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Bruselas, 15.11.2007

SEC(2007) 1497

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN

Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece un código de conducta para los sistemas informatizados de reserva

RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO{COM(2007) 709 finalSEC(2007) 1496}

1. INTRODUCCIÓN

Este documento resume el informe de la evaluación de impacto, en el que se describen los problemas que ha provocado el marco reglamentario vigente sobre los sistemas informatizados de reserva en el sector del transporte aéreo y se analizan las distintas opciones de actuación para resolverlos.

Los sistemas informatizados de reserva (SIR) suministran a los abonados información instantánea sobre los servicios disponibles de transporte aéreo y las tarifas correspondientes. Las agencias de viaje pueden confirmar inmediatamente, ya sea de la manera tradicional o en línea, las reservas en nombre del usuario. En la actualidad existen cuatro proveedores principales de SIR en el mercado europeo: Amadeus, Sabre, Galileo y Worldspan (los dos últimos están en proceso de fusión).

2. REGLAMENTO (CEE) Nº 2299/89 Y EVOLUCIÓN DEL MERCADO

El código de conducta para los sistemas informatizados de reserva («el código de conducta») se estableció en 1989 mediante la adopción del Reglamento (CEE) nº 2299/89. En aquel entonces, la inmensa mayoría de las reservas de las compañías aéreas se realizaba mediante los SIR. En el transporte aéreo, los usuarios sólo contaban, en la práctica, con un canal único de información y distribución, el que constituían los SIR y las agencias de viajes. Además, la mayor parte de los SIR eran propiedad de las compañías aéreas y estaban bajo su control. Esta combinación de hechos creó riesgos particulares de abuso de posición dominante contra los que no eran suficientes las normas generales de competencia y para las que resultaron necesarias normas específicas ad hoc en forma de código de conducta. Habida cuenta de la complejidad y del carácter multinacional de los servicios SIR y de su apoyo al mercado único de la aviación, la reglamentación a escala comunitaria presenta un valor añadido para ese sector.

La evolución de la tecnología de los SIR y de la economía está erosionando las características principales del entorno competitivo para el que se elaboró el código de conducta. En primer lugar, muchas compañías aéreas han dejado de ser propietarias de sus SIR. Tres de los cuatro SIR (Galileo, Worldspan y Sabre) ya no son propiedad de una compañía aérea, mientras que tres compañías aéreas sólo tienen participaciones minoritarias en Amadeus. En segundo lugar, con el desarrollo de canales de distribución alternativos, como las páginas de Internet de las compañías aéreas o sus centros de llamadas, los usuarios pueden acceder hoy en día a múltiples canales de información y reserva para los servicios de transporte aéreo. Un 40 % aproximadamente de todos los billetes de avión de la UE se reservan por canales alternativos y un 60% aproximadamente, por medio de agencias de viajes y SIR.

El código de conducta cada vez se adapta menos a la evolución de las condiciones del mercado y crea ineficiencias económicas: las disposiciones del código aumentan el coste de los servicios SIR (representan una media de 10 euros por billete de ida y vuelta) y restringen la flexibilidad de los SIR para adaptar sus servicios a las necesidades específicas de las compañías aéreas y agencias de viajes. Y, lo que es más importante, el requisito de no discriminación del código para los derechos de reserva impide la competencia en materia de precios; por otra parte, la prohibición, para las compañías aéreas, de establecer diferencias de contenido entre los SIR restringe de forma considerable su libertad de negociación. La consiguiente falta de competencia desemboca en derechos de reserva superiores y supone beneficios para los SIR y las agencias de viajes, a expensas de las compañías aéreas y de sus pasajeros.

Unos derechos de reserva más altos de lo necesario incitan a las compañías aéreas a distribuir una cuota cada vez mayor de sus billetes por canales alternativos, como sus propias páginas de Internet, que son menos costosas y más flexibles desde un punto de vista técnico. Muchas compañías aéreas de bajo coste no recurren en absoluto a los servicios de los SIR y, por ende, no figuran en las ofertas de muchas agencias de viajes.

Además, dado que se han desregulado los mercados SIR en otras partes del mundo, es preciso garantizar que las compañías aéreas y los proveedores de SIR de dentro y fuera de la UE compitan en igualdad de condiciones.

3. CONSULTA PÚBLICA

Entre el 23 de febrero de 2007 y el 27 de abril de 2007, se realizó por Internet una consulta abierta. Para ello, los servicios de la Comisión presentaron un documento de consulta con una visión panorámica de la evolución más reciente del mercado, en particular el desarrollo de canales de distribución alternativos, la evolución de la estructura de propiedad y control de los SIR y la liberalización del mercado en los Estados Unidos.

El 2 de mayo de 2007, las partes interesadas y sus correspondientes organizaciones fueron invitadas a una reunión en Bruselas, en la que se les presentó una breve descripción de sus contribuciones.

La Comisión recibió 48 contribuciones de compañías aéreas, proveedores de SIR y de servicios informáticos, usuarios/viajeros, agencias de viajes y operadores de ferrocarril (de particulares o de sus órganos representativos).

El documento de consulta, un resumen de las contribuciones y las contribuciones individuales (no confidenciales) pueden consultarse en el sitio web de la Comisión:

http://ec.europa.eu/transport/air_portal/internal_market/networks_en.htm

La consulta pública puso de manifiesto que la mayoría de las partes interesadas aboga por la revisión del código de conducta para adaptarlo a las condiciones actuales, manteniendo las disposiciones fundamentales que garantizan el suministro de una información neutral a los abonados, así como las garantías contra posibles abusos en caso de vínculos estrechos entre compañías aéreas y proveedores de SIR.

