SIGLAS Y ACRÓNIMOS

ALE : Asociación local para el empleo

BRI : Infraestructuras empresariales

CARDS : Asistencia de la Comunidad para la Reconstrucción, el Desarrollo y la Estabilización

DG Agricultura y Desarrollo Rural : Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural

DG Ampliación : Dirección General de Ampliación

DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión : Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión

DG Política Regional : Dirección General de Política Regional

Feader : Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural

FSE : Fondo Social Europeo

IPA : Instrumento de asistencia de preadhesión

IPARD : Instrumento de preadhesión en favor del desarrollo rural

ISPA : Instrumento para las políticas estructurales de preadhesión

Obnova : Término croata para designar la "reconstrucción"

PAC : Política agrícola común

PEA : Proceso de Estabilización y Asociación

Phare : Instrumento de preadhesión de la UE (1989-2006)

PO : Programa operativo

Sapard : Programa especial de adhesión para la agricultura y el desarrollo rural

USKOK : Oficina para la Prevención de la Corrupción y el Crimen Organizado

RESUMEN

I. La asistencia de preadhesión de la Unión Europea (UE) a Croacia (150 millones de euros al año a partir de 2007) pretende fundamentalmente contribuir a desarrollar la capacidad administrativa del país para que pueda gestionar la considerable financiación que recibirá de la UE tras su adhesión, en particular procedente del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural, de los Fondos Estructurales y del Fondo de Cohesión.

II. El objetivo de la fiscalización era evaluar en qué medida había sido eficaz la asistencia de la UE, tanto en términos de pertinencia como de logro de los resultados.

III. Desde las ampliaciones de 2004 y 2007 la Comisión ha desarrollado nuevos enfoques para mejorar el marco de asistencia. Los procedimientos de programación están adecuadamente diseñados para garantizar que responden a las prioridades de refuerzo de las capacidades, y se constató que los proyectos examinados por el Tribunal en Croacia eran muy pertinentes. Sin embargo, debe prestarse mayor atención al refuerzo de la capacidad de contratación pública y de la capacidad de las autoridades regionales y locales.

IV. En términos de resultados, la asistencia de la UE ha contribuido significativamente al refuerzo de la capacidad de Croacia para gestionar la financiación posterior a la adhesión, también a través de lo que podría denominarse "aprendizaje mediante la práctica". Sin embargo, la asistencia se ha puesto en marcha con demoras y algunos de los resultados de los proyectos previstos tienen todavía que afianzarse. En el ámbito de los Fondos Estructurales y del Fondo de Cohesión, el aprendizaje práctico ha resultado particularmente útil, aunque se ha dado prioridad al desarrollo de grandes proyectos de infraestructuras en detrimento de otros proyectos, en particular a nivel regional y local. Las medidas de desarrollo rural han tenido una absorción insuficiente y los avances en el refuerzo de las capacidades han sido limitados. Si bien se han tomado algunas medidas significativas para consolidar el organismo anticorrupción, persisten desafíos considerables.

V. El informe concluye que la asistencia de preadhesión de la UE contribuye significativamente a ayudar a Croacia a prepararse para la gestión de los fondos de la UE tras la adhesión, aunque hasta la fecha solo haya tenido logros limitados. Formula además recomendaciones en las que se identifica en qué ámbitos es especialmente necesaria una asistencia adicional para lograr nuevos avances en el refuerzo de capacidades con el fin de gestionar los fondos de preadhesión y postadhesión; estas recomendaciones también podrían resultar pertinentes para la asistencia de preadhesión de la UE en otros países.

INTRODUCCIÓN

ANTECEDENTES

1. En junio de 2000, el Consejo Europeo de Feira adoptó la decisión de que, en el marco del Proceso de Estabilización y Asociación (PEA) de la Unión Europea, todos los países de los Balcanes Occidentales pudieran tener la perspectiva de llegar a pertenecer a la Unión Europea. Croacia presentó su solicitud de adhesión a la Unión Europea (UE) en 2003 y el Consejo le concedió la condición de país candidato en junio de 2004. En 2006 y 2008 se establecieron asociaciones para la adhesión que fijaban lo que la Comisión Europea consideraba los campos de actuación prioritaria en que Croacia debe progresar antes de su adhesión.

2. Al igual que otros países candidatos, la adhesión de Croacia a la UE está supeditada al cumplimiento de los criterios de Copenhague [1], la íntegra aceptación del marco jurídico de la UE, conocido como "acquis communautaire" (acervo europeo) [2], y la incorporación de la legislación europea en su propia legislación nacional. Con el fin de facilitar las negociaciones de adhesión, el acervo se divide en capítulos referentes a las políticas de la UE (véase el anexo I). Las negociaciones sobre los distintos capítulos no se limitan a los aspectos reglamentarios y legislativos, sino que abarcan también la creación de las estructuras administrativas necesarias y los avances logrados en el desarrollo de sus capacidades de gestión.

3. Las negociaciones de adhesión se iniciaron oficialmente el 3 de octubre de 2005 y en junio de 2006 se entablaron con el Consejo de la UE las negociaciones capítulo por capítulo, a las que puso término la conferencia ministerial de adhesión del 30 de junio de 2011. Como se dispuso en el Consejo Europeo de junio de 2011, el Tratado de Adhesión debería firmarse al final de 2011 [3]. La fecha fijada para la adhesión de Croacia a la UE, convenida por los Estados miembros, es el 1 de julio de 2013.

ASISTENCIA DE PREADHESIÓN DE LA UE PARA PREPARAR LA ADHESIÓN

4. La asistencia de preadhesión de la UE tiene como fin respaldar la adopción y aplicación del acervo europeo y contribuir a que los países candidatos refuercen sus capacidades administrativas como preparación para gestionar el mayor volumen de financiación de la UE del que dispondrán cuando se conviertan en Estados miembros. La Comisión sigue dos enfoques complementarios para apoyar las capacidades administrativas. En primer lugar, financia directamente actividades como el refuerzo de las capacidades institucionales, la creación de sistemas de gestión y la formación. En segundo lugar, también apoya el refuerzo de las capacidades institucionales a través de programas de financiación similares a los que se desarrollan en el marco del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) y de los Fondos Estructurales y del Fondo de Cohesión con el fin de permitir a los países candidatos el "aprendizaje mediante la práctica" a medida que introducen estos programas antes de su adhesión.

5. Desde 2001, la Comisión ha proporcionado a Croacia asistencia de preadhesión a través de varios instrumentos (véase el gráfico 1) [4]. En un principio esta se vehiculó a través del programa Asistencia de la Comunidad para la Reconstrucción, el Desarrollo y la Estabilización (CARDS). En 2005 se introdujo en Croacia el programa Phare, principal instrumento de preadhesión de la Comisión, y se completó con el Instrumento para las políticas estructurales de preadhesión (ISPA), que financia proyectos de infraestructuras en los sectores del transporte y del medio ambiente y que es el precursor del Fondo de Cohesión de la UE, y con el Programa especial de adhesión para la agricultura y el desarrollo rural (Sapard), también concebido como precursor del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader). A partir de 2007 estos tres instrumentos fueron sustituidos por el Instrumento de asistencia de preadhesión (IPA), que prevé una financiación de aproximadamente 150 millones de euros al año a través de cinco componentes (véase el cuadro 1). Tras la adhesión la financiación de la UE destinada a Croacia aumentará considerablemente.

CUADRO 1

ASISTENCIA IPA A CROACIA 2007-2013 (MILLONES DE EUROS)

Fuente: COM(2009) 543 final de 14 de octubre de 2009 – Instrumento de asistencia de preadhesión (IPA) – Marco financiero indicativo plurianual para 2011-2013.

Componente | I. Asistencia a la transición y desarrollo institucional | II. Cooperación transfronteriza | III. Desarrollo regional | IV. Desarrollo de los recursos humanos | V. Desarrollo rural | Total |

Totales (2007-2013) | 299 | 105 | 379 | 104 | 184 | 1071 |

GRÁFICO 1

GASTOS DE LA UE EN CROACIA ANTES Y DESPUÉS DE LA ADHESIÓN

+++++ TIFF +++++

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

6. La Comisión prevé otorgar la asistencia de la UE a Croacia en colaboración con las autoridades croatas. Las asociaciones para la adhesión y el Programa nacional para la integración de Croacia en la UE constituyen los principales elementos del marco político de asistencia. La financiación de la UE se asigna en función de las prioridades de asistencia fijadas en los Documentos indicativos de planificación plurianual (DIPP) establecidos por la Comisión en estrecha colaboración con las autoridades nacionales. Las autoridades croatas elaboran propuestas de proyectos pertinentes y, junto con la Comisión, seleccionan un número limitado de estas que continúan perfeccionando hasta obtener proyectos suficientemente maduros para su ejecución. Los proyectos duran por lo general tres o cuatro años y se ejecutan a través de regímenes de subvención, contratos (de servicios, suministros u obras públicas) o contratos de hermanamiento [5]. En cuanto a la asistencia con arreglo al Instrumento de preadhesión en favor del desarrollo rural (IPARD), corresponde únicamente a la agencia croata competente la selección de los proyectos.

