INFORME DE LA COMISION AL CONSEJO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITE ECONOMICO Y SOCIAL Y AL COMITE DE LAS REGIONES - Segundo informe sobre la cohesión económica y social

Introducción

El papel del informe de cohesión

El artículo 159 del Tratado estipula que la Comisión debe presentar, cada tres años, un informe "sobre los avances realizados en la consecución de la cohesión económica y social y sobre la forma en que los distintos medios (incluidas las diferentes políticas comunitarias) establecidos en el (presente) artículo hayan contribuido a ello." El presente informe constituye la respuesta a este requisito. El artículo 45 del Reglamento General de los Fondos Estructurales especifica el contenido que debe tener este informe.

La Comisión adoptó su primer informe de cohesión a finales de 1996. Dicho informe sirvió de base para el primer Foro de Cohesión, celebrado en abril de 1997, y para las propuestas contenidas en la Agenda 2000 - fortalecer y ampliar la Unión Europea, que llevó a la reforma de la política de cohesión adoptada por el Consejo en junio de 1999.

La Comisión ha decidido presentar el segundo informe sobre la cohesión económica y social a principios de 2001, inmediatamente después de la primera fase de aplicación de la reforma de los Fondos Estructurales, y tras la adopción de una serie de decisiones clave sobre las asignaciones financieras y las zonas geográficas subvencionables. Así pues, en este momento ya es posible efectuar una valoración preliminar aproximada de los posibles efectos de la reforma.

El segundo informe también comprende una actualización de los análisis regionales contenidos en el sexto y último informe periódico sobre la situación y el desarrollo de las regiones publicado en 1999. Esta actualización resultará ahora más necesaria puesto que los informes de cohesión sustituirán a los informes periódicos que la Comisión ha venido publicando desde principios de la década de 1980.

Primer análisis de la cohesión en una Unión ampliada

Tal como exigen el Tratado y el Reglamento General sobre los Fondos Estructurales, el informe analiza los cambios registrados en la cohesión y los factores que contribuyen a ésta. Sin prejuicio del calendario, de los procedimientos ni del orden de adhesión de los distintos países, la hipótesis de trabajo adoptada se refiere a una Unión ampliada a 27 Estados miembros.

En la medida en que lo permiten los datos disponibles, cada parte del informe toma en consideración la situación en una Unión ampliada. Se ha preferido partir de este contexto antes que ofrecer un análisis más estático de la situación respectiva de los quince Estados miembros actuales y de los doce países que están negociando su adhesión. Se incluye por separado un análisis de las características regionales de Turquía, decimotercer país candidato y con el cual todavía no se han iniciado negociaciones. Este país será objeto de un análisis más sistemático en los informes futuros, una vez hayan empezado las negociaciones.

Lanzar el debate

El informe desarrolla una serie de conclusiones y recomendaciones para abrir un debate sobre el futuro de la política de cohesión después de 2006 en una Unión Europea ampliada. La Comisión está convencida de que, de cara al futuro, será necesario introducir cambios importantes en una política que fue concebida para los Estados miembros actuales. Aunque la ampliación explica gran parte de la necesidad de cambio, éste se justifica asimismo por la profunda transformación económica, social y territorial que está experimentando la actual Unión de los Quince. Esta transformación también es objeto de examen en el presente informe.

En el debate que está por abrirse participarán las instituciones y los organismos de la UE, los Estados miembros y las administraciones regionales y locales, así como los agentes económicos y sociales pertinentes, organizaciones no gubernamentales, universidades y otras instituciones académicas. La Comisión está organizando un Foro de Cohesión, cuya celebración está prevista en Bruselas el 21 y el 22 de mayo de 2001, para ofrecer la oportunidad de intercambiar ideas y debatir el futuro de la política de cohesión. Los países candidatos participarán plenamente en este ejercicio de consulta.

Más adelante, la Comisión presentará propuestas, que someterá al Parlamento Europeo y al Consejo de Ministros, sobre la nueva política de cohesión aplicable a partir del 1 de enero de 2007.

Segundo informe sobre la cohesión económica y social

Síntesis

Primera parte: situación y tendencias

Segunda parte: contribución de las políticas comunitarias a la cohesión

Tercera parte: política de cohesión económica y social: resultados

Conclusiones y recomendaciones

Diez preguntas para el debate público sobre la futura política de cohesión

Síntesis

Primera parte: situación y tendencias

Reducción de las disparidades de rentas en la Unión Europea de los Quince

En la Unión Europea actual siguen registrándose disparidades considerables en la renta (PIB) por habitante entre Estados miembros y, más particularmente, entre regiones. Los ingresos medios por habitante del 10% de la población que vive en las regiones más prósperas son, por ejemplo, 2,6 más elevados que los del 10% de habitantes de las regiones menos prósperas.

No obstante, estas disparidades se han ido reduciendo con el tiempo. En los tres Estados miembros menos prósperos (Grecia, España y Portugal), la renta media por habitante ha subido del 68% de la media comunitaria en 1988 al 79% en 1999, lo que representa una reducción de un tercio respecto al nivel inicial. Las disparidades entre regiones han disminuido algo menos, en parte porque han aumentado las divergencias dentro de algunos Estados miembros.

La menor renta per cápita a escala regional está asociada a un menor producto por persona empleada, unos menores niveles de educación y formación (pese a los importantes progresos alcanzados en los últimos años), una menor actividad de investigación y desarrollo y de innovación, así como una introducción más lenta de las nuevas tecnologías de la información y comunicación. Por otro lado, las regiones menos prósperas han registro importantes mejoras en su dotación relativa en infraestructuras, factor clave para sus perspectivas de desarrollo a largo plazo.

Los cambios que provocará la ampliación

La ampliación de la Unión habrá de transformar profundamente su paisaje económico. Un análisis de la situación tal como existe en este momento apunta a una duplicación de las divergencias de ingresos entre países y regiones, entendida en el sentido de que si mañana existiera una Unión de 27:

- Un tercio de la población viviría en países con una renta per cápita inferior al 90% de la media comunitaria (actual umbral de subvencionabilidad con cargo al Fondo de Cohesión) comparado a una sexta parte en la actual Unión de los Quince.

- A nivel regional, la renta media per cápita del 10% de la población residente en las regiones menos prósperas de la Unión de 27 tendría unos ingresos de tan sólo un 31% de la media de esa Unión ampliada. En la Unión de los Quince actual, los ingresos per cápita del 10% de la población situada en el extremo inferior de la escala alcanzan el 61% de la media.

A nivel nacional, en una Unión de 27, los países se separarían en tres grandes grupos. El grupo más próspero comprendería 12 de los actuales Estados miembros de la Unión (todos excepto Grecia, España y Portugal) con una renta superior a la media. Le seguiría un grupo intermedio de Grecia, España y Portugal, junto con Chipre, Malta, Eslovenia y la República Checa, con unos ingresos per cápita situados en torno al 80% de la media de la Unión ampliada, que representa el 13% de la población total de dicha Unión de 27. No obstante, el verdadero cambio en comparación con la Unión actual sería la existencia de un tercer grupo que comprendería los 8 Estados candidatos restantes, donde la renta per cápita se sitúa en torno al 40% de la media de la Unión ampliada. Se trata de un grupo significativo, que representará alrededor del 16% de la población de la Unión de 27.

A título de ejemplo, las infraestructuras en los países candidatos son insuficientes en cantidad, y a menudo también en calidad, y existen indicios de que las cualificaciones de la mano de obra y el tipo de educación y formación impartido no corresponden a las necesidades de una moderna economía de mercado. Por lo que respecta a los transportes, la evaluación de las necesidades en infraestructuras de transporte cifra en 90 millardos de euros el coste total de la construcción de redes transeuropeas en estos doce países, y varios estudios sitúan el coste de la aplicación de las normas comunitarias en materia de medio ambiente en importes del orden de 50 a 100 millardos de euros. Así pues, durante los próximos 10 años, debería pensarse para estos dos sectores en una inversión anual de 15 a 20 millardos de euros anuales.

En resumen, los datos disponibles demuestran que se han logrado avances considerables en la actual Europa de los Quince para reducir las divergencias de renta entre regiones, pero que las tendencias del pasado hacen pensar que todavía hará falta una nueva generación antes de que sus disparidades regionales desaparezcan del todo. La ampliación traerá consigo un nuevo y gran aumento de los desequilibrios. Dado el actual nivel de ingresos por habitante en los países candidatos, la convergencia entre regiones en una Unión ampliada requeriría al menos dos generaciones en caso de efectuarse al mismo ritmo.

Empleo: algunos indicios de progreso

Durante la década de 1990, se generaron en la Unión de los Quince más de 2 millones de puestos de trabajo, si bien ello no bastó para aumentar de forma significativa la tasa de empleo (proporción de la población en edad de trabajar empleada), que se mantuvo ligeramente por encima del 60%, cifra muy inferior al ambicioso objetivo del 70% fijado por el Consejo Europeo de Lisboa para 2010. No obstante, esta cifra media oculta diferencias importantes en el seno de la Unión. En 1999, sólo 4 Estados miembros tenían una tasa de empleo superior al 70%; en Grecia dicha cifra fue sólo del 55% aproximadamente, y en España y en Italia incluso menor. El 10% de la población de la Unión vivía en regiones donde disponían de empleo menos de la mitad de las personas en edad de trabajar (44%).

A pesar del fuerte crecimiento del empleo femenino, principalmente con contratos de tiempo parcial (una mujer de cada tres en la Unión trabaja a tiempo parcial), en 1999 la tasa de empleo de las mujeres se situó en un 19% por debajo del empleo masculino. Durante la década de 1990, la totalidad del crecimiento del empleo en la Unión se dio en el sector de servicios, y los mayores aumentos se registraron en las regiones más prósperas y en los empleos de alta cualificación. Al mismo tiempo, debido al desfase entre cualificaciones, en muchas regiones se empieza a sufrir penurias de mano de obra, especialmente en los nuevos sectores de actividad y ante todo en el sector de las tecnologías de la información.

Persistencia de grandes divergencias de desempleo en la Unión de los Quince

La Unión sigue presentando grandes disparidades en lo que respecta al desempleo. En 1999, Grecia, España, Francia, Italia y Finlandia sufrían tasas de desempleo superiores al 10%, lo que representa como mínimo el doble del desempleo de Luxemburgo, Países Bajos, Austria y Portugal, cuyo porcentaje fue inferior al 5% en cada caso. Las disparidades regionales son aún mayores: el 10% de las regiones más afectadas por el paro (mayoritariamente regiones retrasadas en su desarrollo, pero también algunas regiones en vías de reestructuración) tenía en 1999 una tasa de desempleo del 23%, casi ocho veces más que la media en las regiones menos afectadas (3%).

