Dictamen sobre el Libro Verde « Por una política energética de la Unión Europea »

(95/C 256/10)

El 24 de enero de 1995 la Comisión decidió consultar, de conformidad con el apartado 2 del Artículo 198 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, al Comité Económico y Social acerca del Libro Verde « Por una política energética de la Unión Europea ».

La Sección de Energía, Asuntos Nucleares e Investigación, encargada de los trabajos, aprobó su dictamen el 22 de junio de 1995 (Ponente : Sr. von der Decken).

En su 327° Pleno (sesión del 5 de julio de 1995), el Comité Económico y Social ha aprobado por mayoría, con tres abstenciones el siguiente dictamen.

1. Introducción

1.1. El Libro Verde « Por una política energética de la Unión Europea » se aprobó en enero de 1995 tras meses de intensos debates con las autoridades nacionales y las organizaciones socioprofesionales afectadas.

1.2. La Comisión recibió numerosas contribuciones escritas en el marco de estos debates, en particular como respuesta al documento preparatorio que había elaborado.

1.3. En noviembre de 1994, la Comisión recopiló este documento preparatorio y el conjunto de dichas contribuciones en un documento titulado « Preparatory material for the Green Paper on new guidelines on energy policy ».

1.4. El objetivo del Libro Verde es, en palabras de la Comisión, reunir los elementos necesarios para que las instituciones europeas puedan evaluar la necesidad o no de una mayor intervención de la Comunidad en el sector de la energía.

1.5. El Libro Verde pretende impulsar el debate sobre los problemas energéticos entre todos los interesados, responsables y afectados y, en esa medida, no constituye un documento de carácter político. Su objetivo esencial es, por un lado, presentar un estado de la situación y de las perspectivas energéticas para los próximos veinte años, teniendo en cuenta, dado el período de importantes cambios que atraviesa actualmente el sector energético, los aspectos siguientes :

- exigencias medioambientales,

- liberalización de los mercados,

- propuestas relativas a la eficiencia energética,

- mayor consumo energético,

- cambios geopolíticos que afecten tanto a la seguridad del abastecimiento de la Comunidad como a los modelos de consumo, y

por otro, permitir a la Comisión establecer, en un futuro Libro Blanco, cuáles son, en su opinión, los principales aspectos del problema y sus implicaciones para la Unión Europea, y de esta forma definir los principales ejes de una política energética comunitaria.

1.6. La Comisión espera que esta primera etapa finalice con la aprobación por parte del Consejo de unas conclusiones sobre determinadas orientaciones políticas para la continuación de los trabajos. Acto seguido, la Comisión procederá a la elaboración de un Libro Blanco cuya presentación está prevista para finales de 1995, como muy tarde.

1.7. Por su parte, en marzo de 1993 el CES decidió elaborar un dictamen de iniciativa sobre « La política energética comunitaria » (), que se aprobó por amplia mayoría el 14 de septiembre de 1994.

1.7.1. En el marco de sus trabajos preparatorios, la Sección organizó dos audiencias con el fin de recabar la opinión de expertos independientes y de las principales organizaciones socioprofesionales relacionadas con el sector de la energía.

1.8. La elaboración del dictamen del CES sobre « La política energética comunitaria » fue en gran parte paralela a la del Libro Verde. Por consiguiente, por razones cronológicas, la Comisión no pudo tener plenamente en cuenta el contenido del dictamen del CES.

1.9. Dicho dictamen de iniciativa sigue reflejando la opinión actual del CES y por tanto puede y debe considerarse parte integrante del presente dictamen. Ambos deben ser leídos conjuntamente.

1.10. Con el fin de evitar reiteraciones, el CES se limitará a analizar aquí algunos aspectos adicionales planteados en el Libro Verde.

1.11. Las observaciones críticas del presente dictamen sobre el Libro Verde se proponen contribuir a estimular la labor de la Comisión en la elaboración del Libro Blanco.

2. Observaciones generales

2.1. El CES coincide con la Comisión en la urgencia y necesidad de abordar y debatir en profundidad el tema de la política energética. Éste es, por otra parte, el motivo por el cual comenzó en 1993 la elaboración del dictamen de iniciativa, que quedará completado con el dictamen actual.

