Dictamen del Comité Económico y Social sobre «La ampliación de la Unión Europea»

(98/C 19/27)

El 20 de marzo de 1997, de conformidad con el apartado 3 del artículo 23 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social decidió elaborar un Dictamen sobre: «La ampliación de la Unión Europea».

La Sección de Relaciones Exteriores, Política Comercial y Desarrollo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 9 de octubre de 1997 (Ponente: Sr. Masucci).

En su 349° Pleno (sesión del 29 de octubre de 1997), el Comité Económico y Social ha aprobado por 72 votos a favor, 21 en contra y 16 abstenciones, el presente Dictamen.

1. La ampliación de la UE supone uno de los grandes desafíos de este final de siglo, junto con la reforma del Tratado y la unión monetaria. Se trata de perfeccionar la tarea histórica de la reunificación del continente en los aspectos político, económico, social y cultural, tarea que marcará profundamente la vida de la Unión en las próximas décadas y que está destinada a cambiar el equilibrio mundial.

2. Las ventajas que reportará no serán inmediatas; constituyen un estímulo para la Unión Europea. Algunas son consustanciales a la propia ampliación, como el aumento de la competencia que imponen las nuevas dimensiones del mercado interior o el mayor peso político que se deriva de los cambios en el equilibrio mundial. Otras, por contra, como las culturales, sociales o las relativas a la utilización política del mayor peso económico o al reparto equitativo de los beneficios, sólo existen como posibilidad y están relacionadas con los siguientes aspectos:

- la búsqueda de una identidad política y cultural europea;

- el esfuerzo y la capacidad de las organizaciones políticas y socioeconómicas que representan a los ciudadanos;

- la existencia de responsables políticos dotados de una estrategia para Europa y capaces de lograr la adhesión y la participación activa de la ciudadanía.

3. Son igualmente importantes los problemas por afrontar:

- la situación en los diversos países, en particular el nivel de democracia, el respeto de los derechos fundamentales y de las minorías étnicas, la condición femenina y la protección de menores, el funcionamiento de las instituciones y de la administración pública, el grado de incorporación del acervo comunitario y del modelo socioeconómico;

- las decisiones sobre la apertura de las conversaciones;

- los procedimientos de negociación y de las primeras adhesiones;

- las consecuencias sobre las políticas de la UE;

- los recursos necesarios en el futuro parar financiar las políticas;

- en un plano más general, el problema de cómo gestionar y hacer avanzar una Unión ampliada a 27 países.

La apertura de las negociaciones

4. El presente Dictamen de iniciativa pretende contribuir a las decisiones que deberá tomar el Consejo en la Cumbre de Luxemburgo del 10 de diciembre de 1997 sobre la base de los dictámenes de la Comisión.

Es conveniente que en el ínterin se entable un amplio debate, no sólo entre los encargados de los trabajos y no sólo en los Estados miembros de la Unión, sino sobre todo entre los ciudadanos de los países candidatos, para no cometer el error de asignar la construcción de la Unión ampliada únicamente a los expertos en política, economía y derecho, sin implicar a los ciudadanos. A este fin el Comité ha llevado a cabo una audiencia para que las organizaciones socioeconómicas de los países candidatos puedan hacer valer sus propias opiniones.

5. El Comité recuerda, al respecto, que el Consejo Europeo de Copenhague de junio de 1993 elaboró una lista de criterios en los que basarse a la hora de evaluar el grado de preparación de los países candidatos, partiendo de la consideración de que la capacidad de la Unión de absorber nuevos miembros manteniendo al mismo tiempo sin cambios el ritmo de la integración europea reviste gran importancia.

6. El Comité, que comparte el valor general de los criterios de Copenhague, considera sin embargo que en la evaluación deberá concederse gran importancia a la adaptación al modelo económico y social europeo, que tiene como objetivo no sólo el ejercicio de la democracia y de la eficacia económica, sino también una alta aceptación social y un diálogo social activo entre los interlocutores sociales y con las autoridades gubernativas y la solidaridad social, con la protección de los más débiles.

7. Sobre la base de las observaciones formuladas en la Agenda 2000, la Comisión juzga que Hungría, Polonia, Estonia, la República Checa y Eslovenia pueden constituir el primer grupo de países con los que iniciar las conversaciones para la adhesión.

8. Según otro argumento -que se está empezando a abrir paso en el Consejo-, las negociaciones deberían iniciarse con todos los países candidatos a la vez, para no dar pie a un sentimiento de exclusión y hostilidad en la opinión pública de los diferentes países.

Se trata de una postura que el Comité recoge con interés, dado que es una señal de atención, constituye una manera de animar a superar incluso los retrasos más importantes y contribuye a superar situaciones políticamente delicadas, incluso si sólo tiene efectos en la apertura de las negociaciones. Al fin y al cabo, abrir las negociaciones simultáneamente con todos no significa necesariamente llevarlas al mismo ritmo ni concluirlas con todos al mismo tiempo.

