Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema "Simplificación"

(2003/C 133/02)

El 18 de julio de 2002, de conformidad con el apartado 2 del artículo 29 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social Europeo decidió elaborar un dictamen sobre el tema mencionado.

La Sección Especializada de Mercado Único, Producción y Consumo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 5 de marzo de 2003 (ponente: Sr. Simpson).

En su 398o Pleno de los días 26 y 27 de marzo de 2003 (sesión del 26 de marzo) el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 81 votos a favor y 2 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. Al presentar el programa de la Comisión actual al Parlamento Europeo en febrero de 2000(1), el Presidente Romano Prodi mencionó "la promoción de nuevas formas de gobernanza" como uno de los cuatro objetivos estratégicos del mandato de la Comisión actual. Aquí se incluyen un mayor grado de apertura por parte de la Comisión, simplificar el acervo comunitario y reducir su volumen, una mayor participación de la sociedad civil en el proceso legislativo y desarrollar la conectividad estableciendo vínculos con las redes. El objetivo de estas medidas, en su conjunto, era legislar mejor. No obstante, la Comisión reconoció que no podía actuar sola en este empeño.

1.2. Desde octubre de 2000, el Comité Económico y Social Europeo (CESE) ha emitido tres dictámenes(2) en materia de simplificación y mejora del marco regulador de la Unión Europea, lo que refleja la importancia que otorga a este asunto. Uno de estos dictámenes(3) se elaboró a instancias del Presidente de la Comisión, Sr. Romano Prodi. El CESE también ha emitido un dictamen sobre la Revisión 2002 de la Estrategia para el mercado interior(4) que abordaba, entre otras cosas, las cuestiones relativas a la simplificación y reconocía su importancia fundamental para la realización de un auténtico mercado interior.

1.3. En el primero de estos tres dictámenes ("La simplificación de la reglamentación en el mercado único (OMU)": ponente Sr. Vever)(5), presentó la idea de los análisis de impacto independientes, posiblemente elaborados por un organismo externo, y propuso una serie de medidas específicas. También recomendó la adopción de códigos de conducta a los distintos participantes y estableció un Código de conducta para el CESE.

1.4. El segundo dictamen ("Simplificación": ponente: Sr. Walker)(6) reiteró estas propuestas y señaló una serie de recomendaciones adicionales, entre las que se incluían otorgar a los textos legislativos una vigencia limitada ("sunset legislation"), eximir a las PYME del cumplimiento de algunas normas o de ciertos capítulos de algunas normas, codificar la legislación vigente y acelerar el proceso de simplificación.

1.5. En su tercer dictamen ("Simplificar y mejorar el marco regulador", ponente: Sr. Walker)(7), el CESE desarrolló su propuesta favorable a un organismo independiente en el nivel europeo y sugirió que se podría tomar como modelo la Office of Regulatory Affairs de los Estados Unidos. También estableció un Plan de acción para la Comisión, el Consejo, el Parlamento Europeo, el CESE, el Comité de las Regiones y los Estados miembros. Además, propuso una serie de nuevas medidas.

1.6. En el anexo 1 se incluye una síntesis de las recomendaciones y observaciones formuladas en estos dictámenes anteriores.

1.7. Además, el CESE celebró una audiencia el 10 de septiembre de 2002, bajo los auspicios del Observatorio del Mercado Único, sobre "La simplificación de las normas del mercado único - Prioridades".

1.7.1. En la audiencia se puso de manifiesto que, contrariamente a lo que sucedía hace algunos años:

- la simplificación es un tema que interesa a todos los grupos de la sociedad;

- es necesaria una amplia intervención de agentes y métodos (incluida la correglamentación y la autorreglamentación) para lograr la simplificación;

- la cuestión esencial hoy en día es cómo poner en práctica la simplificación.

1.7.2. En relación con esta audiencia, el CESE remitió un cuestionario a una amplia gama de organizaciones socioeconómicas y otros usuarios del mercado único, que arroja los siguientes resultados:

- un 65 % considera que la legislación europea es innecesariamente compleja;

- un 60 % apoya el Plan de acción de la Comisión, pero el 40 % considera que es poco ambicioso;

- un 90 % estima que la legislación nacional es demasiado compleja y que las medidas de simplificación deben adoptarse a escala nacional para que se cumplan los objetivos del plan de simplificación de la UE;

- un 75 % apoya la idea de que se ponga más en práctica la correglamentación y la autorreglamentación con la participación de los agentes socioeconómicos.

