PROTECCIÓN DE LOS INTERESES FINANCIEROS COMUNITARIOS Y LUCHA CONTRA EL FRAUDE - INFORME ANUAL 1999 (presentado por la Comisión)

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ÍNDICE

Título I: Las actividades de la Comunidad

1. Evolución del dispositivo jurídico horizontal (primer y tercer pilares)

1.1. La reforma de la lucha contra el fraude y la creación de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude

1.1.1. El contexto de la reforma

1.1.2. El nuevo marco jurídico

1.1.2.1. La decisión de 28 de abril de 1999

1.1.2.2. Los Reglamentos 1073/99 y 1074/99

1.1.2.3. El acuerdo interinstitucional de 25 de mayo de 1999

1.1.3. Las consecuencias de la reforma

1.1.4. La puesta en marcha de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude

1.1.5. El Comité de vigilancia de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude

1.2. Las actividades en el marco del primer pilar

1.2.1. La protección del euro

1.2.2. La lucha contra el blanqueo de capitales

1.3. Las actividades de protección jurídica penal

1.3.1. El Corpus Juris

1.3.2. Lucha contra la delincuencia organizada: negociación de un acuerdo de cooperación con Suiza

2. Evoluciones destacadas en el ámbito de la protección de los intereses financieros de la Comunidad

2.1. Ámbito aduanero e impuestos indirectos

2.1.1. Los regímenes de tránsito

2.1.2. Los regímenes preferenciales

2.1.3. Los impuestos indirectos

2.1.3.1. El IVA

2.1.3.2. Los impuestos especiales sobre el consumo

2.2. Ámbito agrícola

2.3. Ámbito de las acciones estructurales

2.4. Los contratos públicos

2.5. La reforma de la gestión financiera (SEM 2000)

2.6. La reforma interna de la Comisión

3. Cooperación y asociación

3.1. Con los Estados Miembros

3.1.1. Las iniciativas de la Comisión respecto a los Estados miembros para la protección de los intereses financieros de la Comunidad

3.1.2. La cooperación judicial: La red judicial europea

3.1.3. Las acciones de formación relativas a la protección de los intereses financieros

3.2. Con los países candidatos a la adhesión

3.3. La asistencia administrativa mutua en el ámbito aduanero entre la Comunidad y los terceros países

Título II: Estadísticas y análisis

4. Fraudes y otras irregularidades

5. La situación en 1999

5.1. El nivel global de los fraudes y otras irregularidades

5.2. Los fraudes

5.2.1. Los casos de fraude comunicados por los Estados miembros

5.2.2. Los casos sujetos a investigación en la OLAF

5.3. Las otras irregularidades

6. Las tendencias

6.1. El ámbito de los recursos propios tradicionales

6.2. Los gastos agrícolas (FEOGA-GARANTÍA)

6.3. El ámbito de las acciones estructurales

6.4. Los gastos directos

7. El seguimiento financiero

7.1. Recursos propios

7.2. Gastos del FEOGA Garantía

7.3. Acciones estructurales

Título III: Las medidas adoptadas por los Estados miembros para proteger los intereses financieros de la Comunidad

8. El nuevo objetivo fijado por el Tratado de Amsterdam

9. La instauración de un nuevo método de trabajo con los Estados miembros

9.1. El refuerzo del papel del Comité Consultivo para la coordinación en el ámbito de la lucha contra el fraude

9.2. El establecimiento de un cuestionario en cooperación con los Estados miembros

9.3. La perspectiva de una síntesis para el período 1999-2000

Anexos

Cuadros y gráficos

Informe de síntesis de las comunicaciones de los Estados miembros sobre la actividad y los resultados de sus controles, así como las cuestiones de principio en materia de recursos propios tradicionales - Ejercicio 1999 - (artículo 17 3 del reglamento (CE, Euratom ) n°1150/2000 del Consejo)

INTRODUCCIÓN

El año 1999 ha marcado la reforma de la organización de la lucha contra el fraude a nivel comunitario. Task Force "Coordinación de la lucha contra el fraude" (UCLAF) dió paso desde el 1 de junio de 1999, a la "Oficina Europea de Lucha contra el Fraude" (OLAF). Con esta reforma, las instituciones, impulsadas por el más alto nivel político, han querido dotarse de estructuras que permitan un salto cualitativo importante para luchar contra todas las formas de fraude o cualquier otra actividad ilegal, así como los graves hechos susceptibles de procedimientos disciplinarios que afecten a los intereses financieros comunitarios y a la credibilidad de la construcción europea.

Este informe de la Comisión relativo al año 1999 hace balance de las actividades "no operativas" de la OLAF [1] así como, al igual que en las ediciones anteriores, el de las acciones emprendidas por las otras Direcciones Generales y servicios de la Comisión en favor de la protección de los intereses financieros comunitarios y de lucha contra el fraude. El nuevo dispositivo legislativo relativo a la lucha contra el fraude [2] que entró en vigor el 1 de junio de 1999, extiende y refuerza las responsabilidades de la Oficina, entre las que se incluyen, además de las misiones operativas de investigación y coordinación, las misiones vinculadas a la protección de intereses financieros comunitarios contra comportamientos irregulares susceptibles de procedimientos administrativos o penales.

[1] El primer informe de la OLAF relativo a sus actividades operativas se publicó el 23.5.2000. Este informe se publica de forma anual a partir de la fecha de creación de la Oficina (el próximo informe de la OLAF se referirá al período del 1 de junio de 2000 al 31 de mayo de 2001 y debería publicarse durante el segundo semestre de 2001).

[2] Dispositivo (DO L 136 de 31.5.1999) que incluye, en particular, además de la Decisión de la Comisión 1999/352/CE, CECA, Euratom, de 28 de abril de 1999, por la que se crea la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), un Reglamento (CE) del Consejo y del Parlamento Europeo relativo a las investigaciones de la OLAF y un acuerdo interinstitucional relativo a las investigaciones internas de la Oficina.

Así pues, 1999 ha marcado una etapa importante y la introducción de la nueva estructura de la Oficina constituyó, para la Comisión, una prioridad esencial que implicaba, además de la dotación de personal para la Oficina, la definición de una nueva estrategia contra el fraude que ha sido adoptada por el Colegio el 28 de junio de 2000 [3]. Esta nueva política contempla, en particular, la introducción de una asociación reforzada con los Estados miembros, de acuerdo con el espíritu del artículo 280 del Tratado CE que asigna un papel particular a la Comisión por lo que se refiere al refuerzo de la cooperación con las autoridades nacionales especializadas en materia de protección de los intereses financieros y de lucha contra el fraude.

[3] Comunicación de la Comisión sobre la lucha contra el fraude "Por un enfoque estratégico global", COM (2000) 358 final.

En este sentido, el próximo informe de la Comisión, relativo al año 2000 [4], efectuará, con arreglo al quinto párrafo del artículo 280 del Tratado CE, el balance de las actividades de la Comunidad Europea (instituciones comunitarias) y de los Estados miembros, en el ámbito de la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas a partir de la fecha de entrada en vigor del Tratado de Amsterdam (1 de mayo de 1999). Las contribuciones de los Estados miembros se examinarán en el marco del Comité consultivo para la coordinación en el ámbito de la lucha contra el fraude (COCOLAF), que se reunirá regularmente con el fin de establecer una cooperación eficaz con las autoridades nacionales, en particular en la perspectiva de la elaboración del informe "artículo 280 del Tratado CE". La principal innovación residirá así en la relación regular de las medidas que los Estados miembros habrán adoptado para proteger los intereses financieros de la Comunidad.

[4] El próximo informe, relativo al año 2000, que incluye estas contribuciones nacionales, debería publicarse en la primavera de 2001.

Recordemos que el presupuesto comunitario para 1999 [5] representa 84,9 millardos de euros (ejecución de los créditos de pago). Su financiación está garantizada por los recursos propios tradicionales (13,8 millardos de euros), el IVA (31,1 millardos de euros) y el cuarto recurso, ingresado directamente al presupuesto comunitario, que constituye el ingreso principal (37,5 millardos de euros). En cuanto a los gastos, son en gran medida agrícolas (39,5 millardos de euros, el 47% del total). Las acciones estructurales representan 30,4 millardos de euros (36% del total) y los gastos administrados directamente por la Comisión (acciones exteriores, Investigación y Desarrollo, etc.) 10,9 millardos de euros (13% del total, sin contar los gastos de administración y personal).

[5] Fuente: vademécum presupuestario (Comisión Europea), edición 2000, doc. SEC (2000) 1200.

Por último, es importante tener en cuenta que la detección de los casos de fraude y otras irregularidades cometidas en detrimento de los intereses financieros de las Comunidades debe ser realizada por los Estados miembros y la Comisión, en estrecha cooperación. Los Estados miembros tienen una obligación principal en este tema dado que perciben los recursos propios tradicionales por cuenta de las Comunidades y administran alrededor del 80% de los gastos del presupuesto comunitario. Al igual que en el ejercicio anterior, este informe distingue entre "fraudes" e "irregularidades" a partir de las comunicaciones reglamentarias de los Estados miembros. De la misma forma, las interpretaciones efectuadas en el presente informe deben leerse con prudencia ya que el carácter real, fraudulento o no, de una irregularidad puede revelarse después de un plazo más o menos largo, como consecuencia de una investigación más avanzada.

De manera sintética, el nivel del fraude y las irregularidades comprobados o presumidos en 1999 es comparable al de los años anteriores (los cuadros adjuntos a este informe describen la situación de los casos comunicados por los Estados miembros en 1999, permitiendo los gráficos la comparación con los tres años anteriores, de manera global, sin distinción entre los conceptos de "fraude" y de "irregularidad"). Sólo el ámbito de las acciones estructurales (fondos estructurales y Fondo de cohesión) experimentó en 1999 una evolución significativa tanto en términos de casos comunicados como de importes implicados, lo que refleja los mayores esfuerzos de los Estados miembros en lo relativo al control y la detección.

El informe evoca los acontecimientos importantes del año 1999, indicando, siempre que ha sido posible, las evoluciones más recientes. Se trata en un primer título, además de la reforma de la lucha contra el fraude, de las evoluciones del dispositivo jurídico "horizontal" (primer y tercer pilares) en el ámbito de la protección de los intereses financieros de la Comunidad, con la protección del euro, en particular, de las evoluciones del dispositivo jurídico sectorial (recursos propios -aduanas e impuestos indirectos, gastos agrícolas y estructurales, gastos directos- administrados por la Comisión) y de la cooperación con los Estados miembros y los terceros países, entre ellos los países candidatos a la adhesión. El informe contiene también un tercer título, más breve (el segundo título está formado por los análisis estadísticos) que describe la situación actual del informe de la Comisión sobre la protección de los intereses financieros de la Comunidad con respecto a las disposiciones del artículo 280 del Tratado CE y sienta las bases de un nuevo método de trabajo, en el marco de las estructuras existentes (COCOLAF en particular), cuya aplicación continuará en 2001, en la perspectiva de la elaboración del próximo informe.

Título I: Las actividades de la Comunidad

1. Evolución del dispositivo jurídico horizontal (primer y tercer pilares)

1.1. La reforma de la lucha contra el fraude y la creación de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude

1.1.1. El contexto de la reforma

La autoridad presupuestaria (el Parlamento Europeo y el Consejo) había manifestado su deseo de que la UCLAF mejorase su eficacia [6], tratando a la vez de reforzar la lucha contra el fraude y las irregularidades dentro de las instituciones comunitarias. A principios del año 1999, por iniciativa del Presidente del Consejo Europeo, se creó un "grupo interinstitucional de alto nivel" que reúne a representantes de la Comisión, el Parlamento Europeo y el Consejo.

