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Bruselas, 26.9.2006

SEC(2006) 1196 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO

sobre la situación de la hacienda pública de Hungría

con una

Recomendación de la Comisión con vistas a un DICTAMEN DEL CONSEJO

de conformidad con el artículo 9, apartado 3, del Reglamento (CE) nº 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997

en relación con la actualización revisada del programa de convergencia de Hungría (2005-2009)

y una Recomendación de la Comisión con vistas a una RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO A HUNGRÍA encaminada a poner fin a la situación de déficit público excesivo

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

La presente Comunicación examina la situación de la hacienda pública en Hungría a la luz de la actualización revisada del programa de convergencia presentada por Hungría el 1 de septiembre de 2006 y del procedimiento de déficit excesivo en curso, e incluye dos documentos: una Recomendación de la Comisión con vistas a un dictamen del Consejo en relación con la actualización revisada del programa de convergencia, y una Recomendación de la Comisión con vistas a una recomendación del Consejo, en virtud del artículo 104, apartado 7, encaminada a corregir el déficit excesivo.

ANTECEDENTES

El Pacto de Estabilidad y Crecimiento, que entró en vigor el 1 de julio de 1998, tiene como objetivo lograr unas finanzas públicas saneadas como medio de reforzar las condiciones para la estabilidad de precios y para un crecimiento fuerte, sostenible y generador de empleo. En 2005 se reformó el Pacto por primera vez. La reforma, aunque reconocía la utilidad del Pacto como elemento estabilizador de la disciplina fiscal, pretendía reforzar su eficacia y sus fundamentos económicos y salvaguardar la sostenibilidad de la hacienda pública a largo plazo.

El Pacto de Estabilidad y Crecimiento tiene dos vertientes. La vertiente preventiva, establecida en el Reglamento (CE) nº 1466/97 del Consejo relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas, que forma parte del Pacto de Estabilidad y Crecimiento[1], establece que los Estados miembros han de presentar al Consejo y a la Comisión programas de estabilidad o de convergencia y las correspondientes actualizaciones anuales (los Estados miembros que ya han adoptado la moneda única deben presentar programas de estabilidad (actualizados), y los Estados miembros que aún no la hayan adoptado, programas de convergencia (actualizados)). De conformidad con el Reglamento, el Consejo emite un dictamen sobre cada programa partiendo de una recomendación de la Comisión y previa consulta al Comité Económico y Financiero, teniendo en cuenta el Código de conducta[2], la metodología común para la estimación del potencial de producción y de los saldos presupuestarios ajustados en función del ciclo y las Orientaciones Generales de Política Económica, así como las previsiones de los servicios de la Comisión. La vertiente correctora, establecida en el Reglamento (CE) nº 1467/97 relativo a la aceleración y clarificación de la aplicación del procedimiento de déficit excesivo[3], aplica el artículo 104 del Tratado.

En mayo de 2004, las autoridades húngaras presentaron su primer programa de convergencia. De conformidad con el Reglamento, el Consejo emitió un dictamen sobre el mismo el 5 de julio de 2004 aprobando la senda de ajuste del déficit hasta 2008 establecida por las autoridades húngaras en este programa. También el 5 de julio 2004, el Consejo decidió declarar la existencia de un déficit excesivo en Hungría y emitió una recomendación conforme al artículo 104, apartado 7, encaminada a su corrección en 2008 a más tardar, siguiendo la misma senda de ajuste. Tras una decisión emitida en enero de 2005 de conformidad con el artículo 104, apartado 8, en la que el Consejo constataba que Hungría no había seguido sus recomendaciones, y habida cuenta de que las dos últimas etapas del procedimiento de déficit excesivo –previstas en el artículo 104, apartados 9 y 11, respectivamente– no son aplicables a los países no pertenecientes a la zona del euro, tales como Hungría, el Consejo emitió una nueva recomendación con arreglo al artículo 104, apartado 7, el 8 de marzo de 2005, reiterando que el déficit excesivo había de corregirse en 2008 a más tardar siguiendo la senda de ajuste contenida en el programa de convergencia actualizado de Hungría de diciembre de 2004, aprobado en el dictamen del Consejo de marzo de 2005. El 8 de noviembre de 2005, el Consejo, sobre la base del artículo 104, apartado 8, decidió que las medidas tomadas por Hungría en respuesta a la recomendación del Consejo de marzo de 2005 eran insuficientes. En particular, tuvo en cuenta el substancial desvío respecto de la senda de ajuste que figuraba en la recomendación del Consejo de marzo de 2005, especialmente respecto de los objetivos de déficit del 3,6% del PIB en 2005 y el 2,9% del PIB en 2006, e incluso respecto del objetivo revisado del 5,2% del PIB para este último año (objetivos que se habían determinado sin tener en cuenta el coste de los regímenes de pensión del segundo pilar)[4].

El 1 de diciembre de 2005, las autoridades húngaras presentaron una actualización del programa de convergencia que contenía una senda de ajuste revisada, con un mayor ajuste en los últimos años, y mantenía el objetivo de corregir el déficit excesivo en 2008. El 24 de enero de 2006, el Consejo aprobó un dictamen sobre esta actualización, en el que consideraba que, a pesar de que el saneamiento previsto en el programa se basaba en un gran recorte de los gastos (equivalente al 7,5% del PIB), su aplicación no se apoyaba en medidas concretas. El Consejo instó a Hungría a presentar lo más pronto posible, y a más tardar el 1 de septiembre de 2006, «una actualización revisada del programa de convergencia en la que se establezcan medidas concretas y estructurales plenamente conformes a su senda de ajuste a medio plazo»[5].

DICTAMEN DEL CONSEJO SOBRE LA ACTUALIZACIÓN REVISADA DEL PROGRAMA DE CONVERGENCIA

1. El 1 de septiembre de 2006, Hungría presentó al Consejo y a la Comisión una actualización revisada del programa de convergencia (en lo sucesivo, denominado «el programa»). El programa abarca el periodo de 2005 a 2009, aunque también hace referencia a los años 2010 y 2011, y sigue en líneas generales el modelo de estructura y los requisitos en materia de suministro de datos para los programas de estabilidad y de convergencia especificados en el nuevo Código de conducta[6].

2. Tras la aprobación de una amplia serie medidas de reforma económica a mediados de los años noventa, la economía húngara disfrutó de unas tasas de crecimiento estables y relativamente elevadas y de una reducción de la inflación gracias a unas políticas macroeconómicas equilibradas y a unas reformas estructurales adecuadas. No obstante, a partir de 2001, y de forma más acusada en los últimos años, el significativo incremento del gasto público y los generosos aumentos de los salarios públicos dieron lugar a déficit presupuestarios muy superiores al 5% del PIB durante los últimos cuatro años, produciéndose grandes desviaciones respecto de los objetivos iniciales de déficit. Por otro lado, las estimaciones de fin de año fueron aumentadas substancialmente ex post prácticamente en cada notificación presupuestaria. En lugar de los objetivos de déficit incluidos en el programa de convergencia de mayo de 2004 (4,6% del PIB en 2004, 4,1% del PIB en 2005 y 3,6% del PIB en 2006), los resultados fueron el 6,6% del PIB en 2004 y el 7,5% del PIB en 2005, y para 2006 el Gobierno espera que el déficit sea de aproximadamente el 10,1% del PIB, cifra que representa con mucho el mayor nivel en la UE (todas estas cifras incluyen el coste de la reforma de las pensiones). Gran parte de la desviación presupuestaria se deriva de una planificación presupuestaria excesivamente optimista, amplios excesos de los gastos respecto del nivel previsto, recortes tributarios y la ausencia general de unos esfuerzos de ajuste estructural suficientes. El carácter expansionista de la política fiscal ha afectado considerablemente a su credibilidad y ha pesado cada vez más sobre la economía. En particular, ha contribuido a serios desequilibrios exteriores, a un aumento significativo del total de deuda exterior (de una cifra inferior al 20% del PIB en 2001 a una cifra próxima al 30% del PIB en 2005) y a aumentar sensiblemente los diferenciales de los tipos de interés respecto de otros nuevos Estados miembros.

3. En el programa revisado, se prevé que el crecimiento del PIB real disminuya en los próximos años, del 4,1% en 2006 al 2,2% y al 2,6% en 2007 y 2008, respectivamente, debido al efecto restrictivo de las medidas de saneamiento fiscal establecidas en el programa, algunas de las cuales se han aplicado a partir de julio de 2006. Se espera que el crecimiento vuelva de aquí a 2009 a los niveles anteriores al ajuste. Esta evolución también se refleja en las condiciones cíclicas implícitas, que muestran brechas de producción negativas para 2007 y 2008 y la vuelta de la producción a su nivel potencial en 2009. Partiendo de la información disponible y sin perjuicio de las previsiones del otoño de 2006 de los servicios de la Comisión, este escenario macroeconómico parece globalmente verosímil. No obstante, es un tanto optimista en lo que se refiere al crecimiento en 2009 y a la evolución del empleo, especialmente en los últimos años, ya que no parece tener en cuenta la ralentización del crecimiento y la reducción prevista del empleo público. La mejora significativa de los saldos de la balanza de pagos esperada en el programa parece verosímil a la luz de los efectos directos e indirectos de las medidas de ajuste fiscal. En particular, el déficit de la balanza por cuenta corriente se espera que disminuya de una proporción cercana al 8% del PIB en 2006 a menos del 4% del PIB en 2009. Se prevé que la inflación alcance el máximo del 6,2% en 2007, tras el 3,5% en 2006, y disminuya al 3% en 2009. La evolución prevista puede explicarse por el incremento del IVA (aprobado por el Parlamento el 10 de julio de 2006) y las disminuciones de las subvenciones de precios (aprobadas por decreto ministerial de 30 de junio), así como por otras medidas contenidas en el programa que crean presiones inflacionistas al aumentar los costes de los factores (por ejemplo, aumentos del impuesto sobre la renta personal y de las contribuciones sociales). Sin embargo, durante todo el periodo de previsión la inflación parece un tanto subestimada.