Mercados laborales en los países candidatos: una transición incompleta

Aunque a primera vista existen algunas semejanzas entre los mercados laborales en los países candidatos y la Unión de los Quince (en 1999, el desempleo medio fue del 10,2% en los primeros y del 9,3% en los segundos, mientras que la tasa media de empleo fue más o menos la misma en ambos casos), hay ciertas diferencias de gran importancia en razón de su actual proceso de transición. Merece la pena subrayar cinco factores clave:

- en los países candidatos, las mujeres continúan retirándose del mercado laboral, aunque todavía presentan una tasa de participación superior a la observada en la mayor parte de la Unión;

- el empleo en las industrias tradicionales sigue siendo elevado incluso tras la pérdida del 25-50% de los empleos durante la década de 1990;

- el empleo agrícola, 22% del total, es cinco veces superior a la media de los Quince (4,5%), si bien su importancia varía notablemente de un país a otro;

- la productividad de la mano de obra sigue siendo menor que en la Unión de los Quince;

- el empleo en el sector de servicios ha aumentado de forma significativa, si bien a un ritmo mucho mayor en las capitales que en otras partes de esos países.

En suma, el relanzamiento del crecimiento económico durante la segunda mitad de la década de 1990 generalmente ha tenido consecuencias favorables para el empleo en la Unión de los Quince, si bien su efecto en la reducción de las disparidades regionales de rentas y empleos ha sido más limitado. En los países candidatos, el proceso de transición todavía no está terminado, con el consiguiente riesgo de aumento del desempleo en muchas regiones durante el periodo venidero. Pero la perspectiva de los mercados laborales en una Unión ampliada se verá grandemente influenciada por las tendencias demográficas. En la Unión de los Quince, estas tendencias darán lugar a un envejecimiento de la población activa y podrían traducirse en una disminución de ésta después de 2010. La situación es bastante parecida en los países candidatos, aunque allí un elemento importante es el esperado crecimiento en el número de jóvenes con edades comprendidas entre 20 y 35 años. En una Unión ampliada, esto supondría un importante factor de equilibrio en una población de edad cada vez mayor.

Cohesión social e incidencia de la pobreza: un problema persistente

En 1996, el 18% de la población de la Unión, es decir, una de cada seis personas, tenía una renta inferior al nivel de pobreza [1]. Los países donde esa proporción era menor, Dinamarca y Países Bajos (11-12%), también son los que poseen una renta per cápita superior a la media comunitaria. En el otro extremo, el 20-25% de la población de Portugal y Grecia vivía con ingresos inferiores al umbral de pobreza. Este contraste es incluso más marcado en lo que respecta a la pobreza de larga duración, o persistente, que sólo afecta al 3% de la población de Dinamarca y Países Bajos, pero al 12% en Portugal y al 10% en Grecia.

[1] Según la definición de EUROSTAT, porcentaje de la población con ingresos iguales o superiores al 60% de la media en su propio país.

La pobreza tiene sus raíces en muchas causas, y determinados grupos se hallan especialmente expuestos como, por ejemplo, las personas con un bajo nivel educativo, los jubilados, los desempleados y otras personas que no trabajan, las familias monoparentales y las familias numerosas. Muchas familias pobres presentan más de uno de estos factores.

Aunque todavía no se dispone de datos comparables para los países candidatos, los indicios apuntan a que las zonas rurales son las más afectadas por la pobreza.

La dimensión territorial: persisten los desequilibrios

Actualmente, el desequilibrio territorial más importante en la Unión es el existente entre las regiones menos desarrolladas y el resto. Al mismo tiempo, las disparidades territoriales en la Unión reflejan una realidad más compleja que las indicadas por las diferencias de rentas y de empleo entre regiones. Esta realidad tiene que ver con el potencial de desarrollo y está implícita en el artículo 158 del Tratado, que se refiere a la necesidad de promover un desarrollo armonioso de la Unión en su conjunto.

Para la Comisión, al igual que para los Estados miembros, éste fue el razonamiento subyacente a Perspectiva Europea de Ordenación Territorial (PEOT), que constituyó el primer esfuerzo coherente por clarificar la naturaleza de los principales desequilibrios territoriales en la Unión en su conjunto. Estos desequilibrios y la necesidad de abordarlos adquieren una dimensión adicional con la ampliación, aunque sólo sea porque con la entrada de los países candidatos la superficie del territorio de la Unión se habrá multiplicado por dos en comparación con los primeros años noventa.

Fuerte concentración geográfica de la actividad en la Unión

La actividad económica se concentra en una parte central de la Unión situada en el triángulo que se extiende desde North Yorkshire en el Reino Unido a Franche-Comté en Francia y Hamburgo en Alemania. Aunque este territorio supone sólo una séptima parte de la superficie de la Unión, en él vive una tercera parte de la población, y casi la mitad (47%) de las rentas se producen allí. En otras economías comparables, como la de EEUU, la distribución de la actividad se encuentra más dispersa.

Para la Unión Europea, esta concentración tiene consecuencias negativas no sólo para las regiones periféricas sino también para las propias regiones centrales, particularmente en forma de congestión de tráfico y presión sobre el medio ambiente y la salud, que a largo plazo podrían descompensar sus ventajas aparentes.

Zonas urbanas: centros de crecimiento para lograr un desarrollo policéntrico ...

La concentración de la población en zonas centrales se refleja en un alto grado de urbanización y en una parte desproporcionadamente elevada de funciones altamente cualificadas asociadas con la economía del conocimiento: sedes centrales de empresas, instalaciones de investigación y trabajadores con el nivel de cualificación más elevado. El resultado neto es un nivel de productividad aproximadamente 2,4 veces superior al de las zonas periféricas. La contrapartida de esta concentración es que la Unión no posee el tipo de configuración policéntrica de la actividad que sin duda alguna es el factor de cohesión territorial en los Estados Unidos, con disparidades de ingresos y de empleo menos pronunciadas entre regiones, y acaso también de su competitividad.

pero con bolsas de gran penuria

No obstante, las zonas urbanas de la Unión son también las que presentan las disparidades sociales y económicas más marcadas, y en algunos barrios existen niveles de pobreza y de exclusión muy elevados. Así, por ejemplo, las diferencias en las tasas de desempleo y dependencia son más amplias en algunas ciudades que entre regiones en la Unión. (El estudio realizado por la Comisión sobre las zonas urbanas reveló que en algunas ciudades la tasa de desempleo variaba de 1 a 10 entre diferentes barrios.)

Situaciones diversas en las zonas rurales

La extensión de las zonas rurales varía significativamente entre Estados miembros, desde los países nórdicos e Irlanda, donde dos de cada tres personas viven en el campo, hasta Bélgica, Alemania y el Reino Unido, donde sólo es así en un caso de cada ocho.

La población residente en zonas rurales va en aumento, aunque en grado variable, en todos los Estados miembros, y el empleo presenta un crecimiento más elevado allí que en el resto de la Unión, lo que refleja sus ventajas comparativas. Pero también hay muchos que siguen atravesando dificultades debido a sus desventajas.

Regiones fronterizas: los problemas se desplazan hacia el este

Las regiones fronterizas, donde habita uno de cada cuatro europeos, sufren a menudo problemas de accesibilidad y de falta de posibilidades económicas debido a la fractura creada por una frontera internacional. Con la creación del mercado único, respaldado por programas de cooperación transfronteriza subvencionados con fondos europeos, la mayoría de las regiones fronterizas interiores ya no presentan diferencias importantes de ingresos por habitante y desempleo con respecto al conjunto de la Unión. Por regla general, lo mismo cabe decir de las regiones de la Europa de los Quince adyacentes a los países candidatos a la adhesión, si bien todavía subsisten grandes diferencias entre las regiones en cuestión. Para aquellas regiones que actualmente se encuentran situadas en las fronteras exteriores de la Unión, la situación podría cambiar en el futuro dado que después de la ampliación se encontrarán en la línea de frente en circunstancias más competitivas.

En los países candidatos, las regiones fronterizas albergan una proporción mucho más importante de la población (6 de cada 10 personas) que en la Unión, y las regiones con mayores problemas son las situadas en la parte oriental fronteriza con terceros países.

Zonas específicas

Las islas y los archipiélagos, las zonas montañosas y periféricas (incluidas las ultraperiféricas) son una parte importante de la Unión y comparten muchas características físicas y geomorfológicas y desventajas económicas. Por lo general, estas zonas sufren problemas de accesibilidad que dificultan la integración económica con el resto de la Unión. Muchas de ellas ya reciben una ayuda regional de la Unión Europea: en efecto, el 95% de las zonas de montaña y de las islas está cubierto por los objetivos 1 o 2. Al mismo tiempo, sus condiciones socioeconómicas varían en gran medida, y dos de los países candidatos más prósperos son islas (Chipre y Malta).

Segunda parte: contribución de las políticas comunitarias a la cohesión económica y social

Esta parte del informe examina en qué modo las políticas comunitarias han contribuido a la cohesión, tal como dispone el Tratado (artículo 159), así como las perspectivas para la Unión ampliada.

1. Políticas de integración económica y monetaria

La unión económica y monetaria

La estabilidad macroeconómica contribuye a la convergencia económica

Para mantener las tasas elevadas de crecimiento en las regiones menos desarrolladas de la Unión, es necesario asociar las políticas estructurales con políticas macroeconómicas que aseguren su estabilidad financiera. La creación de la moneda única facilita la consecución de tal estabilidad.

Durante la década de 1990, en el periodo previo a la unificación monetaria, la inflación se redujo considerablemente en los países de la cohesión, sobre todo en Grecia y Portugal, donde de estar muy por encima de la media comunitaria se pasó al 2,5%. Al mismo tiempo, el crecimiento del PIB fue superior a la media en los cuatro países de la cohesión durante la segunda mitad de la década. Así pues, la convergencia nominal se vio acompañada de una convergencia real.

Esta tendencia fue especialmente marcada en Irlanda, mientras que la convergencia comenzó con mayor lentitud en España y Portugal y, más recientemente, en Grecia.

La introducción del euro resalta las diferencias e impulsa el movimiento de capitales

La introducción del euro habrá de conducir a una mayor competencia y, por tanto, a una mayor eficiencia del mercado. Al reducir los costes de las transacciones y las diferencias en los tipos de interés, deberá reducir el precio del capital y aumentar su disponibilidad en las regiones menos avanzadas. Es probable que los capitales se orienten con mayor facilidad a las regiones donde generan más beneficios, lo que implica que las características específicas de las diferentes regiones adquirirán un mayor peso en la competencia para acceder a las fuentes de financiación. Así pues, las regiones menos competitivas se encontrarán particularmente expuestas.

Al mismo tiempo, las variaciones regionales en el coste de la mano de obra resultarán más visibles, lo cual deberá ayudar a centrar la atención en las diferencias de productividad, causa importante de las diferencias en la competitividad regional.

El mercado interior

Las decisiones adoptadas en 1988 y 1992 para aumentar el apoyo comunitario a las regiones que atraviesan dificultades estructurales obedecieron a la constatación de que una mayor integración económica no iba a permitir necesariamente la reducción de las disparidades regionales y que incluso, en un primer momento al menos, podría agravarlas. Así pues, la política de cohesión intentó que las regiones menos desarrolladas pudieran beneficiarse de las ventajas de la integración europea y permitir a la Unión en su conjunto explotar plenamente su potencial de crecimiento.

Los pasos dados en dirección a una economía más integrada, no sólo en los actuales Estados miembros sino también extendidos a los países candidatos, se reflejan sobre todo en la convergencia de precios a lo largo de la Unión, la expansión del comercio y el crecimiento de la inversión directa entre países.

