[pic] | COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS |

Bruselas, 23.5.2008

COM(2008) 383 final

LIBRO VERDE

Relaciones futuras entre la UE y los Países y Territorios de Ultramar

{SEC(2008) 2067}

LIBRO VERDE

Relaciones futuras entre la UE y los Países y Territorios de Ultramar

1. Introducción

En la Cuarta Parte del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (Tratado CE) se asocia estrechamente a los Países y Territorios de Ultramar (los PTU) con la Comunidad Europea. Históricamente, la lista de PTU incluía principalmente a países y territorios que con el tiempo se han convertido en países soberanos independientes, la mayoría de ellos países ACP. Esto explica por qué la lógica aplicada a la cooperación entre la UE y los PTU es en gran parte idéntica a la aplicada a la cooperación entre la UE y los Estados ACP, a pesar de que los PTU están cubiertos por un fundamento jurídico distinto en el Tratado CE.

Sin embargo, este paralelismo no corresponde a la realidad sobre el terreno, ni a los retos sociales, económicos y ambientales específicos con que se enfrentan hoy los PTU, ni a los lazos históricos, institucionales y políticos que existen entre los PTU y la UE. Además, no tiene en cuenta el potencial de los PTU como puestos avanzados de gran importancia estratégica, diseminados por todo el mundo, como defensores de los valores de la UE. Además, el contexto internacional ha evolucionado especialmente como consecuencia de la globalización, de la liberalización en curso del comercio internacional y de la creciente integración regional de los países ACP. Todos estos factores requieren una renovación completa de la asociación entre los PTU y la UE.

En este contexto, los PTU y los cuatro Estados miembros a los que están vinculados (Dinamarca, Francia, los Países Bajos y el Reino Unido) vienen pidiendo desde 2003 que se reconozca mejor su situación específica. Al mismo tiempo, la Comisión y un número creciente de Estados miembros han expresado reservas por lo que se refiere a la amalgama de la asociación PTU-CE y la política de cooperación al desarrollo de la Comunidad con su énfasis en la lucha contra la pobreza y los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Por su parte, ya desde 2005 la Comisión viene sugiriendo que se establezca una nueva relación basada en la pertenencia de los PTU y de la UE a la misma familia, y no en las necesidades de desarrollo de los PTU per se .

Por lo tanto, la Comisión desea llevar a cabo un replanteamiento general de las relaciones entre la UE y los PTU y considerar una revisión sustancial de la asociación PTU-CE. La idea es examinar cómo abandonar el planteamiento clásico de cooperación al desarrollo, aumentando al mismo tiempo la competitividad de los PTU y su integración gradual en las economías regionales y mundiales, teniendo en cuenta no sólo los desafíos a los que se están enfrentando sino también su potencial. Para preparar el camino hacia tal modernización, la Comisión ha adoptado el presente Libro Verde, que debe servir para un debate global y transparente sobre las relaciones futuras entre la UE y los PTU, en especial en cuanto a la filosofía global en que se deben apoyar a largo plazo estas relaciones.

El objetivo del presente Libro Verde no es, por lo tanto, establecer una nueva política o unos nuevos instrumentos financieros o procedimientos detallados, sino examinar una serie de desafíos y posibilidades y obtener la aportación de las partes interesadas antes de definir una nueva asociación entre la UE y los PTU, en especial teniendo en cuenta que la actual Decisión de Asociación Ultramar vence a finales de 2013.

2. Información preliminar sobre los PTU

2.1. Los 21 PTU: asociación con la Comunidad, diversidad y características comunes

De conformidad con el Tratado CE, los PTU son los países y territorios no europeos que mantienen relaciones especiales con Dinamarca, Francia, los Países Bajos y el Reino Unido. Se asocian con la Comunidad Europea con objeto de promover su desarrollo económico y social y establecer relaciones económicas estrechas entre ellos y la Comunidad en su conjunto. El Tratado CE afirma que la asociación de los PTU con la Comunidad «deberá, en primer lugar, contribuir a favorecer los intereses de los habitantes de dichos países y territorios y su prosperidad, de modo que puedan alcanzar el desarrollo económico, social y cultural al que aspiran».

En el anexo II al Tratado CE figura la lista exhaustiva de los países y territorios concernidos. En total, son 21 PTU: Groenlandia, Nueva Caledonia y sus dependencias, Polinesia francesa, Tierras australes y antárticas francesas, islas de Wallis y Futuna, Mayotte, San Pedro y Miquelón, Aruba, Antillas neerlandesas (es decir, Bonaire, Curaçao, Saba, San Eustaquio, San Martín), Anguila, Islas Caimán, Islas Malvinas (Falkland), Georgia de sur y las islas Sandwich del sur, Montserrat, Pitcairn, Santa Helena y sus dependencias, Territorio antártico británico, Territorios británicos del Océano Índico, Islas Turcas y Caicos, Islas Vírgenes británicas y Bermudas. Sin embargo, los acuerdos de asociación nunca se han aplicado a las Bermudas de conformidad con los deseos de su Gobierno.

Los PTU están vinculados constitucionalmente a un Estado miembro, pero no forman parte de la Comunidad como tal. De hecho, de conformidad con el artículo 299, apartado 3, del Tratado CE, las disposiciones del Tratado no se aplican a los PTU, excepto la Cuarta Parte del Tratado, que se ocupa exclusivamente de la asociación PTU-CE. Por lo tanto, hay una diferencia fundamental entre los PTU y las regiones ultraperiféricas contempladas en el artículo 299, apartado 2, del Tratado CE. A diferencia de los PTU, las regiones ultraperiféricas no sólo están constitucionalmente vinculadas a un Estado miembro, sino que también forman parte integrante de la Comunidad y deben respetar la totalidad del acervo comunitario. No es por lo tanto apropiado comparar cuantitativa o cualitativamente a los PTU con las regiones ultraperiféricas en términos de sus beneficios y obligaciones respecto a la UE.

