Dictamen del Comité Económico y Social sobre:

- el tema «Principios generales de la legislación alimentaria de la Unión Europea (Libro Verde de la Comisión)», y - la «Comunicación de la Comisión - Salud del consumidor y seguridad alimentaria»

(98/C 19/19)

El 12 de mayo (Libro Verde) y el 14 de mayo de 1997 (Comunicación), de conformidad con el artículo 198 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social sobre los siguientes documentos: «Principios generales de la legislación alimentaria de la Unión Europea (Libro Verde de la Comisión)» y «Comunicación de la Comisión - Salud del consumidor y seguridad alimentaria».

La Sección de Medio Ambiente, Sanidad y Consumo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 7 de octubre de 1997 (Ponente: Sr. Jaschick).

En su 349° Pleno (sesión del 29 de octubre de 1997), el Comité Económico y Social ha aprobado por 93 votos a favor, 5 votos en contra y 5 abstenciones el presente Dictamen.

I. LIBRO VERDE DE LA COMISIÓN SOBRE LOS PRINCIPIOS GENERALES DE LA LEGISLACIÓN ALIMENTARIA DE LA UNIÓN EUROPEA

1. Introducción

1.1. El Libro Verde trata principalmente de las disposiciones fundamentales de la normativa comunitaria aplicables al sector alimentario. Al tomar posiciones y pedir opiniones sobre un gran número de temas específicos, el documento tiene como objetivo iniciar un debate público para examinar en qué medida:

- la legislación vigente sobre productos alimentarios responde a las necesidades y expectativas de los consumidores, los productores, los fabricantes y los comerciantes;

- las medidas para mejorar los sistemas de control e inspección permiten lograr sus objetivos básicos de garantizar una alimentación sana y segura; y

- hasta qué punto son necesarias y adecuadas las medidas para el futuro desarrollo de la legislación alimentaria de la Comunidad.

1.2. Basándose en las reacciones al documento, la Comisión considerará si procede elaborar una propuesta de directiva general sobre derecho alimentario en la sociedad, consolidar o reformar la legislación vigente o bien presentar propuestas de naturaleza no legislativa que incluyan cambios en los procedimientos y métodos de trabajo.

2. Observaciones generales

2.1. El Comité acoge favorablemente la propuesta de la Comisión de iniciar un debate público más amplio sobre la legislación alimentaria europea y la futura política alimentaria de la Comunidad. Considera que el Libro Verde es una plataforma muy valiosa y una oportunidad de hacer más eficaz y transparente la legislación alimentaria europea desde la óptica de garantizar una oferta alimentaria y de alta calidad. El Comité señala, sin embargo, que la UE no tiene aún una política alimentaria global e integral que sirva de base a las diferentes normas en materia alimentaria. Debería desarrollarse tan pronto como fuese posible una política global de ese tipo, que estableciese los principios generales de la legislación alimentaria. Un primer paso en este sentido podría venir representado por un eventual Libro Blanco sobre legislación y política alimentarias. Por otra parte, el Comité insta a la Comisión a que presente una propuesta de directiva general sobre derecho alimentario.

2.2. El Comité subraya la importancia de la protección de los consumidores, de mantener un alto nivel de protección de la salud pública y de garantizar la seguridad de los consumidores. Expresa su satisfacción por la ampliación de los artículos 129 y 129 A en el Tratado de Amsterdam -aún pendiente de ratificación- para dar al consumidor la seguridad de que la preocupación por la salud está por encima de los intereses económicos.

2.2.1. Con vistas a garantizar un alto nivel de protección de la salud pública y la seguridad de los consumidores, el CES asigna una gran importancia a la aplicación estricta del principio de precaución, de modo que, en casos de incertidumbre científica en los que no pueda llevarse a cabo una evaluación global del riesgo, se adopte un enfoque en la gestión del riesgo que tenga en cuenta estas incertidumbres. El Comité subraya, no obstante, que un enfoque que se limite a permitir todo lo que no sea directamente perjudicial para la salud no es satisfactorio desde el punto de vista del consumidor. El CES hace hincapié, por tanto, en la necesidad de asumir sin reservas los principios de salud preventiva y protección del consumidor. Tanto estos principios, como el de precaución, deberían incorporarse a la directiva general sobre derecho alimentario mencionada más arriba.

2.2.2. No obstante, el Comité señala que, por lo general, el riesgo no puede eliminarse por completo y es preciso contar con un riesgo general inherente a la vida. Además, en este ámbito el consumidor debe asumir su propia responsabilidad, cuya importancia no ignora el CES.

2.2.3. El CES considera además que el trabajo reglamentario y legislativo ha de ser tan detallado como sea necesario, pero a la vez lo más sencillo posible, ya que la confianza de los consumidores no puede lograrse mediante una legislación y un sistema de normas excesivamente complejo y detallado. Antes bien, será necesario aproximar a los consumidores europeos el actual sistema de seguridad que garantiza la calidad de los alimentos de eficacia ya contrastada y la legislación vigente. Un aumento de la transparencia también puede incrementar la confianza de los consumidores en el sistema europeo.

