Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la "Propuesta de Directiva del Consejo relativa a los requisitos de entrada y estancia de los nacionales de terceros países a efectos de estudios, de formación profesional o voluntariado"

(COM(2002) 548 final - 2002/0242 (CNS))

(2003/C 133/07)

El 21 de octubre de 2002, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta mencionada.

La Sección Especializada de Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 4 de marzo de 2003 (ponente: Sr. Pariza Castaños).

En su 398o Pleno de los días 26 y 27 de marzo de 2003 (sesión del 26 de marzo), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 88 votos a favor y 5 abstenciones el presente Dictamen.

1. Síntesis de la propuesta de Directiva

1.1. La propuesta de Directiva se refiere a los requisitos de entrada y estancia de cuatro categorías distintas de nacionales de terceros países. La primera son los estudiantes, que se refiere a quienes vienen para la realización de estudios de enseñanza superior o profesionales. La segunda son los alumnos, referido a quienes se hallan en la etapa de la enseñanza secundaria y vienen a través de programas de intercambio de alumnos. La tercera son los aprendices no remunerados, que son quienes vienen para una formación profesional no remunerada. Y la cuarta son los voluntarios, referida a quienes vienen para realizar una actividad solidaria y no remunerada, en un programa de voluntariado desarrollado por una organización sin ánimo de lucro.

1.2. La Directiva no se aplicará a solicitantes de asilo o personas bajo formas subsidiarias de protección, ni a residentes de larga duración.

1.3. Para autorizar la entrada de cualquiera de las cuatro categorías de personas a las que se refiere la Directiva se exigirán unos requisitos que son comunes a las cuatro y otros que son específicos para cada una de ellas. Los requisitos comunes son, básicamente, el pasaporte y autorización paterna (cuando sea necesaria), disponer de seguro de enfermedad, no estar considerado una amenaza al orden público y haber pagado los derechos relativos al trámite de la residencia (cuando el Estado así lo requiera).

1.4. Los estudiantes (de enseñanza superior o profesional), además, deben demostrar que han sido admitidos por un centro de enseñanza, disponer de recursos para cubrir sus gastos de subsistencia y, si el Estado lo requiere, demostrar que tienen conocimiento suficiente de la lengua y que han pagado los derechos de matriculación en el centro de enseñanza.

1.5. Los alumnos que participan en un programa de intercambio, además de los requisitos generales, tienen que tener una edad comprendida entre los límites que fije cada Estado, demostrar que han sido admitidos en un centro de enseñanza secundaria, demostrar que participan en un programa de intercambio, aportar la prueba de que la entidad que organiza el intercambio se hace responsable de ellos y, por último, estar acogidos en una familia durante su estancia.

1.6. Los aprendices no remunerados, además de los requisitos generales, deben ser partícipes de un convenio de formación firmado con una empresa u organismo de formación, tener recursos para cubrir sus gastos de subsistencia y, si el Estado lo requiere, tener conocimiento suficiente de la lengua.

1.7. Los voluntarios, además de los requisitos generales, deben tener una edad comprendida en los límites que fije el Estado, presentar un convenio firmado con la organización encargada del programa de voluntariado en el que figure la actividad a realizar y los recursos con los que contará para cubrir sus gastos de subsistencia, contar con un seguro de responsabilidad por sus actividades y seguir un programa de iniciación a la lengua, la historia y las estructuras políticas y sociales del Estado de acogida.

1.8. Sólo se contempla la posibilidad de movilidad, en el seno de la Unión Europea, para el caso de los estudiantes. Éstos, cuando ya tienen un permiso de residencia de estudiante en un Estado miembro, pueden solicitarlo también en otro Estado para cursar una parte del mismo ciclo de estudios que ya estuviesen cursando, o para otro programa de estudios que fuese complementario con el que habían hecho.

1.9. Sobre los recursos para la propia subsistencia, que deben tener los estudiantes y los aprendices no remunerados, la propuesta de directiva dice que será cada Estado el que los determine.

1.10. Sobre el seguro de enfermedad que se les exige a todas las categorías de personas de las que habla la propuesta de Directiva, se dice que, en el caso de los estudiantes, es válido el que pueda aportar el centro en el que se matriculan.

1.11. Sobre los programas de intercambio de alumnos se dice que el Estado miembro puede restringirlos a los nacionales de aquellos países que actúen recíprocamente, es decir, que también admitan a los nacionales de dicho Estado.

