Informe Especial Análisis de los riesgos 
de un enfoque orientado 
a los resultados en las 
acciones de desarrollo 
y cooperación de la UE ES 2015  Nº 21
TRIBUNAL
DE CUENTAS
EUROPEO
TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO  
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PDF ISBN 978-92-872-3421-6 ISSN 1977-5687 doi:10.2865/60028 QJ-AB-15-019-ES-N
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Análisis de los riesgos 
de un enfoque orientado 
a los resultados en las 
acciones de desarrollo 
y cooperación de la UE 
(presentado con arreglo al artículo 287, apartado 4, 
párrafo segundo, del TFUE)Informe EspecialES 2015  Nº 21
02
 Equipo auditor
En los informes especiales del TCE se exponen los resultados de sus auditorías de gestión y de cumplimiento de ámbitos 
presupuestarios o de temas de gestión específicos. El Tribunal selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin 
de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de 
ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones, y el interés político y público.
La presente auditoría de gestión fue realizada por la Sala de Fiscalización III que está especializada en los ámbitos de gas -
to de acciones exteriores. La Sala está presidida por Karel Pinxten, Miembro del Tribunal y ponente del presente informe. 
La auditoría fue dirigida por Philippe Froidure, director de la Sala III, con la colaboración de su asistente Hubert Devillé.
De izquierda a derecha:  P . Froidure, K. Pinxten, H. Devillé.

03
 Índice
Apartados
I-V Resumen
1-12 1. Introducción
1-5 1.1. Por qué importan los resultados
6 1.2. ¿Qué es un resultado?
7-12 1.3. Marco general de resultados de la cooperación y el desarrollo de la UE
13-19 2. Política de resultados y marco regulador
13-18 2.1. Contexto político
14-15 2.1.1. Objetivos de desarrollo de alto nivel
16-17 2.1.2. Foros de alto nivel sobre la eficacia de la ayuda al desarrollo
18 2.1.3. Comunicaciones de la UE
19 2.2. Marco jurídico y regulador
20-22 3. Nuestro examen
23-79 4. Principales ámbitos de riesgo
24-38 4.1. Formulación de objetivos e indicadores
24-26 4.1.1. Terminología
27-31 4.1.2. Concordancia y coherencia entre documentos
32-35 4.1.3. Fijación de objetivos SMART y de indicadores claros
36-38 4.1.4. Definición del compromiso de reforma de un país socio como objetivo
39-46 4.2. Creación de la cadena de resultados
39-42 4.2.1. Engarzar acciones y resultados en una cadena lógica clara
43-46 4.2.2. Contribución frente a atribución
47-50 4.3. Aumento de la complejidad debido a la integración de aspectos transversales
04 Índice
51-57 4.4. Armonización entre los instrumentos y marcos de los distintos socios para el desarrollo
51-53 4.4.1. Adecuación a los marcos de resultados de los países socios
54-55 4.4.2. Armonización de los instrumentos utilizados por las partes interesadas en el desarrollo
56-57 4.4.3. Respuesta a la yuxtaposición de diferentes estructuras de rendición de cuentas
58-61 4.5. Insuficiencias en la evaluación y la elaboración de informes de resultados
62-65 4.6. Consolidación y comunicación de datos
66-68 4.7. Calidad de los datos
69-73 4.8. Resultado de la ejecución presupuestaria
74-79 4.9. Cambios en el contexto de las acciones de la UE
74-77 4.9.1. Gestión de riesgos y elección de las modalidades de ejecución
78-79 4.9.2. Factores exógenos
80-83 5. Conclusiones y recomendaciones
80-82 5.1. Conclusiones
83 5.2. Recomendaciones
 Anexo  — Marco de evaluación integral para las evaluaciones del apoyo presupuestario
 Respuestas de la Comisión
05
 Resumen
I
Cada año, la UE destina cuantiosos recursos a la ayuda 
al desarrollo de los países más pobres del mundo. A fin 
de garantizar la credibilidad de la ayuda al desarrollo, 
resulta fundamental que los resultados obtenidos con 
dichos recursos sean demostrables.
II
Recientemente, el Parlamento Europeo y el Consejo 
han manifestado un renovado interés por orientar las 
políticas de desarrollo y cooperación de la UE a los 
resultados en lugar de centrarlas en las actividades. 
Además, en diciembre de 2013 los servicios de la 
Comisión publicaron el documento de trabajo «Paving 
the way for an EU Development and Cooperation results 
framework»  (Sentar las bases de un marco de la UE 
para los resultados del desarrollo y la cooperación) 
y en marzo de 2015 presentaron el citado marco 
mediante la publicación de otro documento de trabajo 
titulado «Launching the EU International Cooperation 
and Development Results Framework»  (Lanzamiento del 
marco de resultados de la cooperación internacional 
y el desarrollo de la UE).
III
En nuestro análisis hemos identificado nueve ámbitos 
de riesgo principales relacionados con el enfoque 
orientado a los resultados en las acciones de desarro -
llo y cooperación de la UE.IV
Dicho análisis ha revelado que la Comisión había iden -
tificado correctamente estos ámbitos de riesgo en una 
amplia variedad de documentos y ha puesto asimismo 
de manifiesto el interés que despiertan las acciones 
que está emprendiendo dicha institución para el lan -
zamiento de un marco de resultados de la cooperación 
internacional y el desarrollo de la UE.
V
No obstante, es preciso tomar medidas adicionales 
con objeto de aprovechar plenamente el potencial de 
las iniciativas de la Comisión para mejorar los resulta -
dos de la cooperación y el desarrollo de la UE. En este 
sentido, hemos formulado una serie de recomendacio -
nes que la Comisión debería tener en cuenta.
06
 1. Introducción
1.1. Por qué importan los 
resultados
01 
Los recursos destinados a la ayuda 
para el desarrollo de los países más 
pobres del mundo son cuantiosos. 
En julio de 2014, la Comisión, tras 
subrayar que no existe una única 
fuente de datos sobre financiación del 
desarrollo, calculó que los recursos 
acumulados a disposición de los países 
en desarrollo, incluida la financiación 
pública y privada nacional e interna -
cional, durante el decenio compren -
dido entre 2002 y 2012 se situaban en 
torno a los 2 171 millones de dólares 
estadounidenses.
02 
En virtud del compromiso de alcanzar 
el objetivo de ayuda oficial al desarro -
llo (AOD) acordado internacionalmente 
de una proporción AOD/RNB del 0,7 % 
en 2013, el gasto colectivo neto de la 
UE (incluido el gasto de los Estados 
miembros) fue de 56 500 millones de 
euros, lo que equivale a una propor -
ción AOD/RNB del 0,43 % de la RNB 
colectiva de la UE1.
03 
Los importes que se prevé destinar 
a acciones de desarrollo y coopera -
ción en el período 2014-2020 ascien -
den a 19 661 millones de euros con 
cargo al presupuesto general de la 
UE2 y 30 506 millones de euros para los 
países ACP con cargo al Fondo Euro -
peo de Desarrollo3.04 
A fin de garantizar la credibilidad de 
la ayuda al desarrollo, sobre todo en 
lo que respecta a los instrumentos 
utilizados, los métodos de prestación 
de la ayuda y los fondos en juego, 
resulta fundamental que los resulta -
dos obtenidos con este apoyo sean 
demostrables.
05 
La rendición de cuentas pública 
constituye también un aspecto im -
portante. En un informe publicado en 
enero de 2014, el Parlamento Europeo 
señaló que «la presupuestación por 
actividades [seguía] siendo el principio 
fundamental a la hora de elaborar el 
presupuesto de la Unión» y lamentó 
que algunas de las propuestas para 
el período de programación 2014-
2020 continuaran «basándose princi -
palmente en los recursos o insumos 
(orientación hacia el gasto) y que, por 
tanto, [siguieran] centrándose en el 
cumplimento de las normas y no en 
el rendimiento». El Parlamento señaló 
asimismo que el marco de rendimien -
to empleado por la Comisión para el 
marco financiero plurianual 2014-2020 
debía abarcar los tres elementos prin -
cipales siguientes4:
a) el cumplimiento de los objetivos 
del programa (resultados);
b) una sólida gestión del programa 
por parte de la Comisión y los Esta -
dos miembros;
c) la contribución de los resultados 
del programa y una sólida gestión 
al logro de los principales objeti -
vos de la Unión.1 SWD(2014) 235 final: «EU 
Accountability Report 2014 on 
Financing for Development - 
Review of progress by the EU 
and its Member States»  
(Informe de 2014 sobre la 
responsabilidad de la UE en la 
financiación del desarrollo: 
Análisis de los avances 
logrados por la UE y sus 
Estados miembros).
2 http://ec.europa.eu/budget/
mff/figures/index_
en.cfm#documents , enero de 
2015.
3 Publicación de la Comisión 
titulada Multiannual Financial 
Framework 2014 -2020 and EU 
Budget 2014: The figures  (Marco 
financiero plurianual 
2014-2020 y presupuesto 2014 
de la UE: Resumen de datos).
4 Informe sobre la evaluación de 
las finanzas de la Unión 
basada en los resultados 
obtenidos: un nuevo 
instrumento para el 
procedimiento mejorado de 
aprobación de la gestión de la 
Comisión Europea, ref. A7-
0068/2014, 30 de enero de 
2014.
07 1. Introducción
1.2. ¿Qué es un resultado?
06 
Un resultado es una consecuencia 
medible que se deriva, directa o indi -
rectamente, de una relación de causa 
y efecto. Un enfoque orientado a los 
resultados en materia de desarrollo 
y cooperación se basa en el principio 
de que las intervenciones de desarrollo 
y cooperación deben centrarse en la 
consecución de resultados en lugar de 
en la gestión de actividades o proce -
sos. Los resultados suelen abarcar tres 
categorías5:
a) realización: lo que se produce 
o consigue con los recursos asigna -
dos a una intervención (por ejem -
plo, cursos de formación imparti -
dos a desempleados o carreteras 
construidas);b) efecto: cambio derivado de la 
ejecución de una intervención que 
suele estar relacionado con los 
objetivos de esta; los efectos pue -
den ser esperados o inesperados, 
positivos o negativos (por ejemplo, 
que las personas formadas en -
cuentren trabajo o la mejora de la 
accesibilidad a una determinada 
zona gracias a la construcción de 
una carretera);
c) impacto: consecuencias socioeco -
nómicas a largo plazo que pueden 
observarse durante un período 
determinado al término de una 
intervención y que pueden afectar 
a destinatarios directos o indirec -
tos de la misma.Gráfico 1Concepto de resultados
Resultados
Impacto Realizaciones Efecto RecursosActividades /
procesos
1.3. Marco general  
de resultados  
de la cooperación  
y el desarrollo de la UE
07 
Además de los mecanismos existentes 
para medir y comunicar los resultados, 
una iniciativa destacable adoptada 
por la Comisión en diciembre de 2013 
fue la publicación de un documento 
de trabajo titulado «Paving the way for 
an EU Development and Cooperation 
Results Framework»  (Establecimiento 
de las bases de un marco de resultados de la cooperación y el desarrollo de la 
UE) con el siguiente objetivo:
«presentar los procesos [...] impulsa -
dos por la Comisión para cumplir el 
compromiso del “Programa para el 
Cambio” de reforzar su capacidad de 
seguimiento y comunicación de los 
resultados operativos obtenidos en 
la ejecución de los proyectos y pro -
gramas de cooperación y desarrollo 
financiados por la UE»6.5 A efectos del presente 
informe, se utilizará la 
terminología empleada en los 
instrumentos de financiación 
de la acción exterior con 
respecto a estas tres 
categorías de resultados. Es 
posible que en otros 
documentos de la UE se 
utilicen términos similares con 
otros significados.
6 SWD(2013) 530 final de 10 de 
diciembre de 2013.
08 1. Introducción
08 
Este documento de trabajo de los servi -
cios se basó en las conclusiones de un 
estudio llevado a cabo por la Comisión 
en 2013, cuya finalidad era proporcio -
nar un análisis de las enseñanzas ex -
traídas de cinco agencias de desarrollo 
que ya estaban implantando su propio 
marco de resultados, y exponía un plan -
teamiento preliminar para la confección 
de un marco general de resultados de 
la cooperación y el desarrollo de la UE 
que describía del siguiente modo:
«Un marco de resultados es un instru -
mento que utilizan los distintos socios 
del desarrollo para medir los resultados 
obtenidos con respecto a los objetivos 
estratégicos de desarrollo. El marco de 
resultados puede considerarse una arti -
culación de los distintos niveles o cade -
nas de resultados que se espera lograr 
con la ejecución de una estrategia, 
programa o proyecto determinados».
09 
El marco de resultados de la coopera -
ción y el desarrollo de la UE tendrá dos 
funciones principales: instrumento de 
rendición de cuentas, para informar 
a las partes interesadas acerca de los 
resultados obtenidos, e instrumento 
de gestión, para suministrar datos de 
rendimiento que sirvan de base para la 
toma de decisiones de gestión.
10 
En junio de 2014, los servicios de la 
Comisión publicaron otro documento 
de trabajo con objeto de describir el 
marco para el seguimiento, la evalua -
ción y la elaboración de informes hasta 
el final del próximo marco financiero 
plurianual derivado de los instrumen -
tos jurídicos en los que se sustenta la 
nueva generación de programas y del 
trabajo complementario de la Comisión 
para confeccionar dicho marco, deno -
minado «marco MORE». Este documen -
to de trabajo proporciona una visión de conjunto de los objetivos generales 
y específicos de los instrumentos en 
cada ámbito político, los principales 
indicadores asociados a cada objetivo, 
los mecanismos de seguimiento, y el 
calendario y contenido de las evalua -
ciones e informes necesarios7.
11 
En abril de 2014, el Parlamento Europeo 
manifestó su apoyo a «los continuos es -
fuerzos de la Comisión por pasar de un 
planteamiento basado en los insumos 
a un planteamiento orientado hacia la 
obtención de resultados y efectos»8. En 
mayo de 2014, el Consejo acogió con 
satisfacción el documento de trabajo 
de los servicios de la Comisión de di -
ciembre de 2013 «Paving the way for an 
EU Development and Cooperation results 
framework»  y manifestó su interés por 
conocer «los resultados de la fase piloto 
con miras a la finalización oportuna del 
marco de la UE para los resultados del 
desarrollo y la cooperación, de modo 
que la declaración de los resultados 
obtenidos en 2014 se pueda presentar 
en el primer semestre de 2015»9.
12 
En marzo de 2015, los servicios de la Co -
misión publicaron un nuevo documen -
to de trabajo titulado «Launching the EU 
International Cooperation and Develop -
ment Results Framework»  (Lanzamiento 
del marco de la UE para los resultados 
de la cooperación internacional y el 
desarrollo de la UE). La finalidad de este 
documento era traducir los plantea -
mientos expuestos en el documento de 
trabajo de los servicios de la Comisión 
de 2013 (véase el apartado 7) en planes 
operativos de la Dirección General de 
Cooperación Internacional y Desarrollo 
de elaboración de informes anuales 
a partir de 2015 con el fin de demostrar 
cómo contribuyen los fondos gasta -
dos a la consecución de los objetivos 
estratégicos10.7 SWD(2014) 200 final de 26 de 
junio de 2014, «Overview of the 
Monitoring, Reporting and 
Evaluation Frameworks for the 
MFF 2014-2020 Programmes»  
(Descripción general de los 
marcos de seguimiento, 
evaluación y elaboración de 
informes para los programas 
del MFP 2014-2020) y que 
acompaña al documento: 
Informe de la Comisión al 
Parlamento Europeo y al 
Consejo sobre la evaluación 
de las finanzas de la Unión 
basada en los resultados 
obtenidos.
8 Decisión del Parlamento 
Europeo, de 3 de abril de 2014, 
sobre la aprobación de la 
gestión en la ejecución del 
presupuesto general de la 
Unión Europea para el 
ejercicio 2012, sección III - 
Comisión y agencias 
ejecutivas, ref. P7_TA-
PROV(2014)0287, sección 
«Relaciones exteriores», 
apartado 264.
9 Conclusiones del Consejo 
sobre un marco de la UE para 
los resultados del desarrollo 
y la cooperación, sesión del 
Consejo de la Unión Europea 
(Asuntos Exteriores/
Desarrollo) de 19 de mayo de 
2014.
10 SWD(2015) 80 final de 26 de 
marzo de 2015.
09
 2. Política de resultados 
y marco regulador
2.1. Contexto político
13 
El artículo 17 del Tratado de la Unión 
Europea define el papel que desem -
peña la Comisión en la escena inter -
nacional. La Comisión colabora, en 
particular, con las Naciones Unidas y la 
Organización de Cooperación y Desa -
rrollo Económicos (OCDE) en asuntos 
de cooperación para el desarrollo y, en 
este contexto, se acuerdan objetivos 
de desarrollo de alto nivel, así como 
principios para prestar una ayuda más 
eficaz11.
2.1.1. Objetivos de desarrollo 
de alto nivel
14 
En septiembre de 2000, la Asamblea 
General de las Naciones Unidas aprobó 
la Declaración del Milenio de las Nacio -
nes Unidas, por la que sus miembros 
se comprometieron a forjar una nueva 
alianza mundial con el fin de reducir la 
pobreza extrema y fijar una serie  
de objetivos acotados en el tiempo   
—con 2015 como fecha límite—, que 
comúnmente se denominan objetivos 
de desarrollo del milenio (ODM).
15 
En junio de 2012, la Conferencia de las 
Naciones Unidas sobre el Desarrollo 
Sostenible, también conocida como 
«Río+20», acordó iniciar un proceso 
para la formulación de una serie de 
objetivos de desarrollo sostenible 
(ODS), que se basarán en los ODM12. 
