Informe Especial Gasto en la política de 
migración exterior de la UE 
en los países de la vecindad 
oriental y del Mediterráneo 
meridional hasta 2014ES 2016  N.º 09
TRIBUNAL
DE CUENTAS
EUROPEO

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PDF ISBN 978-92-872-4787-2 ISSN 1977-5687 doi:10.2865/16147 QJ-AB-16-010-ES-N
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Gasto en la política de 
migración exterior de la UE 
en los países de la vecindad 
oriental y del Mediterráneo 
meridional hasta 2014
(presentado con arreglo al artículo 287, apartado 4, segundo 
párrafo, del TFUE)Informe EspecialES 2016  N.º 09
02
 Índice
Apartados
 Abreviaturas y siglas
 Glosario
I – V Resumen
1 – 20 Introducción
2 – 20 Política de migración exterior de la UE
2 – 5 Marco político
6 – 8 Enfoque global a la migración exterior
9 Prioridad a los países vecinos
10 – 11 Diversos instrumentos institucionales y financieros
12 – 16 Distintas fuentes del gasto en migración exterior de la UE
17 – 20 Dispositivos de financiación y gestión
21 – 26 Alcance y enfoque de la fiscalización
27 – 65 Debe mejorarse la coherencia de los objetivos, la determinación de las 
necesidades de los países socios y los instrumentos de supervisión
27 – 31 Amplio abanico de objetivos políticos no siempre interrelacionados
32 – 37 Debe prestarse mayor atención a la determinación de las necesidades de los países socios
38 – 51 Deben mejorarse los dispositivos de supervisión y evaluación
52 – 60 Prioridades geográficas y temáticas difíciles de verificar
61 – 65 Intervención dispersa por una amplia zona geográfica
03 Índice 
66 – 89 Insuficiencias que afectaron a la eficacia del gasto en migración exterior de 
la UE (el PTMA y el IEVA) en los países del Mediterráneo meridional y de la 
asociación oriental
67 – 69 Las deficiencias en los objetivos operativos y los indicadores de resultados dificultaron la 
evaluación de la eficacia de los proyectos
70 – 73 Factores que obstaculizan la eficacia
Recuadro 8  Ejemplo de buenas prácticas
74 Problemas de eficacia en tres ámbitos clave
75 – 81 Vínculo entre migración y desarrollo
82 – 86 Medidas de apoyo a retornos y readmisiones: impacto limitado y apoyo desigual de terceros países
87 – 89 Protección de los derechos humanos: aunque se tenía en cuenta en los proyectos auditados, no siempre 
se aplicó con éxito
90 – 103 Difícil coordinación entre varios socios a distintos niveles
91 – 100 Una gobernanza compleja
101 – 102 Asociaciones de movilidad: necesidad de aclarar la coordinación
103 Perspectivas para el futuro
 Conclusiones y recomendaciones
 Anexo I —  Asociaciones de movilidad firmadas entre la UE, los Estados miembros de la UE 
y terceros países 
 Anexo II  —  Importes comprometidos, contratados y pagados en la dimensión exterior de la 
política de migración durante el período 2007-2013 (millones de euros)
 Anexo III —  Gasto en la política de migración exterior: múltiples instrumentos de gasto de la 
UE, cada uno con sus propios objetivos y estrategias
 Anexo IV —  Resumen de los proyectos auditados
 Anexo V  —  Mecanismos de ejecución de la asistencia financiera de la UE  
(dimensión exterior M y A)
 Respuestas de la Comisión
04
 Abreviaturas y siglas
ACNUR : Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados
DG: Dirección General
EGMM : Enfoque Global de la Migración y la Movilidad
EIDDH : Instrumento Europeo para la Democracia y los Derechos Humanos
FED : Fondo Europeo de Desarrollo
Frontex : Agencia Europea para la Gestión de la Cooperación Operativa en las Fronteras Exteriores de los Estados 
Miembros de la Unión Europea
FSI: Fondo de Seguridad Interior
IAP: Instrumento de Ayuda de Preadhesión
ICD : Instrumento de Cooperación al Desarrollo
IE: Instrumento de Estabilidad
IEVA : Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación
JMDI : Iniciativa Conjunta de Migración y Desarrollo
OIM : Organización Internacional para las Migraciones
PNUD : Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PTMA : Programa Temático de Migración y Asilo
SEAE : Servicio Europeo de Acción Exterior
05
 Glosario1
Acuerdo de readmisión : Acuerdo por el que se establecen los procedimientos para que un Estado devuelva a los 
extranjeros o apátridas en situación irregular a su Estado de origen o a un tercer Estado de tránsito en su viaje hacia 
el Estado que quiere su retorno.
Desarrollo de capacidades : Aumento de la capacidad autónoma de los Gobiernos y de la sociedad civil mediante 
el refuerzo de sus conocimientos, habilidades y actitudes. El desarrollo de capacidades puede plasmarse en la 
ejecución de un proyecto con un Gobierno asociado o en un diálogo bilateral o multilateral.
Gestión de las fronteras : Facilitación de flujos autorizados de profesionales, turistas, migrantes y refugiados, 
y detección de la entrada irregular de extranjeros a un determinado país y su prevención. Entre las medidas de 
gestión de fronteras se encuentran la imposición por los Estados de requisitos de visado, la imposición de sanciones 
a transportistas que introduzcan de manera irregular a extranjeros al territorio y la interceptación marítima.
Migración : Traslado de una persona o un grupo de personas a través de una frontera internacional o dentro de 
un Estado. La duración, la composición y las causas de la migración pueden ser diversas y en ella se incluyen 
refugiados, desplazados y migrantes económicos y de otro tipo, por ejemplo, personas que se desplazan para 
reunirse con sus familias.
Migración irregular : No hay una definición universalmente aceptada y suficientemente clara de migración 
irregular, que se refiere al traslado de personas al margen de la estructura reglamentaria de los países emisores, 
de tránsito o receptores. Desde la perspectiva de los países de destino, se considera ilegal el ingreso, la estancia 
o el trabajo en un país. Desde el punto de vista de los países de envío, la irregularidad existe cuando la persona 
atraviesa, por ejemplo, una frontera internacional sin documentos de viaje o pasaporte válido. Los migrantes 
irregulares son tanto quienes entran en el territorio de un Estado sin un documento válido de entrada como 
quienes, habiendo entrado con un documento válido, no renuevan su autorización y permanecen en el país 
receptor.
Movilidad  2: Concepto más amplio que el de migración, ya que es aplicable a una amplia gama de personas; por 
ejemplo, a visitantes de corta duración, turistas, estudiantes, investigadores, profesionales o familiares de visita.
Refugiado : Persona que con fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, 
pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no 
pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país.
Reintegración : Reinclusión o reincorporación de una persona a un grupo o a un proceso; por ejemplo, de un 
migrante que se reintegra en la sociedad de su país de origen.
1 Todas las definiciones están adaptadas del Glosario sobre migración  de la OIM, salvo que se especifique lo contrario.
2 COM(2011) 743 final, de 18 de noviembre de 2011, «Enfoque global de la migración y la movilidad».
06 Glosario 
Resultados de los proyectos : Para medir los resultados de un proyecto, deben definirse los siguientes aspectos:
a) objetivos operativos claros (por ejemplo, acceso a electricidad para todos los hogares de un determinado 
pueblo);
b) indicadores de recursos y realizaciones para evaluar la cantidad, calidad y tiempo de prestación de los servicios, 
bienes o trabajos previstos por el proyecto (por ejemplo, la compra e instalación de 200 postes eléctricos y de 
4 000 metros de cable);
c) valores de referencia y valores objetivo (por ejemplo, cuando ya hay 500 postes y 10 000 metros de cable, el 
objetivo es conseguir 700 postes y 14 000 metros de cable);
d) indicadores de resultados que midan los efectos de la ejecución del proyecto y describan la consecución de 
un objetivo (por ejemplo, los 200 hogares tienen ahora acceso a electricidad). En este caso también pueden 
especificarse valores de referencia y objetivos (por ejemplo, un incremento de 150 a 200 hogares atendidos).
Retorno : Se refiere en sentido amplio al acto o al proceso de regresar o bien dentro de los límites territoriales de un 
país, o bien, una vez agotadas todas las vías legales para permanecer en un Estado miembro de la UE, de un país de 
acogida al país de origen o tránsito, como en el caso de refugiados, solicitantes de asilo y nacionales cualificados.
Solicitante de asilo : Se concede el estatuto de solicitante de asilo a las personas que han solicitado el estatuto de 
refugiado o de protección subsidiaria y su solicitud se encuentra en trámite.
07
 Resumen
I
La dimensión exterior de la política de migración común de la UE tiene como fin fomentar una gestión eficaz de los 
flujos migratorios en asociación con los países de origen y tránsito. El presente informe aborda los dos principales 
instrumentos de financiación en seis de los once países del Mediterráneo meridional y la asociación oriental, el 
Programa Temático de Migración y Asilo (PTMA) y el Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación (IEVA), ambos 
creados para el período 2007-2013. La fiscalización no aborda los cambios acontecidos en la migración después de 
2014 ni la reacción de la UE ante la actual crisis de los refugiados.
II
El gasto en migración exterior de la UE perseguía un amplio abanico de objetivos generales. El importe total de 
gastos imputados al presupuesto de la UE no pudo determinarse durante la fiscalización, ni tampoco estaba claro si 
el gasto había sido asignado con arreglo a las prioridades geográficas y temáticas previstas.
III
Sobre la base de un examen de los proyectos seleccionados, el Tribunal llegó a la conclusión de que puede mejo -
rarse la eficacia del gasto en migración exterior de la UE (el PTMA y el IEVA) en los países del Mediterráneo oriental 
y de la asociación oriental. A menudo resultó difícil medir los resultados logrados con el gasto de la UE debido 
a que los objetivos abarcaban un ámbito temático y geográfico muy extenso y a la falta de indicadores cuantitativos 
y orientados a los resultados. La contribución de la migración al desarrollo, que es una de las prioridades del enfo -
que global de la migración y la movilidad, fue difícil de evaluar. Por último, a juzgar por los proyectos auditados, la 
contribución de los inmigrantes que regresan a sus países de origen era limitada.
Resumen 08
IV
En la ejecución del gasto en migración exterior de la UE intervino gran número de partes interesadas y tuvieron que 
coordinarse los distintos servicios de la Comisión, en particular sus direcciones generales, el Servicio Europeo de 
Acción Exterior, las delegaciones de la UE en países no pertenecientes a esta y varias agencias de la UE, en asocia -
ción con los Estados miembros, los países vecinos y terceros países. Esta gobernanza compleja exigió una coordi -
nación más estrecha, a todos los niveles, y una mayor participación de las delegaciones de la UE en cuestiones de 
migración.
V
El Tribunal concluye su informe recomendando que la Comisión defina unos objetivos claros y mensurables que se 
han de aplicar a través de una serie coherente de instrumentos de financiación de la UE respaldados por una super -
visión y una evaluación eficaces, y a través de un sistema de información apropiado. Los dispositivos de gobernanza 
deben ser más sencillos y estar mejor coordinados.
09
 Introducción
01 
La política de migración exterior de la UE abarca toda una serie de temas como la 
movilidad y la migración legal, la migración irregular, la migración y el desarrollo 
o la protección internacional. La presente fiscalización está basada en los trabajos 
realizados hasta finales de 2014 y examina el gasto en migración exterior de la 
UE en los países del Mediterráneo meridional y en los países de la asociación de 
vecindad oriental (véanse asimismo los apartados 21 a 26). No se pretendía audi -
tar la ayuda concedida dentro de la UE, como tampoco las ayudas a los Estados 
miembros europeos, ni tampoco auditar de forma directa las medidas explícita -
mente instauradas para tratar las solicitudes de asilo o los datos sobre migración 
irregular. Con la fiscalización se examinaron los dos principales instrumentos de 
financiación de la UE y su gasto en seis países3 de vecindad oriental y meridional 
durante el período 2007-2013. El gasto en migración exterior controlado por el 
Tribunal no guarda relación con el gasto destinado a la crisis de los refugiados en 
Siria, por lo que el informe no tiene como objeto los sucesos y las actuaciones de 
la UE de 2015, como tampoco los datos al respecto. El Tribunal publica ahora los 
resultados de esta fiscalización ya que consideramos que sus constataciones y re -
comendaciones son importantes en la medida en que la UE desea crear respues -
tas políticas y presupuestarias apropiadas a la política de migración exterior.
Política de migración exterior de la UE
Marco político
02 
El artículo 67 del Tratado dispone que la UE desarrolle una política común de asi -
lo, inmigración y control de las fronteras exteriores basada en la solidaridad entre 
Estados miembros. El Consejo Europeo definió las directrices estratégicas corres -
pondientes (artículo 68), expuestas en el programa de Estocolmo (2009-2014)4, 
que prevé una hoja de ruta para la UE en el ámbito de la justicia, la libertad y la 
seguridad. Las nuevas directrices estratégicas para el período 2014-2019 fueron 
aprobadas por el Consejo en junio de 2014.
03 
El principal objetivo de la  política común de inmigración (artículo 79 del 
Tratado)  consiste en garantizar una gestión eficaz de los flujos migratorios, un 
trato equitativo de los nacionales de terceros países que residan legalmente en 
los Estados miembros, así como una prevención de la inmigración irregular y de 
la trata de seres humanos, acompañada de medidas para combatirlas.3 Argelia, Georgia, Libia, 
Moldavia, Marruecos 
y Ucrania.
4 DO C 115 de 4.5.2010, p. 1.
10 Introducción 
04 
La UE concede asimismo una importancia particular a la gestión de los flujos mi -
gratorios en colaboración con los países de tránsito o de origen de los migrantes, 
y al refuerzo del vínculo entre migración y desarrollo.
05 
La política de migración común de la UE tiene, por tanto, una dimensión interior 
y exterior. El presente informe trata esta última, que se describe en la sección 
siguiente.
Enfoque global a la migración exterior
06 
En 2005, el Consejo adoptó el enfoque global a la migración en África y la región 
mediterránea, que en 2011 se convirtió en el Enfoque Global de la Migración 
y la Movilidad (EGMM)5. El EGMM, que fue aprobado por el Consejo6 aunque sin 
carácter jurídicamente vinculante, representa el marco político global de la UE 
para el diálogo político y la cooperación con respecto a la política de migración 
exterior.
07 
El EGMM pone de relieve cuatro prioridades temáticas generales, que describe 
como «de igual importancia»:
a) organizar mejor la migración legal y fomentar una movilidad bien 
gestionada;
b) prevenir y combatir la migración irregular y erradicar la trata de seres 
humanos;
c) aprovechar al máximo los efectos de la migración y la movilidad en el 
desarrollo;
d) promover la protección internacional y realzar la dimensión exterior de la 
política de asilo.
08 
El respeto por los derechos humanos es una prioridad transversal en este marco 
político.5 COM(2011) 743 final; 
Documento n.º 9417/12 del 
Consejo, de 3 de mayo de 
2012, «Conclusiones del 
Consejo sobre el Enfoque 
Global de la Migración y la 
Movilidad».
6 Aprobado por las 
Conclusiones del Consejo en 
mayo de 2012 (Documento 
nº 9417/12 del Consejo) 
y reiterado en abril de 2014 
(Documento n.º 8443/14 del 
Consejo).
11 Introducción 
Prioridad a los países vecinos
09 
Aunque el EGMM (Comunicación de la Comisión de 2011) tenía un alcance global, 
la vecindad europea (véase la ilustración 1 ) constituía su primera prioridad7: en 
particular, el Mediterráneo meridional (Argelia, Egipto, Libia, Marruecos y Túnez) 
y los países de la asociación oriental (Armenia, Azerbaiyán, Bielorrusia, Georgia, 
Moldavia y Ucrania). El objetivo en la zona de vecindad debe ser «avanzar siste -
máticamente hacia unas asociaciones fuertes y estrechas basadas en la confianza 
mutua y en los intereses comunes, preparando el camino a una mayor integra -
ción regional»8. Los países de la vecindad europea son países importantes de 
origen y tránsito a la UE, así como países de destino por derecho propio.
Diversos instrumentos institucionales y financieros
10 
El EGMM se aplicó a través de una amplia serie de instrumentos: véase el recua -
dro 1  para mayor información.Recuadro 1Instrumentos utilizados para aplicar el EGMM
 οInstrumentos políticos, como el diálogo de política regional y las asociaciones de movilidad.
 οInstrumentos jurídicos, como la facilitación de visado y acuerdos de readmisión con terceros países (dieci -
siete acuerdos en 2015).
 οApoyo operativo de las agencias de la UE, como Frontex.
 οUna serie de contribuciones financieras de la UE a administraciones nacionales de terceros países y a otras 
partes interesadas (como organizaciones internacionales), entre ellas, programas o proyectos financiados 
con distintas fuentes presupuestarias y un programa temático específico centrado en el desarrollo de 
capacidades y la cooperación en el ámbito de la migración y el asilo, que abarca a la mayoría de terceros 
países, incluidos los de la vecindad europea.7 La Visión Global de la 
Migración de 2005 concedió 
prioridad a África (incluido el 
norte de África) como 
principal centro geográfico de 
atención. En 2007, la Visión 
Global de la Migración se 
amplió para incluir a los países 
orientales y sudorientales 
[COM(2007) 247 final, de 6 de 
mayo de 2007, «Aplicación del 
Planteamiento global sobre la 
migración a las regiones 
orientales y sudorientales 
vecinas de la Unión Europea»]. 
La prioridad de la vecindad 
europea se subrayó en el 
Enfoque Global de la 
Migración y la Movilidad 
[COM(2011) 743 final] y en su 
primer informe de aplicación 
[COM(2014) 96 final, de 21 de 
febrero de 2014, «Informe 
sobre la aplicación del 
Enfoque Global de la 
Migración y la Movilidad 
2012-2013»] y se ha vuelto 
a reiterar en numerosas 
conclusiones del Consejo.
8 COM(2011) 743 final, p. 8.
12 Introducción Ilustración 1
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CairoTunis
RabatMoskow
Warsaw Berlin
ZagrebViennaPrague
BeirutAthensAnkara
TiranaSkopje
Madrid
LisbonLondonDublin
TbilisiTallinn
Vilnius
BaghdadYerevan
Nicosia
TripoliAlgiersHelsinki
Chisinau
BudapestBrussels
DamascusBelgrade
Sarajevo
VallettaReykjavík
LjubljanaStockholm
Amsterdam
Bucharest
PodgoricaBratislavaCopenhagen
LuxembourgRUSSIAN FEDERATION
SAUDI ARABIATURKEY
IRAQSPAINFRANCESWEDEN
ITALYFINLAND
POLAND
GERMANYNORWAY
ROMANIA
WESTERN SAHARA 'ICELAND
HUNGARYUNITED KINGDOM
BULGARIA
GREECEAUSTRIALATVIA
PORTUGALIRELANDLITHUANIA
CROATIASLOVAKIAESTONIA
CZECH REPUBLIC
SERBIABELGIUM
ALBANIASWITZERLANDNETHERLANDSDENMARK
SLOVENIA
BOSNIA AND
HERZEGOVINA
CYPRUSTHE FORMER YUGOSLAV
REPUBLIC OF MACEDONIA MONTENEGROLUXEMBOURG
MALTAANDORRAMONACO
ALGERIAEGYPT
LIBYAMOROCCO
TUNISIAJORDANSYRIA
ISRAELLEBANON
ALGERIAUKRAINEBELARUS
GEORGIA
AZERBAIJAN
ARMENIAMOLDOVA
Cartography: Eurostat — GISCO , 05/2015Administrative boundaries: © EuroGeographics © UN-FA O © Turkstat
0 200 400 600 800 km
Límites administrativos: © EuroGeographics © UN-FAO © Turkstat
Cartografía: Eurostat — GISCO, 05/2015La vecindad europea
Leyenda : 
Azul = Unión Europea.
Verde = países abarcados por la política de vecindad europea.
Fuente: Eurostat.
13 Introducción 
11 
La UE participa en varios diálogos regionales y bilaterales9 sobre la aplicación del 
EGMM. Los siete diálogos regionales de mayor relevancia en el momento de la 
fiscalización abarcaban regiones clave al sur y al este de la UE y consistían en reu -
niones oficiales periódicas y en el refuerzo de los instrumentos de cooperación. 
El principal marco bilateral del diálogo de la política de migración y asilo con los 
países de la vecindad son las asociaciones de movilidad, cuyo fin es resolver los 
problemas de migración y movilidad de interés mutuo, tomando en considera -
ción cuando proceda la movilidad a corto y medio plazo. La participación de los 
Estados miembros es voluntaria y jurídicamente no vinculante. Las asociaciones 
de movilidad fijan prioridades y acuerdan iniciativas específicas, y los Estados 
miembros pueden participar voluntariamente facilitando financiación o expertos. 
El anexo I  presenta un resumen de las ocho asociaciones de movilidad firmadas 
desde 2008, con la participación de los Estados miembros.
Distintas fuentes del gasto en migración exterior de la UE
12 
En esta sección se describen los dos principales instrumentos de gasto de la UE 
que respaldan la política de migración exterior, junto con otros programas que 
han contribuido a la política de migración exterior.
13 
El Programa Temático de Migración y Asilo  (PTMA) fue el único dedicado espe -
cíficamente a responder a desafíos en este ámbito durante el período 2007-2013. 
Su fundamento jurídico es el artículo 16 del Reglamento sobre el Instrumento 
de Cooperación al Desarrollo (IDC)10 y su objetivo general consistía en ayudar 
a países no pertenecientes a la UE a garantizar una «mejor gestión de los flujos 
migratorios en todas sus dimensiones». Para ello, el PTMA trataba de centrar las 
intervenciones en las rutas migratorias orientales y meridionales, de reforzar el 
desarrollo de capacidades y de fomentar las iniciativas de cooperación en los 
ámbitos de la migración y el asilo. Sin embargo, no se creó para abordar directa -
mente las causas profundas de la migración11, 12.
