ES Diario Oficial de la Unión Europea C 67/1

INFORME ESPECIAL N o 9/2004

sobre las medidas forestales en el marco de la política de desarrollo rural, acompañado de las respuestas de la Comisión

(presentado en virtud del artículo 248, apartado 4, párrafo segundo, del Tratado CE)

(2005/C 67/01)

ÍNDICE

I-XIII RESUMEN

1-13 INTRODUCCIÓN

1-3 Los bosques en la UE: cifras clave

4-6 La ayuda comunitaria a la silvicultura y la estrategia forestal para la UE

7-10 Ayuda financiera de la UE al sector forestal

11-13 La fiscalización del Tribunal

14-22 LA ESTRATEGIA PARA LA UE Y SU EJECUCIÓN

14 Marco legal

15-16 El principio de sostenibilidad y su aplicación

17-18 Diferentes definiciones del término «bosque» en los Estados miembros

19-22 Falta de claridad en la gestión compartida de la ejecución de la estrategia forestal

23-36 PROGRAMAS FORESTALES NACIONALES (PFN) O INSTRUMENTOS EQUIVALENTES

34-36 La información que la Comisión posee acerca de la acción forestal en los Estados miembros aún es incompleta

37-39 UTILIZACIÓN MASIVA DE FONDOS DEL ANTERIOR PERÍODO DE PROGRAMACIÓN

40-42 UN SISTEMA COMPLEJO

40-42 Aparición de dificultades para las autoridades gestoras y a los beneficiarios

43-64 APLICACIÓN DE LAS MEDIDAS FORESTALES

43-57 Forestación de tierras agrarias

46 Compatibilidad entre el aumento de las superficies forestales y el medio ambiente

47 Ejecución administrativa (falta de claridad de los criterios de selección de proyectos)

48-51 Verificación dudosa del uso previo de las tierras

52 Cálculo de la compensación por las pérdidas de ingresos

53-56 Imposibilidad de verificar los criterios adoptados para la admisión de la condición de agricultor

57 Debilidad de los controles sobre el terreno realizados por las autoridades nacionales

58-64 Otras medidas forestales

59-61 Subvencionabilidad de las tierras públicas

62-63 Utilización masiva de fondos para la reparación de daños causados por los desastres naturales

64 Cumplimiento de los procedimientos de licitación

65-76 IMPACTO DE LA MEDIDA DE FORESTACIÓN DE TIERRAS AGRARIAS

65-69 La forestación de tierras agrarias resulta muy cara, principalmente como consecuencia del pago de la compensación por las pérdidas de ingresos por un período de 20 años (Economía)

70-74 El grado de forestación no es muy significativo (Eficacia)

75 Se podrían obtener resultados mejores por otras vías (Eficiencia)

76 Impacto muy dispar

77-78 IMPACTO DEL RESTO DE MEDIDAS FORESTALES

79-87 CONCLUSIÓN Y RECOMENDACIONES

ANEXO I: Acciones comunitarias en materia forestal durante el período 1964-1999

ANEXO II: Definición del término «bosque» en los Estados miembros

Respuestas de la Comisión

GLOSARIO

Acción forestal: Forestación y otras medidas forestales.

Comité STAR: Comité de estructuras agrarias y desarrollo rural de la Comisión.

Cubierta de copa: Proporción de la superficie cubierta por la proyección vertical de la copa del árbol.

DG: Dirección General.

FEOGA: Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola.

Forestación de tierras agrarias o agrícolas: Creación de nuevos bosques y superficies forestales a partir de tierras agrarias [esta política de forestación se contempló por vez primera en la reforma de la política agrícola común (PAC) de 1992 como parte de una serie de políticas destinadas a retirar algunas explotaciones agrarias de las labores de producción de alimentos].

Medidas forestales: Medidas i) de mejora del papel plurifuncional de los bosques y de las superficies forestales y de protección frente a las catástrofes naturales (incendios, inundaciones, vendavales, etc.) o de ayuda a la repoblación forestal tras dichas catástrofes; ii) de mantenimiento y mejora de la estabilidad ecológica de los bosques, siempre que el papel protector y ecológico de éstos sea de interés público, y iii) de forestación de las tierras no agrarias.

Medidas relativas a las estructuras forestales: Medidas de desarrollo de los bosques y de las explotaciones forestales, de protección de los bosques frente a la contaminación atmosférica y de investigación en el ámbito forestal.

PAC: Política agrícola común.

PO: Programa operativo.

Programas forestales: La ayuda a la silvicultura de la UE se basa en programas forestales nacionales o subnacionales (o en instrumentos equivalentes) (1), que proporcionan un marco global que permite abordar las cuestiones forestales en el contexto de la gestión forestal sostenible. Constituyen instrumentos de planificación, ejecución y seguimiento de las actividades forestales o afines y ofrecen una estructura para la ejecución concertada y coordinada de los programas y actividades por parte de todos los interesados, sobre la base de objetivos y estrategias aprobados de común acuerdo (2).

Silvicultura sostenible: Una definición ampliamente usada es la siguiente: «el desarrollo que cubre las necesidades de la generación actual sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras de cubrir sus propias necesidades». Así pues, por gestión o explotación sostenible de los bosques se entiende el hallazgo del justo equilibrio entre los factores económicos, medioambientales y sociales para las generaciones presentes y futuras.

Superficie forestal: El informe final de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación sobre la Evaluación de los Recursos Forestales Mundiales (ERF), presentado en 1995, ofrecía la siguiente definición de «bosque»: un área con una cubierta de copa de, al menos, el 20 % para los países industrializados y del 10 % para los países en desarrollo.

Superficie forestal: El informe de la ONU/FAO Forest Resources Assessment 1990. Global Synthesis (evaluación de los recursos forestales mundiales), publicado en 1995, definía este término, para los países desarrollados, como aquella superficie que, sin ser bosque, posee ciertas características forestales, como elementos leñosos de más de 50 cm y de menos de 7 m de altura que cubran más del 20 % de la superficie.

RESUMEN

I. Los bosques y las superficies forestales cubren 136 millones de hectáreas (36 %) de la superficie de la Unión Europea de 15 Estados miembros. Las industrias forestales y afines emplean a 2,6 millones de personas. Los bosques y las superficies forestales aportan importantes beneficios medioambientales, como la preservación de la fauna y la flora y la protección frente a la desertificación.

II. Aunque los Tratados apenas hacen referencia a la silvicultura, este sector se beneficia de la ayuda comunitaria desde 1964. En 1998 el Consejo adoptó una estrategia forestal para la Unión Europea (3) basada en dos principios fundamentales: a) la explotación sostenible de los bosques (4) y b) el papel plurifuncional (ecológico, económico y social) de los bosques.

III. Desde el año 2000, los fondos de desarrollo rural han financiado las medidas forestales, agrupadas en dos categorías de acción: la forestación y otras medidas forestales. Se prevé que, para el período 2000-2006, el gasto comunitario en el sector forestal sea de 4 700 millones EUR, de los que la mitad se destinará a la forestación de tierras agrarias y la otra mitad, al resto de medidas forestales.

IV. La fiscalización del Tribunal perseguía determinar si las medidas forestales se basaban en programas forestales o en instrumentos equivalentes, el modo de planificar y financiar dichas medidas, su forma de aplicación y sus efectos. Se realizaron visitas de fiscalización en la Comisión y en los principales Estados miembros beneficiarios de las ayudas (España, Portugal, Italia, Irlanda y Francia). Se visitó sobre el terreno una muestra de proyectos seleccionados en función de su importancia financiera y su grado de representatividad.

V. La estrategia forestal para la UE presupone que los objetivos de la política forestal (principalmente económicos, medioambientales y sociales) son complementarios; sin embargo, en realidad, suelen ser contradictorios. A falta de una definición común de «bosque», resulta difícil evaluar en qué medida se ha conseguido el objetivo (véanse los apartados 15 a 18).

VI. Los Estados miembros y la Comisión comparten la gestión de la estrategia forestal para la UE. No está claro quién debe evaluar la medida en que los proyectos financiados contribuyen a la consecución de la estrategia mencionada (véanse los apartados 19 a 22).

VII. Desde el año 2000 se solicita a los Estados miembros que basen sus medidas forestales en programas forestales nacionales o subnacionales. No obstante, dichos programas no siempre existen y, cuando existen, presentan un contenido muy variado. A falta de programas forestales, la Comisión aceptó los programas de desarrollo rural (PDR) y los programas operativos (PO) como instrumentos equivalentes a los programas nacionales. Sin embargo, el proceso de evaluación sufrió las consecuencias de la organización interna de la Comisión y de la presión de los plazos. La información que posee la Comisión acerca de las acciones forestales ejecutadas en los Estados miembros sigue siendo incompleta (véanse los apartados 23 a 36).

VIII. La ayuda a la silvicultura se aplica mediante el uso de herramientas de programación de desarrollo rural, pero se ve obstaculizada por la utilización masiva de fondos para las medidas de acompañamiento de la PAC forestal comprometidos anteriormente. Como consecuencia del largo período contractual existente en materia forestal, se goza de un escaso margen de maniobra: en la práctica, una gran parte de los fondos disponibles ya se ha asignado en forma de medidas de acompañamiento de la PAC (véanse los apartados 37 a 39).

IX. El sistema actual de ejecución de las medidas forestales resulta muy complejo, lo que dificulta la labor tanto de las autoridades gestoras como de los beneficiarios (véanse los apartados 40 a 42).

