Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Propuesta de Reglamento del Consejo por el que se establece un marco general para las actividades comunitarias con el fin de facilitar la puesta en práctica de un espacio judicial europeo en materia civil"

(2002/C 36/16)

El 13 de junio de 2001, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada.

La Sección de Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 3 de octubre de 2001 (Ponente: Sr. Ataíde Ferreira).

En su 385o Pleno de los días 16 y 17 de octubre de 2001 (sesión del 17 de octubre), el Comité Económico y Social ha aprobado por 92 votos a favor, 1 en contra y 4 abstenciones el presente Dictamen.

1. Marco general de la propuesta de Reglamento destinado a facilitar la aplicación de un espacio judicial europeo en materia civil

1.1. Fundamento jurídico

1.1.1. El Tratado de Maastricht asigna a la Unión el objetivo esencial de preservar y desarrollar un espacio de libertad, de seguridad y de justicia. Con este fin, el Tratado de Amsterdam atribuye al Consejo la tarea de adoptar medidas en el ámbito de la cooperación judicial en materia civil, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 65 y 67 (artículo 61 del Tratado consolidado).

1.1.2. La interpretación del ámbito de aplicación y del alcance de este objetivo y las medidas para su aplicación se fijaron posteriormente en documentos y declaraciones del Consejo y de la Comisión, entre los cuales destacan el plan de acción relativo a las disposiciones óptimas de aplicación de las disposiciones del Tratado de Amsterdam sobre este tema (plan de acción de Viena), las conclusiones del Consejo Europeo de Tampere, de octubre de 1999, y los sucesivos marcadores de supervisión del progreso realizado en la creación de un espacio de libertad, de seguridad y de justicia en la Unión Europea, cuya última actualización se remonta a mayo de 2001 (COM(2001) 278 final).

1.1.3. Tal como la Comisión afirma, correctamente, en la exposición de motivos que precede a la propuesta de Reglamento objeto de examen, sus objetivos predominantes consisten en "crear un espacio judicial europeo en materia civil, donde los ciudadanos tengan un sentido común de la justicia en la Unión y donde se considere que la justicia facilita la vida cotidiana de la gente", y también que "se proporcione seguridad jurídica a los particulares y a los empresarios" y "una mejor compatibilidad y una mayor convergencia entre los ordenamientos jurídicos".

1.2. Objetivos del Reglamento

1.2.1. La propuesta de Reglamento analizada, encaminada a crear un fundamento jurídico para la financiación de actividades en el ámbito de la cooperación judicial en materia civil para el período 2002-2006, incluye los siguientes objetivos:

a) fomentar la cooperación judicial;

b) mejorar el conocimiento mutuo de los sistemas jurídicos y judiciales de los Estados miembros;

c) permitir la puesta en práctica y la supervisión sólidas de los instrumentos comunitarios en este ámbito;

d) mejorar el acceso y la información del público sobre la evolución del proceso de creación de un espacio de libertad y seguridad, en particular por lo que se refiere al acceso a la justicia, la cooperación judicial y el sistema jurídico de Estados miembros.

1.2.2. Entre las actividades que pueden financiarse en el marco del Reglamento figuran:

a) las acciones que realice la Comisión en particular para la puesta en práctica y la supervisión sólidas de los instrumentos comunitarios en el ámbito de la cooperación judicial en materia civil, con ayuda de manuales, bases de datos, publicaciones y estudios;

b) las subvenciones que cubran los gastos de funcionamiento de las organizaciones no gubernamentales sin ánimo de lucro;

c) las subvenciones para la cofinanciación de proyectos específicos con otras fuentes del sector público o del privado.

1.3. El marco jurídico en que se basa el Reglamento

1.3.1. Sobre la base jurídica anteriormente mencionada, la propuesta de Reglamento analizada tiene por objeto crear las condiciones que permitan la aplicación efectiva de una serie de medidas -de acuerdo con las nuevas atribuciones y competencias asignadas a la Unión Europea en el Tratado de Amsterdam en el ámbito de la cooperación judicial en materia civil- que se han adoptado o están a punto de serlo, sea por iniciativa de la Comisión, sea por la del Consejo.

1.3.2. De entre los instrumentos legislativos ya adoptados en materia de derechos y procedimientos civiles, siempre con el apoyo expreso del CES, destacan:

a) el Reglamento (CE) n° 1346/2000, de 29 de mayo de 2000, relativo a los procedimientos de insolvencia(1);

b) el Reglamento (CE) n° 1347/2000, de la misma fecha, relativo a la competencia, el reconocimiento y la ejecución de decisiones en materia matrimonial y de responsabilidad parental sobre los hijos comunes(2);

c) el Reglamento (CE) n° 1348/2000, de la misma fecha, relativo al significado y a la notificación en los Estados miembros de los documentos judiciales y extrajudiciales en materia civil o mercantil(3);

d) el Reglamento (CE) n° 44/2001, de 22 de diciembre de 2000, por lo que se refiere a la competencia judicial, al reconocimiento y a la ejecución de las resoluciones judiciales en materia civil y mercantil(4);

e) el Reglamento (CE) n° 1206/2001 del Consejo, de 28 de mayo de 2001, relativo a la cooperación entre los tribunales de los Estados miembros en el ámbito de la obtención de pruebas en materia civil o mercantil(5); y

f) la Decisión del Consejo 2001/470/CE, de 28 de mayo de 2001, por la que se crea una red judicial europea en materia civil y mercantil(6).

