ES    ES ES 
 
ES    ES  COMISIÓN EUROPEA 
Bruselas, 31.1.2011 
SEC(2011) 98 final 
  
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN 
RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO 
  
adjunto a la 
  
Propuesta de Recomendación del Consejo relati va a las políticas par a reducir el abandono 
escolar prematuro 
SEC(2011) 97 final 
SEC(2011) 96 final 
COM(2011) 19 final 
 
 
ES 2   ES RESUMEN 
La presente evaluación de impacto acompañar á la propuesta de Recomendación del Consejo 
relativa a las políticas para redu cir el abandono escolar prematuro. 
1. DEFINICIÓN DEL PROBLEMA  
En 2009, el 14,4 % de las personas de entre 18 y 24 años abandonó los es tudios con un nivel 
correspondiente, como máximo, al primer ciclo de enseñanza secundaria1. Si bien la situación 
ha mejorado en casi todos los Estados miembros , los avances logrados han sido insuficientes 
para alcanzar el objeti vo inicial de reducir los índices de  abandono escolar prematuro a menos 
del 10 % hacia 2010. Ocho países sí han alcanzado el valor de referencia y algunos se han 
acercado al objetivo, por lo que una reducción adic ional de dichos índices es realista. Pero 
para lograrlo, especialmente en tiempos de crisis económica y fina nciera, es necesario realizar 
un esfuerzo más decidido y mejor coordinado. 
En el marco de la Estrategia Europa 2020 pa ra toda la UE, adoptad a en junio de 2010, se 
consideró aún más urgente la ne cesidad de reducir el  abandono escolar prematuro. Uno de sus 
cinco objetivos principales es  reducirlo a menos del 10 % a más tardar en 2020. La nueva 
estrategia resalta tres prioridades que se refu erzan mutuamente: «el crecimiento inteligente», 
basado en el conocimiento y la innovación, «el crecimiento sostenible», que promueve una 
economía más ecológica y «el crecimiento integr ador», que fomenta el em pleo y la cohesión 
social. Unos altos índices de abandono esco lar prematuro son un problema para un 
crecimiento inteligente e integrador2. 
El abandono escolar prematur o produce unos elevados costes personales, sociales y 
económicos. Sus consecuencias afectan a las personas a lo largo de sus vidas y reducen sus oportunidades de participar en la  vida social, cultural y económica. Este fenómeno aumenta su 
riesgo de desempleo, pobreza y exclusión soci al. Unos altos índices de abandono escolar 
prematuro en las sociedades europeas tienen  efectos a largo plazo  sobre los mercados 
laborales, sobre la di sponibilidad de trabaj adores cualificados y, por tanto, sobre el 
crecimiento económico. Es probabl e que tales efectos aumenten en muchos Estados miembros 
de la UE como consecuencia de la crisis económica y financiera. 
Se trata de un fenómeno complejo y los proces os que lo originan dependen de diversos 
factores. Las razones por las que las person as abandonan la enseñanza y la formación 
prematuramente son muy personales. Sin embar go, es posible indicar algunas características 
recurrentes en este proceso:  
                                                
 
1 Eurostat, EPA 2010. Para más información: 
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/porta l/europe_2020_indicators/headline_indicatorshttp://ep
p.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&i nit=1&plugin=1&language=en&pcode=t2020_40. Los 
datos se basan en la Encuesta de Población Activa.  Por personas que abandon an prematuramente los 
estudios se entienden las personas de entre 18 y 24 años que cumplen las dos condiciones siguientes: en 
primer lugar, el nivel de enseñanza o formación más alto que han alcanzado con arreglo a la 
Clasificación Internacional Normali zada de la Educación (CINE) es 0,  1, 2 o 3C breve; en segundo 
lugar, quienes responden han declarado que no han recibido ninguna enseñanza o formación durante las 
cuatro semanas anteriores a la encuesta. 
2 Comunicación de la Comisión sobre «Europa 2020: Una estrategia para un crecimiento inteligente, 
sostenible e integrador» [COM(2010) 2020]; Conclusiones del Consejo Europeo de 17 de junio de 
2010. 
 
