ES    ES ES 
ES    ES  COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
Bruselas, 7.7.2008 
SEC(2008) 2191 
  
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN 
 
que acompaña a la 
Propuesta de 
 
DIRECTIVA DEL CONSEJO 
 
por la que se modifica la Directiva 2006/112/CE , relativa al sistema común del impuesto 
sobre el valor añadido, en lo que res pecta a los tipos reducidos del IVA 
Evaluación de impacto 
Síntesis 
{COM(2008) 428 final} 
{SEC(2008) 2190} 
ES 2   ES Esta síntesis se limita a resumir el análisis contenido en la ev aluación íntegra, cuyo texto sólo 
está disponible en la versión lingüística original  y, por consiguiente, sólo  se presenta con la 
versión en lengua inglesa de la propuesta. 
El presente informe compromete únicamente a los servicios de la Comisión que han 
participado en su elaboración, se  ha elaborado como base de debate y no prejuzga la forma 
definitiva de cualquier decisión que adopte la Comisión.  
Síntesis 
El 5 de julio de 2007, la Comisión presentó una Comunicación al Consejo y al Parlamento 
Europeo sobre los tipos del I VA distintos del tipo normal1. En la comunicación, basada en un 
estudio realizado por Copenhagen Economics2, la Comisión opinaba que cualquier nuevo 
marco jurídico para los tipos reducidos  del IVA debía suponer la racionalización y 
simplificación del actual sistema, sin excluir la posibilidad de otorgar mayor flexibilidad a los 
Estados miembros para adoptar tipos reducidos, en particular en rela ción con los servicios 
prestados a nivel local. La comunicación tenía por objeto iniciar un amplio debate sobre el 
futuro de los tipos reducidos, atendiendo a las conclusiones del estudio. El debate en el 
Consejo aún no ha permitido zanja r las cuestiones fundamentales ligadas a la simplificación y 
racionalización del marco global, ni la del impacto y utilidad de los tipos reducidos de cara a 
la consecución de objetivos estr atégicos específicos. No obst ante, la Comisión debe hacer 
frente a algunos problemas urgentes en relaci ón con la introducción de un nuevo margen para 
aplicar tipos reducidos del IVA, los cuales re quieren una solución rápi da y/o cuya inclusión 
sin demora en una propuesta le gislativa se considera suficientemente justificada. Asimismo, 
se necesitan algunos ajustes técnicos. 
En este contexto, la Comisión decidió presenta r una propuesta inicial en  el verano de 2008 
(punto del orden del día 2008/TAXUD/002;  iniciativa prioritaria del pr ograma legislativo y de 
trabajo de la Comisión para 2008). En consecuen cia, el alcance de esta propuesta será 
limitado y no supondrá una revisión en profundidad de  la actual estructura básica de tipos del 
IVA (un tipo normal del 15 %, como mínimo, y dos  tipos reducidos opci onales del 5 %, como 
mínimo, que pueden aplicarse a una lista restri ngida de bienes y se rvicios). La propuesta 
tampoco resolverá el problema de las nume rosas excepciones autorizadas a las normas 
generales sobre tipos impositivos, ni el de la ampliación del ámbito de los tipos reducidos con fines medioambientales. Esta act uación se llevará a cabo, en su caso, en una fase posterior, 
cuando el actual debate de fondo y el trabajo de  análisis complementario hayan concluido.  
Esta situación exige una evalua ción de impacto proporcional que  se centre estrictamente en 
los siguientes problemas, que de ben solucionarse a corto plazo.   
                                                 