[6] A raíz, en particular, de la publicación del informe especial n° 8/98 del Tribunal de Cuentas sobre el funcionamiento de la UCLAF (DO C 230 de 22.7.1998). Véase también la Resolución de 7.10.1998 del Parlamento Europeo (DO C 328 de 26.10.1998) así como las conclusiones del Consejo ECOFIN del 23.11.1998 sobre la lucha contra el fraude.

El Consejo Europeo de Colonia de junio de 1999 se congratuló muy especialmente por la cooperación ejemplar, estrecha y constructiva entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión, que permitió, en poco tiempo, elaborar las bases jurídicas que permiten a la Oficina iniciar estos trabajos, tal y como estaba previsto, el 1 de junio de 1999 (como había pedido el Consejo Europeo de Viena de diciembre de 1998). Según las conclusiones del Consejo Europeo de Colonia, la creación de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude, con el dispositivo jurídico que la acompaña, constituye una señal política importante, que pone de manifiesto que la Unión puede actuar en el ámbito de la lucha contra el fraude, la corrupción y la mala gestión [7].

[7] El Comité de expertos independientes presentó el 15.3.1999, su "primer informe sobre las alegaciones de fraude, mala gestión y nepotismo en la Comisión Europea". Este Comité presentó, el 10.9.1999, su "segundo informe sobre la reforma de la Comisión - análisis de las prácticas en vigor y propuestas destinadas a remediar la mala gestión, las irregularidades y el fraude".

1.1.2. El nuevo marco jurídico

El nuevo marco jurídico para la protección de los intereses financieros de las Comunidades y para la lucha contra el fraude y contra cualquier otra actividad ilegal que perjudique los intereses comunitarios, adoptado sobre la base de una propuesta de la Comisión presentada el 17 de marzo de 1999 [8], es el siguiente:

[8] DO C 231 de 12.5.1999.

-El 28 de abril de 1999, la Comisión adoptó la Decisión 1999/352/CE, CECA, Euratom, por la que se crea la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) [9].

[9] DO L 136 de 31.5.1999, página 20.

-El Parlamento Europeo y el Consejo adoptaron, el 25 de mayo de 1999, el Reglamento (CE) n° 1073/99 relativo a las investigaciones efectuadas por la OLAF [10]. Dado que el Tratado de Amsterdam entró en vigor el 1 de mayo de 1999, el Parlamento Europeo participó en el proceso de decisión en el marco del procedimiento "de codecisión".

[10] DO L 136 de 31.5.1999, página 1. El Consejo adoptó, el 25.5.1999, sobre la base del artículo 203 del Tratado Euratom, el Reglamento (Euratom) n° 1074/99 relativo a las investigaciones efectuadas por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude - Reglamento que tenía el mismo objeto que el Reglamento (CE) n° 1073/99.

-El Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión adoptaron, el 25 de mayo de 1999, el acuerdo interinstitucional relativo a las investigaciones internas efectuadas por la OLAF, que contenía, como anexo, un modelo de decisión interna [11]. Con el fin de regular los derechos y obligaciones de los funcionarios y agentes de las Comunidades afectados por una investigación interna efectuada por la OLAF, se invita a las instituciones y órganos comunitarios a adoptar decisiones internas sobre la base del Reglamento de este acuerdo interinstitucional y de su anexo.

[11] DO L 136 de 31.5.1999, página 15.

1.1.2.1. La Decisión de 28 de abril de 1999

La Decisión de la Comisión de 28 de abril de 1999 indica que la Oficina asume el conjunto de las atribuciones de la UCLAF, en particular las relativas a la preparación de las disposiciones legales y reglamentarias en los ámbitos de actividad de la Oficina.

La Oficina dispone, por otra parte, de una verdadera independencia operativa (artículo 3 de la Decisión). Está dirigida por un director, responsable de la ejecución de las investigaciones, que no solicita ni acepta instrucciones por parte de la Comisión, de ningún Gobierno ni de ninguna otra institución, órgano u organismo.

La Comisión designa al director por cinco años, después de concertarlo con el Parlamento Europeo y el Consejo. El director ejerce sus funciones de investigación bajo la vigilancia de un Comité cuya composición y competencias vienen determinadas por los Reglamentos 1073/99 y 1074/99.

El Comité de vigilancia de la Oficina, creado por la Decisión de la Comisión de 28 de abril de 1999, está formado por cinco personalidades independientes con altas cualificaciones en lo relativo a la lucha contra el fraude [12].

[12] Véase el punto 1.1.5.

1.1.2.2. Los Reglamentos 1073/99 y 1074/99

La independencia operativa de la Oficina, como resulta de la Decisión de la Comisión de 28 de abril de 1999, se ve consolidada por los Reglamentos 1073/99 y 1074/99 que disponen, en sus artículos 5 y 6, que el director de la Oficina abre y dirige las investigaciones (externas, en los Estados miembros, e internas, en las instituciones, órganos u organismos comunitarios) bajo su propia responsabilidad [13].

[13] Por lo que se refiere a las demás actividades de la Oficina, ésta las realiza como cualquier otro servicio de la Comisión.

Por lo tanto, el legislador ha deseado adoptar disposiciones que garanticen la independencia operativa y funcional de la Oficina. La creación del Comité de vigilancia de la Oficina y la posición estatutaria del Director son los elementos tangibles de esta independencia que el legislador ha querido situar en el centro de la reforma precisando, en particular, que ni uno ni otro pueden solicitar o recibir instrucciones de los Gobiernos o instituciones. El Comité de vigilancia asiste al Director en este proceso, y se encarga, con él, de procurar que se respeten todas las garantías vinculadas a los derechos de las personas, al igual que en lo relativo a la protección y confidencialidad de los intercambios de datos según las normas vigentes. Esta reforma responde a los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. Situada dentro de la Comisión, la Oficina participa, junto con otros servicios, en el proceso de elaboración de la legislación. Independiente e interinstitucional en sus funciones operativas, debe poder participar en el dispositivo de investigación, de intercambio de informaciones y de análisis operativo de manera objetiva e imparcial.

1.1.2.3. El acuerdo interinstitucional de 25 de mayo de 1999

El acuerdo interinstitucional (Parlamento Europeo, Consejo y Comisión) relativo a las investigaciones internas efectuadas por la OLAF establece un régimen común que incluye medidas de ejecución necesarias para el buen desarrollo de las investigaciones realizadas por la Oficina para luchar contra el fraude, la corrupción y cualquier otra actividad ilegal que afecte a los intereses financieros de las Comunidades o investigar los hechos graves vinculados con el ejercicio de actividades profesionales [14], susceptibles de procedimientos disciplinarios o penales.

[14] Hechos que pueden constituir un incumplimiento de las obligaciones de los miembros, dirigentes, personal o agentes de las instituciones u órganos de las Comunidades.

En este nuevo marco jurídico, la Comisión adoptó, el 2 de junio de 1999, la Decisión 1999/396/CE, CECA, Euratom relativa a las condiciones y las modalidades de las investigaciones internas en materia de lucha contra el fraude, la corrupción y toda actividad ilegal que vaya en detrimento de los intereses de las Comunidades [15]. La Decisión precisa las modalidades de intervención de los agentes de la OLAF, en investigaciones internas a la Comisión, y pretende garantizar los derechos de las personas que puedan ser objeto de investigaciones administrativas. Esta decisión se publicó en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas al mismo tiempo que la del Consejo relativa al mismo asunto [16] (en lo relativo a otras instituciones u organismos comunitarios, está siendo objeto de debate [17]).

[15] DO L 149 de 16.6.1999, página 57.

[16] Decisión 1999/394/CE, Euratom del Consejo, del 25.5.1999, DO L 149 de 16.6.1999, página 36.

[17] Al final de 1999, solamente el Banco Central Europeo y el Banco Europeo de Inversiones no habían adoptado aún estas disposiciones. La aplicabilidad del nuevo dispositivo fue impugnada por estos dos órganos comunitarios y es actualmente objeto de recurso en el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (asuntos C-11/00 y C-15/00).

1.1.3. Las consecuencias de la reforma

Por lo que se refiere a la instrucción de investigaciones, el nuevo dispositivo confiere a la Oficina las funciones y los medios operativos de los que la Comisión dispone y extiende su función de investigación interna, "heredada" de la UCLAF, al conjunto de las instituciones, órganos u organismos de la familia comunitaria. Así pues, la Oficina puede decidir de manera autónoma iniciar una investigación interna, en una institución u órgano comunitario, así como la posible transmisión de los expedientes a las autoridades judiciales nacionales competentes.

1.1.4. La puesta en marcha de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude

La Oficina está vinculada administrativa y presupuestariamente a la Comisión. Su Director, de acuerdo con la Decisión de 28 de abril de 1999, tiene capacidad para contratar y nombrar a su personal. Prepara un anteproyecto de presupuesto que transmite a su debido tiempo al Director General del Presupuesto: gastos de personal, distintos gastos de funcionamiento (incluidos los gastos inmobiliarios y la informática) y los gastos vinculados al ejercicio de sus misiones operativas (la Oficina está claramente identificada en el presupuesto general de la Unión Europea).

La organización estructural que la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude pretende tener está destinada esencialmente a dotarla de investigadores con experiencia que estarán distribuidos en una estructura operativa polivalente que trabajará en estrecha relación con una estructura de "Política y legislación", lo que pone de manifiesto la importancia de explotar, en términos de avances legislativos, los resultados de las experiencias sobre el terreno.

Concretamente, se ha decidido que la OLAF contaría con 300 agentes a finales de 2001. Se han inscrito 224 puestos al cuadro del personal para el año 2000. La Comisión ha solicitado a la autoridad presupuestaria 76 puestos suplementarios para la Oficina de conformidad con el proyecto de presupuesto de 2001 [18]. Los procedimientos de contratación están en curso, los conocimientos técnicos sobre las investigaciones deben buscarse naturalmente entre los servicios nacionales de los Estados miembros que disponen del personal requerido en número y en cualificación. La OLAF tiene la intención de constituir equipos que estén en condiciones de llevar a cabo las investigaciones contra el fraude, y de permitir, tanto en el ámbito de las investigaciones externas como de las investigaciones internas, efectuar el seguimiento judicial en coordinación con los servicios competentes nacionales [19].

[18] La Oficina contaba con 119 agentes a finales de 1999, la Comisión pidió 30 puestos suplementarios para 1999, mediante dos presupuestos rectificativos suplementarios aceptados por la autoridad presupuestaria.

[19] Las características de los puestos estarán orientadas, de este modo, a los conocimientos específicos referentes, en particular, a los ámbitos de la "Inteligencia", la "anticorrupción" y el refuerzo de la dimensión penal.

1.1.5. El Comité de vigilancia de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude

El Comité de vigilancia de la OLAF se estableció mediante la Decisión de la Comisión de 28.4.1999 por la que se creó la Oficina. El Parlamento Europeo y el Consejo, mediante el Reglamento (CE) n° 1073/99 de 25.5.1999, precisaron el papel de este Comité y fijaron las modalidades relativas a su funcionamiento.

Con arreglo al Reglamento 1073/99, el Comité de vigilancia está formado por cinco miembros que disponen de un mandato de tres años renovable. Estas personalidades, que pueden ejercer funciones importantes en su país, se nombraron de común acuerdo entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión [20].

[20] Véase la Decisión 1999/C 220/01 del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión de 19.7.1999 relativa al nombramiento de los miembros del Comité de vigilancia de la OLAF, DO C 220 de 31.7.1999, página 1. Los miembros del Comité son la Sra. M. Delmas-Marty (F), nombrada Presidenta del Comité por sus colegas, de los Sres. E. Bruti-Liberati (I), J. N. da Cunha Rodrigues (P), R. Kendall (RU), H. Noack (D). El Comité debe reunirse al menos 10 veces al año.

