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Bruselas, 30.11.2006

COM(2006) 742 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO

de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19, apartado 1, de la Directiva 2003/96/CE del Consejo (navegación aérea de recreo privada)

1. INTRODUCCIÓN

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 19, apartado 1, de la Directiva 2003/96/CE del Consejo[1], por la que se reestructura el régimen comunitario de imposición de los productos energéticos y de la electricidad (en lo sucesivo, «Directiva sobre los impuestos energéticos» o «Directiva»), además de lo previsto en otras disposiciones de la Directiva, y, en particular, en sus artículos 5, 15 y 17, el Consejo, por unanimidad y a propuesta de la Comisión, podrá autorizar otras exenciones o reducciones impositivas por motivos relacionados con políticas específicas.

La Comisión examinará las solicitudes. A continuación, presentará una propuesta al Consejo o, alternativamente, informará al Consejo de los motivos que la han llevado a no proponer la autorización de la medida.

En el contexto más general de revisión de las excepciones a la Directiva sobre los impuestos energéticos que expirarán a finales de 2006, Francia, Portugal, Reino Unido, Malta y Suecia han presentado solicitudes de autorización a fin de acogerse, de 2007 en adelante, a una excepción a las disposiciones de la Directiva sobre los impuestos energéticos en relación con el carburante utilizado en la navegación aérea de recreo privada, es decir, aquella no cubierta por la exención obligatoria prevista en el artículo 14, apartado 1, letra b) de la Directiva. Dichos escritos quedaron registrados en la Dirección General de Impuestos y Unión Aduanera[2].

El objeto de la presente comunicación es informar al Consejo de las razones por las cuales la Comisión no propone tal autorización.

2. SÍNTESIS DE LAS SOLICITUDES

2.1. Solicitud de Francia

Francia desearía aplicar una exención fiscal total al carburante utilizado en la navegación aérea de recreo privada. La finalidad de la medida es, por un lado, compensar las consecuencias negativas para el sector derivadas del incremento de los precios y, por otro, preservar las políticas nacionales orientadas a la ordenación del territorio, evitando la concentración de las compañías aéreas en torno a la región de París.

La solicitud prevé como fecha de expiración el 31 de diciembre de 2012.

2.2. Solicitud de Portugal

Portugal desearía aplicar una exención fiscal total al carburante utilizado en la navegación aérea de recreo privada. El objeto de la medida es evitar las cargas administrativas derivadas del complejo sistema de control que sería preciso aplicar en caso de pasar a un tratamiento fiscal normal.

La solicitud prevé como fecha de expiración el 31 de diciembre de 2012.

2.3. Solicitud del Reino Unido

El Reino Unido desearía aplicar una exención fiscal total al carburante utilizado en la navegación aérea de recreo privada. El queroseno de aviación destinado a uso privado quedaría completamente exento, mientras que a la gasolina de aviación se le aplicaría un tipo reducido cuyo valor sería equivalente a la mitad del tipo aplicado a la gasolina con plomo.

El Reino Unido sostiene que los beneficios que llevaría aparejado el paso a un tratamiento fiscal normal serían mínimos en comparación con los costes generados y con otras consecuencias ligadas a la expiración de la excepción. El principal objetivo de la medida es, pues, eliminar los costes de transición.

El Estado miembro alude, en particular, a los costes de cumplimiento de la normativa que soportarían los proveedores de carburantes de aviación y el propio sector, y pone de relieve los costes administrativos y las dificultades en lo que atañe al control del cumplimiento a que habría de hacer frente la Administración como consecuencia de la expiración de la excepción. El Reino Unido explica, además, que su supresión tendría un efecto negativo sobre el sector de la navegación aérea de recreo privada y sobre una multitud de pequeñas empresas conexas. Por otro lado, se produciría un incremento de los costes de formación, lo que acentuaría la tendencia de los pilotos a efectuar su aprendizaje en Estados Unidos. Además, la supresión de la excepción podría plantear problemas de seguridad, en caso de que los usuarios se vieran tentados de utilizar gasolina sin plomo en vez de gasolina de aviación. Por último, el Estado miembro señala lo irrelevante que sería el incremento de los ingresos y los beneficios en términos de reducción de las emisiones de dióxido de carbono asociados a la introducción del tratamiento fiscal normal.

