COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
C0M(91) 397 final 
Bruselas, 18 de diciembre de 1991 
Memorándum de la Comisión 
sobre 1 a 
FORMAC IÓN PROFES I ONAL 
EN LA COMUNIDAD EUROPEA 
PARA LOS AÑOS 90 
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Indice 
INTRODUCCIÓN 
I. LOS DESAFÍOS PARA LA COMUNIDAD 
1. Cambios que se aceleran 
2. La función del capital intangible 
3. Las cual ificaciones y la organización del trabajo 
4. Recursos humanos más determinantes pero más escasos 
5. La formación y la cual ificación de las mujeres 
6. Los déficits de cual ificación 
7. Las PYME y ei mercado único 
8. Hacia un mercado europeo de las cual ificaciones y de la formación 
9. Una formación continua fundamentada en la formación de base 
10. La cooperación social 
II. LOS LOGROS DE LA POLÍTICA COMÚN 
1. Una construcción progresiva 
2. Las bases de la acción comunitaria 
3. Los ámbitos de actividad 
4. Las decisiones del Consejo 
5. Las medidas transnacionales 
6. La transparencia del mercado de trabajo 
7. La acción estructural 
8. Las bazas de la política comunitaria 
9. Los logros del diálogo social 
III. LAS ORIENTACIONES PARA LOS ANOS 90 
A. Las cuestiones en común 
B. Acción comunitaria 
1. Reforzar la acción comunitaria 
2. El respeto de la subsidiar i edad 
3. Nuevos objetivos para la política comunitaria 
4. Una acción comunitaria visible y coherente 
Memorándum de la Comisión sobre la 
FORMACIÓN PROFESIONAL EN LA COMMUN I DAD EUROPEA 
PARA LOS AÑOS 90 
INTRODUCCIÓN 
1. El horizonte socioeconómico de los años 90, en muchos aspectos, 
acentuará las profundas transformaciones que han caracterizado a los 
años 80: mantenimiento de la reestructuración económica en 
diferentes sectores de actividad, cambios de las cual ificaciones y 
de su evolución, situación muy diferente en cuanto a la mano de obre 
disponible, flujos debidos a la movilidad y a las migraciones. Ante 
este contexto, la Comisión decidió impulsar un amplio debate sobre 
las políticas de formación posterior a la escolaridad obligatoria. 
Considera que tanto nivel comunitario como de los Estados miembros 
el desarrollo de la formación es una condición indispensable para 
controlar esta evolución. El presente memorándum es el resultado de 
un debate muy intenso y constante con el Comité consultivo para la 
formación profesional, de composición tripartita, tanto a nivel 
comunitario como nacional. Contiene elemntos de las contribuciones 
presentadas por escrito y preparadas de manera tripartita en cada 
Estado miembro. 
2. El presente informe sobre la formación profesional en la Comunidad 
para los años 90 sitúa y describe los nuevos desafios que se 
presentan para los años próximos y que dan a las políticas de 
formación profesional una importancia creciente. Presenta los 
logros de la construcción de la política común sobre la base de los 
principios establecidos en 1963, en particular mediante los 
diferentes programas de acción comunitarios que se han aplicado 
desde 1985 en materia de formación profesional. Por último, propone 
orientaciones para la acción futura en la Comunidad en este ámbito. 
3. El presente informe se inscribe en el marco del programa de trabajo 
relativo a la Carta Social de Derechos Fundamentales de los 
Trabajadores, que estableció que en 1991 la Comisión presentaría 
propuestas relativas a una actualización de los principios generales 
de la política común de formación profesional establecidos por la 
Decisión del Consejo de 2 de abril de 1963. Las reflexiones y 
debates realizados han mostrado que tales principios generales 
debian mantenerse en sus términos, como texto de referencia que 
continúa siendo válido. 
4. En este contexto, la Comisión ha decidido abrir el debate sobre el 
conjunto de las cuestiones de la formación posterior a la 
escolaridad obligatoria. En efecto, observa que los Estados de la 
Comunidad y la Comunidad misma deben tomar decisiones fundamentales 
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para dar a los recursos humanos el papel que les corresponde en el 
mantenimiento del crecimiento económico en Europa, la realización de 
una sociedad abierta a las demás partes del mundo y la construcción 
comunitar i a misma. 
Paralelamente a la preparación del presente informe, se ha iniciado 
también una labor de reflexión sobre la enseñanza superior. La 
Comisión acaba de elaborar un "Memorándum" que propone ciertas 
orientaciones en este ámbito y el reforzamiento de sus funciones de 
investigación y transferencia de conocimientos. Aborda asimismo la 
cuestión de las relaciones entre la enseñanza superior, en 
particular la universidad, y el mundo económico en la perspectiva 
del año 2000. 
Por tanto, el presente memorándum sobre "La formación profesional en 
la Comunidad europea para los años 90" tiene por objeto iniciar el 
debate. Con este fin, indica ciertas señales de alerta sobre puntos 
que la Comisión considera determinantes, por ejemplo: 
- Las fuertes modificaciones del contexto socieconómico de los años 
90, en particular las consecuencias de la aceleración del proceso de 
mundializacion de las actividades económicas y de las tecnologías en 
las que debe situarse la economía europea. 
- Las nuevas dimensiones de la innovación tecnológica, su probable 
aceleración en el futuro y la necesaria aplicación de nuevas formas 
de organización del trabajo, que dan una misión fundamental a los 
recursos humanos y transforman las necesidades de cual ificación. 
- Los equilibrios que habrán de determinarse entre las inversiones 
efectuadas en materia de Inversión y Desarrollo para aumentar las 
posibilidades de innovación y los que son necesarios en materia de 
formación para que las cual if icaci ones de la mano de obra permitan 
efectivamente la aplicación y difusión de tales innovaciones, en 
particular hacia las PYME. 
-. Los problemas relacionados con los déficits de cual ificación que 
aparecen en todas las regiones de la Comunidad y que se deben a 
diversas causas: diferencias entre las necesidades relacionadas con 
el crecimiento y con la innovación y potencial disponible, retrasos 
en los ajustes estructurales entre las industrias en declive y el 
desarrollo de nuevos sectores e insuficiencia del nivel de 
cual ificación básico en ciertas regiones. 
- Los efectos positivos de la constitución de un espacio europeo de 
educación y formación en que las empresas desarrollarán nuevas 
políticas de gestión de cual ificaciones, que representa igualmente 
para los individuos posibilidades completamente nuevas de formación 
y de movilidad y que sitúan la actividad de los organismos de 
formación en un mercado de dimensión europea, en vez de nacional. 
Estos efectos deberán consolidarse dentro del más amplio Espacio 
Económico Europeo, que se ha creado recientemente con los países de 
la AELC, que aportarán útiles experiencias y prácticas de 
innovación en este ámbito. 
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- El conocimiento y una comprensión mutua de los sistemas de 
formación de los diferentes Estados miembros y la constitución de 
redes transeuropeas de información e intercambio entre operadores y 
entre responsables de los sistemas nacionales de formación y de 
cual ificación. 
- La evolución relativa de los flujos de movilidad intracomunitaria 
y de emigración hacia la Europa comunitaria y sus consecuencias en 
el funcionamiento del mercado de trabajo europeo. En este marco, la 
experiencia y la capacidad comunitaria, en particular en materia de 
formación, permiten apoyar los esfuerzos, ya iniciados en el marco 
de PHARE, de reajuste en materia de formación profesional de los 
países de la Europa Central y del Este. Estas consideraciones 
indican también la necesidad de realizar el proyecto de Fundación 
Europea para la Formación Profesional con el fin de hacer lo más 
eficaz y transparente posible el esfuerzo de formación con respecto 
a estos países. 
Por otro lado, hay que señalar que las fronteras entre formación y 
educación tienden en muchos casos a desdibujarse. Está claro que 
las aptitudes aportadas por los sistemas de formación se refieren 
cada vez más a valores educativos, ligados en particular a los 
conocimientos en materia de comportamiento y relación, mientras que 
los sistemas de educación básicos desean proporcionar una base de 
aptitudes de finalidad profesional. Esta interpenetación progresiva 
de los dos ámbitos -educación y formación- constituye también un 
dato fundamental en el periodo. Conviene también plantear la 
cuestión del "estatuto" de la enseñanza técnica y la formación 
profesional, tanto en términos institucionales como de medios. 
La situación actual del mercado de trabajo en la mayoría de los 
países europeos es fundamental para ello. Uno de los objetivos debe 
ser mejorar la contribución de las políticas de formación a la 
eliminación del desempleo, en particular el de larga duración. Con 
este fin, debe de darse una prioridad particular a dos aspectos. 
Por una parte, la acción comunitaria, en particular en lo que se 
refiere a la información y a los intercambios de conocimientos 
especializados, debe contribuir a la transferencia de innovaciones. 
