COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
Bruselas, 13.11.1997 
COM(97) 559 final 
INFORME DE LA COMISIÓN 
AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO 
de conformidad con lo dispuesto en el apartado 4 
del artículo 12 de la Sexta Directiva IVA, de 17 de mayo 
de 1977, en materia de armonización de las legislaciones de los 
Estados miembros relativas a los impuestos sobre el volumen de 
negocios - Sistema Común del Impuesto sobre el valor añadido: 
base imponible uniforme 

INDICE 
1 INTRODUCCIÓN '1 o, 
2 ARMONIZACIÓN DE LOS TIPOS DEL IVA: SITUACIÓN EN 1996 2 
3 LOS TIPOS DEL IVA Y EL FUNCIONAMIENTO DEL MERCADO 
INTERIOR 4 
3.1 Influjo de los tipos del IVA sobre las pautas que rigen las adquisiciones 
y entregas transfont erizas: tendencia general 4 
3.2 Influjo de los tipos del IVA sobre las pautas que rigen las adquisiciones 
y entregas transfonterizas: análisis de casos concretos 8 
4 REVISIÓN DEL ÁMBITO DE APLICACIÓN DEL TIPO REDUCIDO 
DEL IVA 10 
4.1 Criterios aplicables en la revisión del ámbito de aplicación del tipo 
reducido del IVA 10 
4.2 Revisión de las distintas categorías contempladas en el anexo H 11 
4.3 Examen de las solicitudes de incluir nuevas categorías en el Anexo H 15 
4.4 Examen del caso especial previsto en el artículo 12.3.b) 21 
5 ARMONIZACIÓN DEL ÁMBITO DE APLICACIÓN DEL TIPO 
REDUCIDO DEL IVA: POSIBLES VÍAS 23 
5.1 Análisis de la situación actual en los Estados miembros 23 
5.2 Análisis a la luz del nuevo sistema común del I VA 26 
6 CONCLUSIONES 29 
ANEXO 1: EVOLUCIÓN DE LOS TIPOS DEL IVA APLICADOS EN 
LOS ESTADOS MIEMBROS ENTRE 1994 Y 1996 
(EXCEPTUADOS LOS TIPOS TRANSITORIOS CONTEM­
PLADOS EN EL ARTICULO 28.2) 31 
ANEXO 2: APLICACIÓN DE LOS TIPOS REDUCIDOS DEL IVA, EN 
LOS ESTADOS MIEMBROS, A LAS CATEGORÍAS DE 
BIENES Y SERVICIOS RECOGIDOS EN EL ANEXO H DE 
LA SEXTA DIRECTIVA IVA 32 
A 
1 INTRODUCCIÓN 
El presente documento constituye el informe que la Comisión ha de presentar al Consejo, de 
conformidad con lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 12 de la Sexta Directiva IVA, al 
objeto de revisar el ámbito de aplicación de los tipos reducidos del IVA. Como todo cuanto se 
refiere a la armonización de los tipos del IVA, dicha revisión ha de basarse en los criterios 
establecidos en el artículo 99 del Tratado CE, en el que se especifica que la armonización debe 
ser necesaria para garantizar el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior. En 
consecuencia, los objetivos del informe son los siguientes: 
• Hacer una recapitulación de la situación en materia de armonización de los tipos del IVA, 
dando cuenta de las principales medidas adoptadas y de la evolución registrada desde la 
elaboración del último informe COM(94) 584 [capítulo 2]. 
• Analizar el influjo de la estructura de los tipos del IVA sobre el funcionamiento del mercado 
interior. Se trata de determinar si se han producido falseamientos de la competencia o desvíos 
de comercio entre los Estados miembros como consecuencia del IVA. Más en concreto, 
analizar si las diferencias entre los tipos del IVA aplicados constituyen o no un obstáculo 
para las adquisiciones transfonterizas y si influyen en las pautas que rigen las ventas de los 
minoristas [capítulo 3]. 
• Examinar el ámbito de aplicación del tipo reducido del IVA y la lista de entregas de bienes y 
prestaciones de servicios que figura en el anexo H de la Sexta Directiva. Según lo previsto en 
el apartado 4 del artículo 12 de la Directiva, el Consejo ha de revisar el citado anexo cada 
dos años, para decidir si es conveniente modificarlo. En consecuencia, se analizan todas las 
quejas y solicitudes formuladas a la Comisión en relación con el ámbito de aplicación del tipo 
reducido del IVA. Se aborda también la letra b) del apartado 3 del artículo 12, sobre la 
fiscalidad de determinados productos energéticos [capítulo 4]. 
• Estudiar las posibles vías de armonización del ámbito de aplicación del tipo reducido del 
IVA. La futura armonización no puede basarse únicamente en el debate y necesidades del 
momento. Es necesario proceder a un análisis más general de la actual situación en los 
Estados miembros. En dicho análisis se incluye una evaluación de la situación a la luz del 
nuevo sistema común del IVA que está previsto implantar [capítulo 5]. 
• Resumir los hechos expuestos en el informe y extraer conclusiones en relación con las 
posibles medidas legislativas que podría adoptar la Comisión, de conformidad con lo previsto 
en el apartado 4 del artículo 12 [capítulo 6]. 
Es importante señalar que el presente informe no se ocupa de la armonización de los impuestos 
especiales. Además, no examina en detalle todos, los aspectos relacionados con los tipos 
impositivos y que están intrínsecamente vinculados a la realización del programa relativo a un 
sistema común del IVA para el mercado único [COM(96) 328 final], en el que se aboga 
explícitamente por un mayor grado de convergencia entre los tipos del IVA. Ante todo, no se 
anticipan las propuestas legislativas de la Comisión al respecto. 
1 CL 
Por último, cabe mencionar que en el presente informe no se revisan las disposiciones sobre los 
tipos transitorios del IVA. Con arreglo a lo dispuesto en la letra g) del apartado 2 del artículo 
28, la Comisión venía obligada a reexaminar lo previsto en las letras a) y f) del apartado 2 del 
artículo 28 antes del 31 de diciembre de 1994. En ese sentido, se hace referencia al informe 
COM(94) 584. No obstante, es obvio que el hecho de limitar el presente informe a lo exigido en 
la Sexta Directiva no implica que la Comisión autorice automáticamente el mantenimiento de 
esas disposiciones. La Comisión se ocupará de ellas en sus propuestas sobre el programa 
relativo a un sistema común del IVA para el mercado único. 
« 
2 ARMONIZACIÓN DE LOS TIPOS DEL IVA: SITUACIÓN EN 1996 
Con arreglo a la vigente legislación comunitaria, los Estados miembros pueden aplicar uno o dos 
tipos reducidos del IVA, que no pueden ser inferiores al 5%, si bien sólo a las entregas de bienes 
y prestaciones de servicios que se especifican en el anexo H (artículo 12.3.a)1. Además, pueden 
aplicar un tipo reducido al suministro de gas natural y electricidad siempre y cuando ello no 
entrañe riesgo de distorsiones para la competencia (artículo 12.3b). Estas disposiciones se 
analizan detalladamente en el capítulo 4. 
Las normas sobre los tipos aplicados a las obras de arte, antigüedades y objetos de colección se 
recogen en una Directiva2 aparte que modifica la Sexta Directiva IVA. La fiscalidad de los 
productos agrícolas, salvo los comprendidos en la categoría 1 del anexo H (fundamentalmente 
flores cortadas, hojas ornamentales, bulbos, raíces y productos afines, leña) la fijó el Consejo en 
1996, en el marco del régimen transitorio previsto en la Sexta Directiva IVA3. En cuanto al 
régimen y tipos aplicados al oro, ya ha sido presentada al Consejo una propuesta de la 
Comisión4. 
El artículo 28.2 prevé diversas medidas que los Estados miembros pueden seguir aplicando 
durante el período transitorio contemplado en el artículo 28.1. Como ya se ha dicho 
anteriormente, la Comisión examinará esas medidas a la luz del nuevo sistema común del IVA 
para el mercado único. 
Directiva 96/95/CE, de 20 de diciembre de 1996. por la que se modifica, en lo relativo al nivel del 
tipo normal del impuesto sobre el valor añadido, la Directiva 77/338/CEE relativa al sistema 
común del impuesto sobre el valor añadido. DO n° L 338. de 28 de diciembre de 1996. pág. 89. 
Directiva 94/5/CE. de 14 de febrero de 1994. por la que se completa el sistema común del 
impuesto sobre el valor añadido y por la que se modifica la Directiva 77/388/CEE. DO N° L 60. de 
3 de marzo de 1994, p. 16. 
Directiva 96/42/CE. de 25 de junio de 1996. por la que se completa el sistema común del impuesto 
sobre el valor añadido y por la que se modifica la Directiva 77/388/CEE. DO n° L 170. de 9 de 
julio de 1996. p. 34. 
COM(92)441 final. 
Con arreglo a las disposiciones transitorias previstas en las letras a) y f) del apartado 2 del 
artículo 28, algunos Estados miembros pueden aplicar exenciones a un limitado número de 
bienes y servicios, reembolsando el impuesto pagado en la etapa precedente (los denominados 
tipos cero), o tipos reducidos inferiores al mínimo establecido en el artículo 12.3 (los 
denominados tipos superreducidos). Se autorizó también a algunos Estados miembros a 
mantener un tipo reducido, no inferior al 12%, para las entregas de bienes y prestaciones de 
servicios no especificados en el anexo H, siempre y cuando esos tipos estuvieran en vigor el 1 de 
enero de 1991 (los denominados tipos "parche"). Los Estados miembros que, a 1 de enero de 
1991, aplicaban un tipo reducido a los servicios de restauración, calzado y ropa de niño, y 
vivienda fueron autorizados a seguir aplicando esos tipos durante el período transitorio del 
vigente sistema del IVA. Por último, se autorizó a Grecia a seguir aplicando tipos especialmente 
reducidos a determinadas islas y departamentos. Dado que forman parte de las medidas 
transitorias en materia del IVA, estas disposiciones no se examinan en detalle. 
En el anexo 1 figura un cuadro pormenorizado sobre la evolución de los tipos del IVA en los 
Estados miembros (excepto los contemplados en el art. 28.2) desde finales de 1994, fecha del 
último informe de la Comisión en la materia. Se constata que los niveles de los tipos del IVA 
aún varían considerablemente: tipos normales entre el 15% y el 25%, tipos reducidos entre el 
5% y el 17%5. La media simple de los tipos normales aplicados en la Comunidad es de 
alrededor del 19,5%; la media del tipo reducido es ligeramente superior al 8%. Frente a las cifras 
de 1994, los tipos medios del IVA se han elevado considerablemente, debido, sobre todo, a la 
ampliación de la Comunidad a 15 Estados miembros, ya que, en promedio, los tipos aplicados 
en los tres nuevos Estados miembros son más elevados. 
El tipo medio ponderado para el conjunto de la Comunidad indica una tendencia similar; de los 
datos en poder de la Comisión, obtenidos a través de los Estados de Recursos Propios y las 
estadísticas sobre facturas del IVA de los Estados miembros, se desprende lo siguiente: 
Tipo medio ponderado 
Todos los tipos 
Tipo normal 
Tipo reducido6 1994 
14.03% 
17,07% 
5,71% 1995 EU 12 
14,25% 
17,28% 
6,17% 1995 EU 15 
14,61% 
17,62% 
6,57% 
El tipo del 17% se aplica en Finlandia a un numero limitado de producios alimentarios. Aunque 
tiene sólo carácter transitorio (hasta 1998). constituye un tercer tipo reducido en esc país. La 
Comisión se ha dirigido oficialmente a las autoridades finlandesas para pedirles que reduzcan a 
dos los tipos reducidos. Con este excepción, el tipo reducido más elevado de la Comunidad es del 
12.5%. 
