[pic] | COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS |

Bruselas, 12.10.2005

COM (2005) 489 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO, EL PARLAMENTO EUROPEO Y EL COMITÉ ECONÓMICO SOCIAL EUROPEO

Estrategia de la UE para África: Hacia un pacto euroafricano para acelerar el desarrollo en África {SEC (2005) 1255}

Introducción

África está en movimiento. En los últimos años ha mejorado considerablemente el grado de sensibilización a escala internacional acerca de la situación en África y actualmente este continente emite mensajes claros de que existe un verdadero impulso de cambio. El nacimiento de la Unión Africana (UA) y la Nueva Estrategia de Cooperación para el Desarrollo Africano (NEPAD), junto con el refuerzo del papel desempeñado por las Comunidades Económicas Regionales (CER) y la aparición de una nueva generación de líderes a nivel nacional, han cambiado África. Asimismo está evolucionando la relación entre África y Europa.

La relación de Europa con África no es nueva, sino que está profundamente arraigada en la Historia y ha evolucionado gradualmente desde unos lazos coloniales generalmente dolorosos hacia una asociación fuerte e igualitaria basada en intereses comunes, el reconocimiento mutuo y la responsabilidad. Fuertes vínculos comerciales unen Europa y África, y la UE se ha convertido en el mayor mercado de exportación para los productos africanos; por ejemplo, cerca de un 85 % de las exportaciones africanas de algodón, fruta y verduras son importadas por la UE. Europa y África están también unidas por importantes y previsibles flujos de ayuda; en 2003 la ayuda al desarrollo de África por parte de la UE ascendió a 15 000 millones de euros, comparada con los 5 000 millones de euros de 1985. Visto esto, la UE es con mucho el mayor donante: su Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) representa el 60 % del total de la AOD a África. Además, algunos Estados miembros de la UE mantienen desde antiguo relaciones políticas, económicas y culturales con distintas regiones y países africanos, mientras que otros acaban de entrar en contacto con la política y al desarrollo africanos. A escala comunitaria, a lo largo de las últimas décadas la Comisión Europea ha acumulado una gran experiencia y celebrado varios acuerdos contractuales con interlocutores de distintas partes de África que aportan a los socios una base sólida de previsibilidad y seguridad.

Pero durante largos períodos de tiempo las relaciones de la UE con África, para la formulación y aplicación de políticas, han adolecido de gran fragmentación: entre las distintas políticas y actuaciones de los Estados miembros de la UE y la Comisión Europea; entre la cooperación comercial y la cooperación al desarrollo económico; entre acciones de corte más tradicional para potenciar el desarrollo socioeconómico y medidas políticas de carácter estratégico. Ni Europa ni África pueden permitirse mantener esta situación. La presente Estrategia para África se propone, por lo tanto, proporcionar a la UE un marco global, integrado y enfocado a largo plazo para sus relaciones con el continente africano.

Un África . A pesar de que África tiene muchos rostros, distinta Historia y diferentes necesidades, ahora como un colectivo de todo el continente ha emprendido una vía de integración política, económica y cultural, que ha cristalizado en un esfuerzo de integración regional promovido por las Comunidades Económicas Regionales de África y el lanzamiento de la Unión Africana y la Nueva Estrategia de Cooperación para el Desarrollo Africano (NEPAD). En este contexto, la Estrategia de la UE para África se dirigirá por primera vez a África como una sola entidad. Con arreglo a la Estrategia, la UE reforzará su diálogo con las instituciones panafricanas; sacará el máximo partido del potencial que representa el Acuerdo de Cotonú, recientemente revisado, el Acuerdo en materia de comercio, desarrollo y cooperación (TDCA) y la Asociación euromediterránea, junto con la Política europea de Vecindad. Estos acuerdos cubren, respectivamente, las relaciones de la UE con los países del África subsahariana, Sudáfrica y los países del norte de África.

Una Europa . Europa también ha cambiado. La ampliación de la UE para incluir a 10 nuevos miembros ha elevado el número de posibles socios individuales a veintiséis: los veinticinco Estados miembros más la CE. Esta nueva situación ha incrementado el potencial impacto político y económico de la UE, pero el mayor número de miembros plantea también dificultades en cuanto a la coordinación y complementariedad de la ayuda. Por esta razón, la Estrategia de la UE para África dará prioridad en los años futuros a la efectividad de la ayuda y a la coordinación entre donantes.

Objetivos comunes. La UE se propone trabajar en colaboración con las naciones africanas en el fomento de la paz y la prosperidad para todos sus ciudadanos; por ello, la Estrategia de la UE para África tiene como objetivo principal promover la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio de la ONU en África . Este objetivo se ve reforzado y complementado por los fines específicos que persiguen el Acuerdo de Cotonú, el Acuerdo en materia de desarrollo, comercio y cooperación, la Asociación euromediterránea y la Política europea de Vecindad, incluido el apoyo a la reforma política y la modernización económica.

La Estrategia de la UE para África debe también contribuir a reforzar la asociación sólida entre una Europa ampliada y un África que emerge. La UE espera que esta asociación desemboque en la celebración de un pacto euroafricano en una segunda cumbre UE - África en Lisboa. Además, la Estrategia consolidará los principios fundamentales reguladores de esta relación, que son sobre todo la igualdad, la asociación y el sentimiento de propiedad . Aunque estos principios no son nuevos, su significado y sus implicaciones han cambiado con el contexto político y económico exterior. Teniendo en cuenta el cada vez mayor papel que desempeñan tanto las Comunidades Económicas Regionales (CER) como la Unión africana (UA), y vista la complejidad creciente de las relaciones de la UE con África, también pasarán a ser ideas principales de la estrategia de la UE para África la subsidiariedad y la solidaridad . Por último, es esencial que una cultura de diálogo, que es un elemento fundamental de nuestros distintos acuerdos contractuales, impregne cada vez más las relaciones de la UE con África.

El éxito de la asociación dependerá de su capacidad para cimentar los vínculos entre los dos continentes más allá de la interacción política y económica oficial. Este diálogo de mayor envergadura comporta un aspecto importante: el establecimiento de asociaciones de hermanamiento que reúnen universidades y escuelas, parlamentos, ciudades, municipios, empresas e industrias, sindicatos, redes de la sociedad civil y museos de África y de Europa. Otra propuesta innovadora de la UE prevé la puesta en marcha de un Programa europeo de servicio voluntario para las personas que deseen conocer mejor el desarrollo de África y compartir sus competencias.

Esta nueva Estrategia para África tiene que reflejar las diferencias existentes en la situación económica y social de los distintos países africanos y dentro de los mismos, así como las diversas relaciones contractuales que tiene la UE con ellos. La UE debería reforzar su ayuda, sobre todo en los países que distan mucho de alcanzar los Objetivos de Desarrollo para el Milenio, en los ámbitos considerados como requisitos previos a la realización de éstos ( la paz y la seguridad y la buena gobernanza ), en los sectores que generan el entorno económico necesario para conseguirlos ( el crecimiento económico, el comercio y la interconexión ), y en los ámbitos directamente vinculados a estos objetivos ( la cohesión social, un trabajo digno, la igualdad de oportunidades para hombres y mujeres y el medio ambiente ). Estos objetivos deben ir acompañados, especialmente en los países más próximos a la UE, de medidas de apoyo a la integración económica y la cooperación política con la UE. En conjunto, constituyen la respuesta común, global y coherente de la UE a los retos que plantea el desarrollo de África.

Condiciones previas para alcanzar los Objetivos de Desarrollo para el Milenio

A lo largo de las últimas décadas, las guerras y los conflictos violentos en África han acabado con millones de vidas humanas y decenas de años de desarrollo económico. En la actualidad se reconoce universalmente que el desarrollo sostenible es indisociable de la paz y la seguridad , que son pues los requisitos previos esenciales para un desarrollo sostenible. La UE debería intensificar sus esfuerzos para favorecer la paz y la seguridad en todas las etapas del ciclo de un conflicto, desde la prevención de los conflictos por medio de su gestión hasta la resolución de los mismos y la posterior reconstrucción. Estos últimos años, África ha demostrado voluntad y capacidad para organizar, dirigir y conducir sus propias operaciones de apoyo de la paz. Convendría, por ello, que el Fondo de Apoyo a la paz, que se ha convertido rápidamente en el pilar financiero de toda la nueva arquitectura africana de mantenimiento de la paz y la seguridad, se reconstituyera y reforzara para respaldar los esfuerzos realizados. La UE debería también seguir actuando en favor de una gestión sana de los recursos naturales en África para intentar encontrar una solución a las causas medioambientales profundas que subyacen a muchos de los conflictos.

Desde el 11 de septiembre de 2001, la seguridad se ha convertido en una completa prioridad en todo el mundo. Los Estados miembros de la UE, al igual que sus países socios de África septentrional, han sufrido importantes ataques terroristas. La seguridad de los ciudadanos es ahora una prioridad de primera magnitud, tanto para África como para Europa. Garantizar la seguridad y el Estado de Derecho con equidad, justicia y pleno respeto de los derechos humanos se ha convertido hoy en día en una prioridad esencial plenamente reconocida y compartida.

Una gobernanza buena y eficaz constituye el segundo requisito previo para un desarrollo sostenible, y también en ese ámbito hay señales de cambio positivas en África. Los países africanos han suscrito conjuntamente una serie de valores y principios de buena gobernanza progresivos. Algunos países han llegado a comprometerse a sufrir periódicamente un control en el marco del mecanismo de evaluación inter pares africano (MAEP), único instrumento de examen y aprendizaje entre pares. La UE debe lanzar una iniciativa relativa a la gobernanza, que inste a los países africanos a participar en este proceso de evaluación paritaria y aporte ayuda para aplicar las reformas inspiradas en este principio. La instauración y el refuerzo de instituciones nacionales creíbles, tanto a nivel central – como el Parlamento, el sistema policial y judicial y los sistemas de gestión de la hacienda pública – o a nivel local o regional, constituyen un elemento esencial del proceso de reforma en materia de gobernanza. Pero la gobernanza no se refiere solamente a las instituciones; tiene también que ver con la adopción de las medidas correspondientes y los marcos jurídicos y reglamentarios convenientes. Por ello, con el fin de luchar contra la corrupción, el blanqueo de dinero y el terrorismo, la UE debería seguir abogando por la transparencia y la eficacia del intercambio de información entre autoridades. Debe también seguir defendiendo los derechos humanos y la igualdad de oportunidades para proteger a las categorías más vulnerables, en particular, las mujeres. Más concretamente, la UE debe trabajar en favor de la creación de un foro UE - África sobre derechos humanos, con el fin de fomentar que se compartan los conocimientos y los recursos. En los países al amparo de la Asociación euromediterránea o la Política europea de Vecindad, la instauración de un instrumento importante en favor de la gobernanza va a acelerar los progresos en este ámbito.

