DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO que acompaña al documento Propuesta de Reglamento del Consejo por el que se establece la Empresa Común Shift2Rail /* SWD/2013/0534 final */





ÍNDICE 1........... Introducción................................................................................................................. 3 2........... Definición de los problemas......................................................................................... 3 2.1........ Retos principales del sector ferroviario de la UE......................................................... 3 2.2........ Problemas principales que precisan una intervención................................................... 4 2.3........ Origen de los problemas............................................................................................... 4 2.3.1..... Fragmentación de los esfuerzos destinados a investigación e innovación.................... 4 2.3.2..... Escasa influencia de las inversiones en investigación e innovación del sector ferroviario de la UE 4 2.3.3..... Participación limitada y descoordinada de las partes interesadas a lo largo de la cadena de valor ferroviaria...................................................................................................................................... 5 2.3.4..... Costes elevados, riesgos y plazos de las inversiones en investigación e innovación.... 5 2.4........ Partes interesadas más afectadas y evaluación de las necesidades............................... 5 2.5........ Subsidiariedad.............................................................................................................. 5 2.5.1..... Base jurídica................................................................................................................. 5 2.5.2..... Necesidad y valor añadido de la UE............................................................................ 6 3........... Objetivos....................................................................................................................... 6 4........... Opciones políticas......................................................................................................... 6 5........... Evaluación de impacto.................................................................................................. 7 5.1........ Enfoque global de la evaluación de impacto................................................................ 7 5.2........ Resumen del impacto.................................................................................................... 7 6........... Comparación de las opciones........................................................................................ 8 6.1.1..... Estructura de gobierno.................................................................................................. 9 6.1.2..... Presupuesto................................................................................................................. 10 7........... Control y evaluación................................................................................................... 10 DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO que acompaña al documento Propuesta de Reglamento del Consejo por el que se establece la Empresa Común Shift2Rail 1. Introducción El presente resumen describe las principales constataciones y conclusiones del informe de evaluación de impacto que acompaña a la propuesta de la Comisión de un Reglamento del Consejo por el que se establece la Empresa Común Shift2Rail en el marco de Horizonte 2020 (H2020) al objeto de lograr un planteamiento coordinado de la UE para la investigación y la innovación en el sector ferroviario en aras de respaldar la realización de un espacio ferroviario europeo único. La propuesta sigue las líneas del Libro Blanco titulado «Hoja de ruta hacia un espacio único europeo de transporte: por una política de transportes competitiva y sostenible» que hace hincapié en la necesidad de crear un espacio ferroviario europeo único para lograr un sistema de transporte europeo más competitivo y eficiente en el uso de los recursos y abordar los principales retos sociales relacionados con la creciente demanda de tráfico, la congestión, el suministro energético y el cambio climático. La Comunicación de la Comisión titulada «Las asociaciones en la investigación y la innovación» pone aún más de manifiesto que las asociaciones público-privadas (APP) pueden ayudar a abordar dichos retos y a fortalecer la posición competitiva de Europa. 