Dictamen del Comité de las Regiones sobre el «Libro Verde de la Comisión Europea - Política futura de lucha contra el ruido»

(97/C 215/08)

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

visto el Libro Verde de la Comisión Europea «Política futura de lucha contra el ruido» (COM(96) 540 final);

vista su decisión de 8 de marzo de 1996, de conformidad con el cuarto párrafo del artículo 198 C del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, de emitir un Dictamen sobre este asunto y encargar a la Comisión 5 la preparación de los trabajos correspondientes;

visto el proyecto de Dictamen (CDR 436/96 rev.) aprobado por la Comisión 5 el 6 de febrero de 1997 (Ponente: Lord Tope),

ha aprobado el presente Dictamen en su 17° Pleno de los días 12 y 13 de marzo de 1997 (sesión del 13 de marzo).

1. Introducción

1.1. El Libro Verde pretende desarrollar un programa de reducción del ruido ambiental como consecuencia de la revisión del Quinto Programa de Acción (COM(95) 647 final) (). También tiene como objetivo estimular el debate sobre el futuro planteamiento de la política de lucha contra el ruido.

1.2. El CDR acoge favorablemente el Libro Verde y respalda tanto su enfoque como su contenido. Asimismo, apoya la gran mayoría de sus propuestas detalladas y comparte la opinión de que el ruido ambiental es un serio elemento contaminante para una proporción considerable y cada vez mayor de la población de la Unión Europea.

1.3. El CDR celebra de manera particular el énfasis puesto en la necesidad de una responsabilidad compartida entre todos los niveles de gobierno y de un enfoque de cooperación en los esfuerzos por un objetivo común. El CDR está de acuerdo en que el impacto local del ruido exige que la búsqueda de soluciones sea esencialmente una responsabilidad local, pero algunas de las respuestas al problema requieren un compromiso a escala nacional y comunitaria.

1.4. El CDR admite, como el documento sugiere, que al abordar los problemas del ruido la flexibilidad local seguirá teniendo una gran importancia. La aceptabilidad de un ruido particular depende no sólo de su nivel absoluto, sino también, con frecuencia, de su relación con los niveles de ruido ambiental. Si bien existen factores no acústicos, como los vínculos económicos entre una comunidad local y la fuente de ruido, así como las expectativas en general de dicha comunidad, que pueden tener influencia, es preciso considerar en su justa medida la calidad del medio ambiente local y la salud de la población local.

1.5. El CDR considera también que el control del ruido no siempre puede abordarse aisladamente de otros factores que causan impacto en el medio ambiente y en la salud. Se ha de prestar atención para evitar soluciones que supriman un elemento contaminante pero produzcan otros efectos negativos.

2. El impacto medioambiental del ruido

2.1. El Libro Verde define el ruido como un problema urbano principalmente, al tiempo que reconoce que también puede ser fuente de molestias en zonas rurales. El CDR admite que las áreas urbanas presentan problemas particulares. Sin embargo, el nivel de ruido en general más bajo en las zonas rurales hace que cualquier nueva fuente de ruido resulte más fácilmente identificable y censurable. El CDR observa con preocupación la evidente desaparición continua de zonas tranquilas y opina que en el futuro deberán tomarse medidas políticas para evitar que desaparezcan más zonas de estas características. El CDR estima asimismo que es preciso tener en cuenta el impacto del ruido en los ecosistemas sensibles, particularmente en áreas que han sido particularmente destinadas a la conservación de la naturaleza.

2.2. El Libro Verde señala una amplia gama de efectos en la salud que pueden ser producidos por ruidos de nivel inferior al que origina pérdidas de audición. El CDR considera interesante el detallado y amplio informe de la OMS («Community Noise») y cree que se deberían tener muy en cuenta sus conclusiones y recomendaciones a la hora de elaborar el programa de reducción del ruido.