Creación de un entorno económico favorable a la realización de los Objetivos de Desarrollo para el Milenio

A pesar de la mejora de sus resultados económicos, muchas zonas del continente africano permanecen marginadas. En una economía internacional cada vez más globalizada, representa solamente en torno al 2 % aproximadamente del comercio mundial y su cuota de las exportaciones de productos manufacturados es casi desdeñable. Se considera que para poder reducir a la mitad la pobreza de aquí al 2015, África debe alcanzar un crecimiento anual medio de al menos el 8 %. La UE debe pues ayudar a estimular un crecimiento económico sostenible, suficientemente rápido y variado, con el fin de contribuir a una reducción real de la pobreza. Debe seguir apoyando a los países africanos en la aplicación de políticas macroeconómicas y estructurales que alienten la inversión privada y estimulen el crecimiento en beneficio de los pobres. Otro vector esencial para el crecimiento económico y la integración regional debe buscarse en el desarrollo del comercio multilateral y los intercambios Sur-Sur y Norte-Sur. Una mayor integración económica de las regiones estimula el crecimiento gracias al aumento del tamaño del mercado y a las economías de escala. Los Acuerdos de asociación económica (AAE) que la UE negocia actualmente con cuatro regiones subsaharianas de África se centran en torno el objetivo de crear mercados integrados y de favorecer el comercio y el desarrollo. Es esencial mantener una estrecha coordinación entre las políticas en materia de comercio y desarrollo. El Programa de Doha para el desarrollo y los AAE tienen por objeto garantizar una integración progresiva de África en los mercados mundiales. Es también deseable que la UE ayude a los países africanos a establecer un marco jurídico estable, eficaz y armonizado favorable a las iniciativas de las empresas privadas, en particular, en el ámbito de las comunicaciones y los servicios electrónicos. Debería, en este contexto, hacer campaña en favor de la instauración de un Foro económico euroafricano, en el que se reúnan empresarios e inversores públicos y privados de Europa y África.

La estabilidad macroeconómica, la creación de mercados regionales y un clima de inversiones privadas adecuado son condiciones previas decisivas para un crecimiento económico constante. No obstante, este contexto favorable al crecimiento debe acompañarse de las medidas convenientes que contribuyan a aumentar y diversificar la producción y a crear las infraestructuras y las redes necesarias. La UE debe muy especialmente ayudar a aumentar la competitividad y la productividad de la agricultura africana. Con la Asociación euromediterránea y la Política europea de Vecindad, los países socios del África Septentrional van a aplicar un plan de trabajo, el cual incluye, en particular, la liberalización continua del comercio de los productos agrícolas, de los productos agrícolas transformados y de los productos pesqueros, y la liberalización del comercio de servicios y del derecho de establecimiento, con el fin de concluir las negociaciones antes de que finalice 2006.

El crecimiento económico en África está limitado también por un precario acceso a los servicios de transporte y comunicación, al agua y al saneamiento, y a la energía. Esta es la razón por la que la UE debe crear una Asociación para las infraestructuras destinada a iniciar y financiar programas que faciliten las interconexiones a nivel continental, con el fin de facilitar la integración regional. En el contexto de esta asociación, la UE debería ayudar a África a determinar y establecer las conexiones inexistentes, armonizar sus políticas de transporte, desarrollar una gestión integrada del agua, crear infraestructuras transfronterizas y regionales para la energía y reducir la brecha digital a todos los niveles, en particular, mediante proyectos de desarrollo de comunicaciones electrónicas sostenibles a precio moderado.

Afrontar directamente los Objetivos de Desarrollo para el Milenio

En la actualidad, un 40 % de los ciudadanos africanos sobreviven con menos de un dólar al día. Sólo seis de cada diez niños africanos van a la escuela primaria. En África hay un altísimo índice de enfermedades transmisibles, en particular el VIH/SIDA, el paludismo y la tuberculosis. Sólo en 2004 el SIDA mató a más de dos millones de personas en el África subsahariana y afectó a aproximadamente otros tres millones. La UE debe, por ello, ayudar a ofrecer servicios sociales básicos a la población africana más pobre (Objetivos de Desarrollo para el Milenio 1-6) contribuyendo a la creación de una red de protección social para las personas más vulnerables de África. Yendo más allá de la enseñanza primaria, debe apoyar la educación, la investigación, el acceso a los conocimientos y la transferencia de conocimientos técnicos a lo largo de la vida: desde la enseñanza secundaria a la superior y a la formación profesional. Basándose en el éxito y la experiencia adquirida a través del programa Erasmus, debe subvencionar la creación de un programa Nyerere de intercambios de estudiantes a través de todo el continente africano. Sería también conveniente que la UE intensificara su acción para que se pueda prestar una asistencia sanitaria decente gracias al refuerzo de los sistemas de salud pública, al desarrollo de las capacidades y a la investigación en el ámbito sanitario y a la reconstitución del Fondo mundial de lucha contra el SIDA, la tuberculosis y el paludismo. Habrá que complementar estos servicios con mejoras en el acceso al agua potable, el saneamiento, la energía sostenible y las tecnologías de la información y la comunicación. Es aconsejable una plena participación de los agentes no estatales en todos estos ámbitos con el fin de reforzar el sentimiento de propiedad y mejorar la prestación de los servicios a los más pobres. La prevención y la erradicación de la pobreza deben realizarse al mismo tiempo que el desarrollo de empleos productivos y de un trabajo digno para todos. Los empleos propuestos a los jóvenes que hacen su entrada en el mercado laboral proceden demasiado a menudo, en África, de la economía sumergida con bajos índices de productividad e ingresos y malas condiciones de vida y trabajo así como una protección social reducida, o incluso inexistente.

Estas medidas, por importantes que sean, no bastarán por sí solas para equilibrar las desigualdades existentes y la falta de cohesión social. La explosión demográfica de África, su rápido proceso de urbanización y sus migraciones a gran escala representan nuevos retos para este continente. Debe encontrar, en primer lugar, una fórmula más integrada de desarrollo urbano sostenible, fundado en los dos pilares de la buena gobernanza y la buena gestión urbana, y mejorar el desarrollo territorial y la ordenación del territorio. En segundo lugar, deben emprenderse acciones de mayor envergadura para transformar las migraciones en una fuerza positiva para el desarrollo, por ejemplo invirtiendo la fuga de cerebros o ayudando a la gestión de los flujos migratorios.

En África, el medio ambiente es frágil, propenso a sequías, cambios climáticos y al fenómeno de la desertización. El crecimiento demográfico y agrícola actual ha ocasionado una escasez de tierras, cuya degradación se ha visto acentuada por la intensificación de la agricultura. Un medio ambiente sano tiene efectos beneficiosos más allá de las fronteras africanas. Al ser uno de los activos más valiosos para el desarrollo sostenible de África, es necesario que la UE colabore en su protección. Conseguir un desarrollo sostenible para África es el único medio de proteger el medio de subsistencia de los pobres, a medio y largo plazo. Más concretamente, las intervenciones deberían abordar la conservación de la biodiversidad, ayudando por ejemplo a la instauración de un marco jurídico conveniente para defender una utilización razonable de los recursos naturales, a la gestión de la diversidad medioambiental y a la lucha contra la desertización y contra los efectos de los cambios climáticos. El desarrollo de las capacidades locales encargadas de proporcionar datos fiables sobre la localización, el estado y la evolución de los recursos medioambientales, la disponibilidad de alimentos y las situaciones de crisis constituirán el centro de estos esfuerzos.

Aumentar la eficacia y la amplitud de la ayuda

Si bien los flujos de ayuda hacia África son importantes y no han dejado de aumentar estos últimos años, es necesario contar con compromisos políticos y financieros adicionales para dar a África el impulso decisivo hacia la consecución de los Objetivos de Desarrollo para el Milenio. En junio de 2005, el Consejo Europeo asumió un compromiso ambicioso en este sentido. Sobre la base de una propuesta de la Comisión, acordó duplicar la ayuda al desarrollo entre 2004 y 2010 y asignar la mitad al continente africano. Gracias a este compromiso, la UE sigue en la vía de alcanzar el objetivo fijado por las Naciones Unidas de asignar un 0,7 % del PIB a la ayuda al desarrollo de aquí a 2015. Con relación a lo que está previsto para 2006, este compromiso debería producir al año un aumento de veinte mil millones de euros en el importe de la AOD para 2010 y de cuarenta y seis mil millones de euros al año en 2015. La UE aceptó asimismo asignar colectivamente al menos un 50 % de este aumento al continente africano.

No basta que la ayuda de la UE aumente, es necesario también que su eficacia mejore en los próximos años. En épocas anteriores, la ausencia de coordinación y complementariedad en las acciones de los donantes ha impedido a menudo que políticas válidas de desarrollo desemboquen en resultados concretos. La UE ha hecho mucho para mejorar la situación, en particular muy recientemente en el marco del Foro de alto nivel sobre la eficacia de la ayuda, que se celebró en París en marzo de 2005. A fin de ir aún más lejos, la UE debería aplicar un Plan de acción para la eficacia de la ayuda centrándose prioritariamente en el África subsahariana. Este plan de acción preparará el camino para propuestas concretas de creación de un atlas operativo e interactivo de los donantes de la UE, un acuerdo sobre la armonización de los planes de ayuda nacionales, aprobación de documentos de programación conjunta y la elaboración de procedimientos comunes. La UE debía por otro lado promover un apoyo presupuestario más general y más sectorial . Así pues, la ayuda aportada será no solamente más transparente, previsible y orientada hacia resultados sino que podrá también mejorar el peso político colectivo de la UE. Será importante demostrar que el aumento considerable de los flujos de ayuda ha alcanzado plenamente su objetivo de ayudar a los países beneficiarios a alcanzar los Objetivos de Desarrollo para el Milenio.

Conclusiones

Desde hace algunos años, ha reaparecido en la escena internacional un África que mira al futuro con mayor confianza, dinamismo y optimismo que nunca. La gobernanza ha mejorado mucho últimamente, se registra un crecimiento económico constante por primera vez en décadas, y la UA/NEPAD y las organizaciones regionales han dotado a África de un plan de trabajo político y económico y de una visión para el futuro. El desarrollo de África figura ahora en primer lugar en el programa político internacional y hay un amplio consenso en torno a las medidas esenciales que deben adoptarse. Se abre ahora una ocasión única para dar a África el impulso decisivo en la vía del desarrollo sostenible. En el caso del África Septentrional, la Asociación euromediterránea y la Política europea de Vecindad han brindado también la perspectiva concreta de una nueva asociación reforzada que se extenderá a toda la cuenca mediterránea, proyecto que se reconfirmará próximamente con motivo del décimo aniversario de la Declaración de Barcelona.

Socio desde hace tiempo y vecino próximo de África, la UE tiene una posición privilegiada para desempeñar un papel motriz en este proceso. Europa y África están vinculadas por una historia común, culturas interconectadas y objetivos compartidos. El desarrollo social, económico y político sostenible de África es pues nuestra preocupación común. Al tiempo que África adopta una nueva visión del futuro del continente, la UE debe responder a su llamada con el mismo sentido de la responsabilidad y con urgencia. La próxima década (2005-2015) señalará un cambio de dirección en las relaciones entre Europa y África. La Estrategia de la UE para el África descrita en la presente Comunicación, que previsiblemente se adoptará en el Consejo Europeo de diciembre de 2005, constituye la respuesta de la UE al reto de ver a África reanudar el camino del desarrollo sostenible y alcanzar los Objetivos de Desarrollo para el Milenio para el año 2015. Es esta nuestra misión común y nuestro deber común.

