Dictamen del Comité Económico y Social sobre el "Informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la aplicación del Reglamento n° 3932/92 de la Comisión relativo a la aplicación del apartado 3 del artículo 81 (ex apartado 3 del artículo 85) del Tratado a determinadas categorías de acuerdos, decisiones y prácticas concertadas en el sector de los seguros"

(2000/C 51/24)

El 8 de julio de 1999, de conformidad con el apartado 3 del artículo 23 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social decidió elaborar un dictamen sobre el tema "Informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la aplicación del Reglamento n° 3932/92 de la Comisión relativo a la aplicación del apartado 3 del artículo 81 (ex apartado 3 del artículo 85) del Tratado a determinadas categorías de acuerdos, decisiones y prácticas concertadas en el sector de los seguros".

La Sección de Mercado Único, Producción y Consumo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 25 de noviembre de 1999 (ponente: Sr. Ravoet).

En su 368o Pleno (sesión del 9 de diciembre de 1999) el Comité Económico y Social ha aprobado por unanimidad (68 votos a favor) el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. La Comisión Europea presentó, en el documento COM(1999) 192 final, su Informe al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la aplicación del Reglamento de exención del que se benefician las empresas de seguros en virtud de las disposiciones del Tratado en materia de competencia (apdo. 1 del artículo 81) para determinadas categorías de acuerdos.

1.2. El Reglamento de habilitación del Consejo de 1993 le imponía, en efecto, la obligación de rendir cuentas de la aplicación de este régimen particular en un plazo de seis años. El Comité Económico y Social comparte la opinión de que la presentación de este informe tiene lugar en un momento oportuno para preparar la continuidad de la política seguida en virtud del Reglamento de exención, que expira en marzo del 2003.

1.3. El Comité se congratula por el procedimiento de consulta iniciado por la Comisión con motivo de la presentación del informe, en particular en lo que se refiere a las autoridades y jurisdicciones nacionales competentes en materia de seguros y de competencia. El Comité desea que la Comisión vele por que la aplicación por las autoridades nacionales de las disposiciones en materia de competencia sea unívoca. Considera, en efecto, que los riesgos de divergencia son tanto más reales cuanto que sus decisiones se basan a la vez en un análisis jurídico y en un análisis económico. Por este motivo es importante conocer la metodología seguida y el contexto al que se refieren. Esta preocupación se ve incrementada por la perspectiva de la descentralización del ejercicio de las competencias en materia de aplicación del derecho comunitario de la competencia prevista por el Libro Blanco de la Comisión de 28 de abril de 1999.

1.4. El Comité tiene la intención de remitirse a sus dictámenes(1) emitidos sobre el Reglamento de habilitación del Consejo y el Reglamento de exención de la Comisión, respectivamente.

1.5. El presente Dictamen tiene como objetivo:

- situar el contexto en el que deben valorarse estas disposiciones;

- facilitar una apreciación general sobre el informe de la Comisión;

- formular algunas reflexiones sobre aspectos particulares abordados en el informe de la Comisión.

2. Observaciones generales

2.1. El Comité recuerda su adhesión a la idea de una competencia libre y efectiva, que constituye un factor de progreso económico y beneficia al consumidor. Por ello quiere velar por que las excepciones acordadas con respecto a determinadas actividades tengan un carácter excepcional y por que no se interpreten de tal manera que se amplíe su alcance.

2.2. El Reglamento de exención del que se benefician las empresas de seguros para determinadas categorías de acuerdos responde a la preocupación expresada en el apartado 3 del artículo 81 del Tratado de permitir acuerdos que contribuyan a mejorar la producción o la distribución de los productos o a fomentar el progreso técnico o económico, y reserven al mismo tiempo a los usuarios una participación equitativa en el beneficio resultante.

2.3. En el sector de los seguros se notificaron a los servicios de la Comisión numerosos acuerdos que pueden inscribirse en este marco antes de la entrada en vigor del régimen de exención por categorías, por motivos a menudo privativos de esta actividad económica particular. El Comité había acogido favorablemente la simplificación resultante de la adopción del régimen de exención por categorías, que suprime los inconvenientes de un enojoso control administrativo, y constata ahora que la Comisión ha consolidado su experiencia que permite continuar la aplicación del Reglamento de exención.