2.3. Como se señala en el Libro Verde, ya no existe la menor duda de que en la Unión mucha gente se ve expuesta a niveles de ruido superiores a los considerados como aceptables. El Libro Verde identifica también las tendencias que probablemente hagan aumentar el número de personas afectadas. El CDR comparte la opinión de que, sin un programa eficaz, los problemas relacionados con el ruido ambiental seguirán aumentando. El CDR cree asimismo probable que el crecimiento que se espera del tráfico rodado y aéreo se verá compensado con la introducción de mejoras técnicas para que los vehículos y aviones sean más silenciosos.

2.4. El Libro Verde señala que algunos ruidos son considerados como menos molestos o más fácilmente aceptables que otros. El CDR admite esta consideración, pero advierte contra el peligro de establecer normas basándose en este criterio. La opinión pública puede cambiar, y a veces con extrema rapidez. Un ejemplo podría ser la tolerancia que se observa actualmente ante el ruido causado por el transporte ferroviario en comparación con el ruido del tráfico por carretera. La realización de programas importantes de construcción ferroviaria podría modificar ciertas actitudes, particularmente en zonas densamente pobladas. Del mismo modo, el aumento del transporte nocturno de mercancías por ferrocarril podría también influir en las actitudes de la población.

2.5. El Libro Verde no hace referencia a la distinción entre el ruido de los helicópteros y el de las aeronaves. El CDR señala que los criterios relativos al ruido de los aviones no son apropiados para los helicópteros. Los niveles de ruido certificado pueden resultar particularmente engañosos como guía del impacto real del ruido porque las emisiones dependen más de la maniobra que se esté realizando. Los helicópteros pueden además funcionar durante periodos prolongados en las proximidades de viviendas, y es probable que el incremento de este tipo de transporte origine más problemas.

3. Políticas existentes

3.1. El capítulo 3 del Libro Verde expone los instrumentos políticos existentes con una valoración de su impacto en la legislación actual.

3.2. En lo que al transporte por carretera se refiere, se han introducido recientemente nuevos controles del ruido producido por los vehículos de motor nuevos, y es inminente la introducción de controles similares para los vehículos de dos o tres ruedas. El propio Libro Verde señala varias deficiencias que conlleva este planteamiento:

- Límites rebajados en los próximos años;

- Lenta sustitución de los vehículos más antiguos y ruidosos;

- Aumento del tráfico rodado;

- Crecimiento en importancia de esta clase de ruido;

- Un procedimiento de prueba que no representa las condiciones reales de conducción;

- Falta de un sistema de inspección y aplicación posventa.

3.3. El CDR está de acuerdo con este análisis y considera que los controles del ruido en nuevos vehículos son de gran utilidad, pero estima que son necesarias medidas complementarias para resolver los otros problemas observados.

Otro aspecto que no debe dejarse de lado es cómo influye la manera de conducir propia de cada conductor en el ruido del tráfico.

3.4. El Libro Verde señala que en el Japón y Australia se realizan controles posventa del ruido de los vehículos. Si bien es preciso examinar los posibles recursos que genera el evidente éxito que está teniendo en Nueva Gales del Sur (Australia), merece que se examine detalladamente.

3.5. En cuanto al transporte ferroviario, el CDR observa no sin preocupación la actual falta de controles en la Unión Europea. La ausencia de normas comunes sobre emisiones sonoras puede crear distorsiones en el mercado único. La existencia de diferentes normas sobre emisiones en los Estados miembros resulta también difícilmente justificable y es incoherente con el programa común actualmente objeto de debate.

3.6. En lo que al transporte aéreo se refiere, el Libro Verde señala el progreso realizado en el establecimiento de controles europeos e internacionales para cada aeronave. Sin embargo, destaca también los problemas que genera el constante crecimiento del tráfico aéreo, así como el tamaño cada vez mayor de los aviones. El Libro Verde reconoce que estos factores podrían acarrear un incremento del ruido global a partir del año 2002. El CDR considera que se trata de un asunto importante, en particular para las colectividades que residen en las inmediaciones de los aeropuertos. En este contexto, el CDR señala que una planificación del aprovechamiento del suelo por parte de los propios entes regionales y locales puede garantizar una protección suficiente contra el ruido en las proximidades de los aeropuertos, en los casos en que tengan responsabilidad legal en la materia.

