Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la seguridad general de los productos"

(2000/C 367/11)

El 24 de julio de 2000, de conformidad con el artículo 95 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada.

La Sección de Mercado Único, Producción y Consumo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 19 de julio de 2000 (ponente: Sra. Williams).

En su 375o Pleno de los días 20 y 21 de septiembre de 2000 (sesión del 20 de septiembre), el Comité Económico y Social ha aprobado por 78 votos a favor y 4 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. La Directiva inicial sobre seguridad general de los productos (DSGP) entró en vigor en junio de 1994, tras una sucesión de directivas específicas (o sectoriales), como la Directiva sobre la seguridad de los juguetes, y se fundamentó en la necesidad de alcanzar "un nivel de protección elevado". La protección y la seguridad de los consumidores se han convertido desde entonces en una de las nuevas prioridades políticas de la Unión Europea.

1.2. En el artículo 16 de la DSGP de 1994 se establece que "el Consejo ... se pronunciará sobre la posible adaptación de la presente Directiva destinada, en particular, a ampliar su ámbito de aplicación", así como sobre las disposiciones relativas a situaciones de emergencia. Esta Decisión del Consejo debía basarse en el informe de la Comisión sobre la experiencia adquirida, previsto para 1998, así como en las propuestas de mejora pertinentes.

1.3. Lamentablemente, dicho informe no se publicó en la fecha prevista, por lo que el Comité reaccionó con contundencia, y en diciembre de 1999 presentó, en un espíritu de crítica constructiva, su dictamen de iniciativa(1). Hizo hincapié en que, además de la realización del mercado interior, desde la entrada en vigor de la Directiva se habían producido cambios, adelantos y crisis importantes que urgía tener en cuenta. Con todo, el Comité reconoce que los retrasos se explicaban por el número excepcionalmente elevado de consultas, exámenes y evaluaciones de amplio alcance realizados por la Comisión, entre los que destaca el informe elaborado por el Centre du Droit de la Consommation de la Universidad de Louvain-la-Neuve.

1.4. El Comité aprueba, en líneas generales, los intentos de la Comisión para evitar que los productos que no sean seguros lleguen al mercado, pero manifiesta sus reservas con respecto a la nueva propuesta. Señala que el enfoque metodológico no debe consistir en elaborar un texto completamente nuevo, sino más bien en refundir la DSGP original, manteniendo la estructura antigua, pero introduciendo enmiendas claramente destacadas mediante subrayado en el documento de la Comisión. Este formato práctico probablemente resulte más familiar a todas las partes implicadas en la aplicación o el cumplimiento de la legislación sobre seguridad de los productos, incluidos los países "candidatos".

1.5. Si bien el enfoque global inicialmente adoptado por la Comisión resulta en esencia adecuado, algunos de los cambios propuestos son de amplio alcance y deberán aclararse a medida que vayan transformándose en propuestas operativas.

2. Observaciones generales

2.1. Resumen de los objetivos de la nueva DSGP

2.1.1. La DSGP se refiere a los productos que están o pudieran estar destinados a los consumidores y sólo se extiende a aquellos servicios que están directamente relacionados con el suministro de los propios productos. Son los productos los que siguen siendo el factor predominante (como sucede con los bienes alquilados).

Se trata, en particular, de los servicios prestados en relación con el montaje, la instalación o el mantenimiento de un producto. Por lo que respecta a los servicios en general, la Comisión tiene la intención de tratar la seguridad en este sector concreto por separado, al margen de la DSGP, ya sea por medio de un marco regulador general o bien legislando en sectores específicos.

2.1.2. No hay ningún cambio respecto del objetivo fundamental de la DSGP, que sigue siendo claramente el de "garantizar que los productos comercializados sean seguros". La obligación de los productores y distribuidores es suministrar productos que en condiciones de uso normales y razonablemente previsibles no presenten riesgo alguno o tan sólo riesgos mínimos, compatibles con el tipo de producto en cuestión.