1.8. La opinión, ampliamente extendida, de que el marco regulador actual es escasamente satisfactorio, es compartida incluso por la Comisión, que se ha comprometido a lograr mejoras reales y duraderas. El CESE elogia y apoya este compromiso, pero considera que este objetivo está fuera del alcance de la Comisión por sí sola. Su realización exigirá un nivel de compromiso importante por parte del Parlamento Europeo, el Consejo y los Estados miembros, así como los esfuerzos concertados de todos ellos, actuando en colaboración. El Comité acoge favorablemente esta nueva oportunidad de prestar su apoyo activo a este proceso.

1.9. Como ha declarado el Comisario Bolkestein(8): "Los mercados no pueden funcionar sin normas, pero las malas normas representan una carga que no podemos permitirnos soportar." También señaló que: "Debería reducirse la regulación ... la competencia es nuestro mejor aliado... el énfasis en las normas ahoga a menudo la competencia". Al declarar que las normas debían simplificarse con carácter prioritario, afirmó que, "debemos aumentar la velocidad de la elaboración de normas; la legislación va por detrás del mercado; corremos el peligro de imponer las normas de ayer a la economía de mañana".

2. La Comunicación de la Comisión

2.1. Recientemente, la Comisión ha publicado una Comunicación al Parlamento Europeo y al Consejo en compuesta por cuatro documentos, donde presenta propuestas formales para introducir cambios en la manera en que la Comunidad se gobierna a sí misma. El primero de estos documentos es una comunicación sucinta(9) donde se revisan los conceptos e ideas básicos, apoyada por otras tres comunicaciones más detalladas(10) sobre aspectos particulares de las propuestas.

2.2. La Comisión ha elaborado estas comunicaciones con el conocimiento de que la simplificación y una mejor gobernanza de la Comunidad son en sí mismas un objetivo deseable, pero sin olvidar que las conclusiones de la Convención Europea, decidida en el Consejo de Laeken, y de la subsiguiente Conferencia Intergubernamental (CIG) que se celebrará en 2004 pueden tener nuevas repercusiones para la gobernanza.

2.3. En estas comunicaciones se enumeran mejoras que pueden y deberían realizarse dentro del actual marco legislativo sin quitar importancia a las propuestas que surgirán de la Convención sobre el futuro de Europa que se presentarán a la CIG, o sin esperar a estas últimas. La Comisión considera que las propuestas recogidas en las comunicaciones deberían ponerse en práctica a principios de 2003(11). Las comunicaciones deben leerse y comprenderse en el contexto del Libro Blanco sobre la gobernanza europea(12) que se publicó en 2001.

2.4. En dicho Libro Blanco se establecían supuestos clave sobre los fallos y los puntos débiles de los actuales sistemas de gobernanza y la necesidad de cambio. Se hacía hincapié, entre otras cosas, en que los ciudadanos no comprendían el funcionamiento de la UE. La Comisión considera que las medidas que ahora se proponen son necesarias para "reforzar la credibilidad de la Comunidad ante sus ciudadanos"(13).

2.5. En las comunicaciones recientes se destacan tres planteamientos con respecto a las mejoras:

(1) un plan de acción(14) para que las instituciones europeas(15) y los Estados miembros legislen mejor, simplificando y mejorando el marco regulador;

(2) mejorar el proceso de consulta mediante el fomento de una mayor cultura de diálogo y participación por parte de los grupos de interés(16);

(3) un planteamiento más sistemático de evaluación del impacto de las iniciativas(17).

2.6. Los detalles de las propuestas de la Comisión al respecto se resumen en el anexo 2.

3. Observaciones generales

3.1. En sus anteriores dictámenes, el CESE ha señalado que acepta la necesidad de regulación y ha dejado claro que no identifica necesariamente la mejora del marco regulador con un proceso de desregulación. No obstante, comparte las preocupaciones de la Comisión de que una reglamentación de mala calidad obstaculiza el desarrollo económico y perjudica la búsqueda del pleno empleo al imponer requisitos innecesarios que lastran a las empresas y, en particular, a las pequeñas empresas.

3.1.1. A menudo la reglamentación de mala calidad también tiene el defecto de no lograr sus objetivos de regulación. Además, la reglamentación (o legislación) de mala calidad puede significar que se pida a los tribunales que hagan una interpretación que puede dar lugar a un proceso caro y largo, al tiempo que puede no responder a las intenciones originales de los que desarrollaron la legislación.