2. Definición de los problemas 2.1. Retos principales del sector ferroviario de la UE Las ambiciosas metas de la EU en materia de cambio climático, consumo de energía y protección del medio ambiente harán necesario que el sector ferroviario se vea obligado a asumir una cuota mayor de la demanda de transporte en las próximas décadas. Sin embargo, a la red ferroviaria europea todavía le resulta difícil hacer frente al predominio del transporte por carretera. Pese a las cuantiosas subvenciones públicas y a las importantes inversiones en infraestructura y productos de alta tecnología, la cuota modal de transporte ferroviario de mercancías en realidad ha disminuido en la última década, mientras que la cuota modal del transporte ferroviario de pasajeros ha permanecido constante. Asimismo, a pesar de que la industria ferroviaria europea sigue siendo líder a escala mundial, cada vez se ve más amenazada por proveedores extranjeros, principalmente en Asia, que están invirtiendo masivamente en investigación e innovación. El éxito competitivo a largo plazo del ferrocarril europeo, frente a otros modos de transporte y a competidores extranjeros, depende así de una continua innovación de los productos, servicios y procesos, lo que, a su vez, requiere inversiones a gran escala y coordinadas en investigación e innovación. 2.2. Problemas principales que precisan una intervención La innovación en toda la cadena de valor del sector ferroviario constituye un factor estratégico para realizar el espacio ferroviario europeo único e impulsar la competitividad del sector ferroviario. No obstante, los esfuerzos realizados en el sector ferroviario a nivel de la UE en materia de investigación e innovación en el pasado no han estado lo suficientemente orientados a la meta política más amplia de realizar el espacio ferroviario europeo único, y la respuesta del mercado y la repercusión de los proyectos de investigación e innovación del sector han sido escasas y lentas. 2.3. Origen de los problemas Se han identificado cuatro importantes aspectos que han contribuido a originar estos problemas. 2.3.1. Fragmentación de los esfuerzos destinados a investigación e innovación Aparte de la fragmentación de los presupuestos asignados a investigación e innovación en los diferentes Estados miembros, la coordinación de los esfuerzos invertidos en investigación e investigación en el sector ferroviario se ve aún más limitada debido a las siguientes formas de fragmentación: Fragmentación entre los ecosistemas del ferrocarril, con un mosaico de sistemas regionales y nacionales, redes y normas técnicas de funcionamiento distintas. Por ello, la industria ha tenido que desarrollar vehículos adaptados, diseñados para satisfacer las restricciones únicas de los mercados nacionales relativamente pequeños. Este elevado nivel de personalización del producto y de ausencia de normalización europea no solo constituye una barrera para el espacio ferroviario europeo único, sino que también se traduce en un aumento de los costes de producción y márgenes operativos bajos que no permiten inversiones significativas en investigación especulativa orientada a la tecnología y limitan la absorción de las innovaciones por el mercado. Fragmentación entre los subsistemas del sector ferroviario. Las interacciones complejas entre subsistemas (infraestructura, fabricantes de material rodante y de equipos de señalización, empresas ferroviarias y administradores de infraestructuras) limitan el potencial de mejorar una parte específica del sistema o de proponer soluciones innovadoras que ejerzan un impacto en todo el sistema y que se puedan implementar en todo el espacio ferroviario europeo único. Fragmentación a lo largo del ciclo de vida de la innovación. Los esfuerzos de investigación de la UE se centran principalmente en la innovación precompetitiva en niveles de desarrollo de la tecnología bajos (TRL, Technology Readiness Levels), de manera que hay pocos proyectos de demostración a gran escala y una parte importante del conocimiento generado por los proyectos europeos de investigación e innovación nunca encuentra su camino al mercado. 2.3.2. Escasa influencia de las inversiones en investigación e innovación del sector ferroviario de la UE La configuración actual de la investigación y la innovación del sector ferroviario de la UE restringe la influencia directa de la financiación de la UE. En los proyectos ferroviarios, el porcentaje medio de financiación privada era únicamente del 34 %. Las tasas de participación relativamente bajas de las empresas privadas en proyectos también se traducen en que muchos proyectos se centren en niveles de tecnología relativamente bajos, limitando así los efectos de influencia indirectos vinculados a las inversiones privadas adicionales tras la realización del proyecto. 2.3.3. Participación limitada y descoordinada de las partes interesadas a lo largo de la cadena de valor ferroviaria El planteamiento de formulación ascendente actual del proyecto con relación a la investigación y la innovación no permite un enfoque programático amplio y significa que los proyectos individuales no se alinean necesariamente entre ellos o con los objetivos generales de la política de la UE. La formación de consorcios ad hoc significa que la cadena de valor completa no está necesariamente representada y obstaculiza la continua colaboración de los socios más allá de proyectos individuales, suscitando así una menor confianza entre los socios. 2.3.4. Costes elevados, riesgos y plazos de las inversiones en investigación e innovación Los riesgos de innovación genéricos se intensifican en el sector ferroviario por: · Las interacciones complejas entre diferentes segmentos ferroviarios y la necesidad de sincronización entre las innovaciones. · Los largos ciclos de vida de los productos, que inhiben el rápido desarrollo de nuevas tecnologías ferroviarias. · La distribución desigual de los beneficios derivados de la innovación entre los interesados, reduciendo los incentivos para invertir en nuevas tecnologías. · La ausencia de sinergias con otros sectores industriales, especialmente en las tecnologías emergentes. 