Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones sobre un plan de acción de la Unión Europea en materia de lucha contra la droga (2000-2004)"

(2000/C 51/12)

El 8 de julio de 1999, de conformidad con el apartado 3 del artículo 23 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social decidió elaborar un dictamen sobre la comunicación mencionada.

La Sección de Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen por unanimidad el 12 de noviembre de 1999 (ponente: Sra. Hassett).

En su 368o Pleno de los días 8 y 9 de diciembre de 1999 (sesión del 8 de diciembre) el Comité Económico y Social ha aprobado por 112 votos a favor, ningún voto en contra y 3 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

El 25 de enero de 1995, el Comité Económico y Social aprobó un dictamen de iniciativa sobre la "Prevención de toxicomanías"(1) (ponente: Sra. Guillaume) en el que, entre otras cosas, hizo observaciones sobre el plan de acción de la Unión Europea en materia de lucha contra la droga (1995-1999) vigente. El presente dictamen de iniciativa parte del trabajo que se realizó en dicha ocasión.

1.1. La Comunicación de la Comisión sobre un plan de acción de la Unión Europea en materia de lucha contra la droga (2000-2004) incluye:

- un programa de lucha contra las drogas ilícitas mediante medidas coordinadas a todos los niveles;

- una petición para que la prevención tenga prioridad absoluta;

- propuestas para aumentar el intercambio de experiencias y de las mejores prácticas;

- propuestas para reducir la oferta de drogas ilícitas;

- una petición para la integración de las actividades en el ámbito de Schengen relacionadas con la droga y la aplicación del plan de acción para la lucha contra la delincuencia organizada;

- planes para fomentar la inclusión de cláusulas sobre control de drogas ilícitas en los acuerdos internacionales sobre desarrollo y comercio.

1.2. El plan de acción europeo persigue los siguientes fines y objetivos:

- asegurarse de que el problema de la lucha contra la droga constituye una prioridad importante en la acción interior y exterior de la UE;

- continuar el enfoque integrado y equilibrado en el que se considera que la reducción de la oferta y de la demanda son elementos que se refuerzan mutuamente;

- garantizar el suministro de datos objetivos, fiables y comparables sobre la situación de las drogas en la UE;

- fomentar la cooperación internacional;

- hacer énfasis en que debe disponerse de recursos adecuados, concediendo prioridad absoluta a las políticas de prevención.

Asimismo, en la Comunicación se determinan nuevos desafíos como, por ejemplo, la difusión cada vez mayor de las drogas sintéticas y la relación entre la droga y la delincuencia urbana, así como los problemas que la droga plantea en los ámbitos de la salud, la política social y el derecho penal. A este respecto, se destaca la urgencia de desarrollar los instrumentos metodológicos necesarios para evaluar de forma sistemática las medidas de lucha contra la droga a nivel europeo.

1.3. La lucha contra la droga sigue estando a la orden del día en la política de la Unión Europea y de cada uno de los Estados miembros. Las dificultades para obtener datos fiables en este campo -sobre la frecuencia de uso de drogas ilícitas, así como muertes, accidentes, enfermedades o infecciones, delitos, etc., relacionados con la droga- que permitan tener una idea precisa del alcance del problema son de sobra conocidas. A pesar de ellas, el informe anual de 1998 del Observatorio Europeo de la Droga y las Toxicomanías (OEDT) demuestra claramente que no hay ningún motivo de satisfacción.

1.4. Los Estados miembros de la UE y la Comunidad Europea, desde mediados de los años ochenta, han adoptado medidas comunes para combatir la toxicomanía y el tráfico de droga, así como para fomentar la cooperación internacional. Las actividades de la UE en la lucha contra la droga, que esencialmente es competencia de los Estados miembros, tienen por objeto apoyar y coordinar determinados esfuerzos en ámbitos en los que puede aportar valor añadido. La reducción de la oferta y la demanda y la cooperación internacional constituyen las bases de la actual estrategia comunitaria de lucha contra la droga.

