ES    ES  
 COMISIÓN EUROPEA 
Bruselas, 3.7.2012  
SWD(2012) 192 final 
  
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN 
RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO 
que acompaña al documento 
DIRECTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO 
sobre la mediación en los seguros 
{COM(2012) 360 final} 
{SWD(2012) 191 final}  
 
ES 2   ES 1. C UADRO SINTÉTICO DE LA PERTINENTE LEGISLACIÓN Y LAS ACTUALES INICIATIVAS 
DE ACTUACIÓN DE LA UE 
 Sector asegurador  Sector de inversiones  
Productos 
pertinentes  Seguro de vida, seguro de vehículos 
automóviles, seguro de responsabilidad civil, 
seguro sobre la propiedad, seguro de 
mercancías, etc., así como productos de seguros 
con componentes de inve rsión, tales como los 
seguros de vida vinculados a fondos de 
inversión  Acciones, bonos (incluidos los bonos 
estructurados), fondos de inversión, 
derivados, etc.  
Requisitos de capital SOLVENCIA II 
Acceso a la actividad y su ejercicio, supervisión, 
procedimientos de saneamiento y liquidación de 
las empresas de seguros y de reaseguros  DRC IV (Directiva sobre los requisitos de 
capital) 
Acceso a la actividad y su ejercicio, 
supervisión, procedimie ntos de saneamiento 
y liquidación de las entidades de crédito y las 
empresas de inversión  
Distribución  DMS 
Normas de registro y autorización (p.ej, 
cualificación del personal) , prácticas de venta de 
todos  los productos de seguro, operaciones 
transfronterizas, normas de conducta, 
supervisión, etc. Las ventas de productos de 
seguro con componentes de inversión, tales 
como los seguros de vida vinculados a fondos 
de inversión, se regulan en la DMS.  MiFID II 
Normas de registro y autorización, requisitos 
de organización (p.ej., cualificación del 
personal), prácticas de venta de todos  los 
productos de inversión, operaciones 
transfronterizas, normas de conducta, 
supervisión, etc. La MiFID prevé una 
exención  en relación con los productos de 
inversión que revisten la forma de productos 
de seguro, como los seguros de vida 
vinculados a fondos de inversión.  
Información 
sobre el 
producto  Solvencia II PPIM OICVM  
Productos de seguro Productos de seguro c on componentes de inversión Productos de 
inversión  
En aras de la coherencia intersectorial, en la revisión de la Directiva sobre la 
mediación en los seguros (DMS) se tendrá en cu enta la actual revisión de la MiFID, 
así como la iniciativa en curso PPIM (productos preempaquetados de inversión 
minorista). Ello quiere decir que, siempre que  se trate de regular  las prácticas de 
venta de productos de seguro de vida con componentes de inve rsión (seguros de 
inversión), la DMS debería establecer nor mas de protección del consumidor al 
menos similares a las establecidas en la MiFID revisada. Los seguros de inversión 
son productos preempaquetados de inversión minorista que revisten la forma de 
seguros de vida, por ejemplo, los seguros de  vida vinculados a fondos de inversión. 
2. D EFINICIÓN DEL PROBLEMA  
Los problemas más destacados que presenta el actual marco jurídico constituido por 
la DMS, y que más abajo, en este mismo apartado, se detallan, pueden agruparse en 
dos categorías: aquellos que afectan a la  venta de todos los productos de seguro 
(seguros de vida y no de vida) y aquellos ot ros que afectan a la venta de seguros de 
inversión.  
