Una orientación adecuada de la política fiscal para la zona del euro debe ser el resultado de un equilibrio apropiado entre las consideraciones relativas a la sostenibilidad y las relativas a la estabilización. Es esencial lograr esa articulación a escala nacional, teniendo en cuenta la dimensión propia de la zona del euro y la UE. Aunque la economía aún se beneficia de unos fundamentos sólidos y del apoyo de los fondos de la UE, en particular el MRR, la eliminación gradual de las medidas adoptadas para apoyarla durante la pandemia supondrá la desaparición de un factor positivo importante en 2023, en términos agregados. El calendario y el ritmo de la normalización de la política fiscal también deben tomar en consideración las interacciones con la política monetaria y la política relativa al sector financiero y el impulso fiscal procedente del MRR().

Las previsiones del invierno no consideraron la invasión de Ucrania y las tensiones geopolíticas subsiguientes. Estos acontecimientos repercuten negativamente en las perspectivas de crecimiento e inclinan los riesgos más a la baja. Por ejemplo, la inflación puede resultar superior a la esperada como consecuencia de las presiones sobre los costes que surgen de los estrangulamientos en el lado de la demanda. La subida de los precios de la energía, que los productores están repercutiendo en mayor medida sobre los precios de consumo, puede tener una influencia negativa sobre la demanda agregada. Los estrangulamientos de la demanda mundial probablemente persistan hasta bien entrado 2022. Además, unos efectos indirectos mayores de lo esperado de unos aumentos salariales que podrían ser superiores a los de la productividad pueden mantener la inflación en niveles elevados durante más tiempo. Por el lado positivo, las inversiones fomentadas por el MRR y los fondos del marco financiero plurianual (en lo sucesivo, «MFP»), incluidos los de la política de cohesión de la UE, podrían generar un mayor impulso de la actividad.

Las políticas fiscales tienen que estar preparadas para reaccionar a unas circunstancias que cambian rápidamente. El entorno político está evolucionando. Las medidas temporales de emergencia relacionadas con la pandemia deberían eliminarse gradualmente, en su mayoría, a lo largo de 2022, de forma coherente con la progresiva normalización de la situación en lo que respecta a la salud pública.() Las perspectivas de la inflación a corto plazo apuntan a una normalización gradual de la política monetaria. No obstante, se prevé que la invasión de Ucrania tenga un efecto negativo en las perspectivas, que son ahora más inciertas, con unos riesgos sesgados a la baja. La llamada «cláusula general de salvaguardia» del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (en lo sucesivo, «PEC»)() continuará aplicándose en 2022. Esto permitirá que la política fiscal se ajuste a la evolución de la situación de forma que puedan resolverse los retos inmediatos que esta crisis plantea. Sobre la base de las previsiones del invierno de 2022 de la Comisión, se prevé que la cláusula general de salvaguardia se desactive a partir de 2023.() En vista del elevado grado de incertidumbre, esta previsión se reevaluará en función de lo que indiquen las previsiones de la primavera de 2022 de la Comisión. Finalmente, el debate sobre el marco de gobernanza económica se reabrió en octubre de 2021 con vistas a alcanzar un consenso amplio sobre el camino que debía seguirse con antelación suficiente antes de 2023.()

La invasión de Ucrania por parte de Rusia ha socavado la seguridad y la estabilidad europeas y mundiales. Los acontecimientos más recientes constituyen un momento decisivo para Europa y ponen en cuestión de forma esencial nuestro orden de paz. La UE se sitúa del lado de Ucrania y le muestra su solidaridad tanto en el plano político como en el económico. En respuesta a las acciones militares no provocadas e injustificadas de Rusia, la UE ha aprobado un paquete de sanciones masivas y específicamente orientadas que tendrán las máximas repercusiones sobre la economía rusa y su elite política. Al mismo tiempo, la UE se enfrenta a algunos desafíos inmediatos, fundamentalmente en lo que respecta a los flujos de refugiados, la seguridad y las posibles contramedidas de Rusia. Esta crisis amenaza con afectar negativamente al crecimiento, en particular mediante sus repercusiones sobre los mercados financieros, las nuevas presiones sobre el precio de la energía, los persistentes estrangulamientos en la cadena de suministro y los efectos sobre la confianza.