1.5. Para la Unión Europea, la lucha contra la droga es un objetivo inseparable de la creación de "una zona de libertad, de seguridad y de justicia" contemplada en el Tratado de Amsterdam. Las medidas de lucha contra la droga se consideran como una prioridad para la salud pública (artículo 152 del título XIII del Tratado CE), para la cooperación en el ámbito de la Justicia y los Asuntos de Interior (título VI del Tratado de la Unión Europea - TUE) y para la cooperación internacional (título V del TUE).

1.6. A escala comunitaria, sólo pueden establecerse políticas y estrategias eficaces a partir de una "información objetiva, fiable y comparable", ya mencionada y solicitada, sobre el fenómeno de la droga. Se han creado dos organismos para facilitar dicha información: el OEDT y la Unidad de Drogas de Europol (UDE). El OEDT recopila y difunde datos no confidenciales sobre toxicomanías para apoyar la elaboración de una política en la materia. La UDE intercambia y analiza datos sobre el tráfico de droga organizado y las actividades delictivas conexas para respaldar las operaciones policiales. La Comisión también pone de relieve la necesidad de mecanismos sistemáticos de evaluación, determinación y seguimiento. El trabajo de estos organismos permite conocer mejor el alcance y magnitud del problema de las drogas en la Unión.

1.7. La dimensión internacional de la lucha contra la droga requiere una cooperación más intensa dada la gravedad del problema y el hecho de que supone una amenaza común tanto para los países desarrollados como para los países en vías de desarrollo.

1.8. Con vistas a la ampliación, también es conveniente examinar la situación en los países candidatos a la adhesión. El OEDT señala en el informe anual de 1998 que la mayoría de los países de Europa Central y Oriental afrontan problemas cada vez mayores derivados del tráfico y tránsito de drogas ilícitas, así como un incremento del consumo de droga(2). Será necesaria ayuda permanente de la UE, por ejemplo, mediante el programa plurinacional Phare de lucha contra la droga, para contrarrestar esta preocupante tendencia.

2. Dictamen del Comité de 1995 sobre la "Prevención de toxicomanías"(3)

2.1. El Comité señaló en el anterior Dictamen de iniciativa de 1995 que, a pesar de todos los esfuerzos de los gobiernos europeos, incluidas las políticas para combatir la producción, la venta y el suministro ilegales de todas las drogas, y pese a la movilización de enormes recursos, estas políticas no habían logrado los efectos deseados. A su juicio, quedaba claro que las medidas relacionadas con el cumplimiento de las leyes y con el suministro no eran suficientes para solucionar el problema de la toxicomanía.

2.2. Aunque apoyaba las políticas de aplicación de la ley para coordinar la persecución de las personas involucradas en la producción, tráfico y suministro de drogas ilegales, el Comité consideró igual de importante la promoción de políticas orientadas a la "reducción de la demanda". Entre ellas deberían figurar las siguientes:

- programas de tratamiento, rehabilitación y educación, adecuadamente financiados y dirigidos a aquellos que pudieran inclinarse al consumo de drogas ilegales;

- programas de educación y prevención dirigidos a los grupos vulnerables al riesgo del consumo ilícito de drogas.

2.3. Asimismo, expuso que, aunque la gravedad del problema requiere una política europea de prevención, también urge modificar las actitudes. Ningún Estado miembro debería correr el riesgo de ser considerado como refugio de la droga a causa de acciones innovadoras. Ninguna región, ciudad, comunidad o escuela debería inquietarse por su reputación porque desee promover una política activa de prevención de toxicomanías. Un planteamiento coordinado de prevención contribuiría a sacar a la luz el problema y ayudaría a los miembros de cada comunidad a asumir su responsabilidad individual y colectiva.

2.4. El Comité consideró que la Unión Europea necesitaba una política mucho más clara y coordinada.

2.5. El Comité indicó que, en el ámbito local y regional, resultaba necesario establecer redes integradas basadas en grupos de coordinación con la participación de:

- las autoridades municipales y locales;

- "personal" adecuadamente preparado en materia de prevención de toxicomanías;

- personal médico y paramédico;

- agentes de policía;

- profesores y directores de centros escolares;

- empleadores y agencias de empleo;

- padres;

- asociaciones familiares, grupos comunitarios de apoyo y organizaciones de voluntarios;

- la prensa, la televisión y las cadenas de radio locales;

- coordinadores profesionales con dedicación exclusiva;

- coordinadoras de servicios sanitarios, administraciones locales, agencias de empleo e interlocutores sociales.