ES 3   ES • El abandono escolar prematuro está estrechame nte relacionado con las desventajas sociales 
y con entornos de bajo nivel educativo. Los niños procedentes de entornos socialmente 
desfavorecidos suelen carecer de un apoyo sufi ciente de sus familias, se enfrentan a la 
discriminación en el marco del sistema educativo y tienen un acceso limitado a las oportunidades de aprendizaje no formal e informal  al margen de la escolaridad obligatoria. 
• Los problemas educativos comienzan con frecuen cia ya en la enseñanza primaria, con los 
primeros fracasos escolares y un alejamiento cada vez mayor de la escuela. A menudo, los 
sistemas de enseñanza y form ación no dan el suficiente a poyo específico para que los 
alumnos que presentan riesgo de abandono supere n las dificultades y continúen estudiando.  
• Solo unos pocos Estados miembros aplican una estrategia coherente y general para reducir 
el abandono escolar prematuro. La falta de políticas basadas en hechos, coherentes y 
generales contra este fenómeno en la mayor ía de los Estados miembros ha contribuido 
notablemente a que, hasta la fecha, los ín dices de abandono hayan mejorado de forma 
relativamente lenta. 
Unas políticas eficaces contra el abandono esco lar prematuro deben basarse en pruebas y ser 
generales y coherentes, lo cual exige pasar de aplicar medidas individuales a introducir 
estrategias generales contra este fenómeno. De ben tratar todos los ni veles educativos, ser 
intersectoriales e implicar a las partes interesa das de ámbitos como las políticas de juventud, 
social y de empleo, y de salud. Además, las políticas contra el abandono escolar prematuro 
deben centrarse en la prevención, la intervención y la compensación. 
• Con la prevención
 se pretenden evitar desde el pr incipio las condiciones que pueden 
desencadenar procesos que den luga r al abandono escolar prematuro: 
• Con la intervención  se abordan las nuevas dificultades en  una fase temprana y se intenta 
evitar que desemboquen en el abandono de los estudios. 
• Las medidas compensatorias  ofrecen oportunidades de reinco rporarse a la enseñanza y la 
formación a aquellos que las han abandonado. 
2. ANÁLISIS DE LA SUBSIDIARIEDAD  
La política en materia de ense ñanza y formación es un ámbito en el que, como consecuencia 
del principio de subsidiarieda d, la UE tiene competencias de  apoyo definidas por el Tratado 
de Funcionamiento de la Unión Europea (Tratado  de Lisboa). En el Tratado (artículo 165) se 
dispone lo siguiente: «la Unión contribuirá al desarrollo de una educación de calidad fomentando la cooperación entr e los Estados miembros y, si fuere nece sario, apoyando y 
completando la acción de estos». 
Además, en el artículo 9, se requiere que la UE  tenga en cuenta «las exigencias relacionadas 
con la promoción de un nivel de empleo eleva do, con la garantía de una protección social 
adecuada, con la lucha contra la exclusi ón social y con un nivel elevado de educación, 
formación y protección de la salud humana». 
La iniciativa sobre el abandono escolar prematur o aborda la mejora de la calidad de la 
enseñanza y la formación y de sus resultados, a yuda a reducir los desajustes en materia de 
capacidades, y apoya la empleabilidad y la cohesi ón social. Asimismo, se centra en facilitar y 
 