4. OPCIONES DE ACTUACIÓN

En la evaluación de impacto se comparan dos opciones de revisión (desregulación parcial o total) con el mantenimiento de la situación actual. La primera opción (desregulación parcial) se subdivide a su vez en otras tres opciones, relativas a las garantías en caso de vínculos estrechos entre compañías aéreas y SIR. El objetivo de todas las opciones es aumentar el margen de competencia en el mercado de los SIR:

- Opción 0: mantenimiento de la situación actual

- Opción 1: desregulación parcial

- Opción 1a: desregulación parcial con separación del control de las compañías aéreas y de los SIR; la opción prohíbe a las compañías aéreas controlar a los proveedores de SIR y viceversa.

- Opción 1b: desregulación parcial con disposiciones específicas para las compañías matrices de los SIR; esta opción mantendría la obligación para las compañías aéreas matrices de participar en igualdad de condiciones en otros SIR distintos del suyo y la prohibición de ofrecer incentivos o de aplicar medidas disuasorias a las agencias de viajes por el uso de un SIR específico.

- Opción 1c: desregulación parcial sin disposiciones específicas para las compañías matrices de los SIR.

- Opción 2: desregulación total (derogación del código de conducta).

5. COMPARACIÓN ENTRE LAS OPCIONES DE ACTUACIÓN

Se ha descartado el mantenimiento de la situación actual, ya que las restricciones del Reglamento vigente en materia de libertad de precios y de negociación están teniendo efectos negativos crecientes, especialmente unos costes de distribución elevados. Estos costes inducen a las compañías aéreas a desviar una cuota cada vez mayor de sus ventas hacia canales de distribución alternativos.

Una mayor libertad de precios en materia de derechos de reserva aumentará los incentivos comerciales en el mercado de los SIR, lo que permitirá a las compañías aéreas recurrir a su fuerza negociadora natural y forzará a las SIR a competir de forma más agresiva para una participación de las compañías sobre la base de los precios y de la calidad del servicio. Unos derechos de reserva menores animan a las compañías aéreas a suministrar más contenido por medio de las agencias de viajes y ofrecen a los usuarios (incluidos los que no tienen acceso a Internet) una mayor elección entre opciones de viaje.

En la situación actual del mercado, también se ha descartado la desregulación total (opción 2). Muchas empresas siguen dependiendo en gran parte, para sus reservas, del canal de distribución único que constituyen las agencias de viaje y los SIR. Lo mismo sucede para viajeros de los Estados miembros con un bajo índice de acceso a Internet: menos de la mitad de la población comunitaria tiene acceso a Internet –el mayor canal de distribución alternativo. Esta situación difiere de la observada en los EE.UU., en que un 70 % de la población tiene acceso a Internet (con diferencias de menor calado entre Estados que las registradas en la UE) y en que están más desarrolladas las ventas por Internet a modo de alternativa a los SIR.

Así pues, los riesgos de abuso de posición dominante son mayores que en otros sectores económicos y confiar tan sólo en las normas generales de competencia no es suficiente, especialmente en caso de vínculos estrechos entre compañías aéreas y SIR. Además, algunas prácticas comerciales de los SIR (por ejemplo, parcialidad en la presentación de datos) afectarían negativamente a los usuarios, aunque no sean el resultado de un abuso de posición dominante.

El Reglamento (CEE) nº 2299/89 figura entre las disposiciones que conviene derogar en la estrategia de la Comisión para la simplificación del marco regulador[1]. La evaluación de impacto llega a la conclusión de que existe margen suficiente para simplificar el Reglamento, si bien las características particulares del mercado requieren el mantenimiento de normas específicas para el sector. La evaluación de impacto muestra que la opción 1b ofrece los resultados más favorables en materia de aumento de la competencia, garantías contra los abusos de posición dominante, información completa, transparente y neutral a los usuarios y promoción del transporte ferroviario en las presentaciones del SIR.

6. MEDIDAS ADICIONALES

Para cada una de las opciones seleccionadas, se examinaron estos otros aspectos:

1. En lo que se refiere a la definición de «compañía aérea matriz», la evaluación de impacto considera que no es preciso modificarla.

2. La evaluación de impacto defiende la simplificación de las prescripciones para la presentación principal, manteniendo garantías para una presentación neutral de las opciones de viaje.

3. De conformidad con la propuesta de la Comisión para un Reglamento sobre normas comunes para la explotación de servicios aéreos en la Comunidad (COM(2006) 396), cuando un vendedor de sistemas ordene las opciones de viajes por tarifas, las tarifas deberán presentarse incluyendo todos los impuestos, tasas y derechos aéreos inevitables.

4. En lo que se refiere a las cintas de datos informáticos comerciales, debería dejar de revelarse la identidad de las agencias de viajes. Pero no es necesario mantener disposiciones específicas para la compra agrupada de tales cintas.

5. Disposiciones sobre los contratos entre proveedores de sistemas SIR y abonados: en el contexto de una desregulación parcial, muchas de esas normas pueden suprimirse o simplificarse. No obstante, debe mantenerse una protección contra las disposiciones contractuales poco razonables, especialmente para las agencias de viajes de pequeña dimensión.

[1] Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones «Aplicación del programa comunitario sobre la estrategia de Lisboa - Una estrategia para la simplificación del marco regulador», COM(2005) 535 final de 25.10.2005, p. 15.