DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO que acompaña al documento Propuesta de REGLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO por el que se establecen disposiciones para la gestión de los gastos relativos a la cadena alimentaria, la salud animal y el bienestar de los animales, y relativos a la fitosanidad y a los materiales de reproducción vegetal, y por el que se modifican las Directivas 98/56/CE, 2000/29/CE y 2008/90/CE del Consejo, los Reglamentos (CE) nº 178/2002, (CE) nº 882/2004 y (CE) nº 396/2005, la Directiva 2009/128/CE y el Reglamento (CE) nº 1107/2009, y por el que se derogan las Decisiones 66/399/CEE, 76/894/CEE y 2009/470/CE del Consejo /* SWD/2013/0194 final */





1: Cuestiones de procedimiento y consulta de las partes interesadas 1. Durante algunos años, la Comisión —y, en concreto, la Dirección General de Salud y Consumidores— ha estado trabajando en la revisión de la política de la UE en materia de sanidad animal, bienestar de los animales, fitosanidad, materiales de reproducción vegetal y seguridad de los alimentos y los piensos, así como en lo relativo a los controles oficiales que subyacen a la aplicación eficaz de dichas políticas (denominadas conjuntamente, en lo sucesivo, como «política de seguridad alimentaria»). 2. En el contexto del Marco Financiero Plurianual (MFP) la Comisión ya ha propuesto un presupuesto global de 1 891 936 000 EUR para 2014-2020 (a precios corrientes) para el marco financiero de seguridad alimentaria. Por tanto, la presente evaluación de impacto tiene como objetivo estudiar los posibles impactos de las opciones disponibles para el marco financiero. 3. Así pues, su finalidad es constituir un análisis proporcionado en consonancia con las directrices de la Comisión sobre la evaluación del impacto. Apoyo a las evaluaciones de impacto y a las consultas 4. Teniendo en cuenta que las cuatro políticas han sido objeto de revisión durante cierto tiempo, ya están respaldadas por sus propias evaluaciones de impacto. 2: Definición del problema 5. En general, se consideraba que la ayuda financiera de la UE en el ámbito de la seguridad alimentaria, la salud animal, la fitosanidad y los controles oficiales aportaba un valor añadido superior a los importes de las contribuciones y que funcionaba bastante bien en su actual formato. No obstante, la revisión del MFP global y de las políticas sectoriales representa una oportunidad para evaluar cómo podría mejorarse la situación actual y vincularla de manera más eficaz a los objetivos de la Comisión y de la UE, incluidos los de Europa 2020. Política actual y marco financiero 6. La inmensa mayoría de las actividades cofinanciadas por la UE tienen su base jurídica en uno de los tres actos legislativos siguientes: Decisión 2009/470/CE del Consejo; Directiva 2000/29/CE; Reglamento (CE) nº 882/2004. 7. El presupuesto para 2011 en materia de seguridad alimentaria fue ligeramente inferior a 314 600 000 EUR. Se distribuyó del modo siguiente: programas veterinarios, el 75 %; fitosanidad, 6,1 %; «Mejora de la formación para aumentar la seguridad alimentaria» (Iniciativa BTSF), 4,5 %; laboratorios de referencia de la UE, el 4,5 %: medidas de emergencia en materia de sanidad animal, el 3,2 %. Identificación del problema 8. Factor 1: El marco jurídico vigente es excesivamente complejo y, a veces, está anticuado. · Problemas: o Falta de armonización con la nueva propuesta de Marco Financiero Plurianual 2014-2020 o Potenciales cargas administrativas para los Estados miembros al intentar mantenerse al día y cumplir plenamente con los requisitos administrativos y las necesidades de financiación. 9. El nuevo MFP desplazará las partidas presupuestarias en materia de seguridad alimentaria de la rúbrica 2 del presupuesto global de la UE a la rúbrica 3, que se denominará «Seguridad y ciudadanía». Ello significa que la base jurídica actual de los controles financieros y la gestión de los fondos [Reglamento (CE) nº 1290/2005] dejará de aplicarse al gasto en materia de alimentos y piensos. Además, en caso de que se produzcan situaciones de emergencia excepcionales que requieran la ayuda financiera de la UE, no existirá posibilidad de acceso legal a la «reserva para crisis en el sector agrícola». 10. Las diversas disposiciones financieras se encuentran diseminadas en una serie de instrumentos legislativos distintos. Este hecho puede provocar confusión y dificultades a los Estados miembros, que desean comprender la legislación, a lo que se añade la consiguiente carga administrativa. 