Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la interoperabilidad del sistema ferroviario transeuropeo convencional"

(2000/C 204/04)

El 17 de febrero de 2000, de conformidad con el artículo 156 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada.

La Sección de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 4 de mayo de 2000 a partir del informe introductorio elaborado por el ponente, Sr. Vinay.

En su 373er Pleno (sesión del 24 de mayo de 2000), el Comité Económico y Social ha aprobado por 102 votos a favor y 1 abstención el presente Dictamen.

1. Las propuestas de la Comisión

1.1. La propuesta de Directiva objeto de examen tiene como principal finalidad proceder a la realización de un mercado único para los servicios ferroviarios, tal como prevé el Tratado, y se propone fundamentalmente tres objetivos:

- lograr una mayor eficacia, desde el punto de vista organizativo, del transporte de mercancías y de pasajeros en las líneas entrantes en la red transeuropea de transporte(1);

- fomentar, mediante la armonización técnica, la interoperabilidad de las redes de ferrocarriles convencionales;

- contribuir a la creación de un mercado único de equipos ferroviarios, abierto a las licitaciones públicas, hasta ahora eludidas, de hecho, por un sistema de especificaciones que favorece a las empresas proveedoras de los mercados nacionales.

1.2. La Comunicación que acompaña a la propuesta, y que recomienda su aprobación, pone de manifiesto las similitudes que guarda en su aplicación con la Directiva sobre Alta Velocidad(2), pero también las diferencias, que tienen que ver, principalmente, con los siguientes puntos:

- la adecuación del ámbito geográfico de aplicación (red participante)(3);

- las especificaciones técnicas y los subsistemas participantes;

- la adopción de un enfoque gradual para la supresión de los obstáculos a la interoperabilidad. Los ferrocarriles convencionales constituyen, un efecto, un sistema antiguo para el que una adaptación acelerada y sin la necesaria gradualidad comportaría costes elevadísimos para las empresas ferroviarias, los gestores de las infraestructuras y los presupuestos de los Estados;

- la adopción de un programa de trabajo organizado a partir de una escala de prioridades;

- una atención específica al análisis económico en el impacto de las nuevas normas y a la búsqueda de soluciones económicamente eficaces.

1.3. La Comunicación subraya las dificultades y los problemas actuales del transporte ferroviario; diseña un marco de intervenciones progresivas y graduales; pone de relieve aquéllas que podrían llevarse a cabo en un plazo breve y sin costes; define la necesidad de la intervención comunitaria, que enmarca en el ámbito de la competencia compartida con los Estados miembros, tal como se expone en los artículos 154 y 155 del Tratado, e indica objetivos y prioridades.

1.4.1. Objetivos:

- Mejorar la organización de los servicios internacionales, especialmente el transporte de mercancías, interviniendo, fundamentalmente a través de las empresas ferroviarias, sobre la lentitud y el elevado coste del intercambio de datos de explotación y comerciales, el deficiente ajuste de los horarios y la complejidad de los trámites efectuados en las fronteras.

- Fomentar la interoperabilidad de las redes ferroviarias convencionales, interviniendo sobre las diferencias entre las locomotoras y los vagones de mercancías y viajeros y entre las normas técnicas y operativas, que hacen necesario el cambio de locomotoras y de personal en las fronteras.

- Crear un mercado único para los equipos ferroviarios, abriendo los mercados nacionales, que actualmente están prácticamente cerrados.

1.4.2. Prioridades:

- La armonización de los subsistemas y sus componentes, empezando por:

- sistemas de señalización y de control y mando;

- aplicaciones telemáticas para el intercambio de datos;

- material rodante;

- emisiones sonoras;

- cualificaciones del personal de los trenes utilizados en recorridos internacionales;

- evaluación de la conformidad a las especificaciones;

- reconocimiento mutuo de las operaciones de mantenimiento y reparación.

- Introducción de maquinaria construida según especificaciones comunitarias.

1.5. El proceso de armonización se articula a partir de dos niveles:

- Por lo que respecta a los aspectos organizativos: a corto plazo, las empresas ferroviarias deberán reducir el tiempo de espera en las fronteras limitándolo al estrictamente necesario para el cambio de locomotoras y de personal; a medio plazo se pretende eliminar estas paradas;

- Por lo que respecta a los aspectos de sistema y de subsistemas, la Comisión, ayudada por el Comité regulador instituido por el artículo 21 de la Directiva 96/48/CE(4), tendrá la responsabilidad de emitir los mandatos para la elaboración de las especificaciones y de aprobar las especificaciones propuestas, siguiendo un programa de trabajo elaborado a partir de las prioridades.

