Encuadramiento sobre ayudas de Estado a las empresas en zonas urbanas desfavorecidas (97/C 146/08)

(Texto pertinente a los fines del EEE)

I. INTRODUCCIÓN

1. En la búsqueda global de soluciones a los problemas de «crecimiento, competitividad, empleo», el Libro blanco (1) aboga por la consideración de todas las pistas que puedan conducir al logro de este triple objetivo. Entre las prioridades señaladas por el Libro blanco a la hora de fomentar el empleo está la de «ir al encuentro de las nuevas necesidades»; a tal fin, se menciona expresamente «la necesidad de rehabilitar los barrios urbanos más desfavorecidos», en particular, mediante ayudas a las empresas (2). La Comisión opina que el desarrollo económico de estas zonas puede contribuir a resolver o, al menos, a paliar algunos de sus problemas socioeconómicos. Dejando aparte el hecho de que las medidas sobre ayudas de Estado actualmente en vigor sólo aportan soluciones parciales e inadecuadas, el libre juego de las fuerzas del mercado tampoco parece suficiente, por sí solo, para lograr este objetivo. Los barrios mencionados, que se caracterizan por unos indicadores económicos sensiblemente inferiores a la media de la cuidad en la que se hallan situados, presentan tantos inconvenientes que no se consigue conservar, y mucho menos implantar, un tejido empresarial básico, condición fundamental para todo desarrollo económico. Así pues, el objetivo de la presente Comunicación es responder al problema específico planteado por la imperfección del mercado en los barrios urbanos desfavorecidos y por la inadecuación de los instrumentos actualmente existentes, estableciendo un nuevo sistema que permita la concesión de incentivos financieros a las empresas ya situadas en estas zonas o que tengan prevista una futura implantacíon, en la medida en que las condiciones de competencia y los intercambios entre Estados miembros no resulten falseados de forma contraria al interés común.

II. CONTEXTO Y OBJETIVO

2. La presente Comunicación de la Comisión a los Estados miembros se inscribe en un marco jurídico y político concreto. Este marco abre posibilidades, establece prioridades, pero también impone limitaciones. La finalidad de las Directrices es abrir una vía que permita a los Estados miembros conceder ayudas a determinadas empresas situadas en barrios urbanos desfavorecidos, dentro de los límites fjados por le respeto de los criterios de necesidad y proporcionalidad. Mediante esta política voluntarista, la Comisión espera lograr un lanzamiento del empleo y la inversión en estas zonas. El desarrollo económico generado por esta iniciativa debería contribuir a su vez a la realización de los grandes objetivos comunitarios cuyos instrumentos y prioridades se definen a continuación:

2.1. Marco jurídico

- La letra c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado CE prevé la posibilidad de que la Comisión considere compatible con el mercado común la concesión por parte de los Estados miembros de ayudas de Estado a las empresas a fin de «facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común».

- El artículo 130 A (3) dispone que «a fin de promover un desarrollo armonioso del conjunto de la Comunidad, ésta desarrollará y proseguirá su acción encaminada a reforzar su cohesión económica y social»;

- Por último, tras comprobar que urgía actuar al respecto, la Comisión adoptó la iniciativa comunitaria Urban (4), relativa a las acciones a emprender en determinadas zonas urbanas desfavorecidas. El texto prevé, entre otras cosas, la posibilidad de conceder ayudas comunitarias «de forma integrada, fomentando la creación de empresas» (5). El objetivo fundamental es «ayudar a las autoridades responsables en su intento de lograr los medios necesarios para atraer la actividad económica y comunicar confianza y seguridad a la población que viva en esas zonas, incorporándolas a la dinámica social y económica (6)». A tal fin, se prevé expresamente que los esfuerzos combinados del Feder y el FSE «deberán completarse con otros recursos».

2.2. Marco político

- Como ya se ha esbozado anteriormente, en 1993, en su Libro blanco sobre crecimiento, competitividad y empleo, la Comisión recomendó a los Estados miembros que contribuyeran a impulsar el dinamismo de las PYME y, de forma más general, reorientaran «las intervenciones públicas en el ámbito industrial . . . adoptando medidas horizontales» (7). Las ayudas a empresas y, más en concreto, a las PYME, se mencionan claramente en varias ocasiones como instrumentos para el logro los grandes objetivos del Libro blanco y para hacer frente a las nuevas necesidades creadas por la evolución económica y empresarial.

