Informe Especial Ayuda financiera  
a los países con dificultadesES 2015  Nº 18
TRIBUNAL
DE CUENTAS
EUROPEO

TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO  
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PDF ISBN 978-92-872-3189-5 ISSN 1977-5687 doi:10.2865/599856 QJ-AB-15-016-ES-N
EPUB ISBN 978-92-872-3171-0 ISSN 1977-5687 doi:10.2865/967025 QJ-AB-15-016-ES-E
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Printed in Luxembourg
Ayuda financiera  
a los países con dificultades
(presentado con arreglo al artículo 287 TFUE, apartado 4, 
párrafo segundo)Informe EspecialES 2015  Nº 18
02
 Equipo auditor
En los informes especiales del TCE se exponen los resultados de sus auditorías de gestión y de cumplimiento de ámbitos 
presupuestarios o de temas de gestión específicos. El Tribunal selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin 
de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de 
ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones, y el interés político y público.
La presente auditoría de gestión fue realizada por la Sala de Fiscalización IV (presidida por Milan Martin Cvikl, Miembro 
del Tribunal) que está especializada en ingresos, investigación y políticas internas, e instituciones y órganos de la Unión 
Europea. La auditoría fue dirigida por Baudilio Tomé Muguruza, Miembro del Tribunal, asistido por Daniel Costa de 
Magalhães e Ignacio García de Parada, jefe y agregado de su gabinete respectivamente; Zacharias Kolias, director;  
Josef Jindra, jefe de equipo; y Giuseppe Diana, Marco Fians, Daniela Hristova, Didier Lebrun, Ioanna Metaxopoulou, 
Adrian Savin y Kristian Sniter, auditores.
De izquierda a derecha:  D. Lebrun, I. García de Parada, K. Sniter, J. Jindra, G. Diana,  
B. Tomé Muguruza, A. Savin, D. Hristova, Z. Kolias, M. Fians, D. Costa de Magalhães.
03
 Índice
Apartados
 Abreviaturas
I – XIX Resumen
1 – 26 Introducción
1 – 7 La crisis de la deuda soberana en los Estados miembros de la UE
8 – 18 Concepción y aplicación
8 – 10 Concepción de los programas
11 – 15 Condiciones
16 – 18 Aplicación
19 – 26 Recursos financieros
19 – 23 Financiación de los programas
24 – 26 Obtención de empréstitos en los mercados
27 – 32 Enfoque de la fiscalización
33 – 47 Parte I — La Comisión no estaba preparada para la magnitud la crisis que estalló
33 – 44 La Comisión subestimó la importancia de los desequilibrios presupuestarios cuando se fraguaba 
la crisis
35 – 40 La Comisión consideró los presupuestos públicos más sólidos de lo que realmente eran
41 – 44 En las evaluaciones se subestimaron los potenciales riesgos presupuestarios
45 – 47 Y, en consecuencia, la Comisión no estaba preparada para la gestión de los programas
04 Índice
48 – 114 Parte II — Los procedimientos eran, por lo general, insuficientes
50 – 96 Los procedimientos de la Comisión no siempre incorporaban suficientes frenos y contrapesos
52 – 54 En general, la Comisión fue rigurosa al recabar la información necesaria a efectos de control
55 – 70 En las previsiones de los programas se establece el control exhaustivo de la coherencia en la concepción de 
los mismos, pero con muchas salvedades que no son comprobadas
71 – 75 Los componentes de los programas estaban generalmente bien fundamentados, pero en ocasiones 
faltaban registros importantes
76 – 79 En ocasiones, la Comisión se apartó de las Decisiones del Consejo
80 – 92 No se trató a todos los países de la misma manera
93 – 96 Carencias de la gestión de los programas debido a controles insuficientes
97 – 107 La documentación de los programas mejoró con el tiempo, pero todavía presentaba deficiencias
97 – 99 Mejoras en la calidad de la documentación de los programas
100 – 107 Insuficiencias en el control y en la notificación de conformidad
108 – 114 La cooperación con otros socios era meramente informal
115 – 136 Parte III — Los empréstitos cubrieron las necesidades financieras, a pesar de 
que, dadas las circunstancias, inicialmente fue difícil seguir siempre las buenas 
prácticas
117 – 122 La suscripción de las obligaciones fue satisfactoria
117 – 118 El coste de la deuda se sitúa en los niveles registrados en las entidades homólogas
119 – 122 Los niveles de los precios en la fecha de emisión eran en ocasiones más elevados de los establecidos por las 
directrices iniciales de los bancos
123 – 136 Dadas las circunstancias, al principio fue difícil seguir siempre las buenas prácticas
137 – 178 Parte IV — Los programas cumplieron sus objetivos
138 – 143 No fue necesario incrementar la financiación total
138 – 141 Las dotaciones financieras resultaron suficientes, aunque en dos Estados miembros fueron limitadas
142 – 143 Algunos Estados miembros recibieron condiciones financieras más ventajosas que las previstas en el plan 
inicial
05 Índice
144 – 154 Se cumplieron sosteniblemente la mayoría de los objetivos de déficit actualizados, pero no todos
144 – 148 Salvo excepciones, los objetivos anuales de déficit revisados se cumplieron
149 – 152 Todos los países mejoraron su orientación presupuestaria, pero no en la misma medida
153 – 154 Los países recurrieron a medidas puntuales
155 – 164 Alto grado de cumplimiento de las condiciones
155 – 158 Los Estados miembros terminaron cumpliendo al menos el ochenta por ciento de las condiciones
159 – 164 Los programas impulsaron las reformas aunque a veces no se produjeran los efectos deseados
165 – 178 ¿Incrementaron los países adecuadamente su competitividad?
165 – 172 Aumento de la competitividad, pero en distinto grado
173 – 174 La devaluación interna se realizó mediante el ajuste de los salarios del personal de nueva contratación
175 – 178 Los préstamos en divisas siguieron planteando dificultades
179 – 204 Conclusiones y recomendaciones
179 – 180 Vigilancia anterior a la crisis
181 – 192 Procedimientos de gestión de los programas
193 – 194 Operaciones de empréstito
195 – 204 Logros de los programas
 Anexo I  — Motivos de la solicitud de asistencia
 Anexo II — Instrumentos de crédito ofrecidos a los cinco países
 Anexo III — Metodología de auditoría
 Respuestas de la Comisión
06
 Abreviaturas
BCE : Banco Central Europeo
CEF : Comité Económico y Financiero
Consejo : Consejo de la Unión Europea. En el texto se utiliza este término como fórmula abreviada para designar 
a los órganos decisorios de los Estados miembros.
EMTN : Euro Medium-Term Notes (efectos en euros a medio plazo)
EWG : Grupo de trabajo del Eurogrupo
FEEF : Fondo Europeo de Estabilidad Financiera
ME: Memorándum de Entendimiento
MEEF : Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera
SEC : Sistema Europeo de Cuentas
07
 Resumen
I
Hace siete años, Europa se enfrentó a una crisis finan -
ciera que se transformó en una crisis de la deuda sobe -
rana, consecuencia a su vez de distintos factores entre 
los que cabe citar una supervisión bancaria deficiente, 
políticas presupuestarias inadecuadas y las dificulta -
des atravesadas por grandes instituciones financieras 
(cuyos costes de rescate recayeron en el conjunto de la 
población). La crisis llegó a los Estados miembros de la 
UE en dos oleadas: la primera sacudió a los países no 
pertenecientes a la zona del euro en 2008-2009 y pos -
teriormente se propagó a la zona del euro. En total, 
ocho Estados miembros de la UE se vieron obligados 
a pedir asistencia macrofinanciera.
II
Pero ¿se obró adecuadamente para detener esta 
convulsión financiera? Analizamos la gestión que la 
Comisión realizó de la asistencia financiera prestada 
a cinco Estados miembros (Hungría, Letonia, Rumanía, 
Irlanda y Portugal).
Algunas señales de alerta pasaron desapercibidas
III
Hay que recordar que, antes de la crisis, ya existía un 
marco orientado hacia el seguimiento de los presu -
puestos en los Estados miembros, y que correspondía 
a la Comisión advertir al Consejo de los crecientes 
desequilibrios presupuestarios, pero la Comisión no 
estaba preparada para las primeras solicitudes de 
asistencia financiera.IV
Constatamos que la Comisión Europea consideraba los 
presupuestos públicos de los países más sólidos de lo 
que realmente eran. Una insuficiencia importante de 
las evaluaciones de la Comisión anteriores a 2009 era 
la falta de información sobre la acumulación de pasi -
vos contingentes por parte del sector público, que con 
frecuencia se convirtieron en pasivos reales durante la 
crisis. La Comisión tampoco prestó suficiente atención 
al nexo entre la fuerte afluencia de capital extranjero, 
el estado de salud de la banca y, en último término, las 
finanzas públicas.
V
Las reformas del Pacto de Estabilidad y Crecimiento 
en 2011, 2013 y 2014 tenían por finalidad corregir las 
insuficiencias del período previo a la crisis mediante 
la aplicación de una mayor vigilancia macroeconó -
mica. Sin embargo, en el año 2008, la Comisión no 
se encontraba preparada para gestionar la asistencia 
financiera cuando los países empezaron a presentar 
sus solicitudes.
La respuesta al reto
Recuperación del tiempo perdido
VI
La Comisión consiguió asumir sus nuevas funciones de 
gestión de los programas, entre ellas, celebrar con -
versaciones con las autoridades nacionales, elaborar 
las previsiones de los programas y las estimaciones 
del déficit de financiación, y determinar las reformas 
necesarias, lo cual constituyó un logro dadas las limita -
ciones de tiempo iniciales y la limitada experiencia en 
la materia.
Resumen 08
VII
La Comisión se mostró en general rigurosa al recabar 
la información que necesitaba y ha movilizado cada 
vez más los conocimientos técnicos de sus propios 
servicios además de colaborar con numerosas partes 
interesadas de los países solicitantes de ayuda.
Instrumentos complejos
VIII
La producción de previsiones macroeconómicas y de 
déficit no constituía una actividad nueva. La Comisión 
usó un instrumento de previsión basado en hojas de 
cálculo ya existente y bastante laborioso. El control 
de calidad se limitó principalmente a la conciliación 
de distintas partes de las previsiones, pero los ges -
tores no examinaron las premisas subyacentes. Era 
muy difícil evaluar la verosimilitud de premisas clave 
tales como los multiplicadores fiscales, no solo en las 
posteriores revisiones, sino también por parte de los 
gestores durante el propio proceso de elaboración de 
las previsiones.
Problemas iniciales
IX
Los programas de asistencia estaban generalmente 
bien fundamentados habida cuenta de las políticas 
europeas predominantes y de los conocimientos eco -
nómicos que se tenían en aquel momento. Ahora bien, 
los procedimientos de la Comisión eran en general 
insuficientes por la falta de documentación, pues no 
estaban orientados a facilitar la evaluación retrospec -
tiva de la adopción de decisiones. No pudimos validar 
parte de información esencial que se envió al Consejo, 
como las estimaciones iniciales de déficit de financia -
ción, en el caso de algunos programas.X
Esto puede explicarse parcialmente por el contexto de 
crisis, por las presiones de tiempo iniciales y porque 
este tipo de gestión de programas era nuevo para la 
Comisión. Con el tiempo mejoraron los registros dis -
ponibles, pero incluso en los programas más recientes, 
faltaban documentos esenciales.
XI
Las condiciones de los memorandos de entendimiento 
se justificaban en su mayoría mediante referencias 
específicas a la Decisión del Consejo. Sin embargo, las 
condiciones no se centraban suficientemente en las 
condiciones generales de política económica estable -
cidas por el Consejo.
Diferentes enfoques
XII
Encontramos varios ejemplos de países a los que no 
se trató de la misma manera en una situación compa -
rable. Las condiciones de la asistencia se gestionaban 
de manera distinta en cada programa. En algunos de 
ellos, eran en general menos estrictas, por lo que su 
cumplimiento resultaba más fácil. Al comparar países 
con deficiencias estructurales similares, se halló que 
las reformas exigidas no siempre eran proporcionales 
a los problemas afrontados o que seguían caminos 
muy diferentes. Algunos objetivos de déficit de los 
países, aunque no todos, presentaban un excesivo 
grado de relajación que no estaba justificado por la 
situación económica.
Escaso control de la calidad
XIII
Una de las razones de estas insuficiencias fue que la 
concepción y el seguimiento de los programas reca -
yeron principalmente en los equipos de la Comisión 
encargados de los programas. Antes de presentarse al 
Consejo o a la Comisión, los documentos clave ela -
borados por los equipos se sometían a revisión, pero 
esta era insuficiente en muchos aspectos. Los cálculos 
subyacentes no fueron revisados por ninguna persona 
ajena al equipo, el trabajo de los expertos no se ana -
lizó en profundidad y el proceso de revisión no estaba 
suficientemente documentado.
Resumen 09
Existen posibilidades de mejora
XIV
Como aspecto positivo cabe señalar que los documen -
tos de programa que sientan las bases de las Decisio -
nes del Consejo o de la Comisión han mejorado signi -
ficativamente desde la primera solicitud de asistencia 
financiera, gracias a la asignación de más efectivos a la 
gestión de los programas, a la experiencia adquirida 
y a una mejor preparación. Sin embargo, hasta los 
documentos de programa más recientes carecían de 
algunos datos esenciales.
XV
A efectos de seguimiento, la Comisión utilizó objetivos 
de déficit según el principio de contabilidad de ejer -
cicio, lo cual garantiza su plena coherencia con el pro -
cedimiento de déficit excesivo pero también significa 
que, al adoptar una decisión sobre la continuación de 
un programa, la información facilitada por la Comisión 
sobre el cumplimiento de los objetivos de déficit por 
el Estado miembro beneficiario estará afectada por 
incertidumbre, ya que los déficits según el principio 
de contabilidad de ejercicio solo pueden observarse al 
cabo del tiempo. La manera de informar sobre el cum -
plimiento de las condiciones no era sistemática. Para 
reflejar el incumplimiento, la Comisión utilizó muchos 
términos diferentes, con la consiguiente confusión. 
Sobre algunas condiciones no se informó, mientras 
que sobre otras se comunicó su cumplimiento cuando 
realmente no se habían cumplido.
Los programas cumplieron sus objetivos
XVI
Salvo excepciones, los objetivos de déficit revisados 
se cumplieron mayoritariamente. Con el declive de 
la actividad económica en 2009, los países sufrie -
ron pérdidas de ingresos que incluso anularon a los 
recaudados con las nuevas medidas tributarias. Las 
reformas neutras o compensatorias desde el punto 
de vista fiscal provocaron costes presupuestarios 
adicionales a corto plazo, y algunos países adoptaron 
medidas tributarias adicionales para compensar el 
descenso de la proporción de ingresos por impuestos 
en el PIB. Mejoraron los déficits estructurales, aunque 
con ritmos variables. Parte del ajuste presupuestario 
no tuvo efectos duraderos debido a que los Estados miembros aplicaron medidas puntuales para alcanzar 
sus objetivos.
XVII
Los Estados miembros cumplieron la mayoría de las 
condiciones fijadas en sus programas, aunque con 
algunos retrasos motivados principalmente por razo -
nes ajenas a la Comisión, si bien en ocasiones era esta 
quien fijaba plazos exiguos y poco realistas para refor -
mas de gran calado. Un alto grado de cumplimiento 
no implicaba que se cumplieran todas las condiciones 
importantes y, además, observamos que los Estados 
miembros solían dejar el cumplimiento de las condi -
ciones importantes para la fase final del período de 
programación.
XVIII
Los programas lograron impulsar las reformas. Los 
países continuaron en general con las reformas 
propiciadas por las condiciones de los programas. En 
el momento de la fiscalización fueron raros los casos 
de revocación de las reformas y estas se compensa -
ron con otras alternativas que a menudo no tenían el 
impacto potencial equivalente.
XIX
En cuatro de los cinco países fiscalizados, el ajuste de 
la balanza por cuenta corriente fue más rápido de lo 
esperado principalmente por la mejora inesperada 
de la balanza de ingresos y, en menor medida, por la 
también inesperada mejora de la balanza comercial.
Resumen 10
Nuestras recomendaciones
a) La Comisión debería establecer un marco de ca -
rácter institucional que permita la rápida movili -
zación de sus recursos humanos y conocimientos 
especializados cuando haya que poner en marcha 
un programa de asistencia financiera. La Comisión 
debería asimismo desarrollar procedimientos en el 
contexto del paquete legislativo «Two Pack». 
b) El proceso de previsión tendría que someterse 
a un control de calidad más sistemático.
c) Para garantizar la transparencia interna de los ele -
mentos en los que se basan las decisiones sobre 
los programas, la Comisión debería mejorar el sis -
tema de registro y tenerlo en cuenta en la revisión 
de la calidad.
d) La Comisión debería asegurar procedimientos 
adecuados de revisión de la calidad de los progra -
mas y el contenido de su documentación.
e) En cuanto al seguimiento presupuestario, la Co -
misión debería incorporar a los memorandos de 
entendimiento variables que puedan obtenerse en 
cortos períodos de tiempo.
f) La Comisión debería distinguir entre las condicio -
nes atendiendo a la importancia y centrarse en 
alcanzar reformas verdaderamente significativas.
g) Para futuros programas, la Comisión debería inten -
tar formalizar la cooperación interinstitucional con 
otros socios del programa.
h) El procedimiento de gestión de la deuda tendría 
que ser más transparente.
i) La Comisión debería analizar con mayor profundi -
dad los aspectos clave del ajuste de los países.
11
 Introducción
La crisis de deuda 
soberana en los Estados 
miembros de la UE
01 
La crisis financiera registrada en Euro -
pa en 2008 desencadenó la crisis de la 
deuda soberana, causada, entre otros 
muchos factores, por una deficiente 
supervisión bancaria, políticas presu -
puestarias inadecuadas y las dificul -
tades atravesadas por grandes insti -
tuciones financieras (cuyos costes de 
rescate recayeron en el conjunto de la 
población). En el momento de la publi -
cación de este informe, aún perduran 
los efectos de la crisis, y los programas 
de préstamos ya han alcanzado cifras 
de centenares de miles de millones 
acarreando a todos los afectados one -
rosas responsabilidades de gestión.
02 
La crisis alcanzó a los Estados miem -
bros de la UE en dos oleadas. En la pri -
mera, el contagio de la crisis financiera 
se propagó a través del crédito exte -
rior y de los cauces comerciales a una 
serie de Estados miembros no perte -
necientes a la zona del euro. El fuerte 
incremento en la salida de capital 
extranjero y la caída de las exportacio -
nes revelaron grandes desequilibrios 
externos en algunos países, de los cua -
les, tres (Hungría, Letonia y Rumanía) 
pidieron ayuda financiera del mecanis -
mo de apoyo a las balanzas de pagos 
de la UE1, al FMI2 y a otras fuentes3.03 
La segunda oleada afectó a los Estados 
miembros pertenecientes a la zona 
del euro. Pese a que, inicialmente, la 
unión monetaria aportó un colchón 
de liquidez, las agencias de califica -
ción crediticia empezaron a rebajar la 
calificación soberana de varios Estados 
miembros en 2009. El mercado de 
tipos de interés de la deuda soberana 
sufrió un fuerte incremento en algu -
nos países4 pero disminuyó en otros5. 
Como consecuencia de la caída de la 
financiación privada y de la escalada 
de los costes de endeudamiento, los 
Gobiernos de Irlanda y Portugal, entre 
otros6, pidieron asistencia financiera 
exterior.
04 
Esta asistencia financiera tenía como 
propósito ayudar a los países a devol -
ver o financiar la deuda que llegaba 
a vencimiento y los déficits, y sirvió 
para amortiguar la aplicación de los 
programas de ajuste necesarios en 
cada país para corregir los problemas 
subyacentes. Dicho de otro modo, los 
mecanismos respondían a la necesidad 
de salvaguardar la estabilidad de la 
zona del euro o de la UE en su conjun -
to para limitar el riesgo de contagio 
y evitar una sacudida repentina para 
las economías de los Estados miem -
bros beneficiarios. Los objetivos de 
cada programa se diferenciaban en 
los pormenores, pero los objetivos 
globales de la asistencia financiera 
consistían en restablecer la salud 
macroeconómica o financiera de los 
Estados miembros y devolverles la 
capacidad de cumplir con sus obliga -
ciones con el sector público (zona del 
euro) y con la balanza de pagos (fuera 
de la zona del euro). En el gráfico 1  se 
ofrece un calendario de la asistencia 
financiera proporcionada a los cinco 
Estados miembros abarcados por la 
fiscalización.1 Según lo dispuesto en el 
artículo 143 del Tratado de 
Funcionamiento de la Unión 
Europea
2 Polonia obtuvo acceso a los 
recursos del FMI en mayo 
de 2009 a través de una línea 
de crédito flexible, pero no 
necesitó el apoyo de la UE.
3 En función de cada programa, 
las fuentes de financiación 
procedían del Banco Mundial, 
el Banco Europeo de 
Reconstrucción y Desarrollo, el 
Banco Europeo de Inversiones, 
la República Checa, 
Dinamarca, Finlandia, Polonia, 
Noruega y Suecia.
4 Irlanda, Grecia, España, Italia 
y Portugal.
5 Alemania y Francia
6 En la zona del euro, Grecia, 
España y Chipre también 
solicitaron asistencia 
financiera.
12 Introducción
05 
Dado que la crisis siguió una evolución 
diferente en cada país, la asistencia 
se solicitó por distintos motivos. En el 
anexo I  se resumen estos motivos.
06 
Se crearon una serie de instrumen -
tos jurídicos para prestar asistencia 
financiera. Los Estados miembros no 
pertenecientes a la zona del euro po -
dían recurrir al mecanismo de apoyo 
a las balanzas de pagos ya existente. 
Irlanda y Portugal recibieron ayuda 
del recién creado Mecanismo Europeo 
de Estabilización Financiera (MEEF) 
y del Fondo Europeo de Estabilidad 
Financiera (FEEF). Solo el mecanismo 
de apoyo a las balanzas de pagos y el 
MEEF constituían instrumentos de la UE establecidos con arreglo al Trata -
do de Funcionamiento de la Unión 
Europea, pues el FEEF es una entidad 
intergubernamental ajena al ámbito 
de la UE. En el anexo II  se ofrece una 
visión general del fundamento jurídico 
de los tres instrumentos. Estos cinco 
países también recibieron ayuda finan -
ciera del FMI.
07 
La asistencia a los países no pertene -
cientes a la zona del euro fue gestio -
nada por la Comisión y el FMI. El Banco 
Central Europeo (BCE), el último de los 
tres acreedores, participó en la gestión 
de la asistencia financiera a Irlanda 
y Portugal. En el presente informe, 
dichas instituciones se denominarán 
«los socios».Gráfico 1Calendario de la asistencia financiera
Nota: La fecha de inicio de cada programa es la fecha de la firma del Memorándum de Entendimiento entre el Estado miembro y la Comisión.
Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.Zona del euroPaíses no
pertenecientes
a la zona
del euro2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
HU (noviembre 2008 – noviembre 2010)
LV (enero 2009  – enero 2012)
RO (junio 2009  – junio 2011) RO 2 (junio 2011 – marzo 2013)
IE (diciembre 2010 – diciembre 2013)
PT (mayo 2011 – mayo 2014)
13 Introducción
Concepción y aplicación
Concepción de los programas
08 
Las solicitudes de asistencia financie -
ra de la UE son presentadas por las 
autoridades de los Estados miembros 
a la Comisión y al Comité Económico 
y Financiero (CEF)7 acompañadas de un 
proyecto de programa de reactivación 
económica8. El personal de la Comisión9 
prepara las previsiones macroeconómi -
cas en las que se basa cada programa 
y lleva a cabo las negociaciones con 
las autoridades nacionales. El mandato 
para estas negociaciones se establece 
de antemano en un informe de políti -
ca10. La Comisión mantendrá contactos 
informales con otras partes interesadas 
(FMI, CEF y, para los países pertene -
cientes a la zona del euro, BCE) para 
establecer una posición coordinada 
sobre las condiciones del programa que 
acompañará a la asistencia financiera 
(véase el apartado 11).
09 
A raíz de la visita de negociación11 al 
país se redactan una serie de docu -
mentos clave:
a) Una propuesta de Decisión del 
Consejo sobre la asistencia finan -
ciera en la que se establecen las 
condiciones generales de política 
económica asociadas a la ayu -
da financiera y las condiciones 
financieras generales del préstamo 
(dotación financiera, tramos y el 
vencimiento medio máximo12).b) Una nota explicativa de la citada 
propuesta en la que se presente 
la evaluación por la Comisión del 
programa de reactivación eco -
nómica previsto por el Estado 
miembro. La evaluación se basará 
en las previsiones internas de la 
Comisión, en modelos financieros 
y macroeconómicos, en datos de 
Eurostat y en información obtenida 
en la visita de negociación.
c) Un Memorándum de Entendimien -
to, que constituye un compromiso 
más pormenorizado del Estado 
miembro, normalmente suscrito 
por las autoridades de este y la 
Comisión, y establece condicio -
nes económicas precisas para el 
desembolso de cada tramo y las 
obligaciones de notificación del 
Estado miembro.
d) Un acuerdo de préstamo que 
estipule los elementos técnicos 
y jurídicos del préstamo (cálculo 
del vencimiento medio, tipos de 
interés, y plazos de desembolso 
y de amortización13).7 El CEF se estableció para 
fomentar la coordinación de las 
políticas económicas y financie -
ras de los Estados miembros. El 
Comité se compone de altos 
funcionarios de las administra -
ciones nacionales y los bancos 
centrales, el Banco Central 
Europeo y la Comisión.
8 Artículo 3, apartado 2, del 
Reglamento (CE) nº 332/2002 
del Consejo, de 18 de febrero 
de 2002, por el que se establece 
un mecanismo de ayuda 
financiera a medio plazo a las 
balanzas de pagos de los 
Estados miembros (DO L 053, 
23.2.2002, p. 1), y artículo 3, 
apartado 1, del Reglamento (UE) 
nº 407/2010 del Consejo, de 11 
de mayo de 2010, por el que se 
establece un mecanismo 
europeo de estabilización 
financiera (DO L 118 de 
12.5.2010, p. 1). El programa de 
reactivación económica consiste 
en un conjunto de políticas de 
ajuste que el país tiene la 
intención de aplicar para 
corregir los problemas 
subyacentes y restablecer su 
capacidad macroeconómica 
y financiera.
9 El equipo encargado del 
programa, el jefe de unidad 
a cargo del país en el que se 
lleva a cabo el programa, el jefe 
del programa y el director 
responsable del país del 
programa.
10 El informe de política analiza la 
situación financiera y macroeco -
nómica del Estado miembro y el 
impacto potencial de las 
medidas propuestas en su 
economía, además de 
establecer un marco para las 
negociaciones con el Estado 
miembro. Su aprobación 
compete al comisario 
responsable después de haber 
recibido las observaciones de 
los presidentes del Comité 
Económico y Financiero y del 
Grupo de trabajo del Eurogrupo.
11 Las visitas corren a cargo de 
altos cargos de la Comisión y el 
FMI, además del BCE para los 
países pertenecientes a la zona 
del euro. Por lo general, las 
visitas duran entre dos y tres 
semanas.
12 Cada desembolso de la 
asistencia financiera puede 
tener un vencimiento distinto. 
La media ponderada de estos 
vencimientos no excederá del 
vencimiento medio máximo 
establecido en la Decisión de la 
Comisión.
14 Introducción
10 
Puesto que el FMI y la UE14 mantienen 
la facultad de adoptar sus propias 
decisiones de concesión de prés -
tamos, cada uno prepara su propia 
documentación independiente para 
el programa. En la UE, la decisión final 
de conceder la asistencia financiera 
corresponde al Consejo.
Condiciones
11 
Las condiciones del programa vinculan 
explícitamente la aprobación o con -
tinuación de la ayuda financiera a la 
aplicación de una serie de medidas, 
normalmente las importantes para el 
logro de los objetivos del programa. 
Las condiciones del programa también 
pueden incluir unos determinados va -
lores de los datos fundamentales que 
sirvan de señal de alarma en caso de 
desvíos en las políticas (por ejemplo, el 
objetivo de inflación)15.
12 
Las condiciones pueden ser cuantita -
tivas (por ejemplo, un límite de déficit 
presupuestario) o estructurales (por 
ejemplo, mayor rigor en el cumpli -
miento de las normas de competen -
cia). También se diferencian según la 
función que se les atribuya:
a) corregir los principales desequili -
brios (por ejemplo, reducción del 
déficit fiscal);
b) prevenir que en lo sucesivo no se 
reproduzcan los desequilibrios 
(por ejemplo, con la adopción 
de leyes de responsabilidad 
presupuestaria);
c) detectar el alcance de los desequi -
librios (por ejemplo, mediante 
una evaluación exhaustiva de las 
asociaciones público-privadas).13 
Como las condiciones establecidas se 
basan eficazmente en el programa de 
ajuste económico del Estado miem -
bro y en el análisis de los socios, cada 
programa constará de un conjunto 
diferente de condiciones centradas 
en el saneamiento presupuestario, las 
reformas estructurales para fomentar 
el crecimiento económico, las reformas 
del sector financiero o el apoyo a este 
(véase el cuadro 1 ).
14 
El objetivo de todos los programas de 
asistencia era lograr el saneamiento 
presupuestario a través de políticas 
presupuestarias que redujeran el 
déficit público e hicieran la deuda 
sostenible. Al margen de este objetivo 
principal, el saneamiento presupues -
tario es importante para el programa 
porque, entre otras cosas, puede:
a) facilitar el ajuste interno a través 
de diversas vías (como la reducción 
directa de la demanda agregada 
o el impacto de los salarios y el 
empleo del sector público en 
los costes laborales del sector 
privado16);
b) facilitar el ajuste externo mediante 
la reducción del déficit excesivo 
por cuenta corriente;
c) contribuir a combatir la inflación 
influyendo en los precios por 
diversos cauces (como su impacto 
en la demanda agregada o en la 
demanda monetaria);
d) liberar recursos para otros secto -
res si la economía está sometida 
a restricciones financieras;
e) inspirar confianza, en determina -
das condiciones, dentro de la eco -
nomía, con el consiguiente efecto 
expansivo17.13 También se firma un contrato 
de endeudamiento para cada 
tramo.
14 La financiación del MEEF 
a Irlanda y Portugal se otorgó 
conjuntamente con la 
financiación de la FEEF, y se 
aplicaron condiciones 
idénticas a ambas fuentes de 
crédito.
15 Moon, S., y Bulíř, A.: «Do 
IMF-Supported Programs Help 
Make Fiscal Adjustment More 
Durable?»  («¿Consiguen los 
programas de apoyo del FMI 
que los ajustes 
presupuestarios perduren?»), 
FMI, documento de trabajo, 
2003.
16 Hernández de Cos, P., 
y Moral-Benito, Enrique: «The 
Role of Public wages in Fiscal 
Consolidation Process»,  
Seminario «Government wage 
bill: determinants, interactions 
and effects»  organizado por la 
DG Asuntos Económicos 
y Financieros (2014).
17 Daniel, J., Davis, J., Fouad, M., 
y Van Rijckeghem, C.: Ajuste 
fiscal para la estabilidad y el 
crecimiento,  Serie de folletos 
nº 55, Fondo Monetario 
Internacional, Washington 
D.C., 2006.
15 Introducción
15 
La función de las condiciones estructu -
rales consiste principalmente en apli -
car reformas estructurales destinadas 
a incrementar la sostenibilidad a largo 
plazo de los ajustes macroeconómicos. 
Las condiciones impuestas al sector fi -
nanciero tienen por objeto estabilizar -
lo, lo cual es fundamental al principio 
de un programa, cuando suele tener 
lugar la reestructuración de la banca.Aplicación
16 
La Comisión verificará periódicamen -
te si la política económica del Estado 
miembro beneficiario se adecua a su 
programa de ajuste y a las condiciones 
establecidas del programa. La Comi -
sión realiza un seguimiento de estas 
condiciones18 en coordinación con el 
FMI: para ello, los Estados miembros 
beneficiarios informan periódicamen -
te sobre los avances en la aplicación 
del programa19, y los socios realizan 
visitas de control. La Comisión y el FMI 
elaboran sendos informes de revisión 
después de su visita.Recuadro 1Principales condiciones del programa
ProgramaSaneamiento 
presupuestarioReformas estructurales Sector financiero
Hungría Sí Sin reformas significativas — Refuerzo de la reglamentación y la supervisión
Letonia Sí— Entorno empresarial
— Políticas activas del mercado laboral
— Gestión de los fondos de la UE— Refuerzo de la regulación y la supervisión
—  Planes de resolución o de saneamiento de las 
entidades bancarias
Rumanía I Sí— Entorno empresarial
— Gestión de los fondos de la UE— Refuerzo de la reglamentación y la supervisión
Rumanía II Sí— Reformas del mercado laboral
— Competitividad en la economíaSin reformas significativas
Irlanda Sí— Reformas del mercado laboral
— Competitividad en la economía— Desapalancamiento
— Refuerzo de la regulación y la supervisión
—  Planes de resolución o de saneamiento de las 
entidades bancarias
Portugal Sí— Reforma del mercado laboral
— Competitividad dentro y fuera de la economía
— Formación
— Sector sanitario
— Entorno empresarial
— Reforma judicial
— Mercado inmobiliario— Desapalancamiento
— Refuerzo de la reglamentación y la supervisión
—  Planes de resolución o de saneamiento de las 
entidades bancarias
Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, sobre la base de las correspondientes Decisiones del Consejo y de la documentación inicial de los 
programas.
18 En el caso del MEEF, el BCE 
también participa en el 
seguimiento.
19 En los memorandos de 
entendimiento suele figurar 
un anexo con los indicadores 
y los datos que el país ha de 
aportar periódicamente.
16 Introducción
17 
Basándose en su revisión, la Comisión 
previa consulta al CEF decide sobre la 
liberación de nuevos tramos y sobre 
la necesidad de modificar alguna de 
las condiciones del programa o añadir 
otras para hacer frente a circunstancias 
imprevistas tales como cambios en la 
situación macroeconómica, revisiones 
significativas de los datos o factores 
de carácter político o institucional en 
el Estado miembro. El Memorándum 
de Entendimiento inicial puede ser 
revisado para tener en cuenta estas 
nuevas circunstancias y garantizar la 
aplicación del programa de ajuste.
18 
Si la revisión implica la modificación 
sustancial de las condiciones20, será 
necesario modificar también la Deci -
sión del Consejo. El procedimiento de 
modificación de la Decisión del Conse -
jo es muy similar al de la negociación 
inicial (véanse los apartados 8 a 10)21.
Recursos financieros
Financiación  
de los programas
19 
El importe prestado en virtud de cada 
programa de asistencia cubre el «défi -
cit de financiación» del Estado miem -
bro, o sea, sus necesidades financieras 
hasta que sea capaz de financiar sus 
cuentas públicas (deuda que llega 
a vencimiento y nuevo déficit) o su 
posición económica exterior (balanza 
de pagos) en condiciones normales.20 
La financiación exterior de las eco -
nomías pertenecientes a la zona del 
euro se realiza a través del Eurosiste -
ma22. Los déficits de financiación de 
la zona del euro se limitan, pues, a las 
necesidades de los Estados. Fuera de 
la zona del euro, el déficit de financia -
ción incluye todas las necesidades de 
financiación exterior presentadas en la 
balanza de pagos del país.
21 
Durante la negociación de los progra -
mas, los socios calculan el déficit de 
financiación mediante proyecciones 
macroeconómicas y presupuestarias 
y un conjunto de premisas, como la 
tasa de refinanciación de la deuda23. 
El último nivel de financiación de los 
programas se basa en esta estimación, 
pero está también sujeto a negociacio -
nes entre los socios y el Estado miem -
bro. Posteriormente, cada prestamista 
asume una parte de la financiación del 
programa24. Pueden tenerse también 
en cuenta las fuentes de financiación 
internas del Estado miembro.
22 
En el gráfico 2  se ofrece un resumen 
de los elementos clave de la financia -
ción del programa, la parte corres -
pondiente a cada prestamista clave 
y los importes de asistencia financiera 
desembolsados.20 Cuando, por ejemplo, cambian 
los objetivos de déficit.
21 La Comisión efectuó treinta 
y seis revisiones formales de 
los seis programas fiscalizados. 
En dieciséis casos, la revisión 
dio lugar a una modificación 
de la correspondiente 
Decisión del Consejo.
22 El Eurosistema es el sistema de 
bancos centrales de la zona 
del euro. Está integrado por el 
Banco Central Europeo y los 
bancos centrales nacionales.
23 Cuando la deuda de un país 
está a punto de vencer, es 
necesario «refinanciarla» en 
una nueva deuda que cubra el 
reembolso de la anterior; esto 
implica riesgos: que la deuda 
sea refinanciada con un tipo 
de interés más elevado 
y mayores gastos de intereses, 
o que el país prestatario no 
consiga suficientes fondos 
para cubrir plenamente el 
reembolso de la antigua 
deuda.
24 Aunque el marco jurídico solo 
permite la concesión de 
préstamos a la UE, 
recientemente también se ha 
prestado ayuda en 
cooperación con el FMI a otras 
instituciones o países 
internacionales.
17 Introducción Gráfico 2Financiación de programas
Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, datos facilitados por la Comisión Europea y el FMI.
... como porcentaje del PIB de cada país
19 % 40 % 17 % 43 % 46 %Hungría
20 000 millonesLetonia
7 500 millonesRumanía
20 000 millones 
+ 5 400 millones1Irlanda
67 500 millonesPortugal
78 000 millones
33 %
6 500 millones41 %
3 100 millones25 %
5 000 millones33 % (60 % con el FEEF)
22 500 (40 200) millones33 % (67 %)
26 000 (52 000)
millonesFinanciación comprometida por la Unión EuropeaFinanciación global de los programas en euros
94 %
65 %
100 %
92 %85 %
72 %
92 %
100 %
97 %100 %
100 %
97 %Desembolsos
en porcentaje de la /f_inanciación comprometida 
Portugal Irlanda Rumanía Letonia Hungría
 Balanza de pagos/MEEF  FEEF  FMI  Otros prestamistas
1 Ayuda /f_inanciera de carácter preventivo. No incluidos en los demás cuadros 
18 Introducción
23 
Los cinco Estados miembros emplea -
ron el 95 % de la financiación compro -
metida por la Unión Europea, y a 31 de 
marzo de 2015 ya habían reembolsado 
el 13 % de dicho importe (véase el 
gráfico 3 ).Gráfico 3Asistencia financiera: importes desembolsados y reembolsos pendientes
Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, datos facilitados por la Comisión Europea.
63 000 millones de eurosAsistencia que será prestada
por la Unión Europea
Importes tomados en préstamo
y desembolsados
60 000 millones de eurosDesembolsos
por paísReembolsos pendientes
por país1
Total pendiente
52 000 millones de euros5,0 3,5
23,9 23,9
2,9 0,7
22,5 22,5
5,5 1,5Rumanía
Portugal
Letonia
Irlanda
Hungría70 %
100 %
24 %
100 %
27 %
1    Datos a 31 de marzo de 2015.
19 Introducción
Obtención de empréstitos 
en los mercados
24 
Para proporcionar su parte de la asis -
tencia financiera total, la Unión Euro -
pea obtuvo empréstitos en el mercado 
internacional de capitales y prestó el 
dinero a los Estados miembros que se 
enfrentaban a dificultades con las mis -
mas condiciones, o sea, por el mismo 
importe y con la misma fecha de ven -
cimiento del cupón. Al final de 2014, la 
UE había realizado un total de vein -
tidós emisiones de obligaciones con 
un valor nominal de 60 100 millones 
de euros. La Comisión gestionó dicha 
obtención de empréstitos en nombre 
de la UE.
25 
En general los empréstitos se reali -
zaron mediante Euro Medium-Term 
Notes (EMTN, efectos en euros a medio 
plazo), que se emiten en los mercados 
de capital y cotizan en la bolsa de 
Luxemburgo. Los EMTN son reembol -
sables en su totalidad a su vencimiento 
y devengan un interés fijo anual mien -
tras existan. Los inversores europeos 
representan alrededor del 80 % del 
total de inversores en EMTN.
26 
El servicio de la deuda de los EMTN 
constituye una obligación de la Unión 
Europea, que debe garantizar que 
todos los pagos se realicen puntual -
mente si el Estado miembro deudor 
no reembolsa el capital o los intereses 
adeudados.