2.6. A escala nacional, el Comité defendió la rápida creación de centros de coordinación encargados de la supervisión de los grupos de coordinación locales y regionales, apoyándoles en lo que necesiten y garantizando un sistema cruzado de referencias y una respuesta organizada a la toxicomanía.

2.7. En el ámbito europeo, el Comité propuso que se consideraran las siguientes medidas:

>SITIO PARA UN CUADRO>

El Comité señala con satisfacción que las acciones realizadas coinciden en gran medida con las sugerencias formuladas en el Dictamen de 1995.

3. Observaciones generales

3.1. El Comité Económico y Social acoge favorablemente la propuesta de la Comisión sobre un nuevo plan de acción en materia de lucha contra la droga (2000-2004), destacando en especial los objetivos de dicho plan en las cinco áreas que cubre:

1. Información

2. Acciones con vistas a la reducción de la demanda

3. Consolidación del acervo comunitario

4. Acción a escala internacional

5. Coordinación, integración y simplificación.

3.2. Ateniéndose a la declaración política de la sesión extraordinaria de la Asamblea General de las Naciones Unidas de 1998 sobre la droga, el Comité aprueba los principios básicos de responsabilidad compartida; integración del control de la droga en las medidas de desarrollo; enfoque equilibrado entre la reducción de la demanda y la oferta; respeto de los derechos humanos, y apoyo a enfoques multilaterales.

3.3. El Comité se muestra de acuerdo en que, en el marco de la reducción de la demanda, se debe conceder prioridad absoluta a la salud, educación y actividades de formación, así como a los instrumentos para luchar contra la exclusión social, a fin de alcanzar los dos objetivos principales siguientes:

- reducir significativamente en cinco años el consumo de drogas ilegales entre los jóvenes menores de 18 años, y

- reducir significativamente en cinco años el número de muertes relacionadas con las drogas.

En general, estos objetivos se logran mediante programas destinados al conjunto de la población cuyas actividades principales se centran en las necesidades cotidianas de las personas. La atención sanitaria puede dispensarse por medio de una evaluación de las necesidades de cada comunidad; la enseñanza mediante planes de estudios, actividades juveniles extraescolares y redes comunitarias; la investigación debería formar parte de estudios más amplios sobre la población; y la formación puede facilitarse como parte de la preparación más amplia de la mano de obra.

3.3.1. El Comité suscribe la opinión de la Comisión en el sentido de que una utilización eficaz de los nuevos medios de comunicación, por ejemplo Internet, en lo que se refiere a la aplicación y la evaluación de los programas de prevención puede ser útil en los apartados de educación y sensibilización.

3.4. La Comisión pone especial énfasis en el sector público y semipúblico. Sin embargo, la experiencia del CES le permite señalar la importancia de incluir los modelos de asociación social más amplios que existen en muchos Estados miembros. En la Comunicación se destaca el uso de los sistemas públicos de sanidad y educación, que proporcionan fundamentalmente las autoridades locales y regionales, haciendo una mínima referencia a la relevancia del entorno educativo, las organizaciones no gubernamentales y una sociedad en sentido más amplio. Apenas se mencionan asociaciones ya existentes como, por ejemplo, sobre delincuencia y problemas de orden público, recuperación económica, mejora de la sanidad y cooperación entre empresas y entidades locales.

3.5. El principio de responsabilidad compartida requiere un enfoque integrado y equilibrado. Con tal fin, es esencial que se utilicen los recursos disponibles en el ámbito de la cooperación social. El Comité destaca la necesidad de crear asociaciones mediante un memorando de acuerdo que abarquen incluso la prevención en el lugar de trabajo, así como de iniciar una cooperación entre, por ejemplo, transportistas y autoridades aduaneras.

