INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO INFORME PROVISIONALsobre los avances de Bulgaria en el marco del Mecanismo de Cooperación y Verificación /* COM/2012/057 final */





INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO INFORME PROVISIONAL sobre los avances de Bulgaria en el marco del Mecanismo de Cooperación y Verificación 1. Introducción El presente Informe Provisional presenta una actualización de carácter técnico de los hechos importantes producidos en Bulgaria en los últimos seis meses en el marco del del Mecanismo de Cooperación y Verificación (MCV)[1]. La actualización se centra en las medidas que se han ultimado o se ultimarán en breve y señala a la vez las intervenciones que aún no se han emprendido. Las recomendaciones del último informe de aplicación adoptado por la Comisión el 20 de julio de 2011 sirven de referencia para evaluar el progreso obtenido en relación con los indicadores y señalar las tareas pendientes. En el verano de 2012, la Comisión presentará también una evaluación general de los avances realizados por Bulgaria en el marco del MCV desde su adhesión a la Unión. 2. Reforma judicial y lucha contra la corrupción y la delincuencia organizada: Resumen de la evolución a la luz de las recomendaciones de la Comisión La respuesta de Bulgaria a las recomendaciones que contenía el último informe de la Comisión muestra las tendencias principales siguientes. El nuevo tribunal especial y la oficina fiscal contra la delincuencia organizada han comenzado a funcionar, la comisión de investigación y confiscación de activos de procedencia delictiva se ha apuntado tantos considerables y la nueva comisión encargada de señalar y sancionar conflictos de interés ha adoptado sus primeras decisiones. Además, Bulgaria ha emprendido acciones para mejorar la praxis judicial, la organización de la acusación y la cooperación entre las instancias judiciales, policiales y otras autoridades administrativas. Para los próximos meses se han anunciado nuevas medidas de reforma judicial. La evolución de la situación en Bulgaria durante los últimos meses apunta también a la necesidad de intensificar el trabajo en distintas materias para responder a las recomendaciones de la Comisión. La ley sobre confiscación de activos que ahora se debate en el Parlamento debe ser completa y tener el respaldo de instituciones fuertes si quiere ser eficaz para prevenir la delincuencia organizada y la corrupción de alto nivel. Todavía no se ha emprendido un análisis completo de las deficiencias de la praxis judicial y la instrucción en casos importantes relacionados con la delincuencia organizada y la corrupción. La aplicación de la Ley reformada del Sistema Judicial, concebida para someter a procedimientos transparentes y objetivos los nombramientos judiciales, las promociones y las evaluaciones del personal y primar la integridad, aún no ha producido los cambios esperados. Es menester reformar el sistema de elección del Consejo Supremo Judicial para fomentar su transparencia e integridad y como paso importante hacia una reforma radical del sistema judicial. El historial de resoluciones y penas en casos de corrupción de alto nivel, fraude y delincuencia organizada en fase de investigación y de juicio no arroja aún los resultados convincentes que reclama una labor de disuasión eficaz. En los próximos meses son necesarios, pues, nuevos esfuerzos que den prueba de resultados convincentes en previsión de la evaluación completa que hará la Comisión en el verano de 2012 de los avances obtenidos por Bulgaria en el marco del MCV desde su adhesión a la UE. La Comisión seguirá apoyando a Bulgaria en esta tarea. 3. Balance actualizado Reforma judicial Para aplicar los objetivos de reforma de la nueva Ley del Sistema Judicial, la Comisión recomendó sobre todo a Bulgaria en su último informe MCV que constituyera un registro de nombramientos y evaluaciones expuesto bajo criterios de transparencia, independencia, honorabilidad y mérito profesional. Además, la Comisión recomendó a Bulgaria que demostrara un historial de corrección disciplinaria y seguimiento de la corrupción y las actuaciones irregulares en el sistema judicial y que garantizara un acceso electrónico total a las resoluciones de los tribunales y el carácter estrictamente aleatorio de la asignación de asuntos judiciales. Desde el último informe de la Comisión, Bulgaria ha comenzado a aplicar las disposiciones de la Ley del Sistema Judicial tocantes a la reforma