20
 Enfoque de la fiscalización
27 
En la fiscalización se examinó si había 
sido adecuada la gestión llevada 
a cabo por la Comisión de los progra -
mas de asistencia financiera. El Tribu -
nal se planteó en concreto las pregun -
tas siguientes:
i) ¿Se detectaron a tiempo los cre -
cientes riesgos presupuestarios?
ii) ¿Estaban los procedimientos 
suficientemente bien concebidos 
como para ilustrar de manera 
exhaustiva las decisiones sobre los 
programas?
iii) ¿Obtuvo la Comisión préstamos 
a los mejores tipos de interés con 
arreglo a las buenas prácticas de 
emisión de deuda?
iv) ¿Cumplieron los programas de 
asistencia financiera sus principa -
les objetivos?
28 
La fiscalización se refirió a la gestión 
llevada a cabo por la Comisión de la 
asistencia financiera en virtud del 
mecanismo de la balanza de pagos 
y del MEEF, para lo cual la Comisión 
obtuvo empréstitos en el mercado 
internacional de capitales utilizando el 
presupuesto de la UE como garantía, 
y abarcó la asistencia financiera paga -
da a Hungría, Letonia, Rumanía (dos 
primeros programas), Irlanda y Por -
tugal, prestando especial atención al 
papel desempeñado por la Comisión 
en estos programas. Examinamos asi -
mismo la cooperación de la Comisión 
con sus socios (el BCE y el FMI), pero 
estos no fueron fiscalizados.29 
Tampoco examinamos las decisiones 
de carácter político adoptadas por la 
UE y limitamos el alcance de la fiscali -
zación en varios aspectos. No tuvimos 
en cuenta hipótesis alternativas como 
la ausencia de asistencia financiera 
o la viabilidad de resolver la crisis por 
otros medios (como, por ejemplo, una 
mutualización de la deuda soberana) 
ni tampoco examinamos la sostenibi -
lidad de la deuda o la probabilidad de 
reembolso de los préstamos. Tampoco 
evaluamos si el Consejo había elegido 
los objetivos de déficit o las condi -
ciones estructurales que resultaban 
adecuados para resolver la crisis. Al 
examinar la cooperación de la Comi -
sión con otros socios, no evaluamos si 
su participación estaba justificada.
30 
Los criterios de auditoría están funda -
dos en las siguientes fuentes:
i) disposiciones reguladas (regla -
mentos y Decisiones del Consejo, 
y memorandos de entendimiento 
entre la Comisión y los Estados 
miembros);
ii) normas y procedimientos internos 
de la Comisión (normas de control 
interno y orientaciones);
iii) buenas prácticas de gestión y crite -
rios de evaluación derivados de las 
evaluaciones de los programas del 
FMI, de las evaluaciones ex post  de 
la ayuda a las balanzas de pagos de 
la UE destinada a terceros países, 
de anteriores informes del Tribunal 
relativos a la asistencia macrofinan -
ciera, de las orientaciones y otras 
publicaciones de institutos inde -
pendientes y laboratorios de ideas, 
y de la investigación docente;
iv) buenas prácticas recomendadas 
en diversas orientaciones sobre 
la gestión de la deuda pública, las 
relaciones con los inversores y la 
transparencia en la emisión de 
deuda.
21 Enfoque de la fiscalización
31 
En el anexo III  se ofrecen más detalles 
sobre la metodología de auditoría.
32 
Las pruebas de auditoría se recabaron 
partiendo de:
i) el examen detallado de la docu -
mentación relativa a los programas 
de asistencia financiera de la UE 
(documentación de programas, 
análisis internos de la Comisión, 
previsiones creadas a partir de ho -
jas de cálculo y evaluaciones y es -
tudios de otras organizaciones);
ii) entrevistas con agentes de la 
Dirección General de Asuntos Eco -
nómicos y Financieros (DG Asuntos 
Económicos y Financieros) de la 
Comisión;
iii) entrevistas con personal de au -
toridades nacionales tales como 
ministerios de economía y hacien -
da, bancos centrales, unidades 
de coordinación del programa 
y ministerios del sector;
iv) análisis mediante tarjeta de 
puntuación de las condiciones 
del programa25 para clasificarlas 
por características y grado de 
cumplimiento;
v) entrevistas con agentes del FMI 
y del BCE.25 La muestra contenía 360 
condiciones únicas.
22
 Parte I  
La Comisión no estaba preparada 
para la magnitud de la crisis que estalló
La Comisión subestimó 
la importancia 
de los desequilibrios 
presupuestarios cuando 
se fraguaba la crisis
33 
Advertir al Consejo de los crecientes 
desequilibrios presupuestarios en los 
Estados miembros es sin duda una de 
las actuaciones más importantes de la 
Comisión en al ámbito de los asuntos 
económicos y financieros. Antes de la 
crisis, ya existía un marco de super -
visión orientado al seguimiento de 
las situaciones presupuestarias en los 
Estados miembros26.
34 
Pese a que los objetivos macroeconó -
micos de los programas de asistencia 
financiera iban más allá del ajuste 
presupuestario, en los cinco progra -
mas, el apoyo presupuestario27 resultó 
ser parte decisiva de la utilización de la 
asistencia, lo cual lleva a preguntarse si 
los crecientes riesgos presupuestarios 
fueron oportunamente detectados 
y señalados en los procedimientos de 
supervisión.
La Comisión consideró los 
presupuestos públicos más 
sólidos de lo que realmente 
eran
35 
Existen dos tipos principales de indi -
cadores presupuestarios: el primero 
es el saldo presupuestario real, o sea, 
la diferencia entre los ingresos y los 
gastos de las administraciones públi -
cas; sin embargo, este valor es sensible 
a algunos factores temporales como 
el crecimiento económico, los precios de los activos y las medidas presu -
puestarias excepcionales. El segundo 
son otros indicadores presupuestarios 
(como el saldo ajustado en función del 
ciclo o el saldo estructural), cuya fina -
lidad es corregir estos factores tempo -
rales y proporcionar así una visión más 
exacta de la posición presupuestaria 
subyacente del país. Estos indicadores 
no pueden ser observados directa -
mente, sino que se obtienen mediante 
una serie de cálculos complicados.
36 
Durante el período previo a la crisis, los 
saldos presupuestarios reales se cal -
culaban por lo general correctamente 
a más tardar al final del ejercicio. Sin 
embargo, la emergencia en 2008 de 
elevados déficits presupuestarios en 
Irlanda, Letonia, Portugal y Rumanía 
no se predijo correctamente en las 
previsiones de déficit de la Comisión. 
Así, refiriéndose a Irlanda en marzo 
de 2008, la Comisión afirmó que los 
riesgos reflejados en las proyecciones 
presupuestarias eran en general neu -
tros para 200828. No obstante, al final 
de 2008, el saldo presupuestario real 
era inferior al previsto en 7,2 puntos 
porcentuales del PIB.
37 
En sus cálculos del saldo ajustado en 
función del ciclo durante 2005-2008, la 
Comisión sobrestimó sistemáticamen -
te la solidez de las finanzas públicas 
de los países29. Este error se debió 
principalmente a los cambios en las 
tasas estimadas de crecimiento del 
PIB potencial. Los cinco países experi -
mentaban un auge económico, pero 
la Comisión estimó inicialmente que el 
grado de recalentamiento era menor 
de lo que a posteriori hemos podido 
constatar.26 El «componente preventivo» 
del Pacto de Estabilidad 
y Crecimiento establecido en 
el Reglamento (CE) nº 1466/97 
del Consejo, de 7 de julio 
de 1997, relativo al refuerzo de 
la supervisión de las 
situaciones presupuestarias 
y a la supervisión 
y coordinación de las políticas 
económicas (DO L 209 
de 2.8.1997, p. 1). El marco de 
supervisión fue reformado en 
último término en 2005 por el 
Reglamento (CE) nº 1055/2005, 
modificado por el Reglamento 
(CE) nº 1466/97 (DO L 174 de 7 
de julio de 2005, p. 1).
27 La financiación de los déficits 
presupuestarios existentes y el 
reembolso de la deuda del 
Estado.
28 Comisión Europea: Ireland — 
Macro fiscal assessment — an 
analysis of the December 2007 
update of the stability 
programme,  p. 36.
29 Compárese la primera 
estimación efectuada después 
del final del ejercicio 
(previsiones de primavera) con 
una estimación reciente 
(octubre de 2013).
23
Parte I — La comisión no estaba preparada  
para la magnitud de la crisis que estalló
38 
La estimación del grado de recalen -
tamiento (magnitud del diferencial 
positivo de producción30) concordaba 
con el fuerte incremento registrado 
en los indicadores de la capacidad 
productiva total de la economía. Sin 
embargo, este incremento había sido 
generado por el auge del sector inmo -
biliario, y las inversiones en vivienda 
no tienen el mismo efecto potenciador 
de la economía que otras inversiones 
más productivas.
39 
La Comisión se centró en evaluar el 
diferencial de producción en la econo -
mía real sin considerar desequilibrios 
sectoriales como los de la construcción 
y las finanzas. Sin embargo, durante 
la crisis se puso de manifiesto que 
el seguimiento de la inflación y de 
la producción no basta para garan -
tizar la estabilidad macroeconómica 
y unos saldos presupuestarios soste -
nibles. Desde entonces, el marco de 
supervisión ha sufrido considerables 
reformas para tener más en cuenta 
los riesgos de los sectores financiero 
y macroeconómico.
40 
La Comisión identificó algunos secto -
res en auge posteriormente: la cons -
trucción en Irlanda, Letonia y Rumanía 
y el crédito privado en los cinco países. 
Sin embargo, el algoritmo empleado 
para calcular el diferencial de pro -
ducción no tenía en cuenta estos 
desequilibrios.En las evaluaciones se 
subestimaron los potenciales 
riesgos presupuestarios
41 
El Pacto de Estabilidad y Crecimien -
to exige que los Estados miembros 
notifiquen la evolución presupuestaria 
reciente y las previsiones correspon -
dientes en sus programas de estabili -
dad y convergencia. Estos programas 
son evaluados por la Comisión, que 
comprueba la verosimilitud de las 
trayectorias previstas para el PIB y los 
presupuestos públicos.
42 
Un obstáculo importante para las 
evaluaciones de la Comisión anterio -
res a 2009 era la falta de información 
sobre la acumulación de pasivos 
contingentes del sector público31. No 
se identificaron riesgos presupues -
tarios relativos a la estabilidad finan -
ciera, las empresas estatales u otras 
garantías públicas (asociaciones 
público-privadas).
43 
En su seguimiento, la Comisión no 
valoró suficientemente las repercusio -
nes de la fuerte afluencia de capital 
extranjero, especialmente en forma de 
deuda, que alimentaba la expansión 
de la construcción y de la demanda, 
y que podía llegar a alterar el sector 
bancario durante una fase bajista 
posterior. La Comisión no advirtió esta 
conexión antes de analizar las solici -
tudes de asistencia financiera de los 
Estados miembros.30 Se entiende por diferencial 
positivo de producción el 
importe en el que la 
producción de una economía 
excede su producción 
potencial.
31 Por ejemplo, el pasivo a largo 
plazo correspondiente a las 
pensiones públicas o al futuro 
gasto presupuestario derivado 
de la necesidad de adoptar 
medidas en caso de rescate. La 
Comisión no notificó otros 
pasivos contingentes, salvo los 
pasivos por pensiones 
públicas.
24
Parte I — La comisión no estaba preparada  
para la magnitud de la crisis que estalló
44 
Las evaluaciones de la Comisión 
tampoco abordaron la sensibilidad de 
los saldos presupuestarios ante una 
subida repentina de los tipos de inte -
rés aplicados a la deuda pública o ante 
fluctuaciones igualmente repentinas 
del crecimiento económico o de los 
tipos de interés, pese a que varios 
estudios publicados antes de la crisis 
ya advertían de tales riesgos32.
Y, en consecuencia, la 
Comisión no estaba 
preparada para la gestión 
de los programas
45 
Antes de 2008, el mecanismo de la 
balanza de pagos se había utilizado 
por última vez en 199333, y para 2008 
se había perdido toda la experien -
cia adquirida en la primera mitad de 
la década de los años noventa del 
pasado siglo. Por tanto, la provisión de 
asistencia financiera a los países era 
realmente una actividad nueva para la 
Comisión.
46 
Al haber subestimado los desequili -
brios presupuestarios y sus repercu -
siones para los Estados miembros, la 
Comisión no estaba preparada para el 
cometido de gestionar los programas. 
Los programas iniciales se caracteri -
zaban en particular porque debían 
ponerse en marcha con extrema 
premura. Por ejemplo, la propuesta 
del primer programa (Hungría) tuvo 
que presentarse en cuestión de días. 
Los servicios de la Comisión tenían 
muy poca experiencia de concepción 
y gestión de programas de asistencia 
financiera, y ese tipo de experiencia no 
se adquiere con poco tiempo.47 
Durante la fase inicial, la Comisión 
contó con la ayuda de equipos del FMI 
en la elaboración de una parte de los 
análisis de los programas. Las prácti -
cas seguidas por la Comisión también 
se crearon basándose en las del FMI 
(véase el apartado 109).32 Véase, por ejemplo, «Fiscal 
Policies and Financial Markets»  
en el boletín mensual del 
BCE 02/2006, p. 71.
33 Decisión 93/67/CEE del 
Consejo, de 18 de enero 
de 1993, relativa a un 
préstamo concedido por la 
Comunidad a la República 
Italiana (DO L 22 de 30.1.1991, 
p. 121).
25
 Parte II  
Los procedimientos eran, 
por lo general, insuficientes
48 
La reglamentación confiere a la Comi -
sión Europea la gestión operativa de 
la asistencia financiera, que consiste, 
sobre todo en adoptar decisiones 
clave sobre los programas, tales como 
la asignación inicial de la asistencia 
y (en cada examen) la continuación del 
programa. La adopción de decisiones 
consta de una serie de pasos y requie -
re coordinación con el Consejo y los 
demás socios (véase el gráfico 4 ).
49 
En nuestra fiscalización dividimos el 
análisis de los procedimientos de ges -
tión del programa en tres partes:
i) Procedimientos internos de la 
Comisión, especialmente de la 
DG Asuntos Económicos y Finan -
cieros: ¿Mantuvo la Comisión el 
control sobre el desarrollo del 
programa?
ii) Procedimiento de transmisión de 
información al Consejo y al comi -
sario responsable: ¿Era buena la 
calidad de la documentación sobre 
el programa recibida por el Conse -
jo y por el comisario responsable?
iii) Procedimiento de interacción con 
otros socios: ¿Funcionó la interac -
ción con otros socios?
26
Parte II — Los procedimientos eran por lo general 
insuficientesGráfico 4Decisiones relativas al programa
Negociación
del programaPrimera
revisiónSegunda
revisiónEnésima
revisión
Decisiones
de concesión de ayudaDecisiones de continuación
del programaDecisiones de continuación
del programa
¿Qué decisiones de toman?
Cada decisión
consta de tres actos
independientesEstablecimiento
de los parámetros
generales del
programa
Elaboración
de un programa
de reformas
detallado
Liberación
de los fondos
Decisión de la Comisión Decisión del Consejo¹
Importe global y vencimiento
Objetivos de déﬁcitÁmbitos generalesde reformas estructuralesBCalendario del programa
Normalmente adoptada por el vicepresidente en nombre de la Comisión 
1 En el caso de los programas irlandeses y portugueses, los parámetros generales de los programas fueron
 establecidos conjuntamente por el Consejo y el Consejo de Administración del FEEF, o sea, el Eurogrupo. El procedimiento de adopción de decisiones del  FEEF es distinto del empleado por la UE.A
No son necesarias todas las decisiones 
en cada revisión. Por ejemplo, si no es necesario introducir cambios en los parámetros generales de la asistencia, no hay que modi/f_icar la decisión del Consejo 
en un memorándum de acuerdo suscrito por el Estado miembro y la Comisión Europea
27
Parte II — Los procedimientos eran por lo general 
insuficientesGráfico 4
Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.Etapas C
+
+
231
Ámbitos de auditoría
1. Proceso dentro de la Dirección General 
de Asuntos Económicos y Financieros
2. Información facilitada por el Consejo
y por el Comisario responsable
3. Interacción con otros socios
2 CEF –Comité Económico y Financiero, 
EWG – Grupo de trabajo del Eurogrupo
ME – Memorándum de EntendimientoConsulta en el Comité Económico y Financiero y el Grupo
de trabajo del Eurogrupo
Si lo solicita el Estado miembroEl pago solo se efectúa cuando el Estado 
miembro haya ﬁrmado un nuevo MEDocumentación del programa
PagoDecisión
de la ComisiónFirma
del MEDecisión del 
ConsejoDecisión del 
Colegio de 
ComisariosRevisión interna de la ComisiónSi el programa es 
nuevo o hay que 
modi/f_icar las 
condiciones del 
ConsejoSi es necesario introducir 
cambios en el programa 
de reformas
Proyecto de 
Decisión del 
ConsejoProyecto de MENota explicativa 
o informe de 
revisiónPosición del 
Consejo
Efectuada 
paralelamente con
el personal del FMI
y del BCEDeﬁne el mandato del 
equipo negociadorInforme de 
política
Otros socios
Interacción con los restantes socios para armonizar
sus posiciones y llegar a un acuerdoPresidencia del CEF y del EWG Comisario 
mandato de la negociaciónactu alización delDeclaración del Consejo o del Eurogrupo sobre un 
programa nuevo o una modi/f_icación importante
Debate entre el Comité Económico y Financiero (CEF) 
y el Grupo de trabajo del Eurogrupo (EWG)2
Indicaciones de la presidencia del CEF y del EWGEn función de su importancia, pueden adoptar diversas formas:
Visita de 
negociación
o de revisión
28
Parte II — Los procedimientos eran por lo general 
insuficientes
Los procedimientos de la 
Comisión no siempre 
incorporaban suficientes 
frenos y contrapesos
50 
Los procedimientos de la Comisión 
deberían garantizar, mediante meca -
nismos correctores suficientes, que la 
concepción inicial del programa y las 
sucesivas actualizaciones cumplan los 
siguientes criterios:
i) exhaustividad: deberá tenerse en 
cuenta la información pertinente, 
tanto del Estado miembro como 
de la investigación económica;
ii) coherencia: los distintos compo -
nentes del programa han de ser 
coherentes entre sí y el grado 
de conflicto entre sus objetivos, 
mínimo;
iii) documentación: deben registrarse 
debidamente las motivaciones de 
las decisiones adoptadas respecto 
de varios aspectos del programa34;
iv) conformidad: los memorandos de 
entendimiento deberán ser acor -
des con las Decisiones del Consejo;
v) imparcialidad: puesto que las con -
diciones de programa son princi -
palmente fijadas por los «equipos 
encargados del programa» de la 
Comisión, estos deberán tratar de 
forma igualitaria a todos los países 
aplicando condiciones similares 
a circunstancias parecidas35.
51 
El trabajo de los equipos encargados 
de los programas debería ser contro -
lado y sometido a debate para garan -
tizar que los equipos cumplen estos 
criterios.En general, la Comisión 
fue rigurosa al recabar 
la información necesaria 
a efectos de control
La Comisión se apoyó en 
gran medida en sus propios 
conocimientos especializados 
y también mantuvo contactos 
con una serie de interlocutores 
de los Estados miembros
52 
La Comisión contaba con los cono -
cimientos técnicos disponibles en la 
DG Asuntos Económicos y Financieros, 
pero, con el tiempo, empezó a recurrir 
cada vez más a especialistas de otras 
direcciones generales. Estos otros 
expertos contribuyeron de manera 
limitada a los programas iniciales, prin -
cipalmente a través de consultas entre 
los diferentes departamentos («inter -
servicios»). Su participación fue mayor 
en los dos programas de la zona del 
euro. El recurso a unos conocimientos 
técnicos más amplios permitió realizar 
un análisis más exhaustivo de los pro -
blemas de los países, especialmente 
en el ámbito de las reformas estructu -
rales. La política de recursos humanos 
de la Comisión no permitía un mayor 
recurso a los conocimientos técnicos 
externos para ámbitos específicos bien 
delimitados, como es práctica común 
en el FMI.34 Normas de control interno de 
la Comisión nº 8 y nº 11.
35 Varios estudios confirman que 
se trata de un riesgo real. Por 
ejemplo, puede encontrarse 
bibliografía académica sobre 
el tema en Gunaydin, Hakan: 
Compliance with the IMF 
conditions: Selection Bias and 
Conditions on Social Policy , 
presentado en la reunión 
anual del PEIO, 2014. La Oficina 
de Evaluación Independiente 
del FMI también refirió la falta 
de imparcialidad que advirtió 
al realizar sus evaluaciones. 
Para más información véase: 
Oficina de Evaluación 
Independiente del FMI (IEO): 
Recurring Issues from a Decade 
of Evaluation Lessons for the 
IMF, 2014.
29
Parte II — Los procedimientos eran por lo general 
insuficientes
53 
Las visitas periódicas a los países reali -
zadas por la Comisión y los demás so -
cios proporcionaron la principal opor -
tunidad de obtener la información 
necesaria para el seguimiento. Durante 
las visitas de negociación y de control, 
la Comisión celebró consultas con una 
serie de ministerios, otros organismos 
estatales e instituciones independien -
tes de importancia clave (como bancos 
centrales, consejos presupuestarios 
y entidades fiscalizadoras superiores), 
y mantuvo asimismo reuniones con 
otros órganos, como asociaciones de 
empresarios, sindicatos y partidos de 
la oposición. En tres de los cinco paí -
ses36, la Comisión se dotó de un repre -
sentante residente. Todo ello permitió 
a la Comisión mantenerse informada 
y determinar qué reformas merecían 
ser incluidas en el programa.
La información recabada por la 
Comisión era muy amplia
54 
Aparte de la información recogida en 
las visitas a los países, los memoran -
dos de entendimiento indicaban qué 
informes de supervisión tenía que 
presentar cada país a la Comisión. 
La información recabada en dichos 
informes era muy extensa y abarcaba 
muchos ámbitos. Aunque la Comisión 
exigía información de seguimiento 
similar en todos los programas, en 
algunos casos, la información clave no 
fue solicitada o solo se recabó en una 
cantidad limitada.En las previsiones de los 
programas se establece el 
control exhaustivo de la 
coherencia en la concepción 
de los mismos, pero con 
muchas salvedades que no 
son comprobadas
55 
Si bien es esencial para la coherencia 
de los programas que las previsiones 
sean acertadas, tampoco pueden ser 
perfectamente exactas todo el tiempo, 
ya que implican muchos impondera -
bles que no pueden predecirse con 
certeza. Así, en lugar de centrarnos en 
la exactitud de las previsiones, evalua -
mos la calidad de los procedimientos 
e instrumentos de previsión aplicados 
por la Comisión en el contexto de los 
programas. En la práctica, la Comisión 
prepara dos previsiones diferentes 
pero estrechamente relacionadas 
(véase el gráfico 5 ):
i) una previsión de programa (consis -
tente en proyecciones macroeco -
nómicas y sobre el déficit);
ii) una estimación del déficit de 
financiación.36 Letonia, Irlanda y Portugal.
30
Parte II — Los procedimientos eran por lo general 
insuficientesGráfico 5Relación entre las previsiones de los programas y la estimación del déficit  
de financiación
Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.Cuentas corrientes
Leyenda:Si se 
incluyenen la previsiónAbarca todas las necesidades /f_inancieras de la economía Solo para países no pertenecientes a la zona del euro
Necesidades de efectivo 
derivadas del rescate del 
sector ﬁnancieroGastos puntuales derivados 
del rescate del sector 
ﬁnancieroDéﬁcit de 
caja del 
EstadoDéﬁcit del Estado 
conforme al principio 
de la contabilidad de 
ejercicioReembolsos netos de la 
totalidad de la deuda públicaReembolsos 
netos de la 
deuda pública  
externaOtras cuentas de balanza de pagos
Vinculadas por 
varias identidades 
contablesEstimación del déﬁcit de 
ﬁnanciación exteriorProyecciones
macroeconómicas
Vínculo entre dos variables estrechamente relacionadas
Nota:  Solo ﬁguran los principales vínculos.Identidad contableEstimación del déﬁcit de 
ﬁnanciación de las adminis-
traciones públicasPrevisiones de déﬁcitPrevisiones de los programas Estimación del déﬁcit de ﬁnanciación 
31
Parte II — Los procedimientos eran por lo general 
insuficientes
Es difícil evaluar la producción 
de previsiones de los programa
56 
Las previsiones pueden formularse 
siguiendo métodos diferentes que van 
desde el mero juicio de valor a mo -
delos de estimación calibrados o eco -
nométricos con numerosas ecuaciones 
e identidades de comportamiento.
57 
El instrumento de la Comisión para 
formular previsiones de los programas 
y de déficit consiste en un conjunto 
de identidades principalmente con -
tables, cuyo propósito es garantizar 
que las previsiones de los agregados 
macroeconómicos o presupuestarios 
son coherentes con las previsiones de 
sus componentes. Los componentes 
se generan fuera del instrumento de 
previsión aplicando un juicio de valor 
o, en ocasiones, una combinación de 
otros instrumentos cuantitativos. La 
Comisión no utiliza un modelo teórico 
o empírico de previsión.Las hojas de cálculo de previsiones 
son instrumentos incómodos que 
dificultan el control de calidad
58 
Las previsiones derivadas de cada exa -
men se preparaban normalmente en 
múltiples archivos de hojas de cálculo. 
Durante la fiscalización surgieron difi -
cultades de acceso a todos los archivos 
pertinentes, debido a que el paquete 
de hojas de cálculo constituye un cor -
pus de datos37 de abrumadoras dimen -
siones y complejidad que carece de 
transparencia y trazabilidad. Además, 
como las decisiones se adoptaban bajo 
enorme presión, el almacenamiento 
sistemático y fácilmente accesible de 
los documentos de previsión no era 
prioritario.
59 
Los archivos de hojas de cálculo incor -
poraban información generada fuera 
de la herramienta. Normalmente, los 
datos procedían de múltiples fuentes, 
y las previsiones dependían de juicios 
de valor formulados por los distintos 
expertos en previsiones, tanto en la 
Comisión como en los otros socios 
y autoridades nacionales (véase el grá -
fico 6 ). La heterogeneidad de los datos 
y la aplicación de diversos criterios son 
normales en las proyecciones macro -
económicas, y hay motivos fundados 
para tener en cuenta datos y criterios 
diversos en el proceso de previsión. 
Pero también hay riesgos, como que 
las repercusiones de las nuevas premi -
sas no queden debidamente refleja -
das en todas las previsiones, o que 
las nuevas premisas no estén bien 
fundamentadas.37 Las previsiones se preparan en 
dos o cuatro archivos clave 
que contienen decenas de 
hojas de cálculo. Estos 
archivos de previsiones están 
relacionados con multitud de 
fórmulas y contienen 
proyecciones y datos 
importados de otros archivos 
que no siempre se guardan en 
la misma ubicación. Esto 
aumenta de forma 
considerable el riesgo de que 
se utilicen proyecciones 
o datos incoherentes al 
actualizar las previsiones, algo 
que en el contexto de los 
programas puede suceder 
diariamente. En los archivos de 
previsiones clave encontramos 
premisas diseminadas por las 
hojas de cálculo, por lo que 
requiere mucho esfuerzo 
obtener una imagen clara del 
criterio aplicado. Además, el 
personal utiliza modelos 
subsidiarios que se almacenan 
fuera de las hojas de cálculo.
32
Parte II — Los procedimientos eran por lo general 
insuficientes
60 
Para gestionar estos riesgos, el con -
trol de calidad de los resultados de 
las previsiones se realizó en varias 
fases durante el proceso de previsión. 
Algunos controles de coherencia38 
están incorporados en la hoja de 
cálculo. Los expertos en previsiones 
encargados, respectivamente, de los 
aspectos presupuestario y macroeco -
nómico contrastaron sus resultados 
y, en su caso, aplicaron otros criterios 
para garantizar la coherencia de las 
estimaciones39.61 
Ahora bien, en lo fundamental, en la 
labor de los expertos en previsiones, el 
control de calidad consistió en con -
ciliaciones sin investigar el proceso 
de previsión aplicado por el equipo 
del programa. El sistema de hojas de 
cálculo y la escasez de documenta -
ción dificultaron la evaluación de la 
verosimilitud de las premisas y los 
parámetros implícitos empleados en 
las previsiones. El intercambio de im -
presiones entre socios era la única fase 
del control en el que se comprobaba 
la verosimilitud de las premisas y los 
parámetros implícitos.Gráfico 6Sinopsis de las proyecciones macroeconómicas y de las estimaciones de déficit
Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.
Ministerio de Hacienda
Instituto de EstadísticaDatos presupuestarios históricos
Eurostat
O/f_icina de EstadísticaMacrodatos históricos
Juicio sobre
la previsión 
presupuestariaNuevas medidas 
presupuestarias
Ministerio de HaciendaEfecto de la  macroeco-
nomía en el presupuestoEfecto del presupuesto 
en la macroeconomía
Juicio sobre
las variables
macroeconómicasPrevisiones de déﬁcitPrevisión 
macroeconómica
38 Por ejemplo, identidad 
contable o controles de 
verosimilitud sobre la base de 
una ratio.
39 En otoño de 2013, la Comisión 
introdujo una nueva 
herramienta para la detección 
automática de las 
incoherencias numéricas 
y económicas, pero no la 
utilizó para las previsiones de 
los programas.
33
Parte II — Los procedimientos eran por lo general 
insuficientes
62 
El análisis de las hojas de previsio -
nes también reveló ejemplos de 
errores e incoherencias que existían 
pese a los controles de coheren -
cia (véase el recuadro 1 ).
Dificultades en la evaluación 
de la verosimilitud de los 
multiplicadores fiscales
63 
Las variables presupuestarias se 
anotaron en las hojas de cálculo como 
volumen previsto de ingresos o de 
gastos agregando o deduciendo el 
rendimiento presupuestario neto de -
rivado de las nuevas medidas presu -
puestarias que se aplicaran durante el 
año. El impacto de las nuevas medidas 
en la economía y el efecto dominó en 
el presupuesto público no se estable -
cían expresamente ni se anotaban en 
las hojas de cálculo, ya que los valores 
previstos del rendimiento presupues -
tario adicional ya tenían en cuenta el 
efecto dominó.64 
Las previsiones del rendimiento 
presupuestario neto se tomaron de 
las ya elaboradas por las autoridades 
nacionales, que las calculaban inter -
namente en sus procedimientos de 
planificación. Las autoridades nacio -
nales debatían sus estimaciones con 
los agentes de los socios de forma que 
pudieran ser revisadas antes de acep -
tarlas formalmente e incluirlas en las 
previsiones de los programas.Ejemplos de errores e incoherencias en las previsiones
i) La cuantía del IVA recaudado sobre el consumo privado no siempre coincidía entre los ingresos públicos 
y los pagos del sector privado, dando lugar a una diferencia del 0,7 % del PIB en un año.
ii) Debido a los ajustes introducidos manualmente en las fórmulas, el importe de los impuestos directos re -
caudados sobre el trabajo del sector público y de las familias no coincidía. La diferencia superaba el 0,5 % 
del PIB.
iii) Una medida fiscal aplicable desde mediados del año se utilizó en las previsiones como si fuera anual. La 
estimación de déficit correspondiente se utilizó en el documento del programa como apoyo a la decisión 
de liberar nuevos tramos y se comunicó al FEC en junio de 2009.
iv) No se tuvo en cuenta sistemáticamente el impacto de los precios inmobiliarios en las proyecciones del 
mismo índice de precios empleado en distintas previsiones durante el mismo año.Recuadro 1
34
Parte II — Los procedimientos eran por lo general 
insuficientes
65 
El impacto de las distintas medidas 
presupuestarias en la economía real 
se tenía en cuenta de manera implícita 
y al margen de las hojas de cálculo 
en virtud de varios procedimientos 
heterogéneos. Las hojas de cálculo 
empleadas no permitían rastrear el 
origen de determinadas premisas ni 
sus fundamentos. Los propios depar -
tamentos especializados en cada país 
desconocían los modelos aplicados 
por las autoridades nacionales en el 
cálculo de los parámetros para evaluar 
el impacto de las diferentes medi -
das presupuestarias en la economía. 
Faltaba transparencia y conocimiento 
del valor implícito de los multiplicado -
res fiscales40. Hasta 2013 la Comisión 
no llevó a cabo una estimación de los 
multiplicadores implícitos.
66 
Los únicos controles practicados a los 
rendimientos netos consistieron en 
una evaluación discrecional de verosi -
militud llevada a cabo por los agentes 
de los socios. Aunque es muy probable 
que este método detectara cualquier 
sobrestimación o subestimación signi -
ficativa, no lo es tanto que identificara 
errores relativamente pequeños que, 
de acumularse, pueden alcanzar mag -
nitudes considerables.
67 
Los equipos encargados del progra -
ma llevaban registro de parte de la 
información, pero en distinto grado, 
al no existir un requisito formal que lo 
exigiera. En consecuencia, no pudimos 
identificar ni examinar las premisas ni 
los valores de los parámetros emplea -
dos. Si se demostraba que una previ -
sión era errónea (porque, por ejemplo, 
subestimaba el efecto negativo en el 
crecimiento del PIB de una reducción 
en el gasto público), era imposible 
o sumamente difícil establecer el ori -
gen del error.Las estimaciones del déficit de 
financiación eran incompletas 
e imprecisas
68 
La estimación del déficit de financia -
ción es sumamente importante en la 
fase de negociación, porque en ella se 
establece el importe de la asistencia 
financiera, que normalmente se man -
tendrá invariable. Si durante el pro -
grama surgieran nuevas necesidades 
de financiación, deberán satisfacerse 
sin salirse de la dotación financiera 
global. A diferencia de la preparación 
de las previsiones de los programas, la 
estimación del déficit de financiación 
constituía una nueva tarea para la 
Comisión.
69 
En los países de la zona del euro, el 
déficit de financiación corresponde 
únicamente a las necesidades públicas, 
pero en los países no pertenecientes 
a la zona euro, la asistencia financiera 
debe cubrir todas las necesidades de 
financiación exterior presentadas en la 
balanza de pagos del país. La Comi -
sión siempre justificaba sus decisiones 
de prestación de ayuda presentando 
al Consejo una estimación inicial del 
déficit de financiación acompañado de 
una hoja de cálculo con las estimacio -
nes en las que se basaba. Sin embargo, 
la revisión quedaba limitada en gran 
medida por la falta de documentación. 
Cuando se le solicitaban, la Comisión 
solo podía proporcionar documentos 
provisionales41 distintos de las versio -
nes definitivas presentadas al Consejo, 
pero no podía facilitar información 
sobre aspectos importantes de la esti -
mación42 ni los expedientes43 en que se 
apoyaban.40 Los multiplicadores fiscales 
miden la magnitud del 
impacto de las distintas 
medidas de saneamiento 
presupuestario en las 
principales variables 
macroeconómicas (consumo 
y producción) 
y presupuestarias (déficit).
41 Programas de Letonia 
y Rumanía.
42 Programa de Irlanda.
43 Programas de Hungría 
y Portugal.
35
Parte II — Los procedimientos eran por lo general 
insuficientes
70 
Nuestro examen de los documentos 
provisionales reveló errores significati -
vos de previsión, como la contabiliza -
ción doble de algunas variables, el uso 
de importes incorrectos de reservas 
de divisas o estimaciones de tasa de 
refinanciación de la deuda demasiado 
elevadas y faltas de realismo. Los erro -
res de las hojas de cálculo a veces eran 
significativos44 y habían pasado des -
apercibidos en los controles internos. 
La detección de los errores no había 
supuesto necesariamente un aumento 
de la asistencia financiera, ya que esto 
depende de la voluntad y la capacidad 
de préstamo del prestamista, pero po -
dría haber dado lugar a unas políticas 
diferentes para colmar el déficit.
Los componentes de 
los programas estaban 
generalmente bien 
fundamentados, pero en 
ocasiones faltaban registros 
importantes
Los componentes del programa 
estaban basados en análisis
71 
En la mayoría de los casos, la Comisión 
podía presentar un conjunto de análi -
sis, basados en las prioridades políticas 
de la UE y en datos actualizados, que 
empleaba para establecer las condicio -
nes del programa. En general, con el 
tiempo ha aumentado la profundidad 
del análisis gracias al perfeccionamien -
to de las competencias técnicas y al 
incremento del número de agentes de 
la Comisión destinados a la gestión de 
los programas.No se encuentra ningún rastro 
de algunos registros esenciales
72 
El sistema de registro es parte impor -
tante de todo procedimiento. Algunas 
de las normas de control interno de 
la Comisión hacen referencia a las 
buenas prácticas en este terreno45. Un 
sistema de registro meticuloso pue -
de mejorar el control interno de una 
organización al revelar la motivación 
de algunas decisiones. Los registros 
son esenciales para el seguimiento y la 
evaluación y constituyen una condi -
ción indispensable para asegurar una 
correcta rendición de cuentas.
73 
Por el carácter inesperado de los 
programas de asistencia, cuando 
comenzaron las operaciones iniciales, 
los procedimientos todavía se estaban 
perfeccionando y formalizando. Como 
las operaciones también se complica -
ron por las limitaciones de tiempo, la 
incertidumbre de la coyuntura ma -
croeconómica y la complejidad de la 
gestión de los programas, la atención 
se centró en la eficacia de los procedi -
mientos operativos en detrimento de 
las buenas prácticas de registro de los 
datos.
74 
En varios casos, la información en la 
que se basaban las decisiones adopta -
das se había perdido en el momento 
de la fiscalización, o recabarla repre -
sentaba una labor ingente. Algunas 
actividades esenciales no estaban 
documentadas en absoluto. Los ma -
nuales de procedimientos, que nor -
malmente constituyen el fundamento 
de cualquier proceso, no estaban desa -
rrollados correctamente. El recuadro 2  
ilustra los obstáculos encontrados 
durante la fiscalización46.44 Por ejemplo, al evaluar el 
déficit de financiación de 
Rumanía, los préstamos entre 
empresas del mismo grupo se 
contabilizaron como 
inversiones extranjeras 
directas y también como 
nuevos flujos de deuda bajo el 
epígrafe otras 
inmovilizaciones. Como 
consecuencia de esta doble 
contabilidad, la proyección de 
las necesidades financieras se 
quedó corta, pues debería 
haber sido superior en 1 800 
millones de euros. Además, la 
cantidad inicial de reservas de 
divisas utilizadas en la 
proyección inicial difiere en 
más de 700 millones de euros 
de la cifra actual aportada por 
el banco central de Rumanía 
para finales de 2008. En el 
programa de Letonia, la 
Comisión previó que en el 
primer año del programa los 
sectores empresarial 
y bancario obtendrían una 
financiación a medio y a largo 
plazo superior a la que 
necesitaban amortizar. Dada 
la fuerte presión financiera, no 
era probable encontrar tal 
premisa en las hojas de cálculo 
que, además, contradecían la 
información incluida en la 
nota explicativa.
45 Por ejemplo, la Norma de 
Control Interno nº 8 exige que 
los principales procesos 
y procedimientos de las 
direcciones generales estén 
debidamente documentados, 
especialmente aquellos 
relacionados con riesgos 
críticos, y la Norma de Control 
Interno nº 11, que se 
establezcan procesos 
y procedimientos adecuados 
para garantizar que la gestión 
de documentos de las 
direcciones generales sea 
eficiente (especialmente en la 
recuperación de información 
adecuada).
46 El problema para obtener la 
información pertinente no 
afectó únicamente a esta 
fiscalización. El Tribunal de 
Cuentas de Portugal constató 
limitaciones similares en su 
informe sobre el seguimiento 
de la asistencia financiera 
a Portugal, Relatório de 
auditoria n.º 28/2013-2.ª S., 
Acompanhamento dos 
mecanismos de assistência 
financeira a Portugal, 
Dezembro de 2013 .
36
Parte II — Los procedimientos eran por lo general 
insuficientes
75 
Es comprensible que falten documen -
tos de la fase inicial en 2008 y princi -
pios de 2009, que presentaban todas 
las características de una situación 
de gestión de crisis. Con el tiempo, el 
sistema de registro mejoró ostensible -
mente, si bien es cierto que algunos 
de los ejemplos citados de ausencia 
de documentos corresponden a los 
últimos años.En ocasiones, la Comisión se 
apartó de las Decisiones del 
Consejo
Casos de incumplimiento de las 
Decisiones del Consejo
76 
Examinamos la concordancia entre los 
memorandos de entendimiento y las 
correspondientes Decisiones del Con -
sejo y constatamos que la mayor parte 
de las condiciones estaban justificadas 
por las decisiones. Sin embargo, en al -
gunos casos, las condiciones se aparta -
ban de los términos de la Decisión del 
Consejo o el Memorándum de Enten -
dimiento no se había actualizado a su 
debido tiempo (véase el recuadro 3 ).Ejemplos de dificultades en la obtención de información clave
Los correos electrónicos no solo se utilizaban para informar a las instancias superiores de los progresos lo -
grados en las visitas y para solicitar su aprobación de las desviaciones del mandato de negociación, sino que 
también constituían un importante medio de comunicación entre los socios y con las autoridades nacionales. 
