COMISION DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
COM(94) 23 final 
Bruselas, 23.02.1994 
COMUNICACION PE LA COMISION AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO 
SOBRE LAS POLÍTICAS DE INMIGRACIÓN Y DERECHO DE ASILO 
PRÓLOGO -PROPÓSITO Y CONTENIDO DE LA COMUNICACIÓN 
La inmigración, junto con el distinto pero relacionado tema del derecho 
de asilo, viene ocupando un lugar cada vez más importante en la agenda 
política de la Unión Europa y de sus Estados miembros, dando lugar a un 
debate público y parlamentario de creciente intensidad y siendo causa 
ocasional de actos de violencia totalmente ajenos a la tradición y a 
las leyes de Europa. 
Son cada vez más los que creen en la necesidad de abordar estos temas 
desde el ángulo de la cooperación. Esta idea se ha plasmado en las 
disposiciones del Tratado de la Unión Europea que considera 
oficialmente ambos temas como materias de interés común, que deben 
tratarse en un marco institucional único. 
Así es como tiene que ser. El avance de la integración europea requiere 
dar una respuesta integrada y coherente, que combine realismo y 
solidaridad, a los desafíos que plantean a la Unión en su conjunto las 
presiones migratorias y la integración de los inmigrantes legales. No 
dar respuesta a esos retos iría en detrimento de los intentos para 
fomentar la cohesión y la solidaridad en la Unión y podría, realmente, 
poner en peligro la estabilidad futura de la propia Unión. 
Por consiguiente, la Comisión considera esta Comunicación como la base 
para impulsar un nuevo y más amplio debate sobre la manera en que 
pueden utilizarse las nuevas posibilidades creadas por el Tratado de la 
Unión Europea para dar la respuesta coordinada que se necesita, y como 
el marco en que podrían inscribirse sus trabajos en el futuro. 
A tal fin, la Comunicación tiene en cuenta el trabajo ya realizado y lo 
que ha sucedido en la práctica. Además, toma como punto de partida un 
cierto número de puntos sobre los que se había alcanzado un acuerdo en 
los debates anteriores, fundamentalmente la necesidad de un 
planteamiento global que aborde los componentes clave de una política 
de inmigración eficaz: 
medidas para actuar sobre las presiones 
particular a través de la cooperación con 
paises con candidatos a emigrar hacia Europa migratorias, en 
los principales 
medidas para controlar la inmigración, manteniéndola dentro de 
unos niveles aceptables 
medidas para fortalecer las políticas en favor de los 
inmigrantes legales. 
La ventaja de un planteamiento global de esta naturaleza es que hace 
posible coordinar las medidas de control y admisión con la cooperación 
a largo plazo con los países y regiones de origen, así como una activa 
política para mejorar la situación de los ciudadanos de terceros países 
que ya residen legalmente en la Unión. 
La Comunicación va más allá de los actuales programas de trabajo de la 
Unión en estos ámbitos con la intención de poder complementarse con 
aquéllos. La Comunicación pretende asimismo ser realista y presentar 
nuevas ideas, poniendo un nuevo énfasis en cómo pueden perseguirse 
objetivos políticos con sentido práctico: 
Abordar las causas de la presión migratoria 
En la Comunicación se señala que ello requiere garantizar el que 
las políticas sobre inmigración y derecho de asilo estén integradas 
en los distintos instrumentos de política exterior que la Unión 
suele utilizar para hacer frente a las causas de esas presiones. 
Ello puede suponer actuar a diferentes niveles, así por ejemplo en 
los ámbitos de la política comercial, de las políticas de 
cooperación y de ayuda al desarrollo, de las políticas de ayuda 
humanitaria y de derechos humanos. 
Una actuación eficaz en esta materia también requiere contar con 
una información segura sobre los modelos migratorios actuales, así 
como sobre las tendencias futuras. 
Medidas para controlar las corrientes migratorias 
Las medidas para controlar las corrientes migratorias también 
exigirán una respuesta política a diferentes niveles. Ello quiere 
decir definir y aplicar unos planteamientos comunes en lo que atañe 
a las políticas de admisión de trabajadores, tanto por cuenta ajena 
como propia, y de estudiantes, y en cuanto a la aproximación de las 
políticas de admisión por razones humanitarias. Serán asimismo 
necesarias unas políticas que permitan tratar más eficazmente el 
problema de la inmigración ilegal, mediante medidas preventivas y 
medidas que aborden el caso de las personas que residen ilegalmente 
en la Comunidad, con una atención particular a la lucha contra el 
trabajo clandestino. 
También hay que ocuparse de las políticas sobre los refugiados y 
sobre las personas necesitadas de protección, pero la Comunicación 
sugiere que en este caso la necesidad es de naturaleza diferente. 
En cuanto a las políticas de asilo, el objetivo fundamental es 
garantizar que se puedan seguir estudiando, de manera justa y 
eficaz, las solicitudes de asilo. La Comunicación hace frente 
asimismo a los nuevos temas planteados por la guerra en la antigua 
Yugoslavia a través de la elaboración de programas de protección 
temporal. La Comunicación sugiere igualmente que una Unión 
comprometida en una actuación conjunta podría examinar cuál sería 
la mejor manera de mostrar su solidaridad a la hora de ayudar a los 
Estados miembros más directamente afectados a responder a la 
situación creada. 
Medidas para fortalecer las políticas de integración en favor de 
los inmigrantes legales 
La Comunicación hace hincapié en que una intervención en este 
ámbito sigue siendo un elemento esencial con miras al objetivo más 
general de fomentar la solidaridad y la integración en la Unión. 
Ello requerirá garantizar que las políticas de integración estén 
claramente dirigidas a mejorar la situación de los ciudadanos de 
terceros países que residen legalmente en la Comunidad, dando los 
pasos necesarios para asimilar más sus derechos a los de los 
ciudadanos de los Estados miembros. 
El fortalecimiento de las políticas de integración supondrá también 
adoptar las medidas pertinentes para crear las condiciones 
económicas y socioculturales adecuadas para una integración 
lograda, interviniendo, por ejemplo, en los ámbitos del empleo y de 
la educación. De la misma manera hay que fomentar la información y 
el diálogo y luchar contra la discriminación racial y contra todas 
las formas de racismo y xenofobia. 
Las diversas ideas que la Comisión invita a estudiar al Consejo y al 
Parlamento se exponen de manera resumida en el Capítulo IV de la 
Comunicación, como un posible nuevo marco para la actuación de la 
Unión. Esas ideas no pretenden establecer un programa de trabajo 
definitivo en esta fase, constituyendo, no obstante, un conjunto 
coherente de propuestas, que los Estados miembros y la Comisión desean 
tener presentes para elaborar el programa de acción a largo plazo que 
en estos momentos se necesita para tener en cuenta tanto los nuevos 
retos como las nuevas posibilidades que abre la Unión Europea. Por 
consiguiente, las propuestas del Capítulo IV deben verse como ideas que 
hay que discutir y madurar a través de un debate, que la Comisión 
desearía que provocará la presente Comunicación. 
Llevar esas ideas a la práctica constituirá la siguiente fase. La 
Comisión intentará asimismo contribuir a ese proceso, haciendo uso de 
los diferentes instrumentos a su disposición, tanto en lo que se 
refiere al Plan de Acción aprobado por el Consejo Europeo en diciembre 
de 1993 como al nuevo marco de actuación propuesto en el Capítulo IV. 
11t 
I. 
II. 
II.1. 
II.2. 
II.3. 
II.4. 
II.S. 
III. 
III.1. ÍNDICE 
INTRODUCCIÓN -Antecedentes de la elaboración de la 
Comunicación 1 
EVOLUCION DE HECHO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 
Evolución en la manera de percibir los temas de 
inmigración y de derecho de asilo a nivel político 
y en la opinión pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 
El Tratado de la Unión Europea ............................ S 
Evolución en la práctica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 
Cambios en las legislaciones de los Estados miembros ...... 8 
Evolución con respecto al programa de trabajo de 1991 ..... 9 
ELABORACIÓN DE UNA POLÍTICA EUROPEA SOBRE 
INMIGRACIÓN Y DERECHO DE ASILO ............................. 12 
Introducción ............................................... 12 
III.2. Actuar sobre la presión migratoria ......................... 13 
III.2.1. Necesidad de una información precisa ....................... 13 
III.2.2. Combatir las causas profundas de la presión migratoria ..... 14 
III.3. Control de las corrientes migratorias ...................... 21 
III. 3 .1. Introducción ............................................... 21 
III. 3. 2. Políticas de admisión ...................................... 21 
III.3.3. Refugiados y otras personas que necesitan 
protección internacional ................................... 2 3 
III. 3. 4. Inmigración ilegal ......................................... 29 
III.4. Fortalecimiento de las políticas de integración en 
beneficio de los inmigrantes legales ....................... 34 
III.4.1. Mejorar la situación de los ciudadanos de terceros 
países que residen legalmente en la Comunidad .............. 35 
III.4.2. Crear las condiciones económicas y socioculturales 
adecuadas para una integración con éxito ................... 38 
III. 4. 3. Información y diálogo ...................................... 40 
III.4.4. Combatir la discriminación racial y hacer frente al 
problema del racismo y de la xenofobia ..................... 41 
IV. RESUMEN: UN NUEVO MARCO PARA LA INTERVENCIÓN DE LA UNIÓN ... 43 
ANEXO I: DESCRIPCIÓN DE LOS PRINCIPALES FLUJOS MIGRATORIOS 
ANEXO II: APLICACION DEL PROGRAMA DE TRABAJO DE 1991 SOBRE LAS 
POLÍTICAS DE INMIGRACIÓN Y DERECHO DE ASILO 
ANEXO III: ACONTECIMIENTOS RECIENTES DENTRO DE LA UNIÓN 
ANEXO IV: EVOLUCIÓN RECIENTE EN LOS FOROS INTERNACIONALES 
I. INTRODUCCIÓN -Antecedentes de la elaboración de la Comunicación 
l. En octubre de 1991, la Comisión presentó dos comunicaciones 
separadas sobre la inmigración y sobre el derecho de asilo, 
(SEC (91) 1855 final y SEC (91) 1857 final) respectivamente. El 
propósito de esta Comunicación es profundizar en las ideas 
contenidas en aquellas comunicaciones teniendo en cuenta las 
nuevas posibilidades creadas por el Tratado de la Unión Europea 
(TUE) en materia de derecho de asilo e inmigración. La decisión de 
presentar dos comunicaciones separadas en 1991 pretendía subrayar 
las bases humanitarias del derecho de asilo, distinguiéndolas de 
las cuestiones planteadas por los asuntos de inmigración en 
general. Esta distinción sigue siendo igual de válida hoy en día; 
pero cada vez resulta más dificil examinar uno de estos dos ternas 
sin hacer referencia al otro. Por ello, en la presente 
Comunicación, ambos ternas se abordan en un documento único sin 
perder de vista las características de cada uno de ellos, que los 
siguen haciendo diferentes en cuanto a su naturaleza. 
2. La presente Comunicación también trata, corno lo hacía la 
Comunicación sobre la inmigración de 1991, el importante terna de 
las medidas que son necesarias en este momento para fortalecer las 
políticas de integración en beneficio de los inmigrantes legales. 
Hace bastante tiempo que se reconoció que la inmigración no es un 
fenómeno temporal y que la presunción contraria, que imperó en 
algunos momentos durante las décadas de los años cincuenta y 
sesenta, se basaba en un error conceptual básico en cuanto a la 
naturaleza de los modelos migratorios surgidos en la posguerra. 
Aún más importante es el hecho de que la inmigración ha sido un 
proceso positivo, que ha supuesto un enriquecimiento cultural y 
económico tanto para los paises receptores corno para los propios 
inmigrantes. Algunas voces piden que se frene totalmente la 
inmigración; ello no es factible ni deseable: lo que se necesita 
es una gestión adecuada de la política de inmigración. La 
Comunidad siempre ha sido una entidad rnulticultural y 
rnultirracial, siendo esa diversidad un factor que la enriquece y 
que redunda en beneficio de todos sus ciudadanos, aunque no sin 
suponer un desafio para la sociedad en su conjunto y para las 
comunidades de inmigrantes. Un planteamiento global requiere, por 
lo tanto, tener en cuenta ese hecho, así corno hacer frente a la 
presencia de esos ciudadanos de terceros paises y de sus familias 
--que a menudo incluyen una segunda generación nacida en la 
Comunidad-- y a la de los inmigrantes recientemente llegados a la 
Comunidad dentro de las políticas de integración. 
3. Las comunicaciones precedentes de la Comisión sobre la inmigración 
y sobre el derecho de asilo se presentaron en respuesta a la 
invitación formulada en el Consejo Europeo de Luxemburgo de junio 
de 1991 a los ministros responsables de las cuestiones de 
inmigración para que presentaran en la siguiente reunión de Jefes 
de Estado y de Gobierno de Maastricht propuestas sobre la 
armonización de las políticas en estas materias. Dicha decisión 
dio una nueva dimensión a la cooperación entre los Estados 
miembros en estos ámbitos. Hasta ese momento, el trabajo de la 
Comunidad y de sus Estados miembros se había enfocado 
fundamentalmente hacia la preparación de las nuevas formas de 
cooperación en relación con las políticas de inmigración y asilo, 
que serían necesarias para gestionar el espacio sin fronteras 
interiores que debía ver la luz el 1 enero de 1993. Con este fin, 
1 
se condujeron con éxito las negociaciones que habían de llevar a 
la firma del Convenio de Dublín y se habían resuel te todas las 
cuestiones relacionadas con el Convenio sobre las Fronteras 
Exteriores, excepto la de su aplicación territorial. La invitación 
cursada por el Consejo Europeo de Luxemburgo a los ministros para 
que fueran más allá de este importante, pero a todas luces 
limitado objetivo, reflejaba no sólo el hecho de que, 
prácticamente, se habían concluido todos los trabajos importantes 
de esta primera fase, sino también el reconocimiento de que el 
entorno geopolítico y socioeconómico en el que debían analizarse 
los temas de inmigración y asilo estaba cambiando rápidamente por 
lo que era necesario un nivel de cooperación distinto del hasta 
entonces existente, superando los temas de procedimiento para 
centrarse en el fondo del problema. 
4. Si la decisión del Consejo Europeo de Luxemburgo supuso un 
importante punto de inflexión en la manera en que la Comunidad y 
sus Estados miembros enfocaban su cooperación en estas materias, 
la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea constituye un 
paso adelante aún más importante, al introducir la obligación de 
cooperar dentro de una estructura institucional única en una serie 
de asuntos que oficialmente se reconocen de interés común. El 
Consejo Europeo reconoció, en su reunión de los días 10 y 11 del 
pasado mes de diciembre en Bruselas, las posibilidades que ofrecía 
la entrada en vigor del TUE. En esa ocasión, el Consejo expresó su 
determinación de utilizar plenamente esas nuevas posibilidades. El 
Consejo aprobó asimismo un Plan de Acción elaborado por el Consejo 
de Ministros de Justicia y de Asuntos de Interior y un programa de 
trabajo que incluye una serie de medidas en el ámbito de la 
inmigración y del derecho de asilo a las que se dará prioridad en 
1994. 
s. Además de estos importantes avances de carácter institucional 
dentro de la Unión, .otros cambios significativos han tenido lugar 
desde 1991 haciendo de éste un buen momento para volver a examinar 
estos temas. Aunque una cosa que no ha cambiado es el permanente y 
de hecho cada vez mayor interés que estos temas despiertan tanto a 
nivel político como en la opinión pública, algunos acontecimientos 
recientes han hecho si cabe más urgente la adopción de un 
planteamiento eficaz sobre la inmigración y el derecho de asilo. 
La tragedia de la antigua Yugoslavia ha planteado toda una serie 
de cuestiones relacionadas con los refugiados, tanto antiguas como 
nuevas, que necesitan respuestas de carácter cooperativo. La 
legislación de algunos paises claves ya ha sido modificada o está 
en trance de serlo. La opinión pública se ha convulsionado y ha 
reaccionado ante una serie de actos violentos a los que se ha dado 
la adecuada publicidad en los que se han visto afectados 
inmigrantes y solicitantes de asilo. En general, este tema se 
incluye ahora en un debate internacional más amplio, que 
trasciende las fronteras de la Unión Europea para inscribirse en 
el orden del día de los organismos de las Naciones Unidas, de la 
CSCE, de la OCDE, del Consejo de Europa, del G-7 y del Diálogo 
transatlántico. 
6. Al igual que la Comisión consideró oportuno contribuir, a través 
de sus comunicaciones de octubre de 1991 sobre la inmigración y 
sobre el derecho de asilo, al debate que condujo a la aprobación 
en el Consejo Europeo de Maastricht de los actuales programas de 
trabajo en estas ámbitos, considera ahora oportuno transmitir esta 
2 
nueva Comunicación al Parlamento Europeo y al Consejo para avivar 
el debate en el nuevo marco del TUE. En la Comunicación se hace un 
inventario de lo logrado hasta ahora y se determina lo que queda 
por hacer tanto dentro de esos programas como fuera de ellos. En 
consecuencia, va más allá del campo de aplicación del Plan de 
Acción aprobado por el Consejo Europeo en diciembre de 1993, y 
ofrece un marco para establecer una estrategia a largo plazo sobre 
la inmigración y el derecho de asilo que, en opinión de la 
Comisión, puede proporcionar la base para las políticas globales y 
eficaces que la Unión necesita en estos ámbitos. La Comunicación 
se circunscribe a la inmigración y la integración de ciudadanos de 
terceros países. En lo que atañe a los ciudadanos de los Estados 
miembros el derecho de asilo no tiene en general razón de ser, ya 
que todos los Estados miembros de la Unión respetan los derechos 
humanos y las libertades fundamentales. 
7. La Comunicación consta de dos partes: una de carácter factual y 
otra de naturaleza política. En la primera de estas partes se 
tratan los siguientes temas: 
a) la evolución de la percepción pública y política de los temas 
relacionados con la inmigración y el derecho de asilo, 
incluyendo sugerencias de cómo esa percepción puede hacerse 
menos negativa 
b) los cambios institucionales que introduce el TUE 
e) los cambios que de hecho se han producido en lo que respecta al 
sentido de los movimientos migratorios y hasta qué punto esos 
cambios corresponden a lo que se había previsto 
d) cambios en las legislaciones y actitudes de los Estados 
miembros y de otros países 
e) el nivel de aplicación de los programas de trabajo aprobados 
por el Consejo Europeo en diciembre de 1991. 
Con la Comunicación se incluyen cuatro anexos: 
Anexo I: Descripción de los principales flujos migratorios 
Anexo II: Aplicación del programa de trabajo de 1991 sobre las 
políticas de inmigración y de derecho de asilo 
Anexo III: Acontecimientos recientes dentro de la Unión 
Anexo IV: Evolución reciente en los foros internacionales. 
3 
II. EVOLUCIÓN DE HECHO 
II.l. Evolución en la manera de percibir los temas de inmigración y 
de derecho de asilo a nivel político y en la opinión pública 
8. El fenómeno de la migración es tan viejo como el mundo, ya que es 
consubstancial con la naturaleza humana. La propia Europa 
experimentó una importante corriente emigratoria a lo largo del 
siglo XIX y primeros años del siglo XX. Los importantísimos 
movimientos de población que se produjeron en aquel entonces 
beneficiarían tanto a los países de destino como a la propia 
Europa. 
9. Esa situación se invirtió durante los años cincuenta y sesenta 
cuando algunos países europeos recurrieron a la inmigración tanto 
procedente de Europa como de fuera de ella para cubrir sus 
necesidades de mano de obra. Esos inmigrantes iban, por su parte, 
a aportar una contribución importante a la reconstrucción de 
Europa y a la expansión económica subsiguiente. Esa inmigración de 
trabajadores fue disminuyendo progresivamente al compás de las 
recesiones motivadas por las crisis del petróleo de los años 
setenta, reduciéndose enormemente las posibilidades de inmigración 
legal en la Comunidad. Por otro lado, algunos países 
tradicionalmente de emigración del continente europeo comenzaron 
lentamente su transformación de hecho en países de inmigración. 
Con esa perspectiva histórica, no debe excluirse el que este 
proceso puede, una vez más, invertirse y que a largo plazo, por 
ejemplo por razones demográficas, Europa tuviera que aumentar las 
posibilidades de inmigración legal. 
10. El debate actual, en el que la política de inmigrac~on continúa 
teniendo una considerable importancia a nivel político debe 
contemplarse sin perder de vista ese largo período al que hemos 
hecho mención. Europa Occidental tiene una arraigada y sólida 
tradición de respeto de los valores humanos y de la justicia 
social. Al mismo tiempo se ha producido una cierta polarización en 
la actitud de los distintos sectores de la sociedad en cuanto a 
una nueva ola de inmigración y en cuanto a las comunidades de 
inmigrantes asentados en Europa. Esta evolución se ha visto 
agravada por la actual crisis económica, caracterizada por altos 
índices de desempleo, que son fuente de tensión social. 
11. Una inmensa mayoría de personas sigue teniendo una actitud 
positiva hacia los extranjeros. Ésta se refleja mejor en las 
manifestaciones contra los ataques racistas que en esos mismos 
ataques. También hay personas que están verdaderamente preocupadas 
por la idea de que un gran número de personas estén inmigrando a 
Europa. Sin embargo, esta idea se basa a menudo en una simple 
impresión y no en hechos reales. Pero de la misma manera, quizá 
sea esa percepción la que ha contribuido a aumentar el número y la 
violencia de ataques por motivos raciales que han marcado el 
pasado reciente. 
12. Esto plantea un grave problema a los gobiernos, que deben mantener 
su credibilidad entre los sectores moderados de ambos bandos en 
una situación en la que los elementos antidemocráticos han 
intentado aprovecharse del tema de la inmigración. Para 
contrarrestar los peligros que esta situación plantea, los 
gobiernos tienen que basarse en la tradición de tolerancia de la 
4 
gente, poniendo un mayor énfasis en las ventajas, tanto econom1cas 
como sociales de la inmigración y mostrar al mismo tiempo que la 
inmigración está controlada adoptando una estrategia a largo plazo 
coherente. 
13. Un elemento esencial de dicha estrategia consistiría en garantizar 
una correcta información de la opinión pública, en la que se puede 
influir proporcionándole una información veraz sobre los flujos 
migratorios reales y potenciales. En la actualidad, se dispone de 
cifras seguras, sobre todo en cuanto a los solicitantes de asilo. 
En consecuencia, el debate público tiende a concentrarse 
excesivamente sobre el derecho de asilo, a pesar de que otros 
movimientos migratorios, como la inmigrac1on ilegal, son en 
general más importantes. Una buena política de información es por 
consiguiente indispensable. 
14. Esas preocupaciones nacionales se reproducen a escala europea. No 
sólo los Estados miembros lo han reconocido así, aumentando su 
cooperación y procedimiento a reformas institucionales, el 
Parlamento Europeo también se ha ocupado en mayor medida de este 
tema. En noviembre de 1992, el Parlamento aprobó dos importantes 
resoluciones en respuesta a las Comunicaciones de la Comisión de 
1991 sobre la inmigración y el derecho de asilo1. Desde entonces, 
el Parlamento ha analizado nuevos informes sobre los asuntos 
abordados en la presente Comunicación. Una de las últimas 
resoluciones sobre el particular ha sido la aprobada por el 
Parlamento el 19 de enero de 1994 sobre la base del Informe 
Lambrias a propósito de una política europea sobre refugiados2. 
15. La Unión tiene que hacer frente a estas cuestiones y, aunque cada 
situación nacional puede requerir una solución específica, debe 
estudiar cómo podría contribuir estableciendo de un marco general 
en el que poder elaborar una política europea sobre la inmigración 
y el derecho de asilo. 
II.2. El Tratado de la Unión Europea 
16. El Tratado de la Unión Europea ofrece nuevas oportunidades para el 
desarrollo de las políticas sobre inmigración y derecho de asilo, 
al incorporar dentro del Tratado aspectos de una política exterior 
y de seguridad común (Título V) y una serie de disposiciones 
relativas a la cooperación en los ámbitos de la justicia y de los 
asuntos de interior (Título VI) . Tal y como se señala en el 
Capítulo III, la elaboración de un planteamiento global requiere 
una combinación de políticas; una coordinación en los ámbitos de 
actividad tradicionales; política social, política exterior y de 
seguridad común y política comercial; unos instrumentos de 
cooperac1on y de desarrollo, así como unas políticas sobre 
migración y sobre gestión de la migración. El TUE reúne todas 
estas políticas en un solo marco institucional y, por lo tanto, 
ofrece nuevas posibilidades para la formulación y aplicación del 
planteamiento global que se necesita en estos momentos. 
1 Resoluciones A3-0280/92 y A3-0337/92. El Anexo III incluye un 
resumen de los apartados más importantes de dichas Resoluciones. 
2 A3-0402/93. 
S 
17. El Título VI del Tratado confiere fuerza vinculante a la 
obligación, asumida por los Estados miembros de la Unión, de 
cooperar en una serie de materias consideradas de "interés común", 
entre las que se incluyen, en especial, el derecho de asilo y la 
inmigración. En cierta medida, este compromiso oficial consolida y 
codifica una cooperación que ya tenía lugar a través de unos 
mecanismos más ad hoc' para hacer frente a una serie de cuestiones 
que, según se había acordado, requerían una respuesta conjunta con 
preferencia a varias dispersas. El paso desde una cooperac~on 
intergubernamental ad hoc, teóricamente reversible en todo 
momento, al compromiso, formalmente recogido en el Tratado, de 
cooperar permanentemente representa, no obstante, una señal de 
carácter político importante tanto para la opinión pública de los 
Estados miembros como para el resto del mundo. Este tipo de 
llamadas de atención requiere un esfuerzo de continuidad para que 
sean convincentes. 
18. El Título VI también establece unas normas y unos procedimientos 
claros para la cooperación en estas nuevas áreas, especificando 
las funciones respectivas de los Estados miembros, de la Comisión 
y del Parlamento Europeo, y reconociendo el poder de 
interpretación del Tribunal de Justicia. A pesar de no ser tan 
sencillos como los más avanzados de los procedimientos de toma de 
decisiones comunitarios introducidos por el Acta Única Europea, el 
Título VI permite, en lo que atañe a la inmigración y al derecho 
de asilo, presentar iniciativas a todos los Estados miembros y a 
la Comisión; consultar y mantener informado al Parlamento Europeo; 
adoptar y aprobar posiciones comunes, acciones conjuntas y 
convenios como instrumentos de cooperación; así como disponer de 
una estructura más racional, más estratificada y más coordinada de 
comités y grupos oficiales participantes en el proceso de toma de 
decisiones políticas en el Consejo dentro del marco unificado de 
un tratado único. 
19. El artículo K9 del Título VI deja asimismo abierta la puerta a 
otras evoluciones institucionales al establecer que "el Consejo 
podrá decidir por unanimidad, a iniciativa de la Comisión o de un 
Estado miembro, la aplicación del artículo 100C del Tratado 
constitutivo de la Comunidad Europea a acciones en los ámbitos 
contemplados en los apartado 1 a 6 del artículo K.1". Por 
consiguiente, este artículo hace posible una eventual 
transferencia de determinados ámbitos del Título VI, incluidas las 
políticas sobre el derecho de asilo y sobre la inmigración, al 
ámbito del Tratado CEE. La Declaración relativa al asilo aneja al 
Acta Final del Tratado insta al Consejo a estudiar, antes de que 
finalice 1993, la posibilidad de aplicar el artículo K. 9 a la 
política de asilo. En noviembre de 1993, la Comisión presentó al 
Consejo un informe sobre esta materia. En dicho informe la 
Comisión declaraba que en su opinión "a pesar de las ventajas que 
ofrece el artículo 100C... todavía no (era) el momento oportuno 
para proponer la aplicación del artículo K9 habiendo transcurrido 
tan poco tiempo desde la entrada en vigor del TUE", aunque también 
indicaba su creencia de que "esas ventajas demuestran que la 
cuestión de la posible aplicación del artículo K9 a la política 
sobre derecho de asilo debería volver a examinarse a la vista de 
la experiencia adquirida." 
6 
20. El Tratado de la Unión Europea establece, en consecuencia, un 
nuevo compromiso político; una nítida serie de normas, 
procedimientos y posibles instrumentos; la oportunidad para todas 
las Instituciones y los Estados miembros de la Unión de participar 
en nuevos ámbitos que suscitan un gran interés público y político; 
así como unas estructuras más coordinadas y más racionales para 
preparar las decisiones políticas. Desde el momento en que son 
muchos los posibles temas de importancia de los que podrían 
ocuparse las nuevas estructuras, la Unión tiene el deber frente a 
sí misma y frente a sus ciudadanos de hacer uso cuanto antes de 
las posibilidades ofrecidas por el Tratado. 
II.3. Evolución en la práctica 
21. El Anexo I proporciona una orientación, aunque sea sobre la base 
de las estadísticas disponibles, que no siempre pueden compararse 
directamente, de las tendencias de los movimientos migratorios 
desde las dos comunicaciones de la Comisión de 1991. Resulta 
evidente que, a pesar de que se han producido cambios en los 
modelos y un cierto número de situaciones no previstas, la pres1on 
migratoria general no ha disminuido y no es probable que lo haga. 
Con arreglo a los datos de EUROSTAT, se ha estimado que la 
inmigración total en la Unión afecta a 2 millones de personas, de 
los que la mitad son ciudadanos de terceros países. En 1992, los 
Estados miembros recibieron aproximadamente 570.000 solicitudes de 
asilo, si bien las cifras relativas a 1993 indican una importante 
disminución. Además, las cifras del Anexo muestran que a pesar de 
existir algunas tendencias comunes, la situación con respecto a la 
inmigración y al derecho de asilo difiere entre los Estados 
miembros; así Alemania, por ejemplo, recibe más solicitudes de 
asilo que todos los restantes Estados miembros juntos. 