11. Asimismo, se plantea el problema de la evolución de la legislación del sector. Sin la correspondiente modificación de las disposiciones financieras, estas no estarán alineadas con los nuevos objetivos y medidas. 12. La falta de claridad existente en la actualidad en cuanto a los porcentajes de financiación plantea una enorme incertidumbre a los Estados miembros a la hora de planificar sus programas. 13. Factor 2: Los actuales instrumentos de gestión financiera no son óptimos · Problemas: o Falta de claridad respecto de las medidas que pueden beneficiarse de la financiación, y de sus costes o Complejidad administrativa o Asignación ineficaz de los recursos disponibles. 14. Actualmente, muchas de las disposiciones administrativas para obtener la aprobación de los programas y el reembolso de la financiación son excesivamente complejas. 15. Las disposiciones financieras actuales no fijan los objetivos e indicadores más claros y coherentes, de modo que los programas no siempre pueden ser evaluados y mejorados de forma coherente. 16. La definición de medidas elegibles y costes asociados no es todo lo clara y sencilla que podría ser. Las medidas subvencionables y los porcentajes de financiación están diseminados en diversos reglamentos. 17. Factor 3: Las herramientas actuales no están lo suficientemente orientadas a garantizar la consecución de los objetivos de seguridad alimentaria. · Problemas: o Aplicación de las distintas políticas por debajo del nivel óptimo y riesgo de no lograr plenamente los objetivos políticos generales. 18. Las auditorías internas y los informes de la Dirección General de Salud y Consumidores, así como las evaluaciones de impacto llevadas a cabo en los ámbitos políticos sectoriales, han identificado una serie de aspectos que podrían mejorarse para brindar un mejor apoyo a los objetivos políticos (por ejemplo, el establecimiento de prioridades y la categorización de las enfermedades). El Derecho y la justificación de la acción de la UE 19. La UE tiene derecho a actuar en todos estos ámbitos, pero carece de competencias exclusivas. Los Estados miembros también tienen libertad para aplicar sus propias medidas, siempre que no interfieran con otros reglamentos de la UE. Prueba de necesidad: ¿por qué no pueden alcanzar los objetivos los Estados miembros? 20. La buena calidad de la salud animal, la fitosanidad y la seguridad alimentaria, así como de los piensos, constituyen un bien público que genera amplios beneficios para la sociedad. Los Estados miembros deben actuar conjuntamente para prevenir o controlar la propagación de enfermedades o plagas, utilizando medidas similares o idénticas de control y gestión. La coordinación a escala de la UE permite que la actuación en materia de prioridades de la UE sea más económica y más eficaz. Los socios comerciales de terceros países también pueden aplicar restricciones a la importación desde la UE en su conjunto si no está correctamente erradicado un problema de seguridad en un Estado miembro. Prueba de la existencia de valor añadido: ¿pueden lograrse mejor los objetivos a escala de la UE? 21. El valor añadido específico de la financiación o la cofinanciación de la Unión Europea es que proporciona incentivos a los Estados miembros para poner en marcha y apoyar las acciones de erradicación y vigilancia que interesen a largo plazo de la Unión en su conjunto. Existen diversas razones por las que interviene la UE para apoyar unos piensos y alimentos mejores y más seguros: pérdidas económicas directas para los operadores, impacto indirecto sobre el comercio, amenazas para la salud pública. 3: Objetivos Objetivo general 22. El gasto contemplado en el presente Reglamento tiene por objetivo garantizar un alto nivel de la salud de las personas, de los animales y de la fitosanidad a lo largo de la cadena alimentaria y en ámbitos afines, así como un alto nivel de protección de los consumidores y el medio ambiente, al tiempo que permite a la industria alimentaria de la UE operar en un entorno que favorezca la competitividad y la creación de empleo. Objetivos específicos 23. Establecer un marco jurídico sencillo, claro, transparente y moderno para los alimentos y los piensos. 24. Optimizar la aplicación y el funcionamiento de los instrumentos de gestión financiera. 