C 33/1

Gestión de espacios Natura 2000

Disposiciones del artículo 6 de la Directiva 92/43/CEE, sobre los hábitats

(2019/C 33/01)

ÍNDICE

PREFACIO 4

1. Introducción 5

1.1. El artículo 6 dentro del plan general de la Directiva sobre los hábitats y de la Directiva sobre aves y en un contexto más amplio 5

1.2. Relación con el capítulo sobre protección de las especies 7

1.3. Incorporar el artículo 6 al Derecho nacional: la obligación de transposición 7

1.4. El momento de aplicar el artículo 6: ¿A partir de cuándo son aplicables las obligaciones que impone? 8

1.4.1. Zonas de especial protección para las aves con arreglo a la Directiva sobre aves 8

1.4.2. Espacios declarados con arreglo a la Directiva sobre los hábitats 9

2. Artículo 6, apartado 1 10

2.1. Texto 10

2.2. Ámbito de aplicación 10

2.3. ¿Qué deben comprender las «medidas de conservación necesarias»? 11

2.3.1. Fijar objetivos de conservación para lugares concretos 11

2.3.2. Establecer las medidas de conservación necesarias 13

2.3.3. Exigencias ecológicas 14

2.4. ¿Qué forma pueden adoptar las medidas de conservación necesarias? 15

2.4.1. Planes de gestión 15

2.4.2. Medidas reglamentarias, administrativas o contractuales 16

3. Artículo 6, apartado 2 17

3.1. Texto 17

3.2. Ámbito de aplicación 17

3.3. ¿Qué significa que se «adoptarán las medidas apropiadas para evitar […]»? 19

3.4. ¿La aplicación es distinta según se trate de un deterioro o una alteración? 20

3.5. Indicadores de deterioro y alteraciones 20

3.5.1. Deterioro de tipos de hábitats y hábitats de especies 21

3.5.2. Alteraciones que repercuten en las especies 22

4. Artículo 6, apartado 3 22

4.1. Texto 22

4.2. Ámbito de aplicación 23

4.3. Relación entre los apartados 2 y 3 del artículo 6 23

4.4. ¿Qué debe entenderse por «plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma […]»? 24

4.4.1. Proyecto 25

4.4.2. Plan 25

4.4.3. «Sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma» 26

4.5. ¿Cómo determinar si un plan o proyecto puede «afectar de forma apreciable» a un espacio, «ya sea individualmente o en combinación con otros planes o proyectos»? 27

4.5.1. «[Que] pueda afectar […]» 27

4.5.2. «[A]fectar de forma apreciable» 29

4.5.3. «[Y]a sea individualmente o en combinación con otros planes y proyectos» 29

4.6. ¿Qué debe entenderse por «adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar»? 30

4.6.1. ¿Qué se entiende por una evaluación «adecuada»? 30

4.6.2. Contenido de la evaluación adecuada 32

4.6.3. «[T]eniendo en cuenta los objetivos de conservación [del] lugar» 33

4.6.4. El concepto de «integridad del lugar» 33

4.6.5. Evaluación de las repercusiones en el lugar 34

4.6.6. Contemplar medidas de mitigación apropiadas para evitar o reducir las repercusiones 35

4.7. Toma de decisiones 36

4.7.1. «Autoridades nacionales competentes» 36

4.7.2. ¿Cuándo debe someterse un plan o proyecto a información pública? 37

4.7.3. Adoptar una decisión a partir de la evaluación adecuada 37

5. Artículo 6, apartado 4 38

5.1. Texto 38

5.2. Ámbito de aplicación 38

5.3. Consideraciones preliminares 39

5.3.1. Examinar las soluciones alternativas 39

5.3.2. Examinar las razones imperiosas de interés público de primer orden 40

5.4. Adoptar medidas compensatorias 42

5.4.1. ¿Qué debe entenderse por «medidas compensatorias» y cuándo debe contemplarse su adopción? 42

5.4.2. «Coherencia global» de la red Natura 2000 43

5.4.3. Objetivo y contenido general de las medidas compensatorias 44

5.4.4. Elementos clave que deben tenerse en cuenta en las medidas compensatorias 46

5.5. Criterios para la formulación de las medidas compensatorias 46

5.5.1. Compensación específica 46

5.5.2. Compensación efectiva 47

5.5.3. Viabilidad técnica 47

5.5.4. Alcance de la compensación 48

5.5.5. Ubicación para la aplicación de las medidas compensatorias 48

5.5.6. Calendario de ejecución de las medidas compensatorias 49

5.5.7. Aplicación a largo plazo 49

5.6. ¿Quién es responsable de los costes de las medidas compensatorias? 50

5.7. Notificación de las medidas compensatorias 50

5.8. ¿Qué ocurre con los espacios que albergan hábitats o especies prioritarios? 51

5.8.1. Espacios afectados 51

5.8.2. Conceptos de «salud humana», «seguridad pública» y «consecuencias positivas de primordial importancia para el medio ambiente» 51

5.8.3. Adopción y consecuencias del dictamen de la Comisión 52

Anexo I Comparación de los procedimientos con arreglo a la evaluación adecuada y la EIA/EAE 53

Anexo II Examen de planes y proyectos que afectan a espacios Natura 2000 56

Anexo III Formulario para el envío de información a la Comisión Europea de conformidad con el artículo 6, apartado 4 57

PREFACIO

FINALIDAD Y NATURALEZA DEL PRESENTE DOCUMENTO

El artículo 6 de la Directiva sobre los hábitats (92/43/CEE) desempeña un papel fundamental en la gestión de los espacios que conforman la red Natura 2000. Con una perspectiva de integración, este artículo señala las diversas tareas que son necesarias para salvaguardar los intereses de conservación de la naturaleza en los espacios declarados.

El presente documento tiene por objeto proporcionar a los Estados miembros una serie de orientaciones sobre la interpretación de algunos conceptos básicos que se emplean en el artículo 6 de la Directiva sobre los hábitats.

En el marco del plan de acción en pro de la naturaleza, las personas y la economía (1), la Comisión se comprometió a «actualizar el documento orientativo para la interpretación de las disposiciones del artículo 6 de la Directiva sobre los hábitats en relación con la conservación y la gestión de Natura 2000». Así pues, el presente documento sustituye a la versión original publicada en abril de 2000 (2).

Esta actualización incorpora el amplio corpus de sentencias dictadas por el Tribunal de Justicia de la UE a lo largo de los años en relación con el artículo 6 (3). Asimismo, se apoya en una serie de notas publicadas por la Comisión acerca de la gestión de Natura 2000 y en otros documentos orientativos de la Comisión sobre el artículo 6 que conviene considerar junto con el presente documento orientativo (4).

Si bien el documento se dirige fundamentalmente a las autoridades de los Estados miembros, se espera que sirva también para ayudar a toda persona que intervenga en la gestión de espacios Natura 2000 y en el procedimiento de autorización del artículo 6 a comprender mejor los aspectos prácticos de la Directiva sobre los hábitats.

El documento se ha elaborado tras la consulta a las autoridades nacionales responsables de la protección de la naturaleza y a las partes interesadas. Su finalidad es servir de guía a las autoridades de los Estados miembros y a toda persona que intervenga en la gestión de espacios Natura 2000 y en el procedimiento de autorización del artículo 6 a la hora de aplicar la Directiva sobre los hábitats. Solo el Tribunal de Justicia de la Unión Europea es competente para formular interpretaciones vinculantes del Derecho de la Unión.

Las interpretaciones proporcionadas por la Comisión no pueden superar el marco de una directiva, sobre todo en el caso que nos ocupa, pues al tratarse de una directiva que consagra el principio de subsidiariedad, da a los Estados miembros un amplio margen de maniobra para la aplicación en la práctica de las medidas específicas que atañen a los distintos espacios de la red Natura 2000. Los Estados miembros pueden optar por la vía que consideren adecuada para aplicar las medidas prácticas, siempre que con ellas se logren los resultados previstos en la Directiva.

Pese a su carácter interpretativo, el documento no pretende dar respuestas absolutas a cuestiones relativas a espacios concretos. Estas cuestiones deben abordarse caso por caso, teniendo presentes, eso sí, las orientaciones que aquí se brindan.

ESTRUCTURA DEL DOCUMENTO

Tras un prefacio en el que se exponen de forma general el contenido y la lógica del artículo 6, se presenta en detalle cada uno de los cuatro apartados de este artículo siguiendo la misma estructura general, es decir, una introducción del apartado y su ámbito de aplicación y, a continuación, un análisis de los conceptos fundamentales del apartado y las principales cuestiones que plantea, partiendo de la base de los conocimientos que tiene al respecto la Comisión, la jurisprudencia actual del Tribunal de Justicia de la UE y, en su caso, otros actos jurídicos de la UE.

Para facilitar una lectura rápida de las conclusiones correspondientes, al final de cada sección se ofrece un resumen (en negrita) de los aspectos más importantes del análisis de la Comisión.

1. INTRODUCCIÓN

El artículo 6 en su contexto

1.1. EL ARTÍCULO 6 DENTRO DEL PLAN GENERAL DE LA DIRECTIVA SOBRE LOS HÁBITATS Y DE LA DIRECTIVA SOBRE AVES Y EN UN CONTEXTO MÁS AMPLIO

Antes de abordar los pormenores del artículo 6, conviene recordar el lugar que ocupa en el plan general de las Directivas 92/43/CEE (5) (en lo sucesivo, «Directiva sobre los hábitats») y 2009/147/CEE (6) (en lo sucesivo, «Directiva sobre aves»), así como los vínculos que mantiene en un contexto jurídico más amplio.

El primer capítulo de la Directiva sobre los hábitats, compuesto por los artículos 1 y 2, se titula «Definiciones». En él se establece el objetivo de la Directiva, a saber, «contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres en el territorio europeo de los Estados miembros al que se aplica el Tratado» (7). Asimismo, se proporciona una orientación general a efectos de la aplicación de la Directiva: toda medida que se adopte en virtud de la Directiva debe tener como finalidad el mantenimiento o el restablecimiento de determinados hábitats y especies «en un estado de conservación favorable» (8), al mismo tiempo que se tienen en cuenta «las exigencias económicas, sociales y culturales, así como las particularidades regionales y locales» (9).

Los principales requisitos específicos de la Directiva sobre los hábitats están reunidos en los dos capítulos siguientes. El primero se titula «Conservación de los hábitats naturales y de los hábitats de especies» y comprende los artículos 3 a 11. El segundo se denomina «Protección de las especies» y abarca los artículos 12 a 16.

El capítulo «Conservación de los hábitats naturales y de los hábitats de especies» aborda la creación y conservación de espacios cuya designación está motivada por los tipos de hábitats y las especies de interés comunitario que se recogen en los anexos I y II de la Directiva. Estos espacios, junto con las zonas clasificadas con arreglo a la Directiva sobre aves, conforman la red Natura 2000 (artículo 3, apartado 1). Dentro de este capítulo, el artículo 6 contiene disposiciones que regulan la conservación y gestión de espacios Natura 2000. Así pues, considerado en este contexto, el artículo 6 es uno de los más importantes de los veinticuatro artículos de la Directiva, ya que es el que determina en mayor medida la relación entre la conservación y otras actividades socioeconómicas.

El artículo contiene tres conjuntos principales de disposiciones. El apartado 1 atañe a la introducción de las medidas de conservación necesarias y se centra en medidas positivas y proactivas para mantener o restablecer los hábitats naturales y las poblaciones de especies de fauna y flora silvestres en un estado favorable. El apartado 2 prevé la adopción de medidas para evitar el deterioro de los hábitats naturales y las alteraciones importantes que repercutan en las especies, de modo que su enfoque es preventivo. Los apartados 3 y 4 formulan una serie de medidas sustantivas y de procedimiento que se aplican a los planes y proyectos que pueden tener efectos apreciables en un espacio Natura 2000.