Por otra parte, hay que insistir en el hecho de que el objetivo de 
elevación y mejora de las cual ificaciones deberá permitir tanto a 
los individuos como a las empresas controlar más los riesgos de la 
coyuntura económica y disminuir, por tanto, sus efectos negativos 
-pérdida de empleo y segmentación del mercado de trabajo-. 
En este ejercicio de definición de nuevas orientaciones para la 
política comunitaria, debe mantenerse el equilibrio entre 
integración y diversidad, tal como se manifiesta en el principio de 
subsidiar i edad. Estos dos objetivos de integración y respeto de las 
diversidades no son contradictorios, pero deben concebirse de forma 
complementaria. La diversidad de culturas y de sistemas de educación 
y de formación en Europa es una característica que la distingue 
notablemente de la organización social existente en las demás 
economías avanzadas. Las sinergias y la cooperación que pueden 
basarse en esta diversidad son un factor de progreso que la política 
comunitaria debe impulsar y apoyar. 
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10. La definición de estas nuevas orientaciones debe permitir a la vez 
acentuar la aportación de la formación profesional a las nuevas 
fases de la construcción europea y mantener y apoyar las acciones 
propias de los Estados. Por ello, esta acción comunitaria en 
materia de formación se define con una doble preocupación: se 
trata, por una parte, de fijar los objetivos comunes que los Estados 
deben perseguir y, por otra, determinar los objetivos y acciones que 
deben desarrollarse a nivel comunitario para apoyar y complementar 
estas políticas nacionales. 
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I. LOS DESAFÍOS PARA LA COMUNIDAD 
Cambios que se aceleran 
11. Los recursos humanos constituirán una prioridad en los años 90 a 
causa del mantenimiento de la restructuración económica que ha 
caracterizado singularmente al periodo precedente. Dicho proceso de 
reestructuración afectará a sectores de actividad diferentes. Al 
mismo tiempo la situación socieconómica general sufrirá una 
aceleración, principalmente en lo que se refiere a las 
cual ificaciones y su evolución, en función de la realización del 
mercado único y de la probable acentuación de la innovación 
tecnológica. 
12. Para prepararse a un entorno cada vez más dinámico y menos definido, 
las empresas desarrollaran sistemáticamente y con anticipación los 
principales recursos de la acción estratégica: la capacidad 
tecnológica, las redes de información, los recursos humanos, etc. 
La posesión de estos recursos no puede improvisarse, sino que debe 
preverse. Por esta razón las empresas competitivas desarrollan 
estos recursos para poder reaccionar rápidamente, mediante el 
recurso a los mismos, a un acontecimiento o a una oportunidad de 
désarroi lo. 
13. La mundializacion de las empresas -ya muy avanzada en ciertos 
sectores tecnológicos, como farmacia, informática, 
telecomunicaciones, materiales, etc- les da una posición mejor, y en 
ocasiones dominante, para la difusión del conocimiento y la 
tecnología. En este contexto, los recursos humanos son un factor 
cada vez más importante en las relaciones de competencia que se 
establecen a nivel de las empresas y de los sistemas económicos. 
14. Este horizonte incierto y complejo es un rasgo fundamental del 
periodo e impide establecer planes rígidos. Por el contrario, exige 
buscar, mediante las políticas de educación y formación, una mayor 
capacidad y flexibilidad e innovación. Las empresas europeas han de 
poder apoyarse en infraestructuras de educación y formación que 
hagan posible dicha mayor capacidad. 
El papel del "Capital intangible" 
15. El contexto soc i económ i co de los años 90 estará marcado de forma 
fundamental por el creciente papel de lo que puede llamarse el 
"Capital intangible", sin el cual el capital físico (máquinas y 
equipos) no sería eficaz. Es decir, no solamente la cual ificación 
profesional y el nivel tecnológico, sino también la capacidad de 
organización y la cultura empresarial. El "capital humano" europeo 
es así factor de creatividad y de dinamismo del espacio comunitario 
y debe verse como un recurso común que debe desarrollarse mediante 
la movilidad, el intercambio y la cooperación. El espacio europeo 
debe construirse como un espacio competitivo, un mercado, pero 
también como un espacio de valorización y de movilización de las 
apt itudes. 
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16. En el marco de la mundialIzacion mencionada anteriormente, las 
empresas y las autoridades públicas han de cooperar entre si. Es 
necesario desarrollar nuevas formas de cooperación en el ámbito 
comunitario y definir los nuevos modos de intervención y de relación 
que permitan hacer frente a los desafíos económicos y lograr la 
cohesión social. 
17. En la medida en que los países europeos logren desarrollar formas de 
producción modernas y competitivas, utilizando las cual if i cae i ones 
de una población bien educada y formada, Europa podrá mantener mejor 
los equilibrios relacionados con los factores migratorios: la 
emigración hacia el exterior del personal cualificado, en particular 
del altamente cualificado y también los flujos de trabajadores 
cualificados y de ejecutivos, efectuándose endetrimento de las 
regiones menos desarrolladas y disminuyendo las posibilidades de 
desarrollar en las mismas actividades competitivas. 
Las cual ificaciones y la organización del trabajo 
18. Las nuevas técnicas de información, comunicación, producción, 
procedimientos y automatización afectan a numerosos puestos de 
trabajo y modifican los perfiles de la cual ificación profesional en 
gran número de profesiones. Europa necesita realizaciones y 
aptitudes del más alto nivel en el ámbito del desarrollo y la 
utilización de las nuevas tecnologías con el fin de poder hacer 
frente a la competencia internacional. 
19. La moderna organización del trabajo se caracteriza por la reducción 
de las formas tradicionales de la división del trabajo y por una 
utilización de técnicas que tengan en cuenta las necesidades 
humanas. La gestión moderna de la empresa se caracteriza por 
poderes de decisión y de descentralización más amplios que incluyen 
la función de control de calidad en el marco de las tareas que 
incumben a diferentes categorías del personal, en particular de 
ejecución.Esta organización moderna está presidida por la idea de un 
colaborador capaz de prever, organizar y realizar su trabajo de 
manera autónoma y de supervisarlo por sí mismo. Por ello, existe 
una necesidad creciente de cual ificaciones múltiples o cruzadas, es 
decir, que combinen las tecnologías de la información y las 
cual ificaciones tradicionales para adaptarse a las nuevas 
situaciones de trabajo. Ello exige igualmente una organización 
metodológica y didáctica de la formación profesional y de la 
formación continua que mantenga la relación entre el aprendizaje 
técnico y entre la aptitud metodológica y social. 
20. Por ello también, las relaciones entre las inversiones materiales e 
inmateriales en la empresa se ven modificadas. Sin la necesaria 
inversión en sus recursos humanos y en la cual if icación de su mano 
de obra, las empresas no pueden desarrollar eficazmente los 
resultados potenciales de los nuevos procesos de producción y lograr 
los niveles de competitividad necesarios en los mercados mundiales, 
en particular en lo que se refiere a la calidad de producción de 
bienes o servicios. Por tanto, los medios de investigación y 
desarrollo y los medios de formación y cual ificación deben 
equilibrarse para obtener una acción verdaderamente complementaria y 
eficaz. 
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Recursos humanos más determinantes pero más escasos 
21. En el futuro la evolución de la demografía y de los movimientos 
migratorios, las modalidades de renovación de la mano de obra y del 
capital de aptitudes serán factores esenciales. La prevista 
disminución del peso de las jóvenes generaciones en el conjunto de 
los activos lleva a conceder una mayor importancia a las aptitudes 
de la mano de obra adulta, ya que más del 80%de los activos del año 
2000 se encuentran ya en el mercado de trabajo y las aptitudes 
necesarias se renuevan en un 10-15% por año, mientras que la entrada 
anual de jóvenes sólo constituye el 2% de los activos. Esta 
situación supone una fuerte presión en favor de un desarrollo de las 
políticas de formación continua sin reducir el esfuerzo realizado 
para conseguir una mayor cualidad de la formación de los Jóvenes. 
22. Unas políticas de educación y formación adecuadas deberán permitir 
adelantarse a una tendencia diferente de la existente desde hace 30 
años, ya que van a acumularse 3 fenómenos con diferencias regionales 
marcadas: por una parte, el volumen relativo de las jóvenes 
generaciones en la población activa va a reducirse y, por otra, la 
población de edad activa que ha continuado creciendo durante los 
años 60 se estabilizará a partir de 1995 y después disminuirá al 
final de los 30 próximos años y, por último, la población que haya 
cesado en la vida activa va a aumentar grandemente y ello de forma 
acentuada después del año 2000. La conjunción de estos tres 
fenómenos producirá una inversión progresiva de la tasa de 
dependencia, es decir, que los individuos inactivos (tercera edad y 
jóvenes) serán más numerosos que los individuos en situación activa. 
Esta evolución llevará igualmente a abrir el abanico de las 
necesidades de formación después de un periodo de actividad y a dar 
mayor actualidad a las nociones de educación permanente y periódica, 
en el contexto de la evolución del ciclo de vida. 
