LIBRO VERDE SOBRE LOS SERVICIOS DE INTERÉS GENERAL

(Presentado por la Comisión)

ÍNDICE

Introducción

1. Contexto

1.1. Definiciones y terminología

1.2. El papel esencial y cambiante de las autoridades públicas

2. Alcance de la acción comunitaria

2.1. ¿Qué tipo de subsidiariedad?

2.2. Legislación sectorial y marco jurídico general

2.3. Servicios económicos y servicios no económicos

3. ¿Hacia un concepto comunitario de servicios de interés general?

3.1. Un conjunto común de obligaciones

3.1.1 Servicio universal

3.1.2 Continuidad

3.1.3 Calidad del servicio

3.1.4. Asequibilidad

3.1.5. Protección de los consumidores y usuarios

3.2. Otras obligaciones específicas

4. Buena gobernanza: organización, financiación y evaluación

4.1. Definición de obligaciones y elección de organización

4.2. Financiación de los servicios de interés general

4.3. Evaluación de los servicios de interés general

5. Los servicios de interés general frente al reto de la globalización

5.1. Política comercial

5.2. Política de desarrollo y cooperación

6. Conclusión operativa

Cuadro recapitulativo con todas las preguntas sometidas a debate

ANEXO

Obligaciones de servicio público e instrumentos de política comunitaria en el ámbito de los servicios de interés económico general

Introducción

1. La Unión Europea se encuentra en un momento crucial de su historia. Al tiempo que se prepara para una serie de ampliaciones sin precedentes, está redefiniendo, en el marco de la Convención, sus tareas y el modus operandi de sus instituciones en un nuevo tratado constitucional. Además, ha puesto en marcha una estrategia de desarrollo que se sustenta en la sinergia entre las reformas económicas y sociales, sin perder de vista la sostenibilidad y la protección del medio ambiente.

2. En este contexto, los servicios de interés general desempeñan un papel cada vez más decisivo, como parte de los valores compartidos por todas las sociedades europeas y elemento esencial del modelo europeo de sociedad. La importancia que revisten estos servicios de cara a la mejora de la calidad de vida de todos los ciudadanos y la lucha contra la exclusión y el aislamiento sociales es crucial. A la vista de su peso específico en la economía y de su importancia de cara a la producción de otros bienes y servicios, su calidad y eficacia constituyen un factor de competitividad y de cohesión, sobre todo como polo para atraer inversiones hacia las regiones menos favorecidas. La prestación eficaz y no discriminatoria de servicios de interés general es asimismo condición sine qua non para garantizar el buen funcionamiento del mercado único y potenciar la integración económica en la Unión Europea. Además, estos servicios constituyen uno de los pilares de la ciudadanía europea, pues forman parte de los derechos que asisten a los ciudadanos europeos y brindan una oportunidad de diálogo con las autoridades públicas en el contexto de la buena gobernanza.

3. De cara a la adhesión de los nuevos Estados miembros, la existencia garantizada de servicios de interés general eficaces y de calidad y, más en concreto, el desarrollo de las industrias de redes y su interconexión son factores esenciales para facilitar la integración y lograr mayores cotas de bienestar para los ciudadanos, así como para ayudarles a ejercer efectivamente sus derechos fundamentales. No debemos olvidar que en la última década varios de los futuros Estados miembros han experimentado un proceso de transición hacia una economía de mercado. Es preciso que sus ciudadanos tomen conciencia de la gran importancia que la Unión atribuye al acceso universal a estos servicios.

4. Los servicios de interés general ocupan un lugar destacado en el debate político. En efecto, atañen a una cuestión crucial, la de determinar el papel que corresponde a los poderes públicos en una economía de mercado para garantizar, por una parte, el buen funcionamiento del mercado y el respeto de las reglas del juego por parte de todos los agentes implicados y, por otra, para salvaguardar el interés general, especialmente la satisfacción de las necesidades esenciales de los ciudadanos y la preservación de los bienes públicos, cuando el mercado, por sí solo, no puede asegurar estos aspectos.

5. Durante los primeros años de existencia de las Comunidades, la necesidad de avanzar en pos de la integración económica hizo que los esfuerzos se centraran en la supresión de los obstáculos al comercio entre los Estados miembros. Así, desde la segunda mitad de los años ochenta, se empezaron a abrir progresivamente a la competencia una serie de sectores que prestaban principalmente --o al menos en cierta medida-- servicios de interés económico general. Este fue el caso de las telecomunicaciones, los servicios postales, el transporte y la energía. La liberalización estimuló la modernización, la interconexión y la integración de estos sectores, permitiendo la entrada de nuevos competidores y una bajada de los precios, sobre todo en aquellos sectores y países que acometieron antes este proceso. Aunque no contamos aún con datos suficientes para evaluar el impacto a largo plazo de la apertura a la competencia, la información de que disponemos no permite sustentar la tesis de que la liberalización ha tenido, en general, efectos negativos en el funcionamiento de estos servicios, al menos por lo que a la asequibilidad y a la prestación de servicio universal se refiere. La Comunidad ha promovido siempre una liberalización «controlada», es decir una apertura progresiva de los mercados acompañada de medidas encaminadas a proteger el interés general, haciendo especial hincapié en el principio de servicio universal, que garantiza el acceso a un servicio de calidad especificada, a un precio asequible, a todos los ciudadanos, independientemente de su situación económica, social o geográfica. En este contexto, ha prestado especial atención a la necesidad de garantizar niveles apropiados en la prestación de los servicios transfronterizos, que no pueden ser regulados de forma adecuada a escala únicamente nacional.

6. Hasta la fecha, los temores iniciales de que la liberalización de los mercados tendría un impacto negativo en los niveles de empleo o en la prestación de servicios de interés económico general han resultado infundados. En general, la apertura de los mercados ha mejorado la asequibilidad de los servicios. Para los consumidores con rentas más bajas, el porcentaje de ingresos personales necesario para adquirir la cesta estándar de llamadas telefónicas o para pagar un consumo de electricidad estándar ha disminuido en la mayoría de los Estados miembros entre 1996 y 2002. El impacto de la liberalización de los mercados en el empleo neto también ha sido claramente positivo. La pérdida de puestos de trabajo, principalmente entre los antiguos monopolios, se ha visto más que compensada por la creación de nuevos puestos gracias al crecimiento del mercado. En general, se estima que la liberalización de las industrias de redes ha permitido la creación de casi un millón de puestos de trabajo en toda la Unión Europea [1].

[1] El mercado interior - Diez años sin fronteras, SEC(2002) 1417 de 7.1.2003

7. A pesar de estos resultados, los primeros pasos hacia la liberalización no han dejado de suscitar reservas. La Comisión ha explicado en reiteradas ocasiones las políticas comunitarias en este ámbito. Así, en una primera Comunicación horizontal de 1996 [2], describió el modo en que interactúan, en beneficio de los ciudadanos, las medidas comunitarias en los ámbitos de la competencia y la libre circulación, por una parte, y las responsabilidades en materia de servicio público, por otra, al tiempo que proponía que se incluyera entre los objetivos del Tratado la promoción de los servicios de interés general. Esta Comunicación fue actualizada por otra de 2000 [3], en la que se apuntaba la necesidad de reforzar la seguridad jurídica de los operadores por lo que respecta a la aplicación a sus actividades de las normas sobre competencia y mercado interior. En 2001, vino a completar ambas Comunicaciones un Informe al Consejo Europeo de Laeken [4], con el que se pretendía despejar las dudas formuladas acerca de la viabilidad económica de los operadores a los que se han confiado tareas de servicio público. En dicho Informe se insistía en las garantías que ofrece el apartado 2 del artículo 86 del Tratado [5], en la acción comunitaria y en la responsabilidad de los Estados miembros, sobre todo por lo que respecta a la definición de obligaciones de servicio público. Además, en su afán por valorar de forma más precisa el funcionamiento de las industrias que prestan servicios de interés general, la Comisión ha puesto a punto evaluaciones sectoriales y horizontales.

[2] «Los servicios de interés general en Europa», DO C 281 de 26.9.1996, p. 3

[3] «Los servicios de interés general en Europa», DO C 17 de 19.1.2001, p. 4

[4] COM(2001) 598 final de 17.10.2001

[5] El apartado 2 del artículo 86 del Tratado establece: «Las empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general [...] quedarán sometidas a las normas del presente Tratado, en especial a las normas sobre competencia, en la medida en que la aplicación de dichas normas no impida, de hecho o de derecho, el cumplimiento de la misión específica a ellas confiada. El desarrollo de los intercambios no deberá quedar afectado en forma tal que sea contraria al interés de la Comunidad»

8. Entretanto, el debate ha ido evolucionado y centrándose en otros aspectos. El Tratado de Amsterdam reconoce el lugar que ocupan los servicios de interés económico general entre los valores comunes de la Unión [6]. Encomienda asimismo a la Comunidad y a los Estados miembros, «con arreglo a sus competencias respectivas», la responsabilidad de velar por el buen funcionamiento de estos servicios. En el «Protocolo sobre el sistema de radiodifusión pública» se destaca que el sistema de radiodifusión pública de los Estados miembros está directamente relacionado con las necesidades democráticas, sociales y culturales de cada sociedad y con la necesidad de preservar el pluralismo de los medios de comunicación. Además, la Unión reconoce y garantiza el derecho de los ciudadanos a acceder a los servicios de interés económico general en la Carta de los Derechos Fundamentales [7]. Estas nuevas disposiciones constituyen elementos de gran relevancia de cara al desarrollo del proceso de integración europea, tanto en la esfera económica como en relación con cuestiones más generales como el modelo europeo de sociedad, el concepto de ciudadanía europea y las relaciones entre los particulares y los poderes públicos. Plantean asimismo una cuestión de gran importancia, la de determinar los medios más idóneos para la puesta en práctica de estos servicios. La Comisión considera que estas cuestiones merecen ser abordadas en un debate más amplio y mejor estructurado. Naturalmente, este debate deberá tener en cuenta y utilizar como fuente de inspiración los trabajos en curso en la Convención Europea y los de la próxima conferencia intergubernamental, en lo tocante, por ejemplo, a los valores y objetivos de la Unión, la cuestión de las competencias o los principios de subsidiariedad y proporcionalidad.

[6] El nuevo artículo 16 del Tratado establece: «Sin perjuicio de los artículos 73, 86 y 87, y a la vista del lugar que los servicios de interés económico general ocupan entre los valores comunes de la Unión, así como su papel en la promoción de la cohesión social y territorial, la Comunidad y los Estados miembros, con arreglo a sus competencias respectivas y en el ámbito de aplicación del presente Tratado, velarán por que dichos servicios actúen con arreglo a principios y condiciones que les permitan cumplir su cometido»

[7] El artículo 36 de la Carta establece: «La Unión reconoce y respeta el acceso a los servicios de interés económico general, tal como disponen las legislaciones y prácticas nacionales, de conformidad con el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, con el fin de promover la cohesión social y territorial de la Unión»

9. Las incertidumbres e inquietudes de los ciudadanos siguen sin despejarse y requieren una respuesta clara. El Parlamento Europeo ha pedido a la Comisión que presente una propuesta de directiva marco sobre los servicios de interés general. También el Consejo ha instado a la Comisión a examinar esta cuestión [8].