- En 1994, el Consejo Europeo de Essen, al determinar las acciones a emprender a fin de mejorar el empleo y el crecimiento, solicitó que se adoptaran medidas tales como «el fomento de iniciativas, en particular a nivel regional, generadoras de puestos de trabajo que respondan a necesidades nuevas . . . (8)».

- Por último, en 1995, el Consejo Europeo de Cannes confirmó sus anteriores orientaciones poniendo concretamente de relieve «el papel fundamental que desempeñan las PYME en la creación de puestos de trabajo y, de manera más general, como factor de estabilidad social y de dinamismo económico», así como la necesidad de fomentar «la iniciativa de los empresarios, . . . sus decisiones de contratación e inversión . . .» (9).

III. DETERMINACIÓN DEL PROBLEMA

3. La experiencia ha demostrado que las empresas implantadas en determinadas zonas urbanas desfavorecidas y que desarrollan en ellas sus actividades económicas tienen que hacer frente a una amplia gama de problemas que pueden repercutir en su desarrollo económico e, incluso, poner en peligro su viabilidad. Entre los indicadores que reflejan este fenómeno están, concretamente, el bajo nivel de instrucción, que impide dotar a las empresas de la suficiente mano de obra cualificada, el continuo empobrecimiento de la población, síntoma de un poder adquisitivo muy reducido y de un consumo débil, el índice de criminalidad, que refleja un elevado nivel de inseguridad, una tasa de desempleo particularmente elevada, un deterioro del medio ambiente y de las infraestructuras públicas y unas instalaciones locales deficientes.

4. Estos indicadores, que para el sector empresarial son sinónimo de problemas urbanos y desventajas económicas, provocan generalmente una actitud de rechazo. De hecho, los nuevos inversores que buscan un lugar para implantarse suelen evitar los barrios desfavorecidos y prefieren instalarse en zonas más propicias a una actividad económica saneada y, del mismo modo, las empresas ya implantadas en dichos barrios optan a menudo por trasladarse a otras zonas mejores. Este fenómeno puede explicarse por los costes suplementarios directos o indirectos vinculados a la instalación en dichos barrios (robos, nivel de las primas de seguro, vandalismo, etc.), así como por las desventajas estructurales inherentes a ellos (problemas para encontrar mano de obra cualificada que esté dispuesta a trabajar en la zona, reducción global de la actividad económica, inexistencia o degradación de las infraestructuras públicas, inseguridad, problemas infancieros de las autoridades locales, «imagen» negativa, etc.).

5. Sin embargo, a pesar de que algunos Estados miembros ya se han manifestado sobre la necesidad de medidas en este ámbito, la legislación comunitaria existente en materia de competencia ignora estos problemas o los aborda de forma marginal (10). En efecto, en la actualidad, aún no existen medidas incentivadoras que permitan atraer los nuevos proyectos de inversión productiva generadores de empleo o evitar el deterioro del tejido empresarial en las zonas que presentan dichas características. Uno de los medios a través de los cuales los Estados miembros y la Comisión pueden prevenir este fenómeno, los primeros desbloqueando presupuestos y la última adoptando una posición de principio favorable, reside en las medidas e instrumentos de estímulo económico y financiero. Las disposiciones actuales en la materia parecen inadecuadas por las siguientes razones:

- Las normas que rigen las ayudas regionales (11) establecen criterios de selección que, generalmente, no suelen permitir la concesión de ayudas a las empresas, cualquiera que sea su tamaño, situadas en las grandes aglomeraciones urbanas o en la periferia de éstas (en particular, debido al indicador PIB/habitante), ni que las empresas existentes puedan acogerse a ayudas cuando no se trate de una operación de inversión (únicamente se tienen en cuenta las inversiones iniciales), ni que se tomen en consideración entidades geográficas tan limitadas [ya que el territorio tomado como base para el cálculo es el NUTS III (12)]. Además, tienen un ámbito de aplicación demasiado amplio, dado que sus instrumentos se aplican asimismo a las grandes empresas, lo que hace imposible determinar con precisión los objetivos de la medida y resolver los problemas específicos de las PYME, o respetar un equilibrio entre el carácter local del problema y el impacto de una ayuda concedida a una gran empresa que tradicionalmente desarrolla una actividad transnacional.

