INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO EUROPEO - Legislar mejor 1999

«Legislar mejor» significa no sólo aplicar correctamente los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, sino también elaborar una legislación más sencilla, clara y accesible. De esa forma se logrará una mayor eficacia y aceptación de la acción comunitaria.

Tras el Consejo Europeo de Edimburgo de diciembre de 1992, la Comisión optó resueltamente por esa vía: los anteriores informes «Legislar mejor» son una prueba de ello . Actualmente, la Comisión tiene la firme intención de seguir el proceso en curso. Asimismo, se organiza para llevar a cabo con eficacia su papel en un marco cambiante y para hacer frente a nuevos retos.

Con arreglo a las conclusiones del Consejo Europeo de Viena de diciembre de 1998, en el informe «Legislar mejor» se hace referencia a «la evolución registrada el pasado año». Este año, dicho informe se presentará previamente «a los distintos órganos e instituciones interesados (Parlamento Europeo, Consejo, Comité de las Regiones, COSAC, y Comité Económico y Social)», a fin de poder celebrar un intenso debate y preparar correctamente el Consejo Europeo.

I SUBSIDIARIEDAD Y PROPORCIONALIDAD

1) Un marco que evoluciona

En el período actual se observa, en primer lugar, que existen ámbitos en los que se necesita más a Europa.

Las nuevas disposiciones del Tratado de Amsterdam en materia de salud pública y de creación de un espacio de libertad, seguridad y justicia reflejan la necesidad de una amplia acción comunitaria, o a escala de la Unión, en esos ámbitos. Los recientes acontecimientos han puesto de manifiesto la necesidad de utilizar esas nuevas competencias.

En el ámbito alimentario, las consecuencias de la crisis de la EEB y de otros asuntos, como el problema de la dioxina en los alimentos, han contribuido a que se comprenda mejor la importancia de una política europea de seguridad alimentaria .

En el Consejo Europeo de Tampere, celebrado los días 15 y 16 de octubre y dedicado especialmente al establecimiento del espacio de libertad, seguridad y justicia, se expresó la necesidad de elaborar una política europea común en materia de asilo y de migración y de establecer a nivel de la Unión un verdadero espacio europeo de justicia y de lucha contra la delincuencia.

Incluso en el ámbito de la política exterior y de seguridad, con motivo de la guerra de los Balcanes, se pudo comprobar que la aportación comunitaria es importante, ya se trate de la reconstrucción o de los instrumentos de ayuda y de comercio.

Estas nuevas demandas no son contrarias al principio de subsidiariedad. Es preciso seguir comprobando si la actuación de los Estados miembros permite cumplir los objetivos de una acción de forma satisfactoria o si, por el contrario, es preferible recurrir a la actuación de la Comunidad. Evidentemente, la respuesta depende de las circunstancias y de las exigencias. Por ello, el artículo 3 del Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad anexo al Tratado CE (en lo sucesivo «Protocolo de Amsterdam») establece que la subsidiariedad es un concepto dinámico.

Por otra parte, la subsidiariedad será fundamental en la perspectiva de la ampliación, con la cuestión esencial de la repercusión sobre las políticas comunes. Cuanto más se amplíe la Unión, más difícil será definir lo que realmente ha de tratarse a escala europea. Es preciso reflexionar seriamente sobre esta cuestión. El principio de subsidiariedad deberá guiarnos para hallar la respuesta. Sin embargo, es evidente que, una vez más, la legitimación y la aceptación de Europa no podrán lograrse sin una concepción flexible y evolutiva de la subsidiariedad. No se trata de que las competencias de la Unión sean estáticas. Al contrario, hay que dinamizarlas, evaluar los términos y la amplitud de su acción, de una forma más flexible y acorde con las circunstancias.

2) Balance de 1999

En el balance correspondiente a 1999 se pone de manifiesto que la Comisión ha aplicado de forma estricta los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad, de conformidad con el Protocolo de Amsterdam, lo cual no siempre es fácil. En efecto, como ya se indicaba en el informe «Legislar mejor 1998: Una responsabilidad que debe compartirse» , las demás instituciones siguen ejerciendo una importante «presión legislativa» sobre la Comisión. Estas «demandas» de legislación no siempre son respetuosas de la subsidiariedad o de la proporcionalidad.