ANEXO

ÍNDICE

1. Las muchas caras de África 11

1.1. Dinámica geopolítica: zonas de inseguridad y centros de estabilidad 11

1.2. Dinámica geoeconómica: diversidad de caminos al crecimiento 13

1.3. Dinámica geosocial: modelos de progreso y agrupaciones contra la desigualdad 16

1.4. Dinámica geoambiental: gestión de los recursos naturales para combatir la pobreza 17

2. Principios de la relación UE-África 19

2.1. Carácter tradicional de las relaciones de la UE con África 19

2.1.1. Existencia de una red de acuerdos 19

2.1.2. Nuevo marco para la política de desarrollo 20

2.2. Cambio cualitativo en las relaciones UE-África 20

2.2.1. Compromiso con un continente en proceso de cambios: igualdad, asociación y responsabilidad 20

2.2.2. Compromiso con un continente diverso: subsidiariedad y solidaridad 21

2.2.3. Compromiso permanente con África: diálogo político 22

3. Las tres vertientes de la estrategia de respuesta de la UE 23

3.1. Fortalecimiento del apoyo de la UE en los ámbitos prioritarios 23

3.1.1. Condiciones previas para la consecución de los ODM y de la buena gobernanza 23

3.1.1.1. Impulsar la paz y la seguridad 23

3.1.1.2. Apoyar una gobernanza legítima y efectiva 26

3.1.2. Creación de un entorno económico favorable 29

3.1.2.1. Impulsar el crecimiento económico 29

3.1.2.2. Interconectar África 32

3.1.3. Consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio 34

3.1.3.1. Colocar a la persona en el centro del desarrollo 34

3.1.3.2. Construir un futuro sostenible desde el punto de vista ecológico 38

3.2. Aumentar la financiación de la UE para África 40

3.3. Un planteamiento más eficaz por parte de la UE 41

4. Conclusiones 44

Introducción

Algo se mueve en África. La sensibilización internacional ante la situación de este continente ha aumentado notablemente en los últimos años, y África está dando ya claras señales de la existencia actual de posibilidades reales de cambio. Con la creación de la Nueva Alianza para el Desarrollo de África (NEPAD) en el 2001 y de la Unión Africana (UA) al año siguiente, África se ha dotado de una estrategia y unas instituciones que pueden guiarla por el camino de la integración política y económica. El Acuerdo de Cotonú, el Acuerdo de Comercio, Desarrollo y Cooperación (ACDC), la Asociación Euromediterránea (AEM) y la Política Europea de Vecindad (PEV) constituyen el marco para el apoyo brindado a este proceso por la Unión Europea (UE). Las Comunidades Económicas Regionales (CER), que son el pilar del proceso de integración del continente africano, están comprometidas con la promoción del crecimiento económico y de la estabilidad política. A nivel nacional, son ya muchos los países que están logrando importantes avances en el ámbito de la gobernanza. Así, por ejemplo, en los últimos cinco años, más de dos tercios de los países del África subsahariana han celebrado elecciones multipartidistas. Además, en los años finales de la década de los 90, el África subsahariana dio ya las primeras señales de que la tendencia al estancamiento de las dos décadas anteriores comenzaba a invertirse. De esta forma, frente al crecimiento medio anual del 2,3% registrado entre 1980 y 2000, la región arrojó en el 2003 un crecimiento real del PIB del 4,2% y del 5,1% en el 2004.

Sin embargo, pese a estos importantes avances, África tiene todavía por delante un largo camino que recorrer para la consecución del desarrollo sostenible. Hoy día, el 40% de los africanos sigue viviendo con menos de un dólar al día; tres de cada cuatro personas que mueren de sida son africanas y uno de cada cinco africanos vive en países en guerra o que son escenario de conflictos violentos. Además, el continente africano es actualmente la única zona del mundo donde la esperanza de vida ha venido disminuyendo en los últimos 30 años. En términos de renta per cápita, debe señalarse también que dieciocho de los veinte países más pobres del mundo son africanos. En estas circunstancias, es evidente que, si la voluntad política y el volumen de recursos financieros no se desarrollan sustancialmente, la mayoría de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) de las Naciones Unidas (NU) no podrá ser alcanzada por África hasta el año 2050 (frente al 2015 inicialmente previsto).

Europa es socio tradicional de África y su vecino más próximo. El desarrollo del continente africano reviste, pues, para Europa un interés de alto valor, tanto económico como político y estratégico, y la consecución de los ODM constituye un objetivo común. Es preciso, por tanto, que la UE, es decir, los 25 Estados miembros y la Comisión Europea, aproveche ahora la oportunidad única brindada por la dinámica existente en África y presente una estrategia común, coherente y completa para hacer de África la primera prioridad en la aplicación del “paquete de ODM”[i] y del “consenso europeo”, que es la nueva política de desarrollo de la UE[ii] La presente Comunicación expone una Estrategia de la UE para la promoción de los ODM en África , estrategia que deberá ser adoptada por el Consejo Europeo en diciembre del 2005. Esta estrategia de largo plazo tendrá, por su parte, que servir de base para un nuevo Pacto Euroafricano que la UE debería tratar de refrendar en una Cumbre UE-África celebrada en Lisboa. Basada en un amplio proceso de consultas con la Unión Africana (UA) y con las CER de África, la estrategia expuesta permitirá aprovechar plenamente el potencial que ofrecen el Acuerdo de Cotonú, recientemente revisado, la Asociación Euromediterránea y la PEV.

Para poder alcanzar esos objetivos, la UE debe tener en cuenta las diferentes tendencias políticas, económicas, sociales y medioambientales existentes en África (Capítulo 1), así como los principios básicos que han de regir las relaciones entre la UE y ese continente (Capítulo 2). Partiendo de estas bases, la UE tiene que seguir una estrategia con tres vertientes: i) fortalecer su apoyo en todos aquellos ámbitos que son prioritarios; ii) aumentar la financiación que destina a África; y iii) desarrollar y aplicar un enfoque comunitario que sea más eficaz para el conjunto del continente (Capítulo 3).

1. Las muchas caras de África

Áfricas hay muchas. La diversidad de regímenes políticos, experiencias históricas, contextos culturales y religiosos, dinámicas económicas y características geográficas que existen en África determina a menudo fuertes diferencias entre los distintos países, regiones y comunidades locales del continente. El presente capítulo no pretende ofrecer un análisis exhaustivo de todas esas diferencias -para ello existe ya abundante literatura-, sino, más bien, destacar por su importancia ciertos cambios y tendencias que ha registrado África recientemente. Este nuevo contexto constituye el punto de partida de la Estrategia de la UE para África.

1.1. Dinámica geopolítica: zonas de inseguridad y centros de estabilidad

En los últimos años, atraídos por el potencial económico y la importancia política y estratégica del continente, han hecho su aparición en África una serie de nuevos actores externos . Este contexto geopolítico de cambio plantea nuevos retos y oportunidades para la formulación y aplicación de la política africana de la UE. Algunas economías emergentes, como las de Brasil, la India o China, se han convertido en importantes fuentes de inversión exterior y han abierto nuevos mercados de exportación para los productos básicos africanos. Debido a su peso económico y su influencia política, China merece una atención especial. El comercio sino-africano ha pasado de los 10.000 millones de dólares del año 2000 a 28.500 millones en el 2004, y, desde el primero de estos dos años, más del 25% del petróleo de China es importado de África. A pesar de los radicales cambios interiores que ha registrado, China mantiene sus vínculos con diferentes Estados africanos que se sienten hoy atraídos por el potencial comercial del país. China, en efecto, representa, sobre todo para los países dependientes del petróleo y de otros productos básicos, una importante fuente de ingresos financieros sostenidos que se encauzan, en su mayoría, fuera de los marcos tradicionales del desarrollo y la gobernanza.

Hay, además, socios tradicionales de África que muestran hoy un renovado interés por este continente. Estados Unidos ha reiniciado en los últimos tiempos sus inversiones en África debido a muy diversos motivos, algunos antiguos, como el tradicional interés de ese país por el desarrollo, la buena gobernanza y la estabilidad política, y otros más recientes, como el acceso al petróleo, la lucha contra el terrorismo o la competencia estratégica global. En el caso de Japón , las reuniones de alto nivel que vienen celebrándose regularmente con África desde la década de los 90, como, por ejemplo, la Conferencia Internacional de Tokio sobre el Desarrollo Africano (TICAD), ponen de manifiesto la importancia cada vez mayor que reviste África en la política exterior y económica del país. Rusia , en fin, ha establecido, especialmente desde el año 2001, lazos cada vez más estrechos con algunos países africanos de los que le atrae de forma particular el potencial que ofrecen sus sectores energético y minero.

Pero más importante incluso que estos factores externos es la dinámica política interna de África. Mientras algunos países y regiones del continente sufren hoy las deficiencias de sus Estados, padecen situaciones de violencia o siguen inmersos en los esfuerzos de reconstrucción posteriores a un conflicto armado, otros, en cambio, han venido registrando períodos prolongados de paz, de seguridad, de estabilidad económica y política y de participación democrática. Estos países estables desempeñan un papel fundamental en la estabilización de sus regiones y ofrecen un ejemplo de lo que puede lograrse en un clima político favorable. Así, la mayor parte del África septentrional ha venido disfrutando en las últimas décadas de una prolongada estabilidad. En el África occidental, por su parte, Ghana es el mejor ejemplo de un país estable y bien gobernado que ha sabido transformar el crecimiento económico en logros tangibles para el desarrollo interior. En la Comunidad del África oriental (Kenia, Tanzania y Uganda), la estabilidad política y la integración económica regional han creado un escenario de estabilidad que contrasta fuertemente con la inestabilidad estructural del Cuerno de África y de la Región de los Grandes Lagos. Algunos países, como Ruanda y Burundi -ambos embebidos todavía en la reconstrucción postbélica-, se han esforzado cada vez más en los últimos años por forjar unas relaciones políticas y económicas más estrechas con ese grupo de países del África oriental. Por último, en el África meridional, aunque la precaria situación de Zimbabue siga causando preocupación, puede hablarse también de un bloque similar de países estables, del que formarían parte Sudáfrica, Namibia, Botsuana y Mozambique. Es preciso observar, sin embargo, que no todos los países estables ofrecen ejemplos de buena gobernanza.

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Mapa 1 : Situaciones de conflicto y de fragilidad estatal en África (2000-2005). Fuentes : Informe Anual del Instituto Heidelberg (2004) e Iniciativa LICUS ( Low Income Countries Under Stress: países con bajos ingresos bajo estrés) del Banco Mundial (2004).

Algunos de los mayores países de África sirven también a menudo de países de referencia y de polos de atracción e impulso económico y político para sus vecinos. Además de ciertos países del África septentrional, los principales ejemplos de países de referencia son Nigeria y Sudáfrica, en el África occidental y meridional, respectivamente. Debido al volumen de sus economías y a su compromiso con la integración regional y continental, ambos países desempeñan un papel de capital importancia para el desarrollo económico y la estabilidad política de toda África. En el ámbito político, los líderes de esos dos países, el Presidente Obasanjo y el Presidente Mbeki, han asumido el papel de agentes de la paz, con frecuencia fuera de sus propias subregiones. En el terreno económico, el considerable volumen de inversión privada que ha destinado Sudáfrica a la Región de los Grandes Lagos pone de manifiesto el vivo interés que tiene ese país en la estabilidad y prosperidad de dicha región.

