ES    ES ES 
ES    ES  COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
Bruselas, 4.12.2008 
SEC(2008) 2954 
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN 
Documento que acompaña a la 
 
Propuesta de 
REGLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO 
sobre los derechos de los pasajeros de autobús  y autocar, por el que se modifica el 
Reglamento (CE) nº 2006/2004 de l Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de octubre 
de 2004 
  
RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO 
 
[COM(2008) 817 final] 
[SEC(2008) 2953] 
EN 
ES    ES ÍNDICE 
1. Aspectos procedimentales y consulta de las partes interesadas................................... 3 
1.1. Objeto.................................................................................................................... ....... 3 
1.2. Consulta y asesoramiento............................................................................................. 3 2. Definición del problema............................................................................................... 3 2.1. Contexto del proyecto .................................................................................................. 3 Principales problemas identificados........................................................................................... 4  
3. OBJETIVOS ................................................................................................................ 5 4. OPCIONES ESTRATÉGICAS.................................................................................... 5 5. ANÁLISIS DEL IMPACTO........................................................................................ 5 5.1. Impacto económico ...................................................................................................... 5 5.1.1. Opción 1: No adopción de medidas ............................................................................. 5 5.1.2. Opción 2: Situación de protección estándar................................................................. 5 5.1.3. Opción 3.I - Situación de protecci ón ampliada (sólo internacional)............................ 6 
5.1.4. Opción 3.II: Situación de protección ampliada (internacional y nacional).................. 7 
5.1.5. Opción 4: Situación de autorregulación....................................................................... 7 5.2. Impacto social ............................................................................................................ .. 7 
5.2.1. Opción 1................................................................................................................ ....... 7 
5.2.2. Opción 2................................................................................................................ ....... 7 
5.2.3. Opción 3.I.............................................................................................................. ....... 8 
5.2.4. Opción 3.II ............................................................................................................. ...... 8 
5.2.5. Opción 4................................................................................................................ ....... 8 
5.3. Impacto medioambiental.............................................................................................. 8 5.4. Valor añadido para la UE............................................................................................. 8 5.5. Impacto en las PYME .................................................................................................. 8 5.6. Gastos administrativos ................................................................................................. 9 6. Conclusiones fundamentales de  la evaluación de impacto .......................................... 9 
ES    ES 1. ASPECTOS PROCEDIMENTALES Y CONSULTA DE LAS PARTES INTERESADAS  
1.1. Objeto 
El objeto de la presente evalua ción de impacto es examinar la necesidad y la conveniencia de 
establecer y/o ampliar la legislación por la que se  establecen los derechos de los viajeros en el 
sector del transporte internacional en autobús y autocar. La evaluación se centra 
especialmente en los tres temas principales resaltados por la Comisión en sus documentos 
políticos: 1) los derechos de las personas con movilidad reducida; 2) las responsabilidades (sistema de seguro en caso de fallecimiento o le siones); 3) las compensaciones y la asistencia 
a los viajeros en caso de retrasos o cancelaciones. 
La evaluación de impacto se presentó al Comité de la evaluación de impacto, que emitió sus 
dictámenes el 7 de noviembre de 2007 y el  7 de mayo de 2008, sugiriendo modificaciones y 
mejoras del documento. 
1.2. Consulta y asesoramiento 
Antes de elaborar las propuestas  legislativas y el presente informe, se llevó a cabo una 
consulta pública para recopilar el mayor núme ro posible de comentarios y sugerencias por 
parte de las personas y los ór ganos concernidos. En julio de 2005, la Comisión puso en 
marcha una consulta pública basada en el do cumento de trabajo de los servicios de la 
Comisión Derechos de los Pasajeros en el Transpor te Internacional en Autobús y Autocar . 
