Dictamen del Comité de las Regiones sobre la «Situación demográfica en la Unión Europea»

(98/C 251/07)

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

visto el «Informe Demográfico 1997» ();

vista la decisión de fecha 18 de septiembre de 1997, conforme al cuarto párrafo del artículo 198 C del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, de emitir un dictamen sobre este asunto y de encargar su elaboración a la Comisión de Política Social, Sanidad y Cohesión Económica y Social (Comisión 8);

visto el proyecto de Dictamen (CDR 388/97 rev. 2) aprobado por la Comisión 8 el 27 de noviembre de 1997 (Ponente: Sr. Roscam Abbing),

ha aprobado en su 23° Pleno celebrado los días 13 y 14 de mayo de 1998 (sesión del 14 de mayo) el presente Dictamen.

Introducción

La Comisión Europea publicó por primera vez en 1994 un informe sobre la situación demográfica en la Unión Europea (). Dicho informe contenía principalmente estadísticas de carácter general.

En 1995, el informe demográfico de la Comisión () se centró en el tema del envejecimiento demográfico y sus consecuencias. La Comisión de Empleo y Asuntos Sociales del Parlamento Europeo designó ponente a la Sra. Boogerd-Quaak (ELDR, NL). El Parlamento Europeo aprobó su informe en marzo de 1997 (). El principal objetivo de la ponente del PE consistía en llamar la atención de los legisladores sobre la importancia del factor demográfico en numerosos ámbitos, como las políticas económicas, del mercado laboral, de seguridad social, salud pública, política regional, de medio ambiente, etc. La Sra. Boogerd-Quaak afirma en su informe que los legisladores normalmente no prestan mucha atención al tema. Asimismo, considera que la política actual se basa a menudo en la suposición de que la estructura demográfica de la población es un factor estático, por lo que las medidas políticas pueden resultar ineficaces a largo plazo.

La concienciación sobre el asunto no aumenta sino lentamente. Los primeros en dar la voz de alarma sobre el envejecimiento demográfico fueron las compañías de seguros y los fondos de pensiones, al prever considerables dificultades en la financiación de las pensiones de jubilación en un futuro no muy lejano. Hoy por hoy, el factor demográfico aparece de cuando en cuando en documentos sobre determinadas políticas, pero aún no se ha integrado en ellas como un elemento más.

Es un buen síntoma que el informe de la Comisión «El empleo en Europa 1997» () preste una gran atención al impacto demográfico del envejecimiento de la población y a la migración en la situación del mercado laboral. El Parlamento Europeo, en su informe sobre la protección social en Europa (informe Weiler, PSE, D) (), solicita un seguimiento permanente de las tendencias demográficas como base para el continuo ajuste del Programa comunitario de acción social, de acuerdo con la nueva redacción del artículo 122 del Tratado.

La Comisión publicó un nuevo informe demográfico en julio de 1997 (), centrándose esta vez en tres asuntos: el mercado de trabajo, la dimensión regional y las tendencias demográficas en los Estados candidatos a la adhesión.

Con ocasión de dicho informe, el Comité de las Regiones desea a su vez destacar la importancia del tema, subrayando en particular las consecuencias a nivel local y regional. La cuestión central es: ¿en qué forma deben tener en cuenta las políticas de la UE el impacto de las tendencias demográficas a nivel local y regional?

El primer capítulo ofrece una breve introducción sobre la situación demográfica y la evolución presente y previsible. El segundo capítulo indica en qué áreas afectará dicha evolución a las políticas locales y regionales. El tercer capítulo explica la importancia del tema para las políticas de la Unión Europea; finalmente, el cuarto capítulo presenta recomendaciones concretas.

Capítulo I: Evolución demográfica

I.1. Envejecimiento demográfico

La tendencia más significativa es el envejecimiento demográfico de la población y su impacto en la estructura de la población activa. Se espera que en las próximas décadas los cambios demográficos sean mucho más rápidos y radicales que en el pasado.

La población de la Unión Europea crece todavía, pero se trata de un crecimiento cada vez más lento. Como resultado de ello, la importancia proporcional de la Unión Europea en el conjunto de la población mundial disminuye gradualmente. Sin embargo, lo más llamativo es el cambio en la pirámide demográfica, en especial en los grupos de personas en edad activa. La media de edad de los trabajadores aumentará rápidamente en las próximas décadas, al tiempo que el grupo de edad de 65 años o más prácticamente se duplicará. Dentro de diez o veinte años, la mayor parte de la generación del baby boom alcanzará la edad de jubilación. El grupo de personas dependientes y de edad muy avanzada se triplicará. Por el contrario, el grupo de edad entre 15 y 30 años disminuirá en términos tanto absolutos como relativos. Es evidente que estas tendencias tendrán profundas consecuencias en los ámbitos económico y social.

