Informe Especial La lucha contra el fraude 
del IVA intracomunitario: 
es necesaria una acción 
más enérgicaES 2015  Nº 24
TRIBUNAL
DE CUENTAS
EUROPEO

TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO  
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Print ISBN 978-92-872-3800-9 ISSN 1831-0842 doi:10.2865/671503 QJ-AB-15-024-ES-C
PDF ISBN 978-92-872-3835-1 ISSN 1977-5687 doi:10.2865/817010 QJ-AB-15-024-ES-N
EPUB ISBN 978-92-872-3821-4 ISSN 1977-5687 doi:10.2865/926354 QJ-AB-15-024-ES-E
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La lucha contra el fraude 
del IVA intracomunitario: 
es necesaria una acción 
más enérgica
(presentado con arreglo al artículo 287, apartado 4, 
segundo párrafo, del TFUE)Informe EspecialES 2015  Nº 24
02
 Equipo auditor
En los informes especiales del TCE se exponen los resultados de sus auditorías de gestión y de cumplimiento de ámbitos presu -
puestarios o de temas de gestión específicos. El Tribunal selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan 
el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos 
correspondiente, las futuras modificaciones y el interés político y público.
La presente auditoría de gestión fue realizada por la Sala IV, presidida por Milan Martin Cvikl, Miembro del Tribunal, y especia -
lizada en la fiscalización de los ingresos, la investigación y las políticas internas, la gobernanza financiera y económica, y las 
instituciones y órganos de la Unión Europea. La fiscalización fue dirigida por Neven Mates, Miembro del Tribunal, asistido por 
Georgios Karakatsanis, jefe de su gabinete; Angela McCann, jefa de unidad; Carlos Soler Ruiz, jefe de equipo, y Dan Danielescu, 
Josef Edelmann, María Echanove, María Isabel Quintela, Timothy Upton, Wolfgang Hinnenkamp y Marko Mrkalj, auditores.
De izquierda a derecha:  D. Danielescu, A. McCann, J. Edelmann, N. Mates, G. Karakatsanis, M. I. Quintela,  
W. Hinnenkamp y C. Soler Ruiz.
03
 Índice
Apartados
 Abreviaturas
 Glosario
I-VII  Resumen
V-VII  Recomendaciones principales
1-13  Introducción
1-4 ¿Cómo se gravan las operaciones intracomunitarias?
5-10  ¿Cómo se evade el pago de las operaciones intracomunitarias?
11-13  ¿Cómo funciona la cooperación administrativa para combatir el fraude del IVA intracomunitario?
14-18  Alcance y enfoque de la fiscalización
19 -111  Observaciones
19-25  Falta de datos e indicadores comparables sobre el fraude del IVA intracomunitario
20-22  Falta de estimaciones de fraude del IVA intracomunitario a escala de la UE
23-25  Falta de indicadores de resultados sobre el fraude del IVA intracomunitario
26-62  El marco de cooperación administrativa existente permite a las administraciones tributarias de los 
Estados miembros compartir información sobre el IVA
27-36  Los Estados miembros consideran que los intercambios de información mediante formularios electrónicos 
normalizados son el instrumento más eficaz, pero la puntualidad de las respuestas es insuficiente
37-44  El sistema VIES proporciona información sobre las operaciones intracomunitarias con problemas 
ocasionales de fiabilidad
45-47  Los controles multilaterales son un instrumento eficaz, pero se realizan con menos frecuencia
48-55  Eurofisc: un instrumento prometedor que necesita mejorar
04 Índice
56-59  La Comisión presta una ayuda valiosa a los Estados miembros pero no los visita
60-62  Los Estados miembros no intercambian la información recibida de terceros países
63-70  Fiscalis es un importante instrumento de la UE para reforzar la cooperación administrativa
71-92  La legislación del IVA se ha adaptado para abordar el fraude del IVA
73-75  El período de referencia de los estados recapitulativos del IVA y sus plazos de transmisión se han reducido
76-85  Régimen aduanero 42: La Comisión ha aceptado la mayoría de las recomendaciones del TCE, pero  
los Estados miembros todavía no las han aplicado
86-89  Inversión del sujeto pasivo: instrumento útil contra el fraude del operador desaparecido  
que no se aplica de manera coherente
90-92  La legislación cobre comercio electrónico sigue las mejores prácticas internacionales,  
pero es difícil de aplicar
93-111  Falta de cooperación y solapamiento de las competencias de las autoridades administrativas, 
judiciales y policiales
95-100  Falta de intercambio de datos entre las aduanas y las autoridades administrativas, judiciales y policiales
101-103  Ni Europol ni la OLAF tienen acceso al VIES ni a los datos de Eurofisc
104-109  EMPACT: buena iniciativa, pero peligra su sostenibilidad
110 -111  Los Estados miembros se oponen a las propuestas de incluir el IVA en el alcance de la Directiva  
para la protección de los intereses financieros y de Reglamento de la Fiscalía europea
112-122  Conclusiones y recomendaciones
113 Medición de la eficacia del sistema
114 El cotejo de los datos aduaneros con los del IVA es crucial
115 Mejora del sistema de alerta rápida de Eurofisc para orientarse más específicamente  
a los operadores de alto riesgo
116 -117  Mejora del marco jurídico existente
118 -119  Mejora de los dispositivos de cooperación administrativa
120-122  Mejora de la cooperación entre las autoridades administrativas, judiciales y policiales
05 Índice
 Anexo I  — Enfoque de auditoría en la Comisión
 Anexo II —  Enfoque de auditoría en las autoridades aduaneras y tributarias  
en los Estados miembros
 Anexo III — Modelo de control del TCE para el régimen aduanero 42
 Respuesta de la Comisión
06
 Abreviaturas
AT: Ámbito de trabajo de Eurofisc
B2C : Business to Consumer (de empresa a consumidor)
DG Fiscalidad y Unión Aduanera : Dirección General de Fiscalidad y Unión Aduanera
DUA : Documento único administrativo.
EMPACT : Plataforma Interdisciplinar Europea contra las Amenazas Delictivas
GCA : Grupo «Cooperación Aduanera»
GDO : Grupos de delincuencia organizada
IC: Intracomunitario
IVA : Impuesto sobre el Valor Añadido
OCDE : Organización de Cooperación y Desarrollo Económico
OLAF : Oficina Europea de Lucha contra el Fraude
PAO : Planes de acción operativos
PIF: Protección de los intereses financieros de la Unión
SCAC : Comité permanente de cooperación administrativa.
UE: Unión Europea
VIES : Sistema de intercambio de información sobre el IVA
07
 Glosario
Adquisición intracomunitaria de bienes : La obtención del poder de disposición como propietario de un bien mueble 
corporal expedido o transportado, con destino al adquiriente, por el vendedor, por el adquiriente o por cuenta de ellos, 
hacia un Estado miembro distinto del de partida de la expedición o del transporte del bien.
Cooperación administrativa : Intercambio de información entre los Estados miembros a través del cual las autoridades 
fiscales se prestan asistencia mutua y cooperan con la Comisión de conformidad con el Reglamento (CE) nº 904/2003 
del Consejo, con el fin de garantizar el gravamen correcto del IVA a las entregas de bienes y a las prestaciones de 
servicios, a la adquisición intracomunitaria y a la importación de bienes. Los intercambios de información entre los 
Estados miembros abarcan toda la información que pueda conducir a una evaluación correcta del IVA, incluso en casos 
específicos.
Declaración en aduana : Acto mediante el cual una persona expresa la voluntad de asignar a una mercancía un régimen 
aduanero determinado.
Declaración recapitulativa : Declaración que ha de presentar todo sujeto pasivo identificado a efectos de IVA que 
efectúe entregas intracomunitarias. La declaración recapitulativa debe presentarse, por regla general, mensualmente 
y registrar el valor total de bienes suministrados a cada comprador en otros Estados miembros, listados por número de 
identificación a efectos de IVA.
Entrega intracomunitaria de bienes : Entrega de bienes expedidos o transportados a un destino fuera de su territorio 
de origen pero dentro de la Unión, por un vendedor, por un adquiriente o por cuenta de ellos, efectuada para otro sujeto 
pasivo, o para una persona jurídica que no sea sujeto pasivo, actuando en su condición de tal en un Estado miembro 
distinto del de partida de la expedición o del transporte de los bienes.
Estado miembro de adquisición : Estado miembro en el que se efectúa la adquisición intracomunitaria.
Estado miembro de destino : Estado miembro al que expiden o transportan las mercancías, distinto del Estado miembro 
donde se efectúa la importación.
Estado miembro de importación : Estado miembro en el que se importan físicamente a la UE las mercancías y son 
despachadas a libre práctica.
Estado miembro de la entrega : Estado miembro en que tiene lugar la entrega intracomunitaria.
Eurofisc : Red descentralizada de funcionarios de las Administraciones tributarias y aduaneras de los Estados miembros, 
que intercambian rápidamente información selectiva sobre posibles empresas y operaciones fraudulentas.
Eurojust : Agencia de cooperación judicial de la Unión Europea, creada con la finalidad de reforzar la lucha contra las 
formas graves de delincuencia organizada. Está compuesta por compuesta por fiscales, jueces o funcionarios de policía 
con competencias equivalentes, asignados por cada Estado miembro con arreglo a sus propios sistemas jurídicos.
Europol : Agencia de la Unión Europea en materia de funciones coercitivas, que ayuda a los cuerpos de seguridad de los 
Estados miembros en la lucha contra las formas graves de delincuencia organizada.
08 Glosario
Fiscalis : Programa de acción de la Unión Europea destinado financiar iniciativas de las administraciones tributarias para 
mejorar el funcionamiento de los sistemas fiscales en el mercado interior a través de sistemas de comunicación y de 
intercambio de información, controles multilaterales, seminarios y grupos de proyectos, visitas de trabajo, actividades de 
formación y otras actividades similares necesarias para lograr los objetivos del programa.
Levante de una mercancía : Puesta a disposición por parte de las autoridades aduaneras de una mercancía a los fines 
previstos en el régimen aduanero en el que se encuentra.
Libre práctica : Estatuto de las mercancías importadas de terceros países que han sido objeto de todas las formalidades 
de importación a fin de poder ser vendidas o consumidas en el mercado europeo.
Número de identificación a efectos del IVA : A todo sujeto pasivo que pretenda efectuar entregas de bienes, 
prestaciones de servicios o efectuar compras a efectos de negocios, se le asigna un número individual, que contiene un 
prefijo o dos letras por los cuales se identifica al Estado miembro de partida
O_MCTL : Mensaje de control del sistema VIES generado a la recepción de un mensaje VIES, que enumera todos los 
números de IVA inactivos que contiene.
Operador desaparecido o trucha : Todo operador inscrito en el censo del IVA, que, potencialmente con intención 
defraudadora, adquiera bienes, preste servicios o simule hacerlo, sin pagar el IVA, y cobre dicho impuesto al suministrar 
tales bienes o prestar tales servicios, sin ingresar, no obstante, las cuotas del impuesto a la autoridad nacional 
correspondiente.
Régimen aduanero 42 : Sistema que utiliza un importador para obtener una exención del IVA cuando las mercancías 
importadas van a ser transportadas a otro Estado miembro. El IVA se grava en el Estado miembro de destino de las 
mercancías.
SCAC : El Comité Permanente de Cooperación Administrativa es un comité de reglamentación establecido conforme al 
artículo 58 del Reglamento (CE) nº 904/2010 del Consejo que asiste a la Comisión en los asuntos establecidos en dicho 
reglamento. Está formado por representantes de los Estados miembros y presidido por un representante de la Comisión.
Sociedad instrumental : Empresa que efectúa entregas intracomunitarias reales o ficticias a operadores desaparecidos 
o morosos y participa voluntariamente en la trama fraudulenta.
Transferencia : Cualquier expedición o transporte de bienes efectuado por el proveedor o por su cuenta, a un 
destino fuera del territorio del Estado miembro en el que se efectúa la entrega, pero dentro de la Comunidad, para las 
necesidades de su empresa.
VIES (VAT Information Exchange System) : El sistema de intercambio de información sobre el IVA es una red electrónica 
de transmisión de información sobre la validez de los números de identificación a efectos del IVA de empresas registradas 
en los Estados miembros y sobre las entregas comunitarias exentas de impuestos. Las administraciones tributarias 
nacionales se encargan de introducir en la red ambos tipos de información.
09
 Resumen
I
El mercado único, creado el 1 de enero de 1993, suprimió 
los controles fronterizos para el comercio intracomuni -
tario. Dado que las exportaciones de bienes y servicios 
a otro Estado miembro continuaban estando exentas 
del IVA, esta situación ha creado el riesgo de que dichos 
bienes y servicios queden sin gravar tanto en el Estado 
de la entrega como en el Estado de consumo. Además de 
la pérdida de ingresos para los Estados miembros, el IVA 
no recaudado tiene un efecto en los recursos propios de 
la Unión Europea.
II
La fiscalización planteó la pregunta de si la UE estaba 
afrontando eficazmente el fraude del IVA intracomuni -
tario. El Tribunal constató que el sistema de la UE no es 
lo suficientemente eficaz y que está afectado negativa -
mente por la ausencia de datos comparables e indicado -
res sobre el fraude del IVA en la UE.
III
A menudo el fraude del IVA se relaciona con la delincuen -
cia organizada. Según los representantes de Europol, se 
estima que entre 40 000 y 60 000 millones de euros de 
pérdidas de ingresos por IVA de los Estados miembros 
están causados por grupos de delincuencia organizada 
y que el 2 % de dichos grupos están detrás del 80 % del 
fraude intracomunitario del operador desaparecido.
IV
La UE ha establecido una serie de instrumentos que 
los Estados miembros pueden utilizar para combatir el 
fraude del IVA intracomunitario, pero algunos de ellos 
necesitan reforzarse o aplicarse con mayor coherencia. 
Concretamente:
a) no se realizan controles cruzados eficaces entre los 
datos aduaneros y fiscales en la mayoría de los Esta -
dos miembros visitados;b) el marco de cooperación administrativa permite el 
intercambio de información sobre el IVA entre las ad -
ministraciones tributarias de los Estados miembros, 
pero existen problemas de exactitud, exhaustividad 
y puntualidad de los datos;
c) no hay suficiente cooperación y las competencias de 
las autoridades administrativas, judiciales y policiales 
se solapan.
Recomendaciones principales
V
Mientras que la autoridad de aprobar y aplicar nuevas 
medidas jurídicas recae básicamente en los Estados 
miembros, la Comisión debería:
a) iniciar un esfuerzo coordinado por parte de los Esta -
dos miembros para establecer un sistema común de 
recopilación de estadísticas sobre el fraude del IVA 
intracomunitario;
b) proponer modificaciones legislativas que permitan 
contrastar con eficacia los datos aduaneros y del IVA;
c) dar iniciativas e incitar a los Estados miembros a sol -
ventar deficiencias en Eurofisc;
d) instar a los Estados miembros a coordinar mejor sus 
políticas sobre la inversión del sujeto pasivo;
e) en el contexto de su evaluación de los dispositivos 
de cooperación administrativa, centrarse en mejorar 
la puntualidad de las respuestas a las solicitudes de 
información, la fiabilidad del VIES y el seguimiento 
de las constataciones de sus informes anteriores 
sobre cooperación administrativa;
f) suprimir, con los Estados miembros, las barreras 
jurídicas que impiden el intercambio de informa -
ción entre las autoridades administrativas, judiciales 
y policiales a nivel nacional y de la UE. En particular, 
la OLAF y Europol deberían tener acceso a los datos 
de VIES y Eurofisc, y los Estados miembros deberían 
beneficiarse por su parte de la información facilitada 
por estos organismos.
Resumen 10
VI
Los Estados miembros deberían combatir las actividades 
ilícitas que afectan a los intereses financieros de la Unión 
con medidas disuasorias eficaces; entre ellas, medidas 
legislativas. En particular, el Consejo debería:
a) aprobar la propuesta de la Comisión sobre responsa -
bilidad solidaria;
b) autorizar a la Comisión a negociar acuerdos de asis -
tencia mutua con los países donde esté establecida 
la mayoría de los proveedores de servicios digitales  
y firmar dichos acuerdos.
VII
A fin de proteger con eficacia los intereses financieros 
de la Unión Europea, el Parlamento Europeo y el Consejo 
deberían:
a) incluir el IVA en el ámbito de aplicación de la Directi -
va sobre la lucha contra el fraude (Directiva PIF) y en 
el Reglamento sobre la Fiscalía Europea;
b) asignar a la OLAF competencias claras e instrumen -
tos para investigar el fraude del IVA intracomunitario.
11
 Introducción
¿Cómo se gravan las 
operaciones 
intracomunitarias?
01 
El mercado único, creado el 1 de enero 
de 1993, suprimió los controles fronte -
rizos para el comercio intracomunitario. 
Los proveedores registrados a efectos 
del IVA tienen derecho a una exención 
del IVA por sus ventas a clientes regis -
trados a efectos del IVA en otros Estados 
miembros. En principio, el IVA debe 
liquidarse en el Estado miembro en que 
se consumen las mercancías.
02 
Las autoridades del Estado miembro de 
la entrega están obligadas a conceder la 
exención del IVA a la entrega intracomu -
nitaria de bienes a condición de que se 
suministren a un cliente o se transfieran 
directamente1 al mismo proveedor en 
otro Estado miembro. La exención del 
IVA solo es aplicable cuando el provee -
dor puede demostrar que las mercancías 
han abandonado físicamente el territorio 
del Estado miembro de la entrega.03 
A efectos del IVA intracomunitario, los 
proveedores deben registrarse con una 
identificación específica a efectos del 
IVA e informar periódicamente de sus 
entregas o transferencias intracomuni -
tarias en una declaración recapitulativa2 
presentada a las autoridades tributarias 
del Estado miembro proveedor. La UE 
ha implantado un sistema electrónico 
(VIES)3. a través del cual los Estados 
miembros intercambian información 
sobre los operadores registrados 
a efectos del IVA y sobre las entregas 
intracomunitarias.
04 
La Administración tributaria del Estado 
miembro de la entrega tiene la obliga -
ción de introducir en la base de datos 
VIES la información contenida en las de -
claraciones recapitulativas, posibilitando 
el control de estos datos a la Administra -
ción tributaria del Estado miembro de 
destino. El adquirente debe declarar una 
adquisición intracomunitaria a la Admi -
nistración tributaria del Estado miembro 
de la adquisición, hecho imponible este 
que hace que el IVA sea gravado en el 
Estado miembro de destino definitivo. 