7. La asistencia de la UE a Croacia se ha gestionado de tres formas distintas. Con arreglo al programa CARDS fue principalmente gestionada de forma centralizada por la Comisión. Sin embargo, con los instrumentos más recientes, esta institución confirió las competencias de gestión a las autoridades croatas autorizadas para la gestión de la financiación de la UE [6], previa realización de controles ex ante de las licitaciones y adjudicaciones de contratos por la delegación de la UE en Croacia (gestión descentralizada con controles previos). Se recurre al tercer tipo de gestión, más avanzado, cuando la Comisión considera que las autoridades nacionales cuentan con capacidades suficientes para gestionar la asistencia de la UE sin el control previo de su delegación (gestión descentralizada sin controles previos). Esta modalidad es la que más se asemeja a la gestión de la financiación de la UE tras la adhesión, aunque en la mayor parte de los ámbitos la Comisión todavía no ha aprobado su introducción [7]. El anexo II presenta los distintos tipos de gestión para cada instrumento y componente.

ALCANCE Y METODOLOGÍA DE LA FISCALIZACIÓN

8. La fiscalización tuvo lugar durante el período comprendido entre junio de 2010 y junio de 2011, y pretendía responder a la pregunta siguiente de carácter general:

"¿Ha sido la asistencia de preadhesión de la UE eficaz para ayudar a Croacia a prepararse para gestionar los fondos de la UE tras su adhesión?"

El control se centró en los dos ámbitos fundamentales siguientes:

a) ¿Ha planificado la Comisión la asistencia de la UE de forma que ayude satisfactoriamente a Croacia a preparar la gestión de los fondos de la UE tras su adhesión?

b) ¿Lograron los proyectos financiados por la UE los resultados previstos en términos de refuerzo de la capacidad de Croacia para gestionar los fondos de la UE?

9. La finalidad de la fiscalización no era calibrar la eficacia de la asistencia de la UE en el apoyo a la adopción y aplicación por Croacia del acervo europeo, ni tampoco evaluar globalmente si este país se encontraba preparado para su adhesión a la UE.

10. Los resultados de la fiscalización se basaron en:

a) un análisis de los documentos referentes a la programación y utilización de la asistencia de preadhesión;

b) la verificación de una muestra de dieciséis proyectos financiados por los componentes I, III y IV del IPA, así como por los anteriores instrumentos financieros CARDS, Phare, ISPA y Sapard (véase el anexo III). El valor total de la asistencia de la UE a estos proyectos ascendía a 96,6 millones de euros, lo que representa aproximadamente el 11 % de la financiación global durante el período examinado [8]. Los proyectos se evaluaron sobre la base de pruebas documentales, resultados de entrevistas y visitas sobre el terreno a ocho de estos proyectos en octubre de 2010;

c) entrevistas a agentes de la Comisión en Bruselas y Zagreb;

d) entrevistas en ministerios, agencias y autoridades regionales y locales de Croacia que participaron en la gestión de los fondos de la UE en Slavonski Brod, Split, Tovarnik, Vinkovci, Zadar y Zagreb.

MAPA

UBICACIÓN DE LOS PROYECTOS AUDITADOS

+++++ TIFF +++++

Fuente: Eurostat.

OBSERVACIONES

PLANIFICACIÓN COHERENTE Y BIEN ORIENTADA

LA EXPERIENCIA DE ANTERIORES AMPLIACIONES HA PERMITIDO LA INTRODUCCIÓN DE UN NUEVO MARCO PARA LA ASISTENCIA DE PREADHESIÓN

11. Para concebir su marco de gestión de los fondos de preadhesión, la Comisión tuvo en cuenta la experiencia adquirida en anteriores ampliaciones. Así, la introducción del IPA en 2007 permitió reunir en un único instrumento el conjunto de la asistencia financiera de preadhesión y acabar con su dispersión entre tres instrumentos diferentes (Phare, ISPA y Sapard), lo cual facilitó significativamente la planificación de la asistencia de la UE.

12. Antes de la introducción del IPA, varios dispositivos garantizaban la coordinación de los distintos instrumentos, pero este instrumento permitió implantar un sistema más coherente para coordinar la planificación de las actividades de refuerzo de las capacidades institucionales financiadas por la UE. La Comisión ha atribuido a la Dirección General de Ampliación (DG Ampliación) una función directora en la coordinación de la asistencia IPA junto con otras tres direcciones generales: la Dirección General de Política Regional (DG Política Regional) para el componente III (desarrollo regional), la Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión (DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión) para el componente IV (desarrollo de los recursos humanos), y la Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural (DG Agricultura y Desarrollo Rural) para el componente V (desarrollo rural). Estas cuatro direcciones generales coordinan sus actividades vinculadas a la programación y utilización de la asistencia, así como a la negociación de los capítulos, tanto de modo oficioso como mediante consultas interservicios oficiales.

13. La Comisión también ha reforzado el vínculo existente entre la planificación y la utilización de la asistencia de preadhesión de la UE y el proceso de negociación previo a la adhesión. Ello se ha conseguido mediante la introducción en este proceso de criterios de referencia que deben cumplirse antes del cierre de los capítulos. Este nuevo enfoque se ha aplicado a los capítulos en los que se dispone de financiación de la UE previa a la adhesión, en particular el capítulo 11 (agricultura y desarrollo rural) y el capítulo 22 (política regional y coordinación de los instrumentos estructurales), y ha dado lugar a que se haga mayor hincapié en los avances de Croacia destinados a desarrollar su capacidad en estos ámbitos con el respaldo de la asistencia de preadhesión de la UE. Así, por ejemplo, los criterios de referencia del capítulo 11 incluyen la capacidad del organismo pagador, aspecto al que también ha prestado especial atención la asistencia de la UE (véase asimismo el apartado 37). No obstante, la aplicación en Croacia de este enfoque basado en criterios de referencia podría haber sido más amplia. Por ejemplo, la adquisición por las autoridades croatas de una capacidad suficiente para recibir la autorización de gestionar la asistencia de preadhesión sin control previo por parte de la delegación de la UE no ha servido como criterio de referencia para el capítulo 22.

LOS PROCEDIMIENTOS DE PROGRAMACIÓN DEL IPA ESTÁN BIEN CONCEBIDOS Y HAN DADO PRIORIDAD AL REFUERZO DE LA CAPACIDAD ADMINISTRATIVA DE CROACIA, AUNQUE TODAVÍA DEBE PRESTARSE ATENCIÓN A LA CONTRATACIÓN PÚBLICA

14. Una insuficiencia significativa de la asistencia de la UE en su cometido de preparar a los países candidatos a las ampliaciones de 2004 y 2007 residía en que los programas de cohesión económica y social financiados por Phare tenían un carácter puramente anual [9]. Croacia se ha beneficiado del enfoque introducido por el IPA que prevé programas operativos plurianuales acordes a los utilizados en el marco de los Fondos Estructurales. Ello ha mejorado las posibilidades de "aprendizaje mediante la práctica" al establecer procedimientos de planificación más similares a los aplicables después de la adhesión y ha permitido también una mejor planificación de las intervenciones específicas de refuerzo de las capacidades institucionales. En el marco del IPA, la DG Política Regional y la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión han podido ofrecer asimismo sus competencias especializadas para asistir a las autoridades croatas en este procedimiento de planificación plurianual con mayor facilidad que en las dos adhesiones anteriores.

15. Un avance clave hacia una mejor gestión por Croacia de la financiación tras la adhesión es el representado por la introducción por la Comisión de un enfoque más riguroso que en el caso de anteriores países candidatos para garantizar que Croacia tiene la capacidad de gestionar su financiación de preadhesión [10]. Un elemento central de este enfoque es el sistema de planificación que ha desarrollado para evaluar las necesidades de refuerzo de las capacidades institucionales de este país e identificar la asistencia requerida para responder a estas necesidades, con el fin de poder implantar la gestión descentralizada, en primer lugar con controles previos por parte de la delegación y posteriormente sin dichos controles (véase el apartado 7).

