Dictamen sobre fiscalidad directa e indirecta

(96/C 82/11)

El 24 de febrero de 1994, de conformidad con el apartado 3 del artículo 23 del Reglamento Interno, el Comité Económico y Social decidió elaborar un dictamen sobre fiscalidad directa e indirecta.

La Sección de Asuntos Económicos, Financieros y Monetarios, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 5 de diciembre de 1995 (Ponente: Sr. Janssen).

En su 331° Pleno (sesión del 21 de diciembre de 1995), el Comité Económico y Social ha aprobado por amplia mayoría, 20 votos en contra y 18 abstenciones el siguiente dictamen.

PREÁMBULO

La fiscalidad es un campo de estudio muy extenso. Precisamente por este motivo, se ha optado en el presente dictamen de iniciativa por el enfoque de tratar sólo los temas fiscales más importantes o más urgentes.

El criterio seguido es si el tema fiscal en cuestión posee o no suficientes aspectos europeos relevantes; teniendo en cuenta este criterio y, más concretamente, la interacción con el mercado interior y el principio de la libre circulación de capitales, se imponía analizar con más profundidad los impuestos indirectos, por un lado, y dos impuestos directos específicos (el impuesto sobre el ahorro y el impuesto sobre los beneficios de las sociedades), por el otro.

A modo de complemento, se abordan de manera sucinta otros problemas fiscales caracterizados también por poseer determinada dimensión comunitaria (impuesto sobre el patrimonio, derechos de sucesión e impuesto sobre la renta de las personas físicas).

Se han utilizado y tenido en cuenta asimismo los dictámenes emitidos por el Comité en años precedentes.

El principal desafío para el futuro inmediato radica en la búsqueda, a escala europea, de una forma de armonización fiscal y, a nivel de los Estados miembros, de una estructura impositiva que permita:

a) reducir, cuando sea necesario, la carga fiscal y parafiscal sobre el trabajo;

b) optimizar la carga impositiva, con el fin de fomentar un crecimiento económico sostenible y no inflacionista y de promover la creación de empleo;

c) mantener la integridad del modelo social europeo existente y seguir desarrollándolo;

d) facilitar el desarrollo del mercado único.

1. Introducción

1.1. La potestad para establecer tributos es un elemento esencial de la autonomía de los Estados (miembros) nacionales. Al mismo tiempo, la progresiva unificación económica europea pone de relieve la necesidad de una política fiscal europea complementaria.

1.1.1. La Comunidad Europea se ha convertido en una Unión Europea. Después de haber sido durante muchos años una zona de libre cambio, la UE es actualmente un mercado unificado sin controles aduaneros que pudieran obstaculizar la circulación de bienes. Los ciudadanos de un Estado miembro pueden vivir, trabajar y viajar por toda la Unión. Siguen efectúandose controles de pasaportes pero también van a desaparecer rápidamente. El capital puede circular libremente, sin las trabas que supondrían los controles de capital.

1.1.2. La armonización de los impuestos indirectos ha registrado muchos menos progresos. Cada país sigue imponiendo diferentes tipos impositivos a las empresas y a las personas, con diferentes sistemas y diferentes normas de cálculo. La nueva libertad de movimiento pone de relieve la importancia de las persistentes diferencias entre las normas impositivas y la práctica. Desde el Informe Neumark (1962) hasta el Informe Ruding (1992), muchos grupos, comités y personas se han enfrentado al problema de la armonización fiscal, aunque con escasos resultados.

1.1.3. Se han realizado algunos progresos en el ámbito de la fiscalidad indirecta, pero siguen existiendo problemas, especialmente en lo que respecta a los servicios; existe un sistema de IVA común, pero con diferentes tipos impositivos.

1.2. El establecimiento de una política comunitaria en materia de fiscalidad se justifica por tres objetivos fundamentales:

1.2.1. La aplicación consecuente de la lógica del «mercado interior» exige que para las transacciones económicas entre los Estados miembros se apliquen unas condiciones fiscales equivalentes a las aplicables a las transacciones dentro de un mismo Estado miembro.

Algunos ejemplos son los siguientes:

- la reforma y los esfuerzos por alcanzar una mayor convergencia de los regímenes de impuestos indirectos a fin de completar la eliminación de los controles fronterizos y de poder prescindir de las medidas de control y los trámites que el actual sistema transitorio impone a las empresas;

- la Directiva sobre «matrices-filiales», en virtud de la cual las empresas asociadas establecidas en diferentes Estados miembros deben recibir el mismo tratamiento que las empresas nacionales, mediante la supresión, en determinadas condiciones, de la retención a cuenta sobre los beneficios distribuidos.

1.2.2. A raíz de las recomendaciones del Libro Blanco sobre crecimiento, competitividad y empleo se han presentado propuestas para adoptar, de manera coordinada, iniciativas comunitarias de carácter fiscal que puedan favorecer la creación de empleo: se habla por ejemplo de una propuesta de impuesto comunitario sobre el CO2 y la energía que, a juicio de la Comisión podría servir para aliviar la presión parafiscal sobre la mano de obra no cualificada en un 1 % del PIB y crear un 2,5 % más de empleos.

1.2.3. En determinados casos, la eliminación de fronteras y la liberalización de la circulación de capitales puede dar lugar a una espiral descendente de «competencia fiscal» entre los Estados miembros. Esto será tanto más probable conforme aumente la movilidad de la base imponible. Por otra parte, una espiral descendente similar de los tipos de impuestos «móviles» conduce, en muchos casos, a un incremento de la presión fiscal a través de otros tipos de impuestos, como los impuestos sobre los salarios o determinados impuestos indirectos.

2. Impuestos indirectos

2.1. Situación actual

2.1.1. El impuesto sobre el valor añadido es un rasgo esencial y distintivo de la Unión Europea. Todos los Estados miembros tienen la obligación de establecer este impuesto y de aplicarlo a la mayoría de los gastos de consumo, con la prohibición de establecer cualquier otro impuesto con una cobertura similar.

2.1.2. El IVA se ha ideado para ser neutro desde un punto de vista económico, es decir, para tener los menores efectos posibles sobre las decisiones de los consumidores y de las empresas. Esta neutralidad funciona para las transacciones que se realizan dentro de un mismo país, pero en principio también para las transacciones entre países diferentes, y esta característica es la que concede al IVA un lugar especial en la UE, uno de cuyos principales objetivos consiste en establecer la igualdad de condiciones de competencia entre bienes y servicios, independientemente de que procedan de uno u otro Estado miembro.

2.1.3. A pesar de la aproximación de los tipos del IVA introducida recientemente (el 31 de diciembre de 1992) a fin de preparar el mercado interior, hay que constatar que todavía siguen existiendo grandes divergencias: entre el tipo impositivo «normal» más alto y el más bajo existe una diferencia no inferior a 10 puntos porcentuales. En los tipos reducidos la diferencia es incluso de 21 puntos. Es sabido que estas grandes diferencias se deben al desacuerdo existente entre los Estados miembros: los que aplican los tipos más elevados abogan por una adaptación hacia arriba, mientras que los Estados miembros que aplican los tipos más reducidos están a favor de un tipo normal bajo. Además, los países que aplican un tipo cero a determinados bienes o productos no quieren renunciar a ello, porque consideran que forma parte de su política social. Teniendo en cuenta que en materia fiscal se requiere la unanimidad, estos puntos de vista divergentes han conducido al compromiso presentado en el cuadro que figura a continuación. Por otra parte, este desacuerdo impide la introducción de un sistema de IVA definitivo según el principio del país de origen, puesto que en un sistema de este tipo el IVA correspondería de derecho al país de consumo, pero no se ha conseguido establecer un sistema operativo de compensación entre los Estados miembros pagadores netos y los Estados beneficiarios netos.