9. Según la Comisión, en cuanto a Chipre, si no se llegase a un acuerdo político interno antes de la fecha de inicio de las negociaciones -ya fijada por el Consejo en seis meses después de la conclusión de la Conferencia Intergubernamental-, en éstas sólo participará el Gobierno de la República de Chipre, que goza del reconocimiento de las instituciones internacionales.

El Comité considera necesario crear condiciones más favorables para la consecución de un acuerdo, en el marco de las decisiones que se tomarán respecto a la apertura de negociaciones para la ampliación, con el fin de realizar la integración pacífica del conjunto de la isla en la Unión Europea.

10. Más compleja es la situación de Turquía. La unión aduanera que entró en vigor el 31 de diciembre de 1995 funciona de manera satisfactoria, pero la situación política no ha permitido, hasta ahora, mayores progresos, y constituye el principal problema con vistas a la candidatura. El respeto de los derechos fundamentales no es satisfactorio. Por otra lado, continúa siendo preocupante la inestabilidad macroeconómica.

El Comité señala que la UE debe continuar sosteniendo los esfuerzos que está realizando Turquía para superar sus problemas -desbloqueando sobre todo definitivamente los fondos previstos en virtud del Protocolo Financiero- estrechando aún más los lazos entre el país y la Comunidad y siguiendo atentamente la evolución de la situación interna del país.

A este respecto, el trabajo del Comité consultivo paritario UE-Turquía, constituido a finales de 1995 y compuesto por 18 miembros del CES y 18 representantes turcos, ya está resultando útil.

Con todo, el avance de las negociaciones deberá estar condicionado por los progresos tangibles en el respeto de la democracia, los derechos fundamentales y las minorías.

Efectos de la ampliación

11. El análisis de los problemas relativos al impacto de la ampliación en las políticas de la UE evidencia por tanto toda una serie de cuestiones nada fáciles de resolver, que requerirán ingentes contribuciones económicas por parte de la Comunidad y un gran esfuerzo con notables sacrificios de los ciudadanos y trabajadores de los países candidatos.

12. La propuesta de un nuevo marco financiero de la Unión, contemplada en la Agenda 2000, se ve fuertemente constreñida por el actual clima de austeridad, así como por la resistencia de los Estados miembros a aumentar los recursos comunitarios. El Comité comparte la opinión de la Comisión, en el sentido de que será necesario movilizar recursos financieros nacionales y externos considerables, provenientes en particular del sector privado.

13. El Comité considera que debe convencerse a los Estados miembros y a los ciudadanos de que merece la pena realizar un esfuerzo financiero y que tal esfuerzo redundará en el interés común. Si se difunde la convicción de que los beneficios previstos redundan en favor de todos los Estados miembros y de que el impacto de la división del trabajo y del incremento de los intercambios con los PECO queda más equitativamente repartido que hasta la fecha, la operación resultará más fácil.

14. En opinión del Comité, esta operación puede facilitarse superando las lagunas de la estrategia de preadhesión definida en Essen, que no propuso entre los objetivos el modelo socioeconómico global de la Unión.

15. La ampliación provocará profundos cambios que afectarán incluso a la organización de las instituciones comunitarias, tanto en su proceso de toma de decisiones como en su equilibrio interno.

Igualmente, tendrá efectos en los complejos mecanismos de la vida comunitaria, planteando varios problemas, desde el lingüístico al esencial procedimiento formal de las decisiones.

16. Las conclusiones de la Conferencia Intergubernamental -que ha registrado numerosos avances interesantes- han sido decepcionantes en aspectos que se pensaban preparatorios para la ampliación, esto es, las reformas institucionales necesarias para completar la Unión política iniciada en Maastricht y para el correcto funcionamiento de una Comunidad que pase de 15 a 27 Estados miembros.

El Comité considera que el problema del eficaz funcionamiento político e institucional de la Unión debe plantearse antes de que sus miembros superen el número de veinte, y que deberá convocarse una nueva Conferencia Intergubernamental conjuntamente con la decisión de iniciar las negociaciones, con el fin de solucionar todos los aspectos no concluidos en la Cumbre de Amsterdam.

El Comité considera que el impulso necesario para superar los obstáculos y las resistencias puede proceder de un método más democrático, que prevea el acuerdo político del Parlamento Europeo y la participación de las organizaciones socioeconómicas.

17. El Comité, además, deberá reflexionar sobre las repercusiones que tendrá la ampliación sobre su composición y funcionamiento, y deberá prepararse para examinar y resolver los problemas que se planteen.