16. Sin embargo, en concreto sigue siendo necesario centrar la asistencia en contribuir a desarrollar la capacidad de contratación pública de Croacia. Las auditorías financieras del Tribunal en el marco de su Declaración de fiabilidad anual relativa al presupuesto de la UE han constatado de forma sistemática que la adjudicación de contratos públicos constituye una fuente importante de irregularidades en los Estados miembros de la UE en el ámbito de Cohesión [11]. Como queda reflejado en el cuadro 2, en el marco de sus controles previos de gestión descentralizada la delegación de la UE en Croacia se ha visto obligada en varias ocasiones a rechazar los documentos presentados dado que no eran plenamente conformes a los procedimientos de la UE. Si bien entre 2007 y 2010 se ha experimentado una clara reducción de los porcentajes de denegación, la DG Ampliación expuso en su Informe anual de actividad de 2010 que estos siguen siendo relativamente elevados en los contratos más complejos, principalmente de obras públicas, debido a la calidad inadecuada de las capacidades de control técnico [12] (véase asimismo el apartado 23).

CUADRO 2

PORCENTAJE DE RECHAZO POR LA DELEGACIÓN DE LA UE EN CROACIA DE LOS INFORMES DE EVALUACIÓN DE LAS OFERTAS Y DE LOS CONTRATOS PRESENTADOS POR LAS AUTORIDADES CROATAS (%)

Fuente: Informe anual de actividad de 2010 de la DG Ampliación.

| | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 |

Informes de evaluación | 1a presentación | 60 | 22 | 20 | 14 |

Presentaciones ulteriores | 34 | 35 | 67 | 20 |

Contratos | 1a presentación | 60 | 20 | 21 | 20 |

Presentaciones ulteriores | 34 | 37,5 | 33 | 10 |

LOS PROYECTOS AUDITADOS HAN TENIDO EN CUENTA LAS PRIORIDADES DE REFUERZO DE LAS CAPACIDADES INSTITUCIONALES, AUNQUE HASTA AHORA LA ASISTENCIA HA ESTADO MÁS DIRIGIDA A LAS AUTORIDADES CENTRALES QUE A LAS REGIONALES

17. Por lo general la Comisión ha garantizado, en colaboración con las autoridades croatas, la determinación de las necesidades fundamentales de capacidades. Existe un enfoque sistemático para evaluar y actualizar las necesidades de Croacia en materia de financiación de la Comisión: "descendente" a partir de la Asociación para la adhesión y "ascendente" mediante propuestas de proyectos formuladas por los beneficiarios potenciales, principalmente los ministerios croatas.

18. La asistencia de la UE a través de proyectos específicos completó los esfuerzos de las propias autoridades croatas destinados a reforzar la capacidad de los ministerios y permitió crear organismos especialmente dedicados a la gestión de la futura financiación de la UE. En términos generales, los objetivos específicos de los dieciséis proyectos auditados concordaban en gran medida con las prioridades de refuerzo de las capacidades institucionales establecidas en la Asociación para la adhesión. Incluso aquellos proyectos que no preveían el refuerzo directo de las capacidades a través de contratos de asistencia técnica y de hermanamiento contaban con una importante dimensión de aprendizaje práctico que brindaba la oportunidad de obtener una valiosa experiencia práctica de gestión de la financiación de la UE antes de la adhesión.

19. En casi todos los casos, la financiación de la Comisión estaba destinada a los organismos croatas que se encargarían de la ejecución de la asistencia de la UE tras la adhesión. No obstante, la asistencia se orientaba principalmente a organismos centrales que serían los encargados de gestionar la financiación después de la adhesión y en menor medida a organismos regionales, pese a su importante papel en la ejecución de la financiación posterior a la adhesión. Por consiguiente, existe el riesgo de que los organismos regionales no hayan adquirido la experiencia adecuada en la ejecución de la asistencia de la UE en el momento de la adhesión [13].

IMPORTANTE CONTRIBUCIÓN AL DESARROLLO DE LA CAPACIDAD DE CROACIA PARA GESTIONAR LA FINANCIACIÓN POSTERIOR A LA ADHESIÓN, AUNQUE CON RETRASOS CONSIDERABLES Y NECESIDAD DE MEJORAR ALGUNOS ÁMBITOS

CON FRECUENCIA LA ASISTENCIA DE PREADHESIÓN NO SE HA EJECUTADO CONFORME AL CALENDARIO INICIAL

20. El cuadro 3 presenta en qué medida se ha comprometido y abonado el gasto previsto. En los programas Phare, ISPA y Sapard hubo dificultades para ejecutar los fondos con arreglo a los calendarios iniciales. En el IPA, la lentitud de la ejecución sigue siendo un problema, en particular en el caso de los programas operativos (PO) de transporte y medio ambiente (IPA III) y en el del programa del IPARD (IPA V), y existe el riesgo de que sea necesario liberar los fondos a raíz de estos retrasos [14].

21. La ejecución de la asistencia de la UE en Croacia ha adolecido de retrasos de puesta en marcha derivados de la introducción de nuevos instrumentos. Si bien este país pudo optar a la asistencia de preadhesión con cargo a los instrumentos Phare, ISPA y Sapard a partir del 1 de enero de 2005, debido a la necesidad de fijar objetivos sectoriales vinculados a las prioridades estratégicas, fue necesario esperar alrededor de doce meses en los programas ISPA y Sapard, y dieciocho en el del programa Phare antes de concluir los convenios de financiación. Por lo que se refiere a los programas de 2007 con cargo a los distintos componentes IPA, los convenios de financiación no se concluyeron hasta transcurridos aproximadamente dieciséis meses de la entrada en vigor del Reglamento de ejecución del IPA, debido sobre todo al tiempo necesario para la atribuir las competencias de gestión antes del inicio de la ejecución, una nueva condición exigida por el Reglamento IPA (véase el apartado 7).

22. Varios proyectos anteriores al IPA auditados por el Tribunal todavía no podían ejecutarse tras la firma del convenio de financiación debido a que las autoridades croatas no habían terminado de elaborar el pliego de condiciones o las especificaciones técnicas necesarias para convocar las licitaciones. Así, en los contratos auditados transcurrían en promedio doce meses entre la conclusión del convenio de financiación y la convocatoria de licitación. Si bien el IPA permitió ciertos avances al reducirse este plazo a ocho meses, aún se puede mejorar en este ámbito.

CUADRO 3

EJECUCIÓN DE LA ASISTENCIA DE LA UE A CROACIA (MILLONES DE EUROS, MARZO DE 2011)

Fuente: Delegación de la UE en Croacia.

Programas aplicados en Croacia | Presupuesto | % del presupuesto comprometido | % del presupuesto abonado [9999] |

CARDS | 260 | 97 % | 92 % |

Phare | 147 | 86 % | 78 % |

ISPA | 59 | 96 % | 63 % |

Sapard | 25 | 62 % | 48 % |

IPA I 2007 | 45 | 90 % | 57 % |

IPA I 2008 | 42 | 27 % | 20 % |

IPA I 2009 | 42 | 11 % | 11 % |

IPA II 2007-2009 | 8 | 64 % | 36 % |

IPA III 2007-2009 (de los cuales) | 143 | 29 % | 7 % |

– PO transporte | 54 | 20 % | 4 % |

– PO medio ambiente | 54 | 25 % | 2 % |

– PO competitividad regional | 35 | 48 % | 20 % |

IPA IV 2007-2009 – PO desarrollo de los recursos humanos | 38 | 71 % | 9 % |

IPA V 2007-2009 (IPARD) – Medidas 101 y 103 | 51 | 12 % | 0 % |

Total | 860 | 68 % | 55 % |

23. También se producían retrasos con frecuencia una vez convocadas las licitaciones debido a la capacidad todavía limitada de las autoridades croatas para gestionar los procedimientos de contratación pública de la UE (véase el apartado 16). Así, la delegación de la UE ha tenido que rechazar a menudo la documentación de las licitaciones y los contratos, y remitirla de nuevo a las autoridades croatas para que introdujeran las modificaciones necesarias (véase el cuadro 2), con los consiguientes retrasos que se habrían podido evitar si la documentación se hubiese ajustado a las normas fijadas. El Tribunal examinó una muestra de dieciocho contratos y constató que por término medio se adjudicaban con un retraso de diez meses respecto del calendario inicial, lo cual constituye una demora bastante considerable teniendo en cuenta que el plazo normal de un proyecto es solo de tres o cuatro años.

