Dictamen del Comité de las Regiones sobre:

- «la propuesta de Directiva del Consejo relativa al derecho de los nacionales de terceros países a viajar dentro de la Comunidad», y - «la propuesta de Directiva del Consejo relativa a la supresión de los controles sobre las personas en las fronteras interiores»

(96/C 129/10)

El 24 de agosto de 1995, la Comisión decidió consultar al Comité de las Regiones sobre «la propuesta de Directiva del Consejo relativa al derecho de los nacionales de terceros países a viajar dentro de la Comunidad».

El 26 de octubre de 1995, el Consejo decidió consultar al Comité de las Regiones sobre «la propuesta de Directiva del Consejo relativa a la supresión de los controles sobre las personas en las fronteras interiores».

El 2 de octubre de 1995, de conformidad con el artículo 198 C del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Comité de las Regiones decidió elaborar un dictamen sobre ambas propuestas.

Se asignó a la Comisión 7 (Comisión de la Europa de los ciudadanos, Investigación, Cultura, Juventud y Consumidores), la preparación de los trabajos en este asunto (ponente: Sr. Krestschmer (D).

En su 11° Pleno (sesión del 18 de enero de 1996), el Comité de las Regiones ha aprobado el presente dictamen.

1. Introducción

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y en especial su artículo 100;

Vista la propuesta de la Comisión en la materia ();

Considerando la propuesta de la Comisión sobre la Directiva del Consejo relativa a la supresión de los controles sobre las personas en las fronteras interiores ();

Considerando la propuesta de la Comisión relativa a la Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo que por la que se modifican las Directivas 68/360/CEE y 73/148/CEE ();

Considerando que el artículo 7A del Tratado prevé el establecimiento de un mercado interior que conste de un espacio sin fronteras interiores en el que la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales estará garantizada de acuerdo con las disposiciones del Tratado;

Considerando las repercusiones negativas sobre la realización de este objetivo que supondría el mantenimiento de los controles en las fronteras interiores (cuya finalidad sería la de garantizar a algunos Estados miembros el derecho a no permitir la entrada en su territorio a los nacionales de terceros países, legalmente presentes en el territorio de otro Estado miembro);

Considerando, por otra parte, que el buen funcionamiento de este mercado interior exige un acercamiento de las legislaciones de los Estados miembros en la materia que debería, sin embargo, tener en cuenta el conjunto de disposiciones comunitarias y nacionales que regulan la situación jurídica de nacionales de terceros países en los Estados miembros,

formula las siguientes observaciones:

2. Observaciones generales

2.1. Conforme al artículo 7 A del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, ésta adoptará las medidas destinadas a establecer progresivamente el mercado interior.

El Comité de las Regiones estima que la realización del mercado interior requiere suprimir los controles de personas en las fronteras interiores, a fin de ofrecer a todos los ciudadanos la posibilidad de circular en este mercado con libertad y sin restricciones. El CDR observa con satisfacción que la Comisión presenta propuestas que sirven tanto a la realización del mercado interior como a la integración de los ciudadanos de terceros países.

2.2. Los controles personales en las fronteras interiores impiden la identificación de la Comunidad por parte de los ciudadanos. La supresión progresiva de los trámites policiales y aduaneros en las fronteras interiores favorece una Europa de los ciudadanos.

El CDR señala que la libertad de circulación de las personas es una de las cuatro libertades fundamentales que conforman la base de la Unión Europea y la que afecta más directamente a los ciudadanos.

2.3. El CDR subraya que las propuestas formuladas en esta propuesta de Directiva sobre la supresión de los controles de las personas en las fronteras interiores (doc. COM(95) 347 final); así como la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 68/360/CEE sobre supresión de restricciones al desplazamiento y a la estancia de los trabajadores de los Estados miembros y de sus familias dentro de la Comunidad, y la Directiva 73/148/CEE relativa a la supresión de las restricciones al desplazamiento y a la estancia dentro de la Comunidad, de los nacionales de los Estados miembros en materia de establecimiento y de prestación de servicios (doc. COM(95) 348 final) significan progresos importantes en dirección hacia una Europa de los ciudadanos.

