ES Diario Oficial de la Unión Europea C 107/21

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Banco Central Europeo — Regulación de los servicios financieros para un crecimiento sostenible»

[COM(2010) 301 final]

2011/C 107/04

Ponente: Edgardo Maria IOZIA

El 2 de junio de 2010, de conformidad con el artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, la Comisión Europea decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la

«Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones — Regulación de los servicios financieros para un crecimiento sostenible»

COM(2010) 301 final.

La Sección Especializada de Mercado Único, Producción y Consumo, encargada de preparar los trabajos del Comité en este asunto, aprobó su dictamen el 1 de febrero de 2011.

En su 469o Pleno de los días 16 y 17 de febrero de 2011 (sesión del 16 de febrero de 2011), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 164 votos a favor y 1 abstención el presente Dictamen.

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1 «En la cuestión de la supervisión del sector bancario hay muchas más cosas que hacer: se pueden tener las mejores normas del mundo, pero si no se supervisa su aplicación todo resulta inútil» (1).

1.2 El Comité Económico y Social Europeo (CESE) acoge favorablemente la Comunicación de la Comisión y ve en la nueva regulación de los mercados financieros el instrumento indispensable para recuperar una economía sostenible.

1.3 El CESE considera que cada vez se presta menos atención a estos problemas y que la percepción de la necesidad de proceder urgentemente a la adopción de las disposiciones propuestas varía de un Estado a otro y ya no parece ser una prioridad común.

1.4 El CESE subraya y recuerda la importancia de alcanzar un acuerdo internacional redoblando los esfuerzos, aunque considera esencial e imprescindible que el camino emprendido por las instituciones europeas lleve pronto a un buen destino, sin ceder a un marco de acuerdos internacionales que, como ha podido comprobarse recientemente, distan mucho de haberse logrado.

1.5 El CESE valora positivamente las medidas propuestas y espera las que aún están por definir –-como la prevista revisión de la Directiva MIF, importante para garantizar la solidez y transparencia de los mercados y la confianza de los inversores- sobre las que deberá pronunciarse a su debido tiempo.

1.6 El CESE, en este asunto, está dispuesto a apoyar activamente los esfuerzos de la Comisión para completar el proceso legislativo. La Comisión podría confiar al CESE la responsabilidad de promover ante las organizaciones socioeconómicas y de usuarios y consumidores de servicios financieros a nivel nacional las propuestas sometidas a debate y los proyectos para nuevas regulaciones.

1.7 Con la promulgación de la ley Dodd-Frank, la ley para la regulación de los mercados financieros estadounidenses, Estados Unidos ha dado un gran impulso al sentar las bases para una mayor convergencia global. Muchas cuestiones se abordan únicamente desde el marco regulador y se deja a las autoridades competentes o a futuras medidas más detalladas la definición de la normativa, mientras que la Comisión Europea, por su parte, propone las distintas medidas ya detalladas. Finalmente, ambas opciones deberán alcanzar los objetivos por caminos paralelos.

1.8 El CESE valora positivamente algunas decisiones innovadoras de la normativa estadounidense y propone a la Comisión elaborar un estudio en profundidad de la propuesta de crear una autoridad para la protección de los consumidores de servicios financieros. Sin embargo, el CESE considera necesario evaluar si dicha autoridad no debería ser más autónoma.

1.9 También son interesantes y valiosas las decisiones tomadas al otro lado del Atlántico sobre cómo afrontar la cuestión del «demasiado grande para hundirse», que puede dar lugar a problemas morales en la gestión de los riesgos. El CESE pide a la Comisión que sopese cuidadosamente la posibilidad de adoptar medidas análogas y particularmente arriesgadas de algunos directivos de instituciones financieras y que puedan ser útiles para una mejor gestión del riesgo de los institutos financieros.

1.10 La revisión completa de la normativa debería concluir en 2011 y ser plenamente operativa a partir de 2013, algo que será posible si no surgen problemas y si todos respetan el plan de trabajo. El CESE, sin embargo, expresa su preocupación y sus temores al respecto. La Comisión debería solicitar al Parlamento Europeo y al Consejo una vía preferente para todos los actos relacionados con la regulación de los mercados financieros. La crisis financiera comenzó en 2007 y ya entonces se hablaba de la necesidad de regular firmemente los mercados. La vorágine ha hecho desaparecer más de dos billones de dólares, ha provocado numerosas quiebras y la pérdida de al menos 30 millones de puestos de trabajo y se prevén nuevas pérdidas de 400 millones, según el director del FMI. Sólo en el sector financiero al menos 500 000 personas en el mundo han perdido su trabajo. Y otras siguen y seguirán perdiéndolo.