>SITIO PARA UN CUADRO>

2.1.4. Para evitar que una apertura de las fronteras en estas circunstancias se tradujera en una desviación de los flujos comerciales y en elevadas pérdidas de ingresos fiscales en determinados Estados miembros, se estableció un «régimen transitorio» en materia de IVA.

2.1.5. Gracias a las inversiones en informática efectuadas por las empresas que realizan comercio intracomunitario, el régimen transitorio está ahora bien asimilado. Ahora bien, no deja de ser un sistema complejo desde el punto de vista administrativo que conlleva y, en determinados aspectos, sigue planteando dificultades. Este sistema ha permitido, sin embargo, que desaparecieran los controles aduaneros y las retenciones en las fronteras, con todos los costes que implicaban.

2.1.6. En el caso de suministros entre empresas sujetas al pago de IVA, en el régimen transitorio se aplica el principio de «imposición según el país de destino»: la empresa del país A que realice un pedido de mercancías del país B está sujeta al tipo impositivo de IVA aplicable en el país A es responsable del pago del mismo y de la declaración, entendiéndose que si el país A aplica un sistema de compensación en el marco de las declaraciones de IVA mensuales o trimestrales, la empresa podrá tener derecho a deducción para el IVA soportado a la importación. En el sistema transitorio, la empresa del país B está obligada a mantener una lista de sus clientes en los demás países de la UE, con indicación de su número de IVA. Esta lista se envía a la administración del IVA y, posteriormente, los servicios del IVA a escala comunitaria realizan un intercambio de los datos contenidos en las listas. Se observa, por tanto, que en muchos casos el IVA no es cargado por el vendedor sino por el comprador.

2.1.7. Las empresas que no tienen derecho a la deducción del IVA y las personas jurídicas que no están sujetas al IVA pueden realizar compras en la UE hasta un importe determinado, pagando el IVA que está establecido en el extranjero.

2.1.8. En el caso de los consumidores finales rige el principio de «imposición según el país de origen». Al mismo tiempo, existen diversas excepciones que restringen la aplicación de este principio:

- la compra de nuevos medios de transporte está sujeta al tipo del IVA aplicable en el país de destino;

- en el caso de las ventas a distancia, cuando se sobrepase el límite de 100 000 ecus deberá aplicarse el IVA del país de destino. Los Estados miembros pueden rebajar este límite hasta 35 000 ecus.

2.1.9. Por consiguiente, la valoración del sistema transitorio es desigual:

2.1.9.1. Aspectos positivos:

- permite una importante reducción de los costes administrativos y de transporte derivados de los trámites aduaneros;

- mejora la liquidez de las empresas gracias a la supresión de las garantías aduaneras y determinadas obligaciones de prefinanciación;

- reduce los precios de los bienes adquiridos gracias al incremento de la competencia internacional.

2.1.9.2. Aspectos negativos:

- Incertidumbre y temor en torno a la responsabilidad fiscal final: las empresas que suministran bienes bajo el régimen del «IVA según el país de destino» deben demostrar que el suministro puede acogerse a una exención del IVA en el país de origen. En este sentido, algunos Estados miembros exigen una prueba de que el IVA ha sido efectivamente pagado en el país de destino. Esto aumenta las cargas administrativas y hace a las empresas vulnerables a los fallos y errores de sus socios comerciales.

- Surgimiento y proliferación de circuitos paralelos: las empresas compran bienes en otro Estado miembro en el que el IVA es inferior sin declarar el carácter intracomunitario de su compra. Posteriormente, estos mismos productos son transformados y vendidos con un tipo de IVA más alto sin que el IVA y otros impuestos sean pagados realmente a la administración. Sin embargo, el fraude siempre es posible, en cualquier sistema. Por lo tanto, no se puede saber si el «fraude» que se pudiera producir con el sistema transitorio tiene mayores proporciones que el fraude existente con el anterior sistema.

Con la supresión de los controles fronterizos es posible organizar movimientos de bienes hacia compañías dudosas e insolventes en el extranjero, mientras que, entretanto, estos mismos bienes «desaparecen» en el sector exento de impuestos.

- En las ventas a distancia, cuando se superan los límites la empresa en cuestión debe presentar una declaración ante la administración responsable del IVA de cada país al que suministre los bienes. Dada la diversidad de normas de aplicación que deben respetarse, este trámite supone para las empresas un coste considerable. Por ello, no es extraño que las empresas rechacen algunos pedidos comunitarios para mantenerse por debajo de un límite determinado u operen a través de intermediarios en el país de destino.

- En las transacciones comunitarias, las PYME que gozan de franquicia en un país y no están obligadas a cargar el IVA en las ventas, siguen estando sujetas a la obligación de identificarse a efectos de IVA y presentar listas periódicas.

2.2. ¿De un régimen transitorio hacia un régimen definitivo de IVA?

2.2.1. El régimen definitivo que debería introducirse en 1996 tendría que estar basado en la aplicación generalizada del principio de «imposición IVA según el país de origen». Uno de los objetivos consiste en eliminar el tipo cero para las «exportaciones» a otros Estados miembros.

2.2.2. Por otro lado, existen también inconvenientes:

- A falta de un sistema de compensación eficaz entre los Estados miembros, el régimen definitivo se caracteriza por el hecho de que los ingresos fiscales se desplazan del país en el que está establecido el comprador hacia el país en el que está establecido el proveedor. En este caso, al contrario de lo que sucede ahora, el principio del «país de origen» favorecerá, por lo tanto, a los países exportadores en los que se compren de hecho los bienes.

De este modo, la existencia de diferencias demasiado grandes entre los tipos de imposición indirecta podría dar lugar a una desviación de los flujos comerciales, ya que, incluso si el IVA pagado puede recuperarse más adelante de los consumidores finales o de la administración, las empresas optarán por la adquisición de bienes en Estados miembros que tengan un tipo de IVA más bajo a fin de utilizar de manera óptima los flujos financieros. Además, las empresas recurrirán a la técnica de «venta a distancia», mediante la que pueden efectuar una (re-)localización en países con un tipo de IVA más bajo.

2.2.3. Todo esto tiene dos consecuencias:

- por un lado, determinados Estados miembros dejarán de percibir impuestos indirectos sobre las transacciones intracomunitarias que, de otro modo, hubieran sido transacciones nacionales;

- por el otro, todos estos factores darán lugar a una distorsión de las relaciones de competencia que producirá un desplazamiento de la producción y del empleo dentro de los Estados miembros.

2.2.4. Los tipos relativamente bajos de IVA ofrecen ventajas, pero también inconvenientes. Esto puede ilustrarse con el ejemplo siguiente:

2.2.5. Un producto determinado está gravado en el país X con un tipo de IVA del 16 %, mientras que en el país Y no está sujeto a IVA. Si unos grandes almacenes establecidos en el país Y compraran este producto en el país X, la empresa debería pagar un IVA del 16 %, que iría a parar a las arcas del país X. De realizarse una venta posterior de este producto en el país Y, esta empresa no percibiría sin embargo ningún ingreso en concepto de IVA y se vería obligada a solicitar a la administración del país Y la devolución del IVA soportado. De este modo, se produce una situación en la que el erario público del país Y financia a la administración del país X, lo que finalmente da lugar a numerosos problemas políticos y económicos...

