Dictamen del Comité de las Regiones sobre la «Comunicación de la Comisión: Aplicación del Derecho comunitario de medio ambiente»

(97/C 244/09)

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

vista la comunicación de la Comisión al Consejo de la Unión Europea y al Parlamento Europeo: Aplicación del Derecho comunitario de medio ambiente (COM(96) 500 final);

vista su decisión, con fecha de 8 de marzo de 1996, de emitir un dictamen sobre este tema y de encargar su elaboración a la Comisión de Ordenación del Territorio, Medio Ambiente y Energía (Comisión 5), de conformidad con el párrafo cuarto del artículo 198 C del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea;

visto el proyecto de Dictamen (CDR 437/96 rev.) aprobado por la Comisión 5, el 3 de abril de 1997 (Ponente: Sr. Jonsson),

ha aprobado el presente Dictamen en su 18° Pleno celebrado los días 11 y 12 de junio de 1997 (sesión del 12 de junio).

INTRODUCCIÓN

La comunicación presenta un cuadro general de la ejecución, la aplicación práctica y el control de la aplicación del Derecho comunitario de medio ambiente. La comunicación examina la metodología del conjunto de la «cadena reglamentaria» (legislación, transposición, aplicación práctica, control de cumplimiento y modificación). La Comisión considera que la aplicación del Derecho comunitario de medio ambiente presenta fallas en buena parte de la Comunidad y es necesario adoptar medidas para mejorar la situación.

La mayor parte de la legislación comunitaria se adopta en forma de directivas, que deben incorporarse al derecho interno pero dejando a los Estados miembros libertad para adecuar su legislación de la forma más adecuada a las condiciones nacionales, lo cual impide, según la Comisión, una aplicación plena y correcta.

La finalidad de la Comisión con la publicación de la presente comunicación es consolidar las obligaciones que incumben a los distintos agentes de la cadena reglamentaria (Comisión, Estados miembros, entidades regionales y locales, industria, ciudadanos y organizaciones no gubernamentales) como parte del principio de «responsabilidad compartida» con respecto a la aplicación del Derecho comunitario de medio ambiente.

OBSERVACIONES GENERALES

1. El Comité de las Regiones acoge favorablemente las iniciativas de la Comisión destinadas a reforzar la política comunitaria en materia de medio ambiente.

El Comité valora positivamente que el objetivo de la Unión en el marco de las negociaciones de la CIG sea, a todos los efectos, alcanzar un desarrollo sostenible. Tanto el documento de la CIG como el Quinto Programa Comunitario de Acción de Medio Ambiente hacen hincapié en la importancia de integrar las exigencias de protección del medio ambiente en la elaboración y aplicación del conjunto de la política comunitaria.

El Comité propone que el principio de precaución, el principio de «quien contamina paga», el principio de responsabilidad del productor y el principio de sustitución sean el fundamento del conjunto de la política comunitaria. Al firmar el documento de Río, la Unión Europea y la totalidad de los Estados miembros se comprometieron a considerar estos principios, así como una serie de objetivos importantes que figuran en el Programa 21 y la declaración de Río, como los elementos básicos para el desarrollo de una sociedad sostenible.

El Comité de las Regiones considera que la comunicación debería exponer de manera más explícita estos principios fundamentales. La UE debería utilizar sobre todo estos principios fundamentales -la legislación comunitaria en materia de medio ambiente- a fin de crear un clima de opinión más favorable al medio ambiente en el sector industrial, la población en general y las organizaciones de voluntarios en el seno de la Unión Europea.

2. Al igual que los Estados miembros, la Comisión tiene la posibilidad de utilizar distintos medios para garantizar una mejor aplicación de la legislación comunitaria en materia de medio ambiente. Dichos medios consisten principalmente en mecanismos financieros, una legislación más estricta, así como la formación, la información y la adopción de compromisos.

En este sentido se puede utilizar la legislación para mejorar la situación del medio ambiente en el seno de la Unión, basándose en acciones llevadas a cabo por las autoridades, como por ejemplo, las medidas de control. Existen instrumentos complementarios con el mismo objetivo en el marco de lo que se denominan sistemas de gestión medioambiental, como el reglamento EMAS (sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales) y la norma ISO 14000 (14001). El sistema de gestión medioambiental implica, entre otras cosas, la obligación de realizar auditorías medioambientales, que en parte consisten en examinar el cumplimiento del derecho en materia de medio ambiente. El Comité de las Regiones considera que dichos sistemas podrían coordinarse mejor por medio de la legislación sobre medio ambiente y deberían ser más utilizados. Los sistemas de gestión medioambiental también deberían experimentarse en los ámbitos que convenga del sector público, a nivel local, regional y nacional.

