ES Diario Oficial de la Unión Europea C 44/68

Dictamen del Comité económico y Social Europeo sobre la Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establece un marco para el rescate y la resolución de entidades de crédito y empresas de inversión, y por la que se modifican las Directivas 77/91/CEE y 82/891/CE del Consejo, las Directivas 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE y 2011/35/CE y el Reglamento (UE) no 1093/2010

[COM(2012) 280 final – 2012/0150 (COD)]

2013/C 44/12

Ponente: Lena ROUSSENOVA

Los días 5 y 10 de julio de 2012, el Parlamento Europeo y el Consejo, respectivamente, de conformidad con el artículo 114 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, decidieron consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la

Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establece un marco para el rescate y la resolución de entidades de crédito y empresas de inversión, y por la que se modifican las Directivas 77/91/CEE y 82/891/CE del Consejo, las Directivas 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE y 2011/35/CE y el Reglamento (UE) no 1093/2010

COM(2012) 280 final — 2012/0150 (COD).

La Sección Especializada de Unión Económica y Monetaria y Cohesión Económica y Social, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 21 de noviembre de 2012.

En su 485o pleno de los días 12 y 13 de diciembre de 2012 (sesión del 12 de diciembre de 2012), el Comité Económico y Social Europeo aprobó por 153 a favor, 1 en contra y 3 abstenciones, el presente dictamen.

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1 El CESE acoge favorablemente la propuesta legislativa para un marco destinado a abordar las crisis bancarias de manera preventiva, salvaguardar la estabilidad financiera y reducir la presión a la que está sometida la hacienda pública, mediante la introducción de nuevos instrumentos preventivos de intervención temprana y de resolución. Garantizar la resolución efectiva de entidades financieras en quiebra es para la UE un componente fundamental de la realización del mercado interior. El CESE apoya la introducción de los instrumentos propuestos, pero acogería favorablemente una mayor claridad respecto de aquellos que son nuevos y no han sido probados en crisis sistémicas. El CESE espera que el contenido de la Directiva se coordine con las disposiciones relativas a la unión bancaria.

1.2 El CESE acepta la propuesta de que las autoridades de resolución elaboren y actualicen planes de resolución previa consulta con las autoridades competentes. El Comité se muestra convencido de que la planificación y actualización de la resolución, tanto individual como de grupo, podría mejorarse si los bancos participaran también en el proceso. Para asuntos pertinentes, también debería solicitarse, cuando proceda, el asesoramiento profesional de otras partes interesadas, como organizaciones de consumidores, representantes de sindicatos, etc., que podrían verse afectadas por los planes de resolución.

1.2.1 Los bancos centrales, incluido el BCE, son los más indicados para llevar a cabo evaluaciones de cuestiones de interés general y el CESE recomienda involucrarlos en la evaluación de los planes de rescate y resolución, procurando al mismo tiempo respetar plenamente su independencia.

1.3 Deberían reforzarse los requisitos de confidencialidad relacionados con las entidades de crédito y sus planes de rescate y resolución. La propuesta de Directiva debería incluir disposiciones especiales para garantizar que todas las autoridades, entidades y partes interesadas que participan en el proceso de elaboración, actualización y evaluación de los planes de rescate y resolución de los bancos respeten escrupulosamente la confidencialidad de la información pertinente.

1.4 El CESE acoge favorablemente las disposiciones propuestas dirigidas a favorecer la introducción de normas y condiciones armonizadas para la concesión de ayudas financieras entre entidades del mismo grupo y señala al mismo tiempo que deberán salvaguardarse de manera suficientemente equilibrada los intereses y derechos del receptor de la transferencia y del transmitente en caso de desacuerdo sobre las ayudas. El Comité apoya sin reservas lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 19 y propone ampliar el requisito de su letra f) para incluir también otros requisitos más exigentes sobre fondos propios y liquidez que pudieran imponer los reguladores del país del transmitente.

1.5 Las condiciones desencadenantes para designar a un administrador especial deberán quedar a juicio de las autoridades competentes. El CESE entiende la necesidad de que las autoridades competentes disfruten de cierto poder discrecional, pero, dado el importante cometido y las competencias de los administradores especiales, se manifiesta a favor de un mayor grado de certidumbre para las entidades mediante la introducción de normas y condiciones desencadenantes explícitas y más claramente definidas.

1.6 El nombramiento del administrador especial es una medida de intervención temprana especialmente intrusiva que debe adoptarse una vez agotadas las medidas de carácter menos intrusivo. No obstante, podría darse que la situación financiera de una entidad se deteriorara de manera significativa y demasiado rápida, lo que obligaría a nombrar un administrador especial sin esperar a que empiecen a aplicarse las medidas de intervención temprana de carácter menos intrusivo propuestas en el apartado 1 del artículo 23. En tales circunstancias, debería ser posible nombrar un administrador especial aun cuando no se cumpla una de las condiciones desencadenantes expuestas en el artículo 24 (a saber, que «las medidas tomadas de conformidad con el artículo 23 no sean suficientes para poner fin» al deterioro).