2.1.3. La Directiva sigue aplicándose a todos los productos de consumo, salvo a los productos de segunda mano vendidos como antigüedades o que han de ser reacondicionados antes de poder ser utilizados. Los demás productos de segunda mano quedan abarcados por la Directiva, del mismo modo que los alimentos, salvo aquellos que ya estén sujetos a disposiciones más específicas.

2.1.4. Las principales modificaciones de la Directiva original se refieren a lo siguiente: definiciones, ámbito de aplicación, papel más importante de las normas y los organismos de normalización, retirada, recuperación y prohibición de exportaciones de productos peligrosos, intercambio rápido de información en situaciones de emergencia, coordinación y colaboración entre las autoridades competentes de la aplicación y creación de un comité regulador y una red de seguridad de los productos.

2.1.5. La Comisión pretende fortalecer el régimen actual, es decir, brindar una mayor seguridad jurídica por medio de la clarificación y simplificación de su texto y la supresión de las contradicciones y ambigüedades. El Comité coincide en que tal clarificación resulta capital, pues en el informe de Louvain-la-Neuve, cuyo análisis de las aplicaciones prácticas revela insuficiencias de gran alcance en la aplicación de la actual Directiva, se señalaba que habría que ser licenciado en Derecho comunitario para entender buena parte de la Directiva.

2.1.5.1. El Comité se pregunta si la nueva propuesta de la Comisión sobre el principio de precaución (que no se menciona en el texto de la nueva DSGP) no entrará en contradicción con el concepto de seguridad jurídica. Cuando se carezca de pruebas científicas o éstas no resulten concluyentes, podrá invocarse dicho principio, en virtud del cual podrán imponerse prohibiciones cuando haya un riesgo potencial de grave perjuicio para las personas, con el fin de asegurarse de que los presuntos riesgos queden bajo un control satisfactorio independientemente del grado de incertidumbre jurídica de los mismos. Debe presumirse siempre la existencia de un cierto factor de riesgo.

2.1.6. El Comité se adhiere al énfasis que la Comisión pone en la necesidad de transparencia y lealtad, de tal manera que quienes pretenden producir y vender productos peligrosos ya no dispongan de una ventaja desleal frente a los competidores que aceptan el coste que implica incorporar la seguridad en sus productos.

3. Observaciones específicas

3.1. La Comisión establece una adecuada agrupación de los veintidós artículos, seguida de diversos anexos explicativos, en los siete capítulos siguientes, que han sido ligeramente modificados:

- objetivos, ámbito de aplicación y definiciones;

- obligación de seguridad general, criterios de evaluación de la conformidad y normas europeas;

- otras obligaciones de productores y distribuidores;

- obligaciones y poderes específicos de los Estados miembros;

- intercambio de información e intervención rápida;

- procedimientos de comité;

- varios y disposiciones finales.

3.1.1. El Comité llama la atención sobre la extensión inusual (veinte páginas) de la exposición de motivos y del preámbulo (39 considerandos). Estos considerandos son, en general, de naturaleza material y de un tono jurídico menor que los artículos que les siguen. Algunos incluyen puntos que no se mencionan en ninguno de los capítulos, como el hecho de que la nueva propuesta se aplique a todos los productos, independientemente de las técnicas de venta e incluidas la venta a distancia y electrónica (7).

3.1.1.1. Esta introducción constituye un documento de referencia esencial, pero no resulta fácil de consultar: es difícil seguir el texto de la propuesta actual y consultar, al mismo tiempo, la introducción. La introducción podría haberse estructurado siguiendo los capítulos del articulado y debería dejar claro a primera vista si se está haciendo referencia a la DSGP original o a la versión nueva.

