COMISIÓN EUROPEA 
Bruselas, 13.10.2011 
SEC(2011) 1173 final 
  
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN 
RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO 
que acompaña al documento 
COMUNICACIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ 
ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES 
Incremento del impacto de la política de desarrollo de la UE: Programa para el Cambio
{COM(2011) 637 final} 
{SEC(2011) 1172 final}  
 
ES 2   ES 1. DEFINICIÓN DEL PROBLEMA: ¿Cuál es e xactamente el problema, quiénes se ven 
más directamente afectados y por qué es  necesaria una intervención pública? 
En el actual escenario internacional, en el contexto de los principales retos internacionales1, 
del debate sobre la legitimidad de la ayuda y del nuevo entorno, tanto en la UE (marco de 
acción exterior posterior a Lisboa) como in ternacional (G20, instituciones financieras 
internacionales, ONU...), existe una necesidad de cambio con el fin de « aumentar el impacto 
de la política de desarrollo de la UE» con el objetivo de adaptarla a los desafíos de la 
próxima década y de ayudar a los países socios para que introduzcan cambios que aceleren sus propios avances hacia la reducción de la  pobreza y la consecución de los Objetivos de 
Desarrollo del Milenio. 
La investigación actual
2 pone de manifiesto que, desde 2005,  cuando se adoptó la Declaración 
de París, los patrones mundiales de asignación de ayuda se han deteriorado y que numerosos 
problemas socavan la eficiencia y eficacia de la s políticas de desarrollo de la UE y de otros 
intervinientes. En primer lugar, la fragmentaci ón de la ayuda ha aumentado en paralelo al 
incremento de la ayuda oficial al desarrollo: existe una tendenci a a entregar la ayuda en lotes 
más pequeños. Al mismo tiempo, los donantes han pr oliferado: actúan en más países y, dentro 
de ellos, en más sectores. En lo tocante a los sectores, la proliferación es también considerable: en 2007, el 41 % de todos los sect ores de los países be neficiarios registraron 
pagos de más de tres donantes de la UE.  
En segundo lugar, la proliferación de relaciones d onantes-países socios re sulta en la necesidad 
de grandes esfuerzos de coordinación que, pr imeramente y ante todo, corren a cargo de los 
países socios, pero también de los represen tantes de los donantes  sobre el terreno. La 
duplicación de esfuerzos con otros donantes (Esta dos miembros incluidos) junto con la falta 
de coordinación pueden dar lugar a súbitas lagunas en la cobert ura geográfica o sectorial (el 
fenómeno denominado «huérfanos de ayuda») y crear un clima de incertidumbre para los 
países socios y los principales beneficiarios de estos países, entre los que muy a menudo se 
incluyen los grupos más vulnerables.  
Los costes a largo plazo de una ayuda ineficaz son analizados académicamente en términos de 
su impacto en la calidad de la gestión por la Administración y en las economías de los países 
receptores. Tales costes se expresan principa lmente en términos cualitativos, aunque en 
algunos casos se hallaron costes  cuantitativos como pérdida de crecimiento económico o 
incremento de costes a causa de  la falta de previsibilidad en la financiación del desarrollo
3. 
Por ejemplo, a largo plazo y por sí solos los co stes vinculados a la fragmentación dan como 
resultado la incapacidad del Gobierno para im poner un orden en la cartera de proyectos o 
incluso para tener una visión gene ral de las inversione s y actividades financiadas por la ayuda, 
falta de eficacia de la planifi cación, dispersión geográfica, etc.4.  
                                                 
1 Como la crisis financiera, el cambio climático, el  acceso a la energía, la inseguridad alimentaria, las 
presiones migratorias, la fragilidad de los Estados, lo s conflictos regionales y la seguridad internacional 
o la aparición de nuevos poderes, inversores y donantes. 
2 Trends of In-country Aid Fragmentation and Donor  Proliferation: An Analysis of Changes in Aid 
Allocation Patterns between 2005 and 2009 , Informe del grupo especial de la OCDE sobre división del 
trabajo y complementariedad, Primer borrador, 24 de marzo de 2011, versión final inminente. 
3 Aid Effectiveness Agenda: Benefits of a European Approach .  
http://ec.europa.eu/development/icenter/repository/AE_Full_Final_Report_20091023.pdf   
4 Ídem. 
 