24. Dadas las dificultades que experimentaba Croacia para ejecutar la asistencia de la UE a su debido tiempo, la Comisión amplió en un año los plazos de ejecución de los proyectos subvencionados por Phare 2005, Phare 2006 y Sapard, y en uno o dos años los de los proyectos del ISPA. Además, basándose en esta experiencia, amplió los plazos del componente I del IPA. No obstante, en el caso de los componentes III, IV y V del IPA los plazos de desembolso basados en la norma "n+3" representan un desafío considerable (véase la nota a pie de página 14).

25. Como se demuestra a continuación al tratar de los proyectos específicos (véanse los apartados 26 a 47), los retrasos, debidos principalmente a problemas de capacidad de la administración croata, limitaron los avances logrados por la asistencia de preadhesión en el desarrollo de la capacidad administrativa de Croacia antes de la adhesión, con el consiguiente riesgo de que este país no sea capaz de absorber plenamente el mayor volumen de dotaciones posteriores a la adhesión en los plazos reglamentarios.

PROYECTOS ORIENTADOS HACIA LOS FONDOS ESTRUCTURALES: RESULTADOS VARIABLES, AUNQUE CON LOS BENEFICIOS DERIVADOS DE "APRENDIZAJE MEDIANTE LA PRÁCTICA"

26. La fiscalización examinó ocho proyectos de los Fondos Estructurales pertenecientes a cuatro ámbitos clave (véase el gráfico 2). El logro de los resultados previstos de los proyectos era variable, en parte a causa de los retrasos, al igual que su sostenibilidad potencial. Si bien no cabe duda de que las autoridades croatas se benefician del "aprendizaje mediante la práctica", no hay que desatender las cuestiones referentes a la capacidad.

GRÁFICO 2

PREPARACIÓN PARA LOS FONDOS ESTRUCTURALES Y DEL FONDO DE COHESIÓN EN CROACIA

+++++ TIFF +++++

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

AÚN HAY QUE MEJORAR ASPECTOS REFERENTES AL CONTROL Y A LA EVALUACIÓN DE LA ASISTENCIA

27. La aplicación insuficiente de los objetivos "SMART" [15] y de los indicadores conexos dificultó en muchos casos la evaluación de los resultados de los proyectos, en particular con respecto a los regímenes de subvención. Aunque los proyectos del IPA de seguimiento examinados por el Tribunal habían mejorado en este sentido con respecto a los proyectos anteriores al IPA, todavía podía mejorarse la evaluación de la eficacia de los proyectos. La Comisión cuenta con un sistema de control bien concebido que las autoridades croatas aplican, aunque la fiscalización puso de manifiesto que en ocasiones los informes de control tendían a subestimar los problemas existentes en los proyectos: en ocasiones, los proyectos no se habían sometido a una evaluación externa relativa a los regímenes de subvención financiados. Ello se debe en parte a que la Comisión tiene previsto combinar una evaluación intermedia de los programas IPA con una evaluación previa de los programas operativos de los Fondos Estructurales, pero este enfoque retrasa la obtención de información para mejorar la asistencia a través de los proyectos del IPA.

LA SOSTENIBILIDAD DE LOS RESULTADOS DE LOS PROYECTOS DE DESARROLLO DE LOS RECURSOS HUMANOS VERIFICADOS ES INCIERTA

28. El proyecto CARDS de 2004 supuso el primer régimen descentralizado del FSE en Croacia y proporcionó una valiosa experiencia de refuerzo de las capacidades institucionales en los cuatro condados abarcados [16]; en cada uno de ellos se creó una asociación local para el empleo (ALE) que emprendió actividades de desarrollo de los recursos humanos. Sin embargo, cuando en 2008 dejó de contarse con la financiación europea, las ALE prácticamente abandonaron su actividad, lo que pone en duda su sostenibilidad.

29. La falta de apoyo financiero o de otro tipo a las ALE existentes no constituía un buen presagio para el despliegue de estas asociaciones en los trece condados restantes de Croacia, uno de los objetivos del proyeco del IPA ALE de seguimiento. Además, debido al retraso en la ejecución del contrato de servicios financiado en el marco del proyecto del IPA, los asesores contratados no disponían de tiempo suficiente para contribuir a la constitución de las ALE en estos condados antes de la puesta en marcha de los regímenes de subvención. Sin embargo, la Comisión ha reconocido que la sostenibilidad constituye un elemento clave y valora cuál sería el mejor modelo que las ALE podrían adoptar para mejorarla.

LOS PROYECTOS DE COMPETITIVIDAD REGIONAL FINANCIADOS SIGUEN PRESENTANDO SIGNIFICATIVOS PROBLEMAS DE CAPACIDAD

30. El proyecto de infraestructuras empresariales (Business Related Infrastructure, BRI) de 2005 de Phare tuvo resultados variables. Los organismos de ejecución pudieron utilizar la totalidad del presupuesto, aunque con retrasos, y garantizaron la implantación de infraestructuras en cada proyecto subvencionado seleccionado. Sin embargo, la auditoría del proyecto subvencionado de Benkovac (una de las siete subvenciones concedidas en el marco del régimen BRI de Phare) indicó que las autoridades locales no consideraron suficientemente la sostenibilidad de las infraestructuras financiadas por la UE. Se constataron deficiencias en su mantenimiento y la falta de una estrategia para atraer a las empresas; por todo ello, la utilización de las infraestructuras era escasa.

31. Para la concepción del proyecto de seguimiento IPA BRI de 2007 se tomó en consideración y como punto de partida la experiencia del proyecto de 2005. Sin embargo, al igual que en 2005, se produjeron retrasos en el procedimiento de evaluación del régimen de subvención y a menudo los beneficiarios de la subvención no disponían de la capacidad para elaborar una documentación técnica completa. Los beneficios potenciales de aprendizaje práctico quedaron mermados porque el proyecto no se orientó directamente a los organismos designados para encargarse del futuro programa operativo de competitividad regional. Además, al centrarse en los diez condados menos desarrollados de Croacia, las autoridades locales de otros condados no pudieron beneficiarse de la oportunidad de aprender de la ejecución de los regímenes de subvención del BRI antes de la adhesión, pese a tener también derecho a la financiación [17].

LOGRO DE LOS RESULTADOS PREVISTOS DEL PROYECTO EN EL SECTOR DEL TRANSPORTE PERO CON RETRASOS PROLONGADOS EN LA PREPARACIÓN DEL PROYECTO Y EN LA ADJUDICACIÓN DE CONTRATOS PÚBLICOS

32. El proyecto del ISPA de rehabilitación ferroviaria de 2005, consistente en la renovación de 33 km de vía de la principal línea ferroviaria del corredor transeuropeo X [18], constituía el primer proyecto de infraestructuras de transporte preparado y ejecutado en Croacia conforme a las normas de la UE y resultó muy beneficioso en términos de aprendizaje práctico. Se inició dos años después de lo previsto por no encontrarse suficientemente maduro en la fecha establecida de inicio. Posteriormente, la falta de capacidad de contratación pública ocasionó retrasos en el procedimiento de licitación. El proyecto del IPA de 2007 de obras ferroviarias en la estación central de Zagreb también sufrió demoras en el procedimiento de contratación pública, principalmente debido a que la documentación de licitación estaba incompleta, aunque estos retrasos no fueron tan prolongados como en el anterior proyecto del ISPA.

33. Cuando el Tribunal llevó a cabo su control sobre el terreno en octubre de 2010, el proyecto del ISPA todavía se hallaba en proceso de ejecución debido a los retrasos sufridos. Se esperaba que las realizaciones previstas del proyecto se alcanzaran al final de 2011, aunque su impacto final depende de la ejecución de otros proyectos ferroviarios en el corredor X de Croacia y los países vecinos.