2.2.6. Con todo, este problema es mucho menos frecuente si no existe un tipo cero. Cuando no se aplica ningún tipo cero, y siempre que el tipo de IVA sea lo suficientemente alto, puede compensarse el impacto de las diferencias demasiado grandes entre los tipos impositivos.

2.2.7. Volvamos al ejemplo del país X, con un tipo de IVA del 20 %, y del país Y, con un tipo del 10 %. Supongamos que la empresa de distribución del país Y realiza compras por valor de un millón en el país X y vende esa partida por un millón y medio en su propio país. La cantidad pagada por la empresa en concepto de IVA se eleva a 200 000, de la que recupera una parte (150 000) mediante la venta en el mercado interior. Si, además, parte de la compra de productos se realiza en el país Y, el problema de las pérdidas por IVA puede eliminarse casi por completo, ya que si la empresa realiza de nuevo compras por un millón en su propio país y las vende por un millón y medio, el IVA extra percibido en esta transacción asciende a 50 000 (10 % de un millón y medio P un millón) y compensa el IVA pagado por la empresa en el país X.

2.2.8. En su reunión de octubre de 1994, el Consejo de Ministros ECOFIN dejó sentados una serie de principios a los que deberá ajustarse el nuevo régimen de IVA:

- Disminución de las cargas y costes administrativos, simplificando en la medida de lo posible los procedimientos y reduciendo el número de casos en que una empresa debe informarse de la cifra de ventas de un socio comercial o debe nombrar representantes fiscales.

- No deberá dar lugar a pérdidas de ingresos fiscales ni a transferencias de ingresos fiscales de un Estado miembro a otro.

- No deberá aumentar, sino disminuir, el riesgo de fraude. Para ello, se utilizarán procedimientos sencillos y transparentes y se intensificará la colaboración entre las administraciones.

2.3. Recomendaciones del Comité

2.3.1. A juicio del Comité, el régimen transitorio de IVA ha contribuido de manera esencial a la realización del mercado interior mediante la eliminación de los controles fronterizos.

2.3.1.1. Sin embargo, este régimen transitorio resulta complejo y eleva en determinados casos el grado de incertidumbre.

2.3.2. El Comité es, por lo tanto, partidario de un sistema más sencillo y claro que permita, en la medida de lo posible, dar el mismo tratamiento a las transacciones nacionales y comunitarias. La aplicación generalizada del principio «imposición según el país de origen», tal como está previsto en la propuesta de régimen definitivo, puede satisfacer estos requisitos.

2.3.3. Sin embargo, la aplicación generalizada de este principio no es compatible con diferencias demasiado grandes entre los tipos impositivos de IVA y otros impuestos indirectos. No cabe ignorar la desviación de los flujos comerciales y las distorsiones de la competencia que podrían derivarse de esta situación.

2.3.4. Sin perseguir una armonización total de los tipos impositivos (véanse costes de transporte), es necesario sin embargo conseguir que las variaciones de los tipos se mantengan dentro de un estrecho margen y que los tipos reducidos puedan compararse con mayor facilidad. Deberá plantearse asimismo la cuestión del tipo cero.

2.3.5. Esta aproximación de la presión tributaria indirecta puede llevarse a cabo en dos sentidos, ascendente y descendente.

Para ello, los responsables políticos deben sopesar las ventajas e inconvenientes de las diferentes prioridades:

- la exigencia de sanear las finanzas públicas europeas, así como la necesidad de instrumentos fiscales para el desarrollo de la política de empleo;

- el hecho de que los impuestos indirectos sean de tipo decreciente, dado que con la linealidad de los tipos se gravan más las rentas bajas que las altas. Sin embargo, el Comité hace notar que en varios Estados miembros de la Unión la tendencia actual es un incremento de los tipos, para luchar contra los grandes déficit presupuestarios. Los Estados miembros están tentados de aumentar los tipos de IVA, lo cual vuelve a poner en entredicho la fuerte aproximación de los tipos, condición importante para el establecimiento del sistema definitivo;

- la aproximación europea de los tipos de IVA debería contribuir al establecimiento de un impuesto reducido sobre el trabajo. En los Estados miembros en los que aumentara la presión tributaria indirecta, como consecuencia de la aproximación europea, debería simultáneamente reducirse la imposición directa sobre el trabajo. De esta forma, quedarían equilibrados los ingresos fiscales globales a la vez que se fomentaría el empleo. No obstante, también deberán preverse medidas de acompañamiento, con el fin de amortiguar los efectos de una carga tributaria más elevada para las rentas más bajas.

2.3.6. A la hora de armonizar los tipos impositivos, es importante mantener un tipo reducido y un tipo normal. La multiplicación de los productos y servicios que podrán beneficiarse del tipo reducido puede tener su origen en la política de creación de empleo, de medio ambiente o de la renta. La aplicación del tipo reducido a los servicios locales, de reparación y reciclaje fomentará una producción intensiva desde el punto de vista del trabajo y un mejor aprovechamiento de las materias primas. También deberían poder beneficiarse del tipo reducido los productos con etiqueta ecológica europea, a fin de promover la producción respetuosa del medio ambiente. Además, gracias al tipo reducido, se podrán gravar menos los productos de primera necesidad, aplicando así consideraciones derivadas de la política de la renta.

2.3.7. Deberían elaborarse propuestas detalladas en colaboración con los interlocutores sociales y con las empresas. Debería establecerse desde el principio la plena consulta sobre las necesidades de las empresas y los costes de cumplimiento de las opciones alternativas, incluidos los costes adicionales y la carga administrativa suplementaria que implican las medidas para combatir la evasión legal del impuesto.

2.3.8. Debería fijarse un calendario adecuado para la plena consulta, después de la elaboración detallada de las propuestas, con inclusión de las medidas para combatir la evasión, y antes de toda decisión política de principio. No debería introducirse un sistema definitivo antes de haber determinado claramente que se conseguirán beneficios (al principio y más adelante) de una magnitud suficiente para justificar el coste del cambio. También deberá imponerse un plazo suficiente entre el momento en que se tome la decisión y la fecha efectiva de la introducción de los cambios que requieran una importante reprogramación de los ordenadores y una modificación de los sistemas de trabajo.

2.3.9. No se debe permitir que la búsqueda de una Europa más integrada fomente una mentalidad de «fortaleza Europa»; el comercio con el mundo exterior, no debe verse obstaculizado por el proteccionismo.

2.3.10. Debe tenerse en cuenta, en particular, el impacto de los cambios propuestos para las PYME y las microempresas, que será probablemente mucho mayor que para las empresas más grandes.

3. Impuestos sobre el ahorro

3.1. Situación actual

3.1.1. Antecedentes

3.1.1.1. La libre circulación de capitales en la UE es un hecho desde el 1 de julio de 1990. Gracias a ella, ya no existe ningún obstáculo para que un residente de un Estado miembro pueda invertir sus ahorros en otro. No obstante, ya que la mayoría de los Estados miembros ha suprimido los controles de cambio, ello implica también que sus ciudadanos pueden colocar sus ahorros fuera de la UE. Al mismo tiempo, subsisten importantes diferencias entre los Estados miembros en lo que respecta al tratamiento fiscal de las rentas del ahorro.

3.1.1.2. Durante el debate sobre la Directiva de 1988, por la que se establecía la libre circulación de capitales, varios Estados miembros señalaron ya el riesgo de que esta liberalización, de no coincidir con la introducción de medidas fiscales de acompañamiento, podría dar lugar a deslocalizaciones del ahorro por razones de índole puramente fiscal. Por esta razón, el Consejo pidió a la Comisión que elaborara una propuesta para aproximar los diferentes regímenes de imposición sobre el ahorro.