3.7. En cuanto a la maquinaria, materiales de construcción, etc., el Libro Verde hace referencia a seis Directivas específicas y a la Directiva «de las máquinas». Destaca el hecho de que sólo cubren una parte muy reducida de los equipos de exterior y que algunos Estados miembros han adoptado medidas nacionales por separado. El CDR considera que todavía queda mucho por racionalizar en la aplicación de las Directivas específicas y respalda la elaboración de una nueva Directiva marco. En opinión del CDR, todo nuevo control debería ser suficientemente flexible para hacer frente al desarrollo de nuevas instalaciones y de maquinaria ruidosa de exterior más asociada al ocio o a usos domésticos. Asimismo, el CDR considera necesario examinar el posible riesgo de desplazamiento de la contaminación sonora como consecuencia de controles en los lugares de trabajo, junto con otras repercusiones medioambientales, a la hora de formular o revisar dichos controles.

El Libro Verde presenta una laguna importante porque no aborda el tema de las instalaciones ruidosas que se encuentran en los edificios de viviendas, restaurantes y diversos locales comerciales. Los ejemplos más importantes de dichas instalaciones son los ventiladores destinados a la aireación y al equipamiento de los dispositivos de refrigeración. En las ciudades, el ruido procedente de dichas instalaciones constituye un problema muy importante en el que conviene hacer hincapié.

3.8. No obstante, el Libro Verde no hace referencia a cuestiones relacionadas con el ruido causado por algunas máquinas de construcción (como rompedoras de hormigón o martinetes) al margen del ruido causado por la propia máquina. Además, algunos de los problemas indicados anteriormente en el punto 3.2 guardan también relación con la maquinaria de construcción. Para algunas de estas máquinas, es una práctica corriente, en particular para evitar su calentamiento excesivo, desmontar cubiertas y otras piezas de control del ruido. El CDR considera que las condiciones de prueba deben ser suficientemente estrictas para garantizar que dicho tipo de máquinas pueda ponerse en marcha con todos los controles sonoros en su lugar y en las condiciones normales de funcionamiento. Asimismo, estima que deberían considerarse otros instrumentos políticos como los aplicados a los vehículos, para asegurar que se consigan y mantengan las mejoras esperadas.

3.9. El Libro Verde tampoco contempla los ruidos de la construcción ocasionados por obras llevadas a cabo en horas antisociales. Dichos ruidos pueden producir importantes molestias, sobre todo en áreas urbanas. Si bien los necesarios controles se pueden imponer más adecuadamente a nivel local, el tratamiento del ruido de la construcción tiene que ir más allá de la mera imposición de límites de emisión a determinado tipo de maquinaria.

3.10. El Libro Verde señala la ausencia actual de legislación comunitaria relativa al ruido industrial y destaca la importancia de la propuesta de Directiva sobre la prevención y reducción integradas de la contaminación (IPPC). El CDR acoge favorablemente la introducción propuesta del plan IPPC y su pertinencia para el control sonoro. No obstante, reconoce que para que el plan basado en el permiso funcione correctamente se necesitarán recursos adecuados para el órgano regulador correspondiente.

3.11. En cuanto a las normas sobre emisiones, etc., el Libro Verde indica los valores y normas utilizados por la OCDE, la OMS y el Quinto Programa de política y actuación medioambiental. Como se ha señalado anteriormente, el CDR considera que los valores orientativos de la OMS merecen un lugar preeminente en cualquier debate sobre estas normas. El CDR considera también que la fijación de valores diurnos (y nocturnos) de LAeq es de utilidad , pero no es suficiente. Las molestias y perjuicios se originan también cuando se producen ruidos por encima de un nivel sonoro de fondo. Por consiguiente, ruidos de un nivel absoluto más bajo pueden causar más problemas durante la noche y en lugares más tranquilos. Un aumento de 10 dB(A) respecto del ruido de fondo -lo que representa sensorialmente un nivel sonoro doble- será con frecuencia importante. Además, los ruidos repentinos, en particular durante la noche, perturban el sueño y causan una molestia que puede no verse reflejada plenamente en unas normas basadas en LAeq. Por consiguiente, el CDR cree que las normas basadas en LAmax para esas horas, como propone la OMS, tienen una particular importancia.

