COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES

sobre la revisión de la aplicación de la Directiva 1999/32/CE, respecto al contenido de azufre de determinados combustibles líquidos, y sobre la reducción adicional de las emisiones de contaminantes procedentes del transporte marítimo

INTRODUCCIÓN

Las emisiones de contaminantes atmosféricos procedentes del transporte marítimo contribuyen cada vez más a los problemas de calidad del aire de la UE. Los principales efectos se refieren a la salud humana y a la acidificación, y se observan más allá de las regiones costeras. La Estrategia temática sobre la contaminación atmosférica de 2005[1] formulaba la previsión de que para 2020 las emisiones de azufre procedentes de la navegación superarían a las procedentes de todas las fuentes terrestres de la UE. En consecuencia, es necesario tomar medidas adicionales para mejorar la salud humana y el medio ambiente. Considerando la dimensión internacional del sector naval, la Comisión solicitó la intervención de la Organización Marítima Internacional (OMI) para reducir más las emisiones. Esta solicitud fue recogida por los colegisladores al concluir la última modificación de la Directiva 1999/32/CE en lo relativo al contenido de azufre de determinados combustibles líquidos (en lo sucesivo denominada «la Directiva»), que regula la calidad de los combustibles para uso marítimo en las zonas marítimas y puertos de la UE[2].

La presente Comunicación informa sobre los avances conseguidos en la OMI desde 2005 para reducir las emisiones de contaminantes atmosféricos, así como sobre las medidas de seguimiento a nivel de la UE según las propuestas de la Comisión. Entre estas últimas se incluyen también ciertas medidas propuestas sobre la base de la experiencia obtenida con la aplicación de la Directiva desde 2005, como pedían los colegisladores. Se presentan también aquí los motivos para ajustar la legislación pertinente de la UE a las últimas reglas de la OMI, introducidas por la enmienda de 2008 del anexo VI del Convenio MARPOL en la que se fijan nuevas normas sobre combustibles con bajo contenido de azufre aplicables en general, y también límites más estrictos aplicables en las zonas establecidas de control de las emisiones de SOx. Por otra parte, presenta un conjunto de medidas complementarias para fomentar y facilitar el cumplimiento. Entre estas medidas se incluyen métodos equivalentes, que permiten al sector naval cumplir las normas de manera neutra con respecto a la tecnología.

AVANCES CONSEGUIDOS EN LA ORGANIZACIÓN MARÍTIMA INTERNACIONAL EN CUANTO A LA CONTAMINACIÓN ATMOSFÉRICA

La contaminación procedente del transporte marítimo está reglamentada por el anexo VI del Convenio para prevenir la contaminación por los buques (MARPOL 73/78), que administra la Organización Marítima Internacional (OMI)[3]. Hasta 2008, el Convenio permitía los combustibles para uso marítimo con un contenido de azufre de hasta el 4,5 % en todas las zonas marítimas, salvo en las zonas especificadas de control de las emisiones de azufre (zonas SECA, sulphur emission control areas) , en las que el contenido máximo de azufre estaba limitado al 1,5 %[4]. Debido a la contribución particular que aportan las emisiones procedentes de la navegación a los problemas de acidificación de Europa septentrional, la OMI ha designado el Mar Báltico, el Mar del Norte y el Canal de la Mancha zonas SECA de la UE.

Tras recibir peticiones internacionales para que tomaran más medidas para reducir las emisiones procedentes del transporte marítimo, las Partes en la OMI concluyeron a finales de 2008 una importante revisión del anexo VI del Convenio MARPOL[5]. Dicha revisión establece una reducción por etapas del contenido de azufre de los combustibles utilizados en todos los mares hasta llegar al 0,50 % para 2020 y al 0,10 % en las zonas SECA para enero de 2015[6]. Las disposiciones para alcanzar estos objetivos son neutras con respecto a la tecnología y pueden cumplirse también mediante métodos alternativos de reducción de las emisiones, tales como sistemas de depuración de los gases de escape u otros combustibles limpios, tales como el GNL[7].

