1.Introducción

El Pacto de Ámsterdam, acordado por los Estados miembros de la Unión Europea (UE) en mayo de 2016, ha sido elaborado en estrecha colaboración con la Comisión. Dicho pacto establece la Agenda Urbana para la UE, que constituye un paso histórico hacia una asociación más estrecha de las ciudades para el desarrollo de las políticas nacionales y de la UE. Las ciudades tienen así la oportunidad de presentar acciones concretas para mejorar la legislación, la financiación y los conocimientos sobre las políticas nacionales y de la UE. Se trata de un método de trabajo innovador que pone en práctica un sistema de gobernanza multinivel, en el que todos los socios participantes dirigen conjuntamente la Agenda sobre una base voluntaria, integradora y equitativa. Se han identificado doce temas de particular importancia para el desarrollo urbano, que se abordarán de manera integrada. En junio de 2016, el Consejo de la Unión Europea confirmó la importancia de la Agenda Urbana para la UE y solicitó a la Comisión y a los Estados miembros que participaran plenamente en su ejecución.

Las conclusiones del Consejo sobre los objetivos y las prioridades de la UE y de sus Estados miembros, adoptadas para la tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Vivienda y el Desarrollo Urbano Sostenible (Hábitat III), presentan algunos aspectos fundamentales para el desarrollo urbano. Exigen un enfoque integrado y de base local, junto con una visión a largo plazo, necesarios para promover ciudades de todos los tamaños bien gestionadas, integradoras desde un punto de vista social y seguras, resilientes, eficientes en el uso de los recursos, sostenibles desde el punto de vista medioambiental y económicamente prósperas. La Agenda Urbana para la UE está en plena consonancia con ello.

Las ciudades son motores importantes del crecimiento económico en la UE. Es en las ciudades donde vive la mayoría de los ciudadanos, donde se genera la mayor parte del producto interior bruto, donde se aplica una gran parte de las políticas y legislación de la UE y donde se gasta una parte significativa de los fondos de la UE. Además, las ciudades son agentes de innovación abierta, pues permiten la interacción multisectorial, pluridimensional y a varios niveles entre las diferentes partes interesadas que participan en la creación, el diseño y la ejecución en común de soluciones integradas e innovadoras.

Las ciudades son también el lugar en el que pueden aprovecharse las oportunidades que surgen del contexto urbano (p. ej., la transición hacia una economía circular y baja en emisiones, la movilidad limpia, la oferta cultural, etc.). Al mismo tiempo, muchos desafíos tienen repercusiones importantes en las ciudades y es ahí donde se pueden abordar mejor. Estos desafíos pueden estar vinculados a cuestiones internacionales (p. ej., el desempleo, la migración, los efectos de los desastres naturales exacerbados por el cambio climático, la escasez de agua, la producción y el consumo sostenibles o la pérdida de biodiversidad, la economía sumergida, etc.), pero también pueden estar relacionados con cuestiones locales, estrechamente vinculadas con la calidad de vida de sus ciudadanos (p. ej., la calidad del aire, los espacios de ocio, el volumen de tráfico y los niveles de ruido, la contaminación del agua, etc.). El Libro Blanco sobre el futuro de Europa subrayó que «muchos europeos consideran que la Unión es demasiado distante o interfiere demasiado en su vida cotidiana» . Puesto que las ciudades constituyen uno de los niveles de gobierno más cercanos a los ciudadanos, trabajar con ellas puede acercar más la UE a los ciudadanos. Por tanto, la UE y las ciudades, junto con los Estados miembros, las regiones y las partes interesadas, deben trabajar conjuntamente para contar con políticas que se adapten a las necesidades de las ciudades y, en consecuencia, generen mejoras palpables en la vida diaria de las personas.