1.2. Las actividades en el marco del primer pilar

1.2.1. La protección del euro

La Comisión, en su comunicación de 22 de julio de 1998 [21] al Parlamento Europeo, al Consejo y al Banco Central Europeo, había anunciado la necesidad de inscribir las iniciativas para la protección del euro en el marco de un enfoque global. Entre las prioridades definidas para una acción a nivel europeo con el fin de garantizar una protección eficaz del euro figuran la formación, el intercambio de informaciones, la cooperación y la asistencia mutua, la protección penal del euro contra las falsificaciones mediante la aproximación de las disposiciones de derecho penal nacional.

[21] COM (1998) 474 final.

Europol, cuyo mandato fue ampliado por el Consejo a la falsificación de moneda [22], recibió la misión de asistir a los servicios de detección que trabajan in situ a la protección del euro contra la falsificación.

[22] Decisión del Consejo de 29.4.1999, DO L 149 de 28.5.1999.

Ya se había examinado un proyecto de decisión-marco destinada a reforzar la protección penal del euro en el Consejo de "Justicia y Asuntos de interior" de 2 de diciembre de 1999 [23]. Este primer dispositivo debe completarse. A raíz de los trabajos y consultas realizados en 1999 con los expertos de los Estados miembros sobre este tema, así como con el Banco Central Europeo y los otros organismos en cuestión (entre ellos Europol), la Comisión presentó una propuesta de Reglamento relativo a la investigación, la identificación de falsificaciones y la protección del euro contra la falsificación de moneda el 26 de julio de 2000 [24]. Esta propuesta prevé:

[23] Decisión-marco adoptada el 29 de mayo de 2000, DO L 140 de 14.6.2000.

[24] COM (2000) 492 final.

-la recogida de datos técnicos,

-la creación de un sistema de información estratégica y operativa y de una red de comunicación sobre la falsificación del euro,

-la obligación de comunicar todos los datos relativos a las falsificaciones,

-el acceso de las autoridades nacionales e instituciones y de otros órganos competentes a estas informaciones,

-la intensificación de la asistencia mutua en materia de falsificación del euro, incluso con terceros países y, en particular, los países candidatos a la adhesión.

1.2.2. La lucha contra el blanqueo de capitales

La utilidad de poder disponer de informaciones sobre operaciones financieras sospechosas, con el fin de proteger los intereses financieros de las Comunidades, se ha demostrado muchas veces por la práctica de la UCLAF y de la OLAF [25], ya que en efecto, estas informaciones permiten establecer un vínculo entre los autores y los organizadores de los hechos con el fin de perseguirlos a nivel penal. Esta es la razón por la que el capítulo "blanqueo" de un expediente de fraude comunitario debería estar cubierto por obligaciones de cooperación idénticas a las relativas a las infracciones de origen [26].

[25] Véanse los informes anuales antifraude de la Comisión, en particular, los informes de 1997 - COM (1998) 276 final - y 1998 - COM (1999) 590 final, en lo referente a los asuntos de tráfico de alcohol.

[26] El Consejo Ecofin de 17 de julio de 2000 se declaró favorable, en principio, a la participación de la Comisión en intercambios de informaciones sobre los casos de fraude y corrupción que afecten a los intereses financieros de las Comunidades (apartado 4 de las conclusiones del debate de orientación del Consejo sobre la propuesta de Directiva modificativa).

La Comisión presentó una propuesta de modificación de la Directiva 91/308/CEE relativa al blanqueo de capitales [27] con el fin de tener en cuenta la transformación de los circuitos financieros relacionados con el blanqueo y la extensión del concepto y aplicación del blanqueo, además del tráfico de drogas ya cubierto por la Directiva de 1991, a los tráficos que implican a la delincuencia organizada en actos ilegales que afectan a los intereses financieros de las Comunidades. La Comisión ha mostrado su deseo de ampliar, en particular, las obligaciones de la Directiva de origen a determinadas actividades y profesiones no financieras. También se introduce la obligación, para las autoridades nacionales, de cooperar con el fin de combatir las actividades de blanqueo que afectan a los intereses financieros de las Comunidades.

[27] COM (1999) 352 final.

1.3. Las actividades de protección jurídica penal

1.3.1. El Corpus Juris

A raíz del estudio de derecho comparado efectuado por la Comisión a petición del Parlamento Europeo para la evaluación de todas las posibilidades de refuerzo de la protección penal de los intereses financieros europeos [28], el estudio de seguimiento "del Corpus Juris" se ha acabado en septiembre de 1999 con la presentación, por el grupo de investigadores en materia penal, de un informe final que se basa en cuatro informes de síntesis. En resumen, el estudio presenta un examen completo de la necesidad, la legitimidad y la viabilidad del "Corpus Juris" que contiene disposiciones penales para la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas. Analiza la repercusión de todas las recomendaciones a la luz del derecho penal de cada Estado miembro. Ha sido publicado [29] y fue objeto de una presentación al Parlamento Europeo (comisión de control presupuestario).

[28] Véase el informe anual de 1998, capítulo 3, apartado 5.

[29] "La aplicación del Corpus Juris en los Estados miembros", Sra. Delmas-Marty/J.A.E. Vervaele, Intersentia, Utrecht, 2000.

1.3.2. Lucha contra la delincuencia organizada: negociación de un acuerdo de cooperación con Suiza [30]

[30] Véase el informe anual de 1998, capítulo 4, apartado 3.

Las relaciones económicas entre las Comunidades y Suiza van a intensificarse aún más próximamente sobre la base de siete acuerdos bilaterales [31] (firmados pero aún no ratificados). No obstante, estos acuerdos no contienen ninguna disposición destinada a mejorar la cooperación en la lucha contra el fraude y contra el crimen financiero.

[31] COM (1999) 229 final.

Además, la aplicación práctica del protocolo de asistencia mutua de 1997, a pesar del avance que ha representado, sigue encontrando obstáculos. Un grupo bilateral de expertos bilateral Comisión/Suiza se reunió a lo largo del año 1999 y realizó consultas con el fin de definir las dificultades aparecidas desde el punto de vista de la cooperación en lo relativo a los fraudes organizados por residentes que operan a partir del territorio suizo.

Por estas razones, la Comisión solicitó al Consejo directrices de negociación [32] que, sobre la base de lo negociado, vayan encaminadas a mejorar el marco jurídico de la cooperación en lo relativo a la protección de los intereses financieros comunitarios contra la delincuencia financiera organizada.

[32] SEC (2000) 1883 final.

El 1 de diciembre de 1999 se firmó una relación de conclusiones entre el director de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude y el director de la oficina de integración de Berna con el fin de establecer puntos de contacto centrales.

2. Evoluciones destacadas en el ámbito de la protección de los intereses financieros de la Comunidad

Este capítulo presenta los cambios de la legislación sectorial relativa a las grandes políticas de la Unión en materia de ayuda y cofinanciación de acciones en favor de los Estados miembros en la medida en que incluyen un capítulo relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades.

Los principales cambios se refieren al ámbito de los recursos propios, al ámbito agrícola y a las acciones estructurales.

El tema de la protección de los intereses financieros forma parte de las prioridades de la Comisión. El proceso de reforma administrativa, que la institución inició a principios del año 2000 por lo que se refiere a la administración general de créditos de cuya gestión se ocupa (con o sin la mediación de los Estados miembros), constituyó, desde la entrada en funciones, el 16 de septiembre de 1999, una de sus primeras prioridades del nuevo Colegio. Esta reforma conduce actualmente a una profunda reorganización de los métodos de gestión y auditoría financiera de la Comisión así como de sus prácticas administrativas. La revisión del Reglamento financiero, la creación de un servicio de auditoría interno y de un servicio financiero central son otros elementos que reforzarán la protección de los intereses financieros. Una sección de este capítulo está dedicada a los cambios de la reforma de la gestión financiera en la Comisión, iniciada en 1995-1996 con la denominación "SEM 2000", reforma que continúa integrándose en el marco más general de la reforma interna de la Comisión.

2.1. Ámbito aduanero e impuestos indirectos

2.1.1. Los regímenes de tránsito

Se pusieron en marcha una serie de iniciativas, en estrecha cooperación con las 22 administraciones aduaneras nacionales correspondientes [33], en el marco del plan de acción [34] con el fin de restablecer la confianza de los operadores comunitarios en el sistema.

[33] Los quince Estados miembros así como los 7 terceros países que son parte en el convenio "Tránsito común" de 20.5.1987: Islandia, Noruega, Suiza, Hungría, Polonia, República Checa y Eslovaquia.

[34] Comunicación de la Comisión "Plan de acción para el tránsito en Europa - Una nueva política aduanera", COM (97) 188 final de 30.4.1997 (DO C 176 de 10.6.1997). Véanse los informes anuales anteriores, en particular el informe de 1998, capítulo 3, apartado 1.

Las principales iniciativas son de carácter legislativo y se refieren a la modificación del sistema comunitario de tránsito como el convenio sobre el tránsito común.

Las modificaciones del Código Aduanero Comunitario [35] fueron adoptadas por el Parlamento Europeo y el Consejo y entraron en vigor en 1999 [36]. Estas nuevas disposiciones aclaran y mejoran las normas de base relativas a la liquidación del régimen de tránsito y a las responsabilidades del titular de este régimen, a las garantías financieras, al marco comunitario de procedimientos simplificados y de procedimientos de recaudación de la deuda originada con motivo de una operación de tránsito comunitaria.

[35] Reglamento (CEE) del Consejo n° 2913/92, por el que se aprueba el Código aduanero comunitario (DO L 302 de 19.10.1992).

[36] Reglamento (CE) n° 955/99 del Parlamento Europeo y del Consejo de 13 de abril de 1999 por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 2913/92 del Consejo en lo que se refiere al régimen de tránsito externo (DO L 119 de 7.5.1999).

Por lo que se refiere a las enmiendas necesarias para las disposiciones relativas a la aplicación del Código Aduanero Comunitario [37] y del convenio sobre el tránsito común, 1999 resultó ser un año de ajuste de los textos ya elaborados con anterioridad. En 1999, pudo encontrarse una postura común entre la Comisión, los Estados miembros y las Partes Contratantes sobre la utilización de una garantía más completa en lo relativo al transporte de determinadas mercancías sensibles.

[37] Reglamento (CEE) nº 2454/93 de la Comisión, de 2 de julio de 1993, por el que se fijan determinadas disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) nº 2913/92 del Consejo por el que se establece el Código Aduanero Comunitario (DO L 253 de 11.10.1993).

En el marco del programa Aduana 2002 [38], la Comisión financia totalmente la informatización del régimen de tránsito común y comunitario, en particular con el fin de acelerar el procedimiento de liquidación de las operaciones de tránsito, procedimiento que actualmente se basa en la transmisión "en papel" de los datos relacionados con ellas entre las aduanas de partida y de destino. En cuanto se aplique este procedimiento informatizado, contribuirá también a definir más rápidamente las anomalías e irregularidades cometidas en el marco del régimen de tránsito que, por su propia naturaleza, es sensible a las maniobras fraudulentas.

[38] Decisión 105/2000 del Consejo y del Parlamento de 17.12.1999, DO L 13 de 19.1.2000.

La reforma de los regímenes de tránsito está, por lo tanto, a punto de finalizar pero la duración de su éxito dependerá de la continuidad del compromiso de las 22 administraciones aduaneras nacionales en su aplicación. El Consejo, mediante una Resolución fechada el 21 de junio de 1999, ha señalado su apoyo al Plan de acción de la Comisión y ha invitado a los Estados miembros a mantener su estatuto de ámbito prioritario, en particular en el plano operativo y en el de la informatización.