ÉXITO SOLO PARCIAL DE LA ASISTENCIA DESTINADA A PREPARAR UN "CANAL PARA LA REALIZACIÓN DE LOS PROYECTOS" DE LOS FONDOS ESTRUCTURALES Y DEL FONDO DE COHESIÓN Y A INCREMENTAR LA CAPACIDAD

34. Aunque uno de los principales objetivos iniciales del proyecto Phare de 2006 consistía en establecer un sistema para crear un "canal para la realización" de proyectos maduros financiados por los Fondos Estructurales y el Fondo de Cohesión, posteriormente la Comisión decidió centrarse en realizar un número limitado de grandes proyectos de infraestructuras [19]. A raíz de ello el número de autoridades croatas que se beneficiaron de asistencia para el refuerzo de las capacidades institucionales fue inferior al previsto inicialmente y el de agentes que debían recibir formación pasó de 1000 a 90. Si bien el hecho de centrarse así en la preparación de grandes proyectos puede conducir a un mayor porcentaje de absorción al inicio de los Fondos Estructurales y del Fondo de Cohesión, también es necesario preparar otros proyectos maduros que no sean grandes debido a su importancia para el desarrollo regional. Desde un punto de vista más general, la Comisión no respondió suficientemente a la necesidad de estimular y ayudar a los promotores regionales y locales en la preparación de los proyectos para los futuros programas operativos mediante prestándoles su apoyo. Solo se elaboraron nueve grandes proyectos de infraestructuras, algunos con la documentación técnica incompleta. Se facilitaron orientaciones para las solicitudes de casi cincuenta programas de subvención, aunque por falta de tiempo no pudieron transferirse los conocimientos sobre estos programas del ámbito central al regional. Los conocimientos obtenidos mediante la financiación de la UE contribuyeron de forma significativa a la programación del marco estratégico nacional de referencia y a los programas operativos de asistencia financiada por los Fondos Estructurales y el Fondo de Cohesión. Por otro lado, se ha avanzado poco en el desarrollo de un sistema de información de gestión para estos fondos.

35. Los considerables retrasos en los procedimientos de preparación y de contratación pública para los trabajos llevados a cabo en el marco del programa del IPA de 2008 probablemente afecten a su dinámica. Por otra parte, el volumen del personal y su rotación en el ámbito de los Fondos Estructurales y del Fondo de Cohesión constituyen asimismo un importante desafío para las autoridades croatas.

PREPARACIÓN PARA LA POLÍTICA AGRÍCOLA DE LA UE: RESULTADOS DESIGUALES

36. Se evaluó la eficacia de la asistencia de preadhesión de la UE al sector agrícola mediante el examen de dos proyectos de refuerzo de las capacidades institucionales financiados por el programa Phare de 2005 y el componente I del IPA de 2007 y de los programas Sapard e IPARD, así como de cuatro proyectos de inversión cofinanciados por Sapard (véase el gráfico 3).

GRÁFICO 3

PREPARACIÓN PARA LOS FONDOS AGRÍCOLAS DE LA UE EN CROACIA

+++++ TIFF +++++

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

AVANCES EN LA ATRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS DE GESTIÓN DE LAS MEDIDAS DE DESARROLLO RURAL

37. Los resultados del refuerzo de la capacidad del organismo pagador de Croacia para utilizar adecuadamente la financiación previa y posterior a la adhesión han sido desiguales. Este país debía desarrollar capacidades de gestión suficientes para que la Comisión le transfiriera las competencias necesarias para establecer una gestión descentralizada sin controles previos antes de empezar a aplicar las medidas de desarrollo rural previas a la adhesión. En el caso de Sapard solo se acordó la cesión de las competencias de gestión para dos medidas de desarrollo rural en septiembre de 2006 [20], en lugar de las cuatro inicialmente previstas.

38. Se progresó poco en el refuerzo de capacidades institucionales para obtener financiación del IPARD, sobre todo porque los objetivos del proyecto Phare de 2005 respecto de la autorización por las autoridades croatas [21] y la cesión de las competencias de gestión no eran muy ambiciosos. Por otro lado, el programa solo solicitaba la autorización para el IPARD de las dos medidas que ya habían sido autorizadas para Sapard. Además, el objetivo de las nuevas medidas del IPARD no era obtener la autorización, sino solo preparar la documentación para una posible autorización futura. Aunque la asistencia del IPARD procedía del presupuesto de la UE de 2007, el proyecto Phare de 2005 no se orientaba específicamente a la cesión de las competencias de gestión por la Comisión para proporcionar a Croacia acceso a la financiación del IPARD cuanto antes.

LA ASISTENCIA DE PREADHESIÓN AL DESARROLLO RURAL NO CONSIDERÓ EN TODA SU MAGNITUD LAS CONDICIONES DE FUNCIONAMIENTO POSTERIORES A LA ADHESIÓN

39. Sapard fue el primer programa de aprendizaje práctico para el Feader, dado que todos los proyectos ejecutados formaban parte del proceso de asistencia a las autoridades croatas para establecer un marco administrativo de ejecución de los proyectos cofinanciados posteriores a la adhesión. Entre dichos proyectos cabe destacar la gestión de las solicitudes (controles de exhaustividad, análisis del plan de operaciones), los controles sobre el terreno previos a la aprobación del proyecto, la decisión sobre la concesión de fondos Sapard, la contratación, la verificación de la admisibilidad del gasto, los pagos y la presentación de informes al comité de seguimiento y a la Comisión.

40. Respecto a las medidas para las cuales las competencias de gestión habían sido cedidas a las autoridades croatas y estas podían ejercer la gestión descentralizada sin controles previos, los programas anteriores a la adhesión podían en principio ejecutarse en condiciones similares a las que se aplicarán posteriormente a la adhesión. Sin embargo, en la práctica, la aplicación de los programas Sapard e IPARD no ha tenido plenamente en cuenta el contexto posterior a la adhesión para la gestión de la financiación de la UE:

a) el programa Sapard ha sido íntegramente gestionado desde la sede central del organismo pagador y, en el momento de la fiscalización, el IPARD también se gestionaba de forma centralizada. Por consiguiente, las oficinas regionales de este organismo todavía no habían tenido la posibilidad de adquirir experiencia práctica en la gestión de los programas de desarrollo rural de la UE previos a la adhesión, pese a que su papel será clave después de la adhesión [22];

b) en los proyectos Sapard e IPARD, el organismo pagador ha utilizado procedimientos totalmente manuales;

c) respecto de Sapard, la Agencia no desarrolló ni aplicó un sistema de clasificación de las solicitudes de proyectos, sino que estas se tramitaron por orden de llegada.

LA BAJA ABSORCIÓN DE LA FINANCIACIÓN SAPARD E IPARD SUSCITA DUDAS EN CUANTO A LA FUTURA ABSORCIÓN DE LOS FONDOS DEL FEADER

41. La absorción de la financiación de Sapard por Croacia ha sido reducida y los gastos declarados al final del programa ascendían tan solo al 48 % de los fondos asignados. Según los indicadores de realización del programa Sapard se preveía que 161 proyectos admisibles se financiasen con cargo a las dos medidas, cuando en realidad únicamente se firmaron contratos para 49 proyectos de los que solo 37 llegaron a finalizarse (véase el cuadro 4). En cinco de los veintiún condados no se seleccionó ninguna de las solicitudes Sapard. Algunos sectores estaban particularmente subrepresentados en la ejecución de la medida 1 (Inversiones en explotaciones agrícolas), en particular el sector lácteo, el sector de los viveros y el sector de frutas y hortalizas. Ello indica que existen insuficiencias graves en la capacidad y preparación de estos sectores para absorber los fondos de la UE [23].

42. Los importes contraídos con cargo al IPARD confirman las dificultades persistentes en la absorción de la financiación de la UE por los programas de desarrollo rural. Tanto en el caso del IPARD 2007 (25,5 millones de euros) como en el del IPARD 2008 (25,6 millones de euros) se contrajeron compromisos financieros en el presupuesto de 2008 que, con arreglo a los procedimientos presupuestarios de la UE (véase el apartado 20), Croacia debía gastar hasta el final de 2011. Sin embargo, en mayo de 2011 solo se habían aprobado inversiones por un importe de 16,9 millones de euros aproximadamente (parte de la financiación correspondiente a la UE) tras cuatro convocatorias de solicitudes (33 % del presupuesto del IPARD de 2007 y 2008) [24]. Dado el tiempo necesario para publicar y tramitar nuevas convocatorias y para poner en práctica los proyectos aprobados, existe un riesgo manifiesto de que sea necesario liberar gran parte del presupuesto de 2007-2008.

43. Como consecuencia del bajo nivel de absorción, los agricultores y los transformadores agroindustriales croatas todavía no han podido familiarizarse como se preveía con los procedimientos de financiación de la UE a través de un aprendizaje práctico en el marco de los programas Sapard e IPARD, por lo que resultará más difícil absorber los grandes incrementos previstos en la financiación de la UE cuando se hayan introducido plenamente las medidas de desarrollo rural en Croacia tras la adhesión.