3.1.1.3. En la primavera de 1989, la Comisión presentó dos propuestas: por un lado, una propuesta de Directiva para introducir en toda la Comunidad una retención a cuenta mínima del 15 % sobre los intereses de las obligaciones y depósitos bancarios. Por el otro, una propuesta de Directiva para mejorar la cooperación administrativa. Ninguna de las dos Directivas fue adoptada. Sólo se pudo alcanzar un acuerdo entre once Estados miembros para intensificar la asistencia mutua.

3.1.1.4. Entretanto, se completa también la realización del mercado interior, incluido el mercado interior de servicios bancarios. Esto da un impulso adicional a la internacionalización de los mercados financieros, mientras que los regímenes fiscales siguen siendo diferentes. Un posible enfoque europeo de las diferencias entre regímenes fiscales podría basarse en el artículo 100 del Tratado.

3.1.1.5. En 1993 se reanudó el debate a fin de llegar a un determinado grado de armonización. La Presidencia belga propuso ofrecer a los Estados miembros la posibilidad de elegir entre la introducción de una retención a cuenta mínima de 15 % o la declaración de las rentas del ahorro al Estado miembro en el que resida el sujeto pasivo. También la Presidencia alemana incluyó entre los asuntos prioritarios la armonización de los impuestos sobre el ahorro, con la ventaja de poder tener en cuenta esta vez los contactos que la Comisión había establecido con una serie de terceros países. No obstante, en el Consejo de Essen no se adoptó ninguna decisión.

3.1.2. Análisis comparativo

3.1.2.1. Un estudio comparativo de los datos pone de relieve una tendencia clara: mientras que cada país se preocupa de gravar los ahorros de sus propios residentes, procura también que los ahorros de los no residentes estén exentos:

>SITIO PARA UN CUADRO>

En las casillas de la diagonal, las retenciones a cuenta en negrita son eximentes, el resto son imputables (y reembolsables) al impuesto sobre la renta calculado con arreglo a una escala progresiva. La inscripción «Esc» en negrita significa que la imposición progresiva se realiza con arreglo a un sistema de intercambio de datos.

3.1.2.2. El CES considera que esta posición es anómala y recomienda, para corregirla, introducir del concepto de «residente europeo». No se puede seguir defendiendo la posición de eliminar las fronteras internas y, al mismo tiempo, mantener la distinción entre «residentes» y «no residentes» (basada en la existencia de fronteras), cuando estos términos se aplican a ciudadanos de los Estados miembros. En el mercado único de Europa, los únicos no residentes son los ciudadanos de terceros países.

3.1.2.3. Por consiguiente, si se mantienen las diferencias en los tipos impositivos y el principio de diferencia de tratamiento entre residentes y no residentes, la plena liberalización de la circulación de capitales dará lugar a una desfiscalización competitiva. A los ahorradores les conviene enviar sus ahorros al extranjero, eludiendo así la presión fiscal sobre el ahorro. Esto obliga a los Estados miembros a reducir los impuestos sobre los ahorros de sus propios residentes. La posibilidad de que se llegue a esta situación aumenta aún más cuando existe poco o ningún riesgo de cambio.

3.1.3. La desfiscalización competitiva: esbozo de la situación

3.1.3.1. En el siguiente cuadro se ofrece una visión general de las modificaciones introducidas en la imposición sobre el ahorro de los residentes entre 1989 y 1993.

>SITIO PARA UN CUADRO>

3.1.3.2. Llama la atención que sean sobre todo los países más avanzados en la integración económica y monetaria los que se vean obligados, bajo la presión de la «competencia fiscal», entre otras causas, a reducir los impuestos sobre los ahorros de sus residentes.

3.1.4. Consecuencias

3.1.4.1. La consecuencia de esta situación es que la elección de las combinaciones de factores de producción se desequilibra en detrimento del trabajo y el empleo. De hecho, el factor trabajo soporta una mayor carga fiscal que el factor capital. Por otra parte, el impuesto sobre beneficios puede influir también en las ampliaciones de inversiones de las empresas.

3.2. ¿Qué enfoque?

3.2.1. El problema de la competencia fiscal en el ámbito de los impuestos sobre el ahorro puede abordarse mediante el establecimiento de una retención a cuenta mínima a escala comunitaria y en los países de la OCDE: los Estados miembros seguirían teniendo la posibilidad de fijar tipos más elevados que el mínimo acordardo, pero no tipos más bajos. Estas medidas no excluirían del todo la posibilidad de una «carrera fiscal a la baja», pero en cualquier caso la limitarían.

3.2.2. Además, se deberá conceder prioridad a la eliminación de la diferencia de tratamiento entre residentes y no residentes.

3.2.3. Para poder aplicar con éxito los principios mencionados, deben tenerse en cuenta una serie de problemas y obstáculos prácticos.

3.2.4. Un primer problema se refiere a la combinación de la retención a cuenta con sistemas en los que las rentas del ahorro se declaran a la administración tributaria: en los Estados miembros donde las rentas del ahorro se gravan sobre la base de una declaración obligatoria (fundada en la mayoría de los casos en el intercambio obligatorio de datos con las entidades financieras) no hay interés inmediato alguno en introducir la retención a cuenta. Además, la introducción de la retención a cuenta podría suscitar la cuestión de si ésta debe tener un carácter eximente o no.

3.2.5. Además, cada Estado miembro debe seguir siendo libre de llevar a cabo o no una globalización con otros ingresos o de permitir el establecimiento de determinadas exenciones sobre las rentas del ahorro (por ejemplo, para pequeños ahorradores).

3.2.6. El segundo problema es el riesgo de que se produzca una fuga de capitales hacia terceros países. Teniendo en cuenta el elevado grado de movilidad del capital a escala mundial, esta fuga de capitales puede traducirse en una escasez de capital, que Europa precisamente necesita tanto (Cf. importantes redes de infraestructuras), y los ingresos fiscales podrían ser inferiores a los previstos. El riesgo se hace más real a medida que aumenta la retención a cuenta y ésta supera un determinado «umbral de indiferencia», que presumiblemente oscila entre el 10 % y el 15 %.

3.2.6.1. El riesgo de fuga de capitales es relativamente limitado respecto de pequeños y medianos inversores:

- la distancia entre el inversor y la entidad financiera disuadirá sin duda a muchos inversores de sacar su capital fuera de Europa;

- debido al riesgo de cambio, las inversiones en otra moneda no siempre ofrecen una seguridad comparable.

3.2.6.2. Por ello, es importante que la armonización de los impuestos sobre los ahorros no se limite a la Unión Europea, sino que se intente buscar una solución aplicable a un contexto internacional más amplio, como, por ejemplo, a todos los países de la OCDE.

3.2.7. Si, cuando se haya adoptado la medida aconsejada en el punto anterior, la introducción de una retención a cuenta uniforme contribuye efectivamente a aumentar la presión fiscal sobre las rentas del ahorro, existe la posibilidad de que los ahorradores y las entidades fiscales intenten cargar esta presión fiscal sobre las personas que toman prestado capital mediante una subida de los tipos de interés. Una subida de estas características podría tener consecuencias negativas para la inversión privada y, por ende, para el crecimiento y el empleo, y conllevaría gastos suplementarios para el endeudamiento.