 
ES 3   ES 2.1. Problemas que afectan a la venta de todos los productos de seguro 
En el ámbito de aplic ación de la Directiva  no se incluyen los aseguradores directos, 
ni algunos otros canales de venta de producto s de seguro (tales como las agencias de 
viajes y las empresas de alquiler de automóviles). Ello plantea un problema 
generalizado, puesto que la protección del consumidor varía en función de dónde (a 
través de qué canal de venta) adquiera el producto de seguros. Esta situación, además 
de socavar la protección del consumidor, hace que los costes de cumplimiento de la 
normativa varíen según los ca nales de venta. Actualment e, algunos operadores del 
mercado que prestan servicios postventa (g estores de siniestros y peritos) están 
también excluidos del ámbito de aplicaci ón de la DMI. Estas profesiones forman 
parte del proceso de venta de los producto s de seguro y podrían estar expuestas a 
conflictos de intereses.  
Un segundo problema importante es el que re presentan los conflictos de intereses  
entre el vendedor de los productos de segur o y el consumidor como consecuencia de 
las estructuras remunerativas de los vendedor es. Tales conflictos de intereses pueden 
perjudicar al consumidor de dos formas  levemente diferentes: bien porque el 
intermediario mantenga una relación cerra da, operando casi en exclusiva con una 
sola empresa de seguros proveedora (de modo que los consumidores que recurran a 
ese intermediario no dispondrán de posibilidades de elección suficientes para 
satisfacer del mejor modo sus necesidades), bien porque se recomienden al consumidor los productos que mayor re muneración aporten al vendedor, y no 
aquellos que mejor respondan a sus necesidades (este supuesto se aborda a continuación, junto con ot ros problemas que plantea el asesoramiento).  
Una tercera categoría de problemas importantes guarda relación con el 
asesoramiento
, pudiendo distinguirse dos  tipos de problemas:  
• De un lado, el consumidor podría recibir un asesoramiento sesgado, debido a 
los conflictos de intereses que plan tea la remuneración del vendedor.  
• De otro lado, pue de existir un asesoramiento de  baja calidad en ámbitos en los 
que la cualificación profesional exigida al  personal de ventas sea insuficiente. 
Actualmente, las normas sobre las cu alificaciones profesionales varían 
considerablemente entre Estados miembros  y entre canales de venta, y muchos 
consumidores reciben un ases oramiento de baja calidad. 
El acceso a los mercados transfronterizos  resulta gravoso para los vendedores de 
productos de seguro y, actualmente, la penetr ación transfronteriza en los diferentes 
mercados europeos es escasa. En el texto de la DMS I, el reconocimiento mutuo de 
las cualificaciones profesionales, la libre prestación de servicios y el libre establecimiento no están contemplados especí ficamente. No existe un registro único 
en el que los consumidores puedan hall ar información sobre los vendedores de 
productos de seguros de los distinto s Estados miembros de la UE.  
La falta de armonización de las sanciones
 es un problema que se ha observado en 
casi todas las revisiones actuales de la legislación del ámbito de los servicios 
financieros. El problema estriba en que la s sanciones previstas en algunos Estados 
 
ES 4   ES miembros carecen de efecto disuasorio, así como en las grandes diferencias 
existentes entre las potestades sanciona doras de las autoridades competentes. 
