Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Propuesta de Reglamento del Consejo relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos 81 y 82 del Tratado, y por el que se modifican los Reglamentos (CEE) n° 1017/68, (CEE) n° 2988/74, (CEE) n° 4056/86 y (CEE) n° 3975/87 (Reglamento de aplicación de los artículos 81 y 82 del Tratado)"

(2001/C 155/14)

El 17 de octubre de 2000, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada.

La Sección de Mercado Único, Producción y Consumo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 14 de marzo de 2001 (ponente: Sr. Bagliano).

En su 380o Pleno de los días 28 y 29 de marzo de 2001 (sesión del 29 de marzo), el Comité Económico y Social ha aprobado por 83 votos a favor y 1 abstención el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. En el "Libro Blanco sobre la modernización de las normas de aplicación de los artículos 81 y 82 del Tratado CE"(1), publicado en mayo de 1999, la Comisión exponía los motivos de la necesidad de una "reforma" radical. A continuación se entabló un amplio debate, solicitado por la propia Comisión, en el cual participaron todos los interesados -empresas, asociaciones, juristas y economistas, abogados y magistrados, gobiernos nacionales- mediante críticas, apreciaciones y propuestas, así como análisis, profundizaciones y otras reflexiones.

1.2. En rápida síntesis

1.2.1. La reforma suprime la notificación obligatoria de los acuerdos restrictivos de la competencia (prohibidos conforme al apartado 1 del artículo 81) necesaria para obtener (conforme al apartado 3 del mismo artículo) la exención de la prohibición (apartado 1). Este procedimiento lo lleva a cabo la Comisión, que tiene el poder exclusivo de conceder exenciones (por este motivo, al sistema actual se le denomina "de exención"). De este modo, la Comisión renuncia a su "monopolio" en materia de concesión de exenciones (apartado 3 del artículo 8), pero obtiene más tiempo y recursos para dedicarse a los problemas de los grandes monopolios y cárteles internacionales y a los problemas más graves.

1.2.2. De un sistema "centrado" en la Comisión se pasaría -en lo que se refiere a la aplicación del artículo 81 en su totalidad (esto es, incluido el apartado 3, y sin obligación de notificación)- a un sistema "descentralizado" en las autoridades nacionales de defensa de la competencia y en los tribunales nacionales, que sólo podrán intervenir a posteriori en caso de recurso.

1.2.3. A las empresas les correspondería la responsabilidad de interpretar el artículo 81 (incluido el apartado 3) en lo que se refiere a evaluar la legitimidad del acuerdo.

1.2.4. A la Comisión le correspondería:

- el papel de guía y control, que desempeñaría mediante comunicaciones, reglamentos y decisiones sobre casos concretos;

- la responsabilidad de la coordinación de las autoridades nacionales de defensa de la competencia cuando fuese necesaria la colaboración de todas las partes (autoridades y tribunales).

1.3. Dictamen del Comité sobre el Libro Blanco

1.3.1. Consultado por la Comisión, conforme al artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Comité Económico y Social aprobó el 8 de diciembre de 1999 prácticamente por unanimidad (con dos únicas abstenciones)(2) un dictamen al respecto en el cual calificaba de "valiente y profundamente innovadora" la reforma del sistema de aplicación de los artículos 81 y 82 propuesta en el Libro Blanco.

1.3.2. Si bien consideraba "justificada y válida la propuesta de reforma", el Comité señalaba "dificultades y riesgos" que sólo se podrían superar mediante un "programa preciso de medidas preparatorias y de acompañamiento". Dichas medidas fueron definidas en el dictamen como "esenciales y necesarias".

1.3.3. El dictamen del Comité tuvo una buena acogida por su carácter esencialmente positivo y constructivo y ha sido citado en numerosos foros por su aportación de ideas y sugerencias.

1.3.4. Las preocupaciones del Comité se referían, sobre todo, a los siguientes aspectos:

- la seguridad jurídica (todo el punto 2.3.6, que contiene también algunas indicaciones y propuestas importantes y concretas);

- el derecho de defensa (punto 2.3.5.7);

- la uniformidad interpretativa (punto 2.3.5.10);

- la primacía del Derecho comunitario (punto 1.5.5);

- la salvaguarda de la unidad y coherencia del sistema (punto 2.3.5);

- las insuficientes medidas para evitar el "forum shopping" ( punto 2.3.2.8), y

- la necesidad de implicar a las autoridades y tribunales nacionales en el debate (puntos 2.3.2 y 2.3.3).

