Antes de la entrada en vigor del Reglamento, las comprobaciones específicas y no sistemáticas por parte de los Estados miembros en bases de datos respecto de los beneficiarios del derecho a la libre circulación con arreglo al Derecho de la UE eran irregulares. Sobre la base de los datos recogidos en el estudio externo en el que se basa el presente informe, siete Estados miembros ya controlaban sistemáticamente a estas personas en todas sus fronteras antes de la entrada en vigor del Reglamento. Mientras que otros Estados miembros realizaban comprobaciones sistemáticas limitadas respecto de los beneficiarios del derecho a la libre circulación, por ejemplo, solo temporalmente o en determinados pasos fronterizos, tramos fronterizos o fronteras con determinados terceros países, cinco Estados miembros declararon que nunca habían efectuado comprobaciones sistemáticas en los pasos fronterizos antes de la entrada en vigor del Reglamento (UE) 2017/458.

El presente informe ofrece una visión general de la aplicación y el impacto de tales comprobaciones sistemáticas respecto de beneficiarios del derecho a la libre circulación con arreglo al Derecho de la UE, teniendo en cuenta los resultados de los controles de seguridad sistemáticos en el espacio Schengen, en particular en lo que respecta a los combatientes terroristas. También tiene en cuenta los costes totales ocasionados a los Estados miembros y los pasajeros, señala los problemas y las deficiencias en la aplicación del Reglamento y analiza el impacto de las nuevas normas introducidas.

La modificación se realizó al ponerse de manifiesto que muchos combatientes terroristas eran también ciudadanos de la UE que, al disfrutar del derecho a la libre circulación, anteriormente solo se sometían a inspecciones limitadas en las fronteras exteriores (un control visual de identidad que no permitía identificarlos como posibles amenazas para la seguridad y comprobaciones en las bases de datos que no se realizaban de forma sistemática).

En virtud del Reglamento, los Estados miembros y los países asociados a Schengen (los Estados miembros) deben realizar comprobaciones sistemáticas mediante la consulta de las bases de datos pertinentes respecto de todas las personas que cruzan las fronteras exteriores de la UE. Esta obligación de comprobación ya existía respecto de los nacionales de terceros países, pero no respecto de los beneficiarios del derecho a la libre circulación con arreglo al Derecho de la UE. En virtud del Reglamento modificado, los beneficiarios del derecho a la libre circulación también deben someterse a: i) la comprobación de su identidad y su nacionalidad y de la autenticidad y validez de sus documentos de viaje; y ii) la verificación de que no se consideran una amenaza para el orden público, la seguridad interior, la salud pública o las relaciones internacionales de cualquier Estado miembro. Entre las bases de datos que deben consultarse se encuentra el Sistema de Información de Schengen (SIS), la base de datos de Interpol sobre documentos de viaje robados y perdidos (SLTD) y otras bases de datos nacionales pertinentes.

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Aunque sigue siendo posible hacer excepciones al principio de controles sistemáticos en las fronteras terrestres y marítimas, en las fronteras aéreas estas excepciones no pueden superar un período transitorio máximo de seis meses a partir de la entrada en vigor del Reglamento. Los Estados miembros pueden prorrogar este período durante un período adicional de dieciocho meses, hasta el 7 de abril de 2019, habida cuenta de las dificultades infraestructurales excepcionales de que se trate.

El artículo 8, apartado 2 quinquies, del Reglamento (UE) 2016/399 prevé excepciones al principio de controles sistemáticos mediante la consulta de las bases de datos pertinentes respecto de beneficiarios del derecho a la libre circulación en caso de cumplirse dos condiciones acumulativas: i) si los controles mediante la consulta de las bases de datos pertinentes en pasos fronterizos específicos tienen un impacto desproporcionado sobre el flujo de tráfico y ii) si el Estado miembro de que se trate elabora una evaluación de riesgos que demuestre que la aplicación de controles de manera específica no ponen en peligro la seguridad.