2.2. El Comité acoge favorablemente la intención de la Comisión de abrir un amplio debate con la publicación del Libro Verde, a fin de que la Comunidad tenga la posibilidad de « fijarse nuevas metas en política energética que servirán de marco de referencia para las actuaciones de la Comunidad y de sus Estados miembros », y toma nota asimismo de que « el Libro Verde pretende reunir los elementos necesarios para que las instituciones europeas puedan evaluar la necesidad o no de una mayor intervención de la Comunidad en el sector de la energía ».

2.3. No obstante, el Comité considera que el Libro Verde no responde a tales expectativas. Aunque en él no se pretende -como en el Libro Blanco que la Comisión anuncia para este otoñoformular una estrategia a largo plazo de la política energética, la Comisión sí debería al menos exponer unas ideas de principio claras que permitan esbozar una política energética comunitaria más allá de las políticas nacionales y de su convergencia. Precisamente ahí podría señalarse con especial claridad la necesidad de una estrategia a largo plazo en materia de política energética como algo complementario de las políticas energéticas nacionales definiendo con precisión las responsabilidades.

2.4. Ahora bien, no sólo en la formulación de objetivos a largo plazo de política energética sino también en la transposición y aplicación práctica de dicha política es de máxima importancia delimitar las competencias de la Comunidad y de los Estados miembros, es decir, el principio de subsidiariedad (asuntos institucionales). La Comisión ha dedicado por ello un amplio espacio a estos asuntos institucionales en el Libro Verde.

2.5. Por desgracia, las observaciones del Libro Verde siguen siendo, también en este caso, excesivamente generales. Las observaciones del tipo « la Comunidad tiene competencias en política energética » no son de gran utilidad; declaraciones como la siguiente resultan muy vagas :

« La labor de la Comunidad consiste en poner a disposición de dichos objetivos el conjunto de instrumentos horizontales o sectoriales disponibles para garantizar, por una parte, que la integración del mercado se realice teniendo en cuenta las necesidades del interés general y, por otra, que la dimensión comunitaria pueda aprovechar las iniciativas y las políticas adoptadas a escala nacional. »

(Punto 67)

La cuestión de los instrumentos se abordará en el capítulo de las observaciones específicas.

2.6. En cualquier caso, no es posible hallar en el Libro Verde criterios para delimitar de manera clara y sistemática las diferentes competencias. Ello hace imposible evaluar en función del Libro Verde, por medio de un análisis del reparto de competencias entre los niveles comunitario, nacional y regional, así como entre el sector público y el privado, la necesidad o no de una mayor intervención de la Unión Europea en el sector de la energía, toda vez que en términos generales la intervención de empresas transnacionales influye cada vez más en la configuración de la política energética.

2.7. El Comité no desea por el momento pronunciarse sobre los datos relativos a la situación energética y a las tendencias previsibles (escenarios) que figuran en los anexos, ya que, en el anunciado Libro Blanco, la Comisión se propone incluir una exposición actualizada y pormenorizada.

2.8. El Comité lamenta que la Comisión aún no haya publicado la Comunicación anunciada sobre el Programa Indicativo Nuclear de la Comunidad, ya que el CES la considera imprescindible como base para la elaboración del Libro Blanco. El Comité recuerda a la Comisión que, en virtud del artículo 40 del Tratado Euratom, es responsable de la publicación periódica de dicho programa.

3. Observaciones específicas

3.1. Objetivos de la futura política energética

3.1.1. En la introducción del Libro Verde, bajo el epígrafe « Imperativos de las políticas energéticas », la Comisión afirma lo siguiente :

« El Libro Verde analiza asimismo los objetivos de una política energética de la Comunidad en función de los problemas que han sido identificados.

Estos objetivos parecen claros : se trata de satisfacer las necesidades de los usuarios individuales e industriales, con el mínimo coste, en condiciones que garanticen la seguridad de abastecimiento y la protección del medio ambiente. Sin embargo, la búsqueda simultánea de estos objetivos puede quedar obstaculizada por la aparición de efectos contradictorios. Así pues, la dificultad radicará en la determinación de los elementos de un equilibrio que satisfaga al máximo estos imperativos. El Libro Verde somete por tanto a debate la determinación de ese equilibrio satisfactorio entre esos tres objetivos en un mercado europeo integrado. »

3.1.2. Por otro lado, en el capítulo II se describen los siguientes objetivos concretos de la futura política energética : competitividad global, seguridad de abastecimiento y protección del medio ambiente.

