A4-0049/99 (Ponente : Bourlanges)

Resolución sobre el proceso decisorio del Consejo en una Europa ampliada

El Parlamento Europeo,

- Visto el artículo 148 de su Reglamento,

- Visto el informe de la Comisión de Asuntos Institucionales (A4-0049/99),

A. Considerando que tiene el deber de llevar a cabo un análisis crítico, acompañado de propuestas, del funcionamiento de las grandes instituciones de la Unión; que ese análisis y esas propuestas deben tomar en consideración todas las disposiciones jurídicas y reglamentarias, los procedimientos decisorios, formales o informales, así como las prácticas administrativas o políticas que, más allá de las disposiciones de los Tratados, rigen una institución y condicionan su eficacia,

B. Considerando el papel central que desempeñan el Consejo Europeo y el Consejo de Ministros en el sistema de toma de decisiones de la Unión y la creciente parálisis de este sistema,

C. Considerando que, ante la ampliación de las competencias monetarias y políticas de la Unióny la perspectiva de la próxima ampliación, y antes de toda nueva adhesión, es indispensable proceder a un examen global de la función Consejo en la Unión Europea y llevar a cabo, tanto mediante la modificación del Tratado como por medio de adaptaciones políticas y administrativas sustanciales:

- una reorganización en profundidad de las estructuras y papeles asignados a los distintos organismos políticos y administrativos que participan de la función Consejo - Consejo Europeo, Consejo de Ministros, COREPER y Comités especializados - con el fin de garantizar su unidad y coherencia,

- una racionalización y un refuerzo de los procedimientos destinados a dar al Consejo una eficacia y una transparencia satisfactorias y a reducir el peso de la burocracia,

D. Considerando que la evolución hacia una mayor democratización supone la aplicación de principios reconocibles por los ciudadanos europeos: principio de la mayoría, responsabilidad política de las autoridades, control de las instituciones parlamentarias y transparencia de los procedimientos decisorios,

E. Considerando que es deseable la evolución de la Unión hacia un modelo general basado en su doble naturaleza de unión entre Estados miembros y unión entre los pueblos, dentro del cual la Comisión evolucionará hacia un verdadero poder ejecutivo europeo, mientras que el Parlamento Europeo representará a la población y el Consejo representará a los Estados, a fin de promover una Unión capaz de actuar como un conjunto integrado, unido y coherente y, por consiguiente, con una mayor influencia a nivel internacional,

F. Considerando que, con ocasión de la preparación de una revisión de los Tratados, es necesario un diálogo interinstitucional y democrático entre las instituciones, de conformidad con su Resolución de 19 de noviembre de 1997 sobre el Tratado de Amsterdam (CONF 4007/97 - C4-0538/97) ((DO C 371 de 8.12.97, pág. 99.)),

I. FUNCIONES DEL CONSEJO

1. Hace un llamamiento, con una doble preocupación de transparencia y racionalización, a una revisión del artículo 202 del Tratado CE (antiguo artículo 145) por el que se determinan las atribuciones del Consejo de Ministros de la Unión Europea, con el fin de diferenciar más claramente las tres grandes categorías de funciones que asume en realidad :

- la función legislativa y presupuestaria que ejerce, a iniciativa de la Comisión, conjuntamente con el Parlamento Europeo;

- la función gubernativa, para la cual debe procederse a una clara diferenciación entre el poder decisorio que corresponde al Consejo, y las funciones de iniciativa y ejecución, que deben ser fundamentalmente competencia de la Comisión y, en cierta medida, de los Estados miembros;

- la función de coordinación de la posición de los Gobiernos nacionales en ámbitos de la responsabilidad de estos últimos;

2. Manifiesta a este respecto su preocupación ante la tendencia actual a convertir el Consejo, en determinados sectores de competencias, en particular los del segundo pilar, en una institución que desempeñe, además de la función decisoria, funciones de iniciativa y de ejecución para las que está poco adaptado, tendencia que perturba la distribución lógica de funciones entre la Comisión y el Consejo;

II. ESTRUCTURAS

El Consejo Europeo

3. Destaca el papel central e irremplazable de orientación general e impulso político de la Unión Europea que desempeña y debe seguir desempeñando el Consejo Europeo de Jefes de Estado o de Gobierno;

4. Considera que, para evitar los riesgos de desviación y para ejercer más eficazmente su papel de impulso y orientación en una Unión Europea en constante ampliación, el Consejo Europeo debe dotarse de normas de funcionamiento precisas destinadas en particular a:

- evitar reuniones demasiado frecuentes, que podrían privar a sus conclusiones del carácter de excepcionalidad y solemnidad que requiere su autoridad, y limitar el número de las reuniones informales que no desembocan en la adopción de conclusiones;

- asegurar en cada Consejo Europeo una duración suficiente, con el fin de permitir intercambios en profundidad entre sus miembros y favorecer la celebración de acuerdos de fondo;

- mantener, a pesar del aumento del número de participantes vinculado a las ampliaciones, la dimensión interactiva de los intercambios entre los miembros del Consejo Europeo, recurriendo normalmente a reuniones del Consejo Europeo exclusivamente reservadas a los Jefes de Estado o de Gobierno así como al Presidente de la Comisión, lo que implica una modificación del artículo 4 del Tratado UE (antiguo artículo D), y proscribiendo los debates de carácter general;

- velar por que el Consejo Europeo reciba análisis, estudios y propuestas de calidad, elaborados esencialmente por la Comisión, lo que supone una preparación adecuada de los Consejos Europeos basada en un alto nivel de cooperación entre la Presidencia, el Consejo de Asuntos Generales y la Comisión;

- proscribir, en la preparación de los Consejos Europeos, todo cortocircuito del Consejo de Asuntos Generales por una red de consejeros particulares, la «topnet», cuya instauración no podría sino perturbar el funcionamiento normal de las instituciones;

- excluir, contrariamente al uso actual, de las conclusiones adoptadas por el Consejo Europeo todo lo que no haya sido objeto de deliberaciones efectivas de éste y pueda alterar, diluyéndolo, el alcance del mensaje político dirigido por el Consejo Europeo a los pueblos y a las instituciones de la Unión;

5. Destaca que, puesto que ejercen en cambio un poder decisorio previsto por el Tratado, los Jefes de Estado o de Gobierno deberían reunirse sistemáticamente no en un Consejo Europeo, sino en un Consejo reunido a nivel de Jefes de Estado o de Gobierno, lo que implica:

- en términos de estructura, que el Presidente de la Comisión no sea miembro del mismo y que los ministros que asisten a los Jefes de Estado o de Gobierno formen parte del Consejo especializado competente para los asuntos que figuren en el orden del día;

- en términos de procedimiento, que el Consejo reunido a este nivel se dote de normas comparables a las del Consejo, en particular con respecto a los órdenes del día, la iniciativa de las propuestas presentadas a deliberación y la toma de decisiones;

El Consejo

6. Constata a este respecto el creciente desfase del Consejo de Asuntos Generales con el trabajo de otros Consejos de Ministros, y los efectos muy negativos de este desfase, puesto que este Consejo tiene como función esencial garantizar la unidad de acción y la coherencia general del Consejo de Ministros;

7. Afirma que la restauración de la coherencia del Consejo de Ministros pasa a la vez por la rehabilitación y la transformación del Consejo de Asuntos Generales:

a) la rehabilitación exige que se reafirmen y refuercen con claridad las atribuciones del Consejo de Asuntos Generales, lo que supone en particular que se encargue, en lugar de la Presidencia, pero a propuesta de ésta y previa consulta a la Comisión, de tomar las decisiones sobre:

- el establecimiento del programa del trabajo del Consejo;

- el calendario de las reuniones de los Consejos especializados, lo que debería permitir poner fin a las reuniones casi automáticamente semestrales de éstos; ésta sería la única forma práctica de reducir el número, innecesariamente elevado, de Consejos especializados;

- el reparto de expedientes entre él mismo y las distintas formaciones del Consejo, lo que equivale a darle el control sobre sus propias competencias y a permitirle que lo mantenga sobre los expedientes de carácter transversal;

- la preparación de los Consejos Europeos;

b) la transformación supone una modificación en la composición del Consejo:

- el Consejo de Asuntos Generales debería estar integrado por las personalidades gubernamentales más implicadas, bajo la autoridad de su Jefe de Gobierno, en la coordinación de las políticas nacionales, y no por los Ministros de Asuntos Exteriores, como exige el principio vigente en la actualidad;

- el Consejo de Asuntos Generales debería ser completamente, pues, completamente distinto, tanto en sus reuniones como en su composición, del Consejo de Asuntos Exteriores;

- la distinción de los dos Consejos debería facilitar la asistencia efectiva de los ministros a las reuniones, en toda su duración, del Consejo de Asuntos Generales;

8. Considera que la eficacia del Consejo de Asuntos Generales y, de forma más general, la coherencia del Consejo pueden reforzarse principalmente mediante la necesaria mejora de la coordinación interministerial en los distintos Gobiernos de los Estados miembros;