1.5.1. Por último, se indican con claridad los procedimientos para la fijación de las Especificaciones Técnicas de Interoperabilidad (ETI) para diversos subsistemas. Como en el caso de la alta velocidad, la preparación de las ETI se encargaría a un organismo común representativo, la AEIF(5), compuesto por representantes de los ferrocarriles, de los operadores de transporte público y de la industria de equipos. Las normas europeas aplicables a los componentes de los subsistemas son elaboradas por el CEN(6), CENELEC(7) o ETSI(8), según proceda. La responsabilidad de evaluar la conformidad con las especificaciones y las normas se atribuye a organizaciones independientes ("organismos notificados"), rompiendo así con la tradición de confiar la tarea a los propios ferrocarriles.

2. Valoración general

2.1. El Comité comparte la idea de la necesidad de una intervención comunitaria: por razones interinstitucionales, sociales, económicas y de política de transportes, la totalidad del sistema requiere un elevado grado de interconexión y de integración. La situación actual es, de hecho, preocupante. Actualmente, existen en los Estados miembro de la UE veintiuna empresas ferroviarias que trabajan con seis anchos de vía diferentes(9) y cinco sistemas eléctricos distintos, que obligan a cambiar de locomotora en las fronteras o a utilizar locomotoras policorriente, así como dieciséis sistemas de señalización, mando y control. Además, once compañías ferroviarias están adheridas al sistema de visitas técnicas de intercambio(10) que prevé controles técnicos sólo en la estación de formación del tren, y no en cada paso fronterizo. Es evidente que para crear una red ferroviaria transeuropea no se puede confiar en una normalización voluntaria, sino que es necesario definir requisitos y parámetros fundamentales.

2.1.1. Además, a pesar de que la progresiva consolidación del mercado interior comunitario ha determinado un crecimiento constante de los flujos de movilidad de mercancías y pasajeros, las cuotas del transporte ferroviario en ambos sectores han registrado un declive constante, y, si esta tendencia continuara, no resultaría exagerada la hipótesis de que varios tramos dejarían de ser rentables desde cualquier punto de vista y correrían el riesgo de ser clausurados. Ello tendría no sólo repercusiones negativas para los consumidores, el desarrollo territorial y el empleo, sino también consecuencias del todo contradictorias respecto al objetivo de lograr una movilidad sostenible a nivel europeo.

2.1.2. Como subraya la Comunicación de la Comisión, la propuesta de Directiva en cuestión no constituye sino una primera etapa hacia una efectiva y plena interoperabilidad. La Directiva se aplicará a la proyección, construcción, puesta en funcionamiento, reestructuración, renovación y ejercicio exclusivamente de los elementos relativos al sistema ferroviario que se pondrán en servicio tras su entrada en vigor. De lo que se deriva que sólo a largo plazo se logrará una plena y total armonización infraestructural, pero resulta de todas formas indispensable realizar una acción dirigida en el futuro inmediato a la armonización de componentes y procedimientos y, más a largo plazo, a una aproximación cada vez mayor de las normas infraestructurales.

2.1.3. A esto se añade que sólo la definición de unas especificidades de construcción coherentes puede superar al sistema de detallados requisitos nacionales que ha impedido hasta ahora el desarrollo de una competitividad europea en el mercado del abastecimiento de sistemas e instalaciones ferroviarias, regalándolo a las industrias nacionales, a pesar de que ha estado abierto a la normativa de las licitaciones públicas desde hace varios años(11).

2.2. En este complejo marco apuntan no pocos motivos de la ineficacia de los transportes ferroviarios intracomunitarios y de la ausencia de una competencia en el sector. Parece correcto, por tanto, el objetivo que se ha marcado la Comisión de lograr la coherencia de la totalidad del sistema con el fin de satisfacer las exigencias cada vez más elevadas y especializadas de la clientela de los servicios de pasajeros y de mercancías y de abrir el mercado productivo.

2.3. El Comité acoge con satisfacción y apoya la presente propuesta de Directiva. El Comité se remite al dictamen que emitió en su momento sobre la Directiva de la Alta Velocidad(12), cuyos preceptos, planteamientos y encuadramientos se encuentran transferidos en el actual documento, por lo que no estima necesario entrar a analizar aspectos técnicos que ya se han tratado con anterioridad.