A pesar de que el envejecimiento demográfico de la población es una tendencia general en toda la UE, existe una gran diversidad regional en cuanto a ritmo e intensidad. Por consiguiente, los cambios demográficos afectarán a las regiones de diversas maneras, en distintos momentos y en diversa medida. El Informe Demográfico 1997 de la Comisión indica que las actuales diferencias entre regiones podrían agudizarse como resultado de evoluciones demográficas divergentes. Se trata de una constatación importante, dada la conclusión del Primer Informe sobre la Cohesión () en el sentido de que, a pesar de la disminución de las diferencias entre los Estados miembros, las diferencias entre regiones se han agrandado.

I.2. Migración

Junto al crecimiento natural de la población, la migración es un factor que influye en el tamaño y composición de la población. En este sentido, hay que distinguir diversos aspectos:

1) flujos migratorios hacia y desde la UE: se trata de una migración que influye en el tamaño de la población total de la UE. El informe demográfico de 1995 llegaba a la conclusión de que el descenso en el crecimiento poblacional, causado por la reducción de la fertilidad, no puede compensarse completamente con la inmigración;

2) flujos migratorios entre regiones de la UE: la población tiende a desplazarse a zonas atractivas económicamente. El informe demográfico de 1995 hacía referencia especialmente al desplazamiento hacia zonas costeras meridionales;

3) flujos migratorios entre áreas urbanas y rurales: existe una creciente tendencia mundial hacia la urbanización (), que se combina con la despoblación del campo. Es de señalar que en algunas áreas el desplazamiento hacia la ciudad se relaciona con el género: son sobre todo mujeres jóvenes las que buscan trabajo en el sector servicios en la ciudad.

Frente a esta tendencia, hay que señalar que también se registran fuertes disminuciones de población en zonas que en su día fueron áreas industriales, sobre todo en ámbitos urbanos. La pérdida de población en estas regiones tiene su origen sobre todo en la emigración y en la disminución del crecimiento natural. De ello se derivan por lo general desequilibrios muy fuertes en la estructura demográfica, que experimenta un envejecimiento creciente.

I.3. Ampliación de la UE

A pesar de que la ampliación no es en sí misma un fenómeno demográfico, tendrá repercusiones en el tamaño y la estructura de la población de la UE. La tercera parte del Informe Demográfico de la Comisión trata este aspecto. En los dictámenes de la Comisión («anexo» a la Agenda 2000) sobre la solicitud de adhesión a la UE de los países candidatos se dedican unas líneas a los datos demográficos. Sin embargo, a pesar de su evidente importancia en lo que se refiere a las perspectivas económicas de un país (posibilidades de crecimiento, productividad, consumo, etc.), no parece que se hayan integrado dichos datos en los capítulos correspondientes.

La evolución demográfica de los doce países candidatos a la adhesión estudiados por la Comisión revela una realidad algo diferente de la de los países de la Unión. En contraste con el crecimiento poblacional de la UE (aunque será más lento), la población de la mayoría de los países candidatos disminuirá. La esperanza de vida es menor en su conjunto que la de la UE, y la mortalidad infantil, mayor. El envejecimiento demográfico también se da en los países aspirantes, pero en mucha menor medida que en los países de la UE. La urbanización y la despoblación rural, por el contrario, son mucho más acusadas en los países candidatos a la adhesión.

Capítulo II: Repercusiones en las políticas locales y regionales

La evolución descrita más arriba afecta a muchas políticas a nivel local y regional. En algunos casos, la demografía se considera ya un elemento más a la hora de elaborar las políticas, como en el caso de la vivienda o la educación. Otro ejemplo, naturalmente, es la creación del Objetivo 6 para áreas escasamente pobladas.