3.2.7.1. La importancia y la probabilidad de este riesgo depende de los siguientes factores:

- La elasticidad de la oferta de ahorro. El análisis económico clásico indica que un impuesto es soportado prácticamente por entero por la oferta (en este caso, los ahorradores) si dicha oferta muestra poca o ninguna sensibilidad hacia las variaciones del tipo de interés. Incluso cuando la oferta de ahorro reacciona «con normalidad» a la imposición, este impuesto será soportado por las dos partes, tanto inversores (aumento del tipo de interés bruto) como ahorradores (bajada del tipo de interés percibido).

- Esta elasticidad está determinada a su vez por la posibilidad de desplazar los capitales invertidos hacia el extranjero.

3.2.7.2. La aplicación de una retención a cuenta en todos los países de la OCDE reducirá en la mayor medida posible los efectos tributarios sobre la oferta de capital.

3.3. Orientaciones del Comité

3.3.1. Para mantener la competencia fiscal dentro de determinados límites y asignar los medios necesarios para no poner en peligro las iniciativas de creación de empleo y la posición de la UE en el mercado mundial de capitales, el Comité aboga por la adopción de las siguientes medidas. No obstante, se deberán tener en cuenta cada vez más las restricciones internacionales a la hora de poner en práctica estas medidas.

3.3.2. Introducción del concepto de «residente europeo»: no es defendible la postura de eliminar las fronteras interiores europeas y mantener, al mismo tiempo, la diferencia entre «residente» y «no residente» fundamentada en la existencia de fronteras.

3.3.3. Un enfoque europeo e internacional en materia de fiscalidad del ahorro. Esta política europea deberá respetar las diferencias existentes entre los Estados miembros en materia de impuestos sobre los intereses del ahorro (retención a cuenta o declaración obligatoria) y no podrá dar preferencia a un sistema sobre otro. Los Estados miembros en los que la imposición se basa en la obligación de declarar deben recibir garantías de que se les enviará información sobre las rentas del ahorro de sus nacionales que residen en otro Estado miembro.

3.3.3.1. Por otro lado, los Estados miembros que apliquen el sistema de retención a cuenta deben recibir garantías de que:

- se mantendrá una retención a cuenta mínima de las rentas del ahorro de sus nacionales residentes en otro Estado miembro;

- o de que se les enviará sistemáticamente información sobre las rentas del ahorro percibidas por sus nacionales residentes en otro Estado miembro.

3.3.3.2. En la práctica, esto significa que los Estados miembros podrán elegir entre la introducción de una retención a cuenta del 15 %, por ejemplo (véase el umbral de indiferencia) o el envío sistemático de información sobre los intereses y dividendos pagados a la autoridad del Estado miembro del que sea nacional el ahorrador.

3.3.4. Deberán tomarse medidas a favor de los pequeños ahorradores, independientemente de la forma de ahorro, estableciendo, por ejemplo, un límite por debajo del cual las rentas del ahorro quedan exentas o fijando un monto en concepto de intereses no imponible.

3.3.5. En la Unión Europea, se eliminarán los paraísos fiscales situados en el territorio de los Estados miembros y se deberán llevar a cabo negociaciones encaminadas a regularizar la situación de otros enclaves situados en el exterior de la Unión o de otros paraísos fiscales «off-shore».

3.3.6. Teniendo en cuenta el desplazamiento de los ahorros hacia terceros países, deberá encontrarse una solución, basada en conclusiones sacadas a nivel europeo o de la OCDE, que podría consistir en una retención a cuenta o en un intercambio de información.

3.3.7. Una imposición uniforme del ahorro deberá extenderse a los beneficios de los productos financieros que están estrechamente ligados al ahorro de renta fija.

4. Impuesto sobre sociedades

4.1. Situación actual

4.1.1. Hasta el momento, la política fiscal en materia de sociedades dentro de la Comunidad Europea se ha centrado en la eliminación de la doble imposición de los flujos de beneficios transfronterizos (Directiva «matrices-filiales»; propuesta de Directiva para que los Estados miembros tomen en consideración las pérdidas sufridas por los establecimientos permanentes y las sociedades filiales instaladas en otros Estados miembros, y propuesta de Directiva sobre el pago de intereses y cánones dentro de un grupo de empresas). Esta política se justifica por el objetivo de eliminar los obstáculos fiscales con vistas al mercado interior europeo.

4.1.2. No cabe duda que el planteamiento adecuado en la armonización del impuesto sobre sociedades es empezar viendo cuáles son los problemas y buscar la solución. ¿Por qué no puede una sociedad francesa fundirse con una alemana al otro lado de la frontera? ¿Por qué una empresa de Birmingham que quiere abrir una oficina de ventas en Milán tiene que verse acorralada en el fuego cruzado de las pretensiones de dos autoridades fiscales rivales? ¿Por qué es necesario tanto papeleo para que una empresa finlandesa compre mercancía a un proveedor español si supuestamente hay un mercado único? ¿Por qué una empresa holandesa que tiene una filial en Grecia tiene tantos problemas con el precio de transferencia? ¿Qué puede hacerse para eliminar el problema de los pagos anticipados en el impuesto de sociedades?

4.1.3. Hasta el momento, la política fiscal que se ha seguido en Europa no se ha centrado en los esfuerzos por alcanzar una armonización de los regímenes, tipos impositivos y base imponible del impuesto sobre sociedades. El Parlamento Europeo ha señalado acertadamente que no tiene sentido armonizar los tipos si no se armoniza a la vez la «base imponible», es decir, el método por el que se calculan las obligaciones tributarias.

4.1.4. Del informe Ruding se deduce:

- que la fiscalidad, junto a la situación política, económica y social, es un factor en las decisiones relativas a la localización de las actividades, sobre todo en el caso de las actividades financieras y, en menor medida, para las actividades industriales;

- que la realización del mercado interior hace que las decisiones de las empresas sean más sensibles a las diferencias en la fiscalidad sobre sociedades;

- que los aspectos más determinantes de la fiscalidad, en orden descendente de importancia, deberían ser los siguientes: el tipo impositivo global del impuesto sobre sociedades y el impuesto sobre personas físicas (empresas de carácter individual), los impuestos en origen de carácter transfronterizo sobre los pagos de dividendos e intereses, los sistemas de amortización y los incentivos fiscales a la inversión, otros criterios para la fijación de la base imponible y, en último lugar, los «costes» derivados del cumplimiento de las obligaciones impuestas por la legislación fiscal;

- que la competencia fiscal puede conducir a una disminución de la presión fiscal sobre los factores variables e incrementa la diferencia en presión fiscal con los factores de producción fijos; como resultado de ello, se producen distorsiones en la asignación de los factores de producción.

4.1.5. Es improbable que puedan existir durante mucho tiempo grandes diferencias entre los tipos impositivos y la base imponible de los países que forman parte de una zona de libre comercio a no ser que se justifiquen por razones económicas válidas. Siempre que exista libertad de circulación de personas, capitales y bienes, ningún Estado miembro puede permitirse establecer impuestos tan altos que ahuyenten el capital, disuadan la inversión interior, creen desempleo y erosionen la propia base imponible.

4.1.6. La competencia fiscal es especialmente enconada en el ámbito de los estatutos especiales y excepcionales. Muchos Estados miembros cuentan con regímenes fiscales excepcionales para los centros de servicios financieros. Estos centros pueden estar vinculados o no a territorios «off-shore» y se utilizan para canalizar los beneficios del resto de la economía (industrias de transformación, por ejemplo) hacia sociedades exentas de impuestos o con un volumen de cargas fiscales considerablemente menor.