X. La fiscalización puso de relieve la existencia de una serie de deficiencias en la ejecución de las medidas forestales (véanse los apartados 43 a 58 y 62 a 64), tales como: — diversas interpretaciones en la determinación del tipo de tierras que debe ser forestado, — la ausencia de directrices comunitarias claras acerca de cómo garantizar la compatibilidad con el medio ambiente, — la falta de claridad de los criterios de selección de proyectos, — la utilización de procedimientos no satisfactorios en relación con el establecimiento del uso previo de las tierras y de la compensación por las pérdidas de ingresos, y la admisión de la condición de agricultor de los beneficiarios, — la debilidad de los controles realizados sobre el terreno para comprobar la veracidad de la información presentada en las solicitudes, — una necesidad de mejora de los procedimientos de control en las licitaciones públicas.

XI. La forestación llevada a cabo por los municipios no recibe ninguna ayuda para el mantenimiento de las plántulas y de las plantaciones jóvenes. Como algunas de estas autoridades locales alegaron que cabía la posibilidad de que no dispusieran de suficientes recursos financieros, se corre el riesgo de que ciertos proyectos que han recibido una notable ayuda comunitaria fracasen en años venideros (véanse los apartados 59 a 61).

XII. El aumento de la superficie forestal mediante la forestación subvencionada de tierras agrarias resulta muy caro, principalmente a causa de la compensación abonada por las pérdidas de ingresos derivados de la actividad agraria durante un período de 20 años. Además, los resultados no han sido significativos y podrían haberse obtenido a un menor coste (véanse los apartados 65 a 78).

XIII. Deben revisarse varios aspectos del régimen de ayudas. En concreto, la Comisión debe plantearse cómo puede definir mejor los objetivos de la medida de forestación, de manera que suponga un menor coste para el presupuesto de la UE pero sin dejar de prestar atención a los cambios que se operen en las necesidades públicas y a la importancia que la normativa comunitaria otorga, en la actualidad, a los aspectos de sostenibilidad de los beneficios para el medio ambiente (véanse los apartados 79 a 87).

INTRODUCCIÓN

Los bosques en la UE: cifras clave

1. Los bosques y otras superficies forestales ocupan 136 millones de hectáreas (5), lo que representa alrededor del 36 % de la superficie total de la UE. Los bosques favorecen el turismo y son considerados como un elemento importante de la naturaleza europea, ya que son la morada de una gran diversidad de mamíferos, aves y reptiles. Además, sirven de protección frente a la desertificación y las avalanchas, y actúan como barreras contra el viento.

2. Los bosques tienen una notable importancia socioeconómica. En la UE, aproximadamente 12 millones de particulares poseen alrededor del 65 % de los bosques. Sin embargo, las estructuras de propiedad varían notablemente en el seno de la UE. En Grecia e Irlanda, el Estado posee unos dos tercios de la superficie forestal. En Bélgica, Francia, Alemania, Italia, Luxemburgo y España, los principales propietarios de los bosques son las comunidades locales, mientras que en los países nórdicos, los grupos privados son los más frecuentes. En términos económicos, la UE (15) es el segundo productor mundial de papel y de madera serrada y el tercer exportador mundial de productos forestales. El valor de la producción del sector forestal asciende a 300 000 millones EUR, lo que representa un 10 % del valor total manufacturero de la UE (5).

3. El sector forestal crea un importante número de puestos de trabajo, en concreto, en las zonas rurales de la UE. Según la Comisión (6), se calcula que el sector emplea directamente a 2,6 millones de personas.

La ayuda comunitaria a la silvicultura y la estrategia forestal para la UE

4. La silvicultura se beneficia de la ayuda comunitaria desde 1964. Durante más de 30 años, dicha ayuda contribuyó a la mejora de las estructuras forestales y, desde 1992, a la forestación de las tierras agrarias. El 15 de diciembre de 1998, fecha en la que el Consejo adoptó una Resolución (7) por la que se creaba una estrategia forestal para la Unión Europea, se dio un nuevo impulso al sector.

5. La estrategia establece un marco para las acciones forestales, mediante el que se crea una perspectiva de integración de los bosques en otras políticas y se fomenta un enfoque participativo y transparente para todos los «actores implicados» (8), se basa en compromisos internacionales asumidos con anterioridad por la Comunidad y los Estados miembros y debe aplicarse a través de programas forestales regionales o nacionales.

6. La estrategia se fundamenta en dos principios rectores: a) la explotación sostenible de los bosques (9); b) el papel plurifuncional (ecológico, económico y social) de los bosques.

Ayuda financiera de la UE al sector forestal

7. En el período 1992-1999, se destinaron unos 1 500 millones EUR a la forestación de las tierras agrarias. Durante el período 2000-2006, se prevé que la contribución comunitaria sea de 2 387 millones EUR para las medidas de forestación y de 2 420 millones EUR para el resto de medidas forestales (10) (véase el cuadro).

8. En el año 2000, el gasto forestal se integró en la ayuda al desarrollo rural en virtud del Reglamento (CE) no 1257/1999 (11). Esta ayuda tiene por objeto fomentar particularmente la consecución de uno o más de los objetivos siguientes (artículo 29): — la gestión forestal sostenible y el desarrollo sostenible de la silvicultura, — el mantenimiento y la mejora de los recursos forestales, — el aumento de las superficies forestales. Se fijaron dos tipos de acciones diferentes: a) la forestación (12) (artículo 31); b) otras medidas forestales (13) (artículos 30 y 32).

9. Todas las ayudas comunitarias para la forestación de tierras agrarias son financiadas por la sección de Garantía del FEOGA. La forestación de «otras» tierras es financiada por la sección de Orientación del FEOGA en las zonas cubiertas por el objetivo no 1 (14) para los fines de los Fondos Estructurales y por la sección de Garantía del mismo Fondo en las zonas no comprendidas en dicho objetivo.

10. Las cifras del cuadro muestran los diferentes enfoques adoptados por los Estados miembros en relación con la estrategia. Los países de la zona septentrional de la UE (Suecia y Finlandia) ya cuentan con una densidad forestal considerable, por lo que no disponen de ninguna política de forestación significativa y prefieren concentrarse en otras prioridades de la política de desarrollo rural. El mayor gasto se produce en España, Italia y Portugal, países que no sólo se enfrentan a un importante riesgo de daños forestales como consecuencia de los incendios y sequías que padecen, sino que también fomentan la aplicación de medidas de forestación por motivos económicos, sociales y medioambientales.

La fiscalización del Tribunal

11. Según una fiscalización anterior del Tribunal sobre la forestación de las tierras agrarias (15), no existían análisis suficientes acerca del impacto de esta medida y había una falta de evaluación y supervisión de su aplicación por parte de los Estados miembros.

12. La presente fiscalización se centró en las medidas forestales del Reglamento sobre desarrollo rural resumidas en el anterior apartado 8 (16). La fiscalización del Tribunal tenía principalmente por objeto determinar: — si las medidas forestales se basaban en programas forestales o en instrumentos equivalentes, — cómo se programaron y financiaron dichas medidas, — cómo se aplicaron, — cuál fue el impacto de las medidas en términos de economía, eficiencia y eficacia.

13. Se llevaron a cabo visitas de fiscalización en la Comisión (Dirección General de Agricultura), en las que se examinó la información existente acerca de la aplicación de la estrategia. También se fiscalizó la gestión de las medidas y proyectos forestales por parte de las administraciones locales, regionales y nacionales de los principales Estados miembros beneficiarios (España, Portugal, Italia, Irlanda y Francia). Se visitaron sobre el terreno 34 proyectos, seleccionados en función de su importancia financiera y de la representatividad de las medidas.

LA ESTRATEGIA PARA LA UE Y SU EJECUCIÓN

Marco legal

14. El Tratado constitutivo de la Comunidad Europea no prevé una política forestal común y los artículos del Tratado CE relativos a la política agrícola común tampoco establecen disposiciones relativas al mercado de productos forestales como la madera, por lo que las acciones forestales comunitarias se han llevado a cabo mediante la aplicación de disposiciones del Tratado CE relativas a otras políticas (17). El anexo I resume las principales acciones forestales efectuadas en el pasado.

El principio de sostenibilidad y su aplicación

15. El concepto de sostenibilidad se ha desarrollado en conferencias internacionales y está en gran medida ligado a compromisos políticos. Las conferencias celebradas en Helsinki y Lisboa, en 1993 y 1998 respectivamente, definieron de forma más explícita el concepto de explotación sostenible de los bosques mediante la aplicación de una serie de indicadores de seguimiento. No obstante, este concepto resulta confuso ya que se basa en la integración de objetivos (principalmente económicos, medioambientales y sociales) e intenciones (por ejemplo, la protección de la biodiversidad, o la productividad), que pueden ser contradictorios.

16. Ha resultado especialmente difícil obtener un equilibrio adecuado entre los objetivos económicos, ecológicos y sociales. Las partes interesadas interpretan este equilibrio de forma diferente dependiendo de sus propios intereses, por lo que surgen conflictos entre los diversos actores implicados. En uno de los Estados miembros visitados varias ONG medioambientales criticaron ampliamente esta política, acusándola de estar demasiado centrada en los aspectos económicos sin prestar la debida atención a la necesaria conservación de la biodiversidad. Otros Estados miembros apenas tenían en cuenta los aspectos sociales de los bosques. El diagrama ilustra los diferentes elementos que componen el concepto de sostenibilidad.