En septiembre de 2013, los dirigentes 
mundiales renovaron su compromi -
so de cumplir los ODM y acordaron 
celebrar una cumbre de alto nivel en 
septiembre de 2015 para adoptar un 
nuevo conjunto de objetivos sobre la 
base de los logros de los ODM13. En 
la actualidad hay varios procesos en 
marcha para llevar a cabo un debate mundial sobre el programa más amplio 
posterior a 2015. En diciembre de 2014, 
el Secretario General de las Naciones 
Unidas publicó un Informe de síntesis 
sobre la agenda de desarrollo sosteni -
ble después de 201514, 15.
2.1.2. Foros de alto nivel 
sobre la eficacia de la ayuda 
al desarrollo
16 
La Comisión Europea y los Estados 
miembros de la UE han participado en 
diversos foros de alto nivel destinados 
a mejorar la eficacia de los programas 
de ayuda al desarrollo:
a) la Declaración de Roma sobre la 
Armonización (2003);
b) la Declaración de París sobre la 
Eficacia de la Ayuda al Desarrollo 
(2005);
c) el Programa de Acción de Accra 
(2008);
d) la Alianza de Busan para la Coope -
ración Eficaz al Desarrollo (2011);
e) la Primera Reunión de Alto Nivel 
de la Alianza Mundial de Coope -
ración Eficaz para el Desarrollo, 
celebrada en 2014 en México con 
el título «Orientarse hacia una 
agenda del desarrollo incluyente 
post-2015».11 http://ec.europa.eu/
europeaid/policies/
dialogo-sobre-desarrollo-
internacional_es.
12 Documento final de la 
Conferencia de las Naciones 
Unidas sobre el Desarrollo 
Sostenible (Río+20), «El futuro 
que queremos».
13 Asamblea General de las 
Naciones Unidas: «Aplicación 
y seguimiento integrados 
y coordinados de los 
resultados de las grandes 
conferencias y cumbres de las 
Naciones Unidas en las esferas 
económica y social y esferas 
conexas. Seguimiento de los 
resultados de la Cumbre del 
Milenio», ref. A/68/L.4.
14 Asamblea General de las 
Naciones Unidas: «El camino 
hacia la dignidad para 2030: 
acabar con la pobreza 
y transformar vidas 
protegiendo el planeta. 
Informe de síntesis del 
Secretario General sobre la 
agenda de desarrollo 
sostenible después de 2015», 
ref. A/69/700.
15 Véase también el documento 
COM(2015) 44 final, de 5 de 
febrero de 2015, «Una 
asociación mundial para 
erradicar la pobreza e impulsar 
el desarrollo sostenible 
después de 2015».
10 2. Política de resultados y marco regulador
17 
En estos foros, los donantes y los 
países socios llegaron a un consenso 
y acordaron, entre otros, los siguientes 
principios relativos a los resultados del 
desarrollo:
a) reforzar la capacidad de los 
Gobiernos de los países socios 
para desempeñar un papel más 
preponderante y asumir la res -
ponsabilidad de los resultados del 
desarrollo;
b) colaborar con los países socios 
para apoyarse, en la medida de lo 
posible, en los marcos de segui -
miento y elaboración de informes 
orientados a los resultados;
c) armonizar los requisitos de segui -
miento y elaboración de informes 
de los donantes;
d) mejorar la gestión orientada a los 
resultados por parte de los donan -
tes y los países socios;
e) prestar más atención a los resulta -
dos del desarrollo.
2.1.3. Comunicaciones  
de la UE
18 
El compromiso de la Unión Europea 
con la consecución de los objetivos de 
desarrollo acordados internacional -
mente y con la mejora de la eficacia 
de la ayuda ha quedado patente en 
diversas comunicaciones y decla -
raciones públicas que manifiestan, 
de una forma u otra, la importancia 
de los resultados del desarrollo y la 
cooperación:a) Declaración conjunta del Consejo 
y de los Representantes de los Go -
biernos de los Estados miembros 
sobre el consenso europeo para el 
desarrollo [ref. 14820/05 de 24 de 
febrero de 2006].
b) «Ayudar a los países en de -
sarrollo a afrontar la crisis» 
[COM(2009) 160 final de 8 de abril 
de 2009].
c) Plan de acción de la UE en doce 
puntos en apoyo de los Obje -
tivos de Desarrollo del Milenio 
[COM(2010) 159 de 21 de abril de 
2010].
d) Secretaría General del Consejo: 
Marco operativo sobre la eficacia 
de la ayuda [ref. 18239/10 de 11 de 
enero de 2011];
e) Incremento del impacto de 
la política de desarrollo de la 
UE: Programa para el Cambio 
[COM(2011) 637 final de 13 de octu -
bre de 2011].
f) Una vida digna para todos: Acabar 
con la pobreza y dar al mundo un 
futuro sostenible [COM(2013) 92 fi -
nal de 27 de febrero de 2013].
g) Después de 2015: Hacia un enfo -
que global e integrado para finan -
ciar la erradicación de la pobreza 
y la consecución del desarrollo 
sostenible [COM(2013) 531 de 16 de 
julio de 2013].
11 2. Política de resultados y marco regulador
2.2. Marco jurídico 
y regulador
19 
Las principales disposiciones en 
materia de rendición de cuentas de 
los resultados obtenidos y de fiscaliza -
ción16 se encuentran en el Tratado de 
Funcionamiento de la Unión Europea 
(TFUE), en los reglamentos financieros 
aplicables al presupuesto general de la 
UE y a los Fondos Europeos de Desa -
rrollo, y en el Reglamento por el que se 
establecen normas y procedimientos 
de ejecución comunes de los instru -
mentos de la Unión para la financia -
ción de la acción exterior.
a) El Tratado de Funcionamiento de la 
Unión Europea dispone que:
i) la Comisión presentará al Par -
lamento Europeo y al Consejo 
un informe de evaluación de 
las finanzas de la Unión basado 
en los resultados obtenidos 
(artículo 318, apartado 2); y
ii) el Tribunal de Cuentas podrá 
presentar en cualquier mo -
mento sus observaciones, que 
podrán consistir en infor -
mes especiales (artículo 287, 
apartado 4)17.
b) El Reglamento sobre las normas fi -
nancieras aplicables al presupuesto 
general de la Unión (en lo sucesi -
vo, el «Reglamento Financiero») 
prevé18, 19:
i) Para todos los sectores de 
actividad cubiertos por el 
presupuesto se fijarán objetivos 
específicos, cuantificables, rea -
lizables, pertinentes y con fecha 
determinada. La consecución 
de dichos objetivos se contro -
lará mediante indicadores de 
resultados establecidos por ac -
tividad (artículo 30, apartado 3).
ii) Con objeto de mejorar el proce -
so de adopción de decisiones, las instituciones realizarán 
evaluaciones previas y evalua -
ciones a posteriori  de todos los 
programas y actividades que 
ocasionen gastos importantes 
(artículo 30, apartado 4).
iii) La Comisión adjuntará al pro -
yecto de presupuesto una serie 
de documentos, tales como 
declaraciones de actividad que 
contengan información sobre la 
consecución de todos los obje -
tivos específicos, cuantificables, 
realizables, pertinentes y con 
fecha determinada fijados con 
anterioridad para las diferentes 
actividades, así como sobre los 
nuevos objetivos medidos por 
medio de indicadores [artícu -
lo 38, apartado 3, letra e), inci -
so i)], una justificación comple -
ta, incluido un análisis de costes 
y beneficios, de las modificacio -
nes propuestas del importe de 
los créditos [artículo 38, apar -
tado 3, letra e), inciso ii)], y una 
evaluación resumida de los 
resultados pertinentes para las 
modificaciones del presupuesto 
[artículo 38, apartado 3, letra e), 
inciso v)].
iv) El ordenador delegado rendirá 
cuentas ante su institución del 
ejercicio de sus funciones en un 
informe anual de actividades 
que contendrá datos financie -
ros y de gestión y en el que se 
recogerán los resultados de las 
operaciones en relación con 
los objetivos fijados, los riesgos 
asociados a tales operaciones, 
la forma en que se han utiliza -
do los recursos facilitados y la 
efectividad y eficiencia de los 
sistemas de control interno 
(artículo 66, apartado 9).
v) Los informes especiales del 
Tribunal de Cuentas deberán ser 
comunicados sin demora al Par -
lamento Europeo y al Consejo 
(artículo 163).16 La obligación de rendir 
cuentas se refiere 
principalmente al control 
democrático de las políticas 
y actividades de los órganos 
públicos, mientras que la 
fiscalización tiene que ver con 
las auditorías financieras y de 
gestión de las políticas y de los 
correspondientes fondos 
públicos y con su vinculación 
con el proceso de rendición de 
cuentas. Véase el análisis 
panorámico del Tribunal de 
Cuentas Europeo «Los 
dispositivos de rendición de 
cuentas y fiscalización de la 
UE: Lagunas, redundancias 
y desafíos», 2014 ( http://eca.
europa.eu ).
17 Véase asimismo el artículo 163 
del Reglamento Financiero.
18 Reglamento (UE, Euratom) 
nº 966/2012 del Parlamento 
Europeo y del Consejo, de 25 
de octubre de 2012, sobre las 
normas financieras aplicables 
al presupuesto general de la 
Unión y por el que se deroga 
el Reglamento (CE, Euratom) 
nº 1605/2002 del Consejo 
(DO L 298 de 26.10.2012, p. 1).
19 Los reglamentos financieros 
de los Fondos Europeos de 
Desarrollo contienen 
disposiciones similares.
12 2. Política de resultados y marco regulador
c) El Reglamento por el que se 
establecen normas y procedimien -
tos de ejecución comunes de los 
instrumentos de la Unión para la 
financiación de la acción exterior 
dispone lo siguiente20:
i) Las decisiones de financiación 
deben incluir en un anexo una 
descripción de cada acción, 
especificando sus objetivos, 
las principales actividades, 
los resultados que se espera 
conseguir, métodos de ejecu -
ción, presupuesto y calendario 
indicativo y los mecanismos 
de control de resultados 
(considerando 5).
ii) La acción exterior de la Unión 
en el marco de los Instrumen -
tos debe contribuir a resul -
tados claros (respecto de 
rendimientos, consecuencias 
y efectos); los resultados de 
la acción exterior de la Unión 
y la eficacia de un instrumento 
concreto deben ser objeto de 
un seguimiento y una evalua -
ción sobre la base de indica -
dores predefinidos, claros, 
transparentes y, en su caso, es -
pecíficos para cada país y men -
surables (considerando 12).
iii) En los programas de acción se 
especificarán, para cada una 
de las acciones, los objetivos 
que se persigue, los resulta -
dos que se espera conseguir 
y las principales actividades 
(artículo 2).iv) A partir de 2015, la Comisión 
presentará al Parlamento Eu -
ropeo y al Consejo un informe 
anual sobre la consecución de 
los objetivos de cada Regla -
mento mediante indicadores 
que midan los resultados 
logrados y la eficacia del Ins -
trumento en cuestión: dicho 
informe evaluará los resultados 
de la ayuda financiera de la 
Unión sirviéndose, en la medi -
da de lo posible, de indicado -
res específicos y mensurables 
relativos a su papel en la con -
secución de los objetivos de 
los instrumentos (artículo 13).20 Reglamento (UE) nº 236/2014 
del Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 11 de marzo de 
2014, por el que se establecen 
normas y procedimientos de 
ejecución comunes de los 
instrumentos de la Unión para 
la financiación de la acción 
exterior (DO L 77 de 15.3.2014, 
p. 95).
13
 3. Nuestro examen
20 
Nuestro examen tiene por objeto 
presentar en un único documento una 
visión general de lo que el Tribunal 
considera los principales ámbitos de 
riesgo relacionados con un enfoque 
orientado a los resultados en las accio -
nes de desarrollo y cooperación de la 
UE, e ilustra estos riesgos con la expe -
riencia adquirida por el Tribunal en sus 
fiscalizaciones de la acción exterior. 
Este documento es especialmente 
pertinente en el contexto del actual 
debate sobre el marco de rendimiento 
de la Comisión (véase el apartado 5) 
y la aplicación de un marco de resulta -
dos para la acción de la UE en materia 
de desarrollo y cooperación interna -
cional (véase el apartado 11).
21 
Nuestro análisis se ha centrado en 
responder la siguiente pregunta: ¿ha 
abordado adecuadamente la Comisión 
los principales riesgos que conlleva un 
enfoque orientado a los resultados en 
las acciones de desarrollo y coopera -
ción de la UE?22 
Nuestro examen, realizado entre octu -
bre de 2014 y enero de 2015, consistió 
en un control documental de las insti -
tuciones de la UE y de otros importan -
tes donantes bilaterales y multilatera -
les y en entrevistas con funcionarios 
de la Comisión, incluidos los miembros 
de la Delegación de la UE en Camboya, 
y con funcionarios de dos organizacio -
nes internacionales y de diversos orga -
nismos ejecutivos. Asimismo, se llevó 
a cabo una revisión de los informes 
especiales publicados por el Tribunal 
de Cuentas Europeo en los últimos 
años con el fin de ilustrar con ejemplos 
específicos los principales ámbitos de 
riesgo identificados. Los plazos de las 
acciones de desarrollo son tales que 
en ocasiones los ejemplos se refieren 
a acciones emprendidas hace varios 
años.
14
 4. Principales ámbitos 
de riesgo
23 
A partir de su examen, el Tribunal 
identificó nueve ámbitos de riesgo 
principales, los cuales se detallan 
e ilustran a continuación. Los ámbitos 
se refieren a:
a) el uso coherente de la terminolo -
gía relacionada con los resultados 
(sección 4.1);
b) la creación de una cadena de resul -
tados clara (sección 4.2);
c) el aumento de la complejidad de -
bido a la integración de aspectos 
transversales (sección 4.3);
d) la armonización de los instrumen -
tos y marcos entre los distintos so -
cios para el desarrollo (sección 4.4);
e) la evaluación y la elaboración 
de informes de resultados 
(sección 4.5);
f) la consolidación de los datos 
y el resumen de los resultados 
(sección 4.6);
g) la calidad de los datos 
(sección 4.7);
h) la atención prestada al resultado 
de la ejecución presupuestaria 
(sección 4.8); y
i) los cambios en el contexto de las 
acciones de la UE (sección 4.9).4.1. Formulación de 
objetivos e indicadores
4.1.1. Terminología
24 
Habida cuenta del número y diver -
sidad de partes que intervienen de 
forma directa o indirecta en la ejecu -
ción del nuevo marco de la UE para los 
resultados del desarrollo y la coope -
ración, es indispensable que empleen 
una terminología común y coherente.
25 
Sin embargo, el Tribunal constató que 
la terminología relacionada con los re -
sultados no siempre se utiliza de forma 
coherente (véase el recuadro 1 ).
26 
La falta de claridad y coherencia en la 
terminología empleada puede provo -
car malentendidos y confusión entre 
los participantes en las acciones de de -
sarrollo y cooperación de la UE, sobre 
todo al evaluar las acciones.
15 4. Principales ámbitos de riesgo
4.1.2. Concordancia 
y coherencia entre 
documentos
27 
Los objetivos —y sus correspondien -
tes indicadores— son más fáciles de 
comprender y es más probable que 
se cumplan cuando se formulan de 
forma clara y coherente en todos los 
documentos que están relacionados 
entre sí.Ejemplos de problemas terminológicos
Mientras que el Reglamento por el que se establecen normas y procedimientos de ejecución comunes de 
los instrumentos de la Unión para la financiación de la acción exterior21 dispone que los resultados abarcan 
realizaciones, efectos e impactos (véase el apartado 19), el plan de gestión de EuropeAid para 2014 utiliza una 
clasificación distinta en la que los las consecuencias incluyen los resultados y los impactos22.
Aunque los reglamentos prevén objetivos específicos, mensurables, realizables, pertinentes y con fecha determi -
nada (SMART), el Manual del seguimiento orientado a los resultados de EuropeAid, documento de referencia para 
todas sus actividades de seguimiento orientado a los resultados, confunde objetivos e indicadores al aludir a los 
«IOV (indicadores objetivamente verificables) SMART»; asimismo, la circular presupuestaria de 2014 de la Comisión 
definía «SMART» como el conjunto de condiciones mínimas que han de cumplir los objetivos e indicadores23.
Aunque los reglamentos prevén indicadores predefinidos, claros, transparentes y, en su caso, específicos para 
cada país y mensurables, en ocasiones se utilizan otros conjuntos de criterios de calidad, como señaló Euro -
peAid en sus directrices de 2012 sobre apoyo presupuestario24, en las que afirmaba que existen diferentes con -
juntos de criterios que permiten evaluar la calidad de los indicadores: los indicadores SMART son específicos, 
mensurables, realizables, realistas y con fecha determinada; los criterios CREAM se refieren a indicadores cla -
ros, pertinentes, económicos, adecuados y controlables; las orientaciones sobre los indicadores de Eurostat se 
centran en la lógica, la pertinencia, la posibilidad de fijar un objetivo, la frecuencia de la recopilación de datos, 
la idoneidad y la posibilidad de calcular la precisión, y los indicadores RACER, por último, aluden a indicadores 
pertinentes, reconocidos, creíbles, sencillos y rigurosos.
21 Reglamento (UE) nº 236/2014.
22 Véase, por ejemplo, la lógica de intervención del Instrumento de Cooperación al Desarrollo (ICD) que se expone en el apartado 4.1.4 del plan de 
gestión de EuropeAid para 2014.
