Recomendación de RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO relativa al Programa Nacional de Reformas de 2014 de Bulgaria y por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Convergencia de 2014 de Bulgaria /* COM/2014/0403 final */





Recomendación de RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO relativa al Programa Nacional de Reformas de 2014 de Bulgaria y por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Convergencia de 2014 de Bulgaria EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, su artículo 121, apartado 2, y su artículo 148, apartado 4, Visto el Reglamento (CE) nº 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas[1], y, en particular, su artículo 9, apartado 2, Visto el Reglamento (UE) nº 1176/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, relativo a la prevención y corrección de los desequilibrios macroeconómicos[2], y, en particular, su artículo 6, apartado 1, Vista la Recomendación de la Comisión Europea[3], Vista las Resoluciones del Parlamento Europeo[4], Vistas las Conclusiones del Consejo Europeo, Visto el dictamen del Comité de Empleo, Visto el dictamen del Comité Económico y Financiero, Visto el dictamen del Comité de Protección Social, Visto el dictamen del Comité de Política Económica, Considerando lo siguiente: (1) El 26 de marzo de 2010, el Consejo Europeo aprobó la propuesta de la Comisión de poner en marcha una nueva estrategia para el crecimiento y el empleo, Europa 2020, basada en una mayor coordinación de las políticas económicas, que se centra en los ámbitos fundamentales en los que es necesario actuar para reforzar el potencial de crecimiento sostenible y competitividad de Europa. (2) El 13 de julio de 2010, basándose en las propuestas de la Comisión, el Consejo adoptó una Recomendación sobre las directrices generales para las políticas económicas de los Estados miembros y de la Unión (para el período 2010-2014) y, el 21 de octubre de 2010 una Decisión relativa a las orientaciones para las políticas de empleo de los Estados miembros, que juntas forman las «directrices integradas». Se ha invitado a los Estados miembros a tener en cuenta las directrices integradas en sus políticas económicas y de empleo. (3) El 29 de junio de 2012, los jefes de Estado o de Gobierno acordaron un Pacto para el Crecimiento y el Empleo, que establece un marco coherente de actuación a nivel nacional, de la UE y de la zona del euro utilizando todos los resortes, instrumentos y políticas posibles. Decidieron las acciones que debían emprenderse a nivel de los Estados miembros, expresando en particular su total compromiso para lograr los objetivos de la Estrategia Europa 2020 y aplicar las recomendaciones específicas para cada país. (4) El 9 de julio de 2012, el Consejo aprobó una Recomendación relativa al Programa Nacional de Reformas de 2013 de Bulgaria y emitió su dictamen sobre el Programa de Convergencia actualizado de Bulgaria para 2012-2016. (5) El 13 de noviembre de 2013, la Comisión adoptó el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento[5], marcando así el inicio del Semestre Europeo de 2014 para la coordinación de las políticas económicas. El mismo día, la Comisión, sobre la base del Reglamento (UE) nº 1176/2011, adoptó el Informe sobre el Mecanismo de Alerta[6], en el que se señalaba a Bulgaria como uno de los Estados miembros que serían objeto de un examen exhaustivo. (6) El 20 de diciembre de 2013, el Consejo Europeo aprobó las prioridades para garantizar la estabilidad financiera y el saneamiento presupuestario junto con medidas dirigidas a fomentar el crecimiento. Hizo hincapié en la necesidad de proseguir un saneamiento presupuestario diferenciado que propicie el crecimiento, restablecer la normalidad en la concesión de crédito a la economía, promover el crecimiento y la competitividad, combatir el desempleo y las consecuencias sociales de la crisis, y modernizar la Administración pública. (7) El 5 de marzo de 2014, la Comisión publicó los resultados de su examen exhaustivo sobre Bulgaria[7], de conformidad con el artículo 5 del Reglamento (UE) nº 1176/2011. Basándose en su análisis, la Comisión considera que Bulgaria sigue experimentando desequilibrios macroeconómicos que requieren seguimiento y medidas políticas. En particular, el ajuste previsto del mercado de trabajo exige medidas políticas, al tiempo que la corrección de la situación externa y el desapalancamiento