Las nuevas disposiciones acordadas en 2008 constituyeron un importante avance para reducir las emisiones del sector naval, que está en rápido crecimiento. Como resultado, se espera que las emisiones de SO2 procedentes del transporte marítimo desciendan en más del 90 % en las zonas SECA y en más del 75 % en las demás zonas marítimas ribereñas de la UE[8]. Análogamente, se ha previsto que las emisiones de partículas (PM2,5) disminuyan en más del 60 % y del 75 % en las zonas SECA y en las demás zonas marítimas, respectivamente. Se estima que los beneficios asociados con el acuerdo MARPOL de 2008 estarán al menos en la banda situada entre los 15 000 y los 34 000 millones EUR anuales en 2020, debido a la mejora de la salud y a la reducción de la mortalidad en la UE. El coste de aplicar la revisión oscila entre 2 600 y 11 000 millones EUR. La cantidad más elevada supone una estrategia de cumplimiento centrada en los combustibles, mientras que la más baja supone el uso de los citados métodos de cumplimiento alternativos. La elevada relación beneficios/costes refleja la superior rentabilidad de las medidas de reducción de las emisiones que se dirigen a las fuentes marítimas frente a las relativas a las fuentes terrestres, con las que ya se han conseguido considerables reducciones de las emisiones.

REVISIÓN DE LA DIRECTIVA 1999/32/CE

La Directiva 1999/32/CE modificada reglamenta, entre otros aspectos, el contenido de azufre de los combustibles utilizados en el transporte marítimo, y contiene disposiciones sobre supervisión e inspección aplicables solo a nivel de la UE.

Tras la modificación del anexo VI del Convenio MARPOL de la OMI a finales de 2008, se encuentran en la Directiva discrepancias significativas que es necesario resolver. Sobre la base de la evaluación de impacto efectuada para ayudar a la presente revisión, se propone la plena alineación de la Directiva con las nuevas disposiciones de la OMI relativas al contenido de azufre de los combustibles[9]. Esto incluye aspectos como la incorporación de las normas más estrictas sobre el azufre que se aplican en las zonas SECA y en las demás zonas marítimas y la adaptación de las normas de la UE a las disposiciones de la OMI sobre métodos de cumplimiento alternativos. Tales medidas alternativas o equivalentes han de permitir a los titulares elegir la solución más apropiada, incluida la utilización de sistemas de depuración de los gases de escape o la de otros combustibles limpios, como el GNL, siempre que así se alcancen los mismos beneficios en cuanto a la reducción de las emisiones que si se utilizaran los combustibles para uso marítimo con bajo contenido de azufre. Por otra parte, favorecerá la innovación de las tecnologías ecológicas, como se pide en la Estrategia Europa 2020, permitiendo a la vez a los titulares de los barcos reducir en hasta un 90 % los costes que les impone el cumplimiento[10]. Con las medidas adicionales de salvaguardia, se velará por que los métodos de cumplimiento alternativos, como el uso de lavadores de gases, no perjudiquen a la salud humana, a la seguridad ni al medio ambiente.

Además, sobre la base de la revisión de la aplicación de la Directiva, se proponen ciertos ajustes específicos de los regímenes de supervisión y ejecución de la UE, dado el aumento del riesgo de incumplimiento de las reglas internacionales más estrictas sobre el contenido de azufre de los combustibles[11]. La propuesta legislativa adjunta contempla la posibilidad de que la Comisión elabore normas vinculantes sobre cómo los Estados miembros han de efectuar la supervisión e informar a la Comisión, aunque en primera instancia la Comisión prepararía directrices para los Estados miembros sobre la manera de mejorar la aplicación de la Directiva. La adopción de medidas más armonizadas y reforzadas de la UE sobre supervisión y ejecución aportará importantes beneficios para la salud y el medio ambiente, y contribuirán a la creación de unas condiciones equitativas para la competencia internacional[12].