Sobre la base de los datos y la información recabados por la Comisión, en particular durante las visitas de evaluación de Schengen, a pesar de estas mejoras tangibles, se llegó a la siguiente conclusión: «A pesar de que, en términos generales, la calidad de los controles en las fronteras exteriores es buena, aún difiere de unos Estados miembros a otros y dentro de ellos. La mayoría de los países afrontan riesgos en relación con los recursos, la formación y la planificación operativa para garantizar controles uniformes y sistemáticos en todos los pasos fronterizos de las fronteras exteriores, así como una vigilancia eficiente de dichas fronteras exteriores». Entre estos riesgos también cabe citar las limitaciones de infraestructura (por ejemplo, la falta de cabinas de control fronterizo en los aeropuertos) en la mitad de los Estados miembros, especialmente durante los picos estacionales de verano y vacaciones. Asimismo, algunos Estados miembros aún se enfrentan a la escasez de equipos adecuados, en particular para cotejar las impresiones dactilares de los viajeros con los datos que figuran en sus documentos de viaje, lo cual resulta esencial para verificar la identidad de los viajeros.

Entre 2017 y 2019, dieciocho Estados miembros contrataron personal adicional, de los cuales once lo hicieron para cumplir los nuevos requisitos del Reglamento. Algunos Estados miembros aprovecharon esta oportunidad para la reasignación y el reciclaje profesional del personal existente. La mayoría de los Estados miembros han modificado (y siguen modificando) la infraestructura existente en los pasos fronterizos para facilitar la realización de comprobaciones sistemáticas. Según los guardias de fronteras entrevistados en el marco del estudio externo, en general las mejoras de la infraestructura formaban parte de reformas más amplias destinadas a mejorar la capacidad de los aeropuertos, los puertos y los pasos fronterizos para atender al mayor volumen de tráfico que muchos Estados miembros experimentaron durante los años anteriores a la pandemia. No obstante, se ha informado de que estos cambios han facilitado la realización de comprobaciones sistemáticas.

Para cumplir las obligaciones previstas por el Reglamento, la mayoría de los Estados miembros actualizaron sus directrices operativas para los guardias de fronteras. Dado que ya se llevaban a cabo comprobaciones sistemáticas respecto de ciudadanos de terceros países, no fue necesario realizar cambios importantes en su estructura organizativa ni en la organización y los procesos de trabajo. Además, unos diez Estados miembros actualizaron sus directrices para la elaboración de perfiles de riesgo de los pasajeros para los agentes de fronteras de primera línea.

Dado que las amenazas evitadas no siempre pueden contabilizarse y a veces solo pueden deducirse, resulta difícil cuantificar con precisión el efecto de la introducción de comprobaciones sistemáticas respecto de todas las personas que entran y salen del espacio Schengen. Por consiguiente, la eficacia del Reglamento para evitar las amenazas para la seguridad interior del espacio Schengen debe evaluarse sobre la base de indicadores mensurables y dictámenes de expertos. Según los guardias de fronteras consultados en el marco del estudio externo, los beneficios de la introducción de comprobaciones sistemáticas en las fronteras exteriores de Schengen en lo que respecta a la prevención de la delincuencia son los siguientes:

Asimismo, la adopción de salvaguardias preventivas podría ser útil para garantizar el cumplimiento de los requisitos legales respectivos. A este respecto, la proporción de Estados miembros que no han informado de la flexibilización de las inspecciones a la Comisión (dos tercios durante el período cubierto por el estudio) sugiere la posibilidad de que no se cumplan las obligaciones de notificación. Esto también merece más atención y se abordará en la próxima revisión del Manual práctico para guardias de fronteras.

Tras recibir las primeras notificaciones sobre la aplicación del artículo 8, apartado 2 bis, la Comisión envió cartas a los Estados Schengen en cuestión en las que aclaraba: i) las condiciones para la aplicación de las excepciones; ii) los pasos que debe seguir el Estado miembro que desee hacer uso de este instrumento; iii) las cuestiones específicas que el Estado miembro debía abordar en las notificaciones. En lo que respecta a los requisitos para la aplicación de las excepciones a las comprobaciones sistemáticas, el estudio reveló que, en la mayoría de los Estados miembros, las autoridades de lucha contra el terrorismo y la delincuencia organizada no habían participado, o solo lo habían hecho indirectamente, en la preparación de la evaluación de riesgos. De cara al objetivo mismo de introducir comprobaciones sistemáticas, una mayor participación de las autoridades de lucha contra el terrorismo y la delincuencia organizada podría mejorar la calidad de las evaluaciones de riesgos.

