DOCUMENTO DE TRABAJO DE LA COMISIÓN - Informe de evolución sobre las acciones para mejorar la cooperación comunitaria al desarrollo a raíz de las conclusiones del Consejo de Desarrollo

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LA COMISIÓN - Informe de evolución sobre las acciones para mejorar la cooperación comunitaria al desarrollo a raíz de las conclusiones del Consejo de Desarrollo

1. Introducción

1.1. Antecedentes

En una decisión adoptada en junio de 1995, el Consejo decidió emprender una evaluación de toda la ayuda comunitaria al desarrollo. Este proceso tendría 3 fases:

* Un inventario de la ayuda comunitaria, que se concluyó y distribuyó ampliamente en 1997 y se actualizó en 1999.

* Evaluaciones individuales basadas en el trabajo de campo y de despacho en las 4 áreas principales de la cooperación comunitaria al desarrollo: África, Caribe y Pacífico (ACP), Mediterráneo, Asia y América Latina (ALA) y ayuda humanitaria.

* Una síntesis global que tuviera en cuenta lo anteriormente dicho y extrajera conclusiones generales.

Las dos primeras evaluaciones, de la cooperación con los países ACP y mediterráneos, se concluyeron en octubre de 1998 y se trataron brevemente en el Consejo de Desarrollo de noviembre de 1998, que decidió examinarlas con más detalle en mayo de 1999. El informe ALA se concluyó a principios de 1999. El informe sobre la ayuda humanitaria y la síntesis final y global se finalizaron en mayo de 1999.

En su reunión de mayo de 1999, el Consejo de Desarrollo analizó los resultados de estas evaluaciones y convino en una serie de conclusiones. Se solicitó a la Comisión que proporcionara a los futuros Consejos información sobre las acciones que iba a emprender para llevar a cabo las diversas recomendaciones de las evaluaciones. La Comisión presenta, por lo tanto, al Consejo, para su información, el proyecto adjunto de informe de evolución.

Llega este documento en un momento de cambio en la Comisión y sus servicios. El 1 de marzo de 2000, la Comisión publicó un Libro Blanco [1] que detalla sus propuestas de reformas administrativas. Estas propuestas abarcan varias áreas que han sido ya objeto de evaluación, como contratación de personal, formación e incentivos. La Comisión ha examinado también sus servicios de relaciones exteriores, con vistas a una reestructuración fundamental que abordará las anomalías actuales, como la división artificial en el ciclo de la cooperación al desarrollo. Además, no se han adoptado todavía los textos definitivos de los reglamentos del Consejo relativos a la cooperación con la cuenca mediterránea y Sudáfrica. Habida cuenta de todos estos elementos, se ha decidido presentar un documento de trabajo de la Comisión para informar al Consejo de la situación actual. Se presentará un plan de acción más detallado, que abarque una gama más amplia de acciones de desarrollo, junto con la Comunicación relativa a una declaración global sobre la política de desarrollo que debe presentarse al Consejo.

[1] COM (2000) 200 final

1.2. Estructura del informe de evolución

El informe de evolución se basa en la estructura de las conclusiones del Consejo adoptadas el 21 de mayo de 1999. Este documento agrupa las recomendaciones de todos los informes de evaluación en varios títulos, identificando temas comunes a todos los programas y zonas geográficas.

El cuadro anexo resume las acciones descritas en este informe de evolución y servirá de base para las actualizaciones futuras. Identifica la institución implicada en cada iniciativa y el calendario correspondiente.

Este informe de evolución detalla las acciones que la Comisión está planificando o realizando actualmente a medio plazo. En este documento no se incluyen algunos ámbitos cuya importancia han destacado los evaluadores y las conclusiones del Consejo, como la definición de criterios de resultado y de necesidad para los países no ACP y una mayor flexibilidad en la elaboración del presupuesto, pero ello no debería interpretarse como señal de que la Comisión no se propone actuar en este campo en el futuro.