Sin embargo, estos importantes documentos en general no estaban disponibles porque se habían perdido 
o no podían recuperarse.
La documentación y los datos presentados por las autoridades nacionales durante el programa no habían 
sido conservados por la Comisión o no podían consultarse en su integridad por la gran cantidad de recursos 
necesarios para recuperarlos.
Durante la fiscalización no nos fueron facilitadas algunas hojas de cálculo de Rumanía con proyecciones ma -
croeconómicas del programa.
Las hojas de cálculo con las estimaciones definitivas del déficit de financiación se habían perdido o no habían 
sido recabadas por el FMI. En ocasiones era imposible obtener los cálculos en los que se basaban algunos 
importes clave.
No se había documentado en absoluto el seguimiento presupuestario de los agentes de la Comisión, o solo 
se facilitaron algunas hojas de cálculo muy básicas para justificar el análisis efectuado por la Comisión de la 
ejecución presupuestaria.Recuadro 2
37
Parte II — Los procedimientos eran por lo general 
insuficientes
Las condiciones no eran 
suficientemente específicas
77 
La finalidad de las condiciones del 
Memorándum de Entendimiento es 
establecer una hoja de ruta operativa 
para el cumplimiento satisfactorio de 
las condiciones generales de política 
económica fijadas por el Consejo.
78 
En la mayoría de las condiciones, la 
relación con la política económica 
general era relativamente clara, bien 
porque ambas requerían un cambio 
político, bien porque constituía un pri -
mer escalón hacia grandes reformas. 
Sin embargo, los gestores47 no cuestio -
naron suficientemente las propuestas 
realizadas para comprobar si todas las 
condiciones eran realmente necesarias 
para el logro de los objetivos de la 
política económica general.79 
Los programas contenían condiciones 
poco importantes con respecto a sus 
objetivos, o cuyos efectos potencia -
les se manifestarían mucho tiempo 
después del período de programación. 
Además, otras condiciones, como la 
implantación de sistemas informáticos 
específicos, la asignación de fondos 
presupuestarios a pequeñas entidades 
estatales, la formación de funcionarios 
y la investigación y desarrollo tenían 
una relación remota o inexistente con 
los objetivos del programa.Ejemplos de incumplimientos de las normas
En una visita informal a Rumanía en 2009 constatamos la incapacidad del Estado miembro para cumplir los 
objetivos iniciales de déficit. En consecuencia, la Comisión y las autoridades rumanas acordaron suavizar con -
siderablemente dichos objetivos. Esta revisión fue comunicada en una nota al Comité Económico y Financiero 
en agosto de 2009, pero ni la Decisión del Consejo ni el Memorándum de Entendimiento se modificaron en 
consecuencia. Los objetivos fueron finalmente modificados en el Memorándum de Entendimiento en febrero 
de 2010, y el fundamento jurídico, o sea, la Decisión del Consejo, se actualizó todavía más tarde, en marzo 
de 2010. No obstante, la Comisión pospuso la liberación de un pago en noviembre de 2009 por el hecho de 
que el presupuesto de Rumanía no cumplía el objetivo actualizado.
En Letonia, pese a que las Decisiones del Consejo no se referían a las reformas de las pensiones, el Memorán -
dum de Entendimiento contenía condiciones específicas sobre el segundo pilar del sistema de pensiones.
En Irlanda, pese a que las Decisiones del Consejo no contenían condiciones específicas sobre supervisión ban -
caria ni sobre la venta de activos del Estado y la privatización, estas condiciones figuraban en el Memorándum 
de Entendimiento.Recuadro 3
47 Los altos cargos de la 
Comisión y el vicepresidente 
que firmaron el Memorándum 
de Entendimiento en nombre 
de la Comisión.
38
Parte II — Los procedimientos eran por lo general 
insuficientes
No se trató a todos los países 
de la misma manera
80 
Una vez analizados algunos aspectos 
de la gestión del programa por parte 
de la Comisión, encontramos varios 
ejemplos de enfoques divergentes 
aplicados a distintos países cuan -
do esto era difícilmente justificable 
por sus circunstancias nacionales 
específicas.Diferencias en la gestión de las 
condiciones por la Comisión
81 
La Comisión gestionó de forma dife -
rente las condiciones de cada progra -
ma de asistencia financiera. En algunos 
programas, las condiciones representa -
ban un conjunto relativamente estable 
de exigencias, mientras que en otros, 
estas cambiaban significativamente 
en cada revisión. Para una visión de 
conjunto véase el cuadro 2 .Cuadro 2Varios modelos empleados por la Comisión para gestionar las condiciones
Hungría Letonia Rumanía I Irlanda Portugal
¿Cómo se establecieron las condiciones?
Distinción entre distintos 
tipos de condicionesNoNo, pero se indica su 
importancia en uno de los 
informes de revisiónAcciones previas y otras 
condicionesCondiciones permanen -
tes y otras condicionesNo
¿Cómo se realizó el seguimiento de las condiciones?
¿Supervisión del 
cumplimiento?Mixta1 Principalmente por 
condiciónPor materia Por materia Por condición
¿Cómo se actualizaron las condiciones?
¿Cómo se modificaron las 
condiciones?Las condiciones 
existentes siguieron 
siendo válidas y en 
los apéndices solo 
figuraban las nuevas 
condicionesCada apéndice sustituía 
a la versión anteriorLas condiciones exis -
tentes siguieron siendo 
válidas y en los apén -
dices solo figuraban las 
nuevas condicionesCada apéndice sustituía 
a la versión anteriorCada apéndice sustituía a la 
versión anterior
Persistencia de las 
condiciones2Condiciones parcial -
mente estables a lo 
largo del tiempo
Condiciones general -
mente invariablesCambios frecuentes en las 
condiciones
Cambios en las condiciones 
aunque no estuvieran 
maduras
Dificultades para seguir la 
evolución de las condicio -
nes a lo largo del tiempoCondiciones siempre 
válidas e  invariables 
a menos que queden 
obsoletas por las nuevas 
condicionesMixta
Algunas condiciones 
estables y otras con 
cambios frecuentesCondiciones estables a lo largo 
del tiempo
Condiciones válidas e  invariables 
hasta su pleno cumplimiento
1 En algunas revisiones, la Comisión notificó el cumplimiento de cada condición, y en otras solo por materia.
2 Para más información, véase el anexo III .
Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.
39
Parte II — Los procedimientos eran por lo general 
insuficientes
82 
Algunos de estos modelos repercuten 
negativamente en la gestión de los 
programas; en particular, los cambios 
frecuentes en las condiciones de algu -
nos programas48 dificultaron mucho 
más el seguimiento del rendimiento 
del país. En algunos casos, las reformas 
se diluyeron gradualmente cuando 
las condiciones fueron sustituidas por 
otras menos exigentes o desaparecie -
ron por completo de los memorandos 
antes de haberse cumplido plenamen -
te (véase el recuadro 4 ).83 
Con las condiciones también se 
buscaba provocar diferentes efectos 
estructurales, desde la publicación, 
o elaboración, de una estrategia o plan 
específicos, hasta reformas legislativas 
que fueran adoptadas por el Parlamen -
to nacional y afectaran a importantes 
ámbitos de la economía49. Si bien las 
condiciones del primer tipo no aca -
rrearían ningún cambio económico 
significativo por sí solas, podrían servir 
de medidas preparatorias para refor -
mas más importantes. Las condiciones 
del segundo tipo probablemente iban 
a provocar cambios duraderos en la 
economía.
Ejemplos de reforma diluida con el tiempo
El Memorándum de Entendimiento inicial del programa de Letonia exigía la instauración de un único sistema 
de planificación y gestión de los recursos humanos para las instituciones públicas. Esta condición no se cum -
plió y no figuraba en las subsiguientes modificaciones, sino que fue sustituida por varias condiciones, cuyo 
objetivo general era la preparación de una estrategia para la Administración Pública, objetivo de más fácil 
cumplimiento.
El programa de Portugal contenía una condición en la que se exigía la preparación, antes del final de 2011, de 
un plan de acción para reformar el régimen del seguro de desempleo, principalmente mediante la reducción 
de la duración máxima de las prestaciones a un máximo de 18 meses para las personas que acabaran de per -
der el puesto de trabajo. Tras la reforma, la duración máxima de las prestaciones por desempleo se redujo de 
38 a 26 meses, sobrepasando el límite de 18 meses inicialmente acordado con las autoridades portuguesas.Recuadro 448 En particular Letonia, pero 
también Irlanda y ámbitos 
específicos de otros 
programas.
49 Otros ejemplos pueden ser los 
cambios significativos en el 
entorno institucional, como el 
establecimiento de un consejo 
presupuestario o la 
reorganización o privatización 
de la administración local. 
Véase el anexo III .
40
Parte II — Los procedimientos eran por lo general 
insuficientes
84 
Constatamos que las condiciones 
presentaban diferencias significati -
vas en cuanto al rigor exigido. Las 
condiciones del programa de apoyo 
a la balanza de pagos normalmente 
requerían la introducción de ciertas 
reformas legislativas, mientras que 
los programas de la zona del euro, en 
cambio, solo suelen imponer el primer 
tipo de condiciones, y raramente era 
necesaria su aprobación por el Parla -
mento. En consecuencia, las decisiones 
relativas a los tramos se basaban en las 
medidas preparatorias y no en la apli -
cación efectiva de la reforma (véase el 
recuadro 5 ).
85 
Otra diferencia radica en el número de 
condiciones, que aumentó con el tiem -
po: mientras que en Hungría se exigía 
el cumplimiento de menos de sesenta 
condiciones únicas, Portugal se enfren -
tó a más de cuatrocientas. Esta gran 
diferencia no obedecía a la necesidad 
de introducir más reformas en algunos 
países, ya que encontramos casos de lo 
contrario: países que necesitaban más 
reformas en un ámbito determinado 
tenían que cumplir menos condiciones 
que otros países con mejores resulta -
dos51. Estas condiciones respondían 
a diferentes opciones de reforma pese 
a que los países se hallaban en simila -
res circunstancias52.No se revisaban 
sistemáticamente los objetivos 
de los programas
86 
Las revisiones de los objetivos de défi -
cit son habituales en los programas de 
asistencia, y no indican indefectible -
mente una aplicación deficiente por 
parte de las autoridades nacionales, 
pues también pueden estar motivadas 
por cambios objetivos producidos en 
la situación económica con efectos, 
negativos o positivos, en el presupues -
to público.
Ejemplo de una condición vinculada únicamente a medidas preparatorias
En el programa de Irlanda, se exigía al Gobierno que introdujera medidas legislativas para mejorar la regla -
mentación financiera y ampliar las facultades de supervisión y control de cumplimiento atribuidas al Banco 
Central52. Las autoridades irlandesas cumplieron esta condición con un leve retraso menor de un mes cuando 
el Ministerio de Hacienda publicó el proyecto de Ley, aunque su promulgación tardó otros dos años, pero 
como dicha promulgación no constituía una condición, tampoco era necesaria para el desembolso de los 
tramos.
52 Denominada «The Central Bank (Supervision and Enforcement) Bill»  en ulteriores condiciones.Recuadro 550 Por ejemplo, en el ámbito de 
los fondos estructurales.
51 Por ejemplo, en el ámbito de 
la insolvencia de las personas 
físicas y jurídicas.
41
Parte II — Los procedimientos eran por lo general 
insuficientes
87 
Se revisaron los objetivos de déficit de 
cuatro de los seis programas (véase el 
cuadro 3 ). En los registros de la Comi -
sión siempre se explican las revisiones 
a la baja por el (significativo) descenso 
de la actividad económica, como en 
el caso de Hungría, Rumanía, Letonia 
y Portugal.88 
En función del país, un cambio en las 
perspectivas económicas puede tener 
diferentes consecuencias en la revi -
sión de los objetivos de déficit. Dentro 
de su supervisión presupuestaria, la 
Comisión calcula saldos presupuesta -
rios en función del ciclo53. Cuando las 
perspectivas económicas cambiaron, 
la estimación del saldo en función del 
ciclo se revisa en consecuencia. Así, los 
cambios en tiempo real de esta estima -
ción deben aproximarse a los cambios 
en los objetivos de déficit exigidos 
por la transformación del contexto 
económico54.Cuadro 3Revisiones de los objetivos de déficit con arreglo al SEC
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
HungríaME 0 (noviembre 2008) – 3,4 % – 2,6 %
ME 1 (marzo 2009) – 2,9 %
A fecha de junio de 2009 – 3,9 % – 3,8 % – 3,0 %
LetoniaME 0 (enero 2009) – 5,3 % – 5,0 % – 3,0 %
ME 1 (julio 2009) – 10,0 % – 8,5 % – 6,0 % – 3,0 %
ME 5 (diciembre 2011) – 4,5 % – 2,5 %
Rumanía IME 0 (junio 2009) – 5,1 % – 4,1 % – 3,0 %
ME 1 (febrero 2010) – 7 ,8 % – 6,4 % s. o. – 3,0 %
ME 2 (julio 2010) – 7 ,3 % s. o. – 3,0 %
ME 3 (enero 2011) – 5,0 % – 3,0 %
Rumanía II A fecha de junio de 2011 – 5,0 % – 3,0 %
Irlanda 31 diciembre de 2010 – 10,6 % – 8,6 % – 7 ,5 %
PortugalME 0 (mayo 2011) – 5,9 % – 4,5 % – 3,0 %
ME 5 (octubre 2012) – 5,0 % – 4,5 % – 2,5 %
A fecha de junio de 2013 – 5,5 % – 4,0 %
Nota: s. o. — No se ha establecido.
Fuente: Comisión Europea.53 El saldo presupuestario puede 
dividirse en dos componentes: 
uno cíclico y otro no cíclico. El 
componente cíclico capta el 
efecto de las fluctuaciones en 
los ingresos y los gastos 
fiscales motivados por el ciclo 
económico.
54 Suponiendo que no haya 
errores significativos en las 
previsiones del PIB potencial, 
que se utiliza como variable 
para el cálculo del saldo 
cíclico.
42
Parte II — Los procedimientos eran por lo general 
insuficientes
89 
Cuando, como en caso de Irlanda, el 
saldo presupuestario cíclico no se 
revisaba sustancialmente durante el 
programa, no era necesario revisar 
los objetivos de déficit. Sin embargo, 
pudimos constatar que no todas las 
revisiones de objetivos coincidían con 
una revisión del saldo cíclico. Por ejem -
plo, si bien el objetivo de déficit de 
Hungría para 2009 se suavizó menos 
de lo que indicaba la revisión del saldo 
cíclico, el objetivo fijado en Portugal 
para 2012 se suavizó pese a que el 
saldo cíclico había mejorado y las pers -
pectivas económicas seguían siendo 
las mismas.
90 
Durante la fiscalización, la Comisión 
alegó que la revisión de los objetivos 
podía estar inducida por factores 
ajenos al control del Estado, como 
cambios en la composición del creci -
miento o disminución de los ingresos. 
Sin embargo, ni la documentación del 
programa ni la metodología interna de 
la Comisión muestran que se hubiera 
aplicado un método sistemático a la 
evaluación de estos otros factores 
cuando la Comisión examinó la viabili -
dad de los objetivos de déficit en cada 
revisión.
91 
Otra diferencia radica en el tratamien -
to de las medidas de apoyo a la banca 
que repercuten en los déficits. Los ob -
jetivos de déficit de los programas de 
Portugal e Irlanda se definían sin con -
tar con dichas medidas, que en cambio 
se habían incluido en los objetivos del 
programa de Letonia.92 
La documentación de programa tam -
bién difería por la atención prestada 
a la dimensión social. Por ejemplo, en 
el programa de Portugal, las subidas 
de impuestos se concebían de forma 
progresiva, de manera que los grupos 
con menores ingresos mantuvieran sus 
niveles de renta, y no se modificaron 
en absoluto los salarios mínimos ni las 
pensiones mínimas55. Esto contrasta 
con la reducción universal del 25 % del 
salario de los funcionarios en el progra -
ma de Rumanía, en cuya documenta -
ción no se mencionaba en absoluto los 
efectos de esta medida en los niveles 
salariales más bajos. Del mismo modo, 
el resultado de combinar la reducción 
del impuesto de las personas físicas 
a tanto alzado con un aumento del IVA, 
con el consiguiente desplazamiento de 
la carga del saneamiento presupuesta -
rio a las capas sociales más desfavoreci -
das, no se consideró en la documenta -
ción inicial del programa de Letonia.
Carencias de la gestión 
de los programas debido 
a controles insuficientes
93 
Aunque en última instancia las decisio -
nes sobre los programas corresponden 
al Consejo o a la Comisión, son los 
representantes de esta última quienes 
negocian con las autoridades nacio -
nales y llevan a cabo las revisiones de 
los programas. El mandato para estas 
negociaciones se establece de ante -
mano en un informe sobre política. Los 
representantes de la Comisión, duran -
te sus visitas, ponen al corriente de sus 
avances a los gestores en reuniones, 
normalmente diarias, y solicitan su 
aprobación cuando surgen desvíos del 
mandato. Una vez concluidas las visi -
tas, los representantes de la Comisión 
elaboran los documentos de programa 
(Decisión del Consejo, Memorándum 
de Entendimiento y nota explicativa), 
que se someten a revisión y sirven 
como base para las decisiones de la 
Comisión y el Consejo.55 Comisión Europea, «The 
Economic Adjustment 
Programme for Portugal», 
European Economy,  Occasional 
Papers 79, 2011, p. 16.
43
Parte II — Los procedimientos eran por lo general 
insuficientes
94 
La elaboración del informe sobre 
política y de la documentación de 
los programas es un proceso dirigido 
por expertos en el que desempeñan 
un papel esencial el criterio de los 
especialistas en previsiones y de una 
serie de expertos en políticas de varias 
direcciones generales. Los docu -
mentos son revisados por el director 
general adjunto y los jefes de unidades 
transversales que hayan participado 
en su preparación; el primero, examina 
la coherencia del documento en su 
conjunto, mientras que los segundos 
deben asegurarse de las aportaciones 
de sus ámbitos respectivos concuer -
dan con la política de la UE.
95 
Se detectaron varias insuficiencias en 
el proceso de revisión:
i) los cálculos y las proyecciones 
subyacentes no son revisados por 
ninguna persona ajena al equipo 
encargado del programa para 
comprobar si las proyecciones 
macroeconómicas resultan compa -
tibles con la estimación del déficit 
financiero o con el impacto macro -
económico de las condiciones del 
programa;
ii) en varios aspectos, el trabajo de 
los representantes de la Comisión 
no se evaluó suficientemente, pues 
apenas se cuestionaban las pre -
visiones de los expertos (véase el 
apartado 61), las estimaciones del 
déficit de financiación (véanse los 
apartados 69 y 70) ni las condicio -
nes establecidas para el programa 
(véase el apartado 79);
iii) en general, el control interno de 
calidad no estaba documentado.96 
El FMI ha establecido también un pro -
ceso de revisión interna de las princi -
pales características de la concepción 
de los programas y de sus posteriores 
renovaciones que, en algunos aspec -
tos, es similar a la revisión interna de la 
Comisión, si bien presenta tres diferen -
cias principales:
i) el FMI cuenta con un servicio 
especializado que asesora a la 
dirección;
ii) en el FMI participan más agentes 
en el proceso de revisión;
iii) el proceso del FMI está 
documentado.
La documentación de los 
programas mejoró con el 
tiempo, pero todavía 
presentaba deficiencias
Mejoras en la calidad de 
la documentación de los 
programas
97 
Los programas varían sensiblemente 
en cuanto a la profundidad analítica de 
su documentación, en muchos casos 
por la creciente capacidad analítica 
de la Comisión. En los tres primeros 
programas, los documentos aportaban 
información limitada sobre una serie 
de aspectos, como la composición del 
ajuste presupuestario, el análisis de 
las desviaciones si no se alcanzaban 
los objetivos de déficit y las repercu -
siones sociales. El análisis contenido 
en los dos conjuntos de documentos 
de programa más recientes (de Irlanda 
y Portugal) había mejorado significa -
tivamente (véase el recuadro 6 ) y era, 
en muchos aspectos, muy completo.
44
Parte II — Los procedimientos eran por lo general 
insuficientes
98 
En algunos casos, observamos que 
se había omitido en los documentos 
información esencial: por ejemplo, la 
Comisión no siempre comunicaba las 
premisas clave en las que se basaba la 
estimación del déficit de financiación.
i) En el programa de Hungría, la 
Comisión no comunicó datos que 
justificaran el cálculo del importe 
de 20 000 millones de euros que el 
país debía recibir durante el perío -
do de programación.
ii) En el programa de Irlanda, la esti -
mación del déficit de financiación 
aplicada en la documentación ini -
cial de programa arrojó un déficit 
acumulado según el principio de 
contabilidad de ejercicio y las nor -
mas SEC de 44 000 millones de eu -
ros en el período de programación. 
Sin embargo, el déficit de tesorería 
previsto, incluidos pagarés, que 
se utilizó para calcular las necesi -
dades de financiación, ascendió 
a 58 000 millones de euros. En el 
documento no se explicaban las 
razones principales de la conside -
rable diferencia de 14 100 millones 
de euros (21 % del déficit de finan -
ciación inicial).99 
La Comisión efectuó algunas pruebas 
de sensibilidad básicas para evaluar el 
impacto de un cambio en uno o más 
parámetros en las necesidades globa -
les de financiación. En la documen -
tación del programa no se revelaron 
estos resultados pese a que habrían 
facilitado información valiosa sobre el 
riesgo de posibles efectos adversos.
Insuficiencias en el control 
y en la notificación de 
conformidad
100  
La Comisión debería verificar al aplicar 
los programas si la política econó -
mica del Estado miembro se ajusta 
a las condiciones establecidas por el 
Consejo. En la práctica, esto significaba 
verificar si el Estado miembro aplicaba 
las condiciones estipuladas en el Me -
morándum de Entendimiento.Ejemplo de un análisis mejorado en los documentos de programa
En general, la documentación inicial de los programas de apoyo a la balanza de pagos interpretaba que el 
saneamiento presupuestario venía principalmente determinado por el gasto, pero la información sobre las 
medidas presupuestarias necesarias era fragmentaria (Hungría), estas medidas no habían sido identificadas 
(Rumanía), o, cuando lo habían sido, no se calculaba su posible contribución (Letonia). Posteriormente, la 
Comisión introdujo más pormenores en la documentación de los programas de los tres países, como la enu -
meración y la cuantificación de las medidas acordadas para alcanzar los objetivos de déficit. En los programas 
restantes (Irlanda y Portugal), por norma se facilitaba información aún más detallada.Recuadro 6
45
Parte II — Los procedimientos eran por lo general 
insuficientes
Falta de fiabilidad de los 
objetivos globales de déficit 
para supervisar la ejecución 
presupuestaria
101  
El saneamiento presupuestario era un 
rasgo clave de los cinco programas 
y los resultados presupuestarios, una 
de las principales preocupaciones 
durante las conversaciones con las au -
toridades nacionales y en el momento 
de tomar las decisiones relativas a los 
programas. Los objetivos de déficit 
se definían habitualmente como un 
déficit expresado (con arreglo al Sis -
tema Europeo de Cuentas, SEC), como 
porcentaje del PIB. La elección del 
déficit SEC como piedra angular de la 
política presupuestaria se debió a los 
compromisos asumidos en virtud del 
procedimiento aplicable en caso de 
déficit excesivo56.
102  
Dado que el déficit SEC no puede 
controlarse directamente durante el 
ejercicio57, primordialmente se super -
visó en su lugar el cumplimiento de los 
objetivos globales mediante la estima -
ción del déficit. Sin embargo, al utilizar 
estas estimaciones se corre el riesgo 
de que la Comisión no pueda comuni -
car con certeza al Consejo si la política 
presupuestaria de un país cumple el 
programa de ajuste. En varias ocasio -
nes, las estimaciones de la Comisión 
han resultado incorrectas, como, por 
ejemplo:
i) Si bien en la notificación de prima -
vera de 2009 se comunicaba que 
el déficit de Hungría se encontra -
ba dentro del objetivo de déficit 
de 2008, en la correspondiente al 
otoño del mismo año se revisó el 
déficit, que se situó en el 3,8 % del 
PIB, o sea, por encima del objetivo 
fijado para el mismo58.ii) En enero de 2010, Rumanía notificó 
un déficit de tesorería para 2009 
del 7,3 % del PIB, en consonancia 
con el objetivo fijado por el FMI, 
mientras que la Comisión estimó 
provisionalmente un déficit SEC 
ajustado al objetivo y declaró 
que el programa iba «por buen 
camino». No obstante, en mayo 
de 2010, la Comisión revisó el dé -
ficit SEC hasta situarlo en el 8,3 %. 
Desde otoño de 2011, el déficit 
subió al 9 %.
iii) En enero de 2013, la Comisión 
estimó provisionalmente el déficit 
SEC de Irlanda para 2012 en un 
8,2 %, para seguidamente revisarlo 
y situarlo en el 7,7 % en abril y en 
el 8,2 % en otoño de 2013. Sin em -
bargo, la última revisión se debió 
sobre todo a la reclasificación de 
unos ingresos puntuales.
103  
Otra complicación residía en la exclu -
sión de las medidas de apoyo a la ban -
ca de la definición de los objetivos en 
los programas de la zona del euro. Los 
objetivos presupuestarios definidos 
de este modo pueden constituir, en 
principio, una base mucho más sólida 
para la política presupuestaria, ya que 
las medidas de apoyo a la banca, por 
su importancia y su carácter extraor -
dinario, escapan al control directo 
del Estado. Sin embargo, en el caso 
de Irlanda, la Comisión solo excluyó 
las transferencias de capital destina -
das a los bancos que dan lugar a un 
aumento del déficit, pero permitió la 
inclusión de ingresos correspondientes 
a medidas de apoyo a la banca. Estos 
objetivos no resultan tan claros para 
reflejar y medir los resultados presu -
puestarios. Por ejemplo, si se hubie -
ran excluido todas las transacciones 
bancarias, el déficit presupuestario de 
2012 habría sido superior en un punto 
porcentual.56 El procedimiento aplicable en 
caso de déficit excesivo es un 
procedimiento de la UE por 
etapas para corregir las 
situaciones de déficit excesivo 
(por encima del 3 % del PIB) 
o los excesivos niveles de 
deuda (por encima del 60 % 
del PIB).
57 Los datos de las cuentas 
públicas trimestrales de los 
Estados miembros basados en 
las definiciones del SEC se 
publican con un desfase de 90 
días. Además, la estimación 
del déficit SEC requiere 
formular hipótesis sobre 
decisiones futuras en relación 
con el tratamiento estadístico 
de algunas operaciones 
importantes.
58 Según la Comisión, la revisión 
del déficit de 2008 reflejaba 
cambios en la absorción de los 
fondos de la UE, ya que 
algunos proyectos no 
recibieron la cofinanciación 
que se esperaba para 
reemplazar la prefinanciación 
procedente del presupuesto.
46
Parte II — Los procedimientos eran por lo general 
insuficientes
Información poco sistemática 
sobre el cumplimiento de las 
condiciones
104  
La Comisión solo informó sistemática -
mente sobre el cumplimiento de las 
condiciones estructurales de Portugal 
y, parcialmente, de Hungría, Letonia 
e Irlanda.
105  
Rara vez se informaba de incumpli -
miento. Solo respecto de un número 
muy reducido de condiciones (el 4 % 
en el programa de Portugal) la Comi -
sión declaró abiertamente que existía 
«incumplimiento», pese a que casi la 
mitad de las condiciones no se cum -
plieron a su debido tiempo. Para ello, 
se utilizaron muchos términos diferen -
tes59, con la consiguiente confusión.
106  
En unas treinta condiciones (el 8 % de 
la muestra), bien no se mencionaba 
el nivel de cumplimiento, o bien las 
condiciones se formulaban de manera 
tan vaga que no podía controlarse 
eficazmente su cumplimiento (véanse 
algunos ejemplos en el recuadro 7 )60.107  
Aunque se notificó que algunas de las 
condiciones se habían cumplido, no se 
pudo verificar. Por ejemplo:
i) En el programa de Irlanda, la 
Comisión notificó que la condición 
se había cumplido plenamente 
aunque todavía (tras la revisión de 
otoño de 2012) estaba colaboran -
do con las autoridades irlandesas 
para garantizar que los compo -
nentes del marco presupuestario 
plurianual fueran suficientemente 
vinculantes y transparentes como 
para constituir un anclaje político 
creíble61 al término del programa.
ii) En Portugal, la condición de ela -
borar informes mensuales sobre 
la ejecución presupuestaria se 
amplió gradualmente a las empre -
sas estatales y a las asociaciones 
público-privadas en las adminis -
traciones nacionales, regionales 
y locales. Se consideró que la 
condición se había cumplido cuan -
do se instituyó la presentación de 
informes específicos en el ámbito 
regional aunque no se cumpliera 
el requisito de elaborar informes 
presupuestarios consolidados.59 Por ejemplo, aplicadas en gran 
medida, ampliamente 
aplicadas, parcialmente, en 
curso, cumplidas 
parcialmente, incumplidas 
(largely met, broadly met, 
partially, ongoing, partly 
observed, not observed ).
60 Con exclusión de las 
condiciones que deben 
cumplirse de modo 
permanente en todas las 
revisiones.
61 El afianzamiento de la política 
presupuestaria permite 
estructurar la adopción de 
decisiones de las 
Administraciones Públicas 
respecto del volumen del 
déficit en función de la 
situación económica y de los 
objetivos marcados para las 
finanzas públicas a medio 
o largo plazo.
47
Parte II — Los procedimientos eran por lo general 
insuficientes
La cooperación con otros 
socios era meramente 
informal
108  
La asistencia financiera de la UE se 
proporcionó junto con la del FMI en 
todos los programas. Cada institución 
adoptó sus propias decisiones inde -
pendientes de financiación con arreglo 
a sus estatutos y a sus procedimientos 
internos. En el caso de Portugal e Ir -
landa, el BCE también participó en la 
gestión de sus programas.
109  
La colaboración con el FMI ayudó a la 
Comisión a aprender a gestionar los 
programas; de hecho, observamos 
que, una vez iniciados los programas, 
adoptó algunas de las prácticas del 
FMI, como, por ejemplo, la elaboración 
de hojas de cálculo de previsiones más 
pormenorizadas o la designación de 
un representante residente en los últi -
mos programas. Asimismo, la Comisión 
amplió sus equipos de programa para 
que fueran del mismo tamaño que los 
del FMI.110  
El fundamento jurídico permitió a las 
tres instituciones decidir cómo or -
ganizar la cooperación. En todos los 
programas, los equipos encargados 
entablaron acuerdos informales de 
cooperación. Gracias a la variedad 
de conocimientos y experiencias 
aportados por los agentes de las tres 
instituciones, se elaboraron evaluacio -
nes más detalladas con menor riesgo 
de error y omisión en la concepción 
del programa y de sus posteriores 
renovaciones.Ejemplos de condiciones sobre cuyo cumplimiento nunca se informó
Deberá reducirse el número de prioridades de investigación y desarrollo de carácter público para proporcio -
nar más recursos a los campos de investigación pertinentes (Letonia).
Fortalecer la capacidad de la autoridad de gestión de los Fondos Estructurales y del Fondo de Cohesión para 
controlar y decidir el gasto de la UE (Rumanía).
El Gobierno adoptará legislación para reducir de forma significativa el número de impuestos y de pagos de 
naturaleza similar (Rumanía).
A más tardar en julio de 2012, el Gobierno desarrollará un plan de consolidación para reorganizar y reducir 
significativamente el número de municipios (308). La aplicación de estos planes y los cambios surtirán efecto 
al principio del próximo ciclo de elecciones locales (Portugal). 
Se crearán salas especiales dentro de los tribunales económico-administrativos (Portugal).Recuadro 7
48
Parte II — Los procedimientos eran por lo general 
insuficientes
111 
Las instituciones no adoptaron dispo -
siciones formales para colaborar entre 
sí en los siguientes aspectos:
i) Intercambio de información: ¿Qué 
información (p. ej., mandatos de 
negociación, otros documentos de 
programa, cálculos subyacentes62 
o información recabada por el Es -
tado miembro) puede compartirse 
con los demás socios? ¿Cómo debe 
tratarse la información recibida 
fuera de plazo?
ii) Confidencialidad: ¿Cómo deben 
tramitarse los documentos remiti -
dos inicialmente a otra institución? 
¿Cómo proceder cuando llegue 
a conocimiento de una institución 
información confidencial desco -
nocida para los demás socios63 
que pueda afectar a la concepción 
general del programa y al análisis 
interno?
iii) Titularidad del trabajo común: 
Algunos documentos electrónicos 
fueron elaborados conjuntamente 
por los tres socios (como las pro -
yecciones macroeconómicas o los 
cálculos de los déficits financieros), 
pero no fueron plenamente com -
partidos entre las instituciones.
iv) Mecanismos de resolución de 
diferencias sobre las decisiones de 
financiación u otros parámetros 
clave de los programas.La función asesora del BCE era 
muy amplia
112  
En el ámbito de la gestión de los 
programas, el Reglamento del MEEF64 
establece una relación de asesoría 
entre el BCE y la Comisión:
i) «[las] condiciones [generales de 
política económica] serán defini -
das por la Comisión, consultando 
con el BCE»65;
ii) «la Comisión reexaminará, con -
sultando con el BCE, las con -
diciones generales de política 
económica»66.
113  
El personal del BCE asesoró sobre 
cuestiones relacionadas con la estabi -
lidad financiera y las garantías de que 
los mercados monetarios funcionaban 
adecuadamente, como, por ejemplo la 
sostenibilidad de la deuda y el ritmo 
del saneamiento presupuestario67, pre -
rrequisitos importantes, a su juicio, en 
ambos ámbitos de su función asesora.62 En los programas de apoyo 
a la balanza de pagos, el FMI 
elaboraba las hojas de cálculo 
en las que realmente se 
basaban las estimaciones de 
los déficits financieros y, según 
la Comisión, sus agentes no 
podían acceder a ellas.
63 Por ejemplo, evaluaciones del 
sector financiero del FMI, 
información recabada por la 
Dirección General de 
Competencia o datos 
bancarios del BCE.
64 Reglamento (UE) nº 407/2010 
del Consejo.
65 Artículo 3, apartado 3, letra b).
66 Artículo 3, apartado 6.
67 Por ejemplo, el BCE defendía 
el mantenimiento de los 
objetivos de déficit en el 
programa de Portugal.
49
Parte II — Los procedimientos eran por lo general 
insuficientes
114  
Pero el asesoramiento no significaba 
que el BCE proporcionara a los demás 
socios el análisis en el que se basaba 
su postura en las conversaciones sobre 
los programas y así, por ejemplo, el 
BCE no facilitaba a la Comisión sus 
deliberaciones internas sobre el re -
parto de cargas de titulares de deuda 
privilegiada en la reestructuración de 
bancos irlandeses. Puesto que la finan -
ciación del Eurosistema se acercaba al 
100 % del PIB de Irlanda, el éxito del 
programa dependía totalmente de su 
mantenimiento68, de modo que los 
demás socios de la troika no aceptaron 
que los titulares de deuda privilegiada 
participaran en el reparto de las car -
gas. No obstante, la evaluación ex post  
del programa de Irlanda por el FIM 
indica que existían medidas políticas 
alternativas para contener los riesgos 
del reparto de cargas más onerosas69, 
pero no se aplicaron.68 La provisión de liquidez en 
euros a sus entidades de 
contrapartida, o la suspensión 
de la provisión de dicha 
liquidez, es uno de los 
cometidos previstos en el 
Tratado del Eurosistema, 
según el cual este es 
totalmente independiente 
y ajeno al trabajo de las otras 
dos instituciones.
69 IMF Country Report No 
15/20 — Ireland — Ex-post 
evaluation of exceptional access 
under the 2010 extended 
arrangement,  enero de 2015, 
apartados 48 a 52.
50
 Parte III  
Los empréstitos cubrieron las necesidades financieras, 
a pesar de que, dadas las circunstancias, inicialmente 
fue difícil seguir siempre las buenas prácticas
115  
La Comisión Europea gestionó todo el 
endeudamiento en nombre de la UE 
para la provisión de asistencia macro -
financiera. Al final de 2014, la UE había 
realizado un total de veintidós emi -
siones de obligaciones con un valor 
nominal de 60 100 millones de euros, 
de los cuales, a 31 de marzo de 2015 ya 
se habían pagado 8 000 millones.
116  
Para evaluar la gestión de la deuda por 
la Comisión:
i) analizamos el resultado de las 
emisiones desde el punto de vista 
de la suscripción de los inversores 
y del coste de la deuda;
ii) comparamos los procedimientos 
de la Comisión con las buenas 
prácticas sobre la gestión de la 
deuda pública, las relaciones con 
los inversores y la transparencia en 
la emisión de deuda.La suscripción de las 
obligaciones fue 
satisfactoria
El coste de la deuda se sitúa 
en los niveles registrados en 
las entidades homólogas
117  
El precio de una emisión70 depende 
tanto de la naturaleza de la obligación 
como de la situación del mercado en 
el momento de la venta. La Comisión 
consiguió reunir los fondos necesarios 
para financiar la contribución de la 
UE a la asistencia financiera. Todas las 
emisiones de obligaciones atrajeron 
suficiente demanda de los mercados 
de capitales y se vendieron íntegra -
mente. La ratio de cobertura de las 
pujas (relación existente entre las 
peticiones realizadas en cada subasta 
y lo finalmente emitido) tenía un valor 
comprendido entre 1,2 y más de 4,271 
(véase el gráfico 7 ).Gráfico 7Ratio de cobertura de las pujas de las emisiones de obligaciones de la UE
Fuente: Comisión Europea.3a., 12-20085a., 2-20095,5a., 3-20097a., 7-2009 9a., 3-2010 7a., 9-2010 5a., 1-201110a., 9-2011 26a., 4-2012 10a., 5-2012 15a., 7-2012 10a., 3-20144
3
2
1
02,32,2
1,22,53,1
2,04,2
1,5 1,52,9
1,62,170 El precio determina el coste de 
la deuda.
71 Sobre la base de una muestra 
de doce emisiones de 
obligaciones.
51
Parte III — Los empréstitos cubrieron las necesidades 
financieras, a pesar de que, dadas las circunstancias,  
inicialmente  fue difícil seguir siempre las buenas prácticas
118  
Desde el desde el primer momento, 
las emisiones se realizaron a su debido 
tiempo72. El coste final de la deuda 
se ajustaba a los niveles del mercado 
y de las entidades homólogas (véase el 
gráfico 8 ). Con el tiempo, disminuye -
ron los diferenciales de tipos de interés 
exentos de riesgo vigentes y, especial -
mente en las emisiones a largo plazo 
realizadas en 2011 y 2012, con fre -
cuencia la UE pudo obtener un coste 
de la deuda inferior al del Mecanismo 
Europeo de Estabilización Financiera, 
única entidad homóloga con emisio -
nes a largo plazo similares.
Los niveles de los precios 
en la fecha de emisión eran 
en ocasiones más elevados 
de los establecidos por las 
directrices iniciales de los 
bancos
119  
La Comisión utilizó operaciones sindi -
cadas para emitir las obligaciones y se -
leccionó gestores principales (bancos 
de ámbito internacional) para asegurar 
cada emisión. El cometido de estos 
bancos directores era entablar contac -
to directo con los inversores y asesorar 
a la Comisión, en su calidad de emisora 
de obligaciones, sobre el plazo y el 
precio de cada emisión. Seguidamen -
te, los bancos directores asumían en 
firme la emisión y la colocaban entre 
inversores tras haberse comprometido 
a comprar la parte de la emisión que 
no hubieran podido revender.
120  
La ventaja de la sindicación radica 
en que, a través de las solicitudes de 
propuestas, permite identificar los 
niveles óptimos de precio. El emisor 
también puede aprovechar las amplias 
redes de clientes del banco al emitir 
la obligación. El emisor puede facilitar 
detalles (normalmente con una sema -
na de antelación) sobre la duración y el 
volumen de la emisión, y suele solicitar información cualitativa y cuantita -
tiva a través de un cuestionario. En 
respuesta, los bancos proporcionan 
orientaciones indicando el precio que 
debería tener a su juicio del instrumen -
to propuesto con arreglo a las condi -
ciones actuales del mercado.