en el sector empresarial avanzan a buen ritmo. (8) El 17 de abril de 2014, Bulgaria presentó su Programa Nacional de Reformas de 2014 y su Programa de Convergencia de 2014. Con objeto de tener en cuenta sus interrelaciones, ambos programas se han evaluado al mismo tiempo. (9) El objetivo de la estrategia presupuestaria fijada en el Programa de Convergencia de 2014 consiste en alcanzar el objetivo a medio plazo de un déficit estructural del -1 % del PIB para 2016. El objetivo a medio plazo es más ambicioso que lo que exige el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Bulgaria se ha beneficiado de la posibilidad de una desviación temporal del objetivo a medio plazo del 0,6 % del PIB en 2013 y del 0,1 % del PIB en 2014 permitida para los proyectos financiados conjuntamente. El Programa prevé un deterioro del saldo estructural (recalculado) del 0,3 % del PIB en 2014, para situarse en el -1,3 % del PIB, y una mejora del 0,3 % del PIB en 2015, para situarse en el -1,0 % del PIB, asegurando así el retorno al objetivo a medio plazo. La tasa de crecimiento del gasto público no superaría los valores de referencia para el gasto a medio plazo pertinentes en 2014-15. Los planes presupuestarios son acordes, pues, con lo que requiere el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. La ratio de deuda se sitúa muy por debajo del 60 % del PIB y, según el Programa de Convergencia, se prevé que aumente solo ligeramente para situarse en el 20,6 % del PIB al final del período del programa. El escenario macroeconómico en que se basan las proyecciones presupuestarias en el Programa de Convergencia es optimista para el período 2014-15, con un crecimiento anual que se espera alcance el 2,1 % en 2014 y el 2,6 % en 2015, en lugar del 1,7 % en 2014 y del 2,0 % en 2015 proyectado en las previsiones de primavera de 2014 de la Comisión. Según las previsiones de la Comisión, la desviación de Bulgaria de su objetivo a medio plazo en 2014 es superior a lo permitido sobre la base de la desviación temporal permitida para los proyectos financiados conjuntamente, y el retorno requerido al objetivo a medio plazo no se alcanzaría en 2015. Basándose en la evaluación del Programa de Convergencia de 2014 y en las previsiones de la Comisión, de conformidad con el Reglamento (CE) nº 1466/97, el Consejo considera que existe el riesgo de desviación del objetivo a medio plazo en 2014-15. (10) El cumplimiento de las obligaciones fiscales y la calidad de la administración tributaria siguen constituyendo retos de primer orden en Bulgaria. Las estimaciones de que se dispone apuntan a una economía sumergida de gran volumen, aspecto que confirman los datos sobre el trabajo no declarado en Bulgaria. Los costes administrativos de la recaudación de ingresos y los costes de cumplimiento de las obligaciones fiscales son relativamente altos. Pese a que se han adoptado una serie de medidas para responder a estos desafíos, Bulgaria sigue adoleciendo de la falta de una verdadera estrategia de cumplimiento de las obligaciones fiscales que abarque la labor de todas las autoridades recaudadoras e incluya un análisis previo de los riesgos más importantes para la recaudación fiscal, así como una evaluación de las medidas ya emprendidas, en particular en aras de la simplificación y de la mejora de los controles. (11) En 2013, Bulgaria dio un paso atrás en relación con los compromisos ya asumidos en el ámbito de la reforma de las pensiones. Se introdujeron nuevos regímenes de jubilación anticipada y se pospuso el incremento anual de la edad legal de jubilación previsto. No se ha avanzado en la armonización de la edad de jubilación para hombres y mujeres ni se han dado pasos encaminados a reforzar los criterios de elegibilidad y los controles para limitar los abusos en la asignación de las pensiones de invalidez. Bulgaria tiene una de las poblaciones que envejece más rápidamente de la UE, lo que tiene efectos negativos en el mercado de trabajo, en el potencial de crecimiento de la economía y en la financiación de su sistema de pensiones. Por consiguiente, el país necesita proseguir con la reforma de su sistema de pensiones. Se enfrenta asimismo a importantes retos en la racionalización y gestión del sector hospitalario, en particular la falta de transparencia en la financiación de los hospitales y el insuficiente desarrollo de los servicios de atención sanitaria ambulatoria. Por otro lado, la elevada