3.2. Como ha señalado el CESE en su Dictamen sobre "Revisión 2002 de la Estrategia para el mercado interior - Cumplir las promesas"(18), la deficiente calidad de la reglamentación le está costando a la Unión Europea más de 1 billón de euros al año.

3.3. No son sólo las empresas las que sufren el impacto negativo de una mala reglamentación; las administraciones nacionales y sus ciudadanos también se ven afectados negativamente en su vida cotidiana. Este hecho, de consecuencias no deseables, se debe, sobre todo, a la complejidad del entorno regulador y ésta, a su vez, tiene dos fuentes, que constituyen problemas de simplificación distintos, pero a la vez relacionados entre sí y que han de abordarse de manera diferente.

3.3.1. La primera de ellas es el carácter oscuro, retorcido y, a veces, manifiestamente contradictorio de los textos legislativos. Esto puede deberse en ocasiones a una mala redacción jurídica del documento original, que en ocasiones incluso requiere intervención de los tribunales para interpretar las intenciones del legislador. Con mayor frecuencia, es atribuible a la manera fragmentaria en que se ha ido configurando buena parte de la legislación europea, con modificaciones de los textos jurídicos, modificaciones de las modificaciones y normativas que se consideran necesarias para afrontar circunstancias específicas, que se añaden a instrumentos que en un principio no se habían concebido para ese fin.

3.3.1.1. La mayoría de las veces este problema está causado por las modificaciones de los textos originales aprobadas en el Parlamento Europeo, en el Consejo o en ambas instituciones, con la intención de lograr un consenso suficiente para garantizar que se promulgue la legislación. Estas modificaciones tienen con frecuencia el efecto añadido de invalidar las evaluaciones de impacto elaboradas en relación con las propuestas originales.

3.3.1.2. Otro elemento importante de esta complejidad es el enorme volumen del corpus de legislación, tanto europea como nacional, que dificulta el acceso a todos salvo a los expertos jurídicos más especializados.

3.3.2. La segunda fuente de complejidad la constituyen las amplias diferencias existentes en los regímenes reguladores de los Estados miembros, que tienen como efecto la fragmentación de un supuesto mercado único en quince jurisdicciones separadas. Esto es consecuencia de diferentes factores:

- los retrasos por los Estados miembros en la transposición de la legislación comunitaria a la legislación nacional;

- el hecho de que, en el proceso de transposición, los Estados miembros interpretan la legislación con arreglo a sus propios usos y costumbres jurídicos, o, en otras palabras, le dan un "giro" nacional;

- las diferencias entre los Estados miembros en cuanto al nivel de cumplimiento de la legislación promulgada;

- las derogaciones y exenciones que los Estados miembros obtienen del proceso de negociación que precede a la promulgación de gran parte de la legislación comunitaria;

- la insistencia de los Estados miembros en respetar las normas de las agencias nacionales, las prácticas empresariales y tradiciones arraigadas que, aunque puedan no tener fuerza de ley, se consideran, no obstante, obligatorias.

3.3.3. En este contexto, el CESE observa con pesar los escasos progresos realizados en la transposición de la legislación comunitaria a la legislación nacional en los Estados miembros(19). Mientras que los déficit en la transposición se han reducido considerablemente en los diez últimos años, esta tendencia se ha invertido en los últimos seis meses, y dos tercios de los Estados miembros no logran cumplir el objetivo de un déficit del 1,5 %. La mayoría de ellos aún tendrán que hacer muchos esfuerzos para cumplir el objetivo cero exigido desde hace tiempo por las directivas para la reunión del Consejo de la primavera de 2003. Mientras tanto, el número de casos de infracción ha aumentado considerablemente en los diez últimos años y se han realizado escasos progresos para reducir los casos de infracción relativos a la aplicación inadecuada de la legislación.

3.3.4. En la práctica todo esto se traduce en que se falsea la competencia y se desincentiva el comercio intracomunitario. Resulta prácticamente imposible para las empresas, sobre todo para las pequeñas empresas, comprender el alcance de sus obligaciones jurídicas al comerciar con un Estado miembro donde no estén establecidas; con demasiada frecuencia, ante las complejidades y riesgos inherentes, prefieren no aprovechar ellas mismas la oportunidad.

