Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se adopta un programa de acción comunitario en el ámbito de la salud pública (2001-2006)"

(2001/C 116/18)

El 12 de julio de 2000, de conformidad con el artículo 152 del Tratado CE, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada.

La Sección de Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 14 de noviembre de 2000 (ponente: Sr. Fuchs).

En su 377o Pleno de los días 29 y 30 de noviembre de 2000 (sesión del 29 de noviembre), el Comité Económico y Social ha aprobado por 108 votos a favor y 4 abstenciones el presente dictamen.

1. Síntesis de la propuesta

1.1. La Comisión ha presentado al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones una "Comunicación sobre la estrategia sanitaria de la Comunidad Europea" y la correspondiente "Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se adopta un programa de acción comunitario en el ámbito de la salud pública (2001-2006)". Con la nueva estrategia, la Comisión desea entrar en una nueva fase organizativa en materia de política sanitaria, para aportar valor añadido a las acciones de los Estados miembros y permitir a la Comunidad desempeñar plenamente su papel en el ámbito de la salud.

1.2. La nueva estrategia sanitaria de la Comunidad Europea tiene por objetivo responder a las expectativas de los ciudadanos de Europa y a los desafíos que suponen el aumento de la esperanza de vida, el progreso técnico y el incremento de la emigración dentro de la Unión, e igualmente la ampliación de la UE y las nuevas disposiciones en materia de salud pública consagradas en el Tratado de Amsterdam.

1.3. La estrategia sanitaria que ahora se presenta es una actualización directa de la reorganización de la política de la Unión Europea en el ámbito de la salud pública acometida en 1998 con la "Comunicación de la Comisión sobre el desarrollo de la política de salud pública en la Comunidad Europea"(1). La estrategia presentada en la Comunicación y desarrollada en la propuesta de Decisión permite reconocer con claridad dos direcciones de actuación esenciales de la política sanitaria de la Unión Europea:

1.3.1. Se apoyará la labor de los Estados miembros en política sanitaria por medio de un programa de acción con tres prioridades: mejorar la información y los conocimientos para fomentar la salud pública; aumentar la capacidad de reaccionar rápidamente ante las amenazas para la salud; abordar los factores determinantes de la salud.

1.3.2. En segundo lugar, se examinarán todas las políticas de la Comunidad desde el punto de vista de sus efectos en la salud de los ciudadanos, de acuerdo con el artículo 152 del Tratado de Amsterdam.

1.4. Estas dos direcciones principales se articulan substantivamente por medio de un marco de acción en el que se coordinarán mutuamente todos los programas, directrices, directivas y recomendaciones que ya se hallen en curso de aplicación. Una actuación coherente de la Comunidad en relación con los objetivos en materia de salud reforzará así la eficacia de los recursos empleados.

1.5. La Comunicación de la Comisión sobre la estrategia sanitaria de la Comunidad Europea adquiere por medio de la correspondiente Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se adopta un programa de acción comunitario en el ámbito de la salud pública el fundamento legislativo necesario para la aplicación de la mencionada estrategia, así como un marco de asignación de los recursos financieros para el desarrollo de los programas de acción por un período total de seis años con una dotación de 300 millones de euros.

1.6. La Comisión podrá utilizar los recursos previstos tanto para contratos como para ayudar a la financiación de proyectos. Habrá un margen para una posible reasignación de los recursos (de unas prioridades temáticas a otras).

1.7. La Comisión lleva de esta manera a efecto la presentación de las propuestas formales para la realización de la política sanitaria de la Comunidad que había anunciado en su Comunicación anterior.

2. Dictámenes anteriores del CES sobre las orientaciones de la política comunitaria en el ámbito de la salud pública

2.1. Conviene recordar en este contexto dictámenes anteriores del Comité(2), ya que han tenido efectos en las orientaciones de la política de la Comunidad en el ámbito de la salud pública.

2.2. El Comité se pronunció por última vez, en 1998, en su Dictamen sobre la "Comunicación de la Comisión sobre el desarrollo de la política de salud pública en la Comunidad Europea"(3). En este Dictamen, el Comité pidió de nuevo que se tuvieran en cuenta los siguientes aspectos:

- Recursos limitados: el Comité siempre ha considerado que la asignación financiera para cada uno de los diferentes programas era insuficiente para alcanzar los objetivos pretendidos.

- Coherencia y complementariedad: el Comité considera que es esencial garantizar la coherencia y complementariedad de las acciones y programas comunitarios relevantes en el ámbito de la salud pública, a fin de evitar la duplicación o coincidencia de trabajos y poder alcanzar una interacción eficaz entre ellos. El Comité Económico y Social se congratula de la reorganización que se ha llevado a cabo en la Comisión Europea, especialmente el agrupamiento de cuestiones en materia de política sanitaria y protección del consumidor. El enfoque elegido en la propuesta objeto de examen se esfuerza en mucha mayor medida que en los programas de acción anteriores en adoptar una actuación coherente y, si se aplica con arreglo a la filosofía del documento, producirá un mayor número de sinergias entre las distintas políticas de la Unión.

