ES    ES ES 
ES    ES  COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
Bruselas, 15/7/2008 
SEC(2008)2282 
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN 
Documento que acompaña a la 
 
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO, AL PARLAMENTO 
EUROPEO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE 
LAS REGIONES 
  
HACIA UNA PROGRAMACIÓN CONJUN TA DE LA INVESTIGACIÓN: 
 
 Trabajar juntos para abordar de forma más eficaz las cuestiones preocupantes 
comunes 
   
RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO  
 
{COM(2008)468 final} 
{SEC(2008)2281} 
ES 2   ES 1. CUESTIONES PROCEDIMENTALES Y CONSULTA DE LAS PARTES INTERESADAS  
1.1. Introducción 
La presente evaluación de impacto se refiere a la iniciativa presen tada en la Comunicación de la 
Comisión Europea titulada «Hacia una programación conjunta de la investigación». La iniciativa 
de programación conjunta es una de  las cinco iniciativas estratég icas planeadas por la Comisión 
en 2008 como consecuencia del Libro Verde «El Espacio Europeo de I nvestigación: nuevas 
perspectivas», en respuesta a la dimensión «O ptimizar los programas y las prioridades de 
investigación». La programación conjunta es el  proceso por el que los Estados miembros 
participan de forma voluntaria y «a la carta» en la definición, elaboración y ejecución de agendas 
comunes de investigación estrat égica, para tratar un tema o un campo específico. Puede suponer 
la coordinación de programas nacionales existe ntes o la creación de programas totalmente 
nuevos, la puesta en común de recursos y la s upervisión y examen colectivos de la evolución. 
Mediante un aumento y mejora de la cola boración, la coordinaci ón y la integración 
internacionales de los program as de investigación con fina nciación pública de los Estados 
miembros en una serie limitada de ámbitos estr atégicos, su objetivo es contribuir a que Europa 
fomente la eficiencia de la financiación públi ca de su investigación, y resuelva mejor las 
principales cuestiones que preocupan a la soci edad. El enfoque propuesto es fomentar la 
programación conjunta mediante un proceso polític o de alto nivel conducido por los Estados 
miembros, que ofrezca flexibilidad en cuanto a in strumentos, geometría y nivel de coordinación 
e integración de los programas. La programación conjunta se refiere a programas públicos de 
investigación, por lo que  implica la cooperación entre entida des públicas, más que entre públicas 
y privadas. Sin embargo, la industria puede  desempeñar un papel en su ejecución. 
1.2. Apoyo político y de los interesados 
A nivel político, desde hace quince años se ha fo rmulado repetidas veces el claro apoyo a favor 
de una coordinación más amplia y efectiva de las actividades de  investigación en Europa: el 
Consejo Europeo de primavera de 2008 animaba a la Comisión y a los Estados miembros a 
seguir « desarrollando iniciativas en pr o de una programación de investigación conjunta, en los 
ámbitos en que este enfoque sea apropiado, que permita un enfoque más estratégico y mejor 
estructurado del inicio de nuevos programas conj untos y de licitaciones comunes de proyectos a 
partir de finales de 2010 ». 
Entre los artífices de la normativa, los investig adores y los ciudadanos también existe un amplio 
consenso en cuanto a que las cuestiones urgentes  y comunes que afectan a Europa, tales como el 
cambio climático, la energía, la seguridad, la sa lud y el envejecimient o, tienen que tratarse 
conjuntamente a nivel europeo. Estos interesados piensan también que la investigación tiene que 
desempeñar un papel fundamental en la resolución de estas cuestiones, pero  opinan que, para que 
la investigación pueda aportar una contribución efi caz, es necesario elaborar agendas conjuntas y 
reforzar la coordinación de la investigación europea.  
ES 3   ES 2. DEFINICIÓN DEL PROBLEMA  
2.1. Necesidad de mejorar la capacidad de Eu ropa para resolver las cuestiones que 
afectan a su sociedad mediante una c oordinación más intensa y un enfoque 
estratégico conjunto de la I+D con financiación pública 
Para poder resolver las cuestiones que preocupan a su sociedad, el sistema de investigación de 
Europa debe ser capaz de producir resultado s de nivel óptimo. Sin embargo, Europa no ha 
podido aumentar rápidamente su gasto en investig ación, por lo que debe proseguir sus esfuerzos 
por hacer un mejor uso de los es casos recursos que dedica a la I+ D, invirtiéndolos de forma más 
eficiente y efectiva. En este contexto, el sector público tiene un importante papel que 
desempeñar en la búsqueda de la mejora de lo s resultados de la I+D con financiación pública. 
