la transposición y la aplicación. Por consiguiente, el análisis de los impactos de las distintas opciones se basa principalmente en una evaluación cualitativa, efectuándose, cuando es posible, una cuantificación parcial. Los impactos económicos, sociales y medioambientales directos que se han considerado potencialmente más relevantes para las medidas estratégicas se indican en los cuadros que figuran a continuación. Evaluación de los impactos económicos y sociales directos || Opción 0 Supuesto de referencia || Opción 1 Únicamente acceso abierto amplio || Opción 2 Únicamente acceso abierto limitado || Opción 3 Únicamente licitación || Opción 4 Acceso abierto amplio y licitación || Opción 5 Acceso abierto limitado y licitación Impactos económicos directos Competencia || 0 || +/++ || + || ++ || ++++ || +++ Demanda de transporte || 0 || + || + || + || ++ || ++ Ingresos y costes del sector || 0 || + || + || ++ || +++ || +++ Financiación pública || 0 || + || 0/+ || ++ || ++ || +++ Inversión ferroviaria || 0 || + || + || + || ++ || ++ Costes administrativos para los operadores || 0 || 0/+ || 0/+ || -- || - || -- Costes administrativos para las autoridades públicas || 0 || 0 || 0 || -- || - || -- Actividades ferroviarias multinacionales || 0 || + || + || +++ || ++++ || ++++ Pequeñas y medianas empresas || 0 || 0/+ || 0/+ || + || + || + Impactos sociales directos Tarifas para los viajeros || 0 || + || 0/+ || 0 || + || 0/+ Calidad del servicio || 0 || + || 0/+ || + || ++ || ++ Empleo - empresas ferroviarias || 0 || 0 || 0 || -/+ || -/+ || -/+ Empleo – sectores vinculados al ferrocarril || 0 || + || + || + || ++ || ++ Condiciones de trabajo || 0 || - || - || -- || -- || -- Seguridad ferroviaria || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 Impacto de las opciones de emisión de billetes Impacto de las opciones de emisión de billetes || SB0 Supuesto de referencia || SB1 Integración voluntaria || SB2 Integración obligatoria Impactos económicos Competencia y otros impactos generados por la competencia || 0 || ++ || + Ingresos y costes del sector || 0 || 0 || - Demanda de transporte, actividades ferroviarias multinacionales || 0 || 0 || 0 Costes administrativos para las autoridades públicas || 0 || 0 || - Innovación || 0 || + || 0 Impactos sociales Tarifas para los viajeros || 0 || 0/+ || 0/- Calidad del servicio || 0 || + || 0/+ Impacto de las opciones del material rodante || MR1 Supuesto de referencia || MR3 Transferen-cia obligatoria || MR4 Riesgo para la entidad contratante Impactos económicos Competencia y otros impactos generados por la competencia || 0 || + || ++ Financiación pública || 0 || - || -- Actividades ferroviarias multinacionales || 0 || + || + Derechos de propiedad || 0 || - || 0 Ingresos y costes del sector || 0 || 0 || + Innovación || 0 || 0/- || 0/- Impactos sociales Seguridad || 0 || 0 || 0 6. Comparación de las opciones En el siguiente cuadro se comparan las opciones desde el punto de vista de la eficacia, la eficiencia y la coherencia. Comparación de las opciones de apertura del mercado || Eficacia [1] || Eficiencia || Coherencia || Argumentación SO1: Intensificar la presión competitiva en los mercados ferroviarios nacionales || SO2: Crear condiciones comerciales más homogéneas || Eficiencia operativa de las empresas ferroviarias (EF) || Tarifas para los viajeros || Cargas administrativas para los operadores || Cargas administrativas para las autoridades públicas || Empleo y condiciones de trabajo (ferrocarril) || Empleo (sectores vinculados al ferrocarril) || Inclusión social, impactos en el cliente || Sostenibilidad medioambiental Opción 0 Supuesto de referencia || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || No habría nuevos licitadores en las licitaciones y no se registrarían mejoras en la eficacia del gasto público en el sector ferroviario. Se perpetúa la disparidad de estructuras de mercado en los Em. Opción 1 Únicamente acceso abierto amplio || +/++ || + || + || + || 0/+ || 0 || 0 || + || + || 0/+ || Impactos positivos en la competitividad del mercado ferroviario. No obstante, la medida no daría lugar a una reestructuración fundamental del sector y aportaría una eficiencia y una mejora administrativa únicamente limitadas. Opción 2 Únicamente acceso abierto limitado || + || + || + || 0/+ || 0/+ || 0 || 0 || + || + || 0/+ || Los impactos son similares a los de la opción 1, pero incluso más limitados. Los CSP permanecen al abrigo de