1.3.3. Están en proceso de adopción:

a) la propuesta de Reglamento relativa a la ejecución mutua de decisiones en materia de derecho de visita de los hijos(7); y

b) el proyecto de Programa de medidas destinadas a aplicar el principio de mutuo reconocimiento de las decisiones en materia civil y mercantil(8).

1.3.4. Hay no obstante otros ámbitos del derecho civil y del procedimiento civil en los que se hace sentir esta necesidad de uniformidad, en la perspectiva de una cooperación cada vez mayor en materia judicial, ámbitos entre los cuales conviene destacar los enunciados en la comunicación antes mencionada de la Comisión al Consejo de 23 de mayo de 2001(9), y -aun cuando no se mencione en dicha comunicación- uno de los principales, como es el de las normas de procedimiento relativas a las situaciones de sobreendeudamiento e insolvencia de las personas físicas y las familias, tema del que el Comité ya se ocupa desde hace algún tiempo(10) y a propósito del cual el Consejo "Consumidores" de Luxemburgo de 13 de abril de 2000 destacó la importancia de un enfoque comunitario.

1.3.5. Merece también citarse, por su gran importancia, la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre el Derecho contractual europeo(11).

1.3.6. La importancia de la creación de un espacio judicial europeo, en sus vertientes civil y mercantil, toma un especial relieve tras los trágicos acontecimientos ocurridos en los EE UU, con vistas a prevenir el terrorismo y la criminalidad.

2. Observaciones generales

2.1. Las observaciones anteriores permiten comprender la necesidad de crear las bases destinadas a garantizar, de manera programada y planificada, los medios indispensables para el desarrollo de las actividades que permitan concretar de manera duradera y estable las iniciativas legislativas en este ámbito, por lo que se refiere a su instauración efectiva, su aplicación y su conocimiento por todos los interesados.

2.2. En este contexto, el Comité acoge favorablemente la iniciativa del Reglamento objeto de examen, que pretende responder a estas necesidades construyendo bases sólidas y estructuradas, de manera programada y duradera, contrariamente a lo que pasaba con determinadas iniciativas específicas aisladas, como las desarrolladas en el marco de los programas Grotius, Grotius-Civil o Schuman.

2.3. Además, el CES opina que, tal como afirma acertadamente la Comisión, los Estados miembros no pueden alcanzar los objetivos del Reglamento, y que éstos pueden realizarse mejor a escala comunitaria, de acuerdo con los principios de subsidiariedad y proporcionalidad.

2.4. En opinión del CES, se puede objetar a la citada Comunicación de mayo del presente año no hacer suficiente hincapié en la armonización de las instituciones jurídicas competentes en materia de mercado interior y libre circulación de personas. Por ejemplo, destaca la necesidad de progresar hacia una mejor adaptación de los Convenios de Ginebra de 1930/31 (letras de cambio, pagarés y cheques) al espacio comunitario, cuyo ámbito se ampliará necesariamente.

3. Observaciones específicas

3.1. Condiciones para la concesión de ayuda financiera a las ONG (artículo 5)

3.1.1. El apartado 2 de este artículo plantea grandes dificultades, en la medida en que la exigencia de implicar al menos a dos tercios de los Estados miembros representa un número excesivo, en el universo de los Estados miembros. Aunque se corrija el texto y éste se refiera a los "Estados miembros participantes", la proporción de dos tercios (ocho Estados) sigue pareciendo exagerada. El CES propone implicar a "la mitad de los Estados miembros participantes".

3.1.2. El apartado 3 permite asimismo limitar excesivamente el ámbito de aplicación de este artículo, lo que tendría consecuencias deplorables y ciertamente no deseadas por la Comisión en cuanto a la transparencia de los procedimientos y entidades cuya participación se desea. Por lo tanto, se sugiere sustituir la redacción actual por otra del siguiente tenor:

"que tengan como objetivo promover el desarrollo de un espacio judicial en materia civil".

3.2. Presentación de proyectos específicos (apartado 3 del artículo 6)

La propuesta de Reglamento establece que:

"Podrán presentar proyectos instituciones y organizaciones públicas o privadas, incluidas las organizaciones profesionales, institutos de investigación y formación legal y judicial u otras entidades de formación para profesionales de la justicia."

Al parecer, la citada enumeración excluiría a las universidades, y solamente los profesionales de la justicia podrían beneficiarse de las acciones de formación. La redacción de esta disposición está por otra parte en contradicción con la definición de grupo específico que figura en el punto 9.1.4 de la ficha técnica.

El CES sugiere que el texto del apartado 3 del artículo 6 reproduzca la definición del grupo específico que establece el punto 9.1.4 de la ficha técnica.