El grado de convergencia de precios varía de un sector a otro

Contrariamente a lo que se observa en los precios de los productos manufacturados, que han ido convergiendo en el seno de la Unión, siguen subsistiendo diferencias para la mayor parte de los servicios, lo cual refleja la naturaleza local de los mercados en una serie de sectores. También parece que hay una convergencia hacia los precios comunitarios en los países candidatos más avanzados, al menos en lo que respecta a los productos industriales objeto de intercambios.

Importante crecimiento de los intercambios comerciales

La economía comunitaria se está convirtiendo en una espacio más integrado tanto en la economía mundial como internamente. Esta mayor integración se ve acompañada de una creciente similitud en la composición de los flujos comerciales entre Estados miembros.

Los flujos comerciales entre la Unión y los países candidatos han aumentado notablemente durante la década de 1990, lo cual pone de manifiesto la gradual tendencia hacia una zona de libre comercio prevista para 2002. La Unión ya supone el 60% de las exportaciones totales de los países candidatos, mientras que estos últimos son destinatarios del 10% de las exportaciones de la Unión. La composición de los flujos comerciales entre los Estados miembros y los países candidatos revela que no compiten en el mismo tipo de productos.

Crecimiento de la inversión extranjera directa (IED)

La IED es particularmente importante en algunos Estados miembros, sobre todo en Irlanda, Suecia y los países del Benelux. Buena parte de ello se debe a las fusiones y adquisiciones, cuyo número se duplicó entre 1991 y 1999.

También está creciendo considerablemente la inversión directa comunitaria en los países candidatos. Puesto que tales flujos de capitales suponen ahora, por término medio, alrededor del 5% del PIB de los países receptores y del 20% de las inversiones, tienen una repercusión importante en su potencial de crecimiento y productividad.

Por otra parte, estos flujos son muy pequeños en relación con el PIB de la Unión. Parecen más motivados por la búsqueda de una mejor posición comercial en los mercados nacionales que en la reexportación hacia la Unión. Por este motivo, es poco probable que esta categoría de IED tenga consecuencias negativas en el empleo y los salarios en el interior de la Unión.

Tendencias: ¿concentración o dispersión-

¿En qué medida la integración económica conducirá a algunos sectores de actividad a concentrarse en unas pocas regiones para explotar las economías de escala- En la práctica, parece haber una tendencia general hacia la concentración en el sector manufacturero, aunque en grado variable según las industrias, y a un ritmo muy lento debido a la envergadura de las inversiones requeridas para cambiar la localización de las actividades (Irlanda y Finlandia, por diferentes motivos, constituyen excepciones). Tal concentración podría aumentar la vulnerabilidad de algunas regiones a las crisis exteriores que afectan a sectores particulares allí concentrados.

Efectos de la integración y necesidad de políticas de acompañamiento

La mayor competencia generada por la integración y la menor posibilidad de proteger a las industrias locales probablemente proporcionarán ventajas a las actividades que requieren conocimientos tecnológicos y reducirán todavía más la demanda de trabajadores poco cualificados. A este problema debe responderse aumentando los niveles de educación y formación de la población activa y orientando la formación hacia las cualificaciones requeridas en los sectores en expansión. Así pues, la política educativa y las políticas activas en favor del empleo y del desarrollo social tendrán un importante papel que desempeñar en el acompañamiento de la integración económica.

Al mismo tiempo, los países candidatos deberán satisfacer las exigencias del acervo comunitario (conjunto de legislación comunitaria), lo cual probablemente vendrá a añadirse a los costes de producción y afectará a la capacidad de estas empresas de competir con las empresas de los Estados miembros actuales.

No obstante, según los estudios realizados, la ampliación del mercado interior para incluir a los países candidatos deberá tener, por lo general, efectos beneficiosos para todas las partes de la Unión, especialmente aquellas situadas a ambos lados de las fronteras entre los Estados miembros antiguos y nuevos.

Política de competencia

La política de competencia contribuye al funcionamiento del mercado interior

Las ayudas estatales proporcionadas por los Estados miembros pueden tener un efecto importante en la distribución regional de las actividades económicas. Entre 1996 y 1998, estas ayudas supusieron el 2,5% del gasto público total de la Unión o más del 1% del PIB de la UE (en otras palabras, prácticamente lo mismo que el presupuesto comunitario en su conjunto) comparado con el 0,45% del PIB asignado a las políticas estructurales de la UE.

El volumen de este gasto varía notablemente de un Estado miembro a otro. Aunque las diferencias se han reducido durante la última parte de la década de 1990, aún ocurre, según los últimos datos disponibles, que los países más prósperos gastan más que los países de la cohesión, lo cual en cierto modo mina los efectos de las políticas estructurales comunitarias en estos últimos.

En un intento por reducir este efecto negativo, en 1999-2000 la Comisión estableció criterios más objetivos y transparentes para determinar quién podía tener derecho a ayudas regionales. Como consecuencia de ello, la proporción de la población comunitaria residente en regiones subvencionables se redujo del 46,7% al 42,7% y la asistencia se concentró en mayor grado en las zonas más desfavorecidas. No obstante, las decisiones tomadas por los Estados miembros impidieron alcanzar un mejor equilibrio entre las regiones beneficiarias de ayudas estructurales comunitarias y las beneficiarias de ayudas estatales.

2. La Política Agrícola Común: precios y mercados agrícolas

Las sucesivas reformas han modificado profundamente los planteamientos de la Política Agrícola Común (PAC) y su modo de funcionamiento. Durante la década de 1980, la PAC estuvo dirigida a la reducción de los precios oficiales y a compensar sus efectos en las rentas de los agricultores mediante pagos directos (ayudas directas), cuya utilización se generalizó con la reforma de 1992. La Agenda 2000 introdujo una nueva reforma con dos vertientes importantes: primero, los precios oficiales se redujeron con el fin de reforzar la competitividad del sector y al mismo tiempo garantizar un nivel de vida razonable para los productores. En segundo lugar, se estableció un nuevo marco para la política de desarrollo rural, que se convirtió en el segundo pilar de la PAC.

Cambios importantes en la distribución del gasto entre países ...

En consecuencia, las ayudas directas y el fomento del desarrollo rural fueron ocupando una creciente proporción del gasto total en agricultura, mientras que sólo el 29% del gasto realizado en virtud de la Sección de Garantía del FEOGA se destinó a subvencionar el mercado y a pagar a los exportadores en 1998, frente al 82% en 1992.

La PAC, a través de medidas de apoyo del mercado y particularmente ayudas directas, entraña grandes transferencias entre Estados miembros, así como entre sectores de actividad económica y entre grupos sociales.

En 1998, al igual que en 1993, las transferencias netas fueron positivas para tres de los cuatro países de la cohesión. Portugal, sin embargo, tradicionalmente beneficiario menor de esta política, se mantuvo como contribuyente neto, pese a que su participación en el gasto agrícola total aumentó del 0,6% al 1,6%. No obstante, la envergadura de las transferencias netas varió de un Estado miembro a otro. En cifras absolutas y en relación con su superficie agrícola, tres Estados miembros (Francia, Alemania y España) absorben más de la mitad del gasto de la Sección de Garantía del FEOGA. Por otra parte, si las transferencias se expresan en relación con el empleo agrícola, los principales beneficiarios son Dinamarca y Bélgica.

pero con efectos regionales muy diferentes

El nivel de apoyo a la agricultura ha aumentado en relación con el número de personas empleadas en todas las regiones de la Unión, en gran parte debido a un continuo descenso del empleo. En conjunto, la reforma de 1992 no modificó de forma radical la distribución de las subvenciones entre regiones, aunque aumentó los importes destinados a regiones productoras de cereales, semillas oleaginosas y carne de vacuno, es decir a muchas regiones de Francia, España e Irlanda. Las ayudas a los productores son menores en las regiones menos prósperas.

Sigue subsistiendo una diferencia considerable entre las regiones del sur y del norte en lo que respecta al tamaño económico de las explotaciones agrícolas. La dimensión media de las explotaciones situadas en las 20 regiones con las explotaciones más pequeñas (todas ellas situadas en el sur) disminuyó en poco más del 2% entre 1993 y 1997. Al mismo tiempo, creció en casi un 25% en las 20 regiones con las explotaciones de mayor tamaño, todas situadas en el norte.

3. Políticas horizontales

Política de empleo y desarrollo de los recursos humanos

Aunque los responsables del desarrollo y de la aplicación de las políticas de empleo sean los Estados miembros, existe una clara necesidad de coordinación, elaboración de objetivos comunes e intercambio de información a nivel comunitario. Por este motivo, en 1997 se lanzó en el Tratado de Amsterdam la Estrategia europea para el empleo, donde se dio prioridad a las medidas activas destinadas al mercado laboral. Su parte más visible es el "proceso de Luxemburgo", mediante el cual las "líneas directrices para el empleo" adoptadas anualmente por el Consejo dan lugar a un "Plan Nacional de Acción" (PNA) elaborado por cada Estado miembro, que a su vez es objeto de evaluación anual en el "Informe conjunto sobre el empleo" adoptado por la Comisión y el Consejo.

El proceso de Luxemburgo

El proceso de Luxemburgo se asienta en cuatro pilares operativos: empleabilidad de los trabajadores; desarrollo del espíritu de empresa; capacidad de adaptación de las empresas y de sus trabajadores, y refuerzo de la igualdad de oportunidades. Esta política persigue un doble objetivo: reducir el desempleo y aumentar el empleo, en parte para garantizar la sostenibilidad a largo plazo del modelo social europeo. Estos objetivos se vieron confirmados por los Consejos Europeos de Lisboa y Niza.

Además, después del Consejo Europeo de Niza, se inició un proceso para la coordinación de los planes nacionales de inclusión social.

Aunque resulta difícil determinar la contribución concreta de la Estrategia para el empleo, la evolución favorable del empleo parece indicar que se ha creado un círculo virtuoso en el cual desempeñan una función importante las políticas macroeconómicas de los Estados miembros en favor de la estabilidad y la reforma estructural.

Empleo y desempleo: disparidades regionales

El comportamiento de los mercados laborales sigue variando considerablemente de una región a otra, lo que indica la necesidad de poner a punto una estrategia de empleo regional y local.

En una serie de Estados miembros están haciendo su aparición penurias de mano de obra al tiempo que el desempleo sigue siendo elevado, lo que refleja el desfase existente entre las ofertas de empleo y las cualificaciones disponibles. Esta situación requiere que se actúe para aumentar el nivel de educación y formación y dirigirlo hacia sectores de actividad donde aumenta la demanda de mano de obra, asegurando al mismo tiempo que se dé prioridad a los grupos de riesgo. Pese al aumento general del nivel educativo, todavía son demasiados los jóvenes que dejan la escuela sin las cualificaciones suficientes. También es necesario reducir el riesgo de que los trabajadores con pocas cualificaciones queden excluidos de la revolución tecnológica. Todos los PNA comprenden medidas específicas para los grupos destinatarios para abordar este problemas.

Se observan mejoras en el modo en que los Estados miembros abordan la igualdad de oportunidades, especialmente en Finlandia e Irlanda. Aun así, podría hacerse más en muchos países.