3.1.3. En el capítulo III se vuelve a hablar de imperativos con relación a la seguridad de abastecimiento y el medio ambiente.

3.1.4. Esta falta de claridad conceptual continúa dándose en la descripción de los « objetivos de la futura política energética » del capítulo II. No queda en absoluto claro si se trata de establecer objetivos o de exponer problemas. En particular, el objetivo de la competitividad global es sumamente ambiguo. ¿Se refiere a la competitividad de los productores de energía, constituidos en parte por grandes multinacionales y en parte por monopolios estatales, o a la competitividad de los consumidores de las industrias europeas, o se hace referencia en general a la función del mercado interior liberalizado con el menor nivel posible de reglamentación ?

3.1.5. En caso de que, basándose en esta descripción de la competitividad global, se pudieran extraer o condensar verdaderos objetivos, sería necesario clasificarlos por orden de prioridad frente a una política de previsión a largo plazo en materia de seguridad del abastecimiento.

3.1.5.1. ¿Cuáles son las prioridades si, por ejemplo, en caso de liberalización del mercado energético disminuye la tendencia hacia una determinada fuente energética, con los eventuales problemas que puede provocar en la diversificación de la seguridad de abastecimiento ?

3.1.6. Es necesario crear un procedimiento de coordinación para fijar las prioridades necesarias en materia de economía social en relación con la liberalización.

3.1.7. La Comisión afirma que « hay que desarrollar sinergias entre los objetivos de la competitividad, la seguridad de abastecimiento energético y la protección del medio ambiente » y que « en caso de conflicto entre estos diferentes objetivos, hay que elaborar las medidas complementarias necesarias » (segundo párrafo del apartado 2.3. « Medio Ambiente »). La cuestión es saber de qué sinergias se trata, si serán suficientes y a qué medidas complementarias se refiere. A este respecto, es necesario igualmente que la fijación de prioridades se realice previa coordinación.

3.1.8. En lo que se refiere al problema de la internalización de los costes externos, la compatibilidad con el objetivo de la competitividad global es también problemática.

3.1.8.1. En este tema de la internalización de los costes externos, el Comité expuso con claridad su opinión en el dictamen del 27 de abril de 1995 sobre la Comunicación de la Comisión () sobre crecimiento económico y medio ambiente. No es necesario, pues, pronunciarse al respecto en el presente Dictamen.

3.1.9. En cuanto a los dos objetivos formulados por la propia Comisión, a saber :

- reducir la regulación a medida que progrese el mercado interior

y

- reorientarse hacia una mayor utilización de los instrumentos económicos (tasas e imposiciones, reglamentaciones técnicas),

la compatibilidad reviste un carácter especialmente problemático, porque se deben establecer por orden de prioridad, previa coordinación, distintos elementos clásicos de la política energética y cometidos futuros.

3.1.10. En opinión del CES, bastan estos pocos ejemplos para ver claro que el capítulo II del Libro Verde no constituye una formulación de objetivos de política energética, sino una descripción de los problemas del sector. En particular, la Comisión deja en gran medida abierta la cuestión de las prioridades de los objetivos, si bien parece conceder preferencia al mercado interior. El Comité considera que sólo mediante un continuo equilibrio de adaptación de dichas prioridades pueden satisfacerse las necesidades de la futura política energética.

3.1.11. El Comité Económico y Social desea hacer constar de modo especial que, además de los tres objetivos mencionados en el capítulo II del Libro Verde (competitividad global, seguridad de abastecimiento y medio ambiente), existen otros dos objetivos importantes:

3.1.11.1. En primer lugar, la cohesión económica y social, sobre la cual el Comité elaboró un dictamen detallado (). El CES manifiesta su sorpresa por el hecho de que la Comisión no mencione dicho objetivo en el Libro Verde y no tenga en cuenta su propia Comunicación de febrero de 1994 ni el dictamen del CES.

3.1.11.2. En segundo lugar, la creación de empleo mediante la política energética. Este objetivo debe formar parte integrante de cualquier tendencia previsible (escenario) que se detalle en el Libro Blanco.

3.1.12. El Comité considera que estos dos objetivos deben tratarse también en el Libro Blanco.

3.2. Instrumentos

3.2.1. Además de la formulación de los objetivos estratégicos de política energética a largo plazo, para este sector resulta decisiva su aplicación práctica y, por tanto, los correspondientes instrumentos reglamentarios y económicos necesarios para ello.