22. En un lado de la balanza, la preocupación de que se produjeran 
movimientos masivos de población hacia Europa Occidental desde la 
antigua Unión Soviética y las zonas que habían estado bajo su 
influencia no se ha hecho realidad, aunque se hayan producido 
importantes movimientos en la parte oriental del antiguo "Telón de 
Acero", en especial en las zonas que formaban parte de la antigua 
Unión Soviética. En el otro lado, las presiones migratorias desde 
el Sur, fundamentalmente desde el Norte de África, han aumentado, 
tanto por razones geográficas como económicas. Además, a las 
puertas de la propia Unión, la tragedia que vive la antigua 
Yugoslavia ha provocado importantes movimientos de personas que se 
han visto forzadas a abandonar sus hogares debido a unas 
circunstancias que no se ajustan a los modelos a los que está 
acostumbrada Europa Occidental y para los que no está preparada, 
situaciones que requieren nuevas respuestas hechas a la medida. 
Por otra parte, la combinación de nuevas posibilidades de 
transporte y de unos traficantes de seres humanos sin escrúpulos 
dispuestos a sacar provecho de aquéllas han aumentado el número de 
posibles inmigrantes en Europa procedentes de otras zonas más 
lejanas del mundo. 
23. Los cambios que se han producido desde 1991 no suponen que no se 
vayan a producir nuevos cambios en el futuro. Simplemente apuntan 
a una mayor necesidad de controlar estrechamente lo que sucede en 
7 
cada momento y de utilizar al máximo cualquier instrumento a 
nuestro alcance para predecir con seguridad lo que pueda acontecer 
después. 
II.4. Cambios en las legislaciones de los Estados miembros 
24. Una de las más importantes novedades que se han producido desde 
1991 ha sido la introducción del concepto de "protección 
temporal" . Este concepto se ha elaborado para evitar una 
sobrecarga de los procedimientos de concesión de asilo en casos de 
llegadas masivas. Para responder en primer lugar a los 
acontecimientos en.la antigua Yugoslavia, muchos Estados miembros 
han aprobado unas disposiciones legales especiales sobre 
protección temporal. Estas disposiciones constituyen en general el 
fundamento jurídico para la admisión temporal de personas 
necesitadas de protección internacional. Aunque el contenido 
concreto de estas disposiciones varia según los Estados miembros, 
pueden distinguirse algunos rasgos comunes: 
esas disposiciones se adoptan para hacer frente exclusivamente 
a los casos de llegadas masivas 
aunque las personas afectadas hayan solicitado asilo, o puedan 
hacerlo posteriormente, sus solicitudes no se suelen tramitar, 
por lo menos mientras se les sigan aplicando las medidas de 
protección temporal 
el carácter temporal de la necesidad de protección confiere una 
importancia especial al hecho de elaborar y, si la situación en 
el país de origen lo permite, aplicar unas políticas de retorno 
ordenado y de rehabilitación. 
25. No existe un modelo uniforme en lo que se refiere a los derechos 
secundarios de aquéllos que disfrutan de protección temporal: el 
derecho a la reagrupación familiar, por ejemplo, difiere de un 
Estado miembro a otro. Por otro lado, en los Estados miembros 
existe una tendencia a permitir que las personas acogidas a un 
programa de protección temporal trabajen durante su estancia, pero 
ese derecho se limita a veces a los puestos vacantes que no pueden 
ser cubiertos con trabajadores residentes. 
26. Desde 1991, todos los Estados miembros han tomado medidas para 
hacer frente al creciente número de solicitudes de asilo. En 
general, las medidas adoptadas pueden dividirse en dos categorías: 
medidas dirigidas a reducir el número de solicitudes de asilo que 
deben considerarse, gracias fundamentalmente a la aplicación de 
nuevos procedimientos para la aceptación de tales solicitudes; y 
medidas concebidas para reducir el tiempo que se necesita para 
examinar el fondo de las solicitudes de asilo, reduciendo, por 
ejemplo, la posibilidad de recurso de los solicitantes. 
27. La aplicación por parte de los Estados miembros de procedimientos 
acelerados a aquellas solicitudes manifiestamente infundadas y la 
aplicación del principio del tercer país de acogida constituyen 
ejemplos del primer tipo de medidas. A pesar de que la mayoría de 
los Estados miembros han introducido tales procedimientos, ello no 
quiere decir que éstos sean idénticos. Por ejemplo, el principio 
del tercer país de acogida se ha interpretado de manera diferente 
en varios Estados miembros. Con arreglo a este principio, se puede 
enviar al solicitante de asilo a un tercer país, si la persona de 
8 
que se trata ya ha recibido protección en ese país o si tuvo la 
posibilidad de solicitar asilo mientras transitaba por él o si 
resulta evidente que esta persona será admitida en el tercer país. 
Las diferencias existentes entre los Estados miembros a la hora de 
aplicar este principio se centran sobre todo en la interpretación 
de los criterios para evaluar la situación general en el tercer 
país de acogida. 
28. La medida más común para acelerar los procedimientos sustantivos 
aplicables a las solicitudes de asilo consiste en aumentar los 
recursos humanos disponibles. Francia, Alemania, el Reino Unido, 
Bélgica y los Países Bajos, por ejemplo, han aumentado 
considerablemente el número de funcionarios que se ocupan de las 
solicitudes individuales de asilo, y una tendencia similar puede 
detectarse también en otros Estados miembros. Alguno de ellos ha 
limitado también las posibilidades de recurso de los solicitantes 
de asilo. Junto con la restricción del derecho a recurrir, 
determinados Estados miembros han eliminado en ciertos casos el 
efecto suspensivo que conllevaban los recursos. 
29. Mención especial merecen los recientes cambios constitucionales 
introducidos en Alemania y en Francia. En ambos casos, las 
modificaciones aprobadas están concebidas para poder aplicar el 
Convenio de Dublín y otros acuerdos similares a fin de determinar 
sobre qué país recae la responsabilidad de tramitar las 
solicitudes individuales de asilo. 
30. Ha habido menores cambios en otros aspectos de la legislación y de 
la política sobre inmigración. No obstante, existe una tendencia a 
imponer unas condiciones restrictivas a la reagrupación familiar. 
Algunos Estados miembros introdujeron periodos de espera, a la par 
que se han aplicado de manera más rigurosa los requisitos en 
cuanto a ingresos y vivienda. Las oportunidades de admisión con 
miras a constituir una familia también se han reducido en algunos 
Estados miembros. Las políticas de acceso a un puesto de trabajo 
han sido restrictivas desde mediados de los años setenta, sin que 
se hayan producido cambios a este respecto en los últimos años. En 
todo caso, estas políticas se han hecho aún más restrictivas 
debido al importante aumento de las cifras de paro en toda la 
Unión. 
31. Muchas de estas tendencias legislativas se han reflejado en los 
trabajos realizados a escala europea, fundamentalmente en las 
resoluciones, recomendaciones y declaraciones aprobadas por los 
ministros encargados de los temas de inmigración de los Doce. 
II.S. Evolución con respecto al programa de trabajo de 1991 
32. En 1991, el Consejo Europeo aprobó un programa de trabajo 
encaminado a armonizar las políticas en materia de derecho de 
asilo y de inmigración de los Estados miembros y al logro de 
resultados importantes hacia finales de 1993. En consecuencia, 
éste es un buen momento para medir el grado de aplicación del 
programa de trabajo de 1991. El Anexo II contiene un informe 
pormenorizado sobre cada uno de los elementos de ese programa de 
trabajo y sobre su aplicación. En los apartados siguientes se 
describen, en términos más generales, tanto los logros como los 
fracasos habidos hasta ahora en el proceso de armonización. 
9 
33. Aunque el programa de trabajo no incluye definición alguna del 
término "armonización", por éste se entiende en general el 
establecimiento de normas y prácticas comunes. Esta interpretación 
es coherente con la introducción del programa de trabajo de 1991, 
en la que claramente se decía que no es suficiente con que los 
Estados miembros adopten una legislación armonizada, sino que 
también tiene que ser similar la forma en que se aplica. 
34. Durante los dos últimos años, los Estados miembros han dedicado 
buena parte de su tiempo y de su energía a analizar las 
diferencias existentes en sus políticas nacionales sobre derecho 
de asilo e inmigración, elaborando una serie de principios 
orientadores en relación con determinados aspectos de las 
políticas de asilo y de reagrupación familiar. La elaboración de 
normas y prácticas comunes todavía se encuentra en una etapa 
preliminar. Los ministros responsables de los temas de inmigración 
han aprobado un cierto número de resoluciones, que no tienen 
carácter vinculante y cuya interpretación se deja a cada Estado 
miembro. Hasta la fecha no ha habido ningún intento de crear un 
mecanismo para controlar la aplicación de dichas resoluciones. Por 
lo tanto, la mejor manera de definir la fase actual del proceso 
sería como una fase de aproximación y no de armonización de las 
políticas de inmigración y de asilo. 
35. Un examen más detenido de las resoluciones aprobadas hasta ahora 
también pone de relieve importantes diferencias, incluso en lo que 
se refiere a los problemas a los que se quiere hacer frente. Por 
ejemplo, la Resolución sobre la reagrupación familiar no hace 
referencia a la admisión con miras a la constitución de una 
familia. Tampoco especifica los criterios para la admisión de las 
parejas no casadas o de los parientes de segundo grado, 
permitiendo a los Estados miembros desarrollar sus propias 
políticas. De la misma manera, la Resolución sobre las solicitudes 
de asilo manifiestamente infundadas deja en manos de los Estados 
miembros la decisión de elegir entre establecer un procedimiento 
separado para estos casos o simplemente acelerar los 
procedimientos normales. 
36. Otro de los rasgos de la aplicación del programa de trabajo de 
1991 es que se ha avanzado más en lo relacionado con el derecho de 
asilo que en las políticas de admisión generales. Sin embargo, 
también aquí, el trabajo se ha centrado en aspectos concretos, es 
decir, principalmente, en aquellas políticas y prácticas que 
permi tirian contrarrestar los abusos en los procedimientos de 
asilo. No se han producido progresos importantes en el intento de 
alcanzar una interpretación armonizada de la definición de 
refugiado de acuerdo con lo dispuesto en el articulo lA del 
Convención de Ginebra. No obstante, en su reunión de Bruselas del 
10 de diciembre de 1993, el Consejo Europeo, aprobó un plan de 
acción en el que se considera que la aplicación armonizada de la 
definición de refugiado era un campo apto para la acción común. En 
cuanto a las políticas generales de admisión, el principal logro 
alcanzado hasta el momento ha sido la aprobación de una resolución 
sobre la reagrupación familiar y de una recomendación relativa a 
la exclusión y a los controles interiores. Por otra parte, 
continúan los trabajos sobre la armonización de las políticas 
sobre admisión de trabajadores, tanto por cuenta ajena como propia 
y de estudiantes, trabajos que progresan lentamente. 
10 
37. Es evidente que queda mucho por hacer si la Unión desea elaborar y 
aplicar una política común en materia de inmigración y de derecho 
de asilo. Elaborar y aplicar una política común no será posible 
sin recurrir en mayor medida a unos instrumentos jurídicos 
vinculantes, sin unos procedimientos que garanticen una 
interpretación uniforme de esas normas comunes y sin la 
elaboración de políticas comunes sobre aspectos tanto del derecho 
procesal como del derecho sustantivo de los que no nos hemos 
ocupado hasta ahora (algunos de las cuales resultarán ser 
probablemente las más delicados) . 
11 
III. ELABORACIÓN DE UNA POLÍTICA EUROPEA SOBRE INMIGRACIÓN Y DERECHO DE 
ASILO 
III.l. Introducción 
38. La Comunicación de 1991 sobre la 
planteamiento global basado en tres 
relacionados entre sí: 
actuar sobre la presión migratoria 
controlar las corrientes migratorias inmigración propuso un 
elementos distintos pero 
fortalecer las políticas de integración de los inmigrantes 
legales. 
La evolución registrada desde 1991 ha servido para subrayar el 
acierto que supuso elegir un planteamiento global multidisciplinar 
de ese tipo. A pesar de los cambios experimentados en los modelos 
de los movimientos migratorios, la pres~on general no ha 
disminuido, ni parece probable que vaya a hacerlo. En realidad, 
los acontecimientos que se vienen produciendo en los países 
vecinos de la Unión provocarán más probablemente un aumento que 
una reducción de las presiones. 
39. El clima político general sigue siendo favorable a la formulación 
de un planteamiento global. A pesar de ello, ningún foro 
internacional ha logrado hasta el momento poner en práctica una 
poli ti ca de este tipo. La Unión dispone de los medios 
institucionales para hacerlo, habiendo dado ya los primeros pasos. 
Los tres elementos básicos anteriormente citados merecen idéntica 
atención, y uno de los retos a los que debe hacer frente la Unión 
es cómo garantizar un correcto equilibrio entre ellos. De existir 
desequilibrios, toda la idea de un planteamiento global podría 
desvirtuarse fácilmente. La filosofía básica de este enfoque es 
que las medidas de control a corto plazo, incluidas las medidas de 
admisión, deben completarse con una cooperación a largo plazo con 
los países y regiones de origen, y con una política eficaz que 
refuerce los derechos de aquéllos que ya residen legalmente en los 
Estados miembros. 
40. Por todo ello, la Comunicación presenta un planteamiento 
equilibrado e integrado y proporciona el marco en el que pueden 
estudiarse y elaborarse medidas especiales. Algunas de las medidas 
indicadas producirán efectos a corto plazo, otras, por el 
contrario, sólo serán eficaces a medio o largo plazo. Unas y otras 
están, sin embargo, estrechamente relacionadas. Resulta evidente, 
por ejemplo, que una condición indispensable para el éxito de las 
políticas de integración de los ciudadanos de terceros países 
residentes en la Unión es el control de las corrientes migratorias 
(véase, por ejemplo, el "Informe Braun", al que se hace mención en 
el apartado 118) . Las políticas de admisión y de armonización, 
analizadas en la Sección III.3.2., tendrán una enorme importancia 
a ese respecto. 
12 
III.2. Actuar sobre la presión migratoria 
III.2.1. Necesidad de una información precisa 
41. Un elemento capital a la hora de elaborar un planteamiento global 
es contar con una información precisa, basada en estadísticas 
armonizadas, sobre los movimientos migratorios. La Unión necesita 
esa información para formular y justificar las medidas políticas 
necesarias a su nivel para que el planteamiento global resulte 
eficaz. Los Estados miembros también necesitan disponer de una 
información fiable para adoptar las medidas adecuadas a nivel 
nacional. El disponer de estadísticas fiables también contribuirá 
en buena medida a responder a las preocupaciones de la opinión 
pública puesto que esas preocupaciones están con frecuencia 
alimentadas por la ausencia de una imagen clara de la situación 
existente y de las probables tendencias futuras. 
42. La existencia de datos directamente comparables recopilados en 
toda la Unión haría posible: 
analizar los datos para establecer posibles tendencias 
comparar los datos con la información proporcionada por 
terceros países, así corno por organizaciones internacionales y 
no gubernamentales 
evaluar las migraciones inducidas (fundamentalmente, a causa de 
las reagrupaciones familiares) 
prever movimientos migratorios importantes (medidas 
preven ti vas) . 
41. Hace ya bastante tiempo, el 4 de diciembre de 1990, el Consejo de 
Asuntos Generales, en respuesta a una sugerencia formulada por el 
Presidente de la Comisión, encargó a la Comisión que llevara a 
cabo con la ayuda de los Estados miembros una serie de estudios 
para establecer las fuentes disponibles para obtener una 
información armonizada sobre las corrientes migratorias. La 
Comisión elaboró rápidamente un cuestionario pero los Estados 
miembros o no contestaron o lo hicieron demasiado tarde para que 
fuera útil. 
44. Tanto la Comunicación sobre la inmigración de 1991 corno el 
programa de trabajo del mismo año dieron carácter prioritario al 
control de los movimientos migratorios. Ello condujo a la creación 
de dos "centros de referencia" --el Centro de Información, 
Investigación e Intercambios en materia de Asilo (CIREA) y el 
Centro de Información, Investigación e Intercambios sobre el Paso 
de Fronteras e Inmigración (CIREFI)--, que son centros no 
oficiales que permiten a los especialistas nacionales reunirse con 
carácter ocasional. Entre sus competencias se incluye el 
intercambio de información sobre el número de solicitudes de 
admisión, el número de personas admitidas y el número de 
retornados. La recogida de datos se ha convertido en un ejercicio 
regular y su compilación se realiza por medio de un sistema 
informático. Ahora bien, esa información todavía no puede 
compararse directamente en todos los casos. 
45. Aunque el CIREA ha iniciado una serie de trabajos para definir los 
supuestos que apoyan los datos proporcionados por los Estados 
miembros, el organismo con más experiencia en estadísticas 
armonizadas sigue siendo EUROSTAT, que ha creado un grupo formado 
13 
por especialistas de los Estados miembros para disponer de esas 
estadísticas armonizadas. Por lo que respecta a los restantes 
elementos del control de los movimientos migratorios anteriormente 
citados, todavía no se ha entrado de lleno en ellos aunque 
EUROSTAT ha tomado algunas iniciativas al respecto. 
46. Un sistema de control totalmente desarrollado permitiría dar 
respuesta a todas las necesidades expuestas en el apartado 42. Si 
bien es verdad que la creación del CIREA y del CIREFI, y los 
trabajos de EUROSTAT pueden contribuir a la satisfacción de las 
necesidades de la Unión en este ámbito, existen ciertas 
limitaciones en cuanto a lo que puede hacerse dentro de esos 
centros, sobre todo en lo que atañe a la recopilación y el 
análisis de datos sobre las causas de las presiones migratorias. 
En consecuencia, la Comisión considera útil la creación de un 
mecanismo para controlar las corrientes migratorias y sus modelos, 
partiendo de la base más amplia posible y desde la perspectiva de 
la Unión. Por ello, la Comisión ha comenzado el estudio del 
abanico de posibles opciones para la creación de un observatorio, 
dando así respuesta a la creación por el Parlamento Europeo de una 
línea presupuestaria independiente para 1993 y 1994, destinada a 
la puesta en marcha de un Observatorio de la Inmigración, cuyo 
mandato no se limitaría a la obtención y análisis de datos 
estadísticos. Si los resultados de este estudio indican que la 
creación de un observatorio permitiría colmar las necesidades de 
información para la aplicación eficaz de una política global, la 
Comisión presentará una propuesta adecuada. Toda propuesta con esa 
finalidad será coherente con la opin~on mantenida desde hace 
tiempo por la Comisión y por el Consejo de que la creación de un 
observatorio no debe provocar una mayor burocracia. Los estudios 
actualmente en curso se centran, por lo tanto, más en los métodos 
de recogida y análisis de datos eficaces que en la creación de 
nuevos centros. 
III.2.2. Combatir las causas profundas de la presión migratoria 
4 7. Otro paso fundamental que debe darse para hacer frente a las 
presiones migratorias consistirá en definir qué se entiende por 
presión migratoria y de qué debemos ocuparnos en definitiva. La 
pres~on migratoria abarca todos los movimientos migratorios, 
reales o potenciales, hacia Europa. Las presiones migratorias, 
cuyas causas profundas deben analizarse, adoptan varias formas. 
Las diferencias económicas constituyen por regla general la 
presión más importante. Otras presiones nacen de factores 
demográficos y medioambientales. En otros casos, la presión está 
relacionada con los derechos humanos o con la situación política 
en el país de origen, como sucede en el caso de las personas que 
necesitan protección internacional. La presente Sección centra su 
atención en estas presiones. Por ello, el análisis de otras formas 
de migración, por ejemplo, la reagrupación familiar se examinan en 
el siguiente Capítulo. 
48. Al ocuparse de las presiones migratorias, la Unión y sus Estados 
miembros deben, por supuesto, cumplir con sus obligaciones 
internacionales y con las tradiciones básicas de respeto de los 
derechos humanos, de las libertades fundamentales y de la justicia 
social. Ello significa mantener como hasta ahora las puertas 
14 
abiertas a los refugiados, a otras personas 
protección internacional y a aquéllos cuya 
justificada por razones humanitarias. que necesiten 
admisión esté 
49. Esa actitud abierta no debe, sin embargo, provocar que la Unión 
deje de combatir las causas que provocan las presiones 
migratorias. Por ejemplo, aunque la protección de los refugiados 
forme parte de esa tradicional actitud, éstos preferirían 
normalmente permanecer en sus países de origen si la situación de 
los derechos humanos en ellos fuera más halagüeña. En el caso de 
la inmigración ilegal, la situación económica en el país de origen 
es con frecuencia la causa subyacente más importante. Si la 
situación económica en el país de origen hubiera proporcionado al 
candidato a inmigrante suficientes oportunidades, éste no habría 
ni siquiera pensado en la posibilidad de emigrar. 
so. Un planteamiento global sobre las presiones migratorias exige una 
acción coordinada de la Unión y de sus Estados miembros en los 
ámbitos de la política exterior, de la política comercial, de la 
cooperación al desarrollo y de las políticas de inmigración y de 
derecho de asilo. El Consejo Europeo, en su reunión celebrada en 
Edimburgo el 12 de diciembre de 1992, aprobó una Declaración sobre 
los principios que informan los aspectos externos de la política 
migratoria, principios que en su opinión deberían guiar y presidir 
el planteamiento seguido por la Unión en esta materia. A la luz de 
esos principios se consideró que era importante para la reducción 
de las presiones migratorias: 
el mantenimiento de la paz y el fin de los conflictos armados 
el pleno respeto de los derechos humanos 
la creación de sociedades democráticas y de unas condiciones 
sociales adecuadas 
una política comercial liberal, que mejore las condiciones 
económicas en los países de emigración 
el uso eficaz de un volumen adecuado de ayuda al desarrollo 
para fomentar un desarrollo económico y social sostenido, que 
contribuya fundamentalmente a la creación de empleo y a aliviar 
la pobreza en los países de origen 
la coordinación de actividades en los ámbitos de la política 
exterior, de la cooperación económica y de la política sobre 
inmigración y derecho de asilo entre la Comunidad y sus Estados 
miembros. 
49. Las política externas desarrolladas por la Unión en los ámbitos de 
la política exterior y de seguridad común, de la política 
comercial común y de la política de cooperación y ayuda al 
desarrollo pueden por sí mismas contribuir al logro de estos 
objetivos y en la práctica así sucede con frecuencia. Esos 
instrumentos continuarán teniendo, por tanto, una función 
importantísima en cualquier planteamiento global sobre las 
presiones migratorias. No obstante, existen otros caminos y otros 
medios para dar vida a esos principios, basados en la premisa de 
que con frecuencia será necesario tener en cuenta tanto la 
naturaleza específica de las corrientes migratorias de que se 
trate, corno la región o el país de donde procedan. Las tres 
corrientes principales que deben tenerse en cuenta son: los 
refugiados; otras personas que necesitan protección internacional, 
y otros movimientos migratorios. Dado que las causas que provocan 
las dos primeras categorías no son tan di versas corno las que 
15 
originan la tercera categoría, el número de medidas propuestas es 
más limitado. Sin embargo, ello no quiere decir que sean menos 
importantes. 
a) Refugiados 
52. Por definición, los refugiados deben tener un fundado temor a ser 
perseguidos en sus países de origen y las presiones que fuerzan a 
los refugiados a solicitar asilo siempre estarán, por lo tanto, 
relacionadas con los derechos humanos. El énfasis puesto por la 
Unión y por sus Estados miembros en el respeto de los derechos 
humanos y en el imperio de la Ley en sus relaciones exteriores 
puede, por consiguiente, reducir esas presiones. 
53. Una posible fuente de información, que por el momento se 
infrautiliza, es la información obtenida durante el examen del 
fondo de las solicitudes de asilo. La información proporcionada 
por los refugiados puede contener perfectamente indicaciones muy 
concretas sobre las violaciones de los derechos humanos en sus 
países de origen que podrían constituir fácilmente el fundamento 
para una intervención posterior, bilateral o multilateral, contra 
el país de que se trate. Esa información debe examinarse y 
divulgarse de forma sistemática con el fin de preparar las 
acciones correspondientes, siempre que sea factible, respetando en 
todo momento los intereses personales de los refugiados que 
proporcionan esta información. Estas intervenciones deben 
considerarse como adicionales y no como sustitutivas de las 
políticas generales sobre los derechos humanos. Además, las 
políticas actuales sobre la violación de los derechos humanos en 
otros países deben seguir aplicándose con la misma intensidad. 
b) Otras personas gue necesitan protección internacional 
54. Este epígrafe incluye a aquellas personas que, a pesar de no 
responder exactamente a la definición de refugiados de la 
Convención de Ginebra, solicitan protección. En su caso, las 
raíces del problema también incluyen la violación de los derechos 
humanos, por ejemplo, los de las minorías étnicas o religiosas. 
Pero en estos supuestos, la propia naturaleza de los movimientos 
migratorios masivos de que se trata indica que existen otras 
razones: las tensiones étnicas o religiosas han llegado en general 
a un punto tal que se ha creado una verdadera situación de guerra 
civil o al menos de violencia generalizada. Las políticas sobre 
derechos humanos deberían, por lo tanto, completarse con una serie 
de políticas encaminadas a poner punto final a la propia 
violencia. Tal y como mencionaba la Declaración de Edimburgo, en 
dichos casos la actuación de la Unión tendrá que dirigirse al 
restablecimiento y conservación de la paz. Además, la ayuda 
humanitaria puede contribuir a aliviar la precaria situación de 
las personas desplazadas en la región de origen; esa ayuda debería 
sobre todo permitir a las personas desplazadas permanecer en una 
zona segura lo más cercana posible a sus hogares. 
55. La elaboración de un programa de medidas en los casos de 
conflictos bélicos implica una mezcla de políticas sobre derechos 
de otros humanos, de elementos de la política exterior y de 
seguridad común, y de la ayuda humanitaria. Como ha puesto de 
relieve el ACNUR en el marco de las medidas globales para 
responder a la crisis humanitaria en la antigua Yugoslavia, es 
16 
necesario desarrollar la cooperación entre las distintas 
organismos participantes a escala internacional. Corresponderá a 
la Unión y a sus Estados miembros contribuir en la medida más 
eficaz posible a dichas estrategias. 
e) Otros movimientos migratorios 
56. La tercera categoría de corrientes migratorias es de naturaleza 
mixta. Hoy en día, estos movimientos se suman con suma frecuencia 
a las migraciones ilegales. Esta categoría también comprende, sin 
embargo, aquellos movimientos de masas que no entran en la segunda 
categoría, por ejemplo, los provocados por las hambrunas o por los 
desastres ecológicos. Las presiones subyacentes en estos 
movimientos son de una naturaleza diferente a los de (a) y (b) . Se 
necesita pues para hacer frente a los mismos una respuesta 
diferente y una mezcla de políticas. Sus causas son en general 
conocidas: disparidades económicas, pres~on demográfica y, en 
algunas ocasiones, acontecimientos relacionados con el medio 
ambiente explican normalmente la mayor parte de estas presiones. 
Como consta en la Declaración de Edimburgo, para hacer frente a 
estas presiones migratorias se necesita una actuación a un nivel 
muy general, a través de la cooperación económica, incluida una 
política comercial liberal y unas formas eficaces de cooperación 
al desarrollo. La actuación a un nivel más limitado también puede 
contribuir a reducir dichas presiones. 
disparidades económicas 
57. Combatir las disparidades económicas como causa de las presiones 
migratorias coloca a la Unión y a sus Estados miembros ante unos 
desafíos especiales. La experiencia demuestra que la cooperación 
al desarrollo por sí sola no puede solucionar estas disparidades 
económicas: para conseguirlo es necesario coordinarla con la 
política sobre gestión de la deuda, comercio internacional e 
inversiones, puesto que el panorama económico general de los 
países en desarrollo viene determinado en gran medida por sus 
términos de intercambio y por su habilidad para atraer u obtener 
inversión extranjera. Otro ámbito de desarrollo económico es el 
fomento de la integración económica regional. La experiencia de la 
propia Comunidad pone de manifiesto que un proceso de esta 
naturaleza puede aumentar considerablemente las oportunidades de 
crecimiento económico. La inclusión de todos estos aspectos dentro 
de un planteamiento global y su aplicación efectiva afectará a la 
mayor parte de las relaciones económicas exteriores y a la ayuda 
al desarrollo de la Unión y de sus Estados miembros. 
58. En su Comunicación de mayo de 1992 sobre la política de 
cooperación al desarrollo con vistas al año 2000, la Comisión 
señaló que existía una relación entre determinados movimientos 
migratorios y la política de cooperación al desarrollo. La mejor 
solución para esas presiones migratorias sería el fomento del 
crecimiento económico en los países en desarrollo. Asimismo, debe 
potenciarse la integración de una activa política sobre 
migraciones en las políticas generales de cooperación al 
desarrollo y en las relaciones econom~cas exteriores. La 
concentración y la coordinación de las políticas de cooperación al 
desarrollo de la Comisión y de los Estados miembros podría 
17 
contribuir a ello. Los efectos de un planteamiento general de 
estas características sólo se harían patentes, no obstante, a 
largo plazo. 
59. No obstante, existen casos particulares que podrían justificar una 
ayuda al desarrollo especial: paises en desarrollo que sufran una 
importante fuga de cerebros; paises en desarrollo sometidos a 
movimientos migratorios a gran escala procedentes de otros paises, 
y paises en desarrollo que estén dispuestos a cooperar activamente 
en la aplicación de un programa de retorno ordenado. 
60. La Comisión ha financiado un proyecto realizado por la 
Organización Internacional para las Migraciones (OIM) para 
estimular y facilitar el regreso y reintegración de cualificados 
ciudadanos de paises africanos residentes en paises 
industrializados. De esta manera, la Comisión pretende contribuir 
a contrarrestar los efectos de la fuga de cerebros en determinados 
países del África Subsahariana. Los resultados de ese proyecto se 
han evaluado para decidir si se continúa prestando ayuda al mismo. 
61. Una posibilidad relacionada con la anterior seria la creación de 
programas especiales de intercambio. Este tipo de programas que ya 
existen en la cooperación con terceros paises del Mediterráneo, 
ofrece a grupos previamente definidos la oportunidad de permanecer 
en la Unión durante un cierto periodo para continuar sus estudios 
o para adquirir experiencia profesional. Los programas de este 
tipo exigen una cuidadosa definición de las condiciones en las que 
se autoriza la estancia temporal: se debe dejar claro desde el 
principio que las personas beneficiarias puede que tengan que 
regresar a sus paises de origen. 
