ES    ES ES 
 
ES    ES  COMISIÓN EUROPEA 
Bruselas, 20.9.2010 
SEC(2010) 1041 final 
  
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN 
RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO 
  
que acompaña al 
REGLAMENTO DEL PARLAMENTO  EUROPEO Y DEL CONSEJO 
 
sobre la comercialización y la utilizac ión de precursores de explosivos 
  
COM(2010) 473 
 SEC(2010) 1040 
 
 
 
 
ES 2   ES DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN 
RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO 
  
que acompaña al 
REGLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO 
 
sobre la comercialización y la utilización de precursores de explosivos 
   
 
ES 3   ES 1. A NTECEDENTES  
De acuerdo con el Plan de Acción de la UE para mejorar la seguridad de los explosivos, 
aprobado por el Consejo de Justicia y Asuntos de  Interior en abril de 2008, que invitaba a la 
Comisión a crear un Comité permanente en cargado de estudiar medidas y elaborar 
recomendaciones relativas a la normativa aplicable a los precursores de explosivos disponibles en el mercado, teni endo en cuenta su relación en tre costes y beneficios, la 
Comisión prevé adoptar en sept iembre de 2010 medidas relativas  a la comercialización y al 
uso de precursores de explosivos. 
El objetivo global de estas medidas consiste en establecer un enfoque armonizado destinado a 
limitar la comercialización y el uso de algunas sustancias frecuen temente utilizadas para la 
fabricación ilegal de explosivos , con el fin de prevenir su desvío o su uso indebido. Estas 
medidas se concibieron para dar efecto al aspe cto preventivo de la Es trategia de la Unión 
Europea de Lucha contra el Terrorismo, aproba da por el Consejo JAI el 1 de diciembre de 
2005. 
Las medidas propuestas se basan en los tr abajos y las recomendaciones del Comité 
permanente sobre los precursores (CPP), que es un Comité Consultivo ah hoc  compuesto por 
expertos de los servicios públicos de los Esta dos miembros de la UE y representantes del 
sector privado, así como en un estudio exhaus tivo titulado «Estudio preparatorio que sirve de 
base para un análisis de impact o relativo a posibles re stricciones legislativas y no legislativas 
aplicadas a los precursores quími cos de explosivos», elaborado por  un contratista  externo. Los 
informes presentados durante los trabajos re lativos al estudio fuer on también objeto de 
debates regulares en el CCP y en un grupo inte rservicios de la Comisión sobre cuestiones 
vinculadas a los explosivos. 
2. D
EFINICIÓN DEL PROBLEMA  
Estos últimos años, los países de la UE y el  EEE han sufrido un gran  número de atentados 
terroristas y criminales en los que se han ut ilizado explosivos, expl osivos de fabricación 
artesanal (EFA) y artefactos explosivos im provisados (AEI), y un número aún mayor de 
atentados frustrados o fracasados1. Los explosivos más frecuen temente utilizados en los 
atentados son los explosivos de fabricación artesanal. 
2.1. Evaluación de problemas específicos 
 
Amplia disponibilidad en el mercado y facili dad de acceso por el público en general a los 
precursores 
Actualmente, cualquier persona puede obtener f ácilmente una gran variedad de precursores. 
Es también fácil comprarlos por Internet. Es incluso posible obtener mayores cantidades de 
precursores a través de usuarios finales co merciales u otros usuarios finales legítimos. 
Gran «potencia» de los precursores 
                                                 
1 Como certifican los informes de Europol sobre el terrorismo y las tendencias en materia de terrorismo 
en la UE. 
 
ES 4   ES Los niveles de concentración de los precurs ores presentes en determinados productos 
accesibles al público y a los usuari os finales legítimos son suficientes en la mayoría de los 
casos para fabricar un explosivo. 
 