2. Pormenorización Del Informe De Evolución

2.1. Definición de una declaración política global sobre la ayuda al desarrollo

Varias evaluaciones individuales y el informe global han señalado la falta de una declaración clara sobre la política del desarrollo de la Comunidad Europea como un factor que reduce su impacto y eficiencia. Con la utilización de distintos instrumentos de cooperación al desarrollo en distintas zonas geográficas y resoluciones del Consejo que cubren una amplia variedad de sectores, la política de desarrollo de la Comunidad puede parecer a veces incoherente y contradictoria. Esta gama de prioridades dificulta también la concentración de recursos, tanto financieros como humanos.

Los servicios de la Comisión han elaborado un proyecto de declaración global sobre la política de desarrollo que examina los objetivos de la cooperación al desarrollo de la Comunidad Europea en todas las zonas geográficas y formula propuestas para organizar mejor su ayuda al desarrollo a fin de alcanzar estos objetivos. Esta declaración política puede constituir también una base útil para la coordinación y complementariedad de la ayuda de los Estados miembros con la de la Comunidad Europea.

Una vez adoptada la declaración política, será posible examinar la mejor manera de instituir un sistema de información anual. Sin este marco global, todo informe carecería de coherencia y no lograría su propósito de proporcionar información clara y concreta sobre la política de desarrollo de la Comunidad.

Se propone presentar una Comunicación, junto con la declaración política global, al Consejo en abril de 2000, para su discusión en la reunión de mayo de 2000 del Consejo de Desarrollo.

2.2. Aplicación de la declaración política

Una vez adoptada la declaración política global, será necesario examinar cómo puede aplicarse con la mayor eficacia. Incluso antes de la adopción de la declaración global, la Comisión ha identificado ya varias áreas importantes en las que pueden introducirse mejoras en su forma de gestión de la ayuda comunitaria.

2.2.1. Aumento de la transparencia de los mecanismos de asignación de recursos existentes

Para la ayuda a los países ACP, el informe de evaluación fue muy oportuno, pues se publicó durante la preparación del convenio sucesor de los Convenios de Lomé por los que se ha regido la ayuda a los países ACP desde 1975. En el nuevo Acuerdo de Asociación con los países ACP ocupa un lugar central un nuevo sistema de programación y revisión de las asignaciones financieras. Este nuevo sistema asigna fondos según diversos criterios, entre los cuales la necesidad es importante, pero también los resultados en términos de suministro de la ayuda y de su impacto en los grupos destinatarios. Se realizarán revisiones a la mitad y al término del Protocolo Financiero, que permitirán que el reajuste de las asignaciones financieras tenga en cuenta los progresos habidos en un país o en un sector particular.

Los métodos utilizados para determinar las asignaciones nacionales a estos países en el programa de asistencia al Mediterráneo se presentaron al COREPER en 1997, y el planteamiento general sigue siendo lo mismo. Para la cooperación con la región ALA, y a diferencia de la cooperación con las regiones ACP y mediterránea, las asignaciones de recursos se hacen con cargo al presupuesto adoptado anualmente por la Comunidad Europea. Se establecen, en todo caso, prioridades de asignación a medio plazo sobre la base de los documentos de estrategia nacionales (que la Comisión presenta periódicamente a los Estados miembros) y de las decisiones adoptadas conjuntamente por los países comunitarios y beneficiarios en el contexto de las reuniones de la Comisión Mixta y de altos funcionarios (en las que también participan los Estados miembros).

2.2.2. Consolidación y simplificación de los mecanismos de cooperación existentes

El sucesor del Convenio de Lomé prevé una relación entre la Comunidad Europea y los Estados beneficiarios que se parece mucho a una asociación. Los nuevos mecanismos de cooperación están incluidos en el convenio.

Este planteamiento también se llevará a la práctica en el nuevo Reglamento por el que se regirá la cooperación al desarrollo con Sudáfrica, que debe adoptarse en 2000. Se aplica asimismo a las revisiones de otros instrumentos relacionados con el desarrollo, como los programas TACIS y MEDA.

En el marco de la reforma de los servicios de relaciones exteriores, se reexaminará y reforzará el papel del país beneficiario en la planificación y aplicación de la ayuda al desarrollo.