2. Observaciones

2.1. El Reglamento propuesto por la Comisión constituye el primer paso en la justa dirección para aplicar la reforma. El Comité Económico y Social está, por supuesto, de acuerdo y apoya a la Comisión en su valiente e innovador empeño.

2.2. Sin embargo, en primer lugar, conviene señalar que la propuesta de la Comisión, si bien recoge algunos principios esenciales de la estructura fundamental de la reforma, no ofrece un marco normativo completo y no permite, por tanto, una adecuada y eficaz valoración global. Faltan numerosos elementos importantes de la reforma. Efectivamente, tanto el texto de los artículos como la exposición de motivos remiten en numerosas ocasiones a actos posteriores de la Comisión (reglamentos, comunicaciones, orientaciones, directrices) en aspectos no irrelevantes y sin indicar suficientemente contenidos, criterios, limitaciones y plazos.

2.3. Por lo que respecta a las "preocupaciones del Comité" (véase punto 1.3.4 supra), no se han tomado en consideración algunas observaciones de fondo del Comité, en particular las relativas a la "seguridad jurídica" (puntos 2.3.6.3, 2.3.6.4, 2.3.6.5, 2.3.6.6, 2.3.6.7 y 2.3.6.8 del Dictamen de 1999) y la "protección del sistema comunitario de la competencia" (los trece subapartados del punto 2.3.5 del Dictamen de 1999).

2.4. Por otra parte, la propuesta

- no contiene, o no prevé, algunas de las medidas de acompañamiento que, a juicio del Comité, son "esenciales, necesarias y prejudiciales" (véase el punto 3 "Conclusiones" del Dictamen de 1999);

- no prevé medidas complementarias que resultan necesarias debido a las normas que contiene el propio texto de la propuesta (por ejemplo: "comunicaciones" sobre la carga de la prueba y la legislación aplicable.

2.5. No obstante, el Comité Económico y Social acoge positivamente el trabajo realizado por la Comisión tras el amplio debate sobre el Libro Blanco y, en particular, esta primera iniciativa legislativa por su parte.

2.6. La aplicabilidad directa de los artículos 81 y 82 "sin que sea necesaria una Decisión previa a tal efecto" es el principio contenido en la norma del artículo 1 y es la propia definición de la reforma; es decir: el paso de un régimen de notificación y de autorización a uno de excepción legal.

2.6.1. Clara pero, sobre todo, valiente en su lapidaria brevedad, es la disposición del artículo 3, "Relación entre los artículos 81 y 82 y las normas nacionales sobre competencia", que debería suprimir de raíz uno de los principales motivos de preocupación.

2.6.2. A este respecto, en su Dictamen de diciembre de 1999(3), el Comité subrayaba la importancia de este problema, que "no puede dejarse a la mera discrecionalidad de los órganos jurisdiccionales y de las autoridades competentes" a nivel nacional (punto 2.3.5.12) Por lo demás, ya el artículo 83 del Tratado de Roma -esto es, desde el principio-, entre los "reglamentos o directivas apropiados para la aplicación de los principios enunciados en los artículos 81 y 82" (apartado 1) se incluyen expresamente los que tengan por objeto "definir las relaciones entre las legislaciones nacionales, por una parte," y el Derecho comunitario, por otra (letra e) del apartado 2).

2.6.3. El Comité considera que la obligación (prevista precisamente en el artículo 3) de aplicar el Derecho comunitario -cuando los hechos y los actos "puedan afectar al comercio entre Estados miembros"- es la mejor respuesta a las preocupaciones de "renacionalización" de las normas de competencia. No obstante, dada la importancia de esta disposición, convendría que cuando entre en vigor el Reglamento, se aprobara una "Comunicación" interpretativa para aclarar "cuándo" puede "afectar" al comercio.

2.7. La carga de la prueba, a la que hace referencia el artículo 2, está repartida entre la acusación (violación del apartado 1 del artículo 81) y la defensa (subsistencia de las condiciones enunciadas en el apartado 3).

2.7.1. Con el fin de poder aplicar este principio es indispensable que la Comisión intervenga para dar ulteriores orientaciones sobre el contenido real de los apartados 1 y 3 del artículo 81. Dicha exigencia se deriva del hecho de que -como la propia Comisión reconoce en el Libro Blanco (puntos 56 y 57)- existen diferentes interpretaciones (por parte de la Comisión y del Tribunal de Justicia) de la relación entre los apartados 1 y 3 del artículo 81.