3.6. Por lo que se refiere a las experiencias del programa para la prevención de la toxicomanía 1996-2000, es imprescindible que los resultados se incluyan en el plan de acción propuesto cuando se ponga en práctica. Los resultados deberían compartirse, desarrollarse e integrarse donde corresponda. Se suelen destacar los éxitos, pero también es capital evaluar los fracasos. Hay que tener en cuenta la experiencia adquirida a la hora de establecer nuevas acciones, para lo que resultan necesarias respuestas multidisciplinares y multidimensionales a nivel local, nacional y global.

3.7. En general, la primera experiencia con la droga se produce porque alguien conocido la ofrece. Por lo tanto, hay que reforzar la prevención en los grupos sociales, cuya importancia se reconoce ampliamente. Es necesario que los propios jóvenes participen desde el inicio en la elaboración de los programas de prevención.

3.8. La relación entre droga, alcohol y tabaco es compleja. En algunos contextos está claro que el uso de una de estas sustancias lleva al consumo de otra. En otras situaciones, no es tan obvio. Asimismo, la diferencia de estatuto legal genera otro dilema. Las estrategias de prevención destinadas al tabaco y al alcohol también podrían tener un efecto disuasorio en el primer contacto con drogas ilícitas. Es absolutamente indispensable destacar el peligro de combinar sustancias, por ejemplo, alcohol y drogas. No obstante, esta estrategia debería reconocer que la relación se establece entre los individuos a través de los grupos sociales y no entre las sustancias como tales. El uso de estas sustancias depende fundamentalmente de la disponibilidad. El Comité señala que las drogas prohibidas no son las únicas peligrosas para la salud y que los Estados miembros todavía no controlan muchas de las nuevas drogas sintéticas.

3.9. Para contar con una estrategia eficaz de reducción de la oferta, es esencial poner en práctica los planes de acción acordados en la sesión extraordinaria de la Asamblea General de las Naciones Unidas sobre la droga, y aprobados por la UE. Ello vuelve a demostrar la importancia de incluir la cooperación internacional de la UE en la lucha contra la droga dentro de los objetivos más amplios de las relaciones exteriores de la UE. El Comité desea llamar la atención sobre el fundamento que ofrece el Tratado para emprender una acción exterior global más incisiva contra la droga por medio de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC).

3.10. En la actualidad, se acepta de manera general que el problema del abuso de drogas ilícitas y de las toxicomanías es común a todos los Estados miembros. Aunque hay que defender la aplicación de la ley junto con una armonización de las penas, también es necesario un marco dinámico europeo para una política de prevención, apoyado por las medidas concretas que enunció el Consejo Europeo. Las nuevas disposiciones del Tratado permiten un enfoque político coordinado y global, necesario para reducir la oferta y la demanda. Dado que el 8 % del comercio mundial, de acuerdo con los datos de las Naciones Unidas, corresponde al tráfico de droga, el Comité destaca la necesidad de una política firme de la Unión Europea para combatir la producción y el tráfico de droga. A este respecto, es imprescindible una coordinación más amplia en los ámbitos de la justicia y asuntos de interior y de política exterior. Es importante que existan una política europea y otra nacional para que, cuando las comunidades locales se encuentren ante un desafío, cuenten con canales que puedan ofrecerles soluciones a largo plazo. Sin una política nacional, las comunidades locales pueden reaccionar a menudo de forma emocional y subjetiva.

3.11. El Comité apoya las medidas de la Comunidad referidas a las drogas sintéticas. La Acción común(4) tiene por objeto la creación de un mecanismo de intercambio rápido de información sobre nuevas drogas sintéticas y la evaluación de los riesgos, con el fin de que las medidas de control de sustancias psicotrópicas vigentes en los Estados miembros puedan también aplicarse a las nuevas drogas sintéticas.

3.12. El Comité considera que la Unión Europea necesita una política mucho más clara y coordinada sobre las condiciones de adhesión a la Unión Europea de los países candidatos. El Comité estima que deberían celebrarse protocolos con dichos países en los que se establezcan las obligaciones de reducir la oferta de drogas en su territorio, elaborar programas para reducir la demanda de drogas ilícitas y garantizar la participación en las actividades internacionales. También debe hacerse referencia en este punto a los acuerdos sobre el control de los precursores (que tienen una función importante en la producción de las anfetaminas, por ejemplo). El Comité defiende que se dé prioridad al acervo en los ámbitos de la libertad, seguridad y justicia, especialmente al acervo referido a la lucha contra la droga.