23 Comisión Europea: Budget circular for 2014 – Standing instructions  (Circular presupuestaria de 2014: Instrucciones permanentes), 14 de diciembre 
de 2012.
24 Comisión Europea: Budget Support Guidelines – Programming, Design and Management: A modern approach to Budget Support  (Directrices sobre 
apoyo presupuestario – Programación, diseño y gestión: un planteamiento moderno del apoyo presupuestario), septiembre de 2012.Recuadro 1
16 4. Principales ámbitos de riesgo
28 
Los objetivos e indicadores de la UE en 
materia de desarrollo y cooperación se 
especifican en una amplia variedad de 
documentos, entre ellos:
a) el Tratado de Funcionamiento de la 
Unión Europea;
b) los objetivos de desarrollo de alto 
nivel (véase la sección 2.1.1);
c) los reglamentos sobre los ins -
trumentos de financiación de la 
acción exterior25;
d) las estrategias regionales y na -
cionales de la Comisión y los 
documentos relacionados con el 
programa indicativo plurianual;
e) los programas de acción anuales 
adjuntos a las decisiones de finan -
ciación de la Comisión;
f) los convenios de financiación con 
los países socios, los acuerdos de 
administración/contribución con 
organizaciones internacionales, 
los acuerdos de subvención y los 
contratos con organizaciones no 
gubernamentales y prestadores de 
servicios;g) las declaraciones de actividad (o 
de programa) dentro del procedi -
miento presupuestario;
h) los planes de gestión e informes 
de actividad anuales de las direc -
ciones generales competentes de 
la Comisión.
29 
La administración de todos estos do -
cumentos, que proceden de diferentes 
entidades y están sujetos a distintos 
ciclos y procedimientos de adopción, 
exige la introducción de ajustes en los 
objetivos e indicadores y, en algunos 
casos, genera incoherencias. Así, un 
proyecto piloto sobre la elaboración 
de informes de resultados llevado 
a cabo por la Comisión en 2014 en la 
preparación del marco de resultados 
reveló que, cuando existían marcos 
lógicos en la toma de decisiones y en 
los contratos, el grado de coherencia 
entre ambos era, en el mejor de los 
casos, dispar26.
30 
En anteriores fiscalizaciones, el Tribu -
nal detectó asimismo incoherencias 
entre los documentos que definían los 
objetivos y los indicadores (véase el 
recuadro 2 ).
Ejemplo de incoherencias entre documentos
«Los informes anuales de actividad contienen siete indicadores para Asia Central. Pese a su relevancia general 
para el éxito de la ayuda al desarrollo en Asia Central, estos indicadores son diferentes de los que figuran en el 
documento de estrategia regional y en los programas indicativos plurianuales, y tampoco están relacionados 
directamente con los resultados previstos de la nueva estrategia de asociación del Consejo para Asia Central»27.
27 Informe Especial nº 13/2013, «Ayuda de la UE al desarrollo de Asia Central», apartado 79 ( http://eca.europa.eu ).Recuadro 225 DO L 77 de 15.3.2014.
26 Un marco lógico es un 
documento que proporciona 
una descripción general de los 
objetivos, actividades 
y recursos de un proyecto. 
También suele esbozar las 
hipótesis básicas en que se 
apoya el proyecto y aportar 
información sobre el método 
de seguimiento de este 
último, que puede implicar el 
uso de indicadores.
17 4. Principales ámbitos de riesgo
31 
Las incoherencias en la formulación 
de los objetivos e indicadores pueden 
provocar confusión al determinar la 
base para evaluar los logros obtenidos.
4.1.3. Fijación de objetivos 
SMART y de indicadores 
claros
32 
La fijación de objetivos específicos, 
mensurables, realizables, pertinentes 
y con fecha determinada (SMART) 
constituye una obligación jurídica 
aplicable a todas acciones de desarro -
llo y cooperación de la UE. Además, los 
resultados de la acción exterior de la 
UE y de desarrollo y cooperación de la 
UE, y la eficacia de cada instrumento 
deberían ser controlados y evaluados 
mediante indicadores predefinidos, 
claros, transparentes y, en su caso, es -
pecíficos para cada país y mensurables 
(véase el apartado 19)28.Gráfico 2Necesidad de objetivos SMART y de indicadores claros
Indicadores claros Objetivos SMARTResultadosImpactoEfectoRealizacionesActividadesRecursos28 En abril de 2014 el Parlamento 
Europeo pidió que se 
adoptaran «puntos de 
referencia específicos, 
mensurables, alcanzables, 
pertinentes y oportunos» para 
todos los programas de la 
rúbrica 4 —«Europa 
global»— del marco financiero 
plurianual 2014-2020. Véase la 
Decisión del Parlamento 
Europeo, de 3 de abril de 2014, 
sobre la aprobación de la 
gestión en la ejecución del 
presupuesto general de la 
Unión Europea para el 
ejercicio 2012, sección 
III - Comisión y agencias 
ejecutivas, 
ref. P7_TA-PROV(2014)0287.
18 4. Principales ámbitos de riesgo
33 
En anteriores fiscalizaciones, el 
Tribunal constató a menudo que los 
objetivos fijados eran demasiado 
imprecisos o poco realistas (véase el 
recuadro 3 ), y también que faltaban 
indicadores o estos eran poco claros 
(véase el recuadro 4 ). Incluso cuando 
los indicadores están bien definidos, 
su interpretación puede ser relativa 
y su valor variar de forma considerable 
dependiendo del contexto en el que 
se utilicen (véase el recuadro 5 ).
34 
En el proyecto piloto sobre la elabora -
ción de informes de resultados llevado 
a cabo por la Comisión en 2014 al pre -
parar el marco de resultados también 
se constató que, en muchas ocasiones, 
cuando existían marcos lógicos para la 
toma de decisiones y los contratos, su 
calidad no era buena, es decir, los obje -
tivos no eran SMART y los indicadores 
no estaban bien definidos o se basaban 
en fuentes de datos poco claras.35 
Además de incumplir la normativa, el 
hecho de no fijar objetivos SMART e in -
dicadores claros afecta negativamente 
al seguimiento del rendimiento y a la 
evaluación de los resultados, en perjui -
cio de la rendición de cuentas y la fis -
calización. Por otro lado, los resultados 
de una intervención también pueden 
quedar limitados si no se definen bien 
sus objetivos desde el principio.
Ejemplo de objetivos demasiado imprecisos o poco realistas
«La falta de una definición clara de los objetivos de los proyectos se refiere principalmente a los equipos 
previstos, a su nivel de funcionamiento (cantidad y calidad) y a la población destinataria que según las pre -
visiones se beneficiará de los resultados del proyecto. La falta de medidas claras y cuantificadas obstaculizó 
significativamente la capacidad de la Comisión para supervisar los avances en la aplicación y posteriormente 
medir y controlar si los resultados logrados perduraban o no [...]»29.
«Asimismo, los objetivos son a veces excesivamente ambiciosos, en particular en el caso de proyectos de 
las ONG sujetos a presupuestos reducidos y a un plazo de ejecución relativamente corto, especialmente 
los proyectos de las ONG financiados por el Mecanismo Alimentario, pues tenían un plazo de ejecución de 
aproximadamente veinte meses, que en la práctica se redujo a unos quince, ya que los primeros meses se 
dedicaron a la contratación externa y otras actividades preparatorias. En algunos casos, las intervenciones se 
basan en hipótesis poco razonables sobre las condiciones necesarias para el éxito de su ejecución, como por 
ejemplo las capacidades institucionales y de gestión de las autoridades nacionales o locales, la calidad de las 
infraestructuras rurales o la disponibilidad de personal adecuado (por ejemplo, nutricionistas y agentes de los 
servicios de formación agraria)»30.
29 Informe Especial nº 13/2012, «Ayuda de la Unión Europea al desarrollo para el abastecimiento de agua potable y saneamiento básico en países 
del África subsahariana», apartado 50 ( http://eca.europa.eu ).
30 Informe Especial nº 1/2012, «Eficacia de la ayuda al desarrollo de la Unión Europea para la seguridad alimentaria en el África subsahariana», 
apartado 52 ( http://eca.europa.eu ).Recuadro 3
19 4. Principales ámbitos de riesgo
4.1.4. Definición del 
compromiso de reforma de 
un país socio como objetivo
36 
Para que los objetivos de una acción 
resulten significativos desde el punto 
de vista del desarrollo, es preciso que 
se correspondan con el logro de un 
resultado, esto es, un cambio mensura -
ble derivado de la acción.Ejemplo de cambios en la pertinencia de los indicadores
La UE proporciona apoyo presupuestario a Camboya para el desarrollo de su sector educativo. En los últimos 
años, el fraude y la corrupción restaban credibilidad a los exámenes escolares de duodécimo grado en dicho 
país, cuyas tasas de aprobación se situaban en torno a un 80 %. En 2014, las autoridades camboyanas se com -
prometieron a evitar y, en última instancia, a poner fin a las irregularidades en estos exámenes mediante la 
introducción de medidas en los centros de examen para evitar las trampas. En un primer examen organizado 
en agosto de 2014 se obtuvo un índice de aprobados del 25 % y, tras el examen de recuperación organizado 
en octubre, el índice de aprobados de 2014 ascendió al 41 % de los candidatos, aproximadamente la mitad del 
índice de 2013. A primera vista, el cambio de este indicador se podría interpretar como un empeoramiento, 
pero también se puede considerar que refleja una mejora en la fiabilidad y credibilidad de los exámenes.Recuadro 5Ejemplos de indicadores que faltaban o que eran poco claros
«No se incluyeron indicadores de resultados en los convenios de financiación para la ayuda financiera directa 
Pegase, lo cual dificulta la evaluación por el SEAE, la Comisión y los Estados miembros de los resultados con -
cretos del apoyo [...]. La ausencia de indicadores de resultados no permite demostrar los resultados en la cap -
tación de nueva financiación y, además, constituye un incumplimiento del requisito explícito del Reglamento 
sobre el IEVA según el cual deben definirse indicadores de resultados para toda ayuda del IEVA»31.
«En Kirguistán el programa de información sobre seguridad alimentaria contenía indicadores imprecisos, 
como “se entiende que la información sobre seguridad alimentaria es precisa y oportuna”, “se está formando 
a un número apropiado de agentes” y, “utilidad de las previsiones de cosechas”»32.
31 Informe Especial nº 14/2013, «Ayuda financiera directa de la Unión Europea a la Autoridad Palestina», apartado 31 ( http://eca.europa.eu ).
32 Informe Especial nº 13/2013, apartado 52.Recuadro 4
20 4. Principales ámbitos de riesgo
37 
En fiscalizaciones anteriores, el 
Tribunal constató que, en ocasiones, 
los objetivos de las acciones de la UE 
se formulan como compromisos que 
debe asumir un país socio en un mo -
mento determinado, pero, en algunos 
casos, aunque se cumpliera el objetivo 
declarado, es decir, que el país socio 
contrajera el compromiso previsto, 
posteriormente, la acción tenía poca 
o ninguna consecuencia significativa, 
es decir, no producía ningún resultado 
significativo para el desarrollo (véase 
el recuadro 6 ).38 
La eficacia de las acciones de desarro -
llo y cooperación de la UE puede verse 
mermada si se considera condición 
suficiente para el pago de la ayuda el 
aparente compromiso del país socio 
con el logro de resultados, sin otras 
pruebas que demuestren que real -
mente se están acometiendo reformas 
significativas.
Ejemplo de intervención en la que el compromiso de reforma del país socio  
no produjo resultados de desarrollo
«[...] la Comisión [...] desembolsó su apoyo presupuestario en Kirguistán en tres tramos, cada uno de ellos 
precedido de una evaluación de los progresos realizados en la consecución de los objetivos de la GFP [gestión 
de las finanzas públicas]. La Comisión estimó que dichos progresos habían sido lentos, pero justificó el pago 
de los tres tramos principalmente porque consideraba que el gobierno kirguís mantenía su compromiso de 
acometer ulteriores reformas, pese a la ausencia de pruebas concluyentes para emitir esta opinión. La esencia 
del razonamiento de la Comisión para tomar sus decisiones de pago se basa en sus evaluaciones del compro -
miso de reforma de los países socios en lugar del progreso real logrado»33.
«La Comisión no logró que las autoridades egipcias hicieran un seguimiento de las cuestiones que había plan -
teado en el diálogo del Subcomité con actuaciones concretas. Aunque las cuestiones planteadas se incluyeran 
entre las actuaciones al final de la reunión, normalmente, no se llevaban a cabo. Por ejemplo, el Subcomité 
de 2009 adoptó como línea de actuación estudiar la posibilidad de utilizar la asistencia técnica de la UE para 
asesorar a Egipto sobre la legislación relativa a las ONG en los Estados miembros, pero no se hizo nada al res -
pecto. [...] La Comisión no establecía ningún vínculo entre las críticas a las violaciones de los derechos humanos 
que formulaba en los informes de seguimiento y la opción de reducir o suspender la asistencia de la UE [...]» 34.
33 Informe Especial nº 13/2013, apartado 57.
34 Informe Especial nº 4/2013, «Cooperación de la UE con Egipto en materia de gobernanza», apartados 39 y 41 ( http://eca.europa.eu ).Recuadro 6
21 4. Principales ámbitos de riesgo
4.2. Creación de la cadena 
de resultados
4.2.1. Engarzar acciones 
y resultados en una cadena 
lógica clara
39 
Para obtener los resultados previstos, 
es necesario identificar las acciones 
adecuadas y establecer así un claro 
vínculo lógico entre las actividades, 
las realizaciones, el efecto y el im -
pacto35, 36. La creación de esta cadena 
lógica resulta asimismo fundamental 
para demostrar cómo contribuyen las 
intervenciones de la UE en materia de 
desarrollo y cooperación al logro de 
resultados37.
40 
Anteriores informes especiales del 
Tribunal e informes de evaluación de 
la Comisión revelaron que el vínculo 
entre acción y resultados no siempre 
estaba claramente definido (véase el 
recuadro 7 ).
41 
En algunas acciones, los convenios de 
financiación pueden incluir condicio -
nes de pago basadas en resultados 
con objeto de establecer una relación 
directa entre los pagos y la obtención 
de resultados y crear así incentivos 
para mejorar el rendimiento mediante 
el pago de la totalidad o parte del im -
porte en función de si se han obtenido 
todos o parte de los resultados38, 39. En 
anteriores fiscalizaciones, el Tribunal 
constató que en algunas ocasiones 
no se había creado o respetado dicho 
vínculo (véase el recuadro 8 ).42 
Si no existe un vínculo claro entre las 
acciones —o condiciones de pago— 
y los resultados pretendidos se pueden 
perder de vista los objetivos de las 
intervenciones, en perjuicio de la efi -
cacia de la ayuda y de la capacidad de 
la UE para demostrar los resultados de 
sus acciones y rendir cuentas de ellos. 
Asimismo, es posible que políticas que 
parecen independientes se encuentren 
en realidad estrechamente relaciona -
das40. A la hora de concebir una acción 
en el contexto de una determinada po -
lítica, puede ocurrir que no se tengan 
suficientemente en cuenta sus posi -
bles resultados con respecto a otras 
políticas; por ejemplo, un proyecto 
podría contribuir a la consecución de 
objetivos relacionados con la sanidad, 
como combatir la malaria, aunque sus 
objetivos declarados solo se refieran 
a la mejora del acceso a un agua pota -
ble segura.35 Study on Legal Instruments and 
Lessons Learned from the 
Evaluations Managed by the Joint 
Evaluation Unit  (Estudio de los 
instrumentos jurídicos y las 
enseñanzas extraídas de las 
evaluaciones gestionadas por la 
Unidad de Evaluación Conjunta), 
informe final, volumen 1: informe 
final de síntesis, julio de 2011, p. vi: 
«Es fundamental formular cadenas 
lógicas claras en los reglamentos. 
A tal fin, conviene evitar las listas 
poco estructuradas de actividades 
y los vínculos imprecisos entre 
actividades, realizaciones y efectos 
pretendidos. Las relaciones entre 
cada eslabón de la cadena deben 
ser claras y lógicas con objeto de 
evitar lagunas en el razonamiento 
y realizaciones o efectos 
“huérfanos”» (ref.: evaluación 
DEVCO 1292).
36 En la página 14 del Manual de 
gestión basada en resultados 
publicado por el Grupo de las 
Naciones Unidas para el Desarrollo 
en octubre de 2011 se proporciona 
una explicación detallada de lo que 
se entiende por «cadena de 
resultados».
37 Study on the uptake of learning from 
EuropeAid’s strategic evaluations 
into development policy and practice  
(Estudio sobre la asimilación de las 
enseñanzas extraídas de las 
evaluaciones estratégicas de 
EuropeAid en materia de política 
y prácticas de desarrollo), informe 
final, junio de 2014, p. vii.
38 Comisión Europea: Budget Support 
Guidelines – Executive Guide: 
A modern approach to Budget 
Support  (Directrices sobre apoyo 
presupuestario – Guía ejecutiva: un 
planteamiento moderno del apoyo 
presupuestario), septiembre de 
2012.
39 Véanse las Conclusiones del 
Consejo sobre la Posición Común 
de la UE para el cuarto Foro de Alto 
Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda 
al Desarrollo (Busan, 29 de 
noviembre a 1 de diciembre 
de 2011), sesión nº 3124 del Consejo 
de Asuntos Exteriores (Desarrollo), 
Bruselas, 14 de noviembre de 2011: 
«La UE insta a los países socios y a 
las partes asociadas en favor del 
desarrollo a que hagan mayor 
hincapié en la condicionalidad 
armonizada y basada en los 
resultados».
