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Bruselas, 23.1.2008

SEC(2008) 55

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN

Documento de acompañamiento de la

Propuesta de

DIRECTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO

relativa al almacenamiento geológico de dióxido de carbono

RESUMEN DE LA EVALUACION DE IMPACTO {COM(2008) 18 final}

{SEC(2008) 54}

Resumen

Problemas y objetivos

1. El problema fundamental consiste en conciliar la necesidad de actuar rápidamente para luchar contra el cambio climático con la de garantizar la seguridad del abastecimiento energético. Para lograr una reducción global de las emisiones de CO2 del 50% de aquí a 2050 y alcanzar así el objetivo de limitar el calentamiento global a 2 ºC, será necesario reducir en un 30 % las emisiones del mundo desarrollado de aquí a 2020, y posteriormente entre un 60 % y un 80 % de aquí a 2050. Esta reducción es técnicamente factible y los beneficios que se obtendrían compensan ampliamente los costes, pero para alcanzarla habrá que promover todas las opciones de reducción de las emisiones, entre las que se cuentan la captura y el almacenamiento de carbono.

2. La captura y el almacenamiento del carbono exige resolver dos problemas. El primero se refiere a la gestión de los riesgos medioambientales asociados a esta tecnología, con objeto de garantizar que el CO2 capturado y almacenado queda aislado de la atmósfera y de la biosfera y, por consiguiente, es seguro desde el punto de vista medioambiental, y que esta tecnología constituye una opción válida para mitigar el cambio climático.

3. El segundo problema son las barreras comerciales que obstaculizan la implantación de la CAC. Por sí solas, las inversiones en la tecnología de la CAC pueden ser insuficientes por las seis razones que se exponen a continuación:

4. En primer lugar, las reducciones de las emisiones de CO2 obtenidas a través de la CAC no están actualmente recompensadas, ya que la CAC no está incluida en el Régimen Comunitario de Comercio de Derechos de Emisión (RCCDE) ni en el Mecanismo de Desarrollo Limpio. Si lo estuviera, las reducciones de CO2 obtenidas gracias a la CAC se valorarían al precio del carbono.

5. En segundo lugar, los efectos positivos del desarrollo de la tecnología en los costes y en la eficacia (los denominados efectos del aprendizaje por la práctica a partir de la adopción.) no son aprovechados por el mercado (efectos externos positivos).

6. En tercer lugar, los posibles efectos externos positivos en relación con la seguridad de abastecimiento, en caso de existir, no serían explotados por el mercado.

7. En cuarto lugar, los posibles efectos externos positivos en relación con el potencial de exportación no serían explotados.

8. En quinto lugar, los efectos positivos que la implantación de la tecnología en la UE podría tener sobre la consecución de los objetivos climáticos globales no serían integrados.

9. En sexto lugar, las reducciones de las emisiones de los contaminantes atmosféricos clásicos que resultarían de la implantación de la CAC no serían integrados.

Evaluación de impacto de un marco de gestión de los riesgos ambientales

10. Los tres componentes de la CAC –captura, transporte y almacenamiento– se han examinado por separado. Se ha adoptado un enfoque conservador, ya que la opción elegida por defecto para regular un componente de la CAC ha sido el marco jurídico ya existente aplicable a las actividades que presentan un nivel de riesgo similar (en caso de existir).

11. Los riesgos que presenta la captura pueden compararse con los del sector químico o de de la producción de energía y, por consiguiente, se decidió que la Directiva 96/61/CE (Directiva IPPC) era también el marco reglamentario apropiado para la captura. El transporte de CO2 presenta riesgos similares a los riesgos asociados al transporte de gas natural y, por tanto, se regulará de la misma forma. Los gasoductos con un diámetro de más de 800 mm y una longitud superior a 40 km deberán ser objeto de una evaluación de impacto ambiental de conformidad con la Directiva 85/337/CE, y las demás disposiciones reglamentarias se dejarán a iniciativa de los Estados miembros.