Por otra parte, sobre la base del resultado de la evaluación de impacto, la Comisión propone mantener normas más estrictas para los buques de pasajeros que operen fuera de las zonas SECA para preservar la relación entre las normas más estrictas sobre los combustibles de las zonas SECA (las cuales imponen actualmente un contenido máximo de azufre en los combustibles para uso marítimo del 1,5 %, que a partir de 2015 será del 0,1 %) y las aplicables a los buques de pasajeros en servicios regulares fuera de las zonas SECA (actualmente del 1,5 %). La introducción de la norma más estricta sobre los combustibles para los buques de pasajeros se retrasaría cinco años respecto a las zonas SECA a fin de evitar posibles problemas con la disponibilidad de combustible.

MEDIDAS COMPLEMENTARIAS

Si bien son significativos los beneficios asociados con la introducción de esta norma ambiental internacional, el cumplimiento de las nuevas reglas plantea una serie de problemas a los sectores industriales más directamente afectados. La Comisión continuará vigilando los posibles impactos sobre el sector naval, especialmente sobre el transporte marítimo de corta distancia (TMCD), para velar por que se dé una respuesta adecuada en caso de distorsiones de la cadena logística o en caso de sustitución significativa del modo de transporte marítimo por el terrestre.

La utilización de la posibilidad adicional de cumplir las normas mediante recursos tecnológicos que ofrece el anexo VI revisado del Convenio MARPOL, y posteriormente la Directiva revisada, tales como lavadores de gases, combustibles alternativos (GNL) y electricidad en tierra, exigiría inversiones de capitales, tanto por parte del sector privado como del público. Puede ser necesario incentivar tales inversiones, en particular cuando se persiga un conjunto más amplio de objetivos de navegación sostenible que excedan del cumplimiento del anexo VI del Convenio MARPOL. A tal efecto, se ha señalado una serie de medidas complementarias a corto plazo para ayudar al sector.

A corto plazo, dentro de las actuales perspectivas financieras, ya se proporciona ayuda mediante los instrumentos de financiación del transporte de la UE que están vigentes, es decir, los programas de redes transeuropeas de transporte (RTE-T) y Marco Polo II. En consecuencia, el programa RTE-T seguirá brindando su apoyo a proyectos que aportan beneficios más amplios, por ejemplo en relación con aspectos medioambientales, como proyectos de aplicación, estudios y acciones piloto de introducción de nuevas tecnologías, infraestructuras innovadoras, e instalaciones que apoyen el despliegue del GNL. Dentro del programa Marco Polo II, se da prioridad a los proyectos que persiguen la aplicación y utilización de tecnologías innovadoras o prácticas operativas que reduzcan de forma significativa las emisiones atmosféricas de los buques, tales como el uso de combustibles con bajo contenido de azufre, de combustibles alternativos, como el GNL, de tecnologías de reducción (lavadores de gases), o de buques que emplean electricidad en tierra.

Por otra parte, las inversiones que se destinan a la investigación, desarrollo e innovación para reducir las emisiones procedentes de los buques y fomentar la eficiencia energética podrían financiarse mediante la Iniciativa Europea de Transporte Limpio, que es un programa específico de préstamos del Banco Europeo de Inversiones (BEI).

También podría contemplarse el recurso a los fondos de los Estados miembros para apoyar medidas tales como la adaptación de los dispositivos de control de la contaminación atmosférica o de los motores de los buques antes de la entrada en vigor de las nuevas normas, o la construcción de infraestructuras terrestres para el tratamiento de residuos, o de estaciones para repostar GNL de uso marítimo. Todas estas formas de apoyo deben ajustarse a las vigentes Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente[13] y a las Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional para el período 2007-2013[14].