4. Las autoridades húngaras han abandonado oficialmente la fecha de 2010 como objetivo para la adopción del euro, pero aún no han anunciado una nueva fecha. La política monetaria húngara sigue combinando un objetivo de inflación con una banda de fluctuación de la moneda. Desde febrero de 2006, el tipo de cambio forint/euro ha disminuido sustancialmente, en cerca del 10%, en un contexto general de menor asunción de riesgos en los mercados emergentes y de preocupación entre los inversores por la situación presupuestaria de Hungría. Los diferenciales de rendimiento de las obligaciones con respecto a la zona del euro también se ampliaron en el verano, hasta alrededor de 350 puntos básicos, en parte como respuesta a la preocupación de los inversores en relación con el alcance y la viabilidad del ajuste fiscal planeado. La política monetaria reaccionó frente a las presiones inflacionistas y a una evolución desfavorable del mercado financiero incrementando el tipo director en 125 puntos básicos, hasta el 7,25%, en tres etapas, de mediados de junio a finales de agosto de 2006. La moneda se ha estabilizado desde el principio de agosto. Las hipótesis sobre tipos de interés del programa parecen bajas, especialmente teniendo en cuenta el riesgo de que las previsiones de inflación estén subestimadas.

5. Después de que las administraciones públicas registrasen un déficit equivalente al 7,5% del PIB en 2005 (notificado en la primavera de 2006), las autoridades húngaras, tras las elecciones generales de abril de 2006, anunciaron que habría substanciales revisiones al alza del déficit de 2006, que, en ausencia de medidas correctoras, podría alcanzar el 11,6% del PIB[7]. El exceso en comparación con el objetivo de déficit del 6,1% del PIB establecido en el presupuesto para 2006 y en el programa de convergencia actualizado de diciembre de 2005 tendría lugar casi exclusivamente por el lado de los gastos (aproximadamente el 5% del PIB), correspondiendo principalmente a costes de funcionamiento y salariales de las instituciones presupuestarias centrales, pagos de pensiones, gastos en asistencia sanitaria, y una inversión de las autoridades locales superior a la prevista debido al ciclo electoral. Alrededor del 1,5% del PIB de este exceso se explica, por una parte, por la inclusión de la inversión en autopistas (1,1% del PIB) en la contabilidad de las administraciones públicas (en un principio estaba previsto que fuese emprendida por asociaciones público-privadas y se contabilizase fuera del presupuesto), y, por otra parte, por los costes de aviones militares (0,3% del PIB) adquiridos en el marco de un arrendamiento financiero. Ninguna de estos dos gastos se incluyó inicialmente en la cifra objetivo oficial.

6. En junio, confrontado con una espiral de déficit presupuestario, el nuevo Gobierno – que entró en funciones ese mismo mes tras las elecciones generales de abril de 2006–retiró el resto de su programa quinquenal de reducción de impuestos, que habría disminuido los ingresos en aproximadamente tres puntos porcentuales del PIB adicionales de aquí a 2010[8], y adoptó una serie de medidas fiscales correctoras. Algunas de éstas, incluidas todas las medidas por el lado de los ingresos, ya han sido adoptadas por el Parlamento. El Gobierno espera que los aumentos tributarios, junto con algunos recortes inmediatos de los gastos sanitarios, de las subvenciones a los precios del gas y de los gastos de la administración pública y la total retirada de la reserva general del presupuesto (equivalente al 0,3% del PIB), reduzcan en 1,5 puntos porcentuales del PIB el rebasamiento del déficit, a fin de alcanzar el nuevo objetivo de déficit, que, no obstante, sigue siendo muy elevado (10,1% del PIB). También se espera que estas medidas produzcan importantes efectos en los próximos años.

7. La actualización revisada del programa de convergencia de septiembre de 2006 tiende a corregir el déficit excesivo de aquí a 2009, previéndose para los tres primeros años una sustancial reducción del déficit (6,9 puntos porcentuales del PIB), que pasaría de la elevada cifra del 10,1% del PIB en 2006 al 3,2% del PIB en 2009. La mejora del saldo primario durante este periodo sería de la misma magnitud. Si bien reconoce que el objetivo de déficit para 2009 (3,2% del PIB) aún seguiría rebasando el límite del 3% del PIB estipulado en el Tratado, el programa estima que el Consejo y la Comisión, al examinar la posibilidad de conceder una excepción en la aplicación del procedimiento de déficit excesivo a Hungría, podrían tener en cuenta una parte del coste neto de la reforma de pensiones, de conformidad con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento revisado[9]. Casi la mitad de la reducción del déficit debería tener lugar ya en 2007. La reducción planeada del déficit nominal ha de lograrse aumentando el ratio ingresos/PIB en tres puntos porcentuales y reduciendo el ratio gastos/PIB en 3,9 puntos porcentuales durante el periodo del programa. Por el lado de los ingresos, se han adoptado todos los aumentos de ingresos en los que se basa el aumento del ratio ingresos/PIB previsto en el programa. Además de contar con los recortes de gastos ya adoptados, mencionados más arriba, las autoridades húngaras se proponen alcanzar sus objetivos mejorando la disciplina presupuestaria (mediante una contabilidad más transparente y la introducción de límites máximos plurianuales para el gasto y una normativa en materia de gastos). Se espera que estos planes figuren en detalle en el presupuesto para 2007, que se presentará al Parlamento para finales de octubre. Por otra parte, el programa anuncia unas amplias reformas estructurales encaminadas al logro de los objetivos de déficit, especialmente en los últimos años del programa (tales como la introducción de regímenes de pago compartido en el sector de asistencia sanitaria, una revisión de las subvenciones de precios y una simplificación de la administración central).

8. Según los cálculos efectuados por los servicios de la Comisión partiendo de los datos proporcionados en el programa y aplicando la metodología común, el déficit estructural (déficit ajustado en función del ciclo excluidas las medidas excepcionales y otras medidas de carácter temporal), tras un deterioro estimado en 2006 de aproximadamente el 2% del PIB, disminuiría del 9,75% del PIB en 2006 al 3,25% en 2009, con una mejora media anual de alrededor del 2,25% del PIB durante el periodo. El programa establece el objetivo a medio plazo para la situación presupuestaria a que hace referencia en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento en un déficit estructural comprendido entre el 0,5% y el 1% del PIB, que no se pretende alcanzar en el periodo cubierto por el programa. El objetivo a medio plazo se sitúa dentro del intervalo indicado en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y el Código de conducta y refleja adecuadamente el crecimiento potencial a largo plazo y el ratio de deuda, pero no se alcanzaría durante el periodo del programa.

9. En cuanto a los resultados presupuestarios, existen una serie de factores positivos. Gran parte de las medidas tendentes a respaldar la reducción del déficit en 2006 y 2007 ya se han adoptado o se prevé su incorporación en el presupuesto para 2007. Además, en los últimos meses el Gobierno ha adoptado decisiones relativas a una serie de medidas en el marco de las reformas estructurales planeadas. Por otro lado, las autoridades húngaras han decidido mejorar el proceso presupuestario introduciendo una normativa de control del gasto a partir de 2007 y una planificación plurianual del gasto para las instituciones presupuestarias; también se han comprometido en el programa a informar dos veces al año a la Comisión y al Consejo sobre la evolución presupuestaria y a anunciar medidas correctoras en caso de desviaciones. Sin embargo también existen importantes riesgos. Aún persiste cierta incertidumbre sobre la aplicación efectiva de la congelación de gastos planeada para 2007 y 2008 y sobre el control de los incrementos de gastos en los sectores no cubiertos por esta congelación de gastos. Por otra parte, a pesar de las medidas previstas, el logro de los objetivos presupuestarios en los últimos años podría estar sometido a importantes riesgos. Aunque los riesgos relativos a los ingresos procedentes del escenario macroeconómico parecen globalmente equilibrados, la previsión de ingresos para los últimos años, y especialmente para 2009, es bastante optimista, debido en parte a las optimistas previsiones de empleo. Por otro lado, aparte de los mediocres resultados en materia de control del gasto y de la falta de información precisa sobre cómo se logrará este control en el futuro, el escaso control institucional sobre el proceso presupuestario expone la hacienda pública a desvíos sustanciales. Por consiguiente, la reducción del déficit prevista depende de una rigurosa aplicación de las reformas estructurales y el control del gasto planeados, y ello ya a partir de los primeros años del programa. Por último, no puede descartarse que la deuda acumulada por las empresas de transporte público desde finales de 2002 (cerca del 2% del PIB) sea asumida por el Gobierno (ya que esto ha ocurrido a intervalos regulares en el pasado); ello tendría efectos temporales sobre el déficit. Globalmente, los resultados presupuestarios podrían ser peores que los previstos en el programa, tanto a corto plazo como en los últimos años del programa.

