Dictamen del Comité Económico y Social sobre la «Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones - Intermodalidad y transporte intermodal de mercancías en la Unión Europea - Enfoque sistémico del transporte de mercancías - Estrategias y acciones destinadas a fomentar su eficacia, servicios y desarrollo sostenible»

(98/C 19/07)

El 3 de junio de 1997, de conformidad con el artículo 198 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la comunicación mencionada.

La Sección de Transportes y Comunicaciones, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 15 de octubre de 1997 (Ponente: Sr. Kielman).

En su 349° Pleno (sesión del 29 de octubre de 1997), el Comité Económico y Social ha aprobado por 110 votos a favor, 1 voto en contra y 1 abstención el presente Dictamen.

1. El documento de la Comisión

1.1. Su objetivo es establecer un marco que contribuya a una integración óptima de los diferentes modos de transporte, con vistas a implantar una utilización eficiente y rentable de la red de transporte mediante servicios «puerta a puerta», sin solución de continuidad y orientados en función del cliente, a la vez que se estimula la competencia entre los operadores del transporte.

1.2. Además se promoverá una mejor utilización de los modos ecológicos con capacidad de desarrollo en reserva. Un mejor uso del transporte por ferrocarril y por vía navegable contribuirá a reducir la congestión de la red viaria. La mejora de los servicios de transporte ferroviarios, la imputación de todos los costes externos y la promoción del concepto de intermodalidad se inscriben por tanto en una estrategia global en favor de una movilidad sostenible.

2. Introducción

2.1. El Comité suscribe la adopción de un enfoque integrado del desarrollo del transporte intermodal en la UE. La manera en la que éste se describe en la Comunicación trasluce una visión clara en este complejo asunto y ofrece asideros para la acción concreta. No obstante, la realización de las acciones descritas en la Comunicación plantea, a juicio del Comité, un gran número de problemas. El Comité valora el ambicioso enfoque adoptado por la Comisión para tratar esta problemática extremadamente compleja, pero considera que dicho enfoque también debería ser realista y práctico.

2.2. En sus dictámenes, el Comité siempre ha puesto de manifiesto la importancia que asigna a la mejora y ampliación del transporte intermodal (). En su Dictamen de iniciativa () de 22 de noviembre de 1995 relativo al programa legislativo de la Comisión en el ámbito de los transportes y al programa de acción de la política común de transportes 1995-2000, el Comité señaló entre otras cosas la importancia esencial de la intermodalidad y la interoperabilidad para el desarrollo de las redes transeuropeas.

2.3. El aumento del crecimiento económico entrañará un incremento de la demanda de transporte por lo que los avances en producción y logística requieren sistemas cada vez más flexibles y eficientes. El transporte por carretera ha demostrado hasta la fecha reunir las mejores condiciones para responder a esta demanda, por lo que este modo se ha desarrollado más que nunca. Las previsiones son que también en un futuro próximo el transporte por carretera experimentará un gran crecimiento. Saber que este crecimiento no durará siempre es una motivación importante para proseguir el desarrollo de la intermodalidad.

3. Observaciones generales

3.1. En la Comunicación de la Comisión se hace referencia a la eliminación de los obstáculos que impiden en gran medida la aplicación de las modalidades de transporte intermodal. Sin embargo, no se tienen prácticamente en cuenta los obstáculos técnicos, económicos y sobre todo políticos que presenta, por ejemplo, el ferrocarril para operar según las reglas del mercado. Por ello, el Comité considera que en la Comunicación se pasa por alto uno de los principales escollos, si no el más importante, del desarrollo de la intermodalidad. En este contexto, nos remitimos también al Dictamen del CES sobre el «Libro Blanco - Una estrategia para revitalizar los ferrocarriles comunitarios» ().

3.2. El transporte por carretera está a la vanguardia de las innovaciones tecnológicas. Así, se proyectan motores cada día más limpios y económicos a la vez que se ensayan sin cesar nuevos conceptos y sistemas logísticos. También el desarrollo y aplicación de nuevas tecnologías de la información, como los sistemas de comunicación, navegación y planificación, se aplican a gran escala al transporte por carretera. Ello tiene como consecuencia un aumento del retraso del transporte intermodal. Por consiguiente, habrá que centrase en la mejora de la tecnología y la búsqueda de soluciones a los problemas actuales (por ejemplo, procedimientos administrativos gravosos y falta de inversión en infraestructuras) en los sectores del ferrocarril, el transporte fluvial y la navegación de cabotaje para que sigan manteniendo sus ventajas en cuanto al consumo de energía, las emisiones y el ruido.

3.3. El principio de la «intermodalidad» como indicador de la calidad es interesante de cara a la eficiencia de todo el sistema de transporte. Sin embargo, en la Comunicación de la Comisión faltan una elaboración y una fundamentación concretas. Además, tampoco se describen claramente las consecuencias sociales del desarrollo de la intermodalidad.