Dentro de esta estructura, se observa una diferencia entre los apartados 1 y 2, que establecen un régimen general, y los apartados 3 y 4, que definen un procedimiento que se aplica en circunstancias concretas.

Desde un punto de vista global, las disposiciones del artículo 6 son un reflejo del enfoque general establecido en el artículo 2 y en los considerandos de la Directiva, esto es, la necesidad de favorecer la biodiversidad manteniendo o restaurando, en un «estado de conservación favorable», determinados hábitats y especies en su área de distribución natural dentro de la UE, al mismo tiempo que se tienen en cuenta las necesidades de índole económica, social, cultural y regional, con miras a alcanzar un desarrollo sostenible.

Además del lugar que ocupa el artículo 6 dentro del plan general de la Directiva sobre los hábitats, conviene mencionar también sus vínculos con el plan de la Directiva sobre aves:

— En primer lugar, el plan de la Directiva sobre aves es, en líneas generales, comparable al de la Directiva sobre los hábitats. En concreto, puede establecerse un paralelismo entre el capítulo que trata de la «Conservación de los hábitats naturales y de los hábitats de especies» de la Directiva sobre los hábitats y los artículos 3 y 4 de la Directiva sobre aves.

— En segundo lugar, ha habido un grado considerable de convergencia o fusión entre los planes de ambas Directivas. Por un lado, las zonas de especial protección para las aves (ZEPA) clasificadas con arreglo a la Directiva sobre aves ahora son parte integrante de la red Natura 2000 (10). Por otro, las disposiciones del artículo 6, apartados 2, 3 y 4, de la Directiva sobre los hábitats han pasado a aplicarse también a las ZEPA (11).

El artículo 6, que desempeña un papel fundamental para la consecución de los objetivos de la política de biodiversidad de la UE, debe examinarse también en el contexto más amplio de esta política (12). En efecto, las medidas adoptadas en el marco de la política de biodiversidad de la UE pueden contribuir también a la aplicación del artículo 6. En concreto, la labor emprendida para determinar el estado de los ecosistemas como parte del proyecto de cartografía y evaluación de los ecosistemas y sus servicios (MAES, por sus siglas en inglés) (13) ofrece indicaciones útiles y pertinentes, sectoriales inclusive, para hacer frente a aspectos como la medición y evaluación del estado de los tipos de ecosistemas correspondientes a los tipos de hábitats generales contemplados en la Directiva sobre los hábitats, la medición de las presiones que sufren los ecosistemas y la cuantificación de las exigencias ecológicas, así como del deterioro y la integridad ecológica de los espacios.

Si se analiza desde una perspectiva más amplia, la del Tratado de la Unión Europea, el artículo 6 puede considerarse un marco fundamental para la materialización del principio de integración, ya que exhorta a los Estados miembros a gestionar los espacios Natura 2000 de una manera sostenible y establece los límites para las actividades que pueden tener una repercusión negativa en espacios protegidos, al tiempo que permite algunas excepciones en circunstancias especiales. También las sinergias con otras políticas medioambientales de la UE, por ejemplo, en materia de agua, medio marino o pesca, pueden ser beneficiosas para las medidas en virtud del artículo 6.

Es posible que las medidas en virtud del artículo 6 de la Directiva sobre los hábitats requieran la adopción de medidas que entren dentro del ámbito de la política pesquera común [Reglamento (UE) n.o 1380/2013]. Más concretamente, podrían ser de aplicación las disposiciones del artículo 11 de la PPC sobre las medidas de conservación necesarias para el cumplimiento de las obligaciones impuestas por la legislación medioambiental de la Unión. Estas disposiciones se explican en el documento de trabajo de los servicios de la Comisión sobre el establecimiento de medidas de conservación con arreglo a la política pesquera común para espacios Natura 2000 y a efectos de la Directiva Marco sobre la estrategia marina [SWD(2018)288 final]. La Comisión ya ha adoptado varios actos delegados con arreglo al artículo 11 de la PPC (disponibles en: https://ec.europa.eu/fisheries/cfp/fishing_rules_es).

En un contexto internacional, el artículo 6 contribuye a la consecución de los objetivos de convenios internacionales sobre conservación de la naturaleza como el Convenio de Berna (14) y el Convenio sobre la Diversidad Biológica (15), además de crear un marco más detallado para la conservación y protección de espacios que el de estos convenios.

El artículo 6 es un componente esencial del capítulo de la Directiva sobre los hábitats titulado «Conservación de los hábitats naturales y de los hábitats de especies». Proporciona el marco para la conservación y protección de espacios e incluye medidas proactivas, preventivas y de procedimiento. Atañe tanto a las zonas de especial protección para las aves clasificadas con arreglo a la Directiva sobre aves como a los espacios declarados conforme a la Directiva sobre los hábitats. Este marco supone un instrumento fundamental para el apoyo a los objetivos globales de las dos Directivas y la consecución de los objetivos de la política de la UE sobre biodiversidad y el principio de integración de los aspectos medioambientales en otras políticas de la UE, así como, en última instancia, los objetivos de desarrollo sostenible.

1.2. RELACIÓN CON EL CAPÍTULO SOBRE PROTECCIÓN DE LAS ESPECIES

Como ya se ha dicho antes, el capítulo de la Directiva sobre los hábitats denominado «Protección de las especies» comprende los artículos 12 a 16 y se refiere a las especies animales y vegetales del anexo IV de la Directiva (16), que requieren una protección estricta, así como a aquellas del anexo V, que requieren medidas de gestión especiales.

Los artículos 12, 13 y 14 contemplan una serie de especies de fauna y flora que también pueden figurar en el anexo II de la Directiva y que, por consiguiente, también estarían amparadas por lo dispuesto en el artículo 6 dentro de los espacios Natura 2000 que las albergan (17). Así pues, una actividad puede, al mismo tiempo, entrar en el ámbito de aplicación de ambos capítulos.

Por ejemplo, la destrucción de una zona de descanso del oso pardo (Ursus arctos) puede violar la prohibición artículo 12, apartado 1, letra d), y, al mismo tiempo, ser contraria al artículo 6 si el lugar de descanso se encuentra dentro de un espacio Natura 2000 designado para dicha especie.

Aunque pueda parecer que esto origina duplicaciones, es preciso señalar lo siguiente:

— En primer lugar, hay especies de fauna o flora contempladas por los artículos 12, 13 y 14 que no figuran en el anexo II, de modo que no se les aplican directamente las medidas de conservación y protección de espacios dentro de la red Natura 2000.

— En segundo lugar, en el caso de especies vulnerables, como grandes carnívoros amparados tanto por el capítulo sobre conservación de hábitats naturales y de hábitats de especies como por el capítulo sobre protección de especies, la protección que les otorga el artículo 6 se limita a espacios de la red Natura 2000, mientras que la protección prevista en el capítulo de protección de especies no se limita a tales espacios. Por consiguiente, el artículo 6 se refiere a la conservación y protección de los espacios designados para las especies dentro de la red Natura 2000, mientras que el capítulo sobre protección de especies se aplica a las especies en la totalidad de sus áreas de distribución natural dentro de la UE (se incluyen aquí zonas específicas situadas fuera de la red Natura 2000 en las que esté presente una especie, en particular las zonas de reproducción y de descanso).

Aunque algunas especies de fauna y flora están amparadas tanto por el capítulo sobre conservación de hábitats naturales y de hábitats de especies como por el capítulo sobre protección de especies, el alcance y la naturaleza de las correspondientes disposiciones son distintos.

1.3. INCORPORAR EL ARTÍCULO 6 AL DERECHO NACIONAL: LA OBLIGACIÓN DE TRANSPOSICIÓN

Es importante señalar que las disposiciones del artículo 6 tienen que transponerse al Derecho nacional (es decir, deben ser objeto de disposiciones de Derecho nacional que garanticen la aplicación de sus requisitos). En este sentido, estas disposiciones del artículo 6 están cubiertas por el artículo 23 de la Directiva, según el cual «los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en la presente Directiva en un plazo de dos años a partir de su notificación». Dependiendo del Estado miembro, el plazo máximo para la transposición era el 10 de junio de 1994 o la fecha de adhesión a la UE.

Lo anterior refleja el tipo de instrumento jurídico utilizado: una directiva. Las directivas son vinculantes en cuanto al resultado que debe conseguirse, pero dejan en manos de los Estados miembros la elección de la forma y los métodos para lograr ese resultado.

La jurisprudencia reiterada explica que la transposición debe ser clara, precisa y fidedigna y tener una fuerza imperativa indiscutible [véanse los asuntos del Tribunal de Justicia de la UE (en lo sucesivo, «el Tribunal») C-363/85; C-361/88; C-159/99, apartado 32; C-415/01, apartado 21; C-58/02; C-6/04, apartados 21, 25 y 26, y C-508/04, apartado 80] (18)].

Los primeros doce Estados miembros debían transponer el artículo 6 a su Derecho nacional a más tardar el 10 de junio de 1994, mientras que para el resto se fijó como límite para la transposición su fecha de adhesión a la UE.

1.4. EL MOMENTO DE APLICAR EL ARTÍCULO 6: ¿A PARTIR DE CUÁNDO SON APLICABLES LAS OBLIGACIONES QUE IMPONE?

En general, es preciso distinguir entre la fecha límite para la transposición de las disposiciones del artículo 6 al Derecho nacional y la fecha a partir de la cual esas disposiciones son aplicables a espacios concretos.

Por lo que respecta a espacios concretos, se ha de diferenciar entre las zonas de especial protección para las aves clasificadas con arreglo a la Directiva sobre aves y otros espacios, a saber, los lugares de importancia comunitaria (LIC) y las zonas especiales de conservación (ZEC), con arreglo a la Directiva sobre los hábitats.

1.4.1. Zonas de especial protección para las aves con arreglo a la Directiva sobre aves

Las obligaciones en materia de protección de las zonas de especial protección para las aves (ZEPA) figuran en el artículo 4, apartado 4, primera frase, de la Directiva sobre aves, que, con respecto a estas zonas, establece lo siguiente: «Los Estados miembros tomarán las medidas adecuadas para evitar […] la contaminación o el deterioro de los hábitats así como las perturbaciones que afecten a las aves, en la medida que tengan un efecto significativo respecto a los objetivos del presente artículo».

Tras la entrada en vigor de la Directiva sobre los hábitats, su artículo 7 sustituyó esas obligaciones de la manera siguiente:

«Las obligaciones impuestas en virtud de los apartados 2, 3 y 4 del artículo 6 de la presente Directiva sustituirán a cualesquiera obligaciones derivadas de la primera frase del apartado 4 del artículo 4 de la Directiva 79/409/CEE en lo que se refiere a las zonas clasificadas con arreglo al apartado 1 del artículo 4 o con análogo reconocimiento en virtud del apartado 2 del artículo 4 de la citada Directiva, a partir de la fecha de puesta en aplicación de la presente Directiva, o de la fecha de clasificación o de reconocimiento por parte de un Estado miembro en virtud de la Directiva 79/409/CEE si esta última fecha fuere posterior».