3.2. Capítulo I: Objetivos, ámbito de aplicación y definiciones (artículos 1 y 2)

3.2.1. El artículo 16 de la DSGP original planteaba la posibilidad de ampliar el ámbito de aplicación del artículo 1. El Comité se felicita de los avances en lo relativo a la clarificación de un texto que antes causaba inseguridad, desacuerdo y desconocimiento de sus aplicaciones prácticas. La relación entre las Directivas sectoriales y la DSGP, que brinda a los consumidores una red de seguridad, resulta ahora mucho más clara. No obstante, el Comité considera que la redacción elegida respecto a la inclusión de servicios ("en la medida en que la utilización en condiciones razonablemente previsibles de estos productos afecte a los aspectos de seguridad de los productos de consumo - art. 2a.") es demasiado vaga para que pueda servir en la práctica de punto de referencia a los fabricantes. La propuesta revisada está destinada a proteger a los consumidores no obstante las lagunas que pueda haber en las normas específicas sobre seguridad de los productos establecidas para eliminar las barreras técnicas a los intercambios comerciales. En resumidas cuentas, es fundamental abarcar todos los productos que puedan ser utilizados por los consumidores, y la DSGP tiene que colmar las lagunas que deben resolverse en el contexto de estas directivas sectoriales, a fin de brindar la necesaria cobertura exhaustiva.

3.2.1.1. El Comité también espera que se clarifique la posición sobre la inclusión como productos de las fuentes de suministro de energía fundamentales, como la electricidad. Sugiere que se incluya una referencia a la Directiva sobre responsabilidad por productos defectuosos.

3.2.2. El Comité señala que los productos inicialmente destinados a un uso profesional y suministrados con ese único fin pueden, en algunos casos, pasar al mercado de productos de uso doméstico, que puede nacer de la demanda de los consumidores o ser resultado de la promoción directa de los proveedores. En ambos casos cabe prever la posibilidad de que un producto llegue a ser utilizado por alguien carente de conocimientos o experiencia profesional. Entre estos productos figuran normalmente los lápices láser, las motosierras y otro tipo de equipamiento especializado de bricolaje, al igual que las pinturas y los pesticidas. Por esta razón, el Comité insiste en la necesidad de que los productores y proveedores adopten todas las medidas necesarias y razonables a la hora de embalar y etiquetar su mercancía y proporcionen instrucciones claras y advertencias de seguridad en caso de utilización por parte de personas que no sean profesionales.

3.2.3. El Comité respalda la inclusión de las personas mayores entre los consumidores más expuestos a riesgo, pero lamenta la omisión de la otra sugerencia que hizo para que, en la medida de lo posible, se tuvieran en cuenta las necesidades de los consumidores discapacitados.

3.2.4. La Comisión añade una nueva definición relativa a las autoridades competentes designadas por los Estados miembros para llevar a cabo las tareas definidas en la propuesta. Anteriormente, la obligación de los productores o distribuidores de informar a estas autoridades en caso de recuperación de productos no estaba contemplada ni en la legislación comunitaria ni en la nacional.

3.2.5. La Comisión define ahora la "recuperación", pero no la "retirada", presumiblemente por los problemas lingüísticos que plantea en algunos idiomas. Debería establecerse una clara distinción entre las dos fases de que puede constar la actuación en caso de detectarse un producto peligroso: la primera fase (la "retirada") se refiere a la retirada regulada de los productos afectados de tiendas, almacenes y fábricas, en tanto que la segunda fase (la "recuperación") hace referencia a la localización -como último recurso- por parte de los proveedores o productores de los bienes ya comprados y usados por los consumidores. En los casos de alto riesgo inaceptable para la seguridad, es también importante advertir a los consumidores para que éstos puedan tomar las medidas oportunas.

3.2.6. El Comité subraya el nuevo significado que ahora se ha atribuido a la palabra "riesgo", cada vez más utilizada en el contexto de la evaluación y la gestión del riesgo. Aunque se reconoce que no existe el riesgo cero, sin embargo, los consumidores aceptan los riesgos por los beneficios potenciales que pudiera ofrecer el producto. Se ha de dejar claro que ello depende de las actitudes cambiantes de la sociedad, es decir, del grado de riesgo que las personas estén dispuestas a tolerar. Las expectativas en lo relativo a la seguridad aumentan continuamente.