El Comité de las Regiones propone que la Comisión evalúe en qué medida se pueden adoptar diversas acciones en relación con las normas que presentan problemas de aplicación.

3. El Comité de las Regiones está de acuerdo en que es conveniente establecer sanciones con el fin de garantizar una mejor aplicación del Derecho comunitario de medio ambiente si los medios mencionados anteriormente no producen los resultados esperados.

4. Sería conveniente examinar cómo se presentan en los distintos Estados miembros los niveles de sanciones económicas y la política que se aplica en materia de sanciones económicas. Por principio, no debe «resultar más barato» infringir el Derecho comunitario de medio ambiente en un Estado miembro que en otro.

5. El Comité de las Regiones propone que se preste mayor atención a la importancia de los entes locales y regionales a la hora de aplicar el Derecho comunitario de medio ambiente. Si se combinan cuestiones como la aplicación del Derecho comunitario de medio ambiente y las actividades del Programa 21 local, se refuerza una perspectiva «de abajo a arriba», así como la participación de los ciudadanos en el seno de la Comunidad.

6. El Comité de las Regiones propone que se estreche la relación entre el Derecho comunitario de medio ambiente y los mecanismos financieros.

7. El Comité de las Regiones considera que en el seno de la Unión Europea debe existir la posibilidad de que los Estados miembros que así lo deseen se anticipen y adopten una legislación más estricta en materia de medio ambiente, siempre que el objetivo global sea el fomento de las buenas prácticas en todos los Estados miembros. Por ello debe darse mayor prioridad a la protección del medio ambiente. Para que puedan realizarse los objetivos del Quinto Programa de acción de medio ambiente y desarrollo sostenible, es necesario conceder a las cuestiones de medio ambiente la misma importancia que, por ejemplo, a la libertad de circulación de mercancías.

Es importante que en lo que se refiere a los contratos públicos, las instancias adjudicatarias puedan tener en cuenta los aspectos relativos al medio ambiente. La Comisión debería indicar claramente cuáles son las posibilidades de integrar tales consideraciones, y eliminar los obstáculos que impidan tener en cuenta los aspectos medioambientales que no comporten discriminación. También sería conveniente que la Comisión intensificase las acciones relacionadas con el etiquetado ecológico. Una de las cuestiones polémicas es la de los transportes terrestres de larga distancia.

8. El Comité de las Regiones ha optado por no pronunciarse de manera detallada sobre temas cuya situación varía enormemente de un Estado miembro a otro y que no tienen repercusiones a nivel local o regional.

9. El Comité de las Regiones considera que la voluntad y las posibilidades de aplicación de las normas comunitarias en materia de medio ambiente aumentarían si la Comisión tuviese más en cuenta las condiciones naturales y geográficas a la hora de elaborar, por ejemplo, directivas sobre las aguas de baño y la eliminación de residuos.

10. En cuanto a la actividad legislativa propiamente dicha, el Comité de las Regiones propone que la Comisión tenga más en cuenta las particularidades de los Estados miembros en lo que se refiere a la reglamentación, la descentralización y las competencias municipales y regionales, etc.

Uno de los requisitos mínimos en materia de procedimiento jurídico consiste en que los profanos también puedan comprender el contenido del Derecho comunitario de medio ambiente. Las normas actuales carecen, en parte, de estructuración e incluyen a menudo una mezcla de objetivos que corresponden tanto a la política medioambiental como a reglamentos muy específicos y detallados, todo en una única y misma directiva.

11. El Comité de las Regiones considera que la ejecución y aplicación del Derecho comunitario de medio ambiente debería basarse en el principio de subsidiariedad porque las normas relativas al medio ambiente tienen una repercusión importante en las regiones y municipios.

12. La responsabilidad administrativa de la aplicación de la legislación de la Unión Europea en materia de medio ambiente recae a menudo en las regiones y municipios de los Estados miembros. Por ello el Comité de las Regiones considera importante que la Comisión tenga en cuenta las consecuencias administrativas y financieras que comportan las iniciativas de la Unión Europea en materia de medio ambiente.