- Comitología: el Comité estima que se debería crear un comité de la Comisión cuyos miembros deberían asistir a ésta en la fijación tanto de los criterios y procedimientos de selección y financiación de proyectos en el marco de los distintos programas, como del método de evaluación. Los Estados miembros deberían tener en cuenta los puntos de vista de los distintos interlocutores e intereses socioeconómicos que participan en el diseño de la política de salud pública a la hora de presentar candidatos para los comités consultivos.

2.3. El refuerzo del enfoque horizontal en lo que respecta a la protección de la salud, propuesto en repetidas ocasiones por el Comité Económico y Social, se incorpora en la nueva estrategia sanitaria de la Comunidad Europea y se aplicará en virtud del nuevo artículo 152 del Tratado de Amsterdam. Además de la obligación directa de examinar todas las políticas de la Unión desde el punto de vista de la salud, el objetivo es la coordinación de acciones ya iniciadas con vistas a crear redes y observatorios, e igualmente elaborar directrices, directivas o recomendaciones. Se añaden medidas en el ámbito de la legislación veterinaria y fitosanitaria que tienen por objetivo directo mejorar la protección de la salud pública y del medio ambiente y la calidad de los alimentos.

2.4. En su Dictamen de 1998 acerca de la "Comunicación de la Comisión sobre el desarrollo de la política de salud pública en la Comunidad Europea", el Comité propuso que en el desarrollo de una estrategia sanitaria se tuviesen en cuenta las cuestiones siguientes:

- la problemática específica de la edad (por ejemplo, juventud y tercera edad) y las categorías vulnerables (por ejemplo, la población inmigrante y otras poblaciones desfavorecidas);

- el vínculo existente entre la política sanitaria y la dimensión socioeconómica (por ejemplo, el empleo);

- el carácter "horizontal" de la salud pública, que va más allá del ámbito de la política social para incluir medios específicos (por ejemplo, el medio ambiente).

3. Observaciones generales

3.1. El Comité Económico y Social considera que el desarrollo de un enfoque estratégico y la correspondiente propuesta son oportunos ya por la mera razón de que los programas actuales expiran y -tras la ratificación del Tratado de Amsterdam- son también necesarios e importantes. El Comité acoge favorablemente la Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se adopta un programa de acción comunitario en el ámbito de la salud pública.

3.2. El Comité observa que las amplias consultas de la Comisión con las instituciones y foros de la Unión han llevado a revisar y seguir desarrollando la propuesta de 1998. El enfoque estratégico con dos direcciones principales (esto es, el apoyo de la labor de los Estados miembros en materia de salud y una mayor concentración de todas las políticas de la Unión Europea en las necesidades sanitarias y la protección de la salud de la población) está en consonancia con el espíritu del Tratado de Amsterdam. Tiene en cuenta las legítimas exigencias que en los últimos años han manifestado los ciudadanos europeos con respecto a un refuerzo de la protección de la salud en su dimensión transfronteriza dentro de la Unión Europea.

3.3. El Comité Económico y Social acoge favorablemente los resultados de los debates de la Conferencia de Évora sobre los determinantes sanitarios en la Unión Europea (15 y 16 de marzo de 2000). El Consejo de Sanidad de la Unión Europea considera al respecto que "las crecientes diferencias en la situación sanitaria y los efectos que ello supone para la salud, dentro de cada Estado miembro y entre ellos, requieren mayores esfuerzos coordinados a nivel nacional y comunitario". Las Conclusiones de la Conferencia de Lisboa sobre medicamentos y salud pública (11 y 12 de abril de 2000) se refieren también a la nueva estrategia en el ámbito de la salud pública: el Consejo insta a la Comisión a que "aproveche (...) en particular la acción dirigida a fomentar la cooperación y el intercambio de experiencias entre los Estados miembros".

3.3.1. Concretamente, la Conferencia de Lisboa se convocó precisamente para analizar el nuevo contexto de la política sanitaria a tenor del artículo 152 del Tratado de Amsterdam. Por tanto, el CES considera positivo que el punto 4 del documento de la Comisión, titulado "Lograr una estrategia sanitaria integrada", apoye en dicho programa toda la política del sector farmacéutico. Estima, asimismo, necesario dicho apoyo para recuperar el retraso con que avanza el proceso de convergencia de las distintas normativas vigentes en los diferentes Estados miembros, con la influencia negativa que ello supone para el proceso de libre circulación de medicamentos en la UE.

3.3.2. Es importante fomentar la convergencia de los sistemas nacionales de sanidad tanto para defender los intereses de los pacientes que, hoy día, cuentan con condiciones distintas para acceder a los medicamentos en cada Estado miembro, como para eliminar los privilegios injustificados que aún perduran en dicho sector y que pueden socavar el objetivo de una mejor salud pública al impedir que se destinen recursos adecuados a la I+D, la vía obligada para garantizar unas condiciones competitivas a las empresas realmente innovadoras de este sector en la UE.

3.4. En la propuesta de Decisión objeto de examen se tiene en cuenta lo que ya expresaba el Comité en su Dictamen de 1998 al pedir que se reforzase urgentemente la política comunitaria de salud pública. En la Comunicación que precede a la propuesta de Decisión, la Comisión justifica su actuación aludiendo a los desafíos para los sistemas sanitarios de los Estados miembros y a sus efectos en la salud pública de toda la Comunidad. La Comisión observa al respecto que los sistemas sanitarios de los Estados miembros están sometidos a la presión creciente causada por la prolongación de la esperanza de vida de su población, las rápidas y altas tasas de innovación de las ciencias y técnicas médicas, el aumento de los flujos migratorios y la aparición de nuevas enfermedades infecciosas o reaparición de antiguas.