1.11 El CESE aboga por una regulación fuerte, amplia, eficiente y equilibrada. A fin de evitar consecuencias negativas, el CESE recomienda un profundo análisis de todas las iniciativas reguladoras que habrá que emprender para adoptar las medidas necesarias sobre el sistema financiero y el mercado de capital. Un sistema estable y eficiente fomentaría la estabilidad financiera y la liquidez de la economía real.

1.12 A escala europea y nacional, la sociedad civil debe seguir presionando a las autoridades y a los poderes públicos para que se adopten pronto nuevas normas en el ámbito financiero. La Comisión Europea podría encargar al CESE que tome la iniciativa para comunicar a los Estados miembros la necesidad de tomar decisiones rápidas y completas sobre el ordenamiento de los mercados financieros a través de iniciativas públicas y la participación de los interlocutores sociales, las fuerzas económicas y las organizaciones de usuarios y consumidores de servicios financieros.

2. La Comunicación de la Comisión

2.1 En la Comunicación Regulación de los servicios financieros para un crecimiento sostenible, la Comisión presenta los objetivos marcados y un plan de trabajo para las futuras iniciativas legislativas. Además, presenta los cuatro principios en que se basa su actividad: transparencia, supervisión eficaz, más resistencia y estabilidad financiera y protección de los consumidores.

2.2 «La instauración de un sistema financiero más seguro, más sólido, más transparente y más responsable, al servicio de la economía y de la sociedad en su conjunto y capaz de financiar la economía real, es una condición indispensable para un crecimiento sostenible. Es el complemento indispensable de los esfuerzos emprendidos por Europa para sanear las finanzas públicas y acometer las reformas estructurales que posibilitarán una economía dinámica en el futuro.» Estas son las directrices de la actividad legislativa de la Comisión.

2.3 En el documento sometido a examen, la Comisión recuerda las fases que, desde los días de la gran crisis, en septiembre de 2008, han conducido al establecimiento de un nuevo y coherente marco reglamentario.

2.4 Ya en noviembre de 2008 se creó el grupo presidido por Jacques de Larosière y se tomaron algunas medidas urgentes, como la revisión de las Directivas sobre los requisitos de capital y sobre los sistemas de garantía de depósitos. Asimismo, se adoptó un Reglamento sobre las agencias de calificación crediticia y se presentaron dos Recomendaciones sobre los principios de remuneración.

2.5 A raíz de las propuestas recogidas en el informe del grupo, la Comisión adoptó una serie de propuestas, muchas de las cuales se encuentran aún en fase de debate en las instancias políticas de la Unión: el Consejo y el Parlamento.

2.6 La Comisión aboga por un compromiso legislativo coherente con la necesidad de concluir el procedimiento para todas las disposiciones propuestas y transponerlas antes de que finalice 2012.

3. Observaciones del CESE

3.1 El Comité Económico y Social Europeo (CESE) ha expresado en distintos dictámenes su opinión sobre las disposiciones que la Comisión prevé adoptar, empezando por el paquete propuesto por el grupo de Larosière y deteniéndose en cada una de las disposiciones.

3.2 En varias ocasiones se han atendido muchas sugerencias y observaciones del Comité, y el resultado final parece adecuado y suficiente, pero ¿bastará esto para recuperar la confianza en los mercados, en las instituciones supervisoras y en las autoridades públicas, que en cierta manera apoyaron en el pasado un modelo ultraliberal, convencidas de que el mercado podría autorregularse? Además de a la mayoría de los Estados miembros, este espejismo también ha afectado a destacados exponentes de la Comisión Europea. Los mercados son proclives a oscilaciones irracionales y endógenas que les hacen rechazar el riesgo o tender a él. Lo difícil es amortiguar esas oscilaciones sin destruir los mercados.

3.3 Con esta Comunicación, la Comisión reconoce indirectamente los errores del pasado, unos errores que el CESE denunció sin demora, y traza un plan de trabajo capaz y completo en lo esencial para rediseñar la arquitectura reguladora de supervisión, estabilidad y transparencia de los mercados. Es un trabajo importante y el Comité reconoce gustosamente la calidad de lo hecho hasta ahora.

