DOCUMENTO DE TRABAJO DE LA COMISIÓN - Relación entre salvaguardia de la seguridad interior y cumplimiento de las obligaciones e instrumentos internacionales en materia de protección

El presente Documento de Trabajo es la respuesta de la Comisión a la conclusión 29 de la reunión del Consejo Extraordinario de Justicia e Interior del 20 de septiembre de 2001, en virtud de la cual: "el Consejo invita a la Comisión a que estudie urgentemente la relación entre la salvaguardia de la seguridad interior y el cumplimiento de las obligaciones e instrumentos internacionales en materia de protección".

ÍNDICE

Introducción

Capítulo 1 Mecanismo de exclusión de quienes no merecen protección en virtud del estatuto de la Convención sobre los refugiados y otras formas de protección internacional

1.1 Aplicación de las cláusulas de exclusión

1.1.1. Terrorismo en relación con los tres motivos de exclusión de la Convención sobre los refugiados

1.1.2 Definición de terrorismo

1.1.3 Pertenencia a un grupo terrorista

1.2 Anulación del estatuto de la Convención sobre los refugiados

1.2.1 Revisión de estatutos de refugiados ya concedidos

1.3 Delitos cometidos en el territorio del país de refugio

1.4. Procedimiento de asilo

1.4.1 Acceso al procedimiento de asilo

1.4.2. Tramitación de la solicitud de asilo en casos de extradición

1.4.2.1 Suspensión del examen de la solicitud de asilo

1.4.2.2. Solicitudes de asilo inadmisibles

1.4.3 Tramitación dentro del procedimiento de asilo

1.4.3.1 Evaluación de la solicitud de asilo en el procedimiento de asilo ordinario

1.4.3.2 Evaluación de la solicitud de asilo en el procedimiento de asilo acelerado

1.4.4. Grado de prueba

1.4.5. Derecho de recurrir la decisión de exclusión

1.5 Tramitación administrativa de casos potenciales de la letra F del artículo 1

1.5.1 Unidades especiales en el sistema de asilo para tramitar los casos de exclusión

1.5.2. Directrices sobre utilización de las cláusulas de exclusión

1.5.3 Mecanismos de intercambio de información

1.6 Tratamiento de casos de peligro para la seguridad

1.7 Exclusión de otras formas de protección internacional

Capítulo 2 Consecuencias jurídicas de la exclusión de personas de la Convención de los refugiados u otras formas de protección internacional

2.1 Procesamiento o extradición

2.2 Procesamiento

2.2.1 Competencia universal

2.2.2 Futuro Tribunal Penal Internacional

2.3 Extradición

2.3.1 Obstáculos jurídicos a la extradición o expulsión

2.3.2 Garantías jurídicas en casos de extradición

2.4 Posición jurídica de las personas excluidas de los regímenes de protección pero inexpulsables

2.4.1 Armonización de los derechos fundamentales concedidos a las personas excluidas de los regímenes de protección pero inexpulsables

2.4.2 Detención y alternativas a la detención de las personas excluidas de los regímenes de protección pero inexpulsables

Capítulo 3 Aproximación de las oportunas disposiciones legislativas o reglamentarias y de las prácticas administrativas en el contexto del sistema europeo común de asilo

3.1 Marco general

3.2 Armonización legislativa, medidas de acompañamiento, cooperación administrativa y utilización del método abierto de coordinación

Capítulo 4 Análisis de las disposiciones relacionadas con la "seguridad interior" de la legislación comunitaria y (futuras) propuestas de la Comisión de legislación comunitaria en materia de asilo e inmigración

4.1 Análisis general

4.2. Legislación comunitaria en materia de asilo

4.2.1. Protección temporal

4.2.2 Eurodac

4.3 Propuestas de legislación comunitaria en materia de asilo

4.3.1 Procedimientos de asilo

4.3.2. Condiciones de acogida

4.3.3. Determinación del Estado

4.3.4 Requisitos para recibir protección internacional

4.4 Propuestas de legislación comunitaria en materia de inmigración

4.4.1 Migración económica

4.4.2 Reagrupación familiar

4.4.3 Estatuto de residencia de larga duración

4.5. Futuras propuestas de legislación comunitaria en materia de inmigración

4.5.1. Estudiantes y otros nacionales de terceros países

4.5.2. Víctimas de la trata de seres humanos

Introducción

En la reunión del Consejo Extraordinario de Justicia e Interior del 20 de septiembre de 2001, celebrado a raíz de los trágicos acontecimientos del 11 de septiembre en los EE.UU., la conclusión 29 invita "a la Comisión a que estudie urgentemente la relación entre la salvaguardia de la seguridad interior y el cumplimiento de las obligaciones e instrumentos internacionales en materia de protección". Este específico tema, que ha sido, y seguirá siendo, una preocupación permanente para la Comisión, puede originar, a medio o largo plazo, propuestas de legislación (modificación de legislación) Al responder a la mencionada invitación, el presente Documento de Trabajo aspira, sin embargo, a ofrecer tanto una reacción rápida ante el problema como un análisis completo del mismo.

El Consejo Europeo decidió tras los acontecimientos del 11 de septiembre, como respuesta a los mismos, desarrollar un "plan de acción sobre la lucha contra el terrorismo". Este plan abarca diferentes ámbitos, referidos tanto a la política exterior como a la política económica/financiera, de transportes y de Justicia e Interior. Por lo que se refiere a este último campo, el de Justicia e Interior, se ha desarrollado un plan separado de acción, que comprende más concretamente los ámbitos de la cooperación judicial, la cooperación policial con los servicios de información, la financiación del terrorismo, las medidas en la frontera y otras medidas. En el capítulo "medidas en la frontera" de las conclusiones del Consejo extraordinario JAI del 20 de septiembre de 2001, en el que se enmarca la conclusión 29, otras conclusiones específicas se refieren a los controles en las fronteras, la expedición de documentos de identidad, permisos de residencia y visados, y al funcionamiento del sistema de información de Schengen (SIS).

Estas conclusiones específicas presentan gran relevancia para la lucha contra el terrorismo y, en términos más generales, proporcionan a los Estados medios para reforzar la seguridad nacional. Por ejemplo, tanto la selección previa a la entrada, de la que forman parte una política estricta de visados y el posible uso de datos biométricos, como las medidas de refuerzo de la cooperación entre policías de las fronteras, servicios de inteligencia y autoridades responsables en materia de inmigración y asilo del Estado en cuestión pueden ofrecer posibilidades reales de identificación de sospechosos de actividades terroristas en una fase temprana. El funcionamiento de Europol, Eurodac y SIS puede también contribuir sustancialmente a la identificación de los sospechosos de terrorismo. Sin embargo, estas conclusiones específicas son objeto de acciones separadas y de un seguimiento que han de llevarse a cabo al nivel europeo y de los Estados miembros, de manera que caen fuera del ámbito del presente documento. Con el presente Documento, la Comisión se centra en el mandato formulado en la conclusión 29.

El presente Documento adopta un enfoque cuatripartito. En primer lugar, el Documento analizará los mecanismos jurídicos por los que, en la actualidad, se puede excluir de la protección internacional a aquellas personas que no merezcan tal protección, centrándose en las sospechosas de cometer actos terroristas. A continuación, el documento considerará qué medidas jurídicas pueden ser tomadas por los Gobiernos frente a las personas que estén excluidas de los sistemas de protección internacional. El Documento posteriormente examinará con mayor detalle qué medidas pueden emprenderse y adoptarse a escala europea, tanto a corto como a medio y largo plazo. Por último, el Documento evaluará la pertinencia de las disposiciones relacionadas con la seguridad interior de la legislación comunitaria y de las (futuras) Propuestas de Directivas de la Comisión en materia de asilo e inmigración.