14 
El programa fue aplicado bajo la responsabilidad de la Dirección General de 
Cooperación Internacional y Desarrollo. Alrededor de dos tercios de las medidas 
financiadas fueron seleccionadas a través de convocatorias de propuestas, y el 
resto, a través de iniciativas específicas de la Comisión.9 Los principales procesos del 
diálogo regional son el 
Proceso de Budapest, el 
Proceso de Praga, el Grupo de 
expertos en migración y asilo 
de la Asociación Oriental, la 
Asociación África-UE para la 
migración, la movilidad y el 
empleo, el Proceso de Rabat, 
el Diálogo ACP-UE sobre 
migración y desarrollo, y el 
Diálogo estructurado 
y completo sobre migración 
UE-CELAC.
10 Reglamento (CE) n.º 1905/2006 
del Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 18 de diciembre 
de 2006, por el que se 
establece un Instrumento de 
Financiación de la 
Cooperación al Desarrollo 
(DO L 378 de 27.12.2006, p. 41).
11 Programa temático 
«Cooperation with Third 
Countries in the areas of 
Migration and Asylum» 
(«Cooperación con terceros 
países en las áreas de 
migración y asilo«), 
Documento estratégico 
plurianual 2011-2013:  
http://ec.europa.eu/
europeaid/
thematic-programme-
cooperation-third-countries-
areas-migration-and-asylum-
2011-2013-multi-annual_en
12 Para el período 2014-2020, el 
PTMA ha sido sustituido por el 
componente de migración del 
programa «Retos y bienes 
públicos mundiales».
14 Introducción 
15 
El Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación  (IEVA)13 entró en funciona -
miento en 2007 como un vehículo de la política europea de vecindad14. El Regla -
mento IEVA no fijaba objetivos, sino que estos se establecieron en acuerdos entre 
la Comisión y países no miembros de la UE. El IEVA financiaba acciones concebi -
das para, entre otros fines, apoyar la reforma y reforzar las capacidades en el ám -
bito de justicia y asuntos de interior, incluida la migración y el asilo (por ejemplo, 
gestión integrada de fronteras, readmisión, lucha contra la trata de personas y su 
prevención), la delincuencia organizada y el terrorismo.
16 
Otros programas también pueden contribuir a la política de migración exterior, 
como el Instrumento de Cooperación al Desarrollo, el Instrumento Europeo para 
la Democracia y los Derechos Humanos o el Instrumento de Estabilidad. Igual -
mente puede recurrirse al Instrumento de Ayuda de Preadhesión y al Fondo 
Europeo de Desarrollo, pero no en el caso de los países vecinos.
Dispositivos de financiación y gestión
17 
En el período 2007-2013, el TCE estima que el importe total contratado para 
migración exterior ascendía aproximadamente a 1 400 millones de euros (véase 
el anexo II ). Sin embargo, solo se disponen de datos financieros sobre el PTMA, 
cuyos pagos ascendieron a 304,3 millones de euros durante el mismo período 
(véanse los apartados 52 a 56).
18 
Además de recibir la financiación de la Comisión, los Estados miembros han cofi -
nanciado medidas durante el período 2007-2013.
19 
El Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) y varias direcciones generales de 
la Comisión comparten la responsabilidad de programar el gasto de la UE en el 
marco de la política de migración exterior, e incumbe a la Comisión la gestión de 
los fondos de la UE en el marco de esta política.13 Reglamento (CE) n.º 1638/2006 
del Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 24 de octubre de 
2006, por el que se establecen 
las disposiciones generales 
relativas a la creación de un 
Instrumento Europeo de 
Vecindad y Asociación 
(DO L 310 de 9.11.2006, p. 1).
14 Para el período 2014-2020, el 
IEVA ha sido sustituido por el 
Instrumento de Vecindad 
Europeo, que no es objeto de 
la presente fiscalización.
15 Introducción 
20 
Reflejando la amplia variedad de instrumentos de gasto de la UE mencionados, 
varias direcciones generales de la Comisión pueden intervenir en este ámbito: la 
DG Cooperación Internacional y Desarrollo se encarga del Instrumento de Coope -
ración al Desarrollo (ICD), del Fondo Europeo de Desarrollo (FED), del Instrumen -
to Europeo para la Democracia y los Derechos Humanos (IEDDH) y del IEVA, pero 
estas funciones fueron asumidas en 2015 por la DG Política de Vecindad y Ne -
gociaciones de Ampliación, que también es responsable del IAP . La DG Ayuda 
Humanitaria y Protección Civil (ECHO) gestiona la ayuda humanitaria, incluida la 
destinada a los refugiados. Solo en el caso de los programas temáticos financia -
dos en el marco del Instrumento de Cooperación al Desarrollo (como el PTMA), la 
DG Cooperación Internacional y Desarrollo es la única responsable de la progra -
mación y la ejecución. Los proyectos ejecutados en gestión directa fueron ges -
tionados directamente por la Comisión en Bruselas o por las delegaciones de la 
UE. Los Estados miembros pueden participar y proporcionar cofinanciación con 
arreglo a determinados instrumentos (véase el anexo III  para mayor información).
16
 Alcance y enfoque 
de la fiscalización
21 
El Tribunal examinó si el gasto de la UE en el ámbito de la migración procedente 
del PTMA y del IEVA, que se crearon para el período 2007-2013, tenía unos obje -
tivos claros y si había sido eficaz y había estado bien coordinado en seis de los 
once países del Mediterráneo meridional y la asociación oriental. La fiscalización 
no aborda los cambios acontecidos en migración después de 2014 ni la reacción 
de la UE ante la actual crisis de los refugiados. En particular, se controló si el gasto 
en migración:
a) perseguía una serie clara y coherente de objetivos, acompañados de un siste -
ma de supervisión eficaz, que respondieran a necesidades y prioridades bien 
definidas en los países vecinos;
b) estaba logrando sus objetivos en los países vecinos;
c) había estado bien coordinado entre los organismos de la UE y con los Estados 
miembros.
22 
El control de la claridad de los objetivos del gasto y los sistemas de supervisión se 
centró en los distintos instrumentos de gasto empleados para apoyar la política 
de migración exterior de la UE (véase el anexo III )15, mientras que el control de 
la eficacia y la coordinación tuvo como objeto los proyectos financiados por el 
Programa Temático de Migración y Asilo (PTMA) y por el Instrumento Europeo de 
Vecindad y Asociación (IEVA).  
23 
La fiscalización abarcó los países de la vecindad oriental y meridional, en particu -
lar, Argelia, Georgia, Libia, Moldavia, Marruecos y Ucrania.
24 
La fiscalización se basó en:
a) entrevistas y recopilación de información en la Comisión y en tres países (Ar -
gelia, Georgia y Marruecos) que abarcaban doce proyectos, con visitas a las 
delegaciones de la UE, a las autoridades competentes nacionales y locales, y, 
cuando fue posible, a los beneficiarios finales. También se mantuvieron en -
trevistas con otras partes interesadas, como los representantes de los Estados 
miembros (tanto en Bruselas como en sus respectivas sedes), organizaciones 
internacionales, la sociedad civil y grupos de reflexión;
b) un examen documental de once proyectos ejecutados en Libia, Moldavia 
y Ucrania;
c) verificaciones de documentos estratégicos, de programación y de proyectos; 
además, se envió un cuestionario a las administraciones de once Estados 
miembros y tuvo lugar un examen de las publicaciones especializadas en este 
campo y de las evaluaciones pertinentes.15 No se recurre al FED ni al IAP 
en los países del Mediterráneo 
meridional y de la asociación 
oriental.
17 Alcance y enfoque de la fiscalización 
25 
Los veintitrés proyectos, uno de los cuales resultaba ser una ampliación de otro 
proyecto de la muestra, representaban un valor total contractual de 89 millones 
de euros (véase el anexo IV ) de un importe total contratado de 742 millones de 
euros. Estos proyectos fueron seleccionados con arreglo a: i) el importe del gasto; 
ii) una cobertura equilibrada de las distintas prioridades temáticas del Enfoque 
Global de la Migración y la Movilidad; iii) su ubicación; iv) el estado de ejecución 
del proyecto (cerrado o en curso); y v) si la asistencia apoyaba asociaciones de 
movilidad (véase el anexo I ).
26 
El Tribunal llevó a cabo su fiscalización en el contexto de los nuevos reglamen -
tos sobre el gasto aprobados para el período 2014-2020. En una reorganización 
parcial interna efectuada desde que entró en funciones la nueva Comisión, la 
política de vecindad europea (que incluye asuntos de migración) se trasladó de la 
Dirección General de Desarrollo y Cooperación a la Dirección General de Vecin -
dad. Cuando resultó oportuno, el Tribunal tomó estos cambios en consideración 
para la fiscalización.
18
 Debe mejorarse la coherencia de los objetivos, 
la determinación de las necesidades 
de los países socios y los instrumentos 
de supervisión
Amplio abanico de objetivos políticos  
no siempre interrelacionados
27 
El Tribunal examinó si los dos instrumentos de gasto (el PTMA y el IEVA) en apoyo 
de la aplicación de la política de migración exterior de la UE se ejecutaban con 
unos objetivos claramente definidos y coherentes, y si los objetivos operativos 
reflejaban las necesidades bien identificadas de terceros países e iban acompaña -
dos de una serie de indicadores para medir los resultados. Por último, el Tribunal 
verificó si los recursos financieros disponibles se asignaban a unas prioridades 
bien definidas para maximizar el impacto de la intervención.
28 
El objetivo general del PTMA, que consistía en ayudar a países no pertenecien -
tes a la UE a garantizar una «mejor gestión de los flujos migratorios en todas sus 
dimensiones», se dividió en cinco prioridades de intervención16 que se presenta -
ron en documentos de la Comisión como objetivos de programas. Los objetivos 
específicos se expusieron en documentos estratégicos temáticos.
29 
El Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación (2007-2013), que incluía parcial -
mente la migración, no definió unos objetivos políticos propios. El reglamento 
aplicable hacía referencia a la definición de objetivos prioritarios en documentos 
estratégicos específicos para un país o región, que habría de adoptar la Comi -
sión. Cuando la UE no había acordado unos objetivos específicos con el país en 
cuestión, tenían que perseguirse los objetivos de la política de la UE (pero sin 
especificar cuáles).
30 
El marco del gasto en migración exterior de la UE también recurría a otros cinco 
instrumentos que a su vez tenían sus propios objetivos y marcos de intervención, 
y, por lo tanto, no se centraban en la migración o no contenían disposiciones al 
respecto. La legislación no permite distinguir claramente cuáles son las relacio -
nes entre los distintos objetivos ni cuál es su finalidad a nivel de la UE desde el 
punto de vista de la migración exterior (véase el anexo III ).
31 
Aunque estos instrumentos de gasto de la UE pueden utilizarse para responder 
a situaciones en las que la migración es un problema y contribuir al gasto en este 
ámbito, desde el punto de vista jurídico y financiero no ofrecen una estrategia 
ni dispositivos de supervisión claros que permitan determinar la escala de su 
contribución.16 Reglamento (CE) 
n.º 1905/2006, artículo 16, 
apartado 2: i) fomentar los 
vínculos entre migración 
y desarrollo; ii) fomentar una 
migración laboral bien 
administrada; iii) combatir la 
migración irregular y facilitar 
la readmisión de los 
inmigrantes ilegales; 
iv) fomentar el asilo y la 
protección internacional, 
incluso mediante programas 
regionales de protección, en 
particular en el refuerzo de las 
capacidades institucionales 
y la protección de las personas 
apátridas; v) proteger a los 
migrantes contra la 
explotación y la exclusión, 
y combatir la trata de seres 
humanos.
19
Debe mejorarse la coherencia de los objetivos, 
la determinación de las necesidades de los países  
socios y los instrumentos de supervisión
Debe prestarse mayor atención a la determinación 
de las necesidades de los países socios
32 
El Tribunal constató que el análisis de necesidades estaba adecuadamente do -
cumentado en diez proyectos, mientras que en otros nueve las evaluaciones de 
necesidades solo se habían documentado parcialmente por varios motivos (por 
ejemplo, en una tercera parte de estos proyectos debido principalmente al difícil 
contexto local y a la inestabilidad política). En cuatro proyectos el Tribunal no 
logró hallar documentos justificativos.
33 
Las asociaciones de movilidad17, firmadas por la Comisión, los Estados miembros 
y los países asociados, proporcionan un marco político para un diálogo político 
sobre migración que también contribuye a determinar las necesidades (véase 
asimismo el apartado 36). En las asociaciones de movilidad, que han sido firma -
das con ocho países18 (véase el anexo I ), pueden participar también los Estados 
miembros: veinticuatro han firmado una o más de las ocho asociaciones. Aunque 
las asociaciones de movilidad no son jurídicamente vinculantes, un proceso de 
diálogo facilita la definición de necesidades y las tiene en cuenta de manera 
más global. Moldavia, que forma parte de una de las asociaciones de movilidad 
más antiguas, ha tratado, por ejemplo, de reorientar su implementación para 
garantizar un mayor equilibrio entre las cuatro prioridades temáticas del EGMM. 
La Comisión ha recordado periódicamente a los Estados miembros que deben 
implementar las asociaciones de movilidad de forma equilibrada y hacer, por 
ejemplo, mayor hincapié en las acciones referentes a la migración legal, los dere -
chos humanos y la protección de los refugiados.
34 
El papel de las delegaciones de la UE en los países asociados es crucial para 
identificar y definir las necesidades. El Tribunal observó que en ellas no había 
funcionarios específicamente dedicados a asuntos de migración. La migración es 
gestionada por personal que se ocupa del gasto de la UE, con un grado variable 
de conocimientos y experiencia en este ámbito. La DG Migración y Asuntos de In -
terior ha destinado a una serie de especialistas en las delegaciones para abarcar 
las distintas políticas de asuntos de interior, pero en el momento de la fiscaliza -
ción ninguno se encontraba en los países de la vecindad ni en ningún país socio 
que formase parte de las asociaciones de movilidad.
35 
Una mayor comprensión de los problemas de migración puede traducirse en 
una mejor respuesta a las necesidades de los terceros países. La DG Cooperación 
Internacional y Desarrollo ha creado una serie de instrumentos de formación 
y talleres sobre diversos temas pertinentes.17 Estas asociaciones establecen 
un conjunto de objetivos 
políticos y prevén una serie de 
iniciativas concebidas para 
garantizar que la circulación 
de personas se gestione con la 
mayor eficacia posible.
18 Armenia, Azerbaiyán, Cabo 
Verde, Georgia, Jordania, 
Moldavia, Marruecos y Túnez.
20
Debe mejorarse la coherencia de los objetivos, 
la determinación de las necesidades de los países  
socios y los instrumentos de supervisión
36 
La definición de necesidades en un país asociado también depende de la priori -
zación y del compromiso de este país con respecto a la gestión de la migración. 
Sin embargo, en muchos países de la vecindad, particularmente en el Sur, esto 
no ha sido una prioridad. La reticencia a comprometerse de manera constructiva 
con la UE en este ámbito obstaculiza la definición de necesidades, especialmente 
dada la percepción de los países asociados de que algunas acciones están previs -
tas fundamentalmente en beneficio de la UE. Un ejemplo de ello fue que no se 
lograra que los países de África del Norte se adhirieran a la red Seahorse de su -
pervisión fronteriza del Mediterráneo.
37 
Del mismo modo, el proyecto de un mapa interactivo de rutas y flujos migrato -
rios irregulares en África, Oriente Medio y la región mediterránea (Mapa I) (0,7 mi -
llones de euros), que pretendía apoyar los procesos de diálogo sobre migración 
y facilitar el intercambio de información, ha sido criticado por algunos países 
asociados por ser más beneficioso para la UE y sus Estados miembros que para 
los terceros países. Según los datos disponibles en julio de 2014, solo el 6 % de 
un total de 668 usuarios del sistema eran países de la vecindad, mientras que los 
principales usuarios eran Estados miembros (50 %), seguidos por la Comisión y las 
agencias de la UE (30 %).
Deben mejorarse los instrumentos  
de supervisión y evaluación
38 
Unos indicadores pertinentes, coherentes y oportunos constituyen una he -
rramienta esencial para orientar y evaluar una política y sus instrumentos co -
rrespondientes. El Tribunal halló escasas pruebas de unos indicadores precisos 
y sistemáticos dirigidos a cada nivel de intervención y una falta de coherencia 
entre los indicadores de los distintos niveles de la política: el marco estratégico, 
el presupuesto y los informes de actividad de la Comisión, es decir, el marco ope -
rativo de cada intervención financiera (véase la ilustración 2 ).
21
Debe mejorarse la coherencia de los objetivos, 
la determinación de las necesidades de los países  
socios y los instrumentos de supervisiónIlustración 2Relaciones entre objetivos e indicadores de la política  
y los documentos de aplicación del PTMA
Base jurídica Marco político
Estrategia
Ejecución
Estrategia
 Planiﬁcaciónx
x
xxxx
√
Clave de la homogeneidad y coherencia
de los indicadores
x
√Enfoque global de la Migración y la Movilidad (EGMM) — 2011
Cuatro pilares
Ausencia de indicadores, objetivos y resultados esperadosReglamento ICD 
(PTMA) — 2006
Cinco ámbitos de actividad 
Ausencia de indicadores, 
objetivos y resultados 
esperadosDirectrices de 
ejecución
Cuadro excel
Cinco ámbitos de 
actividad
Indicadores, resultados 
parciales Proyectos
Objetivos, indicadores, 
resultados
DG Cooperación
Internacional y Desarrollo
Informe anual de actividad
Año Y + 1
Cuatro objetivos especíﬁcos
Indicadores, objetivos, 
resultadosDG Cooperación Internac-
ional y Desarrollo
Plan de gestión anual
Año Y
Cuatro objetivos especíﬁcos
Indicadores, objetivos, 
resultados esperadosProyecto de presupuesto
Declaración de actividad
Año Y – 1
Cuatro objetivos 
especíﬁcos
Indicadores, objetivos, 
resultados esperadosRendición de cuentas
y presentación de informes Documentos estratégicos 
del PMTA
2007-2010
2011-2013
Cinco ámbitos de actividad
Resultados esperados, 
indicadores, ausencia de valores 
de referencia o objetivosDirectrices para las 
convocatorias de 
propuestas
Objetivos, prioridades,
sin indicadores
2007-2008: 5 lotes 
(geográ/f_icos)
2009-2010: 6 lotes
(5 geográ/f_icos + asociaciones 
de movilidad)
2011-2012: 4 lotes
(3 geográ/f_icos + 1 mundial)
Homogeneidad y coherencia previstas
Falta de homogeneidad y coherenciaHomogeneidad y coherencia constatadas
22
Debe mejorarse la coherencia de los objetivos, 
la determinación de las necesidades de los países  
socios y los instrumentos de supervisión
39 
A nivel estratégico , las disposiciones de supervisión del Enfoque Global de la 
Migración y la Movilidad estaban definidas en términos muy generales. El plan 
era dirigir la aplicación del programa a través de un método de evaluación com -
parativa que identificara los cambios en el tiempo. Esta definición, que resul -
taba muy imprecisa, no se explicó ni incluyó indicadores, valores de referencia 
o metas para evaluar la consecución de los objetivos, que a su vez también eran 
muy generales. La consulta pública realizada en 2011, en la que el 86 % de los 
encuestados se manifestó a favor de introducir indicadores de gestión, llevó a la 
Comisión a concluir, de acuerdo con la mayoría de los Estados miembros, que los 
objetivos e indicadores de la política deberían ser flexibles y más cualitativos que 
cuantitativos.
40 
El objetivo general del PTMA se divide en cinco prioridades de intervención (véa -
se el apartado 28). Los objetivos específicos, los resultados previstos y los indica -
dores de resultados deben exponerse en un documento temático estratégico.
41 
Dos documentos estratégicos fueron elaborados para los dos períodos siguien -
tes, de cuatro (2007-2010) y tres años (2011-2013), respectivamente. Para el perío -
do 2011-2013 se definieron veintiséis resultados previstos y treinta y siete indica -
dores. Sin embargo, no se fijaron valores de referencia ni objetivos cuantificados.
42 
Las insuficiencias del proceso de supervisión y rendición de cuentas se reflejan 
en el primer ámbito de actividad del programa  (presentado como objetivo en 
el documento estratégico), cuyo objetivo general consistía en reforzar los víncu -
los entre migración y desarrollo . El seguimiento del objetivo tenía que apoyar -
se durante el período 2011-2013 en nueve indicadores (véase el recuadro 2 ).
23
Debe mejorarse la coherencia de los objetivos, 
la determinación de las necesidades de los países  
socios y los instrumentos de supervisión
43 
Sin embargo, estos indicadores no permiten supervisar ni evaluar la forma de 
aplicar este objetivo del programa. La mayoría son complejos, a veces engloban 
varios parámetros (como la transparencia, la fiabilidad y el coste de los servicios 
de envío de remesas) y en su mayor parte captan realizaciones y no resultados. 
Las fuentes informativas, la definición y los métodos de recopilación de los datos 
no se especifican, y algunos conceptos, como el de experto (en análisis de datos 
o en gestión de los flujos migratorios) y el de los conocimientos financieros de los 
hogares de los migrantes, pueden resultar difíciles de interpretar.