2.3. El Comité señala que en el pasado, con motivo de la realización del mercado interior, ya se lograron progresos sustanciales en cuanto a una gran protección del consumidor. Recuerda que también en el futuro seguirá teniendo una gran importancia el garantizar la libre circulación de mercancías.

2.4. El Comité subraya la importancia de la dimensión internacional de este tema, así como la necesidad de principios fundamentales comunes en el comercio mundial para garantizar los intereses del consumidor y la competitividad de la economía europea.

2.5. El Comité considera que la revisión propuesta por el Libro Verde fomenta la confianza del consumidor en la legislación alimentaria, en sus mecanismos de protección y en la organización del control y la ejecución.

3. Observaciones específicas a las distintas partes del Libro Verde

3.1. Introducción (Parte 1)

3.1.1. El Comité coincide con la Comisión (véase I.4) en que el desarrollo de la política alimentaria debería tener debidamente en cuenta los requisitos de innovación y competitividad así como otras orientaciones socioeconómicas. En este contexto, es particularmente importante la observancia de normas internacionales, como el Codex Alimentarius en la medida en que su mecanismo de toma de decisiones se rija según los principios de excelencia, independencia y transparencia. Estos criterios podrían utilizarse entonces para evaluar el entorno legislativo de la UE comparándolo con el marco jurídico vigente en las economías competidoras. Será, además, necesario crear las condiciones para que el sistema normativo europeo se adapte con más rapidez que en el pasado a los nuevos conocimientos científicos e innovaciones. De este modo, el sector alimentario estará en condiciones de seguir siendo competitivo en el comercio internacional y ajustarse al ritmo de las innovaciones.

3.1.2. El Comité considera que a la Comunidad le compete sin duda desempeñar un papel en el sector de la alimentación (I.5). En este contexto, el fomento de la educación y la información de los consumidores resulta una tarea clave para poner al consumidor en situación de adoptar una decisión de compra con todos los datos en la mano (). A juicio del Comité, debido a la diversidad de hábitos alimentarios en Europa, no es aconsejable establecer normas sobre nutrición y medidas legislativas de carácter comunitario. Las intervenciones de la Comunidad deberían quedar limitadas al mínimo necesario.

3.2. Simplificación y racionalización de la legislación alimentaria de la UE (Parte II)

3.2.1. La simplificación y racionalización de la legislación alimentaria comunitaria se consideran iniciativas muy positivas, siempre y cuando no afecten al nivel de seguridad necesario. Para lograrlas, se debe dar prioridad a la calidad de la normativa frente a la cantidad. Además, la simplificación no debe llevar a la renacionalización de las normas europeas necesarias para el mercado único. En especial, se debe examinar también cómo reaccionar de manera adecuada a nivel europeo ante las normativas nacionales contrarias a la libre circulación de mercancías.

3.2.2. La cuestión de la autorregulación por parte de los operadores económicos y el uso de instrumentos de aplicación voluntaria a nivel europeo (II.4) deben asimismo considerarse por separado. En principio, hay que hacer hincapié en la responsabilidad de los operadores económicos. Sin embargo, en cada caso particular, deberá juzgarse en qué medida esto tendría que adoptar de hecho formas «autorreguladoras». El uso de instrumentos de aplicación voluntaria deberá examinarse en profundidad antes de la fijación de disposiciones legislativas, sin perjuicio de las exigencias de seguridad vigentes. El Comité considera que, también en el ámbito de los instrumentos de aplicación voluntarios nacionales existentes hasta la fecha en los que el principio de reconocimiento mutuo no tiene una aplicación inmediata, debería tenerse en cuenta el concepto básico que subyace a este reconocimiento. Sólo si los instrumentos voluntarios se respetan en el mercado interior, incluso por encima de las fronteras nacionales, podrá impedirse el surgimiento de obstáculos comerciales «de facto».

3.2.3. No puede darse aquí una respuesta global a la cuestión de si en el mercado interior debe concederse prioridad a la aprobación de normas generales o detalladas y disposiciones de carácter vertical u horizontal (II.3 y II.5). Aunque en principio debe otorgarse preferencia a las normas generales y horizontales, ello no puede erigirse en principio irrevocable. Por el contrario, deberá examinarse en cada caso particular qué procedimiento es adecuado para una situación determinada. Por ejemplo, puede ser absolutamente necesario regular de modo excepcional una situación que muestra dificultades especiales mediante normas detalladas o verticales.

3.2.4. En lo que se refiere a las iniciativas legislativas nacionales (II.7), el Comité apoya el planteamiento adoptado en el Libro Verde en el sentido de que compete a los Estados miembros, por modificación de la Directiva 83/189/CEE, alegar que las normas nacionales no son contraproducentes para el mercado interior. En lo que se refiere a la notificación de las disposiciones legales nacionales, el Comité respalda el planteamiento de extender en su totalidad las competencias existentes en el ámbito de las normas sobre etiquetado, contaminantes e higiene alimentaria al ámbito de la legislación comunitaria sobre productos alimenticios. El CES acoge con satisfacción el establecimiento de principios más claros de evaluación de las nuevas iniciativas legislativas nacionales; a este respecto, deberá establecerse un equilibrio objetivo entre el principio de subsidiariedad y la necesidad y justificación de las normas nacionales, por un lado, y las exigencias de una armonización europea, por el otro.

