Dictamen del Comité Económico y Social sobre el tema "La ampliación de la UE hacia el Este y el sector forestal"

(2002/C 149/13)

El 1 de marzo de 2001, de conformidad con el apartado 3 del artículo 23 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social decidió elaborar un dictamen sobre el tema "La ampliación de la UE hacia el Este y el sector forestal".

La Sección de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 4 de abril de 2002 (ponente: Sr. Kallio).

En su 390o Pleno de los días 24 y 25 de abril de 2002 (sesión del 24 de abril), el Comité Económico y Social aprobó por 98 votos a favor, 3 votos en contra y 8 abstenciones el presente Dictamen.

1. Objetivo del dictamen

1.1. El presente dictamen examina la importancia de las industrias silvícolas y afines -o, lo que es lo mismo, del sector forestal- en los Estados candidatos a la adhesión(1), así como las transformaciones que sufrirá dicho sector como consecuencia de la ampliación de la Unión Europea. Este estudio girará especialmente en torno a la silvicultura y a la significación que reviste el sector forestal como fuente de bienestar económico y de empleo. Asimismo, se tendrá presente el valor que entrañan los bosques para el medio ambiente. La Unión Europea ha adoptado como punto de partida un sector forestal sostenible desde un punto de vista económico, ecológico y social. Otro argumento fundamental estriba en la aplicación por parte de la UE del principio de subsidiariedad en todo lo relacionado con la silvicultura.

1.2. El dictamen se centra en diez países candidatos a la adhesión a la UE. Se hará mención expresa de Turquía, Chipre y Malta únicamente cuando formen parte del estudio. Durante la elaboración de este dictamen, los propios países candidatos han influido de manera activa en su contenido.

2. Las industrias silvícolas y afines en los países candidatos

2.1. Los recursos forestales y la producción maderera

2.1.1. En los países candidatos existe un total de 34 millones de hectáreas de bosques. Así pues, la ampliación incrementaría la cubierta forestal en un 25 %, es decir, de 136 a 170 millones de hectáreas. Además, cerca de 30 millones de hectáreas de bosque de interés comercial vendrán a sumarse a los 95 millones que ya existen en la actualidad, lo que representará un incremento del 31 %. Si bien los bosques son raros en Malta y Chipre, en Turquía sí existen, con casi 21 millones de hectáreas, grandes superficies de bosque y arbolado. No obstante, menos de la mitad de esta superficie es zona puramente forestal.

2.1.2. Los países candidatos difieren en numerosos aspectos desde un punto de vista forestal, aunque es posible distinguir algunos grupos de países que presentan características análogas. En los Estados de mayor abundancia forestal(2), los bosques representan aproximadamente la mitad de su superficie mientras que en Hungría, el país de menor densidad forestal, los bosques apenas ocupan una quinta parte de su superficie terrestre; en los demás países, esta densidad forestal se sitúa en torno al 30 %. En términos absolutos, Polonia tiene la mayor superficie de bosques con cerca de 9 millones de hectáreas, mientras que el país con menor cubierta forestal es Eslovenia, con poco más de un millón de hectáreas. En resumen, los países candidatos registran una densidad forestal que se sitúa en torno al 32 %, frente al 36 % existente en la actual UE.

2.1.3. En muchos de los países candidatos se ha registrado un aumento de su cubierta forestal como consecuencia de la forestación y reforestación de los últimos 50 años (sobre todo en los países bálticos y en Polonia), por lo que se trata, en su mayoría, de bosques jóvenes. Si se aplican con éxito los planes de repoblación forestal (véase el punto 5.3), la superficie de bosques seguirá creciendo considerablemente en algunos países candidatos, especialmente en Polonia, Hungría y Rumania. La elevada proporción de bosque joven y de mediana edad que precisa cuidados constituye no sólo un desafío fundamental, sino también una gran oportunidad para el sector silvícola de los países candidatos.

2.1.4. Los bosques de los países candidatos presentan una densidad relativamente alta de arbolado y las reservas de madera seguirán creciendo, toda vez que la recolección es claramente inferior al crecimiento. En los países candidatos, la cuota de explotación forestal en la producción maderera es ligeramente inferior a la media que se registra en la actual Unión Europea, donde se derriba entre el 60 y el 70 % del incremento anual. No obstante, es cierto que -también a este respecto- existen grandes diferencias entre los actuales y los futuros Estados miembros de la Unión. En cualquier caso, tanto en unos países como en otros, los bosques representan una reserva cada vez más importante de asimilación de carbono.

2.1.5. Las mayores reservas madereras de los países candidatos se hallan en Polonia y en Rumania. La incorporación de diez nuevos Estados miembros a la UE elevaría sus reservas madereras en un 47 %, hasta alcanzar un total cercano a los 20000 millones de m3. En términos relativos, el crecimiento de las reservas madereras sería mayor que el aumento de la cubierta forestal. Por lo tanto, la ampliación incrementaría el promedio de árboles por hectárea(3) en los bosques de la UE aunque, a este respecto -y como ya ocurre con los actuales Estados miembros-, los países candidatos también presentan, naturalmente, diferencias entre sí.

2.1.6. La mayor parte de los ecosistemas forestales de Polonia, la República Checa y los países bálticos son bosques de coníferas. En los demás países, en cambio, los bosques de hoja caduca representan más de la mitad del total. El país con mayor predominio de estos últimos es Hungría.

2.1.7. Los bosques constituyen un recurso natural esencial y renovable. Su principal producto es la madera en bruto, cuya recogida y transformación generan puestos de trabajo. Entre los Estados miembros, el mayor productor de madera en bruto es Polonia, seguida de la República Checa, Rumania y Turquía. El país donde se produce el menor número anual de talas es Eslovenia, que también presenta la menor cubierta forestal. Hasta la fecha, el precio de la madera en bruto ha venido siendo inferior en los países candidatos que en los actuales Estados miembros de la Unión Europea. En algunos de estos países candidatos se ha desarrollado también una actividad silvícola orientada hacia la producción forestal no maderera.