4.1.6.1. El siguiente cuadro ofrece una visión general (aunque no completa). Además debe señalarse que la mayor parte de los países tiene también un régimen específico para las «sedes principales», de acuerdo con el cual la imposición no se realiza sobre los beneficios, sino que se hace según el método «cost-plus» (método de determinación de precios en el que se añade a los costes de producción una cantidad previamente acordada).

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4.1.6.2. En algunos Estado miembros, las pequeñas y medianas empresas que asumen la forma jurídica de empresa individual o sociedad de personas deben hacer frente a los desalentadores efectos del carácter progresivo del impuesto sobre personas. Recientemente, la Comisión publicó también una recomendación en la que se instaba a los Estados miembros a conceder a estas empresas, en lo que se refiere a la reinversión de los beneficios, un derecho de opción para limitar el impuesto sobre sociedades y la presión fiscal a un baremo comparable al impuesto sobre sociedades.

4.2. Evaluación de las posibles propuestas

4.2.1. Teniendo en cuenta el principio de subsidiariedad, la problemática esbozada hasta el momento puede abordarse mediante la aproximación de una serie de normas y elementos del impuesto sobre sociedades.

En particular, nos referimos a:

- la introducción de una base imponible mínima;

- la armonización de los principales parámetros para la fijación de la base imponible.

4.2.1.1. Un enfoque de estas características debería sin duda beneficiar al equilibrio fiscal en lo que respecta a las empresas y mejorar la situación financiera de determinadas administraciones. Por el contrario, esto también puede originar problemas para la política regional y tener como consecuencia la pérdida, por parte de los Estados miembros, de un segundo instrumento de ajuste, además de la introducción prevista de la UEM, puesto que ya no será posible devaluar la moneda y utilizar incentivos fiscales. También deberán tenerse en cuenta las relaciones con terceros países.

4.2.2. En la ejecución práctica de una armonización mínima del impuesto sobre sociedades, debe tenerse también en cuenta la dimensión de la política regional. En este contexto, puede servir de ejemplo el sistema de apoyo directo a la inversión. Al igual que, en lo que se refiere al apoyo a la inversión, pueden ofrecerse ventajas sustancialmente grandes a las regiones menos desarrolladas, puede procurarse que estas regiones dispongan de beneficios fiscales diferentes y más amplios.

4.2.3. Al igual que los tipos impositivos, las bases imponibles son diferentes en los Estados miembros y otros por una serie de razones. Éstas pueden ser accidentales, tener origen histórico o ser el resultado de incentivos (o penalizaciones) específicos para fomentar (o disuadir de realizar) determinados tipos de inversión o de actividades empresariales. Pueden haber sido concebidas para fomentar la inversión en una zona específica de un Estado miembro -que de otro modo se vería desfavorecida-, o para fomentar la inversión en el conjunto del país. Estos incentivos fiscales son una parte fundamental de la política industrial regional de la UE y no son intrínsecamente incompatibles con la adopción de un enfoque a la armonización orientado hacia el mercado.

4.2.4. La pérdida del instrumento de la devaluación en el marco de la discusión en torno a la UEM. Si en una futura unión económica y monetaria se producen perturbaciones de carácter asimétrico, la administración puede seguir desempeñando un papel importante a pesar de la armonización propuesta: la reducción del impuesto sobre sociedades significa que el Estado miembro en cuestión cuenta con un determinado margen fiscal que puede ser utilizado también para reforzar otros componentes de la competencia o para atraer de este modo nuevas inversiones (reducción de las cargas sociales o puesta a disposición de terrenos industriales baratos, por ejemplo).

4.2.5. Si los Estados miembros deciden por unanimidad introducir una exacción fiscal, deberá asimismo tenerse en cuenta la política de los terceros países.

4.2.6. Las diferencias en la base imponible pueden también ser el resultado de los efectos de la inflación. Sin embargo, ningún Estado miembro aplica aún impuestos sobre la base de una «corrección monetaria» o incluso de una «contabilidad de costes corrientes», aunque el Reino Unido ha avanzado un poco en esa dirección mediante la indexación de las ganancias de capital. A no ser (y hasta que) los Estados miembros no adopten un sistema armonizado que tenga en cuenta la inflación (o hasta que la inflación desaparezca, lo que no es muy realista), la base imponible seguirá padeciendo los efectos de la inflación y de todas las medidas nacionales tomadas para mitigarlos. La situación empeorará incluso por los movimientos de divisas extranjeras, en particular cuando éstos no reflejen la paridad del poder adquisitivo. Los documentos de la Comisión no han abordado este aspecto de la cuestión.

4.3. Posición del Comité

4.3.1. El Comité lamenta que, hasta el momento, la política fiscal que se ha seguido en Europa no se haya centrado en los esfuerzos por alcanzar una armonización de los regímenes, tipos impositivos y base imponible del impuesto sobre sociedades.

4.3.2. El Comité considera que una determinada armonización del impuesto de sociedades constituye un objetivo a largo plazo deseable y muy necesario. Puesto que la libre circulación de capitales es un hecho, se incrementará sin duda la influencia de los factores fiscales en la localización de las actividades económicas. Para el mercado interior es extremadamente importante que las condiciones de la competencia no sufran graves distorsiones debido a las diferencias entre los regímenes impositivos de los Estados miembros, y que se evite toda utilización de estos regímenes para una desfiscalización competitiva.

4.3.3. En este sentido, el Comité no es partidario de una uniformización total del impuesto sobre sociedades, ni siquiera a medio plazo. Esto no es deseable porque los Estados miembros deben seguir siendo capaces de mantener el control de los instrumentos de política económica.

4.3.4. El Comité sí es partidario de establecer unas normas mínimas sobre el tipo impositivo del impuesto sobre sociedades y de los principales parámetros para determinar la base imponible. Este tipo impositivo mínimo deberá ser suficientemente flexible y tener en cuenta la presión fiscal en terceros países.

4.3.5. Teniendo en cuenta el principio de subsidiariedad, el Comité desea que se establezca la misma política que en el caso de las subvenciones directas. La ayuda directa sigue siendo competencia de los Estados miembros, pero la Comisión controla su compatibilidad con las normas sobre la competencia. En el ámbito fiscal deberían realizarse controles similares. El actual sistema de control de la ayuda fiscal no cumple el objetivo deseado porque se circunscribe a las divergencias del régimen general en vigencia en los Estados miembros. Además se pasa por alto el hecho de que, en el estado actual de cosas, las mismas diferencias entre los regímenes generales dan lugar a distorsiones de la competencia, que en algunos casos son más graves que las derivadas de la existencia de determinados incentivos fiscales.

4.3.6. Teniendo en cuenta que numerosas PYME padecen un determinado grado de falta de capital y que representan un gran porcentaje del empleo, el Comité apoya la recomendación de la Comisión para que la presión fiscal sobre los beneficios que se reinviertan en proyectos de creación de empleo se equipare a la presión fiscal sobre los beneficios de las sociedades aplicable en el régimen general.

4.3.7. El Comité considera que los actuales acuerdos bilaterales entre los diferentes Estados miembros en materia de doble imposición deben ser sustituidos por un único acuerdo europeo en materia de doble imposición.