Así pues, el artículo 6, apartado 1, no se aplica a las zonas de especial protección para las aves (ZEPA). No obstante, a estas zonas se les aplican unas disposiciones similares en virtud del artículo 3 y del artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva sobre aves. La fecha a partir de la que estas disposiciones similares deben en principio aplicarse a las ZEPA es la fecha a partir de la que la Directiva sobre aves pasó a ser aplicable en los Estados miembros (asuntos C-355/90 Comisión/España «Marismas de Santoña» y C-166/97 Comisión/Francia «Estuario del Sena»).

A tenor del artículo 7, no hay ninguna duda: las disposiciones del artículo 6, apartados 2, 3 y 4, se aplican a las ZEPA ya clasificadas en el momento de la entrada en vigor de la Directiva sobre los hábitats. Sin embargo, tal y como está redactado el artículo 7, cabe preguntarse si lo dispuesto en el artículo 4, apartado 4, primera frase, de la Directiva sobre aves sigue siendo de aplicación después de la «fecha de puesta en aplicación de la presente Directiva» (10 de junio de 1994 para los Estados miembros de aquel entonces y la fecha de adhesión para los Estados miembros posteriores) en el caso de los espacios que deberían haber sido clasificados como ZEPA y no lo han sido.

En el asunto «Marismas de Santoña» (C-355/90, apartado 22), el Tribunal determinó que el artículo 4, apartado 4, primera frase, de la Directiva sobre aves era aplicable a un espacio que, pese a no ser una ZEPA, debería haber sido clasificado como tal, y ello a partir de la fecha de aplicación de la Directiva sobre aves (es decir, el 7 de abril de 1981 para los entonces Estados miembros y la fecha de adhesión en el caso de los Estados miembros posteriores).

De acuerdo con el asunto «Basses Corbières» (C-374/98, apartados 43 a 57; véase también el asunto C-141/14), los espacios que no han sido clasificados como ZEPA, aunque hubieran debido serlo, siguen estando sometidos al régimen previsto en el artículo 4, apartado 4, primera frase, de la Directiva sobre aves, que, al no prever excepciones, resulta más estricto que el régimen del artículo 6, apartados 2 a 4, de la Directiva sobre los hábitats. La dualidad de los regímenes ofrece a los Estados miembros un incentivo para llevar a cabo clasificaciones en tanto que les da la posibilidad de usar un procedimiento que les permite, por razones imperiosas de interés público de primer orden, incluidas razones de índole social o económica, y a reserva de determinadas condiciones, adoptar planes o proyectos que afecten negativamente a una ZEPA.

El artículo 6, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats no se aplica a las ZEPA. Sin embargo, el artículo 3 y el artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva sobre aves establecen disposiciones similares, que son aplicables desde la fecha de aplicación de esta Directiva. Por lo que se refiere a la fecha de aplicación del artículo 6, apartados 2, 3 y 4, de la Directiva sobre los hábitats a las ZEPA, estos apartados se aplican a todos los espacios clasificados como ZEPA de conformidad con el artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva sobre aves a partir de la fecha de aplicación de la Directiva sobre los hábitats. Los espacios que no han sido clasificados como ZEPA, aunque deberían haberlo sido, siguen estando sometidos al régimen de protección del artículo 4, apartado 4, primera frase, de la Directiva sobre aves, que es más estricto que el régimen del artículo 6, apartados 2 a 4, de la Directiva sobre los hábitats.

1.4.2. Espacios declarados con arreglo a la Directiva sobre los hábitats

El artículo 6, apartado 1, se aplica a las ZEC. De acuerdo con el artículo 4, apartado 4, de la Directiva, un espacio se convierte en ZEC cuando así lo declaran los Estados miembros, algo que solo es posible si el espacio ha sido declarado LIC previamente de conformidad con el artículo 4, apartado 2, de la Directiva. Un LIC tiene que ser declarado ZEC «lo antes posible y como máximo en un plazo de seis años».

Al declarar un LIC como ZEC se activa la aplicación del artículo 6, apartado 1, dado que todas las demás medidas previstas en el artículo 6, incluida la obligación de evitar el deterioro (artículo 6, apartados 2, 3 y 4), ya se aplican a los LIC antes de ser declarados ZEC.

El artículo 4, apartado 5, de la Directiva sobre los hábitats dispone lo siguiente:

«Desde el momento en que un lugar figure en la lista a que se refiere el párrafo tercero del apartado 2, quedará sometido a lo dispuesto en los apartados 2, 3 y 4 del artículo 6».

Así pues, al contrario de lo que ocurre con el artículo 6, apartado 1, que solo se aplica cuando un LIC es declarado ZEC, los apartados 2, 3 y 4 de este artículo son aplicables desde el mismo momento en que un espacio es declarado LIC (esto es, antes de que obtenga la declaración de ZEC). El artículo 6, apartado 1, también se aplica a los LIC respecto de los que el plazo de seis años haya expirado y no hayan sido aún declarados ZEC contraviniendo lo dispuesto en el artículo 4, apartado 4. En otras palabras, la obligación de establecer las medidas de conservación necesarias se aplica a más tardar en el momento en que el plazo de seis años expire.

En las Decisiones de la Comisión por las que se aprueban los LIC se dice claramente lo siguiente: «Cabe resaltar que las obligaciones derivadas del artículo 4, apartado 4, y del artículo 6, apartado 1, de la Directiva 92/43/CEE son aplicables lo antes posible y como máximo en un plazo de seis años tras la adopción de la lista inicial o de la primera lista actualizada de lugares de importancia comunitaria de la región biogeográfica, en función de la lista en que un lugar de importancia comunitaria fue incluido como tal por vez primera».

Esto significa que el plazo de seis años empieza a contar desde la fecha en que el espacio se haya incluido por primera vez en la Decisión de la Comisión. El hecho de que más adelante se adopten otras decisiones para adaptar algunos de los detalles del lugar no debe servir de excusa para aplazar la declaración como ZEC. No obstante, esas nuevas adaptaciones tendrán que incorporarse al proceso de declaración de ZEC y deberán tenerse en cuenta al establecer las medidas de conservación necesarias.

En el asunto «Draggagi» (C-117/03, apartado 29) el Tribunal dictaminó que «en cuanto a los lugares que pueden clasificarse como lugares de importancia comunitaria, mencionados en las listas nacionales remitidas a la Comisión, entre los que pueden figurar, en particular, lugares en los que existen tipos de hábitats naturales prioritarios o especies prioritarias, los Estados miembros están obligados a adoptar, en virtud de la Directiva, medidas de protección apropiadas para salvaguardar el citado interés ecológico».

En el asunto «Bund Naturschutz» (C-244/05, apartado 47) el Tribunal concluyó, además, que «el régimen de protección apropiada aplicable a los lugares incluidos en una lista nacional remitida a la Comisión, en virtud del artículo 4, apartado 1, de la Directiva, exige que los Estados miembros no autoricen intervenciones que puedan alterar significativamente las características ecológicas de tales lugares».

En vista de lo anterior, las autoridades de los Estados miembros deben velar por que los espacios incluidos en la lista nacional de LIC propuestos no se deterioren y estén protegidos, a fin de salvaguardar su interés ecológico, incluso antes de que se adopte la lista de LIC de la Unión. Cuando la lista nacional no esté completa, se recomienda a los Estados miembros que salvaguarden también el interés ecológico de los espacios que, de acuerdo con pruebas científicas basadas en los criterios del anexo III de la Directiva sobre los hábitats, deberían figurar en dicha lista. A tal efecto, una sugerencia práctica es que se use debidamente el proceso de la evaluación de impacto ambiental (EIA) con arreglo a la Directiva 2011/92/UE (19) en el caso de los proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente (en tanto que dicha Directiva les sea de aplicación). El Tribunal ya ha confirmado la importancia que debe concederse a los espacios naturales vulnerables a la hora de decidir si un proyecto ha de someterse a una EIA con arreglo a la Directiva mencionada (C-392/96, apartado 66).

Cuanto acaba de decirse puede resumirse como sigue:

Figura de protección LIC propuesto LIC ZEC ZEPA Espacios que deberían haber sido declarados ZEPA Artículo 6, apartado 1 Opcional Opcional (obligatorio si el plazo de seis años ha expirado) Obligatorio No es de aplicación, pero hay disposiciones similares en el artículo 3 y en el artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva sobre aves que sí son aplicables No es de aplicación Artículo 6, apartados 2, 3 y 4 Opcional, pero los Estados miembros han de adoptar medidas de protección que sean apropiadas para salvaguardar el interés ecológico de los espacios (20). Obligatorio Obligatorio Obligatorio No es de aplicación, pero estos espacios siguen estando sometidos al régimen de protección del artículo 4, apartado 4, primera frase, de la Directiva sobre aves.

El artículo 6, apartados 2, 3 y 4, se aplica tanto a los LIC como a las ZEC con arreglo a la Directiva sobre los hábitats, mientras que el artículo 6, apartado 1, solo se aplica a las ZEC con arreglo a dicha Directiva. Estos apartados no se aplican a los espacios que figuran en una lista nacional remitida a la Comisión en virtud del artículo 4, apartado 1, de la Directiva. No obstante, los Estados miembros deben adoptar medidas de protección que sean apropiadas para salvaguardar el interés ecológico de estos espacios, en particular no autorizar las intervenciones que puedan poner en grave peligro sus características ecológicas. Si no se ha presentado una lista nacional completa, se aconseja a los Estados miembros que adopten un enfoque similar con respecto a los espacios que, sobre la base de los criterios científicos de la Directiva, deberían sin lugar a dudas figurar en la lista nacional.

2. ARTÍCULO 6, APARTADO 1

Aclaración de los conceptos de «medidas de conservación necesarias», «objetivos de conservación», «exigencias ecológicas», «planes de gestión» y «medidas reglamentarias, administrativas o contractuales»

2.1. TEXTO

«Con respecto a las zonas especiales de conservación, los Estados miembros fijarán las medidas de conservación necesarias que implicarán, en su caso, adecuados planes de gestión, específicos a los lugares o integrados en otros planes de desarrollo, y las apropiadas medidas reglamentarias, administrativas o contractuales, que respondan a las exigencias ecológicas de los tipos de hábitats naturales del anexo I y de las especies del anexo II presentes en los lugares».

2.2. ÁMBITO DE APLICACIÓN

El artículo 6, apartado 1, instituye un régimen de conservación general que deben establecer los Estados miembros en relación con todas las zonas especiales de conservación (ZEC).

El artículo 6, apartado 1:

— Prevé la adopción de medidas de conservación positivas –que, de ser necesario, incluirán planes de gestión y medidas reglamentarias, administrativas o contractuales– que respondan a las exigencias ecológicas de los tipos de hábitats naturales del anexo I y de las especies del anexo II que se encuentren en un espacio. En este sentido, el apartado 1 se distingue de los otros tres apartados, que se refieren a medidas preventivas para evitar el deterioro, la alteración y los impactos apreciables en los espacios Natura 2000.

— Sirve de referencia para la lógica y la comprensión global del artículo 6 y sus otros tres apartados.

— Establece un régimen de conservación general que se aplica a todas las ZEC de la red Natura 2000 sin excepción y a todos los tipos de hábitats naturales del anexo I y las especies del anexo II que estén presentes en esos espacios, excepto los indicados como no significativos en el formulario normalizado de datos de Natura 2000 (21).

— Se refiere específicamente a las ZEC: el artículo 6, apartado 1, no se aplica a las zonas de especial protección para las aves (ZEPA), al contrario de lo que ocurre con los apartados 2, 3 y 4. De esta forma, el legislador estableció: — un régimen de «medidas especiales de conservación» para las ZEPA clasificadas con arreglo a la Directiva sobre aves, de acuerdo con el artículo 3 y el artículo 4, apartados 1 y 2, y — un régimen de «medidas de conservación necesarias» para las ZEC declaradas con arreglo a la Directiva sobre los hábitats, de acuerdo con el artículo 6, apartado 1.