Las dos principales premisas de las que parte el presente Documento son, por un lado, que los refugiados y solicitantes de asilo bona fide no deben ser víctimas de los recientes acontecimientos, y por otro, que no debe haber para quienes apoyan o cometan actos terroristas facilidad alguna de acceso al territorio de los Estados miembros de la Unión Europea. Es, por lo tanto, legítimo y plenamente comprensible que los Estados miembros estén considerando reforzar las precauciones de seguridad para impedir que los terroristas accedan a su territorio por distintos canales. Entre éstos podrían contarse los del asilo, si bien, en la práctica, es poco probable que los "terroristas" utilicen abundantemente el canal del asilo cuando otros canales, ilegales, son más discretos y resultan más adecuados a sus prácticas criminales. Cualquier precaución de seguridad, por lo tanto, debe alcanzar el adecuado equilibrio con los principios de protección de los refugiados en juego. En este contexto, la Comisión aprueba plenamente la línea seguida y proclamada por el ACNUR de que el enfoque oportuno consiste, más que en grandes cambios del sistema de protección de los refugiados, en una aplicación escrupulosa de las excepciones a la protección de los refugiados contempladas en la legislación actual.

Capítulo 1: Mecanismo de exclusión de quienes no merecen protección en virtud del estatuto de la Convención sobre los refugiados y otras formas de protección internacional

1.1 Aplicación de las cláusulas de exclusión

Después de los acontecimientos del 11 de septiembre, el ACNUR ha pedido públicamente a los Estados que apliquen "escrupulosa y estrictamente" las cláusulas de exclusión contempladas en la letra F del artículo 1 de la Convención sobre los refugiados de 1951 ya que dicha Convención nunca ha pretendido ser ningún "puerto seguro" para los criminales ni se concibió para protegerlos de la persecución criminal, sino precisamente lo contrario: para proteger a los perseguidos y no a los perseguidores.

La letra F del artículo 1 de la Convención sobre los refugiados establece que el estatuto de refugiado no podrá concederse a persona alguna respecto de la cual "existan motivos fundados para considerar:

a) Que ha cometido un delito contra la paz, un delito de guerra o un delito contra la humanidad, de los definidos en los instrumentos internacionales elaborados para adoptar disposiciones respecto de tales delitos;

b) Que ha cometido un grave delito común, fuera del país de refugio, antes de ser admitida en él como refugiada;

c) Que se ha hecho culpable de actos contrarios a las finalidades y a los principios de las Naciones Unidas".

El presente Documento no es el marco oportuno para analizar con pleno detalle la aplicación de los tres motivos mencionados en la letra F del artículo 1 de la Convención sobre los refugiados. Además de las directrices publicadas por los Estados miembros, el ACNUR ha publicado directrices especiales sobre la aplicación de este artículo concreto. La Comisión desea igualmente referirse a otros importantes documentos publicados por el ACNUR, incluidos documentos de información y notas para la Comisión Permanente del ACNUR, así como en el contexto del proceso de consultas globales.

1.1.1. Terrorismo en relación con los tres motivos de exclusión de la Convención sobre los refugiados

De conformidad con varias Resoluciones de la Asamblea General y del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, recientemente con la Resolución 1373 de 28 de septiembre de 2001, y de acuerdo con la jurisprudencia del Derecho internacional en materia de refugiados, la exclusión del estatuto de refugiado de las personas implicadas en actos terroristas puede basarse en cualquiera de los tres motivos enumerados en la cláusula de exclusión de la letra F del artículo 1, en función de las circunstancias del caso.

* Artículo 1F (a): ya que se ha reconocido que los actos terroristas pueden constituir "delitos de guerra" si se cometen en un contexto de guerra

* Artículo 1F (b): en cuanto acciones particularmente crueles, aun cuando se cometan con un supuesto objetivo político, pueden clasificarse como delito común grave y caen dentro de la categoría de delitos extraditables.

* Artículo 1F (c): de conformidad con las Resoluciones de la Asamblea General de NU relativas a las medidas para combatir el terrorismo en las que se declara que "los actos, métodos y prácticas terroristas son contrarios a los propósitos y principios de las Naciones Unidas" y que "financiar intencionalmente actos de terrorismo, planificarlos e incitar a su comisión también es contrario a los propósitos y principios de las Naciones Unidas"

1.1.2. Definición de terrorismo

Antes que adoptar una definición general de lo que constituye el terrorismo, los Estados, hasta la fecha, han preferido declarar delitos terroristas determinados actos específicos, incluyendo diversos delitos dentro de esta categoría, como el secuestro, la toma de rehenes y los ataques mediante bombas. Aunque en el contexto de Naciones Unidas se está acelerando el trabajo en relación con la preparación de un instrumento internacional sobre terrorismo, todavía no existe ninguna definición de terrorismo internacionalmente aceptada.

En este contexto, presenta aún mayor importancia que la Comisión Europea haya aprobado recientemente la Propuesta de decisión marco del Consejo sobre la lucha contra el terrorismo [1] (que contiene el establecimiento de normas mínimas relativas a los elementos constitutivos de los delitos) y la Propuesta de Decisión marco del Consejo sobre el mandamiento de detención europeo y los procedimientos de entrega [2]. En concreto, la incorporación en los tratados sobre extradición de la UE de una definición comunitaria común de lo que constituye un delito terrorista puede representar una base para partir del artículo 1(F)(b). Las normas comunitarias contribuirán a clarificar las normas NU sobre, por ejemplo, los actos terroristas, sirviendo, de este modo, de instrumento interpretativo de la aplicación del artículo 1(F)(a) o 1(F)(c).

[1] Bruselas, 19. 9. 2001 COM (2001) 521 final

[2] Bruselas, 19. 9. 2001 COM (2001) 522 final

1.1.3. Pertenencia a un grupo terrorista

La mera pertenencia voluntaria a un grupo terrorista puede, en algunos casos, significar una participación personal consciente o un consentimiento, que equivalga a la complicidad, en los delitos en cuestión, de donde se deriva la exclusión del estatuto de refugiado. En una evaluación de este tipo, deberán tomarse en consideración los fines del grupo, la condición y el nivel de la persona implicada, factores tales como la coacción y la resistencia frente a órdenes superiores, así como la posibilidad de una opción moral. Si se determina que la persona efectivamente es un miembro voluntario, real, activo y actual, podrá resultar difícil disociar el hecho de la mera pertenencia de la comisión de delitos terroristas.

1.2 Anulación del estatuto de la Convención sobre los refugiados

El estatuto de la Convención sobre los refugiados puede retirarse, por ejemplo, si se descubre que la persona ha cometido delitos graves, incluidos actos terroristas, antes de haber sido reconocido como refugiado. En estos casos puede anularse el estatuto de refugiado de conformadas con el Manual del ACNUR sobre procedimientos y criterios de determinación del estatuto de refugiado.

1.2.1 Revisión de estatutos de refugiados ya concedidos

Los Estados miembros pueden considerar revisar los expedientes ya archivados de personas a las que se haya concedido el estatuto de refugiado. No obstante, una revisión de este tipo solo podrá llevarse a acabo si existen claros indicios para ello, por ejemplo, basados en información procedentes de los servicios de inteligencia, en la que se señalen peligros para la seguridad. No se considera adecuada la revisión de casos exclusivamente por razones de nacionalidad, religión u opiniones políticas. Si esta revisión condujera a la conclusión de que una persona ha cometido efectivamente delitos que caen dentro del ámbito de la cláusulas de exclusión, podría anularse su estatuto de refugiado.