44 
La misma confusión afecta a los indicadores de los programas enumerados en los 
presupuestos, en los planes de gestión de la DG Cooperación Internacional 
y Desarrollo y en los informes anuales de actividad . Para permitir supervisar la 
ejecución del programa, estos documentos también deberían incluir indicadores 
para evaluar el rendimiento de la intervención de la UE desde el punto de vista de 
los recursos utilizados y de los resultados obtenidos. Los documentos se basan en 
cuatro objetivos19, con indicadores, metas y resultados que varían cada año.Recuadro 2Indicadores relativos al objetivo de reforzar  
los vínculos entre migración y desarrollo
 οNúmero de proyectos en los que participan las comunidades de la diáspora en la UE destinados al desarro -
llo de los países de origen.
 οNúmero de actividades productivas o de desarrollo en las que participan migrantes, migrantes que regre -
san o comunidades emigrantes.
 οTransparencia, fiabilidad y coste de los servicios de envío de remesas.
 οGrado de conocimientos financieros de los hogares de migrantes.
 οNúmero de expertos procedentes de terceros países en la gestión de los flujos migratorios.
 οNúmero de documentos legislativos elaborados o adoptados sobre cuestiones de migración en terceros países.
 οMarcos de diálogo y cooperación sobre el tema de la migración entre terceros países y entre terceros paí -
ses y la Unión Europea.
 οNúmero de actividades o de campañas de sensibilización.
 οNumero de expertos procedentes de terceros países que se ocupan de la recopilación y el análisis de datos 
sobre migración.
19 Los objetivos específicos 
abarcaban la migración y el 
desarrollo, la migración legal 
y laboral, la contención de la 
migración irregular, el 
fomento del asilo y la 
protección internacional. La 
protección de los derechos de 
los migrantes y las medidas 
para combatir la trata de 
personas no estaban 
contempladas por un objetivo 
específico. El plan de gestión 
anual y el informe anual de 
actividad incluían un quinto 
objetivo específico en 2011 
(pero no después) relativo a la 
integración de la migración en 
el diálogo político con terceros 
países.
24
Debe mejorarse la coherencia de los objetivos, 
la determinación de las necesidades de los países  
socios y los instrumentos de supervisión
45 
También se observa escasa coherencia entre estos indicadores y los del marco 
estratégico del PTMA. Así pues, los nueve indicadores establecidos para el primer 
objetivo del marco estratégico (refuerzo del vínculo entre migración y desarrollo) 
se reducen a dos en el presupuesto de 2011, a uno solo en el de 2012 y a dos en el 
de 2013, y ninguno de ellos está presente los tres años. Los indicadores seleccio -
nados para los informes anuales de actividad de la Comisión (tres en 2011, cuatro 
en 2012 y tres en 2013) no siempre se utilizaban en el presupuesto y solo corres -
ponden a este parcialmente.
46 
Los ejemplos del recuadro 3  ilustran la incoherencia y la mutabilidad en el tiem -
po de los indicadores del primer objetivo del programa. Recuadro 3Refuerzo de los vínculos entre migración y desarrollo:  
falta de coherencia y de estabilidad de los indicadores
 οEn el informe anual de actividad de 2011 de la DG Cooperación Internacional y Desarrollo, el indicador 
del número de empresas locales beneficiarias de ayuda de programas financiados por la UE con arreglo al 
objetivo específico 1 (refuerzo del vínculo entre migración y desarrollo) no correspondía a los indicadores 
del marco estratégico del Programa Temático de Migración y Asilo. En los informes anuales de actividad de 
2012 y 2013 no se utilizó.
 οEn el presupuesto de 2012, el único indicador correspondiente a este objetivo era el número de empresas 
locales que recibieron ayuda. En el informe anual de actividad para el mismo ejercicio, cuatro indicadores 
correspondían a este objetivo: el coste para los trabajadores migrantes del envío de remesas a sus países 
de origen, el grado de participación de las organizaciones de diáspora en el desarrollo de proyectos relati -
vos a la migración, el número de terceros países a los que se prestó ayuda para la concepción y ejecución 
de una estrategia de migración o que incluyeran aspectos de migración en estrategias de desarrollo, y la 
cobertura geográfica de los perfiles de migración.
25
Debe mejorarse la coherencia de los objetivos, 
la determinación de las necesidades de los países  
socios y los instrumentos de supervisión
47 
Los indicadores seleccionados para los demás objetivos del programa apenas 
son más coherentes. El objetivo de fomentar la migración legal por motivos 
laborales se refleja a través de un indicador coherente en los presupuestos y en 
los informes anuales de actividad de 2010 y 2013: el número de acuerdos sobre 
transferencia de competencias y sistemas de migración circular. Sin embargo, 
en el marco estratégico del PTMA, el indicador se definió como el porcentaje de 
retornos de migrantes que participan en sistemas de migración circulares.
48 
Por último, como ya se ha señalado, los documentos estratégicos del PTMA no 
contenían valores objetivo. Estos se establecieron en los presupuestos (capítu -
lo 19 02 en 2013), pero eran a menudo muy específicos para determinados países 
o una determinada región y no estaban actualizados. Por consiguiente, la infor -
mación cuantitativa de estos valores objetivo era escasa o inexistente, y los indi -
cadores resultaron improcedentes cuando su función debía ser la de cuantificar 
un fenómeno y supervisar su evolución en el tiempo. Por ejemplo, en 2009 y 2010 
se facilitaron los mismos resultados para el indicador del número de inmigrantes 
irregulares identificados y readmitidos por terceros países, y se le adjudicó el 
mismo valor de referencia en los presupuestos de 2012 y 2013. La Comisión ha 
definido una nueva serie de indicadores para el período 2014-2020. Aunque se 
observan algunas mejoras, existen insuficiencias persistentes, como la ausencia 
de valores de referencia y valores objetivo.
49 
Con respecto a los propios proyectos, el Tribunal observó las mismas deficiencias 
e incoherencias en los indicadores definidos en los documentos estratégicos 
y presupuestarios. La DG Cooperación Internacional y Desarrollo se esfuerza por 
supervisar los resultados obtenidos con la ayuda de indicadores desarrollados 
para un cuadro Excel (véase el apartado 54). Sin embargo, existen incoherencias 
entre los indicadores definidos en los proyectos y los del cuadro Excel, el informe 
anual de actividad o el marco estratégico del PTMA. Además, a menudo los resul -
tados presentados estaban incompletos. De los dieciocho proyectos auditados 
(de los veintitrés de la muestra) que se incluyeron en el cuadro Excel, los resulta -
dos se reflejaron plenamente en tres casos, parcialmente en ocho y no figuraban 
en absoluto en los siete restantes. Estos factores comprometen la fiabilidad del 
cuadro Excel y su eficacia para medir los resultados obtenidos y los progresos 
realizados.
26
Debe mejorarse la coherencia de los objetivos, 
la determinación de las necesidades de los países  
socios y los instrumentos de supervisión
50 
El Tribunal observó que los datos que figuran en el informe anual de actividad 
sobre los resultados del PTMA son recopilados por el personal de la Comisión 
encargado del proyecto cuando se solicitan específicamente y que no forman 
parte de un proceso continuo y sistemático de recopilación de información. El 
hecho es que los dispositivos existentes no proporcionaban sistemáticamente 
información sobre las acciones emprendidas basándose en una serie de indica -
dores coherentes y estables (en el caso del PTMA), ni existe una plantilla para 
correlacionar objetivos e indicadores en todos los niveles entre los proyectos y el 
informe anual de actividad. Por último, la mayor parte de los fondos gastados 
en la política de migración exterior procedían de instrumentos de gasto de la 
UE distintos del PTMA. Sin embargo, en el caso de la migración, el informe anual 
de actividad (de la DG Cooperación Internacional y Desarrollo) solo abarcaba 
la ejecución del capítulo presupuestario dedicado al PTMA y no proporcionaba 
información sobre los capítulos que cubren los demás instrumentos de gasto. En 
ningún otro documento pueden encontrarse resultados consolidados para todos 
los instrumentos de gasto.
51 
La aplicación de la política de migración exterior de la UE se aborda también, en 
diverso grado, en muchos otros informes20, que facilitaban información sobre los 
avances logrados en distintos ámbitos políticos y no se centran específicamente 
en una visión de conjunto de los resultados que se estaban obteniendo gracias al 
gasto de la UE en este ámbito.
Prioridades geográficas y temáticas  
difíciles de verificar
52 
El Enfoque Global de la Migración y la Movilidad menciona a los países de la 
vecindad europea como prioridad geográfica. El instrumento de cooperación 
al desarrollo asignó 465 millones de euros (de un total de aproximadamente 
5 600 millones de euros para el período 2007-2013) a programas temáticos (entre 
ellos el PTMA) en la vecindad europea21.20 Por ejemplo, el informe sobre 
la aplicación del Enfoque 
Global de la Migración y la 
Movilidad, los informes de 
progreso por país de la política 
europea de vecindad, los 
informes sobre la coherencia 
de las políticas de desarrollo, 
las actualizaciones del Grupo 
operativo Mediterráneo, los 
informes de progreso del Plan 
de Acción para la 
Liberalización de Visados, los 
informes anuales sobre la 
inmigración y el asilo 
(incluidos documentos de 
trabajo), las evaluaciones de 
los acuerdos de readmisión 
a la UE, el informe de la Red 
Europea de Migración titulado 
Análisis descriptivo del impacto 
del Programa de Estocolmo 
2010-2013 , la revisión 
estratégica de la Misión de 
asistencia fronteriza de la 
Unión Europea en Libia y las 
actualizaciones bianuales del 
Comité Estratégico de 
Inmigración, Fronteras y Asilo 
(CEIFA) del Consejo sobre la 
acción de la UE frente a las 
presiones migratorias.
21 Artículo 38, apartado 4, del 
Reglamento (CE) 
n.º 1905/2006.
27
Debe mejorarse la coherencia de los objetivos, 
la determinación de las necesidades de los países  
socios y los instrumentos de supervisión
53 
Durante la fiscalización resultó difícil evaluar si el gasto había sido acorde a estas 
prioridades puesto que no era posible determinar el importe total de gasto de 
la UE imputado al presupuesto europeo para financiar medidas de migración 
exterior en los países vecinos. En el anexo II  se sintetizan los importes contrata -
dos como gastos de migración en el período 2007-2013, por un total de 1 400 mi -
llones de euros aproximadamente. Estos datos, facilitados por la DG Coopera -
ción Internacional y Desarrollo y la DG Política de Vecindad y Negociaciones de 
Ampliación, no proporcionan detalles de los pagos efectivos.
54 
El Tribunal analizó esta información basándose en un cuadro Excel22 elaborado 
por la DG Cooperación Internacional y Desarrollo, que consolida todos los gastos 
en este ámbito y abarca los gastos efectuados desde 2001. En el período 2007-
2013, los importes registrados proceden de siete instrumentos de financiación de 
la UE23. Sin embargo, las cifras estaban incompletas: los datos sobre ámbitos de 
gasto distintos del PTMA no se habían actualizado periódicamente desde 2012. 
De los veintitrés contratos de la muestra auditada, cinco (por un valor total de 
22,8 millones de euros) no estaban incluidos en el cuadro Excel.
55 
Los datos contenidos en el cuadro Excel están extraídos del sistema de informa -
ción financiera CRIS (Sistema Común de Información RELEX), introducido por la 
Comisión en 2002 para facilitar la gestión de la acción exterior, que constituye el 
principal sistema de información de referencia para la gestión y la documenta -
ción de la acción exterior. En su informe especial de 2012 sobre CRIS24, el Tribunal 
observó ciertas insuficiencias en el sistema, debidas en particular a que los códi -
gos de los datos de CRIS no estaban adecuadamente definidos. Por consiguiente, 
la consolidación de los datos en CRIS había resultado particularmente compleja 
y proclive a contener errores, de modo que es imposible obtener con facilidad de 
CRIS datos agregados sobre la ayuda exterior por país beneficiario, instrumento 
de gasto de la UE o política.22 Este cuadro Excel no fue 
diseñado para proporcionar 
actualizaciones en tiempo real 
del gasto de los proyectos.
23 El PTMA, la parte del 
Instrumento de Cooperación 
al Desarrollo que no 
corresponde al PTMA, el FED, 
el Instrumento Europeo de 
Vecindad y Asociación, el 
IEDDH, el Instrumento de 
Estabilidad y el IPA.
24 Informe Especial n.º 5/2012,  
«El Sistema Común de 
Información RELEX (CRIS)» 
(http://eca.europa.eu ).
28
Debe mejorarse la coherencia de los objetivos, 
la determinación de las necesidades de los países  
socios y los instrumentos de supervisión
56 
La Comisión utiliza códigos definidos por la OCDE25 para categorizar los contra -
tos por sector de actividad. Sin embargo, no existen códigos específicos para 
la migración en el ámbito de la ayuda pública al desarrollo y, en consecuencia, 
la asignación de los distintos códigos de contratos queda a la discreción de los 
gestores de los programas, que los eligen de entre los códigos existentes. De ese 
modo, los códigos utilizados pueden no corresponder a los sectores en cuestión, 
como en el caso de varios contratos auditados por el Tribunal (véase el recua -
dro 4 ). Este método de procesamiento impide cualquier análisis pertinente del 
desglose de los gastos geográficos o temáticos y no permite obtener una visión 
general completa del nivel de gasto. Recuadro 4Ejemplos de codificación inadecuada del gasto en migración exterior
La provisión de 54 vehículos todoterreno para el servicio de control fronterizo de Ucrania se registró con el 
código 15110 (política del sector público y gestión administrativa), pero también podría haberse aplicado el 
código 15130 (ayuda a instituciones para apoyar la reforma de los sistemas de seguridad). El proyecto «Apoyo 
a la creación de actividad y empleo en el Magreb  — migración en apoyo del desarrollo local» se registró con 
el código 15150 (participación democrática y sociedad) y no con el código 13010 (política de empleo y gestión 
administrativa). Sin embargo, ninguno de estos dos códigos resultaba adecuado para los proyectos de migra -
ción ni los identificaba como tales.
No existe un código para los proyectos de migración que no cumplan los criterios de la OCDE para ser califica -
dos como proyectos de ayuda pública al desarrollo, cuestión que fue planteada por el Parlamento Europeo en 
201126. No obstante, la Comisión a veces les asigna erróneamente un código, como en el caso de los proyectos 
mediterráneos Saharamed y Seahorse27, que incluían algunas actividades significativas que no cumplían los 
criterios de la OCDE.
26 Resolución del Parlamento Europeo, de 8 de junio de 2011, sobre el Reglamento (CE) n.º 1905/2006 por el que se establece un Instrumento de 
Financiación de la Cooperación al Desarrollo: enseñanzas extraídas y perspectivas de futuro.
27 Este fenómeno se observó en la revisión intermedia del PTMA en 2010, en la que se examinaron el proyecto Seahorse Atlantic y otros, y se 
constató que varios proyectos del programa no tenían código.25 Comité de ayuda al desarrollo 
de la Organización para la 
Cooperación y el Desarrollo 
Económicos 30  Evaluación 
de la Iniciativa Conjunta sobre 
Migración y Desarrollo de la 
Comisión Europea y las 
Naciones Unidas, IBF 
International Consulting,  2011.
29
Debe mejorarse la coherencia de los objetivos, 
la determinación de las necesidades de los países  
socios y los instrumentos de supervisión
57 
El Tribunal analizó en qué medida el gasto en EGMM se había asignado a la vecin -
dad europea, la primera prioridad del PTMA (véase el apartado 9). La distribución 
geográfica del gasto se presenta en la ilustración 3 . Sin embargo, se trata solo de 
una estimación, ya que algunos contratos abarcan más de un país o región (por 
ejemplo, las medidas globales pueden afectar también a los países de la vecin -
dad). El análisis muestra que, aunque una proporción sustancial de los contra -
tos se destina a los países de la vecindad, aproximadamente la mitad se asigna 
a otras regiones. Entre 2007 y 2013, el 42 % del total de importes se contrataron 
en la vecindad oriental y meridional (y el 59 % si se combinaban con acciones 
globales), lo que no puede calificarse acertadamente de prioridad geográfica 
elevada e incluso podría considerarse que representan una concentración insufi -
ciente de los fondos disponibles para abordar la creciente inestabilidad registra -
da en el ámbito de la migración. Ilustración 3Distribución geográfica acumulada de contratos del PTMA en el período 2007-2013
Fuente:  Tribunal de Cuentas Europeo basado en datos facilitados por la Comisión.Vecindad oriental y meridional Acciones mundiales incluida la vecindad Resto del mundo excluida la vecindad100 %38 %42 %41 %44 %47 %42 %
29 %23 %13 %14 %14 %17 %
33 %35 %46 %42 %39 %41 %
19,087,6107,8185,9213,5267,9375,0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013Millones400
350
300
250
200
150
100
50
0
30
Debe mejorarse la coherencia de los objetivos, 
la determinación de las necesidades de los países  
socios y los instrumentos de supervisión
58 
También es difícil cuantificar cómo se distribuyen los fondos entre los distintos 
ámbitos temáticos, ya que determinadas medidas encajan en diversos temas. El 
gasto total del PTMA para el período 2007-2013 se presenta en la ilustración 4 .Ilustración 4Distribución temática acumulada de contratos del PTMA en el período 2007-2013
Fuente:  Tribunal de Cuentas Europeo, basado en datos facilitados por la Comisión.Millones400
350
300
250
200150
100
50
0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Prevención y detección de la migración irregular Fomento de la migración legal y laboralAsilo y protección internacional Refuerzo del vínculo entre migración y desarrolloDerechos de los migrantes y lucha contra la trata de seres humanos Multitemático19,087,6107,8185,9213,5267,9375,0
21 %
5 % 7 % 79 % 8 %32 %18 %12 %25 %79 %
11 %
14 %
30 %
8 %6 %8 %22 %22 %11 %30 %28 %
11 %
22 %
22 %
8 %
9 %23 %
19 %
19 %
22 %
9 %
8 %10 %12 %20 %20 %18 %20 %
31
Debe mejorarse la coherencia de los objetivos, 
la determinación de las necesidades de los países  
socios y los instrumentos de supervisión
59 
La ilustración 5  presenta un análisis similar de los contratos firmados en virtud 
del Instrumento Europeo de Vecindad en el período 2008-2013. Ilustración 5Distribución temática acumulada de contratos del IEVA en el período 2008-2013
Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, basado en datos facilitados por la Comisión.Prevención y detección de la migración irregular
Asilo y protección internacional
Derechos de los migrantes y lucha contra la trata de seres humanos.Fomento de la migración legal y laboral
Refuerzo del vínculo entre migración y desarrollo
Multitemático2008 2009 2010 2011 2012 2013400
350
300
250
200
150
100
50
0Millones
1949171222232367
68 %7 %17 %7 %
32
Debe mejorarse la coherencia de los objetivos, 
la determinación de las necesidades de los países  
socios y los instrumentos de supervisión
60 
La combinación de ambos cuadros muestra que los dos principales instrumentos 
de gasto europeos en el ámbito de la migración exterior (el PTMA y el IEVA) con -
centran la mayor parte de su actividad en la prevención y detección de inmigra -
ción irregular (incluido el control de fronteras). El hecho de que la seguridad y la 
protección de fronteras sea el elemento predominante en la política de migra -
ción europea desbanca otros objetivos señalados por el Enfoque Global, como 
el refuerzo del vínculo entre migración y desarrollo, y el hincapié, en asociación 
con terceros países, en la organización de una gestión eficaz de la migración para 
reflejar las necesidades económicas de los países de acogida, las necesidades de 
desarrollo de los países de origen y los derechos de los migrantes.
Intervención dispersa por una amplia zona geográfica
61 
El gasto en migración exterior de la UE abarca una amplia variedad de objetivos, 
instrumentos y zonas geográficas, lo cual puede limitar su eficacia.
62 
Los recursos dedicados a ayudar a terceros países distan mucho de responder 
a la necesidad de crecimiento rápido derivada del incremento significativo de la 
inmigración en la región mediterránea, en particular desde 2013. El hecho de que 
los proyectos correspondan a una serie de prioridades temáticas en muchos paí -
ses garantiza que no se concentre una masa crítica de recursos financieros en un 
país asociado. El PTMA, por lo tanto, abarca una gran zona geográfica y una gran 
diversidad de intervenciones de muy distinta naturaleza y alcance. El alcance de 
la acción del PTMA y la ambición de sus objetivos no guardan relación con el vo -
lumen limitado de recursos disponibles, lo que significa que los proyectos están 
demasiado dispersos para tener una masa crítica suficiente que permita obtener 
resultados significativos en los países en cuestión. Esta situación limita la capa -
cidad de la UE para garantizar que su intervención produzca un auténtico efecto 
incentivo en terceros países o para desarrollar una cooperación eficaz sobre 
cuestiones de migración. En un momento de escasez de recursos, estos deben 
asignarse a las prioridades que tengan mayor potencial de aportar valor añadido.
33
Debe mejorarse la coherencia de los objetivos, 
la determinación de las necesidades de los países  
socios y los instrumentos de supervisión
63 
La misma observación se formuló en el documento estratégico del PTMA referen -
te a 2011-2013, que señalaba que su vasto alcance geográfico y la amplitud de sus 
objetivos, combinados con los limitados recursos disponibles, daban lugar a una 
falta de «masa crítica» que reducía considerablemente su impacto en los países 
afectados e impedía a la UE utilizar esta financiación como incentivo real en su 
cooperación con terceros países y emprender una relación eficaz con sus Gobier -
nos en este ámbito.