— También se aplica a los LIC respecto de los que el plazo de seis años haya expirado y no hayan sido aún declarados ZEC contraviniendo lo dispuesto en el artículo 4, apartado 4. En otras palabras, la obligación de establecer las medidas de conservación necesarias se aplica a más tardar en el momento en que el plazo de seis años expire.

— Guarda relación con el artículo 1, letra a), donde se define la «conservación» como un conjunto de medidas necesarias para mantener o restablecer los hábitats naturales y las poblaciones de especies de fauna y de flora silvestres en un estado favorable.

— Guarda relación con el artículo 2, apartado 2, donde se dispone que las medidas adoptadas en virtud de la Directiva (sobre los hábitats) tendrán como finalidad el mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los hábitats naturales y de las especies silvestres de la fauna y de la flora de interés comunitario.

— Guarda relación con el artículo 2, apartado 3, en el que se especifica que las medidas deben tener en cuenta las exigencias económicas, sociales y culturales, así como las particularidades regionales y locales.

Los Estados miembros están obligados, con respecto a todas las ZEC, a fijar medidas de conservación y a adoptar las medidas reglamentarias, administrativas o contractuales adecuadas. Las medidas deben establecerse, a más tardar, en el plazo de seis años desde la adopción de las listas de la Unión de lugares de importancia comunitaria (LIC). Se trata de medidas positivas y específicas para espacios concretos que se aplican a todos los tipos de hábitats naturales del anexo I y las especies del anexo II presentes en los espacios, excepto aquellos cuya presencia no sea significativa de acuerdo con el formulario normalizado de datos de Natura 2000. Su finalidad es mantener o restablecer, en un estado de conservación favorable, los hábitats naturales y las especies de fauna y flora silvestres de interés comunitario, y toman en consideración las exigencias económicas, sociales y culturales, así como las particularidades regionales y locales.

2.3. ¿QUÉ DEBEN COMPRENDER LAS «MEDIDAS DE CONSERVACIÓN NECESARIAS»?

2.3.1. Fijar objetivos de conservación para lugares concretos (22)

En el preámbulo de la Directiva se hace referencia en varias ocasiones al concepto de «objetivos de conservación», que, en el artículo 6, apartado 3, se menciona de forma explícita. El artículo 4, apartado 4, y el artículo 6, apartado 1, de la Directiva también subrayan la necesidad de este concepto. Es útil, pues, analizar a qué se refieren los «objetivos de conservación» y cuál es su relación con el establecimiento de las medidas de conservación necesarias para las ZEC con arreglo al artículo 6, apartado 1.

El artículo 1 establece que, a efectos de la Directiva, por «conservación» debe entenderse «un conjunto de medidas necesarias para mantener o restablecer los hábitats naturales y las poblaciones de especies de fauna y de flora silvestres en un estado favorable».

Tal y como se dispone en el artículo 2, el objeto de la Directiva sobre los hábitats es contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres. Las medidas adoptadas en el marco de la Directiva pretenden conseguir que las especies y tipos de hábitats a los que se refiere lleguen a un «estado de conservación favorable», es decir, que su supervivencia a largo plazo quede garantizada en la totalidad de su área de distribución natural dentro de la UE.

Si bien cada espacio contribuye a lograr un estado de conservación favorable, este objetivo global solo puede definirse y alcanzarse desde la perspectiva del área de distribución natural de una especie o un tipo de hábitat [véase el artículo 1, letras e) e i), de la Directiva]. Por consiguiente, el objetivo general de conservación consistente en alcanzar un estado de conservación favorable solo puede considerarse al nivel adecuado, por ejemplo, a nivel nacional, biogeográfico o europeo.

Sin embargo, el objetivo general de lograr un estado de conservación favorable para todos los tipos de hábitats y las especies de los anexos I y II de la Directiva sobre los hábitats ha de traducirse en objetivos de conservación para espacios concretos. Hay que distinguir, pues, entre los objetivos de conservación para espacios concretos y el objetivo global de alcanzar un estado de conservación favorable.

Los objetivos de conservación para un espacio concreto son una serie de objetivos específicos que deben lograrse en el lugar a fin de garantizar que este contribuye de la mejor manera posible a la consecución de un estado de conservación favorable al nivel adecuado (teniendo en cuenta el área de distribución natural de la especie o tipo de hábitat de que se trate).

Es preciso establecer objetivos de conservación para espacios concretos no solo en el caso de las zonas especiales de conservación (ZEC) con arreglo a la Directiva sobre los hábitats, sino también en el caso de las zonas de especial protección para las aves (ZEPA) en virtud de la Directiva sobre aves, con vistas a cumplir lo dispuesto en el artículo 2, el artículo 3 y el artículo 4, apartados 1, 2 y 4, de esta Directiva.

En principio, los objetivos de conservación para un espacio concreto han de fijarse para todas las especies y los tipos de hábitats de interés comunitario contemplados en la Directiva sobre los hábitats y para las especies de aves del anexo I de la Directiva sobre aves o las especies de aves migratorias cuya presencia sea periódica y significativa en el espacio. Ahora bien, no es necesario fijar objetivos de conservación o medidas de conservación específicos en el caso de las especies o los tipos de hábitats cuya presencia en un espacio no sea significativa de acuerdo con el formulario normalizado de datos de Natura 2000 (23).

Los objetivos de conservación para un espacio específico deben basarse en las exigencias ecológicas de estos tipos de hábitats naturales y especies presentes en el espacio (véase la sección 2.3.3 más adelante) y deben definir el estado de conservación que se desea para ellos en el espacio en cuestión. Han de reflejar la importancia del espacio de cara al mantenimiento o el restablecimiento de los tipos de hábitats y las especies presentes en él, así como su importancia con miras a la coherencia de Natura 2000. Además, es preciso que reflejen las amenazas de degradación o destrucción a las que están expuestos los hábitats y las especies del espacio, en particular las amenazas derivadas del cambio climático.

A fin de potenciar al máximo la contribución de un espacio a la consecución de un estado de conservación favorable al nivel adecuado, los objetivos de conservación específicos para ese espacio deben determinar el estado de conservación deseado para las especies y los tipos de hábitats presentes en él. Estos objetivos, que a veces se definen como un conjunto de metas que deben conseguirse en un plazo de tiempo determinado, han de establecerse en función de la evaluación que figure en el formulario normalizado de datos acerca del estado de conservación de cada especie y tipo de hábitat en el espacio en cuestión.

Los objetivos de conservación pueden reflejar las prioridades para un espacio. En el asunto C-241/08, el Tribunal concluyó que «los objetivos de conservación y de restablecimiento en el marco de la red Natura 2000 pueden exigir, como ha señalado con razón la Abogado General en el punto 71 de sus conclusiones, la resolución de conflictos entre distintos objetivos».

Es importante establecer una diferencia clara entre objetivos y medidas. Por ejemplo, cabe esperar que los objetivos de conservación se mantengan razonablemente estables a lo largo del tiempo; de hecho, en la mayoría de los casos tienen que ser objetivos a largo plazo. En cambio, es muy probable que las medidas de conservación necesarias para alcanzar esos objetivos experimenten modificaciones, por ejemplo, en respuesta a cambios en las pautas de las amenazas que pesan sobre un espacio y, por supuesto, debido a los efectos previsiblemente positivos de las medidas de conservación ya adoptadas.

Una vez se determinan los objetivos de conservación para un espacio Natura 2000, hay cierta flexibilidad a la hora de definir y fijar las medidas de conservación. Por tanto, se pueden contemplar varias opciones (escogiendo entre medidas reglamentarias, administrativas o contractuales) que tengan en cuenta otras actividades socioeconómicas en el espacio.

Ejemplos de objetivos de conservación para lugares concretos 1. Se declara el espacio X debido a su relevancia para el tipo de hábitat «prado seminatural» (6210). De acuerdo con el formulario normalizado de datos, el estado de conservación del tipo de hábitat es deficiente (marcado como clase C en el formulario). Así pues, el objetivo de conservación para este espacio puede ser el de mejorar la conservación del tipo de hábitat hasta la clase A (excelente) en un plazo de diez años, teniendo en cuenta que el estado de conservación de este tipo de hábitat en la región es muy desfavorable. Las medidas de conservación necesarias que se establezcan en virtud del artículo 6, apartado 1, se diseñarán con el fin de lograr ese objetivo. 2. Se declara el espacio Y por albergar una amplia área de turberas altas activas (7110). Según el formulario normalizado de datos, el estado de conservación del tipo de hábitat es excelente (marcado como clase A en el formulario). Por tanto, el objetivo de conservación que se fija para el espacio es simplemente el de mantener ese estado, a pesar de que el estado de conservación del tipo de hábitat en la región sea desfavorable. No se establecerá ninguna medida de conservación con arreglo al artículo 6, apartado 1, ya que no se requiere ninguna medida de gestión activa para que el espacio mantenga su estado. En principio, los objetivos de conservación deben fijarse específicamente para cada espacio y abarcar todas las especies y todos los tipos de hábitats cuya presencia en el espacio sea significativa. Estos objetivos han de basarse en las exigencias ecológicas de las especies y los hábitats presentes y determinar el estado de conservación deseado para dichas especies y hábitats en el espacio. Por otra parte, los objetivos deben ir en función de la evaluación que figure en el formulario normalizado de datos acerca del estado de conservación de cada especie y tipo de hábitat en el espacio en cuestión. Los objetivos de conservación deben reflejar asimismo la relevancia del espacio a efectos de la coherencia de Natura 2000, de forma que cada espacio contribuya de la mejor manera posible a la consecución de un estado de conservación favorable al nivel geográfico adecuado dentro del área de distribución natural de la especie o el tipo de hábitat correspondiente.

2.3.2. Establecer las medidas de conservación necesarias (24)

Las medidas de conservación son los mecanismos y actuaciones que deben ponerse en marcha de manera efectiva en un espacio Natura 2000 para conseguir sus objetivos de conservación y hacer frente a las presiones y amenazas que pesan sobre las especies y los hábitats del espacio.

De acuerdo con el artículo 6, apartado 1, «los Estados miembros fijarán las medidas de conservación necesarias» que respondan a las exigencias ecológicas de los hábitats y las especies de interés comunitario que estén presentes. Esto ha de entenderse en el sentido de que deben adoptarse todas las medidas de conservación necesarias.

Así lo confirma el Tribunal, que en una de sus sentencias declaró lo siguiente: «[L]a Directiva impone la adopción de medidas de conservación necesarias, lo que excluye cualquier margen de apreciación a este respecto por parte de los Estados miembros y limita las eventuales facultades reglamentarias o decisorias de las autoridades nacionales a los medios que deben emplearse y a las opciones técnicas que deban realizarse en el marco de dichas medidas. […] [C]on los términos empleados en el artículo 6, apartado 1, de la Directiva, el legislador comunitario ha querido imponer a los Estados miembros la obligación de adoptar las medidas de conservación necesarias que respondan a las exigencias ecológicas de los tipos de hábitats naturales y de las especies contempladas, respectivamente, en los anexos I y II de la Directiva» (asunto C-508/04, apartados 76 y 87).

Por otra parte, el Tribunal ha afirmado que «el artículo 6, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats y el artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva sobre las aves exigen, so pena de verse privados de cualquier efecto útil, no solo la adopción de las medidas de conservación necesarias para mantener un estado de conservación favorable de los hábitats y de las especies protegidos en el lugar de que se trate, sino también, y sobre todo, su aplicación efectiva» (asunto C-441/17, apartado 213).