2002: Evaluación y nuevas propuestas

En sus directrices para el empleo propuestas para 2001, la Comisión se centró en la consecución del pleno empleo, la función de los interlocutores sociales, la formación continua durante toda la vida activa y la integración social. En 2002 se realizará una evaluación de los resultados de la estrategia y de los objetivos.

Política medioambiental

Entre los objetivos complementarios figuran la consecución de la cohesión económica y social y la protección del medio ambiente. Aunque la protección ambiental pueda inicialmente aumentar los costes de producción o, para ser más exactos, hacerlos más visibles, no deben sobreestimarse sus efectos. El coste de aplicación de todas las directivas sobre el tratamiento de aguas y residuos, así como de las medidas resultantes de la conferencia de Kyoto, no deberán suponer más del 0,5%, aproximadamente, del PIB de la Unión.

La protección medioambiental no debe entenderse sólo como una imposición de gastos en la economía, sino también como un medio para mejorar la calidad de vida, especialmente en las zonas urbanas problemáticas.

Costes más elevados, pero también ventajas para las regiones menos prósperas ...

En el caso de las políticas de aguas y residuos, que son críticas para la protección medioambiental, son necesarias inversiones considerables para resolver los problemas en los países de la cohesión y en las regiones menos prósperas. Los Fondos Estructurales y de Cohesión ayudarán a sufragar este gasto en las regiones más retrasadas y a nivelarlas con las demás regiones.

para los grupos sociales más débiles ...

El coste de la protección medioambiental, como sucede con la aplicación de la directiva marco sobre aguas, repercutirá a veces en los miembros más débiles de la sociedad debido a que a veces repercute en los usuarios, especialmente en los hogares y agricultores, en razón del principio de "quien contamina, paga".

No obstante, las medidas de esta política también contribuyen a la cohesión social en lo que respecta a la salud pública y a la creación de empleo. Aunque el efecto probable sobre el empleo parezca modesto a escala comunitaria, podrían crearse algunas decenas de millares de puestos de trabajo durante los próximos años como consecuencia de la aplicación de las directivas sobre tratamiento de aguas y residuos.

y para los países candidatos

Los países candidatos sufren los mismos problemas que los países de la cohesión pero en mayor medida, sobre todo en lo que respecta al tratamiento de residuos. La Unión ya está ayudando a financiar las inversiones necesarias a través del ISPA y, después de la adhesión, ésta será una de las prioridades del Fondo de Cohesión.

4. Otras políticas comunitarias

Investigación y desarrollo

La política comunitaria de investigación y desarrollo tecnológico (IDT) persigue la excelencia científica a fin de reforzar la posición de la Unión frente a sus competidores internacionales. Desde el punto de vista del equilibrio territorial, el proyecto de creación de un Espacio Europeo de la Investigación abre nuevas perspectivas a la integración de la investigación y del desarrollo regional.

Una distribución más equilibrada de los conocimientos ...

Al exigir la participación de socios de varios Estados miembros, el Programa marco de investigación y desarrollo ayuda a mejorar el intercambio de conocimientos y el desarrollo común de las tecnologías. La proporción de proyectos con al menos un participante de una región del objetivo 1 ha aumentado del 27% en 1994 al 41% en 1998. No obstante, en los países de la cohesión, los participantes tienden a estar radicados en los centros de excelencia de las capitales o regiones más prósperas.

... mayor movilidad de los investigadores ...

Los países de la cohesión están bien representados en programas destinados a fomentar la movilidad de los investigadores, muchos de los cuales tienen así la oportunidad de pasar un tiempo fuera de estos países. Esto no deberá llevar, empero, a una fuga de cerebros hacia las zonas centrales, donde ya existe una gran concentración investigadora, ni comprometer el desarrollo territorial equilibrado en Europa, un problema que también podría surgir en los países candidatos.

y necesidad de nuevos planteamientos en las regiones desfavorecidas

Es importante que en las regiones más retrasadas se creen las condiciones apropiadas para la investigación y la innovación. Las mejoras en las oportunidades profesionales internacionales para jóvenes investigadores y una mayor dotación de recursos para IDT no bastan por sí solos para aumentar su capacidad de innovación. En estas regiones, es importante crear más oportunidades de carrera profesional para los investigadores.

Política de transportes

El objetivo de la política común de transportes consiste en garantizar el acceso en toda la Unión a servicios adecuados de transporte que respondan a la demanda de los usuarios.

Utilización más eficiente de los recursos

Con la entrada de los nuevos Estados miembros, aumentará todavía más la necesidad de utilizar los recursos comunitarios de manera más eficiente, lo cual significa una mejor valoración de los proyectos alternativos, mayor movilización de las fuentes privadas de financiación, mayor utilización de la capacidad existente, mejoras en la calidad del servicio y mayor respeto por el medio ambiente. En cuanto a este último punto, las nuevas tecnologías como, por ejemplo, los sistemas de transporte inteligente y los equipos intermodales, pueden reducir radicalmente los efectos negativos del transporte.

Redes de transporte transeuropeas

Las redes transeuropeas están mejorando el acceso a las regiones periféricas remotas e insulares, abriendo espacios fronterizos mediante la construcción de nuevas rutas a través de barreras naturales e instaurando un mejor equilibrio de las actividades en las zonas litorales.

Las medidas comunitarias deben perseguir la movilización de las entidades y empresas públicas y privadas a fin de realizar las inversiones necesarias para construir la red definida en las Directrices de 1996 [2] (que, por otra parte, procede revisar a fondo). Se ha dado un primer paso en esta dirección con la inclusión en los planes de las instalaciones portuarias, y se prevén otros cambios para equipar a las regiones más retrasadas y mejorar la distribución de los grandes flujos de tráfico en el territorio comunitario. También es necesario centrarse en el crecimiento del transporte de mercancías por carretera, que amenaza las zonas sensibles y las ya congestionadas rutas de transporte de larga distancia. Esto significa crear una verdadera red europea de transporte de mercancías, basada lo más posible en el ferrocaril y en las vías acuáticas.

[2] Decisión 1692/96/CE.

La ampliación de la red de líneas de alta velocidad, unida a la red transeuropea de aeropuertos, permitirá un rápido transporte internacional de viajeros y contribuirá a la unificación del territorio de la Unión. La introducción progresiva de normas de calidad y de seguridad armonizadas a escala comunitaria es otro de los grandes objetivos de esta política.

Así pues, las redes transeuropeas de transportes tienen consecuencias importantes en el desarrollo territorial y en las disparidades regionales, así como en la distribución de la actividad, el funcionamiento del mercado laboral y los flujos comerciales, tal como subraya la Perspectiva Europea de Ordenación Territorial (PEOT).

Política energética

Energía: un factor importante para la competitividad y el desarrollo sostenible

No debe haber diferencias importantes entre las regiones en lo que respecta a la disponibilidad de energía y a los precios. No obstante, y pese a los esfuerzos emprendidos en este sentido, todavía no existe en la Unión un mercado único de la energía.

Las normas comunes sobre protección del medio ambiente todavía se encuentran en una fase embrionaria y su aplicación podría tener efectos positivos o negativos en determinados sectores de actividad y regiones. El desarrollo sostenible requiere que se intensifiquen los programas para aumentar la eficiencia energética, y también que se mejoren los medios para gestionar y controlar las emisiones en la atmósfera y la aplicación de mecanismos de mercado para fomentarlos. También hace falta introducir legislación que fomente la utilización de energías renovables.

Dependencia y necesidad de diversificación

El grado de dependencia de fuentes exteriores supone una restricción al desarrollo de la Unión en su conjunto. Esta dependencia, abocada a aumentar si no se impulsan suficientemente el recurso a las energías renovables y una utilización más racional de la energía, podría penalizar sobre todo a las regiones desfavorecidas en el caso de una nueva crisis energética.

Política de empresa

El Consejo Europeo de Lisboa fijó a la Unión el objetivo de convertirse en la "economía del conocimiento más competitiva y dinámica del mundo". Para cumplir este objetivo y apoyar la creación de empleo es necesario fomentar el espíritu de empresa en un entorno que propicie el cambio y la innovación.

La política de empresa quiere contribuir a la consecución de este objetivo para la Unión en su conjunto, sin distinciones previas entre diferentes zonas. Algunas de sus medidas abordan problemas que afectan en especial a las regiones menos retrasadas como, por ejemplo, las ayudas para acceder al capital de riesgo y de puesta en marcha (sobre todo para las PYME), las políticas para la difusión de la innovación y de las mejores prácticas empresariales, así como apoyo al turismo, que a menudo es un sector clave para el desarrollo de estas regiones.

Política Pesquera Común

La Política Pesquera Común se centra en cuatro grandes ámbitos: la conservación de las poblaciones pesqueras, la reestructuración de la flota, la organización de los mercados y los acuerdos pesqueros con terceros países. Si bien el sector es pequeño en relación con el conjunto de la economía comunitaria (pues supone sólo el 0,2% del PIB y el 0,4% del empleo en 1997), su concentración en las zonas litorales y periféricas, incluidas las zonas ultraperiféricas, le confiere un particular relieve para el desarrollo regional. Estas zonas sufren en muchos casos desventajas; así, en 1997, el 70% de los pescadores y el 60% del empleo total en el sector se situaba en regiones del objetivo 1.

Debido a esta concentración, muchas de las medidas subvencionadas por la Política Pesquera Común, destinadas a aumentar la competitividad sector, contribuyen a la cohesión económica y social, sobre todo los acuerdos de pesca con terceros países y las medidas relativas a la piscicultura y a la transformación de los productos pesqueros.

El restablecimiento de un equilibrio sostenible entre las poblaciones de pesca y las actividades de pesca requerirá una reducción importante en la capacidad, en las capturas y en el número de pescadores. Habrán de aumentarse las medidas de acompañamiento social y económico para mantener el empleo en las zonas dependientes de la pesca y su viabilidad (reestructuración dentro y fuera del sector, reconversión profesional, etc.). Éste es el objetivo del Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca (IFOP).

Tercera parte: política de cohesión económica y social: resultados

Durante los diez años transcurridos desde la reforma de los Fondos Estructurales se ha avanzado considerablemente en la convergencia y la cohesión en interior de la Unión.

Impacto de la política estructural desde 1989

Mayor financiación

Entre 1989 y 1999 la financiación disponible a través de los Fondos casi se duplicó, al aumentar del 0,27% del PIB de la UE al 0,46%. Las transferencias fueron más pronunciadas en los países principales beneficiarios de la política de cohesión. En 10 años, representan más del 1,5% del PIB para España, 3,3% para Portugal y 3,5% para Grecia. En Grecia y Portugal, las transferencias comunitarias representan más del 10% de las inversiones.

Mayor concentración financiera y geográfica

En aplicación de las decisiones adoptadas en el Consejo de Berlín para preparar las primeras fases de ampliación, el importe de los créditos destinados a la política de cohesión en los 15 Estados miembros actuales quedará reducido en 2006 al nivel de 1992 (lo que representa un 0,31% del PIB de los Quince).

No obstante, la concentración de la financiación en las regiones más retrasadas en su desarrollo permitirá que los importes medios de ayuda por habitante se mantengan durante el periodo 2000-2006 en el mismo nivel que en 1999. Globalmente, el 60% del total de los Fondos Estructurales y de Cohesión se asignará a los Estados miembros que, conjuntamente, no sobrepasen el 20% del PIB comunitario, y el 70% estará concentrado en las regiones retrasadas en su desarrollo [3].