Diferentes definiciones del término «bosque» en los Estados miembros

17. Los Estados miembros no utilizan una definición común de superficie forestal. No obstante, existe una definición desarrollada internacionalmente [en concreto por la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, FAO (18)], pero dicha definición no se aplica en todos los Estados miembros de la misma forma, tal como se señala en un informe elaborado por la Comisión Europea (19).

18. El anexo II ilustra las diferencias existentes entre las definiciones aplicadas por los Estados miembros en el ámbito forestal. Por ejemplo, si se aplicara la definición de superficie forestal usada por Irlanda, la superficie forestal total de la UE sería aproximadamente un 5 % menor, mientras que si se aplicara la definición de Luxemburgo, la superficie forestal sería alrededor de un 3 % (20) mayor. Uno de los objetivos de la ayuda comunitaria a la silvicultura es el aumento de las superficies forestales, pero, como consecuencia de la falta de una definición común, resulta difícil evaluar en qué medida se ha conseguido el objetivo.

Falta de claridad en la gestión compartida de la ejecución de la estrategia forestal

19. Los Estados miembros y la Comisión comparten la gestión de la estrategia forestal para la UE. En virtud del Reglamento sobre desarrollo rural, las diferentes competencias de ejecución de la estrategia se reparten de la siguiente manera: a) nivel I: la estrategia fue propuesta por la Comisión (21) (y adoptada posteriormente por el Consejo); se tuvieron en cuenta los compromisos internacionales y los conceptos fundamentales de sostenibilidad y plurifuncionalidad; b) nivel II: de acuerdo con el principio de subsidiariedad, los Estados miembros son responsables de la planificación y ejecución de programas forestales nacionales o instrumentos equivalentes; c) nivel III: las medidas forestales están cofinanciadas por los Estados miembros y el presupuesto comunitario en virtud de lo dispuesto en el Reglamento (CE) no 1257/1999, en el que se definen la estructura y los requisitos de las medidas forestales; d) nivel IV: las autoridades nacionales, regionales o locales de los Estados miembros autorizan y gestionan los proyectos individuales.

20. Así pues, las medidas forestales adoptadas en los Estados miembros deben cumplir con los requisitos establecidos en el Reglamento (CE) no 1257/1999. Respecto de estas medidas, la Comisión asume la responsabilidad financiera (22), incluida la evaluación de su gestión (eficiencia, eficacia y economía), mientras que los Estados miembros se responsabilizan de la elaboración y ejecución de los programas nacionales de aplicación de las medidas (23).

21. La fiscalización concluyó que ni la Comisión ni los Estados miembros asumían la responsabilidad de evaluar si un proyecto contribuía o no a la consecución de la estrategia forestal para la UE. Además, las administraciones nacionales no valoraban de forma sistemática si un proyecto cuya cofinanciación comunitaria había sido aprobada era coherente con la estrategia y sus objetivos.

22. Deben delimitarse las competencias y responsabilidades de la Comisión y de los Estados miembros respecto de la ejecución de la estrategia, no sólo para reforzar en general la eficacia de su gestión, sino también para maximizar el impacto de la financiación comunitaria en el sector forestal. Asimismo, con ello, se permitirá a la Comisión cumplir íntegramente con sus obligaciones legales de rendición de cuentas en la ejecución del presupuesto.

PROGRAMAS FORESTALES NACIONALES (PFN) O INSTRUMENTOS EQUIVALENTES

23. Tal como se indica en el apartado 19, letra a), y se dispone en el Reglamento de base sobre la ayuda al desarrollo rural (24), desde 1999 se solicita a los Estados miembros que basen sus medidas de desarrollo rural en el ámbito de la silvicultura en programas forestales nacionales o subnacionales o en instrumentos equivalentes.

24. Un estudio (25), cofinanciado por la Comisión, que tenía por objeto facilitar a los órganos de decisión medios más eficaces de formulación y aplicación de los programas forestales nacionales, examinó la existencia de dichos programas en los Estados miembros. Se constató que la disponibilidad y el contenido de estos programas variaban mucho. El estudio señala que, incluso en 2001, algunos Estados miembros carecían de dichos programas, que otros estaban elaborándolos y que sólo unos pocos ya los estaban aplicando.

25. De hecho, hasta abril de 2003 no se acordó un enfoque común para definir los principios aplicables a los programas forestales nacionales (26).

26. Los principales problemas señalados en el estudio son los siguientes: lentitud en el proceso de elaboración de los programas forestales, formulación vaga y fragmentación del proceso de aplicación, en caso de que éste ya se estuviera llevando a cabo. El estudio apuntó como causas de esta situación, entre otras, la existencia de un gran número de actores y la imprecisión del concepto de sostenibilidad.

27. En ausencia de programas forestales, el Reglamento permite que la ayuda a la silvicultura se base en instrumentos equivalentes (27), y establece claramente que los instrumentos utilizados deben ser equivalentes, de modo que constituyan y justifiquen el vínculo existente entre la estrategia forestal comunitaria y las medidas forestales nacionales cofinanciadas por la UE. La Comisión ha aceptado los programas de desarrollo rural (PDR) y los programas operativos (PO) como instrumentos equivalentes a los programas forestales.

28. No obstante, en los PDR, se relacionan diferentes medidas de desarrollo rural con objeto de aplicar la política correspondiente. En general, estos programas no se centran en el sector forestal, sino en otras prioridades agrarias, que, de hecho, absorben la mayoría de los recursos financieros. Mientras que los programas forestales se concentran en los aspectos relacionados con los bosques, las medidas forestales establecidas en los PDR tienden a ser marginales, en comparación con las medidas de una mayor orientación agraria del segundo pilar de la PAC.

29. Además, el proceso de evaluación de los instrumentos equivalentes realizado por la Comisión se resintió debido a la falta de tiempo y a la organización interna, tal como se explica a continuación.

30. De conformidad con la normativa en la materia (28), las autoridades nacionales debían presentar tanto los PDR como los PO a la Comisión antes del término de 1999. El período de programación daba comienzo el 1 de enero de 2000. A finales de 1999 y a principios de 2000, la Comisión tenía una notable sobrecarga de trabajo y, durante varios meses, las unidades de la Comisión se vieron obligadas a evaluar un ingente volumen de documentos en un período de tiempo muy breve (29).

31. La Comisión y las autoridades nacionales entablaron, con frecuencia, extensas conversaciones y negociaciones antes de que se aprobaran los diferentes planes. Las medidas forestales, que sufrieron numerosas modificaciones, fueron tan sólo uno de los temas que se trataron. Este proceso duró más de un año en la mayoría de los Estados miembros y la aprobación de los programas y planes se prolongó hasta 2001.

32. Una de las razones de lo anterior fue el gran número de direcciones generales y unidades de la Comisión (30) que participan en el proceso de aprobación de los PDR y los PO y, por lo tanto, en la aprobación de las medidas forestales. La DG de Agricultura se responsabilizó del análisis de los PDR, mientras que la DG de Política Regional se encargó de la coordinación global de los PO. En total, más de ocho unidades de la DG de Agricultura y otras siete direcciones generales (entre ellas, Medio Ambiente, Energía y Transportes o Sanidad y Protección de los Consumidores) participan en el tratamiento de las cuestiones forestales. Esta división de los temas forestales entre un gran número de servicios dentro de la Comisión pone en peligro la coherencia y dificulta el proceso de toma de decisiones.

33. Esta cuestión ya fue tratada en 1997 por el Comité Económico y Social Europeo (31), que afirmó lo siguiente: «La elaboración y aplicación de los reglamentos comunitarios más importantes en materia de economía forestal se distribuye entre varias DG de la Comisión, lo que dificulta en cierta medida la coherencia a la hora de tener en cuenta los objetivos de política forestal.».

La información que la Comisión posee acerca de la acción forestal en los Estados miembros aún es incompleta

34. Para evaluar la coherencia con las medidas forestales de financiación comunitaria, la Comisión necesita contar con información sobre las medidas forestales aplicadas en los Estados miembros que no son financiadas por el presupuesto de la UE. Sin embargo, esta información no estaba a disposición de la Comisión cuando se propuso y adoptó el Reglamento (CE) no 1257/1999 y aún no se dispone de ella. Según la Comisión, los propios Estados miembros no poseen un inventario de las diferentes medidas forestales.

35. La notificación a la Comisión de las ayudas estatales al sector forestal (y a otros) es obligatoria. La unidad de la DG de Agricultura responsable de este sector recibe una copia de la información enviada por los Estados miembros. Sin embargo, no se realiza ningún inventario de estas ayudas.

36. Un proyecto de investigación financiado por la UE (coordinado por el Instituto Forestal Europeo) pretende obtener una información más fiable sobre la financiación pública del sector forestal. Los primeros resultados de este proyecto deben presentarse a lo largo del año 2004. Esta información básica relativa a los instrumentos financieros existentes y sus efectos ha de constituir un requisito fundamental previo a la concesión de más financiación comunitaria.

UTILIZACIÓN MASIVA DE FONDOS DEL ANTERIOR PERÍODO DE PROGRAMACIÓN

37. El uso de programas de desarrollo rural se ve dificultado por la masiva utilización de fondos para las medidas de acompañamiento de la PAC forestal cuyos contratos han entrado en vigor con anterioridad. Como consecuencia del largo período contractual existente en materia forestal, se goza de un escaso margen de maniobra: en la práctica, una gran parte de los fondos disponibles ya se ha asignado en forma de medidas de acompañamiento de la PAC, tal como se precisa a continuación.