El gráfico 1  muestra cómo se notifican 
y controlan las entregas intracomunita -
rias de bienes a través del sistema VIES.1 En este contexto, la 
transferencia se refiere 
a cualquier expedición 
o transporte de bienes 
efectuado por el proveedor 
o por su cuenta, fuera del 
territorio del Estado miembro 
en el que tiene lugar la 
entrega, pero en la UE, para las 
necesidades de su empresa, 
de conformidad con el 
artículo 17, apartado 1 de la 
Directiva 2006/112/CE del 
Consejo, de 28 de noviembre 
de 2006, relativa al sistema 
común del impuesto sobre el 
valor añadido (Directiva del 
IVA) (DO L 347 de 11.12.2006, 
p. 1).
2 Declaración que ha de 
presentar todo sujeto pasivo 
identificado a efectos de IVA 
que efectúe entregas 
intracomunitarias. La 
declaración recapitulativa 
debe presentarse 
mensualmente y registrar el 
valor total de bienes 
suministrados a cada 
comprador en otros Estados 
miembros, listados por 
número de identificación 
a efectos de IVA. Los Estados 
miembros pueden autorizar la 
presentación de esta 
declaración trimestralmente 
cuando el valor de los bienes 
suministrados no supere 
50 000 euros.
3 Sistema de intercambio de 
información sobre el IVA (VAT 
Information Exchange 
System), según el artículo 17 
del Reglamento (CE) 
nº 904/2010 del Consejo, de 
7 de octubre de 2010, relativo 
a la cooperación 
administrativa en el ámbito 
del impuesto sobre el valor 
añadido (DO L 268 de 
12.10.2003, p. 1).
12 Introducción
¿Cómo se evade el pago 
de las operaciones 
intracomunitarias?
05 
El sistema del IVA intracomunitario ha 
sido objeto de frecuentes abusos por 
medio del denominado fraude intraco -
munitario del operador desaparecido. En 
este fraude, un proveedor establecido 
en el Estado miembro 1, denominado 
sociedad instrumental, entrega bienes 
(exentos de IVA) a una segunda empresa 
establecida en el Estado miembro 2, el denominado operador desaparecido 
o trucha. A continuación, este operador 
se aprovecha de la exención de IVA de 
la entrega intracomunitaria de bienes 
y revende estos en el mercado interior 
del Estado miembro 2 a precios muy 
competitivos. Puede hacer esto porque, 
aunque el operador repercute el IVA a su 
cliente, no lo ingresa a la Administración 
tributaria, aumentando así su margen de 
beneficio. Posteriormente, el operador 
desaparece sin dejar rastro, lo que impo -
sibilita la recaudación del impuesto en 
el Estado donde se consumen los bienes 
o se prestan los servicios.Gráfico 1Funcionamiento de VIES
Estado miembro 1
Obligaciones tributarias
del operador
Controles de
las administraciones
tributarias
Circulación
de mercancías
Estado miembro 2
VIESCooperación administrativa
de la UE
Entrega
intracomunitariaAdquisición
intracomunitaria
Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.Las mercancías llegan al
Estado miembro 2 Las administraciones tributarias 
extraen datos del VIES y los comparan 
con la declaración del IVAEl comprador declara una adquisición 
intracomunitaria en su declaración
del IVA
Las mercancías son enviadas al  
Estado miembro 2Las administraciones tributarias 
introducen los datos en el VIESEl proveedor presenta una 
declaración recapitulativa del IVA
de una entrega intracomunitaria
13 Introducción
06 
Según una variante de esta trama, un 
cliente del operador desaparecido (el 
agente) vende o finge vender las mer -
cancías fuera del país, a veces de nuevo 
a la sociedad instrumental, y reclama de 
la Administración tributaria la devolu -
ción del IVA pagado al operador desa -
parecido. La misma operación puede 
repetirse de manera circular, y entonces 
se denomina «fraude carrusel».
07 
En ocasiones, las mercancías ni siquie -
ra se mueven o existen solo en papel. 
El fraude puede complicarse aún más 
cuando el operador desaparecido vende 
los bienes a operadores pantalla, que 
incluso podrían ser honrados, para difi -
cultar aún más a la Administración tribu -
taria el rastreo de la trama fraudulenta. 
Cuando en el flujo circular interviene un 
país no miembro de la UE, también pue -
de utilizarse el régimen aduanero 42 4 
para obstaculizar la trazabilidad de las 
operaciones.08 
El gráfico 2  muestra una trama básica 
de fraude carrusel, asumiendo un tipo 
de IVA del 20 %. En el primer paso, 
la sociedad instrumental vende los 
bienes al operador desaparecido por 
1 000 000 de euros sin repercutir el IVA 
puesto que las entregas intracomunita -
rias (IC) están exentas del mismo. En el 
segundo paso, el operador desaparecido 
vende las mercancías al operador pan -
talla 1 a 1 080 000 euros (900 000 más 
180 000 euros de IVA). El operador desa -
parecido no ingresa estos 180 000 euros 
de IVA a su Administración tributaria 
y desaparece. En el tercer paso, el ope -
rador pantalla 1, que puede desconocer 
que está participando en una cadena 
fraudulenta, vende las mercancías al 
operador pantalla 2 con un beneficio de 
20 000 euros y paga a la Administración 
tributaria el 20 % de este beneficio en 
concepto de IVA (4 000 euros). El opera -
dor pantalla 2 vende las mercancías al 
agente con un beneficio de 30 000 euros 
y paga en concepto de IVA el 20 % de 
dicho beneficio (6 000 euros). El agente 
completa la cadena fraudulenta volvien -
do a vender las mercancías a la socie -
dad instrumental con un beneficio de 
20 000 euros. No repercute el IVA a la so -
ciedad instrumental porque las entregas 
intracomunitarias están exentas, pero 
reclama la devolución del IVA soportado 
del operador pantalla 2 (190 000) euros. 
Así pues, la administración tributaria 
del Estado miembro 2 sufre una pérdida 
impositiva de 180 000 euros porque re -
cauda 10 000 de los operadores panta -
lla 1 y 2, pero reembolsa 190 000 euros 
al agente. El beneficio total obtenido por 
el carrusel es también de 180 000 euros, 
que comparten los distintos partícipes 
del fraude.4 El régimen aduanero 42 es el 
régimen que utiliza un 
importador para obtener una 
exención del IVA cuando las 
mercancías importadas van 
a ser transportadas a otro 
Estado miembro. El IVA se 
grava en el Estado miembro 
de destino de las mercancías.
14 Introducción Gráfico 2Esquema del fraude carrusel
Operador desaparecido Agente
Operador pantalla 2 Operador pantalla 1
Estado miembro 2
Estado miembro 1
Fuente: TCE, basado en un ejemplo del Grupo de Acción Financiera.Pérdida de 
impuestos 
180 000 eurosEntrega IC: 970 000 euros
+ 0 IVA
Beneﬁcio: 20 000 euros
950 000  euros + 20 % IVA 
(no pagado)
Beneﬁcio: 30 000 euros900 000  euros + 20 % IVA
(no pagado)
Beneﬁcio: 80 000 eurosEntrega IC: 1 000 000 euros + 
0 IVA
Beneﬁcio: 30 000 euros
920 000  euros + 20 % IVA 
(no pagado)
beneﬁcio 20 000 eurosProveedor — Sociedad
instrumental
15 Introducción
09 
El fraude del operador desaparecido y el 
fraude carrusel suelen centrarse en pro -
ductos de valor elevado, como teléfonos 
móviles, microprocesadores informá -
ticos y metales preciosos, así como en 
artículos intangibles, como créditos de 
emisión de carbono, suministros de gas 
y de electricidad y certificados de ener -
gía verde5.
10 
Como resultado de los hechos expues -
tos, los Estados miembros no pueden 
abordar individualmente el fraude intra -
comunitario del IVA, sino que tienen que 
cooperar estrechamente con las admi -
nistraciones tributarias de otros Estados 
miembros y terceros países6.
¿Cómo funciona 
la cooperación 
administrativa para 
combatir el fraude del 
IVA intracomunitario?
11 
El mercado único suprimió los controles 
fronterizos para el comercio intraco -
munitario. Desde entonces, los Estados 
miembros dependen de la información 
relativa al comercio intracomunitario 
recibida de otros Estados miembros para 
poder recaudar el IVA en su territorio. 
Esta información es intercambiada 
a través de las modalidades de coope -
ración administrativa previstas en la 
legislación de la UE7, que establece los 
siguientes instrumentos de cooperación 
administrativa:
a) intercambios de información previa 
solicitud e intercambios de informa -
ción sin solicitud previa utilizando 
los formularios normalizados apro -
bados por el Comité permanente de 
cooperación administrativa (SCAC);b) intercambios de información a tra -
vés de la base de datos electrónica 
VIES (véanse los apartados 3 y 4);
c) controles llevados a cabo en dos 
o más Estados miembros simultá -
neamente (controles multilaterales) 
y presencia de funcionarios de la 
administración tributaria en otros 
Estados miembros que les faciliten 
el acceso a la información guardada 
en ellos o asistir a investigaciones en 
curso;
d) una red descentralizada denomina -
da Eurofisc para el intercambio rápi -
do de información selectiva entre los 
Estados miembros sobre operadores 
sospechosos y asuntos similares, 
cuya finalidad es facilitar la coopera -
ción multilateral en la lucha contra el 
fraude del IVA. La red funciona como 
marco de cooperación sin personali -
dad jurídica.
12 
Fiscalis es un programa de acción de la 
UE que financia actividades como los sis -
temas de comunicación e intercambio de 
información, los controles multilaterales, 
seminarios y grupos de proyectos, visitas 
de trabajo, actividades de formación 
y otras actividades similares. El objetivo 
del programa consiste en potenciar el 
funcionamiento de los sistemas fiscales 
en el mercado interior mejorando la 
cooperación entre los países participan -
tes, sus administraciones tributarias y sus 
funcionarios. 5 Cámara de los Lores, Comisión 
sobre la Unión Europea, 12º 
Informe de la Sesión 2012–13 
«The Fight Against Fraud on 
the EU’s Finances»  (La lucha 
contra el fraude en las finanzas 
de la UE) , recuadro 4, p. 22.
6 Cámara de los Comunes, 
Comisión de Cuentas Públicas 
«Standard Report on the 
Accounts of HM Revenue and 
Customs: VAT Missing Trader 
Fraud» (Informe sobre las 
cuentas de la autoridad 
tributaria y aduanera del Reino 
Unido: el fraude del IVA del 
operador desaparecido), 45º 
Informe de la Sesión 
2006–2007, Resumen, p. 3. 
Véase asimismo COM(2014) 71 
final, de 12 de febrero de 2014, 
«Informe de la Comisión al 
Consejo y al Parlamento 
Europeo sobre la aplicación 
del Reglamento (UE) 
nº 904/2010 del Consejo, 
relativo a la cooperación 
administrativa y la lucha 
contra el fraude en el ámbito 
del impuesto sobre el valor 
añadido».
7 Reglamento (UE) nº 904/2010 
del Consejo.
16 Introducción
13 
El gráfico 3  muestra cómo funcionan los 
distintos instrumentos de la cooperación 
administrativa y el gráfico 4 , su clasifica -
ción en términos de rapidez y grado de 
detalle de la información. Gráfico 3Instrumentos de cooperación administrativa
Solicitud de información
Respuesta1)
2)
3)VIES
Información sin solicitud previa
Fraud signals
4)
Información de retorno
centralizada
Información de retorno sobre
señales de fraudeSeñales de fraude Información centralizada
5) Información InformaciónAportación de datos Consulta
Fuente: TCE.Controles 
multilateralesCoordinador del 
ámbito de trabajo 
de EuroﬁscEstado miembro 
emisor de 
informaciónEstado miembro 
receptor de 
información
17 Introducción Gráfico 4Clasificación de los instrumentos de cooperación administrativa en función  
de la rapidez y el grado de detalle de la información suministrada
VIES
Euroﬁsc
Intercambios
de información
Intercambios
de controles multilateralesInformación sobrecomercio IC
Señales de fraude
Información
Auditorías coordinadas
-
--
--
-Volumen de información Rapidez de la informaciónInformaciónRapidez
Fuente:  TCE basado en información de Euroﬁsc.
18
 Alcance y enfoque  
de la fiscalización
14 
La fiscalización tuvo por objeto respon -
der a la pregunta: «¿Está afrontando la 
UE eficazmente el fraude del IVA intraco -
munitario?». Para ello se plantearon las 
siguientes subpreguntas:
a) ¿Está utilizando la Comisión de 
manera eficaz los instrumentos de 
que dispone para afrontar el fraude 
del IVA intracomunitario y son sufi -
cientes dichos instrumentos? Para 
responderla, el Tribunal examinó si:
i) la Comisión había efectuado una 
estimación fiable del volumen 
de fraude en este ámbito y si 
había establecido indicadores 
de resultados pertinentes para 
poder evaluar la magnitud del 
problema y la eficacia de las me -
didas reglamentarias y de con -
trol adoptadas para superarlo;
ii) la Comisión había implantado 
unos dispositivos de coopera -
ción administrativa entre los 
Estados miembros que permitie -
ran a las administraciones tribu -
tarias compartir la información 
sobre el IVA;
iii) la Comisión había contribuido 
a establecer un marco regla -
mentario sólido presentando 
propuestas legislativas pertinen -
tes que pudieran dar lugar a una 
reducción del fraude del IVA 
entre los Estados miembros.b) ¿Cooperan eficazmente los Esta -
dos miembros para hacer frente al 
fraude intracomunitario? A fin de 
responder a esta pregunta, examina -
mos si se habían establecido meca -
nismos adecuados que garantizaran 
la comunicación eficaz de la infor -
mación necesaria y la cooperación 
administrativa entre las autoridades 
de distintos Estados miembros 
y dentro de estos.
15 
Nuestra fiscalización se llevó a cabo tan -
to en la Comisión como en los Estados 
miembros. En la Comisión examinamos 
si el marco reglamentario y de control 
específico establecido por esta sigue 
las buenas prácticas internacionales 
en cuanto a fiscalidad transfronteriza. 
Además, realizamos visitas informati -
vas a la OCDE, Europol, Eurojust y a la 
presidencia de Eurofisc. Véanse más 
detalles sobre el enfoque de auditoría en 
el anexo I .
16 
Enviamos una encuesta a las admi -
nistraciones tributarias de todos los 
Estados miembros sobre la eficacia de 
los dispositivos de cooperación adminis -
trativa en la lucha contra el fraude del 
IVA intracomunitario. Además, visitamos 
a las autoridades competentes de cinco 
Estados miembros (Alemania, Italia, Hun -
gría, Letonia y Reino Unido), que fueron 
seleccionados con arreglo a un análisis 
de riesgos teniendo en cuenta la impor -
tancia de su base imponible del IVA y su 
vulnerabilidad al fraude del IVA.
19 Alcance y enfoque de la fiscalización 
17 
En los Estados miembros seleccionados 
se observó el flujo de información entre 
las administraciones tributarias de los 
Estados miembros de la entrega y las de 
los Estados miembros de consumo final 
a fin de asegurarse de que estas admi -
nistraciones tienen conocimiento de las 
operaciones intracomunitarias.
18 
En cada Estado miembro fiscalizamos 
una muestra de instrumentos de coope -
ración administrativa: veinte intercam -
bios de información previa solicitud, diez 
nuevos registros de operadores intra -
comunitarios en el sistema VIES, veinte 
mensajes de error del sistema VIES, diez 
controles multilaterales y veinte mensa -
jes sobre operadores de riesgo (señales 
de fraude) intercambiadas a través del 
ámbito de trabajo 1 de Eurofisc. En 
cuanto a las operaciones del régimen 
aduanero 42, analizamos el intercambio 
de información entre las autoridades 
tributarias y aduaneras en el Estado 
miembro de la entrega respecto de una 
muestra de treinta importaciones. Ade -
más, supervisamos el estado de aplica -
ción de las recomendaciones formuladas 
en nuestro informe sobre el régimen 
aduanero 42 8. Véanse más detalles sobre 
el enfoque de auditoría en los Estados 
miembros en el anexo II .8 Informe Especial nº 13/2011, 
«¿Sirve el control del régimen 
aduanero 42 para evitar 
y detectar la evasión del IVA?» 
(http://eca.europa.eu ).
20
 Observaciones
Falta de datos 
e indicadores 
comparables sobre 
el fraude del IVA 
intracomunitario
19 
Para combatir con eficacia el fraude 
del IVA, las administraciones tributarias 
necesitan establecer sistemas para es -
timarlo y, a continuación, fijar objetivos 
operativos para reducirlo. Como señaló 
el Tribunal en 2008, «la existencia de 
datos comparables sobre la evasión in -
tracomunitaria del IVA contribuiría a una 
cooperación mejor orientada entre los 
Estados miembros. La Comisión necesita 
desarrollar un enfoque común junto con 
los Estados miembros para cuantificar 
y analizar la evasión del IVA»9.
Falta de estimaciones 
de fraude del IVA 
intracomunitario  
a escala de la UE
20 
Puesto que solo dos Estados miembros, 
Bélgica y el Reino Unido, publican esti -
maciones sobre pérdidas de IVA debidas 
al fraude intracomunitario, la Comisión 
no dispone de estimaciones para el con -
junto de la UE (véase el recuadro 1 ).21 
Al no disponer de información directa 
sobre el fraude del IVA, la Comisión 
contrata periódicamente estudios para 
estimar la diferencia entre el importe del 
IVA efectivamente recaudado y la obli -
gación fiscal total en concepto de IVA, 
denominada brecha de incumplimiento 
del IVA. El último estudio estimaba una 
brecha de 168 000 millones de euros en 
la EU-26 10 o el 15,2 % de la obligación 
fiscal total en 2013 11.
22 
La brecha de incumplimiento del IVA 
no constituye una estimación fiable del 
fraude del IVA intracomunitario, porque 
aparte del hecho de que incluye tanto 
el fraude interno como transfronterizo, 
también comprende otras pérdidas de 
ingresos, como las debidas a la elusión 
fiscal legal, a la insolvencia de los ope -
radores y a las prácticas de las adminis -
traciones tributarias de tolerar aplaza -
mientos en el pago de impuestos de las 
empresas en dificultades. Por otra parte, 
la brecha del IVA es muy sensible a las 
estimaciones de la economía sumergida 
que se incluyen en los datos del PNB.9 Apartado 110 del Informe 
Especial nº 8/2007 sobre la 
cooperación administrativa en 
el ámbito del impuesto sobre 
el valor añadido (DO C 20 de 
25.1.2008, p. 1).
