Dictamen del Comité Económico y Social sobre la «Comunicación de la Comisión "Impuestos y gravámenes ambientales en el Mercado Único"»

(97/C 355/15)

El 26 de marzo de 1997, de conformidad con el artículo 198 del Tratado CE, la Comisión Europea decidió consultar al Comité Económico y Social acerca de la comunicación mencionada.

La Sección de Medio Ambiente, Sanidad y Consumo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su Dictamen el 15 de julio de 1997 (Ponente: Sr. Gafo Fernández).

En su 348° Pleno (sesión del 1 de octubre de 1997), el Comité Económico y Social ha aprobado por 72 votos a favor y 2 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. A la luz del acervo comunitario existente la presente Comunicación de la Comisión trata de precisar el marco legal aplicable a los Estados miembros que deseen implantar impuestos y gravámenes (= exacciones) ambientales. Se intenta así asegurar una aplicación equilibrada y eficiente de estos instrumentos a nivel nacional, regional o local, y una evaluación transparente por parte de la Comisión.

1.2. La Comunicación se inscribe en la línea de las conclusiones de los Consejos Europeos de Madrid en 1995 y de Florencia en 1996 acerca de la necesidad de que la política medioambiental se basara crecientemente en instrumentos económicos, incluidos los fiscales. Similar reflexión fue recogida en el Libro blanco «Crecimiento, competitividad, empleo» (), donde se abogaba por la utilización de los fondos recaudados por estas exacciones medioambientales para disminuir otros impuestos, como aquellos que recaen sobre el trabajo.

1.3. La Comunicación pasa revista a las exacciones medioambientales que se están desarrollando en los Estados miembros y analiza su compatibilidad con otras políticas como las de competencia, mercado único, fiscalidad o política agrícola común (PAC), así como con las obligaciones contraídas con terceros países, tanto en el marco de la Organización Mundial del Comercio (OMC) como en acuerdos bilaterales o multilaterales.

1.4. Tal y como recoge el documento de la Comisión, «(e)n el campo de la fiscalidad sobre el medio ambiente, a menudo se dan en diferentes Estados miembros sentidos distintos a términos semejantes (...)». Asimismo se cita que «(l)a expresión impuestos y gravámenes (...) debe entenderse que cubre todo pago obligatorio y sin contraprestación, tanto si se ingresa en el presupuesto del Estado como si se destina a fines concretos».

1.5. Sin embargo, la doctrina fiscal hace la distinción entre el concepto de «impuestos» y «tasas». Los primeros se caracterizan por su naturaleza general y especialmente por el hecho de que los ingresos recaudados se dedican a nutrir el fondo común que constituyen los presupuestos generales de un estado, gobierno regional o comunidad local. Por el contrario, las «tasas» o su equivalente nacional en cada Estado miembro implican el pago en concepto de uso de un bien o servicio público (en este caso el medio ambiente público) y sus ingresos deben dedicarse a sufragar, de manera parcial o total, los costes de prestación de dicho servicio o el coste de apropiación individual de un bien de naturaleza colectiva.

1.6. La Comisión señala que lo importante es «una aplicación equilibrada y eficiente de los instrumentos a nivel nacional, regional y local y una evaluación transparente por parte de la Comisión». Asimismo indica su voluntad de presentar propuestas a nivel comunitario, a pesar de la actual exigencia de unanimidad para los temas fiscales, «si resulta evidente que se está dando una multiplicación de soluciones nacionales a diferentes problemas semejantes o cuando puedan alcanzarse objetivos ambientales de forma más económica».

1.7. La Comunicación realiza un análisis detallado de los criterios que deben presidir el establecimiento de tales exacciones medioambientales. Para ello, desarrolla un análisis de los artículos del Tratado que pueden verse implicados por las mismas y realiza un repaso exhaustivo de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en la materia.

1.8. Los criterios básicos de compatibilidad de estas exacciones medioambientales con el derecho comunitario que se podrían extraer de este análisis son los siguientes:

1.8.1. Objetivo medioambiental de la exacción. Los Estados miembros deberán justificar fehacientemente, aportando para ello entre otras cosas pruebas científicas, la necesidad de la exacción para resolver problemas ambientales. Es decir, nunca se cuestiona el objetivo de protección ambiental de la medida sino la proporcionalidad de los medios de protección del medio ambiente en relación con el mercado interior.

1.8.2. Transparencia del sistema impositivo. Ello requiere:

- proporcionalidad de las medidas de control administrativo -pero no de la propia cuantía de la exacción- con el objetivo ambiental perseguido;

- basarse en criterios objetivos;

- las normas detalladas que regulen la exacción deben evitar la discriminación, directa o indirecta, de los productos importados.

1.8.3. Ausencia de discriminación por razón de nacionalidad. Las exacciones deberán recaer de manera igual sobre productos nacionales e importados y los ingresos recaudados no pueden ser utilizados en su totalidad para indemnizar a los productores nacionales de los productos gravados (pero sí eventualmente a los consumidores nacionales de dichos productos).

