Propuesta de DIRECTIVA DEL CONSEJO relativa a unas normas mínimas para la concesión de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas y a medidas de fomento de un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros para acoger a estas personas y asumir las consecuencias de dicha acogida

(presentada por la Comisión)

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

1. INSTRUMENTO AL SERVICIO DE UN SISTEMA EUROPEO COMÚN DE ASILO Y DE LA APLICACIÓN PLENA DE LA CONVENCIÓN DE GINEBRA: LA PROTECCIÓN TEMPORAL EN CASO DE AFLUENCIA MASIVA DE PERSONAS DESPLAZADAS BASADA EN LA SOLIDARIDAD ENTRE LOS ESTADOS MIEMBROS.

1.1. Tal como se establece en las conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Tampere de octubre de 1999, el sistema europeo común de asilo debe estar basado en la plena y total aplicación de la Convención de Ginebra y el mantenimiento del principio de no devolución. A corto plazo, debe incluir un método claro y viable de determinación del Estado responsable del examen de una solicitud de asilo, normas comunes para un procedimiento de asilo eficaz y justo, condiciones mínimas comunes para la acogida de los solicitantes de asilo y la aproximación de las normas sobre reconocimiento y contenido del estatuto de refugiado. Debe también completarse con medidas relativas a formas de protección subsidiarias que ofrezcan un estatuto adecuado a toda persona que necesite esa protección. A largo plazo, las normas comunitarias deberían dar lugar a un procedimiento de asilo común y a un estatuto uniforme, válido en toda la Unión, para las personas a las que se concede asilo. Sobre este tema la Comisión elaborará una Comunicación antes de finales de 2000. Por último, debe lograrse rápidamente un acuerdo sobre la cuestión de la protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas basado en la solidaridad entre los Estados miembros.

1.2. La Comisión propone en esta primavera 2000 un proyecto de Directiva del Consejo sobre el tema de la protección temporal en caso de afluencia masiva basada en la solidaridad entre los Estados miembros, tal como se señalaba en el Marcador para supervisar el progreso en la creación de un espacio de «libertad, seguridad y justicia» en la Unión Europea en la Unión Europea, aprobado por el Consejo el 27 de marzo de 2000.

La Comisión, consciente de las dificultades del expediente de la protección temporal, ha extraído las lecciones oportunas de los tres años consecutivos de fracaso de las negociaciones en el Consejo. No obstante, con el mandato del Consejo Europeo de Tampere y sobre la base del Tratado, conserva un alto grado de ambición, confiando en que el Consejo, que se ha comprometido en Tampere y ha aprobado el Marcador, sepa asumir sus responsabilidades y aprovechar la oferta de la Comisión reflejada en el dispositivo legislativo propuesto. La nueva propuesta de la Comisión no es una simple "Amsterdamización" formal de sus antiguas propuestas de acciones comunes. Esta propuesta tiene en cuenta las consecuencias de la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, los debates en el Consejo, en particular, bajo las Presidencias alemanes y finlandeses, y la manera como los Estados miembros han respondido a la crisis de los refugiados de Kosovo.

1.3. La presente propuesta forma parte de una serie de iniciativas de la Comisión, tanto recientes como futuras, en materia de política de asilo en el marco del nuevo Tratado constitutivo de la Comunidad Europea. La Comisión, en marzo de 1999, comenzó a trabajar sobre los procedimientos de asilo con su documento de trabajo "Hacia unas normas comunes en materia de procedimientos de asilo"; en mayo de 1999 propuso un proyecto de Reglamento del Consejo relativo a la creación del sistema " Eurodac " para la comparación de las huellas dactilares de los solicitantes de asilo y otros extranjeros, cuyo objetivo es mejorar la eficacia del Convenio de Dublín. En diciembre de 1999 presentó una propuesta de Decisión del Consejo por la que se crea un Fondo Europeo para los Refugiados, con un enfoque financiero global y solidario para impulsar los esfuerzos de los Estados miembros en materia de asilo. También en diciembre de 1999, la Comisión presentó una propuesta de directiva del Consejo sobre el derecho a la reagrupación familiar, que abarca los casos de los refugiados y las personas beneficiarias de protección subsidiaria. En marzo de 2000 se presentó un documento destinado a facilitar un debate estratégico sobre la sustitución del Convenio de Dublín por una normativa comunitaria. En los próximos meses, se remitirá asimismo una propuesta legislativa relativa a los procedimientos de asilo.

1.4. La afluencia masiva de personas desplazadas en la Unión Europea ejerce sobre el sistema de asilo tales presiones que resulta imprescindible llegar a acuerdos específicos para prestar protección inmediata a las personas interesadas y evitar la saturación del sistema de asilo en detrimento no sólo del interés de los Estados sino también de las restantes personas que solicitan protección con independencia de la afluencia masiva. La protección temporal en caso de afluencia masiva, tal como se propone por la Comisión, no constituye una "tercera" forma de protección, junto al estatuto de refugiado basado en la Convención de Ginebra y la protección subsidiaria, que suponga minar las obligaciones internacionales asumidas por los Estados miembros o prejuzgar los esfuerzos de armonización y consolidación de las formas de protección subsidiaria en Europa. Al contrario, las normas mínimas para la concesión de protección temporal en caso de afluencia masiva, acompañadas de medidas para fomentar un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros sobre una base solidaria, constituyen un mecanismo del sistema, más exactamente, un instrumento que le permite al mismo funcionar bien, y no hundirse, en caso de afluencia masiva. Esta es la razón de que sea un instrumento al servicio del sistema europeo común de asilo y de la plena aplicación de la Convención de Ginebra.

1.5. La definición de normas mínimas sobre la concesión de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas no agota del ámbito de aplicación de la letra a) del apartado 2 del artículo 63 del Tratado CE, por lo que la Comunidad adoptará posteriormente las iniciativas necesarias con el fin de aprobar normas mínimas sobre la concesión de las restantes formas de protección contempladas por este apartado.

2. PROTECCIÓN TEMPORAL Y SITUACIÓN A LOS NIVELES NACIONAL E INTERNACIONAL.

2.1. En el contexto del amplio movimiento de personas que huían del conflicto en la antigua Yugoslavia y de los peligros por él originados, Europa se vio envuelta directamente, por primera vez desde la segunda Guerra Mundial, en movimientos forzados de personas, que no son comparables, ni en términos cuantitativos ni en cualitativos, a las precedentes oleadas de refugiados.

2.2. Numerosos Estados miembros pusieron en marcha una protección temporal con el fin de responder al reto que, para el sistema de asilo, suponía la afluencia masiva. Se adoptaron algunas disposiciones especiales, de manera autónoma, con el fin de acelerar la adopción de decisiones en cuanto a la admisión de carácter temporal, por las que se eludía o aplazaba la aplicación de los largos procedimientos previstos para los casos de solicitud de asilo. Estas disposiciones permiten conceder inmediatamente una protección y determinados derechos. Tienen asimismo como objetivo evitar la desestabilización de las instancias administrativas y/o jurisdiccionales competentes en materia de asilo y, consiguientemente, la penalización de las personas que soliciten un estatuto de refugiado según la Convención de Ginebra o una forma de protección subsidiaria, con independencia de la afluencia concreta, respecto de las cuales el sistema ya no dispondría de medios para prestarles la debida atención. La protección temporal se limita, por definición, a un período de tiempo definido y limitado, durante el que la situación en el país de origen no permite el regreso de los individuos afectados en condiciones de seguridad y dignidad suficientes.

Aunque la Convención de Ginebra no excluye automáticamente el reconocimiento del estatuto de refugiado a grupos enteros de personas (prima facie), la mayoría de los Estados miembros se muestran reticentes a recurrir a esta posibilidad. Del mismo modo, los Estados miembros raramente aplican el artículo 1C de la Convención, que contiene una referencia explícita a la posibilidad de retirarle a una persona el estatuto de refugiado,.

2.3. A veces se ha criticado la protección temporal por quienes consideran que se aplica en algunos Estados como un instrumento para eludir, o incluso impedir, la aplicación de las obligaciones de la Convención de Ginebra. En efecto, los riesgos de abuso no deben ignorarse. La responsabilidad de la Unión Europea es crucial, por lo que ésta debe demostrar, mediante el dispositivo normativo que adopte, que no es ése su objetivo.

2.4. El marco conceptual y jurídico de la protección temporal en caso de afluencia masiva se ha desarrollado recientemente y varía de un Estado miembro a otro de la Unión Europea. La mayoría ha establecido en su legislación la posibilidad de establecer sistemas de protección temporal directamente por ley o a través de reglamentos, decretos, órdenes, circulares o decisiones ad hoc. Aunque algunos no conocen la expresión "protección temporal", los permisos de residencia concedidos y el vínculo con los procedimientos de asilo vienen a resultar de facto lo mismo. Los sistemas varían también en cuanto a la duración máxima de la protección temporal (por ejemplo 6 meses, 1 año, 2, 3, 4 ó 5 años como máximo). Algunos Estados miembros contemplan la posibilidad de suspender el examen de las solicitudes de asilo durante la vigencia de la protección temporal; otros no. Las principales diferencias residen en los derechos y prestaciones sociales otorgados a los beneficiarios de la protección temporal. Algunos Estados miembros conceden el derecho de acceso al empleo o a la reagrupación familiar; otros no. En algunos Estados miembros se establece que los beneficios derivados de la protección temporal no pueden cubrir al mismo tiempo a los solicitantes de asilo; las personas en cuestión han de optar entre ambas vías. Otros Estados miembros no contemplan incompatibilidad alguna.

2.5. Esta situación ha podido comprobarse recientemente con motivo de los acontecimientos de la primavera de 1999 en Kosovo. Existen diferencias, pero también numerosas coincidencias, en las medidas nacionales relativas a los kosovares que fueron evacuados en operaciones humanitarias, los solicitantes de asilo, los kosovares ya presentes en el territorio antes del principio de las evacuaciones y los beneficios concedidos. En dicha ocasión pudo asimismo constatarse que los marcos jurídicos nacionales relativos a la protección temporal eran aún imperfectos, incompletos y, a menudo, tuvieron que implantarse de manera precipitada y puntual.

2.6. Al nivel internacional, el Comité Ejecutivo del Programa del ACNUR ha adoptado una serie de textos que sirven de referencia para la comunidad internacional. Se trata del EXCOM n°19 (XXXI) de 1980 sobre el refugio temporal, n° 22 (XXXII) de 1981 sobre la protección de los solicitantes de asilo en situaciones de afluencia masiva, n° 71 (XLIV) de 1993, n° 74 (XLV) de 1994 y n° 85 (XLIX) de 1998 sobre protección internacional. En 1994, el Alto Comisionado presentaba al Comité Ejecutivo una nota sobre la protección internacional, que sigue sirviendo de referencia. Por su parte, el Consejo de Europa comenzó a principios de 1999 a trabajar sobre el texto de una Recomendación relativa a la protección temporal, que el Comité de Ministros adoptó el 3 de mayo de 2000.