10 Los estudios todavía no han 
incorporado las estimaciones 
sobre Croacia y Chipre debido 
a que las estadísticas 
contables nacionales de 
ambos países aún están 
incompletas.
11 Comisión Europea: « Study to 
quantify and analyse the VAT 
Gap in the EU Member States.  
Informe de 2015» ( http://
ec.europa.eu/taxation_
customs/common/
publications/studies/
index_en.htm ).Recuadro 1Estimaciones disponibles del fraude intracomunitario del operador desaparecido
El 22 de octubre de 2015, el Reino Unido cuantificó el fraude del IVA intracomunitario en un importe de entre 
500 y 1 000 millones de libras esterlinas en el período 2013-2014 12. Las cifras publicadas reflejan un descenso 
de 500 millones de libras esterlinas en los últimos cinco años.
La última estimación publicada por la Entidad Fiscalizadora Superior de Bélgica cuantificó el fraude del operador 
desaparecido en 94 millones de euros en 2009, 29 millones de euros en 2010 y 28 millones de euros en 2011 13.
12 En el Reino Unido, a efectos de los estados financieros estatales, el ejercicio financiero está comprendido entre el 1 de abril y el 31 de marzo.
13 «Fraude intracommunautaire à la TVA. Audit de suivi réalisé en collaboration avec les cours des comptes des Pays-Bas et d’Allemagne. Rapport de la Cour 
des comptes transmis à la Chambre des représentants Bruxelles, septembre 2012 ».
21 Observaciones
Falta de indicadores de 
resultados sobre el fraude 
del IVA intracomunitario
23 
La Comisión no establece indicadores 
de resultados u objetivos operativos 
relativos a la reducción del fraude del 
IVA intracomunitario, ni tampoco las 
administraciones tributarias de los 
Estados miembros, con la excepción 
del Reino Unido.
24 
El Reino Unido establece periódicamen -
te indicadores de resultados desde el 
punto de vista de los ingresos adiciona -
les acumulados derivados de intercam -
bios de información sobre el IVA, del 
número de liquidaciones y del número 
de casos de fraude.
25 
La ausencia de estimaciones del fraude 
del IVA intracomunitario a escala de la 
UE y de indicadores de resultados para 
supervisar los progresos dificulta la eva -
luación de la eficacia de los esfuerzos de 
la UE para combatir el fraude del IVA.
El marco de cooperación 
administrativa existente 
permite a las 
administraciones 
tributarias de los Estados 
miembros compartir 
información sobre el IVA
26 
Los Estados miembros dependen de la 
información relativa al comercio intra -
comunitario recibida de otros Estados 
miembros para poder recaudar el IVA 
en su territorio. La encuesta que reali -
zamos ha mostrado que las autoridades 
tributarias de veintiséis de los veintio -
cho Estados miembros consideran que el actual marco para la cooperación 
administrativa es suficiente para com -
batir eficazmente el fraude del IVA 
intracomunitario.
Los Estados miembros 
consideran que los 
intercambios de información 
mediante formularios 
electrónicos normalizados 
son el instrumento más 
eficaz, pero la puntualidad 
de las respuestas es 
insuficiente
27 
Los resultados de nuestra encuesta 
muestran que estos intercambios de 
información constituyen el instrumento 
más eficaz para combatir el fraude, ya 
que las respuestas pueden utilizarse 
como pruebas ante un tribunal. Los 
formularios electrónicos para estos 
intercambios, introducidos en julio 
de 2013, funcionan satisfactoriamen -
te, lo que acelera la tramitación de las 
solicitudes. La recopilación de pruebas 
de la participación de un operador en 
un fraude mejora la recaudación del 
IVA. Por otra parte, las administraciones 
tributarias utilizan esta información 
para denegar a los operadores o bien el 
derecho a deducir el IVA soportado por 
sus adquisiciones14, o bien el derecho 
a la exención del IVA de las entregas in -
tracomunitarias15 (derecho a la exención 
plena), basándose en que el operador 
sabía o debería haber sabido que sus 
operaciones estaban relacionadas con 
pérdidas fraudulentas de impuestos.14 Sentencia del Tribunal de 6 de 
julio de 2006 en los asuntos 
acumulados C-440/04 Kittel y 
Recolta Recycling [2006], 
ECR I -6177, apartados 60 y 61.
15 Sentencia del Tribunal de 6 de 
septiembre de 2012 en el 
asunto C 273/11 Mecsek-
Gabona, apartado 55.
22 Observaciones
28 
Existen dos tipos de intercambio de 
información utilizando formularios 
normalizados: intercambios de informa -
ción previa solicitud e intercambios de 
información sin solicitud previa.
Intercambio de información 
previa solicitud
29 
El Estado miembro debe comunicar la 
información solicitada lo antes posible 
y, a más tardar, tres meses después de 
la fecha de recepción de la solicitud. 
Cuando la información en cuestión ya 
esté a disposición de la autoridad reque -
rida, el plazo se reducirá a un mes como 
máximo.
30 
Sin embargo, la puntualidad de las 
respuestas no ha sido satisfactoria. Las 
estadísticas enviadas a la Comisión por 
los Estados miembros muestran que, 
en total, estos respondieron con retra -
so al 41 % de las solicitudes recibidas 
en 2013. Además, seis Estados miembros 
respondieron tarde en más del 50 % 
de los casos. Un análisis del número de 
solicitudes recibidas por Estado miem -
bro muestra que los retrasos no siempre 
eran proporcionados a la carga de traba -
jo causada por el número de solicitudes.31 
Excepto en el Reino Unido, ninguna de 
las administraciones tributarias de los 
Estados miembros fiscalizados ha esta -
blecido objetivos operativos para reducir 
el porcentaje de respuestas tardías, 
recaudar ingresos adicionales deriva -
dos de los intercambios de información 
sobre el IVA o del número de liquidacio -
nes o casos de fraude. Por otra parte, se 
desconoce en gran medida el impacto 
de este instrumento de cooperación ad -
ministrativa desde el punto de vista de la 
recaudación del IVA.
32 
No obstante, según los resultados de 
la encuesta, todos menos uno de los 
encuestados estaban satisfechos con la 
calidad de las respuestas. La Comisión 
estableció indicadores de resultados rela -
tivos al número de intercambios de infor -
mación, y el objetivo que fijó de aumentar 
la cifra de los intercambios con solicitud 
previa en un 13 % se logró en 2013.
33 
Aunque el intercambio electrónico de 
información previa solicitud es un ins -
trumento útil apreciado por los Estados 
miembros, falta información sobre su 
eficacia desde el punto de vista de la re -
caudación del IVA. Además, el retraso en 
las respuestas resta eficacia a la recauda -
ción del IVA.
23 Observaciones
Intercambio de información 
sin solicitud previa
34 
Según la legislación de la UE, «la autori -
dad competente de cada Estado miem -
bro transmitirá, sin solicitud previa, la 
información... a la autoridad competente 
de cualquier otro Estado miembro inte -
resado, en las situaciones siguientes:
a) cuando la imposición deba tener 
lugar en el Estado miembro de 
destino y la información facilitada 
por el Estado miembro de origen sea 
necesaria para la eficacia del sistema 
de control del Estado miembro de 
destino;
b) cuando un Estado miembro tenga 
motivos para creer que se ha come -
tido o puede haberse cometido una 
infracción de la legislación sobre el 
IVA en otro Estado miembro;
c) cuando exista un riesgo de pérdidas 
de ingresos fiscales en el otro Estado 
miembro16».
35 
La Comisión estableció indicadores de 
resultados relativos al número de inter -
cambios de información entre los Esta -
dos miembros y su objetivo de aumentar 
la cifra de los intercambios con solicitud 
previa en un 10 % se logró en 2013.36 
Según los resultados de la encuesta, 
los Estados miembros consideran el 
instrumento claramente útil y facilita -
ron numerosos ejemplos (liquidaciones 
adicionales del IVA, información sobre 
operadores desaparecidos, correcciones 
en el VIES) en los que el intercambio 
de información sin solicitud previa les 
resultó valioso.
El sistema VIES 
proporciona información 
sobre las operaciones 
intracomunitarias con 
problemas ocasionales 
de fiabilidad
37 
La UE ha implantado un sistema electró -
nico (VIES), a través del cual los Estados 
miembros intercambian información 
sobre los operadores registrados 
a efectos del IVA y sobre las entregas 
intracomunitarias. Los Estados miembros 
deben garantizar la calidad y la fiabilidad 
de la información introducida en el VIES 
y deberían aplicar procedimientos para 
verificar estos datos tras su evaluación 
de riesgos. Las comprobaciones debe -
rían efectuarse, en principio, de forma 
previa a la identificación a efectos del 
IVA o, si únicamente se han realizado 
comprobaciones previas antes de dicha 
identificación, a más tardar en el plazo 
de seis meses a partir de esta.16 Artículo 13, apartado 1, del 
Reglamento del Consejo (CE) 
nº 904/2010.
24 Observaciones
38 
Aunque los resultados de nuestra 
encuesta solo indicaron problemas 
ocasionales con la fiabilidad del siste -
ma (cuatro encuestados de veintiocho), 
i) se mencionaron diecisiete problemas 
relativos a la falta de disponibilidad o de 
tardanza en la puesta a disposición de los 
datos; ii) las respuestas también señala -
ron dificultades de acceso a los datos de 
once Estados miembros; iii) los encues -
tados señalaron asimismo problemas 
con la cancelación de los números de 
identificación a efectos del IVA de diez 
Estados miembros, y iv) encontraron que 
los números de identificación del IVA 
tampoco estaban actualizados en siete 
Estados miembros.
39 
Estas constataciones fueron confirma -
das a través de las verificaciones de 
auditoría realizadas en los cinco Estados 
miembros visitados. Más aún, nuestras 
verificaciones mostraron que los núme -
ros de identificación a efectos del IVA se 
registran en el VIES sin dar lugar a com -
probaciones basadas en criterios de 
riesgo y en la «educación adecuada»17 de 
los operadores ya registrados a efectos 
fiscales. Para que los sistemas de gestión 
de riesgos de los Estados miembros sean 
eficaces y reduzcan el problema de los 
operadores desaparecidos, es importan -
te que los operadores de alto riesgo sean 
comprobados inmediatamente en el 
momento de su alta en el VIES.
40 
Por el lado positivo, en Portugal se ha 
establecido un sistema de identifica -
ción a efectos de IVA en dos niveles: un 
número de identificación diferenciado 
para la actividad doméstica y otro para 
las entregas intracomunitarias. Además, 
algunos Estados miembros, como Espa -
ña, Portugal y Croacia, aplican controles 
adicionales para comprobar a sujetos 
pasivos que tratan de efectuar entregas 
intracomunitarias.41 
Seleccionamos una muestra de men -
sajes de error del VIES sobre números 
de IVA incorrectos18 y observamos que 
las autoridades fiscales de la mayoría 
de los Estados miembros visitados19 no 
reaccionaban a dichos mensajes, lo que 
aumenta el riesgo de que algunas entre -
gas queden indebidamente sin gravar. 
Además, el Estado miembro que recibe 
declaraciones recapitulativas debe in -
formar al emisor en un plazo de dos días 
laborables en caso de que los números 
de IVA sean incorrectos. Sin embargo, 
en un caso un Estado miembro envió el 
mensaje de error con más de dos años 
y cinco meses de retraso. Si el mensaje 
de error se recibe después del período 
de caducidad20, la recaudación del IVA es 
imposible.
42 
En el fraude carrusel, las sociedades ins -
trumentales efectúan entregas ficticias 
o reales a operadores desaparecidos 
o morosos. Este es el motivo por el cual 
sus operadores asociados deben iden -
tificarse, vigilarse y, en caso necesario, 
eliminarse del registro sin demora. Sin 
embargo, en muchos Estados miembros 
la legislación no permite la eliminación 
del registro de una sociedad instrumen -
tal solo por tener relaciones comer -
ciales con operadores desaparecidos 
o morosos.17 Según la guía de gestión de 
riesgo para las 
administraciones fiscales, 
elaborada por el Grupo del 
proyecto Fiscalis nº 32, el 
incumplimiento por parte de 
los operadores se debe a la 
complejidad de una parte 
específica de la legislación 
fiscal, que podría resolverse si 
las autoridades fiscales 
ofrecieran asesoramiento 
gratuito a los operadores 
o sugirieran un cambio en la 
legislación para suprimir la 
complejidad.
18 Cuando un Estado miembro 
envía una declaración 
recapitulativa del IVA a través 
del VIES, el Estado miembro 
que recibe la información 
envía un mensaje de error 
indicando todos los números 
de identificación a efectos de 
IVA incorrectos detectados.
19 Italia (diez de diez casos), 
Hungría (siete de diez), Letonia 
(uno de diez) y el Reino Unido 
(diez de diez).
20 Período tras el cual la 
recaudación del IVA es 
imposible, de conformidad 
con la legislación tributaria de 
los Estados miembros.
25 Observaciones
43 
La Comisión no lleva a cabo visitas de 
supervisión a los Estados miembros 
para determinar si han adoptado «las 
medidas necesarias para asegurarse de 
que los datos facilitados para su identifi -
cación a efectos del IVA sean completos 
y precisos»21. Sin este tipo de visitas es 
difícil para la Comisión supervisar cual -
quier mejora de estas medidas.
44 
El VIES constituye un instrumento muy 
útil para intercambiar datos sobre las 
entregas intracomunitarias entre los 
Estados miembros. Sin embargo, existen 
deficiencias en su utilización por los 
Estados miembros que ocasionalmente 
afectan a la fiabilidad, exactitud, integri -
dad y puntualidad de los datos del VIES 
y, por consiguiente, a su eficacia para 
tratar el problema del fraude.
Los controles multilaterales 
son un instrumento eficaz, 
pero se realizan con menos 
frecuencia
45 
Dos o más Estados miembros pueden 
acordar proceder a controles coordina -
dos de la deuda tributaria de uno o más 
operadores relacionados cuando consi -
deren que dichos controles resultarán 
más eficaces que los efectuados por un 
único Estado miembro.46 
Según los resultados de la encuesta, 
veintisiete Estados miembros consideran 
que los controles multilaterales son un 
instrumento útil para combatir el fraude 
del IVA. Sin embargo, este no es apro -
vechado plenamente y su utilización es 
cada vez menor. Las estadísticas de la 
Comisión muestran que los controles 
multilaterales iniciados por los Estados 
miembros han descendido de 52 en 2011 
a 42 en 2012 y a solo 33 en 2013. A menu -
do estos controles son lentos: en nuestra 
fiscalización observamos que en la ma -
yoría de los casos no se terminaron en el 
plazo deseable de un año. Por otra parte, 
el objetivo de la Comisión de aumentar 
en un 7 % la cifra de base de controles 
multilaterales iniciados, es decir, hasta 
un total de 46, no se alcanzó en 2013, lo 
que muestra que la recomendación de 
la Comisión de incrementar el número 
de controles multilaterales emprendidos 
por los Estados miembros a alrededor 
de 75 en 2014 no era realista.
47 
Las autoridades fiscales de los Estados 
miembros visitados no disponen de 
indicadores de resultados con la ex -
cepción del Reino Unido, que ha esta -
blecido un objetivo operativo para las 
recaudaciones del IVA derivadas de la 
participación en controles multilaterales. 
Otros Estados miembros no efectúan 
un seguimiento de la recaudación de 
liquidaciones del IVA como resultado de 
los controles multilaterales en los que 
participan, lo que reduce sus incenti -
vos para aumentar su participación en 
dichos controles.21 Artículo 22 del Reglamento 
(CE) nº 904/2010 del Consejo.
26 Observaciones
Eurofisc: un instrumento 
prometedor que necesita 
mejorar
48 
Eurofisc es una red descentralizada de 
funcionarios de las administraciones 
tributarias y aduaneras de los Estados 
miembros, que intercambian rápidamen -
te información selectiva sobre posibles 
empresas y operaciones fraudulentas. 
Actualmente se encuentran en funciona -
miento cuatro ámbitos de trabajo (AT) en 
Eurofisc (véase el recuadro 2 ).
49 
La Comisión presta apoyo técnico 
y logístico a Eurofisc, pero no participa 
en su funcionamiento cotidiano ni tiene 
acceso a la información intercambiada 
con este sistema. Los agentes de enlace 
de los Estados miembros que participan 
en un determinado AT de Eurofisc, expe -
rimentados en la lucha contra el fraude 
del IVA, eligen de entre ellos a un coordi -
nador de ese AT. Este coteja y difunde la 
información recibida de los agentes de 
enlace de Eurofisc participantes.50 
Una vez que un Estado miembro ha 
categorizado una empresa como instru -
mental, que realiza entregas intracomu -
nitarias ficticias o reales, la información 
relativa a sus socios actuales o previstos 
debe enviarse sin demora a través de 
Eurofisc para que puedan identificarse, 
supervisarse y, en caso necesario, elimi -
narse del registro cuanto antes. En caso 
contrario, la capacidad de los Estados 
miembros para abordar el fraude del 
operador desaparecido antes de que 
ocurra queda limitada. Sin un mecanis -
mo rápido de retroalimentación sobre la 
utilidad de las señales de fraude recibi -
das, los Estados miembros no pueden 
mejorar la calidad de sus análisis de 
riesgo.
51 
Según los resultados de nuestra en -
cuesta, veintisiete Estados miembros 
consideran que Eurofisc constituye un 
sistema eficiente de alerta rápida para la 
prevención del fraude, aunque señalaron 
las siguientes deficiencias, que también 
fueron confirmadas por las verificacio -
nes de auditoría realizadas en los Esta -
dos miembros: i) la retroalimentación no 
era lo bastante frecuente; ii) los datos 
intercambiados no siempre estaban 
bien orientados; iii) no todos los Estados 
miembros participan en todos los AT de 
Eurofisc; iv) los intercambios de informa -
ción no resultan fáciles de procesar para 
el usuario; v) los intercambios de datos 
son demasiado lentos.Recuadro 2Ámbitos de trabajo de Eurofisc
 οAT 1: Fraude intracomunitario del operador desaparecido.
 οAT 2: Fraude relativo a medios de transporte (automóviles, barcos y aviones).
 οAT 3: Fraude conectado con el abuso del régimen aduanero 42.
 οAT 4: Observatorio de tendencias y evolución del fraude del IVA.
