Dictamen del Comité de las Regiones sobre:

- la "Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a los límites máximos nacionales de emisión de determinados contaminantes atmosféricos", y

- la "Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa al ozono en el aire ambiente"

(2000/C 317/13)

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

vistas la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a los límites máximos nacionales de emisión de determinados contaminantes atmosféricos y la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa al ozono en el aire ambiente [COM(1999) 125 final - 99/0067 (COD) - 99/0068 (COD)];

vista la decisión del Consejo con fecha de 13 de octubre de 1999 de consultarle sobre este asunto, de conformidad con los artículos 175, primer párrafo, y 265 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea;

vista la decisión de su Mesa con fecha de 2 de junio de 1999 de asignar la preparación del dictamen a la Comisión 4 (Comisión de Ordenación del Territorio, Política Urbana, Energía y Medio Ambiente);

visto el proyecto de dictamen CDR 358/99 rev. 2, aprobado por la Comisión 4 el 3 de marzo de 2000 (ponentes: Sres. Flensted-Jensen, DK, PSE, y Kouloumbis, EL, PSE),

ha aprobado en su 34o Pleno celebrado los días 14 y 15 de junio (sesión del 14 de junio) el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. El Comité de las Regiones ha recibido las propuestas finales de la Comisión sobre la Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a los límites máximos nacionales de emisión de determinados contaminantes atmosféricos (Directiva "NEC") y la Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa al ozono en el aire ambiente (Directiva "Ozono"), presentadas el 9 de junio de 1999.

1.2. La propuesta de Directiva relativa a los límites máximos nacionales de emisión de determinados contaminantes atmosféricos aborda los problemas medioambientales de la acidificación, la eutrofización del suelo y el ozono troposférico (al nivel del suelo). Los problemas son el resultado de una interacción de emisiones, tanto locales como transfronterizas, de dióxido de azufre (SO2), dióxido de nitrógeno (NOx), compuestos orgánicos volátiles (COV) y amoníaco (NH3).

1.3. Mediante la limitación de estas cuatro sustancias, la propuesta pretende lograr a largo plazo no sólo una mejora de la calidad local del aire, sino también que no se sobrepasen los niveles críticos de concentración y de contaminación medioambiental ni los valores límite establecidos por la OMS para proteger la salud humana.

1.4. En la propuesta de directiva se establecen unos valores límite para las emisiones nacionales (NEC - national emission ceilings) que deberán respetarse a partir de 2010. El objetivo consiste en reducir, antes del año 2010, el área total donde se sobrepasen los niveles críticos de contaminación ácida a la mitad de la superficie registrada en 1990. No se establecen reglas sobre la manera en que se deben alcanzar los valores límite de emisión. Se pretende que cada país cumpla sus objetivos respectivos del modo más adecuado para cada uno de ellos. No obstante, el Comité de las Regiones recomienda la elaboración de notas sobre las mejores prácticas con objeto de garantizar un intercambio de experiencias adecuado.

1.5. La propuesta de Directiva relativa al ozono en el aire ambiente es la tercera iniciativa derivada de la Directiva del Consejo sobre evaluación y gestión de la calidad del aire ambiente. Esta propuesta consta de tres elementos principales: en primer lugar, se establecen niveles para la concentración de ozono en el aire ambiente a corto plazo. Por otro lado, también se definen objetivos a largo plazo. En tercer y último lugar, se fijan reglas comunes para orientar y alertar a las poblaciones en caso de que se sobrepasaran los valores límite establecidos por la OMS en términos de concentración de ozono atmosférico. A corto plazo, el objetivo que se persigue es que, para 2010, los países de la UE no sobrepasen los valores límites que se han establecido atendiendo a la salud humana y al medio ambiente.