10. A la luz de esta evaluación de riesgos, la corrección planeada del déficit excesivo de aquí a 2009 de forma sostenible requiere que el Gobierno cumpla estrictamente los objetivos presupuestarios. Esto depende de una aplicación efectiva de todas las medidas anunciadas en el programa para los años 2006 a 2009, así como de la adopción oportuna y la aplicación de medidas de reforma estructural y control del gasto.

11. Según las previsiones del programa, el ratio deuda/PIB aumentaría significativamente en 2006, hasta el 68,5% (a partir del 62,3% de 2005); posteriormente seguiría aumentando, para llegar al 71,3% en 2007 y al 72,3% en 2008. Se espera que este ratio sólo empiece a bajar en 2009 (hasta el 70,4%). La evolución presentada en el programa contrasta notablemente con la anterior actualización, que preveía que el ratio deuda/PIB, incluido el coste del sistema de pensiones, se situaría dentro del intervalo del 61%-63% del PIB durante todo el periodo cubierto por el programa. En la actualización no se prevén operaciones importantes con un gran impacto sobre la deuda (tales como privatización o asunción de deuda). Los riesgos para la evolución de la deuda prevista se derivan principalmente de la posibilidad mencionada anteriormente de que se registren unos déficit superiores a los previstos, y en particular de que se asuma la deuda de las empresas de transporte público. A la luz de esta evaluación de riesgos, el ratio de deuda no parece disminuir suficientemente hacia el valor de referencia.

12. Hungría parece presentar un alto nivel de riesgo en relación con la sostenibilidad de la hacienda pública[10]. La débil situación presupuestaria, junto con un ratio de deuda relativamente elevado y creciente, encierra un notable riesgo para la sostenibilidad de la hacienda pública, incluso sin considerar las repercusiones del envejecimiento de la población sobre el presupuesto a largo plazo. Además, en Hungría estas repercusiones son muy superiores a la media de la UE, como consecuencia particularmente del significativo aumento que se prevé a medio plazo en la proporción que representan las pensiones en el PIB. Por lo tanto, si se pretende reducir esto riesgos se deberá realizar un amplio saneamiento de la hacienda pública a medio plazo, según lo planeado, y seguir reforzando la situación presupuestaria.

13. Aunque se ha producido un serio deterioro de las finanzas públicas en 2005, y especialmente en 2006, lo que ha dificultado la corrección del déficit excesivo según la senda planeada, las medidas previstas en el programa, que deberán especificarse en detalle y aplicarse, son en gran medida coherentes con las Orientaciones Generales de Política Económica incluidas en la Directrices integradas[11]. En particular, Hungría se propone tomar medidas eficaces para corregir el déficit excesivo y aplicar reformas encaminadas a reformar la disciplina fiscal y aumentar la transparencia. Estas medidas también deberán contribuir a corregir los elevados déficit de la balanza por cuenta corriente. Sin embargo, deben respaldarse con reformas estructurales tendentes a garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas.

14. Con ocasión del Informe de aplicación que habrá de presentar a mediados de octubre de 2006 en el marco de la nueva estrategia de Lisboa para el crecimiento y el empleo, el Gobierno húngaro se propone revisar sustancialmente sus planes de reforma contenidos en el Programa nacional de reforma de octubre de 2005 a fin de reflejar su nueva estrategia. Este programa nacional de reforma establecía tres importantes retos con repercusiones significativas para la hacienda pública: a) reducir el déficit presupuestario, b) mejorar las infraestructuras, y c) aumentar las tasas de actividad y empleo y fomentar los recursos humanos. La actualización revisada del programa de convergencia presenta en líneas generales planes y medidas tendentes a reestructurar la administración pública, el sistema sanitario, el régimen de pensiones y el sistema educativo público. En particular, de aquí a 2007, el programa prevé tomar medidas encaminadas a: reducir el tamaño de la administración pública y mejorar su eficiencia aprovechando las economías de escala, introducir el control de recursos en las subvenciones, reestructurar las subvenciones farmacéuticas y liberalizar parcialmente el comercio de productos farmacéuticos, e introducir regímenes de pago compartido para los servicios de asistencia sanitaria. Por otra parte, de aquí a 2007 habrán de presentarse al Parlamento enmiendas legislativas tendentes a: aumentar la edad de jubilación y disminuir la jubilación anticipada, mejorando los regímenes de incentivos y reformando el sistema de pensión de invalidez, fundar los servicios de asistencia sanitaria sobre una base auténtica de seguro y racionalizar la prestación y utilización de estos servicios, y reestructurar la enseñanza pública. Estos planes están todavía por concretar. El programa complementa estos planes con una mejora prevista de las características institucionales del marco de la hacienda pública.

Dada la anterior evaluación, la situación de la hacienda pública húngara, y especialmente el alto déficit esperado para 2006, constituye motivo de preocupación. Por consiguiente, se acoge favorablemente el hecho de que en la actualización revisada del programa de convergencia de septiembre de 2006 las autoridades húngaras den prioridad a una reducción del déficit excesivo concentrada en los primeros años y se comprometan a informar a la Comisión y al Consejo dos veces al año acerca de los progresos realizados en la aplicación de las medidas correctoras. Aunque se han tomado importantes medidas para lograr ingresos adicionales y recortes en los gastos con objeto de alcanzar el nuevo objetivo de déficit para 2007 y se han anunciado planes tendentes a mejorar el control del gasto y emprender reformas estructurales que respalden la senda de ajuste, existen riesgos para la realización de las senda de ajuste prevista tanto a corto plazo como en los últimos años del programa. Por lo tanto, la reducción prevista del déficit depende de una aplicación rigurosa de las reformas estructurales planeadas, de la aplicación de los controles del gasto a partir de los primeros años del programa y del reforzamiento del marco institucional de la hacienda pública de Hungría, aspectos todos ellos sobre los que el Gobierno húngaro debería realizar los máximos esfuerzos.

RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO ENCAMINADA A LA CORRECCIÓN DEL DÉFICIT PÚBLICO EXCESIVO (ARTÍCULO 104, APARTADO 7)

El análisis presentado en el apartado anterior es pertinente para la recomendación de corrección del déficit público excesivo.

La fecha establecida inicialmente para la corrección del déficit excesivo, 2008, se basaba en la consideración de que en el caso de Hungría existían «circunstancias especiales» en el sentido del artículo 3, apartado 4, del Reglamento (CE) del Consejo nº 1467/97, que permiten que la corrección se realice a medio plazo[12], particularmente teniendo en cuenta la magnitud del déficit y el cambio estructural que está sufriendo la economía.

Aunque en un principio la corrección del déficit habría de realizarse a medio plazo, en 2008 a más tardar, este objetivo ya no puede considerarse realista teniendo en cuenta las amplias desviaciones presupuestarias sufridas recientemente por Hungría, que han afectado considerablemente a la credibilidad de su política fiscal y han pesado cada vez más sobre la economía. En el nuevo marco de medio plazo para la corrección, establecido en la actualización revisada del programa de convergencia, se considera 2009 como la fecha límite para la corrección. Teniendo en cuenta las recientes desviaciones, este nuevo plazo, que implica una corrección substancial del déficit estructural, superior al 6% del PIB en tres años, parece adecuado.

Con este fin, sería necesario que el Gobierno húngaro: a) límite el deterioro de su situación presupuestaria en 2006 garantizando una aplicación rigurosa de las medidas correctoras adoptadas y anunciadas y asignando a este fin las posibles ganancias inesperadas (ello llevaría a un déficit nominal equivalente como máximo al 10% del PIB en 2006, cifra aún excepcionalmente elevada; b) aplique rigurosamente las medidas necesarias para garantizar una corrección substancial del déficit estructural concentrada en los primeros años y sostenida, empezando con una corrección notable en 2007 y siguiendo con continuos esfuerzos significativos de ajuste hasta la corrección del déficit excesivo (la magnitud de los esfuerzos necesarios sería la contemplada en el dictamen del Consejo sobre la actualización revisada del programa de convergencia); esté dispuesto a adoptar las medidas adicionales que puedan resultar necesarias para lograr la corrección del déficit excesivo en 2009 a más tardar; y c) incorpore unas provisiones suficientes en los próximos presupuestos con objeto de evitar desviaciones incluso en caso de que aparezcan factores imprevistos. Aunque el programa presenta algunos posibles dispositivos de seguridad para el presupuesto cuya magnitud iría aumentando a lo largo del periodo del programa, está por ver en qué medida estos planes se plasmarán en medidas concretas y se aplicarán. Al mismo tiempo, habrá que situar al ratio de deuda pública en una firme tendencia a la baja, de conformidad con la senda plurianual de reducción del déficit establecida en el programa de convergencia, y preferentemente antes de 2009.