2.1.2. Los regímenes preferenciales

En su comunicación sobre la gestión de los regímenes arancelarios preferenciales [39], la Comisión estableció un programa de acción destinado a renovar las condiciones de aplicación de estos regímenes. En la prolongación de esta comunicación, se emprendió una modificación de las disposiciones del Código Aduanero (Reglamento 2913/92) con el fin de definir los conceptos de error de las autoridades aduaneras y de buena fe del sujeto pasivo.

[39] COM (97) 402 final de 23.7.1997.

Así pues, con el fin de proteger por una parte la buena fe de los operadores y, por otra parte, los intereses financieros de las Comunidades, el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión se pusieron finalmente de acuerdo, después de largos y difíciles debates, sobre los límites del riesgo comercial en que incurre normalmente un importador que solicita beneficiarse de un régimen arancelario preferencial.

No obstante, esta protección no podría alegarse en ausencia de diligencia o cuando se publique en el DO de las Comunidades Europeas un dictamen por el que se informe a los operadores de la existencia de dudas fundadas.

Desde este punto de vista y habida cuenta de la necesidad de mejorar la transparencia de la acción aduanera comunitaria frente a los importadores europeos, se estableció el principio de una utilización más sistemática de un sistema de control preventivo de los importadores. De acuerdo con esta estrategia, la Comisión informará a los agentes económicos de los casos que se pongan en su conocimiento, que constituyan "dudas fundadas" sobre el origen de las mercancías [40].

[40] Véase la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo en la que se especifican las condiciones de información a los agentes económicos y a las administraciones de los Estados miembros en materia de regímenes arancelarios preferenciales en caso de «duda fundada» sobre el origen de las mercancías, documento COM (2000) 550 final.

2.1.3. Los impuestos indirectos

2.1.3.1. El IVA

En 1999 se creó en el Consejo un grupo de trabajo ad hoc sobre "Fraude fiscal". La Comisión participó activamente en los trabajos del grupo cuyo objetivo consistía en analizar e intensificar la cooperación administrativa en materia de lucha contra el fraude fiscal (impuestos directos e indirectos) [41].

[41] Los trabajos prosiguieron durante el primer semestre de 2000. El informe del grupo se presentó el 22 de mayo de 2000 (referencias del Consejo: 8668/00) y se discutió en el Consejo ECOFIN de 5 de junio de 2000.

A lo largo del año 1999, la Comisión analizó los resultados de su propia investigación sobre el funcionamiento y la eficacia de la cooperación administrativa y de la asistencia mutua en el sector del IVA, después de 6 años de funcionamiento del régimen transitorio. Las conclusiones del informe, publicado en enero de 2000 [42], son las siguientes:

[42] COM (2000) 28.

-Los Estados miembros no asignan suficientes recursos al control del IVA.

-Los Estados miembros no tienen una verdadera estrategia para el control del IVA y la selección de objetivos por medio de técnicas de análisis de riesgos es muy rara.

-Los Estados miembros no explotan de manera óptima la cooperación administrativa, la asistencia mutua y los procedimientos inherentes son inadecuados cuando se trata de combatir el fraude organizado.

Con el fin de luchar más eficazmente contra el fraude, el informe recomienda que se apliquen las acciones siguientes:

-La lucha contra el fraude y la mejora de la cooperación deben convertirse en una prioridad para los Estados miembros.

-Los Estados miembros deben coordinar su estrategia y adoptar una política contra el fraude común.

-Los Estados miembros y la Comisión deben reflexionar sobre la manera de hacer más eficaz el seguimiento y análisis de los fraudes que detecten.

-Los Estados miembros deben tomar conciencia de la importancia de las nuevas tecnologías en este ámbito.

-La Comisión, por su parte, debe comprometerse a presentar una propuesta cuyo objetivo sea reforzar la legislación sobre la cooperación administrativa y la asistencia mutua.

Por otra parte, en el marco del Subcomité contra el fraude (SCAF), los Estados miembros y la Comisión prosiguieron e intensificaron su estudio sobre los mecanismos de fraude. Este estudio finalizó con la formulación de una serie de recomendaciones, algunas de las cuales se desarrollaron en el grupo ad hoc del Consejo antes mencionado.

La Comisión anunció, en su comunicación al Consejo y al Parlamento Europeo destinada a mejorar el funcionamiento del sistema de IVA en el marco del mercado interior [43], que presentará durante los años 2000 y 2001 propuestas que reforzarán los instrumentos jurídicos comunitarios existentes de cooperación administrativa y asistencia mutua.

[43] COM (2000) 348 final de 7.6.2000.

En el ámbito de los fraudes IVA intracomunitarios, los carruseles IVA (mecanismos complejos de fraude intracomunitario aprovechando la exención del IVA en las entregas intracomunitarias) constituyen más que nunca el mecanismo favorito de las organizaciones criminales. También se ha comprobado que estos fraudes tienden a extenderse a una mayor variedad de bienes que antes. Por esta razón, la Comisión ha organizado, en el marco del programa Fiscalis, dos seminarios específicos consagrados a los métodos de detección y control de los carruseles IVA.

2.1.3.2. Los impuestos especiales sobre el consumo

A raíz del informe del grupo de alto nivel, presidido por la Comisión, sobre el fraude en el sector del tabaco y el alcohol, aprobado por los Directores Generales de aduanas e impuestos indirectos (Estados miembros) en abril de 1998 y ratificado por el Consejo el 19 de mayo de 1998 [44], la Comisión hizo proceder a un estudio de viabilidad con el fin de plantearse la posibilidad de establecer un sistema informatizado para el transporte y control de los productos sujetos a impuestos especiales sobre el consumo. El estudio estará acabado en el 2000.

[44] Véase el informe anual de 1998, capítulo 3, apartado 3.

Por otra parte, se estableció un sistema de información previa sobre estos intercambios en numerosos Estados miembros sobre la base de un plan general aprobado por los Directores Generales de aduanas e impuestos indirectos. Este sistema, basado en la utilización de medios simples de comunicación, podrá ser objeto de mejoras posteriores. Con este motivo, han proseguido los trabajos en curso en el marco del análisis de riesgos y selección de las mercancías.

La Comisión prosiguió también sus trabajos relativos a la elaboración de una recomendación relativa a la definición de directrices para la concesión y retirada de las autorizaciones a los depositarios autorizados y a los operadores registrados, con el fin de reforzar el control de los depósitos y sensibilizar a los responsables de la gestión de las existencias.

2.2. Ámbito agrícola

Las iniciativas de la Comisión para reforzar la lucha contra el fraude y las irregularidades en el ámbito agrícola se inscribieron en el marco de la "Agenda 2000" [45]. Desde esta óptica, se revisaron varias legislaciones sectoriales.

[45] Consejo Europeo de Berlín de 24 y 25 de marzo de 1999, véanse las conclusiones de la Presidencia en lo relativo, en particular, a las perspectivas financieras para el período 2000-2006, el proyecto de normativa relativo a la distribución de las ayudas estructurales con arreglo a tres nuevos objetivos simplificados (véase el punto 3.1.3, página 24), la política agrícola común así como los tres instrumentos de preadhesión para los países candidatos (instrumento agrícola: SAPARD, instrumento estructural de preadhesión: ISPA y programa PHARE reforzado para los países candidatos). Véase también el punto 3.2, página 25. La transposición jurídica de estos textos se efectuó en el marco de los Reglamentos (CE) n° 1266/1999 del Consejo de 21 de junio de 1999 relativo a la coordinación de la ayuda a los países candidatos en el marco de la estrategia de preadhesión, n° 1267/1999 del Consejo por el que se crea un instrumento de política estructural de preadhesión y n° 1268/1999 del Consejo del 21 de junio de 1999 relativo a la ayuda comunitaria para la aplicación de medidas de preadhesión en los sectores de la agricultura y el desarrollo rural de los países candidatos de Europa Central y Oriental durante el período de preadhesión (DO L 161 de 26.6.1999).

En el sector del vino y de los productos vitícolas, por ejemplo, se decidió [46] una nueva organización común del mercado, que incluye disposiciones relativas a la prevención del fraude, en materia de designación, denominación y presentación de los productos, combinadas con sanciones a escala comunitaria. En el sector del lino y el cáñamo, se introdujo [47] la obligación, para los productores, de obtener un rendimiento mínimo [48], sancionando su incumplimiento con la pérdida del 65% del importe de la ayuda, y la de celebrar contratos con los transformadores. En el sector de los cultivos herbáceos, se revisaron [49] el régimen de apoyo a los productores y el régimen de barbecho; se instauró una contingentación para algunos cultivos (fécula de patata, en particular [50]). En el sector del aceite de oliva, se modificó la organización común de mercado en 1998 para un período transitorio y a la espera de una reforma de mayor amplitud. El hecho más importante de esta modificación es la supresión de la antigua ayuda al consumo cuyo importe no podía aumentarse sin riesgo de fraude y cuya supresión va a mejorar considerablemente los controles del régimen de ayudas a la producción. En el sector de la carne de vacuno, se produjo una profunda reforma con la aprobación del Reglamento (CE) n° 1254/99 del Consejo [51] por el que se establece la organización común de mercados en este sector, las disposiciones de aplicación de esta reforma establecen, en particular, disposiciones transitorias en lo relativo a la gestión y control [52], a la espera de la modificación del Reglamento (CEE) n° 3508/92 del Consejo por el que se establece un sistema integrado [53].

[46] Reglamento (CE) n° 1493/99 del Consejo por el que se establece la organización común del mercado vitivinícola.

[47] Reglamento (CE) n° 154/97 del Consejo, DO L 27 de 30.1.1997; Reglamento (CE) n° 1420/98 del Consejo, DO L 190 de 4.7.1998.

[48] Reglamento (CE) n° 2183/97 de la Comisión, DO L 299 de 4.11.1997, para el lino; Reglamento (CE) n° 452/99 de la Comisión, DO L 54 de 2.3.1999 para el cáñamo.

[49] Reglamento (CE) n° 1251/99 del Consejo, DO L 160 de 26.6.1999, página 1; Reglamento (CE) n° 2316/99 de la Comisión por el que se establecen las disposiciones de aplicación del precedente, DO L 280 de 30.10.1999 y Reglamento (CE) n° 2461/99 de la Comisión por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n° 1251/1999 del Consejo en lo que respecta a la utilización de las tierras retiradas de la producción con vistas a la obtención de materias primas para la fabricación en la Comunidad de productos que no se destinen directamente al consumo humano o animal, DO L 299 de 20.11.1999. Véase también el Reglamento (CE) nº 2801/99 de la Comisión por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 3887/92 por el que se establecen las normas de aplicación del sistema integrado de gestión y control relativo a determinados regímenes de ayudas comunitarias (DO L 340 de 31.12.1999).

[50] Reglamento (CE) n° 1252/99 del Consejo, DO L 160 de 26.6.1999, página 15.

[51] DO L 160 de 26.6.1999, página 21.

[52] Reglamento (CE) n° 2714/99 de la Comisión, DO L 327 de 21.12.1999.

[53] Este Reglamento, por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº 3508/92 por el que se establece un sistema integrado de gestión y control de determinados regímenes de ayuda comunitarios, se adoptó el 17 de julio de 2000 [Reglamento (CE) nº 1593/2000 del Consejo, DO L 182 de 21.7.2000].

La Comisión (Dirección General "Agricultura") efectuó además una operación de simplificación de la legislación agrícola que tiene también por objetivo lograr una mejor protección de los intereses financieros de la Comunidad [54]. El régimen de restituciones a la exportación también se simplificó. El antiguo Reglamento, modificado en sucesivas ocasiones, fue sustituido finalmente por el Reglamento (CE) n° 800/99 de la Comisión de 15 de abril de 1999 [55]. Lo mismo sucede con la organización común de mercados en el sector de la leche y los productos lácteos [56].