[3] Regiones con un PIB por habitante inferior al 75% de la media comunitaria.

La concentración geográfica de la intervención de los Fondos Estructurales en las regiones que atraviesan mayores dificultades nunca ha sido tan elevada. En 2006, sólo el 41% de la población de los Quince será subvencionable en virtud de los objetivos 1 (regiones retrasadas) y 2 (regiones en reconversión). Aun así, el esfuerzo de concentración se encuentra limitado por la gran fragmentación de las zonas subvencionables en virtud del nuevo objetivo 2 y, por otra parte, por su falta de coherencia con el mapa de ayudas estatales de finalidad regional.

Impacto de las políticas estructurales: resultados positivos pero desiguales

Entre 1988 y 1998, la diferencia de renta por habitante entre las regiones del objetivo 1 y la media comunitaria se redujo en una sexta parte. Su PIB por habitante expresado en paridad de poder adquisitivo pasó del 63% al 70% de la media de la Europa de los Quince. Dentro de esta tendencia general, una serie de regiones, sobre todo Irlanda, los nuevos Estados federados alemanes y Lisboa, registraron resultados económicos superiores a la media. Sin embargo, las tasas de empleo y de desempleo a nivel regional no muestran signos de convergencia.

En el caso de las regiones de los objetivos 2 y 5b), los datos disponibles parecen indicar que empleo y desempleo tienden a cambiar allí de manera más favorable que en el resto de la Unión. Cabe destacar, en particular, que el desempleo medio en las zonas del objetivo 2 descendió en un 2,2% durante el periodo, comparado con un 1,3% en la Unión en su conjunto.

Durante el periodo comprendido entre 1989 y 1999, las intervenciones estructurales tuvieron efectos significativos en Grecia y Portugal, donde se calcula que gracias a la intervención comunitaria el PIB aumentó en un 9,9% y en un 8,5%, respectivamente. El efecto fue menor en Irlanda (3,7%) y en España (3,1%), donde los Fondos Estructurales y de Cohesión supusieron un porcentaje menor del PIB. Esta importante contribución al crecimiento se vio acompañada por unos efectos más limitados en el nivel de desempleo, especialmente en Irlanda y en España.

Refuerzo de los factores estructurales de competitividad

Los Fondos Estructurales y de Cohesión no sólo estimulan la demanda al aumentar los ingresos en las regiones asistidas. Al subvencionar las inversiones en infraestructuras y capital humano, también aumentan su competitividad y productividad y, de este modo, ayudan a aumentar la renta a largo plazo. Así pues, la intervención estructural ataca las causas que originan los desequilibrios regionales y refuerza los factores que forman la base del crecimiento sostenido. Por lo tanto, los principales focos de intervención residieron en la mejora de los sistemas de transporte, el fomento de las PYME, la IDT y capacidad de innovación, el refuerzo de los sistemas educativos y la mejora del medio ambiente.

Las infraestructuras de transporte han registrado una expansión significativa: así, los ahorros de tiempo en los recorridos de los transportes gracias a las realizaciones cofinanciadas por los Fondos Estructurales y el Fondo de Cohesión van del 20% en España (mejora de la red de carreteras) al 70% en Portugal (transportes ferroviarios).

Alrededor de una sexta parte de las empresas situadas en regiones del objetivo 1 fueron beneficiarias de subvenciones a las PYME, con la creación de más de 300.000 empleos netos. En el caso del objetivo 3, la tasa de colocación de trabajadores que habían seguido un programa de formación varió entre el 25% y el 50% según los países y los grupos destinatarios.

Mejorar la empleabilidad en la Unión

Si las medidas en favor de los recursos humanos realizadas al amparo del objetivo 1 han contribuido al desarrollo de las regiones afectadas, las realizadas al amparo del objetivo 3 han contribuido a una mejor inserción profesional de los jóvenes, de los desempleados de larga duración y de las personas amenazadas de exclusión. No obstante, el modesto peso de la financiación comunitaria en relación con los esfuerzos nacionales a menudo ha debilitado la canalización específica de las medidas en un contexto en que tienden a dominar las prioridades laborales nacionales. Aunque las medidas de cofinanciación suelen ser más eficaces cuanto mayor sea su concentración en las personas con mayores dificultades para encontrar un empleo, las ayudas destinadas a los grupos más vulnerables se han mantenido limitadas. No obstante, durante el periodo comprendido entre 1994 y 1999, las tasas de colocación de los beneficiarios que participaron en acciones de formación aumentaron y fueron a situarse entre el 30% y el 80%. En lo respecta al objetivo 4, cuya puesta en marcha fue lenta y difícil, algunas evaluaciones indican que los beneficios estuvieron divididos entre una mejora en la competitividad de las empresas y un aumento en las cualificaciones de algunas categorías de trabajadores.

Iniciativas comunitarias: su carácter transfronterizo y transnacional aumenta el valor añadido comunitario

Las iniciativas comunitarias han permitido poner a punto un planteamiento común frente a los problemas recurrentes en la Unión. El desarrollo de la cooperación transfronteriza y transnacional con las iniciativas INTERREG, así como el refuerzo de la cooperación a nivel local, rasgo característico de las iniciativas LEADER y URBAN, presentan un máximo interés desde el punto de vista del valor añadido comunitario.

Procedimientos de los Fondos Estructurales: mayor eficiencia de la intervención pública

La programación estratégica de medio plazo ha tenido una influencia significativa en las políticas de desarrollo nacionales y regionales.

Los Fondos Estructurales también han ayudado a difundir el recurso a la evaluación de la intervención pública y a una vinculación de los resultados conseguidos con la financiación asignada. Los avances realizados a este respecto varían, sin embargo, de un Estado miembro a otro.

La asistencia comunitaria es un medio eficaz de movilizar capitales privados, así como préstamos, especialmente del Banco Europeo de Inversiones, como ponen de manifiesto los grandes proyectos de infraestructuras realizados en Grecia.

El principio de la cooperación ha permitido que los representantes electos locales, las organizaciones sociales y económicas, las organizaciones no gubernamentales y las asociaciones participen en mayor medida en los procesos de decisión. No obstante, aparte del respeto formal de la obligación, la realidad efectiva de la cooperación es muy diversa.

Los procedimientos financieros a menudo han resultado ser complejos y provocado retrasos en los pagos.

Perspectivas para el periodo de programación 2000-2006

Relanzamiento del esfuerzo por garantizar el valor añadido de las intervenciones comunitarias

Con el nuevo marco reglamentario aplicable al periodo 2000-2006, la Comisión se ha esforzado por acrecentar el valor añadido de las intervenciones comunitarias y por mejorar su visibilidad sobre el terreno. Cabe destacar cuatro elementos:

- una mejor formulación de las prioridades comunitarias con la adopción de las Orientaciones de la Comisión para la intervención de los Fondos Estructurales, pese a que estas Orientaciones tienen carácter meramente indicativo, a petición de los Estados miembros;

- la obligación, claramente indicada en la legislación, de movilizar la asociación de cooperación en diferentes fases del proceso de programación;

- la formulación y difusión de ideas sobre la política comunitaria, en particular mediante el establecimiento de la Perspectiva Europea de Ordenación Territorial (PEOT), publicada en 1999;

- consideración de la estrategia de empleo, para reforzar y mejorar la calidad de los puestos de trabajo.

Perspectivas para las regiones del objetivo 1

Debido a la ligera reducción del nivel de asistencia con respecto al periodo anterior, decidido por el Consejo Europeo de Berlín, el efecto de la intervención estructural sobre el crecimiento económico será menor que en el pasado, especialmente en España, Portugal y, sobre todo, en Irlanda. No obstante, los efectos sobre las inversiones seguirán siendo importantes, particularmente en Portugal y Grecia, y darán lugar a aumentos de productividad a largo plazo.

En las demás zonas del objetivo 1, sobre todo en los nuevos Estados federados alemanes y el Mezzogiorno, el efecto de los Fondos Estructurales en las condiciones de la oferta debería ser significativo, aunque menos importante que durante el periodo anterior.

Una estrategia centrada en los factores que subyacen a la competitividad

Las Orientaciones comunitarias han hecho posible ajustar el enfoque de las estrategias de desarrollo regional para el periodo 2000-2006. En general, hay un mayor hincapié en los factores estructurales que subyacen a la competitividad y que determinan el crecimiento a largo plazo de las regiones del objetivo 1, en particular la investigación y el desarrollo, la tecnología de la información y el capital humano.

Entre otras modificaciones figuran, por ejemplo, un mayor equilibrio entre los medios de transporte en favor del ferrocarril, una reducción en los pagos directos a las empresas y una mayor atención a las consideraciones medioambientales y al desarrollo sostenible, las zonas urbanas y la igualdad de oportunidades.

El reto de una mejor gestión

La reforma de 1999 refuerza el papel de la evaluación, especialmente mediante la introducción de la reserva de eficacia que se asignará en 2003 en función de los resultados de la evaluación intermedia. Así pues, la evaluación se ha convertido en un verdadero instrumento de gestión.

Todavía es pronto para sacar conclusiones de la simplificación resultante del nuevo marco reglamentario. En efecto, el proceso de aprobación de los programas por parte de la Comisión todavía no está concluido. El papel de la Comisión se ha ajustado para centrarse más en los aspectos estratégicos de la programación. Así pues, en las negociaciones con los Estados miembros y regiones afectados, ahora examina las prioridades propuestas con particular cuidado y descentraliza la aplicación para trasladarla en gran medida a los Estados miembros y a las autoridades administrativas competentes.

Los efectos de la descentralización no podrán evaluarse hasta dentro de unos años. Se tratará de verificar si la descentralización ha beneficiado a los Estados miembros y a las regiones y de determinar las medidas necesarias para proseguir el esfuerzo de simplificación de la programación y la gestión.

Conclusiones y recomendaciones

Introducción

Los hechos examinados en el presente informe demuestran que durante los anteriores periodos de programación (1989-1993 y 1994-1999) las políticas comunitarias de cohesión han cosechado notables éxitos. Acaso esto se refleje sobre todo en las regiones retrasadas en su desarrollo, donde se ha registrado un proceso general de puesta a nivel en lo económico y en lo social.

Al mismo tiempo, y ya de cara al próximo periodo de aplicación de las políticas regionales comunitarias, el análisis del presente informe sugiere la necesidad de prestar particular atención a lo siguiente:

- el importante aumento en las disparidades sociales, económicas y territoriales engendradas por la ampliación;

- los efectos profundos de las actuales tendencias sociales y económicas como la mundialización, la transformación radical de la economía europea hacia actividades basadas en el conocimiento, la estructura cambiante de la población, etc.

Además, la futura reforma de las políticas de cohesión debería aprovechar la ocasión para aumentar el valor añadido y la visibilidad de la política comunitaria. Lo ideal sería que la reforma se viese acompañada del refuerzo de las acciones para garantizar que las demás políticas comunitarias contribuyan a la cohesión en la medida de lo posible, junto con la persecución de sus objetivos primordiales.

