REVISIÓN ANUAL de los informes anuales de actividades de los Estados miembros sobre créditos a la exportación, de conformidad con el punto 3 del anexo I del Reglamento (UE) nº 1233/2011 /* COM/2014/0123 final */





REVISIÓN ANUAL de los informes anuales de actividades de los Estados miembros sobre créditos a la exportación, de conformidad con el punto 3 del anexo I del Reglamento (UE) nº 1233/2011 1. Introducción El Reglamento (UE) nº 1233/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, relativo a la aplicación de determinadas directrices en materia de créditos a la exportación con apoyo oficial, y por el que se derogan las Decisiones 2001/76/CE y 2001/77/CE del Consejo[1], dispone en su anexo I que cada Estado miembro debe presentar a la Comisión un informe anual de actividades con el fin de aumentar la transparencia a escala de la Unión. La Comisión debe preparar una revisión anual para el Parlamento Europeo sobre la base de esta información. La presente revisión anual se refiere al año civil 2012. Este ejercicio abarca las actividades de crédito a la exportación en el sentido del Reglamento (UE) nº 1233/2011, a saber, las operaciones a «medio y largo plazo» con un período de reembolso de dos años o más. La presente revisión no abarca las operaciones de crédito a la exportación a corto plazo[2] ni las actividades de algunas agencias de crédito a la exportación (ACE) fuera del ámbito de los créditos a la exportación (como los seguros de inversiones). Cabe señalar también que, en el caso de algunos Estados miembros, la función de la ACE la realiza una compañía de seguros con un mandato público. En tales casos, la gestión del programa público de crédito a la exportación está estrictamente separada de las actividades del sector privado (evidentemente, estas últimas no están incluidas en la presente revisión). 2. Informes anuales de actividades recibidos para el año civil 2012 Se han recibido informes anuales de actividades de los Estados miembros siguientes: Bélgica, Bulgaria, República Checa, Dinamarca, Alemania, España, Francia, Italia, Luxemburgo, Hungría, los Países Bajos, Austria, Polonia, Portugal, Rumanía, Eslovenia, Eslovaquia, Finlandia, Suecia y el Reino Unido. Estonia, Irlanda, Grecia, Chipre, Letonia, Lituania y Malta no tenían programas de crédito a la exportación activos en el sentido del Reglamento (CE) nº 1233/2011 durante el año de notificación. Croacia se adhirió a la Unión Europea el 1 de julio de 2013. Los Estados miembros han utilizado plantillas de notificación (formato «lista de control») similares a las utilizadas en el ejercicio de notificación anterior. Si bien algunos Estados miembros han decidido vincular su informe anual de actividades a los informes anuales nacionales publicados para el mismo período, otros han optado por describir sus actividades in extenso directamente en la plantilla de notificación. 3. Análisis de los informes anuales de actividades a) Información general y financiera El marco regulador aplicable [Reglamento (UE) nº 1233/2011] se centra en las normas relativas a las operaciones y los programas de crédito a la exportación, pero deja a la discreción de cada Estado miembro la decisión de aplicar o no un programa de crédito a la exportación y, en caso de aplicarlo, cómo organizar su ACE. En algunos Estados miembros, la ACE es un organismo o un servicio de la administración pública. En otros, una compañía de seguros con mandato público asume esa función bajo supervisión de la administración pública. No es inhabitual que los Estados miembros que ofrecen distintas categorías de apoyo al crédito a la exportación tengan más de una ACE (por ejemplo, un organismo que preste apoyo oficial en forma de garantía o una «simple cobertura» en forma de seguro y un segundo organismo que ofrezca una forma de ayuda basada en el tipo de interés). La situación no ha cambiado fundamentalmente en comparación con el año de notificación anterior: en 2012, veinte Estados miembros de la UE aplicaban programas de crédito a la exportación en el sentido del Reglamento (UE) nº 1233/2011, y dichos programas estaban gestionados por un total de veintisiete organismos y servicios de la administración pública diferentes. En el caso de la agencia italiana de crédito a la exportación SACE, la propiedad ha pasado del Ministerio de Economía y Finanzas a la Cassa