62. En la práctica, una gran mayoría de refugiados no llega a Europa, 
sino que permanece en países en vías de desarrollo. La tarea 
llevada a cabo por estos paises, en general en estrecha 
cooperación con la Oficina del ACNUR, necesita el apoyo de la 
Unión y de sus Estados miembros. Parte de la ayuda al desarrollo, 
y en especial de la ayuda humanitaria, proporcionada por la Unión 
y sus Estados miembros se utiliza para ayudar a estos paises. 
63. El ACNUR y la OIM también han participado activamente en la 
elaboración y aplicación de programas de retorno ordenado, siempre 
que ha sido posible. Por ejemplo, el Plan de Acción Global para 
Vietnam ha hecho posible que un importante número de personas 
regresaran de manera digna y segura a su país de origen. Estos 
programas dependen considerablemente de la ayuda obtenida de la 
Unión y sus Estados miembros entre otras fuentes. Los ministros 
competentes en materia de migración de los 32 Estados miembros del 
Consejo de Europa, reunidos en Atenas, en noviembre de 19 9 3 , 
hicieron asimismo hincapié en la elaboración de programas 
concebidos cuidadosamente para ayudar a aquellas personas que 
deseen regresar voluntariamente a sus paises de origen, por 
ejemplo para los refugiados que pueden y desean vol ver a sus 
países de origen y para contribuir a la reconstrucción de 
sociedades democráticas en los mismos. 
18 
presiones demográficas 
64. Un factor ya existente que puede cobrar aún mayor importancia es 
la situación demográfica en algunos países de origen. En su 
Informe sobre el Estado de la Población Mundial de 1993, el Fondo 
de las Naciones Unidas para Actividades en Materia de Población 
(FNUAP} exponía lo siguiente: 
"Aunque puede que los índices de crecimiento de la población hayan 
descendido en la mayoría de los países en desarrollo, las cifras 
aumentan rápidamente. El rápido crecimiento del número de jóvenes 
que se disponen a entrar en sus años de mayor fertilidad puede 
incluso provocar mayores crecimientos en el futuro. Todos los 
factores demográficos que favorecen las migraciones se 
multiplicarán en las próximas dos o tres décadas --y, por 
consiguiente, el número de posibles migrantes-- a medida que 
aumente la población. La combinación de las presiones demográficas 
y de los desequilibrios económicos podría producir migraciones 
masivas desde los países más pobres a los más ricos." 
6 S. Será necesario que la Unión y los Estados miembros continúen 
participando en los esfuerzos realizados por los países en 
desarrollo en el ámbito de las políticas demográficas y que 
contribuyan a llevar a cabo una acción eficaz a escala 
internacional. Como se recoge en la resolución aprobada por el 
Consejo de Desarrollo en noviembre de 1992, esas ayudas deberían 
incluir: la mejora de las condiciones de salud de las mujeres en 
sus respectivas sociedades, el fomento de la alfabetización, la 
mejora de la calidad de los servicios sociales disponibles y la 
creación de servicios de planificación familiar en la medida en 
que éstos no sean en modo alguno coercitivos, discriminatorios o 
perjudiciales para los derechos humanos fundamentales. 
consideraciones medioambientales 
66. Los factores medioambientales también pueden ser la causa de 
presiones migratorias tanto coyunturales como de larga duración. 
El ACNUR y el FNUAP mantienen que estos factores se pasan a menudo 
por alto. Resulta obvio que las catástrofes naturales, como, por 
ejemplo, las inundaciones o una extrema sequía, suelen dar lugar a 
movimientos migratorios, abandonándose básicamente las zonas 
afectadas para trasladarse a países o regiones más seguros. 
Procesos más largos como la erosión y la desertización, así como 
la subida del nivel del mar, pueden provocar asimismo movimientos 
migratorios. La Unión y sus Estados miembros tendrán que seguir 
dando una respuesta a este tipo de catástrofes naturales 
facilitando un nivel adecuado de ayuda humanitaria. La 
incorporación de la dimensión medioambiental, ya evocada en la 
Comunicación de la Comisión "Hacia un desarrollo sostenido" y 
contemplada en la revis~on intermedia de Lomé IV, también 
contribuirá a hacer frente a las raíces de la presión migratoria a 
largo plazo, al garantizar una mejor gestión de los recursos 
naturales de los paises en vías de desarrollo. 
medidas a un nivel más reducido 
19 
6 7. Además de las medidas a largo plazo de carácter macroeconómico 
(que por definición necesitan cierto tiempo para producir 
resultados tangibles, quizá incluso después de unos efectos 
inicialmente contraproducentes, por ejemplo en términos de posible 
fuga de cerebros), también serán necesarias medidas de índole más 
limitada. En este contexto, la cuestión clave que hay que resolver 
es la de cuáles son los factores que llevan a los posibles 
inmigrantes ilegales a abandonar sus países de origen y a 
trasladarse a la Comunidad. Parece que no todos los grupos se 
comportan de la misma manera y que, por ejemplo, existe mayor 
tendencia a emigrar entre las personas cualificadas que entre las 
que no lo están3. Esto sugiere que establecer el perfil de los 
inmigrantes reales y potenciales podría suponer una importante 
contribución para la puesta a punto de estrategias y programas que 
se aplicarían en los propios países o regiones de origen4. 
68. Por otra parte, será necesario que el país de origen participe 
desde el principio en este proceso: sólo a través de un diálogo 
con los países afectados se podrán tomar medidas eficaces, entre 
las cuales podría haber, por ejemplo, medidas de carácter 
econom~co y social. Podría suceder que las migraciones 
internacionales sean la secuela de migraciones internas desde las 
zonas rurales a las urbanas. En dicho caso, nos podríamos centrar 
en esos movimientos internos, bien poniendo en práctica proyectos 
de desarrollo que exijan mucha mano de obra en esas zonas rurales 
o mejorando las condiciones de trabajo y de vivienda en las zonas 
urbanas, especialmente en las ciudades pequeñas y medianas y, 
preferentemente, mediante una combinación de estas políticas. 
3 Estudios sobre varios países indican esta tendencia: un estudio 
elaborado en 1992 por la Universidad de Amsterdam para el 
Ministerio de Bienestar, Sanidad y Cultura de los Países Bajos, 
ponía de manifiesto esa tendencia entre los solicitantes de asilo. 
Los estudios realizados por la Comisión sobre los países del 
Magreb señalan tendencias similares en lo que atañe a los 
inmigrantes ilegales procedentes de estos países. 
4 El Programa de Información sobre las Migraciones, ~laborado en 
Budapest, y fruto del trabajo conjunto del Consejo de Europa y de 
la OIM, ha dado origen a estudios sumamente útiles sobre el perfil 
de los posibles inmigrantes procedentes de los países de Europa 
Central y Oriental, así como de las razones que les impulsan a 
emigrar. 
20 
111.3. Control de las corrientes migratorias 
III.3.1. Introducción 
6 9. Dentro del planteamiento global, el control de las corrientes 
migratorias continuará siendo un elemento indispensable. Las 
políticas centradas en las "causas profundas" descritas en la 
Sección III.2 pretenden lograr fundamentalmente una reducción de 
las presiones migratorias a largo plazo. Por consiguiente, en un 
próximo futuro seguirán siendo necesarias medidas dirigidas a 
controlar las migraciones. 
70. Lo primero que debe hacerse para controlar las migraciones es 
establecer unos principios básicos que reflejen la distinción 
entre presión migratoria y otras formas de migración. Las 
políticas de admisión tendrán necesariamente que reflejar esta 
distinción: no pueden ser exclusivamente restrictivas, puesto que 
deben respetar las obligaciones internacionales y las tradiciones 
humanitarias en general. Así pues, controlar las migraciones no 
significa poner fin a las mismas: significa gestionar las 
migraciones. Definir claramente los criterios de admisión permite 
plasmar dichos conceptos en unas políticas prácticas. La 
definición y aplicación de políticas para hacer frente a las 
formas ilegales de migración será otro elemento esencial en el 
control de las corrientes migratorias. 
71. A lo largo de este Capitulo se ha hecho especial hincapié en la 
necesidad de armonizar las políticas sobre inmigración y derecho 
de asilo. Esto no constituye en modo alguno una idea nueva, pero 
refleja un enfoque respaldado por el Consejo Europeo que, en 1991, 
encargó a los ministros responsables de los temas de inmigración 
que avanzaran sustancialmente en los trabajos de armonización de 
las legislaciones en materia tanto de inmigración como de derecho 
de asilo antes de finalizar 1993. Las razones que justifican ese 
planteamiento común están en parte relacionadas con el aumento de 
las presiones migratorias experimentadas por la práctica totalidad 
de los Estados miembros. Estos últimos reconocen que la 
interdependencia de sus políticas sobre inmigración y derecho de 
asilo es cada vez mayor puesto que la adopción de nuevas medidas 
en un Estado miembro puede influir de manera directa sobre los 
movimientos migratorios hacia los Estados miembros vecinos. 
III.3.2. Políticas de admisión 
72. Aunque tanto la Comunicación sobre la inmigración de 1991 como el 
programa de trabajo de Maastricht del mismo año contenían 
referencias a los principios básicos que sustentan las políticas 
de admisión, las negociaciones entre los Estados miembros se han 
centrado en general en las propuestas más específicas de 
armonización incluidas en el programa de trabajo. Este 
planteamiento parece justificado, siempre y cuando los principios 
generales que rijan cada una de las condiciones de admisión se 
definan durante el proceso de armonizac1on. En los apartados 
posteriores se examina el trabajo realizado en estos ámbitos y se 
procura determinar los asuntos pendientes a la par que se realizan 
algunas consideraciones básicas en lo que atañe a las razones 
individuales de admisión. 
21 
73. El primer tema del que se ocuparon los ministros competentes en 
materia de inmigración fue el de la admisión con miras a la 
reagrupación familiar. En lo que atañe a este punto, los ministros 
aprobaron una Resolución en junio de 1993, en Copenhague, que se 
asienta en el principio de que la reagrupación familiar está 
intrínsecamente relacionada con el derecho a una vida familiar tal 
y como reconoce el Convenio Europeo sobre Derechos Humanos . La 
Resolución señala qué miembros de la familia tienen derecho a la 
reagrupación familiar, así como las condiciones generales de 
admisión. 
74. El derecho a la reagrupación familiar reviste una importancia 
considerable para los ciudadanos de terceros países que residen 
legalmente en la Comunidad, y el éxito de las políticas de 
integración puede verse afectado por las políticas seguidas en 
relación con este punto. Dada la importancia que cobra la 
seguridad jurídica en este ámbito para los ciudadanos de terceros 
países que residen legalmente en la Comunidad, un instrumento 
jurídico vinculante, por ejemplo un convenio, podría suponer una 
base más firme para hacer frente a las diferencias que aún 
perduran en la práctica seguida por los Estados miembros a este 
respecto. Éstas afectan a los períodos de espera, a la edad límite 
de los niños con derecho a ser admitidos en aras de una 
reagrupación familiar, las políticas sobre constitución de 
familias, así como las políticas relativas a la admisión de 
parejas no casadas y de familiares de segundo grado, la admisión 
de niños adoptados y el estatuto legal de los familiares 
admitidos. 
75. Otros aspectos de las políticas de admisión examinados actualmente 
por el Consejo se refieren a la admisión de estudiantes, 
trabajadores por cuenta ajena y trabajadores por cuenta propia. Es 
necesario concluir dichos trabajos. En el caso de los estudiantes, 
la Comisión considera que las políticas de admisión deberían 
basarse en el principio general en virtud del cual la migración 
que fomenta una mayor comprensión y un mejor conocimiento mutuo es 
bienvenida. También será importante, sin embargo, evitar las 
políticas que provoquen una fuga de cerebros en los países de 
origen. Por lo tanto, habrá que idear y aplicar unas políticas que 
eviten que los estudiantes permanezcan en el país una vez 
completados sus estudios. 
76. Las políticas de admisión de los trabajadores tanto por cuenta 
ajena como por cuenta propia han variado con el paso de los años, 
en sintonía con las necesidades económicas de la Comunidad. En 
este ámbito parece sumamente importante ponerse de acuerdo sobre 
los principios básicos que deben regir las políticas de admisión 
con respecto a los ciudadanos de terceros países que residan 
legalmente en uno de los Estados miembros. Este asunto se analiza 
más detalladamente en el Capítulo III. 4 puesto que está 
estrechamente relacionado con las políticas de integración. 
77. En una etapa subsiguiente de la formulación de los principios 
básicos que deben informar las políticas de admisión de los 
trabajadores tanto por cuenta ajena como por cuenta propia, se 
deberían definir los principios que deben regir la admisión de 
otros ciudadanos de terceros países. Con la presente situación 
económica y laboral, estas políticas de admisión tendrán, en 
general, que seguir siendo restrictivas a corto plazo. Esto 
22 
significa que la fijación de cuotas, una medida que ha sido 
sugerida como un posible medio para aliviar la presión migratoria, 
no es coherente a corto plazo con la situación económica existente 
en la actualidad. 
78. El planteamiento a largo plazo del tema de la migrac1on 
relacionada con el mundo del trabajo también tendrá que tener en 
cuenta necesariamente la evolución de la situación económica y del 
mercado de trabajo en la Comunidad. El Libro Blanco de la Comisión 
sobre Crecimiento, Competitividad y Empleo pone mayor énfasis en 
el fomento del crecimiento y de la competitividad y en la lucha 
contra el desempleo. Un planteamiento a largo plazo también 
exigirá tener en cuenta el efecto de los cambios demográficos 
sobre el mercado de trabajo. Por consiguiente, será necesario 
seguir de cerca la evolución de dicho mercado para garantizar que 
las políticas de admisión puedan adaptarse a las nuevas demandas. 
Estos análisis también deberían permitir distinguir entre la 
evolución coyuntural a corto plazo y los cambios estructurales, ya 
que lo que se necesita es una descripción clara de la evolución a 
largo plazo de la oferta y la demanda de mano de obra. En el 
supuesto de que se considerase necesario a largo plazo un aumento 
de la demanda de mano de obra, el análisis debería proceder a 
definir los costes y beneficios que conllevaría la autorización de 
la entrada de emigrantes para cubrir las necesidades de la 
demanda. Sólo en el supuesto de que los efectos netos de esta 
operación fueran positivos, se consideraría el establecimiento de 
cuotas. 
79. Independientemente del resultado de un análisis general de este 
tipo, existen buenas razones para no aplicar unas políticas 
restrictivas en el caso de los programas de trabajo temporales, en 
especial en el caso de aquéllos que respondan a un enfoque 
centrado en las raíces del problema, siempre y cuando esto no 
provoque una rotación de puestos de trabajo y la admisión de 
trabajadores temporeros y fronterizos, categorías que sería 
necesario definir con precisión. 
80. Un aspecto de la política de admisión aún pendiente es el de la 
admisión por razones humanitarias. Como se explicaba en el 
programa de trabajo de 1991, la armonización de esta política es 
difícil, puesto que por definición la admisión por razones 
humanitarias se basa en las circunstancias específicas de cada 
caso individual. No obstante, en este estadio podría ser útil 
examinar hasta qué punto las prácticas actualmente seguidas en los 
Estados miembros permiten la admisión de grupos vulnerables 
concretos. Se podría prestar, por ejemplo, una atención especial a 
la situación de las mujeres víctimas del tráfico de blancas o de 
acoso sexual, a las que se podría considerar como uno de esas 
categorías, grupo por el que el Parlamento Europeo ha expresado 
recientemente su preocupación. 
I I I . 3 . 3 . Refugiados y otras personas 
internacional que necesitan protección 
81. Desde un punto de vista analítico, los movimientos migratorios y 
la presión migratoria deberían examinarse en todas sus formas, es 
decir independientemente de si están o no relacionados con la 
solicitud de asilo. Al mismo tiempo, no obstante, los argumentos 
23 
esgrimidos en la Comunicación de 1991 sobre el derecho de asilo 
siguen siendo válidos: las políticas sobre el derecho de asilo se 
caracterizan porque pretenden hacer frente a un reto de carácter 
humanitario. El principio de no devolución, tal y como se recoge 
en la Convención de Ginebra de 1951, exige a los Estados 
signatarios que sean escrupulosos a la hora de determinar qué 
solicitantes de asilo son refugiados en el sentido del artículo lA 
de la Convención de Ginebra. Los refugiados tienen derecho a 
recibir protección. En caso de no proporcionar dicha protección, 
los Estados signatarios infringirían el más básico de los 
principios de la Convención de Ginebra y, desde el momento en que 
ésta se menciona explícitamente en el artículo K2 del TUE, incluso 
violarían el propio Tratado. Por definición resulta imposible 
contener el número de refugiados al que los Estados miembros deben 
conceder protección. Por lo tanto, las políticas sobre el derecho 
de asilo se distinguen porque pretenden examinar de manera justa y 
eficaz toda posible solicitud. 
82. El programa de trabajo de 1991 y la Comunicación sobre el derecho 
de asilo del mismo año analizaban los distintos aspectos de la 
política sobre el derecho de asilo que deberían ser armonizados. 
Se ha realizado un avance considerable al haberse sentado, a 
través de varias resoluciones, los principios orientadores en la 
materia. El Plan de Acción aprobado por el Consejo Europeo en su 
reunión de Bruselas de diciembre de 1993 otorgará una atención 
prioritaria en 1994 a los siguientes asuntos: 
a) la aplicación armonizada de la definición de "refugiados" de 
acuerdo con lo establecido en el artículo lA de la Convención 
de Ginebra 
b) el establecimiento de unos criterios mínimos sobre los 
procedimientos seguidos en materia de derecho de asilo. 
Los pasos necesarios para hacer efectivas estas prioridades se 
analizan en los apartados siguientes junto con algunas propuestas 
de actuación a propósito de otros asuntos conexos. 
a) aplicación armonizada de la definición de "refugiados" 
83. La armonización del empleo de la definición de "refugiado" exige 
prestar atención a dos aspectos distintos: por un lado, hay que 
establecer unos indicadores generales en relación con los aspectos 
jurídicos del concepto de refugiado; por otro, se necesitan unos 
indicadores sobre los países de origen para completar los 
indicadores generales y poder, así, aplicarlos a casos 
individuales. En consecuencia, el Consejo ha decidido que los 
pertinentes grupos de expertos del Consejo concentren sus trabajos 
en estos dos aspectos. El ACNUR ya ha declarado que está dispuesto 
a colaborar en este trabajo. La Comisión se congratula de estos 
hechos, que pueden allanar el camino para una importante labor de 
armonización. 
b) criterios mínimos sobre los procedimientos seguidos en materia 
de derecho de asilo 
84. El aumento en el número de solicitantes de asilo ha obligado a los 
Estados miembros a intervenir para arbitrar unos procedimientos 
más eficaces en la materia y para establecer entre ellos un 
mecanismo para determinar qué Estado miembro debe encargarse de 
24 
examinar una solicitud de asilo concreta (Convenio de Dublín) . 
Dicho Convenio también constituye un importante mecanismo 
compensatorio para la creación de un espacio europeo sin fronteras 
interiores. 
85. Mientras que todos estos planteamientos son sumamente útiles, la 
introducción de procedimientos de cribado previo con obj etc de 
excluir determinadas categorías de solicitudes de asilo de los 
procedimientos de examen más sus tan ti vo, en particular con el 
objetivo de descubrir las solicitudes manifiestamente 
injustificadas, implica el riesgo de que los Estados miembros, de 
no actuar con extremo cuidado, puedan involuntariamente infringir 
el principio de no devolución. Por consiguiente, será difícil 
excluir categorías completas de la parte sus tan ti va del 
procedimiento de concesión de asilo: como se volvió a afirmar en 
la Resolución de 1992 sobre las solicitudes de asilo 
manifiestamente infundadas, cada solicitud deberá examinarse 
individualmente, puesto que debe darse al solicitante de asilo la 
posibilidad de explicar por qué su caso constituye una excepc1on a 
la regla general de inadmisibilidad, incluso en el caso de que la 
persona de que se trate provenga de un país en el que, en general, 
no existan razones para temer una persecución, o de que exista un 
tercer país de acogida. 
86. Las Resoluciones aprobadas en 1992 sobre las solicitudes de asilo 
manifiestamente infundadas y sobre el concepto de tercer país de 
acogida fueron los primeros pasos dados por los ministros 
encargados de los asuntos de inmigrac1on para establecer unos 
criterios armonizados aplicables a los procedimientos en materia 
de derecho de asilo. La Comisión cree que garantizar la seguridad 
jurídica en este tema, tanto en lo que concierne a los 
solicitantes de asilo como a los Estados miembros, puede 
justificar que el contenido de dichas Resoluciones se aborde de 
manera más general a través de un Convenio. 
87. Por añadidura, el establecimiento de unos procedimientos justos y 
eficaces requiere que los Estados miembros lleguen a un acuerdo 
sobre los principios básicos que informan el procedimiento 
aplicable al derecho de asilo en sus países. Aunque este delicado 
tema afecta a las tradiciones jurídicas básicas de cada Estado 
miembro, no debe descartarse la posibilidad de definir unos 
criterios objetivos de eficacia y justicia, que constituirían un 
cierto marco general, al tiempo que se deja ría a cada Estado 
miembro la tarea de definir la naturaleza exacta del procedimiento 
aplicable en el ámbito del derecho de asilo. Una orientación sobre 
los principios que entrarían en juego puede encontrarse en varias 
de las conclusiones del EXCOMS, así como en el Manual del ACNUR 
sobre los procedimientos y criterios para determinar el estatuto 
de refugiado. 
88. Los criterios de eficacia estarían relacionados con el acceso al 
procedimiento de asilo y con la duración de las distintas etapas 
del mismo. Dichos criterios deberían reflejar la necesidad de que 
la obtención de asilo siga siendo posible. Dejando a un lado las 
consideraciones citadas anteriormente, basadas en textos aprobados 
internacionalmente, la gestión de las migraciones exige un 
planteamiento de este tipo: en ausencia de medidas eficaces para 
S Comité Ejecutivo del ACNUR. 
25 
reducir las presiones migratorias, los candidatos a solicitantes 
de asilo pueden optar por la inmigración ilegal, si el 
procedimiento de asilo deja de estar al alcance de todo el mundo. 
Es poco probable que los costes que supondría hacer frente de 
manera eficaz a esos movimientos ilegales sean menores que los 
costes reales que supone tramitar las solicitudes de asilo. La 
ventaja de estos procedimientos, sin embargo, es que en la mayoría 
de los casos, y especialmente en el caso de las solicitudes 
manifiestamente infundadas, el paradero de los solicitantes de 
asilo es conocido o puede averiguarse, mientras en el caso de los 
movimientos ilegales, casi por definición, se necesitaría realizar 
un gran esfuerzo para localizar a las personas que opten por esa 
vía. 
89. Los criterios de justicia tendrían que ver, entre otras cosas, con 
el derecho a recurrir y con las condiciones de recepción. En lo 
que atañe a estas últimas, las prácticas seguidas por los Estados 
miembros son todavía bastante diferentes y puede resultar difícil 
alcanzar una total armonización: el programa de trabajo de 1991 y 
la Comunicación sobre el derecho de asilo del mismo año indicaban, 
sin embargo, que la aproximación de las políticas sobre recepción 
era posible. Estos criterios tendrían que prestar atención 
asimismo a los procedimientos que serían aplicables a los grupos 
especialmente vulnerables, corno las rnuj eres y los menores (no 
acompañados). Estos grupos necesitan a menudo un trato especial, 
que tenga en cuenta las dificultades específicas que los mismos 
pueden tener a la hora de presentar su solicitud de asilo. 
90. La adopción de unos criterios que permitan establecer unos 
procedimientos justos y eficaces de presentación de solicitudes, 
válidos para toda la Unión, representaría un importante paso 
adelante hacia el logro de una política común en materia de 
derecho de asilo. 
e) otras medidas necesarias 
91. Además de a las prioridades inmediatas establecidas por el Consejo 
Europeo, también sería útil prestar atención ahora al problema, ya 
mencionado en el programa de trabajo de 1991, de aquellos casos 
que no caen dentro del campo de aplicación del artículo lA de la 
Convención de Ginebra, pero en los que la política general de 
todos los Estados miembros, no siempre por razones idénticas, es 
la de no exigir que las personas interesadas tengan que regresar a 
su país de origen. Dado que en la práctica existe un considerable 
número de estos casos, sería conveniente prever algún grado de 
armonización. 
92. Además, la experiencia reciente, fundamentalmente la lección que 
debernos extraer de la tragedia que se vive en la antigua 
Yugoslavia, sugiere que debería abordarse también el terna de la 
protección temporal y los problemas de absorción temporal. 
93. Los Estados miembros han respondido de diferentes maneras al 
problema de las personas que huyen de la antigua Yugoslavia, a 
menudo poniendo en marcha programas que ofrecen protección 
temporal a los grupos vulnerables, evi tanda, por lo tanto, un 
recurso rnasi vo a los procedimientos de asilo. Hay que 
congratularse de la existencia de estos programas que constituyen 
un paso positivo para hacer frente a las situaciones de afluencia 
26 
masiva. Algunos Estados miembros han aprobado una legislación 
especial para disponer de un fundamento jurídico sólido; otros 
Estados miembros se inclinaron por ampliar la posibilidad de 
estancia temporal. Al menos dos Estados miembros han ido más lejos 
al examinar las solicitudes individuales de asilo y admitir a un 
buen número de solicitantes como refugiados o por razones 
humanitarias. Se podría partir de esta experiencia y armonizar 
esos programas con objeto de elaborar un programa europeo uniforme 
de protección temporal. Dicha armonizac1on evitaría la 
reorientación de este tipo de corrientes migratorias en función de 
las diferencias existentes entre las legislaciones nacionales. 
También se garantizaría un nivel mínimo de protección de las 
personas afectadas, independientemente del Estado miembro que 
ofrezca esta protección. 
94. Ese planteamiento armonizado tendría que afrontar las siguientes 
cuestiones: 
cómo decidir si una situación concreta requiere protección 
temporal 
los derechos legales de las personas a las que se concede 
protección temporal 
el período tras el cual debería autorizarse una estancia de 
larga duración. 
95. En cuanto a la primera cuestión, hay que tener en cuenta los 
siguientes factores: la existencia de una afluencia masiva o la 
perspectiva de que esa afluencia masiva esté a punto de llegar a 
la Unión; la indicación por el ACNUR de que en la región de origen 
no existe ni ayuda ni protección adecuadas, o de que la propia 
Unión puede considerarse como parte de la región de origen, como 
sucede en el caso de la antigua Yugoslavia. La decisión de que una 
situación concreta exige una protección temporal también tendría 
que abordar la cuestión de los posibles beneficiarios. En algunos 
casos, la protección temporal debería extenderse a todos los 
grupos afectados; en otros, se podrían establecer una serie de 
criterios para grupos vulnerables concretos; y, por último, en 
otros, el programa podría estar abierto sólo a aquellos grupos 
señalados por el ACNUR u otras organizaciones caritativas. 
96. Todo programa de protección temporal necesitaría determinar los 
derechos legales de las personas interesadas. La característica 
principal de estos programas reside en su carácter temporal, pero 
la duración total de la protección depende de la evolución de los 
acontecimientos en el país de origen. Por lo tanto, sería 
necesario evaluar a intervalos regulares si el programa de 
protección debe continuar aplicándose o si se pueden iniciar 
programas de retorno organizado. En este sentido hay que llegar a 
un justo equilibrio entre los intereses de las personas 
interesadas y los de los Estados miembros. 
97. La tercera cuestión se planteará cuando la situación en el país de 
origen sea de tal naturaleza que siga siendo necesaria la 
protección temporal durante un largo período. Habrá que ver 
entonces si todavía está justificado repatriar a las personas que 
necesitan protección internacional a sus países de origen una vez 
que la situación en los mismos ha finalmente mejorado. Un hecho 
resulta inevitable: cuanto más tiempo pasa una persona en un país, 
más lazos establece con el mismo. Cuando la protección temporal se 
27 
prolongue durante varios años, 
cierto nivel de integración, 
deje de ser razonable exigir 
regrese a un país al que ya no 
siga siendo su país de origen. es muy probáble que se produzca un 
hasta alcanzar el punto en el que 
a la persona de que se trate que 
le unen los mismos vínculos, aunque 
98. Otra cuestión que debe abordarse en el contexto del control de las 
migraciones es el de una política eficaz para hacer frente a los 
problemas temporales de absorción. La experiencia demuestra que en 
el caso de afluencias masivas y repentinas de personas necesitadas 
de protección internacional puede producirse una escasez temporal 
de viviendas y de otras instalaciones. Hasta la fecha no se ha 
realizado un control adecuado de los problemas temporales de 
absorción. La Unión podría adelantarse y dar el primer paso para 
establecer un sistema de control, asentado en un intercambio de 
puntos de vista sobre cuál sería el mejor sistema a tenor de la 
experiencia adquirida. Así, podría establecerse una forma 
permanente de cooperación entre los diferentes departamentos 
ministeriales interesados. Ello permitiría tomar las medidas 
necesarias, teniendo en cuenta las previsiones sobre números y 
costes, así como elaborar planes para hacer frente a situaciones 
de emergencia. A partir de esa información, la Unión podría 
intentar combinar las capacidades de absorción nacionales. 
99. Un sistema que permitiera combinar esas capacidades no tendría por 
qué desembocar en un acuerdo formal para compartir las cargas, 
pero proporcionaría una garantía recíproca a los Estados miembros 
de que, cuando se encuentren frente a graves problemas para 
aplicar sus políticas de acogida, no estarán solos y contarán con 
el decidido apoyo de los otros Estados miembros y con el de la 
misma Unión. 