40 Thematic evaluation of the European 
Commission support to the health 
sector  (Evaluación temática del 
apoyo de la Comisión Europea al 
sector sanitario), informe final, 
vol. 1, agosto de 2012, p. x iv.
22 4. Principales ámbitos de riesgo
Ejemplos de vínculo poco claro entre acción y resultados
En las veinticuatro intervenciones examinadas, la estrategia de la Política Europea de Vecindad (PEV) se identi -
fica claramente como el marco que rige la cooperación. En los documentos de programación se hace referen -
cia expresa a uno o varios objetivos de la PEV y las intervenciones se ajustan a lo dispuesto en los documentos 
de estrategia. Sin embargo, la documentación examinada no muestra ni explica de manera explícita cómo se 
pretende lograr los objetivos a través de las intervenciones específicas ni de qué forma ayudarán las interven -
ciones programadas a obtener los resultados previstos41.
«Los programas de apoyo presupuestario en Malaui y Ruanda hacen referencia a los objetivos de las estrate -
gias nacionales de reducción de la pobreza y a políticas y programas sectoriales, pero no exponen la forma en 
que pretenden contribuir a los objetivos de los gobiernos»42.
41 Evaluation of the European Union’s Support to two European Neighbourhood Policy Regions (East and South)  (Evaluación del apoyo de la Unión 
Europea a las dos regiones (oriental y meridional) de la Política Europea de Vecindad), informe final, vol. 1, junio de 2013, p. 24.
42 Informe Especial nº 1/2012, apartado 53.Recuadro 7
Ejemplos de intervenciones financieras con condiciones de pago ineficaces
«Un objetivo de los dos programas de apoyo presupuestario específico era contribuir a la mejora de la gestión 
de la Hacienda pública, pero los programas no establecieron vínculos con el plan de reforma de la gestión de 
la Hacienda pública del Gobierno, ni determinaron las prioridades que querían apoyar. No está claro qué pro -
gramas de este tipo pueden alcanzar ese objetivo, pues los fondos se desembolsaban en un solo tramo fijo, 
sin condiciones vinculadas a los resultados, ni obligaciones en materia de diálogo sobre políticas»43.
«En los proyectos de inversión en infraestructuras viarias, la Comisión utiliza las condiciones de manera tal 
que los países socios encuentran poco incentivo para su cumplimiento. Las condiciones no son jurídicamente 
vinculantes, sino que figuran en los convenios de financiación como “medidas de acompañamiento” que de -
ben ser adoptadas por el país socio. En la práctica, la Comisión normalmente aprueba los contratos de obras 
entre los países socios y los contratistas sin tener en cuenta si se han adoptado o no medidas de acompaña -
miento, por lo que está sujeta a la obligación contractual de desembolsar la financiación del FED y cuenta con 
poca autoridad para obligar al país socio a cumplir las condiciones»44.
43 Informe Especial nº 9/2013, «Apoyo de la UE a la gobernanza en la República Democrática del Congo», apartado 65 ( http://eca.europa.eu ).
44 Informe Especial nº 17/2012, «Contribución del Fondo Europeo de Desarrollo (FED) al logro de una red viaria sostenible en el África subsahariana», 
apartado 27 ( http://eca.europa.eu ).Recuadro 8
23 4. Principales ámbitos de riesgo
4.2.2. Contribución frente 
a atribución
43 
Las intervenciones de desarrollo y coo -
peración de la UE se producen en un 
entorno complejo, en el que muchos 
otros donantes y numerosos factores 
exógenos, además de la propia inter -
vención de la UE, influyen —positiva 
o negativamente— en la obtención 
de resultados. Por este motivo, ade -
más de establecer un vínculo causal 
entre la acción de la UE en materia de 
desarrollo y cooperación y sus resul -
tados (véase la sección 4.2.1), podría 
ser conveniente evaluar la solidez de 
este vínculo, es decir, qué parte de los 
resultados puede atribuirse a la acción 
de la UE.
44 
No obstante, como ya señaló la Comi -
sión en su documento de trabajo «Pa -
ving the way for an EU development and 
Cooperation Results Framework»  (véase 
el apartado 7), es difícil medir la con -
tribución de un nivel de la jerarquía de 
resultados al siguiente, esto es, de rea -
lización a efecto, y de efecto a impac -
to. De hecho, aunque las realizaciones 
de una intervención pueden atribuirse 
habitualmente en gran medida a la 
intervención en sí, no es así en cuanto 
a su efecto, y menos aún a su impacto, 
como ya ha constatado el Tribunal en 
algunas de sus fiscalizaciones (véase el 
recuadro 9 ).45 
En el caso concreto de las intervencio -
nes de apoyo presupuestario, no suele 
ser posible identificar las realizaciones 
debido a la fungibilidad del apoyo 
financiero de la UE en el presupuesto 
del país socio. De hecho, el presupues -
to del país socio financia la totalidad 
de la estrategia de desarrollo del país, 
de modo que las realizaciones deri -
vadas de las intervenciones de apoyo 
presupuestario de la UE guardan 
relación con los cambios introducidos 
en las políticas y servicios públicos, 
que no son solo consecuencia del pro -
grama de apoyo presupuestario, sino 
también de otras medidas y decisiones 
gubernamentales diversas, de otros 
programas de ayuda exterior y de fac -
tores externos no gubernamentales45. 
Todo ello se ilustra claramente en el 
marco de evaluación integral para las 
evaluaciones del apoyo presupuestario 
(véase el anexo ).
46 
Por consiguiente, aunque pueda 
establecerse un vínculo lógico claro 
entre la acción y los resultados, puede 
resultar complicado, si no imposible, 
determinar qué parte de los resultados 
es atribuible a las intervenciones de la 
UE y cuál se debe a las intervenciones 
de otros donantes o a otros factores. 
Por este motivo, es más adecuado 
hablar de contribución que de atribu -
ción. Dejando a un lado sus aspectos 
técnicos, esta cuestión también tiene 
una vertiente más política, que es 
la apropiación de los resultados. De 
hecho, cuando intervienen muchas 
partes interesadas, entre ellas la UE, 
los países socios y otros donantes, 
puede ocurrir que varias se atribuyan 
los mismos resultados positivos o que 
ninguna reconozca su responsabilidad 
en los negativos.45 Red de Evaluación del 
Desarrollo del CAD de la 
OCDE: Evaluating Budget 
Support: Methodological 
Approach  (Enfoque 
metodológico para la 
evaluación del apoyo 
presupuestario), p. 11. Véase 
también el texto del apartado 
sobre los efectos del apoyo 
presupuestario en la 
página 12: los efectos son el 
resultado de todo el conjunto 
de políticas, estrategias 
y gastos gubernamentales, de 
las reacciones/respuestas de 
las partes interesadas 
pertinentes a los cambios en la 
formulación de las políticas 
públicas y a las decisiones de 
asignación de recursos, y de la 
influencia de otros factores 
externos. Así pues, el apoyo 
presupuestario prestado 
influye solo parcialmente en 
estos efectos, por lo que la 
relación de causalidad entre 
ambos se verá (en gran 
medida) atenuada por otros 
factores influyentes.
24 4. Principales ámbitos de riesgo
Ejemplo de dificultades para atribuir resultados a la intervención de la UE
«El Tribunal no puede evaluar hasta qué punto los programas de apoyo presupuestario de la UE en Malaui 
y Ruanda han contribuido a los resultados de los programas gubernamentales, ya que intervienen factores 
múltiples y complejos [...]»46.
46 Informe Especial nº 1/2012, apartado 57.Recuadro 9
4.3. Aumento de la 
complejidad debido a la 
integración de aspectos 
transversales
47 
En su Comunicación «Incremento del 
impacto de la política de desarrollo 
de la UE: Programa para el Cambio» 
(véase el apartado 18), la Comisión 
propuso que las actividades de la UE 
en cada país socio se concentraran en 
un máximo de tres sectores. La con -
centración de las intervenciones de la 
UE en un pequeño número de secto -
res puede aumentar su impacto y su 
efecto multiplicador, así como facilitar 
la gestión de la ayuda de la UE tanto 
en los países socios como en el ámbito 
de la Comisión y las delegaciones de 
la UE47.
48 
Entretanto, con arreglo a las instruc -
ciones de la UE para la elaboración 
de los documentos de programación 
plurianual para el período de progra -
mación 2014-2020, los compromisos de 
política sectorial también deben tener 
en cuenta nueve aspectos transver -
sales, que comprenden la promoción 
de los derechos humanos, la igualdad 
de género, la democracia, la buena 
gobernanza, los derechos del niño, de 
las personas con discapacidad y de los 
pueblos indígenas, la sostenibilidad 
medioambiental y la lucha contra el 
VIH/SIDA48 (véase el recuadro 10 ).47 SEAE y Comisión Europea: 
Instructions for the 
programming of the 1 1th 
European Development Fund 
(EDF) and the Development 
Cooperation Instrument 
(DCI) – 2014 -2020  
(Instrucciones para la 
programación del 11º Fondo 
Europeo de Desarrollo (FED) 
y del Instrumento de 
Cooperación al Desarrollo 
(ICD) – 2014-2020).
48 Véase también, por ejemplo, el 
Reglamento (UE) nº 233/2014 
sobre el Instrumento de 
Financiación de la 
Cooperación al Desarrollo, que 
estipula que: «Se integrarán en 
todos los programas los 
aspectos transversales tal 
como se definen en el 
Consenso Europeo. Por otra 
parte, cuando corresponda, se 
integrarán la prevención de 
conflictos, el trabajo digno y el 
cambio climático» (artículo 3).
25 4. Principales ámbitos de riesgo
49 
Anteriores informes de evaluación 
elaborados por la Comisión señalaron 
las dificultades que plantea la integra -
ción de la perspectiva de los derechos 
humanos en las acciones de desarrollo 
de la UE (véase el recuadro 1 1 ).50 
La integración de aspectos transversa -
les en las intervenciones de la UE pue -
de complicar la jerarquización de los 
objetivos de tales intervenciones. Este 
aumento de la complejidad debido a la 
integración de aspectos transversales 
en los programas de la UE supone un 
riesgo añadido para la consecución y la 
elaboración de informes de resultados.Gráfico 3Sectores prioritarios y aspectos transversales
Sector prioritario 3 Sector prioritario 2
Aspecto transversal 9Aspecto transversal 8Aspecto transversal 7Aspecto transversal 6Aspecto transversal 5Aspecto transversal 4Aspecto transversal 3Aspecto transversal 2Sector prioritario 1
Aspecto transversal 1
La integración de aspectos transversales en un programa: el ejemplo de Camboya
El Programa Indicativo Plurianual de la Comisión para Camboya 2014-2020 establece tres sectores prioritarios: 
Agricultura/Gestión de Recursos Naturales, Educación/Competencias y Buena Gobernanza. Asimismo, dispo -
ne la integración de varios aspectos transversales: la igualdad de género y la capacitación de las mujeres, la 
alimentación, el medio ambiente y las tecnologías de la información y la comunicación.Recuadro 10
26 4. Principales ámbitos de riesgo
Ejemplos de dificultades planteadas al abordar aspectos transversales: el caso  
de los derechos humanos
La UE ha tratado de plasmar en mayor medida su compromiso e integrar la perspectiva de los derechos 
humanos en los documentos de programación y los documentos de estrategia regional, los planes de acción 
bilaterales y los programas temáticos. Los derechos humanos y la democracia constituyen principios básicos 
de los documentos estratégicos. Sin embargo, se puede observar un fenómeno de «atenuación» del compo -
nente de la democracia y los derechos humanos a medida que avanza el ciclo en sentido «descendente», es 
decir, de amplias promesas políticas a marcos estratégicos, y de ahí a la programación, la elección de instru -
mentos, la asignación de recursos financieros y la selección de proyectos. Esta «atenuación» se manifiesta de 
diversas formas, tales como: i) la falta de una estrategia coherente para abordar los problemas a través de in -
tervenciones concretas; ii) la escasez de fondos destinados a los aspectos relacionados con la democracia y los 
derechos humanos en otros sectores temáticos importantes; y iii) la tendencia a limitar la labor de derechos 
humanos a los instrumentos temáticos49.
«El análisis documental de seis ámbitos concretos en los que la Comisión Europea (en lo sucesivo, “CE”) había 
tratado de integrar la perspectiva de los derechos humanos revela el fenómeno de “atenuación” del compo -
nente de derechos humanos a medida que avanza el ciclo en sentido descendente [...]. Todo ello se ve agrava -
do por la falta de sistemas básicos para controlar y evaluar los progresos de dicha integración. Esta atenuación 
tiene que ver con la resistencia política de los países socios, pero también con la existencia de importantes 
deficiencias internas a escala de la UE, como la escasa influencia política y la toma de decisiones incoherentes 
con respecto al lugar y al peso que tienen los derechos humanos en la acción exterior de la UE. Los medios 
de comunicación y la sociedad civil han documentado y criticado ampliamente las dificultades de la UE para 
conciliar valores e intereses. La Primavera Árabe puso de manifiesto las limitaciones que presenta el plantea -
miento de “estabilidad frente a derechos humanos” y podría ofrecer nuevas perspectivas para la adopción de 
un planteamiento más serio con respecto a la integración de los derechos humanos» 50.
49 Evaluation of the European Union’s Support to two European Neighbourhood Policy Regions (East and South)  (Evaluación del apoyo de la Unión 
Europea a las dos regiones (oriental y meridional) de la Política Europea de Vecindad), informe final, vol. 1, junio de 2013, p. 62.
50 Thematic evaluation of the European Commission support to respect of Human Rights and Fundamental Freedoms (including solidarity with victims of 
repression)  (Evaluación temática del apoyo de la Comisión Europea con respecto a los derechos humanos y las libertades fundamentales, incluida 
la solidaridad con las víctimas de la represión), informe final, vol. 1, diciembre de 2011, p. 15.Recuadro 11
27 4. Principales ámbitos de riesgo
Ejemplo de falta de adecuación al marco de resultados del país socio
Lejos de ser un marco verdaderamente armonizado dirigido por el Gobierno, el Marco de Evaluación del 
Desempeño (MED) se había convertido en la suma total de las preferencias y requisitos individuales de todos 
los socios para el desarrollo. El Gobierno había perdido el control efectivo y el proceso de evaluación del MED 
pasó a ser poco más que un proceso obligatorio que era necesario respetar para asegurar la continuidad de 
los pagos de apoyo presupuestario. Junto con esta pérdida de control y de compromiso, se ha producido un 
considerable incremento de los costes de transacción relacionados con el proceso de evaluación anual y el 
diálogo político conexo, percepción que comparten todas las partes interesadas pertinentes entrevistadas 
y que se hace más evidente en el aumento constante del número de indicadores incorporados al MED52.
52 Joint Evaluation of Budget Support to Tanzania: lessons learned and recommendations for the future  (Evaluación conjunta del apoyo presupuestario 
destinado a Tanzania: enseñanzas extraídas y recomendaciones de cara al futuro), informe final, vol. 1, 2013, apartados 74-75.Recuadro 124.4. Armonización entre 
los instrumentos y marcos 
de los distintos socios 
para el desarrollo
4.4.1. Adecuación a los 
marcos de resultados de los 
países socios
51 
En virtud de los principios acordados 
en los foros internacionales de alto 
nivel, los donantes, incluida la UE, 
deben apoyarse en la medida de lo 
posible en los marcos de seguimiento 
y elaboración de informes orienta -
dos a resultados de los países socios 
(véase la sección 2.1.2). En concreto, 
los donantes deben minimizar el uso 
de marcos adicionales y abstenerse de 
requerir la introducción de indicadores 
de resultados que no concuerden con 
las estrategias nacionales de desarrollo 
de los países interesados51.52 
Sin embargo, anteriores informes de 
evaluación de la Comisión detectaron 
problemas relacionados con la discre -
pancia entre los marcos de los donan -
tes y los de los países socios (véase el 
recuadro 12 ).
53 
Cuando los países socios se enfrentan 
a una gran diversidad de tipos y ni -
veles de obligaciones de información 
y condiciones de pago de distintos do -
nantes, esto puede suponer una carga 
insuperable perjudicial para la eficacia 
y la eficiencia de la ayuda.51 Alianza de Busan para la 
cooperación eficaz al 
desarrollo.
28 4. Principales ámbitos de riesgo
Ejemplos de problemas debidos a la falta de armonización de los instrumentos 
utilizados por los socios para el desarrollo
«Según el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) se estima que existen más de 50 fondos 
públicos internacionales, 45 mercados del carbono y 6 000 fondos de inversión privados que financian la 
lucha contra el cambio climático, cada uno con su propia estructura de gobernanza. Como señala el Banco 
Mundial, esta fragmentación amenaza con reducir la eficacia global de la financiación de la lucha contra el 
cambio climático [...]. La Comisión y los Estados miembros recurren tanto a canales bilaterales como multila -
terales para el desembolso de la financiación de la lucha contra el cambio climático. En 2010 emplearon como 
mínimo 22 canales multilaterales.
[...] Tampoco se ha intentado reducir la proliferación de fondos para la lucha contra el cambio climático, lo cual 
implica graves riesgos de ineficacia, una rendición de cuentas inadecuada y la fragmentación de la ayuda [...]»53.