Se incluyen todas las categorías de tipos reducidos: tipos cero, los denominados tipos 
superreducidos. los tipos "parche", los tipos reducidos permanentes. 
La Comisión da por hecho que el actual grado de armonización de los tipos del IVA es el 
mínimo que los Estados miembros han considerado imprescindible para el funcionamiento del 
mercado interior. Es obvio que las crecientes diferencias entre los tipos del IVA de diversos 
Estados miembros pueden, en principio, originar desequilibrios estructurales y falseamientos de 
la competencia en determinados sectores de la actividad económica. La Comisión está decidida 
a abordar esos problemas en las nuevas propuestas que presente sobre la armonización de los 
tipos del IVA. La primera propuesta a este respecto está prevista para finales de 1997 o 
principios de 1998. 
Es preciso señalar nuevamente que lo que a continuación se expone tiene por objeto 
(únicamente) examinar el actual funcionamiento del mercado interior a la luz de la vigente 
estructura de los tipos reducidos del IVA. 
3 LOS TIPOS DEL IVA Y EL FUNCIONAMIENTO DEL MERCADO 
INTERIOR 
Al estudiar los efectos que. las actuales disparidades entre los tipos del IVA tienen sobre el 
funcionamiento del mercado interior, la Comisión ha intentado determinar: i) si las diferencias 
entre los tipos del IVA de los distintos Estados miembros influyen en el comportamiento de los 
particulares y las empresas (sujetos pasivos), y ii) si los casos conocidos en que tal influjo existe 
son inherentes a la actual estructura de los tipos del IVA. 
3.1 Influjo de los tipos del IVA sobre las pautas que rigen las adquisiciones y entregas 
transfonterizas: tendencia general 
En el informe de 1994, antes mencionado, se estudiaba con todo detalle el influjo de los tipos del 
IVA sobre las pautas adquisitivas de los particulares y sobre el comercio intracomunitario entre 
sujetos pasivos. Para ello, se encargaron una serie de estudios, con arreglo a cuyas conclusiones 
puede decirse que, en términos generales, y con algunas excepciones concretas, no se han 
producido inesperados falseamientos de la competencia o desvíos de comercio como 
consecuencia del IVA. Las causas de esto son fundamentalmente dos: por un lado, con 
frecuencia los factores extratributarios pesan más que los posibles incentivos IVA en las 
adquisiciones transfonterizas; por otro, el régimen transitorio tiene como objetivo garantizar, 
mediante la aplicación del principio de imposición en destino en el comercio entre sujetos 
pasivos, y gracias a toda una serie de regímenes impositivos especiales (p.ej., para las ventas a 
distancia), que los diferenciales entre los tipos del IVA no sean realmente explotables. 
Las entregas efectuadas en un Estado miembro por sujetos pasivos y destinadas a determinados 
adquirentes (agricultores sujetos al sistema de tanto alzado, pequeñas empresas exentas, sujetos 
pasivos que realizan operaciones exentas en virtud del artículo 13 de la Sexta Directiva IVA, 
particulares que adquieren bienes por un importe anual inferior a los 10.000 ecus) de otro 
Estado miembro son gravadas, a efectos del IVA, en el Estado miembro de origen. Lo mismo 
cabe decir de las entregas a viajeros de bienes que ellos mismos transportan7, de las entregas 
sujetas al régimen de ventas a distancia y cuyo importe sea inferior al máximo establecido por el 
Estado miembro de origen, y de determinados servicios. En las entregas de bienes sujetos a 
impuestos especiales influye, sin duda, la manera en que se recaudan dichos impuestos y el nivel 
de los tipos aplicados. 
Sin embargo, por los datos de que dispone, la Comisión está convencida de que es improbable 
que estos regímenes den lugar a falseamientos de la competencia o desvíos de comercio 
significativos o generalizados. No obstante, un caso destacable detectado por la Comisión se 
analizó ya en el informe de 1994 se trata de los agricultores alemanes sujetos a regímenes del 
IVA a tanto alzado que adquieren fertilizantes, pesticidas, etc., gravados en Alemania al tipo 
normal, directamente de otros Estados miembros vecinos que aplican a esos productos tipos 
reducidos. Asimismo, los consumidores franceses tienden a comprar en Bélgica los combustibles 
de uso doméstico, tales como el carbón, dado que el tipo que se aplica es muy inferior. Otros 
casos de desvío de comercio de Francia a Bélgica y Gran Bretaña como consecuencia del IVA, 
tales como las adquisiciones de refrescos y agua mineral, no tienen, en general, gran incidencia. 
Ahora bien, la suma de todos esos casos puede ser ya significativa. Por otro lado, existe siempre 
la posibilidad de un impacto regional significativo, algo que puede ser necesario analizar. En 
cualquier caso, es importante observar que cuando los diferentes tipos (reducidos) se aplican en 
los distintos Estados miembros o cuando existen dos tipos reducidos de IVA en determinados 
Estados miembros pero no así en los demás, ello tiene un efecto negativo sobre las ventas en las 
empresas que no se benefician de tipos reducidos o que compiten con empresas similares de 
otros Estados miembros en donde se aplica un tipo reducido. 
La prestación transfonteriza de servicios de telecomunicaciones constituye un ejemplo de un 
ámbito en el que los proveedores que tienen la oportunidad pueden inclinarse por elegir en qué 
país establecerse (es decir, el lugar de imposición), para beneficiarse de tipos bajos o de ventajas 
en la deducción del impuesto soportado. Este incentivo se verá reforzado con los nuevos 
regímenes impositivos implantados recientemente por los Estados miembros como consecuencia 
de las medidas legislativas adoptadas por la Comisión en este terreno8. 
7 Salvo en los casos de nuevos medios de transporte. 
8 COM(97) 4 final; véanse también las Decisiones 97/200-214/CE del Consejo. DO n° L 86. de 28 
de marzo de 1997, p. 5. 
Como es lógico, las diferencias entre los tipos del IVA aplicados tienen más importancia en unos 
sectores que en otros. En los sectores de la horticultura y la floricultura, por ejemplo, las 
grandes diferencias entre los tipos han generado, sin lugar a dudas, actividades fraudulentas. 
Además, la Comisión es consciente de que la aplicación del régimen a tanto alzado al comercio 
intracomunitario en estos sectores crea en algunos casos falseamientos de la competencia. 
En el cuadro que figura en el anexo 1 se aprecia que los tipos del IVA aplicados en los Estados 
miembros no registraron grandes variaciones entre 1994 y 1996, lo que hace presumir que, a 
este respecto, la situación en 1996 será comparable a la de 1994. No obstante, es preciso 
subrayar que las conclusiones alcanzadas en 1994 se debían a las características especiales del 
régimen transitorio precedentemente señaladas. En consecuencia, es evidente que el tránsito al 
nuevo sistema común del IVA para el mercado interior creará una situación completamente 
nueva, que habrá que tener en cuenta en la formulación de las propuestas relativas a dicho 
sistema. Por otra parte, los factores extratributarios que influyen en el comportamiento de las 
empresas y los particulares están en continuo cambio. 
Para evaluar los efectos de este último aspecto, la Comisión subvencionó un estudio realizado 
por un experto independiente9. El estudio se centraba en regiones fronterizas identificadas en 
anteriores estudios como "sensibles", esto es, regiones alemanas fronterizas con Dinamarca, los 
Países Bajos, Bélgica, Luxemburgo, Francia y Austria. El estudio se proponía establecer los 
factores que determinan las decisiones del consumidor, las tendencias generales en las 
adquisiciones transfonterizas, los incentivos dirigidos al sector minorista y las estrategias de éste. 
La investigación se llevó a cabo a través de una exhaustiva encuesta por escrito y de entrevistas 
con expertos. El estudio abordaba el IVA y los impuestos especiales; se analizaban también, por 
separado, las ventas a distancia (ventas por correo). 
Básicamente, el estudio confirma los resultados obtenidos en anteriores estudios, ya descritos en 
el informe de 1994. No obstante, cabe destacar algunos aspectos. Las principales conclusiones 
del estudio pueden resumirse del siguiente modo: 
• Los minoristas de zonas en las que el comercio transfronterizo es relativamente intenso 
adecúan su publicidad y su gama de productos, y adaptan sus sistemas para la aceptación de 
divisas extranjeras, en función del Estado vecino. Existen ejemplos claros en los que esta 
orientación activa hacia el comercio transfonterizo ha conseguido captar al cliente 
comunitario. 
• Las diferencias de precios motivadas por las diferencias en los tipos impositivos no son el 
único factor que incide en el volumen de adquisiciones transfonterizas que tiene lugar entre 
Estados vecinos. La variedad de producto, un atractivo ambiente de compras y mejores 
servicios de atención al cliente complementan las ventajas en materia de precios. Las barreras 
lingüísticas son mucho menos importantes de lo que cabria esperar. 
"Retail strategies lo benefit from indirect tax differences" (Jiirgcn Rat/.ingcr. Ifo. Institute for 
Economic Research), marzo de 1996. 
• En el futuro, se prevé un proceso permanente de integración que desembocará en una mayor 
competencia, mayor aproximación de los precios y posibles cambios en las pautas 
adquisitivas. 
• Las ventas a distancia transfonterizas contribuyen de manera fundamental al volumen de 
negocios de los minoristas alemanes. Alrededor del 5% de la demanda de consumo la 
satisfacen empresas de venta por correo, y aproximadamente el 3% del volumen de negocios 
de las ventas a distancia de las empresas alemanas se realiza con consumidores comunitarios 
de países vecinos. 
• En las diferentes fronteras, en general, el volumen de adquisiciones transfonterizas no ha 
variado significativamente desde 1993. No obstante, cabe destacar dos casos: i) En la zona 
(alemana) fronteriza con Luxemburgo, los clientes del otro lado de la frontera desempeñan 
un papel extremadamente importante, que incluso se ha acrecentado en los últimos años, ii) 
Se ha puesto de manifiesto que la zona fronteriza Alemania-Austria ha estado 
tradicionalmente muy integrada, ya antes de la adhesión. De hecho, Baviera y el norte de 
Italia absorben una parte considerable del poder adquisitivo austríaco (p.ej., alrededor del 5% 
de los Estados federados de Carintia, Tirol, Salzburgo y Alta Austria, sin contar el comercio 
de tabaco, gasolina y vehículos. Ello supone que las adquisiciones transfonterizas aumentaron 
en tomo al 23% entre 1994 y 1995). 
Estas conclusiones, que no resultan especialmente sorprendentes, ponen de relieve dos 
tendencias generales básicas en lo que atañe al influjo de los tipos del IVA sobre las pautas que 
rigen las adquisiciones y entregas transfonterizas. En primer lugar, pese a los diferenciales en los 
tipos, el grado de integración de los mercados está aún aumentando y los minoristas no cesan de 
mejorar sus estrategias. Aunque el funcionamiento del mercado interior no es perfecto en 
términos económicos, mejora constantemente. En segundo lugar, es evidente que cuando las 
condiciones para el comercio transfonterizo son favorables (carencia de barreras lingüísticas, 
tradiciones comunes, etc.) los desvíos de comercio ocasionados por el IVA son un hecho y 
cabría considerarlos falseamientos de la competencia. Así pues, el estudio confirma plenamente 
las numerosas quejas de los operadores austríacos sobre el desvío de comercio, como 
consecuencia del IVA, hacia Alemania (p.ej., en el caso de los electrodomésticos). 
Lamentablemente, salvo en relación con algunas áreas limitadas, es imposible cifrar fiablemente 
la magnitud de los flujos de adquisiciones transfonterizas desglosados por producto. 