La Comisión recibió 57 respuestas al documen to de trabajo por parte de: Gobiernos de 
Estados miembros (14), organizaciones euro peas (12), organizaciones nacionales (20), 
empresas (9) y otras partes (2). Las contribucio nes recibidas revelaron una clara fractura entre 
las empresas de autobuses y/o autocares y sus asociaciones y federacion es, por un lado, y las 
asociaciones de consumidores, por otro. En gene ral, las empresas de autobuses y/o autocares 
no ven necesidad (o sólo una necesidad muy limitada) de regulación a nivel de la UE, mientras que los segundos reclaman amplios der echos para los viajeros . Con todo, se expresó 
una clara preocupación respecto al patrón econó mico y organizativo de este sector y no hubo 
unanimidad sobre el alcance de la regulaci ón ni sobre la inclusión o exclusión de 
determinados tipos de servicios, especial mente los servicios locales y regionales.  
2. D
EFINICIÓN DEL PROBLEMA  
2.1. Contexto del proyecto 
Durante los últimos treinta años, la movilidad de los viajeros ha aumentado 
considerablemente. De hecho, ésta se ha dupli cado desde los años setenta. Esta tendencia 
responde a varios factores, pero entre ellos destacan tres: el crecimiento económico, la 
reducción de los costes de los viajes y los av ances hacia un «espacio europeo sin fronteras 
interiores»1. Sin embargo, la liberalización de los serv icios de transporte y el aumento de los 
viajes no han ido siempre acompañados de sufici entes medidas de protección de los derechos 
de los viajeros. Al aumentar en número, los vi ajeros han sufrido situaciones difíciles como 
cancelaciones, overbooking , pérdidas de equipajes y retras os. Los viajeros de autobús y 
autocar, en especial, aún no disfrutan de los mismos derechos que los de otros modos de 
transporte, especialmente los del transporte aére o. Los derechos de los viajeros de autocar no 
                                                 
1 Artículo 2 del Tratado de la Unión Europea. 
ES    ES están aún cubiertos por el De recho comunitario, por lo que dependen de sistemas de 
responsabilidad y de normativas sobre comercio justo de carácter nacional, y de compromisos 
para asistir a los viajeros, a dquiridos por los operador es de forma voluntaria. En contraste con 
otros modos de transporte, hay pocos acuerdos inte rnacionales referentes a los derechos de los 
viajeros que utilizan el transporte en autobús  y autocar que sean oblig atorios en los Estados 
miembros. 
Principales problemas identificados 
Este modo de transporte presenta una serie de rasgos distintivos, propios tanto de los 
operadores como de los viajeros. 
Desigualdades respecto a otros modos de transporte 
Los viajeros de otros modos de transporte, espe cialmente los viajeros de avión, ya disfrutan 
de una serie de derechos establecidos a nive l comunitario que garantizan una protección 
adecuada en caso de interrupción del viaje (responsabilidad del op erador en caso de 
fallecimiento o lesiones sufridos por el pasajero  y pérdida o daños sufridos por el equipaje; 
compensación y asistencia en caso de cance lación, retraso o denegación de embarque). 
Legislación fragmentada 
La protección de los viajeros de autobús o autocar varía de un Estado miembro a otro. Los 
viajeros dependen de sistemas de responsabilid ad y de normativas sobre comercio justo de 
carácter nacional, y de compromisos para asisti r a los viajeros, adquiridos por los operadores 
de forma voluntaria. Los operadores de algunos  países han desarrollado amplios acuerdos 
voluntarios, que incluyen mecanismos apropiados de tratamiento y resolución de reclamaciones y conflictos; sin embargo, éste no es el caso de la mayoría de los Estados 
miembros.  
Mercado atomizado 
El mercado se caracteriza por un gran número de empresas que proporcionan servicios de 
transporte en autobús o autocar y ofrecen dive rsos niveles de asistencia a los pasajeros y 
calidad de servicio. La asistencia a los pasa jeros varía de un operador a otro y depende en 
gran medida de la legislación nacional y los acuerdos voluntarios que las empresas puedan 
haber firmado. En muchos casos, esta situació n impide que los viajeros tomen decisiones 
estando bien informados sobre el nive l del servicio que puedan recibir. 