El impulso dado a las cuestiones urbanas no solo ha aumentado en la UE, sino también a escala mundial, donde la UE y sus Estados miembros han sido piezas fundamentales en la configuración de la Nueva Agenda Urbana. Esto último refleja y refuerza los principios y mensajes clave del Pacto de Ámsterdam. La Nueva Agenda Urbana está creando una relación mutuamente beneficiosa entre urbanización y desarrollo sostenible y guiará las políticas de desarrollo urbano y la financiación para los próximos veinte años. La Agenda Urbana para la UE contribuye a la cooperación externa hacia la consecución de ciudades sostenibles en todo el mundo y refuerza la posibilidad de un desarrollo urbano integrador, seguro, resiliente y sostenible, en el marco del nuevo Consenso Europeo sobre Desarrollo y el próximo documento de trabajo de los servicios de la Comisión sobre las ciudades y las autoridades locales en terceros países. El Consejo de la Unión Europea ha reconocido que la Agenda Urbana para la UE constituye un instrumento fundamental para la ejecución de la Nueva Agenda Urbana dentro de la Unión Europea .

La Agenda Urbana para la UE también da un impulso importante a varios otros acuerdos internacionales. Es el caso, en particular, del objetivo 11 de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, que exige que «las ciudades y los asentamientos humanos» sean «inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles», y con otros objetivos urbanos relacionados. También respalda el Acuerdo de París sobre el cambio climático, que constituye el primer acuerdo climático universal jurídicamente vinculante que reconoce el papel fundamental de las ciudades en la reducción de emisiones, así como el Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres . Finalmente, ha inspirado el desarrollo de la «Agenda Urbana de la Unión por el Mediterráneo» adoptada recientemente.

El objetivo del presente informe es describir la etapa inicial de aplicación y los resultados preliminares de la Agenda Urbana para la UE hasta octubre de 2017. La primera parte está dedicada a la aplicación y destaca los aspectos fundamentales del método de trabajo. La segunda parte se centra en los resultados y presenta los efectos que la Agenda Urbana para la UE ha tenido hasta el momento en la formulación de políticas, así como algunas propuestas preliminares para mejorar la legislación, la financiación y los conocimientos mediante los primeros proyectos de planes de acción.

2.Aplicación

La Agenda Urbana para la UE constituye el marco para todas las iniciativas en materia de política urbana. Como tal, debe ser aplicada por todos los agentes pertinentes en todos los niveles.

Las Asociaciones (grupos de expertos de la Comisión, los Estados miembros, las ciudades y las partes interesadas) desempeñan un papel fundamental. En ellas, todos los niveles de gobierno participan en todas las etapas y trabajan en un plano de igualdad, compartiendo la responsabilidad de los resultados y cooperando a diario: las instituciones y órganos consultivos de la UE, los ministerios de los Estados miembros, las autoridades regionales y las autoridades urbanas, así como las partes interesadas. Tras un año de experiencia, los miembros consideran que el método de trabajo es muy positivo, puesto que fomenta la apropiación y mejora el contenido de los resultados.

Se han identificado doce temas prioritarios en el Pacto de Ámsterdam. Dichos temas se escogieron tomando en consideración las prioridades de la Estrategia Europa 2020 para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador: inclusión de los migrantes y los refugiados; pobreza urbana; vivienda; calidad del aire; economía circular; puestos de trabajo y capacidades en la economía local; adaptación al clima (incluidas las soluciones de infraestructura verde); transición energética; uso sostenible de las tierras y soluciones basadas en la naturaleza; movilidad urbana; transición digital; y contratación pública innovadora y responsable. Estos temas prioritarios se abordan teniendo en cuenta una serie de cuestiones transversales que reflejan algunas de las políticas importantes de la UE, en particular, la dimensión territorial: la necesidad de contar con una buena cooperación entre las ciudades y las zonas rurales; la importancia de las ciudades pequeñas y medianas; el valor añadido de una buena planificación urbana, que puede afectar a la expansión urbana y a la actividad en los centros urbanos; los vínculos con la dimensión internacional, en particular, la Nueva Agenda Urbana y los objetivos de desarrollo sostenible; el principio general de la perspectiva de género, etc.