tasa de pagos formales e informales que ha de efectuar directamente el paciente excluye efectivamente a determinados segmentos de la población del acceso a los servicios de asistencia sanitaria. Los indicadores sobre el estado de salud son malos en comparación con otros Estados miembros, lo que indica que en el futuro podría ser necesario un gasto público en salud estructuralmente más elevado. (12) En los últimos años, el funcionamiento del mercado de trabajo ha sido peor de lo esperado, limitando así la capacidad de ajuste de la economía y socavando su potencial de crecimiento. El desempleo se estabilizó en 2013, pero el número de jóvenes parados y de desempleados de larga duración ha seguido creciendo. Bulgaria tiene uno de los porcentajes más elevados de jóvenes que ni estudia, ni trabaja ni participa en acciones de formación, lo que supone una infrautilización y un infradesarrollo graves del capital humano. Solo se han registrado avances muy limitados en el refuerzo de la capacidad de la Agencia de Empleo. Se impone asimismo la necesidad de ampliar la cobertura y la eficiencia de las políticas activas del mercado de trabajo. Bulgaria carece de medidas eficaces orientadas específicamente a los jóvenes que no están registrados, sobre todo de la etnia gitana, en consonancia con los objetivos de una garantía juvenil. Un importante porcentaje de desempleados no está cubierto por las redes de seguridad generales (prestaciones de desempleo y asistencia social), sino que dependen de la solidaridad familiar o del trabajo informal. Los búlgaros están expuestos a uno de los mayores riesgos de pobreza y exclusión social de la UE. La existencia de umbrales mínimos para el pago de las cotizaciones a la seguridad social podrían prevenir la plena participación de las personas poco cualificadas en la economía formal. Se han llevado a cabo una serie de estudios para evaluar el posible impacto y es preciso evaluarlos y darles seguimiento con medidas apropiadas. No existen directrices claras para la fijación de un salario mínimo transparente en Bulgaria. En 2013 se procedió a un importante incremento del salario mínimo legal, lo que podría tener un efecto negativo en el empleo y debería, por tanto, ser objeto de seguimiento. (13) Bulgaria aún no ha adoptado la Ley de enseñanza escolar, que ofrece un marco para la puesta en práctica de las necesarias reformas globales del sistema escolar, en particular la modernización de los planes de estudio y la mejora de la formación del personal docente. Es preciso mejorar la calidad de la educación y la formación profesionales en Bulgaria e integrarla mejor en las estructuras educativas generales a fin de permitir sendas flexibles, reducir el abandono escolar y mejorar el aprendizaje a lo largo de la vida. La enseñanza superior, por su parte, se enfrenta a retos persistentes a la hora de responder mejor a las necesidades del mercado de trabajo. Los bajos niveles de certificación de la calidad contribuyen a unos resultados insatisfactorios. Se está debatiendo una nueva estrategia de enseñanza superior, que pasa por la reestructuración de la gestión de las universidades mediante la participación directa de las partes interesadas, como empresas y estudiantes, la consolidación de las universidades, y un enfoque basado en el rendimiento destinado a adaptar mejor los resultados educativos a las exigencias del mercado de trabajo. Una cuestión que plantea un reto continuo es el acceso a la educación de los niños desfavorecidos, en particular los niños de etnia gitana. La enseñanza preescolar obligatoria de dos años es una medida clave que va en la buena dirección y que debería aplicarse estrictamente, junto con medidas destinadas a prevenir el abandono escolar. Es necesario reforzar las iniciativas existentes para mejorar la formación del personal docente y reducir de facto la segregación en los centros escolares. Las normas que vinculan la prestación por hijos con la participación en la educación todavía no se ejecutan efectivamente. (14) Los esfuerzos redoblados para modernizar la administración pública han tenido una incidencia limitada debido a un enfoque fragmentado y un compromiso insuficiente en favor de reformas en profundidad. Bulgaria necesita una estrategia coordinada de reforma de la administración pública para mejorar la profesionalidad y la independencia de la administración pública y de sus agencias reguladoras, en particular