DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO que acompaña al documento Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece un sistema de la Unión para la autocertificación de la diligencia debida en la cadena de suministro de los importadores responsables de estaño, tantalio y wolframio, sus minerales y oro originarios de zonas de conflicto y de alto riesgo /* SWD/2014/052 final */





Introducción y contexto Introducción En las regiones en conflicto, las actividades de los grupos armados se financian, en parte, con ingresos generados por la extracción y el comercio de minerales que luego van a la cadena de suministro mundial. Por consiguiente, los agentes económicos de fases posteriores de la cadena de suministro podrían estar apoyando actividades armadas a través de sus compras de minerales o derivados, y tienen interés en abastecerse de manera responsable en tales regiones. El concepto de abastecimiento responsable se contempla en las Líneas Directrices actualizadas de la OCDE para Empresas Multinacionales, y está en consonancia con los objetivos de los Principios Rectores de las Naciones Unidas sobre las Empresas y los Derechos Humanos. El objetivo perseguido por estos y aquellas es animar a las empresas a que verifiquen, mediante un proceso conocido como diligencia debida, que sus actividades comerciales no contribuyen a un conflicto. Contexto político El abastecimiento responsable de minerales a partir de zonas en conflicto ha suscitado una atención considerable de la comunidad internacional en los últimos años. El deseo de minimizar la financiación de los grupos armados en una región y, no obstante, seguir abasteciéndose legítimamente en ella, es un reto asumido por gobiernos y organizaciones internacionales, además de círculos empresariales y organizaciones de la sociedad civil. El resultado es la adopción de diversos marcos preceptivos sobre la diligencia debida: - En 2010, los Estados Unidos aprobaron la Ley Dodd-Frank de Reforma de Wall Street y Protección de los Consumidores (en lo sucesivo, «la Ley Dodd-Frank»), cuya sección 1502 obliga a las empresas que cotizan en las bolsas estadounidenses y utilizan minerales de guerra a declarar el origen de tales minerales utilizados en su cadena de suministro y ejercer la diligencia debida pertinente. - La República Democrática del Congo (RDC) y Ruanda disponen de legislación al respecto, basada en la Guía de Debida Diligencia de la OCDE para Cadenas de Suministro Responsables de Minerales en las Áreas de Conflicto o de Alto Riesgo. Algunos otros países, como Uganda o Burundi, están preparando la transposición de la Guía de la OCDE a su normativa. Por otra parte, Colombia y Costa de Marfil están considerando su participación en el programa de aplicación de la OCDE. El 7 de octubre de 2010, el Parlamento Europeo adoptó una Resolución en la que hacía votos por que la Unión Europea legislase en el sentido de la Ley estadounidense sobre minerales de guerra. Ante esta demanda política, el presente informe evalúa las distintas opciones de actuación para atender lo mejor posible esta petición de legislación de la UE en colaboración con el Parlamento Europeo. Definición del problema Los principales problemas relacionados con el abastecimiento responsable de minerales procedentes de zonas de conflicto y de alto riesgo que han destacado las partes interesadas en la consulta pública son los siguientes: i) La financiación continua de grupos armados con (ingresos generados por) la extracción y el comercio de minerales en zonas de conflicto y de alto riesgo: Se trata de un fenómeno generalizado en los países que son ricos en recursos naturales pero vulnerables a los conflictos armados en la totalidad o parte de su territorio. Aunque esta cuestión se plantea en todo el mundo, la evaluación de impacto se centra principalmente en el caso mejor documentado, la zona oriental de la RDC y los países vecinos, que ha suscitado una atención destacada entre los grupos de defensa en los últimos diez a quince años. ii) Las dificultades de aplicación a que se ven confrontadas las empresas de la UE que operan en fases finales que intentan mantener el comercio legítimo o que, voluntariamente, ejercen la diligencia debida en los marcos actuales: Debido a una serie de problemas (opacidad de la cadena de suministro, cuestiones de confidencialidad, falta de efecto multiplicador para las fundiciones y refinerías, desconocimiento o preocupaciones éticas), las empresas de la UE tienen dificultades para cumplir los requisitos de diligencia debida atendiendo las demandas de los clientes. iii) La distorsión del mercado en forma de reducción de la