COMISIÓN EUROPEA 
Bruselas, 22.6.2011 
SEC(2011) 780 final 
  
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN 
RESUMEN EJECUTIVO DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO 
que acompaña al documento 
DIRECTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO 
sobre la eficiencia energéti ca y la derogación de las Directivas 2004/8/ CE y 2006/32/CE 
{COM(2011) 370 final} 
{SEC(2011) 779 final}  
 
ES 1   ES Europa puede reducir su c onsumo de energía primaria en un 20 % de aquí a 2020 
simplemente mediante la aplicación de medidas de ahorro de energía rentables. La economía 
de la UE ganaría así en competitividad y se crearían puestos de trabajo y nuevas 
oportunidades de negocio. La ef iciencia energética significa también utilizar mejor los 
recursos energéticos y reducir la dependencia  de las importaciones. Un menor consumo de 
energía significa igualmen te menos emisiones de CO 2 y otras sustancias nocivas, menos 
impacto en el ecosistema y una mejor calidad de vida para todos. Además, conseguir el 
objetivo de ahorro de energía del 20 % ayudarí a a convertir en realidad la visión 2050 de la 
UE expuesta en la «Hoja de ruta hacia una economía hipocarbónica competitiva en 20501. 
1. INTRODUCCIÓN Y CONTEXTO POLÍTICO  
Los dirigentes de la UE se han comprometido a alcanzar el objetivo  del 20 % de ahorro de 
energía primaria en 2020 con respecto a la s ituación de partida2. Este objetivo significa 
ahorrar 368 millones de t oneladas de equivalente-petróleo  (Mtep) de energía primaria 
(diferencia entre el consumo interior bruto y los usos no energétic os) de aquí a 2020 con 
respecto al consumo previsto para ese año (1 842 Mtep).  
El Plan de Acción para la Ef iciencia Energética (PEE) de 20063 fue un paso importante 
hacia la consecución del objetivo del 20 % pero no consiguió aprovechar todo el potencial 
económico existente. A pesar de los avances en su aplicación se necesita un nuevo impulso 
para realiza el potencial no ap rovechado. Con este fin se ap robó en 2011 una nuevo Plan de 
Eficiencia Energética (PEE)4. 
Algunas de las medidas descritas en el PEE tienen que aplicarse mediante nuevas 
propuestas legislativas ; entre ellas, la fijación de objetivos  políticos claros; el desarrollo del 
mercado de los servicios energéticos; el aumento del papel del sector públi co; la mejora de la 
sensibilización de los consumidores respecto a su  consumo de energía; y el incremento de la 
eficiencia en el sumi nistro de energía. Estas medidas están estrechamente relacionadas con 
el ámbito de aplicación de dos instrumentos jurídicos en vigor : la Directiva de los 
servicios energéticos (DSE) y la Di rectiva de la cogeneración (DPCCE)5. Sin embargo, la 
evaluación intermedia de estas Directivas muestr a que, en su forma actual, estas Directivas no 
son suficientes para alcanzar  el objetivo político persegui do y, por tanto, es necesario 
revisarlas. La finalidad de esta evaluación de impact o (EI) es aportar un análisis para la 
preparación de la revisión de las Directivas.  
2. ¿DÓNDE RADICA EL PROBLEMA ? 
El objetivo político del 20 % de ahorro de energí a, fijado por la UE, no se alcanzará con las 
políticas actuales y, por tanto, no se  conseguirán los beneficios c onsiguientes. En cada sector 
(desde la transformación al consumo de energí a) existe un potencia l económico remanente y 
todavía subsisten retos importantes, como un compromiso político insuficiente, unos 
mercados poco desarrollados para las mejoras de la eficiencia energética, una escasa 
sensibilización sobre las posibilidades existentes y unos incentivos insuficientes para la incorporación de mejoras de la eficiencia ener gética, tanto por el lado de la demanda como 
por el de la oferta.  
                                                
 
1 COM(2011) 112. 
2 La base de partida es la del modelo PRIMES 2007 (7224/1/07, REV 1). 
3 COM (2006) 545 
4 COMM (2011) 109 
5 2006/32/EC y 2004/8/EC respectivamente. 
 