2.8. Competencias y poderes de la Comisión

2.8.1. El apartado 2 del artículo 4 (Capítulo II - Competencias) atribuye a la Comisión, con cierto detalle (por lo demás completamente insuficiente) un poder particular de someter a una "obligación de registro" -mediante reglamento- "los tipos de acuerdo, decisiones de asociaciones de empresas y prácticas concertadas". También para definir tanto los tipos de acuerdos como las "modalidades del registro y las sanciones aplicables" se remite a un reglamento adecuado (véase igualmente la letra a) del art. 34 del Reglamento).

2.8.1.1. En relación con esta obligación de "registro", se trata sin duda alguna de una novedad, a primera vista contradictoria con la supresión de la notificación (capital para la reforma). No deben subestimarse los eventuales gastos y trámites burocráticos, que irían en contra del espíritu y la finalidad de la "reforma" cuya intención es disminuirlos, suprimirlos y simplificarlos. Si ya existe en algún Estado miembro un "registro", obviamente será necesario evitar la coexistencia de dobles registros.

2.8.1.2. Se trata de un "registro" que la Comisión considera "oportuno, con el objeto de aumentar la transparencia" (considerando 10), a pesar de que no otorgue derecho alguno a las empresas. Sin conocer el reglamento anunciado, una norma que establece una "obligación" (con sanciones, en caso de no cumplimiento) sin prever el correspondiente "derecho" parece -prima facie- inaceptable. Sin embargo, es cierto que el texto del apartado 2 del artículo 4 señala que "La Comisión podrá...", pero incluso si se trata formalmente de una norma eventual, el Reglamento del Consejo propuesto supondría prácticamente dar un cheque en blanco (también por lo que se refiere a las sanciones) a la Comisión. Hasta que no se conozcan las normas de aplicación que la Comisión adoptará para ejercer este "poder" no es posible ni serio realizar una evaluación definitiva.

2.8.2. Entre los poderes reservados a la Comisión se encuentra, además, el de "imponerles [a las empresas] todas las obligaciones necesarias, incluidas soluciones de carácter estructural" (apartado 1 del artículo 7) para poner fin a una infracción comprobada.

2.8.2.1. El correspondiente considerando 11 no añade nada al respecto; sin embargo, el comentario de la exposición de motivos que precede al texto del Reglamento sobre dicho artículo no deja lugar a dudas: "Estas soluciones pueden ser necesarias para hacer que cese realmente una infracción. Ése puede ser el caso por lo que se refiere especialmente a ciertos acuerdos de cooperación y abusos de posición dominante, en los que puede ser necesario desprenderse de determinados activos."

2.8.2.2. Si se trata de intervenir en situaciones ya existentes, esta "solución", a la cual, por otra parte, el Libro Blanco no hacía mención alguna parece completamente incompatible con el sistema y el propio espíritu del Derecho comunitario de la competencia, tanto vigente como en la perspectiva de la propia reforma e introduciría un nuevo instrumento de política de la competencia sin un adecuado debate preliminar y sin las necesarias aclaraciones por parte de la Comisión.

2.8.2.3. A este respecto, el Comité subraya que los "remedios estructurales" constituyen por sí solos medidas con un coste -económico y social- elevadísimo y de difícil aplicación, cuya eficacia para la propia competitividad y la eficiencia económica global suele ser incierta y limitada. La experiencia adquirida por la propia Comisión y los operadores económicos y sociales ha demostrado ampliamente que en el ámbito de aplicación de las normas relativas al control de las concentraciones, unos procedimientos preventivos adecuados son los instrumentos más apropiados para resolver los problemas estructurales de la competencia. Ésta es la razón por la que en el Libro Blanco (punto 79) se estipula que "parece deseable someter a las empresas en participación de producción con funciones parciales a un régimen de autorización previa". Por su parte, el Comité -en su Dictamen de diciembre de 1999 (puntos 2.3.6.3 a 2.6.3.7)- recomendaba ampliar el régimen de autorización previa a otros casos.

En el Reglamento no se menciona nada a este respecto. Sólo en la última frase del breve capítulo I de la exposición de motivos y limitándose a las empresas de producción con funciones parciales, la Comisión aborda el problema "en el marco de las futuras reflexiones sobre la revisión de dicho reglamento" sobre las concentraciones.