1.3. Delitos cometidos en el territorio del país de refugio

En los casos en los que un refugiado haya cometido un delito grave, incluidos actos terroristas, en el territorio del país de refugio, puede retirarse la protección contra la expulsión, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32(1), (los Estados Contratantes no expulsarán a refugiado alguno que se halle legalmente en el territorio de tales Estados, a no ser por razones de seguridad nacional o de orden público) y 33(2) (sobre la prohibición de expulsión o devolución "refoulement") de la Convención sobre los refugiados. El propósito de este último artículo es proteger al país de acogida de aquellas personas que presenten un peligro para la seguridad o el orden público del país y en el mismo se establece que: "sin embargo, no podrá invocar los beneficios de la presente disposición el refugiado que sea considerado, por razones fundadas, como un peligro para la seguridad del país donde se encuentra, o que, habiendo sido objeto de una condena definitiva por un delito particularmente grave, constituya una amenaza para la comunidad de tal país".

El apartado 2 del artículo 33 supone una excepción al principio de no devolución establecido en el apartado 1 del artículo 33, lo que básicamente significa que puede excepcionalmente devolverse a los refugiados en caso de amenaza a la seguridad nacional del país huésped y en caso de que su probada naturaleza criminal constituya un peligro para la comunidad. No obstante, los diversos elementos de estas extremas y excepcionales circunstancias deben interpretares restrictivamente y requieren un alto grado de prueba. Con todo, cualquier persona que se encuentre dentro de los términos del apartado 2 del artículo 33 puede ser legalmente expulsado, aun cuando la única opción sea devolverle al país en el que tema ser perseguido, sin perjuicio de otras obligaciones jurídicas internacionales de los Estados, en particular, el artículo 3 del Convenio Europeo sobre Derechos Humanos y Libertades Fundamentales.

1.4 Procedimiento de asilo

1.4.1 Acceso al procedimiento de asilo

Para poder aplicar de buena fe y "plena e inclusivamente" la Convención sobre los Refugiados de 1951 resulta imprescindible determinar quién cumple los requisitos de la Convención. Por consiguiente, debe concederse a todas las personas que soliciten asilo en el Estado miembro responsable de evaluar la pretensión el acceso a un procedimiento que permita tal evaluación. Los obstáculos automáticos al acceso a un procedimiento de asilo, incluso de criminales sospechosos, por ejemplo, mediante un rechazo en la frontera, sin proporcionar a dichas personas acceso a un procedimiento de asilo, pueden constituir un "refoulement", lo que, además, podría ser contrario al artículo 4 de la Propuesta de directiva del Consejo sobre normas mínimas para los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para conceder o retirar el estatuto de refugiado [3].

[3] Bruselas, 20. 9. 2000 COM (2000) 578 final

La canalización de todos los solicitantes de asilo a través de un procedimiento de asilo dirigido a conceder o denegar el estatuto de refugiado resulta asimismo necesaria desde una perspectiva de seguridad práctica ya que ofrece la posibilidad de identificar a eventuales sospechosos de delitos: se conocerá e identificará a los solicitantes de asilo, se investigarán a fondo sus antecedentes en una o varias entrevistas y los datos se contrastarán con toda la información disponible sobre los distintos países, grupos o acontecimientos. Además, se podrá seguirles la pista a los solicitantes de asilo durante el procedimiento, aun cuando no estén detenidos.

1.4.2. Tramitación de la solicitud de asilo en casos de extradición

1.4.2.1 Suspensión del examen de la solicitud de asilo

Una vez garantizado el acceso al procedimiento de asilo, podría, no obstante, considerarse la autorización de la inmediata suspensión, la "congelación", del propio examen de la solicitud de asilo en las dos situaciones siguientes. En primer lugar, en los casos en que el individuo que solicita asilo esté inculpado por un Tribunal Penal Internacional. En tales supuestos, la respuesta adecuada sería entregar al individuo en cuestión a dicho Tribunal para su enjuiciamiento. El segundo motivo posible de suspensión del examen de la solicitud de asilo sería que estuviera pendiente una petición de extradición, por delitos graves, procedente de un país distinto del de origen del solicitante de asilo. En ambos casos, el procedimiento criminal primaría sobre el desarrollo del procedimiento de asilo. Una vez transcurrido el enjuiciamiento criminal de dichos casos, y el cumplimiento de la eventual pena, se "descongelaría" la antigua situación de solicitud de asilo, lo que significaría la transferencia de nuevo del solicitante de asilo al país en el que tuviera pendiente la solicitud de asilo. De optarse por este enfoque, habría que modificar la Propuesta de Directiva del Consejo sobre normas mínimas para los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para conceder o retirar el estatuto de refugiado [4] para hacer posible dicho enfoque.

[4] Ídem que 3

1.4.2.2. Solicitudes de asilo inadmisibles

Un enfoque legislativo alternativo para abordar las solicitudes de asilo en casos en que se ha formulado una petición de extradición o una inculpación de un Tribunal Penal Internacional podría consistir en denegar la solicitud de asilo por "inadmisible". De acuerdo con esta opción, sería necesario añadir en el artículo 18 de la Propuesta de Directiva del Consejo sobre normas mínimas para los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para conceder o retirar el estatuto de refugiado [5], que se refiere a la inadmisibilidad de determinadas solicitudes de asilo, dos nuevos motivos de inadmisibilidad, es decir, en el supuesto de que se haya formulado una petición de extradición por un país distinto del de origen del solicitante de asilo o una inculpación por un Tribunal Penal Internacional. En caso de petición de extradición, y si, después del enjuiciamiento criminal, el solicitante de asilo desea presentar una nueva solicitud de asilo, el artículo 18, así revisado, incluiría una norma a los efectos de que los méritos de dicha nueva solicitud de asilo se evalúen por el Estado miembro al que haya sido extraditada la persona.

[5] Ídem que 3

Ambos enfoques presentan la ventaja de que la posibilidad de procesar penalmente a supuestos criminales no se verá obstaculizada por el mero hecho de rellenar una solicitud de asilo y constituyen una respuesta adecuada a diversas Resoluciones de Naciones Unidas sobre "Medidas para suprimir el Terrorismo Internacional" en las que se declara que, antes de considerar la concesión del estatuto de refugiado, los Estados deberían adoptar las medidas oportunas para asegurarse de que solicitante de asilo no ha participado en actos terroristas, tomando en consideración cualquier información pertinente sobre si el solicitante de asilo está siendo investigado por delitos relacionados con el terrorismo, ha sido acusado o condenado por los mismos.

1.4.3 Tramitación dentro del procedimiento de asilo

El procedimiento de evaluación de la solicitud de asilo, basado en la Convención sobre los refugiados, supone asimismo el examen de la aplicabilidad de las cláusulas de exclusión que figuran en la letra F del artículo 1 de la Convención. La lógica subyacente en las disposiciones de exclusión es que ciertos actos son tan graves que determinan que sus autores no sean merecedores de la protección como refugiados. Sin embargo, precisamente porque la exclusión del estatuto de refugiado puede tener consecuencias de potencial peligro para la vida, tales decisiones deben adoptarse dentro del procedimiento de asilo, por un órgano con experiencia y formación en Derecho de refugiados y en la determinación del estatuto, en el contexto de una consideración global de solicitud de refugiado.

1.4.3.1 Evaluación de la solicitud de asilo en el procedimiento de asilo ordinario

La norma estándar para evaluar solicitudes de asilo debe, por lo tanto, ser que la evaluación se lleve a cabo de manera completa, global e integral.

Esto significa que debe producirse un examen global de todos los hechos relevantes que subyacen en una solicitud de asilo. No obstante, la posible aplicabilidad de las cláusulas de exclusión no debe explorarse en todos los caso, de manera rutinaria, sino que sólo debería explorarse en aquellos casos en los que haya razones específicas para considerar que la persona en cuestión puede encontrarse dentro de alguna de las cláusulas. En efecto, los hechos que justifiquen el examen de la posible exclusión del solicitante han de aparecer normalmente en el desarrollo de la "fase de inclusión" del procedimiento de determinación del estatuto de refugiado, al comprobarse los motivos de reconocimiento de una persona como refugiado, pudiendo después hacerse referencia a los mismos durante la "fase de exclusión" del caso.