ES 3   ES 2. ANÁLISIS DE LA SUBSIDIARIEDAD: ¿Está justificada la actuación de la UE 
basada en la subsidiariedad (neces idad y valor añadido de la UE)? 
En virtud del Tratado de Lisboa, la política de desarrollo es una compet encia compartida entre 
la Comisión y los Estados miembros. La Comisi ón desempeñará su papel para aumentar el 
impacto de su ayuda, pero al mismo tiempo re conociendo que otras dimensiones, aspectos e 
intervinientes (como la coherencia de la políti ca de desarrollo, las modalidades de ayuda, la 
asunción por el país, etc.) son complementarios y deberían tenerse en cuenta si inciden en el 
impacto general de la política de desarrollo de la  UE. De ahí que sea necesario el papel de la 
UE a la hora de promover la coordinación y la  coherencia, su capacida d para poner en común 
servicios y recursos y dirigir el diálogo de la UE con los países  asociados, ya que la actuación 
de los Estados miembros por sí sola no puede cumplir suficientemente estas funciones. En consecuencia, una actuación coordinada de la UE  tiene un valor añadido que, en términos de 
política e impulso financiero, es mayor que la suma de la actuación individual de los 27 
Estados miembros y de la Comisión
5. Un estudio de 20096 estimaba que los posibles 
beneficios de un enfoque europeo en la eficaci a de la ayuda serían del orden de 3 000 a 6 000 
millones EUR al año.  
Como ya puso de relieve la consulta públic a sobre el Libro Verde, la Comisión debe 
concentrar la ayuda que gestiona en una lista más limitada de sectores y áreas, y las elecciones 
deben efectuarse de forma más estratégica que en  el pasado, teniendo en  cuenta las ventajas 
comparativas de la UE y la posibilidad de obtener un impacto signif icativo. La Comisión 
también tiene un papel importante que desempeñar en lo que se refiere a iniciar y coordinar 
una mejor división del trabajo entr e la UE y los Estados miembros. 
Con el fin de maximizar el valor añadido, la especialización y una me jor división del trabajo 
podrían dar lugar a más eficacia, a economías de es cala y a abaratar los costes de transacción, 
y estos ahorros podrían utilizarse para reforzar los re cursos financieros disponibles y 
consolidar el poder de negociación de la UE , situándola así en mejor posición para 
desempeñar un papel destacado a nivel mundial.  
3. OBJETIVOS DE LA INICIATIVA DE LA UE : ¿Cuáles son los principales objetivos 
de la política? 
Como enuncia el Tratado, el prin cipal objetivo de la política de desarrollo de la UE y de su 
puesta en práctica es reducir la pobreza en el  contexto de un desarrollo sostenible. Los 
objetivos internacionalmente reconocidos en  este marco, suscritos por la UE, son los 
Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Una importante reunión internacional, celebrada 
en septiembre de 20107, puso de manifiesto la diferenc ia entre los actuales niveles de 
consecución de dichos ODM y los objetivos previstos, cua ndo faltan menos de cinco años 
para que se cumpla el plazo. Preocupa especial mente la falta de progresos en determinados 
países y regiones (especialme nte el África Subsahariana ) y en algunos de los ODM 
(especialmente salud materno-infantil).  
                                                 
5 Como se demostró anteriormente con referencia al estudio sobre la agenda de  la eficacia de la ayuda: 
ventajas del enfoque europeo, octubre de 2009 
 http://ec.europa.eu/development/icenter/repository/AE_full_final_report_20091023.pdf  
6 Aid Effectiveness Agenda: Benefits of a European Approach,  HTPSE Limited, octubre 2009, 
http://ec.europa.eu/development/icenter/repository/AE_Full_Final_Report_20091023.pdf   
7 Pleno de alto nivel de las Naciones Un idas sobre los ODM celebrado Nueva York. 
 
