[pic] | COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS |

Bruselas, 23.10.2007

SEC(2007) 1382

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN adjunto a la

Propuesta de DIRECTIVA DEL CONSEJO

relativa a las condiciones de entrada y residencia de nacionales de terceros países para fines de empleo muy cualificado Resumen de la evaluación de impacto

{COM(2007) 637 final} {SEC(2007) 1403}

1. INTRODUCCIÓN

Los mercados laborales de la UE necesitan un número creciente de trabajadores muy cualificados. La necesidad de atraer a inmigrantes cualificados será cada vez más crucial para el desarrollo de la UE, ya que en el futuro no será posible depender únicamente de los trabajadores de la UE. El presente documento es un resumen de un informe de evaluación de impacto que examina las posibles políticas encaminadas a aumentar la capacidad de la UE para atraer y distribuir eficazmente a estos trabajadores inmigrantes mediante el establecimiento de normas comunes de entrada y residencia.

El informe se basa en las consultas con los Estados miembros y otros participantes. Los datos proceden principalmente de las consultas, los casos concretos y el examen de la documentación que se ha llevado a cabo en el marco de un estudio externo encargado por la Comisión El estudio y el informe se elaboraron con los materiales suministrados por la Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Igualdad de Oportunidades, y por un grupo de dirección interservicios convocado por la Dirección General de Justicia, Libertad y Seguridad.

2. DEFINICIÓN DEL PROBLEMA

Según las previsiones demográficas, el tamaño de la población en edad de trabajar en la UE disminuirá en 48 millones en 2050 y la tasa de inactividad llegará a duplicarse y alcanzar el 51% en 2050, aunque no todos los Estados miembros se verán afectados de la misma manera. Si bien ya ha empezado a aplicarse la estrategia de Lisboa revisada y centrada en el crecimiento y el empleo, muchas de sus medidas exigen tiempo e inversiones para surtir efecto. El envejecimiento demográfico podría entonces atraer - como medida complementaria - a más inmigrantes que compensen estas tendencias en el futuro, en todos los niveles de aptitud y cualificación. La importancia creciente de la economía basada en el conocimiento, el cambio económico estructural y el crecimiento del sector de los servicios, la deslocalización de la producción intensiva, y la fuga de nacionales de la UE, son factores que conducen a la conclusión de que la atracción y mejor utilización de recursos humanos muy cualificados procedentes de terceros países seguirá siendo uno de los retos esenciales desde la perspectiva del desarrollo de la UE. Al mismo tiempo, debe reconocerse que la movilidad de los trabajadores entre actividades profesionales (movilidad profesional) y a través de las fronteras (movilidad geográfica) es un mecanismo fundamental para mejorar la eficacia del mercado laboral, prevenir la escasez de cualificaciones y compensar los desequilibrios regionales.

Un instrumento común y flexible sobre inmigración de trabajadores muy cualificados (denominados en lo sucesivo TMC) – que prevea unas condiciones favorables de entrada y residencia, y fomente la movilidad profesional y geográfica en función de las necesidades concretas del mercado laboral de la UE - no sólo resolvería todos los retos presentes y futuros, sino que, al formar parte de un paquete de medidas completo para diversos ámbitos de actuación, constituirá también una aportación importante. En este contexto, el Programa de La Haya de los días 4 y 5 de noviembre de 2004 reconoció claramente que "la migración legal desempeñará un papel importante en el refuerzo de la economía basada en el conocimiento en Europa y en el impulso del desarrollo económico, contribuyendo así a la ejecución de la estrategia de Lisboa".

La propuesta legislativa no afectará a los trabajadores de la UE-12 que, en el marco de los acuerdos transitorios incluidos en las Actas de Adhesión de 2003 y 2005, no disfrutan todavía de la plena libertad de circulación prevista en el Tratado CE y el acervo. Es preciso recordar que la cláusula de trato preferencial contenida en los acuerdos transitorios forma parte del Derecho primario de la CE y, por tanto, prevalece sobre la legislación derivada. Esto significa que los Estados miembros aplicarán la futura directiva sobre inmigración económica de manera que cumpla las cláusulas de los Tratados de Adhesión en la medida en que éstos mantengan los acuerdos transitorios, es decir, dando preferencia a los trabajadores procedentes de los Estados miembros de la UE-12.