53 Informe Especial nº 17/2013, «La financiación europea de la lucha contra el cambio climático en el contexto de la ayuda exterior», apartados 57, 58 
y 68 ( http://eca.europa.eu ).Recuadro 134.4.2. Armonización de los 
instrumentos utilizados por 
las partes interesadas en el 
desarrollo
54 
En anteriores informes especiales del 
Tribunal se observaron problemas 
relacionados con la falta de armoniza -
ción de los instrumentos utilizados por 
los socios para el desarrollo (véase el 
recuadro 13 ).55 
Dicha falta de armonización de los 
instrumentos utilizados por los dis -
tintos socios para el desarrollo puede 
disminuir la eficacia y la eficiencia de la 
labor de seguimiento y elaboración de 
informes de resultados.
4.4.3. Respuesta a la 
yuxtaposición de diferentes 
estructuras de rendición  
de cuentas
56 
En el marco de la acción de la UE en 
materia de desarrollo y cooperación, la 
Comisión Europea delega competen -
cias de ejecución del presupuesto en 
régimen de gestión indirecta en orga -
nizaciones internacionales54. La obli -
gación de rendir cuentas con respecto 
a dichas competencias recae en las es -
tructuras de rendición de cuentas de la 
organización internacional interesada, 
que abarcan la gobernanza, los marcos 
de resultados55 y la auditoría externa, 
así como en las propias disposiciones de la UE en materia de fiscalización 
y rendición de cuentas.
57 
En anteriores fiscalizaciones, el Tri -
bunal constató que, en ocasiones, la 
yuxtaposición de diferentes estruc -
turas de rendición de cuentas con 
respecto a las competencias ejercidas 
en régimen de gestión indirecta con 
organizaciones internacionales había 
provocado lagunas en la rendición de 
cuentas (véase el recuadro 14 ).54 Reglamento Financiero, 
artículo 58: «Métodos de 
ejecución del presupuesto».
55 Véase, por ejemplo, el Manual 
de gestión basada en 
resultados del Grupo de las 
Naciones Unidas para el 
Desarrollo, el marco integrado 
de resultados del Fondo de 
Población de las Naciones 
Unidas, o el Manual de 
planificación, seguimiento 
y evaluación de los resultados 
de desarrollo del Programa de 
las Naciones Unidas para el 
Desarrollo.
29 4. Principales ámbitos de riesgo
Ejemplo de una arquitectura de rendición de cuentas diferente: el caso  
de las Naciones Unidas
«Aunque la Comisión comprueba los sistemas de gestión financiera de sus socios de las Naciones Unidas (me -
diante un análisis de cuatro pilares), la Comisión depende de los informes elaborados por las Naciones Unidas 
para confirmar el funcionamiento práctico de los sistemas de control y la consecución de resultados. En el 
momento de la fiscalización, la Comisión aún no había podido obtener información suficiente de las Naciones 
Unidas a ese respecto [...]»56.
«[...] la Comisión no recibe suficiente información a su debido tiempo a través de los informes de las Naciones 
Unidas. Gran parte de los informes siguen sufriendo retrasos, no son lo suficientemente detallados o se cen -
tran en las actividades en lugar de en los resultados»57.
56 Análisis panorámico de 2014 «Lagunas, redundancias y desafíos: análisis panorámico de los dispositivos de rendición de cuentas y fiscalización 
de la UE» Recuadro 1 ( http://eca.europa.eu ).
57 Informe Especial nº 3/2011, «La eficiencia y la eficacia de las contribuciones de la UE canalizadas a través de las organizaciones de las Naciones 
Unidas en países afectados por conflictos», apartado IV ( http://eca.europa.eu ).Recuadro 14
4.5. Insuficiencias en la 
evaluación y la 
elaboración de informes 
de resultados
58 
Las disposiciones jurídicas relativas al 
seguimiento, la evaluación y la fiscali -
zación de resultados contemplan dos 
tipos diferentes de calendarios:
a) calendario periódico : por ejem -
plo, el artículo 318 del TFUE estipu -
la que la Comisión presentará cada 
año [...] un informe de evaluación 
de las finanzas de la Unión basa -
do en los resultados obtenidos, 
en particular, en relación con las 
indicaciones dadas por el Parla -
mento Europeo y el Consejo en el 
contexto del procedimiento anual 
de aprobación de la gestión;b) calendario basado en acciones : 
por ejemplo, el artículo 18, aparta -
do 3, de las normas de desarrollo 
del Reglamento Financiero dispo -
ne que los resultados obtenidos 
en los programas plurianuales en 
los que los recursos movilizados 
sean superiores a 5 000 000 de 
euros serán objeto de una evalua -
ción periódica de acuerdo con un 
calendario que permita tener en 
cuenta las conclusiones de dichas 
evaluaciones para cualquier deci -
sión de renovación, modificación 
o suspensión de los programas.
59 
En anteriores informes de fiscalización, 
el Tribunal constató que, en algunos 
casos, no se podía evaluar la conse -
cución de objetivos de los proyectos 
o programas hasta que estos últimos 
habían finalizado, lo que socavaba la 
evaluación periódica de los resultados 
obtenidos (véase el recuadro 15 ).
30 4. Principales ámbitos de riesgo
60 
El Tribunal detectó asimismo insufi -
ciencias en la entrega puntual de las 
evaluaciones; en particular, las evalua -
ciones estratégicas se alargaron más 
de lo previsto y las evaluaciones de los 
programas se pospusieron o cancela -
ron en algunas ocasiones58. Un estudio 
reciente solicitado por la Comisión 
también ha revelado importantes 
incoherencias entre las evaluaciones 
y la formulación, programación, se -
guimiento y gestión orientada a re -
sultados de las políticas: en particular, 
ha constatado la pérdida de oportu -
nidades —desde el punto de vista de 
la asimilación— en aquellos casos en 
que previamente se habían ignora -
do las enseñanzas extraídas debido 
a que las conclusiones de las evalua -
ciones no se habían sincronizado con 
el proceso de toma de decisiones de 
gestión, o porque el contexto había cambiado cuando se publicaron tales 
conclusiones59.
61 
Las insuficiencias registradas en el 
calendario de evaluación y elabora -
ción de informes de resultados puede 
impedir que los procesos de toma de 
decisiones y elaboración de informes 
se apoyen en los conocimientos y en -
señanzas extraídas en su. Las insufi -
ciencias registradas en la información 
sobre resultados y en el calendario de 
las evaluaciones pueden impedir que 
los conocimientos adquiridos y las 
lecciones aprendidas se incorporen en 
los procesos de toma de decisiones y 
elaboración de informes.Gráfico 4Ciclo temporal de una acción
Proceso 
legislativo
Identiﬁcación
FormulaciónSeguimiento 
(incluida evaluación)Programación
Ejecución
(incluidos control y evaluación
a medio plazo)58 Informe Especial nº 18/2014, 
«Sistemas de evaluación y de 
seguimiento orientado a los 
resultados de EuropeAid», 
apartados 27 a 29 ( http://eca.
europa.eu ).
59 Study on the uptake of learning 
from EuropeAid’s strategic 
evaluations into development 
policy and practice  (Estudio 
sobre la asimilación de las 
enseñanzas extraídas de las 
evaluaciones estratégicas de 
EuropeAid en materia de 
política y prácticas de 
desarrollo), informe final, junio 
de 2014, p. vii.
31 4. Principales ámbitos de riesgo
4.6. Consolidación 
y comunicación de datos
62 
A fin de demostrar los resultados obte -
nidos con las políticas de desarrollo de 
la UE, es preciso recopilar y consolidar 
mediante sistemas de información 
los datos relativos a los resultados 
logrados con las acciones de desarro -
llo y cooperación de la UE, así como 
presentar y divulgar dichos datos a tra -
vés de los canales de comunicación 
adecuados.
63 
No obstante, en anteriores informes de 
fiscalización, el Tribunal detectó pro -
blemas relacionados con la capacidad 
de los sistemas de información de Eu -
ropeAid para recopilar datos relativos 
a los resultados (véase el recuadro 16 ). 
En 2014, la Comisión señaló asimismo 
que, para que la UE pudiera elaborar 
informes de resultados, se tendrían 
que racionalizar y desarrollar en mayor 
medida los sistemas y herramientas de 
recopilación de datos61.64 
Los datos sobre las acciones de desa -
rrollo y cooperación de la UE sirven 
de base para una amplia variedad de 
informes, entre los que destacan:
a) las cuentas anuales y el informe 
sobre la gestión presupuestaria 
y financiera de la Comisión62;
b) el informe anual de actividades de 
EuropeAid y el informe de síntesis 
de la Comisión63;
c) los informes anuales presentados 
al Comité de Ayuda al Desarrollo 
(en lo sucesivo, «CAD») de la OCDE, 
con arreglo a las directrices del 
CAD64;
d) una aportación mensual de datos 
al registro de datos de la Iniciativa 
Internacional para la Transparencia 
de la Ayuda (IATI), con arreglo a las 
normas de la IATI65;
e) el informe anual de evaluación de 
las finanzas de la Unión basado en 
los resultados obtenidos66;Ejemplo de resultados que solo podían evaluarse al término de la acción 
correspondiente
«El Tribunal evaluó la eficacia de una muestra de 19 proyectos mediante la comparación de los objetivos pre -
vistos en el acuerdo de contribución con los resultados efectivos. [...] Por la insuficiencia de la información no 
fue posible evaluar los resultados en los casos siguientes: [...] Uno de los principales proyectos era un fondo fi -
duciario cuyos objetivos, fijados en el acuerdo de contribución, se referían al fondo en su conjunto y revestían 
por tanto un carácter más general. Aunque se habían definido objetivos más específicos para los proyectos 
subyacentes, no puede existir un vínculo claro entre el logro de los objetivos de los proyectos y los objetivos 
generales previstos en el acuerdo de contribución. Por consiguiente, la eficacia solo podrá evaluarse al cierre 
del fondo, que todavía no se había llevado a cabo al efectuarse la fiscalización»60.
60 Informe Especial nº 3/2011, apartados 25 y 27, letra b).Recuadro 15
61 SWD(2013) 530 final, p. 12.
62 Reglamento Financiero, en 
particular los artículos 141 
y 142.
63 Reglamento Financiero, en 
particular el artículo 66, 
apartado 9.
64 Converged statistical reporting 
directives for the creditor 
reporting system (CRS) and the 
annual DAC questionnaire  
(Directrices convergentes para 
la elaboración de los informes 
estadísticos del sistema de 
notificación de los países 
acreedores y del cuestionario 
anual del CAD) y anexos, 
ref. DCD/DAC(2013)15/FINAL, 
11 de junio de 2013.
65 Sitio internet de la Iniciativa 
Internacional para la 
Transparencia de la Ayuda 
(www.iatiregistry.org ).
66 Tratado de Funcionamiento de 
la Unión Europea, artículo 318.
32 4. Principales ámbitos de riesgo
Ejemplo de insuficiencias en el sistema de información de EuropeAid
«El principal sistema de información entre las delegaciones y EuropeAid utilizado por la Comisión es el Infor -
me de gestión de la ayuda exterior (IGAE) [...]. Sin embargo, en ellos [los informes] se describen con detalle las 
actividades llevadas a cabo y las dificultades surgidas. Además, la información que aportan se solapa en cierta 
medida con la que ofrece el CRIS. Aportan escasa información sobre los resultados reales de la ayuda, tanto en 
las evaluaciones efectuadas por la propia delegación como en su reflejo de los resultados de las evaluaciones 
efectuadas una vez clausuradas las intervenciones»69.
«[...] el sistema CRIS no puede utilizarse fácilmente para computar el importe total gastado en una política 
determinada o financiado por un instrumento financiero concreto. En efecto, la lista de dominios empleada 
para asociar los registros de muchos módulos de CRIS a un determinado dominio mezcla las zonas geográfi -
cas (Asia, por ejemplo), los instrumentos financieros [...] y las políticas temáticas (seguridad alimentaria, por 
ejemplo).
En consecuencia, la consolidación de los datos (sobre todo financieros) registrados en CRIS con fines de ela -
boración de informes resulta especialmente compleja, lo cual menoscaba la eficiencia y la eficacia del sistema 
CRIS como herramienta de información y gestión»70.
69 Informe Especial nº 1/2011, «¿Supone una mejora en la prestación de la ayuda la desconcentración de las competencias de la Comisión en la 
gestión de la ayuda exterior para transferirlas de los servicios centrales a las delegaciones?», apartado 59 ( http://eca.europa.eu ).
70 Informe Especial nº 5/2012, «El Sistema Común de Información RELEX (CRIS)», apartados 40 y 41 ( http://eca.europa.eu ).Recuadro 16f) el informe anual sobre las políticas 
de la Unión Europea en materia 
de desarrollo y ayuda exterior y su 
aplicación;
g) las actualizaciones periódicas del 
sitio web «EU Aid Explorer» de la 
Comisión67.65 
En la actualidad, la mayoría de estos 
informes se centran en las actividades 
realizadas y ninguno de ellos propor -
ciona datos consolidados sobre los 
resultados obtenidos en general con 
dichas actividades68. La falta de infor -
mes consolidados y de un resumen de 
los resultados obtenidos con la ayuda 
de la UE puede socavar la toma de 
decisiones y la rendición de cuentas.67 http://tr-aid.jrc.ec.europa.eu
68 En concreto, el informe anual 
de evaluación de las finanzas 
de la Unión basado en los 
resultados obtenidos no 
ofrece una visión clara de la 
medida en que se han logrado 
los principales objetivos de la 
Unión. Véase el Informe sobre 
la evaluación de las finanzas 
de la Unión basada en los 
resultados obtenidos: un 
nuevo instrumento para el 
procedimiento mejorado de 
aprobación de la gestión de la 
Comisión Europea, ref. A7-
0068/2014, 30 de enero de 
2014.
33 4. Principales ámbitos de riesgo
Ejemplos de calidad insuficiente de los datos
«En general, los indicadores empleados por la Comisión se centran debidamente en los ODM [objetivos de 
desarrollo del milenio], si bien la atención prestada a los indicadores relativos a la calidad de la educación es 
insuficiente. No obstante, los sistemas nacionales de información sobre la gestión de la educación en los que 
se apoya la Comisión no siempre aportan información suficiente, fiable ni oportuna en el tiempo»71.
71 Informe Especial nº 12/2010, «La ayuda de la UE al desarrollo de la educación básica en el África subsahariana y Asia meridional», 
apartado V ( http://eca.europa.eu ).Recuadro 174.7 . Calidad de los datos
66 
El seguimiento y la evaluación de los 
resultados exigen la recopilación de 
datos suficientes, pertinentes, fiables 
y actualizados. En virtud de los com -
promisos contraídos en los foros de 
alto nivel sobre la eficacia de la ayuda 
(véase la sección 2.1.2), la recopilación 
de datos debe apoyarse en la medida 
de lo posible en los propios marcos de 
seguimiento y elaboración de informes 
orientados a resultados de los países 
socios.67 
Sin embargo, anteriores fiscalizaciones 
del Tribunal y evaluaciones de la Co -
misión revelaron en ocasiones que las 
fuentes de datos no proporcionaban 
información suficiente, pertinente, fia -
ble y oportuna en el tiempo sobre los 
resultados (véase el recuadro 17 ). La 
recopilación de datos puede resultar 
costosa —sobre todo en el caso de los 
censos—, por lo que los países socios 
no la realizan con frecuencia.
68 
Una falta de datos suficientes, perti -
nentes, fiables y actualizados puede 
mermar considerablemente la ca -
lidad y fiabilidad de los resultados 
comunicados.
4.8. Resultado de la 
ejecución presupuestaria
69 
En años anteriores ha habido presiones 
para aumentar los importes destina -
dos a la acción de la UE en materia de 
desarrollo y cooperación, sobre todo 
en el contexto del compromiso de 
alcanzar el objetivo de AOD acordado 
a escala internacional de una pro -
porción AOD/RNB del 0,7 % de aquí 
a 201572.72 «[...] los Estados miembros se 
comprometen a alcanzar una 
proporción AOD/RNB del 
0,7 % de aquí a 2015, mientras 
que los que ya han logrado 
este objetivo se comprometen 
a permanecer por encima de 
esta cifra; los Estados 
miembros que se han 
adherido a la UE después 
de 2002 se esforzarán por 
alcanzar, de aquí a 2015, una 
proporción AOD/RNB del 
0,33 %» (véase el apartado 27 
de las Conclusiones de la 
Presidencia del Consejo 
Europeo de Bruselas de los 
días 16 y 17 de junio de 2005, 
ref. 10255/1/05 REV 1).
34 4. Principales ámbitos de riesgo
70 
El artículo 317 del TFUE dispone que 
la Comisión deberá ejecutar el pre -
supuesto de conformidad con las 
disposiciones de los reglamentos 
financieros y con arreglo al principio 
de buena gestión financiera. Por otro 
lado, el artículo 38, apartado 3, del 
Reglamento Financiero, establece que 
la Comisión deberá adjuntar al proyec -
to de presupuesto anual, entre otras 
cosas, información sobre los índices de 
ejecución de las actividades del ejerci -
cio precedente y sobre los índices de 
ejecución del ejercicio en curso.
71 
El resultado de la ejecución presu -
puestaria se puede percibir como un 
objetivo en sí mismo y a veces figura 
como tal en los planes de gestión de la 
Comisión (véase el recuadro 18 ).