3. ACERVO DE LA UNIÓN EUROPEA EN MATERIA DE PROTECCIÓN TEMPORAL.

3.1. En el contexto del Tratado de Maastricht, los Estados miembros de la Unión Europea adoptaron dos instrumentos: por una parte, una Resolución del Consejo, el 25 de septiembre de 1995, sobre el reparto de cargas en relación con la acogida y la estancia, con carácter temporal, de las personas desplazadas, basada en el artículo K.1 del TUE, y, por otra, una Decisión del Consejo, el 4 de marzo de 1996, sobre un procedimiento de alerta y urgencia para el reparto de cargas en relación con la acogida y la estancia, con carácter temporal, de las personas desplazadas, basada en el artículo K.3-2a. Estos instrumentos estuvieron motivados por la afluencia de personas desplazadas procedentes de la antigua Yugoslavia, en la primera mitad de los años noventa, en particular, de Bosnia y Hercegovina. No se aplicaron nunca, ni siquiera en el marco de la crisis de Kosovo de la primavera 1999. Anteriormente, el Consejo había abordado brevemente en Copenhague, el 2 de junio de 1993, la cuestión de las personas desplazadas procedentes de Yugoslavia (6712/93, Prensa 90).

3.2. Los acontecimientos de 1999 en Kosovo determinaron un aumento de medidas nacionales en los Estados miembros de la UE y una difícil coordinación entre éstos.

En abril de 1999, ante la afluencia de kosovares y la necesidad de proceder a evacuaciones humanitarias fuera de la región de primera acogida, constatada el 6 de abril en Ginebra por el ACNUR, los Estados miembros de la UE, en un Consejo extraordinario de Justicia y Asuntos de Interior en Luxemburgo, el 7 de abril de 1999, tuvieron dificultades para ponerse de acuerdo sobre la coordinación de la acogida en su territorio de las personas afectadas. No obstante, las conclusiones de la Presidencia reconocen que, por razones humanitarias y con el fin de evitar una desestabilización de los países de acogida en la región de origen, podía ser necesario conceder una protección y una asistencia con carácter temporal a los personas desplazadas fuera de la región de origen. Las evacuaciones humanitarias debían basarse en la voluntad de las personas desplazadas, debiendo aplicarse el principio de la unión familiar.

El 27 de mayo de 1999, el Consejo adoptaba unas conclusiones sobre las personas desplazadas en Kosovo, en las que se abordaban las cuestiones de protección de manera más detallada. El Consejo reconoce que sigue existiendo, si no es incluso mayor, la necesidad de conceder protección temporal a estas personas y acoge positivamente las ofertas de los Estados miembros. El Consejo indica, de manera general, el nivel de la protección y los derechos sociales y contempla la posibilidad de reunirse, si así fuere necesario, con el fin de estudiar las necesidades, en términos de respuesta a la crisis y en términos de acogida, teniendo en cuenta la evaluación del ACNUR. Posteriormente, el final de la protección temporal se produjo en los Estados miembros de la UE sin coordinación.

3.3. Por su parte, a principios de abril 1999, la Comisión modificó rápidamente una propuesta de acción común relativa a la acogida y la repatriación voluntaria de refugiados, personas desplazadas y solicitantes de asilo, presentada en febrero de 1998. De este modo, el Consejo podía adoptar, el 26 de abril de 1999, sobre la base del artículo K.3 del TUE, una acción común "por la que se establecen proyectos y medidas de ayuda para la acogida y repatriación voluntaria de refugiados, personas desplazadas y que buscan asilo, incluida ayuda de emergencia a las personas que han huido como consecuencia de los recientes acontecimientos de Kosovo". Sobre esta base, la UE financió proyectos sobre acogida y regreso voluntario de kosovares por un importe de hasta unos 17 millones de euros.

4. TRABAJOS EN EL MARCO DE LA UNIÓN EUROPEA.

4.1. La Comisión envió al Consejo, el 5 de marzo de 1997, una propuesta de acción común sobre la base de la letra b) del apartado 2 del artículo K.3 del TUE relativa a la protección temporal de las personas desplazadas. Esta propuesta contenía los elementos siguientes: definiciones, disposiciones generales, establecimiento de regímenes de protección temporal, revisión o supresión gradual de los regímenes de protección temporal, asistencia a Estados miembros especialmente afectados, disposiciones sobre la autorización de residencia, reagrupación familiar, trabajo y seguridad social, alojamiento, prestaciones sociales y educación, asilo, cláusulas de exclusión, medidas de aplicación y medidas de protección a largo plazo. El Parlamento Europeo emitió un dictamen favorable sobre este proyecto el 23 de octubre de 1997, junto con algunas solicitudes de enmiendas.

4.2. Con el fin de tener en cuenta los debates en el Consejo, en particular, sobre la cuestión de la solidaridad y algunas enmiendas del Parlamento Europeo, la Comisión presentó el 24 de junio de 1998, una propuesta modificada de acción común, junto con una segunda propuesta de acción común, separada pero paralela a la primera, relativa a la solidaridad en la acogida y estancia de los beneficiarios de la protección temporal de los personas desplazadas. Estas dos acciones comunes tenían que entrar simultáneamente en vigor. Esta propuesta aceptaba numerosos comentarios de los Estados Miembros y algunas enmiendas del Parlamento Europeo, con el fin de mejorar la propuesta y agilizar las condiciones del consenso necesario para aprobar las acciones comunes sobre la protección temporal. Fijaba, en particular, una duración máxima de la protección temporal. El 25 de noviembre de 1998, el Parlamento Europeo emitía de nuevo un dictamen favorable sobre las propuestas de la Comisión, junto con algunas solicitudes de enmiendas.

4.3. Por parte del ACNUR, la propuesta de 1997 se calificaba de equilibrada y se consideraba una base constructiva. El Alto Comisionado señalaba su preferencia por un plazo máximo de protección temporal de 3 a 5 años y una mayor clarificación de los vínculos con la Convención de Ginebra, valorando favorablemente el nivel de los derechos concedidos a los beneficiarios de la protección temporal. La propuesta revisada de 1998 fue acogida favorablemente por el ACNUR, que observaba numerosas mejoras con relación al texto de 1997.

4.4. A principios del año 1999, la Comisión y el Consejo constataban el bloqueo de los debates, en particular sobre la cuestión de la solidaridad. La Presidencia alemana presentó al Consejo informal JAI de Berlín un documento sobre la compensación solidaria en materia de admisión y estancia de personas desplazadas y la idea de la doble voluntad de los Estados de acogida y las personas acogidas. Este principio fue recibido favorablemente y los Estados miembros y la Comisión convinieron seguir trabajando sobre el mismo. El 1 de mayo de 1999, la propuesta de la Comisión devino jurídicamente caduca, habida cuenta de la entrada en vigor del nuevo Tratado. Con el fin de aplicar los apartados 10 a 12 de las conclusiones del Consejo de 27 de mayo de 1999 relativas a los personas desplazadas de Kosovo, los Estados miembros y la Comisión, bajo la Presidencia finlandesa, prosiguieron el debate sobre todas las cuestiones relativas a la protección temporal y la solidaridad, a la luz de la experiencia de los Estados miembros en la respuesta a la crisis de Kosovo.

5. OBJETIVO DE LA PROPUESTA DE LA COMISIÓN.

5.1. Por la presente propuesta de Directiva, la Comisión persigue los siguientes objetivos:

(1) aplicar el Tratado, el Plan de Acción de Viena, las Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo extraordinario de Tampere y el Marcador presentado en marzo de 2000 al Consejo y al Parlamento

(2) evitar la saturación completa de los sistemas nacionales de asilo en caso de afluencia masiva, que repercutiría negativamente en el interés de los Estados, las personas interesadas y las restantes personas que soliciten protección con independencia de esta afluencia masiva, y, consiguientemente, apoyar la viabilidad del sistema europeo común de asilo

(3) lograr que las personas interesadas se beneficien de una protección inmediata y un nivel equitativo de derechos

(4) clarificar el vínculo entre la fase de protección temporal y la Convención de Ginebra salvaguardando la plena aplicación de ésta

(5) contribuir a un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros para acoger a las personas afectadas, ofreciendo instrumentos de coordinación ante una afluencia masiva en la Unión y para la aplicación de la protección temporal

(6) concretar la solidaridad en materia de acogida de las personas afectadas, en el marco de una solidaridad financiera y la doble voluntad en la acogida de las personas.

5.2 Con el fin de alcanzar estos objetivos, la Comisión presenta un "paquete" en una Directiva única, basada en las letras a) y b) del apartado 2 del artículo 63, que comprende definiciones que responden a los objetivos del Tratado y normas mínimas de concesión de protección temporal en caso de afluencia masiva, que deben asimismo fomentar el esfuerzo equitativo entre los Estados miembros en la acogida de las personas afectadas y en la asunción de las consecuencias de dicha acogida. La incorporación de la Directiva en los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros requiere la adopción, o eventualmente el mantenimiento, de disposiciones legales o reglamentarias nacionales que permitan aplicar la protección temporal de acuerdo con la Directiva en caso de afluencia masiva de personas desplazadas, a partir del momento en que se constate la afluencia masiva, poniéndose automáticamente en marcha unos mecanismos de solidaridad (véase el apartado 6 para una presentación más detallada).

5.3. La Directiva establece expresamente que la protección temporal no prejuzga el reconocimiento del estatuto de refugiado de conformidad con la Convención de Ginebra, indicando claramente desde el principio de la parte dispositiva que no se trata de exceptuar o eludir las obligaciones internacionales de los Estados miembros. Asimismo precisa que, por la propia naturaleza de las normas mínimas, los Estados miembros pueden establecer o mantener condiciones más favorables para los beneficiarios de protección temporal. Por último, como se demostró en la crisis de Kosovo, la vinculación con el Alto Comisionado de las Naciones Unidos para los Refugiados es un elemento imprescindible en la evaluación de la situación y las cuestiones de protección. Además, las personas a las que se refiere la protección temporal en caso de afluencia masiva pueden estar dentro del mandato del ACNUR. La Directiva reconoce, pues, este hecho, al contemplar consultas regulares para el establecimiento, la aplicación y el cese de la protección temporal.

5.4. La duración máxima de la protección temporal en caso de afluencia masiva es un elemento crucial del sistema, sobre todo si el acceso al procedimiento de asilo se aplaza temporalmente. La Comisión había propuesto en 1998 un período máximo de 3 años, que podía excepcionalmente prorrogarse hasta 5 años. No obstante, parece que este plazo es objeto de reservas o dudas por parte de varios Estados miembros. Por esta razón la Comisión formula una nueva propuesta, que consiste en un período máximo de dos años, que parece un período razonable y práctico. De no ser posible alcanzar la mayoría cualificada para que cese la protección temporal, tal como se desarrolla en el apartado 5.6, ésta debe necesariamente finalizar después de 2 años. En cualquier caso, se puede poner fin a la protección temporal en cualquier momento.