ES 4   ES Dado el esfuerzo que sigue siendo necesario pa ra alcanzar los ODM en 2015, la UE precisa 
mejorar rápidamente el impacto de su ayuda de stinada a reducir la pobreza. Después de 2015, 
la UE deberá continuar apoyando el esfuerzo mundial hasta la eliminación total de la pobreza. 
El objetivo del cambio de program a propuesto es, por lo tanto, ga rantizar que cada euro de 
ayuda al desarrollo de la UE ge nere el mayor impacto posible s obre la pobreza en los países 
en desarrollo, con el fin de incrementar al máxi mo la contribución de la UE a los ODM y a la 
eliminación de la pobreza a más largo plazo.  
Se supone que el impacto en la reducción de la pobreza pueden mejorarse centrando la ayuda 
de la UE más geográfica y sectorialmente en un a lista más limitada de países y zonas en vez 
de dispersando pequeños importes de ayuda por todo el mundo. Para ello, la Comisión seguirá 
siendo un interviniente mundial en asun tos de desarrollo, aunque, como donante, 
concentrando su ayuda en los sectores y países donde el impacto sea mayor.  
En apoyo de este esfuerzo, la ag enda de la coherencia de las políticas en favor  del desarrollo 
(CPD) también contribuye a mejorar los verdad eros resultados de nuestra cooperación al 
desarrollo al reducir las incohere ncias y fomentar sinergias entre los objetivos de las políticas 
internas y el desarrollo. Por otra parte, debe velarse por incrementar la coherencia entre los 
objetivos de las políticas exterior y de desarrollo. 
4. OPCIONES POLÍTICAS: ¿Qué opciones ha n sido consideradas y cuáles han sido 
evaluadas en detalle? 
La evaluación de impacto ha defi nido cuatro grandes opciones: 
La primera es la del statu quo, lo que significa que los procesos de asignación y ejecución de 
la ayuda no cambian con respecto al sistema actual (ninguna nueva acción a escala de la UE) 
y, por lo tanto, que la ayuda al desarrollo ges tionada por la Comisión se guiría siendo asignada 
a una gran variedad de sectores y países. En otras palabras, la UE seguiría haciendo «todo en 
todas partes», es decir, que seguiría sin abordar el  problema de la fragmentación de la ayuda. 
Esta opción se ha evaluado en de talle teniendo en cuenta la act ual ayuda al desarrollo de la 
UE, dispersa y fragmentada, que representa la  base para una mejora hacia un sistema más 
eficiente y eficaz.  
La segunda opción sería una orientación sectorial para reducir la dispersión de la ayuda de la 
UE, de tal modo que la Comisión se centraría principalmente en algunas áreas y sectores, 
especialmente en aquellos casos en los que posea una ventaja comparativa, pero seguiría 
facilitando ayuda a un gran número de países, de sde los más pobres a los países en desarrollo 
más avanzados (PMD a BRIC). 
La tercera opción sería una focalización geográfi ca con el objetivo de reducir la dispersión de 
la ayuda de la UE y mediante  la cual la Comisión centraría  su ayuda en un número limitado 
de países (elegidos en función de sus neces idades, capacidades, intereses y compromisos), 
pero seguiría teniendo una amp lia cobertura sectorial.  
En la cuarta opción, la UE utilizaría tanto los enfoques sectoriales como los geográficos, 
proponiendo uno diferenciado de asignación de la ayuda al desarrollo, así como una oferta de 
ayuda centrada en un conjunto limitado de sectores.  
La evaluación de impacto no intenta considerar sectores y zonas geográf icas predeterminados, 
sino que más bien prueba los principios  de concentración sect orial y diferenciación 
 
ES 5   ES geográfica. La elección final de sectores y país es será producto de un análisis detallado, país 
por país, y del diálogo, siguiendo los princi pios establecidos de  asunción y asociación 
consagrados en la Declaración de París, y el  diálogo con otros donantes , en particular los 
Estados miembros de la UE, en el marco del código de conducta relativo a la división del trabajo.  
Una mayor coherencia en favor de las políticas  de desarrollo, una mejor coordinación de la 
UE, la elección de las modalidades de ayuda  y los niveles generales de financiación 
disponible para el desarrollo serán factor es que también tendrán un impacto en el 
cumplimiento por la UE de sus objetivos en  materia de desarrollo y serán constantes 
pertinentes para cada un a de las cuatro opciones. Estos elementos no se consideran pues como 
parte de la evaluación de impacto.  
5. EVALUACIÓN DE IMPACTO: ¿Cuáles son las principales consecuencias 
económicas, medioambientales y sociales de ca da opción, en particular en términos de 
beneficios (cuantificados, mone tarios) y costes (incluidas estimaciones sobre la carga 
administrativa y otros costes de adaptación  y aplicación para las administraciones 
públicas)?  
Opción 1
 
En el caso de la opción de statu quo , la ayuda gestionada por la  Comisión seguiría siendo 
prestada a una amplia gama de sectores y país es beneficiarios. La Comisión mantendría, por 
lo tanto, una presencia mundial y transectorial, lo que la permitiría, potencialmente, tener una 
influencia general y un efecto de impulso en  todos los países. Esta opción no aborda el 
problema de la fragmentación y dispersión de la  ayuda, con el consiguiente incremento del 
riesgo de ineficacia en el futuro programa de ayuda. Por otra parte, los escasos recursos 
destinados a ayuda seguirían es tando muy repartidos, reduciendo el  impacto y resultando en la 
pérdida de relevancia, legitimidad y visibilidad de la ayuda de la UE.  
Opción 2  
Una más grande orientación sector ial podría contribuir a un mayor impacto de la ayuda de la 
UE al concentrar los recursos en un número lim itado de sectores de la UE, aumentando así la 
masa crítica. Esto podría incrementar también lo s conocimientos especial izados, la visibilidad 
y la reputación de la UE en una serie de sect ores, en particular en los que dispone de una 
ventaja comparativa reconocida. Además, la Co misión mantendría su presencia en todo el 
mundo en el ámbito del desarrollo, permitiendo así influir y servir como impulso en todos los 
países. No obstante, la concen tración sectorial pres enta el riesgo de crear una posible 
discordancia entre la limitada oferta de la Co misión y la demanda de los países socios, lo que 
podría dar lugar a dificultades para utilizar todos los recu rsos. Además, un planteamiento 
descendente de la concentración sectorial socavar ía la asunción por los países (un ingrediente 
que se considera esencial para la eficacia de la ayuda y el éx ito del desarrollo). 
Opción 3  
Una mayor atención a determinadas zonas ge ográficas podría contri buir a aumentar el 
impacto de la ayuda de la UE mediante la concentración de los limitados recursos en los 
países en los que más se necesitan y donde podrían tener mayor impacto. Para ello, la 
Comisión aplicaría un enfoque di ferenciado a la concesión de ayuda y a las asociaciones, 
basado en un diálogo general sobr e las políticas con todos los país es socios, a través del cual 
 
