COMISIÓN EUROPEA Bruselas, 22.2.2017 SWD(2017) 74 final DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN Informe sobre España 2017,

con un examen exhaustivo relativo a la prevención y la corrección de los desequilibrios macroeconómicos que acompaña al documento COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL BANCO CENTRAL EUROPEO Y AL EUROGRUPO Semestre Europeo de 2017: evaluación de los avances en las reformas estructurales y la prevención y corrección de desequilibrios macroeconómicos, y resultados de los exámenes exhaustivos de conformidad con el Reglamento (UE) n.º 1176/2011

Regulation (EU) No 1176/2011



{COM(2017) 90 final}

{SWD(2017) 67 final - SWD(2017) 93 final}



ÍNDICE Síntesis1 1.Situación y perspectivas económicas5 2.Progresos en la aplicación de las recomendaciones específicas por país10 3.Síntesis de los principales resultados del examen exhaustivo realizado en el marco del procedimiento de desequilibrio macroeconómico (PDM)14 4.Prioridades de reforma23 4.1.Hacienda pública y fiscalidad23 4.2.Desapalancamiento del sector financiero y del sector privado36 4.3.Políticas del mercado laboral, educativas y sociales42 4.4.Inversión53 4.5.Políticas sectoriales61 4.6.Administración Pública66 A.Cuadro general69 B.Cuadro de indicadores del PDM75 C.Cuadros normalizados76 Referencias82



lista de cuadros 1.1.Principales indicadores económicos, financieros y sociales — España9

2.1.Cuadro recapitulativo de la evaluación de las recomendaciones específicas por país de 201611 3.1.Análisis de sensibilidad de la balanza por cuenta corriente y la posición de inversión internacional neta17 3.2.Evaluación de la matriz PDM— España18 4.1.1.Correlación entre (1) las variaciones de los ingresos y (2) las variaciones de los gastos de las Comunidades Autónomas con las variaciones de sus déficits34 B.1.Cuadro de indicadores del PDM para España75 C.1.Indicadores del mercado financiero76 C.2.Indicadores del mercado laboral e indicadores sociales77 C.3.Indicadores del mercado laboral e indicadores sociales (continuación)78 C.4.Indicadores de resultados y regulación del mercado de productos79 C.5.Crecimiento favorable al medio ambiente80 LISTa de gráficos 1.1.Contribuciones al crecimiento del PIB5 1.2.Capacidad o necesidad neta de financiación por sector6 1.3.Desglose de los costes laborales unitarios (CLU)7 1.4.Empleo, desempleo y desempleo de larga duración8 3.1.Balanza por cuenta corriente no cíclica y PIIN15 3.2.Desglose de la tasa de variación de la posición de inversión internacional neta (PIIN) – España16 4.1.1.Evolución de las ratios de gasto para diversas categorías28 4.1.2.Ingresos, gastos y saldo presupuestario de las Administraciones Públicas por subsector28

4.1.3.Estructura de gasto de los gobiernos regionales (2014)29 4.1.4.Estructura de ingresos de los gobiernos regionales (2015)30 4.1.5.Evolución del índice de autoridad regional desde 1980 y valor en 201031 4.1.6.Competencias tributarias de los gobiernos regionales (en porcentaje de los ingresos tributarios de las Administraciones Públicas)31 4.1.7.Administraciones Autonómicas: clasificación funcional del gasto público real per cápita (CFAP) – diferencias 2015-2016 (en EUR)35 4.2.1.Préstamos no productivos36 4.2.2.Financiación de la economía española37 4.2.3.Préstamos bancarios al sector privado37 4.2.4.Endeudamiento por sector38 4.2.5.Desglose de la variación interanual de la ratio deuda/PIB de los hogares38 4.2.6.Adquisición de activos financieros por los hogares39 4.2.7.Desglose de la variación interanual de la ratio deuda/PIB de las sociedades no financieras39 4.2.8.Balance y situación financiera de las sociedades no financieras40 4.2.9.Ratio de cobertura de intereses de las pymes españolas del sector de la construcción40 4.2.10.Ratio de cobertura de intereses de las pymes españolas del sector manufacturero41 4.3.1.Proporción de trabajadores temporales, tasas de transición de contratos temporales a contratos indefinidos, prima salarial para los trabajadores temporales y los trabajadores permanentes a tiempo completo en riesgo de no tener derecho a las prestaciones por desempleo.44 4.3.2.Porcentajes de trabajadores temporales por edad y nivel de estudios (2015)45 4.3.3.Tasa de pobreza en situación de empleo, grupos, España49 4.3.4.Evolución del gasto en protección social en términos reales, y contribuciones por función50 4.4.1.Desglose de la posición exterior53

4.4.2.Balanza comercial de mercancías (enero-noviembre), total y productos no energéticos53 4.4.3.Función de densidad de los valores de las exportaciones españolas por rango de calidad54 4.4.4.Desglose del tipo de cambio de los costes laborales unitarios55 4.4.5.Productividad total de los factores de pequeñas empresas en sectores seleccionados en España, Francia e Italia55 4.4.6.Eficiencia en la asignación de recursos en sectores seleccionados en España, Francia, Alemania e Italia en 201357 LISTa de recuadros 2.1.Contribución del presupuesto de la UE a la reforma estructural en España13 3.1.Efectos colaterales sobre la zona del euro21 4.1.1.Proyecciones sobre la deuda de las administraciones públicas a largo plazo24 4.1.2.Simulaciones basadas en el modelo EUROMOD para reducir la brecha en cuanto a la política en materia de IVA27 4.4.1.Retos en materia de inversión y reformas en España60 4.6.1.Aspectos destacados68 Síntesis El presente informe evalúa la economía española a la luz del Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento de la Comisión Europea publicado el 16 de noviembre de 2016. En dicho Estudio, la Comisión pide a los Estados miembros de la UE que redoblen sus esfuerzos en relación con los tres elementos del triángulo virtuoso de la política económica: fomento de la inversión, realización de reformas estructurales y aplicación de unas políticas fiscales responsables. En este sentido, los Estados miembros deben centrar su atención en la promoción de la justicia social con el fin de alcanzar un crecimiento más inclusivo. La Comisión también publicó el Informe sobre el Mecanismo de Alerta (IMA), que inició la sexta ronda del procedimiento de desequilibrio macroeconómico. El examen exhaustivo, que según el IMA de 2017 debía llevarse a cabo para la economía española, se incluye en el presente informe. La economía española sigue disfrutando una fuerte recuperación y se está moviendo hacia una composición del crecimiento más equilibrada que antes de la crisis. En su tercer año de expansión, el PIB real español casi ha vuelto a su máximo alcanzado antes de la crisis, en 2008. La recuperación estuvo impulsada inicialmente por las exportaciones, tras haberse invertido las pérdidas de competitividad de costes acumuladas en los años anteriores a la crisis. A continuación, la recuperación se amplió gradualmente al sector interno. Desde 2015, la alta creación de empleo, los bajos precios del petróleo y la mejora de las inversiones financieras han fomentado el consumo privado. La inversión en bienes de equipo también se ha incrementado considerablemente, mientras que se ha iniciado la recuperación de la inversión en el sector de la construcción. El superávit de la balanza por cuenta corriente se mantiene. Se espera que el crecimiento se ralentice, pero se mantenga sólido. Las ambiciosas reformas estructurales realizadas en España en los últimos años han sentado las bases de la fuerte recuperación económica, a la que también han contribuido otras condiciones favorables. El repunte de los precios del petróleo, suponiendo que remitan las tensiones geopolíticas en destinos turísticos competidores, podría empeorar el saldo exterior de la economía española. Por otra parte, no se esperan nuevas mejoras significativas de la competitividad de costes, dado que el incremento de la productividad se mantiene moderado y se están reanudando las subidas salariales. Se prevé una pérdida de dinamismo de la demanda interna, al no verse ya fomentada por la bajada de los precios, los recortes tributarios aplicados en 2015-2016 y la mejora de las condiciones financieras. En términos generales, se espera una moderación del crecimiento del PIB real, aunque se mantendría sólido (2,3 % en 2017 y 2,1 % en 2018). Aún no se han superado completamente las secuelas de la crisis y siguen vigentes importantes retos. España ha emprendido un substancial ajuste económico, pero la persistencia de desequilibrios hace vulnerable a la economía. La deuda del sector privado ha seguido disminuyendo, respaldada por un sector financiero más saneado, pero la deuda del sector público no ha disminuido, lo que se ha traducido en una baja reducción del altísimo nivel de deuda externa. Aunque el desempleo ha disminuido rápidamente, se mantiene a un nivel muy elevado, y la pobreza y la desigualdad en la distribución de la renta son de las más elevadas de la UE. España es origen de efectos colaterales moderados para los otros países de la zona del euro. Las simulaciones muestran que un aumento del gasto público (por ejemplo, en apoyo de la educación superior y la I+D) que sea financiado con una subida del impuesto sobre el valor añadido afectaría de forma limitada al crecimiento de los otros países de la zona del euro, a excepción de Portugal, país para el que España representa el principal mercado de exportación.