En consecuencia, ni el examen de las tendencias generales en las operaciones transfonterizas, ni 
los resultados concretos del estudio aportan datos suficientes que justifiquen la introducción de 
cambios significativos en el actual sistema de tipos del IVA. Ahora bien, ese examen es válido 
sólo en lo que respecta a la situación actual y presupone la aplicación de los regímenes 
impositivos vigentes y que el comportamiento de los operadores y los clientes no varíe 
sustancialmente. 
Por otra parte, está claro que el actual sistema impositivo -basado en la extensa aplicación del 
principio de imposición en destino y en una serie de regímenes especiales- obstaculiza el pleno 
aprovechamiento del mercado interior. La actual estructura de los tipos del IVA, complicada y 
dispareja, se debe a la insistencia de los Estados miembros en mantener, por razones políticas y 
económicas internas, la diversidad de tipos que aplicaban. La previsible incesante integración de 
los mercados hará que aumente la competencia, que se aproximen los precios y, en última 
instancia, que se reajusten las pautas adquisitivas. Es probable que todo ello se vea notablemente 
impulsado por la moneda única y por el recurso al comercio electrónico, siempre en aumento. 
Por tanto, es probable que los efectos restrictivos de la actual estructura de tipos del IVA se 
agraven en el futuro. Incluso con el actual régimen transitorio puede ser necesario una mayor 
armonización de los tipos del IVA, ya que los diferentes sectores (de bienes y servicios) son 
cada vez más competitivos en el terreno del comercio transfonterizo. 
3.2 Influjo de los tipos del IVA sobre las pautas que rigen las adquisiciones y entregas 
transfonterizas: análisis de casos concretos 
La Comisión recibe con regularidad informes o quejas en relación con casos específicos en los 
que se considera que las disparidades entre los tipos del IVA aplicados provocan importantes 
falseamientos de la competencia entre los operadores. Como es lógico, el presente informe no 
puede dar cuenta detallada de todos los casos (muchos de ellos son confidenciales o se les 
aplican las normas sobre protección de datos) que se han puesto en conocimiento de la 
Comisión. Sin embargo, en determinados casos en que lo ha considerado oportuno, la Comisión 
se ha puesto en contacto con las autoridades nacionales competentes para obtener más 
información o pedir explicaciones. 
De cualquier modo, dos son los problemas inherentes a la actual estructura de tipos del IVA que 
constituyen la causa fundamental de determinados efectos distorsionadores de la situación 
competitiva de los sujetos pasivos (lo que, a su vez, impide al consumidor final beneficiarse 
plenamente del mercado interior): i) el carácter facultativo del anexo H, y ii) la falta de 
definiciones comunes de las categorías enumeradas en dicho anexo. 
Actualmente, la aplicación de uno o dos tipos reducidos a las entregas de bienes y prestaciones 
de servicios incluidos en las categorías especificadas en el anexo H tiene para los Estados 
miembros carácter facultativo. Son libres de aplicar o no tipos reducidos a dichos bienes y 
servicios. En el anexo 2 del presente informe figura un cuadro en el que se indica en qué medida 
los Estados miembros han hecho uso de la facultad de aplicar un tipo reducido a las 17 
categorías diferentes enumeradas en el anexo H. Es obvio que el hecho de que idénticos bienes y 
servicios no reciban el mismo tratamiento en toda la Comunidad puede, con toda probabilidad, 
originar una situación en la que se produzcan falseamientos de la competencia 
No cabe duda de que las categorías de servicios contempladas en el anexo H no son, por su 
propia naturaleza, actividades económicas que se presten a flujos transfonterizos significativos; 
del mismo modo, los bienes enumerados en el anexo H no son el tipo de productos para cuya 
adquisición los particulares se desplacen habitualmente a grandes distancias. Sin embargo, la 
Comisión considera que este análisis no ofrece un cuadro completo de la situación en 1996. 
Antes de entrar en el examen por categorías (capítulo 4), cabe reflexionar sobre lo siguiente: las 
diferencias en los tipos del IVA aplicados a las categorías enunciadas en el anexo H son de, al 
menos, un 20% (oscilan entre el 5% y el 25%), y tomando en consideración los tipos 
superreducidos y los tipos cero la divergencia se extiende al 25%. De este modo, los 
importantes ahorros potenciales crean un incentivo para adquirir bienes y, en menor medida, 
servicios en el extranjero, y ello pese a las importantes dificultades que se presentan. En el sector 
médico, por ejemplo, las empresas y operadores tienen la posibilidad de aprovecharse de las 
diferencias en los precios internacionales en los casos en que en esas diferencias influyen los 
tipos del IVA aplicados. 
Además, los Estados miembros tienden a seleccionar ciertos bienes y servicios dentro de una 
determinada categoría del anexo H, en vez de aplicar el tipo reducido al conjunto de la 
categoría. En algunos casos, esas distinciones se hacen incluso cuando se utiliza la nomenclatura 
arancelaria combinada para establecer la cobertura exacta de una determinada categoría. La 
Comisión tiene conocimiento de una serie de casos en los que los Estados miembros hacen 
distinciones, dentro de una determinada categoría del anexo H, que parecen arbitrarias. 
Puede argumentarse que, aunque ese tratamiento desigual de bienes o servicios básicamente 
idénticos es difícil de comprender, no da lugar a falseamientos intracomunitarios de la 
competencia entre los operadores nacionales y extranjeros, ya que se aplica por igual a ambos. 
Ahora bien, en la práctica, las autoridades fiscales competentes son conscientes de esas 
distinciones sólo cuando ha de cumplirse con obligaciones de declaración adicionales (p.ej., en 
las adquisiciones intracomunitarias). De este modo, puede suceder que los operadores 
nacionales se beneficien siempre del tipo reducido, con independencia de la índole de los bienes 
producidos o de los servicios prestados, al tiempo que sus homólogos extranjeros están sujetos, 
en correcta aplicación, al tipo normal del IVA. 
Por otro lado, la Comisión recibe a menudo quejas sobre falseamiento de la competencia dentro 
de un Estado miembro, como consecuencia de la dispar incorporación de las categorías 
enumeradas en el anexo H. Ese falseamiento es el mismo para todos los operadores y 
ciudadanos de la Comunidad, por lo que no entra en el ámbito de actuación de la Comisión, de 
conformidad con las normas que rigen la competencia dentro del mercado interior, pero, sin 
duda, no está de más señalar su existencia. Es preciso recordar que, en virtud de los principios 
básicos establecidos en la Sexta Directiva IVA. los bienes y servicios idénticos no pueden estar 
sujetos a tipos diferentes; toda divergencia, en ese sentido, debe estar justificada por una 
diferencia objetiva. La Comisión ya ha insistido en este principio fundamental en otros ámbitos, 
lo que, en un caso, ha supuesto la incoación de un procedimiento de infracción. 
Al no existir definiciones comunes nítidas de las categorias recogidas en el anexo H, se 
presentan innumerables casos de difícil adscripción. Por ejemplo, muchos Estados miembros 
aplican un tipo reducido al té y al café, y el tipo normal a los refrescos. Ahora bien, es lícito 
preguntarse si el té frío enlatado ha de considerarse té o refresco; esto mismo es válido para toda 
una serie de bebidas a base de café ya preparadas. Del mismo modo, cuando dos productos a los 
que se aplican tipo diferentes se venden juntos, sin poder separarlos, se plantea también el 
problema de qué IVA aplicar. No existen tampoco criterios determinantes que permitan 
establecer, por ejemplo, qué es más importante, el CD o el libro, si el conjunto constituye un 
solo producto que constituye un diccionario. Todo esto pone de manifiesto que la actual 
estructura de tipos del IVA adolece de problemas básicos que no guardan coherencia con los 
principios fundamentales del IVA y que, casi con toda seguridad, originan el falseamiento de la 
competencia. 
Lamentablemente, la Comisión no puede cuantifícar con exactitud la magnitud del falseamiento 
derivado de los citados problemas básicos. Es cierto que, al aprobarse la Directiva sobre los 
tipos del IVA, 92/77/CEE, el Consejo era consciente de que, tal y como se había concebido el 
anexo H, podían aparecer falseamientos de la competencia de menor importancia; por otro lado. 
la actual situación, tal y como se ha dicho más arriba, no exige la urgente adopción de medidas. 
tanto más cuanto que la armonización de los tipos se abordará, en cualquier caso, en el marco 
del nuevo sistema común del IVA para el mercado único. Ahora bien, el incesante aumento de 
los casos problemáticos ha llevado a la Comisión a pensar que es absolutamente necesario hacer 
un estrecho seguimiento de la situación, y que puede resultar inevitable adoptar en el futuro 
medidas específicas. Se pide expresamente a los Estados miembros que solucionen las 
dificultades antes señaladas. 
4 REVISION DEL ÁMBITO DE APLICACIÓN DEL TIPO REDI CIDO DLL 
IVA 
4.1 Criterios aplicables en la revisión del ámbito de aplicación del tipo reducido de¡ 
IVA 
El apartado 4 del artículo 12 de la Sexta Directiva IVA. fundamento jurídico del presente 
informe, dice lo siguiente: 
"A partir de 1994 el Consejo, basándose en un informe de la ( 'omisión. 
examinará cada dos años el ámbito de aplicación de los tipos impositivos 
reducidos, y por unanimidad podra decidir, a propuesta de ¡a ( 'omisión, la 
modificación de la lista de bienes y servicios del Anexo H." 
Como se ha dicho más arriba, con el regimen transitorio del IVA la actual interrelación entre la 
estructura de los tipos del IVA y el funcionamiento global del mercado interior (en lo que se 
refiere a las operaciones transfonterizas) no exige un cambio sistemático de dichos tipos. Sin 
embargo, determinadas quejas ponen al descubierto que algunos aspectos de la actual situación 
presentan problemas. 
10 
En el presente capítulo se examinan detalladamente las diversas categorias enumeradas en el 
anexo H, las solicitudes de ampliación de ese anexo y el caso específico de determinados 
productos energéticos (art. 12.3.b)). A este respecto, la Comisión ha recibido numerosas 
peticiones de diversas federaciones de la industria y el comercio que desean que, con ocasión de 
la próxima revisión, se incluyan sus sectores en el ámbito de aplicación de los tipos reducidos. 
Tal y como antes se señaló, el criterio básico a seguir en la revisión del ámbito de aplicación 
del tipo reducido del IVA y del anexo H y el art. 12.3.b) es el establecido en el art. 99 del 
Tratado CE, referente a la armonización de las legislaciones en la medida en que esta 
armonización es necesaria y que especifica que la armonización es necesaria para garantizar 
el establecimiento y funcionamiento del mercado interior. Por tanto, el presente análisis se 
centra en determinar si es preciso introducir algún cambio en las vigentes disposiciones para 
solventar los problemas de distorsión a la competencia. 
Por lo tanto, se abre así la oportunidad de aplicar un tipo reducido del IVA a un determinado 
sector, bien o servicio deberá hacerse siempre a la luz de ese principio general establecido por el 
Tratado en materia de imposición indirecta. En otras palabras: incluso si, en un caso dado, no se 
detecta falseamiento alguno de la competencia, todos los pros y los contras de reducir el tipo del 
IVA habrán de evaluarse atendiendo a las consecuencias globales sobre el funcionamiento del 
mercado interior. En lo que atañe al IVA, el Consejo ha dejado absolutamente claro que la 
realización del mercado interior exige el tránsito a un sistema de IVA basado en el principio de 
imposición en el Estado miembro de origen de los bienes entregados y los servicios prestados 
(art. 28.1 de la Sexta Directiva). Por tanto, cualquier reflexión sobre el ámbito de aplicación del 
tipo reducido del IVA habrá de tener presente las repercusiones sobre el citado programa de un 
sistema común del IVA para el mercado único. 
Los antecedentes del anexo H y las circunstancias concretas en que se produjeron las pertinentes 
decisiones del Consejo no se explican en el presente documento, pues ya se trataron en detalle 
en el último informe. 