1.7 Las competencias y responsabilidades de las autoridades de resolución requieren una diferenciación y aclaración adicionales. Las autoridades competentes/supervisores son responsables de la intervención temprana y las autoridades de resolución son responsables de elegir y aplicar los instrumentos de resolución. Sin embargo, en algunos casos, la realización de algunas tareas incumbe a la vez a los supervisores y a las autoridades de resolución. En función de lo que decidan los Estados miembros, los supervisores podrían cumplir el cometido de las autoridades de resolución, aunque las dos funciones deberán mantenerse separadas para reducir al mínimo el riesgo de indulgencia. El CESE se manifiesta a favor de una clara distinción entre la misión de los supervisores y las autoridades de resolución y sus plazos de intervención.

1.8 La propuesta de Directiva preconiza que el órgano de dirección de una entidad notifique a la autoridad competente cuando considere que dicha entidad se encuentre en graves dificultades, o en peligro de quiebra. El CESE considera que la decisión de la autoridad de resolución podría llegar demasiado tarde si la iniciativa se deja a la entera discreción de la dirección del banco. La directiva no debería dejar duda alguna de que los supervisores tienen el derecho y la oportunidad de informar a la autoridad de resolución, sin necesidad de haber recibido la notificación de la dirección del banco, siempre que consideren que se han cumplido las condiciones desencadenantes de la resolución y la notificación se ha demorado. Al menos debería pedir a los Estados miembros que prevean importantes sanciones para los directivos de banco que infrinjan las normas reguladoras de la profesión.

1.9 La amplia gama de competencias conferidas a las autoridades de resolución, junto con un derecho limitado de reparación concedido a terceros, causa preocupación respecto a la solidez jurídica del marco propuesto. En muchos Estados miembros, especialmente los que se rigen por jurisdicciones de Derecho común, lo más probable es que los tribunales protejan su propio derecho a conocer las demandas de revisión judicial de cualquier decisión tomada por una autoridad administrativa, cuando cualquier individuo o grupo pueda demostrar que ha sufrido un perjuicio a resultas de esa decisión. En caso de que alguien considere que la autoridad de resolución o los administradores han incurrido en una falta profesional grave, cabe señalar que los jueces solo gozan de una especie de inmunidad respecto de las resoluciones dictadas en el tribunal, pero que ninguna ley o normativa puede ampliar este privilegio a una autoridad administrativa como la autoridad de resolución, que podría, por tanto, ser condenada por el tribunal al pago de una indemnización por daños y perjuicios.

1.10 El instrumento de recapitalización requiere precisiones y aclaraciones adicionales. A fin de reducir al mínimo cualquier incertidumbre entre los inversores, deberían introducirse normas claras en materia de pasivos admisibles y condiciones mínimas de recapitalización.

1.11 El CESE valora positivamente la introducción de normas de financiación armonizadas basadas en contribuciones ex ante para los fondos de garantía de depósitos y los fondos de resolución. Los criterios para contribuir a la financiación de resoluciones parecen correctos y realistas en relación con la situación actual; sin embargo, las condiciones económicas y financieras pueden cambiar de forma inesperada, como se ha podido comprobar durante los últimos años. El CESE preconiza la introducción de una norma que permita revisar periódicamente los criterios de contribución ex ante .

1.12 Si bien reconoce las ventajas que pueden resultar de la posible sinergia de una institución única para el fondo de garantía y de resolución, el Comité suscribe, asimismo, el planteamiento de la Comisión, que permite a cada Estado miembro decidir si prefiere contar con uno o dos mecanismos de financiación (fondos). En ambos casos, la Directiva debería introducir disposiciones realistas para garantizar que el fondo de depósito de garantías cumpla su cometido principal de proteger en todo momento a los pequeños depositantes, teniendo en cuenta las disposiciones que establezca la unión bancaria.

1.13 El CESE acoge favorablemente que la resolución efectiva de entidades financieras en quiebra también constituya en la UE un componente fundamental de la realización del mercado interior. El establecimiento de un sistema europeo de mecanismos de financiación garantizaría que todas las entidades estén sujetas a normas de financiación de resoluciones igualmente eficaces, preservando al mismo tiempo la estabilidad del mercado único y ofreciendo unas condiciones de competencia en pie de igualdad. El Comité acogería favorablemente la introducción, en el plazo más breve posible, de una hoja de ruta realista para la creación del futuro sistema de mecanismos de financiación.

1.14 El CESE espera, no obstante, que la Directiva persiga el objetivo de lograr una mayor integración y convergencia reguladora a partir de los países de la zona del euro.