Respecto a la formulación de medidas complementarias a medio y largo plazo, la Comisión Europea está elaborando un enfoque de acción pluridimensional con, por ejemplo, una «caja de herramientas para el transporte sostenible por vías acuáticas», para tratar desde una perspectiva más amplia y de forma integrada los problemas ambientales que debe resolver el sector. Este enfoque exploraría aspectos como las medidas reglamentarias «duras» y «blandas», la tecnología naval ecológica y combustibles alternativos, las infraestructuras ecológicas adecuadas, los instrumentos económicos y de financiación, la investigación e innovación, y la cooperación internacional. Dichas medidas se aplicarán tras la adopción del Libro Blanco sobre la hoja de ruta hacia un espacio único europeo de transporte[15], de la nueva política de la RTE-T y de directrices basadas también en otras consultas con los interesados, incluidas las autoridades pertinentes de los Estados miembros. Este conjunto de medidas integradas podrá elaborarse más a fondo en un futuro documento de trabajo de los servicios de la Comisión que complemente a la presente Comunicación.

CONCLUSIONES Y PRÓXIMAS ETAPAS

Las nuevas medidas (acordadas en 2008 en las disposiciones del anexo VI del Convenio MARPOL de la OMI) constituyen un gran avance para la reducción de las emisiones atmosféricas procedentes del sector del transporte marítimo, que se encuentra en una fase de rápido crecimiento. La presente propuesta de modificación de la Directiva 1999/32/CE tiene el objetivo de ajustar la legislación de la UE a las últimas reglas de la OMI aplicables en las zonas SECA y en las demás zonas marítimas, así como a las disposiciones sobre métodos de cumplimiento equivalentes. Además, pretende alinear las normas vigentes sobre combustibles para buques de pasajeros que operan fuera de las zonas SECA con las aplicables en estas zonas, y reforzar el régimen de supervisión y ejecución. La propuesta ha de contribuir al logro de los objetivos indicados en la vigente Estrategia temática sobre la contaminación atmosférica de la UE y en la Estrategia Europa 2020. De ese modo, la propuesta garantizará la obtención de beneficios para los ciudadanos y el medio ambiente de la UE, y fomentará al mismo tiempo el desarrollo de tecnologías ecológicas y el crecimiento sobre la base de unos sistemas de transporte hipocarbónicos sostenibles. Además, la «caja de herramientas para el transporte sostenible por vías acuáticas» contribuirá a los esfuerzos efectuados por todos los interesados para conseguir un sector naval verdaderamente innovador y sostenible, tal que pueda servir de base para un crecimiento económico con un impacto mínimo sobre el medio ambiente.

La Comisión ha efectuado una evaluación inicial de medidas adicionales para reducir las emisiones de SOx, de partículas y de NOx, por ejemplo mediante la ampliación de las zonas SECA y la creación de nuevas zonas de control de las emisiones de NOx (zonas NECA). Dichas medidas adicionales ofrecían una relación beneficio/coste prometedora, pero la Comisión no puede presentar propuestas oficiales para establecer zonas adicionales de control de las emisiones. Solo es posible establecer zonas de control de las emisiones en la legislación de la UE si se han acordado previamente a nivel internacional en la OMI, siguiendo los procedimientos especificados en el Convenio MARPOL. Por otra parte, la Comisión no tiene competencias para presentar propuestas a la OMI, por lo que las presentes Comunicación y propuesta legislativa se limitan a las zonas de control de las emisiones ya establecidas anteriormente y a la enmienda de 2008 del anexo VI del Convenio MARPOL. Sin embargo, la Comisión observa con satisfacción que ciertos Estados miembros han iniciado el proceso de solicitar la designación de zonas NECA. La Comisión va a trabajar en estrecha colaboración con estos y con los demás Estados miembros para apoyar tales iniciativas, junto con otras medidas que sean procedentes, como parte de la revisión en marcha de la Estrategia temática sobre la contaminación atmosférica de la UE, que debe estar terminada para 2013 como máximo[16].