CUADRO 4

PROYECTOS SAPARD EN CROACIA

Fuente: Informe anual y final sobre la ejecución del programa Sapard en la República de Croacia (2006-2009), mayo de 2010.

Medida | Número | Finalizados/ Previstos/ |

Proyectos previstos | Solicitudes | Proyectos adjudicados | Proyectos finalizados |

1. Inversiones en explotaciones agrícolas | 110 | 84 | 26 | 19 | 17 % |

2. Mejora de la transformación y comercialización de los productos agrícolas y pesqueros | 51 | 53 | 23 | 18 | 35 % |

Total | 161 | 137 | 49 | 37 | 23 % |

44. Hasta 2009, la Comisión no consiguió averiguar que la reducida absorción del programa Sapard se debía fundamentalmente a un programa nacional que ofrecía condiciones más favorables, además de un número menor de procedimientos y controles, para las mismas medidas financiadas por Sapard. A raíz de la intervención de esta institución, Croacia decidió suprimir este programa nacional competidor en noviembre de 2009, una vez concluido el período de contratación de Sapard. Sin embargo, el lento arranque del programa del IPARD indica que todavía no se han resuelto por completo las causas de la reducida demanda de los agricultores del programa de desarrollo rural en Croacia.

LA ASISTENCIA DE PREADHESIÓN HA CONTRIBUIDO A REFORZAR LA CAPACIDAD ADMINISTRATIVA DE CROACIA EN LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN Y EL CRIMEN ORGANIZADO, PERO SUBSISTEN DESAFÍOS IMPORTANTES

45. La lucha contra la corrupción y el crimen organizado constituye un asunto muy delicado y representa un aspecto fundamental del refuerzo de la capacidad de Croacia para garantizar un uso apropiado de la financiación de la UE posterior a la adhesión y de la financiación nacional. La asistencia de preadhesión de la UE se ha utilizado para financiar dos proyectos de refuerzo de las capacidades institucionales en el marco de los programas CARDS de 2002 e IPA de 2007 (véase el gráfico 4).

GRÁFICO 4

REFUERZO DE LAS CAPACIDADES PARA LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN Y EL CRIMEN ORGANIZADO

+++++ TIFF +++++

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

46. El proyecto CARDS se lanzó con el fin de mejorar el funcionamiento de la Oficina para la prevención de la corrupción y el crimen organizado (USKOK), establecida en 2001. Pese a los importantes retrasos en su fase preparatoria, a raíz de los cuales el proyecto no pudo iniciarse hasta 2005, sus actividades concluyeron al final de 2006. Según un indicador de la eficacia del proyecto (mayor número de casos graves de crimen organizado y corrupción descubiertos y enjuiciados), los primeros resultados de las actividades de investigación respaldadas por el proyecto comenzaron a ser visibles en 2009 en términos de notificación de casos de corrupción en las altas esferas. Por lo que respecta al otro indicador (mejor clasificación en el Índice de percepción de la corrupción de Transparencia Internacional), Croacia pasó del puesto 70 en 2005 al 62 en 2010, y su puntuación en el índice aumentó del 3,4 en 2005 al 4,1 en la mayor parte de los ejercicios posteriores al final del proyecto.

47. Las actividades del proyecto del IPA de 2007, cuya conclusión está prevista en 2012, se inspiran en el proyecto anterior. Entre tanto, el número total de casos tramitados por la USKOK ha seguido incrementándose, y los procesamientos y condenas de políticos de primera fila indican que la USKOK avanza por buen camino para enfrentarse a la corrupción en las más altas esferas. Sin embargo, tal y como subraya el Informe de situación de 2010 de la Comisión sobre Croacia, todavía no se ha comprobado plenamente el funcionamiento práctico de las estructuras jurídicas y administrativas recientemente modernizadas, mientras que la capacidad de la USKOK para tratar crímenes financieros complejos constituye un desafío específico.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

CONCLUSIONES

48. En conjunto, la asistencia de preadhesión de la UE a Croacia está contribuyendo significativamente a que este país pueda progresar en el refuerzo de su capacidad administrativa para gestionar una mayor financiación de la UE posterior a la adhesión. Sin embargo, hasta la fecha, esta asistencia solo ha logrado parcialmente sus objetivos y es necesario impulsar nuevos avances en el refuerzo de capacidades en varios ámbitos fundamentales antes y después de la adhesión. En la mayoría de los ámbitos de la asistencia de preadhesión, la Comisión todavía no considera suficiente la capacidad de Croacia como para autorizarla a ejecutar la asistencia sin su control previo. Pese a los recientes avances logrados, la capacidad de contratación pública y la lucha contra la corrupción constituyen dos ámbitos en los que debe reforzarse especialmente el apoyo a las autoridades croatas.

49. Por lo general, la asistencia para cubrir las necesidades de refuerzo de las capacidades de Croacia ha sido adecuadamente planificada por la Comisión y las autoridades de este país: para planificarla y vincularla al proceso de negociación se aprovechó la experiencia adquirida en anteriores ampliaciones y se adoptaron nuevos enfoques. Los sistemas de programación han sido correctamente concebidos y han dado prioridad al refuerzo de capacidades, aunque la capacidad de contratación pública aún requiere especial atención. Se constató que los proyectos auditados concordaban perfectamente con las prioridades de refuerzo de las capacidades, pero se habían centrado en las autoridades centrales y hasta la fecha solo prestaban un apoyo limitado a los organismos regionales, pese a su importante papel en la ejecución del apoyo posterior a la adhesión.

50. En términos de resultados, la asistencia de la UE ha contribuido notablemente a reforzar la capacidad de Croacia para gestionar la financiación posterior a la adhesión, también a través del aprendizaje práctico. Sin embargo, los resultados previstos de algunos proyectos aún deben afianzarse, y la fiscalización puso de manifiesto varios problemas fundamentales a este respecto. Con frecuencia, la ejecución de la asistencia a los proyectos en Croacia no ha respetado el calendario inicial, especialmente debido a los retrasos originados por la insuficiente madurez de los proyectos y por falta de capacidad de contratación pública. Puede mejorarse el seguimiento y la evaluación de los proyectos de los Fondos Estructurales. Mientras que se ha concedido gran relevancia a la elaboración de grandes proyectos de infraestructuras en el ámbito central, los proyectos de menor envergadura solo han recibido una atención limitada y todavía debe implantarse plenamente un sistema para desarrollar las propuestas de proyectos regionales y locales. Los bajos porcentajes de absorción afectan a la ejecución en el sector del desarrollo rural, limitando las posibilidades de aprendizaje práctico para las regiones y los beneficiarios de las subvenciones. Aunque se han logrado avances en la lucha contra la corrupción y el crimen organizado gracias a los proyectos de la UE, quedan retos importantes a los que hacer frente.

51. Pese a que aún es posible mejorar, sin lugar a dudas la Comisión ha aprendido mucho de anteriores ampliaciones, y esto le ha permitido brindar una asistencia más eficaz a Croacia.

RECOMENDACIONES

52. La Comisión y las autoridades croatas deberían colaborar estrechamente para tomar en consideración las recomendaciones siguientes:

RECOMENDACIONES RELATIVAS A LA ASISTENCIA DE LA UE A CROACIA

1. Fomentar la prioridad concedida al refuerzo de la capacidad de contratación pública mediante la ejecución de planes de formación en el lugar de trabajo y fuera de este que se centren en particular en:

a) la preparación de una documentación de licitación que cumpla plenamente las normas de la UE;

b) la gestión de la licitación y contratación de proyectos de obras públicas complejos.

2. Intensificar las medidas de respuesta a las necesidades de refuerzo de las capacidades en los ámbitos regional y local especialmente a través de las acciones siguientes:

a) garantizar que todos los organismos regionales y locales puedan acceder al "aprendizaje práctico" antes de la adhesión;

b) mejorar los dispositivos para estimular y ayudar en el desarrollo de las ideas de los proyectos.

3. Desarrollar la evaluación de la eficacia de los proyectos:

a) intensificando el uso de los objetivos SMART;

b) contribuyendo a mejorar la calidad de los informes de seguimiento por las autoridades croatas;

c) garantizando la realización de evaluaciones intermedias y a posteriori.