38. Los contratos de forestación celebrados antes del año 2000 (cuando la medida era financiada como una medida de acompañamiento en virtud de la reforma de la PAC) y vigentes por un período máximo de 20 años han absorbido un volumen considerable de fondos destinados a la medida de forestación como parte de la política de desarrollo rural. De hecho, de 2000 a 2002, la mayor parte de los fondos asignados a la forestación en el período de programación 2000-2006 se utilizaron en contratos suscritos anteriormente en el ámbito de las medidas de acompañamiento. Así pues, aunque se han reforzado notablemente las exigencias medioambientales en el nuevo período de programación, no se observan, por el momento, beneficios medioambientales suplementarios, ya que, en general, los compromisos contraídos antes del año 2000, menos estrictos, se aplican a la mayoría de los fondos utilizados.

39. La duración del actual período de programación, de siete años, no resulta adecuada para los contratos de forestación que pueden llegar a durar, y a menudo así sucede, hasta 20 años. En concreto, el derecho del beneficiario a recibir una prima anual por hectárea para cubrir una supuesta pérdida de ingresos por un período máximo de 20 años excede, en gran medida, los recursos financieros de los que se dispone en los programas.

UN SISTEMA COMPLEJO

Aparición de dificultades para las autoridades gestoras y los beneficiarios

40. Los acuerdos de financiación presentan un notable grado de complejidad, tal como se indica en el apartado 5. El hecho de que las autoridades gestoras deban utilizar dos conjuntos normativos constituye una complicación considerable e innecesaria. Los controles de las operaciones que deben ser realizados por cada Estado miembro difieren dependiendo de si dichas operaciones fueron financiadas por la sección de Garantía del FEOGA o por la sección de Orientación (32). Esta dualidad de sistemas reduce su claridad y eficacia. En la Conferencia de Salzburgo sobre desarrollo rural varios participantes criticaron este sistema de aplicación de la política (33).

41. El marco normativo ha sido modificado en diferentes ocasiones. En la más reciente de estas ocasiones, en 2003, se introdujeron varias modificaciones, dos de ellas de especial importancia. Vuelven a aceptarse los baremos para los precios unitarios fijados a fin de establecer el coste de determinadas inversiones en el ámbito silvícola, mientras que anteriormente se exigía la presentación de facturas o documentos equivalentes como prueba de los gastos incurridos. Además, se considera que el sistema de sanciones basado en las exigencias del SIGC (34) para los pagos por superficie ya no es aplicable con efectos retroactivos desde el 1 de enero de 2000. En consecuencia, no está claro qué sanciones deben aplicarse en caso de que existan diferencias entre la superficie declarada y la establecida durante el control.

42. El sistema resulta igual de complejo para el beneficiario, que, para poder optar a las medidas, debe presentar hasta 22 documentos y dispone, además, de un plazo muy reducido para la presentación de esta información. Por otra parte, como los períodos de presentación de las solicitudes no siempre se conocen por adelantado, se complica aun más el proceso. Como resultado de todo ello, en todos los Estados miembros visitados, son agencias y consultores especializados quienes suelen encargarse de presentar las solicitudes en nombre de los beneficiarios, con lo que se intensifica la carga administrativa (Italia, Irlanda, España, Portugal y Francia).

APLICACIÓN DE LAS MEDIDAS FORESTALES

Forestación de tierras agrarias

43. Durante el período 1992-1999, el Reglamento (CEE) no 2080/92 reguló la forestación de tierras agrarias. Se trataba de una medida de acompañamiento de la PAC, obligatoria para los Estados miembros, que pretendía fomentar la utilización alternativa de las tierras agrarias y el desarrollo de actividades forestales en las explotaciones agrarias.

44. Durante el período 2000-2006, la forestación de tierras agrarias, tal como se dispone en el artículo 31 del Reglamento (CE) no 1257/1999, consiste en la conversión de las tierras agrarias en bosques o superficies forestales. La forestación tiene por objeto fomentar el aumento de las superficies forestales a condición de que se cumpla con lo dispuesto en el citado reglamento (véase el apartado 8). Se concederá una ayuda siempre que la plantación se adapte a las condiciones locales y sea compatible con el medio ambiente. Los Estados miembros especificarán las tierras agrícolas que puedan acogerse a la ayuda, que incluirán, en particular, las tierras cultivables, los pastos, los pastizales permanentes y las tierras destinadas a cultivos perennes, en las que se lleve a cabo la agricultura con carácter habitual [artículo 26 del Reglamento (CE) no 445/2002].

45. Por lo tanto, la forestación de tierras agrarias pasó de centrarse en el fomento de la utilización alternativa de las tierras agrarias en virtud del Reglamento (CEE) no 2080/92 a fijar como objetivo el aumento de las superficies forestales, siempre que se cumpla con lo dispuesto en el Reglamento (CE) no 1257/1999. Asimismo, la forestación forma parte, en la actualidad, de los PDR, respecto de los que los Estados miembros determinan sus propios criterios administrativos, de ejecución y de control. La forestación ya no es obligatoria.

Compatibilidad entre el aumento de las superficies forestales y el medio ambiente

46. Se observó la existencia de diferentes interpretaciones en relación con las tierras que deben privilegiarse a la hora de aplicar la medida forestación teniendo en cuenta los aspectos medioambientales. En algunos países, se dio prioridad a las tierras de baja calidad y escaso valor situadas en montes expuestos a la erosión con objeto de combatir ésta (España), con lo que se tuvieron en cuenta las necesidades medioambientales, pero no siempre se cumplió con la exigencia de que se tratara de una tierra agraria. En otros países (Italia, Portugal), en los que se constataron condiciones climáticas comparables con necesidades medioambientales similares, se observó la conversión en bosques de las tierras agrarias de alta calidad y elevado valor. No se fijaron claros objetivos operativos ni se emitió directriz alguna acerca de cómo privilegiar la forestación de unas zonas frente a otras para que dicha forestación fuera compatible con la estrategia, en concreto con la parte relativa al medio ambiente. En tres de los cinco Estados miembros visitados, no se realizaban controles sistemáticos, antes de proceder a la aprobación de un proyecto, para evaluar su compatibilidad con el medio ambiente (España, Portugal y Francia) y en uno de los Estados miembros (Irlanda), a pesar de que así estaba previsto en el procedimiento, se comprobó la falta de aprobación previa en uno de los proyectos visitados.

Ejecución administrativa (falta de claridad de los criterios de selección de proyectos)

47. En el caso de la mayoría de las medidas, el número de solicitudes de realización de proyectos superó el de fondos disponibles. En consecuencia, tuvieron que seleccionarse los proyectos que serían financiados de entre las solicitudes que cumplían con las condiciones dispuestas. A pesar de lo dispuesto en el documento de orientaciones elaborado por la Comisión (35), la fiscalización evidenció ciertas deficiencias en el procedimiento de selección de proyectos, como una ausencia reiterada de criterios claros, transparentes y objetivos a la hora de privilegiar y seleccionar las diferentes solicitudes de realización de proyectos (Italia, España, Portugal y Francia). A menudo se recurría al orden de presentación de las solicitudes para realizar la selección (36). En algunas ocasiones, los procedimientos de selección no estaban suficientemente documentados. No se contaba con un sistema de información adecuado para registrar las solicitudes rechazadas o excluidas (Italia y Portugal).

Verificación dudosa del uso previo de las tierras

48. Para ser seleccionadas, las tierras deben haber sido utilizadas para fines agrarios en el pasado. Esta condición constituye un elemento importante de la medida de forestación. Además, el uso previo de las tierras también determina la compensación o prima por las pérdidas de ingresos, que aumenta en el caso de los usos más lucrativos. Así pues, resulta primordial contar con sistemas que comprueben la veracidad de la información presentada como justificante de la cuantía de la compensación (37).

49. Durante la fiscalización, se observó que, en la mayoría de los casos, la información suministrada provenía de una declaración realizada por el propio solicitante. En prácticamente todas las ocasiones se declaraba que se habían cultivado en el pasado los productos que correspondían a los porcentajes de compensación más elevados, como, por ejemplo, el trigo. Sin embargo, las diferentes administraciones no pusieron en marcha procedimientos válidos de comprobación de la veracidad de dichas declaraciones. En concreto, no se realizaron controles sistemáticos de los cultivos que se habían declarado en años anteriores durante el sistema SIGC (38) (Italia, Irlanda, España y Portugal). Algunas administraciones aceptaron la información catastral (en ocasiones, obsoleta) como justificante de la declaración (España e Irlanda). Otras comprobaron la veracidad de las autodeclaraciones durante las visitas sobre el terreno llevadas a cabo por las autoridades gestoras antes de que la inversión se aprobara (Italia e Irlanda). Sin embargo, estas visitas, aunque resultaron útiles, no siempre permitieron identificar, con exactitud, el producto cultivado en dichas tierras en el pasado.

50. En algunos casos, se adjudicó un alto nivel de compensación por las pérdidas de ingresos, a pesar de que las zonas circundantes eran de escasa calidad y de que, en el momento de la visita, estaban siendo usadas como pastos para el ganado ovino (Irlanda). En otros casos, se observó la existencia de circunstancias cuestionables en torno al uso previo de las tierras (España), ya que éstas habían sido abandonadas durante muchos años.

