COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO sobre las consultas realizadas por la Comisión con el fin de dar una solución al conflicto surgido en torno al plátano

I. Contexto de las consultas

El nuevo régimen de importación de plátanos que la Comunidad debe aplicar como consecuencia de la decisión adoptada, en 1997, por el Órgano de Solución de Diferencias de la Organización Mundial del Comercio (OMC) debe, necesariamente, ser coherente con las obligaciones de la Comunidad dentro de la OMC, teniendo en cuenta las preocupaciones fundamentales de la Comunidad y de los productores de plátanos ACP, así como la necesidad de respetar los límites estrictos del presupuesto comunitario.

Asimismo, debe proteger eficazmente a la Comunidad contra toda denuncia, ya sea actual o futura, ante la OMC, y hacer posible el levantamiento de las sanciones.

Con esta finalidad, el 10 de noviembre de 1999, la Comisión propuso modificar el actual régimen de importación de plátanos, con un proceso en dos fases. La propuesta consiste en implantar un régimen exclusivamente arancelario, que entraría en vigor al finalizar un periodo transitorio durante el cual regiría un régimen de contingentes arancelarios, con preferencias arancelarias para los países ACP. El régimen exclusivamente arancelario sería aplicado con posterioridad a las negociaciones mantenidas en el marco del artículo XXVIII del GATT. Este régimen debería introducirse antes del 1 de enero de 2006.

El régimen transitorio propuesto comprende tres contingentes de derechos arancelarios. El primero es un contingente de 2,2 millones de toneladas con un arancel de 75 EUR/t, consolidado en la OMC. Una segunda cantidad de 353 000 toneladas, con igual arancel, se añadiría a la primera cantidad de 2,2 millones. Por último, se abriría un tercer contingente de 850 000 toneladas.

Se garantizaría un arancel preferencial de 275 EUR/t a los países ACP.

Esta propuesta supone mantener contingentes arancelarios durante un periodo transitorio. Sin embargo, un régimen basado en los contingentes arancelarios exige un sistema para la asignación de certificados de importación. Por ello, y dada la importancia de los riesgos que se derivan del litigio, es conveniente lograr el acuerdo de todas las partes que tengan intereses legítimos en el mismo dentro de la OMC. Por otra parte, ese acuerdo es indispensable en lo que atañe al método basado en los flujos comerciales tradicionales. Es en este contexto en el que han tenido lugar las consultas de la Comisión.

II. Desarrollo de las consultas

Se ha consultado a todos los interesados en el litigio sobre el plátano, habiéndose celebrado numerosas reuniones con las autoridades gubernamentales de los terceros países interesados. Ello demuestra el notable esfuerzo realizado por la Comisión para encontrar una solución.

En estas consultas, la Comisión ha tenido presentes las posturas expresadas por los Estados miembros y los debates en el Parlamento.

En su propuesta, la Comisión plantea diversos métodos de gestión de los contingentes arancelarios, a saber: un método basado en los flujos comerciales tradicionales, el método basado en el principio "por orden de llegada" y la subasta. Cabe destacar que la opción preferida por la mayoría de los operadores y de las autoridades administrativas de los países afectados es la distribución de certificados basada en referencias históricas.

1. Gestión de los contingentes con arreglo al método basado en los flujos comerciales tradicionales

Ante la preferencia generalizada por este método, la Comisión, como es lógico, consagró inicialmente sus esfuerzos al método basado en las referencias históricas, para lo cual discutió por extenso los diferentes extremos en torno a los cuales cabía llegar a un acuerdo; quedó así de manifiesto que el principal punto de desencuentro era el periodo de referencia que había de tomarse.