5.5. El núcleo duro de la Directiva reside en el método de desencadenamiento y cese de la protección temporal. En primer lugar, en la medida en que no pueden fijarse criterios cuantitativos a priori para declarar una afluencia masiva, la constatación de esta afluencia sólo puede ser objeto de una decisión que se adopte conjuntamente. Ésta debe, sin embargo, basarse en el examen de cuestiones previamente definidas, incluidas las vinculadas a la solidaridad. Esta decisión de ejecución se reserva al Consejo debido a la naturaleza específica de la protección temporal y a la imposibilidad de fijar a priori criterios cuantitativos para definir la afluencia masiva de personas desplazadas. Esta decisión debe adoptarse por mayoría cualificada por su importancia y la necesidad de que un número suficiente de Estados miembros muestren su conformidad con el desencadenamiento de la protección temporal. Lo mismo ocurre con el cese, que también debe basarse en el examen de cuestiones previamente definidas. La Directiva define el contenido de la decisión de desencadenamiento y sus efectos. A partir del desencadenamiento decidido conjuntamente, todos los Estados miembros deben aplicar la protección temporal de acuerdo con las disposiciones de la Directiva.

Con relación a sus propuestas de 1998, la Comisión también ha querido simplificar el proceso de adopción de decisiones y hacer más comprensible el mecanismo. Dentro del período máximo de protección temporal, la prórroga resulta automática.

5.6. El nivel de las obligaciones de los Estados miembros para con los beneficiarios ha de responder a varios imperativos. En primer lugar, éstas deben ser equitativas ya que, por una parte, han de responder a las tradiciones humanitarias europeas y, por otra parte, probablemente entre las personas interesadas se encuentren numerosos refugiados en el sentido de la Convención de Ginebra. En segundo lugar, deben ser bastante atractivas con el fin de evitar un número demasiado elevado de solicitudes de asilo. El nivel propuesto por la Comisión en este proyecto de Directiva conserva la ambición de sus primeras propuestas de 1997 y 1998, al tiempo que tiene en cuenta los debates que tuvieron lugar en el Consejo y el Parlamento. Refleja también su atento examen de las medidas adoptadas por los Estados miembros respecto de los kosovares beneficiarios de protección temporal.

La primera obligación de los Estados miembros para con los beneficiarios de protección temporal debe ser la expedición de un permiso de residencia en buena y debida forma, a lo largo de la protección temporal. Teniendo en cuenta los debates de los tres últimos años así como la experiencia de Kosovo, la Directiva no pretende fijar la duración precisa de los permisos de residencia concedidos. Sin embargo, el tratamiento otorgado a las personas beneficiarias de protección temporal debe ser el fijado por las normas mínimas, cualquiera que sea la duración del permiso o de los permisos de residencia. En el supuesto de que las personas procedan de países en los que exista la obligación de visado, la Directiva establece la simplificación de los trámites y la gratuidad de los visados.

La Comisión ha aceptado una enmienda del Parlamento Europeo relativa a la información de los beneficiarios: en efecto, es importante que estas personas conozcan los distintos derechos concedidos, las disposiciones relativas al acceso al procedimiento de asilo y las que regulan el final de la protección temporal.

La Comisión confirma su compromiso de que los beneficiarios de protección temporal puedan tener acceso al empleo en las mismas condiciones que los refugiados reconocidos como tales. Gracias a esta obligación se puede limitar la dependencia de las personas de los dispositivos de asistencia que facilitan los programas de regreso voluntario. El acceso al empleo puede, además, constituir un importante atractivo de la protección temporal frente al procedimiento de asilo.

La Directiva establece también obligaciones relativas al alojamiento, la ayuda social o de subsistencia, la atención médica o de otro tipo, la educación y la formación.

La Comisión indicó en su propuesta de Directiva sobre la reagrupación familiar que la cuestión del mantenimiento de la unidad familiar en el contexto de la protección temporal debía abordarse en una propuesta específica y no en su propuesta general. Habida cuenta de la duración limitada y definida de la protección temporal, la Comisión considera que es necesario concentrarse en la familia ya constituida en el país de origen y separada por las circunstancias de la afluencia masiva. Puede anticiparse una concepción amplia de la familia, lo que corresponde, por otra parte, a lo practicado por los Estados miembros respecto de los kosovares. No obstante, el derecho aquí protegido es más limitado que el establecido en la Directiva sobre reagrupación familiar. La Comisión no oculta tampoco que no parecen darse las condiciones políticas para contemplar la reagrupación familiar de las personas beneficiarias de protección temporal de manera más amplia que la que se propone aquí, en la que se desea combinar el reconocimiento de una situación específica y la aplicación de un derecho a vivir en familia consagrado por el Convenio europeo para la protección de los derechos humanos, que también se aplica a las personas beneficiarias de protección temporal, tal como se indicó en la Recomendación del Consejo de Europa, adoptada el 15 de diciembre de 1999 por el Comité de Ministros, sobre la reagrupación familiar de los refugiados y otras personas que necesiten protección internacional (Rec (99) 23).

En la presente Directiva se ha prestado atención especial a la situación de los hijos, menores no acompañados o personas con necesidades particulares, por ejemplo, debido a graves traumatismos. La Directiva establece también una aplicación no discriminatoria de las obligaciones para con los beneficiarios de protección temporal.

La Directiva no se refiere a la cuestión de la libertad de circulación de las personas beneficiarias de protección temporal y, por consiguiente, no regula específicamente la readmisión de una persona beneficiaria de protección temporal en un primer Estado miembro que resida irregularmente en un segundo Estado miembro. Por una parte, deben simplemente aplicarse las normas actualmente existentes sobre la readmisión de personas que residen irregularmente en un Estado miembro y disponen de un permiso de residencia en otro Estado miembro. Por otra parte, la Comisión presentará a su debido tiempo propuestas de medidas relativas a la libre circulación de los nacionales de terceros países por el territorio de los Estados miembros y sus condiciones.

5.7. Las disposiciones relativas al acceso al procedimiento de asilo deben proporcionar la ocasión de clarificar, de una vez por todas, el vínculo entre la protección temporal en caso de afluencia masiva y la Convención de Ginebra. La Comisión considera que estas disposiciones deben ser breves, al tiempo que han de instaurar principios sólidos. De este modo, el acceso al procedimiento debe estar expresamente garantizado. No obstante, procede respetar la manera como los Estados miembros optan por hacer frente a la afluencia masiva en su gestión del sistema. La Directiva no debe obligar los Estados miembros a establecer o no mecanismos de suspensión del examen de las solicitudes, a prohibir o no la acumulación del estatuto de solicitante de asilo con el de protección temporal etc... La suspensión puede resultar un medio indispensable para los Estados miembros más afectados por la afluencia. La no acumulación de estatutos puede constituir un elemento suplementario que incremente el atractivo de la protección temporal y reduzca la carga de solicitudes de asilo. Por el contrario, la Directiva debe establecer condiciones por las que se garantice plenamente el acceso al procedimiento a las personas que lo desean. Así pues, las disposiciones nacionales por las que se incorpore la Directiva presentarán sin lugar a dudas variantes, pero en torno a un principio común sólido.

5.8. Como ocurre con el acceso al procedimiento de asilo, la cuestión del regreso y las medidas posteriores a la protección temporal debe regularse por principios y normas mínimas simples, que caen dentro del ámbito de aplicación del artículo 63 del Tratado. Una vez finalice la protección temporal, debe aplicarse el derecho común en materia de protección y sobre la entrada y estancia de los extranjeros. Así pues, pueden presentarse diversas situaciones:

- Los Estados miembros deben examinar las solicitudes de asilo de las personas que hayan deseado presentarlas.

- En caso de que se rechacen, puede aplicarse una protección subsidiaria o una orden de abandonar el territorio según la situación personal del solicitante o la que exista en el país de origen.

- De no presentarse solicitud de asilo, se aplica el Derecho sobre residencia de los extranjeros.

- En caso de nuevas entradas en el territorio de los Estados Miembros, se aplica el Derecho común de asilo y sobre entrada y residencia de los extranjero.

- Los Estados miembros pueden aprobar programas de reinstalación.

La Directiva establece normas por las que se pueda aplicar este principio básico, tomar en consideración situaciones específicas e instaurar programas de regreso voluntario.

5.9. La aplicación de la protección temporal en la Unión Europea requiere la utilización de instrumentos que faciliten la coordinación entre Estados miembros. Por esta razón la Directiva establece una cooperación administrativa entre Estados miembros, en contacto con la Comisión. La Comisión tiene la intención de reunir regularmente, a partir de cualquier decisión de desencadenamiento de la protección temporal, un grupo de coordinación en el que cada Estado miembro designará un representante. Dicho grupo se convocará, de ser necesario, hasta un año después del final de la protección temporal y examinará cualquier cuestión relativa a la aplicación de la protección temporal que pueda plantearse por el presidente del grupo o los representantes de los Estados miembros. El grupo podrá, siempre que lo considere necesario, consultar cualquier organización pertinente.

5.10. La Directiva establece también los motivos de exclusión del beneficio de la protección temporal a las personas que no sean dignas de la misma y las condiciones de su aplicación.

5.11. Antes de analizar de manera más detallada el mecanismo de solidaridad, la Comisión recuerda que las causas de una afluencia masiva de personas desplazadas se deben a acontecimientos que incumben a las relaciones exteriores de la Unión Europea, su Política Exterior y de Seguridad Común, así como a su identidad de seguridad y defensa. Se moviliza también la ayuda humanitaria de la Comunidad. Previamente a las crisis y los conflictos, la Unión Europea se dota de una capacidad de alerta y participa en la prevención, así como en la gestión civil de estas crisis. En el ámbito mismo de la Justicia y los Asuntos de Interior, se trata de reforzar con mayor intensidad la acción exterior de la Unión, integrando estas cuestiones en la definición y la aplicación de sus otras políticas y acciones. La protección temporal en caso de afluencia masiva forma parte de un conjunto coherente, y cada vez más eficaz, de posibilidades de acción de la Unión, por las que se puede prevenir, en la medida de lo posible, las causas de la afluencia masiva e intervenir durante las crisis, por acciones in situ, o en un contexto post crisis, en particular, a través del regreso. Aunque con ello no se suprimen las obligaciones de protección de los Estados miembros, tal como se recuerdan al apartado 4 de las conclusiones de Tampere, los Estados miembros pueden, sin embargo, contar con una panoplia de instrumentos, en cuya aplicación la Comisión está dispuesta a desempeñar plenamente su papel en el marco de sus competencias. Su propuesta de facilidad de reacción rápida va por ese camino.

6. SOLIDARIDAD

6.1. Como en 1998 en su propuesta modificada de acciones comunes, la Comisión reconoce el vínculo entre protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas y solidaridad. Esta solidaridad debe poder expresarse a través de un mecanismo financiero claro, transparente y previsible. La Comisión considera también que, habida cuenta de los antecedentes de este expediente, la cuestión del reparto físico debe consagrarse en la legislación comunitaria. La preconizan sobre todo los Estados miembros que se han visto más afectados por la afluencias masivas de estos últimos años. Sin embargo, solamente un reparto físico basada en la doble voluntad de Estados miembros de acogida y personas desplazadas puede ser objeto de consenso en la Unión Europea.

