Dictamen del Comité Económico y Social sobre la «Propuesta de Directiva del Consejo por la que se establece un procedimiento de evaluación de la seguridad de las aeronaves de terceros países que utilizan los aeropuertos de la Comunidad» () (98/C 19/06)

El 17 de marzo de 1997, de conformidad con el párrafo 2 del artículo 84 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada.

La Sección de Transportes y Comunicaciones, encargada de preparar los trabajos en esta materia, aprobó su dictamen el 15 de octubre de 1997 (Ponente: Sr. Mobbs).

En su 349° Pleno (sesión del 29 de octubre de 1997), el Comité Económico y Social ha aprobado por 105 votos a favor, 1 voto en contra y 2 abstenciones el dictamen siguiente.

1. Introducción

1.1. Durante los últimos tiempos se ha manifestado una preocupación cada vez mayor en lo que se refiere a los niveles de seguridad de la aviación en diversas partes del mundo. Este hecho ha llevado al Gobierno de los EEUU y a la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) al establecimiento de programas de asistencia y supervisión para identificar eventuales deficiencias y tomar medidas correctivas que garanticen la seguridad de los viajeros, de la tripulación y de las personas que se encuentren tanto en el interior como en el exterior de un aeropuerto.

1.2. Las propias autoridades europeas de la aviación civil se han percatado de que Europa también debe intervenir en este ámbito, y la Conferencia de Aviación Civil Europea (CEAC) ha emprendido el desarrollo del programa Evaluación de la Seguridad de Aeronaves Extranjeras (SAFA). La Dirección General de la CEAC adoptó, en junio de 1996, un programa específico europeo al respecto, que debía integrarse en el marco de la OACI para evitar solapamientos con las acciones de esta última. Al tiempo que la UE desarrolla una Directiva para dar una base política y jurídica más sólida a las inspecciones en pista, algunos Estados miembros están ya realizando inspecciones de seguridad en pista, aunque no de manera uniforme.

1.3. En febrero de 1996, 176 pasajeros europeos perecieron en un accidente aéreo en la República Dominicana. Como consecuencia de este accidente, tanto el Parlamento Europeo () como el Consejo () pidieron a la Comisión que estudiara posibles medidas para mejorar la seguridad, en particular en relación con el problema de las compañías aéreas que no cumplen las normas y operan en líneas con punto de origen o de destino en la Unión Europea.

1.4. Por lo tanto, la Comisión ha presentado una propuesta con vistas a la racionalización y coordinación en una misma Directiva de las medidas que pueden ya tomar todos los Estados miembros basándose en las normas y prácticas recomendadas por la OACI. Para comprender bien esta cuestión es necesario evaluar la situación existente actualmente en los Estados miembros.

1.4.1. La Directiva 94/56/CE del Consejo relativa a la investigación de los accidentes e incidentes de aviación civil establece que: «Cada Estado miembro deberá responsabilizarse de que las investigaciones técnicas sean realizadas por una entidad o un organismo aeronáutico civil permanente o controladas por dicho organismo o entidad. El organismo o la entidad deberá ser independiente desde el punto de vista funcional, especialmente de las autoridades aeronáuticas nacionales responsables de la navegabilidad, la certificación, ... y, en general, de cualquier otra parte cuyos intereses pudieran entrar en conflicto con la misión que se le haya confiado».

1.4.2. El Anexo 8 de la OACI -«Aeronavegabilidad de las aeronaves»- estipula que toda aeronave debe mantenerse en condiciones de aeronavegabilidad. Cuando un Estado contratante tenga dudas al respecto, no estará ya obligado a aceptar la validez del certificado de aeronavegabilidad y podrá llevar a cabo una inspección de la aeronave, inmovilizándola en tierra si fuera necesario. Las legislaciones nacionales varían entre sí, pero en cada Estado miembro existe alguna agencia autorizada para inmovilizar en tierra cualquier aeronave propia, de otros Estados miembros o de terceros países cuando exista alguna razón para dudar de su aeronavegabilidad. En el Anexo 13 de la OACI -«Investigación sobre incidentes y accidentes de avión»- se prevén medidas similares para cuando se considere que se ha producido un incidente.