ES 2   ES 3. IMPORTANCIA DEL PAPEL DE LA UE 
El derecho de la UE a tomar medidas en rela ción con la eficiencia energética y el ahorro 
energético está consagrado en el Tratado de  Funcionamiento de la Unión Europea, 
concretamente en el ar tículo 194, apartado 1. Aunque una gr an parte de la responsabilidad 
recae en los Estados miembros, es te derecho de actuación de la UE se ha establecido en razón 
de la importancia de la eficiencia energéti ca y del ahorro energético para conseguir los 
objetivos de la UE en materia de cambio clim ático, seguridad del abastecimiento energético, 
competitividad y protección del medio ambiente. Para ello, es necesario actuar de forma coordinada y adoptar medidas c oherentes en pro de la eficie ncia energética y el ahorro 
energético.  
4. P
RINCIPALES OBJETIVOS POLÍTICOS  
El objetivo político general de la UE  sobre eficiencia energéti ca es ahorrar el 20 % del 
consumo de energía primaria de la UE, con re specto a las previsiones para 2020. Dado que el 
avance hacia este objetivo no es satisfactorio, el principal objetivo de esta EI es contribuir a 
cerrar esta brecha explorando medidas en todo s los sectores en los que se mantiene un 
potencial económico no realizado  
5. ENFOQUE ANALÍTICO  
Al establecer la situación de partida para cada área política se utilizó el  modelo de equilibrio 
general PRIMES. Para analizar el impacto econó mico, social y medioambiental detallado de 
las opciones políticas preseleccionadas, se util izó el modelo E3ME. También se recurrió a 
toda una gama de estudios como fuentes de apor tación de datos y de supuestos utilizados en la 
modelización de las distintas opci ones de eficiencia energética. 
En los casos en que este procedimiento no er a posible, se utilizaron evaluaciones de abajo 
arriba y también se utilizaron algun os otros estudios para determin ar el posible impacto de las 
opciones.  
La selección de las mejores opciones se basó en los avances logrados por las políticas en 
vigor y en la evaluación de la s barreras restantes, el valor añadido de la UE, el posible 
impacto, la eficacia, la eficiencia y la coherencia. 
6. OPCIONES ANALIZADAS  
En el análisis se consideraron tres niveles de op ciones políticas. El primer  nivel se refería a la 
necesidad de objetivos nacionales de eficienc ia energética y la forma que adoptarían. Un 
segundo nivel de análisis se centraba en la na turaleza y el impacto de la distintas medidas 
políticas. Finalmente, en un tercer nivel, se revi saban otros enfoques legisl ativos alternativos.  
Opciones políticas de primer nivel  
A: Objetivos/metas nacionales  
A1: Mantener el enfoque actual  
A2: Prorrogar el objetivo de uso final indicativo de la DSE al 2020  
A3: Objetivo indicativo amplio para cada Estado miembro y para 2020  
A4: Objetivo vinculante para cada Estado miembro y para 2020  
Opciones políticas de segundo nivel  
B) Obligación de horro energético  
B1: Mantener el enfoque actual  
B2: Derogar las disposiciones de la DSE actual sin sustituirlas por otras  
 
ES 3   ES B3: Requerir a todos los Estados miembros para que introduzcan obligaciones de ahorro energético 
dejando a su criterio la concepción de tales obligaciones  
B4: Igual que B3 pero con la armonización de características de concepción clave  
C : Medidas adicionales para realizar el pot encial existente en la fase de uso final  
C1: Mantener el enfoque actual  
C2: Medidas de ahorro energético para la renovación de edificios públicos 
C2a: Introducir el objetivo vinculante del 3 % par a la renovación de edificios públicos a niveles de 
coste óptimos 
C2b: Introducir el objetivo vinculante del 3 % par a la renovación de edificios públicos a nivel de 
consumo de energía cercanos a cero 
C2c: Establecer una infraestructura nacional de fi nanciación y asistencia técnica para la renovación 
de edificios públicos 
C3: Aplicación obligatoria del crit erio de eficiencia energética como criterio para la contratación 
pública 
C4: Medidas voluntarias para promover la efic iencia energética mediante la contratación pública 
C5: Refuerzo de las obligaciones sobre contadores  inteligentes y facturación por las empresas de 
energía 
C6: Medidas voluntarias sobre contadores y facturación 
C7:Auditorías energéticas obligatorias y sistemas  de gestión de la energía para la industria  
C8: Sistemas voluntarios para promover las audito rías energéticas y el uso de sistemas de gestión 
de la energía en la industria  
C9: Imposición de obligaciones para que los Estados miembros fomenten las empresas de servicios 
energéticos (ESE)  
C10: Medidas voluntarias para fomentar las ESE  
D) Medidas para realizar el potencial en la f ase de transformación y distribución de la energía  
D1: Mantener el enfoque actual  
D2: Derogación de disposiciones en vigor  
D3: Imposición de un requisito de cogeneración y calefacción/refrigeración para instalaciones 
industriales de generación de electricidad con alta demanda de calor  
D4: Conexión obligatoria y acceso prioritario de la cogeneración de alta eficiencia a la red eléctrica  
D5: Medidas voluntarias para fomentar la cogeneración y la calefacción/refrigeración urbana  
D6: Requisitos de rendimiento mínimo para la generación de energía  
D7: Obligación de eficiencia energética par a los reguladores de la red energética  
D8: Medidas voluntarias para aumentar la eficienc ia de la transformación, transporte y distribución  
E: Informes nacionales  
E1: Mantener el enfoque actual  
E2: Adoptar una forma de informe simplificada  
E3: Exigir un cálculo detallado de los ahorros de energía y una evaluación de las medidas en toda la 
economía  
Opción E4: Presentación de informes solo en los programas nacionales de reforma  
Opción E5: Combinación de la presentación de informes con otros instrumentos pertinentes  
Opciones políticas de tercer nivel  
1: Mantener las dos actuales Directivas (DSE y cogeneración) en su forma actual  
2: Derogar las dos actuales Direct ivas sin sustituirlas por otras  
3: Proponer dos Directivas revisadas separadas y ampliar su ámbito de aplicación  
 