3.2.7. El Comité sugiere que el artículo 2 establezca también la eliminación segura y satisfactoria desde el punto de vista medioambiental de determinados productos (como tubos fluorescentes, envases aerosoles, materiales aislantes y desechos de componentes electrónicos), aunque el Comité reconoce que la DSGP no abarca los aspectos medioambientales puesto que estos aspectos están recogidos en las legislaciones nacionales y comunitarias.

3.3. Capítulo II: Obligación de seguridad general, evaluación de la conformidad y normas

3.3.1. Las normas constituyen una parte esencial de la protección de los consumidores, siempre y cuando existan cláusulas de salvaguarda en caso de que una norma no proporcione un nivel adecuado de protección. Por esta razón, el Comité respalda la propuesta de fortalecer el papel de las normas europeas -y de los organismos de normalización- mediante el establecimiento de la conformidad de los productos con los requisitos generales de seguridad de la DSGP. Se ha de dar prioridad a los productos más relevantes para la seguridad de los consumidores.

3.3.2. El Comité hace hincapié en la necesidad de esclarecer la "categoría" de las normas europeas. Debe procederse a una integración coherente de los regímenes nacionales de normalización y establecerse una interpretación inequívoca de la función de las normas no oficiales, como son las especificaciones técnicas. El Comité señala que corresponde a los proveedores justificar en virtud de qué elementos afirman que un producto es seguro cuando éste, a pesar de no cumplir todas las normas correspondientes, se considere seguro. Los proveedores pueden también recurrir a vías alternativas para el cumplimiento de las normas vigentes, siempre que dichas vías les permitan alcanzar niveles de seguridad más elevados que los exigidos por las normas. Sin embargo, los proveedores han de asumir la responsabilidad cuando no se puedan probar sus afirmaciones al respecto, como ya está previsto en la legislación comunitaria sobre la responsabilidad de los productos y la publicidad engañosa. El Comité desea reiterar que la actual falta de "categoría" de las normas europeas incide en su capacidad de fomentar la armonización en el mercado interior.

3.3.3. El Comité señala que en un mercado globalizado hay una necesidad creciente de colaboración con la Organización Internacional de Normalización (ISO).

3.3.4. Los organismos europeos de normalización deben dotarse de los recursos necesarios para aumentar su productividad y garantizar una calidad elevada. Asimismo, es necesario que haya una representación más eficaz de los consumidores. Es importante también tener en cuenta que en las actuales condiciones marco generales ya está previsto que todos los intereses de todas las partes, incluidos los de los consumidores, puedan participar en la normalización. A fin de que esta posibilidad sea real, tiene que hacerse posible que todos puedan participar, eliminando los costes de participación para las organizaciones económicamente más desfavorecidas.

3.3.5. Las normas están inevitablemente redactadas en términos técnicos, por lo que se ha de prestar especial atención para redactar textos sencillos e inteligibles.

3.4. Capítulo III: Otras obligaciones de productores y distribuidores

3.4.1. El artículo 5 establece las obligaciones de los productores y distribuidores de alertar a los consumidores y de proporcionarles la información necesaria para que puedan evaluar los factores de riesgo de un producto en condiciones de uso normal. No obstante, el Comité sigue observando con preocupación que tal información, ya sea en palabras, diagramas o pictogramas, no siempre resulta fácil de comprender y de aplicar.

3.4.1.1. El Comité apunta la necesidad de incluir la información pertinente sobre seguridad en toda forma de comercio electrónico o venta a distancia.

3.4.1.2. El Comité acoge favorablemente el nuevo requisito, más claro y coherente, de retirar los productos peligrosos del mercado y recuperar, como último recurso, los que ya hayan sido suministrados a los consumidores. El éxito de las operaciones depende en ambos casos de la capacidad de rastrear el origen de los productos. Los proveedores deberán recurrir a sistemas de gestión eficaces respaldados por una documentación e información adecuadas para llevar a cabo dicha tarea.