1.4.3.2 Evaluación de la solicitud de asilo en el procedimiento de asilo acelerado

Puede, no obstante, darse el caso de que se establezca a primera vista que alguien cae dentro del ámbito de las cláusulas de exclusión. En estas situaciones, los Estados pueden canalizar dicha solicitudes mediante un procedimiento acelerado, procedimiento en el que los Estados pudren empezar con y, de considerarse aplicables, limitarse al examen concreto de las cláusulas de exclusión, con carácter preliminar al comienzo de una audiencia, sin tener que examinar las "cláusulas de inclusión" de la Convención sobre los refugiados. En términos jurídicos, podría considerarse que en tales casos se aceptaría la denegación de la solicitud de asilo por ser "manifiestamente infundada", tal como se establecería en una revisión de la Propuesta de directiva del Consejo sobre normas mínimas para los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para conceder o retirar el estatuto de refugiado [6] . De mantenerse esta opción, dejará de ser preciso examinar la cuestión de si el recurso contra la denegación de dicha solicitud por ser manifiestamente infundada tiene o no efectos suspensivos.

[6] Ídem que 3

1.4.4. Grado de prueba

Al determinar el grado de prueba aplicable en los procedimientos de exclusión, hay que reconocer que los procedimientos de exclusión no son plenamente equiparables a un proceso criminal. Los términos "motivos fundados para considerar" utilizados en el encabezamiento de la letra F del artículo 1 deben interpretarse en el sentido de que no es necesario aplicar a este respecto las normas sobre admisibilidad de pruebas y el alto grado de prueba exigidos en los procesos penales. Por lo tanto, no es preciso probar que la persona ha cometido el acto que puede justificar la exclusión del estatuto de refugiado. Basta con establecer que hay motivos fundados para considerar que la persona ha cometido dichos actos, si bien la base de este tipo de conclusión debe determinarse con claridad, de modo que debe llevarse a cabo una investigación en la que se verifiquen los posibles vínculos del solicitante con los actos violentos o su implicación en los mismos. Al considerar la posibilidad de exclusión del estatuto de refugiado como consecuencia de una responsabilidad individual en actos terroristas, debe evaluarse detenidamente el grado de implicación personal requerido: puede excluirse del estatuto de refugiado aquella persona cuyas acciones contribuyan al delito, bien mediante órdenes, inducción o cooperación significativa.

1.4.5. Derecho de recurrir la decisión de exclusión

La aplicación de cualquier cláusula de exclusión debe analizarse de manera individual. Los motivos de exclusión deben esta basados exclusivamente en la conducta personal voluntaria de la persona en cuestión, a partir de pruebas disponibles y conformes con los imperativos jurídicos de equidad y justicia. La persona tendrá derecho a interponer un recurso en el Estado miembros de que se trate, tal como se prevé en las disposiciones de la Propuesta de directiva del Consejo sobre normas mínimas para los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para conceder o retirar el estatuto de refugiado [7]

[7] Ídem que 3

1.5 Tramitación administrativa de casos potenciales de la letra F del artículo 1

1.5.1 Unidades especiales en el sistema de asilo para tramitar los casos de exclusión

Sin perjuicio del apartado 1.4.5., y del derecho a recurrir la denegación del estatuto de refugiado ante un tribunal independiente, los Estados miembros pueden contar con diferentes soluciones logísticas para tramitar las solicitudes de personas sospechosas de crímenes de guerra o terrorismo. En algunos Estados miembros se han creado unidades especiales a las que se remiten todos los casos que suponen un peligro para la seguridad y los casos de sospechas de implicación en actos violentos graves o violaciones de derechos humanos. Otros Estados miembros están considerando introducir controles de seguridad de primera línea en virtud de los que se controlarían todas las solicitudes de asilo desde el punto de vista de los riesgos para la seguridad, cotejando los datos personales con las oportunas bases de datos disponibles. Estas medias logísticas son plenamente compatibles con las obligaciones jurídicas internacionales que pesan sobre los Estados miembros y puede demostrarse su utilidad.

Habida cuenta de las dificultades, los Estados miembros que no cuentan con Unidades de Exclusión/Seguridad dentro de su sistema de asilo podrían considerar la creación de las mismas La remisión a dichas unidades podría contemplarse bien en los casos en que aparecen inmediatamente las sospechas de participación en delitos de guerra u otros delitos graves, como la implicación terrorista (por ejemplo, cuando a un solicitante de asilo se le considera miembro de un grupo extremista que practica la violencia) bien cuando las sospechas aparecen en el curso de la evaluación llevada a cabo durante del procedimiento de asilo ordinario. Aunque es probable que sólo esté implicados un número relativamente pequeño de casos, la especializada Unidad de Exclusión podría proseguir su examen. Para poder funcionar adecuada y eficazmente, una unidad de este tipo deberá tener conocimientos tanto de Derecho penal como de Derecho de refugiados, así como profundos conocimientos sobre organizaciones terroristas. Idéntica importancia presenta para este tipo de unidad tener acceso a toda la información normalmente disponible en el país de origen, incluida en caso necesario la información clasificada, y disponer de enlaces eficaces con los servicios de inteligencia y los órganos responsables del procesamiento penal y de la aplicación de la Ley.

Una Unidad especializada deberá ser capaz de tramitar de manera prioritaria y expeditiva los casos con potenciales elementos de exclusión. Sus recursos y su cualificación le permitirá evaluar más exhaustivamente cualquier solicitud de asilo formulada por una persona sospechosa de estar implicada en actos terroristas. La Unidad podría remitir posteriormente tales casos a la Oficina del Ministerio Público para su enjuiciamiento criminal, al ser ésta la vía adecuada para someter a los sospechosos terroristas ante la Justicia. Su mayor cualificación y sus recursos claramente especializados facilitarán una toma de decisiones rápida y de calidad.

1.5.2. Directrices sobre utilización de las cláusulas de exclusión

Algunos Estados miembros han publicado unas directrices internas especiales sobre la aplicación de las cláusulas de exclusión de la Convención de los refugiados, que podrían facilitar la determinación de los casos con potenciales elementos de exclusión en la fase más temprana posible del procedimiento. Se podía considerar establecer tales directrices a escala europea, a partir de las mejores prácticas al nivel nacional.

1.5.3 Mecanismos de intercambio de información

Se podría asimismo considerar la implantación de mecanismos de intercambio de información para facilitar que aquellos Estados miembros que no tengan suficientes recursos puedan beneficiarse de la experiencia de otros Estados miembros sobre estos problemas, para obtener información y apoyo cuando se encuentren ante un caso potencial. Tales mecanismos de intercambio de información pueden suponer la creación de listas de contacto y explorar la utilidad de crear sitios Intranet.

Podrían también servir para informar mutuamente de la presencia de un caso de exclusión y evitar que la persona intente obtener protección en otro Estado miembro. En este contexto, podría igualmente considerarse el establecimiento de una lista europea de personas excluidas de la Convención de los refugiados. En el marco del intercambio de información, es preciso subrayar que deben respetarse las normas habituales sobre el secreto de datos personales, en especial por lo que se refiere a la posible comunicación entre un Estado miembro y el país de origen de la persona.

1.6 Tratamiento de casos de peligro para la seguridad

Los Estados miembros tienen a su disposición una amplia gama de medidas para evitar que los solicitantes de asilo que se encuentran en su territorio huyan durante el procedimiento, entre las que pueden mencionarse el internamiento de los solicitantes de asilo en centros de acogida, los requisitos de información, las normas sobre la obligación de comunicar a las autoridades cualquier cambio de residencia y la detención. Decidir qué medidas sean las apropiadas dependerá de las circunstancias concretas, aunque, cuando haya pruebas de que un solicitante de asilo presenta indicios criminales que pueden plantear un peligro para el orden público o la seguridad nacional, la detención será una solución apropiada. Debe, sin embargo, reconocerse que en la mayor parte de los sistemas hay límites a la detención de los solicitantes de asilo. Asimismo, la legalidad y la necesidad de la detención están sujetas a revisión judicial.