ES 4   ES 4: Fusionar las dos Directivas y ampliar su ámbito de aplicación  
5: Usar como instrumento legislativ o un Reglamento en vez de una Directiva  
7. CONCLUSIONES : PREFERENCIAS EN CUANTO AL NUEVO MARCO ESTRATÉGICO  
7.1. Opciones preferidas   
La conclusión del análisis fue que, en la actualidad, no era necesario proponer objetivos 
nacionales vinculantes . Aunque dichos objetivos podían pone r de manifiesto la importancia 
de la eficiencia energética y darle mayor prominencia en las agendas políticas, las medidas 
concretas son las que resultan decisivas.  Por lo tanto, solo se recomiendan objetivos 
indicativos  fijados por los Estados miembros (opci ón A3) Sin embargo, es necesario seguir y 
evaluar los progresos. Si en 2013 se hace una evaluación que muestra que este enfoque pone 
en peligro el objetivo europeo general de eficiencia energéti ca del 20 %, tendrá que darse un 
paso hacia objetivos nacionales vinculantes.  
En caso de que no se quiera imponer un objetivo vinculante pero sí asegurar los mismos 
resultados, podrían aplicarse las siguientes medidas.  
La obligación de ahorro energético  (opción B4)  es clave para aumentar la introducción de 
medidas de eficiencia energética y apoyar el  desarrollo del mercado de los servicios 
energéticos. Por ta nto, se propone que se introduzcan regímenes de obligación nacional de 
ahorro energético que tiendan a una reducci ón anual del consumo de energía final del 
1,5 %.  Conviene que los Estados miembros im pongan esta obligación a sus empresas de 
servicios públicos (suministrador es o distribuidores), ya que es tas entidades disponen de la 
información adecuada sobre el consumo de energí a de sus clientes. Algunos aspectos clave de 
los regímenes de obligación debería armonizarse nivel de la UE, por ejemplo, en lo que se 
refiere al nivel de rigurosida d y los métodos de contabilización, pero los Estados miembros 
deberían tener la posibilidad de ajustarlos a sus circunstancia nacionales. Este requisito asignará un valor económico al ahorro de energí a y vinculará los benefi cios de las empresas 
de gas y electricidad a la eficiencia energética en vez de, solamente, al volumen de la energía 
entregada. Los ahorros previstos son consider ables (108-118 Mtep de ahorro de energía 
primaria en 2020) mientras que los costes po r individuo son despreciab les y se distribuyen 
uniformemente entre los consumidores de energía final. 
El sector público podría ser un actor importante  para estimular la transformación del 
mercado hacia productos, edificios y servicios más eficientes, dado el elevado volumen del 
gasto público. En este sentido, se proponen dos me didas. La primera es que el 3 % de los 
edificios propiedad de organismos públicos se  renueven anualmente a niveles de coste 
óptimos (opción C2a). Esta medida no producir ía ahorros energéticos  especialmente altos 
(aproximadamente 9 Mtep) pero se lleva adelan te porque tiene una gran  visibilidad en la 
opinión pública. Incluso en diner o, los beneficios de esta opci ón superarían a los costes: las 
inversiones adicionales relacionadas con la en ergía, que ascienden a 1 600 millones de EUR 
al año entre 2010 y 2020, estarían contrapesadas por  un ahorro de la factura de energía de 1 
920 millones de EUR. En segundo lugar, los organismos públicos que adquiriesen productos y edificios de alto rendimiento en ergético basándose en las etiquetas y certificados energéticos 
disponibles (opción 3) harían avanzar el merca do, lo cual tendría un im pacto directo evaluable 
en un ahorro de 9-18 Metp en 2020. La inversió n inicial aumentaría pero los costes globales 
de los organismos públicos disminuirían. 
La información sobre el consumo energético real  facilitada con frecuencia a los 
particulares y las empresas mediante sus fa cturas de energía ( opción C5) y sobre las 
 