Entre los mismos PTU hay diferencias enormes en cuanto al grado de autonomía respecto a los Estados miembros a los cuales están vinculados, y también en los ámbitos económico y social y por lo que se refiere a sus características geográficas y su clima. Sin embargo, a pesar de sus grandes diversidades, los PTU comparten características comunes: ninguno de ellos es un país soberano, todos son democracias parlamentarias, todos son islas, el tamaño de sus poblaciones es muy pequeño y su riqueza ecológica es extraordinaria en comparación con Europa continental. Todos son relativamente vulnerables a perturbaciones externas y dependen en general de una estrecha base económica que gira sobre todo en torno al sector servicios. También son en gran medida dependientes de las importaciones de bienes y de energía. Por lo general, las exportaciones de bienes de los PTU a la UE o a sus regiones geográficas respectivas siguen siendo escasas.

En el documento de trabajo de los servicios de la Comisión que figura en el anexo I del presente Libro Verde se ofrece una panorámica más detallada de la diversidad de los PTU y de sus características comunes. Por otra parte, una descripción de cada uno de los PTU con sus datos estadísticos se encuentra en el anexo II del documento de trabajo de los servicios de la Comisión.

2.2. La asociación actual PTU-CE: la Decisión de Asociación Ultramar de 27 de noviembre de 2001

Considerando que la Cuarta Parte del Tratado CE (artículos 182 a 188) contiene las disposiciones básicas sobre la asociación de los PTU con la Comunidad, las normas y los procedimientos detallados de la asociación PTU-CE los establece el Consejo de conformidad con el artículo 187 CE, mediante sucesivas «Decisiones de Asociación Ultramar» adoptadas desde 1964[1]. Estas disposiciones detalladas, es decir, las de la Decisión de Asociación Ultramar de 27 de noviembre de 2001[2], pueden dividirse en dos categorías principales: las disposiciones sobre la cooperación para la financiación del desarrollo y las disposiciones sobre la cooperación económica y comercial. Un resumen de estas disposiciones puede encontrarse en el documento de trabajo de los servicios de la Comisión en el anexo III al presente Libro Verde.

Las disposiciones actuales de la Decisión de Asociación Ultramar sobre la cooperación para la financiación del desarrollo tienen como finalidad promover el desarrollo sostenible de los PTU, incidiendo en la reducción, prevención y, finalmente, erradicación de la pobreza. Por consiguiente, la cooperación para la financiación del desarrollo con los PTU se ha financiado hasta ahora mediante el FED, que es el instrumento financiero también utilizado para financiar la cooperación al desarrollo de los Estados ACP.

Aunque la actual Decisión Asociación Ultramar era aplicable en un principio hasta el 31 de diciembre de 2011, su vigencia se ha ampliado hasta el 31 de diciembre de 2013 tras la introducción de enmiendas técnicas realizadas en 2007, para que su duración coincida con la del 10º Fondo Europeo de Desarrollo (FED) que cubre el período 2008 a 2013 y del marco financiero plurianual para el período 2007 a 2013. Sin embargo, estas enmiendas técnicas se mantienen sin perjuicio de una revisión posterior de la Decisión antes de su vencimiento en 2013, en especial en cuanto a la aplicación subsiguiente de los principios establecidos en la Cuarta Parte del Tratado CE por lo que se refiere a la asociación PTU-CE[3].

3. Perspectivas futuras de las relaciones PTU-UE

Dada la estrecha relación entre los PTU y la Comunidad a través de los Estados miembros a los que están vinculados, el régimen comercial aplicable a los PTU, cuyo resumen se encuentra en el anexo III al presente Libro Verde, es uno de los más favorables concedidos nunca por la Comunidad. Esta estrecha relación también explica por qué el nivel per cápita de la ayuda financiera comunitaria a los PTU es perceptiblemente superior a la media ACP[4]. Los procedimientos un tanto específicos de la cooperación para la financiación del desarrollo en comparación con las normas aplicables a la cooperación con los Estados ACP, y la elegibilidad de los PTU para programas comunitarios[5], están también directamente vinculados a esta relación especial, basada en la solidaridad entre Europa y los PTU mencionada en el preámbulo del Tratado CE.

De conformidad con el Preámbulo del Tratado CE, al que se refiere el artículo 182 del Tratado CE relativo a la asociación de los PTU con la Comunidad, las Altas Partes Contratantes que decidieron crear la Comunidad Europea se propusieron «reforzar la solidaridad de Europa con los países de ultramar» y desearon «asegurar el desarrollo de su prosperidad, de conformidad con los principios de la Carta de las Naciones Unidas».

Sin embargo, la solidaridad que sostenía la asociación PTU-CE y en especial la buena disposición de la Comunidad para promover el desarrollo sostenible de los PTU proporcionando ayuda financiera significativa ha sido puesta en tela de juicio con regularidad. A este respecto, se hace referencia en especial al hecho de que la situación ha cambiado ahora considerablemente, pues la introducción del concepto de solidaridad entre la Comunidad y los PTU tiene su origen en una época en la que se refería a las colonias, sobre todo africanas, de los Estados miembros y a la Unión Aduanera Europea que reemplazaba los anteriores acuerdos comerciales bilaterales con estas antiguas colonias.

Al firmar el Tratado de Ámsterdam el 2 de octubre de 1997, los representantes de los gobiernos de los 15 Estados miembros de entonces reconocieron que los acuerdos iniciales de asociación de los PTU con la Comunidad ya no podían abordar eficazmente los desafíos de su desarrollo. Sin embargo, también manifestaron solemnemente que la finalidad de la asociación era promover el desarrollo económico y social de estos países y establecer relaciones económicas estrechas entre ellos y la Comunidad en su conjunto[6]. Aunque posteriormente se revisaron los acuerdos de asociación PTU-CE y se introdujeron varias innovaciones mediante la Decisión de Asociación Ultramar de 2001, en especial por lo que se refiere al instrumento financiero, el planteamiento global hacia los PTU siguió, sin embargo, estrechamente inspirado por el Acuerdo de asociación ACP-CE y su lógica de cooperación al desarrollo basado en la lucha contra la pobreza, a pesar de la discordancia entre tal planteamiento y la situación contemporánea de los PTU.