La propuesta legislativa también contiene disposiciones que garantizan la coherencia con otras políticas de la CE y, en primer lugar, con la política de desarrollo. Paralelamente, se adoptarán medidas adicionales para abordar los elementos importantes que no se han podido regular en la propuesta. La intensificación de los debates con los Estados miembros y los países en desarrollo – y posiblemente la asociación de movilidad- es de crucial importancia para evitar que las políticas de contratación activas agraven la situación en los países de origen que ya están experimentando escasez de recursos humanos cualificados, especialmente en el África subsahariana y el Caribe.

2.1. Naturaleza y alcance del problema

Las empresas de la UE se enfrentan a unas tasas crecientes de puestos vacantes, especialmente de trabajadores muy cualificados. Las tasas y modelos de empleo actuales y recientes en la UE muestran un mayor crecimiento del empleo en los sectores de nivel educativo alto (3% anual frente al 1% en otros sectores), un cambio en la estructura del empleo de la población a favor de los trabajadores no manuales muy cualificados y, en lo que respecta a éstos, altas tasas de empleo asociadas con tasas de desempleo bajas. Además, la incidencia de los TMC de terceros países en el empleo total está creciendo más rápidamente que la tendencia de los TMC de la UE: esto puede explicarse por el efecto combinado de la demanda creciente de TMC y las altas tasas de empleo de los nacionales muy cualificados de la UE, que se acerca al pleno empleo. No obstante, la incidencia de los TMC de terceros países en el total de empleados sigue siendo bastante reducida, lo cual muestra la dificultad básica de la UE para atraer – y, en ciertos casos, valorar – a TMC de terceros países: la UE (con el 1,72% de TMC de terceros países) se sitúa claramente por detrás de todos los demás países de inmigración como Australia (9,9%), Canadá (7,3%), EEUU (3,2%) y Suiza (5,3%).

Es difícil determinar la magnitud del problema. Actualmente, los datos sobre admisión de TMC de terceros países en los Estados miembros no son homogéneos y las estimaciones van de 34.000 a 74.000 (en 16 Estados miembros), según las definiciones utilizadas. La definición y la disponibilidad de datos difieren entre Estados miembros y dependen de si éstos tienen regímenes específicos y de su contenido. Dado que la admisión de TMC seguirá dependiendo de las carencias reales del mercado laboral , y que los Estados miembros mantendrán su plena competencia en materia de volúmenes de inmigrantes admitidos en la UE para fines de empleo, el número de los que se beneficiarán de la presente propuesta dependerá de varios factores: la evolución futura de la economía de la UE y, especialmente, de sus sectores de empleo muy cualificado, las capacidades de recepción de los Estados miembros, las opciones educativas y profesionales de los ciudadanos de la UE, etc.

2.2. Marco legal actual de los Estados miembros

Todos los Estados miembros tienen regímenes especiales en vigor para categorías específicas de nacionales muy cualificados de terceros países, pero sólo diez [1] van más allá de los científicos, artistas, trabajadores trasladados dentro de una empresa, profesores de universidad, etc. Las definiciones y las condiciones de entrada y residencia difieren, si bien se pueden señalar algunos elementos comunes como, por ejemplo, que prácticamente todos los sistemas se basan en la demanda.

La diversidad de enfoques tiene las siguientes consecuencias:

- los enfoques fragmentarios de los Estados miembros no transmiten el mensaje de que los TMC de terceros países son necesarios para sostener la competitividad y la economía de la UE.

- Las grandes diferencias en cuanto a la definición y los criterios de admisión de TMC limitan claramente su movilidad en toda la UE, lo cual afecta a la redistribución eficiente de recursos humanos que ya residen legalmente, y dificulta la superación de los desequilibrios regionales.

- Salvo algunas excepciones, los Estados miembros no disponen de procedimientos que fomenten la migración circular y de retorno de los TMC de terceros países. Tales regímenes serían los más ventajosos para todas las partes interesadas, es decir, responderían a las necesidades de fuerza de trabajo de los Estados miembros y, al mismo tiempo, contribuirían, mediante el retorno eventual, al desarrollo de los países de origen.

- La larga duración y la complejidad de los procedimientos de admisión pueden ser determinantes para limitar el atractivo de la UE.

- La integración social y económica plena de los TMC es fundamental para retener a los TMC necesarios.

3. OBJETIVOS

Los objetivos generales son:

1. Mejorar la capacidad de la UE para atraer y retener a TMC de terceros países, que es una de las condiciones necesarias para aumentar la contribución de la inmigración económica en el marco de las políticas y medidas dirigidas a mejorar la competitividad de la economía de la UE y abordar las consecuencias del envejecimiento de la población.