Esta reflexión tendrá cabida en el ámbito de una estrategia propia de «preadhesión» definida y aplicada por el Comité, con un informe que la Sección de Relaciones Exteriores elaborará cada año mediante una audiencia de los medios socioprofesionales.

18. Por lo que respecta a los efectos sobre la PAC, el Comité insiste en lo dicho en su Dictamen de iniciativa sobre esta cuestión tan importante, en particular sobre la dificultad de prever un coste real de la PAC después de la ampliación, pero que en todo caso los costes financieros de la ampliación no deben considerarse como un obstáculo a la adhesión.

Considerando, sin embargo, que las primeras adhesiones no tendrán lugar antes del año 2002, esto es, después de que expire el próximo presupuesto comunitario, parece conveniente acelerar la prevista reforma de la PAC.

En lo que concierne al futuro de la PAC, el Comité está elaborando un dictamen de iniciativa sobre los aspectos agrícolas de la Agenda 2000.

19. En cuanto a la política estructural, la transferencia de fondos en cantidades superiores a las que son capaces de absorber los sistemas económicos y financieros de los países solicitantes podría tener efectos contraproducentes, con considerables residuos pasivos, aumentos incontrolados de la demanda, incapacidad de respuesta del sistema productivo, dificultades en los sistemas de control administrativo y multiplicación del fraude.

Conviene compaginar, por tanto, la necesidad y urgencia de la financiación estructural de los países candidatos con el carácter gradual de las concesiones.

En este sentido, la Comisión propone con buen criterio que tales concesiones no superen el 4 % del PIB.

Modelo socioeconómico y diálogo social

20. El Comité ha subrayado en repetidas ocasiones la importancia que reviste, en el acervo comunitario, el modelo social europeo y la capacidad de los nuevos países que se adhieren a la Unión para seguir dicho modelo sin debilitarlo.

A pesar de la insistencia del Comité, la Comisión no ha considerado oportuno proponer a los países candidatos una guía sobre el particular análoga a la del mercado único, en contraste con los progresos registrados en las diversas redacciones de los Tratados de la CE y últimamente también en el Tratado de Amsterdam, así como con el debate en curso sobre la reforma y el desarrollo del Estado social.

Igualmente, los dictámenes presentados por la Comisión en la Agenda 2000 no dedican mucho espacio al análisis de estos aspectos y lo poco que se dice da motivo para preocuparse, especialmente en lo que se refiere a algunas valoraciones de carácter general.

21. La ampliación implicará, por tanto, una serie de riesgos generales para los Estados miembros de la Unión, a saber:

- un nivel social y salarial inferior;

- una mayor flexibilidad no concertada en el mercado laboral;

- dificultades en el desarrollo de las políticas comunitarias (en particular las referidas a paridad, derecho laboral y coordinación de los sistemas de seguridad social), especialmente en los casos en los que se aplica la unanimidad.

22. En lo que se refiere al diálogo social y a las relaciones tripartitas en los países candidatos, las organizaciones económicas y sociales, salvo algunas excepciones, se han lamentado en numerosas ocasiones (en actos organizados por el Comité) por su falta de participación en el proceso de preadhesión y en particular en la formulación del programa nacional de preparación previsto en el Libro blanco sobre el mercado único.

El Comité aprovecha la ocasión para recordar que el reconocimiento de las organizaciones económicas y sociales y su inserción en el proceso de decisión política son dos de los elementos esenciales del modelo de sociedad elegido por la Unión Europea.

23. En opinión del Comité, los problemas que se extraen del análisis de las dificultades que plantea la adhesión de los países candidatos para seguir el modelo social europeo deben resolverse en el momento de la adhesión en dos direcciones:

- por un lado, determinando los puntos clave en el curso de las negociaciones y haciéndolos objeto de un esfuerzo específico en la estrategia reforzada de preadhesión, guiada por un libro blanco a tal efecto que establezca etapas y prioridades, y

- por otro, por parte de la UE, llevando a cabo el debate sobre la actualización del Estado social y haciendo de la extensión del voto por mayoría cualificada uno de los aspectos centrales de la próxima CIG.

El diálogo estructural, tanto ministerial como en los grupos de trabajo, debe intensificarse.

24. En especial, debería promoverse la creación de Comités económicos y sociales mixtos entre la Unión y los países candidatos, siguiendo el ejemplo de los existentes con Hungría o Turquía, para introducir cada vez más rápidamente a las organizaciones socioeconómicas en el espíritu, el trabajo y los procedimientos consultivos de la Comunidad.

La estrategia reforzada de preadhesión y el programa Phare

25. La Comisión propone en la Agenda 2000 una estrategia de preadhesión reforzada para sostener el esfuerzo extraordinario de la Unión y de los países candidatos, concentrando los esfuerzos de adaptación en aquellos sectores decisivos para que los candidatos estén en condiciones de adherirse sin desestabilizaciones económicas o sociales y sin poner en peligro la viabilidad del mercado único.