2.8.2.4. La experiencia de cuarenta años de aplicación de las normas comunitarias en materia de competencia ha demostrado -mucho más allá del ámbito de aplicación del Reglamento sobre las concentraciones- que las partes interesadas han considerado que no pocas iniciativas de gran importancia no eran viables debido a la falta de una autorización, formal o informal, de la Comisión. El Comité, en su Dictamen de 1999 (punto 2.3.6.9) había manifestado a este respecto que: "En cualquier caso, será preciso clarificar y garantizar que la supresión del sistema de notificación preventiva no impedirá en modo alguno -sino que favorecerá- la instauración de un diálogo (preventivo) entre las empresas, la Comisión y las autoridades nacionales, cuando lo soliciten las mismas empresas. Obviamente, este diálogo no podrá sustituir a las 'decisiones' ni ser fuente de seguridad jurídica, pero podrá constituir -en casos de no poca significación- una indispensable verificación preventiva de carácter informal y no vinculante, convirtiéndose así en un modo habitual de operar con recíproca confianza y transparencia." La propia Comisión, en el comentario al artículo 4 ("Competencia de la Comisión"), en el cuarto párrafo, admite que "en el nuevo sistema, en el que, por regla general, las empresas han de evaluar por sí mismas si su comportamiento se ajusta a la legislación, ese marco legislativo es de crucial importancia para ofrecer seguridad jurídica a las empresas".

2.8.2.5. Obviamente, según la "norma general", un adecuado reconocimiento del derecho de las empresas parece ser el "dictamen motivado" que se contempla en la exposición de motivos (al final del capítulo II) en los siguientes términos:

"Por último, la Comisión seguirá estando dispuesta a debatir casos específicos con las empresas, cuando lo considere oportuno. En especial, asesorará en relación con los acuerdos, las decisiones o las prácticas concertadas que planteen cuestiones de interpretación sin resolver o genuinamente nuevas. A tal efecto, la Comisión publicará una comunicación en la que establecerá las condiciones en las que podrá emitir dictámenes motivados. No obstante, un sistema de este tipo no debe implicar para las empresas el derecho a obtener un dictamen, ya que esto supondría introducir una especie de sistema de notificación." Al final del punto 3 de la ficha de impacto (último guión), la Comisión es algo más precisa en la medida en que se refiere a los "escasos asuntos en que se planteen verdaderos problemas de previsión, por tratarse de cuestiones nuevas o no resueltas."

En todo caso, la Comisión deberá estar dispuesta a emitir un "dictamen" no sólo en "escasos asuntos", sino también en caso de importantes inversiones y de importantes o irreversibles modificaciones estructurales.

2.8.3. El capítulo III atribuye numerosos "poderes" adicionales a la Comisión, que de este modo conserva -gracias al instrumento de la "Decisión"- un papel operativo muy notorio a la hora de:

- "declarar el cese de una infracción" (apartado 1 del art. 7);

- "ordenar (...) la adopción de medidas cautelares" (apartado 1 del art. 8);

- hacer obligatorios para las empresas los compromisos que éstas hayan asumido para "responder a las objeciones de la Comisión" (apartado 1 del art. 9):

- volver a incoar, si ha lugar (apartado 3 del art. 9), un procedimiento cerrado mediante "Decisión";

- establecer la inaplicabilidad del artículo 81 (así como del art. 82) en acuerdos concretos (art. 10).

2.8.3.1. Con respecto al artículo 10, la seguridad jurídica ofrecida a las empresas sería mucho mayor si la Comisión decidiera la "declaración de inaplicación" no sólo por motivos de interés público, sino también cuando exista un interés fundado para las propias empresas, en particular en caso de importantes inversiones o modificaciones estructurales.

2.8.3.2. Todas estas facultades previstas en el artículo 7 pueden ponerse en práctica "previa denuncia de parte o de oficio" (apartado 1 del art. 7 y apartado 1 del art. 10) y, en lo que se refiere a las "medidas cautelares", "en caso de urgencia" (apartado 1 del art. 8). Estas hipótesis deben ampliarse en el sentido propuesto en el punto 2.8.3.1.