25. Apoyar los objetivos políticos establecidos en la legislación sobre piensos y alimentos a través de una distribución eficaz y eficiente del presupuesto. Objetivos operativos 26. Estos están respaldados por otros objetivos operativos más detallados. 4: Opciones estratégicas Opción 1: Escenario de partida: sin cambios 27. No realizar ningún cambio supondría continuar con el actual conjunto de instrumentos legislativos aplicables al marco financiero. Ello significaría inicialmente que los programas podrían continuar como se ha hecho hasta ahora, pero a partir de 2014, no existirá fundamento jurídico alguno para la gestión y el control de los gastos. Opción 2: reunir la legislación vigente en un único instrumento legislativo 28. La opción 2 analiza si sería posible mantener todas las medidas existentes de la legislación existente y unirlas en un Reglamento. Opción 3: un programa financiero único y coherente 29. Subopción 3 a): Establecer un programa financiero único y coherente, utilizando sobre todo las disposiciones financieras, pero aportando algunas mejoras, especialmente la simplificación. 30. Subopción 3 b): como en la subopción 3.a) pero incluyendo la introducción de los aspectos de sistemas de reparto de costes y responsabilidades (SRCR) en el Reglamento financiero. Opción 4: interrumpir toda la acción de la UE 31. Sería teóricamente posible detener todas las disposiciones financieras de la UE que contribuyen a seguridad de los alimentos y los piensos, y exigir a los Estados miembros que financien sus propios programas y actividades. 5: Análisis de impacto 32. Dado que se trata estrictamente de un Reglamento financiero, cada opción deberá estudiarse según su impacto en relación con los principales problemas y los objetivos específicos identificados en la evaluación: · Impacto administrativo y jurídico · Repercusiones financieras y de gestión · Impacto en los objetivos de la seguridad alimentaria Opción 1: Escenario de partida: sin cambios 33. A comienzos de 2014, el marco actual no será jurídicamente coherente con el nuevo Marco Financiero Plurianual. El sistema no tendrá ninguna base jurídica específica para la gestión o los controles financieros. 34. Sin acceso a la reserva para crisis, los Estados miembros quedarían así abocados a hacer frente por sí mismos a emergencias de excepcional magnitud, así como a enfrentarse a posibles problemas conexos de la seguridad alimentaria, la salud pública y la seguridad alimentaria. En el actual clima económico, los Estados miembros podrían considerar que esto es aún más difícil de soportar. 35. Continuar aplicando el sistema actual significaría no reformar los requisitos de una mejor evaluación y de la consiguiente capacidad de modificar programas con el fin de hacerlos más eficaces, lo que llevaría inevitablemente a continuar con programas por debajo del nivel óptimo y quizá ineficaces. Es probable que el aumento de las enfermedades de los animales y de los vegetales, y las correspondientes repercusiones en la seguridad alimentaria, la salud pública y la seguridad alimentaria cuesten mucho más, en última instancia, a los presupuestos públicos. 36. No se efectuarían las modificaciones de las disposiciones legales requeridas por las revisiones de las políticas sectoriales. Ello podría afectar a la posibilidad de alcanzar los objetivos de dichas revisiones, creando el riesgo de un gran aumento de los problemas en materia zoosanitaria y fitosanitaria. Opción 2: reunir la legislación vigente en un único instrumento legislativo 37. Gracias a esta opción se podría lograr el objetivo 1, según lo indicado en la sección 3, mediante la promoción de la sencillez y el fomento de una mejor comprensión de la legislación, pero no lograría ninguno de los otros dos objetivos definidos. Asimismo, tampoco aborda ninguna de las lagunas de las políticas o problemas detectados. Opción 3 a): establecer un programa financiero único y coherente, utilizando en gran medida las actuales disposiciones financieras, pero con algunas mejoras 38. Los porcentajes de financiación quedarían simplificados para ofrecer únicamente tres porcentajes tipo diferentes. De este modo se lograría una mayor transparencia y coherencia entre las medidas de la UE. La supresión de la posibilidad de financiar medidas de cuantía inferior a 50 000 EUR eliminaría una carga administrativa desproporcionada, tanto para la Comisión como para los Estados miembros. 