1.6. Las dos propuestas son complementarias en el sentido de que la Directiva "Ozono" establece límites cualitativos para el ozono, mientras que la Directiva "NEC" limita las emisiones totales de sustancias que pueden ocasionar la formación de ozono. Ambas directivas se presentan de manera conjunta a fin de ofrecer un marco coherente y rentable para combatir los problemas de la contaminación atmosférica. Además, estas dos directivas están estrechamente relacionadas con el resto de la legislación de la UE en materia ambiental. En este punto se tiene especialmente presente la aplicación de las directivas relativas a los compuestos orgánicos volátiles (Directiva "COV") y a la prevención y al control integrados de la contaminación (Directiva "PCIC"), así como el resto de las directivas que conciernen a los entes locales competentes en materia de medio ambiente.

2. Observaciones generales

2.1. El Comité de las Regiones estima que la propuesta de la Comisión está bien documentada y que las normas propuestas son de gran interés para el mantenimiento y la recuperación de una calidad medioambiental adecuada en Europa. La Comisión adopta un planteamiento global encaminado a combatir la contaminación atmosférica y el Comité de las Regiones acoge con satisfacción ambas propuestas de directiva.

2.2. Estas dos directivas se fijan objetivos muy ambiciosos. Si se alcanzaran los objetivos trazados por la Comisión, se daría un gran paso adelante para mejorar la calidad general del aire ambiente. Es importante fijarse objetivos ambiciosos con vistas a proteger la salud pública y el entorno físico, aun cuando algunos de ellos no parezcan estar a nuestro alcance.

2.3. Las dos propuestas adoptan una perspectiva global en relación con los grandes problemas de las emisiones, que deberán situarse en el marco de la estrategia climática de la Unión Europea. El Comité de las Regiones coincide con esta estrategia. A este respecto, el Comité considera que en la UE existen numerosos marcos jurídicos en materia de política medioambiental -que, en ocasiones, se solapan entre sí-, y, por ello, estimaría oportuno que se armonizaran lo más posible las mencionadas propuestas de directiva con las directivas ya existentes en este ámbito, con el fin de lograr una mayor transparencia y una simplificación de las normas. El Comité de las Regiones propone que, si no fuera posible inscribirlas directamente, las futuras propuestas de directiva deberían, cuando menos, hacer referencia a las otras directivas.

2.4. En el memorándum que se adjunta, la Comisión justifica los costes que entrañará el cumplimiento de los objetivos establecidos en las dos propuestas de directiva. Si bien es cierto que resultará oneroso alcanzar estos objetivos, el Comité de las Regiones considera que, para la Unión, los beneficios económicos que se espera obtener a largo plazo de la aplicación de las directivas superarán a los costes que ésta ocasione. En el memorándum se hace una valoración máxima de las repercusiones económicas que estas propuestas tendrán para cada uno de los Estados miembros. No obstante, cabe esperar que estos objetivos se alcancen, por una parte, gracias a la aplicación de otras medidas ya decididas a escala comunitaria y, por la otra, por medio de las obligaciones contraídas por los Estados miembros a nivel nacional, en el marco de acuerdos internacionales como el Protocolo de Kioto. En cualquier caso, alcanzar los objetivos establecidos en las dos propuestas supondrá gastos elevados, tanto a escala nacional como regional. La Comisión calcula los efectos positivos de las propuestas de directiva en su conjunto. Por este motivo, el Comité de las Regiones estima necesario que la Comisión indique cómo se van a financiar los gastos.

2.5. El Comité de las Regiones considera que no existe una estrategia para las regiones transfronterizas. El Comité de las Regiones es consciente de que la responsabilidad de establecer estrategias de este tipo no recae oficialmente en la Comisión, si bien estima que esta institución debe contribuir a elaborarlas. Habida cuenta de que las emisiones no conocen fronteras, la directiva hará necesaria una estrecha colaboración entre los diversos países y regiones, por lo que, si se desea alcanzar resultados en las regiones, las medidas necesarias deberán adoptarse a ambos lados de las fronteras. Asimismo, es previsible una situación análoga en las regiones fronterizas con terceros países, incluidos los países candidatos a la adhesión. Las propuestas de directiva no prevén ninguna estrategia ni proponen ningún análisis en este ámbito. Esta circunstancia podría ser relevante aunque, naturalmente, no sea posible regular lo que acontece más allá de las fronteras de la UE.