demanda y los precios en el sector formal de los minerales procedentes de la RDC y otros países de la región de los Grandes Lagos: Desde 2010, la RDC está experimentando una reducción de los volúmenes de exportación formal, unida a precios más bajos, a un aumento del comercio informal de minerales de estaño, tantalio, wolframio y oro y a menores oportunidades de exportar a clientes estadounidenses o de la UE. Este retroceso puede atribuirse a la decisión comercial, por parte de los operadores afectados directa o indirectamente por la Ley Dodd-Frank, de no abastecerse más en la región de los Grandes Lagos. Objetivos Objetivos específicos 1. Aumentar la proporción de fundiciones y refinerías de la UE y de ámbito mundial que ejercen la diligencia debida. 2. Aumentar el nivel de responsabilidad pública por el ejercicio (y el nivel de cumplimiento) de la diligencia debida por parte de las fundiciones de la UE y de ámbito mundial. 3. Aumentar la capacidad de las empresas de la UE que operan en fases finales para identificar correctamente a las fundiciones y refinerías. 4. Mejorar la posición negociadora de estas empresas (en relación con la diligencia debida) frente a las empresas de fases anteriores de la cadena de suministro. 5. Mejorar la concienciación sobre la diligencia debida, la importancia de su cumplimiento y las dimensiones éticas en toda la cadena de suministro, tanto dentro como fuera de la UE. 6. Aumentar la incorporación (y el ejercicio) de las prácticas de diligencia debida por las empresas de las fases finales. 7. Compensar o reducir los incentivos comerciales adversos generados por la Ley Dodd-Frank. Objetivos operativos 1. Aumentar la visibilidad y transparencia de las prácticas de diligencia debida (y su nivel de cumplimiento) por las fundiciones de la UE y de ámbito mundial. 2. Concienciar sobre la diligencia debida, sus dimensiones éticas y la importancia de mejorar su cumplimiento a los gobiernos de los principales terceros países con fundiciones y refinerías. 3. Capacitar a los usuarios de las fases finales creando un mecanismo para identificar a los operadores que cumplan la diligencia debida (incluidas las fundiciones), lo que facilitará el cambio de proveedores. 4. Introducir seguridad y transparencia en las fases finales de la cadena de suministro más próximas a los usuarios. 5. Promover entre los operadores de la UE una mayor concienciación ante la diligencia debida y sus dimensiones éticas. 6. Crear incentivos financieros adicionales a fin de promover y apoyar las prácticas de diligencia debida entre los usuarios de las fases finales. 7. Apoyar la incorporación de la Guía de la OCDE entre las fundiciones y refinerías que deseen abastecerse en zonas de conflicto. 8. Apoyar la demanda a partir de zonas de conflicto: facilitar el que los operadores de la UE cambien a fundiciones o refinerías que cumplan la diligencia debida al abastecerse en tales zonas. Opciones de actuación Se han considerado las siguientes opciones de actuación: Opción 1: una comunicación independiente de la UE Esta opción consiste en la inclusión de las siguientes medidas en una comunicación conjunta de la Comisión y de la Alta Representante: i) observancia de la Guía de la OCDE, como recomiendan los puntos de contacto nacionales y la Red Enterprise Europe; ii) aplicación (en el contexto de la contratación pública de la UE) de cláusulas de ejecución en los contratos de la Comisión y los Estados miembros relativos a determinados productos; iii) ayuda económica a los programas existentes de la OCDE; iv) apoyo de la Comisión a las cartas de intenciones de la industria europea, y v) acciones entre los gobiernos. Opción 2: instrumentos jurídicos no vinculantes Esta opción combina las medidas descritas en la opción 1 con una recomendación del Consejo que sería útil para concienciar y promover la adopción voluntaria por las empresas de la UE de la Guía de la OCDE, especialmente aquellas que aún no están sujetas a un régimen obligatorio para terceros países. Opción 3: un reglamento por el que se establecen obligaciones en virtud de una certificación VOLUNTARIA como «importador responsable de la UE» basada en la Guía de la OCDE Esta opción combina las medidas descritas en la opción 1 con un reglamento destinado a todos los importadores de minerales y metales de estaño, tantalio y wolframio, y de oro, de la UE, independientemente del origen de los productos. Sobre la base de la Guía de la OCDE, el reglamento define obligaciones para los importadores de la UE que opten por quedar autocertificados como importadores responsables de minerales y metales de estaño, tantalio y wolframio, y de oro, mediante una