Una buena gobernanza económica, como la adopción de medidas eficaces en el contexto del procedimiento de déficit excesivo, y unas políticas macroeconómicas globalmente sólidas constituyen una condición previa para garantizar un entorno propicio para la inversión pública productiva y el uso eficaz de los fondos de la UE, en particular en el contexto del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR). Sobre la base de las propuestas formuladas por la Comisión (actualmente en el proceso legislativo), es necesaria una buena gobernanza económica para garantizar que los fondos de la UE se desembolsan sin traba alguna. También cabe recordar que los criterios de evaluación establecidos en el proyecto de Reglamento relativo al MRR exigen que el plan nacional de recuperación y resiliencia de Rumanía contribuya a abordar de manera eficaz los problemas pertinentes identificados en las recomendaciones específicas por país.

Este grado de incertidumbre excepcional, particularmente a la hora de diseñar una orientación creíble para la política presupuestaria, no permite a la Comisión presentar en este momento una Recomendación de Recomendación del Consejo conforme al artículo 126, apartado 7.

A la luz del persistente y excepcional grado de incertidumbre creado por la pandemia de COVID-19 y sus enormes repercusiones macroeconómicas y presupuestarias, la Comisión considera que, en la coyuntura actual, no se puede adoptar ninguna decisión sobre nuevas medidas en el marco del procedimiento de déficit excesivo de Rumanía.

Por lo tanto, el mantenimiento de la activación de la cláusula general de salvaguardia permite a la Comisión proponer una recomendación revisada con arreglo al artículo 126, apartado 7, siempre que no se ponga en peligro la sostenibilidad presupuestaria a medio plazo, incluso en caso de que el Estado miembro no adopte medidas eficaces en respuesta a una recomendación de conformidad con el artículo 126, apartado 7.

«En caso de grave recesión económica en la zona del euro o en el conjunto de la Unión, el Consejo también podrá adoptar, partiendo de una recomendación de la Comisión, una recomendación revisada con arreglo al artículo 126, apartado 7, del TFUE, siempre que no ponga en peligro la sostenibilidad presupuestaria a medio plazo».

La cláusula general de salvaguardia no suspende los procedimientos del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Sin embargo, su activación tiene consecuencias para el componente corrector del Pacto. El artículo 5, apartado 1, del Reglamento (CE) n.º 1477/97 establece lo siguiente:

El 20 de mayo de 2020, la Comisión adoptó la Comunicación «Semestre Europeo: Recomendaciones específicas por país». En esa Comunicación, la Comisión presentó una actualización de la vigilancia presupuestaria en el marco del Pacto de Estabilidad y Crecimiento en el contexto de la activación de la cláusula general de salvaguardia. La Comisión destacó la gravedad de la recesión económica resultante de la pandemia de COVID‑19, que había creado un grado de incertidumbre excepcional, particularmente a la hora de diseñar una orientación creíble para la política presupuestaria. La Comisión consideró que en la coyuntura actual no debían adoptarse decisiones relativas a la aplicación de procedimientos de déficit excesivo a los Estados miembros, de conformidad con el artículo 126 del TFUE.

La Recomendación, que se reiteró en la recomendación específica por país n.º 1 de 2020 dirigida a Rumanía, requería que este país debía alcanzar un déficit de las administraciones públicas del 2,8 % del PIB a más tardar en 2022. Ese objetivo era en gran medida coherente con la Estrategia Fiscal de Rumanía para 2020-2022, aprobada por el Parlamento y adoptada por Ley de 18 diciembre de 2019. La Recomendación se basó en las previsiones de la Comisión del invierno de 2020, publicadas el 13 de febrero de 2020, ampliadas con variables presupuestarias hasta 2022. Esas previsiones no tuvieron en cuenta el impacto de la pandemia de COVID‑19.

En el momento en que el Consejo adoptó dicha Recomendación, la pandemia de COVID‑19 ya afectaba gravemente a Europa. Sin embargo, la Recomendación señaló que la posición de déficit excesivo era el resultado de las decisiones de política adoptadas por Rumanía antes del brote de COVID-19. Entre esas decisiones figuraban, en particular, importantes subidas de las pensiones que, según las previsiones, provocarán un deterioro muy grande y persistente del saldo presupuestario.