2.1.8. La tala de madera en bruto difiere notablemente de un país al otro y según los años. En algunos países candidatos de Europa Central, la mayor parte de las talas ha podido deberse algunos años a estragos producidos en los bosques. La estructuración del arbolado por edad y un menor número de talas permitirían acrecentar la producción maderera, especialmente por lo que respecta a la madera para trituración que se obtiene del clareo de los bosques.

2.1.9. Al contrario de lo que ocurre en los actuales Estados miembros de la UE, la madera en bruto representa un producto neto de exportación para muchos de los países candidatos. Como mínimo, la cuota de exportación equivale en todos los países candidatos a una quinta o sexta parte de las talas, y algunos de estos países han exportado prácticamente la mitad de la madera en bruto que han producido. Los mayores exportadores de madera en bruto son Estonia, Letonia y la República Checa, cada uno de los cuales exportó aproximadamente 3 millones de m3 de esta madera en 1997. Las exportaciones de madera en bruto de los países candidatos, cuyo total osciló en 1997 entre 12 y 13 millones de m3, han sido aproximadamente cuatro veces superiores a las importaciones. Habida cuenta de que una gran parte de las exportaciones de madera en bruto de los países candidatos se dirige hacia la actual Unión Europea, la ampliación deberá garantizar a la Unión, al menos a corto plazo, una mayor autosuficiencia -aunque no total- en este capítulo.

2.2. La industria forestal

2.2.1. La industria forestal de los países candidatos está relacionada predominantemente con los productos de la madera. No obstante, el consumo de productos madereros por habitante en estos países es reducido. El consumo medio de madera aserrada se cifra anualmente en 0,1 m3 por habitante, lo que equivale a la mitad del consumo en la actual UE. En cualquier caso, el consumo de aserradizos ha aumentado considerablemente en la década de los noventa, especialmente en los países bálticos y Europa Central. La producción total de este tipo de madera en los países candidatos se elevó en 1997 a 17 millones de m3, y la mitad de dicha producción se destinó a la exportación, principalmente de madera aserrada de coníferas. De hecho, la industria de la madera aserrada desempeña un gran papel exportador en muchos de los países candidatos(4). Por otra parte, y en relación con su número de habitantes, estos países han venido registrando hasta la fecha unos niveles modestos de fabricación y consumo de planchas de madera, con una producción total que se aproximó en 1997 a los 7 millones de m3. No obstante, cabe señalar que también la producción y la exportación de estos productos han aumentado considerablemente durante los años noventa. Polonia y Turquía son los países con mayor producción en este ámbito, mientras que, por lo que respecta a la madera contrachapada, hay que destacar países como la República Checa, Letonia y Eslovaquia.

2.2.2. La producción de celulosa y papel es bastante reducida en los países candidatos, que son importadores netos de papel. En promedio, el consumo anual de papel en los países candidatos gira en torno a los 60 kg por habitante, lo que representa menos de la tercera parte del consumo medio que se registra en la actual Unión.

2.2.3. Las empresas del ámbito maderero y la industria del mueble presentan unas dimensiones especialmente reducidas, lo que explica la fragmentación de su estructura empresarial. Las empresas que se dedican a los derivados de la madera y el mueble suman en los países candidatos un total de 16000, y existen poco menos de 200 fábricas destinadas a la producción de celulosa y papel. En total, la industria forestal -más las industrias gráficas y editoriales y el sector del mueble- abarca en los países candidatos cerca de 30000 empresas.

2.2.4. Los principales problemas de la industria forestal en los países candidatos están relacionados tanto con la necesidad de impulsar el nivel tecnológico y los conocimientos, como con la fragmentación de sus estructuras empresariales. Es necesario potenciar la protección medioambiental y las técnicas de producción. El tamaño reducido de las instalaciones manufactureras menoscaba la competitividad estructural del sector. En cambio, el nivel medio de costes -más bajo que en la UE actual- constituye, al menos por el momento, una ventaja competitiva para estos países. Además, las perspectivas al alza de la demanda interna y las reservas de materia prima brindan una oportunidad de crecimiento a la industria forestal de los países candidatos, en los que se está realizando un esfuerzo por reducir la exportación de madera en bruto y aumentar, por ejemplo, la producción y exportación de madera aserrada, con lo que el valor del procesamiento y los puestos de trabajo permanecerían en dichos países. Este objetivo presupone, por su parte, la captación de capital inversor también en el extranjero.

3. Medio ambiente

3.1. Los principios fundamentales por lo que se rige la gestión forestal de la Unión Europea son la sostenibilidad y la multifuncionalidad. Entre las importantes funciones de los bosques destaca la relacionada con la protección y la conservación. Los bosques que desempeñan esta función en los países candidatos representan entre el 2 y el 21 % del total. En relación con el total de la cubierta forestal, la proporción de bosques sometidos a riguroso control no llega en la mayor parte de los países candidatos al 1 %, al igual que ocurre en la mayor parte de los actuales Estados miembros. Sin embargo, la falta de información de base y las divergencias en el contenido de las definiciones no permiten indicar con precisión en el presente dictamen la proporción de las zonas protegidas en relación con la cubierta forestal total. La pertenencia a la Unión Europea requerirá la aplicación por parte de los países candidatos de la red de protección ambiental Natura que contempla el Derecho comunitario. En todos los países candidatos ya están en marcha, aunque en distintas fases, los trabajos previos para el establecimiento de esta red. En la elaboración de este dictamen no ha sido posible evaluar las posibles repercusiones que dicho proceso tendrá para la protección de los bosques en los países candidatos.