A pesar de estas positivas tendencias, siguen existiendo dos zonas de inestabilidad y conflicto crónicos: la subregión del Río Mano, en el África occidental, y una línea que desciende desde Sudán y el Cuerno de África hasta el este del Congo, en el África oriental y central. Ambas zonas se caracterizan por un gran número de países en conflicto y una alta proporción de Estados frágiles , es decir, Estados que –debilitados a menudo por crisis y conflictos endémicos o por desastres naturales– carecen de una gobernanza legítima, creíble o eficaz. El primer caso, la subregión del Río Mano, incluye países tales como Guinea, Liberia y Sierra Leona. En los últimos diez años, avivados por la presencia de importantes recursos naturales (diamantes y madera incluidos), algunos conflictos han traspasado sus fronteras, sumiendo toda la región en una profunda crisis de refugiados e incrementando así su inestabilidad. Como resultado de esos conflictos, Guinea se ha convertido en el destino de un millón de refugiados. Tal inestabilidad ha tenido también un impacto más allá de la región, afectando en el noroeste a la zona de Casamance (Senegal) y en el este, desde el año 2002, a Costa de Marfil.

La segunda zona de inseguridad corresponde a la línea que puede trazarse desde Sudán y el Cuerno de África hasta el norte de Uganda y el este del Congo, pasando por la República Centroafricana. Los conflictos que tienen como escenario esta zona están provocados por una compleja combinación de causas estructurales, tales como la deficiente gestión de los escasos recursos naturales, la mala gobernanza política, los flujos incontrolados de refugiados, el comercio interregional de armas y la trata de seres humanos. La celebración del Acuerdo de paz global en Sudán en enero del 2005 constituyó un avance decisivo y, potencialmente, un punto de inflexión para el conjunto de la región. Lo mismo cabe afirmar respecto de la favorable dinámica política que se vive hoy en Somalia, hasta hace poco considerada como un Estado en colapso . Por el contrario, el conflicto de Darfur en Sudán, la “guerra olvidada” del norte de Uganda, la persistente inseguridad en el este y el norte de la República Centroafricana y la inestabilidad del Congo oriental siguen constituyendo graves motivos de preocupación.

Este escenario de inestabilidad e inseguridad se ve alimentado por un incremento de la delincuencia organizada transnacional. El continente africano se ha convertido en una importante zona de tránsito para el tráfico de drogas internacional. El 89% de los países africanos sufre la trata de seres humanos como países de origen, tránsito o destino. También están aumentando los niveles de robo y contrabando de recursos naturales y de tráfico de armas. Además, el tráfico y el consumo de drogas plantean cada vez más una seria amenaza para el conjunto del continente. Las redes de tráfico africanas, en especial las del África occidental, se han convertido en importantes actores, y África es hoy responsable de una cuarta parte de las incautaciones de cannabis que se efectúan a nivel mundial. Asimismo, se observa un incremento en el tráfico y consumo de cocaína, de heroína y de otros estimulantes del grupo de las anfetaminas.

1.2. Dinámica geoeconómica: diversidad de caminos al crecimiento

Son muchos los caminos que pueden seguirse para lograr el crecimiento. Los datos más recientes apuntan como factores capitales para éste la explotación sostenible de los recursos naturales, el desarrollo de la agricultura, la inversión en recursos humanos y la creación de un clima favorable a las inversiones.

África cuenta con varios países ricos en recursos , la mayoría de los cuales se concentra en el África septentrional y meridional, en el sur de la Región de los Grandes Lagos y alrededor del Golfo de Guinea. El nivel de crecimiento alcanzado por cada uno de esos países ha sido hasta ahora bastante irregular. En el cinturón meridional, algunos han sido capaces de convertir sus recursos en fuente sostenible de ingresos y crecimiento. Así, por ejemplo, el caso de Botsuana y Sudáfrica demuestra que, cuando se aplica un paquete de políticas adecuado, la extracción de minerales puede conducir a un crecimiento sostenido. El rápido aumento de precios registrado recientemente por el petróleo ha permitido la obtención de resultados excepcionales en otras partes de África, incluido el Golfo de Guinea. Cabe citar en este sentido el caso de Guinea Ecuatorial, cuyo crecimiento per cápita del PIB real alcanzó un 31,5% en el 2004. El flujo de capital extranjero que propician estas situaciones ofrece la oportunidad, e impone la responsabilidad política y económica, de convertir esa nueva riqueza en fuente de desarrollo sostenible. Fuera del caso del petróleo y el gas, se observa que la explotación de recursos está arrojando resultados diferentes según los países. Mientras Mozambique se ha convertido gradualmente en un importante exportador de electricidad, la República Democrática del Congo (RDC), que tiene el potencial hidráulico medio más alto del mundo después de China y de Rusia, no ha logrado desarrollar hasta ahora más que el dos por ciento de ese potencial.

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Mapa 2 : PIB per cápita y recursos naturales en África. Fuente : Indicadores del desarrollo mundial 2004 (Banco Mundial)

Es frecuente, por otra parte, que las economías africanas dependientes de los productos agrícolas dispongan sólo de una estrechísima gama de exportaciones. Tal circunstancia les hace muy vulnerables a las fluctuaciones de los precios mundiales de esos productos y a su declive a largo plazo. Entre los años 1980 y 2000, el precio real del azúcar descendió un 77%, el cacao un 71%, el café un 64% y el algodón un 47%. El empuje del crecimiento agrícola exigirá no sólo aumentar la producción, sino también corregir la vulnerabilidad y volatilidad globales del sector. La mejora que han registrado los rendimientos de la mandioca y el arroz en el África occidental es un buen ejemplo de cómo debe aumentarse la producción. En algunos países del África oriental, como Kenia, Uganda y Etiopía, se está acometiendo con cierto éxito un proceso de diversificación hacia exportaciones agrícolas no tradicionales, y en Kenia la horticultura se ha convertido en el subsector agrario de más rápido crecimiento. De igual forma, la veloz expansión de las exportaciones de pescado y de productos pesqueros registrada en Senegal, Tanzania, Kenia y Uganda, ha contribuido, cuando ha sido sostenible, a diversificar con éxito la producción de esos países. Hay, asimismo, posibilidades de desarrollar más el comercio regional. Incluso un país interior como Mali podría convertirse en un importante exportador de arroz en la región del África occidental si se expandieran el comercio y la integración regionales.

Otro decisivo factor de crecimiento es la existencia de un clima de inversión fiable y atractivo. En la actualidad, el grueso de las inversiones que tienen lugar en África son interiores (el 80%, frente al 20% que representa la inversión exterior). Como es lógico, existe una correlación entre los niveles de estabilidad y gobernanza de un país y su clima de inversión. No en vano son muchos los inversores que conceden especial importancia a las cuestiones relacionadas con la transparencia y la responsabilidad. A modo de ejemplo, cabe citar el caso de dos países. En el de Uganda, que se ha sometido a profundas reformas económicas, el PIB registró un crecimiento anual de alrededor de un 7% durante el período de 1993-2002, con el resultado de que el porcentaje de población situado por debajo del umbral de la pobreza ha descendido del 56% de 1992 a un 35% en el 2005. En el caso de Tanzania, por su parte, la mejora que ha experimentado el clima de inversión explica en gran medida el rapidísimo crecimiento registrado por el país en los últimos quince años. En ambos países, el diálogo y la cooperación con el mundo empresarial, tanto nacional como internacional, han demostrado ser un elemento de capital importancia para el desarrollo de un clima de inversión favorable.

Otro elemento clave para la mejora del clima de inversión es la integración regional, es decir, la construcción de unos mercados que, por su mayor dimensión y armonización, resulten más atractivos para la inversión en los sectores productivos. Es fundamental en este contexto el establecimiento de vínculos regionales que incluyan la aplicación de políticas armonizadas y de nuevas facilidades para el comercio. El sustancial aumento del comercio intraregional registrado en los últimos años se debe principalmente al desarrollo de los sistemas de integración regional. Así, por ejemplo, el comercio intraregional que tiene lugar dentro de la zona de libre comercio creada en el 2000 por el Mercado Común de África Oriental y Austral (COMESA) registró tres años más tarde un crecimiento del 25% y un volumen equivalente a 5.000 millones de euros. Otro ejemplo es el África septentrional, donde la UE ha venido prestando su apoyo a la expansión del comercio y la integración regional con iniciativas tales como el Acuerdo de Libre Comercio firmado en Agadir en febrero del 2004.

En esas regiones, los vínculos creados constituyen un factor crucial para el comercio y la integración, ya que reducen el coste de los negocios y facilitan el acceso a los mercados. Tales vínculos resultan particularmente esenciales para los países insulares, que, por sus características propias, requieren un nivel especial de apoyo y atención. En general, para poder fortalecer la competitividad de África en la economía mundial, el desarrollo de procesos dinámicos de integración regional reviste una importancia fundamental en vista del escaso progreso que registran muchos países del continente en la expansión y diversificación de sus exportaciones. Hay países subsaharianos que apenas han transformado en 20 años la composición de sus exportaciones y que todavía hoy, con demasiada frecuencia, no venden al exterior más que un reducido número de materias primas sin transformar. El resultado es que la cuota que representa el África subsahariana en el comercio mundial ha pasado del 3% de 1950 a menos de un 2% en la actualidad. Así pues, para dar un impulso significativo al crecimiento y al desarrollo del continente, es preciso estimular en él una apertura gradual y controlada de los países, en primer lugar, a nivel regional y, después, a escala mundial. Dado que Europa sigue siendo el socio comercial más importante de África –como lo demuestra, por ejemplo, el hecho de que alrededor del 85% de las exportaciones africanas de algodón, frutas y hortalizas sea importado por ella–, la UE tiene un papel esencial que desempeñar en el apoyo que requiere ese proceso de apertura.

1.3. Dinámica geosocial: modelos de progreso y agrupaciones contra la desigualdad

De la misma forma que en los ámbitos de la paz y la estabilidad y del comercio y el crecimiento, el panorama que ofrece África en materia de desarrollo humano es extremadamente diverso. Aunque la pobreza sea el denominador común de todo el continente, los diferentes contextos sociopolíticos y las distintas políticas gubernamentales hacen que la situación en esa materia siga presentando fuertes contrastes según los países y las regiones. Tales contrastes se reflejan, por ejemplo, en los indicadores que atañen a la desigualdad, a la educación y a la salud pública, pero también, y no en menor medida, en los campos de la (des)igualdad, del acceso a los servicios básicos y de la sostenibilidad ambiental.

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Mapa 3 : Prevalencia del VIH/SIDA e índices de alfabetización en África. Fuentes : Informe anual de la ONUSIDA (2004) y base de datos de los Indicadores del Milenio de las Naciones Unidas (2004)

Aunque varios países africanos hayan logrado alcanzar índices de crecimiento económico altísimos, la muy desigual distribución de los ingresos impide con frecuencia que ese crecimiento tenga un impacto positivo en los niveles de pobreza. No están, pues, vinculadas necesariamente la prosperidad general de un país y su situación en lo que concierne al desarrollo sostenible, a la reducción de la pobreza y a las oportunidades de acceso a un trabajo digno. La categoría de sociedades claramente desiguales incluye gran número de países pobres, como Sierra Leona o la República Centroafricana, pero también otros más ricos, como Lesoto, Botsuana y Sudáfrica. El caso más extremo es el de Namibia, que presenta uno de los niveles de desigualdad más altos del mundo. Se observa, en cambio, una distribución de la renta relativamente igual en países como Ghana y Uganda, donde el crecimiento, además, ha estado conectado con más fuerza a un propósito sostenible de reducción de la pobreza.

