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Bruselas, 30.1.2009

COM(2009)26 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN

Desarrollo de un espacio aéreo común con Georgia

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN

Desarrollo de un espacio aéreo común con Georgia

1. I ntroducción

EN SU COMUNICACIÓN TITULADA «DESARROLLO DE LA POLÍTICA EXTERIOR COMUNITARIA EN EL SECTOR DE LA AVIACIÓN» [1], la Comisión subrayaba la importancia de crear un espacio aéreo común con los países vecinos del Este y del Sur. El objetivo final debía ser reunir a la UE y a sus socios situados en sus fronteras oriental y meridional a fin de que todos ellos compartieran unas mismas normas de explotación del mercado. El Consejo de la Unión Europea reunido el 27 de junio de 2005 apoyó este objetivo en sus «Conclusiones sobre el desarrollo de la política exterior comunitaria en el sector de la aviación», en las que también celebró los progresos realizados hacia la creación, para 2010, de un espacio aéreo común europeo más amplio que incluyera a los países vecinos de la UE.

La mejora de las relaciones de aviación de la UE con otros vecinos, con el objetivo final de crear un espacio aéreo común, es un paso importante hacia un mayor desarrollo económico del sector de la aviación europeo. Los destinos situados en países vecinos de la UE representan el 19 % del tráfico internacional fuera de la UE, porcentaje ligeramente inferior al del tráfico con destino a los mercados de América del Norte. La UE ha integrado ya los mercados aéreos de Suiza, Noruega e Islandia y, en junio de 2006, la Comunidad y sus Estados miembros firmaron el Acuerdo sobre el Espacio Aéreo Común Europeo con los Balcanes Occidentales, al que siguió la firma del primer Acuerdo de Aviación Euromediterráneo con Marruecos en diciembre de 2006.

Georgia fue uno de los primeros países en firmar un acuerdo horizontal de servicios de transporte aéreo con la Comunidad Europea con el fin de ajustar al Derecho comunitario los acuerdos de transporte aéreo bilaterales vigentes con los Estados miembros. El Acuerdo se firmó el 3 mayo de 2006 y entró en vigor en marzo de 2008.

Georgia, en su aspiración a una cooperación más estrecha con la UE, ha mostrado interés en entablar negociaciones sobre un acuerdo global de transporte aéreo, y ha dejado patente su determinación para reformar el marco que regula el transporte aéreo internacional junto con la UE. En mayo de 2008, el Ministerio georgiano de Desarrollo Económico manifestó en una carta dirigida a la Comisión Europea que su país estaba dispuesto tanto a ampliar sus relaciones en el ámbito de la aviación con la Unión Europea como a entablar negociaciones para la celebración de un acuerdo sobre el espacio aéreo común con la UE.

Esa iniciativa pone de manifiesto que Georgia se halla firmemente comprometida a entablar con la Comunidad negociaciones sobre aviación capaces de conducir a una mayor integración de los mercados.

La propuesta actual se ajusta a la recomendación del Consejo Europeo Extraordinario celebrado en Bruselas el 1 de septiembre de 2008 para intensificar las relaciones con Georgia y, entre otros fines, crear una zona de comercio libre absoluta y completa una vez se cumplan las condiciones necesarias. En ese contexto, la liberalización de las relaciones en materia de transporte aéreo desempeñará un papel esencial para enlazar más estrechamente las economías de la UE y de Georgia.

Con la presente Comunicación, la Comisión recomienda por lo tanto al Consejo que la autorice para negociar un acuerdo global sobre un espacio aéreo común con Georgia, en el que la apertura del mercado se combine con un proceso paralelo de cooperación y/o de convergencia normativa, especialmente en ámbitos prioritarios como la seguridad y la protección aéreas, el respeto del medio ambiente y la aplicación de la normativa sobre ayudas estatales y competencia con el fin de garantizar una situación comparable y condiciones justas e iguales ante la competencia.

2. El marco existente

Las relaciones globales entre la UE y Georgia están reguladas por el Acuerdo de colaboración y cooperación que entró en vigor el 1 de julio de 1999. Las relaciones bilaterales se han intensificado desde la «revolución de las rosas» acaecida en Georgia en 2003 y la aprobación del Plan de acción correspondiente a la política europea de vecindad en noviembre de 2006. La finalidad de ese plan es aumentar la integración económica y la cooperación política de Georgia con la UE. El incremento de la cooperación en el sector del transporte aéreo se menciona como una de las medidas concretas de apoyo a este objetivo político en el informe estratégico de la UE sobre Georgia para el periodo 2007-2013.