Hay muchas formas de intentar mejorar el impact o y la eficiencia de la I+D pública. Una de las 
maneras que no se ha explorado suficienteme nte y que ofrece un gran beneficio potencial 
consiste en mejorar la organización de la inve rsión pública europea en I+D mediante el aumento 
de la colaboración y coordinación tr ansfronterizas de los programas. 
Aunque los Estados miembros han establecido a lo  largo de los años muchos mecanismos para 
permitir la cooperación transnacional en I+D, la  realidad es que alre dedor del 85 % de la 
investigación pública civil de Europa se sigue programando, financiando, supervisando y 
evaluando a nivel nacional. En co mparación con otras áreas de pol ítica estructural, tales como 
competencia, comercio, industria, etc., la I+D es  la menos integrada y coordinada de Europa.  
En respuesta a este problema, se  han lanzado recientemente a nive l comunitario varias iniciativas 
con el fin de fomentar la coor dinación de la I+D púb lica nacional, tales co mo el método abierto 
de coordinación, el Plan ERA-NET para establecer redes de titulare s y gestores de los programas 
nacionales y regionales de inves tigación, y aprovechar el artícu lo 169 del Tratado que permite a 
la Comunidad participar en programas de inve stigación y desarrollo emprendidos por varios 
Estados miembros. Sin embargo, estos esfuerzo s siguen siendo extremadamente modestos en 
cuanto al volumen de la financ iación correspondiente, y han tenido un éxito limitado en cuanto a 
la plena integración de program as, debido a la falta de direcci ón estratégica y de apoyo de los 
Estados miembros. 
2.2. Necesidad de un nuevo enfoque 
Cada vez es mayor el reconocimiento de la ne cesidad de un nuevo enfoque más estratégico para 
la coordinación de los programas públicos de I+ D, centrado en los ámbitos que puedan aportar 
soluciones a las cuestiones que preocupan má s a la sociedad europea y en los que la 
coordinación pueda aportar ventajas en térm inos de eficiencia y repercusiones de la 
investigación. Los esfuerzos realizados en el pasado para fomentar la programación conjunta se 
han visto contrarrestados por la ausencia de compromiso político de alto nivel por parte de los 
Estados miembros, por la falta de datos suficien tes y fiables sobre la estructura y organización 
particular de los respectivos campos de C+T, y de comprensión de la misma, así como por la 
rigidez de los instru mentos utilizados. 
Sin embargo, ahora es un buen momento para la nzar una nueva iniciativa sobre programación 
conjunta. El contexto político ge neral ha cambiado, ya que las pr incipales cuestiones que afectan 
de forma común a la sociedad han subido mucho en la escala de prioridades de la agenda política 
de todos los Estados miembros y a nivel comunitari o, y se están haciendo visibles los costes de 
la ausencia de coordinación. Es necesario canalizar los esfuerzos combinados hacia los ámbitos 
ES 4   ES de las cuestiones paneuropeas y, para que esto te nga éxito, es fundamental el compromiso pleno 
de los Estados miembros. La nueva iniciativa debe  configurarse teniendo en cuenta las opiniones 
de los interesados y la experi encia obtenida en el pasado. 
Es importante que el proceso de implantaci ón de la programación c onjunta no sea demasiado 
«descendente» (impuesto desde arriba), dirigido  por la Comisión, ni demasiado «ascendente», 
que daría como resultado una falta de cohe rencia de la estrategia y el enfoque. 
Un proceso eficaz supone la participación conjunta de los Estados miembros para delimitar las 
áreas de interés común en que la acción co lectiva pueda resolver mejor las cuestiones 
importantes para la sociedad. En particular, deben seguirse criterios adecuados, acordados por 
todas las partes, para determinar los campos en que sería más útil lanzar la programación 
conjunta. Para que estos criterios sean operati vos debe contarse con una sólida base de 
información. Ha de reunirse información sobre los actuales programas nacionales y regionales en 
varias áreas, con indicación de lo que cubren y de los casos en que haya lagunas, duplicaciones o 
deficiencias de escala y ámbito.  