51. Durante la fiscalización, se constató que el período de referencia establecido para justificar la clasificación de las tierras como tierras agrarias variaba considerablemente de un Estado miembro a otro. En un Estado miembro (España), este período era cinco veces mayor que el período fijado por otros Estados miembros visitados (diez años frente a dos). Un período tan largo aumenta el número de dificultades que se presentan al verificar el uso que se había dado a las tierras con anterioridad y pone en duda la veracidad del uso agrario de las mismas. La fiscalización halló casos dudosos de admisión de un uso de tipo agrario en el pasado. No cabe duda de que debe adoptarse un planteamiento coherente y de que la Comisión debe emitir una serie de líneas directrices al respecto.

Cálculo de la compensación por las pérdidas de ingresos

52. En los PDR se fija la cantidad por hectárea que debe abonarse en concepto de compensación por las pérdidas de ingresos durante un período máximo de 20 años. La base legal [Reglamento (CE) no 1257/1999] no exige a los Estados miembros que justifiquen el cálculo de estas sumas en los programas propuestos, mientras que en el caso de las medidas agroambientales sí que se exige. Esta cuestión ha sido tratada por el Tribunal en el pasado (39). La fiscalización realizada en los Estados miembros concluyó que las sumas fijadas en concepto de compensación por las pérdidas de ingresos se hallaban dentro de los límites establecidos en el Reglamento. Sin embargo, en prácticamente todos los Estados miembros visitados, no se proporcionó documentación satisfactoria como justificante de las pérdidas de ingresos fijadas como compensación en los PDR (Italia, Irlanda, España y Portugal). Los Estados miembros deben suministrar esta información clave que ha de ser examinada por la Comisión.

Imposibilidad de verificar los criterios adoptados para la admisión de la condición de agricultor

53. Otro aspecto relacionado con la compensación por las pérdidas de ingresos consiste en que el beneficiario recibe una mayor indemnización si es agricultor. Los criterios para admitir la condición de agricultor varían entre los diferentes Estados miembros y también entre el Reglamento (CEE) no 2080/92 y el Reglamento (CE) no 1257/1999. Normalmente los criterios aplicados dependen del tiempo trabajado como agricultor y de los ingresos obtenidos por dicha actividad.

54. La fiscalización concluyó que resultaba muy difícil comprobar si un beneficiario era de hecho un agricultor. En concreto, el porcentaje del tiempo realmente dedicado a las labores agrarias no suele ser verificable. Así pues, una vez más la condición de agricultor depende de una declaración realizada por el propio beneficiario en la que afirma cumplir con todos los criterios exigidos al respecto (Italia, Irlanda y Portugal).

55. La fiscalización halló casos dudosos de beneficiarios a los que se les abonó la compensación como si se tratara de agricultores. Entre los casos aceptados por las autoridades nacionales figuraban las tierras adquiridas por una persona que cultivaba otras tierras diferentes, la cual fue considerada como agricultor con motivo de su actividad en las otras tierras y, como resultado de ello, recibió una compensación por pérdidas de ingresos sobre las tierras recientemente adquiridas aunque él nunca había trabajado en ellas con anterioridad (40).

56. Antes de la adopción del Reglamento (CE) no 1257/1999, la Comisión ya tenía conocimiento de las dificultades surgidas con motivo de la distinción entre agricultores y no agricultores en la aplicación práctica de la medida. En su Informe de 1997 (41) al Consejo y al Parlamento Europeo sobre el balance de aplicación del Reglamento (CEE) no 2080/92, se afirma que «en relación con la prima de compensación por pérdida de ingresos […] la diferenciación de las ayudas efectuadas según si el beneficiario es “agricultor a título principal” comporta para las administraciones afectadas de los Estados miembros dificultades […]». Sin embargo, parece que la Comisión no ha dado seguimiento alguno a esta observación al no suministrar unas directrices en este sentido. Además, no se ha adoptado ninguna medida correctiva.

Debilidad de los controles sobre el terreno realizados por las autoridades nacionales

57. Los Estados miembros tienen la obligación de organizar visitas sobre el terreno para comprobar la regularidad de los pagos (42). Se observaron varias deficiencias al respecto: — aplicación insuficiente del análisis de riesgos (Italia y España) y falta de separación de las diferentes tareas entre los funcionarios gestores y los funcionarios responsables de los controles sobre el terreno (Italia e Irlanda), — documentación insuficiente de los controles llevados a cabo (Italia, Irlanda y Francia), — verificación insatisfactoria de los gastos incurridos (Irlanda, España, Portugal y Francia).

Otras medidas forestales

58. El resto de medidas forestales cubren una gran variedad de acciones e intervenciones y se fijan en los artículos 30 y 32 del Reglamento (CE) no 1257/1999. Dichas medidas hacen referencia, principalmente, a las inversiones en la silvicultura, pero también a la forestación de las tierras no agrarias. Algunas de ellas pretenden mantener y mejorar la estabilidad ecológica de los bosques en zonas en las que la función ecológica y protectora de dichos bosques sea de interés público. Otras se destinan a la prevención de incendios y otros desastres naturales y a la lucha contra la erosión.

Subvencionabilidad de las tierras públicas

59. El reglamento aplicable en la materia dispone que (43) la ayuda a la silvicultura se concederá sólo para bosques y para superficies cuyos propietarios sean particulares o municipios. Las asociaciones de estos dos tipos de propietarios también pueden beneficiarse de esta ayuda.

60. Las tierras y bosques pertenecientes a las autoridades públicas que no sean municipios (por ejemplo, el Estado o la región) no pueden optar a esta ayuda. Durante la fiscalización, varias autoridades gestoras criticaron este punto, argumentando que, de este modo, no se fomentaban las acciones de un valor ecológico significativo (Italia y España). En un Estado miembro (Irlanda) un órgano semipúblico, que, en principio, no podía acogerse a la ayuda, se benefició de estas subvenciones. Una modificación (44) del Reglamento de base permite ahora realizar inversiones en bosques públicos dirigidas a mejorar su valor ecológico y social (artículo 30, apartado 1, segundo guión). Sin embargo, se mantiene el carácter no subvencionable de la forestación de tierras públicas (excepto en el caso de los municipios).

61. La forestación realizada por los municipios no recibe, en virtud del presente sistema de ayudas, ninguna subvención para las tareas de mantenimiento. Los municipios alegaron que puede darse el caso de que no cuenten con los recursos financieros necesarios para garantizar un correcto mantenimiento y cuidado de las plantaciones jóvenes y de las plántulas, lo que supone una grave amenaza para la supervivencia en años posteriores de proyectos que han recibido una notable financiación comunitaria y nacional.

Utilización masiva de fondos para la reparación de daños causados por los desastres naturales

62. En 1999 una serie de vendavales azotó varios países, entre los que se incluyen Francia, Alemania, Austria y Dinamarca. Sólo un Estado miembro (Francia) decidió recurrir a la opción de cofinanciar el coste de la reparación de los daños sufridos a cargo de los fondos de desarrollo rural. Sin embargo, este hecho supuso la utilización para una única medida de dos tercios de los recursos disponibles. En el resto de Estados miembros, se recurrió a fondos adicionales que no afectaron a la estrategia planeada ni a las modalidades de programación.

63. Así pues, existen diferentes planteamientos para tratar el mismo problema. Aunque legales, no está claro si estos diferentes planteamientos de financiación de los daños ocasionados por los vendavales y de aplicación de la estrategia son igualmente válidos a largo plazo. La Comisión debe evaluar qué enfoque cumple mejor con las futuras necesidades de los bosques de la UE. Por ejemplo, en Dinamarca después de los vendavales de 1999, se introdujo un régimen que combinaba la contratación de seguros para cubrir este tipo de riesgos con la ayuda estatal para el restablecimiento de los bosques privados.

Cumplimiento de los procedimientos de licitación

64. La fiscalización mostró que deben mejorarse los procedimientos de control de las licitaciones públicas en materia de acciones forestales, especialmente en vista del bajo nivel de competencia existente en este sector. Se descubrieron casos de infracción del procedimiento de licitación en dos Estados miembros (Italia e Irlanda).

IMPACTO DE LA MEDIDA DE FORESTACIÓN DE TIERRAS AGRARIAS

La forestación de tierras agrarias resulta muy cara, principalmente como consecuencia del pago de la compensación por las pérdidas de ingresos por un período de 20 años (Economía)

65. Durante el período 1992-1999, la forestación de tierras agrarias realizada en virtud del Reglamento (CEE) no 2080/92 supuso para el presupuesto de la UE un coste de 1 519 millones EUR. Durante el período 2000-2006, otros 2 380 millones EUR del presupuesto comunitario se asignaron a la forestación de tierras agrarias en virtud del Reglamento (CE) no 1257/1999.

66. En el caso de las tierras agrarias pertenecientes a un particular (el caso más frecuente), el coste de la financiación se compone de tres elementos: a) los costes de establecimiento (para la preparación y la plantación); b) una prima anual por hectárea para cubrir los costes de mantenimiento durante un período de hasta cinco años, y c) una prima anual por hectárea para cubrir durante un período máximo de veinte años las pérdidas de ingresos que ocasione la forestación (45).