4.2 Revisión de las distintas categorías contempladas en el anexo H 
Como ya se explicó más arriba, el carácter facultativo del anexo H y la definición, relativamente 
amplia, de las categorias que contempla crean problemas técnicos básicos que han de ser 
observados y analizados en profundidad. En algunas categorias, sin embargo, diversos grupos 
de intereses se han dirigido a la Comisión para solicitar la inclusión de determinados bienes y 
servicios en el ámbito de aplicación del tipo reducido del IVA. En el presente capítulo se 
abordan los casos de esa índole más importantes y el debate general en torno a determinadas 
categorias. Los sectores más importantes son: la agricultura, la sanidad, el transporte de 
personas, la cultura y la política social. 
11 
Agricultura 
En lo que se refiere a los productos agrícolas , se trata de los productos no incluidos en el anexo 
H (categoría O. esto es, flores cortadas, hojas ornamentales, bulbos, raíces y otros productos 
afines, y madera para leña. El debate del Consejo sobre la correspondiente-propuesta de la 
ComisiónIo puso de relieve que los Estados miembros mantienen opiniones divergentes en lo 
que atañe al tipo del IVA que, en principio, debe aplicarse a los productos agrícolas: algunos 
Estados miembros desean aplicar el tipo reducido a todos esos productos, mientras que otros 
prefieren que se mantenga la actual lista. 
Las adquisiciones transfonterizas de la categoria productos alimenticios son muy intensas. Estas 
adquisiciones han sido siempre características del comercio intracomunitario en este sector, 
pero, según se desprende de todos los estudios de los que tiene conocimiento la Comisión, en 
ellas no influyen de manera primordial las diferencias entre los tipos del IVA. A menudo, incluso 
se adquieren productos alimenticios en Estados miembros vecinos pese a que los tipos aplicados 
en ellos son mayores. Actualmente, no se considera oportuno proceder a una modificación 
específica del anexo H en este terreno. 
Sanidad 
El IVA reducido aplicable a los productos farmacéuticos (categoría 3) o a los equipos médicos 
(categoría 4) es muy ilustrativo del problema, antes mencionado, de la vaguedad de definiciones. 
¿Qué se entiende por "utilizados normalmente para el cuidado de la salud", o "utilizados 
normalmente para aliviar o tratar deficiencias"? En muchos Estados miembros, tienen lugar 
actualmente un debate entre las autoridades competentes y las empresas afectadas, planteándose 
si determinados sectores y productos se pueden considerar o no incluidos en el anexo H. Esto 
era previsible, dada la ambigua redacción de la disposición. 
Transporte de personas 
La fiscalidad del transporte de personas (categoría 5) es un tema aparte y complicado. 
Actualmente, los Estados miembros gravan el "transporte" de muy distintas maneras, aplicando 
tipos del IVA que oscilan entre el cero (exención con reembolso del IVA soportado) y el 25%. 
Además, la mayoría de Estados miembros distingue entre diversos medios de transporte, entre el 
transporte nacional y el intracomunitario o internacional, etc. La Comisión considera que la 
actual situación crea a las empresas afectadas muchos problemas prácticos, y que se originan 
importantes falseamientos de la competencia. Por otro lado, la Comisión es consciente de que el 
transporte es un sector especial que, probablemente, exige un régimen especial del IVA. 
io Véase la nota n° 3. 
12 
Por ello, se ha encargado un estudio, con los siguientes objetivos: Determinar las repercusiones 
de utilizar diferentes técnicas en el IVA aplicado a los servicios de transportes de personas. 
Averiguar si existen desequilibrios en la competencia entre los distintos medios de transporte 
utilizados en una misma ruta (en especial, el transporte en trenes de alta velocidad frente al 
transporte aéreo). Anticipar el influjo que sobre el precio (absoluto y relativo) puede tener una 
modificación de la actual normativa en materia de territorialidad, a la luz de todos los métodos 
de imposición posibles (imposición en el lugar de origen, de destino, de establecimiento o en el 
lugar de imposición del adquirente), y precisar qué problemas plantea el derecho a deducción de 
los servicios de transporte. 
Cultura 
La categoría más controvertida del anexo H es la integrada por los libros, los periódicos y las 
revistas (categoría 6^: no obstante, a menudo, el debate se extiende a la fiscalidad de las 
manifestaciones culturales en general (categoría 7). A este respecto, existen básicamente dos 
líneas arguméntales en apoyo de una ampliación del ámbito de aplicación del tipo reducido del 
IVA. 
En primer lugar, la industria discográfica y de producción de vídeos desea que los CD, los 
discos, las cintas magnetofónicas y los vídeos estén sujetos a un tipo reducido del IVA. Se alega 
que los CD, etc. están discriminados frente a otros productos de carácter cultural, tales como los 
libros, los periódicos, la entrada a museos, cines y teatros, etc. Al mismo tiempo, se sostiene 
que, a medio plazo, la reducción en el IVA se vería compensada por el aumento de los ingresos, 
pues las ventas globales de dichos artículos aumentarían como consecuencia de la menor 
imposición. 
Además, algunos Estados miembros, en particular Francia, presentan básicamente la misma 
petición, situándola en un contexto más general. Se argumenta que la cualidad de medios de 
comunicación de los discos compactos, los discos, las cintas magnetofónicas, los vídeos, etc. 
en el marco de valores culturales son comparables a los libros, y que las razones históricas 
para privilegiar los libros frente a los discos ya no son válidas en la "sociedad de la 
información". Un tipo reducido del IVA, se alega, impulsaría la demanda de discos, etc., lo 
que fomentaría la producción artística y, más en concreto, la musical en Europa. Se subrayan 
también los beneficios potenciales en el ámbito de la educación. 
Por el momento, este razonamiento no convence plenamente a la Comisión. La mayoría de los 
Estados miembros considera que, en su mayor parte, las ventas de este sector entran dentro de 
la categoría de bienes de recreo y esparcimiento, y no de bienes culturales. En la práctica, es 
difícil establecer esas distinciones. Lo mismo cabría decir de los libros. Sin embargo, 
históricamente los libros aparecieron primero, adquiriendo un status de privilegio que no se ha 
hecho extensivo a los nuevos medios de comunicación. Es obvio que, en general, los libros se 
consideran todavía el principal medio de comunicación cultural. Cualquier discusión en este 
sentido es, no obstante, algo inútil, puesto que todo criterio que se establezca para esclarecer 
qué constituye "ocio" y qué "cultura" será, en gran medida, subjetivo. 
13 
La diferencia básica entre los libros y los CD, etc. estriba en que un libro puede leerse 
inmediatamente, mientras que. los CD, etc. exigen siempre equipamiento técnico para tener 
acceso a la información. Al plantearse la aplicación de un tipo reducido, habría que plantearse si 
también se le aplica al equipo. Otros problemas se plantean con- respecto a soportes de la 
información tales como los aparatos de vídeo; las tarifas que hay que abonar para tener acceso a 
redes informáticas como Internet, etc. Cualquier ampliación del ámbito de aplicación del tipo 
reducido exigiría, por tanto, para su justificación, una nueva filosofía, y es muy probable que las 
consideraciones de índole cultural o educativa no sirvan por si solas como criterio práctico. 
En segundo lugar, la industria editorial y las federaciones de editores abogan por que la actual 
posibilidad de aplicar a los libros un tipo reducido del IVA se haga extensiva a los productos 
modernos, como los CD, que contienen información que habitualmente (y en el pasado) se 
publica sólo en libros. Ajuicio de la Comisión, es extremadamente difícil, si no imposible, definir 
esa sustitución. Incluso en el caso de un CD-ROM cuyo contenido sea idéntico al de un libro el 
producto variará, pues exige el uso de un equipamiento que ofrece prestaciones para el acceso a 
la información (índices, búsqueda por temas, etc.) muy superiores a aquellas de las que dispone 
el usuario de un libro normal." 
Aplicando básicamente el mismo razonamiento, en Francia se desea reducir el IVA aplicable a 
los CD-ROM, los servicios en línea, el software multimedia, etc., de manera que pasaría del 
20,6% al 5,5%. Sea como fuere, estos problemas deberán analizarse en un contexto más amplio, 
como es el de las repercusiones del cambio tecnológico sobre los sistemas impositivos (p.ej., el 
comercio electrónico, etc.). 
Política social 
En lo que atañe al suministro, construcción, renovación y transformación de viviendas con 
fines sociales (categoría 9). al parecer algunos Estados miembros tienden a incluir en este 
capítulo todo tipo de servicios del sector de la construcción. La Comisión estudia actualmente 
legislación específica. Conviene subrayar que la asusencia de definiciaones comunes no 
puede utilizarse para justificar una aplicación más amplia de la categoría, en este caso 
concreto, la categoría se circunscribe estrictamente a las viviendas sociales, y la falta de 
definiciones comunes no debe aprovecharse para justificar una aplicación más extensa de este 
tipo reducido del IVA. 
Conclusión 
En conclusión, todas las solicitudes de ampliación del ámbito de aplicación de las categorías 
enumeradas en el actual anexo H plantean problemas técnicos específicos que no deben 
subestimarse. Un análisis global, a la luz de los criterios antes expuestos, pone de manifiesto los 
graves y fundamentales problemas que plantean esas solicitudes. En primer lugar, el efecto que 
la ampliación de dicho ámbito de aplicación tendría sobre los ingresos seria importante en todos 
los casos. Probablemente sería necesario adoptar medidas compensatorias, que serían 
impopulares y, lo que es más, contraproducentes. 
14 
Desde un punto de vista teórico, cabe subrayar que el IVA es un impuesto al consumo, 
neutral, multifase y de amplio espectro, que, como tal, no constituye el medio más adecuado 
para seleccionar actividades culturales, sociales, etc. a las que otorgar un trato de favor. En 
términos económicos, no cabe duda de que otros medios (por ejemplo, subvenciones directas 
o reducciones en los impuestos directos11) son más eficaces y no originan tantos efectos 
secundarios no deseados. Claro está que esto es también válido para el tipo reducido del IVA 
vigente para las categorías de bienes y servicios contemplados en el anexo H. Lo que se 
plantea, en cualquier caso, es si la Comisión debe proponer alguna modificación del anexo 
H, y, hasta el momento, son pocos los argumentos a favor de una urgente ampliación de las 
actuales categorías. 
4.3 Examen de las solicitudes de incluir nuevas categorías en el Anexo H 
Discusión con los Estados miembros y la industria 
En muchos Estados miembros, la industria en general y organizaciones representantivas de 
diverso tipo piden la ampliación del anexo H. Cabe destacar como más importante, a este 
respecto, la solicitud de aplicar un tipo reducido del IVA a los servicios con empleo intensivo de 
mano de obra y beneficiosos para el medio ambiente. Esta solicitud tiene su origen en un 
problema de los Países Bajos en relación con la imposición de los servicios de reparación de 
calzado y ropa. A partir del 1 de enero de 1993, los Países Bajos tenían que gravar esos 
servicios al tipo normal, lo que creó un problema de política interna. En ese momento, no se 
halló una solución, por lo que el Gobierno de los Países Bajos insistió en que se inscribiera en las 
actas del Consejo una declaración en el sentido de reexaminar el anexo H, a ese respecto, en 
fecha posterior. 
También existen presiones para que se aplique un tipo reducido del IVA a las entregas de 
bienes y las prestaciones de servicios para el medio ambiente y ahorradores de energía. 
Varios Estados miembros aplican un tipo reducido al suministro de productos energéticos 
(supuestamente contaminantes) y, en cambio, aplican el tipo normal a material que comporta 
un ahorro de energía; como es lógico existen grandes presiones para lograr que el régimen 
impositivo sea igual en ambos casos. Asimismo, Francia sugirió aplicar un tipo reducido del 
IVA a los vehículos eléctricos y a los vehículos de motor a gas. 