Agravada por el fuerte crecimiento continuo de la población, la creación de empleo sigue siendo uno de los principales retos para el desarrollo social y la reducción de la pobreza en África. La situación del empleo es todavía preocupante en la mayoría de los países del continente. La inmensa mayoría de los empleos a los que acceden los jóvenes que se incorporan al mercado de trabajo se sitúa en la economía sumergida y se caracteriza por los bajos niveles de productividad y de ingresos, por las deficientes condiciones laborales, por la falta de perspectivas profesionales y por la escasa o inexistente protección social. La mujer y las minorías étnicas, por su parte, siguen enfrentándose a enormes dificultades en el mercado laboral. Al mismo tiempo, el trabajo infantil, que constituye para muchas familias una importante fuente de ingresos, es todavía un fenómeno frecuente en numerosos países. Con referencia sólo al África subsahariana, se prevé que en los próximos quince años el número de jóvenes en busca de empleo aumente un 28%, equivalente a 30 millones de personas[iii].

Los índices de alfabetización de África están mejorando gradualmente. En lo que concierne a la enseñanza primaria, y aparte de los avances registrados en algunos de los países más pobres del continente, como Burkina Faso, Benin o Eritrea, el número total de niños escolarizados en el África subsahariana registró un aumento del 48% entre 1990 y 2001. En términos generales, los índices de escolarización en esa enseñanza ponen de manifiesto que el África meridional y oriental se sitúa algo por detrás del resto de África. En cambio, en lo que atañe a la educación secundaria, son dos países del Sahel, Niger y Chad, los que se encuentran en peor situación, con unos índices de escolarización claramente inferiores al 10%. En esos países, las zonas rurales suelen estar desfavorecidas y algunos grupos, como las niñas, los niños con discapacidades y los huérfanos, siguen sufriendo situaciones de marginalización especial.

Las enfermedades transmisibles están suponiendo una pesada carga para muchos países y regiones de toda África. Aunque el VIH/SIDA ha atacado particularmente al África meridional y oriental, hay también una epidemia, más limitada pero creciente, en el África occidental, y sólo los países septentrionales del continente han logrado escapar hasta ahora de su impacto a gran escala. La prevalencia entre adultos oscila entre el 1% de la población de Senegal y Mauritania y el 25% o más de la de Suazilandia, Botsuana y Lesoto, donde la pandemia ha eliminado los esfuerzos de desarrollo de varias décadas y ha reducido considerablemente la esperanza media de vida. Sin embargo, pese a esta devastadora enfermedad y a otras más, África sigue registrando un rápido crecimiento demográfico (entre un 2,2% y un 2,8% anual). Si se mantuviera esta tasa de crecimiento, la población de África se elevaría dentro de 40 años a no menos de 2.000 millones de habitantes.

1.4. Dinámica geoambiental: gestión de los recursos naturales para combatir la pobreza

Hay todavía ciertos medios que consideran que, en el caso de África, la protección del medio ambiente equivale a un lujo. Las pruebas demuestran, sin embargo, que la degradación ambiental suele contribuir a la pobreza y que, cuando el bosque desaparece y el agua se agota o contamina, son a menudo los pobres de África, especialmente niños y mujeres, los que más sufren. Promover una gestión sostenible de los recursos naturales es, pues, una estrategia de desarrollo política, social y económicamente sólida para África.

El continente africano es extraordinariamente diverso desde el punto de vista medioambiental. El clima tropical del África occidental y central y de las islas del Océano Índico occidental se contrapone al árido y semiárido de los países del África meridional, así como a los desiertos y semidesiertos que caracterizan el norte de África. El cambio climático no hará sino reforzar la presión sobre los recursos hídricos y afectará a la biodiversidad y a la salud de las poblaciones, empeorará la seguridad alimentaria y aumentará la desertificación. Mientras las condiciones hidrometeorológicas extremas, como inundaciones y sequías, son comunes en toda África y aumentarán como resultado del cambio climático, los sistemas de alerta rápida son inadecuados y la gestión de catástrofes deficiente. Atajar el cambio climático es, por tanto, una necesidad urgente para el desarrollo de África.

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Mapa 4 : Vulnerabilidad medioambiental de África (fuente: PNUMA).

Dos terceras partes de la superficie total de África son áridas o semiáridas, y el 34% de la población del continente vive en zonas áridas (frente a sólo un 2% en Europa). La tierra es capital para el desarrollo de África ya que los ingresos de alrededor del 60% de la población dependen de la agricultura. La expansión del sector en las tres últimas décadas ha traído consigo la puesta en cultivo de zonas marginales y la eliminación de importantes hábitats naturales tales como bosques y humedales. Esta evolución es uno de los factores que más contribuyen a la degradación del suelo. En las islas del Océano Índico occidental, por ejemplo, la búsqueda de tierras es tan intensa que se han destruido marismas y se han desecado y usado pantanos como terrenos de construcción. La desecación de humedales para el ejercicio de la agricultura no sólo amenaza los hábitats naturales y la biodiversidad, sino que además pone en peligro el pastoreo como medio de vida.

La erosión del suelo reduce la productividad de la tierra, obligando cada vez más a los agricultores a utilizar fertilizantes y otras sustancias químicas que ayuden a contrarrestar el descenso de los rendimientos. La resolución de este problema, que va íntimamente unido a la pobreza, exige que los usuarios de los recursos presten su colaboración y que, cuando proceda, se les ofrezcan opciones de vida alternativas. Un estudio reciente ha calculado que el 46% del continente africano y casi un total de 500 millones de personas se ven afectados por procesos de desertificación, con una especial incidencia en las zonas contiguas a los desiertos (véase el mapa).

Los recursos hídricos renovables de África alcanzan una media de 4.050 km3/año, cifra significativamente inferior a la media mundial de 7.000 m3 per cápita y año. La distribución espacial de las aguas superficiales y subterráneas es desigual. En 1990 fueron no menos de 13 países los que sufrieron situaciones de carestía o escasez de agua, y se prevé que ese número se haya duplicado el año 2025. Las reservas subterráneas, que representan el 15% de los recursos hídricos totales de África, constituyen una importante fuente de agua para todo el continente y se utilizan para el consumo doméstico y agrícola en muchas zonas, particularmente áridas, donde las aguas superficiales son limitadas. Tales zonas y, en especial, las que dependen abiertamente de esas reservas corren el riesgo de sufrir situaciones de fuerte escasez, dado que el agua se extrae con mucha mayor rapidez que con la que se repone.

La superficie forestal de África está cifrada en 650 millones de hectáreas, lo que representa el 17% de dicha superficie a nivel mundial. Los bosques y selvas africanos ofrecen gran número de productos y de servicios. Un estudio realizado en Madagascar estimó que el valor aportado por los productos forestales a las comunidades locales se había elevado a 200.000 dólares en el curso de diez años. En Ghana, por otra parte, se ha calculado que entre el 16 y el 20% de los alimentos consumidos por las poblaciones locales es de origen forestal. Así pues, la deforestación, tanto para la producción comercial de madera como para el destino de las tierras a usos agrícolas, es motivo de grave preocupación y constituye una enorme pérdida de riqueza natural para el continente. La extracción selectiva de ciertos vegetales y la sobreexplotación de recursos forestales no madereros, incluidas las plantas medicinales, contribuyen también a agravar el problema. En fin, la presión que sufren hoy las selvas y bosques africanos se ve exacerbada por la construcción de carreteras que abren zonas forestales hasta ahora cerradas, haciendo más accesibles sus recursos y más rentable su comercio.

2. Principios de la relación UE-África

2.1. Carácter tradicional de las relaciones de la UE con África

2.1.1. Existencia de una red de acuerdos

Profundamente arraigadas en la historia, las relaciones UE-África han visto en las últimas décadas cómo la CE y sus Estados miembros celebraban con diferentes partes de ese continente acuerdos contractuales que reflejaban su diversidad en términos de historia, de política y de necesidades[iv].

El Convenio de Lomé I, firmado en 1975, fue el primer acuerdo marco celebrado con los países del África s ubsahariana , que son parte del grupo de Estados ACP. Este pionero documento contemplaba ya en su contenido aspectos tales como el principio de asociación, la naturaleza contractual de la relación entre ambas Partes o la previsibilidad financiera a largo plazo. Tras él se sucedieron otros varios Convenios de Lomé, hasta la firma en el 2000 del llamado Acuerdo de Cotonú, celebrado entre la CE y sus Estados miembros, por una parte, y los cuarenta y ocho países del África subsahariana. En este Acuerdo, que se revisó en el 2005, las cuestiones del comercio y el desarrollo se conjugan con una dimensión política en un solo marco global. En el caso de Sudáfrica , firmante también de ese Acuerdo, se celebró por separado y paralelamente un ambicioso Acuerdo de Comercio, Desarrollo y Cooperación (ACDC)[v].

En cuanto al norte de África , sus relaciones con la UE se basan en la Asociación Euromediterránea y en diversos acuerdos de asociación, así como en la Política Europea de Vecindad (PEV)[vi] y en los planes de acción de ésta. La Asociación Euromediterránea se lanzó en 1995 con la Declaración de Barcelona, que concretó los tres principales objetivos de aquélla: a) establecer una zona común de paz y estabilidad intensificando el diálogo político y de seguridad; b) crear una zona de prosperidad compartida mediante una asociación económica y el progresivo establecimiento de una zona de libre comercio; y c) acercar a los pueblos por medio de una asociación social, cultural y humana destinada a promover el entendimiento intercultural y los intercambios entre las sociedades civiles. La Asociación Euromediterránea se aplica a través de los acuerdos de asociación bilaterales celebrados entre la UE y cada uno de los países socios[vii]. Partiendo de estas bases, la PEV ofrece hoy a dichos países una relación cada vez más estrecha con la UE, una relación que implica ya un notable grado de integración económica y de cooperación política y que se articula con un enfoque basado en la colaboración, la responsabilidad conjunta y la diferenciación a fin de impulsar la prosperidad, estabilidad y seguridad de los vecinos más cercanos de Europa[viii]. La PEV, de la que son beneficiarios los cinco países norteafricanos, comenzó a aplicarse en el 2005 con la adopción de una primera tanda de planes de acción PEV (Túnez y Marruecos) que representan el fruto del debate con los países socios y del acuerdo común sobre las reformas y acciones más prioritarias.

2.1.2. Nuevo marco para la política de desarrollo

Los acuerdos celebrados han instituido un marco a largo plazo para el diálogo, el comercio y la cooperación. La UE, sin embargo, necesita poder adaptar su estrategia a la situación política y económica de cada momento. A la vista de una serie de factores, entre ellos, el consenso sobre los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), el inestable contexto de seguridad tras los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001, y los otros sucesos posteriores, o el impacto cada vez mayor de la globalización, se ha puesto claramente de manifiesto la necesidad de repensar la política de la UE para el mundo en desarrollo.

En abril del 2005, la Comisión presentó el llamado “paquete de ODM” , que sentó las bases para los ambiciosos compromisos contraídos por el Consejo Europeo de junio del mismo año[ix]. Un mes más tarde, apoyada en ese paquete, la Comisión propuso al Consejo y al Parlamento dar un paso más y adoptar una declaración conjunta sobre la nueva política de desarrollo de la UE, el llamado “consenso europeo” [x] Éste, una vez que se adopte, aportará por primera vez un marco común de objetivos, valores y principios que la Unión en su conjunto –es decir, los 25 Estados miembros, la Comisión y el Parlamento Europeo– apoya y promueve como actor y socio global.