2. Responder rápida y eficazmente a las demandas actuales y futuras de trabajadores muy cualificados, subsanar la escasez de cualificaciones intensificando la afluencia y circulación de TMC de terceros países entre empleos y Estados miembros, y fomentar la distribución y redistribución eficaz de éstos en el mercado laboral de la UE.

Los objetivos específicos que deberán alcanzarse, sin perjuicio de los nacionales de la UE, son los siguientes:

(1) Desarrollar un enfoque coherente y una política común de inmigración relativa a los TMC de terceros países.

(2) Aumentar el número de TMC de terceros países que emigran a la UE en función de las necesidades.

(3) Simplificar y armonizar los procedimientos de admisión de TMC de terceros países.

(4) Fomentar la integración económica y social de los TMC de terceros países.

(5) Promover la movilidad intracomunitaria, eliminar los obstáculos innecesarios y permitir una distribución más eficaz de los TMC de terceros países en el conjunto de la UE.

4. OPCIONES POLÍTICAS

Se consideraron las siguientes opciones:

Opción A – statu quo. Las políticas de inmigración de los Estados miembros son muy diferentes en lo que respecta a la admisión de trabajadores muy cualificados. Estos trabajadores son cada vez más necesarios para cubrir las carencias actuales y futuras del mercado de trabajo, pero la UE es básicamente incapaz de atraerlos. Si no se emprende una acción común en este ámbito, probablemente la situación no cambiará sustancialmente.

Opción B – Establecer una política común básica para la admisión de trabajadores muy cualificados. Se propondría una serie mínima de condiciones de entrada que dejaría a los Estados miembros amplia autonomía para definir los elementos distintivos de sus legislaciones nacionales. No se abordarían las cuestiones de residencia y condiciones de trabajo. Esta opción sólo tendría un efecto limitado de atracción de los mencionados trabajadores o de aumento de la eficacia del mercado laboral de la UE. El impacto global en el ámbito macroeconómico sería bastante limitado.

Opción C – Simplificar el sistema de admisión mediante la introducción de un sistema de puntos de la UE y un procedimiento abreviado de admisión, que permitan la reagrupación familiar inmediata, y mediante la creación de una base de datos sobre equivalencias de cualificaciones. Esta opción fomentaría y facilitaría en gran medida la migración de trabajadores muy cualificados de terceros países a la UE. No obstante, si los puntos no se fijan a nivel de la UE (algo que, por el momento, podría ser contrario a la subsidiariedad), los inmigrantes seguirán enfrentándose a condiciones de admisión muy diferentes.

Opción D - Establecer un conjunto de criterios y un procedimiento abreviado de entrada además de unas condiciones favorables de residencia (derechos de trabajo y residencia, reagrupación familiar inmediata, obtención más rápida del estatuto de residente de larga duración en la CE, etc.). La integración efectiva en la sociedad y el mercado de trabajo de los trabajadores muy cualificados de terceros países será la mejor manera en que éstos contribuirán a la competitividad y el crecimiento económico, y mejorará efectivamente la capacidad de la UE para enfrentarse a los desafíos actuales y previstos. Sin embargo, los efectos de esta política se limitarían a los Estados miembros considerados individualmente.

Opción E1 – Fomentar la movilidad intracomunitaria por medio de la coordinación de listas de prioridades nacionales, la creación de una tarjeta azul UE y de una base de datos para los titulares de una tarjeta azul. La movilidad intracomunitaria sería un gran incentivo para que los trabajadores muy cualificados de terceros países entraran en el mercado laboral de la UE, y podría desempeñar un papel fundamental para atenuar la carencia de trabajadores en ciertos sectores/zonas. Para adecuar la oferta y la demanda de trabajo podrían ser útiles otros instrumentos (por ejemplo, la base de datos de las tarjetas azules UE). Esta opción podría surtir efectos positivos considerables en la eficacia del mercado laboral y el entorno macroeconómico de la UE.

Opción E2 – Incluir a los trabajadores muy cualificados en el ámbito de aplicación de las disposiciones sobre movilidad intracomunitaria de la Directiva 2003/109/CE. Esta opción también incluye el sistema de puntos de la Opción C. Ahora bien, la movilidad intracomunitaria que existiría con esta opción sería más limitada que en la Opción E1. Por tanto, la relevancia y eficacia de esta opción podrían ser más limitadas.