3.12.1. Al mismo tiempo, debería instarse a los países candidatos a que hagan uso de la posibilidad de participar en proyectos experimentales en el marco de los programas OISIN y Falcone.

3.13. El problema del dopaje en el deporte se ha amplificado en los últimos años. El dopaje en el deporte suele consistir en el abuso de drogas legales más que en el consumo de drogas ilícitas. Urge contar con un marco jurídico claro y preciso, así como una colaboración internacional más estrecha. Por lo tanto, el Comité acoge favorablemente la decisión de la Comisión Europea de iniciar negociaciones con el Comité Olímpico Internacional (COI) respecto de su invitación para participar en la creación y gestión de una agencia antidopaje mundial. La necesidad de recomponer un clima de confianza dentro del ámbito deportivo y entre el público es cada vez mayor.

3.14. La Comisión destaca las iniciativas de empleo de la UE y los programas de educación y de formación profesional. Debe señalarse que, aunque dichos programas no se idearon inicialmente para abordar el problema de la droga, se han elaborado varios proyectos excelentes. Por lo tanto, es necesario desarrollar directrices y políticas e incluirlas en dichos programas, con el fin de reforzar los aspectos relacionados con la droga y los problemas conexos. El Comité defiende un aumento de los recursos con el objeto de facilitar la coordinación requerida para lograr una disminución de la demanda de droga.

3.15. Se han realizado esfuerzos considerables en Europa para luchar contra la droga. No obstante, es evidente que muchos de estos esfuerzos se hacen de forma aislada, sin una estrategia política global y sistemática, y a menudo de forma fragmentaria y espontánea. El Comité lamenta la escasez de trabajadores sociales en el ámbito juvenil que actúen especialmente en la calle. La coordinación europea debería dedicar más ayuda a la labor social en favor de la juventud.

3.16. La delimitación detallada del problema de la droga constituye un objetivo importante. El documento de la Comisión ofrece poca información sobre el alcance y las características del problema. Uno de los mayores puntos débiles de la Comunicación es que aborda la droga casi exclusivamente como un fenómeno urbano, aunque la experiencia permite deducir que el problema es igual de grave en las zonas rurales, que no tienen infraestructura para dar una respuesta eficaz.

4. Conclusiones y recomendaciones

4.1. La Comunicación de la Comisión sobre un plan de acción de la Unión Europea en materia de lucha contra la droga (2000-2004) constituye un paso importante en el desarrollo de un enfoque global. Sin embargo, el Comité señala con gran preocupación que no se han especificado los medios necesarios para dar cobertura financiera a la puesta en práctica de este plan de acción. Si se quiere que el plan tenga éxito, es imprescindible que se asignen fondos suficientes. Asimismo, a la hora de aplicar el plan de acción, la Comisión tiene que tener en cuenta los recursos disponibles para garantizar un enfoque equilibrado entre la reducción de la demanda, por un lado, y de la oferta, por otro, obviamente sin olvidar las competencias propias de los Estados miembros.

4.2. El Comité subraya la necesidad de aplicar plenamente el título VI del Tratado de la Unión Europea modificado en Amsterdam. En concreto, se indica que las drogas constituyen una amenaza para la seguridad colectiva e individual de muchas maneras, no siempre vinculadas a la delincuencia organizada. El principio de base es que existe una responsabilidad compartida entre los países donde se consume y los países productores y de tránsito. No hay duda de que un componente importante de este marco global será la utilización de todos los medios judiciales y policiales disponibles contra los traficantes y las organizaciones delictivas. Es imperativo intensificar las intervenciones. Resulta inaceptable que, en algunos barrios de las grandes ciudades europeas que están en manos de los traficantes, éstos distribuyan droga a los adictos a la vista de todos, sin que la policía intervenga y los detenga. Es necesaria una mayor coordinación para establecer normas mínimas sobre los hechos que constituyan actos delictivos y sobre las penas; asimismo, debe prestarse especial atención a la armonización legislativa y a la cooperación judicial, aduanera y policial. El Comité también hace hincapié en la necesidad de una actuación coordinada y preventiva por parte de la policía y los servicios educativos y de rehabilitación.