3.2.5. Por lo que se refiere a los coadyuvantes tecnológicos, la adición de vitaminas y minerales en los productos alimenticios y los suplementos dietéticos (II.8), el Comité está de acuerdo con la Comisión en que el principio de reconocimiento mutuo no puede ser la solución a las disfunciones que atraviesen el mercado interior; y en que, por ello, es necesario evacuar nuevas consultas sobre el contenido de las disposiciones normativas en esos ámbitos ().

3.3. La legislación comunitaria vigente (Parte III)

3.3.1. En relación con la adaptación de la legislación comunitaria a la innovación y al progreso técnico (III.4), el Comité considera que sólo las disposiciones puramente técnicas deberían ser tratadas por procedimientos de comitología. Las cuestiones fundamentales y las que tocan especialmente la sensibilidad del consumidor -que son de mayor trascendencia- debieran ser objeto, en cambio, de una decisión política.

3.3.2. El Comité acoge favorablemente la definición de «producto alimenticio» y otros conceptos generales importantes de alcance europeo (III.5). Habría que incluir tales definiciones en la legislación alimentaria general, que incluye además otros requisitos básicos. Sólo así se puede garantizar una aplicación uniforme de la legislación alimentaria de la Unión Europea en todo su territorio.

3.3.2.1. Sin embargo, la definición propuesta para «producto alimenticio», tal como figura en el Libro Verde, plantea interrogantes sobre su aplicabilidad general a las materias primas que pueden utilizarse para la producción de alimentos o aditivos o que pueden transformarse en productos industriales. A pesar de ello, el Comité aprueba la propuesta de utilizar la definición extraída del Codex Alimentarius. Pueden exceptuarse las materias primas cuando sea evidente desde un principio que no van a formar parte en ningún momento ni de ninguna manera de la cadena alimentaria.

3.3.3. El Comité acoge muy favorablemente la simplificación y la racionalización en curso de la legislación sobre higiene (III.6).

3.3.3.1. Las numerosas directivas verticales existentes, que incluyen regulaciones específicas para determinados productos de especial vulnerabilidad higiénica (por ejemplo, preparados de carne, pescado y lácteos), son incoherentes e implican una gran complejidad para la obtención del permiso y una alta carga burocrática, especialmente, para aquellas empresas que estén sometidas a varias normativas. Por tanto, se acogen favorablemente, la propuesta presentada por la Comisión Europea de consolidar las disposiciones en un texto único y, en relación con la prevista simplificación de la normativa vertical, el procedimiento de consulta que se ha dispuesto.

3.3.3.2. El Libro Verde nos muestra el modo de poner en práctica las ideas expresadas en la Directiva general sobre higiene 93/43/CEE. El CES comparte el punto de vista de la Comisión cuando afirma que la mejor forma de conseguir un corpus de legislación coherente en relación con la higiene alimentaria es la aplicación de los principios HACCP () y la limitación de las disposiciones preceptivas detalladas a los casos en que se consideren fundamentales. En este sentido, el Comité considera que, más allá de las propuestas presentadas hasta ahora, los requisitos de higiene tanto verticales como horizontales deberían consolidarse en un único texto. No obstante, señala que ello exigiría clarificar el fundamento jurídico de un documento de estas características, dado que la normativa actual está basada en diferentes artículos del Tratado.

3.3.3.3. Los principios ARPCC deberían cubrir la totalidad de la cadena alimentaria («desde la producción primaria hasta el punto de consumo»), independientemente del tamaño o tipo de establecimiento. En este sentido, es necesario asesorar de manera especial a las PYME y las explotaciones agrícolas que están en condiciones de aplicar los principios ARPCC.

3.3.3.4. El Comité considera necesario proseguir consecuentemente con el proceso de la simplificación y racionalización que ya se ha iniciado. A tal efecto, debe otorgarse una importancia particular a la delimitación clara del ámbito de aplicación de la normativa futura (véase 3.3.3.2), sobre todo, mediante la formulación de definiciones generales y practicables. El Comité considera que el ámbito de aplicación de la normativa veterinaria no debería ampliarse para que incluya el comercio al por menor de productos alimenticios de origen animal, ya que está sujeto a una normativa general, regulada actualmente por la Directiva 93/43/CEE, lo que garantiza el cumplimiento de las disposiciones pertinentes en materia de higiene.

3.3.3.5. En lo que se refiere a los productos primarios de origen distinto del animal, el Comité considera que los puntos críticos en materia de seguridad e higiene son el sector de los residuos de plaguicidas y los contaminantes. De este modo, es necesario establecer a escala europea normas sobre residuos de plaguicidas y contaminantes, siempre y cuando éstas no existan todavía, mediante la aplicación de los criterios científicos más rigurosos y con la colaboración de los comités científicos. Además, debería llevarse a cabo una aplicación estricta de los valores límite de los residuos de plaguicidas. En la elaboración de normas sobre plaguicidas deberán tenerse asimismo en cuenta los requisitos de la legislación laboral. Dado que la normativa encaminada a garantizar la seguridad y la higiene debe limitarse a los puntos críticos, no se considera necesario elaborar una legislación que supere estos límites.

