Bruselas, 23.12.2004

COM(2004) 831 final

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INFORME DE LA COMISIÓN

PRIMER INFORME ANUAL DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEOSOBRE LA ACTUACIÓN ANTIDUMPING, ANTISUBVENCIONES Y DE SALVAGUARDIA DE TERCEROS PAÍSES CONTRA LA COMUNIDAD (2003)

PARTE I: INTRODUCCIÓN

Tendencias generales

El año 2003 ha visto confirmada la tendencia al aumento del número de casos de defensa comercial incoados contra exportadores comunitarios. El número de medidas definitivas en vigor contra la Comunidad aumentó de 169 a finales de 2002 a 192 a finales de 2003. Aunque este aumento puede atribuirse en parte al creciente número de casos de derechos compensatorios dirigidas a la política agrícola común (PAC), principalmente se debe al hecho de que algunos países están incoando casos que están claramente por debajo de las normas de la Organización Mundial del Comercio (OMC) y que nunca deberían haberse abierto en primer lugar.

El número de medidas también podría aumentar en los próximos años, debido principalmente a la incertidumbre sobre la futura utilización de las medidas de defensa comercial por parte de China. Hasta el momento, China ha hecho un uso relativamente escaso de la defensa comercial y únicamente cuatro productos de la UE fueron objeto de medidas en 2003. La fuerte presión ejercida por la CE en todos los casos abiertos por China en relación con exportadores de la UE podría haber contribuido a este fenómeno.

Los Estados Unidos son otro país constantemente bajo observación de la CE y el país miembro de la OMC cuyas medidas son impugnadas con mayor frecuencia en el sistema de solución de diferencias de la OMC. Este hecho podría revelar una cierta incompatibilidad entre los instrumentos de defensa comercial adoptados por los Estados Unidos y las normas de la OMC. Esta discrepancia se manifiesta en la resistencia de los Estados Unidos a aceptar los dictámenes de los grupos de expertos de la OMC e incluso a aplicarlos (Ley Antidumping de 1916 y Enmienda Byrd).

En términos de estadísticas, los Estados Unidos tuvieron en 2003, como en el año precedente, el mayor número de medidas en vigor (53) contra la Comunidad. Seguidos de la India (32), Brasil (12), Sudáfrica (11) y Canadá (10). En cuanto al número de investigaciones contra la Comunidad que estaban en curso a finales de 2003, la India ocupaba el primer lugar (7), seguida de los Estados Unidos(5), China (4), Ecuador (4), Ucrania (4) y Venezuela (4).

A pesar del número considerable de medidas en vigor contra exportadores comunitarios, las perspectivas para los próximos años son relativamente favorables. A nivel multinacional, la CE está promoviendo discusiones en el ámbito del Programa de Doha para el Desarrollo para introducir normas más rigurosas en las investigaciones antidumping y en materia de derechos compensatorios.

A nivel bilateral, la CE está estableciendo grupos de expertos ad hoc sobre los instrumentos de defensa comercial con una serie de socios comerciales (India, China y Corea). Estos grupos ofrecen la oportunidad de intercambiar información y puntos de vista, fuera del marco formal existente, sobre la forma de mejorar el desarrollo de las investigaciones y la aplicación de las normas sobre los instrumentos de defensa comercial.

Además, los terceros países solicitan frecuentemente a la Dirección General de Comercio que organice actividades de formación para sus funcionarios en el ámbito de las prácticas de defensa comercial de la CE. Estas últimas son consideradas cada vez más por los terceros países como un “modelo a seguir” (“Vorbildsfunktion”), gracias a las normas rigurosas aplicadas en este sector. Desde 2001, se han celebrado seminarios en Tailandia, Indonesia, Ucrania, China, Rusia, la India, Pakistán y Rumanía, por citar sólo algunos países. Este ejercicio permite a la DG de Comercio “formar” a funcionarios de terceros países para que mejoren sus métodos de investigación.