Estados Unidos y la mayoría de los países de América Latina piden que el periodo de referencia sea anterior a 1993, esto es, antes de la entrada en vigor del mercado único. La Unión no puede aceptar esto por razones técnicas (no existen datos cuantificados fiables que permitan justificar de forma irrebatible los derechos potenciales de los operadores tradicionales, pues, antes de 1993, no existía el mercado único, por lo que los regímenes de importación en vigor en los Estados miembros variaban radicalmente de un país a otro), pero también por razones jurídicas: con arreglo al Derecho comunitario, la legalidad de un sistema basado en un periodo de referencia anterior a la realización del mercado único podría recurrirse, con grandes probabilidades de éxito, ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. Por otro lado, ese periodo estaría demasiado lejano como para considerarse representativo del mercado. Por lo que atañe a la OMC, el grupo de trabajo creado a iniciativa de Ecuador ha manifestado claramente, en el punto 6.42 de su informe [1], que el periodo anterior a 1993 no es un periodo representativo en lo que se refiere a la distribución de los contingentes arancelarios a los países afectados, lo que, por analogía, cabe hacer extensivo a la distribución de certificados. En cualquier caso, este sistema de periodo anterior a 1993 es inaceptable para Ecuador, que ha recurrido con éxito la compatibilidad del régimen comunitario existente con las normas de la OMC y que se vería económicamente penalizado si se optara por el citado periodo de referencia. Este país podría denunciar nuevamente un régimen de ese tipo.

[1] (WT/DS27/RW/ECU)

Búsqueda de una solución alternativa por la Comisión

Para sortear esa situación de punto muerto, la Comisión ha intentado encontrar una fórmula que permita deshacer el nudo gordiano que constituye el periodo de referencia, ateniéndose siempre a las conclusiones del grupo especial de la OMC en cuanto a la perpetuación del antiguo régimen.

Con esta finalidad, la Comisión estudió los elementos esenciales de la propuesta conocida como "del Caribe", tal y como figuraba en carta remitida por el Primer Ministro de la Dominica, de fecha 1 de diciembre de 1999.

Cabe señalar que la propuesta "del Caribe" dejaba abiertos ciertos extremos importantes, que, a continuación, han sido interpretados por Estados Unidos de modo que encajaran con las ideas ya expresadas anteriormente. Para la Comunidad, esta propuesta comporta un riesgo muy elevado de recurso ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, pues sugiere aplicar, para los dos primeros contingentes arancelarios, un periodo anterior a 1993 (y el periodo de 1995-97 para el tercer contingente).

En cambio, la Comisión, en el curso de las negociaciones, halló un elemento que podía servir para llegar a una solución de compromiso, a saber, la asignación de los certificados a los operadores primarios [2], lo que implica una redefinición de los operadores que pueden tener acceso a los contingentes.

[2] La definición de operador primario es la siguiente: todo agente económico, ya sea persona física o jurídica, agente individual o agrupación de productores, establecido y registrado en la Comunidad, que haya adquirido, por cuenta propia y directamente a los productores, o, en su caso, producido, plátanos verdes originarios de terceros países, y, a continuación haya procedido a su expedición y venta para despacho a libre práctica en la Comunidad (operador de categoría A, función a ).

Con arreglo a esta hipótesis, para la asignación de certificados en 2001 y con el fin de determinar qué operadores primarios pueden calificarse de operadores tradicionales se tomaría el periodo de referencia 1994-1996. La Comisión no dispone de cifras sobre las cantidades realmente comercializadas, desglosadas por función, a partir del año 1996 (tras la reforma de la organización común de mercados del plátano, en 1998, el periodo de referencia elegido para la asignación de certificados fue el periodo de 1994-1996). La Comisión preguntó oficialmente a los Estados miembros (carta de 24 de mayo de 2000) si estaban en condiciones de remitirle los datos de 1997 y 1998, con el fin de determinar si era materialmente factible recurrir a un periodo de referencia más reciente, con arreglo a los deseos de Ecuador y la mayor parte de los países ACP.

Al mismo tiempo, la armonización de la noción de operador primario con respecto a los tres contingentes arancelarios y las dos categorías de operadores (tradicionales y de otro tipo) hace necesario permitir un acceso apropiado a todos los operadores que, en el futuro, deseen ejercer esta función.

Basándose en el empleo de la definición de operador primario, y habida cuenta de las particularidades del mercado del plátano, la Comisión sugiere que los contingentes arancelarios de asignen del siguiente modo: 80% de los certificados a los "operadores primarios tradicionales" y 20% restante a los "operadores primarios no tradicionales.