Anexo 1: Informe resumido sobre la aplicación de la Directiva 1999/32/CE, respecto al contenido de azufre de determinados combustibles líquidos

Antecedentes

La Directiva 1999/32/CE, relativa al contenido de azufre de determinados combustibles líquidos[17], fue adoptada el 26 de abril de 1999 y ha sido modificada varias veces. La modificación más importante relacionada con las normas sobre los combustibles para uso marítimo se introdujo en 2005[18]. El plazo límite para hacer conformes las legislaciones nacionales era el 11 de agosto de 2006. Sobre la base del artículo 7, apartado 2, de la Directiva 1999/32/CE modificada, la Comisión ha revisado una serie de cuestiones generales y específicas teniendo en cuenta su experiencia con la aplicación de la Directiva. La revisión ha tenido plenamente en cuenta las nuevas normas relacionadas con la calidad de los combustibles para uso marítimo y con los controles de las emisiones correspondientes que adoptó la OMI al final de 2008. Los principales resultados de la revisión se resumen en el presente anexo, y se dan más datos en el adjunto informe de evaluación de impacto[19].

Transposición

Los Estados miembros estaban obligados a incorporar la Directiva al Derecho nacional para el 11 de agosto de 2006. Solo tres Estados miembros comunicaron medidas nacionales de transposición dentro de ese plazo. Siete Estados miembros presentaron información sobre su transposición en el plazo de un año y medio, y la última transposición se comunicó en abril de 2010. En respuesta a la ausencia de transposiciones o a su retraso, la Comisión incoó dieciséis procedimientos de infracción, que ya se han cerrado en su totalidad.

Comunicación de información por los Estados miembros

Según el artículo 7, apartado 1, de la Directiva, los Estados miembros deben presentar anualmente a la Comisión información sobre los muestreos y análisis efectuados con el fin de garantizar que el contenido de azufre de los combustibles se ajusta a las disposiciones correspondientes de la Directiva. Dicho artículo impone también a los Estados miembros la obligación de comunicar el contenido medio en azufre de los combustibles para uso marítimo utilizados en su territorio y que no entran en el ámbito de aplicación de la Directiva. La Comisión recibió veintiséis informes relativos al año 2007, que era el primer año natural completo tras el final del plazo de transposición. Respecto a los años 2008 y 2009, se han recibido hasta el momento veinticinco y veintiséis informes, respectivamente. En tanto se toma la decisión de incoar procedimientos de infracción, se ha enviado una serie de recordatorios entre 2008 y 2010.

Los informes de los Estados miembros han sido analizados anualmente por la Comisión, con la colaboración de la Agencia Europea de Seguridad Marítima (AESM). En este análisis se ha puesto de manifiesto que los informes recibidos de los Estados miembros varían significativamente en cuanto a su estructura y contenido, y son muchos los informes que presentan importantes lagunas en la información aportada, lo que dificulta su evaluación. Los aspectos más significativos serían los siguientes:

- unos cuantos informes distinguen el muestreo y resultados relativos a combustibles destinados a usos marítimos frente a los relativos a combustibles similares utilizados en instalaciones terrestres;

- el número de muestras tomadas y la frecuencia de muestreo en la UE son muy bajos (habitualmente, una muestra por mil buques) e insuficientes para garantizar que se obtiene una visión representativa de la calidad de los combustibles utilizados y vendidos, y que la Directiva se está aplicando correctamente;

- las muestras se utilizaban casi exclusivamente para supervisar el contenido de azufre de los combustibles incluidos en el ámbito de la Directiva, lo que es insuficiente para cumplir el requisito completo establecido en el artículo 7, apartado 1, de la Directiva;

- parece que hay problemas de muestreo y análisis debidos también a la falta de disposiciones claras sobre la frecuencia y los métodos analíticos que deben emplearse;

- igualmente es limitada la información relativa a las inspecciones de los diarios de navegación y de los comprobantes de entrega de carburante de los buques; sin embargo, en un estudio aparte llevado a cabo por la AESM se ha visto que los comprobantes de entrega de carburante de los buques son bastante fiables.