64 
Un ejemplo de esta situación es un proyecto auditado por el Tribunal: la iniciati -
va Conjunta sobre Migración y Desarrollo entre la UE y las Naciones Unidas, que 
tiene por objeto contribuir a reforzar el impacto positivo de la migración y el de -
sarrollo apoyando y movilizando a participantes a pequeña escala y difundiendo 
buenas prácticas globales. Teniendo presente que se trataba de un programa pi -
loto, el Tribunal llegó a conclusiones similares a las que presentó la evaluación de 
esta iniciativa por la Comisión, que criticaba su falta de enfoque temático y geo -
gráfico: debido al requisito de tener un programa global, y puesto que el 50 % 
de la financiación estaba asignado a los países comprendidos por el Instrumento 
Europeo de Vecindad y Asociación (países de vecindad europea) y el otro 50 % 
a países del Instrumento de financiación de la cooperación al desarrollo, en nin -
guno de los países o regiones se alcanzaba una masa crítica de proyectos.
65 
Dados los limitados recursos existentes para afrontar los crecientes desafíos en 
materia de migración, la acción de la UE corre el riesgo de disiparse debido a una 
falta de prioridades claramente definidas y cuantificadas.
34
 Insuficiencias que afectaron a la eficacia del gasto  
en migración exterior de la UE (el PTMA y el IEVA)  
en los países del Mediterráneo meridional  
y de la asociación oriental
66 
El Tribunal examinó la eficacia del gasto de la UE, concretamente si los proyectos 
estaban bien concebidos, si se habían medido los resultados, si se ejecutaron en 
los plazos fijados y si se obtuvieron los resultados previstos. Para este examen, se 
analizaron los proyectos seleccionados, así como todos los documentos disponi -
bles de supervisión y evaluación. Aunque el Tribunal observó algunas insuficien -
cias, también identificó un número limitado de buenas prácticas.
Las deficiencias en los objetivos operativos  
y los indicadores de resultados dificultaron  
la evaluación de la eficacia de los proyectos
67 
A fin de medir los resultados de un proyecto, cuantificar los progresos realizados 
y determinar en qué medida los resultados se ajustan a los objetivos iniciales, 
es necesario especificar objetivos operativos y definir realizaciones y resultados 
basados en valores de referencia y valores objetivo (véase el glosario ).
68 
El Tribunal observó que los objetivos de los proyectos a menudo estaban defini -
dos en términos muy generales, lo que dificultaba particularmente la evaluación 
de los resultados respecto de los objetivos previstos (véase el recuadro 5 ). A me -
nudo los indicadores de resultados no reflejaban la consecución de los objetivos 
y de hecho solo indicaban las realizaciones. Pocos de los proyectos auditados 
disponían de indicadores con valores de referencia o valores objetivo esenciales 
para medir los progresos derivados de la ejecución de los proyectos.
35
Insuficiencias que afectaron a la eficacia del gasto en 
migración exterior de la UE (el PTMA y el IEVA) en los países 
del Mediterráneo meridional y de la asociación orientalRecuadro 5Ejemplo de resultados difíciles de medir
El proyecto «Reforzar la protección de los inmigrantes y potenciar la capacidad de gestionar flujos migratorios 
mixtos28 en Argelia» tiene tres objetivos específicos:
1. consolidar la capacidad legal y los procedimientos jurídicos en el ámbito de la migración y el asilo para la 
gestión de flujos migratorios mixtos, y la búsqueda de soluciones sostenibles;
2. contribuir a desarrollar la protección y la ayuda humanitaria para los migrantes y solicitantes de asilo, en 
particular los pertenecientes a grupos vulnerables;
3. sensibilizar e informar a la sociedad civil sobre temas relativos a los flujos migratorios mixtos.
(i) En primer lugar, estos objetivos no son específicos (según la definición de objetivos «SMART»), 
puesto que corresponden a acciones demasiado imprecisas o generales para poder ser cuantificadas. 
Además, el contrato no especifica ningún método real para medir la consecución de los objetivos. 
Por ejemplo, el primer y el tercer objetivo deben medirse utilizando estudios publicados por orga -
nizaciones y artículos periodísticos sobre cualquier progreso observado en la zona abarcada por 
el proyecto.
(ii) En segundo lugar, se dispone de pocos indicadores para medir los resultados, y aunque dichos 
indicadores sean cuantificables, no están cuantificados ni incluyen valores de referencia o valores 
objetivo. Por ejemplo, una de las actividades planificadas es el retorno voluntario de los refugiados 
(por ejemplo, a Nigeria) con la ayuda de un sindicato italiano. No existen estimaciones del número 
de retornos esperado ni un análisis de si el país de origen está preparado para recibir a los migrantes 
que regresan. Por último, no se detalla la información pertinente y fiable que sería necesario obtener 
a fin de medir los resultados. En estas circunstancias, es imposible evaluar en qué medida ha contri -
buido un proyecto a mejorar la situación existente.
(iii) El tercer objetivo presenta las mismas insuficiencias. La ejecución se basa en la organización de 
actividades de sensibilización para la sociedad civil y en el diálogo interinstitucional. El indicador 
asociado se define como el grado de sensibilización pública sobre las necesidades específicas de las 
personas que requieren protección internacional. Estos conceptos son demasiado vagos para ser 
evaluados.
28 El término «flujos migratorios mixtos» se refiere a movimientos complejos de población en los que coinciden personas que utilizan las mismas 
rutas y los mismos medios de transporte, pero cuyos perfiles son diferentes y viajan por diversos motivos (OIM).
36
Insuficiencias que afectaron a la eficacia del gasto en 
migración exterior de la UE (el PTMA y el IEVA) en los países 
del Mediterráneo meridional y de la asociación oriental
69 
El PTMA se creó para impulsar la capacidad en los países de origen y tránsito 
(véase el recuadro 6 ); además, apoya las iniciativas de cooperación e invita a los 
terceros países a compartir sus experiencias y métodos de trabajo. Los proyectos 
del PTMA suelen financiar investigación, consultores, visitas de estudio a Esta -
dos miembros de la UE, campañas de sensibilización, etc., por lo que a menudo 
comprendían objetivos o actividades cuyo impacto en la migración era difícil de 
evaluar o solo podía evaluarse a largo plazo.
Factores que obstaculizan la eficacia
70 
El Tribunal observó que ocho proyectos habían alcanzado sus resultados pre -
vistos. En otros trece casos, los resultados previstos se obtuvieron parcialmente; 
a menudo estos se referían a objetivos de los proyectos que eran demasiado 
generales y difíciles de medir. Un proyecto no había logrado sus resultados pero 
seguía en curso, mientras que otro presentaba una situación en que hubiese sido 
prematuro evaluar el logro de los resultados. En algunos casos, la inestabilidad 
política perjudicó la eficacia de los proyectos. Por último, algunos proyectos pa -
recen haberse orientado en mayor medida a los intereses de los Estados miem -
bros, lo que limitó su impacto en los países asociados (véase el recuadro 7 ).Recuadro 6Ejemplo de desarrollo de capacidades con resultados a largo plazo
Los proyectos para reforzar la migración laboral han ayudado a Moldavia a negociar acuerdos bilaterales labo -
rales y en materia de seguridad social con una serie de Estados miembros de la UE y  terceros países, y a iniciar 
negociaciones sobre acuerdos intergubernamentales referentes a la migración de profesionales sanitarios.
37
Insuficiencias que afectaron a la eficacia del gasto en 
migración exterior de la UE (el PTMA y el IEVA) en los países 
del Mediterráneo meridional y de la asociación oriental
71 
Considerando el contexto y la complejidad de los problemas de migración, el Tri -
bunal constató que se habían producido algunos retrasos en la ejecución de los 
proyectos. Tras examinar hasta qué punto los proyectos seleccionados se habían 
ejecutado con puntualidad y habían producido resultados en el plazo previsto, 
el Tribunal llegó a la conclusión de que nueve proyectos se ejecutaron en los 
plazos previstos y otros cinco se ejecutaron con un retraso inferior a doce meses, 
mientras que cinco proyectos sufrieron un retraso superior a doce meses y otros 
cuatro todavía se estaban ejecutando cuando se llevó a cabo el citado examen. Recuadro 7Ejemplo de proyecto parcialmente eficaz
Seahorse Mediterráneo
Este proyecto consiste en reforzar la capacidad de los Gobiernos norteafricanos aumentando la vigilancia 
fronteriza para así atajar mejor la inmigración irregular y la trata ilícita de personas, con el fin de crear una red 
mediterránea (Seahorse) que permita el intercambio rápido y fiable de información sobre inmigración maríti -
ma irregular utilizando puntos de contacto en los países africanos participantes. Seahorse Mediterráneo tiene 
una importancia estratégica para la UE dada su importancia para el desarrollo de la supervisión de la frontera 
europea y el sistema de intercambio de información Eurosur29. Un año después de iniciarse el proyecto, los 
logros eran escasos. Aunque se habían emprendido algunas actividades (formación, reuniones de grupos de 
trabajo técnicos y el primer punto de contacto nacional), Libia era el único país que se había adherido a la red 
y la ejecución del proyecto se encontraba muy comprometida por el clima general de inseguridad e inesta -
bilidad reinante. La admisión de Libia iba en contra del parecer de la Comisión, que habría preferido evitar 
Estados políticamente inestables. Las autoridades argelinas han confirmado su reticencia a participar porque 
los incentivos son escasos y los requisitos de seguridad demasiado onerosos.
29 Como subrayó el Consejo de Asuntos Exteriores del 18 de noviembre de 2013 — Documento del Consejo n.º 16364/13, de 18 y 19 de noviembre 
de 2013.
38
Insuficiencias que afectaron a la eficacia del gasto en 
migración exterior de la UE (el PTMA y el IEVA) en los países 
del Mediterráneo meridional y de la asociación oriental
72 
En algunos casos el limitado éxito conseguido obedecía a la inestabilidad polí -
tica. El proyecto SaharaMed se inició en 2010 en un marco de flujos migratorios 
significativos a Libia e Italia a través del Mediterráneo. Su ejecución comenzó an -
tes de la revolución de 2011 en Libia, y este proyecto fue modificado subsiguien -
temente para tener en cuenta la nueva situación posterior a la revolución. A gran -
des rasgos, los objetivos del proyecto eran mejorar o consolidar los recursos para 
combatir la inmigración ilegal, prevenir o interceptar la inmigración irregular de 
la costa mediterránea, investigar y perseguir la trata ilegal, en particular de per -
sonas, y gestionar con eficiencia no solo el trato de los migrantes interceptados 
de conformidad con las normas internacionales, sino también las operaciones de 
búsqueda y salvamento. La inestabilidad política del país y las insuficiencias en 
la gestión del proyecto dieron lugar a una suspensión de doce meses en 2011, se -
guida de una prolongación de doce meses, una nueva suspensión de siete meses 
en 2014 y la pérdida de algunas inversiones. De un total de 10 millones de euros, 
solo se gastaron 3 millones de euros en el marco del proyecto, ateniéndose al 
informe financiero que podía consultarse cuando se llevó a cabo la fiscalización, 
aunque la Comisión había anticipado 5,8 millones de euros al inicio de la ejecu -
ción. Dada la dificultad de la situación, algunos servicios de apoyo a operaciones 
de salvamento y lucha contra la trata de personas en el mar, como el envío de 
ambulancias o la reparación de embarcaciones dañadas durante la guerra, no se 
habían prestado en el momento de la fiscalización.
73 
Los apartados anteriores describen una serie de insuficiencias que repercuten 
en la eficacia de los proyectos. El Tribunal observó asimismo que en un pequeño 
número de casos estas insuficiencias se resolvieron correctamente, lo que incidió 
de manera positiva en la eficacia de los proyectos en cuestión. Recuadro 8Ejemplo de buenas prácticas
Un ejemplo de este tipo es el proyecto «Fomentar el respeto a los migrantes subsaharianos en Marruecos». 
Este proyecto, iniciado en enero de 2013 y aún en curso (2 millones de euros), tiene la finalidad de promover el 
respeto de los derechos de los migrantes subsaharianos en las provincias aledañas a Rabat, Tánger y Casablan -
ca. El proyecto estaba bien planteado, respondía a las necesidades locales y establecía un número limitado de 
objetivos operativos (como mejorar la acogida a los migrantes y reducir el riesgo de una exclusión completa), 
así como resultados concretos (por ejemplo, alrededor de 4 500 migrantes extremadamente vulnerables han 
sido alojados en tres centros de acogida modelo y los derechos de los migrantes son reconocidos y respeta -
dos por los socios institucionales); además, se definieron indicadores cuantificables, así como fuentes y cana -
les para verificarlos.
Se proporcionó información detallada basada en hechos verificables que mostraban con claridad que los ob -
jetivos se habían logrado progresivamente (no obstante, en el momento de la fiscalización resultaba prema -
turo analizar el impacto o los resultados globales). El proyecto funciona en estrecha relación con las iniciativas 
de otros donantes de fondos y promueve activamente la participación del Gobierno y las autoridades locales. 
La delegación de la UE se mantiene bien informada de su evolución y presta supervisión continua.
39
Insuficiencias que afectaron a la eficacia del gasto en 
migración exterior de la UE (el PTMA y el IEVA) en los países 
del Mediterráneo meridional y de la asociación oriental
Problemas de eficacia en tres ámbitos clave
74 
Las secciones siguientes analizan la eficacia en tres ámbitos clave:
 ο el vínculo entre migración y desarrollo (el impacto positivo de la migración 
en el desarrollo), que constituye una de las prioridades de la UE;
 ο las medidas de apoyo al retorno y la readmisión;
 ο la protección de los derechos humanos, objetivo transversal aplicable a todos 
los proyectos.
Vínculo entre migración y desarrollo
75 
El vínculo entre migración y desarrollo es una de las cuatro prioridades del En -
foque Global de la Migración y la Movilidad (EGMM) (véase el apartado 7) y tam -
bién figura, en términos muy generales, en el Reglamento del ICD: «maximizar el 
efecto en el desarrollo de una mayor movilidad de las personas a nivel regional 
y mundial, y en particular de una buena gestión de la migración laboral, mejo -
rando […] la comprensión común del vínculo entre migración y desarrollo». Se 
trata de una de las acciones clave del cuarto pilar, «una nueva política en materia 
de inmigración legal», de la agenda europea sobre migración publicada por la 
Comisión en mayo de 2015.
76 
El proyecto emblemático del Programa Temático en este ámbito fue la Inicia -
tiva Conjunta sobre Migración y Desarrollo, que contaba con un presupuesto 
de 15 millones de euros y fue ejecutada con el programa de desarrollo de las 
Naciones Unidas. La finalidad general de esta iniciativa era contribuir a reforzar 
el impacto positivo de la migración a través de la movilización de participantes 
a pequeña escala y la difusión de las mejores prácticas globales. Se fijaron tres 
objetivos específicos:
a) reforzar las capacidades de los participantes a pequeña escala para ser 
más eficaces en la concepción y ejecución de sus iniciativas de migración 
y desarrollo;
b) facilitar la creación de redes y el intercambio de conocimientos entre los pro -
fesionales de la migración y el desarrollo;
c) formular recomendaciones destinadas a los profesionales y responsa -
bles de la elaboración de las políticas, para su difusión a escala nacional 
e internacional.
40
Insuficiencias que afectaron a la eficacia del gasto en 
migración exterior de la UE (el PTMA y el IEVA) en los países 
del Mediterráneo meridional y de la asociación oriental
77 
Una evaluación externa de 2011 30 ya advirtió que estos objetivos eran demasiado 
imprecisos para ser evaluados adecuadamente y subrayaba que cualquier resul -
tado observado podía considerarse acorde a los objetivos. Las conclusiones de 
la evaluación no fueron debatidas por el comité de dirección de la mencionada 
iniciativa.
78 
El rendimiento y los resultados globales de la Iniciativa Conjunta sobre Migración 
y Desarrollo debían medirse a través de indicadores, como el número de cursos 
de formación impartidos en el ámbito del desarrollo de capacidades, la frecuen -
cia de la comunicación o el nivel de participación en debates en línea, el número 
de descargas, el contenido creado y difundido, el número de visitas a una feria 
virtual y un manual de buenas prácticas en materia de migración y desarrollo. 
Estos indicadores no reflejan claramente cómo puede incrementarse el impacto 
positivo de la migración en el desarrollo o qué resultados específicos podrían 
lograrse tanto desde el punto de vista cualitativo como cuantitativo.
79 
Los principales logros de la Iniciativa Conjunta sobre Migración y Desarrollo 
fueron la preparación y lanzamiento de una convocatoria de propuestas para 
55 pequeños proyectos que estaba previsto aplicar en dieciséis países con la 
participación de organizaciones de la diáspora presentes en veintisiete Estados 
miembros, y un manual de mejores prácticas creado y codificado a partir de los 
resultados de los proyectos. La Iniciativa también ha permitido la creación de 
redes y el intercambio de conocimientos entre los profesionales de la migración 
y el desarrollo, además de una mayor visibilidad en foros internacionales como el 
Foro Mundial de Migración y Desarrollo anual.
80 
El Tribunal examinó una muestra de proyectos que fueron puestos en marcha en 
el marco de esta iniciativa piloto tras una convocatoria de propuestas. Los resul -
tados eran contrastados: los objetivos eran a menudo demasiado ambiciosos o el 
vínculo entre migración y desarrollo no estaba claro, y tampoco todos los proyec -
tos eran sostenibles. En un proyecto llevado a cabo en Marruecos, las mujeres de 
una región donde se registraba una elevada emigración habían creado coope -
rativas y podían ejercer actividades sostenibles generadoras de ingresos (por 
ejemplo, venta de especias, gestión de una pastelería) y desarrollar competencias 
básicas de lectura y escritura. Las cooperativas tenían que haber sido creadas con 
la participación estrecha y activa de la diáspora marroquí en Italia, pero aunque 
llegaron a crearse, la participación de dicha diáspora en Italia no fue significativa.30 Evaluación de la Iniciativa 
Conjunta sobre Migración y 
Desarrollo de la Comisión 
Europea y las Naciones Unidas, 
IBF International Consulting  
2011.
41
Insuficiencias que afectaron a la eficacia del gasto en 
migración exterior de la UE (el PTMA y el IEVA) en los países 
del Mediterráneo meridional y de la asociación oriental
81 
Los proyectos auditados por el Tribunal tenían un impacto y una viabilidad 
limitados y trataban más de desarrollo que de migración. Los participantes de los 
proyectos visitados en Marruecos, Georgia y Argelia eran esencialmente locales 
y poco numerosos. Teniendo en cuenta el objetivo general de la Iniciativa Con -
junta sobre Migración y Desarrollo de identificar las mejores prácticas, el impacto 
de la difusión a gran escala es necesariamente limitado.
Medidas de apoyo a retornos y readmisiones: impacto 
limitado y apoyo desigual de terceros países
82 
La política de la UE en materia de readmisión de migrantes irregulares fue intro -
ducida por el Tratado de Ámsterdam en 1999, que facultaba a la Unión a nego -
ciar y concluir acuerdos de readmisión con Estados no miembros de la UE. Estos 
acuerdos podían adoptar la forma de acuerdos de cooperación, que facilitan al 
país de origen o al país de tránsito la emisión de salvoconductos para los nacio -
nales de terceros países que no tienen pasaporte y se encuentran en proceso de 
expulsión. La política fue formalizada en la Directiva sobre retorno de 2008 31.
83 
La UE ha celebrado diecisiete acuerdos de readmisión, cinco de ellos con países 
de la vecindad. Además, varios Estados miembros han firmado acuerdos bilatera -
les con terceros países. Por ejemplo, Georgia tiene un acuerdo de readmisión con 
la UE y varios acuerdos de readmisión bilaterales con diversos Estados miembros.
84 
Los programas de gasto de la UE para retornos y readmisiones ofrecen servicios 
a los migrantes que afrontan un retorno voluntario o forzoso; así, se brindó apoyo 
a la integración y formación profesional, a la creación de una empresa y a la 
atención médica. Los programas también ayudan a las administraciones públicas 
a gestionar migrantes que regresan o son readmitidos a través de estudios, inter -
cambios y asistencia con la organización de campañas de sensibilización sobre 
los riesgos de la inmigración irregular y la trata de personas.31 Directiva 2008/115/CE del 
Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 16 de diciembre 
de 2008, relativa a normas 
y procedimientos comunes en 
los Estados miembros para el 
retorno de los nacionales de 
terceros países en situación 
irregular (DO L 348 de 
24.12.2008, p. 98).
42
Insuficiencias que afectaron a la eficacia del gasto en 
migración exterior de la UE (el PTMA y el IEVA) en los países 
del Mediterráneo meridional y de la asociación oriental
85 
De los veintitrés proyectos examinados por el Tribunal, cinco estaban relaciona -
dos con la readmisión y tenían un valor de 20,50 millones de euros. Este importe 
se dividía entre el Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación (16,31 millones 
de euros) y el Programa Temático sobre Migración y Asilo (4,19 millones de euros). 
Los proyectos a menudo eran de dimensión reducidas y sus resultados y eficacia 
fueron limitados (véase el recuadro 9 ).Recuadro 9Proyecto de readmisiones en Georgia
Apoyo a migrantes que regresan o son repatriados y aplicación  
de los acuerdos de readmisión entre la UE y Georgia
La finalidad de este proyecto (por valor de 3 millones de euros) era reforzar la capacidad del Gobierno en la 
gestión de migrantes de regreso o repatriados, ayudar a la reintegración económica y social de los nacionales 
de Georgia y desarrollar una campaña de información.
El proyecto contribuía al desarrollo de una estrategia nacional y de legislación en materia de migración. Se 
crearon dos centros de orientación profesional y de inserción para contribuir a la reintegración de los repatria -
dos. No obstante, en el momento de la fiscalización no estaba claro si estos centros continuarán funcionando 
una vez terminado el proyecto porque la continuación de la financiación tenía que llegar de la UE, a través de 
la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), y no de fuentes locales.