5. Otros tipos de impuestos

5.1. Impuesto sobre la renta de las personas físicas

5.1.1. También en este terreno divergen en gran medida los diversos regímenes existentes en la UE. En el cuadro siguiente se calcula aproximadamente la presión fiscal que supone este impuesto, como porcentaje del PIB. Aunque este cálculo no tiene en cuenta el hecho de que la base imponible relativa sobre la que se recauda el impuesto puede variar de un Estado miembro a otro, la técnica utilizada da ya una imagen de las diferencias existentes en torno al impuesto sobre la renta de las personas físicas. Los porcentajes varían del 4 % al 26 % del PIB, es decir, en una proporción de 1 a más de 6.

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5.1.2. A pesar de estas grandes diferencias, el Comité no considera que sea necesaria la acción de la Comunidad para reducirlas o para establecer una base uniforme mínima por analogía con los impuestos indirectos y el impuesto sobre el ahorro. En la Comunidad, a diferencia de lo que sucede con el «capital» y con algunos segmentos de la demanda de los consumidores, la movilidad del trabajo es mucho menor. Aunque se produzcan nuevos avances en la libre circulación de personas, las diferencias culturales y las barreras lingueísticas obstaculizarán la movilidad del trabajo dentro de la Comunidad. Como consecuencia, la diferencia del IRPF en un Estado miembro determinado tendrá poca o ninguna repercusión en otros Estados miembros.

5.1.3. No obstante, para determinadas categorías de trabajadores, las diferencias en el IRPF pueden tener consecuencias inesperadas y no deseadas.

5.1.4. Los trabajadores altamente cualificados son más móviles y no están tan supeditados a las barreras lingueísticas y culturales. Son, por lo tanto, más sensibles a las grandes diferencias entre la fiscalidad de los diversos Estados miembros.

5.1.4.1. Por ello, el Comité recomienda que se lleve a cabo un estudio más profundo sobre las consecuencias de las grandes diferencias de presión fiscal sobre los trabajadores más cualificados. En concreto, debe analizarse si, en la práctica, éstas dan lugar a problemas graves.

5.1.5. Una segunda categoría es la de los trabajadores fronterizos. Dado que estos trabajadores están sujetos, a efectos de salarios, a la legislación fiscal y social del país en el que trabajan, pero que a efectos de la liquidación fiscal en lo que respecta a los ingresos están sujetos generalmente a la legislación fiscal (declaración anual) y al impuesto sobre la renta progresivo de su propio país, la desviación de la fiscalidad hacia la parafiscalidad del país donde trabajan puede originar problemas financieros. El Comité recomienda en este caso una forma de «derecho de prueba». Al adoptar decisiones de carácter fiscal y parafiscal, los Estados miembros deberían analizar sistemáticamente el impacto de sus resoluciones en la situación de los trabajadores fronterizos.

5.2. Impuesto sobre el patrimonio

5.2.1. También en lo que se refiere al impuesto sobre el patrimonio se puede constatar, sobre la base de estadísticas macroeconómicas, la existencia de grandes diferencias en la presión fiscal. En algunos países, el impuesto sobre el patrimonio reporta escasos o nulos ingresos; otros países, por el contrario, pueden contar con unos ingresos seguros. Es más que probable que en este ámbito estén desarrollándose procesos de «competencia fiscal», dado que una parte importante del patrimonio (el patrimonio financiero) es extremadamente móvil y puede transferirse sin muchos problemas hacia Estados miembros fronterizos en los que la presión fiscal sobre el patrimonio sea considerablemente inferior.

6. Impuestos sobre el trabajo y el empleo

Observación introductoria

Teniendo en cuenta que el Comité considera la creación de empleo como una prioridad, se examinará en este dictamen con mayor detalle la relación entre fiscalidad y creación de empleo. El Comité es consciente de que la creación de empleo y el desempleo están sometidos, a través de diferentes elementos, a la influencia de la política fiscal y parafiscal. Debido a la importancia que está cobrando en el debate actual la «imposición del trabajo», solamente se examinará este aspecto específico en el presente dictamen. El Comité examinará este punto con mayor detalle en dictámenes ulteriores y estudiará asimismo el impacto de otros sistemas tributarios y su interdependencia con la creación de empleo y el desempleo.

6.1. Una crítica al modelo social europeo

6.1.1. En muchos países de la UE, la presión fiscal sobre el trabajo es muy alta. De acuerdo con el Libro blanco, los impuestos sobre el trabajo representan un 23,5 % del PIB de la UE. Este porcentaje es más alto que, por ejemplo, en Estados Unidos (19,4 %) o en Japón (16,6 %). Incluso dentro de la UE existen todavía grandes diferencias. La parte porcentual del PIB que suponen los impuestos sobre el trabajo varían del 14 % en Grecia al 32 % en Suecia.

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6.1.2. Aunque estos impuestos, junto con otros tipos de impuestos, contribuyen a financiar el modelo europeo de Estado de bienestar y la seguridad social, cabe plantear la cuestión de hasta qué punto la presión fiscal sobre el trabajo contribuye a destruir empleo y a crear desempleo.

6.1.2.1. De hecho, algunos defienden la idea de que la presión fiscal sobre el trabajo acaba por generar un círculo vicioso: la subida de los impuestos sobre el trabajo aumenta el salario bruto; este aumento del salario bruto contribuye a destruir empleo; la disminución del empleo hace bajar las cotizaciones y contribuye a incrementar el déficit público, y para paliar esta situación, el trabajo se grava con nuevos impuestos.

6.2. Crítica de la crítica

6.2.1. Antes de poder concluir que la organización del Estado de bienestar supone una amenaza directa para el empleo, debe primero examinarse si son correctos los presupuestos subyacentes al argumento expuesto más arriba.

- ¿El aumento de las cargas sobre el trabajo lleva automáticamente a la fijación de salarios proporcionales?

- ¿El aumento de los salarios destruye empleo de manera sensible?

6.2.2. Una presión fiscal elevada sobre el trabajo no sólo da lugar a una disminución del salario neto, sino que también hay que tener en cuenta que ofrece a los trabajadores una protección social frente a la enfermedad, el desempleo y la vejez. La consecuencia es que la población trabajadora debe gastar menos en seguros de enfermedad privados, planes de pensiones y otros planes de ahorro. Esto puede contribuir a contrarrestar la presión para aumentar el nivel salarial.

6.2.2.1. Un ejemplo ilustrativo de esta situación es la economía belga: Bélgica dispone de un régimen de seguridad social pública muy amplio y gasta también un porcentaje relativamente muy alto del PIB en este sistema. Debido a estas circunstancias, la presión fiscal sobre el trabajo es bastante alta. Sin embargo, esta imagen cambia completamente cuando se examinan los gastos de seguridad social en el sentido amplio del término (seguridad pública más seguridad privada). Estos gastos suponen un porcentaje del PIB mucho más bajo que en el resto de la UE. En otras palabras, a pesar de la profunda evolución del estado asistencial, financiado mediante el aumento de la presión fiscal sobre el trabajo, los gastos totales de seguridad social son relativamente bajos en relación con países comparables.

6.2.3. Si, a pesar de todo, la financiación del modelo social llevara a un aumento de los salarios, debe plantearse la pregunta de cuál es exactamente la relación entre la configuración del salario y el empleo.

6.2.4. En este sentido, no puede negarse de ninguna manera la relación negativa que existe entre el aumento de los salarios y la disminución del empleo. Pero, al mismo tiempo, debe reconocerse que las experiencias tenidas con el impacto de una política salarial lineal sobre el empleo no ofrecen razones para un gran optimismo. De hecho, muchos estudios y modelos econométricos llegan a la conclusión de que la relación estadística entre empleo y evolución de los salarios es bastante débil: la elasticidad sería por término medio de 0,2 a corto plazo y de 0,5, a largo plazo. Esto significa que una moderación salarial del 1 % se transforma sólo a largo plazo en una nueva oportunidad de empleo y, aun así, únicamente en un porcentaje del 0,5 %.

