Junto con el presente informe, y partiendo de la sólida base de medidas de reducción del riesgo ya adoptadas por la Unión, la Comisión presenta un paquete completo de medidas para acelerar la resolución de los préstamos dudosos en Europa e impedir que se acumulen en el futuro. El paquete consta de dos propuestas legislativas destinadas a crear un marco jurídico a escala de la Unión para fomentar la resolución de los préstamos dudosos, y un documento de trabajo de los servicios de la Comisión con directrices técnicas no vinculantes sobre las modalidades de creación de sociedades de gestión de activos (SGA) nacionales (en lo sucesivo «el Proyecto»). Conjuntamente, estas propuestas:

La responsabilidad principal de reducir los elevados niveles de préstamos dudosos corresponde a los bancos y los Estados miembros afectados. La Comisión siempre ha planteado esta cuestión, en relación con los países interesados, en el contexto del Semestre Europeo. Al mismo tiempo, es obvio, vista la interconexión del sistema bancario de la UE en general y de la zona del euro en particular, que la reducción de las actuales ratios de préstamos dudosos y la prevención de una acumulación excesiva de tales préstamos en el futuro tienen también una dimensión europea clara. Existen importantes efectos potenciales de contagio desde los Estados miembros con altas ratios de préstamos dudosos a la economía de la UE en su conjunto, que afectan tanto al crecimiento económico como a la estabilidad financiera.

2.Los préstamos dudosos absorben cantidades significativas de recursos humanos y financieros de los bancos, que ven así reducida su capacidad para conceder préstamos, en particular a las pequeñas y medianas empresas.

Para completar la Unión Bancaria, es esencial abordar el elevado volumen de préstamos dudosos y evitar su posible acumulación futura. Los préstamos dudosos son aquellos en los que el deudor tiene dificultades para realizar los pagos programados y cubrir los reembolsos de intereses o capital. Cuando los pagos están en mora más de 90 días, o se considera improbable que el crédito vaya a ser reembolsado por el prestatario, los préstamos se clasifican como préstamos dudosos. La crisis financiera y las recesiones subsiguientes aumentaron la incapacidad de los prestatarios de reembolsar sus créditos, ya que más empresas y particulares se enfrentaban a dificultades continuadas de pago, o incluso a la quiebra. Es lo que ocurrió en particular en los Estados miembros que afrontaron largas o profundas recesiones. En consecuencia, muchos bancos acumularon préstamos dudosos en su contabilidad.

Las medidas de reducción de riesgos adoptadas desde la crisis financiera han traído consigo una mejora significativa de las posiciones de solvencia, apalancamiento y liquidez de los bancos, tal como se menciona en el primer Informe de la Comisión sobre el proceso de reducción de los préstamos dudosos en Europa, publicado el 18 de enero de 2018. Además de los avances en estos indicadores clave del riesgo en prácticamente todos los Estados miembros, en todos ellos puede observarse una mayor convergencia hacia una media al alza de estos indicadores. Esta evolución se ve impulsada, en particular, por mejoras notables en aquellos sistemas bancarios nacionales más afectados por la crisis y la recesión económica subsiguiente. Las ratios de capital de nivel 1 de los bancos de la zona del euro han mejorado en toda la muestra del Banco Central Europeo (BCE), pasando del 14,6 % en el primer trimestre de 2016 al 15,3 % en el tercer trimestre de 2017. El fortalecimiento de las posiciones de capital de los bancos de la zona del euro también se refleja en la mejora de sus ratios de apalancamiento. La ratio de apalancamiento media pasó del 5 % en el tercer trimestre de 2016 al 5,2 % en el tercer trimestre de 2017. Los bancos de la zona del euro también mejoraron su resiliencia frente a los choques de liquidez: la ratio de cobertura de liquidez aumentó del 138 % en el tercer trimestre de 2016 al 140 % en el tercer trimestre de 2017. Como consecuencia de la decidida actuación para reducir los riesgos, los riesgos que persisten se abordan hoy en la zona del euro de manera más eficaz y uniforme que hace tres años.

Si, no obstante, los préstamos se convirtieran en dudosos, unos mecanismos de ejecución más eficientes para los préstamos garantizados permitirán a los bancos sanear los préstamos dudosos, con sujeción a salvaguardias adecuadas para los deudores y con la excepción de los préstamos concedidos a los consumidores.