Principio #2: Garantizar la sostenibilidad de la deuda mediante un ajuste gradual y de alta calidad de la política fiscal y el crecimiento económico

Las ratios de deuda pública son elevadas y han aumentado como resultado de la pandemia. La necesaria respuesta de la política fiscal a la pandemia de COVID-19 y la contracción de la producción han dado como resultado un significativo incremento de las ratios de deuda pública, en particular en algunos Estados miembros fuertemente endeudados, si bien no han dado lugar a un aumento de los costes de servicio de la deuda. La ratio de deuda pública agregada de la Unión llegó a su punto más alto, en torno al 92 % del PIB, en 2021, y se prevé que su descenso sea ligero, hasta situarse en el 89 % del PIB en 2023. Al mismo tiempo, las divergencias entre Estados miembros siguen siendo importantes. Se espera que las ratios de deuda pública se mantengan por encima del 100 % del PIB en seis Estados miembros en 2023, mientras que en aproximadamente la mitad de los Estados miembros se situarían por debajo del 60 % del PIB.

En el supuesto de que no se modifiquen las políticas, la ratio de deuda pública de la Unión se estabilizaría, en general, en los próximos diez años, pero continuaría la senda alcista en varios Estados miembros fuertemente endeudados. La dinámica de la deuda la conformarán varios factores. Por un lado, los riesgos asociados al aumento de la deuda pública se agravan por otros factores negativos, incluidos los costes previstos del envejecimiento de la población y los pasivos contingentes (en forma de garantías) concedidos durante la crisis de la COVID-19. Por otro, la dinámica de la deuda en 2021 ha sido, en general, mejor de la esperada. Los bajos costes de financiación y las perspectivas favorables de crecimiento, en parte gracias a los efectos positivos que se espera que las inversiones y las reformas generen sobre el crecimiento potencial a medio plazo, son factores atenuantes. La magnitud de esos efectos depende de la evolución de los diferenciales entre crecimiento y tipos de interés, que siguen siendo inciertos.

Se necesita un ajuste fiscal plurianual, combinado con inversiones y reformas destinadas a apuntalar el potencial de crecimiento, para contener la dinámica de la deuda. Es importante garantizar unas finanzas públicas sostenibles mediante una reducción gradual de la elevada deuda pública. Algunos Estados miembros están en riesgo de salir de la crisis con unas ratios de gasto más elevadas y unas ratios de ingresos más reducidas (en porcentaje del PIB). No conseguir reducir la deuda a medio plazo en los países fuertemente endeudados afectaría negativamente a las perspectivas de crecimiento y profundizaría las divergencias entre países. Exponer las cuentas públicas a la evolución desfavorable de los mercados financieros podría ser perjudicial para la resiliencia general de las economías. La sensibilidad de la dinámica de la deuda a la evolución de las condiciones de financiación es pertinente para determinar el grado y el ritmo necesarios del ajuste. Para conseguir sus objetivos, las estrategias de reducción de la deuda deben centrarse en el saneamiento de la política fiscal, la calidad y la composición de las finanzas públicas y la promoción del crecimiento. Un saneamiento excesivamente abrupto socavaría la recuperación en curso, con efectos negativos sobre el crecimiento potencial, la confianza del mercado y los costes de financiación, y sería, en última instancia, perjudicial para la sostenibilidad de la deuda.

Sobre la base de las previsiones del invierno, la Comisión opina que es recomendable comenzar un ajuste gradual de la política fiscal para reducir la elevada deuda pública a partir de 2023, si bien un saneamiento excesivamente abrupto podría repercutir negativamente en el crecimiento y, por tanto, en la sostenibilidad de la deuda.

Principio #3: Fomentar la inversión y promover el crecimiento sostenible

Orientar las economías europeas hacia una senda de crecimiento sostenible más elevado y hacer frente a los retos que plantea la doble transición deben ser elementos que encabecen las prioridades en todos los Estados miembros. () Las estimaciones de la Comisión Europea y otras organizaciones apuntan a unas significativas necesidades de inversión para poder alcanzar los objetivos de la UE en materia climática y digital. Cumplir los objetivos fijados en el Pacto Verde exige una inversión pública y privada adicional de 520 000 millones EUR al año en el período 2021-2030. La brecha de inversión para alcanzar los objetivos de la transformación digital en la UE se estima en torno a 125 000 millones EUR al año durante la próxima década. La mayor parte de esa inversión tendrá que movilizarla el sector privado. No obstante, el sector público también tiene que desempeñar su papel para facilitar financiación complementaria de apoyo a las políticas, reducir el riesgo de los proyectos innovadores, orientar y atraer la inversión privada y superar los fallos de mercado. La Comunicación sobre un modelo de crecimiento europeo apto para el futuro subraya la importancia de una acción coordinada por parte de todos los actores pertinentes, entre ellos la UE, los Estados miembros y el sector privado en la activación de todos los instrumentos de impulso disponibles.() Garantizar la coherencia entre las políticas de reforma y de inversión de los Estados miembros y entre los objetivos nacionales y de la UE es clave.