PARTE II: CUESTIONES GENERALES CON TERCEROS PAÍSES

1. Deficiencias habituales

Aunque hay variaciones de un tercer país a otro, algunos problemas son comunes a muchos de ellos. En lo que respecta al procedimiento, las condiciones para iniciar una investigación son con frecuencia poco exigentes. Algunos países parecen requerir muy pocas pruebas prima facie del denunciante para demostrar su caso. En cuanto al fondo, la deficiencia más común observada es la falta de un análisis en profundidad del perjuicio y de la causalidad. En concreto, se descuidan otros factores que, en ocasiones, causan claramente un perjuicio mayor que las importaciones. Como consecuencia, las medidas impuestas son desproporcionadas al perjuicio supuestamente sufrido por la industria nacional.

Un número cada vez mayor de países, principalmente países en desarrollo y países en transición, se están convirtiendo en usuarios activos de los instrumentos de defensa comercial. Este hecho es especialmente evidente en lo que respecta a las salvaguardias, que algunos países parecen estar utilizando más bien como medidas rutinarias de proteccionismo que como "válvula de emergencia". La Comunidad ha señalado insistentemente en el seno de la OMC el problema del uso excesivo de salvaguardias y ha abogado por la necesidad de aplicar normas muy rigurosas para el recurso a las salvaguardias, con objeto de preservar el carácter excepcional de este instrumento.

Asimismo, se observa un problema recurrente de insuficiente transmisión de información por parte de algunos países que utilizan los instrumentos de defensa comercial. Naturalmente, la falta de información dificulta considerablemente el examen de las razones que justificaron la apertura de la investigación. Esta falta de información aún es más grave cuando se trata de justificar la imposición de medidas o el rechazo de pruebas presentadas por los exportadores comunitarios.

Paradójicamente, algunos terceros países no garantizan en grado suficiente que cierta información sensible no llegue a otras partes interesadas. Los exportadores comunitarios han informado de que las autoridades de investigación de algunos terceros países no siempre respetan las normas de confidencialidad y que este hecho les desalienta para cooperar en los procedimientos, especialmente en el caso de las investigaciones antidumping en las que se requiere que las partes presenten información de carácter muy confidencial.

2. Derechos compensatorios en el ámbito de las exportaciones agrícolas

Debe hacerse mención especial del constante aumento del número de derechos compensatorios dirigidos a exportaciones comunitarias de productos agrícolas transformados o de preparaciones alimenticias. En 2003, estos casos se refirieron principalmente a las exportaciones comunitarias de aceite de oliva, frutas y verduras transformadas y derivados de cereales. Los terceros países suelen alegar que estas exportaciones se benefician automáticamente de subvenciones agrícolas de la UE, aunque las subvenciones comunitarias se conceden a los agricultores y no a los exportadores de los productos afectados.

La UE ha sostenido enérgicamente que los terceros países no deben presuponer simplemente que la ayuda concedida a los agricultores “pasa a través” de ellos, directamente y en su totalidad, a los transformadores/exportadores no relacionados. La CE ha insistido en que toda decisión de imponer un derecho compensatorio debe basarse en una demostración detallada de que las mercancías exportadas se han beneficiado claramente de tal ayuda.

Se trata de una cuestión de importancia fundamental para la CE en términos de política general, especialmente porque la CE, a lo largo de los últimos años y más recientemente en 2003, se ha comprometido a realizar un amplia gama de reformas de la PAC que remodelarán la naturaleza de la ayuda concedida. Como consecuencia, un importe cada vez mayor de la ayuda se desplazará del apoyo a la producción a formas de ayudas disociadas (ayuda única) no vinculadas en absoluto a la producción y sin efecto distorsionador del comercio.

Evidentemente, la Comisión deberá asegurarse de que tales cambios son tenidos en cuenta adecuadamente por los países que apliquen los derechos compensatorios. El requisito de demostrar la existencia del “paso a través” debería hacer mucho más difícil a los terceros países compensar los regímenes de ayuda en cuestión.