Ausencia de condiciones de comp etencia equitativas en la UE 
A pesar de la existencia de varias medidas legi slativas y no legislativas en la UE, así como a 
nivel internacional y nacional, és tas no se orientan específicame nte a los riesgos de seguridad 
asociados a determinados productos químicos, o bien no cubren el conj unto de la UE. Esto 
supone que algunos precursores cuya venta esté limitada o controlada en  un país pueden ser 
obtenidos fácilmente en otro país. Además de su s consecuencias en cuanto a la seguridad, esta 
situación podría distorsionar la comp etencia en la UE en este ámbito. 
Los principales grupos de precursores a los que debe prestarse atención con más urgencia son: 
Grupo de precursores Sustancias químicas Principal uso asociado 
Nitrato de amonio 
Nitrato de potasio 
Nitrato de sodio Nitratos/abonos 
nitrogenados 
Nitrato de calcio El nitrato de amonio [mezclado con un 
combustible, gasóleo por ejemplo (ANFO), o 
azúcar (ANIS)] es uno de los componentes 
más corrientes de los AEI de gran potencia. 
También pueden utilizarse otros nitratos en los 
AEI como comburentes. 
Peróxido de hidrógeno Peróxido de hidrógeno y acetona 
Acetona (propanona) Utilizados por varios grupos terroristas para 
producir el triperóxid o de triacetona (TATP). 
Nitrometano Nitrometano y hexamina 
Hexamina (metenamina) Nitrometano: utilizado por ETA y 
posiblemente por otros grupos terroristas. Explosivo si se combina con nitrato de amonio 
o ácido nítrico. 
Hexamina: utilizada para producir explosivos 
en combinación con peróxido de hidrógeno. 
Ácido nítrico 
Ácido clorhídrico Ácidos fuertes  
Ácido sulfúrico El ácido nítrico se utiliza en la síntesis de 
EFA, como el nitrato de urea. 
Clorato de sodio 
Perclorato de sodio 
Clorato de potasio Cloratos y percloratos 
Perclorato de potasio Utilizados como comburentes/generadores de 
oxígeno para fabricar  EFA. Una mezcla de 
cloratos puede constituir ella sola un EFA, sin 
que sean necesarios un detonador o una carga 
detonante. Los cloratos también pueden servir de cargas detonantes. 
 
ES 5   ES 2.2. Principios de subsidiariedad y de proporcionalidad 
La UE tendrá la seguridad que tenga su eslabón más débil. Por tanto, es preciso contar con 
actividades a escala de la UE y con un enfoque coordinado en la UE, que beneficiará a todas 
las partes interesadas. El principio de subsidiariedad  se respeta por tanto, puesto que los 
objetivos contemplados por las medidas relativa s a los precursores de explosivos no pueden 
ser alcanzados por los Estados miembros de la Un ión por sí solos, y deben por tanto abordarse 
a escala europea. 
El gran número de atentados o tentativas de  atentado, certificado po r Europol, destaca la 
magnitud y la urgencia del problema. 
Además, la adopción de una normativa de la UE se justifica especialme nte por la lógica del 
mercado interior , dado que la situación actual, en la que la industria química está sujeta a 
distintas normativas, falsea el mercado e impone costes de ajuste suplementarios al sector 
privado. Por consiguiente, una normativa de la  UE sobre la comercialización y el uso de 
precursores de explosivos es proporcionada. 
3. O BJETIVOS  
A la luz de los problemas definidos, se han fijado algunos objetivos  estratégicos para 
afrontarlos, que se presentan en el  cuadro 3 que figura a continuación. 
Cuadro 3: Objetivos generales, específicos y operativos 
Objetivo general Objetivos específicos Objetivos operativos 
1.1.1 Limitar el acceso del público en 
general a determinados precursores 
en el mercado de consumo de la UE 1.1 Limitar el acceso del público en 
general a determinados precursores 1.1.2 Limitar algunos tipos de 
circuitos de suministro/vías de acceso 
a los precursores 
1.2.1 Desarrollar aditivos adecuados 
y promover el uso de estos aditivos con el fin de evitar la utilización de 
precursores en explosivos 1.2 Reducir la fiabilidad y la potencia de 
los explosivos artesanales o los componentes fabricados con fines 
dolosos o criminales 1.2.2 Reducir las concentraciones de 
determinados precursores accesibles al público 
1.3.1 Reforzar el control y la 
vigilancia de las transacciones y 
ventas de determinados precursores Reducir el número 
y la potencia de los 
actos terroristas y criminales en la UE 
que implican 
explosivos, disuadiendo a los 
terroristas y otros 
criminales de utilizar precursores 
para fabricar 
explosivos e impidiéndoles 
obtener precursores. 
 
