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ES    ES  COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
Bruselas, 22.7.2009 
COM(2009) 402 final 
INFORME DE LA COMISIÓN 
AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO 
sobre los avances de Bulgaria en el marco del Mecanismo de Cooperación y Verificación 
   
{SEC(2009) 1074} 
ES 2   ES INFORME DE LA COMISIÓN 
AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO 
sobre los avances de Bulgaria en el marco del Mecanismo de Cooperación y Verificación 
 
1. INTRODUCCIÓN - CONTEXTO Y METODOLOGÍA  
1.1. Objetivo  
Cuando Bulgaria se adhirió a la Unión Eu ropea en enero de 2007, se estableció un 
Mecanismo de Cooperación y Verificación (MCV)1 para ayudar a los nuevos Estados 
miembros a hacer frente a la necesidad r econocida de una profunda reforma judicial 
y de lucha contra la corrupción y la delincuencia organizada. El MCV es una 
decisión autónoma de la Comisión sobre la base del Tratado de Adhesión que 
permite a la Comisión colaborar estrechamente  en el plano político y técnico con las 
autoridades búlgaras para supe rvisar y evaluar los avances y facilitar asesoramiento 
técnico y apoyo financiero. El MCV permite a todos los demás Estados miembros seguir y apoyar los avances en estos ámbitos en Bulgaria y facilitar tanto asistencia 
técnica como apoyo financiero. Los informes intermedios y anuales elaborados por la 
Comisión con arreglo al MCV evalúan los av ances y señalan las deficiencias todavía 
existentes con el fin de ayudar a Bulgaria  a establecer prioridades de acción para 
cumplir plenamente los criterios establ ecidos en el momento de la adhesión.  
El presente informe presenta la evaluación por la Comisión de lo s avances realizados 
para alcanzar estos objetivos desde su últi mo informe completo (23 de julio de 2008) 
y también hace recomendaciones a Bulgar ia basadas en dicha evaluación. La 
actualización técnica anexa establece en de talle la evaluación efectuada por la 
Comisión de los avances obtenidos en cada uno de los objetivos de referencia. El 
informe se basa en contribuciones re gulares de las autoridades búlgaras, 
especialmente en respuesta a los cuestionarios detallados presentados por la 
Comisión para cada objetivo de referencia . La Comisión ha sido ayudada en su 
trabajo por varios expertos de alto nivel de los Estados  miembros y también se ha 
valido de documentos e información pr ocedentes de distintas fuentes.  
1.2. Metodología de los objetivos de referencia  
La Comisión considera que todos los obje tivos de referencia están íntimamente 
relacionados entre sí. En su  diálogo con Bulgaria ha c onstatado claramente que los 
progresos realizados para uno de los objetivos de refe rencia contribuyen a obtener 
avances en otros objetivos. El  principio del MCV no es elab orar una lista de control, 
                                                
 
1 Decisión de la Comisión, de 13 de diciembre de 2006, por la que se establece un mecanismo de 
cooperación y verificación de los avances logrados por  Bulgaria para cumplir indicadores concretos en 
materia de reforma judicial, lucha contra la corrupción y la delincuencia organizada (DO L 354 de 
14.12.2006, p. 58). 
ES 3   ES sino establecer un sistema judicial indepe ndiente y estable, capaz de detectar y 
sancionar los conflictos de inte reses, luchar contra la corrupción a todos los niveles y 
combatir eficazmente la delincuencia organizada. Por consiguiente, la Comisión no prevé suprimir estos objetivos de refere ncia uno por uno, sino más bien colaborar 
con Bulgaria hasta que el conjunto de los objetivos definidos en el MCV hayan sido 
alcanzados completamente.  
2. E
L PROCESO DE REFORMA EN BULGARIA  
Logros  
Al igual que en años anteriores, se adju nta al presente informe una actualización 
detallada elaborada por la Comisión sobre los progresos obtenidos con respecto a los 
objetivos de referencia de finidos en el MCV. El in forme principal resume las 
conclusiones más importantes de la Comisión y presenta una lista de 
recomendaciones de medidas a adoptar por parte de Bulgaria.  