4.3. El Comité toma nota de las conclusiones del Consejo Europeo de Tampere, especialmente de las recomendaciones sobre la creación de un espacio de libertad, seguridad y justicia. Asimismo, tiene en cuenta la propuesta de modificación de la Directiva 91/308/CEE del Consejo, de 10 de junio de 1991, relativa a la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales, sobre la que el Comité está elaborando un dictamen. Al elaborar el presente dictamen sobre un plan de acción de lucha contra la droga se ha dado por supuesto que los temas planteados en la Cumbre de Tampere se abordarán en posteriores dictámenes del CES.

4.4. El Comité pide a la Comisión que facilite un análisis más preciso de la situación. Los Estados miembros cuentan con importantes datos y estudios sobre el uso de drogas, pero también es necesario analizar y delimitar sus repercusiones. La evaluación suele realizarse desde una base puramente analítica. El Comité pide que se lleve a cabo un estudio sobre los factores socioeconómicos que influyen en el aumento del consumo de droga. Ocurre con frecuencia que no se muestra lo que realmente está sucediendo in situ. Por lo tanto, una mejora del análisis, junto con una evaluación de las prácticas buenas e incorrectas, permitirá que la Unión Europea y los Estados miembros cuenten con una estrategia eficaz.

4.5. El Comité señala el uso creciente de Internet tanto para la oferta como para la demanda en el fenómeno de la droga. En consecuencia, el Comité pide a la Comisión que aplique el plan de acción para fomentar la seguridad en la utilización de Internet(5), sobre el que el Comité emitió un dictamen en abril de 1998(6).

4.6. La Comisión hace referencia al efecto positivo que las secciones de los programas marco en favor de la juventud y de las iniciativas de empleo han tenido en la lucha contra la droga. El Comité manifiesta el temor de que estos programas sean vistos como un instrumento informal y experimental del plan de acción de la Comisión. Aunque estos programas, como muchos otros de la UE, se ocupan de los jóvenes, no necesariamente llegan al grupo destinatario correspondiente a este plan de acción. El Comité pide a la Comisión que aumente los recursos disponibles para la prevención y reducción de la demanda.

4.7. Cuando se centra la atención en el problema de la droga, suele ocurrir que se pasen por alto los problemas más importantes de la exclusión y el aislamiento. La necesidad de analizar y comprender estos fenómenos en el plan de acción de que se trata es mayor que nunca. Muchos jóvenes se sienten excluidos y aislados; el uso de drogas suele ser un síntoma de dicha exclusión. El Comité considera que la Comisión tiene que establecer mecanismos adecuados que permitan llegar a estos jóvenes y mantener contactos con ellos. Puede ocurrir, por ejemplo, que una persona joven no acuda al sistema público de salud hasta que no se alcance una situación crítica. En cambio, puede entrar en contacto con la oficina de empleo local o con asociaciones locales. Resulta evidente la necesidad de mejorar la coordinación a todos los niveles, incluido el europeo, entre los distintos servicios que se ocupan de los niños y los jóvenes.

Bruselas, 8 de diciembre de 1999.

La Presidenta

del Comité Económico y Social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) DO C 102 de 24.4.1995.

(2) Informe anual de 1998 sobre la situación de la droga en la Unión Europea - Observatorio Europeo de la Droga y las Toxicomanías, p. 61.

(3) DO C 102 de 24.4.1995.

(4) Acción común de 16 de junio de 1997 adoptada por el Consejo sobre la base del artículo K.3 del Tratado de la Unión Europea, relativa al intercambio de información, la evaluación del riesgo y el control de las nuevas drogas sintéticas, 97/396/JAI, DO L 167 de 25.6.1997.

(5) Decisión n° 276/1999/CE, DO L 33 de 6.2.1999.

(6) DO C 214, de 10.7.1998.