6.2. Solidaridad financiera.

El proyecto de Directiva establece expresamente un mecanismo de solidaridad financiera bajo la sencilla fórmula de una referencia a la Decisión del Consejo por la que se crea un Fondo Europeo para los Refugiados. En efecto, en aplicación del apartado 2 del artículo 63 del Tratado CE, la Comisión aprobó, el 14 de diciembre de 1999, esta propuesta de Decisión del Consejo. Además de medidas estructurales para favorecer la acogida, la integración y el regreso voluntario, este Fondo se destina a financiar medidas de emergencia en caso de afluencia masiva de personas desplazadas en el territorio de la Unión Europea. Esta propuesta fue acogida favorablemente, su negociación está en curso de finalización en el Consejo y fue aprobada por el Parlamento Europeo el 11 de abril de 2000. Esta referencia al FER es suficiente ya que permite un vínculo directo, al tiempo que se evitan las repeticiones inútiles y no se modifican las normas de funcionamiento del Fondo. Estas normas hacen posible la financiación de las medidas subvencionables, tanto estructurales como de emergencia, contempladas en la Directiva. Este Fondo deberá dotarse de 216 Meuros a lo largo de cinco años (36 para el año 2000 y 45 al año posteriormente, 10 Meuros de los cuales para medidas de emergencia).

6.3. Solidaridad en la acogida física.

La acogida física, por supuesto sin perjuicio de las obligaciones internacionales de los Estados miembros relativas a la no devolución, debe reflejar la voluntad de los Estados, debiendo garantizarse que consienten en ser acogidos por un Estado miembro los beneficiarios que no se encuentran aún en el territorio del mismo. Los Estados indican sus disponibilidades de acogida pero este aspecto voluntario no puede implicar la obligación de hacer ofertas cuya amplitud deba precisarse en detalle. Este ejercicio de voluntad puede realizarse en dos tiempos: en el momento de la constatación de la afluencia masiva y posteriormente, durante la vigencia de la protección temporal, si un Estado miembro siente aún la necesidad de recurrir a la solidaridad de otros Estados miembros. En este último caso, el dispositivo establece una base para la cooperación entre los Estados miembros y algunos principios operativos útiles para su aplicación.

El principio comunitario normalmente es la acogida con espíritu de solidaridad comunitaria. Por esta razón, el debate y las ofertas deben integrarse en la preparación de la Decisión del Consejo por la que se desencadena la protección temporal y las ofertas deben figuran en anexos de la propia decisión como declaraciones de los Estados miembros. Sin embargo, si la flexibilidad de los principios previamente mencionada aún fuera insuficiente, debe contemplarse una posibilidad excepcional de no aplicación del reparto físico. Esta posibilidad debe motivarse.

Este dispositivo respeta escrupulosamente la voluntad de los Estados y sus obligaciones internacionales y permite una flexibilidad de reacción frente a los distintos tipos de afluencia masiva que puedan darse (la afluencia no siempre se produce a través de evacuaciones humanitarias, por ejemplo), enmarcándola al mismo tiempo en un mecanismo normativo comunitario.

7. ELECCIÓN DE LA BASE JURÍDICA.

7.1. La elección de la base jurídica es coherente con las modificaciones introducidas en el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea por el Tratado de Amsterdam, en vigor desde el 1º de mayo de 1999. El apartado 2 del artículo 63 establece que el Consejo adoptará medidas relativas a los refugiados y personas desplazadas, en los siguientes ámbitos: normas mínimas para conceder protección temporal a las personas desplazadas procedentes de terceros países que no pueden volver a su país de origen (a) y medidas de fomento de un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros en la acogida de personas desplazadas y en la asunción d las consecuencias de dicha acogida (b). Por lo tanto, el artículo 63 es la base jurídica adecuada de una propuesta que instaura normas mínimas en materia de protección temporal que se basan en la solidaridad entre Estados miembros y, por consiguiente, van acompañadas de medidas de fomento de un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros.

7.2. La propuesta de Directiva debe ser adoptada por el procedimiento contemplado en el artículo 67 del Tratado, según el cual, durante un período transitorio de cinco años, el Consejo decide a propuesta de la Comisión o a iniciativa de un Estado miembro y previa consulta al Parlamento Europeo. El Título IV del Tratado CE no es aplicable al Reino Unido e Irlanda, a menos que estos dos países decidan lo contrario, según las modalidades indicadas en el Protocolo sobre la posición del Reino Unido e Irlanda anejo a los Tratados. El título IV del Tratado CE tampoco se aplica a Dinamarca, en virtud del Protocolo sobre la posición de la Dinamarca anejo a los Tratados.

8. SUBSIDIARIEDAD Y PROPORCIONALIDAD: JUSTIFICACIÓN Y VALOR AÑADIDO.

8.1. La inserción en el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del nuevo Título IV sobre las políticas de visado, asilo, inmigración y otras políticas relacionadas con la libre circulación de personas demuestra la voluntad de las Altas Partes Contratantes de atribuir competencias a la Comunidad Europea en estos ámbitos. La Comunidad Europea, sin embargo, no tiene competencias exclusivas en este ámbito y, por lo tanto, incluso con la voluntad política de aplicar una política común en materia de asilo e inmigración, debe intervenir de conformidad con el artículo 5 TCE, es decir, sólo en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros y, por consiguiente, puedan lograrse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada, a nivel comunitario. La propuesta de Directiva responde a estos criterios.

8.2. Subsidiariedad

La instauración de un espacio de libertad, seguridad y justicia implica la aprobación de medidas relativas al asilo, a los refugiados y personas desplazadas. El objetivo específico de esta iniciativa consiste en instaurar normas mínimas en materia de concesión de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas y medidas de fomento de un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros en la acogida de estas personas y la asunción de las consecuencias de dicha acogida. Estas normas y medidas deben poder aplicarse según mecanismos y principios mínimos en todos los Estados miembros. En efecto, la situación, en cuanto a la concesión de protección temporal, varía de un Estado miembro al otro. La fijación de normas mínimas a escala comunitaria debe llevarse a cabo mediante una acción como la propuesta. Mediante la fijación de normas mínimas se podrá asimismo limitar la posibilidad de que el país de destino se determine por los nacionales de terceros países únicamente sobre la base de que en él se disfruta de condiciones más favorables. Por añadidura, la solidaridad no puede organizarse sino a nivel europeo. Por último, el que siga sin haber una normativa europea sobre protección temporal ha de repercutir negativamente en la eficacia de los restantes instrumentos establecidos en materia de asilo.

8.3. Proporcionalidad

La forma de la acción comunitaria debe ser la más simple que permita la consecución del objetivo de la propuesta y una aplicación eficaz de la misma. Con este espíritu, el instrumento jurídico elegido es la Directiva, que permite fijar las normas mínimas dejando al mismo tiempo a los Estados miembros destinatarios la elección de la forma y los medios más adecuados para aplicarla en su marco jurídico y contexto nacional. Además, la propuesta de Directiva no pretende introducir normas relativas, por ejemplo, a la interpretación de la Convención de Ginebra, la protección subsidiaria u otros aspectos del derecho de residencia de los extranjeros, que serán objeto de otras propuestas, sino que se concentra en un cuerpo de normas mínimas y estrictamente necesarias a la coherencia de la acción.

COMENTARIO DE LOS ARTÍCULOS

Capítulo I: Disposiciones generales

Artículo 1

Este artículo define el objetivo de la Directiva, que es establecer normas mínimas relativas a la concesión de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas procedentes de terceros países que no pueden volver a entrar en su país de origen, y define medidas de fomento de un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros en la acogida de estas personas y en la asunción de las consecuencias de esta acogida. La prestación de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas se somete a unas normas mínimas, tanto materiales como procedimentales, así como a medidas por las que se garantiza un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros en la acogida de estas personas y en la asunción de las consecuencias de esta acogida, que se fijan por la propuesta de Directiva.

Artículo 2

Este artículo contiene la definición de los distintos conceptos que se utilizan en las disposiciones de la propuesta de Directiva.

(a) el concepto de "protección temporal en caso de afluencia masiva" se define precisamente con el fin de delimitar claramente el ámbito de aplicación de la Directiva. Se refiere a un dispositivo de naturaleza excepcional, en caso de una afluencia de una amplitud particular, cuyo objetivo consiste en ofrecer una protección adecuada a corto plazo, protegiéndose el sistema de asilo de disfunciones perjudiciales. En aras de la legibilidad de la Directiva, la expresión " protección temporal " se emplea en el resto del texto.

(b) el concepto de "Convención de Ginebra" se refiere a la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 28 de julio de 1951, modificada por el Protocolo de Nueva York de 31 de enero de 1967.

(c) el concepto de "personas desplazadas procedentes de terceros países que no pueden volver a su país de origen " comprende a los nacionales de terceros países o apátridas que se han visto obligados a abandonar su país y cuyo regreso resulta imposible por diversas razones de las que se ofrecen ejemplos. Estas personas pueden eventualmente ser refugiados o personas que podrían caer en el ámbito de las formas de protección subsidiaria.

(d) el concepto de afluencia masiva contempla la conjunción de tres fenómenos. En primer lugar, la afluencia debe proceder de un mismo país o de una misma zona geográfica. Así pues, la afluencia coyuntural y acumulativa de solicitantes de asilo procedentes de distintos países no constituye la afluencia masiva desencadenadora de la protección temporal objeto de la presente Directiva. En segundo lugar, la llegada gradual de solicitantes de asilo, de refugiados o personas desplazadas de un país o de una zona de origen no puede, en sí misma, justificar el desencadenamiento de esta protección temporal. Sin embargo, puede llegar un momento en que el flujo, gradual al principio, se intensifique de tal manera que se vuelva masivo de modo que el sistema de asilo normal no pueda absorber el flujo. Por último, con independencia de que debe tratarse de un gran número de personas, es imposible definir numéricamente de antemano lo que constituye exactamente una afluencia masiva. Corresponde a la Decisión del Consejo constatar la afluencia masiva.

(e) El concepto de refugiado comprende nacionales de terceros países o apátridas que responden a la definición de la Convención de Ginebra sobre al estatuto de los refugiados.

(f) El concepto de menores no acompañados se define sobre la base de la definición recogida en la Resolución del Consejo del 26 de junio de 1997 relativa a los menores no acompañados nacionales de países terceros.

(g) El permiso de residencia se define en sentido amplio y engloba todos los permisos de residencia, expedidos por los Estados miembros, sin distinción de motivos de expedición o forma. Sin embargo, debe efectivamente tratarse de autorizaciones para residir y no de documentos que prueben la simple tolerancia de la presencia en el territorio.

Artículo 3

Este artículo especifica las obligaciones generales indispensables para la aplicación de la protección temporal debido a los compromisos internacionales concluidos por los Estados miembros.

1. Este apartado precisa claramente que la protección temporal no constituye una excepción a la aplicación de la Convención de Ginebra. Se trata de un dispositivo excepcional.

2. Este apartado indica que el Convenio europeo para la protección de los derechos humanos sirve también de referencia para la aplicación de la protección temporal.