[54] Reglamento (CE) n° 1258/99 del Consejo sobre la financiación de la política agrícola común, DO L 160 de 26.6.1999, página 103, que sustituyó al antiguo Reglamento, el reglamento de base (CEE) n° 729/70, a partir del 1 de enero de 2000.

[55] DO L 102 de 17.4.1999.

[56] Reglamento (CE) n° 1255/99 del Consejo, DO L 160 de 26.6.1999, página 48.

2.3. Ámbito de las acciones estructurales

A raíz del acuerdo político de 21 de junio de 1999 [57] sobre el paquete "Agenda 2000", el Consejo aprobó definitivamente nueve Reglamentos relativos a la gestión de los fondos estructurales. En lo sucesivo, se simplifica la arquitectura reglamentaria para la gestión de los fondos estructurales: un Reglamento general (el Reglamento 1260/99) decreta los grandes principios vinculados a los distintos fondos estructurales (objetivos, métodos de programación, gestión financiera, evaluación y control) y nuevos Reglamentos específicos determinan el campo de intervención respectivo de cada fondo.

[57] Reglamento (CE) n° 1260/99 del Consejo por el que se establecen disposiciones generales sobre los Fondos Estructurales.

En cuanto a la protección de los intereses financieros, esta nueva normativa precisa el concepto de "autoridad de gestión", designada por los Estados miembros para cada programa, cuyas tareas abarcan a la vez la aplicación, la regularidad de la gestión (garantía de la buena gestión financiera) y la eficacia del programa. Por lo que se refiere más concretamente a la gestión financiera de los programas, se disocian los compromisos de gastos y los pagos efectivos. Para los pagos, la Comisión desembolsa un pago a cuenta en el primer compromiso de gastos; los pagos siguientes reembolsan los gastos efectivamente pagados y certificados por el Estado miembro; sólo se paga el saldo si la Comisión ha recibido y aprobado todos los documentos requeridos. Cualquier solicitud de pago debe ir acompañada por un certificado de la "autoridad pagadora", que garantice la regularidad de las declaraciones a la Comisión. La nueva normativa indica además claramente que los Estados miembros son los primeros responsables del control financiero y detalla su responsabilidad, en particular en lo relativo a la prevención, detección y corrección de las irregularidades [58]. Al cierre del programa, debe presentarse a la Comisión un certificado, elaborado por un organismo independiente, que informe de los antecedentes de los controles efectuados y garantice la validez de la solicitud de pago, así como la legalidad y la regularidad de las transacciones. Ésta, por su parte, efectúa controles in situ, se asegura de que el propio Estado miembro en cuestión efectúe controles regulares y, en caso de irregularidad, puede enviar recomendaciones o solicitudes de medidas correctivas para remediar las insuficiencias de gestión o corregir las irregularidades.

[58] La normativa anterior indicaba que los Estados miembros debían adoptar las "medidas necesarias" para evitar y perseguir las irregularidades.

Cada año tiene lugar un encuentro entre los Estados miembros y los servicios de la Comisión responsables de la coordinación de los programas y los métodos de control y extraer las enseñanzas necesarias de los resultados de los controles efectuados. Las correcciones financieras, en caso de incumplimiento de los Estados miembros o de irregularidad financiera por su parte, se materializan, en ausencia de resultado de la conciliación previamente adoptada por iniciativa de la Comisión, por la reducción o la supresión de toda o parte de la participación comunitaria en el programa incriminado. La corrección puede así, o bien corresponder al importe exacto de la irregularidad constatada, o ascender a un importe global en caso de debilidad general del sistema de gestión o control del Estado miembro en cuestión.

2.4. La contratación pública

A raíz de los trabajos realizados en 1999, la Comisión presentó dos propuestas de directivas, referentes a la refundición de cuatro directivas existentes en el ámbito de los contratos públicos (fechadas en 1992 y 1993), cuyo objetivo consiste en simplificar y aclarar las normas existentes. La primera propuesta se refiere a los procedimientos de adjudicación de contratos públicos de suministros, servicios y obras [59]. La segunda se refiere a la refundición de la Directiva relativa a los "sectores especiales" (agua, energía, transportes).

[59] COM (2000) 275 final.

Desde el punto de vista de la protección de los intereses financieros de las Comunidades, se trata de proteger a la contratación pública de las maniobras de grupos criminales y adoptar medidas a tal efecto. El objetivo de la primera propuesta de Directiva es también la de prever la facultad, para un Estado miembro, de excluir a un operador económico no fiable de un contrato público, incluso en caso de juicio no definitivo [60]. Ya existe la obligación de excluir a cualquier operador económico condenado por un juicio definitivo de malversaciones graves.

[60] En efecto, si el legislador comunitario limitara inmediatamente esta posibilidad a la existencia de un juicio definitivo, cualquier operador que fuera objeto de un juicio de condena que no fuera definitivo, por ejemplo a causa de un recurso, tendría derecho a participar en un contrato público sin que las autoridades nacionales correspondientes tuvieran la menor posibilidad de excluirlo.

2.5. La reforma de la gestión financiera (SEM 2000)

Los días 25 mayo de 1999 y 29 de noviembre de 1999 la Comisión comunicó al Consejo dos nuevos balances relativos a la etapa III (mejora de la cooperación con los Estados miembros) de la realización de la reforma de la gestión financiera [61].

[61] Doc. SEC (1999) 708/2 de 11.5.1999, quinto informe de desarrollo de la aplicación de las recomendaciones del Grupo de representantes personales sobre la buena gestión financiera - véanse también los informes anuales de 1996, capítulo 1, sección 2, página 15 y 1998, capítulo 3, sección 4, página 43. El sexto informe sobre la labor del GRP fue presentado al Consejo el 29.11.1999.

Por lo que se refiere a la protección de los intereses financieros de la Comunidad, se indica, en particular, que, en el ámbito de los fondos estructurales, la Comisión pudo adoptar aproximadamente 45 decisiones formales de correcciones financieras en virtud del artículo 24 del Reglamento (CEE) n° 4253/88 (para el primer semestre del año 1999), por un importe de 26 millones de euros. La responsabilidad de estas correcciones financieras incumbe a los Estados miembros, que son también los primeros responsables de la continuación de las irregularidades detectadas. Por eso, en caso de incumplimiento por parte de los Estados miembros, la Comisión puede verse obligada, en ausencia de corrección financiera por parte de estos últimos, a reducir o suprimir toda o parte de la participación comunitaria en el programa que presente la irregularidad.

En cualquier caso, la Comisión sigue teniendo previsto proponer un sistema de corrección más estricto y más rápido, de acuerdo con las propuestas iniciales presentadas en este sentido en el marco de la Agenda 2000 [62] (nueva normativa de los fondos estructurales).

[62] Véase el punto 3.2; véase también el informe anual de 1997, capítulo 4, sección 1, página 47.

2.6. La reforma interna de la Comisión

A raíz de los trabajos iniciados en 1999, la Comisión aprobó los objetivos de la reforma administrativa interna de su administración [63]. Además de la redefinición del sistema de gestión, auditoría y control financiero, que había sido objeto de numerosas críticas, en particular del Tribunal de Cuentas y del Comité de expertos independientes, se elaboraron varios programas que integran la dimensión específica de la protección de los intereses financieros de las Comunidades. Se está trabajando para mejorar la eficacia en lo relativo a la prevención de las irregularidades y para procurar que la legislación, las normas y los procedimientos en lo relativo a la gestión financiera se presten lo menos posible al fraude. Estos trabajos dieron lugar a una amplia consulta en los servicios de la Comisión así como con las otras instituciones. Está previsto realizar las acciones siguientes:

[63] Libro blanco sobre la reforma, COM (2000) 200 final del 1.3.2000 y COM (2000) 200 final/2 del 5.4.2000, volúmenes I e II (http://europa.eu.int/comm/reform/index_fr.htm).

*garantizar una mejor coordinación entre la OLAF y los demás servicios de la Comisión,

*asociar más estrechamente esta Oficina al análisis de la impermeabilidad al fraude de la legislación, así como de los sistemas de concurso y de gestión de los contratos,

*optimizar el sistema central de alerta rápida aplicable a los beneficiarios de los créditos comunitarios,

*administrar más eficazmente la recaudación de los importes desviadas o indebidamente pagadas.

La cooperación (entre servicios de la Comisión y entre estos últimos y los Estados miembros) también se definirá mejor, en particular por lo que se refiere a los Fondos estructurales y al procedimiento de revisión de cuentas del FEOGA en el sentido de una mejor prevención y de una detección más eficaz de las irregularidades, los fraudes y la corrupción.

3. Cooperación y asociación

3.1. Con los Estados Miembros

La Comisión pretende beneficiarse de la experiencia de los Estados miembros y compartirla con ellos, en favor del refuerzo de la protección de las finanzas comunitarias. Estos intercambios seguirán efectuándose en el marco del Comité consultivo para la coordinación en el ámbito de la lucha contra el fraude (COCOLAF), que la Comisión tiene intención de que se reúna más regularmente. Este Comité tiene una vocación horizontal y permite, a este respecto, tener una visión global sobre los problemas de la lucha contra el fraude. Reúne a los responsables de alto nivel en los Estados miembros y estará mejor asociado a la reflexión prospectiva. La Comisión modificará su Decisión de 1994, relativa a la creación y funcionamiento de este Comité, en este sentido así como para tener en cuenta los cambios vinculados a la reforma de la lucha contra el fraude [64].

[64] Véase el punto 1.1., a partir de la página 9.

3.1.1. Las iniciativas de la Comisión con respecto a los Estados miembros para la protección de los intereses financieros de la Comunidad

En primer lugar, hay que señalar que el estado de ratificación de los instrumentos jurídicos relativos a la protección de los intereses financieros de las Comunidades evolucionó de la siguiente manera: en la fecha de publicación de este informe, ocho Estados miembros han procedido a la ratificación total o parcial de los convenios y protocolos elaborados sobre la base del título VI del TUE [65].

[65] Francia, España y Reino Unido han ratificado todos los instrumentos en cuestión, Alemania por el momento sólo ha ratificado el convenio de 1995 y su primer protocolo, Grecia ha ratificado todos los instrumentos a excepción del convenio "corrupción", Austria, Suecia y Finlandia, por su parte, aún no han ratificado el segundo protocolo al convenio de 1995. Véase el cuadro adjunto a este respecto.

Respecto a las relaciones entre los servicios nacionales especializados y la Comisión (OLAF), hay que señalar que, tras los contactos iniciados y mantenidos en 1999, el 17 de febrero de 2000 se firmó un protocolo, como consecuencia de los debates entre la Direzione Nacional Antimafia (DNA) [66] y la OLAF sobre la puesta en marcha de modalidades prácticas establecedoras de cooperación entre los dos servicios y que organizan así el intercambio de las informaciones a efectos de prevención y represión de las actividades ilegales cometidas en detrimento de las finanzas comunitarias, que impliquen la delincuencia organizada en todas sus formas,.

[66] Magistratura italiana antimafia. Véase el informe anual de 1998, capítulo 4, apartado 1.

3.1.2. La cooperación judicial: La red judicial europea

El Consejo "Justicia y Asuntos de Interior" (JAI), reunido el 2 de diciembre de 1999 en Bruselas, adoptó un informe [67] sobre la evaluación del funcionamiento de la red judicial europea (RJE), creada a raíz de la adopción de una acción común por el Consejo [68], el 29 de junio de 1998, con el objetivo necesario de mejorar la cooperación judicial entre los Estados miembros y la Unión, en particular en los casos de lucha contra las formas graves de criminalidad, que son obra, generalmente, de redes transnacionales organizadas. Existen puntos de contacto, en cada Estado miembro, a disposición de las autoridades judiciales locales; son generalmente magistrados cuyo papel es el de facilitar la cooperación judicial entre los Estados miembros, proporcionando, en particular, las informaciones necesarias para los interlocutores designados, a nivel nacional y a escala comunitaria. El desarrollo de estos puntos de contacto directos sigue siendo esencial para orientar mejor las acciones operativas de la OLAF y conseguir que la lucha contra la delincuencia organizada a nivel internacional sea más eficaz.