La formación y la cual ifIcación de las mujeres 
23. La evolución demográfica lleva asimismo a prestar mayor atención a 
la igualdad de oportunidades en el acceso a la formación ya las 
posibilidades de formación que podrán ofrecerse a la mano de obra 
femenina. Estos problemas afectan en particular a las mujeres que 
reanuden una actividad. En un contexto en que aparecerán tensiones 
sobre los recursos humanos, el problema de las condiciones de 
formación y empleo ofrecidas a las mujeres adquirirá carácter 
prioritario. Ello debería llevar a desarrollar las ofertas de 
empleo cualificadas destinadas a ellas, a elevar el nivel de su 
cual ificación profesional y a diversificar y ampliar los empleos a 
que pueden acceder. 
24. Estos objetivos deben tenerse en cuenta con respecto a la 
orientación profesional y en cuanto a la evolución de la oferta de 
formación, y también en la concepción y aplicación de los planes de 
formación de las empresas. En la Comunidad debe apoyarse y alentarse 
a los jóvenes a que ocupen empleos más satisfactorios, lo que exige 
títulos de formación más largos y niveles de cual ificación más 
elevados. Los países que logren en mayor medida resolver estos 
problemas obtendrán una ventaja importante en lo que se refiere al 
problema de los déficits de cual if icación, que será uno de los 
elementos nuevos del mercado de trabajo de ios años 90. 
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Los déficit de cual ificación 
25. En el mercado de trabajo de los países de la Comunidad parece darse 
un fenómeno relativamente nuevo, generalmente denominado déficit de 
cual ificación. Representa un desafio nuevo para las políticas de 
educación y formación, ya que se trata de acabar con la paradoja del 
mantenimiento de un nivel de desempleo elevado y de la escasez de 
mano de obra cualificada. 
26. El análisis de este fenómeno precisa la aplicación de métodos 
complementarios en los niveles macroeconómico, regional y sectorial. 
La Comisión ha iniciado esta tarea, que da lugar a la presentación 
de los primeros resultados en el informe sobre la situación del 
empleo en Europa, que se publicó en 1991. No se trata de simples 
desequilibrios cuantitativos y culturales entre oferta y demanda de 
trabajo, dado que los déficits se desarrollan al mismo tiempo que 
perdura un nivel de desempleo elevado, en particular del desempleo 
de larga duración. El análisis de estos déficits lleva a 
interesarse por los factores que influyen en los desequilibrios 
cuantitativos o cualitativos entre sistemas de formación y sistemas 
de empleo: tendencias demográficas, movilidad del trabajo, ritmo de 
la evolución tecnológica, insuficiencia de las políticas de 
formación inicial y continua, ausencia o escasez de los trabajos de 
previsión, que limitan grandemente las posibilidades de 
planificación de la formación continua. 
27. Los análisis realizados en común deberían, en particular, determinar 
indicadores que permitan caracterizar los niveles de los déficits de 
cual ificación (déficits globales, déficits sectoriales, distribución 
regional, situaciones profesionales especificas, etc). La 
cooperación a escala comunitaria debe igualmente tener por objeto la 
naturaleza de las soluciones que es posible aplicar a corto o largo 
plazo en lo que se refiere a la capacidad y las técnicas de 
formación, pero también a la organización del trabajo, a las 
necesidades de cual ificaciones y a la forma en que las posibilidades 
de cual ificación disponibles se utilizan y se valorizan en los 
procesos de producción. 
Las PYME y el mercado único 
28. En los últimos años se han subrayado el papel y la importancia de 
las PYME como fuente de creación de nuevos empleos y como apoyo a 
las posibilidades de desarrollo regionales. Representan más del 80% 
de las empresas de la Comunidad pero en su gran mayoría no 
desarrollan planes de formación para sus trabajadores y, por ello, 
deben constituir una prioridad en la acción comunitaria, en 
particular en lo que se refiere a su importancia como elemento 
fundamental del crecimiento económico de la mayoría de las regiones, 
especialmente de las menos desarrolladas. En ciertos sectores 
deberán desarrollar acciones estratégicas dirigidas a innovar, 
alcanzar el volumen crítico para las economías de escala, sin que 
ello signifique adoptar los modelos de organización de las grandes 
empresas, y desarrollar sus nichos de especializacion. 
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29. De ello resulta que, para que las PYME puedan beneficiarse de los 
efectos positivos del mercado único, deberán desarrollarse políticas 
de formación que tengan en cuenta sus necesidades específicas. Las 
PYME deberán poder disfrutar de un acceso mayor a los mecanismos de 
formación con objeto de permitirles cumplir las exigencias del 
mercado único. Las PYME deberán poder desarrollar sus acciones de 
formación teniendo en cuenta sus limitaciones de tiempo, sus 
condiciones de funcionamiento y sus posibilidades financieras. 
30. Uno de los factores de la creación de empleo por las PYME reside en 
su flexibilidad de adaptación a los cambios externos del mercado que 
las rodea. Las PYME deberán tener en cuenta no solamente los 
factores locales, regionales o nacionales, sino de forma creciente 
el impacto del mercado interior para su estrategia. 
Hacia un mercado europeo de las cual ificaciones y las formaciones 
31. Los objetivos a nivel comunitario en materia de cuaI ificación 
profesional se inscriben en el marco de un doble objetivo político: 
asegurar la libre circulación de las personas y desarrollar la 
política común de formación profesional. Las acciones comenzadas 
deben permitir establecer una estrategia comunitaria para asegurar 
la transparencia y el funcionamiento del "mercado europeo de las 
cual ificaciones", que está naciendo y que , después de 1992, 
constituir uno de los polos centrales de las políticas de recursos 
humanos. En esta perspectiva, las cual if i cae iones y aptitudes 
solicitadas, la movilidad de los individuos, las políticas de 
contratación de personal y de gestión de las empresas, el contenido 
y los costes de las acciones de formación deberán evolucionar en 
función de esta dimensión europea del mercado de las 
cual if i cae Iones. 
32. Es importante recordar que esta reflexión no debe desarrollarse 
solamente con la perspectiva de facilitar la movilidad geográfica e 
intersectorial. En efecto, con la constitución del mercado único, e 
incluso si debe descartarse la hipótesis de la constitución 
inmediata de un mercado único de trabajo a escala europea, en lo que 
respecta a muchos campos profesionales, resultará necesario 
reconocer las cual ificaciones desde un punto de vista europeo. A 
partir de ahora esta cuestión está en el centro de los debates 
realizados en el marco del diálogo social. 
33. Ello significa que la Comunidad deberá adoptar nuevas disposiciones 
para asegurar una descripción transparente de las cual ificaciones 
obtenidas en un Estado miembro. Esta emergencia de una dimensión 
europea de las cual ificaciones queda en gran medida por determinar y 
corresponde a la constitución de un "espacio europeo de formación y 
de cual ificación" que llevará a todos los responsables (poderes 
públicos, enmpresas e individuos) a modificar progresivamente sus 
enfoques y sus prácticas. Tanto a los trabajadores como a las 
empresas les interesa disponer de información comparable a nivel 
comunitario sobre las cual ificaciones profesionales adquiridas 
mediante la formación profesional, la formación continua y la 
experiencia profesional. Teniendo en cuenta las importantes 
diferencias que existen de un país a otro en las modalidades de 
construcción de las cual ificaciones y en las formas de valorización 
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de las aptitudes en el mercado de trabajo, la Comunidad deberá 
reforzar la cooperación a escala europea para que avancen las 
problemáticas y los instrumentos en estos diferentes aspectos. 
34. La oferta de formación debe evolucionar asimismo en este sentido 
para desarrollar la dimensión europea en las formaciones. No existe 
actualmente un mercado único de las formaciones, sino más bien una 
diversidad de mercados de formación con respecto a los cuales hay 
que asegurar una información y una transparencia mutuas. Para que 
los objetivos comunitarios*1) puedan difundirse a través de todos 
los sistemas de formación, en su diversidad, es necesario establecer 
las conexiones, las redes transeuropeas necesarias para que funcione 
el mercado único y que permitan a cualquier operador o instancia 
decisoria acceder a la información necesaria sobre la situación y 
las innovaciones en los demás países de la Comunidad. Los ejemplos 
de la red EURYDICE en cuanto a los sistemas de educación o el papel 
de plataforma de intercambios Jugado por el CEDEFOP y los institutos 
de investigación nacionales especializados en la formación 
profesional muestran los importantísimos resultados que pueden 
obtenerse mediante un desarrollo de la información y de la 
comprensión mutua de los sistemas. Esta instalación de redes 
transeuropeas debe continuar de modo descentralizado y utilizando 
las posibilidades creadas por los programas de acción, como las 
Asociaciones Universidad-Empresa para la Formación (AUEF) creadas 
por el programa COMETT. 