3.12. Con relación a los criterios de calidad sonora, el Libro Verde destaca la adopción casi universal de LAeq como unidad de medida para el tráfico rodado y ferroviario y para zonas residenciales. Como se señala en el Libro Verde, es necesario armonizar los métodos utilizados para valorar la exposición al ruido.

3.13. El Libro Verde señala la gran importancia que están cobrando las medidas infraestructurales como la utilización de revestimientos porosos de bajo nivel sonoro en las calzadas. Habida cuenta de la contribución creciente de los neumáticos al nivel global de ruido producido por el tráfico rodado, el CDR considera que este asunto debe ser examinado más atentamente.

3.14. El Libro Verde señala el escaso uso que hasta ahora se ha hecho de instrumentos económicos. Como se ha indicado anteriormente, el CDR cree que éstos tienen un amplio ámbito de acción para fomentar la construcción y utilización de vehículos y maquinaria pesada más silenciosos y su posterior mantenimiento y uso en condiciones correctas.

3.15. El Libro Verde aborda también cuestiones como los procedimientos operativos, el apoyo comunitario a la investigación y la información y educación. El CDR está de acuerdo con las conclusiones del Libro Verde al respecto.

3.16. En el Libro Verde no se hace referencia al ruido que produce la práctica de deportes y otras actividades de ocio, así como actos marinos al aire libre, que en algunas zonas constituyen una fuente cada vez más importante de ruido medioambiental. Tampoco hace referencia al ruido doméstico, que puede representar una parte significativa de la inquietud pública en general por el problema del ruido. La aceptabilidad del ruido procedente de estas fuentes dependerá de muchos factores, incluidos los valores sociales y culturales. Por consiguiente, la necesidad de intervenir tendrá que ser estudiada a nivel local. Un planteamiento basado en los efectos sobre la salud debe tener en cuenta el impacto del ruido procedente de estas fuentes. Además, el CDR considera que todo enfoque basado en el impacto del ruido sobre la salud debe tener en cuenta las normas de ruido interno en los locales (como las discotecas) en los que hay posibilidades reales de que se produzcan daños acústicos.

4. Un marco nuevo para la política comunitaria de lucha contra el ruido

4.1. En el capítulo 4 del Libro Verde se expone el futuro papel de la Comunidad Europea en la lucha contra el ruido. Se ha hecho referencia anteriormente, en el punto 1.3, al énfasis puesto en la idea de compartir responsabilidades al respecto. Se hace hincapié en la necesidad de un programa global de reducción y de una coordinación de las responsabilidades, actualmente un tanto dispersas, de la Comisión y del Consejo con relación al ruido. Se reconoce la falta de datos fiables y comparables para evaluar los progresos realizados y la falta de una integración suficiente entre las medidas adoptadas a los diferentes niveles. El Libro Verde señala el papel fundamental de la Comunidad en las acciones encaminadas a reducir el ruido procedente de las diferentes fuentes. El CDR está de acuerdo con este punto de vista y respalda el desarrollo de otros instrumentos políticos, así como de la legislación sobre límites de emisión. El CDR celebra asimismo el fomento comunitario de intercambio de experiencias de reducción del ruido entre Estados miembros y autoridades locales.

4.2. El Libro Verde propone un marco para la evaluación de la exposición al ruido y destaca la necesidad de disponer de datos mejores y más comparables. El Libro Verde sugiere varias medidas que podrían incluirse en una propuesta de directiva:

- El establecimiento de un índice comunitario común de exposición al ruido.