Depositi e Prestiti (CDP). Ahora, la CDP es también accionista mayoritario de SIMEST, la otra ACE italiana. Tanto SACE como SIMEST continúan con su mandato de crédito a la exportación dentro de la nueva estructura de participación. Tal como se indicó en la última revisión anual, tradicionalmente la categoría de apoyo al crédito a la exportación más común ofrecida por las ACE europeas es la «simple cobertura» (la operación de exportación en cuestión es financiada en realidad por un crédito de un banco comercial para el que la ACE aporta una garantía o una cobertura en forma de seguro), aunque algunos Estados miembros han ofrecido también «apoyo financiero oficial» (por ejemplo, sistemas de apoyo basados en los tipos de interés). Como consecuencia de la crisis financiera mundial de 2008 y 2009 y la crisis de la zona del euro, en los últimos años se ha hecho más difícil obtener suficiente liquidez de los bancos comerciales. Este problema ha sido ampliamente debatido por la comunidad internacional del crédito a la exportación (por ejemplo, en la OCDE). No todos los Estados miembros de la UE se ven afectados de la misma forma, pero muchos han desarrollado nuevos instrumentos en los últimos años para paliar estos problemas. En el año de notificación 2012, además de sus sistemas de apoyo tradicionales basados en la simple cobertura y los tipos de interés, España puso en marcha un programa de financiación directa[3]. El Reino Unido desarrolló un sistema de préstamos directos durante el período de notificación, que empezó a funcionar en septiembre de 2013. Otra solución puede consistir en instrumentos como la «garantía mejorada» (Garantie rehaussée) introducida por Francia (este instrumento cubre específicamente a instituciones que refinancian bancos garantes de créditos a la exportación contra la suspensión de pagos). Bélgica ha creado la «garantía de financiación a la exportación» (que también permite la concesión de garantías para terceros inversores que refinancian créditos a la exportación). Las secciones II y IV de la plantilla de notificación utilizada para los informes anuales de actividades, así como los informes anuales a los que hacen referencia explícita varios Estados miembros, contienen información detallada al respecto. Los informes anuales de actividades ofrecen información financiera pertinente sobre los programas de crédito a la exportación en 2012. Cabe destacar, no obstante, que según el Reglamento (UE) nº 1233/2011, esta notificación debe hacerse con arreglo a los marcos legislativos nacionales respectivos de los Estados miembros. Ello da lugar a algunas diferencias de presentación. Dicho lo cual, la Comisión no tiene observaciones específicas sobre los aspectos financieros de los informes anuales de actividades[4]. Los informes anuales de actividades de cuatro Estados miembros (República Checa, Eslovaquia, Finlandia y el Reino Unido) mencionan pasivos contingentes en referencia al punto 1, última frase, del anexo I del Reglamento (UE) nº 1233/2011[5]. b) Tratamiento de los «riesgos medioambientales, que pueden acarrear otros riesgos pertinentes» El punto 2 del anexo I del Reglamento (UE) nº 1233/2011 dice lo siguiente: «En el informe anual de actividades, los Estados miembros describirán la forma en que los riesgos medioambientales, que pueden acarrear otros riesgos pertinentes, se tienen en cuenta en las actividades de créditos a la exportación con apoyo oficial de sus ACE». Todos los Estados miembros hacen referencia explícita a esta disposición en sus informes anuales de actividades. Todos ellos declaran examinar las solicitudes de cobertura de los créditos a la exportación también desde el punto de vista medioambiental. Al referirse al punto 2 del anexo I (que solo menciona explícitamente los riesgos medioambientales), algunos Estados miembros[6] mencionan asimismo de forma explícita los efectos sociales, y unos pocos hacen referencia también a los derechos humanos[7], las normas laborales fundamentales[8], la lucha contra la corrupción[9] y el impacto general sobre el desarrollo[10]. Finlandia ha actualizado recientemente su política sobre las revisiones de proyectos y ofrece una explicación detallada en esta sección del informe anual de actividades. Los procesos de evaluación medioambiental suelen dar lugar a una decisión de denegación o de concesión efectiva