Teniendo en cuenta las diferencias entre los Estados miembros, el cambio demográfico afecta en mayor o menor medida a las siguientes políticas:

Mercado de trabajo

Los cambios en la estructura de la mano de obra se sentirán profundamente a escala regional. A menudo se cree que una disminución de la población resolverá el problema del desempleo. Sin embargo, no es cierto si demanda y oferta de trabajo no se corresponden. El volumen, la estructura y la calidad de la mano de obra están influidos por la evolución demográfica. A la hora de elaborar las políticas del mercado laboral es aconsejable tener en cuenta el factor demográfico. Como resultado del cambio demográfico, algunas de las medidas actuales puede que no tengan el efecto deseado o incluso que tengan efectos contraproducentes. Por ejemplo, la promoción de la jubilación anticipada quizá no sea la política más conveniente en momentos en que la población activa disminuye. Anticiparse al cambio demográfico puede llevar a la conclusión de que no sólo es necesario crear nuevos puestos de trabajo, sino también promover el acceso al empleo de grupos de personas con bajo nivel de participación. La creciente demanda en el mercado laboral ofrecerá buenas perspectivas en las próximas décadas a jóvenes, mujeres, personas mayores e inmigrantes. Debe realizarse un esfuerzo especial en el campo de la educación y la formación para movilizar el potencial en la oferta de trabajo. Deben tomarse medidas para facilitar el acceso al mercado laboral. Un detalle interesante lo constituye el hecho de que actualmente las mujeres están aún en desventaja respecto a los hombres en el mercado laboral. Se trata de un aspecto, sin embargo, que podría cambiar. Los niños que están ahora en la escuela siguen recibiendo una formación orientada a empleos en sectores tradicionalmente «masculinos», como la industria, la agricultura, etc. Las niñas reciben una formación orientada a empleos en el sector servicios. Y el sector servicios está en plena expansión.

Desarrollo económico regional

Los planes de desarrollo regional están en estrecha conexión con las políticas del mercado laboral. El desarrollo económico depende en gran medida de la calidad de la mano de obra disponible. Se espera que un considerable número de regiones registren el inicio de un descenso de la población activa antes del año 2004 (). Puede que ello tenga un importante impacto en su crecimiento económico y su productividad. Deben tomarse medidas económicas y de mercado laboral a nivel regional, dirigidas a las circunstancias regionales específicas, para contrarrestar un impacto eventualmente negativo de las tendencias demográficas. Las posibilidades de formación y las medidas especiales para grupos concretos mencionadas más arriba pueden ajustarse a las necesidades específicas del mercado laboral regional.

Pensiones y sanidad

Ambos sectores tendrán que adaptarse a cambios rápidos y radicales, ya que el grupo de personas de 65 años o más aumentará considerablemente. El grupo se dividirá entre pensionistas activos con buena salud y personas dependientes de edad muy avanzada con grandes necesidades de cuidados médicos y apoyo. Más aún, el aumento de la esperanza de vida significa que las personas jubiladas lo están durante más tiempo. El mayor número de personas jubiladas y la prolongación del periodo de recepción de las pensiones hace que sea necesario revisar el actual sistema de pensiones. En muchos Estados miembros ya han comenzado a ponerse en marcha las reformas.

Los costes de los cuidados médicos para las personas mayores crecerán exponencialmente. Los avances tecnológicos, el aumento del consumo en cuidados sanitarios y el aumento de la esperanza de vida harán crecer el gasto hasta niveles desorbitados.

Pensiones y sanidad son responsabilidades regionales o locales en muchos Estados miembros, tanto en términos administrativos como financieros, y por tanto deben afrontar las consecuencias de los cambios demográficos. Las autoridades locales y regionales, así como los encargados de elaborar políticas a nivel nacional y comunitario, deberían tenerlo en cuenta. Sus políticas deberían basarse no sólo en la situación demográfica actual, sino en las tendencias demográficas.

Educación, vivienda, servicios

Lo mismo puede decirse de la educación, la vivienda y los servicios públicos. En estos ámbitos el elemento demográfico es un factor determinante, ya que las prestaciones están dirigidas a la población local. Las autoridades locales y regionales lo han incorporado hasta cierto punto en sus políticas. En la vivienda, por ejemplo, ha de tenerse en cuenta el tamaño de la población, pero también su composición (diversos grupos de edad: niños, pensionistas, etc.), los cambios en el modelo familiar y la migración. De nuevo, la aceleración del cambio demográfico hace conveniente tener en cuenta el factor demográfico desde una perspectiva amplia y de largo plazo.