En términos generales, España ha realizado avances limitados en el seguimiento de las recomendaciones específicas por país (REP) de 2016. Al evaluar los avances en la aplicación de las recomendaciones específicas por país, debe tenerse en cuenta el hecho de que, desde la publicación de estas y hasta principios de noviembre de 2016, España tuvo un Gobierno en funciones, sin plena potestad legislativa. En cuanto a las REP en materia presupuestaria, en noviembre de 2016 la Comisión llegó a la conclusión de que el procedimiento de déficit excesivo podría mantenerse en suspenso. Sin embargo, se realizaron avances limitados en el reforzamiento del marco de contratación pública y algunos avances en la aplicación de la Ley Marco Presupuestaria. Se obtuvieron algunos avances en la prestación de apoyo individualizado por parte de los servicios públicos de empleo de las Comunidades Autónomas. No obstante, se lograron avances limitados en lo relativo a la mejora de la coordinación entre los servicios públicos de empleo y los servicios sociales, la corrección de las deficiencias de las prestaciones sociales y la mejora de las ayudas familiares, incluida la prestación de servicios de asistencia a la infancia. Se lograron algunos avances en la prestación de servicios de asistencia de larga duración. Los avances fueron limitados en la mejora de la pertinencia de la educación terciaria y en el fomento de la cooperación entre la Universidad y la empresa, así como en la promoción de una financiación basada en los resultados, destinada a los centros públicos de investigación, y la inversión del sector privado en investigación e innovación. En los mercados de bienes y de servicios, se realizaron avances limitados en lo que se refiere a la aplicación de la reforma del sector minorista de 2014, y algunos avances en la aplicación de la Ley de Garantía de la Unidad del Mercado a nivel de las Comunidades Autónomas. No se realizó ningún avance en la regulación de los servicios profesionales. En cuanto a los avances en el logro de los objetivos nacionales en el marco de la Estrategia Europa 2020, España está obteniendo buenos resultados en la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero y también se encuentra en buen camino para alcanzar la cuota acordada para las energías renovables. El objetivo para la tasa de titulación en la educación terciaria está al alcance de la mano. Aunque el país sigue estando muy lejos de alcanzar los objetivos en materia de tasa de empleo y de abandono escolar prematuro, las diferencias se redujeron sustancialmente en 2015 y 2016. En cambio, hubo pocos avances hacia el logro de los objetivos para la inversión en I+D, la eficiencia energética y la reducción del riesgo de pobreza. Las principales conclusiones del examen exhaustivo contenido en el presente informe y los retos que de ellas se derivan son los siguientes: Los superávits de la balanza por cuenta corriente están dando lugar a una lenta reducción de los pasivos exteriores netos de la economía española. El ajuste de la balanza por cuenta corriente tras la crisis se ha debido en gran medida a mejoras estructurales en los resultados de las exportaciones, apoyadas por continuas mejoras de la competitividad de costes. Sin embargo, recientemente también ha sido impulsado por factores coyunturales, tales como los bajos precios del petróleo, que están desapareciendo gradualmente. Por otra parte, el volumen aún considerable de los pasivos exteriores expone al país a cambios de la confianza del mercado. Con el fin de situarlos en niveles prudenciales, España necesita mantener superávits de la balanza por cuenta corriente durante un largo periodo de tiempo. La reducción de la deuda del sector privado ha continuado, pero el endeudamiento se mantiene elevado, especialmente en el caso de los hogares. El nivel total de deuda del sector privado ha seguido disminuyendo, aunque ha bajado su ritmo de reducción, al haberse reanudado la actividad de concesión de créditos. El crecimiento económico ha pasado a ser, y se espera que siga siendo, el principal factor de la reducción de la deuda a medio plazo, que también se ve favorecida por el repunte previsto de la inflación. La necesidad de reducción de la deuda ha disminuido de forma significativa para las empresas, pero sigue siendo relativamente elevada para los hogares. El sector financiero ha seguido mostrando un alto grado de estabilidad, respaldado por su actual proceso de reestructuración, los bajos costes de financiación y la recuperación económica. El sistema bancario siguió reforzando sus colchones de capital, y las pruebas de resistencia realizadas por la Autoridad Bancaria Europea (ABE) en julio de 2016 pusieron de manifiesto que los seis mayores bancos españoles cumplían holgadamente sus requisitos de capital. La ratio agregada de préstamos no productivos bajó hasta situarse ligeramente por encima del 9 % en noviembre de 2016. Como en otras partes de Europa, el principal reto es la reducción de la rentabilidad, en un contexto de bajos tipos de interés y de persistencia de un margen para seguir mejorando el modelo empresarial del sector. El volumen de crédito pendiente todavía sigue disminuyendo, pero se han reanudado los préstamos bancarios a las empresas, en particular a las pequeñas y medianas, y la actividad de crédito al consumo, lo que viene en apoyo de la actividad económica. Siguen siendo altos los riesgos para la sostenibilidad de las finanzas públicas a medio plazo. La ratio de deuda de las Administraciones Públicas españolas se mantiene elevada, en un nivel ligeramente inferior al 100 % del PIB en 2016. Aunque a largo plazo el ahorro previsto en los gastos relacionados con el envejecimiento de la población contribuiría de manera significativa a mitigar los riesgos para la sostenibilidad de las finanzas públicas, se espera que la ratio de deuda pública siga aumentando a medio plazo. Por el lado de los ingresos, el ajuste presupuestario no está suficientemente respaldado por los impuestos sobre el consumo, debido principalmente a una amplia brecha en cuanto a la política en materia de IVA, y los impuestos medioambientales. Por el lado de los gastos, algunas iniciativas en curso y previstas tienden a aumentar la eficiencia del gasto en todos los niveles de la Administración, aunque las deficiencias de la contratación pública siguen siendo un obstáculo. La creación de empleo ha sido significativa en los últimos años y el desempleo ha disminuido rápidamente, aunque se mantiene a un nivel muy elevado. Se considera que las reformas del mercado laboral han amortiguado la caída del empleo durante las últimas fases de la crisis y han aumentado la capacidad de reacción del empleo frente al crecimiento. La moderación de los salarios también ha influido notablemente en la fuerte creación de empleo y los incrementos de competitividad de los últimos años. La tasa de desempleo ha disminuido rápidamente en los tres últimos años, pero sigue siendo una de las más elevadas de la UE, especialmente entre los jóvenes y los trabajadores con bajas cualificaciones. Casi la mitad de los parados no han tenido ningún trabajo durante más de un año. España está adoptando medidas encaminadas a respaldar el apoyo individualizado a los desempleados de larga duración, pero su eficacia depende de la capacidad de los servicios públicos de empleo de las Comunidades Autónomas. Otras cuestiones económicas clave analizadas en el presente informe, que apuntan a desafíos concretos a los que se enfrenta la economía española, son las siguientes: La cooperación de las Administraciones Autonómicas es esencial para que España alcance sus objetivos presupuestarios. En el periodo 2013-2015, las Comunidades Autónomas fueron responsables de aproximadamente la tercera parte del déficit anual medio de las Administraciones Públicas. Aunque disfrutan de un alto grado de autonomía fiscal, la medida en que la han utilizado para financiar aumentos del gasto varía según el impuesto o la Comunidad Autónoma de que se trate. El uso limitado de instrumentos preventivos y correctores establecidos en la legislación nacional y de otros instrumentos no ha proporcionado incentivos suficientes para la disciplina presupuestaria. El uso extendido de los contratos temporales puede afectar negativamente a la situación social y frenar el incremento de la productividad. España tiene uno de los mayores porcentajes de trabajadores con contrato temporal en el empleo total dentro de la UE. Muchos de estos contratos son de muy corta duración. El amplio uso de los contratos temporales puede afectar negativamente al incremento de la productividad, particularmente al ofrecer menores oportunidades de formación en el puesto de trabajo. Con demasiada frecuencia, los empleos temporales no constituyen una buena base para una carrera profesional estable y pueden asociarse a peores condiciones laborales y a un mayor riesgo de pobreza. Las recientes reformas del mercado laboral parecen tener un efecto moderadamente positivo en la reducción de la segmentación entre los contratos por tiempo indefinido y los contratos temporales, pero algunos aspectos de la legislación laboral todavía pueden crear incentivos para la celebración de contratos temporales. Las deficiencias en las políticas de activación y las políticas sociales dificultan una reducción más rápida de la pobreza. El riesgo de pobreza o exclusión social empezó a disminuir en 2015. Sin embargo se mantuvo muy elevado, especialmente para los niños, y la pobreza en situación de empleo todavía seguía aumentando. La limitada cobertura de las prestaciones sociales distintas de las pensiones y la falta de coordinación entre los servicios públicos de empleo y los servicios sociales dejan a muchos desempleados sin ayuda en sus esfuerzos por incorporarse o reincorporarse al mercado laboral. La ayuda a las familias es baja y no está suficientemente destinada a las de bajos ingresos. Se prevé que las deficiencias de los resultados del sistema educativo obstaculizarán el incremento de la productividad en el futuro. Los resultados educativos medios se mantienen estables y España todavía presenta la mayor tasa de abandono escolar prematuro y bajas cualificaciones básicas entre los adultos dentro de la UE, y ello a pesar de las medidas adoptadas para mejorar el atractivo de la formación y la educación profesional. Subsisten amplias disparidades autonómicas en los resultados educativos. La empleabilidad de los titulados universitarios es relativamente baja. El rendimiento de la innovación sigue bajo, a pesar de cierta modesta mejora. La proporción que representan los gastos de investigación y desarrollo en el PIB y el rendimiento de la innovación han seguido disminuyendo. Un complejo marco de gobernanza y la falta de una cultura de evaluación pesan sobre la eficacia de la ayuda a la I+D. A pesar de algunos brillantes ejemplos, la coordinación entre las políticas autonómicas y la política nacional en materia de innovación es aún limitada. Subsisten los obstáculos a la cooperación entre las universidades y las empresas, en particular los relativos a la transferencia de tecnología y la movilidad intersectorial de los investigadores. El entorno empresarial dificulta una asignación eficiente de los recursos y el incremento de la productividad. Los costes medios de puesta en marcha de una empresa en España son superiores a los de la mayoría de los Estados miembros y varían sustancialmente entre las distintas Comunidades Autónomas. La escasez de mano de obra con cualificaciones digitales ralentiza la integración de las tecnologías digitales en la economía. La aplicación de la Ley de Garantía de la Unidad de Mercado solo registró pequeños avances en 2016 y la reglamentación de los servicios profesionales sigue siendo restrictiva, y los correspondientes márgenes, elevados. El capital riesgo sigue infradesarrollado, aunque algunos instrumentos públicos de ayuda han contribuido a estimular su oferta. El marco de contratación pública no fomenta la eficiencia y la conformidad con la legislación. España carece de una política de contratación pública nacional que garantice la eficiencia y la conformidad con la legislación y un alto nivel de competencia en todo el país. Recientemente se han tomado algunas medidas para mejorar las prácticas en materia de contratación pública, pero subsisten deficiencias, tales como el bajo nivel de coordinación entre los distintos niveles de las Administraciones Públicas, la insuficiencia de los mecanismos de control, la falta de transparencia y una utilización relativamente baja de las adquisiciones centralizadas. 1. Situación y perspectivas económicas Crecimiento económico La economía española creció un 3,2 % en 2016, a una tasa muy superior a la media de la zona del euro. En su tercer año de expansión, el PIB ha seguido creciendo por encima de la media de la zona del euro, habiendo alcanzado prácticamente su nivel anterior a la crisis. El crecimiento ha seguido sorprendiendo de forma positiva en los últimos trimestres, habiendo crecido el PIB en 2016 a una tasa del 3,2 %, idéntica a la registrada en 2015 (Comisión Europea 2017a). Se espera que la composición del crecimiento haya sido más equilibrada en 2016 que en los años anteriores. Se estima que el crecimiento ha estado impulsado por la inversión y el consumo privado, pero se espera que el sector exterior haya tenido una contribución positiva al crecimiento en 2016 por primera vez desde el inicio de la recuperación (véase el gráfico 1.1). Gráfico 1.1:Contribuciones al crecimiento del PIB Fuente: Comisión Europea