100. En este contexto, resulta conveniente señalar que el Parlamento 
Europeo ha pedido a la Comisión que le presente una propuesta para 
la creación de un Fondo europeo para los refugiados6. Parece 
lógico que un Fondo de este tipo pueda utilizarse en las 
situaciones de urgencia que se les presenten a los Estados 
miembros, por ejemplo afluencias masivas, en las que, sobre una 
base estrictamente voluntaria o por razones de índole geográfica, 
un Estado miembro asuma la responsabilidad de acoger más personas 
necesitadas de protección internacional de las que hubiera 
aceptado con arreglo a los criterios establecidos en el Convenio 
de Dublín. De la misma manera, también podría utilizarse para 
ayudar a los Estados miembros que carezcan de los medios 
administrativos necesarios para hacer frente a nuevas presiones. 
101. La Comunidad y sus Estados miembros no deberían limitarse a mirar 
hacia sí mismos: la aplicación del principio del tercer país de 
acogida a los países de tránsito afectará sobre todo a los países 
vecinos de Europa Central y Oriental que con frecuencia asumen ese 
papel. Los debates en el Consejo de Europa y un reciente informe 
del ACNUR demuestran que la aplicación de las políticas de asilo 
plantea graves problemas presupuestarios y de funcionamiento a 
esos países. Para ayudarles, el ACNUR participa en la creación de 
instituciones centradas en el establecimiento de unos 
procedimientos de asilo justos y eficaces. La Unión debe 
6 Apartado 7 de la Resolución A3-0280/92, aprobada por el P.E. el 18 
de noviembre de 1992. 
28 
participar decididamente en estas actividades, ya que una 
aplicación fructífera del principio del tercer país de acogida en 
relación con los países de Europa Central y Oriental dependerá de 
la manera en que estos países respondan. Un Fondo europeo para los 
refugiados podría ser una fuente de financiación para los 
proyectos en los que participen ONG que actúen en Europa Central y 
Oriental. 
III.3.4. Inmigración ilegal 
102. Habida cuenta del aumento de las presiones migratorias y de las 
cada vez más limitadas posibilidades de inmigrac~on legal, es 
probable que las personas que desean entrar en la Unión opten por 
la inmigración ilegal. Una política global como la defendida en la 
presente Comunicación requiere una política firme y decidida 
dirigida a contener estos movimientos. Las formas ilegales de 
inmigrac~on disminuyen el efecto de las políticas de admisión, son 
perjudiciales para las políticas que pretenden la integración de 
los inmigrantes legales y colocan a las personas involucradas en 
una posición vulnerable. En consecuencia, la Unión necesita una 
política activa para evitar y combatir los movimientos migratorios 
ilegales. 
10.3 La inmigración ilegal puede adoptar diversas formas. Algunas 
personas pueden, por ejemplo, intentar entrar en el territorio de 
la Comunidad ilegalmente, eludiendo los controles de inmigración o 
utilizando documentos falsos. En otros casos, las personas que han 
entrado en la Comunidad legalmente pueden colocarse en una 
situación irregular si permanecen en ella más tiempo del que se 
les ha autorizado o si infringen las condiciones en que fueron 
admitidos (por ejemplo, ocupando un puesto de trabajo) . 
104. Los trabajos relacionados con las medidas contenidas en el 
programa de trabajo de 1991 se han centrado en la expulsión. Los 
ministros encargados de los asuntos de inmigración aprobaron en 
junio de 1993 una Recomendación relativa al control y al 
alejamiento de los ciudadanos de terceros países que residan o 
trabajen ilegalmente. El planteamiento global necesario para 
resol ver el problema de la inmigración ilegal exige actuar a 
distintos niveles. Pueden distinguirse cuatro elementos 
principales: 
a) las medidas concebidas para evitar que los inmigrantes ilegales 
entren en el territorio de la Comunidad 
b) las medidas concebidas para identificar a las personas que 
residen ilegalmente en la Comunidad 
e) la adopción de unos criterios mínimos sobre el trato que debe 
darse a los inmigrantes ilegales, y 
d) las medidas para facilitar la repatriación de los inmigrantes 
ilegales. 
a) medidas preventivas 
105. Las medidas para combatir las raíces de las presiones migratorias 
se han analizado en la Sección III.2.2. Además de esas medidas, la 
lucha contra la inmigración ilegal requiere la adopción de una 
serie de medidas preventivas antes de que los posibles inmigrantes 
ilegales lleguen a la Unión. En la actualidad se llevan a cabo una 
29 
serie de trabajos en el Consejo para el intercambio de información 
sobre rutas y traficantes, echándose en falta una mayor 
sistematización. A este respecto, una estrecha cooperación con los 
países de tránsito y con los países de origen proporcionaría una 
valiosa ayuda al obtenerse la información necesaria para actuar 
contra los traficantes. Al combatir a los traficantes conocidos se 
debe procurar no bloquear ninguna de las posibilidades con que 
cuentan las personas que necesitan protección internacional para 
dejar sus países de origen. 
106. Los controles rigurosos en las fronteras exteriores y la política 
de visados tendrán también una misión importante a la hora de 
desincentivar y combatir la inmigrac1on ilegal. El proyecto 
revisado de Convenio sobre el paso de las fronteras exteriores, 
recientemente presentado por la Comisión, establece con claridad 
el marco para unos controles fronterizos sistemáticos y eficaces. 
En estos momentos, la primera prioridad debe ser la aprobación de 
este Convenio. A largo plazo también será necesario controlar su 
aplicación. Asimismo, se estudiarán medidas para apoyar proyectos 
específicos en el caso de los Estados miembros que tienen 
problemas debido a su particular situación geográfica. 
b) Medidas concebidas para identificar a las personas que residen 
ilegalmente en la Comunidad 
107. Medidas preventivas y unos controles fronterizos más sistemáticos 
del tipo de los contemplados anteriormente serán importantes para 
combatir la inmigración ilegal, pero no serán suficientes para 
detenerla totalmente. Por lo tanto, las medidas que permitan la 
identificación de las personas que se encuentran en situación 
irregular en la Comunidad seguirán siendo importantes. Este tema 
fue abordado en la Recomendación de 1993 sobre las políticas de 
expulsión, en donde se menciona, entre otros puntos, la 
importancia de los controles interiores. Sin lugar a dudas se 
trata de un tema delicado ya que la localización de los 
inmigrantes que se encuentran en una situación ilegal es en 
general un asunto que compete a la policía, y que hay que situar 
en el contexto de un amplio abanico de otras prioridades, de las 
que la lucha general contra la criminalidad es probablemente la 
más importante. 
108. El programa de trabajo de 1991 junto con la Comunicación sobre la 
inmigración de ese mismo año ofrecían otras soluciones para este 
complejo problema. Esas soluciones estaban enfocadas a hacer 
difícil en la práctica el que aquellos que estén en una situación 
ilegal continúen estándolo. Las di versas fuentes de ingresos de 
esas personas constituían un buen punto de partida. En general, 
existen dos fuentes principales de ingresos: los proporcionados 
por los distintos programas públicos de ayuda y los procedentes 
del trabajo clandestino. En la introducción del programa de 
trabajo de 1991 se decía que "debe garantizarse que las medidas de 
carácter social no supongan una invitación a la residencia ilegal, 
puesto que, por razones humanitarias o de urgencia, los residentes 
ilegales podrían tener acceso a esas medidas" . Por otra parte, 
también se decía que "las políticas para reducir la contratación 
clandestina tendrán que reforzarse. A tal efecto, habrá que hacer 
especial hincapié en la figura del empresario como culpable, que 
30 
se aprovecha de la precaria situación del extranjero que reside 
ilegalmente". La Comunicación sobre la inmigración de 1991 fue 
todavía más explícita en lo que atañe a este último punto: 
"La Comisión, en aras de la eficacia, estaría dispuesta a 
recuperar, en una forma apropiada, su propuesta concerniente a la 
aproximac1on de las legislaciones de los Estados miembros 
relativas a la lucha contra la inmigración ilegal y el trabajo 
clandestino a ella ligado. A este respecto, podría preverse la 
obligación de los adjudicatarios de los contratos públicos de 
demostrar que respetan las normas de la legislación laboral y, por 
otra parte, la responsabilidad de los poderes en caso de 
incumplimiento de la reglamentación sobre el trabajo clandestino 
por sus subcontratistas o las empresas de trabajo temporal a las 
que recurran." 
En su Resolución de 18 de noviembre de 1992, el Parlamento Europeo 
también señaló la lucha contra el trabajo clandestino como un 
elemento importante para combatir la inmigrac1on ilegal. La 
Comisión sigue pensando que la aproximación de las legislaciones 
para combatir el trabajo clandestino contribuiría a la lucha 
contra la inmigración ilegal. La Comisión presentará una serie de 
propuestas para alcanzar este objetivo. 
e) definir unos criterios mínimos sobre el trato que debe darse a 
los inmigrantes ilegales 
109. Aunque en general una acción decidida y eficaz contra la 
inmigración ilegal es esencial por las razones anteriormente 
mencionadas, no debe olvidarse que los inmigrantes ilegales pueden 
ser explotados y se hallan en una situación sumamente vulnerable. 
Por consiguiente se debe tener en cuenta que dichas personas 
tienen derecho a un procedimiento justo que garantice una total 
protección de los derechos humanos y de las libertades 
fundamentales previstos por el Derecho internacional. A tal 
efecto, será necesario definir unos criterios mínimos que 
contribuyan asimismo a garantizar la credibilidad de las políticas 
restrictivas sobre la inmigración ilegal. 
110. Una medida que traduciría en la práctica este objetivo sería la 
firma y ratificación por los Estados miembros del Convenio de las 
Naciones Unidas sobre los Trabajadores Migrantes y los Miembros de 
sus Familias 7. Este Convenio es único, puesto que determina los 
derechos humanos de los trabajadores migrantes, incluyendo entre 
éstos los que se encuentran en situación irregular. El Convenio 
establece con claridad que los derechos humanos y las libertades 
fundamentales son aplicables independientemente del régimen 
jurídico de la persona que migra. En caso necesario, las 
disposiciones del Convenio podrían completarse con un instrumento 
de la Unión. 
7 La ratificación de este Convenio también es deseable para la 
protección de los derechos de los ciudadanos de terceros países 
que residen legalmente en la Comunidad (véase Sección III.4). 
31 
d) medidas para facilitar la repatriació~ de los inmigrantes 
ilegales 
111. El cuarto elemento es el de la repatriación de aquéllos que se 
encuentran en una situación ilegal. La mejor forma de repatriación 
sigue siendo el retorno voluntario y los programas que se han 
establecido en algunos Estados miembros, con frecuencia en 
estrecha cooperac1on con la OIM, para fomentar el regreso 
voluntario ofrecen dicha posibilidad. Estos programas pueden ser 
rentables, cuando su coste se compara con los de la repatriación 
involuntaria, y pueden, en consecuencia, resultar atractivos tanto 
para los gobiernos como para las personas interesadas. No 
obstante, es importante que esos programas no provoquen el efecto 
no deseado de servir de acicate a la inmigración ilegal. Aunque no 
se han tomado medidas para aproximar los programas de este tipo de 
los Estados miembros, sería conveniente hacerlo para evitar que se 
produzcan divergencias a este respecto entre los Estados miembros. 
112. La expulsión es el último recurso para solucionar el problema de 
las personas en situación irregular que no están dispuestas a 
abandonar el territorio de forma voluntaria. La expulsión es un 
instrumento necesario para hacer patente que no se tolerará la 
inmigrac1on ilegal. No obstante, en algunos casos los Estados 
miembros tienen que hacer frente a dificultades de tipo práctico a 
la hora de aplicar las políticas de repatriación. Esas 
dificultades pueden surgir cuando no exista un medio de transporte 
directo entre el Estado miembro y el país de origen de que se 
trate o cuando el país de origen no está dispuesto a cooperar. 
113. Los ministros responsables de los temas de inmigración tuvieron en 
cuanta, sin lugar a dudas, la primera de estas dificultades 
cuando, en noviembre de 1992, aprobaron una Recomendación sobre el 
tránsito con fines de alejamiento. Con arreglo a esta 
Recomendación, los Estados miembros se han comprometido a 
facilitar el tránsito a través de su territorio para poder llevar 
a cabo la expulsión o repatriación. Debería considerarse la 
oportunidad de establecer acuerdos similares con terceros países. 
114. La Comunicación sobre la inmigración y el programa de trabajo de 
1991 calificaron los acuerdos de readmisión con terceros países 
como un medio para solucionar los problemas que pueden presentarse 
con los países de origen o de tránsito. El Consejo de Justicia y 
Asuntos de Interior aprobó recientemente una serie de conclusiones 
sobre los principios que deben regir la elaboración de esos 
acuerdos con terceros países. Se trata ahora de traducir esos 
principios en una serie de acuerdos oficiales entre los Estados 
miembros y determinados terceros países. A este respecto, hay que 
acoger favorablemente el que la Conferencia de Budapest, celebrada 
en febrero de 1993 y en la que participaron la práctica totalidad 
de los países de Europa Central y Oriental, confirmó la 
importancia de esos acuerdos de readmisión en el contexto europeo. 
115. El Consejo también aprobó el principio de establecer, siempre que 
sea factible, una conexión entre, por un lado, los acuerdos y 
prácticas en materia de readmisión y los acuerdos exteriores de la 
Comunidad y sus Estados miembros por otro. De esa manera se podría 
facilitar la celebración y aplicación de esos acuerdos de 
readmisión. Para hacer efectiva esa decisión es necesario que la 
Comisión y el Consejo tomen las medidas pertinentes. 
32 
116. Estos acuerdos de readmisión pueden tener importantes 
consecuencias para los países interesados, que, como países de 
tránsito, puede que tengan que hacer frente a una carga 
considerable, no sólo financiera sino también de índole técnica, 
ya que deberán hacerse cargo de la repatriación. Incluso la 
reintegración de sus propios ciudadanos puede provocar tensiones 
adicionales en el mercado de trabajo nacional o en los programas 
de ayuda gubernamentales. La Unión tendrá que demostrar su 
sensibilidad hacia estos aspectos a través de una activa política 
de ayuda que podría incluirse dentro de su política global sobre 
esos acuerdos con los países interesados. 
117. Asimismo podría resultar útil pensar en unas políticas específicas 
para determinados grupos vulnerables. Como ejemplo de tales grupos 
~,- cabe citar a los niños no acompañados. Muchos Estados miembros han 
elaborado una serie de directrices sobre la conveniencia de no 
devolver a los niños menores de una cierta edad si no hay 
parientes o personas que se ocupen de ellos a su regreso. Otros 
Estados miembros, por el contrario, repatrian niños regularmente, 
incluso sin tales garantías. He aquí pues otra faceta en la que el 
establecimiento de unos criterios mínimos sería deseable. De la 
misma manera, las políticas seguidas con respecto a las víctimas 
de explotación sexual debería garantizar que la repatriación de 
las mismas no impida una acc~on legal contra las personas 
responsables de dicha explotación. 
33 
III.4. Fortalecimiento de las políticas de integración en beneficio de 
los inmigrantes legales 
118. La Comisión considera que las políticas de integración e 
inmigrac1on están estrechamente ligadas. La disposición de la 
sociedad a aceptar la llegada de nuevos grupos de inmigrantes 
depende de si considera que el Gobierno controla la situación o 
no. Como se decía en el Informe Braun8: 
"No puede hablarse de integración de la población ya inmigrada sin 
evocar la cuestión de los nuevos flujos --de trabajadores, de sus 
familias, de solicitantes de asilo, de personas en situación 
irregular y de clandestinos-- cuya intensidad y rapidez 
condicionan claramente el proceso de integración". 
Más importante aún, casi todos los países de la Comunidad se han 
convertido en países de inmigrac1on. La población inmigrada se 
estima en cerca de 10 millones de ciudadanos de terceros países 
que residen legalmente en los Estados miembros. En la Comunidad 
residen más de 100.000 ciudadanos de los siguientes países: 
Austria, Turquía, Yugoslavia, Argelia, Marruecos, Túnez, Estados 
Unidos e India9. 
119. La .integración es, por lo tanto, un asunto que concierne a todos 
los Estados miembros. La integración supone ofrecer a los 
inmigrantes y a sus descendientes la posibilidad de vivir 
"normalmente" en el país de acogida. Para ello es necesario 
proporcionarles suficientes medios (conocimiento de la lengua 
local, vivienda, educación, formación profesional, etc.) para que 
puedan poco a poco alcanzar una situación equiparable a la de la 
población nacional. En lo que atañe a los inmigrantes, será 
necesario que estén dispuestos a adaptarse al estilo de vida de la 
sociedad que les acoge, sin por ello perder su identidad cultural, 
y aceptar que la igualdad de derechos conlleva una igualdad de 
obligaciones. Parece que éste es el planteamiento generalmente 
adoptado en los países de la Comunidad. 
120. En la actualidad en todos los Estados miembros existe el 
convencimiento general de que son necesarias unas políticas de 
integración eficaces; ahora bien, para que esas políticas puedan 
responder de manera eficaz a las diferentes características y 
necesidades de aquellas comunidades de inmigrantes ya establecidas 
en la Comunidad y de los recién llegados, habrá que controlarlas y 
actualizarlas continuamente. Por esta razón las políticas de 
integración están en la mismísima base del debate político. 
121. La tendencia imperante en los Estados miembros es la de conferir 
la responsabilidad de aplicar la política de integración a ciertos 
organismos tanto de la Administración central como local, que 
cuentan para ello con la ayuda de una amplia gama de asociaciones 
de voluntarios. Las dificultades para lograr que esas políticas 
sean consistentes son mayores a medida que aumenta el número de 
organismos, instituciones, etc., participantes. La concesión de 
viviendas subvencionadas, que a menudo implica la participación 
del Estado, de las autoridades locales y de organismos 
8 "Integración social de los inmigrantes en la Comunidad Europea", 
SEC(90) 1813 final, punto 21. 
9 Véase Anexo I, cuadro 8 A, B, C. 
34 
especializados, constituye un buen ejemplo. Por otra parte, 
aquéllos que pretenden explotar el problema de la inmigración con 
fines políticos también pueden poner en peligro la eficacia de las 
políticas de integración. Sin embargo, no debemos permitir que 
estas dificultades hagan palidecer las ventajas, que para todos 
los Estados miembros y la Comunidad, tienen unas políticas de 
integración fructíferas. 
122. Desde la publicación de la Comunicación sobre la inmigración de 
1991, el Parlamento Europeo ha solicitado en varias ocasiones a la 
Comisión que prepare una serie de directivas marco relativas a la 
política de integración de los inmigrantes procedentes de terceros 
países y que adopte las resoluciones pertenecientes sobre la lucha 
contra el racismo y la xenofobia. La Comisión considera sumamente 
útil aprovechar las posibilidades que ofrece el TUE, incluido su 
Título VI, que establece la posibilidad de adoptar acciones 
conjuntas y planteamientos comunes en lo que atañe a la política 
relativa a los ciudadanos de terceros países. En los apartados 
siguientes de la presente Sección se realizan algunas sugerencias 
concretas de cara a la adopción de ese planteamiento común. 
123. A tal efecto, conviene distinguir entre las políticas concebidas 
para mejorar la situación de los ciudadanos de terceros países, 
las políticas dirigidas a crear el entorno económico y 
sociocultural adecuado para una integración con éxito, las 
políticas para hacer frente a las necesidades de información y 
para fomentar el diálogo, y las políticas cuyo objetivo es 
combatir el racismo y la xenofobia. 
III.4.1. Mejorar la situación de los ciudadanos de terceros países que 
residen legalmente en la Comunidad 
124. Toda política de integración que pretenda tener éxito tiene 
necesariamente que componerse de varios elementos. Los primeros 
elementos esenciales son la posibilidad de lograr y la seguridad 
de mantener la residencia permanente. La seguridad de poder 
permanecer en el país y la concesión de la residencia permanente a 
todos aquéllos que satisfagan unos criterios de estabilidad 
constituyen los requisitos previos fundamentales para el éxito de 
la integración. Sin este fundamento, la incertidumbre se extenderá 
a otros aspectos del proceso de integración como la reagrupación 
familiar, el acceso al empleo, a la vivienda, a la sanidad, a la 
educación y a la formación, etc. Además, el compromiso del 
inmigrante de integrarse depende en gran medida de la confianza 
que le inspire su permiso de residencia. Por esta razón, la 
Comisión propuso en su Comunicación de 1991 estudiar la creación 
de un documento de residencia permanente común que podría 
concederse transcurrido un determinado plazo. 
125. Atención especial merece asimismo el régimen jurídico aplicable a 
la estancia de los familiares de los inmigrantes que residen 
legalmente. Una situación en la que esos familiares continúen 
dependiendo del estatuto del inmigrante, incluso después de haber 
transcurrido un largo período de residencia, no es satisfactoria. 
Los hijos o nietos de los inmigrantes que no adquirido la 
nacionalidad del Estado miembro en el que viven, pero en el que 
han residido durante un plazo suficientemente largo, deberían 
poder disfrutar de una situación segura al dejar de estar en edad 
35 
escolar. De la misma manera, las esposas de los inmigrantes 
establecidos o de ciudadanos del Estado miembro nacidas en el 
extranjero deben disfrutar de un derecho de residencia 
independiente una vez transcurrido un plazo determinado. En lo que 
atañe a estas personas, cabe razonablemente esperar que puedan 
permanecer en el país en el caso de que sus maridos mueran, se 
divorcien, o abandonen el país. 
126. Otro aspecto al que habría que prestar atención es la obligación 
existente en algunos Estados miembros de obtener un permiso de 
residencia independiente en los casos en que ya se ha concedido un 
permiso para desempeñar una actividad económica. Esta obligación 
no hace sino duplicar los trámites y crear inseguridad en el 
inmigrante. Lo primero es oneroso e innecesario mientras que la 
inseguridad se opone frontalmente al objetivo de integración. 
127. En su Comunicación de 1991, la Comisión también expresó su opinión 
de que la lógica del mercado interior implicaba la eliminación de 
la condición de nacionalidad para el ejercicio de determinados 
derechos. Un primer paso a tal efecto sería autorizar a los 
ciudadanos de terceros países a circular libremente por la Unión 
si disponen de un permiso de residencia, permiso que sustituiría 
al requisito de poseer un visado. El Acuerdo de Schengen prevé 
este tipo de derecho de libre circulación, pero sólo en los países 
signatarios del Acuerdo. La Comisión considera que este derecho 
debería estar garantizado en toda la Unión. A este respecto, en lo 
que atañe al paso de las fronteras exteriores, la Comisión ha 
propuesto conceder a los permisos de residencia de los ciudadanos 
de terceros países que residan legalmente en uno de los Estados 
miembros un valor equivalente al de un visado. Esta propuesta se 
ha incluido en el proyecto de Convenio sobre el paso de las 
fronteras exteriores presentado al Consejo10. Por otro lado, con 
objeto de permitir a los ciudadanos de terceros países que residan 
legalmente en un Estado miembro circular librem-:::nte por la Unión 
para pasar cortos períodos en otro Estado mi~mbro, la Comisión 
tiene la intención de presentar una propuesta para autorizarles a 
penetrar en el territorio de otro Estado miembro sin necesidad de 
visado, incluso en los casos en los que este segundo Estado 
miembro lo hubiera exigido, si no, a los ciudadanos del tercer 
país en cuestión. 
128. Otro aspecto que habría que tener en cuenta es el de la libre 
circulación con objeto de emprender una actividad económica. Los 
interlocutores sociales participantes en el Comité Permanente 
sobre Empleo solicitaron el 14 de mayo de 1992 la supresión de los 
obstáculos que impiden el acceso al empleo en un Estado miembro a 
los ciudadanos de terceros países con residencia permanente en 
otro Estado miembro. Esta idea ya se recogía en el programa de 
trabajo de 1991, que preveía el "examen, en los foros adecuados, 
de la posibilidad de conceder a los ciudadanos de terceros países 
que residan desde hace tiempo en un Estado miembro determinados 
derechos o posibilidades, por ejemplo en lo relativo al acceso al 
mercado de trabajo"11. 
10 COM(93) 684 final, presentada al Consejo el 10 de diciembre de 
1993. 
11 GTI 930/WGI 930, página 6. 
36 
129. Se trata ahora de tomar las medidas necesarias para llevar a la 
práctica este objetivo. Un primer paso para mejorar la situación 
existente sería que los Estados miembros concedieran prioridad a 
los ciudadanos de terceros países que residan con carácter 
permanente y de forma legal en otro Estado miembro, cuando los 
empleos vacantes no puedan cubrirse con ciudadanos de la CE. 
Autorizar a esos ciudadanos de terceros países a acceder a un 
puesto de trabajo en otro Estado miembro en respuesta a una oferta 
de empleo representaría un paso más en esa dirección. Asimismo, 
habría que abordar la situación de los trabajadores por cuenta 
propia que quieren obtener el derecho a establecerse en otro 
Estado miembro. 
130. En la introducción del programa de trabajo de 1991 se decía que 
"desde el punto de vista de la justicia social, el planteamiento 
general . . . debería consistir en examinar cuáles serían, de entre 
los derechos de que disfrutan los ciudadanos de los Estados 
miembros, aquéllos que podrían concederse a los ciudadanos de 
terceros países12. En su Comunicación sobre la inmigración de 
1991, la Comisión declaraba que"··. la igualdad de trato para los 
inmigrados en situación regular es un objetivo fundamental para el 
conjunto de la sociedadn13. Los Estados miembros deben revisar 
sus legislaciones con objeto de eliminar el requisito de 
nacionalidad para poder ejercer determinados derechos o para la 
conces1on de ventajas, requisito que ya no se justifica por 
razones objetivas. 
131. En la Comunicación de 1991, la Comisión afirmaba que debía 
garantizarse el cumplimiento de los compromisos adquiridos en los 
acuerdos celebrados con terceros países sobre la igualdad de trato 
de los trabajadores de dichos países en materia de retribución, 
condiciones de trabajo y seguridad social. La Comisión continúa 
utilizando los medios a su alcance para controlar la estricta 
aplicación de las disposiciones de estos acuerdos en los Estados 
miembros, con arreglo a la jurisprudencia sentada por el Tribunal 
de Justicia. 
132. El Convenio Internacional sobre la Protección de los Derechos de 
todos los Trabajadores Migrantes y de los Miembros de sus 
Familias, aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas, 
el 18 de diciembre de 1990, necesita ser ratificado por veinte 
países para su entrada en vigor. La ratificación de este Convenio 
por los Estados miembros reflejaría el valor que la Unión confiere 
a la mejora de la situación de los trabajadores migrantes y de sus 
familias que residen en la Unión y garantizaría el que los 
derechos que se les conceden respondan a las normas 
internacionales más exigentes. 
133. Las leyes sobre naturalización y nacionalidad varían 
ostensiblemente de un Estado miembro a otro, lo que refleja 
diferentes concepciones filosóficas e históricas de la ciudadanía. 
Tal y como se explica claramente en la "Declaración relativa a la 
nacionalidad de un Estado miembro", que se recoge en un Anexo al 
Tratado de la Unión Europea, la cuestión de si una persona posee 
una nacionalidad determinada se dilucidará únicamente remitiéndose 
al Derecho nacional del Estado miembro de que se tr.ate. No 
12 GTI 930/WGI 930, página 28. 
13 SEC(91) 1855 final, apartado 59. 
37 
obstante,la naturalización puede ser un instrumento jurídico 
importante para facilitar la integración tanto de los inmigrantes 
residentes como de las generaciones posteriores nacidas en el 
país. Entre las ventajas de la naturalización para los inmigrantes 
que residen legalmente en un Estado miembro se incluye la 
residencia permanente, la libertad de movimiento en la Comunidad y 
la posibilidad de ejercer la totalidad de los derechos civiles y 
políticos. También puede ser un factor importante para que los 
inmigrantes aprendan el idioma del país y para que utilicen las 
instituciones nacionales, sociales o de otra índole, contribuyendo 
también al funcionamiento de las mismas. 
III.4.2. Crear las condiciones económicas y socioculturales adecuadas 
para una integración con éxito 
134. El acceso a un puesto de trabajo de los inmigrantes y de las 
minorías étnicas sigue viéndose obstaculizado por las 
desigualdades existentes en el mercado de trabajo derivadas de la 
carencia de cualificaciones, de la vulnerabilidad de las 
industrias en las que habitualmente trabajan los inmigrantes, del 
inadecuado nivel de estudios o del pobre conocimiento del idioma 
del Estado miembro en el que residen, de las limitadas 
perspectivas de empleo y de promoción abiertas a los inmigrantes y 
de la discriminación (en general encubierta} en la fase de 
contratación. Los instrumentos y la política de la Comunidad para 
combatir el desempleo y la exclusión deben prestar una atención 
especial a la situación de los inmigrantes. Las medidas que se 
adopten con arreglo a la normativa del Fondo Social deberían tener 
en cuenta las especiales necesidades de esas personas. 
135. Otros componentes importantes para una integración con éxito son 
la vivienda y la salud. Ahora bien, las dificultades para 
encontrar una vivienda digna y los problemas para acceder a los 
servicios de salud no son patrimonio exclusivo de los inmigrantes. 
Estas cuestiones se abordan en el Programa comunitario de lucha 
contra la exclusión. 
136. Además de a las dificultades laborales, que también afectan a los 
nacionales de los Estados miembros, los inmigrantes tienen, en 
ocasiones, que hacer frente a toda serie de problemas específicos. 
Por otra parte, los problemas a los que deben enfrentarse los 
inmigrantes en el mercado de trabajo varían con la edad y el sexo. 
Las medidas especiales y las oportunidades de formación ofrecidas 
a los jóvenes entre 15 y 25 años de edad, deberían tener en cuenta 
las necesidades específicas de los inmigrantes y de las distintas 
comunidades étnicas. Del mismo modo, las personas entre 23 y 30 
años de edad pueden constituir un grupo especialmente vulnerable: 
con frecuencia, esas personas han llegado para reunirse con sus 
familias y comienzan su escolarización tardíamente. En estos 
casos, no suelen hablar muy bien el idioma del país y sus 
calificaciones pueden resultar inadecuadas. Este grupo, junto con 
la primera generación de parados, tienen pocas posibilidades de 
encontrar un trabajo adecuado y necesitan medidas especiales. Las 
mujeres y las JOvenes inmigrantes pueden encontrar incluso 
obstáculos más serios en lo que atañe a la formación, al empleo y, 
por ende, a las posibilidades de promoción. Esos problemas 
reflejan sólo parte de la situación. La mayor parte de los 
inmigrantes está, por supuesto, bien integrada en el mercado de 
38 
trabajo y continúa aportando una contribución importante a las 
economías nacionales como trabajadores y profesionales y a través 
de la creación de pequeñas y medianas empresas. 