ES 4   ES fomentar la cooperación entre los Estados miem bros y aspira a apoyar sus iniciativas. La 
iniciativa respeta el principio de subsidiariedad al apoyar y f acilitar el intercambio entre los 
Estados miembros, respetando al mismo tiempo la responsabilidad de los mismos en cuanto al 
contenido de la enseñanza y la orga nización de sus sistemas educativos. 
3. OBJETIVOS DE LA INICIATIVA  
El objetivo general de la inicia tiva es contribuir al desarroll o de una educación de calidad, 
fomentando la cooperación entr e los Estados miembros y apoyando su acción. El objetivo 
específico es reducir el abandono escolar prematuro en Europa y acelerar la velocidad de su 
reducción. Una reducción del índice medio de abandono escolar prematuro a menos del 10 % 
reduciría en aproximadamente dos mill ones el número de personas que abandonan 
prematuramente los estudios en Europa. A yudaría a dar cualificaciones a más personas 
jóvenes, a aumentar su empleabilidad y a re ducir su riesgo de pobreza y exclusión social. 
Los objetivos operativos están destinados a ayudar a los Estados miembros a elaborar 
políticas eficaces y efic ientes contra el abandono escolar prematuro. La iniciativa los apoyará 
a la hora de definir los princi pales elementos de un marco polít ico nacional, al introducir un 
enfoque basado en hechos para abordar el fe nómeno y tomar medidas ge nerales y coherentes 
contra el mismo en todas las políticas dirigidas a los niños y los jóvenes.  La iniciativa está 
destinada a ampliar la cooperación entre los Es tados miembros, así como su intercambio de 
experiencias y buenas prácticas. La cooperación de be incluir también a representantes y partes 
interesadas de otros ámbitos políticos pertinentes,  como las políticas social y de empleo, y la 
política de juventud. Un enfoque global re specto al abandono escolar prematuro debe 
estimular la cooperación intersec torial a todos los ni veles, tener en cuenta la combinación de 
los factores que dan lugar al mismo y reforzar el compromiso de todos los agentes para reducirlo de forma proactiva. Un uso mejo r orientado de la fi nanciación de la UE 
complementará los esfuerzos de los Estados miembros para reducirlo. 
4. O
PCIONES POLÍTICAS  
Opción A (supuesto de base): Actualmente la reducción del abandono escolar prematuro 
forma parte del marco de Educación y Formación 2020 (EF 2020). El método abierto de coordinación facilita la coope ración y el intercambio de bue nas prácticas entre los Estados 
miembros. Las oportunidades de financiación existentes, principalmente el Fondo Social 
Europeo (FSE), el Programa de Aprendizaj e Permanente o los Programas Marco de 
Investigación e Innovación, permiten empr ender una acción específica, estudios 
comparativos, así como la investigaci ón y el desarrollo de nuevos enfoques.  
Opción B: Un marco político proporci ona a los Estados miembros  una herramienta que los 
ayuda a elaborar políticas nacionales contra el abandono escolar prematuro con arreglo a un 
enfoque global. Subraya la necesidad de mejora r la base de pruebas para elaborar políticas 
contra el abandono escolar prematuro y favor ece un mejor seguimiento de las mismas, el 
establecimiento de políticas generales contra este fenómeno y una mayor cooperación entre 
todos los ámbitos políticos que afectan directa o indirectamente a los jóvenes, especialmente a 
los que presentan riesgo de abandono. Las me didas propuestas sobr e la prevención, la 
intervención y la compensación del abandono escolar prematuro se  basan en medidas políticas 
demostradas y evaluadas en los Estados miembros , y pueden adaptarse a la  situación concreta 
de otros Estados miembros. Los Estados miembr os que aún no cuenten con una contra este 
 