1. 7 Exclusión de otras formas de protección internacional

Lo expuesto en el presente Capítulo 1 debe considerarse igualmente pertinente en los casos en los que una persona haya solicitado, o se le haya concedido, otra forma de protección internacional, como la protección subsidiaria.

Capítulo 2: Consecuencias jurídicas de la exclusión de personas de la Convención de los refugiados u otras formas de protección internacional

2.1. Procesamiento o extradición

A raíz de la denegación del recurso contra la decisión de excluir a una persona del estatuto de refugiado o de la protección subsidiaria, y de conformidad con el principio de Derecho internacional conocido como aut dedere aut judicare, el Estado está obligado a bien entregar bien procesar a la persona excluida de los regímenes de protección. El principio arriba mencionado ofrece una solución a la inherente contradicción entre la necesidad del Estado, que efectivamente es una obligación, de combatir los actos criminales como el terrorismo y el derecho del individuo de obtener protección frente a la devolución. Este principio aparece formulado, entre otros, en el artículo 7 del Convenio europeo sobre la supresión del terrorismo.

2.2. Procesamiento

2.2.1 Competencia universal

En cuanto a la aplicación del principio anteriormente mencionado, la situación difiere de un Estado miembro al otro. Algunos Estados miembros intentan efectivamente enjuiciar a tal persona, si cuentan con los criterios específicos para tener competencia sobre el caso o si su Derecho penal nacional establece una competencia universal. En un ordenamiento jurídico de este tipo, el Estado puede procesar y castigar a personas sospechosas de delitos de competencia universal, con independencia de la territorialidad del delito cometido o la nacionalidad de la persona sospechosa. Sin embargo, hay que reconocer que, de facto, no suele ser posible procesar a la persona por un delito, dadas las estrictas normas sobre admisibilidad de pruebas y el alto grado de prueba requeridos por los sistemas jurisdiccionales penales de los Estados miembros de la Unión Europea. Estas normas son mucho más altas que para los procedimientos de exclusión o expulsión de los refugiados. En concreto, la falta de testimonios (fiables) ha resultado, en la práctica, un grave obstáculo para que los Estados miembros puedan proseguir con éxito el enjuiciamiento criminal de las personas excluidas de la Convención de los refugiados.

2.2.2 Futuro Tribunal Penal Internacional

El futuro Tribunal Penal Internacional (TPI) podría desempeñar un importante papel en el procesamiento de aquellas personas a las que se aplican las cláusulas de exclusión de la Convención de los refugiados. Sin embargo, el mandato actual del Tribunal, establecido en su estatuto, no comprende el terrorismo como tal, excepto si se asocia a otros delitos graves, que afecten a la comunidad internacional, respecto de los que el Tribunal sí tiene competencia. Estos delitos presentan asimismo una relevancia directa para la interpretación y aplicación del artículo 1F de la Convención de 1951. El futuro TPI podría también servir para abordar problemas como los de que en los procedimientos nacionales de determinación del estatuto de refugiado se puede carecer de acceso a la información e inteligencia y/o a los recursos e instrumentos pertinentes que están a la disposición del juez o fiscal que investiga tales delitos. Está también previsto el establecimiento de una cooperación entre el TPI y los organismos de la ONU, como el ACNUR. Podría, por lo tanto, ser útil considerar el establecimiento de acuerdos de cooperación formales y confidenciales entre los Estados miembros y el TPI en casos potenciales del artículo 1F.

2.3 Extradición

Si no hay ninguna posibilidad de procesar a la persona en el país de refugio ni de que se la inculpe por el Tribunal Penal Internacional, en ese caso, en principio, dicha persona debe ser extraditada; siempre, claro, que la extradición sea jurídica y prácticamente posible, bien al país de origen, bien a otro Estado miembro o a otro tercer país. En relación con las peticiones de extradición formuladas contra personas acusadas de haber cometido delitos terroristas, tanto el Convenio Europeo de 1977 para la represión del terrorismo como el Convenio Internacional para la represión de la financiación del terrorismo establecen que los Estados Parte no están obligados a acceder a la extradición si tiene motivos sustanciales para considerar que dicha petición se ha formulado con el propósito de procesar o castigar a dicha persona por razones de su raza, religión, nacionalidad, origen étnico o opiniones políticas o que conceder la petición causaría a la situación de dicha persona un perjuicio por alguna de dichas razones..

2.3.1 Obstáculos jurídicos a la extradición o expulsión

La extradición puede, sin embargo, no ser posible debido a obstáculos jurídicos. La protección contra la devolución, como consecuencia de la prohibición de ciertas penas o tratos, contemplada en instrumentos de derechos humanos tales como la Convención de las Naciones Unidas contra la Tortura, el Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos y el Convenio Europeo sobre Derechos Humanos es absoluta por naturaleza, es decir, no admite ninguna excepción. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha declarado en varias ocasiones que el Convenio Europeo sobre Derechos Humanos, incluso en las circunstancias más difíciles, tales como la lucha contra el terrorismo y la delincuencia organizada, prohibe, en términos absolutos, la tortura y las penas o tratos inhumanos o degradantes. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha puesto de relieve que, a diferencia de la mayoría de las cláusulas sustantivas de este Convenio, el artículo 3 no contienen ninguna previsión de excepciones ni está permitido ningún supuesto de no aplicación incluso en el caso de una emergencia pública que ponga en peligro la vida de la nación. Tras los acontecimientos del 11 de septiembre, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos tendrá en el futuro de nuevo que decidir sobre cuestiones relativas a la interpretación del artículo 3, en particular sobre la cuestión de hasta qué punto pueden oponerse las necesidades de protección del individuo a los intereses de seguridad del Estado.

2.3.2 Garantías jurídicas en casos de extradición

La extradición debe considerarse legítima cuando es posible obtener garantías jurídicas del Estado que va a procesar a la persona, en las que se dé respuesta a las preocupaciones relacionadas con las violaciones potenciales del Convenio Europeo sobre Derechos Humanos (CEDH). Tales "garantías" por terceros Estados podrían, por ejemplo, referirse a la no aplicación de la pena capital en ese caso particular, aunque la ley de ese Estado permita dicho castigo.

2.4 Posición jurídica de las personas excluidas de los regímenes de protección pero inexpulsables

La cuestión que sigue sin resolverse - y que queda fuera del ámbito del Derecho de refugiados/ protección internacional - se refiere al estatuto que debe concederse a las personas que, aunque no están calificadas para el estatuto de refugiado u otras formas de protección internacional, no pueden ser procesadas con éxito, pero tampoco pueden ser expulsadas a causa de la naturaleza absoluta de la prohibición de la devolución establecida en algunos instrumentos internacionales o regionales sobre derechos humanos. No existen instrumentos jurídicos internacionales que regulen la situación y los derechos de las personas que están excluidas de cualquier estatuto de protección pero no pueden ser expulsadas a causa de obstáculos jurídicos. Sin embargo, el Comité de la ONU sobre derechos humanos ha analizado con detalle la obligación de los Estado Parte de "guardar" a algunos extranjeros con vínculos de larga duración en el país, a pesar de sus actividades criminales.

La situación actualmente existente en los Estados miembros, que cuentan con limitadas opciones para abordar el problema de las personas excluibles pero inexpulsables, es muy insatisfactoria. El tema requiere urgentemente un examen ulterior y una eventual solución al nivel europeo. En este contexto, debe hacerse de nuevo hincapié en que, a pesar de los serios obstáculos mencionados más arriba, constituye una respuesta adecuada el enjuiciamiento penal por la comunidad internacional, tanto al nivel global como al de los Estados miembros, de aquellas personas que hayan cometido delitos contra la humanidad, delitos de guerra o ataques terroristas. Junto a su posible enjuiciamiento criminal, puede asimismo resultar necesario armonizar los derechos fundamentales concedidos a esta categoría de personas excluibles pero inexpulsables y evaluar los diversos medios de tratarlas si suponen un peligro para la seguridad.