27 Observaciones
52 
En todos los Estados miembros visitados, 
el tratamiento y la carga de las señales 
de fraude era un proceso dilatado y com -
plejo. El examen de una muestra de vein -
te señales de fraude por Estado miembro 
visitado confirmó que el intercambio 
de información es, hasta cierto punto, 
lento, difícil para el usuario y se produ -
ce a través de hojas de cálculo Excel. El 
coordinador del AT de Eurofisc recopila 
y distribuye estas hojas de cálculo entre 
los agentes de enlace de cada Estado 
miembro que participan en Eurofisc, lo 
que implica el riesgo de que se transmita 
información incompleta o errónea.
53 
En nuestra fiscalización se ha consta -
tado que cada Estado miembro lleva 
a cabo su propio análisis de riesgo 
y que no existen criterios o fuentes de 
información comunes para realizarlos. 
Además, la información de retorno sobre 
la utilidad de los datos intercambiados 
es escasa. Como resultado, los Estados 
miembros que participan en distintos 
ámbitos de trabajo a menudo intercam -
bian información que incluye a ope -
radores que no suscitan dudas, lo que 
representa una pérdida de recursos22.
54 
No existen indicadores de calidad de la 
información de retorno recibida ni de la 
puntualidad de la información. Aunque 
se proporcionan estadísticas sobre el 
número de empresas notificadas a través 
de la red y de su clasificación en varias 
categorías, los Estados miembros no 
han implantado otros indicadores de 
resultados para evaluar la eficacia de los 
distintos ámbitos de trabajo de Eurofisc. 
Tampoco se dispone de estadísticas 
globales de la puntualidad de la informa -
ción de retorno transmitida.55 
Los resultados de las verificaciones de 
muestras llevadas a cabo en los Estados 
miembros visitados muestran que la ma -
yoría de ellos tardan más de tres meses 
en facilitar información de retorno a las 
señales de fraude recibidas. En muchos 
casos, la información proporcionada no 
es completa y, a veces, no se transmite 
en un formato estándar, lo que causa 
más retrasos de tramitación.
La Comisión presta una 
ayuda valiosa a los Estados 
miembros, pero no los visita
56 
Los Estados miembros y la Comisión 
examinan y evalúan el funcionamien -
to de los dispositivos de cooperación 
administrativa. La Comisión centraliza las 
experiencias de los Estados miembros 
con el fin de mejorar el funcionamiento 
de estos dispositivos.
57 
Veinticinco de los veintiocho encuesta -
dos consideran que la Comisión presta 
una asistencia valiosa a los Estados 
miembros. El 12 de febrero de 2014, la 
Comisión publicó su informe de evalua -
ción de la cooperación administrativa23, 
en el que insistía en que los Estados 
miembros solo pueden hacer frente al 
fraude fiscal y a la evasión de impuestos 
con eficacia si trabajan juntos y que, por 
lo tanto, la mejora de la cooperación 
administrativa entre las administraciones 
tributarias era un objetivo clave.22 En el período 2011-2014, se 
cargó un total de 
30 493 señales en el AT 1 de 
empresas supervisadas. Del 
total de señales cargadas, los 
Estados miembros no 
facilitaron la información de 
retorno solicitada en relación 
con 11 028 (36 %). De las 
19 465 señales restantes, 
11 127 empresas (57 %) se 
calificaron como operadores 
normales sin ningún riesgo de 
fraude. En el AT 3, se cargaron 
83 301 señales en 2013, con un 
incremento del 80 % con 
respecto a 2012. Aunque el 
número de intercambios de 
información aumentó 
significativamente, el carácter 
selectivo de la información 
disminuyó: casi el 83 % de los 
operadores cargados en 2013 
se calificaron de no dudosos, 
frente al 70 % en 2012.
23 COM(2014) 71 final, de 12 de 
febrero de 2014.
28 Observaciones
58 
El informe de la Comisión señalaba ám -
bitos en los que la cooperación admi -
nistrativa aún puede intensificarse. «En 
general, deberá darse una respuesta más 
rápida a las solicitudes de información, 
ya que el retraso de las respuestas cons -
tituye un problema muy grave... el envío 
de información de retorno, ya sea de 
forma espontánea o previa solicitud, es 
un enfoque que debe fomentarse en el 
contexto de la buena cooperación y las 
mejores prácticas, ya que es la mejor 
manera de comunicar a los funciona -
rios de la administración tributaria que 
su trabajo ha sido (hasta cierto punto) 
fructífero».
59 
El informe de la Comisión estaba basado, 
entre otros datos, en un cuestionario 
enviado por esta a los Estados miem -
bros. Sin embargo, desde su publicación 
hasta el momento de la fiscalización no 
se habían efectuado visitas a los Esta -
dos miembros. Si la Comisión no visita 
a las administraciones tributarias de los 
Estados miembros, no puede tener un 
conocimiento pleno del modo en que 
funcionan efectivamente los dispositivos 
de cooperación administrativa y mejorar 
eficazmente su funcionamiento.
Los Estados miembros no 
intercambian la información 
recibida de terceros países
60 
De conformidad con la legislación comu -
nitaria, cuando un tercer país comunique 
información a la autoridad competente 
de un Estado miembro, este último 
podrá transmitírsela a las autoridades 
competentes de los Estados miembros 
susceptibles de verse afectados por 
ella y, en cualquier caso, a los que la 
soliciten24.61 
Solo trece encuestados consideran que 
los Estados miembros utilizan esta po -
sibilidad para intercambiar información 
recibida de terceros países. Al mismo 
tiempo, nueve encuestados sugirie -
ron que se firmara una disposición de 
asistencia mutua sobre el IVA con los 
Estados Unidos y ocho sugirieron que se 
celebraran acuerdos con Turquía y China, 
lo que confirma la importancia de dicha 
información.
62 
La información de terceros países es 
particularmente pertinente para aplicar 
la recaudación del IVA sobre servicios 
digitales y bienes inmateriales suminis -
trados desde lugares remotos a consumi -
dores europeos sin una presencia física 
directa o indirecta del proveedor en la 
jurisdicción del consumidor (véanse los 
apartados 90 a 92).24 Artículo 50, apartado 1, del 
Reglamento (CE) nº 904/2010 
del Consejo.
29 Observaciones
Fiscalis es un importante 
instrumento de la UE para 
reforzar la cooperación 
administrativa
63 
El UE estableció un programa de acción 
plurianual, Fiscalis 2013, para financiar 
iniciativas de las administraciones tribu -
tarias para mejorar el funcionamiento de 
los sistemas de imposición en el merca -
do interior, que se ha extendido has -
ta 2020 25. Fiscalis 2013 abarcó el período 
2008-2013 con una dotación de 156,9 mi -
llones de euros, mientras que la dota -
ción financiera asignada a Fiscalis 2020 
asciende a 223,4 millones de euros. El 
Reglamento por el que se establece 
Fiscalis 2020 redefine el objetivo espe -
cífico, insistiendo con más claridad en el 
apoyo a la lucha contra el fraude fiscal, la 
evasión de impuestos y la planificación 
fiscal agresiva26.
64 
Hemos examinado las evaluaciones 
intermedias27 y finales28 del progra -
ma Fiscalis 2013, las realizaciones de 
algunos grupos de proyecto de Fiscalis, 
y hemos entrevistado a los agentes de 
los Estados miembros responsables de 
este programa. En cada Estado miembro 
auditamos una muestra de instrumentos 
de cooperación administrativa finan -
ciados por Fiscalis: veinte intercambios 
de información previa solicitud, veinte 
mensajes de error del sistema VIES, diez 
controles multilaterales y veinte señales 
de fraude intercambiadas a través del 
AT 1 de Eurofisc.65 
Aunque la Decisión por la que se esta -
blece Fiscalis indicaba que «el programa 
de trabajo incluirá indicadores para 
los objetivos específicos del programa 
establecidos», en el momento en que 
se realizó la evaluación intermedia, la 
Comisión no había establecido indica -
dores. De hecho, en dicha evaluación 
se recomendaba que la Comisión y los 
Estados miembros implantaran un siste -
ma de supervisión y evaluación basado 
en resultados que incluyera una serie de 
indicadores clave de realizaciones y re -
sultados y, cuando fuera posible, bases 
de referencia y objetivos con respecto 
a los cuales pudieran medirse los progre -
sos realizados anualmente. La Comisión 
estableció efectivamente un sistema 
de seguimiento de los resultados, pero 
este no comenzó a funcionar hasta abril 
de 2014, y en la evaluación final de junio 
del mismo año la crítica se repitió.
66 
Sin unas cifras de referencia ni indicado -
res, no fue posible cuantificar la eficacia 
del programa Fiscalis 2013. Por otra par -
te, las pruebas cualitativas señaladas en 
las evaluaciones o por profesionales de 
los Estados miembros visitados son muy 
positivas. Por ejemplo, según la eva -
luación intermedia de Fiscalis 2013, los 
encuestados y los entrevistados consi -
deran que Fiscalis contribuye a combatir 
el fraude de manera más eficaz desde el 
punto de vista de una reducción de la in -
cidencia de fraude, una mayor detección 
de casos de fraude y un volumen mayor 
de impuestos recaudados tras la detec -
ción de fraude. Sin embargo, ninguna de 
las administraciones tributarias de los 
Estados miembros miden los resultados 
de su participación en Fiscalis en estos 
términos.25 Decisión nº 1482/2007/CE del 
Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 11 de diciembre 
de 2007, por la que se 
establece un programa 
comunitario destinado 
a mejorar el funcionamiento 
de los sistemas fiscales en el 
mercado interior (Fiscalis 2013) 
y por la que se deroga la 
Decisión nº 2235/2002/CE 
(DO L 330 de 15.12.2007, p. 1). 
Entre las actividades se 
incluyen los sistemas de 
comunicación e intercambio 
de información, los controles 
multilaterales, seminarios 
y grupos de proyectos, visitas 
de trabajo, actividades de 
formación y otras actividades 
similares.
26 Reglamento (UE) nº 1286/2013 
del Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 11 de diciembre 
de 2013, por el que se 
establece para el período 
2014-2020 un programa de 
acción para mejorar el 
funcionamiento de los 
sistemas fiscales de la Unión 
Europea (Fiscalis 2020) y por el 
que se deroga la Decisión 
nº 1482/2007/CE (DO L 347 de 
20.12.2013, p. 25).
27 http://ec.europa.eu/
taxation_customs/resources/
documents/common/
publications/studies/
fiscalis2013_mid_term_
report_en.pdf
28 http://ec.europa.eu/
taxation_customs/resources/
documents/common/
publications/studies/
fiscalis2013_final_evaluation.
pdf
30 Observaciones
Financiación de instrumentos 
de cooperación administrativa
67 
Alrededor del 22 % del presupuesto se 
destinó a acciones conjuntas consisten -
tes en controles multilaterales, visitas 
de trabajo, seminarios y grupos de 
proyectos, cuyos costes fueron consi -
derados en la evaluación final como 
muy razonables. La evaluación interme -
dia indicaba que, por lo que se refiere 
a los objetivos específicos, el programa 
había contribuido «en gran medida» 
a mejorar la cooperación administrativa 
entre las administraciones tributarias 
nacionales.
Provisión de una 
infraestructura informática 
adecuada
68 
Casi el 75 % del presupuesto se destinó 
a sistemas de comunicación e intercam -
bio de información. La evaluación final 
se centró específicamente en los siste -
mas informáticos, ya que representaron 
una parte considerable de los gastos 
de Fiscalis 2013. Estos costes se consi -
deraron justificados dado su elevado 
grado de utilización. Además, las partes 
interesadas manifestaron estar muy 
convencidas de su valor y, en los Esta -
dos miembros fiscalizados, los usuarios 
en general valoraron positivamente los 
sistemas informáticos.Fomento de la competencia 
profesional entre los grupos 
de proyecto de Fiscalis
69 
Los grupos de proyecto de Fiscalis están 
compuestos por expertos de los Esta -
dos miembros. Entre otras actividades, 
trabajaron en la actualización de la Guía 
de buenas prácticas para afrontar el 
fraude del IVA intracomunitario29. Las 
autoridades de los Estados miembros 
están satisfechas de su participación 
en estos grupos y consideran que han 
contribuido a la difusión de buenas prác -
ticas administrativas y que han ampliado 
los conocimientos sobre la legislación 
tributaria de la UE entre los funcionarios 
de la Administración tributaria. Conside -
ramos adecuadas las recomendaciones 
sobre buenas prácticas elaboradas por 
el grupo de proyecto nº 29 de Fiscalis30 
y las utilizamos como base de nuestro 
modelo de control del régimen aduane -
ro 42 (véase el anexo III ).
70 
Según la evaluación intermedia, el 
Programa Fiscalis ha contribuido en gran 
medida a que los funcionarios de la Ad -
ministración tributaria hayan alcanzado 
un elevado grado de conocimiento de la 
legislación tributaria de la Unión y de su 
aplicación, en particular en los ámbitos 
del IVA y los impuestos especiales. El 
programa también ha contribuido sig -
nificativamente al desarrollo de buenas 
prácticas administrativas.29 La Guía de buenas prácticas se 
publica en los sitios web de los 
Estados miembros.
30 Grupo de proyecto nº 29 de 
Fiscalis sobre el abuso de las 
normas sobre el IVA a la 
importación.
31 Observaciones
La legislación del IVA se 
ha adaptado para abordar 
el fraude del IVA
71 
Una estrategia eficaz contra el fraude 
requiere la adopción de medidas legisla -
tivas pertinentes para combatir el fraude 
del IVA intracomunitario. En su Comu -
nicación de 2008, la Comisión expuso 
un plan de acción sobre una estrategia 
coordinada para mejorar la lucha contra 
el fraude del IVA en la Unión Europea, 
que contenía once propuestas legisla -
tivas31 destinadas a reforzar la preven -
ción32 y la detección de dicho fraude33, 
y la capacidad de las administraciones 
tributarias para recaudar y recuperar los 
impuestos34.
72 
La mayoría de estas propuestas fueron 
aceptadas por el Consejo, excepto la de 
responsabilidad solidaria y la de respon -
sabilidad compartida en la protección 
de los ingresos de todos los Estados 
miembros.
El período de referencia 
de las declaraciones 
recapitulativas del IVA  
y sus plazos de transmisión 
se han reducido
73 
Una de las principales propuestas acep -
tadas35 introdujo la obligación de pre -
sentar mensualmente información sobre 
entregas intracomunitarias de bienes 
si el total de las operaciones supera el 
umbral de 50 000 euros, a fin de permitir 
detectar el fraude con más rapidez. Sin 
embargo, los Estados miembros pue -
den seguir informando trimestralmente 
de las entregas de bienes por debajo 
del dicho umbral y de la prestación de 
servicios.74 
La Comisión encargó a un contratista 
externo que evaluara el impacto que 
tenía en las empresas el cambio de 
declaraciones recapitulativas trimestra -
les a mensuales, así como las opciones 
de umbrales y excepciones. El estudio36 
reflejó que la aplicación del cambio 
no era homogénea37, lo que da lugar 
a gastos adicionales para las empresas. 
La presentación más frecuente de decla -
raciones recapitulativas supone para las 
empresas unos gastos adicionales, tanto 
únicos como recurrentes. Una fuente de 
los costes es la falta de armonización por 
parte de las administraciones tributarias 
de los distintos Estados miembros en 
los que opera una empresa. Los costes 
recurrentes surgen de la aplicación 
del procedimiento mensual en lugar 
de trimestralmente. Cuando se aplican 
distintos plazos para la presentación de 
declaraciones del IVA y declaraciones 
recapitulativas, son necesarios controles 
adicionales. Además, las diferencias en 
los requisitos de las declaraciones reca -
pitulativas implica la falta de unas condi -
ciones de competencia equitativas entre 
los operadores del mercado interior.
75 
Todos los Estados miembros han adapta -
do su legislación sobre IVA a la Directiva 
del IVA. No obstante, en Alemania, los 
resultados de la fiscalización mostraron 
que incluso cuando su legislación sobre 
el IVA se adapta a la Directiva del IVA, 
los operadores siguen transmitiendo 
declaraciones recapitulativas trimestra -
les o anuales aunque excedan el umbral 
de 50 000 euros que hace obligatoria su 
presentación mensual.31 COM(2008) 807 final, de 1 de 
diciembre de 2008, sobre una 
«Estrategia coordinada con 
vistas a mejorar la lucha contra 
el fraude en materia de IVA en 
la Unión Europea».
32 Capítulos V y IX del 
Reglamento (UE) nº 904/2010 
del Consejo sobre el sistema 
VIES, capítulo 3 del título XI de 
la Directiva del IVA, 
concretamente el artículo 226 
sobre las normas de 
facturación, y título VI de la 
directiva del IVA, sobre la 
exigibilidad de las operaciones 
intracomunitarias.
33 Directiva 2008/117/CE del 
Consejo, de 16 de diciembre 
de 2008, por la que se 
modifica la 
Directiva 2006/112/CE, relativa 
al sistema común del 
impuesto sobre el valor 
añadido, a fin de combatir el 
fraude fiscal vinculado a las 
operaciones intracomunitarias 
(DO L 14 de 20.1.2009, p. 7), 
por la que se modifica el 
artículo 263, apartado 1, de la 
Directiva del IVA y el 
artículo 20 del Reglamento 
(UE) nº 904/2010 del Consejo 
para reducir los plazos de 
envío e intercambio de 
información sobre las 
declaraciones recapitulativas; 
Directiva 2009/69/CE del 
Consejo por la que se modifica 
la Directiva 2006/112/CE 
relativa al sistema común del 
impuesto sobre el valor 
añadido en lo que respecta 
a la evasión fiscal vinculada 
a la importación (DO L 175 de 
4.7.2009, p. 12), que modifica el 
artículo 143 de la Directiva del 
IVA, capítulo V del Reglamento 
(UE) nº 904/2010, sobre el 
acceso automatizado a los 
datos, capítulo X del 
Reglamento (UE) nº 904/2010, 
sobre Eurofisc.
