El programa Aduana 2020 ha ayudado a generar confianza entre las administraciones aduaneras, así como con los operadores económicos. Casi todos los participantes han aprovechado la oportunidad para crear y ampliar redes y contactos, y la amplia mayoría ha utilizado estos vínculos para resolver problemas cotidianos con regularidad. También han compartido algunos resultados (por ejemplo, orientaciones, informes de reuniones, mejores prácticas, etc.) con sus colegas y los han utilizado activamente en su trabajo diario. El valor de las redes humanas y los contactos personales figuran entre los beneficios más valorados del programa.

El objetivo general del programa es apoyar el funcionamiento y la modernización de la unión aduanera mediante la cooperación entre los países participantes, sus autoridades aduaneras y sus funcionarios. La evaluación constató que el programa ha facilitado el marco y los medios tecnológicos necesarios para trabajar conjuntamente y compartir información con el fin de apoyar el funcionamiento y la modernización de la unión aduanera (en particular en la aplicación del CAU) y, por ende, reforzar el mercado único.

En cuanto a los operadores económicos, sus necesidades giran en torno a la eficiencia y la eficacia en la gestión de los procesos aduaneros, pues la celeridad y la fiabilidad del despacho aduanero repercuten directamente en la productividad y la rentabilidad de las empresas. Si bien las principales beneficiarias del programa Aduana 2020 son las administraciones nacionales, miles de operadores económicos interactúan con regularidad con los sistemas informáticos financiados en el marco de este programa. Los sistemas les brindan rápidamente información a la que no pueden acceder desde otras fuentes, ayudándoles a reducir parte de la carga administrativa y a simplificar los procedimientos; esto, en última instancia, aumenta la seguridad jurídica y facilita el comercio. Las acciones conjuntas de Aduana 2020 propician el diálogo entre las aduanas y la comunidad empresarial y ayudan a optimizar el potencial del programa para los Estados miembros, teniendo asimismo en cuenta las implicaciones prácticas para las empresas. Ocasionalmente, se constató que cambia la relación entre las administraciones aduaneras y las empresas a una forma que se basa en mayor medida en la colaboración, lo cual se adapta mejor a un entorno moderno.

4.Eficiencia

El presupuesto general del programa Aduana 2020 es de 522 943 000 EUR, con 288 722 000 EUR comprometidos en 2014-2017. Prácticamente el 85 % del presupuesto se ha gastado en el desarrollo, la utilización y el mantenimiento de los sistemas de información europeos. Estos sistemas informáticos comunes requieren claramente gran cantidad de recursos, pero aportan múltiples beneficios en todos los ámbitos de las actividades aduaneras, incluida la normalización de los regímenes aduaneros, la aplicación uniforme del derecho aduanero, el intercambio de información y la generación de economías de escala. En concreto, esto último es posible gracias a los sistemas centralizados que sustentan varios sistemas distintos con múltiples tipos de soporte material, soporte lógico y equipos de comunicaciones. Estos sistemas permiten a las administraciones disfrutar de un método coherente, robusto y seguro de trabajo conjunto. Son sistemas interconectados e interoperables que no solo enlazan los sistemas nacionales con los sistemas centrales sino también los sistemas centrales entre sí. Representan la respuesta tecnológica a los objetivos de Aduana 2020 y son ampliamente utilizados por las autoridades aduaneras y los operadores económicos en sus operaciones aduaneras cotidianas. Su importancia en cuanto a la modernización de las aduanas para crear un entorno sin soporte papel es incalculable.

Por lo que respecta a las acciones conjuntas, los costes de su organización los determina la participación, en función de los niveles de gastos para transporte, alojamiento y dietas. Las estructuras de costes varían solo ligeramente entre los distintos tipos de acciones. El coste medio por participante y por acción correspondiente a todos los tipos de acciones conjuntas (con la excepción de los equipos de expertos) ronda en torno a los 921 EUR, importe que se ha mantenido más o menos invariable desde la última modificación del programa y se ajusta al de programas similares. Este es el precio de los numerosos beneficios de las acciones conjuntas que brindan un marco de colaboración continua, amplia e inclusiva, creando relaciones profesionales y actuando como catalizadoras. Esta colaboración implica el intercambio de ideas y experiencias prácticas, el estudio de temas complejos, nuevas tendencias tecnológicas, soluciones empresariales y enfoques informáticos, la alineación de la visión de los participantes con respecto a la legislación y las prácticas o el impulso de cambios en las políticas nacionales. Un mecanismo de programación flexible y plurianual para las acciones conjuntas podría impulsar aún más la eficiencia del proceso de planificación y coordinación.

Las actividades de formación son eficientes, puesto que sus costes de desarrollo son mayormente puntuales y su rentabilidad aumenta cada vez que se suma un participante. De hecho, la formación de Aduana 2020 aporta dobles beneficios. Por su naturaleza, se dirige a personas que se benefician a título personal porque mejoran su comprensión, conocimientos y capacidad. En términos más generales, como el programa ofrece una base de formación uniforme para todos, conlleva una mayor comprensión de las normas; su aplicación multiplica los beneficios para las administraciones aduaneras, los operadores económicos y la unión aduanera en su conjunto.