- Las normas que rigen las ayudas a las PYME (13) si bien son aplicables a cualquier zona del territorio, ofrecen únicamente posibilidades limitadas en términos de intensidad de la ayuda fuera de las zonas asistidas en concepto de ayudas regionales.

- Por último, las normas que regulan las ayudas al empleo (14), aunque pueden propiciar la creación de empleo neto de forma horizontal, no se aplican a las ayudas para la creación de empleo vinculadas a una inversión productiva, que quedan sujetas a las condiciones y criterios aplicables a las ayudas a la inversión.

6. Con objeto de hacerse eco de las preocupaciones manifestadas y de paliar las carencias anteriormente expuestas, a través de la presente Comunicación la Comisión pretende manifestar la actitud de principio favorable que adoptará con respecto a las ayudas de Estado limitadas en favor de determinadas empresas situadas en los barrios urbanos que reúnan las condiciones que se exponen más adelante. La Comisión considerará que dichas medidas, o no pueden afectar a los intercambios entre Estados miembros y no constituyen, por tanto, ayudas en el sentido del apartado 1 del artículo 92 del Tratado CE (15), o contienen un elemento de ayuda pero pueden considerarse compatibles con el mercado común en la medida en que las condiciones fijadas en la presente Comunicación garantizan que, en el supuesto de que se produzcan intercambios, éstos no serán contrarios al interés común.

IV. CRITERIOS DE SELECCIÓN DE ZONAS

7. Para poder acogerse a las posibilidades que brinda el presente Encuadramiento, las ayudas previstas por los Estados miembros y notificadas a la Comisión con arreglo al apartado 3 del artículo 93 del Tratado CE deberán circunscribirse a las empresas situadas en barrios urbanos problemáticos y limitados geográficamente que reúnan las siguientes condiciones:

o bien:

- ser identificables y homogéneos desde el punto de vista geográfico; y

- tener entre 10 000 y 30 000 habitantes y pertenecer a ciudades o aglomeraciones urbanas de más de 100 000 habitantes (cuando esté justificado, en los casos en los que se rebasen en pequeña medida los límites mínimo y máximo mencionados, la Comisión podría actuar con cierta flexibiliad en la contabilización simultánea de ambas condiciones); y

- presentar índices sensiblemente inferiores, ya sea en comparación con la media nacional o con la media de la ciudad o aglomeración urbana a la que pertenecen, cualquiera que sea el nivel absoluto o relativo de prosperidad de las últimas. Los indicadores económicos utilizados para selccionar estos barrios deberán ser, concretamente: la tasa de desempleo [haciendo hincapié en las categorías e desempleados más desfavorecidas (16)], la proporción de jóvenes de menos de veinticinco años, la proporción de jóvenes de más de quince años sin título, la riqueza por habitante, etc.;

o bien:

- haber sido seleccionados en el marco de la iniciativa comunitaria Urban.

8. Es razonable pensar que la limitación de la población cubierta a un porcentaje reducido contribuirá a mantener un entorno competitivo equilibrado y evitará que las oportunidades que brinda la presente comunicación se orienten hacia la consecución de objetivos o políticas que no se atengan ni a su letra ni a su espíritu. Así pues, la población total abarcada por el conjunto de zonas seleccionadas finalmente por un Estado miembro con arreglo al presente Encuadramiento deberá situarse en un porcentaje que conjugue la apreciación de las diversas situaciones nacionales y el respeto de los principios de proporcionalidad y necesidad. Dicho nivel se ha fijado en un 1 % de la población nacional. No obstante, la Comisión podría aceptar una superación mínima de este límite máximo siempre que el Estado miembro lo justifique basándose en datos objetivos de naturaleza socioeconómica.

