Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la "Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre los controles oficiales de piensos y alimentos"

(COM(2003) 52 final - 2003/0030 (COD))

(2003/C 234/08)

El 28 de febrero de 2003, de conformidad con los artículos 37, 95 y 152 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta mencionada.

La Sección Especializada de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 27 de junio de 2003 (ponente: Sr. Chiriaco).

En su 401o Pleno de los días 16 y 17 de julio de 2003 (sesión del 16 de julio), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por unanimidad el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. El Libro Blanco sobre seguridad alimentaria(1) publicado por la Comisión en el año 2000 indicaba, entre las causas de las reiteradas crisis alimentarias producidas en las últimas décadas, la insuficiencia, las contradicciones y las lagunas de las normativas vigentes a nivel europeo, y señalaba entre ellas en particular las limitaciones de la sectorialidad y las fuertes disparidades en materia de aplicación de las normas y de organización de los sistemas de control en los distintos Estados miembros.

1.2. La prioridad de la seguridad alimentaria y el planteamiento integrado se han adoptado como principios inspiradores de las nuevas normativas que la UE está emitiendo en este ámbito, de conformidad con los contenidos del citado Libro Blanco.

1.3. El Reglamento (CE) n° 178/2002, por el que se establecen los principios y los requisitos generales de la legislación alimentaria, se crea la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria y se fijan procedimientos relativos a la seguridad alimentaria(2), constituye un punto de referencia fundamental para la propuesta que ahora nos ocupa, que debe relacionarse asimismo con la propuesta de Reglamento sobre la higiene de los productos alimenticios(3), pendiente de aprobación por parte del Parlamento Europeo y el Consejo, y con la propuesta de Reglamento por el que se establecen las disposiciones para la organización de los controles oficiales de los productos de origen animal destinados al consumo humano, adoptada por la Comisión en 11 de julio de 2002(4). Este paquete legislativo se completa ahora con una nueva propuesta sobre la higiene de los piensos, sobre la que el CESE deberá pronunciarse en un futuro próximo(5).

1.4. La propuesta objeto de examen aplica el principio inspirador (prioridad de la seguridad alimentaria) mediante un planteamiento global e integrado de los controles del sistema productivo de piensos y alimentos. El proceso de producción se considera en su integridad, atendiendo tanto a la cadena alimentaria como a los diversos componentes que intervienen en la composición del producto (piensos, aditivos, alimentos), con el fin de conseguir el resultado de ejercer un control sobre el entero ciclo productivo de la granja, incluidas las explotaciones ganaderas, (o del mar) a la mesa.

1.5. Por otra parte, la propuesta establece claramente la responsabilidad que tienen los Estados miembros de velar por la correcta aplicación de la legislación comunitaria por parte de los operadores mediante un sistema adecuado de controles, y asimismo prevé modalidades y plazos para que los servicios de la Comisión verifiquen y evalúen, mediante inspecciones y auditorías, la capacidad de los Estados miembros para asumir dicha responsabilidad.

1.6. Asimismo cabe señalar que el sistema de controles y las actividades conexas se han ido adecuando ya a la prioridad de la seguridad alimentaria. De hecho, en algunos Estados miembros se han puesto en marcha ya soluciones institucionales y de procedimiento, o bien algunas agencias, mientras que a nivel europeo se ha creado el instrumento de la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria. Sin embargo, las competencias y características de las agencias nacionales varían entre sí, mientras que la Autoridad Europea tiene exclusivamente competencias de asesoría científica en la evaluación de riesgos y de información al público, y no de vigilancia y control, que quedan reservadas a los servicios de la Comisión, en particular a la Oficina Alimentaria y Veterinaria (OAV).

1.7. Partiendo de los principios básicos establecidos en el Reglamento (CE) n° 178/2002, la nueva estrategia prevé que la Comisión fije las orientaciones comunes para la organización de los sistemas de control y realice auditorías en cada Estado miembro para comprobar su eficacia y eficiencia, así como su coherencia con los planes de control establecidos a nivel nacional.

1.8. Cada Estado miembro deberá preparar un plan nacional de control e intervención, integrado con proyecciones plurianuales, en el plazo de seis meses tras la entrada en vigor del Reglamento. Asimismo, cada Estado miembro deberá presentar un informe anual sobre los controles realizados y los resultados conseguidos. El conjunto de los informes de los Estados miembros constituirá la base del informe anual que la Comisión deberá presentar al Parlamento Europeo y al Consejo.