1.12. Los permisos de residencia que se concederán son distintos en cada caso. Los de los estudiantes serán por un año y podrán renovarse mientras se mantengan las condiciones para su concesión, aunque están condicionados a que el estudiante demuestre progreso suficiente en sus estudios. Los de los alumnos de intercambio son por un año sin posibilidad de renovación, al igual que ocurre con los de aprendices no remunerados y los de voluntarios. Sólo los de los aprendices podrán renovarse excepcionalmente.

1.13. El permiso de residencia puede ser retirado por el Estado que lo ha concedido cuando el titular deja de cumplir los requisitos exigidos para su concesión, así como por razones de orden público.

1.14. La propuesta de Directiva regula el derecho al trabajo remunerado, sea por cuenta propia o por cuenta ajena, de los estudiantes y aprendices no remunerados, señalando que será fuera del tiempo atribuido al programa de estudios, y por un número máximo de horas semanales que deberán estar entre las 10 y las 20, y que será el Estado el que determine ese número dentro de los límites señalados. También dice que el Estado podrá no concederlo durante el primer año de estancia y retirarlo en los casos en los que los estudiantes no progresan suficientemente en sus estudios.

1.15. Se establecen unas garantías procesales respecto a la presentación de solicitudes de permiso de residencia y su renovación. Se señala que toda decisión de rechazo, no renovación o retirada de un permiso deberá ser motivada y podrá ser recurrida ante los órganos jurisdiccionales.

1.16. La propuesta de Directiva dice también que podrá establecerse un procedimiento acelerado para la expedición de los permisos de residencia en el caso de los estudiantes y los alumnos que participan en programas de intercambio. Se hará sobre la base de la firma de un convenio entre la autoridad competente del Estado miembro y el centro de enseñanza o la organización que realiza el programa de intercambio.

2. Observaciones generales

2.1. Con esta propuesta de Directiva, la Comisión Europea continúa desarrollando el mandato del Consejo de Tampere que definió el objetivo político para que la UE disponga de una política común de inmigración. Con esta Directiva se pretende una adecuada gestión legal de los flujos migratorios, abriendo vías legales para la entrada de personas con fines de estudios, aprendizaje y voluntariado. El CESE valora positivamente la actitud de la Comisión para legislar sobre las vías legales para la inmigración. El Comité, en todos sus dictámenes, ha criticado al Consejo por el enfoque de sus decisiones y por la falta de un compromiso claro para que la inmigración se canalice a través de sistemas legales y transparentes. En el dictamen sobre la inmigración ilegal(1) el CESE ha solicitado que se aceleren los trabajos encaminados a que la UE disponga de una legislación común para que la inmigración sea legal y que a los inmigrantes se les garantice un trato justo y que se promuevan políticas y actitudes sociales de integración.

2.2. La política exterior de la UE, cada vez más, incluye programas de cooperación y de asociación con los países en vías de desarrollo. La formación de jóvenes de estos países en la UE supone una inversión en recursos humanos que los Estados miembros deben fomentar dentro de los programas de cooperación. El Programa Erasmus World, que promueve la calidad de la enseñanza superior y la cooperación con terceros países, debe ser utilizado para estrechar lazos y apostar por relaciones futuras de mayor colaboración entre la UE y los países de procedencia de los alumnos(2). Igualmente es necesario fomentar el reconocimiento de las titulaciones académicas y calificaciones profesionales(3) para favorecer la movilidad de los estudiantes.

2.3. Los contenidos de la propuesta de Directiva merecen, en términos generales, una valoración positiva para el CESE. Puede permitir que la UE disponga de una legislación común adecuada para gestionar los flujos migratorios de estudiantes, aprendices y voluntarios.

2.4. La movilidad que se otorga a los estudiantes para poder completar sus estudios en otro Estado miembro distinto del que le concedió el permiso inicial, es, en opinión del CESE, un avance positivo, pues la libertad de circulación para los estudiantes permitirá una mejora en su formación, así como una cierta equiparación de los derechos en relación con los estudiantes europeos.

2.5. El derecho al trabajo, que se concede a estudiantes, hasta un máximo de 20 horas semanales, y en los períodos vacacionales, es también valorado por el CESE de forma muy positiva. Los estudiantes necesitan disponer de ciertos ingresos económicos para poder continuar con sus estudios, teniendo en cuenta además que una reducida actividad laboral será positiva para su formación y para un mejor conocimiento de la sociedad europea de acogida.