3.5. El aumento de las expectativas de la población con respecto a una asistencia sanitaria de calidad y accesible a todos intensifica también la presión de los Estados miembros. La Comisión argumenta que el nivel de la Comunidad es el más adecuado para resolver los problemas que surjan a escala comunitaria o transfronteriza y desea desempeñar, respetando las competencias de los Estados miembros, una misión de coordinación o apoyo. La reorganización estratégica de la política de salud pública de la Unión Europea supera el marco del examen de temas particulares -en el cual se han situado hasta la fecha las acciones de la Comunidad en materia de salud pública- y lleva a un enfoque integrado de la sanidad pública europea.

3.6. La nueva estrategia sanitaria de la Unión Europea, por tanto, supone un cambio radical, pasando de una política de salud pública sobre temas y programas concretos a un enfoque sistemático. Esto, no obstante, conduce también sensu contrario a una pérdida de intensidad en la atención necesaria hacia los sectores problemáticos que indudablemente siguen existiendo. Como mínimo, las prioridades en el examen de campos problemáticos concretos -como, por ejemplo, enfermedades cardiovasculares, cáncer, demencia, toxicomanía o lo relativo a las enfermedades transmisibles- pasarán del marco de medidas específicas operativas a un enfoque sistemático comparativo.

3.7. Este cambio paradigmático en la política sanitaria es, por una parte, lógicamente comprensible y responde a los objetivos de coherencia y eficacia y, por otra, lleva aparejados importantes imponderables, dado que los nuevos métodos que se utilizarán -en particular, las acciones "Sistema global de información sobre la salud" y "Abordar los factores determinantes de la salud"- tendrán aún en parte un carácter experimental (evaluación de las tecnologías sanitarias, sistemas para analizar la relación coste/eficacia, directrices y gestión médicas, evaluación comparativa de resultados) y no se dispone de experiencia sobre una aplicación amplia.

3.8. El seguimiento y control sanitarios que ya se practican tradicionalmente de diversa manera en los Estados miembros suscitan actualmente nueva atención debido a la actuación de Islandia, país en el que no sólo se creará, sino que también se explotará comercialmente un nuevo banco de datos electrónicos con información genética y datos personales sobre la salud. Convendría, pues, que en este ámbito se elaborasen directivas relativas a una utilización ética y científicamente justificable de los datos personales sobre la salud, al objeto de proteger eficazmente a los ciudadanos de los Estados miembros.

3.9. Aunque el enfoque que ha inspirado estos métodos -cuyo objetivo es en gran medida un ejercicio de la medicina más rentable- es comprensible, en el pasado se impuso también la conclusión de que la evolución médica y, en particular, la de la tecnología médica no resultan necesariamente favorecidas cuando se recurre a ellos. Una aplicación de estos métodos amplia y exenta de crítica puede tener efectos negativos en la evolución de las posibilidades y oportunidades de nuevos tratamientos y también en la evolución de la industria farmacéutica y de equipamiento médico.

3.10. Al objeto de propiciar la aceptación del programa de acción, el Comité Económico y Social recomienda que los organismos oficiales competentes de Estados miembros y administraciones autónomas desarrollen voluntariamente la cooperación internacional y una evaluación comparativa de los resultados. Un mero cotejo de cifras a fines de comparación obligada de resultados, o incluso de sistemas clasificatorios, conduciría únicamente a la desmotivación de los participantes. La Comisión podría aclarar que la participación en el programa de acción puede servir para poner a disposición de los distintos sectores sanitarios un conocimiento basado en la experiencia y ejemplos de "mejores prácticas", respondiendo así de mejor modo al conocimiento constantemente creciente de la medicina.

3.11. Las medidas indicadas en el marco del programa de salud pública con vistas a agrupar diversas facetas políticas son indispensables. Es necesario agrupar las distintas redes, reglamentaciones y mecanismos sobre temas tales como enfermedades transmisibles, toxicomanía, tabaquismo y lucha contra el tabaquismo, calidad y seguridad de los órganos y sustancias de origen humano, sangre y hemoderivados y coordinarlas en dirección hacia la consecución común de los objetivos de salud pública.

3.12. En este marco se adaptan perfectamente las medidas veterinarias y fitosanitarias. El CES acoge también favorablemente la propuesta, ya presentada, de creación de un Organismo de seguridad alimentaria responsable de la formulación de dictámenes científicos independientes, la gestión de los sistemas de alerta precoz, la comunicación con los consumidores y la creación de redes con las agencias nacionales y los organismos científicos. El aspecto fitosanitario en particular no debería considerarse únicamente desde el punto de vista de una producción alimentaria segura, sino entenderse también y explicarse como parte de una estrategia medioambiental y sanitaria. La conexión de la estrategia sanitaria con otros ámbitos de actividad de la Comunidad -como, por ejemplo, los programas en el sector de las telecomunicaciones e informática, y también en el de estadísticas- contribuirán oportunamente a mejorar la protección de la salud de la población y apoyar la coordinación de los sistemas de seguridad social.