La Estrategia UE-África –iniciativa europea con la que pretende darse una respuesta común, coordinada y coherente a los retos a los que se enfrenta África– constituye el primer ejemplo práctico de la aplicación del “consenso europeo”.

2.2. Cambio cualitativo en las relaciones UE-África

2.2.1. Compromiso con un continente en proceso de cambios: igualdad, asociación y responsabilidad

Ahora que entramos en una nueva era de las relaciones UE-África, es el momento de reforzar los principios básicos que rigen esas relaciones, primordialmente los de igualdad , asociación y responsabilidad . Aunque estos principios no sean nuevos, su sentido, significado e implicaciones han cambiado con la evolución del contexto político y económico externo. El nacimiento de la UA y de la NEPAD, el reforzado papel de las Comunidades Económicas Regionales (CER) de África y la llegada de una nueva generación de líderes a nivel nacional son factores, todos ellos, que no sólo han transformado África, sino que además han afectado a su relación con Europa. Repensar esos principios básicos puede mejorar decisivamente la naturaleza y el potencial de las relaciones UE-África.

Igualdad. El nacimiento de la UA y de las CER, por una parte, y la consolidación de la integración europea, por la otra, han creado un nuevo marco institucional más equilibrado para las relaciones entre Europa y África y entre la UE y las instituciones regionales y continentales africanas. Igualdad significa reconocimiento mutuo, respeto mutuo y definición de unos intereses colectivos también mutuos.

Asociación. Este mayor equilibrio tiene implicaciones en el concepto de asociación. En primer lugar, en las relaciones entre ambas Partes: la UE no es sólo donante de ayuda al desarrollo, sino también socio político y comercial; sus relaciones con África engloban, así, tanto las cuestiones de desarrollo, como un amplio diálogo político, preciso y constructivo; la UE puede ofrecer a África la experiencia adquirida con los procesos europeos de integración continental, cohesión regional y social y desarrollo institucional y de políticas; la asociación entre ambas Partes debe basarse en la responsabilidad mutua y en el respeto común de los derechos humanos y de las libertades fundamentales. Y, en segundo lugar, en las relaciones de ambas Partes con el resto del mundo: dado que la UE y África comparten unos valores y unos objetivos básicos comunes –como la promoción de la diversidad o el impulso de un orden mundial más multilateral y de un desarrollo global más equitativo–, ambas Partes deben ser socios estratégicos en la comunidad internacional.

Responsabilidad. El establecimiento de políticas y estrategias no puede ser impuesto desde fuera. El respaldo dado por la UA y la NEPAD a los principios de buena gobernanza, respeto de los derechos humanos y democracia merece el firme apoyo de la UE y añadirá una nueva dimensión al concepto de responsabilidad como base del diálogo y la cooperación con cada país. Estos principios constituyen los cimientos del Acuerdo de Cotonú, del ACDC, de la Asociación Euromediterránea y de la PEV. La UE debe prestar, pues, a África y a sus políticas y estrategias nacionales un apoyo colectivo. Para que el principio de responsabilidad pueda transformarse en política, es preciso que el apoyo presupuestario (es decir, las ayudas que contribuyan directamente al presupuesto nacional de un socio para aplicar políticas sectoriales o programas generales) se convierta en el principal mecanismo de suministro de ayuda. Este enfoque no sólo aumentará la responsabilidad, eficacia y previsibilidad del apoyo, sino que además impulsará un diálogo más maduro en el que los países socios tengan que asumir sus responsabilidades en términos de objetivos, medios y mecanismos de gobernanza.

2.2.2. Compromiso con un continente diverso: subsidiariedad y solidaridad

En vista de los muy diversos acuerdos de cooperación y del creciente papel de las CER y de la UA, así como de la complejidad cada vez mayor de las relaciones de la UE con África, la subsidiariedad y la solidaridad deben convertirse también en principios fundamentales de la Estrategia de la UE para África.

Subsidiariedad. En virtud de esos acuerdos, la UE debe comprometerse con los tres niveles de gobernanza de África –nacional, regional y continental–, y este compromiso ha de basarse en el principio de subsidiariedad: sólo deben reservarse a los niveles superiores de gobernanza las cuestiones que no puedan tratarse eficazmente en un nivel inferior. Mientras los asuntos relacionados con la paz y la seguridad, la migración, la interconexión o la gestión de catástrofes requieren ante todo respuestas de ámbito regional o continental, hay otras cuestiones, como los servicios sociales básicos (asistencia sanitaria, educación primaria, etc.), que con frecuencia se tratan mejor a nivel nacional o subnacional.

Las políticas y medidas de la UE deben, pues, acomodarse a las posibilidades de cada nivel. A nivel nacional , y en el caso del norte de África, la UE ha de apoyar las estrategias de reforma nacionales y la aplicación de los planes de acción de la PEV, mientras que, en el África subsahariana, debe continuar centrando su ayuda en la ejecución de las políticas de desarrollo y de las estrategias de lucha contra la pobreza (ELP) de ámbito nacional. A nivel regional , la UE tiene que prestar su apoyo a las estrategias y programas de integración y de desarrollo (sub)regionales de las diferentes CER. En el caso del África subsahariana, esto conllevará la negociación de acuerdos de colaboración económica (ACE) y la subsiguiente creación de mercados integrados regionales. A tal fin, se prestará un apoyo tangible para la realización coordinada de diversas reformas a nivel nacional (entre ellas, la del sector de los suministros) que permitan vincular convenientemente las políticas de desarrollo nacionales con los objetivos de integración regional. La UE ha de respaldar los esfuerzos realizados por África para racionalizar los regímenes e instituciones actuales de integración regional de acuerdo con los marcos regionales que rigen los ACE. A nivel continental , en fin, la UE tiene que apoyar las instituciones y estrategias continentales de la UA y de la NEPAD, aportando respuestas y soluciones a los retos a los que se enfrenta actualmente el conjunto de África. Ello exigirá impulsar la capacidad de esas instituciones supranacionales con objeto de hacerlas más fuertes, eficaces y creíbles a los ojos de los países y de los ciudadanos africanos. A tal efecto, la UE deberá no sólo reforzar su apoyo a la Comisión de la UA, al Parlamento Panafricano y a otras instituciones que cubran el conjunto del continente, sino también promover la sinergia y la complementariedad entre los diferentes acuerdos a fin de que la ayuda prestada a las estrategias panafricanas resulte más efectiva.

Solidaridad. La UE debe también apoyar los esfuerzos de África por desarrollar una mayor solidaridad intracontinental entre los tres niveles de gobernanza arriba indicados (nacional, regional y continental). Tal solidaridad incluiría, por ejemplo, el reconocimiento común de que la paz, la seguridad y la gobernanza constituyen una responsabilidad compartida de todo el continente africano. El principio de “no indiferencia” promulgado por la UA se sitúa en la misma base de esta nueva doctrina. La rápida reacción de la UA con motivo de golpes de Estado, rupturas del orden constitucional o violaciones de los derechos humanos ilustra perfectamente la nueva actitud adoptada. El establecimiento del Fondo de Paz para África, al que han contribuido todos los países subsaharianos a través de sus dotaciones del FED, ofrece un buen ejemplo de la forma en que Europa puede prestar su apoyo a este nuevo compromiso africano[xi]. Otro ejemplo podría ser el establecimiento de un mecanismo de apoyo a los países que estén particularmente expuestos a desastres y catástrofes.

2.2.3. Compromiso permanente con África: diálogo político

Es fundamental, por último, que las relaciones de la UE con África se inscriban cada vez más en la cultura del diálogo. La importancia de un diálogo político permanente, franco y constructivo, es innegable. Tal diálogo requiere, además, que la UE en su conjunto adopte un enfoque común y coherente y asuma sus responsabilidades de liderazgo en la colaboración con otros actores internacionales y con las Naciones Unidas.

La experiencia adquirida hasta la fecha ha inspirado algunas de las recientes modificaciones introducidas en el Acuerdo de Cotonú, que prevé el mantenimiento regular de un diálogo político global con los países y regiones del África s ubsahariana . Tras la revisión de los artículos 8 y 96 del Acuerdo, dicho diálogo se ha hecho más estructurado y permanente, a la vez que potencialmente más efectivo. La modificación del artículo 8 permitirá que la CE y sus socios africanos puedan utilizar el diálogo político con rapidez y efectividad y prácticamente en cualquier circunstancia. El artículo 96, por su parte, ganará fuerza al convertirse en un instrumento de segundo nivel para situaciones difíciles que no hayan podido solventarse a través del diálogo político previo. En fin, las sanciones -cuya efectividad tendrá que evaluarse cuidadosamente- se limitarán a ser el mecanismo de último recurso. De esta forma, el diálogo político podrá servir para prevenir la violación de los “elementos esenciales” del Acuerdo de Cotonú[xii], en lugar de ser –como lo fue con demasiada frecuencia en el pasado– un simple mecanismo de reacción que sólo se ponía en marcha cuando surgían problemas. En cuanto a los países del norte de África , tanto el proceso de Barcelona como la PEV ofrecen un sólido marco para el diálogo político. Junto al impulso que ganó el proceso de Barcelona tras la Conferencia Ministerial de Nápoles de diciembre del 2003, la celebración de la Cumbre de Barcelona en noviembre del 2005 constituirá un nuevo hito en las relaciones euromediterráneas. Es preciso, además, que la UE refuerce su diálogo con el continente en su conjunto, elevándolo al más alto nivel político, más allá de las periódicas reuniones ministeriales. Cinco años después de la del Cairo, es hora ya de organizar la Cumbre UE-África de Lisboa.

El avance fundamental de las relaciones UE-África que se ha descrito en esta sección se plasma bien en la reciente evolución de las relaciones de la Unión con Sudáfrica . El funcionamiento democrático del país durante diez años le ha permitido convertirse en un importante aliado estratégico de la Unión en el continente. Además de su condición de país de referencia en la región del África austral, Sudáfrica es un actor fundamental para el proceso de integración regional y para la estabilidad de esa región y los futuros acuerdos de colaboración económica (ACE) con ella. En el ámbito continental, Sudáfrica es una de las fuerzas impulsoras de la UA y de la NEPAD, un modelo de democracia y buena gobernanza y un prominente guardián de la paz. A nivel mundial, desempeña también un papel cada vez más destacado como representante de África y de todo el mundo en desarrollo. La UE y Sudáfrica han acordado así profundizar y ampliar sus relaciones a fin de ir desarrollando una asociación estratégica gracias a un enfoque holístico e innovador que comenzará a aplicarse a partir del 2006. El Consejo Conjunto de Cooperación ha subrayado en sus conclusiones comunes la necesidad de dar un enfoque integrado al diálogo político, la cooperación al desarrollo, la liberalización del comercio y la cooperación económica en general. Fruto de ese enfoque será un nuevo tipo de cooperación –basado en el mutuo interés– que atenderá de forma especial al desequilibrio y disparidad entre las economías “principal” y “secundaria” (sumergida) de Sudáfrica.