[67] Referencias Consejo: 12393/99, informe adoptado el 2.12.1999.

[68] DO L 191 de 7.7.1998.

3.1.3. Las acciones de formación relativas a la protección de los intereses financieros

Para poder proteger eficazmente los intereses financieros de las Comunidades, la Unión se encuentra en la necesidad imperativa de dotarse con medios (conocimientos específicos de los métodos, en particular) similares a los que utilizan los defraudadores a escala internacional. Estos medios deben existir no sólo a nivel nacional, en cada Estado miembro, sino también a escala comunitaria con el fin de colmar, con ayuda de acciones de formación comunitarias, plurisectoriales y multilingües, las lagunas y diferencias existentes en el enfoque del fenómeno.

En 1999, el objetivo de la Comisión (OLAF) en lo relativo a la formación contra el fraude fue la continuación de una política voluntarista, en cumplimiento del principio de subsidiariedad, para mejorar los conocimientos de los agentes y del personal nacional encargado de combatir el fraude. Va dirigida a:

*los servicios encargados de la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas y de la lucha contra la corrupción y contra la falsificación monetaria,

*más concretamente los servicios de policía y los magistrados del Ministerio Público de los Estados miembros y de algunos terceros países.

Durante el año 1999 se realizaron 18 acciones de formación. Estas acciones se orientaron sobre la formación de los agentes de los servicios judiciales nacionales relativa a la protección de los intereses financieros de las Comunidades. La motivación de estos servicios y su entera cooperación son elementos indispensables para garantizar, in situ, el éxito de la lucha contra el fraude.

Los medios utilizados para la realización de estos objetivos consistieron, bien en conceder una ayuda financiera a las Administraciones nacionales de los Estados miembros para la organización de formaciones cuyo tema era la protección de las finanzas de las Comunidades Europeas o la lucha contra la corrupción, o en poner a disposición de los Estados miembros solicitantes a participantes de la Comisión (OLAF) para que compartan su experiencia sobre este tema.

3.2. Con los países candidatos a la adhesión

Los países candidatos a la adhesión a la Unión Europea deben, además de recoger el acervo comunitario legislativo en materia antifraude, adoptar, de acuerdo con el espíritu del artículo 280 del Tratado CE, todas las medidas necesarias para combatir el fraude in situ, incluidas aquellas que se refieren a la cooperación entre Estados miembros y con la Comisión, en particular en caso de acciones operativas transnacionales, lo que, entre otras cosas, implica adaptaciones indispensables en términos de organización administrativa.

Dado que Polonia era uno de los mayores países candidatos a la adhesión y el más importante beneficiario de los fondos PHARE, era lógico que la Comisión concentrara sus esfuerzos y su acción en este país [69]. A raíz de los contactos establecidos por el Grupo de Trabajo UCLAF con las autoridades polacas y de los distintos encuentros organizados, en particular con el Primer Ministro de este país, se decidió la creación de una estructura pluridisciplinar central especializada en la lucha contra el fraude y contra la delincuencia organizada. Esta estructura debería establecerse en la IGD (inspección general de las aduanas polacas) y beneficiarse de financiaciones en el marco del programa PHARE 1999.

[69] Véase el informe anual de 1998, capítulo 5, apartado 1.

La IGD elaboró un proyecto específico, que, una vez aceptado por las autoridades polacas, se presentó a la Comisión. Este proyecto prevé inicialmente una ayuda de 3,5 millones de euros. Además del traslado de cuatro funcionarios de los Estados miembros, este proyecto prevé también la financiación de bases de datos, redes de telecomunicaciones, equipamiento de oficina, así como asistencia técnica (por ejemplo la financiación de coches especialmente equipados para ejercer la vigilancia), acciones de formación y períodos de prácticas. Esta suma de 3,5 millones de euros representa alrededor del 1,4% del total del programa PHARE para Polonia. Todos los Estados miembros aceptaron este programa el 7 de mayo de 1999, y después lo hizo la Comisión. Contiene, como cada programa PHARE, una cláusula de obligación de cofinanciación por parte del país candidato beneficiario. Las autoridades polacas se comprometieron de este modo a proporcionar, por su parte, las instalaciones necesarias en las que trabajará este nuevo servicio, que contará con unas 30 personas, (el coste provisional de esta operación es de aproximadamente 1,9 millones de euros [70]).

[70] 7 633 200 zlotys.

3.3. La asistencia administrativa mutua en el ámbito aduanero entre la Comunidad y los terceros países

Está en proceso de elaboración un acuerdo administrativo entre la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude y el Comité aduanero estatal de la Federación Rusa relativo a un "Sistema de información mutua" para los movimientos de mercancías entre los Estados miembros de la Unión Europea y la Federación Rusa. Tomando como referencia el protocolo sobre la asistencia administrativa mutua para la correcta aplicación de la normativa aduanera comunitaria, este proyecto tiene por objeto facilitar los intercambios de informaciones relativos al intercambio de mercancías especialmente sensibles al fraude, como la carne de vacuno y porcina exportada hacia Rusia con pago de restituciones. Este acuerdo administrativo prevé esencialmente, desde antes de su entrada en vigor (que tendrá lugar en el momento de la firma), la extensión del sistema de intercambio directo de informaciones a otros tipos de productos con fuertes gravámenes.

Por otra parte, al 31 de diciembre de 1999, la Comunidad había celebrado acuerdos que comprendían disposiciones relativas a la asistencia mutua en materia aduanera con 33 terceros países casi todos los cuales son sus vecinos geográficos y sus socios comerciales más importantes. Se trata, en materia aduanera, tanto de acuerdos globales que incluyen un protocolo de asistencia mutua como de acuerdos específicos sobre la cooperación y la asistencia mutua administrativa.

Las disposiciones específicas de estos acuerdos y protocolos proporcionan a los servicios de las partes contratantes responsables de las investigaciones aduaneras un fundamento jurídico para solicitar y para proporcionar asistencia administrativa cuando se realicen investigaciones destinadas a garantizar la buena aplicación de la normativa aduanera, ya se trate de la de la Comunidad o de la del país socio.

Varios acuerdos que incluyen un protocolo de asistencia mutua en materia aduanera firmados antes de 1999 entraron en vigor en 1999. Se trata de los acuerdos con los siguientes países: Armenia, Azerbaiyán, Georgia, Kazajstán, República kirguiza, Eslovenia y Uzbekistán. Se celebró un acuerdo específico sobre cooperación y asistencia mutua en materia aduanera con Hong Kong.

También en 1999 entraron en vigor cuatro acuerdos relativos al comercio de productos textiles. Se trata de los acuerdos con: Laos, Camboya, Vietnam, Nepal, China, Japón y los países ASEAN [71]. Entró en vigor un acuerdo relativo al comercio de zapatos con Vietnam.

[71] Asociación de Naciones del Asia Sudoriental.

Continúan las negociaciones que tienen como objetivo la celebración de acuerdos globales (que incluyen un protocolo relativo a la asistencia mutua en materia aduanera) o específicos (acuerdo sobre cooperación y asistencia mutua administrativa en materia aduanera) o están previstas con otros terceros países, entre ellos Chipre y Malta (países candidatos a la adhesión, Chile, México, Suiza y los países del Mercosur (Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay).

Las disposiciones relativas a la cooperación aduanera recogidas en los acuerdos con los terceros países incluyen también la asistencia técnica en el ámbito aduanero. Por lo que se refiere a la ampliación [72], el objetivo fundamental de esta asistencia (proporcionada en el marco del programa PHARE) es el de contribuir a la aplicación eficaz por parte de estos países, en el momento oportuno, de la normativa comunitaria y, por extensión, de las disposiciones comunitarias relativas a la prevención del fraude y a la protección de los intereses financieros de la Unión ampliada.

[72] Véase el punto 3.2., página 25.

Estado de la ratificación por parte de los Estados miembros de los instrumentos "Protección de los intereses financieros" (tercer pilar)

>SITIO PARA UN CUADRO>

R = ratificación notificada

Fuente: http://db.consilium.eu.int/accords/default.asp-lang=fraude

Al día 11.10.2000

Título II: Estadísticas y análisis

4. Fraudes y otras irregularidades

La lucha contra el fraude se refiere a cualquier comportamiento ilegal que tenga repercusión en el presupuesto de la Unión Europea. La forma que puede presentar este comportamiento ilegal es variable, cubriendo toda una gama que llega del incumplimiento de una norma de Derecho comunitario, por error o descuido, hasta actos de la delincuencia organizada. Si, a primera vista, la pérdida para el presupuesto de la Unión Europea (y en consecuencia realmente para el ciudadano y contribuyente europeo) es la misma independientemente de la forma de la irregularidad cometida, las medidas que deben adoptarse para reaccionar sobre esta pérdida deben apreciarse en función de la gravedad de la irregularidad. En efecto, los simples errores deben corregirse y debe evitarse que se vuelvan a producir. En cambio, las irregularidades cometidas intencionalmente precisan, además de la corrección financiera, de sanciones apropiadas y de precauciones mucho más específicas para el futuro, pudiendo llegar incluso a una modificación de la legislación aplicable.

Los fraudes en sentido estricto del término, a fortiori los comportamientos criminales, tienen un efecto especialmente desestabilizador sobre la economía y sobre la vida pública y deben perseguirse con vigor y determinación.

Es importante no mezclar las distintas categorías de irregularidades y no tratar el simple error de la misma manera que el fraude. La OLAF se concentra voluntariamente en primer lugar en las irregularidades más serias, es decir en los fraudes, en el marco de sus propias investigaciones y de la asistencia que aporta a los servicios especializados de los Estados miembros.

No obstante, es muy difícil conocer con precisión el carácter real (fraudulento o no) de una irregularidad que acaba de detectarse y menos aún cuando se trata de una sospecha. Si se trata de un comportamiento delictivo, la calificación final, a menudo después de muchos años, corresponde a las instituciones judiciales competentes que se pronuncian sobre las pruebas recogidas durante la investigación. Lo que tenía inicialmente el aspecto de una simple irregularidad puede revelarse más tarde como de naturaleza criminal, de carácter premeditado y organizado, mientras que la sospecha inicial de un comportamiento delictivo puede revelarse infundada una vez que avanza la investigación.

Aunque, de acuerdo con el deseo expresado por el Consejo [73], la OLAF presenta en este informe dos fotografías distintas, para el fenómeno de los fraudes por una parte y de las otras irregularidades por otro, es necesario interpretar las cifras con precaución. Esta distinción se basa en la información proporcionada por los Estados miembros (la transmisión de un expediente al Ministerio fiscal es indicativa de un fraude, al igual que otros tipos de irregularidad o algunas modalidades de la comisión de la irregularidad). Ahora bien, de las comunicaciones transmitidas a la Comisión (OLAF) resulta que los Estados miembros no se distinguen solamente por el grado de detalle proporcionado para describir los casos detectados, sino que también lo hacen por su determinación respectiva de perseguir un caso detectado por la vía administrativa o penal.

[73] Conclusiones del Consejo Ecofin de 17 de julio de 2000, apartado 7.