ES 6   ES la UE definiría la mejor forma de coopera ción para tomar deci siones con fundamento y 
objetivas sobre la mejor combinación de políticas, los niveles de ayuda, los instrumentos financieros y las modalidades de ayuda. 
La focalización geográfica podría, no obstante, con llevar el riesgo de debili tar la influencia de 
la UE y su impulso en determinados países y regiones en los que dejase de operar. En ausencia de una mejor coordinación y divisi ón del trabajo entre la UE y los Estados 
miembros, también podría ampliar la brecha entr e beneficiarios primados por los donantes y 
los descuidados, en un momento en el que un número cada vez mayor de donantes de la UE 
están reduciendo sus actividades y abandonando una serie de países en desarrollo. Sin 
embargo, ambos problemas pueden mitigarse c on medidas de acompañamiento, tales como 
una estrategia de salida gradual, el estableci miento de nuevos tipos de asociaciones con los 
países que ya no reciben ayuda y avanzando en  materia de programaci ón conjunta y división 
del trabajo. 
Opción 4
 
Un enfoque sectorial y geográfico más afinado puede contribuir a incrementar 
significativamente el impacto de la ayuda de  la UE mediante un mejor uso y una más 
estratégica asignación de los escasos recurs os de ayuda. De este modo, la UE podría 
incrementar su masa crítica en determinados sectores y países, lo que permitiría reforzar el 
poder de negociación y servir de impulso para los recursos y pol íticas. Mediante  su ejemplo, 
la Comisión podría aumentar la visibilidad y le gitimidad de su ayuda e invitar a los Estados 
miembros de la UE a hacer lo propio. Esto también contribuiría a reforzar el papel de la Comisión como intermediaria y co ordinadora, en particular en los aspectos cruciales de la 
división del trabajo. 
6. COMPARACIÓN DE LAS OPCIONES: ¿Cuál es  la opción preferida en función de 
los criterios y justificaciones? 
La evaluación de impacto concluye que la opción 4 es la mejor al permitir una asignación de 
los escasos recursos de ayuda de la UE de forma más estratégica, justificab le y visible; así, en 
vez de atomizarlos por sectores y países, tal como ocurre  actualmente (statu quo, Opción 1), 
se centrarían donde más se necesiten y pudiesen tener un mayor impacto sobre la pobreza. La 
Opción 4 combina los puntos fuertes de las Op ciones 2 y 3 y evita algu nas de las limitaciones 
de centrarse en un solo aspect o (sectorial o geográfico).  
El enfoque que encarna la Opci ón 4 permitirá a la Comisión juga r un papel más equilibrado y 
estratégico como donante, la cual  debería resultar en efectos i ndirectos positivos en términos 
de visibilidad y reputación.  
7. SEGUIMIENTO Y EVAL UACIÓN: ¿Cuáles son los mecanismos para determinar los 
costes y beneficios reales y el logro de los efectos deseados? 
La Comisión ya supervisa y ev alúa periódicamente los sistem as vigentes en todos sus 
programas de ayuda. Actualmente evalúa las estr ategias por país y temáticas y los programas 
y proyectos individuales. Unas evaluaciones más amplias se consagran a la complementariedad y la sinergia entre los dife rentes instrumentos legislativos, incluidas 
actividades sin desembolso de fondos. Las evaluaciones más complejas también pueden 
cubrir los objetivos generales establecidos en los procesos políticos pertinentes así como abordar cuestiones horizontales y transversales pertinentes para todos o varios instrumentos 
 
ES 7   ES legislativos. En la medida de lo posible, la Comi sión asocia a todas las pa rtes interesadas en la 
fase de evaluación de la a yuda de la UE, incluidas la s evaluaciones conjuntas.