2.2.3. Búsqueda de nuevas formas de cooperación con la sociedad civil

El principio de asociación se amplía a las organizaciones no gubernamentales y a otros organismos de la sociedad civil de los países beneficiarios. El nuevo Acuerdo de Asociación ACP-CE formalizará la implicación de dichas organizaciones en la concepción y aplicación de los programas de desarrollo. La cooperación al desarrollo con Sudáfrica se basa, desde su comienzo en 1995, en una colaboración estrecha con las organizaciones no gubernamentales, y esta experiencia puede utilizarse para mejorar la colaboración en otras regiones.

La insistencia durante estos últimos años en la cooperación económica en los programas ALA y MEDA sigue facilitando la participación de la sociedad civil, tanto de Europa como de sus socios de desarrollo, en la cooperación comunitaria. Por otra parte, el diálogo político, económico y social con nuestros socios está frecuentemente abierto a la sociedad civil. Ejemplos recientes son el foro empresarial Europa-MERCOSUR y la próxima Cumbre ASEM de la sociedad civil en Lisboa.

2.2.4. Marco normalizado para los documentos de estrategia nacionales

Se están haciendo progresos en la definición de elementos comunes para los documentos de estrategia nacionales (DEN) para la cooperación comunitaria al desarrollo, que informarán también los de los Estados miembros. En diciembre de 1999 se celebró en Berlín una reunión con los Estados miembros para poner en común la experiencia en la preparación de DEN. La Comisión presentó sus ideas sobre un "marco normalizado" y los Estados miembros reaccionaron positivamente. Tras las discusiones y las consultas internas, se está preparando una propuesta de la Comisión más formal que se discutirá en una segunda reunión de expertos en marzo/abril de 2000.

El trabajo ya hecho en este contexto ha contribuido a las prácticas actuales en materia de DEN en la Comisión.

2.2.5. Adopción de estrategias sectoriales

La declaración política global examinará la necesidad de que la Comunidad Europea centre su ayuda en un número más reducido de sectores para hacer el mejor uso posible de sus recursos en el ámbito de la cooperación al desarrollo.

La Comisión se reúne regularmente con expertos de los Estados miembros en una amplia gama de sectores, como política en materia de VIH/SIDA, desarrollo rural y urbano, energía, transporte, salud y educación, para coordinar y armonizar las estrategias sectoriales y/o los documentos políticos sectoriales.

Se ha establecido ya una serie de directrices para los proyectos y programas sectoriales de ayuda a los responsables de los proyectos en el diseño de programas, garantizando un planteamiento coherente de los proyectos en un sector particular, cualquiera que sea el país beneficiario. Se han elaborado hasta ahora directrices para los sectores de bosques tropicales, microfinanzas, transporte y agua, y se están preparando actualmente para desarrollo rural, agricultura y agroindustria, ganadería y salud animal y recursos acuáticos. Está en discusión el sector de las energías renovables, a raíz de un documento de debate de la Comisión. Se decidirán otros sectores tras la adopción de la declaración política global.

Además de mejorar la coordinación de los donantes, el impacto y la coherencia global de la ayuda al desarrollo, la Comisión está concluyendo directrices de apoyo a enfoques y programas sectoriales amplios, con el objetivo de extender progresivamente este planteamiento.

La Comisión ha elaborado también planes de acción de principios rectores transectoriales, a saber, la atenuación de la pobreza y los aspectos relativos a la igualdad entre hombres y mujeres, que intentan abordar estos problemas fundamentales de manera uniforme en todos los países en desarrollo. Se ha elaborado una estrategia para vincular los objetivos de seguridad alimentaria y reducción de la pobreza y se están preparando documentos políticos similares en materia de salud y educación.

2.2.6. Reducción del número de instrumentos y líneas presupuestarias

Para que prospere la aplicación de la declaración política global será necesario simplificar algunos instrumentos de cooperación al desarrollo utilizados por la Comisión. En el reglamento ALA hay dos instrumentos generales: asistencia financiera y técnica y cooperación económica. El programa MEDA ha sido siempre un instrumento presupuestario único. Por lo tanto, estos instrumentos son manejables en su forma actual y la Comisión no tiene previsto proponer ningún cambio.

Por el contrario, los sucesivos convenios de Lomé han creado numerosos instrumentos financieros para ayudar a los países ACP en su desarrollo. El nuevo Acuerdo de Asociación se centrará en tres tipos de financiación: un instrumento de concesión de subvenciones al desarrollo a largo plazo, que incluirá ayuda al ajuste estructural; cooperación e integración regionales y un fondo de inversión.

