Recomendación con vistas a un DICTAMEN DEL CONSEJO de conformidad con el apartado 3 del artículo 5 del Reglamento (CE) nº 1466/97 de 7 de julio de 1997 en relación con el programa de estabilidad actualizado de Austria (2003-2007)

(presentada por la Comisión)

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

El Reglamento (CE) nº 1466/97 del Consejo relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas [1], establecía que los países que participen en la moneda única habían de presentar al Consejo y a la Comisión un programa de estabilidad antes del 1 de marzo de 1999. De conformidad con el artículo 5 de este Reglamento, el Consejo debe examinar cada programa de estabilidad basándose en las evaluaciones realizadas por la Comisión y el Comité creado en virtud del artículo 114 (antiguo artículo 109c) del Tratado (Comité Económico y Financiero a partir del 1.1.1999). La Comisión adoptó una recomendación sobre cada programa. Basándose en esta recomendación, previa consulta al Comité Económico y Financiero y tras analizar el programa, el Consejo emitió un dictamen.

[1] DO L 209, 2.8.1997. Los documentos a que se hace referencia en este texto pueden consultarse en la siguiente dirección electrónica:

El primer programa de estabilidad de Austria, relativo al período 1998-2002, fue presentado el 30 de noviembre de 1998, siendo evaluado por el Consejo el 18 de enero de 1999 [2].

[2] DO C 42/5, 17.2.1999.

Austria presentó su quinto y más reciente programa de estabilidad actualizado, relativo al período 2003-2007, el 18 de noviembre de 2003. Los servicios de la Comisión han llevado a cabo una evaluación técnica del mismo, teniendo en cuenta la información facilitada de conformidad con el Código de conducta [3], las previsiones de otoño y evaluaciones posteriores, la metodología establecida de común acuerdo para la estimación de los saldos presupuestarios ajustados en función del ciclo, las recomendaciones contenidas en las Orientaciones Generales de Política Económica y los principios establecidos en la Comunicación de la Comisión al Consejo de 27 de noviembre de 2002 relativa al reforzamiento de la coordinación de las políticas presupuestarias [4]. Las conclusiones de esta evaluación son las que se presentan a continuación:

[3] Dictamen revisado del Comité Económico y Financiero relativo al contenido y el formato de los programas de estabilidad y de convergencia, documento EFC/ECFIN/404/01 - rev. 1, de 27.6.2001, aprobado por el Consejo EcoFin el 10.7.2001.

[4] COM(2002) 668 final, 27.11.2002.

El programa de estabilidad actualizado se ajusta en líneas generales al "Código de conducta sobre el contenido y el formato de los programas de estabilidad y de convergencia". La mayoría de las medidas se describe suficientemente. Sin embargo se ha mejorado poco en relación con las deficiencias de la presentación del programa anterior. En particular, las medidas contenidas en el presupuesto bianual ("twin budget") 2003-2004 se conocen con precisión y habría sido conveniente y viable incluir estimaciones concretas de sus efectos presupuestarios. Además, los escenarios de crecimiento alternativos presentados en la actualización se basan en elasticidades presupuestarias implícitas que varían a lo largo de los años -lo que constituye una hipótesis poco probable desde el punto de vista económico- y entre distintos escenarios. Aunque fueron criticadas en la última evaluación, las técnicas de estimación no se han modificado de forma suficiente.

Las previsiones presupuestarias del programa se basan en una hipótesis de recuperación de la actividad económica a partir de su débil posición cíclica actual. Las previsiones de crecimiento del PIB real hasta 2005 están en línea con las previsiones del otoño de 2003 de los servicios de la Comisión, mientras que en la actualización las previsiones relativas al crecimiento del PIB nominal y al empleo son significativamente superiores. De forma global, el escenario macroeconómico de la actualización parece plausible, aunque quizás sea algo optimista. En particular, un incremento del aumento del empleo al 0,6% en 2004 (definición SEC-95) parece demasiado brusco, teniendo en cuenta el habitual retraso de la demanda de trabajo para ajustarse a la recuperación cíclica de la actividad económica. Aunque el crecimiento del PIB real en 2006 y 2007 se mantendría por encima del potencial, el cierre implícito de la brecha de producción tras un periodo de crecimiento débil no sería inverosímil, debido a los efectos positivos de las reformas recientes y en curso y de la ampliación, dado que la economía austríaca no sufre desequilibrios macroeconómicos.