Las Asociaciones analizan los desafíos y los obstáculos para recomendar acciones específicas, concretas y ejecutables bajo la forma de un plan de acción que deben concluir en un período de dos años, tras el inicio de su trabajo. Sus propuestas, adoptadas por consenso, abarcan mejoras en la legislación, la financiación y los conocimientos, pero también pueden hacerse extensivas a las políticas, la gobernanza y las prácticas. Este enfoque toma en consideración la diversidad de las ciudades y su contexto territorial más amplio, a fin de contribuir al objetivo de cohesión territorial de la Unión.

Las doce Asociaciones han sido establecidas en tres fases, entre mayo de 2016 y junio de 2017 (cuatro Asociaciones bajo la Presidencia neerlandesa, cuatro bajo la Presidencia eslovaca y cuatro bajo la Presidencia maltesa). Los Estados miembros y las ciudades participantes han sido propuestos por los Estados miembros, el Comité de las Regiones, Eurociudades, el Consejo de Municipios y Regiones de Europa, así como el programa URBACT, y han sido seleccionados por el Grupo de Directores Generales de asuntos urbanos. Un gran número de ciudades y socios han manifestado su interés en participar en las Asociaciones (con aproximadamente 250 solicitudes recibidas en total). La cobertura de las Asociaciones es bastante amplia: veintidós Estados miembros, ochenta y cuatro ciudades, trece Direcciones Generales de la Comisión, dos asociaciones de ciudades (Eurociudades y el Consejo de Municipios y Regiones de Europa), el BEI (en ocho Asociaciones) y varias partes interesadas, como asociaciones, organizaciones no gubernamentales, organismos de investigación y educación y representantes empresariales (p. ej., la Federación Europea de Organizaciones Nacionales que trabajan con las personas sin hogar y la red Polis de ciudades y regiones europeas que cooperan en materia de transporte local, Housing Europe). Cabe destacar igualmente que la composición de las Asociaciones es equilibrada y cuenta con la mayor parte de los Estados miembros, con ciudades de todos los tamaños, de todas partes de la UE y de todos los niveles de desarrollo económico y social, así como con algunas redes urbanas regionales y con algunas regiones.

Para garantizar que las Asociaciones sean operativas, su tamaño se limita a 15-20 miembros. En consecuencia, es de vital importancia trabajar con total transparencia y dar también una voz a los que no son miembros. Esto se ha hecho a través de un sitio web interactivo, Futurium, que permite a todas las partes interesadas informarse y dar su opinión (p. ej., sobre los primeros proyectos de planes de acción propuestos por las Asociaciones), a través de una serie de talleres y también de una conferencia de alto nivel que la Comisión organiza cada dos años: el Foro de las ciudades.

La Agenda Urbana para la UE requiere que las cuestiones se aborden de una manera integrada. Los temas prioritarios requieren la aportación y colaboración de los expertos de los diferentes ámbitos políticos. Por ejemplo, mejorar la calidad del aire supone una cuestión tanto de abordar las cuestiones relacionadas con el transporte, la energía, la gestión sostenible de recursos naturales, las soluciones basadas en la naturaleza, la salud, la gobernanza, la vivienda, la infraestructura, los negocios, la construcción y los modelos financieros, como una cuestión de investigación e innovación.

De acuerdo con este enfoque, expertos de varias Direcciones Generales de la Comisión Europea participan en el trabajo de las Asociaciones, lo que garantiza, en particular, que abarcan las numerosas políticas e instrumentos de la UE de relevancia para las ciudades y trabajan juntos para evitar duplicaciones, establecer aspectos complementarios y crear sinergias. Para reforzar un enfoque integral de las cuestiones urbanas y propuestas coherentes para hacer frente a estos desafíos, las Asociaciones también coordinan su trabajo entre ellas‎.

3.Primeros resultados

3.1.Efecto sobre la formulación de políticas