Sobre la base de una Recomendación de la Comisión de 4 de marzo de 2020, el Consejo adoptó el 3 de abril de 2020 una Recomendación en virtud del artículo 126, apartado 7, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea («TFUE»). El Consejo recomendó a Rumanía poner fin a la situación de déficit público excesivo («la Recomendación») a más tardar en 2022. Esa Recomendación se adoptó sobre la base de un déficit previsto del 3,8 % del producto interior bruto (PIB) en 2019. Este déficit es superior al 3 % del valor de referencia del déficit del PIB, establecido por el artículo 1 del protocolo n.º 12 relativo al procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, y no se mantiene próximo a este valor. Tampoco fue excepcional que se superara ese valor de referencia en 2019. Según datos validados por Eurostat publicados posteriormente, el déficit en 2019 ascendió al 4,4 % del PIB.

Estas perspectivas de crecimiento están sujetas a un alto grado de incertidumbre. La forma de la recuperación dependerá en gran medida de la duración de la crisis de la COVID‑19, de la velocidad de la recuperación en los principales socios comerciales de Rumanía y de la relativa normalización de las cadenas de suministro mundiales y regionales. La prolongada incertidumbre relacionada con el rumbo futuro de las políticas públicas, en particular con el impacto de algunas decisiones de política presupuestaria expansiva podría reducir la confianza y obstaculizar los flujos de crédito, lo que afectaría de manera negativa a la inversión y el crecimiento. Al mismo tiempo, la futura afluencia de préstamos y subvenciones de inversión del MRR, que son potencialmente importantes y que deberían destinarse a financiar inversiones productivas y a estimular las reformas, representan un riesgo al alza para las previsiones.

Fuente: Previsiones económicas de la Comisión de otoño de 2020 (COM), presupuesto de 2020 (enmienda de agosto) y las previsiones de otoño de la Comisión Nacional de Estrategia y Prospección (RO)

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Rem. de los asalariados (per cápita, % variación)

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En el primer semestre de 2020, el PIB de Rumanía se contrajo un 4,5 % interanual, impulsado principalmente por una fuerte caída de la producción en el segundo trimestre debido al confinamiento del país tras el brote de COVID‑19. Las medidas restrictivas adoptadas para luchar contra la pandemia tuvieron efectos negativos en el gasto de los consumidores, mientras que la interrupción de las cadenas de suministro internacionales y la debilidad de la demanda exterior ralentizaron la producción y las exportaciones. Las inversiones demostraron ser más resistentes, ya que la actividad de construcción no se vio afectada en gran medida por las medidas de contención. La actividad se recuperó en el tercer trimestre, pero el rebrote de casos de COVID‑19, que comenzó a acelerarse a finales de septiembre, así como la reintroducción de las restricciones asociadas, enturbian las perspectivas económicas a corto plazo.

La economía de Rumanía creció en promedio un 5 % anual en 2016-2019, y el consumo privado fue el motor principal de dicho crecimiento. Las inversiones fueron volátiles durante este período, mientras que las exportaciones netas contribuyeron de manera negativa al crecimiento del PIB, ya que las importaciones aumentaron a un mayor ritmo que las exportaciones. Sin embargo, este sólido crecimiento económico vino acompañado de nuevos desequilibrios macroeconómicos, en particular en forma de elevados y crecientes déficits por cuenta corriente y presupuestario, impulsados principalmente por grandes subidas salariales y varias reducciones de la presión fiscal. El déficit presupuestario aumentó del 2,6 % del PIB en 2016 al 4,4 % del PIB en 2019 y se previó un aumento considerable en los ejercicios siguientes (véase el cuadro 1) debido a una serie de decisiones de política presupuestaria expansiva adoptadas en los últimos años (véase la sección 3). La balanza por cuenta corriente pasó gradualmente de una posición casi equilibrada en 2014 a un déficit del 4,7 % del PIB en 2019. La posición de inversión internacional neta (PIIN) de Rumanía como porcentaje del PIB está en disminución constante desde 2013, favorecida por un fuerte crecimiento económico, y se ha estabilizado en torno al -44 % del PIB a finales de 2019.