El ajuste presupuestario debe enmarcarse en una estrategia global de reforma estructural, en la que se incluya la reforma de la administración pública, el sistema de asistencia sanitaria, el régimen de pensiones y el sistema educativo, con vistas a contener y reducir el gasto hasta el final del periodo del programa y con posterioridad a esta fecha. Por otra parte, la corrección deberá apoyarse en una aplicación resuelta de medidas tendentes a mejorar el control presupuestario, introducir normas presupuestarias y reforzar el marco institucional del proceso presupuestario. Se espera que, empezando el 1 de abril de 2007, el Gobierno informe dos veces al año acerca de la aplicación de esta estrategia y de los objetivos fiscales conforme a sus compromisos contraídos en la actualización revisada del programa de convergencia de septiembre de 2006.

ANEXO

Comparación de las principales previsiones macroeconómicas y presupuestarias 1

2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 |

PIB real (% variación) | PC Sep 2006 | 4,1 | 4,1 | 2,2 | 2,6 | 4,1 |

PC Dic 2005 | 4,2 | 4,3 | 4,1 | 4,1 | – |

PC Dic 2004 | 4,0 | 4,2 | 4,3 | 4,6 | – |

Inflación IPCA (%) | PC Sep 2006 | 3,6 | 3,5 | 6,2 | 3,3 | 3,0 |

PC Nov 2005 | 3,5 | 2,1 | 3,0 | 2,4 | – |

PC Dic 2004 | 4,5 | 4,0 | 3,5 | 3,0 | – |

Brecha de producción (% del PIB potencial) | PC Sep 20061 4 | 0,3 | 0,8 | -0,3 | -0,9 | 0,0 |

PC Dic 20051 | -1,0 | -0,5 | -0,1 | 0,4 | – |

PC Dic 20041 | -1,0 | -0,8 | -0,4 | 0,2 | – |

Saldo de las administraciones públicas (% del PIB) | PC Sep 2006 | -7,5 | -10,1 | -6,8 | -4,3 | -3,2 |

PC Dic 2005 | -7,4 | -6,1 | -4,7 | -3,4 | – |

PC Dic 2004 | -4,7 | -4,1 | -3,4 | -2,8 | 0,0 |

Saldo primario (% del PIB) | PC Sep 2006 | -3,4 | -6,3 | -2,4 | -0,2 | 0,8 |

PC Dic 2005 | -3,8 | -2,9 | -1,7 | -0,7 | – |

PC Dic 2004 | -0,9 | -0,7 | -0,3 | 0,1 | – |

Saldo presupuestario ajustado en función del ciclo (% del PIB) | PC Sep 2006 | -7,6 | -10,5 | -6,7 | -3,9 | -3,2 |

PC Dic 2005 | – | – | – | – | – |

PC Dic 2004 | – | – | – | – | – |

Saldo estructural2 (% del PIB) | PC Sep 20063 | -7,6 | -9,7 | -5,8 | -3,6 | -3,2 |

PC Dic 2005 | – | – | – | – | – |

PC Dic 2004 | – | – | – | – | – |

Deuda pública bruta (% del PIB) | PC Sep 2006 | 62,3 | 68,5 | 71,3 | 72,3 | 70,4 |

PC Dic 2005 | 61,5 | 63,0 | 63,2 | 62,3 | – |

PC Dic 2004 | 58,6 | 56,8 | 54,9 | 53,2 | – |

Notas: 1 Cálculos de los servicios de la Comisión basados en los datos del programa. 2 Saldo presupuestario ajustado en función del ciclo (como en las filas anteriores) excluidas las medidas excepcionales y otras medidas de carácter temporal. 3 Medidas excepcionales y otras medidas de carácter temporal tomadas del programa: 0% del PIB en 2005; 0,8% en 2006; 0,9% en 2007; 0,3% en 2008; aumento del déficit en todos los casos. Las estimaciones de las medidas excepcionales realizadas por los servicios de la Comisión se ajustan en líneas generales a las cifras del programa, excepto para 2005 (0,4% del PIB, reducción del déficit) y 2006 (0,3% del PIB, reducción del déficit). 4 Sobre la base de un potencial de crecimiento estimado del 3,6%, el 3,6%, el 3,3%, el 3,2% y el 3,2%, respectivamente, en 2005, 2006, 2007, 2008 y 2009. Fuente: Programas de convergencia actualizados (PC); cálculos de los servicios de la Comisión. |

Recomendación de la Comisión con vistas a un

DICTAMEN DEL CONSEJO

de conformidad con el artículo 9, apartado 3, del Reglamento (CE) nº 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997,

en relación con la actualización revisada del programa de convergencia de Hungría (2005-2009)

EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea,

Visto el Reglamento (CE) nº 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo al reforzamiento de la supervisión de las estrategias presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas[13], y, en particular, su artículo 9, apartado 3,

Visto el dictamen del Consejo de 24 de enero de 2006 sobre el programa de convergencia actualizado de Hungría (2005-2006),

Vista la Recomendación de la Comisión,

Previa consulta al Comité Económico y Financiero,

HA EMITIDO EL PRESENTE DICTAMEN:

1. El [10 de octubre de 2006], el Consejo examinó el programa de convergencia actualizado de Hungría, recibido el 1 de septiembre en 2006, que abarca el periodo 2005-2009.

2. Tras la aprobación de una amplia serie medidas de reforma económica a mediados de los años noventa, la economía húngara disfrutó de unas tasas de crecimiento estables y relativamente elevadas y de una reducción de la inflación gracias a unas políticas macroeconómicas equilibradas y a unas reformas estructurales adecuadas. No obstante, a partir de 2001, y de forma más acusada en los últimos años, el significativo incremento del gasto público y los generosos aumentos de los salarios públicos dieron lugar cada año a déficit presupuestarios muy superiores al 5% del PIB, produciéndose grandes desviaciones respecto de los objetivos iniciales de déficit. Por otro lado, las estimaciones de fin de año fueron aumentadas substancialmente ex post prácticamente en cada notificación presupuestaria. En lugar de los objetivos de déficit incluidos en el programa de convergencia de mayo de 2004 ( 4,6% del PIB en 2004, 4,1% del PIB en 2005 y 3,6% del PIB en 2006), los resultados fueron el 6,6% del PIB en 2004 y el 7,5% del PIB en 2005, y para 2006 el Gobierno espera que el déficit sea de aproximadamente el 10,1% del PIB, cifra que representa con mucho el mayor nivel en la UE (todas estas cifras incluyen el coste de la reforma de las pensiones). Gran parte de la desviación presupuestaria se deriva de una planificación presupuestaria excesivamente optimista, amplios excesos de los gastos respecto del nivel previsto, recortes tributarios y la ausencia general de unos esfuerzos de ajuste estructural suficientes. El carácter expansionista de la política fiscal ha afectado considerablemente a su credibilidad y ha pesado cada vez más sobre la economía. En particular, ha contribuido a serios desequilibrios exteriores, a un aumento significativo del total de deuda exterior (de una cifra inferior al 20% del PIB en 2001 a una cifra próxima al 30% del PIB en 2005) y a aumentar sensiblemente los diferenciales de los tipos de interés respecto de otros nuevos Estados miembros.

3. El 5 de julio 2004, el Consejo decidió declarar la existencia de un déficit excesivo en Hungría y emitió una recomendación conforme al artículo 104, apartado 7, encaminada a su corrección a más tardar en 2008, que era el año objetivo establecido por las autoridades húngaras en su programa de convergencia de mayo de 2004. Partiendo de una decisión de no conformidad de enero de 2005 basada en el artículo 104, apartado 8, el Consejo formuló nuevas recomendaciones con arreglo al artículo 104, apartado 7, el 8 de marzo de 2005, reiterando que el déficit excesivo había de corregirse en 2008 a más tardar, siguiendo la senda de ajuste contenida en el programa de convergencia actualizado de Hungría de diciembre de 2004, aprobado en el dictamen del Consejo de marzo de 2005. El 8 de noviembre de 2005, el Consejo, sobre la base del artículo 104, apartado 8, decidió que las medidas tomadas por Hungría en respuesta a la recomendación del Consejo de marzo de 2005 eran insuficientes. En particular, tuvo en cuenta el substancial desvío respecto de la senda de ajuste que figuraba en la recomendación del Consejo mencionada (en relación con la actualización de 2004 del programa de convergencia), especialmente respecto de los objetivos de déficit del 3,6% del PIB en 2005 y el 2,9% del PIB en 2006 (objetivos que se habían determinado sin tener en cuenta el coste de los regímenes de pensión del segundo pilar).