2.8.4. El Comité se expresó favorablemente, en su Dictamen sobre el Libro Blanco, en relación con el papel de orientación y control que la Comisión debe conservar incluso en un sistema descentralizado, con el fin de garantizar la aplicación uniforme del Derecho comunitario de la competencia y proporcionar seguridad jurídica a las empresas. Sin embargo, considera necesaria una mayor claridad para permitir una mejor comprensión de los poderes atribuidos a la Comisión.

2.8.5. La propuesta de Reglamento atribuye poderes especiales a la Comisión no sólo para adoptar "decisiones" (capítulo III), sino también para realizar investigaciones (capítulo V), ampliándole el área de intervención y la intensidad respecto a la situación actual, justificando que:

"Al hacerse cada vez más difícil la detección de las infracciones a las normas de competencia, resulta necesario, para una protección eficaz de la misma, completar los poderes de investigación de la Comisión." (considerando 21).

En particular, se trata de lo siguiente:

- efectuar "investigaciones por sectores económicos" (art. 17);

- solicitar "información" (art. 18);

- "recabar declaraciones" (art. 19);

- realizar "inspecciones" (art. 20).

En este sentido, el Comité considera que el Reglamento debería indicar con exactitud los límites de estos poderes.

2.8.5.1. El Comité tiene bien presente el considerando 29, donde se afirma que "Con arreglo a los principios de subsidiariedad y proporcionalidad contemplados en el artículo 5 del Tratado, el presente Reglamento se limita a lo estrictamente necesario para alcanzar su objetivo de permitir la aplicación eficaz de las normas comunitarias de competencia, y no excede de lo necesario a tal fin", pero está fuertemente convencido de que este principio debe tener un valor vinculante y no meramente abstracto y, por tanto, recomienda a la Comisión que lo tenga en cuenta de manera concreta en los numerosos actos ejecutivos que adoptará para aplicar este Reglamento profundamente reformador.

2.9. Exenciones por categoría

En su Dictamen de diciembre de 1999, el Comité se había mostrado "de acuerdo con el papel que en el Libro Blanco se atribuye (...) a los 'reglamentos de exención por categorías'" (punto 2.3.4.1) que la Comisión, como en el nuevo sistema "descentralizado", se reservaba la facultad de adoptar "con el fin de permitirle adaptar y precisar el marco legal" (considerando 9). Tales reglamentos comunitarios crearán "recintos protegidos para determinadas categorías de acuerdos", según señala la Comisión en la exposición de motivos (II C 2 b), primer párrafo).

2.9.1. La Comisión afirma también en la exposición de motivos (II C 3, quinto párrafo), lo siguiente: "En el ámbito de la normativa comunitaria de competencia, las exenciones por categorías y las comunicaciones y directrices de la Comisión en las que se aclara la aplicación de las normas facilitan la tarea de las empresas a la hora de evaluar su comportamiento. Como elemento complementario de la reforma actual, la Comisión se compromete a realizar un esfuerzo aún mayor en este campo. El artículo 28 de la propuesta de Reglamento confiere a la Comisión una habilitación general para aprobar Reglamentos de exención por categorías. Esta facultad hará que esté en condiciones de reaccionar con la rapidez suficiente a los nuevos avances y unas condiciones de mercado cambiantes."

2.9.2. Al tratarse de una "competencia general", la Comisión tendrá la posibilidad de utilizar un instrumento no sólo de "simplificación y transparencia", sino también de "orientación y guía" de la política comunitaria de competencia en el nuevo sistema descentralizado. El Comité apoya esta propuesta, pero subraya que la "delegación general" debería ir acompañada de algunas condiciones.

2.10. Cooperación con las autoridades y los órganos jurisdiccionales nacionales

2.10.1. El capítulo IV del Reglamento es fundamental en el nuevo sistema propuesto, dado que aborda la cooperación:

- entre la Comisión y las autoridades de competencia de los Estados miembros, y

- entre la Comisión y los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros.

2.10.1.1. El apartado 1 del art. 11 señala que la cooperación con las autoridades nacionales de competencia deberá ser "estrecha" con objeto de constituir una "red" que constituya la infraestructura indispensable para el intercambio de información y ayuda. El principio de la "red", de los mecanismos de información y consulta, de la posibilidad de transferir los expedientes y los casos, va ciertamente en la dirección adecuada; sin embargo, debería acompañarse del principio paralelo de la salvaguardia del derecho de los destinatarios del nuevo sistema descentralizado (empresas y consumidores).