3.2. Los peligros medioambientales más graves con que se enfrentan los bosques de los países candidatos son la contaminación atmosférica y la acidificación del suelo. La mayor parte de los bosques, y en especial los de Europa Central, sufre la pérdida de hojas que ocasiona la contaminación, aunque estos bosques están expuestos igualmente a otros daños. Se estima que, algunos países donde los árboles presentan grandes diferencias respecto a las especies características del lugar, esta circunstancia debilita también la capacidad de autodefensa de los propios bosques. Los incendios forestales perjudican principalmente a los países candidatos más meridionales.

3.3. Entre otros aspectos, el cuidado de los bosques afectados por la contaminación y el aumento de la proporción de especies autóctonas constituyen importantes objetivos en muchos Estados miembros. Cuando los bosques resisten mejor los daños es posible aumentar la tala planificada de madera de calidad, con lo que se fomentan los objetivos económicos de la silvicultura en lo relativo a un incremento de la producción maderera.

3.4. Se estima que en algunas regiones de los países candidatos los bosques presentan una gran riqueza de especies. Prácticamente la totalidad de los bosques se ha visto sometida en alguna ocasión a la acción humana.

3.5. Sin embargo, no es fácil para el sector silvícola de los países candidatos tener siempre presentes los aspectos medioambientales y la multifuncionalidad. El mayor problema lo constituye la falta de recursos, aunque también se debería potenciar el nivel de conocimientos técnicos en determinados ámbitos. Además, determinadas actitudes constituyen en algunos casos un obstáculo. En todo caso, los países candidatos deben darse cuenta de que una política medioambiental adecuada contribuye a conservar los bosques.

4. La significación económica y social

4.1. Los bosques en la economía nacional y en la sociedad

4.1.1. En los países bálticos y Eslovaquia, la proporción de la silvicultura en el PIB apenas supera el 1 %, mientras que en el resto de los países candidatos no alcanza este porcentaje. La participación de la industria forestal es mayor, aunque no se dispone de datos estadísticos exactos al respecto. En términos globales, la importancia de las industrias silvícolas y afines en las economías nacionales es considerable en muchos de los países candidatos, especialmente en las zonas rurales. A este respecto, cabe mencionar los puestos de trabajo y los ingresos de índole laboral y por exportación que generan las industrias silvícolas y afines, sin olvidar el aprovechamiento de los bosques con fines recreativos. Además, está volviendo a cobrar una gran importancia la silvicultura privada, que se examinará en el punto 4.2.

4.1.2. No existen datos exactos acerca de la situación del empleo en el sector silvícola, aunque éste es una considerable fuente de puestos de trabajo, especialmente en el ámbito rural. En los distintos ámbitos de actuación de las industrias silvícolas y afines, es decir, en el sector forestal de los países candidatos trabaja cerca de un millón de trabajadores, en comparación con los cuatro millones de puestos de trabajo que, según los cálculos, registra la actual Unión Europea en este sector. En términos relativos, las industrias silvícolas y afines generan más empleo en los países bálticos, mientras que, en términos absolutos, Polonia se halla a la cabeza.

4.1.3. El valor paisajístico de los bosques y su uso con fines recreativos son aspectos importantes desde el punto de vista de la sostenibilidad social. Todos los países candidatos tienen zonas forestales destinadas a un uso específicamente recreativo y paisajístico, y se concede unas gran importancia al uso de los bosques con fines recreativos. Dado que los países candidatos se hallan geográficamente cerca de Estados miembros de la UE densamente poblados, la ampliación podría mejorar las posibilidades de que dispone la Unión para hacer un uso recreativo de los bosques. Asimismo, los países candidatos se encuentran ahora ante una posibilidad para desarrollar su sector turístico y servicios de tipo recreativo en sus bosques.

4.1.4. En los países candidatos rige el derecho universal de acceso y uso o, por lo menos, el derecho general de paso por los bosques, que constituye una importante modalidad para el aprovechamiento de los bosques desde un punto de vista social. Ahora que aumenta la propiedad privada de los bosques, los derechos y obligaciones relacionados con este derecho universal de acceso y uso de los propietarios y del resto de la sociedad han pasado a ser objeto de debate en los países candidatos: se necesita una clara definición de estos derechos, obligaciones y responsabilidades. Es fundamental que el uso de los bosques para fines recreativos no perjudique los derechos o las posibilidades de que disponen sus propietarios para explotar económicamente sus tierras. Por otro lado, debe procurarse que no exista conflicto entre el derecho de todo ciudadano a disfrutarlos y la sostenibilidad ecológica de los bosques.

4.2. La propiedad forestal, un concepto en proceso de transformación

4.2.1. El mayor cambio estructural que se ha registrado en la economía forestal de los países candidatos durante los años noventa -y en la actual década- es el proceso de privatización de las tierras, es decir, la reforma agraria. Esta reforma genera a su vez una actividad silvícola de carácter privado que, en la mayor parte de los países candidatos, desapareció después de la II Guerra Mundial. Las excepciones a esta regla son Eslovenia y Polonia, países en los que la colectivización de las propiedades forestales privadas se llevó a cabo únicamente de manera parcial. Como consecuencia de esta reforma agraria se asiste a un lógico retroceso de las propiedades forestales privadas y a una ampliación de las funciones y el ámbito de actuación de las autoridades forestales públicas. Los cambios han planteado numerosos desafíos a pesar de que, en numerosos aspectos, los países candidatos cuentan con unos conocimientos técnicos de alto nivel y larga tradición en el ámbito de la silvicultura. La reforma agraria se aplica por medio de restituciones, lo cual implica la devolución de las tierras a aquellos propietarios que ya las poseían antes de la II Guerra Mundial. Además cabe la posibilidad de que surjan nuevos propietarios particulares de bosques al poder adquirir las zonas privatizadas otros particulares o empresas cuando sus anteriores propietarios no las quieran o sea imposible dar con el paradero de éstos. En tales casos se habla de privatización.