A pesar de estos importantes avances, los préstamos dudosos siguen constituyendo un riesgo para el crecimiento económico y la estabilidad financiera. Su volumen total en el conjunto de la UE asciende aún a alrededor de 910 000 millones EUR, muy por encima de los niveles anteriores a la crisis. Su disminución podría ser más rápida de no seguir viéndose frenada por obstáculos estructurales. La constitución de provisiones es a menudo demasiado lenta e insuficiente para permitir una resolución eficaz y evitar cualquier acumulación crítica de préstamos dudosos en el futuro. La actividad en los mercados secundarios de préstamos dudosos aún no es suficiente para apoyar de manera sustancial los esfuerzos de reducción de los préstamos dudosos, pese al interés creciente de algunos grupos de inversores y al aumento del volumen de operaciones relacionadas con este tipo de préstamos. Por otra parte, los procesos de reestructuración de deudas, de insolvencia y de recuperación de deudas —a falta de avances en las propuestas ya presentadas por la Comisión— siguen adoleciendo, en algunos casos, de excesiva lentitud y de falta de seguridad jurídica.

En particular, las cifras más recientes, correspondientes al final del tercer trimestre de 2017, confirman la tendencia a la baja de la ratio de préstamos dudosos en la UE. Esta ha descendido al 4,4 %, lo que supone un descenso interanual de aproximadamente 1 punto porcentual (véase el gráfico 1) y un descenso intertrimestral del 0,2 % (40 000 millones EUR). La ratio se encuentra así en su nivel más bajo desde el cuarto trimestre de 2014, como resultado de un descenso del volumen de préstamos dudosos y un aumento del volumen de préstamos en la UE. La ratio de cobertura se mantuvo estable, en el 50,7 %. A pesar de esta evolución positiva, es necesario continuar y acelerar la actuación decidida emprendida.

Desde el estallido de la crisis financiera en 2008-2009, la Comisión ha prestado considerable atención a la resolución del problema de los préstamos dudosos. En relación con los bancos cuya viabilidad se veía amenazada por una cartera importante de préstamos dudosos, la Comisión ha ayudado a los Estados miembros a establecer medidas ad hoc y sistémicas, compatibles con las normas sobre ayudas estatales, con objeto de reducir el volumen de dichos préstamos. De esta forma, se ha conseguido reducir considerablemente el volumen total de préstamos dudosos en el sector bancario. Las medidas han incitado a los bancos a gestionar y reducir sus préstamos dudosos a través de mecanismos de mercado, evitando así, mediante una profunda reestructuración y una distribución adecuada de las cargas, que los contribuyentes tuvieran que sufragar los costes. Además, en el marco de los requisitos aplicables en virtud de las normas sobre ayudas estatales, se ha obligado a los bancos a reestructurar sus actividades a fin de garantizar su viabilidad a largo plazo. En los casos en que no podía garantizarse su viabilidad, se procedió a su liquidación o fueron absorbidos por bancos viables. Estas medidas han contribuido a aumentar la resiliencia y solidez del sistema bancario. Del mismo modo, de cara al futuro y a fin de poder acogerse a ayudas estatales, los bancos en dificultades deberán ser reestructurados o liquidados, reforzándose así el sistema bancario.

Figura 2: Componentes del «Plan de acción para hacer frente a los préstamos dudosos en Europa» del Consejo





4.Cobertura suficiente de las pérdidas sobre préstamos por parte de los bancos con vistas a futuros préstamos dudosos

Un Reglamento por el que se modifica el Reglamento sobre requisitos de capital exigirá a los bancos disponer de suficiente cobertura de las pérdidas que puedan derivarse de los nuevos préstamos concedidos si estos se convierten en exposiciones dudosas. La modificación introduce un «mecanismo prudencial reglamentario de protección» para hacer frente a la posible insuficiencia de las provisiones por préstamos dudosos futuros. Tal mecanismo de protección consiste en un nivel mínimo de provisiones y deducciones de los fondos propios que se exigirán a los bancos para sufragar las pérdidas registradas y esperadas sobre los nuevos préstamos concedidos que pasen a ser dudosos. En caso de que un banco no alcanzara el nivel mínimo aplicable, se aplicarían deducciones de los fondos propios.