1.9. Por otra parte, para que sea eficaz este sistema de controles deberá aplicarse no sólo a los Estados miembros y a los países candidatos (que serán miembros de pleno derecho cuando el Reglamento entre en vigor), sino también a las importaciones procedentes de países vinculados a la UE por acuerdos bilaterales en el ámbito veterinario y fitosanitario o por acuerdos especiales (Noruega, Islandia, Islas Feroe), y también de otros terceros países. Por lo tanto, junto a la dimensión europea existe una dimensión internacional de la armonización de los controles.

1.10. Mientras que a los países que tienen acuerdos bilaterales en el ámbito veterinario y fitosanitario se les aplicarán las disposiciones negociadas para garantizar un nivel equivalente de protección de los consumidores y de la salud de los animales, la Comisión reserva un trato especial para los países en desarrollo, que no puede prever excepciones pero en cambio contempla acciones de asistencia para sus programas de control, acciones de formación y eventualmente el envío de expertos comunitarios.

1.11. La propuesta incluye una serie de iniciativas encaminadas a mejorar el nivel de control de la seguridad alimentaria, para cuya puesta en marcha se pide un considerable aumento de la dotación financiera, que debería pasar de 3 a 16 millones de EUR.

1.12. Las sanciones para los infractores deberán ser "eficaces, disuasorias y proporcionadas", y se aplicarán teniendo en cuenta la fijación de un nivel mínimo de seguridad; en el caso de infracciones graves (definidas en el Anexo VI como delitos penales cuando hayan sido cometidas intencionadamente o por negligencia grave) se aplicarán sanciones de carácter penal.

1.13. En caso de que se comprueben defectos graves de incumplimiento por parte de un Estado miembro (por ejemplo ineficiencia o inadecuación del sistema de controles), se prevé añadir una nueva dimensión a la medida de salvaguardia establecida en el Reglamento (CE) n° 178/2002, aplicando eventualmente medidas cautelares como por ejemplo la suspensión de la comercialización de los productos.

1.14. Cabe señalar finalmente que el sistema de controles se pondrá en marcha en una Unión Europea de 25 miembros, porque el Reglamento entrará en vigor también para los nuevos 10 Estados miembros, lo que supone un gran esfuerzo de armonización con el fin de garantizar la libre circulación de productos en el mercado interior con todas las garantías de seguridad alimentaria.

1.15. En este sentido el Comité está al corriente de las actividades de inspección que actualmente se llevan a cabo con la participación de expertos a nivel europeo y nacional, tanto de los Estados miembros como de los países candidatos, para establecer un inventario exhaustivo de la situación que permita determinar las medidas adecuadas.

2. Observaciones generales

2.1. El CESE está de acuerdo con el planteamiento de la propuesta, que considera adecuada en lo que se refiere a la dimensión del mercado interior y a la exigencia de una mejor planificación y armonización de los sistemas de control en el ámbito comunitario en interés de la protección de los consumidores.

2.2. La prioridad concedida a la seguridad alimentaria y el planteamiento integrado responden a la exigencia de recuperar y consolidar la confianza de los consumidores, amenazada por las reiteradas crisis alimentarias. En este sentido resulta esencial por una parte establecer una relación concreta y permanente con la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria para determinar las prioridades de los controles en función de la evaluación de los riesgos, y por otra parte consolidar las capacidades operativas y de coordinación de la Oficina Alimentaria y Veterinaria (OAV). Asimismo es fundamental establecer un planteamiento transparente, basado en la cooperación, que permita difundir la información a los ciudadanos.

2.2.1. Mientras que la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria está entrando en funciones y adquiriendo plenas capacidades operativas precisamente en el primer semestre de 2003, en lo que respecta a la Oficina Alimentaria y Veterinaria se constata todavía la necesidad, puesta de manifiesto en varias ocasiones por el Comité, de aumentar la eficacia de sus acciones, dotándola para ello de recursos adecuados. El Comité subraya asimismo la necesidad de establecer una fuerte sinergia y capacidades comunicativas entre los órganos comunitarios y las autoridades nacionales competentes.