3. Este apartado establece consultas regulares con el ACNUR y otras organizaciones para la aplicación de las distintas fases de la protección temporal, por varias razones. En primer lugar, el ACNUR tiene un mandato sobre los refugiados, así como sobre otras personas necesitadas de protección internacional. Además, desempeña un papel central de interlocutor de la comunidad internacional en las situaciones de crisis en las que se ven afectados refugiados y personas desplazadas. Es importante conocer su evaluación de la situación. Finalmente, la Declaración n° 17 sobre el artículo 73 K del Tratado de la Unión Europea, aneja al Tratado de Amsterdam, establece que se entablarán consultas sobre cuestiones relativas a la política de asilo con el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados y con otras organizaciones internacionales pertinentes.

4. Esta disposición excluye del ámbito de aplicación de la Directiva a las personas que hayan sido acogidas en virtud de regímenes de protección temporal antes de la entrada en vigor de la Directiva.

5. En la medida en que la Directiva establece normas mínimas, los Estados miembros tienen competencia para adoptar o mantener disposiciones más favorables para las personas a las que se aplique la protección temporal.

Capítulo II: Duración y aplicación de la protección temporal

Artículo 4

Este artículo define tanto la duración normal de la protección temporal como su duración máxima. La duración normal es de un año, que puede ser prorrogada por períodos de 6 meses hasta otro año. La duración máxima total de la protección temporal no puede ser superior a dos años. El artículo define también el método de prórroga: ésta es automática con el fin de simplificar el proceso de adopción de decisiones.

Artículo 5

Este artículo define las condiciones y los efectos del desencadenamiento de la protección temporal, el método de aprobación de la decisión en cuestión, el contenido de la decisión y su fundamento.

1. Este apartado establece que la protección temporal se aplica a partir del momento en que el Consejo adopta una decisión de desencadenamiento, por la que se constata la afluencia masiva. El Consejo decide por mayoría cualificada a propuesta de la Comisión, que examina igualmente cualquier solicitud de un Estado miembro de que someta una propuesta al Consejo. Este apartado contiene los elementos mínimos que es necesario incluir en el texto de la decisión de desencadenamiento, que son la definición de los grupos específicos a los que se aplica la protección temporal y las personas interesadas, la fecha de desencadenamiento, las declaraciones con las ofertas de acogida física formuladas voluntariamente por los Estados miembros en el contexto del artículo 25, así como, si fuere necesario, las declaraciones de uno o de varios Estados miembros relativas a la imposibilidad de poner en práctica la oferta voluntaria.

2. Este apartado define los tres elementos en que se funda la Decisión del Consejo. La protección temporal puede desencadenarse cuando la situación, la amplitud de los movimientos de personas y la oportunidad, respecto de las posibilidades de ayuda de emergencia y acciones in situ o de su insuficiencia, de las informaciones procedentes de los Estados miembros, la Comisión, el ACNUR u otras organizaciones en cuestión lo justifiquen.

3. Este apartado permite la aplicación, si fuere necesario, de los procedimientos de emergencia incluidos en el reglamento interno del Consejo.

4. Este apartado establece la obligación de información al Parlamento Europeo sobre la decisión del Consejo.

Artículo 6

Este artículo define las condiciones de expiración de la protección temporal, el método de aprobación de la decisión de interrupción, el fundamento de la decisión y su contenido.

1. Este apartado contempla las dos maneras por las que la protección temporal puede tener fin. En primer lugar, cuando se alcanza el período máximo de dos años establecido en el artículo 4, la protección temporal finaliza. En segundo lugar, el Consejo puede adoptar en cualquier momento antes de que transcurra este período máximo de dos años una decisión por la que se ponga fin a la protección temporal. La decisión se aprueba por mayoría cualificada, a propuesta de la Comisión, que examina igualmente cualquier solicitud de un Estado miembro de que someta una propuesta al Consejo. En cualquier caso, si el Consejo no puede tomar ninguna decisión, la protección temporal finaliza al cabo de dos años, como máximo.

2. Este apartado define el criterio en el que se basa la decisión del Consejo: debe constatarse que el regreso de los beneficiarios de protección debe poder desarrollarse con seguridad y dignidad, en un contexto estabilizado y en condiciones en las que no estén amenazadas la vida o la libertad de las personas en cuestión por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a un grupo social u opinión política ni se someta a éstas a tortura ni a penas o tratos inhumanos o degradantes. Los conceptos de seguridad y dignidad en el regreso implican la desaparición de las causas que originaron la afluencia masiva, eventualmente un proceso de paz y reconstrucción y condiciones por las que se garantice el respeto de los derechos de las personas y del Estado de Derecho. Este apartado establece también la obligación de información del Parlamento Europeo sobre esta decisión.

Artículo 7

A pesar de que el Consejo se ha de poner de acuerdo en el contexto del artículo 5.1 sobre los grupos de personas a los que se aplica la protección temporal, puede suceder que un Estado miembro desee beneficiar a un grupo suplementario de personas en caso de que éste no se incluya en el ámbito de aplicación de la decisión del Consejo. Este artículo le permite hacerlo, imponiendo una obligación de información inmediata al Consejo y a la Comisión. Las personas en cuestión deben haber sido desplazadas por las mismas razones y del mismo país de origen que el grupo definido en la decisión del Consejo. A título de ejemplo, puede tratarse de personas que hayan llegado a un Estado miembro antes de la fecha de referencia estipulada en la decisión, o de manera espontánea, en caso de que la decisión no cubra esta situación.

Capítulo III: Obligaciones de los Estados miembros para con los beneficiarios de la protección temporal

Artículo 8

1. Este apartado contempla la primera obligación de los Estados miembros para con un beneficiario de la protección temporal: deben concederle uno o varios permisos de residencia a lo largo de la protección temporal, obligación que debe concretarse en la expedición de documentos.

2. Este apartado permite a los Estados miembros elegir la duración del permiso o de los permisos de residencia, sin que ello pueda suponer dar a las personas afectadas un trato menos favorable que el establecido en la Directiva.

3. Este apartado contempla el supuesto de que las personas que forman parte del grupo específico estén sujetas a la obligación de visados. En este caso, y habida cuenta de la situación de emergencia, es necesario prever la simplificación de los trámites y la gratuidad de los visados.

Artículo 9

Esta disposición contempla una obligación de información a los beneficiarios de la protección temporal acerca de las disposiciones por las que se regula dicha protección. El Parlamento Europeo así lo había pedido en su Resolución de noviembre de 1998 sobre la protección temporal.

Artículo 10

Los Estados miembros otorgan un derecho de acceso al empleo (actividad por cuenta ajena o independiente) sobre la base de la igualdad de trato con los refugiados. Por lo tanto, hay también igualdad de trato con los refugiados por lo que se refiere a las remuneraciones, la seguridad social vinculada al empleo y las restantes condiciones de trabajo. La posibilidad de acceso al empleo favorece la adquisición de autonomía de las personas de que se trata, permitiéndoles hacer frente a sus necesidades por sus propios medios, sin necesidad de recurrir a un dispositivo de asistencia. Eso puede también presentar utilidad para la reintegración de las personas bajo protección temporal a la hora del regreso a su país de origen.

Artículo 11

1. Este apartado contempla el principio de acceso al alojamiento. Las normas mínimas consignadas en este apartado permiten a los Estados miembros incluir el alojamiento de los beneficiarios de protección temporal en su dispositivo nacional de acogida. Estos dispositivos pueden prever centros provisionales de alojamiento para los refugiados que, en otras ocasiones, pueden consistir en estructuras colectivas o independientes de apartamentos.

2. Como a cualquier persona bajo alguna forma de protección, cuando no dispongan de recursos suficientes, los Estados miembros deben conceder a los beneficiarios de protección temporal las ayudas sociales y de subsistencia necesarias para una vida normal y digna durante esta protección. Los Estados miembros conservan la posibilidad de optar entre diversas formas de ayuda y medios de subsistencia, para poder adaptarlos al sistema de solidaridad social de cada Estado miembro. Lo mismo ocurre con la ayuda en forma de atención médica, que, sin embargo, debe, por lo menos, cubrir los cuidados en caso de urgencia y el tratamiento de enfermedades.

3. Si el beneficiario de la protección temporal ejerce una actividad por cuenta ajena o independiente, los Estados miembros pueden modular el nivel de las ayudas sociales y de subsistencia, así como de la atención médica, habida cuenta de su capacidad de subvenir a sus necesidades.

4. Algunas personas bajo protección temporal como menores no acompañados, minusválidos, algunos adultos completamente aislados o personas que hayan sufrido torturas, violaciones u otras formas graves de violencia física o sexual pueden tener necesidades particulares, en forma de atención médica, pediátrica, psiquiátrica, de apoyo o tratamiento psicológico o de ayuda al desarrollo psicomotor. Los Estados miembros deben establecer medidas para responder dentro de lo posible a estas necesidades.

Artículo 12

1. De acuerdo con el espíritu de la Convención sobre los derechos del niño, los menores bajo protección temporal deben tener acceso al sistema educativo en las mismas condiciones que los nacionales del Estado miembro de acogida. Los Estados miembros pueden establecer que este acceso se reserve al sistema de educación pública. Se define el concepto de minoría de edad.

2. Los beneficiarios de protección temporal adultos pueden haber huido de su país de origen, habiéndose visto forzados a abandonar estudios o formación profesional, por lo que debe autorizarse su acceso al sistema educativo general, así como a la formación, al perfeccionamiento o al reciclaje profesionales durante la duración de la protección temporal. Por otro lado, los conocimientos adquiridos en este marco pueden ser útiles para su reintegración en el país de origen a su regreso.

Artículo 13

Este artículo define las condiciones del mantenimiento de la unidad familiar durante la protección temporal. No establece un derecho a la reagrupación familiar tal como se define en la propuesta de Directiva relativa al derecho a la reagrupación familiar del 1 de diciembre de 1999 (COM(1999) 638 final) ya que se considera que la situación temporal no permite el ejercicio de este derecho según el mismo modelo. Se basa en un concepto humanitario debido a las causas de la huida. El círculo familiar es más amplio que en la propuesta de Directiva sobre la reagrupación familiar pero comprende las familias ya constituidas en el país de origen y excluye la constitución de la familia. No cubre tampoco la reunión de un miembro de la familia que resida legalmente en un tercer país (que no sea el país de origen) con miembros bajo protección temporal en uno de los Estados miembros. Las personas reunidas se benefician de un permiso de residencia en virtud de la protección temporal. El artículo aplica, en el contexto de la protección temporal, el derecho al respeto de la vida familiar, consagrado por el Derecho internacional y, en particular, por el Convenio europeo para la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales, teniendo al mismo tiempo en cuenta las peculiaridades de la protección temporal.

1. Se especifican qué miembros de la familia pueden optar a la reagrupación familiar en el contexto de la protección temporal.