3.3.4. El Comité subraya la importancia de la calidad de los productos alimenticios y señala que ya se ha alcanzado un nivel de calidad elevado en la oferta alimentaria. El Comité considera que la armonización de las normas de calidad (III.7) sólo es necesaria en ámbitos relevantes para la salud; por lo demás, con vistas a mantener la diversidad de productos en Europa, no es razonable proseguir la armonización de los asuntos relacionados con la calidad. Todo obstáculo comercial que pueda derivarse de los requisitos de calidad nacionales deberá ser combatido mediante una aplicación consecuente del principio de reconocimiento mutuo. Una aplicación consecuente del reconocimiento mutuo de estas características reduciría los problemas que plantea la divergencia de normas de calidad nacionales sólo a la cuestión del etiquetado correcto de los productos. En este sentido, las normas de etiquetado sobre los ingredientes introducidas en la última modificación de la Directiva 79/112/CEE constituyen una ayuda para los consumidores a la hora de decidir.

3.3.4.1. Por lo demás, el Comité se remite al Reglamento (2082/92/CEE) del Consejo relativo a la certificación de las características específicas los productos agrícolas y alimenticios y al Reglamento (2081/92/CEE) del Consejo relativo a la protección de las indicaciones geográficas y de las denominaciones de origen de los productos agrícolas y alimenticios, que, en el ámbito de la calidad de los productos alimenticios, contribuyeron a crear los instrumentos de diversificación y protección de los productos típicos. Sin embargo, hasta la fecha, la utilidad de la norma es más bien secundaria.

3.3.4.2. El Comité considera que, en aras de la coherencia, las disposiciones sobre calidad, cuando no tengan relación con la salud, no deberían mantenerse en la legislación veterinaria.

3.3.5. En relación con las normas obligatorias sobre etiquetado de productos alimenticios (III.8), hay que resaltar su creciente importancia para la decisión de compra del consumidor. El etiquetado de productos alimenticios desempeña un papel importante en el mercado interior y debe orientarse a los objetivos esenciales del etiquetado. Para poder cumplir las funciones fundamentales de identificación del producto, información a los consumidores y comercialización del producto es necesaria una etiqueta claramente identificable y legible, fácil y comprensible, interesante e informativa que no induzca a error a los consumidores. A este respecto, debe tenerse en cuenta que el interés y el deseo de los consumidores en relación con una información más específica son además cada vez mayores. Esto se refiere, entre otras cosas, a los productos alimentarios que contienen o proceden de OGM (organismos genéticamente modificados), los métodos de producción, la indicación de la fecha de envasado y los ingredientes que componen los productos acabados. Con respecto a esta última cuestión, el Comité estima que la norma del 25 % debería ser derogada.

3.3.5.1. En este contexto hay que reconocer que el etiquetado tiene unos límites y que es preciso hallar nuevas vías de información, como, por ejemplo, números de teléfono gratuitos, lectores de códigos de barras en las tiendas, bancos de datos, Internet, etc. La existencia de más de cuarenta normas europeas sobre etiquetado de productos alimenticios -que, en su gran mayoría, son de obligado cumplimiento- y el hecho de que en las etiquetas figuran cada vez más datos y los consumidores apenas entienden la información ofrecida, demuestran que debe llevarse a cabo una revisión de las normas de etiquetado. Para ello, el etiquetado obligatorio debería limitarse a los datos que son esenciales para tomar la decisión de compra y debería darse la facultad de facilitar información sobre todas las demás cuestiones a título voluntario.

3.3.5.2. El Comité considera que el etiquetado sobre las propiedades nutritivas debería ser obligatorio (). Sin embargo, antes que nada, debe aumentarse la eficacia de este tipo de etiquetado. A tal efecto, serán precisas campañas de información y educación de gran alcance, puesto que actualmente los consumidores no son especialmente duchos en dicho tipo de etiquetado, por lo que no saben cómo interpretarlo. Además, debe prestarse suma atención al modo en que la información se presenta a los consumidores, para que les resulte inteligible y útil ().

3.3.5.3. En lo que se refiere a la Directiva 79/112/CEE del Consejo, el Comité considera que es necesario procurar que se lleve a cabo una codificación. En este sentido, es recomendable la inclusión de normas de etiquetado verticales en la medida en que éstas regulen cuestiones de etiquetado horizontales. Éstas podrían recogerse en su conjunto en la Directiva 79/112/CEE. En el futuro, en las normas verticales específicas únicamente deberían figurar elementos de etiquetado específicos según el producto. Siempre que se modifiquen los elementos horizontales de etiquetado para determinadas categorías de productos, éstos deberían transferirse de nuevo a la normativa horizontal.

3.3.5.4. El Comité señala que la Directiva 79/112/CEE reglamenta también la cuestión de la publicidad. En principio, la publicidad y el etiquetado no deberían entrar en conflicto, es decir, la publicidad debería servir de complemento al etiquetado y no contradecirlo.