Al ir remitiendo gradualmente los factores favorables, se espera que el crecimiento registre una desaceleración, pero se mantenga sólido. El PIB real crecería un 2,3 % in 2017 y un 2,1 % en 2018, principalmente impulsado por la demanda interna. Se prevé que el consumo privado se ralentice paralelamente a la desaceleración de la creación de empleo y a la desaparición gradual de los factores que favorecieron el aumento de la renta disponible en los últimos años (a saber, la bajada de los precios del petróleo, los recortes tributarios y la mejora de las condiciones de financiación). Sin embargo, el consumo privado seguiría siendo el principal factor de crecimiento hasta 2018. Se espera que la inversión se vea afectada por dos tendencias opuestas, a saber: por un lado, la recuperación gradual de la inversión en construcción residencial y no residencial y, por otro, la previsión de moderación de la expansión de la inversión en bienes de equipo, en consonancia con la demanda final. Ello llevará probablemente a una ligera desaceleración de la inversión total en 2017, antes de volver a reactivarse moderadamente en 2018. Posición exterior Se prevé que la contribución del sector exterior al crecimiento se mantendrá positiva hasta 2018. Se espera que la expansión de las exportaciones se haya ralentizado ligeramente en 2016 y se ralentice algo más en 2017, antes de volver a reactivarse en 2018, a medida que se recuperan las economías de los socios comerciales de España y dejan sentir sus efectos las mejoras estructurales en el comportamiento de las exportaciones (véase el apartado 4.4.1). Está previsto que las importaciones sigan una evolución similar, ralentizándose en 2016 y 2017, y acelerándose en 2018, en consonancia con la evolución de la demanda final. Sin embargo, dado que se espera que el incremento de las importaciones se mantenga por debajo del de las exportaciones hasta 2018, se prevé que el saldo neto de la balanza comercial contribuirá positivamente al crecimiento durante este periodo. No obstante, tras un incremento previsto en 2016, el superávit de la balanza por cuenta corriente española disminuiría un tanto en 2017 y 2018, como consecuencia principalmente del deterioro previsto de la relación de intercambio. De forma similar se espera que la capacidad neta de financiación exterior disminuya gradualmente hasta 2018. Los superávits de la balanza por cuenta corriente registrados en los últimos años se están traduciendo finalmente en una reducción de los pasivos exteriores de la economía española. La posición de inversión internacional neta ha mejorado desde 2015, pero sigue siendo significativa, situándose en el –88,7 % del PIB en el tercer trimestre de 2016. Al mismo tiempo, la composición de los pasivos exteriores ha ido cambiando gradualmente, pasando del sector privado al sector público. El fuerte crecimiento sostenido, el repunte de la inflación y los superávits exteriores netos que se prevén hasta 2018 deberían facilitar nuevas mejoras de la PIIN. Sin embargo, la dinámica actual del sector exterior no parece suficiente para reducir de forma decisiva la PIIN a medio plazo (véase el apartado 3.2). Endeudamiento privado El proceso de desapalancamiento del sector privado está avanzando, aunque el nivel de deuda sigue siendo elevado. La deuda del sector privado equivalía a cerca del 167,5 % del PIB en el tercer trimestre de 2016, lo que representa una disminución de aproximadamente 50 puntos porcentuales del PIB respecto de su máximo (véase el apartado 4.2). Gran parte de esta reducción (aproximadamente 30 puntos porcentuales) se ha debido a la importante reducción de la deuda de las sociedades no financieras, aunque los avances en el desapalancamiento de los hogares también fueron notables (véase el gráfico 1.2). El crecimiento real se ha convertido ahora en el principal factor de reducción de las ratios de deuda, al tiempo que seguía la expansión de la concesión de nuevos créditos a los hogares y a las pymes, favorecida por un sector financiero más saneado. Sin embargo, las necesidades de desapalancamiento siguen siendo considerables, especialmente para los hogares. Gráfico 1.2:Capacidad o necesidad neta de financiación por sector Fuente: AMECO Finanzas públicas El déficit de las Administraciones Públicas está disminuyendo, pero la ratio de deuda no se ha situado en una senda decreciente. Se prevé que la deuda de las Administraciones Públicas se estabilice en torno al 100 % del PIB, ya que el fuerte crecimiento del PIB nominal contrarrestaría en gran medida el déficit, todavía amplio, pero decreciente, que se prevé hasta 2018. En 2015, el déficit fue del 5,1 % del PIB y los datos recientes indican que el déficit de las Administraciones Públicas españolas solo disminuyó un 0,3 % en los tres primeros trimestres de 2016. Aunque los gastos han aumentado según las expectativas, una recaudación del impuesto sobre la renta significativamente inferior a la prevista ha afectado al aumento de los ingresos. Según las previsiones del invierno de 2017 de la Comisión, esto llevaría a un déficit del 4,7 % del PIB en 2016. Con la hipótesis de mantenimiento de la política económica, el déficit disminuiría al 3,5 % y el 2,9 % del PIB en 2017 y 2018, respectivamente. Inflación Se espera un repunte de la inflación, al aumentar los precios del petróleo y recuperarse la inflación básica. Se prevé que las subidas del precio del petróleo seguirán determinando la evolución de la inflación a corto plazo. La inflación global aumentaría del –0,3 % en 2016 al 1,9 % en 2017, antes de disminuir ligeramente hasta el 1,7 % en 2018, paralelamente a la desaparición progresiva del efecto de las subidas de los precios de la energía. Al mismo tiempo, se espera un aumento gradual de la inflación básica durante los dos próximos años, con la subida de salarios, la reducción de la brecha de producción y la repercusión de las subidas de los precios de energía en los precios de consumo. Mercado laboral Durante 2016 ha proseguido la fuerte creación de empleo, que, aunque sufriría una desaceleración, se mantendría sólida hasta 2018. La tasa de empleo volvió a aumentar en 2016 como consecuencia de un crecimiento económico sostenido, pero aún es muy inferior al nivel alcanzado antes de la crisis (64,5 % en el tercer trimestre de 2016, frente al 69,7 % en 2007) y a la media de la UE (71,5 % en el tercer trimestre de 2016). La moderación salarial actual y las reformas del mercado laboral realizadas en años anteriores contribuyeron a la gran creación de puestos de trabajo. Se espera que el empleo en equivalentes de jornada completa haya aumentado un 2,9 % en 2016 y siga aumentando en 2017 y 2018, en un 2 % y un 1,7 %, respectivamente. La moderación salarial también se ha visto favorecida por una inflación muy baja. Sin embargo, se prevén subidas de salarios como consecuencia del repunte gradual de la inflación. Ello, junto con un incremento de la productividad muy limitado, probablemente dará lugar a un aumento de los costes laborales unitarios (véase el gráfico 1.3). Gráfico 1.3:Desglose de los costes laborales unitarios (CLU) Fuente: AMECO Evolución social La mejora del mercado laboral se ha traducido en una pequeña disminución de las tasas de pobreza y de exclusión social. A pesar de haber disminuido rápidamente, la tasa de desempleo y la tasa de desempleo de larga duración siguen siendo muy elevadas (18,6 % y 45,9 %, respectivamente, en el cuarto trimestre de 2016, véase el gráfico 1.4 y el apartado 4.3.1). Las mejores condiciones del mercado laboral propiciaron una disminución de las tasas de pobreza y exclusión social( ). No obstante, se siguen manteniendo en niveles muy elevados, afectando en particular a las personas en edad de trabajar y a los niños. Además, la variación de las tasas de desempleo entre las distintas Comunidades Autónomas ha aumentado significativamente durante la crisis y es la segunda más elevada de la UE( ). Gráfico 1.4:Empleo, desempleo y desempleo de larga duración Fuente: Instituto Nacional de Estadística, Eurostat La desigualdad en la distribución de la renta, medida por la ratio de distribución de la renta por quintiles( ), aumentó durante la crisis y es una de las más elevadas en la UE. Esta tendencia se debió principalmente a la rápida subida del desempleo y a la persistente segmentación del mercado laboral( ), que principalmente aumentó las desigualdades en la parte inferior de la función de distribución de la renta (OCDE, 2015). La polarización de las cualificaciones entre una gran proporción de trabajadores poco cualificados y una proporción relativamente elevada de titulados universitarios es otro importante factor (Eurofound, 2014). En 2014, el impacto global de reducción de las desigualdades que tiene el sistema tributario y de prestaciones —medido por la diferencia entre los coeficientes de Gini( ) antes y después de impuestos y transferencias— se mantuvo por debajo de la media de la UE, a pesar del aumento desde 2007 (Comisión Europea, 2016a, capítulo 1). Los esfuerzos para mejorar la progresividad del sistema en el contexto de las reformas realizadas desde 2008 (De Agostini et al, 2016) se han visto debilitados por la presión sobre el gasto (y los menores ingresos). La desigualdad en el nivel de patrimonio neto( ) se situaba dentro del intervalo observado en otros países de la UE para los que se habían recogido datos en 2013-2014 (BCE 2016). Las desigualdades en el acceso a la asistencia sanitaria también han aumentado significativamente, a partir de los bajos niveles observados antes de la crisis( ). Cuadro 1.1:Principales indicadores económicos, financieros y sociales — España Fuente: Comisión Europea, BCE

2. Progresos en la aplicación de las recomendaciones específicas por país Los avances en la aplicación de las recomendaciones dirigidas a España en 2016( ) han de verse en una perspectiva a más largo plazo desde la introducción del Semestre Europeo en 2011. España obtuvo resultados relativamente satisfactorios en la aplicación de las recomendaciones específicas por país desde 2011, situación que se deterioró desde 2014 a medida que la recuperación se iba arraigando y la reforma perdía impulso. La economía española ha experimentado una significativa reactivación en los últimos años, debido en particular a las reformas emprendidas en una difícil coyuntura económica, que abordaron parcialmente algunas de las rigideces de los mercados de trabajo, de productos y financieros. Se han logrado claros avances en las políticas relativas al sector financiero, el mercado laboral y la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas. En los últimos años, España ha realizado avances considerables en la reestructuración de su sector financiero. Se ha aplicado la Ley de Cajas de Ahorros, para reforzar la gobernanza de estas y reducir las participaciones de control en manos de fundaciones bancarias. La aplicación de los planes de reestructuración de las entidades bancarias beneficiarias de ayudas estatales está muy avanzada. Las reformas del mercado laboral emprendidas en los últimos años han aumentado la prontitud de la reacción del empleo al crecimiento económico, y se ha reanudado la creación de puestos de trabajo, favorecida por una mayor flexibilidad y el mantenimiento de la moderación salarial. España ha avanzado también hacia el logro de la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas gracias, en particular, a las reformas de las pensiones de 2011 y 2013. España también ha mejorado su marco presupuestario. La Ley de Estabilidad de 2012, en su versión modificada, la creación de una institución fiscal independiente en 2013 y las mejoras introducidas en la presentación de informes sobre la ejecución presupuestaria son buenos ejemplos de ello. Sin embargo, las evaluaciones que acompañan a las recomendaciones específicas por país con frecuencia han señalado que hay margen para una aplicación más automática de los mecanismos preventivos y correctores de la Ley de Estabilidad. Los avances realizados en la ejecución de las recomendaciones específicas por país (REP) relativas a la reforma del mercado de productos han sido desiguales. En los últimos años, las recomendaciones específicas por país han instado al Gobierno español a abordar la fragmentación de la reglamentación del mercado interior español. La Ley sobre Garantía de la Unidad de Mercado lleva en vigor más de tres años. Sin embargo, su aplicación se ha ralentizado notablemente desde el último trimestre de 2015, a juzgar por los escasos progresos registrados en la adaptación de la legislación sectorial específica a los principios de la Ley. Asimismo, el Consejo ha recomendado a España la reforma de sus servicios profesionales. No obstante, desde 2010 no se ha adoptado ninguna reforma horizontal de las profesiones reguladas, salvo en el ámbito del visado de proyectos por los colegios profesionales. Del mismo modo, los beneficios de la reforma del sector minorista de 2014 adoptada por el Gobierno español todavía dependen de que las Administraciones Autonómicas adopten los actos de ejecución necesarios. Desde una perspectiva más positiva, el Gobierno español ha reformado los marcos que rigen la insolvencia empresarial y personal y ha tomado medidas para flexibilizar los procedimientos de concesión de licencias empresariales. En términos generales, España ha realizado avances limitados( ) para ajustarse a las recomendaciones específicas por país de 2016. Ello ha tenido lugar en un contexto de Gobierno sin plenas competencias legislativas hasta noviembre de 2016. En cuanto a la REP 1, ha habido algunos avances en la aplicación de la Ley de Estabilidad en todos los niveles de Gobierno, pero avances limitados en la consolidación del marco de contratación pública. La Comisión considera que España ha realizado ciertos avances en la aplicación de la REP 2, a raíz de la adopción de un plan de acción trienal para reforzar la capacidad de los servicios de empleo con el fin de ofrecer apoyo individualizado a los desempleados de larga duración y de la evaluación de los servicios autonómicos de empleo realizada. En cuanto a la REP 3, los avances son limitados, dado que solo se han adoptado pequeñas medidas para aumentar una financiación de las universidades y centros públicos de investigación más basada en los resultados y para combinar la formación profesional con la educación superior. En lo que se refiere a la REP 4, España ha realizado avances limitados, a juzgar por el bajo ritmo de aplicación de la Ley sobre Garantía de la Unidad de Mercado y de la reforma del sector minorista de 2014 a nivel de las Comunidades Autónomas y por el hecho de que aún no se ha adoptado la reforma de los servicios profesionales.