[8] Véanse las Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Barcelona de los días 15 y 16 de marzo de 2002, punto 42, y del Consejo Europeo de Bruselas de los días 20 y 21 de marzo de 2003, punto 26

10. Los servicios de interés general, que incluyen servicios de naturaleza tanto económica como no económica, constituyen una realidad compleja y en constante evolución. Abarcan un amplio espectro de actividades de diverso tipo --desde ciertas actividades propias de las grandes industrias de redes (energía, servicios postales, transporte y telecomunicaciones) hasta la sanidad, la educación y los servicios sociales--, de dimensiones diversas --unas de ámbito europeo, incluso mundial, otras de ámbito simplemente local--, y de diferente naturaleza --sometidas o no a la disciplina de mercado--. La forma en que se organizan estos servicios difiere en función de las tradiciones culturales, la historia y las condiciones geográficas de cada Estado miembro, así como de las características propias de la actividad en cuestión, sobre todo de su desarrollo tecnológico.

11. La Unión Europea respeta esta diversidad y las funciones que corresponden a las autoridades nacionales, regionales y locales a la hora de garantizar el bienestar de sus ciudadanos y opciones democráticas relativas, entre otros aspectos, al nivel de calidad de los servicios. Esta diversidad explica los distintos grados de intervención comunitaria y el uso de instrumentos diferentes. A la Unión también le toca desempeñar un papel propio en el marco de sus competencias exclusivas. Por otra parte, en el conjunto de la Unión Europea, los servicios de interés general plantean una serie de cuestiones e interrogantes que son comunes a diferentes servicios y autoridades competentes.

12. El debate que propugna el presente Libro Verde se centrará, entre otros, en los siguientes aspectos:

* el alcance de una eventual acción comunitaria conforme al Tratado y en el pleno respeto del principio de subsidiariedad,

* los principios que podrían incluirse en una eventual directiva marco o en otro instrumento general relativo a los servicios de interés general y el valor añadido de un instrumento de esta índole,

* la definición de buena gobernanza en materia de organización, regulación, financiación y evaluación de estos servicios, a fin de asegurar una economía más competitiva y un acceso eficaz y equitativo de todos los ciudadanos a servicios de calidad que satisfagan sus necesidades,

* cualquier medida que pudiera contribuir a reforzar la seguridad jurídica y a garantizar una articulación coherente y armoniosa entre el objetivo de mantener servicios de interés general de calidad y la aplicación rigurosa de las normas sobre competencia y mercado interior.

13. El presente Libro Verde consta, además de una introducción y de una conclusión operativa, de cinco grandes secciones. En la primera se presenta el contexto general; la segunda examina el alcance de la acción comunitaria en el ámbito de los servicios de interés general; la tercera describe una serie de elementos con vistas a la definición, a partir de la legislación sectorial en vigor, de un concepto común de servicios de interés económico general; la cuarta aborda una serie de cuestiones relacionadas con la organización, la financiación y la evaluación de estos servicios; y la quinta analiza su dimensión internacional. Se adjunta al Libro Verde un anexo en el que se describen de forma más pormenorizada una serie de obligaciones de servicio público derivadas de la legislación sectorial vigente, así como los instrumentos políticos disponibles para asegurar su cumplimiento.

14. En el presente documento se plantean una serie de preguntas para las cuales la Comisión desearía recibir comentarios de las partes interesadas. Se adjunta al presente documento un cuadro recapitulativo con todas estas preguntas.

1. Contexto

1.1. Definiciones y terminología

15. Las divergencias terminológicas, la confusión semántica y las diversas tradiciones existentes en los Estados miembros han provocado no pocos malentendidos en el debate a escala europea. Para describir los servicios de interés general se utilizan en los Estados miembros términos y definiciones diversos, como no podía ser menos si tenemos en cuenta las diferencias históricas, económicas, culturales y políticas que existen entre ellos. La terminología comunitaria procura tener en cuenta estas diferencias.

16. El término «servicios de interés general» no figura en el Tratado. En la práctica comunitaria, deriva de la expresión «servicios de interés económico general», que sí recoge el Tratado. Más amplio que este último, abarca los servicios, sometidos o no a la disciplina de mercado, que las autoridades públicas consideran de interés general y están sometidos a obligaciones específicas de servicio público.

17. La expresión «servicios de interés económico general», utilizada en el artículo 16 y en el apartado 2 del artículo 86 del Tratado, no aparece definida ni en el Tratado ni en el Derecho derivado. Sin embargo, en la práctica comunitaria, se suele designar con este término aquellos servicios de naturaleza económica a los que los Estados miembros o la Comunidad imponen obligaciones específicas de servicio público en virtud de un criterio de interés general. Por consiguiente, entran dentro de este concepto ciertos servicios prestados por las grandes industrias de redes, como el transporte, los servicios postales, la energía y las comunicaciones. Sin embargo, esta expresión abarca igualmente otras actividades económicas sometidas también a obligaciones de servicio público.

18. El presente Libro Verde aborda principal, pero no exclusivamente, cuestiones relacionadas con los «servicios de interés económico general», en consonancia con el propio Tratado, que se centra principalmente en las actividades económicas. La expresión «servicios de interés general» sólo se utiliza en el presente documento cuando el texto alude también a los servicios no económicos o cuando no es necesario precisar la naturaleza económica o no económica de los servicios a los que se hace referencia.

19. Los términos «servicio de interés general» y «servicio de interés económico general» no deben confundirse con la expresión «servicio público», un término más ambiguo que puede tener diversos significados y, por tanto, inducir a confusión. Con esta expresión se alude a veces al hecho de que un determinado servicio se ofrece al público en general, mientras que otras veces lo que se quiere resaltar es que se ha asignado a un servicio una misión específica de interés público o se hace referencia al régimen de propiedad o al estatuto de la entidad que presta el servicio en cuestión [9]. Por esta razón, dicho término no se utiliza en el presente documento.

[9] A menudo se confunden los términos «servicio público» y «sector público». Con este último término se hace referencia a todas las administraciones públicas y a todas las empresas controladas por autoridades públicas

20. Otra expresión que se utiliza en el presente documento es la de «obligaciones de servicio público». Alude a las obligaciones específicas impuestas por los poderes públicos al proveedor del servicio con el fin de garantizar la consecución de ciertos objetivos de interés público, por ejemplo en materia de transporte aéreo, ferroviario y por carretera, o en el sector de la energía. Estas obligaciones pueden aplicarse a escala regional, nacional o comunitaria.

21. El término «empresa pública» también suele utilizarse, por lo general, para definir el régimen de propiedad del proveedor de un servicio. El Tratado prevé a este respecto una estricta neutralidad. Con arreglo al Derecho comunitario, es irrelevante que los proveedores de servicios de interés general sean públicos o privados; todos están sujetos a los mismos derechos y obligaciones.

1.2. El papel esencial y cambiante de las autoridades públicas

22. Normalmente, el mercado asegura la asignación óptima de recursos en beneficio del conjunto de la sociedad. Sin embargo, algunos servicios de interés general no pueden ser prestados satisfactoriamente por los mercados, bien porque los precios de mercado son inasequibles para los consumidores con escaso poder adquisitivo, bien porque el coste que entraña su prestación no podría ser sufragado por los precios de mercado. Por esta razón, una de las principales responsabilidades de las autoridades públicas ha sido siempre velar por la cobertura de estas necesidades colectivas y cualitativas básicas y por la preservación de los servicios de interés general en caso de que las fuerzas del mercado no puedan garantizar estos aspectos. Esta responsabilidad sigue revistiendo hoy una importancia capital.

23. Lo que sí ha cambiado, en cambio, es la forma en que los poderes públicos cumplen sus obligaciones hacia los ciudadanos. En efecto, su papel en relación con los servicios de interés general ha de adaptarse constantemente a los cambios económicos, tecnológicos y sociales. En Europa, ciertos servicios de interés general han sido prestados tradicionalmente por las autoridades públicas. Sin embargo, cada vez es más habitual que estas confíen su prestación a empresas públicas o privadas o a consorcios mixtos entre los sectores público y privado [10], limitándose, por su parte, a definir los objetivos públicos, así como a supervisar, regular y, en su caso, financiar dichos servicios.

[10] La Comisión tiene intención de publicar un libro verde sobre la contratación pública y los consorcios mixtos entre los sectores público y privado en el segundo semestre de 2003. En su Comunicación titulada «Desarrollo de la red transeuropea de transporte: Financiaciones innovadoras - Interoperabilidad del telepeaje», COM(2003) 132 final de 23.4.2003, la Comisión examinó estas asociaciones a la luz de la necesidad de encontrar soluciones de financiación para el desarrollo de la red de transporte

24. Esta tendencia no debería suponer la renuncia por parte de los poderes públicos a la responsabilidad que les incumbe como garantes de la consecución de los objetivos de interés general. Las autoridades públicas deberían tener siempre la capacidad de definir, gracias a instrumentos de reglamentación apropiados, las políticas nacionales, regionales o locales relacionadas con estos servicios y de velar por su puesta en práctica. Sin embargo, esta evolución desde la prestación por las autoridades públicas hacia la prestación por organismos separados ha reforzado la transparencia por lo que respecta a la organización, el coste y la financiación de estos servicios, lo que se traduce en un debate más amplio y en un control democrático más estricto de los modos de prestación y financiación de los servicios de interés general. Dicha transparencia reforzada reduce asimismo la posibilidad de recurrir a mecanismos de financiación que limiten la competencia en estos mercados.

25. En la Unión Europea, la creación del mercado interior ha acelerado este proceso. Al mismo tiempo, el papel cambiante de los poderes públicos por lo que respecta a la prestación de servicios de interés general también ha influido en el desarrollo de las políticas comunitarias.

26. El proceso de integración europea nunca ha puesto en tela de juicio la responsabilidad primaria de los poderes públicos ni su capacidad para decidir las modalidades que consideren oportunas en materia de regulación de las actividades de mercado. La Comisión desea reafirmar esta responsabilidad estimulando un debate europeo sobre las decisiones políticas que han de adoptarse a escala europea en el ámbito de los servicios de interés general. Las conclusiones que se extraigan de este debate sentarán las bases para definir las futuras políticas comunitarias en este ámbito.

2. Alcance de la acción comunitaria

27. Por lo que se refiere al alcance de la acción comunitaria, en esta sección se abordan tres cuestiones principales:

* ¿Cómo deberían delimitarse, a la luz del principio de subsidiariedad, las responsabilidades en el ámbito de los servicios de interés general entre la Comunidad y los Estados miembros, incluidas las administraciones regionales y locales?

* ¿Debería basarse la acción comunitaria en un planteamiento esencialmente sectorial o debería establecerse un marco general?

* ¿Qué incidencia tiene en el alcance de la acción comunitaria la distinción entre servicios económicos y servicios no económicos?

2.1. ¿Qué tipo de subsidiariedad?