Estaba previsto que 700 personas se beneficiaran del servicio de inserción profesional, pero al final fueron 
atendidas 423 personas, de las que 119 encontraron empleo y se estima que 83 continuaban activas al término 
del proyecto.
Una última medida era facilitar alojamiento temporal a 180 personas, pero solo 13 se beneficiaron de esta 
ayuda.
Ayuda a la creación de un sistema eficaz para gestionar las readmisiones en los tres Estados caucásicos
Este proyecto (por valor de 1,5 millones de euros) tenía por finalidad ayudar a crear un sistema eficaz para 
gestionar las readmisiones en Armenia, Azerbaiyán y Georgia. El 20 % de los costes del proyecto estaba 
sufragado por Estados miembros de la UE. Entre las actividades desarrolladas cabe mencionar un programa 
de refuerzo de capacidades y la organización de visitas de estudio a varios Estados miembros de la UE (con 
la participación de nueve funcionarios), mientras que 110 nacionales de otros países residentes en Georgia 
se beneficiaron de ayuda a su repatriación voluntaria. Asimismo en el marco del proyecto se creó a través de 
internet un sistema electrónico de gestión de readmisiones en línea (RCMS) que permitía a los Estados miem -
bros registrar y tramitar solicitudes de readmisión. Varios Estados miembros se adhirieron al sistema en 2014, 
aunque aún era demasiado pronto para cuantificar el incremento de la eficiencia obtenido.
43
Insuficiencias que afectaron a la eficacia del gasto en 
migración exterior de la UE (el PTMA y el IEVA) en los países 
del Mediterráneo meridional y de la asociación oriental
86 
Los logros en los proyectos auditados eran limitados debido a que:
a) La política de readmisiones es erróneamente percibida por algunos países 
socios como un componente de la política de seguridad de la UE, y suele 
considerarse como una compensación por la liberalización de los dispositivos 
de visado en los Estados orientales o por los acuerdos comerciales con los 
Gobiernos meridionales.
b) Los Estados miembros no preparan eficazmente a los migrantes que viven en 
la UE para el retorno a sus países de origen32.
c) Por último, muchos migrantes retornados no tienen conocimiento de que 
haya ayudas a su readmisión, y las dificultades de reintegración que pueden 
surgirles dan lugar a elevados niveles de reemigración33.
Protección de los derechos humanos:  
aunque se tenía en cuenta en los proyectos auditados,  
no siempre se aplicó con éxito
87 
Muchos documentos contienen un compromiso de respetar los derechos huma -
nos; entre ellos, la comunicación publicada por la Comisión tras la Primavera Ára -
be34. En su primer informe sobre el Enfoque Global de la Migración y la Movilidad, 
la Comisión observaba que la creación de asociaciones de movilidad dependía de 
que se lograra un mayor equilibrio entre las prioridades temáticas; en particular, 
era necesario insistir más en la inmigración legal, en la protección de los refugia -
dos y en los derechos humanos35. Al aprobar el informe, el Consejo reiteró estas 
conclusiones.
88 
El Tribunal observó que la mayor parte de los proyectos auditados abordaba 
en sus objetivos, directa o indirectamente, el tema de los derechos humanos: 
por ejemplo, la promoción de los derechos de los migrantes en Marruecos y en 
Argelia, y la construcción de centros de acogida conformes a las normas interna -
cionales en el programa de readmisiones de Ucrania. Sin embargo, en la prácti -
ca, siguiendo con el ejemplo de los centros de acogida de Ucrania, no se había 
previsto ningún tipo de formación para ayudar a las autoridades que gestionaban 
los centros a cumplir las normas internacionales sobre derechos humanos. El 
tratamiento de los migrantes, solicitantes de asilo y refugiados en Ucrania ha  
sido criticado en repetidas ocasiones por organizaciones internacionales  
y la sociedad civil.32 Picard, E., y Greco 
Tonegutti, R., Study on the 
results of concrete migration 
and development projects 
financed from the Aeneas and 
TPMA programmes , octubre de 
2014, http://ec.europa.eu/
europeaid/sites/devco/files/
study-migration-and-
development-20141031_
en.pdf .
33 Según un estudio publicado 
por el observatorio 
CARIM-East, el 40 % de los 
repatriados tienen la intención 
de volver a emigrar debido 
a las dificultades encontradas 
en su repatriación. Mirian 
Tukhashvili, «The demographic 
and economic framework of 
circular migration in Georgia», 
nota explicativa 12/89 de 
CARIM-East.
34 COM(2011) 303 final, de 25 de 
mayo de 2011, «Una nueva 
respuesta a una vecindad 
cambiante».
35 COM(2014) 96 final.
44
Insuficiencias que afectaron a la eficacia del gasto en 
migración exterior de la UE (el PTMA y el IEVA) en los países 
del Mediterráneo meridional y de la asociación oriental
89 
El proyecto SaharaMed, que recibió 10 millones de euros de financiación para 
mejorar la capacidad de combatir la inmigración irregular y prevenir e intercep -
tar la presencia de inmigrantes irregulares en la zona mediterránea, no contenía 
medidas de salvaguarda para garantizar el respeto de los derechos de los migran -
tes en el marco de las actividades o de la compra de material. En la evaluación 
de riesgos no se preveía ningún mecanismo de respuesta a las violaciones de 
los derechos humanos. Cuando al final de 2012 el Parlamento Europeo solicitó 
que se elaborasen unos mecanismos de supervisión eficaces para la protección 
de los derechos humanos36, el gestor del proyecto respondió invitando a una 
ONG italiana a desarrollar la capacidad de protección de las autoridades libias. 
Muchos informes denuncian numerosas violaciones de los derechos humanos en 
los centros de detención y las autoridades libias rechazaron la ayuda de la ONG 
pese a la existencia de un acuerdo formal37. La propia ONG propuso que finalizara 
el proyecto SaharaMed en 2013, y este se suspendió en consecuencia. En 2014 el 
proyecto fue complementado por otros dos proyectos centrados en la protección 
y el respeto de los derechos humanos de los migrantes en Libia38.36 Resolución del Parlamento 
Europeo, de 22 de noviembre 
de 2012, sobre la situación de 
los inmigrantes en Libia 
(2012/2879(RSP)).
37 http://www.amnesty.org/en/
news/libya-refugees-asylum-
seekers-and-migrants-held-
indefinitely-deplorable-
conditions-2013-06-20 ;  
http://www.hrw.org/
news/2014/06/22/
libya-whipped-beaten-and-
hung-trees
38 Protección de las poblaciones 
vulnerables en Libia 
(5 millones de euros) y Apoyo 
basado en los derechos para el 
sistema de asilo y la gestión de 
la migración en Libia 
(10 millones de euros).
45
 Difícil coordinación entre varios socios 
a distintos niveles
90 
En la gobernanza de la política de migración participan muchos interlocutores 
tanto de la UE y de los Estados Miembros, como de terceros países. Así, inter -
vienen varias direcciones generales y servicios de la Comisión (DG Cooperación 
Internacional y Desarrollo, DG Migración y Asuntos de Interior, DG Ampliación 
y, más recientemente, DG Política de Vecindad y Negociaciones de Ampliación, 
y el Servicio Europeo de Acción Exterior) en asociación con los Estados miembros 
y terceros países, que pueden tener diferentes expectativas.
Una gobernanza compleja
91 
El organigrama de la ejecución de la política de migración en las instituciones 
de la UE (véase el anexo V ) es especialmente intrincado. Existen insuficiencias 
en las relaciones entre los principales socios, tanto entre las distintas direcciones 
y servicios de la Comisión, como entre los servicios de la Comisión radicados en 
Bruselas y sus delegaciones.
92 
La necesidad de aumentar la coordinación interna entre los servicios clave 
de la Comisión , en especial entre la DG Cooperación Internacional y Desarrollo 
y la DG Migración y Asuntos de Interior, las dos principales direcciones genera -
les intervinientes, ha sido subrayada en numerosas ocasiones por el Consejo, la 
Comisión y una serie de grupos de trabajo.
93 
Pese a los esfuerzos de la Comisión por llevar a cabo una gestión transversal de la 
migración entre sus distintos ámbitos políticos y servicios (cooperación al desa -
rrollo, vecindad, ampliación y asuntos de interior), no existe una estrategia válida 
ni un mecanismo que garantice la coordinación entre ámbitos políticos, fondos 
o direcciones generales.
94 
La financiación del EGMM contribuye en gran medida al éxito de su ejecución; 
así, los Estados miembros pueden contribuir directamente a su financiación 
y, por lo tanto, es importante que exista un mecanismo de coordinación eficaz. 
Sin embargo, no existía una visión general de la financiación a escala del EGMM 
que definiera, en particular, quién financia qué o cómo han de asignarse los 
fondos.
46
Difícil coordinación entre varios socios a distintos niveles
95 
El Tribunal ha tomado nota de la reciente reorganización interna de la Comisión 
(por ejemplo, la creación de colegios de comisarios para mejorar la coordinación).
96 
Internamente, la coordinación entre la DG Cooperación Internacional y Desarrollo 
y la DG Migración y Asuntos de Interior se ha reforzado, en gran medida gracias 
a la presencia en esta última de personal con experiencia en cuestiones de desa -
rrollo y, en la DG Cooperación Internacional y Desarrollo, de personal experi -
mentado en asuntos de interior. Actualmente existe una mejor comprensión del 
interés mutuo de la acción de la UE en migración y desarrollo.
97 
Durante el período controlado, el SEAE, que no comenzó a ser operativo hasta 
2010-2011, no se encontraba en posición de desempeñar plenamente sus fun -
ciones, pese a haber insistido el Consejo en la necesidad, como se formuló en el 
EGMM, de vincular más estrechamente las dimensiones interna y externa de la 
política de migración de la UE. Esta exigencia no se ha satisfecho en parte por la 
falta de suficiente especialización temática del SEAE en ámbitos como la migra -
ción y el asilo político, como señaló el Tribunal en un informe especial publicado 
en 2014 39.
98 
La escasa coordinación entre la Comisión en Bruselas y las delegaciones de la 
UE en países socios se traduce en una falta de eficacia. Resulta perjudicial que 
las delegaciones no participen suficientemente en la planificación, puesto que 
se constató que en muchos de los proyectos auditados se carecía de cualquier 
conocimiento real de las expectativas y la situación específica del país asociado.
99 
En cierta medida, estas insuficiencias son responsabilidad de la Comisión en 
Bruselas por no facilitar a las delegaciones la información requerida, especial -
mente en el caso de los proyectos en los que participa más de un país. El Tribunal 
constató que las delegaciones en cuestión no siempre estaban informadas de 
este hecho. La Comisión tampoco ha dado seguimiento a las recomendaciones 
de los evaluadores externos sobre el intercambio general de buenas prácticas 
identificadas en la ejecución local de los proyectos.39 Informe Especial n.º 11/2014, 
«La creación del Servicio 
Europeo de Acción Exterior» 
(http://eca.europa.eu ).
47
Difícil coordinación entre varios socios a distintos niveles
100  
La coordinación insuficiente, por lo tanto, causa pérdida de información y repre -
senta una duplicación de esfuerzos. Por ejemplo, la eficacia de los proyectos se 
ve comprometida cuando se repiten innecesariamente estudios ya existentes.
Asociaciones de movilidad: necesidad de aclarar  
la coordinación
101  
Las asociaciones de movilidad suelen articularse en torno a un modelo homogé -
neo que varía en función de sus respectivas necesidades, intereses y capacidad 
del país socio y la UE. El grupo de trabajo de alto nivel sobre asilo y migración 
supervisa la negociación y aplicación de las asociaciones de movilidad (a escala 
estratégica/política). Además, los aspectos más técnicos y operativos de la ejecu -
ción son controlados por un grupo de expertos compuesto por representantes 
de los Estados miembros, las direcciones generales de la Comisión interesadas 
(DG Migración y Asuntos de Interior, DG Cooperación Internacional y Desarrollo, 
y DG Política de Vecindad y Negociaciones de Ampliación), el SEAE y las agencias 
de la UE competentes.
102  
La coordinación sigue siendo necesaria para garantizar, por ejemplo, que los 
Estados miembros actualizan periódicamente y comparten cuadros de indica -
dores, e informar a Frontex de los proyectos bilaterales existentes para evitar la 
duplicación.
Perspectivas para el futuro
103  
El nuevo marco financiero plurianual (2014-2020) y el comienzo del mandato de 
la nueva Comisión al final de 2014 han brindado una oportunidad para reforzar 
la coordinación de la política de migración exterior de la Unión. La Comisión 
reconoce la migración como una prioridad y se han otorgado a un comisario 
competencias específicas en este ámbito. La agenda europea sobre la migra -
ción, publicada por la Comisión en mayo de 2015, identifica cuatro pilares para 
gestionar mejor la migración y propugna una mayor coherencia entre distintos 
sectores políticos, como las políticas de cooperación al desarrollo, comercio, 
empleo y asuntos exteriores y de interior. Una mayor cooperación con los países 
de origen y de tránsito, respaldada por las delegaciones de la UE con un papel 
más activo contribuirá a mejorar la supervisión de las readmisiones. La Comisión 
también reclama un refuerzo de las medidas que vinculen las medidas de migra -
ción y de desarrollo, elevando al máximo los beneficios del desarrollo para los 
países de origen.
48
 Conclusiones 
y recomendaciones
Conclusión 1 — El gasto de migración exterior de la UE  
está sujeto a una gran variedad de objetivos políticos  
que no estaban suficientemente desglosados en metas 
operativas respaldadas por indicadores de resultados.  
La supervisión y la evaluación tienen que reforzarse
a) La política de migración exterior se ejecuta a través de múltiples instrumen -
tos de gasto, cada uno con sus propios objetivos, que no están interrelacio -
nados, y los instrumentos no ofrecen una estrategia clara para determinar la 
magnitud de su contribución, de modo que es difícil determinar qué persi -
guen lograr a escala de la UE (véanse los apartados 27 a 31).
b) Los objetivos muy generales del programa temático no se subdividen en 
metas operativas adaptadas a las necesidades de los países socios. Los indica -
dores utilizados para su supervisión solo reflejan algunos de estos objetivos 
y no guardan coherencia entre sí; además, los indicadores pueden cambiar 
con el tiempo y no son suficientemente supervisados, y los datos cuantitati -
vos son escasos y en general poco fiables. Tampoco existe coherencia entre 
los indicadores aplicados en los distintos niveles de la política (marco estraté -
gico, presupuesto e informe anual de actividad), ni entre estos y los definidos 
en los proyectos (véanse los apartados 32 a 47).
c) No existe una matriz de correlación de objetivos e indicadores a todos los 
niveles (desde los distintos proyectos hasta el informe anual de actividad) 
para todos los instrumentos de gasto, por lo que los resultados de la política 
no pueden supervisarse ni comunicarse de manera exhaustiva y coordinada 
(véanse los apartados 49 a 51).
d) Debido a insuficiencias en los sistemas de información de la Comisión, no 
puede determinarse en qué medida se asignan los fondos de la UE (a través 
del PTMA) a las principales prioridades de los países de la vecindad. Al faltar 
una evaluación cuantitativa de las necesidades prioritarias, no es posible 
determinar si los actuales niveles de ayuda en los países de la vecindad son 
adecuados (véanse los apartados 52 a 56).
e) El gasto en migración exterior en los países de la vecindad se caracteriza por 
una amplia diversidad temática y geográfica, lo que limita su eficacia, puesto 
que impide reunir una masa crítica de financiación con la que abordar necesi -
dades reales en regiones prioritarias (véanse los apartados 58 a 65).
49 Conclusiones y recomendaciones 
Recomendación 1 — Clarificar los objetivos, desarrollar, 
ampliar y mejorar el marco de medición de los resultados 
y concentrar los recursos financieros disponibles en unas 
prioridades claramente definidas y cuantificadas
La Comisión debería definir unos objetivos políticos claros y específicos que se 
habrían de aplicar a través de un conjunto coherente de instrumentos de gasto 
de la UE. A fin de maximizar el impacto, la Comisión debería asignar recursos a las 
acciones y a las zonas geográficas con arreglo a unas prioridades claramente de -
finidas y cuantificadas. La gestión presupuestaria y de los proyectos tendría que 
ser suficientemente flexible para adaptarse a situaciones en rápida transforma -
ción. La Comisión debería velar por que se definieran para los distintos proyectos 
unos indicadores de resultados, metas y valores de referencia mensurables y ba -
sados en las actividades emprendidas. Los indicadores tendrían que ser compa -
rables y mantenerse estables en el tiempo, y los datos cuantitativos habrían de 
recopilarse sistemáticamente. Convendría elaborar una matriz de correlación de 
objetivos e indicadores a todos los niveles y para todos los instrumentos de gasto 
de la UE para que los resultados de la política puedan representarse correcta -
mente y notificarse de manera exhaustiva y coordinada.
Recomendación 2 — Desarrollar una codificación correcta  
en los sistemas de información de la Comisión
La Comisión debería seguir implantando un sistema de codificación adecuado 
para las acciones exteriores relativas a la migración o desarrollar una metodolo -
gía apropiada a fin de que sea posible obtener una visión más de conjunto del 
gasto en migración para identificar y supervisar el gasto de la UE (por tipo y ubi -
cación) en este ámbito y complementar el sistema de codificación de la OCDE 
CAD.
Conclusión 2 — Insuficiencias que afectaron a la eficacia del 
gasto en migración de la UE (el PTMA y el IEVA) en los países 
del Mediterráneo meridional y de la asociación oriental
a) Debido a unos objetivos ambiciosos o demasiado generales, a menudo no fue 
posible medir los resultados de los proyectos. Los indicadores de resultados 
frecuentemente adquieren la forma de indicadores de realizaciones y, por 
lo tanto, no reflejan si se han logrado los objetivos (véanse los apartados 67 
a 72).
b) El objetivo de reforzar el vínculo entre migración y desarrollo se logró parcial -
mente. A juzgar por los proyectos auditados, la contribución de los inmigrantes 
que regresan a sus países de origen es limitada (véanse los apartados 75 a 81).
50 Conclusiones y recomendaciones 
c) Los proyectos que tenían como fin facilitar los retornos y readmisiones han 
tenido pocos resultados, en particular porque la política subyacente fue 
erróneamente percibida por algunos países socios como un componente de 
la política de seguridad de la UE, lo que resulta difícil de aceptar para estos 
países. Además, los Estados miembros no preparan eficazmente a los migran -
tes para su regreso a sus países de origen (véanse los apartados 82 a 86).
d) Los objetivos de la mayoría de los proyectos auditados implicaban, en teoría, 
un compromiso de respeto de los derechos humanos, pero se constató que 
en varios casos tal compromiso no se llevaba a la práctica (véanse los aparta -
dos 87 a 89).
Recomendación 3 — Mejorar la preparación  
y la selección de los proyectos
La Comisión debería mejorar la planificación inicial de los proyectos exigiendo 
unos objetivos pertinentes, realistas y mensurables (y velando por que estos re -
quisitos se integren claramente en modelos contractuales y directrices, y que se 
apliquen subsiguientemente). Entre los indicadores de los proyectos habría que 
incluir indicadores de resultados.
Recomendación 4 — Continuar consolidando el vínculo entre 
desarrollo y migración
La Comisión debería aclarar más su enfoque para asegurarse de que la migración 
influya de manera positiva en el desarrollo, garantizar que los programas y pro -
yectos hagan mayor hincapié en la migración y definir qué políticas son necesa -
rias para producir un impacto positivo.
Conclusión 3 — Resultó difícil coordinar el gasto en 
migración exterior de la UE (el PTMA y el IEVA) entre 
participantes a distintos niveles
La complejidad de los mecanismos de gobernanza debilita la coordinación entre 
los órganos de la UE en todos los niveles, en particular entre las direcciones ge -
nerales, y entre la Comisión en Bruselas y las delegaciones de la UE en los países 
socios. Pese a las recientes iniciativas en este ámbito, es necesaria una mayor 
racionalización. Faltaba una visión de conjunto de la financiación a escala del 
EGMM para determinar quién financia qué entre la Comisión y los Estados miem -
bros (véanse los apartados 91 a 100).
51 Conclusiones y recomendaciones 
Recomendación 5 — Diálogo interno y externo  
para mejorar la coordinación
La Comisión y el SEAE deberían reforzar las capacidades de las delegaciones de 
la UE sobre cuestiones de migración. La Comisión debería intentar elaborar una 
visión de conjunto de la financiación para determinar quién financia qué en el 
marco del EGMM.
El presente informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo 
en su reunión del día 25 de febrero de 2016.
 Por el Tribunal de Cuentas
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Presidente

52
 Anexos
Asociaciones de movilidad firmadas entre la UE, los Estados miembros de la UE  
y terceros países
Cabo Verde Moldavia Georgia Armenia Marruecos Azerbaiyán Túnez Jordania
Fecha 2008 2008 2009 2011 2013 2013 2013 2014
UE X X X X X X X X 8
Francia X X X X X X X X 8
Alemania X X X X X X 6
Italia X X X X X X 6
Polonia X X X X X X 6
Suecia X X X X X X 6
Bélgica X X X X 4
Bulgaria X X X X 4
República Checa X X X X 4
Países Bajos X X X X 4
Portugal X X X X 4
Rumanía X X X X 4
España X X X X 4
Dinamarca X X X 3
Grecia X X X 3
Lituania X X X 3
Reino  Unido X X X 3
Chipre X X 2
Hungría X X 2
Eslovaquia X X 2
Eslovenia X X 2
Estonia X 1
Letonia X 1
Luxemburgo X 1
Austria 0
Croacia 0
Finlandia 0
Irlanda 0
Malta 0
Total EM 4 15 16 10 9 8 10 11Anexo I
53 Anexos 
Importes comprometidos, contratados y pagados en la dimensión exterior  
de la política de migración durante el período 2007-2013 (millones de euros)
Compromisos 
presupuestariosContratos en valor Número de contratos Pagos
PTMA 379,78 375 256 304,30
IEVA 376 64
ICD (excluido PTMA) 190 64
FED 156 27
IEDDH 7 43
IE 5 4
IAP 309 76
TOTAL 1 418 534 304,30
Datos no disponiblesAnexo II
54 Anexos 
Gasto en la política de migración exterior: múltiples instrumentos de gasto de la UE, 
cada uno con sus propios objetivos y estrategias
 Instrumento de Cooperación al Desarrollo (1. ICD — PTMA, 2. ICD — otros) : el reglamento aplicable 
establece unos objetivos básicos y generales, hace referencia a objetivos para programas geográficos y te -
máticos, y persigue objetivos establecidos en otros documentos de la política o externos (los Objetivos de 
Desarrollo del Milenio y objetivos aprobados por las Naciones Unidas y otras organizaciones internacionales). 