3.13. Contrariamente a las partes del programa de acción que ya han sido objeto de amplio debate y a la orientación coherente de los demás sectores políticos enmarcables en el programa de acción por su relación con la política sanitaria, la observación y evaluación de las demás políticas sanitarias y el examen de sus efectos en la salud del ciudadano están infradesarrollados. Es cierto que en la Comunicación de la Comisión se señala que a partir de 2001 las propuestas de especial relevancia para la salud incluirán una explicación de la manera en que se han tenido en cuenta los requisitos en materia de salud. Pero en la propuesta de Decisión no se indica al respecto un procedimiento formal.

3.14. Llama la atención, además, que la Comisión considere al parecer que para tener en cuenta dichos requisitos en todas las políticas de la Unión no se necesitan evaluación y asesoramiento externos ni personal formado a tal fin. A la vista de la importante tarea, que afecta a toda la política de la Comunidad, el Comité estima en cambio que dicha actitud adolece de falta de realismo.

3.15. El CES se congratula de que en el programa participen los países candidatos a la adhesión, e igualmente los países asociados y otros países. No obstante, los métodos indicados (en particular, el mecanismo de evaluación comparativa) para los tres objetivos de las acciones específicas pueden tener por resultado que, en lugar de sentirse apoyados, los distintos Estados miembros, países candidatos o asociados se sientan más bien puestos en evidencia, por cuya razón es conveniente que en la orientación de los programas se tenga en cuenta estrictamente la consecución de los objetivos sanitarios y que en la preparación de los materiales se utilice una base objetiva estrictamente científica.

3.16. No queda claro si lo prioritario es la protección de la salud o la aplicación de los principios del mercado. Esta cuestión precisamente es importante para el ulterior desarrollo político de los sistemas nacionales de seguridad social y sanitarios y convendría que la Comisión la sometiese a debate abierto. Si las cuestiones sanitarias se analizan estrictamente en función de criterios de rentabilidad y las medidas de protección social se examinan según su compatibilidad con las reglamentaciones del mercado, cabe temer que en poco tiempo se pierdan tanto la protección social como el aspecto humanitario de los servicios sanitarios y de los sistemas de seguridad social. Una evaluación diferenciada de las interacciones entre mercado y sistemas sociales en la Comunidad Europea y un claro pronunciamiento de la Comisión sobre la protección de los sistemas sanitarios y de seguridad social contribuirían a aumentar la confianza del ciudadano. Estos problemas son especialmente evidentes en el sector de los medicamentos. Las mutualidades en el ámbito de la salud, que funcionan según el principio de solidaridad, son estructuras particularmente preocupadas y comprometidas frente a tales evoluciones. El CES se pronuncia a favor de soluciones estrictamente orientadas a la consecución de un alto nivel de protección de la salud.

4. Observaciones particulares

4.1. Propósito global y objetivos generales (Artículo 2)

La nueva estrategia presentada en la propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo tiene por objetivos: a) mejorar la información y los conocimientos a fin de fomentar la salud pública; b) aumentar la capacidad de reaccionar rápida y coordinadamente ante las amenazas para la salud; y c) prevención de las enfermedades mediante instrumentos específicos de reducción y eliminación de riesgos. El CES lamenta que no se haya tenido en cuenta su propuesta de incluir un cuarto objetivo destinado a garantizar la integración de los requisitos en materia de protección de la salud en otras políticas y acciones de la Comunidad.

4.2. Acciones comunitarias (Artículo 3 y Anexo "Objetivos y acciones específicos")

4.2.1. Mejora de la información y los conocimientos sanitarios

4.2.1.1. Desarrollo y explotación de un sistema de vigilancia de la salud

4.2.1.1.1. La producción de información sobre las condiciones sanitarias en los Estados miembros y, por tanto, en la Comunidad en general depende de la existencia de informaciones comparables, que por el momento apenas existen. Es cierto que diversas organizaciones, como, por ejemplo la OCDE y la OMS, realizan comparaciones, pero las más de las veces carecen de homogeneidad en la recogida de datos e interpretación.

4.2.1.1.2. Además, muchos de los datos utilizados en el análisis de los servicios sanitarios constituyen valores resultantes de estimación errónea, cosa que por regla general dificulta o imposibilita por completo la obtención de correlaciones. Este problema es tanto más importante cuanto que las diversas estimaciones resultan de diferentes enfoques metodológicos y que los parámetros de estudio de los distintos países raramente coinciden. Conviene, pues, disponer de un enfoque europeo común que pueda contribuir considerablemente a mejorar la calidad de los datos y, en particular, su comparabilidad. Para la obtención de buenos resultados será importante aclarar constantemente el objetivo del seguimiento y control sanitarios, de tal manera que se recojan los datos necesarios para el desarrollo de la protección de la salud. En caso de que se ampliase el seguimiento y control sanitarios convendría incluir las actuales clasificaciones y estadísticas.