137. El apartado 3 del articulo 2 del Acuerdo sobre la Política Social, 
que prevé la intervención normativa de la Comunidad en el ámbito 
de las condiciones de empleo de los nacionales de terceros países 
que residan legalmente en el territorio de la Comunidad, 
constituye una nueva base para las propuestas de la Comisión en 
este ámbito14. 
138. La Directiva relativa a la escolarización de los hijos de los 
trabajadores migrantes15 constituye un punto de referencia básico 
aunque su aplicación se limite a los hijos de los ciudadanos de 
los Estados miembros que se desplazan por la Comunidad. No 
obstante, en una declaración recogida en las actas del Consejo los 
Estados miembros expresaron su voluntad política de que las 
medidas que pudieran adoptar respondieran asimismo a las 
necesidades de los niños de terceros países. 
139. Además, desde 1976, la Comisión ha promovido, en cooperac1on con 
los Estados miembros, proyectos piloto sobre la educación de los 
niños migran tes, incluidos los niños de terceros países. Estos 
proyectos dieron prioridad a la mejora de la enseñanza y al 
aprendizaje en las escuelas de los temas relativos al país de 
acogida, así como a la formación de los profesores encargados de 
impartir esas materias, como los requisitos previos fundamentales 
para culminar con éxito la educación e integración de los jóvenes 
inmigrantes, incluidos los de la segunda generación, muchos de los 
cuales continúan necesitando una atención lingüística particular. 
Especial hincapié se prestó a la educación en la lengua materna de 
los inmigrantes, con miras a contribuir a su propia estima y a su 
desarrollo intelectual, así como al trabajo realizado por los 
Estados miembros para diversificar su oferta educativa en el 
ámbito lingüístico. Se confía en que dicha cooperación se ampliará 
en el marco del nuevo programa de acción SOCRATES. La propuesta de 
la Comisión relativa a un programa sobre formación profesional 
(LEONARDO) , incluye una serie de medidas para contribuir a la 
igualdad de oportunidades en el acceso a la formación inicial y 
continua de los grupos desfavorecidos. Ello abre el camino para 
que esas medidas estén dirigidas más específicamente a los jóvenes 
inmigrantes, sobre todo si la política de la Comisión tiene que 
articular, tanto a nivel conceptual como práctico, la aplicación 
de los objetivos de esa política tal y como éstos se establecen en 
los artículos 126 y 127 del TUE. La red ELAINE, de la que se habla 
más adelante, también forma parte de un proyecto de cooperación 
educativa urbana centrado en el aprendizaje de lenguas en enclaves 
multinacionales, proyecto que dirige la red EuroCity con la ayuda 
de la Comisión. 
14 Véase la Comunicación relativa a la aplicación del Acuerdo sobre 
la Política Social presentada por la Comisión al Consejo y al 
Parlamento Europeo (COM(93) 600 final de 14 de diciembre de 1993). 
15 Directiva de 25 de julio de 1977, D.O. no L199 de 06.08.1977. 
39 
III.4.3. Información y diálogo 
140. La divulgación de información a través de redes de especialistas 
contribuye en gran medida a aumentar los conocimientos de las 
personas que participan en los procesos de integración. La 
Comisión presta su ayuda a dos de esas redes, una de ellas, RIMET 
{Red de Información sobre las Migraciones de Terceros Estados) 
publica un informe todos los años sobre la situación en los 
Estados miembros. El informe de 1992 describía una serie de 
actitudes sobre el control, las condiciones del mercado laboral y 
el reto de la integración16. La otra, ELAINE --European Local 
Authorities Interactive Network for Ethnic Minorities Policies 
{Red Interactiva de Administraciones Locales Europeas sobre las 
Políticas relativas a las Minorías Étnicas)-- promueve un 
intercambio de experiencias entre funcionarios de las 
administraciones locales competentes en materia de inmigración. El 
uso de estas redes aumentará. 
141. Un mecanismo válido en toda la Unión que permitiera a los 
organismos encargados de la coordinación de las políticas de 
integración en los Estados miembros y a otras entidades o personas 
con competencia en estos temas dentro de las administraciones 
nacionales controlar la evolución del fenómeno e intercambiar 
información y experiencias sería de gran utilidad. Una red de este 
tipo podría crearse dentro del procedimiento de concertación 
establecido por la Decisión de la Comisión de 8 de junio de 
198817. 
142. En su Resolución de 16 de julio de 1985, sobre las líneas 
directrices de la política comunitaria sobre la inmigración18, 
el Consejo reconoció la conveniencia de mantener en la Comunidad 
un debate con las asociaciones de trabajadores migrantes. A tal 
efecto, se fundó, a inicia ti va del Parlamento Europeo, el Foro 
Europeo de Emigrantes {Migrant Forum) , financiado por la 
Comisión, pero que goza de independencia politica. El Foro ha 
definido los siguientes objetivos: 
el establecimiento de un diálogo y 
información entre las Instituciones 
poblaciones surgidas de las migraciones el intercambio 
comunitarias y de 
las 
la mejora de las relaciones interétnicas e intercomunitarias 
en la Comunidad Europea a través de sus propias iniciativas 
la defensa general de los intereses de los migrantes y de los 
refugiados en países no comunitarios {terceros países) 
el logro de la igualdad de derechos, de la libre circulación, 
incluido el derecho a trabajar y el derecho de 
establecimiento, así como del derecho de voto para los 
inmigrantes. 
16 V/5819/93, junio de 1993. 
17 88/384/CEE. 
18 D.O. C186, 26.07.1985. 
40 
Existen ya algunos grupos de apoyo y otros se están creando en 
todos los Estados miembros, con el objetivo de ampliar la base, 
las estructuras y la representación democráticas del Foro. La 
Comisión continuará prestando su apoyo al mismo. 
III.4.4. Combatir la discriminación racial y hacer frente al problema 
del racismo y de la xenofobia 
143. Como demuestra la aprobación por los Jefes de los Estados miembros 
del Consejo de Europa de una Declaración Oficial y de un Plan de 
Acción, {Viena, octubre de 1993), las políticas para combatir la 
discriminación se han hecho más urgentes debido a la aparición de 
tendencias racistas y xenófobas. Las manifestaciones de racismo y 
xenofobia en varios Estados miembros, que han incluido actos de 
violencia física, incendios y asesinatos, exigen y requieren una 
respuesta. Aunque la responsabilidad de resol ver este problema 
recae en los Estados miembros, la Comisión ha intentado promover y 
facilitar un debate a escala comunitaria sobre el particular. Con 
ese objetivo, la Comisión emprendió la realización de un informe 
para catalogar todos los instrumentos jurídicos utilizados en los 
Estados miembros para combatir todas las formas de discriminación, 
de racismo y de xenofobia. Los resultados de este informe se 
publicaron bajo el título de "Instrumentos Legales para Combatir 
el Racismo y la Xenofobia" {Legal Instrumenta to combat Racism and 
Xenophobia) . En ese sentido se afirmaba que los Estados miembros 
necesitan analizar los sistemas de reparación jurídica contra los 
actos racistas a disposición de sus residentes, proporcionar los 
medios para esa reparación cuando no existan, garantizar que se 
apliquen con vigor y realizar una campaña para que tanto las 
víctimas como los que cometen esos actos tengan el convencimiento 
de que se perseguirá este tipo de actos. La Comisión tiene la 
intención de revisar y poner al día dicho informe en 1994. 
144. La Comisión ha procurado asimismo facilitar las actuaciones a 
otros niveles y ayudar financieramente a muchos proyectos de ONG 
en la esfera de los "derechos humanos" y de la "integración de los 
inmigrantes", cuyo objetivo es directa o indirectamente la lucha 
contra la discriminación y el fomento de la integración. La 
Comisión continuará utilizando los distintos medios a su alcance 
para promover iniciativas de este tipo. 
145. Los sistemas nacionales de control de los casos de violencia 
racista para la elaboración de estadísticas o la fijación de 
tendencias son necesarios. Congruentemente con esta afirmación, 
debe mej ararse la formación de los funcionarios que están en 
contacto con las minorías étnicas, sobre todo la de los 
profesores, policías y funcionarios de los departamentos de 
inmigración, vivienda, sanidad y seguridad social. Hay que llamar 
la atención de aquéllos que tienen que dar información sobre la 
importancia de su trabajo para eliminar los prejuicios raciales, 
vía códigos deontológicos. 
146. Los interlocutores sociales también deberían participar en este 
proceso y así podría resultar de utilidad incitarles a elaborar 
códigos de conducta sobre las relaciones en el lugar de trabajo, 
como, por ejemplo, un código de conducta comunitario que prohiba 
la discriminación racial en el empleo para cuya elaboración podría 
utilizarse el marco del Diálogo social, instituido por el Acuerdo 
41 
sobre la Política Social, anexo al TUE. El objetivo de ese código 
sería combatir el racismo en el lugar de trabajo por medio de unas 
directrices comunitarias que prohiban la discriminación racial y 
que orienten a los interlocutores sociales sobre lo que se debe 
entender por una conducta correcta. Los trabajos preparatorios ya 
se han iniciado, manteniéndose consultas con los interlocutores 
sociales y cooperando estrechamente con investigadores y 
especialistas nacionales. 
147. El racismo y la xenofobia constituyeron el objeto de una 
Declaración conjunta del Parlamento, del Consejo y de la Comisión 
en 1986. Desde entonces, la lucha contra el racismo y la xenofobia 
ha sido un objetivo prioritario del Consejo Europeo y, por su 
parte, el Parlamento Europeo ha solicitado en numerosas ocasiones 
que se tomen las medidas adecuadas . Para que los jóvenes sean 
conscientes y reconozcan el valor intrínseco de la diversidad 
cultural, la reciente propuesta de la Comisión de un programa de 
acción dedicado a la juventud (la Juventud con Europa III) prevé 
la concesión de ayuda para proyectos dirigidos a combatir el 
racismo y la xenofobia, y se dirige a todos los jóvenes que viven 
en los Estados miembros. 
148. El Consejo de Justicia y de Asuntos de Interior aprobó 
recientemente una serie de conclusiones en las que se reconocía la 
importancia del trabajo del Parlamento Europeo en este ámbito y se 
respaldaban una serie de medidas concebidas como un primer paso 
para mejorar la cooperación entre los Estados miembros para evitar 
los actos de racismo y xenofobia. El Consejo reconoció asimismo 
que pueden ser necesarias otras medidas concretas. 
149. La Comisión cree que se puede mejorar la cooperación en la Unión 
en lo que a la lucha contra el racismo y la xenofobia se refiere. 
Las conclusiones aprobadas por el Consejo reconocen la necesidad 
de una respuesta global, con participación de múltiples organismos 
y que incluya una serie de elementos diferentes --mejor recogida 
de datos, formación y cooperación internacional. Se trata ahora de 
poner a punto nuevas y mejores propuestas en estas y otras áreas 
válidas para combatir las actitudes, los actos y la discriminación 
de carácter racista, así como de garantizar que todas las 
posibilidades que ofrece el nuevo Tratado se aprovechen 
plenamente. 
42 
IV. RESUMEN: UN NUEVO MARCO PARA LA INTERVENCIÓN DE LA UNIÓN 
150. El Capítulo III contiene un cierto número de propuestas 
encaminadas a elaborar una política europea sobe inmigración y 
derecho de asilo. Dichas propuestas se han concebido como ideas 
que deberán discutirse y elaborarse. Con ellas no se pretende 
establecer un plan de trabajo definitivo en este estadio, sino 
ofrecer un marco, que los Estados miembros y la propia Comisión 
desean tener en cuenta, a la hora de elaborar el nuevo programa de 
medidas que se necesita en estos momentos para aprovechar las 
posibilidades ofrecidas por la Unión Europea y hacer posible que 
esta última desarrolle una política sobre inmigración eficaz y 
global. El presente Capítulo resume esas ideas. 
COMBATIR LA PRESIÓN MIGRATORIA 
l. Mejora de la recogida de información fiable sobre, por ejemplQ: 
las corrientes migratorias hacia la Unión 
las causas que provocan esas corrientes 
la presión migratoria prevista y las 
corrientes migratorias. correspondientes 
2. Estudio sobre la posibilidad de establecer un "observatorio" de 
las migraciones y del papel que éste podría desempeñar para colmar 
las necesidades de información imprescindibles para abordar de 
manera global los retos que suponen la inmigración y el derecho de 
asilo. 
3. Definición de las medidas que deben tomarse para hacer frente a 
las causas de los distintos tipos de movimientos migratorios de 
acuerdo con la Declaración del Consejo Europeo de 1992, relativa a 
los principios que deben regular los aspectos exteriores de la 
política de migración. Esas medidas pueden referirse a: 
las políticas sobre derechos humanos 
la ayuda humanitaria 
la política de seguridad 
las políticas comercial, de ayuda al desarrollo y de 
cooperación 
el intercambio de programas para determinados grupos concretos 
con los países de origen, y especialmente con los países 
vecinos 
medidas específicas, en los casos en que resulte necesario, 
para países o regiones de origen individualmente considerados. 
CONTROLAR LAS CORRIENTES MIGRATORIAS 
Políticas generales de admisión 
4. Conclusión del programa de trabajo de 1991, con especial énfasis 
en: 
la elaboración de un convenio sobre reagrupación familiar 
la finalización de los trabajos en materia de admisión de 
trabajadores por cuenta ajena, de trabajadores por cue~ta 
43 
propia, de estudiantes y de ciudadanos de terceros países que 
resi~en legalmente en·la Comunidad. 
s. ~proximación y c~ndo sea posible armonización de las políticas de 
admisión por. razcnes humanitarias, prestando especial atención a 
la situación de determinados grupos vulnerables, como las víctimas 
~el tráfico ilegal de mujeres. 
~efugiados y otras personas que necesitan protección internacional 
6 . Aplicación del. Plan de Acción aprobado por el Consejo EUropeo en 
diciembre de 1993 en cuanto a: 
la aplicación~ armonizada de la definición de refugiados de 
conformidad can el artículo lA de la Convención de Ginebra 
la elaboración de unos criterios mínimos armonizados aplicables 
a unos procedimientos justos y eficaces de asilo. 
7. La elabQra.ción de un convenio sobre las peticiones de asilo 
manifiestamente infundadas y la aplicación del principio de tercer 
país de acogida. 
8. La .armonización de las 
puede admitirse como 
miembros no exigirán, 
origen .. habida cuenta 
m.i,smos. políticas referidas a aquéllos a los que no 
refugiados, pero a los que los Estados 
no obstante, que vuelvan a sus países de 
de la situación general existente en-los 
9 .. : La armonización de los programas de protección temporal. 
10. La creación de un sistema de control para la absorción de 
capacidades y la ·creación de un mecanismo que haga posible 
cooperar. con los Estados miembros dispuestos a ayudar a otros 
Estados miembros ;que deben hacer frente a situaciones de afluencia 
masiva u· y . de iguaJ.. manera contribuir a los proyectos de los 
Estados miembros· o de terceros países de tránsito que sufran 
súbitamente nuevas presiones. 
Inmigración ilegal 
11~ Mejora de los procedimientos de intercambio de información sobre 
rutas y transportistas y adopción de medidas de seguimiento 
adecuadas de carácter preventivo. 
12. Aprobación y aplicación del proyecto revisado de Convenio sobre el 
-paso de las fronteras exteriores. 
13. Elaboración de una serie de medidas concebidas para identificar a 
las personas que residen ilegalmente en la Comunidad, enfocadas 
especialmente a combatir el empleo ilegal. · 
14. Definición de unos criterios mínimos sobre el trato que debe darse 
a las personas que están en situación irregular. (Véase también 
punto .'22) 
15. Elaboración de unas líneas directrices sobre las políticas de 
repatriación dirigidas fundamentalmente a los grupos vulnerables, 
como el -de los menores no acompafíados. 
44 
16. Aproximación de los programas de repatriación voluntaria de los 
inmigrantes ilegales e incrementq de la cooperación entre los 
Estados miembros para facilitar la repatriación en lQs casos 
adecuados y extensión de esta cooperación a los terceros países 
pertinentes. 
17. Celebración de acuerdos de readmisión con los terce+os paises que 
sea oportuno y establecimiento del necesario vinculo entre estos 
acuerdos y los correspondientes acuerdos exteriores de la 
Comunidad, asi como examen de las consecuencias de dichos acuerdos 
de readmisión para determinados países de origen o de tránsito. 
FORTALECIMIENTO DE LAS POLÍTICAS DE INTEGRACIÓN EN FAVOR DE LOS 
INMIGRANTES LEGALES 
Mejorar la situación de los ciudadanos de terceros paises en la 
Comunidad 
18. Armonización del régimen jurídico aplicable a los ciudadanos de 
terceros paises que residan legalmente en la Comunidad con objeto 
de garantizar un derecho de residencia permanente a los 
inmigrantes y miembros de sus familias que cumplan unos criterios 
de estabilidad. 
19. Medidas para alcanzar el objetivo de la libre circulación para los 
ciudadanos de terceros paises que residan legalmente en la 
Comunidad. 
20. Revisión de la legislación de los Estados miembros con objeto de 
eliminar el requisito de nacionalidad para el ejerc1c1o de 
derechos o la concesión de ventajas cuando no esté justificado por 
razones objetivas. 
21. Control de la aplicación por los Estados miembros de los ac~erdos 
con terceros paises en lo que respecta a la igualdad de trato de 
los trabajadores de estos países. 
22. Ratificación por los Estados miembros del Convenio Internacional 
sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores 
Migrantes y de los Miembros de sus Familias, aprobado por la 
O.N.U. el 18 de diciembre de 1990. 
Creación de las condiciones económicas y socioculturales adecuadas 
para una integración con éxito 
23. Medidas para combatir el desempleo de los ciudadanos de terceros 
paises. 
24. Medidas sobre las condiciones de empleo de los ciudadanos de 
terceros paises que residan legalmente en el territorio de la 
Comunidad. 
25. Ampliación de los programas especiales para inmigrantes en el 
contexto del nuevo programa de acción educativa (SOCRATES) y en el 
del programa de formación profesional (LEONARDO) . 
Información y diálogo 
26. Expansión de las redes RIMET y ELAINE. 
45 
27. Ampliación del procedimiento .de concertación previsto en la 
Decisión 88/384 de la Comisión para garantizar la participación de 
todos los organismos responsables de la política de integración 
dentro de las administraciones nacionales. 
28. Mantenimiento de la ayuda al Foro de Emigrantes. 
Combatir la discriminación racial y abordar el problema del 
racismo y la xenofobia 
2 9. Revisión y puesta al día del Informe "Instrumentos Legales para 
combatir el Racismo y la Xenofobia". 
30. Creación de sistemas para controlar los casos de violencia racial. 
31. Un c.ódigo de conducta comunitario que prohiba la discriminación 
racial en el empleo. 
32. Elaboración de propuestas en los ámbito.s educativo, informativo y 
normativo para fomentar una mejor cooperac1.on entre los Estados 
miembros a fin de evitar· la xenofobia. 
46 
ANEXO 1: DESCRIPCIÓN DE LOS PRINCIPALES FLUJOS MIGRATORIOS 
l. Cifras generales de inmigración y emigración 
l. Los cuadros siguientes describen los modelos generales de inmigración y emigración 
en lQs Estados miembros entre 1989 y 1992. Aunque la Comunicación no se refiere 
a la migración de los ciudadanos de la CE, estos cuadros resultan ilustrativos ya que 
muestran que, en términos cuantitativos, dichos movimientos son más importantes 
que los movimientos migratorios de los ciudadanos de terceros países. 
Desgraciadamente, no hay estadísticas disponibles para todos los Estados miembros 
durante el período de referencia. Esto afecta especialmente a las cifras incluidas en 
el "total", ya que se limitan a representar la suma de la inmigración o la emigración 
hacia o desde la Unión en total. Además, al interpretar estos· cuadros es necesario 
tener en cuenta los siguientes puntos : 
las cifras correspondientes a 1992 para Alemania se refieren 
únicamente a la primera mitad del año 
los datos de inmigración para Francia no incluyen a los ciudadanos 
franceses que regresan a su país 
los datos de emigración para España se refieren sólo a los ciudadanos 
de este país 
las cifras correspondientes a Irlanda, Portugal y el Reino Unido· son 
sólo provisionales y están redondeadas. Los datos de inmigración para 
Portugal no incluyen a los ciudadanos portugueses que regresan a su 
país. 
h'f 
1 
Cuadro lA: Inmigración total en los Estados miembros 
Estado miembro 1989 1990 1991 1992 
Bélgica 54.149 62.682 67.460 66.763 
Dinamarca 38.391 40.715 43.567 43.337 
Alemania 1.522.190 1.256.250 1.182.027 666.585 ,· 
Grecia 38.644 42.021 24.346 32.132 
España 33.910 33.988 24.320 38.882 
Francia 94.855 102.108 110.867 
Irlanda 33.300 40.800 
Italia 81.201 168.754 ' 128.935 
Luxemburgo 9.143 ·10.281 10.913 10.698 
Países Bajos 98.916 117.350 120.237 116.928 
Portugal 13.700 
Reino Unido 249.752 288.787 288.522 215.900 
"total" 2.128.285 2.150.973 2:035.226 1.317.784 
Fuente: EUROSTAT 
Cuadro lB: Inmigración de ciudadanos no comunitarios en los Estados miembros 
Estado miembro 1989 1990 1991 1992 
Bélgica 21.071 25.837 29.294 27.971 
Dinamarca 15.977 16.283 18.457 17.708 
Alemania 649.213 328.800 792.737 
Grecia 22.081 19.760 10.374 11.235 
España 7.880 8.381 7.273 12,735 
Francia 85.339 92.789 88.470 
Irlanda 3.200 4.600 
Italia 20.571 89.020 83.977 
Luxemburgo 1.585 1.938 2.321 2.887 
Países Bajos 50.318 83.301 84.285 
Portugal 12.200 
Reino Unido 115.917 128.404 116.938 95.000 
"total" 906.602 789.053 1.243.636 274.798 
Fuente: EUROSTAT 
Cuadro 1 C: Emigración total desde los Estados miembros 
Estado miembro 1989 1990 1991 1992 
Bélgica 33.458 32.502 33.752 33.707 
Dinamarca 34.949 32.383 32.629 31.915 
Alemania 544.987 610.595 582.240 321.472 
Grecia 
España 12.044 9.149 
Francia 
Irlanda 
Luxemburgo 6.288 6.339 6.740 6.441 
Países Bajos 47.485 45.321 45.297 
Portugal 25.700 
Reino Unido 142.081 163.884 168.515 149.700 
"total" 811.237 905.058 880.313 570.927 
Fuente: EUROSTAT 
Cuadro 1D: Emigración de ciudadanos no comunitarios desde los Estados miembros 
Estado miembro 1989 1990 1991 1992 
Bélgica 7.342 8.949 8.014 8.328 
Dinamarca 6.773 6.369 7.639 8.330 
Alemania 348.371 380.930 400.897 
Grecia 
España 
Francia 
Irlanda 
Italia 3.340 4.172 3.913 
Luxemburgo 1.172 1.215 1.221 1.195 
Países Bajos 12.242 12.023 12.150 
Portugal 900 
Reino Unido 62.447 67.131 70.425 77.300 
"total" 443.676 482.779 506.250 98.045 
Fuente: EUROSTAT 
2. Migración intraeuropea 
2. En lo que se refiere a los movimientos migratorios intraeuropeos de ciudadanos no 
comunitarios pueden observarse dos cambios importantes. En primer lugar, los 
Estados de la Europa Central se han convertido en países importantes de tránsito; en 
segundo lugar, los conflictos étnicos y la posición vulnerable de los grupos 
minoritarios han provocado movimientos migratorios a gran escala desde ciertos 
países de Europa Oriental. La guerra civil en la antigua Yugoslavia ha dado lugar a 
la aparición de millones de personas desplazadas, pero también las minorías, como 
los gitanos de Rumanía, han emigrado en un número importante. 
~! 
3. No se han producido los esperados movimientos a gran escala desde la antigua Unión 
Soviética hacia Europa Occidental. Ha habido una migración de las minorías étnicas 
(personas de etnia alemana, griega, judía, armenios, polacos, búlgaros y húngaros), 
que fueron las primeras en aprovechar las nuevas posibilidades de emigración 
ofrecidas por los cambios políticos de 1989 y 1990, emigrando a los EEUU, Canadá 
e Israel, así como a los Estados miembros. Sin embargo, los ciudadanos de la antigua 
Unión Soviética sólo presentaron 12.000 peticiones de asilo en los Estados miembros 
en 1992, llevándose la palma Alemania, que recibió el 84%. 
4. Los movimientos de corta duración a partir de la antigua Unión Soviética, 
ostensiblemente con fines turísticos, han experimentado un aumento notable. Estos 
viajes a Polonia, por ejemplo, (que recibió 7 millones de turistas procedentes de la 
antigua Unión Soviética en 1991) revisten de hecho una naturaleza principalmente 
comercial y se refieren al intercambio de mercancías como el vodka. Plantean 
problemas cuando los "turistas" se quedan demasiado tiempo con la esperanza de 
encontrar trabajo. 
5. No obstante, los principales movimientos migratorios relacionados con la antigua 
Unión Soviética serán internos. Las estadísticas de la Rand Corporation indican que 
un gran número de rusos volverán a su país desde otras repúblicas de la antigua 
Unión Soviética; por ejemplo, el 81% de los rusos residentes en Tayikistán tienen 
previsto regresar. Este deseo puede estar motivado por tensiones étnicas 
(discriminación contra los rusos) o factores económicos (ser}a superpoblación agraria 
en Asia Central, el Cáucaso y Moldavia, por ejemplo). Puesto que los rusos que 
viven fuera de Rusia son más de 27 millones, se trata de un enorme factor potencial 
de migración. Rusia ha tenido que hacer frente también al regreso de sus tropas 
estacionadas en Europa Oriental. 
6. El Cuadro 2 presenta las cifras relativas al número de solicitantes de asilo en los 
Estados miembros originarios de los países de Europa Central y Oriental, excluida 
la antigua Yugoslavia. Con la excepción de los polacos, prácticamente se ha 
duplicado el número de ciudadanos de cada uno de estos países que ha solicitado asilo 
en los Estados miembros. Entre un 60% y un 80% de estas solicitudes se presentaron 
en Alemania, aunque el número de solicitudes disminuyó considerablemente tras los 
recientes cambios en la legislación alemana en materia de asilo. Todavía es 
demasiado pronto para prever si se trata de una tendencia a largo plazo o si estas 
solicitudes se reorientarán a otros Estados miembros. En cualquier caso, en el 
momento actual parece arriesgado extrapolar a 1994 y a los años posteriores las cifras 
correspondientes a 1991 y 1992. 
Cuadro 2: Número de solicitudes de asilo presentadas en los Estados miembros por 
ciudadanos procedentes de Europa Central y Oriental (excluida la antigua 
Yugoslavia) 
1991 1992 ..... , . . ra1s ue ongen 
Bulgaria 15.094 33.203 
Checoslovaquia 1.873 3.109 
Hungría 646 1.163 
Polonia 5.899 5.979 
Rumanía 50.872 111.346 
Total 76.375 156.972 
Fuente: Estados miembros 
7. Los Estados de Europa Central y Oriental se han convertido también en países de 
tránsito importantes y, aunque no resulta fácil obtener cifras fiables, se estima que 
existen flujos migratorios considerables ya que es evidente, por ejemplo, que los 
somalíes y los chinos utilizan estos países como países de tránsito. Polonia se ha 
encontrado ante movimientos migratorios importantes procedentes de Rumanía, 
Checoslovaquia, Bulgaria y Vietnam. En 1992 Hungría y Polonia tuvieron que hacer 
frente a un brusco aumento en los intentos ilegales de cruzar sus fronteras. 
8. La situación en la antigua Yugoslavia ha producido el movimiento migratorio 
intraeuropeo más dramático. Según el ACNUR, en marzo de 1993 el número de 
personas desplazadas y de otras víctimas que necesitaban protección había aumentado 
a 3,8 millones, lo que demuestra claramente que, dentro de Europa, los conflictos 
étnicos violentos pueden generar con gran rapidez movimientos migratorios masivos. 
Las cifras suministradas por el ACNUR señalan que un número relativamente 
pequeño de países han recibido la proporción mayor de personas desplazadas de la 
antigua Yugoslavia<1>. El siguiente cuadro muestra las cifras relativas al número de 
personas a las que se ha ofrecido protección especial, al considerar que pertenecen 
a grupos vulnerables. Estas cifras representan únicamente una pequeña proporción del 
número total de ciudadanos de la antigua Yugoslavia que residen legalmente en la 
Comunidad, ya que habría que añadir el número de solicitantes de asilo y de personas 
a las que se ha concedido protección temporal (más de 400.000 solamente en la 
Unión). 
Cuadro 3A: Número de plazas ofrecidas a grupos vulnerables procedentes de la antigua 
Yugoslavia a finales de abril de 1993/UE 
PAÍS NÚMERO DE PERSONAS 
Bélgica 200 
Dinamarca 200 
Francia 1.320 
Alemania 17.000 
Grecia 150 
Irlanda 340 
Italia 400 
Luxemburgo 10 
Países Bajos 200+ 
España 1.000 
Reino Unido 1.000+ 
Fuente: ACNUR (las cifras con signo + no incluyen a los miembros de la familia) 
<I> "Survey of implementation of temporary protection", publicado como documento de 
trabajo durante la sesión del Grupo de Trabajo sobre Asuntos Humanitarios de la 
Conferencia Internacional sobre la antigua Yugoslavia, Ginebra, julio de 1993. 