28. En el campo de los servicios de interés general, la delimitación de funciones y competencias entre la Comunidad y los Estados miembros es una cuestión compleja que provoca en ocasiones malentendidos y frustración entre los consumidores, los usuarios y los operadores.

29. El Tratado no menciona el funcionamiento de los servicios de interés general entre los objetivos comunitarios y no atribuye a la Comunidad competencias positivas específicas en este ámbito. En la actualidad, salvo una referencia sectorial en el título consagrado a los transportes [11], se hace referencia a estos servicios en dos disposiciones del Tratado:

[11] Véase el artículo 73 del Tratado

* El artículo 16 encomienda a la Comunidad y a los Estados miembros la responsabilidad de velar, con arreglo a sus competencias respectivas, por que sus políticas permitan que los servicios de interés económico general cumplan su cometido. Esta disposición consagra un principio del Tratado, pero no dota a la Comunidad de medios de acción específicos al respecto.

* El apartado 2 del artículo 86 reconoce implícitamente el derecho de los Estados miembros a imponer obligaciones específicas de servicio público a los operadores económicos. Establece un principio fundamental que garantiza la prestación y el desarrollo de servicios de interés económico general en el mercado común. Los proveedores de servicios de interés general sólo están eximidos de la aplicación de las normas del Tratado en aquellos casos en que sea estrictamente necesario para poder cumplir su misión de interés general. En caso de conflicto, por tanto, el cumplimiento de una misión de servicio público puede efectivamente prevalecer sobre la aplicación de las normas comunitarias, incluidas las normas sobre competencia y mercado interior, en las condiciones previstas en el apartado 2 del artículo 86 [12]. De esta forma, el Tratado protege la realización eficaz de una misión de interés general, pero no necesariamente al proveedor de la misma.

[12] En su Comunicación sobre los servicios de interés general en Europa de 2000, la Comisión explicó los tres principios que subyacen a la aplicación de estas disposiciones, es decir los principios de neutralidad, libertad de definición y proporcionalidad

30. Además, según se establece en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, la Unión reconoce y respeta el acceso a los servicios de interés económico general, con el fin de promover la cohesión social y territorial de la Unión [13].

[13] Véase el artículo 36 de la Carta de los Derechos Fundamentales

31. La definición, organización, financiación y supervisión de los servicios de interés general incumbe primariamente a las autoridades nacionales, regionales y locales. La Comunidad, por su parte, posee competencias en una serie de ámbitos que guardan igualmente relación con estos servicios: mercado interior, competencia y ayudas estatales, libre circulación, política social, transporte, medio ambiente, salud, política de los consumidores, redes transeuropeas, industria, cohesión económica y social, investigación, comercio, cooperación al desarrollo, y fiscalidad. Las competencias y las responsabilidades que le confiere el Tratado ofrecen a la Comunidad numerosos y variados medios para velar por que todos los ciudadanos en la Unión Europea tengan acceso a servicios de interés general de calidad.

Los servicios de interés general relacionados con el bienestar y la protección social son indiscutiblemente competencia de las autoridades nacionales, regionales y locales. Sin embargo, se reconoce a la Comunidad un papel de promoción de la cooperación y la coordinación en estos ámbitos. La Comisión está particularmente interesada en promover la cooperación entre los Estados miembros sobre cuestiones relacionadas con la modernización de los sistemas de protección social.

32. Por lo que se refiere a la necesidad y la intensidad de la acción comunitaria y al papel de los Estados miembros, los servicios de interés general pueden clasificarse en tres categorías:

(1) Servicios de interés económico general prestados por grandes industrias de redes

Desde los años ochenta, la Comunidad viene procediendo a la apertura gradual de los mercados para las grandes industrias de redes --telecomunicaciones, servicios postales, electricidad, gas, transportes--, en las que pueden prestarse servicios de interés económico general. Al mismo tiempo, ha adoptado para estos servicios un marco regulador global en el que se especifican las obligaciones de servicio público a escala europea y se incluyen aspectos tales como el servicio universal, los derechos de los consumidores y usuarios, y consideraciones en materia de salud y seguridad. Estas industrias presentan una dimensión comunitaria indiscutible y constituyen un ámbito en el que la necesidad de definir un concepto de interés general europeo se deja sentir con particular fuerza. Así se reconoce en el título XV del Tratado, que atribuye a la Comunidad una responsabilidad específica en materia de redes transeuropeas en los sectores de las infraestructuras de transportes, de las telecomunicaciones y de la energía, con el doble objetivo de mejorar el funcionamiento del mercado interior y de reforzar la cohesión económica y social.

(2) Otros servicios de interés económico general

Otros servicios de interés económico general, como la gestión de residuos, el abastecimiento de agua o los servicios públicos de radiodifusión, no están sujetos a un régimen regulador global de ámbito comunitario. En general, la prestación y la organización de estos servicios están sometidas a las normas en materia de mercado interior, competencia y ayudas estatales, siempre que puedan afectar al comercio entre los Estados miembros. Además, ciertas normas comunitarias específicas, como la legislación en materia de medio ambiente, pueden aplicarse a determinados aspectos de la prestación de estos servicios.

Así, por ejemplo, en lo que respecta a la eliminación de residuos (p. ej. en vertederos), en la legislación comunitaria en este ámbito se incluyen disposiciones que establecen el «principio de proximidad» [14], en virtud del cual los residuos deben eliminarse lo más cerca posible del lugar en que fueron generados.

[14] Véanse en particular la Directiva 75/442/CEE del Consejo relativa a los residuos, DO L 194 de 25.7.1975, p. 39; y el Reglamento (CEE) nº 259/93 del Consejo relativo a los traslados de residuos, DO L 30 de 6.2.1993, p. 1

Por lo que respecta a la radiodifusión televisiva, la coordinación del régimen regulador a escala comunitaria se establece en la Directiva «Televisión sin fronteras» [15], en particular en relación con los actos de gran importancia para la sociedad, la promoción de obras europeas y producciones independientes, la publicidad y la protección de menores. Dada la importancia que revisten los servicios públicos de radiodifusión de cara a la satisfacción de las necesidades democráticas, sociales y culturales de cada sociedad, se anexó al Tratado de Amsterdam un Protocolo específico sobre el sistema de radiodifusión pública de los Estados miembros. En su Comunicación titulada «Principios y directrices de la política comunitaria en el sector audiovisual en la era digital» [16], la Comisión estableció una serie de principios para la regulación de estos servicios. Posteriormente precisó su enfoque en una Comunicación de 17 de octubre de 2001 sobre la aplicación de las normas en materia de ayudas estatales a los servicios públicos de radiodifusión [17]. La Comisión toma particularmente en consideración el hecho de que el sector audiovisual en la Comunidad Europea se caracteriza por un sistema dual que incluye organismos de radiodifusión públicos y privados.

[15] Directiva 89/552/CEE del Consejo, de 3 de octubre de 1989, sobre la coordinación de determinadas disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados Miembros relativas al ejercicio de actividades de radiodifusión televisiva, DO L 298 de 17.10.1989, p. 23

[16] COM(1999) 657 de 14.12.1999

[17] DO C 320 de 15.11.2001, p. 5. En esta Comunicación, la Comisión reconoce la importancia que reviste la radiodifusión pública de cara a la satisfacción de las necesidades democráticas, sociales y culturales de la sociedad, de conformidad con lo dispuesto en el Protocolo al Tratado de Amsterdam. Los Estados miembros son competentes para definir y elegir la forma de financiación del servicio público y son libres para considerar misión de servicio público una amplia variedad de programas que puede incluir, por ejemplo, espectáculos y actos deportivos. Corresponde a la Comisión verificar que no existan prácticas abusivas ni compensaciones excesivas, con arreglo a los criterios específicos previstos en la Comunicación

(3) Servicios de naturaleza no económica y servicios sin efecto en el comercio

Los servicios de interés general de naturaleza no económica y los servicios sin efecto en el comercio entre los Estados miembros no están sujetos a normas específicas comunitarias ni tampoco a las normas sobre mercado interior, competencia y ayudas estatales del Tratado. Sí están sometidos, en cambio, a las normas comunitarias aplicables a las actividades no económicas y a las actividades que no tienen efecto en el comercio intracomunitario, incluido el principio fundamental de no discriminación.

33. Así pues, la Comunidad ha puesto a punto una política en materia de servicios de interés general que se basa en diversos grados de acción y en el uso de instrumentos diferentes. Por una parte, sin embargo, la creación de un marco sectorial de ámbito comunitario no garantiza por sí sola la accesibilidad de todos los ciudadanos a servicios eficaces y de calidad en toda la Unión Europea. Corresponde a las autoridades competentes en los Estados miembros especificar y completar las normas comunitarias relativas a las obligaciones de servicio público y supervisar su aplicación. Por otra parte, la Comisión puede adoptar medidas específicas directas para garantizar el cumplimiento de las normas comunitarias en materia de competencia y ayudas estatales. Esta situación podría dar la impresión de un cierto desequilibrio en la acción comunitaria, que podría acabar afectando a su credibilidad.

34. La legislación comunitaria en materia de industrias de redes ha tenido en cuenta la importancia que revisten las administraciones públicas de los Estados miembros en la aplicación de la normativa en materia de servicios de interés general, exigiendo la creación de autoridades de reglamentación independientes. La legislación comunitaria deja a la discreción de los Estados miembros las modalidades institucionales concretas relativas a estas autoridades reguladoras. Podría tratarse, por tanto, de un organismo existente o del ministerio responsable del sector. Esta última solución, que ha sido adoptada por unos pocos Estados miembros, ha planteado problemas por lo que respecta a la independencia de la autoridad reguladora nacional en algunos casos en que el Estado miembro también ostenta la propiedad o el control de las empresas que operan en el sector. La importancia, así como la naturaleza permanente, compleja y cambiante de los trabajos de regulación, requieren a menudo la especialización e independencia de un organismo regulador sectorial [18]. La existencia de un organismo de estas características es imprescindible para completar la acción de las autoridades responsables en materia de competencia por lo que respecta a los objetivos, la especialización sectorial, y la planificación y continuidad de la intervención. En concreto, a los organismos reguladores específicos les toca desempeñar un papel de primer orden como garantes de la prestación de servicios de interés general, la existencia de condiciones de competencia leal, la prevención de la interrupción del servicio o de su prestación y un nivel apropiado de protección de los consumidores. En casi todos los Estados miembros se han creado organismos de esta índole para los sectores correspondientes. Sin embargo, incluso en aquellos casos en que existe una autoridad reguladora sectorial, el Gobierno --es decir, el ministerio competente-- sigue ostentando a menudo la responsabilidad de ciertas decisiones reguladoras.