72 
Por este motivo, puede existir ten -
sión entre la necesidad de ejecutar el 
presupuesto y la necesidad de ejecu -
tarlo de conformidad con el principio 
de buena gestión financiera (eficacia, 
eficiencia y economía)73. Concretamen -
te, los logros y fracasos de la ejecución 
presupuestaria son visibles de forma 
más directa que los logros de rendi -
miento (resultados). Así pues, puede 
darse una tendencia natural a centrar -
se en la ejecución presupuestaria en 
detrimento de la atención prestada 
a los resultados, como observó el 
Tribunal en su Informe Anual sobre la 
ejecución presupuestaria relativo al 
ejercicio 2013: «En el gasto de fondos 
europeos en el período de progra -
mación 2007-2013, se prestó atención 
preferente a los aspectos de absor -
ción (la necesidad de gastar el dinero) 
y de conformidad, en detrimento del 
rendimiento»74.73 
La consideración del resultado de la 
ejecución presupuestaria como obje -
tivo primordial puede afectar negati -
vamente a la buena gestión financiera 
y al logro de resultados.73 Véase, el documento del 
Comité de Ayuda al Desarrollo 
de la OCDE Managing aid: 
practices of DAC Member 
countries  (Gestión de la ayuda: 
prácticas de los países 
miembros del CAD), ref. DCD/
DAC(2004)40: una de las 
eternas preguntas es cómo 
conciliar la naturaleza a largo 
plazo de la cooperación para 
el desarrollo, que requiere 
horizontes de planificación 
plurianuales, con la práctica 
habitual de determinar las 
dotaciones anuales de la 
ayuda. Los procedimientos 
administrativos generales de 
muchos países miembros del 
CAD exigen que los fondos 
consignados en un 
determinado ejercicio fiscal se 
desembolsen en ese mismo 
ejercicio o, como mínimo, se 
asignen en el curso de dicho 
ejercicio y se gasten poco 
después. Por consiguiente, los 
gestores de la ayuda de 
algunos países se encuentran 
sometidos a grandes 
presiones que los obligan 
a asignar y desembolsar los 
fondos rápidamente, lo que 
fomenta que se haga 
demasiado hincapié en los 
recursos financieros de las 
actividades de desarrollo, en 
lugar de en los efectos 
deseados y los resultados 
reales.
74 Informe Anual del Tribunal de 
Cuentas sobre la ejecución 
presupuestaria relativo al 
ejercicio 2013, apartado 10.56 
(DO C 398 de 12.11.2014).
35 4. Principales ámbitos de riesgo
Ejemplo de objetivo de ejecución presupuestaria
El plan de gestión de EuropeAid para 2014 fija como objetivo con respecto al Fondo Europeo de Desarrollo 
(FED) en África75 en los niveles de ejecución presupuestaria, mantener unos niveles elevados de ejecución 
presupuestaria, incluidos los pagos en concepto de apoyo presupuestario.
El plan de gestión de EuropeAid contiene asimismo, para instrumentos financieros externos distintos al FED, 
un anexo sobre la buena gestión financiera y uso eficaz de los recursos de la CE, que establece diversos indi -
cadores y objetivos de ejecución presupuestaria:
Indicador Objetivo (2014)
1 Ejecución de la previsión financiera anual inicial: pagos Del 90 % al 110 %
2 Ejecución de la previsión financiera anual relativa a contratos Del 90 % al 110 %
3 Ejecución de la previsión financiera anual relativa a decisiones Del 90 % al 110 %
75 Dirección General de Desarrollo y Cooperación EuropeAid: Management Plan 2014  (Plan de gestión 2014).Recuadro 18
4.9. Cambios en el 
contexto de las acciones 
de la UE
4.9.1. Gestión de 
riesgos y elección de las 
modalidades de ejecución
74 
Las acciones de la UE en materia de 
desarrollo y cooperación se llevan 
a cabo en un gran número de países 
con distintos niveles de desarrollo, mu -
chos de los cuales se caracterizan por 
condiciones sociales, políticas o huma -
nitarias críticas, o incluso situaciones 
de seguridad inestables. La elección 
de una modalidad de ejecución de la 
ayuda para lograr los objetivos de una 
acción debe basarse en la capacidad 
prevista de dicha modalidad para 
obtener resultados de forma eficaz 
y eficiente en el contexto de la acción 
correspondiente. En algunos casos, 
es posible que se tienda a elegir una 
modalidad de ejecución en apariencia 
más arriesgada que otras cuando se 
espera obtener resultados más rápidos 
o mejores.
36 4. Principales ámbitos de riesgo
75 
El apoyo presupuestario es un buen 
ejemplo de esta situación. De hecho, si 
bien dicho apoyo se puede considerar 
un instrumento que permite suminis -
trar grandes volúmenes de ayuda de 
una forma más predecible que con el 
planteamiento tradicional por proyec -
tos, a menudo se presta a países con 
sistemas insuficientes de gestión de las 
finanzas públicas (GFP). Dado que los 
fondos transferidos en operaciones de 
apoyo presupuestario se fusionan con 
otros recursos presupuestarios en el 
presupuesto del país (lo que se conoce 
como «fungibilidad»), se encuentran 
también expuestos a las mismas insufi -
ciencias de la GFP , incluidos los riesgos 
de fraude y de corrupción76. Además, 
los resultados obtenidos mediante el 
apoyo presupuestario y la sostenibili -
dad de dichos resultados pueden verse 
comprometidos en caso de inesta -
bilidad política en el país socio, por 
ejemplo debido a una falta de con -
sideración de la buena gobernanza, 
de importantes aspectos económicos 
y sociales o de los derechos humanos. 
La decisión de prestar un apoyo presu -
puestario de la UE debe tomarse caso por caso y ser respaldada mediante 
una evaluación de los beneficios espe -
rados y de los posibles riesgos77.
76 
En anteriores informes de fiscaliza -
ción, el Tribunal constató en ocasiones 
que la elección de una modalidad de 
ejecución de la ayuda no había ido 
precedida de un análisis adecuado 
de los riesgos planteados con respec -
to a las ventajas previstas (véase el 
recuadro 19 ).
77 
La falta de comparación de los be -
neficios esperados con los posibles 
inconvenientes de las modalidades 
de ejecución seleccionadas puede dar 
lugar a una mala elección de moda -
lidad o exponer el presupuesto de la 
UE a unos riesgos extremadamente 
elevados.
Ejemplos de ausencia de un análisis de riesgos con respecto a la modalidad de 
ejecución elegida
«[...] la Comisión no demuestra de manera convincente que evalúa si las ventajas compensan los posibles in -
convenientes antes de tomar la decisión de trabajar con una organización de las Naciones Unidas. La elección 
de una organización de las Naciones Unidas no está fundada en pruebas suficientes que demuestren que 
dicho enfoque es más eficiente y eficaz que otras maneras de ejecutar la ayuda»78.
78 Informe Especial nº 15/2009, apartado III.Recuadro 1976 Informe Anual del Tribunal de 
Cuentas sobre la ejecución 
presupuestaria relativo al 
ejercicio 2011, apartado 7.10 
(DO C 344 de 12.11.2012).
77 COM(2011) 638 final de 13 de 
octubre de 2011: «Perspectiva 
futura del apoyo 
presupuestario de la UE 
a terceros países».
37 4. Principales ámbitos de riesgo
4.9.2. Factores exógenos
78 
La mayoría de las acciones de la UE en 
materia de desarrollo y cooperación 
se programan con vistas a producir 
resultados a lo largo de un período de 
varios años. Durante este tiempo, las 
acciones pueden experimentar cam -
bios significativos o inestabilidad en:
a) el contexto político o económi -
co en los países socios —como 
ocurrió, por ejemplo, en Egipto79, la 
República Democrática del Con -
go80 y Palestina81— o en el proyec -
to (véase el recuadro 20 );b) el contexto de desarrollo en rela -
ción con las catástrofes naturales, 
como en el caso del terremoto 
de magnitud 7,0 en la escala de 
Richter que sacudió la capital de 
Haití y sus alrededores en ene -
ro de 201082; o
c) los sistemas de gestión y control 
de la ayuda de la UE (véase el 
recuadro 21 ).
79 
Estos cambios en el contexto de las 
acciones de desarrollo y cooperación 
de la UE pueden impedir que el segui -
miento y la elaboración de informes de 
resultados se lleven a cabo de forma 
coherente y significativa.79 Informe Especial nº 4/2013.
80 Informe Especial nº 9/2013.
81 Informe Especial nº 14/2013.
82 Informe Especial nº 13/2014, 
«Ayuda de la UE a la 
rehabilitación tras el 
terremoto de Haití»  
(http://eca.europa.eu ).
Ejemplo de inestabilidad en el contexto económico de un proyecto
La Comisión financió un proyecto en Camboya con objeto de promover las tecnologías de generación de 
energía a partir de residuos en el sector de la molienda del arroz. Sin embargo, en los últimos años, Camboya 
ha presenciado importantes inversiones en molinos de arroz más grandes y eficientes que cuadruplicaron la 
capacidad de producción entre 2009 y 201383. Ahora se espera que la mayoría de los arroceros exijan sistemas 
más potentes que los previstos en un principio para su financiación en el marco del proyecto, a precios muy 
superiores. Así pues, los objetivos iniciales del proyecto han perdido parte de su pertinencia y es probable 
que no se logren como se planeó originalmente.
83 Banco Mundial, Turning Cambodia into a leading rice exporter  (La conversión de Camboya en uno de los principales exportadores de arroz), nota 
de política sobre desarrollo comercial, septiembre de 2013.Recuadro 20
Ejemplo de cambios en los sistemas de gestión y control
El 1 de enero de 2015, el «Grupo de Apoyo a Ucrania» y la Dirección «Vecindad» de la Comisión fueron trans -
feridos de EuropeAid a la Dirección General de Política de Vecindad y Negociaciones de Ampliación, DG NEAR 
(antigua Dirección General de Ampliación, DG ELARG)84. Este cambio afectará tanto a la cobertura geográfica 
del marco de resultados de EuropeAid como a la forma en que se efectúan el seguimiento y la elaboración de 
informes de resultados de la política de vecindad.
84 Acta de la 2 104ª reunión de la Comisión celebrada el miércoles 5 de noviembre de 2014, ref. PV(2014) 2104.Recuadro 21
38
 5. Conclusiones 
y recomendaciones
5.1. Conclusiones
80 
A partir de nuestro análisis hemos 
identificado nueve ámbitos de riesgo 
principales relacionados con el enfo -
que orientado a los resultados en las 
acciones de desarrollo y cooperación 
de la UE.
a) La utilización de una terminología 
incoherente relativa a los resulta -
dos o la ausencia de una cadena 
lógica clara entre acción, realiza -
ciones, efecto e impacto pueden 
generar confusión y socavar la 
evaluación de los logros obtenidos 
(secciones 4.1 y 4.2).
b) El aumento de la complejidad 
debido a la integración de aspec -
tos transversales en los programas 
de la UE supone un riesgo añadido 
para la consecución y la elabora -
ción de informes de resultados 
(sección 4.3).
c) La falta de armonización entre los 
instrumentos de prestación de 
ayuda, los marcos de resultados 
y las estructuras de rendición de 
cuentas de los distintos socios para 
el desarrollo puede provocar inefi -
ciencias y lagunas en la rendición 
de cuentas (sección 4.4).
d) Las insuficiencias en la evaluación 
y la elaboración de informes de 
resultados pueden impedir que 
los procesos de toma de decisio -
nes y elaboración de informes 
se apoyen en los conocimientos 
y enseñanzas extraídas pertinentes 
(sección 4.5).
e) La falta de informes consolidados 
o de un resumen de los resultados 
obtenidos con la ayuda de la UE 
puede socavar la toma de deci -
siones y la rendición de cuentas 
(sección 4.6).f) Una falta de datos suficientes, 
pertinentes, fiables y actualizados 
puede mermar considerablemente 
la calidad y fiabilidad de los resul -
tados comunicados (sección 4.7).
g) La atención prioritaria al resultado 
de la ejecución presupuestaria 
como objetivo primordial puede 
afectar negativamente a la buena 
gestión financiera y al logro de 
resultados (sección 4.8).
h) Los cambios en el contexto de las 
acciones pueden socavar el logro 
o la sostenibilidad de los resulta -
dos y dificultar la evaluación de los 
resultados obtenidos (sección 4.9).
81 
Nuestro análisis ha revelado que la 
Comisión había identificado correc -
tamente estos ámbitos de riesgo en 
una amplia variedad de documentos, 
así como el interés que despiertan las 
acciones que está emprendiendo dicha 
institución con vistas al lanzamiento 
de un marco general de resultados de 
la cooperación y el desarrollo de la UE.
82 
No obstante, es preciso tomar medidas 
adicionales con objeto de aprovechar 
plenamente el potencial de las inicia -
tivas de la Comisión para mejorar los 
resultados de desarrollo y cooperación 
de la UE.
39 5. Conclusiones y recomendaciones
5.2. Recomendaciones
83 
Con objeto de mitigar los riesgos iden -
tificados, se formulan las siguientes 
recomendaciones:
Recomendación 1 —  
Mejorar las directrices 
sobre utilización de 
terminología y formulación 
de objetivos e indicadores
La Comisión debe mejorar sus direc -
trices para garantizar la coherencia 
terminológica respecto de los resulta -
dos (realizaciones, efectos, impactos) 
y, cuando proceda, formular objetivos 
específicos, mensurables, realizables, 
pertinentes y con fecha determina -
da (SMART) e indicadores claros con 
respecto a sus intervenciones en todos 
los niveles.
Recomendación 2 —  
Establecer un vínculo claro 
entre acciones y resultados 
previstos
La Comisión debe utilizar sus di -
rectrices internas, sus instrumentos 
prácticos y sus procedimientos de 
seguimiento y formulación de proyec -
tos para garantizar que se establezca 
un vínculo claro entre las acciones 
y los resultados previstos, teniendo en 
cuenta los aspectos transversales.Recomendación 3 —  
Mejorar el sistema de 
información para la 
elaboración de informes de 
resultados y enseñanzas 
extraídas
La Comisión debe mejorar su sistema 
de información para poder consoli -
dar y comunicar de forma eficaz los 
resultados de sus intervenciones. 
Esta mejora debería ir acompañada 
de medidas que permitan a la Comi -
sión identificar en sus actividades de 
evaluación las enseñanzas que puedan 
servir de base para la confección de 
futuros actos legislativos, programas 
o acciones en los ámbitos pertinentes.
Recomendación 4 —  
Garantizar la 
disponibilidad y la calidad 
de los datos
En todas sus intervenciones, la Comi -
sión debe evaluar la disponibilidad y la 
calidad de los datos y esforzarse por 
que existan datos suficientes, perti -
nentes, fiables y actualizados sobre los 
resultados obtenidos, lo que debería 
reflejarse en sus sistemas y directrices.
Recomendación 5 —  
Evaluar los riesgos 
inherentes a la modalidad 
de ejecución antes de 
asignar los recursos 
financieros
Antes de asignar sus recursos fi -
nancieros y a la hora de estudiar los 
resultados previstos, la Comisión debe 
evaluar también los riesgos inheren -
tes a la elección de una determinada 
modalidad de ejecución.
40 5. Conclusiones y recomendaciones
El presente informe ha sido aprobado por la Sala III, presidida por Karel PINXTEN, 
Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión del día 17 de 
noviembre de 2015.
 Por el Tribunal de Cuentas
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Presidente

41
FACTORES EXTERNOS, ELEMENTOS CONTEXTUALES Y PROCESOS DE RETROALIMENTACIÓNACCIONES DE POLÍTICA GUBERNAMENTAL Y GASTO PÚBLICO (ESTRATEGIA)
Recursos destinados a acciones de política gubernamental y gasto 
público 
3. Realizaciones inducidas: 
Mejora de las políticas 
públicas, de las entidades 
del sector público, del gasto 
público y de la prestación de 
servicios públicos4. Efectos: Respuestas 
positivas de los bene -
ficiarios —usuarios de 
servicios y  agentes econó -
micos— a la gestión de la 
política gubernamental y a 
la prestación de servicios.5. Impacto: Crecimien -
to sostenible e integra -
dor y reducción de la 
pobreza 1a. Recursos del APG / APS 
2a. Realizaciones directas: 
Mejora de la relación entre la 
ayuda exterior y los procesos 
presupuestarios y  políticos 
nacionales
–  Transferencia de fondos 
al Tesoro Público con 
arreglo a  las condiciones 
previamente acordadas
–  Diálogo político e indica -
dores de resultados
–  Actividades de  
refuerzo de las  
capacidades con  
asistencia técnica–  Aumento del importe y de la 
parte de los fondos de ayuda 
exterior disponibles a través 
del presupuesto nacional
–  Aumento del importe y de la 
parte del presupuesto desti -
nado a gastos discrecionales
–  Aumento de la previsibili -
dad del desembolso de los 
fondos de ayuda exterior
–  Diálogo político, condiciones 
y actividades de refuerzo de 
las capacidades/asistencia 
técnica mejor coordina -
das y más favorables a la 
aplicación de las estrategias 
gubernamentales
–  Mejor armonización y ade -
cuación de la totalidad de 
la ayuda exterior (incluido 
el apoyo presupuestario) 
a las políticas y sistemas 
gubernamentales
–  Reducción de los costes de 
transacción que conlleva la 
prestación de ayuda–  Mejora de la gestión 
macroeconómica 
y presupuestaria (como 
las políticas fiscales, mone -
tarias, comerciales y de 
crecimiento económico)
–  Aumento de la cantidad 
y la calidad de los bienes 
y servicios suministrados 
por el sector público
–  Refuerzo de los sistemas 
de contratación pública 
y GFP (transparencia, 
disciplina presupuestaria, 
supervisión, asignación 
eficiente de recursos 
y eficacia operativa)
–  Mejora de los procesos de 
formulación y  ejecución de 
las políticas públicas
–  Fortalecimiento de las en -
tidades del sector público
–  Consolidación de los vín -
culos entre los organismos 
gubernamentales y de 
supervisión en materia de 
formulación y  aprobación 
de políticas, responsa -
bilidad financiera y de 
otras índoles y control 
presupuestario
–  Otras mejoras de aspectos 
de gobernanza (por ejem -
plo, mayor descentraliza -
ción, aplicación del Estado 
de Derecho y respeto de los 
derechos humanos)–  Mayor utilización de los 
bienes y  servicios sumi -
nistrados por el sector 
público e incremento de 
los beneficios resultantes
–  Aumento de la confianza 
de las empresas e  incre -
mento de la inversión 
y producción del sector 
privado
–  Mejora de la competitivi -
dad de la economía
–  Aumento de la confianza 
de la población en la 
actuación del Gobierno, 
en particular en lo que 
respecta a la gobernan -
za, la GFP y la prestación 
de servicios–  Refuerzo del 
crecimiento eco -
nómico sostenible 
e integrador
–  Reducción de la 
pobreza económica 
y de otras índoles
–  Capacitación e in -
clusión social de las 
personas pobres y de 
los grupos desfavo -
recidos (incluidas las 
mujeres)
–  Otras cuestiones 
descritas en las 
prioridades y marcos 
de asociación 
específicos ( por 
ejemplo, las mejoras 
en materia de 
democracia, derechos 
humanos y protección 
medioambiental )
 
 
1b. Diversos recursos 
gubernamentales2b. Otros efectos de diversos 
recursos gubernamentales 
 
- xxxx –  Financiación de ingresos 
nacionales y recursos de las 
políticas nacionales
1c. Recursos de otros pro -
gramas de ayuda exterior2c. Otros efectos de otros 
programas de ayuda exterior
- xxxx - xxxx
–  Diversos elementos de los «requisitos  
de entrada»
– Régimen general de ayudas
–  Procesos y herramientas de  
aprendizaje existentes– Capacidad del Gobierno para aplicar las reformas
–  Alcance del compromiso político con los procesos 
de reforma– Capacidad del sector público
–  Naturaleza de la demanda de 
servicios gubernamentales
–  Alcance de la responsabilidad 
nacional– Desarrollo económico global
– Entrada de capital extranjero
–  Respuestas a los cambios de  
instrumentos incentivadoresAnexo AnexoMarco de evaluación integral para las evaluaciones del apoyo presupuestario
Fuente : Red de Evaluación del Desarrollo del CAD de la OCDE: Evaluating Budget Support: Methodological Approach  (planteamiento metodológico 
para la evaluación del apoyo presupuestario).