9. Sería favorable a la posibilidad de que se reúnan, en el marco de la actividad legislativa del Consejo y en caso necesario, Consejos de Ministros formales compuestos por los ministros responsables de los asuntos relativos a los derechos de la mujer;

La Presidencia

10. Observa que las condiciones en las que se desarrollarán en el futuro las Presidencias, en particular la prolongación del ciclo de rotación, el acceso a la Presidencia de Estados poco poblados y la mayor heterogeneidad de los Estados que asumirán la función, afectarán a la naturaleza de las responsabilidades que incumben a la Presidencia;

11. Prevé que, consecuentemente, la Presidencia deberá concentrarse en sus tareas de conciliacióny dejar las tareas de impulsión de la Unión y de conducción de la política exterior al Presidente de la Comisión y al Alto Representante de la PESC, lo que exigirá nombrar para estos dos cargos a personalidades fuertes y dotadas de un sólido perfil político;

12. Estima que las modificaciones que por lo general se sugieren en lo que respecta a la Presidencia -prolongar las Presidencias, compartir las responsabilidades de estas entre varios Estados, romper la igualdad en las rotaciones-, tienen en realidad más inconvenientes que el mantenimiento del statu quo, pero que sería prudente no confiar la Presidencia de la Unión a un Estado que tenga menos de tres años de experiencia como miembro;

13. Considera, no obstante, que debería reducirse considerablemente el número de ministros que presiden los Consejos especializados, permitiendo que un mismo ministro presida varios Consejos a fin de facilitar la coordinación dentro de la Presidencia y reducir los riesgos de incoherencia entre los distintos Consejos;

Alto Representante de la PESC

14. Reitera sus críticas con respecto a las disposiciones del Tratado de Amsterdam, que crean, en el seno del Consejo y no de la Comisión, la función de Alto Representante de la PESC, dado que la ubicación de esta función es contraria:

- a una distribución óptima de responsabilidades entre el Consejo y la Comisión;

- a la necesaria coherencia de la acción internacional de la Unión, que afecta simultáneamente a los tres pilares;

Los Comités

15. Juzga indispensable dotar al COREPER de medios que le permitan asumir plenamente su función de coordinación administrativa de los trabajos del Consejo;

16. Considera que la disminución de la actividad legislativa del Consejo durante estos últimos años, combinado con un mayor control del orden del día, debería permitir al COREPER asumir una parte de las funciones administrativas atribuidas por los Tratados a los grandes comités especializados, sin que por ello ea necesario crear un COREPER III que correría el riesgo de perturbar la coherencia interna del organismo;

17. Opina, a este respecto, que la distribución de tareas entre el COREPER I y el COREPER II está en cierto modo desequilibrada y que las responsabilidades del COREPER II deberían reforzarse considerablemente en los ámbitos de la acción internacional y de los asuntos judiciales y policiales, en la medida en que estos distintos aspectos de las actividades de la Unión pertenecen a pilares distintos aunque fundamentalmente interdependientes;

18. Lamenta que algunos comités especializados, y, en particular, el Comité político, hayan tomado la práctica de presentar sus propuestas al Consejo sin someterlos previamente al COREPER, en contradicción con el artículo 207 del TCE (antiguo artículo 151), cuyo cumplimiento es sin embargo necesario para un funcionamiento coherente de la institución;

19. Reconoce que, debido a la especificidad de las cuestiones tratadas, la desaparición del Comité especial agrícola y el Comité monetario ocasionaría, de forma que sus funciones fueran asumidas directamente por el COREPER, graves inconvenientes;

20. Mantiene, no obstante, que no ocurre lo mismo ni con el Comité político ni con el Comité K 4, puesto que no disponen ni de una cultura comunitaria suficiente para presentar al Consejo propuestas realmente comunes ni de la autoridad política necesaria para llegar a verdaderos acuerdos intergubernamentales, por lo que sus competencias deberían recaer en el COREPER II; observa, además, que esta reorganización tendría la ventaja no sólo de restaurar la autoridad del COREPER II, sino también de favorecer una mayor coherencia entre las acciones realizadas en el marco del segundo y el tercer pilar, que están cada vez más relacionadas;

21. Manifiesta su preocupación ante el proyecto de creación, dentro del primer pilar, de un órgano simétrico al Comité K 4 competente para las cuestiones que el Tratado de Amsterdam ha transferido del tercer al primer pilar, dado que la creación de dicho órgano tendría como consecuencia una vuelta atrás parcial de la comunitarización de las políticas transferidas y la introducción en el primer pilar de métodos de trabajo inadecuados;