[18] En la Decisión 2002/627/CE de la Comisión, de 29 de julio de 2002, por la que se establece el Grupo de entidades reguladoras europeas de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas, DO L 200 de 30.7.2002, figura una definición de una autoridad de reglamentación sectorial: «A efectos de la presente Decisión se entenderá por "autoridad nacional de reglamentación pertinente", la autoridad pública establecida en cada Estado miembro para supervisar la interpretación y la aplicación cotidiana de las disposiciones de las directivas relativas a las redes y a los servicios de comunicaciones electrónicas, según se define en la Directiva marco»

35. Por otra parte, la legislación y la práctica comunitarias fomentan la cooperación y el intercambio de ejemplos de buenas prácticas entre las autoridades reguladoras de los Estados miembros, así como entre estas y la Comisión. Si bien la creación de autoridades nacionales de reglamentación es ya, en gran medida, una realidad, la creación de organismos reguladores europeos para los servicios de interés general o el refuerzo de la cooperación entre las autoridades de reglamentación de los distintos Estados miembros (por ejemplo en forma de redes estructuradas) son aspectos que siguen sin examinarse de forma pormenorizada y que podrían plantear interrogantes. Entre los objetivos en este sentido destacan la necesidad de alcanzar un cierto grado de coherencia entre los enfoques reguladores nacionales a fin de evitar distorsiones ocasionadas por su diversidad que pudieran afectar al buen funcionamiento del mercado interior, así como la necesidad de mejorar el funcionamiento de estos servicios.

36. Se someten a debate las siguientes preguntas:

(1) ¿Debería incluirse entre los objetivos de la Comunidad el desarrollo de servicios de interés general de calidad? ¿Deberían atribuirse a la Comunidad competencias jurídicas adicionales en el ámbito de los servicios de interés general, ya sean de carácter económico o no económico?

(2) ¿Es preciso especificar la delimitación de responsabilidades entre la Comunidad y las diferentes administraciones de los Estados miembros? ¿Es preciso clarificar el concepto de «servicio sin efecto en el comercio entre los Estados miembros»? En caso afirmativo, ¿de qué forma?

(3) ¿Debería establecerse un marco regulador comunitario para otros servicios distintos de las grandes industrias de redes mencionadas en el punto 32?

(4) ¿Debería mejorarse el marco institucional? ¿De qué forma? ¿Cuáles deberían ser las funciones respectivas de las autoridades de reglamentación y de las autoridades responsables de la competencia? ¿Es conveniente establecer un regulador europeo para cada sector regulado o redes de reguladores nacionales estructuradas a escala europea?

2.2. Legislación sectorial y marco jurídico general

37. A la hora de legislar sobre los servicios de interés general, la Comunidad ha seguido hasta la fecha un planteamiento sectorial. De esta forma, se ha desarrollado un corpus legislativo completo de carácter sectorial para diferentes industrias de redes tales como las comunicaciones electrónicas, los servicios postales, el gas y la electricidad, y el transporte, en las que pueden prestarse servicios de interés económico general. A la vista de la experiencia acumulada, se planteó la cuestión de si sería oportuno poner a punto un marco europeo común para asegurar la aplicación coherente a nivel comunitario de los principios que subyacen al artículo 16 del Tratado. En este contexto, la Comisión se comprometió, en el Consejo Europeo de Laeken, a encontrar el instrumento más idóneo para garantizar el desarrollo de servicios de interés general de calidad en la Unión Europea, de forma estrictamente coherente con el conjunto de las políticas comunitarias.

38. Un instrumento general de esta índole podría definir, precisar y consolidar los objetivos y los principios comunes a todos los tipos de servicios de interés general o a varios de ellos en ámbitos de competencia comunitaria. Además, serviría de base para nuevas disposiciones legislativas sectoriales, que podrían poner en práctica los objetivos definidos en el instrumento marco, simplificando y consolidando así el mercado interior del sector.

39. La consolidación del acervo comunitario podría basarse en elementos comunes de la legislación sectorial en vigor y contribuiría a asegurar la coherencia global de los planteamientos adoptados en los diferentes sectores que prestan servicios de interés general. Tendría además un notable valor simbólico, ya que pondría de manifiesto el planteamiento comunitario y la existencia de un concepto comunitario de servicios de interés general. Además, la consolidación podría ayudar a los nuevos Estados miembros a desarrollar sus estrategias en materia de reglamentación en este campo.

40. Sin embargo, un planteamiento de esta índole también tendría sus límites, ya que un instrumento marco en el que se definieran los objetivos y los principios comunes sería forzosamente de naturaleza general y debería basarse en el denominador común extraído de diferentes servicios con características muy dispares. Para mantener los niveles de protección actuales, dicho instrumento debería completarse con legislación sectorial en la que se establecerían disposiciones más detalladas a fin de tener en cuenta las peculiaridades de los diferentes servicios de interés general. Por otra parte, el artículo 16 no establece un fundamento jurídico para la adopción de un instrumento específico. Otras disposiciones del Tratado podrían servir como fundamento jurídico según el contenido del instrumento. Así, por ejemplo, podría utilizarse a tal fin el artículo 95, pero un instrumento marco basado en esta disposición debería limitarse a los servicios de interés económico general que tengan efecto en el comercio intracomunitario. De esta forma, quedarían excluidos de su ámbito de aplicación numerosos sectores importantes en razón de su naturaleza no económica o de su efecto limitado en el comercio. En caso de que se considerase conveniente adoptar legislación comunitaria en estos sectores, quizá el procedimiento más idóneo para disponer de un fundamento jurídico apropiado sería una modificación del Tratado.

41. Por lo que se refiere a su forma jurídica, la consolidación de los objetivos y los principios comunes podría establecerse en un instrumento legislativo (directiva o reglamento) o en un acto de carácter no legislativo (recomendación, comunicación, directrices o acuerdo interinstitucional). Estos instrumentos difieren no solo por sus efectos jurídicos, sino también por el grado de participación de las instituciones comunitarias en su procedimiento de adopción [19].

[19] Cabe recordar al respecto que los instrumentos jurídicos de la Unión están siendo objeto de debate en la Convención Europea. En efecto, los artículos 24 a 28 del anteproyecto de tratado constitucional establecen la gama de instrumentos jurídicos propuesta

42. Se someten a debate las siguientes preguntas:

(5) ¿Es conveniente el establecimiento de un marco comunitario general para los servicios de interés general? ¿Cuál sería su valor añadido en relación con la legislación sectorial existente? ¿Qué sectores, materias y derechos debería abarcar? ¿Qué tipo de instrumento debería utilizarse (directiva, reglamento, recomendación, comunicación, directrices o acuerdo interinstitucional)?

(6) ¿Cuál ha sido hasta la fecha la incidencia de la regulación sectorial? ¿Ha dado lugar a incoherencias?

2.3. Servicios económicos y servicios no económicos

43. La distinción entre servicios de naturaleza económica y servicios de naturaleza no económica es importante, ya que unos y otros no se rigen por las mismas normas del Tratado. Así, por ejemplo, ciertas disposiciones, como los principios de no discriminación y libre circulación de personas, se aplican al acceso a todo tipo de servicios. Las normas en materia de contratación pública son aplicables a los bienes, servicios y obras adquiridos o contratados por organismos públicos con vistas a la prestación de servicios de naturaleza tanto económica como no económica. En cambio, la libertad de prestación de servicios, el derecho de establecimiento y las normas en materia de competencia y ayudas estatales del Tratado sólo se aplican a las actividades económicas. De igual forma, el artículo 16 del Tratado y el artículo 36 de la Carta de los Derechos Fundamentales únicamente se refieren a los servicios de interés económico general.

44. Por lo que se respecta a la distinción entre servicios de naturaleza económica y servicios de naturaleza no económica, se entiende por actividad económica cualquier actividad consistente en ofrecer bienes o servicios en un determinado mercado [20]. Así pues, los servicios económicos y no económicos pueden coexistir en un mismo sector e incluso, a veces, ser prestados por una misma organización. Además, si bien es posible que no exista mercado para la prestación de determinados servicios al público, podría existir un mercado ascendente en el que las empresas contratasen su prestación con las autoridades públicas. Las normas en materia de mercado interior, competencia y ayudas estatales son aplicables a estos mercados ascendentes.

[20] Sentencia en los asuntos acumulados C-180-184/98, Pavel Pavlov y otros/Stichting Pensioenfonds Medische Specialisten, Rec. 2000, p. I-6451

45. La gama de servicios disponibles en un determinado mercado depende de la evolución tecnológica, económica y social y ha cambiado a lo largo de los años. La distinción entre actividades económicas y actividades no económicas es, por tanto, dinámica y está en evolución constante. Un número cada vez mayor de actividades ha adquirido relevancia económica a lo largo de las últimas décadas, al tiempo que se difuminaba esta distinción para un número cada vez mayor de servicios. En su Comunicación de 2000, la Comisión presentó una serie de ejemplos de actividades no económicas [21]. Estos ejemplos atañen especialmente a cuestiones que son intrínsecamente prerrogativa del Estado, como la educación nacional y los regímenes básicos de seguridad social obligatorios, y a ciertas actividades ejercidas por organismos cuyas funciones son esencialmente sociales y que no tienen por objeto emprender actividades industriales o comerciales. Dado que esta distinción no es estática en el tiempo, la Comisión destacó, en su Informe al Consejo Europeo de Laeken, que no sería ni posible ni deseable elaborar a priori una lista definitiva de todos los servicios de interés general que deben considerarse «no económicos» [22].

[21] DO C 17 de 19.1.2001, p. 4 (puntos 28 a 30)

[22] COM(2001) 598 de 17.10.2001 (punto 30)

46. Aunque el carácter cambiante y dinámico de esta distinción no ha planteado por el momento problemas en la práctica de la Comisión, no deja de suscitar inquietud, especialmente entre los proveedores de servicios no económicos, que reclaman mayor seguridad jurídica por lo que respecta a su entorno regulador.

47. Además, el futuro de los servicios de interés general no económicos, ya estén relacionados con prerrogativas del Estado o ligados a sectores sensibles como la cultura, la educación, la sanidad o los servicios sociales, plantea una serie de interrogantes a escala europea, por ejemplo en relación con el contenido del modelo europeo de sociedad. El papel activo de las organizaciones de beneficencia, humanitarias y de voluntariado explica en parte la importancia que los ciudadanos europeos atribuyen a estas cuestiones.

48. Se someten a debate las siguientes preguntas:

(7) ¿Es preciso especificar los criterios utilizados para determinar si un servicio es de naturaleza económica o no económica? ¿Debería precisarse la situación de las organizaciones sin ánimo de lucro y de las organizaciones que ejercen en gran medida funciones sociales?

(8) ¿Cuál debería ser el papel de la Comunidad en relación con los servicios no económicos de interés general?

3. ¿Hacia un concepto comunitario de servicios de interés general?

49. Probablemente no sea ni posible ni conveniente acuñar una definición europea única y global del contenido de los servicios de interés general. La legislación comunitaria vigente en materia de servicios de interés económico general contiene sin embargo una serie de elementos comunes que podrían servir de base para la definición de un concepto comunitario de estos servicios. Entre estos elementos destacan los siguientes: servicio universal, continuidad, calidad del servicio, asequibilidad, y protección de los usuarios y los consumidores. Todos ellos remiten a valores y objetivos comunitarios. Han sido incorporados como obligaciones en las legislaciones respectivas y tienen como objeto garantizar objetivos tales como la eficacia económica, la cohesión social o territorial y la protección y la seguridad de todos los ciudadanos. Pueden ser completados asimismo por obligaciones más específicas en función de las características del sector de que se trate. Aunque han sido desarrollados para ciertas industrias de redes, podrían resultar asimismo pertinentes para los servicios sociales.