4.2.2. Incluso después de que se haya llevado a cabo la reforma agraria, en numerosos países candidatos seguirán existiendo amplias extensiones de bosque de propiedad estatal. La privatización de los bosques que está teniendo lugar en la actualidad diversificará la estructura de la propiedad forestal. Además del Estado, otros entes públicos, como los municipios, son propietarios de bosques en algunos países candidatos. Asimismo, es posible que otras organizaciones o comunidades, como la Iglesia, posean también áreas forestales. La estructura de la propiedad forestal varía ostensiblemente entre los distintos países candidatos.

4.2.3. La reforma agraria continúa en marcha en numerosos países candidatos, por lo que se esperan aún cambios en las estructuras de propiedad forestal que se registran ahora, a principios de la actual década. Hasta el año 2000, los países candidatos habían procedido a privatizar entre un 5 y un 70 % de todos sus bosques; si Rumania presentó el porcentaje más bajo con un 5 %, en Eslovenia se alcanzó el máximo grado de privatización con un 70 %. Se calcula que, una vez que se haya concluido este proceso privatizador, se habrá privatizado entre el 30 y el 40 % de los bosques de los países candidatos, con lo que el 60 ó 70 % restante seguirá siendo de propiedad pública. Resulta natural que las estructuras de propiedad forestal presenten -como seguirá ocurriendo en el futuro- considerables diferencias entre los diversos países candidatos. Con motivo de la ampliación, la estructura de propiedad forestal de la UE sufrirá una ligera variación en favor de la propiedad estatal ya que, en la actualidad, cerca del 65 % de los bosques existentes en los Estados miembros es de propiedad privada mientras que solamente el 35 % tiene titularidad pública.

4.2.4. Se calcula que en los países candidatos surgirán entre tres y cuatro millones de nuevas explotaciones forestales de titularidad privada, que -por lo general- tendrán unas dimensiones reducidas, entre 2 y 3 hectáreas. En algunos de estos países, el tamaño medio de las explotaciones forestales no superará siquiera una hectárea. Garantizar la rentabilidad y la sostenibilidad de la silvicultura en bosques privados formados por predios pequeños constituye un desafío considerable para los países candidatos. Por lo que respecta a las explotaciones forestales privadas en la UE, la ampliación supondrá un incremento total superior al 40 %, pasándose de 7 a 10 u 11 millones de hectáreas. Al mismo tiempo, el número de propietarios forestales privados aumentará de los 12 millones de hoy en día a, aproximadamente, 16 millones, con lo que -también después de la ampliación- entre un 3 y un 4 % de los ciudadanos de la Unión seguirá siendo propietario de bosques de titularidad privada.

4.2.5. El proceso de privatización de los bosques representará también un importante reto para la gestión forestal de los países candidatos; así, por ejemplo, se deberá reelaborar un marco jurídico que regule la silvicultura privada y crear instituciones y estructuras de aplicación y control en este ámbito. Estas actividades ya están en marcha. El proceso privatizador durará varios años, lo cual podrá causar problemas de carácter específico como, por ejemplo, que se produzcan talas ilegales o incluso robos de madera en aquellas zonas forestales donde existan dudas acerca de su titularidad. Por tanto, es importante que las autoridades públicas y los municipios, organizaciones y propietarios particulares y organizaciones de protección de la naturaleza y el medio ambiente trabajen conjuntamente para lograr una gestión adecuada y responsable de los bosques.

4.2.6. Como consecuencia de los avatares de la historia, la mayor parte de los nuevos propietarios forestales privados carece en la práctica de experiencia y conocimientos técnicos en los ámbitos de la silvicultura y el comercio de la madera. También es cierto que no todos los países han ofrecido actividades de formación ni estudios en el campo de la silvicultura, y los que sí lo han hecho necesitan todavía llevar a cabo medidas para consolidarlos. No obstante, uno de los principales objetivos consistirá en proporcionar más información y conocimientos prácticos a los millones de nuevos propietarios forestales privados en todo lo relacionado con la silvicultura desde los puntos de vista económico, ecológico y social, así como en incentivar la gestión y la explotación sostenibles de los bosques. Este aspecto es fundamental a la hora de promover la sostenibilidad económica y ecológica del sector silvícola y, por este motivo, se está procediendo en la actualidad a la creación de sistemas de formación y consulta.

4.2.7. Habida cuenta de las reducidas dimensiones que tienen las nuevas explotaciones forestales privadas, se destaca la función fundamental que desempeñan el aumento de la cooperación y la creación de asociaciones de propietarios forestales para el desarrollo de la silvicultura privada. Este tipo de voluntariado permitirá transmitir información de manera eficaz a los nuevos propietarios, fomentar la rentabilidad del sector silvícola, mejorar la autonomía operativa de estos propietarios e incentivarles para que practiquen una silvicultura sostenible. No obstante, el problema reside no sólo en la falta de conocimientos prácticos, sino también en la escasez de recursos. Además, a tenor de lo ocurrido en el pasado, los propietarios forestales privados se muestran escépticos ante los proyectos de cooperación. Con todo, la formación de propietarios privados y la organización de actividades comunes cobrarán una mayor importancia a medida que avance el proceso de privatización. A este respecto, los países candidatos necesitan no sólo recursos financieros, sino también asistencia técnica extranjera para lograr modelos y datos empíricos que les permitan organizar de manera eficaz la información y la cooperación de los propietarios forestales. Por este motivo, y tal y como se señalaba en el punto 4.2.5, es muy importante la cooperación.

4.2.8. Como consecuencia de la privatización, también se está asistiendo en los países candidatos a un proceso de transformación del mercado de la madera. Los nuevos propietarios forestales privados tienen poca experiencia en el comercio de la madera. Además, el acceso a la información comercial en este ámbito es limitado. Como ocurre con el resto de las infraestructuras de la silvicultura privada, los países candidatos están llevando a cabo en la actualidad una actividad legislativa relacionada con el comercio de la madera, su control, la información sobre este mercado y la consulta a los propietarios de este sector.