Aunque ambas disposiciones se centran en el impacto real en el tráfico, el artículo 9 también establece que a) esta situación debe deberse a circunstancias excepcionales e imprevistas, y que b) deben haberse agotado todos los medios humanos, materiales y de organización para evitarla. Las flexibilizaciones son menos prescriptivas que las excepciones y su aplicación se deja a la libre apreciación de los guardias de fronteras encargados de los pasos fronterizos respectivos, sin que tengan que seguir ningún procedimiento formal. Solo debe presentarse a la Comisión un informe anual ex post sobre las flexibilizaciones aplicadas durante el año.

Durante los primeros dos años de aplicación del Reglamento, es posible que los Estados miembros no siempre hayan establecido una distinción clara entre las excepciones previstas en el artículo 8, apartado 2 bis, del Código de fronteras Schengen y las flexibilizaciones previstas en el artículo 9 del mismo Código. Es probable que esto se deba a que el escenario de referencia de las excepciones a las comprobaciones sistemáticas en virtud del artículo 8, apartado 2 bis («impacto desproporcionado en el flujo del tráfico») es similar al de las flexibilizaciones previstas por el artículo 9 (que «la intensidad del tráfico sea tal que el tiempo de espera en el paso fronterizo resulte excesivo») del Código de fronteras Schengen.

La posibilidad de aplicar las excepciones descritas anteriormente sigue sin tener incidencia en la aplicación del artículo 9 del Código de fronteras Schengen, que permite flexibilizar las inspecciones fronterizas en caso de que «el tiempo de espera en el paso fronterizo resulte excesivo» debido a «circunstancias excepcionales e imprevistas». Cuando se flexibilizan las inspecciones, estas se realizan por muestreo y de forma no sistemática y se da prioridad a las inspecciones de entrada frente a las de salida. Aunque este artículo no formaba parte del Reglamento, algunos Estados miembros interpretan que está estrechamente relacionado con la aplicación práctica de las comprobaciones sistemáticas, aunque ambos se refieren a situaciones muy diferentes.

·cuatro Estados miembros declararon que el alcance y la duración de las comprobaciones específicas en las bases de datos no habían sido superiores a lo estrictamente necesario.

·cinco Estados miembros informaron de que la introducción temporal de comprobaciones específicas en las bases de datos no había aumentado los riesgos relacionados con el orden público, la seguridad interior, la salud pública o las relaciones internacionales de ningún Estado miembro ni había afectado a la protección de las fronteras exteriores de la UE y

·tres Estados miembros informaron de que la introducción de las comprobaciones específicas no había provocado una disminución significativa del número de respuestas positivas en el SIS;

-información de mejor calidad y más completa sobre las personas implicadas en la delincuencia organizada debido al aumento del número de respuestas positivas, con arreglo al artículo 36, apartado 2, de la Decisión del SIS II;

-el aumento de la detección y la ejecución de las descripciones del Sistema de Información de Schengen (SIS) para la detención, extradición y entrega de personas en los pasos fronterizos;

-el aumento de las detecciones de personas con prohibiciones de entrada debido a cargos penales en el SIS o en las bases de datos nacionales;

-el aumento de la detección de documentos de identidad fraudulentos (perdidos, robados o revocados) debido a un mayor número de respuestas positivas en la base de datos de Interpol sobre documentos de viaje robados y perdidos (SLTD);

-la mejora del intercambio de información entre los Estados miembros de la UE sobre casos de delincuencia organizada.

Por lo que se refiere a las políticas antiterroristas, los beneficios son los siguientes:

-información de mejor calidad y más completa sobre los combatientes terroristas y las personas implicadas en actividades relacionadas con el terrorismo, debido al aumento del número de respuestas positivas respecto de descripciones, con arreglo a los artículos 24, 26, 36, apartado 2, y 36, apartado 3, de la Decisión del SIS II;

-un mejor uso del SIS en casos relacionados con el terrorismo;

-Todos estos efectos de las comprobaciones sistemáticas podrían facilitar el trabajo de las autoridades policiales en los casos relacionados con el terrorismo y contribuir así a la prevención de atentados terroristas.

III.1. Impacto del Reglamento en la lucha contra el terrorismo y la delincuencia organizada

Con carácter preliminar, debe destacarse que no se dispone de datos públicos sobre la proporción de descripciones o respuestas positivas relativas a beneficiarios del derecho a la libre circulación con arreglo al Derecho de la UE en comparación con los nacionales de terceros países. Los datos que figuran a continuación se refieren a todas las personas que cruzan las fronteras exteriores. Esta falta de distinción entre las estadísticas relativas a beneficiarios del derecho a la libre circulación y nacionales de terceros países evidentemente dificulta la deducción de conclusiones fiables.