‑‑Este aumento del ya de por sí abultado déficit público se debe en parte al efecto combinado de la grave recesión económica y las medidas para luchar contra la pandemia de COVID19 y sus consecuencias económicas y sociales. Entre ellas se incluyen el incremento del gasto destinado a sistemas de apoyo al empleo y las ayudas al sector de la sanidad, así como algunos estímulos fiscales. El coste total de las medidas de apoyo relacionadas con la COVID19 asciende al 1,3 % del PIB, del cual 0,4 puntos porcentuales se financia con fondos de la UE (véase el cuadro 2 infra). A falta de un presupuesto para 2021 (dadas también las próximas elecciones generales, previstas para el 6 de diciembre), las previsiones de otoño de 2020 de la Comisión parten de la base de que las medidas de apoyo al empleo y las primas salariales expirarán en 2021.

Sin embargo, los déficits previstos, cada vez más importantes y más abultados, se deben en su mayor parte a las medidas expansivas que ya se venían aplicando, como lo demuestra el considerable déficit estructural en 2019. Esto incluye, en particular, el considerable incremento del gasto social y de otro tipo que se aprobó antes de la pandemia y que, por lo tanto, no está relacionado con ella. Más concretamente, el gasto en pensiones de vejez aumentará considerablemente, impulsado por el efecto sobre el año completo de un aumento de las pensiones del 15 % que entró en vigor en septiembre de 2019 y un nuevo aumento del 40 % a partir de septiembre de 2020. En consecuencia, la Comisión prevé que el gasto en pensiones de vejez aumente en 1,9 puntos porcentuales del PIB en 2020. La subida de las pensiones por sí sola también contribuirá a un deterioro del déficit presupuestario de 2,2 puntos porcentuales del PIB en 2021 y de otros 1,1 puntos porcentuales del PIB en 2022. Asimismo, el Parlamento duplicó la asignación por hijos con efecto a partir de febrero de 2020, lo que supone un coste presupuestario anualizado del 0,6 % del PIB. La razón de esta incidencia presupuestaria es que, en ambos casos, los legisladores no previeron una fuente de financiación de las medidas.

En cuanto a los ingresos, las autoridades ejecutaron en diciembre de 2019 algunas reformas fiscales, entre ellas la reducción de los impuestos especiales sobre el combustible y la bajada de las cargas sociales de los trabajadores a tiempo parcial, con una pérdida general de ingresos estimada en un 0,3 % del PIB en 2020. Los ingresos fiscales también se verán afectados de manera negativa por la recesión y algunos estímulos fiscales como parte de las medidas de apoyo frente a la COVID‑19 (0,1 % del PIB).

El déficit de las administraciones públicas para 2021 y 2022 podría resultar inferior a lo esperado en las previsiones de otoño de 2020 de la Comisión, ya que el Gobierno ha propuesto reducir los aumentos previstos de las pensiones y las asignaciones por hijos. Sin embargo, el Parlamento ha rechazado las enmiendas correspondientes, y el Gobierno ha recurrido las decisiones parlamentarias ante el Tribunal Constitucional, que todavía no se ha pronunciado al respecto (véase también la sección 4). Las previsiones de otoño de 2020 de la Comisión, en línea con la hipótesis de mantenimiento de la política económica, tienen en cuenta las votaciones parlamentarias. Por lo tanto, para 2020 y para 2021 en adelante, incorpora las subidas exigidas por la ley de pensiones actualmente en vigor. La previsión no incluye ningún gasto relacionado con el MRR, ya que el Gobierno aún no ha indicado los gastos que se financiarán con cargo a dicho mecanismo en 2021. La evolución del déficit en 2021 también podría resultar más favorable de lo previsto como resultado de un mayor crecimiento económico derivado de la rápida aplicación de las medidas financiadas por el MRR.

Cuadro 2: Medidas para luchar contra la pandemia de COVID-19

Medida Fundamentos de Derecho Incidencia presupuestaria (% del PIB) 2020 2021 2022 Ingresos Fondos de la UE adicionales para medidas contra la COVID-19 0,4 Impuesto sobre sociedades: bonificación por pago a tiempo y exención para el sector de la hostelería y la restauración -0,1 Gasto Bonificación para el personal sanitario diversas leyes 0,1 Gasto en salud y material médico de emergencia 0,3 0,1 Prestaciones por desempleo técnico para empleados y otras categorías Ordenanza de Emergencia del Gobierno 30/2020 0,5 Subsidio para empleados que salen del desempleo técnico (41,5 %) Ordenanza de Emergencia del Gobierno 92/2020 0,2 Plan de trabajo a corto plazo y otras medidas de apoyo al empleo Ordenanza de Emergencia del Gobierno 132/2020 0,1 Interés subvencionado para pymes (IMM INVEST) 0,02 0,03 Impacto total 1,05 0,1 0,0