En este contexto, la actual situación es cuestionada por diversos interesados, entre los que se encuentran la Comisión, los PTU, los Estados miembros a los que los PTU están vinculados y los Estados miembros sin PTU. Por un lado, se impone examinar a fondo de qué forma se podría adaptar la asociación PTU-CE a la situación específica de los PTU, a los desafíos particulares a los que se enfrentan, a su importancia real o potencial para la UE en su conjunto y a la realidad del mundo globalizado de hoy. Por otro lado, y debido en parte al hecho de que especialmente desde la ampliación de la UE el 1 de mayo de 2004, se plantea el interrogante del interés de que la Comunidad promueva el desarrollo sostenible de los PTU, en especial cuando su PNB per cápita está cerca de la media comunitaria o cuando un Estado miembro ha dejado de proporcionar ayuda bilateral directa al desarrollo a algunos de sus propios PTU.

Por lo tanto, con el presente Libro Verde la Comisión desea poner en marcha un debate global y transparente sobre las relaciones futuras entre la UE y los PTU, en especial por lo que se refiere a la filosofía global que debe sostener a largo plazo estas relaciones. Las cuestiones planteadas aquí se refieren a los argumentos, los objetivos y la naturaleza de la solidaridad entre la UE y los PTU. Por otra parte, en el documento de trabajo de los servicios de la Comisión adjunto a los anexos IV y V del presente Libro Verde se abordan problemas más específicos relativos al régimen comercial aplicable a los PTU y a sus características específicas.

Los desafíos que figuran a continuación no se refieren a la cantidad o fuente de la futura ayuda financiera comunitaria a los PTU y no influyen por lo tanto en el resultado de las futuras negociaciones en el marco financiero plurianual para el período 2013-2020 ni en el ejercicio presupuestario del FED. Tampoco se refieren a cómo la Comisión gestionará en el futuro desde el punto de vista administrativo la ayuda financiera comunitaria, lo cual es una cuestión relativa a la organización interna de la Comisión.

3.1. Asociación entre la Comunidad y los PTU

3.1.1. Impacto de la especial relación entre los PTU y los Estados miembros de la UE con los que mantienen vínculos

Aunque el artículo 182 CE los califica de no europeos y no se les aplica el acervo comunitario, considerarlos simplemente como si fueran meros terceros países no correspondería a la realidad. Es evidente que, aunque los PTU no forman parte integrante de la UE, forman parte o están estrechamente relacionados con un Estado miembro de la UE, lo que significa que no pueden separarse de la UE y, en cierto modo, «conforman sus confines».

Para empezar, una de las partes del propio Tratado CE se dedica en su totalidad a la asociación de los PTU con la Comunidad y establece la base para no tratarlos como si fueran meros terceros países. En la estructura del Tratado CE, la asociación PTU-CE no forma parte de la cooperación al desarrollo de la Comunidad o de la acción exterior de la Comunidad en general.

Por otra parte, en virtud de su historia y de sus especiales relaciones con los Estados miembros de la UE, los PTU forman parte integrante de una sociedad que respeta los valores en los cuales se basa la UE y los principios que resultan de las tradiciones constitucionales comunes de los Estados miembros, tales como el respeto de la dignidad humana, la libertad, la democracia, la igualdad, el Estado de Derecho y el respeto de los derechos fundamentales. Estos valores y principios, que la UE también promueve respecto a terceros países, son realidad en los PTU.

Además, a diferencia de los terceros países, todos los nacionales de los PTU son en principio ciudadanos europeos en el sentido del artículo 17 del Tratado CE, que establece que será ciudadano de la Unión toda persona que ostente la nacionalidad de un Estado miembro. Más concretamente, todos los nacionales de Groenlandia y los PTU franceses y holandeses tienen también automáticamente la nacionalidad del Estado miembro respectivo. A partir del 21 de mayo de 2002, los ciudadanos de los PTU británicos tienen también la ciudadanía británica, a la que pueden renunciar para seguir siendo sólo ciudadanos británicos de los territorios de ultramar sin estar obligados a tener un pasaporte que los describa como ciudadanos británicos. En tanto que ciudadanos europeos, los nacionales de los PTU son titulares en principio también de los derechos conferidos por la ciudadanía de la Unión (según lo establecido en los artículos 18 a 22 del Tratado CE), por ejemplo el derecho a circular y residir (pero no a trabajar) libremente en el territorio de los Estados miembros. Por otra parte, los nacionales de los PTU pueden obtener el derecho a votar y a participar en las elecciones al Parlamento Europeo, en las condiciones establecidas por los respectivos Estados miembros de acuerdo con el Derecho comunitario. Éste es, por ejemplo, el caso de los nacionales de los PTU franceses.

En el caso de San Pedro y Miquelón y Mayotte, su vínculo especial con la UE también se refleja en el uso del euro en estos PTU, aunque no se especifica su régimen monetario en el Tratado CE pues no forman parte de la Comunidad[7]. No hay otros PTU que utilicen actualmente el euro, y los PTU franceses en el Pacífico se están planteando la posibilidad de sustituir su moneda por el euro[8].

Cabe también observar que, aunque las disposiciones generales del Tratado CE no se aplican a los PTU a falta de una referencia expresa, la competencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas abarca cuestiones prejudiciales solicitadas conforme al Tratado CE por un tribunal con competencia en un PTU, así como los procedimientos instituidos en el marco de las condiciones establecidas en el Tratado CE por demandantes de un PTU contra actos adoptados por la Comunidad.

Algunos PTU evolucionan hacia una integración más estrecha con sus respectivos Estados miembros, que están considerando pedir al Consejo que modifique los Tratados para integrar estos territorios en la Comunidad como regiones periféricas. Sin embargo, la Comunidad sigue manteniendo una postura de neutralidad respecto a la posible evolución de las relaciones internas entre los PTU y sus respectivos Estados miembros, y respecto a las diferencias entre los PTU por lo que se refiere a las relaciones constitucionales con los respectivos Estados miembros, en especial la tendencia en la mayor parte de los PTU hacia una mayor autonomía e independencia. Tales cuestiones pertenecen al ámbito exclusivo de los Estados miembros concernidos y sus propios PTU. Sólo si los PTU adquieren su total independencia, sus nacionales dejarían en principio de ser ciudadanos europeos y desaparecería su estrecha relación con la UE a través del Estado miembro con el mantienen vínculos.