Cuadro 2.1:Cuadro recapitulativo de la evaluación de las recomendaciones específicas por país de 2016 Fuente: Comisión Europea 3. síntesis de los principales resultados del examen exhaustivo realizado en el marco del procedimiento de desequilibrio macroeconómico (PDM) 3.1.Introducción El Informe sobre el Mecanismo de Alerta de 2017 pedía un examen exhaustivo a fin de supervisar los avances en la corrección de los desequilibrios detectados en el marco del PDM de 2016. La petición estuvo motivada por el hecho de que se habían detectado desequilibrios en España en la primavera de 2016 después del último examen exhaustivo, de modo que se requiere un nuevo examen exhaustivo para evaluar la evolución de estos desequilibrios. Los desequilibrios detectados guardaban relación con los altos niveles de deuda externa e interna, tanto privada como pública, en un contexto de alto desempleo. El presente informe nacional proporciona un examen exhaustivo de la forma en que han evolucionado los desequilibrios detectados. En particular, se abordan los siguientes aspectos: el alto nivel de deuda pública se analiza en el apartado 4.1.1; el endeudamiento del sector privado y sus vínculos con el sector financiero se abordan en los apartados 4.2.1 y 4.2.2; y la competitividad y el ajuste del sector exterior se evalúa en el apartado 4.4.1. Otro tema pertinente para el examen exhaustivo, a través de su relación con la sostenibilidad del sector exterior y el crecimiento, es el de la productividad, que también se analiza en los apartados 4.4.1 y 4.4.2. En el apartado 4.3.1 se tratan aspectos de ajuste relacionados con el mercado laboral: Los posibles efectos colaterales sobre el resto de la zona del euro se estudian en el recuadro 3.1. 3.2.Desequilibrios y gravedad de los mismos La posición de inversión internacional neta de España sigue registrando un valor muy negativo, estando compuesta principalmente de deuda. La gran cantidad de pasivos exteriores netos (–88,7 % del PIB en el tercer trimestre de 2006) se compone principalmente de deuda negociable neta (aproximadamente el 80 % del PIB)( ), lo que deja al país muy expuesto a perturbaciones adversas y a posibles deterioros de la confianza del mercado. Los instrumentos de capital (inversión extranjera directa / cartera de valores) no implican los mismos riesgos que la deuda para la sostenibilidad exterior, dado que los pagos de dividendos pueden ajustarse durante las fases de recesión económica, mientras que los costes del servicio de la deuda asociados a pasivos de renta fija son menos sensibles respecto del ciclo. Aunque gran parte de la deuda tiene un vencimiento a largo plazo y no plantea un riesgo inmediato en términos de liquidez, sí que puede suponerlo desde el punto de vista de la sostenibilidad. El endeudamiento del sector privado sigue siendo elevado, pero los bajos tipos de interés reducen la carga financiera asociada. La deuda del sector privado ascendía al 167,5 % del PIB en el tercer trimestre de 2016 (el 65,2 % del PIB para la deuda de los hogares, y el 102,3 % del PIB para la deuda de las sociedades no financieras). Un alto nivel de deuda aumenta la vulnerabilidad a las variaciones de los tipos de interés, y su correspondiente carga financiera limita la demanda interna. La situación financiera de los hogares españoles se ha reforzado gracias a la mejora del mercado laboral y al aumento de la renta disponible real, debido, en parte, a una inflación baja o negativa y a unos menores impuestos sobre la renta. Por otra parte, la carga financiera de la deuda de los hogares ha disminuido a consecuencia de los bajos tipos de interés. Sin embargo, los hogares españoles endeudados se encuentran entre los más vulnerables de la zona del euro frente a aumentos de los tipos de interés. (Ampudia et al., 2014). En lo que se refiere a las empresas, el patrimonio financiero neto de estas mejoró en 2015 por tercer año consecutivo, pero sigue siendo negativo. La ratio de deuda de las Administraciones Públicas españolas se mantiene elevada, y el país afronta altos riesgos en lo que se refiere a la sostenibilidad de las finanzas públicas a medio plazo. La ratio de deuda de las Administraciones Públicas alcanzó un máximo en 2014 con un valor ligeramente superior al 100 % del PIB, lo que representa un fuerte aumento, de aproximadamente 65 puntos porcentuales, respecto del nivel mínimo de 2007. En condiciones económicas normales y sin cambios en la política presupuestaria después del último año de previsión de la Comisión (2018), la deuda de las Administraciones Públicas españolas aumentaría hasta cerca del 108 % del PIB en 2027 (véase el apartado 4.1). La tasa de desempleo sigue siendo aún muy elevada (18,9 % en el tercer trimestre de 2016), especialmente entre los jóvenes y las personas de bajas cualificaciones. Además, casi la mitad de los desempleados han permanecido durante más de un año sin trabajo, lo que indica el alto riesgo de arraigo del desempleo de larga duración y de devaluación de los recursos humanos, lo que, a su vez, limita el potencial de crecimiento y la productividad. 3.3.Evolución, perspectivas y medidas adoptadas

La mejora de la balanza por cuenta corriente se ha debido a factores estructurales, cíclicos y transitorios (véase el apartado 4.4.1). España ha experimentado un importante ajuste de su balanza por cuenta corriente en los últimos años, equivalente a 11 puntos porcentuales del PIB entre 2007 y 2015. Gran parte de este ajuste se debió a una mejora de la balanza comercial de mercancías (alrededor de seis puntos porcentuales del PIB), impulsada inicialmente por el hundimiento de la demanda interna, aunque refleja cada vez más mejoras estructurales del comportamiento de las exportaciones, tales como una ampliación del número de exportadores regulares y aumentos de la competitividad de costes. Algunas de las mejoras de la balanza por cuenta corriente también han sido impulsadas por factores coyunturales, no cíclicos, tales como la bajada de los precios del petróleo, la bajada de los tipos de interés o la depreciación del euro (véase el apartado 4.4.1). En términos ajustados en función del ciclo, la balanza por cuenta corriente también ha seguido mejorando (véase el gráfico 3.1). No obstante, la elasticidad de las importaciones respecto de la demanda final se mantiene elevada, no detectándose aún cambios significativos en la sustitución de importaciones a nivel agregado. Además, tras varios años de aumentos de la competitividad de costes, los costes laborales unitarios (CLU) han vuelto a incrementarse y convergen hacia la media de la zona del euro. Gráfico 3.1:Balanza por cuenta corriente no cíclica y PIIN Fuente: AMECO, Comisión Europea Los superávits de la balanza por cuenta corriente están finalmente dando lugar a una lenta reducción de los pasivos exteriores netos de la economía española (véase el gráfico 3.2). Los superávits exteriores registrados desde 2013 y el alto crecimiento nominal registrado desde 2014 han empezado a traducirse en una lenta disminución de la posición de inversión internacional neta (PIIN) de España (gráfico

3.2). Los efectos de valoración, que desempeñaron un gran papel en el deterioro de los pasivos exteriores netos en 2013 y 2014, han sido globalmente neutros a partir de 2015. Como consecuencia de ello, la PIIN ha mejorado desde 2015, pero, representando el –88,7 % del PIB en el tercer trimestre de 2016, sigue siendo considerable. A corto plazo, los superávits exteriores netos, el fuerte crecimiento real y el repunte de la inflación previstos hasta 2018 deberían facilitar nuevas mejoras de la PIIN. Gráfico 3.2:Desglose de la tasa de variación de la posición de inversión internacional neta (PIIN) – España Fuente: Eurostat España tendría que mantener superávits de la balanza por cuenta corriente durante periodos de tiempo prolongados, a fin de mejorar de forma decisiva sus pasivos exteriores netos. Incluso con escenarios de crecimiento e inflación relativamente favorables, España necesitaría mantener superávits de la balanza por cuenta corriente durante un largo periodo de tiempo con el fin de reducir de forma decisiva su PIIN (véase el cuadro 3.1). En este contexto, los superávits de la balanza por cuenta corriente previstos para los próximos dos años seguirían siendo en parte la consecuencia de factores coyunturales. Por consiguiente, puede ser difícil mantener el superávit a lo largo del tiempo. Ello subraya la importancia de salvaguardar la competitividad de costes, puesto que España está especializada en segmentos de mercado muy sensibles a las variaciones de precios. Mientras que los incrementos de la competitividad de costes registrados en los últimos años se han debido en gran medida a la moderación de los salarios, de cara al futuro es fundamental respaldar el incremento de la productividad. Un mayor incremento de la productividad también podría atraer las inversiones extranjeras directas (IED) y reducir la dependencia respecto de las importaciones, lo cual redundaría en beneficio de la sostenibilidad del sector exterior. El proceso de desapalancamiento del sector privado está cada vez más impulsado por el crecimiento del PIB, mientras que sigue la expansión de la concesión de nuevos créditos. La deuda del sector privado se ha reducido en más de 50 puntos porcentuales del PIB desde su máximo alcanzado en 2010. Gran parte de esta reducción se ha debido a una disminución de la deuda de las sociedades no financieras (aproximadamente 30 puntos porcentuales del PIB), aunque los progresos en el desapalancamiento de los hogares también han sido notables (20 puntos porcentuales del PIB). Aun así, las necesidades de desapalancamiento siguen siendo considerables, sobre todo en el caso de los hogares. Aunque sigue reduciéndose el volumen pendiente de los créditos al sector privado, sigue aumentando la concesión de nuevos préstamos bancarios a los hogares y las pymes. Con el aumento de los nuevos créditos, la reducción de la deuda está ahora siendo respaldada por el crecimiento del PIB real, especialmente en el caso de los hogares (véase el apartado 4.2.2). A pesar de que el desapalancamiento de las sociedades no financieras se ha debido principalmente a unos flujos de crédito negativos, también es cada vez más impulsado por el crecimiento del PIB real. El repunte previsto de la inflación deberá facilitar más el desapalancamiento del sector privado, y ello aunque se prevé que el consumo y la inversión sigan registrando sólidas tasas de expansión. En 2016, los bancos españoles prosiguieron el proceso de saneamiento del balance mediante la reducción del volumen de préstamos no productivos heredados de la crisis. El sistema bancario tiene amplio acceso a la liquidez y puede cumplir holgadamente los requisitos de capital reglamentario. Los niveles de solvencia muestran resiliencia frente a un escenario de tensión, y la calidad de los activos de los bancos se ha reforzado más. El volumen de préstamos no productivos disminuyó al 9,4 % en julio de 2016 y actualmente se aproxima a la media de la zona del euro. Tras un fuerte ajuste a raíz de la crisis, los sectores de la construcción y de la vivienda han tocado fondo, y los precios de la vivienda llevan subiendo cerca de tres años consecutivos. A pesar de estos signos positivos, sigue habiendo un gran stock de viviendas sin vender, especialmente en algunas zonas. La evolución del mercado inmobiliario sigue siendo importante de cara a la rentabilidad futura de los bancos. Las reformas emprendidas en 2014-2015 flexibilizaron los procedimientos de insolvencia empresarial y personal y los procedimientos extrajudiciales. Aunque ha ido disminuyendo el número de casos de insolvencia, sobre todo de insolvencia empresarial, ello se ha debido en gran medida a la mejora de las condiciones económicas. La deuda del sector público no se está reduciendo. En 2015, el déficit fue del 5,1 % del PIB. Según las previsiones del invierno de 2017 de la Comisión, el déficit bajaría hasta el 4,7 % del PIB en 2016. A continuación disminuiría al 3,5 % y el 2,9 % del PIB en 2017 y 2018, respectivamente. Desde 2014, el bajo ritmo de reducción del déficit ha dependido en gran medida de las favorables perspectivas macroeconómicas y la mejora de las condiciones financieras. Se prevé que la deuda del sector público se mantenga estable, en torno al 100 % del PIB, ya que el fuerte crecimiento del PIB nominal contrarrestaría en gran medida el déficit, todavía amplio, aunque decreciente, que se prevé hasta 2018. Gracias a una situación macroeconómica relativamente favorable, no hay riesgos inmediatos de tensiones presupuestarias. Sin embargo, los riesgos para la sostenibilidad de las finanzas públicas siguen siendo significativos a medio plazo (véase el apartado 4.1.1). El mercado laboral ha seguido mejorando, pero los elevados niveles de desempleo de larga duración aumentan el riesgo de devaluación de los recursos humanos. Durante 2016 ha proseguido la fuerte creación de empleo, que, aunque sufriría una desaceleración, se mantendría sólida hasta 2018. A la sólida creación de puestos de trabajo contribuyeron la moderación salarial y las reformas del mercado laboral realizadas en años anteriores. Entre ellas cabe citar una reforma del sistema de negociación colectiva, a fin de promover una mayor descentralización de las negociaciones salariales. A pesar de ello, los datos muestran que la negociación a nivel de empresa no se está recuperando. El salario mínimo ha aumentado un 8 % en 2017, pero el impacto inmediato sobre la creación de empleo y, en general, sobre el abanico salarial será probablemente moderado (véase el apartado 4.3.1). No obstante, existe un alto riesgo de que el desempleo se arraigue. España está adoptando medidas encaminadas a reforzar el apoyo individual a los desempleados de larga duración, pero sus efectos dependen de la capacidad de los servicios públicos de empleo de las Comunidades Autónomas, que hasta ahora ha sido limitada. Además, es fundamental abordar las lagunas del sistema educativo para reducir el desempleo estructural y fomentar la reasignación de recursos hacia actividades más productivas Cuadro 3.1:Análisis de sensibilidad de la balanza por cuenta corriente y la posición de inversión internacional neta Fuente: Cálculos de la Comisión Europea La proporción del empleo temporal es muy elevada, y ello afecta negativamente al incremento de la productividad y a la cohesión social. La segmentación del mercado laboral afecta negativamente a la productividad a través de diversos canales (véase el apartado 4.3.1). El impacto de las recientes reformas del mercado laboral sobre la reducción de la segmentación del mismo ha sido ligeramente positivo. 3.4.Evaluación general Aunque España ha emprendido un ajuste substancial en lo que se refiere a los flujos, persisten puntos débiles significativos en términos de volúmenes. Ha seguido progresando el desapalancamiento del sector privado. Sin embargo, la deuda del sector público no se ha reducido como consecuencia de déficits amplios pero decrecientes, lo que se ha traducido en una baja reducción del altísimo nivel de deuda externa neta. Con el fin de reducir de forma decisiva su volumen de pasivos exteriores, España tendría que registrar grandes superávits por cuenta corriente durante un largo periodo de tiempo. Esto parece difícil atendiendo a la dinámica actual del sector exterior. El escaso incremento de la productividad hace que los aumentos de la competitividad pivoten en torno a las ventajas en materia de costes, que afectan también a las condiciones laborales. Por otra parte, algunos de los factores de la mejora del saldo exterior han sido de carácter coyuntural. Aunque el desempleo ha disminuido rápidamente, se mantiene a un nivel muy elevado, especialmente el desempleo juvenil y el desempleo de larga duración, y corre el riesgo de arraigarse. Se han tomado medidas para mantener la competitividad de costes, pero es necesario proseguir los esfuerzos para reforzar aún más la resiliencia del sector bancario, garantizar una reducción duradera del déficit de las Administraciones Públicas y reanudar el crecimiento estructural. Cuadro 3.2:Evaluación de la matriz PDM— España (Continua en la página siguiente) Cuadro (continuación) Fuente: Comisión Europea (Continua en la página siguiente)