La obligación consiste en establecer las medidas de conservación necesarias, independientemente de que se apliquen en un espacio concreto o incluso, en ocasiones, fuera de los límites del espacio o en varios espacios. En algunos casos, puede ocurrir que un aspecto importante del cumplimiento del artículo 6, apartado 1, por parte de un Estado miembro sea la adopción de medidas con un alcance más amplio y que, sin embargo, contribuyan a objetivos de conservación específicos para un espacio concreto y estén adaptadas a las exigencias ecológicas de los hábitats y las especies protegidos en la ZEC en cuestión. Esto puede ser especialmente pertinente en el caso de espacios marinos respecto de los que, por ejemplo, una amplia regulación de las actividades pesqueras (25) pudiera suponer un elemento significativo del cumplimiento del artículo 6, apartado 1.

Elementos clave que deben tenerse en cuenta al establecer las medidas de conservación necesarias (26) Una sólida base de conocimientos sobre las condiciones que se dan en el lugar, el estado de las especies y los hábitats, y las principales presiones y amenazas que pueden afectarlos, los usos de la tierra existentes y los intereses de las distintas partes, etc. Esta información ha de incluir la localización exacta de los principales elementos naturales (tipos de hábitats y especies), los principales usos de la tierra y actividades que pueden influir en el estado de conservación de los hábitats y las especies de que se trate, la identificación de todas las partes interesadas que deben participar o ser consultadas en el proceso de planificación de la gestión, y los posibles conflictos, así como los posibles medios para solucionarlos. La participación, las consultas y la comunicación a la hora de planificar y preparar la gestión de la conservación de un espacio Natura 2000 permiten tomar en consideración la opinión de las personas que viven o trabajan en el lugar o que hacen uso de él, así como garantizar el compromiso de las distintas partes interesadas con la gestión del lugar, de manera que las probabilidades de éxito sean mayores. La participación puede tener lugar durante todo el proceso de planificación de la gestión, empezando por la consulta y la implicación de las partes interesadas desde una fase temprana para informarles de los objetivos de conservación y la importancia del espacio y aclarar las medidas necesarias para una gestión adecuada. Una forma de hacerlo es, por ejemplo, a través de comités o grupos directores en los que participen las autoridades locales y representantes de los propietarios de tierras, los usuarios y los principales agentes del espacio Natura 2000. Para ello, se requieren una organización eficiente del proceso, la colaboración entre las distintas esferas políticas, suficiente personal y presupuesto, y el uso de instrumentos de comunicación efectivos. Por otra parte, la oferta de formación específica, la introducción de métodos eficaces de resolución de conflictos y la facilitación del conjunto del proceso mediante la designación específica de un «defensor del lugar» también pueden aportar un notable valor añadido. Definir las medidas de conservación necesarias con el grado de detalle suficiente (quién se ocupa de cada tarea, cuándo y cómo) facilita su aplicación y puede evitar posibles conflictos. Las medidas deben ser realistas, estar cuantificadas, ser gestionables y estar formuladas con claridad, partiendo de un nivel de conocimientos técnicos adecuado que permita identificar las medidas esenciales y aquellas para las que caben distintas opciones alternativas de ejecución, en función de los intereses locales. Ha de indicarse la ubicación exacta y ofrecerse una descripción de los medios e instrumentos necesarios para la ejecución de las medidas, por ejemplo, a través de un plan de trabajo lo suficientemente flexible para que pueda revisarse y adaptarse según las necesidades. Es importante también fijar un plazo para revisar la ejecución de las medidas de conservación adoptadas, su idoneidad y los avances realizados en pos de la consecución de los objetivos de conservación. Deben considerarse los recursos necesarios para aplicar las medidas de conservación en cualquiera de los instrumentos de gestión de espacios Natura 2000, teniendo en cuenta, en particular, la información sobre los costes estimados de la aplicación y el seguimiento, de administración, de indemnizaciones, etc., así como en relación con los recursos humanos y capacidades requeridos y los posibles instrumentos financieros. En consecuencia, es preciso tener plenamente en cuenta los múltiples beneficios que se obtienen al invertir en Natura 2000 a través de sus servicios ecosistémicos. Deben analizarse igualmente las diversas actividades socioeconómicas y sus interacciones con el medio natural a fin de determinar los posibles costes y beneficios de la gestión de un espacio y las necesidades reales de financiación. Hay que garantizar una aplicación y una comunicación eficaces mediante un mecanismo que ponga de manifiesto no solo que se han establecido las medidas necesarias, sino también que estas medidas se aplican de manera efectiva, y poniendo las medidas a disposición del público (por ejemplo, en sitios web o en registros oficiales) como fuente de información para todos los interesados.

El artículo 6, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats impone la obligación de establecer y aplicar las medidas de conservación necesarias que respondan a las exigencias ecológicas de los tipos de hábitats naturales y las especies contemplados en los anexos I y II, lo que excluye cualquier margen de apreciación a este respecto por parte de los Estados miembros.

2.3.3. Exigencias ecológicas

El artículo 6, apartado 1, especifica que las medidas de conservación necesarias deben responder a «las exigencias ecológicas de los tipos de hábitats naturales del anexo I y de las especies del anexo II presentes en los lugares». Los Estados miembros deben, pues, determinar las medidas de conservación según las exigencias ecológicas de los tipos de hábitats naturales y las especies.

Aunque en la Directiva no se ofrece ninguna definición de «exigencias ecológicas», el propósito y el contexto del artículo 6, apartado 1, indican que el concepto comprende todas las necesidades ecológicas, incluidos factores tanto bióticos como abióticos, que se consideran imprescindibles para garantizar la conservación de los tipos de hábitats y las especies, incluidas sus relaciones con el entorno físico (aire, agua, suelo, vegetación, etc.) (27).

Las exigencias se basan en los conocimientos científicos y solo pueden determinarse caso por caso, según los tipos de hábitats naturales del anexo I, las especies del anexo II y los espacios que los albergan. Estos conocimientos son determinantes para poder diseñar las medidas de conservación adaptadas a cada caso.

Las exigencias ecológicas pueden variar de una especie a otra, y en el caso de una misma especie, también de un espacio a otro. Así pues, las exigencias ecológicas de los murciélagos incluidos en el anexo II de la Directiva son distintas durante su período de hibernación (momento en el que descansan bajo tierra, en oquedades o en madrigueras) y durante su período de actividad, a partir de la primavera (época en que abandonan sus cuarteles de invierno y reanudan la caza de insectos). Las exigencias ecológicas del anfibio Triturus cristatus del anexo II varían a lo largo de su ciclo de vida. Esta especie hiberna en la tierra (cavidades, fisuras, etc.) y luego deposita sus huevos en lagunas durante la primavera y el principio del verano. Después abandona el medio acuático y vive en tierra firme durante el verano y el otoño. Por tanto, las exigencias ecológicas de la misma especie pueden variar en función del espacio de que se trate (zona acuática o terrestre). Por otra parte, el área de distribución natural de esta especie en Europa es muy amplia, de modo que sus exigencias ecológicas pueden variar también de un punto a otro de su área de distribución.

Es responsabilidad de los Estados miembros determinar las exigencias ecológicas de los tipos de hábitats naturales del anexo I y de las especies del anexo II presentes en los espacios. A este respecto, puede ser interesante para los Estados miembros intercambiar sus conocimientos sobre la materia con el apoyo de la Comisión Europea y el Centro Temático Europeo de Diversidad Biológica de la Agencia Europea de Medio Ambiente.

Las medidas de conservación deben ser acordes a las exigencias ecológicas de los tipos de hábitats naturales del anexo I y de las especies del anexo II presentes en un espacio. Las exigencias ecológicas, que comprenden todas las necesidades ecológicas que se consideran imprescindibles para garantizar la conservación de los tipos de hábitats y las especies, solo pueden determinarse caso por caso y partiendo de conocimientos científicos.

2.4. ¿QUÉ FORMA PUEDEN ADOPTAR LAS MEDIDAS DE CONSERVACIÓN NECESARIAS?

Las medidas de conservación pueden adoptar la forma de las «apropiadas medidas reglamentarias, administrativas o contractuales» y, «en su caso, adecuados planes de gestión».

La decisión, en consonancia con el principio de subsidiariedad, corresponde a los Estados miembros. La Directiva dispone los resultados que deben conseguirse y deja en manos de los Estados miembros la decisión sobre cómo hacerlo en la práctica. A menudo, a la hora de gestionar espacios Natura 2000, se usa una combinación de las distintas opciones recogidas en el artículo 6, apartado 1.

Sea como fuere, es preciso definir claramente las responsabilidades respecto de la aplicación de las medidas de conservación, así como los recursos financieros correspondientes.

2.4.1. Planes de gestión

Las medidas de conservación necesarias pueden implicar «en su caso, adecuados planes de gestión, específicos a los lugares o integrados en otros planes de desarrollo». Estos planes de gestión deben abordar todas las actividades existentes, incluidas las que se realizan de forma periódica, como las actividades agrarias cotidianas; en cambio, los planes y proyectos nuevos se contemplan en el artículo 6, apartados 3 y 4.

En general, los planes de gestión relativos a un espacio se usan para formular los objetivos de conservación de ese espacio, sobre la base de un análisis del estado de conservación de las especies y los hábitats que hay en él, así como de las presiones y amenazas que pesan sobre ellos, junto con las medidas necesarias para alcanzar los objetivos formulados. Los planes de gestión suelen usarse como instrumento para orientar a los gestores y demás partes interesadas a la hora de abordar la conservación de espacios Natura 2000 y para implicar a las distintas autoridades y agentes socioeconómicos, incluidas las comunidades locales, los propietarios de tierras, los agricultores y ganaderos, los pescadores y otros grupos de interés, en la aplicación de las medidas de conservación necesarias que se hayan determinado.

Los planes de gestión son un instrumento valioso a fin de garantizar que el artículo 6, apartado 1, se aplica de forma clara y transparente, de modo que todas las partes interesadas puedan estar informadas de lo que se pretende lograr con Natura 2000 y participen activamente en el debate. Los planes de gestión pueden ayudar también a determinar las necesidades de financiación para las medidas y lograr una mejor integración con otros planes.

La expresión «en su caso» quiere decir que los planes de gestión pueden no ser siempre necesarios. Ahora bien, si un Estado miembro opta por estos planes, lo normal es que sea conveniente establecerlos antes de adoptar cualquier otra de las medidas mencionadas en artículo 6, apartado 1, en especial las medidas contractuales. A menudo, las medidas contractuales implican una relación entre las autoridades competentes y propietarios de tierras específicos y se limitan a tierras cuya superficie, en general, es menor que la de un espacio dado. Por tanto, un plan de gestión dirigido a la totalidad del espacio proporcionará un marco más amplio, y su contenido constituirá un valioso punto de partida para determinar los pormenores de las medidas contractuales.

Los planes de gestión tienen que ser «adecuados» y «específicos a los lugares», es decir, deben ser específicos para los espacios de la red Natura 2000. Los planes de gestión existentes para otras categorías de espacios protegidos (por ejemplo, parques nacionales o naturales, etc.) no siempre bastan para hacer frente a la gestión de espacios Natura 2000 y, por tanto, conviene adaptarlos o dotarlos de medidas adicionales que permitan lograr los objetivos de conservación específicos de las especies y los tipos de hábitats de interés comunitario presentes en el espacio. Además, es posible que los límites de otros tipos de espacios protegidos y los de los espacios Natura 2000 no coincidan.