Sin perjuicio de una evolución futura de este tipo, los aspectos resaltados anteriormente muestran que la situación de los PTU en relación con la Comunidad difiere de la de cualquier tercer país, incluidos los terceros países asociados con la Comunidad por acuerdos específicos, tales como los estados ACP o los países cubiertos por la política de vecindad de la Comunidad. No obstante, los PTU no forman parte de la Comunidad, con independencia de la cuestión de si o hasta qué punto la legislación del Estado miembro con el que mantienen vínculos se aplica en un determinado PTU.

Se trate por lo tanto de cómo situar a los PTU por lo que se refiere a sus relaciones con la Comunidad, teniendo en cuenta, por una parte, que las relaciones entre ésta y sus miembros (incluidas las regiones periféricas) no pueden aplicarse como tal a los PTU y que, por otra parte, la asociación de los PTU con la Comunidad no debe afectar a las relaciones constitucionales entre ellos y los Estados miembros a los que están vinculados.

Pregunta 1: ¿Cómo se debe traducir a nivel político la solidaridad entre la Comunidad y los PTU, teniendo en cuenta su relación especial con la Comunidad?

3.1.2. Una interpretación contemporánea de la finalidad de la asociación PTU-CE

De conformidad con el artículo 182 CE, el fin de la asociación PTU-CE es la promoción del desarrollo económico y social de los PTU, así como el establecimiento de estrechas relaciones económicas entre éstos y la Comunidad en su conjunto.

El artículo 1 de la actual Decisión de Asociación Ultramar precisa que los objetivos de la asociación PTU-CE se persiguen concentrándose en la reducción, prevención y, a largo plazo, la erradicación de la pobreza y en el desarrollo sostenible (incluido su pilar medioambiental) y la integración progresiva de los PTU en la economía regional y mundial. La atención prestada a combatir la pobreza y la aplicación de una lógica de cooperación al desarrollo a la cooperación financiera de la Comunidad con los PTU lleva a menudo a identificarlos con los países ACP, en especial porque el instrumento financiero, es decir, el FED, es idéntico.

Sin embargo, de forma creciente los PTU y los Estados miembros a los que están vinculados consideran que el énfasis que se pone actualmente en la lucha contra la pobreza constituye un obstáculo a la hora de abordar de la manera más eficaz la vulnerabilidad de los PTU en su calidad de economías microinsulares, especialmente porque la cooperación para la financiación del desarrollo de la Comunidad con los PTU se basa actualmente en un grupo de normas que son similares a las aplicadas a la cooperación al desarrollo con los países ACP y que no reflejan plenamente la especificidad de los PTU en términos de sus dimensiones geográficas extremadamente reducidas, su situación institucional y constitucional, su diversidad geográfica y climática, sus diferencias en cuanto a niveles de desarrollo, y de la importancia dada a la innovación, al espíritu empresarial y a la competitividad.

La integración de los PTU en la cooperación al desarrollo de la Comunidad es también objeto de críticas crecientes por parte de los Estados miembros sin PTU y de los países ACP, según se desprende, por ejemplo, de las negociaciones sobre el Acuerdo interno del 10º FED. La razón principal de estas críticas es que los PTU se benefician de la ayuda al desarrollo financiada mediante el FED, aunque algunos apenas puedan considerarse «países en vías de desarrollo», ninguno de ellos está calificado como territorio de renta baja[9], no forman parte del Acuerdo de asociación ACP-CE y no están cubiertos por las disposiciones del Tratado CE sobre cooperación al desarrollo. Además, el nivel de la ayuda per cápita concedida a los PTU y financiada mediante el FED es perceptiblemente superior a la media ACP[10], debido al hecho de que los PTU están más estrechamente vinculados a la UE que los países ACP, pero no está relacionado con las necesidades de los PTU como tales.

Por una parte, parece efectivamente razonable que la cooperación al desarrollo debe en primer lugar beneficiar a los países que más lo necesitan. Por otra parte, es injusto centrarse sólo en la renta per cápita como indicador de las necesidades de los PTU, pues esto no tiene en cuenta su vulnerabilidad como economías microinsulares y en especial el hecho de que su pequeño tamaño y su dependencia de una base económica muy estrecha afectan seriamente a sus capacidades institucionales y a su potencial de desarrollo. Por otra parte, debe tenerse en cuenta que varios PTU dependen en gran medida de las transferencias financieras de sus respectivos Estados miembros que les garantizan un nivel relativamente elevado de servicios públicos y sociales, pero que da lugar, por ejemplo, a un sector público muy amplio y predominante y a un sector privado subdesarrollado.

Sin embargo, los desafíos relacionados con la vulnerabilidad de los PTU como economías microinsulares no requieren necesariamente un planteamiento clásico de cooperación al desarrollo. Al contrario, el desarrollo sostenible de los PTU en el mundo globalizado de hoy se potencia mejor aumentando su competitividad y su integración gradual en mercados regionales y mundiales, teniendo en cuenta no sólo los desafíos a que se enfrentan, como los altos costes de producción y transporte, deseconomías de escala y una falta relativa de capacidad institucional, sino también su potencial, como su experiencia en ciertos ámbitos, el nivel relativamente alto de educación de sus poblaciones en comparación con los países vecinos, o la disponibilidad de ciertos recursos naturales. Por otra parte, los aspectos ecológicos merecen especial atención habida cuenta tanto de la fragilidad de los PTU frente al cambio climático como de su potencial basado en su biodiversidad.

Para tener en cuenta la vulnerabilidad de los PTU no es una solución sostenible recurrir simplemente a introducir excepciones a las actuales normas y procedimientos en vez de definir una estrategia real respecto a los PTU, porque limitarse a hacer excepciones a la política de desarrollo de la Comunidad socavará la coherencia de esta política según lo establecido en el Consenso europeo sobre el desarrollo[11]. Por otra parte, esto iría diametralmente en contra de las posiciones expresadas por varios Estados miembros sin PTU. Es por ello esencial debatir en primer lugar sobre políticas, no sobre procedimientos.

Pregunta 2: ¿Está de acuerdo en que hay que cambiar el enfoque clásico de la cooperación al desarrollo de los PTU (basado en la lucha contra la pobreza) por uno nuevo? Si es así ¿qué tipo de acciones propone para promover mejor el desarrollo sostenible de los PTU y para reforzar su competitividad y resistencia?