2.4.1 Armonización de los derechos fundamentales concedidos a las personas excluidas de los regímenes de protección pero inexpulsables

Los 15 Estados miembros de la Unión Europea tratan de manera diferente a las personas que, aunque excluibles, son inexpulsables. Algunos Estados miembros no conceden ningún tipo de derecho a estas personas, a excepción del derecho a no ser devuelto. En otros Estados miembros, las personas sí tienen acceso a derechos humanos fundamentales, como atención sanitaria urgente y educación para los niños. En otros Estados miembros, en cambio, estas personas tienen acceso incluso a derechos y prestaciones de carácter más socioeconómico. Esta diferencia en el trato puede exigir un planteamiento armonizado al nivel europeo para eliminar potenciales polos de atracción de personas que no merecen protección internacional.

2.4.2 Detención y alternativas a la detención de las personas excluidas de los regímenes de protección pero inexpulsables

Las personas que, aunque excluidas de los regímenes de protección, son inexpulsables no plantean necesaria ni automáticamente un riesgo para la seguridad nacional. Por ejemplo, muchos criminales de guerra, justamente excluidos de los regímenes de protección por los Estados miembros, no están siendo automáticamente detenidos por dichos Estados. Cabe decir que, por el momento, en los Estados miembros no se está recurriendo a un sistema de detención ilimitada, de manera que puede asimismo resultar útil analizar otras alternativas a las medidas de plena detención, como la residencia vigilada.

No obstante, puede ocurrir que sea necesario proteger al público de personas justamente excluidas de los regímenes de protección, como los terroristas, que sí plantean un riesgo para la seguridad del Estado. En este contexto, tiene interés destacar una legislación recientemente propuesta al nivel de Estado miembro respecto de la detención de nacionales extranjeros cuya presencia se considera un peligro para la seguridad nacional y que se sospecha que son terroristas internacionales. Esta legislación se ha propuesto en previsión de situaciones en las que el artículo 3 del CEDH impide la devolución o expulsión de los casos antes mencionados a un lugar en el que la persona corre peligro de sufrir un trato contrario a las disposiciones de dicho artículo. En tanto no exista ningún destino alternativo inmediatamente disponible, la expulsión no es posible, aun cuando la intención última siga siendo la expulsión, una vez se hayan adoptado las medidas oportunas. A pesar de esta persistente intención de expulsar a la persona que se ha detenido, no es posible afirmar que "esté en curso un procedimiento de expulsión" en el sentido de los términos de la letra f) del apartado 1 del artículo 5 CEDH, tal como es interpretado por el tribunal Europeo de Derechos Humano. En la medida, por lo tanto, en que la detención prevista en los casos antes mencionados pueda contradecir las obligaciones del apartado 1 del artículo 5 CEDH, podría invocarse el derecho a la derogación conferido por el apartado 1 del artículo 15 del CEDH, siempre que se cumplan las estrictas condiciones establecidas en dicho apartado 1 del artículo 15 y las medidas que se tomen "no estén en contradicción con las restantes obligaciones que dimanan del Derecho internacional".

Capítulo 3: Aproximación de las oportunas disposiciones legislativas o reglamentarias y de las prácticas administrativas en el contexto del sistema europeo común de asilo

3.1 Marco general

Los trabajos sobre estos temas al nivel de la UE seguirán utilizando el método y los medios analizados en la Comunicación de la Comisión "Hacia un procedimiento de asilo común y un estatuto uniforme, válido en toda la Unión, para las personas a las que se concede asilo [8], complementada por la reciente "Comunicación sobre la política común de asilo, por la que se introduce un método abierto de coordinación- Primer informe de la Comisión sobre la aplicación de la Comunicación COM(2000)755 final de 22 de noviembre de 2000" [9].

[8] Bruselas, 22.11.2000 COM (2000)755 final

[9] Bruselas, 28.11.2001 COM (2001)710 final

El establecimiento del sistema europeo común de asilo se efectuará en dos etapas. La relación entre la salvaguardia de la seguridad interior y el cumplimiento de las obligaciones internacionales en materia de protección debe tenerse en cuenta en ambas etapas. Sin duda, es necesario seguir trabajando para obtener unos procedimientos comunes, más eficaces y mejor documentados, lograr una aplicación e interpretación de las posibilidades de exclusión más convergentes y aprovechar las posibilidades de procesamiento y detención, incluidas las alternativas a la detención. Asimismo, es preciso que los terroristas, en el contexto de la protección internacional, reciban idéntico trato en todos los Estados miembros. El terrorista al que en un Estado miembro no se le concede el estatuto de protección internacional o se le retira o anula dicho estatuto debe esperar idéntico trato, en relación con su caso, en todos los Estados miembros.

3.2 Armonización legislativa, medidas de acompañamiento, cooperación administrativa y utilización del método abierto de coordinación

Pueden esperarse rápidos avances en la negociación de las diferentes propuestas de directivas de la Comisión presentes en la mesa del Consejo, en las que se ha de prestar especial atención a las disposiciones relativas a temas como el examen, la adopción de decisiones, la exclusión, la anulación del estatuto o la retirada de beneficios. Será, asimismo, precisa una rápida y adecuada incorporación de los instrumentos legislativos de la UE en los ordenamientos jurídicos nacionales. La Comisión preparará informes periódicos sobre la aplicación de dichos instrumentos. Los Comités de Contacto creados para controlar su aplicación facilitarán las consultas entre Estados miembros y Comisión con la finalidad de poder llegar a interpretaciones similares de las distintas disposiciones y comparar las normas y prácticas nacionales. Por otro lado, habrá que seguir analizando la jurisprudencia elaborada por los Tribunales nacionales y europeos y por los órganos revisores. En 2002 podría organizarse una reunión de representantes de las autoridades decisorias y los órganos revisores para estudiar las tendencias de la jurisprudencia, analizar los problemas comunes y alcanzar soluciones.

Es preciso seguir invirtiendo en la mejora de los instrumentos de análisis comunes. En este contexto, podrían designarse puntos de contacto nacionales para desarrollar la cooperación y el intercambio de información. El nuevo programa ARGO, programa de acción para la cooperación en los campos de fronteras exteriores, visados, asilo e inmigración [10], podría servir de apoyo a dicha cooperación administrativa.

[10] Bruselas, 16.10.2001 COM (2001)567 final

La Comisión ha recomendado el uso de un método abierto de coordinación. Una ilustración de dicho método, especialmente adaptado para el ámbito del asilo, se encuentra en la "Comunicación sobre la política común de asilo, por la que se introduce un método abierto de coordinación" [11]. Cabe llamar la atención sobre la segunda orientación europea propuesta, relativa al desarrollo de un sistema de asilo eficaz que proteja a los necesitados de protección, aplicando íntegra y globalmente la Convención de Ginebra y, en concreto, su letra G ("definiendo principios y técnicas que mejoren la detección de las personas que no merezcan protección internacional sobre la base de las cláusulas de exclusión.") y J ("evaluando......la utilización de las cláusulas de cese y exclusión..."). Para poder aplicar esta orientación, los Estados miembros tiene que definir, en sus planes de acción nacionales, objetivos y medios para cumplir las metas europeas y analizar la aplicación de los instrumentos nacionales y comunitarios, lo que, a su vez facilitará la comparación y definición de buenas prácticas y el análisis del impacto real y los resultados de las decisiones por las que se ha optado. Por último, para poder abordar eficaz e integralmente el tema objeto del presente Documento se requerirá asimismo una consulta y cooperación adecuadas con el ACNUR, las correspondientes organizaciones internacionales y los terceros países.