2.4. En efecto, la actividad de los seguros se caracteriza por los elementos siguientes:

- Un mecanismo de cálculo de precios que difiere del utilizado en la mayoría de las demás actividades económicas, en el sentido de que los elementos constitutivos del precio de coste se sitúan en el futuro en relación con las primas y cotizaciones percibidas (inversión del ciclo de producción). El Comité observa que el cálculo de los precios en el sector de los seguros se ve influenciado asimismo por el hecho de que los Estados miembros hacen obligatorios determinados seguros, lo que se traduce en una rigidez de la demanda y en la supeditación en varios Estados miembros de determinados seguros a una política de control de los precios. El Comité observa que esta reglamentación de los precios tiene como efecto la reducción de la competitividad de las empresas;

- La función de protección de los asegurados y sus derechohabientes que desempeñan las empresas de seguros, por lo que existen motivos para evitar su quiebra; esta preocupación es especialmente fuerte en lo que se refiere a los compromisos a largo plazo de las empresas de seguros, en particular en materia de pensiones, donde desempeñan un papel cada vez más importante;

- Una complejidad técnica y jurídica que hace que con frecuencia resulte beneficioso para el consumidor poder encontrar puntos de referencia que garanticen una mayor transparencia y una mejor comprensión de los compromisos contractuales;

- La necesidad de acceder a recursos financieros importantes para responder a las necesidades del mercado, que superan la capacidad financiera de las empresas consideradas por separado.

2.5. Estas particularidades explican sin duda el tiempo que ha debido transcurrir hasta que se han definido normas en materia de competencia aplicables de manera específica al sector de los seguros. Dichas particularidades justifican, por el equilibrio entre los objetivos del buen funcionamiento del mercado único, la preocupación de proteger los intereses de los consumidores y la utilización eficaz de los medios administrativos de la Comisión, un régimen cuyo carácter excepcional subraya el Comité.

2.6. La Comisión señala con razón en su informe que la entrada en vigor del Reglamento de exención ha coincidido, por así decirlo, con la de las directivas "de la tercera generación" con las que se culmina la realización de un mercado único en el sector de los seguros y desea garantizar en el ejercicio de sus competencias una función de equilibrio en relación con las libertades que el mercado único ofrece a los operadores del sector.

2.7. Desde el inicio de la presente década, el sector europeo de los seguros ha experimentado importantes transformaciones, entre ellas el abandono del régimen de aprobación previa de las tarifas y condiciones, el desarrollo de una competencia transfronteriza, concentraciones importantes, incluso con otras instituciones financieras, y la aparición de nuevos operadores, nuevas tecnologías y nuevos canales de venta.

3. Observaciones particulares

3.1. Estadísticas técnicas comunes

3.1.1. El Comité reconoce que el buen fin que persiguen las operaciones de seguros justifica que las empresas puedan tener acceso a informaciones estadísticas tan fiables y representativas del mercado como sea posible. Considera oportuno mantener el régimen establecido por el Reglamento de exención, velando al mismo tiempo por que los trabajos estadísticos comunes conserven un carácter meramente indicativo. Al igual que la Comisión, se congratula de que estos trabajos faciliten el acceso al mercado del mayor número posible de operadores, y considera pertinente la participación de grandes empresas en estos estudios comunes, lo que permite aumentar su fiabilidad.

3.1.2. El Comité considera que la elaboración de estadísticas comunes con un mayor grado de detalle permite a los operadores afinar su política de suscripción en un sentido que beneficia a la competencia y a la fiabilidad de los cálculos técnicos.

3.1.3. El Comité defiende que estos estudios sean accesibles a los operadores que deseen participar en los mismos en condiciones razonables. Los consumidores deberían poder conocer el papel que estos datos desempeñan en el cálculo de las primas, por ejemplo mediante publicaciones de las autoridades de control.

3.2. Condiciones tipo en los contratos de seguro

3.2.1. El Comité considera que es importante para las partes -aseguradores, intermediarios y consumidores- poder remitirse a condiciones indicativas. Estas cláusulas son guías que permiten evaluar el alcance de las garantías. En el punto 23 del informe, la Comisión señala que tiene la intención de revisar el régimen previsto en el apartado 1 del artículo 7, que se refiere a las exclusiones tipo, las garantías acordadas a reserva de condiciones tipo y las extensiones de garantía tipo que serían superfluas para un número importante de asegurados.

3.2.2. El Comité toma nota del punto de vista general de la Comisión sobre estas cláusulas y la apoya en su vigilancia, aunque considera que el informe no prueba sobre qué experiencias concretas se basa la necesidad de esta revisión. La práctica demuestra que, en los contratos interesantes, los grandes riesgos o los suscritos con la intervención de determinados intermediarios que han negociado condiciones específicas para sus clientes, las empresas no respetan habitualmente estos modelos, confirmando así su carácter indicativo. La utilización de condiciones tipo indicativas se concibe tanto en la enumeración de las garantías incluidas en el contrato como en la indicación precisa de sus límites mediante exclusiones o medidas de seguridad que ha de adoptar el asegurado para disfrutar de la cobertura; el recurso a la enumeración de las exclusiones estará, por otra parte, en función del tipo de redacción de los contratos, que en determinados mercados enumeran las garantías existentes y en otros utilizan la fórmula "todo...salvo...". Por estos motivos, el Comité desea que se le informe mejor sobre la experiencia relativa a este tipo de cláusulas antes de volver a examinar el actual régimen de exención de notificación.