13. El Comité de las Regiones desea reiterar su voluntad de que se le consulte siempre sobre las cuestiones relacionadas con el medio ambiente, de conformidad con el dictamen del Comité de las Regiones relativo al Tratado de la Unión Europea.

OBSERVACIONES ESPECÍFICAS

Parte II: Nuevas áreas de actuación

Tareas de inspección de los Estados miembros

14. El Comité de las Regiones comparte la opinión de la Comisión de que es necesario ejercer cierta vigilancia a fin de controlar la aplicación del Derecho comunitario de medio ambiente. Un control insuficiente podría dar ventajas competitivas a determinados países en comparación con otros países que consideren la inspección como una prioridad. El Comité de las Regiones considera que a la hora de establecer los criterios mínimos de control en los distintos países, se debería tener en cuenta el nivel de cumplimiento. Es necesario que los países que aplican las nuevas directivas y se ajustan a las normas relativas al medio ambiente puedan establecer libremente unas disposiciones propias y eficaces en materia de control, distintas a las previstas por la Comisión siempre que la Comisión, así como los demás Estados miembros puedan garantizar que el control es adecuado.

El Comité de las Regiones insiste en que es más importante la calidad del control efectuado que la organización o el ámbito de aplicación. Es conveniente que cada país interesado tenga la posibilidad de participar en la organización y ejecución del control.

15. El Comité de las Regiones considera que los representantes regionales y municipales han de tener mayores posibilidades de participar en la elaboración de las orientaciones, las nuevas directivas, etc. Además, es conveniente que la Comisión realice un esfuerzo significativo a fin de facilitar a las regiones, los municipios y el público en general el acceso al Derecho comunitario de medio ambiente mediante la tecnología de la información. Dicha información debería ser difundida, por supuesto, en todas las lenguas oficiales de la Unión Europea.

Denuncias sobre medio ambiente de los Estados miembros y procedimiento de investigación

16. El Comité de las Regiones aprueba la propuesta relativa al establecimiento de criterios mínimos para el tratamiento de las denuncias. También se debería señalar la importancia que tiene el establecimiento de un diálogo y una transparencia a fin de crear un clima positivo de cooperación y una corriente de opinión favorable al medio ambiente.

El Comité de las Regiones solicita que los representantes locales y regionales puedan colaborar en la organización de un sistema adecuado para el tratamiento de denuncias en los Estados miembros que carezcan de tal mecanismo.

17. Las consideraciones relativas a un procedimiento de investigación no vinculante son vagas. El CDR se opone a la creación de niveles de organización suplementarios en los Estados miembros. No hay duda de que se trata de una cuestión de subsidiariedad.

Acceso a la justicia

18. Según la Comisión, una posible vía de mejorar la aplicación y el control del Derecho comunitario de medio ambiente consistiría en permitir que las organizaciones medioambientales reconocidas por los Estados miembros tuviesen derecho a interponer recursos ante los tribunales.

El Comité de las Regiones apoya en principio esta propuesta, pero considera que corresponde a cada Estado miembro definir los detalles, de acuerdo con la legislación vigente. El Comité de las Regiones insta a la Comisión a que desarrolle sus propuestas sobre los mecanismos de denuncias y acceso a los tribunales, en concertación con las administraciones nacionales, regionales y locales.

Parte III: Consolidar los sistemas vigentes

Calidad de la legislación comunitaria

19. El Comité de las Regiones considera que una de las condiciones fundamentales para que se avance en la aplicación del Derecho comunitario medioambiental es que la propia legislación se simplifique y aclare. El Derecho comunitario de medio ambiente debería establecer tanto el marco en el que los Estados miembros han de actuar como las normas comunes de aplicación de dicho marco.

El Comité de las Regiones considera que la Comisión debería examinar los procedimientos y principios de su actividad legislativa. Uno de las carencias del sistema actual es, por ejemplo, la falta de información y formación en materia de Derecho comunitario de medio ambiente.

20. La Comisión aboga por la adopción de disposiciones en relación con la publicación por parte de los Estados miembros de las informaciones relativas a la aplicación del Derecho comunitario de medio ambiente.