39. Se propone que la ayuda financiera en materia de fitosanidad esté más sólidamente alineada con la salud animal en lo que se refiere a los procedimientos y los procesos. Ello también introduce la posibilidad de racionalizar la administración de la Comisión como a los Estados miembros. 40. Se simplificarían los requisitos jurídicos para los procesos destinados a autorizar y reembolsar los programas en los programas veterinarios y las medidas de emergencia. Ello reduciría considerablemente la carga administrativa en cuanto a las horas de trabajo del personal de la Comisión y los Estados miembros, y también podría acelerar los pagos a los Estados miembros. 41. Con esta reforma se mejorarán las herramientas de gestión financiera. Al establecer unos objetivos más claros, así como indicadores para programas, y realizar el seguimiento de las evaluaciones con más detenimiento, las medidas en materia veterinaria y fitosanitaria pueden ser mucho más eficaces. 42. La revisión del Reglamento sobre los controles oficiales de piensos y alimentos reforzará el fundamento jurídico de la iniciativa BTSF, para que su ámbito de aplicación sea más coherente y se mejore así su eficiencia y eficacia. 43. La opción 3 a) servirá para apoyar mejor la consecución de objetivos fitosanitarios con respecto a la opción de referencia. Por ejemplo, la fitosanidad no está cubierta actualmente por los laboratorios de referencia de la UE, y los laboratorios fitosanitarios no están actualmente acreditados. Opción 3 b): introducción de aspectos correspondientes a sistemas de reparto de costes y responsabilidades (SRCR) 44. Al emanar de la opción 3 a), los impactos que ya se han descrito para dicha alternativa política pueden conservarse en su mayor parte al evaluar la opción 3 b). El elemento del SRCR adicional que introduce esta opción supone otros impactos más o modifica los resultados esperados de la opción 3 a). 45. La probabilidad de que un SRCR sea aceptable para los Estados miembros y las partes interesadas es pequeña. La introducción de un SRCR sería incompatible con los objetivos de una mayor claridad y simplicidad. Además, la actual coyuntura financiera hace que sea más difícil desde el punto de vista político y cultural para los Estados miembros y los interesados aceptar una mayor proporción de la carga financiera, incluso si así se reduce a largo plazo la carga global de los brotes y plagas. Opción 4: interrumpir toda la acción de la UE 46. Esta opción se ha descartado sin ser analizada en profundidad. Es evidente que no cumpliría ninguno de los objetivos definidos en la sección 3. 47. Es poco probable que los Estados miembros puedan seguir financiando programas de erradicación por sí mismos; especialmente en la actual coyuntura económica. Se corre el riesgo de poner en peligro los logros de las inversiones ya realizadas. 6: Comparación de las opciones 48. La opción 3 a) supone la mejor manera de avanzar. Es la única alternativa para responder a los tres objetivos, y tendría muy pocas repercusiones negativas en el medio ambiente, en caso de que las tuviera. 49. La opción 3 b) ha sido desestimada por el momento. No obstante, en el futuro, con un entorno distinto, podría ofrecer la mejor solución a muchos de los problemas, amplios y en constante evolución, a los que se enfrentan la sanidad animal y vegetal, y podría volver a examinarse. Evaluación comparativa de los impactos || Opción 3 a) || Opción 3 b) Consecución de objetivos jurídicos y administrativos || + Reducción de la carga administrativa en las autoridades públicas y el sector privado || - Carga administrativa adicional para los Estados miembros y el sector privado (a corto plazo) Optimización de herramientas de gestión financiera || + Mayor eficiencia: · objetivos e indicadores más claros · sostenibilidad a largo plazo || -/+ Corto plazo: menor eficiencia (posible): · tiempo necesario para familiarizarse con el nuevo sistema · falta de aceptación en los Estados miembros y en el sector privado + A largo plazo: mayor eficiencia Apoyo a la consecución de los objetivos relativos a los alimentos y los piensos || + Mayor eficacia: · mayor coherencia entre las políticas de la UE y con los compromisos internacionales || ++ Mayor eficacia: · incentivos adicionales a favor de la prevención y la erradicación 7: Supervisión y evaluación 50. Se prevén una evaluación y un informe de evaluación ex post y se han desarrollado indicadores de objetivos. Los resultados de las evaluaciones se comunicarán según proceda.