1.4.3. Por lo tanto, cada Estado miembro cuenta ya con la autorización, que deberían reconocer todos los signatarios de la OACI, para inspeccionar y, si fuera necesario, inmovilizar en tierra cualquier aeronave propia, de otros Estados miembros o de terceros países. Además, las normativas existentes para las aeronaves de los Estados miembros son tan estrictas o más que las relativas a las de terceros países; por lo tanto, no se pretende introducir normas aplicables a las aeronaves de terceros países que no sean todavía de aplicación en los Estados miembros.

1.4.4. Aunque con arreglo a la normativa existente se podría permitir que se tomaran medidas adecuadas con respecto a la seguridad de las aeronaves procedentes de cualquier parte del mundo, el tratamiento dado a las aeronaves de terceros países podría de hecho variar de un Estado miembro a otro. En la actualidad, las medidas que toma un Estado miembro no son necesariamente imitadas o respaldadas por otros Estados miembros. Así, una aeronave que para un Estado miembro no se encuentre en plenas condiciones de aeronavegabilidad, pero que tenga permiso para abandonar dicho Estado sin pasajeros (ni carga) con el fin de reparar sus deficiencias, en la actualidad podría aterrizar en otro Estado miembro y recibir autorización para recoger pasajeros (o carga) sin haber reparado tales deficiencias.

1.4.5. Hoy en día, una compañía aérea de un país no comunitario a la que se le haya inmovilizado en tierra una aeronave en un Estado miembro podría tomar medidas de represalia contra una compañía aérea de dicho Estado miembro, mientras que podría seguir utilizando los aeropuertos de otros Estados miembros. Tal caso se está produciendo ya con el Reino Unido y Nigeria como partes implicadas.

1.5. Ante la continua necesidad de mejorar la seguridad, la Comisión creó un Grupo de Alto Nivel -integrado por autoridades de aviación civil de los Estados miembros, la CEAC, las JAA (Autoridades Aeronáuticas Conjuntas) y la Comisión- para que le ayudara a estudiar varios aspectos importantes en el campo de la seguridad aérea.

2. El Grupo de Alto Nivel

2.1. El Grupo de Alto Nivel elaboró un informe que se anexó a una Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo titulada «Definición de una estrategia comunitaria para mejorar la seguridad aérea» (). Dicho informe contiene toda una serie de propuestas, pero a continuación se describen únicamente aquéllas relevantes para el presente Dictamen.

2.2. El Grupo de Alto Nivel, tras examinar el procedimiento de la FAA (Federal Aviation Administration de EEUU: el procedimiento consiste en verificar que las autoridades nacionales competentes disponen de los medios y recursos legales, personal y experiencia necesarios para cumplir las obligaciones internacionales en materia de control de la seguridad), llegó a la conclusión de que el sistema de EEUU no se adaptaría a la situación de Europa.

2.3. Europa cuenta con muchos más socios en el ámbito de la aviación y casi todos los países tienen conexiones aéreas con aeropuertos europeos. Los recursos europeos no serían suficientes para proceder a verificaciones en todos ellos; además en muchos casos se derrocharían inútilmente llevando a cabo controles ya realizados por otros.

2.4. En lugar de esto, Europa debería establecer su propio procedimiento gradual que se activara cuando haya pruebas o sospechas de carencias en materia de seguridad en una compañía aérea extranjera. Esto se materializaría en el procedimiento de Evaluación de Seguridad de Aeronaves Extranjeras (SAFA).

2.5. Las Autoridades Aeronáuticas Conjuntas, en nombre de la Conferencia Europea de Aviación Civil (CEAC), están desarrollando los aspectos operativos del procedimiento SAFA.

2.6. El Grupo de Alto Nivel reconoce la necesidad de acatar los principios recogidos en el Convenio sobre Aviación Civil Internacional, firmado en Chicago en diciembre de 1994. Los puntos principales del Informe elaborado por dicho Grupo son los siguientes:

2.6.1. Toda estrategia de mejora de la seguridad que tenga por objeto aeronaves y compañías aéreas de terceros países debe ser compatible con las normas que regulan la aviación civil internacional.

2.6.2. Cada Estado contratante es responsable de la publicación o expedición de certificados de aeronavegabilidad y de aptitud para toda aeronave o tripulación registrada en dicho Estado. Estos certificados deben ser aceptados por los demás Estados contratantes siempre que sus exigencias satisfagan las normas internacionales mínimas. Como consecuencia, un Estado contratante puede no reconocer certificados que considere que no cumplen las normas OACI. Cuando esto sucede, cabe considerar que se puede emprender una acción unilateral para proteger a los ciudadanos de un Estado. Sin embargo, de ello no se puede deducir que sea posible una acción común.