2. Introducción

2.1 La Comisión propone una Directiva (1) por la que se establece un marco estratégico efectivo para gestionar las quiebras bancarias de manera ordenada y evitar el contagio de otras entidades, dotando a las autoridades pertinentes de unos instrumentos y competencias comunes y eficaces con el fin de abordar las crisis bancarias de forma preventiva, salvaguardando así la estabilidad financiera y reduciendo al mínimo la exposición a pérdidas de los contribuyentes. La propuesta actual detalla, además, el punto de vista de la Comisión sobre el marco de gestión de crisis en el sector financiero, expresado en una comunicación anterior (2). El nuevo marco legislativo se entiende, en particular, como una alternativa a los procedimientos de insolvencia y de rescate existentes a nivel nacional, y se halla en consonancia no solo con las características esenciales para unos mecanismos eficaces de resolución de entidades financieras, desarrolladas por el Consejo de Estabilidad Financiera (CEF) (3), sino también con los principios acordados en las reuniones del G-20.

2.2 Un rescate representa una enorme carga para las finanzas públicas, provoca falseamientos de la competencia, aumenta el riesgo moral y se considera actualmente una opción poco satisfactoria en una situación de cierre de banco con riesgo de contagio. Se espera que el marco propuesto: — reduzca la exposición del contribuyente a los costes del rescate de los bancos; — otorgue a las autoridades públicas las competencias necesarias para tomar medidas preventivas, intervenir en fases tempranas y lograr una resolución para los bancos en situación de crisis; — introduzca instrumentos de resolución, incluido el instrumento de recapitalización, que conferirá a las autoridades de resolución la facultad de depreciar las deudas no garantizadas de una entidad en graves dificultades y convertir la deuda en capital.

2.3 El 12 de septiembre de 2012, la Comisión propuso la creación de un mecanismo único de supervisión (MUS) para los bancos de la zona del euro. En última instancia, las tareas específicas de supervisón relacionadas con la estabilidad financiera de todos los bancos de la zona del euro serán competencia del Banco Central Europeo (BCE). Los supervisores seguirán desempeñando un importante papel en la supervisión corriente y en la preparación y aplicación de las decisiones del BCE. El BCE podrá adoptar medidas de intervención temprana cuando un banco incumpla, o esté a punto de incumplir, los requisitos reglamentarios de capital. Una vez alcanzado un acuerdo sobre los sistemas de garantía de depósitos (SGD) y la propuesta de Directiva sobre el rescate y la resolución de entidades de crédito, la Comisión tiene previsto elaborar una propuesta para el establecimiento de un mecanismo único de resolución que sería responsable de coordinar la aplicación de instrumentos de resolución a los bancos de la unión bancaria.

3. Observaciones generales

3.1 Lo acontecido en los últimos años demuestra que las crisis bancarias deberían abordarse de manera preventiva con el fin de evitar las quiebras bancarias en la medida de lo posible; la triste lección de la primera crisis de 2007 es que una importante quiebra individual conlleva casi siempre una crisis sistémica con las habituales consecuencias sociales y económicas. En tal caso, las desviaciones con respecto a los principios establecidos y generalmente aceptados de las legislaciones sobre quiebras se ven justificadas por el interés general.

3.2 Actualmente, en la UE no están armonizados los procedimientos para resolver las crisis de entidades de crédito y el CESE acoge favorablemente la propuesta legislativa para un marco destinado a abordar las crisis bancarias de manera preventiva, salvaguardar la estabilidad financiera y reducir la presión a la que está sometida la hacienda pública, mediante la introducción de nuevos instrumentos y procedimientos. El Comité es consciente de que los nuevos instrumentos y procedimientos preventivos de intervención anticipada y de resolución difícilmente podrán resolver por sí solos las crisis de carácter sistémico, aunque podrían ayudar a evitar que se produzcan si se aplican de modo apropiado y coherente. Si bien apoya la introducción de instrumentos de rescate y resolución, el CESE advierte que algunos de ellos (los de recapitalización) no han sido probados en crisis sistémicas y no se cuenta con suficiente experiencia en lo que respecta a su aplicación, por lo que deben utilizarse con especial cuidado.

3.3 El CESE acoge favorablemente el intento de establecer un marco para gestionar las quiebras bancarias de manera ordenada y reconoce que «a causa de este riesgo sistémico y de la importancia que reviste la función económica desempeñada por las entidades, los procedimientos de insolvencia ordinarios pueden no resultar adecuados en algunos casos…» (4). Reconoce, asimismo, que cuando el interés general requiere una resolución ordenada de un banco en quiebra, debe encomendarse la gobernanza a una autoridad de resolución especializada y no a un órgano judicial. En realidad, una autoridad de resolución es una autoridad administrativa con unas competencias que tradicionalmente son patrimonio indiscutible de las autoridades judiciales, a resultas de lo cual la transferencia de competencias conlleva algunas modificaciones legales. Esta transferencia de competencias podría tener consecuencias: — las competencias de las autoridades de resolución deberían establecerse, en forma de normativa marco, por la Unión Europea; — las competencias de las autoridades de resolución deberían ser establecidas por los parlamentos nacionales, sobre la base de las disposiciones que establezca la UE, permitiendo y regulando al mismo tiempo la transferencia de prerrogativas del orden judicial a las autoridades bancarias; — los derechos de terceros son establecidos por las legislaciones sobre quiebras, que deberían modificarse para adaptarse a un régimen bancario especial, o los parlamentos nacionales deberían adoptar una legislación separada; — en todo caso, la Comisión reconoce que cualquier modificación legislativa deberá ajustarse a la Carta de Derechos Fundamentales y, en particular, al derecho a la propiedad, al derecho a una tutela judicial efectiva y a un juicio justo.