3. Las tres vertientes de la estrategia de respuesta de la UE

3.1. Fortalecimiento del apoyo de la UE en los ámbitos prioritarios

El Capítulo 1 de este documento indicaba que el camino al desarrollo sostenible político, económico, social y ambiental de África divergirá significativamente en función del país o región de que se trate. Pero el análisis demostraba también que muchos países y regiones se enfrentan a problemas similares, todos los cuales requieren una acción reforzada por ser fundamental su solución para que África pueda alcanzar los ODM. Por consiguiente, en el marco de la nueva Estrategia para África, la UE –la Comunidad Europea y sus Estados miembros– debe fortalecer su apoyo a diferentes medidas: las que se consideran condición previa para la consecución de los ODM (paz y seguridad y buena gobernanza); las que hacen posible el entorno económico necesario para el logro de esos objetivos (crecimiento económico, comercio e interconexión); y las que se orientan directamente a dicho logro (cohesión social y medio ambiente). Este conjunto de medidas debe constituir la respuesta común, completa y coherente de la UE a los retos de desarrollo de África.

3.1.1. Condiciones previas para la consecución de los ODM y de la buena gobernanza

3.1.1.1. Impulsar la paz y la seguridad

La paz y la seguridad son las primeras condiciones previas indispensables para el desarrollo sostenible. En las últimas décadas, el estallido de guerras y otros conflictos violentos ha destruido en África millones de vidas y varias décadas de desarrollo económico. El proyecto de consenso de Copenhague demostró que los países en conflicto sufren, como media, una caída anual del PIB de un 2%[xiii]. Además, las guerras y conflictos provocan movimientos de población incontrolados, aumentan la presión sobre el medio ambiente, desestabilizan las sociedades y las estructuras de gobierno de los países y regiones vecinos y a menudo se convierten en fértil campo de cultivo para el terrorismo y la delincuencia organizada. Dado que las guerras y demás conflictos tienen un impacto en todas las fases del ciclo de desarrollo, es de capital importancia que la UE adopte un enfoque global para todas las cuestiones relacionadas con la prevención, gestión y solución de controversias, la reconstrucción subsiguiente a éstas y la construcción final de la paz.

La UE debe, por tanto, redoblar sus esfuerzos para promover la paz y la seguridad en todas las fases del ciclo de los conflictos , lo que debe incluir las medidas concretas siguientes:

- Desarrollar un enfoque global de la prevención de conflictos que integre las políticas y las medidas aplicadas en los campos de la seguridad, el desarrollo y la gobernanza democrática. La UE debe utilizar cada vez más las estrategias y mecanismos de desarrollo regionales y nacionales para combatir las causas estructurales de los conflictos. La Unión, además, debe mantener su apoyo para eliminar las raíces de los conflictos violentos, particularmente la pobreza, la degradación, explotación y distribución desigual de la tierra y de los recursos naturales, la deficiente gobernanza, la violación de los derechos humanos y la desigualdad de género. Asimismo, ha de impulsar el diálogo, la participación y la reconciliación con el fin de prevenir posibles brotes de violencia. La necesidad de desarrollar y fortalecer una cultura de prevención de conflictos es especialmente acuciante en el caso de los Estados más frágiles. Mientras los sistemas de alerta rápida nacionales y regionales pueden desempeñar aquí un papel fundamental, la UE debe incrementar su apoyo a los esfuerzos que realicen los países socios y las organizaciones regionales para fortalecer la capacidad de gobernanza e institucional que les permita utilizar con efectividad el enfoque preventivo. También pueden contribuir a la prevención de conflictos y a la consecución de una paz sostenible el seguimiento de los recursos naturales escasos (agua, tierras fértiles, etc.) y el fomento de una gestión sólida de los recursos valiosos compartidos.

- Cooperar en la eliminación de las amenazas a la seguridad común , impulsando los acuerdos de no proliferación de armas de destrucción masiva y combatiendo el terrorismo. En lo que atañe a este último, la UE debe prestar su colaboración para reforzar el papel de las Naciones Unidas en la lucha multilateral contra ese fenómeno, velando por la plena aplicación de las resoluciones pertinentes del Consejo de Seguridad y del Convenio de las NU para la Represión de la Financiación del Terrorismo y garantizando al mismo tiempo, en este contexto, el respeto de los derechos humanos. Por lo que se refiere a las armas de destrucción masiva y a las exportaciones ilegales de armamento, que implican también una amenaza para la seguridad regional, la UE debe tratar de mejorar la coordinación y la cooperación a fin de asegurar la plena observancia de las obligaciones internacionales en la materia y de los regímenes de control de las exportaciones.

- Continuar apoyando las iniciativas africanas de establecimiento o mantenimiento de la paz , particularmente por medio del fortalecimiento y reposición del Fondo de Paz para África. La experiencia adquirida con el funcionamiento de este Fondo ofrece múltiples enseñanzas. Los objetivos del mismo relacionados con el desarrollo han podido convertirse con éxito en acciones prácticas, y hoy el Fondo constituye la base financiera de la paz y la seguridad en el continente, al tiempo que un importante respaldo al liderazgo de la UA y de las organizaciones subregionales. Aprovechando esa experiencia, es el momento de que la UE adopte un enfoque más global que complemente los instrumentos comunitarios para África en el marco de la política exterior y de seguridad común (PESC) y de la política europea de seguridad y defensa (PESD). La UE debe, por tanto, articular una política común para los diferentes conflictos que tienen como escenario África, una política que responda al llamamiento que hizo el Secretario General de NU, Kofi Annan, pidiendo que se estableciera un sistema entrelazado de capacidades de mantenimiento de la paz, que se exploraran las sinergias entre las diferentes organizaciones competentes y que se ampliara la aptitud organizativa de las instituciones africanas con un plan de desarrollo de la capacidad, de una duración de diez años, propuesto para la UA.

- Desarmar para romper el ciclo de los conflictos , lo que exige, antes que nada, prestar apoyo a los esfuerzos de establecimiento de unas estrategias regionales y nacionales coherentes para el desarme, desmovilización, reintegración y reinserción (DDRR) . Tal apoyo es necesario para contribuir a la reintegración de los excombatientes –incluidos los niños soldado– y a la estabilización de las situaciones posbélicas[xiv]. Esta labor puede aprovechar la experiencia vivida en África central, particularmente en la República Democrática del Congo (RDC), donde hoy se están desarrollando múltiples actividades, desde la recogida y destrucción de armas hasta la formación de un ejército nacional (por ejemplo, en centros de entrenamiento - centres de brassage- ). La UE debe, por tanto, promover un enfoque integrado para atajar la proliferación de armas pequeñas y ligeras (APL) y de minas terrestres (véase el Recuadro 1). La Comisión ha lanzado recientemente con este fin dos proyectos piloto de amplio alcance que cuentan con el apoyo del Parlamento Europeo. Sobre la base de ésta y de otras experiencias y apoyándose tanto en el “primer pilar” como en los instrumentos de la PESC/PESD, la UE tendrá que diseñar un enfoque transversal, colectivo y completo, para abordar los diversos aspectos del problema.

- Mantener la paz en las situaciones posbélicas , promoviendo una transición más suave y coherente entre las estrategias de corto plazo (asistencia humanitaria) y de largo plazo (desarrollo) dirigidas a esas situaciones. El Instrumento de Estabilidad que se propone como marco jurídico único contribuirá a mejorar notablemente la capacidad de la UE para responder a las crisis y a las situaciones de reconstrucción posteriores a ellas, sin olvidar que la estabilización de tales situaciones requiere un compromiso flexible y sostenido y un amplio margen de maniobra para la toma de decisiones y la asignación de recursos. La UE, además de redoblar sus esfuerzos de vinculación entre la ayuda humanitaria, la rehabilitación y el desarrollo (VARD) , debe promover un diálogo político integrado e integrador y una combinación de políticas provista de los instrumentos adecuados. Estas estrategias orientadas a las situaciones de transición deben incorporar también soluciones social y ambientalmente sostenibles para los refugiados y para otros grupos vulnerables. La UE, que se congratula de la creación de una Comisión de las NU para el establecimiento de la paz, debe, por su parte, desarrollar una capacidad estratégica para impulsar la reforma del sector de la seguridad (RSS) en África. Esto exigirá tener en cuenta las instituciones y programas de desarrollo de la capacidad que tengan en la materia la CE y los Estados miembros, así como precisar el ámbito de actividad que deba inscribirse en el marco de la PESD.

- Atacar el problema de los recursos en litigio , dado que la explotación de los recursos naturales escasos o valiosos y el acceso a ellos pueden ser un importante factor para la aparición o la prosecución de conflictos. La UE debe seguir impulsando la aplicación efectiva del “sistema de certificación del proceso de Kimberley”[xv], establecido para los diamantes, y ha de trabajar con sus socios africanos a fin de mejorar el control y traceabilidad de otros recursos potencialmente conflictivos. La UE debe también prestar su apoyo a la aplicación de las leyes forestales y la gobernanza en África (AFLEG) ejecutando su propio Plan de acción forestal sobre la aplicación de las leyes, la gobernanza y el comercio (FLEGT). Este plan establece una serie de medidas para combatir las talas ilegales, impulsando la buena gobernanza en los países en desarrollo y mejorando al mismo tiempo las oportunidades para el mercado interior de la UE.

Recuadro 1: Lucha contra las minas terrestres como condición previa para la paz (Angola)

Aunque la guerra civil de Angola concluyó el año 2002, la omnipresencia de minas terrestres y de munición no explotada sigue planteando un grave obstáculo para la recuperación general del país y continuará representando un reto durante los próximos años. Habiéndose estimado que el número de minas terrestres repartidas por todo el territorio de Angola oscila entre los 4 y 5 millones, la Comisión Europea decidió emprender -con una dotación de 26 millones de euros- un Programa de acción de emergencia en materia de minas para el restablecimiento y rehabilitación sostenible de ese país. Combinando actividades de retirada de minas y de desarrollo de la capacidad institucional, dicho programa, que puede servir de modelo para todos los países en situaciones posbélicas, ayudó a Angola a superar el legado de casi 30 años de guerra civil y preparó el terreno para el inicio de un desarrollo sostenido del país.

3.1.1.2. Apoyar una gobernanza legítima y efectiva

Los países africanos en su conjunto se han adherido a una serie de valores y principios de gobernanza progresivos que son un importante componente de la Asociación Euromediterránea y de la PEV, así como también del Acuerdo de Cotonú y del ACDC. Además, los países norteafricanos que han acordado un plan de acción en el marco de la PEV han contraído obligaciones concretas en esta materia, y hay incluso algunos Estados que se han comprometido a ser supervisados periódicamente en el marco del Mecanismo africano de evaluación interpares (MAEIP), que es un instrumento único para el análisis y el aprendizaje interpares y una sólida base para las reformas. En el apoyo y seguimiento de estos procesos, es preciso tener en cuenta la herencia histórica, humana y cultural de los pueblos. Pero, aunque estas mejoras sean evidentes, está claro que el camino que conducirá a una democracia sostenible en África será largo, difícil y raras veces recto. Garantizar el respeto de todo el conjunto de derechos humanos y del Estado de Derecho sigue constituyendo un reto de capital importancia. En muchos países continúan sujetos a estrictas restricciones el derecho de reunión y las libertades de expresión y organización. Además, la corrupción es a menudo endémica, el acceso a una información fiable sigue siendo limitado y la violencia contra la oposición política está a la orden del día. De hecho, son muchos los países africanos que sufren una doble crisis de legitimidad, a saber, deficiencia , o incluso inexistencia, de un genuino contrato social entre el Estado y los ciudadanos e inefectividad , es decir, insuficiente capacidad para proporcionar los servicios sociales básicos. El resultado es una creciente desconexión entre la “legalidad” del aparato estatal y su “legitimidad” a los ojos de la gente ordinaria. Aunque toda elección democrática crea legitimidad y estabilidad, en África es harto frecuente que los comicios se conviertan en fuente de conflicto por haber sido viciados o por negarse los perdedores a aceptar su derrota. La organización y el papel del Estado (que a menudo reflejan el legado del pasado) tienen, pues, una importancia extraordinaria. El desarrollo de sistemas democráticos en África es responsabilidad principal de su pueblo y de su clase dirigente. Los gobiernos y demás instituciones públicas deben intensificar el diálogo con la sociedad civil a fin de aumentar la transparencia y de llegar a compromisos sobre las prioridades de desarrollo. Tienen, en definitiva, que ofrecer lo que han prometido.