2.6.3. Los acuerdos bilaterales, si bien reconocen el derecho de ambas partes de designar compañías aéreas, no contienen por lo general disposiciones explícitas para inspecciones de seguridad ni acciones unilaterales que puedan permitir a una de las partes privar a la otra de sus derechos reconocidos como tales.

2.6.4. Por consiguiente, resulta muy difícil, en términos de legislación sobre aviación internacional, establecer «listas negras» de compañías aéreas de terceros países, al margen de consideraciones relativas al inevitable riesgo de represalias u otras consecuencias diplomáticas adversas.

3. La propuesta de la Comisión

3.1. La actual propuesta de Directiva de la Comisión «por la que se establece un procedimiento de evaluación de la seguridad de las aeronaves de terceros países que utilizan los aeropuertos de la Comunidad» pretende contribuir a la mejora de la seguridad a través de controles de aeronaves de terceros países cuando se sospeche que no cumplen las normas de seguridad internacionales.

3.2. Si bien la propuesta está dirigida básicamente a aeronaves de terceros países, no afectará al derecho de los Estados miembros siempre dentro de la legislación comunitaria de inspeccionar cualquier aeronave que aterrice en sus aeropuertos.

3.3. El procedimiento incluye, en particular:

3.3.1. Identificación de los datos que los Estados miembros necesitan recoger para obtener suficiente información que permita emprender acciones posteriormente.

3.3.2. Se pide a los Estados miembros que intercambien información sobre sus actividades al respecto, de manera que las mejoras de la seguridad puedan ser fruto de decisiones tomadas a nivel comunitario.

3.3.3. Si, como resultado de estas pesquisas, existieran razones para creer que una aeronave no cumple las normas internacionales, el Estado miembro correspondiente procederá a una inspección en pista.

3.3.4. Si la inspección revelara insuficiencias de seguridad, el Estado miembro se verá obligado a inmovilizar en tierra la aeronave hasta la eliminación de las mismas. El propietario/operador tendrá derecho de recurso. En caso de que la deficiencia no pueda eliminarse, el Estado miembro donde se llevó a cabo la inspección podría determinar, en colaboración con el Estado responsable de la explotación de la aeronave en cuestión, las condiciones necesarias para permitir a la aeronave trasladarse sin pasajeros a otro aeropuerto para su puesta a punto.

3.4. La Comisión propone la creación de un Comité Consultivo que le asistirá en los trabajos de mejora de la seguridad y medidas para su puesta en práctica.

3.5. El propósito de la Comisión es crear un marco jurídico que deje no obstante a los Estados miembros suficiente margen para crear los mecanismos correspondientes de manera individual o colectiva, por ejemplo recurriendo a la CEAC o a las JAA, según su conveniencia. La Comisión considera esta línea de acción compatible con el principio de subsidiariedad.

3.6. Los Estados miembros deberán aprobar la legislación que contemple las disposiciones de la Directiva propuesta antes del 1 de julio de 1998.

4. Observaciones generales

4.1. El Comité acoge favorablemente la propuesta de la Comisión. No obstante, la propuesta debería considerarse como parte de una acción global tendente a mejorar la seguridad, en lugar de una respuesta definitiva al problema. El Comité hace hincapié en que las medidas de la Comunidad no se deberían limitar a mejorar la seguridad de las compañías aéreas y aeronaves de terceros países, sino que deberían mantener los esfuerzos por aumentar los niveles de seguridad en toda Europa.

4.2. El Comité está de acuerdo con la postura de la Comisión de que las medidas relativas a las inspecciones, las inmovilizaciones en tierra y, si fuera necesario, la restricción del derecho de aterrizaje deben ser comunes a todos los Estados miembros. Si esto no se consigue, es indudable que se seguirá produciendo la insatisfactoria situación relativa a los derechos de tráfico descrita en el punto 1.4.4. El Comité considera que no se puede permitir que esto ocurra. A menos que a nivel comunitario se tomen medidas eficaces y uniformes lo antes posible, se verá cuestionado el valor de la propuesta de la Comisión.

4.3. Cabe señalar que en el Anexo 13 de la OACI se define al operador como una «persona, organización o empresa que trabaja u ofrece servicios en relación con el funcionamiento de una aeronave» y que en las prescripciones de las JAA se recogen definiciones detalladas de la terminología utilizada en varios acuerdos de arrendamiento financiero. Sin embargo, no existe una definición igualmente clara de «propietario». El Comité considera que la Comisión debería aclarar cualquier aspecto importante con las partes interesadas para evitar eventuales lagunas que podrían poner en peligro la seguridad.