Una formación continua fundamentada en la formación profesional de base 
35. La adquisición, conservación, ampliación y profundizacion de las 
cual¡ficaciones profesionales dependen del sistema de formación 
profesional en que la formación y el trabajo están estrechamente 
relacionados entre sí. El aprendizaje profesional debería ser un 
proceso continuo a lo largo de toda la vida activa. Por ello, tanto 
a la economía como a los individuos activos les interesa 
beneficiarse de una formación profesional concebida en función de 
las necesidades previsibles del sistema de empleo. Las políticas de 
formación profesional deberán aportar toda una gama de conocimientos 
y aptitudes que podrán aplicarse a largo plazo y que confieren la 
cual ificación técnica necesaria, asi como la capacidad de evolución 
futura. Se inscribe en esta perspectiva el objetivo perseguido por 
el nuevo programa PETRA de dar a todos los jóvenes que lo deseen un 
año o, si es posible, dos años como mínimo de formación profesional 
tras la escolaridad obligatoria. Ello exige asimismo desarrollar 
acciones de cual ificación dirigidas a los Jóvenes y dar prioridad a 
la formación basada en la alternancia en la vía marcada por el 
sistema dual en Alemania para lograr la mejor relación posible entre 
el mundo educativo y el mundo de las empresas. 
36. De este modo, la formación profesional moderna debe organizarse de 
tal forma que las aptitudes metodológicas y sociales, asi como la 
capacidad de aprender de forma autónoma y continua, se adquieran 
como parte integrante de la cual ificación profesional y como base de 
las formaciones continuas futuras y del aprendizaje en el marco del 
trabajo. Asi, la coordinación del aprendizaje y del trabajo 
concreto y la toma en consideración del trabajo y de la empresa en 
la formación profesional sólo son posibles si las empresas asumen 
(1) Véase COM(90)585 de 10 de diciembre de 1990. 
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una parte de responsabilidad en la organización de la formación 
profesional y si los interlocutores sociales participan activamente 
en la formación profesional. 
37. En cuanto a la formación continua, los sistemas pluralistas han 
demostrado sus cualidades, según los principios de una economía de 
mercado. Se caracterizan por una multitud de organizadores y de 
programas de formación. Las empresas, las asociaciones 
profesionales, las instituciones privadas y públicas, en particular 
las universidades, deben ofrecer toda una gama de posibilidades de 
formación. Ello requiere la transparencia del mercado de la 
formación continua. Es también necesario que los objetivos a largo 
plazo se establezcan mediante un proceso de concertación entre todos 
los interesados en la formación continua. La formación continua 
beneficia tanto al trabajador como a la empresa. Esta, en lo que se 
refiere a la formación orientada hacia sus propias necesidades, debe 
asumir en la medida de lo posible la responsabilidad principal de la 
financiación y la organización de los programas. La responsabilidad 
de cada trabajador por su propia formación continua y la de las 
empresas en el desarrollo permanente de la cual ificación de su 
personal deben ser alentados. La motivación de los individuos y la 
responsabilidad de las empresas son dos factores que deben tenerse 
en cuenta en este ámbito, incluida la concepción de las acciones 
públicas. La propuesta de la Comisión sobre el "acceso a la 
formación continua", prevista en el programa de trabajo relativo a 
la Carta Social, proporcionará la ocasión para un debate de fondo 
sobre esta cuestión, decisiva para el futuro de Europa y de su 
compet it ividad. 
La cooperación social 
38. La formación profesional, en particular la continua, es un ámbito en 
que los interlocutores sociales desempeñan un papel muy activo y con 
frecuencia esencial. En lo que se refiere a las cual ificaciones y a 
la programación de la formación en particular, parece necesario el 
reforzamiento de este papel y el establecimiento de relaciones más 
completa entre el mundo socieconómico, las empresas y las 
instituciones de educación a todos los niveles. La participación 
activa de los representantes de los interlocutores sociales en las 
actividades comunitarias y las aportaciones extraordinariamente 
importantes que constituyen los "Dictámenes comunes" que adoptan a 
nivel comunitario en el marco del diálogo social, principalmente en 
lo que se refiere a la educación y a la formación, representan para 
la Comisión dos elementos fundamentales para definir sus propias 
or ientaciones. 
39. En este debate es igualmente de importancia tomar en cuenta las 
responsabilidades propias que incumben a los interlocutores sociales 
mediante los acuerdos convencionales que concluyen y la interacción 
de estos acuerdos con las diferentes formas de intervención pública, 
nacional y comunitaria en una perspectiva de desarrollo de la acción 
propia de los interlocutores sociales, principalmente en lo relativo 
a la organización del trabajo y a la política de formación continua. 
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LOS LOGROS DE LA POLÍTICA COMÚN 
Una construcción progresiva 
40. La política comunitaria de formación profesional se construye 
progresivamente en relación con las etapas de construcción de la 
Comunidad misma. Este carácter progresivo de la política común ha 
sido reconocido Jurídicamente por el Tribunal de Justicia (sentencia 
Gravier de 13 de febrero de 1985). La política de formación 
profesional se ha articulado igualmente cada vez más con el 
desarrollo de otras acciones comunitarias más prioritarias (política 
estructural, política de investigación y desarrollo, instalación de 
las redes transeuropeas, etc.). 
41. El articulo 128 del Tratado constituye la base de la política 
comunitaria de formación profesional. Prevé la aplicación de una 
politica común a partir de principios generales establecidos 
mediante decisión del Consejo a propuesta de la Comisión. Sin 
embargo, el Tratado ha dejado abiertas las posibilidades de 
desarrollo ulterior sin definir los ejes de una forma demasiado 
precisa en aquel momento. La primera aplicación concreta de este 
articulo fue la decisión de 2 de abril de 1963 por la que se 
establecían los principios generales de aplicación de una politica 
común de formación profesional. Al mismo tiempo, esta Decisión creó 
el Comité consultivo para la formación profesional, comité de 
estatuto tripartito cuya misión es asistir a la Comisión en la 
aplicación de esta politica. 
42. Sucesivas sentencias del Tribunal de Justicia a partir de 1985 han 
clarificado diversas normas jurídicas: confirmación de la libertad 
de acceso a los cursos de formación en otro Estado miembro sin 
discriminación por razones de nacionalidad (artículos 7 y 128 del 
Tratado); confirmación de una definición amplia de la formación 
profesional, que incluye la enseñanza superior; confirmación del 
establecimiento progresivo de la politica común en materia de 
formación profesional; confirmación de que la Comisión podría 
proponer al Consejo programas con consecuencias presupuestarias. 
43. El examen efectuado en 1990 y 1991 con el Comité consultivo para la 
formación profesional sobre la aplicación de los principios 
generales establecidos en 1963 lleva a considerar que estos 
principios siguen siendo válidos como marco de referencia general. 
Sin embargo, la evolución registrada desde entonces exige definir 
los nuevos objetivos que han de perseguirse a nivel comunitario, en 
particular para asegurar el desarrollo de la dimensión europea de 
las cual ificaciones y de las formaciones. 
44. El desarrollo del "mercado europeo de las cual ¡f icaciones y de las 
formaciones" hará necesarias medidas comunitarias de regulación de 
este mercado, en particular desde el punto de vista de la 
transparencia y del funcionamiento, y de elevación de la calidad de 
la formación. Deben tomarse medidas para ampliar el acceso a la 
formación de todos los trabajadores en el ámbito comunitario. La 
Comunidad necesita también desarrollar su capacidad para ocuparse, 
no solamente del reconocimiento de los diplomas, sino también de las 
cual ificaciones para asegurar la transparencia del mercado de 
trabajo europeo y permitir la libertad de circulación. 
•15-
Las bases de la acción comunitaria 
45. Uno de los datos fundamentales para la acción comunitaria reside en 
la diversidad de los sistemas de educación y formación adoptados por 
los Estados miembros. La armonización de estos sistemas es 
unánimemente rechazada por los Estados miembros y seria 
contraproducente para la construcción comunitaria. En efecto, la 
diversidad de los sistemas y la diversidad de culturas que refleja 
constituye una baza que conviene mantener y valorizar para la 
construcción europea. 
46. Esta opción ha llevado a construir la política comunitaria de 
formación profesional sobre las bases siguientes: 
-> Coordinación de tas políticas: Los principios generales y los 
marcos comunes de las lineas directrices de las decisiones del 
Consejo en que se fundan los programas de acción definen las bases 
de una adecuada coordinación de las políticas desarrolladas por los 
Estados en cada uno de los ámbitos de la acción comunitaria. 
-> Convergencia de las iniciativas: Las decisiones del Consejo 
establecen, en cada uno de los ámbitos, un marco común de 
orientaciones que incitan a una evolución convergente de los 
mecanismos nacionales, a partir de las iniciativas adoptadas por los 
Estados miembros. 
-> Cooperación transnaclonai: Se fomenta la cooperación 
transnacional entre los diferentes responsables de la formación 
profesional. Esta cooperación alcanza ya un nivel a partir del cual 
cabe hablar de un mercado europeo de la formación y de las 
cual ificaciones desde el punto de vista de la movilidad de las 
personas y de los productos de formación y que tiene un efecto 
inducido sobre los mecanismos nacionales y las cual ificaciones de 
los trabajadores, incluidos los no móviles. 