declaración de cumplimiento. Si bien el régimen es voluntario, los importadores de la UE que escojan la autocertificación están obligados a integrar todos los elementos de la Guía de la OCDE en su sistema de gestión: i) manteniendo un sistema de controles y transparencia a lo largo de la cadena de suministro de los minerales, incluida la mina de origen del mineral y la fundición o refinería; ii) identificando y evaluando los riesgos en la cadena de suministro en comparación con el modelo de medidas para la cadena de suministro de la OCDE; iii) elaborando y aplicando una estrategia para responder a los riesgos detectados; iv) obteniendo garantías de la diligencia debida en la cadena de suministro del importador de la UE con auditorías efectuadas por terceros independientes; y v) informando públicamente sobre la diligencia debida en la cadena de suministro. El importador autocertificado de la UE está obligado a comunicar anualmente a la autoridad competente de su Estado miembro la identidad y la localización geográfica de la fundición o refinería de su cadena de suministro. A partir de esta información se elaboraría una lista de la UE con las fundiciones o refinerías responsables. El régimen se evaluará al cabo de tres años y los resultados servirán para tomar decisiones sobre el futuro del enfoque de la UE y para modificaciones del marco reglamentario, haciéndolo obligatorio, si procede y sobre la base de una nueva evaluación de impacto. Opción 4: un reglamento por el que se establecen obligaciones en virtud de una certificación OBLIGATORIA como «importador responsable de la UE» basada en la Guía de la OCDE Esta opción combina las medidas de la opción 1 con una versión obligatoria del reglamento de la opción 3 según la cual todos los importadores de minerales y metales de estaño, tantalio y wolframio y de oro de la UE, estarían sujetos a las obligaciones definidas en el reglamento. Opción 5: una directiva que establezca, para las empresas que cotizan en bolsa en la UE, obligaciones de diligencia debida basadas en la Guía de la OCDE Esta opción combina las medidas de la opción 1 con una directiva destinada a cerca de mil empresas que cotizan en bolsa en la UE y utilizan estaño, tantalio, wolframio y oro, con independencia de su origen, en su cadena de suministro. La directiva definiría para las empresas que cotizan en bolsa en la UE las obligaciones de integrar los «cinco pasos» de la Guía de la OCDE en su sistema de gestión: i) manteniendo un sistema de controles y transparencia a lo largo de la cadena de suministro de los minerales, incluidos la mina de origen del mineral y la fundición o refinería; ii) identificando y evaluando los riesgos en la cadena de suministro en comparación con el modelo de estrategia para la cadena de suministro de la OCDE; iii) elaborando y aplicando una estrategia para responder a los riesgos detectados; iv) obteniendo una auditoría efectuada por terceros independientes de la diligencia debida en la cadena de suministro de la empresa que cotiza en bolsa en la UE; y v) informando públicamente sobre la diligencia debida en la cadena de suministro. Las empresas que cotizan en bolsa en la UE deben comunicar los resultados de la auditoría efectuada por terceros independientes. Opción 6: prohibición de importación cuando los importadores de minerales de la UE no demuestren el cumplimiento de la Guía de la OCDE Esta opción consiste en las medidas de la opción 1 con el requisito obligatorio para los importadores de la UE de demostrar el cumplimiento de la Guía de la OCDE. Los importadores podrán acceder al mercado de la UE a condición de que prueben dicho cumplimiento ante las autoridades aduaneras de los Estados miembros. Esta opción seguiría el enfoque adoptado por el sistema de certificación del proceso de Kimberley para el comercio internacional de diamantes en bruto y por el Reglamento nº 2368/2002 del Consejo, de 20 de diciembre de 2002, basado en el artículo 133 del Tratado CE (actualmente artículo 207 del TFUE), en el que se establecen las normas aplicables a las importaciones y exportaciones de diamantes en bruto. En este caso, un acuerdo internacional apoya la prohibición de importación de los llamados «diamantes conflictivos». Análisis del impacto Opción 1: sin cambios Se espera que esta opción tenga un impacto moderado sobre la adopción de prácticas de diligencia debida por los operadores de las fases finales, si bien solo incrementará de forma marginal la proporción de fundiciones o refinerías de la UE y de ámbito mundial que ejercen la diligencia debida. La contribución a reducir las distorsiones en el mercado de los minerales de la región de los