3.4. El CESE ya ha argumentado en dos dictámenes distintos(20) que el volumen de legislación comunitaria directa es relativamente pequeño. El porcentaje de legislación que emana directamente de la UE y afecta de manera directa a los ciudadanos varía de un país a otro. No obstante, la gran mayoría de la legislación está formada por una jerarquía de leyes nacionales, ordenanzas de la administración, reglamentos de agencias, estatutos y reglamentos negociados de manera colectiva en los niveles regional, municipal y local. Esta jerarquía tiene forma piramidal; cuanto más abajo, más se incrementa el volumen de legislación, se reduce la transparencia y disminuye la coherencia.

3.5. Por lo tanto, es lógico que el CESE apoye el impulso de las propuestas de la Comisión en favor de un proceso decisorio más informado, basado en evaluaciones preliminares más rigurosas.

3.6. El CESE expresa ciertas reservas sobre algunos aspectos de los procesos que ahora se introducen.

3.6.1. La introducción de medidas de evaluación del impacto y la red de consultas más amplia se han presentado en el contexto de una Unión Europea de quince Estados miembros. La ampliación de la UE hará que estos cambios tengan un mayor alcance y complejidad. En los primeros años, la expectativa de simplificación puede quedar difuminada como resultado de la expansión. No obstante, una mejor comprensión del fundamento de la regulación y legislación de la UE será tan importante en los nuevos Estados miembros como para los miembros actuales.

3.6.2. De manera similar, existe el peligro de que la mejora del proceso decisorio en el centro de la Comunidad pueda lograrse a riesgo de aumentar la percepción de una mayor centralización si no existen salvaguardias para garantizar que se protege y fortalece el principio de subsidiariedad.

3.6.3. El CESE observa que, si bien los cambios propuestos pueden codificar la elaboración de legislación y regulación, dichos cambios (en sí mismos) no introducen ninguna medida para reducir el volumen e impacto de la legislación vigente. La simplificación mediante la desregulación exigirá proponer otras acciones.

3.7. El CESE tiene sólidamente arraigada su función de puente entre diversos sectores de la sociedad civil organizada, los interlocutores sociales y la Comisión. Esta relación ha demostrado ser beneficiosa para todas las partes interesadas. La Comisión ha creado ahora un mecanismo de consulta reforzado y confía, en parte, en los nuevos medios de comunicación y en Internet para facilitar este proceso.

3.8. Para aumentar al máximo los beneficios que pueden obtenerse, el CESE recomienda que la Comisión garantice que las secciones especializadas correspondientes del CESE puedan recurrir a respuestas consultivas para reforzar los trabajos del Comité en la elaboración de sus dictámenes para la Comisión. Posiblemente el Parlamento desearía hacer una sugerencia similar.

3.9. Esta sugerencia exigiría medidas administrativas adecuadas, así como el reconocimiento de las repercusiones en el calendario de las distintas fases de la preparación legislativa.

3.10. El CESE observa que la Comisión le insta a que desempeñe una función más dinámica(21) y manifiesta su voluntad de que así sea.

3.11. El CESE acoge favorablemente que la Comisión se haya comprometido(22) a realizar un ejercicio más transparente de su derecho de iniciativa y más respetuoso de las diversidades. En particular, acoge con satisfacción el compromiso por parte de la Comisión(23) de procurar "limitar el enunciado de sus propuestas legislativas a las exigencias esenciales".

3.12. El CESE desea hacer hincapié en la necesidad de aplicar las propuestas de la Comisión en el plazo más breve posible.

3.13. El CESE señala que el nivel actual de las normas europeas en materia social, medioambiental y de protección de los consumidores no debe disminuir como consecuencia del proceso de simplificación. Dichas normas no deben caer víctimas de la simplificación, ni por supresión ni por modificación.

4. Observaciones específicas

4.1. El CESE ha apoyado de manera consecuente las propuestas de la Comisión en favor de una consulta más amplia. No obstante, el proceso formal de consulta no debería limitarse a los interlocutores que elija la propia Comisión. Es necesario que participen todas las partes interesadas en el proceso. Es importante evitar una situación en la que las propuestas de la Comisión sólo representen las exigencias de los grupos de presión más influyentes. El proceso de consulta no funcionará a no ser que todos los protagonistas lo apoyen con todas sus fuerzas. Las pequeñas empresas y sus organizaciones representativas han de ser más dinámicas y destinar más recursos al proceso. La simplificación sólo funcionará si toma en consideración los puntos de vista de aquellos a los que afecta.