Los fondos del MRR y del MFP apoyarán la inversión pública y las reformas en los próximos años. El MRR, elemento central de NextGenerationEU, facilitará 338 000 millones EUR en apoyo no reembolsable («subvenciones») y hasta 386 000 millones EUR en préstamos (ambos importes en precios corrientes) hasta 2026. La financiación procedente del MRR contribuirá a aumentar la resiliencia; a avanzar hacia nuestros objetivos medioambientales y digitales; y a reforzar la cohesión, la productividad y la competitividad. Hasta el momento, veintidós países de la UE han recibido luz verde para sus planes de recuperación y resiliencia y se han efectuado pagos de prefinanciación para los veintiún países que así lo han solicitado. Se prevé que el desembolso de subvenciones del MRR se concentre en las fases iniciales, con aproximadamente dos tercios de las subvenciones abonados antes de que finalice 2023.() Los gastos financiados con cargo a subvenciones del MRR harán posible financiar proyectos de inversión de alta calidad y cubrir los costes de reformas que mejoren la productividad sin dar lugar a un aumento del déficit y la deuda. La ejecución rápida de los planes de recuperación y resiliencia promoverá, por tanto, una recuperación sostenida y sostenible, fomentará un mayor crecimiento potencial y apoyará una mejora gradual de las situaciones fiscales, incluso en los Estados miembros con las ratios de deuda pública más elevadas. La aprobación de la nueva generación de fondos de la política de cohesión de la UE aumentará aún más la inversión, impulsando la doble transición y la resiliencia en todo el territorio de la Unión.

Todos los Estados miembros deben proteger la inversión general y, cuando esté justificado, ampliar la inversión financiada a escala nacional, en particular para la transición ecológica, digital y resiliente. Debe ponerse énfasis en una alta calidad de la inversión, en consonancia con la inversión financiada por el MRR. Las políticas fiscales deben reorientarse para apoyar la doble transición a fin de alcanzar un crecimiento sostenido y sostenible. Cuando sea necesario, por ejemplo en respuesta a la disminución de las contribuciones del MRR, los Estados miembros deben ampliar la inversión financiada a escala nacional, en particular para la doble transición. El ajuste de la política fiscal de los Estados miembros fuertemente endeudados no debe afectar negativamente a la inversión, sino que debe llevarse a cabo limitando el crecimiento del gasto corriente financiado a escala nacional.

En opinión de la Comisión, la inversión pública de alta calidad financiada a escala nacional debe promoverse y protegerse en los planes fiscales a medio plazo, dado que fomentar una economía resiliente y hacer frente a los desafíos de la doble transición son objetivos políticos comunes fundamentales para 2023 y los años posteriores.

Principio #4: Promover estrategias de política fiscal coherentes con un enfoque a medio plazo del ajuste fiscal, teniendo en cuenta el MRR

El ajuste de la política fiscal en los Estados miembros fuertemente endeudados debe ser gradual, no conducir a una orientación excesivamente restrictiva de la política fiscal y estar sustentado por inversiones y reformas que vuelvan a impulsar el potencial de crecimiento, facilitando que se alcancen trayectorias creíbles de deuda a la baja. Unos esfuerzos de ajuste de la política fiscal graduales y persistentes deben ir de la mano con una composición mejorada de las finanzas públicas para alcanzar una reducción de la deuda a medio plazo. Los planes a medio plazo deben ser coherentes con el análisis de sostenibilidad de la deuda de los Estados miembros.() Los planes deben basarse en referencias concretas a las inversiones y reformas previstos, y deben tener en cuenta el calendario previsto de desembolso de los fondos de la UE (incluidas las subvenciones del MRR). Para el periodo posterior a 2023, estos planes a medio plazo deben centrarse en perseguir el saneamiento de la política fiscal con el fin de alcanzar situaciones fiscales prudentes a medio plazo, de una forma gradual, sostenida y favorable al crecimiento. Los planes deben especificar en detalle las medidas subyacentes y las reformas e inversiones que las acompañen.