2.3. En la propuesta se aprecia en particular una serie de aspectos innovadores o de mayor eficacia con respecto al pasado:

a) una mejor definición de las responsabilidades de los Estados miembros en relación con sus competencias directas de "controladores", tanto en su condición de "responsables de los poderes de control" como de "garantes de la salud de los ciudadanos", respetando al mismo tiempo el principio de responsabilidad del operador, bien establecido en el Reglamento relativo a la higiene;

b) la responsabilidad del operador y del importador como instrumento de simplificación de las actividades de control, fomentando el "autocontrol" efectivo del cumplimiento de las normativas de higiene y seguridad, combinado con sanciones adecuadas en caso de incumplimiento, y también con incentivos en los casos en que los mecanismos de certificación voluntaria aligeren la carga administrativa de las autoridades competentes;

c) la formación del personal encargado del control (principio que debería incorporarse a toda la nueva legislación en materia alimentaria y también en otros ámbitos);

d) la uniformidad sustancial de las funciones, los principios y las medidas que se adopten;

e) el establecimiento del principio de "control asistido" de las capacidades de control y de la viabilidad de los planes presentados por los Estados; este método hace más aceptable el principio de subsidiaridad mediante una actitud de tutela substancial de tipo "formativo";

f) la optimización del sistema de controles existente y la armonización de los sistemas nacionales;

g) la formalización de la función de los inspectores (que ya existe de hecho pero no formalmente) y la definición de los temas de formación en el Anexo II;

h) la cuantificación de los recursos y la determinación de las líneas presupuestarias comunitarias y de las fuentes de financiación (ficha de financiación y artículos 26-29);

i) el principio de programación mediante los planes nacionales plurianuales de control y los informes anuales (título V, artículos 42-44);

j) la definición unitaria de los infractores punibles con sanciones de carácter penal (Anexo VI), una vez se ha comprobado (considerando 43) que los actuales sistemas sancionadores (de carácter predominantemente administrativo) no siempre han bastado para conseguir que se cumpla la legislación comunitaria.

2.4. El esfuerzo de adecuación a los nuevos cometidos por parte de los sistemas nacionales de control variará en función de la eficiencia y las dotaciones operativas de los sistemas existentes, del funcionamiento de un buen sistema de cooperación con los agentes del sector y del planteamiento más o menos integrado existente (en algunos Estados miembros las competencias de control se reparten entre diferentes esferas de autoridad, no siempre bien coordinadas). Por esta razón es fundamental prever una auditoría preliminar encaminada a examinar con los distintos Estados miembros las condiciones del sistema de controles que se aplica actualmente, con el fin de determinar oportunamente las adecuaciones necesarias.

2.5. Hay que dedicar una atención especial y recursos adecuados a la situación de los nuevos Estados miembros, que han tenido que adaptar sus sistemas al acervo comunitario. A raíz del seguimiento que actualmente se está llevando a cabo en dichos Estados, el Comité insta a la Comisión a determinar los puntos críticos del sistema de controles que requieren medidas específicas, particularmente en lo que se refiere a las dotaciones y la formación del personal, el estado y el número de laboratorios, su nivel de equipamiento, etc.

2.5.1. Asimismo habrá que tomar medidas específicas destinadas a las pequeñas empresas que operan a nivel local y artesanal, con el fin de impulsar su conformidad con la normativa.

2.6. En lo que se refiere a la gestión de crisis y a los planes de contingencia (artículo 13), es necesario actualizar las modalidades operativas a la luz de las recientes experiencias de crisis. Por otra parte, las modalidades de control, especialmente de los piensos, deben tener también en cuenta los desastres naturales. Se sabe en efecto que con motivo de algunos desastres, como incendios, inundaciones, erupciones volcánicas o terremotos, los productos alimenticios pueden sufrir graves alteraciones. Por otra parte se trata de hechos que producen una serie de complicaciones predominantemente relacionadas con el estado de contingencia que provocan; por eso es fácil que escapen al control incluso de las normas más elementales de protección.

2.7. En lo que atañe a los controles sobre las importaciones procedentes de terceros países (título II, capítulo V), es necesario reforzar la cooperación internacional en el ámbito del Codex Alimentarius y del Acuerdo MSF (OMC) y distinguir entre los diferentes terceros países en función de su nivel de desarrollo, prestando especial atención a la asistencia técnica y científica a los países en desarrollo con el fin de fomentar el respeto de las normas comunitarias y evitar así la creación de nuevas barreras. Las modalidades indicadas en el punto 34 de la exposición de motivos y posteriormente desarrolladas en los artículos son importantes para evitar la importación de materias primas contaminadas y garantizar la seguridad de los consumidores europeos. Sin embargo, hay que tener presente que estos países, especialmente en lo que se refiere a los cereales, los forrajes y los materiales de matriz zootécnica, a menudo no dominan la utilización de pesticidas, fertilizantes químicos, anabolizantes, etc., y necesitan una asistencia técnico-científica para realizar los controles.

