Sobre esta base, y considerando también los principios y criterios generales para efectuar una evaluación de los instrumentos políticos de la UE en el contexto del programa de adecuación y eficacia de la reglamentación (REFIT), la Comisión inició en 2015 la primera evaluación del sistema desde su puesta en marcha (2011) y analizó en particular:

Sin embargo, los principales beneficios del sistema son de valor para la sociedad y no cuantificables:

Con una tasa por visado Schengen fijada en 60 EUR por solicitud y casi 23 millones de solicitudes actualmente almacenadas en el VIS, los Estados miembros recaudaron más de 1 380 millones EUR para tramitar estas solicitudes. Sin embargo, estos ingresos no solo cubren el coste de establecer y gestionar el VIS. Dado el gran coste inicial de la inversión, el relativamente bajo coste del mantenimiento posterior, e incluso considerando todos los demás costes administrativos en que incurren los Estados miembros al tramitar los visados, el coste inicial de establecimiento del sistema parece haberse amortizado con creces.

El coste de establecimiento del VIS fue de cerca de 151 millones EUR a lo largo de 6 años (de 2005 a 2011). Por otra parte, los Estados miembros incurrieron en gastos que oscilan entre 1 y 2 millones EUR a 30 millones EUR para la constitución de su sistema nacional, lo que da un total de aproximadamente 600 millones EUR, incluidos los gastos de mantenimiento de los primeros años. Los costes de los Estados miembros dependieron de su red consular y del nivel de equipamiento utilizado. Cuantificar los costes incurridos por los Estados miembros para establecer los sistemas nacionales es un asunto complejo, debido principalmente a la forma en que dichos sistemas se organizan a nivel nacional. En la mayor parte de los casos, los sistemas nacionales no se crearon a partir de cero, sino que los sistemas ya existentes se mejoraron y adaptaron para permitirles conectarse al VIS. Como la verificación e identificación de los nacionales de terceros países se trasladó al sistema central del VIS, el VIS contribuyó a aplicar sinergias a escala europea y limitó los costes a nivel nacional.

Una mayoría sustancial de los Estados miembros que respondieron coincidieron en que la introducción del VIS les ayudó a identificar a las personas que no cumplen, o han dejado de cumplir, las condiciones de entrada, estancia o residencia en el territorio de los Estados miembros, principalmente debido a la posibilidad de comparar los datos biométricos.

La mayor parte de los Estados miembros también coincidió en que la introducción del VIS ha facilitado la lucha contra el fraude en la solicitud de visados, aunque la mayoría de ellos consideró que no tuvo incidencia en prevenir que los solicitantes intentaran eludir los criterios para determinar qué Estado miembro es responsable de examinar su solicitud de visado.

-política de seguridad - de momento, el acceso al VIS con fines policiales sobre la base de la Decisión VIS sigue estando bastante fragmentado entre los Estados miembros. No obstante, el alto nivel de satisfacción y los beneficios reales o esperados de dicho acceso sugieren que el número de usuarios y solicitudes aumentará en el futuro.

-política de migración y fronteras - probablemente el impacto más importante y positivo. El VIS facilitó los controles en los pasos fronterizos exteriores y en el territorio de los Estados miembros, y contribuyó a identificar a las personas que no cumplen, o han dejado de cumplir, las condiciones de entrada, estancia o residencia en el territorio de los Estados miembros;

Existen cuatro ámbitos en particular con los que el VIS es muy coherente:

La evaluación puso de manifiesto un elevado nivel de coherencia entre el VIS y otras políticas de la UE, y que la coherencia entre el VIS y otras políticas de la UE en este ámbito no hace sino aumentar.

La evaluación identificó ámbitos donde son posibles más mejoras, aunque se trata mayormente de mejoras técnicas que no implican la revisión de los objetivos iniciales del VIS.

hace posible identificar a cualquier persona que no cumpla o haya dejado de cumplir las condiciones de entrada, estancia o residencia en el territorio de los Estados miembros;

Por lo que se refiere a los datos alfanuméricos, aunque los Estados miembros tienen una obligación jurídica clara de introducir todos los datos de la solicitud de visado en el VIS, aún no están cumpliendo plenamente esta obligación. La introducción de la red de comunicación VIS Mail y su vínculo orgánico con el VIS supondrá que en el futuro las consultas a través de VIS Mail no serán posibles si los datos disponibles no se han armonizado plenamente con los requisitos de una consulta determinada.

confusión sobre la distinción entre el hecho de que los datos biométricos no sean obligatorios por razones jurídicas (como que el solicitante sea un Jefe de Estado o de Gobierno o un niño menor de 12 años) y la imposibilidad física de proporcionar impresiones dactilares.

En este momento no es realista volver a una situación de uso exclusivo de sistemas nacionales para garantizar la seguridad de las fronteras exteriores, la lucha contra el fraude en los visados y la suplantación de identidad, es decir, la migración irregular, o para ayudar en la lucha contra el terrorismo y otros delitos graves.