1 COM (2007)380 final, disponible en: 
http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/doc uments/taxation/vat/how_vat_works/rates/COM(200
7)380_en.pdf . 
2 Study on reduced VAT applied to goods and services in the Member States of the European Union  
[Estudio de los tipos reducidos del IVA aplicados a bienes y servicios en los Estados miembros de la 
Unión Europea], Copenhagen Economics, 21 de junio de 2007. Véase EUROPA — Taxation and 
Customs Union / Rates  y SEC(2007) 910, disponible en: 
http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/docum ents/taxation/vat/how_vat_works/rates/SEC(2007
)910_en.pdf . 
ES 3   ES (1) Los Estados miembros pueden aplicar tempor almente tipos reducidos a determinados 
servicios de gran intensidad de mano de ob ra que se recogen en el anexo IV de la 
Directiva del IVA (2006/112/CE), siempre que  hayan recibido autorización para ello. 
La disposición considerada dejará de surt ir efecto al término de 2010. La primera 
pregunta que se plantea es si conviene dar a la opción de aplicar ti pos reducidos –total 
o parcialmente– carácter permanente o, por  el contrario, suprim irla por completo. 
(2) La segunda pregunta es, lógicamente, si la facu ltad de los Estados miembros de aplicar 
tipos reducidos debe hacerse ex tensiva a servicios similares a los de gran intensidad de 
mano de obra que no se enumeran en el anexo IV, siempre que no haya incidencia 
alguna en el mercado interior. Las características básicas de  esos «servicios prestados 
a nivel local» son que no pueden prestarse a distancia, van diri gidos ante todo a los 
consumidores finales locales, y el proveedor  y el cliente se encuentran en un radio 
limitado.  
(3) Los servicios de restauración suelen consid erarse un tipo de servicio prestado a nivel 
local, puesto que van dirigidos esencialme nte al mercado local. No obstante, el 
mercado interior podría verse falseado en las regiones fronterizas o en lo que respecta 
a la distribución del turismo entre ciertos Estados miembros, debido a las diferencias 
en los tipos del IVA aplicados en los Estados  miembros. Por otra parte, a raíz de las 
excepciones autorizadas, numerosos Estados miembros disfrutan del derecho a aplicar tipos reducidos a los servicios de restaura ción, en tanto que otros no. Algunas de estas 
excepciones llegarán a expira ción el 31 de diciembre de 2010. Se plantea, pues, una 
tercera pregunta: ¿debe auto rizarse a todos los Estados miembros a aplicar tipos 
reducidos a los servicios de restauración? 
(4) En la actualidad, los Estados miembros pue den aplicar un tipo reducido al «suministro, 
construcción, renovación y transformación de viviendas proporcionadas en el marco 
de la política social». Sin embargo, la experiencia ha demostrado que los Estados 
miembros interpretan esta posibilidad de diversas formas. Además, algunos Estados 
miembros aplican un tipo reducido a la «renovación y reparación de viviendas 
particulares, excluidos los materiales que  forman parte significativa del valor del 
suministro» (que figura en la lista de servicios de gran in tensidad de mano de obra del 
anexo IV), y ciertos Estados miembros ha n sido autorizados a establecer excepciones 
que les permiten aplicar tipos reducidos (o un tipo nulo) a las en tregas relativas a 
inmuebles, con independencia de la política social. Algunas de estas excepciones dejarán de surtir efecto al término de 2010. En consecuencia, la cuarta pregunta que se 
plantea es si está justificado permitir la  aplicación de tipos re ducidos de forma más 
general en este sector y añadir  el sector de la vivienda en  su conjunto a la lista de 
bienes y servicios que pueden estar sujeto s a un tipo reducido. De esta manera, los 
Estados miembros podrían optar por restring ir o no el ámbito de aplicación del tipo 
reducido del IVA, según las el ecciones presupuestarias y fi scales que hayan realizado 
a nivel nacional. 
Los problemas constatados se derivan pr incipalmente de restricciones políticas
. En primer 
lugar, numerosos Estados miembros reclaman fl exibilidad para fijar tipos reducidos a su 