La subsidiariedad

En los ámbitos de competencias compartidas entre la Comunidad y los Estados miembros, la subsidiariedad significa actuar únicamente cuando sea necesario. Más concretamente, con arreglo a lo establecido en el artículo 5 del Protocolo de Amsterdam, para que la actuación comunitaria esté justificada deben reunirse los dos aspectos de la subsidiariedad:

- los Estados miembros no pueden alcanzar satisfactoriamente los objetivos de la acción propuesta (criterio de necesidad);

- esos objetivos pueden alcanzarse de forma más satisfactoria a través de una acción de la Comunidad (criterio de eficacia).

Por ejemplo, en el ámbito del medio ambiente, la Comunidad no ha propuesto establecer límites máximos de emisiones para determinados contaminantes atmosféricos hasta que constató que una acción a escala nacional no era suficiente para responder a los problemas transnacionales de la acidificación, del ozono troposférico y de la eutrofización de los suelos. No obstante, esta iniciativa permite a los Estados miembros adaptar su aplicación a su situación específica.

En aplicación del principio de subsidiariedad, la Comisión también sigue estudiando, en la medida de lo posible, alternativas a la legislación. Por ejemplo, en el presente año se han celebrado acuerdos directamente con la industria en el marco del Programa Auto-Oil II (por el que se establecen objetivos medioambientales en lo concerniente a las emisiones de vehículos) , así como en materia de reducción de consumo de energía .

La Comisión también deja un lugar para la autorregulación. En el marco de un intenso diálogo con los interlocutores sociales y con arreglo a lo dispuesto en el Protocolo social, este año se han celebrado dos acuerdos sobre tiempo parcial y organización del trabajo de los trabajadores del mar .

La proporcionalidad

La Comisión propone medidas que, con arreglo al Protocolo de Amsterdam, deja «un margen tan amplio como sea posible para que las decisiones se tomen a nivel nacional». En el presente año, por ejemplo, la Comisión ha propuesto un tipo reducido de IVA para los trabajos con gran intensidad de mano de obra, aunque ha dejado a los Estados miembros la facultad de aplicar dicho tipo con carácter provisional . En el ámbito aduanero, la Comisión propuso una decisión («Aduana 2000») que se centra en la cooperación entre las administraciones aduaneras para garantizar un mismo nivel de eficacia.

Por lo que respecta a la forma de la acción comunitaria, de conformidad con el Protocolo de Amsterdam, la Comisión deberá elegir «la forma más sencilla posible, coherente con el logro satisfactorio del objetivo de la medida y con la necesidad de una ejecución eficaz». A continuación se indican unos ejemplos:

* La Comisión ha reconocido el papel decisivo del reconocimiento mutuo en una Comunicación sobre funcionamiento del mercado interior y ha aportado las adaptaciones necesarias para ampliar el alcance de la misma. En efecto, este principio permite garantizar la libre circulación de mercancías y de servicios, sin que sea necesario recurrir a la armonización de las legislaciones nacionales .

* En el ámbito de la armonización técnica, la Comisión, con arreglo a los deseos expresados por el Consejo, fomentará la utilización de los principios del nuevo enfoque, una técnica que permite mejorar la claridad y la eficacia de la legislación comunitaria.

* Por lo que respecta a los sistemas complementarios de pensiones, a raíz de un Libro Verde en este ámbito, la Comisión propuso un enfoque coordinado (y no una armonización) adaptado a la diversidad de las normas existentes en los Estados miembros .

* En lugar de recurrir a actos vinculantes, la Comisión ha preferido utilizar las recomendaciones en el ámbito de las inspecciones medioambientales, con vistas a establecer un conjunto de disposiciones mínimas aceptables por los Estados miembros .

En el marco de las recomendaciones del Grupo operativo BEST (simplificación del entorno de la pequeña y mediana empresa), en 1998 la Comisión se comprometió a intensificar la evaluación de impacto de la legislación sobre las empresas. A tal fin, la Comisión está revisando actualmente su sistema de evaluación de impacto de las propuestas sobre las empresas para mejorar su eficacia.

Desde 1998, el proyecto piloto «Grupo europeo de empresas» permite analizar, a través de un cuestionario, el impacto que tienen sobre las empresas las propuestas legislativas que debe adoptar la Comisión, en particular en lo que se refiere a los costes de adaptación y a las cargas administrativas. Esta iniciativa ha sido objeto de consultas efectuadas en empresas de los Estados miembros sobre tres proyectos de propuestas. Los resultados han sido alentadores. Por ejemplo, para el proyecto de propuesta relativo a los residuos de equipos eléctricos y electrónicos se consultó a 1 744 empresas. Los resultados de estas consultas se tendrán en cuenta cuando se finalice la propuesta.