El CDR acepta la sugerencia de utilizar como índice principal el nivel equivalente continuo de presión acústica ponderado (LAeq, en dB(A)). No obstante, puede resultar indicado, como se ha señalado anteriormente, utilizar el LAmax en algunos casos, en particular para los ruidos nocturnos. También se debería examinar la posibilidad de utilizar eventuales incrementos por encima del ruido de fondo (LA90) donde sea necesario. En opinión del CDR, es probable que el establecimiento de índices no sea suficiente para abordar todos los aspectos del control sonoro. Cualesquiera que sean las normas adoptadas, el CDR considera que deben establecerse procedimientos comunes de medida y normas comunes para los aparatos de medición del ruido y su calibración.

- Disposiciones para el establecimiento y la utilización de métodos armonizados de previsión y medición, etc.

El CDR respalda esta propuesta.

- Evaluación de la exposición al ruido ambiental y difusión a la población de la información.

El CDR respalda en principio la cartografía del ruido pero expresa su inquietud en cuanto a su objetivo y sus posibles limitaciones. En función del valor utilizado (p. ej. LA90, LA50) y del período de medición, las curvas de ruido pueden variar considerablemente. El hecho de que los controles se hagan en puntos concretos implicará importantes variaciones en distancias cortas. La localización de los aparatos de medición y el período de medición afectarán a los resultados obtenidos. El CDR estima que la cartografía del ruido puede desempeñar un papel en la evaluación de las tendencias de los niveles de ruido de fondo, así como del ambiente sonoro global. El CDR considera que la cartografía del ruido tiene una aplicación particular en los casos en que se necesite controlar una determinada fuente sonora.

El CDR cree también que la informática puede ser muy valiosa para evaluar el ruido producido por causas específicas.

4.3. El Libro Verde aborda la acción sobre las diferentes fuentes y formula algunas propuestas. En lo que al ruido del tráfico rodado se refiere, el CDR hace las observaciones siguientes:

- eficacia potencial de la consideración de los costes del ruido en el cálculo del impuesto anual de circulación y de los impuestos sobre el combustible;

El CDR considera interesante llevar adelante estas propuestas, pero destaca la necesidad de garantizar que dichos impuestos no perjudiquen de manera indebida a quienes tienen rentas bajas o quienes residen en zonas rurales y periféricas donde los costes del transporte son elevados y el transporte público suele ser poco frecuente.

- revisión técnica del procedimiento de prueba;

El CDR respalda esta propuesta.

- modificación de la legislación comunitaria sobre los controles técnicos con objeto de incluir pruebas específicas del ruido;

El CDR respalda esta propuesta, pero destaca la necesidad de proporcionar los recursos adecuados a los organismos competentes. El CDR considera que las autoridades locales están en condiciones de asumir esta función.

- acciones de fomento de la utilización de pavimentos con bajo nivel de ruido.

El CDR respalda estas propuestas.

4.4. En cuanto al ruido ferroviario, el Libro Verde señala la necesidad de un mayor esfuerzo de reducción del ruido si se quiere conseguir una mayor aceptación de la expansión de este tipo de tráfico. El CDR está de acuerdo con este punto de vista y destaca la importancia de que el ferrocarril desempeñe un papel más relevante en la obtención de una serie de ventajas medioambientales. El CDR respalda las medidas propuestas en relación con el tren de alta velocidad y los trenes de mercancías. El CDR opina que debe darse especial énfasis a la investigación encaminada a reducir las emisiones sonoras del transporte ferroviario. Deben tomarse plenamente en consideración las posibles alternativas a la utilización de ruedas metálicas en los raíles metálicos.

4.5. En lo que se refiere al ruido de las aeronaves, el Libro Verde propone la publicación de un documento de consulta con miras a la elaboración de normas más rigurosas de emisión y al desarrollo de un marco común para las normas de aprovechamiento del suelo. La Comisión tiene también la intención de presentar una propuesta para llevar a cabo algunos cambios en los aeropuertos. El CDR respalda estas medidas, pero duda de que puedan por sí solas resolver los problemas de ruido causados por el incesante aumento del tráfico aéreo. Se ha hecho anteriormente referencia, en el punto 2.5, al problema particular del ruido de los helicópteros. El CDR opina que el citado marco requiere cierta flexibilidad para tener en cuenta las necesidades locales, siempre y cuando no vayan en contra del enfoque global.