2.4. En opinión del CDR, en la puesta en práctica de la supresión de los controles sobre las personas en las fronteras interiores, hay que garantizar que la seguridad de los Estados miembros no se verá amenazada. Los déficit de seguridad como consecuencia de la eliminación de los controles fronterizos deben paliarse mediante medidas compensatorias necesarias y apropiadas.

El CDR resalta especialmente que existe una relación indisoluble entre la implantación de la libertad total de circulación y la introducción de medidas compensatorias encaminadas al mantenimiento de la seguridad pública. Es preciso garantizar en igual medida la libertad y la seguridad.

2.4.1. A este respecto, el CDR destaca que la propuesta de Directiva del Consejo relativa a la supresión de los controles sobre las personas en las fronteras interiores (doc. COM(95) 347 final) supone una importante contribución a la realización del mercado interior. No obstante, el CDR considera que para la aprobación de esta Directiva, es condición indispensable la adopción de medidas compensatorias destinadas a mantener la seguridad interior.

2.4.2. En opinión del CDR, si se cruzan las fronteras interiores del mercado interior de la UE de manera incontrolada sin haberse adoptado medidas compensatorias, se producirán déficit de seguridad inadmisibles.

2.4.3. Es preciso concretar las «medidas de acompañamiento» mencionadas por la Comisión en la introducción de la propuesta de Directiva, a fin de garantizar permanentemente la seguridad interior. Deben adoptarse medidas compensatorias adicionales. El CDR propone una orientación basada en el acuerdo de Schengen, teniendo en cuenta al mismo tiempo los déficit de reglamentación ya evidentes al respecto.

2.4.4. Previamente a la supresión de los controles sobre las personas en las fronteras interiores de la Unión Europea, el CDR considera preciso poner en práctica las medidas compensatorias necesarias.

A este respecto, desde el punto de vista del CDR es requisito indispensable que se adopten medidas destinadas a mejorar la colaboración práctica, el intercambio de información y la asistencia judicial.

2.4.5. Por consiguiente, en relación con la propuesta de Directiva del Consejo relativa a la «supresión de los controles sobre las personas en las fronteras interiores», el CDR solicita que en la Directiva se recojan las medidas compensatorias fundamentales y necesarias.

2.4.6. El CDR celebra que la Comisión, dos años después de la entrada en vigor de la Directiva y, a continuación, cada tres años, presente un informe sobre la aplicación de la Directiva, y que el CDR tome parte en el proceso de consulta.

2.5. En relación con la propuesta de Directiva relativa al derecho de los nacionales de terceros países a viajar dentro de la Comunidad (doc. COM(95) 346 final), el CDR señala que tanto entre algunos de los Estados miembros como dentro de la Unión Europea ya se han puesto en práctica algunos aspectos de esta Directiva.

2.5.1. En los Estados del Benelux existe una disposición por la que los nacionales de terceros países que se hallan en posesión de un permiso de residencia o de un visado expedido por las autoridades de uno de los Estados del Benelux, puede entrar en el territorio de uno de los otros dos países sin más trámites.

2.5.2. Desde el 26 de marzo de 1995, siete Estados miembros (B, D, E, F, L, NL y P) aplican el acuerdo de Schengen.

En el capítulo 4 del acuerdo para la ejecución del acuerdo de Schengen de 14 de junio de 1985 entre los gobiernos de los Estados de la unión económica del Benelux, la República Federal de Alemania y la República Francesa referente a la supresión paulatina de los controles en las fronteras comunes, los requisitos para la circulación de los nacionales de terceros países están regulados. Las disposiciones que contiene garantizan a los nacionales de terceros países una amplia libertad de circulación dentro del territorio de los Estados signatarios.

De este modo, los nacionales de terceros países que no precisan visado en los Estados firmantes del acuerdo de Schengen, pueden viajar libremente durante un período de 3 meses por el territorio de los países firmantes del acuerdo, siempre y cuando cumplan los demás requisitos de entrada (artículo 20 del acuerdo). Lo mismo se aplica a nacionales de terceros países que están en posesión del necesario visado unificado (artículo 19 del acuerdo). En caso de que el visado sólo sea obligatorio en uno de los Estados firmantes del acuerdo de Schengen, el ciudadano extranjero únicamente deberá disponer de visado si quiere entrar en dicho Estado.