de los nombramientos, las promociones y las evaluaciones y a la mejora de la formación inicial de magistrados, y ha adoptado medidas para gestionar mejor la carga de trabajo judicial. Durante este periodo se han iniciado las primeras evaluaciones de jueces con arreglo al nuevo sistema y se han efectuado varios nombramientos de altos cargos. También se han creado comisiones deontológicas locales que asesoren sobre la integridad de los magistrados propuestos para nombramientos, promociones o evaluaciones. Igualmente se ha emprendido un estudio para racionalizar la carga de trabajo de los magistrados y se han adoptado normas para los exámenes de acceso al Instituto Nacional de Justicia. El nombramiento y la promoción de magistrados competentes de probada honorabilidad es un punto importante de la reforma judicial. Desde el pasado verano, varios nombramientos de altos cargos de la magistratura efectuados por el Consejo Judicial Supremo y el Parlamento han suscitado dudas sobre su objetividad y transparencia así como por el rigor al evaluar el mérito y la honorabilidad de los candidatos. También han suscitado dudas los procedimientos de evaluación del personal. Las evaluaciones y promociones futuras deben demostrar que pueden reflejar adecuadamente las diferencias de rendimiento y tener perfectamente en cuenta los aspectos de honorabilidad. La lucha contra la corrupción del cuerpo judicial arroja un panorama contrastado. La comisión deontológica del Consejo Judicial Supremo y las comisiones deontológicas locales de reciente creación no han podido completar investigaciones adecuadas de la honorabilidad en los nombramientos y las evaluaciones recientes. Durante 2011, los tribunales absolvieron a seis magistrados en casos de corrupción y prevaricación. Hay en curso causas contra 28 magistrados en 27 procesos penales. En 13 causas se resolvió en primera o segunda instancia y en diez de estas se dictaron diez condenas, seis de las cuales condicionales. Pese a diversos ejemplos de buenas prácticas, aún no se publican sistemáticamente las sentencias judiciales ni se han homologado las normas de publicación. Bulgaria ha anunciado que el Consejo Judicial Supremo va a adoptar directrices para solucionar las deficiencias en el sistema de asignación de las causas. A fin de mejorar la gestión, la rendición de cuentas y la eficiencia del sistema judicial, la Comisión recomendó a Bulgaria que adoptara nuevas medidas para reformar en profundidad el sistema judicial, especialmente fijando y aplicando propuestas para reformar el Consejo Judicial Supremo y el Ministerio Fiscal. Después del último informe de la Comisión, el Fiscal General anunció iniciativas para fomentar la especialización de los fiscales, tales como medidas de organización, asesoramiento metodológico y herramientas electrónicas. Hay un plan para ampliar el mandato de los equipos especializados que se ocupan del fraude en casos financiados por la UE en delitos graves contra el presupuesto público, como el fraude fiscal, y para constituir equipos conjuntos especializados en la corrupción de alto nivel. Amén de ello, el Fiscal General ha creado un servicio de investigación criminal y se espera que se amplíe a todas las oficinas fiscales el acceso a un registro de medios de investigación especiales. Queda por organizar el establecimiento de un sistema unificado de información en las instancias fiscales, policiales y demás departamentos de la administración. Y se están ahora debatiendo propuestas más ambiciosas de reforma del Ministerio Fiscal que se han anunciado para los primeros meses de 2012. La credibilidad del Consejo Judicial Supremo ha quedado en entredicho en los últimos meses. Tras la dimisión de dos miembros del Consejo en protesta por las actuaciones del Consejo, algunos órganos judiciales boicotearon la elección de nuevos miembros que debía celebrarse en septiembre. Esto originó un debate público sobre el modo de mejorar las competencias profesionales y la rendición de cuentas del Consejo. Este debate sobre la reforma de los criterios de admisibilidad y el proceso de elección al Consejo Judicial Supremo debe concretarse con rapidez si se quiere que las reformas se apliquen antes del otoño de 2012, cuando expira el mandato actual del Consejo. Las discusiones con las partes interesadas que ha iniciado hace poco el Ministro de Justicia deben proporcionar una base para las propuestas que se hagan. Mientras tanto, pueden tomarse medidas concretas que mejoren la