67. El elemento que acarrea un mayor coste es la compensación por las pérdidas de ingresos. Por ejemplo, la financiación comunitaria otorgada a un proyecto de forestación fiscalizado ascendió a 847 487 EUR (75 % del coste total) y se dividía como sigue: costes de establecimiento de 137 940 EUR (16 %), costes de mantenimiento por un período de cinco años de 101 748 EUR (12 %) y coste de la prima por las pérdidas de ingresos durante 20 años de 607 799 EUR (72 %).

68. En todos los proyectos fiscalizados, la compensación por las pérdidas de ingresos representaba más de la mitad del coste total. Los beneficiarios veían esta compensación como un ingreso garantizado, por lo que se convirtió en el principal factor de atracción para la presentación de solicitudes relacionadas con esta medida.

69. Durante el período 1992-1999, en virtud del Reglamento (CEE) no 2080/92, la forestación de tierras agrarias era una medida de acompañamiento de la PAC destinada a fomentar la utilización alternativa de las tierras agrarias. Desde el año 2000, la medida pasó a formar parte del Reglamento (CE) no 1257/1999 sobre la ayuda al desarrollo rural, dirigido a fomentar el aumento de las superficies forestales prestando la debida atención a su impacto medioambiental. Teniendo en cuenta este cambio de prioridad, la utilización de la mayoría de los recursos en el pago de la compensación de las pérdidas de ingresos durante un período de 20 años en el caso de las tierras agrarias privadas no parece ser la opción más económica para obtener el objetivo perseguido, por lo que convendría reconsiderarla (véanse también los siguientes apartados).

El grado de forestación no es muy significativo (Eficacia)

70. De acuerdo con la evaluación final oficial del Reglamento (CEE) no 2080/92, el coste de la forestación fue de 1 519 millones EUR. En dicha evaluación se señala que las plantaciones creadas representaron un 0,92 % (1 041 589 hectáreas) de la superficie forestal europea en 1998. La evaluación concluyó que «globalmente esta contribución parece poco significativa». Se consideró que el consiguiente impacto sobre la reducción de la producción agraria, que constituía el objetivo de este Reglamento, era bastante limitado.

71. En virtud del Reglamento (CE) no 1257/1999, se destinaron otros 2 380 millones EUR a la forestación de tierras agrarias durante el período 2000-2006. El objetivo pasó a ser el aumento de las superficies forestales. Sin embargo, el mecanismo se mantuvo, en su mayoría, sin cambios. Por consiguiente, es probable que la contribución al incremento de los recursos forestales derivada del Reglamento (CE) no 1257/1999 no resulte más significativa de lo que lo fue la derivada del Reglamento (CEE) no 2080/92.

72. En 1995, la adhesión de Finlandia, Suecia y Austria aumentó la superficie forestal de la UE en unos 57 millones de hectáreas, es decir, se pasó de 79 millones a 136 millones de hectáreas (+72 %). La ampliación de 2004 conducirá a otro incremento de los bosques en la UE de unos 24 millones de hectáreas, es decir, se pasará de 136 millones a 160 millones de hectáreas.

73. En una Conferencia sobre el futuro del desarrollo rural celebrada en noviembre de 2003 (46), se debatió acerca de la forestación de tierras agrarias. Sin embargo, el contexto cambiante y las sucesivas ampliaciones han afectado a prioridades que, hasta la fecha, no se habían tenido suficientemente en cuenta.

74. Ya en 1997 el Comité Económico y Social Europeo (47) suscitó dudas acerca de la eficacia de la forestación al afirmar lo siguiente: «Habría que ver asimismo si no sería más rentable a largo plazo desarrollar los recursos de la UE para facilitar la venta de la madera, incluyendo el aprovechamiento energético, en lugar de recurrir a ayudas directas. Los recursos financieros de la UE deberían destinarse sobre todo a la investigación, formación, información y servicios de asesoría y asistencia en las zonas rurales, lo que permitiría mejorar las condiciones del sector forestal a largo plazo. Las ayudas forestales comunitarias deberían concederse a la mejora de la calidad de los bosques, la lucha contra la erosión, la protección de las capas freáticas, la protección contra daños provocados por tormentas o la repoblación forestal de superficies quemadas. La financiación prevista en el marco de la política estructural y regional de la Unión debería contribuir de forma más amplia a configurar una economía forestal y una industria rentables y respetuosas con el medio ambiente». Muchas de estas recomendaciones se tomaron en cuenta en el Reglamento (CE) no 1257/1999, aunque el gasto principal sigue correspondiendo a la forestación.

Se podrían obtener resultados mejores por otras vías (Eficiencia)

75. Respecto del objetivo de aumentar las superficies forestales (véase el apartado 8), existen diferentes tipos de tierras que pueden ser forestadas. El reglamento dispone que la ayuda para la forestación de tierras agrarias emprendida por autoridades públicas sólo cubrirá los costes de establecimiento (48), es decir, no se abonará ninguna compensación por pérdidas de ingresos ni gastos de mantenimiento, al contrario que en el caso de las tierras privadas. Así pues, en teoría, podría argumentarse que si el objetivo consiste en aumentar las superficies forestales, la concentración de esta acción en las tierras públicas sería mucho más eficaz, ya que proporcionaría un ahorro significativo (supresión del pago de la compensación por las pérdidas de ingresos). De este modo, con la misma financiación, se podría forestar una superficie considerablemente mayor.

Impacto muy dispar

76. Asimismo, el impacto de la forestación ha sido muy dispar como consecuencia, en parte, de su naturaleza voluntaria. Algunos agricultores aplican las medidas, mientras que otros no lo hacen. Por consiguiente, no existe una estrategia coordinada y los proyectos de forestación se aprueban de manera poco sistemática, por lo que, con frecuencia, no se puede apreciar impacto alguno en la región o localidad en la que se han aplicado.

IMPACTO DEL RESTO DE MEDIDAS FORESTALES

77. Varios Estados miembros (Dinamarca, Italia, Portugal y Grecia) señalaron que la aplicación eficaz de la política forestal a escala comunitaria se veía afectada por la lista de acciones incluidas en los artículos 30 y 32, que, en su opinión, se parece más a un marco de actuación que a unas acciones con un campo de acción bien definido.

78. Las medidas expuestas en el artículo 32 se centran más en los beneficios medioambientales, pero su grado de absorción de fondos ha sido extremadamente bajo, al parecer porque los beneficiarios potenciales (todos los Estados miembros) no consideran suficientemente atractiva la prima máxima permitida. La Comisión debe estudiar este fenómeno para garantizar que este aspecto de la estrategia da los frutos previstos.

CONCLUSIÓN Y RECOMENDACIONES

79. La UE ha apoyado la acción forestal desde 1964, a pesar de que no se hiciera referencia alguna a una política forestal común. Desde el año 2000, se concede una ayuda financiera como parte de la normativa de desarrollo rural de la UE, pero dicha ayuda se basa en compromisos políticos internacionales. Dada la vaguedad de los conceptos reflejados en estos compromisos (sostenibilidad y plurifuncionalidad), resulta difícil evaluar el valor añadido que aporta la ayuda comunitaria. Además, esta situación se ve agravada por la coexistencia de diferentes definiciones de «bosque» en los Estados miembros (véanse los apartados 14 a 18). — La Comisión debe simplificar y unificar más la base legal de la acción forestal comunitaria y trabajar en pro de una comprensión e interpretación comunes del término «bosque».

80. La gestión compartida de la aplicación de la estrategia forestal tampoco está clara. Como consecuencia de esta falta de claridad, ni los Estados miembros ni la Comisión se sienten responsables de la tarea de evaluar la medida en que un proyecto forestal contribuye a la consecución de la estrategia forestal para la UE (véanse los apartados 19 a 22). — Debe concretarse el reparto de las competencias relativas a la estrategia forestal para la UE entre los Estados miembros y la Comisión siempre que se trate de medidas forestales de financiación comunitaria.

81. La Comisión basa su ayuda a la silvicultura en la existencia de programas forestales nacionales o subnacionales o instrumentos equivalentes. Sin embargo, apenas se dispone de estos programas y, cuando existen, su calidad varía mucho de unos a otros (véanse los apartados 23 a 26).

82. Al usar los instrumentos equivalentes, generalmente programas de desarrollo rural, la evaluación cualitativa de las medidas forestales se ve obstaculizada por la falta de tiempo y por la disponibilidad del personal. La evaluación cualitativa también acusa la falta de información en poder de la Comisión acerca de la acción forestal llevada a cabo a nivel nacional (véanse los apartados 27 a 36). — La Comisión y los Estados miembros deben colaborar para garantizar la elaboración de documentos de planificación estratégica que puedan ser usados como una herramienta eficaz en la programación de las medidas forestales y la ayuda a la silvicultura. — La Comisión debe garantizar la pertinencia de la evaluación cualitativa del apartado forestal de los programas de desarrollo rural.

83. Los contratos de forestación celebrados antes del año 2000 por una duración máxima de 20 años han absorbido gran número de fondos destinados a la aplicación de medidas de forestación como parte de la política de desarrollo rural. Por otra parte, un período de programación de siete años no es el adecuado para la extensa planificación que requieren las acciones forestales, que pueden llegar a tener hasta 20 años de duración (véanse los apartados 37 a 39).

84. El recurso a diferentes mecanismos de financiación (una mezcla de las secciones de Garantía y Orientación del FEOGA) ha dado lugar a un complejo sistema de aplicación de la política de desarrollo rural (véanse los apartados 40 a 42). — La Comisión debe examinar los mecanismos de financiación en pro de una simplificación de los mismos.