121  
Las buenas prácticas73 aconsejan que 
en los servicios administrativos se 
mantengan expedientes de los em -
préstitos con la siguiente documenta -
ción: la correspondencia con los inter -
mediarios financieros y las solicitudes 
de propuestas con las orientaciones 
del banco sobre precios. En la mayoría 
de las emisiones iniciales no hubo so -
licitudes de propuestas, y no se realizó 
ninguna antes de 2011.
122  
Examinamos los expedientes de tres 
obligaciones emitidas en 201274. En 
dos emisiones, el nivel precio real era 
superior al nivel de consenso indicado 
por los bancos directores en sus en sus 
primeras respuestas a las solicitudes 
de propuestas. En un caso la diferencia 
era de 11 puntos básicos (0,11 %), y en 
el otro de 5 puntos básicos (0,05 %)75. 
En ambos, la demanda de los inver -
sores era alta, con ratios de cobertura 
de las pujas superiores a 2 y a 1,6 
respectivamente.72 Por ejemplo, el primer 
desembolso destinado 
a Hungría se efectuó un mes 
después de que se adoptara la 
Decisión del Consejo [Decisión 
2009/102/CE del Consejo, de 4 
de noviembre de 2008, por la 
que se concede ayuda 
financiera comunitaria 
a medio plazo a Hungría 
(DO L 37 de 6.2.2009, p. 5)] de 
otorgar asistencia financiera.
73 Commission’s  Internal 
procedure manual for 
borrowing activities,  Normas 
de control interno de la 
Comisión nº 8 y nº 11.
74 La UE efectuó seis emisiones 
de obligaciones en 2012.
75 Esto supone, de manera 
aproximada, respectivamente, 
entre 3 millones y 1 millón de 
euros anuales de coste 
suplementario de la deuda.
52
Parte III — Los empréstitos cubrieron las necesidades 
financieras, a pesar de que, dadas las circunstancias,  
inicialmente  fue difícil seguir siempre las buenas prácticasGráfico 8Niveles del coste final de la deuda similar al del mercado y las entidades homólogas
Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, datos facilitados por Bloomberg, véase la metodología en el anexo III .Emisiones a 7 años
4 %
3 %
2 %
1 %
2009 2010 2011 2010 2011 20124 %
3 %
2 %
1 %
Emisiones a 20 añosEmisiones a 5 años Emisiones a 10 años
* Emisiones a 9 años
* Emisiones a 15 años
Leyenda: 
ð
ðTipo de interés
La distancia también era similar a la alcanzada por 
emisores homólogos. Con el tiempo, se acortó la distancia entre el rendimiento de la emisión de bonos de la UE y el tipo de interés sin riesgo vigente para un vencimiento dado.
Tasa de mid-swap para un vencimiento dadoEmisiones efectuadas por emisores homólogosEmisiones efectuadas por la UE
*Emisiones efectuadas por la UE o  
por emisores homólogos con un vencimiento similar pero diferente al de la curva de los tipos swap
53
Parte III — Los empréstitos cubrieron las necesidades 
financieras, a pesar de que, dadas las circunstancias,  
inicialmente  fue difícil seguir siempre las buenas prácticas
Dadas las circunstancias, 
al principio fue difícil 
seguir siempre las buenas 
prácticas
123  
Hallamos una serie de deficiencias en 
el proceso de gestión de la deuda en 
los primeros años (véase el gráfico 9 ). 
La falta de documentación y otras 
lagunas no tienen una repercusión 
demostrable en el resultado del 
endeudamiento.
124  
Es práctica aceptada76 formular orien -
taciones escritas sobre la organización 
de la oficina de gestión de la deuda, la 
distribución de funciones y cometidos, 
el establecimiento de límites máximos 
de endeudamiento, el tipo de deuda 
que debe emitirse y también las nor -
mas de documentación del proceso de 
emisión.
125  
En muchos casos, la estructura orga -
nizativa de las modernas oficinas de 
gestión de la deuda sigue el modelo 
de instituciones financieras del sector 
privado como bancos y departamen -
tos financieros de grandes empresas77. 
Partiendo de esta base, la oficina se 
dividiría al menos en dos unidades 
principales:
i) una unidad operativa que nor -
malmente se ocupa de ejecutar 
las operaciones en los mercados 
financieros, de gestionar las subas -
tas y otras formas de empréstito, 
y de las restantes operaciones de 
financiación;
ii) una unidad administrativa que se 
encarga de tramitar la liquidación 
de las operaciones y de llevar los 
registros financieros.126  
Además, una unidad de control inde -
pendiente se podría encargar de una 
serie de funciones clave sobre todo 
para la gestión de los riesgos.
127  
Además de contar con recursos huma -
nos limitados78, la urgencia por obte -
ner financiación79 en mercados finan -
cieros tensos, dificultó el seguimiento 
de las buenas prácticas de gestión de 
la deuda durante los primeros años.
Antes de la emisión
128  
El manual de procedimientos de 
gestión de la deuda se elaboró cuando 
se efectuaban las primeras emisiones, 
pero no determinaba con claridad 
elementos importantes del proceso. 
Mejoró gradualmente con las sucesivas 
actualizaciones, como queda patente 
en la calidad de la documentación de 
las emisiones de obligaciones desde 
2012.
129  
Desde finales de 2008 hasta 2011, 
debido a las limitaciones de tiempo, 
la Comisión siguió un procedimiento 
excepcional para seleccionar los ban -
cos directores, por el que les otorgó 
mandato directamente, limitando así la 
pista de auditoría de los documentos 
del procedimiento de selección, como 
por ejemplo, solicitudes de propuestas 
o cartas de justificación. Hasta 2011 
no se presentaron las solicitudes de 
propuestas, cuando la documentación 
de la selección se hizo más precisa 
y exhaustiva.76 FMI, «Revised Guidelines for 
Public Debt Management»,  
IMF-World Bank, 2014, pp. 5 
y 6.
77 OCDE, Debt Management and 
Government Securities Markets 
in the 21st Century,  2002.
78 Cuando, en diciembre de 
2008, se realizó la primera 
emisión de obligaciones, la 
unidad encargada de los 
empréstitos y los préstamos 
estaba integrada por cuatro 
personas. En su momento 
culminante, al inicio de 2011, la 
unidad contaba tan solo con 
ocho personas.
79 Recomendación de Decisión 
del Consejo por la que se 
concede asistencia mutua 
a Hungría: Propuesta de 
Decisión del Consejo por la 
que se concede ayuda 
financiera comunitaria 
a medio plazo a Hungría, 
COM(2008) 716 final, de 30 de 
octubre de 2008, apartado 6.
54
Parte III — Los empréstitos cubrieron las necesidades 
financieras, a pesar de que, dadas las circunstancias,  
inicialmente  fue difícil seguir siempre las buenas prácticasGráfico 9Insuficiencias en la gestión de la deuda en los primeros años
Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.
1Antes de la emisión 2Estructura
de la emisión3Comercializacióny colocación4Posterior a la emisiónLiquidez del mercado
Supervisión del mercado secundario 
Liquidez del mercado secundarioComercialización 
entre inversores potencialesFijación de preciosEmisión y asignación
Determinación de las necesidadesﬁnancierasAnálisis del mercado de deudaDeﬁnición del método de colocaciónSelección de los participantesprincipalesManual de procedimientos 
poco claro
Apartado 128Falta de precaución para evitar la divulgación de información relevante de carácter conﬁdencial o privilegiada
Apartado 130
No existen pruebas de supervisión del mercado secundario
Consecuencia: algunos bancos 
directores aplican elevados diferenciales entre el precio de compra y el de venta en el mercado secundario
Apartados 135-136 Selección no 
competitiva de bancos directores 
Apartado 129Normas de asignación no del todo claras
Apartados 131-133
Selección de bancos directores no documentada adecuadamente
Apartado 129Determinación de las 
condiciones para la emisión de bonos: tamaño, vencimiento, cupón, condiciones de reembolso, etc.
55
Parte III — Los empréstitos cubrieron las necesidades 
financieras, a pesar de que, dadas las circunstancias,  
inicialmente  fue difícil seguir siempre las buenas prácticas
Colocación 130  
No hallamos ninguna cláusula en los 
acuerdos entre la Comisión y los ban -
cos directores que tratara la delicada 
cuestión del sondeo previo (véase el 
recuadro 8 ). No había pruebas de que 
la Comisión tomara precauciones para 
evitar la divulgación de información 
confidencial, ni tampoco una pista 
de auditoría para determinar si los 
bancos directores revelaban infor -
mación confidencial a determinados 
inversores durante las emisiones, o de 
si posteriormente les habían permitido 
comerciar o participar en la operación.131  
Un aspecto importante de las nuevas 
emisiones de obligaciones radica en 
el modo en que estas se reparten 
entre los inversores que las suscriben. 
Una de las principales ventajas de la 
sindicación con respecto a la subasta 
es que el emisor controla totalmente la 
base de inversores, lo cual le permite, 
por ejemplo, decidir cómo han de asig -
narse los valores. Las buenas prácticas 
establecen que las normas de asigna -
ción deben ser claras y transparentes 
y han de ser publicadas con antelación. 
La asignación equitativa y transparen -
te de una emisión también contribuye 
a mantener una base de inversores 
diversificada.
Sondeo previo y revelación de información confidencial
El sondeo previo es una técnica empleada por los banqueros de los mercados primarios de capital de deuda 
para medir la demanda de los inversores. Se trata de una práctica comercial común80, especialmente en los 
mercados volátiles, ya que permite a los bancos directores y a los emisores recabar las primeras reacciones 
ante una emisión inminente antes de que esta sea anunciada públicamente. Normalmente, estas reacciones 
se obtienen revelando tan solo información de carácter general, aunque es probable que se proporcione a los 
participantes en el mercado información más específica (posiblemente información confidencial o privilegia -
da); por tanto, existe un riesgo de abuso de mercado.
Las buenas prácticas recomiendan que, cuando se incorporen terceros a la cadena de información, se mejore 
el sistema de registro y se adopten procedimientos oficiales escritos. Cuando vaya a revelarse material con -
fidencial o información privilegiada (proceso denominado en inglés «wall-crossing»81, los bancos directores 
deben informar a sus clientes de todas las restricciones vigentes en virtud de las disposiciones legales y regla -
mentarias relativas a la posesión de esta información.
80 Asociación Internacional de Mercados de Capitales, «Primary Market Handbook — XIII».  «Pre-Sounding, Book building and Allocations»,  2014. 
Asimismo, Autoridad Europea de Mercados y Valores, «Discussion Paper — ESMA’s policy orientations on possible implementing measures under the 
Market Abuse Regulation» , 2013.
81 Se entiende por wall-crossing  facilitar a una persona información privilegiada.Recuadro 8
56
Parte III — Los empréstitos cubrieron las necesidades 
financieras, a pesar de que, dadas las circunstancias,  
inicialmente  fue difícil seguir siempre las buenas prácticas
132  
La Comisión declaró que desempeña -
ba un papel activo en la asignación de 
todas las emisiones y que aplicaba los 
siguientes criterios de asignación:
i) categoría del inversor en cuanto 
a la calidad (tipo de inversor: «in -
versores con capacidad económica 
real» frente a operadores, etc.);
ii) calidad de cada una de las órdenes 
(emisión en tiempo oportuno de 
la orden, experiencia previa con el 
inversor);
iii) distribución geográfica.
133  
Un análisis de los cuadros de las 
asignaciones82revelaron que en los 
importes muy reducidos la asignación 
era del 100 %, mientras que el grado 
en que se satisfacían las órdenes más 
grandes era poco coherente. Además, 
las principales órdenes fueron emitidas 
por entidades financieras específicas 
(grandes empresas de inversión) en 
nombre de los inversores. Cuando 
se realizó la asignación definitiva, las 
empresas de inversión asignaron las 
obligaciones a los inversores. No en -
contramos pruebas de que la Comisión 
diera su visto bueno a la asignación 
definitiva de las obligaciones.
Después de la emisión
134  
Cuando se afirma que una nueva 
emisión de obligaciones tiene liquidez 
en el mercado secundario es porque 
puede venderse rápidamente. Corres -
ponde tanto al emisor como al banco 
director garantizar que existe suficien -
te liquidez en el mercado para una 
nueva emisión. La Comisión y los ban -
cos directores deben establecer acuer -
dos sobre compromisos del mercado 
secundario en las cartas de mandato 
firmadas en cada emisión. Además, se espera de los bancos directores partici -
pantes que mantengan bajo el diferen -
cial comprador-vendedor (diferencia 
entre el precio de compra y de venta) 
al menos durante los primeros días en 
el mercado secundario.
135  
Durante la fiscalización, la Comisión 
declaró que examinaba la liquidez 
de las obligaciones de la UE trimes -
tralmente, y que había establecido 
un procedimiento de examen más 
formal a partir de 2012. Sin embargo, 
en los expedientes de empréstitos no 
hallamos evidencia de que hubiera 
controlado la liquidez en el mercado 
secundario antes de 2012.
136  
Un análisis de los precios de compra 
y venta reveló que el diferencial diario 
comprador-vendedor de cierre en 
los primeros 30 días de cada emisión 
era relativamente bajo. Sin embargo, 
se constató que el diferencial com -
prador-vendedor de cada obligación 
variaban considerablemente entre 
agentes financieros. Por ejemplo, 
el diferencial comprador-vendedor 
oscilaba entre 7 y 30 puntos básicos en 
una de las emisiones de obligaciones83. 
Esta variación se observó incluso en 
los agentes financieros que participa -
ban en calidad de bancos directores 
en múltiples emisiones de la UE y que 
estaban obligados por tanto a respetar 
ciertos compromisos en el mercado 
secundario.82 Solo se disponía de 
información de los libros de 
órdenes y de las asignaciones 
definitivas en siete de las doce 
emisiones de obligaciones de 
la muestra.
83 Bono cupón del 3,25 % con 
vencimiento el 4 de abril de 
2018.
57
 Parte IV  
Los programas cumplieron sus objetivos
137  
Los objetivos globales de la asistencia 
financiera consistían en restablecer la 
salud macroeconómica o financiera de 
los Estados miembros y devolverles la 
capacidad de cumplir con sus obliga -
ciones con el sector público (zona del 
euro) y con la balanza de pagos (fuera 
de la zona del euro). La asistencia 
financiera sirvió para amortiguar la 
aplicación de los programas de ajuste 
necesarios en cada país para corregir 
los problemas subyacentes. Estructu -
ramos nuestro análisis de los logros 
del programa atendiendo a cuatro 
aspectos:
i) Análisis del uso global de la finan -
ciación y factores que la hicieron 
suficiente.
ii) Cumplimiento de los objetivos 
de déficit y aplicación del ajuste 
presupuestario.
iii) Cumplimiento de las condicio -
nes y aplicación de las reformas 
estructurales.
iv) Cambios en la competitividad de 
los países.
No fue necesario 
incrementar la 
financiación total
Las dotaciones financieras 
resultaron suficientes, 
aunque en dos Estados 
miembros fueron limitadas
138  
El déficit de financiación no evolucio -
nó según lo previsto en ningún país, 
aunque la configuración del programa 
era lo suficientemente sólida como 
para permitir que discrepancias signi -
ficativas dentro del mismo programa 
quedaran compensadas de manera 
que la financiación se limitara a las do -
taciones iniciales (véase el gráfico 10 ).139  
Sin embargo, hubo diferencias en el 
nivel de comodidad aportado por la 
asistencia financiera. Los primeros pro -
gramas, concebidos a raíz del hundi -
miento de Lehman Brothers, preveían 
un margen sustancial de seguridad. 
Asimismo, el programa de Irlanda 
incluía una considerable reserva para 
imprevistos de 25 000 millones de 
euros dentro del régimen de apoyo al 
sector bancario. En conjunto, en Irlan -
da, Hungría y Letonia, las necesidades 
de financiación eran reducidas, lo cual 
les permitió:
i) reducir la dependencia de sus 
propios recursos (Irlanda);
ii) sobrepasar las previsiones iniciales 
en cuanto a la reserva de divisas 
(Hungría);
iii) reducir la financiación del progra -
ma (Letonia, Hungría);
iv) devolver (o considerar la posibi -
lidad de devolver) los préstamos 
del FMI de mayor cuantía antes de 
su vencimiento (Hungría, Letonia 
e Irlanda).
58
Parte IV — Los programas cumplieron sus objetivosGráfico 10¿Cómo se utilizaron los fondos?
Programas relativos a la balanza de pagos
Leyenda:
Incremento de las reservas internacionales Cuenta de capital y cuenta ﬁnancieraCuentas corrientes Déﬁcit de ﬁnanciación Varios
1 Los datos abarcan el primer programa de Rumanía.Hungría
ο Contra toda previsión, los bancos extranjeros 
incrementaron la exposición a sus ﬁliales en el peor 
momento de la crisis, y las reducciones en los derivados de moneda extranjera no se materializaron. Por tanto no se precisó ﬁnanciación para cubrir la cuenta de capital y la cuenta ﬁnanciera. Por el contrario, se convirtió en una fuente de ﬁnanciación.
Letonia
ο La cuenta corriente se corrigió muchos antes de lo previsto 
inicialmente, y se convirtió en una fuente de ﬁnanciación. Esto quedó parcialmente contrarrestado por necesidades de ﬁnanciación adicionales debido a la cuenta de capital y cuenta ﬁnanciera.
ο De los 4 700 millones de euros de asistencia ﬁnanciera, 3 200 millones 
de euros se emplearon para ﬁnanciar los déﬁcits públicos actuales y los reembolsos de la deuda pública. El rescate del sector ﬁnanciero fue menos costoso de lo previsto.
Rumanía1
ο La cuenta corriente se corrigió antes de lo 
previsto.  Esto quedó parcialmente contrarrestado por la reducción de la ﬁnanciación a través de la cuenta de capital y cuenta ﬁnanciera.2,81 3,7 7,5
4,7 1,7 6,2 0,5Necesidades Financiación
Prevista
Real
5,5 25,3 20,0 10,8
5,5 16,3 18,2 4,9Financiación Necesidades
Prevista
Real3,3 10,7 3,1 2,4
12,0 2,619,5
14,2 1Necesidades Financiación
Prevista
Real
59
Parte IV — Los programas cumplieron sus objetivosGráfico 10Programas de la zona del euro
Leyenda:
Financiación a través del mercado
Recursos propiosDéﬁcit de ﬁnanciación
Deuda próxima al vencimiento
Necesidades del sector ﬁnancieroDéﬁcit de tesorería Varios
Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, datos facilitados 
en la documentación de los programas y en las estadísticas elaboradas por las autoridades nacionales.Comparación entre las necesidades previstas, las necesidades reales y la ﬁnanciación del sector público. 
59 524035
18
38
68 68
4932
18913
12
83
22 27151136
78 76
47
93
12Prevista Real Prevista RealNecesidades
NecesidadesFinanciación
FinanciaciónIrlanda Portugal
20
540
38
Otras necesidades de liquidez del 
sector público relacionadas con la ﬁnanciación de empresas estatales, contribuciones al MEE, reembolso de atrasos, etc.
60
Parte IV — Los programas cumplieron sus objetivos
140  
Por el contrario, Portugal tuvo que 
afrontar exigencias financieras mu -
cho más elevadas de lo inicialmente 
previsto, y la financiación estuvo sujeta 
a condiciones rigurosas durante la vi -
gencia del programa. Para hacer frente 
a sus requisitos adicionales, Portugal 
tuvo que recurrir a la financiación del 
mercado, si bien la suavización de las 
políticas monetarias en la zona del 
euro durante la segunda mitad del 
programa le ayudó a volver con éxito 
a los mercados financieros84.
141  
La asistencia financiera a Rumanía 
bastó para cubrir las necesidades de su 
balanza de pagos, pero la financiación 
de su sector público resultó limitada 
durante el programa. Las necesida -
des financieras adicionales del sector 
público fueron cubiertas parcialmente 
mediante el apoyo indirecto del Banco 
Central.
Algunos Estados miembros 
recibieron condiciones 
financieras más ventajosas 
que las previstas en el plan 
inicial
142  
Portugal e Irlanda se beneficiaron de 
reducciones del tipo de interés y pla -
zos de amortización más largos en 
los préstamos de la UE85. El principal 
objetivo era mejorar las perspectivas 
de refinanciación a largo plazo86, pero 
este cambio también redujo la car -
ga financiera del pago de intereses 
durante el período de programación. 
Consideramos que Irlanda y Portugal 
lograron un ahorro de 2 200 millones 
de euros cada uno durante el período 
de programación.143  
Irlanda y Rumanía se beneficiaron de 
las políticas flexibles de sus bancos 
centrales.
i) El Banco Central de Irlanda acordó 
canjear pagarés no negociables 
emitidos para el Anglo Irish Bank 
por bonos del Estado irlandés con 
plazos de amortización más lar -
gos87, liberando así a Irlanda de la 
necesidad de financiar en el mer -
cado los 3 100 millones de euros 
adeudados en 2013, y reduciendo 
asimismo las necesidades de finan -
ciación en un total de 30 000 mi -
llones de euros durante el período 
2014-2023 y el déficit, en una 
media del 0,7 % del PIB88.
ii) En noviembre de 2009, el Banco 
Central de Rumanía decidió reducir 
las reservas de divisas obligatorias 
del 30 % al 25 % (tras haberlas re -
ducido anteriormente, en agosto, 
cuando ascendían al 35 %). Esto 
liberó alrededor de 1 300 millones 
de euros en préstamos bancarios 
para la financiación del sector 
público. La decisión se justificó 
públicamente por el aplazamiento 
de los tramos FMI/UE de 200989.84 La suavización de la política 
monetaria también ha tenido 
un impacto positivo en la 
financiación del sector público 
irlandés.
85 Según las previsiones iniciales, 
los préstamos del MEEF 
tendrían una duración media 
de 7,5 años, con márgenes de 
interés del 2,925 % para 
Irlanda y del 2,15 % para 
Portugal. En octubre de 2011 
se suprimieron los márgenes 
de interés, y en junio de 2013 
el vencimiento medio se 
incrementó hasta 19,5 años. 
Los préstamos del MEEF 
también se ampliaron, al igual 
que se suprimieron los 
márgenes de interés del 
2,47 % en Irlanda y del 2,08 % 
en Portugal.
86 Esto también redujo los 
ingresos previstos del 
presupuesto de la UE en un 
total de 2 200 millones de 
euros durante el período de 
programación.
87 En su informe anual de 2013, el 
BCE consideraba que la 
liquidación de la Irish Bank 
Resolution Corporation (IBRC) 
suscitaba graves 
preocupaciones de 
financiación monetaria que 
podían paliarse mediante la 
estrategia de eliminación 
adoptada por el Banco Central 
de Irlanda.
88 Comisión Europea, «Economic 
Adjustment Programme for 
Ireland — Winter 2012 Review» , 
European Economy, Occasional 
Papers  nº 131, 2013.
89 Comunicado de prensa del 
Consejo del Banco Nacional de 
Rumanía de 16 de noviembre 
de 2009.
61
Parte IV — Los programas cumplieron sus objetivos
Se cumplieron 
sosteniblemente la 
mayoría de los objetivos 
de déficit actualizados, 
pero no todos
Salvo excepciones, los 
objetivos anuales de déficit 
revisados se cumplieron
144  
El cumplimiento de los objetivos 
revisados fue en general satisfactorio, 
salvo en el programa de Hungría y en 
algunos años de los programas de 
Portugal y Rumanía.145  
Sin embargo, los objetivos no cum -
plidos no implicaban necesariamente 
una falta de aplicación; así, por ejem -
plo, los de 2008 y 2009 en el programa 
de Hungría que no se cumplieron se 
explican por las revisiones estadísticas 
del déficit presupuestario. Además, 
todos los programas de balanza de 
pagos tuvieron un resultado satisfac -
torio dado que los Estados miembros 
lograron salir del procedimiento de 
déficit excesivo en 2012.Cuadro 4Cumplimiento de los objetivos actualizados
PIB 2008 2009 2010 2011 2012 2013
HungríaObjetivo – 3,4 % – 3,9 % – 3,8 %
real1– 3,7 % – 4,6 % – 4,3 % 4,3 % – 2,1 % – 2,2 %
LetoniaObjetivo – 10,0 % – 8,5 % – 4,5 %
real1– 4,4 % – 9,2 % – 8,2 % – 3,5 % – 1,3 % – 1,0 %
Rumanía IObjetivo – 7 ,8 % – 7 ,3 %
real1– 5,7 % – 9,0 % – 6,8 %
Rumanía IIObjetivo – 5,0 % – 3,0 %
real1– 5,5 % – 3,0 % – 2,3 %
IrlandaObjetivo – 10,6 % – 8,6 % – 7 ,5 %
real2– 8,9 % – 8,2 % – 7 ,2 %
Déficit total1– 7, 4 % – 13,7  % – 30,6  % – 13,1  % – 8,2 % – 7, 2 %
PortugalObjetivo – 5,9 % – 5,0 % – 5,5 %
real2– 4,4 % – 6,0 % – 4,5 %
Déficit total1– 3,6 % – 10,2  % – 9,8 % – 4,3 % – 6,4 % – 4,9 %
Nota:  Los objetivos de déficit incumplidos figuran en negrita. Los datos no pertenecientes al período de programación figuran en negrita.
Fuente: Comisión Europea.
1 Capacidad o necesidad de financiación del total de las Administraciones Públicas para el procedimiento de déficit excesivo en la primavera de 2014.  
2 Déficit real notificado por la Comisión y con arreglo a la definición del programa (véase el apartado 91).
62
Parte IV — Los programas cumplieron sus objetivos
146  
Para lograr los objetivos de déficit, 
los programas preveían una combi -
nación determinada de ingresos y de 
gastos. El saneamiento se centraba en 
el ámbito de los gastos de los pro -
gramas de balanza de pagos, pero se 
distribuía de manera más uniforme 
en los programas del FEEF. Las combi -
naciones efectuadas de ingresos y de 
gastos corresponden en general a las 
previsiones iniciales, salvo en Hungría, 
que no logró el saneamiento previsto 
del gasto.
147  
Frecuentemente, la erosión de las ba -
ses imponibles, especialmente en 2009 
a raíz de la fuerte recesión económica, 
anuló los ingresos recaudados con 
nuevas e importantes medidas tribu -
tarias. Por ejemplo, en 2009, Letonia 
aplicó medidas indirectas de consoli -
dación fiscal con un impacto estimado 
del 2,5 % del PIB, pero, en 2013, la 
Comisión consideró que estas medi -
das quedaban prácticamente neu -
tralizadas por la disminución de la 
elasticidad a corto plazo. Asimismo, la 
reforma neutra desde el punto de vista 
fiscal aplicada en Hungría a media -
dos de 2009 provocó una desviación 
estimada del déficit del 0,7 % del PIB 
en 2010.
148  
Si los objetivos de déficit permanecen 
invariables, una ratio impuestos/PIB 
a la baja puede crear un incentivo para 
que las autoridades fiscales contra -
rresten el descenso de los ingresos por 
impuestos con medidas distintas a las 
acordadas en las negociaciones de los 
programas. En Rumanía, por ejemplo, 
entre 2009 y 2013 se introdujeron 97 
modificaciones en el código fiscal 
previstas en 51 actos legislativos. La 
frecuencia de estos cambios creó un 
clima de inestabilidad económica para 
empresas y particulares.Todos los países 
mejoraron su orientación 
presupuestaria, pero no en la 
misma medida
149  
Teniendo en cuenta que los programas 
se originaron por la pérdida de acceso 
a los mercados, podría decirse que 
la restauración de la sostenibilidad 
presupuestaria era el objetivo más im -
portante. La mejora del saldo estruc -
tural de un país durante el programa90 
supondría un avance en el logro de 
unos presupuestos públicos más sos -
tenibles. La Comisión calculó y publicó 
datos del saldo estructural91.
150  
El saldo estructural mejoró en todos 
los países, con un porcentaje medio 
anual comprendido entre el 0,7 % del 
PIB potencial en Hungría y el 1,9 % en 
Portugal. Esta diferencia de porcenta -
jes puede deberse a tres factores:
i) La posición presupuestaria inicial: 
cuanto más alto el déficit estruc -
tural inicial, mayor será el ritmo de 
saneamiento.
ii) El nivel de endeudamiento público 
inicial: cuanto más alto el endeuda -
miento inicial, mayor será el ritmo 
de saneamiento.
iii) Diferencias en las recomendacio -
nes formuladas dentro del proce -
dimiento de déficit excesivo con 
respecto a los esfuerzos presu -
puestarios necesarios: a mayor 
esfuerzo recomendado, mayor 
ritmo de saneamiento.90 Teniendo en cuenta las fechas 
límite de los datos estadísticos 
públicos, se tomaron los 
siguientes períodos de 
programación: Hungría, 
2009-2010; Letonia, 2009-2011; 
Rumanía, 2009-2012, e Irlanda 
y Portugal, 2011-2013.
91 Basados en los datos 
estimativos de primavera de 
2014, obtenidos con arreglo al 
SEC 95.
63
Parte IV — Los programas cumplieron sus objetivos
151  
El déficit estructural inicial constituía 
un indicio del ritmo de saneamiento 
presupuestario en todos los Estados 
miembros menos en Irlanda. Hungría 
contaba con el déficit estructural más 
bajo al principio del programa, pero su 
saneamiento fue el más lento, mientras 
que Portugal tenía el déficit estructu -
ral más elevado y también el ritmo más 
rápido de saneamiento. No obstante, 
Irlanda arroja resultados discrepantes 
en este análisis, ya que, con un punto 
de partida en 2010 similar al de Portu -
gal, su ritmo de saneamiento estructu -
ral (sin contar las medidas de la banca 
y otras puntuales) avanzó con menos 
de la mitad de rapidez92.
152  
No existía una relación entre el nivel 
de endeudamiento público inicial y el 
esfuerzo presupuestario medio reali -
zado. Por ejemplo, el endeudamiento 
público de Rumanía era el más bajo 
de los cinco Estados miembros, pero 
su esfuerzo presupuestario medio 
era relativamente elevado, mientras 
que Irlanda y Portugal registraban 
esfuerzos presupuestarios medios muy 
diferentes a pesar de contar con un 
endeudamiento público inicial similar.
Los países recurrieron 
a medidas puntuales
153  
Las medidas presupuestarias tempora -
les no conllevan mejoras duraderas en 
el déficit subyacente y pueden aplicar -
se tanto en el ámbito de los ingresos 
como en el de los gastos. Durante los 
programas, varios Estados miembros 
tuvieron que recurrir a medidas de 
ingresos puntuales para alcanzar sus 
objetivos de déficit.i) En 2010 y 2011, Portugal nacio -
nalizó los fondos de pensiones 
privados de Portugal Telecom 
(mejora del déficit de un 1,7 % del 
PIB) y del sector bancario (4 % del 
PIB)93.
ii) El plan de recuperación excepcio -
nal de las deudas con la Seguridad 
Social y con Hacienda estableci -
do en Portugal en 2013 mejoró 
temporalmente el déficit (0,8 % del 
PIB).
iii) En 2012, Rumanía corrigió su dé -
ficit excesivo alcanzando el límite 
del 3 %, aunque la venta puntual 
de licencias de telecomunicaciones 
había aportado en total 0,5 % del 
PIB.
iv) En Irlanda, las medidas bancarias 
provocaron un incremento tem -
poral de los ingresos (primas de 
garantía de pasivo de responsabi -
lidad ampliada en favor de bancos 
nacionales y dividendos obtenidos 
por el Banco Central de planes de 
financiación puntuales).
154  
Según la Comisión, las medidas pun -
tuales eran necesarias para hacer fren -
te a las presiones a corto plazo, pero 
para cumplir los objetivos de manera 
sostenible, tuvieron que ser sustituidas 
por medidas permanentes.92 Tampoco puede explicarse 
por la diferencia en los 
cambios del saldo estructural 
antes del programa. Las 
estimaciones de la Comisión 
indican que el saneamiento 
presupuestario se inició en 
ambos países en 2010 con un 
esfuerzo de saneamiento 
similar.
93 Como resultado de esta 
operación, Portugal asumió 
los compromisos futuros por 
pensiones, aunque estos no se 
reconocieron como deuda 
pública según el marco 
estadístico, ya que repercutían 
negativamente en la 
sostenibilidad de la deuda 
pública. Por tanto, esta 
medida solo parecía mejorar la 
posición del país con respecto 
a la deuda.
64
Parte IV — Los programas cumplieron sus objetivos
Alto grado de 
cumplimiento de las 
condiciones
Los Estados miembros 
terminaron cumpliendo al 
menos el ochenta por ciento 
de las condiciones
155  
Los informes de seguimiento de la 
Comisión muestran que los Estados 
miembros cumplieron los plazos 
fijados en los memorandos de entendi -
miento con desigual fortuna: mientras 
que Portugal y Letonia cumplieron 
menos de la mitad de las condiciones 
del programa dentro de plazo, Hungría 
cumplió casi tres cuartas partes de las 
mismas. En Irlanda y Portugal también 
se registraron diferencias significativas 
de cumplimiento de los plazos fijados 
entre los programas de la UE y del FMI. 
Si bien algunos países no cumplieron 
los plazos iniciales, con frecuencia los 
cumplían al cabo de un tiempo.
156  
La Comisión no informó a su debido 
tiempo del estado de cumplimiento 
de cerca de 30 condiciones (véase el 
apartado 106).
157  
Los retrasos en el cumplimiento se 
debían mayoritariamente a razones 
que escapan al control de la Comisión: 
dilatados procedimientos legislativos, 
incumplimiento por las autoridades 
nacionales de las reformas acordadas, 
problemas legales no considerados 
al principio, resistencia social, etc. 
Sin embargo, en ocasiones, el plazo 
inicialmente previsto no era realista 
por la magnitud de la reforma aborda -
da (por ejemplo, reforma de la función 
pública), la necesidad de cooperación 
intensiva de las administraciones 
regionales o locales o la exigencia de 
dotarse de nuevos y complejos siste -
mas informáticos.158  
Las condiciones de alto contenido 
estructural tenían tantas probabilida -
des de cumplirse en el plazo previsto 
como las de contenido estructural más 
bajo94, si bien nosotros constatamos 
que las primeras solían obtener una 
puntuación más alta de cumplimiento 
al final del programa. Al principio, las 
revisiones de la Comisión no «empuja -
ban» a los países a cumplir las condi -
ciones más importantes a su debido 
tiempo, mientras que, posteriormente, 
el interés se centró en las reformas más 
importantes.
Los programas impulsaron 
las reformas aunque a veces 
no se produjeran los efectos 
deseados
159  
Para determinar el rendimiento de una 
política es necesario establecer una 
relación de causalidad entre la política 
y los efectos observados. Por ejemplo, 
el impacto de las reformas destinadas 
a mejorar las políticas activas del mer -
cado laboral podría retrasarse en un 
mercado laboral débil. Nuestro análisis 
se complicó todavía más por el hecho 
de que hubiera transcurrido muy poco 
tiempo desde el final de algunos pro -
gramas. Finalmente, las condiciones 
solo representaban una parcela de las 
medidas políticas aplicadas durante el 
período de programación.94 A efectos de la fiscalización, la 
importancia de las 
condiciones se midió en 
función de su contenido 
estructural: alto, medio o bajo. 
Véase el anexo III .
65
Parte IV — Los programas cumplieron sus objetivos
160  
Consideramos que una condición ha -
bía sido eficaz si:
i) en lugar de revocar las reformas 
tras el final del programa, el Estado 
miembro las había llevado adelan -
te activamente;
ii) los indicadores o evaluaciones de 
las políticas disponibles indicaban 
una clara mejoría en el ámbito 
afectado;
iii) se lograron los efectos deseados.
161  
Se demostró que la principal preo -
cupación (revocación de las medidas 
en el período posterior al programa) 
era infundada. En el momento de la 
fiscalización, las revocaciones de las 
medidas fueron escasas y afectaron 
principalmente a los recortes salariales 
en el sector público (Hungría y Ru -
manía) y a las reformas del mercado laboral (Irlanda y Portugal). Sin embar -
go, esta constatación no excluye que 
se produzcan otras revocaciones en 
el futuro. Las revocaciones quedaron 
compensadas por las reformas alterna -
tivas, normalmente no equivalentes en 
cuanto a su efecto potencial, como en 
el caso de las medidas compensatorias 
para volver al nivel inicial del salario 
mínimo en Irlanda y las que se apli -
caron para compensar las declaradas 
inconstitucionales en Portugal (véase 
el recuadro 9 ).
162  
El período de programación era dema -
siado corto como para aplicar refor -
mas complejas antes de su término. 
Además de las revocaciones antes 
citadas, los países prosiguieron con las 
reformas complejas una vez finalizado 
el programa.
Las reformas del mercado laboral en Portugal quedaron gradualmente diluidas 
y revocadas
Las reformas del mercado laboral más significativas se emprendieron en Portugal: durante el programa, este 
país llevó efectivamente a cabo una serie de reformas que redujeron el nivel de protección del empleo, pero 
la mejora no ha sido suficientemente significativa en relación con el contexto internacional. Ya al inicio del 
programa, la concepción de las reformas no fue suficientemente ambiciosa comparada con la de países de su 
entorno. Por ejemplo, se pidió a Portugal que elaborara una propuesta para ajustar las indemnizaciones por 
despido a la media de la UE y no a la de una serie de países que compiten con Portugal en el comercio inter -
nacional. Posteriormente, durante el programa se acometieron reformas menos ambiciosas. Por ejemplo, las 
indemnizaciones por despido consisten actualmente en 12 días por año trabajado, que era el valor máximo 
del intervalo inicial de entre 8 y 12 días por año trabajado.
El programa de reformas se diluyó todavía más cuando prosperaron los recursos contra varias reformas de la 
normativa en materia de despido en el Tribunal Constitucional. Portugal reaccionó adoptando medidas de 
compensación de las declaradas inconstitucionales, pero la Comisión consideró que estas no podían lograr 
efectos similares a los originales. Las condiciones del programa no preveían medidas compensatorias equi -
valentes en lo referente a su impacto potencial en la flexibilidad del mercado laboral. Tras la finalización del 
programa, algunas reformas del mercado laboral ya aplicadas se anularon fácilmente mediante decisiones 
administrativas del Gobierno, que fueron criticadas por la Comisión en informes de supervisión posteriores al 
programa.Recuadro 9
66
Parte IV — Los programas cumplieron sus objetivos
163  
Constatamos95 mejoras palpables 
cuando los programas emprendieron 
reformas en los ámbitos específicos 
de las políticas activas del mercado 
laboral, reformas del mercado laboral 
o el entorno empresarial. En algunos 
ámbitos, los programas contribuyeron 
a impulsar nuevas reformas (p. ej., res -
ponsabilidad presupuestaria), mientras 
que en otros incentivaron la acele -
ración de la aplicación de los planes 
nacionales existentes (p. ej., entorno 
empresarial).
164  
Aunque se cumplieran, algunas condi -
ciones no produjeron los efectos de -
seados durante el período del progra -
ma: por ejemplo, no se logró el grado 
previsto de ahorro presupuestario, 
y el marco de responsabilidad presu -
puestaria no proporcionó estabilidad 
suficiente a la política presupuestaria 
(véase el recuadro 10 ).
Casos en que el cumplimiento no obtuvo los efectos deseados
 οEn Hungría, el paquete de medidas de rescate de la banca no se utilizó en su mayor parte porque su ver -
sión final no resultaba atractiva para los bancos.
 οCon arreglo a las condiciones del programa, Hungría incorporó recortes en el gasto de las administraciones 
locales en su Ley de presupuestos, pero no se logró un ahorro significativo.
 οRumanía cumplió la condición de adoptar una Ley de regulación salarial, pero las escalas de compensa -
ción, uno de los elementos clave de la reforma, no se aplicaron por falta de fondos presupuestarios.
 οIrlanda y Rumanía adoptaron un nuevo marco de responsabilidad presupuestaria durante el programa, 
pero en varios casos la Comisión informó de deficiencias en su aplicación y, lo que es más importante, el 
marco resultó ineficaz para ajustar la política presupuestaria estatal a los objetivos a medio plazo.
 οEl empleo en el sector público de Portugal se redujo según lo marcado en el programa, pero una parte 
no especificada de la reducción se logró mediante la jubilación anticipada de funcionarios, por lo que la 
repercusión en el presupuesto fue contenida.Recuadro 1095 Analizamos los progresos 
logrados por los cinco países 
en tres ámbitos: reformas del 
mercado laboral, entorno 
empresarial y responsabilidad 
presupuestaria. Nos basamos 
en indicadores 
reglamentarios, indicadores 
de recursos y en las 
evaluaciones de la Comisión, 
el FMI y otras instituciones 
internacionales.
67
Parte IV — Los programas cumplieron sus objetivos
¿Incrementaron los países 
adecuadamente su 
competitividad?
Aumento de la 
competitividad,  
pero en distinto grado
165  
Uno de los objetivos subyacentes clave 
de los programas era restablecer las 
balanzas exteriores mediante la me -
jora de la competitividad económica. 