Personas con discapacidad y personas de la tercera edad 
Por lo general, los viajeros que utilizan este tipo de transporte suelen ser «vulnerables» desde 
el punto de vista de sus ingresos y por su  aislamiento geográfico. No obstante, la 
disponibilidad de servicios de autobús o autocar para las pe rsonas con discapacidad o con 
movilidad reducida es limitada, lo que pue de dificultar su integración social.  
Insuficiencia del marco  legislativo vigente 
El marco legislativo vigente crea  problemas reales para los viajeros de líneas internacionales y 
nacionales. Los problemas transfronterizos de ben considerarse sobre todo desde el punto de 
vista del viajero que realiza un viaje internac ional. Para los pasajeros, existen grandes 
diferencias entre las empresas de autobuses y las de autocares, que obedecen, en primer lugar, 
ES    ES a las legislaciones nacionales de los Estados miembros, cuya s diferencias provocan niveles 
desiguales de protección de los viajeros; en segundo lugar, el tr ansporte en autobús o autocar 
está discriminado respecto a otros modos de tr ansporte, como el aéreo y el ferroviario, donde 
los pasajeros ya disfrutan o disfrutarán de un nivel de pr otección elevado y uniforme. 
3. OBJETIVOS   
Los principales objetivos del establecimiento de  derechos de los pasajeros se basan en los 
objetivos de la Unión Europ ea para lograr un elevado ni vel de protección de los 
consumidores, la inclusión social  de distintos colectivos social es y la libertad de movimientos 
de las personas dentro de la Unión. 
4. OPCIONES  ESTRATÉGICAS 
Opción 1: «No adopción de medidas»: la UE no adopta medidas y se mantiene el statu quo ; es 
decir, en los Estados miembros siguen existi endo distintos niveles de protección de los 
viajeros. 
Opción 2: «Situación de protecc ión estándar»: un acto jurídi co comunitario establece un 
marco general que fija normas mínimas de protección y, en su caso, consolida, modifica y/o simplifica la legislación com unitaria o nacional vigente. 
Opción 3: «Situación de protecc ión ampliada»: un acto jurí dico comunitario establece 
derechos de los pasajeros de autobús y autoca r en el transporte internacional. Opción 3.I: 
transporte internacional solamente. Opción 3.II: tanto transporte nacional como internacional de larga distancia. 
Opción 4: «Situación de autorre gulación»: los operadores del tr ansporte en autobús y autocar 
elaboran y adoptan a escala comunitaria y naci onal medidas voluntarias de autorregulación en 
materia de derechos de los pasajeros de autobús y autocar. 
5. ANÁLISIS
 DEL  IMPACTO 
Para evaluar el impacto económico, medioambient al y social de las medidas propuestas para 
hacer cumplir los derechos de los viajeros, se  hará una evaluación del impacto resultante de 
cada medida propuesta. 
5.1. Impacto económico 
5.1.1.  Opción 1: No adopción de medidas 
Esta opción mantiene básicamente el statu quo en el sector y, por tanto, no tendrá ningún 
impacto adicional en el mismo. Así pues, en esta fase no pu ede indicarse ninguna repercusión 
económica, social o medioambiental. Los viajer os tendrían que contin uar confiando en la 
legislación nacional y los sistemas volunt arios desarrollados por los operadores. 
5.1.2.  Opción 2: Situación de protección estándar 
Responsabilidad de los operadores en caso de le siones personales o d años sufridos por el 
equipaje  
ES    ES Los costes adicionales en que los operadores pueden incurrir  son: indemnizaciones mínimas, 
coberturas de seguro mínimas, anticipos y procedimientos jurídicos.  
En estas circunstancias, no se es pera que los importes de las inde mnizaciones, como tales, se 
incrementen significativamente, incluso si la intervención de la UE estableciera 
indemnizaciones y compensaciones mínimas. Ba staría con fijar un umbral económico común, 
sobre la base de las experiencias nacionales y sin condiciones en el caso de cantidades más 
elevadas. 