2.7.1. También se dan casos de contaminación provocada por manipulaciones ilegales posteriores (piensos "cortados") efectuadas fuera de los países de origen; si la conformidad con las normas higiénico-sanitarias europeas, verificada en el país de destino, diera lugar a una reexpedición de las partidas, ello podría acarrear un grave perjuicio para el país suministrador.

2.7.2. Por lo tanto, en el ámbito de la cooperación con los países en desarrollo es necesario prever estructuras de apoyo o sustitución capaces de verificar en origen la conformidad requerida y de sugerir eventualmente procedimientos y soluciones útiles que puedan fomentar el desarrollo de las frágiles estructuras productivas locales. Además habrá que prever formas de control que determinen específicamente la responsabilidad de los distintos operadores, incluido el importador.

2.8. A juicio del CESE, el sistema público de controles debe interactuar positivamente con los sistemas de certificación de calidad y seguridad y de rastreabilidad establecidos voluntariamente por los operadores del sector; ello implica que la cuestión de la formación multidisciplinar en seguridad y calidad no sólo afecta al personal de control (artículo 51 y Anexo II), sino a todos los que intervienen en la cadena, por lo que además de a los operadores responsables también debe impartirse a los que trabajan en las explotaciones, el transporte y el almacenamiento, como se deduce de la reglamentación propuesta en materia de higiene. De hecho, el planteamiento preventivo y la responsabilidad de los operadores resultan esenciales para hacer más efectivo el sistema público de control, reduciendo sus costes y permitiendo a las autoridades competentes centrarse en los riesgos prioritarios.

2.8.1. A fin de garantizar mejor la protección de los consumidores es necesario fomentar la sinergia entre los sistemas de control público y los procedimientos de autocontrol y rastreabilidad establecidos por los operadores alimentarios, que funcionan mejor si están integrados con sistemas voluntarios de certificación. En algunos Estados miembros se están llevando a cabo experiencias muy provechosas (benchmarking) para la negociación de acuerdos sectoriales (rastreabilidad) sobre la seguridad y la calidad alimentaria(6). Sin embargo, es evidente que dichos sistemas nacionales voluntarios no disponen del mecanismo de "reconocimiento mutuo" vigente para los controles públicos; se trata de un problema que hay que afrontar de cara a una armonización de los criterios a nivel europeo que pueda permitir aprovechar estos mecanismos a los consumidores de otros Estados miembros.

2.8.2. Las organizaciones socioprofesionales del sector y las asociaciones de consumidores pueden aportar una útil contribución a la formación de los operadores y a la difusión de información sobre el sistema de controles establecido. No obstante, sigue siendo fundamental la transparencia de los mecanismos y la participación de los agentes del sector en el diálogo y la cooperación.

2.9. Podrá crearse una sinergia útil con la introducción de los criterios de seguridad y calidad alimentaria en la revisión de la PAC, aunque el Reglamento propuesto requiera la realización de los controles sobre las OCM por parte del sistema específico ya probado. En efecto, el CESE señala que la "condicionalidad" introducida en la propuesta de Reglamento sobre los regímenes de ayuda directa en el marco de la PAC(7), que prevé la necesidad, para beneficiarse de las ayudas, de cumplir las principales normas de salud pública, salud y bienestar de los animales y sanidad vegetal, sirviéndose para ello de un asesoramiento a las explotaciones ad hoc, debería desempeñar una función preventiva y aliviar los controles ex-post. En su Dictamen, el CESE recomienda dar un carácter voluntario al asesoramiento a las explotaciones, que debería tener como objetivo "no sólo el mantenimiento de las normas legales, sino también la mejora continua de la situación económica, medioambiental y social de las explotaciones", creando para ello un sistema de incentivos(8). Para establecer una sinergia útil será necesario prever formas de comunicación y colaboración entre las distintas autoridades competentes y los diversos agentes.

2.10. El Comité acoge favorablemente las indicaciones relativas a los procedimientos de coordinación cuando en la realización de los controles participan distintas unidades y sobre todo en caso de delegación (considerandos 15 y 16 y artículo 5), así como las disposiciones de armonización de los laboratorios de referencia, sobre todo cuando los controles se delegan en organismos no gubernamentales (considerandos 17-21), que deben disponer de las necesarias acreditaciones y ser supervisados en sus operaciones.

2.10.1. Resulta esencial armonizar a nivel comunitario las condiciones y normas de funcionamiento de los organismos acreditados para realizar los controles, así como uniformizar los métodos de muestreo y análisis y la frecuencia de los controles. Por tanto habrá que potenciar las actividades de los laboratorios comunitarios de referencia y del Centro Común de Investigaciones y aumentar los recursos destinados a este fin en el Sexto Programa Marco.