ES 5   ES fenómeno pueden utilizarlo para elaborar un marco pol ítico nacional. Otros Estados miembros 
pueden utilizar el marco político para evaluar y revisar sus políticas vigentes. El marco 
también puede servir de agenda para la coopera ción futura entre los Estados miembros, dirigir 
la evolución política futura a escala de la UE y orientar hacia un uso ef icaz y eficiente de la 
financiación de la UE. 
Cabe señalar que la opción B no es una op ción independiente, sino que requiere un 
instrumento para su aplicación. Las opciones B.1 y B.2 describen diversos enfoques para 
promover y aplicar el marco político utilizando di versos instrumentos jurídicos. Si bien el 
contenido del marco político no se modifica, el uso de diversos instru mentos para aplicarlo 
dará lugar a distintos resultados e impactos. 
Opción B1 (Comunicación o Recomendación de la Comisión): La Comisión adopta una 
Comunicación o una Recomendación que describa el marco po lítico para unas políticas 
eficaces y eficientes contra el abandono escola r prematuro. Puede ser utilizada por los Estados 
miembros para la elaboración de las políticas y proporciona una descripción de los resultados 
de investigación y las experiencias a escala europea. 
Opción B2 (Recomendación del Consejo): El Consejo adopta una Recomendación en la que 
se describe el marco político. Dicha Recome ndación establece una base para una mayor 
cooperación entre los Estados miembros. La  Recomendación también apoya un proceso 
ampliado e intersectorial con arregl o al método abierto de coordinación. 
Opción C (Programa de financiación): A fin de emprender inicia tivas específicas, podría 
concederse financiación de la UE para me didas específicas contra  el abandono escolar 
prematuro a escala de la UE, especialmente para la investigación comparativa y para proyectos piloto en los que pa rticipen varios Estados miem bros y que aporten un valor 
añadido a escala europea. Esta opción ha sido desechada, ya que podría superponerse a los 
sistemas de financiación existentes, como el Fondo Social Europeo y el Programa de 
Aprendizaje Permanente. No respondería bien a los objetivos específicos y operativos de esta 
iniciativa, ya que una financiación adicional no  da lugar necesariamente a la elaboración de 
unas estrategias mejor orientadas, basadas en h echos, coherentes y generales para reducir el 
abandono escolar prematuro. Además, se corre el riesgo de continuar con enfoques basados en 
proyectos para abordar el abandono escolar prem aturo. Por tanto, se considera que un sistema 
de financiación adicional no está justificado. 
5. E
VALUACIÓN DEL IMPACTO  
Reducir los índices de abandono escolar prem aturo tendrá un impacto económico y social 
significativo, que puede resumi rse de la siguiente manera: 
• Aumento de los niveles de cualificación y empleabilidad de los jóvenes, mejora del 
bienestar, el estado de salud y las co ndiciones de vida de los jóvenes.  
• Reducción del riesgo de pobreza y exclusión soci al y dependencia limitada de la ayuda 
social; mayor cohesión social de las sociedades europeas. 
• Disminución de los desajustes de cualific aciones, disposición de trabajadores más 
cualificados y, por tanto, apoyo del crecimiento económico.  
 