2.3.1. Al Comité le interesa especialmente el hecho de que el concepto de interoperabilidad se extienda finalmente a la red transeuropea convencional, en una perspectiva, no sólo de renovación, sino también de modernización y nueva construcción de componentes, completando de esta forma el proyecto de la armonización del sistema ferroviario de la Unión Europea.

3. Comentarios específicos

3.1. El Comité pretende, no obstante, exponer algunas reflexiones y poner en evidencia algunos aspectos que hacen que la situación del sector del transporte por ferrocarril continúe siendo crítica, a pesar de haber sido objeto de una liberalización gradual iniciada en 1991 y a pesar de que, desde la óptica del desarrollo sostenible, presenta ventajas indudables. Esta consideración crítica induce a valorar ante todo la existencia de una auténtica voluntad política por parte de los Estados miembros y las empresas ferroviarias, presupuesto fundamental para lograr una auténtica interoperabilidad de las redes.

3.1.1. La necesidad de una política gradual y de una distinción entre intervenciones de carácter técnico-normativo e intervenciones de carácter infraestructural implican también intervenciones de los Estados miembros, dado también que esta iniciativa se enmarca en un contexto de enfoque múltiple y coordinado de política de transportes. De aquí se deriva la necesidad de un atento control de los costes y los beneficios con el fin de que las intervenciones sean más pragmáticas y productivas.

3.2. Sería necesaria una reflexión sobre los resultados estadísticos de los últimos años. Más que una simple enumeración de las pérdidas de cuota por parte de los ferrocarriles, ya suficientemente conocidas, se trataría de analizar el hecho de que, a pesar de las políticas adoptadas para incentivar el transporte combinado, éste registra todavía importantes retrasos. El Comité desea subrayar que este dato se ha verificado aun cuando el recorrido medio de las mercancías en la Unión Europea haya aumentado un 2% anual entre 1970 y 1997(13).

3.2.1. Es indudable que el declive del transporte por ferrocarril ha venido determinado, en parte, por el peso en el mercado de otros tipos de transporte, más flexibles, sin límites de interoperabilidad y extremadamente competitivos desde el punto de vista de los costes. Resulta indispensable y urgente, por tanto, comenzar a restituir, también mediante la interoperabilidad, un nivel de competitividad al sistema de transportes por ferrocarril.

3.2.2. El Comité opina que es necesario dar la máxima coherencia a las intervenciones dirigidas especifícamente a la interoperabilidad y a las que forman parte del "paquete infraestructuras". Debe concederse una particular atención a la gestión de las franjas horarias y a la fijación de las prioridades entre los diversos tipos de servicios. Es importante que, salvaguardando los intereses de los usuarios de los trenes de pasajeros, se logre de todas formas garantizar eficacia y competitividad también en el transporte de mercancías.

3.2.3. El Comité toma nota de que la propia Comisión reconoce también que la normativa sobre licitaciones no ha tenido hasta ahora un impacto positivo en el mercado, debido precisamente a la fragmentación de los sistemas, que todavía permite privilegiar a los proveedores nacionales. Por tanto, el Comité desea que, con el avance de las diversas fases de interoperabilidad, se acentúen los controles para lograr una debida aplicación de la normativa europea de licitaciones, también con el objetivo de lograr contener los costes(14).

3.2.3.1. Por lo que respecta a las empresas fabricantes de material ferroviario, la Directiva debería garantizar la participación de las PYME, que actualmente representan el 20 % de la cuota de mercado.

3.3. El Comité, al mismo tiempo que comparte las prioridades indicadas en el artículo 22 de la propuesta de la Comisión, opina que sería útil una indicación de los plazos de definición de las ETI para evitar procesos demasiado largos. El primer objetivo de la actividad de reglamentación debería ser una armonización de los sistemas existentes sobre condiciones mínimas comunes, buscando luego soluciones innovadoras a partir de las mejores prácticas disponibles y en conexión con un programa de investigación. También se podría utilizar la hipótesis de que, incluso antes de la aprobación de las ETI, los parámetros fundamentales determinados constituyan ya un marco de referencia de base recomendado, aunque no sea jurídicamente vinculante, para eventuales proyectos de inversión en los Estados miembros.

3.3.1. Sería oportuno incluir también entre las prioridades que señala la propuesta para la fase de definición de las ETI la coherencia de flujos de inversiones adecuados, tanto desde el punto de vista infraestructural como de la gestión. Cuando se trate, de hecho, de intervenciones para las cuales deban participar tanto los responsables de las infraestructuras como los gestores del ejercicio, es fundamental que ambos sostengan los costes de forma preventiva para que ambos puedan disfrutar de los beneficios.