3.1.3. Intereses mutuos

Los PTU están situados en regiones geográficas más o menos alejadas por todo el mundo. A pesar de su situación fuera de las fronteras exteriores de la UE, los PTU y los Estados miembros a los cuales están vinculados a menudo señalan la importancia estratégica de los PTU como 'confines de Europa' o 'puestos avanzados de la UE', pues son parte de un Estado miembro de la UE o están estrechamente vinculados a él. Esto plantea una doble cuestión: ¿Cuál es la importancia estratégica real de los PTU para la UE en conjunto? Y ¿qué clase de responsabilidades debe ello implicar para los PTU en cuanto al papel que pueden desempeñar en sus regiones?

En el Caribe y las regiones de Pacífico y del Océano Índico, los PTU son vecinos de Estados ACP. Como las regiones periféricas francesas del Caribe y el Océano Índico, algunos de estos PTU tienen conocimientos técnicos de los que no siempre disponen sus países vecinos y podrían compartirlos provechosamente con ellos. Del mismo modo, los PTU podrían también contribuir activamente a la promoción de los valores 'europeos' que comparten en una base geográfica lo más amplia posible en sus regiones respectivas.

Se ha presentado la idea de ayudar a establecer 'centros de experiencia y peritaje' en los PTU, para que hagan de cabeza de puente entre la UE y sus regiones respectivas. Esto podría, por ejemplo, referirse a la aplicación y a la promoción de normas rigurosas normas en el campo del medio ambiente, el Estado de derecho, la buena gobernanza, el respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las minorías, el fomento de buenas relaciones de amistad, o los principios de economía de mercado, innovación y desarrollo sostenible.

Igualmente importantes son la riqueza ecológica y las diversas condiciones climáticas de los PTU, que pueden ofrecer un gran potencial de investigación. Éste es ya el caso en algunos PTU, como en la Polinesia francesa, donde se están desarrollando proyectos científicos sobre biodiversidad con la participación de institutos de investigación de Francia y de los Estados Unidos. En lo que respecta a Groenlandia, la explotación de hidrocarburos y otros minerales y la posibilidad de nuevas rutas marinas a través del polo norte podrían suponer nuevas oportunidades.

Sin embargo, difícilmente puede considerarse que la actual asociación entre la Comunidad y los PTU esté basada en intereses recíprocos. De hecho, las responsabilidades reales obligatorias de los PTU se limitan a las de socios y beneficiarios de un régimen comercial preferencial no reciproco. La asociación entre la Comunidad Europea y Groenlandia[12] puede en cierto sentido considerarse como una excepción, aunque las responsabilidades reales de Groenlandia en ámbitos distintos a las pesquerías siguen siendo bastante pequeñas (sin perjuicio del diálogo político por lo que se refiere al programa para el desarrollo sostenible de Groenlandia).

Las responsabilidades reales de los PTU en el marco de la asociación actual siguen siendo muy limitadas. Por ejemplo, la Decisión de Asociación Ultramar estipula que para alcanzar los objetivos de la asociación PTU-CE hay que centrarse, entre otras cosas, en la integración gradual de los PTU en las economías regionales y mundiales. A este respecto, la Decisión también fomenta la cooperación regional, la solidaridad y la integración entre los mismos PTU y entre éstos los países ACP, así como el establecimiento de relaciones económicas y sociales equilibradas entre los PTU, los países ACP, los Estados miembros y otras partes del mundo. Al mismo tiempo, los PTU han señalado en diversas ocasiones el papel que podrían desempeñar como cabezas de puente competitivas entre la UE y sus regiones respectivas, algo que la Comisión ha acogido con satisfacción. Sin embargo, esto implica una cooperación cada vez mayor en sus regiones respectivas y con la UE, la transferencia efectiva de conocimientos técnicos y la aplicación de normas exigentes de calidad. Ahora bien, aunque la Decisión contiene disposiciones que posibilitan e inciden en la cooperación regional entre los PTU y sus vecinos (independientemente de que sean regiones periféricas de la Comunidad, Estados ACP u otros terceros países), no ofrece incentivos o responsabilidades reales para hacerlo, y, hasta ahora, los resultados son limitados a pesar de los recursos puestos a disposición de los diversos socios implicados.

Otro ejemplo de lo limitado de las responsabilidades en el marco de la actual asociación PTU-CE se refiere a la herencia medioambiental de los PTU. Además del significado que la sostenibilidad medioambiental tiene para el propio bienestar de los PTU, la preservación de su biodiversidad tiene una gran importancia para la Comunidad y para el mundo en general, dada su dimensión internacional en términos de investigación, explotación sostenible de recursos naturales y lucha contra el cambio climático. Sin embargo, la actual Decisión de Asociación Ultramar no confiere ninguna responsabilidad a los PTU para dedicarse efectivamente a actividades de protección y conservación del medio ambiente según las normas comunitarias, a la supervisión de la regularidad de las actividades pesqueras, a las medidas de control efectivas de la contaminación ni a las capacidad de intervención en situaciones de urgencia al explotar nuevas posibilidades comerciales, o con la cooperación científica con institutos de investigación y equipos europeos de los Estados miembros distintos de aquéllos a los cuales están vinculados los PTU. Diversos PTU se adhieren a normas ambientales ejemplares que son equivalentes a las normas comunitarias, pero no puede decirse que esto sea práctica general en todos los PTU, que muestran a menudo modelos de uso insostenible del ecosistema.

Una característica general de todos los PTU es su biodiversidad que es mucho más rica que la de Europa continental en su conjunto. Estos países y territorios insulares y aislados gozan de situaciones privilegiadas para el desarrollo de especies endémicas, animales o vegetales y terrestres o marítimas: por ejemplo, Nueva Caledonia tiene más de 2.000 plantas endémicas y más de 1.600 especies de peces. Se han identificado 200 especies de coral en Mayotte. Los PTU son también lugares importantes para especies migratorias: una proporción muy amplia de albatros ceja-negra se reproduce en las Islas Malvinas, en Georgia del sur, y en los archipiélagos de Crozet y Kerguelen (que forman parte de los territorios meridionales y antárticos franceses), Groenlandia alberga 25 especies de mamíferos marinos; y las ballenas jorobadas ( Megaptera novaeangliae) emigran a la Polinesia francesa para reproducirse. Los PTU tienen por tanto una gran importancia para la biodiversidad mundial. Un uso sostenible y la protección de esta biodiversidad se beneficiarán de una mejor documentación de la investigación científica y del acceso a sus resultados. La Comisión opina que la biodiversidad y otros activos naturales de los PTU pueden ser la base para la cooperación consolidada en el campo de la investigación y de la protección.