conveniencia en áreas en las que el mercado inte rior no se ve afectado por las diferencias de 
tipos impositivos entre Estados miembros. En  segundo lugar, las desiguales posibilidades 
ofrecidas a los Estados miembros en algunas de estas áreas son otra parte del problema. Nos 
referimos aquí únicamente a los tipos reducido s del IVA. La evaluaci ón de impacto no se 
ocupa de si la reducción de la fiscalidad directa y las cotizaci ones a la seguridad social puede 
ES 4   ES ser más adecuada para alcanzar ciertos obje tivos de empleo. Tampoco trata de otros 
problemas más amplios, como el equilibrio entre fiscalidad directa e indirecta.  
Los objetivos  de la iniciativa que la Comisión se propone adoptar con respecto a los tipos 
reducidos del IVA son los siguientes:  
(1) Primero, crear condiciones equitativas en la Unión para todos los Estados miembros 
en lo que respecta a la aplicac ión de tipos reducidos a los servicios de restauración, los 
servicios prestados a nivel local y los servicios relativos a viviendas (y otros inmuebles no comerciales similares), e implantar una estructura de tipos del IVA más coherente en este ámbito. La finalidad es  conceder a todos los Estados miembros un 
margen de maniobra y garantizar la oportuna flexibilidad en aquellos sectores en que 
el correcto funcionamiento del mercado interior no se vea afectado. 
(2) En segundo lugar, cabe esperar que esta actu ación reduzca la inseguridad jurídica y 
económica. En la actualidad, los operadores económicos no están seguros del futuro de 
los tipos reducidos que se aplican a los serv icios de gran intensid ad de mano de obra. 
Por otra parte, se viene di scutiendo desde hace años de  la posibilidad de hacer 
extensivos los tipos reducidos a los restaura ntes y servicios locales, lo que genera 
incertidumbre y posiblemente disuade a la s empresas de invertir y contratar 
trabajadores. 
(3) En tercer lugar, existen objeti vos socioeconómicos, a saber:  
(a) reducir los costes de cumplimiento de la normativa para las empresas, 
concretamente en el sector de la vivienda, lo que enlaza con el segundo 
objetivo, esto es, el de gara ntizar seguridad jurídica; 
(b) provocar un desplazamiento de la economía sumergida y extraoficial hacia la 
economía oficial, a fin de fomentar el  crecimiento económico y la contratación 
y el empleo oficiales y, de forma lim itada, del empleo global, reduciendo las 
actividades que realizan los propios hogares y ayudando a combatir el trabajo 
no declarado en relación con determinados servicios. 
Atendiendo al análisis del problema y a lo s objetivos antes expuestos, las opciones de 
actuación  son, por definición, muy limitadas: 
(1) La primera es mantener inalterada la pol ítica actual. Con arre glo a esta opción, las 
disposiciones temporales de la Directiva del IVA que permiten aplicar tipos reducidos 
a ciertos servicios de gran intensidad de mano de obra dejarían automáticamente de surtir efecto al término de 2010, al igual que  las excepciones temporales por las que se 
autoriza a los nuevos Estados mi embros a aplicar tipos redu cidos a los restaurantes y 
el sector de la vivienda. Las excepcione s del mismo tipo otorgadas a los antiguos 
Estados miembros seguirían vigentes, puesto que no tienen plazo de duración. Los 
Estados miembros que actualmente aplican tipos reducidos a determinados servicios 
de gran intensidad de mano de obra o los nuevos Estados miembros que aplican medidas excepcionales a los restaurantes y el sector de la vivienda tendrían (en 
principio) que incrementar el tipo de l IVA y someterlos al tipo normal. 
(2) La segunda opción implica un cambio de actuación y supone que se modifique la 
legislación comunitaria relativa a los tipos  reducidos del IVA. Cabe plantearse 
distintas subopciones, que van desde una modi ficación limitada de la legislación a la 
ES 5   ES reforma más amplia posible, en función de los distintos aspectos mencionados en la 
definición del problema. Por orden de ma gnitud creciente, la s modificaciones podrían 
consistir en lo siguiente (distintos aspectos podrían también considerarse por 
separado): 
(a) Tipos reducidos para determinados serv icios de gran intensidad de mano de 