Recuadro (continuación) 4. prioridades de reforma 4.1. hacienda pública y fiscalidad 4.1.1.deuda del sector público La ratio de deuda de las Administraciones Públicas sigue siendo elevada y todavía no sigue una clara trayectoria descendente. Tras dispararse en los años que siguieron a la crisis financiera, la ratio de deuda de las Administraciones Públicas alcanzó un máximo en un valor ligeramente superior al 100 % del PIB en 2015, lo que representa aproximadamente 65 puntos porcentuales por encima de su nivel mínimo de 2007. Según las previsiones del invierno de 2016 de la Comisión, la ratio de deuda se estabilizaría ligeramente por debajo del nivel máximo en el periodo 2016-2018, al tiempo que el relativamente fuerte crecimiento del PIB nominal compensaría en gran parte el aún importante, aunque decreciente, déficit previsto. Dado que la ratio de deuda privada ha disminuido desde su nivel máximo, los niveles de deuda de las Administraciones Públicas representan actualmente una proporción mucho mayor en el endeudamiento total de la economía, en torno al 40 % en 2015, frente al 20 % aproximadamente en 2010, año en el que alcanzó su máximo el nivel de deuda privada (véase el gráfico 4.2.4). No parece que España se enfrente a riesgos inmediatos de tensiones presupuestarias( ). Ello se debe principalmente a la mejor situación macrofinanciera, reflejada particularmente en el fuerte crecimiento del PIB real, el superávit de la balanza por cuenta corriente y la mejora de la competitividad de costes, así como a la baja proporción de deuda a corto plazo de las sociedades no financieras y los hogares. En una evaluación de los riesgos derivados de la situación macrofinanciera, estos factores favorables compensan con creces una posición de inversión internacional neta todavía muy negativa y la baja tasa de ahorro de los hogares. A corto plazo, los riesgos relacionados con el todavía elevado déficit de las Administraciones Públicas y la estructura de financiación de la deuda pública son atenuados por la mayor confianza de los inversores (medida por la disminución de los diferenciales de rendimiento desde 2012). No obstante, las ratios de deuda y de déficit de las Administraciones Públicas, aún elevadas, siguen siendo un factor de vulnerabilidad respecto de alteraciones de la confianza del mercado, teniendo en cuenta en particular la proporción que representa la deuda a corto plazo en el total de deuda pública (8,0 %) o la proporción de deuda pública cuyos acreedores son no residentes (43,3 %). España afronta altos riesgos en lo que se refiere a la sostenibilidad de las finanzas públicas a medio plazo. En condiciones económicas normales y sin cambios en la política presupuestaria después del último año de previsión de la Comisión (2018), la deuda de las Administraciones Públicas españolas aumentaría hasta aproximadamente el 108 % del PIB en 2027 (último año de proyección). El aumento de alrededor de ocho puntos porcentuales durante un periodo de proyección de 10 años vendría impulsado por la persistencia de un déficit primario durante todo el periodo de proyección y por un diferencial tipo de interés–crecimiento que sería creciente, especialmente en la última parte del periodo (véase el recuadro 4.1.1 para más detalles y para consultar escenarios de proyección de deuda alternativos). Por otro lado, el saldo primario estructural de la economía española debería mejorar, en términos acumulados, hasta un 4,6 % del PIB durante un periodo de cinco años (de 2018 a 2023) respecto del escenario de referencia basado en el mantenimiento de la política presupuestaria, con el fin de alcanzar el valor referencia del 60 % para la ratio deuda/PIB de aquí a 2031( ). A más largo plazo, los riesgos para la sostenibilidad de las finanzas públicas han disminuido considerablemente por los ahorros realizados en los gastos derivados del envejecimiento de la población. Se trata de ahorros en los gastos relacionados con el envejecimiento de la población no sanitarios (pensiones, educación y prestaciones de desempleo), debido, en particular, a la reciente reforma de las pensiones. En cambio, el gasto público en asistencia sanitaria y cuidados de larga duración aumentaría algo más que la media de la UE durante el periodo hasta 2060 (1,1 puntos porcentuales frente a 0,9 puntos porcentuales, respectivamente). La proyección se basa en la tendencia actual de los gastos y en la evolución demográfica prevista. La persistencia del déficit del sistema de Seguridad Social está recibiendo atención de los poderes públicos. Dos reformas sucesivas del sistema de pensiones, realizadas en 2011 y 2013, contribuirán a contener el aumento del gasto en pensiones a largo plazo, dando lugar al mismo tiempo a unas menores tasas de ingresos de sustitución en la jubilación. Sin embargo, a pesar de estas reformas, la Seguridad Social ha experimentado déficit crecientes desde 2011. El trasfondo de esta evolución es la pérdida de ingresos asociada a la caída del empleo a raíz de la crisis, mientras que el gasto de pensiones siguió aumentando, impulsado por las tendencias demográficas y por el hecho de que los que entran al sistema tienen pensiones superiores a los que salen de él. Más recientemente, el repunte del empleo está reforzando las cotizaciones pagadas al sistema, pero la revaluación anual mínima de las pensiones, del 0,25 %, en un contexto de inflación baja o incluso negativa, y los diversos regímenes de incentivos al empleo en forma de reducción de las cotizaciones, han afectado adversamente a la recuperación de los ingresos procedentes de las cotizaciones sociales. Para aumentar los ingresos, en diciembre de 2016 el Gobierno incrementó la base máxima de cotización en un 3 %( ). Se espera que ello proporcione ingresos adicionales en 2017 por valor de 300 millones EUR. El 22 de noviembre de 2016, la Comisión Parlamentaria del Pacto de Toledo( ) puso en marcha un debate sobre posibles nuevas revisiones del sistema de pensiones español, a la luz del persistente déficit de la Seguridad Social, y también como parte de una revisión periódica de la sostenibilidad y la suficiencia del sistema de pensiones en el contexto del aumento de la esperanza de vida y de las bajas tasas de natalidad. Esta Comisión Parlamentaria va a estudiar las medidas que habrá que adoptar a corto plazo para reducir ese déficit (por ejemplo, mediante la asignación de ingresos tributarios a la financiación de reducciones de la Seguridad Social y/o las pensiones de supervivencia). 4.1.2.estructura del sistema tributario y del gasto público España ha aumentado la proporción que representan los ingresos tributarios en el PIB menos que la media de la UE o de la zona del euro. En 2015, la presión fiscal representó el 34,6 % del PIB, frente a una media de aproximadamente el 40 % para la UE y el 41,4 % para la zona del euro. España obtiene aproximadamente proporciones prácticamente iguales en materia de ingresos procedentes de impuestos indirectos, impuestos directos y cotizaciones sociales (véase el informe nacional de 2016 para más detalles). España se sitúa en la parte inferior de la lista de países de la UE elaborada aplicando los criterios de la presión fiscal implícita sobre el trabajo o de la cuña fiscal sobre el salario medio. No obstante, existe poco margen para aumentar la fiscalidad sobre las rentas del trabajo, dada la necesidad de disminuir la elevada tasa de desempleo. La baja proporción que representan los ingresos procedentes de la imposición en el consumo está relacionada con una relativamente alta brecha en cuanto a la política en materia de IVA( ). El tipo normal del IVA español (21 %) estaba en consonancia con la mediana de la UE en 2014. Sin embargo, el Estado español mantiene unos ingresos por IVA relativamente bajos. Ello se debe principalmente a que España aplica frecuentemente exenciones o tipos reducidos( ) sobre algunos bienes y servicios. Como consecuencia de ello, el país presentó en 2014 la mayor brecha en cuanto a la política en materia de IVA de la UE (59 %, frente a una media de la UE de aproximadamente el 44 %), a partir del 53,9 % registrado en 2013. En cambio, la brecha de cumplimiento con el IVA, esto es, la diferencia entre el IVA teórico, devengado, y los ingresos realmente percibidos, siguió disminuyendo, hasta el 9 % en 2014 (a partir de un máximo del 14 % en 2011), situándose, pues, muy por debajo de la media de la UE (de aproximadamente el 14 %, véase el informe nacional de 2016 para un análisis más detallado de las medidas de lucha contra el fraude). Una reducción de la brecha en cuanto a la política en materia de IVA puede traducirse en un incremento de los ingresos tributarios. Las simulaciones realizadas por el Centro Común de Investigación de la Comisión Europea partiendo del modelo EUROMOD (véase el recuadro 4.1.2) muestran que la reducción de la brecha en cuanto a la política en materia de IVA aumentaría los ingresos entre un 0,2 % y un 1,4 % del PIB, en función del ámbito de aplicación y la amplitud de la reducción. Los posibles efectos negativos sobre la distribución de la renta pueden reducirse o evitarse dando prioridad a artículos sin efectos regresivos o con pequeños efectos regresivos, o pueden compensarse por otros medios, por ejemplo mediante transferencias sociales. Los impuestos medioambientales aún se encuentran por debajo de la media de la UE, a pesar de los aumentos de los últimos años. En España, los impuestos medioambientales ascendieron a aproximadamente el 1,8 % del PIB en 2014, frente a una media de la UE de aproximadamente el 2,5 % del PIB. En particular, en España los impuestos sobre el transporte solo proporcionan la mitad de ingresos que en la media de la UE, lo que refleja un nivel relativamente bajo de impuestos especiales sobre la gasolina sin plomo y el gasóleo. La proporción que representan los impuestos medioambientales en el total de ingresos tributarios es inferior en España a la observada en los otros países de la UE (5,5 % frente a 6,3 %). En materia de imposición de la propiedad inmobiliaria, España se basa en un grado relativamente bajo en impuestos recurrentes. Aunque en España los ingresos globales procedentes de la imposición de la propiedad inmobiliaria se aproximan a la media de la UE, el componente recurrente es inferior a la media de la UE (1,3 % del PIB, frente a un 1,6 % del PIB en 2014). En los últimos años no se han introducido cambios importantes en el ámbito de la fiscalidad de la propiedad inmobiliaria, salvo en lo que se refiere a la eliminación gradual de la desgravación de los pagos de intereses hipotecarios. Desde un punto de vista teórico, se considera que los impuestos recurrentes sobre la propiedad son de los menos perjudiciales para el crecimiento y son preferibles a los impuestos sobre las transacciones, ya que permiten una asignación más eficiente de los activos, así como una mayor movilidad laboral. Por el lado de los gastos, se ha invertido parcialmente la subida de la ratio de gasto inducida por la crisis. El gasto de las Administraciones Públicas alcanzó el 43,8 % del PIB en 2015, frente a una media de 48,8 % para la UE y del 49,6 % para la zona del euro. En los años siguientes a la crisis, la ratio de gasto se disparó, con la caída del PIB, el rápido incremento de las prestaciones de desempleo y la continuación del aumento de otros gastos públicos, pero posteriormente disminuyó con la reanudación del crecimiento económico, la disminución de la carga de intereses y la reducción de la inversión. Sin embargo, se espera que alguna de las ratios de gasto alcance en 2018 niveles superiores a los observados durante los años anteriores a la crisis, incluso si se expresan en porcentaje del PIB potencial. El gráfico 4.1.1 muestra la evolución de las principales partidas de gasto desde 2000 hasta 2018 (basándose las cifras para el periodo 2016-2018 en las previsiones del otoño de 2016 de la Comisión). En comparación con la media del periodo 2000-2007, se prevé que la ratio gastos totales / PIB potencial sea aproximadamente un 1,9 % superior en 2018, y ello a pesar de que durante la crisis la proporción que representa la formación bruta de capital fijo en el PIB potencial se redujo a la mitad. Aunque podría haber habido algunas inversiones excesivas en los años anteriores a la crisis, la fuerte disminución que siguió ha llevado la inversión a mínimos históricos. Tanto la retribución de los asalariados como el consumo intermedio tienen ratios superiores a las registradas antes de la crisis, y se espera que esta situación se mantenga en 2018 (con un 15,6 % del PIB potencial, se espera que su ratio agregada sea un 1,0 % del PIB potencial superior en 2018 a la media del periodo 2000-2007). Gráfico 4.1.1: Evolución de las ratios de gasto para diversas categorías Fuente: Previsiones económicas europeas del otoño 2016 Algunas iniciativas en curso y previstas, tienden a aumentar la eficiencia del gasto, aunque las deficiencias de la contratación pública siguen siendo un obstáculo. Prosiguieron los esfuerzos encaminados a aplicar la reforma de la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA), programa de reforma administrativa que incluye una amplia serie de medidas encaminadas a fomentar la eficiencia y la eficacia del sector público en todos los niveles de la Administración. Según el informe de ejecución más reciente, el 87 % de las 222 medidas concretas incluidas en la reforma ya se habían aplicado en junio de 2016( ). Estas medidas incluyen: i) la supresión de estructuras administrativas duplicadas dentro de la Administración Central y entre la Administración Central y las Administraciones Autonómicas; ii) la reducción de las cargas administrativas; iii) la racionalización de los gastos generales; y iv) la racionalización de la «administración institucional» central. El Gobierno también ha anunciado que pedirá al organismo fiscal independiente (Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, AIReF) que lleve a cabo una revisión general del gasto para determinar otras áreas en las que se puedan lograr aumentos de eficiencia. Las ineficiencias de las políticas de contratación pública (véase el apartado 4.5) limitan las posibles mejoras de la eficiencia de algunas de estas medidas.