4.2.9. Los bosques de propiedad estatal seguirán revistiendo en el futuro una gran importancia para los países candidatos desde una perspectiva económica, ecológica y social. No obstante, la reforma agraria conllevará también cambios para la titularidad pública de los bosques. En algunos países candidatos, casi la mitad de los bosques dejará de estar supeditada al control estatal. Al mismo tiempo, las administraciones forestales se han visto obligadas a afrontar nuevos cometidos y exigencias. La asimilación de los nuevos procedimientos y tareas no ha estado siempre exenta de problemas. En resumen, tanto las transformaciones que acarreará la reforma agraria como los cambios generales que se producirán en la sociedad plantearán también a las administraciones forestales unas necesidades específicas de formación y desarrollo.

5. Legislación, programas políticos y medidas de apoyo de la UE para el desarrollo de la silvicultura

5.1. Los países que ingresen en la Unión deberán respetar las obligaciones y compromisos internacionales contraídos por la UE en materia forestal y medioambiental. Los países candidatos necesitan programas forestales nacionales que canalicen las ayudas económicas comunitarias destinadas a la silvicultura.

5.2. En los países candidatos se llevó a cabo una reforma de la legislación forestal durante la pasada década. Se elaboraron programas en materia de política forestal y medioambiental, y esta actividad prosigue en la actualidad. No obstante, la aplicación y el control eficaz de las medidas contempladas en las leyes registran un cierto retraso respecto a esta actividad legislativa.

5.3. La forestación -o aumento de la superficie forestal- de amplias zonas constituye uno de los objetivos de los programas de desarrollo silvícola especialmente en Polonia y Hungría, aunque también en otros países como Eslovaquia y Rumania. Al menos en algunos países candidatos, la forestación de zonas de cultivo, o de otras tierras, es una de las actividades del sector silvícola que podrían beneficiarse de ayudas (véase también el punto 5.7).

5.4. La inversión que se ha realizado en el ámbito agrícola durante los años noventa en todos los países candidatos ha sido muy modesta como consecuencia de la difícil situación económica. A la hora de asignar los escasos recursos, se ha otorgado prioridad a otros muchos sectores económicos. Entre otros aspectos, las ayudas públicas al desarrollo de la silvicultura privada han sido muy reducidas, o bien los sistemas de apoyo se encuentran aún en fase de elaboración (véase también el punto 5.5). No obstante, la falta de inversión en el sector de la silvicultura no significa, en principio, que la silvicultura y la industria forestal no sean consideradas importantes en la sociedad.

5.5. Antes de la ampliación propiamente dicha, la UE podrá contribuir al desarrollo de la silvicultura de los países candidatos por medio de diversos programas de ayudas. Las denominadas ayudas Sapard permiten apoyar las acciones contempladas en el plan de desarrollo rural de la Agenda 2000. Los países candidatos financiarán, como ocurre con las ayudas que reciben los actuales Estados miembros, una cuota de los programas Sapard. De hecho, los sistemas de apoyo a los bosques privados se han desarrollado en algunos de estos países para que permitan el acceso a la ayuda financiera de la UE. Además, se ha brindado a algunos de ellos la posibilidad de participar en los proyectos de investigación y desarrollo de la UE y en el programa COST. Igualmente, se ha recurrido a los programas comunitarios Phare y LIFE para impulsar el sector silvícola de los próximos Estados miembros.

5.6. Según las estimaciones de los países candidatos, las medidas relacionadas con la silvicultura durante el período 2000-2006 representarán un 5 % de las ayudas Sapard, lo cual equivale a 168 millones EUR. Esta cifra representa un porcentaje muy modesto en comparación con las ayudas a la silvicultura que percibieron los quince Estados miembros actuales a través del FEOGA durante el período 1994-1999. Se calcula que, durante este mismo período, los actuales Estados miembros de la UE destinaron al sector silvícola un 1 % de las ayudas totales percibidas con cargo al FEOGA, aunque la mayor parte de estos fondos no se correspondía con las ayudas de desarrollo previstas en el programa Sapard.

5.7. Por lo que respecta a la silvicultura, los países candidatos se plantean hacer un uso muy distinto de los fondos comunitarios correspondientes al programa Sapard. En los programas de algunos de estos países no se ha destinado absolutamente ninguna ayuda Sapard en favor de la silvicultura. Con arreglo a las propuestas presentadas por los propios Estados, la mayor parte de las ayudas de este programa para el sector silvícola se destina a los países candidatos más meridionales. La mayoría de los países prevé recurrir a las ayudas para diversificar las modalidades de forestación, aunque también se tendrán presentes las actividades de formación de los propietarios forestales, la creación de asociaciones de propietarios, la construcción de carreteras forestales, la creación de viveros, etc. Es posible que las acciones forestales se financien también con cargo a paquetes de medidas distintos que los dedicados al capítulo de la silvicultura. En estos casos, la cuota de fondos comunitarios que se destinen al sector silvícola superará el 5 % de las ayudas Sapard. En la práctica, la obtención de ayudas por parte de los países candidatos requerirá la creación de los sistemas administrativos adecuados, y los problemas que este hecho plantea han ralentizado hasta la fecha el aprovechamiento de las ayudas. No se puede hacer una evaluación final del uso que se hace de estas ayudas antes de que finalice el período de programación. También cabe la posibilidad de que se modifiquen en el futuro las disposiciones y los recursos relacionados con las ayudas comunitarias a la silvicultura.

6. Síntesis, conclusiones y recomendaciones

6.1. Síntesis y conclusiones: las repercusiones de la ampliación

6.1.1. El aumento considerable de la cubierta forestal y del número de propietarios forestales privados

La ampliación supondrá un aumento del 28 % en la población de la UE, mientras que su superficie se incrementará en un 33 %. Consiguientemente, la superficie de bosques y otros ecosistemas forestales también crecerá en 34 millones de hectáreas, es decir, un 25 % respecto a la cubierta actual(5). Se calcula que la Unión registrará entre 3 y 4 millones de nuevos propietarios forestales privados, sobre los 12 millones actuales, con lo que, una vez que se haya producido la adhesión, entre un 3 y un 4 % de los ciudadanos comunitarios será propietario forestal. La propiedad pública de los bosques aumentará proporcionalmente con la ampliación y, por consiguiente, se producirá un ligero retroceso de los bosques de titularidad privada.