Según el estudio realizado por el contratista externo, entre 2016 y 2018 el número total de descripciones relativas a personas introducidas en el SIS aumentó un 13 %. El aumento más notorio (63 %) fue el de las descripciones relativas a controles discretos y específicos (artículo 36 de la Decisión del SIS II). Del mismo modo, el número de respuestas positivas en el SIS aumentó en los doce Estados miembros analizados en profundidad en el estudio externo.

Figure 0.Número total de respuestas positivas del SIS II en los pasos de las fronteras exteriores (2015-2019)

Fuente: cifras basadas en encuestas de guardias de fronteras (datos relativos a Alemania, Estonia, España, Croacia, Letonia, Lituania, Austria, Rumanía, Eslovenia, Finlandia y Suecia); Los datos relativos a España solo se refieren al aeropuerto de Madrid Barajas.

Según los funcionarios encargados de la lucha contra el terrorismo consultados para la elaboración del estudio externo, al parecer el Reglamento ha tenido un impacto positivo en la lucha contra el terrorismo y la delincuencia organizada, principalmente debido a la recopilación general de información proporcionada por el mayor número de respuestas positivas, que está directamente relacionado con el mayor número de comprobaciones en las bases de datos. Además del valor del aumento del número de respuestas positivas, la mayor eficacia de las inspecciones fronterizas ha reforzado la confianza de los servicios policiales y de seguridad en los sistemas, animándolos a introducir descripciones en el Sistema de Información de Schengen o en la base de datos de Interpol sobre documentos de viaje robados y perdidos (SLTD).

Dado que el Reglamento se adoptó para hacer frente a la amenaza del terrorismo, en particular por parte de combatientes terroristas, los cambios en las respuestas positivas y las descripciones relacionadas con el terrorismo son especialmente interesantes. Según los datos recabados en el marco del estudio, el número de descripciones introducidas a petición de las autoridades responsables de la seguridad nacional (relacionada con el terrorismo), en virtud del artículo 36, apartado 3, de la Decisión del SIS II, aumentó en un 46 % entre 2016 y 2018. Según los datos facilitados por siete oficinas nacionales de solicitud de información complementaria a la entrada nacional (Sirene) , el número de respuestas positivas relacionadas con el terrorismo en virtud del mismo artículo se duplicó con creces durante el mismo período. Además de las estadísticas sobre descripciones y respuestas positivas, según los funcionarios encargados de la lucha contra el terrorismo entrevistados para el estudio externo, el Reglamento ha producido otros efectos positivos. Entre las mejoras mencionadas por los funcionarios se encuentran las siguientes: i) la supervisión de los movimientos de combatientes terroristas y, en cooperación con los Estados miembros, el seguimiento de estos movimientos; ii) la información general relacionada con el terrorismo, que facilita la realización de evaluaciones de riesgos y el diseño de las respuestas; iii) la mayor facilidad de las intervenciones en relación con los combatientes terroristas; iv) la eficacia de la vigilancia discreta y v) la capacidad de detección.

Además de contribuir a la lucha contra el terrorismo, el estudio realizado por el contratista externo concluyó que el Reglamento también había incidido positivamente en la lucha contra la delincuencia organizada, en particular el tráfico de inmigrantes, la trata de seres humanos, el tráfico de drogas, el traslado de activos a través de las fronteras, la falsificación de productos o medios de pago, los delitos contra la propiedad y la falsificación de documentos. Además de la lucha contra el terrorismo, el Reglamento mejoró en particular la información general y el análisis de riesgos, aumentando así la capacidad de los servicios de seguridad para luchar contra la delincuencia organizada. Aumentó el número de respuestas positivas en virtud de los artículos correspondientes, en particular el artículo 36 («descripciones relativas a controles discretos o a controles específicos»). Asimismo, según los datos recogidos en el marco del estudio, el número de respuestas positivas sobre descripciones para detención y sobre denegaciones de entrada y estancia de nacionales de terceros países (artículo 24 del Reglamento SIS II ) aumentó un 30 % entre abril de 2017 y abril de 2019 en los doce Estados miembros analizados con más detalle en el estudio externo.

Asimismo, el número total de respuestas positivas en la base de datos de Interpol sobre documentos de viaje robados y perdidos (SLTD) se duplicó con creces entre 2016 y 2018, aunque el aumento varía considerablemente entre los Estados miembros.