4. Crear una cartera de proyectos maduros para poder absorber íntegramente el mayor volumen de financiación posterior a la adhesión, garantizando en particular que:

a) se haya completado la documentación técnica necesaria de los grandes proyectos en los que se han centrado los esfuerzos hasta la fecha;

b) se haya prestado mayor atención a la constitución de una cartera complementaria de proyectos de menor envergadura para el período posterior a la adhesión;

5. Adoptar medidas para los programas de desarrollo rural destinadas a:

a) garantizar que las autoridades nacionales refuerzan sus capacidades con el fin de obtener la cesión de la gestión para todas las medidas planificadas;

b) determinar las formas de generar más proyectos en el sector lácteo y en el sector de los viveros y de las frutas y hortalizas.

6. Reforzar las medidas anticorrupción mediante las acciones siguientes:

a) proporcionar un apoyo continuo a las estructuras jurídicas y administrativas modernizadas a través del hermanamiento y otras formas de asesoramiento, insistiendo especialmente en la asistencia para combatir crímenes financieros complejos;

b) llevar un control riguroso continuado de los niveles de la corrupción y de los problemas que plantee durante el período anterior a la adhesión y respecto de la financiación de la UE posterior a la adhesión.

53. En cuanto a su asistencia de preadhesión a otros países candidatos y países candidatos potenciales, la Comisión debería:

RECOMENDACIONES RELATIVAS A LA ASISTENCIA DE PREADHESIÓN DE LA UE A OTROS PAÍSES

7. Tener en cuenta la experiencia adquirida en su asistencia de preadhesión a Croacia cuando preste su asistencia de preadhesión a otros países, en especial:

a) garantizar una trayectoria suficiente de gestión descentralizada de los fondos de preadhesión sin controles previos antes de la fecha de adhesión;

b) velar en mayor grado por que las propuestas de proyectos para la asistencia de preadhesión estén suficientemente desarrolladas para que puedan ejecutarse dentro de los plazos establecidos.

El presente informe ha sido aprobado por la Sala III, presidida por Karel PINXTEN, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo, en su reunión del día 25 de octubre de 2011.

Por el Tribunal de Cuentas

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] Los criterios de Copenhague establecidos por el Consejo Europeo en junio de 1993 abarcan:a)condiciones políticas: estabilidad de las instituciones que garantice la democracia, el Estado de Derecho, los derechos humanos y el respeto y protección de las minorías;b)condiciones económicas: la existencia de una economía de mercado en funcionamiento, así como la capacidad de hacer frente a la presión competitiva y las fuerzas del mercado dentro de la Unión;c)la capacidad de asumir las obligaciones de adhesión, incluida la observancia de los fines de la unión política, económica y monetaria.

[2] El acervo europeo designa la totalidad de principios, políticas, leyes, prácticas, obligaciones y objetivos que han sido acordados o desarrollados en la Unión Europea.

[3] Consejo Europeo de Bruselas, 24.6.2011, EUCO 23/11.

[4] La UE comenzó a proporcionar asistencia a Croacia en 1991, inmediatamente después del estallido del conflicto armado en la antigua Yugoslavia. Durante el período 1991-2000, la Oficina Humanitaria de la Comisión Europea (1991-1998) y el programa Obnova (término croata que designa la "reconstrucción") (1998-2000) permitieron vehicular un importe de 382 millones de euros destinados al retorno y la reintegración de los refugiados y las personas desplazadas, la reconstrucción de las infraestructuras, la revitalización económica de las zonas afectadas por la guerra y el desminado.

[5] El hermanamiento es un instrumento concebido por la Comisión para facilitar la transferencia de conocimientos especializados ("know how") de las administraciones de los Estados miembros de la UE a las administraciones de los países beneficiarios. Esta transferencia de conocimientos especializados se complementa a través de contratos de servicios con empresas consultoras para la asistencia técnica.

[6] Antes de que la Comisión acuerde transferir las competencias de gestión, las autoridades deben haber superado un procedimiento de autorización por parte del Gobierno de Croacia.

[7] El ámbito del desarrollo rural constituye una excepción a este respecto. La gestión descentralizada con controles previos no es aplicable al Programa especial de adhesión para la agricultura y el desarrollo rural (Sapard) ni al Instrumento de preadhesión en favor del desarrollo rural (IPARD). El país candidato debe obtener la transferencia de las competencias de gestión para la gestión descentralizada sin controles previos antes de iniciar la ejecución de las medidas en el marco de estos dos programas.

[8] Globalmente la asistencia de la UE a Croacia durante el período 2001-2009 ascendió a 860 millones de euros (véase el cuadro 3).

[9] Véase el Informe Especial no 5/2004 del Tribunal de Cuentas Europeo sobre la asistencia Phare para preparar a los países candidatos a la gestión de los Fondos Estructurales (DO C 15 de 20.1.2005, p. 1).

[10] Previamente a las anteriores ampliaciones, la modalidad de gestión descentralizada con controles previos se utilizó en los países candidatos sin que la Comisión procediera primero a evaluar la capacidad del país de gestionar eficazmente la financiación a través de este sistema.

[11] Véase, por ejemplo, el Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio 2009 (DO C 303 de 9.11.2010, p. 1), apartados 4.18 a 4.20. Una de las dos principales fuentes de error era el "incumplimiento grave de las normas aplicables a la adjudicación de contratos".

[12] Informe anual de actividad de 2010 de la DG Ampliación, p. 20.

[13] Un examen de 2009 de la asistencia Phare a la preparación para los Fondos Estructurales en Croacia llevado a cabo por asesores y financiado por la Comisión puso de manifiesto que no se daba suficiente prioridad al refuerzo de capacidades de los organismos locales y regionales. El examen recomendaba que se tomara en consideración la experiencia de los nuevos Estados miembros y que no se postergara el proceso de desarrollar la capacidad necesaria hasta que fuera demasiado tarde para una participación eficaz de estos organismos.

[14] El artículo 166, apartado 3, del Reglamento financiero prevé que con arreglo a la norma de "n+3", la Comisión liberará automáticamente la parte del compromiso presupuestario destinada al programa que no haya sido abonada a 31 de diciembre del tercer ejercicio siguiente a aquel en el que se consignó dicho compromiso presupuestario [Reglamento (CE, Euratom) no 1605/2002 del Consejo, de 25 de junio de 2002, por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (DO L 248 de 16.9.2002, p. 1)].

[9999] Excluidos los anticipos del 30 % en el caso de los componentes III, IV y V.

[15] Específico, medible, alcanzable, realista y delimitado en el tiempo.

[16] Otros cuatro condados fueron objeto de un anterior proyecto CARDS de 2002.

[17] La evaluación intermedia ad hoc de 2009 de la asistencia Phare a la preparación para los Fondos Estructurales en Croacia también concluyó que se hace excesivo hincapié en las regiones menos desarrolladas, cuando de hecho todas las regiones de Croacia se enfrentan a desafíos considerables en términos de competitividad frente a la Unión Europea.

[18] Este corredor sigue la ruta Salzburgo - Liubliana - Zagreb - Belgrado - Niš - Skopie - Veles – Tesalónica.

[19] Conforme al Reglamento relativo a los Fondos Estructurales, la Comisión califica de "grandes proyectos" aquellos que superan los 50 millones de euros. Los proyectos inferiores a este umbral no se consideran "grandes proyectos". Reglamento (CE) no 1083/2006 del Consejo, de 11 de julio de 2006, por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión y se deroga el Reglamento (CE) no 1260/1999 (DO L 210 de 31.7.2006, p. 25). Reglamento modificado por el Reglamento (UE) no 539/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo de 16 de junio de 2010 (DO L 158 de 24.6.2010, p. 1).

[20] Decisión 2006/658/CE de la Comisión de 29 de septiembre de 2006 por la que se cede a agencias de ejecución la gestión de las ayudas para las medidas de preadhesión en los sectores de la agricultura y el desarrollo rural aplicadas en Croacia durante el período de preadhesión (DO L 271 de 30.9.2006, p. 83).

[21] Véase el apartado 7, nota a pie de página 7, sobre autorización.

[22] Las autoridades croatas decidieron que las oficinas regionales del organismo pagador se encargarían de comprobar la admisibilidad de las solicitudes y de efectuar los controles administrativos y sobre el terreno.

[23] En el sector lácteo se finalizaron dos proyectos frente a los dieciséis previstos (12,5 %), en el sector de los viveros se completaron también dos proyectos frente a los catorce previstos (14,3 %) y en el sector de frutas y hortalizas se llevaron a cabo siete proyectos frente a los cuarenta y dos proyectos previstos (16,7 %).