El programa de estabilidad actualizado mantiene los objetivos presupuestarios del programa anterior. Durante todo el periodo cubierto por el programa se prevén déficit, que en tres de los cinco años serían superiores al 1% del PIB, con un déficit medio del 1,0% del PIB durante todo el periodo de previsión (2003-2007). Las previsiones de déficit se basan en una estrategia presupuestaria inalterada, contemplándose ahorros estructurales substanciales junto con importantes recortes tributarios encaminados a reducir la presión fiscal de su máximo del 45,4% del PIB en 2001 al 43% en 2006.

Para 2002 se han revisado significativamente los datos presupuestarios y de la contabilidad nacional. Las finanzas de las administraciones locales se debilitaron pero se mantuvieron próximas al equilibrio contrariamente a las cifras anteriores, que indicaban una ampliación substancial del déficit. Partiendo de un superávit del 0,3% del PIB en 2001, la situación presupuestaria se deterioró pasándose a un pequeño déficit del 0,1% del PIB (revisión al alza de la cifra anterior del 0,6%). Tres factores explican esta revisión de 0,5 puntos porcentuales: la publicación de datos sobre la contabilidad nacional que suponían una significativa revisión al alza del crecimiento del PIB real en 2002, factores estadísticos, y unos mayores superávit en los niveles inferiores de la administración. El saldo presupuestario ajustado en función del ciclo, calculado por la Comisión, se deterioró en 0,4 puntos porcentuales, pasando a un déficit del 0,1% del PIB.

En 2003, la actualización prevé una ampliación considerable del déficit de las administraciones públicas, hasta el 1,3%. En términos ajustados en función del ciclo, esto corresponde a un incremento del déficit de 0,8 puntos porcentuales, frente al incremento de 0,5 puntos porcentuales del programa anterior. Mientras que el menor deterioro previsto en el programa anterior podría atribuirse a los efectos sobre el presupuesto de las catastróficas inundaciones sufridas en el verano de 2002, las estimaciones más recientes revisan a la baja los efectos de las inundaciones sobre el presupuesto de 2003 (en cerca de 0,3 puntos porcentuales). En este contexto, cabría esperar unos mejores resultados presupuestarios en términos ajustados en función del ciclo; sin embargo, la actualización se limita a prever un aumento considerablemente mayor sin ofrecer explicaciones al respecto. En sus previsiones del otoño de 2003, los servicios de la Comisión contemplaron un déficit (1% del PIB) más bajo que el objetivo establecido, que incluso podría ser menor a la luz de los datos disponibles a finales de noviembre. Tras una reducción transitoria en 2004, se prevé que el déficit aumente de forma acusada hasta el 1,5% en 2005 debido a los considerables recortes del impuesto sobre la renta. Aunque el déficit registraría posteriormente una nueva reducción temporal, hasta 2007 las finanzas públicas no volverían a una posición próxima al equilibrio, con una disminución del déficit ajustado en función del ciclo que alcanzaría el medio punto porcentual requerido y permitiría llegar a un déficit del 0,5% del PIB.

Dada la relativamente baja elasticidad observada de los resultados presupuestarios respecto del ciclo económico en Austria, la senda prevista de la hacienda pública dejaría un margen de seguridad suficiente para impedir rebasar el valor de referencia del 3% del PIB en el caso de un descenso cíclico normal. Los riesgos macroeconómicos parecen equilibrarse con la probabilidad de unos resultados presupuestarios mejores de lo previsto en 2003 y sus efectos consiguientes en años posteriores. Sin embargo la previsión de déficit depende fundamentalmente de una aplicación fructífera de las medidas de ahorro planeadas. Por consiguiente, una aplicación asimétrica de las medidas relacionadas con los gastos y los ingresos representa el principal riesgo para la estrategia del Gobierno. Si los ahorros planeados sólo se realizan parcialmente y se aplicase completamente la reducción de impuestos, Austria no dispondría en 2005 de un margen presupuestario suficiente para permitir a los estabilizadores automáticos funcionar plenamente en el caso de un descenso cíclico normal.