El informe MCV de julio de 2008 así como el  informe sobre la ge stión de los fondos 
de la UE en Bulgaria resultaron en un cambio de actitud y en un diálogo más abierto 
y franco a todos los niveles con las autoridade s búlgaras. Ya no se niega la existencia 
generalizada de una delincuencia organizada y de corrupción y la Fiscalía y el poder 
judicial están haciendo algunos esfuerzos pa ra combatir estos problemas, habiéndose 
adoptado varias medidas para dar curso a las recomendaciones formuladas por la 
Comisión en su última evaluación.  
Lucha contra la delincuencia organizada  
Bulgaria comenzó a reestructurar su Fiscal ía con el fin de aumentar su eficacia 
centrándose sobre todo, desde septiembre de 2008, en la represión de los delitos 
graves.  
La instauración de equipos comunes compuestos por miembros de la Fiscalía, la 
Policía, el Servicio Nacional de Investigación y la Agencia Estatal de Seguridad 
Nacional mejoró la coordinación y permitió realizar progresos tangibles en materia 
de investigaciones, en particular sobre el fraude en detrimento de la UE, como lo 
demuestra el creciente número de investig aciones e inculpaciones. La creación de un 
equipo común permanente de represión de  las infracciones contra el sistema 
financiero de la UE es una excelente inic iativa al agrupar bajo  una única autoridad 
varias funciones: información, conocimient os especializados e investigaciones 
relativas a un tipo específico de delincuencia.  
Una misma estructura organi zativa igualmente eficaz todavía no ha sido establecida 
para la delincuencia organizada, ya que en este caso los equipos comunes solo funcionan de forma ad hoc . No obstante, estos equipos ad hoc  ya demostraron un 
enfoque más dinámico orientado a los mi embros de organizaciones criminales 
conocidas. Las primeras condenas fuer on pronunciadas gracias a sistemas de 
transacciones penales y procedimientos ab reviados («procedimientos acelerados»). 
Sin embargo, este método implica a menudo una  pena inferior al mínimo legal, 
siempre que el inculpado reconozca los h echos. Ambos procedimientos se utilizan 
ahora de manera activa contra los miembros de organizaciones criminales con el fin 
de luchar contra la ineficacia generalizada de los procedimientos penales en Bulgaria. 
ES 4   ES Por primera vez, estos procedimientos pe rmitieron encarcelar a varios miembros de 
organizaciones criminales, lo que puede considerarse como un mensaje importante a 
la opinión pública en el sentido de que cr iminales bien conocidos ya no están por 
encima de las leyes. Estas condenas pueden facilitar la congelac ión de haberes y las 
investigaciones sobre blanqueo de dinero, lo que podría conllevar otras condenas. 
Conviene sin embargo examinar si el recurs o a las transacciones penales en el caso 
de la delincuencia organizada garantiza un efecto suficientemente disuasivo. Además, ello no debe impedir a Bulgaria establecer un sistema de enjuiciamiento 
bien organizado.  
Estos primeros éxitos deben considerarse si n olvidar el hecho de que prosiguen los 
asesinatos vinculados a la  delincuencia y que delincuen tes conocidos siguen libres. 
Son necesarias pruebas claras de que la s autoridades y la clase política están 
inequívocamente comprometidas en la erradicación de las causas profundas del problema. Esta situación causa malestar e incertidumbre en la Administración, la 
policía y el poder judicial, instituciones de  las que no se puede esperar que encabecen 
la lucha contra la delincuencia organizada y la corrupción si las señales que emanan 
de las autoridades y los dirigentes políticos no son concordes y claras. Es necesario evitar que sus esfuerzos encomiables lo s expongan a amenazas y tentativas de 
intimidación.  
La reforma de la policía prosigue, pero el  nivel del personal, las estructuras y los 
procedimientos del nuevo servicio de policía  criminal y del reor ganizado servicio de 
investigaciones policiales aún deben refo rzarse. Los solapamientos organizativos 
persisten en la nueva estructura, que toda vía no ha logrado una mayor eficacia de las 
investigaciones en el caso de los delitos graves.  