rendición de cuentas del Consejo Judicial Supremo, como la publicación temprana de órdenes del día, la apertura sistemática al público o a observadores de la sociedad civil de las reuniones del pleno o de los comités o la transmisión en directo por internet de las reuniones del Consejo. Para lograr mejores resultados en casos de delincuencia organizada y corrupción a alto nivel, la Comisión recomendaba en particular a Bulgaria que analizara la práctica judicial e investigadora, adoptara y aplicara planes de actuación detallados y corrigiera las deficiencias en cooperación con expertos internacionales y con la sociedad civil. Después del último informe de la Comisión, se han decidido o preparado diversas actuaciones para responder a la inquietud de la Comisión en cuanto a la praxis judicial y de instrucción. Estas actuaciones comprenden un informe sobre las deficiencias de la praxis judicial del Tribunal Supremo de Casación, un trabajo del Ministerio Fiscal para desarrollar directrices de análisis de absoluciones y acuerdos de cooperación interagenciales entre la policía y las instancias de control administrativo. Fiscales e investigadores policiales han asistido a diversos programas de formación. Además, se han aportado modificaciones a la Ley de Enjuiciamiento Criminal para reducir el número de recursos en casación y el Tribunal Supremo de Casación ha creado una unidad para señalar divergencias de interpretación jurisprudencial y apoyar el trabajo de interpretación del Tribunal Supremo de Casación. Dichas iniciativas deben completarse con un análisis más completo y sistemático de las deficiencias de la investigación, la acusación y el enjuiciamiento de casos de gran interés público. La implicación de expertos externos e independientes permitiría que las medidas adoptadas aprovecharan las mejores prácticas y certificaran los avances utilizando indicadores objetivos. Lucha contra la delincuencia organizada Para mejorar la eficacia de la lucha contra la delincuencia organizada, la Comisión recomendó en particular a Bulgaria equiparse adecuadamente y definir el mandato del nuevo tribunal y de la nueva fiscalía especializados en la delincuencia organizada y proseguir la reforma policial. Después del último informe de la Comisión, se dictó condena en un recurso contra imputados en un asunto grave de delincuencia organizada que habían sido absueltos en primera instancia. Está pendiente un recurso definitivo en casación. En esta misma causa han quedado patentes los problemas derivados de la falta de un sistema eficaz de protección de testigos. Causas importantes contra la delincuencia grave y organizada se encuentran en fase de juicio. En noviembre y diciembre de 2011 se han dictado resoluciones en primera instancia en otras dos causas de delincuencia organizada contra diversos imputados. Otros casos importantes relacionados con la delincuencia organizada han progresado poco en los tribunales en los últimos meses. Quedan por demostrar otras mejoras en las prácticas de investigación, sea en términos de técnica de investigación o de recogida de pruebas, ilustradas por actuaciones policiales profesionales, periodos de investigación abreviados y sentencias firmes. Los nuevos tribunales especializados en asuntos de delincuencia organizada en primera instancia y en apelación y las oficinas fiscales correspondientes han empezado a funcionar a primeros de enero de 2012. Aunque el Tribunal Constitucional se ha pronunciado recientemente sobre el ámbito de competencia de los órganos que acaban de crearse, queda por fijar una delineación precisa de la competencia con casos de ensayo y con la orientación del Tribunal Supremo de Casación. Esto podría afectar a la carga de trabajo y plantear consiguientemente problemas de personal. Se ha nombrado una división especial de treinta agentes de policía a nivel central y veinte investigadores de la policía en todo el país para apoyar las investigaciones de la fiscalía especial contra la delincuencia organizada. Queda por evaluar la incidencia de estas estructuras en la agilización de las causas por delitos graves. En los últimos meses ha proseguido con nuevos cursos de formación la reforma de los métodos de investigación policial iniciada en 2010[2]. Bulgaria ha anunciado el desarrollo de directrices metodológicas conjuntas para la policía, la fiscalía y otros órganos de la administración para la detección y el embargo de activos de procedencia delictiva. Será preciso seguir trabajando