Personas con discapacidad y pe rsonas con movilidad reducida 
La formación de los conductores y otro personal, el suministro de información y otros asuntos 
similares supondrán costes adic ionales. Aunque es difícil cal cular estos costes, conviene 
observar que todos los pasajeros necesitan in formación y personal bien formado. No es, por 
tanto, probable que el coste de atender las nece sidades de los viajeros  con discapacidad sea 
mayor que el de atender a los demás pasajeros. 
Normas de calidad y obligación de informar 
No parece que las nuevas medidas originen costes adicionales particulares para los 
operadores.  
5.1.3.  Opción 3.I - Situación de protecc ión ampliada (sólo internacional) 
Responsabilidad de los operadores en caso de le siones personales o d años sufridos por el 
equipaje  
Los efectos son lo mismos que los analiza dos en la opción 2, con un impacto adicional 
relacionado con los anticipos. En este cas o, es probable que los operadores busquen 
regímenes de seguro apropiados para cubrir los riesgos relacionados con los supuestos que 
requieran el pago de anticipos. Sin embargo, dado el limitado número de estos supuestos y el 
valor estimado de los anticipos2, se calcula que las primas serán muy reducidas. 
Personas con discapacidad y pe rsonas con movilidad reducida 
Se calcula que los costes de capital derivados de facilitar el acceso a las sillas de ruedas en la 
fase de fabricación aumentarán el precio de  compra de un autoca r entre un 8 % y un 10 % 
(alrededor de 19 150 euros)3. Estos gastos cubren los costes y la instalación de un ascensor en 
la fase de fabricación del ve hículo, más una posible puerta  suplementaria y los ajustes 
estructurales adicionales del vehículo, así como los costes relativamente menores para equipar 
el espacio reservado a las sillas de ruedas de sistemas de retención y otros equipamientos. El 
mantenimiento del ascensor y la eliminación y sustitución de asientos supondrán costes de 
funcionamiento añadidos. 
Por otra parte, cabe esperar que la oferta de  autocares completamente accesibles aumente el 
número de personas con discapaci dad, incluidos los viajeros en silla de ruedas, que utilicen 
los servicios de autocar. Se espera que los ingresos adicionales para los servicios nacionales e 
                                                 
2 En el caso del transporte por ferrocarril, los antic ipos en caso de fallecimiento nunca son inferiores a 
21 000 euros.  
3 Estos datos proceden de varias fuentes citadas en el informe COST 349: subvenciones de Regione 
Piemonte, fabricantes de autocares , datos del Reino Unido, etc. 
ES    ES internacionales derivados del aume nto de los viajes de usuarios en silla de ruedas sean del 
0,5 %, lo que supone alrededor de 55 720 000 eu ros por año. Por otro lado, sólo para los 
servicios internacionales, se calcula que los ingresos adicio nales serán de 8 140 000 euros por 
año. 
Los costes adicionales que deberán soportar lo s operadores de autocares se calculan en un 
2,7 % de los ingresos totales del sector por los dos servicios en cuestión. Los ingresos 
adicionales (el 0,5 % basado sólo en los usuarios de sillas de ruedas) re ducirían estas pérdidas 
a aproximadamente el 2,2 %.  
Indemnizaciones y asistencia en caso de cancelación o retraso 
Aunque es difícil de predecir, los costes de la s indemnizaciones y la asistencia a los viajeros 
no deberían ser excesivos. Los efectos sobre lo s ingresos y los beneficios no deberían ser 
significativos, y el impacto en la competitividad  de las empresas comunitarias debería ser 
leve, ya que todos los operadores del sector se ven afectados por igual. 
Calidad del servicio y ob ligación de informar 
Los efectos son los mismos que los analizados en la opción 2. 