42
a los instrumentos de asistencia externa, se refiere 
también al nuevo Marco de resultados como una de 
las herramientas de seguimiento y de información 
sobre la ejecución del MFP .
3. Nuestro examen
22
El análisis del Tribunal incluye, por su propia natu -
raleza, ejemplos que se refieren en algunos casos 
a acciones realizadas hace varios años. Así ocurre, 
en particular, con los ejemplos relativos a los docu -
mentos de programación plurianual (documentos 
de estrategia o programas indicativos), respecto de 
los cuales la Comisión desea señalar que ha incluido 
sistemáticamente indicadores en los documentos 
de programación del período 2014-2020, y con los 
ejemplos relativos al apoyo presupuestario, res -
pecto de los cuales se han abordado una serie de 
riesgos mediante la adopción de unas nuevas direc -
trices sobre apoyo presupuestario en 2012.
La Comisión se refiere también a sus respuestas 
a los informes especiales del Tribunal y a las res -
puestas adicionales a las observaciones del Tribunal 
en el presente informe en relación con algunos de 
los ejemplos, para subrayar uno o más aspectos 
que considera más específicamente relevantes en el 
contexto de su respuesta a estas observaciones.
4. Principales ámbitos de riesgo
26
La Comisión conoce y comparte con el Tribunal la 
necesidad de velar por la coherencia de la termi -
nología empleada. En el documento de trabajo de 
los servicios de la Comisión de 26 de marzo de 2015 
«Launching the EU International Cooperation and 
Development Results Framework», se emplea la 
terminología actividades-realizaciones-efecto-im -
pacto, conforme a la terminología sobre resulta -
dos OCDE-CAD internacionalmente aplicada y a la 
empleada en los instrumentos financieros de 2014-
2020. Esta misma terminología se utiliza en el nuevo 
modelo de Documento de acción (aplicable desde 
el 1 de enero de 2015) y en el Manual de segui -
miento orientado a los resultados (SOR) («Handbook 
on ROM reviews and support to end-of-project 
results reporting») (marzo de 2015).Resumen
III
El análisis del Tribunal incluye, por su propia 
naturaleza, ejemplos que se refieren en algunos 
casos a acciones realizadas hace varios años. Así 
ocurre, en particular, con los ejemplos relativos al 
apoyo presupuestario, respecto de los cuales se 
han abordado una serie de riesgos mediante la 
adopción de unas nuevas directrices sobre apoyo 
presupuestario en 2012 (véanse más adelante las 
respuestas a varios de los recuadros), y con los 
ejemplos relativos a los documentos de programa -
ción plurianual (documentos de estrategia o progra -
mas indicativos), respecto de los cuales la Comisión 
desea señalar que ha incluido sistemáticamente 
indicadores en los documentos de programación 
del período 2014-2020.
1. Introducción
07
El Marco de resultados (MR) es una de las herra -
mientas para informar sobre los resultados obteni -
dos a nivel de realizaciones y de efectos directos. 
Las evaluaciones proporcionan juicios sobre la 
cadena lógica causal entre los distintos niveles 
de resultados, hasta llegar al impacto y al cumpli -
miento de los «objetivos estratégicos de desarrollo» 
a escala nacional o global. Por otra parte, se han 
adoptado varias iniciativas para perfeccionar el 
sistema de seguimiento y evaluación en conjunto 
con el fin de mejorar el enfoque orientado a los 
resultados.
10
El documento de trabajo de los servicios de la 
Comisión sobre el «marco MORE» describe los 
diversos marcos existentes para supervisar, evaluar 
e informar sobre la ejecución del marco financiero 
plurianual (MFP). En términos de objetivos e indi -
cadores, el documento describe el contenido de 
los actos jurídicos por los que se establecen los 
instrumentos de financiación de 2014-2020, com -
plementados con las declaraciones del programa 
presupuestario de 2014 y 2015, así como las herra -
mientas de seguimiento, evaluación e información 
incluidas en los planes anuales de gestión y en 
los informes anuales de actividad. Con respecto Respuestas  
de la Comisión
Respuestas de la Comisión 43
29
La Comisión conviene en que la amplia variedad 
de documentos citados por el Tribunal aumenta el 
riesgo de incoherencia. El hecho de que los docu -
mentos se adopten en distintas fases del ciclo de 
formulación de las políticas y de gestión de proyec -
tos y programas (incluida la fase de programación) 
impone la aplicación de ajustes y de tipos más 
específicos de enfoque en la ejecución.
La Comisión ha adoptado medidas para reducir los 
riesgos señalados por el Tribunal. Así, en el ejer -
cicio de programación 2014-2020 se han revisado 
sistemáticamente los documentos de programación 
nacionales, regionales y temáticos para velar por 
que los resultados esperados y los indicadores sean 
de la debida calidad (es decir, mensurables) y de 
un volumen gestionable (véanse los documentos 
de programación en http://eeas.europa.eu/around/
index_en.htm ).
La revisión del modelo de documento de acción (en 
vigor desde el 1 de enero de 2015) y la revisión en 
curso de los correspondientes documentos internos 
del Grupo de Apoyo a la Calidad persiguen garanti -
zar que los documentos de acción incluyan debida -
mente los resultados esperados y los indicadores.
Los servicios de la Comisión están trabajando 
también en la mejora del sistema de seguimiento 
y evaluación, incluida la posibilidad de realizar los 
ajustes precisos en la ejecución de las acciones y la 
flexibilidad necesaria para aplicar dichos ajustes 
con el fin de adaptar la actuación a los cambiantes 
contextos y políticas nacionales.
32
La Comisión ha adoptado y está adoptando medi -
das para reducir los riesgos señalados por el Tribu -
nal. Véase la respuesta de la Comisión al apartado 
29.
Recuadro 4
Conforme a lo establecido en la recomendación 2 
sobre el desarrollo de indicadores de resultados 
formulada por el Tribunal en el Informe especial 
14/2013, la Comisión desarrolló un marco orien -
tado a los resultados que incluye indicadores de 
seguimiento de la ejecución de las reformas por la 
Autoridad Palestina.Recuadro 1
La terminología empleada en el Plan anual de 
gestión de EuropeAid sigue la prevista en las ins -
trucciones generales de la Secretaría General de la 
Comisión y la Dirección General de Presupuestos 
para la elaboración de los planes de gestión por las 
direcciones generales y los servicios de la Comisión.
Los riesgos señalados en el ejemplo del recuadro 
1 hacen referencia a la terminología empleada en 
el Manual de seguimiento orientado a los resulta -
dos (SOR) aplicable al sistema de SOR anterior, que 
finalizó en la primavera de 2014. Ha sido sustituido 
por un nuevo sistema de SOR y un nuevo Manual de 
SOR desde la primavera de 2015, que no contiene ya 
esa referencia y se ajusta plenamente a la termi -
nología utilizada internacionalmente aplicando la 
referencia SMART a los objetivos y no a los indica -
dores. De acuerdo con ello, la Comisión modificará 
la próxima circular presupuestaria.
Por otra parte, la Comisión trata de precisar el 
lenguaje y las instrucciones relativos a los objetivos 
e indicadores que se deberán usar en el contexto de 
la circular presupuestaria.
La Comisión está de acuerdo en que los objetivos 
y los resultados esperados deben ser en la medida 
de lo posible específicos, mensurables, realizables, 
pertinentes y con fecha determinada (SMART), pero 
considera también que esto resulta en muchos 
casos difícil de lograr. Así ocurre en especial cuando 
los resultados esperados solo pueden medirse razo -
nablemente en términos cualitativos y no pueden 
cuantificarse, como sucede, entre otros casos, con 
los resultados de las políticas o instrumentos de 
financiación de amplio espectro.
Los marcos de resultados institucionales se cen -
tran, por definición, en los resultados cuantitativos, 
como se menciona en el documento de trabajo 
de los servicios de la Comisión «Launching the EU 
International Cooperation and Development Results 
Framework» (MR de la UE). Los indicadores del MR 
de la UE se han establecido en la medida de lo 
posible siguiendo los criterios RACER («pertinentes, 
reconocidos, creíbles, sencillos y rigurosos») esta -
blecidos en las orientaciones sobre los indicadores 
de Eurostat, a las que hace referencia el Tribunal.
Respuestas de la Comisión 44
En su respuesta a las observaciones del Tribunal, la 
Comisión señaló también que «hay que distinguir 
entre, por una parte, los criterios de elegibilidad 
para el apoyo presupuestario, que requieren un 
enfoque integral basado en la credibilidad y la eje -
cución positiva y que son por naturaleza de carácter 
general, y por otra parte, las condiciones concretas 
correspondientes a los diversos tramos, que deben 
ciertamente ser claras y concretas... Los proveedo -
res de fondos deben reconocer la complejidad de 
las reformas y definir objetivos que sean más razo -
nables y estén mejor coordinados. Por ejemplo, los 
avances en la reforma de la gestión de la hacienda 
pública en los dos países, Kirguistán y Egipto, que 
reciben apoyo presupuestario han sido más lentos 
de lo esperado. De hecho, los planes de reforma de 
la gestión de la hacienda pública, inicialmente pre -
parados en gran medida por proveedores de fondos 
externos, eran excesivamente ambiciosos y subesti -
maban las capacidades locales de ejecutarlos. Para 
remediar esta situación, se revisaron las reformas 
de la gestión de la hacienda pública y los planes de 
acción para ser más realistas y se prestó asistencia 
técnica adicional».
En consecuencia, este caso es más bien un ejemplo 
de objetivos excesivamente ambiciosos. Por otra 
parte, debe resaltarse que la reforma del sistema 
de gestión de la hacienda pública es un proceso 
a largo plazo. En el ámbito temporal de una opera -
ción de 3 años solo pueden detectarse resultados 
muy limitados.
El caso de Egipto corresponde más bien a un ejem -
plo en el que la cuestión no consiste en definir el 
compromiso de un país socio de aplicar reformas 
como un objetivo (véase el título del apartado 
4.1.4), sino, de conformidad con las directrices sobre 
apoyo presupuestario de 2012, como una condición 
previa para el desembolso en relación con elemen -
tos esenciales como los derechos humanos.
Siguiendo las conclusiones del Consejo de agosto 
de 2013-febrero de 2014 y las recomendaciones 
del Tribunal, la Comisión ha orientado su asisten -
cia hacia las intervenciones socioeconómicas y el 
apoyo a la sociedad civil.
No ha habido nuevas operaciones de apoyo presu -
puestario en Egipto desde 2011 y no se han reali -
zado desembolsos en ninguna de las 5 operaciones 
de apoyo presupuestario en curso desde 2012.Este marco, desarrollado en coordinación con el 
Banco Mundial y los Estados miembros de la UE en 
el marco de la Estrategia de desarrollo local de la 
UE, se acordó con la Autoridad Palestina mediante 
un memorando de entendimiento firmado el 25 
de marzo de 2015. Los ámbitos cubiertos en la fase 
piloto son los relativos a los indicadores macro -
económicos y fiscales, la gestión de la hacienda 
pública, la reforma de la administración pública 
(incluidas medidas para la reincorporación de los 
empleados públicos de Gaza sin trabajo), la edu -
cación, la salud y la protección social. Se hará una 
evaluación de la fase piloto a finales de 2015-princi -
pios de 2016, y en la fase siguiente podrían aña -
dirse nuevos sectores. El texto precedente muestra 
que se han establecido indicadores, conforme al 
reglamento del Instrumento Europeo de Vecindad 
y Asociación (IEVA).
Recuadro 5
La Comisión considera este caso un ejemplo en el 
que, en último término, tuvo que adaptar el sentido 
del indicador a las condiciones del contexto local 
específico y, por tanto, aceptar la adaptación del 
valor objetivo del propio indicador. Este ejemplo 
muestra la importancia de dedicar una atención 
permanente a estas situaciones, pero no remite 
a un riesgo que la Comisión pueda gestionar de 
otro modo.
38
Las reformas institucionales son un proceso largo 
y difícil en el que ayudar al gobierno de un país 
asociado a avanzar paso a paso puede resultar 
más sostenible que un triunfo rápido del proyecto. 
Véase la respuesta al recuadro 6.
Recuadro 6
La Comisión señala que los pagos indicados (refe -
rentes a junio de 2008, diciembre de 2010 y julio de 
2011) preceden en gran medida a la nueva política 
de apoyo presupuestario, que ha introducido una 
evaluación mucho más rigurosa de los criterios de 
elegibilidad, especialmente del criterio de gestión 
de la hacienda pública. El riesgo que debería ilustrar 
este ejemplo se reduce con la aplicación de las 
directrices sobre apoyo presupuestario de 2012.
Respuestas de la Comisión 45
46
Las contribuciones de la UE a los resultados del 
desarrollo de los países se comunicarán como resul -
tados nacionales obtenidos con apoyo, optando así 
por el enfoque de la contribución (véase el docu -
mento de trabajo de los servicios de la Comisión 
de marzo de 2015 «Launching the EU Internatio -
nal Cooperation and Development Results Fra -
mework»). Para cuantificar esta contribución pue -
den utilizarse dos métodos actualmente empleados 
por los donantes:
— el «método global», en el que se exponen los 
resultados totales (o globales) logrados por la 
UE junto con otros (como el Gobierno del país 
socio y otros donantes), en lugar de los resul -
tados vinculados a la parte de la financiación 
proporcionada por la UE, y
— el «método proporcional», en el que los resulta -
dos se exponen en función de la proporción de 
la financiación total correspondiente a la UE. En 
este último enfoque, los resultados de los pro -
yectos y programas se calculan a prorrata del 
nivel de las aportaciones financieras de la UE. 
La información se basa entonces implícitamente 
en un vínculo causal directo entre la financia -
ción aportada y los resultados conseguidos.
A escala agregada, al igual que en el caso de la 
información basada en el nuevo marco de resul -
tados, hay que elegir un solo método. Dado que 
no siempre es fácil disponer de información pre -
supuestaria detallada sobre las aportaciones de 
otros, incluidos los gobiernos socios, para calcular 
unos resultados proporcionales, la Comisión ha 
optado por seguir el enfoque global, que en este 
momento es la única opción realista para informar 
de los resultados logrados de forma agregada. 
Como se establece también en el documento de 
trabajo de los servicios de la Comisión de marzo de 
2015, el método global sería también el más ade -
cuado desde el punto de vista de la efectividad de 
la ayuda, con su fuerte orientación a la titularidad 
nacional.Recuadro 7 — Segundo párrafo
Las operaciones de apoyo presupuestario en Malaui 
y Ruanda son anteriores a 2010 y preceden en gran 
medida a la nueva política de apoyo presupuestario, 
que ha introducido un enfoque mucho más rigu -
roso para aclarar la vinculación entre la operación 
financiada por la UE y las políticas nacionales.
El riesgo que debería ilustrar este ejemplo se reduce 
con la aplicación de las directrices de 2012 y desde 
ese mismo momento.
Recuadro 8
Las operaciones consideradas eran medidas focali -
zadas de apoyo presupuestario de emergencia para 
hacer posible la estabilización macroeconómica del 
país con el objetivo global de mantener la Repú -
blica Democrática del Congo en la crisis económica 
y alimentaria, por lo que el análisis de los resultados 
debe contemplarse en este contexto.