También es necesario un enfoque de geometría vari able, con flexibilidad en cuanto a los países 
participantes. No todos los Estados miembros tienen los mismos problemas en cada área, sobre 
todo en una Unión Europea ampliada a 27 países.  
Finalmente, un proceso eficaz debe permitir una respuesta graduada, seleccionando los 
instrumentos más eficientes para cada campo. 
2.3. Subsidiariedad y valor añadido europeo 
El derecho de la Comunidad a actuar en este  campo está consagrado en varios artículos del 
Tratado, que establecen la coordinación y cooper ación de la investig ación entre los Estados 
miembros y la Comunidad (artículos 165, 169 y 171). El proceso pro puesto de programación 
conjunta puede considerarse con razón necesari o, dado que no es prob able que los Estados 
miembros consigan realizarlo de form a suficiente con actividades puramente 
intergubernamentales. En los últimos años, la expa nsión de tales actividades se ha estancado, y la 
mayoría de las iniciativas destinadas a la coordinación de programas multilaterales se han 
desarrollado en el contexto de las actividades comunitarias. Así pues, es poco probable que los 
Estados miembros por sí solos puedan resolver estos problemas. 
El valor añadido europeo de la  propuesta procede en parte de la naturaleza transnacional de 
algunas de las cuestiones fundamental es (el cambio climático, por ej emplo), respecto a las cuales 
los Estados miembros tienen que actuar juntos para conseguir una solu ción adecuada. También 
puede justificarse por las posibilid ades que ofrece de aumentar la escala, el ámbito y la eficacia 
de los programas públicos de I+D de Europa, abordando conjuntamente problemas comunes y elaborando soluciones comunes, así como de s uprimir obstáculos inicia les, tales como los 
elevados costes de puesta en marcha y de func ionamiento de algunos campos de C+T, de poner 
en común datos y experiencias, de lograr mayores  repercusiones científic as, tecnológicas y de 
innovación, de eliminar las duplicaciones de los pr ogramas en toda Europa, de incrementar la 
profundidad de los programas y de reducir sus costes de gestión. 
ES 5   ES 3. OBJETIVOS  
3.1. Objetivos estratégicos generales 
Los objetivos estratégicos generales de la in iciativa de programación conjunta son mejorar la 
capacidad de la Unión Europea para alcanzar sus metas estratégicas de alto nivel y responder a 
las cuestiones fundamentales que se le  plantean para los próximos años:  
(1) contribuir al logro de los objetivos de la estrategia  revisada de Lisboa;  
(2) ayudar a Europa a responder de forma más efec tiva, mediante la in vestigación, a las 
cuestiones fundamentales para la sociedad; 
(3) contribuir al logro de lo s objetivos del Espacio Europeo de Investigación. 
3.2. Objetivos de carácter específico  
Para contribuir al logro de estos objetivos estr atégicos generales, será necesario mejorar la 
eficiencia y efectividad de la programación de la i nvestigación pública de Europa en los campos 
en que se encuentra con cuestiones fundamentales  para la sociedad. Lo s objetivos específicos 
son: 
(1) reforzar la coordinación de los programas públicos nacional es de investig ación de la 
Unión Europea en campos que puedan aportar soluciones a las cuestiones importantes para la sociedad y en que haya pruebas de que la adopción de un enfoque transfronterizo 
conjunto aporta un valor añadido;  
(2) de esta manera, aumentar las repercusiones de  estos programas, tanto en términos de C+T 
(excelencia científica, puesta en común de  recursos, datos y conocimientos, consecución 
de una masa crítica, facilita ción de la optimización de los programas) como de economía 
y sociedad. 