A fin de garantizar la coherencia del marco prudencial, la Comisión introduce asimismo una definición común de exposiciones dudosas, que se ajusta a la ya utilizada para la comunicación de información con fines de supervisión. El mecanismo de protección prudencial reducirá los riesgos para la estabilidad financiera derivados de unos altos niveles de préstamos dudosos con cobertura insuficiente, evitando la acumulación o el incremento de tales préstamos con efectos de contagio potenciales en condiciones de tensión en los mercados. Asimismo, garantizará que las entidades dispongan de cobertura suficiente de las pérdidas sobre préstamos dudosos, protegiendo así su rentabilidad, su capital y sus costes de financiación en momentos de tensión. A su vez, ello permitirá disponer de financiación estable y menos procíclica para los hogares y las empresas.

5.Una Directiva relativa a los administradores de créditos, los compradores de créditos y la recuperación de las garantías reales

La Directiva permitirá a los bancos tratar de manera más eficiente los préstamos que se conviertan en dudosos, mejorando las condiciones para ejecutar las garantías reales utilizadas para la cobertura del crédito o bien para vender el crédito a terceros. La ejecución extrajudicial acelerada de garantías reales como mecanismo rápido para la recuperación de valor debería reducir los costes de resolución de los préstamos dudosos y ayudar de este modo a los bancos a recuperar valor. En los casos en que los bancos se enfrenten a una gran acumulación de préstamos dudosos y carezcan del personal o los conocimientos especializados necesarios para administrarlos correctamente, la Directiva prevé la externalización de la administración de estos préstamos a un administrador de créditos especializado o la venta de los contratos de crédito a un comprador de créditos que tenga el apetito de riesgo y los conocimientos necesarios para gestionarlos.

Las dos vías que ofrece esta Directiva para que los bancos hagan frente a los préstamos dudosos se refuerzan mutuamente. Con el menor tiempo de resolución y la mayor recuperación que se prevén con la ejecución extrajudicial acelerada de garantías reales aumentará el valor de los préstamos dudosos, así como los precios compradores en posibles operaciones con estos préstamos. Asimismo, es más fácil poner precio a un préstamo dudoso garantizado que a otro sin garantía en los mercados secundarios, ya que el valor de la garantía real determina un valor mínimo de un préstamo dudoso. Por lo tanto, los compradores de créditos preferirán los préstamos dudosos que incorporen la opción de ejecución extrajudicial acelerada de garantías reales. A su vez, ello debería suponer un incentivo adicional para que las entidades de crédito incorporen esa opción al conceder nuevos préstamos. Por otra parte, la armonización conseguida gracias a la ejecución extrajudicial acelerada de garantías reales favorecerá la aparición de inversores en préstamos dudosos a nivel paneuropeo, lo que mejoraría aún más la liquidez del mercado.

5.1.Desarrollar más los mercados secundarios de préstamos dudosos

La Directiva contribuirá al desarrollo de los mercados secundarios para los préstamos dudosos, eliminando obstáculos innecesarios para la administración de préstamos por parte de terceros y para la cesión de préstamos a compradores de préstamos, respetando plenamente el acervo de la Unión en materia de Derecho civil y las normas de protección de los consumidores de los Estados miembros.

En la actualidad, los bancos no son siempre capaces de gestionar sus préstamos dudosos de modo efectivo o eficiente. En tales casos, el valor que recuperarán de su cartera es menor de lo que en otras circunstancias sería posible. Esto puede ocurrir, por ejemplo, cuando los bancos acumulan un gran volumen de préstamos dudosos y son incapaces de administrarlos debidamente. Los bancos pueden encontrarse también con una cartera de préstamos dudosos que, por su naturaleza, queden fuera de sus conocimientos especializados básicos en materia de recuperación. En esas circunstancias, la mejor opción puede ser bien externalizar la administración de esos préstamos a un administrador de préstamos especializado, bien vender el contrato de crédito.

Por estas razones, la propuesta crea un conjunto común de normas que los administradores de créditos habrán de cumplir para efectuar operaciones transfronterizas dentro de la Unión. Asimismo, establece normas comunes para garantizar un comportamiento adecuado de los compradores y los administradores de créditos en toda la Unión y su supervisión, permitiendo al mismo tiempo una mayor competencia mediante la armonización de las normas de acceso al mercado de los Estados miembros. De esta forma, se reducirá el coste de entrada para potenciales compradores de préstamos, al facilitarse la accesibilidad de la actividad de administración de créditos y reducirse los costes de la misma. Un mayor número de compradores en el mercado significa un mercado más competitivo, con el consiguiente aumento de la demanda y de los precios de transacción.