2.6. Así mismo, se considera que la propuesta contiene un enfoque adecuado desde el punto de vista de las garantías procesales, no obstante las consideraciones que se formulan más adelante.

2.7. El primer aspecto que queremos señalar como aportación del CESE a esta propuesta está relacionado con un aspecto que es tangencial a la misma: la posibilidad de que los estudiantes se queden en el país receptor una vez han acabado sus estudios. Es bien conocido que distintos Estados miembros han hecho incluso modificaciones de sus leyes de inmigración para facilitar este hecho, y que crece el interés por retener a esos profesionales ante la falta de mano de obra cualificada en algunos sectores. Ello puede alcanzar niveles muy superiores a los actuales y constituir una forma grave de drenaje de cerebros de los países menos desarrollados.

2.8. La propuesta de Directiva se refiere a este asunto en su exposición de motivos,(4) señalando que debe evitarse que se amplíe el fenómeno de la fuga de cerebros; pero dice que ello no es asunto de dicha Directiva por corresponder a la de entrada de inmigrantes por motivos laborales(5). El CESE quiere insistir en una idea fundamental: la formación en Europa de jóvenes de países terceros debe ser un factor de desarrollo para los mismos, y no un problema nuevo para esos países(6).

2.9. El asunto es complejo ya que deben combinarse el derecho a la migración laboral de quien ha concluido sus estudios, con el interés del país de origen de no perder a sus ciudadanos más formados. Es conveniente que los Estados miembros, en colaboración con los países de origen, desarrollen medidas dirigidas a favorecer la inserción profesional de los estudiantes (una vez acabados sus estudios) en su país de origen en el marco de los programas de cooperación y de asociación.

2.10. Por otra parte, proponemos que la Comisión Europea ponga en marcha un sistema de evaluación referido al volumen de personas cuyos estudios han sido pagados desde los países de origen pero que ejercen su profesión en la UE. Ello deberá permitir conocer la transferencia de riqueza en forma de capital humano que, por ese medio, recibe la UE procedente de los países menos desarrollados. Teniendo en cuenta esta referencia, los Estados miembros de la UE deberán corresponder de manera solidaria y ayudar a esos países a mejorar su desarrollo y especialmente a financiar parte de los sistemas formativos.

3. Observaciones específicas

3.1. Condiciones de entrada y residencia

3.1.1. En el apartado en el que se señala que el Estado miembro definirá los recursos mensuales con los que deben contar los estudiantes (art. 6.1.b) y los aprendices no remunerados (art. 9.b), creemos que conviene añadir que ello debe hacerse teniendo en cuenta que tienen derecho a trabajar a tiempo parcial y en vacaciones (con los límites señalados en el artículo 18).

3.1.2. En la propuesta de Directiva se dice, respecto al seguro de enfermedad exigible a los estudiantes, que se considerará que lo tienen aquellos que cuenten con un seguro por estar matriculados en un centro (art. 6.2). En opinión del CESE, eso mismo debería decirse para alumnos de intercambio, aprendices no remunerados y voluntarios; en todos los casos, el centro o empresa al que acuden puede hacerse responsable de su seguro de enfermedad.

3.1.3. El conocimiento de la lengua del programa de enseñanza, que el Estado miembro puede exigir a los estudiantes (art. 6.1.c), ha de evaluarse con criterios flexibles, por ejemplo posibilitando que el aprendizaje de la lengua se haga paralelamente a los estudios, aunque será exigible siempre un nivel inicial suficiente.

3.1.4. La propuesta dice que los aprendices deben disponer de recursos para su subsistencia (art. 9.b), al igual que los estudiantes. En nuestra opinión, debería añadirse que, en el caso de los aprendices, esos recursos pueden ser aportados por la empresa o el centro en el que desarrollan el aprendizaje. De esta forma considerará la posibilidad de que vengan personas de países menos desarrollados, para períodos de aprendizaje financiados por fondos para la cooperación al desarrollo que pueden aportar las entidades, las empresas y los centros en los que se realice el aprendizaje. Esta situación no puede suponer una retribución a causa de una relación laboral. Los recursos se aportarán a la organización o institución que gestione el programa de cooperación.