III. PROCEDIMIENTOS

Iniciativa 22. Pide que, para todas las decisiones sometidas al Consejo o al Consejo Europeo, el Tratado prevea explícitamente un poder de iniciativa que no pertenezca al propio Consejo y que debería corresponder, salvo en casos en que sea compartido con los Estados miembros, a la Comisión;

23. Subraya en particular que el ejercicio de los poderes de nombramiento para las funciones más elevadas de la Unión Europea - Presidencia de la Comisión o Presidencia del Banco Central Europeo, por ejemplo - supone, si se quieren evitar los errores del pasado, que se precisen claramente las condiciones de presentación, admisibilidad, examen contradictorio y arbitraje por mayoría cualificada de las candidaturas;

24. Lamenta la debilidad y el carácter limitado de las iniciativas de Política Exterior y Seguridad Común tomadas desde la entrada en vigor del Tratado de Maastricht;

25. Teme una reducción de la célula de programación y alerta rápida a una mera yuxtaposición de funcionarios nacionales, uno por Estado miembro, lo que la obligaría a funcionar como un grupo de trabajo adicional del Consejo;

26. Formula el deseo de que pueda nombrarse rápidamente al Alto Representante para la PESC para que contribuya a la reactivación de la acción internacional de la Unión, lo que supone :

- que el Alto Representante de la PESC tenga un perfil político y no administrativo;

- que se imponga como jefe de lo que sería una verdadera célula de programación y alerta rápida acorde a los objetivos del Tratado, es decir, una administración verdaderamente común;

- que establezca con la Comisión relaciones fructíferas de cooperación en un ambiente de confianza con vistas a su integración en dicha institución;

- que, mientras no esté integrado en la Comisión, dé cuenta de su acción ante el Parlamento Europeo;

Extensión de la mayoría cualificada

27. Lamenta que el Tratado de Amsterdam haya creado o haya mantenido numerosos casos de decisiones del Consejo, del Consejo Europeo o de los Gobiernos de los Estados miembros que requieren la unanimidad, y destaca que, en una Unión Europea destinada a contar próximamente con más de veinte miembros, la unanimidad es un método fundamentalmente inadecuado para cualquier proceso eficaz de toma de decisiones y se convierte en un obstáculo para el buen funcionamiento general de la Unión si la decisión en cuestión es de carácter transversal, por ejemplo, cuando se trata de un nombramiento, e, indirectamente, vacía de todo significado una competencia comunitaria establecida por el Tratado si la decisión es de carácter sectorial;

28. Denuncia, por lo demás, la inclinación del Consejo a desviar, mediante su normativa interna o sus decisiones unilaterales, las normas relativas a la mayoría establecidas por el Tratado o por acuerdos interinstitucionales; condena en particular:

- el cuestionamiento, en la normativa interna del Consejo, de las disposiciones del acuerdo interinstitucional sobre la adaptación de las perspectivas financieras;

- la propensión a no someter una propuesta de la Comisión al Consejo antes de que ésta haya sido objeto de un acuerdo unánime entre los miembros del grupo de trabajo competente del Consejo, y ello sin limitación temporal;

29. Opina, por consiguiente, que el futuro Tratado debería, sin perjuicio de las precisiones que se formulan a continuación, consagrar un principio general de votación por mayoría cualificada aplicable a todas las decisiones adoptadas por el Consejo, cualquiera que sea su naturaleza, excepto las decisiones de revisión o adhesión previstas en los artículos 48 y 49 del TUE (antiguos artículos N y O) y las decisiones de carácter constitucional previstas en los artículos 190, 269 y 308 del TCE (antiguos artículos 138, 201 y 235);

30. Considera en cambio que el Consejo Europeo de Jefes de Estado o de Gobierno debe poder seguir disponiendo, en el ejercicio de sus funciones de orientación e impulso previstas en el artículo 4 del TUE (antiguo D), de un método de funcionamiento sui generis en la medida en que se limita a adoptar conclusiones a propuesta de la Presidencia y no adopta decisiones propiamente dichas;

31. Afirma, por el contrario, que los Jefes de Estado o de Gobierno deberían recurrir, como lo hicieron en el Consejo Europeo de Milán, a la norma de la mayoría calificada usual en el Consejo de Ministros, cuando se reúnen en el seno del Consejo a nivel de Jefes de Estado o de Gobierno o cuando el Consejo Europeo toma una decisión explícitamente prevista por el Tratado: nombramientos, decisiones en el ámbito de la UEM, convocatoria de una Conferencia intergubernamental y «estrategias» comunes en el ámbito del PESC;