la competencia con los operadores de acceso abierto, luego no se generan ahorros de fondos públicos. Opción 3 Únicamente licitación || ++ || +++ || ++ || 0 || -- || -- || -/+ || + || ++ || + || Esta opción únicamente contempla la utilización de los CSP, y, en consecuencia, solamente mejora de forma parcial los derechos de entrada. Se espera que la licitación dé lugar a una mejora de la eficiencia, que afectará especialmente a los operadores históricos. Las tarifas de los viajeros se mantendrán sin cambios; es posible que se incremente la carga administrativa. La inclusión social y la sostenibilidad medioambiental están vinculadas al ligero incremento que está previsto que se produzca en la prestación de servicios ferroviarios. Opción 4 Acceso abierto amplio y licitación || ++++ || ++++ || +++ || + || - || - || -/+ || ++ || ++ || +/++ || Es la opción más ambiciosa, puesto que abarca tanto los CSP como el acceso abierto, y la más eficaz en lo que atañe a los objetivos específicos. Fomentará la eliminación de los beneficios monopolísticos de los operadores históricos y brindará oportunidades a los nuevos operadores. La reinversión del ahorro que se produzca en el sector ferroviario podría dar lugar a la prestación de servicios adicionales. Los impactos en el empleo están vinculados a la evolución de los ingresos del sector. Opción 5 Acceso abierto limitado y licitación || +++ || ++++ || ++/+++ || 0/+ || -- || -- || -/+ || ++ || ++ || +/++ || La opción 5 es similar a la opción 4, si bien propicia la competencia entre los derechos de acceso abierto y los CSP. Genera menos ventajas en lo que atañe al ahorro de fondos públicos y a la eficiencia operativa. Los impactos en el empleo son esencialmente los mismos que en la opción 3. Comparación de las opciones de emisión de billetes || Eficacia || Eficiencia || Coherencia || Argumentación SO1: Intensificar la presión competitiva en los mercados ferroviarios nacionales || SO2: Crear condiciones comerciales más homogéneas || Eficiencia operativa de las EF || Tarifas para los viajeros || Cargas administrativas para las autoridades públicas || Calidad del servicio SB0 Supuesto de referencia || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || La aplicación del Reglamento sobre los derechos de los viajeros y de la refundición del primer paquete ferroviario supondría una mejora marginal. SB1 Integración voluntaria || ++ || 0 || + || 0/+ || 0 || +/- || La opción SB1 supondría una menor armonización de los planteamientos, pero propiciaría una mayor competencia. Una opción voluntaria mantendría un mercado más fragmentado y supondría un obstáculo para el «viaje sin discontinuidad». SB2 Integración obligatoria || + || 0 || 0 || 0/- || - || 0/+ || Los sistemas de emisión de billetes obligatorios proporcionarían los medios que harían posible el «viaje sin discontinuidad», pero podrían dar lugar a que hubiese menos margen para que se produjese una competencia en materia de precios. Podrían suponer un obstáculo para que los operadores de acceso abierto desarrollasen sus propias estrategias empresariales. Los sistemas obligatorios podrían generar unos costes desproporcionados. Comparación de las opciones de material rodante || Eficacia || Eficiencia || Coherencia || Argumentación SO1: Intensificar la presión competitiva en los mercados ferroviarios nacionales || SO2: Crear condiciones comerciales más homogéneas || Eficiencia operativa de las EF || Financiación pública || Seguridad || Derechos de propiedad || Innovación MR0 Supuesto de referencia || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || El acceso al material rodante sigue siendo un obstáculo fundamental en muchos países, que frena la competencia. MR3 Transferencia obligatoria || + || + || 0/- || - || 0 || - || 0/- || Las opciones MR3 y MR4 ofrecen unas condiciones iguales en lo que se refiere al acceso al material rodante, lo que incrementa el número potencial de licitadores y contribuye a armonizar las condiciones comerciales. Se espera que se produzca una mejora en la eficiencia de la financiación pública. La opción MR3 añade costes a los operadores y conlleva que se retire a los operadores históricos la propiedad del material rodante, lo que puede generar conflictos. MR4 Riesgo para la entidad contratante || ++ || + || 0/- || -- || 0 || 0 || 0/- || Esta opción facilitaría el acceso al material rodante de una manera más eficaz que la opción MR3; no obstante, dados los