La Comisión también recurre al análisis de riesgos y de costes/beneficios antes de proponer una acción. Así ha ocurrido, por ejemplo, en materia de ahorro de energía y en materia de productos químicos .

Consulta previa

Cabe prever que se seguirá utilizando la práctica de la consulta previa, que la Comisión lleva aplicando varios años. Para ello es necesario un incremento de las reuniones y de los debates sobre la conveniencia de la acción (foros, seminarios, Libros Verdes y Blancos). Este año, la Comisión ha publicado otros dos Libros Verdes y dos Libros Blancos . Estas acciones permiten intercambiar los distintos puntos de vista y perspectivas y contribuyen a adaptar la acción a las necesidades.

II OTRAS MEDIDAS

1) Un mayor interés político

Actualmente se observa que los esfuerzos para lograr una legislación más clara, sencilla y accesible adquieren una mayor importancia en la agenda política, tanto a escala comunitaria como en los Estados miembros, en su calidad de principales autores de legislación . Sin embargo, esto debe corresponder a progresos reales. Es necesario un verdadero cambio de cultura.

Por lo que respecta a la Comisión, cabe señalar que ésta toma iniciativas en lo que se refiere a la calidad de la redacción, la simplificación, la codificación, la reestructuración, la consolidación y la mejora del acceso a la legislación.

En este contexto, la Comisión insiste en la necesidad de una coordinación interna más eficaz.

Por otra parte, la Comisión valora y fomenta los intercambios de opiniones y el diálogo con las otras instituciones y con los Estados miembros sobre estas cuestiones.

2) Balance de 1999

Calidad de la redacción

En esa Europa más transparente y cercana del ciudadano que se desea, es fundamental que los destinatarios de la legislación comunitaria la comprendan. Los textos han de ser claros, coherentes y sin ambigüedad posible, aunque sólo sea para garantizar una aplicación uniforme de la legislación en todos los Estados miembros.

Con ese objetivo, tras un importante trabajo colectivo de los servicios jurídicos de la Comisión, del Consejo y del Parlamento Europeo, en diciembre de 1998 se adoptó un acuerdo interinstitucional sobre la calidad de la redacción, que se publicó en marzo de 1999 . Dicho acuerdo se adoptó con arreglo a la Declaración nº 39 sobre la calidad de la redacción, anexo al acta final del Tratado de Amsterdam, en la cual se invita a las instituciones a adoptar líneas directrices comunes en este ámbito. Las instituciones se están organizando para cumplir dicho acuerdo y colaboran en la elaboración de una guía práctica común destinada a los redactores de legislación. El Consejo ya ha tenido en cuenta esos cambios en su nuevo reglamento interno . La Comisión ha creado dentro de cada dirección general una red de coordinadores legislativos encargados de velar, entre otras cosas, por la calidad de la redacción de los proyectos de actos elaborados por los servicios.

Por último, la Comisión ha puesto en marcha un sistema de racionalización de la redacción y de la presentación de los documentos legislativos mediante dos instrumentos informáticos: Greffe 2000 y LegisWrite.

Simplificación

En primer lugar es preciso evitar disposiciones legislativas innecesariamente complejas. La Comisión se esfuerza, en la medida de lo posible, por trabajar en ese sentido, aunque constata que sigue habiendo casos en que sus propuestas pierden fluidez tras los trabajos efectuados en las demás instituciones . En consecuencia, las demás instituciones deben permanecer atentas y trabajar teniendo presente los mismos objetivos.

La Comisión desea seguir con el proceso de simplificación de la legislación comunitaria iniciado hace varios años en todos los ámbitos (sin embargo, como se observa en el cuadro que figura a continuación, las adopciones de las propuestas de la Comisión al Consejo no se llevan a cabo con la misma rapidez):

* En el presente año, en el marco de la simplificación de la PAC, la Comisión ha emprendido importantes iniciativas, que se enumeran en un informe sobre la simplificación de la legislación agrícola . En ese marco, la Comisión ha derogado 13 reglamentos en el ámbito de los Fondos del FEOGA y de las frutas y hortalizas .