[24] Report on implementation of IPARD programme by Croatian Paying Agency for Agriculture, Fisheries and Rural Development Sector for Structural Support (Informe sobre la ejecución del programa del IPARD por el organismo pagador de Croacia para la agricultura, la pesca y el desarrollo rural en el ámbito del apoyo estructural), 24.5.2011.

--------------------------------------------------

ANEXO I

LOS TREINTA Y CINCO CAPÍTULOS DEL ACERVO ( 30 DE JUNIO DE 2011)

No | Capítulos | Negociaciones abiertas | Negociaciones provisionalmente cerradas |

1 | Libre circulación de mercancías | 25.7.2008 | 19.4.2010 |

2 | Libre circulación de trabajadores | 17.6.2008 | 2.10.2009 |

3 | Derecho de establecimiento y de libre prestación de servicios | 26.6.2007 | 21.12.2009 |

4 | Libre circulación de capitales | 2.10.2009 | 5.11.2010 |

5 | Contratación pública | 19.12.2008 | 30.6.2010 |

6 | Derecho de sociedades | 26.6.2007 | 2.10.2009 |

7 | Legislación en materia de propiedad intelectual | 29.3.2007 | 19.12.2008 |

8 | Política de competencia | 30.6.2010 | 30.6.2011 |

9 | Servicios financieros | 26.6.2007 | 27.11.2009 |

10 | Sociedad de la información y medios de comunicación | 26.6.2007 | 19.12.2008 |

11 | Agricultura y desarrollo rural | 2.10.2009 | 19.4.2011 |

12 | Seguridad alimentaria, políticas veterinaria y fitosanitaria | 2.10.2009 | 27.7.2010 |

13 | Pesca | 19.2.2010 | 6.6.2011 |

14 | Política de transportes | 21.4.2008 | 5.11.2010 |

15 | Energía | 21.4.2008 | 27.11.2009 |

16 | Fiscalidad | 2.10.2009 | 30.6.2010 |

17 | Unión económica y monetaria | 21.12.2006 | 19.12.2008 |

18 | Estadísticas | 26.6.2007 | 2.10.2009 |

19 | Política social y empleo | 17.6.2008 | 21.12.2009 |

20 | Política de empresa y política industrial | 21.12.2006 | 25.7.2008 |

21 | Redes transeuropeas | 19.12.2007 | 2.10.2009 |

22 | Política regional y coordinación de los instrumentos estructurales | 2.10.2009 | 19.4.2011 |

23 | Sistema judicial y derechos fundamentales | 30.6.2010 | 30.6.2011 |

24 | Justicia, libertad y seguridad | 2.10.2009 | 22.12.2010 |

25 | Ciencia e investigación | 12.6.2006 | 12.6.2006 |

26 | Educación y cultura | 11.12.2006 | 11.12.2006 |

27 | Medio ambiente | 19.2.2010 | 22.12.2010 |

28 | Protección de los consumidores y de la salud | 12.10.2007 | 27.11.2009 |

29 | Unión aduanera | 21.12.2006 | 2.10.2009 |

30 | Relaciones exteriores | 12.10.2007 | 30.10.2008 |

31 | Política exterior, de seguridad y de defensa | 30.6.2010 | 22.12.2010 |

32 | Control financiero | 26.6.2007 | 27.7.2010 |

33 | Disposiciones financieras y presupuestarias | 19.12.2007 | 30.6.2011 |

34 | Instituciones | 5.11.2010 | 5.11.2010 |

35 | Varios | s.o. | 30.6.2011 |

--------------------------------------------------

ANEXO II

LA COMISIÓN ACUERDA TRANSFERIR LA GESTIÓN A LAS AUTORIDADES CROATAS RESPONSABLES DE LOS FONDOS DE LA UE ( 15 DE JUNIO DE 2011)

Programa | Cesión de la gestión descentralizada |

con controles previos | sin controles previos |

Phare | 7.2.2006 | No introducida |

ISPA | 13.2.2006 | No introducida |

IPA I | 28.10.2008 | Todavía no introducida |

IPA II | 14.11.2008 | Todavía no introducida |

IPA III | | |

– Transporte | 3.11.2008 | Todavía no introducida |

– Medio ambiente | 29.10.2008 | Todavía no introducida |

– Competitividad regional | 29.10.2008 | Todavía no introducida |

IPA IV | 1.12.2008 | Todavía no introducida |

Sapard | | |

– Medida 1: Inversiones en explotaciones agrícolas | s.o. [1] | 29.9.2006 |

– Medida 2: Mejora de la transformación y la comercialización de los productos agrícolas y pesqueros | s.o. | 29.9.2006 |

IPA V (IPARD) | | |

– Medida 101: Inversiones en explotaciones agrícolas | s.o. | 30.11.2009 |

– Medida 103: Inversiones en la transformación y la comercialización de los productos agrícolas y pesqueros | s.o. | 30.11.2009 |

– Medida 201: Acciones preparatorias para la ejecución de las medidas agroambientales | s.o. | Todavía no introducida |

– Medida 202: Preparación y ejecución de estrategias locales de desarrollo rural | s.o. | Todavía no introducida |

– Medida 301: Mejora y desarrollo de la infraestructura rural | s.o. | 17.3.2011 |

– Medida 302: Diversificación y desarrollo de las actividades económicas rurales | s.o. | 17.3.2011 |

– Medida 501: Asistencia técnica | s.o. | Todavía no introducida |

[1] s.o. – Sin objeto. Sapard e IPARD solo pueden ejecutarse en el marco de la gestión descentralizada sin controles previos.

--------------------------------------------------

ANEXO III

LISTA DE PROYECTOS AUDITADOS

Proyectos anteriores al IPA | Importes contratados en millones de euros |

Contribución de la UE | Contribución nacional | UE + contribución nacional |

1 | Sapard Medida 2 - GLAZIR | 1,019 | 0,339 | 1,358 |

2 | Sapard Medida 2 - CONEX Trade | 1,033 | 0,344 | 1,377 |

3 | Sapard Medida 1 - AGROMEÐIMURJE | 0,251 | 0,083 | 0,334 |

4 | Sapard Medida 1 - MURKOVIĆ | 0,256 | 0,086 | 0,342 |

5 | Phare 2005 Régimen de subvención a las infraestructuras empresariales | 5,280 | 4,264 | 9,544 |

6 | ISPA 2005 Rehabilitación ferroviaria Vinkovci - Tovarnik - frontera estatal | 28,789 | 31,394 | 60,183 |

7 | CARDS 2004 Asociación local para el empleo Fase II | 1,488 | - | 1,488 |

8 | CARDS 2002 Creación de capacidades administrativas en la USKOK | 0,650 | - | 0,650 |

9 | Phare 2005 Refuerzo de capacidades institucionales y apoyo a la ejecución de Sapard/IPARD | 3,822 | - | 3,822 |

10 | Phare 2006 Desarrollo de capacidades institucionales y canal para la realización de los proyectos en el caso de los Fondos Estructurales | 6,200 | - | 6,200 |

Total proyectos anteriores al IPA | 48,788 | 36,510 | 85,298 |

Proyectos del IPA | Importes presupuestados en millones de euros |

Contribución de la UE | Contribución nacional | UE + contribución nacional |

11 | IPA Componente IIIc Competitividad Regional Programa operativo 2007-2009 | 19,823 | 6,608 | 26,431 |

12 | IPA 2007 Componente III Zagreb Estación central. Sistema de señalización y enclavamiento | 14,025 | 4,675 | 18,700 |

13.a | IPA 2007-2009 Componente IV Asociación local para el empleo Fase III | 2,210 | 0,390 | 2,600 |

13.b | IPA 2007-2009 Componente IV Asociación local para el empleo Fase III | 1,615 | 0,285 | 1,900 |

14 | IPA 2007 Componente I Refuerzo de capacidades de la USKOK | 1,000 | - | 1,000 |

15 | IPA 2007 Componente I Establecimiento de un sistema de gestión eficaz y financieramente sólido y control de la utilización de los fondos agrícolas | 5,114 | 0,375 | 5,489 |

16 | IPA 2008 Componente I Apoyo a la gestión, el seguimiento y la evaluación de los instrumentos estructurales | 4,000 | 0,288 | 4,288 |

Total proyectos del IPA | 47,787 | 12,621 | 60,408 |

--------------------------------------------------