Dictamen del Comité Económico y Social sobre la «Propuesta de Directiva del Consejo relativa a la limitación de las emisiones de compuestos orgánicos debidas al uso de disolventes orgánicos volátiles en determinadas actividades industriales» () (97/C 287/11)

El 17 de marzo de 1997, de conformidad con el artículo 130 S del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada.

La Sección de Medio Ambiente, Sanidad y Consumo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 15 de mayo de 1997 (Ponente: Sr. Gafo Fernández).

En su 346° Pleno (sesión del 28 de mayo de 1997), el Comité Económico y Social ha aprobado por 81 votos a favor, 1 en contra y 14 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. La presente propuesta de Directiva pretende reducir las emisiones de Compuestos Orgánicos Volátiles (COV) procedentes del uso de disolventes en aplicaciones industriales, las cuales representaban, en 1990, alrededor del 20 % de las emisiones totales de estos compuestos a nivel de la Unión Europea.

1.2. Estos COV son uno de los agentes precursores de la formación de ozono troposférico, lo cual constituye un serio problema en una parte extensa del territorio de la Unión Europea y pueden tener, en concentraciones muy elevadas en determinadas zonas industriales y urbanas, efectos negativos para la salud de las personas.

1.3. El ámbito de aplicación de esta Directiva se refiere tanto a sectores no específicamente cubiertos por la Directiva 96/61/CE () sobre «Prevención y Control Integrados de la Contaminación» como a las PYME de aquellos sectores sujetos a la misma. En consecuencia, se trata, muy mayoritariamente, de PYME e, incluso, de microempresas con un número de trabajadores inferior a 10 personas.

1.4. Finalmente, la propuesta de la Comisión pretende aplicar unos objetivos de reducción basados en la aplicación de los criterios BAT («Best Available Techniques») tal y como se definen en la Directiva sobre «Prevención y Control Integrados de la Contaminación». La reducción de emisiones por unidad de producto fabricado se estima como media en el 69 %, lo que, suponiendo un incremento de los niveles globales de producción, implicaría una reducción del 57 % de las emisiones netas en el año 2007. Esto se espera alcanzar con un coste anual total de unos 4 000 millones de ecus (es decir, a un coste anual de aproximadamente 10 ecus/persona o 2 000 ecus/Tm. de COV, inferior en cualquier caso a los 3 000 ecus/Tm. previstos para las reducciones basadas en el programa Auto-Oil).

1.5. Para alcanzar este objetivo, la Comisión propone tres soluciones alternativas. La primera, establecida en el Artículo 5 y el Anexo IIIA, es un límite de emisión individualizado por sectores, que se refiere a toda instalación nueva y que se aplicará de manera progresiva, con un período de gracia hasta el año 2007, para las instalaciones existentes. La segunda alternativa es el sistema de reducción establecido en el Anexo IIIB. La tercera alternativa es la prevista en el Artículo 12, por la que se deja a los Estados miembros la libertad de presentar un plan nacional de reducción de emisiones que, alcanzando los mismos niveles de reducción previstos por aplicación de los criterios anteriores, permita alcanzar dicho objetivo con una mayor flexibilidad de reducción individual entre sectores.

1.6. Otras medidas complementarias previstas en el proyecto de Directiva son: en los Artículos 3 y 4, las de autorización para nuevas instalaciones y los criterios de modificación de las existentes respectivamente; en el Artículo 6, los procedimientos de información mutua entre Estados miembros; en el Artículo 8, los criterios de medición y supervisión de emisiones; así como, en los Artículos 10 y 11, el acceso a la información por el público y, en el Artículo 13, la creación de un Comité consultivo en la materia. Asimismo se incluye un Anexo que aporta orientaciones para garantizar el cumplimiento en el caso de utilizar las técnicas de gestión de disolventes («solvents management»). Finalmente, se fijan límites de emisión más estrictos para un número reducido de disolventes que pueden tener potencialmente efectos graves sobre la salud.

2. Observaciones generales

2.1. El Comité Económico y Social aprueba la presentación de esta propuesta de Directiva, por la que se sustituyen progresivamente disolventes nocivos por otros menos nocivos o por procesos alternativos, con las salvedades que se expondrán a continuación. Esta propuesta trata de complementar otras actuaciones, especialmente las relativas a la reducción de las emisiones de precursores del ozono troposférico procedentes del tráfico terrestre o la Directiva 94/63/CE () sobre limitación de emisiones de COV procedentes del almacenamiento y distribución de gasolinas (Stage 1), y las medidas ligadas al control de los precursores de ozono resultantes de la Directiva 96/61/CE sobre «Prevención y Control Integrados de la Contaminación». Esta última Directiva es particularmente relevante, ya que regula en la actualidad las emisiones de COV de muchas de las instalaciones contempladas en el presente proyecto de Directiva.