2.4. Partes interesadas más afectadas y evaluación de las necesidades La iniciativa propuesta afectará a todos los agentes del sector ferroviario, contribuyendo a aumentar su competitividad y a reducir costes. Otros sectores industriales, entre ellos proveedores de segundo y tercer nivel y agentes de subsectores económicos que hacen uso de los bienes y servicios prestados por el sector ferroviario, también pueden verse afectados. Al contribuir a reducir los costes operativos y de infraestructura, la iniciativa ayudará a reducir la magnitud de las subvenciones abonadas por los gobiernos nacionales. La conservación del liderazgo europeo en el sector ferroviario también ayudará a crear nuevos puestos de trabajo europeos de calidad. Los pasajeros y usuarios del servicio de transporte de mercancías se verán afectados indirectamente como consecuencia de la mejora de la fiabilidad y la calidad de los servicios. La mejora de la competitividad del sector ferroviario, en combinación con el aumento de la capacidad, ayudará a asumir una mayor cuota de la demanda de transporte, contribuyendo de ese modo a reducir la congestión del tráfico y las emisiones de CO2. El bienestar y la salud de los ciudadanos también se verán positivamente afectados gracias a la reducción de la contaminación acústica del ferrocarril. 2.5. Subsidiariedad 2.5.1. Base jurídica El derecho de la UE a tomar medidas en este ámbito se fundamenta en el artículo 187 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, que autoriza a la Unión a crear «empresas comunes o cualquier otra estructura que se considere necesaria para la correcta ejecución de los programas de investigación, de desarrollo tecnológico y de demostración de la Unión». 2.5.2. Necesidad y valor añadido de la UE Los niveles de financiación de la investigación y la innovación en el sector ferroviario han venido siendo históricamente bajos, con inversiones que han padecido fragmentación e ineficiencias debido a las diferencias en los programas nacionales. La puesta en común y la coordinación de esfuerzos en materia de investigación e innovación a nivel de la UE ofrecen más posibilidades de éxito, dado el carácter transnacional de la infraestructura y las tecnologías que se van a desarrollar en apoyo del espacio ferroviario europeo único, así como la necesidad de alcanzar una masa suficiente de recursos. La acción a nivel de la UE ayudará a racionalizar los programas de investigación y garantizar la interoperabilidad de los sistemas desarrollados. La normalización abrirá un mercado más amplio y estimulará la competencia. 3. Objetivos El objetivo general es armonizar mejor los esfuerzos en materia de investigación e innovación ferroviaria de la UE a fin de acelerar la asimilación de soluciones innovadoras por parte del mercado, aumentando de ese modo la competitividad del sector ferroviario de la UE frente a otros modos de transporte y competidores extranjeros. Concretamente, la iniciativa pretende: · Fomentar una inversión centrada, coordinada y a largo plazo en la investigación y la innovación ferroviaria de la UE. · Aumentar el efecto palanca de la financiación destinada a investigación e innovación del sector ferroviario europeo. · Establecer redes sostenidas y un intercambio de conocimientos entre las diversas partes implicadas. · Mitigar los riesgos asociados a la innovación. · Aumentar el rendimiento operativo y la rentabilidad de la investigación y la innovación ferroviaria. 4. Opciones políticas Habida cuenta de que hay previstas actividades de apoyo a la industria ferroviaria en el marco de H2020, las opciones consideradas para la ejecución de actividades de investigación e innovación del sector incluyen: · La continuación del modelo aplicable de investigación colaborativa en el marco del Séptimo Programa Marco al tiempo que se integran mejoras de H2020 tales como disposiciones de supervisión simplificadas y más hincapié en la demostración (opción de base). · El establecimiento de una APP contractual que implique un acuerdo contractual flexible entre la Comisión y los socios privados para trabajar hacia un programa común basado en un plan de trabajo elaborado por los últimos, utilizando proyectos estándar de investigación e innovación colaborativos. · El establecimiento de una APP institucionalizada que implique la creación de una estructura administrativa específica para la coordinación de la investigación y la innovación ferroviaria en forma de un órgano de la UE, en virtud del artículo 187 del TFUE, que proporcione un marco para que los agentes públicos y privados trabajen juntos y tomen decisiones conjuntas. · La coordinación de actividades de investigación e innovación por la Agencia Ferroviaria Europea (AFE), que implique una modificación del Reglamento constitutivo de la Agencia a fin de permitirle llevar a cabo actividades de investigación e innovación junto a su función como autoridad reguladora. 