1.8.4. Compatibilidad con el sistema comunitario de ayudas públicas. Esto requiere el análisis de varias situaciones específicas. Concretamente:

1.8.4.1. Subvenciones para acelerar o facilitar la introducción de un nuevo producto más ecológico o para favorecer métodos de producción más respetuosos con el medio ambiente. En este caso deberán cumplirse los siguientes criterios:

- universalidad de aplicación de la ayuda o subvención a todos los productos similares, independientemente de su origen;

- analizar si las actividades subvencionadas se llevarían a cabo de manera comercial en ausencia de tal ayuda, así como el interés público de tal medida;

- eliminación gradual de la subvención antes de que el nuevo producto o el nuevo método de producción se convierta en obligatorio;

- la subvención/bonificación debe ser inferior al coste necesario para cumplir las nuevas especificaciones del producto;

- las subvenciones han de notificarse a la Comisión dentro de los plazos oportunos.

1.8.4.2. Exacciones destinadas a financiar sistemas de recogida y eliminación de sustancias o productos peligrosos. Este sistema de exacción está autorizado siempre que los ingresos así obtenidos se utilicen para pagar a las empresas que se dedican a dicha recogida y disposición de tales productos.

1.8.4.3. Redistribución al colectivo que paga la exacción. Las exacciones sobre productos pueden afectar tanto a los productores nacionales como a los de otros Estados miembros. Si los ingresos se utilizan para compensar plenamente la carga soportada por los productores nacionales, la exacción puede considerarse de efecto equivalente al de un derecho de aduana y entonces podría quedar prohibida en virtud del artículo 12 del Tratado. En cambio, si los ingresos sólo compensan en parte la carga soportada por los productores nacionales, la exacción deberá examinarse con arreglo a las disposiciones de no discriminación del artículo 95.

1.8.5. Mecanismos de control comunitario. Ello implica las siguientes actuaciones, a fin de que la Comisión pueda verificar la compatibilidad de las medidas que se citan a continuación con el objetivo del mercado interior, teniendo en cuenta el criterio de proporcionalidad definido anteriormente:

- notificación de todo tipo de ayudas medioambientales a la Comisión Europea por parte del Estado miembro que otorgue la ayuda, salvo que la ayuda pública responda a lo que se conoce como «norma de minimis»;

- notificación a la Comisión Europea, en línea con la Directiva 83/189/CEE, de toda reglamentación técnica, incluso «las que estén relacionadas con medidas de carácter fiscal o financiero que afecten al consumo de productos incentivando el cumplimiento de dichas especificaciones técnicas o de otros requisitos». Un procedimiento similar se aplica para la Directiva 94/62/CEE relativa a los envases y residuos de envases;

- en base a este sistema de notificaciones, tanto otros Estados miembros como industriales o particulares que se puedan considerar discriminados por las medidas o reglamentaciones previstas pueden notificar a la Comisión sus objeciones a las mismas;

- la Comisión Europea también determinará la compatibilidad de estas medidas a la luz de los artículos 30, 95 y 100 A del Tratado.

1.9. A la luz de la experiencia de la aplicación de las exacciones medioambientales en los diferentes Estados miembros y su compatibilidad con el mercado único, la Comisión «estudiará la necesidad de iniciativas de política general destinadas a alcanzar los objetivos comunitarios fundamentales».

2. Observaciones de carácter general

2.1. El Comité Económico y Social quiere felicitar a la Comisión Europea por la presentación de esta Comunicación, aunque quiere también transmitirle una serie de sugerencias con el objetivo de complementar el documento y hacerlo más efectivo.

2.2. A lo largo de numerosos dictámenes en los últimos años el CES se ha mostrado siempre favorable al concepto del crecimiento sostenible recogido en el artículo 2 del Tratado, así como a las orientaciones de carácter fiscal recogidas en las conclusiones de los Consejos Europeos de Madrid en 1995 y Florencia en 1996 (). También ha expresado su apoyo a los principios del Libro blanco «Crecimiento, competitividad, empleo» (). Sin embargo, también se ha mostrado favorable a la plena consecución del mercado interior, como demuestra la constitución en su seno de un Observatorio permanente sobre el Mercado Interior, y a la búsqueda de la cohesión económica y social, que constituye el complemento natural al mercado interior y es uno de los elementos clave del desarrollo sostenible y armónico de la Unión Europea en su conjunto. Asimismo, considera que la política fiscal debe de diseñarse de manera coherente con la protección del medio ambiente.

2.3. El Comité también se ha manifestado a favor de que estas exacciones no supongan una elevación de la presión fiscal global en ninguno de los Estados miembros, lo que coincide con una de las resoluciones del reciente Consejo Europeo de Amsterdam, sino que la posible recaudación así obtenida repercuta en acciones de protección del medio ambiente o en la reducción de la imposición sobre el trabajo.