Este instrumento se aplica en todos los terceros países excepto los beneficiarios de ayuda de preadhesión. 
En el caso de los programas geográficos, quedan excluidos los países admisibles al Fondo Europeo de Desa -
rrollo, el Instrumento Europeo de Vecindad o el Instrumento de Ayuda de Preadhesión y los signatarios de la 
asociación ACP-UE (excepto Sudáfrica).
3. El Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación , que incluía parcialmente la migración, no definió unos 
objetivos políticos propios. El reglamento aplicable hace referencia a la definición de objetivos prioritarios 
en documentos estratégicos específicos para un país o región, que habría de adoptar la Comisión. Cuando la 
UE no haya acordado unos objetivos específicos con el país en cuestión, había que perseguir los objetivos de 
la política de la UE (pero sin especificar cuáles).
4. Fondo Europeo de Desarrollo : las disposiciones del FED son similares a las del instrumento de coopera -
ción al desarrollo, pero se aplica en otros países, concretamente en 78 países de África, el Caribe y el Pacífico 
(ACP). Por lo tanto, no se recurre al FED en los países de la vecindad, pero este puede utilizarse, por ejemplo, 
para apoyar a los migrantes que regresan de países vecinos.
5. El Instrumento de Estabilidad  tiene por objeto responder a riesgos y amenazas importantes para la segu -
ridad política y el desarrollo. El reglamento aplicable define dos objetivos generales y los objetivos especí -
ficos se exponen en documentos estratégicos multinacionales, en documentos temáticos estratégicos y en 
programas indicativos plurianuales.Anexo III
55 Anexos 
6. El Instrumento Europeo para la Democracia y los Derechos Humanos  está dedicado a consolidar la 
democracia en países no pertenecientes a la UE y a reforzar la observancia de los derechos humanos. El re -
glamento establece tres objetivos generales, con objetivos específicos que han de definirse en documentos 
estratégicos y que la Comisión también utiliza para definir los objetivos de los programas de acción anuales.
7. El Instrumento de Ayuda de Preadhesión  facilita a ocho «países de la ampliación» ayuda financiera y técni -
ca durante todo el proceso de adhesión. El reglamento establece objetivos generales, con objetivos especí -
ficos que se han de definir en programas plurianuales y anuales, además de otros objetivos relativos a com -
ponentes específicos, como la cooperación transfronteriza. Por lo tanto, no se recurre al IAP en los países del 
Mediterráneo meridional y de la asociación oriental.Anexo III
56 Anexos 
Resumen de los proyectos auditados
Instrumentos 
financierosAño del 
contratoDuración 
(meses)TítuloFinanciación UE 
(euros)
Global
PTMA 2007 55 Iniciativa Conjunta de Migración y Desarrollo 15 000  000
Vecindad oriental
IEVA 2008 45 Gestión Fronteriza Integrada del Cáucaso meridional (SCIBM) 6 000  000
IEVA 2009 71 Ayuda relativa a readmisiones y medidas complementarias EUBAM14 864 050
IEVA 2009 42Ayuda al componente «migración y desarrollo» de la asociación de 
movilidad entre la UE y Moldavia1 999 734
PTMA 2010 36Gestión eficaz de la migración de la mano de obra y de sus dimensio -
nes relativas a  las competencias1 507  501
PTMA 2010 35Apoyo a la reintegración de los migrantes de regreso a Georgia y a la 
aplicación del acuerdo de readmisión entre la UE y Georgia3 000  000
IEVA 2011 22 Ayuda relativa a readmisiones y medidas complementarias EUBAM 1 798 941
IEVA 2011 48 Ayuda relativa a readmisiones y medidas complementarias EUBAM 9 532 400
PTMA 2011 35Mejora de la gestión de la movilidad de los profesionales sanitarios 
en la República de Moldavia2 000  000
PTMA 2011 23Apoyo a las actividades del ACNUR en Europa Oriental en el contexto 
de los Programas de Protección Regional — Fase II1 500  000
PTMA 2012 24Apoyo a la implantación de una gestión eficaz de las readmisiones 
en Armenia, Azerbaiyán y Georgia1 193 965
PTMA 2013 36Refuerzo del potencial de desarrollo de la asociación de movilidad 
entre la UE y Georgia a través de una migración circular orientada 
y una movilización de la diáspora878 000Anexo IV
1 Este importe incluye una modificación al proyecto de 864 810 euros que el Tribunal tuvo que examinar para hacerse una idea global de este.
57 Anexos 
Instrumentos 
financierosAño del 
contratoDuración 
(meses)TítuloFinanciación UE 
(euros)
Vecindad meridional
PTMA 2008 47Facilitar la creación de empresas en Marruecos gracias a la moviliza -
ción de la diáspora marroquí instalada en Europa (FACE-Maroc)1 497 305
PTMA 2008 26Mapa interactivo de las rutas migratorias irregulares y flujos migra -
torios en África, Oriente Medio y la región mediterránea (I-Map)784 789
PTMA 2009 59Prevención y gestión de los flujos migratorios irregulares desde el 
desierto del Sáhara hacia el Mediterráneo10 000  000
IEVA 2010 44 MEDSTAT III 7 000  000
PTMA 2010 36Refuerzo de la protección de los migrantes y las capacidades de 
gestión de los flujos migratorios mixtos1 915  916
PTMA 2011 23Apoyo a las actividades del ACNUR en el Norte de África en el contex -
to del Programa de Protección Regional3 631 627
IEVA 2011 40 EUROMED MIGRATION III 4 998 800
PTMA 2012 35Fomento del respeto del derechos de los migrantes subsaharianos 
en Marruecos1 594 264
PTMA 2012 36Apoyo a la creación de actividad y empleo en el Magreb — La 
migración al servicio del desarrollo local1 875 000
PTMA 2013 36 Red mediterránea Seahorse con los Estados miembros (SP) 4 500  000
PTMA 2013 13Apoyo a las actividades del ACNUR en el Norte de África en el contex -
to del Programa de Protección Regional1 953 000
TOTAL 89 025 292Anexo IV
58 Anexos 
Mecanismos de ejecución de la asistencia financiera de la UE (dimensión exterior M y A)Anexo V
Fuente:  Tribunal de Cuentas Europeo.Consejo Europeo
Frontex Europol ETF EASODG Ayuda Humanitaria
y Protección Civil (ECHO)DG Migración y Asuntos de Interior1 DG Cooperación Internacional
y DesarrolloDG Política de Vecindad
y Negociaciones de Ampliación2HLWG M y A
Agencias UEConsejo de la Unión Europea
SEAE
Título 234 FAMI FED5 ICD IEVA/IEV IPA/IPA II FSI Instrumentos ﬁnancierosLEYENDA
CEIFA
CODEV
IP6IcSP7Nominalmente, pertenece al CAG
SERVICIO EUROPEO DE ACCIÓN EXTERIOR
Comisión Europea
1 Anteriormente, DG Migración y Asuntos de Interior.  La DG Migración y Asuntos de Interior se encargaba de la 
ejecución de los fondos del programa «Solidaridad y Gestión de los Flujos Migratorios» (SOLID) entre 
2007-2013. Estos eran el Fondo para las Fronteras Exteriores (FFE), el Fondo Europeo para el Retorno (FR), el Fondo Europeo para los Refugiados (FER) y el Fondo Europeo para la Integración de los nacionales de terceros países (FEI). Sin embargo, ninguno de estos fondos tenía un componente externo para los gastos en terceros países, en contraste con sus fondos sucesores para el período 2014-2020, el Fondo de Asilo, Migración e Integración (FAMI) y el Fondo de Seguridad Interior (FSI). 
2 DG Política de Vecindad y Negociaciones de Ampliación (anteriormente, DG Ampliación).3 Programa Común sobre Migración y Movilidad.4 Ayuda Humanitaria y Protección Civil.5 No es aplicable a los países de la vecindad.6 Instrumentos de Asociación.7 Instrumento en pro de la estabilidad y la paz (anteriormente, Instrumento de Estabilidad).8 Componente de migración y asilo del programa sobre los retos y los bienes públicos mundiales (2014-2020).2014+
FFE2007-2013
FR FER FEIConsejo de Asuntos 
ExterioresConsejo de Justicia
y Asuntos de InteriorConsejo de Asuntos 
GeneralesDiálogo 
político
Órganos preparatorios del Consejo y grupos de trabajo Establece la estrategia integrada para 
la cooperación de la UE con terceros 
países en el ámbito de la M y A
 Prepara conclusiones y recomenda-
ciones del Consejo sobre las causasy consecuencias de la M y A Ayuda al COREPER con asuntos 
legales, horizontales y estratégicos en el ámbito de la M y A y de fronteras
 Prepara el informe bianual sobre 
«Acción de la UE frente a las presiones migratorias»Otros
(por ejemplo, JAIEX, CATS, 
COSI)Grupos de trabajo 
geográﬁcosGestión de instrumentos /f_inancieros
Forma parte del Consejo de AdministraciónParticipa en reunionesLíneas jerárquicas
 Ayuda humanitaria para refugiados 
y personas internamente desplazadas Jefe de fila de la redacción de las Comunicaciones de la 
Comisión sobre política de migración
 Jefe de fila de la comisión representativa del HLWG Negocia facilitaciones de visado, readmisión
y Asociaciones de Movilidad, PCMM
3
 Dirige el diálogo bilateral y regional en materia de 
migración
 Coevaluador de las convocatorias de propuestas del PTMA Jefe de fila de la redacción de las 
Comunicaciones de la Comisión sobre política de desarrollo
 Programa la ayuda al desarrollo a terceros 
países sobre bases geográficas y temáticas 
 Gestiona y supervisa la ejecución de la 
asistencia  Encargada de la política europea de vecindad
 Hasta finales de 2014, las Direcciones Este y Sur de la 
Vecindad formaban parte de la DG Cooperación 
Internacional y Desarrollo
 Desde finales de 2014, la DG Política de Vecindad y 
Negociaciones de Ampliación ha asumido la gestión del IEV de la DG Cooperación Internacional y DesarrolloServicio de Instrumentos 
de Política Exterior
 Facilita el intercambio de 
información entre los Estados miembros de la UE sobre los países de origen
 Apoya a Estados miembros de 
la UE sujetos a presiones particulares a través de 
sistemas de alerta rápida
 Contribuye a la aplicación del 
Sistema Europeo Común de Asilo Facilita y mejora la aplicación 
de las medidas de gestión de 
las fronteras de la UEy coordina la acción de los 
Estados miembros para su 
aplicación
 Análisis de riesgos
 Asistencia operativa a los 
Estados miembros de la UE
y terceros países (17) Presta apoyo a países 
asociados en el ámbito de la 
migración legal, esp. Empleo 
y competencias (la DG 
Educación y Cultura también 
forma parte del Consejo de Administración, y la DG 
Migración y Asuntos de 
Interior tiene un estatuto de observador)   Evaluación de la amenaza 
de la delincuencia organizada (OCTA)
 Acuerdos estratégicos con 
terceros países
PTMA/ 
GPGC8 Encargado de los gastos operativos 
de la acción exterior de la UE, incluidos M y A Contribuye a la elaboración de políticas de la UE y a acciones concretas sobre
migración en su dimensión exterior  
 Contribuye a la coordinación entre la dimensión exterior e interna de la política de migración de la UE 
 Participa en los grupos de trabajo del Consejo de JAI; en particular, en el HLWG
59 Anexos 
Consejo Europeo
Frontex Europol ETF EASODG Ayuda Humanitaria
y Protección Civil (ECHO)DG Migración y Asuntos de Interior1 DG Cooperación Internacional
y DesarrolloDG Política de Vecindad
y Negociaciones de Ampliación2HLWG M y A
Agencias UEConsejo de la Unión Europea
SEAE
Título 234 FAMI FED5 ICD IEVA/IEV IPA/IPA II FSI Instrumentos ﬁnancierosLEYENDA
CEIFA
CODEV
IP6IcSP7Nominalmente, pertenece al CAG
SERVICIO EUROPEO DE ACCIÓN EXTERIOR
Comisión Europea
1 Anteriormente, DG Migración y Asuntos de Interior.  La DG Migración y Asuntos de Interior se encargaba de la 
ejecución de los fondos del programa «Solidaridad y Gestión de los Flujos Migratorios» (SOLID) entre 
2007-2013. Estos eran el Fondo para las Fronteras Exteriores (FFE), el Fondo Europeo para el Retorno (FR), el Fondo Europeo para los Refugiados (FER) y el Fondo Europeo para la Integración de los nacionales de terceros países (FEI). Sin embargo, ninguno de estos fondos tenía un componente externo para los gastos en terceros países, en contraste con sus fondos sucesores para el período 2014-2020, el Fondo de Asilo, Migración e Integración (FAMI) y el Fondo de Seguridad Interior (FSI). 
2 DG Política de Vecindad y Negociaciones de Ampliación (anteriormente, DG Ampliación).3 Programa Común sobre Migración y Movilidad.4 Ayuda Humanitaria y Protección Civil.5 No es aplicable a los países de la vecindad.6 Instrumentos de Asociación.7 Instrumento en pro de la estabilidad y la paz (anteriormente, Instrumento de Estabilidad).8 Componente de migración y asilo del programa sobre los retos y los bienes públicos mundiales (2014-2020).2014+
FFE2007-2013
FR FER FEIConsejo de Asuntos 
ExterioresConsejo de Justicia
y Asuntos de InteriorConsejo de Asuntos 
GeneralesDiálogo 
político
Órganos preparatorios del Consejo y grupos de trabajo Establece la estrategia integrada para 
la cooperación de la UE con terceros 
países en el ámbito de la M y A
 Prepara conclusiones y recomenda-
ciones del Consejo sobre las causasy consecuencias de la M y A Ayuda al COREPER con asuntos 
legales, horizontales y estratégicos en el ámbito de la M y A y de fronteras
 Prepara el informe bianual sobre 
«Acción de la UE frente a las presiones migratorias»Otros
(por ejemplo, JAIEX, CATS, 
COSI)Grupos de trabajo 
geográﬁcosGestión de instrumentos /f_inancieros
Forma parte del Consejo de AdministraciónParticipa en reunionesLíneas jerárquicas
 Ayuda humanitaria para refugiados 
y personas internamente 
desplazadas Jefe de fila de la redacción de las Comunicaciones de la 
Comisión sobre política de migración
 Jefe de fila de la comisión representativa del HLWG Negocia facilitaciones de visado, readmisión
y Asociaciones de Movilidad, PCMM
3
 Dirige el diálogo bilateral y regional en materia de 
migración
 Coevaluador de las convocatorias de propuestas del PTMA Jefe de fila de la redacción de las 
Comunicaciones de la Comisión sobre política 
de desarrollo
 Programa la ayuda al desarrollo a terceros 
países sobre bases geográficas y temáticas 
 Gestiona y supervisa la ejecución de la 
asistencia  Encargada de la política europea de vecindad
 Hasta finales de 2014, las Direcciones Este y Sur de la 
Vecindad formaban parte de la DG Cooperación 
Internacional y Desarrollo
 Desde finales de 2014, la DG Política de Vecindad y 
Negociaciones de Ampliación ha asumido la gestión del IEV de la DG Cooperación Internacional y DesarrolloServicio de Instrumentos 
de Política Exterior
 Facilita el intercambio de 
información entre los Estados miembros de la UE sobre los países de origen
 Apoya a Estados miembros de 
la UE sujetos a presiones particulares a través de 
sistemas de alerta rápida
 Contribuye a la aplicación del 
Sistema Europeo Común de Asilo Facilita y mejora la aplicación 
de las medidas de gestión de 
las fronteras de la UEy coordina la acción de los 
Estados miembros para su 
aplicación
 Análisis de riesgos
 Asistencia operativa a los 
Estados miembros de la UE
y terceros países (17) Presta apoyo a países 
asociados en el ámbito de la 
migración legal, esp. Empleo 
y competencias (la DG 
Educación y Cultura también 
forma parte del Consejo de Administración, y la DG 
Migración y Asuntos de 
Interior tiene un estatuto de observador)   Evaluación de la amenaza 
de la delincuencia organizada (OCTA)
 Acuerdos estratégicos con 
terceros países
PTMA/ 
GPGC8 Encargado de los gastos operativos 
de la acción exterior de la UE, incluidos M y A Contribuye a la elaboración de políticas de la UE y a acciones concretas sobre
migración en su dimensión exterior  
 Contribuye a la coordinación entre la dimensión exterior e interna de la política de migración de la UE 
 Participa en los grupos de trabajo del Consejo de JAI; en particular, en el HLWG
60 Respuestas  
de la Comisión
Resumen
I
La Comisión y el SEAE manifiestan las siguientes inquietudes en relación con el contexto y el contenido del informe:
La Comisión y el SEAE están obligados a actuar en un entorno complejo sujeto a cambios constantes. En el contexto 
de una crisis migratoria y de refugiados sin precedentes, la política de migración está realizando un gran reajuste 
de sus prioridades, reforzando sus características a escala de la UE y adaptándose constantemente a las nuevas 
circunstancias.
El informe del Tribunal de Cuentas se elaboró antes de que se produjeran estos importantes acontecimientos.
La migración y el asilo constituyen un ámbito temático polifacético, complejo y en constante evolución tanto 
a escala internacional como en la UE, y la Comisión está obligada a operar en este nuevo y complicado entorno. Por 
tanto, se trata de un ámbito que precisa de estructuras igual de complejas y multidimensionales para su aplicación.
El Tribunal no tiene en cuenta de manera suficiente en el informe esta realidad política, jurídica, operativa 
y presupuestaria.
II
La Comisión está de acuerdo en que es difícil determinar fácilmente el importe total de los gastos imputados al 
presupuesto y si se tuvieron en cuenta las prioridades temáticas y geográficas preestablecidas. La Comisión seguirá 
mejorando el marco general de supervisión y evaluación en este complejo ámbito político, pero sin dejar de garan -
tizar que los instrumentos pertinentes identifiquen las prioridades geográficas y temáticas, según los ámbitos de 
interés específicos.
III
A nivel individual, todos los proyectos financiados con los instrumentos de financiación de la UE incluyen indica -
dores sujetos a supervisión durante el ciclo de vida de cada proyecto. Véase también la respuesta de la Comisión al 
apartado 68.
IV
La migración es un ámbito político complejo y delicado desde el punto de vista político que abarca varios sectores 
y en el que participan diferentes partes interesadas (como las agencias europeas, la OIM, el ACNUR, etc.) tanto den -
tro como fuera de las instituciones de la UE. La gestión de la política exterior de migración de la UE y de la coopera -
ción refleja necesariamente esta situación.
En los últimos años, se han adoptado medidas para seguir reforzando la coordinación entre las direcciones genera -
les de la Comisión, el Servicio Europeo de Acción Exterior y los Estados miembros de la UE, y, para ello, se ha instau -
rado una serie de mecanismos de coordinación. En la última Agenda Europea de Migración se destaca la necesidad 
de reforzar aún más estas medidas.
Respuestas de la Comisión 61
Introducción
01
La Comisión subraya que el gasto relacionado con los refugiados en los países socios, en particular en los países de 
la vecindad, se incluyó en la cooperación de la UE con terceros países en materia de migración y asuntos relaciona -
dos con el asilo incluso antes de 2015. De hecho, la mayor parte de los proyectos relacionados con la migración apli -
can un enfoque global e integrador, puesto que los flujos migratorios se caracterizan por su naturaleza mixta, que 
abarca los migrantes económicos, los migrantes vulnerables y las personas necesitadas de protección internacional.
02
El 13 de mayo de 2015, la Comisión presentó la Agenda Europea de Migración, conforme a la cual se adoptaron las 
Conclusiones del Consejo de junio de 2015.
11
Desde el lanzamiento en noviembre de 2014 del denominado Proceso de Jartum (con países ubicados en la ruta 
migratoria de África Oriental), se otorga prioridad a ocho diálogos regionales.
Los programas comunes sobre migración y movilidad también se consideran un marco bilateral principal, junto con 
las asociaciones de movilidad.
13
Las causas fundamentales de la migración irregular y forzosa van desde la pobreza y la falta de oportunidades 
económicas hasta los conflictos, la inseguridad y el cambio climático, pasando por las diferentes situaciones inter -
medias. Por razones obvias, el Programa Temático sobre Migración y Asilo, con una dotación anual de aproxima -
damente 50  millones  de euros, nunca fue concebido para abordar tales causas fundamentales, sino que tiene por 
objeto ayudar a los países a mejorar su gestión de la migración y el asilo.
15
En el Reglamento por el que se establece el Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación («Reglamento IEVA»), se 
fijan los objetivos generales, mientras que en los acuerdos entre la UE y los países socios se prevé el marco político 
para la programación de la ayuda (véase el artículo 3 del Reglamento IEVA).