3.2.2.1. El Comité se remite asimismo a sus dictámenes en materia de cláusulas abusivas. Sin tener que remontarse a estudios o dictámenes relativos a una situación anterior a la aplicación de la Directiva 93/13/CE sobre las cláusulas abusivas, recuerda el trabajo realizado en 1997 y 1998 por su Observatorio del Mercado Único con motivo de la elaboración del dictamen sobre "Los consumidores en el mercado de los seguros". Entonces:

1) señaló el principio fundamental del equilibrio que ha de garantizarse entre el asegurador y el asegurado en las relaciones contractuales,

2) reconoció la justificación del régimen de exención previsto por el actual informe, y

3) pidió a la Comisión que estudiase de manera más sistemática las cláusulas que figuran en los contratos destinados a los consumidores con vistas a remediar, si procede, su carácter abusivo.

3.3. Cobertura en común de determinados tipos de riesgos

3.3.1. El Comité había constatado en su dictamen relativo al Reglamento de habilitación la utilidad evidente de la cobertura en común de determinados tipos de riesgos, en particular para hacer frente a grandes riesgos.

3.3.2. El Comité se muestra satisfecho del enfoque pragmático de la Comisión en el complejo ámbito de la definición de los mercados que deben tomarse en consideración para apreciar la licitud de la cobertura en común de determinados riesgos. La reciente reflexión de la Comisión en materia de seguros de aviación, citada en el punto 30 del informe, evidencia este realismo. La Comisión podría buscar de manera útil las vías que permitan a los operadores encontrar, en plazos razonables, una seguridad jurídica real en lo que se refiere al carácter lícito de la cobertura en común de determinados tipos de riesgo.

3.3.3. No obstante, el Comité pide a la Comisión que no se atenga estrictamente a consideraciones de dimensión (véase el punto 28b del informe) para operar en un mercado como justificación de la adhesión a un "pool", sino que tenga también en cuenta la oportunidad que la participación en un "pool" puede representar para una empresa que desee adquirir experiencia técnica.

3.4. Equipos de seguridad

3.4.1. El Comité observa que la participación de las empresas de seguros en la normalización de los equipos de seguridad y de protección tiende a reforzar la fiabilidad del material disponible para el consumidor. En este punto, los intereses de las empresas y los del público coinciden.

3.4.2. El Comité toma nota del contexto en el que la Comisión, basándose en las observaciones realizadas por los fabricantes de equipos de seguridad, se ha visto obligada a adoptar un tono crítico en relación con los esfuerzos de los aseguradores en materia de aproximación de las normas técnicas relativas al material de protección contra incendios y contra robos, en particular. Señala, no obstante, la realidad de los trabajos realizados por iniciativa de los aseguradores y a través de su representación en organismos de concertación con los profesionales y los consumidores y en organismos de normalización. Considera que la lentitud de los progresos en la armonización europea de normas técnicas se debe a aspectos que con frecuencia superan las posibilidades de los aseguradores. Si bien es legítimo fomentar la armonización, la búsqueda de este objetivo no puede sin embargo hacer que las empresas de seguros se vean obligadas a uniformizar a la baja las exigencias cualitativas que pueden esperarse del material de seguridad. Los aseguradores deben, por lo demás, poder desarrollar normas rápidamente y de manera flexible, dónde y cuándo las circunstancias así lo exijan.

El Comité pide a la Comisión que facilite la libre circulación de mercancías en este sector a través de las vías apropiadas, esencialmente fuera del contexto del informe.

3.5. Liquidación de siniestros y registros

3.5.1. El Comité constata que las partes interesadas renuncian a extender el alcance del Reglamento de exención a las dos categorías arriba mencionadas, que figuraban en el Reglamento de habilitación. Por consiguiente, propone que no se amplíe el alcance del Reglamento de exención.

4. Conclusiones

El informe se presenta como una relación satisfactoria de la práctica relativa a la aplicación del Reglamento de exención, dando pruebas de realismo, de reflexión sobre las preocupaciones relativas al acceso a los mercados de los operadores potenciales y de transparencia para los consumidores. La Comisión ha ejercido sus competencias con discernimiento autorizando la cooperación en los aspectos técnicos cubiertos por el Reglamento de exención e interviniendo cuando esta cooperación afectaba excesivamente a las condiciones comerciales. El Comité constata que este régimen responde a una necesidad y, como evidencia la diversidad de las condiciones de la oferta de seguros, no ha conducido a una pérdida de competitividad. Por este motivo, el informe debería incitar a que se continúe en la vía abierta por el (los) reglamento(s) e inspirar a las autoridades nacionales, cuyo papel será sin duda más importante en los años venideros.

Bruselas, 9 de diciembre de 1999.

La Presidenta

del Comité Económico y Social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) DO C 182, de 23.7.1990, p. 27; DO C 19, de 25.1.1993, p. 97.