obra: el único cambio consiste en da r carácter permanente a la actual 
disposición al respecto. 
(b) Tipos reducidos para una lista ampliada de servicios de gran intensidad de 
mano de obra: 
– exclusivamente en favor de los hog ares: todos los Estados miembros 
podrían aplicar tipos reducidos a las categorías de servicios del anexo 
IV y a una lista limitada de (pequeño s) servicios similares prestados a 
los hogares, como la jardinería o el  paisajismo y el mantenimiento de 
jardines de particulares, los cuid ados personales distintos de la 
peluquería (servicios prestados en salones de estética), las pequeñas 
reparaciones de bienes muebles corpor ales (excluidos los vehículos de 
motor), y los servicios de limpieza relativos a bienes muebles corporales; 
– en favor de los hogares y otros clientes  no comerciales: la lista limitada 
de (pequeños) servicios similares podr ía incluir, con carácter adicional, 
los prestados a consumidores finales que no sean hogares, tales como la jardinería o el paisajismo y el mant enimiento de jardines y parques por 
cuenta de autoridades públicas y con fines no comerciales, la (pequeña) renovación, la reparación, el mantenimiento y la limpieza de lugares de culto, del patrimonio cultural, de monumentos históricos y de otros edificios no comerciales. 
(c) Tipos reducidos para una lista ampliada de servicios de gran intensidad de 
mano de obra y servicios de restau ración: los Estados miembros podrían 
aplicar también tipos reducidos a los servicios de restauración. 
(d) Tipos reducidos para una lista ampliada de servicios de gran intensidad de 
mano de obra, servicios de restauración y el sector de la vivienda en su 
integridad: los Estados miembros podrían igualmente aplicar tipos reducidos a las obras de construcción y transfor mación (significativa) de viviendas 
privadas y a la entrega de las mismas. 
(e) Tipos reducidos para una lista ampliada de servicios de gran intensidad de 
mano de obra, servicios de restauración, el sector de la vivienda y algunas otras 
partes del sector de la construcción : los Estados miembros podrían también 
aplicar tipos reducidos a las obras de construcción, renovación significativa y 
transformación de edificios no comerciales (tales como lugares de culto, patrimonio cultural y monumentos históricos) y a la entrega de los mismos. 
La evaluación de impacto de estas opciones se basa principalmente en las conclusiones del 
estudio de Copenhagen Economics. No obstante, se han consultado, además, otras fuentes de 
datos. Paralelamente a la presente evaluación de impacto, entre el 11 de marzo y el 12 de 
mayo de 2008 se llevó a cabo una consulta pública.  De forma general, la consulta no puso de 
ES 6   ES relieve ningún argumento que no esté contemplado en la evaluación de impacto o que sea 
relevante a efectos de ésta. 
Con todas las opciones que implican un cambio de política, los sectores  afectados por el 
cambio registrarán probablemente un au mento de la demanda y el empleo ; las diferencias 
entre sectores parecen depender en gran parte de  su sensibilidad a los precios, que podría ser 
algo más reducida en el sector de la construcci ón (mantenimiento, reparación y construcción) 
y en el caso de los servicios no prestados a los hogares. Las opciones 2, 3 y 5  del cuadro 1 son 
probablemente las de mayor incidencia. Es  posible que el impacto no se verifique 
simultáneamente en todos los Estados miembros , dependiendo de la rigidez y estrechez del 
mercado de trabajo correspondien te. La opción de no introducir  cambios incrementaría ante 
todo el tipo del IVA al que están sujetos algunos sectores de gran intensidad de mano de obra 
en los Estados miembros que aplican tipos reducidos a los mismos. Es probable que el 
aumento de los tipos del IVA tenga repercusi ones de mayor magnitud que una reducción (en 
sentido contrario).  
Cabe suponer que los tipos reducidos contempla dos en las opciones que implican un cambio 
serán más eficaces para contrarrestar la economía sumergida  en aquellos sectores que sirven 
al consumidor final, especialmente los hogares (es decir, en las opciones 2, 3, 5 y 6  del cuadro 