47. Debe añadirse ei papel, muy importante, de las instancias y 
procedimientos de Concertacíón, tanto con los Estados miembros como 
con los interlocutores sociales. El ámbito de la formación 
profesional se basa, por su naturaleza, en procedimientos de 
consulta entre poderes públicos, empresarios y sindicatos, de forma 
distinta según las prácticas nacionales. La acción comunitaria 
contribuye a reforzar y sistematizar esta consulta, tanto en cuanto 
a dirección de las acciones comunitarias (Comité consultivo para la 
formación profesional, comités de programas, diálogo social) como en 
los Estados miembros mismos (instancias nacionales de seguimiento, 
evaluación, participación de los interlocutores sociales en los 
proyectos). 
48. La aplicación de estos principios en el desarrollo de la política 
comunitaria de formación profesional ha contribuido a una noción 
dinámica de la subsidiar i edad en este ámbito. Esta noción no 
solamente respeta las separaciones normativas de los ámbitos de 
competencia, sino que también se basa en una articulación fecunda 
entre politica comunitaria y políticas nacionales. En la 
perspectiva de los años 90 y de las reflexiones actualmente en curso 
para una mayor eficacia de las políticas a ambos niveles, este punto 
constituye un logró que debe valorarse en mayor medida. 
-16-
Los ámbitos de actividad 
49. La segunda mitad de los años 80 se ha caracterizado por la adopción 
de decisiones del Consejo, basadas en el articulo 128, en una 
interpretación más amplia de las competencias basadas en ese texto, 
que han dado lugar a la aplicación de programas de acción 
comunitarios relativos a la formación profesional y de la labor 
realizada en materia de la correspondencia de las cual ificaciones. 
50. La aplicación de estos diferentes programas representa una etapa 
esencial de la construcción de la política común en los ámbitos 
fijados por las decisiones del Consejo. El informe de la Comisión 
sobre la racionalización y la coordinación de los programas de 
formación profesional a nivel comunitario de 21 de agosto de 1990 
estableció el marco para una mayor eficacia. 
Las decisiones del Consejo 
51. Cada programa de acción se funda en general en una decisión del 
Consejo que reviste generalmente las siguientes características 
homogéneas, teniendo en cuenta la especificidad de cada campo: 
1. Lineas directrices comunes para promover la convergencia de las 
iniciativas adoptadas por y en los Estados miembros sobre los 
mecanismos nacionales. 
2. Medidas transnacionales aplicadas a escala comunitaria que apoyan 
las líneas directrices comunes adoptadas por el Consejo y promueven 
la cooperación transnacional. 
3. Un procedimiento de evaluación sobre las operaciones abarcadas 
por el programa y sus ¡nterrelaciones con otras iniciativas conexas 
para resaltar la dimensión comunitaria como tal y las relaciones con 
las políticas llevadas a cabo en los Estados miembros. 
4. Un comité de programas de tipo consultivo, que ejerce una función 
de asistencia y seguimiento para la aplicación del programa y al que 
los interlocutores sociales asisten en calidad de observadores. 
52. Esta labor de dar coherencia a las estructuras de los programas de 
acción se inscribe en el esfuerzo de racionalización y coordinación 
que se ha iniciado y dota a la politica comunitaria de instancias de 
concertación, tanto con los Estados miembros como con los 
interlocutores sociales, que permiten la transparencia y el 
seguimiento real de la acción comunitaria. El conjunto de estos 
procedimientos e instancia constituye una baza en la perspectiva del 
desarrollo de esta politica y el respeto del principio de 
subsidiar i edad. 
Las medidas transnacionales 
53. Los programas de acción comprenden medidas financiadas en parte por 
la Comunidad y que tienen como fin desarrollar el carácter 
transnacional de las operaciones de formación y sistematizar la 
cooperación entre los responsables europeos de la formación 
profesional. Estas medidas se han enriquecido progresivamente y se 
¿17-
i 
apoyan a partir de ahora en redes de varios miles de operadores que 
constituyen los enlaces, implantados en los tejidos nacionales, 
regionales o locales, para la aplicación de las medidas 
transnacionales definidas en relación con los objetivos de los 
programas. Esta cooperación transnacional se desarrolla a varios 
niveles: Intercambios de Información, establecimiento de marcos de 
referencias comunes, intercambios y movilidad de formadores, de 
receptores de formación y de responsables, cooperación permanente, 
gestión de proyectos conjuntos o instalación de redes transeuropeas 
de comunicación y enseñanza a distancia. 
La transparencia del mercado de trabajo 
54. Se ha desarrollado una primera línea de acción en torno a la noción 
de reconocimiento mutuo de diplomas para el acceso a las profesiones 
y actividades profesionales reglamentadas en otro Estado miembro. 
Se ha dado un paso muy importante con la adopción de la Directiva 
del Consejo sobre el sistema general de reconocimiento de las 
cual ificaciones adquiridas tras al menos tres años de formación 
universitaria. Se estudia actualmente la extensión de este tipo de 
mecanismo a las profesiones reglamentadas de los demás niveles de 
formación. 
55. Los trabajos sobre la correspondencia de las cual ificaciones 
iniciadas con respecto a los sectores profesionales del nivel 
"trabajador cualificado" se desarrollan con métodos mejorados y a un 
ritmo acelerado. Las medidas adoptadas deberían permitir lograr a 
finales de 1992 los trabajos relativos a las profesiones de este 
nivel. Con arreglo a lo previsto en la Resolución (91/C109/01) del 
Consejo de diciembre de 1990, un informe de evaluación solicitado a 
los Estados miembros sobre la utilización de los resultados y la 
aplicación del mecanismo permitirá a la Comisión presentar en 1992 
nuevas propuestas en el ámbito de las cual ificaciones. 
56. Por otro lado, en estrecha relación con la transformación de las 
cual ificaciones ligada a la realización del mercado único, el 
desarrollo de la dimensión europea de las cual ificaciones está 
apoyada por diferentes áreas de los programas de acciones e 
iniciativas de la Comunidad. Desde este punto de vista, en el 
ámbito comunitario se desarrolla una nueva vertiente de actividad 
relativa a las previsiones de cual ificación y la determinación de 
los déficits que constituyen datos nuevos para la concepción de las 
políticas de empleo y de formación a nivel de mercado de trabajo 
europeo. 
La acción estructural 
57. En el marco de la reforma general de la política estructural 
aplicada desde 1988 se han fijado cinco objetivos prioritarios para 
la acción que lleva a cabo la Comunidad mediante los fondos 
estructurales. En este marco, el Fondo Social Europeo ha recibido 
como atribuciones prioritarias el apoyo a las acciones de formación 
profesional y de ayuda a la contratación de personal y a la creación 
de actividades de autónomos, y el desarrollo de la formación en las 
regiones con retraso en su desarrollo, en declive industrial y en 
-18-
las zonas rurales. Esta reforma ha dado lugar a la aprobación de 
los Marcos comunitarios de apoyo (MCA), propios de cada uno de los 
objetivos y que dan lugar a actuaciones financieras muy importantes. 
58. La distribución por objetivos de los medios de acción previstos por 
el FSE en los marcos comunitarios de apoyo existentes el 31 de 
diciembre de 1990 es el siguiente (precios de 1989): 
- regiones del objetivo no 1: 9 813 millones de ecus para el 
periodo 1989-1993 
- objetivo no 2: 983 millones de ecus para el periodo 1989-1991 
- objetivos np_ 3 y 4 fuera del objetivo no 1: 4 128 millones de 
ecus para el periodo 1990-1992 
- objetivo no 5b): 436 millones de ecus para el periodo 1989-1993. 
En lo que se refiere a los objetivos principales del FSE, es decir 
los objetivos no 3 y 4, la asistencia se ajusta en gran medida a las 
prioridades y asignaciones financieras fijadas en los MCA, 
principalmente en lo que se refiere al peso relativo atribuido a las 
diferentes categorías de personas (jóvenes, desempleados de larga 
duración, categorías vulnerables) en los diferentes tipos de 
formación (formación de base, alta tecnología, acciones 
transnacionales, etc.), y también en lo que se refiere a la 
proporción entre el objetivo no 3 y el objetivo no 4. 
Por lo que respecta a la lucha contra el desempleo de larga 
duración, el objetivo es dotar a los desempleados de cual ificaciones 
elevadas mediante diversos tipos de acciones: valorización de las 
posibilidades locales de desarrollo del empleo, ayudas a la 
contratación y a la creación de empleos de autónomos, formación de 
las mujeres que entran en el mercado de trabajo, etc. 
En cuanto a la Inserción profesional de los jóvenes, el objetivo es 
ayudarles a encontrar un primer empleo estable. El FSE apoya 
acciones como la formación básica relacionada con una experiencia 
profesional en la empresa o en centros apropiados, una formación que 
requiera la utilización de nuevas tecnologías, las ayudas a la 
contratación para empleos de nueva creación y carácter estable, asi 
como las ayudas a la creación de actividades de autónomos. 