3.4 El CESE acepta las conclusiones de la Comisión en el sentido de que los costes de este marco se derivan de un posible aumento de los costes de financiación que deberán sufragar las instituciones debido a la supresión de la certidumbre implícita de la existencia de apoyo estatal, y a los costes asociados a los fondos de resolución. El Comité comparte la preocupación de la Comisión de que ese aumento de los costes podría trasladarse a los clientes o a los accionistas, reduciendo los tipos de interés de los depósitos, aumentando los tipos aplicados a sus préstamos (5) y sus comisiones o reduciendo la rentabilidad de sus acciones. En la evaluación de impacto llevada a cabo por la Comisión se señala que, si bien los bancos deberán hacer frente a un «cierto» incremento de los gastos operativos, el coste global de las operaciones y de la redacción de los planes de rescate y resolución será «insignificante» o «irrelevante» (6).

3.5 La preocupación de los bancos de que los costes estarán lejos de ser insignificantes ha sido cuestionada tanto por la Comisión como por los interlocutores sociales. El Comité comparte el punto de vista de la Comisión acerca de los beneficios potenciales del marco a largo plazo. Cada Estado miembro debería evaluar y considerar atentamente el impacto a corto y medio plazo de los costes para todas las partes interesadas al elaborar sus normas nacionales, que deberían tener en cuenta sus propias necesidades y condiciones específicas.

3.6 El CESE celebra la propuesta de la Comisión de crear una unión bancaria dotada de un MUS y considera que el actual marco para el rescate y la resolución debería modificarse con arreglo al modo de funcionamiento del nuevo mecanismo. Asimismo, el Comité es consciente de que difícilmente podrá funcionar correctamente una combinación de la supervisión europea con la resolución local, especialmente en caso de quiebra de alguna de las entidades de importancia sistémica que operan en varios Estados miembros. Lo ideal sería que la competencia europea en materia de reglamentación y supervisión bancaria se completara con una competencia europea de resolución y de garantía de depósitos (7). La Comisión tiene previsto proponer un mecanismo único de resolución (8), pero actualmente es difícil determinar cuándo esto podría convertirse en una realidad.

4. Observaciones específicas

4.1 Planes de rescate y resolución

4.1.1 Debería prestarse especial atención a las necesidades en materia de recursos humanos. La redacción de planes de rescate y resolución es una tarea altamente especializada y no se encuentran fácilmente expertos con la experiencia y los conocimientos técnicos necesarios entre el personal de los bancos o de los entes públicos. Un importante problema de los supervisores y las autoridades de resolución consistirá en contar con recursos humanos suficientes con aptitudes profesionales específicas muy avanzadas. Este problema es ineludible, ya que la fiabilidad de los planes y la confianza que inspire cualquier intervención adecuada dependen de la alta calidad profesional del conjunto de la organización.

4.1.2 El CESE acepta la propuesta de que las autoridades de resolución elaboren y actualicen planes de resolución, al menos una vez al año, previa consulta con las autoridades competentes. Estos planes deberían establecer las opciones para aplicar los instrumentos de resolución. El CESE se muestra convencido de que la planificación y actualización de las resoluciones, tanto individuales como de grupo, podría mejorarse si los bancos participaran también en el proceso conforme a lo propuesto en la Comunicación de la Comisión (COM(2010) 579 final) (9), y en la evaluación de impacto que acompaña a la propuesta de Directiva (10) pero que ésta no menciona en términos explícitos. Para asuntos pertinentes, también debería solicitarse, cuando proceda, el asesoramiento profesional de otras partes interesadas, como organizaciones de consumidores, representantes de sindicatos, etc., que podrían verse afectadas por los planes de resolución.

4.1.3 La participación de las autoridades de supervisión y de resolución, junto con las entidades de crédito, no será suficiente cuando los planes deban evaluarse en el contexto del interés general. Los bancos centrales son los más indicados para llevar a cabo evaluaciones de estas características. Se requiere un enfoque macroprudencial para determinar si los planes de rescate y resolución individuales de varias entidades podrían aplicarse de manera simultánea en situaciones sistémicas y hasta qué punto se vería afectado el conjunto del sistema financiero por las soluciones individuales en un contexto nacional o transfronterizo. Dados sus conocimientos técnicos y su experiencia, los bancos centrales son los más indicados para aplicar este enfoque, por lo que el CESE recomienda que participen en la evaluación de los planes de rescate y resolución desde la perspectiva del interés general, procurando al mismo tiempo respetar plenamente su independencia. Puede que en el futuro el BCE, actuando a la vez como banco central y autoridad única de supervisión, también deba llevar a cabo evaluaciones similares de los planes de los bancos.