4.4. Probablemente las JAA van a desempeñar un papel importante, especialmente en la elaboración de normas y programas de trabajo. El Comité está de acuerdo pero señala que, actualmente, las JAA no tienen personalidad jurídica. Es un órgano que elabora reglas -con el acuerdo de sus 27 miembros-, pero no leyes. Todos los miembros de las JAA han aceptado el principio de incorporar las reglas de las JAA en sus respectivas legislaciones nacionales (ya que no existe otro órgano europeo que pueda llevar a cabo el trabajo de las JAA, especialmente si se tiene en cuenta que es el centro de mayor prestigio en Europa en este ámbito). El Comité considera que la Comisión debería reconocer esta situación de facto y encontrar la manera de que las JAA y la Comisión cooperen eficazmente.

4.5. El desarrollo de programas de asistencia y cooperación y una formación apropiada del personal de terceros países mejorarán los niveles de seguridad en los mismos. Las condiciones en terceros países, y en particular en sus aeropuertos (normas de ayudas a la aproximación, comunicaciones, control de tráfico aéreo), tienen también una importancia directa para la seguridad de todos los viajeros (incluidos los europeos). En el informe del Grupo de Alto Nivel se hace referencia a dichas cuestiones, que sin embargo no está previsto que se recojan en la presente propuesta de la Comisión.

4.6. En aras de la seguridad, las autoridades competentes de los Estados miembros deberían tener en cuenta cómo garantizan las compañías aéreas de terceros países que la tripulación de sus aviones tiene un conocimiento adecuado de los idiomas utilizados en la aviación civil, sobre todo del inglés.

4.7. Cuando se inmovilice en tierra una aeronave, los pasajeros (y la carga) se verán afectados por ello y se podría solicitar una indemnización por cualquier retraso ocasionado. Se debería considerar esta cuestión y la forma en que los pasajeros (y la carga) deberían alcanzar sus puntos de destino.

5. Observaciones específicas

5.1. Considerandos

5.1.1. Al objeto de que los propietarios y/u operadores de terceros países tengan bien claro que esta propuesta de Directiva no es discriminatoria, después del tercer considerando se deberían añadir otros nuevos del siguiente tipo:

«Considerando que las aeronaves y aerolíneas de la Comunidad son ya objeto de inspecciones rigurosas de conformidad con las prescripciones de las JAA y con las normas y prácticas recomendadas por la OACI;

Considerando que los Estados miembros, en virtud de las disposiciones reglamentarias basadas en las normas y prácticas recomendadas en los Anexos 8 y 13 del Convenio de la OACI, tienen autoridad para inmovilizar en tierra una aeronave cuando exista alguna razón para dudar de su aeronavegabilidad o cuando se haya producido algún incidente que afecte o pudiera afectar a la seguridad de operación;»

5.2. Artículo 2 (Ámbito de aplicación)

5.2.1. En el primer párrafo, léase:

«La presente Directiva será aplicable a las aeronaves de terceros países que aterricen en o despeguen de aeropuertos situados en los Estados miembros de la Comunidad y cuyos propietarios y/u operadores no sean, en su totalidad, organizaciones de algún Estado miembro de la Comunidad.»

5.2.2. En el segundo párrafo, léase:

«Quedarán excluidas del ámbito de aplicación de la presente Directiva únicamente las aeronaves ...».

5.2.3. En el tercer párrafo, añádase al final:

«, incluidas las de los Estados miembros.»

5.3. Artículo 3 (Definiciones)

5.3.1. En la cuarta definición, (normas internacionales de seguridad) añádase a continuación de 1994:

«... u otras normas de seguridad reconocidas internacionalmente ...».

5.3.2. En la quinta definición, (inspección de pista) añádase al final:

«, así como la capacidad física y el grado de competencia de su tripulación».

5.4. Artículo 4 (Recogida de información)

5.4.1. El significado de autoridad competente no está suficientemente claro en el contexto de este artículo y puede crear confusión. El Comité recomienda que se supriman las palabras «Las autoridades competentes de».

5.4.2. La lista del primer guión del apartado 1 de este artículo debería ser completada con lo siguiente:

«- informes del personal de cabina;

- informes del personal de mantenimiento.»