del apoyo al crédito a la exportación[11]. Muchos Estados miembros hacen referencia a los procedimientos que figuran en la Recomendación de la OCDE sobre los enfoques comunes en materia de créditos a la exportación con apoyo oficial y el deber de diligencia medioambiental y social (los «enfoques comunes»)[12]. c) Observancia de las ACE respecto de los objetivos y las obligaciones de la Unión En el punto 3 del anexo I se pide a la Comisión que evalúe en su revisión anual «la observancia de las ACE respecto de los objetivos y las obligaciones de la Unión». i) Observancia de las obligaciones con arreglo al Derecho internacional y el Derecho de la UE sobre competencia No se han producido diferencias en el marco de la OMC en relación con los programas europeos de crédito a la exportación. En 2012 la Comisión no ha recibido ninguna queja relativa a posibles incumplimientos de la legislación de la UE en relación con las agencias de crédito a la exportación. ii) Observancia de los objetivos de la Unión El Tratado de la Unión Europea (TUE) enumera los objetivos generales de la Unión en su artículo 3 y los principios y objetivos de la acción exterior de la Unión en su artículo 21. Por lo que respecta a la política comercial común de la UE, la referencia a los principios y objetivos de la acción exterior de la Unión se hace en el artículo 206 y en el párrafo primero del artículo 207 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, que dicen lo siguiente: Artículo 206 Mediante el establecimiento de una unión aduanera de conformidad con los artículos 28 a 32, la Unión contribuirá, en el interés común, al desarrollo armonioso del comercio mundial, a la supresión progresiva de las restricciones a los intercambios internacionales y a las inversiones extranjeras directas, así como a la reducción de las barreras arancelarias y de otro tipo. Artículo 207 La política comercial común se basará en principios uniformes, en particular por lo que se refiere a las modificaciones arancelarias, la celebración de acuerdos arancelarios y comerciales relativos a los intercambios de mercancías y de servicios, y los aspectos comerciales de la propiedad intelectual e industrial, las inversiones extranjeras directas, la uniformización de las medidas de liberalización, la política de exportación, así como las medidas de protección comercial, entre ellas las que deban adoptarse en caso de dumping y subvenciones. La política comercial común se llevará a cabo en el marco de los principios y objetivos de la acción exterior de la Unión. En ninguno de estos dos artículos se mencionan específicamente los créditos a la exportación. Estas disposiciones son de naturaleza general y la medida en que pueden traducirse en normas vinculantes que sean directamente pertinentes para la actividad de las agencias públicas especializadas en ámbitos bastante técnicos, como los créditos a la exportación, depende de disposiciones específicas. La Comisión considera, no obstante, que estas disposiciones del Tratado pueden servir de base para evaluar las políticas aplicadas a las operaciones de crédito a la exportación. La información reflejada en los informes anuales de actividades pone de manifiesto que los Estados miembros en general aplican políticas en materia de créditos a la exportación y el medio ambiente[13], lucha contra la corrupción y prácticas sobre préstamos viables relacionadas con los países de renta baja. Las tres recomendaciones pertinentes de la OCDE[14] (Recomendación de la OCDE sobre corrupción y créditos a la exportación con apoyo oficial; Recomendación de la OCDE sobre los enfoques comunes en materia de créditos a la exportación con apoyo oficial y el deber de diligencia medioambiental y social; y Principios y directrices para promover prácticas sostenibles en los créditos a la exportación con apoyo oficial concedidos a países de renta baja) desempeñan un papel importante, pero no exclusivo. Las aplican incluso, o en principio tienen previsto aplicarlas, los Estados miembros que no son miembros de la OCDE. Muchos Estados miembros afirman en sus informes que, por ejemplo, la aplicación que hacen de los «enfoques comunes» va más allá del alcance definido por la OCDE, o que sus respectivas legislaciones o prácticas nacionales son, en sustancia, más ambiciosas que las recomendaciones de la OCDE[15]. En algunos