para mejorar la práctica profesional y poder corroborar el impacto de la reforma con un aumento del número de acusaciones que respondan a criterios profesionales de calidad, y con resoluciones judiciales definitivas en casos de delincuencia organizada. Aunque las donaciones a la policía se han limitado a las autoridades públicas y a las empresas de propiedad estatal y ahora se consignan en un registro público, la práctica sigue suscitando preguntas sobre la responsabilidad y la transparencia financiera, y especialmente sobre el riesgo de que así se sortee la normativa de contratos públicos. Para reforzar la lucha contra la delincuencia organizada y la corrupción, la Comisión recomendó sobre todo a Bulgaria que adoptara una legislación más vigorosa de embargo de activos y mejorara la práctica actual con mejores resultados en la encautación de activos. En 2010, la Comisión de Investigación y Confiscación de Activos Delictivos (CEPACA) obtuvo resoluciones judiciales definitivas que confirmaban un total de sumas por incautación de casi 5 millones EUR. Esto supone un aumento sustancial en relación a los años precedentes. La Comisión se ha reorganizado tras el nombramiento de un nuevo director en la primavera de 2011. En casos específicos se ha establecido una cooperación más estrecha con la fiscalía; pero esta cooperación no se aplica aún sistemáticamente. En enero se presentó al Parlamento un nuevo proyecto de ley de embargo de activos. El proyecto establece un régimen de confiscación de activos sin condena previa. El texto se centra en los activos ligados a actividades de delincuencia organizada. Aunque la Comisión recomendaba asimismo que entre las competencias del CEPACA se incluyera la de también para realizar verificacionnes proactivas de activos de altos funcionarios y funcionarios, este aspecto no parece haber prosperado. El proyecto de ley vincula las investigaciones del CEPACA a diligencias previas penales incoadas por la fiscalía, permitiendo que su trabajo arranque antes de lo que lo hace ahora, pero el proyecto excluye también la posibilidad de que CEPACA inicie de oficio controles basados en infracciones administrativas. El proyecto plantea igualmente interrogantes sobre la independencia operativa de la CEPACA. El debate parlamentario debe ser una oportunidad para reforzar el proyecto de modo que se garantice un régimen de embargo de activos que tenga un ámbito completo, cubra un lapso de tiempo suficiente para ser eficaz y se apoye en instituciones fuertes. El impacto real de esta futura ley deberá evaluarse según aumenten o no las resoluciones sobre embargo de activos y crezca la independencia de la CEPACA. Lucha contra la corrupción Para mejorar la eficacia de la lucha contra la corrupción de alto nivel, la Comisión recomendó en particular a Bulgaria que creara una red de fiscales especializados, que adoptara estrategias de investigación proactivas y que demostrara un historial de sanciones en casos de conflicto de interés. Después del último informe de la Comisión, se han dictado una sentencia firme y dos no firmes en casos de corrupción de alto nivel contra tres miembros del Parlamento y una absolución en segunda instancia en una causa contra un antiguo ministro. Se han pronunciado seis condenas no firmes contra alcaldes en ejercicio o antiguos alcaldes, cuatro de ellas condicionales. La fiscalía no prosiguió las investigaciones de supuestos fraudes de fondos de la UE aunque en otro Estado miembro continúan las investigaciones de casos conexos basados en los mismos hechos. En todos los casos relacionados con el fraude en fondos de la UE denunciados en 2011, la responsabilidad penal se ha sustituido con sanciones pecuniarias administrativas. Un caso importante de fraude en fondos de la UE ha estado estancado en el tribunal de apelación durante más de 18 meses. En diversos expedientes relativos a irregularidades graves en la gestión de fondos de la UE remitidos por la OLAF en 2010-2011 se espera un seguimiento por parte de la fiscalía. La comisión de prevención y detección de conflictos de interés creada en junio de 2011 ya está en funcionamiento. Ha recibido 146 denuncias y emitido 25 dictámenes, sustanciando conflicto de interés en 12 casos. Su capacidad de disuasión dependerá entre otras cosas del número de casos que finalice, de que pueda perseguir los conflictos de interés de un modo proactivo y de que sea capaz de redactar dictámenes sólidos y bien fundamentados en casos sensibles. Unas