ES 5   ES posibilidades de ahorro  ofrecidas a las grandes empresas mediante las auditorías de energía 
(opción C7) son, ambas, importantes para reducir  el déficit de información, que es una de los 
obstáculos que se opone a la efic iencia. El análisis ha mostrado que en las dos opciones la 
carga para los consumidores finales y las empr esas sería relativamente baja comparada con 
los beneficios que obtendrían. Los posibles a horros de las dos opciones serían también 
considerables y podrían llegar a unos 90 Mtep en  el caso de la opción C5 y hasta 30 Mtep 
para la opción C7. Sin embargo, la cuantía de  los ahorros dependería de las distintas 
reacciones de los consumidores y la interacción entre estas medidas y otras nacionales que incentivasen a los consumidores a hacer uso de la información que se les facilitase. 
Las ESE son un agente importante  que podría asumir una parte de  la carga que supondría la 
inversión inicial requerida para las medidas de eficiencia ener gética. Sin embargo, incluso en 
los mercados de las ESE bien establecidos, los costes de transacción son demasiado altos para 
que los posibles consumidores evalúen fácilmen te las ofertas de servicio disponibles. Por 
tanto, se propone que los Estados miembros establezcan estructuras que lleven a cabo el 
seguimiento del mercado, proporcionando listas de  ofertas de servicios energéticos y modelos 
de contrato (opción C9). Para ello, los Estados  miembros podrían recurr ir a las agencias ya 
establecidas para seguir la políticas de eficie ncia energética y, así, esta opción no supondría 
una carga administrativa si gnificativa para ellas. 
Para dar apoyo a una generación, transporte  y distribución de energía más eficientes , se 
propone que se lleven adelante una  serie de medidas reglamenta rias. Entre ellas se incluyen 
medidas para asegurar que el calor sobrante de la generación de electr icidad, de los procesos 
industriales y de otros sistemas de generación de energía a partir de residuos se use en primer 
lugar para satisfacer la demanda de energía de los edificios y la s empresas, y que el 
combustible de la energía prim aria se use de manera más ef iciente. Esto se conseguiría 
mediante requisitos que obliguen a equipar la s nuevas instalaciones de generación y las 
instalaciones industriales con alta demanda de  calefacción con unidades de recuperación de 
calor y que aseguren su c onexión a los consumidores mediante redes urbanas de 
calefacción/refrigeración (opción D3). En segundo lugar, para reducir la  carga administrativa 
y crear condiciones de igualda d, es esencial establecer normas claras sobre conexión y acceso 
prioritario a la red eléct rica aplicables a la cogeneración de a lta eficiencia (opción D4). Estas 
normas pondrían a la cogeneración en condicione s de igualdad con las tecnologías de las 
energía renovables.  
Además, los reguladores de rede s de energía deberían estar obligados a establecer tarifas y 
reglamentaciones de las redes que permitieran soluciones y tecnologías eficientes en cuanto a rendimiento energético, para of recerlas a los consumidores (opción D7). Como esto no 
supondría tareas adicionales para los regulad ores, sino que daría un claro mandato para 
priorizar la eficiencia energética entre las tar eas que ya tienen, la carga administrativa añadida 
no sería significativa. También se propone que la Comisión siga los progresos de la eficiencia 
energética de la cogeneración y, si no es sufi ciente, que se propongan ot ras medidas, tras un 
análisis detallado (opción D6 bis). 
Para limitar la carga administrativa al tiempo qu e se asegura el seguimiento adecuado de los 
progresos, se propone una forma simplificada de presentación de informes  (opción E2). 
Este enfoque reduciría la carga administ rativa eliminando las tareas más caras: las 
evaluaciones ex-ante  y 
ex-post de medidas correspondientes a una sola política. Se estima que 
así se reducirían los costes aproximada mente a la mitad de su nivel actual. 
El análisis de las opciones políti cas de tercer nivel concluyó que  sería beneficioso ampliar el 
alcance de las Directivas DSE y GCCE. Fusionarl as en un único texto legislativo aportaría 
simplificación y mejoraría la coherencia. 
 