un sistema de nombramientos y desarrollo de carrera para los funcionarios públicos basado en el mérito y estructuras eficaces para atajar el riesgo de corrupción. Son necesarios esfuerzos continuos para mejorar el entorno empresarial general. Entre los retos que se plantean, cabe destacar los procedimientos para la obtención de licencias y el registro de empresas. Resolver los casos de insolvencia requiere de media más de tres años y el índice de recuperación es bajo. En 2013 se adoptaron nuevas normas sobre morosidad, que han de ponerse en práctica. El desarrollo de la administración electrónica está en punto muerto y la coordinación para asegurar la interoperabilidad de los sistemas y la creación de un punto de contacto único es insuficiente, lo que limita los esfuerzos encaminados a aumentar la transparencia y reducir las cargas administrativas. En el ámbito de la contratación pública, se echa de menos un marco jurídico simple y codificado, lo que da lugar a un escenario legal y regulador complicado que genera incertidumbre para los operadores. La independencia del sistema judicial también suscita gran preocupación y afecta al entorno empresarial en Bulgaria. El país ha dado algunos pasos para atajar la corrupción, pero, en general, los progresos registrados han sido limitados y siguen siendo frágiles, requiriendo controles más coherentes y sanciones disuasorias para los conflictos de intereses. Es asimismo necesario garantizar una mejor coordinación entre las entidades responsables de la lucha contra la corrupción y blindarlas frente a influencias políticas. (15) La competencia en los sectores del gas y la electricidad sigue siendo limitada. Entre los ámbitos que suscitan más preocupación en lo que respecta a la mejora del funcionamiento de los mercados energéticos destaca la falta de intercambios de gas y electricidad y la ausencia de un mercado al por mayor transparente. El mercado libre de electricidad está dominado por un único proveedor y su limitado tamaño implica que la competencia no puede cumplir su función de garantizar la eficiencia de los costes. La independencia y efectividad del regulador nacional siguen siendo limitadas. La dependencia de las importaciones de un número limitado de proveedores y la falta de desarrollo de las infraestructuras genera un riesgo de cortes de suministro. Se ha propuesto un paquete global de medidas para mejorar la eficiencia energética para recibir financiación de la UE en el nuevo período de programación 2014-2020. (16) En el contexto del Semestre Europeo, la Comisión ha efectuado un análisis global de la política económica de Bulgaria, ha evaluado el Programa de Convergencia y el Programa Nacional de Reformas y ha tenido en cuenta no solo su pertinencia para la sostenibilidad de la política presupuestaria y la política socioeconómica de Bulgaria, sino también su conformidad con las normas y orientaciones de la UE, dada la necesidad de reforzar la gobernanza económica general de la Unión incluyendo aportaciones al nivel de la UE en las futuras decisiones nacionales. Las recomendaciones en el marco del Semestre Europeo se reflejan en las recomendaciones 1 a 6 que figuran a continuación. (17) A la luz de la presente evaluación, el Consejo ha examinado el Programa de Convergencia de Bulgaria y su dictamen[8] se refleja, en particular, en la recomendación 1 que figura a continuación. (18) A la luz de los resultados del examen exhaustivo realizado por la Comisión y de la presente evaluación, el Consejo ha examinado el Programa Nacional de Reformas de Bulgaria y su Programa de Convergencia. Sus recomendaciones, formuladas en virtud del artículo 6 del Reglamento (UE) nº 1176/2011, se reflejan, en particular, en las recomendaciones 3, 4 y 5, que figuran a continuación. RECOMIENDA que Bulgaria tome medidas en el período 2014-2015 a fin de: 1. Reforzar las medidas presupuestarias para 2014 a la luz del déficit emergente en relación con las exigencias del Pacto para el Crecimiento y el Empleo. En 2015, consolidar la estrategia presupuestaria para garantizar la consecución del objetivo a medio plazo y su mantenimiento después de esa fecha. Asegurar la capacidad del nuevo consejo fiscal para cumplir su mandato. Poner en práctica una estrategia fiscal global para reforzar la recaudación de impuestos, combatir la economía sumergida y reducir los costes de cumplimiento. 