Ordenación del territorio, infraestructuras

La ordenación del territorio, el urbanismo y las infraestructuras son áreas que requieren por lo general un enfoque a largo plazo, a fin de cubrir las necesidades de la población actual y futura. Los cambios en el tamaño y la composición de la población, la migración y la evolución de los hábitos de movilidad tendrán también repercusiones en el medio ambiente. El Comité de las Regiones ya trató en dictámenes anteriores los asuntos de la urbanización y la despoblación de la zonas rurales, prestando la debida atención al factor demográfico.

Capítulo III: Importancia para las políticas europeas

Ya se ha mencionado en el apartado anterior la mayoría de las políticas de la UE afectadas: políticas económicas, de empleo, política social y sanitaria. Son muchas otras las áreas afectadas indirectamente: agricultura, medio ambiente, transportes, educación y formación. Un buen ejemplo lo da el informe de la Comisión sobre jóvenes agricultores y el problema del traspaso de explotaciones ().

Sin embargo, la principal política afectada es la de la cohesión económica y social.

El Primer Informe de la Comisión sobre la Cohesión, en el que se evalúan los efectos de las políticas de cohesión, revela una convergencia social y económica creciente entre los Estados miembros; sin embargo, ha aumentado la distancia que separa las regiones más pobres de las más ricas. La conclusión que cabe extraer, entre otras, del Informe Demográfico 1997 es que las diversas regiones de Europa tienen pautas demográficas muy distintas y que la población no se distribuye de manera homogénea en Europa. Los mapas del Informe muestran claramente las diferentes pautas demográficas entre las regiones de un mismo Estado miembro. Cerca de una quinta parte de las regiones de Europa crecerán en población en las próximas dos décadas, una gran mayoría de regiones no registrarán cambios y algunas otras ya han entrado en una fase de crecimiento negativo. El crecimiento negativo de la población, el envejecimiento de la población en edad de trabajar, la emigración hacia otras regiones más prósperas: tales factores conllevan forzosamente un impacto negativo en el desarrollo económico y social de una región. Las políticas económica, social, del mercado laboral, de cohesión y estructurales deben tener en cuenta la evolución demográfica, más que la situación demográfica en un momento dado. Dichas políticas sólo pueden ser eficaces si pueden ajustarse de manera flexible a las circunstancias regionales; de lo contrario agrandarán las diferencias entre las regiones. Sin embargo, al mismo tiempo hay que dejar clara una vez más la necesidad de coordinación a nivel comunitario en diversas políticas.

Se trata de un asunto que hay que considerar también con vistas a la ampliación de la Unión. El Informe Demográfico de la Comisión 1997 revela claramente que la situación demográfica en los países candidatos es algo distinta de la media de la UE. Si las políticas de la UE van a aplicarse también en dichos países, la necesidad de diferenciación regional será aún mayor.

Fondos estructurales, educación y formación

Resulta evidente la necesidad de reforzar las políticas activas del mercado laboral y llevar a cabo un esfuerzo adicional en educación y formación, especialmente en grupos de población con escasa participación en el mercado de trabajo. En determinados sectores y regiones se puede apreciar ya cierta escasez de mano de obra, al tiempo que hay un amplio grupo de personas excluidas del mercado laboral o que ya no están en activo. El envejecimiento demográfico de la población en edad laboral no hará sino agravar el problema. A corto plazo no nos podremos permitir infrautilizar los recursos humanos, como apuntaba ya el Libro Blanco de Delors en 1993. Las políticas comunitarias deben dirigirse a un uso eficaz de la mano de obra. Por ejemplo, en algunos Estados miembros la mayoría de las personas entre 55 y 65 años ha dejado de formar parte del mercado de trabajo (). Más que elevar la edad de jubilación, las medidas deberían procurar mantener en el mercado laboral a los trabajadores de edad avanzada. En el sector privado, algunas tendencias progresistas reconocen la utilidad de invertir en la formación del personal de más edad.

La esencia de una buena administración es su capacidad de previsión, de modo que los fondos estructurales y los programas de educación y formación de la UE no deben dirigirse únicamente a la mano de obra actual, sino adelantarse a los hechos y tener en cuenta las necesidades del mercado laboral en la próxima década. Debe prestarse especial atención al empleo de los grupos desfavorecidos.

Capítulo IV: Conclusiones

El Comité de las Regiones:

Considera que los cambios demográficos tienen un importante impacto en numerosos aspectos de la economía, especialmente en el mercado de trabajo y en la cohesión económica y social, y que los cambios demográficos afectan a diversos ámbitos de competencia de las autoridades locales y regionales.