(a) Este párrafo se refiere al cónyuge, o pareja de hecho, incluida la pareja del mismo sexo. La disposición sobre la pareja de hecho se aplica solamente en aquellos Estados miembros cuyo sistema jurídico asimile la situación de las parejas no casadas a la de las casadas. Esta disposición no entraña ninguna armonización de las normas nacionales relativas al reconocimiento de las parejas de hecho sino que sólo permite aplicar el principio de igualdad de trato. Con el fin de evitar posibles abusos, la pareja de hecho debe estar vinculada por una relación duradera, lo que puede demostrarse mediante la prueba de la cohabitación o testimonios fidedignos

(b) Este párrafo se refiere a los hijos de la pareja, casada o no, no casados y dependientes, ya sean menores o mayores de edad. No se hace ninguna diferencia de trato con los hijos nacidos fuera del matrimonio, nacidos de matrimonios anteriores o adoptados. Por lo tanto, los hijos mayores no casados se incluyen si son dependientes y no pueden subvenir objetivamente a sus necesidades o debido a su estado de salud.

(c) Este párrafo se refiere a otros miembros de la familia, si son dependientes de los otros miembros de la familia. No deben, pues, poder subvenir objetivamente a sus necesidades o pueden tener graves problemas de salud o haber sufrido traumatismos particulares. Puede tratarse de nietos, abuelos, bisabuelos u otros adultos dependientes de los otros miembros de la familia.

2. Este apartado define el período durante el cual puede procederse a la reunión de los miembros de la familia y el estatuto concedido. Esta reunión en virtud de la protección temporal puede realizarse hasta dos meses antes de que finalice el plazo máximo de dos años. Se concede a las personas reunidas permisos de residencia en virtud de la protección temporal. Aunque puede ser deseable que personas bajo protección temporal puedan reunirse con un miembro de su familia que ya reside legalmente en un Estado miembro durante un largo período de tiempo, esta situación será más bien una situación de hecho a la que no s aplica este apartado ni la propuesta de Directiva sobre la reagrupación familiar puesto que tal no es su objetivo.

3. Este apartado determina quién presenta la solicitud de reagrupación en el contexto de la protección temporal. Con el fin de no forzar la reagrupación contra la voluntad de alguno de los miembros de la familia por reagruparse, el Estado miembro comprueban su consentimiento. El Estado miembro conserva la posibilidad de elegir los oportunos medios de comprobación.

4. Este apartado establece las condiciones de la prueba del vínculo familiar.

5. Este apartado contempla la reunión de miembros de una misma familia que, separados por las circunstancias de la huida, se benefician de protección temporal en Estados miembros diferentes. Permite esta reunión, en función de la opción escogida por la familia, estableciendo el cese del permiso de residencia y las obligaciones vinculadas a la protección temporal en el Estado miembro abandonado.

6. Este apartado establece una obligación de diligencia en la tramitación de las solicitudes de reunión, de motivación de las denegaciones y de consideración del interés superior del menor.

7. La aplicación de estas obligaciones puede exigir la cooperación entre autoridades de los Estados miembros y organizaciones internacionales competentes. Este apartado facilita dicha cooperación.

Artículo 14

Este artículo establece obligaciones particulares respecto de los menores no acompañados en el contexto de la protección temporal.

1. Un menor no acompañado beneficiario de protección temporal debe estar debidamente representado. Este apartado reproduce las disposiciones pertinentes que figuran en la Resolución de junio de 1997 sobre los menores no acompañados nacionales de terceros países.

2. Un menor no acompañado beneficiario de la protección temporal debe ser acogido en condiciones propicias a la infancia o la adolescencia. Este apartado recoge las disposiciones pertinentes que figuran en la Resolución previamente mencionada.

3. En interés del menor respecto del que no se hayan encontrado miembros de la familia, puede resultar útil reunir, en el contexto de la protección temporal, a un menor no acompañado con un miembro de otra familia que se hubiera hecho cargo del menor durante la huida. Esta otra familia puede ser vecina de la familia del menor en el país de origen. Este apartado permite tal reunión y establece la comprobación del consentimiento de ambas partes. Este apartado no impide a los Estados miembros aplicar las disposiciones de lucha contra el tráfico de seres humanos.

Artículo 15

Dentro del grupo-objetivo definido en la decisión por que se desencadena la protección temporal, puede encontrarse personas de razas, origen étnico, nacionalidad, religiones, creencias diferentes. Este artículo destaca que la aplicación de la protección temporal no debe dar lugar a discriminaciones basadas en estos motivos, como tampoco por razones de sexo, edad, orientación sexual o minusvalías, de manera que los Estados miembros deben velar por el respeto de este principio.

Capítulo IV: Acceso al procedimiento de asilo en el contexto de la protección temporal

Artículo 16

Este artículo ilustra el hecho de que la protección temporal no constituye una excepción a las obligaciones internacionales de los Estados miembros puesto que define sus obligaciones en cuanto a acceso al procedimiento de asilo en el contexto de la protección temporal.

1. Este apartado define la obligación general y absoluta de conceder el acceso al procedimiento de asilo a los beneficiarios de la protección temporal que lo deseen.

2. Este apartado precisa que el acceso debe tener lugar, al menos, al final de la protección temporal y define las obligaciones en caso de suspensión del estudio de la solicitud cuando el procedimiento se haya iniciado antes de la protección temporal o durante ésta. Permite también a cada Estado miembro elegir durante este plazo de tiempo el sistema que le convenga mejor. En cualquier caso, el acceso al procedimiento de asilo debe tener lugar al cabo de dos años, duración máxima de la protección temporal. Si, por ejemplo, al cabo de 9 meses se aprobara una decisión del Consejo en el sentido de lo dispuesto en el artículo 6-1b, el acceso debería producirse, al menos, al cabo de estos 9 meses. En caso de suspensión del estudio de la solicitud, se autoriza a los Estados miembros a establecer mecanismos de confirmación, pasivo o activos, pero siempre dentro de plazos razonables y con una buena información a los solicitantes.

Artículo 17

Este artículo destaca que la aplicación de la protección temporal no constituye una excepción a los criterios y mecanismos existentes de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de asilo. Por el momento, estos criterios y mecanismos figuran en el Convenio de Dublín y serán objeto próximamente de una revisión en un instrumento comunitario.

Artículo 18

1. Este apartado permite a los Estados miembros optar entre la acumulación y la no acumulación de los beneficios del estatuto de solicitante de asilo y de la protección temporal.

2. Este apartado establece la obligación de conceder, en cualquier caso, protección temporal, durante el plazo de protección temporal aún sin transcurrir, a una persona que forme parte del grupo-objetivo, al término de un procedimiento de asilo en el que no se hubiera concedido el estatuto de refugiado. Esta obligación se entiende sin perjuicio de la aplicación de los motivos de exclusión establecidos en el artículo 30.

Capítulo V: Regreso y medidas posteriores a la protección temporal

Artículo 19

Este artículo contiene el principio general por el que se regula la situación en caso de cese de la protección temporal. Los Estados miembros son entonces competentes para aplicar el Derecho común de asilo y sobre entrada y residencia de los extranjeros.

Artículo 20

Este artículo garantiza que, después de la protección temporal y con motivo de las decisiones relativas al regreso o expulsión de un solicitante de asilo a quien se le hubiera denegado éste o de una persona que se hubiera beneficiado de protección temporal, el Estado miembro examina si razones imperiosas de carácter humanitario justificarían la aplicación de una protección subsidiaria, de una tolerancia en espera de la expulsión o de una solución duradera como una reinstalación o un permiso de residencia permanente o de larga duración. Estos supuestos pueden ser, por ejemplo, la persistencia de un conflicto armado o graves violaciones de derechos humanos, el irrealismo del regreso debido a la pertenencia étnica u de otro tipo de un individuo o grupo de individuos, la imposibilidad del regreso de las personas enfrentadas al riesgo de tortura o trato cruel o inhumano.

Artículo 21

1. Puesto que el regreso voluntario de las personas que sean o hayan sido beneficiarias de protección temporal es la solución prioritaria y preferible, los Estados miembros facilitan estos regresos. A los candidatos al regreso voluntario se les debe proporcionar una información completa sobre las condiciones del regreso. Los Estados miembros pueden servirse del instrumento de la visita exploratoria en beneficio de los candidatos. Mediante las visitas exploratorias algunos candidatos pueden desplazarse sobre el terreno durante un corto período de tiempo con el fin de a darse cuenta de las condiciones de seguridad y reintegración imperantes en su país de origen, antes de llevar plenamente a cabo el regreso voluntario.

2. Algunos beneficiarios de la protección temporal pueden haber decidido efectuar el regreso voluntario mucho antes de que finalice la protección temporal y, sin embargo, circunstancias particulares en el país de origen pueden justificar de nuevo su salida. La Directiva establece que los Estados miembros, previo examen de las circunstancias imperantes en el país de origen, puedan permitir su vuelta mientras no haya finalizado la protección temporal.

3. La ejecución del regreso voluntario, sobre la base de un programa organizado con el Estado miembro de acogida y/o con una organización internacional, puede llevar algún tiempo. La Directiva permite a los Estados miembros ampliar, a título personal, a los interesados los derechos establecidos en el régimen de protección temporal hasta la fecha efectiva del regreso.

Artículo 22

1. Una vez finalizada la protección temporal, es probable que algunas personas que hayan sido beneficiarias de protección temporal tengan aún que seguir tratamiento médico o psicológico. Los Estados miembros deben establecer medidas relativas a las condiciones de residencia que permitan proseguir estos tratamientos, si las personas así lo desean, teniendo en cuenta el interés personal de las mismas. Los Estados miembros conservan la posibilidad de optar entre las formas de residencia que resulten oportunas. Esta disposición no excluye que los tratamientos puedan proseguirse en el país de origen, si ello no supone detrimento del interés personal de las personas.

2. Del mismo modo, deben contemplarse medidas de este tipo en beneficio de las familias que lo deseen, para que los menores no tengan que interrumpir brutalmente su curso escolar. Los Estados miembros conservan la posibilidad de definir dicho curso escolar (trimestre, semestre, final de año escolar).

Artículo 23

Una forma de solución duradera que puede resultar necesaria es la reinstalación en cooperación con el ACNUR, en el marco de programas del ACNUR y acuerdos bilaterales entre el ACNUR y los Estados. Este artículo establece que los Estados miembros deben, mediante la adopción de las oportunas medidas, facilitar tales programas en la forma que en los mismos se defina.

Capítulo VI: Solidaridad

La Directiva reconoce el vínculo entre protección temporal y solidaridad. Contiene disposiciones por las que se configura esta solidaridad.

Artículo 24

La solidaridad financiera es una de las formas importantes de solidaridad en la realización de los objetivos de la Directiva. Este artículo la configura mediante una referencia a la financiación del Fondo Europeo para los Refugiados.

Artículo 25

Este artículo establece la solidaridad en forma de acogida física y la configura en torno al principio de la doble voluntad.

1. Este apartado se refiere al primer aspecto de la voluntad: la de los Estados de acogida. Se afirma un principio de solidaridad comunitaria y los Estados miembros están obligados a indicar las disponibilidades de acogida. Sin embargo, estas indicaciones no deben necesariamente expresarse en cifras. Se establece un vínculo con la decisión de desencadenamiento: las indicaciones deben figurar en declaraciones anejas a dicha decisión. Se permite también indicar disponibilidades suplementarias, informando de ello al Consejo y a la Comisión. Además, un Estado miembro puede indicar, motivándolo debidamente, su incapacidad de acoger a las personas desplazadas Estas eventuales indicaciones figuran asimismo como anexos a la decisión de desencadenamiento. Habida cuenta del mandato del ACNUR y de su posible papel en la zona de origen, se establece una obligación de información rápida al mismo.