85. El examen de una muestra de proyectos reveló la existencia de algunas deficiencias. Existían diferentes interpretaciones acerca de los criterios que debían aplicarse a la hora de privilegiar la forestación de unas zonas frente a otras. Cuando las solicitudes de realización de proyectos excedían los fondos disponibles, no existían criterios claros de selección de proyectos (clasificación). Además, no se sabía con certeza cuál había sido el uso anterior de las tierras y si el beneficiario era realmente un agricultor. También se observaron ejemplos de sistemas de control débiles e insuficientes por parte de los Estados miembros (véanse los apartados 43 a 58 y 62 a 64). — La Comisión debe examinar, en colaboración con los Estados miembros, el sistema de aplicación y de aprobación de los proyectos para garantizar que son subvencionadas las solicitudes de ayudas que, de acuerdo con lo dispuesto en las estrategias nacionales y de la UE, presentan un mayor grado de viabilidad y más méritos. — La Comisión debe estudiar los controles que, en la actualidad, efectúan los Estados miembros con vistas a reforzar los sistemas administrativos y de supervisión y a adoptar las medidas que estime oportunas en caso de incumplimiento.

86. De acuerdo con el actual sistema de ayudas, los municipios (autoridades locales), al proceder a la forestación, no reciben ninguna subvención para el mantenimiento de los proyectos; puede darse el caso de que no cuenten con la financiación necesaria para garantizar que las plántulas y las plantaciones jóvenes reciben los cuidados adecuados (mantenimiento), lo que lo que supone una grave amenaza para la supervivencia en años posteriores de proyectos que han recibido una notable financiación comunitaria y nacional (véanse los apartados 59 a 61). — La Comisión debe examinar las circunstancias que rodean la concesión de ayudas a la forestación con objeto de evitar que se concedan ayudas a proyectos que no pueden ser mantenidos. Si fuera necesario, debe proponer la modificación de la base actual para la concesión de las ayudas.

87. El impacto de la medida de forestación de tierras agrarias ha sido escaso. El grado de forestación no resulta significativo y el mismo resultado podría obtenerse de forma más económica. En las zonas rurales, los proyectos financiados se aplican de manera dispar y carente de coordinación. Los objetivos de la acción forestal global no están bien definidos (véanse los apartados 65 a 78). — La Comisión debe plantearse cómo puede definir mejor los objetivos de la medida de forestación, de manera que suponga un menor coste para el presupuesto pero sin dejar de prestar atención a los cambios que se operen en las necesidades públicas y a la importancia que la legislación comunitaria otorga, en la actualidad, a los aspectos medioambientales.

El presente Informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo, en su reunión del día 14 de octubre de 2004. Por el Tribunal de Cuentas Juan Manuel FABRA VALLÉS Presidente

(1) Artículo 29 del Reglamento (CE) no 1257/1999 del Consejo (DO L 160 de 26.6.1999, p. 80).

(2) COM(1998) 649 de 3 de noviembre de 1998.

(3) Resolución del Consejo de 15 de diciembre de 1998 (DO C 56 de 26.2.1999, p. 1). La Resolución del Consejo señala que la responsabilidad de la política forestal corresponde a los Estados miembros y que las acciones comunitarias se basan en el principio de subsidiariedad; subraya: «el principio de subsidiariedad, dado que el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea no tiene ninguna disposición referente a una política específica forestal común y que la responsabilidad de la política forestal corresponde a los Estados miembros, teniendo no obstante en cuenta que, con arreglo al principio de subsidiariedad y al concepto de responsabilidad compartida, la Comunidad puede contribuir positivamente a la aplicación de la explotación sostenible de los bosques y al papel plurifuncional de los bosques».

(4) Conferencia Ministerial paneuropea celebrada en Helsinki en 1993.

(5) Fuente: Comisión.

(6) COM(1998) 649.

(7) Resolución del Consejo de 15 de diciembre de 1998 (DO C 56 de 26.2.1999, p. 1).

(8) Resolución del Consejo de 15 de diciembre de 1998 (DO C 56 de 26.2.1999, p. 1). La Resolución del Consejo señala que la responsabilidad de la política forestal corresponde a los Estados miembros y que las acciones comunitarias se basan en el principio de subsidiariedad; subraya «el principio de subsidiariedad, dado que el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea no tiene ninguna disposición referente a una política específica forestal común y que la responsabilidad de la política forestal corresponde a los Estados miembros, teniendo no obstante en cuenta que, con arreglo al principio de subsidiariedad y al concepto de responsabilidad compartida, la Comunidad puede contribuir positivamente a la aplicación de la explotación sostenible de los bosques y al papel plurifuncional de los bosques».

(9) Conferencia Ministerial paneuropea celebrada en Helsinki en 1993.

(10) Fuente: Comisión.

(11) Reglamento (CE) no 1257/1999 por el que se establece el marco normativo para la ayuda al desarrollo rural.

(12) Véase el glosario.

(13) Véase el glosario.

(14) El objetivo no 1 de los Fondos Estructurales consiste en fomentar el desarrollo y ajuste estructural de las regiones menos desarrolladas.

(15) Informe Especial no 14/2000 (DO C 353 de 8.12.2000, p. 1).

(16) El campo de aplicación de la fiscalización no incluyó otros programas de financiación forestal, como la investigación forestal, Natura 2000 o Eje Bosques.

(17) La Comisión [COM(1998) 649] justifica la importancia del sector forestal a través de los siguientes puntos:

— los bosques, con sus múltiples funciones, constituyen una parte esencial de las zonas rurales y uno de los principales pilares de la política integrada de desarrollo rural, especialmente en lo que respecta a su contribución a la renta y el empleo y a su valor ecológico y social,

— los bosques y su diversidad son un elemento importante del medio ambiente europeo y su protección y conservación se integran en diversas políticas comunitarias, además de en intervenciones medioambientales específicas como la estrategia sobre biodiversidad de la UE, Natura 2000 y la aplicación del Convenio sobre el cambio climático,

— los productos de la silvicultura y, sobre todo, la madera (junto con el corcho y las resinas) están sujetos a las reglas del mercado interior, entre las que se incluyen las disposiciones comunitarias en materia de ayudas estatales, fusiones de empresas y cárteles.

(18) Según el informe de la FAO Forest Resources Assessment (evaluación de los recursos forestales mundiales), presentado en 1995, se entiende por «bosque» una superficie con una cubierta de copa del 20 % para los países industrializados y del 10 % para los países en desarrollo.

(19) Study on European Forestry Information and Communication System (EFICS), 1997.

(20) Referencia informe de la ONU/FAO sobre «Recursos Forestales» año 2000, p. 34.

(21) La Comunicación de la Comisión se preparó tomando como base una solicitud concreta del Parlamento Europeo (A4-0414/96, DO C 55 de 24.2.1997, p. 22).

(22) Artículo 274 del Tratado CE: «La Comisión, bajo su propia responsabilidad y dentro del límite de los créditos autorizados, ejecutará el presupuesto de conformidad con las disposiciones de los reglamentos adoptados en virtud del artículo 279, con arreglo al principio de buena gestión financiera. Los Estados miembros cooperarán con la Comisión para garantizar que los créditos autorizados se utilizan de acuerdo con el principio de buena gestión financiera.».

(23) De conformidad con el artículo 29 del Reglamento (CE) no 1257/1999, la ayuda se basará en los programas forestales nacionales y subnacionales o instrumentos equivalentes, que deberían tener en cuenta los compromisos contraídos en las Conferencias Ministeriales sobre la protección de los bosques en Europa.

(24) Artículo 29 del Reglamento (CE) no 1257/1999.

(25) Fuente: National forest programmes in European countries: an initial overview based on a quick survey in countries participating in the COST E-19 Action, página 11.

(26) Cuarta Conferencia Ministerial sobre la protección de los bosques en Europa (Viena, abril de 2003).

(27) Artículo 29, apartado 4, del Reglamento (CE) no 1257/1999.

(28) Reglamento (CE) no 1257/1999 del Consejo y Reglamento (CE) no 1260/1999 del Consejo (DO L 161 de 26.6.1999, p. 1).

(29) 69 programas operativos para las regiones del objetivo no 1 más los complementos de los programas; 20 documentos únicos de programación para el objetivo no 2, incluidas las medidas de la sección de Garantía del FEOGA; 68 PDR cofinanciados por la sección de Garantía del FEOGA, y 73 programas LEADER +.

(30) Las principales direcciones generales son las de Agricultura, Política Regional y Medio Ambiente.

(31) Dictamen del Comité Económico y Social sobre el tema «Situación y problemas de la silvicultura en la Unión Europea y potencial de desarrollo de las políticas forestales» (DO C 206 de 7.7.1997, p. 128).

(32) FEOGA Garantía: el Reglamento (CE) no 817/2004 de la Comisión (DO L 153 de 30.4.2004, p. 30), sobre la ayuda al desarrollo rural a cargo del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA), dispone, en su artículo 69, que los controles sobre el terreno afectarán anualmente como mínimo al 5 % de los beneficiarios, abarcando todos los tipos de medidas de desarrollo rural establecidos en los documentos de programación. Los controles sobre el terreno se realizarán a lo largo del año, de acuerdo con un análisis de riesgos presentado para cada medida de desarrollo rural, y se referirán todos los compromisos y obligaciones de un beneficiario que sea posible controlar en el momento de la visita. Su realización se ajustará a lo dispuesto en el título III del Reglamento (CE) no 2419/2001.