ES 6   ES Se produce un impacto medioambiental limitado  y no se produce ninguno sobre las cargas 
administrativas o sobre terceros países . No incide en los derechos humanos. 
El impacto social y económico se ajusta a los obj etivos generales de la iniciativa. Es probable 
que las distintas opciones políticas contribuy an de forma diferente a su consecución, 
dependiendo de la velocidad prevista  y del éxito  en la reducción del abandono escolar 
prematuro en Europa. Respecto a las opciones A y B1, la evaluación de impacto reveló que la 
reducción de los índices de abandono escolar pr ematuro sería demasiado lenta y escasa para 
contrarrestar las difíciles circunstancias económi cas, fiscales y sociales que experimentan los 
Estados miembros como consecuencia de la crisis económica. 
El análisis del supuesto de base (opción A)  demostró que el actual método abierto de 
coordinación puede apoyar una elaboración de políticas basa da en el intercambio de 
experiencias y buenas prácticas, pero no realiz a una aportación tan importante como la que 
realizarían un marco político o unas directrices políticas contra el abandono escolar 
prematuro. La experiencia demu estra que, al no contar con tal marco o agenda común, no 
todos los Estados miembros han podido beneficiarse plenamente de las lecciones extraídas del 
aprendizaje inter pares. Los en foques nuevos y acertados que ha resaltado el método abierto 
de coordinación en el pasado no podrían integrarse fácilmente  en las políticas nacionales 
existentes. Una Comunicación o Recomendación de  la Comisión, tal como se prevé en la 
opción B1, haría tal aportación adicional, si bien un documen to de la Comisión podría no 
recibir la suficiente atención política en los Es tados miembros, ya que únicamente refleja el 
compromiso y el dictamen de la Comisión y no ofrece a los Estados miembros la oportunidad 
de asumir el marco político propuesto. Por ta nto, una Comunicación o una Recomendación de 
la Comisión podría no promover suficientemente unas políticas basadas en hechos, generales 
y coherentes, y quizá no consolid ara la eficacia y la eficienc ia de las medidas contra el 
abandono escolar prematuro. 
Al considerar la cooperación intersectorial, se observó que las dispos iciones de aplicación 
actuales para el marco estratégico Educación y Formación 2020 se limitan actualmente a la 
educación y la formación. Del mismo modo, una Comunicación o una Recomendación de la Comisión tampoco influiría directamente en el alcance del método abierto de coordinación 
existente ni ampliaría la cooperación intersect orial a escala europea, pues compromete a la 
Comisión, pero no a los Estados miembros. Limita r el intercambio de experiencias y buenas 
prácticas a las políticas de edu cación y formación entraña el ries go de restringir la evolución 
posterior de las políticas. 
La continuación del actual método abierto de c oordinación y sus métodos de trabajo no se 
corresponde con la atención cada vez mayor que se  presta al valor de referencia del abandono 
escolar prematuro en el marco de la Estrategia  Europa 2020. Existe el riesgo de que tanto la 
opción A como la opción B1 no aumenten suficien temente la eficacia y la eficiencia de las 
medidas contra el abandono escolar prematuro. 
En la evaluación de impacto se llegó a la co nclusión de que una Recomendación del Consejo, 
tal como se propone en la opción B2, reforzaría la elaboración de políticas basadas en hechos, 
generales y coherentes contra el abandono es colar prematuro en los Estados miembros. 
Debería dar lugar a una reducción más rápida de  los índices de abandono escolar prematuro y 
a un logro más rápido del impacto económico y social perseguido. 
La Recomendación contendría un marco político  destinado a reducir el abandono escolar 
prematuro, basado en experien cias actuales de los Estados  miembros y en estudios 
 
ES 7   ES comparativos. Recopilaría medidas concretas contra el abandono escolar prematuro en un 
marco estratégico y abordaría las deficiencias de las políticas actuales contra este fenómeno. 
Al establecer este marco pol ítico con el apoyo formal de l Consejo, la Recomendación 
apoyaría a los Estados miembros en la elaboraci ón de sus políticas y debería ayudar a acelerar 
la aplicación de medidas basadas en hechos y bien orientadas contra  el abandono escolar 
prematuro. El proceso de debate, adopción y ap licación de la Recomendación en el marco del 
Consejo ofrecería a los Estados miembros un in strumento para revisar sus enfoques políticos 
y tomar posiciones respecto a las futura s necesidades políticas en este ámbito. 
Una Recomendación del Consejo dirigida a los Estados miembros en su conjunto, y no solo 
en materia de educación, permitiría inicia r un proceso ampliado e intersectorial de 
cooperación en el marco del método abierto de coordinación, lo cu al estimularía la 
elaboración de políticas a escala de la UE y daría información a los Estados miembros para 
ayudar a que la elaboración de políticas contra el abandono esco lar prematuro sea más eficaz. 
En la Recomendación se expondría una agenda cl ara y se definiría un nuevo enfoque para la 
cooperación futura. 
La opción B2 ofrece el compromi so más firme de los Estados miembros en la elaboración del 
marco político. Los debates en el marco del Com ité de Educación y el Consejo realizarán una 
aportación pertinente para crear un marco político que sea aplicable para los Estados 
miembros y pueda utilizarse en la políti ca educativa. Por tanto, la Recomendación del 
Consejo resultante debería estar respalda da por una determinación, un acuerdo y un 
compromiso político superiores a los de los demás supuestos, que comprometen solo a la 
Comisión. 
6. COMPARACIÓN DE LAS OPCIONES  
La opción B2, una Recomendación del Consejo, es la que responde mejor a los objetivos de la 
iniciativa.  
• Ayuda a los Estados miembros a elaborar polí ticas coherentes contra el abandono escolar 
prematuro.  
• Supone una aportación temática adicional, da un nuevo impulso al método abierto de 
coordinación e involucra profundamente a los Estados miembros en la elaboración del 
marco político.  
• También puede asumirse que garantiza el ma yor nivel de compromiso de los Estados 
miembros, tiene potencial para influir ampliame nte en la elaboración de políticas en los 
Estados miembros y es la que más ayuda a reducir los índices de abandono escolar 
prematuro en Europa. 
En comparación con las demás opciones, repres enta el instrumento jurídico más sólido 
posible, lo cual parece justificado respecto a la importancia del objetivo y la urgencia de 
reducir el abandono escolar prematuro. 
La opción A, el supuesto de ba se, realiza una escasa aportaci ón adicional y no cabe esperar de 
ella que dé lugar a una reducción acelerada de l abandono escolar prematuro. La diferencia 
más característica entre las opciones B y C es el  mayor nivel de implicación de los Estados 
miembros en la opción C, por lo que aumentaría  la probabilidad de que estos la aplicaran. 
 