2. Este apartado define el segundo aspecto de la voluntad: los beneficiarios que aún no se encuentren en el territorio de los Estados miembros, deben mostrar voluntad de ser acogidos. Este apartado permite evitar los desplazamientos forzados.

Artículo 26

Este artículo contempla, siempre en el contexto la acogida física voluntaria, una posibilidad suplementaria de concretar la solidaridad, posterior a la decisión de desencadenamiento. Puede, en efecto, ocurrir que un Estado miembro desee seguir haciendo un llamamiento a la solidaridad de otros Estados miembros, en caso de que la afluencia masiva se mantuviera en su territorio. Concretamente, personas ya beneficiarias de la protección temporal en su territorio podrían cambiar de Estado miembro de acogida. Este artículo regula las posibles modalidades.

1. Este apartado permite la cooperación entre Estados miembros en este contexto con el fin de trasladar a las personas de que se trate a otro Estado de acogida. Debe garantizarse el consentimiento de dichas personas para evitar cualquier desplazamiento forzado y contrario a los derechos humanos.

2. Este apartado establece el método en relación con las solicitudes de traslado. Se aplica también la voluntad de los Estados de acogida.

3. Este apartado define las consecuencias para las personas afectadas del traslado de residencia, en términos de permiso de residencia y beneficios de la protección temporal.

4. Este apartado se destina a facilitar el traslado del Estado de residencia por la utilización de un modelo de salvoconducto, que, a su vez, figura como anexo de la Directiva.

Artículo 27

Este artículo recuerda que el principio de la voluntad en la acogida física no puede suponer una excepción a la obligación de no devolución consagrada en la Convención de Ginebra y el Convenio europeo para la protección de los derechos humanos. Este principio no depende de ningún acuerdo de reparto.

Capítulo VII: Cooperación administrativa

Artículo 28

La aplicación de la protección temporal requiere a lo largo de su duración una buena coordinación, información mutua y cooperación administrativa entre los Estados miembros.

1. La designación clara de un punto de contacto en cada Estado miembro es esencial para el buen funcionamiento de la cooperación administrativa. Sus datos deben estar inmediatamente a disposición de los restantes Estados miembros y la Comisión. Los Estados miembros deben asimismo adoptar las medidas que resulten necesarias para mejorar la cooperación y el intercambio de información, en contacto con la Comisión.

2. Los Estados miembros deben transmitir algunos datos e informaciones, que son definidos, del mismo modo que las modalidades de transmisión.

Capítulo VIII: Disposiciones particulares

Artículo 29

Este artículo permite a los Estados miembros la aplicación de medidas de exclusión del beneficio de la protección temporal.

1. Este apartado establece los únicos motivos de exclusión aplicables.

2. Este apartado define los límites de la aplicación de estos motivos. Deben evaluarse restrictivamente sobre la base del comportamiento personal de la persona en cuestión. Las medidas deben ser proporcionales y susceptibles de recurso.

Capítulo IX: Disposiciones finales

Artículo 30

Este artículo es una disposición normal en Derecho comunitario, por la que se establecen sanciones efectivas, proporcionales y disuasorias, dejando a los Estados miembros la competencia discrecional de determinar las sanciones aplicables en caso de violación de las disposiciones nacionales adoptadas en aplicación de la Directiva. A título de ejemplo, los Estados miembros deben establecer las medidas necesarias en caso de eventuales expulsiones ilegales de los centros de alojamiento de beneficiarios de protección temporal o en caso de denegación del acceso a la atención de urgencia por parte de un centro médico requerido para ello.

Artículo 31

Se encarga a la Comisión la elaboración de un informe sobre el estado de la aplicación de la Directiva por los Estados miembros, de conformidad con el papel que le corresponde de velar por la aplicación de las disposiciones adoptadas por las instituciones en virtud del Tratado. Se le encarga también la propuesta de eventuales modificaciones. Debe presentarse un primer informe, como muy tarde, dos años después de la entrada en vigor de la Directiva. Tras este primer informe, se encarga a la Comisión la elaboración de un informe sobre la aplicación de la Directiva, al menos, cada cinco años.

Artículo 32

Los Estados miembros están obligados a incorporar la presente Directiva en sus ordenamientos jurídicos antes del 31 de diciembre del 2002. Informarán a la Comisión de las modificaciones de sus disposiciones legales, reglamentarias o administrativa e incluirán una referencia a la presente Directiva en la aprobación de dichas disposiciones.

Artículo 35

En este artículo se fija la fecha de entrada en vigor de la Directiva.

Artículo 36

Los Estados miembros son el únicos destinatario de la Directiva.

Anexo

Este Anexo contiene un modelo de salvoconducto para el traslado de personas bajo protección temporal en el contexto del artículo 26 de la Directiva.

Propuesta de DIRECTIVA DEL CONSEJO relativa a unas normas mínimas para la concesión de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas y a medidas de fomento de un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros para acoger a estas personas y asumir las consecuencias de dicha acogida

EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, y, en particular, las letras a) y b) del apartado 2 de su artículo 63,

Vista la propuesta de la Comisión [1],

[1] DO C [... ] [... ], p [... ].

Visto el dictamen del Parlamento Europeo [2],

[2] DO C [... ] [... ], p [... ].

Visto el dictamen del Comité Económico y Social [3],

[3] DO C [... ] [... ], p [... ].

Visto el dictamen del Comité de las Regiones [4],

[4] DO C [... ] [... ], p [... ].

Considerando lo que sigue:

(1) La elaboración de una política común en el ámbito del asilo, incluido un sistema europeo común de asilo, es uno de los elementos constitutivos del objetivo de la Unión Europea de establecer progresivamente un espacio de libertad, seguridad y justicia abierto a los que, impulsados por las circunstancias, busquen legítimamente protección en la Unión Europea.

(2) Los casos de afluencia masiva de personas desplazadas que no pueden volver a su país de origen han aumentado considerablemente estos últimos años en Europa. Resulta a menudo necesario implantar un dispositivo de protección temporal excepcional por el que se garantice una protección inmediata y de carácter temporal a dichas personas para evitar el riesgo de someter el régimen de asilo a disfunciones perjudiciales.

(3) En sus reuniones de Londres de los días 30 y 1 de diciembre de 1992 y de Copenhague de los días 1 y 2 de junio de 1993 los Estados miembros y las instituciones de la Comunidad Europea han manifestado su preocupación por la situación de los personas desplazadas en las conclusiones relativas a las personas desplazadas por causa del conflicto en la antigua Yugoslavia adoptadas por los Ministros responsables de la inmigración.

(4) El Consejo aprobó, el 25 de septiembre de 1995, una Resolución sobre el reparto de cargas en relación con la acogida y la estancia, con carácter temporal de las personas desplazadas [5] y, el 4 de marzo de 1996, una Decisión 96/198/JAI sobre un procedimiento de alerta y urgencia para el reparto de cargas en relación con la acogida y la estancia, con carácter temporal de las personas desplazadas [6].

[5] DO C 262, de 7.10.1995, p. 1.

[6] DO L 63, de 3.3.1995, p. 10.

(5) El Plan de Acción del Consejo y de la Comisión de 3 de diciembre de 1998 [7] contempla la adopción, lo más rápidamente posible y de conformidad con las disposiciones del Tratado de Amsterdam, de normas mínimas para conceder protección temporal a los personas desplazadas procedentes de terceros países que no pueden volver a su país de origen y medidas de fomento de un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros en la acogida de refugiados y personas desplazadas y en la asunción de las consecuencias de dicha acogida.

[7] DO C 19, de 23.1.1999, p. 1.

(6) El Consejo adoptó el 27 de mayo de 1999 unas conclusiones relativas a los personas desplazadas procedentes de Kosovo, en las que se invita a la Comisión y a los Estados miembros a extraer las consecuencias de su respuesta a la crisis de Kosovo para establecer medidas de conformidad con el Tratado.

(7) El Consejo Europeo de Támpere reconoció, en su reunión especial de 15 y 16 de octubre de 1999, la necesidad de lograr un acuerdo sobre la cuestión de la protección temporal de las personas desplazadas basado en la solidaridad entre los Estados miembros.

(8) Parece, pues, necesario instaurar normas mínimas para conceder protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas y medidas de fomento de un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros en la acogida de refugiados y personas desplazadas y en la asunción de las consecuencias de dicha acogida.

(9) Las normas y medidas están vinculadas y son dependientes entre sí por razones de eficacia, coherencia, solidaridad y con el fin de evitar movimientos secundarios y apoyar el sistema europeo común de asilo. Es, pues, conveniente adoptarlas en el mismo instrumento jurídico.

(10) Es importante que esta protección temporal sea compatible con las obligaciones internacionales de los Estados miembros en materia de derecho de los refugiados y, en particular, no debe prejuzgar el reconocimiento del estatuto de refugiado de conformidad con la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 28 de julio de 1951, modificada por el Protocolo de Nueva York de 31 de enero de 1967, que ha sido ratificada por todos los Estados miembros.

(11) Conviene respetar el mandato del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados relativo a los refugiados y otras personas necesitadas de protección internacional y dar eficacia, en el contexto de la protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas, a la Declaración n°17 sobre el artículo 73k del Tratado de la Comunidad Europea (que ha pasado a ser artículo 63 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea), aneja al Tratado de Amsterdam.

(12) Procede establecer que la presente Directiva no se aplique a las personas que han sido acogidas en virtud de la protección temporal antes su entrada en vigor.

(13) De la naturaleza misma de las normas mínimas se desprende que los Estados miembros tienen competencia para establecer o mantener condiciones más favorables para las personas beneficiarias de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas.

(14) Habida cuenta de la naturaleza específica de la protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas y de la imposibilidad de fijar a priori criterios cuantitativos para esta afluencia masiva, es necesario fijar una duración máxima para dicha protección. Su aplicación quedará supeditada a una decisión del Consejo de aplicación obligatoria en todos los Estados miembros respecto de las personas desplazadas a las que se refiera la decisión. Conviene, asimismo establecer las condiciones de expiración de dicha decisión.

(15) Conviene permitir que los Estados miembros, si así lo desean, otorguen, en caso de afluencia masiva de personas desplazadas, el beneficio de la protección temporal a categorías de personas desplazadas suplementarias respecto de aquellas a las que se refiera la Decisión del Consejo, que se hayan desplazado por las mismas razones y procedan del mismo país de origen, así como fijar las condiciones de esta posibilidad.

(16) Es importante definir las obligaciones de los Estados miembros en cuanto a condiciones de acogida y residencia de los beneficiarios de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas. Estas obligaciones deben ser equitativas y ofrecer un nivel adecuado de protección a las personas.

(17) Conviene evitar toda discriminación susceptible de comprometer el objetivo de desarrollar la Unión Europea como un espacio de seguridad, justicia y libertad, por lo que se refiere también a la política de asilo y la protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas.