4.1.3.Marcos presupuestarios España es un país muy descentralizado. En 2015, el gasto consolidado de las Administraciones Locales y Autonómicas (en porcentaje del gasto total de las Administraciones Públicas) se situaba en un nivel comparable al de Bélgica, Estado federal, en torno al 42 %. La descentralización también es considerable por el lado de los ingresos, aunque, como en otros países, menos intensa que por el lado del gasto: el porcentaje que representan los ingresos de las Administraciones Autonómicas y Locales en los ingresos totales de las Administraciones Públicas ascendía a aproximadamente el 27 %. En 2015, las administraciones españolas por debajo del nivel central muestran una contribución media al déficit de las Administraciones Públicas superior a la observada en otros países con una dimensión regional y a EU-28 (gráfico 4.1.2) Gráfico 4.1.2: Ingresos, gastos y saldo presupuestario de las Administraciones Públicas por subsector Fuente: Eurostat, cálculos propios Gráfico 4.1.3: Estructura de gasto de los gobiernos regionales (2014) Fuente: Eurostat. Datos de la clasificación de las funciones de las Administraciones Públicas (CFAP) A pesar de no ser un Estado federal, de iure, España tiene una fuerte dimensión regional. Las Comunidades Autónomas son responsables de diversas categorías de gasto; se trata principalmente de gastos encaminados a la prestación de servicios públicos, tales como asistencia sanitaria, educación y protección social. España destaca, junto con Italia, por la importancia de la función de asistencia sanitaria respecto de Austria y Suiza, y, sobre todo, respecto de Alemania y Bélgica, en donde el gasto en asistencia sanitaria está en gran medida centralizado (véase el gráfico 4.1.3). Con el tiempo, la parte que representan los impuestos en los ingresos autonómicos ha superado a la que representan las transferencias de otros niveles de Gobierno, en particular, el Gobierno Central. En 2015, la parte de los impuestos propios —excluidos los impuestos compartidos sobre los cuales las Administraciones Autonómicas no tienen competencias normativas, que se consideran transferencias en las estadísticas de ingresos— fue ligeramente inferior a la observada en Alemania y Suiza (gráfico 4.1.4). Las Administraciones Autonómicas desempeñan un importante papel en la elaboración de políticas en España, que no se limita a gestionar recursos y prestar servicios. El índice de autoridad regional (Hooghe et al., 2016), indicador compuesto que mide las competencias de los Gobiernos regionales en función de diez dimensiones diferentes, con inclusión de las competencias legislativas y la autonomía fiscal (véase el gráfico 4.1.5), también sitúa a España en el grupo de países más descentralizados del mundo. El gráfico muestra igualmente que, a lo largo de las últimas décadas, España ha alcanzado niveles de descentralización comparables a los de países que tienen desde hace tiempo un régimen federal. El sistema de financiación autonómico se basa en los principios constitucionales de autonomía, solidaridad y coordinación con la política fiscal del Gobierno. Existen dos sistemas de financiación regional en España: el sistema común y el sistema foral. El primero, que se aborda en el presente apartado, se aplica a todas las Comunidades Autónomas, excepto a la Comunidad Foral de Navarra y al País Vasco. Está regulado por la Ley Orgánica 8/1980 y la Ley ordinaria 22/2009 (en su versión modificada). Además de los principios anteriormente mencionados, se basa en el principio de suficiencia de los recursos. Dicho sistema pretende garantizar una eficiente homogeneidad en la prestación de los servicios públicos esenciales en toda España, al mismo tiempo que permite diferentes patrones de gasto entre las distintas Comunidades Autónomas. El segundo se aplica al País Vasco y Navarra. Con arreglo a este sistema, ambas Comunidades Autónomas gozan de un nivel de ingresos per cápita considerablemente superior a las Comunidades Autónomas adscritas al sistema de financiación común, creando así una clara asimetría en la financiación( ). Gráfico 4.1.4: Estructura de ingresos de los gobiernos regionales (2015) Fuente: OCDE. Base de datos sobre federalismo fiscal. A fin de llevar a la práctica el principio de responsabilidad compartida, la autonomía fiscal de las Comunidades Autónomas ha aumentado a lo largo del tiempo. Las Comunidades Autónomas disponen de un considerable margen de discrecionalidad sobre sus propios impuestos (de la Fuente et al., 2016). Su autonomía fiscal, medida por el índice de competencias fiscales( ), es la mayor de los países de la UE y una de las mayores del grupo de países de la OCDE con un sistema federal (véase el gráfico 4.1.6), incluso aunque los acuerdos de reparto de tributos en los que las Comunidades Autónomas no tienen facultades normativas corresponden a una parte considerable de los ingresos tributarios autonómicos. En 2011, la cuota que representan en el total de ingresos tributarios de las Administraciones Públicas los ingresos procedentes de tributos autonómicos sobre los que las Comunidades Autónomas tienen una discrecionalidad total o parcial ascendió a aproximadamente el 23 %. La autonomía fiscal de las Comunidades Autónomas les permite adoptar decisiones de gasto financiadas por aumentos de los tributos que controlan. Gráfico 4.1.5: Evolución del índice de autoridad regional desde 1980 y valor en 2010 Fuente: Comisión Europea, sobre la base del índice de autoridad regional. Hooghe et al. (2016) Las diferencias en las competencias fiscales iniciales de las Comunidades Autónomas requieren transferencias redistributivas atendiendo al principio de solidaridad. Existen diferencias considerables entre los indicadores económicos de las distintas Comunidades Autónomas. Las disparidades en los niveles de renta per cápita entre las Comunidades Autónomas implican diferencias en la capacidad tributaria de las mismas, la cual es un indicador de los ingresos tributarios que obtendrían las Comunidades Autónomas si aplicasen los mismos tipos impositivos y tuviesen la misma eficiencia recaudatoria. Las transferencias redistributivas se realizan a través del Fondo de Garantía, que pretende que cada Comunidad Autónoma reciba el mismo nivel de recursos por habitante (con un ajuste en función de las diferencias en los correspondientes factores de demanda y costes), a fin de financiar los servicios públicos básicos de la economía del bienestar (esto es, educación, asistencia sanitaria y servicios sociales), así como a través de los Fondos de Convergencia, que redistribuyen los recursos sobre la base de la clasificación de las Comunidades Autónomas atendiendo a variables tales como la renta per cápita, la densidad de población y el crecimiento demográfico. Gráfico 4.1.6: Competencias tributarias de los gobiernos regionales (en porcentaje de los ingresos tributarios de las Administraciones Públicas) Fuente: OCDE. Base de datos sobre federalismo fiscal El sistema de financiación autonómico también se basa en el principio de suficiencia de recursos. No obstante, este principio no da derecho a una cobertura ilimitada de las necesidades de gasto de las Comunidades Autónomas por el sistema. En lugar de ello, pretende garantizar que todas las Comunidades Autónomas dispongan de recursos suficientes para prestar los servicios que les han sido transferidos por el Gobierno Central, con un nivel mínimo de calidad; por lo que no se aplica a las mejoras de calidad en la prestación de estos servicios o a nuevos servicios prestados por las Comunidades Autónomas, cuya financiación tendría que basarse en el uso de su autonomía fiscal (Herrero Alcalde et al., 2011). Por otra parte, implica que el reparto entre las Comunidades Autónomas del importe total de los recursos disponibles en cada momento debería hacerse cumpliendo los principios de solidaridad y de coordinación (sentencia del Tribunal Constitucional, 2016). Este principio se relaciona con la dimensión de equidad y las necesidades de financiación de las Administraciones Públicas. En última instancia, la suficiencia de los recursos se mide en relación con el nivel de tributación que la sociedad está dispuesta a soportar para cubrir las necesidades de gasto. La autonomía financiera de las Comunidades Autónomas se enmarca en la política fiscal del Gobierno. Con este fin, las reformas de los sistemas de financiación autonómicos han estado acompañadas de reformas del marco fiscal español; la adopción en 2001 de la primera Ley de Estabilidad y su modificación en 2012, es un ejemplo de ello, para garantizar que el aumento de la autonomía fiscal y en materia de gasto de las Administraciones Locales y Autonómicas se lleve a cabo de manera compatible con los objetivos presupuestarios anuales de las Administraciones Públicas. La utilización de la autonomía fiscal ha variado según el impuesto o la Comunidad Autónoma de que se trate. En el periodo 2013-2014, las Comunidades Autónomas se han servido poco de sus potestades normativas, en términos agregados, para subir el impuesto sobre la renta de las personas físicas. Han echado mano más de otros impuestos, tales como el impuesto de timbre, para obtener recursos adicionales durante los años de la crisis. También se observan considerables diferencias entre las Comunidades Autónomas en lo que se refiere al ejercicio de sus competencias fiscales (AIReF, 2016b). Varios elementos han debilitado los incentivos de las Comunidades Autónomas para servirse de su autonomía fiscal, y reducir así la corresponsabilidad fiscal. En primer lugar, hasta la fecha cada revisión del sistema de financiación se ha realizado con la premisa de que ningún Gobierno autonómico perdería ingresos con respecto al mantenimiento de la situación establecida, y ha venido acompañada de transferencias monetarias adicionales del Gobierno Central, reduciendo así la necesidad de las Comunidades Autónomas de ejercer sus competencias tributarias. En segundo lugar, aunque el Fondo de Liquidez Autonómico (FLA)( ), modificado en 2014, reduce más el coste de la deuda para las Administraciones Autonómicas, podría debilitar los incentivos para controlar la contratación de empréstitos. Y mientras que el acceso a dicho Fondo está sometido al cumplimiento de una serie de condiciones, los planes de ajuste de las Comunidades Autónomas en el marco del FLA están sujetos a unos requisitos menos estrictos que los planes económicos y financieros requeridos por la Ley de Estabilidad en caso de incumplimiento de los objetivos presupuestarios( ). Por consiguiente, una vuelta gradual de los regímenes de financiación de las Comunidades Autónomas a las condiciones de mercado podría contribuir a reducir el riesgo moral y aumentar la prudencia fiscal a nivel autonómico. En tercer lugar, hasta hace poco España ha hecho poco uso de los instrumentos preventivos y correctores de su marco presupuestario a fin de garantizar la disciplina presupuestaria en todos los niveles de gobierno. No obstante, en 2016, el Ministerio de Hacienda activó por primera vez algunas de estas disposiciones, tales como el requisito de que algunas Administraciones Autonómicas adopten recortes del gasto (acuerdos de no disponibilidad) con el fin de alcanzar su objetivo de déficit para 2016, a pesar de que la respuesta de las Administraciones Autonómicas (40 millones EUR; AIReF, 2016a) se quedaba muy por debajo de lo solicitado por el Ministerio de Hacienda.