3.4 El Parlamento Europeo ha aportado una gran contribución para reforzar y mejorar los textos propuestos, en ocasiones apoyando las mismas modificaciones propuestas por el Comité, y ha permitido la redacción de unos reglamentos y directivas que parecen eficaces y coherentes.

3.5 En la fase de aplicación, sin embargo, se detectan algunos problemas. Así, por ejemplo, en el caso de la Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación (AESPJ), que supervisa el mercado de los seguros y fondos de pensiones, es fundamental que se reconozcan y protejan las especificidades de ambos sectores. En particular, es esencial que se garantice al sector de las pensiones complementarias la misma dignidad y el mismo respeto que al sector de los seguros.

3.6 De forma inesperada, el Consejo ha desempeñado un papel menos positivo al obligar a la Comisión a revisar algunas propuestas acertadas, como es el caso de la autoridad de supervisión. El acuerdo alcanzado, gracias al trabajo del Parlamento y de la Comisión, ha sido positivo finalmente, aunque el resultado podría haber sido mejor y más rápido, sin los vetos cruzados que se han opuesto a disposiciones concretas.

3.7 Pero, ¿se ha hecho todo lo que había que hacer y se ha hecho a su debido tiempo?

3.8 Con la ley Dodd-Frank (2), aprobada el 21 de julio de 2010, los Estados Unidos han dado una respuesta, aparentemente, completa y más rápida a la demanda de regulación y protección que hicieron llegar los consumidores, la parte más débil del mercado. Ciertamente es preciso tener en cuenta que en Europa el proceso decisorio es más lento y que las disposiciones europeas detallan cada aspecto, mientras que la ley estadounidense remite a leyes y regulaciones posteriores. Es importante que los procesos avancen de forma equilibrada unos respecto de otros y en plazos similares, para dar una respuesta global a la nueva reglamentación.

3.9 El CESE, al analizar las propuestas de la Comisión, pretende comparar las dos disciplinas que surgen, evaluar las distintas respuestas dadas a cada asunto y valorar si en algún caso es posible y útil trasladar ejemplos de Estados Unidos a nuestra reglamentación.

3.10 Un ejemplo que merece la pena estudiar es la creación de una autoridad federal de protección de los consumidores (Bureau of Consumer Financial Protection). El CESE solicita a la Comisión que se estudie en profundidad la posibilidad de establecer una autoridad análoga en el ordenamiento europeo.

3.10.1 La autoridad que está prevista en Estados Unidos forma parte de la Reserva Federal y está dotada de vastos poderes que reúnen buena parte de las funciones que antes correspondían a otros reguladores conforme a la legislación en materia de protección del consumidor. Esta autoridad será la única competente para verificar que se respeta la normativa en cuanto a las actividades desarrolladas por intermediarios cuyo activo supere los 10000 millones de dólares, mientras que compartirá las competencias con las demás autoridades de supervisión si el activo de los intermediarios es inferior a esa cifra.

3.10.2 El CESE considera que deben analizarse principalmente los siguientes puntos:

— en Estados Unidos, la autoridad está integrada en la Reserva Federal, lo cual puede justificarse por la necesidad de limitar los costes administrativos de la autoridad, pero también podría vulnerar su autonomía e independencia. Por tanto, el CESE considera que es preciso evaluar si esta autoridad no debería gozar de una posición más autónoma;

— los poderes de esta autoridad podrían entrar en conflicto, en determinadas circunstancias, con los de la autoridad encargada del control de los intermediarios financieros. Es necesario establecer previamente un orden de prioridades que contribuirá a resolver las posibles controversias, teniendo presente que, si bien la estabilidad de los intermediarios y de los mercados es una cuestión de la máxima importancia, también lo es la protección de los inversores minoristas. La exigencia de proteger a los inversores no puede supeditarse a ningún otro principio. De hecho, el crecimiento sólo podrá ser sostenible si el núcleo del sistema son las necesidades y la protección de los particulares más débiles;

— es importante que el centro de atención sean los servicios y productos financieros, no únicamente las instituciones financieras. La autoridad debe tener jurisdicción y poder intervenir en todos los casos en los servicios o productos financieros que se ofrecen al público, incluso en el supuesto de que no participen principalmente intermediarios financieros ya sometidos a otras formas de supervisión.