El plan de reforma de la gestión de la hacienda 
pública al que hace referencia el Tribunal se men -
cionaba efectivamente en el convenio de finan -
ciación, y su adopción era uno de los hitos para 
evaluar los progresos.
Los tramos fijados estaban también sujetos a unas 
condiciones de admisibilidad, es decir, estaban 
relacionados con los resultados. Por tanto, las 
condiciones de pago estaban vinculadas a objeti -
vos, incluida la mejora en la gestión de la hacienda 
pública.
Respuestas de la Comisión 46
60
La Comisión ya ha dado pasos para mejorar las eva -
luaciones, mediante:
— la elaboración y emisión de una «Política de 
evaluación para la cooperación al desarrollo de 
la UE» (2014);
— la mejora de la calidad de la planificación, eje -
cución y seguimiento de las evaluaciones de los 
proyectos y programas (en curso);
— el aumento de la intervención de la Dirección 
en las evaluaciones estratégicas ya en la fase 
inicial (en curso), y
— la aplicación del «principio de la evaluación pri -
mero» conforme a la Comunicación COM(2013) 
686 final.
Recuadro 15
La Comisión no considera el ejemplo como un caso 
de deficiencia de la información sobre los resulta -
dos o de la evaluación en lo que respecta a la acción 
en su conjunto, cuya eficacia solo puede evaluarse 
por definición hacia el final o tras la ejecución de 
todos sus componentes o subproyectos.
65
La Comisión emitirá en 2015 su primer informe de 
resultados consolidados en relación con la asis -
tencia prestada en el contexto de las políticas de 
cooperación internacional y desarrollo de la UE. Lo 
hará en forma de un informe complementario al 
informe anual.
Recuadro 16 — Tercer párrafo
La mejora de los sistemas de seguimiento e infor -
mación y la aplicación del sistema de gestión de 
información operativa (que sustituye también al 
CRIS) mejorarán notablemente el uso de los siste -
mas informáticos para la presentación de la infor -
mación, en particular la relativa a los resultados, por 
parte de EuropeAid.Recuadro 9
Mientras que es posible evaluar en general si una 
política nacional a la que se ha prestado apoyo 
mediante un programa de apoyo presupuestario 
ha contribuido a lograr resultados concretos bien 
definidos a escala nacional, no es posible atribuir 
una proporción concreta del resultado a la financia -
ción de la UE.
Recuadro 11
El ejemplo señalado en el recuadro 11 se centra más 
en la insuficiencia de la integración de la perspec -
tiva de los derechos humanos en los programas que 
en la mayor complejidad debido a la integración de 
cuestiones transversales o en los riesgos adicionales 
resultantes para la correcta definición de los objeti -
vos y los indicadores y la correspondiente medición 
de los resultados.
Recuadro 14 — Segundo párrafo
La Comisión ha adoptado en 2015 disposiciones 
concretas sobre la información de los resultados por 
parte de los socios de ejecución de la UE en las con -
diciones generales del acuerdo de administración 
(que incluye al Banco Mundial como socio de ejecu -
ción) y del Acuerdo «PAGODA», que incluye a todas 
las organizaciones básicas evaluadas, incluidos los 
organismos de las ONU. Esta medida debe permitir 
una mayor disponibilidad de datos de resultados en 
los informes provisionales y finales de los socios de 
ejecución de la UE.
59
El hecho de que en ciertos casos, por la naturaleza 
del proyecto o programa, los resultados solo pue -
dan identificarse y exponerse al final y, por tanto, 
no sea posible una evaluación periódica de su con -
secución no conduce inevitablemente a una mala 
información sobre los resultados. En esos casos, 
pueden identificarse hitos o referencias que ayuden 
a hacer un seguimiento del proyecto o programa 
está bien encaminado hacia la consecución efectiva 
de los resultados.
Respuestas de la Comisión 47
75
Con respecto a los programas de apoyo presupues -
tario, la Comisión ha desarrollado un marco de 
gestión de riesgo (MGR) para identificar y mitigar 
los principales riesgos. El MGR se tiene en cuenta en 
el proceso de toma de decisiones, especialmente 
en la mejora de la gobernanza a través del Comité 
Rector del Apoyo Presupuestario interno. El MGR es 
tenido sistemáticamente en cuenta en el diálogo 
político con los países socios a nivel estratégico, así 
como en relación con la atención prestada a cues -
tiones claves. El MGR se utiliza para equilibrar los 
beneficios esperados, definidos en el documento 
de acción, con los riesgos identificados y proponer 
medidas de mitigación del riesgo.
El análisis interno (informe de apoyo presupuestario 
de 2013 y 2014) muestra que los países que reciben 
apoyo presupuestario de la UE registran claramente 
una gestión de la hacienda pública cada vez mejor, 
en comparación con los receptores de ayuda dis -
tinta al apoyo presupuestario.
El riesgo que debería ilustrar este ejemplo se reduce 
con la aplicación de las directrices sobre apoyo 
presupuestario de 2012.
Recuadro 19
En 2015, la Comisión ha decidido reforzar caso por 
caso la evaluación subyacente de si trabajar o no 
con una organización internacional como socio de 
ejecución.
Recuadro 20
La Comisión reconoce que los cambios en el con -
texto económico representan riesgos en lo que 
respecta a los resultados a conseguir. Los riesgos de 
este tipo son el motivo de que el análisis del con -
texto sea un elemento importante del proceso ordi -
nario de identificación y formulación aplicado por 
los servicios de la Comisión y las delegaciones de la 
UE en la preparación de los proyectos y programas.Recuadro 17
La deficiencia de los sistemas nacionales de reco -
gida de datos y de gestión de la información en los 
países a los que la UE presta asistencia es un factor 
inherente a su estado de desarrollo y un problema 
constante para los donantes. Como tal, solo puede 
resolverse de modo sostenible mediante el esta -
blecimiento de sistemas estadísticos nacionales 
adecuados. El factor riesgo se mitiga en lo que 
respecta a la UE en el marco del apoyo sectorial 
y de otro tipo prestado por la UE. Sin embargo, solo 
puede resolverse de modo suficiente con el trabajo 
sostenido del país y de la comunidad de donantes.
72
El marco financiero plurianual (MFP) 2014-2020 
introduce varios elementos nuevos para estimular 
el rendimiento de los programas de gasto. Sobre 
esa base, una iniciativa de la Comisión encabezada 
por la vicepresidenta de Presupuesto y Recursos 
Humanos, Kristalina Georgieva, trata de favorecer la 
transición a un presupuesto de la UE orientado a los 
resultados. El objetivo es crear las condiciones para 
reforzar la ejecución del presupuesto en términos 
tanto de resultados de los programas como de ges -
tión financiera sólida de los fondos con un enfoque 
equilibrado global. Se pretende con ello reducir el 
riesgo de centrarse en la ejecución presupuesta -
ria en detrimento de los resultados del programa, 
incluidas las áreas de gasto y métodos con los 
que el presupuesto de la UE puede maximizar los 
resultados y la aplicación rigurosa de controles de 
efectividad de costes para mejorar el cumplimiento.
73
La Comisión aborda este riesgo mediante la progra -
mación plurianual, con una planificación a 24 meses 
de las acciones concretas de ejecución y mediante 
el proceso interno del Grupo de Apoyo a la Calidad. 
Estas acciones se complementan con otras medidas, 
como el futuro marco de resultados de la UE. Véase 
también la respuesta al apartado 29.
Respuestas de la Comisión 48
5. Conclusiones y recomendaciones
80 a) 
Los servicios de la Comisión han estado trabajando 
a varios niveles para velar por el uso de una termi -
nología coherente: la orientación sobre los indica -
dores sectoriales de 2013, el modelo de documento 
de acción y la orientación correspondiente aplicable 
desde el 1 de enero de 2015, y el nuevo marco de 
resultados de la cooperación y el desarrollo interna -
cional y las correspondientes instrucciones y orien -
taciones para la presentación de información con 
arreglo al marco de resultados.
Los servicios de la Comisión están reforzando 
también el apoyo a la garantía de calidad interna 
con respecto a estos aspectos de los documentos 
de acción, que considera importante tanto para el 
seguimiento y la información sobre la ejecución, la 
actuación y los resultados como para la evaluación 
de las acciones.
Los servicios de la Comisión se atienen asimismo 
a la terminología empleada en los reglamentos de 
base que constituyen el marco reglamentario de la 
asistencia exterior de la UE.
La Comisión conviene en que establecer «una 
cadena lógica clara» que vaya de las actividades 
al impacto es de enorme importancia en cada 
proyecto. Esta afirmación se ha reforzado con la 
introducción del modelo de documento de acción 
desde 1 de enero de 2015. No obstante, el estable -
cimiento de una cadena lógica a nivel estratégico 
o político no reflejará nunca la complejidad del 
contexto del desarrollo. Por ello, en el mundo de la 
evaluación internacional se cuestiona cada vez más 
el uso del marco lógico lineal en este nivel estraté -
gico y político.
80 b)
La integración de aspectos transversales plantea 
ciertamente varios retos para una formulación ade -
cuada de los objetivos y resultados concretos de las 
acciones y para la recogida de datos que permitan 
un seguimiento de su ejecución.Para adaptarse a los cambios imprevistos en el 
contexto de la ayuda se requiere un cierto grado 
de flexibilidad en la fase de ejecución, que se ha 
logrado simplificando las normas y procedimien -
tos correspondientes desde julio de 2014. Estas 
medidas de simplificación incluyen cambios en el 
uso de indicadores para poder tener en cuenta las 
modificaciones de las prioridades concretas o en la 
recogida y disponibilidad de datos.
No obstante, no puede excluirse que resulte impo -
sible alcanzar los objetivos iniciales del proyecto, en 
cuyo caso estos tendrán que adaptarse a las nuevas 
circunstancias y contexto.
Recuadro 21
La reorganización de enero de 2015 no afectará en 
sí a la definición de los objetivos ni a la consecución 
de los resultados correspondientes en el marco de 
las acciones concretas.
La Comisión, con independencia de su propia 
organización administrativa y conforme a lo dis -
puesto en el Reglamento de ejecución común para 
los países de la Política Europea de Vecindad (PEV) 
(en particular, los artículos 12 y 13), respetará sus 
obligaciones de vigilancia de la ejecución de los 
proyectos y de información a los Estados miembros, 
al PE y a otras instituciones de la Unión.
La Comisión se basará en el Marco de resultados 
también en lo que respecta a los países de la polí -
tica de vecindad, conforme a las conclusiones del 
Consejo nº 9145/15 de 26 de mayo de 2015. Se ha 
establecido una herramienta concreta para prestar 
apoyo a la «información sobre los resultados al final 
del proyecto» en el marco del nuevo sistema de 
seguimiento orientado a los resultados (SOR), con 
objeto de ayudar a consolidar los datos sobre los 
resultados del final del proyecto, en particular en lo 
que respecta a los indicadores basados en el marco 
de resultados convenido.
Con respecto a la evaluación, la Dirección General 
de Política de Vecindad y Negociaciones de Amplia -
ción (DG NEAR) tiene su propia función de evalua -
ción, que cubre desde 2015 las regiones vecinas 
y de ampliación.
Respuestas de la Comisión 49
Todo ello conforme a la terminología empleada en 
los reglamentos de base.
Los servicios de la Comisión están reforzando 
también el apoyo en el marco de la garantía de 
calidad interna en relación con esos aspectos de los 
documentos de acción y continuará mejorando su 
orientación general sobre los módulos de gestión 
de programas y proyectos y formación del personal 
en esta área.
Recomendación 2
La Comisión acepta la recomendación.
En los últimos dos años ha preparado varias medi -
das para reforzar sus sistemas, orientaciones y pro -
cesos al respecto. Véase también la respuesta a la 
recomendación 1.
La Comisión conviene (véase la respuesta al apar -
tado 80 a)) en que establecer «una cadena lógica 
clara» desde las actividades hasta el impacto es de 
enorme importancia en cada proyecto,
Recomendación 3
La Comisión acepta la recomendación.
Hay medidas en curso para mejorar el sistema de 
seguimiento y evaluación en su conjunto, mejo -
rando además la capacidad de la Comisión para 
extraer enseñanzas (véanse también las respuestas 
de la Comisión al Informe Especial del Tribunal 
18/2014).
Con respecto al sistema de información, en particu -
lar, las acciones adoptadas hasta el momento por 
la Comisión son el establecimiento de un sistema 
preliminar para garantizar una información conso -
lidada sobre los resultados en su primer informe de 
resultados de 2015 antes del desarrollo de los pri -
meros módulos de su nuevo sistema de información 
operativa, que se ha previsto que incluyan también 
información sobre los resultados.80 c)
El riesgo de deficiencias y lagunas que señala el 
Tribunal parece darse más a escala nacional. Esto 
demuestra la importancia del alineamiento de los 
donantes con el marco de resultados/políticas/
sistemas del país, como enfoque preferente frente 
a la mera armonización entre los proveedores de 
fondos, como ya señaló el Tribunal en el apartado 
17, a) y b).
Con este enfoque, la Comisión ya ha hecho impor -
tantes esfuerzos en el contexto de la programa -
ción plurianual 2014-2020 para lograr el mayor 
alineamiento en las políticas y marcos nacionales 
con arreglo a los compromisos de Busan sobre la 
efectividad de la ayuda. Este ha sido también el 
enfoque de la Comisión en la adopción del nuevo 
marco de resultados institucional. A escala nacional, 
la Comisión, junto con otros donantes, es favorable 
a la definición de marcos de resultados de titulari -
dad nacional y contempla la programación conjunta 
con los Estados miembros de la UE como uno de los 
medios para promoverlos.
80 h)
Los cambios en el contexto de las acciones pueden 
dar lugar a cambios en los indicadores empleados 
o los valores objetivo iniciales de los indicadores.
Recomendación 1
La Comisión acepta la recomendación y ya ha 
estado trabajando para usar una terminología cohe -
rente: la orientación sobre los indicadores secto -
riales de 2013, el modelo de documento de acción 
y la orientación correspondiente aplicable desde el 
1 de enero de 2015 y el nuevo marco de resultados 
de la cooperación y el desarrollo internacional y las 
correspondientes instrucciones y orientaciones para 
la presentación de información con arreglo al marco 
de resultados.
Respuestas de la Comisión 50
Anticipando el nuevo sistema y en línea con una 
de las recomendaciones del Tribunal en su Informe 
Especial 18/2014 sobre evaluaciones y SOR, la Comi -
sión se encuentra en la fase final de desarrollo de 
un módulo de información específica relativa a las 
evaluaciones, que se prevé aplicar en la primera 
mitad de 2016 y que mejorará progresivamente 
su capacidad de extraer enseñanzas a los efectos 
pertinentes.
Recomendación 4
La Comisión acepta la recomendación. Ya ha refor -
zado sus medidas al respecto, como se indica en su 
respuesta a la recomendación 1.
Recomendación 5
La Comisión acepta la recomendación.
La aplicación de la recomendación formará parte 
de la evaluación general de los riesgos inherentes 
a una acción (por ejemplo, elección de una deter -
minada modalidad de ejecución, véase también el 
apartado 2 «Riesgos e hipótesis» del modelo del 
documento de acción aplicable desde el 1 de enero 
de 2015).
Con respecto a los programas de apoyo presupues -
tario, la Comisión ha desarrollado un marco de 
gestión de riesgo (MGR) para identificar y atenuar 
los principales riesgos. El MGR se tiene en cuenta en 
el proceso de toma de decisiones, especialmente 
en la mejora de la gobernanza a través del Comité 
Rector del Apoyo Presupuestario interno. El MGR es 
tenido sistemáticamente en cuenta en el diálogo 
político con los países socios a nivel estratégico. 
Se utiliza asimismo para evaluar el equilibrio que 
debe conseguirse entre los beneficios esperados 
de la acción prevista, identificar riesgos y proponer 
medidas de mitigación.
El análisis interno (informe de apoyo presupuestario 
de 2013 y 2014) muestra que los países que reciben 
apoyo presupuestario de la UE registran claramente 
una gestión de la hacienda pública cada vez mejor, 
comparados con los receptores de ayuda distinta al 
apoyo presupuestario.
En 2015, la Comisión ha decidido reforzar la evalua -
ción subyacente acerca de si trabajar o no con una 
organización internacional como socio de ejecución 
caso por caso.
CÓMO OBTENER LAS PUBLICACIONES  
DE LA UNIÓN EUROPEA
Publicaciones gratuitas:
  Un único ejemplar:  
A través de EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
  Varios ejemplares/pósteres/mapas:  
En las representaciones de la Unión Europea (http://ec.europa.eu/represent_es.htm),  
en las delegaciones en terceros países (http://eeas.europa.eu/delegations/index_es.htm)  
o contactando con Europe Direct a través de http://europa.eu/europedirect/index_es.htm  
o del teléfono 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuito en toda la Unión Europea) (*).
(*)  Tanto la información como la mayoría de las llamadas (excepto desde algunos operadores, cabinas u hoteles)  
son gratuitas.
Publicaciones de pago:
 A través de EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
En nuestro análisis hemos identificado nueve ámbitos de 
riesgo principales relacionados con el enfoque orientado 
a los resultados en las acciones de desarrollo y  cooperación 
de la UE.
Dicho análisis ha revelado que la Comisión había identificado correctamente estos ámbitos de riesgo, así 
como el interés de las iniciativas de la Comisión para mejorar 
los resultados de la cooperación y  el desarrollo de la UE.
No obstante, es preciso tomar medidas adicionales con 
objeto de aprovechar plenamente el potencial de estas 
iniciativas. En este sentido, hemos formulado una serie de 
recomendaciones.
TRIBUNAL
DE CUENTAS
EUROPEO