[11] Ídem que 9

Todos los instrumentos arriba mencionados han de contribuir eficazmente a la definición de las mejoras necesarias, que han de conducir a la aprobación de normas adicionales en el marco de la segunda fase de la armonización de las políticas de asilo en la Unión Europea.

Capítulo 4: Análisis de las disposiciones relacionadas con la "seguridad interior" de la legislación comunitaria y (futuras) propuestas de la Comisión de legislación comunitaria en materia de asilo e inmigración

4.1 Análisis general

La legislación comunitaria vigente en materia de asilo e inmigración o las propuestas de la Comisión de legislación en este campo contienen, en todos los casos, suficientes disposiciones estándar en virtud de las que se puede excluir del derecho a la protección internacional, la residencia o determinados beneficios a cualquier nacional de un tercer país que se considere una amenaza para el orden público/la seguridad nacional. Sin embargo, en el marco de los debates y negociaciones que sobre las diferentes propuestas se están llevando a cabo, o tendrán lugar en el futuro, dichas disposiciones se han de reexaminar a la luz de las nuevas circunstancias, sin perjuicio de las obligaciones internacionales subyacentes en las Propuestas. A continuación se analizan brevemente las correspondientes disposiciones de las diferentes Propuestas, especificándose, siempre que ha parecido oportuno, las posibilidades de clarificación o mejora de dichas disposiciones.

4.2. Legislación comunitaria en materia de asilo

4.2.1. Protección temporal

La formalmente aprobada Directiva del Consejo relativa a las normas mínimas para la concesión de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas y a medidas de fomento de un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros para acoger a dichas personas y asumir las consecuencias de su acogida [12] permite a los Estados, en la letra b) del apartado 1 de su artículo 28, excluir a una persona de la protección temporal siempre que, entre otras cosa, existan razones fundadas para considerar que la persona en cuestión representa un peligro para la seguridad del Estado miembro de acogida o que, habiendo sido objeto de una condena definitiva por un delito particularmente grave, constituya una amenaza para la comunidad de dicho Estado miembro.

[12] Directiva (2001/55/CE) 20.07.2001

4.2.2 EURODAC

El formalmente aprobado Reglamento del Consejo relativo a la creación del sistema «Eurodac» para la comparación de las impresiones dactilares para la aplicación efectiva del Convenio de Dublín [13]permite tomar cuanto antes las impresiones dactilares de todos los dedos de cualquier solicitante de asilo que tenga por lo menos 14 años. A los efectos de la aplicación del Convenio de Dublín, es necesario determinar la identidad de los solicitantes de asilo y las personas interceptadas con ocasión del cruce irregular de una frontera exterior de la Comunidad. Con ello, sin embargo, se facilita al mismo tiempo a los Estados miembros el conocimiento de quién entra en su territorio, reforzándose de ese modo la seguridad nacional.

[13] Reglamento (2725/2000/CE) 11.12.2000

4.3 Propuestas de legislación comunitaria en materia de asilo

4.3.1 Procedimientos de asilo

La Propuesta de Directiva del Consejo sobre normas mínimas para los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para conceder o retirar el estatuto de refugiado [14] permite, en el artículo 26, la "anulación del estatuto de refugiado cuando salen a la luz circunstancias que indican que una persona nunca debería haber sido reconocida como refugiado en su momento. La letra c) del apartado 2 del artículo 33 permite, asimismo, a los Estados miembros establecer una excepción a la aplicación de la regla de los efectos suspensivos de los recursos en los casos en que existieren razones de seguridad nacional u orden público.

[14] Ídem que 3

Como también se ha mencionado en el apartado 1.4.2.1., en el contexto de la futura revisión de esta propuesta concreta, podría considerarse la inclusión de normas que permitan la suspensión del procedimiento de asilo en los supuestos en que una petición de extradición, por delitos graves, se haya formulado por un Estado distinto del país de origen o en los casos de inculpación por un Tribunal Penal Internacional. Alternativamente, tal como se ha explicado en el apartado 1.4.2.2., podría modificarse el artículo 18 de la Propuesta sobre inadmisibilidad de determinadas solicitudes de asilo, en el sentido de permitir en los casos arriba mencionados la denegación de las solicitudes de asilo por inadmisibles.

Tal como se ha analizado en el apartado 1.4.3.2., la Comisión está considerando también la supresión de la letra b) del apartado 2 del artículo 28 de la Propuesta, que establece que no se considerarán como motivo de denegación de solicitudes de asilo por ser manifiestamente infundadas los casos en los que hubiere razones serias para considerar que los motivos de la letra F del artículo 1 de la Convención de Ginebra se aplican al solicitante. De llevarse a cabo esta posible supresión, habría entonces que añadir, en el apartado 1 del artículo 28, un motivo adicional, por el que se permitiera la denegación de solicitudes de asilo por ser manifiestamente infundadas, en aquellos casos en los que se hubiere establecido en un primer momento que se aplicaban las cláusulas de exclusión de la Convención de los refugiados.

4.3.2. Condiciones de acogida

De conformidad con lea letra d) del apartado 1 del artículo 22 de la Propuesta de directiva del Consejo por la que se establecen normas mínimas para la acogida de los solicitantes de asilo en los Estados miembros [15], los Estados miembros podrán reducir o retirar el beneficio de las condiciones de acogida cuando se considere al solicitante de asilo una amenaza para la seguridad nacional o existan razones graves para creer que el solicitante ha cometido un delito de guerra o un delito contra la humanidad o si, durante el examen de la solicitud de asilo, existan razones manifiestamente graves para considerar que los motivos de la letra F del artículo 1 de la Convención de Ginebra son aplicables respecto del solicitante de asilo.

[15] Bruselas, 3.4.2001 COM (2001) 181 final

Podría considerarse la posibilidad de añadir una nueva letra a) en el apartado 4 del artículo 22, relativo a la reducción o retirada del beneficio de las condiciones de acogida, del siguiente tenor: "De establecerse la implicación del solicitante en actividades terroristas, bien por haber participado activamente en las mismas, bien por haber cooperado con ellas o inducido a las mismas o por haber prestado apoyo financiero a organizaciones terroristas, tal como se definen por la Unión Europea, antes o después de haber presentado la solicitud de asilo, los Estados miembros deberán retirar el beneficio de las condiciones de acogida habituales respecto del solicitante y aplicar las medidas de protección jurídica establecidas en sus respectivas legislaciones."

Resulta, asimismo, pertinente mencionar en el contexto del presente Documento que el actual texto del artículo 7 de la Propuesta permite, en su caso, limitar la libre circulación de los solicitantes de asilo a una zona específica del territorio nacional de los Estados miembros.

4.3.3. Determinación del Estado

En la Propuesta de Reglamento del Consejo por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de asilo presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país [16] no existe ninguna disposición específica sobre la seguridad nacional. No obstante, no son necesarios artículos de este tipo, habida cuenta de que la Propuesta no contiene ninguna disposición sobre concesión/denegación de derechos o estatuto.

[16] Bruselas, 26.7.2001 COM (2001) 447 final

4.3.4 Requisitos para recibir protección internacional

En el artículo 14 de la reciente Propuesta de Directiva del Consejo por la que se establecen normas mínimas sobre los requisitos y el estatuto al que pueden optar ciudadanos de países terceros y personas apátridas para ser refugiados o beneficiarios de otros tipos de protección internacional [17] los Estados miembros tienen que garantizar que un solicitante que se ajusta a los términos de las cláusulas de exclusión de la Convención sobre los refugiados se excluye también del estatuto de protección subsidiaria.