3.4. El Comité manifiesta sus dudas de que la política de intermodalidad sea considerada en todos los casos un complemento de otras políticas comunitarias. A veces, por ejemplo, se apoyan determinadas tendencias regionales y económicas que pueden frenar el desarrollo de una red integrada de transporte intermodal o fomentar el transporte por carretera. Asimismo, la desaparición de las fronteras interiores y la liberalización del transporte por carretera han posibilitado un fuerte crecimiento de este modo de transporte. El desarrollo de las redes transeuropeas de autopistas y de «corredores» para el transporte ferroviario tendrá de manera inmediata una gran repercusión sobre el transporte por carretera, el ferrocarril y el transporte por vía navegable, y puede tener una gran influencia en el desarrollo de la «intermodalidad».

3.5. Una comparación cualitativa de los diferentes modos de transporte: carretera, ferrocarril, vía navegable (incluido el transporte marítimo de corta distancia) y transporte intermodal carretera-ferrocarril y carretera-vía navegable, muestra que el transporte por carretera puede ofrecer una mejor relación calidad-precio, mientras que, en lo que respecta a los aspectos sociales (seguridad, uso del espacio, utilización de infraestructuras, eficiencia energética, ruido y emisiones), este modo registra a menudo peores resultados (o entraña los costes sociales más elevados). Ello justifica una política pública activa en el ámbito de la intermodalidad, porque la administración pública es ahora responsable de la imputación de los costes externos y los operadores del mercado pueden contar con los costes totales.

3.6. Si los costes totales del transporte no son imputados completamente, el transporte por carretera seguirá manteniendo a corto y medio plazo una gran ventaja sobre el transporte intermodal. La creación de unas condiciones de competencia equitativas y la imputación de los costes externos (fijación leal de precios o «fair pricing») son para la Comisión instrumentos importantes para fomentar el transporte intermodal. Lo que no se sabe con seguridad es en qué medida este instrumento conducirá efectivamente a un cambio a la hora de elegir los modos de transporte (distribución modal). Además, sigue siendo problemática la imputación correcta de los costes externos en los diferentes modos de transporte. Por eso, tampoco se han aclarado de manera suficiente los efectos de esta internalización sobre la competencia internacional entre diferentes enclaves de inversión (). Además, como reconoce la Comisión, la internalización de los costes externos en todas las modalidades de transporte es un asunto que requerirá todavía mucho tiempo, según las estimaciones.

3.7. El desarrollo de la «intermodalidad» requiere, a menudo, realizar grandes inversiones en material, terminales y sistemas de información. Las autoridades sólo pueden brindar un apoyo limitado a los nuevos servicios, y no pueden subvencionar, por ejemplo, las pérdidas de explotación, ni siquiera en la fase inicial. Teniendo en cuenta las escasas posibilidades de inversión de muchos de los operadores del transporte intermodal, ello constituye una limitación importante.

3.8. El Comité considera que a la hora de aplicar el programa de acción de la Comisión y el desarrollo ulterior de la intermodalidad deberían limitarse al máximo los trámites administrativos. No es necesario, en opinión del Comité, establecer una nueva reglamentación administrativa. La Comisión debería consultar a todas las partes interesadas, es decir, tanto a los agentes del mercado como a los interlocutores sociales, desde el inicio de la aplicación del programa de acción.

3.9. A juicio del Comité, la Comunicación de la Comisión no reconoce suficientemente la labor que ya se ha realizado en el ámbito de la intermodalidad. Por ejemplo, la industria del transporte marítimo de línea lleva muchos años recurriendo a los servicios intermodales para llevar a cabo el transporte por toda Europa, y esta modalidad se ha desarrollado mucho con la llegada de la contenodorización.

4. Observaciones específicas

4.1. El propósito de establecer un sistema de transporte intermodal integrado comunitario, en el que la política de transportes se coordine en todos los niveles de la administración, es muy ambicioso. De hecho, los poderes regionales y locales desempeñan con frecuencia un papel determinante en el desarrollo de la infraestructura intermodal. Se han señalado ya (en el punto 3.4) las diferentes políticas que podrían coordinarse mejor en la Comisión Europea. Este problema se plantea de forma más acuciante aún en los niveles nacional, regional y local. En la Comunicación de la Comisión no se indica cómo proyecta la Comisión coordinar esta política en todos los niveles. Tampoco señala dónde ni cómo se tomarán las decisiones prácticas.

4.2. Es preciso prestar atención a la interacción entre el transporte de viajeros y el transporte de mercancías, tanto por carretera como por ferrocarril. En numerosos países el transporte de viajeros por ferrocarril constituye una carga importante para las infraestructuras disponibles que dificulta un desarrollo más dinámico del transporte intermodal de mercancías por ferrocarril. La separación de las infraestructuras destinadas al transporte de viajeros y al de mercancías por ferrocarril puede constituir una solución, pero exige grandes inversiones y plazos largos de planificación y construcción. También se podría imaginar una separación comparable entre el transporte de personas y de mercancías por carretera y, de hecho, ya se ha puesto a prueba esta idea en varios países de Europa. Estas experiencias tendrán una gran influencia en la calidad del transporte por carretera y por ferrocarril, y de ellas dependerá, en gran medida, el éxito del transporte intermodal.