2.10.1.2. En la exposición de motivos, el comentario al art. 11 (primer párrafo) dice explícitamente lo siguiente:

"normas de desarrollo sobre las que se basará un Reglamento de ejecución de la Comisión, de conformidad con el apartado 5 del artículo 34 y en una Comunicación sobre la cooperación entre las autoridades de competencia."

Con esta aclaración, la Comisión responde sólo en parte a la observación del Comité Económico y Social que, a pesar de ser favorable a estos mecanismos de cooperación entre la Comisión y las autoridades nacionales (cooperación vertical) debe señalar, sin embargo, que no se dice nada de la cooperación de las propias autoridades nacionales entre sí (cooperación horizontal), igualmente indispensable y necesitada de normas claras y vinculantes. El artículo 13 prevé un mecanismo de cooperación (parcial) entre las autoridades nacionales (de suspensión de un procedimiento relativo a un caso que ya sea objeto de examen por parte de otra autoridad nacional). Sin embargo, se trata de un mecanismo facultativo. En relación con los artículos 13 y 12, el artículo 11 parece más vinculante.

2.10.1.3. El artículo 11 debería concretar el sistema de competencias y, por tanto, la atribución de los casos a los que se refiere el artículo 5. Los casos individuales pueden asignarse a una autoridad nacional de un Estado miembro cuando las restricciones a la competencia se comprueben principalmente en dicho Estado. Se puede dar el caso también de que la Comisión decida, de acuerdo con unos criterios específicos, qué autoridad nacional deberá controlar un acuerdo relevante en materia de competencia. Es importante que las competencias y las responsabilidades no se confundan en el interior de la "red", sino que se establezcan claramente y sean reconocibles para las empresas de forma que se cree un instrumento idóneo para garantizar, junto con otros instrumentos y mecanismos, la aplicación uniforme del Derecho comunitario de la competencia en una "red" de autoridades de la competencia.

2.10.2. La cooperación con los órganos jurisdiccionales nacionales tiene indudablemente aspectos delicados y, en todo caso, difícilmente regulables mediante normas vinculantes. De hecho, el artículo 15 tiene carácter prácticamente facultativo (tanto para los tribunales nacionales como para la Comisión), excepto el apartado 2, que, de forma no perentoria pero en esencia vinculante, prevé lo siguiente:

"Los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros remitirán a la Comisión copia de las sentencias en las que apliquen los artículos 81 u 82 del Tratado en el plazo de un mes a partir del fallo."

2.10.2.1. No obstante, la Comisión (apartado 3 del mismo art. 15) también puede solicitar a los órganos jurisdiccionales nacionales que le transmitan "todos los documentos necesarios". Asimismo, la Comisión podrá formular observaciones y hacerse representar. Sin embargo, el artículo no menciona nada respecto a los derechos de las empresas interesadas (de tener conocimiento, presentar dictámenes alternativos, etc.)

2.10.2.2. En los casos en los que se aplique el Derecho comunitario de la competencia, las partes de un litigio presentado a un tribunal deberían tener derecho a solicitar la opinión de una autoridad de competencia. Formular observaciones por razones de interés público (art. 15.3) no es suficiente. Sólo el derecho de las partes a obtener una opinión de las autoridades de competencia confirma la competencia de estas últimas en los mercados correspondientes y garantiza la aplicación del Derecho comunitario de la competencia en los procedimientos judiciales. De este modo, se reduciría notablemente el riesgo de que los órganos jurisdiccionales nacionales adoptaran decisiones divergentes.

2.10.3. La "cooperación entre la Comisión y las autoridades de competencia de los Estados miembros", así como la cooperación entre los órganos jurisdiccionales nacionales y la Comisión ya fueron objeto de sendas comunicaciones en 1996 y 1993.

2.10.3.1. En lo que se refiere a la más reciente, de 1996, relativa a las autoridades nacionales, el Comité elaboró su propio dictamen(4):

"El intento de esta Comunicación es loable, sin duda ninguna. Hace muchos años que se habla y se discute este asunto. El resultado, no obstante, no parece ni adecuado ni convincente, y únicamente se pueden mejorar, quizá, las relaciones formales entre la Comisión y la autoridad nacional, con la esperanza de que no se alarguen los plazos sino que se acorten sensiblemente. Una descentralización efectiva y eficaz pasa obligatoriamente por acciones mucho más incisivas, como, por ejemplo:

- la revisión del Reglamento 17/62, y

- la armonización de los derechos nacionales de competencia, dando prioridad, en plazos cortos, a las normas procesales."