Opción F – Comunicación, coordinación y cooperación. Las medidas previstas podrían apoyar, en cierta medida, el establecimiento de una base común de actuación que favorecería la atracción de trabajadores muy cualificados, y su distribución más eficaz en el mercado de trabajo de la UE. Sin embargo, su eficacia sería limitada.

5. COMPARACIÓN DE LAS OPCIONES

Cuadro 1 - Repercusiones

Definición de TMC y condiciones de admisión | Sistema de admisión basado en un conjunto de criterios comunes (contrato de trabajo, salario mínimo, cualificaciones profesionales) |

Definición abierta (es decir, sobre la base del cumplimiento de los criterios) |

Excepciones para los jóvenes profesionales |

Procedimientos de admisión | Introducción de un régimen abreviado de admisión (procedimiento único/permiso único denominado "Tarjeta azul UE") |

Definición de un plazo máximo de tiempo para tramitar solicitudes (30 ó 60 días) |

Validez inicial del permiso: 2 ó 3 años, renovable, en caso de contratos de trabajo de duración indefinida. |

Aceptación de peticiones internas del país para categorías establecidas a nivel de la UE (más otras a nivel de EM) |

Condiciones de residencia | Movilidad en el mercado laboral del Estado miembro de residencia tras un "periodo de espera" (dos años) |

Retirada automática del permiso en caso de desempleo pero sólo transcurrido un determinado plazo (tres meses) |

Acumulación de periodos de residencia en diferentes EM de la UE para obtener el estatuto de residente de larga duración en la CE tras 5 años de residencia legal en la UE |

Permite la reagrupación familiar a la mayor brevedad |

Igualdad de trato de los TMC respecto de los nacionales con arreglo a la Directiva 2005/71/CE |

Acceso inmediato de los cónyuges al mercado laboral |

Disposiciones que permiten la migración circular antes y después de la obtención de la residencia de larga duración en la CE |

Movilidad intracomunitaria | Permite la movilidad intracomunitaria tras un "periodo de espera" mínimo en el primer EM (dos años) en determinadas condiciones como, en primer lugar, una oferta de empleo en el segundo EM. La familia estará autorizada a seguir al TMC que se desplace. |

Principales ventajas de la opción preferida

- Enfoque común coherente de la migración muy cualificada en el conjunto de la UE que facilitará y armonizará la admisión de TMC, promoviendo también su distribución y redistribución eficaz (movilidad geográfica y profesional).

- Repercusiones positivas para atraer, retener y responder a la demanda existente y que está surgiendo en las empresas del conjunto de la UE, de trabajadores muy cualificados, en función de las necesidades.

- Repercusiones positivas para la competitividad en el conjunto de la UE a corto y largo plazo.

- Mensaje firme dirigido a los inmigrantes muy cualificados potenciales.

- A los Estados miembros se les permite la flexibilidad suficiente para adaptar el régimen a las políticas y necesidades de sus mercados de trabajo.

- Integración progresiva y eficaz de los TMC y sus familias en la sociedad y el mercado laboral anfitrión.

- Las empresas de la UE se beneficiarán de una reserva de TMC cada vez más móviles.

- Se introducirán a nivel de la UE medidas de apoyo a la migración circular.

- Las medidas complementarias como la "base de datos de tarjetas azules UE" pueden ser instrumentos para aplicar eficazmente el régimen y contribuir a adecuar la demanda y la oferta de trabajadores muy cualificados.

Principales desventajas de la opción preferida

- Esta opción puede afectar a la situación competitiva de los TMC de la UE en el mercado de trabajo. No obstante, al exigirse un requisito salarial y al ser la movilidad geográfica y profesional no inmediata ni incondicional, los posibles efectos negativos serán limitados. Además, los Estados miembros podrán seguir aplicando medidas nacionales para controlar el cumplimiento del principio general de preferencia comunitaria (tal como se establece en la Decisión del Consejo de 20.6.1994).

- Posible impacto negativo de la propuesta sobre países en desarrollo que adolecen de escasez de recursos humanos en ciertos sectores/profesiones. Deberán preverse medidas para contrarrestar o prevenir tales consecuencias.

- El enfoque basado en la demanda no es tan atractivo como el que se basa en la oferta: puede resultar limitado a largo plazo, si la demanda de esta categoría de trabajadores se generaliza y se hace más importante.

[1] AT, BE, DE, DK, FR, GR IE, NL, PT, UK. CZ pusieron en práctica en 2003 un proyecto piloto sobre la admisión de TMC.