3.1. Un conjunto común de obligaciones

3.1.1 Servicio universal

50. El concepto de servicio universal designa un conjunto de requisitos de interés general que garantizan que ciertos servicios se ponen a disposición, con una calidad especificada, de todos los consumidores y usuarios en todo el territorio de un Estado miembro con independencia de su situación geográfica y, en función de las circunstancias nacionales específicas, a un precio asequible [23]. Este concepto, acuñado específicamente para ciertas industrias de redes (p. ej. las telecomunicaciones, la electricidad y los servicios postales), reconoce a todos los ciudadanos el derecho a acceder a ciertos servicios considerados esenciales e impone a las industrias la obligación de prestar un servicio definido en condiciones especificadas, incluida una cobertura territorial completa. En un entorno de mercado liberalizado, una obligación de servicio universal garantiza que todos los ciudadanos tienen acceso al servicio a un precio asequible, y que se mantiene --y, en su caso, se mejora-- su calidad.

[23] Véase el apartado 1 del artículo 3 de la Directiva 2002/22/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa al servicio universal y los derechos de los usuarios en relación con las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva «Servicio universal»), DO L 108 de 24.4.2002, p. 51

51. El concepto de servicio universal tiene carácter dinámico, lo que permite garantizar que los requisitos de interés general tienen en cuenta la evolución política, social, económica y tecnológica y, en su caso, se adaptan regularmente a las necesidades cambiantes de los ciudadanos.

52. Se trata además de un concepto flexible, plenamente compatible con el principio de subsidiariedad. Cuando los principios fundamentales de servicio universal se definen a escala comunitaria, su aplicación puede encomendarse a los Estados miembros, lo que permite tener en cuenta tradiciones diferentes y circunstancias nacionales o regionales específicas. Además, el concepto de servicio universal puede aplicarse a diversas estructuras de mercado, pudiendo utilizarse, por tanto, para regular servicios que se encuentran en diferentes etapas del proceso de liberalización y apertura del mercado.

53. A lo largo de las dos últimas décadas, el concepto de servicio universal se ha convertido en un pilar importante e insustituible de la política comunitaria en materia de servicios de interés económico general. Ha permitido abordar requisitos de interés público en ámbitos tales como la eficacia económica, los avances tecnológicos, la protección del medio ambiente, la transparencia y la obligación de rendir cuentas, los derechos de los consumidores y las medidas específicas relativas a la discapacidad, la edad o la educación. Este concepto ha contribuido asimismo a reducir los niveles de desigualdad por lo que respecta a las condiciones de vida y a las oportunidades en los Estados miembros.

54. La aplicación del principio de servicio universal es una tarea compleja y exigente para los autoridades nacionales de reglamentación, que, en muchos casos, son de reciente creación y cuya experiencia es, por tanto, necesariamente limitada. A escala comunitaria, los derechos de acceso a los servicios se definen en diversas Directivas, pero las instituciones comunitarias no pueden garantizar por sí solas su efectivo ejercicio, con lo que se corre el riesgo de que estos derechos, consagrados en la legislación comunitaria, sigan siendo puramente teóricos, incluso si han sido formalmente incorporados a la legislación nacional.

3.1.2 Continuidad

55. Un cierto número de servicios de interés general requieren un elemento de continuidad: es decir, el proveedor debe velar por que el servicio se preste de forma ininterrumpida. En relación con algunos servicios, este requisito puede redundar en beneficio del propio proveedor, por lo que no sería necesario imponer legalmente a los operadores una obligación de continuidad. A nivel nacional, es preciso encontrar la forma de conciliar este requisito con el derecho de huelga de los trabajadores y con el respeto del Estado de Derecho.

56. El requisito de asegurar un servicio continuo no se recoge sistemáticamente en la legislación comunitaria sectorial: en algunos casos, esta prevé explícitamente una obligación de continuidad [24], mientras que en otros, pese a no recoger expresamente ese requisito, se autoriza explícitamente a los Estados miembros a imponer esta obligación a los proveedores de servicios [25].

[24] Así, por ejemplo, el apartado 1 del artículo 3 de la Directiva sobre servicios postales impone a los Estados miembros la obligación de garantizar «una oferta de servicios postales [...] prestados de forma permanente». Véase la Directiva 97/67/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de diciembre de 1997, relativa a las normas comunes para el desarrollo del mercado interior de los servicios postales de la Comunidad y la mejora de la calidad, DO L 15 de 21.1.1998, p. 14

[25] El apartado 2 del artículo 3 de la Directiva sobre la electricidad establece que «los Estados miembros podrán imponer a las compañías de electricidad obligaciones de servicio público de interés económico general, que podrán referirse a la seguridad, incluida [...] la regularidad [...] de los suministros [...]; estas obligaciones de servicio público deberán definirse claramente, ser transparentes, no discriminatorias y controlables; dichas obligaciones de servicio público, así como su posible revisión, serán publicadas y comunicadas sin demora a la Comisión por los Estados miembros». Véase la Directiva 96/92/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de diciembre de 1996, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad, DO L 27 de 30.1.1997, p. 20

3.1.3 Calidad del servicio

57. La definición, supervisión y ejecución de los requisitos en materia de calidad por parte de las autoridades públicas se han convertido en elementos clave de la regulación de los servicios de interés general.

58. En los sectores que han sido liberalizados, la Comunidad no deja el mantenimiento y el desarrollo de la calidad de los servicios únicamente en manos de las fuerzas del mercado. Si bien, en líneas generales, corresponde a los Estados miembros definir los niveles de calidad de los servicios de interés general, la legislación comunitaria define, en algunos casos, condiciones en materia de calidad, por ejemplo aspectos relacionados con la seguridad, la exactitud y la transparencia de la facturación, la cobertura territorial y la protección contra la interrupción del servicio. En otros casos, los Estados miembros tienen el derecho o la obligación de fijar normas de calidad. Además, en ocasiones se exige a los Estados miembros que supervisen y garanticen el cumplimiento de las normas de calidad y aseguren la publicación de información sobre las mismas y sobre el rendimiento efectivo de los operadores. A nivel comunitario, la regulación más elaborada en materia de calidad se encuentra en la legislación relativa a los servicios postales y a los servicios de comunicaciones electrónicas.

59. Además, la Comisión ha adoptado medidas de carácter no reglamentario destinadas a promover la calidad de los servicios de interés económico general (instrumentos financieros, normas europeas voluntarias e intercambio de buenas prácticas). Así, por ejemplo, en los sectores de la electricidad y el gas, la Comunidad promueve la cooperación voluntaria entre los organismos reguladores.

3.1.4. Asequibilidad

60. El concepto de asequibilidad, desarrollado inicialmente en el marco de la regulación de los servicios de telecomunicaciones, se introdujo posteriormente en la reglamentación de los servicios postales [26]. En virtud de este principio, un servicio de interés económico general debe ofrecerse a un precio asequible de manera que sea accesible para todos. La aplicación del principio de asequibilidad contribuye a la cohesión económica y social en los Estados miembros.

[26] En el contexto de la propuesta de modificación de la Directiva sobre el gas y la electricidad se está discutiendo el concepto de «facturación razonable»

61. La legislación sectorial en vigor no especifica los criterios que deben utilizarse para determinar qué se entiende por precios asequibles. Estos criterios deben ser definidos por los Estados miembros. Podrían fijarse atendiendo, por ejemplo, al índice de penetración o al precio de una cesta de servicios básicos en relación con la renta disponible de ciertas categorías de clientes. Se debería prestar especial atención a las necesidades y capacidades de los grupos vulnerables y marginales. Por último, una vez establecido un nivel de asequibilidad, los Estados miembros deberían garantizar su cumplimiento, poniendo a punto un mecanismo de control de precios (precios máximos, equiparación geográfica) o concediendo subvenciones a las personas afectadas.

3.1.5. Protección de los consumidores y usuarios

62. Las normas horizontales en materia de protección de los consumidores se aplican a los servicios de interés general de la misma manera que a otros sectores de la economía. Además, dada la particular importancia económica y social de estos servicios, en la legislación comunitaria sectorial se han adoptado medidas específicas destinadas a responder a las preocupaciones y necesidades de los consumidores y las empresas, en particular su derecho a acceder a servicios internacionales de calidad [27]. En la legislación sectorial en materia de comunicaciones electrónicas, servicios postales, energía (electricidad y gas), transporte y radiodifusión se definen una serie de derechos que asisten a los consumidores y usuarios. En la Estrategia de la Comisión en materia de política de los consumidores 2002-2006 [28] se reconoce que los servicios de interés general constituyen uno de los ámbitos políticos en los que es preciso actuar para asegurar un elevado nivel de protección de los consumidores.

[27] Por ejemplo, en el transporte aéreo, ello incluye medidas contra el exceso de reservas (over-booking) y un régimen de indemnización en caso de denegación de embarque

[28] COM(2002) 208, DO C 137 de 8.6.2002, p. 2

63. La Comunicación de la Comisión sobre los servicios de interés general de septiembre de 2000 [29] establece una serie de principios que pueden ser de utilidad a la hora de definir las necesidades de los consumidores y usuarios en este ámbito. Entre ellos destacan la buena calidad del servicio, niveles elevados de protección de la salud y de seguridad física de los servicios, la transparencia (por ejemplo de las tarifas, los contratos, la elección y la financiación de los proveedores), la elección del servicio y del proveedor, una competencia efectiva entre proveedores, la existencia de organismos reguladores, la disponibilidad de mecanismos de solución de conflictos, la representación y participación activa de los consumidores y usuarios en la definición y evaluación de los servicios, y la elección de la forma de pago. En la Comunicación se destaca que una garantía de acceso universal, continuidad, gran calidad y asequibilidad constituyen elementos fundamentales de una política de los consumidores en el ámbito de los servicios de interés económico general. Se hace hincapié asimismo en la necesidad de abordar otros intereses de los ciudadanos, de carácter más general, como un alto nivel de protección del medio ambiente, las necesidades específicas de ciertas categorías de la población como las personas con discapacidad y los ciudadanos con ingresos reducidos, y una cobertura territorial completa de servicios esenciales en áreas lejanas o inaccesibles.

[29] DO C 17 de 19.1.2001, p. 4

64. Se someten a debate las siguientes preguntas:

(9) ¿Deberían incluirse otros requisitos en un concepto común de servicios de interés general? ¿Cuál es la eficacia de los requisitos existentes de cara a la consecución de los objetivos de cohesión social y territorial?

(10) ¿Deberían ampliarse todos estos requisitos o algunos de ellos a los servicios en los que no se aplican actualmente?

(11) ¿Qué aspectos de la reglamentación de estos requisitos deberían abordarse a escala comunitaria y cuáles deberían dejarse a los Estados miembros?