Existen límites para la transferencia de más competencias tributarias a las Comunidades Autónomas. Los posibles nuevos aumentos de la autonomía fiscal de las Comunidades Autónomas deberían basarse en la transferencia de competencias en relación con los mayores impuestos y/o la creación de nuevos impuestos. En la práctica, algunos impuestos son poco aptos para ser compartidos con las Administraciones Autonómicas. Por ejemplo, la gran sensibilidad del impuesto de sociedades respecto del ciclo económico no garantizaría la estabilidad de los recursos financieros de las Comunidades Autónomas; además, sería difícil asignar a las distintas Comunidades Autónomas los ingresos procedentes de este impuesto. También existen límites para aumentar más la parte del impuesto sobre la renta de las personas físicas transferida a las Comunidades Autónomas, ya que ello podría afectar a la capacidad del Gobierno Central de realizar funciones de estabilización y redistribución. Por otro lado, la UE no permite una diferenciación de los tipos de IVA por regiones. Por último, por el lado de los gastos, una mayor corresponsabilidad podría lograrse con aumentos de los competencias de las Administraciones Autonómicas en el establecimiento de regímenes de copago (Tax experts' report, 2014), atendiendo debidamente a sus efectos distributivos, en términos de acceso de los hogares de baja renta a los servicios sujetos al copago. Las transferencias redistributivas contribuyen en cierta medida a disminuir la dispersión de la renta per cápita entre Comunidades Autónomas, pero plantean cuestiones de equidad. Esto se debe a que dan lugar a una distribución final de la renta que no conserva la clasificación de las Comunidades Autónomas atendiendo a su capacidad tributaria. En concreto, el Fondo de Garantía reduce la dispersión en la renta per cápita de las Comunidades Autónomas, manteniendo a la vez el orden inicial de las regiones en términos de capacidad. Sin embargo, otros tres Fondos —a saber, el Fondo de Suficiencia( ), el Fondo de Competitividad y el Fondo de Cooperación— intervienen después de la redistribución de recursos realizada por el Fondo de Garantía. El resultado final es una mayor dispersión de la renta per cápita entre Comunidades Autónomas que tras la intervención del Fondo de Garantía (aunque una menor dispersión en comparación con la situación inicial) y, sobre todo, una clasificación de la renta per cápita de las Comunidades Autónomas que no está correlacionada con la clasificación inicial basada en la capacidad tributaria (de la Fuente, 2016; Zubiri, 2016). De esta forma, las Comunidades Autónomas con una capacidad tributaria per cápita comparable pueden acabar con una renta per cápita diferente como consecuencia del funcionamiento de los tres fondos mencionados; de forma similar, la Comunidades Autónomas con una capacidad tributaria relativamente baja pueden acabar teniendo una renta per cápita superior a la de las Comunidades Autónomas con una mayor capacidad tributaria. Las Comunidades Autónomas que reciben más ingresos del sistema de financiación no son necesariamente las que tienen los déficits más bajos. Existen diferencias entre las Comunidades Autónomas en lo que se refiere a los ingresos que reciben del sistema de financiación. En 2016, se registró una diferencia del 36 % entre la Comunidad Autónoma que recibió más ingresos per cápita procedentes del sistema de financiación y la que recibió menos. En principio, las Comunidades Autónomas con mayores ingresos procedentes del sistema de financiación autonómico deberían registrar, si los demás factores se mantienen invariados, menores déficits que las Comunidades Autónomas con menos ingresos. Sin embargo, el déficit resulta de los ingresos y los gastos, y mientras que las variaciones de los ingresos muestran cierta correlación con las variaciones del déficit, a medio o largo plazo la variación del gasto primario muestra una mayor correlación con la variación en el déficit que la variación en el nivel de ingresos (cuadro 4.1.1). La cooperación de las Administraciones Autonómicas es esencial para que España alcance sus objetivos de saneamiento fiscal. En el periodo 2003-2015, la desviación media de las Administraciones Autonómicas respecto de su objetivo de déficit (0,7 % del PIB) fue próxima a la del Gobierno Central (0,8 % del PIB). A lo largo de los últimos años, las Administraciones Autonómicas han contribuido al saneamiento fiscal. El déficit de las Comunidades Autónomas alcanzó un máximo del 5,1 % del PIB en 2011, se redujo a menos de la mitad en 2012 y ha oscilado en torno a un 1,6 % del PIB desde entonces. Sin embargo, el ritmo de consolidación disminuyó considerablemente en 2015, tanto a nivel central como autonómico, a pesar de un repunte de los ingresos procedentes del sistema de financiación y una reducción considerable de los gastos de intereses de las Comunidades Autónomas. Esta disminución ha obstaculizado la reducción del déficit en España en 2015. El gasto de las Comunidades Autónomas está volviendo a los niveles observados antes de la crisis. El gráfico 4.1.7 muestra que, en 2015, el nivel total del gasto real per cápita de las Comunidades Autónomas fue muy próximo al de 2006. Aunque algunas categorías de gasto, tales como la de gastos en el área económica, fueron considerablemente inferiores —debido a la disminución de la formación bruta de capital fijo, de las ayudas a la inversión y de las subvenciones a la producción—, otras categorías, particularmente las relativas a la asistencia sanitaria y a la protección social, fueron superiores. La aplicación de la regla de gasto que contempla la Ley de Estabilidad, cuyas modalidades de ejecución todavía no están suficientemente especificadas (Comisión Europea, 2016d), puede contribuir a respaldar la sostenibilidad del aumento del gasto, especialmente en el caso de las Comunidades Autónomas para las que el objetivo anual del ejercicio pueda no ser excesivamente exigente. Para 2017 se prevé una reforma del sistema de financiación autonómico. Un sistema de financiación autonómico revisado, conforme a los principios de responsabilidad compartida, solidaridad y coordinación con la política fiscal del Gobierno Central podría aumentar los incentivos para el cumplimiento de las obligaciones fiscales a nivel autonómico. Otras disposiciones, que están relacionadas con esta reforma, también se considera que desempeñan un papel a la hora de fomentar la disciplina presupuestaria a este nivel de gobierno. Por ejemplo, las Comunidades Autónomas han recibido hasta ahora unos objetivos de déficit y deuda pública uniformes, independientemente de su situación presupuestaria inicial, con la excepción de 2013. Se ha sugerido que unos objetivos de déficit y deuda diferenciados ayudarían a las Comunidades Autónomas a aumentar la probabilidad de alcanzar sus objetivos presupuestarios, ya que permitiría mantener un mejor equilibrio entre ambición y realismo (AIReF, 2016b). Además, se ha observado que el sistema actual de pagos periódicos del Gobierno Central a las Administraciones Autonómicas de los impuestos compartidos y de las transferencias redistributivas (en virtud del cual los pagos se realizarán en el año «t» en concepto de la liquidación final de dichos impuestos y transferencias en el año «t+2»), reducen la sensibilidad de los ingresos de las Comunidades Autónomas respecto del ciclo. A su vez, ello disminuye los incentivos de las Comunidades Autónomas para realizar ajustes en coyunturas desfavorables y les dificulta el cumplimiento de los objetivos de déficit en tiempos de bonanza, debido a que las recuperaciones/disminuciones de ingresos son efectivas con un desfase de dos años (Hernández de Cos, 2015). Por otra parte, la creación de un fondo para eventualidades (es decir, un fondo constituido con la aportación de las Comunidades Autónomas para ayudarlas a afrontar la insuficiencia de ingresos en periodos de ralentización económica) también podría fomentar la contribución de las Administraciones Autonómicas a la estabilización de la economía (Hernández de Cos, 2015). Por último, la revisión del gasto anunciada en el proyecto de plan presupuestario para 2017, que realizaría la AIReF, constituye un paso en la dirección adecuada, ya que puede contribuir a determinar las áreas en que las necesidades de gasto podrían ser satisfechas con una utilización más eficiente de los recursos. Cuadro 4.1.1: Correlación entre (1) las variaciones de los ingresos de las Comunidades Autónomas y (2) las variaciones de los gastos de las Comunidades Autónomas con las variaciones de sus déficits Fuente: Comisión Europea Gráfico 4.1.7: Administraciones Autonómicas: clasificación funcional del gasto público real per cápita (CFAP) – diferencias 2015-2016 (en EUR) Fuente: Comisión Europea a partir de la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) y el INE (padrón continuo) 4.2. desapalancamiento del sector financiero y del sector privado 4.2.1.sector financiero El sector financiero español ha seguido demostrando un alto grado de estabilidad, viéndose respaldado por su reestructuración en curso, sus bajos costes de financiación y la fortaleza de la recuperación económica( ). El sistema bancario siguió reforzando sus colchones de capital, y los seis grupos bancarios españoles sometidos a las pruebas de resistencia realizadas por la ABE en julio de 2016 cumplían holgadamente sus requisitos de capital. Como en otras partes de Europa, el principal reto consiste en mantener la rentabilidad a medio plazo, en un contexto de bajos tipos de interés y un volumen de actividad que aún sigue disminuyendo( ). Gráfico 4.2.1: Préstamos no productivos Fuente: Banco de España, cálculos propios En 2016, los bancos españoles siguieron saneando sus balances y reduciendo su porcentaje de préstamos no productivos heredados de la crisis. En un contexto de fuerte crecimiento económico durante los dos últimos años, el volumen de préstamos no productivos siguió disminuyendo en septiembre de 2016. La ratio global de préstamos no productivos (proporción del total de préstamos) disminuyó al 9,23 % en noviembre de 2016, a partir del 10,12 % a final de 2015 (véase el gráfico 4.2.1). Sin embargo, la proporción de activos heredados no es uniforme entre bancos. Para el primer trimestre de 2016, la ratio agregada de préstamos no productivos( ) de los bancos españoles se mantuvo solo ligeramente por encima de la media de la UE (ABE, 2016). La cesión de la cartera de la Sociedad de Gestión de Activos Procedentes de la Reestructuración Bancaria (SAREB) ha progresado, a pesar de que esta Sociedad ha venido presentando unos resultados financieros antes de impuestos negativos desde el inicio de sus operaciones. Gráfico 4.2.2: Financiación de la economía española Fuente: Comisión Europea, cálculos propios sobre la base de AMECO, BCE e Invest Europe El volumen de crédito pendiente sigue disminuyendo, pero han aumentado los nuevos préstamos bancarios a los hogares y las empresas. La economía española sigue siendo muy dependiente del sector bancario. En 2015, los préstamos bancarios representaron el 50 % del PIB, frente a una media de aproximadamente el 36 % en la UE (véase el gráfico 4.2.2), mientras que la intermediación financiera no bancaria a través de los mercados de capital, la emisión de deuda y el capital riesgo es inferior a la media de la UE (véase el apartado 4.5). Las normas para la autorización de préstamos se flexibilizaron más en el primer trimestre de 2016 para los hogares, mientras que las condiciones medias de los préstamos siguieron flexibilizándose tanto para los hogares como para las sociedades no financieras (Banco de España, 2016). Respaldados también por la fuerte recuperación económica, siguen aumentando los nuevos préstamos bancarios a las empresas y los hogares, particularmente a las pequeñas y medianas empresas (pymes) y a los hogares para fines no inmobiliarios, lo que a su vez respalda la actividad económica (véase el gráfico 4.2.3). Gráfico 4.2.3:Préstamos bancarios al sector privado Fuente: Banco de España, cálculos propios 4.2.2. desapalancamiento del sector privado Aunque ha venido disminuyendo desde mediados de 2014, el endeudamiento de la economía española sigue siendo elevado, representando la deuda del sector privado no financiero el 167,5 % del PIB en el tercer trimestre de 2016. Reflejando los pasivos exteriores netos, el alto nivel de deuda sigue constituyendo un desequilibrio macroeconómico, ya que la carga financiera asociada comprime la demanda interna y aumenta la vulnerabilidad frente a variaciones del tipo de interés. A raíz de la crisis, la ratio deuda/PIB aumentó significativamente, pero, desde entonces, su composición se está modificando, orientándose del sector privado al sector público, en consonancia con el proceso de desapalancamiento emprendido en el sector privado (véase el gráfico 4.2.4). Gráfico 4.2.4:Endeudamiento por sector Fuente: Eurostat, cálculos propios