4.1.4 Deberían reforzarse los requisitos de confidencialidad relacionados con las entidades de crédito y sus planes de rescate y resolución. La propuesta de Directiva debería incluir disposiciones especiales para garantizar que todas las autoridades, entidades y partes interesadas que participan en el proceso de elaboración, actualización y evaluación de los planes de rescate y resolución de los bancos respeten escrupulosamente la confidencialidad de la información pertinente.

4.2 Ayudas financieras dentro de un grupo

4.2.1 El CESE acoge favorablemente las disposiciones propuestas dirigidas a favorecer la introducción de normas y condiciones armonizadas para la concesión de ayudas financieras entre entidades del mismo grupo, pero advierte al mismo tiempo que deberán salvaguardarse de manera suficientemente equilibrada los intereses y derechos del receptor de la transferencia y del transmitente en caso de desacuerdo sobre las ayudas. El CESE apoya sin reservas lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 19 y señala que el requisito de su letra f) debería ampliarse para incluir también otros requisitos más exigentes sobre fondos propios y liquidez que pudieran imponer los reguladores del país del transmitente.

4.3 Administración especial

4.3.1 Las condiciones desencadenantes para designar a un administrador especial, en virtud de lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 24, deberán quedar a juicio de las autoridades competentes (11). El Comité reconoce que se necesitan desencadenantes «suaves» y una mayor flexibilidad para que las autoridades competentes disfruten de cierto poder discrecional, pero, dada la importancia del cometido y de las competencias de los administradores especiales, se manifiesta a favor de un mayor grado de certidumbre para las entidades mediante la introducción de normas y condiciones desencadenantes explícitas y más claramente definidas. Como demuestra la experiencia, las señales tempranas de alerta suelen ser de carácter cualitativo y su percepción depende, más que de modelos informáticos y de coeficientes, de la experiencia y las competencias de los supervisores o de una información analítica eficiente. En estos casos, en ausencia de normas claramente definidas que les exoneren de responsabilidad por sus decisiones, los supervisores podrían dudar a la hora de tomar la iniciativa y perder así una valiosa oportunidad para intervenir de forma temprana y puntual. La introducción de normas y condiciones desencadenantes claramente definidas también es esencial porque, en casos de una verdadera o supuesta mala administración, terceras partes podrían solicitar una reparación no solo contra el administrador especial por su responsabilidad personal, sino también contra los supervisores por su poco juicio al decidir que debía ponerse en marcha un procedimiento de intervención anticipada o al elegir al administrador especial.

4.3.2 La Directiva establece un orden específico para la aplicación de las diferentes medidas de intervención temprana. El nombramiento del administrador especial es una medida de intervención anticipada especialmente intrusiva que debe adoptarse una vez agotadas las medidas de carácter menos intrusivo. No obstante, podría darse que la situación financiera de una entidad se deteriorara de manera significativa y demasiado rápida, lo que obligaría a nombrar un administrador especial sin esperar a que empiecen a aplicarse las medidas de intervención temprana de carácter menos intrusivo propuestas en el apartado 1 del artículo 23. En tal caso, debería ser posible nombrar un administrador especial aun cuando no se cumpla una de las condiciones desencadenantes expuestas en el artículo 24 (a saber, que «las medidas tomadas de conformidad con el artículo 23 no sean suficientes para poner fin» al deterioro).

4.3.3 El CESE recomienda a la Comisión que examine el caso hipotético de que el nombramiento de un administrador especial provoque retiradas masivas de depósitos y que proponga medidas adecuadas para impedirlas. En determinadas circunstancias, el nombramiento de un administrador especial podría ser para el mercado una señal de que el banco está atravesando graves dificultades financieras y podría provocar retiradas masivas de depósitos. La situación podría ser aún más difícil en caso de que tuviera lugar de manera simultánea el nombramiento de administradores especiales para varios bancos a nivel nacional o transfronterizo y el sector experimentara retiradas de depósitos y una crisis de confianza. El Comité está convencido de que la Directiva debería incluir disposiciones para que estas situaciones no puedan producirse durante la fase de intervención temprana. La futura autoridad única de supervisión debería encontrarse en una posición de fuerza y suficientemente capacitada para abordar eficazmente y de manera oportuna situaciones de este tipo.