* La aplicación de los quintos programas marco CE y EURATOM en materia de investigación presenta mejoras dirigidas a lograr un marco jurídico y reglamentario más sencillo, transparente y flexible, y racionaliza, en particular, los modelos de contrato. El proyecto SLIM (simplificación de la legislación relativa al mercado interior) es uno de los ejemplos más claros en el marco de la simplificación. Dicho proyecto ha permitido ya presentar 11 propuestas de simplificación. Con vistas a lograr una eficacia aún mayor, la Comisión ha iniciado un ejercicio de evaluación en cooperación con los Estados miembros y se formularán recomendaciones a este respecto. Como se sugiere en la Comunicación de la Comisión sobre la estrategia para el mercado interior europeo , sería conveniente aplicar conjuntamente y de forma coordinada el enfoque SLIM tanto a las directivas comunitarias como a sus medidas nacionales de transposición.

* La Comisión también desea modernizar las normas relativas a la competencia. En un Libro Blanco publicado el presente año , la Comisión propone el abandono de su monopolio en lo que respecta a la concesión de exenciones en virtud del artículo 81 del Tratado CE y prevé que las jurisdicciones y autoridades nacionales responsables en materia de competencia participen plenamente en la aplicación de los artículos 81 y 82 CE.

Codificación, refundición y consolidación

En el presente año la Comisión ha adoptado 8 propuestas de codificación y se espera que éstas den lugar a la derogación de aproximadamente 130 actos legislativos. Sin embargo, hay que reconocer que en muchos casos la adopción de propuestas se demora debido al constante incremento de los actos que han de codificarse, lo cual exige la preparación de propuestas modificadas de codificación.

En 1999, la Comisión propuso la refundición de gran número de actos básicos y de normas de aplicación a las que afectaba la reforma de la política agrícola común. El Consejo ha adoptado algunas propuestas en el marco de la Agenda 2000. Por otra parte, los servicios jurídicos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión han proseguido sus trabajos con objeto de elaborar un acuerdo interinstitucional sobre una mayor estructuración en la utilización de la refundición.

La consolidación informativa, que se inició para responder a las necesidades de todos los usuarios del Derecho comunitario, sigue siendo objeto de importantes trabajos. Todo ello ha hecho posible, en el presente año, que el público en general pueda acceder, en los sitios de Eur-Lex y Celex , a los textos de más de 500 actos consolidados en todas las versiones lingüísticas. Más adelante los sitios Eur-Lex y Celex se fusionarán en un sitio único de acceso integrado a los textos jurídicos comunitarios.

Acceso a la información

Para conseguir que Europa esté al servicio de los ciudadanos, es fundamental situar sus necesidades en un primer plano, en particular en materia de acceso a la información sobre el Derecho comunitario.

Existen, es cierto, numerosos folletos informativos o guías que son objeto de una amplia difusión a través de los enlaces y de las redes de información, con objeto de que los usuarios puedan acceder más fácilmente a ellos. Al mismo tiempo, las actuales nuevas tecnologías son importantes elementos de acceso a la información. La Comisión trabaja por aprovecharlas plenamente. Prueba de ello es el éxito creciente del servidor Europa .

Se efectúan con regularidad trabajos de mejora para facilitar el acceso a las páginas del servidor Europa, así como su utilización. A título de ejemplo, en enero se inauguró la ventana Internet «Diálogo con las empresas» (multilingüe y de acceso gratuito), a fin de que las empresas pudieran sacar provecho de las oportunidades del mercado único. Por otra parte, actualmente la Comisión está mejorando la ventana interna «Diálogo con los ciudadanos» , cuyo objeto es facilitarles información sobre sus derechos. Este diálogo permite identificar las carencias a nivel nacional que obstaculizan el ejercicio de esos derechos y proponer soluciones, simplificando, por ejemplo, los procedimientos administrativos.

El servidor CORDIS permite acceder a la legislación y a informaciones explicativas adicionales sobre los quintos programas marco de investigación y su aplicación.

Por otra parte, la Comisión pone progresivamente en funcionamiento un nuevo servicio de preguntas/respuestas, denominado EUROPA EN DIRECTO. Este servicio permite a los ciudadanos obtener con rapidez obtener la información que deseen sobre las actividades de la Unión Europea marcando un número gratuito o utilizando el correo electrónico, el telefax o el correo tradicional.