12. En el caso del almacenamiento, se examinaron los marcos jurídicos existentes (Directiva IPPC y legislación sobre residuos), pero se llegó a la conclusión de que no estaban bien adaptados para regular los riesgos. El tipo de controles requerido difiere de los previstos en la Directiva IPPC, que trata principalmente de los valores límite de emisión de las instalaciones industriales. Muchas de las disposiciones de la legislación sobre residuos podrían aplicarse al almacenamiento de CO2, pero de manera fragmentaria y, por otra parte, no se concibieron para cubrir estos riesgos específicos. Ninguno de los marcos jurídicos existentes podría adaptarse para regular el almacenamiento de CO2 sin ser objeto de modificaciones sustanciales y muy complejas. Así pues, se decidió elaborar un marco jurídico específico para el almacenamiento de CO2 en forma de una propuesta de Directiva y excluir la CAC del ámbito de aplicación de la legislación sobre residuos.

13. Se efectuó un análisis adicional de algunas cuestiones en relación con el contenido de la propuesta de Directiva. La primera se refiere a la forma de garantizar una aplicación adecuada del marco de gestión de los riesgos en la fase inicial de almacenamiento. Para ello, se decidió proponer que la Comisión examinara los proyectos de permisos, si bien la decisión definitiva seguirá correspondiendo a la autoridad competente. La segunda cuestión trata de la responsabilidad y, en concreto, de las implicaciones de exigir una garantía financiera para satisfacer los compromisos en caso de insolvencia del titular; las medidas correctoras previstas y la responsabilidad por entrega de derechos de emisión del RCCDE en caso de fuga. Teniendo en cuenta la experiencia adquirida hasta el momento y tras consultar a los aseguradores se consideró razonable exigir dicha garantía. Igualmente se abordó la composición del flujo de CO2, el acceso a las redes de transporte y almacenamiento y las repercusiones administrativas del marco jurídico que autoriza el almacenamiento.

Evaluación de impacto de las opciones de integración de los efectos externos

14. Se consideraron las cuatro opciones siguientes:

15. Opción 0: No reglamentar la CAC a nivel de la UE y no incluir la CAC en el RCCDE (es decir, consecución de los objetivos climáticos sin la CAC).

16. Opción 1: Incluir la CAC en el Régimen Comunitario de Comercio de Derechos de Emisión.

17. Opción 2: Junto con la inclusión en el RCCDE, establecer la aplicación obligatoria de la CAC a partir de 2020 y evaluar el impacto de los posibles efectos externos positivos no aprovechados por el mercado del carbono. Se consideraron cuatro subopciones principales:

18. obligatoriedad de la CAC para las nuevas centrales eléctricas de carbón a partir de 2020;

19. obligatoriedad de la CAC para las nuevas centrales eléctricas de carbón y de gas a partir de 2020;

20. obligatoriedad de la CAC para las nuevas centrales eléctricas de carbón a partir de 2020, y exigir la adaptación posterior de las instalaciones existentes (construidas entre 2015 y 2020) a partir de 2020;

21. obligatoriedad de la CAC para las nuevas centrales eléctricas de carbón y de gas a partir de 2020, y exigir la adaptación posterior de las instalaciones existentes (construidas entre 2015 y 2020) a partir de 2020.

22. Opción 3: Además de incluir la CAC en el RCCDE, conceder una subvención con objeto de integrar los efectos externos positivos no aprovechados por el mercado.

23. En la evaluación se utilizó el modelo PRIMES[1] que simula el sistema y los mercados energéticos europeos por países y ofrece resultados detallados sobre los balances energéticos, las emisiones de CO2, las inversiones, la penetración de la tecnología de la energía, los precios y los costes, a intervalos de cinco años entre 2000 y 2030. Si bien la modelización facilita valiosas indicaciones cuantitativas de la escala de los posibles efectos, las predicciones sobre el comportamiento de un sistema complejo con décadas de antelación son inevitablemente poco seguras y se presentaron las principales incertidumbres y sensibilidades. Los efectos en el empleo se evaluaron utilizando el modelo PRIMES y el IIASA evaluó los efectos en la calidad del aire; además el TNO realizó un ejercicio de correspondencia fuentes/sumideros para determinar las redes de transporte y de almacenamiento que resultarían de las principales hipótesis de implantación (implantación basada en el mercado u obligatoria). Todos los demás efectos en el medio ambiente fueron evaluados por el ECN y el ERM.