3.3.2. El Comité estima que podría ser oportuno incluir entre las ETI la problemática del enganche automático. Parece que, de hecho, un sistema adecuado podría ser aplicado en un breve plazo de tiempo con las necesarias financiaciones. Ello daría lugar, entre otras cosas, a aumentos en la productividad y a una mejora en la seguridad de los trabajadores de este sector.

3.3.3. Respecto a las iniciativas sobre el ruido, el Comité aprecia y comparte la intención manifestada por la Comisión de instituir un grupo de trabajo sobre las emisiones ferroviarias. Se recomienda garantizar la plena coherencia con la legislación comunitaria para la armonización de los métodos de detección del ruido y considerar, por lo que respecta a la contaminación acústica derivada de líneas ferroviarias, no sólo el nivel, sino también la frecuencia de las emisiones ruidosas, para las necesarias intervenciones de protección de la ciudadanía por parte de las autoridades nacionales y locales.

3.3.4. No obstante, a corto plazo se juzgan preocupantes las indicaciones de los tiempos estimados para la modernización de las zapatas de los frenos, y se insta a la Comisión a actuar para acelerar al máximo estas intervenciones además de actuar sobre todos los otros elementos que contribuyen de manera principal a la contaminación acústica total procedente del tráfico ferroviario.

3.4. El Comité es favorable a que se reconfirme a la AEIF como organismo común representativo, pero estima que debe subrayar, con ulteriores argumentaciones que se derivan también del texto que acompaña a la propuesta de Directiva, algunas consideraciones ya manifestadas en el dictamen sobre la Alta Velocidad(15).

3.4.1. La propia Comunicación de la Comisión pone de manifiesto que la AEIF no es representativa de todas las partes interesadas, y reclama específicamente el papel de los interlocutores sociales, a la vez que señala que la AEIF no dispone de todos los conocimientos necesarios. El Comité opina que resulta especialmente oportuno, por tanto, que la Directiva defina una participación específica de los interlocutores sociales en la elaboración de las ETI, que tienen una gran importancia en relación con la organización del trabajo, la seguridad y la salud del personal, la definición de las cualificaciones que serán necesaria con la llegada de la interoperabilidad, la formación, la actualización profesional, el régimen de horarios y la indispensable normalización de los documentos operativos. La contribución que los interlocutores sociales pueden realizar en este ámbito debe realizarse, en primer lugar, en el momento en que se definan las especificaciones. Esta participación enriquece el valor y la eficacia del desarrollo del diálogo social, que ya está positivamente en curso entre las organizaciones patronales y sindicales del sector a nivel europeo [ETF(16) y CCFE(17)] precisamente sobre el tema de la interoperabilidad.

3.5. Respecto a la futura extensión de la interoperabilidad a los países candidatos [PECO(18)], el Comité concede una gran importancia al completamiento efectivo del programa TINA(19), sin el cual la adhesión a las ETI en el momento de entrada en la Unión Europea podría acabar siendo, en muchos casos, poco efectiva. Es necesario, por tanto, intensificar la colaboración a este respecto con estos países.

3.5.1. El Comité comparte la atención manifestada en el documento objeto de examen hacia una posible interoperabilidad más allá de las fronteras presentes y futuras de la Unión. Este objetivo tiene importantes implicaciones, tanto sociales como económicas. El CES es favorable, en consecuencia, tanto a la iniciativa que la Comisión tiene la intención de emprender en el ámbito de la COTIF (Convention relativa aux transports internationaux ferroviaires), como a la intención de participar, en tanto que Comunidad Europea, en la OTIF (Office central des transports ferroviaires).

3.5.2. Sin embargo, dado que el Comité opina que se debe dar siempre la máxima importancia a un elevado nivel de seguridad, tanto en la circulación de los trenes como en las especificaciones de construcción de los materiales, el CES insta a verificar con la máxima atención, desde esa perspectiva, las eventuales especificaciones, ya aprobadas a nivel internacional, que se tenga la intención de adoptar como referencia de base para las ETI que se definirán en el futuro.

3.5.2.1. En el capítulo de la propuesta de Directiva dedicado a los requisitos esenciales, la seguridad recibe un amplio tratamiento por lo que respecta tanto a los aspectos generales como a las especificaciones de cada subsistema. El Comité opina que, también desde esta perspectiva, como por lo que respecta a la atención a la salud (incluidos los aspectos ergonómicos), resulta evidente la importancia de una contribución directa de los interlocutores sociales, junto con la de representantes cualificados de los consumidores, en la determinación y aplicación de los requisitos esenciales.