V. BENEFICIARIOS DE LAS AYUDAS

9. A la hora de determinar las empresas que podrán beneficiarse de las medidas previstas en la presente Comunicación, habrá que conciliar las exigencias que conlleva la resolución de un problema socioeconómico con las limitaciones que impone el respeto del interés común y del equilibrio competitivo en la Comunidad. La ayudas a las empresas sólo se inscriben en el ámbito de aplicación del apartado 1 del artículo 92 del Tratado CE en la medida en que afectan a los intercambios entre Estados miembros. Así, las ayudas a las pequeñas empresas situadas en zonas urbanas desfavorecidas y que ejercen actividades recogidas en el Anexo a las presentes directrices no entran en el ámbito de aplicación del apartado 1 del artículo 92 en la medida en que las actividades mencionadas no tengan carácter transnacional. Asimismo, las intervenciones financieras públicas en favor de determinadas categorías de empresas tales como las pequeñas empresas del sector de servicios de proximidad o de iniciativas locales de empleo, las empresas de economía social y las empresas de reinserción, no deberían constituir, en general, ayudas de Estado. Por el contrario, cuando se trate de ayudas que entren en el ámbito de aplicación del apartado 1 del artículo 92, habrá que delimitar con precisión las empresas que en principio podrán acogerse a las presentes disposiciones a fin de que el posible falseamiento de la competencia y el impacto negativo en los intercambios comunitarios se mantenga en un nivel que no vaya en detrimento del interés común.

10. Tamaño de las empresas beneficiarias

Los problemas a los que tienen que hacer frente las empresas en los barrios urbanos desfavorecidos tienen un carácter esencialmente local que no justifica una intervención de tipo regional a la que puedan acogerse las grandes empresas. El efecto de la ampliación de la cobertura de las ayudas a las empresas de gran envergadura sería desproporcionado tanto por lo que respecta al falseamineto de la competencia como al impacto negativo sobre la cohesión. Además, dado que los barrios desfavorecidos podrían situarse dentro de ciudades relativamente prósperas o que constituyen la zona más próspera de una región desfavorecida (17), parece oportuno limitar las posibilidades específicas que brinda la presente Comunicación a las pequeñas empresas tal como quedan definidas en la Recomendación de la Comisión de 3 de abril de 1996 relativa a la definición de las PYME (18), sin prejuicio de lo dispuesto en el punto 16.

11. Tipo de empresa beneficiaria

Para no discriminar a las empresas ya establecidas en barrios desfavorecidos que en su momento no pudieron disfrutar de ayudas a la inversión inicial, la Comisión tiene previsto aplicar el presente Encuadramiento tanto a las nuevas empresas como a las ya existentes. No obstante, teniendo en cuenta que estas últimas podrán beneficiarse de ayudas no relacionadas con la inversión o la creación de empleo, cabe limitar su concesión a las empresas que ejercen una de las actividades de carácter local recogidas en el Anexo 1 y basadas en el código NACE (19). Así pues, una empresa ya existente que efectúe una nueva inversión (en equipo o recursos humanos) y reciba ayudas por este concepto estará sujeta al régimen normal aplicado a las nuevas empresas.

12. Condiciones específicas

A fin de poder acogerse a lo dispuesto en el presente Encuadramiento, la empresa deberá:

- ejercer su actividad principal e invertir en la zona designada como barrio urbano desfavorecido. Salvo excepción (20), la existencia de una sede social o de cualquier otra forma de implantación no productiva (dirección administrativa, dirección postal) no podrá justificar la concesión de una ayuda de Estado;

- reservar como mínimo un 20 % de los nuevos empleos creados para la contratación de personas domiciliadas en una zona urbana desfavorecida tal como queda definida en la presente Comunicación.

VI. FORMA E INTENSIDAD DE LAS AYUDAS

13. Tanto por su situación económica como por los inconvenientes y costes adicionales a los que tienen que hacer frente las empresas que se implantan en ellos, los barrios urbanos desfavorecidos sufren problemas de una intensidad comparable a la de las regiones asistidas en virtud de la excepción prevista en la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado CE. A fin de cumplir el criterio de proporcionalidad, habrá que establecer un equilibrio entre el tipo y la intensidad de la ayuda máxima admisible, por un lado, y la naturaleza, la urgencia, y la intensidad de los problemas planteados, por otro.