3.2. Permisos de residencia

3.2.1. En el artículo 10, referido a los permisos para los voluntarios, la propuesta de Directiva dice que los Estados miembros establecerán una edad mínima y una edad máxima. El CESE quiere manifestar que la actividad del voluntariado también se realiza, cada vez en mayor numero, por personas de edad avanzada, por ello se debe eliminar de la Directiva la referencia a la edad máxima.

3.2.2. Respecto al período por el que se otorga el permiso de residencia a los estudiantes, creemos que debe evitarse un problema que puede darse con la correspondencia entre ese período y el de estudios. El artículo 11.1 dice que el de residencia será de un año, salvo que el programa de estudios fuese inferior a un año. Cabe recordar que, en distintos Estados, el período que abarca un curso completo (considerado de un año) son nueve meses, y debe evitarse que una interpretación restrictiva de ese artículo conduzca a otorgar permisos de nueve meses que excluyan el período de vacaciones y, por tanto, la posibilidad de trabajar en ese período vacacional que se contempla en el artículo 18.

3.2.3. La condición de que debe haber "un progreso suficiente en los estudios" para renovar el permiso de residencia de estudiante debe contar con amplias garantías para evitar actuaciones arbitrarias por parte de los Estados. El artículo 11.2.d debe garantizar siempre el dictamen del centro de enseñanza correspondiente y por lo tanto, la decisión debe estar basada en motivos académicos.

3.3. Derechos

3.3.1. En la propuesta de Directiva se reconoce el derecho al trabajo de los estudiantes en condiciones que ya hemos valorado como correctas en las observaciones generales.

3.3.2. El CESE desea que la Directiva otorgue a los aprendices no remunerados la posibilidad de trabajar a tiempo parcial y en periodos vacacionales, de manera similar a los estudiantes. No existen razones para que los distintos Estados miembros puedan restringir esta posibilidad (art. 18).

3.3.3. Para los aprendices no remunerados que desarrollan su aprendizaje en una empresa se deben elaborar medidas dirigidas a evitar su explotación laboral. Es decir, que algunas empresas puedan utilizar de manera ilegal a estos aprendices como mano de obra no pagada. Es adecuado que se señale que no podrán realizar trabajo remunerado en la misma empresa en la que se realiza el aprendizaje (art. 18). Además es necesario que de la situación de estos aprendices no remunerados sean informados los representantes sindicales de los trabajadores.

3.4. Procedimiento

3.4.1. El CESE valora de manera muy positiva la posibilidad que el artículo 19 deja en manos de los Estados miembros para, de manera excepcional, considerar otros procedimientos para la solicitud de los permisos de residencia y permitir algunas actuaciones de regularización si se consideran oportunas.

3.4.2. Es importante que se desarrollen los procedimientos acelerados a través de los convenios. El programa Erasmus World va a suponer nuevas oportunidades para fomentar estos convenios entre los centros docentes de la UE y los de los países terceros(7).

3.5. Garantías procesales

3.5.1. El CESE considera excesivo el plazo máximo de 90 días que la Directiva propone para las decisiones administrativas sobre la admisión o renovación; consideramos que el plazo máximo no debe superar los 60 días.

3.5.2. La propuesta de Directiva reconoce el derecho de las personas al recurso ante los órganos jurisdiccionales. Pero tal como el CESE ya ha manifestado en otros dictámenes(8), estos recursos deben suponer un efecto de suspensión de la decisión administrativa cuando ésta suponga la modificación, la retirada o la no renovación de un permiso de residencia.

Bruselas, 26 de marzo de 2003.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Roger Briesch

(1) Dictamen del CESE publicado en el DO C 149 de 21.6.2002.

(2) Dictamen del CESE "Erasmus World".

(3) Dictamen del CESE publicado en el DO C 61 de 14.3.2003.

(4) Punto 1.4 de la exposición de motivos.

(5) Dictamen del CESE publicado en el DO C 80 del 3.4.2002.

(6) Dictamen del CESE sobre la Comunicación de la Comisión sobre una política comunitaria de migración, publicado en el DO C 260 de 17.9.2001.

(7) Dictamen del CESE "Erasmus World"

(8) Dictamen del CESE sobre la "Propuesta de Directiva del Consejo relativa al estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración", publicado en el DO C 36 de 8.2.2002.