(12) ¿Se han puesto efectivamente en práctica estos requisitos en los ámbitos en que son aplicables?

(13) ¿Deberían aplicarse todos estos requisitos o algunos de ellos también a los servicios de interés general de naturaleza no económica?

3.2. Otras obligaciones específicas

65. El conjunto común de obligaciones de servicio público al que se ha hecho referencia podría completarse con una serie de obligaciones sectoriales de interés general. Entre ellas destacan la protección y la seguridad, la seguridad del suministro, el acceso a las redes y la interconexión de las mismas, y el pluralismo de los medios de comunicación.

66. Protección y seguridad

En un mundo que evoluciona rápidamente y de forma dramática, los ciudadanos en la Unión Europea necesitan sentirse, y estar realmente, seguros y protegidos. Esta necesidad se deja sentir de forma cada vez más imperiosa después de varios sucesos acaecidos recientemente. En particular, la seguridad y la protección se han convertido en una prioridad en toda Europa después del 11 de septiembre de 2001. Otros sucesos posteriores han venido ha poner aún más en evidencia esta preocupación [30]. La protección y la seguridad constituyen, por consiguiente, uno de los principios fundamentales del modelo europeo de sociedad.

[30] El naufragio del petrolero «Prestige» y la reciente epidemia de SRAS

La protección y la seguridad hacen referencia a un conjunto común de objetivos existentes en la práctica totalidad de los Estados miembros. Se trata en esencia de prevenir cualquier tipo de acto o ataque que pueda tener efectos perjudiciales para la sociedad. Los medios para conseguir estos objetivos pueden revestir diversas formas. Tradicionalmente, estos objetivos se han perseguido en Europa por medio de servicios de interés general, por lo general bajo la égida del Estado y no siempre con fines comerciales.

Últimamente, la Comisión se esfuerza por elevar el nivel de seguridad y por adaptar un planteamiento más europeo en ciertos ámbitos, especialmente en el transporte y la energía. Cabe destacar al respecto su Comunicación titulada «Consecuencias de los atentados sufridos por los Estados Unidos para la industria del transporte aéreo» [31], las propuestas que presentó a raíz de los diversos accidentes marítimos acaecidos cerca de las costas europeas [32], o el reciente paquete nuclear destinado a definir un enfoque comunitario en materia de seguridad nuclear [33]. Estos textos remiten a una serie de objetivos que deberían perseguirse en toda Europa. A la vista del apoyo unánime que han concitado estas medidas, es de esperar que aumenten los niveles de protección y seguridad. Las razones que justifican este enfoque son múltiples y variadas. Por ejemplo, los problemas rebasan generalmente las fronteras nacionales, los convenios y las normas internacionales no tienen normalmente carácter vinculante y los Estados miembros se enfrentan a veces a los límites impuestos por la normativa comunitaria.

[31] Con fecha de 10.10.2001

[32] Véanse, además de las últimas propuestas presentadas a raíz del accidente del Prestige, las propuestas presentadas por la Comisión Europea después del hundimiento del Erika en 1999: COM(2000) 142 y COM(2000) 802

[33] Adoptado el 6 de noviembre de 2002. Véase, en particular, la Comunicación sobre la seguridad nuclear, COM(2002) 605 final

67. Seguridad del suministro

Para garantizar un elevado nivel de calidad de los servicios, es preciso que se asegure su prestación duradera a largo plazo. Por lo general, con el desarrollo del mercado interior ha aumentado considerablemente el nivel de seguridad del suministro de productos y servicios como consecuencia de la apertura de los mercados a la competencia. Sin embargo, para ciertos servicios de interés general, puede resultar necesaria una intervención pública para mejorar la seguridad del suministro, en particular para responder al riesgo de inversión insuficiente a largo plazo en infraestructuras y garantizar la disponibilidad de una capacidad suficiente.

68. En el sector de la energía, esta cuestión ha sido objeto de un amplio debate público a escala comunitaria, abierto a raíz de un Libro Verde que la Comisión publicó en 2001 [34]. Con este documento se quería entablar un debate con vistas a la definición de una estrategia de seguridad del abastecimiento energético a largo plazo destinada a asegurar la disponibilidad física ininterrumpida de los productos energéticos en el mercado, a un precio asequible para los consumidores y los usuarios, teniendo en cuenta al mismo tiempo consideraciones medioambientales y de desarrollo sostenible. En junio de 2002, la Comisión publicó una Comunicación [35] en la que se informaba sobre las conclusiones de este debate. Sobre la base de esta consulta, la Comisión concluía en su Informe que era necesario reforzar la coordinación de las medidas encaminadas a garantizar la seguridad del suministro en el sector. Abundando en esta misma línea, la Comisión presentó, en septiembre de 2002, dos propuestas de directiva que contribuirán a mejorar la seguridad del suministro de productos petrolíferos y gas natural en la Unión Europea [36].

[34] Libro Verde - Hacia una estrategia europea de seguridad del abastecimiento energético, COM(2000) 769 de 29.11.2000

[35] Informe final sobre el Libro Verde «Hacia una estrategia europea de seguridad del abastecimiento energético», COM(2002) 321 de 29.6.2002

[36] Propuesta de directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la aproximación de las medidas en materia de seguridad del abastecimiento de productos petrolíferos, DO C 331 E de 31.12.2002, p. 249; y propuesta de directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a unas medidas de protección de la seguridad de abastecimiento de gas natural, DO C 331 E de 31.12.2002, p. 262

69. Además del sector energético, otros servicios de interés general pueden suscitar igualmente inquietud por lo que respecta a la seguridad del suministro. Por lo general, sin embargo, el Derecho comunitario derivado no aborda esta cuestión. Convendría analizar, por tanto, si existen otros sectores en los que debería abordarse de forma específica la cuestión de la seguridad del suministro. Cualquier evaluación en este sentido debería tener en cuenta el hecho de que la adopción de medidas complementarias encaminadas específicamente a mejorar la seguridad del suministro entraña generalmente un coste económico adicional y podría reducir la competencia. Antes de emprender cualquier acción en este sentido, debería comprobarse, por tanto, que su coste no supere los beneficios previstos [37].

[37] Véase el documento de trabajo del personal de la Comisión titulado «Seguridad del suministro, situación actual a nivel de la Unión Europea», SEC(2002) 243 de 28.2.2002

70. Acceso a las redes e interconexión

En los casos en que existe una competencia efectiva, los mecanismos de mercado pueden asegurar la prestación de servicios de calidad apropiada a precios asequibles, reduciendo así en gran medida la necesidad de una intervención de carácter regulador. Cuando se prestan servicios de interés económico general sobre la base de redes con cobertura universal, el operador preexistente goza de una ventaja competitiva sustancial, debido sobre todo a los considerables costes hundidos que entraña la instalación y el mantenimiento de redes alternativas. En caso de que los nuevos operadores sólo puedan actuar como proveedores de servicios, el acceso a la red del operador preexistente es imprescindible para poder acceder al mercado. Sin embargo, incluso en aquellos sectores en los que los competidores tienen derecho a desplegar sus propias infraestructuras de redes, es posible que, para poder competir con el operador preexistente en mercados descendentes, los nuevos operadores tengan necesidad de acceder a su red. De no ser posible el acceso de terceras partes a las redes existentes en condiciones equitativas y no discriminatorias, se mantendrían monopolios de facto o, al menos, se facilitaría que el operador preexistente pudiera ejercer prácticas discriminatorias en las condiciones de acceso, lo que tendría efectos distorsionadores en la competencia descendente. Por consiguiente, a fin de cumplir los objetivos de las políticas en materia de competencia y mercado interior, lo que permite ofrecer a los clientes más posibilidades de elección, niveles de calidad más elevados y precios más asequibles, la legislación comunitaria sectorial armoniza y regula el acceso a las infraestructuras de redes en los sectores liberalizados a nivel comunitario

71. La Comunidad ha adoptado diferentes estrategias reguladoras en relación con varias industrias y servicios de redes de interés general. La razón de este planteamiento estriba en que estas industrias son efectivamente diferentes y se encuentran en distintas fases del proceso de liberalización. Difieren sobre todo por lo que respecta a su rentabilidad, su estructura productiva, su intensidad de capital, sus métodos de suministro y su estructura de demanda. En algunos sectores, el operador preexistente puede permanecer integrado verticalmente, pero debe abrir el acceso a la red para permitir la entrada al mercado de otros competidores. En el sector de las telecomunicaciones, los operadores públicos tienen la obligación de negociar la interconexión de sus redes. Además, los nuevos operadores tienen derecho a utilizar la infraestructura del operador preexistente. Este es también el sistema que rige actualmente en el sector de la electricidad y el gas. En los servicios postales, los nuevos operadores han establecido redes de distribución de paquetes sin pedir acceso a la infraestructura del operador preexistente. En aquellos casos en los que se impone la obligación de conceder acceso, el principal problema regulador ha resultado ser su tarificación.

72. La experiencia parece indicar que no existe un único planteamiento ideal para regular el acceso a la redes que sea válido para todas las situaciones. Las diversas alternativas deben tener en cuenta las características de la industria de que se trate. Por este motivo, la Comunidad ha seguido hasta ahora un planteamiento sectorial a la hora de regular el acceso a las industrias de redes. Sin embargo, quizá podrían extraerse lecciones útiles de la comparación de las estrategias y técnicas de reglamentación utilizadas en diferentes sectores.

73. Pluralismo de los medios de comunicación

Por lo general, las medidas encaminadas a asegurar el pluralismo de los medios limitan la concentración de empresas del sector y prohíben el control acumulativo o la participación en varias compañías al mismo tiempo. Se trata de proteger la libertad de expresión y garantizar que los medios traducen la diversidad de opiniones y puntos de vista que debe caracterizar a una sociedad democrática.

74. Habría que destacar en primer lugar que la protección del pluralismo de los medios de comunicación es una tarea que incumbe fundamentalmente a los Estados miembros. Actualmente, el Derecho comunitario derivado no contiene ninguna disposición destinada directamente a salvaguardar el pluralismo de los medios. Sin embargo, el Derecho comunitario permite la aplicación de garantías nacionales en relación con esta cuestión. Los instrumentos legislativos comunitarios en vigor tienen por objeto garantizar un cierto equilibrio económico entre los operadores presentes en el mercado: la influencia de estos instrumentos se deja sentir, por tanto, en el sector de los medios de comunicación en cuanto ámbito de actividad económica y no --o al menos únicamente de manera muy indirecta-- en cuanto medio que facilita información al ciudadano. En diciembre de 1992, la Comisión publicó un Libro Verde [38] con el que quería abrir un debate público sobre la necesidad de una acción comunitaria en este terreno. El debate no permitió extraer conclusiones operativas claras, por lo que la Comisión prefirió no adoptar oficialmente ninguna iniciativa. Diez años más tarde, y a la vista de la creciente concentración del sector y la proliferación de medios electrónicos, esta cuestión no ha perdido un ápice de actualidad [39]. Queda por saber si la Comisión debería reexaminar la necesidad de llevar a cabo una acción comunitaria en este ámbito, para lo cual se tendrán en cuenta los comentarios recibidos.