La senda de ajuste de la política fiscal debe tomar en consideración los efectos del apoyo del MRR sobre la actividad económica. Las subvenciones del MRR continuarán facilitando un apoyo fiscal significativo al crecimiento de la demanda agregada hasta el pico del perfil de pagos de los planes de cada país, que será posteriormente reducido. Los planes de política fiscal a medio plazo deben tenerlo en cuenta.

El saneamiento no debe demorarse indebidamente. Cuando es necesario un ajuste de la política fiscal, demorarlo a años posteriores aumenta los riesgos de aplicación y a menudo conlleva dificultades para alcanzar las metas presupuestarias a medio plazo establecidas en los programas de estabilidad y convergencia de los Estados miembros. Además, aplicar una estrategia fiscal concentrada en las fases finales también se asocia con que los gobiernos utilicen el crecimiento superior al esperado y los ingresos presupuestarios imprevistos para aumentar el gasto corriente o establecer recortes de impuestos, más que para acelerar la reducción de la deuda. A menudo, eso implica que los colchones no se restablecen cuando las condiciones económicas permiten hacerlo.

En opinión de la Comisión, los programas de estabilidad y convergencia deben mostrar la manera en que los planes fiscales a medio plazo de los Estados miembros garantizan una trayectoria gradual a la baja de la deuda pública hasta alcanzar niveles prudentes y un crecimiento sostenible a través de un saneamiento gradual, inversiones y reformas.

Principio #5: Diferenciar las estrategias de política fiscal y tener en cuenta la dimensión de la zona del euro

A partir de 2023, es necesario comenzar un ajuste fiscal gradual en los Estados miembros fuertemente endeudados para estabilizar, y a continuación reducir, las ratios de deuda. Cuando las condiciones económicas lo permitan, seguirá siendo importante restablecer los colchones fiscales y reanudar la senda de reducción de la ratio deuda pública / PIB con vistas a aumentar la resiliencia ante futuras perturbaciones, mantener las condiciones de financiación favorables y garantizar el buen funcionamiento de la zona del euro ante posibles efectos indirectos. Sobre la base de las previsiones del invierno de 2022 de la Comisión, para los Estados miembros fuertemente endeudados, un ajuste gradual de sus situaciones fiscales subyacentes parece adecuado a partir de 2023. Para lograrlo, el gasto corriente financiado a escala nacional (neto de medidas discrecionales sobre los ingresos) debe crecer a menor ritmo que la producción potencial a medio plazo (medida por el valor de referencia del gasto). Los Estados miembros fuertemente endeudados deben continuar promoviendo la inversión necesaria para la doble transición y aplicar el ajuste fiscal sobre el gasto corriente financiado a escala nacional. Esta estrategia debe apoyarse mediante una ejecución en tiempo oportuno de los planes de recuperación y resiliencia. Cualquier ingreso imprevisto, incluidos los que procedan de un crecimiento superior al esperado, debe utilizarse para la reducción de la deuda.

Los Estados miembros de deuda baja o media deben priorizar la inversión destinada a la doble transición. Los Estados miembros de deuda baja o media se caracterizan generalmente por unas situaciones presupuestarias sólidas.() Debe darse prioridad a la ampliación de la inversión pública para la doble transición, cuando sea necesario (por ejemplo, en respuesta al descenso de las contribuciones del MRR) mediante un crecimiento de la inversión financiada a escala nacional más rápido que el de la producción potencial a medio plazo. La evolución del gasto corriente debe ir en consonancia con la preservación de una orientación general neutral de la política fiscal, y por lo tanto no ha de reflejar un ajuste de la política fiscal en 2023, salvo que haya señales de exceso de demanda que aconsejen unas políticas fiscales ágiles para controlar su crecimiento, o a la inversa, unas perspectivas económicas deterioradas que necesiten de gastos adicionales. Esto contribuirá a mantener una orientación adecuada de la política fiscal para el conjunto de la zona del euro, en vista de que los efectos indirectos de una reducción fiscal prematura en los Estados miembros de deuda baja o media podrían reducir indebidamente la demanda agregada en la zona del euro y hacer más difícil que los Estados miembros fuertemente endeudados apliquen el ajuste de la política fiscal.

En opinión de la Comisión, las recomendaciones de política fiscal deben seguir diferenciándose entre Estados miembros y tener en cuenta posibles contagios de los efectos entre países. El ajuste fiscal nacional, allá donde sea necesario, debe realizarse de manera que mejore la composición del gasto, protegiendo la inversión general.

Implicaciones para el procedimiento de déficit excesivo (PDE)