1). La opción de no introducir cambios dará lugar previsiblemente a una mayor actividad 
dentro de la economía sumergida.  
En lo que respecta a la seguridad jurídica y económica , las opciones que implican un cambio 
y determinan clara y permanentemente la posib ilidad de que los Estados miembros apliquen 
tipos reducidos a los servicios de gran inte nsidad de mano de obra y de restauración ( opciones 
2, 3 y 5  del cuadro 1) mejorarían la situación. La opción de no introducir cambios ofrecería 
también seguridad, al excluir cualquier nue va prórroga de las medidas temporales 
(especialmente en lo referente a ciertos servicio s de gran intensidad de mano de obra), pero 
como las excepciones (por ejemplo, en relación con los servicios de restauración) seguirían 
vigentes, el debate en torno a la conveniencia de hacer extens ivos los tipos reducidos a los 
servicios prestados a nivel local y los restaura ntes no habría finalizado y la inseguridad no 
desaparecería por completo.  
El crecimiento económico global  será probablemente más sign ificativo en las opciones de 
actuación ( opciones 2, 3 y 5  del cuadro 1) que supongan un desplazamiento de actividades del 
ámbito doméstico o de la economía sumergida h acia la economía oficia l (actividades que no 
requieren mucha formación formal ni maquinari a especializada), como es el caso de los 
servicios prestados a nivel local a los hogares,  especialmente cuidados a domicilio, limpieza, 
pequeñas reparaciones y mantenim iento, y restaurantes). La reducción global del desempleo 
(estructural)  será, con toda probabilida d, prácticamente nula con cual quiera de las opciones de 
actuación, salvo en los casos en que se apliquen tipos reducidos a los servicios prestados a los 
hogares en los que intervenga una proporción relativamente gr ande de trabajadores poco 
cualificados, como pequeñas reparaciones y mantenimiento, limpieza y restauración. Las 
opciones 2, 3 y 5  del cuadro 1 serán probablemente las de mayor incidencia. No obstante, en 
lo que respecta al crecimiento global y el empl eo, deben tenerse en cuenta las diferencias de 
impacto entre los Estados miembros.  
No cabe esperar que las distintas opciones de actuación tengan un impacto significativo sobre 
los costes de cumplimiento de la normativa para las empresas , a menos que el sector de la 
vivienda en su conjunto y los restaura ntes queden sujetos a tipos reducidos ( opciones 2+6 y 5  
del cuadro 1). 
ES 7   ES Por otra parte, es poco proba ble que alguna de las opciones tenga un impacto significativo 
sobre el funcionamiento del mercado interior . La aplicación de ti pos reducidos a los 
restaurantes y los servicios de los establecimientos de estética podría tener una incidencia en 
las regiones fronterizas o en el turismo, pero, en  términos generales y si se compara con la 
situación actual (y con la opc ión de no introducir cambios) , el mercado interior podría 
funcionar mejor si todos los Estados miembros cuentan con las mismas oportunidades de 
introducir tipos reducidos. 
Dado que en todos los sectores afectados por las opciones que im plican un cambio de política 
predominan las PYME , todas las opciones de esta catego ría que promueven la actividad en 
dichos sectores pueden, en distinta medi da, resultar benéficas para las PYME.  
En términos de impacto medioambiental , es probable que sean las opciones que permiten 
aplicar tipos reducidos en el sector de la construcción ( opciones 2, 4, 6 y 7 ) las que tengan un 
efecto más positivo.  
La incidencia en la distribuci ón de la renta entre los hogares  será previsiblemente nula o 
insignificante con cualquiera de las opciones. Cabe esperar algún efecto sobre el bienestar con 
todas las opciones que implican un cambio de polít ica, así como un impacto positivo sobre la 
integración social  en los casos en que, globalmente, pue da registrarse un aumento del empleo 
de los trabajadores poco cualificados ( opciones 2 a 5 ). 
ES 8   ES Cuadro 1: Incidencia comparada de las opcione s de actuación (considerando los elementos 
adicionales de las opciones)  
Impacto 
 