2.2. Sin embargo, por la misma naturaleza complementaria de estas actuaciones, especialmente de las Directivas basadas en el Programa Auto-Oil, el Comité quiere llamar la atención, al igual que está realizando en otros Dictámenes similares (), acerca de la ausencia, por parte de la Comisión Europea, de una valoración del efecto combinado de todas estas actuaciones sobre la calidad del aire ambiente, a nivel de los precursores de la formación de ozono troposférico, en las diversas regiones de la Unión Europea. Ello puede tener como consecuencia, ya sea la elaboración de propuestas no justificadas en términos de coste-beneficio, (incluyendo los costes sociales), o la necesidad de proponer medidas complementarias sobre las actualmente previstas. Esta valoración del efecto combinado de todas las medidas y actuaciones propuestas sobre la calidad del aire se hace por tanto, a juicio del Comité, urgente e irrenunciable.

2.3. Una de las dificultades de implementación de esta propuesta de Directiva es el gran número de sectores industriales y empresas implicadas (alrededor de 400 000, muchas de ellas PYME y microempresas), cada uno con una problemática y unos costes de reducción diferentes. Ello hace difícil establecer una metodología de reducción uniforme para cada sector individual los mismos y buscar un equilibrio, en términos de coste-beneficio, de los objetivos de reducción a establecer individualmente para cada sector.

2.4. La tercera reflexión que quiere hacer el Comité es la naturaleza extremadamente técnica y compleja redacción que presenta la actual propuesta de Directiva. Aunque tanto los representantes de la Comisión como de la industria han justificado dicha complejidad en base a la reflexión anterior, el Comité quiere llamar la atención acerca de los problemas que la misma puede plantear a la hora de realizar la transposición efectiva de la Directiva a la legislación de los diversos Estados miembros, así como la verificación de su cumplimiento real en los mismos. Por ello propone asegurar la transposición correcta de la misma en la legislación nacional de todos los Estados miembros. Asimismo, puede ser beneficioso simplificar los criterios de control de su cumplimiento.

2.5. No se han explicitado suficientemente, en opinión del Comité, los criterios que han llevado a la definición por sectores de los umbrales mínimos de consumo de disolventes y los límites de emisión previstos para cada uno de ellos. Ello recomienda la utilización de los valores límites por sectores para su aplicación por las autoridades nacionales, dentro de los Planes Nacionales definidos en el Artículo 12, en base a las características de calidad de aire que concurren en cada lugar específico.

2.6. Las opiniones de numerosos sectores industriales apuntan a un impacto económico en determinados casos muy elevado, con riesgos evidentes de importantes pérdidas de competitividad y potencialmente de empleo. Asimismo, la Comisión no ha podido indicar el diferente impacto regional en términos de coste de las medidas previstas, ni si los criterios de armonización de las mismas se justifican en base a la diferente situación de la calidad del aire en las diversas regiones de la Comunidad, más aún siendo el Artículo 130 S la base jurídica de aplicación de esta propuesta de Directiva.

2.6.1. Cuando un sector esté totalmente cubierto por la Directiva 96/61/CE y sus problemas de emisiones estén verdaderamente integrados, su control deberá llevarse a cabo con arreglo a dicha Directiva (por ejemplo, el sector de la fabricación primaria de productos farmacéuticos).

2.7. La posibilidad, prevista en el Artículo 12, de la definición y aplicación de Planes Nacionales de reducción como alternativa a la aplicación de los límites individuales de reducción por sectores, parece correcta desde el punto de vista del principio de subsidiariedad y el Comité vería favorablemente la adopción de tal posibilidad por todos los Estados miembros. Sin embargo, su aplicación concreta plantea, en opinión del Comité, algunas dudas. Especialmente:

2.7.1. Una aplicación excesiva de este principio podría llevar a distorsiones de la competencia si, por ejemplo, la reducción se lograra sobre la base del cierre de algunas instalaciones grandes emisoras de COV, sin variar las emisiones de las restantes, o si la reducción se concentrara en determinados sectores cuyo coste relativo de cumplimiento fuera menor.

2.7.2. No se alude, dentro del citado Plan, a la calidad del aire en las distintas zonas del país como uno de los criterios básicos para la determinación de las actuaciones concretas de reducción en cada uno de los sectores/empresas afectadas.