4. El 1 de diciembre de 2005, las autoridades húngaras presentaron a la Comisión y al Consejo una actualización del programa de convergencia que contenía una nueva senda de ajuste, manteniendo el objetivo de corregir el déficit excesivo en 2008. El 24 de enero de 2006, el Consejo aprobó un dictamen sobre esta actualización, en el que consideraba que, a pesar de que el saneamiento previsto en el programa se basaba en un gran recorte de los gastos (equivalente al 7,5% del PIB), su aplicación no se apoyaba en medidas concretas. Por consiguiente, de conformidad con la sección 3, artículo 9, apartado 2 del Reglamento (CE) nº 1466/97 del Consejo, modificado, el Consejo instó a Hungría a presentar lo más pronto posible, y a más tardar el 1 de septiembre de 2006, una actualización revisada del programa de convergencia en la que se establecieran medidas concretas y estructurales plenamente conformes a su senda de ajuste a medio plazo.

5. Después de que las administraciones públicas registrasen un déficit equivalente al 7,5% del PIB en 2005, las autoridades húngaras, tras las elecciones generales de abril de 2006, anunciaron que habría substanciales revisiones al alza del déficit de 2006, que, en ausencia de medidas correctoras, podría alcanzar el 11,6% del PIB[14]. El exceso en comparación con el objetivo de déficit del 6,1% del PIB establecido en el presupuesto para 2006 y en el programa de convergencia actualizado de diciembre de 2005 tendría lugar casi exclusivamente por el lado de los gastos (aproximadamente el 5% del PIB), correspondiendo principalmente a costes de funcionamiento y salariales de las instituciones presupuestarias centrales, pagos de pensiones, gastos en asistencia sanitaria, y una inversión de las autoridades locales superior a la prevista debido al ciclo electoral. Alrededor del 1,5% del PIB de este exceso se explica, por una parte, por la inclusión de la inversión en autopistas (1,1% del PIB) en la contabilidad de las administraciones públicas[15] (en un principio estaba previsto que fuese emprendida por asociaciones público-privadas y se contabilizase fuera del presupuesto), y, por otra parte, por los costes de aviones militares (0,3% del PIB) adquiridos en el marco de un arrendamiento financiero. Ninguna de estos dos gastos se incluyó inicialmente en la cifra objetivo oficial.

6. En junio, confrontado con una espiral de déficit presupuestario, el nuevo Gobierno – que fue reelegido en las elecciones generales de abril de 2006– retiró el resto de su programa quinquenal de reducción de impuestos, que habría disminuido los ingresos en aproximadamente tres puntos porcentuales del PIB adicionales de aquí a 2010, y adoptó una serie de medidas fiscales correctoras. Algunas de éstas, incluidas todas las medidas por el lado de los ingresos, ya han sido adoptadas por el Parlamento. El Gobierno espera que los aumentos tributarios, junto con algunos recortes inmediatos de los gastos sanitarios, de las subvenciones a los precios del gas y de los gastos de la administración pública y la total retirada de la reserva general del presupuesto (equivalente al 0,3% del PIB), reduzcan en 1,5 puntos porcentuales del PIB el rebasamiento del déficit, a fin de alcanzar el nuevo objetivo de déficit (10,1% del PIB). También se espera que estas medidas produzcan importantes efectos en los próximos años.

7. La actualización revisada del programa de convergencia (en lo sucesivo, denominada «el programa»), que se presentó para satisfacer la petición del Consejo de enero de 2006, sigue en líneas generales el modelo de estructura y los requisitos en materia de suministro de datos para los programas de estabilidad y de convergencia especificados en el nuevo Código de conducta[16].

8. En el escenario macroeconómico presentado en el programa, se prevé que el crecimiento del PIB real disminuya en los próximos años, del 4,1% en 2006 al 2,2% y al 2,6% en 2007 y 2008, respectivamente, debido al efecto restrictivo de las medidas de saneamiento fiscal establecidas en el programa, algunas de las cuales se han aplicado a partir de julio de 2006. Se espera que el crecimiento vuelva de aquí a 2009 a los niveles anteriores al ajuste. Esta evolución también se refleja en las condiciones cíclicas implícitas, que muestran brechas de producción negativas para 2007 y 2008 y la vuelta de la producción a su nivel potencial en 2009. Partiendo de la información disponible y sin perjuicio de las previsiones del otoño de 2006 de los servicios de la Comisión, este escenario macroeconómico parece globalmente verosímil. No obstante, es un tanto optimista en lo que se refiere al crecimiento en 2009 y a la evolución del empleo, especialmente en los últimos años, ya que no parece tener en cuenta la ralentización del crecimiento y la reducción prevista del empleo público. La mejora significativa de los saldos de la balanza de pagos esperada en el programa parece verosímil a la luz de los efectos directos e indirectos de las medidas de ajuste fiscal. En particular, el déficit de la balanza por cuenta corriente se espera que disminuya de una proporción cercana al 8% del PIB en 2006 a menos del 4% del PIB en 2009. Se prevé que la inflación alcance el máximo del 6,2% en 2007, tras el 3,5% en 2006, y disminuya al 3% en 2009. La evolución prevista puede explicarse por el incremento del IVA y las disminuciones de las subvenciones de precios decididas en el verano de 2006 así como por otras medidas contenidas en el programa que crean presiones inflacionistas al aumentar los costes de los factores (por ejemplo, aumentos del impuesto sobre la renta personal y de las contribuciones sociales). Sin embargo, durante todo el periodo de previsión la inflación parece un tanto subestimada.

9. El programa tiende a corregir el déficit excesivo de aquí a 2009, previéndose para los tres primeros años una sustancial reducción del déficit (6,9 puntos porcentuales del PIB), que pasaría de la elevada cifra del 10,1% del PIB en 2006 al 3,2% del PIB en 2009. La mejora del saldo primario durante este periodo sería de la misma magnitud. Si bien reconoce que el objetivo de déficit para 2009 (3,2% del PIB) aún seguiría rebasando el límite del 3% del PIB estipulado en el Tratado, el programa estima que el Consejo y la Comisión, al examinar la posibilidad de conceder una excepción en la aplicación del procedimiento de déficit excesivo a Hungría, podrían tener en cuenta una parte del coste neto de la reforma de pensiones, de conformidad con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento revisado[17]. Casi la mitad de la reducción del déficit debería tener lugar ya en 2007. La reducción planeada del déficit nominal ha de lograrse aumentando el ratio ingresos/PIB en tres puntos porcentuales y reduciendo el ratio gastos/PIB en 3,9 puntos porcentuales durante el periodo del programa. Por el lado de los ingresos, se han adoptado todos los aumentos de ingresos en los que se basa el aumento del ratio ingresos/PIB previsto en el programa. Además de contar con los recortes de gastos ya adoptados, mencionados más arriba, las autoridades húngaras se proponen alcanzar sus objetivos aplicando estrictamente unos límites máximos plurianuales para la mayoría de las partidas de gasto y reforzando los controles de gasto presupuestarios. Se espera que estos planes figuren en detalle en el presupuesto para 2007, que se presentará al Parlamento para finales de octubre. Por otra parte, el programa anuncia unas amplias reformas estructurales encaminadas al logro de los objetivos de déficit, especialmente en los últimos años del programa (tales como la introducción de regímenes de pago compartido en el sector de asistencia sanitaria, una revisión de las subvenciones de precios y una simplificación de la administración central).

10. Durante el periodo del programa, según los cálculos efectuados partiendo de los datos proporcionados en el programa y aplicando la metodología común, el déficit estructural (déficit ajustado en función del ciclo excluidas las medidas excepcionales y otras medidas de carácter temporal) mejoraría en aproximadamente 2,25 puntos del PIB cada año, para pasar del 9,75% del PIB en 2006 al 3,25% en 2009. El programa establece el objetivo a medio plazo para la situación presupuestaria en un déficit presupuestario estructural comprendido entre el 0,5% y el 1% del PIB, que no se pretende alcanzar en el periodo cubierto por el programa. El objetivo a medio plazo se sitúa dentro del intervalo indicado en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y el Código de conducta y refleja adecuadamente el crecimiento potencial a largo plazo y el ratio de deuda.

11. En cuanto a los resultados presupuestarios, existen una serie de factores positivos. Gran parte de las medidas tendentes a respaldar la reducción del déficit en 2006 y 2007 ya se han adoptado o se prevé su incorporación en el presupuesto para 2007. Además, en los últimos meses el Gobierno ha adoptado decisiones relativas a una serie de medidas en el marco de las reformas estructurales planeadas. Por otro lado, las autoridades húngaras han decidido mejorar el proceso presupuestario mediante una contabilidad más transparente e introduciendo una normativa de control del gasto a partir de 2007 y una planificación plurianual del gasto para las instituciones presupuestarias; también se han comprometido en el programa a informar dos veces al año a la Comisión y al Consejo sobre la evolución presupuestaria y a anunciar medidas correctoras en caso de desviaciones. Sin embargo también existen importantes riesgos. Aún persiste cierta incertidumbre sobre la aplicación efectiva de la congelación de gastos planeada para 2007 y 2008 y sobre el control de los incrementos de gastos en los sectores no cubiertos por esta congelación de gastos. Por otra parte, a pesar de las medidas previstas, el logro de los objetivos presupuestarios en los últimos años podría estar sometido a importantes riesgos. Aunque los riesgos relativos a los ingresos procedentes del escenario macroeconómico parecen globalmente equilibrados, la previsión de ingresos para los últimos años, y especialmente para 2009, es bastante optimista, debido en parte a las optimistas previsiones de empleo. Por otro lado, aparte de los mediocres resultados en materia de control del gasto y de la falta de información precisa sobre cómo se logrará este control en el futuro, el escaso control institucional sobre el proceso presupuestario expone la hacienda pública a desvíos sustanciales. Por consiguiente, la reducción del déficit prevista depende de una rigurosa aplicación de las reformas estructurales y el control del gasto planeados, y ello ya a partir de los primeros años del programa. Por último, no puede descartarse que la deuda acumulada por las empresas de transporte público desde finales de 2002 (cerca del 2% del PIB) sea asumida por el Gobierno (ya que esto ha ocurrido a intervalos regulares en el pasado); ello tendría efectos temporales sobre el déficit. Globalmente, los resultados presupuestarios podrían ser peores que los previstos en el programa, tanto a corto plazo como en los últimos años del programa.