24. El análisis de la opción 0 mostró que los costes de la consecución de una reducción de los gases de efecto invernadero en un 30 % de aquí a 2030 en la UE en caso de no aplicación de la CAC podrían ser hasta un 40 % más elevados que con la CAC[2]. Así pues, no aplicar esta tecnología tendría efectos negativos importantes en la capacidad europea de alcanzar el objetivo de reducir el calentamiento global a 2 ºC, así como en la competitividad y en el empleo, y tendría un ligero efecto negativo en la seguridad del abastecimiento.

25. Partiendo del principio de que el objetivo del RCCDE es alcanzar los objetivos climáticos de la UE, la opción 1 (introducción de esta tecnología en el marco del mercado del carbono) integra los efectos externos climáticos positivos de la implantación de la CAC. Teniendo en cuenta el precio del carbono que resultará de los esfuerzos necesarios para alcanzar el objetivo de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en un 20 % de aquí a 2020, la CAC se convertirá en una parte importante de la combinación energética, si bien no antes de 2030. Puesto que esta opción contribuye a una reducción significativa del consumo de combustibles fósiles, todos los impactos ambientales asociados a dicho consumo disminuirán en relación con la situación de referencia. Pueden esperarse efectos compensatorios por parte de las infraestructuras de transporte y de almacenamiento, pero a estos modestos niveles de implantación no serían significativos. De la misma manera, las necesidades de almacenamiento de CO2 pueden satisfacerse ampliamente con la capacidad de almacenamiento prevista de la UE: las incertidumbres notables en relación con la capacidad prevista no tienen la menor incidencia en este nivel de almacenamiento.

26. El coste adicional de la opción 2 (CAC obligatoria) en comparación con la opción 1 (aproximadamente 6 000 millones de euros al año en 2030) debe justificarse por la obtención de beneficios no climáticos adicionales. El impacto adicional sobre el aprendizaje, comparado con la opción 1, puede resultar en una reducción aproximada del 10 % de los costes de recursos adicionales de la CAC. Es difícil cuantificar la diferencia que ello supondría en la capacidad de exportación y de alcanzar los objetivos climáticos globales y, por consiguiente, también es difícil distinguir entre la opción 1 y la opción 2 basándose en estos hechos. La variante que establece la CAC obligatoria para el carbón y el gas tiene un efecto positivo en la seguridad de abastecimiento, pero las restantes opciones tienen un impacto negativo (al aumentar el consumo de gas y, por tanto, las importaciones).

27. En el caso de la opción obligatoria extrema (carbón más gas, nuevas instalaciones más adaptación posterior de las existentes) el riesgo social, por asfixia como resultado de la fuga de CO2, es aproximadamente de cinco personas por año en 2030, sobre la base de una concentración del 10 % de CO2 de graves consecuencias. Nótese que la Estrategia temática sobre la contaminación atmosférica estimó en 390 000 las muertes prematuras anuales debidas a la contaminación atmosférica en 2005[3]. Al haber una mayor reducción del consumo de combustibles fósiles respecto a la situación de referencia, también hay una mayor reducción de los impactos medioambientales asociados. Frente a esto, hay que tener en cuenta los efectos en el medio ambiente causados por la red de transporte, estimada en un poco más de 30 000 km (como referencia, puede compararse con la longitud del gasoducto de gas natural de 110 000 km en 2001). Aunque la ocupación de suelo resultante sería relativamente modesta, el principal impacto en la biodiversidad procedería de la fragmentación de suelo. Este impacto se analizaría en las evaluaciones de impacto ambiental propuestas para los gasoductos de CO2, y se adoptarían las medidas apropiadas, por ejemplo utilizar los derechos de paso de los gasoductos existentes cuando sea posible.

28. El CO2 capturado ejercerá una mayor presión en la capacidad de almacenamiento de la UE, pero existen indicios que indican que se dispondrá de la capacidad suficiente. Si bien las hipótesis de almacenamiento previstas tienen un carácter meramente indicativo y no ofrecen una estimación realista de cómo sería en la práctica una red de transporte y almacenamiento de CO2, sí revelan que, en términos generales, hay suficiente capacidad de almacenamiento para que cada Estado miembro almacene sus propias emisiones, siempre que las estimaciones optimistas relativas a la capacidad de almacenamiento del acuífero sean ciertas. No obstante, puede afirmarse que incluso sin la capacidad de almacenamiento del acuífero, y considerando la hipótesis extrema, las emisiones podrían almacenarse en Europa en emplazamientos muy seguros. El Mar del Norte ofrece una capacidad considerable y la infraestructura de transporte necesaria aumentaría el coste del transporte y el almacenamiento entre 5 euros y 10 euros por tonelada de CO2 almacenado. Estos costes siguen siendo razonables (en las hipótesis utilizadas en la evaluación se consideraron costes marginales de hasta 20 euros/tonelada en algunos casos).