6.2.4.1. Además estas cifras se calculan presuponiendo que la política salarial de los demás países no experimenta ningún cambio. Si esto sucede y si diversos Estados miembros deciden aplicar de común acuerdo la misma política, dada la interdependencia del mercado interno no pueden albergarse demasiadas esperanzas de que mejoren las posiciones de competencia relativas entre los Estados miembros, sino que además deben tenerse en cuenta determinados efectos deflacionistas. El impacto de una reducción conjunta de los salarios sobre el empleo en Europa será por tanto inferior al que los índices de elasticidad mencionados permiten suponer.

6.2.5. En otras palabras, la realidad económica hace suponer que los efectos del Estado asistencial europeo sobre el empleo no tienen un carácter tan general como el que pudiera pensarse a primera vista. Las estadísticas lo confirman: la tabla siguiente demuestra que no es evidente la existencia de una correlación entre la presión fiscal sobre el trabajo y el empleo. Países con una presión fiscal elevada tienen una tasa de desempleo relativamente baja, mientras que otros países con una presión fiscal baja registran una elevada tasa de desempleo.

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6.3. Una problemática correcta de la Europa social

6.3.1. A pesar de todo, la organización de la Europa social mediante el recurso a una presión parafiscal elevada sobre el trabajo puede resultar problemática para algunas categorías de trabajadores. En este sentido, ha de pensarse en primer lugar en los trabajadores poco cualificados, que pueden resultar afectados en gran medida por un aumento de la presión fiscal sobre el trabajo:

- Para los trabajadores poco cualificados (sobre todo, mujeres), la curva de la oferta de trabajo debería ser bastante elástica de manera que el incremento de la «cuña» fiscal se tradujera en un aumento razonable de las exigencias en lo que respecta al salario bruto, sin que se redujera el salario neto de manera importante (además, debido a la existencia de techos de cotización, en muchos Estados miembros, la carga social sobre el trabajo poco cualificado es proporcionalmente mayor que sobre el trabajo más cualificado).

- Por otra parte, un aumento del salario de los trabajadores poco cualificados tendría mayor repercusión sobre el empleo. De acuerdo con el Libro blanco, la elasticidad entre salario y empleo, en lo que respecta a las categorías salariales más bajas, debería ser dos veces mayor. Esto puede explicarse, entre otros factores, por el hecho de que los trabajadores poco cualificados forman un grupo más homogéneo y no disponen de cualificaciones laborales específicas, por lo que «el precio» (es decir, el salario) desempeña un papel más importante en la configuración de la demanda de trabajo poco cualificado, y por el hecho de que el empleo poco cualificado se utiliza relativamente mucho en los sectores de servicios que requieren mucha mano de obra.

- Estos desarrollos deben por lo tanto ser puestos en relación con la internacionalización de la economía y del progreso de la innovación tecnológica, factores que contribuyen a disminuir aún más la demanda de trabajo poco cualificado.

>SITIO PARA UN CUADRO>

6.3.2. Por lo demás, esta «conspiración» involuntaria contra el empleo de los trabajadores poco cualificados puede observarse claramente en las estadísticas relativas al desempleo: la tasa de desempleo entre los trabajadores poco cualificados es varias veces más alta que la tasa de desempleo entre trabajadores cualificados o la tasa media de desempleo.

6.4. Hacia un modelo social eficiente

6.4.1. Teniendo en cuenta estos antecedentes, el Comité aboga por lo tanto por una política económica en la que la posición de los trabajadores poco cualificados en el mercado de trabajo vuelva a considerarse uno de los pilares principales de una estrategia europea en favor del empleo. Para esto, es prioritaria la mejora de las cualificaciones de los trabajadores poco cualificados mediante un aumento de los esfuerzos de formación y educación y a través de una política del mercado de trabajo mucho más activa.

6.4.2. No obstante, este enfoque debe completarse con una política económica en la que la presión fiscal y parafiscal pueda ser utilizada como un instrumento para ofrecer sustanciales oportunidades de empleo para los trabajadores poco cualificados.

6.4.3. En comparación con las medidas lineales para todas las categorías de trabajadores, dicha política tendrá además efectos más duraderos sobre el empleo.

- la posibilidad de que la reducción de la presión parafiscal se traduzca en un aumento del salario neto es limitada si se la compara con un paquete de medidas lineal (cifras del análisis expuesto anteriormente);

- el nivel de creación de empleo alcanzado será más bien el resultado de una mejora de la posición de competencia con respecto de los países con salarios bajos, de una menor sustitución del trabajo por el capital y de un crecimiento de los sectores de servicios. Tampoco existe, por lo tanto, el peligro de que el impacto inicial sobre el empleo acabe por desaparecer porque una política europea conjunta de reducción de los salarios influya en escasa medida en las posiciones de competencia relativas.

6.4.4. Para la financiación de una reducción de las cargas, destinada a los trabajadores poco cualificados, puede recurrirse a las fuentes siguientes:

6.4.4.1. Efectos de amortización

Aunque tales efectos de amortización (más cotizaciones y menos gastos debido a un aumento del empleo) son reales, no bastarán para compensar totalmente la disminución de la presión parafiscal. El Libro blanco, por ejemplo, estima los efectos de amortización en un tercio de la reducción global de las cargas. Para sanear el equilibrio financiero del sistema de seguridad social deben adoptarse por lo tanto medidas adicionales.

6.4.4.2. Desviación de la presión fiscal

Debe ampliarse la base de la que la seguridad social obtiene sus cotizaciones e ingresos. Los regímenes de seguridad social deben centrarse menos en el factor trabajo (ya relativamente bastante gravado) y, en vez de eso, orientarse hacia la financiación alternativa.

6.4.4.3. Gastos bajo control

Una tercera y última fuente de financiación se refiere a los propios gastos. Sin que la esencia de la cohesión se vea afectada, tal como está garantizada por una serie de sistemas de seguridad social en la UE, debe intentarse controlar mejor el aumento de los gastos. Por ejemplo, esto puede realizarse a través de una investigación sistemática de los puntos en los que puede mejorarse la eficiencia del sistema.

6.4.5. Ilustración

De acuerdo con los cálculos de la Comisión (), un impuesto sobre la energía del 1 % del PIB contribuiría en un determinado plazo (después de 7 años) a la creación de no menos de un 3 % de empleo adicional en la Comunidad, siempre que esta reducción de las cargas no tenga repercusiones presupuestarias y afecte específicamente a los trabajadores poco cualificados y a las rentas más bajas. Dichos cálculos están en gran medida supeditados a numerosos factores de incertidumbre y se basan en modelos econométricos, pero aunque los ingresos sólo fueran la mitad, se daría de este modo un paso importante hacia el objetivo de reducir la tasa de desempleo en la Comunidad. Dado que la imposición sobre el trabajo afecta directamente a los trabajadores, el resultado es que disminuye la renta neta disponible y, por tanto, la capacidad adquisitiva. De este modo, disminuye el consumo privado, lo que se traduce en una desaceleración del crecimiento económico.

Hecho en Bruselas, el 21 de diciembre de 1995.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Carlos FERRER

() Véase el estudio n° 3 «Taxation, employement and environment: fiscal reform for reducing unemployement», en European Economy, n° 56, 1994.