(18) Conviene establecer las normas de acceso al procedimiento de asilo en el contexto de la protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas, de conformidad con las obligaciones internacionales de los Estados miembros y las disposiciones del Tratado.

(19) Es oportuno establecer los principios y medidas por los que se regulan el regreso al país de origen y la situación en los Estados miembros al final de la protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas y, en particular, a efectos de la aplicación del conjunto del Derecho común de asilo y sobre entrada y residencia de extranjeros después de que finalice esta protección temporal.

(20) Es necesario establecer un mecanismo de solidaridad para fomentar un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros en la acogida en caso de afluencia masiva de personas desplazadas y en la asunción de las consecuencias de esta acogida. Este mecanismo presenta dos aspectos. El primer aspecto es financiero. El segundo aspecto se basa en la acogida física de las personas en los Estados miembros sobre la base del principio de la doble voluntariedad de los Estados miembros de acogida y de las personas desplazadas. Deben contemplarse la posibilidad de no aplicar el segundo aspecto, así como deben establecerse sus condiciones de aplicación.

(21) Una cooperación administrativa debe acompañar la aplicación de tal protección temporal.

(22) Es importante definir los casos de exclusión del beneficio de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas.

(23) Los Estados miembros deben establecer un régimen de sanciones en caso de violaciones de la presente Directiva.

(24) Procede evaluar regularmente la aplicación de la presente Directiva.

(25) De acuerdo con el principio de subsidiariedad y el principio de proporcionalidad, tal como se formulan en el artículo 5 del Tratado, los objetivos de la acción prevista, es decir, la instauración de normas mínimas para la concesión de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas y el fomento de un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros para acoger a estas personas y asumir las consecuencias de dicha acogida, no pueden ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros y, por consiguiente, pueden lograrse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción, a nivel comunitario. La presente Directiva no excede de lo necesario para alcanzar dichos objetivos.

HA ADOPTADO LA PRESENTE DIRECTIVA:

Capítulo I

Disposiciones generales

Artículo 1

La presente Directiva tiene por objeto instaurar normas mínimas para la concesión de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas procedentes de terceros países que no pueden volver a su país de origen y fomentar un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros para acoger a estas personas y asumir las consecuencias de dicha acogida.

Artículo 2

A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:

a) "protección temporal en caso de afluencia masiva": el dispositivo excepcional por el que, en caso de afluencia masiva de personas desplazadas procedentes de terceros países que no pueden volver a entrar en su país de origen, se les garantiza a las mismas protección inmediata y de carácter temporal, cuando el sistema de asilo corre riesgo de no poder gestionar este flujo de personas sin efectos contrarios a su buen funcionamiento, al interés de las personas afectadas y al de las otras personas que soliciten protección; en lo sucesivo "protección temporal";

b) "convención de Ginebra": la Convención de 28 de julio de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados modificada por el Protocolo de Nueva York de 31 de enero de 1967;

c) "personas desplazadas procedentes de terceros países que no pueden volver a entrar en su país de origen": los nacionales de un tercer país o apátridas que hayan debido abandonar su país de origen y cuyo regreso seguro en condiciones dignas y humanas sea imposible debido a la situación existente en ese país, que puedan eventualmente caer dentro del ámbito de aplicación del artículo 1A de la Convención de Ginebra u otros instrumentos internacionales o nacionales de protección, y en particular:

- las personas que hayan huido de zonas de conflicto armado o de violencia permanente;

- las personas que hayan estado o estén en peligro grave de estar expuestas a una violación sistemática o generalizada de los derechos humanos;

d) "afluencia masiva": la llegada a la Comunidad Europea de un número importante de personas desplazadas de terceros países que no pueden volver a su país de origen, procedentes de un país o de una zona geográfica determinada;

e) "refugiados": los nacionales de países terceros o apátridas a tenor del artículo 1A de la Convención de Ginebra.

f) "menores no acompañados": los nacionales de países terceros menores de dieciocho años que lleguen al territorio de los Estados miembros sin ir acompañados de un adulto responsable de los mismos, ya sea legalmente o con arreglo a los usos y costumbres, en tanto en cuanto no estén efectivamente bajo el cuidado de un adulto responsable de ellos.

(g) "permisos de residencia": cualquier permiso o autorización expedido por las autoridades de un Estado miembro, y materializado según su legislación, por el que se permite a un nacional de un tercer país residir en su territorio.

(h) "reagrupante": el nacional de un tercer país beneficiario de protección temporal en un Estado miembro que solicita que uno o varios miembros de su familia se reúnan con él.

Artículo 3

1. La protección temporal se entenderá sin perjuicio del reconocimiento del estatuto de refugiado de conformidad con la Convención de Ginebra.

2. Los Estados miembros aplicarán la protección temporal respetando los derechos fundamentales garantizados por el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950.

3. El establecimiento, la aplicación y el cese de la protección temporal serán objeto de consultas regulares con el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (en lo sucesivo, "ACNUR") y otras organizaciones afectadas.

4. La presente Directiva no será aplicable a las personas que hayan sido acogidas en virtud de regímenes de protección temporal con anterioridad a la entrada en vigor de la presente Directiva.

5. La presente Directiva se entenderá sin perjuicio de la prerrogativa de los Estados miembros de establecer o mantener condiciones más favorables para las personas beneficiarias de protección temporal.

Capítulo II

Duración y aplicación de la protección temporal

Artículo 4

La duración de la protección temporal será de un año. De no cesar de conformidad con lo dispuesto en la letra b) del apartado 1 del artículo 6, será automáticamente prorrogable por períodos de 6 meses durante un plazo máximo de un año.

La duración total de la protección temporal no podrá ser superior a dos años.

Artículo 5

1. La afluencia masiva de personas desplazadas se constatará por una decisión del Consejo adoptada por mayoría cualificada a propuesta de la Comisión, que examinará igualmente cualquier solicitud de un Estado miembro de que someta una propuesta al Consejo. La decisión del Consejo determinará, respecto de las personas desplazadas a las que se dirige, la aplicación en todos los Estados miembros de la protección temporal, de conformidad con las disposiciones de la presente Directiva. Contendrá, como mínimo:

a) la descripción de los grupos específicos de personas a los que se aplicará la protección temporal;

b) la fecha de aplicación de la protección temporal;

c) las declaraciones de los Estados miembros de conformidad con lo dispuesto en el artículo 25;

2. La Decisión del Consejo se basará en:

a) el examen de la situación y la amplitud de los movimientos de personas;

b) la valoración de la oportunidad de desencadenar la protección temporal, teniendo en cuenta las posibilidades de ayuda de emergencia y de acciones in situ o su insuficiencia;

c) las informaciones comunicadas por los Estados miembros, la Comisión, el ACNUR y de otras organizaciones.

3. Podrán aplicarse, cuando proceda, las disposiciones pertinentes del Reglamento interno del Consejo por las que se regulan los casos de emergencia.

4. Se informará al Parlamento Europeo de la Decisión del Consejo.

Artículo 6

1. Se pondrá fin a la protección temporal:

a) cuando se haya llegado al término del plazo máximo de duración, o bien

b) en cualquier momento, por la aprobación de una decisión del Consejo por mayoría cualificada, a propuesta de la Comisión, que examinará igualmente cualquier solicitud de un Estado miembro de que someta una propuesta al Consejo .

2. La Decisión del Consejo se basará en la comprobación de que la situación en el país de origen permite, de manera duradera, un regreso seguro y en condiciones dignas, en cumplimiento del artículo 33 de la Convención de Ginebra y del Convenio Europeo para la Protección de Derechos Humanos. Se informará de ello al Parlamento Europeo.

Artículo 7

Los Estados miembros podrán otorgar la protección temporal a categorías suplementarias de personas, que se hayan desplazado por las mismas razones y procedan del mismo país de origen, en caso de que estas categorías no se hubieran incluido en la Decisión del Consejo mencionada en el artículo 5, de lo que informarán inmediatamente al Consejo y a la Comisión.

Capítulo III

Obligaciones de los Estados miembros para con los beneficiarios

de la protección temporal

Artículo 8

1. Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que los beneficiarios dispongan de permisos de residencia a lo largo de toda la duración de la protección temporal. Se expedirán documentos a tal efecto.

2. Cualquiera que sea la duración de los permisos de residencia contemplados en el apartado 1, el trato concedido por los Estados miembros a las personas beneficiarias de protección temporal no podrá ser inferior al definido en los artículos 9 a 15.

3. Los Estados miembros facilitarán, en su caso, a las personas admitidas a entrar en su territorio para beneficiarse de la protección temporal la obtención de los visados necesarios, incluidos los visados de tránsito. Dichos visados serán gratuitos. Deberán reducirse los trámites al mínimo debido a la situación de emergencia.

Artículo 9

Los Estados miembros expedirán a los beneficiarios de la protección temporal un documento en la lengua o lenguas oficiales del país de origen y el país de acogida, en el que se expongan claramente las disposiciones relativas a la protección temporal.

Artículo 10

Los Estados miembros autorizarán a los beneficiarios de la protección temporal a ejercer una actividad por cuenta ajena o independiente, en las mismas condiciones que los refugiados reconocidos. Este principio de igualdad de trato de beneficiarios de protección temporal y refugiados se aplicará también a remuneraciones, seguridad social derivada de la actividad por cuenta ajena o independiente y otras condiciones de trabajo.

Artículo 11

1. Los Estados miembros garantizarán que los beneficiarios de la protección temporal tengan acceso a un alojamiento adecuado o reciban, en su caso, los medios de obtenerlo.

2. Los Estados miembros preverán que los beneficiarios reciban la asistencia necesaria, por lo que respecta a la ayuda social y la alimentación cuando no dispongan de recursos suficientes, así como respecto de la atención médica. Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 4, el apoyo necesario en cuanto a asistencia médica incluirá, como mínimo, los cuidados de urgencia y el tratamiento de enfermedades.

3. En caso de que los beneficiarios ejerzan una actividad por cuenta ajena o independiente, se tendrá en cuenta la posibilidad de tales personas de asegurar su propia subsistencia a la hora de determinar el nivel de las medidas de ayuda.

4. Los Estados miembros preverán una asistencia adecuada, médica o de otro tipo, en favor de los beneficiarios de protección temporal con necesidades particulares como los menores no acompañados o las personas que hayan sufrido torturas, violaciones u otras formas graves de violencia moral, física o sexual.

Artículo 12

1. Los Estados miembros autorizarán a los beneficiarios de la protección temporal menores de edad a acceder al sistema de educación en las mismas condiciones que los nacionales del Estado miembro de acogida. Los Estados miembros podrán establecer que este acceso se limite al sistema de educación pública. Son menores de edad los de una edad inferior a la mayoría legal del Estado miembro de que se trate.

2. Los Estados miembros autorizarán el acceso de los beneficiarios adultos de la protección temporal al sistema de educación general, así como a la formación, al perfeccionamiento o al reciclaje profesionales.

Artículo 13

1. Cuando las circunstancias de la afluencia masiva impliquen la separación de familias ya constituidas en el país de origen, los Estados miembros autorizarán la entrada y la residencia de las siguientes personas:

(a) el cónyuge o la pareja de hecho que tenga una relación duradera, si la legislación del E