3. Observaciones particulares acerca de la Directiva "NEC"

3.1. La propuesta de directiva insta a los Estados miembros a elaborar planes de acción nacionales que precisen cómo se logrará el cumplimiento de los objetivos establecidos por lo que respecta a los límites de emisiones y concentraciones. En opinión del Comité de las Regiones, es fundamental reconocer legalmente a los entes locales y regionales como partes del proceso de elaboración de los programas nacionales de aplicación. En la mayor parte de los países, los entes locales y regionales son los responsables no solamente de las cuestiones medioambientales en los ámbitos de transportes, agricultura, centrales eléctricas, industria local y alcantarillado, sino también de las inspecciones y de los controles medioambientales con arreglo a las disposiciones de la Directiva "PCIC".

3.2. Así pues, son los entes locales y regionales los que mantienen un contacto directo con aquellos agentes cuyo comportamiento se pretende regular o modificar por medio de la directiva. En última instancia, es posible que sean los propios entes locales y regionales los que lleven a la práctica una gran parte de las estrategias nacionales. Por consiguiente, el Comité de las Regiones considera decisivo para lograr el éxito en la aplicación de las directivas que se involucre a los entes regionales y sociales, tanto en la fase de planificación como en la de ejecución de las estrategias nacionales para lograr los objetivos de la directiva.

3.3. En la evaluación de las repercusiones económicas de la propuesta se prevé que algunos sectores se verán más afectados que otros como consecuencia de la aplicación de las medidas necesarias para respetar los límites de emisiones nacionales. Sin embargo, y en un plano más general, cabe esperar que estas repercusiones se vean compensadas en el conjunto de la Unión gracias al crecimiento económico y al aumento del empleo en el sector proveedor de tecnologías para reducir la contaminación. El Comité de las Regiones subraya que los efectos negativos y el crecimiento pueden tener lugar fácilmente en regiones y países distintos y que, por lo tanto, esta circunstancia podría incidir en la economía y el empleo a nivel local. El Comité de las Regiones sostiene que estas probables repercusiones económicas para las actividades económicas locales o regionales dejan a su vez de manifiesto lo importante que resulta involucrar a los entes locales y regionales en los trabajos de elaboración de los planes de aplicación nacionales. Del mismo modo, se subraya también la necesidad de que la Comisión informe sobre cómo se van a llevar a cabo los gastos de ejecución de las directivas.

3.4. El Comité de las Regiones considera que, para lograr los ambiciosos objetivos de reducción, los límites máximos nacionales de emisión deben completarse con normativas comunitarias sobre emisiones y, para ello, el articulado de la Directiva deberá establecer plazos para la elaboración de nuevas directivas que limiten las emisiones para las principales fuentes y actividades potencialmente contaminadoras de la atmósfera. La Comisión deberá garantizar que el examen de las restantes directivas derivadas de la Directiva del Consejo sobre evaluación y gestión de la calidad del aire ambiente tiene lugar dentro de los plazos que se han establecido.

3.5. La propuesta de directiva contempla una evaluación de la eutrofización de los ecosistemas terrestres ocasionada por la contaminación atmosférica (NH3 y NOx). Las consideraciones sobre esta cuestión deberían formularse teniendo presente la contribución de la atmósfera a la eutrofización de las zonas marítimas, los humerales y los lagos. En numerosos casos, la responsabilidad para la regulación medioambiental en estas zonas recae en los entes locales y regionales. Por lo tanto, el Comité de las Regiones considera que se deberían incorporar en la Directiva "NEC" los efectos positivos derivados de la reducción de la contaminación atmosférica en las aguas superficiales.

3.6. En la Directiva "NEC" se evalúan las emisiones en el sector de los transportes. No obstante, el Comité de las Regiones considera una falta de equilibrio el hecho de que la directiva aborde exclusivamente las emisiones ocasionadas por el tráfico ferroviario y por el tráfico vial, quedando al margen las emisiones del tráfico aeronáutico más allá del ciclo de despegue y aterrizaje, así como el tráfico marítimo internacional. El tráfico no incluido en la directiva puede originar niveles inaceptables de contaminación atmosférica en algunas regiones. El Comité de las Regiones estima que existen dos alternativas: o bien se incluye esta modalidad de contaminación en la directiva, o bien se debe desprender de la misma el modo en que se regula. Si se registraran cambios en estas modalidades alternativas de transporte, un caso de contaminación local podría convertirse en un problema medioambiental transfronterizo.