Los planes de gestión pueden ser documentos independientes o estar «integrados en otros planes de desarrollo», en sintonía con el principio de integración del medio ambiente en otras políticas de la UE. Cuando se trate de un plan integrado, hay que velar por que se fijen objetivos y medidas de conservación claros para los hábitats y las especies correspondientes que estén presentes en el lugar.

Los planes de gestión para los espacios Natura 2000 son un instrumento valioso para garantizar que las disposiciones del artículo 6, apartado 1, se aplican de forma clara y transparente y con la participación de las partes interesadas. No siempre son necesarios, pero si se emplean, han de estar diseñados específicamente para cada espacio o, en su caso, integrados en otros planes de desarrollo ya existentes. Estos planes deben hacer referencia a todas las actividades conocidas, mientras que los planes y proyectos nuevos se contemplan en el artículo 6, apartados 3 y 4.

2.4.2. Medidas reglamentarias, administrativas o contractuales

La expresión «en su caso» se refiere solo a los planes de gestión y no a las medidas reglamentarias, administrativas o contractuales, que son necesarias en todos los casos (asunto C-508/04, apartado 71). Así pues, aun cuando un Estado miembro considere innecesario un plan de gestión, tendrá, sin embargo, que adoptar estas otras medidas.

La división de las medidas en tres categorías debe entenderse en un sentido amplio. Son varias las medidas que pueden considerarse adecuadas para lograr los objetivos de conservación establecidos para cada espacio. Si bien suele requerirse una gestión activa, en algunos casos pueden ser necesarias también medidas preventivas de carácter más pasivo (por ejemplo, la no intervención). Por otra parte, no siempre tienen que ser medidas nuevas, puesto que si las medidas existentes son adecuadas, pueden considerarse suficientes.

— Las «medidas reglamentarias» suelen seguir una pauta establecida en la normativa correspondiente y pueden disponer requisitos específicos sobre las actividades que pueden estar autorizadas, restringidas o prohibidas en el lugar.

— Las «medidas administrativas» pueden establecer disposiciones pertinentes en relación con la aplicación de medidas de conservación o con la autorización de otras actividades en el espacio.

— Las «medidas contractuales» consisten en la celebración de contratos o acuerdos, normalmente entre las autoridades de gestión y los propietarios de tierras o los usuarios del espacio.

Los «acuerdos agroambientales» y las «medidas silviambientales» constituyen un buen ejemplo de medidas contractuales que toman en consideración los requisitos socioeconómicos a la hora de celebrar acuerdos que sean beneficiosos para los espacios Natura 2000. Estas medidas han de diseñarse de conformidad con las medidas de conservación establecidas para el espacio de que se trate y con miras a alcanzar sus objetivos de conservación. — Los «acuerdos agroambientales» con agricultores en el marco de los programas de desarrollo rural pueden usarse como medida contractual dirigida a mantener o mejorar el estado de conservación de determinados tipos de hábitats (por ejemplo, praderas, pastos, etc.) y especies en varios espacios. — Las «medidas silviambientales» pueden emplearse también para celebrar contratos y acuerdos con los propietarios forestales en relación con la gestión de los bosques, con el objetivo de favorecer la conservación de determinados hábitats y especies.

En este sentido, todos los fondos de la UE que sean apropiados (por ejemplo, los fondos regionales y de desarrollo rural, así como el programa LIFE (28)) deben considerarse un medio para la aplicación de las medidas mencionadas (29).

La elección entre medidas reglamentarias, administrativas o contractuales se deja en manos de los Estados miembros, en consonancia con el principio de subsidiariedad. No obstante, los Estados miembros tienen que elegir por lo menos una de las tres categorías de medidas, es decir, reglamentarias, administrativas o contractuales.

No existe una jerarquía entre las tres categorías. Por consiguiente, los Estados miembros pueden decidir si en un espacio Natura 2000 aplican solo una categoría de medidas (por ejemplo, únicamente medidas contractuales) o una combinación de medidas (por ejemplo, una combinación de medidas reglamentarias y contractuales en función de los problemas de conservación de los tipos de hábitats naturales del anexo I y de las especies del anexo II presentes en el espacio). Por otra parte, además de las medidas obligatorias que hayan seleccionado, los Estados miembros pueden elaborar y poner en marcha planes de gestión.

Las tres categorías de medidas se califican de «apropiadas», pero la Directiva no define este calificativo. No obstante, en el caso del artículo 6, apartado 1, las medidas reglamentarias, administrativas o contractuales se engloban en el concepto de medidas de conservación. El calificativo «apropiadas» no tiene, pues, otro objetivo más que el de recordar que, independientemente del tipo de medida que escojan los Estados miembros, hay una obligación de garantizar que estas medidas se ajustan a las exigencias ecológicas de los elementos esenciales del espacio Natura 2000 y respetan el objetivo general de la Directiva definido en el artículo 2, apartados 1 y 2.

Por lo que se refiere a las ZEC, los Estados miembros están obligados a establecer y aplicar las medidas reglamentarias, administrativas o contractuales apropiadas. Estas medidas deben a) responder a las exigencias ecológicas de los hábitats del anexo I y de las especies del anexo II presentes en los espacios y b) cumplir el objetivo general de la Directiva de mantener o restablecer, en un estado de conservación favorable, los hábitats naturales y las especies de fauna y flora de interés comunitario.

3. ARTÍCULO 6, APARTADO 2

Aclaración de los conceptos de «medidas apropiadas para evitar», «deterioro» y «alteración»

3.1. TEXTO

«Los Estados miembros adoptarán las medidas apropiadas para evitar, en las zonas especiales de conservación, el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de especies, así como las alteraciones que repercutan en las especies que hayan motivado la designación de las zonas, en la medida en que dichas alteraciones puedan tener un efecto apreciable en lo que respecta a los objetivos de la presente Directiva».

3.2. ÁMBITO DE APLICACIÓN

El artículo parte del principio de prevención: «Los Estados miembros adoptarán las medidas apropiadas para evitar, en las zonas especiales de conservación, el deterioro […] [y] las alteraciones […]».

Estas medidas van más allá de las medidas de gestión necesarias a efectos de la conservación, que ya están contempladas en el artículo 6, apartado 1. Las expresiones «evitar» y «[que] puedan tener un efecto apreciable» ponen de manifiesto el carácter anticipativo de las medidas que deben adoptarse. Así pues, no es aceptable esperar a que se produzcan deterioros o alteraciones para adoptar medidas (asunto C-418/04; véase también en la sección 4.4.1 la interpretación de «puedan» en el artículo 6, apartado 3).

El apartado 2 debe interpretarse en el sentido de que los Estados miembros tienen la obligación de adoptar todas las medidas apropiadas para garantizar que no se produce ningún deterioro o alteración importante. Para ello, se ha de evitar cualquier deterioro de los hábitats naturales y los hábitats de las especies, ya sea provocado por el ser humano o de origen natural pero previsible.

El alcance del apartado 2 es mayor que el de los apartados 3 y 4, que solo se refieren a planes y proyectos. En efecto, este apartado también se aplica a la ejecución de todas las actividades en curso, como las agrarias, pesqueras o de gestión del agua, que pueden quedar fuera del ámbito de aplicación del apartado 3 (30), así como a los planes y proyectos autorizados previamente y que después se hayan revelado capaces de producir deterioros o alteraciones (31). Por otra parte, puede aplicarse también a la ejecución de los planes o proyectos autorizados antes de que el apartado 3 pasara a ser aplicable (C-399/14, apartado 33).

El artículo 6, apartado 2:

— Se aplica permanentemente en las ZEC, los LIC y las ZEPA, y puede referirse a actividades o acontecimientos pasados, presentes o futuros. Si hay probabilidades de que una actividad que ya se realiza en una ZEC o una ZEPA provoque el deterioro de los hábitats naturales o alteraciones que afecten a las especies que hayan motivado la declaración del espacio, entonces dicha actividad debe ser objeto, cuando proceda, de las medidas apropiadas que se prevén en el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats o en el artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre aves respectivamente. Esto puede requerir, en su caso, que se ponga fin al efecto negativo deteniendo la actividad o adoptando medidas de atenuación o de restauración, lo que se puede hacer a través de una evaluación ex post. Así lo confirma el asunto «Owenduff» (C-117/00, apartados 28 a 30) (32), en el que el Tribunal falló que se había violado el artículo 6, apartado 2, porque no se habían adoptado medidas para evitar el deterioro en una ZEPA de los hábitats de las especies que habían motivado su declaración. El Tribunal ha dictaminado igualmente que si un Estado miembro establece, con carácter general, que determinadas actividades practicadas en las condiciones y en los territorios autorizados por las leyes y los reglamentos que estén en vigor no constituyen actividades perturbadoras ni tienen tales efectos, dicho Estado miembro no está cumpliendo sus obligaciones en virtud del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats (asunto C-241/08, apartado 76).

— No se limita a los actos deliberados, sino que puede aplicarse también a cualquier hecho casual (incendios, inundaciones, etc.), siempre que sea previsible (por ejemplo, si suele producirse cada ciertos años (33)). En el caso de las catástrofes, se refiere únicamente a la obligación de adoptar medidas de precaución (relativas) para reducir el riesgo de que se produzca una catástrofe que pueda comprometer la consecución del objetivo de la Directiva. — No se limita a las actividades humanas. En el asunto C-6/04, apartado 34, el Tribunal consideró que «para dar cumplimiento al artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, puede ser necesario adoptar tanto medidas destinadas a evitar daños y perturbaciones externos causados por el hombre, como medidas cuyo objeto sea detener los procesos naturales que puedan alterar el estado de conservación de las especies y de los hábitats naturales en las ZEC». Por ejemplo, en el caso de la sucesión natural o de los efectos del cambio climático, sería necesario adoptar medidas para detener o contrarrestar este proceso si se considera que está afectando de manera negativa a las especies y los tipos de hábitats por los que se ha declarado un espacio. En consecuencia, las situaciones que son dinámicas por naturaleza, así como las modificaciones ligadas al cambio climático (por ejemplo, aumento del nivel del mar, desaparición de especies o aparición de nuevas especies, etc.), han de valorarse caso por caso (34).

El legislador tuvo en cuenta una serie de «límites» a la responsabilidad de los Estados miembros:

— Límite espacial: las medidas se refieren únicamente a las especies y los hábitats situados «en las zonas especiales de conservación» (ZEC). Sin embargo, si hubiera sucesos externos que pudieran afectar a las especies y los hábitats presentes en una ZEC, podría ser necesario poner en marcha medidas fuera de la ZEC. Por ejemplo, en el caso de un vertido tóxico que afecte a un humedal, la aplicación del apartado 2 supondría haber adoptado todas las medidas preventivas para evitar el vertido, aun cuando este haya tenido lugar lejos del humedal. De hecho, el artículo no especifica que las medidas tengan que adoptarse en las ZEC, sino que deben evitar el deterioro en estos espacios. Lo mismo se puede decir de las ZEPA.

— Límite de hábitats y especies contemplados: las medidas apropiadas atañen únicamente a los hábitats y las especies «que hayan motivado la designación de las zonas». En concreto, los hábitats y las especies con respecto a los cuales hay que adoptar las medidas son los que figuran en el formulario normalizado de datos de Natura 2000 (véanse las secciones 2.2 y 4.6.3). El objetivo no es, por tanto, adoptar medidas generales de protección, sino medidas dirigidas a las especies y los hábitats que hayan justificado la selección de un espacio (es decir, aquellos cuya presencia en un espacio sea significativa, de acuerdo con el formulario normalizado de datos, y consten en el acto de declaración). Así pues, para determinar la alteración o el deterioro hay que remitirse a la información comunicada por los Estados miembros y utilizada para garantizar la coherencia de la red Natura 2000 en relación con las especies y los hábitats en cuestión.