En la misma lógica de no cerrar el mercado a ningún operador que se ajuste a la definición más arriba expresada, la Comisión ha previsto un mecanismo de transición. Los "operadores no tradicionales" podrían, transcurrido un periodo de tres años, pasar a la categoría de "operadores primarios tradicionales". Al mismo tiempo, se reducirían las cantidades disponibles para la categoría de "operadores no tradicionales", aumentando de forma correlativa las correspondientes a la categoría "operadores primarios tradicionales", sin que en ningún caso el porcentaje asignado a la primera de estas categorías citadas llegue a ser inferior al 3,5%-5% de las cantidades totales (afín de mantener un mercado abierto a nuevos operadores). Con esta descripción detallada del mecanismo de transición, la Comisión ha demostrado que no existe el riesgo de que, con el tiempo, la parte asignada a los "operadores primarios tradicionales" sufra una erosión, según habían planteado inicialmente las autoridades estadounidenses.

Resultados de las consultas

Hasta el momento, y pese a basarse en el periodo de referencia más lejano posible (1994-1996), la propuesta no ha sido aceptada por Estados Unidos y algunos países latinoamericanos. Se han alegado diversas razones. Consideran principalmente que la cantidad reservada a los "operadores no tradicionales" es excesiva y que el volumen de los dos primeros contingentes arancelarios es insuficiente. Además, continúan oponiéndose a un periodo de referencia posterior a 1993.

El argumento fundamental de Estados Unidos es que los operadores de este país tienen derecho a obtener la cuota de mercado que declaran haber tenido, en términos de volumen, antes de 1993. Estados Unidos no tiene en cuenta que las cuotas de mercado de una marca de plátanos no pueden servir de clave de reparto para la asignación de certificados a los operadores.

La solución alternativa formulada por la Comisión, basada en la definición de importador primario, cumple las exigencias del grupo especial de la OMC en lo que se refiere a la no discriminación de los operadores de terceros países y, por consiguiente, comportaría un aumento importante de los certificados asignados a esta categoría de operadores, incluidos los operadores estadounidenses que ejercen esa función. Este aumento podría suponer un incremento del 70% frente a la situación actual.

La postura de Estados Unidos resulta aún más sorprendente, en términos económicos, si se considera que las cuotas de mercado obtenidas dentro de un sistema de contingentes no son comparables, en valor, con las obtenidas dentro de un sistema sólo arancelario (se añade el beneficio de los ingresos derivados del contingente).

Por el contrario, la solución de compromiso que restringe el acceso a los contingentes arancelarios a los importadores primarios cuenta con el beneplácito de Ecuador, a condición, no obstante, de que se asigne a los "operadores no tradicionales" un porcentaje como mínimo del 20%. Ecuador desearía también un periodo de referencia más reciente al de 1994-1996.

Vistas todas estas opiniones, notablemente contradictorias entre sí, la Comisión constata que, tras varios meses de intensos contactos, las negociaciones para hallar una solución basada en referencias históricas están estancadas.

2. Asignación de certificados en subasta

Actualmente, el método de asignación de certificados mediante subasta, descrito en la propuesta de la Comisión de 10 de noviembre de 1999 (striking price auctioning) no goza de la opinión favorable de ninguno de los interesados.

3. Gestión de los contingentes con arreglo al principio "por orden de llegada"

Dado que las negociaciones sobre la gestión de los contingentes arancelarios con arreglo al método histórico están actualmente en punto muerto, se ha estudiado nuevamente la posibilidad de asignar los certificados aplicando el principio "por orden de llegada".

En su propuesta de noviembre de 1999, la Comisión ya hacía referencia a este método, con arreglo al cual el acceso a los derechos reducidos se determina en el momento de efectuar la declaración aduanera de los plátanos.

En el curso de las negociaciones, Estados Unidos ha propuesto una versión modificada de este sistema, que prevé un procedimiento de preasignación, basado en la previsión de declaraciones de importación, y periodos de asignación de contingentes muy breves.