4.2.1.1.3. Al objeto de que la recogida de datos sobre la salud no provoque una pérdida de confianza del ciudadano con respecto a la Comunidad, la Comisión debería preocuparse de que en el marco de estos programas no se recojan datos personales identificables por parte de organismos estatales u organismos a los que tengan acceso las instituciones estatales. En caso contrario, existiría el peligro de abuso político e injerencia directa de la administración y se pondría en tela de juicio la colaboración de los profesionales sanitarios. Esto, sin embargo, no es un argumento en contra del enfoque sistemático que se propone, puesto que es también completamente aplicable sin datos individuales y con datos sólo anónimos y agregados.

4.2.1.1.4. Ponerse de acuerdo en torno a indicadores idénticos, y también sobre la posterior comparación de los resultados del seguimiento y control sanitarios entre sistemas muy distintos, representa ya un considerable desafío. La información así adquirida deberá ponerse en forma de anuarios especializados e inventarios a disposición de la opinión pública, integrantes de profesiones sanitarias y demás grupos de interés, e igualmente de las autoridades sanitarias nacionales, regionales y municipales. Al margen del hecho de que éste es un programa muy ambicioso, sin parangón a escala mundial, la cuestión de la utilidad que efectivamente se obtenga tiene por el momento carácter teórico.

4.2.1.1.5. El propio programa prevé medidas para el control de la ejecución de estudios y de la efectiva aplicación de los programas, pero la pregunta sobre los efectos reales en los servicios sanitarios sólo puede tener respuesta en el marco de los indicadores determinados por el propio estudio.

4.2.1.1.6. Existe el riesgo de que un sistema comparativo de esta clase basado en indicadores llegue a una concentración de actividades de los Estados miembros en los sectores sanitarios que se evalúan con indicadores y se descuiden al mismo tiempo los sectores no sometidos a evaluación. Con el enfoque arriba indicado no podrán evaluarse los efectos colaterales, como, por ejemplo, un empeoramiento de los servicios en otros sectores (no cubiertos por indicadores) o una influencia que incida negativamente a largo plazo en el desarrollo de las tecnologías médicas. Aquí se plantean nuevas exigencias con respecto a la necesidad de una garantía de calidad de amplio alcance.

4.2.1.2. Desarrollo y utilización de mecanismos de análisis, asesoramiento, notificación, información y consulta sobre cuestiones sanitarias

4.2.1.2.1. El Comité ya pidió en su momento que la Comisión recurriese para su asesoramiento a un comité independiente. Sobre esta cuestión la Comisión prevé, por ejemplo, establecer un nuevo mecanismo, el Foro europeo de la salud, con función consultiva. Las asociaciones de pacientes, los profesionales de la salud y otros agentes tendrán oportunidad de intervenir en la formulación de la política sanitaria y en el establecimiento de las acciones prioritarias. Dicho Foro permitirá celebrar consultas y exponer opiniones sobre una amplia serie de temas.

4.2.1.2.2. La Comisión tiene previsto iniciar antes de que acabe el año un proceso de consultas sobre organización, composición y funcionamiento precisos de dicho organismo.

4.2.1.2.3. La Comisión tendrá que preguntarse cómo pretende crear con un foro de este tipo un mecanismo político real que, por una parte, no entre en contradicción con principios democráticos y, por otra, no suscite la sospecha de ser un instrumento no muy costoso para el desarrollo del "espíritu de empresa en la política". El CES lamenta que la Comisión no presente sobre esta cuestión datos precisos.

4.2.1.2.4. En el contexto del programa de trabajo adoptado por la Comisión para un "Libro Blanco sobre la gobernanza europea", el Comité se congratula de que la Comisión considere -en opinión manifestada con motivo del debate del dictamen- que el Foro no tendrá carácter oficial. No se puede poner en tela de juicio la autoridad, representatividad y legitimidad del Comité Económico y Social o del Comité de las Regiones. El CES se declara dispuesto a asesorar a la Comisión en un proceso formal de consulta sobre la composición y organización del Foro. El Comité se remite también, en relación con ello, a los dictámenes del Comité de las Regiones sobre el mismo asunto(4) y sobre "La función de los entes locales y regionales en la reforma de los sistemas sanitarios europeos"(5) de 13 de abril de 2000.

4.2.2. Reaccionar rápidamente ante las amenazas para la salud

4.2.2.1. Aumentar la capacidad de lucha contra las enfermedades transmisibles Refuerzo de la capacidad para atajar otras amenazas sanitarias

4.2.2.1.1. Los acontecimientos de los últimos años, especialmente sobre intoxicación alimentaria y contaminación de los alimentos, han mostrado que la coordinación a escala comunitaria de sistemas nacionales de alerta no ha funcionado hasta la fecha de modo satisfactorio. Por ello, parece indispensable el establecimiento de mecanismos para reaccionar ante amenazas importantes para la salud y la creación de sistemas de alerta rápida.

4.2.2.1.2. Conviene establecer una conexión con otros sectores reglamentados ya específicamente, como, por ejemplo, la garantía de la seguridad y la calidad de la sangre, los órganos y las sustancias de origen humano o la intensificación de la vigilancia y el control de las enfermedades transmisibles, y convendría -como propone la Comisión en su Comunicación- que las acciones se extendieran también al desarrollo de respuestas para afrontar las amenazas que plantean el consumo de drogas y los agentes físicos de determinadas afecciones, así como a la prevención de traumatismos y accidentes. Las profesiones sanitarias desempeñan al respecto un papel especial: han de poder responder en medida creciente a las exigencias sanitarias y riesgos para la salud resultantes de la movilidad y, en particular, de la circulación transfronteriza de bienes. Los respectivos órganos competentes nacionales deberían tener esto en cuenta en los requisitos que se piden a las profesiones sanitarias en materia de formación profesional y permanente y perfeccionamiento profesional.