34 Propuesta relativa a una 
Directiva del Consejo por la 
que se modifica la Directiva 
2006/112/CE relativa al sistema 
común del impuesto sobre el 
valor añadido en lo que 
respecta a la evasión fiscal 
vinculada a la importación 
y otras operaciones 
transfronterizas, relativa a la 
propuesta sobre 
«responsabilidad solidaria» (no 
aprobada), 
Directiva 2010/24/UE del 
Consejo de 16 de marzo 
de 2010 sobre la asistencia 
mutua en materia de cobro de 
los créditos correspondientes 
a determinados impuestos, 
32 Observaciones
Régimen aduanero 42: 
la Comisión ha aceptado 
la mayoría de las 
recomendaciones del TCE, 
pero los Estados miembros 
todavía no las han aplicado
76 
El régimen aduanero 42 es el régimen 
que utiliza un importador para obtener 
una exención del IVA cuando las mercan -
cías importadas van a ser transportadas 
a otro Estado miembro. El IVA se grava 
en el Estado miembro de destino de las 
mercancías. La obtención del derecho de 
utilizar el régimen aduanero 42 depende 
de lo siguiente:
a) la presentación por el importador 
de información completa y válida 
sobre el IVA38 en la declaración de 
importación;
b) la verificación por las autoridades 
aduaneras de esta información antes 
del levante de las mercancías y a 
continuación el envío de la informa -
ción a las autoridades tributarias;
c) la comparación de esta información 
por la Administración tributaria con 
la que figura en la declaración reca -
pitulativa del IVA presentado por el 
importador;
d) la puesta a disposición de la infor -
mación para las Administraciones 
tributarias de otros Estados miem -
bros que utilicen el sistema VIES;
e) la garantía por parte de la Adminis -
tración tributaria del Estado miem -
bro de destino del gravamen del IVA 
en dicho Estado a través de la com -
paración de la declaración de IVA 
del adquiriente con la información 
disponible en VIES. Véase el modelo 
de control del TCE para el régimen 
aduanero 42 en el anexo III .77 
Como seguimiento de nuestra anterior 
fiscalización del régimen aduanero 42 39 
y para verificar en qué medida cooperan 
las autoridades aduaneras y tributarias 
mutuamente y con las de otros Estados 
miembros, por ejemplo, utilizando, 
en su caso, el AT 3 de Eurofisc (véase 
el recuadro 2 ), y verificar la integridad 
de los datos de VIES, seleccionamos una 
muestra basada en criterios de riesgo 
de treinta importaciones efectuadas en 
virtud del régimen aduanero 42 por país 
visitado. Asimismo, seguimos el estado 
de aplicación por la Comisión de nues -
tras recomendaciones formuladas en el 
Informe Especial nº 13/2011.
Los controles cruzados entre 
los datos aduaneros y el IVA son 
ineficaces en la mayoría de los 
Estados miembros visitados
78 
La ausencia de información sobre 
mercancías importadas en virtud del 
régimen aduanero 42 puede dar lugar 
a la utilización abusiva del mismo y, 
por consiguiente, a insuficiencias en 
la recaudación del IVA de los Estados 
miembros. Nuestra fiscalización en los 
Estados miembros puso de manifiesto 
que los datos VIES relativos a importa -
ciones realizadas en virtud del régimen 
aduanero 42 estaban incompletos. 
Constatamos que las autoridades 
aduaneras de Alemania y el Reino Unido 
no envían datos de las importaciones 
realizadas en virtud de dicho régimen 
a las autoridades tributarias. Asimismo, 
observamos que los operadores no 
informan por separado en la declaración 
recapitulativa del IVA de las entregas 
intracomunitarias subsiguientes a las 
importaciones realizadas en virtud del 
régimen aduanero 42 en Alemania, Italia 
y el Reino Unido.derechos y otras medidas 
(DO L 84, 31.3.2010, p. 1), que 
entró en vigor el d de enero 
de 2012, y la propuesta relativa 
a la responsabilidad 
compartida en la protección 
de los ingresos de todos los 
Estados miembros, no 
aprobada en el Reglamento 
de cooperación 
administrativa.
35 Directiva 2008/117/CE por la 
que se modifica el artículo 263, 
apartado 1, de la Directiva del 
IVA.
36 «Expert study on the issues 
arising from a reduced time 
frame and the options allowed 
for submitting recapitulative 
statements», informe final, 28 
de octubre de 2011 ( http://
ec.europa.eu/taxation_
customs/common/
publications/studies/
index_en.htm ).
37 De los Estados miembros, 
17 han transpuesto la 
excepción que autoriza 
a cumplimentar los estados 
recapitulativos con 
periodicidad trimestral, pero 
los 10 restantes no lo han 
hecho; 5 de los 17 Estados 
miembros han conferido a la 
aplicación de esta excepción 
carácter obligatorio, y 12 
carácter facultativo; 2 Estados 
miembros han previsto 
estados recapitulativos 
separados para las entregas de 
bienes y las prestaciones de 
servicios, en tanto que los 25 
restantes las han combinado 
en un único estado 
recapitulativo; 22 Estados 
miembros exigen la 
tramitación electrónica 
(aunque en 10 de ellos se 
prevén excepciones), mientras 
que los 5 restantes la 
contemplan con carácter 
facultativo.
38 Artículos 143, apartado 2, 
y artículos 85 a 89 de la 
Directiva 2006/112/CE del 
Consejo, y anexos II y III del 
Reglamento de aplicación (UE) 
nº 756/2012 de la Comisión, de 
20 de agosto de 2012, que 
modifica el Reglamento (CEE) 
nº 2454/93 por el que se fijan 
determinadas disposiciones 
de aplicación del Reglamento 
(CEE) nº 2913/92 del Consejo 
por el que se establece el 
Código Aduanero 
Comunitario (DO L 223 de 
21.8.2012, p. 8).
39 Informe Especial nº 13/2011 
del TCE.
33 Observaciones
79 
Por consiguiente, las autoridades 
tributarias no pueden cotejar los datos 
aduaneros de las importaciones efec -
tuadas en virtud del régimen 42 con las 
declaraciones recapitulativas del IVA 
presentadas por el importador. Los con -
troles cruzados son clave para garantizar 
que las autoridades tributarias de otros 
Estados miembros tienen conocimiento 
de las respectivas entregas intracomuni -
tarias de bienes subsiguientes, para que 
no queden sin gravar en el territorio del 
Estado miembro de consumo de los mis -
mos. En Letonia, pese a aplicarse estos 
controles cruzados automáticos, no se 
evitó un caso de declaración por debajo 
del importe íntegro en la declaración 
recapitulativa del IVA40.
80 
El resultado de las verificaciones de 
auditoría que realizamos en los Estados 
miembros reveló casos de minusvalora -
ción, falta de presentación de declara -
ciones recapitulativas de IVA, inclusión 
de números de identificación de IVA no 
válidos en las declaraciones de importa -
ción y operaciones triangulares no decla -
radas. Solo veintidós Estados miembros 
intercambian información a través del 
AT 3 de Eurofisc.
81 
Salvo en Italia, los sistemas de despacho 
aduanero electrónico de los Estados 
miembros no podían verificar automáti -
camente los números de identificación 
del IVA. No hallamos pruebas de que los 
agentes de aduana hubieran verificado 
la validez de dichos números antes del 
despacho a libre práctica41, ni tampoco 
del transporte de mercancías al Estado 
miembro de destino42. En un caso, las 
mercancías suministradas no coincidían 
con las importadas. Solo en Hungría las 
autoridades aduaneras verificaron a pos -
teriori  que el importador había cumplido 
todas las condiciones para la exención 
del IVA en las treinta importaciones de la 
muestra seleccionada.82 
La Entidad Fiscalizadora Superior de 
Francia considera43 que la causa principal 
del fraude del IVA en Europa es la falta 
de un sistema electrónico rápido que 
permita verificar que la exención en la 
aduana del Estado miembro de importa -
ción se compensa con la imposición en 
el Estado miembro de adquisición.
83 
Otra importante causa de fraude es la 
valoración por debajo de su valor real 
y la clasificación errónea de las mer -
cancías importadas. La OLAF coordinó 
una Operación Aduanera Conjunta44 
sobre la declaración de textiles y cal -
zado procedentes de China por debajo 
de su valor real, en la que constató que 
el 40 % de las mercancías despachadas 
a libre práctica en virtud del régimen 
aduanero 42 estaban infravaloradas. En 
el Reino Unido observamos dos casos de 
importaciones efectuadas en virtud del 
régimen aduanero 42 y declaradas por 
debajo de su valor, que ya habían sido 
identificadas por la administración tribu -
taria y aduanera del Reino Unido (HMRC) 
como resultado de la operación aduane -
ra conjunta de la OLAF. La HMRC estimó 
el impacto en la recaudación del IVA en 
el Reino Unido en 0,5 millones de libras 
esterlinas y en otros Estados miembros, 
en 10,6 millones de libras esterlinas. En 
cuanto a la recaudación aduanera, el 
impacto estimado en el Reino Unido 
es de 81 millones de libras esterlinas. 
La estimación de estos impactos por la 
HMRC se ha basado en la totalidad de los 
artículos importados por los dos opera -
dores identificados en la muestra en un 
período de tres años.40 Un grupo de proyecto de 
Fiscalis está trabajando en el 
tema de la cooperación entre 
las autoridades aduaneras 
y tributarias, y, a la luz de sus 
recomendaciones, la Comisión 
ha acordado reconsiderar la 
cuestión del cotejo entre las 
declaraciones de aduanas y las 
declaraciones recapitulativas.
41 Veinticuatro en Alemania, 
treinta en Letonia y veinte en 
el Reino Unido.
42 Trece en Alemania, veintitrés 
en Italia, veintinueve en 
Letonia y veinte en el 
Reino Unido.
43 «L’action de La Douane dans la 
lutte contre les fraudes et 
trafics. Communication au 
Président de l’Assemblée 
nationale pour le Comité 
d’évaluation et de contrôle  
des politiques publiques. 
Janvier 2015».
44 Previsto en el Convenio de 
Nápoles II, elaborado con 
arreglo al artículo K.3 del 
Tratado de la UE, sobre 
asistencia mutua 
y cooperación entre 
administraciones aduaneras.
34 Observaciones
84 
La Comisión aceptó y llevó a la prácti -
ca cinco de las siete recomendaciones 
que formulamos en nuestro informe 
de 2011. Sin embargo, el Consejo no ha 
tomado nota de nuestra recomenda -
ción de responsabilizar solidariamente 
al importador por la pérdida de IVA en 
el Estado miembro de destino (véase el 
apartado 72).
85 
Las mejoras legislativas efectuadas 
por la Comisión con respecto al régi -
men aduanero 42 y el seguimiento de 
nuestras recomendaciones expresadas 
en el Informe Especial nº 13/2011 son 
positivas, pero la lucha contra el fraude 
se ve entorpecida por una aplicación 
deficiente y por casos de incumplimien -
to detectados en los Estados miembros 
durante la presente fiscalización.
Inversión del sujeto pasivo: 
instrumento útil contra 
el fraude intracomunitario 
del operador desaparecido 
que no se aplica de manera 
coherente
86 
El principio de la inversión del sujeto 
pasivo consiste en que la obligación de 
liquidar el IVA se transfiere del provee -
dor al cliente. Esto significa que este, 
cuando es identificado como sujeto 
pasivo, tendría la obligación de liquidar 
el IVA a las autoridades tributarias en 
lugar de al proveedor. En este caso, un 
operador desaparecido no puede eludir 
el pago a Hacienda porque no repercute 
el IVA de su cliente.87 
La regla de inversión del sujeto pasivo 
es una medida provisional que puede 
aplicarse hasta diciembre de 2018 45. Se 
aplica solo en circunstancias específicas 
a determinados sectores vulnerables al 
fraude carrusel, pero no de manera ge -
neralizada. El recuadro 3  muestra ejem -
plos de sectores en los que los Estados 
miembros pueden aplicar la inversión de 
sujeto pasivo.
88 
Consideramos que la inversión de sujeto 
pasivo constituye un instrumento útil 
para combatir el fraude cuando es apli -
cado de manera coherente por todos los 
Estados miembros a estos sectores de 
riesgo. De otro modo, los defraudadores 
se trasladan al Estado miembro donde 
no se aplica la inversión de sujeto pasivo, 
limitando así la capacidad de combatir el 
fraude del IVA a escala de la UE. (Véase el 
Informe especial nº 6/2015 del TCE sobre 
la Integridad y aplicación del régimen 
de comercio de derechos de emisión 
de la UE).
89 
En este momento, la Comisión considera 
que una inversión generalizada de sujeto 
pasivo, ampliada a todos los sectores de 
la economía, no sería eficaz para com -
batir el fraude, ya que este se trasladaría 
a la fase de venta minorista, donde los 
riesgos de evasión del IVA son más altos. 
Los resultados de la encuesta corroboran 
esta posición, ya que solo uno de los en -
cuestados sugirió la aplicación generali -
zada de la inversión del sujeto pasivo.45 Directiva 2013/43/UE del 
Consejo, de 22 de julio 
de 2013, por la que se modifica 
la Directiva 2006/112/CE 
relativa al sistema común del 
impuesto sobre el valor 
añadido en lo que respecta 
a la aplicación optativa 
y temporal del mecanismo de 
inversión del sujeto pasivo 
a determinadas entregas de 
bienes y prestaciones de 
servicios susceptibles de 
fraude (DO L 201 de 26.7.2013, 
p. 4).
35 Observaciones
La legislación sobre comercio 
electrónico sigue las mejores 
prácticas internacionales, 
pero es difícil de aplicar
90 
La prestación de servicios y la entrega 
de bienes inmateriales desde lugares 
lejanos presentan problemas para los 
sistemas del IVA, ya que a veces dan lu -
gar a una recaudación demasiado escasa 
o incluso nula. La UE aplica el principio 
del país de destino a las prestaciones 
transfronterizas por vía electrónica de 
servicios y entregas de bienes intangi -
bles a los clientes finales (de empresa 
a consumidor, B2C), de conformidad con 
las mejores prácticas identificadas por 
la OCDE.91 
El principio del país de destino significa 
que el lugar de consumo de las pres -
taciones transfronterizas de servicios 
y bienes intangibles que pueden ser 
entregados desde un lugar remoto a un 
receptor privado no residente deben 
ser de la jurisdicción del país donde el 
receptor tenga su residencia habitual46.46 OCDE, «Consumption Taxation 
of Cross-Border Services and 
Intangible Property in the 
Context of E-Commerce», 
2001.Recuadro 3Ejemplos de sectores en los que puede aplicarse la inversión del sujeto pasivo
 οConstrucción, incluidos servicios de reparación, limpieza, mantenimiento, alteración y demolición.
 οTransferencia de derechos de emisión de gases de efecto invernadero.
 οEntregas de dispositivos de circuitos integrados, tales como microprocesadores y unidades centrales de proce -
so, en un estadio anterior a su integración en productos de consumo final.
 οEntregas de gas y electricidad a un sujeto pasivo revendedor.
 οEntregas de certificados de gas y electricidad.
 οPrestaciones de servicios de telecomunicaciones.
 οEntrega de consolas de videojuegos, ordenadores, ordenadores portátiles y tabletas digitales.
 οEntrega de cereales y cultivos industriales, como las semillas oleaginosas y la remolacha azucarera.
 οEntrega de metales en bruto y metales semiacabados, incluidos los metales preciosos.
 οEntrega de teléfonos móviles.
 οCiertas maderas (trozas, tablones, vigas, etc.)
36 Observaciones
92 
La aplicación de las normas sobre comer -
cio electrónico es difícil y la recaudación 
del IVA corre el riesgo de no efectuarse 
si los Estados miembros carecen de 
información sobre los servicios y bienes 
intangibles B2C suministrados desde 
terceros países a través de internet. 
Según el Tribunal de Cuentas de Alema -
nia47, el IVA recaudado en este país por 
la prestación de servicios electrónicos 
B2C de terceros países solo ascendió 
a 23,7 millones de euros en 2011 y des -
cendió a 22,8 millones de euros en 2012, 
pese a que el comercio electrónico se 
encuentra en una fase de rápida expan -
sión. Por consiguiente, el Tribunal de 
Cuentas de Alemania llegó a la conclu -
sión de que existen muchos operadores 
no registrados.
Falta de cooperación 
y solapamiento de las 
competencias de las 
autoridades 
administrativas, judiciales 
y policiales
93 
A menudo el fraude del IVA se vincula 
con la delincuencia organizada. Los 
ingresos generados por el fraude intra -
comunitario del operador desaparecido 
suelen reinvertirse en otras actividades 
delictivas. Esto requiere la adopción de 
un enfoque común y multidisciplinario 
para abordar el fraude del IVA intraco -
munitario. Según los representantes de 
Europol48, se estima que entre 40 000 
y 60 000 millones de euros de pérdidas 
de ingresos por IVA están causados por 
grupos de delincuencia organizada 
y que el 2 % de dichos grupos está de -
trás del 80 % del fraude intracomunitario 
del operador desaparecido.94 
El Consejo Europeo a menudo ha seña -
lado la falta de cooperación entre las 
autoridades administrativas, judiciales 
y policiales49, que constituye un proble -
ma para luchar eficazmente contra el 
fraude fiscal.
Falta de intercambio de 
datos entre las aduanas y las 
autoridades administrativas, 
judiciales y policiales
95 
No existe una política o una estrategia 
integrada a nivel de la UE para investi -
gar y perseguir el fraude. Muchas veces, 
las autoridades policiales y judiciales 
trabajan independientemente y muy 
a menudo no hacen partícipes a todos 
los Estados miembros afectados50.47 Bundesrechnungshof, 2013 
Bemerkungen – Weitere 
Prüfungsergebnisse Nr. 11 
«Ausländische Internetanbieter 
zutreffend besteuern» .
48 Declaración del  
Sr. Van Heuckelom en la 
Conferencia sobre el fraude 
del IVA, presidida por los 
diputados Ingeborg Grässle 
y Benedek Javor ,  
el 4 de febrero de 2015,  
en el Parlamento Europeo  
en Bruselas  
(http://antikorrupcio.hu/en/
vat-fraud-in-the-eu-member-
states/ ).
49 Documentos del Consejo 
Europeo 11570/11, de 17 de 
junio de 2011; 12623/5/13, de 
16 de septiembre de 2013; 
16071/1/14, de 20 de marzo 
de 2015, y 9368/15, de 1 de 
junio de 2015.
50 Reunión estratégica sobre el 
fraude del IVA celebrada por 
Eurojust en marzo de 2011, 
Documento 11570/11 del 
Consejo, de 17 de junio 
de 2011. 
37 Observaciones
96 
El Consejo Europeo ha creado un Grupo 
de Cooperación Aduanera (GCA), for -
mado por expertos, que se centran en 
la cooperación operativa entre adminis -
traciones aduaneras nacionales a fin de 
incrementar sus capacidades policiales 
y, en particular, de identificar la necesi -
dad de nuevos modelos de cooperación 
entre aduanas y otras agencias de opera -
ción aduanera conjunta51.