2.8. Por ello, el citado Plan Nacional debería establecer, juntamente con una evaluación de su reducción global equivalente a la que se obtendría por los límites individuales, el detalle de la reducción por sectores comparándola con la exigida en los niveles individuales para el mismo y su impacto sobre la mejora de la calidad del aire en las distintas zonas del país.

2.9. Los objetivos y medidas contenidos en la directiva para la reducción de las emisiones deben seguir siendo una preocupación común y todos los Estados miembros, independientemente de la proporción de las emisiones de las industrias establecidas dentro de sus fronteras, deben colaborar en dicha reducción.

3. Observaciones de carácter particular

3.1. El concepto de modificación sustancial recogido en el Artículo 2 y la definición de pequeña instalación del Anexo II, es confusa ya que no establece ningún aumento específico de capacidad para las empresas que no sean consideradas «pequeña instalación» a efectos de esta Directiva, ni que estén cubiertas por la Directiva 96/61/CE (grandes instalaciones). Hay que insistir en que la mayor parte de las empresas afectadas son microempresas o PYME y que las grandes empresas se encuentran sujetas a la regulación de «modificación sustancial» que establece para ellas de manera específica la Directiva 96/61/CE. Por ello, dicho aumento de capacidad debería establecerse de manera general en el 25 % fijado para las microempresas o, alternativamente, como mínimo en un 20 % de la capacidad nominal de diseño de la planta, de acuerdo con la práctica de la ingeniería tradicional.

3.2. El sistema de autorización o registro para las instalaciones no cubiertas por la Directiva 96/61/CE debería establecerse con carácter general en la fecha del 30 de octubre de 2007, fecha en que se las equipara totalmente con las nuevas instalaciones en cuanto a niveles de emisiones.

3.3. La redacción del apartado 2 del Artículo 5 es compleja, ya que introduce tres conceptos diferentes. Por una parte los límites individuales de emisión por sectores; en segundo lugar, los sistemas de reducción alternativos y, en tercer lugar, la compatibilidad de los equipos de disminución instalados antes de la entrada en vigor de la Directiva. Ello dificulta su transposición a la legislación nacional y su correcta verificación, por lo que será conveniente identificar por separado cada uno de estos conceptos.

3.4. Los requisitos de supervisión establecidos en el Artículo 7, que dan un amplio margen de subsidiariedad a los Estados miembros, deberían extenderse dejando a éstos la facultad de decidir cuándo se justifica, técnica y económicamente, la necesidad de establecer mediciones en continuo, siempre que se salvaguarde la calidad de los datos.

3.5. La definición de emisiones fugitivas del Artículo 2, debería modificarse para establecer una excepción general, en lugar de la excepción caso por caso, prevista en las disposiciones especiales del Anexo III A para los disolventes que se incorporan al producto en el proceso de fabricación y que, por su propia naturaleza, no constituyen emisiones fugitivas.

Bruselas, el 28 de mayo de 1997.

El Presidente del Comité Económico y Social

Tom JENKINS

() DO C 99 de 26. 3. 1997, p. 32.

() DO L 257 de 10. 10. 1996 - Dictamen CES DO C 195 de 18. 7. 1994.

() DO L 365 de 31. 12. 1994 - Dictamen CES DO C 73 de 15. 3. 1993.

() Dictámenes sobre la estrategia comunitaria para mejorar la eficiencia del consumo de los automóviles de turismo y propuestas de Directiva derivada del Programa Auto-Oil.

ANEXO al Dictamen del Comité Económico y Social

Enmiendas rechazadas

Las siguientes enmiendas, que obtuvieron más de un cuarto de votos a favor, fueron rechazadas durante el debate.

Punto 2.3

Suprímase.

Exposición de motivos

Los análisis coste-beneficio pueden ser una herramienta excelente pero raras veces incluyen los costes sociales derivados de la ausencia de legislación. Además tales análisis no podrán llevarse a cabo en un futuro inmediato.

Resultado de la votación

Votos a favor: 33, votos en contra: 47, abstenciones: 10.

Punto 3.2

Suprímase.

Exposición de motivos

En términos generales, los plazos no deben prolongarse hasta el año 2007. Se deben mantener límites temporales uniformes para los distintos sectores e instalaciones para evitar el falseamiento de la competencia entre los Estados miembros.

Resultado de la votación

Votos a favor: 33, votos en contra: 49, abstenciones: 10.