4.2.2.1.3. Cabe, no obstante, albergar serias dudas sobre la conveniencia de crear un "equipo comunitario de investigación de incidentes". Tal equipo no podría ser competente para todos los incidentes imaginables, ni tendría un derecho de intervención, ni sería razonable mantenerlo (emplearlo). Sería oportuno en cambio crear mecanismos de rápido asesoramiento y asistencia estableciendo redes competentes. Esto tendría además la ventaja de que la cooperación que así se obtuviese serviría también para los servicios "normales".

4.2.2.1.4. El Comité está de acuerdo en la necesidad de que la estrategia sanitaria se extienda también a otros ámbitos y acciones ya iniciadas (red de vigilancia epidemiológica y de control de las enfermedades transmisibles, Observatorio Europeo de la Droga y las Toxicomanías, tabaquismo y lucha contra el tabaquismo, calidad y seguridad de los órganos y sustancias de origen humano, sangre y hemoderivados y, por último, medidas veterinarias y fitosanitarias).

4.2.3. Abordar los factores determinantes de la salud

4.2.3.1. Desarrollar estrategias y medidas referidas a los factores determinantes de la salud relacionados con el modo de vida

4.2.3.1.1. En el tercer grupo de aciones se tendrán en cuenta factores determinantes de la salud. Se considerarán a tal fin factores positivos y negativos relacionados con el modo de vida, como, por ejemplo, el ejercicio físico, la alimentación adecuada, e igualmente el estrés, el tabaco, el consumo excesivo de alcohol y la toxicomanía (incluido el dopaje en el deporte), sin olvidar los principales factores socioeconómicos.

4.2.3.1.2. La voluntad de que las acciones se dirijan en especial a los jóvenes -como se afirma en la Comunicación- parte de la convicción de que durante la adolescencia y la juventud se toman decisiones básicas sobre el modo de vida y las conductas relacionadas con la salud. Al respecto, sin embargo, no convendría olvidar que también los adultos pueden cambiar su conducta y adaptarse a nuevos hábitos. El fomento de la salud se dirige a todos los ciudadanos. Los medios de comunicación y las profesiones sanitarias desempeñan al efecto un importante papel. Tienen que estar constantemente preparados para su misión de fomento de la salud y prevención de las enfermedades.

4.2.3.2. Desarrollo de estrategias y medidas sobre los determinantes socioeconómicos de la salud

4.2.3.2.1. En este tema de los determinantes socioeconómicos puede subsumirse la petición que el Comité Económico y Social hacía en un Dictamen anterior(6), a saber, que se tengan en cuenta los problemas específicos relacionados con la edad (por ejemplo, jóvenes, tercera edad) y grupos especialmente vulnerables (por ejemplo, población inmigrante y otras capas sociales desfavorecidas). En la estrategia objeto de examen, sin embargo, esto tiene más bien un carácter de observación y registro, en lugar de creación de programas específicos sobre desarrollo y promoción en estos ámbitos.

4.2.3.2.2. El mismo comentario vale para otra de las peticiones del mencionado Dictamen: que se estableciese un vínculo entre la política sanitaria y la dimensión socioeconómica (por ejemplo, el empleo). En este caso también el programa objeto de examen es seguramente insuficiente, porque no obstante definir y destacar problemas sanitarios procediendo a relacionarlos con cuestiones socioeconómicas, no prevé una intervención reguladora en esta interacción.

4.2.3.2.3. Las peticiones que reclaman la convergencia de los sistemas sanitarios han aumentado considerablemente debido al incremento migratorio de los ciudadanos de la UE en calidad de trabajadores y turistas, y también a causa de la total apertura de las fronteras a la libre circulación de bienes, servicios y capitales. El CES se pronunció sobre este asunto, el 27 de enero de 2000, en su Dictamen sobre la "Propuesta de Reglamento (CE) del Consejo relativo a la coordinación de los sistemas de seguridad social"(7).

4.2.3.2.4. Para la cobertura de las prestaciones transfronterizas (véase también sentencia del TJCE, asunto Kohl/Decker)(8), la Comunidad debería adoptar reglamentaciones que refuercen claramente los derechos del ciudadano, particularmente frente a organismos de seguro de enfermedad u otras instituciones financiadoras, como, por ejemplo, administraciones sanitarias (estatales). Para ello, naturalmente, serían también necesarias medidas destinadas a garantizar la calidad a escala supranacional (incluida la cuestión de la calidad del acceso), así como las prestaciones y el pago de servicios transfronterizos.

4.2.3.2.5. La confianza de los ciudadanos en la Comisión podría aumentar considerablemente si ésta les mostrase que tienen la opción de recurrir a prestaciones en el extranjero (y obtener también su reembolso por parte de la institución aseguradora en el país de origen), garantizando al mismo tiempo que los ciudadanos no se verán obligados por motivos económicos a seguir un tratamiento en otro país. En el marco de estas nuevas condiciones parece que se impone con urgencia reforzar con claridad la convergencia, y no la armonización, de los sistemas sanitarios. El Comité se congratularía de que la Comisión prestase mayor atención a esta nueva situación que ya empieza a producirse.