La solicitud prevé como fecha de expiración de la excepción el 31 de diciembre de 2011.

2.4. Solicitud de Malta

Malta desearía aplicar una exención fiscal total al queroseno y la gasolina de aviación utilizados en la navegación aérea de recreo privada en los vuelos hacia el exterior.

El objeto de la medida es promover el desarrollo del sector y de los servicios conexos que tengan una incidencia sobre el segmento turístico. Malta aduce que la ventaja comparativa con la que contaba en este ámbito se está reduciendo debido a la intensa competencia de los operadores implantados en países no europeos, que no están sujetos a la legislación comunitaria en materia de impuestos especiales. Además, Malta considera que la medida no afectaría al correcto funcionamiento del mercado interior ni provocaría un falseamiento de la competencia, habida cuenta de su posición geográfica y de los rigurosos controles aplicados a fin de garantizar la correcta aplicación de la medida.

La solicitud prevé como fecha de expiración de la excepción el 31 de diciembre de 2012.

2.5. Solicitud de Suecia

Suecia desearía aplicar una exención fiscal total al queroseno y la gasolina de aviación utilizados en la navegación aérea de recreo privada.

Suecia hace referencia a la vasta extensión de su territorio y a las grandes zonas escasamente habitadas, en particular en el norte del país, y aduce que el buen funcionamiento de los medios y las infraestructuras de transporte es esencial para que todas las regiones de Suecia tengan la oportunidad de desarrollarse y participar en el crecimiento económico. A menudo, el desempeño de funciones públicas indispensables exige el recorrido de grandes distancias, sobre todo en las regiones interiores del norte de Suecia.

Por otro lado, Suecia considera que la exención fiscal de los carburantes para navegación aérea de recreo privada incrementa la frecuencia con que se lleva a cabo esta actividad, lo que, a su vez, repercute positivamente en el conocimiento de la misma y en la disposición a llevar a cabo misiones civiles de vigilancia. Además, este país estima que la gestión del impuesto sobre ese tipo de carburante supondría una pesada carga administrativa para las autoridades fiscales. La gestión se vería complicada aún más por el hecho de que, en el curso de una misma jornada, un avión puede utilizarse alternativamente con fines comerciales y privados.

La solicitud prevé como plazo de expiración el 31 de diciembre de 2002.

3. CONTEXTO DE LAS SOLICITUDES

El artículo 14, apartado 1, letra b), de la Directiva sobre los impuestos energéticos establece que los Estados miembros eximirán del impuesto los productos energéticos suministrados para su utilización como carburante en la navegación aérea distinta de la navegación aérea de recreo privada. Esta disposición había entrado en vigor inicialmente en 1993, en el marco de la Directiva sobre los hidrocarburos[3]. Por tanto, la navegación aérea de recreo privada[4] no estaba sujeta a la exención obligatoria prevista en relación con la aviación comercial (debido, en particular, a obligaciones jurídicas internacionales en vigor), ni se beneficiaba de las ventajas fiscales optativas que preveían dichas directivas. Debido a ello, la navegación aérea de recreo privada está sujeta al régimen impositivo normal, a los tipos nacionales, de conformidad con la Directiva, salvo que se aplique una excepción específica en virtud de sus artículos 18, 18 bis o 19.

A fin de dotar de mayor coherencia a las políticas comunitarias en materia de transporte, medio ambiente y fiscalidad, la Comisión propuso por primera vez, ya en 1996[5], suprimir las excepciones mencionadas, previstas en la actualidad en los artículos 18 y 18 bis y en los anexos II y III de la Directiva. Posteriormente, en 2000, la Comisión inició el proceso de eliminación gradual de dichas excepciones, declarando que deberían desaparecer en la fecha prevista para la entrada en vigor de la Directiva sobre los impuestos energéticos y, en cualquier caso, el 31 de diciembre de 2006, a más tardar[6]. Finalmente, las excepciones se prorrogaron hasta el 31 de diciembre de 2006 y fueron incorporadas ulteriormente a la Directiva sobre los impuestos energéticos (artículo 18 bis y anexo III) con vistas a su eliminación progresiva. En el caso de Malta, se fijó la misma fecha de expiración en el marco de su adhesión a la Comunidad (artículo 18 bis y anexo III)..