Cuadro 3B: Número de plazas ofrecidas a los grupos vulnerables de ciudadanos de la 
antigua Yugoslavia a finales de abril de 1993/otros países receptores 
PAÍS NÚMERO DE PERSONAS 
Australia 250 
Austria 200+ 
Canadá 500 
República Checa 500 
Finlandia 72+ 
Malasia 100 
Nueva Zelanda 50+ 
Suecia 150+ 
Suiza (incl. refugiados y personas bajo 5.635 
protección temporal) 
Turquía 270 
USA 1.000 
Fuente: ACNUR (las cifras con signo + no incluyen a los miembros de la familia) 
9. Actualmente, las personas desplazadas de la antigua Yugoslavia han encontrado 
refugio en gran número de países. Aunque la mayoría de ellas permanecen en países 
europeos, otros países como los Estados Unidos, Australia, Canadá, Pakistán y 
Malasia han ofrecido también hospitalidad a distintos números de ciudadanos de la 
antigua Yugoslavia. Si bien en algunos casos, como en Pakistán, por ejemplo, el 
Gobierno ha indicado que cuenta con un retomo eventual de los ciudadanos de la 
antigua Yugoslavia a su región de origen, no parece que exista el riesgo de que se 
vean obligados a volver antes de que mejore la situación en la antigua Yugoslavia. 
En algunos de los países vecinos puede que las perspectivas sean diferentes; por 
ejemplo, no está claro cuál será la situación de los casi 300.000 musulmanes de 
Bosnia-Herzegovina que se encuentran actualmente en Croacia, ya que los croatas y 
los musulmanes han llegado al enfrentamiento directo en Bosnia-Herzegovina. No 
puede suponerse que, aunque se produjese un avance importante en el proceso de 
pacificación, vaya a darse un regreso inmediato, digno y ordenado de los ciudadanos 
desplazados de la antigua Yugoslavia: en primer lugar, las áreas directamente 
afectadas por el conflicto no contarán con las facilidades necesarias; en segundo 
lugar, es posible que algunos de los ciudadanos de la antigua Yugoslavia hayan 
permanecido durante tanto tiempo en el país de asilo que se hayan integrado y no 
deseen volver a su país de origen, y serán las políticas de los países de asilo las que 
determinen si se les permitirá quedarse. En consecuencia, puede concluirse que con 
la crisis yugoslava Europa ha experimentado movimientos migratorios masivos que, 
en definitiva, han dado lugar a una diáspora de gran parte de la población de la 
antigua Yugoslavia. 
3. Flujos migratorios desde el Norte de África y Turquía 
10. Los movimientos migratorios desde el Norte de África hacia la Comunidad revisten 
un carácter muy distinto de los movimientos intraeuropeos. Mientras que los 
movimientos migratorios procedentes de Europa Central y Oriental constituyen, salvo 
unas pocas excepciones, un fenómeno relativamente reciente, la inmigración 
procedente del Norte de África está enraizada desde hace mucho tiempo. Estas raíces 
están relacionadas, en parte, con el pasado colonial de los Estados miembros: se 
puede mencionar la inmigración a Francia de los argelinos, por ejemplo, pero la 
mayoría de los movimientos migratorios regulares se remontan a los programas de 
contratación adoptados por varios Estados miembros entre 1960 y 1973. Ante el 
convencimiento de que estos trabajadores, que habían sido invitados a venir, iban a 
convertirse en auténticos emigrantes en vez de ser sólo visitantes temporales, se les 
concedió el derecho a la reunificación familiar, lo que dio lugar a una migración 
continua y persistente. 
11. El cuadro 8 muestra el número de personas que residían legalmente en los Estados 
miembros en 1992. Estas cifras deben interpretarse con cierta precaución, prestando 
especial atención a los efectos de la legislación en materia de nacionalidad: si se 
aplica el jus soli, como en el caso de Francia, los hijos de la primera generación de 
emigrantes obtienen automáticamente la nacionalidad del país de acogida y dejan de 
ser considerados ciudadanos de terceros países. En consecuencia, las cifras del cuadro 
8 no pueden utilizarse como indicadores de la población real originaria de los países 
en cuestión. No obstante, si se comparan con las cifras correspondientes a 1980, la 
mayoría de los Estados miembros muestran un aumento de la población residente 
procedente de los países del MAGREB y de Turquía, aumento que puede atribuirse 
casi totalmente a la admisión con vistas a la reunificación familiar. Es de esperar que 
esta forma de migración disminuya en el futuro, puesto que ya se ha finalizado la 
reunificación familiar para la primera generación, aunque esta disminución podría ser 
menor de lo previsto si la segunda y tercera generación contraen también matrimonio 
con ciudadanos de sus países de origen. 
12. Aunque es probable que la migración regular procedente del Norte de África y 
Turquía disminuya en los años venideros, existen motivos para pensar que la 
migración irregular procedente de dichos países puede continuar aumentando. Los 
factores de impulso y atracción existentes son demasiado importantes como para no 
suponer que las presiones migratorias aumentarán considerablemente en el futuro. 
Con vistas al seguimiento, en este aspecto, de su Comunicación de 1991 sobre 
inmigración, la Comisión encargó a dos organismos locales la investigación de la 
naturaleza de los movimientos migratorios existentes desde Argelia, Marruecos, 
Túnez y Turquía, así como de sus causas y efectos sobre las economías nacionales 
respectivas. Sobre la base de estos estudios, el 2 de abril de 1993 se organizó un 
seminario para hacer un balance de la situación, que puso también los pilares para 
posibles estudios posteriores sobre este tema. Hay que mencionar asimismo el 
seminario organizado por la OIM del 19 al 22 de abril de 1993 sobre este mismo 
tema, que suministró información adicional importante. 
13. Los estudios mencionados en el apartado anterior confirmaron que, desde mediados 
de la década de los setenta, la reunificación familiar ha sido la fuente principal de 
emigración regular desde los países en consideración. Desde mediados de la década 
de los ochenta, la migración irregular ha sido más importante que la regular, 
afectando especialmente a los países del Sur de Europa, como España e Italia. Otra 
conclusión importante fue que la mayoría de las personas que emigraban eran 
personas con un nivel de cualificación relativamente elevado, que abandonaban 
puestos de trabajo en sus países; el número de emigrantes desempleados era mucho 
menor. En cuanto a los factores de impulso y atracción, se concluyó que la 
disponibilidad de puestos de trabajo (clandestinos) en la Comunidad era el factor de 
atracción más importante, mientras que la situación demográfica en los países de 
origen y sus repercusiones económicas constituían el principal factor de impulso. 
14. Según las estimaciones de la OIT y la FNUAP , la población de los países del 
MAGREB alcanzará casi el doble de su número actual entre 1990 y 2025, y la 
población de Turquía aumentará alrededor de un 70% en el mismo período. La 
evolución demográfica afectará también seriamente a la estructura de edad de la 
población. Estos países comparten las características siguientes: una población joven, 
gran cantidad de mano de obra y alto nivel de desempleo, aunque sus factores de 
impulso son diferentes: en Marruecos se puede hablar del éxodo rural y las grandes 
diferencias entre las regiones, mientras que en Turquía las tensiones étnicas 
desempeñan un papel importante. Es más, no todos los movimientos migratorios 
resultantes de estos factores se dirigen a los mismos países; por ejemplo, el 97% de 
los argelinos que emigran se dirigen a Francia, mientras que el 59% de los tunecinos 
van a Libia. 
15. No hay que pensar que el hecho de que los apartados anteriores se concentren en 
cuatro países en particular implique que la situación en otros países del Norte de 
África sea mejor. Egipto, por ejemplo, debe hacer frente a unos desequilibrios 
demográficos similares a los de Turquía, con un índice de desempleo en 1991 del 
14%, es decir, 2 millones de personas. Además, Egipto se ha visto obligado a 
absorber el regreso de medio millón de egipcios que trabajaban en Irak y Kuwait y 
debieron abandonar sus empleos durante la Guerra del Golfo. 
16. Resumiendo estos resultados, puede concluirse que existen desequilibrios 
demográficos en todos los países mencionados anteriormente. Hasta ahora, estos 
desequilibrios han dado lugar a una migración regular y clandestina basada en los 
factores económicos de impulso y atracción. N o obstante, es de esperar que si 
persisten estos desequilibrios demográficos - y hay que observar que la evolución 
demográfica sólo puede ser modificada a largo plazo aurr:entarán los factores de 
impulso, que pueden provocar también agitaciones sociales y económicas con 
consecuencias políticas para los países afectados. Ello, a su vez, puede tener 
implicaciones sobre las presiones migratorias a través de solicitudes de asilo, etc. 
Este movimiento se ha iniciado ya en cierta medida: el número de solicitudes de asilo 
presentadas por ciudadanos argelinos que llegan a los Estados miembros ha pasado 
de l. 730 en 1991 a 8.158 en 1992. 
4. Fluios migratorios procedentes de otras partes del mundo 
17. Los flujos migratorios procedentes de otros países pueden dividirse en dos categorías: 
en primer lugar, los flujos relacionados con los vínculos coloniales tradicionales con 
determinadas partes del mundo y, en segundo lugar, los flujos relacionados con el 
asilo. En los últimos tiempos la migración clandestina procedente de países no 
vecinos ha ido adquiriendo importancia aunque tiene todavía un carácter incidental, 
ya que normalmente las largas distancias hacen que resulte difícil conseguir llegar a. 
los Estados miembros de forma irregular. 
18. Existe una migración tradicional a los Estados miembros desde una amplia gama de 
países, como consecuencia casi lógica de los antiguos vínculos coloniales. En 
prácticamente todos los casos, las políticas de admisión aplicables a los ciudadanos 
de las antiguas colonias se han hecho más restrictivas, con lo que los modelos de 
migración regular han ido perdiendo importancia gradualmente, aunque cabe la 
posibilidad de que todavía queden algunas disposiciones en las leyes de extranjería 
o de nacionalidad concediendo un trato preferencial a estos ciudadanos. Es más, 
siempre existen posibilidades de estancia temporal para, por ejemplo, los estudiantes, 
en los que estos ciudadanos pueden ser los principales beneficiarios, ya que, por 
motivos de tradición, estos Estados miembros son la elección más lógica. 
19. En el Reino U nido, los principales grupos de inmigrantes que podrían incluirse en 
esta categoría son los originarios de la India, Pakistán, las Indias Occidentales y 
algunos países africanos. En los Países Bajos serían los originarios de Indonesia y 
Surinam. Bélgica y Francia reciben emigrantes procedentes de sus antiguas colonias 
en el África Occidental y Central, en el caso de España se trata principalmente de 
ciudadanos de América Latina y, en algunos casos, Filipinas y en Portugal proceden 
sobre todo de Brasil, Angola, Cabo Verde y Mozambique. 
20. Es difícil predecir el curso que seguirán en el futuro las presiones migratorias 
procedentes de estos países. En primer lugar, algunos Estados miembros no han 
restringido sus políticas de admisión hasta hace muy poco, ya sea porque sus antiguas 
colonias sólo se han independizado recientemente, ya debido a que, por motivos 
políticos, los gobiernos no desean reducir la inmigración procedente de estos países. 
En segundo lugar, existen casos en los que los territorios de ultramar continúan 
perteneciendo formalmente a un Estado miembro, como los Departamentos franceses 
de Ultramar o las Antillas holandesas; normalmente es inconcebible la introducción 
de políticas de admisión restrictivas frente a las personas nacidas o residentes en estos 
territorios, ya que son ciudadanos del Estado miembro. 
21. Por lo demás, dependerá de los factores reales de impulso y atracción existentes el 
que la migración irregular desde las antiguas colonias se convierta en un elemento 
significativo en el futuro. La herencia colonial puede aportar ya una serie de 
elementos que faciliten los movimientos migratorios o actúen como factores de 
atracción: familiarización con la lengua, conexiones directas de transporte y la 
presencia de compatriotas en el Estado miembro en cuestión, que pueden ofrecer un 
flujo continuo de información sobre las posibilidades de inmigración y empleo, así 
como ayuda práctica desde el momento de la llegada. En cuanto a los factores de 
impulso, los factores demográficos y socioeconómicos, junto con el clima político 
gen~ral, revisten gran ~portancia. Uno de los ejemplos más notables a este respecto 
es la India donde, según la FNUAP, la evolución demográfica resulta preocupante; 
además, parece que el desarrollo económico se está estancando y han aumentado las 
tensiones étnico-religiosas: todo ello puede dar lugar a un clima en el que la 
·migración aparezca como un medio de escapar a la situación del país. No obstante, 
aunque los factores de impulso y atracción sean tales que hagan esperar un aumento 
de las presiones migratorias, no aparecerán movimientos migratorios a gran escala 
mientras no surjan fo~s prácticas de salvar la gran distancia existente entre el país 
de origen y los Es~os miembros. Por ello es relevante la existencia de 
intermediarios que ofrezcan los arreglos necesarios, como ponen de manifiesto los 
recientes movimientos de ciudadanos chinos: a gran coste para los migrantes 
implicados, los intermediarios se ocupan del transporte y la documentación 
necesarios, y la migraci?n irregular de China a la Unión, así como a los EEUU, ha 
seguido estos modelos . 
. ' 
22. El otro fenómeno que da lugar a movimientos migratorios de larga distancia es el 
flujo de solicitantes de asilo y refugiados. El Cuadro 4 da una idea sobre las 
nacionalidades afectadas en los últimos años, aunque resulta tremendamente difícil 
formular una predicción fiable basándose en estas cifras. En primer lugar, es difícil 
comparar las propias cifras entre sí, ya que los Estados miembros todavía no han 
armonizado sus métodos estadísticos a este respecto y, en consecuencia, los supuestos 
subyacentes son diferentes. En segundo lugar, no existen flujos migratorios más 
difíciles de predecir que los relacionados con las solicitudes de asilo. Si se compara 
1992 con 1991, el n~mero de solicitudes de asilo procedentes de los países 
enumerados ha experimentado una cierta disminución, desde el punto de vista 
general; si las cifras totales de asilo han aumentado en algunos Estados miembros ello 
puede atribuirse normalmente al número de solicitudes presentadas por ciudadanos 
de la antigua Yugoslavia (véase el apartado 9), y no a un incremento repentino en 
otras categorías. N o se ha estudiado de forma sistemática el motivo de esta 
disminución del número de solicitudes de asilo presentadas por ciudadanos de países 
no vecinos; es posible que, en algunos casos, haya mejorado la situación de los 
derechos humanos en el país de origen, pero ello no explica satisfactoriamente por 
qué existe una tendencia descendente casi general. Según las principales teorías sobre 
mi~ación, las perspectivas de trabajo en los países de asilo constituyen el principal 
factor de atracción, por lo que es posible que la recesión que afecta a Europa desde 
la s~gunda mitad de 1992 ofrezca una explicación parcial. No obstante, en 1993 las 
tendencias recesionistas han continuado y se han intensificado y, al mismo tiempo, 
varios Estados miembros se enfrentan a un aumento repentino y sustancial del número 
de solicitudes de asilo. 
Cuadro 4: Número de solicitantes de asilo en los Estados miembros procedentes de 
países no vecinos 
1 PAÍS DE ORIGEN 1 1991 1 1992 1 
Afganistán 9.740 7.362 
Angola 10.322 2.056 
Etiopía 6.626 3.194 
Ghana 9.739 9.989 
India 10.380 8.725 
Irán 12.031 6.036 
lrak 6.816 6.032 
Nigeria 10.284 11.426 
Pakistán 10.919 8.330 
Somalia 7.896 10.449 
Sri Lanka 15.205 10.957 
Zaire 16.123 15.431 
Fuente: Estados miembros 
23. Las cifras correspondientes a 1993 sobre el número de solicitudes de asilo 
presentadas en los Estados miembros muestran unas tendencias muy variadas. En 
algunos Estados este número ha continuado disminuyendo, mientras que en otros 
supera en más del triple la cifra correspondiente a 1992. En el cuadro 5 se enumeran 
las cifras de solicitudes de asilo en cada uno de los Estados miembros en 1991, 1992 
y 1993 respectivamente. Las diferencias entre las cifras más altas y las más bajas 
indican que no existe un modelo universal. No obstante, la reducción importante del 
G/ 
número de solicitudes de asilo en Alemania afecta al panorama general y supone una 
cierta tendencia a la baja a partir de 1992 para el conjunto de la Unión. 
Cuadro 5: Número de solicitantes de asilo en cada Estado miembro 
1 PAÍS DE ORIGEN 1 
BÉLGICA 
ALEMANIA 
DINAMARCA 
·ESPAÑA 
FRANCIA 
GRECIA 
IRLANDA 
ITALIA 
LUXEMBURGO 
PAÍSES BAJOS 
PORTUGAL 
REINO UNIDO 
"TOTAL" 
Fuente: 1991 y 1992 -
1993-1991 1 1992 1 1993 1 
15.354 17.647 22.039 
256.112 438.191 322.599 
4.609 13.884 6.121 
8.138 11.708 5.778 
47.380 27.000 
5.944 4.000 827 
31 250 65 
28.000 2.500 1.075 
238 2.000 381 
21.615 20.346 35.399 
163 200 2.091 
57.700 32.000 22.350 
447.275 571.718 420.718 
Informe NIDI: Solicitantes de asilo y refugiados Estadísticas y 
antecedentes en los doce países de la CE 
Estados miembros 
Las cifras correspondientes a 1991 y 1992 excluyen a los niños a cargo en 
Bélgica, Francia, Italia y Portugal. Igualmente, las cifras correspondientes a 
Dinamarca excluyen las solicitudes presentadas fuera de Dinamarca y las 
solicitudes rechazadas en la frontera. Las cifras correspondientes a Portugal 
excluyen las solicitudes de asilo manifiestamente infundadas. 
24. Por último, los cuadros 6A y 6B muestran los porcentajes correspondientes a la 
acogida, en los Estados miembros, de los solicitantes de asilo procedentes de países 
no vecinos. Los cuadros 7 A, 7B y 7C presentan las cifras absolutas correspondientes 
a los principales grupos de solicitantes de asilo. Estos cuadros demuestran que, en 
términos absolutos, no existe una distribución regular entre los Estados miembros y 
que dicha distribución varía considerablemente entre las nacionalidades examinadas. 
Parece que las relaciones tradicionales entre un Estado miembro y un país de origen 
desempeñan un cierto papel a la hora de dirigir los flujos, pero no tienen unos efectos 
cruciales: por ejemplo, puede observarse una proporción mayor que la media de 
solicitantes de asilo en el Reino Unido procedentes de la India y Pakistán, pero 
Alemania continúa siendo el país más popular entre estos solicitantes de asilo. En 
general, Alemania es el país de acogida más popular por dos motivos: en primer 
lugar, su política de asilo, relativamente liberal (aunque al hacerse más estricta la 
legislación nacional ha disminuido el número de solicitudes) y, en segundo lugar, su 
prosperidad económica. 
Cuadros 6A y 6B: Porcentaje de solicitantes de asilo de determinados países de origen en 
cada Estado miembro en 1992 
Estado . Afganistán Angola Etiopía Ghana India 'Irán 
miembro 
B 0,23 0,72 0,75 9,35 12.53 1,90 
D '86,27 94,01 49,80 70,00 66;45 63,51 
1 
DK 8,41 0,07 6,47 0,22 0,45 4,46 
ES 0,16 0,31 0,62 
F 3,35. 0,50 2,21 2,73 1,42 
GR 
;,) 0,16 0,02 0,13 
IRL 0,02 
1 0,15 0,02 11,16 0,03 0,06 0,27 
LUX 0,02 0,05 
NL 4,78 1,80 9,32 1,40 1,08 21,50 
p 0,10 0,07 0,03 
UK 21,43 16,06 16,62 6,71 
total 100,00 99,99 100,00 99,99 100,01 100,00 
Fuente: Estados miembros 
Cuadros 7 A. 7B y 7C: Solicitudes de asilo por principales países de origen 
ALBANIA BULGARIA INDIA 
1991 1992 1991 1992 1991 1992 
BÉLGICA 203 93 407 503 1.291 1.093 
ALEMANIA 4.227 5.957 12.056 31.540 5.523 5.798 
DINAMARCA 26 10 41 19 36 39 
ESPAÑA 27 - 522 426 1 -
FRANCIA 247 37 569 41 1.128 238 
GRECIA 494 3 3 - 29 2 
IRLANDA 1 
ITALIA 18.723 161 629 297 2 5 
LUXEMBURGO 5 3 1 ---
PAÍSES BAJOS 215 138 440 197 318 94 
PORTUGAL 1 7 6 
REINO UNIDO 370 180 2.045 1.450 
EU 26.158 8.394 17.030 35.196 12.371 10.717 
Fuente: Estados miembros 
IRÁN NIGERIA PAKISTÁN 
1991 1992 1991 1992 1991 1992 
i BÉLGICA 165 115 743 570 913 715 
ALEMANIA 8.643 3.834 8.355 10.486 4.364 5.215 
DINAMARCA 463 269 35 52 68 46 
ESPAÑA 47 -287 28 55 75 
FRANCIA 305 86 211 44 1.892 441 
GRECIA. 115 8 3 o 185 5 
. 
IRLANDA - 1 -- -
ITALIA 26 16 2 - 23 17 
LUXEMBURGO 6 3 1 8 2 2 
PAÍSES BAJOS 1.726 1.298 640 233 218 108 
. PORTUGAL - 1 4 5 4 6 
REINO UNIDO 535 405 3.195 1.700 
EU 14.022 8.028 12.272 13.418 12.910 10.322 
Fuente:· Estados miembros 
RUMANÍA SRI LANKA ZAIRE 
1991 1992 1991 1992 1991 1992 
BÉLGICA 2.418 3.463 29 144 1.960 3.749 
ALEMANIA 40.504 103.787 5.628 5.303 2.134 8.305 
DINAMARCA 135 98 340 454 18 50 
ESPAÑA 718 868 24 164 264 
FRANCIA 2.486 710 3.400 1.903 4.402 1.443 
GRECIA 35 o 78 2 1 
IRLANDA 12 
ITALIA 2.164 942 138 30 36 23 
LUXEMBURGO 45 15 16 19 
PAÍSES BAJOS 1.662 960 1.821 1.034 297 477 
PORTUGAL 53 160 3 2 85 221 
REINO UNIDO 552 305 3.750 2.085 7.010 880 
EU 52.763 113.312 17.202 12.949 18.114 17.423 
Fuente: Estados miembros 
25. Para resumir, aparte de los vínculos coloniales tradicionales, otros factores que 
influyen sobre los flujos migratorios son: la presencia de compatriotas en un Estado 
miembro, la fama general de prosperidad de un país, o su reputación por tener una 
política de asilo/inmigración relativamente liberal y la existencia de intermediarios 
que se hagan cargo del transporte y la documentación. Este último factor puede 
explicar algunos flujos que podrían parecer arbitrarios a primera vista: los 
intermediarios ofrecen generalmente sus servicios para una ruta en concreto que 
puede incluir a un sólo Estado miembro o a muy pocos de ellos. 
4. Ciudadanos de terceros países gue residen legalmente en los Estados miembros 
26. Aparte de las cifras relativas a los movimientos migratorios, examinadas en los 
apartados anteriores, las cifras correspondientes a los ciudadanos de terceros países 
residentes en los Estados miembros merecen atención aparte. El número de 
ciudadanos de terceros países que residen legalmente en un Estado miembro puede 
indicar algo sobre la capacidad de dicho Estado para acoger más inmigración, y estas 
cifras revisten también una gran importancia para una buena definición de las 
políticas de integración. 
27. Estas cifras se presentan en los cuadros 8 y 9. Los cuadros 8A, 8B y 8C enumeran 
las cifras absolutas de los principales terceros países, con aquellas nacionalidades que 
representaban una población total dentro de la Comunidad de más de 100.000 
personas a 1 de enero de 1992. El cuadro 8D incluye las cifras totales 
correspondientes a los ciudadanos de terceros países que residían legalmente en la 
Comunidad a 1 de enero de 1991, desglosados por continente. Hay que observar que 
las cifras correspondientes a Francia en estos cuadros se refieren a los datos del censo 
de 1990. 
Cuadro 8A: Población por ciudadanía a 1 de enero de 1992/Ciudadanos de países europeos 
BÉLGICA 
DINAMARCA 
ALEMANIA 
GRECIA 
ESPAÑA 
FRANCIA 
IRLANDA 
ITALIA 
LUXEMBURGO 
PAÍSES BAJOS 
PORTUGAL 
REINO UNIDO 
EU 
Fuente: EUROSTAT AUSTRIA POLONIA RUMANÍA TURQUÍA "YUGOSLAVIA" 
1.073 4.868 88.365 6.459 
588 4.868 920 32.018 10.719 
188.885 271.198 92.135 1.779.586 775.082 
2.149 11.393 4.620 2.303 3.052 
1.458 3.122 179* 584* 
3.280 47.127 5.114 197.712 52.453 
300* 100* 
4.878 9.073 5.155 2.767 20.735 
420 218 3.110 
2.896 4.636 1.954 214.830 15.148 
274* 107* 28 35* 80* 
4.800 29.400 29.400 9.000 
211.001 385.845 110.105 2.347.234 896.422 
(las cifras señaladas con un asterisco corresponden a 1 de 
enero de 1991) 
Cuadro 8B: Población por ciudadanía a 1 de enero de 1992/Ciudadanos de países africanos 
1 1 
BÉLGICA 
DINAMARCA 
ALEMANIA 
GRECIA 
ESPAÑA 
FRANCIA 
IRLANDA 
ITALIA 
LUXEMBURGO 
PAÍSES BAJOS 
PORTUGAL 
REINO UNIDO 
EU 
Fuente: EUROSTAT ARGELIA 1 MARRUECOS 1 TÚNEZ 1 
10.971 145.800 6.385 
347 3.170 342 
9.073 75.145 27.205 
269 387 408 
2.263 49.513 355* 
614.207 572.652 206.336 
2.592 81.695 30.374 
809 163.697 2.576 
33* 71* 17* 
2.000* 9.500 1.600 
642.564,00 1.101.630,00 275.59 
8,00 
(las cifras señaladas con un asterisco corresponden a 1 de 
enero de 1991) 
Cuadro 8C: Población por ciudadanía a 1 de enero de 1992/Ciudadanos de América y Asia 
1 1 
BÉLGICA 
DINAMARCA 
ALEMANIA 
GRECIA 
ESPAÑA 
FRANCIA 
IRLANDA 
ITALIA 
LUXEMBURGO 
PAÍSES BAJOS 
PORTUGAL 
REINO UNIDO 
EU 
Fuente: EUROSTAT USA 1 1 INDIA 1 
11.697 3.024 
4.358 932 
99.712 32.769 
19.699 2.121 
13.184 5.352 
24.236 4.579 
9.274 
19.610 6.625 
1.385 
12.093 3.293 
7.210 600* 
117.300 151.500 
339.758 210.795 
(las cifras señaladas con un asterisco corresponden a 1 de 
enero de 1991) 
1 Cuadro 8D: . Población por ciudadanía a 1 de enero de 19911 cifras totales para 
Europa/ África/ América/ Asia 
1 EUROPA (no 
1 ÁFRICA 
1 AMÉRICA 
1 ASIA 
1 EU) 
BÉLGICA 107.227 181.284 19.348 22.205 
DINAMARCA 71.271 7.063 7.920 38.247 
ALEMANIA 3.016.091 197.974 144.633 513.420 
GRECIA 40.213 19.117 28.647 36.130 
ESPAÑA 33.336 39.875 98.438 36.130 
FRANCIA 349.594 1.633.142 72.758 226.956 
IRLANDA 1.800 7.600 
ITALIA 118.024 238.565 128.362 140.279 
LUXEMBURGO 5.132 1.724 1.836 1.612 
PAÍSES BAJOS 234.210 186.225 42.153 52.956 
PORTUGAL 2.646 45.255 26.369 4.154 
REINO UNIDO 149.000 148.000 221.000 453.000 
IEu 1 4.128.5441 2.698.2241 799.0641 1.525.0891 
Fuente: EUROSTAT 
28. El cuadro 9 muestra el porcentaje de ciudadanos de terceros países que residen 
legalmente en los Estados miembros. Refleja un aumento en algunos países 
(especialmente en Alemania), pero también una disminución en otros (Francia, 
Grecia), entre 1986 y 1992. Ello no significa que se haya producido una emigración 
neta desde Francia y Grecia: parte de la disminución hay que atribuirla también al 
hecho de que los ciudadanos de terceros países han obtenido la nacionalidad francesa 
o griega. Es más, estas cifras no incluyen ningún dato sobre el número de ciudadanos 
de terceros países que residen de forma ilegal en los Estados miembros ya que, 
aunque serían interesantes también para el desarrollo de políticas de integración -
1'-
sobre todo teniendo en cuenta que la presencia de migrantes ilegales puede perjudicar 
a la situación de los ciudadanos de terceros países que residen de forma legal -
prácticamente no existen datos fiables. 
Cuadro 9: Población total y ciudadanos de terceros países que residen legalmente en los 
Estados miembros (*1.000) 
ESTADO 1986 1992 
MIEMBRO 
PAÍSES PAÍSES POBLAC. % POBLAC. % 
TOTAL NO EUR. TOTAL NO EUR. 