El balance de la Comisión de congelaci ón y confiscación de haberes criminales 
(CEPACA) experimentó una neta mejora de sde mediados de 2008 y en la actualidad 
hay más de 130 asuntos en es pera de juicio. Aunque el marco jurídico aplicable 
parece permitir la congelación  de los haberes en el mome nto de la apertura de una 
investigación oficial, por ejemplo sobr e blanqueo de dinero, la congelación de 
haberes solo parece practicarse varios meses después de iniciada la fase de instrucción o en el momento de la inculp ación, perdiendo así prácticamente toda 
eficacia operativa. Además, las condiciones le gales establecidas para la congelación 
de haberes son demasiado restrictivas y no se  adaptan a la realidad de la delincuencia 
en Bulgaria. Las modificaciones jurídica s propuestas en noviembre de 2008 para 
mejorar la eficacia de la congelación y confiscación de haberes fueron rechazadas 
por una amplia mayoría del Parlamento, sin distinción de partidos. Ante estas 
dificultades, la CEPACA ha optado por obtener en estos asuntos órdenes de 
confiscación pronunciadas por tribunales civi les. No obstante, en general las lagunas 
legislativas minan seriamente la ef icacia del trabajo de la CEPACA.  
Reforma del sistema judicial  
Cualquier avance obtenido en materia de enju iciamiento, por ejemplo en el caso de la 
lucha contra el fraude en detrimento de la UE, seguirá siendo limitado mientras el 
poder judicial no haya sido objeto de nuevas reformas y no demuestre más voluntad 
de mejorar su eficacia. Siguen existiendo grav es preocupaciones por lo que se refiere 
a los retrasos excesivos que sufren los pr ocedimientos judiciales, debidos en gran 
parte al extremado formalismo de los procedimientos penales, a una determinada 
ES 5   ES pasividad por parte de los estamentos judiciales y a las posibilidades aparentemente 
ilimitadas que ofrece el Derecho penal a los imputados para retrasar los procedimientos.  
En ausencia de iniciativas legislativas convenientes para  remediar este problema, un 
grupo de trabajo del Consejo Superior de la Magistratura efec tuó un inventario 
detallado un análisis de asuntos específi cos. En cada caso se propusieron o adoptaron 
medidas con el fin de intentar aceler ar los procedimientos, en forma de 
recomendaciones destinadas a mejorar los pl azos de tratamiento de  los «asuntos que 
despiertan un gran interés público», es d ecir, de los incoados contra figuras 
emblemáticas y que han sido víctimas de múltiples retrasos. Las recomendaciones del Consejo Superior de la Magistratura  sugieren modificaciones jurídicas (por 
ejemplo, la introducción del regi stro de residencia) así como cambios importantes en 
la organización de los tribunales y en la práctica jurídica. La iniciativa de dicho 
Consejo es encomiable, aunque el impacto de sus recomendaciones y el seguimiento 
de las mismas todavía están por demostrar.  
La complejidad y el formalismo del pro cedimiento penal constituyen por sí mismos 
una de las principales causas de ineficaci a del sistema judicial al obligar a los 
servicios encargados de las i nvestigaciones y diligencias j udiciales a concentrarse en 
métodos simplistas para obtener prueba s y evitar investigaciones complicadas. 
Además, este enfoque formal ni siquiera favorece a los derechos de los imputados, porque las autoridades policiales aplican  constantemente las técnicas de 
investigación más invasivas ya que las pr uebas demasiado «vagas» no son admitidas 
por los tribunales.  
Desde junio de 2008 funciona plenamente la  inspección del Consejo Superior de la 
Magistratura, que ha registrado resultados alentadores en su investigación sobre las 
infracciones disciplinarias y las lagunas sist émicas de la práctica judicial. Algunas de 
sus conclusiones permitieron aportar mejoras, en particular gracias a decisiones 
interpretativas del Tribunal Supremo de Casación.  
El Tribunal Supremo de Casación realiz ó también esfuerzos para promover una 
jurisprudencia uniforme graci as a la organización regula r de reuniones conjuntas con 
los tribunales regionales y t odavía reviste más importancia que el Tribunal haya 
utilizado activamente sus prerrogativas jurídicas para publicar una serie de 
decisiones interpretativas que son vincul antes para todos los tribunales y que 
garantizan una aplicación uniforme de la ley.  
La acción legislativa es objeto de un enfoque  poco claro y a veces contradictorio. 