29. Las consecuencias de una CAC obligatoria afectarían principalmente a un pequeño número de Estados miembros. En el caso de la hipótesis obligatoria extrema (opción 2d), tres cuartas partes de la captura de CO2 se llevaría a cabo en cuatro Estados Miembros (en orden descendente, Alemania, Polonia, Reino Unido y Bélgica), mientras que Alemania por sí sola asumiría el 35 % del esfuerzo. Los efectos en el empleo son negativos, ya que el aumento del empleo en la industria del carbón quedaría anulado por los efectos negativos del aumento de los costes de la energía.

30. Los efectos de la opción 3 (subvención para la fase posterior a la demostración) mostraron que de aquí a 2030 una subvención a la inversión del 10 % resultaría en un aumento de la implantación del 50 % (y, por consiguiente, de la inversión total) respecto de la opción 1, a un coste menor (es decir, una subvención de 5 500 millones de euros estimularía 27 000 millones de euros de inversión adicional). Sin embargo, los efectos en el aprendizaje resultantes de la implantación adicional son modestos, así como los efectos en la consecución de los objetivos climáticos globales y en la capacidad de exportación. Los efectos en la calidad del aire, en el empleo y en la seguridad de abastecimiento en relación con la opción basada en el mercado también son escasos.

31. Sobre esta base, hay pocas razones que justifiquen ir más allá del mercado del carbono. En el caso de la CAC obligatoria, el conocimiento adquirido como resultado de la mayor implantación no compensa el coste de su reglamentación, y los demás efectos externos tampoco son significativos. En cuanto a las subvenciones, si bien se compensaría la importante inversión adicional, los efectos externos positivos no parecen corresponderse con el nivel de la subvención. Por esta razón, la Comisión recomienda incluir la CAC en el RCCDE, pero no hacerla obligatoria ni conceder subvenciones para tecnología en la fase posterior a la demostración. La subvención para la fase de demostración propiamente dicha es otra cuestión, y se aborda separadamente en la Comunicación de la Comisión «Producción sostenible de electricidad a partir de combustibles fósiles».

Consultas

32. Las consultas se celebraron principalmente a través de reuniones con las partes interesadas. El Grupo de Trabajo III sobre la CAC del Programa Europeo sobre el Cambio Climático se reunió en cuatro ocasiones durante el primer semestre de 2006. Se llevó a cabo una consulta por Internet con el título «Capturing and storing CO2 underground - should we be concerned?» y se recibieron 787 respuestas. El 8 de mayo de 2007, se celebró una reunión a gran escala con los principales interlocutores, en la que la Comisión presentó a grandes rasgos su proyecto de marco reglamentario y en la que se invitó a los participantes a presentar sus observaciones. Además, se mantuvieron reuniones ad-hoc con grupos más reducidos en las que se abordaron aspectos concretos de la propuesta. Las reuniones con la Plataforma Tecnológica Europea de Centrales Eléctricas de Combustibles Fósiles con Emisiones Cero fueron particularmente útiles.

[1] P. Capros et al (2007) Energy systems analysis of CCS Technology; PRIMES model scenarios, E3ME-lab/ICCS/National Technical University of Athens, Draft Report 29 August 2007, Athens (disponible previa solicitud).

[2] Capros, P and L. Mantzos (2007) Final report SERVICE CONTRACT TO EXPLOIT SYNERGIES BETWEEN AIR QUALITY AND CLIMATE CHANGE POLICIES AND REVIEWING THE METHODOLOGY OF COST-BENEFIT ANALYSIS, Contract No 070501/2004/382805/MAR/C1, Informe Final a la DG de Medio Ambiente.

[3] Estrategia temática sobre la contaminación atmosférica 3,6 millones de años de vida perdidos anualmente, lo que equivale a 390 000 muertes prematuras.