A partir del análisis del presente informe, las secciones que siguen a continuación pretenden exponer los principales temas que habrán de abordarse para preparar el debate sobre el futuro de las políticas de cohesión. Para ello, es importante situar los principales temas de debate en su orden lógico correcto. Las experiencias del pasado con la reforma de la política de cohesión revelan una tendencia creciente entre los Estados miembros a centrarse en los aspectos financieros. Así, por ejemplo, en las negociaciones sobre las perspectivas financieras para el periodo 2000-2006 ("Agenda 2000"), el debate sobre la política de cohesión probablemente se centró más en el importe y el reparto de la financiación entre Estados miembros que en el contenido restante de la política. Acaso hubiera sido más lógico empezar por el contenido (y, en particular, con la determinación de las prioridades de futuras políticas de cohesión) antes de abordar las cuestiones relativas al sistema de gestión y las dotaciones financieras.

Fomentar los factores que determinan la convergencia

Para seguir siendo creíble, la política comunitaria de cohesión debe prestar apoyo a las actividades que con mayor probabilidad puedan contribuir a la reducción de las disparidades económicas, sociales y territoriales existentes en la Unión. Un sistema fundado simplemente en transferencias presupuestarias no resulta suficiente, y la Unión debe apoyar los factores que desempeñan un función decisiva a la hora de fomentar la competitividad y ayudar a reducir los profundos desequilibrios que afectan a su territorio. En suma, apoyar las inversiones en capital físico y humano debe seguir siendo el objetivo principal de la política de cohesión de la Unión antes y después de la ampliación.

Más allá de esta afirmación de principio, no resulta fácil determinar las prioridades, especialmente en la perspectiva a largo plazo del periodo posterior a 2006. Por ejemplo, hace diez años pocos hubieran podido imaginar el papel y la importancia que adquirirían las nuevas tecnologías de la información en la economía y sociedad de hoy. Actualmente resulta difícil imaginar una estrategia de desarrollo económico y social que no incluya entre sus componentes principales el fomento de estas tecnologías. Al mismo tiempo, y a pesar de las dificultades, existen algunos puntos de referencia para proyectar las prioridades futuras.

En general, es evidente que el nivel de productividad constituye un factor clave en el proceso de crecimiento y convergencia, en términos reales, de las economías nacionales y regionales. La productividad viene determinada en gran medida por la calidad de los recursos humanos, la dotación en infraestructuras físicas y la capacidad de innovación.

La calidad de la mano de obra viene determinada, en parte, por su nivel de educación y, en parte, por la actualización del conocimiento y de las cualificaciones a lo largo de la vida laboral. Lo visto hasta ahora indica que la adecuación de las cualificaciones disponibles entre la población laboral y las requeridas por una economía en profunda transformación se ha convertido en un problema de envergadura. Las perspectivas democráticas, y sus consecuencias probables de reducción numérica de la población activa durante la próxima década en la Unión de los Quince, no harán sino agravar este problema, aunque los desequilibrios geográficos serán menos marcados en una Unión de 27 habida cuenta del creciente número de jóvenes en los países candidatos. Sacar el máximo partido de todos sus recursos humanos constituye claramente un reto a largo plazo para la Unión.

Una condición indispensable para el desarrollo económico sigue siendo la dotación suficiente en infraestructuras físicas de alta calidad. En el seno de la Unión, si bien se han reducido las disparidades regionales en ciertos sectores como las telecomunicaciones y el transporte por carretera, todavía queda mucho por hacer en otros sectores (por ejemplo, transporte ferroviario, centros de investigación), especialmente en las regiones más retrasadas. No se dispone de información completa sobre los países candidatos, pero los datos existentes actualmente indican grandes lagunas en infraestructuras económicas básicas. Debe darse prioridad al fomento del desarrollo de las grandes redes europeas de transporte, telecomunicaciones y energía, y a su conexión con las redes regionales secundarias.

Las inversiones en conocimientos y en las nuevas tecnologías de la comunicación probablemente seguirán constituyendo la base del crecimiento a largo plazo en Europa. Se trata de un factor positivo para la Unión en su conjunto, aunque las nuevas actividades asociadas a la sociedad del conocimiento tienden a concentrarse en algunos centros urbanos, lo que da lugar a una densa red que conecta entre sí a las economías de las regiones situadas en el corazón de Europa. A fin de evitar un aumento del desequilibrio entre el centro y la periferia, característica de la Europa de los Quince desde hace mucho tiempo, deberá mantenerse el nivel de inversiones en nuevas tecnologías para conectar las regiones periféricas a las grandes redes europeas, también las "nuevas periferias" resultantes de la ampliación hacia el este y el sur. La transición hacia una economía y sociedad basadas en el conocimiento también depende de un planteamiento integrado que combine las diversas vertientes del conocimiento: educación, formación, investigación, desarrollo, innovación y la sociedad de la información.

Por último, para aumentar la capacidad de innovación se requiere una mayor atención al entorno operativo de las empresas. Es necesario, sobre todo, mejorar la interacción entre las empresas, en particular las pequeñas, y los centros de investigación, universidades y organismos públicos.

Un punto de referencia para las acciones futuras: medio ambiente y desarrollo sostenible

Los esfuerzos por aumentar la productividad y fomentar el crecimiento no deben desplegarse en detrimento de las generaciones futuras. En otras palabras, la vía seguida para el desarrollo también debe ser una vía sostenible, principio que deberá reflejarse en todas las decisiones de inversión.

Una de las consideraciones fundamentales es que el desarrollo económico sólo puede garantizarse a largo plazo si se hace una utilización prudente de los recursos naturales. A este respecto, la disponibilidad y la calidad del agua plantean problemas particulares en la cuenca mediterránea. La cooperación entre países es uno de los medios para abordar los problemas del agua, pero ciertamente no el único. Las inversiones en tratamiento de aguas residuales, la política de tarificación del agua y el control de las emisiones al medio ambiente constituyen otros medios adicionales.

Por otra parte, es importante promover las inversiones que sirven para limitar los daños que la industria, la agricultura y los hogares pueden infligir al medio ambiente, lo que significa, en particular, la construcción de instalaciones para el tratamiento de aguas residuales y de los residuos domésticos e industriales. Las inversiones en este ámbito son especialmente prioritarias en los países candidatos.

Determinación de las prioridades para la cohesión económica y social

Según el Tratado, la Comunidad debe "promover un desarrollo armonioso del conjunto de la Comunidad" con el objetivo particular de "reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las regiones o islas menos favorecidas, incluidas las zonas rurales" (artículo 158).

El análisis que en el informe se hace de los problemas de largo plazo y de las oportunidades que se dan en la Unión permite determinar ciertas prioridades de orden económico, social o territorial para la futura política de cohesión.

Entre las prioridades con una importante dimensión territorial cabe citar las siguientes, a título ilustrativo:

- Las regiones menos desarrolladas. Éstas siguen siendo la prioridad principal de la política de cohesión de la UE. En el informe se confirma que subsisten diferencias importantes de ingresos y oportunidades entre las regiones menos desarrolladas y el resto de la Unión, si bien se constata un proceso de convergencia gradual en la Unión de los Quince. Con la ampliación, sin embargo, estas diferencias volverán a aumentar.

- Con la reducción de las diferencias en dotaciones con cierto tipo de infraestructuras en las regiones menos desarrolladas de la Unión de los Quince, podrá reducirse el hincapié dado en las inversiones básicas para trasladarlo al aumento de la competitividad de las empresas. Las necesidades en infraestructuras básicas siguen siendo considerables en los países candidatos.

- El reto a que deberán hacer frente todas estas regiones en una Unión ampliada consiste en la creación de un entorno innovador basado en la disponibilidad de mano de obra cualificada, la investigación y el desarrollo y la sociedad de la información.

- Aún cuando se reducen las divergencias en lo que respecta a los recursos humanos, eliminar el peso del pasado en lo que respecta al bajo nivel de cualificaciones de la población activa adulta constituye un reto a largo plazo en la Unión de los Quince. En los países candidatos, el reto consiste en adaptar rápidamente la fuerza laboral a una moderna economía de mercado.

- La cuestión urbana, situada en el centro del cambio económico, social y territorial. Las ciudades representan un potencial estratégico para la cohesión y el desarrollo duradero.

- Muchas disparidades se concentran en las ciudades, donde las zonas con problemas de exclusión y gran pobreza se sitúan a proximidad de zonas de gran prosperidad.

- En las zonas urbanas se dan también las presiones más agudas sobre el medio ambiente.

- Las ciudades constituyen los centros económicos para el desarrollo de las zonas suburbanas y rurales que las rodean.

- Las redes de grandes ciudades pueden favorecer un desarrollo más equilibrado y policéntrico de los territorios de la Unión, en el cual las ciudades y poblaciones de tamaño medio pueden desempeñar un papel decisivo.

- La diversificación de las zonas rurales. Estas zonas siguen atravesando cambios profundos. Su futuro depende en gran medida de su articulación con el conjunto de los territorios, incluidas las zonas urbanas.

- La agricultura ya no constituye una de las grandes fuentes de empleo, aunque sigue siendo la usuaria principal de las superficies rurales y el factor determinante de la calidad de los paisajes y del medio ambiente.

- La revitalización de las zonas rurales y el mantenimiento de su población dependen del desarrollo de nuevas actividades fuera de la agricultura, particularmente del sector de servicios.

- La política de cohesión desempeña una función primordial en la diversificación de la economía rural al complementar las políticas de desarrollo rural financiadas por la PAC, centrada en la adaptación de la agricultura a las nuevas realidades económicas y en el refuerzo de la competitividad de las zonas rurales.

- La cooperación transfronteriza, transnacional e interregional. Esta es una de las prioridades fundamentales de la Unión con el fin de promover la integración y reducir la fragmentación económica y social creada por las fronteras nacionales. El mercado interior y la cooperación transfronteriza han permitido a las regiones integrarse mejor con el resto de la Unión.

- El apoyo de INTERREG ha permitido a las regiones fronterizas interiores de la Europa de los Quince desarrollar nuevas formas de cooperación que no hubiera sido posible con la mera supresión de las fronteras. Su situación socioeconómica ha mejorado sensiblemente en el transcurso de los últimos años, con una mejor integración en el mercado interior.

- Con la ampliación se harán necesarias nuevas acciones transfronterizas para fomentar la cooperación entre los antiguos y los nuevos Estados miembros de la Unión y ayudar a las regiones de los países candidatos que comparten fronteras con terceros países en el este y en el sur, con inclusión de las riberas mediterráneas.

- La Unión habrá de promover las zonas de cooperación transnacional en un marco adaptado al desarrollo de la conexión en redes entre las economías regionales y locales y a las nuevas formas de administración.

- Las zonas en reestructuración industrial. El retorno de un crecimiento duradero en el conjunto del continente europeo a veces ha relegado a un segundo plano las a veces graves consecuencias territoriales y regionales de la reestructuración industrial.

- Las pérdidas de empleo siguen siendo frecuentes en numerosos sectores como el textil, la automoción, el carbón o la siderurgia, y también en algunos sectores de servicios. A este respecto, representa un particular desafío la liberalización de las importaciones textiles a partir de 2005.