4. Observaciones particulares acerca de la Directiva "Ozono"

4.1. El Comité de las Regiones valora positivamente las intenciones de la propuesta de Directiva sobre el ozono. En ésta se reconoce la necesidad de adoptar diversas medidas a escala regional para alcanzar los valores objetivo de la propuesta. Asimismo, se reconoce que pueden darse situaciones en las que el coste de la aplicación a escala local sea demasiado elevado en proporción al efecto deseado, en cuyo caso no se deberían llevar a la práctica dichas medidas. En opinión del Comité de las Regiones es importante hacer hincapié en estas condiciones. El Comité de las Regiones considera necesario que en el articulado de la Directiva "Ozono" se destaquen las peculiaridades meteorológicas de las regiones mediterráneas, en cuanto a que la formación de ozono troposférico se encuentra favorecida por procesos naturales frente a otras zonas de la Unión. Esto implica que la concentración de ozono en la troposfera es más elevada en las regiones mediterráneas que en el resto de la Unión, por lo que la eficacia de las medidas y planes tendentes a la reducción de los niveles de ozono será menor en aquellas regiones.

4.2. Para alcanzar los objetivos, es necesario establecer una regulación en los Estados miembros. Por ejemplo, puede que en la mayor parte de los países y las regiones resulte necesario reducir a la mitad las emisiones de amoníaco, que tienen su origen esencialmente en la agricultura. Por consiguiente, difícilmente podrá lograrse una reducción del amoníaco sin una regulación del sector agrícola.

4.3. El ozono se propaga a grandes distancias, por lo que a menudo se deben adoptar a escala local medidas completamente distintas a las que se emprenden cuando se forma ozono en concentraciones nocivas. Habida cuenta del carácter transfronterizo del ozono, la propuesta de Directiva "Ozono" estima que es necesario involucrar a los Estados miembros limítrofes vecinos en la aplicación de las medidas. Asimismo, el Comité de las Regiones también considera necesario involucrar a los entes locales y regionales puesto que poseen conocimientos fundamentales en el ámbito local. Sin embargo, el Comité de las Regiones cree que la responsabilidad principal recae tanto en la UE como en las autoridades nacionales, y que la Comisión desempeña un papel esencial en materia de contaminación transfronteriza.

4.4. El apartado 1 del artículo 6 estipula que los Estados miembros tomarán las medidas adecuadas para difundir información actualizada sobre las concentraciones ambientales de ozono. Esta información se divulgará a la población, a las organizaciones pertinentes que representen, especialmente, los grupos vulnerables de la población y a otros organismos sanitarios. En esta tarea divulgadora podrá recurrirse, por ejemplo, a la radio y la televisión, la prensa o a servicios de redes informáticas y similares. Para el Comité de las Regiones, resulta fundamental incluir a los entes locales y regionales en esta tarea, ya que son precisamente dichos entes los que mantienen un estrecho contacto con los grupos de población a los que se debe informar. El Comité de las Regiones pide la mejora y el afianzamiento de la base de datos por medio de proyectos de investigación, de forma que pueda alimentarse el modelo con datos actuales, realistas y fiables para los distintos Estados miembros.

4.5. A pesar de que la contaminación de ozono tiene una naturaleza esencialmente transfronteriza, el Comité de las Regiones estima que, cuando los Estados miembros procedan a la aplicación de la directiva, los entes locales y regionales seguirán asumiendo tareas nada desdeñables, habida cuenta de sus grandes e importantes conocimientos a la hora de gestionar otras directivas, como la del PCIC.