3.3.5.4.1. En la cuestión de las indicaciones de carácter publicitario, en particular, las indicaciones que aluden a cuestiones relativas a la salud y las enfermedades, debido a los diferentes enfoques adoptados en los distintos Estados miembros, generan problemas en el mercado interior. Y ello a pesar de que en la Directiva 79/112/CEE (letra b) del apartado 1 del artículo 2) se establece una norma general según la cual no está permitido atribuir a un producto alimenticio de consumo general propiedades preventivas, terapéuticas o curativas relativas a una enfermedad humana, ni dar a entender que las posee. Esta norma general es en principio suficiente para regular el ámbito de las indicaciones de carácter publicitario que aluden a cuestiones relativas a las enfermedades. No obstante, hace falta una interpretación y aplicación uniformes de la letra b) del apartado 1 del artículo 2 de la Directiva 79/112/CEE en todos los Estados miembros de la Comunidad. En lo que se refiere a las indicaciones relativas a la salud, no existe una norma general de estas características. Por consiguiente, aunque estas indicaciones no sean, en sentido estricto, engañosas desde el punto de vista de la legislación comunitaria en vigor, podrían contribuir a malentendidos y a información errónea sobre los productos alimenticios y la alimentación.

Por consiguiente, quizá sea necesario modificar, en la forma de una enmienda aclaratoria, el artículo 2 de la Directiva 79/112/CEE, que debería recoger los principios siguientes:

- se prohíben las indicaciones publicitarias que aleguen que un producto alimenticio es indicado para el tratamiento o curación de enfermedades;

- se permiten las indicaciones relativas a la salud siempre que sean objeto de acuerdo entre expertos cualificados, cuenten con el respaldo del conjunto de los elementos de juicio públicamente disponibles y contribuyan a facilitar información a los consumidores sobre la relación entre la salud y la alimentación. Asimismo, debería introducirse un marco para la aplicación de las indicaciones relativas a la salud;

- se permiten las indicaciones publicitarias sobre las propiedades nutritivas y los modos de nutrición saludables, así como las indicaciones sobre la importancia de los nutrientes y de una nutrición sana para la salud o para reducir el riesgo de enfermedades, siempre que estos mensajes se basen en pruebas científicas.

3.4. Mantenimiento de un elevado nivel de protección (Parte IV)

3.4.1. El Comité apoya la postura de la Comisión a favor de una aplicación estricta del principio de precaución en cuanto a seguridad y niveles de los productos alimenticios (IV.2).

3.4.2. En principio, no se considera necesaria la ampliación del ámbito de aplicación de la cláusula de salvaguardia que figura en el artículo 10 de la Directiva general 93/43/CEE sobre higiene al comercio intracomunitario, ya que la Directiva sobre la seguridad general de los productos que afecta al comercio intracomunitario contiene normas eficaces que permiten a las autoridades responder de manera adecuada en casos de urgencia inmediata. En caso de que fuera necesario elaborar cláusulas de salvaguardia más avanzadas, por razones de coherencia deberían inspirarse en las disposiciones ya existentes de la legislación veterinaria.

3.4.3. Se acoge favorablemente la introducción de la obligación general de asegurar que los productos alimenticios sean seguros y salubres (IV.7). Esta obligación reduciría el número de normas necesarias en este ámbito.

3.4.3.1. El Comité acoge con satisfacción que se adapte la «defensa de la debida diligencia»(«due diligence defence»), es decir, el principio existente en algunos Estados miembros y en virtud del cual debe excluirse cualquier tipo de responsabilidad penal o administrativa por la comercialización de un producto, si la empresa ha tomado todas las medidas que cabe esperar razonablemente para garantizar que el producto alimenticio cumple las disposiciones legales. Es preciso examinar en qué medida este principio puede incorporarse a los diferentes sistemas nacionales. Al menos debería tomarse en consideración el concepto básico de un principio de estas características. No obstante, la «defensa de la debida diligencia», figura jurídica del derecho consuetudinario británico («common law»), no es compatible con los sistemas jurídicos europeos del continente, que atribuyen la responsabilidad penal en función de la falta cometida y basan su sistema jurídico en el principio de presunción de inocencia («in dubio pro reo»).

3.4.4. En consonancia con diversos dictámenes anteriores, el CES se declara una vez más partidario de la inclusión de las materias primas agrícolas sin transformar en el ámbito de aplicación de la Directiva 85/374/CEE relativa a la responsabilidad por los daños causados por productos defectuosos () (IV.8). Sin embargo, deberán tenerse en cuenta las características especiales de estos productos y el hecho de que en este ámbito ya existan normas específicas detalladas. En los próximos meses, el CES volverá a abordar la cuestión de la responsabilidad en relación con productos agrícolas primarios, ya que será consultado sobre la propuesta de la Comisión de modificar la Directiva 85/374/CEE con el fin de incluir estos productos en su ámbito de aplicación.

3.4.5. Respecto a la cuestión de cómo tener suficientemente en cuenta las nuevas aspiraciones de los consumidores (IV.9), el Comité hace hincapié en las afirmaciones del Libro Verde en el sentido de que la experiencia parece indicar que, cuando exista una verdadera demanda de más información por parte del consumidor sobre ciertos aspectos de un producto alimenticio, esta demanda será satisfecha por los productores y distribuidores de forma voluntaria, por ejemplo, mediante el etiquetado, líneas de información telefónica o Internet. En el futuro las informaciones que responden a este tipo de aspiraciones, en continuo cambio, deberían seguir suministrándose de forma voluntaria. Tener en cuenta las nuevas aspiraciones de los consumidores contribuye a fortalecer su confianza.