El papel del VIS en el actual marco de instrumentos informáticos a escala de la UE para las fronteras es cada vez mayor. La reciente propuesta de la Comisión sobre un Sistema de Entradas y Salidas (SES) también introduciría importantes modificaciones en el Reglamento VIS, en particular garantizando la interoperabilidad entre los dos sistemas y cambiando la manera en que se llevan a cabo las comprobaciones en el VIS en los pasos fronterizos. Ello permitiría la consulta directa entre los dos sistemas en ambas direcciones (SES al VIS y viceversa) en los pasos fronterizos y en los consulados.

El VIS también es coherente con la política de la UE sobre comercio y turismo, puesto que la evaluación no encontró ningún impacto significativo de la introducción del VIS en estos ámbitos, ni tampoco un descenso de los desplazamientos por motivos de turismo o negocios a los Estados miembros.

Según lo confirmado por los Estados miembros que han utilizado el VIS con fines de asilo, el VIS no solo sirve para apoyar la aplicación del Reglamento de Dublín, sino también para examinar las solicitudes de asilo, en particular, para identificar a los solicitantes de asilo y determinar su credibilidad. Sin embargo, la evaluación puso de manifiesto que son pocos los Estados miembros que utilizan el VIS con fines de asilo.

Cabe esperar que la desaparición progresiva de los visados expedidos sin recoger impresiones dactilares (es decir, los visados expedidos antes de la implantación en una determinada región) dará lugar a un aumento de los controles basados en el VIS en las fronteras exteriores y, en particular, de los controles que utilizan una combinación del número de visado y las impresiones dactilares.

El VIS tiene un efecto muy positivo sobre el refuerzo y la facilitación de los controles en las fronteras exteriores. En particular, la comprobación de las impresiones dactilares en combinación con el número de visado constituye una importante contribución a la lucha contra los fraudes en los visados.

El Código de visados establece que, durante los 59 meses siguientes a la grabación de las impresiones dactilares para una solicitud, dichas impresiones dactilares deberán copiarse cuando se presentan solicitudes posteriores. Esto significa que la persona no está obligada a comparecer personalmente o a dar de nuevo sus impresiones dactilares. Sin embargo, la evaluación puso de manifiesto que esto apenas se cumple en la práctica. Los Estados miembros repiten frecuentemente la toma de impresiones dactilares en cada solicitud, bien debido a las dudas sobre la identidad de la persona, o porque la persona no recuerda si sus impresiones dactilares fueron sido tomadas anteriormente o cuándo se hizo.

Aunque la evaluación constató que el VIS facilitó significativamente la lucha contra el fraude en materia de visados, el sistema no fue concebido para impedir el fraude relativo a los documentos falsos y pasaportes falsos presentados al solicitar un visado. Habida cuenta de que la obligación de comprobar las impresiones dactilares de los viajeros dificulta a los defraudadores atravesar la frontera utilizando etiquetas de visado fraudulentas, un posible efecto dominó podría ser el paso de la utilización de etiquetas de visado fraudulentas a la utilización de visados obtenidos con falsos pretextos en consulados (en el momento de solicitar un visado). A su vez, esto llevaría a un aumento del riesgo de fraude que implique otros tipos de documentos (por ejemplo, documentos de viaje). Para evitarlo, los consulados deben verificar la identidad del solicitante antes de tomar las impresiones dactilares, utilizando adecuadamente las medidas de detección existentes.

El actual Reglamento VIS encomienda la tarea de elaborar estadísticas exclusivamente a los Estados miembros. No obstante, en un sistema centralizado como el VIS, contar con 26 Estados distintos que elaboran y compilan datos de forma diferente es ineficiente y genera una carga administrativa innecesaria. En la práctica, la mayor parte de estos datos están fácil e inmediatamente disponibles en el VIS y pueden compilarse fácilmente con un esfuerzo mínimo, y anonimizarse con diversos fines estadísticos o de ensayo.

Sin datos cuantitativos sólidos, la Comisión no estaría en condiciones de:

3.6.Utilización de los datos con fines policiales

El acceso al VIS con fines policiales se ha introducido muy recientemente y por tanto los resultados de la evaluación son fragmentarios y poco concluyentes. Solo pueden extraerse conclusiones preliminares de los datos facilitados por los Estados miembros. Existe potencial para aumentar la utilización del VIS en el contexto policial, dado que el VIS se considera claramente, en general, un instrumento útil y eficaz para apoyar la prevención, detección e investigación de delitos de terrorismo y otros delitos graves. El VIS puede proporcionar una valiosa información que puede ayudar a identificar a los sospechosos o víctimas y facilitar las investigaciones penales.