El método propuesto por Estados Unidos:

- incorpora un procedimiento de preasignación de las cantidades basado en las previsiones de importación de los operadores,

- vincula estrechamente el buque, la carga y el despacho a libre práctica del producto,

- prevé un importe de garantía elevado para garantizar la fiabilidad del sistema.

Este sistema sería factible, siempre y cuando pudieran evitarse los problemas prácticos y administrativos derivados de la complejidad del procedimiento. En este caso, sería también conveniente abandonar la idea de que todos los buques deben llegar el primer día de apertura de la subcuota, de modo que las llegadas puedan escalonarse a lo largo de todo el periodo de apertura de la misma. No obstante, el sistema es difícil de gestionar, tanto por las autoridades aduaneras como por los importadores.

Es preciso señalar también que una gestión idéntica de los tres contingentes aumentaría la protección contra posibles recursos ante la OMC. Por ello, si se optara por el principio de gestión "por orden de llegada", sería necesario establecer una preferencia arancelaria suficientemente elevada, de modo que los países ACP puedan tener acceso al mercado comunitario.

Ecuador se muestra reticente al sistema de gestión de contingentes con arreglo al principio "por orden de llegada", debido a las dificultades geográficas que sufre frente a sus competidores latinoamericanos (es necesario atravesar el canal de Panamá, lo que retrasa considerablemente a los operadores ecuatorianos). No obstante, las variantes propuestas podrían hacer el sistema más aceptable para este país.

III. Opciones posibles

Tras ocho meses de intensas negociaciones, y pese a los importantes esfuerzos desplegados por la Comisión para alcanzar un acuerdo, por el momento, no ha podido llegarse a ningún compromiso. Por otro lado, el debate sobre la excepción de Lomé ha complicado notablemente las negociaciones.

Puesto que no es posible lograr una solución negociada basada en un periodo de referencia histórico, la única posibilidad que queda para la gestión de los contingentes arancelarios parece ser la aplicación del principio "por orden de llegada".

Las dos opciones que caben en esta fase, que figuraban ya en la propuesta de la Comisión de 10 de noviembre de 1999, son las siguientes:

1. un sistema transitorio de contingentes arancelarios, gestionados sobre la base de una preasignación realizada con arreglo al principio "por orden de llegada", para los tres contingentes (con un derecho preferencial para los países ACP de 275 EUR/t en el tercer contingente arancelario, de 850 000 toneladas). Con el fin de conseguir el equilibrio entre los diferentes intereses existentes dentro de la Comunidad, la Comisión mantiene su propuesta de transición automática, a más tardar el 1 de enero de 2006, a un régimen exclusivamente arancelario.

2. entablar negociaciones de conformidad con el artículo XXVIII del GATT. A este respecto, cabe señalar que las negociaciones según lo dispuesto en el artículo XXVIII, con un número limitado de proveedores de plátanos (excluido Estados Unidos), no se refieren al nivel del arancel consolidado, sino a las posibles compensaciones que ofrece la Comunidad con respecto a otros derechos, en la medida en que tales compensaciones sean necesarias.

IV. Conclusiones de la Comisión

1. Habida cuenta de que las negociaciones sobre un método de gestión de los contingentes arancelarios basado en referencias históricas están estancadas, la Comisión finalizará a la mayor brevedad posible el estudio del método consistente en aplicar el principio "por orden de llegada", que comprenderá también consultas a los terceros interesados, con el fin de hallar soluciones que permitan superar las dificultades administrativas y técnicas inherentes a este último método.

2. La Comisión pide al Consejo que la autorice ya a que, en el caso de considerar que los problemas inherentes al método "por orden de llegada" son insuperables, entable negociaciones con los principales proveedores de cara a la implantación de un régimen exclusivamente arancelario, de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo XXVIII del GATT.

3. La Comisión presentará al Consejo un informe sobre las conclusiones extraídas del examen técnico y administrativo del método consistente en la aplicación del principio "por orden de llegada".

4. La Comisión pide al Consejo que se pronuncie, a la mayor brevedad posible, en relación con el enfoque expuesto en la presente Comunicación.