4.4 Resolución

4.4.1 Las competencias y responsabilidades de las autoridades de resolución requieren una aclaración adicional. Las autoridades competentes/supervisores son responsables de la intervención temprana y las autoridades de resolución son responsables de elegir y aplicar las herramientas de resolución. Sin embargo, en algunos casos, la realización de algunas tareas incumbe a la vez a los supervisores y a las autoridades de resolución. Por ejemplo, según la letra (a) del apartado 1 del artículo 27, «la autoridad competente o de resolución …» determinará si «… la entidad se encuentra en graves dificultades o en peligro de quiebra». En función de lo que decidan los Estados miembros, los supervisores podrían cumplir el cometido de las autoridades de resolución, aunque las dos funciones deberán mantenerse separadas para reducir al mínimo el riesgo de condescendencia (12). El Comité se manifiesta a favor de una clara distinción entre la misión y las responsabilidades de los supervisores y las autoridades de resolución y sus plazos de intervención. El Comité considera que los procedimientos de evaluación y de notificación de las condiciones de resolución deberían basarse en distinciones claras entre las responsabilidades de las diferentes autoridades involucradas y simplificarse con el fin de acelerar la decisión sobre la resolución y su ejecución.

4.4.2 El requisito de que el órgano de dirección de una entidad notifique a la autoridad competente cuando considere que dicha entidad se encuentre en graves dificultades, o en peligro de quiebra, sería muy adecuado si no fuera por las dudas que genera la cuestión del momento de la notificación por el consejo de dirección de la entidad a la autoridad competente. La experiencia adquirida en el pasado ha demostrado que la notificación puede demorarse por diferentes motivos, uno de los cuales es la existencia de dudas en torno al cumplimiento de la normativa en materia de requisitos de capital. El CESE considera que la decisión de la autoridad de resolución podría llegar demasiado tarde si la iniciativa se deja a la entera discreción de la dirección del banco. El artículo 74 no debería dejar duda alguna de que los supervisores tienen el derecho y la oportunidad de informar a la autoridad de resolución, sin necesidad de haber recibido la notificación de la dirección del banco, siempre que consideren que se han cumplido las condiciones desencadenantes de la resolución y la notificación se ha demorado. La letra (d) del apartado 1 del artículo 101 y el apartado 2 del artículo 101 deberían pedir a los Estados miembros que prevean importantes sanciones para los directivos de banco que infrinjan las normas del apartado 1 del artículo 74, y no del apartado 1 del artículo 73, como se menciona en la directiva.

4.4.3 La letra (c) del apartado 1 del artículo 27 se refiere a situaciones en «que la acción de resolución sea necesaria para el interés público». Los bancos centrales son los más indicados para contribuir a la apreciación del interés público habida cuenta de sus conocimientos técnicos y su experiencia en la evaluación de la estabilidad financiera, la continuidad de los servicios básicos, la protección de los fondos públicos y la protección de los depositantes. Por tanto, cabe incluirlos entre las autoridades que deben determinar si se cumplen las condiciones desencadenantes de la resolución, aunque esto debería permitirse en una fase más temprana, especialmente cuando se llevan a cabo evaluaciones de diversas entidades en un contexto nacional o transfronterizo. Puede que en la futura unión bancaria, el BCE esté mejor capacitado para llevar a cabo –en estrecha cooperación con la Junta Europea de Riesgo Sistémico– evaluaciones de este tipo desde la perspectiva del interés general en su doble calidad de banco central y de autoridad única de supervisión. La posible creación de un mecanismo único de resolución sería especialmente útil a este respecto.

4.4.4 Cuando quiebra un banco, el correspondiente interés general justifica una asignación de pérdidas diferente de la que suelen prever los regímenes de insolvencia; por ello, la propuesta establece en el artículo 43 una jerarquía de derechos de crédito encabezada por los accionistas, seguidos de los acreedores quirografarios. El CESE no plantea objeción alguna a la jerarquía de derechos de crédito propuesta, si bien desea llamar la atención sobre el hecho de que todos los «acreedores» también son, técnica y legalmente, depositantes o clientes. A excepción de los «acreedores afectados», el artículo 2 no aporta definición alguna de los diferentes tipos de «acreedores» y «depositantes». El CESE acogería favorablemente definiciones claras para estos términos, en particular, habida cuenta de que la clasificación de depositantes como acreedores no está armonizada actualmente en los Estados miembros.

4.4.5 Cada Estado miembro dispensa un trato diferente a los depósitos estatales, que podrían incluirse o excluirse de entre los pasivos admisibles susceptibles de recapitalización, dependiendo de que formen parte o no de los depósitos cubiertos, hasta un importe determinado, y de que estén o no titulizados. Además, los depósitos estatales, que forman parte de los pasivos admisibles y pueden estar sujetos a recapitalización, son en realidad dinero del contribuyente. Cabe preguntarse, no obstante, si una operación de recapitalización basada en fondos públicos puede definirse como una recapitalización.

4.4.6 La propuesta confiere a las autoridades de resolución una amplia serie de competencias a la hora de establecer el rango de los pasivos. Las autoridades de resolución tienen incluso la facultad de depreciar determinados créditos comerciales si consideran que no son «fundamentales para el desarrollo cotidiano de sus actividades» (artículo 38, apartado 2, letra e), inciso ii)), lo que significa que, por ejemplo, el proveedor de servicios hoteleros o de restauración podría ver su deuda depreciada si las autoridades de resolución deciden que tales servicios no son «fundamentales». La par conditio de acreedores es un pilar de los procedimientos de insolvencia y también debe respetarse en este caso.