6.1.2. La silvicultura y la industria forestal: dos importantes fuentes de empleo

Las industrias silvícolas y afines -es decir, el sector forestal- representan una importante fuente de empleo en los países candidatos, donde se calcula que dan trabajo a un millón de personas. En una Unión ampliada, el número total de puestos de empleo que generan estas industrias se aproximará a los cinco millones, un 25 % más que en la actualidad.

6.1.3. Previsiones a corto plazo: una mayor autosuficiencia y competencia en el sector maderero

En términos absolutos, la tala de madera en bruto en los países candidatos apenas representa una tercera parte de la que se lleva a cabo en los actuales Estados miembros de la UE. La producción total de madera aserrada en los países candidatos equivale a una cuarta parte de la producción actual de la UE. En lo referente al papel y el cartón, los países candidatos registran niveles modestos de producción y consumo. Como consecuencia de la ampliación, la Unión deberá alcanzar la autosuficiencia en lo relativo a madera aserrada y lograr serlo aún más en madera en bruto, toda vez que los países candidatos exportan a la actual Unión Europea una proporción considerable de su producción en estos ámbitos. Por su parte, la UE seguirá siendo exportadora neta de papel tras la ampliación. A corto plazo, es posible que se endurezca la competencia en el mercado de la madera aserrada y otros productos madereros, aunque no se esperan grandes transformaciones en el mercado de la celulosa y el papel. Los países candidatos representan un posible destino de interés para las inversiones de la industria forestal ya presente en el territorio de la actual UE. En particular, la capacidad de producción del sector maderero podría incluso trasladarse de los actuales Estados miembros a los países candidatos si no se lograra aumentar el consumo de este tipo de productos en la Unión o no se plantearan nuevas oportunidades para la exportación a terceros países. Por otro lado, la inversión en los países candidatos se ve frenada por diversos factores, como la incertidumbre en el ritmo de crecimiento de la economía y del consumo de productos forestales.

6.1.4. Previsiones a largo plazo: un aumento del consumo de productos forestales

Es probable que, a largo plazo, se multiplique el consumo de papel y cartón en los países candidatos. Un aumento del 100 % en el consumo de madera aserrada en los países candidatos supondría un volumen adicional entre 10 y 11 millones de m3, con lo que se alcanzaría un incremento total -entre los actuales y los futuros Estados miembros- que oscilaría entre un 13 y un 14 % respecto a las cifras de crecimiento que se registran en la actualidad. Asimismo, el consumo de papel podría llegar a triplicarse en los países candidatos, lo cual haría crecer en una Unión ampliada el consumo total en un 15 %. Aunque la utilización de los medios de comunicación electrónicos se tradujera en una moderación del consumo de algunos tipos de papel, otros productos -como el papel de empaquetado o el cartón- registrarían siempre una tasa potencial de crecimiento como consecuencia de su demanda.

6.1.5. La privatización, un cambio considerable en el sector silvícola

La reforma agraria es, y seguirá siendo en los próximos años, un importante componente del sector silvícola de los países candidatos. El campo de actuación de la administración forestal se está transformando y su gestión se enfrenta a numerosos desafíos en materia de desarrollo y formación. Tanto la organización de marcos de formación y consulta para los millones de nuevos propietarios, como la promoción de actividades conjuntas constituyen medidas de desarrollo fundamentales para impulsar la rentabilidad de la silvicultura privada y asegurar su sostenibilidad económica y ecológica. El desarrollo del mercado maderero es importante para lograr su funcionamiento eficaz y flexible, y permitiría también solucionar algunos de sus problemas. La eficacia de dicho mercado también es relevante de cara al desarrollo de la industria forestal. En los países candidatos se considera necesario un aumento de la investigación en el ámbito silvícola. No obstante, lo primordial es crear y aplicar eficazmente un marco legislativo fiable que apoye las estructuras de propiedad forestal, actualmente en fase de transformación; esto es imprescindible para llegar a una situación en que la propiedad forestal pueda heredarse de padres a hijos bajo el signo de la sostenibilidad y la responsabilidad.

6.1.6. Los retos medioambientales y la responsabilidad social

Los bosques de los países candidatos se ven afectados, entre otras cosas, por la contaminación atmosférica y del suelo, y para luchar contra esta circunstancia se recurre a instrumentos de gestión forestal. Por lo que respecta a la industria forestal, la aplicación de procesos y tecnologías menos contaminantes y la organización de la gestión de residuos y el reciclaje constituyen sendos desafíos en el ámbito medioambiental. Los nuevos propietarios privados necesitarán información sobre la gestión y el uso sostenibles de los bosques, en la que deberán incluirse también las cuestiones relacionadas con el medio ambiente. Al mismo tiempo, se pretende resaltar en los países candidatos la importancia que revisten las industrias silvícolas y afines como fuente de ingresos y empleo.

6.2. Recomendaciones

6.2.1. El principio de subsidiariedad como guía de las actividades de la UE en materia forestal

Por lo que respecta al ámbito silvícola, parece justificado que se siga respetando después de la ampliación el principio de subsidiariedad en la Unión Europea, puesto que -bien por su significación económica, ecológica o social, bien por su fundamento biológico- los bosques presentan ciertas diferencias, tanto en los actuales como en los futuros Estados miembros. Las acciones comunitarias en materia de silvicultura se rigen por el Tratado constitutivo, el Derecho comunitario y la estrategia forestal de la Unión. Además, la UE se ha adherido a numerosas iniciativas internacionales en el ámbito forestal, y es importante que los países candidatos respeten estos principios y compromisos.