Para poder cuantificar el porcentaje de casos comunicados por los Estados miembros que debe calificarse de "fraude", en el marco de un proyecto de apoyo científico y técnico confiado al Centro Común de Investigación, la OLAF hizo analizar las comunicaciones de los Estados miembros de los años 1993-1997. Este análisis dio el siguiente resultado.

-En el ámbito de los recursos propios, fueron calificados por los Estados miembros de "fraude" un 32% de los casos, lo cual representa el 45% de los importes tratados.

-En el ámbito de los gastos del FEOGA-Garantía, fueron calificados por los Estados miembros como "fraude" un 21% de los casos, lo cual representa un 37% de los importes tratados.

-En el ámbito de las acciones estructurales, fueron calificados por los Estados miembros como "fraude" un 18% de los casos, lo cual representa un 33% de los importes tratados.

En esta fase, por lo tanto, la distinción entre fraudes y otras irregularidades no puede operarse con precisión. El análisis más detallado de la tipología de las irregularidades y de los importes en cuestión confirma que la práctica actual de los Estados miembros no está en línea con el objetivo de garantizar una protección equivalente de los intereses financieros de la Unión Europea. La Comisión invita a los Estados miembros a seguir un enfoque armonizado para distinguir más claramente entre fraudes y otras irregularidades.

5. La situación en 1999

5.1. El nivel global de los fraudes y otras irregularidades

Si se compara el número de nuevos casos y su efecto presupuestario, el nivel de los fraudes y otras irregularidades constatadas o sospechadas en 1999 es similar al nivel alcanzado estos últimos años.

5.2. Los fraudes

5.2.1. Los casos de fraude comunicados por los Estados miembros

Para el año 1999, los Estados miembros han comunicado sobre la base de la normativa sectorial 1.235 casos que pueden calificarse de fraude en el sentido de la definición del artículo 1 1 del convenio relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas. Estos casos se distribuyen del siguiente modo en los ámbitos presupuestarios [74]:

[74] Para los detalles, véanse los cuadros 1 a 3.

>SITIO PARA UN CUADRO>

1.1.2. Los casos investigados por la OLAF

Según la OLAF, como complemento a los casos comunicados por los Estados miembros, la Oficina trató, en 1999, 252 nuevos expedientes que están relacionados en su gran mayoría, según la valoración provisional de la Oficina, con la criminalidad. En efecto, por regla general, la sospecha de fraude determina que la OLAF inicie una investigación. Obviamente, corresponderá, al término de la investigación, a las instancias judiciales nacionales juzgar la calidad del comportamiento. Por lo que se refiere al efecto presupuestario de estos casos, se trata de una estimación provisional que, a excepción del ámbito de los gastos directos cuya gestión incumbe a la Comisión, también debe ser confirmada por las instancias nacionales competentes que deben dirigir la orden de ingreso a los operadores correspondientes.

Los expedientes abiertos en 1999 se distribuyen del siguiente modo:

>SITIO PARA UN CUADRO>

* sin IVA

** parte B del presupuesto

En este cuadro no figuran los expedientes que se refieren a los impuestos especiales sobre el consumo puesto que el efecto de estos fraudes se hace sentir en primer lugar en el presupuesto nacional. No obstante, no se puede seguir cerrando los ojos ante el desafío cada vez mayor que representan los fraudes presumidos en este ámbito. Una estimación sumaria de los únicos casos investigados por la OLAF desde 1999 hasta la fecha de publicación de este informe permite calcular el efecto del tráfico de alcohol en el presupuesto de los Estados miembros en más de 500 millones de euros. El tráfico de alcohol y el contrabando de cigarrillos se disputan en estos momentos el primer puesto, pero algunos Estados miembros no parecen todavía preparados para sacar conclusiones.

1.3. Las otras irregularidades

Para el año 1999, los Estados miembros comunicaron sobre la base de la normativa sectorial 4.912 casos de irregularidades. Estos casos se distribuyen del siguiente modo sobre los ámbitos presupuestarios [75]:

[75] Para los detalles, véanse los cuadros 1 a 3.

>SITIO PARA UN CUADRO>

6. Tendencias

Globalmente, la tendencia a la estabilización en los años anteriores se confirma también para 1999, al menos para los casos comunicados por los Estados miembros. El número de nuevos casos detectados por los Estados miembros sigue aumentando [76], pero los importes implicados apenas son más elevados que los del período anterior. El efecto de los fraudes y otras irregularidades disminuye en el ámbito de los gastos agrícolas, pero sigue aumentando en el ámbito de las acciones estructurales. Tiende a disminuir en el ámbito de los recursos propios tradicionales.

[76] Para la evolución del número y el efecto de los casos comunicados por los Estados miembros, véanse los gráficos 1 a 3.

La constatación es un poco diferente en los casos que investiga la OLAF. En una misma investigación puede darse una evaluación del efecto presupuestario basada en "pruebas convincentes" (importes comprobados) y una estimación del efecto presupuestario probable basada en una extrapolación de los hechos constatados. Sucede así, sobre todo, en los casos complejos en los que está involucrada la delincuencia económica organizada, en particular el contrabando de cigarrillos. Si la OLAF ha podido establecer, en los nuevos expedientes abiertos en 1999 sobre el mercado de los cigarrillos, un efecto mínimo de aproximadamente 17 millones de euros (cifra que figura en el cuadro de la página anterior), la pérdida total podría calcularse en 325 millones de euros. Corresponderá a las instancias competentes de los Estados miembros precisar el efecto presupuestario, una vez terminadas las investigaciones.

1.1. El ámbito de los recursos propios tradicionales

Para evaluar el efecto de los fraudes y otras irregularidades que afectan a los recursos propios, la Comisión puede basarse, además de hacerlo en las comprobaciones establecidas en el marco de las investigaciones realizadas por la OLAF, en dos fuentes de informaciones complementarias:

-las comunicaciones de los Estados miembros con arreglo al artículo 6 4 del Reglamento n° 1552/89 [77] ("fichas de fraude"),

[77] En lo sucesivo, artículo 6 5 del Reglamento (CE, Euratom) n° 1150/2000 del Consejo (DO L 130 de 31.5.2000) que sustituye al Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 del Consejo.

-los informes anuales sobre la actividad y los resultados de sus controles que presentan de acuerdo con el artículo 17 3 del Reglamento n° 1552/89 [78]. Estos informes proporcionan también datos que permiten cuantificar y caracterizar los resultados de la lucha contra el fraude, así como las prácticas fraudulentas [79]. Esto permite acercar a las informaciones específicas (comunicación de los casos de fraude y otras irregularidades) con las informaciones más generales sobre los resultados de los controles efectuados así como con los datos contables también comunicados por los Estados miembros (contabilización de los recursos propios aún no recaudados) para deducir así una fotografía más exacta de la evolución de las cifras.

[78] En lo sucesivo, artículo 17 3 del Reglamento n° 1150/2000.

[79] Véase el informe que figura en el anexo.

Sobre la base del conjunto de estas informaciones, se puede constatar que el número de fraudes y otras irregularidades detectadas aumentó de nuevo (+ 22%) mientras que el efecto presupuestario de estos casos siguió siendo relativamente estable con relación al año anterior, cifra que a su vez presentaba un nivel similar al de 1995. Si se tienen también en cuenta las informaciones transmitidas por los Estados miembros en el marco de su informe anual sobre sus actividades de control, parece que es sobre todo el número de "pequeños casos" (por debajo del límite máximo de 10.000 EUR) el que sigue aumentando.

Por lo que se refiere a los productos objeto de fraudes y otras irregularidades, los cigarrillos ocupan el primer lugar (con un 14% de los casos comunicados y de los importes constatados), después vienen los productos lácteos (queso y mantequilla) que sólo representan un 0,5% de los casos pero prácticamente el 12% de los importes constatados, por último los automóviles (con un 1,6% de los casos y un 6,2% de los importes constatados). En 1998, los tres productos más afectados eran los productos lácteos (23%), los cigarrillos (8%) y los productos textiles (4%).

Por lo que se refiere a los regímenes aduaneros, el régimen más vulnerable sigue siendo el del despacho a libre práctica. No obstante, tras esta constatación se oculta una realidad de fraude heterogéneo. El contrabando y las prácticas asimiladas (importación no declarada) representaban en 1999 aproximadamente un 18% de los casos comunicados por los Estados miembros (por encima del límite máximo de 10.000 EUR). Los problemas vinculados a la gestión de los regímenes preferenciales [80] (y en consecuencia de las declaraciones falsas o erróneas del origen) suponían alrededor del 8% de los casos.

[80] Véase también a este respecto el informe temático relativo al control de los recursos propios tradicionales sobre los regímenes preferenciales que los servicios de la Comisión presentaron al Comité Consultivo de recursos propios en diciembre de 1999 (documento n° BUDG/501/99).

En cambio, el procedimiento de tránsito sólo representaba en 1999 aproximadamente el 6% de los casos y menos del 4% de los importes constatados si se tienen en cuenta las comunicaciones de los Estados miembros (casos por encima del límite máximo de 10.000 EUR). Esto parece confirmar el efecto disuasivo del sistema de control preventivo para los productos sensibles pero no permite ciertamente dar por resuelto el problema.

1.2. Los gastos agrícolas (FEOGA-Garantía)

El número de fraudes y otras irregularidades detectados por los Estados miembros en 1999 está en progresión con relación al año anterior (+12%), mientras que el efecto presupuestario de estos casos es claramente inferior (-18%). Esto se debe en primer lugar al número cada vez mayor de casos relativos a las ayudas directas, más fáciles de controlar, y cuyo efecto presupuestario medio es claramente inferior al efecto presupuestario de los casos relativos a las otras categorías de gastos agrícolas.

La categoría de gastos más afectada sigue siendo pese a todo la de restituciones a la exportación. Estos casos representaban, en 1999, un 38% del efecto presupuestario global (28% en 1998) mientras que los gastos para restituciones a las exportaciones sólo representaban un 14% de los gastos totales del FEOGA-Garantía. Esta subida importante se debe, en primer lugar, a un aumento preocupante de los casos relativos a la exportación de carne de vacuno.

Los productos más afectados son por lo tanto la carne de vacuno y el vacuno vivo, con más de un tercio del efecto presupuestario global de los fraudes y otras irregularidades, después los frutos y hortalizas (frescos o transformados), con más de un 15% del efecto presupuestario global, y el lino (que aparece por primera vez entre los tres productos más afectados con más del 8% del efecto presupuestario global). En cambio, el aceite de oliva, que, en 1997 y 1998, era el producto más afectado por los fraudes y otras irregularidades, en 1999 sólo aparece en quinta posición (con un 5% del efecto presupuestario global), por detrás de los cereales.

Los nuevos expedientes abiertos por la OLAF en 1999 se refieren en primer lugar a los productos lácteos y a la carne de vacuno.

1.3. El ámbito de las acciones estructurales

En el ámbito de los gastos estructurales, el aumento sensible continúa, tanto en número de nuevos casos comunicados por los Estados miembros como en términos de efecto presupuestario. Con relación al año anterior, el número de casos comunicados aumentó un 70% y su efecto presupuestario global casi se triplicó.

Los casos comunicados se refieren esencialmente a los fondos estructurales (FEOGA-Orientación, FSE, FEDER, IFOP). Como sucedió en 1998, la parte más importante de los casos comunicados (tanto en número de casos (59%) como en importes implicados (50%)) corresponden al Fondo Social, seguido del Fondo Regional (18% de los casos y 39% de los importes). Tras estas cifras globales se ocultan siempre situaciones que varían enormemente de un Estado miembro al otro. Por lo que se refiere a los gastos del Fondo de cohesión (que, sin embargo, está dotado de 3.000 millones de euros al año), los cuatro Estados miembros que se benefician de esta financiación sólo han comunicado tres casos.