ES 6   ES Todas las opciones propuestas están interrelacionadas y se refuerzan mutuamente . Solo si 
se combinan en un único paquete, pueden apor tar las reducciones del consumo de energía 
necesarias a un coste social aceptable. 
 
ES 7   ES 7.2. Impacto global 
La combinación de instrumentos presentada cr ea una seria de solapamientos e interacciones. 
La modelización de todo el paquete mostró que  la demanda de energía primaria en 2020 se 
reducirá entre un 19,7 % y un 20,9 % respecto a la previsión de la situación de partida del 
modelo PRIMES 2007 mientras que la demand a final disminuirá entre un 15,6 % y un 19,5 % 
en 2020. Los sectores que más reducen su dema nda son el transporte y la construcción 
residencial. Las reducciones son su stanciales también en el sector  terciario, debido a la mejora 
de los aparatos electrodomésticos y de los sistemas de calefacción y refrigeración. Asimismo 
mejora la eficiencia de la generación y algunas de las medidas de reducción de la demanda de 
energía final llevan a un menor consumo de el ectricidad y, por tanto, a una menor producción.  
Las medidas para conseguir el objetivo del 20 % de ahorro energético en 2020 contribuirán a 
alcanzar el objetivo de reducción de gases de invernadero, especialmente en los sectores no 
sujetos al sistema de comercio de derechos de  emisión (SCDE). Según la «Hoja de ruta hacia 
una economía hipocarbónica competitiva en 2050», la  consecución de los objetivos de ahorro 
de energía y de fuentes de energía renovables del 20 % permite una reducción del 25 % de las 
emisiones de gases de efecto invernadero. En este contexto, la Comisión ha afirmado que 
seguirá el impacto de las nuevas medidas para aplicar el objeti vo de eficiencia energética del 
20 % al sector sometido al sistema de co mercio de derechos de emisión (SCDE)6. 
Los efectos en el sistema de comercio de der echos de emisión se muestran partiendo de una 
eficiencia global del 20 %, aunque los resultad os difieren sustancial mente según el modelo 
utilizado. Ambos modelos, si bien prevén una nue va disminución de las emisiones de gases de 
efecto invernadero, muestran diferentes resultados respecto al impacto del precio SCDE: con el modelo E3ME se prevé la caída a cero del precio SCDE en 2020 mien tras que las hipótesis 
PRIMES prevén un impacto mucho más bajo (una reducción de €16,5/t a €14.2/t en 2020). Este precio SCDE inferior hasta 2020 obtenido po r PRIMES se explica, entre otras cosas, por 
una proporción mayor de las medidas con reducci ones de emisiones de gases de invernadero 
en los sectores no sujetos al SCDE, asumiendo  una previsión del mercado completa y una 
flexibilidad bancaria del SCDE  ilimitada hasta 2050. Es conveniente hacer un seguimiento de 
los impactos de las medidas propuestas sobre el SDCE. 
Los costes adicionales del sistema de energí a en su conjunto aumentan entre un 2,6 % y un 
4,7 % respecto a la hipótesis de referencia
7. El incremento de la eficiencia energética tenderá 
a aumentar los precios de la electricidad, a corto plazo, de 141€/MWh a 146€/MWh, debido a 
la necesidad de financiar lo s costes fijos de las medidas de eficiencia energética8. Sin 
embargo, a largo plazo, este aumento vale la pena, al estabilizar lo precios de la electricidad 
gracias a la disminución de la demanda.  
Por consiguiente, puede confirmarse que el paquete de políticas presentado es capaz de 
conseguir el objetivo del 20 % y obtener beneficios adicionales que permanecerán 
tangibles más allá de 2020 . Los costes adicionales que supone  conseguir el objetivo del 29 % 
mediante el conjunto de medidas propuesto son proporcionalmente pequeños. El impacto 
general económico, social y medioambiental de las opciones presen tadas anteriormente 
aportará una contribución positiva destacada a las políticas de la Unión Europea y servirá de pilar para el éxito de la Estrategia Europa 2020. 
                                                
 
6 COM (2011) 112. 
7 Hipótesis de referencia 20 % PRIMES 
8 Idem 7