5. Evaluación de impacto 5.1. Enfoque global de la evaluación de impacto El análisis cubre exclusivamente el impacto del tipo de estructura establecida para ejecutar las actividades de investigación e innovación en el sector ferroviario y, por lo tanto, se centra principalmente en los siguientes impactos: · Enfoque y coordinación de los esfuerzos de investigación · Potenciación de las inversiones en investigación e innovación del sector ferroviario de la UE · Amplia participación de las partes interesadas y redes sostenidas · Mitigación de los riesgos de la innovación · Rendimiento operativo y rentabilidad 5.2. Resumen del impacto Con la investigación colaborativa, los cambios previstos en virtud de H2020 darán lugar a normas de participación más sencillas y más coherentes, lo que aumentará la accesibilidad y el atractivo de los programas, facilitará el acceso a conocimientos específicos y permitirá a los candidatos seleccionados empezar a trabajar más rápido. Se pondrá más énfasis en la innovación y las actividades cercanas al mercado y un cambio a los programas de trabajo bianuales permitirá mayor continuidad. Sin embargo, los proyectos financiados probablemente se mantengan en niveles de disponibilidad de la tecnología más bajos, y la sincronización y la coherencia de los proyectos se verán obstaculizadas por las convocatorias individuales. La participación ad hoc a nivel de proyectos limitará la posibilidad de involucrar a toda la cadena de valor de partes interesadas y de construir redes sostenidas de cooperación. La falta de un marco de derechos de propiedad intelectual claro para múltiples proyectos y la ausencia de un compromiso firme de la industria implican que la influencia de los fondos de la UE seguirá siendo similar a los niveles actuales. Una APP contractual facilitaría la fijación de objetivos claros, la concentración en un número limitado de sectores de investigación y la coordinación entre varios temas de investigación. El programa de trabajo se ajustaría a las necesidades de la industria, al contener normativa de propiedad intelectual detallada e incluir las actividades de demostración, favorables para una buena absorción en el mercado. Sin embargo, dado el enfoque ascendente y la ausencia de planes de cogobernanza con la Comisión, las prioridades en materia de investigación e innovación estarían menos orientadas hacia los objetivos de la política de la UE. Los compromisos de la industria determinados previamente podrán asegurar un aumento de la influencia pero esto no está garantizado, habida cuenta de que los compromisos jurídicos se limitan a proyectos individuales. El sistema de convocatorias individuales podría obstaculizar la sincronización de los proyectos y la participación de agentes de toda la cadena de valor del sector. Con una APP institucionalizada, la coordinación, programación y ejecución de las actividades de investigación e innovación sería la responsabilidad de una estructura administrativa específica y única, lo que garantizaría más continuidad y menos fragmentación de los esfuerzos de investigación e innovación. El desarrollo de una estrategia a largo plazo, en estrecha cooperación con todos los agentes del mercado, garantizará que los proyectos de investigación e innovación contribuyan a fomentar la competitividad del sector ferroviario, mientras que el papel protagonista de la Comisión garantizará la armonización de la agenda de investigación e innovación con los objetivos del espacio ferroviario europeo único. El carácter estable de la APP institucionalizada, la definición clara de la normativa de propiedad intelectual y el firme compromiso de la UE inspirarán confianza a los socios públicos y privados, estimulando así mayores niveles de inversión. Los compromisos jurídicamente vinculantes de la industria de igualar la financiación de la UE garantizarán un efecto palanca directo como mínimo un 30 % más alto que otras opciones. Habida cuenta de que las condiciones de participación podrían ser gestionadas de una manera flexible y transparente, la APP institucionalizada podría asegurar una amplia participación de las partes interesadas y un enfoque orientado hacia las PYME. Colocar a la AFE a cargo de la coordinación de la investigación e innovación garantizaría que la estrategia a largo plazo esté en consonancia con los objetivos de política de la UE, aunque podría restringirla excesivamente a cuestiones de estandarización e interoperabilidad, dada la función principal y la falta de experiencia comercial de la AFE. La existencia de una estructura específica, con fuertes conocimientos técnicos y redes establecidas, garantizaría una coordinación y un liderazgo sólidos. Sin embargo, habida cuenta de la ausencia de compromisos formales de la industria, es probable que el efecto palanca directo sea relativamente bajo. Más importante aún, la combinación del papel de la AFE como autoridad reguladora con funciones de coordinación y gestión de investigación e innovación podría plantear un grave conflicto de intereses. Además, no es cierto que la AFE disponga de recursos suficientes para gestionar el presupuesto sustancial para las actividades de investigación e innovación del sector ferroviario. En términos de rentabilidad, aunque una APP institucionalizada costaría un poco más que otras opciones en general, el hecho de que la industria se comprometa a cubrir la mitad de los gastos administrativos significa que el funcionamiento de una APP institucionalizada es, de hecho, entre un 17 % y un 35 % menos costoso para la Comisión que otras opciones. 