Nota: incidencia presupuestaria tal como se incluye en las previsiones económicas de otoño de 2020 de la Comisión

A fin de evaluar los riesgos para la sostenibilidad a medio plazo, la Comisión ha llevado a cabo una evaluación ad hoc de la sostenibilidad de la deuda basada en su enfoque estándar. Debido al elevado déficit primario y a los tipos de interés relativamente altos en comparación con otras deudas públicas, la ratio deuda/PIB se mantiene en una pronunciada tendencia al alza. En la hipótesis de mantenimiento de las políticas, la Comisión prevé que la deuda supere el 60 % en 2022 y el 100 % del PIB en 2027, permaneciendo por encima de ese nivel hasta el final del período de previsión en 2031. Según la evaluación de la Comisión, los riesgos generales para la sostenibilidad de la deuda parecen ser elevados a medio plazo. Este nivel de riesgo indica que existen importantes vulnerabilidades presupuestarias que deben abordarse con medidas estratégicas apropiadas. Esta evaluación de riesgos se actualizará y complementará cuando la Comisión vuelva a evaluar la situación presupuestaria de Rumanía en la primavera de 2021. En esta etapa, las previsiones de la deuda también están sujetas a un nivel de incertidumbre mucho mayor que el habitual. Si se adoptaran las propuestas del Gobierno para 2020 de no incrementar tanto las pensiones y las asignaciones por hijos, se mitigaría el gasto a corto plazo, pero no afectaría fundamentalmente a los riesgos a largo plazo para la sostenibilidad de la deuda ante la falta de nuevas medidas para 2021 y en adelante.

4.MEDIDAS ADOPTADAS DESDE LA RECOMENDACIÓN DEL PROCEDIMIENTO DE DÉFICIT EXCESIVO

El 15 de septiembre de 2020, las autoridades rumanas enviaron un informe sobre las medidas adoptadas en respuesta a la Recomendación realizada conforme al artículo 126, apartado 7. En ese informe se presentan los objetivos y medidas presupuestarias del proyecto de presupuesto rectificativo para 2020 de agosto de ese mismo año. Los nuevos objetivos incorporan las medidas que el Gobierno ha adoptado para hacer frente a las consecuencias de la pandemia de COVID‑19 en el sistema de salud y la economía, con un coste total de alrededor del 1 % del PIB (Cuadro 2). El informe no ofrece ningún detalle sobre los objetivos y medidas presupuestarias a medio plazo del Gobierno, ya que las autoridades rumanas aún no han presentado el proyecto de presupuesto para 2021 ni la estrategia fiscal para 2021-2023.

Para 2020, las autoridades tienen como objetivo un déficit global de las administraciones públicas del 8,6 % del PIB y una deuda del 43,6 % del PIB, lo que concuerda con la última enmienda presupuestaria aprobada el 14 de agosto de 2020, que revisó al alza el objetivo de déficit para 2020 desde el 3,6 % del PIB del presupuesto original para ese año. El déficit estructural previsto, según los cálculos de las propias autoridades, es del 5,8 % del PIB potencial. Esos objetivos presupuestarios se basan en una caída prevista del PIB real del ‑3,8 % en 2020, considerablemente menor que la caída del ‑5,2 % contemplada en las previsiones económicas de otoño de 2020 de la Comisión; también incorporan el impacto de las medidas de emergencia contra las consecuencias de la pandemia de COVID‑19 tomadas hasta octubre de 2020.

A través de su enmienda presupuestaria de agosto, el Gobierno intentó limitar el deterioro fiscal en 2020 restringiendo los aumentos previstos en el gasto social y en los salarios públicos. Más precisamente, el Gobierno propuso un aumento de las pensiones de vejez del 14 % a partir de septiembre de 2020, en lugar del aumento originalmente previsto del 40 %. Dado que la enmienda se refiere solo al año 2020, sobre la base de la legislación en vigor, las pensiones seguirían aumentando por lo menos en un 30 % a partir de septiembre de 2021. El Gobierno también ha propuesto aumentar la asignación por hijos en un 19 % a partir de agosto de 2020, en lugar de duplicarla inmediatamente en febrero de 2020, y posteriormente subirla dos veces al año hasta llegar a duplicarla en julio de 2022. El Gobierno también ha intentado posponer las subidas salariales del personal docente de septiembre de 2020 a septiembre de 2021. Si se hubieran aplicado, estas revisiones habrían reducido los gastos de 2020 en 1,3 puntos porcentuales del PIB en comparación con las previsiones económicas de otoño de 2020 de la Comisión. Sin embargo, el Parlamento ha rechazado el proyecto del Gobierno y este ha recurrido las decisiones parlamentarias ante el Tribunal Constitucional, que todavía no se ha pronunciado al respecto.