1.3 Reforzar la seguridad y la 
sensibilización de todos los 
intervinientes en la cadena de suministro de los precursores 
1.3.2 Reforzar el control y la 
vigilancia del transporte, la 
distribución, las importaciones/exportaciones, etc. 
 
ES 6   ES 1.3.3 Sensibilizar a los intervinientes 
en la cadena de suministro frente a 
los riesgos en general y las transacciones sospechosas 
1.4 Impedir a los terroristas y otros 
criminales aprovecharse de que, en 
algunos países, los controles sean menos estrictos y las restricciones menos 
numerosas en materia de sustancias 
químicas 1.4.1 Establecer medidas comunes a 
nivel internacional y de la UE 
 
Estos objetivos estratégicos se ajustan perfectam ente a la Estrategia de la Unión Europea de 
Lucha contra el Terrorismo, al Plan de Acción de la UE para mejorar la seguridad de los 
explosivos y al Programa de Estocolmo2, que establece que «debería desarrollarse un marco 
legislativo para abordar los peligr os asociados con los precursores» .  
4. O PCIONES ESTRATÉGICAS  
Las opciones estratégicas consideradas se presen tan en el cuadro 4. Las opciones 0 a 4 sólo se 
refieren a las ventas al público  y no tendrán por tanto incidencia  directa en los usos con fines 
profesionales. Puede ocurrir no obstante que las personas que utilizan pr ecursores en el marco 
de sus actividades profesionales se vean afect adas indirectamente, da do que a veces utilizan 
circuitos de venta al por menor que, en el ma rco de las opciones estratégicas, podrían ser 
objeto de determinadas restricciones. Sólo la  opción estratégica n° 5 cubre un abanico más 
amplio de intervinientes en la cadena de suministro. 
Cuadro 4: Resumen de las opciones estratégicas 
Opción 0 - Statu quo  Ninguna acción. Esta opción no prevé ningún cambio con 
relación a la situación actual. Se basa en una combinación de 
políticas existentes, acervo legislativo, medidas voluntarias y otras actividades pertinentes. 
Opción 1  Prohibición total de las ventas de  estas sustancias al público, 
cualesquiera que sean sus niveles de concentración. 
Opción 2 Prohibición de las vent as de estas sustancias en Internet, en 
cualquier concentración y cantidad. 
Opción 3 Prohibición de las ventas al púb lico si la sustancia presenta 
una concentración superior a un nivel determinado.  
Opción 4 Opción 3 acompañada de medidas suplementarias: 
Opción 4a Prohibición de ventas a menores. 
                                                 
2 17024/09. 
 
ES 7   ES Opción 4b Venta de estas sustancias en concentraciones más elevadas 
de las autorizadas en la opción 3 por medio de un régimen de concesión de licencias a comerciantes o consumidores. 
Opción 4c Instauración de un sistema de comunicación de las 
transacciones sospechosas. 
Opción 4d Establecimiento de un sistema de etiquetado de los 
precursores, incluyendo un código que precise que la compra puede ser registrada, y de un sistema de registro de la identidad del comprador (incluso para las ventas por Internet). Se permitirá a las autoridades competentes el acceso a los datos registrados. 
Opción 5 Medidas destinadas a reforzar la vigilancia del uso legítimo 
y profesional. Esta opción in cluye subopciones tales como: 
Promover la elaboración de códigos de conducta Educación y formación Acciones de sensibil ización del personal 
Acciones destinadas a los peque ños y medianos usuarios en 
particular 
 
5. O PCIÓN PRIVILEGIADA  
La opción estratégica privilegiada puede formularse de la siguiente manera. 
Definir límites máximos de concentración pa ra la venta al público de determinados 
precursores, con un sistema de comunicación de las transacci ones sospechosas para algunos 
precursores. Establecer un régimen de concesión de licencias a los consumidores para permitir 
las ventas de concentraciones más elevadas. Añadir medidas volunt arias destinadas a 
fomentar la comunicación de las transacciones so spechosas y la instauración de un régimen de 
concesión de licencias a los consumidores, as í como cualquier otra acción susceptible de 
sensibilizar a los intervinientes  en la cadena de suministro. 
5.1. Principales impactos de la opción privilegiada 
5.1.1. Impacto económico y financiero El valor de las ventas anuales al público de productos cuya concentración es superior a los 
límites máximos propuestos se sitúa actualmente entre 450 y 1 150 millones EUR. No obstante, cerca de la mitad de estos pr oductos seguirán vendiéndose y comprándose por 
medio de la adquisición de licen cias personales. Los consumi dores también podrán recurrir a 
los productos de sustitución disponibles. Se considera que las ventas a los consumidores 
caerán como máximo de 115 a 280 millones EUR. 
 