6. Comparación de las opciones El cuadro siguiente resume la evaluación de las diferentes opciones políticas. Parámetros || Referencia || APP contractual || APP institucionalizada || AFE Enfoque y coordinación || Estrategia a largo plazo || = || + || + || + Relevancia para la UE || = || = || + || = Coordinación || = || + || ++ || ++ Potenciación de las inversiones en investigación e innovación del sector ferroviario de la UE || Influencia directa (cofinanciación privada) || 1,5 || =/+ 1,5 a 2 || ++ al menos 2 || 1,5 Compromiso en firme || = || + || ++ || = Amplia participación y redes sostenidas || Toda la cadena de valor || = || = || + || = Asociaciones sostenidas || = || + || ++ || = Mitigación de los riesgos de la innovación || Relevancia para la industria y niveles de desarrollo de la tecnología || = || ++ || + || - Protección de la propiedad intelectual || = || + || ++ || - Resultados operativos || Tiempo de preparación || Ningún retraso en la puesta en marcha || - De 9 a 12 meses || -- Dos años incluyendo el procedimiento legislativo || -- Tres años incluyendo el procedimiento legislativo Tasa de éxito || 20 % || + 20-30 % || ++ 30-40 % || = 20 % Plazo medio de concesión || 250 || + 210 || + 160-240 || = 250 Relación coste/eficacia || Coste anual equivalente para la Comisión || 4,7 millones EUR || + 4,9 millones EUR || ++ 3,2 millones EUR || ++/-- 3,8 millones EUR Resultados económicos, sociales y medioambientales || = || + || ++ || = Leyenda: =: referencia o equivalente + a +++: de un poco mejor a mucho mejor que la referencia - a - - -: de un poco peor a mucho peor que la referencia Sobre la base de la evaluación y los resultados de la consulta pública, la opción de una APP institucionalizada surge como la opción más adecuada para alcanzar los objetivos establecidos, a pesar de los plazos más largos necesarios para establecer su estructura. 6.1.1. Estructura de gobierno Se tomarán en cuenta los siguientes principios en el desarrollo de la estructura de gobernanza de la futura APP institucionalizada: · Estrecha vinculación con las políticas de la UE: la UE debe conservar un papel importante en la APP institucionalizada a fin de velar por que las actividades de investigación e innovación estén en consonancia con los objetivos de las políticas de la UE. · Amplia participación de las partes interesadas: la condición de miembro debe estar abierta a todos los agentes del sector ferroviario a fin de garantizar un enfoque de sistemas aplicado a la innovación que integre todos los componentes de la cadena de valor del ferrocarril. · Asesoramiento: deben crearse órganos científicos y asesores para proporcionar conocimientos técnicos pertinentes a la APP institucionalizada. Asimismo, dada su amplia experiencia en cuestiones de interoperabilidad e integración del sistema ferroviario, la AFE debe participar en el trabajo de la APP institucionalizada. 6.1.2. Presupuesto Las actuales estimaciones de la industria acerca de las necesidades de investigación e innovación oscilan entre los 800 millones EUR y 1 000 millones EUR. La UE cubriría el 50 % de este coste, situando su contribución en alrededor de 450 millones EUR, que procederán del presupuesto de H2020. Los socios industriales aportarán el 50 % restante por medio de efectivo y contribuciones en especie. También contribuirán al 50 % en todos los gastos administrativos. Se estima que la futura estructura requeriría aproximadamente 20 empleados a tiempo completo y que los costes administrativos supondrían alrededor del 3 % de los gastos operativos. 7. Control y evaluación El futuro sistema de seguimiento y evaluación cubrirá la legalidad y regularidad de las operaciones efectuadas por la nueva estructura, así como el desempeño de las actividades de investigación e innovación, a fin de velar por que estas contribuyan al programa de trabajo estratégico. Estas medidas incluyen: · Control y elaboración de informes a nivel de proyecto y paquete de trabajo sobre una base trimestral, según un conjunto conciso de indicadores clave de rendimiento fiables definidos por el Director Ejecutivo y validados por el Consejo de administración. · Control y elaboración de informes a nivel de programa, sobre la base de datos del proyecto y paquete de trabajo, e incluyendo el control de la calidad de los resultados en contraste con un conjunto de criterios de satisfacción; el seguimiento de la gestión del proyecto para verificar su calidad general y el cumplimiento con el programa de trabajo estratégico. Evaluaciones de la aplicación del Reglamento, a llevar a cabo por la Comisión cada tres años desde el inicio de las actividades de la APP institucionalizada y al menos un año antes del término del mandato de la APP institucionalizada, encaminadas a determinar si la asociación en su configuración actual ha sido eficiente y eficaz.