3.3. Objetivos operativos 
Para fomentar las mejoras antes citadas en cuanto a las repercusiones y la eficiencia, se plantean 
los siguientes objetivos operativos:  
(1) realizar un proceso efectivo que fomente un en foque más estratégico de la coordinación 
de los programas nacionales de investigación con el fin de resolver las cuestiones que 
afectan a la sociedad europea; 
(2) velar por que este proceso y las subsiguiente s iniciativas de programación conjunta de la 
investigación pública disfruten de un elevado nivel de apo yo de los interesados y de 
titularidad; 
(3) a través de este proceso y del uso de inst rumentos adecuados, fomentar la integración 
transfronteriza de los programas públicos  de investigación y conseguir efectos 
estructuradores, en particul ar el logro de una masa cr ítica de esfuerzo en I+D; 
(4) poner en pie un proceso que permita una respuest a graduada en cuanto a los instrumentos 
de programación conjunta, así como una geometrí a variable en cuanto a la participación 
de los países;  
ES 6   ES (5) velar por que las iniciativas conjuntas se ba sen en información actualizada y exacta sobre 
las actividades nacionales y regionales de programación; 
(6) fomentar una mayor coherencia entre las políticas. 
4. PRESENTACIÓN DE LAS POSIBLES OPCIONES DE PLANTEAMIENTO  
Para alcanzar estos objetivos, se han estudiado cuatro opciones de planteamie nto. Las diferencias 
principales entre ellas se centran en dos aspe ctos clave: cómo se delimitan los campos de 
programación conjunta y la gama de instrume ntos considerados para su ejecución1. 
En la opción « statu quo » (opción 1), los temas de programaci ón conjunta son señalados de forma 
específica y ascendente por una gama de interesados de los Estados miembros. La ejecución se 
efectúa mediante un número li mitado de instrumentos (fundame ntalmente, el Plan ERA-NET y 
el artículo 169), y la coordinación es vaga. Por ot ra parte, se adopta un en foque flexible respecto 
a la masa crítica (en cuanto al número y per tinencia de los socios) y respecto al nivel de 
integración de los programas que se desea. 
La opción de «maximización del artículo 169» (opci ón 2) comparte algunas de las características 
de la opción 1, como el que los temas de programación conjunta son señalados de manera 
ascendente por los Estados miem bros y la ejecución se efectúa  mediante los mismos dos 
instrumentos (fundamentalmente, el Plan ERA-N ET y el artículo 169). Esta opción difiere de la 
de «statu quo », sin embargo, en que propone un enfoque proactivo en el que las acciones de 
ERA-NET y de ERA-NET Plus, que  son parte del Plan ERA-NET,  se consideran rígidamente 
como fase preparatoria para el artículo 169. Los temas objeto de programación conjunta tendrían 
que coincidir con el programa marco, garantizando así la coherencia sistem ática de las políticas 
horizontales en general, y se pres taría más atención a la masa críti ca y al nivel de integración de 
los programas. 
La principal diferencia entre la  «opción estratégica dirigida por la Comunidad» (opción 3) y las 
dos opciones anteriores reside en  su carácter estratégico, más que ascendente. El punto de partida 
es la identificación de las principales cuestiones que preocupan a la sociedad y la evaluación de 
la necesidad de una masa crítica de investig ación con financiación pública en los respectivos 
campos de C+T. Según esta opción, es la Comunida d la encargada de diri gir la realización de 
estas evaluaciones estratégicas  y de proponer las áreas adecuad as de programación conjunta. 
También es la Comunidad la que elige el instru mento más adecuado entre una panoplia mayor de 
instrumentos comunitarios familiares. 
La opción «proceso europeo estratégico» (opción 4)  se parece a la «opción estratégica dirigida 
por la Comunidad» en que también es estratégica, co mo su nombre indica, y se basa en tratar las 
cuestiones más importantes que afectan a la socied ad, pero entre ellas hay una diferencia crucial 
en cuanto a los papeles desempeñados por la  Comunidad y los Estados miembros. Según la 
opción «proceso europeo es tratégico», son los Estados miembros  (y no la Comunidad) quienes 
señalan los temas objeto de programación conjunta . También son los Estados miembros los que 
seleccionan o desarrollan los instru mentos más adecuados para las circunstancias específicas del 
respectivo campo de C+T (incluid os los instrumentos comunitarios como el Plan ERA-NET y 
los artículos 168, 169, 170 o 171, los enfoques de l tipo «Plan EETE» o «investigación sobre 
seguridad», la creación de nuevas institucio nes europeas o de nuevos tipos de redes de 
                                                 
1 En el cuadro 2 del informe de evaluación de impacto se presenta un panorama de las cuatro opciones. 
ES 7   ES excelencia2, iniciativas del tipo del CEI o Euratom, F ondos Estructurales, etc.). La Comisión 
desempeña el papel de f acilitadora. Se encarga de informar al  Consejo en cada etapa del proceso, 
y de evaluar el proceso en su conjunto, así como los avances conseguidos en las distintas áreas.  