32. Opina que, en el ámbito de la PESC y puesto que el procedimiento llamado de abstención positiva no representa más que un avance limitado, en la medida en que deja intacta la posibilidad ofrecida a todo Estado de oponerse a la adopción de una estrategia, de una acción o de una posición común, convendría estudiar en qué medida se podría substituir la unanimidad por la mayoría calificada, combinando esta substitución con una posible cláusula de no participación de los Estados miembros minoritarios, con el fin de garantizar que no pueda imponerse a un Estado miembro la entrada en acción de sus fuerzas armadas, sin que por ello los gastos causados por la decisión dejen de correr a cargo del presupuesto comunitario;

33. Propone en cambio que la determinación del límite máximo de los recursos propios se fije mediante un procedimiento más simple;

Ponderación de votos

34. Considera que el Tratado podría substituir el actual sistema de ponderación por un régimen de doble mayoría simple;

35. Mientras tanto, recuerda su compromiso en favor de un sistema de ponderación de votos que combine la consideración de la diversidad demográfica de los Estados con la sobrerrepresentación relativa de los Estados escasa y medianamente poblados;

36. Estima que toda modificación del número de votos asignados a los Estados no debe tener por efecto perturbar los equilibrios actuales sino mantenerlos;

37. Lamenta que el Tratado de Amsterdam no contenga ninguna disposición destinada a reajustar la ponderación de votos y que el Protocolo relativo a la reforma de las instituciones anejo al Tratado sólo proponga soluciones poco precisas o inadecuadas;

38. Expresa su extrañeza a este respecto por el interés que parece despertar la idea de introducir, sin modificar el régimen actual de ponderación, una disposición destinada a evitar la constitución en el Consejo de una mayoría que reúna Estados que representen sólo a una minoría de la población comunitaria, cuando la hipótesis de tal mayoría es no sólo políticamente irrealista, sino aritméticamente imposible en el marco de una Unión Europea de menos de treinta y dos miembros;

39. Se pronuncia, en la perspectiva de los futuros Tratados de adhesión, en favor de una adaptación limitada del sistema de ponderación, exclusivamente destinada a :

a) evitar una reducción excesiva de las diferencias de voto entre Estados mediana, escasa o muy escasamente poblados;

b) estabilizar los equilibrios actuales;

40. Considera que es fundamental que los Estados miembros se pongan de acuerdo sobre un método de evaluación objetivo de los equilibrios que se deben mantener y propone a este respecto al establecimiento de un cociente fijo entre dos porcentajes evolutivos: el porcentaje de votos en el Consejo de que disponen los Estados más poblados y el porcentaje de la población total de la Unión Europea representado por estos mismos Estados; la atribución de puntos suplementarios en los Estados deficitarios vendría determinada por el deterioro del cociente y no tendría otro objeto que restablecerlo a su nivel anterior;

Transparencia

41. Insiste en que la exigencia democrática de transparencia de los trabajos del Consejo supone la publicidad tanto del voto emitido como de las deliberaciones correspondientes y de lasexplicaciones de voto, en todas las decisiones de fondo tomadas por éste, ya sea con carácter legislativo, presupuestario o ejecutivo, a excepción de las decisiones en el ámbito de la PESC, en el caso de que su publicación fuera contraria a una aplicación eficaz;

42. Pide, por tanto, al Consejo a que modifique su reglamento interno con el fin de eliminar las excepciones al principio de publicidad que figura en el apartado 5 del artículo 7;

Ejecución

43. Insiste en que no debería corresponder al Consejo y a sus Comités, sino a la Comisión, por una parte, y a los Estados miembros, por otro, garantizar la ejecución de las decisiones legislativas y presupuestarias; recuerda a este respecto los términos de su Resolución de 16 de septiembre de 1998 relativa a la comitología ((DO C 313 de 12.10.98, pág. 101)) y destaca en particular la necesaria simetría de los derechos del Parlamento y el Consejo en el control de las medidas de aplicación de los actos legislativos;

44. Pide encarecidamente a los Estados miembros que instauren una línea eficaz de ejecución de las decisiones de la PESC, lo que supone:

- reestructurar y unificar las competencias en materia de acción internacional en la Comisión;

- incrementar los poderes de la célula de programación y alerta rápida en la coordinación de las medidas de ejecución de las decisiones de la PESC y su sinergia con los servicios internacionales de la Comisión;

- aumentar el peso político del Alto Representante, que deberá, en su momento, convertirse en miembro de la Comisión;

45. Encarga a su Presidente que transmita la presente Resolución al Consejo, a la Comisión y a los Gobiernos y los Parlamentos de los Estados miembros y de los Estados candidatos a la adhesión.