4.1.1. A fin de garantizar que se tomen en consideración los puntos de vista de todos los protagonistas interesados de la sociedad civil, es muy importante no excluir a priori de las consultas de la Comisión a organizaciones específicas y, por consiguiente, a las personas a las que éstas representan. En otras palabras, la consulta no debería limitarse exclusivamente a organizaciones con una estructura europea; de lo contrario, los organismos de la sociedad civil no podrán contribuir si no existe una organización central europea para su sector o si no pertenecen a una organización de este tipo. La Comisión debería más bien dar una mayor publicidad a sus propuestas legislativas y fomentar activamente los puntos de vista de todas las organizaciones directamente interesadas (locales, regionales, nacionales y paneuropeas). Todas las personas, organizaciones o empresas que se vean o puedan verse afectadas por las propuestas legislativas tienen un lugar legítimo en el proceso de consulta y el derecho a que se escuche su voz.

4.1.1.1. El CESE ya ha recomendado(24) que se amplíe el proceso de consulta solicitando contribuciones de todas las partes interesadas para que la consulta pueda ser efectivamente por opción de la parte consultada. Asimismo, recomienda que se utilice al máximo Internet para facilitar el acceso con este fin.

4.1.1.2. El CESE comparte las preocupaciones de la Comisión(25) de:

- asegurarse de la calidad y, en particular, de la equidad de las consultas sobre importantes propuestas políticas;

- sistematizar y racionalizar las múltiples prácticas de consulta;

- garantizar la viabilidad y eficacia del proceso;

- garantizar la transparencia de la consulta desde el punto de vista de los órganos o personas consultadas;

- demostrar responsabilidad, dando a conocer en la mayor medida posible los resultados de la consulta y las conclusiones que se han sacado.

4.2. El CESE acepta que un proceso de consulta más amplia puede aumentar el período de tiempo que transcurre desde la presentación de una propuesta legislativa a su promulgación final, pero considera que el tiempo consumido en la consulta ex-ante es tiempo ganado, y no perdido, ya que conduce a un mayor grado de consenso y a una mayor aceptabilidad de las propuestas legislativas.

4.3. Probablemente, el nuevo sistema lleva implícito que se consulte al CESE sobre el contenido de las principales evaluaciones de impacto de las políticas, pero el Comité sugiere que esto se reconozca explícitamente.

4.4. El CESE reitera su convencimiento de que deberían prepararse evaluaciones de impacto para todas las propuestas legislativas pero, como ya ha señalado(26), las evaluaciones de impacto elaboradas por la Comisión resultan con frecuencia invalidadas por modificaciones del proyecto de legislación que se presentan en el Parlamento Europeo o en el Consejo. No tiene sentido mejorar la calidad de las evaluaciones de impacto de la Comisión ni exigir su aplicación universal, si éstas quedan invalidadas por modificaciones posteriores del texto. Por consiguiente, es fundamental que, tanto en el Parlamento como en el Consejo, cuando una propuesta de modificación introduzca cambios no cubiertos por la evaluación de impacto, vaya apoyada por una evaluación de impacto y que dichas evaluaciones se elaboren, al menos, siguiendo las mismas normas que las presentadas por la Comisión.

4.4.1. El CESE reitera su posición consistente en que es necesario un órgano independiente interinstitucional para controlar el proceso de evaluación del impacto. Considera, asimismo, que este proceso debería basarse en un sistema de análisis del impacto de la regulación (AIR).

4.4.2. El CESE apoya la recomendación del Consejo consistente en que las evaluaciones de impacto deberían hacerse públicas. También acoge favorablemente la intención de la Comisión(27) de elaborar evaluaciones de impacto siguiendo la lógica de la estrategia europea de desarrollo sostenible.

4.5. El CESE acoge con entusiasmo la decisión de la Comisión(28) de introducir, cuando lo juzgue oportuno, una cláusula de examen, o incluso de revisión, en sus propuestas legislativas. Suscribe, asimismo, el interés de la Comisión por preservar la seguridad jurídica de los agentes interesados al aplicar este proceso.