El crecimiento del PIB real se ha convertido en el principal factor impulsor del desapalancamiento de los hogares. Dado que el sector de los hogares pasó de una posición de necesidad neta de financiación a una posición de capacidad neta de financiación en el primer trimestre de 2011 (véase el gráfico 4.2.6), ello redujo de forma activa su elevado nivel de deuda, que pasó del 84,7 % del PIB en el segundo trimestre de 2010 al 65,2 % del PIB en el tercer trimestre de 2016. Esta tendencia se sustentaba en unos flujos de crédito neto negativos. Sin embargo, el ritmo de disminución de los préstamos recibidos por los hogares está disminuyendo actualmente. El proceso de desapalancamiento ha sido más gradual en el caso de los hogares que en el de las empresas, ya que la mayoría de los préstamos a hogares son préstamos hipotecarios a largo plazo para vivienda, que son cancelados por los bancos con menos frecuencia que los préstamos a empresas. Dada la reactivación del crecimiento nominal, es probable que se acelere el proceso de desapalancamiento (véase el gráfico 4.2.5), mientras que los análisis de la sostenibilidad revelan la persistencia de necesidades de desapalancamiento de los hogares. Gráfico 4.2.5:Desglose de la variación interanual de la ratio deuda de los hogares/PIB Fuente: Eurostat, cálculos propios La situación financiera de los hogares españoles siguió reforzándose en 2016 (véase el gráfico 4.2.6). Con un mercado hipotecario español caracterizado por bajos tipos de interés y unos préstamos de interés variable, la carga financiera soportada por los hogares ha disminuido rápidamente. Junto con las mejoras del mercado laboral y el aumento de la renta bruta disponible, la ratio de préstamos no productivos concedidos a los hogares ha disminuido desde el 7,1 % en el primer trimestre de 2014 al 5,3 % en el tercer trimestre de 2016 (véase el gráfico 4.2.1). Gráfico 4.2.6: Adquisición de activos financieros por los hogares Fuente: Eurostat, cálculos propios Gráfico 4.2.7: Desglose de la variación interanual de la ratio deuda de las sociedades no financieras/PIB Fuente: Eurostat, cálculos propios El desapalancamiento del sector empresarial es compatible con un aumento de la inversión. En 2009, el sector empresarial español pasó de una posición de receptor neto a una posición de prestamista neto (véase el gráfico 4.2.7) y, desde 2012, los flujos de crédito negativos han sido el principal factor impulsor de la disminución de la ratio deuda de las empresas/PIB, produciéndose la liquidación de deudas a un ritmo superior al de la contracción de nuevos préstamos. Sin embargo, el proceso de desapalancamiento depende cada vez más del crecimiento real, ya que la mejora de las condiciones económicas ha venido acompañada de un mayor volumen de nuevos créditos. Dado que la inversión sigue aumentando, puede esperarse que el sector empresarial vuelva a una posición de receptor neto. La situación financiera del sector empresarial ha mejorado continuamente desde 2013. El patrimonio financiero neto de las empresas aumentó por tercer año consecutivo —aunque sigue siendo negativo— pasando de representar –133,4 % del PIB en 2013 a una previsión del –108,6 % del PIB en 2016 (véase el gráfico 4.2.8). La mejora, compatible con la continuación del proceso de desapalancamiento, estuvo impulsada por la disminución de pasivos, que compensó la disminución de los activos. Aunque la disminución global de los activos se produjo prácticamente en todas las categorías de activos, la bajada global de los pasivos tuvo lugar, en gran medida, en la categoría de préstamos. Gráfico 4.2.8: Balance y situación financiera de las sociedades no financieras Fuente: Eurostat, cálculos propios 4.2.3.reforma en materia de insolvencia El número de casos de insolvencia ha ido disminuyendo desde 2013, lo que refleja la recuperación económica en curso. Las reformas emprendidas en 2014-2015 flexibilizaron la insolvencia empresarial y los procedimientos extrajudiciales. La Ley de Insolvencia Empresarial( ), adoptada en 2015, reformó la reestructuración judicial de la deuda, ampliando el ámbito de aplicación de los acuerdos. Aunque siguió disminuyendo el número de casos de insolvencia( ), la disminución del recurso al procedimiento de insolvencia puede explicarse por el aumento de la capacidad de las empresas españolas para realizar sus pagos de intereses. La capacidad de las pymes españolas de realizar sus pagos de intereses ha mejorado. La capacidad de atender al servicio de la deuda está determinada por los niveles de beneficios y de deuda y por los intereses a pagar. El aumento de los beneficios y unos tipos de interés más bajos hacen más fácil para las empresas atender al servicio de su deuda. Desde 2012, las ratios de cobertura de intereses( ) han aumentado para las pymes que operan en los sectores manufacturero o de construcción [véanse los gráficos 4.2.9 y 4.2.10( )]. La probabilidad de quebrar sigue siendo más elevada para las pymes del sector de la construcción que para las del sector manufacturero o de otros sectores. En el periodo 2008-2014, entre la cuarta parte y la mitad de las pymes del sector de la construcción tuvieron dificultades a la hora de obtener flujos de tesorería suficientes para pagar los intereses adeudados. Gráfico 4.2.9: Ratio de cobertura de intereses de las pymes españolas del sector de la construcción Fuente: Base de datos BACH-ESD, cálculos propios Gráfico 4.2.10: Ratio de cobertura de intereses de las pymes españolas del sector manufacturero Fuente: Base de datos BACH-ESD, cálculos propios El número de casos de insolvencia personal está aumentando. La reforma del marco de insolvencia personal, adoptada en 2015( ) establecía disposiciones relativas a la quita de deuda total para las personas físicas y ampliaba el número de beneficiarios con derecho a una reestructuración de su deuda hipotecaria. Aunque la nueva legislación entró en vigor cuando la economía estaba experimentando una fuerte reactivación, el número de casos de insolvencia personal empezó a aumentar a mayor ritmo en el transcurso de 2016. 4.3. Políticas de mercado laboral, educativas y sociales 4.3.1.Mercado laboral Aunque el mercado laboral continúa mejorando, el desempleo y la segmentación siguen planteando retos importantes. Las anteriores reformas del mercado laboral, la moderación salarial y el crecimiento económico propician la creación de empleo y contribuyen a reducir la tasa de destrucción de puestos de trabajo, con la consiguiente reducción del desempleo. Sin embargo, con una tasa del 18,9 % en el tercer trimestre de 2016, el desempleo sigue siendo altísimo, especialmente entre los jóvenes (41,9 %, 15-24 años) y los trabajadores poco cualificados (27 %, niveles CINE 0-2). Casi la mitad de los parados lleva más de un año sin trabajar (2,1 millones de personas, es decir, el 9,1 % de la mano de obra) y el 17,8 %, más de cuatro años. Se espera que los salarios aumenten a medida que vaya repuntando gradualmente la inflación, lo que podría afectar a la creación de empleo. Por otra parte, España tiene uno de los porcentajes más elevados de empleo temporal de la UE. El desempleo y la segmentación del mercado laboral, junto con el envejecimiento de la población y los desfases en la educación, contribuyen