Así, se introdujo una ley para evitar abusos  en el ámbito de los derechos de los 
imputados (normativa sobre bajas por enfermedad) y para incrementar las sanciones en el caso de fraudes en detrimento de la UE, pero al mismo tiempo, una ley de 
amnistía eximió de procesos penales a los actos de negligencia punibles con penas de 
hasta cinco años, incluidos los cometidos en  el ejercicio de una  función pública antes 
de julio de 2008. Se envía así un mensaj e que contradice el compromiso del 
Gobierno de erradicar la corr upción a todos los niveles, especialmente con respecto a 
actos de negligencia cometidos durante el ejercicio de una función pública.  
Del mismo modo, mientras el Ministerio de  Justicia impulsaba la redacción de una 
nueva legislación penal, al mismo tiempo no se seguían las numerosas 
ES 6   ES recomendaciones adoptadas en 2006 para si mplificar los procedimientos penales 
excesivamente formalistas. El propio código penal está obsoleto. Po r consiguiente, el 
sistema jurídico sigue presentando fallos im portantes, especialmente por lo que se 
refiere a la legislación penal básica, pero ta mbién en el marco de otras legislaciones 
importantes, por ejemplo en materia de conf iscación de haberes de origen criminal. 
La falta de iniciativa por parte del legisl ador con respecto a la legislación penal 
fundamental constituye una carencia importante. El excesivo formalismo en las prácticas judiciales, la debilidad y la au sencia de obligación rendir cuentas de la 
Administración pública en genera l y la falta de iniciativa en un sistema estrictamente 
jerarquizado deben ser corregidos por la m odernización del marco jurídico con el fin 
de evitar los retrasos en la toma de decisiones y de incrementar el sentido de la responsabilidad.  
Lucha contra la corrupción  
Desde el verano pasado, el Consejo de Mi nistros ha adoptado algunas medidas para 
reforzar la coordinación interministerial e in iciar trabajos preparatorios con el fin de 
poner a punto una nueva estrategia de luch a contra la corrupc ión basada en una 
evaluación y en la consulta a las partes interesadas. Además (por medio de un 
proyecto financiado por la UE), se ha crea do un sitio internet central que permite 
denunciar de forma centralizada delitos de corrupción contra todas las instituciones y 
comprobar el estado actual de una denunc ia. Se prestó ayuda en materia de 
coordinación, supervisión y apoyo técnico a todas las oficinas regionales de lucha 
contra la corrupción y se inst auró una red de in spectores en todos los ministerios.  
En paralelo, debe adoptarse un enfoque  más decidido en ámbitos y sectores 
vulnerables como la sanidad o la educaci ón, a través, por ejemplo, de directrices 
administrativas que indiquen cómo limitar es tos riesgos, y de un control más riguroso 
del respeto de las leyes. Se constata una au sencia generalizada de iniciativas en estos 
ámbitos vulnerables. Aunque los indicios de fraude y corrupción (incluida la 
colusión con la delincuencia organizada) son numerosos en el ámbito público, los servicios policiales pa recen reticentes a toma r iniciativas y parecen esperar que otra 
Administración comunique oficialmente la s irregularidades antes de abrir una 
investigación. Hay muy pocas i nvestigaciones abiertas de of icio, es decir, a iniciativa 
propia de los servicios y no sobre la base de una denuncia o de una nota 
administrativa. Esta falta de iniciativa para hacer aplicar las leyes es imputable en gran parte a la inercia y al limitado apoyo de la clase polític a para combatir el fraude 
y la corrupción de forma dinámica. Esta falta de apoyo produce un sentimiento de inseguridad en los agentes de los serv icios policiales, que dudan en lanzar 
investigaciones que podrían s acar a la luz un asunto de corr upción de alto nivel. En 
este contexto, Bulgaria podría consider ar el establecimiento de estructuras 
especializadas para garantizar las actuaci ones judiciales y los juicios en casos de 
corrupción de alto nivel y de delincuencia organizada. Estas estructuras deberían ser 
independientes del Gobierno desde un punto de  vista funcional y político y disponer 
de un mandato claro de comportamiento activo.  