Las disposiciones del artículo 21 del acuerdo relativo a la aplicación de los acuerdos de Schengen, según las cuales también los nacionales de terceros países que poseen un permiso de residencia en uno de los estados firmantes, pueden viajar libremente durante 3 meses por el territorio de los demás estados firmantes, revisten una especial importancia. Esto representa un considerable progreso jurídico y práctico para los nacionales de terceros países residentes en uno de los Estados de Schengen, que hasta ahora necesitaban un visado para visitar otro de los Estados firmantes del acuerdo.

En este contexto, el CDR destaca que la abolición de los controles sobre las personas no implica el derecho de entrada en un estado firmante.

2.5.3. Con la Decisión del Consejo de 30 de noviembre de 1994 () sobre la acción común adoptada por el Consejo con arreglo a la letra b) del apartado 2 del artículo K.3 del Tratado de la Unión Europea, se concede amplia libertad de circulación y facilidades de desplazamiento a los escolares de terceros países residentes en un Estado miembro que viajen en grupos constituidos por nacionales de los países de la UE y nacionales de terceros países. Este grupo de personas puede viajar como grupo escolar a otros Estados miembros sin visado ni documento individual de viaje. Los documentos individuales de viaje son sustituidos por una lista colectiva.

Esta medida común del Consejo está destinada a conseguir una mejor integración de los nacionales de terceros países que residen legalmente en la Unión Europea. El CDR lamenta que esta medida común sólo ofrezca más facilidades a los viajes en grupo de escolares y no, tal como estaba previsto en un principio, a los nacionales de terceros países con permiso de residencia indefinido y a otros tipos de viajes en grupo (por ejemplo, asociaciones deportivas y viajes culturales).

No obstante, el CDR estima que esta medida común pone de relieve que Europa desea poner en práctica la libertad de circulación sin impedimentos burocráticos y crear un espacio sin fronteras interiores para los jóvenes.

2.6. En relación con los servicios prestados por empresas europeas que emplean a nacionales de terceros países, el CDR se remite a la Decisión del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea de 9 de agosto de 1994 (caso C 43/93 - R. van der Elst) que indica que los nacionales de terceros países que estén empleados de manera legal y permanente y que trabajen en una empresa con sede en uno de los Estados miembros que preste servicios en otro Estado miembro de la Unión Europea tienen derecho a viajar en otro Estado miembro. Sin embargo, para entrar en el Estado miembro en que el que debe prestarse el servicio, es necesario que la persona en cuestión cumpla las condiciones de entrada fijadas por ese Estado. El CDR señala que en tanto en cuanto el visado sea obligatorio, éste es expedido rápidamente por los consulados.

3. Observaciones específicas

3.1. Fundamento jurídico

3.1.1. En opinión del CDR, la libre circulación de personas, conforme al artículo 7 A del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, comprende la libertad de circulación de todas las personas, independientemente de su nacionalidad, dentro de la Unión Europea.

3.1.2. Al margen de ello, el CDR observa que la legislación europea, según el apartado 3, del artículo K 1 del Tratado de la Unión Europea, considera que la política respecto a nacionales de terceros países constituye un asunto de interés común para los Estados miembros. A esta política corresponde asimismo la fijación de los requisitos de entrada y circulación de los nacionales de terceros países en el territorio de los Estados miembros.

3.1.3. El CDR confirma el parecer de la Comisión respecto a la Resolución del Consejo (doc. Consejo 11701/94, p. 8), en base a la letra b) del apartado 2 del artículo K 3 inciso del Tratado de la Unión Europea, sobre la acción común destinada a ofrecer más facilidades de desplazamiento a los alumnos de terceros países residentes en un Estado miembro, en el sentido de que esta acción común en modo alguno afecta a las competencias comunitarias en este campo, al tiempo que la Comisión se reserva el derecho a presentar propuestas de disposiciones legales comunitarias que afecten especialmente a viajes cortos de nacionales de terceros países.