La reducción del número de líneas presupuestarias relativamente pequeñas gestionadas por la Comisión en todos los países en desarrollo constituye una prioridad para la Comisión. Para que la gestión sea racional y eficaz, es esencial que el número de líneas presupuestarias se reduzca radicalmente de las actuales 70. Los servicios de la Comisión se han reunido con parlamentarios europeos para discutir una racionalización futura y se ha acordado en principio aplicar estas medidas en el anteproyecto de presupuesto para 2001.

2.3. Coordinación y complementariedad

La coordinación y la complementariedad de la cooperación al desarrollo de la Comunidad Europea con la de los Estados miembros constituye una prioridad para la Comisión. De conformidad con las "Directrices para reforzar la coordinación operativa entre la Comunidad y los Estados miembros en el ámbito de la cooperación al desarrollo", adoptada por el Consejo en marzo de 1998, la Comisión presentó al Consejo, el 1 de marzo de 2000, un informe sobre las medidas adoptadas y los progresos realizados en este ámbito que cubre todas las zonas geográficas. Desde la adopción por el Consejo de su Resolución sobre la complementariedad, en mayo de 1999, la Comisión ha progresado en su trabajo en los documentos de estrategia nacionales, como se explica en el punto 2.2.4.

2.4. Armonización y simplificación del marco organizativo

Muchas recomendaciones de los informes insisten en la forma de mejorar el marco organizativo en que se administra la ayuda al desarrollo.

2.4.1. Organización de los servicios de la Comisión

En octubre de 1999 - 5 meses después del Consejo de Desarrollo en el que se adoptaron las conclusiones sobre la evaluación - una nueva Comisión tomó posesión. Esta Comisión, bajo la Presidencia de Romano Prodi, ha expresado su compromiso con la reforma administrativa. Inmediatamente después de la toma de posesión, se reorganizaron los servicios de la Comisión, otorgando a la DG Desarrollo un papel directivo en los asuntos de desarrollo, aunque las responsabilidades geográficas permanezcan repartidas entre varias DG.

Con la publicación del Libro Blanco, el 1 de marzo de 2000, la nueva Comisión ha emprendido un proceso de reforma interna de todos sus servicios. En el contexto de esta reforma global, el papel de los servicios de relaciones exteriores ha merecido un examen independiente. En general, el objetivo de la propuesta de reforma de los servicios de relaciones exteriores consiste en restablecer la integridad del ciclo de la cooperación al desarrollo y crear un marco operativo para una mayor descentralización y desconcentración de la política respecto de los países beneficiarios y las delegaciones de la Comisión. Se está realizando ya una experiencia piloto para aumentar la descentralización (en favor de los países beneficiarios) y la desconcentración (en favor de las delegaciones) en todos los programas comunitarios en una muestra representativa de países de ultramar.

2.4.2. Mayor orientación hacia los resultados

Desde 1992 la Comisión procura orientar más sus programas de desarrollo hacia los resultados. Para la mayoría de sus programas de desarrollo ha introducido la gestión del ciclo del proyecto (GCP), que requiere la definición de objetivos y resultados y la determinación de indicadores objetivamente comprobables, en relación con los cuales pueda medirse la consecución de estos objetivos y los resultados. El programa de formación de funcionarios de la Comisión en la gestión del ciclo del proyecto, junto con una asistencia técnica en la preparación de los proyectos, debería garantizar un uso correcto y eficaz de estos instrumentos de gestión de los proyectos en los programas de cooperación al desarrollo de la Comisión.

Sin embargo, a pesar de todos estos esfuerzos, la ayuda al desarrollo de la Comunidad Europea ha tendido a centrarse más en los compromisos (inputs) que en los resultados (outputs). La GCP no se utiliza en todos los programas de desarrollo. La necesidad de consolidar la aplicación de la GCP se ha reconocido en la Comunicación sobre la reforma de los servicios exteriores y se abordará en el contexto de esa reforma.

Para los países ACP, el nuevo sistema de programación restablecerá en cierto modo el equilibrio: las asignaciones financieras no constituirán un derecho de gasto con independencia de los resultados. Por el contrario, después de la asignación bianual inicial, cualquier otro fondo se atribuirá sobre la base de criterios entre los que figuran los resultados de la financiación previa.