El potencial de los PTU en cuanto a la biodiversidad es un hecho reconocido ya a nivel internacional, a través del desarrollo de proyectos científicos para conocer mejor los ecosistemas, la manera en que se interaccionan y su importancia para el equilibrio medioambiental mundial. Estos proyectos de investigación también aspiran a encontrar soluciones que salvaguarden este potencial, muy amenazado, por ejemplo, por la introducción de especies no endémicas que destruyen los hábitats existentes o reemplazan la vegetación endémica (como las cabras en Bonaire y Curaçao, el miconia en Polinesia y Nueva Caledonia francesas, etc.), o por el impacto del cambio climático en los corales. La comunidad internacional está cada vez más preocupada por la pérdida de la biodiversidad. En su Comunicación de 22 de mayo de 2006 titulada 'Detener la pérdida de biodiversidad para 2010 - y más adelante - Respaldar los servicios de los ecosistemas para el bienestar humano', la Comisión Europea, por su parte, pone de relieve que 'es imprescindible adoptar medidas eficaces en los países y territorios de ultramar de los Estados miembros, que presentan una gran riqueza en materia de biodiversidad, para garantizar la credibilidad de la Unión en los foros internacionales'.

La Comisión es también partidaria de desarrollar una asociación más activa con los PTU por lo que se refiere a la cooperación en materias como política económica, empresas, empleo y política social, comercio e inversión, infraestructuras (incluido el sistema de Galileo pues los PTU son candidatos de hecho o potenciales para infraestructuras de base), investigación, asuntos marítimos y gobernanza del mar, suministro de energía, rendimiento energético y fuentes energéticas renovables, buena gobernanza (incluidos los ámbitos judicial, fiscal y financiero); desarrollo de la sociedad civil, intercambios culturales, medios de comunicación, educación y formación, migración; y la lucha contra la delincuencia organizada, el tráfico de seres humanos, el terrorismo, el blanqueo de dinero, el fraude fiscal, la evasión fiscal, las drogas y pesca ilegal, incontrolada y no regulada; así como la cooperación administrativa, policial y judicial. Además la cooperación en el transporte aéreo y marítimo –incluido lo referente al Espacio Aéreo Común Europeo- puede contribuir de forma significativa integrar a los PTU en su región y a una relación más estrecha con la Comunidad.

En cualquier caso, las posibilidades de acción en interés mutuo de un PTU dado y la UE (y los países en vías de desarrollo vecinos) dependen del potencial y de la voluntad de los PTU para desarrollar y compartir determinadas riquezas, y del atractivo de las mismas para la UE, los países vecinos u otros socios potenciales, así como de la buena disposición de la UE para cooperar más activamente en el ámbito en cuestión con esos PTU. A este respecto, es esencial tener en cuenta la diversidad enorme que existe entre los PTU, y en especial la situación de aquéllos que están sumamente aislados por razones geográficas, políticas u otras. Un desafío importante también se refiere al papel y a la influencia de ciertos países en las diversas regiones en que se encuentran los PTU— como Estados Unidos, Brasil y Venezuela en el Caribe, o Estados Unidos, Japón, China, Australia y Nueva Zelanda en el Pacífico.

En 2003, los PTU y los Estados miembros a los cuales están vinculados indicaron que la tendencia hacia una asociación auténtica, más que la adopción de una decisión del Consejo, requería la celebración de un acuerdo (complementado en caso de necesidad mediante protocolos individuales). Sin embargo, el presente Libro Verde no examina tales consideraciones, puesto que el artículo 187 del Tratado CE establece explícitamente que las normas y los procedimientos detallados para la asociación PTU-CE deben ser fijados por el Consejo.

Pregunta 3: ¿Cómo puede la asociación entre los PTU y la UE llegar a ser más activa y recíproca, en interés mutuo de ambos socios? ¿Qué responsabilidades reales debe implicar respecto a los PTU o los Estados miembros a los cuales están vinculados (dentro de los límites de sus competencias constitucionales)?

Pregunta 4: ¿Cuáles son, en su opinión, los ámbitos más importantes de interés mutuo para la cooperación entre los PTU y la UE?

Pregunta 5: ¿Cuáles pueden ser las ventajas para los PTU de una mayor cooperación e integración regional? ¿Cómo se puede fomentar la transferencia de saberes y de conocimientos técnicos entre los PTU y sus vecinos?

Pregunta 6: ¿Qué opina de un posible refuerzo del diálogo político entre la UE, un PTU y el Estado miembro al que está vinculado, en especial en situaciones en que los intereses de la UE y del respectivo PTU difieran?

3.2. Los acuerdos comerciales entre la Comunidad y los PTU

No puede haber ninguna revisión de los actuales acuerdos comerciales entre la Comunidad y los PTU al margen de los cambios mundiales, que afectan a la Comunidad y a los PTU mismos, así como a sus principales socios comerciales y en especial a sus vecinos ACP. La Comunidad ha apoyado durante muchos años con regularidad la integración económica regional como prioridad para los Estados ACP, dado que la integración regional y en sistemas comerciales multilaterales ofrece nuevas oportunidades comerciales que pueden llevar al crecimiento económico y a erradicar la pobreza en estos países. Éste es también el análisis razonado subyacente a la lógica de cooperación al desarrollo de los Acuerdos económicos de asociación (AEA) negociados con los Estados ACP.

Es también un hecho que los beneficios teóricos ofrecidos a los PTU por el actual régimen comercial PTU-CE en términos de acceso preferencial al mercado comunitario están siendo erosionados por la liberalización comercial progresiva a escala global y regional. Éste es un proceso inevitable para el que los PTU tienen que prepararse, en especial porque se benefician ya del régimen arancelario más generoso concedido nunca por la Comunidad, que no deja ningún margen para mejorar su acceso preferencial al mercado de la UE.