Los Estados miembros tienen la obligación de adoptar medidas preventivas para evitar el deterioro y las alteraciones provocados por sucesos, actividades o procesos previsibles. Estas medidas afectan a todas las especies y todos los hábitats que hayan motivado la declaración de un espacio y, si es necesario, deben aplicarse también fuera del espacio declarado.

3.3. ¿QUÉ SIGNIFICA QUE SE «ADOPTARÁN LAS MEDIDAS APROPIADAS PARA EVITAR […]»?

El artículo 6, apartado 2, exige a los Estados miembros que adopten «las medidas apropiadas para evitar […]». En varios asuntos del Tribunal se aclara el tipo de régimen de protección jurídica que debe establecerse a efectos del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats. En particular, en estos asuntos se hace hincapié en la necesidad de que se trate de un régimen jurídico específico, coherente y completo que pueda garantizar la gestión sostenible y la protección eficaz de los espacios afectados (C-293/07, apartados 26 a 29) (35).

El Tribunal considera asimismo que se han cometido infracciones en casos en que el régimen en vigor es demasiado general y no se refiere específicamente a la ZEPA o las especies que viven en ella (C-166/04, apartado 15), casos en que las disposiciones «no pueden aplicarse hasta que se hayan iniciado las actividades en cuestión y, por lo tanto, una vez que ya se hayan producido posibles deterioros» (C-418/04, apartado 208), y casos en que las ZEPA se han sometido a regímenes jurídicos heterogéneos que no les otorgan suficiente protección (C-293/07, apartado 26).

Hay casos en que el hecho de instar procesos penales contra la parte responsable del deterioro o la alteración, o sancionarla, puede no ser suficiente para que el Estado miembro garantice el cumplimiento del artículo 6, apartado 2 (C-504/14, apartados 55 y 56).

De acuerdo con el Tribunal, «la expresión “medidas apropiadas” utilizada en el artículo 6, apartado 2, de la Directiva “hábitats” indica que los Estados miembros disponen de cierto margen de apreciación a la hora de aplicar dicho precepto. Es preciso recordar, sin embargo, que una actividad únicamente es conforme con el artículo 6, apartado 2, de la Directiva “hábitats” si se garantiza que no origina ninguna alteración que pueda afectar de forma significativa a los objetivos de la citada Directiva, en particular a sus objetivos de conservación (sentencia Comisión/España, C-404/09, EU:C:2011:768, apartado 126 y jurisprudencia citada)». El Tribunal añade que «si una evaluación a posteriori en virtud del artículo 6, apartado 2, de la Directiva “hábitats” resulta, en el caso de autos, una “medida apropiada” en el sentido de dicha disposición, tal evaluación deberá definir de forma pormenorizada qué riesgos de deterioro o de alteraciones que puedan tener un efecto apreciable, en el sentido [de] la referida disposición, conlleva la ejecución del plan o proyecto de que se trate, y efectuarse conforme a lo exigido por el artículo 6, apartado 3, de la misma Directiva» (C-399/14, apartados 40, 41 y 54).

El régimen jurídico en virtud del artículo 6, apartado 2, debe ser un régimen específico, coherente y completo que permita garantizar la protección eficaz de los espacios afectados. Los Estados miembros disponen de un margen de apreciación a la hora de adoptar las medidas apropiadas para aplicar este apartado, siempre y cuando se garantice que no se producirá ningún deterioro o alteración. Si es preciso revisar un plan o un proyecto para dar cumplimiento a las disposiciones del artículo 6, apartado 2, esta revisión ha de llevarse a cabo de conformidad con los requisitos del apartado 3 del mismo artículo.

3.4. ¿LA APLICACIÓN ES DISTINTA SEGÚN SE TRATE DE UN DETERIORO O UNA ALTERACIÓN?

En el caso de las alteraciones que repercutan en las especies, el artículo 6, apartado 2, especifica que deben tomarse las medidas apropiadas para evitar estas alteraciones «en la medida en que […] puedan tener un efecto apreciable en lo que respecta a los objetivos de la […] Directiva».

Las alteraciones tienen que ser pertinentes por lo que se refiere al estado de conservación de las especies (es decir, afectar al estado de conservación) con respecto a los objetivos de la Directiva. Así pues, los Estados miembros deben determinar en relación con esos objetivos si las alteraciones son o no apreciables.

Sin embargo, en el caso del deterioro de los hábitats (referido tanto a los hábitats naturales como a los hábitats de las especies), el texto del artículo 6, apartado 2, no habla explícitamente del efecto en relación con los objetivos de la Directiva; simplemente dice que tiene que evitarse el deterioro de los hábitats.

Parece difícil evaluar el deterioro en términos absolutos sin hacer referencia a unos límites mensurables. Ahora bien, si el deterioro se pone en relación con los objetivos de conservación para un espacio concreto, que contribuyen a la consecución de los objetivos de la Directiva, puede ser más fácil interpretar los límites de lo que constituye un deterioro (véase la sección 3.5.1).

Los apartados 2 y 3 del artículo 6 de la Directiva sobre los hábitats, que deben interpretarse como un conjunto coherente, están diseñados para garantizar el mismo nivel de protección para los tipos de hábitats y los hábitats de especies (C-258/11, apartado 32; C-521/12, apartado 19; C-387 y 388). Por consiguiente, la evaluación del deterioro, en caso de ser necesaria, ha de basarse en unos criterios y métodos similares a los empleados cuando se aplica el artículo 6, apartado 3 (véase también C-399/14, apartado 54).

El estado de conservación de un tipo de hábitat o un hábitat de una especie presente en un espacio puede evaluarse tomando como referencia el estado de conservación indicado en el formulario normalizado de datos de Natura 2000, siempre y cuando esté actualizado.

El estado de conservación en un espacio concreto debe reflejar el carácter dinámico de los hábitats y especies que alberga.

En el caso de las alteraciones que repercutan en las especies, tales alteraciones deben evitarse en la medida en que puedan ser apreciables con respecto a los objetivos de la Directiva. En cambio, en el caso del deterioro de un hábitat natural o del hábitat de una especie, no se dispone que el deterioro deba ser apreciable en relación con los objetivos de la Directiva, sino simplemente que debe evitarse en general. El deterioro y las alteraciones han de evaluarse tomando como referencia los objetivos de conservación del espacio en cuestión y el estado de conservación de las especies y los tipos de hábitats presentes en el espacio, para lo que deben emplearse los mismos criterios que en el procedimiento del artículo 6, apartado 3. Es preciso interpretar esta noción de manera dinámica, según vaya evolucionando el estado de conservación del hábitat o la especie en ese lugar.

3.5. INDICADORES DE DETERIORO Y ALTERACIONES

Los Estados miembros deben adoptar medidas de protección apropiadas a fin de mantener las características ecológicas de los espacios Natura 2000 desde el mismo momento en que sean propuestos como espacios de interés comunitario.

Así lo confirma el Tribunal en el asunto «Bund» (C-244/05, apartado 45): «[E]s importante recordar que, con arreglo al anexo III, etapa 1, de la Directiva, las características ecológicas de un lugar identificado por las autoridades nacionales competentes reflejan los criterios de evaluación que en él se enuncian, a saber, el grado de representatividad del tipo de hábitat; su superficie, su estructura y sus funciones; el tamaño y la densidad de la población de la especie que esté presente en el lugar; los elementos del hábitat que sean relevantes para las especies de que se trate; el grado de aislamiento de las poblaciones de especies existentes en el lugar y el valor del lugar para la conservación del tipo de hábitat y las especies de que se trate».

De aquí se desprende que no debe permitirse que las características ecológicas de un espacio se deterioren hasta un nivel inferior al declarado en el momento de la designación del espacio. Si se consiguiera un estado mejor, entonces debería tomarse como referencia ese estado «mejorado». Como norma general, las alteraciones o el deterioro en un espacio concreto se evalúan caso por caso mediante indicadores (ver más adelante) con respecto a la importancia de la modificación de su valor (36).

3.5.1. Deterioro de tipos de hábitats y hábitats de especies

Por «deterioro» se entiende toda forma de degradación de un hábitat. En este sentido, los Estados miembros deben considerar todos los elementos que influyen en el medio que alberga un hábitat (espacio, agua, aire, suelo, etc.), y si, como resultado de esa influencia, los parámetros de conservación de un hábitat se vuelven menos favorables que en un momento anterior, entonces puede considerarse que se ha producido un deterioro.

Es importante recordar que la exigencia de evitar el deterioro se aplica no solo a los tipos de hábitats del anexo I de la Directiva sobre los hábitats que hayan motivado la declaración de un espacio, sino también a los hábitats de las especies del anexo II de la Directiva sobre los hábitats y del anexo I de la Directiva sobre aves –incluidas las especies migratorias contempladas en el artículo 4, apartado 2, de esta Directiva– por las que se haya declarado un lugar.

A fin de evaluar el deterioro, pueden tomarse como referencia los objetivos de conservación del espacio de que se trate y las características ecológicas que llevaron a seleccionarlo como un LIC (de conformidad con los criterios de selección del anexo III de la Directiva) o una ZEPA.

Las características ecológicas de los tipos de hábitats se recogen en el formulario normalizado de datos empleando los parámetros siguientes (37):

— El grado de representatividad del tipo de hábitat (ofrece un indicador de «cuán típico» es un tipo de hábitat). Este aspecto debe ponerse en relación con el manual de interpretación de los tipos de hábitats del anexo I (38), que proporciona una definición de cada tipo de hábitat, además de indicar las especies características y otros elementos pertinentes. Todo suceso, actividad o proceso que haga que el tipo de hábitat pierda su representatividad debe considerarse deterioro.

— La superficie que ocupa el hábitat en el espacio declarado y su superficie en relación con la superficie total que ocupa ese tipo de hábitat en el conjunto del territorio nacional. Todo suceso, actividad o proceso que dé lugar a la reducción de la superficie, dentro de un espacio declarado, que ocupa el tipo de hábitat o el hábitat de la especie que haya motivado la declaración del espacio debe considerarse deterioro.

— El grado de conservación de la estructura y las funciones del tipo de hábitat natural de que se trate y sus posibilidades de restauración.

Pueden aplicarse unas consideraciones similares en el caso de los hábitats de especies, por ejemplo, los humedales para aves. La degradación de cualquiera de los factores necesarios para el mantenimiento a largo plazo de los hábitats y los hábitats de especies puede considerarse un deterioro, de modo que el deterioro puede deberse no solo a la reducción física del tamaño del hábitat, sino también, por ejemplo, al hecho de que disminuya su calidad en cuanto que zona de cría, alimentación, descanso o paso para la especie en cuestión.

Las funciones necesarias para el mantenimiento a largo plazo dependen, evidentemente, de cada hábitat. Los Estados miembros deben conocer estas necesidades (mediante estudios, recogida de datos, etc.), ya que el artículo 6, apartado 1, les obliga a tomar medidas «que respondan a las exigencias ecológicas de los tipos de hábitats naturales del anexo I y de las especies del anexo II».

Un hábitat sufre un deterioro cuando se reduce la superficie que ocupa el tipo de hábitat o el hábitat de una especie en el espacio declarado o cuando la estructura y las funciones específicas necesarias para el mantenimiento a largo plazo del hábitat o del estado de las especies asociadas a ese hábitat empeoran con respecto a su estado inicial o con respecto al estado logrado tras su restablecimiento. Esta evaluación se lleva a cabo teniendo en cuenta los objetivos de conservación del espacio de que se trate y la contribución del espacio a la coherencia de la red.