Si bien la simplificación como tal no es uno de los objetivos del programa, este sí que contempla el apoyo a otras iniciativas concebidas para simplificar y modernizar el entorno aduanero. Los sistemas de información europeos y las bases de datos que respalda el programa conducen directamente a un marco tecnológico más sencillo, más robusto y más fiable que es fácil de mantener y apoyar. La simplificación de los procedimientos o unos métodos de trabajo más uniformes también son fruto de las acciones conjuntas del programa y de sus resultados directos, donde los Estados miembros y los representantes comerciales colaboran en la aplicación práctica de las normas.

También se han obtenido aumentos de eficiencia en términos de sinergias entre los programas Aduana 2020 y Fiscalis 2020. Si bien los ámbitos políticos de estos dos programas difieren, ambos comparten un enfoque similar para favorecer la cooperación y el intercambio de información entre administraciones. Estas similitudes han brindado posibilidades de sinergias en términos tanto de medidas administrativas como de trabajo conjunto, entre ellas las aportaciones recíprocas y la financiación conjunta de elementos compartidos, como los sistemas informáticos, así como enfoques similares con respecto al desarrollo de las capacidades humanas y la formación. Esto facilita la coordinación de enfoques y procesos, lo que garantiza la coherencia y crea economías de escala al reducir la duplicidad de esfuerzos. Las sinergias resultan menos evidentes a nivel de contenidos, aunque existen ejemplos destacables en el ámbito de los impuestos especiales; un área de competencia que suelen compartir las administraciones tributarias y aduaneras de los países y en la que Aduana 2020 ha brindado apoyo específico para la identificación de ámbitos de interés común.

5.Coherencia

La coherencia interna entre las distintas características, los componentes y el diseño del programa es sumamente elevada, existiendo un gran nivel de congruencia entre la lógica de intervención y los objetivos del programa y su ejecución. Las diversas actividades también se refuerzan y se complementan entre sí, mejorando los resultados del programa. El enfoque amplio con respecto a los problemas específicos que abordan los distintos componentes del programa es característico de numerosos sistemas de información europeos, cuya aplicación y mejoras a nivel empresarial están respaldadas por acciones conjuntas y formación.

En términos de coherencia externa, el programa Aduana 2020 encaja bien en la Estrategia Europa 2020, en la que contribuye a la consecución de un crecimiento inteligente, sostenible e integrador mediante el fortalecimiento del funcionamiento del mercado único. En este sentido, desempeña un papel fundamental en las políticas más amplias de la UE. Al apoyar la aplicación del CAU, el programa ayuda a simplificar los procedimientos existentes con potencial para facilitar el comercio y reducir los costes para las empresas. Se ajusta por tanto plenamente al objetivo de la UE de crear un entorno moderno, sin soporte papel para las aduanas y el comercio, preservando al mismo tiempo los intereses financieros, económicos y sociales de la UE. Aduana 2020 ayuda a facilitar la circulación del comercio legítimo y ayuda a los operadores comerciales cumplidores y fiables a sacar provecho de la máxima simplificación, aumentando la productividad y la competitividad. Lucha contra el volumen, cada vez mayor, del comercio de mercancías ilegales, falsificadas o peligrosas que supongan una amenaza para el empleo, el crecimiento, la innovación y la competitividad de las empresas de la UE, para la seguridad y para la salud de los ciudadanos europeos.

El Reglamento (EU) n.º 1294/2013 establece que los recursos deben compartirse con otros instrumentos financieros que persigan objetivos comunes y que las acciones del programa han de garantizar un uso coherente de los recursos de la UE que apoyen el funcionamiento de la unión aduanera. Existen otros instrumentos financieros y también están disponibles para abordar las necesidades específicas de las administraciones aduaneras nacionales. La evaluación determina que la utilización de estas complementariedades es insuficiente. No se hace suficiente hincapié en ellas, lo que da lugar a un desconocimiento general entre las administraciones aduaneras.

6.Valor añadido de la UE

La política aduanera es competencia exclusiva de la UE. Sin embargo, la aplicación de la legislación aduanera de la UE —el CAU— es competencia nacional. Por sí mismo, el marco jurídico de la UE no garantiza suficientemente el correcto funcionamiento de la unión aduanera. Debe por tanto completarse con las medidas de apoyo que prevé el programa Aduana 2020 para garantizar que la normativa de la Unión en la materia se aplique de forma convergente y armonizada a nivel nacional.