[17] Bruselas, 12.9.2001 COM (2001) 510 final

En el marco de la futura discusión sobre esta propuesta particular, podría considerarse añadir un apartado adicional (2) en el artículo 19, relativo a la prohibición de expulsión y de devolución. Este apartado adicional, de conformidad con el apartado 2 del artículo 33 de la Convención sobre los refugiados declara que los beneficios de dicha disposición (obligación de no devolución) "no podrán ser invocados por les personas que gocen de protección internacional que sean consideradas, por razones fundadas, como un peligro para la seguridad del Estado miembro donde se encuentran, o que, habiendo sido objeto de una condena definitiva por un delito particularmente grave, constituyan una amenaza para la comunidad de tal Estado miembro".

Las disposiciones de los artículos arriba mencionados 14, 17 y la posibilidad de proponer una nueva disposición en el artículo 19 se entienden sin perjuicio de las restantes obligaciones internacionales de los Estados miembros, en particular las derivadas del artículo 3 del Convenio Europeo sobre Derechos Humanos y Libertades Fundamentales.

4.4 Propuestas de legislación comunitaria en materia de inmigración

En el ámbito de la inmigración legal, las tres Propuestas de Directivas del Consejo presentadas por la Comisión hasta la fecha sobre la reagrupación familiar, el estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración y las condiciones de entrada y residencia de nacionales de terceros países por razones de trabajo por cuenta ajena y de actividades económicas por cuenta propia ya contienen cláusulas de "orden público", que permiten a los Estados miembros rechazar la admisión de nacionales de terceros países por razones de orden público o seguridad nacional. Aplicar escrupulosamente dichas cláusulas parece una manera de reforzar la seguridad más adecuada que modificar sustancialmente las diferentes propuestas en cuestión.

La alegación de estas razones debe basarse exclusivamente en la conducta personal del nacional del tercer país de que se trate. En la práctica, esto significa que la actual o pasada pertenencia a determinada asociación - terrorista- puede interpretarse que está vinculada a la "conducta personal" de una persona y, por consiguiente, puede justificar el uso de dicha cláusula de "orden público". En el ámbito de las Directivas, está explícitamente excluida cualquier discriminación por razones de raza, origen étnicos, religión o convicciones, opiniones políticas o pertenencia a una minoría nacional. El mero origen étnico o la nacionalidad de una persona nunca podría justificar el uso de la cláusula de "orden público", lo que igualmente sería contrario al principio de no discriminación consagrado en el artículo 21 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

4.4.1 Migración económica

De conformidad con el articulo 27 de la Propuesta de directiva del Consejo relativa a las condiciones de entrada y residencia de nacionales de terceros países por razones de trabajo por cuenta ajena y de actividades económicas por cuenta propia [18] :los Estados miembros podrán negarse a conceder o a renovar permisos de conformidad con la presente Directiva por razones de orden público, seguridad nacional o salud pública. Las razones de orden público o de seguridad nacional deberán basarse exclusivamente en la conducta personal del nacional de un tercer país afectado".

[18] Bruselas, 11.7.2001 COM (2001) 386 final

Esta disposición concede a los Estados miembros un amplio grado de discreción. La actual redacción del artículo 27 de la Propuesta puede, por lo tanto, considerares suficiente y no parece necesario contemplar ninguna modificación.

4.4.2 Reagrupación familiar

La Propuesta modificada de directiva del Consejo sobre el derecho a la reagrupación familiar [19]contiene, en su artículo 8 una disposición sobre orden público por la que se permite a los Estados denegar "la entrada y la residencia de los miembros de la familia por razones de orden público, seguridad interior y salud pública. Las razones de orden público o seguridad interior deberán basarse exclusivamente en el comportamiento personal del miembro de la familia en cuestión".

[19] Bruselas, 10.10.2000 COM (2000) 624 final

La misma lógica señalada en el apartado 4.4.1 se aplica igualmente en el contexto de esta propuesta concreta, por lo que no se considera necesaria ninguna modificación del texto.

4.4.3 Estatuto de residencia de larga duración

La Propuesta de directiva del Consejo relativa al estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración [20] contiene varias disposiciones relacionadas con la seguridad nacional. La Comisión está considerando modificar dichas disposiciones de la siguiente manera:

[20] Bruselas, 13.3.2001 COM (2001) 127 final

De conformidad con el articulo 7 sobre Orden público y seguridad interior, los Estados miembros podrán denegar la concesión del estatuto de residente de larga duración cuando el comportamiento personal del interesado pudiere representar una amenaza actual al orden público o a la seguridad interior. Se considera suprimir en el apartado 1 la palabra actual. Se propone asimismo suprimir en el apartado 2 del artículo 7 la referencia al hecho de que "la mera existencia de una condena penal no podrá acarrear automáticamente la denegación de la concesión contemplada en el apartado 1 ". Lo mismo vale para el artículo 19, en relación con el derecho de instalarse en otro Estado miembro.

Respecto del artículo 13, Protección contra la expulsión, la Comisión está considerando suprimir el apartado 7 según el cual quedan prohibidos los procedimientos de expulsión urgente contra los residentes de larga duración. Esta disposición se aplica una vez que el nacional del tercer país ha obtenido el estatuto de residente de larga duración, cuando lógicamente debe beneficiar de un grado de protección más alto. No obstante, en caso de amenaza terrorista, pueden justificarse los procedimientos de expulsión urgente.

Por último, en el artículo 25 sobre la Retirada del permiso de residencia se declara que: (1) "Durante un período transitorio de cinco años, el segundo Estado miembro podrá adoptar una decisión de expulsión en contra del residente de larga duración o de los miembros de su familia: por las razones de orden público y de seguridad interior a que se refiere el artículo 19; (2) La decisión de expulsión no podrá llevar aparejada una prohibición de residencia permanente". En tales casos, el segundo Estado miembro sólo podrá expulsar al residente de larga duración al Estado miembro que le haya concedido el estatuto. En casos de amenaza grave, tal como se define en el apartado 1 del artículo 13, el segundo Estado miembro expulsará al residente de larga duración a su país de origen u otro país fuera de la Unión Europea. La Comisión está considerando añadir un articulo 2 bis: "En caso de una amenaza actual y suficientemente grave podrá aplicarse el procedimiento del articulo 13".

4.5. Futuras propuestas de legislación comunitaria en materia de inmigración

4.5.1. Estudiantes y otros nacionales de terceros países

Se considera que la mejor manera de alcanzar los objetivos de la futura Propuesta de Directiva relativa a las condiciones de entrada y residencia de nacionales de terceros países por razones de estudio y de actividades económicas por cuenta propia es garantizar simultáneamente a los Estados miembros la posibilidad de satisfacer sus preocupaciones de seguridad interior. Por consiguiente, la Propuesta incluirá una cláusula por la que se autorice a los Estados miembros a denegar la admisión de un nacional de un tercer país y la renovación de un permiso de residencia, o a revocar dicho permiso, por razones de orden público, seguridad interior y salud pública basadas exclusivamente en la conducta personal del nacional del tercer país de que se trate. Esta redacción parece dar a los Estados miembros el necesario margen de maniobra para denegar la admisión o poner fin a la estancia de un nacional de un tercer país, si ello resulta objetivamente necesario. Semejantes disposiciones se incluirán en la Propuesta de Directiva relativa a las condiciones de entrada y residencia de nacionales de terceros países por otras razones.

4.5.2. Víctimas de la trata de seres humanos

Los servicios de la Comisión están preparando en la actualidad una propuesta de Directiva sobre un permiso de residencia de corta duración para víctimas de la trata de seres humanos. No existe un derecho a este permiso de residencia sin más, su expedición está sujeta al cumplimiento de una serie de condiciones. Una de las condiciones de su expedición es que no se oponga a dicha expedición ninguna consideración de orden público o seguridad nacional". Lo mismo vale para la renovación y, consecuente retirada, del permiso. Esta redacción parece lo suficientemente amplia como para permitir a los Estados miembros proteger su orden público y seguridad nacional.