5. Observaciones técnicas

5.1. Las dos propuestas de directiva que ahora se someten a examen no ofrecen la misma definición del concepto de "compuestos orgánicos volátiles (COV)". De acuerdo con la Directiva "Ozono", los COV son "todos los compuestos orgánicos capaces de producir oxidantes fotoquímicos por reacción con los óxidos de nitrógeno en presencia de luz solar", mientras que la Directiva NEC considera como COV "todos los compuestos orgánicos de naturaleza antropogénica distintos del metano". La utilización de esta sigla para designar diversas sustancias orgánicas volátiles puede dar lugar a costosos malentendidos. El Comité de las Regiones propone que se complete la propuesta para evitar este tipo de malentendidos y pide a la Comisión que garantice, a largo plazo, el establecimiento de definiciones unívocas.

5.2. En el apartado 2 de su artículo 7, la propuesta de directiva prevé que los Estados miembros preparen y actualicen periódicamente inventarios y previsiones de emisiones de SO2, NOx, VOC y NH3 con las metodologías especificadas en el anexo III. En el anexo III se hace referencia a la guía común EMEP/Corinair (Inventario de emisiones atmosféricas de la Agencia Europea del Medio Ambiente). El Comité considera que la directiva ha de indicar claramente cuáles son los elementos de la guía que se deben utilizar, y que debe definir las orientaciones para la actualización de la misma. De este modo, se garantizaría una especificación suficiente sobre el sistema de control, cálculo y alerta que se persigue, a la vez que se contribuiría a lograr una mayor transparencia.

5.3. El Comité de las Regiones teme que sea difícil lograr la homogeneidad deseada en los informes y los inventarios, ya que no queda muy claro a partir de qué nivel las emisiones deberán estar sujetas a notificación. La Directiva 1999/13/CE de 11 de marzo sobre los COV establece una directriz mencionando algunas de las actividades que aborda esta directiva. El Comité de las Regiones propone establecer a partir de qué nivel las emisiones deberán estar sujetas a notificación, por ejemplo, mediante una referencia expresa a las instrucciones de la guía EMEP/Corinair. De esta manera, se garantiza el control sin necesidad de recurrir a un exceso innecesario de reglamentación en los programas nacionales.

5.4. Los Estados miembros deberán elaborar programas de reducción progresiva de sus emisiones nacionales anuales de contaminantes e informar a la Comisión a este respecto antes de finales del año 2002. Posteriormente, estos programas serán actualizados y revisados en 2006. Los Estados miembros prepararán y actualizarán periódicamente hasta el año 2010 los inventarios y previsiones relativos a sus emisiones nacionales de SO2, NOx, COV y NH3. Estos inventarios deberán presentarse a la Comisión cada año. Con arreglo a estos datos, la Comisión presentará al Parlamento Europeo y al Consejo un informe sobre los progresos registrados con vistas al cumplimiento de los límites máximos de emisión. El Comité de las Regiones acoge con satisfacción las garantías de continuidad en este ámbito, si bien considera que, a fin de respetar los plazos establecidos, es preciso establecer las directrices de aquí al año 2002.

5.5. En la letra b) del artículo 1 de la propuesta de directiva sobre el ozono, la Comisión declara que la directiva tiene como objetivo "garantizar el uso de métodos y criterios comunes para evaluar las concentraciones de ozono y, si procede, de los precursores del ozono (NOx y COV) en el aire ambiente en los Estados miembros". El Comité de las Regiones aprueba que la idea subyacente tras la propuesta de directiva sea la de garantizar la utilización de métodos y criterios homogéneos. En la versión inglesa de la propuesta de directiva, la expresión danesa "fælles metoder" (en español, "métodos comunes") se traduce como "common methods". El adjetivo inglés "common" puede interpretarse de maneras distintas y no presupone necesariamente la utilización de métodos homogéneos.

5.6. El apartado 2 del artículo 3 de la propuesta de Directiva estipula que los Estados miembros elaboren una lista de las zonas y aglomeraciones en las que los niveles de ozono en el aire ambiente, evaluados de conformidad con el artículo 9, sean superiores a los valores objetivo a que se hace referencia en el apartado 1. Además, se establecen reglas para las directrices que se deberán elaborar. El apartado 1 del artículo 3 precisa que los niveles de ozono, tal como quedan establecidos en la propuesta de directiva, deberán alcanzarse de aquí a 2010. El Comité de las Regiones estima que, sin gastos administrativos innecesarios, únicamente será posible alcanzar los objetivos antes de 2002 y, posteriormente, en 2010, si se definen las directrices dentro de un plazo relativamente breve.