La UE es el principal socio comercial de Georgia, ya que supone un 31 % del comercio exterior total de ese país, un 34 % de sus exportaciones y un 31 % de sus importaciones[2]. El comercio UE-Georgia se ha incrementado en los últimos tres años pero, de forma similar a lo que sucede con el comercio con el mundo en general, se mantiene poco diversificado, especialmente en lo que atañe a las exportaciones a la UE. Las principales exportaciones de Georgia son los hidrocarburos, los minerales, la chatarra metálica y los productos agrícolas, mientras que la UE exporta a Georgia maquinaria en general y equipo de transporte en particular. En 2007, el volumen de negocios del comercio bilateral UE-Georgia ascendió a 1 600 millones de euros. La economía georgiana ha experimentado una fuerte expansión en los últimos dos años (más de un 10 % anual). Si bien el estallido de la guerra en agosto de 2008 y la crisis financiera pueden frenar la economía, es probable que el crecimiento prosiga en el futuro. Las principales actividades económicas de Georgia incluyen la extracción de manganeso y cobre, la pequeña industria (bebidas, metales, maquinaria) y la producción agrícola. Concretamente, el sector de servicios ha experimentado un fuerte crecimiento en los últimos años, pasando de representar un 54 % del valor añadido total de la economía en 2003 a un 65 % en 2007. Con un incremento del 10 % anual[3], el gasto de los hogares en los países de la CEI está aumentando a un ritmo más rápido que en China o la India.

Georgia era uno de los principales destinos turísticos de la antigua Unión Soviética. Aunque el sector del turismo sigue poco desarrollado, no hay duda de que Georgia encierra un importante potencial de atractivo para los turistas europeos, ya sea a la costa del Mar Negro o a los lugares y monumentos pertenecientes al patrimonio mundial. El crecimiento de la renta registrado en Georgia en los últimos años ha producido un aumento superior al 12 % anual del turismo procedente de ese país, especialmente hacia destinos europeos.

El sector de la aviación georgiano

El mercado de las compañías aéreas en Georgia se caracteriza por el dominio de la empresa local Air Zena – Georgian Airways, que vuela a una serie de capitales de la UE. En 2007, 590 000 pasajeros tomaron vuelos regulares desde los aeropuertos georgianos, un 36 % en líneas aéreas georgianas y un 64 % en líneas aéreas extranjeras. La principal compañía aérea extranjera que opera en Georgia es Turkish Airlines.

Desde 2004, el Gobierno georgiano viene siguiendo una política muy abierta que ha conducido a la importante densificación del tráfico que se describe a continuación. Georgia ha levantado las restricciones existentes mediante diversos acuerdos bilaterales con Estados miembros de la UE. En 2007, Georgia firmó un acuerdo de «cielos abiertos» con los EE.UU. Esta política abierta generará un aumento todavía mayor del tráfico aéreo entre Georgia y terceros países. Entre 1999 y 2007, el crecimiento anual del tráfico en Georgia fue del 7,4 %. Entre 2007 y 2008, el número de vuelos efectuados desde o hacia Georgia aumentó de 112 a 148, y el número de aerolíneas extranjeras de 13 a 19. Debido al deterioro de las relaciones políticas con la Federación Rusa, se está observando un claro desplazamiento de las conexiones aéreas realizadas vía Rusia hacia Turquía, Ucrania y los países de la UE. Por ese mismo motivo, Estambul sustituyó en 2008 a Moscú-Domodedovo como principal destino internacional desde la capital de Georgia, Tbilisi, con más de 7 000 billetes al mes.

El principal aeropuerto de Georgia es Tbilisi Internacional. La infraestructura aérea del país mejoró significativamente con la inauguración de la nueva terminal de ese aeropuerto en febrero de 2007 y con las recientes reformas de los aeropuertos de Batumi y Kutaisi. Concretamente, el aeropuerto de Batumi podría extraer beneficios de su ubicación próxima al Mar Negro y a la frontera con Turquía.

La administración de transporte georgiana ha sido objeto recientemente de una reestructuración. Si bien la Dirección de Transporte del Ministerio de Desarrollo Económico de Georgia es responsable de la política de transporte aéreo, las tareas de supervisión y control corresponden a la Administración Conjunta de Transporte de ese mismo Ministerio. Dentro de esa última entidad, la Autoridad Nacional de Aviación Civil es responsable del control operativo y técnico de las compañías aéreas, los proveedores de servicios y los aeropuertos. En el sector de la navegación aérea georgiano, «Sakaeronavigatisa» es el proveedor independiente de servicios de gestión del tráfico aéreo.