4.4.7 El CESE entiende la necesidad de asegurar que las entidades tengan una cantidad suficiente de pasivos admisibles en sus balances a los que puedan aplicarse las medidas de recapitalización. La emisión de instrumentos de deuda que puede estar sujeta a recapitalización podría resultar difícil ya que se verá diluida la diferencia entre la deuda subordinada y la deuda no garantizada de rango superior. En mercados menos desarrollados podría ser más difícil y onerosa, e incluso podría ser imposible en períodos de crisis, especialmente en las sistémicas. El Comité recomienda que se considere y valore atentamente la propuesta de la aplicación uniforme del requisito mínimo de los pasivos admisibles a nivel de la Unión, que deberá asegurar la Comisión, a través de actos delegados, teniendo en cuenta el grado de desarrollo del mercado financiero local en cada Estado miembro.

4.4.8 El instrumento de recapitalización requiere precisiones y aclaraciones adicionales. A fin de reducir al mínimo cualquier incertidumbre entre los inversores, deberían introducirse normas claras en materia de pasivos admisibles y condiciones mínimas de recapitalización.

4.5 Cuestiones jurídicas: derechos de terceros

4.5.1 Los derechos de terceros parecen situarse por debajo de los reconocidos por la normativa de insolvencia en la mayoría de los Estados miembros. La consideración de que el interés público prevalece sobre la protección de los derechos privados y la asignación de pérdidas sigue una lógica diferente. En el artículo 78 se establece el derecho a incoar una decisión de las autoridades de resolución, pero se restringe dicho derecho a la legalidad de la decisión de resolución, la legalidad de la forma en que se haya llevado a ejecución y la idoneidad de toda eventual indemnización. Las decisiones de las autoridades de resolución no pueden detenerse ni someterse a ningún tipo de suspensión automática. Incluso en caso de anulación de una decisión de la autoridad de resolución, los derechos de terceros se limitan a la indemnización por las pérdidas sufridas (artículo 78, apartado 2, letra d)).

4.5.2 En caso de una emergencia como, por ejemplo la quiebra de un banco, no cabe duda de que los procedimientos de insolvencia ordinarios son inadecuados; no obstante, la amplia gama de competencias conferidas a las autoridades de resolución, junto con un derecho limitado a indemnización concedido a terceros, causa preocupación respecto a la solidez jurídica del marco propuesto. En muchos Estados miembros, especialmente los que se rigen por jurisdicciones de Derecho común, lo más probable es que los tribunales protejan su propio derecho a conocer las demandas de revisión judicial de cualquier decisión tomada por una autoridad administrativa, cuando cualquier individuo o grupo pueda demostrar que ha sufrido un perjuicio a resultas de esa decisión.

4.5.3 La preocupación expresada en el punto anterior ha sido cuestionada desde diferentes sectores por motivos tanto jurídicos como sociales, por lo que el CESE prefiere dejar esta cuestión a la apreciación de los órganos legislativos. No obstante, llama la atención sobre un aspecto de cierta importancia: en caso de que alguien considere que la autoridad de resolución o los administradores han incurrido en una falta profesional grave, cabe señalar que los jueces solo gozan de una especie de inmunidad respecto de las resoluciones dictadas en el tribunal, pero que ninguna ley o normativa puede ampliar este privilegio a una autoridad administrativa como la autoridad de resolución, que podría, por tanto, ser condenada por el tribunal al pago de una indemnización por daños y perjuicios. En tal caso, cualquier importe abonado a modo de indemnización procedería del erario público.

4.6 Financiación de la resolución

4.6.1 La Comisión ya ha abordado la cuestión de la financiación de resoluciones en dos comunicaciones sobre los fondos de resolución bancaria y un marco para la gestión de crisis en el sector financiero (13). La propuesta de Directiva sometida a examen detalla, además, las propuestas presentadas anteriormente en las dos comunicaciones. El CESE ya ha expresado su punto de vista sobre estas comunicaciones en dos dictámenes (14). En ambos casos, el Comité expresó su apoyo a la propuesta de la Comisión de constituir una red armonizada de fondos nacionales de resolución ex ante y recomendó diseñar la red cuidadosamente, teniendo en cuenta las condiciones específicas de cada Estado miembro.

4.6.2 La Directiva propone que los costes de resolución no cubiertos por los accionistas y acreedores sean sufragados por fondos adicionales del sector bancario; se podrá recurrir a los fondos de garantía de depósitos siempre que sea necesario. El CESE valora positivamente la introducción de normas armonizadas basadas en contribuciones ex ante para los fondos de garantía de depósitos y los fondos de resolución. Los criterios para contribuir ex ante a la financiación de resoluciones parecen apropiados y realistas en relación con la situación actual; sin embargo, las condiciones económicas y financieras pueden cambiar de forma inesperada, como se ha podido comprobar durante los últimos años. Dado que un fondo de resolución tardaría diez años en cubrir plenamente los costes, el CESE propone la introducción de una norma en virtud de la cual puedan revisarse periódicamente los criterios de contribución ex ante .