3.5. Aplicación efectiva de las normas del mercado interior (Parte V)

3.5.1. En principio, el Comité considera que la armonización y elaboración de normas sólo da buen resultado si se aplican, ejecutan y supervisan de forma eficaz y homogénea en la Unión Europea (V.2). Es preciso introducir mejoras en las tres etapas. Debe analizarse en qué medida debería institucionalizarse el intercambio de información necesario para ello entre representantes de los Estados miembros, productores, industria, comercio, trabajadores y consumidores. Debería considerarse la posibilidad de invitar a los diferentes grupos socioeconómicos afectados a que participen en las reuniones del Comité permanente sobre productos alimenticios.

3.5.1.1. En la elaboración de informes periódicos de la Comisión sobre el estado de la aplicación y el control de las normas también debería consultarse al Comité consultivo sobre productos alimenticios -como se hace regularmente cuando se trata de todas las propuestas legislativas- ya que podría desempeñar un papel importante en este ámbito. Otra institución que ya existe es el propio CES. También el Comité Consultivo Veterinario desempeña un papel importante en este ámbito.

3.5.1.2. Para la aplicación efectiva de las normas del mercado interior es necesario que los encargados de la toma de decisiones en los Estados miembros, por ejemplo, en las administraciones y las jurisdicciones competentes, sean informados de la situación jurídica vigente y se familiaricen con las normas europeas a través de medidas de formación continua. A este respecto, los interlocutores sociales de los distintos sectores desempeñan un papel importante dentro del diálogo social, ya que, por ejemplo, la formación continua en las empresas también adquiere una gran importancia para la aplicación de las normas.

3.5.2. Desde la perspectiva de las mismas oportunidades de competencia y un alto nivel de protección al consumidor, se acoge favorablemente la propuesta de la Comisión de establecer un principio general en la legislación alimentaria, a favor de imponer en los distintos Estados miembros sanciones equivalentes que sean eficaces, proporcionales y disuasorias (V.4). El CES es consciente de que para ello debe respetarse la proporcionalidad nacional.

3.5.3. También en el futuro el principio del reconocimiento mutuo seguirá teniendo una gran importancia en los sectores no armonizados (V.5). No obstante, también sería deseable que la Comisión tomase conciencia de los problemas y las carencias de información que afectan al consumidor en los sectores no armonizados.

3.6. La dimensión exterior

3.6.1. El Comité coincide con la Comisión en subrayar que las importaciones de productos alimenticios de terceros países deben cumplir los mismos requisitos que los productos alimenticios producidos en la Comunidad.

3.6.2. En relación con la dimensión multilateral, es necesaria, desde la óptica de la creciente importancia del comercio mundial, una representación lo más eficaz posible de los intereses de los consumidores europeos y de la economía de los productos alimenticios en el juego de fuerzas del comercio mundial así como en los órganos correspondientes, como por ejemplo, la OMC y el Codex Alimentarius. En mayor medida que en el pasado se requiere una afirmación efectiva de los intereses europeos coordinando y aunando todas las fuerzas. Para lograr estos objetivos, la UE y los Estados miembros, así como los Estados del EEE, tienen que cooperar más estrechamente.

3.6.2.1. El Comité considera necesario que la Comunidad Europea desempeñe un papel activo en los órganos correspondientes. Si la Unión Europea obtiene el estatuto de miembro de pleno derecho, debe procurarse que la representación a través de la UE no sea menos eficaz que la representación de cada uno de los Estados miembros.

3.6.2.2. En este contexto, el Comité insta a la Comunidad y a los Estados miembros a que fomenten activamente la postura europea de que, en caso de duda científica, los intereses de los consumidores deben prevalecer sobre las consideraciones económicas.

3.6.3. En cuanto a la dimensión bilateral de la legislación alimentaria (VI.3), podría también hacerse referencia al hecho de que, teniendo en cuenta las diferentes posiciones de los Estados Unidos y la UE en temas relativos a normas sobre productos alimenticios (OGM, hormonas, EEB), el Comité debería mantener conversaciones con los socios norteamericanos en el marco del Transatlantic Civil Society Dialogue (Diálogo transatlántico de la sociedad civil).

II. LA COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN SOBRE SALUD DE LOS CONSUMIDORES Y SEGURIDAD ALIMENTARIA

1. Observaciones generales

1.1. En julio de 1996, en sus dictámenes sobre la crisis de la EEB () y sobre las prioridades de la política de los consumidores (), el Comité Económico y Social ya expresaba su preocupación sobre la seguridad alimentaria y señalaba a la Comisión la necesidad de fortalecer la autoridad de los sistemas de control con el fin de garantizar al consumidor la primacía de los aspectos sanitarios sobre los intereses económicos; a este respecto, el Comité acoge con satisfacción las modificaciones de los artículos 129 y 129 A introducidas en el Tratado de Amsterdam.