Relaciones entre la UE y Georgia en el sector de la aviación

Los mercados de la UE y Georgia tienen estrechos vínculos. Georgia es miembro de pleno derecho de la CEAC y, desde 2006, miembro candidato de las JAA (Autoridades Aeronáuticas Conjuntas). Asimismo, ha solicitado su adhesión a Eurocontrol. Georgia ha suscrito acuerdos bilaterales de servicios aéreos con 14 Estados miembros, lo cual pone de relieve la importancia de las relaciones en materia de aviación para este vecino de la Unión Europea. Las principales líneas aéreas europeas presentes en el mercado georgiano son Lufthansa, Czech Airlines, Air Baltic, Austrian Airlines y British Mediterranean.

El tráfico de pasajeros y de mercancías entre la UE y Georgia se mantiene en un nivel relativamente bajo (210 000 pasajeros en 2007), aunque ha aumentado considerablemente desde 2004, con un crecimiento próximo al 14 % anual. Las conexiones con los Estados miembros de la UE se han intensificado claramente. Nuevamente, esa evolución refleja el cambio de orientación del mercado del transporte aéreo georgiano, que se ha alejado de la Federación Rusa para acercarse a la UE, Turquía y Ucrania, como consecuencia sobre todo del deterioro de las relaciones políticas entre Rusia y Georgia. Los principales mercados bilaterales de Georgia en la UE son Alemania (39 % del mercado UE-Georgia), Austria (17 %), Letonia (14 %) y los Países Bajos (9 %). Los vuelos de enlace a la UE y al mercado trasatlántico son claros factores de impulso de la demanda. Los servicios regulares de transporte aéreo de mercancías entre Georgia y la UE corren a cargo de un único operador.

Las previsiones relativas a este sector indican una tasa de crecimiento anual del 7,2 % del tráfico entre la UE y los países de la CEI entre 2007 y 2016, porcentaje netamente superior a los registrados en el mercado interior de la UE.

Por lo que respecta a la cooperación técnica, la UE ha emprendido, en el marco del programa Tacis/Traceca, dos importantes proyectos regionales de aviación beneficiosos para Georgia, uno relacionado con el sistema ATM y otro sobre formación en materia de seguridad.

3. Necesidad de consolidar las relaciones con un importante país vecino – Ventajas y valor añadido del enfoque comunitario

EL SECTOR DE LA AVIACIÓN CIVIL (QUE INCLUYE INFRAESTRUCTURAS, OPERADORES Y OTROS AGENTES INDUSTRIALES) ES UN IMPORTANTE COMPONENTE DE LA ECONOMÍA EUROPEA. LOS OPERADORES DEL TRANSPORTE AÉREO REPRESENTAN POR SÍ SOLOS ALREDEDOR DEL 0,6 % DEL VALOR AÑADIDO DE LA UE Y DAN EMPLEO A MÁS DE 400.000 PERSONAS (EL 0,4% DEL TOTAL DE TRABAJADORES EMPLEADOS EN LA ECONOMÍA COMERCIAL NO FINANCIERA) [4], mientras que el sector en su conjunto emplea a unos 3 millones de personas en toda la UE. La creación de un mercado único de la aviación desde principios de la década de los noventa ha contribuido significativamente a otorgar dinamismo y eficacia al sector y ha generado grandes beneficios económicos y sociales. Entre 1992 y 2003, el número de rutas intracomunitarias aumentó en más del 40 %. Entre 1990 y 2002[5], las principales líneas aéreas comunitarias registraron un aumento de la productividad del 87 %. Sin embargo, no será posible explotar todo el potencial que ofrece el mercado único si la Comunidad no actúa, siempre que sea conveniente para los intereses del sector europeo de la aviación y de sus usuarios, como una entidad coordinada única en sus relaciones con los terceros países. Además, la experiencia adquirida por la UE en este campo es altamente preciada por los terceros países y, especialmente, por Georgia, país con el que la UE desearía establecer una relación privilegiada.

Los Estados miembros y Georgia han negociado tradicionalmente acuerdos bilaterales sobre servicios aéreos con un nivel reducido de apertura del mercado y estrictas condiciones de mercado para los operadores. Si bien algunos acuerdos empiezan a ser más abiertos, otros sólo prevén aún la designación única de una compañía aérea por cada parte, lo cual restringe en la práctica el acceso al mercado a dos compañías. El actual sistema de acuerdos bilaterales sobre servicios aéreos entre los Estados miembros y Georgia puede causar desventajas a varias compañías aéreas comunitarias así como a los consumidores de ciertos Estados miembros.