La lucha contra el desempleo de larga duración y la inserción 
profesional de los jóvenes utilizan aproximadamente un 60% de los 
medios de acción que el FSE puede dedicar a los marcos comunitarios 
de apoyo creados para todos los objetivos. Los objetivos no 3 y 4 
representan un 40% de los fondos disponibles del FSE en las regiones 
con retraso en su desarrollo y aproximadamente un 80% de los que 
puede destinar al resto de la Comunidad. 
Esta concentración de los fondos del FSE en los objetivos no 3 y 4 
está en la linea de la normativa que ha fijado la lucha contra el 
desempleo de larga duración y la inserción profesional de los 
Jóvenes en misiones prioritarias del FSE. 
En cuanto al objetivo no 1, las intervenciones del FSE pueden 
agruparse en tres categorías principales: 
i ' -19-l \ 
- las acciones de formación continuada que representan 
aproximadamente un 70% de las intervenciones del FSE en las 
regiones del objetivo no. 1 
- las intervenciones relativas a la formación inicial que 
constituyen aproximadamente la cuarta parte de los fondos 
previstos por el FSE para estas regiones. 
- el reforzamiento de las estructuras de formación (formación de 
los formadores). 
En las regiones afectadas por el declive industrial (objetivo no 2), 
las principales intervenciones financiadas por el FSE se refieren al 
desarrollo de actividades de producción, especialmente en las 
pequeñas y medianas empresas, y las destinadas a apoyar la formación 
tecnológica. 
En el marco del désarroi lo rural, el FSE cofinancia la formación y 
el empleo en los sectores económicos apoyados por el FEOGA y el 
FEDER. 
59. Esta acción estructural se ha reforzado con la reciente adopción de 
una serie de iniciativas comunitarias relativas a los recursos^ 
humanos (EUR0F0RM en cuanto a las nuevas cual ificaciones y nuevaá 
oportunidades de empleo, NOW en cuanto a la formación de las mujeres 
y HORIZON en lo que se refiere a la acción dirigida a las personas 
minusválidas). Esta intervención suplementaria está actualmente en 
curso de aplicación con los Estados miembros. Estas iniciativas 
prevén una mayor articulación entre las acciones realizadas en el 
marco de la politica estructural y los objetivos y operaciones que 
dependen de los programas de apoyo a la política comunitaria de 
formación profesional (principalmente FORCE y EUROTECNET). 
60. Para poder recibir fondos, las acciones deben responder a los 
criterios de financiación del FSE y del FEDER (la contribución total 
de los Fondos estructurales (FSE y FEDER) se estima en 600 millones 
de ecus, de los que 300 millones de ecus se destinan a EUR0F0RM, 120 
millones de ecus a NOW y 180 millones de ecus a HORIZON). El 
porcentaje de financiación, que varía según la región del promotor y 
la naturaleza especifica de la acción propuesta, se eleva 
generalmente al 45% de los gastos que pueden recibir financiación; 
este procentaje aumenta al 65% en las regiones del objetivo 1. Las 
autoridades nacionales competentes (Ministerio de Empleo y de 
Trabajo) seleccionan los proyectos en función de los criterios 
establecidos de común acuerdo con la Comisión. Los Estados miembros 
deben presentar sus solicitudes de asistencia bajo la forma de 
programas operativos o subvenciones globales. Los Estados miembros 
han presentado 43 programas operativos a la Comisión en junio-julio 
de 1991 para el periodo que llega hasta finales de 1993. 
61. El carácter transnacional que deberá permitir la transferencia de 
conocimientos prácticos y suponer al menos un participante 
procedente de las regiones del objetivo 1 (a excepción del aspecto 
"desfavorecidos" de HORIZON) es obligatorio. Otros criterios que no 
son necesariamente acumulativos son prioritarios. Se trata del 
carácter ejemplar y del efecto multiplicador que permiten la 
difusión de buenas prácticas en el conjunto de las actividades 
financiadas por los Fondos Estructurales en el ámbito de la 
formación y el empleo, de la asociación con los programas 
•20-
comunitarios FORCE, EUROTECNET, LEDA, ERGO, (EUROFORM, ILE, IRIS y 
la red CHILDCARE, (NOW), HELIOS, HANDYNET y PAUVRETE III (HORIZON) o 
incluso del carácter innovador en ámbitos hasta ahora 
insuficientemente cubiertos por la Intervención de los Fondos 
Estructurales. 
62. En cuanto a la acción futura de la Comunidad, es importante insistir 
en la coherencia de conjunto que debe lograrse para aplicar las 
orientaciones trazadas en este informe. Las acciones dirigidas 
prioritariamente a apoyar la competitividad económica y las 
encaminadas primordialmente al fortalecimiento de la cohesión social 
deben completarse y enriquecerse mutuamente, en particular para 
permitir la transferencia de las innovaciones en materia de métodos 
y gestión y controlar la evolución de los costes de las acciones. 
Las bazas de la politica comunitaria 
63. La aplicación de los programas de acción durante los últimos años ha 
permitido desarrollar nuevas redes (instancias nacionales de 
coordinación de los programas, operadores como las AUEF-COMETT) que 
constituyen estructuras de enlace e intervención tanto para la 
promoción de nuevos objetivos como para el montaje de operaciones de 
carácter transnacional. La evaluación de estas redes muestra que 
han contribuido a desarrollar una dimensión comunitaria en sectores 
que ya tenían esta preocupación (universidades, por ejemplo) o que 
han creado actividades comunitarias en sectores hasta ahora poco 
abordados (PYME, por ejemplo). En términos de medios financieros y 
humanos, estas acciones en el marco de los programas de acción 
(cooperación, proyectos conjuntos, redes) han movilizado para lograr 
los objetivos comunitarios un conjunto de medios humanos y 
financieros que corresponden a una inversión suplementaria, 
efectuada por múltiples responsables (poderes públicos, 
colectividades territoriales, empresas) en objetivos comunitarios 
concretos. Han permitido asi una desmultiplicación de las 
contribuciones aportadas por la Comunidad. 
Los logros del diálogo social 
64. El funcionamiento, desde su creación en enero de 1989, del Grupo de 
Trabajo de diálogo social sobre la educación y la formación se 
desarrolló en condiciones satisfactorias y ha producido resultados 
tangibles con la adopción de un dictamen común sobre la educación y 
la formación de los Jóvenes y los adultos el 26 de enero de 1990 y 
la propuesta de un programa de trabajo para prolongar este primer 
resultado. Esta continuación de los trabajos ha dado lugar a la 
adopción de un nuevo dictamen sobre la transición de los jóvenes de 
la escuela a la vida activa. En octubre de 1991 se adoptó un cuarto 
dictamen común sobre la cuestión del modo de permitir el acceso más 
amplio posible a la formación continua. 
65. La continuidad de estos dictámenes constituye un progreso importante 
para lograr que evolucionen las situaciones nacionales. Son una 
forma de compromiso de acciones conjuntas de los interlocutores 
sociales para dinamizar los debates a todos los niveles y permitir 
una participación óptima de todos los actores. Por último, se ha 
-21-
aceptado nuevamente proseguir el diálogo sobre dos temas esenciales, 
la cual ificación y la certificación por una parte, y las mujeres y 
la formación por otra. 
66. Esta dinámica de diálogo social constituye una ventaja en un ámbito 
de acción que por su naturaleza corresponde en primer lugar a los 
interlocutores sociales y al progreso de los convenios. Los 
resultados obtenidos mediante los dictámenes comunes concluidos 
desde hace dos años constituyen bases extraordinariamente sólidas, 
por una parte, para que estos dictámenes evolucionen hacia convenios 
concluidos a nivel nacional, y por otra, para que exista una 
complementar i edad con las iniciativas que la Comunidad puede 
desarrollar en estos ámbitos, en particular sobre el acceso a la 
formación continua. 
-22-
III. LAS ORIENTACIONES PARA LOS ANOS 90 
A. Las cuestiones comunes 
67. Al iniciar este debate sobre las orientaciones prioritarias en 
materia de formación profesional durante los años 90, la Comisión 
tendrá conciencia de que se trata de responder a las 
transformaciones estructurales que están actualmente en curso, así 
como de orientarlas. En cuanto a la competitividad, hay que 
facilitar y aplicar las políticas de orientación necesarias. Pero, 
al mismo tiempo, con el objetivo de la cohesión hay que limitar o 
evitar algunos de sus efectos negativos en los que se refiere a la 
situación del mercado de trabajo. La década que comienza será un 
periodo de adaptación muy profundo de los procesos industriales, de 
los sectores y del funcionamiento del mercado de las 
cual ificaciones. La profundizacion de los puntos claves abordados en 
este memorándum y la respuesta a las diferentes cuestiones comunes 
planteadas a continuación tienen, por tanto, una importancia muy 
especial. 