1.2. Asimismo, el Comité subrayaba los problemas en relación entre el asesoramiento científico y el proceso de toma de decisiones y pedía al Consejo, a la Comisión, al Parlamento y a los Estados miembros que adoptaran todas las medidas adecuadas para garantizar a los consumidores productos alimentarios seguros y evitar la agravación de la situación actual.

1.3. El Comité acoge favorablemente la Comunicación por considerarla un paso fundamental hacia una política coherente en el sector de los productos alimenticios, la cosmetología, los alimentos para animales y la salud y la protección de los animales, y porque representa una oportunidad para acrecentar la confianza de los consumidores, tal como se subrayó en el debate celebrado en la Sección de Medio Ambiente el 8 de mayo de 1997, tras la presentación de la Comunicación que corrió a cargo de la Sra. Bonino, Miembro de la Comisión.

1.4. En sus observaciones, el Comité expresa su satisfacción por la invitación realizada por el Presidente Santer en su intervención en el Pleno de febrero a que aporte una contribución específica en este ámbito, en tanto que organismo representante de los diferentes intereses y componentes de la sociedad, manteniendo un diálogo permanente y transparente sobre los nuevos y complejos problemas que entrañan aspectos éticos, científicos, sociales y económicos.

1.4.1. No obstante, desgraciadamente no se menciona al CES en la Comunicación actual. Por principio, cada vez que se consulte al Parlamento debe consultarse también al CES.

1.5. El Comité aprueba en principio la consolidación de los comités científicos, aunque en este contexto considera sumamente importante también que se modifique la decisión sobre las modalidades, para la cual la Comisión debe presentar al Consejo una propuesta, conforme a la declaración que figura en la letra e) del artículo 18 del Tratado de Amsterdam sobre el acta final, y seguirá su evolución con gran atención. A juicio del Comité , en la revisión de la decisión sobre las modalidades hay que tener en cuenta que las competencias atribuidas a la Comisión para adoptar las medidas de aplicación deben definirse con precisión, en particular, su contenido y su ámbito de aplicación. En tal caso, la Comisión justificaría la legitimidad de su mayor independencia y mayor poder de decisión en el hecho de que el alcance y los límites de tales competencias habrían sido determinadas previamente con exactitud.

2. Observaciones específicas

2.1. Se subraya asimismo la importancia del asesoramiento científico por parte de los comités científicos, que constituye un fundamento básico de las disposiciones reglamentarias de protección de la salud y de los consumidores, y de las exigencias de excelencia, independencia y transparencia.

2.1.1. A juicio del CES, es preciso que, para desempeñar sus tareas, los comités científicos tengan una composición interdisciplinaria. El público debería tener acceso a los debates y conclusiones de estos comités, incluidas las opiniones minoritarias divergentes. Aunque la independencia de los miembros de los comités es un requisito previo, debería valorarse con criterios realistas. Es mucho más necesario que en los comités participen científicos con un alto grado de competencia que ya hayan adquirido experiencia y ejercido su actividad en los ámbitos más dispares. No obstante, los conflictos de intereses siempre deberían exponerse ante el presidente del comité antes de las reuniones.

2.1.2. Debe acogerse con satisfacción la tendencia a consultar a comités científicos en la medida en que sus mecanismos de toma de decisiones se rijan según los principios de excelencia, independencia y transparencia; dicha consulta debería ser obligatoria en los casos que afecten a cuestiones de salud. Esto reviste una gran importancia, sobre todo, teniendo en cuenta el comercio internacional y la relevancia de la ciencia en los acuerdos de la OMC o el SFS.

2.1.3. Se acoge con satisfacción la creación de un Comité Científico Directivo que estará encargado de coordinar los diferentes comités y de decidir sobre la participación de los distintos comités en cuestiones que requieren las competencias de varios comités.

2.2. Siempre que ni la excelencia ni la utilización de todos los datos científicos disponibles permitan obtener resultados garantizados, el legislador deberá guiarse por el principio de precaución. En principio, las normas deberían elaborarse sobre la base de los conocimientos científicos; sin embargo, en caso de que las bases científicas resulten insuficientes o subsista la incertidumbre, la Comisión debe adoptar un enfoque normativo que tenga en cuenta estas incertidumbres. Para ello, hay que considerar que no es posible eliminar por completo el riesgo, sino que se trata de decidir qué tipo de riesgo es aceptable en cada caso.

2.3. En lo que se refiere al control e inspección, el Comité subraya la necesidad de contar con mecanismos más eficaces, que precisan, a su vez, los recursos financieros correspondientes.

2.3.1. El Comité apoya la propuesta de introducir un nuevo enfoque que cubra el control de toda la cadena de producción de alimentos y productos de origen animal y vegetal, pero que se limite obligatoriamente al control de los controles. Será necesario revisar los procedimientos de control e introducir sistemas de auditoría para supervisar la actuación de las autoridades competentes. Los requisitos de transparencia deberán cumplirse de manera no discriminatoria y respetando los límites de confianza; ello no deberá menoscabar la protección de los consumidores.

2.3.2. Se considera eficaz la aplicación de un sistema de control de la calidad supervisado externamente (por ejemplo, norma EN 45004) en la administración de los servicios de control, de este modo, la gestión de dichos servicios se adaptará a las exigencias actuales de una administración moderna.