PARTE III: ACCIONES POR PAÍS

1. ESTADOS UNIDOS

A finales de 2003, los Estados Unidos tenían un total de 53 medidas de defensa comercial en vigor contra importaciones procedentes de la Comunidad. La mayoría de las medidas adopta la forma de derechos antidumping (36), mientras que 17 son medidas compensatorias. Durante el año 2003, se abrieron 5 nuevas investigaciones antidumping, mientras que no se impuso ninguna nueva medida. También en 2003, los Estados Unidos terminaron sus tres medidas de salvaguardia extraordinarias ( Tubos, barra de alambre y acero ). El acero sigue siendo el principal objetivo del instrumento de defensa comercial de los Estados Unidos, seguido de las sustancias químicas y de la agricultura.

Los Estados Unidos continúan haciendo su interpretación particular de los acuerdos pertinentes de la OMC, una interpretación que con frecuencia da origen a la impugnación, tal como demuestra el número significativo de grupos especiales que los Estados Unidos han perdido en casos que abarcan los tres tipos de instrumentos de defensa comercial en los últimos dos años. Los principales acontecimientos de 2003 se refieren a medidas objeto de los procedimientos de solución de diferencias de la OMC y, en especial, a la conclusión de la acción de salvaguardia de los Estados Unidos sobre el acero[1]. Esta medida, que perturbó todos los mercados del acero internacionales, fue impugnada con éxito por la UE y otros 7 miembros de la OMC. El 10 de noviembre de 2003, el Órgano de Apelación señaló que la acción de salvaguardia de los Estados Unidos infringía el Acuerdo de la OMC sobre salvaguardias en varios aspectos. Tras dicho dictamen, los Estados Unidos decidieron terminar las medidas sin demora.

Como ya se ha mencionado brevemente, continúan existiendo varias prácticas de los Estados Unidos que plantean dudas en cuanto a su compatibilidad con las normas internacionales y a las que la CE ha dedicado una atención considerable en 2003. Este es el caso de la práctica conocida como “reducción a cero”, que impide conceder créditos para transacciones que no sean objeto de dumping en circunstancias no permitidas por el Acuerdo Antidumping de la OMC. Otros aspectos de la práctica comercial de los Estados Unidos que fueron seguidos de cerca por la CE fueron la enmienda Byrd y la metodología aplicable a las reconsideraciones por expiración de los Estados Unidos.

2. INDIA

A finales de 2003, la India tenía un total de 32 medidas de defensa comercial en vigor contra importaciones procedentes de la Comunidad. La gran mayoría de esta medidas adopta la forma de derechos antidumping (29), mientras que 3 son medidas de salvaguardia. Esto constituye un aumento significativo comparado con 2002, año en que la India tuvo 26 medidas en vigor, y con 2001, año en que sólo tuvo 19.

En 2003, la India abrió 7 nuevas investigaciones antidumping e impuso 8 medidas, frente a 11 aperturas y 9 medidas impuestas en 2002. Por lo que se refiere a los sectores más afectados en 2003, la industria química sigue siendo el objetivo principal, seguido por el sector farmacéutico.

En los últimos años, la India ha aumentado considerablemente su utilización de medidas de defensa comercial hasta convertirse en el mayor usuario mundial del instrumento antidumping. Desde 2001 ha alcanzado a los Estados Unidos en términos de apertura de casos de antidumping. Como ejemplo, la India inició a escala internacional 80 nuevas investigaciones en 2002 (frente a 35 los Estados Unidos y 20 la CE).

La creciente utilización de medidas antidumping por parte de la India parece poco justificada, dado el elevado nivel de protección ya permitido a los productores nacionales indios. Este elevado nivel de protección de las importaciones parece en ocasiones producir el efecto perverso de forzar a las empresas extranjeras a llevar a cabo un dumping con el fin de poder acceder al mercado, con el resultado de exponerlas a medidas antidumping.

Durante los últimos años, los exportadores de la UE a la India han expresado su creciente descontento por esta situación. Consideran que su acceso al mercado indio se está viendo amenazado injustamente por el uso abusivo del instrumento de antidumping y señalan que no siempre tienen acceso a los procedimientos oportunos en las investigaciones indias.