6. Conclusiones

6.1. El Comité de las Regiones acoge con satisfacción estas dos propuestas de directiva, que establecen unos ambiciosos objetivos y se anticipan en la lucha a escala local y regional para mejorar la calidad del aire y reducir al mínimo la contaminación transfronteriza de la troposfera ocasionada por las sustancias nocivas que destruyen el ozono. El Comité de las Regiones cree que es importante que la UE tome de este modo la delantera en la lucha contra la contaminación atmosférica transfronteriza a gran escala a fin de prevenir las alteraciones climáticas globales.

6.2. El Comité de las Regiones considera decisivo para lograr el éxito en la aplicación de las directivas que se involucre a los entes regionales y sociales, tanto en la fase de planificación como en la de ejecución de las estrategias nacionales para lograr los objetivos establecidos en la directiva. Los entes locales y regionales mantienen un contacto directo con aquellos agentes cuyo comportamiento se pretende modificar, por lo que el Comité de las Regiones cree que es importante que, al aplicarse las estrategias nacionales, se saque partido de esta circunstancia. También se debería permitir y fomentar la labor de los entes locales y regionales para la introducción de normas más estrictas de protección del medio ambiente para las zonas ecológicamente sensibles.

6.3. El Comité de las Regiones manifiesta su satisfacción por los detallados trabajos preparatorios de las directivas, que se ven reflejados en el memorándum de la Comisión. El estudio del impacto financiero que se recoge en dicho memorándum muestra ampliamente que, para la Unión, los beneficios económicos que se obtendrán a largo plazo de la aplicación de las directivas superarán a los costes que ésta ocasione. En cualquier caso, alcanzar los objetivos de las directivas generará en un primer momento un gasto considerable. Las repercusiones económicas variarán mucho entre los distintos países y regiones. El Comité de las Regiones llama la atención sobre el hecho de que la posible aparición de problemas de financiación podría dar al traste con los objetivos que se persiguen. El Comité de las Regiones estima necesario que la Comisión informe sobre cómo se van a financiar los gastos.

6.4. El Comité de las Regiones señala que será posible alcanzar los objetivos establecidos en las propuestas con unos costes aceptables si la elaboración de las directrices correspondientes y necesarias se lleva a cabo en un breve plazo.

6.5. El Comité de las Regiones señala, en particular, que la Comisión deberá garantizar que el examen de las restantes directivas derivadas de la Directiva del Consejo sobre evaluación y gestión de la calidad del aire ambiente tiene lugar dentro de los plazos que se han establecido.

6.6. Las emisiones no conocen fronteras nacionales. Así las cosas, el Comité de las Regiones opina que la Comisión deberá contribuir en la elaboración de estrategias y reglamentaciones en materia de cooperación entre los Estados miembros, así como con países candidatos a la adhesión y con terceros países, a fin de que, en casos de contaminación atmosférica transfronteriza, los entes locales y regionales afectados puedan también pedir a los causantes la elaboración y aplicación conjuntas de planes y programas para alcanzar los valores objetivo o los objetivos a largo plazo. A fin de evitar que la Directiva relativa a los límites máximos nacionales de emisión de determinados contaminantes atmosféricos dé lugar a reglamentaciones dispares con idéntico contenido, debería incluirse a los países de Europa oriental sobre la misma base que se aplica a los Estados miembros de la Unión Europea.

6.7. Estas propuestas de directiva representan dos mecanismos reguladores más de la legislación comunitaria en materia de medio ambiente. El Comité de las Regiones solicita que se lleve a cabo un esfuerzo para lograr una mayor transparencia y simplificación de las normas. El Comité de las Regiones propone que las futuras propuestas de directiva hagan, cuando menos, referencia a las directivas pertinentes.

Bruselas, 14 de junio de 2000.

El Presidente

del Comité de las Regiones

Jos Chabert