En cualquier caso, las subvenciones directas o la disminución de la fiscalidad directa constituyen 
ayudas de Estado en el sentido del artículo 92 párrafo 1 del Tratado y debe examinarse por la 
Comisión en aplicación del procedimiento citado en el artículo 93 del Tratado. 
15 
Son muchos los grupos de presión -entre otros, la UEAPME12, organización que representa a 
las pequeñas y medianas empresas de la Comunidad- que desean que se aplique un tipo reducido 
del IVA a los bienes y servicios, en general (no sólo a la reparación de calzado y ropa), con 
empleo intensivo de mano de obra. A su juicio, la aplicación de un tipo reducido contribuiría a 
reducir el desempleo en Europa, pues serviría de incentivo a sectores cuyos métodos de 
producción o servicios se caracterizan por el empleo intensivo de mano de obra. Otro 
argumento alegado por el sector en favor de aplicar un tipo bajo del IVA es, básicamente, el de 
la economía sumergida. Se alega que el mecanismo del IVA no funciona muy bien en sectores 
con poco IVA soportado deducible y cuyos clientes son, en su mayoría, particulares sin derecho 
a deducción. La aplicación de un tipo elevado del IVA en esos sectores favorece el recurso a la 
no declaración, con la consiguiente pérdida de ingresos por imposición directa (impuesto sobre 
la renta o sobre sociedades) y cotizaciones sociales. Del mismo modo, se cree que ello produce 
un incremento de las actividades de bricolaje realizadas por las familias. 
Otras organizaciones alegan las mismas razones, si bien circunscritas a un determinado sector. 
Por ejemplo, organizaciones de protección del acervo cultural, arquitectónico y natural de 
Europa abogan por la aplicación de un tipo reducido del IVA a la reparación y mantenimiento 
de edificios históricos, jardines, edificios representativos, etc. Se sostiene que esa medida estaría 
justificada no sólo por la importancia social y cultural de los edificios y parajes naturales, sino 
también por importantes razones económicas. En primer lugar, un tipo reducido del IVA 
incentivaría notablemente la renovación y reparación de los edificios históricos, etc., con el 
consiguiente incremento de la demanda de servicios (en su mayoría empleos relativamente poco 
cualificados). En segundo lugar, se arguye que la índole del paisaje o del patrimonio cultural es 
decisiva para atraer a turistas de todo tipo. Dado que los viajes y el turismo constituyen la mayor 
industria del mundo, los efectos indirectos de aplicar un IVA reducido a las reparaciones y el 
mantenimiento del patrimonio cultural del hombre serian de gran trascendencia y se dejarían 
sentir muy por extenso en todos los sectores de la economía local. Como cabía esperar, se 
intenta también lograr la aplicación de un tipo reducido del IVA a la industria turística en 
general. 
Argumentos similares, en los que se pone el acento en el empleo y el medio ambiente, se aducen 
también en otros sectores13 o en relación con servicios que responden a una determinada 
definición14. Se dice que, por su propia índole, se trata de servicios no sujetos a la competencia 
transfonteriza, considerando ésta razón suficiente para justificar su inclusión en el anexo H (lo 
que permitiría a los Estados miembros decidir si aplican o no un tipo reducido del IVA). 
12 Union européenne de Tartisanat et des petites cl moyennes entreprises - Europaischc Union des 
Handwerks und der Klein- und Mittclbctricbe - European Association of Craft. Small and Medium 
Size Enterprises - Asociación Europea del Artesanado y de las Pequeñas y Medianas Empresas. 
o Es prácticamente imposible establecer una lista completa de estos sectores, en los que se incluye 
desde la fabricación de bicicletas a los servicios de eliminación de residuos o los servicios de 
tintorería y limpieza en seco. 
14 Por ejemplo, los llamados "ser\>ices de proximité " en Francia: servicios con empleo intensivo de 
mano de obra, habitualmente prestados por trabajadores autónomos o empresas familiares y que. 
por lo general, se realizan en el domicilio del cliente (clases particulares, enfermería, trabajos del 
hogar, etc.). 
16 
La idea de utilizar los tipos del IVA como instrumento político para alcanzar objetivos 
económicos específicos como el aumento del empleo o una nejor protección del medio 
ambiente, encuentra un cierto eco favorable en el Parlamento Europeo y en el Comité 
Económico Social15. 
En algunos casos, la posibilidad de aplicar un tipo reducido a determinadas entregas de 
bienes se considera la solución de un problema concreto. Por ejemplo, organizaciones 
exentas, como son las de caridad, soportan a menudo un IVA no deducible, de manera que 
un IVA reducido les sería mucho más ventajoso. A juicio de la Comisión, estos casos han de 
deslindarse de los mencionados hasta el momento. La Comisión es consciente de los 
problemas que plantea el actual sistema de imposición, comprendidos los relativos a las 
exenciones y al derecho de deducción. Ello se abordará en las propuestas para el nuevo 
sistema común del IVA. En cualquier caso, introducir nuevas categorías específicas en el 
anexo H se enfrentaría el fin principal de simplificar el sistema IVA y de reducir las cargas. 
A este respecto, se hace referencia a la iniciativa SLIM, en curso, que es igualmente 
importante para el IVA. 
Ahora bien, la Comisión tiene serias dudas en lo que respecta a la idoneidad del IVA como 
instrumento de una determinada política económica. Estudios realizados ponen de relieve que el 
efecto del IVA sobre los precios es, en última instancia, solo limitado. La demanda de servicios 
(incluso los de empleo intensivo de mano de obra) depende mucho más de otros factores, como 
los hábitos del consumidor, la tendencia general de la economía, etc. Por otro lado, no cabe 
duda de que la reducción del IVA comportaría pérdidas presupuestarias. En consecuencia, se 
necesitan medidas complementarias, como, por ejemplo, el aumento de la imposición directa, y 
el efecto global sobre la demanda en un determinado sector y sobre el mercado laboral en 
general es, cuando menos, incierto. Hasta el momento, no se ha demostrado empíricamente lo 
contrario. 
El sistema del IVA se haría aún más complejo y se plantearían serios problemas a la hora de 
definir con exactitud el ámbito de aplicación del tipo reducido y el control de su aplicación. 
La solución no es fácil. Incluso el recurso a criterios extrafiscales, supuestamente objetivos, 
no está exento de dificultades y otros problemas aparecen cuando dichos criterios se integran 
en el sistema impositivo. En términos generales, tales medidas serían contrarias al 
importantísimo principio básico de neutralidad del IVA y son incompatibles con la idea de un 
impuesto general sobre el consumo. 
15 Véase el dictamen del Parlamento Europeo sobre el programa de trabajo de la Comisión para un 
nuevo sistema común del IVA. aprobado en junio de 1997. y el dictamen del Comité Económico y 
Social, aprobado en sesión plcnaria el 9 de julio de 1997. Ambas instituciones respaldan los 
objetivos y el contenido general del programa de trabajo. 
17 
La economía sumergida plantea, sin lugar a dudas, graves problemas en los actuales sistemas de 
imposición. Sin embargo, la Comisión considera que sería prematuro que la Comunidad 
modificara su legislación en materia del IVA atendiendo sólo a ese problema, sin tener en cuenta 
los efectos de otros posibles cambios. En lo que se refiere al operador, muy probablemente el 
IVA no sea el motor del fraude fiscal. Los beneficios económicos de la planificación fiscal son 
mucho mayores en el caso de los impuestos directos y las cotizaciones sociales. Es cierto, sin 
embargo, que los servicios y bienes libres de impuestos incentivan su adquisición por los 
consumidores. De cualquier modo, la Comisión es consciente del problema, y le complacería 
intensificar el debate con los Estados miembros para la búsqueda de soluciones. 
Estudió sobre las repercusiones que la aplicación de un tipo reducido del IVA a determinados 
sectores tendría para el empleo 
Al objeto de evaluar los efectos de aplicar un tipo reducido del IVA, frente a otras medidas 
fiscales, la Comisión encargó un estudio independiente sobre las "Posibles repercusiones de la 
adopción de medidas fiscales (en concreto, la aplicación de un tipo reducido del IVA a 
determinados sectores) sobre la creación de empleo"16. Con ello se cumplía, además, con el 
compromiso adquirido ante el Parlamento Europeo, con ocasión del debate celebrado en otoño 
de 1995, sobre el tipo del IVA aplicable a los productos de la floricultura y la horticultura17. 
En el estudio se analizan tres posibilidades de fomentar el empleo a través de medidas fiscales: 
un tipo reducido del IVA para determinados sectores (supuestamente intensivos en mano de 
obra), la reducción del tipo aplicable en la imposición directa y la reducción de las cotizaciones 
sociales de las empresas. Las tres posibilidades se conciben como fiscalmente neutras, por lo que 
se estudian dos medidas compensatorias: una elevación general del tipo del IVA y la subida de 
los impuestos especiales sobre los combustibles. En total se manejan seis supuestos, para una 
selección de cinco Estados miembros (Bélgica, Alemania occidental, Italia, España, Reino 
Unido). Para efectuar el análisis se utiliza un modelo econométrico input-output referido a los 
Estados miembros antes de la ampliación de 1995 y desglosado por regiones y sectores. El 
modelo se ha adaptado a los objetivos específicos del estudio. 
Lógicamente, las conclusiones globales del estudio dependen de una serie de hipótesis 
inherentes al modelo o necesarias para poder comparar las simulaciones (tamaño, país). No 
obstante, el estudio concluye con la siguiente e inequívoca afirmación: 
"En términos generales, puede decirse que una reducción del IVA competusada 
en determinados servicios (simulación 1) tiene efectos muy poco significativos 
sobre el empleo; la reducción compensada de la imposición directa 
(simulación 2) no tiene ningú/t efecto perceptible. En cambio, la reducción 
compensada de las cotizaciones sociales (simulación 3) es la que tiene, 
globalmente, efectos más positivos sobre la creación de empleo ". 
16 "Potential impact on employment creation of fiscal instnimcnts (namely of a reduced VAT rate for 
selected sectors)", Cambridge Econometrics LTd and the Institute of Employemcnt Research. 
University of Warwick - Septiembre de 1996. 
17 La correspondiente Directiva fue aprobada por el Consejo en 1996. Véase la nota 3. 
18 
Para el total de los cinco Estados miembros examinados, las tres medidas básicas arrojan los 
siguientes resultados, que varían sólo levemente en función de la compensación escogida: 
1. Un 50% de reducción del IVA en determinados sectores produce un ligero incremento 
general del empleo: un 0,1% por encima del supuesto de partida (ninguna modificación de 
la política fiscal). Por sectores, se aprecia que el ligero incremento del empleo tiene lugar 
sobre todo en los servicios correspondientes a Otros Mercados, en la Industria y la 
Construcción, mientras que los sectores Bancario, Financiero y de Seguros registran 
pérdidas18. La distribución nacional es desigual. 
2. Para un 5% de reducción de los impuestos directos, el modelo llega a la conclusión de que 
se trata de una medida que prácticamente no incide sobre el empleo (sólo un 0,05 por 
encima del supuesto de partida a largo plazo). 
3. Una reducción del 5% en las cotizaciones sociales originaría un leve incremento del empleo 
(a largo plazo, un 0,3% por encima del supuesto de partida). Por sectores, las ganancias de 
empleo se producen sobre todo en los servicios y, al parecer, en las pequeñas y medianas 
empresas. Cabe señalar, no obstante, que la creación de empleo en algunos países 
sobrepasa los pequeños descensos que registran otros. 