3.4.1.3. Habida cuenta de las disparidades existentes entre los Estados miembros en materia de control efectivo y aplicación, el Comité respalda la nueva obligación de colaboración entre las autoridades competentes y los fabricantes y proveedores. Tanto los fabricantes como los proveedores informarán a las autoridades sobre las medidas adoptadas con objeto de prevenir los riesgos inaceptables para los consumidores. El Comité considera que precisamente esto ya se ha hecho a gran escala voluntariamente. El Comité hace hincapié en que es esencial reducir al mínimo las nuevas exigencias burocráticas, tanto en interés de los productores como de las autoridades competentes.

3.5. Capítulo IV: Obligaciones y poderes específicos de los Estados miembros

3.5.1. El Comité coincide en que es necesario que haya una vigilancia coherente del mercado y se cumplan las normas vigentes. Esta labor la desempeñan las autoridades competentes, designadas por cada Estado miembro, cuya función ampliada se detalla en el artículo 7. El éxito en este ámbito depende de la cooperación y la coordinación. Tanto desde la perspectiva del mercado único como desde la del consumidor, sería necesario crear rápidamente un marco de competencia equitativo en todos los Estados miembros.

3.5.1.1. El Comité cuestiona la lógica de definir la función de autoridades competentes en el artículo 6 cuando su importancia particular ya ha sido mencionada en el artículo 5 del Capítulo III. Es necesario explicar con mayor detalle cuál es su mandato y cómo se relacionan entre sí.

3.5.1.2. El Comité sugiere que los Estados miembros deberían garantizar un aumento adecuado de la dotación de sus autoridades competentes a fin de que puedan atender las mayores obligaciones que ahora les incumben.

3.5.1.3. El Comité toma nota de la intención de la Comisión de crear una Red Europea de Seguridad de los Productos y se pregunta, en consecuencia, si dicha red reemplazará al Foro Europeo para la Ejecución de la Legislación sobre Seguridad de los Productos (PROSAFE), organismo que elabora una base de datos de agencias responsables en materia de seguridad de los productos. El Comité considera fundamental aprovechar la experiencia adquirida por PROSAFE y mantiene que dicho Foro podría constituir la base de la nueva red, con una financiación suficiente para ampliar sus actividades y composición.

3.5.2. Habida cuenta de que las normas tienen una incidencia reducida si su incumplimiento no conlleva una sanción, el Comité coincide en que es necesario establecer sanciones eficaces, proporcionadas y disuasivas que sean impuestas por los Estados miembros, los cuales informarán a la Comisión de sus actuaciones.

3.6. Capítulo V: Intercambio de información y RAPEX (Los procedimientos para la aplicación de RAPEX figuran en el anexo 2)

3.6.1. El Comité señala que las notificaciones relativas a alimentos se realizan actualmente recurriendo al Sistema de Intercambio Rápido de Información (RAPEX). En el futuro, dichas notificaciones serán responsabilidad del Organismo Alimentario Europeo. Hasta que se produzca la creación formal de este Organismo, las notificaciones seguirán realizándose con arreglo al procedimiento establecido en la DSGP.

3.6.2. El Comité reconoce que los riesgos graves e inmediatos requieren una intervención rápida y que los procedimientos no siempre se han aplicado de forma adecuada, debido, sobre todo, a que las condiciones que éstos imponían eran restrictivas. En situaciones de emergencia es esencial tener acceso rápido a información precisa. Por consiguiente, el Comité aprueba las mejoras de RAPEX propuestas por la Comisión, en particular la puesta a disposición de información clara y detallada sobre un producto notificado y los mecanismos para hacer un seguimiento de las notificaciones realizadas por los Estados miembros.

3.6.2.1. El Comité vería con buenos ojos que RAPEX también tuviera en cuenta otras informaciones estadísticas del Sistema Europeo de Vigilancia de los Accidentes en el Hogar y en las Actividades de Ocio (EHLASS), que proporciona detalles sobre accidentes en los que se ven involucrados productos.