FEOGA Orientación: el Reglamento (CE) no 438/2001 de la Comisión (DO L 63 de 3.3.2001, p. 21), sobre la gestión de los Fondos Estructurales, dispone, en su artículo 10, que los «Estados miembros organizarán controles de las operaciones basándose en una muestra suficiente, con el fin de: a) comprobar la eficacia de los sistemas de gestión y control existentes; b) comprobar selectivamente, en función de análisis de riesgos, las declaraciones de gastos realizadas en los diferentes niveles de que se trate. Los controles realizados antes del término de cada intervención incluirán al menos el 5 % del gasto subvencionable total y se basarán en una muestra representativa de las operaciones aprobadas, teniendo en cuenta los requisitos establecidos en el apartado 3. Los Estados miembros procurarán distribuir regularmente los controles a lo largo del período en cuestión. Asimismo garantizarán una adecuada separación de funciones entre los controles y los procedimientos de ejecución o de pago relativos a esas operaciones».

(33) La Conferencia Europea sobre desarrollo rural celebrada en Salzburgo en noviembre de 2003 expresó en sus conclusiones su preocupación por «la complejidad del actual sistema de aplicación de la política de desarrollo rural de la Unión Europea, con diferentes fuentes y procedimientos de financiación, según se trate de una intervención dentro o fuera de las regiones del objetivo no 1».

(34) Reglamento (CEE) no 3508/92 del Consejo, de 27 de noviembre de 1992, por el que se establece un sistema integrado de gestión y control (SIGC) de determinados regímenes de ayuda comunitarios (DO L 355 de 5.12.1992, p. 1).

(35) Documento de orientaciones VI/10535/99 rev.7, elaborado por los servicios de la Comisión para la implantación de los sistemas de gestión, control y sanción relativos a las medidas de desarrollo rural previstas en virtud del Reglamento (CE) no 1257/1999, punto 3.5.

(36) En concreto, el hecho de contar con una única convocatoria de solicitudes, en vez de convocatorias repetidas, fomenta este sistema de aprobación de los proyectos.

(37) Véase también el punto 3.7 del Documento (Guideline) VI/10535/99 rev.7.

(38) Reglamento (CEE) no 3508/92.

(39) Informe Especial no 14/2000, apartado 47, «Ecologización de la PAC»: «En lo que respecta a las medidas agroambientales, los Estados miembros deben proporcionar pruebas detalladas para justificar los porcentajes de ayuda a los programas propuestos y, a continuación, la Comisión aprueba estos porcentajes específicos. En cambio, en el caso de las medidas de forestación, las autoridades nacionales no solicitan tal información: la Comisión aprueba los porcentajes máximos de ayuda, dentro de los cuales los Estados miembros pueden establecer los porcentajes de ayuda que deseen, sin necesitar para ello la aprobación de la Comisión.».

(40) El artículo 31 del Reglamento (CE) no 1257/1999 dispone que debe abonarse una prima anual por hectárea «para cubrir durante un período máximo de veinte años las pérdidas de ingresos que ocasione la forestación a los agricultores, o a sus asociaciones, que trabajaban la tierra antes de aquélla o a cualquier otra persona de Derecho privado».

(41) Informe al Consejo y al Parlamento Europeo sobre el balance de aplicación del Reglamento (CEE) no 2080/92 [COM(1997) 630 de 28 de noviembre de 1997].

(42) Artículo 61 del Reglamento (CE) no 445/2002 de la Comisión (DO L 74 de 15.3.2002, p. 1).

(43) Artículo 29 del Reglamento (CE) no 1257/1999, modificado por el Reglamento (CE) no 1783/2003 del Consejo (DO L 270 de 21.10.2003, p. 70).

(44) Reglamento (CE) no 1783/2003.

(45) En los programas de desarrollo rural, se fija la cantidad por hectárea que debe abonarse en concepto de compensación por pérdidas de ingresos para los 20 años posteriores, compensación que varía en función del uso anterior de la tierra forestada, siendo mayor en los casos de usos más lucrativos y si el beneficiario es considerado agricultor.

(46) La Conferencia puso de relieve la conveniencia de modificar el enfoque de las medidas de forestación con vistas a reforzar la plurifuncionalidad y la sostenibilidad (por ejemplo, la gestión de riesgos, la mejora de los beneficios medioambientales y la reducción del riesgo de incendios).

(47) Dictamen del Comité Económico y Social sobre el tema «Situación y problemas de la silvicultura en la Unión Europea y potencial de desarrollo de las políticas forestales».

(48) Artículo 31 del Reglamento (CE) no 1257/1999.

ANEXO I ACCIONES COMUNITARIAS EN MATERIA FORESTAL DURANTE EL PERÍODO 1964-1999 1964-1988 Hasta 1988, la Comunidad Europea adoptó ciertas medidas de desarrollo del sector forestal, todas ellas indisociables de la política agrícola común, en concreto, de la política de mejora de las estructuras agrarias. Las medidas hacían referencia a la armonización de la legislación, el desarrollo de los bosques y de las explotaciones forestales, la protección de los bosques frente a la contaminación atmosférica y los incendios y la investigación en el ámbito forestal. 1988-1992 Las medidas en materia forestal adoptadas por la Comunidad adquirieron un carácter más coherente. En septiembre de 1988, la Comisión presentó al Consejo un programa de acción forestal comunitaria. Este programa, adoptado por el Consejo en 1989, se centraba en cinco acciones prioritarias: — la forestación de tierras agrarias, — el desarrollo y utilización óptima de los bosques en las zonas rurales, — el corcho, — la protección de los bosques, — las medidas de acompañamiento. 1992-1999 En 1992 las medidas comunitarias en el sector forestal entraron en una fase más ambiciosa, con decisiones en dos aspectos clave que modificaron los principios fundamentales del programa de acción de 1988: — se reforzaron las medidas de protección de los bosques frente a la contaminación atmosférica y los incendios (1), — se adoptaron medidas forestales en el ámbito agrícola (2), como parte de las medidas de acompañamiento de la reforma de la PAC, para apoyar la forestación de las tierras agrarias. Desde 1992, se suman a estas medidas la creación del Sistema Europeo de Información y Comunicación Forestal (EFICS) (3) y las actividades de investigación en el sector forestal cofinanciadas en el marco de los programas de investigación y desarrollo de la UE en el ámbito de la investigación agraria y medioambiental. Durante la década de los años noventa, el debate europeo en materia forestal se centró principalmente en la definición y aplicación del principio de silvicultura sostenible. El concepto de explotación sostenible de los bosques fue definido en 1993 en la Conferencia Ministerial paneuropea de Helsinki sobre la protección de los bosques. La explotación sostenible consiste en una combinación equilibrada de actividades económicas, sociales y culturales. El debate sobre la estrategia forestal para la UE se inició con el informe del Parlamento Europeo (4), la comunicación de la Comisión sobre una estrategia forestal para la Unión Europea (5) y la Resolución del Consejo relativa a una estrategia forestal para la Unión Europea (6). El debate confirmó, en concreto, el papel plurifuncional de los bosques, la aplicación a éstos de las normas de la economía de mercado y, de acuerdo con el principio de subsidiariedad, la ejecución de la estrategia al nivel más bajo posible. Aunque ha de aplicarse el principio de subsidiariedad y la estrategia forestal tiene por objeto mejorar la coordinación dentro de la Comunidad, se acusa la ausencia de propuestas concretas de mejora de la cooperación. (1) Reglamento (CEE) no 2157/92 y Reglamento (CEE) no 2158/92, de 23 de julio de 1992. (2) Reglamento (CEE) no 2080/92, de 30 de julio de 1992. (3) Reglamento (CE) no 400/94. (4) A4-0414/96; PE 213.578/fin («Informe Thomas»). (5) COM(1998) 649 final. (6) Resolución del Consejo de 15 de diciembre de 1998.

ANEXO II DEFINICIÓN DE «BOSQUE» EN LOS ESTADOS MIEMBROS Definición de bosque: principales criterios y límites usados por cada país de acuerdo con el Sistema Europeo de Información y Comunicación Forestal (EFICS) País Mínimo Altura en la edad madura Anchura Cubierta de copa Área Producción potencial Austria 10 m 30 % 0,05 ha Bélgica (región valona) 9 m 0,1 ha Bélgica (región flamenca) 25 m 20 % 0,5 ha Dinamarca 20 m 0,5 ha 6 m Finlandia 0,25 ha 1 m3/ha/año Francia 15 m 10 % o 500 troncos/ha con cap < 24,5 cm 0,05 ha Alemania 10 m 0,1 ha Grecia 30 m 10 % 0,5 ha Irlanda 40 m 20 % 0,5 ha 4 m3/ha/año (coníferas) 2 m3/ha/año (de hoja ancha) Italia 20 m 20 % 0,2 ha Luxemburgo ninguna ninguna ninguna Portugal 15 m 10 % 0,2 ha España 20 m 30 % 0,25 ha Suecia 0,25 ha 1 m3/ha/año Países Bajos 30 m 2 % 0,5 ha Reino Unido 50 m 20 % 2 ha Fuentes: CE 1997. Study on European Forestry Information and Communication System (EFICS). Reports on forestry inventory and survey systems. Comisión Europea. Luxemburgo.