5.1.4.  Opción 3.II: Situación de protección  ampliada (internacional y nacional) 
La opción 3.II se centra en los mismos aspectos  que la opción 3.I, pero dado que su alcance se 
amplía a los servicios de larga distancia na cionales, quedan cubiertos más operadores y más 
itinerarios. 
5.1.5.  Opción 4: Situación de autorregulación 
En esta opción, la UE promoverá la creación de  un marco legislativo poco estricto basado en 
las mejores prácticas para persuadir a los operad ores de autobuses y autocares de la necesidad 
de desarrollar y adoptar medidas reguladoras a nivel comunitario y nacional respecto a los 
derechos de los viajeros de autobús y autocar. En esta fase, resulta difícil comparar esta 
opción con las demás en cuanto al impacto ec onómico, ya que la bibliografía disponible no 
permite cuantificar la medida en que los operadores cumplen los acuerdos voluntarios. 
5.2. Impacto social 
5.2.1.  Opción 1 
No se espera que la opción 1 tenga nuevas repercusiones sociales. 
5.2.2.  Opción 2 
Los viajeros que realicen trayect os en autobús o autocar saldrán beneficiados de la mejora de 
la calidad. Asimismo, recibirán asistencia en ca so de que surjan inconvenientes durante el 
viaje. Por su parte, los viajeros con discapacid ades también recibirán más asistencia que en la 
actualidad. Gracias a las medidas propuestas se  podrá alcanzar un importante objetivo social: 
la igualdad de acceso al transporte por carrete ra para las personas con movilidad reducida.  
ES    ES 5.2.3.  Opción 3.I 
Cabe esperar que la oferta de  autocares completamente accesibles aumente el número de 
personas con discapacidad, incluidos los viajeros en silla de rued as, que utilicen los servicios 
de autocar. Sin embargo, no es probable que por un ligero aumento del número de viajes, 
debido únicamente a los usuarios de sillas de ru edas, los operadores au menten el número de 
servicios. Por tanto, no se esperan repercusiones en el nivel de empleo del sector del autocar. 
5.2.4.  Opción 3.II 
El impacto de las medidas contempladas en la  opción 3.II puede ser mayor que en el caso de 
la opción 3.I, debido a que las medidas podrían amp liarse para incluir los servicios de autobús 
y autocar nacionales de larga distancia.  
5.2.5.  Opción 4 
En esta opción, la UE promoverá la creación de  un marco legislativo poco estricto basado en 
las mejores prácticas para hacer que los operadores de autobuses y autocares desarrollen y adopten medidas reguladoras a nivel comunitari o y nacional respecto a los derechos de los 
viajeros de autobús y autocar. En esta fase, re sulta difícil comparar esta opción con las demás 
en cuanto al impacto social, ya que en la bi bliografía disponible no permite cuantificar la 
medida en que los operadores cumplen los acuerdos voluntarios. 
5.3. Impacto medioambiental 
Aunque no todas las opciones co nsideradas están directamen te relacionadas con asuntos 
medioambientales, estas medidas pueden implic ar aumentos o disminuciones de la demanda 
de transporte de viajeros y, por tanto, la posib ilidad de un cambio de modo de transporte, que 
podría tener determinadas consecuencias para el medio ambiente, algo que es difícil de 
evaluar. 
5.4. Valor añadido para la UE 
En principio, la opción 1 no alterará la si tuación actual y, por tanto, no representa ningún 
valor añadido para los ciudadanos de la UE . Aunque la aplicación de la opción 4 puede 
reflejar la evolución actual de l mercado del transporte en au tobús y autocar, no es posible 
determinar con precisión el valor añadido de este enfoque, ya que el  número de acuerdos 
voluntarios es bastante limitado y de aplicaci ón diversa en el conjunto de la UE. La 
participación de las instituciones de la UE animando a los operadores económicos a adoptar 
regímenes autorreguladores puede  producir resultados  positivos a largo plazo. Las opciones 2 
y 3 tendrían un impacto significativo en cuanto a aumentar la accesibilidad de los servicios de 
transporte a las personas con discapacidad o co n movilidad reducida, los ingresos del turismo 
y el refuerzo de los derechos  del consumidor en la UE. 