3.6. El Comité opina que sería necesario poner de manifiesto las potencialidades de aportaciones a la innovación que pueden derivarse de las iniciativas de investigación desarrolladas en el ámbito del V Programa Marco de Investigación y Desarrollo Tecnológico.

3.7. La incidencia financiera de la propuesta de Directiva resulta superior a la de la Directiva sobre la Alta Velocidad. Sería útil aclarar de manera más analítica a qué se debe el aumento de la incidencia de determinados costes.

Se confirma, no obstante, la necesidad de realizar evaluaciones más exhaustivas sobre la relación entre costes y beneficios, tanto en la determinación de las prioridades y de los plazos de actuación como en la propia definición de las normas, como ya se ha afirmado más arriba.

3.7.1. Dado que la ayuda comunitaria a los proyectos para la interoperabilidad definida en la Comunicación que acompaña a la propuesta de Directiva resulta de un importe limitado, el Comité, sin entrar específicamente respecto a su grado de adecuación global, sugiere que la propuesta de Directiva aliente a la investigación de otras posibles modalidades de financiación comunitaria y especifique proyectos de especial interés supranacional.

3.8. A juicio del Comité, la integración en la Directiva de las orientaciones y de las observaciones hasta aquí manifestadas haría más completas y, por tanto, más eficaces, unas medidas que constituyen un primer pero determinante paso hacia la interoperabilidad. Aun cuando se trata necesariamente de un proceso que sólo se completará a largo plazo, el Comité está convencido de que no sólo el valor político de la propuesta de Directiva en cuestión, sino también las consecuencias en todos los aspectos conexos, a nivel social, medioambiental, productivo, de empleo y de eficiencia del mercado, pueden manifestarse positivamente desde esta primera fase.

Bruselas, 24 de mayo de 2000.

La Presidenta

del Comité Económico y Social

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) Decisión n° 1692/96/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de julio de 1996 sobre las orientaciones comunitarias para el desarrollo de la red transeuropea de transporte (DO L 228 de 9.9.1996, p. 1) - Dictamen del CES: DO C 397 de 31.12.1994, p. 23.

(2) Directiva 96/48/CE de 23 de julio de 1996 (DO L 285 de 17.9.1996).

(3) Decisión n° 1692/96/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de julio de 1996 sobre las orientaciones comunitarias para el desarrollo de la red transeuropea de transporte (DO L 228 de 9.9.1996, p. 1) - Dictamen del CES: DO C 397 de 31.12.1994, p. 23.

(4) Directiva 96/48/CE de 23 de julio de 1996 (DO L 285 de 17.9.1996).

(5) AEIF: Asociación Europea para la Interoperabilidad Ferroviaria.

(6) CEN: Comité Europeo de Normalización.

(7) CENELEC: Comité Europeo de Normalización de las Normas Electrotécnicas.

(8) ETSI: Instituto Europeo de Normas de Telecomunicación.

(9) El ancho de vía normal (1435 mm) se utiliza en 11 países. Los siguientes países utilizan anchos de vía diferentes: Portugal y España (1668 mm), Irlanda (1600 mm) y Finlandia (1524 mm).

(10) Hay que apuntar que esta solución no siempre resulta válida. Especialmente cuando se trata de trenes "mixtos" cargados también de carga mixta y de contenedores a causa de la diferencia en el volumen de las líneas y de las codificaciones correspondientes.

(11) Directiva 93/38/CEE del Consejo de 14 de junio de 1993 sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de las telecomunicaciones (DO L 199 de 9.8.1993, p. 84) - Dictamen del CES: DO C 106 de 27.4.1992, p. 6.

(12) CES 1297/94 de 23 de noviembre de 1994. Dictamen del CES: DO C 397 de 31.12.1994, p. 8.

(13) Entre 1985-1995: UK+24 %, F+36 %, S+37 % (véase COM(1999) 519 final del 27.10.1999).

(14) Directiva 93/38/CEE del Consejo de 14 de junio de 1993 sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de las telecomunicaciones (DO L 199 de 9.8.1993, p. 84) - Dictamen del CES: DO C 106 de 27.4.1992, p. 6.

(15) Dictamen del CES: DO C 397 de 31.12.1999, p. 8.

(16) ETF: European Transport Federation.

(17) CCFE: Communauté des chemins de fer européennes.

(18) PECO: Países de Europa Central y Oriental.

(19) TINA: Transport Infrastructure Needs Assessment.