La firma de un acuerdo en materia de aviación con la UE crearía, en el nivel más alto posible, una situación de igualdad de condiciones para todas las líneas aéreas de la Comunidad y permitiría a los pasajeros de todos los Estados miembros acogerse a condiciones similares y beneficiarse de las ventajas del aumento del tráfico entre la UE y Georgia. Además, permitiría a Georgia aumentar su nivel de seguridad y protección aéreas y, de ese modo, facilitaría el uso de los servicios aéreos tanto a los consumidores como al sector industrial de Georgia y la UE. En el sector de la seguridad aérea, concretamente, será preciso adoptar medidas que garanticen que las autoridades de aviación sean plenamente capaces de desempeñar sus funciones supervisoras. El éxito del espacio aéreo común con Georgia exigirá también aumentar la capacidad administrativa de ese país para aplicar las normas de la UE en materia de competencia, regulación del mercado, seguridad, protección y respeto de medio ambiente. Durante las negociaciones deberá por lo tanto prestarse una atención especial a la cooperación normativa y la asistencia para consolidar el sector de la aviación de Georgia. Los mercados liberalizados hacen necesaria una estructura que garantice una competencia leal y unos elevados niveles de seguridad y protección que aseguren unas condiciones comparables y una competencia justa basada en la igualdad de oportunidades.

Por lo que se refiere a los aspectos medioambientales, el acuerdo debe ser coherente con el compromiso de desarrollo sostenible asumido por la Comunidad. Es importante, pues, que el acuerdo no restrinja la capacidad de la UE de utilizar unos instrumentos reguladores o económicos que permitan mitigar los efectos secundarios perjudiciales del aumento del tráfico aéreo, especialmente en lo que se refiere a la calidad del aire, los niveles de ruido alrededor de los aeropuertos y la contribución al cambio climático global.

Aunque es demasiado pronto para extraer conclusiones definitivas, la experiencia más reciente en materia de acuerdos sobre transporte aéreo de la UE ha puesto de manifiesto que la negociación de acuerdos sobre el espacio aéreo común o acuerdos euromediterráneos tiene importantes y profundos efectos en el crecimiento del tráfico aéreo regular entre la UE y el otro país contratante. En el caso de Marruecos, el tráfico aéreo ha aumentado en más de un 25 %, y el crecimiento absoluto del tráfico de pasajeros ha alcanzado por lo menos un 10 % anual desde la firma del acuerdo.

Cabe por lo tanto esperar importantes beneficios económicos de la creación de un espacio aéreo común UE-Georgia, si bien no serán tan espectaculares como en el caso de Marruecos debido a factores geográficos y al menor desarrollo del turismo y de las relaciones entre las partes en otros ámbitos. Está claro, de todos modos, que la apertura del mercado y el reconocimiento mutuo de las normas de aviación resultarían beneficiosas para los mercados de la aviación debido a los tradicionales y estrechos vínculos económicos y comerciales de la UE con Georgia.

La liberalización del mercado tendría como consecuencia un considerable aumento de las posibilidades de viaje para los pasajeros de la UE y de Georgia. Se espera que el número de conexiones directas entre ambos destinos y el número total de vuelos aumenten de forma significativa, con el consiguiente incremento de los flujos comerciales y turísticos entre la UE y Georgia. Se prevé que una parte considerable de los beneficios económicos obtenidos de ese modo recaerá en las aerolíneas europeas y, en general, en la economía europea. Un espacio aéreo común crearía nuevas e importantes oportunidades comerciales para las líneas aéreas de la UE que estarían dispuestas a empezar a volar a Georgia pero que carecen actualmente de los derechos de tráfico necesarios. Asimismo, podría facilitar la integración de las líneas aéreas georgianas en las alianzas de aerolíneas comunitarias existentes, lo cual permitiría desarrollar productos integrados, mejorar los servicios prestados a los pasajeros e incrementar la eficiencia gracias a las economías de escala. Siempre y cuando la situación política se mantenga estable y Georgia prosiga sus reformas económicas y políticas generales, se espera que en el primer año de existencia del espacio aéreo común a la UE y al citado país habrá 25 000 pasajeros más y se obtendrán unos beneficios para los consumidores de al menos 9 millones de euros.