En este contexto, la Comisión, desde 2003, ha invitado a los PTU situados en una región ACP y a los Estados miembros a los que están vinculados a que examinen su posición respecto a la integración económica regional de estos PTU con los países ACP vecinos, y lo que estos PTU pueden perder o adquirir al participar en tal integración económica regional. Esto es también de importancia particular por lo que se refiere a las normas de origen y, más en particular, a la acumulación de origen entre PTU y ACP.

Además, una modernización de las normas de origen (fundamentalmente en lo que respecta a los productos pesqueros), adaptadas a la situación específica de los PTU, o a la consolidación de su capacidad para cumplir con las obligaciones relativas a las importaciones de mercancías en la Comunidad, por ejemplo en el campo sanitario y fitosanitario (que también representa un elemento clave en las AEA), puede ayudar a maximizar los beneficios que los PTU derivan del régimen comercial PTU-CE a pesar del valor teórico de la disminución de sus preferencias arancelarias. En el mismo sentido, el actual procedimiento de transbordo debe estar sujeto a una evaluación crítica.

Con referencia al documento de trabajo de los servicios de la Comisión del anexo IV al presente Libro Verde, la Comisión desearía conocer su opinión sobre las siguientes cuestiones:

Pregunta 7.1.: ¿Cuáles son en su opinión los beneficios de una mayor integración económica regional que pueden ofrecer ventajas para ciertos PTU en respuesta a la globalización y a la erosión de sus preferencias comerciales respecto a la Comunidad?

Pregunta 7.2: ¿Cómo pueden los PTU tener un más amplio comercio regional y qué puede hacer la Comunidad para facilitarlo?

Pregunta 8.1: ¿Cuál es su opinión sobre el valor añadido para los PTU de la acumulación de origen PTU-ACP?

Pregunta 8.2:¿Qué PTU utilizan más la acumulación la acumulación PTU-ACP y en qué medida? ¿Implica esto la compra de materias primas de los estados ACP y su transformación in situ en el PTU?

Pregunta 8.3: ¿Cómo puede la modernización de las normas de origen ajustarse a la situación específica de los diversos PTU?

Pregunta 9.1: ¿Cuál es en su opinión el valor añadido de la cooperación con los PTU en los ámbitos comerciales como respuesta a la globalización y a la erosión de sus preferencias comerciales respecto a la Comunidad?

Pregunta 9.2: A este respecto, ¿cómo puede la asociación PTU-CE contribuir más activamente a mejorar la situación en PTU?

Pregunta 10.1: ¿Qué opina sobre el valor añadido real del vigente procedimiento de transbordo de la actual Decisión de Asociación Ultramar?

Pregunta 10.2: ¿Cómo puede adaptarse la asociación PTU-EC para promover mejor el desarrollo de las infraestructuras del transporte (aéreo, marítimo, por carretera)?

Pregunta 10.3: ¿Tiene sugerencias sobre otras maneras de ayudar a que la infraestructura portuaria de los PTU, bien desarrollada pero infrautilizada, sea más competitiva?

3.3. Características específicas de los PTU

El 2 de octubre de 1997, la Conferencia de representantes de los gobiernos de los Estados miembros que adoptó el Tratado de Ámsterdam hizo una declaración sobre los PTU en la que solicitaba una revisión de los acuerdos de la asociación PTU-CE con el objetivo, entre otras cosas, de tener más en cuenta la diversidad y las características específicas de cada uno de los PTU[13]. Por lo tanto, la Decisión de Asociación Ultramar de 2001 introdujo varias innovaciones a este respecto. Considerando que hasta el 8 FED, la ayuda programable se dividió entre los PTU franceses, holandeses y británicos como grupo, dejando a la discreción de los Estados miembros implicados la asignación de estos recursos entre sus propios PTU, la Decisión de Asociación Ultramar de 2001 introdujo la asignación de la ayuda financiera comunitaria directamente a cada uno de los PTU y estableció una mayor subsidiariedad en la gestión del instrumento financiero. También incluyó disposiciones sobre las necesidades de los PTU más aislados y los menos desarrollados. Sin embargo, partiendo de la experiencia adquirida desde entonces deben evaluarse ahora críticamente, sin perjuicio de las cuestiones planteadas anteriormente, otros retos que se refieren a la vulnerabilidad de los PTU y su diversidad.

Más precisamente, con referencia al documento de trabajo de los servicios de la Comisión del anexo V del presente Libro Verde, la Comisión desearía conocer su opinión sobre las siguientes cuestiones:

Pregunta 11: ¿Cómo conjugar el fomento comunitario del desarrollo sostenible de los PTU con la vulnerabilidad real de estos como economías microinsulares?

Pregunta 12: ¿Qué opina sobre el establecimiento de un índice para medir la vulnerabilidad relativa de los PTU, que haga posible establecer comparaciones no sólo entre los PTU, sino también con otros países y territorios? Si hubiera que establecer tal índice, ¿qué criterios deberían utilizarse?

Pregunta 13: Teniendo en cuenta que muchos PTU están expuestos a catástrofes naturales, ¿cómo debería incluirse la reducción de riesgos en las relaciones futuras PTU -UE?

Pregunta 14: ¿Cómo puede adaptarse la asociación PTU-CE para tener más en cuenta la gran diversidad existente entre los PTU sin aumentar la carga administrativa para los PTU y la Comisión?

4. CONCLUSIONES

El Tratado CE afirma que el fin de la asociación con los PTU es el fomento del desarrollo económico y social de estos países y territorios y el establecimiento de estrechas relaciones económicas entre éstos y la Comunidad en su conjunto. Además, establece los objetivos comerciales y los principios de base de esta asociación. Sin embargo, sin rebasar los límites del Tratado CE, hay un margen de maniobra muy amplio para modernizar las relaciones entre la UE y los PTU, para adaptarlos a la realidad y a la situación específica de los PTU como economías microinsulares dispersas en todo el mundo y al potencial que ofrecen, así como a un contexto internacional más amplio y a las realidades regionales, teniendo en cuenta la situación única de los PTU en relación con la Comunidad.