No obstante, para el período 2014-2020 se han fijado objetivos específicos al reemplazar el IEVA por el Instrumento 
Europeo de Vecindad (IEV). En virtud del Reglamento (UE) n.º 232/2014, uno de los seis objetivos específicos del 
IEV es crear «condiciones para una mejor organización de la migración legal y el fomento de una movilidad de las 
personas bien gestionada, para la puesta en práctica de los acuerdos existentes o futuros celebrados en línea con el 
Enfoque Global de la Migración y la Movilidad, y para el fomento de los contactos entre las personas, en particular 
en relación con las actividades culturales, educativas, profesionales y deportivas».
Respuestas de la Comisión 62
Alcance y enfoque de la fiscalización
22
Como ya ha mencionado el Tribunal, la Comisión observa que, aunque se incluyen en el anexo III, ni el IAP ni el FED 
aportan fondos para los países de la vecindad.
Coherencia de los objetivos, identificación de las necesidades del país socio y necesidad de mejorar los instrumentos de vigilancia
Respuesta al epígrafe anterior al apartado 27
La Comisión reconoce que son muchas las opciones políticas, debido, principalmente, a la complejidad que plantea 
el fenómeno de la migración.
Gracias a las propuestas de la Comisión, el conjunto de instrumentos de cooperación exterior se ha racionalizado 
y perfeccionado considerablemente en los marcos financieros plurianuales sucesivos. La combinación actual de 
instrumentos temáticos y geográficos refleja en general un enfoque amplio y bien equilibrado que permite a la UE 
abordar los diferentes desafíos que se plantean mediante un conjunto general, coherente y complementario de 
instrumentos financieros.
29
Para el período 2014-2020, el IEVA ha sido sustituido por el Instrumento Europeo de Vecindad (IEV). En virtud del 
Reglamento (UE) n.º 232/2014, uno de los seis objetivos específicos del IEV es crear «condiciones para una mejor 
organización de la migración legal y el fomento de una movilidad de las personas bien gestionada, para la puesta 
en práctica de los acuerdos existentes o futuros celebrados en línea con el Enfoque Global de la Migración y la Movi -
lidad, y para el fomento de los contactos entre las personas, en particular en relación con las actividades culturales, 
educativas, profesionales y deportivas».
El Reglamento IEV prevé la inclusión de un anexo en el que se especifiquen las prioridades de programación 
y amplias dotaciones financieras expresadas por tipo de programa (cooperación bilateral, multinacional y transfron -
teriza), modificables a través de un acto delegado. Como uno de los principales elementos surgidos de las negocia -
ciones, se ha negociado con el Parlamento Europeo y el Consejo, en el marco del IEV, un nuevo anexo que recoge las 
prioridades generales de la política europea de vecindad para la región en su conjunto; estas prioridades servirán 
de marco de referencia para el ulterior proceso de programación.
30
Los instrumentos financieros para la cooperación exterior y al desarrollo con terceros países se han instaurado con 
miras a abordar cuestiones como la pobreza, la inseguridad, la democracia, la gobernanza, la falta de oportunidades 
económicas, los derechos humanos, etc.
En consonancia con cada acto jurídico, en los programas anuales y plurianuales se han definido sectores de inter -
vención pormenorizados que pueden abarcar sectores prioritarios, tales como la educación, la salud, el medio 
ambiente, la seguridad, los asuntos de interior y la migración. En cuanto a los instrumentos geográficos, los sectores 
de intervención se eligen con la aprobación de los países socios de que se trate durante la fase de programación.
Respuestas de la Comisión 63
Como sucede con todas las políticas sectoriales de la UE, la aplicación de la política exterior de asilo y migración 
puede respaldarse con los fondos disponibles en los instrumentos de cooperación exterior pertinentes de la UE, con 
arreglo a los criterios y los procedimientos definidos en el marco de la base jurídica de cada instrumento financiero 
correspondiente.
Véase la respuesta de la Comisión al apartado 22.
31
Siempre de conformidad con los objetivos de cada instrumento financiero, las intervenciones en el marco de la 
acción exterior pueden contribuir a la aplicación de la política de la UE en diferentes ámbitos temáticos, como, por 
ejemplo, el cambio climático, la seguridad, la educación, la agricultura o la migración.
32
La Comisión considera que, en general, los proyectos estaban debidamente documentados. En el futuro, sin 
embargo, la Comisión se compromete a documentar su análisis de las necesidades de los proyectos de manera más 
sistemática.
33
La Comisión está de acuerdo en que, si bien las asociaciones de movilidad (AM) han demostrado ser un marco bila -
teral sofisticado para abordar las cuestiones relativas a la migración y el asilo de manera que la cooperación entrañe 
un mutuo beneficio, es necesario avanzar más para garantizar una ejecución equilibrada de las AM, de manera que 
reflejen mejor las cuatro prioridades temáticas del Enfoque Global de la Migración y la Movilidad (EGMM), a través, 
en particular, de más medidas relativas a la migración legal, los derechos humanos y la protección de los refugiados.
La Comisión recuerda constantemente a los Estados miembros la importancia que reviste garantizar también un 
equilibrio entre las cuatro prioridades temáticas del EGMM en la ejecución de las AM.
34
Todas o casi todas las delegaciones ya han designado centros de referencia para las cuestiones relacionadas con 
la migración desde hace años. Por otra parte, solo pudo distribuirse personal de la DG Migración y Asuntos de 
Interior en un número limitado de delegaciones prioritarias (Estados Unidos, Rusia, Ginebra, Viena, Turquía, China 
o India). En la mayoría de los casos, estos puestos se comparten con otras DG y cubren también otras cuestiones 
que son competencia de la DG Migración y Asuntos de Interior (y, por lo tanto, no se centran necesariamente en la 
migración).
Como bien ha reconocido la última Agenda Europea de Migración, es necesario reforzar la experiencia de las 
delegaciones de la UE en materia de migración. Por lo tanto, el Consejo ha decidido reforzar la capacidad de dichas 
delegaciones para abordar las cuestiones relativas a la migración y, específicamente, para desplegar a funcionarios 
europeos de enlace en materia de migración en las delegaciones prioritarias, con una atención particular a la región 
de los países de la vecindad.
Respuestas de la Comisión 64
35
La creación de unidades temáticas en la DG Cooperación Internacional y Desarrollo hace varios años, incluida una 
sobre migración, refleja la importancia conferida a mejorar la experiencia temática en la organización, especial -
mente en las delegaciones.
Una parte importante del mandato de estas unidades temáticas supone respaldar la calidad temática de los servi -
cios de la sede central y de las delegaciones. La unidad de la DG Cooperación Internacional y Desarrollo encargada 
de la migración y el asilo ha desarrollado una serie de herramientas para garantizar que este apoyo se proporcione 
de manera coherente y eficaz. A tal efecto, se han elaborado módulos formativos temáticos e instrucciones y notas 
de orientación.
Prestando mayor atención a la migración en la acción exterior de la UE, la Comisión se plantea elaborar un módulo 
de formación electrónica para complementar las herramientas para el aprendizaje presencial.
36
La Comisión conviene en que, hasta hace muy poco, la migración no se encontraba entre las principales prioridades 
de muchos de los países de la vecindad, pero la situación ha cambiado considerablemente en los últimos tiempos, 
ya que estos países conceden cada vez mayor importancia a la migración y a la necesidad de colaborar con la UE.
En el caso del proyecto del Seahorse Mediterráneo, la Comisión reconoce las dificultades que plantea incentivar 
a los países de África del Norte para que se conviertan en socios. Aunque se sigue trabajando para tal fin, cabe des -
tacar que la situación de inestabilidad que se respira en la región desde la ejecución del proyecto ha obstaculizado 
el diálogo con estos países sobre este ámbito tan delicado.
37
Al tiempo que reconoce que hay más Estados miembros de la UE que países socios que utilizan el producto final del 
I-Map, la Comisión considera que hay una serie de aspectos que deben tenerse en cuenta.
Conforme a una necesidad manifiesta en el marco del diálogo sobre migración en tránsito en el Mediterráneo, el 
objetivo del proyecto era facilitar información actualizada sobre los flujos migratorios con el fin de mejorar la for -
mulación de políticas.
I-Map fue un proyecto muy focalizado y muy concreto que, en combinación con otros proyectos, reforzó el funcio -
namiento eficaz del diálogo sobre migración entre los países de Oriente Próximo y África del Norte (Región MENA) 
y los Estados miembros de la UE. Sin una consolidación anterior dentro de un único sistema, la Comisión considera 
que la información sobre migración facilitada de manera muy práctica mejoró el diálogo.
38
La Comisión admite la gran importancia que reviste mejorar la definición de nuestro marco estratégico de coopera -
ción sobre migración y protección internacional mediante el establecimiento de objetivos operativos y repercusio -
nes, y realizaciones claras y mensurables con vínculos directos entre las actividades y los resultados.
Respuestas de la Comisión 65
39
Aunque reconoce que, hasta el momento, no se han fijado objetivos, valores de referencia ni indicadores precisos 
para supervisar la ejecución del EGMM a nivel estratégico, la Comisión considera que es necesario definir los obje -
tivos de manera amplia a fin de favorecer una adaptación flexible a diferentes contextos, aspectos muy diversos 
y desafíos y necesidades de rápida evolución en el ámbito de la migración.
En 2015, la Comisión puso en marcha un debate con los Estados miembros de la UE en el marco del grupo de trabajo 
de alto nivel sobre la definición de indicadores adecuados para el seguimiento del EGMM.
Respuesta conjunta a los apartados 43 a 50
La Comisión reconoce que el establecimiento de indicadores específicos, medibles, alcanzables, realistas y acotados 
en el tiempo (SMART) y criterios pertinentes en el ámbito de la migración continúa siendo un desafío, incluso para 
las Naciones Unidas y los donantes internacionales, como ha puesto de manifiesto el reto de identificar los indica -
dores de migración y llegar a un acuerdo al respecto en el marco de desarrollo posterior a 2015.
Esto guarda relación con las dimensiones complejas y polifacéticas de la política de migración y asilo en general. La 
Comisión considera que existe una necesidad colectiva de trabajar con seriedad en esta cuestión.
Según la DG Cooperación Internacional y Desarrollo, la revisión del marco de los resultados, que debe suceder 
a la adopción en la primavera de 2016 de los indicadores de los objetivos de desarrollo sostenible (ODS), brinda 
una oportunidad para avanzar también en el objetivo de mejorar la medición de los resultados en el ámbito de la 
migración.
Respuesta al epígrafe anterior al apartado 52
La Comisión considera que las prioridades geográficas y temáticas en el marco del EGMM se establecieron clara -
mente, pero admite que en el curso de la auditoría resultó difícil evaluar la cuantificación exacta del gasto de la UE 
relacionado con estas prioridades.
53
El Sistema Común de Información RELEX (CRIS) es una herramienta de gestión financiera que contribuye al sistema 
contable de la Comisión por el principio de devengo (ABAC) y ofrece información en tiempo real sobre las tran -
sacciones financieras con relación a todo el gasto exterior de la UE. El CRIS no se concibió específicamente para 
fines informativos. El sistema CRIS se encuentra en proceso de eliminación y será sustituido en gran medida por el 
sistema ABAC y complementado por un nuevo sistema OPSYS.
El sistema usa los códigos de la OCDE para tipificar contratos por sector de actividades. Actualmente no existe 
ningún código para la inmigración; no obstante, la Comisión es consciente de las limitaciones que se derivan de 
la ausencia de un código CAD para las intervenciones de desarrollo financiadas en el marco de la migración y el 
asilo. Esto está vinculado con la naturaleza polifacética y transversal de la migración, que atañe a políticas y secto -
res diversos. La Comisión iniciará conversaciones con la OCDE (y otras partes interesadas) rápidamente e identifi -
cará las mejores formas posibles de dar cuenta del gasto en materia de migración por los distintos organismos de 
desarrollo.
Respuestas de la Comisión 66
54
La Comisión admite que la base de datos gestionada por la DG Cooperación Internacional y Desarrollo es una herra -
mienta sencilla que sirve de complemento a la base de datos del Sistema Común de Información RELEX (CRIS) de la 
Comisión. Dada la inexistencia de un código CAD para la migración, se consideró un instrumento útil a efectos de 
información.
55
El sistema informático financiero se encuentra en proceso de eliminación y será sustituido en gran medida por el 
sistema contable de la Comisión. A corto plazo, resulta muy poco probable que se pueda proporcionar este tipo de 
datos agregados.
56
El sistema informático financiero se encuentra en proceso de eliminación y será sustituido en gran medida por 
ABAC. Toda la información financiera se transferirá a ABAC. En vista de los últimos avances, la Comisión empezará 
a dialogar con la OCDE.
La Comisión es consciente de las limitaciones que plantea la ausencia de un código CAD dedicado a las intervencio -
nes de desarrollo financiadas en el ámbito de la migración y el asilo. Esto está vinculado con la naturaleza polifacé -
tica y transversal de la migración, que atañe a políticas y sectores diversos.
Recuadro 4 — Ejemplos de codificación inadecuada del gasto exterior en migración
La Comisión admite que a los dos proyectos a que se hace referencia, los proyectos Seahorse y Sahara Med, se les 
atribuyó un código CAD por error, a pesar del hecho de que no se consideró que todas las actividades se atuvieran 
a los criterios del CAD de la OCDE. Este error ya ha sido subsanado.
La Comisión toma nota de que el Reglamento por el que se establece el Instrumento de Cooperación al Desarrollo 
(ICD) establece lo siguiente con relación a los criterios del CAD de la OCDE:
«Al menos el 90 % del gasto previsto para programas temáticos se diseñará de manera que cumpla los criterios de la 
asistencia oficial al desarrollo definidos por el CAD de la OCDE...»
57
El Programa Temático del ICD se estableció con un ámbito global, con la intención de complementar y no reem -
plazar los programas e instrumentos geográficos. Durante el período 2007-2013, se aprobaron dos documentos de 
estrategia para el PTMA: el primero cubría de 2007 a 2010 y el segundo, de 2011 a 2013. Si bien el PTMA abarca todas 
las regiones geográficas, estas estrategias definen una clara prioridad para orientar los gastos en el marco del PTMA 
hacia los países del Mediterráneo Meridional, África y las regiones de Europa Oriental, en consonancia con el EGMM 
y con el Programa de Estocolmo. Esta determinación de prioridades se atiene a la noción de ruta migratoria, inclui -
das las que se originan fuera de la región de la vecindad (África Subsahariana) y el tránsito por la región.
Respuestas de la Comisión 67
60
La Comisión está de acuerdo con este argumento solo en parte, ya que debe tenerse en cuenta también que esto 
a menudo corresponde a la petición de los países socios, en particular en los países de la vecindad oriental, y que el 
gasto en gestión de fronteras, en general, puede ser bastante más elevado con respecto a otros ámbitos, como los 
proyectos socioeconómicos que abordan la integración de los migrantes.
La Comisión considera que el hecho, evocado por el Tribunal de Justicia, de que los gastos se concentren en el 
ámbito de la migración irregular también refleja las prioridades expresadas por algunos países socios.
Es un hecho que los gastos relacionados con estos ámbitos, en particular con la gestión fronteriza, son elevados, en 
relación con la necesidad de invertir en pasos fronterizos y en equipos informáticos y de comunicación.
Hay que añadir que la UE es el único donante que trabaja en colaboración con los países, los Estados miembros y las 
organizaciones internacionales.
62
La Comisión observa que el acto jurídico por el que se crea el PTMA establece que el programa debe complemen -
tar los programas geográficos. La asignación de recursos a los ámbitos prioritarios en los programas geográficos 
depende principalmente de los países socios y no de la Comisión.
64
La Iniciativa Conjunta sobre Migración y Desarrollo (ICMD) de la Unión Europea y las Naciones Unidas se lanzó como 
un primer programa integral de migración centrado en el impacto que la migración tiene en el desarrollo de terce -
ros países.
Se consideró una contribución importante de la UE a la Agenda de Migración y Desarrollo, tras la inclusión de esta 
dimensión en el EGMM.
Se diseñó para que fuera un programa piloto, para probar el vínculo entre migración y desarrollo, que es por lo que 
abarcó muchos países diferentes en regiones diversas.
Las constataciones y las lecciones obtenidas de este programa se han tenido en cuenta en su programa de segui -
miento, que, en cambio, se centra más en países prioritarios específicos.
68
La Comisión destaca que nueve proyectos presentaban objetivos bien definidos. En doce casos, los objetivos solo 
se ajustaban parcialmente a la definición de objetivos bien definidos —a menudo establecidos en términos genera -
les— y, en un caso, los objetivos no estaban bien definidos (véase el recuadro 5).
Recuadro 5 — Ejemplo de resultados que resultan difíciles de medir
Por otra parte, la Comisión respalda parcialmente la observación de que los resultados no son inmediatamente 
tangibles y mensurables. No obstante, la Comisión considera que el proyecto resultó satisfactorio en términos 
generales, en particular por su capacidad de crear un espacio para el diálogo con homólogos utilizado para años de 
reformas democráticas estancadas.
Respuestas de la Comisión 68
69
La Comisión observa que el PTMA, al igual que la mayoría de los demás instrumentos temáticos y geográficos de 
financiación exterior, se centra en la capacitación de las autoridades y la sociedad civil en los países socios. Los 
proyectos suelen proporcionar una capacitación a nivel legal, institucional y operativo mediante asistencia técnica 
y actividades de formación. No obstante, la Comisión está de acuerdo en que la mejora de las capacidades y la 
reforma de los marcos jurídicos e institucionales son y deben ser un objetivo a medio o largo plazo, con resultados 
no inmediatamente perceptibles.
70
La Comisión en parte está de acuerdo con que no se han alcanzado todos los objetivos en los proyectos de muestra.
Al mismo tiempo, desea reiterar que en un ámbito político complejo y sujeto a cambios constantes, como la migra -
ción, los factores externos tienen un impacto considerable, por lo que este ámbito no se puede abordar exclusiva -
mente mediante la planificación y preparación de un proyecto ejemplar.
A pesar de contar con una buena planificación y un buen afianzamiento en los países socios, la imprevisibilidad de 
los flujos de refugiados y migratorios y los desafíos políticos afectarán a la realización de la intervención durante 
todas las fases de la ejecución. El panorama de Libia es una clara imagen de esta situación.
Recuadro 7 — Ejemplo de proyecto parcialmente eficaz
El proyecto de la red del Seahorse Mediterráneo pretende contribuir al desarrollo de una de las redes regionales 
destinada a flanquear el Sistema Europeo de Vigilancia de Fronteras (Eurosur).
En el momento en que se firmó el contrato, la situación en Trípoli era relativamente estable y no se podía prever el 
alcance del deterioro ulterior de la situación de la seguridad en Libia.
Se invitó regularmente a los representantes de Argelia, Egipto y Túnez a las reuniones del comité de dirección del 
proyecto, quienes a menudo participaron en ellas de manera activa. Ninguno de estos tres países ha asumido nin -
gún compromiso formal hasta el momento.
La Guardia Civil, con la ayuda de cinco Estados miembros que forman parte del consorcio, mantiene un contacto 
regular con terceros países socios potenciales para convencerlos de que formen parte de la iniciativa.
El Tribunal declara que la aceptación de Libia contravino la opinión de la Comisión. No obstante, por su posición 
estratégica, se reconoció en una fase posterior que Libia era el socio más importante para esta iniciativa y, por tanto, 
se decidió incluirla.
72
A pesar de las circunstancias excepcionales que se dan actualmente en Libia, el proyecto aún está en curso y está 
consiguiendo algunos resultados, aunque con lentitud. Las dificultades experimentadas durante la ejecución del 
proyecto se deben a la situación de inseguridad e inestabilidad de Libia, y el proyecto se reanudó en agosto de 2015 
y se adaptó a la nueva situación tras la crisis de 2014.
El proyecto termina en abril de 2016 y pretende, en particular, satisfacer las necesidades más urgentes de los 
migrantes abandonados y detenidos en Libia en los centros de detención/acogida que les ofrecen asistencia y facili -
tan el retorno voluntario de plena conformidad con los derechos humanos.
Respuestas de la Comisión 69
77
La Comisión toma nota de la observación del Tribunal y constata que el informe de evaluación incluía distintos 
aspectos positivos.
Las conclusiones de la evaluación fueron ampliamente debatidas con el PNUD en varias ocasiones en el marco de 
los intercambios regulares sobre los proyectos, y más específicamente en una reunión organizada el 10 de octubre 
de 2011. El informe también se coordinó con todas las agencias asociadas para que formulasen sus observaciones.
80
La Iniciativa Conjunta sobre Migración y Desarrollo (ICMD) de la Unión Europea y las Naciones Unidas se lanzó como 
un primer programa integral de migración centrado en el impacto que la migración tiene en el desarrollo de terce -
ros países.
Como primer proyecto piloto en este ámbito, se considera una importante contribución de la UE al programa sobre 
migración y desarrollo, a raíz de la incorporación de esta dimensión en el Enfoque Global de la Migración y la Movilidad.
Las constataciones y las lecciones obtenidas de este programa se han tenido en cuenta en su programa de segui -
miento, que, en cambio, se centra más en países prioritarios específicos.
81
La ayuda de la UE en el ámbito de la migración en Georgia cuenta con un amplio espectro de beneficiarios y tipos 
de ayuda a diferentes niveles de gobernanza. El valor añadido del programa de la Iniciativa Conjunta sobre migra -
ción y desarrollo (ICMD) consistía en incluir a los agentes a escala local (este tipo de ayuda solo puede conseguir un 
número relativamente bajo de beneficiarios finales). No obstante, las lecciones aprendidas de tales intervenciones 
aún pueden repetirse en cualquier otro contexto.