68. El debate sobre la cual ificación de base de los Jóvenes ha sido una 
preocupación dominante en los años 80, pero no pierde de ninguna 
manera actualidad. Se observa una elevación progresiva del nivel de 
cual ificación solicitado para acceder al empleo y una agravación de 
las dificultades que encuentran quienes no han seguido una formación 
inicial. ¿Cómo pueden ser elementos fundamentales para el futuro la 
mejora de la calidad de la formación, la aproximación y la 
cooperación entre los sistemas de formación y las empresas para 
désarroi lar la alternancia, la evolución de las competencias básicas 
fací Iftadas a los Jóvenes, la articulación de la formación básica y 
el désarroi lo de la formación continuada? 
69. La situación del mercado de trabajo en los diferentes países 
comunitarios demuestra que los niveles de desempleo más elevados y 
el mantenimiento de un desempleo de larga duración importante están 
cada vez más relacionados con los factores cualitativos que resultan 
de las diferencias entre las necesidades de cual ificación de las 
empresas (subrayadas por todas las organizaciones empresariales) y 
las competencias de la mano de obra. La creación de empleo y los 
efectos en el desempleo, por tanto, dependen en gran medida de la 
repercusión de las políticas de formación en la "calidad" de la mano 
de obra, es decir, las cual ificaciones que posee y su integración en 
las organizaciones del trabajo modernas. Del mismo modo, la 
transformación de los sectores industriales, en particular de los 
más expuestos a la competencia mundial, exigen ai mismo tiempo la 
elaboración de planes a medio plazo, especialmente desde el punto de 
vista de las necesidades de cual ificación, y la preparación conjunta 
de acciones de reconversión. En relación con este conjunto de 
cuestiones, ¿cómo mejorar la conexión entre formación, adaptación 
estructural y la situación del mercado de trabajo? 
70. La valorización de las inversiones realizadas en materia de 
Investigación y Desarrollo y la difusión de las innovaciones en el 
tejido económico, en particular en los sectores expuestos a la 
competencia mundial, depende de las acciones llevadas a cabo en 
materia de cual ificación. La eliminación de los déficits de 
cual ificación, las transformaciones relacionadas con las 
cual ificaciones y con la organización del trabajo son los nuevos 
-23-
requisitos de la competitividad. El desarrollo del acceso a la 
formación durante la vida activa para todos los trabajadores es una 
condición de tales transformaciones. ¿Cómo profundizar las acciones 
en materia de cual IfIcación, la conexión entre la política de 
formación y la estrategia económica global en las empresas y en las 
reglones, la elaboración y financiación de las políticas de 
formación para todos los trabajadores por cuenta ajena y para los 
desempleados? 
71. La respuesta a estas diferentes cuestiones condiciona las actitudes 
ofensivas en relación con una adaptación estructural tras lo que se 
ha observado en la organización de las empresas y en^ el 
funcionamiento del mercado de trabajo durante estos últimos años. 
Todos los países que han adoptado las actitudes más previsoras y 
dinámicas con respecto a los cambios estructurales son quienes al 
mismo tiempo han controlado mejor el nivel de desempleo. Por el 
contrario, los países que se han preparado y abierto menos a estas 
transformaciones cualitativas sufren diferencias mayores y más 
persistentes entre oferta y demanda de empleo y ven cómo se 
desarrolla una exclusión duradera del mercado de trabajo que tiende 
a aumentar el desempleo de larga duración 
B. La acción comunitaria 
Reforzar la acción comunitaria 
72. La política comunitaria de formación profesional se encuentra en una 
etapa nueva de su construcción. Esta etapa es decisiva para 
responder a desafíos de una amplitud y complejidad ciertamente 
desconocidas hasta ahora. Los diferentes desafios analizados en 
este documento demuestran que son indispensables una aceleración 
cuantitativa y una mejora cualitativa de las inversiones en 
formación. Teniendo en cuenta los objetivos a escala nacional y a 
escala comunitaria, sólo podrán alcanzarse mediante la cooperación y 
la convergencia creciente entre todos los responsables, poderes 
públicos, empresas e instituciones educativas. 
73. La nuevas condiciones de la construcción comunitaria exigen reforzar 
la importancia del desarrollo de los recursos humanos, en particular 
mediante la formación profesional. Este objetivo debe desarrollarse 
a la vez en una perspectiva de cohesión económica y social y en 
términos de competitividad económica. El papel central de la 
formación, en particular continua, es esencial en el desarrollo de 
una sociedad activa, capaz de controlar los cambios económicos, 
tecnológicos, culturales y sociales, y hacer frente a los desafíos 
planteados por las demás partes del mundo y para el desarrollo de la 
ciudadanía europea. La cuestión de la calidad y los niveles de los 
sistemas de educación y de formación están en el centro de las 
preocupaciones de la Comunidad, como en todos los Estados miembros. 
74. El desarrollo de la política de formación profesional a nivel 
comunitario es un requisito necesario para la eficacia de las 
pol¡ticas de los sectores prioritarios para el futuro de la 
Comunidad. La valorización de los recursos humanos debe también 
constituir un elemento de la acción horizontal de la Comunidad en 
favor de la competitividad, así como de las acciones sectoriales que 
la Comunidad tiene intención de iniciar para reforzar su 
competitividad en los mercados mundiales. 
-24-
75. Esta estrategia de valorización de los recursos humanos está también 
relacionada con el objetivo de reforzamiento del papel de la 
Comunidad en el mundo, como lo demuestran las relaciones que se 
crean entre la Comunidad y el exterior. El desarrollo de la 
cooperación en estos ámbitos es una .garantía de beneficio e 
influencia recíprocos absolutamente fundamentales y durante los años 
90 estas actividades aumentarán sin duda de forma considerable. 
76. Las relaciones exteriores en materia de formación enriquecen el 
conocimiento mutuo y contribuyen a una comprensión cultural y social 
que permite desarrollar las relaciones polit leas, tecnológicas y 
comerciales. Esta colaboración hace también posible difundir un 
mayor conocimiento de la Comunidad, de sus instituciones, de su 
funcionamiento y de sus objetivos. Desde este punto de vista, la 
comparación con los sistemas y organizaciones adoptados por otros 
países o espacios económicos es prueba de enriquecimiento y progreso 
para la Comunidad misma. 
77. Estas relaciones se desarrollan mediante la cooperación entre las 
instituciones de formación de la Comunidad y de los países 
interesados y principalmente mediante la participación de los países 
de la AELC en los programas comunitarios de acuerdo con modalidades 
específicas. Las solicitudes de participación en tales programas han 
evidenciado una gran riqueza y una considerable importancia en lo 
que al contenido se refiere. 
78. Sobre la base de estas orientaciones, las relaciones exteriores de 
la Comunidad se han desarrollado estos últimos años con los países 
de Europa Central y Oriental en su evolución hacia una economía de 
mercado para la que constituyen un factor fundamental los recursos 
humanos, con los países de la AELC en la perspectiva de realización 
de un Espacio Económico Europeo, con EEUU, con la URSS y con los 
restantes países terceros u organizaciones internacionales (OCDE, 
OIT...). En lo que respecta a la colaboración con los países de 
Europa Central y Oriental, la creación de la Fundación Europea para 
la Formación proporcionaria el marco para una mejor evaluación de 
las necesidades y las inversiones. 
El respeto de la subs idiariedad 
79. El respeto del principio de subsidiar i edad exige determinar las 
responsabilidades de las medidas que incumben a cada uno de los 
niveles, en particular las que corresponden a la acción de los 
Estados miembros en su territorio y las que puede aplicar la 
Comisión en virtud de las competencias de la Comunidad y de la 
especial función catalizadora que le incumbe. Esto supone 
establecer los principales objetivos políticos que deben seguirse a 
nivel comunitario en el ámbito de la formación profesional y la 
plusvalía aportada a las políticas y actividades iniciadas por los 
Estados miembros. 
80. Desde este punto de vista, se está produciendo un doble cambio: la 
innovación y la investigación, que a menudo dan origen a las 
necesidades de formación, y la realización de la formación, 
medi anteorganismos o empresas se desarrollan cada vez más como 
actividades a escala comunitaria, al mismo tiempo que nacional. 
-25-
81. Una actividad transnacional de formación se está superponiendo asi a 
los mercados nacionales de la formación y repercute en ellos. De 
hecho, los responsables comunitarios en materia de formación 
profesional son cada vez más las empresas europeas de carácter 
multinacional, los grupos de empresas y las organizaciones 
profesionales que persiguen objetivos comunitarios, las 
colectividades territoriales que participan en acciones 
interregionales de carácter europeo, la cooperación transnacional de 
organismos de formación. La organización de sus acciones debe tener 
una dimensión comunitaria. 
Nuevos objetivos para la politica comunitaria 
82. Las circunstancias económicas de los años 90 y la realización del 
mercado único marcan nuevos desafios para la política comunitaria en 
materia de formación profesional. Esta debe desarrollarse con 
arreglo a los objetivos que se aplicarán a ios ámbitos de actividad 
determinados por el Informe sobre la racionalización de los 
programas de acción adoptado por la Comisión en agosto de 1990. Los 
objetivos centrales de la política comunitaria de formación pueden 
expresarse con tres ideas claves: INVERTIR, MEJORAR, HACER 
TRANSPARENTE. 