[38] Pluralismo y concentración de los medios de comunicación en el mercado interior - Valoración de la necesidad de una acción comunitaria, Libro Verde de la Comisión, COM(92) 480 de 23.12.1992

[39] Véase asimismo el Protocolo específico sobre el sistema de radiodifusión pública de los Estados miembros, anexo al Tratado CE por el Tratado de Amsterdam

75. Se someten a debate las siguientes preguntas:

(14) ¿Qué tipos de servicios de interés general podrían suscitar inquietudes por lo que respecta a la seguridad del suministro? ¿Debería adoptar la Comunidad medidas adicionales?

(15) ¿Deberían adoptarse nuevas medidas a nivel comunitario para mejorar el acceso a las redes y su interconexión? ¿En qué sectores? ¿Qué medidas debería preverse, en particular en relación con los servicios transfronterizos?

(16) ¿Qué otras obligaciones sectoriales de servicio público deberían tomarse en consideración?

(17) ¿Debería reexaminarse a nivel comunitario la posibilidad de adoptar medidas concretas para proteger el pluralismo de los medios de comunicación? ¿Qué medidas podrían contemplarse al respecto?

4. Buena gobernanza: organización, financiación y evaluación

76. Por lo que respecta a la intervención de las autoridades públicas en los Estados miembros en el suministro de servicios de interés general, cabría destacar, en aras de la claridad, tres aspectos:

* definición y ejecución de obligaciones y elección de organización,

* financiación de los servicios de interés general,

* evaluación de estos servicios.

4.1. Definición de obligaciones y elección de organización

77. Como se ha indicado anteriormente, las autoridades nacionales, regionales y locales de cada Estado miembro son en principio libres a la hora de definir qué consideran un servicio de interés general. Esta libertad incluye asimismo la facultad de imponer obligaciones a los proveedores de tales servicios, siempre y cuando sean conformes con la normativa comunitaria. Por tanto, a falta de legislación comunitaria específica, corresponde en principio a los Estados miembros definir requisitos relativos, por ejemplo, al servicio universal, la cobertura territorial, los niveles de calidad y seguridad, los derechos de usuarios y consumidores y la protección del medio ambiente.

78. La Comunidad únicamente ha procedido a la armonización de las disposiciones sobre las obligaciones de servicio público y definido requisitos comunes en la legislación comunitaria específica para las grandes industrias de redes, como las comunicaciones electrónicas y los servicios postales. Sin embargo, incluso en aquellos casos en los que se han armonizado estas obligaciones, los Estados miembros también son responsables de su especificación y puesta en práctica según las peculiaridades del sector. La armonización sectorial de obligaciones de servicio público no impide, por lo general, que los Estados miembros puedan imponer otras obligaciones u obligaciones más rigurosas compatibles con el Derecho comunitario, al menos que se disponga otra cosa en las medidas de armonización [40]. En el sector de las comunicaciones electrónicas, estas obligaciones adicionales no pueden ser financiadas por el sector.

[40] Así, por ejemplo, la Directiva sobre servicios postales impone a los Estados miembros la obligación de asegurar un mínimo de cinco distribuciones diarias a los usuarios finales por semana. Los Estados miembros podrían imponer un número superior de distribuciones o especificar este requisito

79. También por lo que se refiere a la organización del suministro de un servicio de interés económico general, los Estados miembros son libres a la hora de decidir cómo ha de funcionar al servicio, a condición, sin embargo, de que se respete la normativa comunitaria. En cualquier caso, el grado de apertura del mercado y de competencia en un determinado servicio de interés económico general se decidirá con arreglo a las normas comunitarias pertinentes en materia de mercado interior y competencia. Por lo que se refiere a la participación del Estado en la prestación de servicios de interés general, corresponde a las autoridades públicas decidir si prestan estos servicios directamente a través de su propia administración o si confían su prestación a un tercero (ente público o privado) [41].

[41] Por lo que respecta al transporte interno local, la Comisión ha presentado propuestas por las que se obligaría a los Estados miembros a utilizar concesiones de servicio público. Véase la propuesta modificada de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la intervención de los Estados miembros en materia de obligaciones de servicio público y adjudicación de contratos de servicio público en el transporte de viajeros por ferrocarril, carretera y vía navegable, DO C 151 E de 25.6. 2002, p. 246

80. Sin embargo, los proveedores de servicios de interés económico general, incluidos los proveedores de servicios internos, son empresas y, como tales, están sujetos a las normas sobre competencia del Tratado. La decisión de conceder derechos especiales o exclusivos a proveedores de servicios internos, o de favorecerles de cualquier otra forma, podría constituir una infracción contra el Tratado, pese a la protección parcial que ofrece el del artículo 86. La jurisprudencia establece que así ocurre, en concreto, cuando no se especifican adecuadamente los requisitos de servicio público que debe cumplir el proveedor [42]; cuando el proveedor es manifiestamente incapaz de satisfacer la demanda [43]; o cuando existe una forma alternativa de cumplir los requisitos que crea menos distorsiones en la competencia [44].

[42] Sentencia de 11 de abril de 1989 en el asunto C-66/86, Silver Line Reisebüro

[43] Sentencia de 23 de abril de 1991en el asunto C-41/90, Höfner

[44] Sentencia de 8 de julio de 1999 en el asunto T-266/97, Vlaamse Televisie Maatschappij

81. Cuando una autoridad pública de un Estado miembro decide confiar la prestación de un servicio de interés general a una tercera parte, la selección del proveedor debe respetar ciertas normas y principios a fin de asegurar condiciones equitativas para todos los proveedores, ya sean públicos o privados, potencialmente capaces de suministrar dicho servicio. De esta forma, se garantiza que la prestación se realiza en las condiciones económicamente más ventajosas disponibles en el mercado. En el marco de estas normas y principios, las autoridades públicas siguen estando facultadas para definir las características del servicio, incluida cualquier condición relativa a su calidad, de la forma que consideren más apropiada con vistas a la consecución de sus objetivos de orden público. Cabe distinguir dos situaciones:

* Si el acto en virtud del cual las autoridades públicas confían la prestación de un servicio de interés económico general a una tercera parte es un contrato de servicio público o de obras, en el sentido de lo dispuesto en las Directivas en materia de contratación pública, o una concesión de obras, en el sentido de lo dispuesto en la Directiva 93/37/CEE [45], deberá ajustarse a los requisitos procedimentales definidos en la directiva pertinente en materia de contratación pública, siempre que alcance o exceda un umbral definido en la misma y no esté excluido de su ámbito de aplicación.

[45] Independientemente de la definición utilizada en el Derecho nacional

* Si el acto en virtud del cual las autoridades públicas confían la prestación de un servicio de interés económico general a una tercera parte no entra dentro del ámbito de aplicación de las Directivas en materia de contratación pública, deberá cumplir no obstante todos los principios que derivan directamente del Tratado CE, en particular las disposiciones relativas a la libertad de prestación de servicios y a la libertad de establecimiento. Es el caso, por ejemplo, de los contratos públicos o las concesiones de obras que no alcanzan los umbrales, de las concesiones de servicios (es decir, contratos en los que se estipula que la consideración para el proveedor del servicio consiste, al menos en parte, en el derecho a explotar el servicio) o de actos unilaterales que confieren el derecho a prestar un servicio de interés económico general. Estas normas y estos principios incluyen la igualdad de trato, la transparencia, la proporcionalidad, el reconocimiento mutuo y la protección de los derechos individuales [46].

[46] Véase la Comunicación interpretativa de la Comisión sobre las concesiones en el Derecho comunitario, DO C 121 de 29.4.2000, p. 2

82. En el sector de los servicios relacionados con el medio ambiente, especialmente por lo que respecta a la gestión de residuos, las autoridades públicas pueden conceder derechos exclusivos a organizaciones creadas por los productores para el reciclado de ciertos residuos. Estas organizaciones están sometidas a las normas en materia de competencia. Su creación se inscribe a menudo en el contexto de enfoques innovadores para garantizar la prevención y el reciclado de residuos, p. ej. la aplicación del principio de responsabilidad del productor. Ello implica la atribución de responsabilidad económica por la gestión de residuos a los productores de los productos que originan los residuos.

83. Así pues, las autoridades públicas en cada Estado miembro gozan de una gran libertad a la hora de definir y ejecutar obligaciones de servicio público y de organizar la prestación de servicios de interés general. Por una parte, ello permite a los Estados miembros definir políticas que tengan en cuenta circunstancias nacionales, regionales o locales específicas (p. ej. podría ser necesario tratar de forma diferente zonas remotas o escasamente pobladas y zonas centrales o con gran densidad de población). Por otra, la ausencia de legislación específica puede generar un cierto grado de inseguridad jurídica y distorsiones en los mercados [47]. A nivel europeo, aunque se han desarrollado diversas formas de cooperación entre los reguladores nacionales en un intento de mejorar la coherencia de las políticas de los Estados miembros, no existen, para ningún servicio, autoridades reguladoras europeas [48]. Podría resultar asimismo útil implantar un proceso más amplio de intercambio de buenas prácticas y experiencia en el que participaran no sólo los organismos reguladores sino también otras partes interesadas. La Comisión considera necesario entablar un amplio debate sobre estos puntos.

[47] Por ejemplo, en el sector de agua, la ausencia de una reglamentación específica pertinente ha dado lugar a la existencia de estructuras muy dispares en los Estados miembros. Véase WRC/Ecologic, Study on the Application of the Competion Rules to the Water Sector in the European Community (Estudio sobre la aplicación de las reglas sobre la competencia en el sector del agua en la Comunidad Europea), diciembre de 2002, disponible en: http://europa.eu.int/comm/competition/ publications/studies/water_sector_report.pdf Sin embargo, mientras se abordan aspectos comerciales, la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas (DO L 327 de 22.12.2000, p. 1) establece una serie de normas en materia de transparencia para los servicios de agua. En su artículo 9, relativo a las políticas de facturación, se exige a los Estados miembros que tengan particularmente en cuenta el principio de la recuperación de los costes, incluidos los costes medioambientales y los relativos a los recursos, y el principio de quien contamina paga

[48] Para más información, véase el anexo

84. Se someten a debate las siguientes preguntas:

(18) ¿Tienen constancia de casos en los que las normas comunitarias hayan restringido indebidamente la forma en que se organizan los servicios de interés general o se definen las obligaciones de servicio público a nivel nacional, regional o local? ¿Tienen conocimiento de algún caso en el que la forma en que se organizan los servicios de interés general o se definen las obligaciones de servicio público pudieran constituir un obstáculo desproporcionado a la realización del mercado interior?

(19) ¿Deberían armonizarse más detalladamente a nivel comunitario las obligaciones sectoriales de servicio público? ¿Para qué servicios?

(20) ¿Debería mejorarse el intercambio de buenas prácticas y la evaluación comparativa sobre cuestiones relacionadas con la organización de los servicios de interés general en toda la Unión? ¿Quién debería participar y qué sectores deberían abordarse?