Grandes Lagos es limitada. En general, es previsible que su impacto en el descenso de la financiación de grupos armados con ingresos generados por la extracción y el comercio de minerales en las zonas de conflicto sea limitado. Opción 2 La eficacia de esta opción es comparable a la de la opción 1. No obstante, puede esperarse que el valor añadido de una recomendación del Consejo podría estar en la mayor visibilidad que aportaría una opción de «derecho indicativo» para que la UE promueva la diligencia debida. Opción 3 En general, la eficacia de esta opción para lograr los objetivos antes señalados es alta, ya que se obtienen todos ellos. Al centrarse en los importadores, separados solo unos pocos pasos de las minas de donde se extraen los minerales, el régimen se aplica en un punto eficaz de la cadena de suministro. Esta opción mejora la capacidad de los operadores de la UE que operan en fases finales para cumplir los marcos de diligencia debida existentes, incluida la Ley Dodd-Frank. Asimismo contribuye a reducir la financiación de grupos armados con ingresos generados por la extracción y el comercio de minerales en las zonas de conflicto, y la distorsión del mercado de los minerales de la región de los Grandes Lagos. Dado el carácter voluntario de esta autocertificación, el coste total del cumplimiento de la diligencia debida para los importadores de la UE dependerá del grado de participación y de la proporción entre dicho coste y el volumen de negocios de la empresa. No obstante, se espera que los costes sean razonables (o incluso reducidos) a largo plazo para la mayoría de las empresas. Con arreglo al régimen, un importador que opte por la autocertificación está obligado a suministrar a sus clientes información sobre la diligencia debida respetando al mismo tiempo los condicionantes de confidencialidad empresarial. Los operadores de las fases finales deben beneficiarse de este requisito, que les permite minimizar los costes para sus propias necesidades en materia de diligencia debida. La disponibilidad de los incentivos ofrecidos en la opción 1 y la publicación anual por la Comisión de una lista de las fundiciones que ejercen la diligencia debida deben potenciar el interés por el régimen. Esta opción es eficaz en la medida en que envía una señal positiva a las empresas cuyas decisiones de abastecerse o no en zonas de conflicto tienen un impacto directo en la demanda de minerales. La reactivación de las conexiones comerciales legítimas abre nuevas oportunidades positivas sobre el terreno, como el aumento de los ingresos de los gobiernos, la formalización de los sectores mineros, un desarrollo más sostenible y ecológico y mayores perspectivas de inversión privada y empleo en las comunidades mineras, lo que, a su vez, estimulará las economías locales. Opción 4 Esta opción mejora la capacidad de los operadores de las fases finales de la UE para cumplir los marcos de diligencia debida existentes, incluida la Ley Dodd-Frank. Asimismo, contribuye a reducir la financiación de los grupos armados con ingresos generados por la extracción de minerales. Una diferencia fundamental con respecto a la opción 3 es que no se espera que reduzca la distorsión del mercado de los minerales de la región de los Grandes Lagos, causado por la profunda aversión a correr riesgos en las decisiones sobre abastecimiento. Si bien el índice de participación de las empresas de la UE puede mejorarse con un sistema obligatorio de autocertificación, esta opción no significa necesariamente que se maximizarían los beneficios generales. En efecto, en el marco de las opciones 3 y 4, lo que hace el régimen es proporcionar un marco para los importadores que se abastecen en zonas de conflicto de manera responsable y permitir que sus esfuerzos sean validados por las autoridades competentes de los Estados miembros. Sin embargo, este régimen no puede obligar a los importadores de la UE a abastecerse en zonas afectadas por conflictos. Por consiguiente, en una hipótesis obligatoria, el riesgo de que los importadores busquen fuentes alternativas es superior al de la opción 3. Esta conclusión se ve respaldada por la experiencia sobre el terreno desde 2010, como se explica en la definición del problema. Opción 5 Esta opción mejoraría la concienciación sobre la diligencia debida entre las empresas de la UE que operan en fases finales a costa de elevados costes de aplicación para las empresas, sin ayudarlas a afrontar los retos que implica ejercer la diligencia debida eficazmente. Esto es debido a que las empresas de la fase final quedan así más alejadas del punto de entrada de los minerales en el mercado de la UE, a veces con