4.2.3.3. Desarrollo de estrategias y medidas sobre los factores determinantes de la salud relacionados con el medio ambiente

La inclusión de aspectos horizontales de la salud pública está en consonancia con las peticiones del Comité Económico y Social(9). El documento, no obstante, no indica de qué modo deben cambiar la cooperación entre los Estados miembros y el trabajo de la Comisión.

4.2.4. Realización de las acciones

La Comisión recomienda tanto contratos de servicios sacados a concurso (financiación total) como la concesión de subvenciones.

El CES se congratula de que la Comisión se proponga velar por la aplicación eficaz y eficiente del programa de salud pública y por la oportuna evaluación intermedia y final de dicho programa a cargo de un organismo externo e independiente con ayuda de indicadores y programas de trabajo. La Comisión desea de este modo someter a evaluación el impacto y la eficiencia de los recursos empleados y lograr una óptima coordinación por parte de la administración del programa. Más arriba se ha abordado ya de modo crítico la evaluación por medio de indicadores.

4.3. Acciones conjuntas (Artículo 4)

El CES acoge favorablemente que "como parte del intento de asegurar un nivel elevado de protección de la salud en la definición y puesta en práctica de todas las políticas y actividades de la Comunidad", las medidas del programa puedan desarrollarse como acciones conjuntas con programas y acciones comunitarios relacionados. El Comité, no obstante, observa que ello no invalida lo que se estipula en el artículo 152 del Tratado CE: "Al definirse y ejecutarse todas las políticas y acciones de la Comunidad se garantizará un alto nivel de protección de la salud humana".

4.4. Coherencia y complementariedad (Artículo 6)

El Comité adopta la hipótesis de que en el comité mencionado en el apartado 1 del artículo 8 se debatirán también "las propuestas pertinentes para los objetivos y las acciones del programa" que no procedan directamente del ámbito de la salud pública.

4.5. Financiación (Artículo 7)

La dotación financiera para la ejecución del programa abarcará un período de seis años y se establece en 300 millones de euros. Esto equivale a unos créditos anuales de una media de 50 millones de euros. El CES acoge con satisfacción el incremento de los recursos. A diferencia de los programas anteriores, con dotación financiera rígida, el marco de acción permitirá realizar periódicamente reasignaciones de recursos entre los grupos de acciones. Con vistas a conseguir que todas las políticas comunitarias garanticen un alto nivel de protección de la salud, el CES considera necesario asignar a tal fin recursos financieros específicos. La Comisión estima al parecer que las tareas que se hayan de desempeñar podrán llevarse adelante sin personal formado para ellas, por lo que cabe temer que, dada su complejidad, no puedan realizarse.

4.6. Participación de los países AELC/EEE, los países asociados de Europa Central y Oriental, Chipre, Malta y Turquía (Artículo 9)

Las indicaciones sobre la inclusión de terceros países, especialmente los candidatos a la adhesión, son imprecisas y en la ficha de financiación aneja no se reserva capítulo aparte para ellos.

4.7. Cooperación internacional (Artículo 10)

Se observa que se fomentará la cooperación con organizaciones internacionales, como la OCDE o la OMS. Esto es deseable para evitar doble trabajo y el despilfarro de recursos que supone.

5. Resumen

5.1. No obstante suscribir la propuesta en sus líneas generales, el Comité Económico y Social observa en resumen lo siguiente:

5.2. La "Comunicación sobre la estrategia sanitaria de la Comunidad Europea" supone un cambio paradigmático de la actuación de la Comisión, que pasa de un enfoque prioritariamente concentrado en temas concretos a una estrategia global coherente con dos direcciones de actuación principales: por una parte, el apoyo a la labor de los Estados miembros en política sanitaria; por otra, el refuerzo de la coordinación con otras acciones de la Unión y el examen de otras políticas desde el punto de vista de sus efectos sanitarios.

5.3. La nueva estrategia sanitaria de la Comunidad Europea se basa en gran medida en la comparación de datos relacionados con la salud. El Comité propone fomentar esta comparación pidiendo a tal fin que los organismos oficiales competentes de Estados miembros y regiones desarrollen voluntariamente una cooperación: la comparación servirá así para estimular el desarrollo de los sistemas sanitarios. Sería lamentable que una utilización indiscriminada de sistemas clasificatorios condujese a la desmotivación.

5.4. El Comité Económico y Social acoge con satisfacción los esfuerzos de la Comisión para generar datos relacionados con la salud comparables. Esto es de suma importancia para aumentar la igualdad en materia de salud y de atención sanitaria.

El Comité pone de manifiesto su esperanza de que la consideración de las necesidades de abastecimiento resulte de gran utilidad a la hora de la planificación sanitaria en los Estados miembros.

5.5. El Comité Económico y Social lamenta que el análisis comunitario de los asuntos relacionados con la salud y su importancia para las demás políticas no se complete incluyendo en el programa de acción un cuarto grupo de acciones con propuestas y dotación formales.