medidas efectivas contra los conflictos de interés exigen prácticas uniformes de publicación de declaraciones de conflictos de interés por parte de los distintos organismos administrativos y un fundamento jurídico armonizado para la Comisión de conflictos de interés en lo que se refiere a sanciones y regímenes restrictivos. El Fiscal General se ha comprometido a creer redes de fiscales especializados en delitos económicos y financieros para finales de 2011 y a desarrollar orientaciones metodológicas para investigar delitos económicos y financieros complejos en cooperación con expertos internacionales antes de abril de 2012. El Ministerio del Interior y el Fiscal General quieren desarrollar también orientaciones comunes sobre investigación y recogida de pruebas y la cooperación con la Agencia Nacional de Ingresos se asienta ahora sobre bases más sólidas. También se están redactando informes mensuales sobre el progreso en casos de gran interés público. En qué medida estos cambios se traducirán en una intensificación de las actuaciones en tales casos es cuestión que deberá evaluarse. La fiscalía está investigando acusaciones de fraude electoral en las elecciones presidenciales y locales de octubre pasado. Las sanciones disuasorias por compra de votos y una completa transparencia en la financiación de los partidos políticos, en consonancia con las recomendaciones del GRECO, siguen siendo esenciales para que los ciudadanos confíen en la capacidad de las autoridades para combatir la delincuencia organizada y la corrupción[3] Para prevenir mejor la corrupción, la Comisión recomendó en particular a Bulgaria que demostrase haber logrado resultados concretos en un proyecto completo de lucha contra la corrupción, que mejorara el sistema de declaración y verificación de bienes de los funcionarios públicos y que reforzara la capacidad administrativa en materia de contratos públicos. El proyecto horizontal anticorrupción («Borkor») propuesto a primeros de 2010 ya tiene instalaciones y ha contratado a personal fijo. Ha establecido un consejo asesor y ha definido modalidades de cooperación con la administración central y local, con las que ha convenido una lista de tareas y de posibles propuestas legislativas. Se espera que el proyecto esté en funcionamiento a mediados de 2012. Bulgaria ha publicado una nueva instrucción sobre actuación disciplinaria en el Ministerio del Interior y en diciembre adoptó modificaciones del Código Deontológico, cuyo objetivo es contrarrestar y prevenir la corrupción de funcionarios al servicio del Ministerio del Interior. El impacto de estas medidas deberá demostrarse en la práctica. Desde el último informe de la Comisión, no ha habido cambios concretos en el sistema de control de las declaraciones de bienes de altos funcionarios para detectar y perseguir la riqueza no justificada. En el nuevo Código Penal deben atenderse las recomendaciones de la Convención de las Naciones Unidas contra la corrupción (UNCAC) y remediarse las lagunas legislativas en la protección contra la corrupción. En el otoño de 2011 se adoptaron modificaciones legislativas para reforzar los controles previos y posteriores en la contratación pública. El impacto de dichas medidas dependerá de una capacidad administrativa suficiente y de que se delimiten eficazmente las competencias de las distintas instancias competentes en materia de contratos públicos y otras instancias, incluidas las que gestionan los fondos estructurales. Según las declaraciones de Bulgaria, el personal de las dos instancias competentes en materia de contratos públicos se ha reforzado. El impacto de dichas medidas deberá evaluarse con arreglo a su aplicación práctica. [1] Decisión de la Comisión, de 13 de diciembre de 2006 , por la que se establece un mecanismo de cooperación y verificación de los avances logrados por Bulgaria para cumplir indicadores concretos en materia de reforma judicial, lucha contra la corrupción y la delincuencia organizada (DO L 354 de 14.12.2006, p. 58). [2] Bulgaria ha informado de que, entre junio y noviembre de 2011, ha recibido cursos de formación en investigación un total de 1660 agentes de policía operativos. 1149 investigadores de la policía siguieron cursos de investigación de la corrupción, los delitos económicos y la delincuencia organizada así como de investigación financiera. [3] El informe final de la sobre las elecciones locales y presidenciales de Bulgaria puede consultarse en http://www.osce.org/odihr/elections/86893