2.11. Habrá que prestar especial atención, sobre todo con vistas a la ampliación de la UE a 25 países, a la asistencia y cooperación administrativas entre los Estados miembros (título IV), intensificando los intercambios de experiencias y buenas prácticas entre el personal de control: en efecto, el planteamiento de la propuesta no consiste en reforzar numéricamente la estructura central europea de la Oficina Alimentaria y Veterinaria sino más bien en consolidar su capacidad para funcionar en red coordinando y armonizando las prácticas operativas de los controles.

2.12. Por lo que se refiere a la financiación de los controles oficiales, basada en la subsidiariedad, es necesario velar por que no se produzcan distorsiones de la competencia estableciendo para ello principios comunes, sobre todo en lo que atañe a las tasas de inspección impuestas a los explotadores. Las indicaciones del artículo 28 relativas a las tasas son de carácter bastante general, por lo que el Comité insta a examinar el sistema de tasas aplicadas en los Estados miembros para verificar su compatibilidad y determinar instrumentos más precisos de armonización. También es necesario verificar los casos en que las tasas gravan diversamente a los distintos operadores de la cadena, de la producción primaria a la distribución final, para evitar cualquier forma de discriminación. Sin embargo es evidente que los costes de los controles en los casos de incumplimiento que se descubran deberán recaer fundamentalmente sobre los responsables, mientras que, por otra parte, deberán preverse mecanismos de primas para los casos ejemplares en que se realicen certificaciones voluntarias de conformidad.

2.13. En lo que se refiere a la organización de los sistemas locales de control público, sería conveniente la designación de laboratorios de referencia a nivel regional para los servicios locales, que habrá que financiar conjuntamente con fondos comunitarios y nacionales en la fase de puesta en marcha.

2.14. El Comité toma nota de la derogación de una serie de directivas (artículo 61) que quedan integradas o completadas por el Reglamento propuesto. No obstante, insta a comprobar atentamente la correspondencia de las disposiciones, sobre todo en lo que se refiere a la Directiva relativa a la financiación de las inspecciones y controles veterinarios (96/43/CE), con el fin de evitar distorsiones de la competencia provocadas por una aplicación demasiado diferenciada por parte de los Estados miembros.

3. Conclusiones

3.1. El Comité acoge favorablemente el planteamiento integrado propuesto por la Comisión y considera que la propuesta es una contribución útil a la concretización del principio de la prioridad de la seguridad alimentaria en el sistema de controles oficiales de piensos y alimentos.

3.2. El Comité considera que para garantizar el éxito del planteamiento integrado es necesario fomentar una estrecha cooperación entre los diversos agentes del sector, basada en la confianza mutua y la transparencia y desarrollada en el contexto de un equilibrio adecuado entre mecanismos oficiales de control y mecanismos de autocontrol, responsabilidad y certificación voluntaria de los productos.

3.3. El Comité considera que no se puede garantizar la seguridad alimentaria en la Unión Europea sin fomentar y reforzar la cooperación con terceros países mediante acuerdos y medidas específicas, moduladas en función de su nivel de desarrollo, y asimismo mediante la cooperación internacional en el ámbito del Codex Alimentarius, reforzando en él la presencia de la Unión Europea, y de la OMC.

3.4. El Comité recomienda prestar especial atención a la armonización de los controles en los países candidatos, e insta a promover acciones de formación e información, no dirigidas exclusivamente al personal de control sino a los agentes de los diversos sectores y al público en general.

Bruselas, 16 de julio de 2003.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Roger Briesch

(1) COM(1999) 719 final - Dictamen del CESE en DO C 204 de 18.7.2000.

(2) DO L 31de 1.2.2002.

(3) Dictamen del CESE en DO C 155 de 29.5.2001.

(4) COM(2002) 377 final en DO C 262 de 29.10.2002; DO C 95 de 23.4.2003.

(5) COM(2003) 180 final.

(6) Véase por ejemplo el Pacto nacional sobre la seguridad y la calidad alimentaria negociado y suscrito en el CNEL italiano (Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro), el 8 de julio de 2002, por las organizaciones agrícolas, sindicales, empresariales y comerciales y por el Ministro de política agrícola y forestal.

(7) COM(2003) 23 final - 2003/0006 (CNS).

(8) COM(2003) 23 final - 2003/0006 (CNS), punto 4.3.2.