En su Comunicación de junio de 2006 Análisis de las excepciones que expiran a finales de 2006 de los anexos II y III de la Directiva 2003/96/CE del Consejo , (en lo sucesivo, «Comunicación de 2006»)[7], la Comisión declaró que no debía renovarse el tratamiento fiscal favorable concedido al carburante utilizado en la actividad analizada frente al utilizado en actividades comparables (ya fuesen de transporte o de recreo). Paralelamente, la Comisión invitaba a aquellos Estados miembros afectados que considerasen que aún era necesario obtener una nueva prórroga, por motivos de políticas específicas, a que presentasen una solicitud de conformidad con el artículo 19 de la Directiva, aportando las justificaciones oportunas.

4. EVALUACIÓN DE LA COMISIÓN

La Comisión considera que Francia, Portugal, el Reino Unido, Malta y Suecia no han hecho sino reiterar en buena medida los argumentos ya analizados en la Comunicación de 2006 (en particular, lo elevado de los costes administrativos y de cumplimiento de la normativa y el riesgo de fraude asociados a la expiración de la excepción)[8]. La Comisión opina que esos argumentos no son válidos, como tampoco lo son otros más exhaustivos o complementarios presentados en la fase actual.

Ante todo, la Comisión desea recordar que el Consejo, por unanimidad y con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 93 del Tratado CE, ha tenido ya oportunidad de sopesar las consideraciones políticas en favor de la concesión de una excepción en el sector considerado, por un lado, y las que hacen aconsejable el régimen impositivo normal, por otro. Estas últimas, recogidas básicamente en el artículo 19, apartado 1, párrafo tercero, de la Directiva, son el adecuado funcionamiento del mercado interior, la necesidad de garantizar una competencia leal, y las políticas comunitarias en materia de sanidad, medio ambiente, energía y transporte.

Tal como se explicaba en la Comunicación de 2006, el Consejo optó deliberadamente, como régimen general, por someter la navegación aérea de recreo privada al impuesto normal. Así pues, este sector quedaba excluido de la exención obligatoria prevista en el artículo 14, apartado 1, letra c) de la Directiva sobre los impuestos energéticos y no figuraba en la lista de exenciones o reducciones optativas de su artículo 15. De acuerdo con lo dispuesto en el considerando 23 de la misma Directiva, la navegación aérea distinta de la de recreo privada estaba exenta del impuesto por una serie de razones específicas que, según el propio considerando, no eran válidas para la navegación aérea de recreo privada. Al mismo tiempo, el Consejo indicaba que las excepciones en favor de esta última actividad debían tener carácter temporal (considerando 30, artículos 18 y 18 bis y anexos II y III de la Directiva).

En tales circunstancias, no resulta oportuno conceder una autorización con arreglo al artículo 19 por motivos puramente inherentes al paso de un régimen de excepción al régimen impositivo normal. Es evidente que pueden considerarse tales los motivos relacionados con las cargas administrativas o los problemas asociados al cumplimiento de la normativa o al control de éste, e igualmente las cuestiones de seguridad[9] derivadas del propio cambio. Pero también entran en este supuesto las repercusiones económicas generales (para el sector y empresas conexas, y el sector turístico o el de la formación) que puedan derivarse de la aplicación de un régimen impositivo normal a la actividad en cuestión, incluso en una perspectiva a más largo plazo. Por definición, estas repercusiones generales no se corresponden con los motivos vinculados a políticas específicas en el sentido del artículo 19 de la Directiva sobre los impuestos energéticos.

Los intereses y las políticas mencionados en el artículo 19, apartado 1, párrafo tercero, se oponen asimismo a la concesión de una autorización por los motivos mencionados en el apartado anterior.

Por lo que respecta a las consideraciones relacionadas con el funcionamiento del mercado interior y la competencia leal , cabe señalar que, el carácter específico de la navegación aérea hizo necesario establecer, ya desde 1993, con vistas a la plena realización del mercado interior, normas comunes a escala comunitaria en relación con la imposición del carburante destinado a esa actividad. Dichas normas, basadas en las prácticas ejercidas mayoritariamente por los Estados miembros de la UE en ese momento, preveían un tratamiento fiscal común de la navegación aérea de recreo privada. En un contexto más amplio, en interés del funcionamiento del mercado interior y de una competencia leal, la imposición debe ser lo más neutra posible a fin de evitar que, en una Comunidad sin fronteras fiscales, el comportamiento de los operadores venga determinado por razones de tipo fiscal.