4.6. Además de la consulta generalizada en la fase de formulación del proceso legislativo, es necesario seguir procedimientos de consulta ex-post sistemáticos y formalizados. En particular, es poco probable que las pequeñas empresas participen en consultas ex-ante debido a que en su mayoría están demasiado preocupadas por sus problemas cotidianos como para ser conscientes de que se está elaborando un texto legislativo, pero darán su opinión sobre el impacto de la legislación una vez ésta haya entrado en vigor; lo mismo es aplicable en gran medida a los órganos más pequeños y peor organizados de la sociedad civil. Esta consulta ex-post debería entonces utilizarse para perfeccionar y mejorar el proceso de elaboración de posteriores evaluaciones de impacto.

4.7. Este año se celebra el décimo aniversario de la introducción del mercado único, y la simplificación ha figurado en la agenda europea durante todo ese tiempo, pero hay muy pocas pruebas de que se haya producido algún progreso práctico. Éste es especialmente el caso del acervo comunitario, que actualmente representa unas 85000 páginas. Gran parte del mismo es tan opaco que deja confundidas a muchas personas y contribuye considerablemente a una sensación de desencanto con el concepto de "Europa". El proceso de codificación podría reducir este texto a unas 22000 páginas, una reducción del orden del 75 %.

4.7.1. Resulta lamentable que estos trabajos no se hayan iniciado en las primeras fases del proceso de ampliación para reducir el lastre impuesto a los países candidatos a la hora de cumplir su obligación de adoptar el acervo. La Comisión debe emprender con urgencia un programa concertado de codificación. Como ha señalado el Sr. Patrick Cox, Presidente del Parlamento Europeo(29), "Hemos creado una selva jurídica ... no existe un sólo ámbito de política pública que haya sido objeto de un único acto de codificación". Pese a las buenas intenciones de la Comisión, uno se queda con la impresión de que están demasiado ocupados incrementado el acervo comunitario como para tener tiempo de codificarlo o simplificarlo.

4.8. En el contexto del mercado único, es preferible que la legislación europea se promulgue mediante reglamentos en lugar de directivas, ya que los primeros, al ser vinculantes, no son susceptibles de modificación en el proceso de transposición y, por lo tanto, no dan lugar a distorsiones en el comercio intracomunitario, como sucede con las directivas. El CESE es consciente de que, a menudo, resulta más difícil y lleva más tiempo lograr un acuerdo en el Consejo para los reglamentos, debido a su carácter vinculante, pero considera que la medida del éxito no es la velocidad con la que se adopta la legislación, sino su impacto en la economía real. El CESE espera que la Convención sobre el futuro de Europa abordará este asunto.

4.9. El CESE observa con satisfacción que está a punto de lanzarse un programa evolutivo para evaluar la simplificación y reducción del volumen del acervo(30), y pide al Consejo, al Parlamento Europeo y a los Estados miembros que cooperen al máximo en este programa a fin de obtener resultados significativos en el plazo más breve posible.

4.10. Para que sea eficaz, este programa exigirá la cooperación activa del Consejo, el Parlamento Europeo y los Estados miembros para que la modificación de la legislación se efectúe de manera precisa y oportuna. Como muestra el último Cuadro de indicadores del mercado interior(31), los resultados de los Estados miembros a este respecto no auguran nada bueno en cuanto a la posibilidad de persuadirlos para que cooperen de manera eficaz en un proceso de simplificación y reforma del marco regulador; si sus resultados no mejoran, es probable que las tentativas de reducir el volumen del acervo mediante un proceso de codificación o refundición de la legislación empeoren la situación en vez de mejorarla.

4.11. El CESE considera excesivo que, por término medio, el tiempo transcurrido entre la introducción de una propuesta legislativa por la Comisión y su posible incorporación en los códigos de los Estados miembros sea de ocho años(32). Coincide, por lo tanto, con la Comisión en que es deseable acelerar el proceso legislativo.

4.12. En sus anteriores dictámenes, el CESE ha subrayado firmemente la necesidad de que la legislación sea accesible para aquellos a los que afecta. Por lo tanto, se congratula de que la Comisión haya manifestado la intención de mejorar la accesibilidad y la transparencia de la legislación comunitaria, bien en proceso de elaboración o ya adoptada, ampliando el acceso del público a EUR-Lex(33) y examinando otras opciones, como los foros en Internet.