Sin embargo, la utilización del VIS con fines policiales está aún muy fragmentada entre los distintos Estados miembros. En particular, la posibilidad de búsqueda de impresiones dactilares aún no se utiliza. La evaluación no identificó las razones específicas del escaso uso del acceso al VIS con fines policiales. Sin embargo, las actuales deficiencias pueden explicarse por la relativa novedad del sistema, la falta de conocimiento entre los potenciales usuarios y las dificultades técnicas y administrativas.

3.7.Protección de datos en el VIS

Los derechos de los interesados son una parte importante de la legislación sobre protección de datos. Garantizar que los interesados puedan acceder, rectificar y eliminar los datos sobre ellos mejora la transparencia del tratamiento de datos, les ayuda a descubrir el tratamiento ilícito e incrementa la calidad de los datos para el tratamiento lícito. Estas consideraciones son aún más pertinentes en un ámbito como el de las solicitudes de visado, donde el cumplimiento del marco jurídico es especialmente importante dadas las consecuencias negativas que podría tener el tratamiento ilícito.

Un fenómeno notable identificado por la evaluación fue la ausencia, o el escaso número, de solicitudes por parte de los interesados de ejercer su derecho de acceder, corregir o suprimir sus datos personales almacenados en el VIS. Esta conclusión puedo explicarse por la buena actuación de los Estados miembros en cuanto a la protección de los datos personales. No obstante, también puede deberse en parte a que los interesados no son conscientes de sus derechos y no saben cómo ejercerlos (por ejemplo, a quien dirigir sus peticiones).

Las inspecciones sobre el terreno realizadas por el Supervisor Europeo de Protección de Datos para comprobar la legalidad del tratamiento de los datos personales y las auditorías de seguridad del sistema central del VIS no detectaron ningún problema de protección de datos. En sus casi tres años de funcionamiento, eu-LISA no ha recibido ninguna denuncia relativa a la protección de datos.

4.Próximos pasos

4.1.Medidas a corto y medio plazo

Problemas de calidad

Con el fin de mejorar la calidad de los datos en una primera fase del procedimiento de solicitud de visado, podrían introducirse indicadores sobre los defectos de calidad de los datos y utilizarse para comprobar las solicitudes cuando se presenten. Por ejemplo, podría establecerse una pequeña lista de indicadores para cada solicitud destacando la deficiencia del campo (por ejemplo, una fecha, un nombre, un dato equivocado, etc.) alertando a cualquier futuro usuario de la existencia de un potencial defecto de calidad.

También deberán estudiarse medidas adecuadas con el fin de garantizar que las consultas anteriores no se vean en riesgo porque falte información en el VIS. Para solventar este problema, el VIS podría programarse para denegar una solicitud de consulta previa hasta que se haya introducido en el sistema toda la información adecuada prevista en el artículo 9 del Reglamento VIS. Además, el sistema debería permitir una identificación inequívoca y rápida de las personas cuyas impresiones dactilares no figuren en el sistema y los motivos de ello, a fin de evitar búsquedas prolongadas en los pasos fronterizos.

Por lo que se refiere a las impresiones dactilares, el sistema deberá ajustarse técnicamente para que pueda distinguir más claramente entre los casos en que no se requieren las impresiones dactilares por motivos legales y aquellos en los que existe una razón objetiva por la que no pueden facilitarse. Con ello se lograría un sistema más capaz de proporcionar datos inequívocos que puedan utilizarse para comprobar que los consulados aplican correctamente las obligaciones en materia de impresiones dactilares e identificar los casos en que se haya denegado el visado a una persona porque existía una razón objetiva por la que dicha persona no pudo facilitar sus impresiones dactilares.

Para abordar las dificultades señaladas en la recogida de datos biométricos, en particular las que afectan a la calidad de las imágenes faciales, y permitir en el futuro búsquedas combinadas utilizando la imagen facial, podrían establecerse normas alternativas tales como tomar fotografías directamente al solicitar un visado.

Una supervisión centralizada de la calidad de los datos y la identificación y aplicación de soluciones comunes garantizarían una respuesta más eficaz a estas cuestiones. Por esta razón, en el futuro, debería encomendarse a eu-LISA una función a este respecto, en particular la elaboración de informes sobre la calidad de los datos.

Soluciones técnicas centralizadas para consulta previa y representación

Podría preverse que todos los Estados miembros que reciban una consulta previa aplicasen uniformemente una solución técnica centralizada, posiblemente en forma de una matriz de identificación de los Estados miembros receptores. Esto crearía sinergias y ayudaría a los Estados miembros a mantener los sistemas informáticos correspondientes, así como a garantizar que los datos pertinentes estén almacenados en el VIS antes de realizar una consulta.

También podría considerarse una solución técnica centralizada para identificar a los Estados miembros receptores afectados por una notificación posterior. De este modo, los datos pertinentes estarían almacenados en el sistema antes del envío de una notificación.