casos, las propias ACE en cuestión han desarrollado instrumentos pertinentes (por ejemplo, una política sobre responsabilidad social de las empresas o un código ético)[16]. Los derechos humanos desempeñan un papel importante en las políticas de crédito a la exportación de muchos Estados miembros: el nuevo interés por los derechos humanos expresado en la nueva versión de los «enfoques comunes» adoptada por la OCDE en 2012 es, en general, muy apreciado. Varios Estados miembros informan de que apoyan activamente el trabajo de la OCDE sobre la aplicación práctica de esta nueva dimensión de los derechos humanos en los enfoques comunes[17] o destacan que aplican consideraciones relativas a los derechos humanos con independencia del alcance de los enfoques comunes[18]. Las políticas de los Estados miembros relacionadas con actividades de crédito a la exportación no se limitan a los cuatro ámbitos de actuación ya mencionados, sino que incluyen también la transparencia (política de apertura y confidencialidad), el diálogo con la sociedad civil, la contribución al desarrollo sostenible, la responsabilidad social de las empresas (ya sea en forma de política en materia de responsabilidad social de las empresas para la propia ACE o fomentando los esfuerzos de los exportadores en este ámbito) y la promoción del respeto de las Directrices de la OCDE para las empresas multinacionales y las normas de trabajo fundamentales expresadas en instrumentos básicos de la OIT. En resumen, la Comisión toma nota de que todos los Estados miembros han desarrollado políticas de acompañamiento de la gestión de sus programas de crédito a la exportación en consonancia con los objetivos de la UE. Las recomendaciones políticas elaboradas en la OCDE —la única organización internacional que ha elaborado normas especializadas sobre créditos a la exportación— son de uso común, pero las actividades pertinentes de los Estados miembros van claramente más allá. Por ejemplo, el informe anual de actividades de Finlandia menciona entre sus principios medioambientales el apoyo a los esfuerzos internacionales encaminados a conseguir un conjunto común de normas para las ACE en asuntos medioambientales, con el fin de facilitar la igualdad de oportunidades de competencia en este ámbito para los exportadores de países diferentes. En opinión de la Comisión, esta posición tiene de por sí —más allá del ámbito medioambiental— mucho mérito: La competencia internacional entre los exportadores debe basarse en la calidad y el precio de los productos o los servicios en cuestión y no en las condiciones del paquete de financiación del crédito a la exportación ni en el contenido de las políticas aplicadas a los créditos a la exportación. En general, sería también aconsejable utilizar el trabajo de las instituciones de vigilancia internacionales (incluidas las Naciones Unidas) como orientación para el desarrollo de nuevas políticas. Es difícil establecer una referencia precisa para medir el «cumplimiento» de la legislación de la UE. Dicho esto, la Comisión ve una clara disposición general de los Estados miembros a aplicar políticas a sus programas de crédito a la exportación cuyos objetivos están en consonancia con la redacción general de los artículos 3 y 21 del TUE. En opinión de la Comisión Europea, dicha disposición se observa, en particular, respecto a los objetivos siguientes: establecer un mercado interior (artículo 3, apartado 3; tal como se ha indicado, todos los programas de crédito a la exportación deben ser compatibles con la legislación aplicable) y —a nivel internacional— afirmar y promover el comercio libre y justo (artículo 3, apartado 5), consolidar y respaldar los derechos humanos [artículo 21, apartado 2, letra b)], fomentar la integración de todos los países en la economía mundial [artículo 21, apartado 2, letra e)] y contribuir a elaborar medidas internacionales de protección y mejora de la calidad del medio ambiente y de la gestión sostenible de los recursos naturales mundiales, para lograr el desarrollo sostenible [artículo 21, apartado 2, letra f)]. La Comisión ha tomado nota de la Resolución adoptada en julio de 2013 por el Parlamento Europeo sobre el primer ejercicio de notificación con arreglo al Reglamento (UE) nº 1233/2011. Obviamente, habría sido difícil aplicar el contenido de dicha Resolución con carácter retroactivo