ES 8   ES Respecto al análisis coste-eficacia , cabe señalar que la aplicación de políticas basadas en 
hechos, generales y coherentes no da necesariamente lugar a más costes. Depende del enfoque político concreto en un Estado miembro y de los medios actuales de recopilación y análisis de 
los datos. Mejorar la disponi bilidad de los dato s y la información pertinentes sobre el 
abandono escolar prematuro no produce necesariamente un gran aumento de los costes. Además, permite unas políticas y unas medidas mejor orientadas. En la medida en que la opción B2 implica un mayor compromiso polític o, debería dar lugar a una mayor actuación 
política en los Estados miembros. Es probable que, con la aplicación de políticas basadas en 
hechos, generales y coherentes, se logren mejo res resultados y se re duzcan los costes del 
abandono escolar prematuro de forma más rápida y eficiente, lo cual podría contrarrestar los 
costes adicionales. Por ello, y especialmente en  tiempos de recortes presupuestarios, la opción 
B2 podría ser la opción preferida para invertir los recursos limita dos de la manera más eficaz.  
7. S
EGUIMIENTO Y EVALUACIÓN  
La reducción del abandono escolar prematuro se rá un tema fundamental en el proceso de 
presentación de informes en el marco de Europa 2020. Los objetivos europeos de Europa 
2020 están respaldados por objetivos nacionales; las políticas para alcanzar estos objetivos 
están sujetas a programas nacionales de refo rma (PNR). Los informes de los Estados 
miembros sobre la aplicación de sus PNR deberí an facilitar información detallada sobre los 
avances para reducir el abandono escolar premat uro y describir las me didas clave previstas 
por los Estados miembros. A ello se suman la presentación de informes dentro del marco 
estratégico para la cooperación en materia de educación y formación (EF 2020), los informes de situación anuales sobre EF 2020 realizados por la Comisión y otras fuentes, como Eurostat, 
por lo que debería disponerse de datos e información suficientes para hacer un seguimiento de la evolución en los Estados miembros y a escala europea. 
Respecto a la Recomendación propuesta, en el texto jurídico se pr everá un informe de 
aplicación de la Comisión, cuyo calendario se ajusta rá a la presentación de informes relativos 
a Europa 2020. Dicho informe analizará la evoluc ión en los Estados miembros, además de la 
eficacia y la eficiencia  del marco político y, en caso necesario, dará lugar a la revisión de 
dicho marco. 
Por lo que se refiere al seguimiento, la iden tificación y el intercambio de buenas prácticas 
sobre la reducción del abandono escolar prematur o, se prevé que, tras la adopción de la 
Recomendación, se cree un nuevo  grupo de expertos de los Estados miembros, coordinado 
por la Comisión, en el que participen especialis tas en las políticas de  educación, social, de 
salud y de empleo.