3.6.2.2. El Comité recomienda la extensión de RAPEX (y también de EHLASS) mediante el establecimiento de un intercambio de información de alcance mundial, garantizando de esta manera una mayor protección de los consumidores.

3.6.3. El Comité celebra la propuesta de la Comisión de prohibir las exportaciones a países no comunitarios de productos cuya retirada o recuperación sean obligatorias, excepto en casos excepcionales justificados y aceptados por la Comisión.

3.7. Capítulo VI: Procedimientos de comité

3.7.1. El Comité toma nota de la transformación del antiguo Comité de Urgencia en el nuevo Comité Regulador de la Seguridad de los Productos de Consumo. Sin embargo, la Comisión también propone un Comité Consultivo sobre Seguridad de los Productos de Consumo, además de la Red Europea de Seguridad de los Productos mencionada en el artículo 9. El Comité expresa su confusión en lo relativo al papel y a la función de estos tres organismos y se pregunta si no hubiera sido más eficaz crear una Comisión de Seguridad de los Productos, habida cuenta de la necesidad de proceder de manera coordinada.

3.8. Capítulo VII: Varios y disposiciones finales

3.8.1. El Comité celebra que la información relacionada con los riesgos para la salud y la seguridad de las personas esté abierta al público en forma de información sobre la identificación del producto, la naturaleza del riesgo y las medidas adoptadas para hacer frente a situaciones de emergencia. Esta medida contribuirá a aumentar la confianza de los consumidores, hecho del que depende el éxito del mercado interior.

3.8.1.1. Con todo, esta apertura al público se ha de compatibilizar con la necesidad de respetar el secreto profesional en casos debidamente justificados.

3.8.2. El Comité respalda la intención de la Comisión de presentar cada tres años un informe sobre la aplicación de la nueva DSGP, en un proceso de seguimiento continuado propio de una era de cambios rápidos.

3.8.3. Habida cuenta de su labor continuada en el ámbito de la seguridad de los consumidores, el Comité considera que debería recibir una copia de dicho informe, de la misma manera que el Consejo y el Parlamento.

4. Conclusión

4.1. Es esencial disponer de una Directiva sobre seguridad general de los productos que sea eficaz y haya sido objeto de revisión reciente, pero que debe ser cuidadosamente clarificada y simplificada con objeto de que proporcione una mayor seguridad a todas las partes responsables de su aplicación, así como a quienes se acogen a la seguridad que brinda. Representa una medida de protección vital para los consumidores, ya que reduce los riesgos de lesiones y muerte y restablece la confianza, que se ha visto mermada por una serie de crisis recientes. Asimismo, resulta vital para los productores y proveedores, a quienes proporciona un marco jurídico claro para todas sus actividades de comercialización por cuanto se refiere a los principios de comercio equitativo y competencia leal en el mercado interior.

Bruselas, 20 de septiembre de 2000.

La Presidenta

del Comité Económico y Social

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) Dictamen CES DO C 51 de 23.2.2000, p. 67.

ANEXO

al dictamen del Comité Económico y Social

Los siguientes textos del Dictamen de la Sección fueron rechazados en favor de las enmiendas aprobadas por el Pleno, pero obtuvieron más de un cuarto de los votos emitidos:

Punto 3.2.1, 5a frase

Añádase al final del punto:

"La Directiva sobre seguridad de los juguetes, por ejemplo, no abarca todos los aspectos de la seguridad, pues omite los peligros acústicos y de naturaleza química, dado que éstos están cubiertos por la DSGP existente."

Resultado de la votación

Votos a favor de suprimir la frase: 29, votos en contra: 20, abstenciones: 16.

Punto 3.6.3, 2a frase:

"Estas prohibiciones sólo deben imponerse cuando se hayan cumplido debidamente los procedimientos incoados por la Comisión."

Resultado de la votación

Votos a favor de suprimir la frase: 35, votos en contra: 26, abstenciones: 16.