Como en cualquier modelo económico, al evaluar el estudio es preciso tener en cuenta una 
serie de consideraciones; es obvio, por otro lado, que la investigación económica no puede 
reemplazar a las decisiones políticas. Ahora bien, de las conclusiones del estudio no se 
desprende en modo alguno que la aplicación de un IVA reducido a los servicios con empleo 
intensivo de mano de obra sea una medida fiscal recomendable que justifique el considerable 
número de problemas y dificultades que conlleva. Esta valoración se ve reforzada por 
comparación con la alternativa, ya propuesta por la Comisión en el Libro Blanco sobre el 
Crecimiento, la Competidvidad y el Empleo (capítulo IX): la reducción de las cotizaciones 
sociales, que, en algunos casos, podría compensarse con un aumento de los impuestos y, más 
en concreto, de los impuestos de finalidad medioambiental y los impuestos sobre el 
consumo. La Comisión sigue pensando que es más probable que medidas que afecten más 
directamente al mercado laboral, como la reducción de las cotizaciones sociales de 
empresarios y trabajadores, la incentivación directa a las empresas etc., favorezcan más la 
creación de empleo que otras medidas indirectas, como las reducciones del IVA. Tales 
medidas podrín tener igualmente elementos de ayudas de Estado. 
18 Los Servicios de Otros Mercados comprenden la variada gama de actividades no vinculadas a la 
distribución, la hostelería y restauración, el transporte, las comunicaciones, o a los sectores 
bancario, financiero y de seguros. El sector de la distribución y los Servicios de Otros Mercados 
tienen salarios bajos y costes laborales unitarios típicamente característicos de sectores que exigen 
poca cualificación e intensivos en mano de obra. 
19 
La Comisión es consciente de que no todos los Estados miembros, ni todos los operadores, 
comparten este punto de vista. Por ejemplo, la UEAPME ha encargado, a través de MKB, 
miembro holandés de dicha asociación, un "contraestudio" o "segunda opinión", frente al 
estudio antes mencionado y efectuado por Cambridge Econometrics/University of Warwick. El 
primero de los estudios acabados de citar, que acaba apenas de publicarse, lo realizó el instituto 
holandés ELM19, bajo el título "Fomento de los servicios intensivos en mano de obra -
Repercusiones de la reducción de los tipos del IVA sobre el empleo"; basándose en este estudio, 
MKB ha elaborado además un folleto informativo que lleva por título "Blanco sobre negro"20. 
El enfoque metodológico seguido en este estudio es diferente del aplicado en el estudio 
Cambridge /Warwick. Se basa, igualmente, en un modelo econométrico, pero no se prevén 
medidas compensatorias que mantengan la neutralidad presupuestaria, pues se sostiene que la 
creación efectiva de empleo puede costar dinero. Para los Países Bajos, los efectos de la 
reducción del IVA se calculan sobre una base variable (que refleja los cambios que se prevén en 
un contexto de política inalterada) y se facilita un desglose por sectores. Para Alemania, Italia y 
el Reino Unido, que son objeto de cálculos mucho menos precisos, las previsiones de 
crecimiento del empleo se referencian al total del empleo en la industria. Para los Países Bajos, 
se comprueban los efectos de aplicar un tipo reducido del IVA del 6% (en vez del 17,5%, tipo 
normal actualmente aplicado) a una selección de 24 sectores, partiendo de cinco supuestos, con 
diversos grados de intensidad de empleo (para los 24 sectores, al menos 60, 70, 80 o 90%); para 
los demás países, se aplican a los datos nacionales sobre volumen de negocios, niveles de 
empleo, tipos del IVA, etc. del sector las elasticidades y ratios de los Países Bajos. 
Las conclusiones fundamentales a que llega este estudio son: alrededor de un 0,5% de reducción 
del desempleo en los Países Bajos de aquí al 2004, si el tipo reducido del IVA se aplica a los 24 
sectores; al mismo tiempo, el déficit del sector público aumentaría un 0,4%. Los mismos efectos 
se prevén (con menor fiabilidad) en Alemania y en el sector de la construcción en Italia; en el 
Reino Unido, los efectos sobre el empleo serían notablemente mayores. 
A juicio de la Comisión, es difícil efectuar una comparación directa de los dos estudios. El 
requisito de neutralidad en los ingresos supone, lógicamente, una gran diferencia. Es obvio que 
las desgravad ones fiscales sin contrapartida repercuten más en la economía que aquellas otras 
en las que se prevén contrapartidas, pero esto es válido no sólo en lo que respecta al IVA. En 
este sentido, la conclusión fundamental del estudio de Cambridge, esto es, que los recortes en 
los costes laborales no salariales (esto es, las cotizaciones sociales) son la medida fiscal más 
eficaz para impulsar el empleo no queda invalidada por el estudio MKB/EIM. 
19 Economisch Instituut voor net Midden - en Kcinbcdnjf. 
20 Que hace hincapié en la economía sumergida. 
20 
De cualquier modo, la Comisión está dispuesta a ahondar en el debate, tanto en lo que se refiere 
a los aspectos teóricos de la interacción entre la imposición y el empleo, como a los argumentos 
políticos y prácticos, para plantearse la reducción de los tipos del IVA con esta finalidad. 
4.4 Examen del caso especial previsto en el artículo 12.3.b) 
El artículo 12.3.b) de la Sexta Directiva IVA establece que: 
"Los Estados miembros podrán aplicar un tipo im/xisitivo reducido al 
suministro de gas natural y electricidad siempre que no exista riesgo alguno de 
distorsión de la competencia. Todo Estado miembro que vaya a aplicar dicho 
tipo lo pondrá previamente en conocimiento de ¡a Comisión. IM Comisión se 
pronunciará acerca de la existencia de riesgo de distorsión de la competencia 
Según lo previsto en la vigente legislación comunitaria, a ningún suministro de energía -salvo los 
citados en el art. 12.3.b y la madera para leña, citada en el art.28.2.i)21- puede aplicársele un tipo 
reducido del IVA. El artículo 12.3b) se interpreta, en general, de forma restrictiva. Algunos 
Estados miembros están autorizados a seguir aplicando un tipo reducido en este ámbito durante 
el período transitorio, antes de que entre en vigor el nuevo sistema común del IVA. 
Las opiniones sobre la interacción entre el IVA y la energía obviamente difieren 
considerablemente entre Estados miembros y dentro de los diferentes Estados miembros: 
• En el Reino Unido, y en algunos otros Estados miembros, se aboga activamente por que 
se aplique un tipo del IVA reducido a los productos que ahorran energía y otros productos 
afines. En su presupuesto para 1997, el Gobierno del Reino Unido anunció que uno de 
sus objetivos es ayudar a que las clases menos acomodadas ahorren energía, y afirmó que 
examinaría la mejor manera de lograrlo. La Ley Presupuestaria de 1997, exige al Tesoro 
que elabore para el Ministerio de Hacienda, y para mayo de 1998, un informe sobre las 
consecuencias que la reducción del IVA aplicable a los productos que ahorran energía. En 
todo caso, el informe también evaluará otras medidas fiscales además del IVA para 
favorecer los productos que permiten una economía de energía. 
• Los Países Bajos tienen previsto hacer uso de lo dispuesto en el artículo 12.3.b), aplicando el 
tipo reducido del IVA a la electricidad producida por "la energía eólica, la energía solar, la 
energía de pequeñas plantas hidráulicas, la energía de biomasa (energía verde o energía 
producida por medios no contaminantes)". Se considera que ello fomentará entre los 
particulares el consumo de energía producida por esos medios. 
2i Introducida en la Directiva relativa a la imposición de los productos agrícolas y otros productos 
incluidos en la categoría 1 del anexo H: véase la nota 3. 
21 
• El Reino Unido ha reducido también, a partir del 1 de septiembre de 1997 y basándose en lo 
dispuesto en el artículo 28.2b), el tipo del IVA aplicable al consumo doméstico de 
electricidad y combustible, que ha pasado del 8% al 5%. Esta medida se justifica por el deseo 
de reducir la carga impositiva que recae sobre un bien de interés social. 
• Alemania ha lanzado la idea de aplicar un tipo especial del IVA al consumo de energía. Se 
trataría de introducir un factor medioambiental en el sistema del IVA, aplicando un tipo 
especial, superior al tipo normal, al suministro de energía de cualquier naturaleza. 
. En general, el nivel del tipo del IVA aplicado al suministro de energía (gas, electricidad) 
oscila entre el 5% y el 25% en la Comunidad. 
De cuanto antecede se deduce que la imposición de la energía es un tema muy complejo, ya que 
en la determinación de un tipo impositivo "justificado" intervienen factores medioambientales y 
sociales contradictorios entre sí, pues si aquéllos favorecen un tipo en general más elevado, 
estos últimos favorecen un tipo en general más bajo. Actualmente, las posibilidades de que se 
produzcan falseamientos de la competencia son escasas, puesto que, en gran medida, los 
mercados energéticos aún se caracterizan por la existencia de monopolios de distribución. Ahora 
bien, la situación de monopolios nacionales está cambiando rápidamente en el mercado único 
real, lo que, sin duda, incrementará las posibilidades de que, en un futuro próximo, se produzcn 
falseamientos de la competencia. Está evolución ha de tenerse en cuenta en la reflexión sobre el 
futuro régimen del IVA en este ámbito. 
La Comisión considera que las medidas precedentemente expuestas son difíciles de poner en 
práctica y no conforman un enfoque coherente, ni desde el punto de vista social, ni desde la 
óptica medioambiental o fiscal. Por ello, habrá que analizarlas en el contexto del nuevo sistema 
común del IVA, ateniéndose, en primer lugar, a los principios generales adoptados para la 
formulación de dicho sistema. 
Cabe señalar, no obstante, que los impuestos especiales gravan todo tipo de suministros 
energéticos de forma mucho más selectiva. Además, su repercusión sobre los precios al 
consumor es mucho mayor, ya que el nivel de los tipos impositivos es relativamente elevado 
(especialmente si se compara con los tipos del IVA) y las empresas no pueden deducirse el 
impuesto soportado (algo que sí caracteriza al IVA). Por ello, si fuera necesario, parece lógico 
valerse de este instrumento, y no del IVA, con fines politicos. La propuesta de la Comisión para 
un enfoque general de la imposición de los productos energéticos constituye un primer paso en 
esa dirección [COM(97)30fínal]. En dicha propuesta, se establecen nuevos tipos impositivos 
mínimos para todos los productos energéticos, de manera que los Estados miembros pueden 
diferenciar los niveles impositivos en función de las repercusiones medioambientales de los 
productos. Asimismo, se prevén diversas opciones que permiten a los Estados miembros 
exonerar, o gravar a un tipo reducido, los combustibles (p.ej., las energías renovables) o los usos 
no perjudiciales para el medio ambiente. 
22 
5 ARMONIZACIÓN DEL ÁMBITO DE APLICACIÓN DEL TIPO REDUCIDO 
DEL IVA: POSIBLES VÍAS 
Cuando los Estados miembros negociaron el anexo H y el Consejo de Ministros lo aprobó se 
optó por un compromiso que no era fruto de un planteamiento coherente y definitivo22. De este 
modo, los Estados miembros acordaron lo que consideraban el mínimo imprescindible para que 
el régimen transitorio funcionara. Sin embargo, es obvio que algunos de los problemas más 
arriba señalados se deben a la incoherencia en lo que se refiere al ámbito de aplicación del tipo 
reducido del IVA; por tanto, es obvio que para el nuevo sistema común del IVA, basado en el 
principio de imposición por el país de origen, será necesario revisar el nivel de los tipos y, 
asimismo, establecer una estructura coherente en lo que se refiere al ámbito de aplicación de los 
tipos reducidos. 