Las cifras relativas a la deuda pública bruta fueron revisadas significativamente al alza en 2001 y en 2002, llegando ésta a alcanzar el 66,7% del PIB en 2002. Por ello, se retrasa considerablemente la reducción del ratio deuda/PIB, que se prevé se sitúe ligeramente por debajo del valor de referencia del 60% en 2007. Esta previsión se basa esencialmente en unas hipótesis optimistas de crecimiento del PIB nominal y, en particular, en un gran volumen de ingresos esperado de las privatizaciones previstas. En caso de que la realidad se desvíe de estas hipótesis, incluso de forma mínima, el ratio deuda/PIB se mantendría por encima del valor de referencia del 60% también en 2007. Asimismo, en la hipótesis de que el déficit en 2003 resulte inferior al previsto por el Gobierno, equivalente al 1,0% del PIB o a un nivel ligeramente inferior, la deuda pública también se mantendría por encima del 60% en caso de un crecimiento ligeramente inferior.

La estrategia implica una considerable reducción del impuesto sobre la renta, equivalente al 1,3% del PIB, que no se verá compensada por recortes equivalentes de los gastos. La experiencia ha demostrado que reducir los impuestos sin limitar el gasto de forma equivalente representa una estrategia arriesgada. Resulta problemática la segunda fase de la reducción tributaria en 2005, encaminada a aumentar el déficit ajustado en función del ciclo de forma acusada (en un punto porcentual). Aunque, en principio, una reducción significativa de la elevada presión fiscal sería positiva, sería conveniente proceder a mayores recortes del gasto con el fin de evitar la ampliación del déficit [5]. El ascenso cíclico previsto, en virtud del cual la economía austríaca crecería a una tasa superior a la potencial en 2005 permitiendo el cierre de la brecha de producción, confirma la necesidad de nuevos recortes del gasto, que sería el método más apropiado de evitar efectos procíclicos. Además, aunque la reforma fiscal mejoraría las condiciones para el crecimiento por el lado de la oferta, el fomento de las desgravaciones fiscales o la introducción de regímenes tributarios preferentes podrían contrarrestar las recientes medidas de ampliación de la base imponible y añadir cierta complejidad al sistema tributario.

[5] OGPE 2003 - Orientaciones específicas por países: "[...], se recomienda a Austria: 1. Aplicar medidas encaminadas a la reducción de los gastos estructurales, incluso a los niveles más bajos de la Administración, con el fin de reducir la elevada presión fiscal y lograr un presupuesto ajustado en función del ciclo próximo al equilibrio (OG 1).

En cuanto al objetivo a medio plazo, sólo en 2004 y en 2007 se prevén unas finanzas públicas ajustadas en función del ciclo próximas al equilibrio. En los restantes años del programa, el déficit ajustado en función del ciclo aumentaría considerablemente o no mejoraría en al menos el 0,5% del PIB. Además, con hipótesis más realistas sobre el crecimiento del PIB nominal, es muy probable que la deuda pública, aunque disminuya en todos los años del periodo, se mantenga por encima del límite del 60% del PIB incluso en 2007.

En cuanto a la evolución reciente de la política económica, el hecho más destacable ha sido la reforma a fondo del sistema de pensiones, adoptada en junio de 2003. Las medidas deberán fomentar la equidad actuarial del sistema de pensiones por reparto y elevar la edad efectiva de jubilación y la tasa de actividad de los trabajadores de más edad.