12. A la luz de esta evaluación de riesgos, la corrección planeada del déficit excesivo de aquí a 2009 de forma sostenible requiere que el Gobierno cumpla estrictamente los objetivos presupuestarios. Para ello deberá aplicar efectivamente todas las medidas anunciadas en el programa para los años 2006 a 2009 y proseguir la adopción y la aplicación de medidas de reforma estructural y control del gasto.

13. Según las previsiones del programa, el ratio deuda/PIB aumentaría significativamente en 2006, hasta el 68,5% (a partir del 62,3% de 2005), por encima del valor de referencia del Tratado (60% del PIB). Posteriormente seguiría aumentando, para llegar al 71,3% en 2007 y al 72,3% en 2008. Se espera que este ratio empiece a bajar en 2009 (hasta el 70,4%). Los riesgos para la senda de deuda prevista se derivan principalmente de la posibilidad de que se registren unos déficit superiores a los previstos en el saldo primario, y en particular de que se asuma la deuda de las empresas de transporte público. A la luz de esta evaluación de riesgos, el ratio de deuda no disminuiría suficientemente hacia el valor de referencia.

14. Hungría parece presentar un alto nivel de riesgo en relación con la sostenibilidad de la hacienda pública. La débil situación presupuestaria, junto con un ratio de deuda relativamente elevado y creciente, encierra un notable riesgo para la sostenibilidad de la hacienda pública, incluso sin considerar las repercusiones del envejecimiento de la población sobre el presupuesto a largo plazo. Además, en Hungría estas repercusiones son muy superiores a la media de la UE, como consecuencia particularmente del significativo aumento que se prevé a medio plazo en la proporción que representan las pensiones en el PIB. Por lo tanto, si se pretende reducir estos riesgos se deberá realizar un amplio saneamiento de la hacienda pública a medio plazo, según lo planeado, seguir reforzando la situación presupuestaria y reducir el aumento significativo del gasto en pensiones.

15. Aunque se ha producido un serio deterioro de las finanzas públicas en 2006, lo que ha dificultado la corrección del déficit excesivo según la senda planeada, las medidas previstas en el programa, que deberán especificarse en detalle y aplicarse, son en gran medida coherentes con las Orientaciones Generales de Política Económica incluidas en la Directrices integradas[18]. En particular, Hungría se propone tomar medidas eficaces para corregir el déficit excesivo y aplicar reformas encaminadas a reformar la disciplina fiscal y aumentar la transparencia. Estas medidas también deberán contribuir a corregir los elevados déficit de la balanza por cuenta corriente. Sin embargo, deben respaldarse con reformas estructurales tendentes a garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas.

16. Con ocasión del Informe de aplicación que habrá de presentar a mediados de octubre de 2006 en el marco de la nueva estrategia de Lisboa para el crecimiento y el empleo, el Gobierno húngaro se propone revisar sustancialmente sus planes de reforma contenidos en el Programa nacional de reforma de octubre de 2005 a fin de reflejar su nueva estrategia. Este programa nacional de reforma establecía tres importantes retos con repercusiones significativas para la hacienda pública: a) reducir el déficit presupuestario, b) mejorar las infraestructuras, y c) aumentar las tasas de actividad y empleo y fomentar los recursos humanos. La actualización revisada del programa de convergencia presenta en líneas generales planes y medidas tendentes a reestructurar la administración pública, el sistema sanitario, el régimen de pensiones y el sistema educativo público. En particular, de aquí a 2007, el programa prevé tomar medidas encaminadas a: reducir el tamaño de la administración pública y mejorar su eficiencia aprovechando las economías de escala, introducir el control de recursos en las subvenciones, reestructurar las subvenciones farmacéuticas y liberalizar parcialmente el comercio de productos farmacéuticos, e introducir regímenes de pago compartido para los servicios de asistencia sanitaria. Por otra parte, de aquí a 2007 habrán de presentarse al Parlamento enmiendas legislativas tendentes a: aumentar la edad de jubilación y disminuir la jubilación anticipada, mejorando los regímenes de incentivos y reformando el sistema de pensión de invalidez, fundar los servicios de asistencia sanitaria sobre una base auténtica de seguro y racionalizar la prestación y utilización de estos servicios, y reestructurar la enseñanza pública. Estos planes están todavía por concretar. El programa complementa estos planes con una mejora prevista de las características institucionales del marco de la hacienda pública.

Dada la anterior evaluación, el alto déficit de las administraciones públicas húngaras esperado para 2006, constituye motivo de preocupación. Por consiguiente, se acoge favorablemente el hecho de que en la actualización revisada del programa de convergencia de septiembre de 2006 las autoridades húngaras den prioridad a una reducción del déficit excesivo concentrada en los primeros años y se comprometan a informar a la Comisión y al Consejo dos veces al año acerca de los progresos realizados en la aplicación de las medidas correctoras. Aunque se han tomado importantes medidas para lograr ingresos adicionales y recortes en los gastos con objeto de alcanzar el nuevo objetivo de déficit para 2007 y se han anunciado planes tendentes a mejorar el control del gasto y emprender reformas estructurales que respalden la senda de ajuste, existen riesgos para la realización de las senda de ajuste prevista tanto a corto plazo como en los últimos años del programa. La reducción prevista del déficit depende de una aplicación rigurosa de las reformas estructurales planeadas, de la aplicación de los controles del gasto a partir de los primeros años del programa y del reforzamiento del marco institucional de la hacienda pública de Hungría, aspectos todos ellos sobre los que el Consejo insta al Gobierno húngaro para que realice los máximos esfuerzos.

Al mismo tiempo, el Consejo, de conformidad con el artículo 104, apartado 7, del Tratado, adopta una recomendación dirigida a Hungría para que este país adopte medidas encaminadas a reducir sus amplios desequilibrios presupuestarios.

Recomendación con vistas a una

RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO A HUNGRÍA

encaminada a poner fin a la situación de déficit público excesivo

EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, su artículo 104, apartado 7,

Vista la Recomendación de la Comisión,

Considerando lo siguiente:

17. En virtud del artículo 104 del Tratado, los Estados miembros deben evitar déficit públicos excesivos.

18. El Pacto de Estabilidad y Crecimiento está basado en el objetivo de lograr unas haciendas públicas saneadas como medio de reforzar las condiciones para la estabilidad de precios y para un crecimiento fuerte, sostenible y generador de empleo.

19. El 5 de julio de 2004, el Consejo, de conformidad con el artículo 104, apartado 6, del Tratado decidió declarar la existencia de un déficit excesivo en Hungría.

20. Tras haber decidido declarar la existencia de un déficit excesivo en Hungría, de conformidad con el artículo 104, apartado 7, del Tratado y el artículo 3 del Reglamento (CE) nº 1467/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo a la aceleración y clarificación de la aplicación del procedimiento de déficit excesivo[19], el Consejo recomendó que las autoridades húngaras tomasen medidas a medio plazo encaminadas a situar el déficit por debajo del 3% del PIB en 2008 a más tardar de forma creíble y sostenible, de conformidad con las senda de reducción del déficit especificada en el dictamen del Consejo de 5 de julio de 2004 sobre el programa de convergencia presentado en mayo de 2004. En particular, recomendó que las autoridades húngaras tomasen medidas eficaces a más tardar el 5 de noviembre de 2004 con objeto de lograr el objetivo de déficit para 2005.

21. El 18 de enero de 2005, el Consejo, actuando de conformidad con el artículo 104, apartado 8, del Tratado sobre la base de una recomendación de la Comisión, decidió que Hungría no había tomado medidas eficaces en respuesta a su recomendación de 5 de julio de 2004, especialmente teniendo en cuenta que se esperaba que el objetivo de déficit para 2005 no se alcanzaría por un amplio margen.

22. Al haber ingresado en la Comunidad el 1 de mayo de 2004, Hungría es un Estado miembro acogido a una excepción en el sentido del artículo 122, apartado 1, del Tratado, lo que significa que, si bien debe evitar déficit excesivos, no le es aplicable el artículo 104, apartados 9 y 11, del Tratado; a Hungría únicamente se le pueden dirigir nuevas recomendaciones en virtud del artículo 104, apartado 7.