5. Debate en el Consejo de Ministros

5.1. Las propuestas de la Comisión esbozadas en los cuatro documentos de las comunicaciones han sido estudiadas por el Consejo de Ministros de Competencia(34). En un debate y una resolución sobre simplificación de la legislación, el Consejo ha acogido favorablemente el Plan de acción, las propuestas relativas a la consulta sistemática de las partes interesadas y el uso a partir de 2003 de evaluaciones de impacto adjuntas a todas las propuestas reguladoras de importancia. El Consejo recomienda que estas evaluaciones de impacto se pongan a disposición del público.

5.2. El Consejo también apoyó la solicitud de que los Estados miembros participen plenamente en los procesos.

5.3. Quizás con alguna intención, las conclusiones del Consejo distan de ser explícitas respecto a las acciones y compromisos del propio Consejo. En una declaración bastante más general, el Consejo manifiesta su intención de imprimir un nuevo impulso a este proceso y pide al Comité de Representantes Permanentes que considere la creación de un grupo de trabajo para la mejora de la reglamentación (et al.).

5.4. Es comprensible que el Consejo se muestre reacio a pronunciarse o decidir nada acerca de las actuales relaciones entre el Consejo y la Comisión en lo que se refiere al proceso decisorio, antes de tener una idea más clara sobre los resultados de la Convención sobre el futuro de Europa y la ulterior CIG.

5.5. No obstante, el CESE desea reiterar su apoyo a una estructura decisoria ejecutiva más simple en las instituciones europeas y, en particular, a la mejora de los sistemas dentro de la Comisión, con un alto grado de control interno. El Plan de acción propuesto esboza posibles cambios administrativos que merecen apoyo.

5.6. El debate sobre la simplificación de los medios de gobernanza y una mejor legislación ha avanzado de manera decisiva en el último año. Este impulso debe continuar en la preparación de la CIG de 2004 hasta su celebración.

6. La necesidad de acuerdos de asociación

6.1. Uno de los motivos de que se hayan logrado tan escasos progresos hasta ahora ha sido que no se ha logrado crear asociaciones. Éstas no sólo son necesarias a nivel del Consejo, donde serán difíciles de realizar, sino también con las demás instituciones. Es necesario un mayor acuerdo a nivel administrativo en el seno de las instituciones y los Estados miembros y entre ellos para aplicar los principios de la simplificación.

6.1.1. Hay que reconocer que no todos comparten los mismos objetivos, pero no debería permitirse que esta circunstancia impidiese el desarrollo de un clima de cooperación y confianza recíproca entre los distintos protagonistas. Este espíritu debe formalizarse y plasmarse en acuerdos de asociación. Los distintos protagonistas deben comprometerse a consultarse y establecer enlaces entre sí.

6.2. Para aportar una contribución positiva a la aplicación del proceso de simplificación y mejora del marco regulador -objetivos que con demasiada frecuencia se han visto frustrados en el pasado por una combinación de indiferencia y egoísmo-, estos acuerdos deberán implicar la aceptación de compromisos vinculantes por parte de todos los signatarios para trabajar activamente y de forma expeditiva en la consecución de los objetivos acordados. Es necesario inculcar una cultura de diálogo y participación.

7. Conclusiones

7.1. El CESE desea hacer hincapié en la seriedad de los asuntos relacionados con la simplificación, legislar mejor y una gobernanza mejorada, y en la importancia de encontrar en un futuro próximo una solución eficaz a los problemas identificados en este ámbito. Reitera que no considera esta cuestión como un asunto básicamente de desregulación. La opción no es sólo entre regulación y autorregulación, sino entre una regulación buena y armonizada y una regulación de baja calidad y fragmentada tanto en el nivel europeo como de los Estados miembros.

7.1.1. No es sólo una cuestión de simplificación, sino de eficacia legislativa y seguridad jurídica. La simplificación debe realizarse con urgencia, pero, para que resulte eficaz, deberá ser un proceso continuo y permanente, y la transparencia es la clave de su éxito. Es necesario lograr la participación de todos los interesados en todos los aspectos del proceso. Por lo tanto, el CESE apoya enérgicamente las propuestas de la Comisión en favor de una consulta más amplia, que debería incluir la consulta ex post y la disposición a utilizar esta información de retorno para mejorar el proceso de elaboración de evaluaciones de impacto periódicas posteriores.

7.1.2. El CESE apoya, en términos generales, las propuestas formuladas en los documentos de la Comisión y, en particular, acoge favorablemente la extensión de las evaluaciones regulares de impacto al programa de trabajo anual de la Comisión.