97 
El Grupo llegó a la conclusión de que 
la cooperación entre las aduanas y la 
policía y entre las aduanas y las autorida -
des tributarias es bastante buena, pero 
siguen existiendo obstáculos. El más im -
portante lo constituyen las restricciones 
al intercambio de información, la falta 
de sistemas estructurados y bases de 
datos interconectadas, la falta de pun -
tualidad o de calidad de la información 
y la falta de una información de retorno 
adecuada. El informe también señala 
el riesgo recurrente de solapamiento 
y duplicación.
98 
No todos los Estados miembros partici -
pan en todos los ámbitos de trabajo de 
Eurofisc (véase el apartado 51). El AT 3 
se dedica al fraude del operador desa -
parecido ligado a las importaciones en 
virtud del régimen aduanero 42, y en él 
participan en mayor medida las autori -
dades tributarias que las aduaneras, de 
veintidós Estados miembros52. De los 
cinco Estados miembros visitados, solo 
participan en este ámbito de trabajo 
las autoridades aduaneras húngaras 
e italianas.99 
Nuestra fiscalización también ha puesto 
de manifiesto que las autoridades 
aduaneras de Alemania y el Reino Unido 
no envían datos sobre las importacio -
nes en virtud del régimen aduanero 42 
a las autoridades tributarias, y que los 
operadores no informan por separado 
en las declaraciones recapitulativas del 
IVA sobre las entregas intracomuni -
tarias posteriores a las importaciones 
en virtud del régimen aduanero 42 en 
Alemania, Italia y el Reino Unido (véase 
el apartado 78).
100  
La falta de intercambio de datos entre 
las administraciones aduaneras y tribu -
tarias y entre las autoridades policiales 
y judiciales reduce la eficacia de la lucha 
contra el fraude. Bélgica consiguió 
reducir las pérdidas asociadas al fraude 
en un 85 % en solo dos años al adoptar 
un enfoque concertado con una mejor 
cooperación entre las autoridades, que 
permitió centrarse en la desarticulación 
de los organizadores en lugar de en los 
operadores desaparecidos53.51 Documento 12978/14 del 
Consejo, de 22 de septiembre 
de 2014.
52 Un informe del GCA 
recomienda que las 
autoridades aduaneras 
participen de manera más 
activa en el ámbito de 
trabajo 3 de Eurofisc. Véase el 
Documento 16071/1/14 del 
Consejo, de 20 de marzo 
de 2015.
53 De 1 100 millones de euros 
en 2001 a 159 millones de 
euros en 2003. Fuente: 
Ondersteuningscel (BTW 
fraude) – Cellule de soutien 
(Fraude TVA). Véase: «Rapport 
annuel des Finances 2003». 
Véase asimismo: «Fraude 
intracommunautaire à la TVA. 
Audit de suivi réalisé en 
collaboration avec les cours 
des comptes des Pays-Bas et 
d’Allemagne. Rapport de la 
Cour des comptes transmis 
à la Chambre des 
représentants», Bruselas, 
septiembre de 2012.
38 Observaciones
Ni Europol ni la OLAF tienen 
acceso al VIES ni a los datos 
de Eurofisc
101  
Ni Europol ni la OLAF tienen acceso a los 
datos de Eurofisc. Los Estados miem -
bros invocan los artículos 35 y 55 del 
Reglamento nº 904/2010 y la normativa 
nacional sobre el secreto fiscal para de -
negar el acceso. Los AT 1 a 3 de Eurofisc 
intercambian datos, pero no el AT 4, que 
es un observatorio del fraude en el que 
se estudian las tendencias en este ám -
bito. Aunque no existe un intercambio 
de datos, ni Europol ni la OLAF pueden 
acceder a esta información, ni tampoco 
al VIES.
102  
Pese a ser conforme al Reglamento, esta 
situación reduce la capacidad de Europol 
y OLAF de combatir el fraude mediante 
la identificación y la desarticulación de 
los grupos de delincuencia organizada 
que se hallan detrás de las tramas de 
fraude carrusel e incluso su capacidad de 
evaluar el impacto real del fraude del IVA 
intracomunitario.
103  
El solapamiento de las competencias y la 
ausencia de una cooperación y un inter -
cambio de información eficientes entre 
las autoridades administrativas, judicia -
les y policiales, tanto a nivel nacional 
como internacional, entorpecen la lucha 
contra el fraude del IVA intracomunita -
rio. En 2013, la situación entre Europol, 
Eurojust y la OLAF se describió como 
una trama enmarañada que contribuye 
a la ausencia de respuesta coordinada al 
fraude54.EMPACT: buena iniciativa, 
pero peligra su sostenibilidad
104  
En 2010, la UE estableció un ciclo de 
actuación plurianual contra la delincuen -
cia organizada y las formas graves de 
delincuencia internacional55, que tenía 
por objeto:
a) una cooperación eficaz entre los 
órganos policiales de los Estados 
miembros, las instituciones de la UE, 
las agencias de la UE y terceras partes;
b) unas acciones operativas coherentes 
y sólidas contra las amenazas delicti -
vas más acuciantes a que se enfrenta 
la UE.
105  
Basándose en una evaluación de amena -
zas elaborada por Europol56, los represen -
tantes de los Estados miembros defi -
nieron nueve ámbitos prioritarios; entre 
ellos, el fraude en los impuestos especia -
les y el fraude del operador desaparecido. 
Para cada uno, el Consejo elaboró un 
plan estratégico plurianual que abarcaba 
los ejercicios 2014 a 2017, cuyo objetivo 
era minar la capacidad de los grupos de 
delincuencia organizada y de los espe -
cialistas implicados en el fraude en el 
ámbito de los impuestos especiales y en 
el fraude intracomunitario del operador 
desaparecido.
106  
El plan 2014-2017 mencionaba diez 
vulnerabilidades potenciales. Además de 
insistir en el elevado nivel de conocimien -
tos especializados y de flexibilidad de los 
grupos delictivos organizados, señalaba 
una falta de cooperación sistémica entre 
las autoridades policiales y las autori -
dades tributarias tanto a nivel nacional 
como de la UE, así como obstáculos lega -
les al intercambio de información entre 
Europol y los Estados miembros represen -
tados en Eurofisc.54 Cámara de los Lores, Comisión 
sobre la Unión Europea, 12º 
Informe de la Sesión 
2012–2013 «The Fight Against 
Fraud on the EU’s Finances» 
(La lucha contra el fraude en 
las finanzas de la UE).
55 Proyecto de conclusiones del 
Consejo sobre la creación 
y aplicación de un ciclo de 
actuación contra la 
delincuencia organizada y las 
formas graves de delincuencia 
internacional, docu -
mento 15358/10 COSI 69 
ENFOPOL 298 CRIMORG 185 
ENFOCUSTOM 94.
56 Evaluación de la amenaza que 
representan la delincuencia 
organizada y las formas graves 
de delincuencia internacional 
(SOCTA), 2013.
39 Observaciones
107  
El plan contenía seis objetivos estratégi -
cos. Uno de ellos consiste en el inter -
cambio de la información de seguridad 
disponible en la UE sobre los grupos 
delictivos organizados que representan 
las mayores amenazas. Estas acciones se 
solapan con la información compartida 
en el marco del AT 1 de Eurofisc sobre 
las empresas de alto riesgo. Además, en 
una reunión del SCAC, algunos Estados 
miembros se opusieron a la utilización 
plena por las autoridades policiales de 
la Guía de buenas prácticas para com -
batir el fraude del IVA intracomunitario, 
elaborada por el grupo de proyecto 
nº 82 de Fiscalis, porque la mayor parte 
de los capítulos serían pertinentes para 
las administraciones tributarias, pero no 
para las autoridades policiales.
108  
Para medir la consecución de cada 
objetivo, se elaboraron algunos planes 
de acción operativos en el marco de la 
Plataforma multidisciplinar europea con -
tra las amenazas delictivas (EMPACT). Los 
Estados miembros tenían que financiar 
actividades de los planes de 2014 con 
cargo a sus presupuestos nacionales. Los 
informes de situación sobre los planes 
de 2014 muestran que dos de once 
acciones operativas no estaban finaliza -
das y se prorrogaron a 2015 por falta de 
financiación. Esta falta de financiación 
hace peligrar la consecución de los ob -
jetivos de EMPACT y la sostenibilidad de 
los planes de acción operativos.
109  
En 2015, la Comisión asignó siete millo -
nes de euros a Europol para financiar 
acciones operativas en 2015 y 2016. Sin 
embargo, dado que esta dotación abarca 
nueve ámbitos prioritarios, queda por 
ver si asegurará la sostenibilidad finan -
ciera de EMPACT en lo que respecta al 
ámbito prioritario del fraude del opera -
dor desaparecido.Los Estados miembros se 
oponen a las propuestas de 
incluir el IVA en el alcance 
de la Directiva para la 
protección de los intereses 
financieros y de Reglamento 
de la Fiscalía europea
110  
En marzo de 2011, en una reunión 
organizada por Eurojust, expertos de 
todos los Estados miembros pidieron 
una cooperación más eficiente entre las 
autoridades administrativas, judiciales 
y policiales a nivel nacional e internacio -
nal57, recomendando elaborar normas de 
jurisdicción exclusiva para el IVA intraco -
munitario o confiar la investigación y el 
enjuiciamiento de estos delitos a una 
Fiscalía Europea.
111 
Sin embargo, la mayoría de los Estados 
miembros son contrarios a la propuesta 
de la Comisión de incluir el IVA en el ám -
bito de la Directiva sobre la lucha contra 
el fraude (la Directiva PIF)58 o en el Regla -
mento por el que se crea una Fiscalía 
Europea. La exclusión del IVA del ámbito 
de dichas propuestas representaría un 
gran paso atrás ya que, como reciente -
mente recordó el Tribunal de Justicia 
de la Unión Europea (asunto C-105/14, 
Taricco, de 8 de septiembre de 2015), el 
fraude del IVA está contemplado por el 
marco jurídico actual, concretamente el 
Convenio PIF59, al cual debe sustituir la 
Directiva PIF. Además, no existe una le -
gislación secundaria que haya conferido 
a la OLAF poderes de investigación en el 
ámbito del IVA.57 Reunión estratégica sobre el 
IVA celebrada por Eurojust 
en marzo de 2011. Docu -
mento 11570/11 del Consejo, 
de 17 de junio de 2011.
58 COM(2012) 363 final, de 11 de 
julio de 2012, «Propuesta de 
Directiva del Parlamento 
Europeo y del Consejo sobre la 
lucha contra el fraude que 
afecta a los intereses 
financieros de la Unión 
a través del Derecho penal».
59 Convenio de 26 de julio de 
1995 relativo a la protección 
de los intereses financieros de 
las Comunidades Europeas 
y sus dos Protocolos (Acto del 
Consejo de 19 de junio de 
1997 y Acto del Consejo de 27 
de septiembre de 1996).
40
 Conclusiones 
y recomendaciones
112  
La fiscalización planteó la pregunta de 
si la UE estaba afrontando el fraude del 
IVA intracomunitario con eficacia. La 
gran mayoría de los Estados miembros, 
principales beneficiarios de los ingresos 
por el IVA, han expresado su satisfacción 
con el modo en que se ha establecido el 
sistema actual y aprecian los beneficios 
de la cooperación recíproca. Sin embar -
go, han indicado ámbitos del sistema 
susceptibles de mejora. Además, en la 
fiscalización se han detectado impor -
tantes deficiencias indicativas de una 
falta de eficacia del sistema, que deben 
solventarse. En el pasado, la Comisión 
propuso varias medidas legislativas 
que permitieran a los Estados miem -
bros mejorar el marco de intercambio 
de información entre sus autoridades 
tributarias para combatir el fraude del 
IVA intracomunitario60, pero los Estados 
miembros todavía no han aceptado to -
das, por lo que existe una necesidad de 
nuevas iniciativas legislativas y de otro 
tipo, como se sugiere en las siguientes 
recomendaciones:
Medición de la eficacia  
del sistema
113  
La falta de datos comparables y de 
indicadores pertinentes para medir el 
rendimiento de los Estados miembros 
afecta negativamente la eficacia del 
sistema de la UE para combatir el fraude 
del IVA intracomunitario (véanse los 
apartados 19 a 25).Recomendación 1
La Comisión debería emprender un 
esfuerzo coordinado entre los Estados 
miembros para crear un sistema común 
de estimación del volumen del fraude 
del IVA intracomunitario, que les permita 
evaluar su eficacia desde la perspecti -
va de la reducción de la incidencia del 
fraude del IVA intracomunitario y el 
aumento de la detección del fraude y de 
la recaudación del impuesto a raíz de 
dicha detección. Este sistema podría 
aprovechar las prácticas ya utilizadas en 
algunos Estados miembros.
El cotejo de los datos 
aduaneros con los del IVA 
es crucial
114  
La fiscalización puso de manifiesto que 
no es posible realizar controles cruzados 
entre las importaciones efectuadas en 
virtud del régimen aduanero 42 y las 
declaraciones recapitulativas del IVA 
porque las autoridades aduaneras no 
envían dichos datos a las autoridades 
tributarias y porque los operadores no 
están obligados a notificar por separado 
las entregas intracomunitarias poste -
riores a dichas importaciones en las 
declaraciones recapitulativas del IVA. 
Además, no todos los Estados miembros 
intercambian datos sobre importaciones 
de riesgo en virtud del régimen adua -
nero 42 a través del AT 3 de Eurofisc. 
(Véanse los apartados 76 y 85).
Recomendación 2
Las autoridades aduaneras de los 
Estados miembros deberían enviar los 
datos sobre importaciones en virtud del 
régimen aduanero 42 a las autoridades 
tributarias y aplicar otras medidas de 
nuestro modelo de control de dicho 
régimen (véase el anexo III ).60 Por ejemplo, la propuesta de 
la Comisión de 20 de julio de 
2004 de Reglamento del 
Parlamento Europeo y del 
Consejo relativo a la asistencia 
mutua administrativa a fin de 
proteger los intereses 
financieros de la Comunidad 
contra el fraude y cualquier 
otra actividad ilegal 
[propuesta COM (2004) 509, 
modificada por propuesta 
COM (2006) 473 final].
41 Conclusiones y recomendaciones
Recomendación 3
La Comisión debería proponer modifica -
ciones legislativas que permitan cotejar 
los datos de las administraciones adua -
neras y tributarias.
Mejora del sistema de 
alerta rápida de Eurofisc 
para orientarse más 
específicamente a los 
operadores de alto riesgo
115  
Los Estados miembros consideran que 
Eurofisc es un sistema de alerta eficiente, 
pero se quejan de que el intercambio de 
información no es fácil para el usuario, 
y de que los intercambios de datos son 
lentos y no siempre están bien orien -
tados. En la fiscalización llevada a cabo 
en los Estados miembros seleccionados, 
también se observó que el tratamiento 
de datos y el acceso a la información 
era un proceso dilatado y complicado, 
basado en hojas de cálculo Excel que se 
distribuyen a agentes de enlace de los 
Estados miembros, con el riesgo de que 
se transmita información incompleta 
o errónea. La información de retorno 
a menudo se transmite al país de origen 
con retrasos importantes (véanse los 
apartados 48 a 55).
Recomendación 4
La Comisión debería recomendar a los 
Estados miembros:
a) introducir un análisis de riesgos 
común que incluya la utilización del 
análisis de redes sociales para garan -
tizar que la información intercambia -
da a través de Eurofisc está orienta -
da específicamente contra el fraude;
b) mejorar de la rapidez y la frecuencia 
de los intercambios de información;c) utilizar un entorno informático para 
estos intercambios de información 
que sea fiable y fácil de utilizar;
d) implantar indicadores y objetivos 
pertinentes para medir el rendi -
miento de los distintos ámbitos 
de trabajo;
e) participar en todos los ámbitos de 
trabajo de Eurofisc.
Mejora del marco jurídico 
existente
116  
La propuesta de la Comisión sobre 
responsabilidad solidaria en casos de 
comercio intracomunitario no ha sido 
aprobada por el Consejo, lo que reduce 
el efecto disuasorio de hacer negocios 
con operadores fraudulentos. La aplica -
ción de la Directiva del IVA sobre el plazo 
de presentación de las declaraciones 
recapitulativas no es homogénea entre 
los Estados miembros, lo que aumenta la 
carga administrativa para los operadores 
que actúan en más de un Estado miem -
bro (véanse los apartados 73 a 75).
Recomendación 5
El Consejo debería aprobar la propuesta 
de la Comisión sobre responsabilidad 
solidaria.
42 Conclusiones y recomendaciones
Recomendación 6
La Comisión debería proponer modificar 
la Directiva del IVA a fin de lograr una 
mayor armonización de los requisitos 
para los Estados miembros sobre la 
declaración recapitulativa del IVA de las 
entregas intracomunitarias de bienes 
y servicios.
117  
Se ha constatado que tras la introduc -
ción de la inversión de sujeto pasivo en 
uno o más Estados miembros, los defrau -
dadores pasan al Estado miembro donde 
no se aplique dicha inversión. (Véanse 
los apartados 86 a 89).
Recomendación 7
La Comisión debería instar a los Estados 
miembros a coordinar mejor sus políticas 
sobre la inversión de sujeto pasivo, como 
ya se ha hecho, por ejemplo, en el régi -
men de comercio de derechos de emisión.
Mejora de los dispositivos 
de cooperación 
administrativa
118  
La Comisión ha propuesto varias me -
didas legislativas que permitan a los 
Estados miembros establecer un marco 
adecuado de intercambio de informa -
ción entre sus autoridades tributarias 
para luchar contra el fraude intracomu -
nitario del IVA, pero su utilización por los 
Estados miembros todavía es insuficien -
te y en algunos de ellos debe reforzarse 
o aplicarse con más coherencia (véanse 
los apartados 26 a 47 y 56 a 70).Recomendación 8
En el contexto de su evaluación de las 
disposiciones de cooperación admi -
nistrativa, la Comisión debería realizar vi -
sitas de supervisión a Estados miembros 
seleccionados con arreglo a criterios 
de riesgo. Dichas visitas tendrían que 
centrarse en mejorar la puntualidad de 
las respuestas de los Estados miembros 
a las solicitudes de información, la fiabi -
lidad del VIES, la rapidez de los controles 
multilaterales y el seguimiento de las 
constataciones de sus informes anterio -
res sobre cooperación administrativa.
Recomendación 9
Los Estados miembros que todavía no lo 
hayan hecho deberían aplicar un núme -
ro de identificación a efectos de IVA en 
dos niveles (un número de identificación 
de IVA asignado a los operadores que 
deseen participar en el comercio intraco -
munitario distinto del asignado para la 
actividad interna) y aplicar los controles 
previstos en el artículo 22 del Reglamen -
to nº 904/2010 ofreciendo asesoramien -
to gratuito a los operadores.