6.2.2. La sostenibilidad y la multifuncionalidad como principios de la explotación forestal

Habida cuenta de que las industrias silvícolas y afines constituyen una importante fuentes de empleo y bienestar económico tanto en la actual UE como en los países candidatos, los bosques seguirán teniendo una gran importancia para la economía después de la ampliación, del mismo modo que se deberá destacar también su significación desde una perspectiva ecológica y social. Así pues, la UE deberá velar tanto por la sostenibilidad económica, ecológica y social como por la multifuncionalidad de sus bosques como principios fundamentales de orientación en el ámbito silvícola, incluso después de la ampliación.

6.2.3. El desarrollo de la silvicultura privada y el marco jurídico

Las reservas madereras de los países candidatos van en aumento y, en proporción al crecimiento, las talas son menores que en los actuales Estados miembros de la UE. La ampliación de la Unión brindará buenas posibilidades para la explotación económica, medioambiental y social de los bosques.

Se ha demostrado que, por lo general, existe una correlación positiva entre la sostenibilidad de la silvicultura y la propiedad privada de los bosques. Por este motivo, es oportuno restablecer en los países candidatos las propiedades forestales de titularidad privada. La propiedad forestal privada ofrece una nueva fuente de ingresos a numerosos particulares, la posibilidad de obtener madera para uso doméstico o combustión y, para algunas personas, una oportunidad de trabajo, especialmente en las zonas rurales de los países candidatos.

Para que las posibilidades se hagan realidad, es imprescindible que los países candidatos creen rápidamente el marco jurídico e institucional más adecuado para el buen funcionamiento de la silvicultura privada. Por este motivo, sería deseable que se simplificaran las disposiciones relacionadas con la propiedad forestal y que se completara sin mayor dilación el proceso de privatización.

6.2.4. La formación y los marcos de cooperación de los propietarios forestales particulares

A la hora de desarrollar la silvicultura privada en los países candidatos se deberá fomentar aspectos fundamentales como la formación, los mecanismos de consulta y los marcos de cooperación entre los propietarios forestales. El programa comunitario de apoyo Sapard brinda oportunidades de financiación y sería recomendable que se destinara más ayuda a este respecto. Se debería asimismo transferir a los países candidatos el capital de conocimientos que poseen los actuales Estados miembros de la UE en materia forestal. El Comité propone que la Unión Europea contribuya activamente a la creación de un foro para el intercambio de información, que podría servir a este objetivo.

6.2.5. El mercado de la madera y la certificación forestal

Mediante un mayor acceso a la información, los países candidatos podrán asegurar el buen funcionamiento y la competitividad de un mercado maderero en plena transformación como consecuencia de la privatización de los bosques. Asimismo, es necesario intensificar el control legislativo. El buen funcionamiento del mercado maderero en los países candidatos es esencial para garantizar la competitividad del mercado de madera en bruto en toda la UE. Por lo que respecta a la certificación forestal, de carácter voluntario, es fundamental que los posibles procesos de certificación en los países candidatos sean transparentes e independientes.

6.2.6. Los recursos energéticos de origen forestal y la utilización de los bosques con fines de recreo

Además de la madera en bruto utilizada por la industria, la utilización de los bosques con fines de recreo, la utilización de la madera con fines energéticos, la caza y los productos forestales no madereros pueden ofrecer otras posibilidades para el desarrollo rural en los países candidatos. Uno de los objetivos de la UE consiste en multiplicar la producción de bioenergía de origen maderero. La juventud de los bosques de los países candidatos y sus ambiciosos objetivos en materia de forestación, así como sus necesidades de gestión forestal, hacen de estos bosques una fuente de biomasa a base de madera toda vez que, por ejemplo, el acondicionamiento de aquellos bosques jóvenes que precisan cuidados proporciona a la industria pequeños desechos de madera no procesable. Así pues, a la hora de fomentar el uso de la madera se debería perseguir, en la medida de lo posible, el máximo valor de procesamiento. Por todo ello, se debería esclarecer las posibilidades de desarrollo y las repercusiones que podrían tener las actividades económicas de carácter forestal.

6.2.7. Los bosques y el clima

El papel que desempeñan los bosques en el ciclo atmosférico del carbono brinda nuevas perspectivas con vistas a su explotación. Se debería aclarar la importancia de los bosques a este respecto, tanto en los países candidatos como en los actuales Estados miembros, bien a título general, bien en el marco del Protocolo de Kioto sobre el cambio climático. También a este respecto se debería tener presente el uso de la madera con fines energéticos. En cualquier caso, existen motivos para analizar la importancia, el valor y las estimaciones de todos los bienes públicos que proporcionan los bosques, así como las cuestiones en materia de compensación.

6.2.8. Sostenibilidad, competitividad y responsabilidad social

La sostenibilidad y los aspectos medioambientales constituyen un principio fundamental de la silvicultura y la industria forestal. Por tanto, cabe esperar la puesta en práctica de una política medioambiental cuidadosa y controlable que no perjudique a los bosques. En dicha política medioambiental debe tener cabida una industria silvícola y forestal que pueda llevar a cabo su actividad de manera competitiva y al mismo tiempo responsable. A largo plazo, la sostenibilidad económica resulta imprescindible para la sostenibilidad social. En este apartado se inscriben las oportunidades de trabajo y la posibilidad de preservar e impulsar actividades económicas que sostienen el mundo rural, como son la silvicultura y la industria forestal. También es cierto que la utilización de los bosques con fines de recreo y el sector de los servicios afines revisten una gran importancia a este respecto. Sería necesario que el desarrollo de las industrias silvícolas y de todo el ámbito forestal en los países candidatos fuera acompañado de un proceso abierto y eficaz de diálogo e interacción que contara con una amplia participación de los distintos sectores de la sociedad.