al ejercicio de notificación de 2012 (el plazo de presentación de los informes anuales de actividades de los Estados miembros concluía a finales de julio de 2013). Desde entonces, la Comisión ha llamado la atención de los Estados miembros sobre esta Resolución de cara a futuros ejercicios de notificación [1] DO L 326 de 8.12.2011, p. 45. [2] Esas operaciones están sujetas a la Comunicación de la Comisión con arreglo al apartado 1 del artículo 93 del Tratado CE por la que se aplican los artículos 92 y 93 del Tratado al seguro de crédito a la exportación a corto plazo. [3] Los «préstamos directos» constituyen una categoría de crédito a la exportación en la que la financiación procede directamente de una ACE y no de un banco comercial. [4] Según el anexo I, punto 1, el presente proceso de notificación se lleva a cabo sin perjuicio de las prerrogativas de las instituciones de los Estados miembros que supervisan los programas nacionales de crédito a la exportación. [5] Sus declaraciones con respecto a la mencionada frase del Reglamento («Cuando puedan surgir pasivos contingentes de las actividades de crédito a la exportación con apoyo oficial, dichas actividades se incluirán como parte del informe anual de actividades») son las siguientes: República Checa: Garantías bancarias emitidas en CZK: 2 168 millones (aproximadamente 86,2 millones EUR) notificados en el total de compromisos fuera del balance Finlandia: A. Garantías de créditos a la exportación: el Estado finlandés cubre el posible déficit. B. Financiación del crédito a la exportación: el Estado finlandés cubre el déficit y garantiza la financiación. C. Sistema de igualación de intereses: responsabilidad del Estado finlandés. Eslovaquia: Garantías bancarias emitidas en millones EUR notificadas en el total de compromisos fuera del balance (a 1 de enero de 2012: 90,39 millones EUR, a 31 de diciembre de 2012: 47,69 millones EUR). Reino Unido: (remite a su Informe y Balance Anual, cuya página 140 contiene una sección entera con información sobre los pasivos contingentes de los ejercicios presupuestarios que finalizan el 31 de marzo de 2012 y el 31 de marzo de 2013) e indica como total para el 31 de marzo de 2013: 17 600 millones GBP antes del reaseguro y 12 200 millones GBP netos después del reaseguro. [6] Por ejemplo, Bélgica, la República Checa, Dinamarca, Alemania, Francia, los Países Bajos, Rumanía, Eslovenia, Eslovaquia y Suecia. [7] Finlandia y Suecia. [8] Los Países Bajos y Finlandia. [9] Por ejemplo, Dinamarca, los Países Bajos, Finlandia y Suecia. [10] Bélgica, Alemania y Finlandia. [11] La ayuda puede estar vinculada a determinadas condiciones, generalmente relacionadas con la aplicación de medidas paliativas y de cumplimiento de las normas. Esta ayuda condicional exige que la evaluación global del impacto del proyecto se considere «aceptable». Bélgica, Dinamarca, España, Italia, Luxemburgo, Hungría, Polonia, Portugal, Rumanía y Eslovenia hacen referencia explícita a la cobertura condicional en sus informes. El concepto también se refleja en la Recomendación de la OCDE sobre los enfoques comunes en materia de créditos a la exportación con apoyo oficial y el deber de diligencia medioambiental y social. [12] Por ejemplo, España, Italia, Luxemburgo, los Países Bajos, Polonia, Portugal, Eslovenia, Eslovaquia y el Reino Unido. [13] A propósito de las políticas medioambientales, véase el punto 3, letra b). [14] Según la OCDE, las recomendaciones no son jurídicamente vinculantes, pero la práctica les otorga gran fuerza moral, ya que reflejan la voluntad política de los países miembros y se espera que estos hagan todo lo posible por aplicarlas plenamente. En consecuencia, los países miembros que no tienen intención de aplicar una recomendación suelen abstenerse en el momento de su adopción. [15] Por ejemplo, Bélgica, Bulgaria, Dinamarca, Alemania, Francia, Austria y Finlandia. Los Países Bajos y Suecia. [16] Por ejemplo, Dinamarca, Italia, Luxemburgo, Eslovenia y Suecia. [17] Por ejemplo, Italia. [18] Por ejemplo, Bélgica, Dinamarca, Alemania, Italia, los Países Bajos, Austria y Suecia. Suecia incluso aplica, además del control general de las operaciones, un sistema de evaluación adicional de las operaciones que intrínsecamente conllevan riesgos para los derechos humanos / las operaciones en países/sectores de alto riesgo.