Existe, por otra parte, un estrecho vínculo entre el fomento del desarrollo y la promoción de la democracia. Aunque es obvio que esta última no puede ser creada ni impuesta por élites locales o por agentes externos, el fomento de un desarrollo socioeconómico sostenible puede conducir a una mayor demanda de democracia. El verdadero papel de los agentes externos debe ser apoyar e impulsar el esfuerzo africano por establecer, mantener y reforzar normas, instituciones y procedimientos democráticos. Con el fin de hacer frente al doble problema antes indicado (deficiencia e inefectividad), la UE apoyará el establecimiento de una gobernanza legítima y efectiva como segunda condición previa indispensable para el desarrollo , así como para la consecución de los ODM. Las medidas concretas que se contemplan son éstas:

- Reforma del Estado: 1) Desarrollar instituciones nacionales efectivas y fiables. La construcción de unas instituciones centrales fuertes es un objetivo compartido por todos los niveles de gobernanza, incluidos el regional y el panafricano (véase lo expuesto más arriba sobre la subsidiariedad). El fortalecimiento de la capacidad de los países africanos merece el pleno apoyo de la UE, dado que impulsará el respeto de los derechos humanos y de las libertades de los ciudadanos, así como la buena gobernanza y la efectividad del Estado. El apoyo debe abarcar el sistema policial y judicial , así como otras instituciones básicas de las democracias emergentes, incluidos el defensor del pueblo, el tribunal de cuentas y las comisiones electorales. Ha de englobar también la mejora de los sistemas de gestión de la Hacienda pública (GHP) , muy principalmente mediante la integración de estos aspectos en los patrones de medición de sus resultados y por medio de la aplicación del “enfoque reforzado” para el respaldo de sus reformas[xvi] Por último, el apoyo debe destinarse también a fortalecer la capacidad de los parlamentos nacionales de África, a fin de que puedan desempeñar mejor sus funciones legislativas y de control (incluida la lucha contra la corrupción), así como su papel representativo. Los parlamentos son la institución legítima para la reforma del sector de la seguridad (RSS), la resolución de conflictos, la integración nacional y la reconciliación, así como para la elaboración –compartida- de las estrategias de desarrollo de sus países.

- Reforma del Estado: 2) Desarrollar la capacidad local. Es preciso emprender un diálogo sistemático con los gobiernos nacionales y las autoridades locales para examinar la mejor forma de apoyar los procesos de descentralización. La descentralización otorga facultades a las personas y fortalece la democracia, las estrategias de desarrollo y las intervenciones. Permite, asimismo, que una parte equitativa de la renta se quede en las regiones en lugar de ser absorbida por el centro. Además, hace posible que las ciudades y las comunidades rurales participen en la prevención de conflictos, trasladando así las reivindicaciones del ámbito militar al político. Como ejemplo cabe citar el proceso de descentralización vivido en Mali, que, con el apoyo de la Comisión Europea, contribuyó a suprimir el levantamiento tuareg por medios pacíficos. Otro instructivo ejemplo es el de Ruanda, país este que, tras el genocidio de 1994, se ha embarcado en un ambicioso plan de descentralización administrativa dentro del proceso de reconstrucción del Estado.

- Lanzar una Iniciativa de gobernanza. La UE debe apoyar en África los esfuerzos locales de mejora en esta materia y ha de estimular sistemáticamente a sus países para que elaboren planes de buena gobernanza dentro de sus ELP nacionales. El voluntario MAEIP, con todas las reformas que desencadenará, ha de resultar particularmente valioso para intensificar esos esfuerzos. Por ello, la Comisión debe lanzar una Iniciativa de gobernanza que incentive la participación en el MAEIP y refuerce la ayuda a los países que emprendan las reformas impulsadas desde ese mecanismo. Esta ayuda ha de complementar los documentos de estrategia de lucha contra la pobreza (DELP), ajustándose a ellos, y tiene que respetar la responsabilidad africana tanto por el proceso como por las reformas acometidas.

- Reforzar el respeto de los derechos humanos y de la democracia. Es necesario crear un Foro UE-África sobre derechos humanos a fin de impulsar el intercambio de competencias y recursos. Este Foro deberá apoyarse en una red de expertos africanos y europeos en materia de derechos humanos, que aborde en el contexto de un diálogo sostenido cuestiones de fondo e institucionales relacionadas con esa materia. El Foro podría convocarse varias veces al año y tendría que incorporarse a los principales marcos de diálogo, debiendo trabajar por la aplicación efectiva de compromisos compartidos en la materia. Al margen del Foro, la UE hará todos los esfuerzos que estén a su alcance para que los temas de derechos humanos no sólo se debatan y analicen en los diferentes marcos de diálogo y de cooperación internacional (como las NU), sino que además se integren en el ámbito de la cooperación al desarrollo. La UE deberá también hacer especial hincapié en la promoción del respeto y protección de los derechos y necesidades básicas de los niños, así como en el fomento de los derechos de la mujer y de la igualdad de género. En el caso del norte de África, la Comunicación que presentó la Comisión con motivo del décimo aniversario de la Asociación Euromediterránea propuso la creación de un Fondo de gobernanza que promoviera las reformas apoyando y recompensando a aquellos socios que demostrasen un firme compromiso con los valores democráticos comunes y con la reforma política.

- Promover la igualdad de género. La UE debe garantizar que la igualdad de género se integre plenamente en todos los marcos de colaboración y en las estrategias de desarrollo nacionales, incluidas las ELP. La mayor parte de la población pobre de África, tanto urbana como rural, está constituida por mujeres. La UE debe, por ello, dar prioridad a los objetivos siguientes: la eliminación del analfabetismo de niñas y jóvenes y la promoción en su favor de la igualdad de acceso a la educación; la inversión en materia de salud sexual y reproductiva (SSR) a fin de combatir la pandemia de VIH/SIDA; la reducción de la mortalidad materna e infantil; y la participación de las mujeres en las labores de prevención de conflictos, establecimiento de la paz y reconstrucción.

- Combatir la corrupción y la delincuencia organizada y promover la buena gobernanza financiera, fiscal y judicial. La UE debe apoyar y acelerar el proceso de ratificación tanto del Convenio de las Naciones Unidas contra la Corrupción (uno de cuyos puntales más importantes es el requisito de que los países confisquen y repatrien los activos ilícitos), como del Convenio de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional. La UE tiene que promover también la plena aplicación de la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas (ITIE), así como incentivar la adhesión a ella de sus socios africanos e instar a las empresas de la Unión y a todas cuantas actúen en el mercado comunitario para que permitan el acceso a la información necesaria. Estos objetivos, por lo demás, podrían hacerse extensivos a otras industrias, como, por ejemplo, la forestal o la pesquera. De igual forma, los Estados miembros de la UE deben hacer honor a los compromisos contraídos en el marco del Convenio de la OCDE contra el Cohecho. La UE en su conjunto ha de desempeñar, en fin, las tareas siguientes: impulsar la adopción y aplicación de normas internacionales para la lucha contra el blanqueo de capitales, el terrorismo y el fraude y la evasión fiscales; animar a los países africanos para que firmen y apliquen los principales instrumentos internacionales de prevención de los delitos (como el Convenio de las NU contra la Delincuencia Organizada Transnacional, y sus protocolos, o el Convenio de las NU contra la Corrupción); y, por último, trabajar por la superación de la escasa capacidad técnica e institucional de los países africanos a fin de que, con la aplicación de estrategias internas (por ejemplo, de desarrollo de la capacidad), puedan hacer frente de forma efectiva y completa a la delincuencia organizada y al tráfico de drogas.

3.1.2. Creación de un entorno económico favorable

3.1.2.1. Impulsar el crecimiento económico

A pesar de las mejoras que ha registrado, la economía africana sigue siendo marginal en el ámbito internacional. En una escena económica mundial cada vez más globalizada, África sólo representa alrededor del 2% del comercio mundial y sus exportaciones de productos manufacturados se sitúan en niveles que pueden casi calificarse de insignificantes. La mayoría de los países africanos ha sido incapaz de diversificar sus exportaciones y sigue a menudo dependiendo de un pequeño número de productos agrícolas o mineros que son vulnerables a las oscilaciones de los precios y a sus caídas a largo plazo. Es frecuente que la actividad industrial africana esté vinculada a esos recursos y que, especialmente en el caso de la minería, haga un uso intensivo de capital y cree poco empleo. Si el crecimiento económico y la inversión privada no aumentan, pocos serán los países africanos que dispongan de los ingresos sostenibles necesarios para suministrar servicios sociales básicos tales como la educación o la asistencia sanitaria. Impulsar el crecimiento económico tiene, pues, una importancia fundamental para la consecución de los ODM. Se ha calculado en este sentido que, para reforzar las posibilidades de que en el 2015 se hayan reducido a la mitad los niveles de pobreza, África necesitará alcanzar un crecimiento medio anual de por lo menos un 8%.

Con el fin de garantizar que la globalización pueda convertirse en un factor positivo para el desarrollo de África y la lucha contra su pobreza, la acción desempeñada por la UE debe estimular en ese continente un crecimiento económico suficientemente rápido, generalizado y sostenible . Las medidas concretas que deberían adoptarse a tal efecto serían las siguientes:

- Apoyar la estabilidad macroeconómica. Las políticas macroeconómicas y estructurales deben incentivar la inversión privada y estimular un crecimiento eficaz contra la pobreza. Su ejecución ha de ser particularmente vigorosa en los países que obtienen hoy fuertes ingresos del gas y del petróleo. Para garantizar que esas políticas mejoren la vida de los pobres, la UE debe prestar especial apoyo a las ELP que integren una amplia responsabilidad nacional y que aporten el contexto general necesario para unas políticas macroeconómicas prudentes que promuevan un crecimiento favorable al pueblo.

- Crear mercados regionales integrados (comercio Sur-Sur). La creación de tales mercados se sitúa en la base misma de los acuerdos de colaboración económica (ACE) que la UE se encuentra negociando actualmente con cuatro regiones subsaharianas. La configuración que se está dando a estos innovadores acuerdos refleja la elección del desarrollo como objetivo principal y punto de referencia[xvii]. Este proceso de integración y de fortalecimiento del comercio deberá seguir acompañado de una ayuda financiera importante, y en aumento, que permita desarrollar las capacidades comerciales y aplicar las reformas que se precisan del lado de la oferta. Siendo ya el principal donante en el ámbito comercial, la UE debe incrementar aún más en él su asistencia a África. Tal asistencia habrá de destinarse al fortalecimiento de la política comercial y de la capacidad de negociación a nivel nacional y regional y deberá ayudar a los países en la aplicación de los acuerdos de la OMC y de los ACE, así como en la superación de las deficiencias de las que adolece la oferta en diferentes ámbitos (como el normativo, el de la segurida