Recomendación 10
Los Estados miembros deberían en -
viar cartas de notificación oficial a los 
operadores que participen en cadenas 
de suministro fraudulentas para facilitar 
la aplicación de la jurisprudencia del 
Tribunal de Justicia de la UE en los Asun -
tos Kittel/Mecsek y denegar el derecho 
a deducción del IVA soportado o el dere -
cho a la exención plena de las entregas 
intracomunitarias, basándose en que el 
operador sabía o debería haber sabido 
que sus operaciones estaban conectadas 
con pérdidas de impuestos fraudulentas.
43 Conclusiones y recomendaciones
119  
Los Estados miembros necesitan infor -
mación de terceros países no miembros 
de la UE para garantizar el gravamen 
del IVA sobre los servicios de comercio 
electrónico y los bienes intangibles 
B2C suministrados a través de internet. 
(Véanse los apartados 90 y 92).
Recomendación 11
Para reforzar la cooperación con los 
países no miembros de la UE y garantizar 
el gravamen del IVA aplicable a servicios 
y bienes intangibles de comercio elec -
trónico B2C suministrados por estos, los 
Estados miembros deberían:
a) autorizar a la Comisión a negociar 
acuerdos de asistencia mutua con 
los países donde esté establecida 
la mayoría de los proveedores de 
servicios de internet y firmar dichos 
acuerdos;
b) si pertenecen a la OCDE, firmar 
y aplicar la Convención sobre 
Asistencia Administrativa Mutua en 
Materia Fiscal de esta organización 
para intercambiar con terceros paí -
ses información sobre proveedores 
de servicios digitales.Mejora de la cooperación 
entre las autoridades 
administrativas, judiciales 
y policiales
120  
A menudo, el fraude del IVA intraco -
munitario se relaciona con estructuras 
delictivas organizadas, lo que requiere la 
adopción de un enfoque común y mul -
tidisciplinario más eficaz para combatir 
el fraude del IVA intracomunitario. Sin 
embargo, existen diversas autoridades 
y organismos con competencias solapa -
das de lucha contra este fraude que no 
cooperan plenamente ni intercambian 
información debido a limitaciones jurídi -
cas (véanse los apartados 93 a 102).
Recomendación 12
La Comisión y los Estados miembros 
deberían suprimir las barreras jurídicas 
que impiden el intercambio de informa -
ción entre las autoridades administrativas, 
judiciales y policiales a nivel nacional y de 
la UE. En particular, habría que facilitar a la 
OLAF y Europol el acceso a los datos de 
VIES y Eurofisc, y, por su parte, los Estados 
miembros deberían beneficiarse de la in -
formación facilitada por estos organismos.
44 Conclusiones y recomendaciones
121  
Uno de los elementos de enfoque mul -
tidisciplinario que existen a escala de la 
UE son los planes de acción operativos, 
establecidos por los Estados miembros 
y ratificados por el Consejo en el marco 
de la iniciativa EMPACT, y que abarcan el 
período 2014-2017. Sin embargo, la viabi -
lidad y la sostenibilidad de estos planes 
peligra debido a una falta de financia -
ción de la UE (véanse los apartados 104 
a 109).
Recomendación 13
La Comisión debería velar por la sosteni -
bilidad de los planes de acción operati -
vos en el marco de la iniciativa EMPACT, 
aportando suficientes recursos.
122  
El fraude del IVA podría quedar impune 
debido a conflictos negativos de juris -
dicción si las propuestas de la Direc -
tiva PIF y el Reglamento por el que se 
crea una Fiscalía Europea no lo incluyen 
en su ámbito de aplicación (véanse los 
apartados 110 y 111). El fraude del IVA 
también puede quedar impune debido 
a unos períodos de limitación demasiado 
breves, como subrayó el Tribunal de Jus -
ticia en su sentencia de 8 de septiembre 
de 2015 (asunto C-105/14, Taricco). Según 
la sentencia del Tribunal de Justicia de la 
UE, el fraude del IVA afecta a los intere -
ses financieros de la UE.Recomendación 14
El Parlamento Europeo y el Consejo 
deberían:
a) incluir el IVA en el ámbito de apli -
cación de la Directiva propuesta 
sobre la lucha contra el fraude que 
afecta a los intereses financieros de 
la Unión a través del Derecho penal 
(Directiva PIF) y del Reglamento 
por el que se establece una Fiscalía 
Europea;
b) asignar a la OLAF competencias 
claras e instrumentos para investigar 
el fraude del IVA intracomunitario.
El presente informe ha sido aprobado por la Sala IV, presidida por Milan Martin Cvikl, 
Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo, en su reunión del día 15 de di -
ciembre de 2015.
 Por el Tribunal de Cuentas
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Presidente

45
 Anexos
Enfoque de auditoría en la Comisión
Nuestra fiscalización en la Comisión constó de dos fases, una fase preparatoria y trabajo sobre el terreno.
1 Durante la fase preparatoria, realizamos visitas a la DG Fiscalidad y Unión Aduanera y a la OLAF para recabar 
información. Debatimos la metodología (preguntas, criterios y normas de auditoría) general y de los Estados 
miembros, y recibimos información de retorno y sugerencias de la Comisión. La DG Fiscalidad y Unión Adua -
nera permitió a los auditores acceder a la principal base de datos sobre importaciones: websurveillance 2. 
Discutimos las principales funciones y desafíos de cada DG en la lucha contra el fraude del IVA y recopilamos la 
documentación correspondiente.
 Examinamos información pertinente sobre el desempeño, como la declaración de actividades de la DG Fiscali -
dad y Unión Aduanera que acompaña al anteproyecto de presupuesto de 2013 y el Informe anual de activida -
des, junto con el informe sobre el estado de aplicación de la estrategia contra el fraude del IVA y los informes 
de la Comisión sobre la cooperación administrativa en el ámbito del IVA y sobre la eficacia de la recaudación 
del IVA.
 También visitamos la presidencia de Eurofisc, Europol y Eurojust, donde presentamos la fiscalización, debati -
mos sus respectivas funciones, responsabilidades y desafíos en la lucha contra el fraude del IVA, y recogimos 
documentos e información pertinentes.
 Asimismo, visitamos con el mismo fin la OCDE donde discutimos asuntos pertinentes para la fiscalización, 
como el ratio de ingresos del IVA, la asistencia mutua y los intercambios de información sobre asuntos tributa -
rios, el fraude del operador desaparecido, los controles multilaterales, las auditorías conjuntas y la imposición 
de servicios y bienes intangibles suministrados digitalmente (comercio electrónico). Asimismo, examinamos 
los informes y las directrices más recientes de la OCDE de interés en relación con el IVA.
 Nos reunimos con representantes del Grupo de trabajo sobre el IVA de las Entidades Fiscalizadoras Superiores 
de la UE, con los que examinamos y debatimos sus actividades recientes y en curso al respecto.Anexo I
46 Anexos
2 Durante el trabajo sobre el terreno, presentamos a la Comisión los resultados de la encuesta a los Estados 
miembros y el cuestionario general dirigido a la Comisión. Este abordaba los últimos acontecimientos y reunía 
pruebas de las actividades de la Comisión en el ámbito de la cooperación administrativa, el seguimiento de 
nuestro informe especial sobre el régimen aduanero 42, la inversión de sujeto pasivo, el comercio electrónico 
y la eficacia de la recaudación del IVA, además de la cooperación entre las autoridades administrativas, judicia -
les y policiales en los Estados miembros y organismos europeos. El cuestionario fue dirigido a la DG Presupues -
tos, la DG Migración y Asuntos de Interior, la DG Justicia y Consumidores, la OLAF y la DG Fiscalidad y Unión 
Aduanera.
 Para evaluar la eficacia de la cooperación entre las autoridades administrativas, judiciales y policiales, nos diri -
gimos al Consejo y examinamos sus principales documentos relativos a EMPACT, los planes de acción operati -
vos y el régimen aduanero 42.
 Enviamos un segundo cuestionario a la DG Fiscalidad y Unión Aduanera para verificar si la Comisión había 
seguido debidamente la incorporación por los Estados miembros de las distintas modificaciones a la Directiva 
del IVA en relación con el fraude.
 Debatimos con esta DG la metodología seguida por el contratista de la Comisión para estimar la brecha del 
IVA en los estudios disponibles y le enviamos un tercer cuestionario para evaluar dicha metodología y plantear 
preguntas sobre este tema a las autoridades tributarias de Italia, Letonia y el Reino Unido.
 En la OLAF recogimos evidencia de auditoría sobre las operaciones aduaneras conjuntas y las investigaciones 
pertinentes sobre el régimen aduanero 42 y la infravaloración.
 En los Estados miembros visitamos a los agentes de enlace de Fiscalis. También examinamos los informes 
intermedios y finales de la evaluación de Fiscalis 2013, junto con las realizaciones de los grupos de proyecto de 
Fiscalis relativos a la lucha contra el fraude del IVA y llevamos a cabo verificaciones en los Estados miembros 
visitados de una muestra de instrumentos administrativos financiados por Fiscalis (véase el anexo II ).Anexo I
47 Anexos
Enfoque de auditoría en las autoridades aduaneras y tributarias  
de los Estados miembros
Nuestra fiscalización en los Estados miembros también constó de dos fases, una fase preparatoria y trabajo sobre el 
terreno.
1 Durante la fase preparatoria, enviamos una encuesta a los agentes de enlace centrales encargados de la coope -
ración administrativa de los veintiocho Estados miembros. La encuesta nos permitió conocer las opiniones de 
los Estados miembros acerca de la eficacia de la cooperación administrativa en la lucha contra el fraude del IVA 
relativo a operaciones intracomunitarias.
 También examinamos los informes anuales de actividades de Eurofisc, las estadísticas sobre cooperación adminis -
trativa, las señales de fraude de Eurofisc, mensajes O_MCTL e importaciones en virtud del régimen aduanero 42.
2 Durante el trabajo de auditoría sobre el terreno, visitamos las administraciones tributarias y aduaneras de 
Alemania, Hungría, Italia, Letonia y el Reino Unido, donde entrevistamos a los agentes de enlace centrales y a 
otras autoridades responsables del VIES, Eurofisc, Fiscalis y de los controles multilaterales, utilizando un cues -
tionario para recabar pruebas en este ámbito.
  En cada Estado miembro seleccionamos una muestra de registros de operadores intracomunitarios en el VIES, 
instrumentos de cooperación administrativa y operaciones intracomunitarias. En cada Estado miembro se 
seleccionó un total de 110 elementos con arreglo al siguiente planteamiento:
a) A fin de verificar si los datos contenidos en el VIES eran completos, exactos y estaban presentados a su 
debido tiempo, de conformidad con los artículos 22 y 23 del Reglamento nº 904/2010 del Consejo, selec -
cionamos dos muestras:
i) una muestra seleccionada aleatoriamente de mensajes O_MCTL enviados (diez) y recibidos (diez) por 
el Estado miembro en la primera mitad de 2014;
ii) una muestra seleccionada aleatoriamente de diez expedientes de operadores intracomunitarios 
registrados por primera vez en el VIES en 2013;
b) Para verificar la eficacia de los intercambios de información previa solicitud y su conformidad con los artícu -
los 7 a 12, seleccionamos una muestra aleatoria de solicitudes SCAC enviadas (diez) y recibidas (diez) en 2013.
c) A fin de verificar la eficacia de la cooperación entre los Estados miembros y su cumplimiento de los artícu -
los 29 y 30, seleccionamos una muestra basada en criterios de riesgo de cinco controles multilaterales en 
los que las autoridades tributarias de los Estados miembros tomaron la iniciativa y cinco controles multila -
terales en los que participaron las autoridades tributarias de los Estados miembros visitados a petición de 
otros Estados miembros. La muestra correspondía al ejercicio 2013 y, si no se alcanzaba el tamaño mínimo, 
a los ejercicios anteriores y posteriores.
d) Para verificar la eficacia del ámbito de trabajo 1 de Eurofisc, seleccionamos una muestra con arreglo a cri -
terios de riesgo de diez señales de fraude enviadas y recibidas por cada Estado miembro visitado en 2013.
e) Como seguimiento de nuestra anterior fiscalización del régimen aduanero 42 y para verificar en qué 
medida cooperan las autoridades aduaneras y tributarias entre sí y con las de otros Estados miembros, por 
ejemplo, utilizando en caso necesario el ámbito de trabajo 3 de Eurofisc, y verificar la integridad de los da -
tos del VIES, seleccionamos una muestra basada en criterios de riesgo de treinta importaciones efectuadas 
en virtud del régimen aduanero 42.
 Por último, examinamos los informes disponibles de auditorías de Eurofisc realizadas por las Entidades Fiscali -
zadoras Superiores de Alemania, Hungría y Austria.Anexo II
48 Anexos
Modelo de control del TCE para el régimen aduanero 42
Este modelo de control fue adoptado por el Tribunal en su Informe Especial nº 13/2011.
1 Indicación obligatoria en la casilla 44 del DUA de un número de identificación a efectos de IVA válido tanto del 
importador (o de su representante fiscal) como del adquirente o el propio importador en el caso de transferen -
cias en el Estado miembro de destino. Verificación en VIES de la validez de estos números de identificación de 
IVA antes del despacho a libre práctica de las mercancías. De no ser así, el IVA se gravará a la importación.
2 Referencia a las pruebas del transporte previsto al Estado miembro de destino; por ejemplo, el número de 
documento de transporte y el código del país de destino figuran respectivamente en las casillas 44 y 17 a) del 
DUA. En caso contrario, debería corregirse la declaración en aduana.
3 Las autoridades aduaneras verificarán a posteriori , mediante técnicas adecuadas de gestión de riesgos, que el 
transporte al Estado miembro de destino indicado en la casilla 17 a) del DUA tuvo lugar efectivamente poco 
después de la importación, que las mercancías entregadas al Estado miembro de destino coinciden con las 
mercancías importadas, que el importador y el proveedor de las mercancías son la misma persona, y que la 
valoración en aduana y la base imponible del IVA son correctas. Si estos requisitos no se cumplen, el IVA se 
recaudará a posteriori . Cuando la base imponible esté subestimada, las autoridades tributarias solicitarán al 
operador, en su caso, que corrija el valor de las entregas o transferencias intracomunitarias de mercancías 
correspondientes en la declaración recapitulativa.
4 Intercambio automático de información entre las autoridades aduaneras y fiscales del Estado miembro de 
importación con respecto a estas importaciones.
5 La Administración tributaria del Estado miembro de importación notificará cuanto antes las importaciones de 
riesgo al Estado miembro de destino a través del ámbito de trabajo 3 de Eurofisc.
6 La Administración tributaria comparará la información recibida de las autoridades aduaneras con la declara -
ción recapitulativa del IVA presentada por el importador (o su representante fiscal) para garantizar su exacti -
tud e integridad. Si los importes declarados son inferiores a la base imponible del IVA de las importaciones, el 
sistema de gestión de riesgos fiscales decidirá si es preciso profundizar la investigación teniendo en cuenta los 
factores de riesgo presentes en el caso.
7 Cuando no se presente la declaración recapitulativa o la información no sea exacta y completa, se informará 
a la Administración tributaria del Estado miembro de destino conforme a las disposiciones de cooperación 
administrativa.
8 La Administración tributaria del Estado miembro de destino comparará la información recibida de otros 
Estados miembros con las declaraciones de IVA presentadas por el adquirente o el importador en el caso de 
transferencias.Anexo III
49
V b)
La Comisión no acepta esta recomendación.
La Comisión ha adoptado legislación que garantiza que 
la información citada en el artículo 143, apartado 2, de 
la Directiva 2006/112/CE esté disponible en la declara -
ción aduanera1. La Comisión considera que los Estados 
miembros disponen de información suficiente y que 
sus autoridades competentes gozan de acceso a estos 
datos al objeto de llevar a cabo controles cruzados 
eficaces de datos aduaneros y relativos al IVA.
En cuanto al intercambio de información transfronte -
rizo, hay marcos jurídicos claros para las autoridades 
fiscales y aduaneras competentes. En el marco de la red 
Eurofisc, se gestiona un nivel adicional de intercambio 
de información entre autoridades aduaneras y fiscales 
en el contexto del procedimiento aduanero 42.
Los Estados miembros son responsables de garantizar 
la ejecución de la legislación de la Unión y de recaudar 
los impuestos legalmente adeudados. Por lo tanto, 
la Comisión no reconoce la necesidad de legislación 
adicional.
V c)
La Comisión acepta la recomendación. Ya participa en 
las reuniones de los distintos trabajos de de Eurofisc 
y seguirá alentando a los Estados miembros a que 
mejoren el funcionamiento de la red y potencien su 
eficacia.
V d)
La Comisión no acepta esta recomendación.
Véase la respuesta de la Comisión a la recomendación 7.
1 Véase el Reglamento de Ejecución (UE) nº 756/2012 de la 
Comisión, de 20 de agosto de 2012, que modifica el Reglamento 
(CEE) nº 2454/93, por el que se fijan determinadas disposiciones 
de aplicación del Reglamento (CEE) nº 2913/92 del Consejo por 
el que se establece el código aduanero comunitario (DO L 223 
de 21 de agosto de 2012, p. 8).Resumen
IV a)
Véase la respuesta de la Comisión al apartado V, letra b).
La Comisión considera que los regímenes detallados 
referidos a los controles de la aplicación de la legisla -
ción de la UE pertinente son responsabilidad de los 
Estados miembros. La Comisión ha llamado la atención 
de los Estados miembros, de un modo general, sobre la 
importancia de unos controles eficaces de la recauda -
ción del IVA.
V a)
La Comisión acepta esta recomendación.
La Comisión señala que se dispone de muy poca infor -
mación en los Estados miembros sobre la magnitud del 
fraude del IVA intracomunitario. Hay muy pocos países 
que estimen la magnitud del fraude intracomunitario, 
e incluso en tales países no se publica la metodología 
empleada y las propias estimaciones son, en su mayo -
ría, confidenciales.
La Comisión ha emprendido medidas específicas para 
mejorar las estimaciones:
— Los servicios de la Comisión (Eurostat y DG Fis -
calidad y Unión Aduanera) están elaborando un 
Memorando de Acuerdo para definir mejor los 
ámbitos de cooperación futura, con el objetivo de 
estudiar datos y métodos de estimación de des -
fases fiscales y otros indicadores de evasión fiscal 
y déficit tributario.