Las balanzas comercial y por cuenta 
corriente constituyen la medida más 
común de esta competitividad96.166  
Todos los programas lograron un ajus -
te de la balanza por cuenta corriente, 
pero en cuatro o cinco de ellos esto 
ocurrió más rápido de lo previsto. So -
lamente en Irlanda el ajuste, en líneas 
generales, fue acorde con la previsión 
del programa.
167  
El factor común que explica el ajuste 
más rápido de la balanza por cuenta 
corriente fue una inesperada mejora 
en la balanza de ingresos97. También 
en Irlanda, la evolución de la balan -
za por cuenta corriente con arreglo 
a las previsiones puede atribuirse a la 
obtención de resultados mejores de lo 
previsto en la balanza de ingresos, que 
compensó los malos resultados en la 
balanza comercial (véase el gráfico 11 ).Gráfico 11Posibles motivos del ajuste rápido de la balanza por cuenta corriente
Nota:  El gráfico muestra las diferencias acumuladas, en puntos porcentuales del PIB, entre los resultados y la situación de referencia, como pro -
yecciones iniciales del programa. Calculado durante los siguientes períodos de programación: 2009-2011 en Hungría y Rumanía, 2009-2013 en 
Letonia y 2011-2015 en Irlanda y Portugal.
Fuente: Cálculo del Tribunal de Cuentas Europeo a partir de los datos de la Comisión Europea.-40-30-20-10010203040
HungríaLetonia
Rumanía
IrlandaPortugalDéﬁcit de transferencias corrientes netas
Déﬁcit de la balanza de ingresos
Déﬁcit de la balanza comercial
Déﬁcit del saldo de la balanza de pagosPorcentaje del PIB acumulado durante
el período de programación96 La competitividad de los 
países es un concepto 
pluridimensional y complejo. 
Nosotros decidimos 
centrarnos en estos dos 
indicadores porque formaban 
parte de las proyecciones del 
programa para todos los 
países y esto nos permitía 
evaluar los motivos por los 
que la competitividad no 
siempre evolucionaba según 
lo previsto.
97 En la balanza de ingresos se 
registran flujos financieros 
entre residentes y no 
residentes relacionados con 
rentas del trabajo, inversiones 
directas, de cartera y otras 
inversiones. También se 
incluyen pagos entre el Estado 
y no residentes 
correspondientes a impuestos 
y subsidios en productos 
y producción.
68
Parte IV — Los programas cumplieron sus objetivos
168  
La balanza comercial (exportaciones/
importaciones) refleja con mayor 
precisión los efectos de los cambios 
en la competitividad del país que la 
balanza por cuenta corriente. La ba -
lanza comercial evolucionó según las 
previsiones del programa en Portu -
gal y Rumanía. Los resultados fueron 
mejores de lo previsto en Letonia (una 
media del 2 % anual), pero peores de 
lo previsto en Hungría (2,8 % anual) 
e Irlanda (5,1 % anual).
169  
Algunas variables pueden provocar 
fluctuaciones en los dos componen -
tes de la balanza comercial, como las 
perturbaciones exteriores (que afectan 
a las exportaciones), una tendencia 
inesperada del PIB (que afecte a las 
importaciones) y vaivenes inespera -
dos en la competitividad (que afecten 
a ambos).
170  
En Letonia y Rumanía se produjeron 
significativas ganancias de compe -
titividad98, lo cual explica por qué la 
balanza comercial se había mantenido 
por encima de las previsiones iniciales 
desde 2010. Otra manifestación de 
dichas ganancias es el incremento de 
la cuota en ambos países en el total de 
exportaciones mundiales.
171  
Los otros tres países registraron incre -
mentos de competitividad inferiores 
a lo previsto y, en los tres, la cuota en 
las exportaciones mundiales ha sufrido 
una caída desde 2008. Las exportacio -
nes de Hungría y Portugal se situaban 
por debajo de las previsiones inicia -
les, pero las de Irlanda superaban las 
previsiones99.172  
En Portugal y Hungría, el ajuste de la 
balanza de pagos concordaba más 
o menos con las proyecciones, pero 
esto solo pudo conseguirse porque 
tanto las exportaciones como las im -
portaciones se hallaban por debajo del 
nivel inicialmente esperado. Alrededor 
de un 80 % de esta contracción ines -
perada de las importaciones puede 
explicarse por los malos resultados del 
PIB. Sin embargo, incluso en estos dos 
países se aprecian algunos incremen -
tos de la competitividad: por ejemplo, 
la relación entre las exportaciones 
y PIB aumentó con respecto al período 
previo a los programas.
La devaluación interna se 
realizó mediante el ajuste de 
los salarios del personal de 
nueva contratación
173  
La devaluación interna, elemento clave 
de la estrategia macroeconómica en 
tres países (Letonia, Irlanda y Portu -
gal), consistía en una serie de políticas 
concebidas para recuperar la compe -
titividad internacional, principalmente 
a través de la reducción de los precios 
o del coste de la mano de obra100. Se 
espera que a las reducciones salariales 
y de puestos de trabajo en el sector 
público se sucedan reducciones sala -
riales en el sector privado. Esto debería 
ocurrir porque los ajustes del sector 
público liberan recursos, aumentando 
la mano de obra disponible para el 
sector privado y hundiendo los niveles 
salariales en la economía general. La 
reducción de la demanda agregada de -
bería contribuir al ajuste de los precios 
y de los salarios en la economía. A falta 
de una moneda nacional, la devalua -
ción interna es una estrategia clave 
para ajustar los niveles de los precios 
dentro de la unión monetaria.98 Señaladas por indicadores 
macroeconómicos de 
competitividad, como el tipo 
de cambio efectivo real, los 
costes unitarios laborales 
reales y la productividad 
laboral, así como indicadores 
compuestos como el ranking  
de competitividad mundial.
99 La principal razón era que, 
puesto que gran parte de sus 
exportaciones se destinan 
a países no pertenecientes a la 
zona del euro, Irlanda se 
benefició de la depreciación 
del euro con respecto al dólar 
estadounidense, que no 
figuraba en la previsión inicial 
del programa. La depreciación 
del euro también incrementó 
el valor de las importaciones 
a Irlanda. El contenido en 
importaciones de los bienes 
de exportación de Irlanda 
(proporción de bienes de 
exportación producidos con 
importaciones de bienes 
y servicios intermedios) es 
elevado, cercano al 50 %.
100 La Comisión define la 
devaluación interna como un 
conjunto de políticas 
destinadas a reducir los 
precios del mercado interior 
modificando los precios 
relativos de importaciones 
y exportaciones o reduciendo 
los costes de producción 
interior logrando de este 
modo la depreciación del tipo 
de cambio real. Fuente : 
Comisión Europea, Quarterly 
Report on the Euro Area, 
III/2011, volumen 10, p. 22.
69
Parte IV — Los programas cumplieron sus objetivos
174  
En Letonia, la devaluación interna 
afectó principalmente a los salarios del 
personal de nueva contratación, mien -
tras que los salarios de los trabajadores 
antiguos del sector privado apenas se 
redujeron. Parte del ajuste salarial se 
efectuó mediante el ajuste de los sala -
rios no declarados, pero su magnitud 
fue limitada (véase el recuadro 1 1 ).
Impacto de la devaluación interna en los niveles salariales en Letonia
La devaluación interna se consideró un pilar central del ajuste en Letonia y se esperaba que funcionara, 
entre otras razones, porque existía la convicción de que el mercado laboral era particularmente flexible. En 
la práctica, la reducción observada en los salarios del sector privado fue relativamente leve101. Mientras que 
el crecimiento salarial disminuía con bastante rapidez tanto en el sector público como en el privado con el 
avance de la crisis durante 2008, llegando a ser negativo en 2009102, tanto la profundidad como la duración del 
crecimiento salarial negativo fueron mucho menores en el sector privado. El mayor descenso interanual en los 
salarios del sector privado fue del 6,6 % (en octubre de 2009), mientas que la mayor caída del sector público 
fue del 26 % (en noviembre de 2009). La dinámica agregada de los salarios no capta el proceso subyacente del 
ajuste ni permite la posible explicación de que se situaba parcialmente en la esfera de los salarios no declara -
dos («salarios en sobres»).
El análisis de los datos sobre las retribuciones individuales103 muestra que los salarios de los trabajadores 
contratados durante la recesión eran considerablemente más bajos que los de los trabajadores antiguos, que 
apenas disminuyeron. Este resultado concuerda con los datos aportados por publicaciones especializadas, 
según los cuales, los salarios de contratación son más cíclicos que los de los trabajadores antiguos y ofrecen 
un mecanismo de reducción de costes. Influyen asimismo factores como los recortes de puestos de trabajo 
y el aumento del trabajo a tiempo parcial.
La encuesta retrospectiva efectuada a los empresarios pone de manifiesto que el «verdadero» descenso de 
los costes salariales se situó entre el 6 % y el 11 % en 2008-2009 y fue casi nulo (inferior al 2 %) en 2009-2010. 
Por tanto, el descenso fue superior al indicado por las estadísticas oficiales (crecimiento del 1,3 % en 2009 
y descenso del 2,9 % en 2010). Esto indica que las retribuciones del sector privado efectivamente respondían 
a la recesión, pero que esta respuesta fue insuficiente para prevenir una importante y prolongada caída del 
empleo.
Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, sobre la base del estudio: Semjonovs, Andrejs; Vanags, Alf y Zasova, Anna: «What happened to wages in 
Latvia’s internal devaluation?»,  Baltic International Centre for Economic Policy Studies.
101 Es en el sector privado y, en particular, en el de bienes y servicios exportables, donde la evolución de los salarios determina la competitividad.
102 Marzo de 2009 en el sector público y julio del mismo año en el privado.
103 Registros anónimos de la agencia estatal de la seguridad social en Letonia.Recuadro 11
70
Parte IV — Los programas cumplieron sus objetivos
Los préstamos en divisas 
siguieron planteando 
dificultades
175  
Un denominador común de las ba -
lanzas de pago de los tres países 
era la alta proporción de préstamos 
en divisas en su total de préstamos 
pendientes.
176  
Durante la crisis, los bancos centrales 
no podían permitir la depreciación de 
la moneda nacional para restablecer 
la competitividad exterior por temor 
de que esta depreciación mermara la 
capacidad de servicio de las deudas en 
divisas de los prestatarios y afectara, 
por consiguiente, a la estabilidad del 
sistema financiero anulando los bene -
ficios económicos de la medida104. De -
bido al elevado nivel de préstamos en 
divisas, la tendencia durante la crisis 
era que los países también perdieran 
más reservas internacionales105.
177  
Pese a que estas dificultades condicio -
naban considerablemente las opciones 
políticas factibles, la asistencia finan -
ciera de la UE no impuso condiciones 
a las autoridades nacionales para la 
gestión de los préstamos nacionales 
en divisas.
178  
Durante los programas, el valor total 
de los préstamos en divisas siguió 
planteando problemas106. En Rumanía, 
el endeudamiento del sector privado 
en divisas superó el endeudamiento 
en la moneda nacional. El porcentaje 
de endeudamiento en divisas empezó 
a disminuir en 2012 en Hungría, pero 
en Rumanía no fue así hasta 2014.104 La Junta Europea de Riesgo 
Sistémico también reconoció 
que esta dificultad en su 
Recomendación 2011/1 
suponía un riesgo para los 
canales de transmisión de la 
política monetaria derivado 
del elevado nivel de 
préstamos nacionales en 
divisas.
105 Recomendación 2011/1 de la 
Junta Europea de Riesgo 
Sistémico.
106 Por ejemplo, al final de junio 
de 2013, el Banco Central de 
Hungría consideró que la 
exposición de los hogares y las 
pymes a los tipos de cambio 
de divisas era muy alto.
71
 Conclusiones y recomendaciones
Vigilancia anterior  
a la crisis
179  
Antes de la crisis, ya existía en la UE un 
marco de supervisión orientado hacia 
el seguimiento de las situaciones pre -
supuestarias en los Estados miembros, 
y correspondía a la Comisión advertir 
al Consejo de los crecientes desequi -
librios presupuestarios. Pese a ello, la 
Comisión no estaba preparada para 
las primeras solicitudes de asistencia 
financiera.
180  
La Comisión no cumplió adecua -
damente su función de evaluar los 
desequilibrios presupuestarios cuando 
se fraguaba la crisis al considerar los 
presupuestos públicos más sólidos de 
lo que realmente eran. Un obstáculo 
importante para las evaluaciones de la 
Comisión anteriores a 2009 era la falta 
de información sobre la acumulación 
de pasivos contingentes del sector 
público, que con frecuencia se convir -
tieron en verdaderos pasivos durante 
la crisis. La Comisión tampoco prestó 
suficiente atención al vínculo entre la 
fuerte afluencia de capital extranjero, 
el estado de salud de los bancos y, en 
último término, las finanzas públicas. 
Estas deficiencias en la vigilancia impi -
dieron que la Comisión estuviera pre -
parada para la tarea de gestionar los 
programas cuando empezaron a llegar 
las solicitudes de asistencia financiera 
(véanse los apartados 35 a 47).Procedimientos de 
gestión de los programas
181  
La Comisión consiguió asumir sus nue -
vas funciones de gestión de los pro -
gramas (mantener conversaciones con 
las autoridades nacionales, elaborar 
previsiones de programa y estimacio -
nes de déficits de financiación, deter -
minar las reformas necesarias, etc.), 
lo cual representó un logro, dadas las 
limitaciones de tiempo iniciales y la 
falta de experiencia previa (véanse los 
apartados 45 a 50).
182  
La Comisión efectuó una recopilación 
exhaustiva de la información que 
precisaba, amplió cada vez más los 
conocimientos especializados de sus 
servicios y colaboró con numerosas 
partes interesadas de los países be -
neficiarios. Sin embargo, no movilizó 
el mismo grado de especialización en 
2008 y 2009 que en años posteriores 
en relación con los programas de la 
zona del euro, ni tampoco pudo obte -
ner fácilmente asesoramiento externo. 
La política de recursos humanos de la 
Comisión no estaba concebida para 
afrontar un proyecto europeo tan 
claramente ambicioso e importante 
como la resolución de la crisis de la 
deuda soberana (véanse los apartados 
52 a54).
72 Conclusiones y recomendaciones
Recomendación 1
La Comisión debería establecer un 
marco de carácter institucional que 
permita la rápida movilización de los 
recursos humanos necesarios y de los 
conocimientos especializados dispo -
nibles dentro o fuera de la institución 
si surge un programa de asistencia 
financiera.
Respecto del Reglamento (UE) 
nº 472/2013 del Parlamento Europeo 
y del Consejo, la Comisión debería de -
sarrollar procedimientos para reforzar 
la supervisión y gestión de posibles 
nuevos programas de asistencia finan -
ciera. Los procedimientos tendrían que 
prever expresamente la situación en 
que estas actividades sean llevadas 
a cabo solamente por instituciones de 
la UE.
183  
La producción de proyecciones macro -
económicas y estimaciones de déficit 
no constituía una actividad nueva. La 
Comisión usó un instrumento de pre -
visión basado en hojas de cálculo ya 
existente y bastante laborioso. El con -
trol de calidad se limitó principalmente 
a la conciliación de las distintas partes 
de las previsiones, pero los gestores no 
examinaron las premisas subyacentes. 
Era muy difícil evaluar la verosimili -
tud de premisas clave tales como los 
multiplicadores fiscales, no solo en las 
posteriores revisiones, sino también 
durante la propia elaboración de las 
previsiones, por parte de los gestores 
(véanse los apartados 55 a 70).Recomendación 2
Los equipos encargados de los progra -
mas deberían estar obligados a re -
gistrar sistemáticamente las premisas 
clave formuladas y el trabajo realizado 
en la elaboración de las previsiones. La 
Comisión debería establecer instru -
mentos para facilitar la documenta -
ción, tales como el registro automático 
de los cambios introducidos por los 
expertos en previsiones.
Los procedimientos de control de 
calidad tendrían que incorporar más 
verificaciones de premisas y paráme -
tros subyacentes clave elegidos por 
las secciones nacionales. Por ejemplo, 
las previsiones basadas en modelos 
de referencia podrían emplearse en 
la revisión de la calidad para identi -
ficar en qué aspectos las previsiones 
basadas en juicios de valor se apartan 
significativamente de las basadas en 
modelos, de modo que los controles 
de calidad tuvieran una orientación 
más específica.
184  
La mayoría de los programas esta -
ban firmemente asentados en las 
prioridades políticas de la UE y en los 
conocimientos económicos actuales, 
mientras que los procedimientos de la 
Comisión, en cambio, generalmente 
no contaban con un registro sistemá -
tico. Los procedimientos no se orien -
taban a la evaluación retrospectiva 
de la adopción de decisiones, debido 
en parte al contexto de crisis, a las 
limitaciones temporales iniciales y al 
hecho de que este tipo de gestión de 
programas era nuevo para la Comisión. 
Con el tiempo mejoraron los registros 
disponibles, pero incluso en los más 
recientes programas, faltaban docu -
mentos clave (véanse los apartados 71 
a75).
73 Conclusiones y recomendaciones
Recomendación 3
Para garantizar la transparencia interna 
de los factores en los que se basan las 
decisiones relativas a los programas:
a) el personal dedicado a la gestión 
del programa debería conservar 
todos los registros necesarios 
sobre las características del pro -
grama, la selección de sus con -
diciones, y el seguimiento por la 
Comisión de su aplicación;
b) los responsables de los programas 
deberían documentar las principa -
les decisiones relativas al progra -
ma en un registro al efecto que 
permita su rápida localización.
185  
Las condiciones de los memorandos 
de entendimiento en su mayoría se 
justificaban mediante referencias 
específicas a la Decisión del Consejo, 
pero no se centraban suficientemen -
te en las condiciones generales de 
política económica establecidas por el 
Consejo (véanse los apartados 76 a 79).
186  
Las condiciones de la asistencia se 
gestionaban de manera distinta en 
cada programa: en algunos eran glo -
balmente menos estrictas, por lo que 
su cumplimiento resultaba más fácil. 
Al comparar países con deficiencias 
estructurales similares, se halló que 
las reformas exigidas no siempre eran 
proporcionales a los problemas afron -
tados, o que seguían caminos muy 
diferentes. Algunos de los objetivos de 
déficit de los países, aunque no todos, 
se relajaron más de lo justificado por 
la situación económica (véanse los 
apartados 80 a 91).187  
En el proceso de gestión de los pro -
gramas sigue existiendo el riesgo de 
dispensar a los países un trato desigual 
o de exigir reformas innecesarias. El 
contexto de crisis en el que se aplica -
ron los programas dificultó la elabo -
ración de orientaciones detalladas 
para acotar el margen de maniobra de 
los equipos encargados de los mis -
mos y de las autoridades nacionales 
al preparar y negociar documentos 
como las Decisiones del Consejo y los. 
Para solucionar estos problemas, es 
necesario intensificar la supervisión 
del trabajo del personal de la Comisión 
y mejorar simultáneamente el proceso 
de revisión.
188  
El trabajo del personal de la Comisión 
concluye con la elaboración de un 
conjunto de documentos de programa 
en el que se basarán las decisiones 
de la Comisión (o del comisario, en su 
nombre) y del Consejo. Tanto los docu -
mentos de programa como el análisis 
subyacente han mejorado sensible -
mente desde el final de 2008, pero 
hasta los documentos más recientes 
carecían de algunos datos esenciales 
(véanse los apartados 97 a 99).
74 Conclusiones y recomendaciones
189  
Todos los ámbitos de gestión de los 
programas tienen en común su de -
pendencia del criterio de expertos en 
materias específicas. Los documentos 
clave resultantes de los análisis de los 
expertos fueron revisados, pero esta 
revisión fue insuficiente en muchos 
aspectos. Los cálculos subyacentes no 
fueron revisados por personas ajenas 
al equipo encargado del programa, 
el trabajo no fue inspeccionado y el 
control de calidad se resintió de la falta 
de documentación suficiente (véanse 
los apartados 93 a 96).
Recomendación 4
La Comisión debería garantizar que se 
aplican procedimientos adecuados de 
revisión de la gestión de los progra -
mas, así como del contenido de su do -
cumentación teniendo en cuenta los 
recursos disponibles. La revisión trans -
versal tendría que funcionar como una 
revisión paritaria del trabajo realizado 
por los equipos encargados de los 
programa, prestar especial atención 
a aspectos transversales tales como el 
trato igualitario a los países, y notificar 
sus resultados a los gestores.190  
La Comisión es responsable en últi -
ma instancia del seguimiento de la 
aplicación de los programas. En este 
ámbito, la principal insuficiencia afecta 
al seguimiento de la ejecución presu -
puestaria. Los objetivos de déficit de 
cada programa se fijaron con arreglo al 
déficit SEC, y aunque esto garantiza su 
plena coherencia con el procedimiento 
de déficit excesivo, también significa 
que, cuando haya que adoptar una 
decisión sobre la continuación de un 
programa, la información facilitada por 
la Comisión sobre el cumplimiento de 
los objetivos de déficit estará afectada 
por incertidumbre tanto en su medi -
ción como en las previsiones (véanse 
los apartados 100 a 103).
Recomendación 5
En cuanto al seguimiento presupues -
tario, la Comisión debería incorporar 
a los memorandos de entendimiento 
variables que puedan obtenerse en 
un breve lapso de tiempo, como el 
saldo de caja trimestral o los objetivos 
respecto de los pagos atrasados.
75 Conclusiones y recomendaciones
191  
La manera de informar sobre el cum -
plimiento de las condiciones no era 
sistemática. Para reflejar el incumpli -
miento, se utilizaron muchos términos 
diferentes, con la consiguiente confu -
sión. Respecto de algunas condicio -
nes no se efectuaron notificaciones, 
mientras que respecto de otras se 
informó de su cumplimiento, cuando 
en realidad no se habían cumplido 
(véanse los apartados 104 a 107). 
Una revisión interna eficaz (véase la 
recomendación 4) reduciría el riesgo 
de cometer errores de este tipo. No 
obstante, nuestro trabajo pone de 
manifiesto otras insuficiencias relativas 
al uso de las condiciones. Se desem -
bolsaron tramos aun cuando el cumpli -
miento puntual variaba considerable -
mente de unos países a otros (véase el 
apartado 200). En los programas había 
condiciones que no podían garantizar 
la aplicación real de las reformas o que 
no eran verdaderamente importantes 
para la resolución de la crisis y el reem -
bolso de los préstamos.
Recomendación 6
La Comisión debería aclarar la función 
que desempeñan las condiciones de 
los programas:
a) Los documentos de programa ha -
brían de establecer la importancia 
relativa de las condiciones como 
requisitos previos para el desem -
bolso de los tramos.
b) Las condiciones tendrían que 
centrarse en reformas con reper -
cusiones profundas y sostenibles. 
Si los tramos se condicionan a las 
medidas preparatorias, el Memo -
rándum de Entendimiento deberá 
incluir condiciones que garanti -
cen la subsiguiente adopción de 
reformas.c) Las condiciones tendrían que 
aplicarse con cautela y estar clara -
mente relacionadas con reformas 
esenciales para la resolución de la 
crisis o el reembolso de las ayudas. 
Los equipos encargados de los 
programas deberían tener la obli -
gación de justificar la necesidad de 
todas y cada una de las condicio -
nes. La elección de las condiciones 
habrá de someterse a una revisión 
interna.
d) Las condiciones tendrían que de -
finirse para que su cumplimiento 
pudiera supervisarse con rigor. Al 
establecer condiciones, los equi -
pos encargados de los programas 
deberían determinar los datos que 
ulteriormente servirán para eva -
luar los resultados de las medidas 
de los programas.
192  
Todos los equipos encargados de pro -
gramas establecieron una cooperación 
informal aunque fluida con el FMI y el 
BCE. La falta de acuerdos de coopera -
ción formales obedecía a los plazos, 
que se preveían cortos, y posiblemente 
a las preferencias de las instituciones 
(véanse los apartados 108 a114).
Recomendación 7
Si la Comisión ha de cooperar con los 
demás socios de los programas, debe -
ría tratar de formalizar la cooperación 
interinstitucional. El mandato tendría 
que especificar mecanismos de inter -
cambio de información, de gestión 
de la información confidencial y de la 
resolución de diferencias de opinión.
76 Conclusiones y recomendaciones
Operaciones  
de empréstito
193  
La emisión de deuda de la Comisión se 
efectuó con éxito, y todas las emisio -
nes de obligaciones atrajeron sufi -
ciente demanda de los mercados de 
capitales y se vendieron íntegramente. 
La Comisión efectuó las emisiones de 
obligaciones a su debido tiempo. El 
coste final de la deuda se ajustó al del 
mercado y al de las entidades homó -
logas. En cuanto al procedimiento 
propiamente dicho, los niveles de los 
precios resultaron en ocasiones supe -
riores al nivel indicado inicialmente 
por los bancos directores (véanse los 
apartados 115 a 122).
194  
Durante los primeros años, hubo una 
serie de lagunas en el proceso de 
gestión de la deuda. Estas omisiones 
pueden explicarse en parte por los li -
mitados efectivos de la Comisión asig -
nados a esta actividad. Las lagunas no 
tuvieron una repercusión demostrable 
en el resultado del endeudamiento. 
Puesto que las lagunas se subsanaron 
en las emisiones de obligaciones pos -
teriores, la recomendación se refiere 
a las que todavía persistían durante la 
fiscalización(véanse los apartados 123 
a 136)
Recomendación 8
En relación con el proceso de gestión 
de la deuda, la Comisión debería:
a) aumentar la transparencia de la 
asignación de emisiones;
b) registrar sistemáticamente las ges -
tiones realizadas con los bancos di -
rectores respecto de las emisiones;c) insistir en obtener el compromi -
so de los bancos directores en 
las fases anterior y posterior a la 
emisión;
d) realizar periódicamente análisis 
de mercado prospectivos para 
determinar las características de 
cada emisión y evaluar la liquidez 
del mercado secundario.
Logros de los programas
195  
El análisis de los logros debería some -
terse a ulteriores estudios económi -
cos para comprender mejor cómo se 
enfrentaron los países a la necesidad 
de ajuste y cómo podría repartirse 
más equitativamente su impacto en el 
futuro.
Uso de la asistencia financiera
196  
En los cinco países, el nivel global de 
financiación de la asistencia se man -
tuvo según lo previsto, aunque se 
registraron diferencias en el nivel de 
comodidad. Los primeros programas 
y el programa de Irlanda preveían un 
considerable margen de seguridad 
que permitía a los países interesados 
reembolsar los préstamos del FMI de 
mayor cuantía antes de su vencimien -
to, reducir la financiación del progra -
ma o la dependencia de sus propios 
recursos, o exceder los objetivos de 
reserva de divisas (véanse los aparta -
dos 138 a139).
77 Conclusiones y recomendaciones
197  
Por el contrario, Portugal tuvo que 
afrontar exigencias financieras mucho 
más elevadas de lo inicialmente pre -
visto, y las condiciones de financiación 
fueron restrictivas durante la vigen -
cia del programa. Para hacer frente 
a sus requisitos adicionales, Portugal 
tuvo que recurrir a la financiación 
del mercado. La asistencia financiera 
a Rumanía bastó para cubrir las nece -
sidades de su balanza de pagos, pero 
la financiación de su sector público 
resultó ser más problemática (véanse 
los apartados 140 a 143).
Ajuste presupuestario
198  
Salvo algunas excepciones, se cum -
plieron los objetivos anuales de déficit 
revisados. La composición real del 
saneamiento presupuestario coincidió 
básicamente con lo previsto inicial -
mente, pero la erosión de las bases 
imponibles anuló los ingresos recauda -
dos por nuevas e importantes medidas 
tributarias adoptadas en 2009 (véanse 
los apartados 144 a 148).
199  
Mejoró el déficit estructural de todos 
los países, aunque con ritmo variable, 
principalmente debido a las diferen -
cias en el punto de partida. Parte del 
saneamiento presupuestario obtuvo 
resultados no duraderos en el déficit 
debido a que los Estados miembros 
aplicaron medidas puntuales para 
alcanzar sus objetivos (véanse los 
apartados 149 a 154).Condiciones estructurales
200  
El grado de cumplimiento de los 
plazos establecidos en los memoran -
dos de entendimiento por los Estados 
miembros fue desigual. Los retrasos 
en el cumplimiento se debían mayori -
tariamente a razones que escapan al 
control de la Comisión. En ocasiones, 
el plazo inicialmente previsto era de -
masiado ambicioso por la magnitud de 
la reforma. Aunque algunos países no 
se ajustaran a los plazos iniciales, con 
frecuencia cumplían las condiciones al 
cabo de un tiempo (véanse los aparta -
dos 155 a 157).
201  
Las condiciones importantes tenían 
tantas probabilidades de cumplirse en 
el plazo previsto como las condicio -
nes de importancia menor. Al final de 
programa, el índice de cumplimiento 
de las condiciones más importantes 
solía ser más alto, lo cual indica que 
la Comisión centró su interés en las 
reformas más necesarias cuando los 
programas se acercaban a su fin (véase 
el apartado 158).
202  
Las condiciones del programa impul -
saron las reformas, las cuales, por lo 
general, siguieron su curso una vez 
finalizados los programas, y cuando 
se llevó a cabo la fiscalización apenas 
se habían producido revocaciones. Se 
apreciaron mejoras palpables cuando 
los programas estaban orientados 
a reformas en determinados ámbitos 
específicos. En algunos casos, la UE 
contribuyó a impulsar nuevas re -
formas, y en otros, el incentivo para 
acelerar la aplicación de los planes 
nacionales ya existentes lo propor -
cionaron los programas de asistencia. 
No obstante, el cumplimiento de una 
serie de condiciones no produjo aún 
los efectos perseguidos al incluirlas en 
el programa (véanse los apartados 159 
a 164).
78 Conclusiones y recomendaciones
Logros macroeconómicos
203  
Además de consolidar las cuentas pre -
supuestarias y estabilizar el sector fi -
nanciero, la finalidad de los programas 
era restablecer las balanzas exteriores 
mediante el refuerzo de la competi -
tividad económica. En cuatro de los 
cinco países fiscalizados, el ajuste de la 
balanza por cuenta corriente fue más 
rápido de lo esperado, lo cual puede 
atribuirse fundamentalmente a una 
mejora inesperada de la balanza de 
ingresos y, en menor medida, a la tam -
bién inesperada mejora de la balanza 
comercial. Las importaciones fueron 
inferiores a lo previsto, debido princi -
palmente a la caída del PIB. Si tam -
bién las exportaciones eran inferiores 
a lo previsto, la causa solía residir en 
factores externos, principalmente la 
caída del PIB de los socios comerciales 
(véanse los apartados 165 a172).204  
La devaluación interna, elemento clave 
de la estrategia macroeconómica en 
tres países, consistía en una serie de 
políticas concebidas para recuperar la 
competitividad internacional, princi -
palmente a través de la reducción de 
los precios o del coste de la mano de 
obra. En la práctica, durante la rece -
sión, el ajuste salarial afectó al perso -
nal de nueva contratación, pues los 
salarios de los trabajadores antiguos 
apenas se redujeron (véanse los apar -
tados 173 y 174).
Recomendación 9
La Comisión debería mejorar su 
comprensión de cómo realizaron los 
ajustes los distintos países para poder 
prestar más atención a las lecciones 
obtenidas de los programas. Entre 
otras cuestiones, pueden investigarse 
más a fondo:
a) el impacto de medidas para recu -
perar la competitividad tales como 
la devaluación interna;
b) las repercusiones sociales y el re -
parto equitativo del programa de 
ajuste;
c) el calendario de las medidas de 
ajuste.
El presente informe ha sido aprobado por la Sala IV, presidida por Milan Martin 
CVIKL, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión del día 
11 de noviembre de 2015.
 Por el Tribunal de Cuentas
 Vítor Manual da SILVA CALDEIRA
 Presidente

79
 Anexos
Motivos de la solicitud de asistencia
Las distintas situaciones de crisis se clasificaron según las categorías establecidas en las publicaciones 
especializadas1.
Estado 
miembroTipo de crisis Principales motivos de la petición de asistencia por el Gobierno
HungríaCrisis de la balanza 
de pagosA raíz del hundimiento de Lehman Brothers, se produjo una caída de la confianza de los inversores al 
principio de octubre de 2008 que provocó la venta precipitada de deuda pública, una subasta de bonos 
fallida y una fuerte depreciación de la moneda nacional. Las tensiones en el mercado de divisas afectaron 
a la liquidez de los bancos, que encontraron dificultades para aplazar los swaps de divisas.
Hungría solicitó asistencia financiera ante la preocupación de que el pánico creciente alterara los mecanis -
mos de mercado hasta el punto de perturbar súbitamente la capacidad de financiación exterior del país.
Fuente: Documentación inicial de los programas de la Comisión, 2008, y evaluación ex post  del FMI sobre 
Hungría, 2011.
LetoniaCrisis de la balanza 
de pagos
Crisis bancariaDurante los tres meses anteriores a la solicitud de asistencia, los depósitos disminuyeron en un 10 %. Todo 
se inició con el pánico bancario sufrido a causa del Parex Bank, que atravesaba graves problemas de liqui -
dez al haber perdido más de una cuarta parte de sus depósitos. En el mismo período, las reservas oficiales 
se redujeron en casi un 20 % cuando el Banco Central tuvo que vender divisas para defender la vinculación 
de la moneda. En noviembre, el Gobierno decidió intervenir y nacionalizó el Parex Bank, y en diciembre 
impuso restricciones a la retirada de depósitos de dicho banco.
Según su primer ministro, Letonia necesitaba asistencia financiera por tres razones: la gestión del Parex 
Bank, la financiación del déficit presupuestario y la estabilización del mercado financiero.
Como consecuencia de la creciente preocupación sobre el sistema financiero y la deuda exterior de Leto -
nia, se desató una crisis bancaria y de la balanza de pagos.
Fuente: Solicitud de Letonia al FMI, 2009; Aslund, Anders y Dombrovskis, Valdis: «How Latvia Came Through 
The Financial Crisis»,  Peterson Institute for International Economics, 2011; Blanchard, Olivier; Griffiths, 
Mark y Gruss, Bertrand: «Boom, Bust, Recovery: Forensics of the Latvia Crisis»,  texto definitivo presentado al 
Fall 2013 Brookings Panel on Economic Activity, 2013.Anexo I
80 Anexos
Estado 
miembroTipo de crisis Principales motivos de la petición de asistencia por el Gobierno
RumaníaCrisis de la balanza  
de pagosCon el inicio de la crisis financiera mundial de 2008, los mercados financieros y el sistema bancario 
nacionales sufrieron fuertes presiones. Debido a las restricciones en el acceso a la financiación externa se 
dispararon los tipos de interés. La disminución de los flujos de capital provocó una acusada depreciación 
del tipo de cambio de más del 15 %, deteriorando la calidad de los activos y debilitando aún más los 
balances de los bancos.
El Banco Central intervino para estabilizar el leu rumano. La calificación crediticia de Rumanía fue rebaja -
da por debajo del grado de inversión, con el consiguiente incremento de los costes de endeudamiento y de 
la prima de riesgo. La deuda soberana se disparó al 9 %.
El 6 de marzo de 2009, ante el gran aumento de la aversión al riesgo que llevó a un incremento de las 
presiones sobre el tipo de cambio y a un acceso cada vez más restringido a los empréstitos en el mercado 
de obligaciones, las autoridades rumanas solicitaron asistencia financiera.
Fuente: FMI, Romania: Request for Stand-By Arrangement,  2009; Evaluación ex post  de Rumanía por el FMI, 
2012, y Comisión Europea, Overall assessment of the two balance-of-payments assistance programmes for 
Romania,  European Economy, Occasional Papers 156, 2013.
Irlanda Crisis bancariaDesde el final de 2007 , la confianza de los inversores en el sector inmobiliario irlandés se esfumó en un 
clima de inquietud por la oferta excesiva y la burbuja de precios creada. En esta situación, Irlanda tuvo que 
afrontar dos problemas: un dramático descenso de los ingresos cíclicos derivados de la construcción, y las 
grandes pérdidas repentinas del sistema bancario nacional.
Entre 2008 y 2010, Irlanda adoptó importantes medidas para reforzar su sector bancario, y así otorgó 
garantías estatales sobre los pasivos bancarios e inyectó en el sector bancario fondos de capital por valor 
superior al 20 % de su PIB. La National Asset Management Agency asumió los activos devaluados de suelo 
y promoción inmobiliaria de los bancos.
Sin embargo, las obligaciones del Estado con el sector financiero elevaron los diferenciales de los bonos 
públicos a niveles históricos y redujeron significativamente el acceso del país a los mercados.
Fuente: Ireland,  Letter of Intent,  2010; FMI, Ireland: Request for an Extended Arrangement,  2010, y Comisión 
Europea, 2011.
Portugal Crisis de la deuda soberanaEl período anterior a la petición de asistencia financiera se caracterizó por la evolución desfavorable de las 
finanzas públicas y el empeoramiento de las perspectivas económicas, lo que provocó un deterioro de la 
confianza y el aumento de las presiones de los mercados sobre la deuda portuguesa, con el agravante de 
la evolución negativa de los mercados de deuda soberana en la zona del euro.
A medida que se restringía el acceso a los mercados, el Estado recurría cada vez más a emisiones de 
títulos a corto plazo y de otros tipos de financiación (inversiones privadas, emisiones por sindicación 
y una considerable financiación a corto plazo por los bancos nacionales). Al principio de mayo de 2011, los 
diferenciales de 10 años sobre bonos aumentaron en 650 puntos básicos.
En un contexto de sucesivas reducciones de la calificación de los bonos soberanos por parte de las agencias 
de calificación crediticia, Portugal perdió la capacidad de refinanciarse a tipos compatibles con la sosteni -
bilidad a largo plazo de sus finanzas públicas.
Fuente: Comisión Europea, The Economic Adjustment Programme for Portugal,  European Economy, Occasio -
nal Papers 79, 2011, y FMI, Portugal: Request for Arrangement Under the Extended Fund Facility,  2011.
1 Claessens y Kose, 2013; Laeven y Valencia, 2012, y Kaminsky y Reinhart, 1999.Anexo I
81 Anexos
Instrumentos de crédito ofrecidos a los cinco países
Ayuda a las balanzas de pagos Mecanismo Europeo de Estabilización 
Financiera (MEEF)Fondo Europeo de Estabilidad 
Financiera (FEEF)
Forma institucional Mecanismo de la UE Mecanismo de la UEEmpresa privada propiedad de los países 
de la zona del euro
Estructura del 
capitalCoste para el presupuesto de la UE Coste para el presupuesto de la UE Garantías de los países de la zona del euro
Capacidad 
crediticia en euros50 000 millones de euros 60 000 millones de euros 440 000 millones de euros
Instrumentos Préstamos, líneas de crédito Préstamos, líneas de créditoPréstamos, compra de bonos en los 
mercados primario y  secundario
Duración Mecanismo permanente Mecanismo temporal Mecanismo temporal
Principales órga -
nos encargados 
de la toma de 
decisionesConsejo, que actúa por mayoría cualificada y vota una propuesta de la Comisión 
EuropeaConsejo de Administración de la FEEF 
(o sea, el Eurogrupo).
Fundamento 
jurídico de la 
financiaciónArtículo 143 del TFUE Artículo 122 del TFUE Decisión intergubernamental
Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.
El cuadro no incluye otros dos instrumentos (préstamos intergubernamentales a Grecia y Mecanismo Europeo de 
Estabilidad) que se crearon para prestar asistencia financiera a países de la zona del euro.Anexo II
82 Anexos
Metodología de auditoría
Determinación de los criterios de auditoría
1. Obtuvimos las buenas prácticas de gestión y criterios de evaluación a partir de las evaluaciones de los pro -
gramas del FMI, de las evaluaciones ex post  de la ayuda a las balanzas de pagos destinada a terceros países, 
de anteriores informes del Tribunal sobre asistencia macrofinanciera, de las orientaciones y otras publica -
ciones de institutos independientes y laboratorios de ideas, y de la investigación docente. En el cuadro 1  
figuran las principales fuentes documentales.
Cuadro 1. Principales fuentes de los criterios de auditoría
El FMI y la Oficina de Evaluación Independiente del FMI
Directrices del FMI sobre la condicionalidad: IMF Guidelines on Conditionality,  2002; Principles Underlying the Guidelines on Conditionality,  2006, y 2011 Review 
of Conditionality,  2012.
Fiscal adjustment in IMF-Supported Programs,  2003.
Informe de evaluación: The IMF and Recent Capital Account Crises: Indonesia, Korea, Brazil,  2003.
Informe de evaluación: Structural Conditionality in IMF-Supported Programs, 20 07.