3.11 Otro aspecto importante en el que es preciso detenerse es el conjunto de normas para contrarrestar el riesgo moral del «demasiado grande para hundirse». Las decisiones tomadas al respecto por el legislador estadounidense son firmes y de gran alcance: la posibilidad de intervenir de forma preventiva, ordenando la venta de parte de la empresa para evitar riesgos sistémicos; la obligación de elaborar un plan de desmantelamiento de los conglomerados con actividades múltiples o cuyas dimensiones hagan problemática cualquier intervención. También se prevé la imposición de esas mismas medidas a las empresas vinculadas que estén establecidas en otros países, con lo que se influirá en la actividad de ciertas figuras importantes radicadas en la UE.

3.11.1 En esta dirección va la creación de la Junta Europea de Riesgo Sistémico. Limitar el poder de los grandes grupos es beneficioso desde muchos puntos de vista, pues no sólo se reduce el riesgo sistémico, lo que permite a los bancos mal gestionados declararse en quiebra, sino que también favorecería la competencia, que, a su vez, debería mantener controlados los tipos de interés, de forma que los clientes puedan acceder más fácilmente al crédito. Estas consideraciones ya se hicieron en el pasado y probablemente los reguladores deberían haber profundizado más en ellas, sobre todo teniendo en cuenta las particularidades del sector financiero, que ni siquiera tiene las limitaciones físicas de otros sectores productivos.

3.11.2 Aunque las dimensiones son un aspecto de importancia crucial, es preciso recordar que la relevancia sistémica de un intermediario no depende únicamente de sus dimensiones, sino también de las funciones que se desarrollan en el seno del sistema, de su carácter insustituible y de las interrelaciones existentes en el grupo en el plano nacional e internacional. Algunos intermediarios, independientemente de sus dimensiones excesivas, podrían declararse en quiebra al mismo tiempo porque afrontan los mismos riesgos.

3.11.3 Por lo que se refiere a la regulación financiera, el CESE insiste en la necesidad de adoptar un planteamiento equilibrado. El CESE subraya los esenciales beneficios a largo plazo de una regulación más estricta de las instituciones financieras para la estabilidad financiera, el crecimiento económico y la eficiencia de la economía real.

3.12 Un sistema avanzado de alerta para los grandes riesgos sistémicos, la regulación del sistema parabancario, la creación de un consejo para la estabilidad financiera, una legislación eficaz para las agencias de calificación crediticia, medidas de transparencia y garantías de seriedad para los instrumentos poco usuales, incluidos los mercados OTC (mercados over the counter), las titulizaciones mediante valores respaldados por activos y los fondos de inversión libre son algunas de las disposiciones que se recogen en la nueva reglamentación financiera de Estados Unidos.

La Unión Europea ha reaccionado antes a la crisis y ha defendido la necesidad de una coordinación internacional, esencial para garantizar condiciones equitativas a escala internacional.

3.13 Hay que preguntarse si las respuestas que llegan de las autoridades de los distintos países son homogéneas y coherentes, visto que uno de los grandes problemas se ha debido a la divergencia reguladora entre los distintos mercados financieros.

3.14 Europa debería completar sin más demora su proceso de reforma –que debería recogerse en los ordenamientos jurídicos nacionales en 2013– para no perjudicar a las empresas ni al sistema financiero europeo, que, a ojos de los inversores internacionales, no logra una gobernanza eficaz a causa de las diferencias entre los Estados miembros y la ineficiencia del modelo legislativo.

3.15 No obstante los esfuerzos de la Comisión por regular uniformemente el mercado interior, unos poderosísimos intereses económicos y políticos dificultan cada vez más la consecución de una supervisión europea eficaz y de gran alcance.

3.16 El CESE ha recordado recientemente la necesidad de reforzar rápidamente el marco normativo y reglamentario, y apoya el trabajo de la Comisión en este sentido. A escala europea y nacional, la sociedad civil debe seguir presionando a las autoridades y a los poderes públicos para que se termine pronto la adopción de nuevas reglas en el ámbito financiero. Corresponde al CESE un papel verdaderamente importante, tanto directamente como a través de las organizaciones de sus propios miembros, que deberían animar un debate serio y responsable en los Estados miembros. El futuro de una nueva economía sostenible, de mercados financieros en pos del desarrollo equilibrado y el crecimiento sostenible, dependerá en buena parte de la calidad de la regulación financiera. Son precisas unas normas mejores y más estrictas para un mercado que recupere la ética en los negocios como guía de su comportamiento.