La Comunicación sobre el ajuste estructural, adoptada por la Comisión el 4 de febrero de 2000, prevé una evolución progresiva hacia desembolsos basados en criterios de rendimiento, junto con una reducción de las condiciones políticas. Este nuevo planteamiento se está experimentando ya en algunos países ACP.

La Comisión considerará, en el contexto de la reforma institucional más amplia, nuevas medidas para aumentar la concentración en los resultados.

2.4.3. Mejora de los sistemas de gestión de la información

La gestión eficiente de la información es primordial para una cooperación al desarrollo pertinente y eficaz. Los servicios de la Comisión están desarrollando un nuevo sistema integrado de información y gestión (CRIS - Common Relex Information System/Sistema Común de Información Relex) que proporciona información sobre la financiación FED y presupuestaria. Desde junio de 1999, las DG Relaciones Exteriores y las delegaciones tienen acceso, a través del CRIS, a información sobre la financiación y gestión de los proyectos de cooperación al desarrollo.

A lo largo de 2000 se desarrollará el sistema para que las delegaciones puedan actualizar la información directamente. Se empezará con un grupo de delegaciones piloto y se extenderá la experiencia durante 2001. Esta ampliación se basará, por supuesto, en enlaces seguros entre las delegaciones y la sede central.

En 2001 está previsto introducir en toda la Comisión un sistema integrado de gestión de los recursos (IRMS - Integrated Resources Management System). Hasta que el nuevo sistema esté instalado y en funcionamiento, la DG Desarrollo ha creado su propio sistema, centralizado a nivel de la DG, para ayudar a la fijación de prioridades operativas y a la supervisión de tareas. Esta base de datos servirá al personal de dirección de la DG Desarrollo para evaluar y modificar la asignación de recursos a las tareas prioritarias.

La publicación de todas las evaluaciones de la ayuda al desarrollo llevadas a cabo por la Comisión es una fuente potencial de información sobre la gestión. La Unidad de evaluaciones del Servicio Común Relex tiene un sitio en Internet que incluye el texto completo y resúmenes de todas las evaluaciones importantes y del programa de evaluaciones futuras.

La DG Desarrollo está poniendo al día su sistema de publicación de información en Internet sobre los proyectos próximos y en curso para asegurarse de que la información dada sea tan exacta y actualizada como sea posible. Se instalará un sistema mejorado en septiembre de 2000.

2.4.4. Incentivos al personal y especialización de cualificaciones

Las DG Relaciones Exteriores no puede tratar aisladamente los problemas relativos a la carrera del personal. El Libro Blanco de la Comisión sobre la reforma administrativa, adoptado el 1 de marzo de 2000, formula propuestas de un futuro sistema de formación, contratación de personal especializado e incentivos al personal.

La Comisión ha concluido recientemente un concurso de categoría A en el ámbito de las relaciones exteriores que requería una cierta especialización en desarrollo. Este tipo de concurso pretende aumentar el número especialistas que trabajan en la política comunitaria de desarrollo.

En el grupo de relaciones exteriores se ha introducido la obligación de servir en el extranjero para los funcionarios de categoría A, lo que contribuirá a la creación de un servicio exterior más profesional. La DG Relaciones Exteriores insiste cada vez más en la formación del personal. Sus planes de formación, adoptados anualmente - los planes 2000 deben estar disponibles a partir del 31 de mayo -, incluyen una serie de cursos especializados en cuestiones como desarrollo viable, igualdad entre hombres y mujeres y pobreza. Se ofrecen también cursos en materia de procedimientos financieros, gestión del ciclo del proyecto y análisis financiero y económico. ECHO elaborará para finales de 2000 un curso de formación centrado específicamente en la gestión de la ayuda humanitaria.

2.4.5. Reorientación del trabajo de los comités de gestión

Debe reexaminarse a fondo el papel de los comités de gestión en la cooperación comunitaria al desarrollo. En primer lugar, es importante evitar que existan demasiados comités, lo que origina procedimientos administrativos adicionales y reduce la posibilidad de tener un planteamiento coherente de la aplicación de la política de desarrollo.