Como ya se ha indicado, muchas de las actividades emprendidas en el ámbito aduanero moderno revisten carácter transfronterizo, pues implican y afectan a todos los Estados miembros. Exigen que se actúe colectivamente a nivel de la UE para alcanzar un alto nivel de cooperación, con una mayor relación coste-beneficio que si cada Estado miembro tuviese que establecer su propio marco de cooperación de forma bilateral o multilateral. Hubo consenso entre las partes implicadas en el sentido de que el programa ha resultado eficaz para tratar de buscar soluciones a problemas y cuestiones para los que existe una clara dimensión comunitaria, generalmente complementando (que no duplicando) las iniciativas a escala nacional.

Las autoridades aduaneras de la unión aduanera aplican las mismas normas. Todos los Estados miembros dependen unos de otros y necesitan una información lo más completa posible. Por su parte, los operadores económicos esperan el mismo nivel de servicio, celeridad y previsibilidad de las normas y procedimientos cuando han de tratar con el sector aduanero. Esta interdependencia requiere cooperación y una aproximación de las prácticas. El programa Aduana 2020 ha sido decisivo para lograr esta convergencia.

Como se ha señalado anteriormente, el programa Aduana 2020 ha sido decisivo, sobre todo, para apoyar todos los aspectos de la aplicación del CAU. Este último se habría aplicado por sí solo, pero, sin el apoyo del programa, es muy probable que en un plazo mucho más largo y con mayores dificultades. El programa Aduana 2020 prevé la sostenibilidad financiera de los sistemas de información europeos, y su oportuna financiación ha sido esencial para garantizar la disponibilidad y el intercambio de datos de la cadena de suministro y de información relacionada con los riesgos. De este modo, el programa Aduana 2020 ha generado economías de escala y aumentos de eficiencia, al ayudar a las administraciones nacionales —así como a los operadores económicos en muchos casos— a ahorrar tiempo y recursos, particularmente para los países participantes con administraciones aduaneras más reducidas y menos recursos. Todo lo relacionado con la interoperabilidad y la interconectividad de los sistemas informáticos centrales es valor añadido de la UE. Las características simbióticas de la arquitectura central de los sistemas de información europeos para el sector aduanero son únicas y no pueden reproducirse a nivel nacional.

Aunque los sistemas de información europeos apoyan la unión aduanera desde la perspectiva técnica de la interoperabilidad y la interconexión de los sistemas, se han convertido en parte integrante del trabajo diario de los funcionarios de aduanas y los operadores económicos, y ya no se consideran resultados del programa Aduana 2020. Las acciones conjuntas son a su vez dinámicas, pues brindan a las administraciones oportunidades inigualables para la cooperación, la comunicación y la creación de redes; en última instancia, generan confianza y una mayor convergencia de los enfoques y las prácticas. Lo mismo sucede con las actividades de formación, que no solo han ayudado a las administraciones aduaneras nacionales a comprender y aplicar mejor la legislación aduanera de la UE y sus procedimientos conexos, sino que, además, y tal vez más importante aún, de forma uniforme. El aumento de la eficiencia ha sido más acusado especialmente en los países participantes que todavía no poseían programas nacionales de formación bien desarrollados. Si hubieran tenido que hacerlo por sí solos, les habría resultado difícil o imposible. En última instancia, el programa Aduana 2020 ha contribuido a la aproximación de los enfoques nacionales, generando confianza y creando un discurso único y una visión común.

Si no existiera el programa, la cooperación entre los países participantes se habría basado en relaciones desestructuradas, canales oficiales que requieren mucho tiempo y acuerdos de reciprocidad, con una aplicación en la práctica y un mantenimiento considerablemente más complejos y costosos. Dada la magnitud de las operaciones de Aduana 2020 en lo que concierne meramente al número de las acciones conjuntas, la versatilidad de los temas, su dimensión europea o la participación paneuropea en las acciones y la formación, cuesta imaginar que se hubieran organizado actividades similares a ningún otro nivel. En lo que respecta a los sistemas de información europeos, si no hubiera financiación futura para su constante desarrollo y mantenimiento, sería difícil seguir utilizándolos más allá del medio plazo. El riesgo de que quedaran obsoletos sería elevado, y se perderían las economías de escala y las reducciones de los costes generales.

Aduana 2020 ha generado resultados tangibles y ha ayudado a los funcionarios de aduanas a adquirir competencias y a intercambiar experiencias. Sin embargo, es probable que ninguno de los resultados del programa se mantuviera a largo plazo si este se discontinuara. Persistirían las diferencias existentes, y las redes creadas y mejoradas gracias a años de colaboración desaparecerían.

7.Conclusiones

El programa Aduana 2020 ha sido muy pertinente para satisfacer las necesidades de las administraciones aduaneras, los operadores económicos, los ciudadanos europeos y la unión aduanera en su conjunto. Con el paso de los años, se ha convertido en parte integrante del panorama aduanero nacional y europeo, así como de sus políticas, procesos y procedimientos, proporcionando unos sistemas de información europeos interoperables, interconectados y fiables. Dado que los Estados miembros dependen unos de otros para desempeñar adecuadamente sus funciones aduaneras, necesitan unas herramientas eficaces y eficientes para la comunicación, el intercambio de información y la cooperación global, todo ello objetivo del programa.