riesgos financieros, aumentará la presión sobre los fondos públicos. A fin de minimizar los costes, las autoridades contratantes podrían preferir hacer uso de material rodante antiguo, lo que supondría un obstáculo para la innovación. Conclusión El análisis muestra que las opciones con mejores resultados son las siguientes: · Opción 4 Apertura del mercado basada en el «acceso abierto» amplio y en la licitación de los CSP · SB1 Sistemas nacionales integrados de emisión de billetes de carácter voluntario · MR3 Transferencia obligatoria del material rodante o MR4 Obligación para la autoridad competente de asumir los riesgos financieros relacionados con el material rodante. Como ya se ha explicado, existe cierto grado de incertidumbre en la evaluación de los impactos de algunas opciones, ya que los elementos probatorios son en ocasiones relativamente recientes (p. ej. competencia en el mercado) o ambiguos (únicamente los proporcionan grupos de interés específicos). Por lo tanto, la decisión de llevar adelante la combinación citada tiene carácter político. Estimación de los impactos del supuesto estratégico preferido El análisis del supuesto, combinado con las pruebas de sensibilidad, ha permitido determinar los impactos potenciales del supuesto estratégico preferido. Además, la separación institucional y la coordinación de la gestión de las infraestructuras, propuestas por otra iniciativa dentro del 4º Paquete Ferroviario, contribuyen también extraordinariamente al logro de todos los beneficios derivados de la apertura del mercado, dando lugar a las importantes sinergias que se indican a continuación. Impactos de la apertura del mercado y de las políticas de gobernanza de las infraestructuras Todos los cambios son estimaciones facilitadas como ejemplo || Ventajas financieras (VAN, en miles de millones EUR) || Incremento en viajeros/km (en miles de millones) Supuesto 1 – Ahorro como objetivo || Únicamente separación vertical || 6,6 || 0,8 Únicamente apertura del mercado || 29,4 || 2,0 Combinación de apertura del mercado y separación vertical || 43,4 || 3,8 Supuesto 2 – Reinversión (reinversión en el ferrocarril del 50 % de lo ahorrado) || Únicamente separación vertical || 4,4 || 1,1 Únicamente apertura del mercado || 21,0 || 8,4 Combinación de apertura del mercado y separación vertical || 33,8 || 16,4 Mientras el supuesto 1 se centra exclusivamente en las ventajas financieras (consistentes principalmente en el ahorro de fondos públicos), el supuesto 2 generaría 16 000 millones más de pasajeros/km (un incremento del 6 % del volumen de pasajeros/km, aparte de la evolución de base). 7. Seguimiento y evaluación La Comisión efectuará el seguimiento y evaluará la aplicación y la eficacia de esta normativa a través de un conjunto de indicadores, que se ajustan en la mayor parte de casos a los definidos en el marcador de ayudas estatales, el Reglamento (CE) nº 1370/2007 y el programa de seguimiento del mercado ferroviario[2]. Objetivo específico || Indicador SO1: Intensificar la presión competitiva en los mercados ferroviarios nacionales || · Cuota de mercado de los nuevos operadores* (se refiere a los objetivos operativos OO1 y OO3) · Servicios ferroviarios cubiertos por los CSP* (se refiere a los OO3 y OO4) · Utilización de los derechos de acceso* (se refiere a los OO1, OO2 y OO3) · Obstáculos para unos servicios ferroviarios más eficaces* (se refiere a todo los objetivos operativos) · Concesión de licencias* (se refiere a los OO1 y OO2) SO2: Crear condiciones comerciales más homogéneas || · Servicios ferroviarios cubiertos por los CSP* · Utilización de los derechos de acceso* · Obstáculos para unos servicios ferroviarios más eficaces* Otros parámetros || Condiciones de trabajo || · Dinámica del empleo* (es decir, aumento o disminución del empleo) · Condiciones sociales* * Tal como se prevé el artículo 15 de la refundición del primer paquete ferroviario. Está previsto que la Comisión, cinco años después de que finalice el periodo de transición de sus propuestas legislativas, evalúe si se han logrado los objetivos de la iniciativa. [1] La puntuación en concepto de eficacia está vinculada a las siguientes categorías de impactos económicos: competencia, utilización de fondos públicos, demanda de servicios ferroviarios/cuota modal del ferrocarril y desarrollo de actividades ferroviarias multinacionales. [2] Tal como ha sido revisado en la refundición del primer paquete ferroviario.