En la evaluación de las decisiones presupuestarias adoptadas por Rumanía desde abril de 2020 en respuesta a la Recomendación habrá que tener en cuenta el deterioro de las perspectivas macroeconómicas y el impacto de las medidas presupuestarias de emergencia para hacer frente a la pandemia y sus consecuencias económicas y sociales, así como cualquier otra medida o actuación de las autoridades. Según las previsiones económicas de otoño de 2020 de la Comisión, se espera que el crecimiento del PIB real en 2020 sea ahora inferior en 9 puntos porcentuales al del escenario de referencia en el que se basa la Recomendación del artículo 126, apartado 7, con fecha de abril de 2020, que se basaba en las previsiones de invierno de 2020 de la Comisión ampliadas con variables fiscales hasta 2022. Ahora se prevé que el déficit global para 2020 se sitúe en torno al ‑10¼ % del PIB, en comparación con el ‑4,9 % del PIB en el escenario de referencia (Cuadro 3).

En las previsiones de invierno de 2020 de la Comisión, ampliadas con variables fiscales hasta 2022 (escenario de referencia), no se tuvo en cuenta el impacto de la pandemia de COVID‑19 y se preveía que el saldo estructural se deterioraría en 1 punto porcentual del PIB (potencial) si no se realizaba ningún esfuerzo de ajuste en 2020 (Cuadro 3). En las previsiones económicas de otoño de 2020 de la Comisión, el deterioro previsto del saldo estructural es de 3,6 puntos porcentuales del PIB en 2020, es decir, 2,6 puntos porcentuales más que en las previsiones de invierno. Alrededor de 1 punto porcentual del PIB del deterioro del déficit estructural en 2020 se explica por las medidas de emergencia contra la COVID‑19, ejecutadas después de la fecha límite de las previsiones de invierno. Además, las previsiones económicas de otoño de 2020 parten de la base de un aumento adicional del gasto de 0,4 puntos porcentuales del PIB en concepto de asignaciones por hijos en comparación con las previsiones de invierno, ya que asumen la duplicación de la asignación en vigor con carácter retroactivo a partir de febrero de 2020 (tras la votación parlamentaria que confirmó el calendario original de la duplicación), mientras que las previsiones de invierno partían de la premisa de que la subida tendría lugar en agosto de 2020 (según los planes del Gobierno en ese momento). La diferencia restante se debe a la información actualizada sobre la ejecución del presupuesto de 2020, en particular a un gasto mayor en inversión pública que el previsto por la Comisión en invierno. El efecto combinado de los intentos del Gobierno de moderar las subidas de las pensiones y de las asignaciones por hijos y de aplazar algunos aumentos salariales podría mejorar el saldo general y estructural de 2020 en cerca de 1,3 puntos porcentuales del PIB, en comparación con las previsiones económicas de otoño de 2020 de la Comisión. Sin embargo, incluso en este caso, la evolución presupuestaria, en términos estructurales y nominales, seguiría sin estar en consonancia con una corrección del déficit excesivo en un futuro próximo.

En general, incluso corrigiendo el efecto de la crisis de la COVID-19, el déficit presupuestario previsto se desvía del ajuste que se habría esperado según la Recomendación, aunque la magnitud de la desviación no puede evaluarse con precisión en esta etapa. La excepcional incertidumbre que rodea a las previsiones macroeconómicas relacionadas con la evolución de la pandemia y sus consecuencias socioeconómicas no permitiría establecer de forma creíble una nueva y sólida senda de ajuste en este momento. Sin embargo, es evidente que la corrección del déficit excesivo requerirá un esfuerzo fiscal estructural sustancial y continuo en los próximos años. Las medidas propuestas por el Gobierno en agosto de 2020 y rechazadas por el Parlamento no serían suficientes en ese sentido.