Teniendo en cuenta los efectos de la reforma de las pensiones de 2003, la Comisión, desde el punto de vista de la sostenibilidad a largo plazo, considera que Austria se encuentra en una posición relativamente cómoda para afrontar los costes presupuestarios derivados del envejecimiento de la población. La estrategia presupuestaria descrita en líneas generales en el programa es compatible con la mejora de la sostenibilidad de las finanzas públicas. Según la evaluación de la Comisión, los ratio deuda/PIB, tras pasar por debajo del 60%, deberían poder mantenerse inferiores a este límite a largo plazo si los gastos derivados del envejecimiento de la población evolucionan según lo previsto. La reforma de las pensiones de 2003 deberá corregir la tendencia del gasto en pensiones y reducir su máximo en aproximadamente el 1,5% del PIB en comparación con las previsiones anteriores. Sin embargo, los resultados previstos requieren atención. En primer lugar, el establecimiento de un límite máximo del 10% para la reducción de las pensiones derivada de la reforma hasta 2032 aumenta la incertidumbre sobre el ahorro real en los próximos 30 años. En segundo lugar, los resultados dependen considerablemente del aumento considerado en la tasa de participación en el mercado laboral de los trabajadores de más edad como consecuencia de la reforma de las pensiones. Dado que la estrategia del programa actualizado se basa principalmente en la aplicación de la reforma de las pensiones y en sus repercusiones sobre los comportamientos en el mercado laboral, es fundamental una supervisión estricta de la evolución del gasto en pensiones y un mayor conocimiento de los factores subyacentes en los ahorros previstos. Por consiguiente, algunos aspectos de la reforma de las pensiones, tales como el límite máximo del 10% y un período de transición excesivamente largo para abolir la jubilación anticipada, deben ser objeto de revisión, con el fin de disminuir la incertidumbre de las perspectivas a largo plazo.

La política económica presentada en la actualización sólo es coherente en parte con las recomendaciones de las Orientaciones Generales de Política Económica. En particular, sólo se respeta parcialmente "una situación presupuestaria ajustada en función del ciclo de proximidad al equilibrio o superávit". Además, en 2005 no se sigue la orientación general de "evitar políticas procíclicas". Aunque la reducción prevista de la elevada presión fiscal es, en principio, una medida adecuada para hacer más favorables al crecimiento las condiciones de la oferta, las reducciones de ingresos deberán estar acompañadas de limitaciones equivalentes de los gastos. En lo que se refiere a los Estados federados y a las comunidades, la actualización no hace referencia a "una reducción de los gastos estructurales, incluso a los niveles más bajos de la Administración", que es necesaria para alcanzar superávit permanentes, lo que constituye una obligación incluida en el Pacto de estabilidad nacional.

Basándose en la reciente evaluación, la Comisión ha adoptado y transmite al Consejo la Recomendación adjunta, con vistas a que éste emita un dictamen en relación con el programa de estabilidad actualizado de Austria.

Recomendación con vistas a un DICTAMEN DEL CONSEJO de conformidad con el apartado 3 del artículo 5 del Reglamento (CE) nº 1466/97 de 7 de julio de 1997 en relación con el programa de estabilidad actualizado de Austria (2003-2007)

EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea,

Visto el Reglamento (CE) nº 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo al reforzamiento de la supervisión de las estrategias presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas [6], y, en particular, el apartado 3 de su artículo 5,

[6] DO L 209, 2.8.1997. Los documentos a que se hace referencia en este texto pueden consultarse en la siguiente dirección electrónica: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

Vista la Recomendación de la Comisión,

Previa consulta al Comité Económico y Financiero,

HA EMITIDO EL PRESENTE DICTAMEN:

El [20 de enero de 2004], el Consejo examinó el programa de estabilidad actualizado de Austria, que abarca el periodo 2003-2007. El programa fue presentado el 18 de noviembre de 2003 y cumple generalmente con el nuevo "Código de conducta sobre el contenido y el formato de los programas de estabilidad y de convergencia" [7]. Sin embargo, habría sido útil y convendría haber incluido más información cuantitativa, como la que figura en el presupuesto bianual 2003-2004, con estimaciones detalladas relativas a las medidas presupuestarias específicas.

[7] Dictamen revisado del Comité Económico y Financiero relativo al contenido y el formato de los programas de estabilidad y de convergencia, documento EFC/ECFIN/404/01 - rev. 1, de 27.6.2001, aprobado por el Consejo EcoFin el 10.7.2001.

La estrategia presupuestaria en el programa actualizado se mantiene inalterada, estando claramente orientada al largo plazo. Aunque provocarían una ampliación transitoria del déficit ajustado en función del ciclo en 2005, los sustanciales ahorros estructurales, combinados con importantes reducciones impositivas, deberían implicar una continua disminución de los ratios de gastos y de ingresos y del ratio de deuda.