La UE tiene un interés tanto político como económico en asegurar que se aplican normas comunes compatibles con las europeas en sus relaciones económicas y de transporte con los países vecinos, conforme al artículo 58 del Acuerdo de colaboración y cooperación UE-Georgia de 1999. El mejor medio para alcanzar ese objetivo es un acuerdo global negociado a nivel comunitario que contemple el reconocimiento mutuo de las normas y los procedimientos de aviación. El objetivo final del acuerdo será la integración del sector de la aviación georgiano en un espacio aéreo común con la Unión Europea y la mayor armonización posible de la legislación a través del reconocimiento mutuo en áreas clave de la normativa comunitaria sobre aviación.

La propuesta de un mandato global para entablar negociaciones con Georgia demostraría el compromiso de la UE de abrir los mercados, fomentar la convergencia reguladora de las normas de seguridad y protección y lograr un desarrollo sostenible. Un acuerdo sobre aviación entre la UE y Georgia podría tener repercusiones económicas más amplias para el transporte aéreo entre la UE y otros países situados en sus fronteras orientales y podría aumentar la cooperación regional. Además, enviaría un claro mensaje político a Georgia y los demás países del Cáucaso: la UE está dispuesta a integrarlos en la mayor medida posible en su mercado interior. Como ya se ha indicado, Georgia se ha declarado dispuesta a iniciar el proceso de integración en un espacio aéreo común con la UE. Ello dependerá de la capacidad de Georgia para armonizar sus normas de aviación con las de la UE mediante el reconocimiento mutuo, estableciendo así un marco jurídico sólido para las relaciones en materia de aviación.

4. Conclusiones

LA COMISIÓN CONSIDERA QUE ES IMPORTANTE, POR LO TANTO, OFRECER A GEORGIA AMPLIAS POSIBILIDADES PARA INTENSIFICAR LA COOPERACIÓN EN EL SECTOR DE LA AVIACIÓN CIVIL. EL ACUERDO CON GEORGIA ESTABLECERÍA UN AMBICIOSO MARCO QUE ABARCARÍA MÚLTIPLES ASPECTOS DEL SECTOR DE LA AVIACIÓN, COMO LA COOPERACIÓN REGULADORA EN MATERIA DE SEGURIDAD Y PROTECCIÓN, LA GESTIÓN DEL TRÁFICO AÉREO, LA TECNOLOGÍA Y LA INVESTIGACIÓN, ADEMÁS DE LAS CUESTIONES MÁS ESTRICTAMENTE COMERCIALES Y LA COOPERACIÓN INDUSTRIAL.

El sector de la aviación civil ofrece considerables oportunidades para consolidar la cooperación en el sector del transporte, con los consiguientes beneficios mutuos para Georgia y la UE. Es preciso, por lo tanto, esforzarse ahora por asegurar que el transporte aéreo se convierte en un sector clave para el incremento de la cooperación entre la UE y Georgia, de forma que este país cuente con un nuevo medio de integración en las estructuras y los mercados europeos. El acuerdo supondrá un importante paso hacia la consecución de un espacio aéreo común entre la Unión Europea y sus vecinos orientales, objetivo esencial de la política exterior de aviación de la UE e importante elemento de su política exterior general.

Un acuerdo de aviación a nivel comunitario permitirá que se materialicen las aspiraciones de Georgia de lograr una mayor integración en las estructuras de aviación de la UE y combinar los beneficios de la liberalización del mercado con la cooperación en los sectores regulador, técnico e industrial a fin de conseguir un contexto de igualdad de condiciones para los operadores y una serie de ventajas para los consumidores. El considerable valor añadido político y económico que comportaría un acuerdo sobre transporte aéreo con Georgia podría, a largo plazo, alentar a otros países de la región y contribuir al incremento de la cooperación regional en el Cáucaso. Visto cuanto antecede, la Comisión propone la negociación y celebración de un acuerdo global sobre aviación con Georgia, y solicita al Consejo que la autorice para entablar las negociaciones oportunas con ese fin.

La Comisión colaborará estrechamente con los Estados miembros y todos los interesados para el mayor desarrollo y la consecución de los objetivos fijados en la Decisión del Consejo propuesta.

[1] COM (2005) 79 final de 11.3.2005.

[2] Fuente: Comisión Europea: http://www.delgeo.ec.europa.eu/en/trade/enpi_csp_georgia_en1.pdf

[3] Previsiones de Airbus Global Market para 2007-2026, p.101.

[4] Véase «Statistics in focus» de Eurostat, 37/2005, ISSN 1561-4840.

[5] Anexo de la Comunicación de la Comisión «Desarrollo de la política exterior comunitaria en el sector de la aviación» (COM(2005)79 final.