3.2.2. Para la aplicación de estos instrumentos es especialmente importante concretar al máximo las responsabilidades y competencias de la Comunidad y de los Estados miembros.

3.2.3. A juicio de la Comisión, el Libro Verde pretende contribuir a establecer un marco reglamentario para el sector de la energía. Destaca también la gran cantidad de instrumentos económicos y reglamentarios que existen y lo necesarios que resultan para la política energética. Sin embargo, no se formulan criterios para establecer con claridad las responsabilidades y competencias en lo que respecta a dichos instrumentos.

3.2.4. Pese a la posición de principio de la Comisión de limitarse a establecer las medidas reglamentarias estrictamente necesarias para la liberalización del mercado interior y su opinión de que la intervención pública, incluida la comunitaria, sólo se justifica en casos limitados, el Libro Verde contiene numerosas referencias a la importancia fundamental que la Comisión otorga a los instrumentos económicos y reglamentarios, pero no se delimitan las responsabilidades y las competencias.

3.2.5. Tras analizar las deficiencias y carencias de la situación actual, la Comisión llega a la siguiente conclusión :

« En lo que respecta al marco comunitario de actuación, el análisis pone de relieve las dificultades para el desarrollo coherente de los distintos instrumentos debido a la falta de una definición clara de las responsabilidades de la Comunidad en política energética. »

(Introducción. Punto 3 del capítulo « Orientaciones políticas »).

3.2.6. Además :

« La Comunidad dispone de múltiples instrumentos que influyen directa o indirectamente en las políticas energéticas y que deben por tanto ser utilizados de manera coherente con objetivos energéticos comunes. »

(Punto 24)

y

« La labor de la Comunidad consiste en poner a disposición de dichos objetivos el conjunto de instrumentos horizontales o sectoriales disponibles para garantizar, por una parte, que la integración del mercado se realice teniendo en cuenta las necesidades del interés general. »

(Punto 67)

y

« Lógicamente, estas políticas deberían tener por objeto equilibrar los costes y las ventajas, teniendo en cuenta los criterios que intervienen en la selección de los instrumentos de actuación. En general, ello significaría una reorientación hacia una mayor utilización de los instrumentos económicos, dado que éstos permiten encontrar soluciones con un menor coste. Existe toda una gama de instrumentos económicos, caracterizados cada uno por sus especificidades, tales como : tasas e imposiciones, cuotas negociables, sistemas de depósito reembolsables, reglamentaciones técnicas para los productos de consumo y, en determinadas circunstancias, acuerdos voluntarios. »

(Punto 78).

3.2.7. El Comité considera que la creación y la gestión de los instrumentos constituye un aspecto esencial de toda política energética para poder aplicar en la práctica los objetivos, y en consecuencia plantea las siguientes preguntas :

3.2.7.1. ¿Cuáles son los « múltiples instrumentos » de que dispone la Comunidad para influir directa o indirectamente en la política energética ? El Comité estima indispensable, por motivos de transparencia, establecer una lista de instrumentos en la que se indiquen las responsabilidades y competencias.

3.2.7.2. ¿Qué instrumentos adicionales -por ejemplo, el refuerzo de la cohesión económica y social- está previsto crear o cuáles se consideran necesarios ?

3.2.7.3. Para utilizar los distintos instrumentos debe existir un proyecto de política energética que esté en consonancia con las diversas políticas de la UE. Esto, a su vez, requiere criterios claros con respecto al principio de subsidiariedad entre la UE y los Estados miembros.

3.2.7.4. En particular, debe aclararse a quién corresponde establecer las prioridades entre las diversas políticas y quién está autorizado a utilizar los distintos instrumentos.

3.2.7.5. También es preciso garantizar la coordinación de las diferentes políticas dentro de la Comisión.

3.2.8. El Comité Económico y Social considera indispensable resolver estos problemas en aras de una política energética transparente y del principio de subsidiariedad. Ello ayudaría también a preparar las decisiones que han de adoptarse en la Conferencia Intergubernamental sobre la necesidad de crear instrumentos adicionales o un marco institucional coherente para la política energética o ambas cosas.

Hecho en Bruselas, el 5 de julio de 1995.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Carlos FERRER

() DO n° C 393 de 31. 12. 1994.

() DO n° C 155 de 21. 6. 1995, p. 1.

() DO n° C 393 de 31. 12. 1994.