3.1.4. En este contexto, el CDR se pregunta si, en consideración de las disposiciones del apartado 3 del artículo K1 del Tratado de la Unión Europea, es legítimo que las competencias jurídicas comunitarias se amplíen a un sector parcial de la política respecto a los nacionales de terceros países.

3.1.5. Por otra parte, el CDR está convencido de que el objetivo de la Directiva propuesta es la realización del mercado interior y que sirve a la eliminación de una de las razones para el mantenimiento de los controles sobre las personas en las fronteras interiores. En consecuencia, el CDR comparte la opinión de que la propuesta de Directiva debe basarse en el artículo 100 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea.

3.2. Política de integración de las regiones

3.2.1. El CDR señala que las regiones de la Unión Europea están intentando liberar a los nacionales de terceros países de su aislamiento mediante una mejor política de integración a fin de evitar conflictos sociales. Las regiones están en mejores condiciones que las naciones para cumplir estas tareas, ya que conocen mejor las estructuras sociales locales y pueden actuar con más rapidez.

3.2.2. El CDR constata que junto con la implantación de la libertad de circulación de personas, una integración positiva también puede apoyarse mediante medidas en el campo de la política educativa y cultural.

3.2.3. En opinión del CDR, el control del flujo de inmigrantes y la integración de los inmigrantes legales sólo puede realizarse paulatinamente. En vista de las distintas disposiciones sobre los derechos de los extranjeros en cada uno de los Estados de la Unión Europea, es necesario asimismo clarificar los requisitos de entrada y el derecho de estancia de los nacionales de terceros países que residan legalmente en la Unión. En este sentido, el CDR se congratula de que los Ministros de Interior de la Unión Europea en Bruselas hayan aprobado una lista común de visados. En opinión del CDR, en las negociaciones sobre la Conferencia Intergubernamental de 1996, también debería verificarse si los ámbitos esenciales de la colaboración en la política de inmigración prevista en el apartado 3 del artículo 1 del Tratado de la Unión Europea, pueden transformarse en una competencia comunitaria, a fin de contribuir a combatir la inmigración ilegal y la migración interior incontrolada.

3.2.4. A fin de evitar una migración interior incontrolada y obtener el consenso en favor de las disposiciones nacionales en materia de derechos de los extranjeros, el CDR solicita que se limite la Directiva en el sentido de que no se conceda la libertad de circulación si la autorización administrativa o el visado de un Estado miembro pone restricciones a la libre circulación.

4. Conclusiones

4.1. El CDR considera que las propuestas de Directiva relativas al derecho de los nacionales de terceros países a viajar dentro de la Comunidad y a la supresión de los controles sobre las personas en las fronteras interiores son un paso importante en la puesta en práctica de la libertad de circulación de las personas necesaria en el mercado interior.

4.2. La libertad de circulación que permite a los nacionales de terceros países efectuar cortas estancias en todos los Estados miembros, favorece los desplazamientos intracomunitarios y el turismo.

4.3. Ahora bien, la concesión de la libertad de circulación a los nacionales de terceros países y la supresión de los controles sobre las personas no deben menoscabar la seguridad pública. El CDR hace hincapié en que los déficit de seguridad que se produzcan deben paliarse con medidas compensatorias.

Por razones de seguridad, es indispensable seguir reflexionando sobre la propuesta de Directiva incluso cuando se hayan introducido las medidas del tercer pilar.

4.4. Por último, el CDR exige que en la Conferencia Intergubernamental de 1996 se aborden los asuntos fundamentales de Interior y Justicia y se incluyan en el Tratado, a fin de conseguir una mejor aplicación de la libertad de circulación de los ciudadanos de la UE y de los nacionales de terceros países en el mercado interior.

Hecho en Bruselas, el 18 de enero de 1996.

El Presidente del Comité de las Regiones

Jacques BLANC

() Doc. COM(95) 346 final.

() Doc. COM(95) 347 final.

() Doc. COM(95) 348 final.

() DO n° L 237 de 19. 12. 1994, p. 1.