El Comité de las Regiones se declara totalmente contrario a un sistema de disposiciones vinculantes y detalladas que determine el modo en que cada país debe informar de la aplicación del derecho. No es ése un método eficaz de seguimiento del Derecho comunitario de medio ambiente. El Comité recomienda, sin embargo, que se refuerce el diálogo.

21. La Comisión considera que la Unión Europea debería establecer algún tipo de sanciones mínimas desde el punto de vista de la competencia.

Esta propuesta cuenta con el apoyo del Comité de las Regiones.

22. La Comisión llevará a cabo consultas a la hora de elaborar nuevas propuestas de medidas en materia de medio ambiente. Los Estados miembros deberían disponer de mecanismos de coordinación para poder celebrar las adecuadas consultas antes de adoptar medidas nacionales de incorporación de una norma comunitaria.

El Comité de las Regiones apoya esta propuesta.

Transparencia

23. El Comité de las Regiones acoge favorablemente el anuncio de la ampliación del Informe anual de la Comisión sobre el control de la aplicación del Derecho comunitario, a condición de que los resultados prácticos compensen con creces el aumento de los costes que implica la elaboración del informe.

24. La Comisión estudiará la situación actual de la red extraoficial IMPEL como instrumento de cooperación, y formulará propuestas para mejorar, desarrollar y reorganizar sus tareas.

El Comité de las Regiones considera que la condición esencial para el desarrollo de la red IMPEL es que sea rentable y no suponga una carga impositiva suplementaria no financiada para las regiones y municipios.

Aumentar la cooperación

25. La Comisión utilizará la Directiva en materia de presentación de informes y estrechará la cooperación con la Agencia Europea de Medio Ambiente a fin de garantizar que se dispone de la información sobre la eficacia de las medidas comunitarias de medio ambiente.

El Comité de las Regiones acoge favorablemente que se recurra a la Agencia de Medio Ambiente, a condición de que se tenga en cuenta la rentabilidad, tal y como se indicó anteriormente.

El Comité de las Regiones considera que la política de medio ambiente no ganará en exceso con un sistema de comunicación de informes europeo que tenga un carácter excesivamente ambicioso y detallado. Es necesario adaptar el sistema en función de las necesidades y utilidades. Gran parte de las exigencias de comunicación de informes impuestas por la Unión Europea constituyen una pesada carga para las administraciones locales y regionales. El principio de financiación debería ser un factor decisivo a la hora de determinar el tipo de informe que se exige a las respectivas autoridades. Las obligaciones de comunicación de los informes impuestas a las regiones y municipios han de responder a una necesidad de información; en caso contrario, la Unión Europea o los Estados nacionales asumirán el coste de los informes.

Divulgar el Derecho comunitario de medio ambiente

26. La Comisión estudiará iniciativas para prestar asistencia técnica y financiera para divulgar el Derecho comunitario de medio ambiente, especialmente entre jueces, abogados y funcionarios de los Estados miembros. Se podrá conceder financiación comunitaria con cargo a «LIFE II» para mejorar la ejecución y el cumplimiento de la normativa de medio ambiente.

El Comité de las Regiones acoge esta propuesta con satisfacción.

Financiación comunitaria y ejecución del Derecho comunitario de medio ambiente

27. La Comisión estudiará medidas adicionales que garanticen la completa integración de las legislaciones de medio ambiente en las decisiones de concesión de asistencia financiera a los Estados miembros y en el seguimiento de los proyectos financiados por la Comunidad.

El Comité de las Regiones considera que todos los mecanismos financieros de la Unión Europea y, en particular, las ayudas a la agricultura, deberían poder utilizarse a fin de alcanzar una mejora de la aplicación del Derecho comunitario de medio ambiente. El Comité de las Regiones considera que en el marco de la reforma de las ayudas a la agricultura es conveniente subrayar la importancia de las cuestiones medioambientales.

28. El Comité de las Regiones emite un dictamen positivo sobre la adopción de medidas destinadas a mejorar la aplicación del Derecho comunitario de medio ambiente. El Comité valora positivamente que se prosiga el diálogo sobre las medidas que se han de tomar a fin de reforzar la política comunitaria en el ámbito del medio ambiente.

Bruselas, el 12 de junio de 1997.

El Presidente del Comité de las Regiones

Pasqual MARAGALL i MIRA