5.5. Artículo 5 (Inspección en pista)

5.5.1. La redacción detallada y preceptiva de este artículo no se conforma al objetivo de marco más general señalado en la exposición de motivos -séptimo párrafo- en referencia a la subsidiariedad. Este artículo debería revisarse precisando el alcance exacto de los trabajos de inspección y la frecuencia de los mismos. La Comisión debería aclarar también (en este artículo o en el Anexo II) que las inspecciones o la secuencia de sus operaciones no deberían ser siempre las mismas si no pueden terminarse dentro de un plazo límite aceptable.

5.5.2. Primer apartado

Añádase en la tercera línea «... sean sometidas sin demora a inspecciones en pista de acuerdo con el siguiente procedimiento:» Esta matización hará hincapié en la necesidad de que se proceda con urgencia.

5.5.3. Segundo apartado

Cuando exista una deficiencia de declaración obligatoria, el informe de inspección en pista debe enviarse a la autoridad de aviación civil en su calidad de órgano supervisor oficial.

5.6. Artículo 6 (Intercambio de información)

5.6.1. El Comité señala su preocupación por el hecho de que las acciones propuestas tanto en el informe inicial como en su posterior utilización por los Estados miembros, la Comisión o el Comité consultivo (creado en virtud del artículo 9) parecen carecer de la debida urgencia. El apartado 2 se refiere a la disponibilidad de los informes de inspección en pista, pero no indica adecuadamente cómo se podrá saber que existen. El Comité considera que debería quedar absolutamente claro que es esencial una acción común por parte de todos los Estados miembros. No deberían existir lagunas que permitieran que un operador continuase utilizando cualquier aeropuerto de la Comunidad hasta que no se hayan corregido totalmente todas las deficiencias encontradas en su aeronave en otro aeropuerto comunitario.

5.6.2. El Comité considera que cuando se haya procedido a una inspección en pista (art. 5) y recogido la información correspondiente (art. 4), es imprescindible que se emprenda una acción apropiada inmediatamente. La propuesta de Directiva exige una acción inmediata porque se considera que existe una situación insatisfactoria de seguridad y por consiguiente no se puede aceptar ninguna demora para remediarla. Esta preocupación sobre los plazos podría incluso acentuarse si hubiera que impedir que un Estado miembro obrara por su cuenta al considerar que las circunstancias así lo exigen.

5.6.3. En este sentido, la supresión de las tres palabras últimas («..., cuando así se solicite») del apartado 2 sería de gran utilidad. El carácter de urgencia podría sentirse en mayor medida si todos los informes tuvieran que enviarse automáticamente a las demás autoridades competentes.

5.7. Artículo 7 (Protección de la información)

5.7.1. El propósito de este artículo es claro, pero en la práctica puede resultar de difícil aplicación. La elaboración de informaciones confidenciales podría resultar necesaria para justificar la inmovilización en tierra de una aeronave en caso de que una compañía aérea presente un recurso contra una inmovilización en tierra.

5.7.2. Modifíquese como sigue el apartado 2:

«... en especial por la tripulación o el personal de mantenimiento de las aeronaves sujetas a inspección en pista, se garantizará...»

5.8. Artículo 8 (Inmovilización en tierra de una aeronave), apartado 5

5.8.1. Debería quedar claro a quién se podría dirigir el recurso contra una decisión de inmovilización en tierra.

5.9. Artículos 9, 10 y 11 (Medidas para mejorar la seguridad, Medidas de aplicación, Comité)

5.9.1. La Comisión debería revisar estos artículos adaptando su contenido a los cambios que hayan tenido lugar a consecuencia del presente dictamen.

5.10. Anexo 2 (Sobre la inspección en pista)

5.10.1. Al final de la primera frase del primer párrafo debería añadirse «y de los informes de anteriores inspecciones». De esta manera se evitaría la repetición de trabajos ya realizados y de los que las autoridades competentes tienen conocimiento.

Bruselas, el 29 de octubre de 1997.

El Presidente del Comité Económico y Social

Tom JENKINS

() DO C 124 de 21. 4. 1997, p. 39.

() Resolución B4-0150/96, DO C 65 de 4. 3. 1996, p. 172.

() 1907a reunión del Consejo Transportes, Bruselas, 11. 3. 1996 (PRES 96/55).

() SEC(96) 1083 final, 12. 6. 1996.