El Comité del Fondo Europeo de Desarrollo (FED) ha examinado sus métodos de trabajo y tareas y ha hecho varias propuestas de reorientación de su trabajo, para conferirle un papel más estratégico. Según esto, el comité examinaría los programas globales y la aplicación de las políticas sectoriales, en lugar de centrarse en los detalles técnicos de los proyectos individuales. Estas reflexiones no sólo han contribuido a la elaboración del Acuerdo Interno del 9º FED, sino que podían servir también de modelo para otros comités de gestión.

En cuanto al Comité MED, un planteamiento similar es el eje de la Comunicación de la Comisión de octubre de 1999 para la modificación del reglamento MEDA, actualmente en discusión en el Consejo. La Comisión ha propuesto un mayor papel del Comité MED en la elaboración de las estrategias de cooperación, aproximando de este modo los procedimientos de toma de decisiones financieras a las prácticas establecidas en otros programas de transición, como TACIS.

2.5. Aumento de la eficiencia de la gestión de la ayuda y de los procedimientos

El aumento de la eficiencia en la gestión de ayuda dependerá hasta cierto punto de las mejoras del marco organizativo y de medidas como la reducción del número de instrumentos y líneas presupuestarias.

La Comisión se compromete a redactar un manual con normas armonizadas para los contratos de servicios, suministros y obras financiados por la Comunidad en virtud de todos sus programas de desarrollo. Como consecuencia, el número de procedimientos de contratación y concurso se reducirá de 40 a 8.

La gestión de la ayuda del Convenio de Lomé se ha complicado por la existencia de fondos europeos de desarrollo paralelos, cada uno con sus propios procedimientos y prioridades. El nuevo Acuerdo de Asociación ACP-CE incluirá medidas para consolidar los FED 6º, 7º y 8º en un único fondo. Con la entrada en vigor del nuevo Acuerdo, todos los fondos restantes se integrarán en el 9º FED.

2.6. Refuerzo de la supervisión, evaluación y transparencia

La iniciativa principal en materia de supervisión será el establecimiento de un sistema de supervisión basado el planteamiento de gestión del ciclo de proyecto/marco lógico, con indicadores cualitativos y cuantitativos. Su concepción y aplicación inicial tendrán lugar durante los dos próximos años. Se espera que el sistema sea en gran parte operativo para finales de 2001.

El grupo de apoyo a la calidad creado por la DG DEV en 1997 ha hecho ya una contribución notable al aumento de la calidad de los proyectos en los países ACP. La Comisión se ha comprometido a servirse del GAC para asegurar la coherencia de todos los proyectos de desarrollo. El SCR también está estableciendo mecanismos internos de control de la calidad. El grupo de apoyo a la calidad pretende efectuar un escrutinio ex ante de todos los proyectos de desarrollo elaborados por la DG Desarrollo. Mediante su consideración de los proyectos en la etapa de la hoja de identificación y la presencia en todas las reuniones de un representante de la unidad de evaluación, también va a asegurarse en cierto modo que los resultados de la evaluación ex post reviertan en el proceso de identificación y valoración.

El papel futuro del Grupo de Apoyo a la Calidad instituido por el la DG Desarrollo dependerá necesariamente de la estructura futura de los servicios de relaciones exteriores. La posición de la unidad de evaluación también se abordará en esta revisión.

En 1999 la Comisión financió una evaluación exterior de su propio servicio de evaluación de las relaciones exteriores. El informe final se divulgará en Internet. Se están discutiendo internamente sus conclusiones en el contexto de la reforma interna de la Comisión, y de este debate surgirán indudablemente nuevas propuestas para consolidar la función de evaluación. El Libro Blanco de la reforma compromete a la Comisión a realizar una evaluación sistemática ex ante y las implicaciones prácticas de este compromiso están siendo actualmente consideradas en los servicios de la Comisión.

A consecuencia de las dos recientes evaluaciones de la ayuda humanitaria, ECHO ha manifestado su intención de establecer mejores prácticas de referencia y objetivos globales de rendimiento, con informes periódicos sobre su ejecución al Parlamento y a los Estados miembros.

ANEXO

>SITIO PARA UN CUADRO>

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