El Comité desea que se ponga decididamente en práctica esta estrategia, que considera muy importante, y que se proceda a un seguimiento anual de los resultados obtenidos en cada país.

26. Para implicar y responsabilizar plenamente a las administraciones candidatas, se descentralizará la gestión del programa Phare. Será la autoridad de cada país quien realice, en el ámbito de la asociación para la adhesión, los programas decididos en el acuerdo marco. En particular, para dar plena eficacia a la construcción institucional, será imprescindible implicar, además de las administraciones locales y regionales, a los interlocutores sociales.

Es importante, además, que se refuerce el papel de los interlocutores sociales en la gestión del programa Phare. Hasta ahora, sin embargo, los programas de diálogo social no se han llevado a cabo de manera satisfactoria, por la debilidad y por la estructura asociativa poco clara de los interlocutores sociales, especialmente de los empresarios. Es importante, por consiguiente, que en el futuro el programa Phare promueva realmente una concertación social fuerte.

27. El Comité acoge con interés la propuesta de la Comisión sobre la constitución de una Conferencia de todos los Estados europeos aspirantes a la adhesión y que están ligados a la Unión por un Acuerdo de asociación, ya que podría ser el lugar idóneo para concertar posiciones comunes sobres cuestiones muy sensibles y urgentes en el ámbito de la PESC, de la justicia y de la seguridad interna.

Bruselas, el 29 de octubre de 1997.

El Presidente del Comité Económico y Social

Tom JENKINS

ANEXO al Dictamen del Comité Económico y Social

Las enmiendas siguientes, que obtuvieron más de un cuarto de los votos emitidos, fueron rechazadas en el transcurso de los debates:

Punto 3

Modifíquese el segundo guión de este punto del siguiente modo:

«- el respeto de los criterios aplicables a las decisiones sobre la apertura de las conversaciones y sus lagunas en lo relativo a la dimensión social;»

Exposición de motivos

El texto adquiere así más fuerza, porque los criterios aplicables a las decisiones no son en sí mismos un gran problema por resolver. En el punto 6, el Comité reconoce explícitamente el valor de los criterios.

Resultado de la votación

Votos a favor: 38, votos en contra: 56, abstenciones: 7.

Punto 8, primera frase

Elimínese el inciso «-que se está empezando a abrir paso en el Consejo-».

Exposición de motivos

Dicha indicación ha quedado obsoleta por el desarrollo de las negociaciones en el Consejo.

En el caso de que se mantenga el contenido del punto 8, añádase lo siguiente:

«En el caso de que las negociaciones comiencen únicamente con un grupo de países, deberá al menos garantizarse que se incluirá a todos los candidatos a la adhesión en el proceso de ampliación (a través de asociaciones para la adhesión, informes anuales de la Comisión sobre el progreso en la materia, así como el compromiso de admitirles a las negociaciones de adhesión tan pronto realicen determinados progresos).»

Exposición de motivos

El Comité debe ajustar su Dictamen a lo que se puede esperar de la Cumbre de Luxemburgo desde una perspectiva realista.

Resultado de la votación

Votos a favor: 43, votos en contra: 49, abstenciones: 9.

Punto 8

Sustitúyase por el texto siguiente:

«Otro planteamiento, defendido por algunos Estados miembros, es abrir negociaciones con un número mayor de países candidatos o incluso con todos ellos, a fin de atenuar al máximo los sentimientos de exclusión y hostilidad entre la población de los países afectados. El Comité está estudiando detenidamente esta opción.»

Exposición de motivos

1. La redacción propuesta refleja con más exactitud el punto de vista del Consejo.

2. Por otro lado, no sugiere que se deberían abrir simultáneamente negociaciones con todos los países candidatos, procedimiento que plantearía nuevos problemas y que podría retrasar la adhesión de determinados países.

Resultado de la votación

Votos a favor: 30, votos en contra: 55, abstenciones: 14.

Punto 14

Modifíquese como sigue:

En lugar de «que no propuso entre los objetivos el modelo socioeconómico global de la Unión» debe decir «que no propuso entre los objetivos la adopción progresiva del modelo socioeconómico de la Unión».

Exposición de motivos

En vista del muy bajo nivel de desarrollo de la mayoría de los países candidatos (señalado, con razón, por el dictamen sobre la Agenda 2000), es poco realista pensar que para el momento de la adhesión se habrá adoptado completamente el modelo socioeconómico de la Unión. Será inevitable establecer reglamentos transitorios flexibles.

Resultado de la votación

Votos a favor: 24, votos en contra: 52, abstenciones: 10.