Esa estructura de tipos coherentes y la futura armonización no pueden basarse sólo en las 
discusiones y necesidades del momento. El presente capítulo trata de proporcionar algunas 
claves, desde una visión más general, y examina las posibles vías de armonización del ámbito de 
aplicación del tipo reducido de! IVA. 
Se han previsto las oportunas propuestas de la Comisión en las diversas rondas de armonización 
de los tipos del IVA previstas en el programa de trabajo de la Comisión para un nuevo sistema 
común del IVA. Cuando llegue el momento de armonizar los tipos, corresponderá en primer 
lugar al Consejo y a los Estados miembros decidir en qué medida es preciso aproximar los tipos 
para evitar que se produzcan importantes distorsiones de la competencia. Posteriormente, 
cuando se lleve a cabo el programa de trabajo de la Comisión, podrán surgir esas distorsiones, 
pero puede que sean limitadas o que los Estados miembros las consideren simplemente un 
elemento positivo de la competencia en el ámbito fiscal. En este sentido, los planes de la 
Comisión no se inclinan ni a uno ni a otro lado. Sin embargo, es demasiado pronto para 
examinar la situación en detalle. 
No obstante este planteamiento, la Comisión considera que la revisión del ámbito de aplicación 
del IVA debe incluir una evaluación preparatoria, y que debe estimularse el debate en los 
Estados miembros. 
5.1 Análisis de la situación actual en los Estados miembros 
Los Estados miembros aplican el art. 12.3.b) de la Sexta Directiva y su anexo H de muy diversas 
formas. Los datos contenidos en el cuadro del anexo 2 reflejan en qué medida utilizan los 
Estados miembros la facultad de gravar con un tipo reducido las diversas categorias 
contempladas en el anexo H. Sin embargo, la información aportada en el cuadro es demasiado 
pormenorizada y no permite apreciar decisiones básicas o tendencias comunes en los tipos 
aplicados en los diversos Estados miembros. 
Los antecedentes históricos se exponen en el capitulo 2 del anterior informe de 1994. 
23 
El siguiente cuadro constituye un "extracto", una instantánea de la situación en 1996, para 
destacar algunos datos esenciales en este contexto: 
N° 
1 
2 
3 
4 
5 
6 
7 
8 
9 
10 
11 
12 
13 
14 
15 
16 
17 Categoría 
Alimentos 
Suministro de agua 
Productos farmacéuticos 
Equipamiento módico 
Transporte de personas 
Libros, periódicos, revistas 
Acceso a espectáculos y 
manifestaciones culturales 
Derechos de autor y servicios 
prestados por escritores, 
compositores y artistas intérpretes 
Vivienda social 
Productos agrícolas 
Alojamiento hotelero 
Acceso a manifestaciones 
deportivas 
Uso de instalaciones deportivas 
Servicios sociales 
Servicios de funeraria y cremación 
Asistencia sanitaria y dental 
Limpieza de calles, recogida de 
basuras y tratamiento de residuos Número de EM que aplican 
un tipo reducido (art. 
12.3.D) 
11 
9 
6 
7 
11 
8 
10 
7 
5 
9 
9 
6 
4 
5 
4 
"7 
.1 Número de EM que 
aplican un tipo especial 
transitorio (art. 
28.2))23 
5 
-
6 
4 
2 
9 
5 
1 
4 
3 
2 
1 
2 
2 
1 
I 
4 
Sin las exenciones contempladas en el art. 13 de la Sexta Directiva. 
24 
Se comprueba que la mayoria de Estados miembros (es decir, al menos ocho de los quince) 
aplica un tipo reducido del IVA a sólo siete de las diecisiete categorias posibles. Además, el 
análisis de los cuadros del anexo 1 y 2 pone de relieve, que, con arreglo a la información de que 
se dispone: 
• Son pocos los Estados miembros que aplican un tipo reducido a una categoria completa del 
anexo H. 
• Tres Estados miembros no recurren en absoluto al anexo H. 
• Cuatro Estados miembros tienen dos tipos reducidos del IVA24. 
• Los tipos reducidos que se aplican oscilan entre el 5% y el 12,5% (un 17% en Finlandia, con 
carácter temporal). 
. Algunos Estados miembros utilizan con profusión los tipos "especiales" autorizados durante 
el periodo transitorio hasta la implantación del nuevo sistema común del IVA. 
• En once de las diecisiete categorías, existe un vínculo con la exención (puesto que en esas 
categorías, algunos Estados miembros eximen al menos algunas de las transacciones). 
• Generalizando, las categorías 6, 7 y 8 entran en el ámbito de lo que cabe denominar "política 
cultural". 
• Generalizando, las categorías 3, 4 y 16 entran en el ámbito de lo que cabe denominar 
"política sanitaria'\ 
• Generalizando, las categorías 1, 2, 5, 9, 12, 13, 14 y 15 entran en el ámbito de lo que cabe 
denominar "política social" (cabría también incluir en esta denominación los aspectos 
culturales y sanitarios). 
• Generalizando, las categorias 1 y 10 entran en el ámbito de lo que cabe denominar 
"política agrícola". 
• Generalizando, las categorías 2, 5, 9, 10 y 17 tienen una incidencia o depende de la 
"política de protección del medio ambiente". 
. Es difícil catalogar la categoria 11 dentro de una política general. 
• Por el momento, no se han mencionado otros ámbitos de la política, como la política 
económica v otras afines 
24 En relación con los tres tipos aplicados en Finlandia, véase la nota 5. 
25 
Para completar el cuadro, resulta oportuno recordar las tres conclusiones básicas alcanzadas: 
• El carácter facultativo del anexo H y la falta de definiciones comunes de sus categorías 
pueden crear, al menos en determinadas circunstancias, falseamientos de la competencia. 
• Los Estados miembros parecen cada vez más convencidos de que, siempre y cuando no se 
falsee la competencia, los tipos del IVA pueden utilizarse como un instrumento de política 
económica. 
• En algunos ámbitos, parece que las innovaciones tecnológicas dan lugar al tratamiento 
desigual de bienes y servicios comparables en lo que al IVA aplicable se refiere. 
De cuanto antecede se llega a la conclusión de que en toda la Comunidad existe el 
sentimiento general de que es necesario un tipo reducido del IVA y de que, hablando en 
términos muy amplios, es preciso racionalizar su campo de aplicación por razones de 
simplificación y de reducción de cargas. Esta racionalización es necesaria en lo que se refiere 
al nivel del tipo reducido, los criterios políticos que rijan su aplicación, la oportunidad de su 
aplicación en el mercado interior y, más en general, a la modernización del sistema del IVA. 
La Comisión ya ha sentado las bases de esa racionalización con la aprobación de su 
programa de trabajo para el nuevo sistema común del IVA, en el que, entre otras cosas, se 
abordan esos aspectos en concreto. 
5.2 Análisis a la luz del nuevo sistema común del IVA 
En cualquier sistema del IVA que se base en el principio de imposición en el país de origen y 
que permita a cualquier sujeto pasivo efectuar entregas en cualquier punto de la Comunidad, el 
tipo del IVA será un componente del precio importante a la hora de determinar la situación 
competitiva de los operadores. Por consiguiente, al establecer un nuevo sistema común del IVA 
ha de decidirse qué grado de diferencia entre los tipos será aceptable para que no se originen 
importantes falseamientos de la competencia. 
Como se ha dicho precedentemente, una de las características básicas del IVA es su neutralidad 
en lo que atañe a las condiciones de competencia; mantener la posibilidad de que los tipos varíen 
demasiado de un Estado miembro a otro impediría tal neutralidad y podría incluso influir en la 
radicación de las empresas, lo que sería, además, contrario a los principios del mercado interior 
Es obvio también que cuantos más tipos del IVA se permita utilizar a los Estados miembros, 
más complejo y falto de garantías será el sistema de control. 
A este respecto, cabe recordar la orientación de la Comisión en su programa de trabajo: 
Hablando en términos generales y sin olvidar que no es necesario realizar una evaluación 
definitiva a corto plazo, la Comisión opina que, en lo que respecta al tipo normal, puede bastar 
con efectuar una aproximación dentro de una banda estrecha (p.ej., de dos o tres puntos 
porcentuales). Sin embargo, no debe descartarse la introducción de un tipo normal único, pues 
sería la única manera de garantizar la plena neutralidad del impuesto y se obtendrían importantes 
beneficios en la lucha contra el fraude y la evasión fiscal. El nivel del tipo normal ha de acordarse 
mediante decisión política, para lo que es preciso situarse en el plano más general de los ingresos 
fiscales globales y tener en cuenta los objetivos generales de la Unión Europea y, en especial, su 
estrategia fiscal global. En este sentido, estaría muy justificado subir el IVA para compensar la 
reducción de los costes laborales. 
En cuanto al ámbito de aplicación de los tipos reducidos, las limitaciones son exactamente las 
mismas que en el caso del tipo normal. La Comisión sigue pensando que la simplicidad del 
sistema del IVA y, en consecuencia, su vulnerabilidad al fraude y sus repercusiones sobre las 
empresas, depende directamente de que se aplique el menor número de tipos posible. Por ello, 
desde una óptica puramente técnica, la Comisión opina que debería existir un solo tipo reducido 
y que su ámbito de apficación debería definirse de forma restrictiva y con arreglo a criterios 
coherentes. Como es lógico, lo ideal seria que ese tipo fuera obligatorio en todos los Estados 
miembros. Podría aplicarse a todo aquello que actualmente está exento, ya que las exenciones 
impiden, necesariamente, la neutralidad del IVA. 
En lo que respecta a los factores medioambientales en la estructura de los tipos del IVA, es 
difícil observar cómo la regresividad puede jugar un papel para justificar la aplicación de un 
tipo reducido del IVA en determinados bienes y servicios. Sin embargo, se reconoce que, 
puesto que el IVA influye en los precios de los bienes y servicios, puede contribuir para 
cambiar las costumbres de los consumidores, haciendo pagar a los que contaminan y 
alentando los comportamientos más ecológicos. Frente a las razones "sociales" para la 
aplicación de tipos reducidos sobre las necesidades esenciales, de las que también se 
benefician los ricos, los combustibles fósiles, por ejemplo, utilizados por todo el mundo son 
también perjudiciales para el medio ambiente. No obstante, aparecen problemas prácticos de 
definición. No es siempre fácil clasificar los bienes y servicios en "buenos" o "malos" 
ecológicamente, ni tampoco es fácil incorporar, en un sistema de IVA que debe evitar toda 
complejidad inutil, apreciaciones matizadas respecto a las ventajas e inconvenientes 
medioambientales. 
27 
En general, de cara a una mayor armonización, son varias las opciones posibles. Puesto que 
ampliar el número de tipos reducidos no constituye una opción realista, en términos puramente 
aritméticos existen las siguientes posibilidades: 
• la actual situación, esto es, dos tipos reducidos aplicados con carácter facultativo; 
• dos tipos reducidos aplicados obligatoriamente; 
• la situación ideal, esto es, un solo tipo reducido aplicado obligatoriamente; 
• un solo tipo reducido aplicado con carácter facultativo. 
Para que el tipo reducido del IVA pueda ser obligatorio es necesario que existan definiciones 
comunes de las categorías de bienes y servicios a los que se vaya a aplicar. 
En lo que se refiere al número de tipos reducidos, la actual divergencia de tipos existente dentro 
de la Comunidad parece pedir una estructura de dos tipos, que se aplicarían a dos listas 
independientes de bienes y servicios. En relación con el ámbito de aplicación del tipo (o tipos) 
parece conveniente explicitar y modernizar la actual distinción implícita entre diversas 
categorías. Todas estas categorías se basan, de manera esencial, en el hecho de que el IVA tiene 
carácter regresivo y la única manera de hacer frente a ese hecho es aplicar un tipo reducido del 
IVA a los sectores que se consideran socialmente "sensibles". Sin embargo, el problema 
fundamental estriba en definir la justificación social y el ámbito de aplicación exacto del tipo 
reducido. Esta tarea parece relativamente simple en lo que atañe a la sanidad, el transporte de 
personas y los alimentos (y los pertinentes productos agrícolas), pero no así en lo relativo a las 
actividades culturales, que, sin duda, son difíciles de distinguir de las actividades puramente 
recreativas. 