5.6. La Comisión prevé establecer un Foro europeo de la salud, con función consultiva. La Comisión no explica qué importancia tendrá un órgano consultivo de este tipo y no se pronuncia sobre su composición. El CES recomienda que, en su lugar, se dé suficiente función consultiva y posibilidades de participación en la organización de los programas a los organismos oficiales competentes, agentes sociales y administraciones autónomas.

5.7. Si todas las políticas van a examinarse desde el punto de vista de sus efectos en la salud, convendría que la Comisión hiciera una petición en tal sentido en su "Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se adopta un programa de acción comunitario en el ámbito de la salud pública (2001-2006)".

Bruselas, 29 de noviembre de 2000.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) Véase la "Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones sobre el desarrollo de la política de salud pública en la Comunidad Europea" - COM(1998) 230 final.

(2) Véanse los dictámenes del CES sobre los documentos siguientes: "Comunicación (...) en el marco de la acción en el ámbito de la salud pública" - DO C 388 de 31.12.1994; "Plan de acción (1995-1999) de lucha contra el cáncer" - DO C 393 de 31.12.1994; "Comunicación sobre un programa de acción comunitario de promoción, información, educación y formación en materia de salud" - DO C 102 de 24.4.1995; "Programa de acción comunitario para la prevención de la toxicomanía" - DO C 110 de 2.5.1995; "Programa de acción comunitaria relativo a la prevención del sida y de otras determinadas enfermedades transmisibles" - DO C 133 de 31.5.1995; "Programa de acción comunitaria sobre seguimiento y control sanitario" - DO C 174 de 17.6.1996; "Las múltiples consecuencias de la crisis de la encefalopatía espongiforme bovina (EEB) en la Unión Europea" (Dictamen de iniciativa) - DO C 295 de 7.10.1995; "Red de vigilancia epidemiológica y de control de las enfermedades transmisibles" - DO C 30 de 30.1.1997; "Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre el cometido actual y propuesto de la Comunidad en la lucha contra el consumo de tabaco" - DO C 296 de 29.9.1997; "Programa de acción comunitaria sobre la prevención de traumatismos" - DO C 19 de 21.1.1998; "Programa de acción comunitaria sobre las enfermedades poco comunes" - DO C 19 de 21.1.1998; "Programa de acción comunitaria sobre las enfermedades relacionadas con la contaminación" - DO C 19 de 21.1.1998; "Comunicación de la Comisión - Salud del consumidor y seguridad alimentaria" - DO C 19 de 21.1.1998; "Propuesta de Reglamento (CE) del Parlamento Europeo y del Consejo sobre los medicamentos huérfanos" - DO C 101 de 12.4.1999; "El amianto" (Dictamen de iniciativa) - DO C 138 de 18.5.1999; "Propuesta de Directiva del Consejo relativa a la protección de los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposición a agentes carcinógenos durante el trabajo (Sexta Directiva específica con arreglo al apartado 1 del artículo 16 de la Directiva 89/391/CEE)" - DO C 368 de 20.12.1999; "Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establece un código comunitario sobre medicamentos para uso humano" (versión codificada) - DO C 368 de 20.12.1999; "Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros en materia de fabricación, presentación y venta de los productos del tabaco" (versión refundida) - DO C 140 de 18.5.2000.

(3) Véase el Dictamen del CES sobre la "Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones sobre el desarrollo de la política de salud pública en la Comunidad Europea" - DO C 407 de 28.12.1998.

(4) Véase el Dictamen del Comité de las Regiones sobre la "Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones sobre la estrategia sanitaria de la Comunidad Europea - Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se adopta un programa de acción comunitario en el ámbito de la salud pública (2001-2006)" - (COM(2000) 285 final).

(5) Véase el Dictamen del Comité de las Regiones sobre "La función de los entes locales y regionales en la reforma de los sistemas sanitarios europeos" de 11.5.2000 (CDR 416/99 fin).

(6) Véase el Dictamen del CES sobre la "Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones sobre el desarrollo de la política de salud pública en la Comunidad Europea" - DO C 407 de 28.12.1998.

(7) Véase el Dictamen del CES sobre la "Propuesta de Reglamento (CE) del Consejo relativo a la coordinación de los sistemas de seguridad social", DO C 75 de 15.3.2000.

(8) Véase sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 28.4.1998 en el Asunto C-120/95, conforme a la cual es incompatible con los artículos 30 y 36 del Tratado CE ("libre circulación de bienes") una reglamentación nacional en virtud de la cual una institución de la seguridad social de un Estado miembro se niegue a reembolsar a un asegurado el coste total de unas gafas con lentes correctoras que éste ha comprado en otro Estado miembro argumentando que la adquisición de material médico en el extranjero está sujeta a autorización previa. Véase sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 28.4.1998 en el Asunto C-158/96, conforme a la cual es incompatible con los artículos 59 y 60 del Tratado CE ("libre circulación de servicios") una reglamentación nacional que haga depender de la autorización de la institución de la seguridad social del asegurado el reembolso -según baremos del Estado de afiliación- de los costes resultantes de las prestaciones de un dentista establecido en otro Estado miembro.

(9) Véase el Dictamen del CES sobre la "Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones sobre el desarrollo de la política de salud pública en la Comunidad Europea" - DO C 407 de 28.12.1998.