6.2.9. Como se ha indicado anteriormente, la gestión cuidadosa de los bosques, pero también de otros ecosistemas, compete a las autoridades públicas, organizaciones y propietarios particulares y organizaciones de protección de la naturaleza y del medio ambiente que posean bosques y otras áreas naturales. En realidad, se trata de una responsabilidad compartida. El Comité aboga por la creación de una plataforma europea a favor de la protección de los bosques y el paisaje con objeto de intercambiar experiencias y hacer posible el desarrollo de una política de gestión responsable de los bosques y otros ecosistemas.

6.2.10. La promoción del uso de la madera

Tanto en la UE de hoy en día como en los países candidatos se aspira a incrementar la producción de la industria maderera y elevar el nivel de ingresos y empleo que ésta genera. La madera es un material renovable y reciclable cuya utilización no agrava la concentración de carbono en la atmósfera. Por este motivo, convendría fomentar el uso de la madera como material de construcción, tanto en los actuales Estados miembros como en los países candidatos a la adhesión. Si se incrementara la demanda de productos madereros en estos últimos se aceleraría el crecimiento de la industria de la madera y aumentaría el nivel de ingresos y empleo que ésta genera.

6.2.11. Las ayudas a la silvicultura y la competencia

Las medidas de apoyo de la UE para promover la silvicultura están justificadas en muchos aspectos, por ejemplo desde el punto de vista del desarrollo rural y del medio ambiente. No obstante, la aplicación del principio de subsidiariedad implica que las ayudas que concede la UE no podrán traducirse bajo ningún concepto en un falseamiento de la competencia en el mercado de la madera y los productos forestales. Se debería proceder a un estudio exhaustivo a escala europea sobre la utilización y las repercusiones de las ayudas de la UE al sector silvícola durante la pasada década. De este modo, se podría saber dónde se ha utilizado la ayuda y qué resultados se han obtenido. Esta información contribuiría al desarrollo y la evaluación de los futuros sistemas de ayudas.

6.2.12. Formación, investigación y nuevos conocimientos

La ampliación de la UE pondrá de manifiesto la importancia que reviste una base común de información sobre la silvicultura y la industria forestal. La necesidad de desarrollar este ámbito es especialmente acuciante en los países candidatos. La UE debería seguir apoyando proyectos de desarrollo que contribuyeran a la recopilación de un material estadístico común, con datos recientes y comparables, y donde tuviera cabida todo el sector forestal de la Unión y los países candidatos. Asimismo, sería recomendable que la UE se mostrara activa a la hora de ejecutar en los países candidatos proyectos de desarrollo que mejoraran la recogida de datos estadísticos sobre el mercado de la madera. Será también imprescindible dar un impulso en estos países a la investigación y las actividades de formación en el ámbito forestal. Entre otros aspectos, se debería invertir en investigación relacionada con la silvicultura privada, que ha sido muy escasa en las últimas décadas.

Bruselas, 24 de abril de 2002.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) Estonia, Letonia, Lituania, Polonia, Hungría, República Checa, Eslovaquia, Eslovenia, Bulgaria, Rumania, Chipre, Malta y Turquía.

(2) Eslovenia, Eslovaquia, Estonia y Letonia.

(3) Las reservas madereras por hectárea son mayores en los países candidatos de Europa Central, sobre todo en la República Checa, Eslovaquia y Eslovenia, donde superan los 260 m3/ha. Las reservas más reducidas por hectárea se encuentran en Estonia y Bulgaria, con 140 m3/ha. Así pues, la densidad de arbolado en los bosques de los países candidatos varía considerablemente.

(4) Principalmente en los países bálticos, Polonia, la República Checa y Rumania.

(5) Si a los diez países del estudio se sumaran Turquía, Malta y Chipre, la población de la UE aumentaría en un 45 % y su superficie total lo haría en un 58 %, mientras que la superficie de bosques y otros ecosistemas forestales crecería en 55 millones de hectáreas, es decir, un 41 %.

ANEXO

al Dictamen del Comité Económico y Social

En el transcurso de los debates del Comité, se rechazó la siguiente enmienda, que contó con el respaldo de, al menos, una cuarta parte de los votos emitidos:

Apartado 6.2.2

Añádase un nuevo párrafo, tras el actual texto: "Desde el punto de vista del medio ambiente, la plantación de coníferas contribuye a la acidificación acelerada de los suelos, las formas corrientes de plantación y mantenimiento de estas especies impiden el acceso turístico, y ninguna vida animal salvaje puede subsistir en ese tipo de bosque. Los bosques densos de coníferas, cuyas ramas bajas se abandonan en el suelo, y que son objeto de tala masiva en su etapa de madurez con máquinas que dañan profundamente suelos y caminos y que dejan un suelo descubierto expuesto al abarrancamiento pluvial, hacen este suelo inutilizable para todo otro uso; los efectos a medio y largo plazo de estos tipos de explotación sobre el medio ambiente y la transformación de los suelos deberían ser objeto de estudios científicos. Deberían concederse ayudas únicamente a los bosques de hoja caduca tradicionales, a los bosques de madera de construcción y de calefacción, de maduración lenta, propicia a los equilibrios ecológicos, así como, en el Sur, a especies resistentes a los incendios; las ayudas deberían implicar obligaciones de mantenimiento y desbrozamiento, de mantenimiento de los accesos y caminos, en particular con fines turísticos, y de establecimiento de un límite relativo entre la superficie destinada a las coníferas y la superficie de bosque de hoja caduca, con el fin de preservar la diversidad biológica; algunos biotopos exigen protección específica."

Exposición de motivos

El Dictamen -concebido desde una óptica productivista, favorable esencialmente a las coníferas o a las especies de crecimiento rápido, como el álamo- debería alcanzar un mayor equilibrio, favorable a una explotación menos intensiva, multifuncional y realmente sostenible de los espacios forestales.

Resultado de la votación

Votos a favor: 37, votos en contra: 39, abstenciones: 8.