4.6. En cuanto a la maquinaria de uso externo, la Comisión tiene la intención de proponer una directiva marco que incluya no sólo los materiales de construcción, sino también los equipos de jardinería utilizados con vehículos específicos. La Directiva incluirá el etiquetado por parte de los fabricantes. El CDR aprueba este enfoque e insiste en lo señalado anteriormente en el sentido de asegurarse de que dichas garantías sean reales bajo todas las condiciones teóricas de funcionamiento. En cuanto a las disposiciones sobre el etiquetado, la información debe ser clara e inteligible y permitir que los compradores elijan con conocimiento de causa. Como se ha indicado anteriormente, el CDR cree que, al objeto de incentivar la utilización de maquinaria más silenciosa, los instrumentos económicos también tienen un papel que desempeñar. Mientras que el Libro Verde indica que la nueva Directiva marco será más flexible y abarcará una amplia gama de maquinaria de exterior, no está claro qué abarcará realmente en la práctica. El ruido de las alarmas domésticas y de automóviles puede ser una fuente relevante de molestias sobre todo en zonas urbanas. Es posible controlar dichas molestias exigiendo la instalación de dispositivos de desconexión una vez que la alarma ha estado sonando durante un determinado tiempo. Estas medidas podrían imponerse en toda la Unión antes de vender nuevos equipos de este tipo, y el CDR considera que la posibilidad de incluir dichas fuentes en el ámbito de la Directiva marco propuesta debe ser objeto de mayor consideración.

4.7. El Libro Verde señala varias maneras de fomentar los intercambios de experiencias. La Comisión tiene la intención de preparar una guía sobre la aplicación del Quinto programa de acción ambiental, incluida la reducción del ruido. Se preparará esta guía en cooperación con los Estados miembros y asociaciones de autoridades locales. El CDR acoge favorablemente estas propuestas y cree que las autoridades regionales y locales tienen un importante papel que desempeñar en el desarrollo de tales iniciativas.

4.8. El Libro Verde no aborda el problema de la responsabilidad en cuanto al mantenimiento de las redes de transporte (carreteras, ferrocarriles y aeropuertos) en la lucha contra el ruido. El Comité de las Regiones estima que, además de los fabricantes de medios de transporte, los servicios encargados del mantenimiento de las redes de transporte son también responsables en parte en la lucha contra las emisiones de ruido y sus costes.

5. Conclusión

5.1. El Libro Verde señala la necesidad de un nuevo marco para una política comunitaria de lucha contra el ruido y la importancia del ruido como una forma de contaminación medioambiental que afecta a muchas personas. El CDR opina que, para tener éxito, el nuevo marco debe abarcar todos los aspectos relevantes del trabajo de la Comisión. Si se considera necesario que sigan existiendo directivas separadas para tratar aspectos específicos del ruido, es preciso no obstante que sean coherentes con los objetivos de la política general. El CDR considera que el Libro Verde brinda una buena oportunidad para desarrollar un enfoque más positivo y coherente.

5.2. El Libro Verde reconoce que la cuestión del ruido es compleja y que son importantes en este sentido los papeles que deben desempeñar los Estados miembros y las autoridades locales, así como el compromiso de la Comunidad.

5.3. El CDR acoge favorablemente el Libro Verde y desea desempeñar un papel activo en el futuro de la política comunitaria de lucha contra el ruido.

5.4. El Libro Verde incluye una serie de propuestas que pueden tener repercusiones económicas para las corporaciones locales y regionales, y que deben tenerse en cuenta a la hora de desarrollar cualquier política futura de la UE de lucha contra el ruido.

Bruselas, el 13 de marzo de 1997.

El Presidente del Comité de las Regiones

Pasqual MARAGALL i MIRA

() DO n° C 140 de 11. 5. 1996, p. 5.