Debe también quedar claro que las organizaciones de la economía social deben poder participar en el programa.

3.3. Numero mínimo de países participantes (apartado 4 del artículo 6)

La exigencia de implicar al menos a tres países participantes puede crear restricciones no deseadas en la presentación de proyectos, por lo que se sugiere que el número sea de dos países y que el nivel de financiación varíe en función del número de Estados participantes en el proyecto presentado.

3.4. Nivel de participación financiera a cargo del presupuesto comunitario (apartado 3 del artículo 7)

A diferencia del programa Grotius, que establecía un límite del 80 % para las intervenciones, la propuesta de Reglamento analizada fija, en principio, este límite en el 50 %, y no precisa qué criterios se aplicarán para justificar una excepción. En opinión de CES, este límite es demasiado restrictivo, y la transparencia de los procedimientos exige que, si se mantiene, se definan los criterios que permitan superar este porcentaje, a fin de que las decisiones en este sentido no sean arbitrarias.

3.5. Criterios de evaluación y selección (apartado 3 del artículo 8)

Además de los criterios enumerados en el artículo 8, el CES estima que convendría añadir el de la correspondencia entre los proyectos y las prioridades definidas con arreglo a lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 8.

3.6. Informes de aplicación y de evaluación (artículo 14)

Tal como ocurre en otras situaciones similares, el CES sugiere que se prevea presentarle los informes de aplicación y evaluación para su conocimiento.

3.7. Valoración de los créditos presupuestarios

3.7.1. A la luz del ámbito de aplicación y del alcance de las iniciativas previstas, el CES teme que el importe global de 15 millones EUR sea claramente insuficiente.

3.7.2. El CES cuestiona el desglose de los importes entre las actividades previstas, y en particular el hecho de que dos tercios del importe total (10 millones EUR) se destinen a actividades propias de la Comisión (actividades 1 y 3 del cuadro de desglose de los créditos presentado en el punto 7.2 de la ficha técnica).

3.7.3. Al no haber garantías de que determinados créditos, en particular los que se destinan a acciones propias de la Comisión, no se agoten durante el período en cuestión, el CES teme que ello afecte a otros créditos.

3.7.4. Por esta razón, el CES propone que en el Reglamento se asigne un porcentaje mínimo de 40 % de los importes presupuestados a las acciones no promovidas directamente por la Comisión.

4. Conclusiones

4.1. La creación del espacio judicial civil y mercantil debe constituir uno de los grandes objetivos de los órganos de la Unión, teniendo en cuenta los trágicos acontecimientos recientes, que muestran la necesidad de contar con un espacio judicial europeo único en la prevención del terrorismo y de la criminalidad.

4.2. El CES respalda la aprobación de la "Propuesta de Reglamento del Consejo por el que se establece un marco general para las actividades comunitarias con el fin de facilitar la puesta en práctica de un espacio judicial europeo en materia civil", aunque con las reservas formuladas anteriormente, es decir:

a) la necesidad de aumentar los importes que deben asignarse al programa para poder efectivamente abordar la creación del espacio judicial europeo, dado que además de los temas mencionados en la Comunicación, conviene tratar de otras materias que revisten el mismo si no un mayor grado de urgencia (véase supra 1.3.4 y 2.4); y

b) la revisión de las condiciones de admisión de las entidades que deben participar en el programa y de su financiación, en particular en lo relativo a:

- la reducción del número mínimo de Estados participantes (véase supra 3.1.1);

- el número mínimo de países participantes (véase supra 3.3);

- el nivel de participación financiera (véase supra 3.4); y

- el porcentaje mínimo que deberá asignarse a las acciones promovidas por entidades distintas de la Comisión (véase supra 3.7.4).

Bruselas, 17 de octubre de 2001.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) DO L 160 de 30.6.2001. Dictamen del CES aprobado el 26.1.2000 (CES 79/2000; ponente: Sr. Ravoet).

(2) DO L 160 de 30.6.2001. Dictamen del CES aprobado el 20.10.1999 (CES 940/99; ponente: Sr. Braghin).

(3) DO L 160 de 30.6.2001. Dictamen del CES aprobado el 21.10.1999 (CES 947/99; ponente: Sr. Hernández Bataller).

(4) DO L 12 de 16.1.2001. Dictamen del CES aprobado el 1.3.2000 (CES 233/2000; ponente: Sr. Malosse).

(5) DO L 174 de 27.6.2001. Dictamen del CES aprobado el 28.2.2001 (CES 228/2001; ponente: Sr. Hernández Bataller).

(6) DO L 174 de 27.6.2001. Dictamen del CES aprobado el 28.2.2001 (CES 227/2001; ponente: Sr. Retureau).

(7) DO C 234 de 15.8.2000. Dictamen del CES aprobado el 19.10.2000 (CES 1190/2000; ponente: Sr. Retureau).

(8) DO C 12 de 15.1.2001.

(9) COM(2001) 278 final.

(10) Cf. Documento informativo CES 212/2000 fin (ponente: Sr. Ataíde Ferreira).

(11) COM(2001) 398 final de 11.7.2001.