- Cuando estos sectores se encuentran concentrados geográficamente, las consecuencias pueden ser graves para la economía local y regional, y requerir el desarrollo de nuevas actividades y la recualificación de los trabajadores que han perdido sus empleos.

- Al tiempo que debe fomentar la diversificación económica, la política territorial también debe tener en cuenta la distribución de la actividad en las diferentes parte de la Unión.

- Las zonas con grandes desventajas geográficas o naturales. En algunas partes de al Unión los esfuerzos por alcanzar la plena integración con el resto de la economía europea experimentan dificultades debido a sus particularidades geográficas o naturales.

- Estas zonas (regiones ultraperiféricas, insulares, montañosas, periféricas, con muy baja densidad de población) a menudo constituyen un componente fundamental del patrimonio ecológico y cultural de la Unión.

- A menudo sufren grandes dificultades para retener a su población.

- Los costes suplementarios de los servicios básicos, incluidos los transportes, pueden frenar su desarrollo económico.

Entre las prioridades inscritas en la política de cohesión económica y social relativa a la política laboral y social con una dimensión tanto general como regional, cabe citar las siguientes:

- Empleos más numerosos y mejores. En algunas partes de la Unión la tasa de creación de empleo sigue siendo baja, mientras que la subsistencia de importantes déficit de cualificaciones limitan el proceso de convergencia económica y social entre las regiones.

- Un planteamiento más estratégico de la política de empleo para toda la UE podría aportar un marco valioso para coordinar la intervención comunitaria. Las negociaciones sobre los actuales programas del FSE han demostrado la utilidad de una dimensión estratégica como la ofrecida por la Estrategia europea para el empleo.

- La política de empleo debe adoptar un planteamiento anticipador de los cambios industriales.

- Es necesario dirigirse de forma más específica a las necesidades concretas de las personas y de las regiones, dado que una de las principales causas de las diferencias de prosperidad en la Unión es la diferencia en el nivel de cualificaciones y competencias de sus trabajadores.

- Apoyar la nueva economía y la sociedad del conocimiento. La nueva economía incide profundamente en el ritmo del cambio y en las consecuencias para la política aplicable. Los riesgos que podría entrañar la aparición de una fractura digital ponen de manifiesto la necesidad de prevenir los riesgos de exclusión de la sociedad de la información.

- La formación permanente constituye una respuesta esencial al cambio económico. No obstante, es importante que el acceso a esta formación no quede restringida a las personas que ya ocupan los puestos de trabajo más cualificados.

- Es necesario facilitar el acceso a las herramientas de la sociedad de la información, que debe acompañarse de la familiarización con las tecnologías de la información y la comunicación (TIC).

- Durante las tres últimas décadas ha aumentado notablemente el nivel de instrucción de la población europea, especialmente en las regiones menos desarrolladas. Pero es necesario mejorar sus sistemas de educación y formación para evitar que queden al margen de la revolución digital. Esto es también aplicable a los países candidatos, cuyos sistemas de formación profesional a menudo no se ajustan a las necesidades de los nuevos sectores.

- Favorecer la inserción social. El nivel de pobreza y exclusión social sigue siendo inaceptablemente elevado en la Unión Europea. Muy a menudo, sus causas guardan relación directa con el mercado laboral y la ineficacia de las medidas emprendidas para responder a las necesidades de las personas que no poseen las cualificaciones necesarias para conseguir un empleo.

- Un mejor acceso al mercado laboral, la creación de nuevas oportunidades de empleo y el desarrollo de las cualificaciones son factores de la máxima importancia en la lucha contra la exclusión.

- Con el fin de hacer frente al problema profundamente arraigado de las bolsas de exclusión social, las políticas de mercado laboral adquieren un carácter cada vez más local, con una mayor participación de socios locales a fin de responder a las necesidades locales específicas. El desarrollo local del empleo, "tercer pilar" de la Estrategia europea para el empleo, podría reforzarse en la futura política comunitaria.

- El concepto de adicionalidad de la política (ampliación o profundización de la política nacional) debe aplicarse también a las políticas de inserción social y complementarse con el concepto de territorialidad de la política consistente en aumentar la concentración territorial de los escasos recursos con el fin de conseguir un impacto mayor.

- Igualdad de oportunidades. La discriminación en todas sus formas constituye un desperdicio de talentos y de recursos en una situación en la que todos los indicios apuntan a la creciente necesidad de aprovechar al máximo lo que puede ofrecer una población activa decreciente en los años venideros. Garantizar la igualdad de acceso al mercado de trabajo constituye tanto un derecho fundamental como una política económica sensata.

- Un fuerte compromiso político con la creación de un mercado laboral abierto a todos constituye un factor esencial de la cohesión.

- Las políticas para fomentar y apoyar la participación de las mujeres en el mercado de trabajo son indispensables para garantizar el cumplimiento de los objetivos de empleo fijados en Lisboa.

- Los progresos más importantes procederán de la reducción del desequilibrio existente en el empleo de hombres y mujeres.

Todos esto ámbitos prioritarios no son una novedad en sí pero representan un planteamiento diferente de los "objetivos" prioritarios que han sido característicos hasta ahora. Se trata de un planteamiento inspirado en cierta medida por la experiencia de algunas iniciativas comunitarias como URBAN o LEADER, que han demostrado cómo los esfuerzos centrados en una prioridad europea claramente definida pueden, si se despliegan en el nivel correcto, suscitar gran interés, generar nuevas formas de pensar y nuevas actividades. Otro aspecto que no debe pasarse por alto es que estas actividades, cuando se han visto coronadas por el éxito, probablemente han contribuido mucho a crear una imagen positiva de la política de cohesión de la Unión entre sus ciudadanos.

Los ámbitos prioritarios no deben entenderse como simples sustitutos de los objetivos actuales. Dada la rapidez de la evolución económica y los desafíos que ésta plantea, la formulación de una futura política, y tal vez la dimensión territorial en particular, deben tener en cuenta no sólo los problemas existentes, sino también, lo que es más importante, anticipar los problemas futuros. Así pues, hay que elaborar una política de cohesión que integre una visión más global y a plazo más largo y que tenga un carácter anticipador. Esto también significaría que la futura política debería centrarse no sólo en los problemas sino también en las oportunidades para la cohesión económica y social y la reducción de los desequilibrios territoriales.

Este es el tipo de planteamiento que ha caracterizado el trabajo emprendido por los Estados miembros y la Comisión en la Perspectiva Europea de Orientación Territorial (adoptada en Potsdam en 1999) cuyo objetivo era la promoción de un desarrollo territorial más equilibrado en Europa. Inspirada por este trabajo, en una fase ulterior la Comisión podría proponer un estrategia de desarrollo territorial a las demás instituciones de la Unión como base para la futura política en este campo.

En suma, la futura política de cohesión debería orientarse hacia los factores que fomentan la convergencia y hacia un pequeño número de prioridades de interés comunitario con el fin de alcanzar la concentración de los escasos recursos disponibles.

¿Cómo organizar el sistema de gestión de la futura política de cohesión económica y social-

La Agenda 2000 ha permitido numerosos avances en la mejora del sistema de ayuda, tal como se expone en el presente informe. El nuevo contexto de la ampliación, la reformulación de las prioridades y la necesidad de perseguir una mayor eficacia exigen una reflexión adicional en el modo de aplicar la política. En esta fase sólo es posible abordar las grandes cuestiones y considerar las diferentes opciones. Dentro de tres años, el tercer informe de cohesión aclarará las modalidades de aplicación de la próxima generación de la política de cohesión.

He aquí los principales temas que se tratan en las secciones siguientes:

- La canalización efectiva ("concentración") de los limitados recursos disponibles en una Unión ampliada;

- El particular desafío de la ampliación en el periodo actual;

- La política de cohesión en una Unión ampliada después de 2006, incluidos algunos aspectos financieros.

Canalización efectiva de los limitados recursos disponibles en una Unión ampliada

La constatación de partida es que la futura política de cohesión deberá estar dirigida no sólo a los nuevos Estados miembros y regiones, sino también a las regiones de la actual Unión de los Quince para las cuales el informe confirma la existencia de disparidades regionales y territoriales a menudo muy profundas.

No obstante, está claro que cuando comience el nuevo periodo de programación en 2007, la presencia de nuevos Estados miembros, compuestos casi enteramente por regiones que tienen una necesidad general de ayuda para su desarrollo económico, exigirá que los esfuerzos se centren masivamente en su nivelación dentro de un lapso razonable. Al mismo tiempo, las regiones menos desarrolladas de la Europa de los Quince seguirán necesitando ayuda aunque, comparativamente, su situación parezca menos grave.

El principio básico deberá ser el mismo que en el pasado, en el sentido de que los recursos limitados deben concentrarse en un número limitado de zonas geográficas o problemas de interés comunitario, con el fin de alcanzar la necesaria masa crítica.

Mantener la prioridad para las regiones retrasadas en su desarrollo

Para las regiones menos prósperas, el mantenimiento de la zonificación directa (véase el recuadro), por razones de objetividad y transparencia, representa el método más apropiado para concentrar las ayudas en las regiones que atraviesan más dificultades.

La utilización del PIB por habitante (medido en paridad de poder adquisitivo) como criterio y su nivel de aplicación (regiones NUTS 2) seguirán siendo apropiados, como indica el análisis comparativo presentado en la primera parte del presente informe. Por motivos de transparencia y eficiencia, no obstante, hace falta determinar los principios aplicables a la definición de las unidades estadísticas territoriales, es decir, las regiones.

¿Cómo fijar el umbral de subvencionabilidad-

El umbral de subvencionabilidad (actualmente fijado en el 75% del PIB medio comunitario por habitante, véase el recuadro) debe determinarse teniendo en cuenta dos elementos. Primero, la ampliación reducirá substancialmente el PIB medio por habitante en la Unión. Según los últimos datos disponibles (1998), la aplicación del 75% del PIB por habitante en una Unión de 27 Estados miembros reduciría la población de los Quince subvencionable al amparo del Objetivo 1 en más de la mitad. Esto plantea la pregunta de cómo tratar a las regiones de los Quince que vean mejorar su situación en términos relativos pese a que las condiciones reinantes sigan siendo las mismas que antes de la ampliación.

Segundo, en la Unión ampliada, las disparidades entre las regiones retrasadas en su desarrollo serán mayores que en la actualidad. En algunas regiones, el PIB por habitante se situará en torno a las tres cuartas partes de la media comunitaria y en otras, sólo en una cuarta parte de esta media. El número de regiones no sólo será mayor, sino que éstas también tendrán necesidades más importantes.

Cuatro opciones para determinar la subvencionabilidad y la ayuda transitoria

A la luz de lo que antecede, el ejercicio de la política de cohesión comunitaria para las regiones retrasadas en su desarrollo podría adoptar una de las cuatro formas siguientes:

- Aplicación del actual umbral del 75% independientemente del número de países que se adhieran a la Unión. Esta opción, por sí sola, eliminaría a un gran número de regiones de los Quince. En el futuro, su subvencionabilidad con cargo al presupuesto comunitario dependería de las prioridades y de los criterios de subvención fuera de las regiones poco desarrolladas.