14. En el caso de empresas nuevas o ya existentes que decidan invertir, las ayudas deberán vincularse a la creación de empleo y ser proporcionales o a la inversión inicial calculada en función de la base-tipo (21) o al número de empleos creados. El porcentaje máximo de ayuda admisible, para los diferentes tipos de ayudas acumuladas, se fija en el 26 % de equivalente neto de subvención (ENS) (22) de dicha inversión o en un importe de 10 000 ecus por empleo creado (23). Este porcentaje representa un nivel comparable al que pueden obtener las PYME situadas en las regiones contempladas en la letra c) del apartado 3 del artículo 92 en concepto de ayudas regionales.

15. Las condiciones de competencia específicas de los mercados locales justifican la ampliación de las oportunidades brindadas a las nuevas empresas a las ya existentes que no van a realizar nuevas inversiones. Sin embargo, en virtud de su naturaleza, las ayudas a las que podrán acogerse las empresas existentes no deberán permitir, en ningún caso, que la ventaja competitiva de la que podrá beneficiarse la empresa existente sea superior a la que disfruta una empresa nueva que se está implantando en el mismo barrio urbano. A tal fin, habrá que limitar las posibilidades de las empresas existentes a los límites máximos fijados para las nuevas empresas. Para ello, se puede aplicar exactamente el porcentaje del 26 % de ENS a la inversión ya realizada por la empresa existente (24) y el importe de 10 000 ecus por empleo creado al número de empleados permanentes que trabajan en la empresa. Cabe recordar, por último, que en general, dado que las ayudas a las empresas existentes se limitarán exclusivamente a las pequeñas empresas que ejerzan actividades locales recogidas en el Anexo 1, los intercambios comunitarios no se verán afectados.

VII. PROCEDIMIENTO, DURACIÓN Y COEXISTENCIA CON OTRAS NORMAS

16. El presente Encuadramiento se aplicará sin prejuicio de las posibilidades que ofrecen otros textos en materia de ayudas de Estado y, en particular, de la aplicación de la norma de minimis (25), que en muchos casos debería bastar para responder a las necesidades existentes, así como de las Directrices sobre ayudas al empleo que se aplican en todos los casos de creación neta de empleo no vinculada a una inversión (26).

17. Las ayudas concedidas con arreglo al presente Encuadramiento en favor de empresas o de actividades relacionadas con productos o pertenecientes a sectores sujetos a normativas comunitarias específicas deberán respetar las condiciones particulares de fondo y de procedimiento definidas para el sector en cuestión.

18. La aplicación del presente Encuadramiento debe estar sujeta, además, a las disposiciones de la legislación comunitaria sobre acumulación de ayudas con diferentes finalidades (DO n° C 3 de 1. 1. 1985) o de ayudas con idéntica finalidad procedentes de regímenes adoptados por una misma entidad o por entidades diferentes (centrales, regionales o locales). En este último caso, la ayuda acumulada deberá respetar el límite máximo más elevado de los diferentes regímenes adoptados.

19. Con arreglo al apartado 3 del artículo 93 del Tratado, los Estados miembros deberán comunicar a la Comisión, antes de proceder a su aplicación, los proyectos de régimen de ayudas que elaboren a fin de plasmar el presente Encuadramiento. Los proyectos notificados a la Comisión deberán contener toda la información necesaria para comprobar la conformidad del régimen con el presente texto. Los proyectos deberán notificarse según el procedimiento de notificación conjunta (27).

20. El presente Encuadramiento tendrá un período de vigencia de cinco años a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas. Antes de que expire el plazo, la Comisión procederá a una evaluación de su funcionamiento a fin de pronunciarse sobre su prórroga y sobre las modificaciones que, en su caso, habría que introducir.

(1) Libro blanco de la Comisión sobre «Crecimiento, competitividad, empleo: Retos y pistas para entrar en el siglo XXI», Decisión de 5 de diciembre de 1993, Boletín de las CE, suplemento 6/93.

(2) Ibídem, p. 20.