23. El 8 de marzo de 2005, el Consejo, partiendo de una recomendación de la Comisión, y de conformidad con el artículo 104, apartado 7, adoptó una nueva recomendación para que las autoridades húngaras tomasen medidas a medio plazo tendentes a situar el déficit por debajo del 3% del PIB en 2008 a más tardar de forma creíble y sostenible. El 8 de noviembre de 2005, el Consejo, en virtud del artículo 104, apartado 8, y basándose en una recomendación de la Comisión, decidió por segunda vez que las medidas adoptadas por Hungría habían sido insuficientes. En particular tuvo en cuenta que los objetivos de déficit del 3,6% del PIB en 2005 y el 2,9% del PIB en 2006 (sin incluir el coste de la reforma de las pensiones de 1998) no se alcanzarían por un amplio margen[20] y que la aplicación de los recortes tributarios a partir de 2006 era contraria a la recomendación del Consejo.

24. Con arreglo al artículo 3, apartado 4, del Reglamento (CE) nº 1467/97, la recomendación formulada en virtud del artículo 104, apartado 7, debe precisar que el Estado miembro afectado debe tomar medidas eficaces en el plazo de seis meses y que la corrección del déficit excesivo deberá concluirse en el año siguiente a su detección salvo si concurren circunstancias especiales. Si se dan circunstancias especiales, puede permitirse al Estado miembro afectado corregir su déficit excesivo a medio plazo. Cuando se declaró la existencia de un déficit excesivo en Hungría se consideró que se daban tales circunstancias especiales –a saber, un déficit de gran magnitud y la realización de una reforma estructural de la economía– por lo que se estableció un plazo hasta 2008 para la corrección del déficit excesivo, de conformidad con la estrategia presentada por Hungría en su programa de convergencia de mayo de 2004.

25. La actualización revisada del programa de convergencia, presentada por Hungría el 1 de septiembre de 2006 en respuesta al dictamen formulado por el Consejo, en enero de 2006, en relación con la actualización del programa de convergencia de diciembre de 2005, proporciona un marco revisado para la corrección del déficit excesivo a medio plazo. La actualización revisada prevé la corrección del déficit en 2009, esto es, un año después de lo previsto en los programas anteriores. Los objetivos anuales para el déficit de las administraciones públicas que figuran en la actualización revisada del programa de convergencia son los siguientes: 10,1% del PIB en 2006; 6,8% en 2007; 4,3% en 2008 y 3,2% en 2009. Estas cifras incluyen el coste de la reforma de las pensiones, lo que supone una ruptura con el método utilizado en las actualizaciones del programa de convergencia de diciembre de 2004 y diciembre de 2005. Por ello, las autoridades húngaras han decidido no acogerse ya al período transitorio para la clasificación sectorial de los regímenes de pensión concedido por Eurostat el 23 de septiembre de 2004, que en cualquier caso expiraría el 1 de abril de 2007. La reducción planeada del déficit nominal ha de lograrse aumentando el ratio ingresos/PIB en tres puntos porcentuales y reduciendo el ratio gastos/PIB en 3,9 puntos porcentuales durante el periodo cubierto por el programa. Partiendo de un deterioro estimado para 2006 en aproximadamente dos puntos porcentuales del PIB, el saldo estructural (saldo ajustado en función del ciclo excluidas las medidas excepcionales y otras medidas de carácter temporal) mejoraría en alrededor del 6,5% del PIB durante el periodo 2006-2009. Aproximadamente la mitad de esta notable mejora se produciría a partir de 2007. Tras la corrección esperada del déficit excesivo, se prevé que el ajuste prosiga hacia el objetivo a medio plazo para la situación presupuestaria, establecido en un déficit estructural comprendido entre el 0,5% y el 1% del PIB. El ratio de deuda continuaría aumentando hasta llegar al 72,3% del PIB en 2008 (muy por encima del valor de referencia del 60% del PIB) y sólo se prevé que empiece a descender a partir de 2009.

26. En su dictamen de [10 de octubre de 2006] sobre la actualización revisada del programa de convergencia de septiembre de 2006, el Consejo examina los planes de las autoridades húngaras para reducir el déficit, especialmente mediante un programa de reformas estructurales. En 2006 se han tomado importantes medidas tendentes a lograr ingresos adicionales y reducir los gastos con vistas a alcanzar el objetivo de déficit para 2007. Por otra parte, se han anunciado planes encaminados a mejorar la disciplina presupuestaria (por medio de una contabilidad más transparente y la introducción de límites máximos plurianuales para el gasto y una normativa en materia de gastos) y a emprender reformas estructurales. Sin embargo, persisten riesgos tanto a corto plazo como en los últimos años del programa. En particular, existe considerable incertidumbre acerca de la aplicación efectiva de la congelación de gastos prevista y, más generalmente, en relación con el control del aumento de los gastos. Por otro lado, a pesar de las medidas planeadas, el logro de los objetivos presupuestarios en los últimos años del programa también podría ser incierto teniendo en cuenta el débil marco institucional del proceso presupuestario, el hecho de que las medidas fiscales anunciadas todavía no se han especificado totalmente, y las repetidas desviaciones sustanciales de la hacienda pública. Se considera que Hungría presenta un alto nivel de riesgo en relación con la viabilidad de la hacienda pública, lo que requiere lograr un amplio saneamiento a medio plazo, según lo previsto, y seguir reforzando la situación presupuestaria posteriormente. El dictamen también toma nota del compromiso de las autoridades húngaras de informar dos veces al año a la Comisión y al Consejo sobre la evolución presupuestaria y anunciar medidas correctoras en caso de desviaciones.

27. En general, las medidas de saneamiento presupuestario deberán garantizar una mejora duradera del saldo de las administraciones públicas, mejorando al mismo tiempo la calidad de la hacienda pública y reforzando el potencial de crecimiento de la economía. En el caso de Hungría, la corrección del déficit excesivo debe enmarcarse en una amplia estrategia de reforma, que incluya la reforma de la administración pública, del sistema sanitario, del régimen de pensiones y del sistema educativo, así como medidas tendentes a mejorar el control presupuestario.

28. Aunque en un principio la corrección del déficit habría de realizarse a medio plazo, en 2008 a más tardar, este objetivo ya no puede considerarse realista teniendo en cuenta las amplias desviaciones presupuestarias sufridas recientemente por Hungría, que, apartándose de la recomendación del Consejo, llevaron a un fuerte incremento del déficit público. En el nuevo marco de medio plazo para la corrección, establecido en la actualización revisada del programa de convergencia, se considera 2009 como la fecha límite para la corrección. Teniendo en cuenta las recientes desviaciones, este nuevo plazo, que implica una corrección substancial del déficit estructural, superior al 6% del PIB en tres años, parece adecuado.

29. Con este fin, el Gobierno húngaro deberá: a) limitar el deterioro de su situación presupuestaria en 2006 garantizando una aplicación rigurosa de las medidas correctoras adoptadas y anunciadas y asignando a este fin las posibles ganancias inesperadas (ello llevaría a un déficit nominal equivalente como máximo al 10% del PIB en 2006, cifra aún excepcionalmente elevada; b) aplicar rigurosamente las medidas necesarias para garantizar una corrección substancial del déficit estructural concentrada en los primeros años y sostenida, empezando con una corrección notable en 2007 y siguiendo con continuos esfuerzos significativos de ajuste hasta la corrección del déficit excesivo (la magnitud de los esfuerzos necesarios sería la prevista en el dictamen del Consejo sobre la actualización revisada del programa); estar dispuesto a adoptar las medidas adicionales que puedan resultar necesarias para lograr la corrección del déficit excesivo en 2009 a más tardar; y c) incorporar unas provisiones suficientes en los próximos presupuestos con objeto de evitar desvíos incluso en caso de que aparezcan factores imprevistos. Al mismo tiempo, habrá que situar al ratio de deuda pública en una firme tendencia a la baja, de conformidad con la senda plurianual de reducción del déficit establecida en el programa de convergencia, y preferentemente antes de 2009.

30. La corrección planeada del déficit excesivo de aquí a 2009 de forma sostenible requerirá que el Gobierno cumpla estrictamente sus objetivos presupuestarios. Esto depende de una aplicación efectiva de todas las medidas anunciadas en el programa para los años 2006 a 2009, así como de la adopción oportuna y la aplicación de medidas de reforma estructural y control del gasto.

31. La Comisión y el Consejo, de conformidad con el artículo 10 del Reglamento (CE) nº 1467/97, deberán realizar un seguimiento de la aplicación de las medidas adoptadas por Hungría en respuesta a la presente Recomendación, especialmente basándose en los informes periódicos anunciados por las autoridades húngaras.

RECOMIENDA:

32. Las autoridades húngaras deberán poner fin a su actual situación de déficit excesivo lo más pronto posible y en 2009 a más tardar.

33. Las autoridades húngaras deberán reducir el déficit de forma creíble y sostenible, de conformidad con la senda plurianual de reducción del déficit especificada en el dictamen del Consejo de [10 de octubre] sobre la actualización revisada del programa de convergencia presentada el 1 de septiembre de 2006. Con este fin, las autoridades húngaras deberán, en particular:

34. Limitar el deterioro de su situación presupuestaria en 2006 garantizando una aplicación rigurosa de las medidas correctoras adoptadas y anunciadas y asignando a este fin las posibles ganancias inesperadas.