varias decenas de proveedores por medio. Cuanto más lejos esté situada la empresa en la cadena de suministro, mayor será el coste de ejercer la diligencia debida. No se espera que esta opción sea eficaz para lograr una reducción de la financiación de los grupos armados con ingresos generados por la extracción de minerales. Opción 6 Esta opción logra algunos de los objetivos, pero depende de la celebración de un acuerdo internacional en un futuro próximo, y posteriormente, del número de países que participen en dicho acuerdo. Si puede alcanzarse una participación amplia, se espera que la eficacia en reducir la financiación de grupos armados con ingresos generados por los minerales en las zonas de conflicto sea grande. No es la forma más oportuna, ya que el problema descrito debe abordarse cuanto antes. Comparación de las opciones En relación con la eficacia de cada una de las opciones para lograr los objetivos pueden extraerse las siguientes conclusiones: La opción 1, que es un conjunto de medidas esbozadas en una comunicación de la UE, es una de las opciones menos eficaces para lograr los objetivos fijados. La opción 2, que es una ampliación de la opción 1 reforzada por una recomendación del Consejo, se encuentra al mismo nivel en términos de eficacia que la opción 1. La opción 3 se considera uno de los medios más eficaces para alcanzar los objetivos fijados. La opción 4 sería tan eficaz como la 3, si bien podría tener algunos impactos negativos y no abordaría uno de los problemas clave, la distorsión del mercado en la región de los Grandes Lagos. La opción 5, que establece obligaciones para las empresas que cotizan en bolsa en la UE, resulta equivalente a las opciones 1 y 2 en términos de eficacia. La opción 6, que aplicaría una prohibición de importación en el marco de un acuerdo internacional, se encuentra a medio camino en cuanto a su eficacia entre las opciones menos eficaces (1, 2 y 5) y las más (3 y 4). Cabe señalar que la elaboración de un acuerdo internacional implica un proceso largo con un resultado incierto. Al comparar las opciones 3 y 4 en lo tocante a la carga administrativa para los importadores, en su mayoría PYME, la opción 3 parece ser la menos costosa, ya que afecta a empresas que ya deciden optar por la certificación sobre la base de su propio análisis de costes y beneficios. Por el contrario, la opción 4 impone requisitos a los importadores. En lo que respecta a la capacidad de los usuarios de la fase final de la UE para responder a las expectativas de diligencia debida de sus clientes, incluidos los de los Estados Unidos, se espera que la opción 4 responda mejor a dichas expectativas, ya que el carácter obligatorio del régimen implica automáticamente un número mayor de operadores de la fase inicial en comparación con la opción voluntaria 3. No obstante, existe el riesgo de que, si no se aborda la distorsión del mercado, la diligencia debida suplementaria generada se convierta en un «blanqueo ecológico», y de que los operadores cumplan los objetivos de responsabilidad social corporativa evitando abastecerse en zonas de conflicto. Por lo que se refiere a la posible deslocalización de los importadores de la UE, hemos de referirnos una vez más a la naturaleza voluntaria de la opción 3, para la que este riesgo se considera inferior que en el caso de la opción 4. Al comparar las opciones 3 y 4 en lo relativo a su repercusión en el empleo de la UE, la evaluación apunta a un impacto adverso posiblemente mayor para la opción 4. Por lo que se refiere al impacto social previsible en los medios de subsistencia de las personas y en el medio ambiente en las zonas de conflicto, puede esperarse que la opción 3 obtenga mejores resultados que la opción 4. La opción preferida es la 3. Control y evaluación El control de la aplicación se efectuará en cooperación con los Estados miembros. De conformidad con el principio de subsidiariedad, la información pertinente debe ser recogida principalmente por los Estados miembros. Será preciso presentar informes periódicamente para permitir una evaluación adecuada de la aplicación. La Comisión informará regularmente al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la aplicación de la nueva iniciativa. En los tres años siguientes a la adopción de su nueva iniciativa, la Comisión debe efectuar una evaluación intermedia de la misma en la que evalúe en qué medida los resultados son coherentes con los objetivos fijados. Los resultados de esta evaluación servirán para tomar decisiones sobre el futuro de la estrategia y para modificar el marco reglamentario, haciéndolo obligatorio, si procede, sobre la base de una nueva evaluación de impacto.