2.4. El Comité también ha manifestado la necesidad de analizar la repercusión de esta nueva orientación de las exacciones ambientales sobre la competitividad de la economía comunitaria y su capacidad de generar empleo a largo plazo. Por ello, parece oportuno que toda exacción de naturaleza medioambiental especifique claramente la naturaleza de la misma tal y como se define en el punto 1.5.

2.5. El Comité se complace en comprobar que la Comisión, como paso previo a poder formular recomendaciones de carácter más preciso, esté desarrollando un profundo esfuerzo de análisis y de evaluación del impacto económico y ambiental de las exacciones ambientales, y la anima a concluir estos análisis en el plazo más breve posible.

2.6. El CES considera que la presente Comunicación aporta una serie de reflexiones clarificadoras sobre la necesidad de conciliar la protección del medio ambiente con una política fiscal coherente con el mercado interior a través de la aplicación de estas exacciones ambientales y sobre el necesario respeto que las mismas deben guardar con los diferentes artículos del Tratado y el «corpus jurídico» desarrollado por el Tribunal de Justicia sobre estos aspectos.

2.7. Sin embargo, el CES echa de menos una sistematización más clara de todos los elementos jurídicos en relación con sus posibles elementos de conflicto y la búsqueda de soluciones de arbitraje. Dicha sistematización serviría de orientación a los Estados miembros y a sus autoridades regionales de cara a definir exacciones ambientales compatibles con el espíritu de la construcción europea.

2.8. Por ello, el Comité quiere instar a la Comisión a que, tan pronto como se terminen los citados análisis relativos al impacto económico y ambiental de las exacciones, desarrolle una Comunicación complementaria donde se detalle de manera precisa, clara y transparente, a manera de guía divulgativa, los criterios que deben presidir el establecimiento de estas exacciones por parte de los Estados miembros, o incluso de las autoridades regionales y locales. Para ello, considera que sería conveniente que la Comisión presentara con carácter previo al Consejo Medio Ambiente, pero también a los Consejos ECOFIN y Mercado Único, una Resolución en la materia que diera soporte jurídico a esta iniciativa.

2.9. Dicha Comunicación complementaria serviría para disipar la sensación de reacción «a posteriori» que parece deducirse de la presente Comunicación. En otras palabras, daría respuesta a la preocupación del Comité acerca de la actitud a adoptar por la Comisión frente al desarrollo de estas exacciones en los Estados miembros, antes de elaborar iniciativas de carácter general. El Comité tiene fundadas preocupaciones de que la ausencia de orientaciones claras y precisas por parte de la Comisión dé lugar a un desarrollo incontrolado de estas exacciones medioambientales -con diferencias importantes de concepción y aplicación no sólo por parte de los Estados miembros, sino también de sus autoridades regionales y locales-, cuyo control por la Comisión se haga difícil y ponga en peligro el mercado único.

2.10. De ahí la urgencia de la Resolución del Consejo en la materia y del establecimiento de criterios indicativos, claros, concretos y transparentes, que sirvan de referencia precisa a los Estados miembros y al resto de las autoridades públicas de los mismos.

2.11. El Comité es consciente de la regla de unanimidad prevista en el artículo 130 S (2) del Tratado. Por otra parte, reconoce que una gran parte de estas exacciones, por su propia naturaleza, tienen que ser definidas a nivel nacional o local, en aplicación del principio de subsidiariedad. Sin embargo, no por ello quiere dejar de solicitar a la Comisión que en su calidad de guardiana de los Tratados haga todos los esfuerzos para evitar un desarrollo desordenado y potencialmente insolidario de estas exacciones, que ponga en peligro las bases de unidad de mercado y solidaridad que constituyen elementos centrales de la Unión Europea.

2.12. A este fin la anima a llevar a cabo, en el plazo más breve posible, la evaluación de las implicaciones económicas y ambientales de estos instrumentos, y a poner en práctica las conclusiones de política general que pueden deducirse de la misma, tal y como se recoge en el punto 54 del propio documento de la Comisión. Ello, en opinión del Comité, debería traducirse en atribuir a la Comisión la función de fomentar una acción basada en una aplicación más extensa de los instrumentos sumamente prometedores que representan las exacciones medioambientales.

Bruselas, el 1 de octubre de 1997.

El Presidente del Comité Económico y Social

Tom JENKINS

() Doc. COM (93) 700 final.

() Por lo que concierne a la conveniencia de que la política medioambiental se apoye en mayor medida que en la actualidad en instrumentos basados en el mercado, incluidos los fiscales, véanse por ejemplo el dictamen del CES sobre la Comunicación de la Comisión sobre «Crecimiento económico y medio ambiente» (DO C 155 de 21. 6. 1995) así como el dictamen sobre la revisión del V Programa de acción en materia de medio ambiente (DO C 212 de 22. 7. 1996).

() Véanse sobre todo los dictámenes sobre los aspectos económicos, financieros e industriales del Libro blanco - DO C 295 de 22. 10. 1994.