3.5.2. Alteraciones que repercuten en las especies

Al contrario de lo que ocurre con el deterioro, las alteraciones no afectan directamente a las condiciones físicas de un espacio, sino que afectan a las especies y pueden ser temporales (ruido, fuente de luz, etc.). La intensidad, la duración y la frecuencia de repetición son, por tanto, parámetros importantes.

Para determinar si una alteración es apreciable en relación con los objetivos de la Directiva, puede recurrirse a la definición de «estado de conservación [favorable] de una especie» que se ofrece en el artículo 1, letra i), a partir de los factores siguientes:

— «[L]os datos sobre la dinámica de las poblaciones de la especie en cuestión indi[ca]n que la misma sigue y puede seguir constituyendo a largo plazo un elemento vital de los hábitats naturales a los que pertenezca». Todo suceso, actividad o proceso que contribuya al declive a largo plazo de la población de la especie en el lugar puede considerarse una alteración apreciable.

— «[E]l área de distribución natural de la especie no se est[á] reduciendo ni amena[za] con reducirse en un futuro previsible». Todo suceso, actividad o proceso que contribuya a la reducción o al riesgo de reducción del área de distribución de la especie dentro del lugar puede considerarse una alteración apreciable.

— «[E]xist[e] y probablemente [seguirá] existiendo un hábitat de extensión suficiente para mantener sus poblaciones a largo plazo». Todo suceso, actividad o proceso que contribuya a la disminución de la extensión del hábitat disponible de la especie puede considerarse una alteración apreciable.

Visto lo anterior, factores como el ruido, las vibraciones o el aislamiento de subpoblaciones de una especie pueden provocar alteraciones apreciables para la especie. Por tanto, si un Estado miembro no adopta las medidas apropiadas para prevenir esos factores, estará incumpliendo sus obligaciones en virtud del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats (asunto C-404/09).

La intensidad, la frecuencia y la duración pueden servir para determinar si las alteraciones son apreciables, aunque es algo que puede variar en función de la especie y del momento o las condiciones (por ejemplo, la existencia de recursos alimentarios o de suficientes zonas sin alteraciones en los alrededores).

Se considera que una especie presente en un lugar declarado sufre alteraciones cuando tienen lugar sucesos, actividades o procesos que contribuyen, dentro del espacio, al declive a largo plazo de la población de la especie, a la reducción o al riesgo de reducción de su área de distribución natural, o a la disminución de su hábitat disponible. Esta evaluación se lleva a cabo teniendo en cuenta los objetivos de conservación del espacio de que se trate y la contribución del espacio a la coherencia de la red.

4. ARTÍCULO 6, APARTADO 3

Aclaración de los conceptos de «plan o proyecto», «[posibilidad de] afectar de manera apreciable», «adecuada evaluación», «objetivos de conservación de [un] lugar», «efectos acumulativos», «autoridades […] competentes», «[someter] a información pública» e «integridad del lugar»

4.1. TEXTO

«Cualquier plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en combinación con otros planes y proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar. A la vista de las conclusiones de la evaluación de las repercusiones en el lugar y supeditado a lo dispuesto en el apartado 4, las autoridades nacionales competentes solo se declararán de acuerdo con dicho plan o proyecto tras haberse asegurado de que no causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión y, si procede, tras haberlo sometido a información pública».

4.2. ÁMBITO DE APLICACIÓN

Por lo que se refiere al propósito y el contexto, la función de los apartados tercero y cuarto del artículo 6 debe considerarse en relación con la función del primer apartado (o, en el caso de las ZEPA, la de los apartados primero y segundo de los artículos 3 y 4 de la Directiva sobre aves) y la función del segundo apartado del artículo 6. En concreto, hay que recordar que, aun cuando se determine que una iniciativa o actividad no entra dentro del ámbito de aplicación del artículo 6, apartado 3, sigue siendo necesario que la iniciativa o actividad sea compatible con las otras disposiciones ya mencionadas.

Conviene señalar que las actividades que contribuyen a los objetivos de conservación de un espacio o son compatibles con estos objetivos puede que ya queden cubiertas por el artículo 6, apartados 1 y 2 (por ejemplo, las prácticas agrarias tradicionales que contribuyen al mantenimiento de algunos tipos de hábitats y especies). Por su parte, las disposiciones del artículo 6, apartados 3 y 4, suponen una forma de régimen de autorización que establece las circunstancias en que es posible autorizar o no un plan o proyecto que pueda tener efectos negativos en un espacio Natura 2000. Por tanto, estos apartados garantizan la posibilidad de considerar plenamente las exigencias económicas y de índole no ecológica a la vista de los objetivos de conservación del lugar.

El artículo 6, apartado 3, establece un procedimiento por etapas para el examen de los planes y proyectos (39):

a) La primera parte de procedimiento consiste en una etapa de cribado («evaluación previa») para determinar, en primer lugar, si el plan o proyecto está directamente relacionado con la gestión de un espacio o es necesario para esta y, en segundo lugar, si es probable que tenga efectos apreciables en el lugar. Esta etapa se regula en el artículo 6, apartado 3, primera frase.

b) La segunda etapa del procedimiento se rige por el artículo 6, apartado 3, primera frase, y se refiere a la evaluación adecuada y la decisión de las autoridades nacionales competentes.

Hay una tercera etapa del procedimiento (prevista en el artículo 6, apartado 4) que se activa si, pese a una evaluación negativa, se propone no rechazar un plan o proyecto y proseguir su examen. En tal caso, el apartado 4 prevé excepciones al apartado 3 en determinadas condiciones.

La posibilidad de aplicar el procedimiento y el grado en que este se aplica dependen de varios factores, y cada una de las etapas está condicionada por la anterior. Por tanto, el orden en que se siguen las etapas es fundamental para la correcta aplicación del artículo 6, apartado 3.

En cuanto al alcance geográfico, las disposiciones del apartado 3 no se limitan a los planes y proyectos que exclusivamente se lleven a cabo en un espacio protegido o se refieran a un espacio protegido, sino que también atañen a los planes y proyectos que, pese a situarse fuera de un espacio protegido, independientemente de la distancia, puedan tener un efecto apreciable en un espacio de este tipo (asuntos C-98/03, apartado 51, y C-418/04, apartados 232 y 233).

Por otra parte, el Tribunal ha declarado que el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats no resulta contrario a la posibilidad de que se adopte una medida nacional de protección más estricta que, por ejemplo, prevea la prohibición absoluta de un tipo determinado de actividad sin exigir que se lleve a cabo evaluación alguna del impacto ambiental del proyecto o el plan en el espacio Natura 2000 de que se trate (C-2/10, apartados 39 a 75).

El artículo 6, apartado 3, define un procedimiento por etapas para el examen de los planes y proyectos que puedan tener efectos apreciables en un espacio Natura 2000. Las actividades que no entren en el ámbito de aplicación del artículo 6, apartado 3, deben, en todo caso, ser compatibles con lo dispuesto en el artículo 6, apartado 1 –o, en el caso de las ZEPA, el artículo 3 y el artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva sobre aves–, y en el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats.

4.3. RELACIÓN ENTRE LOS APARTADOS 2 Y 3 DEL ARTÍCULO 6

Los apartados 2 y 3 del artículo 6 tienen por objeto evitar que se produzca cualquier efecto negativo en un espacio declarado. En el caso del apartado 2, la intención es evitar «el deterioro […] así como las alteraciones». Por su parte, el apartado 3 busca evitar que se autorice cualquier plan o proyecto que pueda causar «perjuicio a la integridad del lugar». Así pues, en términos generales, ambos comparten objetivos similares. No obstante, cabe señalar que las disposiciones del apartado 2 se aplican de forma permanente a los espacios declarados, mientras que las del apartado 3 solo se aplican si se propone un plan o proyecto que pueda tener efectos apreciables en un espacio declarado. Dado que ambos apartados apuntan al mismo objetivo general, es lógico concluir que todo plan o proyecto aprobado con arreglo al apartado 3 también será conforme con las disposiciones del apartado 2, salvo que posteriormente se compruebe que puede provocar el deterioro del hábitat o alteraciones que repercutan en la especie que haya motivado la declaración de un espacio.

Esto mismo lo confirma el Tribunal (asunto C-127-02, apartados 35 a 37): «El hecho de que se haya autorizado un plan o proyecto de conformidad con el procedimiento del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, hace innecesario aplicar simultáneamente la norma de protección general contemplada en el apartado 2 del mismo artículo, por lo que respecta a la intervención en el lugar protegido, perseguida por dicho plan o proyecto. En efecto, la concesión de una autorización de un plano o proyecto, con arreglo al artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, presupone necesariamente que se ha considerado que dicho plan o proyecto no puede perjudicar a la integridad del lugar de que se trate ni, por consiguiente, causar deterioros o alteraciones apreciables en el sentido del apartado 2 de dicho artículo.

Sin embargo, no cabe excluir que, a continuación, dicho plan o proyecto se revele capaz de producir tales deterioros o alteraciones, incluso a falta de todo error imputable a las autoridades nacionales competentes. En tales circunstancias, la aplicación del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats permite responder al objetivo esencial de la conservación y protección de la calidad del medio ambiente, incluida la conservación de los hábitats naturales, así como de la fauna y flora silvestres, tal como se enuncia en el primer considerando de esta misma Directiva».

Por otra parte, cuando un plan o proyecto se autorice de manera no conforme con el apartado 3, se podrá declarar que se ha infringido el apartado 2 si se demuestra que un hábitat ha sufrido deterioros o que se han producido alteraciones que afectan a las especies que hayan motivado la designación del espacio de que se trate (C-304/05, C-388/05, C-404/09 y C-141/14).

Lo mismo se aplica a los proyectos o actividades autorizados antes de la inclusión de los espacios en la lista de LIC, o de su clasificación como ZEPA, y que no estén sujetos a la obligación de evaluar sus repercusiones en los tipos de hábitats y las especies con arreglo al apartado 3, pero que puedan tener efectos perjudiciales para la integridad de dichos espacios. Los apartados 2 y 3 del artículo 6 de la Directiva sobre los hábitats deben interpretarse como un conjunto coherente y están diseñados para garantizar el mismo nivel de protección para los hábitats naturales y los hábitats de especies (C-258/11, C-521/12, C-399/14, C-387 y 388/15).

Por consiguiente, cuando deba llevarse a cabo una evaluación a posteriori de las implicaciones de un plan o proyecto para un espacio dado en virtud del apartado 2, esta evaluación se realizará de conformidad con lo dispuesto en el apartado 3 (asunto C-399/14, apartado 54).

El apartado 3 no es de aplicación en el caso de las actividades cuya ejecución estuviera supeditada a autorización y, sin embargo, se hayan llevado a cabo sin autorización y, por tanto, de manera ilegal. No obstante, tales actividades pueden tener consecuencias contrarias a lo dispuesto en el apartado 2, y el Estado miembro de que se trate está obligado a actuar en consonancia con este apartado (asunto C-504/14).

4.4. ¿QUÉ DEBE ENTENDERSE POR «PLAN O PROYECTO QUE, SIN TENER RELACIÓN DIRECTA CON LA GESTIÓN DEL LUGAR O SIN SER NECESARIO PARA LA MISMA […]»?

Puesto que la Directiva sobre los hábitats no define «plan» o «proyecto», es preciso tener debidamente en cuenta los principios generales de la interpretación, especialmente el principio según el que una disposición de Derecho de la UE tiene que interpreta