- El mismo planteamiento, salvo que en este caso todas las regiones actualmente subvencionables con cargo al objetivo 1 pero situadas por encima de este umbral se beneficiarían de una ayuda transitoria (phasing-out), con un nivel de ayuda tanto más elevado cuanto más próximo se encuentre su PIB del umbral de subvencionabilidad. Podrían considerarse dos niveles de ayuda transitoria, uno para las regiones que, debido a su grado de convergencia al final del periodo 2000-2006, ya no se consideren retrasadas en una Unión de Quince; y otro más generoso para las regiones situadas por debajo del 75% sin ampliación.

- Fijación de un umbral de PIB por habitante superior al 75% de la media, a un nivel que reduciría o incluso suprimiría el efecto automático de exclusión de esas regiones de la Europa de los Quince por la reducción del PIB medio por habitante de la Unión después de la ampliación. No obstante, este umbral debería fijarse en un nivel que excluyese a aquellas regiones que ya no resultarían subvencionables al final del actual periodo de programación en una Unión de los Quince sin ampliación.

- Fijación de dos umbrales de subvencionabilidad, uno para las regiones de los Quince y otro para los países candidatos, lo cual llevaría de hecho a dos categorías de regiones retrasadas. Esto podría tener las mismas consecuencias financieras que la solución anterior donde la intensidad de ayuda por habitante de los fondos comunitarios depende de la prosperidad regional.

Otro aspecto se refiere a los porcentajes de cofinanciación (relación entre la ayuda comunitaria y la ayuda nacional). Después de la ampliación, las divergencias de prosperidad dentro del grupo de regiones definidas como menos desarrolladas serán tan grandes que podría establecerse un porcentaje de cofinanciación especial máximo, situado en un nivel relativamente alto para reflejar la menor prosperidad (y capacidad presupuestaria nacional) de los Estados miembros más pobres.

Reparto de la financiación según criterios objetivos

A la luz de las necesidades, resultaría difícil justificar una reducción de los recursos asignados a las regiones retrasadas (incluidas las ayudas transitorias) como porcentaje del total de los fondos disponibles.

La cuestión fundamental consiste en garantizar que la distribución de los recursos financieros se efectúe acorde con las necesidades y de la manera más objetiva posible. A este respecto, las decisiones al amparo de la Agenda 2000 suponen un progreso considerable por el recurso a criterios objetivos aplicados en toda la Comunidad, al menos en lo que atañe a las regiones menos desarrolladas. Este fue uno de los resultados más significativos de la aplicación de la Agenda 2000. Este modo de proceder podría mantenerse en el futuro, como uno de los grandes derechos adquiridos de la cohesión.

Estando así las cosas, deben abordarse una serie de cuestiones, entre las cuales figuran las siguientes:

- ¿Hay que completar los criterios utilizados actualmente (población, prosperidad regional y nacional, desempleo) con el criterio de tasa de empleo, habida cuenta de las actuales perspectivas del mercado de trabajo y de las conclusiones del Consejo Europeo de Lisboa en relación con la tasa de empleo- Esta cuestión deberá considerarse en función de la evolución del nivel de desempleo estructural en las regiones del objetivo 1 durante los próximos años. Actualmente, muchas de estas regiones tienen todavía una tasa de desempleo elevada.

- ¿Deben las diferencias estructurales entre las regiones y la media comunitaria convertirse em parte de los criterios de asignación de ayudas-

- ¿Debe la reserva de eficacia adquirir un mayor peso en los recursos de los Fondos Estructurales- Sin duda sería deseable reforzar la condicionalidad de este instrumento para alcanzar los resultados fijados, también desde el punto de vista de la buena gestión financiera.

Mantener los esfuerzos para aplicar una metodología objetiva depende en gran medida de los esfuerzos conjuntos de la oficina estadística de la Comisión, Eurostat, y de los institutos estadísticos nacionales para mejorar la calidad de las estadísticas armonizadas a escala comunitaria. Extender las series de datos para abarcar a los países candidatos, y disponer de datos sobre las paridad de poder adquisitivo a nivel regional, son prioridades máximas para el éxito de los futuros ejercicios destinados a elaborar la próxima lista de las regiones retrasadas en su desarrollo.

¿Zonificación indirecta para el resto del territorio-

Las regiones retrasadas en su desarrollo no son las únicas con problemas estructurales. La política de cohesión también debe seguir prestando su apoyo a otras partes de la Unión para fomentar las acciones de interés común. Dadas las mayores limitaciones de los recursos en comparación con las regiones menos desarrolladas, es fundamental disponer de los medios para canalizar las intervenciones de forma apropiada.

Ante los problemas que han surgido con la zonificación directa de las ayudas concedidas al amparo del objetivo 2 durante el periodo 2000-2006, parece que el proceso de concentración podría haberse conseguido de manera más satisfactoria optando por un método de zonificación indirecta. En este caso, el rasgo característico es que la concentración de los recursos constituye parte integrante del proceso de programación (véase el recuadro). La Comisión ya no definiría criterios estrictos de subvencionabilidad sino solamente un nivel mínimo de intensidad de la ayuda pública total (de fuentes tanto comunitarias como nacionales) con el fin de garantizar que los recursos financieros movilizados alcancen la masa crítica suficiente para tener impacto real (como ocurre con la iniciativa URBAN).

En tales circunstancias, la programación de los diferentes ámbitos prioritarios debería realizarse a partir de una asignación financiera por Estado miembro. Esto podría hacerse de varias maneras, aunque la más sencilla probablemente consistiría en una asignación nacional en función de la población (fuera de las regiones menos desarrolladas) modulada por uno o varios indicadores de la situación socioeconómica. Basándose en la asignación nacional, los Estados miembros programarían actividades a nivel nacional y regional, a partir de un número limitado de prioridades como las antes descritas. Una visión estratégica de las prioridades y oportunidades elaboradas en la Comisión con respecto a los temas de interés comunitario contribuiría de forma considerable a situar en un contexto comunitario los esfuerzos de cada Estado miembro.

También debe prestarse atención a los métodos nacionales y transnacionales de programación, sobre todo en lo que respecta al papel de los Estados miembros y de la Comisión, la gestión de la cooperación, los instrumentos técnicos necesarios para el análisis del territorio y los criterios para orientar las acciones comunitarias.

Casos particulares

Las actuales regiones fronterizas de la Unión han alcanzado, en general, prácticamente el mismo nivel de desarrollo que el resto de la Unión, como se expone en la primera parte del presente informe. Este hecho demuestra el valor de las intervenciones comunitarias del pasado en este ámbito. Se justifica, pues, incluir programas de cooperación transfronteriza en la programación general de los Fondos Estructurales ("transversalización").

Claro está que las regiones fronterizas retrasadas en su desarrollo serían subvencionables del mismo modo que cualquier otra región si cumplen los criterios generales adoptados.

Las regiones ultraperiféricas de la Unión sufren desventajas particulares en razón de su lejanía del resto de la Unión, y su especial posición queda reflejada en el Tratado. El apartado 2 del artículo 299, que constituye un instrumento político, permite a la Unión Europea mantener y reforzar las actividades de fomento de la integración de las regiones ultraperiféricas en la Comunidad teniendo en cuenta sus especificidades. Con este fin, en marzo de 2000 la Comisión formuló una estrategia para el desarrollo sostenible de las regiones ultraperiféricas. Ya ha puesto en marcha nuevas iniciativas en los ámbitos de las ayudas estatales, la agricultura, los Fondos Estructurales, la política fiscal y aduanera, y está fomentando la coordinación de los Fondos Estructurales y del Fondo Europeo de Desarrollo en las zonas geográficas donde se encuentran estas regiones. La Comisión se ha comprometido a examinar el modo en que sus necesidades pueden reflejarse en las futuras políticas de cohesión.

El desafío particular de la ampliación para el periodo actual

Desde la reforma de los Fondos Estructurales en 1988, la gestión de la política comunitaria de cohesión ha avanzado en lo que respecta al seguimiento, la evaluación y el control de las actividades.

Este es el contexto en el que los países candidatos se están preparando para entrar en la Unión. En este momento, sus preparativos cuentan con el apoyo de los instrumentos de preadhesión, mientras que el programa PHARE dedicará en el futuro gran parte de estos recursos a programas de tipo objetivo 1, en un marco de programación de medio plazo, que aunque tenga carácter "indicativo" preparará la vía para la programación estratégica global del futuro apoyo comunitario de los Fondos Estructurales.

La Comisión debe adoptar todas las medidas necesarias para garantizar que, como ocurre ahora en la Unión de los Quince, los programas tengan en cuenta la situación y las dificultades específicas de los nuevos Estados miembros. Deberá ayudar a las autoridades afectadas a elaborar sus programas a la luz de las prioridades comunitarias.

La cuestión de la capacidad administrativa de los países candidatos

La aplicación de la política de desarrollo regional es un cometido nuevo para las autoridades de los países candidatos, que disponen de fondos limitados. En efecto, no existe ninguna tradición de este tipo de políticas, y la descentralización que entraña, en los países acostumbrados a funcionar con sistemas de planificación centralizada.

El proceso de la construcción administrativa (o institutional building) es, por consiguiente, muy importante, especialmente si se compara con las ampliaciones anteriores de la Unión, donde los único que se pedía era la adaptación de las políticas y de la legislación nacional a la necesidad de aplicar los Fondos Estructurales.

El primer objetivo consiste en crear una política a nivel nacional. Este fue el objeto de un programa de asistencia especial que debía permitir a los países candidatos prepararse, con el apoyo de PHARE, para la aplicación de los Fondos Estructurales mediante el establecimiento de una autoridad competente y de los procedimientos necesarios, especialmente para la coordinación entre Ministerios. También es necesario instaurar procedimientos presupuestarios para permitirles participar en la financiación de los programas y gestionar y controlar la utilización de los recursos comunitarios.

Otro de los elementos necesarios es el apoyo a la descentralización, relacionado con el esfuerzo general de alcanzar tres grandes objetivos: la consolidación de la democracia, el desarrollo de la cooperación y una mayor eficiencia económica.

El segundo aspecto es la definición de una estrategia de intervención para garantizar la utilización efectiva de los recursos de los Fondos Estructurales y reducir las disparidades de desarrollo de forma global y dentro de los países con el fin de evitar el riesgo de una concentración excesiva.

Los países candidatos deben construir una administración capaz de elaborar estrategias, preparar programas y gestionar los presupuestos correspondientes, especialmente los fondos procedentes del presupuesto comunitario, en las mismas condiciones que los Estados miembros actuales. Durante las negociaciones de adhesión, la Comisión examinará muy de cerca la capacidad de los países candidatos de cumplir todas las condiciones requeridas para poder recibir transferencias financieras.

Los recursos financieros hasta finales de 2006

Dado que durante el actual periodo de planificación 2000-2006 habrá una serie de nuevos Estados miembros, es necesario considerar algunos aspectos relacionados con la financiación. El primero de ellos se refiere a las perspectivas financieras hasta 2006 decididas por los Estados miembros en el Consejo Europeo de Berlín, que comprende un importe destinado a las intervenciones de los Quince y otro importe para los países candidatos para el periodo antes y después de la adhesión. Después del Consejo Europeo de Niza de diciembre de 2000, parece probable que las primeras adhesiones tendrán lugar en 2003-2004. Esta hipótesis de ampliación difiere de la subyacente a la decisión de Berl