BÉLGICA 9.858,9 308,4 3,13 10.022,0 367,9 3,67 
DINAMARCA 5.116,3 91,1 1,78 5.162,1 141,1 2,73 
FRANCIA 53.173,9 2.285,7 4,30 56.163,2 2.357,7 4,14 
ALEMANIA 61.020,5 3.022,3 4,95 64.484,8 4.395,0 6,82 
GRECIA 9.949,2 185,3 1,86 10.120,0 174,9 1,73 
IRLANDA 3.541,3 17,9 0,51 3.524,0 - -
ITALIA 57.202,4 - -56.757,0 425,9 0,75 
LUXEMBURGO 367,2 - - 389,8 13,9 3,56 
PAÍSES BAJOS 14.529,4 391,0 2,69 15.129,2 557,4 3,68 
PORTUGAL 10.185,0 59,0 0,58 9.846,0 83,9 0,85 
ESPAÑA 38.542,1 121,9 0,32 39.055,9 202,4 0,52 
REINO UNIDO 55.913,6 1.052,1 1,88 56.960,3 1.207,2 2,12 
Fuente: EUROSTAT 
29. A pesar de estas deficiencias, el cuadro 9 indica que existen grandes discrepancias 
entre los Estados miembros por lo que se refiere al porcentaje de ciudadanos de 
terceros países que residen de forma legal. Mientras que Alemania cuenta con un 
porcentaje de 6,82, los ciudadanos de terceros países en Italia representan sólo un 
O, 75% del total de su población. Será necesario añadir más datos si se desean 
desarrollar políticas eficaces de integración. Por ejemplo, es muy importante saber 
si los ciudadanos de terceros países están distribuidos uniformemente por todo el país 
o tienden a concentrarse en ciudades o regiones. Las políticas de integración deben 
tener también en cuenta los datos sociales, como el nivel de desempleo y el de 
desarrollo educativo. De hecho, las poblaciones de inmigrantes suelen agruparse en 
grandes ciudades con lo que, por ejemplo, las minorías étnicas constituyen el 25,7% 
de la población del centro de Londres a pesar de que, según el cuadro 8, los 
ciudadanos de terceros países sólo representan el 2,12% de la población del Reino 
U nido. El Informe RIMET 1992 contiene información útil sobre estos datos más 
específicos<2). 
<2) Comisión de las Comunidades Europeas -DG Empleo, Relaciones Industriales y 
Asuntos Sociales. Informe General de la Red de Información de los Estados no 
miembros: Inmigración -situación en los Estados miembros de la CE en 1992. 
Anexo II: APLICACIÓN DEL PROGRAMA DE TRABAJO DE 1991 SOBRE LAS 
POLÍTICAS DE INMIGRACIÓN Y DERECHO DE ASILO 
l. Desde la presentación de las Comunicaciones de 1991, los ministros 
responsables de los asuntos de inmigración intensificaron su 
trabajo de armonizac1on de las políticas sobre inmigrac1on y 
derecho de asilo. Uno de los primeros logros alcanzados en este 
ámbito fue la presentación y posterior aprobación por el Consejo 
Europeo en Maastricht, en 1991, de un programa de trabajo para la 
armonización de las políticas sobre inmigración y derecho de asilo 
que debía culminarse antes de finalizar 1993. Los ministros de 
Inmigración aprobaron, asimismo en 1991, un programa de trabajo aún 
más pormenorizado sobre la armonización de las políticas de derecho 
de asilo. Este programa de trabajo establece con suma precisión las 
cuestiones que deben abordarse. 
2. Los apartados siguientes proporcionan un panorama de lo realizado 
desde la aprobación del programa de trabajo. 
l. Políticas sobre el derecho de asilo 
3. La situación de los diferentes elementos del programa de trabajo de 
1991 en el ámbito de la política sobre el derecho de asilo es la 
siguiente: 
a. Convenio de Dublín 
medidas preparatorias relacionadas con la aplicación del Convenio 
de Dublín. Se ha alcanzado un acuerdo a propósito de la mayoría de 
estas medidas que, entre otros aspectos, se refieren a los medios 
de prueba, a los funcionarios de contacto y a la representación 
gráfica de los criterios del Convenio. Un punto pendiente es el de 
la posible creación de un sistema para la comparación de huellas 
dactilares con el fin de luchar contra las solicitudes de asilo 
formuladas bajo identidad falsa o múltiple (EURODAC) . El estudio de 
viabilidad de un sistema de este tipo todavía no ha comenzado. 
b. Armonización del derecho positivo 
la formulación de unas condiciones inequívocas para determinar qué 
solicitudes de asilo están claramente injustificadas. En noviembre 
de 1992, los ministros de Inmigración aprobaron una Resolución 
sobre las solicitudes de asilo manifiestamente infundadas. La 
Resolución recoge las condiciones propugnadas por el programa de 
trabajo, pero no exige la introducción de procedimientos acelerados 
específicos para este tipo de solicitudes. No obstante, la 
Resolución invoca la necesidad de proceder a un examen rápido de 
las solicitudes de asilo manifiestamente infundadas, es decir que 
la primera decisión se adopte en el plazo de un mes. 
definición y aplicación armonizada del principio d~rimer país de 
acogida. En su reunión de 30 de noviembre de 1992, los ministros de 
Inmigración aprobaron una Resolución por la que se establecen los 
principios básicos subyacentes en el concepto de primer país de 
acogida. En realidad, la Resolución tiene un campo de aplicación 
más amplio que el que se concede a este asunto en el programa de 
trabajo, ya que también incluye el principio de tercer país de 
acogida, es decir países por los que el solicitante de asilo no ha 
pasado obligatoriamente, pero que, desde un punto de vista lógico, 
son los que deberían examinar la solicitud de asilo, por ejemplo, 
1 
si emitieron un visado para el solicitante de asilo. Por otro lado, 
la Resolución no propugna una total armonización, puesto que todo 
Estado miembro conserva el derecho, por razones humanitarias, de no 
expulsar al solicitante de asilo a un tercer país. Por último, 
cabría señalar que la Resolución prevé un examen del funcionamiento 
de estos procedimientos en cooperación con la Comisión y en 
consulta con el ACNUR, así como la toma en consideración de 
cualquier otra medida que resulte necesaria. 
la cuestión de los países en los que en general no existe riesgo de 
persecución. Aunque los ministros de Inmigración no elaboraron una 
lista de dichos países, sí se pusieron de acuerdo sobre un cierto 
número de criterios básicos. Las conclusiones se aprobaron en una 
reunión de los ministros de Inmigración celebrada en noviembre de 
1992. Los ministros decidieron asimismo intercambiar de manera 
regular información sobre este tema. 
valoración común sobre la situación en los países de origen con 
miras tanto a la admisión como a la expulsión. Este trabajo lo 
lleva a cabo el Centro de Información, Investigación e Intercambios 
en materia de Asilo (CIREA) creado por los ministros de Inmigración 
en su reunión de Lisboa en 19921. Si bien el CIREA es responsable 
del examen de los informes de cada país, éstos se elaboran en el 
marco de la PESC. Aunque el número de informes por países elaborado 
de esta manera es todavía limitado, probablemente se recurrirá a 
este procedimiento de manera más o menos continua. 
aplicación armonizada de la definición de refugiado del artículo lA 
de la Convención de Ginebra. Los ministros de Inmigración disponen 
desde 1991 de un informe sobre las diferencias y similitudes más 
llamativas entre los derechos positivos en materia de asilo de los 
Estados miembros. El primer Consejo de Justicia y Asuntos de 
Interior consideró este punto como prioritario. 
c. Armonización de la política de expulsión 
En su reunión de Copenhague, en junio de 1993, los ministros de 
Inmigración aprobaron una Recomendación relativa a los controles y 
a la expulsión de los ciudadanos de terceros países que residan o 
trabajen ilegalmente. La Recomendación determina, al menos en 
parte, los distintos aspectos de la política de expulsión, tal y 
como pedía el programa de trabajo, aunque va más allá, no 
limitándose a los casos de aquéllos a los que no se les ha 
concedido asilo. Además, en su reunión de Londres, los ministros de 
Inmigración también aprobaron una Recomendación sobre el tránsito a 
efectos de expulsión. Esta Recomendación considera que la expulsión 
a través del territorio de otro Estado miembro puede realizarse sin 
excesivos trámites. En un protocolo anexo a esta Recomendación 
aprobado por los ministros de Inmigración en su reunión de 
Copenhague, en junio de 1993 se flexibilizó aún más esa 
posibilidad. Una vez más, la Recomendación aborda las políticas de 
expulsión de manera general, es decir independientemente de si las 
autoridades se ocupan de las personas a las que se niega el asilo o 
de otras personas. 
1 Véase más adelante. 
2 
d. Creación de un organismo de intercambios 
La creación del CIREA debería verse corno un medio para aplicar esta 
parte del programa de trabajo. A pesar del corto período 
transcurrido desde su creación a mediados de 1992, el CIREA 
comienza poco a poco a producir el necesario intercambio de 
información. La cooperación entre el CIREA y el CDR del ACNUR puede 
desembocar rápidamente en un intercambio informático de datos tanto 
sobre la legislación existente corno sobre los informes por países. 
Por otra parte, la Secretaría del Consejo ha mejorado los sistemas 
que rigen la recogida de datos estadísticos, aunque subsisten 
algunos problemas de definición. El examen de la jurisprudencia 
todavía no ha comenzado, pero el mandato del CIREA hará posible 
llevarlo a cabo. 
e. Garantizar una aplicación armonizada de la política de asilo 
Este terna se abordó de manera más explícita en la Comunicación de 
la Comisión sobre el derecho de asilo. En esa Comunicación se 
concluía que deberían iniciarse estudios sobre la función, la 
estructura y funcionamiento de un posible mecanismo judicial común. 
Este último tendría por objetivo reducir las diferencias entre los 
Estados miembros a la hora de interpretar la normativa sobre 
derecho de asilo, y al mismo tiempo, corno efecto indirecto, 
armonizar las prácticas administrativas. Hay que señalar que aún no 
han comenzado este tipo de exámenes o estudios. 
f. Condiciones de acogida de los solicitantes de asilo 
Con el fin de poner en práctica esta parte del programa de trabajo, 
el Grupo ad hoc sobre Inmigración aprobó un cuestionario, cuyas 
respuestas se están analizando en la actualidad. Todavía no se ha 
formulado propuesta alguna para aproximar las condiciones de 
acogida. 
4. La Comunicación de la Comisión de 1991 también incluía algunas 
otras áreas en las que se sugiere una mayor cooperación. Una de 
ellas es la de la armonización de las normas y procedimientos 
relativos a los "refugiados defacto". Los ministros de Inmigración 
no han aprobado medidas concretas en este ámbito. Sin embargo, en 
su reunión de Copenhague, en junio de 1993, aprobaron una 
Resolución sobre la protección que debe ofrecerse a los grupos 
especialmente vulnerables de la antigua Yugoslavia. Dado que muchas 
de las personas que pertenecen a esos grupos llegarán bajo la 
anteriormente citada denominación de "refugiados de facto", se 
puede afirmar que la protección temporal prevista para estos grupos 
de la antigua Yugoslavia constituye un ejemplo especial de cómo 
hacer frente a una repentina afluencia masiva de personas 
necesitadas de protección internacional. La Resolución no pretende, 
no obstante, armonizar el tipo de protección temporal que ofrecen 
las legislaciones nacionales. 
2. Políticas de admisión 
S. El programa de trabajo de 1991 también incluía una serie de asuntos 
relativos a la armonización de las políticas generales de admisión. 
A pesar de ello todavía queda mucho por hacer. 
3 
Armonización de la política de admisión con miras a la reagrupación 
familiar y a la formación de estudiantes. Los ministros de 
Inmigración aprobaron una Resolución sobre la admisión con miras a 
la reagrupación familiar en su reunión de Copenhague, en junio de 
1993. Sin embargo, esta Resolución no prevé la armonización 
completa. En primer lugar la Resolución no incluye ningún criterio 
sobre la admisión con miras a la formación de una familia. En 
segundo lugar, sólo se refiere a la admisión de esposas e hijos y 
deja a los Estados miembros la tarea de definir las políticas de 
admisión de otros miembros de la familia. En tercer lugar, no todos 
los criterios sobre la admisión con miras a la reagrupación 
familiar se han armonizado; algunas veces la Resolución únicamente 
contiene orientaciones, como sucede, por ejemplo, en relación con 
el límite máximo de edad para la admisión de niños. En cuanto a la 
admisión de estudiantes, los ministros de Inmigración aprobaron un 
cuestionario sobre la situación actual de la legislación en los 
Estados miembros. Se ha realizado una compilación de las respuestas 
a ese cuestionario, compilación que puede servir de base para las 
propuestas de armonización. 
Armonización de las políticas de admisión con otros propósitos, 
como por ejemplo por razones humanitarias y para trabajar por 
cuenta propia o ajena. La Presidencia belga fue la primera en 
intentar abordar este tema mediante la organización de un 
seminario. Los trabajos sobre la armonización de las políticas de 
admisión con miras a la obtención de un empleo se iniciaron en 
1992, cuando la Presidencia británica presentó una primera 
propuesta de resolución sobre este tema. Sin embargo, no pudo 
alcanzarse un acuerdo sobre el texto de esa propuesta de 
resolución. Los trabajos sobre la armonización de las políticas de 
admisión de trabajadores por cuenta propia se iniciaron sobre la 
base de una propuesta de la Presidencia belga, quedando todavía 
mucho por hacer para alcanzar un acuerdo sobre un texto. 
Armonización de las disposiciones legales aplicables a las personas 
con permiso de residencia. No se han hecho progresos sobre este 
particular. 
3. Inmigración ilegal 
6. La Sección B del programa de trabajo sobre la política migratoria 
se ocupa de una cuestión abordada detenidamente en la Comunicación 
sobre la inmigrac~on de 1991, esto es la elaboración de un 
planteamiento común sobre la inmigración ilegal. Se han producido 
algunos avances en este campo, aunque todavía quedan por debatir un 
cierto número de aspectos. 
Cooperación en materia de controles fronterizos en el marco del 
Convenio sobre el paso de las fronteras exteriores. La Comisión 
presentó recientemente un proyecto revisado de Convenio sobre el 
paso de las fronteras exteriores con objeto de tener en cuenta la 
entrada en vigor del TUE. 
Sin embargo, se han realizado con carácter oficioso intercambios de 
información dentro del Centro de información, investigación e 
intercambios sobre inmigración creado por los ministros de 
Inmigración en su reunión de Londres de noviembre de 1992. Sus 
puntos de referencia son similares a los del CIREA, pero el CIREFI 
4 
se ocupa de temas que no están relacionados con el asilo. El 
intercambio de información hace referencia a los traficantes, 
transportistas y rutas utilizadas en la inmigración ilegal. 
Armonización de las condiciones para combatir la inmigración 
clandestina y el empleo ilegal y controles a tal efecto, tanto 
dentro del territorio de la Comunidad como en sus fronteras 
exteriores. Como se mencionó anteriormente, en junio de 1993 los 
ministros de Inmigración aprobaron una Recomendación relativa al 
control y alejamiento de los nacionales de terceros países que 
residan o trabajen ilegalmente en la Comunidad. Se puede considerar 
esta Recomendación como un primer paso hacia la armonización 
prevista en el programa de trabajo. Este ámbito es, no obstante, 
sumamente amplio y la Recomendación sólo establece unas primeras 
orientaciones en esta materia. Cabe citar asimismo la anteriormente 
citada Recomendación sobre el tránsito con fines de alejamiento. 
Armonización de principios sobre expulsión, incluidos los derechos 
gue deben garantizarse a las personas expulsadas. Aunque se 
realizaron algunos intentos bajo la Presidencia portuguesa para 
definir los derechos de las personas a las que se va a expulsar, 
esta tarea resultó difícil ya que supone una nueva redacción de los 
textos de los instrumentos jurídicos internacionales sobre derechos 
humanos. Este punto concreto del programa de trabajo todavía no se 
ha realizado. 
Definición de unos principios orientadores sobre la política 
relativa a los nacionales de terceros países gue residan 
ilegalmente en los Estados miembros. Aunque a primera vista puede 
parecer que este asunto se solapa con los citados anteriormente en 
esta Sección, la introducción del programa de trabajo pone 
claramente de manifiesto que detrás de esta frase yace el deseo de 
aprobar una posición común sobre las políticas de regularización. A 
pesar de que no se ha abordado este tema de forma explícita, la 
Recomendación relativa a la expulsión parte del principio general 
de que debe expulsarse a los nacionales de terceros países que 
residan ilegalmente. Sólo en casos individuales podría estudiarse 
la admisión por razones humanitarias. 
Cooperación con los países de partida y de tránsito con objeto de 
combatir la inmigración ilegal, en especial en lo que se refiere a 
la readmisión. El primer Consejo de Justicia y Asuntos de Interior 
adoptó un cierto número de conclusiones sobre la conveniencia de 
relacionar, siempre que resulte útil, los acuerdos exteriores 
celebrados por la Unión con terceros países con los acuerdos o 
prácticas sobre readmisión. 
4. Inmigración de mano de obra 
7. Otra sección del programa de trabajo de 1991 trata de la 
elaboración de una política sobre la inmigración de mano de obra. 
Esta sección concierne parcialmente al Derecho comunitario por lo 
que los ministros de Trabajo también tienen un interés natural 
sobre este tema. 
Armonización de las políticas nacionales sobre acceso al empleo de 
los nacionales de terceros países teniendo en cuenta las posibles 
necesidades de mano de obra de los Estados miembros en los próximos 
años. Como se ha dicho anteriormente, se está negociando una 
resolución sobre este punto. Sin embargo, esa resolución no 
S 
cubriría todos los aspectos de la admisión por razones laborales. 
No trataría, en especial, de la admisión temporal, ni de los 
trabajadores temporeros o fronterizos. 
Mayor movilidad de los ciudadanos comunitarios, a través, 
fundamentalmente, de un mejor funcionamiento del sistema SEDOC. La 
Comisión ha creado un nuevo sistema informático, EURES, que ya ha 
dado importantes frutos. 
S. Situación de los nacionales de terceros países 
8. Esta sección del programa de trabajo de 1991 contiene un un1.co 
punto, el examen, en los foros adecuados, de la posibilidad de 
conceder a los nacionales de terceros países que residan desde hace 
tiempo en un Estado miembro determinados derechos o posibilidades 
de que gozan los ciudadanos de los Estados miembros, por ejemplo en 
lo que se refiere al acceso al mercado laboral, siempre gue los 
ciudadanos de los doce Estados miembros disfruten de las mismas 
condiciones de libertad de movimiento y de acceso al mercado 
laboral. No se ha realizado todavía estudio alguno, pero el Consejo 
de Justicia y Asuntos de Interior ha señalado que los trabajos 
podrían iniciarse en 1994. 
9. Aparte de los puntos específicos relativos a las políticas sobre 
inmigración y derecho de asilo, el programa de trabajo cita 
asimismo algunos otros puntos de interés más general: 
el análisis de las causas de la presión migratoria 
la eliminación de las causas que motivan los movimientos 
migratorios gracias a unas políticas adecuadas de ayuda al 
desarrollo, comercial, de derechos humanos, alimentaria, 
medioambiental y demográfica 
una mayor ayuda para lograr acomodar a los refugiados en sus 
países de origen 
la incorporación de los aspectos relacionados con la 
inmigración en la cooperación económica, financiera y social. 
Estos ámbitos concretos se definieron con más detalle en la 
Comunicación de 1991 sobre la inmigración. En dicha Comunicación se 
proponía que los mismos debían incorporarse a las relaciones 
exteriores de la Unión. En el marco de la cooperación 
intergubernamental no se han tomado medidas específicas sobre los 
temas mencionados bajo este epígrafe en el programa de trabajo. 
6 
ANEXO III: ACONTECIMIENTOS RECIENTES DENTRO DE LA UNIÓN 
l. A partir de 1991, los principales acontecimientos referentes a la 
armonización de las políticas en materia de inmigración y asilo han 
tenido lugar en el marco de la cooperación intergubernamental por 
parte de los ministros encargados de la Inmigración y, 
posteriormente, en el marco del Título VI del TUE. Estos 
acontecimientos se han descrito en el Anexo II. En los apartados 
siguientes se ponen de relieve otros hechos acontecidos en la Unión 
relacionados, en sentido amplio, con las políticas en materia de 
asilo e inmigración. 
l. Declaración de principios sobre los aspectos externos de la 
política en materia de migración: contenido y seguimiento 
2. El 12 de diciembre de 1992, el Consejo Europeo reunido en Edimburgo 
aprobó una serie de conclusiones que constituyen los principios que 
informan los aspectos externos de la política migratoria. Estos 
principios establecen en gran parte el marco para la política en 
materia de migración en su sentido más amplio, solicitado tanto en 
el programa de trabajo sobre políticas en materia de migración de 
1991 como en la Comunicación sobre inmigración de ese mismo año. 
3. La Declaración menciona los siguientes factores como principios 
importantes para la reducción de los movimientos migratorios hacia 
los Estados miembros: 
el mantenimiento de la paz y la finalización de los conflictos 
armados; 
el pleno respeto de los derechos humanos; 
el establecimiento de sociedades democráticas y de unas 
condiciones sociales adecuadas; 
una política comercial liberal que mejore las condiciones 
económicas en los países de emigración; 
la coordinación de las actividades en los sectores de la 
política exterior, de la cooperación económica y de la política 
de inmigración y asilo de la Comunidad y sus Estados miembros. 
4. Esta Declaración reviste una gran importancia política, ya que 
supone el reconocimiento, al más alto nivel, de la necesidad de 
desarrollar un planteamiento global en materia de inmigrac1on y 
asilo y de utilizar a este fin las relaciones exteriores de la 
Unión. 
2. Políticas demográficas 
S. En noviembre de 1992 la Comisión presentó al Consejo y al 
Parlamento Europeo una Comunicación sobre demografía, planificación 
familiar y cooperación con los países en desarrollo. Basándose en 
esta Comunicación, el Consejo "Desarrollo" y los Representantes de 
los Gobiernos de los Estados miembros aprobaron el 18 de noviembre 
de 1992 una Resolución en la que el Consejo recordaba su Resolución 
anterior de 11 de noviembre de 1986 sobre población y desarrollo, 
en la cual la Comunidad se manifestaba dispuesta a prestar 
asistencia en este ámbito a los países en desarrollo. En su 
Resolución de 1992, el Consejo subrayó que los rápidos cambios 
demográficos que afectan a los países en desarrollo repercutirá.n 
profundamente en el ritmo de mejora del nivel de vida en todo el 
1 
~( 
mundo en desarrollo. El Consejo observó también que sería necesario 
someter a un análisis continuo la relación entre las pautas y los 
factores demográficos y el cambio medioambiental. 
6. La Resolución continuaba indicando los ámbitos en que es posible 
prestar ayuda y que pueden contribuir a un desarrollo demográfico 
más equilibrado. Mencionaba concretamente las medidas tendentes a 
mejorar la salud de mujeres y niños y las que pretenden mejorar la 
consideración social de la mujer, impulsar la alfabetización o 
elevar la calidad de los servicios sociales disponibles. La 
Resolución mencionaba también la prestación de servicios de 
planificación familiar como medio indispensable para mejorar la 
gama de los servicios sociales accesibles a la población de los 
países en desarrollo. Al mismo tiempo, el Consejo recalcaba que no 
se debe prestar apoyo a programas que sean en modo alguno 
coercitivos, discriminatorios o contrarios a los derechos humanos 
fundamentales. 
7. Respecto a la planificación familiar, el Consejo recalcó que sigue 
siendo apremiante responder a la gran necesidad de este tipo de 
servicios que se observa en los países en desarrollo. Se calcula 
que, en todo el mundo, unos 300 millones de mujeres y hombres 
desearían disponer de medios para planificar libremente el número 
de sus hijos y el espaciamiento entre ellos, pero carecen de esta 
posibilidad. No obstante, los programas para mejorar los servicios 
de planificación familiar deberían combinarse, siempre que sea 
conveniente, con otras medidas de salud familiar, ofrecer a hombres 
y mujeres todos los métodos y medios anticonceptivos adecuados, 
informando sobre sus ventajas y riesgos respectivos, e incluir 
educación sobre la salud y las relaciones sexuales. La Comunidad y 
sus Estados miembros acordaron estudiar los medios adicionales que 
podrían suministrar, incluida la reasignación de los recursos 
disponibles, con vistas a incrementar su ayuda al refuerzo de los 
servicios de planificación familiar en los países en desarrollo. 
8. Tras la adopción de esta Resolución se celebraron dos reuniones de 
especialistas para estudiar su aplicación en la práctica, en las 
que se determinaron una serie de temas específicos que deberán 
tenerse en cuenta y seguirse en los estudios orientados por países. 
Es de esperar que, basándose en esta información adicional, los 
especialistas propongan un programa de acción más concreto. 
9. La Comunidad ha tenido también en cuenta las consideraciones 
demográficas en sus propuestas para la revisión intermedia de Lomé 
IV. 
3. Fomento de la libertad de circulación entre la Unión y otros 
Estados europeos 
10. La mayoría de las medidas mencionadas en los apartados anteriores 
se dirigen a reducir las presiones migratorias. Los apartados 
siguientes apuntan a un conjunto de medidas diferen~es aprobadas 
por la Comunidad y sus Estados miembros con el objetivo de fomentar 
la libre circulación dentro de Europa y considerando, por tanto, la 
migración como un fenómeno positivo en vez de negativo. 
2 
11. A este respecto hay que mencionar en'primer lugar la firma, el 2 de 
mayo de 1992, del Acuerdo EEE entre la Comunidad y sus Estados 
miembros, por una parte, y los países de la AELC, por otra. Sobre 
la base del artículo 28 de este Acuerdo y de la jurisprudencia del 
Tribunal de Justicia sobre el correspondiente artículo 48 del 
Tratado CEE, los ciudadanos de los Estados participantes adquieren 
el derecho a desplazarse libremente en el territorio de dichos 
Estados con el fin de responder a ofertas de empleo, así como el 
derecho a residir con objeto de ejercer el empleo obtenido. De la 
misma manera, el Acuerdo EEE reproduce los artículos 59 y 60 del 
Tratado CEE relativos a la libre prestación de servicios. Todas 
estas libertades originarán también una cierta libertad de 
circulación, especialmente teniendo en cuenta la interpretación 
dada a estos artículos por el Tribunal de Justicia. Estas 
disposiciones afectarán asimismo a los controles fronterizos de los 
ciudadanos de los Estados participantes: los controles deberán 
limitarse a la verificación de la identidad de la persona afectada 
y de la existencia de posibles riesgos para el orden público, la 
seguridad pública o la salud pública, tal y como se definen en el 
marco de la Directiva 64/221. 
12 En segundo lugar, los Acuerdos Europeos con una serie de países de 
Europa Central y Oriental ofrecen también el marco para la 
concesión de la libertad de circulación a determinadas categorías 
de personas. Ello se aplica especialmente en el caso de la libre 
circulación de servicios. 
4. Actividades del Parlamento Europeo 
13. Desde 1991, el Parlamento ha llevado también a cabo una serie de 
estudios sobre las políticas en materia de inmigración y asilo y ha 
aprobado diversas resoluciones. En octubre de 1992, la Sra. van den 
Brink, diputada europea, presentó al Parlamento un informe de la 
Comisión de Libertades Públicas y de Asuntos Interiores sobre la 
política europea de inmigración. En noviembre de 1992 el 
Sr. Cooney, diputado europeo, presentó un informe de la misma 
Comisión sobre la armonización de la legislación y las políticas de 
asilo dentro de las Comunidades Europeas. Basándose en estos dos 
informes, en su sesión plenaria del 18 de noviembre de 1992 el 
Parlamento Europeo aprobó dos resoluciones, A3-0280/92 y A3-
0037/92. 
14. Estas dos resoluciones, consideradas conjuntamente, presentan sus 
propios programas de acción sobre las políticas de inmigración y 
asilo. La idea general es adoptar un enfoque lo más generoso 
posible ante las personas necesitadas de protección internacional y 
reforzar el estatuto jurídico de las personas que llevan cierto 
tiempo residiendo legalmente en la Comunidad lo que implica, entre 
otras cosas, la oferta de posibilidades generosas para la 
reunificación de las familias. Por otra parte, las resoluciones 
piden una política rigurosa contra la inmigración ilegal. 
15. Mencionar todas las medidas propuestas en estas resoluciones iría 
más allá del alcance de esta Comunicación; la lista siguiente 
ofrece una selección de las propuestas más importantes: 
el establecimiento de un observatorio europeo para el control 
de los flujos migratorios 
3 
la celebración de acuerdos entre los Estados miembros de la 
Comunidad y los países de origen de los inmigrantes sobre la 
oferta y la demanda de trabajo previsibles 
la introducción de una normativa comunitaria para el control 
del trabajo irregular y severas sanciones contra los 
empresarios que contraten a inmigrantes en situación irregular 
la organización de campañas de información en los países de 
origen de los inmigrantes sobre los riesgos y problemas que 
conlleva la inmigración ilegal 
la celebración de acuerdos de readmisión con los principales 
países de origen 
la coordinación entre la política de inmigración, la política 
de cooperación internacional al desarrollo, la política 
comercial y la cooperación económica y social con terceros 
países por parte de la Comunidad y sus Estados miembros 
la elaboración de propuestas para hacer extensivo el derecho a 
la libre circulación, a la libertad de establecimiento y al 
acceso al mercado de trabajo a todos los ciudadanos procedentes 
de terceros países establecidos legalmente en la CE 
la creación de un Fondo europeo para los refugiados 
la elaboración de un estatuto para las personas que huyen de la 
pobreza o del hambre provocada por la guerra o por catástrofes 
naturales y que no puedan acogerse a la Convención de Ginebra 
ni al Protocolo de Nueva York 
la adopción de una política destinada a ofrecer protección a 
los refugiados de facto 
la aprobación de medidas para que los Estados miembros presten 
ayuda al Estado miembro que reciba un número elevado de 
refugiados 
la constitución de un grupo ad hoc compuesto por especialistas 
de cada uno de los Estados miembros junto a un representante de 
la Comisión y otro del ACNUR que puedan asesorar cuando se 
produzcan casos sin precedentes, y la compilación de un Libro 
de Precedentes de dichos casos 
la creación de un Comité Europeo de Asilo y Refugiados 
encargado de decidir previamente sobre cuestiones del país de 
origen 
la transferencia de la competencia para decidir en última 
instancia sobre la interpretación de las disposiciones en 
materia de derecho de asilo en los Estados miembros de la 
Comunidad y sobre la interpretación de los diferentes 
(Convenio Europeo para la Protección de los Derechos 
Convención de Ginebra sobre Refugiados) a un 
internacional. Convenios 
Humanos y 
tribunal 
16. El Parlamento Europeo se ha mostrado muy preocupado ante el 
carácter intergubernamental que ha caracterizado en el pasado a la 
cooperación entre los Estados miembros en lo que se refiere a las 
políticas de inmigración y asilo, y habría preferido que dichas 
políticas se tratasen a través de procedimientos comunitarios. Así 
resulta patente no sólo en las resoluciones anteriormente 
mencionadas y los informes correspondientes, sino también en el 
informe del Sr. Robles Piquer, diputado europeo, presentado al 
Parlamento el 12 de mayo de 1993. En la Resolución aprobada por el 
Parlamento sobre la base de dicho informe se aboga por un 
planteamiento comunitario. En cualquier caso, el debate sobre este 
informe el 13 de julio de 1993 puso de manifiesto que un gran 
número de parlamentarios aceptan que, con arreglo al Tratado de la 
Unión Europea, la cooperación dentro de la Comunidad en cuanto a 
4 
las políticas sobre inmigración y derecho de asilo se lleve a cabo 
sobre la base de las disposiciones especiales establecidas en el 
Título VI del Tratado. Las opiniones expresadas por estos 
parlamentarios muestran su deseo de recurrir plenamente a estas 
disposiciones, ya que solicitan: 
el pleno recurso al derecho de iniciativa recientemente 
adquirido por la Comisión; 
la introducción de las disposiciones necesarias estableciendo 
la competencia del Tribunal de Justicia respecto a los 
convenios que deban aprobar los Ministerios de Justicia e 
Interior; 
el uso de la posibilidad que ofrece el artículo K9 de 
transferir las políticas en materia de migración y asilo al 
ámbito de aplicación del artículo 100 e del Tratado. 