2.10.4. Los acontecimientos están yendo en la dirección indicada por el Comité, a excepción del proceso de armonización de las legislaciones nacionales con la normativa comunitaria en materia de competencia. En este sentido, en la exposición de motivos (II C 2 a), segundo párrafo), la Comisión reconoce que, si bien "varias legislaciones nacionales de competencia han sido modeladas sobre la base de los artículos 81 y 82", "no se ha llevado a cabo armonización formal alguna, persistiendo diferencias tanto en el ámbito jurídico como en el terreno práctico. Tales diferencias pueden llevar consigo un trato diverso de los acuerdos y las prácticas que afectan al comercio entre Estados miembros." Por otra parte, está convencida de que el artículo 3 "garantiza de una manera simple y efectiva que sólo se aplica un corpus jurídico a todas las transacciones con consecuencias transfronterizas".

2.10.5. Pero no se puede ignorar la importancia de la "normativa procesal". A este respecto, el Comité no puede compartir la postura de la Comisión. En el último párrafo del capítulo III de la exposición de motivos se dice lo siguiente:

"La propuesta no pretende armonizar la normativa procesal nacional, salvo para conceder a la Comisión y a las autoridades nacionales de competencia el poder de presentar observaciones por iniciativa propia."

2.10.6. El Comité no puede dejar de expresar su preocupación al ver cómo la práctica, tan diversificada en los Estados miembros, desvirtúa la unicidad de los principios que, sin embargo, todos comparten. Los "procedimientos" (al menos los procedimientos administrativos deben, en cierta medida, reflejar la unicidad de los principios. En este sentido el Comité considera que debe recomendar a la Comisión que no olvide que el artículo 83 del Tratado también incluye la directiva entre los instrumentos apropiados para la aplicación de los principios enunciados en los artículos 81 y 82. La "Directiva" es un instrumento más flexible porque prevé, en general, la facultad de elegir entre diversas opciones, al tiempo que concede un adecuado plazo para la aplicación de las normas. Por consiguiente, es un instrumento que puede adoptarse para comenzar a dar concreción legislativa, aunque sea en el futuro, al deseo de armonizar también sectores tan complejos como el de los "procedimientos".

2.11. El Comité Consultivo

2.11.1. El artículo 14 sitúa al Comité Consultivo en el centro del mecanismo de cooperación (capítulo IV) y refuerza su papel, previendo tanto el procedimiento escrito como la posibilidad de discutir casos tratados por las autoridades nacionales. A tal objeto, el Comité Económico y Social, en su Dictamen sobre el Libro Blanco, manifestó su pleno acuerdo con este reforzamiento con vistas a una "coordinación entre las 'decisiones' de la Comisión y las de las autoridades" nacionales (punto 1.5.4.2).

2.11.2. Sin embargo, el Comité considera que en el marco normativo propuesto por el nuevo Reglamento del Consejo el papel del Comité Consultivo sigue siendo insuficiente, y aboga por una mayor y más oportuna publicidad de sus dictámenes, así como por la extensión de su ámbito de competencias a las comunicaciones, orientaciones, directrices e incluso a los reglamentos, si bien deben evitarse las demoras y la recarga de los procedimientos.

2.12. Derechos de la defensa

2.12.1. El apartado 1 del artículo 26 responde sólo en parte a las preocupaciones acerca de los derechos de la defensa. En realidad, "la Comisión ofrecerá a las empresas y a las asociaciones de empresas contempladas en el procedimiento la oportunidad de manifestar su opinión respecto a los cargos que les sean imputados", pero dicha disposición sólo afecta a las decisiones de comprobación y cese de infracción (art. 7) y a las "medidas cautelares" (art. 8), así como a las "multas" (art. 22) y a las "multas coercitivas" (art. 23). Incluso el apartado 2 no puede referirse más que a los mismos artículos, si bien la formulación es más general: "Los derechos de defensa de las partes interesadas estarán garantizados plenamente en el desarrollo del procedimiento."

2.12.2. A este respecto, el Comité afirma que este principio, que sustancialmente es la garantía del principio de contradicción, es un principio de carácter general que, por tanto, debe tener un reconocimiento explícito de carácter general en el reglamento que se examina.