En el caso de Argelia, aunque el impacto fue muy limitado, el programa permitió incluir en la agenda las cuestiones 
relativas a la migración e instaurar una estructura interministerial permanente dirigida por el Ministerio de Asuntos 
Exteriores.
En el caso de Marruecos, resultó útil tener, en la cartera de migración, una intervención muy orientada específica -
mente a contextos locales. No obstante, la difusión tuvo que conseguirse basándose en los diferentes resultados 
e impactos. Se extrajeron las debidas enseñanzas de cara a la fase II de la ICMD, en la que la difusión se aborda 
actualmente de manera más estructurada.
Recuadro 9 — Proyecto de readmisiones en Georgia
Por cuanto atañe a la supuesta inseguridad sobre el funcionamiento continuado de los centros de orientación pro -
fesional y de reclutamiento en el momento de realizar la fiscalización, la Comisión destaca que las autoridades de 
Georgia han garantizado la sostenibilidad de los centros mediante dotaciones con cargo al presupuesto del Estado 
(400 000 GEL en el presupuesto de 2015, 600 000 GEL previstos en el proyecto de presupuesto de 2016).
El número previsto de personas beneficiarias de la actividad de integración laboral fue inferior al previsto debido 
a una subestimación de la autosuficiencia de los migrantes retornados.
Por lo que se refiere a la provisión de alojamiento temporal, la Comisión estaba dispuesta a responder a las necesi -
dades de 180 personas, pero la demanda fue inferior debido al contexto local de fuertes vínculos sociales y familia -
res. Las asignaciones financieras se redujeron en consecuencia.
En relación con la repatriación voluntaria, la cifra ha aumentado a 167 residentes nacionales extranjeros en Georgia, 
frente a las 110 personas registradas en el momento en que se realizó la fiscalización.
Respuestas de la Comisión 70
86 a)
La Comisión está de acuerdo con la observación del Tribunal y añade que la readmisión de los propios nacionales es 
una obligación con arreglo al Derecho internacional consuetudinario, mientras que la readmisión de los nacionales 
de terceros países no es una obligación. En opinión de algunos países socios, forma parte de la política sobre migra -
ción, no de la política de seguridad.
En lugar de una cuestión de seguridad, unas políticas eficaces de retorno y readmisión son un elemento funda -
mental y un requisito previo para una migración bien gestionada. El retorno efectivo de los migrantes en situación 
irregular que no tienen o han dejado de tener derecho a permanecer en la UE también es esencial como medida 
de prevención contra la migración irregular, como ya se puso de relieve en el plan de acción de la UE en materia 
de retorno (9 de septiembre de 2015). Tanto el retorno como la readmisión forman parte integrante del EGMM y de 
todas las iniciativas políticas subsiguientes (por ejemplo, la Agenda Europea de Migración). Es conveniente que 
exista la posibilidad de concluir acuerdos de facilitación de visados y considerarlos en paralelo con los acuerdos de 
readmisión de la UE, además de contemplarlos dentro del contexto del principio más por más.
Respuesta al epígrafe anterior al apartado 87
La Comisión destaca que la ejecución satisfactoria de la protección de los derechos humanos suele estar condicio -
nada a una serie de factores externos que escapan de su control.
87
Además de ser una cuestión transversal formal y de abordarse detenidamente en todas las intervenciones de la 
acción exterior de la UE, también se concede prioridad a los derechos humanos de los migrantes en la acción exte -
rior relacionada con la migración.
Aparte de garantizar que todas las intervenciones incluyen medidas sobre derechos humanos, los derechos de las 
migraciones han sido el objetivo general de muchas medidas. A título de ejemplo, pueden destacarse proyectos 
destinados a ayudar y proteger a las víctimas de trata, y relacionados con los derechos de los trabajadores migran -
tes nacionales, la asistencia y protección de los refugiados, etc.
88
En el caso de Ucrania, la posibilidad de impartir formación relativa a las normas sobre derechos humanos se contem -
pló inicialmente en el programa Readmit y se debatió con el Gobierno. No obstante, se convino en esa fase eliminarla 
de este programa, ya que se habría solapado con otros proyectos ejecutados por organizaciones internacionales 
y organizaciones de la sociedad civil tales como: i) la OIM (ref. CRIS 2011/282-850), el proyecto Migreco (Refuerzo de la 
gestión de la migración y cooperación en materia de readmisión en Europa Oriental); ii) el ACNUR [ref. CRIS 2010/272-
415, título del proyecto: Apoyo a las actividades del ACNUR en la Europa del Este en el contexto de los programas 
de protección regional de la UE (RPP II) — Fase II]; o iii) la ONG Derecho a protección (ref. CRIS: 2012/334-088, título 
del proyecto: Actividades de promoción y capacitación del Gobierno en materia de inmigración). En general, de un 
total de 34 proyectos relacionados con la migración y el asilo que han contado con financiación de la UE desde 2003, 
18 están relacionados con las cuestiones relativas a los derechos humanos a distintos niveles
89
La Comisión mostró mucho ímpetu en convencer a las autoridades libias para que firmaran un memorando de 
entendimiento con la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR).
Las autoridades libias, en particular las que representaban el régimen de Gadafi, fueron muy reacias por razones 
políticas a aceptar al ACNUR como el socio principal en su intervención.
No obstante, la Comisión siempre ha destacado que el respeto de los derechos humanos es un elemento fundamen -
tal del proyecto.
Respuestas de la Comisión 71
91
La necesidad de reforzar la coordinación entre las instituciones de la UE, inclusive entre los departamentos de la 
Comisión, ha despertado indudablemente un interés renovado en el seno de la Comisión Juncker. Se ha instaurado 
una serie de mecanismos de coordinación mejorados y, como se ha demostrado durante la reciente crisis migratoria 
y de los refugiados a la que se enfrenta Europa, parece funcionar bien.
92
La Comisión considera que la coordinación interna también se ha mejorado considerablemente.
93
Aunque la Comisión reconoce que todavía hay margen de mejora, destaca que existen mecanismos de coordinación 
eficaces para la programación.
Como ejemplo, la DG Migración y Asuntos de Interior garantiza la coordinación al preparar y adoptar programas 
nacionales de los Estados miembros en el marco del Fondo de Asilo, Migración e Integración (FAMI) o del Fondo 
de Seguridad Interior (FSI), así como para los programas de trabajo anuales sujetos a una gestión centralizada. La 
DG Cooperación Internacional y Desarrollo, y la DG Política de Vecindad y Negociaciones de Ampliación aplican el 
mismo procedimiento. Asimismo, se realizan consultas formales del SEAE y de las direcciones generales de la Comi -
sión durante las consultas interservicios para la adopción de todos los programas de financiación.
El SEAE dirige o codirige con la Comisión la programación plurianual de la mayoría de los instrumentos financieros 
exteriores, garantizando así un alto grado de coordinación en los diferentes ámbitos políticos y entre las zonas geo -
gráficas. Las diferencias entre las solicitudes de los terceros países beneficiarios también podrían ser el motivo que 
explica las discrepancias detectadas (no existe una opción global aplicable a todos los casos).
94
No obstante, la Comisión reconoce la utilidad de compilar mapas o análisis globales sobre la financiación relacio -
nada con la migración para un país o región concretos, con el fin de facilitar la coordinación y garantizar una mayor 
complementariedad entre la financiación de la UE y la de otros donantes. Se elaboran análisis globales (denomi -
nados «cuadros de indicadores») de la financiación en materia de migración concedida por la UE y los Estados 
miembros en el marco, en particular, de las asociaciones de movilidad y los Programas Comunes sobre Migración 
y Movilidad (PCMM), así como en una serie de procesos regionales. Son los servicios de la Comisión, en consulta con 
las estructuras de coordinación pertinentes (plataformas de coordinación local de las asociaciones de movilidad, 
reuniones de expertos del EGMM, etc.), quienes elaboran estos análisis globales. Estos, evidentemente, revisten un 
carácter meramente indicativo y no pueden imponer obligaciones a los distintos donantes o fuentes de financia -
ción, ya que ello no sería factible en el marco jurídico actual y no sería compatible con los procedimientos estableci -
dos en el marco de los respectivos instrumentos financieros de la UE.
97
El SEAE cree haber desempeñado su papel a la hora de integrar la migración en el diálogo político con terceros 
países, en particular con los países de la vecindad, a través de los subcomités específicos sobre migración y asun -
tos sociales con los países afectados. Por otra parte, teniendo en cuenta la creciente importancia de la cuestión de 
migración en las relaciones de la Unión Europea con los terceros países, el SEAE ha ido adquiriendo una compe -
tencia temática en este ámbito y asignando más recursos humanos a las cuestiones sectoriales pertinentes en el 
ámbito de las relaciones exteriores, incluida la migración. Con la nueva Comisión, existe una más clara voluntad de 
establecer un vínculo suplementario entre la dimensión interna y la dimensión externa de la migración y de lograr 
una mayor coherencia entre el SEAE y las direcciones generales competentes de la Comisión.
Respuestas de la Comisión 72
98
Aunque reconocemos que la coordinación con las delegaciones de la UE puede y debe mejorarse y que se han 
adoptado algunas medidas al efecto, existe una serie de razones para conseguir este objetivo. Aparte de la insu -
ficiencia de recursos humanos en las delegaciones (y en la sede central), la experiencia limitada en migración en 
las delegaciones de la UE también se traduce en capacidades limitadas para evaluar las necesidades y prioridades 
relacionadas con la migración en los países socios.
99
La Comisión conviene en que la coordinación con las delegaciones de la UE resulta fundamental y, por ello, se 
esfuerza en garantizar que se lleve a cabo efectivamente en la gestión diaria que realiza de los proyectos.
La consolidación y validación de buenas prácticas a partir de proyectos ejecutados satisfactoriamente están dis -
ponibles en los informes de evaluación y supervisión de cada proyecto, y actualmente estamos trabajando para 
instaurar un sistema destinado a consolidar y difundir esta información. En particular, la información sobre las bue -
nas prácticas se debe incluir en las herramientas de orientación elaboradas por la unidad B3 de la DG Cooperación 
Internacional y Desarrollo, y, cuando finalice esta labor, será posible acceder a dicha información a través de un sitio 
web dedicado a la migración temática.
Asimismo, los cursos temáticos impartidos por la unidad B3 de la DG Cooperación Internacional y Desarrollo inclu -
yen sesiones sobre las lecciones aprendidas y las mejores prácticas.
Conclusiones y recomendaciones
Conclusión 1
La revisión en curso de la política europea de vecindad (PEV) pretende presentar propuestas en estrecha asociación 
con nuestros vecinos para conseguir un marco de cooperación más coherente y orientado a conseguir un mayor 
impacto que abarque cuestiones de interés común, incluida la migración.
Del mismo modo, el programa que suceda al PTMA incluirá unos objetivos, resultados e indicadores detallados.
a) La Comisión cree que hay margen para definir mejor las orientaciones estratégicas sobre las cuestiones relaciona -
das con la migración en los países de la vecindad mediante la identificación de objetivos claros y cuantificables, 
y resultados coherentes y concretos, que constituirán el núcleo de los nuevos marcos de cooperación con los países 
candidatos y de la vecindad.
b) La Comisión está en parte de acuerdo con esta conclusión con respecto a la coherencia entre los distintos niveles 
de los mecanismos de seguimiento y evaluación. En relación con el IEV y el PTMA, la mayoría de los proyectos de 
migración comprenden medidas pormenorizadas de supervisión y evaluación, así como marcos lógicos completos. 
No obstante, la Comisión considera que hay margen para mejorar la definición de nuestro marco de cooperación 
sobre migración en la vecindad mediante el establecimiento de objetivos estratégicos y repercusiones, y realiza -
ciones claras y mensurables con vínculos directos entre las actividades y los resultados.
e) La Comisión apoya este argumento en parte, en particular en lo que atañe a las inquietudes que plantea la diver -
sidad geográfica.
La cooperación con nuestros vecinos, en particular por lo que respecta a las cuestiones relacionadas con la migra -
ción y la protección internacional, debe adaptarse a los distintos niveles de participación y desarrollo de políticas de 
los socios y tener en cuenta las diferentes sensibilidades, expectativas y limitaciones de los socios en relación con 
estas cuestiones. Además, a la luz de la prolongada crisis que sufre la vecindad, es necesario garantizar mecanismos 
de diferenciación y flexibilidad.
Respuestas de la Comisión 73
No obstante, en relación con el IEV, es necesario tener en cuenta que, para sacar el máximo provecho a los recursos 
del IEV, la Comisión pretendía identificar diferencias entre los socios según los criterios de programación definidos 
en el IEV y aplicar estrictamente el enfoque basado en incentivos.
Como ya se ha mencionado, las necesidades de nuestros socios difieren de un país a otro y de una región a otra. 
Siguiendo las recomendaciones del Programa para el Cambio y el enfoque diferenciado mencionado en el nuevo 
IEV, la cooperación de la UE con la vecindad se centra en tres sectores prioritarios en cada caso. Se identifica -
ron mediante un amplio proceso de consulta con los gobiernos, las autoridades locales, las organizaciones de la 
sociedad civil, los Estados miembros de la UE, las instituciones financieras internacionales y las organizaciones 
internacionales.
Recomendación 1
La Comisión acepta parcialmente la recomendación, en particular por lo que se refiere a la necesidad de mejorar los 
marcos de medición de los resultados. La Comisión admite la gran importancia que reviste mejorar la definición de 
nuestro marco estratégico de cooperación sobre migración y protección internacional mediante el establecimiento 
de objetivos operativos y repercusiones, y realizaciones claras y mensurables con vínculos directos entre las activi -
dades y los resultados.
No obstante, dado que las necesidades y, por lo tanto, la ayuda que debe prestarse a cada país son diferentes, 
la Comisión subraya la dificultad de definir un conjunto común de indicadores comparables que se mantengan 
estables en el tiempo, teniendo en cuenta, al mismo tiempo, la necesidad de una mayor flexibilidad en la definición 
de los objetivos prioritarios. Se están desarrollando herramientas de supervisión y evaluación adaptadas a fin de 
poder medir los logros y progresos, lo que representa un elemento clave para habilitar marcos de cooperación más 
concretos y eficaces sobre migración.
La revisión en curso de la PEV pretende, en particular, presentar propuestas en estrecha asociación con nuestros 
vecinos para conseguir marcos de cooperación más coherentes y orientados a conseguir un mayor impacto que 
abarquen cuestiones de interés común, incluida la migración.
La situación actual es inestable y es necesario distinguir entre medidas urgentes y programas más sistémicos. No 
siempre será posible trabajar conforme a prioridades concretas cuantificadas.
Con la PEV revisada, la Comisión intentará crear asociaciones reforzadas con una atención más precisa y una coo -
peración más adaptada. La experiencia sugiere que el IEV resultará más eficaz cuando la agenda de la UE y de sus 
socios sea realmente compartida. Por tanto, la revisión aclarará cuáles son los intereses de la UE y de cada socio, 
y los ámbitos en los que existe el máximo interés común (incluidas la migración y la movilidad). La revisión brinda 
una oportunidad para fomentar un entendimiento firme entre la UE y sus socios acerca de los ámbitos en los que 
tienen un gran interés común, que constituirán la base de una asociación más sólida y de un apoyo financiero con -
creto. No obstante, la flexibilidad continuará siendo un principio fundamental en la ejecución de la financiación del 
IEV para garantizar que la UE está más capacitada para responder de manera más flexible, a través de su coopera -
ción financiera, los acontecimientos y las necesidades de la región sujetos a rápidos cambios.
Recomendación 2
La Comisión acepta esta recomendación.
Como bien se ha dicho anteriormente, los códigos CAD los define la CDE. En vista de los últimos acontecimientos, la 
Comisión empezará a dialogar con la OCDE.
Asimismo, la Comisión analizará la viabilidad de complementar el sistema de codificación del CAD de la OCDE.
Respuestas de la Comisión 74
Conclusión 2
a) Véanse las respuestas de la Comisión al apartado 68 y al recuadro 5.
b) El programa sobre migración y desarrollo trata de maximizar la relación favorable que existe entre estos dos ám -
bitos con el objetivo de aprovechar el potencial de desarrollo de la migración en beneficio de las sociedades y los 
migrantes, y para contribuir al desarrollo sostenible y a la reducción de la pobreza. Si bien la naturaleza exacta del 
vínculo entre la migración y el desarrollo en diferentes contextos puede precisar de más datos contrastados, el re -
conocimiento de la migración como un motor potente para fomentar el desarrollo en los países de origen y destino 
es cada vez mayor. El hecho de que la migración se incluya ahora como un motor de desarrollo en el programa de 
desarrollo sostenible para 2030 demuestra el progreso conseguido en este ámbito durante los últimos años.
c) La Comisión conviene en que el apoyo al retorno y la readmisión, hasta el momento, no siempre ha ofrecido los 
resultados previstos. No obstante, unas políticas eficaces de retorno y readmisión son un requisito indispensable 
para la buena gestión de la migración y constituyen una parte integral del EGMM.
 La Comisión está de acuerdo con la observación del Tribunal y añade que la readmisión de los propios nacionales 
es una obligación con arreglo al Derecho internacional consuetudinario. En opinión de algunos países socios, forma 
parte de la política sobre migración, no de la política de seguridad.
d) La Comisión está de acuerdo con esta recomendación solo en parte.
 Por lo que respecta a los derechos humanos, la Comisión reconoce que hay margen para mejorar nuestro rendimien -
to en la identificación de medidas de mitigación más concretas; por ejemplo, reforzando los sistemas nacionales 
de derivación y la diplomacia humanitaria.
 Sin embargo, en 2014 la Comisión adoptó una serie de medidas destinadas a diseñar y desarrollar una herramienta 
que permita garantizar que en la mayor parte de los nuevos proyectos se incorpore un planteamiento basado en 
los derechos durante todas las fases de la intervención.
 La aplicación de este enfoque basado en riesgos se fundamenta en la universalidad e indivisibilidad de los derechos 
humanos y en los principios de inclusión y participación en el proceso de toma de decisiones, la no discrimina -
ción, la igualdad y la equidad, la transparencia y la rendición de cuentas. Estos principios son fundamentales en la 
cooperación para el desarrollo de la UE, garantizando la capacitación de los más pobres y los más vulnerables, en 
particular de las mujeres y los niños.
Recomendación 3
La Comisión acepta esta recomendación y su aplicación ya se está llevando a cabo como se indica a continuación.
La Comisión ya utiliza el amplio abanico de instrumentos previsto en el ciclo de gestión del proyecto. Aunque 
reconocemos que existe margen para seguir mejorando nuestro rendimiento en la definición de la lógica de 
intervención de cada acción, la mayoría de los proyectos ya incluyen marcos lógicos completos con indicadores de 
resultados.
Respuestas de la Comisión 75
Recomendación 4
La Comisión acepta esta recomendación.
Cada vez hay más elementos de prueba que evidencian el impacto positivo de la migración en el desarrollo (tanto 
de los países de origen como de destino y en el de los propios inmigrantes). No obstante, habida cuenta de las 
tendencias cambiantes y en alza de la migración, es necesario continuar recabando datos fiables para documentar 
los programas. La Comisión está tratando de consolidar estos elementos de prueba, como base para el diseño de 
estrategias y proyectos de respuesta en el futuro.
Conclusión 3
La Comisión considera que, tras considerables esfuerzos, ya se ha conseguido crear mecanismos de coordinación 
eficaces en el ámbito de la migración. Dada la complejidad del asunto, el reparto de competencias y el gran número 
de partes interesadas, el margen para una mayor racionalización de los acuerdos de gobernanza en el ámbito 
migratorio es muy limitado.
Recomendación 5
La Comisión acepta en parte esta recomendación. La Comisión considera que, teniendo también en cuenta los lími -
tes presupuestarios, ya se han realizado importantes esfuerzos para mejorar las capacidades de las delegaciones de 
la UE (véanse también las respuestas de la Comisión a los apartados 34, 98 y 99).
La Comisión ya ha elaborado una serie de análisis globales sobre el gasto de los donantes relacionado con la migra -
ción en apoyo de varios marcos bilaterales y regionales (como los cuadros de indicadores de las asociaciones de 
movilidad).
La Comisión considera que obtener una visión única y global de la financiación de todos los gastos relacionados con 
la migración es una tarea imposible.

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DE LA UNIÓN EUROPEA
Publicaciones gratuitas:
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o del teléfono 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuito en toda la Unión Europea) (*).
(*)  Tanto la información como la mayoría de las llamadas (excepto desde algunos operadores, cabinas u hoteles)  
son gratuitas.
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 A través de EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
El presente informe aborda los dos principales 
instrumentos de financiación (el PTMA y el IEVA) de la 
dimensión exterior de la política de migración común de la 
UE, que tiene como fin fomentar una gestión eficaz de los 
flujos migratorios en asociación con los países de origen 
y tránsito. Asimismo, examina si el gasto de ambos 
instrumentos tenía unos objetivos claros y si había sido 
eficaz y había estado bien coordinado. El Tribunal constató 
que globalmente los instrumentos no ofrecían una 
estrategia definida que permitiera determinar su 
contribución a los objetivos, de modo que no está claro 
qué persiguen lograr a escala de la UE. A menudo resultó 
difícil medir los resultados logrados con el gasto de la UE 
y la contribución de la migración al desarrollo fue difícil de 
evaluar. La política se caracterizó por una compleja 
gobernanza, una coordinación insuficiente y la 
inexistencia de una visión general de la financiación que 
precisara quién financia qué entre la Comisión y los 
Estados miembros.
TRIBUNAL
DE CUENTAS
EUROPEO