2.2. Problemas que afectan a la vent a de los seguros de inversión 
Las normas de protección del consumidor en  las ventas de seguros de inversión no 
son suficientes a nivel europeo, ya que  la DMS I no establece disposiciones 
especiales con respecto a la venta de complejos produc tos de seguro de vida con 
componentes de inversión. Actualmente, esos productos se venden al amparo de las disposiciones generale s aplicables a la venta de produc tos de seguro, pese a que se 
trata de productos de natura leza muy diferente y representan un riesgo más elevado 
para los compradores no profesionales. Se  ha observado en el mercado un elevado 
número de quejas relacionadas con la ve nta de productos de seguro vinculados a 
fondos de inversión en muchos Estados miem bros. Se ha constata do la existencia de 
arbitraje regulador como consecuencia de las diferencias en la regulación de la venta 
de PPIM a través de los distintos canales de venta. El perjuicio pot encial que para el 
consumidor se deriva de la venta de produc tos de seguro de vida vinculados a fondos 
de inversión que son inadecuados puede estimarse en un máximo de 1,1 billones en EU-27. Es importante señalar que, en el s ector de seguros, debi do a los costes que 
conlleva la cancelación, y al mayor co ste de los productos, un asesoramiento 
inadecuado puede comportar que los inversores paguen más en comisiones y se vean 
atrapados en productos que conlleven una pe nalización, en caso de desprenderse de 
ellos, que el inversor no entendió suficien temente bien al realizar la inversión. Es 
cierto que el perjuicio a que están expuest os los consumidores actualmente es fruto 
de muchos factores, siendo el asesoramient o en las ventas solo uno de ellos. No 
obstante, se ha constatado que el asesoram iento es crucial en los mercados minoristas 
de productos financieros. Se considera,  por tanto, que el asesoramiento es un 
elemento clave. Dado el tamaño de este mercado, los casos de ventas inadecuadas 
podrían tener un gran impacto en el bienestar del consumidor. Al no existir normas de la UE, los reguladores ha n optado por requerir mayor transparencia en los costes 
o, cuando su actuación engloba a los produc tos complejos en general, han emitido 
orientaciones sobre la información precont ractual o han abogado por una moratoria 
en la venta de tales productos. 
3. A
NÁLISIS DE LA SUBSIDIARIEDAD Y LA PROPORCIONALIDAD  
Los Estados miembros, por si solos, no podrían solventar a nivel nacional los 
problemas de ineficacia que se plantean  como consecuencia de la aplicación de 
distintos regímenes a los aseguradores directos y a los intermediarios en toda la UE, la falta de armonización de las normas de asesoramiento y protecc ión del consumidor 
y las diferencias en los requisitos en materi a de cualificación. Además, la revisión de 
la Directiva vigente persigue aumentar la movilidad del consumidor, facilitar el comercio transfronterizo y garantizar condi ciones de competencia equitativas a todos 
los operadores del mercado, armonizando pa ra ello las normas reguladoras de 
diferentes sectores de servicios financiero s (esto es, las dispos iciones de la DMS y 
las de la MiFID en lo que  atañe a los contratos de seguro con componentes de 
inversión). 
 
ES 5   ES En torno al 95 % de los intermediarios de seguros registrados en la UE son 
microempresas y PYME (según lo definido en otras Directivas de la UE). Ello hace 
necesario un enfoque de proporcionalidad en las medidas de armonización de la DMS y la MiFID. 
1. Quienes vendan productos de seguro simp les con carácter a uxiliar (por ejemplo, 
las empresas de alquiler de automóviles, las agencias de viajes) y presten servicios postventa (por ejemplo, los peritos tasadores  y los gestores de siniestros) estarán 
sujetos a un procedimiento de notificación simplificado, y no tendrán que registrarse 
ante las autoridades competentes. 
2. Se establece una regla general de pr oporcionalidad aplicable a todas las 
disposiciones, según la cual, puesto que  la Directiva es un instrumento de 
armonización mínima, los Estados miembros  deberán establecer sus requisitos de 
forma proporcionada, teniendo en cuenta la  complejidad de los productos vendidos. 
Esto sería aplicable también a la Autori dad Europea de Seguros y Pensiones de 
Jubilación (AESPJ) cuando elabore medida s de nivel 2 sobre los requisitos de 
cualificación profesional. 
3. Las disposiciones de la MiFID sobre la protección de los inversores (por ejemplo, 
la prohibición de las comisiones en el as esoramiento independiente, la mitigación de 
los conflictos de intereses, las pruebas de idoneidad y adecuación) se retomarán en la 
DMS II con el fin de garantizar condiciones equitativas en las prácticas de venta de 
todos los PPIM en el sector de inversión y en el sector  asegurador. La DMS II y la 
Directiva de solvencia II contendrán di sposiciones organizativas (normas sobre 
registro, notificación, audito ría interna, gestión del ri esgo, etc., similares a las 
establecidas en la MiFID) aplicables a los intermediarios de seguros y los aseguradores directos, garantizando así normas de igual e incluso, a veces, mayor 
rigor que en el caso de la MiFID. Ta les disposiciones tienen en cuenta las 
características organizativas de las actividades de seguros  y de mediación de seguros, 
por lo que la carga administrativa es notablemente in ferior que si se utilizaran 
directamente las disposiciones de la MiFID,  destinadas al sector de inversión. Los 
países que aplican las disposiciones de la MiFID tal cual (NL, IT, UK) siguen un 
enfoque de proporcionalidad, de modo que esas disposiciones resulten útiles y 
adecuadas para los intermediarios de seguros. 