83. mejorar la Inversión en la formación: los Estados miembros y la 
Comunidad deben incrementar su esfuerzo en materia de formación 
profesional para ser capaces de hacer frente a los cambios 
económicos, tecnológicos y sociales de los años 90 y reducir las 
disparidades regionales. Es necesario facilitar el acceso y la 
participación en la formación profesional apropiada. Este objetivo 
exige proporcionar a cada joven una cual ificación profesional de 
base amplia y reconocida para facilitar su transición hacia la vida 
activa y adulta y su inserción en el mercado de trabajo, y 
desarrollar las posibilidades de acceso a la formación a lo largo de 
toda la vida activa profesional. Es igualmente necesario prever las 
necesidades, teniendo en cuenta la evolución más rápida y compleja 
que experimentarán las cual ifIcaciones y las competencias. De este 
modo, en el mercado de trabajo comunitario deberá producirse una 
inserción y una reinserción profesionales mejoradas. 
84. Mejorar la calidad de la formación: la calidad y, por tanto, los 
resultados de los sistemas de educación y de formación deben 
aumentar para hacer frente a la explosión previsible de las 
necesidades de formación, principalmente mediante los intercambios 
de formación y experiencia en el ámbito de la formación profesional. 
Estos intercambios a escala comunitaria deberán basarse en una 
multiplicación de la movilidad transnacional de los formadores, así 
como de las personas en formación. El desarrollo de sistemas 
europeos de enseñanza a distancia se inscribe asimismo en este 
objetivo. Se trata de permitir en el futuro a cada ciudadano 
europeo o a cada empresa acceder al conjunto de la capacidad y 
posibilidades de formación desarrolladas en Europa sobre el tema que 
les interese. 
85. Asegurar la transparencia: la igualdad de acceso a la formación 
profesional debe no solamente reconocerse Jurídicamente eliminando 
toda discriminación por razones de nacionalidad, sino también 
favorecerse concreta y explícitamente. La Comunidad debe lograr la 
transparencia del mercado de la formación y del reconocimiento de 
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las formaciones en el mercado de trabajo. Los diplomas, los 
certificados, las cual ificaciones deben establecerse de forma 
transparente y recíproca. La cooperación entre operadores debe 
permitir multiplicar tas acciones y las ramas de formación 
concebidas de manera común a escata comunitaria y, por tanto, 
reconocida de hecho por su propia concepción. Se trata también de 
crear redes transeuropeas que conecten los datos nacionales y 
permitan establecer a nivel comunitario una verdadera red en el 
territorio europeo, para establecer la comunicación entre operadores 
e instancias decisorias. 
86. Las nuevas etapas de la política comunitaria deben dar mayor valor a 
los logros realizados y basarse en las redes de acción ya creadas 
por los programas de acción. Estas constituyen estructuras 
originales y que revisten una verdadera dimensión comunitaria. El 
enriquecimiento mutuo de los sistemas ya está en marcha, 
principalmente en el marco de ios programas de acción comunitarios. 
Esta acción debe reforzarse en el futuro en una perspectiva de 
concertación y cooperación y ser favorecida por una gestión eficaz y 
descentralizada de ios problemas comunitarios. 
Una acción comunitaria visible y coherente 
87. Los medios que dedica la Comunidad a las políticas y programas de 
acción en materia de formación profesional han aumentado grandemente 
en estos últimos años, aun cuando continúan siendo cuantitativamente 
limitados en relación con los medios de la política estructural y 
tos medios de la politica de investigación y desarrollo. Este 
avance presupuestarlo ha materializado la prioridad que se había 
dado a los recursos humanos en la concepción del conjunto de la 
acción comunitaria. 
88. Sin embargo, la eficacia de estas acciones depende fundamentalmente 
de su impacto en tos problemas estructurales de tos Estados 
miembros, con respecto a los cuales cabe prever una evolución rápida 
durante los años 90. La mayor parte de las inversiones financieras 
se realizan en los Estados miembros y la acción comunitaria, para 
lograr una eficacia real en los tipos de objetivos que se han 
señalado anteriormente, debe progresar en tres aspectos: una mejor 
evaluación, una mayor coherencia y una concertación en constante 
mejora. 
89. La creación de mecanismos de evaluación, concebidos y dirigidos de 
manera conjunta con los Estados miembros, debe permitir destacar y 
valorizar el impacto y la plusvalía obtenida por las acciones 
comunitarias desde el punto de vista de tos objetivos comunes. Esta 
claridad de la acción comunitaria es importante en un periodo en que 
todos los responsables (empresas, organismos, interlocutores 
sociales, poderes públicos, colectividades territoriales) intentan 
dotar de una dimensión comunitaria a su acción. El compromiso 
adoptado por las decisiones del Consejo con respecto a cada uno de 
los programas de asegurar la evaluación y el seguimiento permanente 
de los proyectos y actividades de tos programas debe contribuir a 
esta claridad. Estas medidas y mecanismos de evaluación se 
coordinarán en particular con las medidas tomadas por las 
autoridades nacionales competentes de los Estados miembros y se 
determinarán y aplicarán en estrecha colaboración con los mismos. 
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Uno de los objetivos será discernir y describir los efectos 
obtenidos a partir de las acciones comunitarias sobre las poli ticas 
y con prácticas nacionales, en particular en referencia a los 
objetivos generales descritos anteriormente, y promover asi 
innovaciones en los métodos de gestión, programación y coordinación 
a nivel nacional. 
90. La articulación de la politica de formación profesional con las 
demás políticas de la Comunidad relativas a recursos humanos 
constituyen otra condición de progreso. La voluntad de la Comisión 
es lograr una mayor convergencia de sus objetivos en materia de 
política de formación profesional y de competitividad económica y su 
acción estructural, especialmente mediante los Fondos estructurales 
para desarrollar la cohesión económica y social. Con este fin, se 
ha establecido un marco de referencia global para racionalizar las 
diferentes iniciativas de la Comisión: programas de acción, 
acciones de formación desarrolladas en el marco de las políticas 
estructurales, prioridad concedida al capital humano ya la 
movilidad en el programa marco de investigación y desarrollo. Para 
ser plenamente eficaces, estas medidas de racionalización y 
coordinación precisan una cooperación con flos Estados miembros que 
debe mejorarse en sus métodos. 
91. De manera análoga, la Comisión desea en el futuro asociar más sus 
intervenciones en materia de recursos humanos y sus objetivos de 
desarrollo de la competitividad de ciertos sectores, en particular 
industriales. Las orientaciones que se han adoptado en lo que se 
refiere a la política industrial de la Comunidad y a los debates 
sobre el futuro de ciertos sectores van en este sentido. Los 
programas de acción comunitaria de formación profesonal, que son de 
alcance horizontal, deben tener también en cuenta la dimensión 
sectorial, especialmente en lo que se refiere a los déficits de 
cual ificaciones ya las acciones de conversión de forma que se 
integre mejor la aptitud de los trabajadores en los esfuerzos de 
desarrollo de la competitividad y que se valoricen los- bazas debidas 
a la realización del mercado único y de la unión económica y 
monetar ia. 
92. El método de trabajo aplicado para la preparación de este informe 
sobre las orientaciones para los años 90 ha mostrado todas las 
aportaciones que podían obtenerse de la concertación, tanto con los 
Estados miembros como con los interlocutores sociales. El principio 
de la subsidiar i edad, así como la diversidad, dado que ambos tienen 
implicaciones especialmente importantes en materia de educación y 
formación, exigen intercambios más intensos entre los Estados 
miembros para determinar las prioridades, facilitar la convergencia 
cuando parezca deseable y fomentar la experimentación a la vez en 
los Estados y en el marco de las acciones de la Comunidad. 
93. La Comunidad deberá contribuir al desarrollo del diálogo entre las 
organizaciones representativas de los empresarios y de los 
trabajadores a escala comunitaria para expresar las opiniones 
conjuntas en cuanto al desarrollo de la formación en la construcción 
europea, y también para el desarrollo de sus propias intervenciones. 
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94. Los desafios ante los que se encuentra la Comunidad parecen 
inmensos. La Europa de la formación debería realizar un /gran 
desarrollo en los próximos años para darle respuesta. Las acciones 
concertadas entre las autoridades públicas, las empresas y los 
interlocutores sociales permitirán impulsar la formación continua, 
elevar la cual ificación de los trabajadores en Europa y asegurar asi 
la competitividad de las empresas y de la economía europea. La 
Comisión espera que el presente informe contribuya a desarrollar el 
debate sobre estas cuestiones y a consolidar las bases de/políticas 
de formación eficaces, tanto a escala comunitaria como de los 
Estados miembros. / 
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COM(91) 397 final 
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ES 04 
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ISBN 92-77-76631-X 
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