Contenido de azufre de los combustibles para uso marítimo

Tras una solicitud presentada por los titulares de los buques, las entregas de carburante son objeto de pruebas sistemáticas efectuadas por organismos independientes. La AESM ha obtenido información estadística anónima sobre las muestras de combustible analizadas en 2008. Por otra parte, la AESM ha encargado un estudio sobre los combustibles utilizados por los buques de pasajeros que operan en el Mediterráneo y en el golfo de Vizcaya. Se trata de zonas que no son SECA, y los buques de pasajeros en servicios regulares están obligados a utilizar combustible con un contenido máximo de azufre del 1,5 %. Los resultados principales del estudio pueden resumirse así:

- norma del 1,5 % para las zonas SECA: entre el 5 y el 10 % de las muestras analizadas superaban el contenido permitido de azufre; sin embargo, aproximadamente el 60 % de los rebasamientos se encuentra dentro del límite de confianza estadística;

- norma del 0,1 % en atraque: el 25 % de las muestras superaba el límite máximo de azufre;

- norma del 1,5 % para buques de pasajeros fuera de las zonas SECA: salvo Francia y, en cierta medida, España, el contenido medio de azufre de los combustibles estaba entre el 2,3 y el 3,3 %.

La tasa de cumplimiento varía considerablemente y sigue sin ser satisfactoria. En particular, los combustibles utilizados por los buques de pasajeros en ciertas partes del Mediterráneo son motivo de preocupación grave.

Conclusiones

La práctica actual de comunicación de información por los Estados miembros hace que sea muy difícil evaluar el cumplimiento de la Directiva 1999/32/CE. Es necesario aportar clarificación y orientación en cuanto a las disposiciones de la Directiva sobre comunicación de información y muestreo de los combustibles.

[1] COM(2005) 446 final.

[2] Directiva 2005/33/CE, por la que se modifica la Directiva 1999/32/CE.

[3] http://www.imo.org/About/Conventions/ListOfConventions/Pages/International-Convention-for-the-Prevention-of-Pollution-from-Ships-(marpol).aspx

[4] Un límite de azufre del 4,5 % equivale a 45 000 ppm., frente a las 10 ppm que se permiten actualmente en los combustibles de transporte. Sin embargo, el nivel medio real de azufre presente actualmente en los combustibles para uso marítimo en todo el mundo está por debajo del nivel máximo, y es del 2,7 %.

[5] http://www5.imo.org/SharePoint/mainframe.asp?topic_id=233

[6] La entrada en vigor de la disposición sobre la reducción «mundial» podrá posponerse hasta 2025 en función de una revisión sobre la disponibilidad de los combustibles necesarios.

[7] Como parte de la revisión del anexo VI del Convenio MARPOL, se aprobaron también medidas para limitar las emisiones de otros contaminantes, tales como los NOx.

[8] Gases de invernadero y contaminantes atmosféricos de la Unión Europea: Previsiones de referencia hasta el año 2030, evaluación provisional del Consorcio EC4MACS (2010).

[9] SEC [referencia de la evaluación de impacto].

[10] AEA et al ., diciembre de 2009.

[11] En el anexo 1 se recoge un resumen de la evaluación de los informes presentados. En la evaluación de impacto que acompaña a la propuesta de modificación de la Directiva se incluyen más datos al respecto.

[12] En la exposición de motivos adjunta se ofrece más información sobre la propuesta legislativa.

[13] DO C 82 de 1.4.2008, p. 1.

[14] DO C 54 de 4.3.2006, p. 13.

[15] Libro Blanco de la Comisión - Hoja de ruta hacia un espacio único europeo de transporte: por una política de transportes competitiva y sostenible, COM(2011) 144, de 28.3.2011.

[16] SEC(2011) 342 final.

[17] DO L 121 de 11.5.1999, p. 13.

[18] DO L 191 de 22.7.2005, p. 59.

[19] SEC [referencia].