2.12.3. Esta garantía debe asegurarse también en los procedimientos nacionales vinculados a los procedimientos comunitarios. Por ejemplo, antes de suspender un procedimiento o pasarlo de una autoridad a otra, es preciso al menos escuchar a las empresas, que deben tener la posibilidad de expresar su propia opinión con respecto a la suspensión y la posible transferencia.

2.13. Descentralización, coherencia de las sentencias y procedimientos de impugnación

2.13.1. La cuestión de los recursos es otro problema fundamental, dado que, si un sistema descentralizado no dispone de una instancia única de apelación, es difícil garantizar no sólo el derecho de defensa, sino también la aplicación coherente y uniforme de las reglas comunitarias de competencia en toda la UE. En efecto, para alcanzar este resultado no son suficientes los poderes de la Comisión en el ámbito de la "estrecha" colaboración con las autoridades y los órganos jurisdiccionales nacionales.

2.13.2. El Comité ya destacó en su Dictamen de 1999 sobre el Libro Blanco (2.3.5.11) que el instrumento que ofrece mayores garantías, por lo que se refiere tanto a la no contradicción de las decisiones y las evaluaciones como a la protección de la unicidad del sistema, debe basarse también en un sistema comunitario de impugnación. En efecto, los poderes de coordinación (incluido el de emitir dictámenes) y de dirección conferidos a la Comisión o el poder de apelación ante el Tribunal de Justicia para las cuestiones prejudiciales no son suficientes para este fin.

2.13.3. El Comité es consciente de la complejidad y la dificultad de este problema a la luz del Derecho comunitario y los Derechos nacionales, pero considera que debe tratarse en el marco de una reforma de igual alcance que la relativa a la "descentralización" de la aplicación de las normas de competencia. Se trata de imaginar un "horizonte legislativo" que, a medio y largo plazo, deberá prever también ulteriores revisiones del Tratado. Entre tanto, y poco a poco, el legislador comunitario deberá buscar y encontrar soluciones idóneas y coherentes con el espíritu y los fines de la reforma.

2.13.4. Naturalmente, un eventual sistema comunitario de impugnación debería limitarse de manera oportuna y referirse, en principio, a las decisiones nacionales de última instancia. El órgano competente para la impugnación debería ser el propio Tribunal de Justicia o el Tribunal de Primera Instancia, previa modificación de las respectivas competencias.

2.14. La actual competencia prejudicial del Tribunal de Justicia es importante pero no suficiente. Con la descentralización, muchas "decisiones" que antes debían recurrirse ante el Tribunal de Primera Instancia (una vez adoptadas por la Comisión) sólo podrán ser recurridas (una vez adoptadas por órganos nacionales) ante órganos nacionales, y no cabe suponer que los eventuales problemas, especialmente si son de fondo, puedan resolverse únicamente con sentencias prejudiciales.

2.14.1. El art. 32 del nuevo Reglamento se limita a recoger literalmente el control fundamental del Tribunal de Justicia en el texto del art. 17 del Reglamento 17/62. Por tanto, el "control" del Tribunal se limita a "los recursos interpuestos contra las Decisiones por las cuales la Comisión fije una multa o una multa coercitiva".

2.14.2. La creación de un nivel de apelación europeo es inevitable; asimismo, en cada caso habrá que afrontar el problema de las adaptaciones necesarias de las competencias del Tribunal de Justicia.

3. Conclusiones

3.1. El Comité apoya con convicción la reforma del sistema de aplicación de las normas sobre competencia y aprueba este primer instrumento legislativo que establece estructura y mecanismos esenciales, por apreciar que su lenguaje normativo es claro y valiente.

3.2. Ahora bien. precisamente debido a la complejidad de la cuestión y para corresponder al loable empeño de la Comisión, el Comité no oculta que habría preferido poder disponer de mayores aclaraciones e información, mediante actos formales de acompañamiento de la propuesta, como manifestó en su Dictamen de diciembre de 1999.

3.3. El Comité seguirá con gran interés los futuros trabajos de la Comisión, prestando particular atención a las importantes disposiciones complementarias anunciadas, y comprometiéndose a aportar desde ahora a la Comisión su acostumbrada colaboración constructiva.

Bruselas, 29 de marzo de 2001.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) COM(1999) 101 final - DO C 132 de 12.5.1999.

(2) DO C 51 de 23.2.2000, p. 55.

(3) DO C 51 de 23.2.2000, p. 55.

(4) CES 1510/96, de 19.12.1996, punto 11; DO C 75 de 10.3.1997, p. 22.