7.2. La codificación del acervo comunitario, que podría conllevar una importante reducción de su volumen y una mejora proporcional de su claridad, coherencia, accesibilidad y eficacia, es un proceso que debería haberse realizado hace mucho tiempo y que debería iniciarse sin más demora y continuarse con decisión y perseverancia.

7.3. El éxito de la iniciativa de simplificación dependerá, entre otras cosas, de la celebración y la ejecución de un acuerdo de colaboración eficaz entre todos los participantes en el proceso legislativo, tanto en el nivel europeo como de los Estados miembros, y en la voluntad de realizar los máximos esfuerzos para lograr los objetivos fijados.

7.4. El CESE defiende que las evaluaciones de impacto deberían estar basadas en un sistema formal de análisis del impacto de la legislación. Su elaboración debería ser un requisito obligatorio para todos los órganos que ejercen competencias legislativas, ya sea de iniciativa o modificación, tanto en el nivel europeo como en el nacional. Si las modificaciones de la propuesta de legislación invalidan la evaluación de impacto original, estas modificaciones deberían apoyarse con una evaluación de impacto modificada.

7.5. El CESE aplaude la determinación de la Comisión(35) de utilizar los principios de responsabilidad, proporcionalidad, transparencia y seguridad jurídica para mejorar el marco regulador. Una gobernanza que carezca de estos principios no puede ser realmente democrática. El CESE pide al Parlamento Europeo y al Consejo que se comprometan en firme en el mismo sentido. Como afirma la Comisión(36), legislar mejor es una verdadera exigencia ética.

7.6. En el Consejo Europeo de Lisboa de marzo de 2000, la Unión Europea estableció un objetivo estratégico ambicioso: a saber, en un plazo de diez años hacer de Europa la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo, capaz de un crecimiento económico sostenido, con más y mejores empleos y una mayor cohesión social. La mejora del marco regulador y la supresión de las distorsiones en el mercado único causadas por diferencias en los regímenes de regulación son fundamentales para satisfacer esa ambición.

7.7. En el análisis final, el éxito de este proyecto dependerá de la existencia de la voluntad política necesaria para llevarlo a cabo. Cabe esperar que exista dicha voluntad política.

Bruselas, 26 de marzo de 2003.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Roger Briesch

(1) COM(2002) 705 final.

(2) DO C 14 de 16.1.2001, DO C 48 de 21.2.2002 y DO C 125 de 27.5.2002.

(3) DO C 125 de 27.5.2002, p. 105.

(4) DO C 241 de 7.10. 2002.

(5) DO C 14 de 16.1.2001.

(6) DO C 48 de 21.2.2002.

(7) DO C 125 de 27.5.2002.

(8) Intervención en la audiencia sobre la simplicación celebrada bajo los auspicios del OMU en la sede del CESE el 10 de septiembre de 2002.

(9) COM(2002) 275 final de 5.6.2002.

(10) COM(2002) 276-278 final.

(11) COM(2002) 275 final, sexto párrafo.

(12) COM(2001) 428 final.

(13) COM(2002) 278 final - Introducción.

(14) COM(2002) 278 final - Introducción.

(15) Una omisión evidente es que la Comisión sólo se refiere al Consejo y al Parlamento. No hace referencia al CESE ni al Comité de las Regiones.

(16) COM(2002) 277 final.

(17) COM(2002) 276 final.

(18) DO C 241 de 7.10.2002, p. 180.

(19) Cuadro de indicadores del mercado único n° 11, noviembre de 2002.

(20) DO C 48 de 21.2.2002, p. 130 y DO C 125 de 27.5.2002, p. 105.

(21) COM(2002) 277 final, Sección II.

(22) COM(2002) 275 final.

(23) COM(2002) 275 final.

(24) DO C 125 de 27.5.2002.

(25) COM(2002) 275 final.

(26) COM(2002) 275 final.

(27) COM(2002) 275 final.

(28) COM(2002) 278 final.

(29) En un discurso pronunciado ante el Pleno del CESE el 19 de septiembre de 2002.

(30) COM(2002) 705 final.

(31) COM(2002) 705 final.

(32) Presentación de la Comisión al Observatorio del Mercado Único del CESE, 18 de diciembre de 2002.

(33) http://www.Europa.eu.int/eur-lex/es/index.html

(34) Comunicado de prensa sobre las Conclusiones del Consejo de 30 de septiembre de 2002.

(35) COM(2002) 275 final.

(36) COM(2002) 275 final.