3. C
LÁUSULAS DE SALVAGUARDIA  
Por todo ello, la cuestión es saber si re sulta necesario aplicar la cláusula de 
salvaguardia. En los debates públicos re lativos al MCV, se produce a menudo una 
ES 7   ES confusión entre la duración probable del mecanismo y la duración limitada de las 
cláusulas de salvaguardia previstas en el Tr atado de adhesión de Bulgaria. No existe 
ningún vínculo automático entre el MCV y tales cláusulas, ya que éstas son 
disposiciones normalizadas que se incluyero n en los tratados de adhesión a efectos 
de garantizar un funcionamiento eficaz del me rcado interior y del espacio de libertad, 
seguridad y justicia y que pueden activar se hasta finales de 2009 para suspender 
temporalmente, en su caso, la aplicación de  la legislación comunitaria pertinente. 
Sobre la base de la anteri or evaluación, la Comisión c onsidera que no se reúnen las 
condiciones para activar las cláusulas de salvaguardia.  
El MCV entra en su tercer  año de aplicación. No se  estableció para un período 
determinado puesto que no podrá eliminarse hasta que se hayan alcanzado satisfactoriamente todos los objetivos de re ferencia. Es evidente  que alcanzar estos 
objetivos supone una tarea de larga duración y que, por ejemplo, combatir las causas 
profundas de la corrupción y erradicar la delincuencia organizada exigirá tiempo y 
que sólo la propia sociedad búlgara pue de inducir los cambios profundos que se 
imponen. El MCV es una herramienta de apoyo a este esfuerzo; no constituye un fin en sí mismo y no puede sustituir al co mpromiso del que deben dar prueba las 
autoridades búlgaras para adecuar el sist ema judicial y sus prácticas a las normas 
generales de la UE.  
4. C
ONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES  
La Comisión constata amagos de una nueva dinámica en los esfuer zos realizados por 
Bulgaria para mejorar el sistema judicial y combatir la corrupción desde su informe 
de julio de 2008, siendo la mejor prueba de  ello las iniciativas  individuales en los 
servicios de la Fiscalía y del sistema judicial para combatir los problemas estructurales. Sus esfuerzos merecen apoyo y reconocimiento. Estas medidas pragmáticas contribuyen a aumentar la eficac ia del sistema judicial y a reforzar a la 
Fiscalía y, en algunos casos, han lim itado las posibilidades de corrupción.  
No obstante, estas medidas están circunscr itas al nivel técnico y tienen un impacto 
limitado. Aunque debemos congratularnos por el aumento de la toma de conciencia general y por las inic iativas individuales, estas no s on apoyadas como deberían serlo 
por un amplio consenso político o por una estrategia convincente que inscriba la 
lucha contra la delincuencia organizada y la corrupción en tre las primeras prioridades 
de Bulgaria. Por consiguiente, el público percibe la justicia en Bulgaria como lenta, a veces no equitativa y en algunos casos prope nsa a influencias e interferencias. Al 
mismo tiempo, las medidas adoptadas son consideradas como muy limitadas y no 
aplicadas sistemáticamente a todos lo s niveles. Sigue faltando un compromiso 
político suficiente en favor de iniciativas  más ambiciosas que podrían constituir un 
enfoque más decisivo y estratégico.  
A pesar de algunas medidas pragmáticas alen tadoras para aumentar la eficacia del 
sistema judicial y luchar más activamente contra la corrupción y la delincuencia organizada, persisten numerosas lagunas a las cuales el Gobierno búlgaro debe 
encontrar solución urgentemente.  