Opción  
Crecimiento del 
sector  
Crecimiento económico global
 
Empleo sectorial  
Empleo global  
Economía 
sumergida  
Costes de cumplimiento
 
Mercado interior
 
PYME  
Distribución de la renta
 
Otros efectos sociales
 
Medio ambiente  
1. Ninguna 
alteración de 
la política 
actual  - - - -/0 - 0 0 - 0 - - 
2. Tipos 
reducidos 
(TR) para 
determinados 
servicios de 
gran 
intensidad de 
mano de obra 
(SIMO)  +++ +++ +++ +/0 +++ 0 0 ++ 0 ++ + 
3. TR para 
una lista 
ampliada de 
SIMO sólo en 
favor de los 
hogares  +++ +++ +++ + +++ 0 0 ++ 0 ++ 0 
4. TR para 
una lista 
ampliada de 
SIMO en 
favor de otros 
clientes no 
comerciales  + +/0 + 0 +/0 -/0 0 + 0 ++ + 
5. TR para los 
servicios de 
restauración  +++ +++ +++ ++ +++ + + ++ 0 ++ 0 
6. TR para 
obras/prestaci
ones 
significativas 
en el sector de 
la vivienda  ++ +/0 ++ 0 +++ + 0 ++ 0 + + 
7. TR para 
obras/prestaci
ones 
significativas 
en inmuebles 
no 
comerciales  + +/0 + 0 +/0 -/0 0 + 0 + + 
En lo que respecta al cumplimiento de los obje tivos (cuadro 2), la opc ión de no introducir 
cambios no permite alcanzar los objetivos fi jados, salvedad hecha de un posible efecto 
limitado sobre los costes de cumplimiento. En  efecto, aún seguirían vigentes numerosas 
ES 9   ES excepciones que permiten aplicar tipos reducidos  en los sectores de  la vivienda y la 
restauración. 
Todas las opciones que implican un cambi o cumplen el primer objetivo; las opciones 2, 3 y 6  
cumplen todos los objetivos, salvo uno, en tanto que la opción 5  los cumple todos. 
ES 10   ES Cuadro 2: Consecución comparada de los obj etivos según las opciones de actuación  
Objetivo 
 Opción  Igualdad de 
condiciones en la 
UE en cuanto los 
TR para 
restauración, 
vivienda y 
servicios locales, 
y flexibilidad 
para los EM 
cuando no haya 
impacto sobre el 
mercado interior  Reducción de la inseguridad 
jurídica y 
económica Reducción de los costes de 
cumplimiento Desplazamiento 
de la economía 
sumergida y 
extraoficial a la 
economía oficial  
1. Ninguna alteración de la 
política actual no no leve no 
2. Tipos reducidos 
(TR) para 
determinados 
SIMO – anexo IV  sí sí no sí 
3. TR para una 
lista ampliada de 
SIMO sólo en 
favor de los 
hogares  sí sí no sí 
4. TR para una 
lista ampliada de 
SIMO en favor de 
otros clientes no 
comerciales  sí no no leve 
5 .  T R  p a r a  l o s  
servicios de 
restauración  sí sí sí sí 
6. TR para 
obras/prestaciones 
significativas en el 
sector de la 
vivienda  sí no sí sí 
7. TR para 
obras/prestaciones 
significativas en 
inmuebles no 
comerciales  sí no no leve 
Sin tener en cuenta las implicaciones presup uestarias para los Estados miembros, que, 
atendiendo al principio de flex ibilidad, corresponde ante todo a ellos evaluar, se concede 
globalmente preferencia a las opciones 2, 3, 5 y 6 , que podrían combinarse.