La excepción concedida a determinados Estados miembros no invalida este razonamiento. Habría que considerarla, más bien, una medida destinada a resolver los problemas iniciales de aplicación de una nueva legislación. Dado que el carburante utilizado en la navegación aérea de recreo privada ha venido siendo objeto de gravamen en la Comunidad, en principio, desde 1993, y que los artículos 18 y 18 bis de la Directiva sobre los impuestos energéticos fijan límites temporales precisos a la excepción establecida en la misma, las razones basadas en la transición ya no justifican, hoy en día, una autorización en virtud de lo dispuesto en el artículo 19 de dicha Directiva.

El hecho de que, toda pérdida de actividad económica prevista (tal como aducen algunos de los Estados miembros que se acogen a la excepción) vaya a redundar en beneficio de los Estados miembros que aplican el régimen impositivo normal contribuye a reafirmar la idea de que, por razones de competencia leal, es preciso oponerse a la concesión de una autorización al amparo de lo dispuesto en el artículo 19 de la Directiva, puesto que perpetuaría el falseamiento de la competencia.

La autorización solicitada se opondría asimismo a las políticas comunitarias en materia de medio ambiente, energía y transporte , fundamentalmente debido a que no refleja con exactitud los costes externos negativos de dicha actividad.

Además, resulta adecuado pasar a analizar ciertos argumentos más específicos aducidos por algunos de los Estados miembros que han presentado la solicitud.

En primer lugar, la Comisión no puede admitir el argumento aducido por Malta. Si bien es cierto que la armonización de la fiscalidad puede tener, en determinados casos, efectos sobre la competencia con terceros países, éstos ya han sido tenidos en cuenta por el Consejo en el contexto del artículo 14 de la Directiva sobre los impuestos energéticos. A este respecto, el Consejo considera que esos motivos han justificado hasta el momento la concesión de una exención en el caso de la aviación comercial, pero no en el ámbito específico de la presente Comunicación, es decir, el de la navegación aérea de recreo privada (véase el considerando 23 de la Directiva sobre los impuestos energéticos).

En segundo lugar, por lo que respecta al argumento aducido por Suecia sobre las características específicas de su territorio y sobre la necesidad de disponer de medios de transporte e infraestructuras eficientes, la Comisión no considera que la exención fiscal del carburante utilizado para la navegación aérea sea la respuesta más adecuada a esta cuestión. Más en general, y también en relación con los argumentos aducidos por Suecia (por ejemplo, la disposición a llevar a cabo misiones civiles de vigilancia) y por Francia en relación con el desarrollo regional, la Comisión desea hacer hincapié en que todos ellos responden, a preocupaciones relacionadas con las políticas nacionales fundamentalmente de carácter regional, que, en opinión de un Estado miembro, podrían justificar la concesión de una ayuda pública. Ahora bien, existen instrumentos de ayuda mucho más idóneos, tanto por su naturaleza como por su alcance, sin que los intereses comunitarios mencionados anteriormente se vean perjudicados por la aplicación de una exención anómala del impuesto armonizado. Por tanto, las preocupaciones de carácter general planteadas por Francia y Suecia no permiten justificar la autorización solicitada.

Por último, la Comisión no puede aceptar el argumento aducido por el Reino Unido sobre la proporcionalidad. Dicho argumento se ha desarrollado tomando como premisa la excepción temporal concedida con arreglo al artículo 18, lo que entra en conflicto con la actuación del legislador comunitario que, de conformidad con el artículo 93 del Tratado CE, toma como base el régimen impositivo normal. Esto sitúa también en la perspectiva adecuada un argumento conexo expuesto por el Reino Unido, esto es, que los beneficios ambientales que se derivarían del paso a la imposición normal serían limitados. El hecho de que el consumo total de carburante destinado a la navegación aérea de recreo privada pueda no rebasar determinados límites implica, exclusivamente, que la exención tiene un alcance limitado. Ello no significa que, en aras de la proporcionalidad, sea necesario aplicar un tratamiento desigual a actividades de transporte o recreo comparables. Por otro lado, el hecho de que la aplicación pueda exigir un esfuerzo adicional tampoco puede ser un argumento decisivo. La variación de los costes de aplicación en función de los distintos sectores es consustancial a la administración fiscal, y ello no implica la existencia de motivos de políticas específicas que haya que tener en cuenta en el contexto del artículo 19 de la Directiva.