Structural Conditionality in IMF-supported programs: Background documents, 20 07.
Mauro, Paolo: Chipping away at Public Debt,  FMI, 2011
Comisión Europea
Guidelines on the Programming, Design & Management of General Budget Support,  20 07.
Informe final: Meta-evaluation of Macro-Financial Assistance Operations (2004-2008),  2009.
Guidelines for the ex post evaluation of Macro-Financial Assistance and Balance of Payments Operations,  2010.
Evaluation of Directorate-General for Economic and Financial Affairs’ fiscal surveillance activities,  2010.
Tribunal de Cuentas Europeo
Informe Especial nº 5/2001: «Fondos de contrapartida de los apoyos al ajuste estructural asignados a ayudas presupuestarias (séptimo y octavo FED)».
Informe Especial nº 2/2005: «Ayudas presupuestarias del FED a los países ACP: gestión por la Comisión del capítulo Reforma de las finanzas públicas».
Informe Especial nº 11/2010: «La gestión por la Comisión del ayuda presupuestaria general en los países ACP , de América Latina y de Asia».Anexo III
83 Anexos
2. Para determinar las buenas prácticas en materia de gestión de la deuda pública, relaciones con los inverso -
res y transparencia en la emisión de deuda, nos basamos en el trabajo y las orientaciones de las siguientes 
organizaciones:
a) FMI y Banco Mundial: las distintas versiones de orientaciones sobre la gestión de la deuda pública 
(2001, 2003, 2007 y 2014) y el uso de la sindicación (2010 y 2013).
b) Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos: análisis comparativo por países de los procedi -
mientos de emisión de deuda pública (2009).
c) Banco de Pagos Internacionales.
d) Asociaciones del sector privado como la Asociación Internacional de Mercados de Capitales, la Asocia -
ción de Mercados Financieros en Europa y el Instituto de Finanzas Internacionales.
Análisis de las condiciones estructurales
3. El análisis de las condiciones estructurales se basó en una muestra (véase el cuadro 2 ). La selección de los 
ámbitos se basó en la evaluación de su importancia relativa en cada programa.
Cuadro 2. Esquema de la muestra
Hungría Letonia Rumanía Irlanda Portugal
Número de condiciones analizadas 44 56 67 59 135
Cobertura aproximada (calculada por extrapolación de la 
muestra)73 %138 % 39 % 15 % 34 %
Cobertura temática
Gestión de las finanzas públicas (p. ej., responsabilidad 
presupuestaria, contratación pública)X X X X X
Reforma del sector público o de la masa salarial X X X X
Pensiones X X X X
Fondos estructurales X X X
Empresas estatales, privatización, asociaciones 
público-privadasX X X
Entorno empresarial X X
Mercado laboral (fijación de salarios, políticas activas del 
mercado laboral, ayuda al desempleo)X X X X
Sector financiero (coeficientes de adecuación del capital, 
supervisión bancaria)X X X
1 El 73 % de las condiciones representa todas las condiciones estructurales. El 27 % restante correspondía únicamente a las condiciones relati -
vas al presupuesto.
Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.Anexo III
84 Anexos
4. Para evitar repeticiones innecesarias, se agruparon las condiciones similares de las distintas versiones de los 
memorandos de entendimiento. El porcentaje de condiciones agrupadas con respecto al número de condi -
ciones de los distintos memorandos se utilizó para medir la persistencia de las condiciones.
5. Las condiciones agrupadas se clasificaron en tres categorías según su contenido estructural:
i) Bajo contenido estructural: esta categoría abarca las condiciones que no pueden provocar por sí solas 
cambios económicos significativos, aunque puedan servir como fases preparatorias para reformas más 
importantes. Pueden citarse los ejemplos siguientes: i) actividades puntuales de prospección como la 
evaluación única; ii) preparación y publicación de planes o estrategias, y iii) continuación de una activi -
dad concreta.
ii) Contenido estructural intermedio: esta categoría abarca las condiciones que pueden tener efectos 
significativos en el comportamiento de ciertos grupos de agentes económicos (funcionarios públicos, 
empresas, consumidores, empleados, titulares de licencias, etc.), aunque, para que los efectos sean 
duraderos, se necesitarían medidas de seguimiento adicionales. Esta categoría consta de cuatro tipos 
de condiciones: primero, las que exigen que el Gobierno adopte medidas que puedan surtir un efec -
to inmediato y que puedan incluso tener repercusiones macroeconómicas de suma importancia (por 
ejemplo la decisión de reducir el salario mínimo) pero que también sean fácilmente reversibles. En 
segundo lugar, condiciones que exigen que el Gobierno desarrolle una actividad de manera continua 
(como la supervisión presupuestaria periódica). Tercero, las condiciones en las que se exija la aplicación 
de varias medidas administrativas, como la reorganización de la Administración central, o medidas 
para la ejecución de la legislación vigente. Cuarto, todas las acciones puntuales.
iii) Elevado contenido estructural: esta categoría abarca las condiciones que provocarían por sí solas cam -
bios económicos duraderos. Estas condiciones pueden tener repercusiones generales y significativas, 
aunque también pueden concentrarse en unos cuantos agentes económicos. Las condiciones habi -
tuales de esta categoría requieren la aprobación de reformas legislativas en el Parlamento, además de 
cambios significativos en el entorno institucional, como el establecimiento de un consejo presupuesta -
rio o la reorganización de las Administraciones locales y la privatización1.
6. Su cumplimiento se evaluó teniendo en cuenta el plazo inicial y el grado de aplicación en el momento de 
la fiscalización, y basándose en los informes de seguimiento disponibles. No se tuvieron en cuenta en el 
análisis de cumplimiento los siguientes tipos de condiciones:
i) condiciones vagas que no permitían una clasificación adecuada con arreglo al contenido estructural;
ii) condiciones permanentes que requieren llevar a cabo determinadas actividades con carácter 
trimestral;
iii) condiciones sin plazos claros.
1 La nacionalización o las medidas de apoyo al sector bancario no están incluidos en esta categoría.Anexo III
85 Anexos
7. Para tener en cuenta las situaciones en las que era imposible obtener el grado de cumplimiento, las prue -
bas estadísticas se practicaron dos veces como mínimo; i) sobre la base de los registros de datos excepto 
aquellos en los que no podía obtenerse el grado de cumplimiento, y ii) sobre la base de todos los registros 
de datos considerando los valores que faltaban como incumplimiento.
Coste de la deuda
8. Respecto a la fijación de precios de los préstamos, se tomaron los porcentajes de los swap de activos como 
indicador de lo que los mercados consideraban el rendimiento sin riesgo vigente para un plazo de venci -
miento dado en el momento de la emisión. Se utilizó como valor de referencia la media de los tipos swap 
de oferta y demanda (nivel de mid-swap) para la tasa de emisión alcanzada por la UE y emisores homó -
logos2. Los datos se obtuvieron de Bloomberg o, en su defecto, se calcularon como la diferencia entre el 
rendimiento de la emisión y el nivel de mid-swap en la fecha del anuncio.
2 Banco Europeo de Inversiones, Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera, Kreditanstalt für Wiederaufbau.Anexo III
86
Al comparar los programas deben tenerse en cuenta 
las distintas circunstancias subyacentes y restricciones 
políticas, administrativas e institucionales de los países 
receptores y su evolución a lo largo del tiempo. Los 
países pueden tener debilidades estructurales aparen -
temente iguales en la superficie, pero que se abordan 
mejor mediante conjuntos de políticas diferentes. La 
flexibilidad para adaptar y ajustar los programas a las 
necesidades y limitaciones de cada país es clave para su 
eficacia. La calidad de un programa no puede evaluarse 
a la luz del número de condiciones estructurales.
La Comisión ha realizado ya importantes avances 
durante la ejecución y tras la conclusión de los progra -
mas analizados en esta auditoría, incluida la movilización 
de conocimientos especializados y recursos financieros 
adicionales, así como el reforzamiento de la gobernanza 
económica de la UE y los mecanismos de ayuda finan -
ciera. La Comisión tiene el propósito de aprovechar estos 
cambios y realizar nuevas mejoras, como se expone en 
su respuesta a las recomendaciones de auditoría.
III
Aunque antes de la crisis existía ya un marco sólido de 
seguimiento fiscal, la magnitud y la naturaleza de la 
crisis financiera mundial de 2007-2008, sin preceden -
tes, provocaron la abrupta y desordenada materializa -
ción de desequilibrios en varios países de la UE.
La crisis mostró que el marco de seguimiento anterior 
no era plenamente adecuado para identificar el riesgo 
de las posiciones fiscales subyacentes ante una crisis 
económica sin precedentes y puso de manifiesto el 
alcance de los desbordamientos entre países y la nece -
sidad de adoptar un enfoque más amplio de la vigilan -
cia en el sector bancario y el conjunto de la macroeco -
nomía. La reacción de los mercados financieros, que 
resultó crucial para la aceleración de la crisis, fue, no 
obstante, un efecto nuevo y especialmente difícil de 
prever. Cuando los países solicitaron ayuda, se estaba 
realizando ya un seguimiento discreto del empeora -
miento de la situación y la Comisión estaba en estrecho 
contacto con las autoridades nacionales. 
Corresponde al Estado miembro receptor, no a la 
Comisión, solicitar un programa de ayuda financiera. El 
marco ordinario de seguimiento no implica tampoco 
un papel más limitado de la Comisión en materia de 
seguimiento de las decisiones nacionales económicas 
y de política fiscal y de formulación de recomendacio -
nes de la política que atendiendo a las condiciones de 
un programa.Resumen
I
La Comisión manifiesta su satisfacción ante esta audito -
ría de resultados del TCE sobre los programas respalda -
dos por la ayuda financiera de la Balanza de Pagos (BP) 
y del Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera 
(MEEF). Estos programas lograron sus objetivos econó -
micos fundamentales, que eran la reincorporación de 
los países a los mercados financieros, la consecución de 
unas finanzas públicas sostenibles y la vuelta al creci -
miento, con la consiguiente reducción del desempleo.
El impacto y la evolución de la crisis no tenían prece -
dentes en Europa ni en el conjunto del mundo, y resul -
taba muy difícil predecir todas las consecuencias 
derivadas de la rápida aparición de los desequilibrios. 
En estas condiciones, las funciones de reacción eco -
nómica ordinarias perdieron su capacidad de describir 
adecuadamente las interrelaciones entre diversas 
variables económicas. La Comisión y la UE tuvieron 
que actuar con rapidez en un marco de elevadísima 
incertidumbre y riesgos sistémicos soberanos y de 
liquidez que cuestionaban la estabilidad de todo el 
sistema financiero y la solvencia de los países.
Cuando se inició la crisis existía ya un marco de segui -
miento multilateral, que no resultó plenamente ade -
cuado. Aunque la Comisión tenía experiencia limitada 
en relación con el tipo y la escala de la intervención 
precisa, desarrolló rápidamente un conjunto de herra -
mientas de resolución de crisis. Se pusieron en marcha 
de forma urgente y en condiciones difíciles programas 
de ayuda financiera de la balanza de pagos para los 
Estados miembros de la UE. Los programas del MEEF 
tuvieron la misma urgencia, dado el alto riesgo de 
desbordamiento a otros países de la zona del euro y la 
dificultad adicional de financiarse mediante instru -
mentos financieros recién creados. La Comisión tuvo 
que hacer frente a fuertes restricciones de recursos 
humanos, con una pronunciada curva de aprendizaje. 
Los programas eran instrumentos complejos para 
situaciones de crisis imprevisibles.
La aportación de los países receptores a la formu -
lación y la evolución de los programas era esencial, 
reflejo no solo de las diferentes circunstancias respec -
tivas, sino también de las distintas preferencias políti -
cas, y representaba el factor principal para garantizar 
que conservaran la titularidad del programa de refor -
mas. Sin ella, la probabilidad de éxito de un programa 
se reducía notablemente.Respuestas  
de la Comisión
Respuestas de la Comisión 87
El marco de gobernanza económica de la UE previo 
a la crisis se centraba principalmente en la política 
fiscal, dejando la vigilancia del riesgo financiero, en 
particular, a los bancos centrales y las autoridades 
nacionales de supervisión. Debido a la inexistencia de 
una arquitectura integrada europea de supervisión 
y regulatoria de las entidades financieras, los riesgos 
claves no estaban marcados de forma sistemática. 
Desde la crisis se han realizado importantes avances 
para solucionar estas deficiencias institucionales y de 
gobernanza. Se ha mejorado el marco de supervisión 
y se ha establecido un contacto más estrecho entre la 
Comisión y la nueva Junta Europea de Riesgo Sisté -
mico (JERS) y las autoridades europeas de supervisión 
(AES).
No obstante, hubiera resultado difícil prever con 
antelación que debido a la naturaleza y magnitud sin 
precedentes de la crisis financiera los gobiernos adop -
taran medidas en apoyo del sector financiero que han 
tenido en ocasiones un importante impacto sobre las 
finanzas públicas.
V
El marco de vigilancia macroeconómica es un proceso 
complementario que no forma parte del Pacto de 
Estabilidad y Crecimiento (PEC). El PEC es un conjunto 
de actos legales y políticos relacionados con la vigilan -
cia fiscal. Al inicio de la crisis, el PEC tenía ya diez años 
y se había revisado en 2005 para asignar un papel más 
destacado a la posición fiscal subyacente. La Comisión, 
que tiene el propósito de aprender de las deficiencias 
observadas, lo revisó de nuevo en 2011, 2013 y 2014.
Al poner en relación el PEC con la preparación de la 
Comisión para administrar los programas no se tiene 
en cuenta que tanto las reformas del PEC como la 
introducción de la vigilancia macroeconómica contri -
buyeron a corregir las deficiencias de los mecanismos 
de seguimiento, lo que permite identificar los desequi -
librios a tiempo para adoptar las decisiones de política 
necesarias para que los países estén mejor preparados 
para hacer frente a las crisis. La gestión de la ayuda 
financiera es una cuestión diferenciada de la identifi -
cación de los riesgos.La respuesta a la crisis fue inmediata e integral. Incluyó 
un nuevo reforzamiento de la gobernanza económica 
global de la UE con un sistema integrado de autori -
dades europeas de supervisión financiera (la Junta 
Europea de Riesgo Sistémico [JERS], la Autoridad Ban -
caria Europea  [ABE], la Autoridad Europea de Valores y 
Mercados  [AEVM] y la Autoridad Europea de Seguros 
y Pensiones de Jubilación [AESPJ]) y una arquitectura 
regulatoria para las entidades financieras (la Unión 
Bancaria). Se introdujeron también los paquetes de 
seis medidas ( Six Pack ) y de dos medidas ( Two Pack ) 
para corregir las deficiencias de vigilancia mostradas 
por la crisis. Más concretamente, el paquete de seis 
medidas incluía el procedimiento de desequilibrio 
macroeconómico, que convertía la vigilancia de los 
desequilibrios macroeconómicos y financieros en un 
elemento clave del seguimiento económico de la UE.
Al valorar la actuación de la Comisión no se tiene en 
cuenta el hecho de que sus acciones no se realizaron 
en el vacío, sino en el marco de un entorno institu -
cional complejo. Se minusvaloraba el papel del FMI y, 
en los países de la zona del euro, del BCE en la pre -
paración y el seguimiento de los programas y no se 
ha dado la debida importancia al papel del Consejo 
como órgano decisor principal.
IV
Los resultados macroeconómicos y presupuestarios de 
2008 difirieron en general considerablemente respecto 
a las proyecciones iniciales de las previsiones de nume -
rosas instituciones, incluida la Comisión, un hecho rela -
cionado con la brusca aparición de desequilibrios y la 
naturaleza sin precedentes de la crisis, generalmente 
aceptada hoy como un acontecimiento «de cola», es 
decir, muy improbable en la distribución de posibles 
resultados. Por otra parte, las previsiones se han basado 
siempre en la información disponible en un determi -
nado momento, de modo que los acontecimientos pos -
teriores y la revisión de los datos cambian naturalmente 
la situación y las perspectivas.
Hay que reconocer que la elaboración de previsiones 
no es una ciencia exacta, y las previsiones de la Comi -
sión tienen un buen historial de aciertos.
Respuestas de la Comisión 88
IX
La Comisión desea subrayar la importancia de distin -
guir debidamente entre proporcionar la información 
necesaria para adoptar a tiempo una decisión con 
conocimiento de causa y la posibilidad de recuperar 
los registros en una fecha posterior.
En la fase inicial de los programas, la Comisión 
operaba con una fuerte presión de tiempo y tenía 
que poner en marcha procedimientos de gestión de 
crisis sólidos y eficaces. La Comisión acepta que hubo 
deficiencias en la gestión de los documentos en la fase 
inicial de los procesos del programa y que se produjo 
un proceso de «aprendizaje sobre la marcha».
La Comisión aportó al Tribunal una cantidad impor -
tante de información, incluidas hojas de cálculo, 
sobre los datos e hipótesis subyacentes a los cálculos 
iniciales del desequilibrio financiero. Se aportaron 
documentos de antecedentes sobre todos los países 
objeto de programas afectados.
X
La Comisión no está de acuerdo en que los documen -
tos de programas más recientes carecieran de infor -
mación esencial. Los de Portugal e Irlanda eran muy 
exhaustivos.
XI
La Comisión no está de acuerdo respecto a que en los 
memorandos de entendimiento (ME) hubiera condi -
ciones no centradas en las condiciones generales de 
política económica fijadas por el Consejo.
Las condiciones generales de política económica 
fijadas por el Consejo eran «generales» y no tenían por 
objeto proporcionar una lista exhaustiva de condicio -
nes. Su consecución, en particular respecto a cues -
tiones estructurales, requería a menudo una amplia 
gama de medidas en el ME para reforzar la posición 
subyacente de una economía.
Por otra parte, los ME son el resultado de negocia -
ciones con las autoridades políticas de los Estados 
miembros afectados, cuya aportación es crucial para 
el éxito del programa.VIII
El informe señala acertadamente el uso de varias hojas 
de cálculo y los problemas iniciales con la documenta -
ción. Las herramientas de previsión de la Comisión no 
son más complejas de lo necesario.
Realizar previsiones en una economía no es un 
ejercicio que pueda realizarse con una simple apli -
cación. Las previsiones de la Comisión deben cubrir 
una amplia gama de variables, lo que necesariamente 
implica un amplio y bastante complejo conjunto de 
datos que han de manejar los responsables nacionales 
en el momento de elaborar una previsión. El uso de las 
hojas de cálculo requiere conocimientos especializa -
dos y capacidad profesional. El método de previsión 
de la Comisión se ajusta a la práctica de otras organi -
zaciones que realizan previsiones económicas.
La Comisión no está de acuerdo con la indicación del 
Tribunal relativa a la dificultad de evaluar las hipótesis 
de la previsión. Las hipótesis subyacentes a las previsio -
nes se describen en el documento de posición elabo -
rado al inicio de cada ronda de previsiones, se actuali -
zan posteriormente antes del registro de cada previsión 
y se publican en cada previsión. Durante la preparación 
de las previsiones periódicas de la Comisión se celebran 
varias reuniones entre los responsables nacionales, los 
expertos de las unidades horizontales y la dirección, 
uno de cuyos temas centrales es el análisis de las hipó -
tesis subyacentes a las previsiones. Por otra parte, las 
unidades horizontales comprueban sistemáticamente 
la consistencia matemática y económica de las previsio -
nes elaboradas por los responsables nacionales.
En particular, la Comisión ha explicado detalladamente 
su valoración de los multiplicadores fiscales subyacen -
tes a la previsión (véase, por ejemplo, el recuadro I.5 en 
la página 41 de la previsión de otoño de 2012). En 2013 
la DG Asuntos Económicos y Financieros realizó un ejer -
cicio de valoración del multiplicador fiscal implícito. Los 
multiplicadores se encuentran claramente dentro del 
rango observado en la literatura empírica y teórica.
Respuestas de la Comisión 89
XIII
En el seno de la Comisión, los cálculos en que se basan 
las decisiones de los programas los revisan funciona -
rios externos al equipo de programa principal, inclui -
dos altos directivos y los directores de las unidades 
horizontales. Los informes de revisión se sometieron 
a procedimientos de consulta con las direcciones 
generales competentes.
La Comisión trabajó también en estrecha colabora -
ción con el FMI y el BCE en los programas del MEEF. 
Los borradores de los documentos del programa se 
intercambiaron sistemáticamente, realizando compro -
baciones cruzadas entre las instituciones asociadas, 
todas las cuales colaboraron activamente con las 
autoridades nacionales.
Por último, los resultados de las negociaciones se 
expusieron detalladamente al CEF y al EWG, con trans -
parencia sobre el resultado.
XIV
Véase la respuesta de la Comisión al apartado X.
XV
El uso de objetivos de déficit basados en la conta -
bilidad de ejercicio está respaldado por el marco 
legal en que se basa la vigilancia económica de la UE 
y garantiza la coherencia entre los distintos países. 
Todos los Estados miembros de la UE, incluidos los 
sujetos a un programa de ajuste económico, están 
obligados a cumplir las normas fiscales comunes de la 
UE. Conforme al Protocolo 12 del Tratado de Funciona -
miento de la UE, que define los valores de referencia 
para el procedimiento de déficit excesivo, el déficit 
se mide con arreglo al Sistema Europeo de Cuentas 
(SEC), basado en la contabilidad de ejercicio. Por 
tanto, el uso de datos de las contabilidades naciona -
les para definir los objetivos fiscales y para fines de 
seguimiento parece más que justificado en un marco 
europeo común.
Conceptualmente, el principio de la contabilidad de 
ejercicio introducido con ESA95 fue una innovación 
clave, motivada en su momento por las deficiencias 
de las cuentas de efectivo. Una de estas deficiencias es 
que las cuentas de efectivo son mucho más suscep -
tibles de manipulación y ofrecen una imagen econó -
mica menos fiable.Diferentes enfoques
A juicio de la Comisión, era adecuado que cada 
programa reflejara las condiciones económicas, el 
entorno institucional, las circunstancias y las preferen -
cias específicas de cada país.
XII
Aunque la Comisión está de acuerdo en que el riesgo 
de tratar de forma no homogénea a los países o soli -
citar reformas innecesarias sigue siendo un reto para 
el proceso de gestión de los programas, considera 
que era conveniente y necesario que los programas 
se gestionaran de forma específica para cada país. 
Esta flexibilidad era deseable dada la diversidad de 
condiciones económicas, políticas y administrativas de 
cada país y el importante papel del país receptor en 
la formulación y la evolución del programa. Los países 
pueden tener debilidades estructurales aparente -
mente iguales en la superficie, pero que se abordan 
mejor mediante conjuntos de políticas diferentes.
La aportación del país receptor en el diseño y la 
evolución del programa, reflejo no solo de las dife -
rentes circunstancias respectivas, sino también de las 
distintas preferencias políticas, representaba el factor 
principal para garantizar que conservaran la titulari -
dad del programa de reformas.
La Comisión acepta que hay margen de mejora en la 
coherencia de la clasificación de las condiciones.
A juicio de la Comisión, el concepto de «contenido 
estructural» empleado por el Tribunal no es un medi -
dor significativo para analizar medidas de política 
y extraer conclusiones sobre su importancia. Por otra 
parte, la condicionalidad evoluciona también durante 
la vida de un programa. Una reforma estructural que 
el Tribunal clasificaría en último término como de 
«alto contenido» puede requerir pasos preliminares de 
«bajo contenido» para valorarla y prepararla adecua -
damente. La flexibilización de algunos objetivos de 
déficit se basó en una perspectiva global acerca de si 
los objetivos iniciales continuaban siendo adecuados. 
Esto se hizo sobre la base de un análisis cuidadoso, 
teniendo en cuenta varios acontecimientos específi -
cos de cada país y no solo el crecimiento del PIB.
Respuestas de la Comisión 90
XVII
El establecimiento de plazos rigurosos para aplicar las 
reformas puede considerarse en ocasiones poco rea -
lista ex post , pero se fijaron de forma muy ambiciosa 
para promover la adopción de medidas más rápidas.
La Comisión no está de acuerdo con que la aplicación 
de las condiciones más importantes se dejara para la 
parte posterior de los programas. Las circunstancias 
de la crisis y el impulso político para la reforma obliga -
ron a concentrar las reformas importantes y difíciles al 
inicio del programa.
Recomendaciones
La Comisión acepta la Recomendación a).
La Comisión mejoró su movilización de conoci -
mientos especializados durante los años de la crisis 
y pudo movilizar más expertos en los programas de 
la zona del euro, que se iniciaron más tarde que los 
no correspondientes a la zona del euro. La Comisión 
ha creado recientemente el Servicio de Apoyo a las 
Reformas Estructurales (SRSS, por sus siglas en inglés). 
La Comisión examinará cómo pueden reforzarse en 
mayor medida algunos principios claves para la rápida 
movilización de los conocimientos especializados 
precisos en un marco para el conjunto de las institu -
ciones, cuando así proceda.
La Comisión tendrá en cuenta la necesidad de desa -
rrollar procedimientos para mejorar la vigilancia y la 
gestión de los posibles nuevos programas de ayuda 
financiera para los países de la zona del euro en el 
contexto del Two Pack .
La Comisión acepta la Recomendación b), si bien 
resalta la necesidad de garantizar que la actividad de 
registro no suponga una carga desproporcionada para 
quienes elaboran las previsiones, especialmente en el 
contexto de un programa.
La Comisión ya ha mejorado los procedimientos y la 
gestión de documentos desde la puesta en marcha 
de los primeros programas y tratará de continuar 
mejorando la aplicación de su política de gestión de 
documentos y control de calidad.No obstante, la definición de los objetivos conforme al 
SEC no impide a la Comisión utilizar en caso necesario 
otras fuentes de información y datos disponibles para 
su labor de seguimiento, incluidos datos fiscales de 
efectivo, especialmente dada su más rápida disponibi -
lidad en comparación con los datos de la contabilidad 
de ejercicio. Los datos de efectivo deben interpretarse 
teniendo debidamente en cuenta las diferentes bases 
conceptuales.
En conjunto, el correcto uso de más recursos de datos 
con diferentes bases conceptuales y disponibilidades 
contribuye a mejorar el seguimiento de los objetivos 
del programa y a respaldar la toma de decisiones, en 
caso necesario.
XVI
Los programas establecen vías de ajuste fiscal cohe -
rentes con los requisitos del PEC, teniendo en cuenta 
las condiciones y los objetivos de los programas 
específicos de cada país. No obstante, aunque los pro -
gramas tienen en cuenta los factores pertinentes para 
diseñar el ritmo de la mejora estructural, los resulta -
dos finales pueden verse afectados por una gama más 
amplia de factores referentes al entorno externo. Estos 
factores incluyen circunstancias excepcionales (por 
ejemplo, recesiones más profundas de lo inicialmente 
previsto), las tasas de inflación, la composición del 
crecimiento, el sentimiento del mercado que afecta 
a los costes de endeudamiento, así como las revisiones 
de los datos ex post .
Por tanto, se precisa flexibilidad para ajustarse 
a nuevas condiciones. Esto se reconoce también en el 
marco de vigilancia fiscal de la UE.
En algunos casos pueden resultar inevitables medi -
das puntuales (resoluciones judiciales, operaciones 
de rescate bancario), pero su clasificación como tales 
garantiza su consideración como medidas temporales, 
y no se incluyen en el saldo estructural precisamente 
para evitar que los gobiernos recurran excesivamente 
a ellas. Por otra parte, es natural que los saldos estruc -
turales de los distintos países cambien a distinto ritmo.
Respuestas de la Comisión 91
La Comisión acepta en parte la Recomendación g). 
Ya ha establecido directrices para la cooperación con 
el FMI y el BCE y está adoptando otras medidas para 
facilitar la cooperación interinstitucional durante los 
programas. En cualquier caso, la Comisión considera 
que aclarar esta cooperación debería evitar que la 
formalización haga gravoso el proceso de decisión, 
especialmente dadas las presiones de tiempo existen -
tes. Debe mantenerse la flexibilidad para resolver las 
diferencias de opinión, pues tratar de codificar formal -
mente el proceso de resolución de conflictos resultaría 
difícil y de escaso valor.
La Comisión acepta la Recomendación h). La Comi -
sión considera que el proceso de gestión de la deuda 
fue siempre transparente y que la documentación ha 
mejorado a lo largo del tiempo.
La Comisión acepta la Recomendación i). Tratará de 
continuar mejorando su conocimiento del proceso de 
ajuste en los programas mediante la serie actual de 
evaluaciones integrales ex post  y de extraer lecciones 
de ellas. Las evaluaciones cubren todos los aspectos 
del ajuste económico de los programas, incluidas las 
tres sugerencias planteadas por el Tribunal. Ya se ha 
publicado una evaluación ex post  del programa de 
ajuste económico de Irlanda.La Comisión acepta la Recomendación c).
La Comisión ha mejorado ya la conservación de regis -
tros desde el inicio de los programas. Se centrará en 
garantizar que los nuevos procedimientos se apliquen 
plenamente, sin perjudicar la capacidad de los equi -
pos de los programas para cumplir plazos estrictos.
La Comisión examinará cómo garantizar mejor el 
registro de las decisiones claves sin ralentizar el pro -
ceso de decisión, conforme a su política de gestión de 
documentos y control de calidad.
La Comisión acepta la Recomendación d).
La Comisión acepta la Recomendación e). Tratará de 
incluir en el Memorándum de Entendimiento variables 
adicionales que pueda recoger en breves espacios de 
tiempo, como por ejemplo un objetivo de saldo de 
efectivo trimestral o de atrasos, para ayudar al segui -
miento de los objetivos presupuestarios.
La Comisión acepta la Recomendación f). La Comisión 
señala que lo más importante es que haya un con -
junto coherente e integrado de reformas para hacer 
frente a los retos económicos fundamentales. Dentro 
de este programa, puede haber opciones sobre qué 
paquete de reformas elegir. Por tanto, las condiciones 
no deben considerarse aisladamente. La selección 
de condiciones es materia de negociación con el país 
receptor. Debe respaldar la capacidad de los países 
de establecer la agenda para sus programas. Este es 
un requisito previo para que asuman la titularidad del 
proceso de reforma, que es un factor determinante 
del éxito del programa.
Respuestas de la Comisión 92
36
Como se analizaba más detalladamente en la res -
puesta de la Comisión al apartado IV, quienes elabo -
ran las previsiones no pueden anticipar decisiones de 
política específicas de un país. Los resultados reales 
pueden verse afectados también por revisiones de los 
datos ex post . Por tanto, esto debe tenerse en cuenta 
al comparar previsiones y resultados.
En el caso de Irlanda, el déficit fiscal previsto era 
coherente con el escenario macroeconómico central, 
incluido el crecimiento económico, de la previsión de 
la Comisión de la primavera de 2008 para ese país. 
La discrepancia entre el déficit previsto y el resultado 
producido se debe en gran medida a las revisiones de 
la previsión del PIB y otras variables macroeconómicas 
claves que afectan al presupuesto general del Estado. 
El escenario central de la previsión de la Comisión de 
la primavera de 2008 no preveía la fuerte desacelera -
ción económica finalmente producida en la segunda 
mitad del año. La Comisión no fue la única: otras 
instituciones nacionales e internacionales, así como 
los realizadores de previsiones del sector privado, no 
previeron la gravedad de la recesión producida en 
Irlanda en 2008.
37
El saldo estructural es un indicador central para el 
seguimiento de la política desde la reforma del PEC 
de 2005. Aunque es un indicador plenamente rele -
vante para la vigilancia de la política presupuestaria, 
la Comisión acepta que no es un indicador comple -
tamente preciso y, por tanto, lo interpreta con la 
necesaria cautela.
La estimación del saldo estructural está conceptual -
mente afectada por la misma incertidumbre que 
rodea a la previsión de otras variables macroeconómi -
cas. Esta es una característica inherente, no debida a la 
debilidad de un método frente a otro.Parte I
34
Como se exponía en la respuesta de la Comisión al 
apartado III, la crisis mostró que el marco de vigilancia 
existente no era plenamente adecuado para identifi -
car los riesgos subyacentes en las posiciones fiscales 
de algunos Estados miembros en un momento de 
crisis económica sin precedentes.
El objetivo principal de la ayuda financiera era propor -
cionar financiación a los países receptores para que 
pudieran realizar las reformas necesarias para recu -
perar la confianza del mercado financiero de forma 
gradual. Es claro que los países que precisaban ayuda 
por imposibilidad de financiar sus déficits en los mer -
cados financieros utilizarían la ayuda financiera para el 
apoyo presupuestario.
La Comisión reconoce que en el período previo a la 
crisis era difícil detectar plenamente el creciente 
riesgo de desequilibrios presupuestarios, que empeo -
raron rápidamente debido a la materialización impre -
vista de graves desequilibrios macrofinancieros. No 
obstante, hubo casos concretos, como los de Irlanda 
y España, en los que la Comisión indicó en sus docu -
mentos oficiales que debido a los riesgos macroeco -
nómicos y financieros los países afectados debían 
tener superávit presupuestario.
La necesidad de activar los programas para los Esta -
dos miembros estuvo determinada también por la 
naturaleza impredecible de la crisis y por su magnitud 
y duración sin precedentes.
35
Mientras las ratios de deuda y de déficit son variables 
observables, el saldo estructural no lo es, y depende 
por definición del cálculo de la brecha de producción, 
una variable no observable. No obstante, el cálculo de 
la brecha potencial, de la que se deriva la brecha de 
producción, sigue una metodología común acordada 
con el Consejo (la «metodología común de la UE»). 
Esto es bastante complejo, pero garantiza un marco 
coherente en los distintos países.
Respuestas de la Comisión 93
Para los Estados miembros sometidos a un procedi -
miento de déficit excesivo (PDE), desde 2013 el saldo 
estructural se ha corregido para controlar los errores 
de previsión en la producción potencial y los déficits 
de ingresos y los ingresos imprevistos. La metodología 
para evaluar una acción efectiva en el marco del PDE, 
respaldada por el Consejo en junio de 2014, incluye 
también un segundo indicador del esfuerzo fiscal 
basado en el rendimiento de las medidas concretas 
adoptadas desde la recomendación del PDE. Se utiliza 
un análisis cuantitativo cuidadoso de estos dos indica -
dores para evaluar el cumplimiento.
Para la rama preventiva del PEC, en el marco del Six 
Pack  se introdujo una referencia de gasto al final de 
2011, que sirve como segundo indicador (junto con 
el saldo estructural) para evaluar el cumplimiento del 
ajuste requerido respecto al objetivo a medio plazo. 
Se realiza una evaluación global de los dos indicado -
res para evaluar el cumplimiento de las normas.
Estos indicadores son ciertamente complejos y se 
basan en variables no observables. No obstante, 
para determinar el esfuerzo fiscal realizado por un 
Estado miembro y dar recomendaciones de futuro, 
son preferibles indicadores como el saldo estructural 
a las simples ratios de déficit o de deuda, mucho más 
tendentes a ser procíclicas.
Véase también la respuesta de la Comisión al 
apartado IV.
38
La Comisión reconoce que la metodología común no 
corrigió completamente el impacto de los booms  de 
la vivienda surgidos en este período (véanse los casos 
de Rumanía e Irlanda), que a su vez dieron lugar a muy 
fuertes incrementos del stock  de capital. No obstante, 
el stock  de capital, que puede considerarse un indica -
dor de la capacidad global de una economía, no está 
perfeccionado en la metodología común de la UE. En 
consecuencia, no se corrigieron estas desviaciones 
cíclicas (es decir, brechas de capital) desencadenadas 
por la burbuja de activos. Por otra parte, la inversión 
en vivienda no tiene el mismo efecto sobre el poten -
cial de una economía que la formación de capital 
fijo bruto por las empresas, por lo que el boom  de la 
vivienda exageró la capacidad de producción global.El cálculo del saldo estructural depende por definición 
del cálculo del producto potencial, la brecha de pro -
ducción, los saldos globales y el impacto de las medi -
das puntuales. El cálculo del producto potencial sigue 
una metodología común en la UE. Se analiza y mejora 
periódicamente (cuando se considera necesario) en 
el Grupo de Trabajo de la Brecha de Producción, un 
grupo de trabajo del Comité de Política Económica 
(CPE). El método garantiza la coherencia entre los dis -
tintos países en términos de calidad y robustez de la 
estimación, en contraposición a un método a la carta.
El enfoque común empleado en la UE para estimar el 
producto potencial y la brecha de producción no es 
un método puramente estadístico, y se basa en un 
gran número de variables que determinan el potencial 
del lado de la oferta de un país. Las estimaciones de la 
brecha de producción incluyen como dato esencial las 
previsiones de todas las variables macroeconómicas 
relevantes. Tanto las brechas de producción como los 
saldos globales han resultado más volátiles que en 
períodos anteriores, lo que afecta al saldo estructural 
y refleja la excepcionalidad de la situación y la natura -
leza de cualquier ejercicio de previsión.
Por otra parte, las previsiones para las pequeñas 
economías abiertas (la mayoría de los Estados miem -
bros con programas son economías de esta clase) son 
normalmente más volátiles, al estar expuestas a un 
mayor número de perturbaciones de impacto tam -
bién superior.
En muchos casos, en sus evaluaciones hasta 2008, la 
Comisión resaltó los riesgos relacionados con la incer -
tidumbre sobre la posición en el ciclo. Por ejemplo, 
la recomendación de la Comisión para un dictamen 
del Consejo sobre el Programa de Estabilidad Irlandés 
2006-2009 señalaba: « En cualquier caso, sería prudente 
mantener un margen de maniobra que permita hacer 
frente a  una posible inversión de la actual tendencia 
del crecimiento, que ha sido impulsada por una favo -
rable evolución del sector de la vivienda».
Por tanto, la Comisión es plenamente consciente de 
las deficiencias del indicador del saldo estructural 
y las tiene en cuenta en sus evaluaciones. El marco de 
supervisión presupuestario se ha mejorado también 
sistemáticamente, de modo que ahora se basa en un 
conjunto integral de herramientas, no solo en el saldo 
estructural.
Respuestas de la Comisión 94
42
La situación del seguimiento de las deudas contin -
gentes del sector público ha mejorado notablemente 
desde 2009.
Se ha mejorado el marco de supervisión y se ha esta -
blecido un contacto más estrecho entre la Comisión 
y la nueva Junta Europea de Riesgo Sistémico (JERS) 
y las autoridades europeas de supervisión (AES).
El Six Pack  introdujo también el procedimiento de 
desequilibrio macroeconómico, convirtiendo la 
vigilancia de los desequilibrios económicos, incluidos 
los sectoriales, en un elemento clave de la vigilancia 
económica de la UE.
En 2015 la Comisión elaboró por primera vez una serie 
sobre deudas contingentes del sector público compa -
rables entre los Estados miembros.
43
En 2008 la Comisión señaló la necesidad de ampliar 
la supervisión para corregir los desequilibrios macro -
económicos, más allá de la supervisión presupuestaria 
(véanse los datos detallados en las páginas 247-248 de 
la publicación EMU@10: logros y desafíos después de 
10 años de Unión Económica y Monetaria).
Entre los importantes cambios institucionales y legis -
lativos y mejoras logrados desde 2011 se incluye la 
creación de la Junta Europea de Riesgo Sistémico 
(JERS) y las autoridades europeas de supervisión (ABE, 
AEVM y AESPJ) y la adopción del Six Pack  y el Two Pack  
(véase información más detallada en la respuesta de la 
Comisión al apartado 39).
Más concretamente, el Six Pack  introdujo el Proce -
dimiento de Desequilibrio Macroeconómico. Esto 
convirtió, entre otras cosas, la supervisión de los 
desequilibrios financieros (concretamente, la posición 
de inversión internacional neta, el flujo de crédito 
privado, la deuda privada y la deuda del sector finan -
ciero) en un elemento clave de la supervisión econó -
mica de la UE.Se está tratando de garantizar que la metodología 
común de la UE tenga más en cuenta la influencia 
de las variables del sector financiero en el futuro. En 
particular, un seminario organizado por la Comisión 
el 28 de septiembre de 2015 analizó las opciones para 
mejorar la metodología común con los interesados 
de los Estados miembros y las instituciones interna -
cionales. Esta línea de trabajo se desarrollará con la 
participación de los Estados miembros en el Comité 
de Política Económica. Concretamente, estará bajo los 
auspicios del Grupo de Trabajo del Crecimiento de la 
Producción, cuyo mandato es principalmente generar 
indicadores de producción potencial y de brecha de 
producción técnicamente robustos y transparentes 
y saldos presupuestarios cíclicamente ajustados en el 
contexto del Pacto de Estabilidad y Crecimiento.