Consultas de solución de diferencias para casos indios

En los últimos 3 años, la Comisión ha realizado repetidos intentos, tanto a través de intervenciones directas en los procedimientos indios como a nivel político, para que las autoridades indias adapten sus investigaciones a las normas de la OMC.

La Comisión considera que la mayoría de las medidas antidumping de la India plantean serias dudas en cuanto a su compatibilidad con las normas de la OMC, tanto en lo que respecta al procedimiento como a su fundamento. En muchos casos, el análisis del perjuicio parece ser somero, con escasa o nula comunicación de la información, lo que permitiría una evaluación objetiva del perjuicio supuestamente sufrido por la industria nacional, y con una única tentativa superficial de vincular el supuesto perjuicio a las importaciones.

Dado que no se ha producido ningún avance, el 8 de diciembre de 2003, la Comisión tomó la decisión, de común acuerdo con los Estados miembros, de pedir la celebración de consultas de solución de diferencias con la India en relación con 27 de sus medidas antidumping.

Desde entonces se han mantenido varias discusiones con las autoridades indias sobre la manera de resolver las diferencias.

3. RUSIA Y UCRANIA

En lo que respecta a los instrumentos de defensa comercial, Rusia y Ucrania se han limitado hasta ahora a acciones de salvaguardia. El año 2003 ha sido relativamente tranquilo, con la imposición de una sola medida, lo que lleva a Rusia a un total de 4 medidas y a Ucrania a un total de 1 medida. Rusia abrió solamente una nueva investigación en 2003 (levadura seca), lo que constituye una mejora respecto de 2002, año en que este país abrió un total de 8 investigaciones. Varias de estas investigaciones terminaron en 2003 sin imposición de medidas.

La disminución del número de acciones de salvaguardia también se debe en parte a los preparativos en curso para la adhesión de Rusia a la OMC, lo que requiere la promulgación de legislación antisubvención, antidumping y de salvaguardia compatible con la OMC. La Comisión ha participado en la elaboración de la nueva ley de Rusia sobre defensa comercial, que será aplicable a partir de la adhesión de Rusia a la OMC.

4. CHINA

Desde que China entró a formar parte de la OMC en diciembre de 2001, la DG de Comercio ha seguido de cerca todos los casos comerciales de ese país con el fin de asegurarse de que cumplen las normas pertinentes de la OMC.

Durante 2003, China abrió 4 investigaciones antidumping en relación con productos procedentes del conjunto de la CE o de uno o más de sus Estados miembros, frente a 2 investigaciones antidumping contra importaciones procedentes de la CE en 2002.

A finales de 2003, estaban en vigor un total de 4 medidas antidumping contra importaciones procedentes de la Comunidad, frente a una única medida a finales de 2002. No había ninguna medida de salvaguardia o derechos compensatorios sobre las importaciones procedentes de la CE.

En lo que respecta al tratamiento de los casos de antidumping por parte de China, probablemente aún sea prematuro establecer si existen efectivamente problemas sistémicos, dado que desde la adhesión de ese país a la OMC hasta el momento se ha abierto solamente un caso en relación con la CE. Aunque se detectaron algunos problemas, queda por ver si China tendrá en cuenta nuestras observaciones en los casos futuros.

5. AMÉRICA LATINA

DUR ante 2003, los países latinoamericanos abrieron un nuevo caso de antidumping (Brasil) e impusieron dos nuevas medidas antidumping (Brasil y la Comunidad Andina). Asimismo, se abrieron dos nuevas investigaciones de derechos compensatorios en el mismo período (por México y Venezuela) y se iniciaron 4 nuevas investigaciones de salvaguardia (por Ecuador); y se impusieron una nueva medida en materia de derechos compensatorios (Perú) y una nueva medida de salvaguardia (Ecuador).