4. Observaciones particulares

4.1 La Comunicación no dice nada respecto de la participación de las partes interesadas en el proceso de evaluación de impacto ni de las medidas adoptadas, excepto que está ya hecho. Pero, ¿cuáles son las partes interesadas? Si se refiere a la habitual consulta electrónica –que ciertamente interesa al sector pero no tanto al mundo laboral ni a los consumidores– o a un determinado grupo de expertos, elegidos siempre por el sistema financiero, aún no existe un verdadero equilibrio entre los distintos intereses que han de estar presentes desde el primer momento en el proceso de reforma.

4.2 El CESE pide a la Comisión que preste más atención a las instancias de la sociedad civil y a su verdadera participación y que despliegue sus esfuerzos de forma más eficaz para mejorar la coordinación internacional entre las instituciones democráticas de todos los Estados miembros de la UE. Es preciso un programa riguroso y adecuadamente financiado para contar con la participación de los ciudadanos europeos e informarles sobre ciertos cambios problemáticos pero necesarios.

4.3 No se explica con claridad el efecto acumulado de las distintas iniciativas legislativas, sobre todo porque no todas las medidas se han tomado al mismo tiempo y algunas (Basilea 3, futuras Normas Internacionales de Contabilidad) serán responsabilidad de otros organismos, como el Comité de Basilea y el IASB (3).

4.4 El CESE aboga por una regulación fuerte, amplia, eficiente y equilibrada. A fin de evitar consecuencias negativas, el CESE recomienda un profundo análisis de todas las iniciativas reguladoras que habrá que emprender para adoptar las medidas necesarias sobre el sistema financiero y el mercado de capital. Un sistema estable y eficiente fomentaría la estabilidad financiera y la liquidez de la economía real. En un contexto de revisión exhaustiva de toda la estructura para la regulación de los mercados, la Comisión deberá afrontar la difícil tarea de hallar el equilibrio perfecto entre las medidas prudenciales, el aumento de los requisitos de capital, mayor cobertura y clasificación de los riesgos y desarrollo económico, todo ello en una situación en que la crisis financiera y económica se ha visto profundamente agravada por las medidas de ajuste de los presupuestos públicos.

4.5 El CESE pide a la Comisión que intensifique sus esfuerzos para encontrar, junto con las autoridades de los principales países, especialmente los países del G-20, un camino común.

4.6 Hay treinta propuestas legislativas que todavía deben debatirse y aprobarse, según la Comisión, antes de que finalice el próximo año, pero todavía no figuran en el calendario de los trabajos parlamentarios. El CESE señala su gran preocupación y su profunda perplejidad: cree que el programa no podrá cumplirse. Las dos próximas presidencias de la Unión tendrán que cumplir una misión de gran complejidad, pero aún no se ha desarrollado el papel del Presidente de la Unión, que deberá garantizar la continuidad y eficacia de las acciones. La Comisión debería solicitar al Parlamento Europeo y al Consejo una vía preferente para todas las normas para la regulación del mercado que se esperan desde hace demasiado tiempo.

4.7 El CESE está dispuesto a respaldar a la Comisión en este proceso y contribuir a mejorar la regulación mediante sus dictámenes y una consulta continua y directa. La Comisión Europea podría encargar al CESE que tome la iniciativa para comunicar a los Estados miembros la necesidad de tomar decisiones rápidas y completas en la cuestión del ordenamiento de los mercados financieros a través de iniciativas públicas y la participación de los interlocutores sociales, las fuerzas económicas y las organizaciones de usuarios y consumidores de servicios financieros. Junto con las redes de CES nacionales e internacionales, el CESE puede ayudar de forma sustancial a que el proceso progrese positivamente a través de acciones encaminadas a:

— mantener centrada la atención,

— reforzar la coordinación europea e internacional,

— difundir las propuestas que se debaten a escala europea,

— contribuir con su experiencia y competencia.

Bruselas, 16 de febrero de 2011. El Presidente del Comité Económico y Social Europeo Staffan NILSSON

(1) D. Strauss-Kahn, Agadir, 1 de noviembre de 2010.

(2) Pub.L. 111-203, H.R. 4173.

(3) International Accounting Standards Board (Consejo de Normas Internacionales de Contabilidad).