Según la OLAF, el número de nuevos expedientes abiertos en 1999 por esta Oficina y tratados en cooperación con los Estados miembros está en claro retroceso con relación a los años anteriores. Esto refleja el aumento del esfuerzo por parte de los Estados miembros del que dan prueba las comunicaciones formales. La OLAF por su parte se concentra en los casos más graves que escapan, debido a su carácter transnacional, a los propios controles de las instancias nacionales (se hizo hincapié especialmente en los ámbitos del FEOGA-Orientación y el FEDER).

A pesar del número limitado de nuevos expedientes abiertos en 1999, el efecto presupuestario estimado de los casos tratados por la OLAF en cooperación con los Estados miembros es sin embargo muy significativo. Asciende a más de 24 millones de euros, habiéndose multiplicado por más de tres con relación a 1998 sin alcanzar, no obstante, el nivel de 1996 y 1997 (es decir, en una época en la que los casos comunicados por los Estados miembros eran aún bastante raros).

1.4. Los gastos directos

En el ámbito de los gastos directos (que son gestionados por la Comisión), la OLAF abrió, en 1999, 107 nuevos expedientes cuyo efecto presupuestario global se estima en 73 millones de euros. Casi tres cuartos de los nuevos expedientes abiertos en 1999 se refieren a las "políticas externas" [81].

[81] Programas PHARE y TACIS, ayuda al desarrollo, etc.

7. El seguimiento financiero

La recaudación efectiva de los importes implicados en los casos de fraude y otras irregularidades sigue siendo insatisfactoria.

En 1999, la Comisión, en cooperación con los servicios competentes de los Estados miembros, reforzó las iniciativas destinadas a garantizar unos procedimientos de recaudación más rápidos y eficaces.

7.1. Recursos propios [82]

[82] Véase el cuadro 4.

En aplicación de la normativa comunitaria [83], la percepción de los recursos propios tradicionales se ha delegado en los Estados miembros y estos últimos tienen la obligación de adoptar todas las medidas para que la comprobación, la contabilización, la recaudación y la puesta a disposición de estos recursos se garantice en las mejores condiciones.

[83] Decisión (94/728/CE, Euratom) del Consejo, de 31 de octubre de 1994, relativa al sistema de recursos propios de las Comunidades Europeas y Reglamento (CEE, Euratom) n° 1150/00 del Consejo de 22 de mayo de 2000.

No obstante, hay que reconocer que la recaudación de las deudas por los Estados miembros tropieza con varios problemas. En efecto, la recaudación sólo puede iniciarse una vez contabilizados los derechos teniendo en cuenta el correspondiente nacimiento de la deuda. Para contabilizar los derechos es necesario poder identificar al deudor y estar en condiciones de calcular el importe. Como ejemplo, en caso de contrabando (de cigarrillos o alcohol, en particular) es difícil, a veces imposible, determinar a posteriori los derechos de aduana eludidos sobre mercancías importadas clandestinamente que entretanto han pasado al mercado comunitario.

Pero una vez que se constatan los derechos, la práctica demuestra que el proceso de recaudación realizado bajo la responsabilidad de los Estados miembros se caracteriza a menudo por su lentitud. Esta lentitud se explica, en particular, por la lentitud de los procedimientos administrativos y judiciales. También las interpretaciones divergentes realizadas por las Administraciones nacionales del Derecho comunitario constituyen obstáculos a una recaudación homogénea de estos recursos.

Estas constataciones incitan a la Comisión a proseguir sus acciones de control sobre la recaudación de los recursos propios tradicionales, en particular en lo que se refiere a las condiciones de comprobación de los derechos. La Comisión se cuestiona así mismo la utilidad de precisar mejor los indicadores que pueden utilizarse para identificar mejor el impacto de los los indicadores con el fin de entender mejor el efecto de los procedimientos administrativos y judiciales nacionales sobre recaudación.

La Comisión, por su parte, garantiza el seguimiento de la recaudación, entre otras cosas, con los siguientes instrumentos:

-la elaboración del informe de síntesis de las comunicaciones de los Estados miembros sobre la actividad y los resultados de sus controles, de acuerdo con el artículo 17 3 del Reglamento 1150/2000, que figura adjunto al presente informe,

-la elaboración estadística de las comunicaciones sobre fraude (bautizada "muestra A"), que tiene por objeto presentar los aspectos generales de la situación de la recaudación. Un primer informe redactado sobre esta base fue dirigido a la Autoridad presupuestaria en 1995 [84]. Un segundo informe está previsto para 2001,

[84] "Informe de la Comisión sobre la recaudación de los recursos propios tradicionales procedentes de los casos de fraudes e irregularidades (Metodología y Muestra A 94)" Doc. COM (95) 398 final de 6 de septiembre de 1995.

-la elaboración de los informes bautizados muestra B [85], que examinan el estado de la recaudación de los recursos propios tradicionales en cuestión en algunos expedientes de fraude e irregularidades especialmente significativos y complejos.

[85] Informes sobre el estado de la recaudación de los recursos propios tradicionales procedentes de los casos de fraudes e irregularidades (Muestras B 94 y B 98). Documentos COM (97) 259 final de 9 de junio de 1997 y COM (1999) 160 final del 21 de abril de 1999. Se referían a un importe total de recursos propios tradicionales eludidos, evaluados en unos 124 MECU para la muestra B94 y 136 MECU para la muestra B98. Un Informe Muestra B 2000 está previsto para 2001.

Estos expedientes se eligen entre los casos comunicados por los Estados miembros, porque se estima que son especialmente importantes, sobre la base de criterios de selección definidos por los servicios de la Comisión.

De acuerdo con el Reglamento 1150/2000, los Estados miembros están obligados a adoptar las medidas necesarias para poner a disposición los recursos propios tradicionales, a menos que la recaudación resulte imposible por razones no imputables al Estado miembro en cuestión.

Los casos de admisión en pérdida (imposibilidad de efectuar la recaudación) cuyo importe sobrepase los 10.000 EUR se comunican a la Comisión para su examen.

Si el Estado miembro ha demostrado toda la diligencia para obtener la recaudación del importe debido cumpliendo al mismo tiempo la normativa comunitaria y nacional, se acepta la exención. En caso contrario, se apela a su responsabilidad financiera: substituye entonces al sujeto pasivo en el pago del importe de la deuda.

No obstante, hay que señalar que solamente la mitad de los Estados miembros comunican peticiones de admisión en pérdida, mientras que los otros consideran que deben comunicar estas peticiones únicamente cuando la recaudación resulta "definitivamente" imposible.

En consecuencia, la Comisión se ha interrogado sobre la aplicación del artículo 17 2 por el conjunto de los Estados miembros. Su reflexión le condujo a proponer, en 1997, una enmienda de este artículo. En efecto, con el fin de aumentar la eficacia de los procedimientos, la Comisión propuso prever una fecha límite (plazo de 5 años) aplicable a todos los Estados miembros para retirar los importes irrecuperables de la contabilidad. Corresponde a la Comisión decidir más tarde si se exime efectivamente al Estado miembro de sus obligaciones. Por otra parte, se propuso aumentar el límite máximo de comunicación a la Comisión de los casos incluidos en el artículo 17 2 de EUR 10.000 a EUR 50.000.

La nueva modificación del Reglamento 1150/2000 para tener en cuenta la nueva Decisión sobre recursos propios será la ocasión para la Comisión de reactivar el debate sobre esta propuesta.

1.2. Gastos del FEOGA-Garantía

En este ámbito, la Comisión (OLAF) invitó a los Estados miembros a comprobar el estado de la recaudación, en particular en los casos comunicados hace ya varios años, a identificar los importes considerados irrecuperables o a justificar, cuando proceda, el retraso de la recaudación efectiva. Sobre la base de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia [86] y en concertación con las autoridades competentes de los Estados miembros, precisó los plazos aceptables para los procedimientos de recaudación.

[86] Véase sentencia de 11.10.1990 en el asunto C 34/89.

Estas iniciativas empiezan a dar resultado. Pudo cerrarse un gran número de casos comunicados antes de 1995. El saldo que aún debe recuperarse en los casos comunicados entre 1973 y 1994 asciende a 947 millones de euros y, en los casos comunicados de 1995 a 1999, a 842 millones de euros [87]. Alrededor de 49 millones de euros son definitivamente irrecuperables; en la medida en que la razón es imputable al Estado miembro en cuestión, el presupuesto nacional deberá asumir los importes perdidos por el FEOGA-Garantía. Alrededor de un tercio de las órdenes de recaudación que aún deben realizarse son impugnadas ante las instancias judiciales [88].

[87] O sea, un 75% de los importes implicados en las irregularidades y fraudes.

[88] Para más detalles, véase elcuadro 5.

1.3. Acciones estructurales

En el ámbito de las acciones estructurales, el seguimiento financiero se ve condicionado por el hecho de que la decisión final sobre el saldo por recaudar sólo puede adoptarse en el momento del cierre del programa operativo plurianual (o de otra forma de intervención similar). Los Estados miembros que, durante el período de ejecución del programa operativo, descubren una irregularidad tienen la posibilidad de rectificar la situación financiera a más tardar en el momento del pago final (recaudación del importe indebido ya pagado o reducción de un pago posterior) y de reasignar los créditos liberados, si los plazos lo permiten, a otro proyecto que no haya mostrado irregularidades.

Al final del año 1999, el importe global que aún debía recaudarse por los casos transmitidos por los Estados miembros en el marco del Reglamento 1681/94 ascendía a 234,8 millones de euros (período de comunicación de 1994 a 1999). Los importes efectivamente recaudados relativos a estas mismas comunicaciones ascendían a 87 millones de euros, es decir un cuarto de los importes declarados con irregularidades.

Título III: Medidas adoptadas por los Estados miembros para proteger los intereses financieros de la Comunidad

8. El nuevo objetivo fijado por el Tratado de Amsterdam

Más allá de los anteriores informes anuales de la Comisión relativos a la protección de los intereses financieros comunitarios, la aplicación del nuevo apartado 5 del artículo 280 del Tratado CE, implica en lo sucesivo dar también cuenta de la actividad de los Estados miembros en este ámbito. El presente informe se enriquece de este modo con un nuevo título con respecto a los años anteriores.

Sin embargo, para el (breve) período del 1 de mayo de 1999, fecha de entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, al 31 de diciembre de 1999, la elaboración de este nuevo título no pudo acabarse a tiempo. Se precisó de algunos plazos suplementarios por la creación de la OLAF y la búsqueda de un nuevo método de cooperación con los Estados miembros.

Sin embargo, para respetar su compromiso de presentar al Consejo ECOFIN de 27 de noviembre de 2000 el primer informe redactado sobre la base del artículo 280 del Tratado CE, la Comisión ha tenido que renunciar a presentar las actividades de los Estados miembros en este documento, habida cuenta de las fechas tardías de transmisión de las contribuciones de estos últimos. Con el fin de seguir siendo lo más fiel que sea posible al espíritu del Tratado, se informa en un anexo de la actividad de los Estados miembros en virtud del Reglamento 1552/89 (en lo sucesivo el Reglamento 1150/2000) [89].

[89] Véase punto 6.1, página 33, y punto 7.1, página 35. "Informe de síntesis de las comunicaciones de los Estados miembros sobre la actividad y los resultados de sus controles, así como las cuestiones de principio en lo relativo a los recursos propios tradicionales - Ejercicio 1999 [artículo 17 3 del Reglamento (CE, Euratom) n°1150/2000 del Consejo]".

9. La introducción de un nuevo método de trabajo con los Estados miembros

Lo fundamental, para el año 2000, es la introducción de un nuevo método de trabajo con los Estados miembros que debería dar resultado a partir del próximo informe.

9.1. El refuerzo del papel del Comité consultivo para la coordinación en el ámbito de la lu