5. EVALUACIÓN DE IMPACTOS  
Respecto a cada opción se ha evaluado una amplia  variedad de impactos, como el nivel de apoyo 
de los interesados y la «propieda d», el enfoque estratégico, el efect o estructurador, la coherencia 
política, las repercusiones sobre la C+T, y la s repercusiones más amplias sobre la sociedad3. La 
conclusión de esta evaluación fue seleccionar la opción «proceso europeo estratégico».  
La opción « statu quo » se rechazó por su falta de enf oque estratégico, su escaso efecto 
estructurador, su impacto negativo sobre la c oherencia de las políticas horizontales, y sus 
limitadas repercusiones sobre la sociedad. La opc ión «maximización del artículo 169» se rechazó 
por su falta de enfoque estratég ico, su planteamiento de «talla única» y lo limitado de su efecto 
estructurador. La opción «estra tégica dirigida por la Comuni dad», que tiene un gran impacto 
potencial, se rechazó por el ri esgo que entraña: es muy probabl e que no cuente con el apoyo de 
los interesados, lo que afectaría negativamente a su enfoque estratégico, a su efecto estructurador 
y a sus repercusiones sobre la sociedad. Por otra parte, es poco probable que la Comunidad por sí 
misma tenga un conocimiento suficientemente deta llado de los programas de investigación de 
los Estados miembros que le permita proponer unos temas e inst rumentos adecuados para la 
programación conjunta.  
La opción «proceso europeo estratégico» es la que cuenta con un mayor nivel de apoyo de los 
interesados, que están de acuerdo en que es necesario definir agendas de investigación estratégica y llevarlas a cabo de forma coordi nada, especialmente a efectos de tratar las 
cuestiones comunes que afectan a la sociedad; en que una asociación, que combine un enfoque 
voluntario y ascendente con una or ientación estratégica descendente, es indispensable para 
garantizar la flexibilidad y la adaptación a las es pecificidades de los progr amas; en que se han de 
respetar los principios de subsidiariedad, geomet ría variable y valor europeo añadido real; y en 
que no es viable la aproximación de «talla única». 
El proceso propuesto para selecc ionar los temas e instrumentos  de la programación conjunta, 
combinado con los elevados niveles de apoyo de los interesados, significa que la opción 4 aporta 
las mejores garantías para obtener los mayores efect os estructuradores sistémicos en total. A su 
vez, esto contribuirá a crear las condiciones ideales para que se hagan plenamente realidad los beneficios de la programación conjunta en cu anto a la C+T, entre los que se cuentan: 
• la superación de las barreras iniciales, 
• la optimización de los programas paneuropeos, 
• la excelencia científica, 
• el tratamiento conjunto de los problemas comunes, desarrollando soluciones comunes y 
normalizadas, y el hablar con una sola voz, 
                                                
 
2 Con financiación no solo de actividades de integración, sino también de investigación conjunta. 
3 En el cuadro 3 del informe completo sobre la eval uación de impacto se recoge un panorama de estas 
repercusiones. 
ES 8   ES • la colaboración en proyectos tran sfronterizos (con sus propios be neficios, como la puesta en 
común de datos y conocimientos, la rápida difusión, la movilidad y formación de recursos 
humanos por encima de las fronteras, y el aume nto de las repercusione s de tipo científico, 
tecnológico y de innovación), 
• la reducción de los costes nacionales de gestión de programas integrados, 
• la mejora de los programas no integrados, y 
• la mejora de la rendición de  cuentas y la transparencia. 