Pese a los problemas con el método surgidos en el 
período previo a la crisis, se acepta generalmente que 
la metodología actual ha funcionado muy bien desde 
2009 tanto con respecto a la metodología equiva -
lente de la OCDE como a otras metodologías, como el 
fi l t r o  H P.
39
Los desequilibrios sectoriales no se han tenido en 
cuenta para el cálculo de la producción potencial. No 
obstante, es importante resaltar que: i) no se dispone 
actualmente de cálculos de brecha de producción 
a nivel sectorial y ii) las estimaciones sectoriales 
complicarían aún más un proceso de cálculo ya 
complicado.
En cuanto a los precios inmobiliarios, la metodología 
común de la UE no corrigió plenamente el impacto de 
las burbujas de precios de la vivienda surgidos en este 
período. Véase también la respuesta de la Comisión al 
apartado 38.
40
La Comisión no ignoró en sus evaluaciones la existen -
cia de desequilibrios sectoriales y riesgos asociados 
a las burbujas de precios de la vivienda. Por ejemplo, 
en el caso de Irlanda, estos riesgos ya se resaltaron en 
la actualización de la evaluación de la Comisión de 
2005 del Programa de Estabilidad.
Respuestas de la Comisión 95
En algunos aspectos, como la supervisión presupues -
taria, la Comisión tenía un conocimiento más profundo 
del país que el FMI, mientras en otras áreas, como la 
supervisión bancaria, este organismo tenía inicialmente 
personal más especializado.
Parte II
Los programas tenían en su mayoría una base 
sólida, pero había deficiencias en la conservación de 
registros.
48
La Comisión tiene la misión de analizar la situa -
ción económica y financiera y ayudar a preparar las 
decisiones de los programas. A tal efecto, se coor -
dina estrechamente con otros interlocutores de los 
programas y proporciona documentos detallados de 
programas a los responsables políticos de la toma de 
las decisiones.
Los procesos de la Comisión 
no incluyeron en todos los casos 
suficientes controles y equilibrios
La Comisión considera que sus procesos no incluyeron 
en todos los casos suficientes controles y equilibrios.
50 (v)
Los países sujetos a programas deben ser tratados del 
mismo modo ante problemas similares. Esta fue una 
cuestión clave en todos los programas.
La aportación de los países receptores en la formula -
ción y la evolución del programa es el factor principal 
para garantizar que conservan la titularidad del pro -
grama de reformas. Esto debe ser tenido plenamente 
en cuenta.
Por otra parte, para evaluar si los países se encuen -
tran en una situación similar (o comparable) en una 
determinada área, es importante analizar no solo una 
evaluación estática de sus resultados en esa política, 
sino también su capacidad para realizar cambios 
significativos. Del mismo modo, un «conjunto de 
condiciones similar» debe entenderse en términos del 
contenido global de los requisitos, no del número de 
condiciones.44
La sensibilidad a diversas perturbaciones formó parte 
de la actividad de supervisión de la Comisión. Las previ -
siones periódicas de la Comisión muestran las hipótesis 
concretas de tipos de cambio y de interés en que se 
basan las proyecciones económicas y presupuestarias 
de cada Estado miembro y del conjunto de la UE. Los 
principales acontecimientos y canales de impacto sobre 
las variables económicas y presupuestarias se explican 
en los capítulos horizontales de las publicaciones de las 
previsiones, aunque estos datos pueden omitirse en los 
comentarios a las previsiones de cada Estado miembro.
La evaluación por la Comisión de los programas 
de estabilidad y convergencia de todos los países 
incluía normalmente un apartado específico sobre 
evaluación del riesgo cuya finalidad era analizar la 
plausibilidad de las proyecciones presupuestarias del 
programa mediante el análisis de varios factores de 
riesgo. Se incluía también un contenido similar en las 
evaluaciones de los programas de estabilidad y con -
vergencia antes de 2007 bajo el epígrafe de «análisis 
de sensibilidad» o «evaluación del riesgo». Para más 
información, véanse las evaluaciones de los progra -
mas de estabilidad y convergencia: http://ec.europa.
eu/economy_finance/economic_governance/sgp/
convergence/programmes/index_en.htm
46
Dadas las características sin precedentes de la crisis, 
era necesario elaborar una respuesta adecuada y efi -
caz lo más rápido posible. Esto significaba, especial -
mente en los programas iniciales, como el de Hungría, 
que era necesario trabajar con restricciones de tiempo 
muy rigurosas.
La Comisión tenía alguna experiencia interna con la 
implantación de la ayuda macrofinanciera a terceros 
países (incluidos varios de los Balcanes Orientales tras 
la crisis de Kosovo), estaba familiarizada con la negocia -
ción y supervisión de memorandos de entendimiento 
que incluían condiciones de reformas estructurales 
y condiciones macroeconómicas bajo la dirección del 
FMI y tenía también experiencia en obtener los fon -
dos necesarios en los mercados y prestarlos a terceros 
países, lo que le permitía formular una propuesta en un 
plazo muy corto de tiempo. 
Respuestas de la Comisión 96
Las hojas de cálculo de previsiones son 
una herramienta engorrosa que hace 
problemático el control de calidad
La elaboración de previsiones es por definición com -
pleja y la Comisión ha establecido un sistema para 
garantizar el control de calidad adecuado.
58
Realizar previsiones en una economía no es un 
ejercicio que pueda realizarse con una simple apli -
cación. Las previsiones de la Comisión deben cubrir 
una amplia gama de variables, lo que necesariamente 
implica un amplio y bastante complejo conjunto de 
datos que han de manejar los responsables nacionales 
encargados de elaborar una previsión. El uso de las 
hojas de cálculo requiere conocimientos especializa -
dos y juicio profesional. El método de previsión de la 
Comisión se ajusta a la práctica de otras organizacio -
nes que realizan previsiones económicas.
59
La previsión utiliza datos históricos recogidos y vali -
dados por Eurostat cuando están disponibles. Única -
mente se toman de otras fuentes los datos no dispo -
nibles internamente en la Comisión (normalmente, 
los bancos centrales y las oficinas estadísticas nacio -
nales). Los juicios de quien elabora las previsiones no 
intervienen en los datos históricos. La única fuente de 
datos de previsión es, por definición, quien elabora las 
previsiones (es decir, el responsable nacional).
La Comisión considera que los ejemplos ofrecidos 
por el Tribunal no demuestran la existencia de riesgo. 
Por el contrario, el proceso para obtener las hipótesis 
externas a la previsión es claro y está bien documen -
tado (por ejemplo, en el cuadro técnico incluido en la 
publicación de cada previsión). Estas hipótesis exter -
nas se obtienen centralmente y se las aplican todos los 
encargados de elaborar las previsiones. Hay también 
un amplio cuerpo de orientaciones escritas para los 
responsables nacionales sobre el modo de identificar 
y evaluar las medidas presupuestarias (en el contexto 
de la aplicación de la hipótesis de inexistencia de 
cambio de política).
Respuesta conjunta de la Comisión 
a los apartados 60 y 61
Las comprobaciones de la consistencia numérica 
y económica de las previsiones va mucho más allá de 
lo descrito en el informe.52
La Comisión recoge una amplia gama de información 
de distintas fuentes (incluidas fuentes externas a la 
Comisión). Por tanto, las evaluaciones incluyen infor -
mes y material de supervisión internos, las publica -
ciones externas públicamente disponibles relevantes 
(informes de académicos, gobiernos, think tanks , 
interesados y otras instituciones independientes) 
y amplias consultas con las partes interesadas.
54
La Comisión solicitó información clave en caso nece -
sario. Los datos se seleccionaron en función de su 
relevancia para la aplicación del programa de super -
visión, teniendo en cuenta las necesidades específicas 
del programa y del país y, al mismo tiempo, cuidando 
de no sobrecargar a las administraciones nacionales 
con requisitos de información.
57
Las comprobaciones de la coherencia numérica de 
las previsiones incluyen, por ejemplo, comprobacio -
nes detalladas de la coherencia de las previsiones del 
comercio internacional. Por otra parte, la coherencia 
económica  de las previsiones se comprueba en varios 
niveles, incluidas las reuniones de previsiones a que 
se hace referencia en la respuesta de la Comisión al 
apartado VIII.
Es una decisión consciente de la Comisión basar las 
previsiones en el juicio de los economistas expertos 
de los países respecto a los cuales elaboran previsio -
nes. Otras instituciones internacionales aplican enfo -
ques similares. No hay datos en la literatura al respecto 
de que las previsiones basadas en modelos ofrezcan 
resultados sistemáticamente mejores que las basadas 
en expertos en general. Incluso en circunstancias 
normales, las relaciones estructurales no son estables 
a lo largo del tiempo, y es preciso un juicio experto 
para adaptar las relaciones de modelos derivadas de 
estimaciones econométricas a las circunstancias espe -
cíficas de la economía en cuestión. En contraposición, 
las previsiones basadas en juicios de valor suelen ofre -
cer mejores resultados que los modelos de previsión 
durante las crisis económicas y financieras.
Respuestas de la Comisión 97
Recuadro 1 iii)
La Comisión disiente de esta evaluación. El Tribunal 
hace referencia a un error en un documento (previ -
sión de junio de 2009) que era un trabajo en curso, no 
definitivo. La medida se incorporó correctamente en 
la previsión definitiva posterior (septiembre de 2009).
Recuadro 1 iv)
La Comisión no está de acuerdo con la valoración del 
Tribunal sobre incoherencias en la previsión de los 
índices de precios de Letonia. El Tribunal alega que 
el incremento del impuesto sobre el valor añadido 
en 2009 no se reflejó plenamente en la previsión de 
precios al consumo, pero omite otros numerosos 
factores que influyeron también en estos precios. En 
2009 y 2010 el IPC resultó notablemente más bajo de 
lo previsto por la Comisión, lo que indica que no se 
subestimó el impacto de la subida de impuestos.
Los datos muestran también que la diferencia real 
entre el IPC y los precios al consumo privado fue 
mayor de lo previsto por la Comisión. Los elementos 
incluidos en los dos índices son diferentes. La princi -
pal diferencia es la inclusión de las rentas imputadas 
al consumo privado. La fuerte caída de los precios 
de la vivienda y los alquileres durante la crisis tuvo, 
por tanto, un impacto muy superior sobre los precios 
al consumo que sobre el IPC. Este ejemplo muestra 
cómo cambian las relaciones económicas en períodos 
de grave crisis.
65
Los responsables nacionales hacen su propia valoración 
del impacto de las medidas presupuestarias. Es, por 
tanto, irrelevante si tienen conocimiento detallado de los 
métodos empleados en la valoración de las autoridades 
nacionales.
La Comisión discrepa también de la última frase (sobre 
los multiplicadores fiscales implícitos). Se conoce más 
sobre ellos de lo que sugiere el informe. En 2013 la DG 
Asuntos Económicos y Financieros  realizó un ejercicio de 
valoración del multiplicador fiscal implícito. Las previsio -
nes de primavera y otoño de 2012 incluyeron también 
recuadros específicos sobre estos multiplicadores. Los 
multiplicadores se encuentran claramente dentro del 
rango observado en la literatura empírica y teórica.62
La Comisión no está de acuerdo con los ejemplos 
ofrecidos en el recuadro 1 (véanse los comentarios 
detallados). La Comisión no considera que estos ejem -
plos indiquen un problema general.
Recuadro 1 i)
La Comisión no está de acuerdo con esta valoración 
sobre el IVA en Rumanía. El archivo de previsión 
permite predecir en detalle los demás impuestos 
sobre la producción por sector (hogares, empresas, 
Estado). La Comisión no previó tasas de crecimiento 
para estas variables detalladas y dejó en gris las casi -
llas correspondientes. En consecuencia, las fórmulas 
aún presentes en las casillas en gris mantuvieron los 
valores de los años de previsión en un nivel constante. 
La discrepancia de 3 800 millones de leus rumanos 
(RON) se deriva de la comparación de estas casillas no 
utilizadas con la previsión de ingresos del Estado por 
impuestos sobre la producción y las importaciones.
Recuadro 1 ii)
La Comisión disiente de esta evaluación. Aunque la 
«remuneración de los «funcionarios»» no se recogió en 
una línea específica de previsión, sí apareció como tal 
un indicador indirecto próximo de esta variable, que 
hacía explícita en este archivo la proyección de gastos 
de personal del sector público.
En el período auditado por el Tribunal (2008-2010), 
la falta de datos puntuales sobre los sectores de los 
hogares y las empresas (un retraso de dos años) los 
hacía prácticamente inútiles para la previsión de estas 
pequeñas y volátiles economías abiertas. Por tanto, 
no fue tampoco posible utilizar estos datos para hacer 
proyecciones de otros sectores (en los que se disponía 
de datos más fiables y recientes) ni para comprobar la 
consistencia con los datos del conjunto de la econo -
mía. Por tanto, las proyecciones de los sectores de los 
hogares y las empresas no se publicaron y aparecieron 
solo como elementos de memorando en la hoja de 
previsiones, sin repercusión sobre otras variables. En 
efecto, la incorrección matemática observada por los 
auditores se refiere únicamente al desglose de los 
hogares y las empresas, deliberadamente excluidos 
del ejercicio de previsión de Letonia por los citados 
problemas de calidad de los datos.
A juicio de la Comisión, la decisión de excluir del 
análisis los datos fuera de plazo refleja la solidez del 
proceso de previsión, más que su debilidad.
Respuestas de la Comisión 98
La Comisión aportó al Tribunal una cantidad impor -
tante de información, incluidas hojas de cálculo, sobre 
los datos e hipótesis subyacentes a los cálculos inicia -
les del déficit de financiación. Se aportaron documen -
tos de antecedentes sobre todos los países objeto de 
programas afectados.
La Comisión acepta que hubo deficiencias en la ges -
tión de documentos en la fase inicial de los procesos 
del programa. Es cierto que en el caso de Hungría no 
se dispone de la documentación correspondiente del 
déficit de financiación inicial.
Véase también la respuesta de la Comisión al 
apartado IX.
70
La Comisión considera que no hubo errores impor -
tantes en los cálculos del déficit de financiación. En 
el caso de Rumanía hubo un error en relación con la 
doble contabilización de préstamos intragrupo de 
empresas.
La Comisión disiente de otros supuestos errores en 
que el Tribunal basa su evaluación. La Comisión no 
considera que estos ejemplos indiquen un problema 
general.
La Comisión desea resaltar que la estimación de las 
necesidades de financiación durante el período de un 
programa supone una serie de cálculos e hipótesis 
sujetos a un alto grado de incertidumbre y que solo 
pueden cuantificarse de forma fiable dentro de un 
cierto límite. La disposición y capacidad de los pres -
tamistas para aportar financiación restringe también 
la dotación financiera, y la formulación del programa 
debe tener en cuenta esta restricción.
No es realista esperar que las estimaciones sean exac -
tamente correctas. Lo importante es que, en la prác -
tica, las incorrecciones menores no deberían de tener 
consecuencias negativas para el éxito de los progra -
mas. A posteriori , las proyecciones resultaron correctas, 
pues la dotación financiera no resultó inadecuada ni 
hubo de revisarse en ninguno de los casos analizados.
Los supuestos errores en el cálculo del déficit de 
financiación no afectaron al contenido de política de 
los programas.Se realizaron simulaciones de modelo QUEST en las 
fases críticas de algunos programas (principalmente, 
en la fase de negociación) para elaborar la defini -
ción de los escenarios de base y de política. Para 
el programa portugués se han valorado medidas 
presupuestarias específicas a partir de la versión del 
modelo QUEST específica para el país. La información 
pertinente, incluidos los multiplicadores de medidas 
específicas, se ha compartido con el Tribunal.
66
La Comisión disiente de esta evaluación. La suposición 
de que puede haber pequeños errores no detectados 
que hayan generado errores acumulados importantes 
es puramente especulativa.
67
La Comisión reconoce una falta de documentación 
exhaustiva, especialmente en la fase inicial de los 
programas.
En 2013 se realizó un ejercicio parcial de descompo -
sición de errores de previsión. Se está preparando un 
ejercicio más integral en el contexto de una reeva -
luación de la exactitud de la previsión. Por otra parte, 
durante varios ejercicios de previsión, los responsables 
nacionales han descompuesto la revisión del saldo del 
presupuesto general del Estado y el crecimiento del 
PIB real en comparación con la ronda de previsiones 
anterior. La descomposición de los cambios en la pre -
visión del saldo general del Estado puede encontrarse 
en los informes de revisión de los programas.
Las estimaciones del déficit de 
financiación eran incompletas 
e incorrectas
Parte de la documentación relativa a las estimaciones 
del déficit de financiación disponible en el momento 
de la auditoría era incompleta. No obstante, el enca -
bezamiento no refleja adecuadamente el hecho de 
que las deficiencias correspondían principalmente a la 
documentación, más que a la estimación.
69
La Comisión no está de acuerdo con la indicación 
generalizada del Tribunal sobre la disponibilidad de 
estimaciones del déficit de financiación.
Respuestas de la Comisión 99
fijadas por el Consejo eran «generales» y no tenían 
por objeto proporcionar una lista exhaustiva de 
condiciones.
Recuadro 3 — Primer párrafo
En el caso de Rumanía, la Comisión realizó revisiones 
formales bianuales en el marco del programa de la 
balanza de pagos y el FMI realizó revisiones trimestra -
les en el marco del Acuerdo Stand-By . En el programa 
conjunto UE/FMI, la Comisión participó plenamente 
en todas las misiones trimestrales, No obstante, las 
condiciones del Memorándum de Entendimiento/
Memorándum de Entendimiento suplementario solo 
pueden actualizarse tras una misión de revisión formal 
de la Comisión. En una misión de revisión informal 
solo se actualiza la carta de intenciones/memorando 
de políticas económicas y financieras (MEFP , por sus 
siglas en inglés) en virtud de un acuerdo entre los ser -
vicios de la Comisión y otros socios del programa.
Recuadro 3 — Tercer párrafo
En el caso de Irlanda, la venta de activos y la privatiza -
ción no estaban incluidas en la Decisión de Ejecución 
del Consejo. El programa irlandés no incluyó en nin -
gún momento condiciones formales para privatizar un 
determinado número de empresas públicas o activos. 
En Irlanda, el número de empresas públicas es muy 
reducido. No obstante, en el curso del programa las 
autoridades trataron de identificar una serie de activos 
susceptibles de privatizarse y acordaron que en el 
caso de Irlanda las autoridades decidieran privatizar, la 
mitad de lo obtenido se destinaría a medidas favore -
cedoras del crecimiento. En el curso del programa no 
se obtuvieron resultados de privatizaciones.
Las condiciones no eran 
suficientemente específicas
La Comisión considera que las condiciones eran sufi -
cientemente específicas.
78
La Comisión no está de acuerdo con que la dirección 
no cuestionara suficientemente las propuestas para 
determinar si todas las condiciones eran realmente 
necesarias para lograr los objetivos generales de 
política económica. La respuesta de la Comisión al 
apartado 79 trata la relación entre la reforma y los 
objetivos de política económica.No hay rastro de algunos registros 
claves
La conservación de registros mejoró claramente con el 
tiempo, y algunas decisiones se adoptaron mediante 
procedimientos no escritos.
Recuadro 2 — Segundo párrafo
Las autoridades portuguesas elaboraron una base 
de datos en la web con las medidas del programa 
aplicadas, a la que no se dio acceso al Tribunal. Este 
es el motivo por el que resultó difícil para la Comi -
sión proporcionar fácilmente todos los documentos 
requeridos.
En el caso de Hungría, como explicó la Comisión al Tri -
bunal, la adopción de decretos o leyes ha estado nor -
malmente supervisada y comprobada sobre la base 
del fiable registro legal en la web del Parlamento y el 
Diario Oficial de Hungría (accesible gratuitamente). 
Este es el principal motivo por el que la Comisión no 
archivó sistemáticamente los actos legales adoptados.
Recuadro 2 — Quinto párrafo
El proceso de previsión utiliza un conjunto normalizado 
de ficheros de Excel y un proceso claro de documenta -
ción, controles de calidad y revisiones por las unidades 
horizontales, discusión con los expertos de los Estados 
miembros y consultas internas. Los ficheros de Excel 
normalizados, que contienen una hoja fiscal, fueron 
utilizados también por los responsables nacionales 
para supervisar los avances entre las sucesivas previ -
siones. Los responsables nacionales, en particular los 
que trabajan sobre países sujetos a programas, utilizan 
también otras herramientas para supervisar las varia -
bles presupuestarias, dependiendo de la formulación 
del programa, las circunstancias específicas del país y el 
grado de detalle de los datos disponibles.
75
La Comisión no está de acuerdo en que los documen -
tos de programas más recientes carecieran de infor -
mación esencial. Los de Portugal e Irlanda eran muy 
exhaustivos.
Recuadro 3
La Comisión no está de acuerdo con que hubiera 
«ejemplos de incumplimientos de las normas». Como 
se indica en la respuesta de la Comisión al apartado XI, 
las condiciones generales de política económica 
Respuestas de la Comisión 100
trampas de desempleo y era una medida en la dirección 
correcta aunque no alcanzara lo exigido por las con -
diciones del programa. Se evaluó en el contexto de su 
inclusión en un conjunto más amplio de reformas. Man -
tener abierto el diálogo social se consideró un factor 
importante para lograr un conjunto sólido de reformas.
84
La Comisión está de acuerdo en que la definición de 
las condiciones del Memorándum de Entendimiento 
difería entre los distintos programas con respecto a si 
incluían o no el requisito de «elaborar» o «adoptar» 
leyes. Esto refleja el hecho de que, en algunos casos, 
los gobiernos nacionales que solicitaban ayuda finan -
ciera no consideraban adecuado asumir compromisos 
que vincularan a sus parlamentos, dado el principio de 
separación de poderes.
Como se indica en la respuesta de la Comisión al apar -
tado XII, la aportación de los países receptores a la for -
mulación y la evaluación de los programas refleja sus 
distintas circunstancias y preferencias políticas. Ambos 
son factores importantes para lograr que mantengan 
la titularidad del programa de reformas.
Recuadro 5
Aunque la reforma del marco de supervisión en 
Irlanda era muy importante (dados los fallos en la 
fase previa a la crisis), otras reformas más cruciales 
para el éxito del programa fueron abordadas pre -
viamente por el Oireachtas  (Parlamento irlandés), 
dentro de una agenda legislativa muy intensa exigida 
por el elemento del sector financiero del programa. 
También era importante tomar tiempo para calibrar 
adecuadamente los poderes de supervisión amplia -
dos a conferir al Banco Central de Irlanda a través de la 
Ley de supervisión y ejecución del Banco Central. Esta 
Ley, promulgada en 2013, otorgó amplios poderes de 
investigación para obtener información y realizar ins -
pecciones in situ , emitir reglamentaciones y adoptar 
medidas directas correctoras y de ejecución para sub -
sanar los incumplimientos de la reglamentación, así 
como solicitar evaluaciones de las cuentas financieras 
de los bancos a cargo de auditores independientes.
85
En el caso de Portugal, el número de condiciones 
era proporcionado a los problemas estructurales del 
país.79
Todas las reformas tenían estrechas conexiones con 
los objetivos del programa y debían contemplarse en 
el contexto de un conjunto más amplio de reformas 
de la política para mejorar la situación presupuestaria, 
la eficiencia de la Administración Pública o el entorno 
empresarial. Véase también la respuesta de la Comi -
sión al apartado XII.
80
Aunque la Comisión está de acuerdo en que el riesgo 
de tratar de forma no homogénea a los países o soli -
citar reformas innecesarias sigue siendo un reto para 
el proceso de gestión de los programas, considera 
que era conveniente y necesario que los programas se 
gestionaran de forma específica para cada país. Esta 
flexibilidad es deseable, dada la diversidad de condi -
ciones económicas, políticas y administrativas de los 
distintos países. Los países pueden tener debilidades 
estructurales aparentemente iguales en la superficie, 
pero que se abordan mejor mediante diferentes con -
juntos de políticas.
Véase también la respuesta de la Comisión al 
apartado XII.
81
La revisión o actualización de determinadas con -
diciones de política debe contemplarse como una 
respuesta razonada al cambio de las circunstancias en 
el curso de un programa. El Memorándum de Entendi -
miento inicial no puede ser un contrato completo que 
prevea todas las posibles contingencias que pueden 
surgir durante la ejecución del programa. Los memo -
randos de entendimiento son documentos vivos que 
deben adaptarse de modo flexible a los nuevos retos 
económicos o de ejecución.
82
Era necesario y conveniente que los programas se 
gestionaran de forma específica para cada país. Esta 
flexibilidad es deseable, dada la diversidad de condi -
ciones económicas, políticas y administrativas de los 
distintos países. Véanse también las respuestas de la 
Comisión al apartado XII y el recuadro 4.
Recuadro 4 — Segundo párrafo
La reducción de la duración de las prestaciones por 
desempleo tenía como finalidad reducir el riesgo de 
Respuestas de la Comisión 101
apartado 88. Por tanto, no debe establecerse ningún 
vínculo directo entre los cambios de los saldos cíclicos 
previstos y la necesidad de revisar los objetivos.
En el caso de Hungría, la revisión de la senda de ajuste 
fiscal acordada en mayo de 2009, que amplió el plazo 
de corrección del déficit excesivo por un período 
excepcional de dos años desde 2009 a 2011, estaba 
también parcialmente justificada por una recesión más 
fuerte de lo previsto. Se adoptaron también otras medi -
das de consolidación, que representaron un giro claro 
hacia la mejora de la sostenibilidad a largo plazo de las 
finanzas públicas. La revisión implicaba una posición de 
política fiscal procíclica para 2009, que ayudaba a evitar 
un círculo vicioso a la baja en la economía.
En el caso de Portugal, el objetivo fiscal se modificó 
dos veces, en las revisiones quinta y séptima, en 
ambos casos tras un fuerte deterioro imprevisto de las 
perspectivas económicas y una repercusión tributaria 
del crecimiento menor de la esperada. Esto se analiza 
en los informes de cumplimiento de ambas modi -
ficaciones (apartados II y III). Por otra parte, las dos 
modificaciones estuvieron precedidas por sentencias 
del Tribunal Constitucional que provocaron brechas 
importantes en el presupuesto. Estos factores no esta -
ban plenamente bajo el control del Gobierno.
90
El PEC permite rediseñar la senda de ajuste presupues -
tario en ciertos supuestos. Conforme al artículo 3.5 del 
Reglamento (CE) nº 1467/97, deben tomarse medidas 
efectivas, pero pueden producirse circunstancias 
económicas adversas imprevistas con consecuencias 
desfavorables para las finanzas del Estado.
Aunque no hay un algoritmo preestablecido para redi -
señar objetivos presupuestarios, la situación se valora 
caso por caso. Cuando procede, puede rediseñarse la 
senda presupuestaria con arreglo a la legislación y en 
función de los factores concretos. En los supuestos 
en que varios factores afectaban negativamente a los 
objetivos de déficit o estos no se cumplían, ello se 
explicaba debidamente en los documentos del pro -
grama de cada país, como las revisiones del programa 
o las notas al CEF.
92
La ausencia de referencias a cuestiones concretas 
en los documentos del programa no implica que no 
se tuvieran en cuenta. Por ejemplo, en el caso del Por otra parte, los distintos países no se encontraban 
en la misma situación en materia de problemas estruc -
turales, lo que justifica las variaciones en el elemento 
estructural de los programas.
El número final de condiciones tiene escaso signifi -
cado. Una reforma estructural de «alto contenido» en 
último término puede requerir varios pasos prelimi -
nares de «bajo contenido» para valorarla y prepararla 
adecuadamente.
Por otra parte, como señala la Comisión en la res -
puesta al apartado 50, para evaluar si los países se 
encuentran en una situación similar en una determi -
nada área es importante analizar no solo una evalua -
ción estática de sus resultados en esa política, sino 
también su capacidad de realizar cambios signifi -
cativos. Un «conjunto de condiciones similar» debe 
entenderse en términos del contenido global de los 
requisitos, no del número de condiciones.
88
La Comisión calcula y publica el saldo ajustado en 
función del ciclo y el saldo estructural y otras varia -
bles con cada período de previsión. Si las condiciones 
económicas (o su previsión) habían cambiado, ello 
podía afectar al saldo del ciclo. No obstante, puede 
haber cambios en las perspectivas económicas con 
implicaciones para la posición fiscal sin cambios en el 
saldo del ciclo, por ejemplo a través de cambios en las 
proyecciones de inflación.
Por otra parte, si se producen cambios en la situa -
ción presupuestaria del ciclo (o su previsión) entre un 
período de previsión y otro, esto no implica automática -
mente una revisión de los objetivos de déficit con arre -
glo al procedimiento de déficit excesivo o al programa. 
Las revisiones de los objetivos pueden estar relaciona -
das con otros factores distintos al cambio en las pers -
pectivas del ciclo económico, como una composición 
diferente del crecimiento, déficit de ingresos o ingresos 
imprevistos, cambios en el crecimiento potencial u otros 
factores fuera del control del Estado. La Comisión tiene 
debidamente en cuenta estos distintos elementos al 
decidir sobre la modificación de los objetivos.
89
Las revisiones del saldo ajustado en función del ciclo 
no deben traducirse (y no se traducen) automáti -
camente en revisiones (similares) de los objetivos, 
como se expone en la respuesta de la Comisión al 
Respuestas de la Comisión 102
Recuadro 6
La Comisión no está de acuerdo con que en el caso de 
Rumanía no se identificaran en absoluto tales medi -
das. Las medidas del presupuesto modificado para 
2009, adoptado el 28 de abril de ese mismo año por el 
Parlamento rumano, no estaban incluidas en las con -
diciones del Memorándum de Entendimiento debido 
al retraso entre la misión y la firma del memorando. 
El Memorándum de Entendimiento, firmado el 23 
de junio de 2009, establece para la nueva reducción 
gradual del déficit en 2009-2010 que «el ajuste se rea -
lizará principalmente a través del gasto, reduciendo 
los gastos de personal del sector público, recortando 
el gasto en bienes y servicios, reduciendo las subven -
ciones a entidades públicas y disminuyendo el gasto 
de capital en elementos como vehículos y equipa -
miento de oficina. Se dará prioridad a los proyectos de 
inversión cofinanciados mediante fondos de la UE.» 
La Decisión del Consejo de 6 de mayo de 2009 por la 
que se concede ayuda financiera comunitaria a medio 
plazo a Rumanía (Decisión 2009/459/CE) incluye estas 
medidas en artículo 3, apartado 5, letras c) a g).
En el caso de Hungría, todas las medidas de conso -
lidación fiscal incluidas en las leyes de presupuestos 
de 2009 y 2010 con impactos comprobables en la 
mejora del déficit estaban incluidas en el Memo -
rándum de Entendimiento inicial o sus posteriores 
modificaciones.
98
La Comisión aportó varios archivos con los datos sub -
yacentes empleados para elaborar las cuadros de défi -
cit de financiación que publicó. En algunos casos, las 
hipótesis subyacentes al cálculo del déficit de finan -
ciación se presentaron de modo más bien sucinto, de 
modo que no puede repetirse dicho cálculo sobre la 
base de estos datos únicamente.
En un caso (Hungría), el déficit de financiación lo 
calculó únicamente el FMI, y la Comisión reconoce 
que no pudo aportar una copia de los cálculos sub -
yacentes. La Comisión fue adquiriendo la capacidad 
de calcular los déficits de financiación a medida que 
evolucionó la crisis.programa de Rumanía, la particular estructura salarial 
de los funcionarios se tuvo específicamente en cuenta 
al diseñar el recorte de los salarios.
Carencias de la gestión de los 
programas debido a controles 
insuficientes
La Comisión no está de acuerdo con que los controles 
fueran insuficientes y considera que la gestión de los 
programas fue adecuada.
95 i)
La Comisión no está de acuerdo con que ninguna 
persona externa al programa revisara los cálculos 
subyacentes y las previsiones. Los análisis y los hechos 
fueron comprobados con el FMI (y con el BCE, en el 
caso de los países con programas del MEEF) y la línea 
jerárquica de la DG Asuntos Económicos y Financieros 
revisó las proyecciones y la coherencia global.
95 ii)
El trabajo de los representantes de la Comisión fue 
evaluado por sus superiores jerárquicos, aunque cier -
tamente con fuertes restricciones de tiempo. Véanse 
también las respuestas de la Comisión a los apartados 61, 
69, 70 y 79.
Las estimaciones de los déficits de financiación y, por 
tanto, el tamaño de la dotación financiera de un pro -
grama es una cuestión importante fuertemente con -
trolada por los Estados miembros de la UE y la zona del 
euro.
95 iii)
Véase la respuesta de la Comisión a los apartados IX y X. La 
Comisión acepta que hubo deficiencias en la gestión de 
documentos en la fase inicial de los procesos del programa. 
La Comisión operaba con una fuerte presión de tiempo 
y tenía que poner en marcha procedimientos de gestión 
de crisis sólidos y eficaces. Las circunstancias de la crisis no 
permitían una conservación de los registros exhaustiva.
Respuestas de la Comisión 103
Las proyecciones de déficit de tesorería agregado se 
han incluido, no obstante, en el «Programa de ajuste 
económico de Irlanda» y los documentos del pro -
grama posteriores.
Siempre hay diferencias entre las estimaciones de 
efectivo y de contabilidad de ejercicio. No obstante, 
no era necesario explicar las desviaciones entre 
ambas, pues las segundas eran los indicadores más 
relevantes a efectos del programa, especialmente por 
ser los requeridos por la supervisión fiscal de la UE y el 
procedimiento de déficit excesivo.
99
La Comisión está parcialmente de acuerdo con la 
evaluación del Tribunal. La Comisión realizó amplias 
pruebas de sensibilidad, pero las mantuvo confiden -
ciales para no desencadenar escenarios adversos. Esta 
información era muy sensible y podía no resultar con -
veniente divulgarla en un contexto de gran volatilidad 
de los mercados financieros.
En el caso concreto de Irlanda, la sensibilidad a las 
perturbaciones de los tipos de cambio y de interés 
se ha tenido siempre en cuenta en las proyecciones 
económicas y fiscales. Los «perniciosos círculos de 
retroalimentación entre las crisis de crecimiento, fiscal 
y financiera» eran bien conocidos cuando se elaboró 
el programa de ayuda financiera para Irlanda (véase 
Occasional Paper  nº 76). La finalidad del programa de 
la UE y el FMI era quebrar ese círculo, entre otras for -
mas eliminando las perturbaciones del tipo de interés 
de las finanzas públicas mediante ayuda financiera 
externa y, por tanto, proporcionando certidumbre al 
sector privado (reduciendo los márgenes).
100
Si las «condiciones establecidas por el Consejo» hacen 
referencia a las condiciones de la política conveni -
das en el programa, entonces la Comisión cumplió 
claramente. Si hacen referencia a las directrices de 
política emitidas por el Consejo bajo los marcos de 
supervisión económica ordinaria de la UE, la Comisión 
cumplió también las disposiciones legales aplicables.98 i)
La dimensión del programa de Hungría se basó ente -
ramente en cálculos del FMI. Con la súbita aparición 
de la crisis en Hungría, que fue el primer país en solici -
tar ayuda, la posibilidad del equipo del programa de 
aprovechar los conocimientos especializados del FMI 
se consideró una ventaja clave. No obstante, las cifras 
fueron revisadas por los Estados miembros de la UE 
antes de fijar la dotación de la financiación.
98 ii)
En el caso de Irlanda, el Tribunal compara dos indica -
dores de finanzas públicas diferentes: el déficit basado 
en la contabilidad de ejercicio del SEC y el déficit de 
tesorería. Aunque ambos reflejan el estado de las 
finanzas públicas, puede haber importantes diferen -
cias en su tamaño y composición. La conciliación entre 
los dos indicadores requiere un conocimiento deta -
llado de las cuentas de las finanzas públicas en los dos 
sistemas. Esto lo realizan normalmente las autoridades 
estadísticas empleando la notificación bianual del 
procedimiento de déficit excesivo a Eurostat.
En el período de previsión, se aplican hipótesis para las 
principales operaciones financieras que se espera sean 
registradas por las autoridades nacionales en el saldo 
de tesorería, que constituye una diferencia respecto del 
saldo basado en la contabilidad de ejercicio del SEC. 
Entre estas operaciones importantes se encuentran los 
pagos de los pagarés, que representan en torno a 9 300 
millones de euros del déficit. Por otra parte, la Agencia 
de Gestión del Tesoro Nacional solía incluir márgenes 
de contingencias adicionales además de los cálculos de 
las necesidades de financiación de base de tesorería, 
aumentando así las necesidades de financiación, mien -
tras que esos márgenes se excluían de las estimaciones 
de la deuda y el déficit del SEC. En un momento de 
sensibilidad de mercado extrema, la ausencia de datos 
concretos estaba motivada por la falta de disposición 
de las autoridades irlandesas y los socios del programa 
a revelar planes concretos de endeudamiento. Otros 
elementos de la diferencia guardan relación con el 
hecho de que hubiera algunas divergencias en las esti -
maciones del déficit fiscal de las distintas instituciones. 
La estimación más conservadora se incluía en el cálculo 
de las necesidades de financiación.
La documentación del programa incluye los princi -
pales elementos de las proyecciones presupuestarias 
y los cálculos de las necesidades de financiación 
y menciona también en una nota al pie algunas dife -
rencias entre ambos.
Respuestas de la Comisión 104
103
Los países con programas tenían que cumplir también 
las normas del procedimiento de déficit excesivo, que 
establece un marco de objetivos fiscales. Estos objeti -
vos fiscales deben definirse con arreglo a la definición 
del SEC.
En los casos en que las operaciones de rescate banca -
rio podían tener un impacto considerable pero difícil 
de prever sobre los resultados presupuestarios, estas 
operaciones se excluyeron de los objetivos fiscales del 
programa.
En el caso de Irlanda, la Comisión ha definido cla -
ramente el déficit subyacente, que debía ser (y era) 
coherente con el sistema de cuentas nacional. La defi -
nición del objetivo fiscal excluía, por tanto, el impacto 
del apoyo directo a los bancos.
La Comisión calculó el déficit subyacente como: déficit 
de base menos transferencias de capital a los bancos 
que aumentan el déficit en el marco de las medidas de 
rescate del sector financiero. La cuantía de las medidas 
de apoyo al sector financiero se incluye en el «cuadro 
suplementaria sobre la crisis financiera» publicada 
por Eurostat, en el epígrafe de «Inyecciones de capital 
registradas como incremento del déficit (transferencia 
de capital)». No obstante, en ocasiones este epígrafe 
incluye también transferencias de capital no trata -
das como medidas de apoyo financiero a efectos del 
procedimiento de déficit excesivo. En particular, las 
percepciones de los pagos de dividendos de Anglo 
Irish Bank  en forma de acciones ordinarias se trataron 
como transferencias de capital.
104
En el caso de Irlanda, se aportó un cuadro de «Segui -
miento del programa» como anexo al Memorándum 
de Entendimiento durante el período de duración del 
programa, en la que se detallaba el cumplimiento de 
los diversos requisitos. Los datos incluidos en el cua -
dro aumentaron durante el programa.
En el caso de Rumanía, los avances en las reformas 
estructurales se expusieron por temas, en lugar de 
condición a condición. La Comisión está de acuerdo 
en que esto puede dificultar al lector evaluar plena -
mente el grado de cumplimiento.101
Véase la respuesta de la Comisión al apartado XV.
La elección del déficit del SEC no solo está motivada 
por el procedimiento de déficit excesivo. Puede ser 
útil complementar la observación del Tribunal con una 
explicación de la justificación de las cuentas naciona -
les y el déficit del SEC frente a los datos de efectivo en 
el contexto de la supervisión fiscal. Trabajar solamente 
con un saldo de efectivo aumentaría la incertidumbre, 
en lugar de reducirla, pues ello abriría la puerta a que 
los gobiernos jueguen con las fechas de los pagos de 
ciertas operaciones para alcanzar objetivos de déficit.
102
La existencia de la posibilidad de revisiones estadís -
ticas no debe servir como argumento para cambiar 
a objetivos presupuestarios de flujo de efectivo. Un 
régimen de flujo de efectivo implicaría otros tipos de 
incertidumbres con implicaciones adversas aún mayo -
res para la fiabilidad de las condiciones fiscales .
Véase también la respuesta de la Comisión al 
apartado XV.
102 i)
La indicación sobre Hungría es correcta en cuanto 
a los hechos y hace referencia a una revisión esta -
dística ex post  (véase la respuesta de la Comisión al 
apartado 90).
102 ii)
La indicación sobre Rumanía es correcta en cuanto 
a los hechos y hace referencia a una revisión de los 
datos ex post  validada por Eurostat, fuera del control 
de quien elabora las previsiones. Por otra parte, la 
nota del CEF de 23 de agosto de 2010 en la que se 
informa de la misión de 26 de julio al 5 de agosto con -
tiene un recuadro en la página 13 en el que se explica 
la brecha entre el déficit de efectivo y de ESA95 en el 
caso de Rumanía.