4.3. En un mercado libre de transportes, los operadores del mercado (transportistas, operadores y expedidores) deberían participar en gran medida en la determinación de aspectos como las redes de información y la estructura de las tarifas. De la Comunicación no se infiere en medida suficiente cuál será el papel de la Comisión al respecto.

4.4. Es obvio que el desarrollo ulterior del transporte intermodal tendrá consecuencias para el empleo, las necesidades de formación y las condiciones de trabajo. Así, un aumento del transporte intermodal conducirá al incremento del recorrido por carretera inicial y terminal, con consecuencias para las condiciones de trabajo de los conductores, por ejemplo en lo referente al horario de trabajo. Como ya ha señalado anteriormente el Comité, la necesaria liberalización en el ámbito del transporte por ferrocarril tendrá enormes repercusiones sobre el empleo en las empresas ferroviarias. A juicio del Comité, en la elaboración del marco habrá que centrarse expresamente también en los aspectos sociales relacionados con la puesta en marcha de la intermodalidad. A tal fin, la Comisión debería encomendar la realización de los estudios necesarios con la suficiente antelación, en colaboración con los comités concernidos y con los interlocutores sociales. Ello también debería figurar en el programa de acción.

4.5. En lo que se refiere al desarrollo tecnológico en el transporte intermodal, merece la pena recomendar que se preste también atención a conceptos y sistemas innovadores. Por ejemplo, los sistemas bimodales (como RoadRailer, CODA-E y Kombirail) pueden constituir un nuevo segmento de gran envergadura en el mercado para el transporte intermodal y es prometedor el desarrollo de instalaciones ferroviarias para el transporte intermodal, como el Cargosprinter alemán. Con sistemas de estas características pueden cubrirse segmentos del mercado completamente nuevos, pero también se puede «poner en peligro» los mercados de transporte intermodal. Debe lanzarse una advertencia en contra la fragmentación de la oferta. En la ulterior elaboración del marco descrito en la Comunicación deberán por tanto contemplarse los diferentes sistemas y técnicas.

4.6. El Comité subraya la necesidad de integrar las técnicas de transporte para apoyar de este modo el transporte intermodal «puerta a puerta». La Comisión parte de la base de que los efectos no deseados del transporte por carretera (congestión, emisiones y accidentes de tráfico) pueden mitigarse mediante el fomento del transporte intermodal. El Comité pone en entredicho la hipótesis de la Comisión de que para ello pueda utilizarse la capacidad de desarrollo en reserva (existente) en el ferrocarril. En primer lugar no es seguro que esta capacidad de reserva exista en todas partes, sobre todo teniendo en cuenta que en la mayoría de los casos se da prioridad al transporte de viajeros por ferrocarril. Una mayor racionalización del transporte ferroviario podría llevar a disponer de una capacidad de transporte adicional. Por otra parte, en una serie de países y relaciones de transporte sigue existiendo una capacidad enorme de desarrollo del transporte combinado por carretera y vía navegable, tanto en las vías fluviales como en el cabotaje. Además, es muy importante inventariar las infraestructuras que se hayan utilizado en el pasado para una modalidad de transporte y que puedan modernizarse rápidamente para ser incluidas en la red utilizada actualmente.

4.7. El transporte transalpino está estrechamente relacionado con el desarrollo de la intermodalidad en Europa. No obstante, parte de este transporte está fuera del ámbito de acción de la Unión Europea, lo cual podría obstaculizar el desarrollo de una política europea eficaz en el ámbito de la intermodalidad.

4.8. Un nuevo enfoque del transporte, basado en la intermodalidad, requerirá una nueva organización de la cadena de transporte. Surgirán nuevos agentes, cambiarán conceptos y sistemas logísticos. Ello tendrá como consecuencia la modificación del nivel y de la estructura de los costes de transporte. Lo que no está claro es en qué medida estos cambios influirán en el precio del transporte y en la calidad del servicio y, quizás, en la posición competitiva de Europa. Es importante, por otra parte, sacar partido de la experiencia adquirida con los servicios existentes de transporte intermodal, y basarse en ella para proseguir el desarrollo de este tipo de transporte. Se deberán superar los obstáculos existentes, para que la intermodalidad sea más eficaz y atractiva.

Bruselas, el 29 de octubre de 1997.

El Presidente del Comité Económico y Social

Tom JENKINS

() DO C 19 de 25. 1. 1993, p. 29; DO C 18 de 22. 1. 1996, p. 32; DO C 39 de 12. 2. 1996, p. 100.

() DO C 39 de 12. 2. 1996, p. 43.

() DO C 206 de 7.7.1997, p. 23.

() Véase, a este respecto, el Dictamen del Comité Económico y Social titulado «Hacia una tarificación equitativa y eficaz del transporte - Opciones para la internalización de los costes externos del transporte en la Unión Europea» - Libro Verde, DO C 56 de 24. 2. 1997, p. 31.