5.5. Impacto en las PYME 
Dada la estructura del sector del transporte  en autobús y autocar, las medidas propuestas 
repercutirán en las pequeñas y medianas em presas. Las opciones 1 y 4 no crearían ninguna 
nueva carga para las mismas. Mientras que la opción 2 generaría costes muy modestos 
(responsabilidades y asistencia), el impacto de la opción 3 sería significativo en  cuanto a los 
costes de una flota de vehí culos disponibles para las pe rsonas con discapacidad o con 
movilidad reducida. 
ES    ES 5.6. Gastos administrativos 
Las opciones 1 y 4 no generarían ningún coste admi nistrativo adicional, pero las opciones 2 y 
3 pueden tener algunas implicaciones económicas. No obstante, en esta fase los costes 
administrativos de aplicar las disposiciones por las que se re fuerzan los derechos de los 
viajeros pueden cuantificarse basándose en el trabajo realizado por lo s órganos de aplicación 
nacionales conforme al Reglamento (CE) n° 261/2004. Se calcula que los órganos de 
aplicación nacionales designados te ndrán que emplear 7 equivalentes de jornada completa 
para atender las reclamaciones relacionadas con lo s servicios internacionales de transporte en 
autobús y autocar.  
6. CONCLUSIONES FUNDAMENTALES DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO  
Este capítulo indica las opciones políticas óp timas para lograr los objetivos de un acto 
legislativo. Contiene una brev e comparación de las opciones disponibles respecto a los 
principales objetivos polític os según lo definido en el capítulo 2 del documento. 
Principio de no discriminación y asistencia  a personas con minusvalía o con movilidad 
reducida 
La opción política óptima es la situación de protección es tándar, que también cubre los 
servicios nacionales. La elección de la me jor opción ha sido influida por dos asuntos 
principales: el equilibrio entre la reafirmación de los derechos de los pasajeros y el aumento 
de los costes. Los viajeros en autobús y autocar  son particularmente sensibles al aumento de 
los precios, por lo que un incremento en este  sentido podría hacer que pasaran a otros modos 
como las aerolíneas de bajo coste, el automóvil y los ferrocarriles. 
Principio de responsabilidad de los operadores en caso de fallecimiento o lesiones de 
pasajeros 
La opción política óptima es la situación de protección aumentada (transporte nacional e 
internacional). La opción 3.II se considera la  mejor debido a que aumentará la protección de 
los derechos de los viajeros (tanto nacional es como internacionales) y establecerá la 
responsabilidad de los operador es a nivel de la UE, con só lo un impacto moderado en los 
costes de los operadores. La opción 3.I solucion aría problemas en las diferencias legales que 
existen entre los Estados miembros respecto al asunto de los servicios internacionales, pero 
también podría crear algunos problemas relativos a la discriminación entr e viajeros nacionales 
e internacionales. De hecho, dado que actualmen te hay pocas leyes a nivel nacional, las 
disposiciones de la UE significarían que las lín eas nacionales se beneficiarían de un nivel de 
protección menor que las europeas, dificultad que podría superarse simplemente incluyendo el 
transporte nacional en el ámbito de las disposiciones (opción 3.II). 
Normas de calidad, obligación de informar, indemnizaciones y asistencia en caso de 
cancelación o retraso 
La opción política óptima es la situación de pr otección estándar combinada con aspectos de la 
opción de autorregulación. Dado que la garantía por ley de una protección adecuada de los 
viajeros también animará a los op eradores de autobús y autocar a ofrecer mejores servicios sin 
incrementar los precios, la opción preferible es la 2 (situación de protección estándar). La Comisión debe animar a las empresas europeas de autobuses y autocares a elaborar normas de 
calidad adecuadas y a de sarrollar buenas prácticas.