Con el fin de disponer de un mercado secundario vigoroso para los préstamos dudosos y un marco sólido para los administradores de créditos, se proponen normas claras para proteger los derechos e intereses de los consumidores. La propuesta incluye garantías jurídicas y normas sobre transparencia, para asegurar que el nivel de protección de los consumidores no se vea afectado por la cesión de la deuda. Se presta especial atención a los consumidores más vulnerables y sobreendeudados. Por ejemplo, los administradores de créditos deberán instaurar políticas adecuadas para tratar con los prestatarios y, cuando sea necesario, remitir al consumidor a servicios de asesoramiento en materia de deudas o a los servicios sociales.

Para evitar la aparición de posibles nuevos préstamos dudosos en el contexto de los créditos otorgados a consumidores, se invita asimismo a los Estados miembros a que establezcan normas para la evaluación de la solvencia de los consumidores. El trabajo preparatorio en relación con la evaluación de la solvencia previsto en el Plan de acción de servicios financieros destinados a los consumidores está en curso, y la Comisión seguirá colaborando con los Estados miembros para definir las mejores prácticas y los principios rectores para las entidades de crédito a la hora de evaluar la solvencia de los consumidores.

5.2.Una recuperación de valor más eficiente de los préstamos garantizados

Gracias a la ejecución extrajudicial acelerada de garantías reales, la Directiva también ofrecerá a los acreedores garantizados un método más eficiente de recuperación de valor de los préstamos garantizados. Se trata de un mecanismo rápido y eficiente de ejecución extrajudicial que permitirá a quienes hayan concedido préstamos garantizados recuperar el valor de las garantías reales aportadas por empresas o empresarios únicamente. Mecanismos de este tipo ya existen en 25 Estados miembros (aunque, en la mitad de ellos, el ámbito de aplicación de tales mecanismos se limita o a los bienes muebles o a los bienes inmuebles).

La propuesta ayudará a los bancos a mejorar sus procesos de renegociación actuales y a gestionar los préstamos dudosos, aumentando la eficiencia de los procedimientos de recuperación de deudas gracias a la ejecución extrajudicial acelerada de garantías reales. En la mayoría de los casos, los propios bancos gestionan sus préstamos dudosos recuperando valor mediante la renegociación. Gran parte de los préstamos que se convierten en dudosos están cubiertos por garantías reales. Si bien los bancos pueden ejecutar estas garantías con arreglo a los marcos nacionales en materia de insolvencia y recuperación de deudas, el proceso es con frecuencia lento y puede adolecer de falta de seguridad jurídica. Mientras tanto, los préstamos dudosos permanecen en sus balances, manteniéndolos expuestos a una prolongada incertidumbre e inmovilizando sus recursos. Esta situación impide al banco centrarse en la concesión de nuevos préstamos a clientes viables. Por consiguiente, la propuesta prevé un método eficiente para las entidades bancarias y otras empresas autorizadas a conceder préstamos que les permitirá recuperar sus fondos de préstamos garantizados concedidos a empresas prestatarias, en el marco de un procedimiento extrajudicial. Este procedimiento extrajudicial eficiente será aplicable cuando lo acuerden previamente el prestamista y el prestatario, en el marco del contrato de préstamo. No estará disponible para los créditos a los consumidores, y está concebido para no afectar a los procedimientos de reestructuración temprana o de insolvencia. No tendrá incidencia en la legislación concursal de los Estados miembros en cuestiones tales como la prelación de los acreedores en caso de insolvencia.

Los procedimientos de reestructuración e insolvencia prevalecen sobre el procedimiento de ejecución extrajudicial acelerada de garantías reales establecido en la propuesta. A fin de garantizar la plena coherencia y complementariedad con la propuesta relativa a la reestructuración, se aplicará el siguiente principio: la ejecución extrajudicial de garantías reales solo será posible en la medida en que no sea aplicable una suspensión de las acciones de ejecución individuales con arreglo a la legislación nacional aplicable. La propuesta relativa a la reestructuración ya prevé que los acreedores, incluidos los acreedores garantizados de una empresa o de un empresario en proceso de reestructuración, estén sujetos a una suspensión de las acciones de ejecución individuales. En ese caso, el deudor en dificultades podrá negociar un plan de reestructuración con sus acreedores y evitar la insolvencia.