Para preparar el camino hacia el futuro, el presente Libro Verde tiene como finalidad suscitar un amplio debate público sobre diversas cuestiones de importancia relativas a cualquier tipo de modernización sustancial de la asociación PTU-CE, de modo que la Comisión pueda finalmente determinar la respuesta política apropiada sobre una base bien documentada, con el objetivo de definir una nueva estrategia a largo plazo de la asociación de los PTU con la Comunidad, que complemente o sustituya en parte la actual cuando, en 2013, expire la Decisión de Asociación Ultramar. Todo ello sin perjuicio de una posible revisión de la Decisión antes de que finalice 2011, de conformidad con su artículo 62.

El período de consulta pública comenzará el 1 de julio de 2008 y finalizará el 17 de octubre de 2008.

La Comisión Europea invita a usted a enviar su respuesta por medio del formulario electrónico que puede encontrar en la siguiente dirección internet :

http://europa.eu/yourvoice/consultations/index_en.htm

Las respuestas recibidas serán analizadas cuidadosamente por la Comisión para preparar el camino en la definición de una nueva política respecto de los PTU. Más en particular, se examinarán las respuestas para considerar si los puntos de vista expresados pueden convertirse en futuras propuestas políticas para a los PTU y, si es así, en qué medida. Las respuestas recibidas se publicarán en Internet con mención del nombre del autor, a menos que éste se oponga a la publicación de datos personales por considerar que ello puede dañar sus legítimos intereses. En este caso se publicarán de forma anónima. De otro modo, no se publicará la contribución ni, en principio, se tendrá en cuenta su contenido. Se ruega a las organizaciones que se identifiquen. La Comisión dará acuse de las contribuciones recibidas, pero no se compromete a proporcionar una respuesta individual sobre su contenido.

Para proporcionar la reacción adecuada a las partes que han respondido y al público en general, las exposiciones de motivos que acompañan las propuestas legislativas o las comunicaciones de la Comisión sobre relaciones entre la UE y los PTU incluirán los resultados de esta consulta y una explicación del modo en que se incorporaron sus resultados.

Se ruega que utilicen el formulario electrónico de respuesta, que hará más fácil tratar sus opiniones durante esta consulta.

Puede también, sin embargo, enviar una contribución por escrito a la siguiente dirección:

Libro Verde sobre las relaciones futuras entre la UE y los PTU

Comisión Europea

Dirección General de Desarrollo y Relaciones con los Estados de África, el Caribe y el Pacífico

DG DEV/D/1

Sc-15 07/130

B - 1049 BRUSELAS

Para posibles preguntas, puede también enviar un correo electrónico a: DEV-DIR-D@ec.europa.eu

[1] Un Convenio de aplicación anexo al Tratado de Roma de 25 de marzo de 1957 determinó los detalles y el procedimiento de la asociación de los PTU con la Comunidad para los primeros cinco años tras la entrada en vigor del Tratado, es decir, hasta el 31 de diciembre de 1962. Posteriormente, las disposiciones y procedimientos detallados de la asociación CE-PTU se establecieron en decisiones con una duración de cinco años, adoptadas por el Consejo el 25 de febrero de 1964, 29 de septiembre de 1970, 29 de junio de 1976, 16 de diciembre de 1980 y 30 de junio de 1986. El 25 de julio de 1991 y el 27 de noviembre de 2001, el Consejo adoptó otras decisiones sobre la asociación de los PTU con la Comunidad, cada una con una validez de diez años. Sin embargo, la duración de la «Decisión de Asociación Ultramar» de 21 de noviembre de 2001 se amplió en 2007 hasta el 31 de diciembre de 2013, para coincidir con la duración del 10º Fondo Europeo de Desarrollo y el marco financiero plurianual para 2007-2013.

[2] Decisión 2001/822/CE del Consejo, de 27 de noviembre de 2001, relativa a la asociación de los países y territorios de Ultramar a la Comunidad Europea, DO L 314 de 30.11.2001, p. 1. Decisión modificada por la Decisión 2007/249/CE (DO L 109 de 26.4.2007, p. 33).

[3] Véase el artículo 62 de la Decisión Asociación Ultramar revisada, así como el considerando 14 de la Decisión del Consejo 2007/249/CE.

[4] En el marco del 10º FED (2008-2013), el promedio de ayuda financiera comunitaria per cápita a los PTU es aproximadamente seis veces mayor que el concedido a los Estados ACP.

[5] De conformidad con el artículo 58 de la Decisión de Asociación Ultramar. Véase también el anexo III al presente Libro Verde.

[6] Declaración n° 36 sobre los países y territorios de ultramar como anexo al acta final de la Conferencia de Jefes de Estado y Gobierno que adoptaron el Tratado de Ámsterdam (DO C 340 de 10.11.1997).

[7] Véase la Decisión del Consejo 1999/95/CE de 31 de diciembre de 1998 sobre el régimen monetario de las entidades territoriales francesas de San Pedro y Miquelón y Mayotte, DO L 30 de 4.2.1999, p. 29.

[8] Francia anunció en 2003 que una petición de introducción del euro en los PTU franceses en el Pacífico se presentaría a las instituciones europeas sólo si estos tres PTU están de acuerdo en hacerlo. En este contexto, Wallis y Futuna declaró que se alineará a la decisión que deben adoptar Polinesia y Nueva Caledonia francesas. En 2006, la asamblea de Polinesia francesa adoptó una resolución a favor de la introducción del euro, mientras que Nueva Caledonia todavía no había adoptado ninguna decisión.

[9] Según el Comité de ayuda al desarrollo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE/CAD). Véanse los anexos I y II del presente Libro Verde para más detalles.

[10] Véase la nota 4 supra.

[11] Declaración conjunta del Consejo y de los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo, del Parlamento Europeo y de la Comisión sobre la política de desarrollo de la Unión Europea: «El consenso europeo» (DO C 46 de 24.2.2006, p. 1).

[12] Véase la Decisión del Consejo 2006/526/CE de 17 de julio de 2006 sobre las relaciones entre la Comunidad Europea por una parte, y Groenlandia y el Reino de Dinamarca por otra (DO L 208 de 29.7.2006, p. 28).

[13] Declaración n° 36 sobre los países de ultramar y los territorios anexa al acta final de la Conferencia de Jefes de Estado y Gobierno que adoptó el Tratado de Ámsterdam (DO C 340 de 10.11.1997).