La actividad de usuarios tradicionales como Argentina, Brasil y Venezuela, al menos por lo que se refiere a acciones dirigidas a las exportaciones comunitarias, parece permanecer estable. En el caso de Argentina, este hecho puede deberse a los importantes acontecimientos de los dos últimos años, tales como los cambios en la política macroeconómica nacional y la devaluación monetaria, elementos que han erigido nuevas barreras a las importaciones.

No obstante, están surgiendo países como Perú y Ecuador como usuarios nuevos o frecuentes de los instrumentos de defensa comercial, especialmente las salvaguardias.

6. AUSTRALIA

A finales de 2003, Australia tenía un total de 7 medidas de defensa comercial en vigor contra importaciones procedentes de la Comunidad. La mayor parte adopta la forma de derechos antidumping (4), mientras que 3 son medidas en materia de derechos compensatorios. Durante el año 2003, Australia abrió una investigación antidumping y otra en materia de derechos compensatorios e impuso una medida antidumping, frente a ninguna impuesta en 2002. Además, en 2003 Australia terminó 4 investigaciones (3 antidumping y 1 en materia de derechos compensatorios) iniciadas en años anteriores, sin la imposición de ninguna medida.

Australia es uno de los antiguos usuarios de los instrumentos de defensa comercial y se ha centrado con frecuencia en regímenes comunitarios de ayudas agrícolas.

PARTE IV: CONCLUSIÓN

Resultados concretos obtenidos

En el año 2003 se obtuvieron varios resultados positivos para los exportadores comunitarios objeto de procedimientos de terceros países (véase la lista más adelante). Se concluyeron varios casos muy importantes sin la imposición de medidas, mientras que en otros éstas fueron retiradas. Esto muestra que la implicación activa y directa de la Comisión puede tener un impacto significativo en el resultado de los procedimientos de defensa comercial incoados por terceros países.

La Comisión está mejorando constantemente sus relaciones de trabajo con terceros países, abriendo nuevas vías al entendimiento recíproco y buscando soluciones aceptables para todas las partes interesadas, como por ejemplo en el caso de la investigación relativa a las exportaciones de la UE de aceite de oliva a Australia.

Mención especial merecen los siguientes casos (véase la sección correspondiente del informe para ampliar la información):

- Retirada de la acción de salvaguardia del acero de Estados Unidos , comercio afectado: 900 millones de euros

- Cumplimiento por los Estados Unidos de la norma de la OMC en el denominado “ caso de privatización ” (DS-212), comercio afectado: 300 millones de euros

- Retirada de las medidas de salvaguardia chinas sobre el acero , comercio afectado: 200 millones de euros

- Conclusión de la investigación antidumping india sobre Sistemas multi-energía de inspección de equipajes por rayos X de la UE, comercio afectado: 20 millones de euros

- Conclusión de la investigación rusa de salvaguardia sobre las importaciones de papel pintado, comercio afectado: 112 millones de euros

- Exclusión de exportadores comunitarios de la medida rusa de salvaguardia sobre rodamientos , comercio afectado: 10,6 millones de euros

- Conclusión de la investigación mexicana de antidumping sobre las importaciones de baldosas cerámicas de España, comercio afectado: 48 millones de euros

- Conclusión de la investigación australiana de antidumping sobre las importaciones de aceite de oliva de Italia y España y de la investigación antisubvenciones sobre el mismo producto de Italia, Grecia y España, comercio afectado: 60 millones de euros

Otro logro en 2003 ha sido la mejora de la coordinación con los Estados miembros en el ámbito de las medidas de terceros países. En marzo de 2003, la Comisión mantuvo discusiones pormenorizadas con los Estados miembros (Grupo de Cuestiones Comerciales) sobre la forma de tratar las medidas de terceros países. Esto llevó, entre otras cosas, a nombrar personas de contacto directo en la administración nacional de cada Estado miembro, con objeto de garantizar que la DG de Comercio pueda transmitir rápidamente la información. A partir del 1 de mayo, se ha ampliado esta “línea directa” del Estado miembro con el fin de incluir a los nuevos miembros de la UE.

[1] Una acción múltiple que concierne a más de 10 productos y centenares de códigos aduaneros.