4. C
OMPARACIÓN DE LAS DISTINTAS OPCIONES DE ACTUACIÓN  
Ámbito de aplicación :  se opta por la actuación consistente en definir con mayor 
precisión las actividades que entran en el ámb ito de la DMS. Se trata de preservar la 
flexibilidad de los Estados miembros de cara a establecer un ámb ito lo más amplio 
posible, si bien previendo algunas excepci ones que garanticen un trato proporcionado 
(eximir las ventas de seguros complementaria s a un suministro de bienes; y eximir el 
seguro de grandes riesgos y los compra dores profesionales de las normas de 
conducta). Ello incluye también la in troducción de obligaciones de declaración 
simplificadas en la cadena de valor de los seguros (vendedores de productos de seguro de carácter auxiliar, tales como la s agencias de viajes y las empresas de 
alquiler de automóviles, y los proveedores de servicios postventa, tales como los 
peritos tasadores y los gestores de siniestr os). Esto tiene ya c onsecuencias positivas 
 
ES 6   ES para los consumidores, siendo escasas las re percusiones en términos de costes para 
los agentes del mercado que venden seguros con carácter auxiliar. Esta opción reduce 
considerablemente los efectos negativos sobre los vendedores directos y los 
intermediarios en materia de competencia,  manteniéndose, en cambio, la eficacia en 
el logro de los objetivos perseguidos. 
Conflicto de intereses:  se opta por dos actuacione s. De un lado, establecer un 
formato estándar de información de tipo tarj eta profesional eur opea para todos los 
vendedores de productos de seguros; de otro, introducir, al mismo tiempo, un 
régimen del estilo del previsto en la Mi FID (normas de conducta según recogen los 
artículos 23 a 25 de la MiFID II) para los vendedores de productos de seguro de vida con componentes de inversión. Estas dos opciones conllevan una mejora de la protección del consumidor a tr avés de la prevención (tar jeta profesional europea e 
información sobre la remuneración) y una posible gestión y mitigación de los conflictos de intereses (soluciones tipo Mi FID). Al mismo tiempo, estas opciones son 
eficientes en términos de costes, pues permiten un enfoque proporcionado en función 
de la complejidad y los costes de los productos vendidos. 
Asesoramiento: se opta igualmente por dos actuaci ones. Introducir una definición de 
asesoramiento en la Directiva no sería costoso. Esta actuación permitiría al 
consumidor determinar si recibe o no asesoramiento persona lizado cuando adquiere 
un producto. La otra actuación consiste en in troducir una prueba de idoneidad, en la 
línea de la MiFID, y prohibi r las comisiones en el ases oramiento independiente en 
las ventas de los productos más complejos. De este modo, se evitará el perjuicio que 
podría sufrir el consumidor en caso de una venta inadecuada de tales productos.  
En lo que atañe al problema que represen ta el asesoramiento de baja calidad, la 
actuación que se prefiere es la de garant izar que la cualificación profesional del 
vendedor del producto de segur o esté en consonancia co n la complejidad de los 
productos que ofrezca; por ejemplo, los ve ndedores de complejos productos de 
seguro de vida deberían recibir una formación especial sobre las características de los 
productos que ofrecen. Debido a las estructura s del mercado y a las competencias de 
los Estados miembros en relación con los requi sitos de cualificación profesional, esto 
debería combinarse con un plante amiento de Derecho indicativo.  