Entre los beneficios para la industria se cuenta n la «innovación abierta», la  rápida difusión de los 
resultados de las investigaciones, la elaboraci ón de soluciones comunes y normalizadas, el mejor 
acceso al apoyo público de la investigación, una  elaboración más fácil de agendas de 
investigación estratégica conjunta entre entidad es públicas y privadas, y una coordinación de 
políticas horizontales más rápida. 
Finalmente, estas repercusiones de C+T se tradu cen en un mayor rendimiento de la inversión en 
investigación pública para la sociedad, lo que significa un au mento del crecimiento económico, 
de la competitividad y del empleo, y unas solu ciones más rápidas y mejo res para los problemas 
sociales y ambientales. 
Por estos motivos, la opción favorita es la 4 («proceso europeo estratégico»). 
6. RIESGOS Y REDUCCIÓN DEL RIESGO  
La opción favorita tiene asociados varios riesgos, el principal de  los cuales es que no se haga 
realidad el necesario compromiso político. 
Aunque este riesgo pueda parecer quizás menor ahora que en el pasado (debido al mayor 
reconocimiento en los Estados miembros de los pr oblemas que afectan a la sociedad europea, de 
los costes para la sociedad y la C+T que implica la ausencia de coordinación, así como de los beneficios que aporta a la sociedad y a la C+ T la programación conjunta), el proceso estratégico 
propuesto se ha diseñado también específicame nte para mitigar este riesgo. Se propone un 
proceso político de alto nivel, que descansa dire ctamente en los Estados miembros, mientras que 
la Comisión tiene el papel de facilitadora. El pr oceso asigna al Consejo una función importante y 
continua en cuanto a los siguientes aspectos: 
• invitar a los ministros de Investigación de lo s Estados miembros a nombrar representantes 
personales para trabajar en un gr upo específico de alto nivel con la misión de señalar áreas 
adecuadas para la programación conjunta;  
• supervisar el proceso anualmente (mediante la  presentación obligatoria de un informe anual 
por la Comisión); y 
• volver a examinar el proceso al cabo de tres años. 
El proceso propuesto se basa en las pruebas disponibles y en un análisis estratégico a fondo de 
los respectivos campos de C+T, lo que ha de gara ntizar que solo se acepta rán iniciativas viables 
para la programación conjunta. Por otra parte,  el tratamiento propuest o se caracteriza por la 
ES 9   ES flexibilidad de los instrumentos4, la geometría variable y la flexib ilidad en cuanto a la extensión 
de la integración perseguida de los progr amas (ciclo parcial, ciclo completo). 
Hay otros riesgos, como la inercia institucional y la ausencia de la necesaria base documental. 
Sin embargo, se han adoptado las oport unas estrategias de reducción del riesgo. 
En resumen, la principal estrategia de reducci ón del riesgo que se encuentra en la base del 
proceso propuesto es la de resp etar las mejores prácticas de re glamentación, es decir, colaborar 
estrechamente con los Estados miembros de mane ra transparente, respetar los principios de 
subsidiariedad, de valor añadido europeo y de proporcionalidad, preparar  y lanzar iniciativas 
concretas a partir de una base amplia y fiable de  pruebas, y velar por la rendición de cuentas y la 
transparencia del proceso mediante unos sist emas adecuados de supervisión y evaluación. 
7. EVALUACIÓN Y SUPERVISIÓN  
También se han tomado las disposiciones adecuadas para la supervisión y la evaluación. Estas se 
basan en la presentación de informes por la Co misión al Consejo tras cada una de las fases del 
proceso de programación conjunta, y en el examen a fondo del proceso por la Comisión, junto 
con los Estados miembros, al cabo de tres años . También se garantizará la supervisión y la 
evaluación periódicas de los avances hacia los objetivos (SMART) en cada área de programación 
conjunta. 
Además, se garantizará una mayor transparencia en lo que respecta a la colaboración y la 
coordinación de los programas nacionales y re gionales de investigación  elaborando un módulo 
específico para el servicio  en Internet de ERAWATCH. 
                                                 
4 Para realizar las distintas iniciativas de programación conjunta, hay que explorar y utilizar toda la gama de 
instrumentos públicos de investigación (programas de investigación nacionales y regionales, 
organizaciones de investigac ión y regímenes de colabo ración intergubernamentale s, infraestructuras de 
investigación, sistemas de movilidad, etc.).