Además, el Parlamento espera que se introduzcan nuevos procedimientos 
comunitarios en la nueva Conferencia Intergubernamental que se 
celebrará en 1996. 
S 
ANEXO IV: EVOLUCIÓN RECIENTE EN LOS FOROS INTERNACIONALES 
l. Continuación de la Conferencia de Viena sobre las migraciones Este­
Oeste 
l. En 1991, Austria tomó la iniciativa de convocar una Conferencia de 
ministros sobre el movimiento de personas procedentes de países de 
Europa Central y Oriental. Dicha Conferencia se celebró en Viena 
los días 24 y 25 de enero de 1991. 32 Estados europeos, así como 
Australia, Canadá y los Estados Unidos participaron en esta 
conferencia, en la que se discutió una amplia gama de asuntos 
referentes a las migraciones Este-Oeste. Desde el mismo comienzo de 
la Conferencia, ésta contó con el apoyo del Consejo de Europa, bajo 
cuyos auspicios ha continuado. La Conferencia se inició como 
consecuencia de la creciente preocupación creada por la posibilidad 
de que se produjeran movimientos migratorios masivos desde Europa 
Central y Oriental hacia los restantes países europeos. 
2. El comunicado final aprobado por la Conferencia reafirma la 
importancia de los actuales instrumentos internacionales de defensa 
de los derechos humanos y propone que todos los Estados 
participantes se conviertan en Partes de la Convención de Ginebra y 
del Protocolo de Nueva York, en caso de que no lo sean ya. Como 
principio general, el comunicado establece la necesidad de 
incrementar y estrechar la cooperación entre los Estados 
participantes sobre una base de solidaridad. 
3. A pesar de que los temores de que se produjera una llegada masiva 
de emigrantes desde Europa Central y Oriental no se hicieron 
realidad, con la excepción de las personas desplazadas de la 
antigua Yugoslavia, la Conferencia de Viena ha tenido una 
continuación a través de un cierto número de reuniones. Ello puede 
atribuirse al hecho de que algunos países de Europa Central y 
Oriental tienen, a su vez, que hacer frente a una serie de graves 
problemas relacionados con el tránsito de emigrantes hacia Europa 
Occidental, y a que se consideró de interés para todos los Estados 
participantes, en la actualidad 37, debatir estos problemas y 
controlar las migraciones Este-Oeste tanto reales como potenciales. 
A tal efecto, un grupo de altos funcionarios mantuvo cinco 
reuniones entre enero de 1991 y diciembre de 1993. Este grupo creó 
a su vez una serie de grupos de trabajo para estudiar los 
siguientes temas: 
libertad de circulación de personas 
intercambio internacional de información sobre las migraciones 
perfil de los posibles emigrantes 
derecho de asilo 
visados 
corresponsabilidad. 
4. En su reunión de julio de 1993, el grupo de altos funcionarios 
analizó lo que se había logrado hasta esos momentos como 
consecuencia de la Conferencia de Viena. Ésta había establecido un 
marco más equilibrado que el de las Conferencias de Berlín y 
Budapest puesto que en aquélla se habían señalado con más claridad 
las necesidades y problemas básicos de los países de Europa Central 
y Oriental, mientras que en Berlín y Budapest se abordó 
fundamentalmente la lucha contra la inmigración ilegal y las 
medidas contra los traficantes. 
1 
5. Los participantes acordaron establecer un grupo consultivo abierto 
para continuar con las actividades de seguimiento necesarias. 
Además, el informe elaborado por esos altos funcionarios se 
presentó a la Conferencia de Jefes de Estado y de Gobierno de los 
Estados miembros del Consejo de Europa celebrada en Viena los días 
8 y 9 de octubre de 1993. 
6. Resulta difícil predecir cuan intensa será la huella que dejará el 
proceso de Viena. Por un lado, ha aumentado el número de países 
participantes, pero, por otro lado, un número mayor de delegaciones 
ha señalado que la coordinación con organizaciones internacionales, 
como el Consejo de Europa, la CSCE, la IOM y el ACNUR, merecían 
mayor atención. Algunas delegaciones, sobre todo Suecia, Polonia, 
los Estados Unidos y Canadá dejaren claro que, a este respecto, 
preferían dar mayor relieve a la CSCE. Otras delegaciones 
subrayaron la importancia de una mejor coordinación con los 
actuales órganos del Consejo de Europa, e incluso la posibilidad de 
una transferencia a los mismos. Por lo tanto, existe una tendencia 
a enmarcar de nuevo la cooperación extraoficial que se había 
multiplicado como consecuencia de la Conferencia de Viena dentro de 
unos foros internacionales más tradicionales. 
2. Continuación de la Conferencia de Berlín 
7. A invitación del Gobierno alemán, los ministros de Interior o 
Justicia de los 27 Estados europeos se reunieron en Berlín, los 
días 30 y 31 de octubre de 1991, para analizar el problema de la 
inmigración ilegal desde y a través de Europa Central y Oriental. 
El comunicado final de esta Conferencia contenía una lista de 
medidas concebidas para mejorar la cooperación en materia 
administra ti va y los controles de policía y, en menor medida, 
concebidas asimismo para que las modificaciones legislativas fueran 
complementarias. Con objeto de llevar a la práctica estas 
recomendaciones se creó un grupo de trabajo conocido como Grupo de 
Berlín. 
8. La primera reunJ.on de este Grupo de trabajo se celebró en Graz en 
enero de 1992 bajo presidencia austríaca. El grupo de trabajo 
acordó la creación de nueve subgrupos que se ocuparían de los 
siguientes temas: 
a. armonización de las sanciones contra el tráfico ilegal de 
inmigrantes 
b. asistencia jurídica mutua para perseguir a los traficantes de 
inmigrantes ilegales 
c. creación de fuerzas especiales para luchar contra las redes de 
inmigración clandestina 
d. intercambio de información sobre la inmigración ilegal 
e. procedimientos y normas comunes para mejorar los controles 
fronterizos 
f. acuerdos de readmisión 
g. prácticas de readmisión 
h. garantizar las fronteras exteriores fuera de los pasos 
fronterizos autorizados 
i. obligación de las empresas de transporte de impedir las 
entradas ilegales. 
2 
9. El Grupo de Berlín celebró dos plenos, en mayo de 1992 y enero de 
1993, que se dedicaron íntegramente a la formulación de 
recomendaciones para su adopción a nivel ministerial. Los días 15 y 
16 de febrero de 1993, se celebró en Budapest una reun1on 
ministerial que aprobó el resultado de todos esos debates previos a 
través de una recomendación. Esta recomendación adoptó el mismo 
modelo que el seguido para la creación de los nueve subgrupos de 
trabajo. 
10. Además de la recomendación anteriormente citada, la Conferencia 
también examinó una propuesta austriaca para la celebración de un 
convenio sobre una serie de asuntos relacionados con las políticas 
de emigración y de derecho de asilo. Sin embargo esta propuesta no 
fue aprobada. No se alcanzó tampoco un acuerdo sobre la propuesta 
alemana relativa a la corresponsabilidad. En cuanto a la 
continuación de la Conferencia, se decidió que, siempre que fuera 
necesario, se organizaría un grupo de trabajo, pero hasta el 
momento no se ha recurrido a esta posibilidad. No obstante, como un 
cierto número de delegaciones participantes en la Conferencia 
señaló, muchos de los aspectos de los que se había ocupado el Grupo 
de Berlín pueden ser asumidos por el Grupo de Viena. 
11. Las Conferencias de Berlín y Budapest pusieron de relieve 
importantes factores a la· hora de combatir la inmigración ilegal y 
ofrecieron una excelente oportunidad para estimular el diálogo en 
torno a estos temas entre los Estados de Europa Occidental, Central 
y Oriental. 
3. Consejo de Europa 
12. Los principales foros dentro del Consejo de Europa en lo que atañe 
a las políticas sobre migración y derecho de asilo son el Comité 
Europeo sobre Migraciones (CDMG) y el Comité de Expertos Ad Hoc 
sobre los Aspectos Jurídicos del Asilo Territorial, de los 
Refugiados y de los Apátridas ( CAHAR) . Además, debe citarse el 
Convenio sobre el estatuto jurídico de los trabajadores migrantes. 
De los Estados miembros de la CE, Francia, Países Bajos, Portugal Y 
España han ratificado este Convenio y Bélgica, Alemania, Grecia, 
Italia y Luxemburgo lo han firmado. Con arreglo a los términos de 
este Convenio se crea un comité consultivo para, entre otras 
misiones, analizar la aplicación del Convenio por los Estados que 
son Partes del mismo. El Comité consultivo ha sometido cuatro 
informes al Comité de Ministros. 
13. Una de las tareas del CDMG ha sido preparar reuniones periódicas de 
los ministros europeos competentes en materia de política de 
migración. La cuarta de estas reuniones tuvo lugar los días 17 y 18 
de septiembre de 1991 en Luxemburgo y la quinta se celebró en 
Atenas el 18 y 19 de noviembre de 1993. Al igual que el CDMG, 
estas reuniones se ocupan de las políticas sobre migración y de los 
flujos migratorios en general, pero también se centran en la 
situación y en la integración de los emigrantes ya admitidos en el 
territorio de los Estados miembros y en las relaciones entre los 
inmigrantes y la sociedad de acogida. La reun1on celebrada en 
Luxemburgo, por ejemplo, se ocupó fundamentalmente de la evolución 
actual y futura del fenómeno migratorio que afecta a Europa, por un 
lado, y de la evaluación del Proyecto de relaciones comunitarias 
3 
del Consejo de Europa, por otro. La reun1on celebrada en Atenas se 
centró en las maneras de hacer frente a los flujos migratorios y en 
el racismo, la xenofobia y la intolerancia. 
14. El programa de trabajo del CDMG también incluye los siguientes 
asuntos: en primer lugar, el CDMG junto con el Comité Europeo sobre 
Población lanzó en 1991 un proyecto denominado "Migraciones, 
demografía y empleo". En una primera fase, se llevaron a cabo tres 
estudios; sobre las migraciones Sur-Norte, sobre cuestiones 
estadísticas referidas a cifras sobre flujos y catálogos 
migratorios, así como sobre la oposición entre las consideraciones 
humanitarias y económicas a la hora de hacer frente a las presiones 
migratorias. La segunda fase de este proyecto incluirá un estudio 
comparado de las políticas de integración. En segundo lugar, el 
CDMG ha estudiado el estatuto jurídico, económico y social de los 
trabajadores migrantes y de los miembros de sus familias. En tercer 
lugar el CDMG elaboró el Proyecto de relaciones comunitarias, 
centrado en las políticas de integración . Este Proyecto se culminó 
en 1991, con la presentación de un informe final en la reunión 
ministerial celebrada en Luxemburgo. Un debate con mayor 
profundidad sobre este informe tuvo lugar durante la conferencia 
especial de clausura celebrada en La Haya en noviembre de 1991. Los 
principales elementos del informe se incorporaron posteriormente a 
una recomendación aprobada por el Comité de Ministros del Consejo 
de Europa en 1992. El Proyecto de relaciones comunitarias ha sido 
sustituido por un proyecto cuyo objetivo es el logro de la igualdad 
de oportunidades para los inmigrantes. Este nuevo proyecto aborda 
fundamentalmente la situación de los inmigrantes en el mercado 
laboral, sus posibilidades de obtener una vivienda digna y derechos 
culturales, así como la lucha contra la xenofobia. Por último, el 
CDMG ha emprendido la elaboración de estudios sobre las migraciones 
a corto plazo y la reintegración de los inmigrantes en sus países 
de origen. 
15. Las actividades del CAHAR se han visto oscurecidas por el enorme 
incremento que recientemente se ha producido en el número de foros 
que se ocupan de las políticas de asilo. Aunque en el pasado, 
emanaran del CAHAR algunas ideas y propuestas creativas en este 
ámbito, la principal misión de este Comité en la actualidad es el 
intercambio de información sobre estas políticas. Dado que el 
número de representantes de los países de Europa Central y Oriental 
en estas reuniones es cada vez mayor, el CAHAR puede convertirse en 
uno de los foros en los que las negociaciones con estos' países 
podrían desarrollarse con más intensidad. 
16. Desde la aprobación hace 3 O años del Convenio sobre reducción de 
los casos de nacionalidad múltiple y sobre las obligaciones 
militares en los casos de nacionalidad múltiple, muchos Estados han 
adoptado un planteamiento más liberal en relación con los casos de 
nacionalidad múltiple. Un comité de especialistas está examinando 
el Convenio dentro de los trabajos que se llevan a cabo para 
actualizar la legislación y la práctica de los Estados europeos 
teniendo en cuenta los movimientos migratorios en Europa y la 
apertura del Consejo de Europa a los países de Europa Central y 
Oriental. El citado comité ha formulado algunas propuestas para la 
elaboración de un nuevo convenio en materia de nacionalidad. 
17. De acuerdo con la Declaración y el Plan de acción para combatir el 
racismo, la xenofobia, el antisemitismo y la intolerancia aprobados 
por los Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros del 
4 
Consejo de Europa en Viena el 9 de octubre de 1993, el Consejo de 
Europa se ha embarcado en la organización de una vasta campaña a 
nivel europeo con objeto de movilizar a los JOVenes europeos en 
favor de una sociedad tolerante, basada en el principio de que 
todos sus miembros tienen la misma dignidad, y de luchar contra las 
manifestaciones de racismo, xenofobia, antisemitismo e 
intolerancia, que culminará a mediados de 1995. Además, el Consejo 
de Europa creó un comité de expertos nacionales al que se confirió 
el mandato de: 1) revisar la legislación, la política y otras 
medidas de los Estados miembros para combatir el racismo, la 
xenofobia, el antisemitismo y la intolerancia, y su eficacia; 2) 
proponer nuevas medidas a escala local, nacional y europea; 3) 
formular recomendaciones de política general a los Estados 
miembros; 4) estudiar los instrumentos jurídicos internacionales en 
la materia con objeto de reforzarlos cuando sea adecuado. Por la 
misma razón, se decidió iniciar una serie de actividades en 
relación con la enseñanza de la Historia, así como otras destinadas 
a aumentar la sensibilidad sobre estos temas entre los 
profesionales de los medios de comunicación. 
18. También debe citarse la jurisprudencia relacionada con el Convenio 
Europeo sobre Derechos Humanos . El Tribunal Europeo de Derechos 
Humanos ha puesto especial énfasis en el principio de la unidad 
familiar, garantizado con arreglo a lo dispuesto en el artículo 8 
del Convenio, artículo que puede ser invocado para proteger a los 
trabajadores migrantes en casos de expulsión o de denegación de la 
autorización de entrada con miras a la reunificación familiar en un 
Estado europeo. Dentro de los trabajos de la Unión sobre 
reagrupación familiar, se han hecho referencias expresas a la 
jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Desde hace 
algún tiempo, los órganos del Convenio y fundamentalmente el 
Tribunal han podido aplicar asimismo el artículo 3 del Convenio, 
que prohibe el trato inhumano o degradante, a aquellas personas que 
arguyen que podrían ser víctimas de persecución en caso de regresar 
a sus países de origen; por ello, el Tribunal ha considerado 
necesario reafirmar que, incluso si el derecho de asilo no está 
garantizado como tal en el Convenio, esas medidas de repatriación 
podrían causar problemas desde la óptica del artículo 3 (así como 
desde la del artículo 13 que garantiza el derecho a una solución 
eficaz) . 
4. Conferencia Europea sobre Población 
19. Del 23 al 26 de marzo de 1993, se celebró en Ginebra, en el marco 
de los trabajos preparatorios de la Conferencia Internacional sobre 
Población y Desarrollo de las Naciones Unidas de 1994, la 
"Conferencia Europea" sobre Población. La Conferencia fue 
organizada por la Comisión Económica para Europa de las Naciones 
Unidas, el Consejo de Europa y el Fondo de Población de las 
Naciones Unidas, asistiendo a ella representantes de 3 9 Estados 
europeos, Israel, Canadá y los Estados Unidos, así como 
representantes de la CE. Al tratarse de una conferencia regional, 
los temas abordados se refirieron exclusivamente a la situación en 
Europa y Norteamérica, aunque naturalmente se tuvieron en cuenta 
factores y acontecimientos a una escala más universal. La 
Conferencia aprobó una serie de importantes recomendaciones que no 
se limitaban exclusivamente a las políticas demográficas en sentido 
S 
estricto, sino también a las políticas sobre migración y derecho de 
asilo. La más importante de esas recomendaciones se destaca en los 
apartados siguientes. 
20. En lo que atañe a la planificación familiar, la Conferencia aprobó 
las siguientes recomendaciones. En primer lugar, se recomendó que 
los Gobiernos adopten medidas que permitan a los individuos y a las 
parejas ejercer su derecho a decidir libre y responsablemente el 
número de hijos y el espaciamiento entre los mismos. Estas medidas 
deberían aumentar las posibilidades de acceso de los individuos y 
de las parejas a la educación, información, y los medios para 
controlar su fertilidad, incluido el tratamiento de la esterilidad, 
independientemente de los objetivos demográficos globales. Se 
debería proporcionar asesoramiento y planificación familiar de 
calidad para reducir el número de abortos. Los organismos públicos, 
tanto nacionales como locales, las organizaciones no 
gubernamentales y las restantes instituciones interesadas deberían 
apoyar a los servicios de planificación familiar no coercitivos, 
que respeten los valores de las personas que acuden a ellos. 
Asimismo se debería prestar apoyo a los programas de salud materno 
infantil y a los servicios sanitarios afines sobre reproducción. 
21. A propósito de las relaciones entre las tendencias demográficas en 
Europa y en Norteamérica y la posibilidad de que la inmigración 
fuera necesaria, las recomendaciones aprobadas son bastante 
prudentes. En ellas se declara que los Gobiernos deben valorar el 
hecho de que, si bien es verdad que algunos desequilibrios en el 
mercado laboral pueden compensarse a través de la inmigración, ésta 
no puede ser la panacea para la corrección de la estructura de 
edad. Una fuerte dependencia de la inmigración para resol ver los 
equilibrios demográficos podría producir a la larga fluctuaciones 
importantes en las estructuras de edad de las poblaciones 
nacionales. 
23. En cuanto a las migraciones y su relación con el desarrollo se 
recomendó que los Gobiernos de los paises de origen y destino 
intentaran abordar las causas de la emigración para mitigar los 
flujos migratorios internacionales masivos e incontrolados. Para 
hacer frente a esas causas seria necesario poner un mayor énfasis 
en: 
lograr un desarrollo económico y social sostenido 
evitar los conflictos internos e internacionales 
respetar el imperio de la Ley 
fomentar una gestión correcta 
fortalecer la democracia 
promover los derechos humanos 
contribuir a los programas de educación, nutrición, salud y 
población 
garantizar una protección eficaz del medio ambiente. 
24. Por lo que se refiere a los temas demográficos, la Conferencia 
logró elaborar una amplia gama de recomendaciones, sobre las que se 
profundizará en la Conferencia Mundial sobre estos temas que se 
celebrará en El Cairo en 1994. 
6 
S. Diálogo transatlántico 
25. Tradicionalmente, las políticas sobre migración y derecho de asilo 
de los Estados europeos eran muy diferentes de las seguidas en el 
continente norteamericano. Los Estados Unidos y Canadá siempre se 
consideraron asimismos como países de inmigración, al contrario de 
los Estados europeos. Sin embargo, estas percepciones han cambiado 
recientemente en ambos lados. 
26. Mientras que prácticamente todos los Estados europeos han tenido 
que admitir, que al menos de hecho se han convertido en países de 
inmigración netos, en los Estados Unidos y Canadá existe un 
sentimiento creciente de que las migraciones incontroladas ya no 
pueden tolerarse, y que existen límites a la cantidad de 
inmigrantes que estos países pueden absorber. Estas evoluciones 
dispares conducen a una cierta convergencia de las políticas y a un 
mayor interés mutuo en las respectivas políticas. El Gobierno 
canadiense y más recientemente el Gobierno estadounidense han 
expresado su interés en mantener una mayor cooperación en lo que 
atañe a las políticas sobre migración y derecho de asilo. 
2 7. Un cierto número de ejemplos muestran el deseo de mantener una 
forma de cooperación más intensa. Ya en 1990, la Declaración sobre 
las Relaciones entre la CE y Canadá preveía la realización de 
trabajos conjuntos para hacer frente a los desafíos transnacionales 
que planteaba la inmigración ilegal. En diciembre de 1992, se 
propuso en la Cumbre transatlántica de Ottawa la creación de un 
grupo de trabajo CE-Canadá en la materia. De igual manera, el 
Gobierno estadounidense se refirió recientemente a la inmigración y 
al derecho de asilo como uno de los temas que deberían analizarse 
en el marco de la Declaración transatlántica, que desde 1991 
constituye la base para un diálogo permanente entre los Estados 
Unidos y la Comunidad Europea. 
28. Antes de la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea, las 
políticas sobre inmigración y derecho de asilo se analizaban 
fundamentalmente a nivel intergubernamental por lo que en la 
práctica ha resultado difícil establecer los contactos necesarios. 
No obstante, existían otros canales de comunicación. Uno de ellos 
era el de los encuentros periódicos de la Troika con representantes 
de un cierto número de terceros países durante las reuniones 
ministeriales del Grupo de Trevi. En la actualidad se están 
analizando una serie de propuestas para mejorar la situación en lo 
que respecta a determinados temas en los que los Estados Unidos y 
Canadá han mostrado su interés. 
29. Las negociaciones que se desarrollan en el marco de las consultas 
intergubernamentales relativas a las políticas sobre derecho de 
asilo, refugiados e inmigración en Europa, Norteamérica y Australia 
revisten un carácter más extraoficial y no todos los Estados 
miembros están representados; otro tanto sucede con la Comisión y 
la Secretaría del Consejo. 
30. Las principales asuntos en las que están interesados Canadá y los 
Estados Unidos son la elaboración de un modelo global sobre la 
inmigración y el derecho de asilo, la lucha contra la inmigración 
ilegal Y el establecimiento de unos procedimientos de asilo justos 
y eficaces. 
7 
31. Tanto Canadá como los Estados Unidos tienen que hacer frente a un 
número creciente de problemas relacionados con movimientos 
migratorios ilegales. En Canadá, el "Immigration Policy Group"1 
elaboró un informe en el que se afirmaba que el consenso existente 
sobre la política tradicional de inmigración de Canadá "podría 
verse amenazado si los canadienses sintieran que el Gobierno no 
controla quiénes y cuántos entran en Canadá". Aparte de las medidas 
paliativas que pueden adoptarse a nivel nacional, el anteriormente 
citado Grupo concluye que a largo plazo las medidas preventivas que 
requieren una cooperación internacional con los restantes países de 
acogida, así como con los países de origen, pueden llegar a ser 
igual de importantes. 
32. En lo que se refiere a las políticas de asilo, los Estados Unidos 
se enfrenta a un "tapón" de entre 200.000 y 250.000 casos. Con una 
afluencia anual de aproximadamente 100.000 casos y con unos 
recursos humanos capaces para tratar so. 000 casos por año, ese 
"tapón" lleva camino de aumentar sustancialmente en los próximos 
años. Por todo ello, el Gobierno estadounidense ha mostrado interés 
en el proceso de armonización iniciado por la Comunidad y sus 
Estados miembros en relación con las políticas y legislación sobre 
el derecho de asilo. En segundo lugar, el Gobierno de los Estados 
Unidos estaría interesado, como el de Canadá, en trabajar 
conjuntamente en la recogida y análisis de información de los 
países de origen. 
6. Otros foros internacionales 
33. Resultaría prácticamente imposible presentar en el reducido espacio 
de estas páginas una lista exhaustiva de todos los foros 
internacionales en los que se analizan y debaten asuntos 
relacionados con las migraciones. Éstas se han convertido en un 
fenómeno político importante por lo que prácticamente todas las 
principales organizaciones internacionales se han ocupado de él. 
Sin entrar en detalle, cabría citar las importantes actividades 
llevadas a cabo por la OIT, la OIM y la CEPE, e incluso 
organizaciones que tradicionalmente no habían prestado atención a 
las migraciones, como por ejemplo el FMI, el Banco Mundial y el 
GATT se interesan ahora activamente por este tema. 
34. La OCDE ha realizado tradicionalmente, un importante trabajo de 
recopilación de datos sobre los trabajadores migrantes (SOPEMI) . El 
Grupo de Trabajo sobre las Migraciones viene examinando desde hace 
tiempo asuntos relacionados con las migraciones; en un principio 
desde la perspectiva de la interacción entre el mercado laboral y 
las migraciones, incluyendo ahora otros elementos más generales de 
las políticas sobre migración. En fecha más reciente, el Comité de 
Ayuda al Desarrollo también ha mostrado interés en las migraciones. 
Junto con Canadá, la OCDE organizó una Conferencia sobre 
Migraciones y Desarrollo en Madrid en marzo de 1993. 
35. La CSCE viene prestando cada vez más atención a los distintos 
aspectos relacionados con las migraciones. La Reunión de la 
Conferencia sobre la Dimensión Humana de la CSCE celebrada en 
Varsovia del 27 de septiembre al 15 de octubre de 1993 se ocupó, 
entre otros temas, de los emigrantes y refugiados forzosos. Por 
1 Empleo e inmigración en Canadá: análisis de las migraciones 
internacionales, enero de 1993. 
8 
otra parte, en la última semana de marzo de 1994 se celebrarA. un 
seminario sobre trabajadores migrantes. Aunque de estas reuniones 
no salen conclusiones oficiales, constituyen, no obstante, un foro 
interesante para el intercambio de puntos de vista entre todos los 
Estados participantes en la CSCE. Menci6n especial debe hacerse al 
trabajo realizado por el Alto Comisionado para los Derechos de las 
Minorías, cuya preocupaci6n es evitar los movimientos masivos de 
minorías por medio de un sistema adecuado de protecci6n de las 
minorías étnicas. 
36. Un número cada vez mayor de organizaciones pertenecientes al lmbito 
de las Naciones Unidas se ocupan de las políticas de inmigraci6n y 
derecho de asilo.. De ellas, el ACNUR (Alto Comisionado para los 
Refugiados) es el:j•que mA.s directamente se ocupa de estos asuntos. A 
escala mundial, e~ ACNUR ejerce desde 1952 su mandato de proteger y 
ayudar a los re.fugiados. Con arreglo a lo establecido en el 
articulo 35 del Convenio de 1951, el ACNUR tiene ademls el deber de 
supervisar la aplicaci6n de las disposiciones del Convenio. El 
EXCOM (Comité Ejecutivo del Programa del Alto Comisionado) orienta 
al ACNUR y a la comunidad internacional sobre la manera de hacer 
frente a la situaci6n de los refugiados y de aplicar las políticas 
sobre refugiados y derecho de asilo. Sus conclusiones, confirmadas 
por el ECOSOC y la Asamblea General de las Naciones Unidas 
constituyen importantes principios del Derecho internacional y de 
la política sobre refugiados, a pesar de no tener carA.cter 
vinculante. La Uni6n y sus Estados miembros trabajan estrechamente 
con el ACNUR y ocho de ellos son miembros del EXCOM. La 
contribuci6n combinada de la Comisi6n y de los Estados miembros 
ascendi6 en 1993 a 450 millones de d6lares, lo que supuso 
prlcticamente la mitad de las contribuciones totales al ACNUR. En 
diciembre de 1993,se firm6 un Acuerdo marco de cooperaci6n entre la 
Comisi6n· Europea , y el ACNUR para la f inanciaci6n de operaciones 
humanitarias. Sobre la base de este acuerdo, la Comisi6n mantendrl 
un diAlogo con ~1 ACNUR a través de un grupo de alto nivel 
conjunto, Comisi6n-ACNUR, creado a propuesta de la Sra. Ogata, Alto 
Comisionado para los Refugiados. 
37. El reconocimiento. de la misi6n y de la responsabilidad a nivel 
mundial del ACNUR.a la hora de elaborar los principios del Derecho 
internacional de los refugiados se ha hecho patente en el peri6dico 
diAlogo extraoficial con el ACNUR en temas relacionados con la 
armonizaci6n de la política y de la legislaci6n sobre derecho de 
asilo. El ACNUR aboga por la elaboraci6n de una política sobre 
refugiados global, que incluya la prevenci6n, la protecci6n y 
soluciones duraderas y que esté basada en una estrecha cooperaci6n 
internacional e interinstitucional como otros organismos, tanto de 
la ONU como regionales. En este sentido, el ACNUR se congratul6 de 
que el Consejo Europeo de Edimburgo reconociera la necesidad de una 
política de esa naturaleza, y afirm6 su disposici6n a participar en 
su definici6n. · 
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ISSN 0257-9545 
COM(94) 23 final 
DOCUMENTOS 
ES 06 05 
No de catálogo: CB-C0-94-031-ES-C 
ISBN 92-77-64709-4 
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L-2985 Luxemburgo