De forma global, el escenario macroeconómico de la actualización parece plausible, aunque quizás sea algo optimista. En particular, un incremento del aumento del empleo al 0,6% en 2004 (definición SEC-95) parece demasiado brusco, teniendo en cuenta el habitual desfase de la demanda de trabajo para ajustarse a la recuperación cíclica de la actividad económica. Aunque el crecimiento del PIB real en 2006 y 2007 se mantendría por encima del potencial, el cierre implícito de la brecha de producción tras un periodo de crecimiento débil no sería inverosímil, debido a los efectos positivos de las reformas recientes y en curso y de la ampliación, dado que la economía austríaca no sufre desequilibrios macroeconómicos.

La actualización mantiene los objetivos presupuestarios establecidos en el programa anterior. Según los cálculos de la Comisión realizados aplicando la metodología establecida de común acuerdo, el saldo presupuestario ajustado en función del ciclo se deterioraría, pasando del 0,9% al 1,0% del PIB en 2003 y, tras una mejora transitoria, se deterioraría un punto porcentual hasta el 1,4% del PIB en 2005, debido a la reducción de los impuestos directos. Aunque registraría posteriormente una nueva reducción temporal, el déficit ajustado en función del ciclo no bajaría al 0,5% del PIB hasta 2007. De esta forma, el déficit ajustado en función del ciclo sólo se situaría próximo al equilibrio en 2004 y 2007.

La orientación presupuestaria del programa actualizado deberá proporcionar un margen de seguridad suficiente para impedir rebasar el límite máximo de déficit del 3% del PIB en caso de fluctuaciones macroeconómicas normales. Sin embargo, con unas hipótesis macroeconómicas y presupuestarias verosímiles, el objetivo a medio plazo de lograr una situación presupuestaria próxima al equilibrio podría alcanzarse durante el período cubierto por el programa. Aunque los riesgos macroeconómicos parecen equilibrarse con la probabilidad de unos resultados presupuestarios superiores a los objetivos establecidos en 2003, y sus efectos consiguientes en años posteriores, no es insignificante el riesgo en relación con el ahorro y el superávit de niveles inferiores de la administración. Además, si las reducciones anunciadas del gasto sólo se aplicaran parcialmente o no se realizasen conforme a lo previsto, el desvío temporal respecto del objetivo a medio plazo podría resultar persistente. Se espera una reducción continua de la deuda pública bruta desde el 66,7% del PIB en 2002 a una cifra ligeramente inferior al 60% en 2007. Esta previsión se basa esencialmente en unas hipótesis optimistas de crecimiento del PIB nominal y, en particular, en un gran volumen de ingresos esperado de las privatizaciones previstas. En caso de que la realidad se desvíe de estas hipótesis, incluso de forma mínima, el ratio deuda/PIB se mantendría por encima del valor de referencia del 60% también en 2007.

Tras la reforma de las pensiones de 2003, Austria parece encontrarse en una posición considerablemente mejor que antes para hacer frente a los costes presupuestarios del envejecimiento de la población. Sin embargo, esta evaluación debe ser confirmada por la evolución actual. En primer lugar, las previsiones contemplan un fuerte aumento de las tasas de participación inducido por la reforma. En segundo lugar, el máximo del 10% para la reducción de las pensiones en comparación con el régimen anterior arroja bastante incertidumbre sobre los efectos a largo plazo sobre el presupuesto. Además, los efectos positivos de las finanzas públicas se retrasan innecesariamente debido al excesivamente largo periodo de transición hasta 2017 para la abolición de la jubilación anticipada.

La política económica presentada en la actualización sólo es coherente en parte con las recomendaciones de las Orientaciones Generales de Política Económica. En particular, sólo se respeta parcialmente "una situación presupuestaria ajustada en función del ciclo de proximidad al equilibrio o superávit". Además, en 2005 no se sigue la orientación general de "evitar políticas procíclicas". Aunque la reducción prevista de la elevada presión fiscal es, en principio, una medida adecuada para hacer más favorables al crecimiento las condiciones de la oferta, las reducciones de ingresos deberán estar acompañadas de limitaciones equivalentes de los gastos. En lo que se refiere a los Estados federados y a las comunidades, la actualización no hace referencia a "una reducción de los gastos estructurales, incluso a los niveles más bajos de la Administración", que es necesaria para alcanzar superávit permanentes, lo que constituye una obligación incluida en el Pacto de estabilidad nacional.