Expresa su gran preocupación por la falta de concienciación y la subestimación de la importancia de las tendencias demográficas, y su convencimiento de que las políticas económicas y de empleo sólo pueden ser eficaces si tienen en cuenta las circunstancias demográficas.

Considera, además, que la prevista ampliación de la Unión puede tener un considerable impacto en la estructura demográfica de la población activa de la UE.

Acoge positivamente el Informe Demográfico 1997 de la Comisión, en especial la parte dedicada a las tendencias regionales.

Apoya las conclusiones del Informe del Parlamento Europeo sobre la situación demográfica en la Unión Europea en 1995.

Expresa su aprobación por el hecho de que la Comisión haya tenido en cuenta el factor demográfico en sus recientes Comunicaciones sobre el empleo; anima a la Comisión a continuar haciéndolo y a tener en cuenta las diferencias demográficas entre las regiones europeas.

Insta al Consejo, al Parlamento Europeo, a los Estados miembros y a las autoridades locales y regionales a integrar plenamente el factor demográfico en las correspondientes políticas.

Manifiesta su preocupación por los crecientes desequilibrios regionales en Europa y recalca la necesidad de controlar de cerca el papel de la evolución demográfica en este proceso; reitera su recomendación de emplear los fondos estructurales y el Fondo de Cohesión de manera preventiva.

Señala que en el periodo en cuestión (dos o tres décadas) se adherirán probablemente nuevos Estados miembros con una estructura demográfica diferente; considera una medida sensata de gobierno preverlo en las correspondientes políticas.

Insta a la Comisión a que elabore un estudio más detallado sobre las tendencias demográficas en las regiones de la UE, así como en los países candidatos; dicho estudio debería tratar temas como la urbanización, la despoblación rural, el efecto demográfico en el mercado de trabajo y la competitividad relativa de las regiones.

Considera que este tema debe incluirse de forma permanente en la agenda política, por lo que insta a la Comisión a que siga muy de cerca la evolución demográfica de los Estados miembros de la UE y de los países candidatos a la adhesión y presente sus resultados en un informe anual.

Señala la necesidad de tomar medidas especiales para mejorar la adecuación entre oferta y demanda en el mercado de trabajo; subraya el papel que los fondos y programas europeos pueden desempeñar en este aspecto; considera que debe tenerse en cuenta el uso preventivo de los fondos en los ámbitos donde la evolución demográfica amenace con agravar el declive económico.

Subraya las responsabilidades de las autoridades locales y regionales en algunos Estados miembros en lo que se refiere a las pensiones, la seguridad social y la sanidad.

Advierte a los Estados miembros de los riesgos de las políticas financieras, de seguridad social y de pensiones a corto plazo, que dejarán una carga financiera desproporcionada a la próxima generación, en particular con vistas a la Unión Económica y Monetaria.

Por último, solicita a su Presidente que presente esta resolución a la Comisión, al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social.

Bruselas, el 14 de mayo de 1998.

El Presidente del Comité de las Regiones

Manfred DAMMEYER

() COM(97) 361 final.

() COM(94) 595 final.

() COM(96) 60 final: «La situación demográfica en la Unión Europea - 1995».

() A4-0042/97 (PE 218.695): Informe del Parlamento Europeo sobre el informe de la Comisión sobre la situación demográfica en la Unión Europea en 1995, aprobado el 14 de marzo de 1997; ponente Sra. Boogerd-Quaak (Comisión de Empleo y Asuntos Sociales) - DO C 115 de 14.4.1997, p. 238.

() COM(97) 479 final: «El empleo en Europa 1997».

() A4-0291/97 (PE 223.120 fin): Informe Weiler (PSE;D) sobre la Comunicación de la Comisión sobre «Modernización y mejora de la protección social en la Unión Europea» (COM(97) 102 final), aprobado el 6 de noviembre de 1997 - DO C 358 de 24.11.1997, p. 51.

() COM(97) 361 final: «Informe Demográfico 1997».

() COM(96) 542 final: «Primer Informe sobre la Cohesión económica y social».

() Dicha tendencia constituyó el tema del Informe de las Naciones Unidas sobre la Población Mundial de 1996.

() Informe Demográfico 1997, mapa 3, p. 14 bis (en la versión española).

() «Informe de la Comisión - Los jóvenes agricultores y el problema del traspaso de explotaciones en la agricultura europea» (COM(96) 398 final).

() En los Países Bajos, por ejemplo, sólo el 27 % de este grupo de edad continúa en activo en el mercado de trabajo.