5. CONCLUSIÓN

En general, la Comisión considera que los Estados miembros solicitantes no han planteado ninguna consideración de política específica que justifique, de un lado, la necesidad de seguir aplicando una excepción a la legislación vigente en la Comunidad, adoptada por unanimidad ya en dos ocasiones, y, de otro, la existencia de una disposición fiscal que entra claramente en contradicción con varias políticas comunitarias.

Los Estados miembros solicitantes han tenido tiempo suficiente para adaptarse a la nueva situación, si se tiene en cuenta que tanto esta excepción como otras similares llevan siendo objeto de debate en la Comunidad desde 1996, como mínimo, y que la Comisión ha insistido en múltiples ocasiones en la necesidad de irlas eliminado. Este razonamiento puede hacerse extensivo a Malta, en cuyo caso, la fecha de expiración de la excepción concedida con arreglo a lo dispuesto en el 18 bis de la Directiva sobre los impuestos energéticos se hizo coincidir con la fecha de expiración de otras excepciones similares a las que se acogían en ese momento algunos de los quince Estados miembros.

En caso de que, en unas circunstancias muy particulares o específicas, la expiración de la excepción plantee dificultades, y siempre que se respete la legislación comunitaria en todo respecto[10], los Estados miembros solicitantes podrán adoptar medias destinadas a reducir o mitigar los problemas derivados del paso a un régimen impositivo normal.

Así pues, la Comisión concluye que no se cumplen las condiciones previstas en el artículo 19. Por consiguiente, la Comisión no propone las autorizaciones solicitadas . [pic][pic][pic][pic][pic][pic]

[1] Directiva 2003/96/CE del Consejo, de 27 de octubre de 2003, por la que se reestructura el régimen comunitario de imposición de los productos energéticos y de la electricidad (DO L 283 de 31.10.2003 p. 51; Directiva modificada en último lugar por las Directivas 2004/74/CE y 2004/75/CE (DO L 157 de 30.4.2004, p. 87 y p.100).

[2] Cartas registradas el 16 de octubre de 2006 (Francia, Portugal, Reino Unido y Malta) y el 31 de octubre (Suecia)

[3] Directiva 92/81/CEE del Consejo, de 19 de octubre de 1992, relativa a la armonización de las estructuras del impuesto especial sobre los hidrocarburos (DO 316 de 31.10.1992); Directiva derogada junto con la Directiva 92/82/CEE del Consejo, de 19 de octubre de 1992, relativa a la aproximación de los tipos del impuesto especial sobre los hidrocarburos, desde el 31 de diciembre de 2002 mediante la Directiva 2003/96/CE del Consejo.

[4] La navegación aérea de recreo privada se define como «la utilización de una aeronave por su propietario o por la persona física o jurídica que pueda utilizarla en virtud de arrendamiento o de cualquier otro título, para fines no comerciales y, en particular, para fines distintos del transporte de viajeros o mercancías o de la prestación de servicios a título oneroso, o que no se destinen a necesidades determinadas por las autoridades públicas».

[5] COM (1996) 549, de 14 de noviembre de 1996.

[6] COM (2000) 678, de 15 de noviembre de 2000.

[7] COM(2006)342, de 30 de junio de 2006: Análisis de las excepciones que expiran a finales de 2006 de los anexos II y III de la Directiva 2003/96/CE del Consejo .

[8] Véase la Comunicación de 2006, apartado 2.2.1.

[9] Los aspectos ambientales y de seguridad se abordan en la legislación correspondiente. No están vinculados con las normas de la Directiva sobre los impuestos energéticos.

[10] En particular, las normas del Tratado relativas a las ayudas estatales.