35. Aplicar rigurosamente las medidas necesarias para garantizar una corrección substancial del déficit estructural concentrada en los primeros años y sostenida, conforme a lo previsto en el programa revisado y en el dictamen del Consejo sobre el mismo; y estar dispuestas a adoptar las medidas adicionales que puedan resultar necesarias para lograr la corrección del déficit excesivo en 2009 a más tardar.

36. Adoptar y aplicar rápidamente las reformas planeadas de la administración pública, del sistema sanitario, del régimen de pensiones y del sistema educativo con vistas a contener y reducir el gasto hasta el final del periodo del programa y con posterioridad a esta fecha a fin de garantizar una mejora duradera de la hacienda pública.

37. El Consejo establece el plazo del [10 de abril de 2007] para que las autoridades húngaras tomen medidas eficaces con objeto de lograr los objetivos de déficit para 2006 y 2007. En particular, las medidas de reducción del gasto previstas deberán incorporarse plenamente en el presupuesto para 2007 y aplicarse de forma oportuna para garantizar la aplicación estricta de la importante reducción del déficit prevista para 2007. Por otra parte, deberán incorporarse provisiones suficientes en el presupuesto con objeto de evitar desvíos incluso en caso de que aparezcan factores imprevistos.

38. Las autoridades húngaras deberán garantizar que el ratio de deuda pública bruta sigue una firme trayectoria descendente, de conformidad con la senda plurianual de reducción del déficit establecida en el programa de convergencia, y preferentemente antes de 2009.

39. Las autoridades húngaras deberán mejorar el control presupuestario reforzando la reglamentación presupuestaria, en particular, especificando y aplicando la normativa de gastos y los límites máximos de gasto previstos y reforzando el marco institucional.

Por otra parte, el Consejo insta a las autoridades húngaras a garantizar que, una vez que se haya corregido el déficit excesivo, se prosiga el saneamiento presupuestario hacia el objetivo a medio plazo de un déficit estructural comprendido entre el 0,5% y el 1% del PIB.

El Consejo acoge favorablemente el compromiso de las autoridades húngaras, contraído en la actualización revisada de su programa de convergencia de 1 de septiembre de 2006, de presentar informes semestrales a la Comisión y al Consejo, empezando el 1 de abril de 2007, en los que se examinen los progresos realizados para ajustarse a la presente Recomendación.

El destinatario de la presente Recomendación es la República de Hungría.

Hecho en Luxemburgo, [10 de octubre de 2006].

Por el Consejo

El Presidente

[1] DO L 209, 2.8.1997, p.1. Reglamento modificado por el Reglamento (CE) nº 1055/2005 (DO L 174, 7.7.2005, p. 1). Los documentos a que se hace referencia en este texto pueden consultarse en la siguiente dirección electrónica:http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[2] Dictamen del Comité Económico y Financiero relativo a «Condiciones de aplicación del Pacto de Estabilidad y Crecimiento y directrices sobre el contenido y el formato de los programas de estabilidad y de convergencia», aprobado por el Consejo EcoFin de 11 de octubre de 2005.

[3] DO L 209, 2.8.1997, p.6. Reglamento modificado por el Reglamento (CE) nº 1056/2005 (DO L 174, 7.7.2005, p.5).

[4] Estos objetivos no incluyen el coste derivado de la reforma de 1998 del sistema de pensiones, ya que en diciembre de 2004 las autoridades húngaras decidieron acogerse a la decisión de Eurostat 23 de septiembre de 2004 que permitía la clasificación de los regímenes de pensiones del segundo pilar dentro del sector de las administraciones públicas durante un período transitorio, hasta la notificación de abril de 2007. Si se hubiesen empleado las estimaciones más recientes de la incidencia de la reforma de las pensiones, los objetivos iniciales de déficit, incluida la reforma de las pensiones, habrían sido del 5% del PIB y el 4,5% del PIB, respectivamente.

[5] De conformidad con la sección 3, artículo 9, apartado 2 del Reglamento (CE) nº 1466/97 del Consejo, modificado.

[6] El programa proporciona todos los datos obligatorios estipulados en el nuevo Código de conducta. Faltan algunos datos opcionales, relativos principalmente a los gastos de las administraciones públicas por función, a la evolución de la deuda pública y a la sostenibilidad a largo plazo de la hacienda pública.

[7] Tras la presentación de la actualización de 2004 del programa de convergencia en diciembre de 2004, las autoridades húngaras decidieron comunicar sus objetivos presupuestarios y sus estadísticas excluyendo el coste de la reforma de las pensiones. La actualización revisada del programa de convergencia ha supuesto una interrupción de esta práctica; por ello, Hungría ha decidido no acogerse ya al período transitorio para la clasificación sectorial de los regímenes de pensiones que concedió Eurostat el 23 de septiembre de 2004 y que, en cualquier caso, expirará el 1 de abril de 2007. Sin el coste de la reforma de las pensiones, el déficit de 2005 habría representado el 6,1% del PIB, y el objetivo para 2006, el 4,7% del PIB.

[8] La estrategia quinquenal de reducción de los impuestos fue aprobada por el Parlamento el 7 noviembre de 2005. Las primeras medidas (principalmente un recorte de cinco puntos porcentuales en el tipo superior del IVA) entraron en vigor el 1 de enero de 2006, llevando a una pérdida de ingresos equivalente aproximadamente al 1% del PIB en 2006.

[9] De conformidad con el artículo 1, apartado 7, del Reglamento (CE) nº 1056/2005 del Consejo, si el déficit de las administraciones públicas ha disminuido sustancial y continuamente y ha alcanzado un nivel próximo al valor de referencia, el Consejo y la Comisión deberán considerar de forma regresiva el coste neto de una reforma de pensiones que incluya un pilar totalmente financiado. En el caso de Hungría, esto correspondería en 2009 al 20% del coste neto de la reforma de las pensiones, esto es, al 0,3% del PIB (estimación).

[10] En la evaluación técnica del programa realizada por los servicios de la Comisión se ofrecen detalles sobre la sostenibilidad a largo plazo (http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm).

[11] En julio de 2005, las Orientaciones Generales de Política Económica se integraron en las Directrices integradas como parte de la renovada estrategia de Lisboa (DO L 205, 6.8.2005).

[12] DO L 209, 2.8.1997, p.6. Reglamento modificado por el Reglamento (CE) nº 1056/2005 (DO L 174, 7.7.2005, p.5).

[13] DO L 209, 2.8.1997, p.1. Reglamento modificado por el Reglamento (CE) nº 1055/2005 (DO L 174, 7.7.2005, p. 1). Los documentos a que se hace referencia en este texto pueden consultarse en la siguiente direción electrónica:http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[14] Hungría ha decidido no acogerse ya al período transitorio para la clasificación sectorial de los regímenes de pensiones que concedió Eurostat el 23 de septiembre de 2004 y que, en cualquier caso, expirará el 1 de abril de 2007. Sin el coste de la reforma de las pensiones, el déficit de 2005 habría representado el 6,1% del PIB y el objetivo para 2006, el 4,7% del PIB.

[15] En un principio se preveía que esta inversión la realizarían asignaciones público-privadas con una contabilización fuera del presupuesto.

[16] El programa proporciona todos los datos obligatorios estipulados en el nuevo Código de conducta. Faltan algunos datos opcionales, relativos principalmente a los gastos de las administraciones públicas por función, a la evolución de la deuda pública y a la sostenibilidad a largo plazo de la hacienda pública.

[17] De conformidad con el artículo 1, apartado 7, del Reglamento (CE) nº 1056/2005 del Consejo, si el déficit de las administraciones públicas ha disminuido sustancial y continuamente y ha alcanzado un nivel próximo al valor de referencia, el Consejo y la Comisión deberán considerar de forma regresiva el coste neto de una reforma de pensiones que incluya un pilar totalmente financiado. En el caso de Hungría, esto correspondería en 2009 al 20% del coste neto de la reforma de las pensiones, esto es, al 0,3% del PIB (estimación).

[18] En julio de 2005, las Orientaciones Generales de Política Económica se integraron en las Directrices integradas como parte de la renovada estrategia de Lisboa (DO L 205 6.8.2005).

[19] DO L 209, 2.8.1997, p.6. Reglamento modificado por el Reglamento (CE) nº 1056/2005 (DO L 174, 7.7.2005, p.5).

[20] Estos objetivos no incluyen el coste derivado de la reforma de 1998 del sistema de pensiones, ya que en diciembre de 2004 las autoridades húngaras decidieron acogerse a la decisión de Eurostat 23 de septiembre de 2004 que permitía la clasificación de los regímenes de pensiones del segundo pilar dentro del sector de las administraciones públicas durante un período transitorio, hasta la notificación de marzo de 2007. Si se hubiesen empleado las estimaciones más recientes de la incidencia de la reforma de las pensiones, los objetivos iniciales de déficit, incluida la reforma de las pensiones, habrían sido del 5% del PIB y el 4,5% del PIB, respectivamente.