4.6.3 El CESE entiende que es necesaria la solidaridad y acepta la propuesta de préstamos entre mecanismos de financiación (artículo 97) y la mutualización de los mecanismos de financiación nacionales en caso de resolución de grupos (artículo 98). No obstante, será complicado poner en práctica la propuesta de mutualizar los mecanismos de financiación antes de que estos últimos hayan alcanzado su capacidad deseada y un cierto grado de armonización. La mayoría de los Estados miembros acepta que sus fondos de resolución y sus fondos de garantía de depósitos deberían basarse en una financiación ex ante, aunque algunos siguen prefiriendo la financiación ex post. Los requisitos del apartado 2 del artículo 97 y del artículo 98 serán problemáticos para aquellos países que no permiten a sus bancos centrales conceder préstamos con arreglo a los artículos 96 y 98. El Comité anima a la Comisión a que prevea medidas y recomendaciones concretas dirigidas a superar las dificultades y acelerar el proceso de armonización.

4.6.4 Si bien se reconocen las ventajas que pueden resultar de la posible sinergia de una institución única para el fondo de garantía y de resolución, un sistema de estas características parece problemático para algunos Estados miembros en un momento en que muchos de los fondos de garantía de depósitos están insuficientemente dotados. El Comité suscribe el planteamiento de la Comisión, que permite a cada Estado miembro decidir si prefiere contar con uno o dos mecanismos de financiación (fondos). Asimismo, el CESE recomienda que la Directiva introduzca disposiciones para garantizar que cada fondo de depósito de garantías cumpla su cometido principal de proteger en todo momento a los pequeños depositantes.

4.6.5 El CESE celebra el esfuerzo realizado por la Comisión para establecer un sistema europeo de mecanismos de financiación que garantice que todas las entidades en la UE estén sujetas a normas de financiación de resoluciones igualmente eficaces. Garantizar una financiación efectiva de la resolución, y ello en unas condiciones igualitarias para todos los Estados miembros, es algo que redunda en interés no solo de cada Estado miembro, sino también del mercado financiero único, porque contribuye a la estabilidad y a unas condiciones de competencia en pie de igualdad. El Comité pide que se introduzca, en el plazo más breve posible, una hoja de ruta realista para la creación del futuro sistema de mecanismos de financiación para los procedimientos de resolución.

Bruselas, 12 de diciembre de 2012. El Presidente del Comité Económico y Social Europeo Staffan NILSSON

(1) COM(2012) 280 final.

(2) COM(2010) 579 final.

(3) Véase CEF, Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions, octubre de 2011.

(4) COM(2012) 280 final, Exposición de motivos, p. 5.

(5) La Comisión ha estimado que unos costes de financiación más elevados podrían afectar a las inversiones y reducir el crecimiento del PIB en un 0.10-0.4 % anual (véase la Evaluación de impacto de la Comisión, SWD (2012) 166, p. 69 y SWD (2012) 167).

(6) Ibídem, p. 68.

(7) Véase el documento de la Junta Europea de Riesgo Sistémico (JERS), Reports of the Advisory Scientific Committee, Forbearance, resolution and deposit insurance, no 1/julio de 2012, p. 23.

(8) COM(2012) 510 final.

(9) Véase el documento COM(2010) 579 final, «Dotar a la UE de un marco para la gestión de crisis en el sector financiero», p. 6.

(10) Véase la Evaluación de impacto de la Comisión, SWD(2012) 166, pp. 26 y 64 y SWD (2012) 167.

(11) Las autoridades competentes deben determinar si «existe un deterioro significativo de la situación financiera de una entidad», si se han «infringido gravemente disposiciones legislativas» o si se han producido graves irregularidades de gestión y las medidas tomadas de conformidad con el artículo 23 no son suficientes para poner fin a este deterioro.

(12) En el documento COM(2010) 59 final se señala que cada Estado miembro deberá designar una autoridad para el ejercicio de los poderes de resolución. De este modo, los Estados miembros podrán seguir manteniendo sus actuales sistemas nacionales, con arreglo a los cuales, la resolución puede correr a cargo, según los casos, del Ministerio de Finanzas, el Banco Central o el Sistema de Garantía de Depósitos. La Comisión observa que, en muchos países, las autoridades de resolución son debidamente independientes de las autoridades de supervisión, lo que, a su juicio, es importante para reducir al mínimo el riesgo de indulgencia. Las autoridades de resolución deberían ser administrativas y no judiciales.

(13) COM(2010) 254 final y COM (2010) 579 final.

(14) Véanse el Dictamen del CESE sobre la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Banco Central Europeo - Fondos de resolución bancaria, DO C 107 de 6.4.2011, p. 16, y el dictamen del CESE sobre la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social, al Comité de las Regiones y al Banco Central Europeo - Dotar a la UE de un marco para la gestión de crisis en el sector financiero, DO C 248 de 25.8.2011, p. 101.