Comercio transfronterizo: las actuaciones que se prefie ren son la introducción de 
definiciones de libertad de establecimient o y libre prestación de servicios, y un 
sistema de reconocimiento mutuo, así como un proceso de notificación más simple para los intermediarios de seguros que deseen vender productos transfronterizamente, y un sistema de registro centralizado en el que los 
consumidores puedan hallar información sobr e todos los vendedores de productos de 
seguro que existan en los Estados miembr os. Estas actuaciones son relativamente 
eficientes en términos de costes y benefi ciarían de manera importante al consumidor, 
al disponer este de más información y de mayores posibilidades de elección (más competencia).  
Sanciones:  la actuación que se prefiere es la  introducción de un régimen general de 
sanciones, con normas mínimas armonizad as que resulten lo suficientemente 
disuasorias como para reducir considerab lemente el número de infracciones. Esta 
actuación se ha considerado la más eficient e en términos de costes en diversas 
 
ES 7   ES evaluaciones de impacto de iniciativas legislativas similares, como son las iniciativas 
MiFID y PPIM. La AESPJ favorece también en gran medida este enfoque. Es preciso 
tener también en cuenta que muchos infr actores potenciales podrían ser operadores 
transfronterizos con importan tes volúmenes de negocios, para los cuales una sanción 
de 6 000 EUR por no estar registrados como intermediarios de seguros (p.ej., en 
España) no tendrá efectos disuasorios. 
5. O BJETIVOS DE LA INICIATIVA DE LA UE  
La revisión de la DMS I persigue mejorar la normativa del mercado minorista de 
seguros de forma eficiente. Aspira a garantizar condiciones equitativas de 
competencia entre todos aquellos que partic ipan en la venta de productos de seguro, 
y mejorar la protección del tomador de seguro. 
6. E VALUACIÓN DE LAS REPERCUSIONES Y LOS COSTES  
Todas las opciones de actuación analizadas implicarán costes de cumplimiento para 
los Estados miembros, al tener que desarrol lar y/o incorporar disposiciones en el 
Derecho nacional. Un reciente estudio i ndica que los costes del desarrollo y/o 
incorporación de disposiciones en el De recho nacional son escasos o moderados. Por 
lo que atañe a los costes administrativos, da do que se trata de una  iniciativa que, por 
definición, persigue la aplicación de nueva s normas de venta y, en algunos Estados 
miembros, el suministro de información adicional a los clientes minoristas, 
conllevaría costes de carácter excepcional para todos los distri buidores y fabricantes 
de productos. Son previsibles también costes  corrientes. La ampliación del ámbito de 
aplicación no tendría efecto alguno para los aseguradores directos y otros operadores 
del mercado, o solo efectos marginales. En lo  tocante a la distri bución de seguros de 
inversión, cabe señalar que, en una iniciati va como esta, toda estimación de efectos 
efectuada en el nivel 1 es necesariamente aproximativa; solo podrán hacerse estimaciones más precisas una vez se emprenda el análisis de las posibles medidas de 
nivel 2. Los gastos administra tivos, según datos del estudio de 
PriceWaterhouseCoopers y estadísticas del se ctor, ajustados por lo s servicios de la 
Comisión, se estiman en 617 millones EUR durante el primer año de aplicación de la DMS II, esto es, un 0,06 % del total de primas brutas emitidas en 2009, y, dado el gran número de empresas afectadas (e n torno a un millón), generará costes 
relativamente moderados  de unos 730 euros por empresa, por término medio.  
Esos costes no se distribuirán por igual entre todas las empresas: aquellas que vendan 
seguros de inversión se verán más afect adas que aquellas ot ras que vendan solo 
productos de seguro generales. 