2.3.3. El Comité apoya la constitución de una autoridad de control y supervisión poderosa y eficiente (). El cometido de esta autoridad será «controlar los controles». Para ello, es preciso que dichas autoridades satisfagan requisitos estrictos de excelencia, transparencia e independencia.

2.3.4. El Comité no considera necesaria la creación de una agencia general de productos alimenticios como la que existe en Estados Unidos (la FDA). Las ventajas de una agencia de estas características respecto del sistema europeo actual no son apreciables, por lo que Europa debería abandonar esta pretensión.

Bruselas, el 29 de octubre de 1997.

El Presidente del Comité Económico y Social

Tom JENKINS

() Este punto de vista se recoge en varios dictámenes del CES, el más reciente de los cuales es el CES 888/96 - DO C 295 de 17. 10. 1996.

() Debe recordarse que la Comisión emprendió recientemente una consulta con vistas a una posible legislación comunitaria en este ámbito y que se elaboró un documento de debate al respecto en el que se ofrecen dos opciones (un enfoque basado en la seguridad de los productos y otro basado en la dosis diaria recomendable).

() HACCP = ARPCC = análisis de riesgos y puntos críticos de control. Se trata de un sistema de autocontrol.

() El CES insistió ya en esta idea en su Dictamen relativo a la «Comunicación de la Comisión sobre las prioridades de la política de los consumidores» - DO C 295, de 7. 10. 1996, puntos 2.6.3 y 2.6.7.

() DO C 295 de 7. 10. 1996.

() Véase a este respecto la postura del CES en su dictamen de 31 de diciembre de 1991 - (DO C 339). El dictamen subraya los riesgos potenciales que podría entrañar la realización del mercado interior sin el seguimiento y el control adecuados. Reclama una política firme de seguridad del producto y la inclusión de productos de granja y de los riesgos imprevistos en la Directiva sobre responsabilidad. Esta postura se reafirma en el punto 2.7 del dictamen del CES sobre la EEB (DO C 295 de 7. 10. 1996).

() DO C 295 de 7. 10. 1996.

() En su Dictamen de 27 de noviembre de 1996 sobre la «Propuesta de Reglamento (CE) del Consejo por el que se crea la Agencia Europea de Inspección Veterinaria y Fitosanitaria» (DO C 66 de 3. 3. 1997), el CES expresó ya sus dudas sobre si la transformación de la oficina que había existido hasta entonces en una agencia era realmente necesaria.

ANEXO al Dictamen del Comité Económico y Social

Enmiendas rechazadas

Las siguientes enmiendas, que obtuvieron al menos un cuarto de los votos emitidos, fueron rechazadas en el transcurso de los debates:

Punto 3.2.5

Sustitúyase por el texto original del punto 3.2.5, como sigue:

«En lo que se refiere a los coadyuvantes tecnológicos, la adición de vitaminas y minerales en los productos alimenticios y los suplementos dietéticos (1) (II.8), debe otorgarse preferencia a la aplicación del principio de reconocimiento mutuo. El Comité considera que sólo será necesario elaborar nuevas disposiciones en este ámbito cuando el principio de reconocimiento mutuo no sirva para determinar la eliminación de los obstáculos al comercio.

(1) Debe recordarse que la Comisión emprendió recientemente una consulta con vistas a una posible legislación comunitaria en este ámbito y que se elaboró un documento de debate al respecto en el que se ofrecen dos opciones (un enfoque basado en la seguridad de los productos y otro basado en la dosis diaria recomendable).»Resultado de la votación

Votos a favor: 34, votos en contra: 39, abstenciones: 14.

Punto 3.3.3.3

Sustitúyase la segunda frase por el texto siguiente:

«En este sentido, es necesario examinar de manera especial en qué medida éstos son aplicables a las PYME y las explotaciones agrícolas.»

Resultado de la votación

Votos a favor: 28, votos en contra: 56, abstenciones: 15.

Punto 3.3.5

Suprímanse las últimas dos frases, desde «Esto se refiere, entre otras cosas ...» hasta «... debería ser derogada».

Resultado de la votación

Votos a favor: 32, votos en contra: 56, abstenciones: 18.

Punto 3.3.5.2

Sustitúyase este punto por el texto original:

«En lo que se refiere al etiquetado sobre las propiedades nutritivas, el Comité se remite a las observaciones contenidas en el dictamen sobre la "Comunicación de la Comisión sobre las prioridades de la política de los consumidores" (2). En este dictamen se señalaba el escaso interés de los consumidores por las propiedades nutritivas; es posible que ello se deba a que los consumidores no se hallan demasiado familiarizados en la actualidad con las indicaciones sobre estas propiedades y, por lo tanto, no saben qué hacer con ellas. Ya entonces el Comité expresó la opinión de que era necesario realizar campañas educativas y de información de gran alcance para fomentar el interés por el etiquetado sobre propiedades nutritivas. Por consiguiente, antes de debatir nuevos requisitos de etiquetado deberá mejorarse el conocimiento de los consumidores sobre los existentes.

(2) DO C 295 de 7. 10. 1996.»Resultado de la votación

Votos a favor: 30, votos en contra: 69, abstenciones: 7.