2. Adoptar una estrategia a largo plazo para el sistema de pensiones, procediendo al incremento anual de la edad legal de jubilación e implantando un mecanismo que vincule la edad legal de jubilación con la esperanza de vida a largo plazo, al tiempo que se suprimen progresivamente las opciones de jubilación anticipada y se iguala la edad legal de jubilación para hombres y mujeres. Hacer más estrictos los criterios de elegibilidad y los procedimientos para la concesión de pensiones de invalidez, por ejemplo teniendo mejor en cuenta la capacidad de trabajo restante de los solicitantes. Asegurar una prestación eficiente de la asistencia sanitaria, en particular mejorando la transparencia en la financiación de los hospitales, optimizando la red hospitalaria y desarrollando la asistencia ambulatoria. 3. Mejorar la eficiencia de la Agencia de Empleo desarrollando un sistema de control del rendimiento y orientando mejor su labor hacia los grupos vulnerables, como los trabajadores poco cualificados y los de más edad, los desempleados de larga duración y los gitanos. Mejorar la cobertura y eficacia de las políticas activas del mercado de trabajo para adaptarlas a los perfiles de las personas que buscan empleo, y que incluyan también a los jóvenes no registrados que no trabajan, ni estudian ni participan en acciones de formación, en consonancia con los objetivos de una garantía juvenil. Mejorar la cobertura efectiva de las prestaciones de desempleo y de la asistencia social y sus relaciones con las medidas de activación. Avanzar en el examen exhaustivo de los umbrales mínimos de las cotizaciones a la seguridad social de modo que se garantice que el coste del sistema no excluye del mercado laboral a las personas poco cualificadas. Establecer, en consulta con los interlocutores sociales, directrices transparentes para el ajuste del salario mínimo legal, teniendo en cuenta el impacto en el empleo y la competitividad. Seguir mejorando la accesibilidad y la eficacia de los servicios sociales y las transferencias para niños y personas mayores. 4. Adoptar la Ley de Educación Escolar y proseguir la reforma de la formación profesional y de la enseñanza superior a fin de aumentar el nivel y la pertinencia de las cualificaciones adquiridas a todos los niveles, al tiempo que se promueven asociaciones entre los centros de enseñanza y las empresas con miras a adaptar mejor los resultados a las necesidades del mercado de trabajo. Reforzar la calidad de los centros de educación y formación profesional y mejorar el acceso al aprendizaje a lo largo de la vida. Redoblar los esfuerzos encaminados a mejorar el acceso a una enseñanza escolar y preescolar inclusiva y de calidad de los niños desfavorecidos, en particular los niños de etnia gitana, y aplicar estrictamente las normas que supeditan el pago de las prestaciones infantiles a la participación en la educación. 5. Proseguir la mejora del entorno empresarial, especialmente para las pymes, reduciendo el papeleo, promoviendo la administración electrónica, racionalizando los procedimientos de insolvencia y aplicando la legislación sobre morosidad. Mejorar el sistema de contratación pública mejorando la capacidad administrativa, reforzando los controles ex ante llevados a cabo por la Agencia de Contratación Pública y dando pasos concretos hacia la puesta en práctica de la contratación electrónica. Mejorar la calidad e independencia del sistema judicial e intensificar la lucha contra la corrupción. 6. Intensificar la reforma del sector de la energía con el fin de reforzar la competencia, la eficiencia del mercado, la transparencia y la eficiencia energética, en particular suprimiendo las barreras comerciales, reduciendo el peso del segmento regulado, redoblando los esfuerzos encaminados a la creación de un mercado al por mayor del gas y la electricidad transparente, eliminando progresivamente las cuotas, y reforzando la independencia y la capacidad administrativa del regulador de la energía. Acelerar los proyectos de interconexión con los Estados miembros y países candidatos vecinos y mejorar la capacidad para hacer frente a las perturbaciones. Hecho en Bruselas, el Por el Consejo El Presidente [1] DO L 209 de 2.8.1997, p. 1. [2] DO L 306 de 23.11.2011, p. 25. [3] COM(2014) 403 final. [4] P7_TA(2014)0128 y P7_TA(2014)0129. [5] COM(2013) 800 final. [6] COM(2013) 790 final. [7] SWD(2014) 76 final. [8] De conformidad con el artículo 9, apartado 2, del Reglamento (CE) nº 1466/97 del Consejo.