7. E
STIMACIÓN DE LOS BENEFICIOS  
7.1.  Para los consumidores y la sociedad 
La mejora y armonización de las norma s de asesoramiento beneficiará al 
consumidor, gracias a una mejor comparabilid ad de las ofertas, incluso a través de 
diferentes canales de distri bución. Es previsible que de  este modo el consumidor 
adquiera una mayor comprensión de los se rvicios y productos que se ofrecen. En 
 
ES 8   ES consecuencia, tenderá a comparar las of ertas y buscar los productos y condiciones 
que mejor satisfagan sus necesidades. Esto reduce los costes o precios soportados por el consumidor.  
El consumidor necesita adquirir seguros que se ajusten a sus necesidades y su 
situación financiera. De no ser así, existe  un elevado riesgo de rescisión anticipada 
del contrato inadecuado y de insatisfacción del consumidor. Esto significa que si un 
consumidor cancela su contrato de se guro anticipadamente, perderá todos los 
beneficios acumulados y pagará alrededor de un 8 % de gastos  de cancelación. Puede 
haber también consecuencias tributarias ne gativas para el consumidor tras la 
cancelación de un contrato de segu ro de vida (por ejemplo, si  el valor de rescate está 
sujeto a imposición). Por ejemplo, en el mercado de un determinado tipo de productos de seguro de vida, las estadísticas de seguros de renta variable indican que 
en aproximadamente el 25 % de los casos los consumidores cancelan los contratos 
antes de que lleguen a vencimiento (niv el de «incumplimientos»). Esto puede 
deberse a diversos factores, entre ellos un asesoramiento incorrecto con respecto a la 
elección del producto. La in troducción de normas rigurosas y armonizadas puede 
beneficiar al consumidor, y a la sociedad en su conjunto, gracias a la reducción de las 
rescisiones anticipadas (reducción de los incumplimientos).  
7.2. Para los vendedores de productos de seguros 
Los intermediarios de seguros y las asegura doras se beneficiarán principalmente de 
mayores posibilidades de negocio. Ello se ría consecuencia de una reducción de los 
costes de las operaciones transfronteri zas y de un aumento de  la confianza del 
consumidor y, por tanto, de la demanda. To do esto incrementaría la competencia 
entre los vendedores. Efectos similares cabrí a esperar de las opc iones de actuación 
que alientan la actividad transfronteriza de los inte rmediarios de seguros.  
En cuanto a los efectos de la mejora de  las normas de asesoramiento, los operadores 
del mercado ahorrarán algunos costes ad icionales derivados de los casos de 
incumplimiento. Por ejemplo, los costes ligados al recálculo y calibrado de las 
medidas de gestión del riesgo que han de ha cer las aseguradoras, que deben gestionar 
una gran variedad de riesgos con una pe rspectiva de inversión a largo plazo. Por 
último, se considera que los participantes en el mercado se beneficiarán también de la mayor estabilidad del mercado financiero. 
7.3. Para los Estados miembros 
Los seguros desempeñan una función social  importante, pues cubren riesgos a los 
que los ciudadanos no pueden hacer fren te, o difícilmente, en circunstancias 
normales. Los Estados miembros podrían tener menores costes y, por tanto beneficios, ya que la disminución de las ventas de productos de seguro inadecuados 
que den lugar a cancelaciones anticipadas de los contratos implicaría una reducción 
de los costes de ayuda a los consumidor es que no puedan absorber las pérdidas 
derivadas de sus activos y los mayores gast os derivados de ventas inadecuadas de 
contratos de seguro (p.ej., seguro de vida, seguro de desempleo, seguro del hogar, 
seguro médico).  
 
ES 9   ES 8. S EGUIMIENTO Y EVALUACIÓN  
Al objeto de evaluar si las opciones de actuación seleccionadas han servido para 
alcanzar los objetivos que pers iguen, los servicios de la Comisión prevén trabajar en 
estrecha colaboración con la AESPJ, grupos representativos de consumidores (p.ej., 
el FSUG - Grupo de Usuarios de Servicios Fi nancieros), los principales interesados y 
los Estados miembros. Transcurridos cinco años desde la adopci ón de la Directiva 
revisada, se realizará una evaluación ex post.