102 iii)
La revisión en Irlanda se debió a una reclasificación 
(validada por Eurostat) de ingresos por la venta de 
licencias de telefonía móvil de 2012 a 2013, lo que 
queda fuera del control del encargado de elaborar las 
previsiones.
Respuestas de la Comisión 105
Recuadro 7 — Cuarto párrafo
La condición relativa a la reorganización del Gobierno 
local en el programa portugués no se refería úni -
camente a los municipios. La condición fijada en el 
Memorándum de Entendimiento inicial establecía 
«Reorganizar el Gobierno de la administración local. 
Actualmente hay 308 municipios y 4 259 distritos. El 
Gobierno elaborará no más tarde de julio de 2012 un 
plan de consolidación para reorganizar y reducir signi -
ficativamente el número de estas entidades».
El cumplimiento de esta condición se expuso en varios 
documentos de revisión de los programas. La con -
dicionalidad de política en esta materia evolucionó 
con el tiempo, teniendo en cuenta la fuerte oposición 
política. El número de distritos (freguesias) se redujo 
a 2 882 tras las elecciones locales de septiembre de 
2013. Aunque no se redujo el número de municipios, 
se adoptó una nueva disposición legal para crear 
comunidades intermunicipales.
107 i)
El ejemplo ofrecido para Irlanda indica que las 
condiciones del marco presupuestario plurianual se 
consideraron plenamente cumplidas. La Comisión ha 
señalado reiteradamente, no obstante, en sus revisio -
nes trimestrales sus dudas respecto a algunos elemen -
tos concretos de este marco y planteó nuevamente la 
cuestión en el contexto del Semestre Europeo 2014.
107 ii)
En vista del alto grado de autonomía de las dos 
regiones y los 308 municipios de Portugal, la Comisión 
tuvo que aceptar que no era posible una información 
consolidada regular sobre las sociedades público-pri -
vadas y empresas públicas regionales y locales, pues 
requeriría una cantidad desproporcionada de recursos 
administrativos.
109
La Comisión está de acuerdo en que la colaboración 
con el FMI le ayudó a gestionar los programas, pues le 
permitió obtener experiencia en materia de gestión 
de crisis. No obstante, la Comisión no está de acuerdo 
con que las prácticas señaladas por el Tribunal solo 
se introdujeran una vez iniciados los programas. Las 
hojas de cálculo de previsión de la Comisión eran 
ya más detalladas que las del FMI. Los equipos de 
las misiones de programa de la Comisión solían ser 105
La Comisión informó sobre en qué medida se habían 
cumplido las condiciones. Normalmente, la expresión 
«No cumplida» (« Not observed ») solo se utilizó en los 
casos en que quedaba claro que la condición no se 
cumpliría en breve plazo. Los plazos fijados fueron 
a menudo muy ambiciosos para promover una actua -
ción más rápida. Si avanzaban las medidas de reforma, 
parecía más adecuado un término intermedio entre 
«Cumplida» y «No cumplida».
En el caso concreto de Irlanda, se aportó un cuadro de 
«Seguimiento del programa» como anexo, en la que 
se detallaba el grado de cumplimiento de los diversos 
requisitos, con la indicación de «Cumplido» o «No 
cumplido».
106
En muchos casos, los resultados detallados de la 
supervisión se expusieron en el texto principal del 
informe de revisión, en lugar de en el propio cuadro 
de seguimiento. Así se hizo, en particular, en el caso 
de las condiciones cuyo cumplimiento estaba «en 
curso» o «retrasado». Por otra parte, a medida que se 
avanzaba en la ejecución de los programas, algunas 
condiciones y el seguimiento correspondiente se 
fusionaron con otras o se trasladaron a otras secciones 
de los programas.
Recuadro 7 — Segundo párrafo
Los avances en el reforzamiento de la capacidad 
administrativa y otras medidas para aumentar la 
absorción de fondos de la UE en Rumanía se explican 
en los informes de las misiones. Véase, por ejemplo, 
el apartado 37 de la página 17 de la nota del CEF de 
23 de agosto de 2010, sobre la misión del 26 de julio 
al 5 de agosto.
Recuadro 7 — Tercer párrafo
La Comisión está de acuerdo en que no se ha infor -
mado de los avances en esta medida concreta en 
Rumanía. Ello se ha debido al cambio de la atención 
a la mejora de la recaudación fiscal y la reducción de la 
evasión y el fraude fiscales, con la asistencia técnica del 
FMI y las misiones de la Dirección General de Fiscalidad 
y Unión Aduanera de la Comisión (véase el apartado 27 
de la página 14 de la nota del CEF de 23 de agosto de 
2010, sobre la misión del 26 de julio al 5 de agosto).
Respuestas de la Comisión 106
Parte III
Los niveles de los precios en la fecha de 
emisión eran en ocasiones superiores 
a las orientaciones iniciales de los 
bancos
Estas diferencias eran inherentes al proceso de emi -
sión de obligaciones.
121
Aunque se enviaron «solicitudes de presentaciones/
propuestas» formales a los bancos desde 2011 (es 
decir, para todas las operaciones del MEEF), hasta 
2010 las propuestas de los bancos se habían recogido 
mediante reuniones y conferencias y se habían docu -
mentado en «notas de selección de los bancos». Estas 
se elaboraron desde la primera operación de balanza 
de pagos relacionada con la crisis en diciembre de 
2008 y se pusieron a disposición del Tribunal.
122
El Tribunal analizó si el nivel de precios en la fecha de 
emisión estaba justificado simplemente comparán -
dolo con las orientaciones de precio iniciales ofrecidas 
por los bancos en sus propuestas, sin tener debida -
mente en cuenta la evolución del mercado entre estas 
dos fechas. Los dos casos mencionados por el Tribunal 
corresponden a una única «solicitud de propuestas». 
Entre las orientaciones iniciales de precio y las fechas 
de contratación transcurrieron 14 y 23 días, respecti -
vamente. Las desviaciones respecto a las orientacio -
nes de precios son inherentes al proceso en general, 
especialmente cuando transcurre un plazo tan largo 
de tiempo.
Esta observación debería contemplarse a la luz de la 
observación del Tribunal en el apartado 118 relativa 
a que «el coste final de la deuda se ajustaba a los nive -
les del mercado y de las entidades homólogas».
123
La Comisión señala que las deficiencias observadas 
hacen referencia solo al período hasta 2010 y están 
limitadas a cuestiones de documentación, no hacen 
referencia al proceso de gestión de la deuda en sí 
mismo.mayores que los del FMI desde el principio, debido a la 
participación de otras direcciones generales además 
de la DG Asuntos Económicos y Financieros.
111
Los acuerdos informales funcionaron bien. El inter -
cambio de información fue muy exhaustivo y no hay 
datos de que la ausencia de más acuerdos informales 
resultara un problema.
111 iv)
Las instituciones tienen distintos procedimientos de 
toma de decisiones y no parece realista formalizar 
ex ante  un mecanismo de resolución de discrepan -
cias que facilite realmente la resolución de posibles 
desacuerdos.
114
En Irlanda, el BCE, como institución independiente con 
interés en la política monetaria, no aportó información 
interna a la Comisión. Esto incluye información relativa 
o relacionada con sus deliberaciones internas sobre 
la cuestión del reparto de la carga. Debido al estatuto 
independiente del BCE, la Comisión no puede exigirle 
esta información. Dado que el importe de financiación 
del BCE se aproximaba al PIB anual irlandés, su man -
tenimiento era esencial para el éxito del programa. 
Por tanto, la Comisión, al igual que el FMI, aceptó esta 
condición. Los acontecimientos posteriores han justifi -
cado la decisión de no hacer participar en el reparto de 
cargas a los obligacionistas no subordinados. La deuda 
irlandesa es claramente sostenible, los diferenciales de 
CDS han bajado a los niveles de Francia, Bélgica y Eslo -
vaquia, la calificación crediticia de Irlanda ha mejorado 
y los bancos irlandeses han devuelto la mayor parte de 
la financiación del BCE.
Por otra parte, la decisión de no hacer participar en el 
reparto de cargas a los obligacionistas no subordinados 
debe considerarse en este contexto. Había una garantía 
general de los depósitos establecida por las autori -
dades irlandesas. Las ventajas de esta acción debían 
ponderarse también con los costes en términos de 
desbordamiento a otros bancos y de riesgos de litigios.
Respuestas de la Comisión 107
129
La Comisión resalta que la selección de los bancos 
directores se ajustó en todo momento a los proce -
dimientos vigentes y se documentó debidamente. 
Inicialmente, se basó en «notas de selección de los 
bancos» y, desde enero de 2011, se formalizó en mayor 
medida el proceso con arreglo a un procedimiento de 
«solicitud de propuestas».
130
La Comisión considera que cumplió las normas 
y reglamentaciones vigentes y las prácticas de mer -
cado a este respecto. Por otra parte, los bancos están 
sujetos a las reglamentaciones de valores nacionales, 
incluidas normas sobre sondeos previos y prevención 
del tráfico de información privilegiada, lo que aporta 
garantías adicionales.
Asimismo, el artículo 6, apartado 2, letra a), del 
Reglamento (UE) nº 596/2014 del Parlamento Europeo 
y del Consejo, de 16 de abril de 2014, sobre abuso de 
mercado (DO L 173, 12.6.2014, p. 1), que será de aplica -
ción a los emisores desde el 3 de julio de 2016, exime 
expresamente a las operaciones, órdenes o conductas 
realizadas por la Unión.
133
La estrategia de asignación se analiza con los princi -
pales bancos directores previamente y se aplica un 
enfoque normalizado, conforme a las prácticas del 
mercado. La asignación se realiza en estrecha coope -
ración con el sindicato y todas las órdenes son trans -
parentes para la Comisión, que tiene pleno control 
sobre el proceso y da su conformidad a la colocación 
final. Todos los cuadros de asignación están a disposi -
ción de la Comisión.
134
A partir de enero de 2011 se introdujo un «compro -
miso del mercado secundario» formal como elemento 
normalizado de la carta de mandato de la UE para el 
MEEF.
135
Aunque la Comisión ha comprobado formalmente 
la liquidez del mercado secundario desde 2012, 
debe resaltarse que no es una práctica común que 
los emisores comprueben la liquidez del mercado 
secundario.La Comisión reconoce que hubo algunas deficiencias 
en la documentación del proceso de endeudamiento 
en los años iniciales, pero el proceso se gestionó 
correctamente y no afectó al resultado.
La Comisión considera que en los años iniciales la 
selección de los bancos directores fue competitiva, 
aunque no estuviera plenamente documentada. Con 
respecto a las precauciones frente a la revelación de 
material no público o información privilegiada, la 
Comisión cumple las normas y regulaciones existentes 
y las prácticas de mercado al realizar las operaciones 
de financiación. Por otra parte, los bancos intervinien -
tes en las operaciones de financiación están sujetos 
a las normas nacionales de valores, incluidas las de 
prevención del tráfico de información privilegiada, lo 
que supone una garantía adicional para la Comisión.
La estrategia de asignación se analiza con los princi -
pales bancos directores previamente y se aplica un 
enfoque normalizado, conforme a las prácticas del 
mercado. Las normas de asignación son, por tanto, 
totalmente claras para todos los intervinientes. La 
asignación final la decide la Comisión.
La Comisión formalizó el seguimiento de las activida -
des del mercado secundario en 2012.
El nivel del diferencial comprador-vendedor depende 
de diversos parámetros.
127
La Comisión tuvo que realizar las operaciones de 
endeudamiento en circunstancias extraordinaria -
mente difíciles. Pese a ello, gestionó con éxito las 
emisiones de deuda con arreglo a las prácticas de 
mercado.
128
Aunque la Comisión reconoce que el manual de 
procedimiento se actualizó a lo largo del tiempo, el 
proceso estaba claramente documentado desde el 
inicio en notas específicas. La Comisión señala que la 
mejora de la calidad de la documentación se produce 
desde enero de 2011. En el momento de la elaboración 
del informe del Tribunal, llevaba aplicándose más de 
4 años y se utilizó en todas las operaciones del MEEF, 
que representan la mayoría de las operaciones tanto 
en número como en cuantía.
Respuestas de la Comisión 108
140
Debe resaltarse que Portugal no utilizó comple -
tamente toda la ayuda financiera disponible en el 
programa y lo finalizó con un considerable margen de 
tesorería.
La suavización de las condiciones monetarias se 
reflejó también en el programa irlandés.
141
Durante el programa los desembolsos del FMI se 
realizaron normalmente a los bancos centrales para 
constituir reservas de divisas, mientras que los de la CE 
se realizaron al Ministerio de Hacienda para financiar 
el presupuesto. En 2010 se realizaron también algunos 
desembolsos del FMI al Ministerio de Hacienda para 
el presupuesto, debido a que el déficit presupuestario 
era superior a lo inicialmente esperado por el menor 
crecimiento y por desviaciones de la política, mientras 
que las reservas del Banco Central estaban en un nivel 
adecuado. De esto no puede inferirse, no obstante, 
que el Banco Central cubriera indirectamente algunas 
de las necesidades de financiación adicionales de los 
Estados. Los Estados consiguieron pagar los intereses 
y refinanciar todas sus obligaciones de deuda durante 
el programa. La política monetaria, que es competen -
cia exclusiva del Banco Central independiente, afecta 
también a las condiciones de financiación nacionales. 
Esto no puede considerarse, en cualquier caso, como 
un apoyo indirecto.
146
La indicación relativa a Hungría no tiene en cuenta la 
mayor absorción de fondos de la UE.
147
Es importante distinguir conceptualmente el impacto 
en forma de aumento de los ingresos de las nuevas 
medidas de la reducción de ingresos debida a la caída 
de la actividad económica. El impacto real de una 
reforma fiscal no puede evaluarse analizando el com -
portamiento global de los ingresos de una economía, 
es preciso hacer una estimación contrafáctica de lo 
que hubiera ocurrido si no se hubieran realizado las 
reformas.136
El hecho de que los diferenciales comprador-vendedor 
varíen entre los bancos es normal, especialmente 
teniendo en cuenta el número de participantes del 
mercado.
138
El déficit de financiación estimado al inicio del 
programa no es un plan, sino una estimación de las 
necesidades de financiación a cubrir durante el pro -
grama, con un colchón incorporado (en algunos casos, 
explícitamente) que refleja la incertidumbre propia de 
estas estimaciones. Este colchón permite garantizar la 
disponibilidad de financiación suficiente en situacio -
nes peores de lo esperado, generar confianza entre 
los inversores y respaldar el proceso de recuperación 
económica.
139
Los márgenes de seguridad incluidos en los primeros 
programas, concebidos a raíz del hundimiento de Leh -
man, reflejan el nivel de incertidumbre percibido en el 
momento y la necesidad de garantizar que la dotación 
de financiación resultara suficiente. Las necesidades 
del sector bancario son especialmente difíciles de pre -
decir, lo que hace precisa una reserva para imprevistos 
considerable para países como Irlanda, con importan -
tes dificultades en el sector bancario. La dotación de 
financiación debía ser suficientemente grande para 
cubrir esta incertidumbre y transmitir a los mercados 
que todas las necesidades estaban cubiertas. Por 
tanto, debe esperarse que, a menos que se produzcan 
acontecimientos adversos, las necesidades de finan -
ciación sean inferiores a la dotación.
139 iv)
La devolución de los préstamos del FMI antes de su 
vencimiento está relacionada con el éxito de los países 
(y, por extensión, de los programas) en la consecución 
de acceso al mercado a tipos suficientemente bajos 
para que la devolución anticipada resulte política 
y financieramente ventajosa. Vincular la devolución 
anticipada a menores necesidades de financiación 
requiere la concurrencia de una serie de supuestos 
que pueden cumplirse o no. Por otra parte, como ya 
se ha indicado, la financiación del programa incluía 
márgenes de seguridad como señal al mercado, que 
contribuyeron al éxito de los programas.
Respuestas de la Comisión 109
Como economía de renta media no perteneciente a la 
zona del euro, Rumanía es más vulnerable a su nivel 
de déficit público que los países de mayor renta de la 
zona del euro. En el momento de la aprobación del 
programa, los tipos de interés de la deuda pública de 
Rumanía habían aumentado en 300 puntos básicos, 
mostrando las dudas en los mercados financieros 
internacionales sobre la situación de la financiación 
soberana del país.
153
Aunque las medidas presupuestarias temporales 
no representan un cambio permanente en el saldo 
presupuestario subyacente, pueden afectar de modo 
permanente al nivel de endeudamiento y mejorar 
o empeorar así su sostenibilidad a largo plazo.
No todas las medidas temporales de los años del 
programa se introdujeron para cumplir objetivos 
de déficit. En algunos casos las medidas temporales 
o puntuales eran necesarias (como las de apoyo a los 
bancos) o estaban fuera del control del Gobierno 
(como las decisiones judiciales). Las medidas tempo -
rales tenían que sustituirse finalmente por medidas 
estructurales para garantizar que siguieran cumplién -
dose los objetivos.
El marco de supervisión fiscal de la UE hace impor -
tante la distinción entre el saldo presupuestario global 
(que incluye medidas puntuales) y el saldo estructural, 
que mide el esfuerzo presupuestario permanente 
(excluidas las medidas puntuales). Este es el motivo 
por el que a los países con un déficit excesivo no solo 
se les recomienda corregirlo en términos nominales 
(es decir, reducirlo por debajo del umbral del Tra -
tado del 3 % del PIB), sino también hacer un esfuerzo 
estructural coherente con el logro del objetivo 
nominal.
Por tanto, la mera existencia de medidas temporales 
y puntuales no es contradictoria en sí misma con una 
corrección sostenible del déficit excesivo.
153 i)
Debe añadirse que Portugal hizo frente también 
a medidas puntuales de incremento del gasto que 
ascendieron a un 2,8 % del PIB en 2010 y el 0,6 % del 
PIB en 2011.148
No todos los actos legislativos citados introdujeron 
cambios que afectaran a la ratio de impuestos/PIB 
y no todos ellos estaban relacionados con las condi -
ciones del programa de balanza de pagos. Los moti -
vos de su introducción fueron complejos.
Respuesta conjunta de la Comisión 
a los apartados 150 y 151
El cambio del saldo estructural se ve afectado no 
solo por los objetivos fijados y las decisiones de 
política adoptadas para alcanzarlos, sino también por 
una amplia gama de factores fuera del control del 
Gobierno relacionados con el contexto exterior. Estos 
factores incluyen las tasas de inflación, la compo -
sición del crecimiento, el sentimiento del mercado 
que afecta a los costes de endeudamiento, así como 
las revisiones de los datos ex post . Por otra parte, 
al establecer los objetivos se tuvieron también en 
cuenta además de estas relaciones otras consideracio -
nes específicas de cada país. Por tanto, las relaciones 
entre las variables mencionadas en los apartados 150 
y 151 son de naturaleza compleja. En consecuencia, las 
referencias nacionales en función de estas relaciones 
pueden no ser reveladoras en términos de los retos 
planteados antes del programa y de los resultados 
posteriores.
Aunque, en general, una posición fiscal inicial más 
débil conlleva un ritmo más rápido de consolidación, 
este factor no debe contemplarse aisladamente de 
otros factores, en ocasiones específicos de cada país, 
que afectan a los desequilibrios presupuestarios que 
es preciso corregir. Debe resaltarse también que el 
plazo concedido por el Consejo para la corrección 
del déficit excesivo (con el esfuerzo estructural 
subyacente recomendado) puede no coincidir con el 
período del programa.
152
El esfuerzo presupuestario establecido en los pro -
gramas estaba determinado por una amplia gama de 
factores. Se tuvo en cuenta el nivel de endeudamiento 
inicial, pero también fueron importantes otros facto -
res específicos de cada país.
Respuestas de la Comisión 110
160 iii)
En ciertas reformas, el efecto deseado solo se materia -
liza a más largo plazo, una vez concluido el programa.
161
La referencia al caso húngaro en relación con la 
revocación de las reformas (recorte salarial en el sector 
público) parece inadecuada, pues la medida de ahorro 
más importante en este campo (la supresión de la 
13a mensualidad del salario) se mantuvo intacta. Se 
han observado revocaciones explícitas en relación con 
las desgravaciones por hijos y la gobernanza fiscal.
164
Véase la respuesta de la Comisión al recuadro 10.
Recuadro 10 — Párrafo primero
En Hungría, el escaso interés del sector bancario se 
explica también por el éxito en último término de 
los trabajos de coordinación con los bancos matrices 
de Europa Occidental, que no podía conocerse en el 
momento del lanzamiento del programa y el diseño 
del paquete de apoyo bancario. Concretamente, los 
mayores bancos comerciales extranjeros se compro -
metieron a mantener su exposición global a Hungría, 
en primer lugar bilateralmente con el Banco Central 
y posteriormente en el marco multilateral de la Inicia -
tiva de Coordinación Bancaria Europea. Esta acción 
combinada ayudó a mejorar la estabilidad financiera 
y la confianza de los inversores, también desde una 
perspectiva regional más amplia.
Recuadro 10 — Párrafo quinto
El empleo en el sector público de Portugal se redujo 
en casi un 10 % entre 2011 y 2014, superior a la 
reducción del 2 % anual exigida en el Memorándum 
de Entendimiento. Dada la imposibilidad de despe -
dir a los funcionarios, una parte importante de la 
reducción debía lograrse no sustituyendo a los que 
cesaban en sus funciones. La jubilación anticipada fue 
una parte especificada de la reducción de personal 
que resultó considerable, pero ello no significa que 
la repercusión en el presupuesto fuera limitada. Por 
otra parte, el Gobierno introdujo otras medidas para 
reducir el personal, como el plan de ceses voluntarios. 
El resultado global de las reducciones de personal 
y salarial fue una reducción del gasto de personal 
público de casi el 17 % entre 2010 y 2014.153 iii)
El procedimiento de déficit excesivo que afectaba 
a Rumanía dejó de aplicarse en junio de 2013 sobre la 
base de los datos de resultados de 2012. Una con -
dición importante para salir del procedimiento de 
déficit excesivo es la sostenibilidad de la corrección, 
en el sentido de que el déficit debe permanecer de 
forma creíble bajo el umbral del 3 % del PIB durante el 
período correspondiente a la previsión de la Comisión. 
Por su parte, la previsión se basa en las medidas creí -
bles anunciadas por el Gobierno y especificadas con 
suficiente detalle.
153 iv)
La garantía del pasivo en Irlanda no tenía como princi -
pal objetivo ser una medida generadora de ingresos.
155
La Comisión considera que no es significativo compa -
rar las cifras del FMI y de la Comisión sobre el cumpli -
miento de las condiciones al final del programa, pues 
las dos instituciones las evalúan teniendo en cuenta 
diferentes referencias comparativas.
Algunos plazos se fijaron inicialmente de forma muy 
ambiciosa para promover la ejecución y posterior -
mente se ajustaron a medida que evolucionaba el 
programa.
158
A juicio de la Comisión, el concepto de «contenido 
estructural» empleado por el Tribunal no es un medi -
dor significativo para analizar medidas relativas a la 
política y extraer conclusiones sobre su importancia. 
Las condiciones que requieren más pasos intermedios 
(y que, por tanto, el Tribunal clasifica como de «bajo 
contenido estructural») pueden ser al menos tan 
importantes como las condiciones de aplicación más 
directa.
La clasificación empleada en relación con el contenido 
estructural de las condiciones no refleja la esencia 
y la importancia de cada una de ellas. Muchas de las 
reformas estructurales más esenciales requerirán fases 
intermedias, como revisiones y consultas (clasifica -
das como de «bajo contenido estructural»), antes 
de su plasmación legal y ejecución. La clasificación 
empleada por el Tribunal de «alto contenido estructu -
ral» no es, por tanto, sinónimo de «importante».
Respuestas de la Comisión 111
Respuesta conjunta de la Comisión 
a los apartados 176, 177 y 178
En Hungría, el endeudamiento en divisas de los hoga -
res (mayoritariamente en francos suizos) no era una 
cuestión de política especialmente candente durante 
el período del programa (es decir, hasta el primer 
trimestre de 2010).
Los préstamos nacionales en divisas no eran un 
problema en los programas de la zona del euro ni en 
Letonia, que tenía un objetivo de política del pro -
grama de mantener la vinculación con el euro.
En Rumanía se incluyeron condiciones para frenar 
o limitar los préstamos en divisas mediante reglamen -
taciones dirigidas y estrechamente supervisadas en 
el sector financiero. Se mantuvo un diálogo perma -
nente con el Banco Nacional. Para corregir las vulne -
rabilidades asociadas a los préstamos en divisas, el 
Banco Nacional de Rumanía adoptó medidas dirigidas 
a desincentivar en mayor medida el endeudamiento 
de los consumidores en divisas sin cobertura de riesgo 
en 2011. Algunas de estas medidas se extendieron 
posteriormente a pequeñas y medianas empresas sin 
cobertura de riesgo, conforme a las recomendaciones 
de la JERS (Junta Europea de Riesgo Sistémico). Por 
otra parte, como parte de las condiciones del pro -
grama, en el marco del «First Home — Prima Casa», el 
Gobierno rumano dejó de proporcionar garantías del 
Estado para los préstamos hipotecarios denominados 
en divisas en agosto de 2013.165
Los programas de la zona del euro se han centrado en 
restablecer la estabilidad fiscal y financiera y mejorar 
la competitividad mediante la corrección de las defi -
ciencias estructurales. Restablecer la balanza exterior 
formaba parte implícita de las condiciones de los 
programas, pero no era la preocupación fundamental.
Las balanzas comercial y por cuenta corriente no 
deben utilizarse como indicadores de competitividad 
aisladamente, pues las balanzas exteriores pueden 
depender tanto de cambios estructurales como de 
factores cíclicos. Esto indica que parte de la mejora 
puede producirse cuando mejoren las condiciones 
cíclicas. No se pueden identificar las mejoras de la 
competitividad analizando únicamente las balanzas 
comercial y por cuenta corriente sin analizar los facto -
res subyacentes.
167
Como Estado miembro de la zona del euro, Irlanda 
no estaba en un programa de ayuda a la balanza de 
pagos. Por tanto, el déficit de financiación exterior no 
era un elemento esencial del programa, como ocurría 
en los Estados miembros no pertenecientes a la zona 
del euro. Debe resaltarse que Irlanda mantuvo de 
forma constante un superávit comercial considerable, 
con notable volatilidad. En este contexto, la presenta -
ción de datos acumulados sobre errores de previsión 
puede resultar engañosa. Por otra parte, la balanza 
comercial mejoró ligeramente entre 2011 y 2014, 
haciendo una contribución positiva al ajuste de la 
balanza por cuenta corriente. Hacer una previsión de 
la balanza exterior irlandesa se complica considerable -
mente por las actividades de grandes empresas multi -
nacionales que dominan el sector comercial irlandés.
La Comisión considera que no pueden extraerse lec -
ciones del gráfico 11.
168
Es discutible si «la balanza comercial (exportaciones/
importaciones) refleja con mayor precisión los efectos 
de los cambios en la competitividad del país».
Respuestas de la Comisión 112
Recomendación 2
La Comisión acepta la Recomendación 2, si bien 
resalta la necesidad de garantizar que la actividad 
de registro no suponga una carga desproporcionada 
para quienes elaboran las previsiones, especialmente 
en el contexto de un programa y dada la limitación de 
recursos.
La Comisión ya ha mejorado los procedimientos y la 
gestión de documentos desde la puesta en marcha 
de los primeros programas y tratará de continuar 
mejorando la aplicación de su política de gestión de 
documentos y control de calidad.
La Comisión está desarrollando un modelo piloto de 
previsión, inicialmente para la zona del euro en su 
conjunto con módulos específicos para cada país. Su 
finalidad no es sustituir las previsiones basadas en 
juicios de valor, sino examinar cómo puede utilizarlas 
la Comisión para realizar comprobaciones de calidad 
que complementen esas previsiones. En cualquier 
caso, la Comisión señala que no es probable que un 
modelo resulte especialmente útil cuando se produ -
cen de acontecimientos económicos inusuales.
184
Véase la respuesta de la Comisión a los apartados IX y X.
Recomendación 3 a)
La Comisión acepta la Recomendación 3 a).
La Comisión ha mejorado ya la conservación de regis -
tros desde el inicio de los programas. Se centrará en 
garantizar que los nuevos procedimientos se apliquen 
plenamente con arreglo a la política de gestión de 
documentos de la Comisión, sin perjudicar la capa -
cidad de los equipos de los programas de cumplir 
plazos estrictos.
Recomendación 3 b)
La Comisión acepta la Recomendación 3 b) y exami -
nará cómo continuar mejorando el registro de deci -
siones claves con arreglo a la política de gestión de 
documentos de la Comisión y sin ralentizar el proceso 
de decisión.Conclusiones y recomendaciones
179
Véase la respuesta de la Comisión al apartado III.
180
Véase la respuesta de la Comisión al apartado IV.
182
La Comisión aumentó su capacidad de movilizar cono -
cimientos especializados con posterioridad a 2009 
en relación con los programas de la zona del euro, 
mejorando su capacidad de obtener conocimientos 
especializados externos.
Recomendación 1
La Comisión acepta la Recomendación 1.
La Comisión mejoró su movilización de conocimien -
tos especializados a lo largo de los años de la crisis, 
como lo acredita el hecho de que pudiera movilizar 
estos conocimientos en los programas de la zona del 
euro, realizados posteriormente a los de los países no 
pertenecientes a ella. La Comisión ha creado recien -
temente el Servicio de Apoyo a las Reformas Estruc -
turales (SRSS, por sus siglas en inglés). La Comisión 
examinará cómo pueden reforzarse en mayor medida 
algunos principios claves para la rápida movilización 
de los conocimientos especializados precisos en un 
marco para el conjunto de las instituciones, cuando así 
proceda.
La Comisión tendrá en cuenta, cuando proceda, la 
necesidad de desarrollar procedimientos para mejo -
rar la vigilancia y la gestión de los posibles nuevos 
programas de ayuda financiera para los países de la 
zona del euro.
183
Véase la respuesta de la Comisión al apartado VIII.
Era muy difícil evaluar ex post  la plausibilidad de las 
hipótesis claves en las revisiones posteriores.
Respuestas de la Comisión 113
Recomendación 5
La Comisión acepta la Recomendación 5. Tratará de 
incorporar a los memorandos de entendimiento varia -
bles adicionales que puedan obtenerse en un breve 
lapso de tiempo, como el saldo de caja trimestral o los 
objetivos respecto de los pagos atrasados, para ayu -
dar al seguimiento de los objetivos presupuestarios.
191
Véase la respuesta de la Comisión a los apartados XV 
y 104-107.
Se desembolsaron los tramos tras evaluar detallada -
mente si los países habían cumplido las condiciones. 
Las demoras en el cumplimiento se evaluaron caso 
por caso. Por otra parte, condiciones que no son 
«verdaderamente importantes para la resolución de 
la crisis y el reembolso de los préstamos» pueden no 
obstante ser adecuadas en la medida en que respal -
dan el crecimiento y reducen el riesgo de impago de 
los préstamos en circunstancias imprevistas. La audi -
toría no aporta pruebas de que se incluyeran reformas 
irrelevantes.
Recomendación 6 a)
La Comisión acepta la Recomendación 6 a).
Recomendación 6 b)
La Comisión acepta la Recomendación 6 b), pero 
señala que en algunos casos garantizar la adopción de 
las reformas no tiene sentido hasta que las medidas 
preparatorias permiten identificar la magnitud de la 
cuestión a resolver o las posibles respuestas.
Recomendación 6 c)
La Comisión acepta en parte la Recomendación 6 c). 
La Comisión no acepta la obligación de los equipos 
encargados de los programas de justificar la necesi -
dad de todas y cada una de las condiciones debido al 
papel crucial del país receptor en el establecimiento 
de su propia visión del programa de reforma.185
Véase la respuesta de la Comisión al apartado XI.
186
Véase la respuesta de la Comisión al apartado XII.
187
Véase la respuesta de la Comisión al apartado XII.
188
Véase la respuesta de la Comisión al apartado XIV.
189
Véase la respuesta de la Comisión al apartado XIII.
Los documentos clave resultantes del análisis de los 
expertos fueron revisados por personas ajenas al 
equipo encargado del programa, incluidos altos direc -
tivos y los directores de las unidades horizontales. Los 
informes de revisión se sometieron a procedimientos 
de consulta con las direcciones generales competentes. 
Los borradores se intercambiaron y comprobaron con 
instituciones asociadas y los resultados de la negocia -
ción se expusieron detalladamente al CEF y el EWG.
Recomendación 4
La Comisión acepta la Recomendación 4. La Comisión 
mejorará los procedimientos de revisión de la gestión 
de los programas y el contenido de su documenta -
ción teniendo en cuenta los recursos disponibles y sin 
provocar demoras indebidas.
190
En la respuesta de la Comisión al apartado XV se 
exponen los motivos por los que se utilizan datos de 
contabilidad de ejercicio.
Respuestas de la Comisión 114
193
El Tribunal analizó si el nivel de precios en la fecha de 
la operación estaba justificado simplemente com -
parándolo con las orientaciones de precio iniciales 
ofrecidas por los bancos en sus propuestas, sin tener 
debidamente en cuenta la evolución del mercado 
entre la fecha de la orientación inicial sobre precios 
y la fecha efectiva de emisión. Las desviaciones res -
pecto a las orientaciones de precios son inherentes al 
proceso en general, especialmente cuando transcurre 
un plazo tan largo de tiempo.
194
La Comisión considera que no hubo lagunas en el 
proceso de gestión de la deuda, únicamente algunas 
omisiones en la documentación relativa a las opera -
ciones iniciales.
Recomendación 8 a)
La Comisión acepta la Recomendación 8 a).
La recomendación ya se ha aplicado. La asignación 
se realiza en estrecha cooperación con el sindicato 
y todas las órdenes son transparentes para la Comi -
sión, que tiene pleno control sobre el proceso.
Recomendación 8 b)
La Comisión acepta la Recomendación 8 b).
La recomendación ya se ha aplicado. Desde enero de 
2011 están bien documentados los procesos de envío 
de «solicitudes de propuestas», de recepción de las 
propuestas de los bancos y de mandato a los bancos 
directores.
Recomendación 8 c)
La Comisión acepta la Recomendación 8 c).
La recomendación ya se ha aplicado. Los gestores 
principales aceptan formalmente «compromisos de 
suscripción» en caso de que el libro de órdenes no 
alcance el volumen objetivo (antes de la emisión) 
y «compromisos en el mercado secundario» para 
proporcionar una negociación activa en el mercado 
secundario (tras la emisión).La Comisión señala que lo más importante es que 
haya un conjunto coherente e integrado de reformas 
para hacer frente a los retos económicos fundamenta -
les. Dentro de este programa, puede haber opciones 
sobre qué paquete de reformas elegir. Por tanto, las 
condiciones no deben considerarse aisladamente. La 
Comisión señala también que las reformas que incre -
mentan el crecimiento a medio plazo son también 
importantes para mejorar la posición presupuestaria 
y reducir el riesgo de impago de la ayuda financiera. 
La ayuda de la UE tiene a menudo vencimientos muy 
largos, lo que convierte un crecimiento fuerte en un 
factor importante para respaldar la capacidad del país 
de reembolsar sus préstamos.
Por último, la elección de las condiciones es materia 
de negociación con el país receptor. Debe respaldar la 
capacidad de los países de establecer la agenda para 
sus programas. Este es un requisito previo para que 
asuman la titularidad del proceso de reforma, que es 
un factor determinante del éxito del programa. Las 
condiciones son comprobadas por la dirección y tam -
bién a nivel político.
Recomendación 6 d)
La Comisión acepta la Recomendación 6 d). Para 
las condiciones fijadas, tratará de responder con 
datos mensurables en la máxima medida posible. La 
Comisión resalta, no obstante, que la repercusión de 
las condiciones no puede medirse del mismo modo, 
pues algunos resultados son de carácter cualitativo, 
no cuantitativo, y no todas las condiciones ofrecen 
fácilmente datos susceptibles de evaluación.
Recomendación 7
La Comisión acepta en parte la Recomendación 7. Ya 
ha establecido directrices para la cooperación con 
el FMI y el BCE y está adoptando otras medidas para 
facilitar la cooperación interinstitucional durante los 
programas. En cualquier caso, la Comisión considera 
que aclarar esta cooperación debería evitar que la 
formalización haga gravoso el proceso de decisión, 
especialmente dadas las presiones de tiempo existen -
tes. Debe mantenerse la flexibilidad para resolver las 
diferencias de opinión, pues tratar de codificar formal -
mente el proceso de resolución de conflictos resultaría 
difícil y de escaso valor.
Respuestas de la Comisión 115
200
Véase la respuesta de la Comisión al apartado XVII.
201
La respuesta de la Comisión al apartado 158 muestra 
por qué no considera que el sistema de medición 
empleado por el Tribunal para clasificar las condicio -
nes estructurales sea indicativo de su importancia.
202
El hecho de que se incluyeran en el programa condi -
ciones que no produjeran resultados observables en 
el marco temporal del programa no significa que no 
tuvieran éxito ni que sus efectos fueran esperados 
dentro de ese marco temporal. Las reformas estruc -
turales requieren tiempo para materializarse y en la 
mayoría de los casos su repercusión solo puede obser -
varse a largo plazo.
203
Véase la respuesta de la Comisión al apartado 165.
Recomendación 9
La Comisión acepta la Recomendación 9. Tratará de 
continuar mejorando su conocimiento del proceso de 
ajuste en los programas mediante la serie actual de 
evaluaciones integrales ex post  y de extraer lecciones 
de ellas. Las evaluaciones cubren todos los aspectos 
del ajuste económico de los programas, incluidas las 
tres sugerencias planteadas por el Tribunal. Ya se ha 
publicado una evaluación ex post  del programa de 
ajuste económico de Irlanda.
Recomendación 9 a)
La Comisión acepta la Recomendación 9 a).Recomendación 8 d)
La Comisión acepta la Recomendación 8 d).
La recomendación ya se ha aplicado. Se realizan 
periódicamente análisis de mercado documentados 
en los informes del Comité de Gestión de Tesorería. Se 
realiza una evaluación más específica antes de cada 
emisión de deuda, que se documenta también ex post  
en una nota tras la operación. Por otra parte, los ban -
cos proporcionan trimestralmente el volumen de las 
operaciones de compraventa de bonos de la UE, que 
es objeto de supervisión por la Comisión.
195
Véase la respuesta de la Comisión a la recomendación 9.
196
Véase la respuesta de la Comisión al apartado 139.
197
Debe resaltarse que Portugal no utilizó comple -
tamente toda la ayuda financiera disponible en el 
programa y lo finalizó con un considerable margen de 
tesorería.
198
Esta indicación mezcla la repercusión de las nuevas 
medidas de la política con la repercusión presupues -
taria de las condiciones económicas. Véase también la 
respuesta de la Comisión al apartado 147.
199
Como se indica en la respuesta de la Comisión al apar -
tado 150 i), el efecto del punto de inicio sobre el ritmo 
de la consolidación no debe contemplarse aislada -
mente de otros factores, en ocasiones específicos del 
país, que afectan a los desequilibrios presupuestarios 
a corregir. La respuesta de la Comisión al apartado 153 
explica por qué las medidas puntuales pueden ser 
necesarias y no puede considerarse que carezcan de 
efectos sostenibles.
Respuestas de la Comisión 116
Recomendación 9 b)
La Comisión acepta la Recomendación 9 b). De 
acuerdo con las orientaciones políticas del presidente 
Juncker, la Comisión ha realizado recientemente una 
evaluación ex ante  de las repercusiones sociales del 
nuevo ajuste de Grecia. Esta evaluación se realizará en 
todos los nuevos programas.
Recomendación 9 c)
La Comisión acepta la Recomendación 9 c).
CÓMO OBTENER LAS PUBLICACIONES  
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TRIBUNAL
DE CUENTAS
EUROPEO
Cuando la crisis financiera de 2008 se transformó en una 
crisis de deuda soberana en Europa, algunos Estados 
miembros se vieron obligados a  pedir asistencia 
macrofinanciera. En este informe se analiza si la Comisión 
gestionó de forma adecuada la asistencia a cinco países: 
Hungría, Letonia, Rumanía, Irlanda y Portugal. 
Constatamos que la Comisión no estaba preparada para la 
magnitud de la crisis, lo que explica las importantes 
insuficiencias iniciales en su proceso de gestión. 
Identificamos una serie de insuficiencias que todavía 
persisten, y la idea principal de este informe es que la 
Comisión tiene que fortalecer sus procedimientos de 
gestión de asistencia financiera.