En todo caso, en las decisiones sobre el nivel de los tipos del IVA influirá el grado de 
falseamiento de la competencia derivado del IVA que ios Estados miembros juzguen aceptable 
en el nuevo sistema. 
28 
6 CONCLUSIONES 
El presente documento tiene por objeto cumplir con la obligación de elaborar un informe, 
establecida en el artículo 12.4 de la Sexta Directiva IVA, con miras a la revisión del ámbito de 
aplicación de los tipos reducidos del IVA. Al tiempo que cumple esta obligación, la Comisión 
desea proporcionar al Consejo y al Parlamento el oportuno análisis sobre las repercusiones de la 
actual estructura de tipos del IVA sobre el funcionamiento del mercado interior y ello tanto en el 
marco general del régimen transitorio del IVA como a la luz del próximo cambio al nuevo 
sistema común del IVA, basado en el principio de imposición en el país de origen. 
Basándose en la información de que dispone, la Comisión considera que un análisis de conjunto 
pone de manifiesto que la actual estructura de los tipos del IVA no es un obstáculo que impida, 
en la Comunidad en general, el funcionamiento del régimen transitorio. Por lo común, las 
diferencias entre los tipos del IVA no obstaculizan las adquisiciones transfonterizas, pero se ha 
comprobado que en algunos casos influyen en las decisiones de los consumidores, con efectos 
distorsionadores. Los minoristas parecen beneficiarse cada vez más del poder adquisitivo 
potencial de allende sus fronteras. Salvo en determinadas regiones o en lo que respecta a 
determinados bienes no se han producido falseamientos significativos de la competencia o 
desvíos de comercio, que afecten al conjunto de la Comunidad, como consecuencia de una 
excesiva disparidad entre los tipos del IVA aplicados en los distintos Estados miembros. 
No obstante, el análisis de la actual estructura de los tipos del IVA y, más en concreto, del 
ámbito de aplicación de los tipos reducidos del IVA pone de relieve que existen dos problemas 
intrínsecos que provocan determinados efectos distorsionadores de la situación competitiva de 
los sujetos pasivos (lo que, a su vez, impide al consumidor final beneficiarse plenamente del 
mercado interior). Se trata de lo siguiente: el carácter facultativo del anexo H y la falta de 
definiciones comunes de las categorias contempladas en dicho anexo. Ambos casos pueden dar 
lugar a situaciones en las que se contravenga el principio de neutralidad. En este sentido, la 
Comisión exhorta a los Estados miembros a que examinen las posibles dificultades originadas 
por esos problemas básicos. 
El examen de las diversas categorias del anexo H pone de manifiesto que actualmente muchas 
de ellas son objeto de controversia; además, la Comisión es consciente de que la actual 
redacción del anexo H no recoge todos los adelantos de la técnica que se han producido desde 
su aprobación en 1992. El anexo H no responde a un planteamiento coherente y definitivo, lo 
que, en sí mismo, puede generar, a veces, ciertas dificultades en algunos sectores. La resolución 
de estos problemas sólo puede conseguirse poco a poco, en las diversas etapas que marquen las 
propuestas que han de elaborarse de cara a la implantación del nuevo sistema común del IVA. 
Es preciso, pues, que la Comisión y los Estados miembros aclaren sus ideas sobre los objetivos 
perseguidos con la armonización a corto y largo plazo del ámbito de aplicación del tipo reducido 
del IVA. El presente informe llega claramente a las siguientes conclusiones. 
• la estrecha aproximación de los tipos es una necesidad técnica; 
• el ámbito de aplicación del tipo reducido debe fijarse atendiendo a criterios sociales (para 
contrarrestar el hecho de que el IVA tenga, a veces, carácter regresivo); 
• en general, los tipos reducidos del IVA son medios muy imprecisos para hacer política y 
no debe utilizarse en sustitución de subvenciones directas; 
• los tipos reducidos del IVA no deben alterar la neutralidad general del IVA. 
Se pide al Consejo y el Parlamento Europeo que se pronuncien en relación con las conclusiones 
del presente informe. La Comisión vería con agrado que se intensificara el debate 
interinstitucional a este respecto. 
30 
ANEXO 1: EVOLUCIÓN DE LOS TIPOS DEL IVA APLICADOS EN LOS ESTADOS 
MIEMBROS ENTRE 1994 Y 1996 (SALVO LOS TIPOS DEL REGIMEN 
TRANSITORIO CONTEMPLADOS EN EL ARTICULO 28.2) 
Estado Miembro 
Bélgica 
Dinamarca 
Alemania 
Grecia 
España 
Francia 
Irlanda 
Italia 
Luxemburgo 
Países Bajos 
Austria27 
Portugal 
Finlandia29 
Suecia30 
Reino Unido Tipos reducidos 
1994 
6 
./. 
7 
8 
6 
5,5 
12,5 
9 
6 
6 
10 
5 
5/12 
12/21 
8 1995 
6 
./. 
7 
8 
7 
5,5 
12,5 
1026 
6 
6 
10/ 12 
5 
6/ 12/17 
12/21 
8 1996 
6 
./. 
7 
8 
7 
5,5 
12,5 
10 
6 
6 
10/ 12 
5/ 1228 
6/ 12/17 
6/ 12 
8 Tipos normales 
1994 
20,5 
25 
15 . 
18 
15 
18,6 
21 
19 
15 
17,5 
20 
16 
22 
25 
17,5 1995 
20,5 
25 
15 
18 
16 
20,625 
21 
19 
15 
17,5 
20 
16 
22 
25 
17,5 1996 
21 
25 
15 
18 
16 
20,6 
21 
19 
15 
17,5 
20 
17 
22 
25 
17,5 
25 Cambio del 18.6% al 20.6% el 1 de agosto de 1995 
2t- Cambio del 9% al 10% el 24 de febrero de 1995. 
:" Estado miembro desde el 1 de enero de 1995 
ia Se ha introducido un tipo del 12%. que entró en vigor el 12 de julio de 1996. 
29 Estado miembro desde el 1 de enero de 1995. En Finlandia no se implantó un sistema global del IVA hasta el 
1 de junio de 1994. Finlandia (como cualquier otro Estado miembro) no está autorizada a aplicar tres tipos 
reducidos del IVA; la Comisión ya se lo ha hecho saber (véase la nota 5). 
3c Estado miembro desde el I de enero de 1995 
31 
ANEXO 2: TIPOS REDUCIDOS DEL IVA APLICADOS POR LOS ESTADOS MIEMBROS A LAS CATEGORÍAS DE BŒNES Y 
SERVICIOS CONTEMPLADOS EN EL ANEXO II DE LA SEXTA DIRECTIVA IVA 
NotQi I-os tipos reducidos contemplados en el artículo 12.3.a) figuran en negrita. 
ex exención sin derecho a deducir el impuesto soportado; 0 - exención con derecho a deducir el impuesto soportado 
N° 
1 
2 
3 
4 
5 Categoría 
Productos alimenticios 
Suministro de agua 
Productos farmacéuticos 
Equipamiento médico 
Transporte de personas B 
6 
12 
21 
6 
6 
21 
ex 
6 
21 
6 
ex DK 
25 
25 
25 
25 
ex D 
7 
15 
7 
15 
7 
7 
15 EL 
8 
8 
8 
18 
8 
8 E 
4 
7 
7 
4 
16 
7 
7 
16 F 
5,5 
20,6 
5,5 
5,5 
20,6 
• 5,5 
5,5 IRL 
21 
0 
12,5 
ex 
0 
0 
ex I 
4 
10 
16 
10 
4 
10 
19 
4 
10 
16 L 
3 
3 
3 
15 
3 
3 
ex NL 
6 
6 
6 
17,5 
17,5 
6 
ex A 
10 
10 
20 
20 
10 P 
5 
12 
17 
5 
5 
17 
5 
5 FIN 
17 
22 
12 
22 
ex 
6 S 
12 
25 
25 
0 
25 
25 
ex 
12 
0 UK 
0 
17,5 
0 
17,5 
0 
0 
0 
32 
N° 
6 
7 
8 
9 
10 
11 
12 Categoría 
Bûcher, Zeitungen, Zeitschriften 
Acceso a espectáculos y 
manifestaciones culturales 
Servicios de radiodifusión 
Derechos de autor y servicios prestados 
por escritores, compositores y artistas 
intérpretes 
Vivienda social 
Productos agrícolas 
Alojamiento hotelero 
Acceso a manifestaciones deportivas B 
6 
ex 
ex 
6 
21 
ex 
6 
21 
6 
12 
6 
12 
21 
6 
6 
ex DK 
25 
0 
25 
ex 
25 
25 
25 
ex D 
7 
7 
15 
ex 
7 
15 
7 
7 
15 
15 EL 
4 
4 
8 
18 
ex 
8 
8 
8 
8 
8 E 
4 
7 
16 
ex 
7 
4 
7 
7 
16 
7 
16 F 
2,1 
5,5 
2,1 
5,5 
20,6 
5,5 
5,5 
20,6 
5,5 
5,5 
20,6 IRL 
12,5 
21 
0 
12,5 
21 
ex 
21 
12,5 
12,5 
12,5 
ex I 
4 
19 
4 
10 
19 
10 
19 
4 
10 
4 
10 
10 
10 L 
3 
3 
15 
ex 
3 
3 
15 
3 
3 
3 
ex NL 
6 
6 
17,5 
17,5 
17,5 
6 
6 
6 A 
10 
10 
ex 
10 
20 
20 
10 
20 
10 
20 P 
5 
5 
17 
ex 
17 
5 
5 
5 
5 FIN 
12 
0 
6 
22 
ex 
22 
22 
17 
6 
6 S 
6 
25 
ex 
25 
ex 
6 
6 
25 
ex 
25 
12 
ex 
6 UK 
0 
17,5 
17,5 
17,5 
0 
17,5 
17,5 
17,5 
33 
N° 
13 
14 
15 
16 
17 Categoría 
Uso de instalaciones deportivas 
Servicios sociales 
Servicios de funeraria y cremación 
Asistencia sanitaria y dental; curas 
termales 
Limpieza de calles, recogida de basuras 
y tratamiento de residuos B 
6 
6 
21 
ex 
6 
6 
21 
ex 
21 DK 
ex 
25 
ex 
ex 
25 D 
ex 
7 
15 
7 
ex 
ex EL 
8 
8 
8 
8 
8 E 
16 
ex 
7 
7 
16 
7 
7 F 
20,6 
20,6 
20,6 
5,5 
20,6 
20,6 IRL 
12,5 
ex 
21 
ex 
21 
ex 
21 
ex I 
19 
19 
19 
19 
4 L 
3 
3 
15 
ex 
3 
3 
ex 
3 NL 
17,5 
6 
ex 
17,5 
ex 
17,5 
ex 
17,5 
ex A 
20 
ex 
10 
0 
20 
10 
ex 
10 P 
5 
17 
ex 
ex 
5 
ex 
ex FrN 
12 
ex 
ex 
ex 
22 S 
ex 
6 
ex 
25 
25 
ex 
ex 
25 UK 
17,5 
ex 
ex 
ex 
ex 
17,5 
0 
34 


ISSN 0257-9545 
COM(97) 559 final 
DOCUMENTOS 
ES 09 06 01 
N° de catálogo : CB-C0-97-575-ES-C 
ISBN 92-78-26347-8 
Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas 
L-2985 Luxembureo 
S