4.2. Financiación de los servicios de interés general

85. Muchos servicios de interés general no pueden suministrarse viablemente recurriendo únicamente a los mecanismos de mercado, siendo necesarios mecanismos específicos para asegurar el equilibrio financiero del proveedor. Por ejemplo, es posible que el mercado no pueda por sí solo ofrecer un acceso universal o una cobertura geográfica completa. En la actualidad, corresponde a los Estados miembros garantizar la financiación de los servicios de interés general y calcular el coste adicional que entraña su suministro. En algunos casos, la Comunidad puede contribuir a la cofinanciación de proyectos específicos, por ejemplo a través de sus Fondos Estructurales o de sus programas TEN.

86. Dependiendo de las tradiciones históricas y de las características específicas de los servicios de que se trate, los Estados miembros aplican mecanismos diferentes para asegurar el equilibrio financiero de los proveedores de servicios de interés general. Entre los mecanismos financieros aplicados por los Estados miembros cabe destacar los siguientes:

* Ayuda financiera directa a cargo del presupuesto del Estado (por ejemplo subvenciones u otras ventajas financieras como, por ejemplo, desgravaciones fiscales).

* Derechos especiales o exclusivos (p. ej. un monopolio legal).

* Contribuciones de los participantes en el mercado (p. ej. un fondo de servicio universal).

* Equiparación de tarifas (p. ej. una tarifa de ámbito nacional uniforme aunque existan considerables diferencias en el coste del suministro del servicio).

* Financiación solidaria (p. ej. cotizaciones de la seguridad social).

87. Aunque siguen coexistiendo diversas formas de financiación, durante las últimas décadas se observa una tendencia clara: cada vez es más común que los Estados miembros retiren los derechos exclusivos para la prestación de servicios de interés general y abran los mercados a nuevos operadores. Esta tendencia ha hecho necesario recurrir a otras formas de ayuda financiera, tales como la creación de fondos específicos financiados por los operadores presentes en el mercado o la financiación pública directa con cargo al presupuesto, que es la fórmula que entraña menos distorsiones [49]. Gracias a estas formas de financiación, se ha reforzado la transparencia por lo que respecta al coste de la prestación de los servicios de interés general y a las opciones políticas subyacentes y se ha enriquecido el debate político en torno a estos servicios.

[49] Véase Liberalisation of Network Industries, Economic implications and main policy issues, European Economy nº 4, 1999

88. Por regla general, los Estados miembros pueden elegir el sistema que desean aplicar para financiar sus servicios de interés general. Sólo tienen que velar por que el mecanismo elegido no distorsione indebidamente el funcionamiento del mercado interior. En concreto, los Estados miembros pueden conceder compensaciones de servicio público, siempre que sean necesarias para el funcionamiento del servicio de interés económico general. Las normas en materia de ayudas estatales sólo prohíben las compensaciones excesivas. A fin de reforzar la seguridad jurídica y la transparencia en la aplicación de las normas en materia de ayudas estatales a los servicios de interés general, la Comisión anunció, en su Informe al Consejo Europeo de Laeken, su intención de establecer en primer lugar un marco comunitario para las ayudas estatales concedidas a los servicios de interés económico general y posteriormente, en la medida en que así lo justifique la experiencia adquirida en la aplicación de este marco, de adoptar un reglamento de exención «por categorías» en este ámbito. Ya están en curso los trabajos relativos a las directrices relativas a la aplicación de las normas en materia de ayudas estatales a los servicios de interés económico general [50].

[50] Informe sobre el estado de los trabajos relativos a las directrices sobre las ayudas estatales relacionadas con los servicios de interés económico general, 13.12.2002

89. En algunos casos, la legislación sectorial establece reglas específicas para la financiación de los costes adicionales que entrañan las obligaciones de servicio público. En el sector de las comunicaciones electrónicas, la reglamentación sectorial exige a los Estados miembros que retiren todos los derechos especiales o exclusivos, pero prevé la posibilidad de crear un fondo para cubrir los costes adicionales que entrañan las obligaciones de servicio público, financiado mediante contribuciones de los participantes en el mercado [51]. Por lo que se refiere a los servicios postales, la Directiva postal permite mantener un monopolio postal definido y crear un fondo de servicio universal para financiar el servicio postal [52]. En el sector del transporte aéreo, los Estados miembros pueden conceder, con carácter temporal y sobre la base de una licitación pública, un permiso exclusivo para asegurar un servicio regular en ciertas rutas para las cuales el mercado no puede ofrecer un servicio adecuado [53]. En el sector de los transportes públicos, la Comunidad ha establecido normas relativas al cálculo de la compensación [54].

[51] Artículo 13 de la Directiva 2002/22/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa al servicio universal y los derechos de los usuarios en relación con las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva «Servicio universal»), DO L 108 de 24.4.2002, p. 51

[52] Artículo 7 y apartado 4 del artículo 9 de la Directiva 97/67/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de diciembre de 1997, relativa a las normas comunes para el desarrollo del mercado interior de los servicios postales de la Comunidad y la mejora de la calidad del servicio, DO L 15 de 21.1.1998, p. 14, modificada por la Directiva 2002/39/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, DO L 176 de 5.7.2002, p. 21

[53] Artículo 4 del Reglamento (CEE) nº 2408/92 del Consejo, de 23 de julio de 1992, relativo al acceso de las compañías aéreas de la Comunidad a las rutas aéreas intracomunitarias, DO L 240 de 24.8.1992, p. 8

[54] Reglamento (CEE) nº 1191/69, de 26 de junio de 1969, relativo a la acción de los Estados miembros en materia de obligaciones inherentes a la noción de servicio público en el sector de los transportes por ferrocarril, por carretera y por vía navegable, DO L 156 de 28.6.1969, p. 1, cuya última modificación la constituye el Reglamento (CEE) nº 1893/91, DO L 169 de 29.6.1991, p. 1

90. Las normas sobre mercado interior, competencia y ayudas estatales tienen por objeto garantizar que cualquier ayuda financiera concedida a los proveedores de servicios de interés económico general no distorsione la competencia y el funcionamiento del mercado interior. De igual modo, la legislación sectorial en vigor sólo trata de garantizar que los mecanismos financieros puestos a punto por los Estados miembros sean menos distorsionadores de la competencia y faciliten la entrada en el mercado. Por consiguiente, la legislación comunitaria permite en especial una entrada selectiva en el mercado.

91. Actualmente, la legislación comunitaria no tiene en cuenta otros criterios en relación con la selección de un mecanismo financiero, tales como su eficacia o sus efectos redistributivos. Tampoco se han considerado específicamente los efectos del mecanismo seleccionado en la inversión a largo plazo de los proveedores de servicios e infraestructura ni en la seguridad del suministro.

92. En la coyuntura actual, la Comisión considera oportuno abrir un debate para determinar si estos criterios podrían llevar a la conclusión de que serían preferibles mecanismos financieros específicos y si la Comunidad debería tomar medidas en favor de mecanismos de estas características.

93. Se someten a debate las siguientes preguntas:

(21) ¿Tienen constancia de casos en los que el Derecho comunitario, en particular la aplicación de las normas en materia de ayudas estatales, haya impedido la financiación de servicios de interés general o dado lugar a opciones ineficaces?

(22) ¿Debería darse preferencia a una forma específica de financiación desde el punto de vista de la transparencia, la rendición de cuentas, la eficacia, los efectos redistributivos o la competencia? En caso de respuesta afirmativa, ¿debería tomar la Comunidad medidas al respecto?

(23) ¿Existen sectores o circunstancias en los que la entrada en el mercado eligiendo las condiciones más ventajosas y rechazando las desfavorables (cream-skimming) pudiera resultar ineficaz y contraria al interés público?

(24) ¿Deberían precisarse las consecuencias y los criterios de la financiación solidaria a escala comunitaria?

4.3. Evaluación de los servicios de interés general

94. El carácter cambiante del entorno regulador y tecnológico, así como la creciente incidencia de las políticas comunitarias en los servicios de interés general ha puesto de manifiesto la necesidad de evaluar de forma adecuada el funcionamiento de estos servicios, tanto a escala comunitaria como nacional. La evaluación de estos servicios reviste gran importancia habida cuenta del significado que tienen para la economía en su conjunto y para la calidad de vida de todos los ciudadanos, sobre todo para supervisar si se cumplen efectivamente las misiones de interés general asignadas por los poderes públicos a los proveedores de tales servicios. Una evaluación exhaustiva permite reforzar la transparencia y sentar las bases en que sustentar las opciones políticas y un debate democrático bien fundado. Permite valorar tanto la eficacia económica de un servicio como la consecución de otros objetivos de servicio público perseguidos por las autoridades públicas. A escala comunitaria, la evaluación de los servicios de interés económico general es esencial para garantizar la consecución de los objetivos en materia de cohesión social y territorial y de protección del medio ambiente. La evaluación puede contribuir asimismo al intercambio de ejemplos de buenas prácticas a través de las fronteras y entre sectores económicos diversos. En este sentido, constituye un elemento de vital importancia para la buena gobernanza europea [55].

[55] Libro Blanco de la Comisión sobre la gobernanza europea, COM(2001) 428 de 25.7.2001; e Informe al Consejo Europeo de Laeken, COM(2001) 598 de 17.10.2001

95. En los últimos años, la Comisión ha redoblado sus esfuerzos de evaluación en el campo de los servicios de interés general y ha desarrollado una estrategia de evaluación basada en tres formas de apreciación [56]:

[56] Informe al Consejo Europeo de Laeken, COM(2001) 598 de 17.10.2001; y Comunicación de la Comisión - Nota metodológica para la evaluación horizontal de servicios de interés económico general, COM(2002) 331 final de 18.6.2002

* La Comisión lleva a cabo evaluaciones regulares de las industrias de redes que han sido liberalizadas a escala comunitaria (evaluación sectorial).

* Además, desde 2001, lleva a cabo anualmente una evaluación intersectorial de las industrias de redes (evaluación horizontal).

* Por último, realiza regularmente encuestas sobre la satisfacción de los clientes en relación con los servicios de interés económico general (p. ej. las encuestas Eurobarómetro y estudios cualitativos).

96. La evaluación de los servicios de interés general es una tarea no exenta de dificultades. Una evaluación exhaustiva ha de tener forzosamente carácter multidisciplinar y pluridimensional e incluir aspectos de orden político, económico, social y medioambiental, incluidas las externalidades. Debería tener en cuenta asimismo los intereses y puntos de vista de todas las partes interesadas. Es importante conocer lo que los usuarios y consumidores (incluidos los grupos vulnerables y marginales), los interlocutores sociales y otras partes interesadas consideran un buen funcionamiento de estos servicios, así como sus expectativas de cara al futuro. El presente Libro Verde, por tanto, propugna un debate sobre los criterios que las partes interesadas consideran necesarios a efectos de evaluación. En el contexto de su evaluación horizontal, la Comisión ha propuesto una metodología para la evaluación de los servicios de interés general [57], subrayando la necesidad de desarrollar y perfeccionar progresivamente sus evaluaciones horizontales regulares en los próximos años. La enorme dispari