— El Grupo de proyecto sobre déficit tributario se 
creó en el marco del programa Fiscalis 2020 con el 
fin de poner en común e intercambiar información 
sobre las metodologías de estimación del déficit 
tributario. Por lo tanto, se tienen en cuenta los 
aspectos relativos a la estimación del fraude fiscal.Respuestas  
de la Comisión
Respuestas de la Comisión 50
23
La Comisión solicita anualmente datos sobre los bene -
ficios y resultados de la cooperación administrativa con 
el modelo estadístico.
25
Como se ha indicado anteriormente, la Comisión ha 
emprendido medidas específicas para mejorar las 
estimaciones:
— Los servicios de la Comisión (Eurostat y DG Fisca -
lidad y Unión Aduanera) están elaborando un Me -
morando de Acuerdo para definir mejor los ámbitos 
de cooperación futura, con el objetivo de estudiar 
datos y métodos de estimación de desfases fiscales 
y otros indicadores de evasión y fraude fiscales.
— El Grupo de proyecto sobre déficit tributario se 
creó en el marco del programa Fiscalis 2020 con el 
fin de poner en común e intercambiar información 
sobre las metodologías de estimación del déficit 
tributario. Este grupo de proyecto también tiene 
en cuenta los aspectos relativos a la estimación 
del fraude fiscal.
30
La Comisión cree que ha de hallarse un equilibrio entre 
la puntualidad de las respuestas y su calidad. No obs -
tante, ya ha elevado esta cuestión a los Estados miem -
bros e invitado a aquellos que presentan los historiales 
de respuestas tardías más destacados a que mejoren la 
situación.
43
La Comisión no tiene acceso a los datos operativos 
que los Estados miembros ponen a disposición de las 
autoridades competentes de otros Estados miembros 
a través del sistema VIES, lo que limita sus posibilidades 
de supervisar la mejora de tales medidas.
59
La Comisión está considerando la oportunidad de 
realizar visitas específicas a los Estados miembros para 
evaluar la aplicación nacional de los regímenes de coo -
peración administrativa de la UE, con vistas a la elabora -
ción de futuros informes.V e)
La Comisión acepta la recomendación. La institución 
ha analizado ya estas cuestiones en los informes de 
evaluación presentados en diversos foros, en los que 
ha alentado de manera continua e incluso instado a los 
Estados miembros a que mejoren la puntualidad de 
las respuestas y la fiabilidad de los datos VIES. En los 
siguientes informes, la Comisión se propone dar segui -
miento a sus recomendaciones y a las recomendaciones 
derivadas de los grupos de proyecto del programa 
Fiscalis.
V f)
La Comisión acepta la recomendación en la medida en 
que esta se refiera a sus servicios.
Véase la respuesta de la Comisión a la 
recomen   dación 12.
Observaciones
19
Por iniciativa de la Comisión, se creó el Grupo de pro -
yecto sobre déficit tributario en el marco del programa 
Fiscalis 2020 con el fin de poner en común e intercam -
biar información sobre las metodologías de estimación 
del déficit tributario. Este grupo de proyecto también 
tiene en cuenta los aspectos relativos a la estimación 
del fraude fiscal.
20
Se dispone de muy poca información en los Estados 
miembros sobre la magnitud del fraude del IVA intra -
comunitario. Los pocos países que estiman la magnitud 
del fraude intracomunitario no suelen hacerla pública 
y la metodología empleada es, en la mayoría de los 
casos, confidencial.
22
La metodología empleada en los estudios se basa en 
un planteamiento descendente, ya que la Comisión no 
tiene acceso a todos los datos que pueda utilizarse para 
elaborar estimaciones a partir del método ascendente. 
El inconveniente del método descendente es que los 
resultados no pueden desglosarse por sectores indus -
triales u otros criterios (por ejemplo, el fraude).
Respuestas de la Comisión 51
83
La Comisión subraya que, aunque la infravaloración 
ocasiona graves problemas referidos a la recaudación 
de derechos arancelarios, la pérdida del IVA vinculada 
a dicha infravaloración en el momento de la importa -
ción de los productos solo es definitiva si el importador 
no tiene pleno derecho para deducir el IVA soportado. 
En otros casos, el IVA es intermedio y se calcula a partir 
del precio de venta posterior; es decir, el valor aduanero 
original en la importación no es ya pertinente a los 
efectos de la determinación del importe del IVA adeu -
dado. La Comisión reconoce que ciertos productos (por 
ejemplo, prendas de vestir y calzado) pueden desviarse 
al mercado negro del Estado miembro importador.
85
La Comisión ha llamado la atención de los Estados 
miembros, de modo general, sobre la importancia de 
una aplicación eficaz de la legislación de la unión con 
vistas a la recaudación del IVA. Se dará el seguimiento 
adecuado a los posibles casos de incumplimiento.
90
La Comisión está firmemente convencida de que un 
sistema simplificado para el registro y el pago del 
impuesto, como el régimen de miniventanilla única, es 
fundamental para asegurar la tributación de los provee -
dores no residentes. Tal sistema entraña que los contro -
les del cumplimiento puedan centrarse inicialmente en 
las empresas que no están registradas (bien a través de 
la miniventanilla única o bien en relación con las que 
están registradas directamente en el país de destino).
Con respecto a las modificaciones de 2015, los resulta -
dos preliminares indican que el régimen de miniven -
tanilla única, aplicable desde el 1 de enero de 2015, 
podría generar 3 000 millones de euros en 2015, lo 
que representa una facturación de 18 000 millones. En 
actualidad, más de 11 000 empresas están registradas 
en el sistema de miniventanilla única (podría haber 
otras 100 000 pequeñas empresas amparadas por la 
disposición con arreglo a la que los mercados electró -
nicos, como el de distribución de aplicaciones, música 
o vídeos en línea, tributen el IVA en representación del 
desarrollador o el artista).Respuesta conjunta de la Comisión 
a los apartados 65 y 66
La Comisión cree que el nuevo marco de medidas 
adoptado en abril de 2014, con la nueva versión del 
programa Fiscalis 2020, debe facilitar la supervisión del 
programa y de sus actividades. Como tales, los datos 
recopilados durante el desarrollo del programa deben 
constituir una base mejorada para la evaluación y el 
análisis de la eficacia del programa.
Respuesta conjunta de la Comisión 
a los apartados 78 y 79
La Comisión considera que los regímenes detallados 
referidos a los controles de la aplicación de la legisla -
ción de la UE pertinente son responsabilidad de los 
Estados miembros. Ello comprende la organización de 
la cooperación entre las autoridades aduaneras y fisca -
les nacionales. La Comisión llamará la atención de los 
Estados miembros sobre la importancia de que la infor -
mación facilitada por los declarantes en el recuadro 44 
de la declaración aduanera sea completa y correcta.
81
Los controles aduaneros se basan en un análisis de 
riesgos2. La Comisión llamará la atención de los Estados 
miembros sobre la importancia de los controles relati -
vos a la información facilitada por los declarantes en la 
declaración aduanera.
2 Artículo 13, apartado 2, del Reglamento (CEE) nº 2913/92 del 
Consejo, de 12 de octubre de 1992, por el que se establece el 
código aduanero comunitario.
Respuestas de la Comisión 52
108
El problema se resolvió en gran medida con la celebra -
ción, en diciembre de 2014, de un acuerdo de dele -
gación entre la Comisión y Europol a través del cual 
se asignaban los importes que precisa actualmente la 
iniciativa EMPACT en relación con los planes de acción 
operativos (PAO) de 2015 y 2016. Pasado 2016, la finan -
ciación de los PAO pasará a formar parte de los cometi -
dos encomendados a Europol y financiados con cargo 
a su presupuesto ordinario (si se ha adoptado el nuevo 
Reglamento). Sigue en curso la modificación de los 
estados financieros legales, que incluyen este aspecto.
109
Habida cuenta del elevado índice de absorción en 2015, 
la Comisión está considerando ampliar el importe de 
7 millones de euros con 2 millones de euros adiciona -
les. Después de 2016, la financiación de los PAO pasará 
a formar parte de los cometidos encomendados a Euro -
pol y financiados con cargo a su presupuesto ordinario 
(si se ha adoptado el nuevo Reglamento). Sigue en 
curso la modificación de los estados financieros legales, 
que incluyen este aspecto.
Conclusiones y recomendaciones
112
La Comisión está debatiendo continuamente con los 
Estados miembros posibles nuevas iniciativas para 
reforzar la eficacia de la cooperación administrativa 
y luchar contra el fraude del IVA. Apoya iniciativas 
emprendidas por los Estados miembros para potenciar 
la eficacia de la red Eurofisc. La Comisión está nego -
ciando un acuerdo con Noruega con arreglo al cual se 
fomentará la mejora de una cooperación más específica 
y que podrían seguir, en el futuro, otros países con rela -
ciones comerciales importantes con la UE.
Recomendación 1
La Comisión acepta la recomendación. La Comisión 
señala que se dispone de muy poca información en los 
Estados miembros sobre la magnitud del fraude del IVA 
intracomunitario. Hay muy pocos países que calculen la 
magnitud del fraude intracomunitario e incluso en tales 
países no se publica la metodología empleada y las pro -
pias estimaciones son, en su mayoría, confidenciales.92
Antes de la entrada en vigor de las modificaciones de 
2015, la Comisión emprendió una intensiva campaña de 
comunicación. Se ha estimado que los ingresos proce -
dentes de terceros países se habrán triplicado, al menos, 
con respecto a los años anteriores (por ejemplo, Alema -
nia declaró que había recibido 24,2 millones de euros 
durante el primer trimestre de 2015 correspondientes 
a proveedores de fuera de la Unión). No obstante, la 
Comisión reconoce las dificultades que entraña el cum -
plimiento y ha creado por ello un grupo de proyecto del 
programa Fiscalis (FGP38) que está finalizando la redac -
ción de un informe con recomendaciones para la mejora 
del control en el campo del comercio electrónico.
95
La Comisión recuerda que ha propuesto crear una 
Fiscalía Europea a la que se encomendaría la tarea de 
investigar y perseguir el fraude que afecte al presu -
puesto de la UE. La propuesta de Reglamento relativo 
a la creación de la Fiscalía Europea se está debatiendo 
en el Consejo de la UE.
99
Véase la respuesta de la Comisión a la recomendación 78.
101
La Comisión apoya el acceso de Europol y la OLAF a los 
datos de VIES y Eurofisc, y lo considera una herramienta 
vital para que las dos instituciones puedan desempe -
ñar mejor su tarea de apoyo a las investigaciones de 
los Estados miembros y, en el caso de la OLAF, para 
llevar a cabo investigaciones sobre el fraude del IVA 
intracomunitario.
El Plan Estratégico Plurianual relacionado con las prio -
ridades de la UE en materia de delincuencia, «Fraude 
carrusel y referido a los impuestos especiales», señala 
la falta de una cooperación sistemática entre las 
autoridades policiales y las fiscales en el ámbito 
nacional y de la UE como una posible vulnerabilidad 
frente al fraude carrusel.
103
En cuanto a la OLAF, el problema estriba en mayor 
medida en la falta de un fundamento jurídico claro y de 
herramientas que en la ausencia de coordinación con 
otros órganos de la UE.
Respuestas de la Comisión 53
No obstante, la Comisión reconsiderará la cuestión de 
los controles cruzados entre declaraciones aduaneras 
y estados recapitulativos a la luz de las recomendacio -
nes que formulen el Grupo de proyecto del programa 
Fiscalis 2020.
Recomendación 4 a)
La Comisión acepta la recomendación.
La Comisión concluyó en su informe que, en el marco 
de Eurofisc, un análisis de riesgos común y un meca -
nismo de retroalimentación eficaz constituirían una 
respuesta adecuada a la necesidad de disponer de una 
información más específica y hacer un mejor uso de la 
información de la que ya se dispone en la red. Permi -
tirían a la red reforzar su función de respuesta rápida 
de las administraciones fiscales frente a fraudes del IVA 
transfronterizos.
Recomendación 4 b)
La Comisión acepta la recomendación.
Recomendación 4 c)
La Comisión acepta la recomendación.
Recomendación 4 d)
La Comisión acepta la recomendación.
Recomendación 4 e)
La Comisión acepta la recomendación.
Recomendación 5
La Comisión señala que los destinatarios de esta reco -
mendación son los Estados miembros.
Recomendación 6
La Comisión no acepta esta recomendación.
Como se indica en el programa de trabajo de la Comi -
sión relativo a 2016, en dicho año se adoptará un Plan 
de Acción sobre el IVA cuyo objetivo consistirá en ofre -
cer un régimen del IVA eficaz y a prueba de fraudes.
Ello incluirá una revisión de las obligaciones de notifica -
ción, como ha sucedido en el caso del comercio dentro 
de la UE.Sin embargo, los servicios de la Comisión (Eurostat y 
DG Fiscalidad y Unión Aduanera) están elaborando un 
Memorando de Acuerdo para definir mejor los ámbitos 
de cooperación futura con el objetivo de estudiar datos 
y métodos de estimación de desfases fiscales y otros 
indicadores de evasión fiscal y déficit tributario.
El Grupo de proyecto sobre déficit tributario se creó 
en el marco del programa Fiscalis 2020 con el fin de 
poner en común e intercambiar información sobre las 
metodologías de estimación del déficit tributario. En el 
mismo se tienen en cuenta los aspectos relativos a la 
estimación del fraude fiscal.
Recomendación 2
La Comisión señala que los destinatarios de esta reco -
mendación son los Estados miembros.
Recomendación 3
La Comisión no acepta esta recomendación. La Comi -
sión ha adoptado legislación que garantiza que la 
información citada en el artículo 143, apartado 2, de 
la Directi  va 2006/112/CE esté disponible en la declara -
ción aduanera3. La Comisión considera que los Estados 
miembros disponen de información suficiente y que 
las autoridades competentes de los Estados miembros 
tienen acceso a estos datos al objeto de llevar a cabo 
controles cruzados eficaces de datos aduaneros y relati -
vos al IVA. Sin embargo, para ser eficaces, estos controles 
cruzados tienen que combinarse con controles cruzados 
en el marco del sistema VIES.
En cuanto al intercambio de información transfronterizo, 
hay marcos jurídicos claros para las autoridades fiscales 
y aduaneras competentes. En el marco de la red Euro -
fisc, se gestiona un nivel adicional de intercambio de 
información entre autoridades aduaneras y fiscales en el 
contexto del procedimiento aduanero 42.
Los Estados miembros son responsables de garantizar 
la ejecución de la legislación de la Unión y de recaudar 
los impuestos legalmente adeudados. La Comisión ha 
llamado la atención de los Estados miembros, de modo 
general, sobre la importancia de unos controles efica -
ces de la recaudación del IVA.
3 Véase el Reglamento de Ejecución (UE) nº 756/2012 de la 
Comisión, de 20 de agosto de 2012, que modifica el Reglamento 
(CEE) nº 2454/93, por el que se fijan determinadas disposiciones 
de aplicación del Reglamento (CEE) nº 2913/92 del Consejo por 
el que se establece el código aduanero comunitario (DO L 223 
de 21 de agosto de 2012, p. 8).
Respuestas de la Comisión 54
Recomendación 12
La Comisión acepta la recomendación en la medida en 
que esta se refiere a sus servicios. Señala asimismo que 
los Estados miembros también son destinatarios de la 
recomendación y que esta entraña la responsabilidad 
mutua de la autoridad legislativa.
La Comisión se ha comprometido a dar continuidad 
a sus esfuerzos encaminados a eliminar las trabas que 
siguen obstaculizando el intercambio de información 
entre las autoridades de ámbito nacional y las de la UE.
121
Véase la respuesta de la Comisión al apartado 109.
Recomendación 13
La Comisión acepta esta recomendación y ya la está 
aplicando. A finales de 2014 se firmó un acuerdo de 
delegación entre la Comisión y Europol a través del cual 
se asignaban los importes que precisa actualmente la 
iniciativa EMPACT en relación con los planes de acción 
operativos de 2015 y 2016. Después de 2016, la financia -
ción de los PAO pasará a formar parte de los cometidos 
encomendados a Europol y financiados con cargo a su 
presupuesto ordinario (en tanto se adopte el nuevo 
Reglamento). Sigue en curso la modificación de los 
estados financieros legales, que incluyen este aspecto.
Recomendación 14
La Comisión señala que los destinatarios de esta reco -
mendación son el Parlamento Europeo y el Consejo.La Comisión no tiene previsto proponer una modifica -
ción de la Directiva del IVA al respecto hasta que no se 
conozcan los resultados del este ejercicio.
Recomendación 7
La Comisión no acepta esta recomendación.
La aplicación del procedimiento de inversión impositiva 
como medida antifraude es optativa, ya que aquel se 
orienta principalmente a problemas de fraude específi -
cos de ámbito nacional.
No obstante, la Comisión es consciente de que la apli -
cación sectorial crea problemas y tiene previsto debatir 
la cuestión de la inversión impositiva en el contexto del 
Plan de Acción sobre el IVA que se adoptará en 2016.
Recomendación 8
La Comisión acepta la recomendación. La Comisión está 
considerando la oportunidad de realizar visitas especí -
ficas a los Estados miembros para evaluar la aplicación 
nacional de los regímenes de cooperación adminis -
trativa de la UE, con vistas a la elaboración de futuros 
informes.
Recomendación 9
La Comisión señala que los destinatarios de esta reco -
mendación son los Estados miembros.
Recomendación 10
La Comisión señala que los destinatarios de esta reco -
mendación son los Estados miembros.
Recomendación 11
La Comisión señala que los destinatarios de esta reco -
mendación son los Estados miembros.
Recomendación 11 b)
La Comisión cree que dicho intercambio de información 
podría efectuarse y garantizarse mejor en el marco de 
un planteamiento de la UE y de la celebración de acuer -
dos bilaterales entre la UE y terceros países, tal como se 
está probando a hacer con Noruega.
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TRIBUNAL
DE CUENTAS
EUROPEO
Cada año la Unión Europea pierde miles de millones de 
euros de sus ingresos por IVA a causa de las actividades de 
la delincuencia organizada. Dado que las exportaciones de 
bienes y servicios de un Estado miembro de la UE a otro 
están exentas del IVA, los delincuentes pueden evadir este 
impuesto de manera fraudulenta en el Estado miembro de 
destino, lo que da lugar a pérdidas de ingresos para los 
Estados afectados y para la UE. Este informe examina 
cómo está haciendo frente la UE al fraude del IVA 
intracomunitario. Hemos observado insuficiencias que 
indican que el actual sistema no es suficientemente eficaz 
y que deben resolverse. Es el momento de ser firmes 
y actuar con mayor determinación.