Basándose en su más reciente evaluación, la  Comisión invita a Bulgaria a actuar en 
los siguientes ámbitos:  
ES 8   ES En materia de delincuencia organizada y lucha contra la corrupción:  
• desarrollar una estrategia integrada de luch a contra la delincuencia organizada y la 
corrupción;  
• dar permanencia a la estructura ad hoc  de equipos comunes de  investigación sobre 
delincuencia organizada ;  
• establecer estructuras especializadas para  imputar y juzgar asuntos de corrupción 
de alto nivel y de delincuencia orga nizada que gocen de una independencia 
funcional y polít ica adecuada;  
• promover investigaciones de oficio activas en materia de corrupción por parte de 
todas las autoridades administrativas que  disponen de funciones de control;  
• garantizar la aplicación efectiva de la reciente ley sobre conflictos de interés 
gracias a la elaboración de di rectrices para su aplicación y a la instauración de un 
sistema centralizado de registro;  
• a nivel horizontal, controlar el impacto de las leyes relativas a la lucha contra la 
corrupción y la delincuencia or ganizada y modificar la legi slación si es necesario;  
• mejorar la eficacia del sistema de congelación y confiscación de bienes de origen 
criminal;  
• reforzar la capacidad de la inspección ge neral y de los servic ios de inspección de 
ministerios y organismos y mandatarlos legal y políticamente para proceder 
activamente a la identificación y la re ducción de los puntos vulnerables;  
• reforzar los 28 consejos regionales de lu cha contra la corrupción, en colaboración 
con la sociedad civil;  
• establecer mejores disposiciones administra tivas para garantizar la protección de 
quienes denuncien delitos;  
• seguir de cerca los avances realizados en  la lucha contra la corrupción en los 
niveles central y local por medio del gr upo de coordinación interministerial.  
Por lo que se refiere a la e ficacia del sistema judicial:  
• detectar y analizar activamente la aplic ación no uniforme de la legislación y 
animar al Tribunal Supremo a emitir más decisiones interpretativas;  
• proseguir urgentemente el proyecto de  documento de reflexión para una 
refundición total del código penal;  
• considerar una reforma en profundidad de l código de procedimiento penal para 
simplificar los procedimientos y reducir el excesivo formalismo;  
• aplicar urgentemente las recomendaciones de los profesionales de la justicia para 
mejorar la práctica en el marco del códi go de procedimiento penal existente;  
ES 9   ES • aplicar todas las recomendaciones del C onsejo Superior de la Magistratura 
relativas a los retrasos en los asuntos penales importantes y extender 
sistemáticamente el control a t odos los asuntos pertinentes;  
• controlar el recurso a los procedimientos acelerados (penas inferiores a cambio del 
reconocimiento de culpabilidad) y a la s transacciones penales así como su 
impacto;  
• controlar el respeto efec tivo por todos los tribunale s de la obligación de 
publicación de todas las sentencias;  
• garantizar una evaluación objetiva de lo s resultados de todos los magistrados y 
proceder a reexaminar las normas y criter ios para los nombramientos por parte del 
Consejo Superior de la Magistratura;  
• analizar y actuar sobre las prácticas cont radictorias del Consejo Superior de la 
Magistratura en los procedimientos disciplinarios;  
• garantizar un seguimiento rápido y eficaz de las recomendaciones y resultados de 
la inspección del Consejo Superior de la Magistratura.  
La Comisión invita a Bulgaria a proseguir su proceso de reformas y a aplicar sus 
recomendaciones. La Comisión apoyará estos avances y procederá a controlarlos el próximo año. Es necesario mantener la presión con el fin de obtener los resultados esperados y la Comisión invita también a lo s otros Estados miembros a mantener su 
apoyo en favor de Bulgaria y a ayudar al pa ís a progresar. Por su  parte, la Comisión 
seguirá apoyando a Bulgaria en sus esfu erzos por medio de un diálogo político y 
técnico y aportándole, según las necesidades, conocimientos técnicos convenientes.  
Perspectivas  
El presente informe demuestra que, desde un punto de vista t écnico, se han tomado 
algunas medidas como respuesta a las recome ndaciones formuladas en el informe de 
la Comisión de julio de 2008, estableci éndose una dinámica que produce sus 
primeros resultados. No obstante, se preci san resultados más importantes en materia 
de investigación, represión y enjuiciamiento  en los asuntos de corrupción de alto 
nivel y de delincuencia organizada para ga rantizar cambios duraderos en Bulgaria. 
La reforma profunda del sistema judicial todavía no se ha puesto en marcha. Para 
ello se impone un compro miso político a largo plazo e inequívoco. La Comisión 
considera que el Mecanismo de Coopera ción y Verificación es una herramienta 
válida que debe mantenerse hasta que dich as reformas hayan tenido éxito. Por ello, 
en el verano 2010 evaluará de  nuevo los avances logrados.