(3) Título XIV, «Cohesión económica y social», tal como queda modificado por el punto 38 del artículo G del Tratado de la Unión Europea.

(4) Comunicación de la Comisión a los Estados miembros por la que se fijan las orientaciones para los programas operativos que se les invita a elaborar dentro de una iniciativa comunitaria sobre zonas urbanas (DO n° C 180 de 1. 7. 1994, p. 6.

(5) Ibídem, punto 6.

(6) Ibídem, punto 8.

(7) Obra citada, p. 83.

(8) Consejo Europeo de Essen, 9 y 10 de diciembre de 1994, Conclusiones de la Presidencia, doc. SI(94) 1000 de 10 de diciembre de 1994, p. 4.

(9) Consejo Europeo de Cannes, 26 y 27 de junio de 1995, Conclusiones de la Presidencia, doc. SI(95) 500 de 27 de junio de 1995, p. 4.

(10) Véase, concretamente, el «pacto de revitalización urbana» (ayuda de Estado N 159/96, Francia) (Boletín UE 3-1996, punto 1.3.43 y DO n° C 215 de 25. 7. 1996).

(11) Comunicación de la Comisión sobre el método de aplicación de las letras a) y c) del apartado 3 del artículo 92 a las ayudas regionales (DO n° C 212 de 12. 8. 1988).

(12) Nomenclatura de las unidades territoriales estadísticas, nivel 3.

(13) Véanse las Directrices comunitarias sobre ayudas de Estado a las pequeñas y medianas empresas (DO n° C 213 de 23. 7. 1996).

(14) Directrices sobre ayudas al empeo (DO n° C 334 de 12. 12. 1995, p. 4).

(15) Normalmente, ése será el caso de las ayudas a las empresas existentes que ejerzan una actividad local (punto 11).

(16) Tradicionalmente, el desempleo de larga duración, de los jóvenes, de las mujeres, de las personas de edad avanzada y de los minusválidos.

(17) Iniciativa URBAN, punto 5. Véase la nota 4.

(18) DO n° L 107 de 30. 4. 1996.

(19) Reglamento (CEE) n° 3037/90 del Consejo (DO n° L 293 de 24. 10. 1990).

(20) Esta excepción se aplica de forma limitada a ciertos tipos de empresas, como las del sector de construcción, cuya mano de obra puede haber sido contratada en una zona urbana desfavorecida o en las que una parte de la actividad económica puede llevarse a cabo sin que la actividad económica principal se realice materialmente en esa zona. Así, aunque parte de la actividad se ejerce fuera de propio barrio, los efectos positivos sobre este último (principalmente en materia de empleo) pueden justificar la elección de dicha empresa.

(21) La inversión inicial se define en punto 18 del Anexo de la Comunicación de la Comisión (DO n° C 31 de 3. 2. 1979), y la base-tipo, en el punto 5 del Anexo de la Resolución del Consejo (DO n° C 111 de 4. 11. 1971).

(22) Este porcentaje del 26 % neto corresponde al 20 % neto que la Comisión fija normalmente en la práctica como límite máximo para la ayuda regional de base (válida para las grandes empresas) en las regiones contempladas en la letra c) del apartado 3 del artículo 92, más un 10 % bruto (equivalente, en promedio, al 6 % neto) en concepto de «prima» a las pequeñas empresas tal como está previsto en las Directrices de ayudas a las PYME ya citadas.

(23) El límite máximo de 10 000 ecus por empleo creado corresponde a un nivel de ayuda del 20 % de equivalente neto de subvención, tomando como base promedio de inversión 50 000 ecus por empleo.

(24) La base a partir de la cual se calculará la ayuda a la inversión realizada en el pasado deberá basarse en el valor neto del bien en el momento de concesión de la ayuda (teniendo en cuenta las amortizaciones ya realizadas).

(25) Comunicación de la Comisión relativa a las ayudas de minimis (DO n° C 68 de 6. 3. 1996).

(26) Véase la nota 14.

(27) Cartas de la Comisión a los Estados miembros de 2 de agosto de 1995 y de 15 de mayo de 1996.

ANEXO 1

>SITIO PARA UN CUADRO>