ES 8   ES Dado que no se prevé una prohibición total y que  el consumo global de los precursores en 
cuestión con fines no profesionales sólo repr esenta aproximadamente del 1 al 5 % del 
consumo total de dichas sustancias químicas en la UE, las repercusiones en los productores de 
productos químicos básicos serán muy limitadas. 
Por lo que se refiere a los costes de cump limiento de las disposiciones de la opción 
privilegiada en que incurrirán las empresas y las autoridades públicas, el coste total máximo 
de las adaptaciones necesarias podría situarse al año entre los 100 y los 140 millones EUR (de 
los cuales aproximadamente 65 millones estarían a cargo de las autoridades públicas), a lo que 
viene a añadirse un coste único de 80 a 126 mi llones EUR. Los usuarios legítimos deberán 
sufragar costes administrativos cuando se les ex ija identificarse y demostrar su estatuto de 
usuario legítimo: en particular, pa ra la obtención de una licencia, el registro o la presentación 
de documentos de la empresa. No obstante, los consumidores que decidan no solicitar la 
licencia podrán por regla general obtener versiones dilu idas o, si esta solución no es posible, 
productos de sustitución adecuad os (con excepción de algunos pr oductos como las pastillas de 
combustible de hexamina). 
Todas las estimaciones de costes se han efectuado suponiendo que los resultados se situarán 
en el extremo superior; ahora bien, los costes reales podría n ser claramente inferiores. 
5.1.2. Impactos sociales 
Las medidas incluidas en la opción privileg iada no deberían tener importantes efectos 
sociales. En cambio, la adopción de medidas que permitan contrarrestar eficazmente la 
amenaza de atentados perpetrados con ayuda de explosivos de fabricación artesanal tendrá un 
efecto social general positivo, que se traducirá en una mejora de la seguridad en términos de 
reducción del número de víctimas y problemas de salud a largo plazo, así como de la 
sensación de temor, mientras que au mentará la sensación de seguridad. 
Por otra parte, las restricci ones pueden causar algunos inconven ientes a los consumidores, que 
seguirán teniendo la posibilidad de obtener precu rsores en concentracione s más elevadas, pero 
deberán para ello solicitar una licencia. Existe también un riesgo limitado de que los 
vendedores consideren con demasiada facilida d que una transacción es sospechosa y se 
nieguen a efectuar la venta. Este riesgo puede  no obstante reducirse es tableciendo directrices 
claras y educando y formando a los intervinientes  en cuestión. Existe también el riesgo de que 
las autoridades competentes decidan no admiti r licencias de personas que no residan 
legalmente en el país donde desean efectuar la compra, porque no tienen acceso a información 
potencialmente relevante sobre dichas personas.  Además, el sistema de comunicación de las 
transacciones sospechosas no deberá dar lugar a reacciones discriminatorias demasiado celosas por parte de las empresas, basadas por ejemplo en rasgos físicos específicos o un 
acento extranjero. 
5.1.3. Impacto sobre los derechos fundamentales 
La opción privilegiada implica el tratamiento de  datos personales y su posterior comunicación 
a terceros (autoridades policiale s, por ejemplo) en caso de transacciones sospechosas. Este 
tratamiento de los datos person ales puede interferir gravemente en la intimidad y en el 
derecho a la protección de los datos personale s, y debe hacerse en cumplimiento de la 
legislación internacional y de la UE sobre protección de datos, así como de las normativas 
nacionales de aplicación de la legisl ación de la UE sobre este tema. 
 
ES 9   ES La libertad de empresa no se vería afectada dado que las em presas (con algunas excepciones 
como los productores de pastillas de combustible de hexamina) podrían seguir 
comercializando todos los precursores, si bien  con algunas restricci ones puesto que deberán 
establecer un nuevo sistema de comunicación y efectuar controles suplementarios de los 
permisos de exención. El derecho a la propiedad  tampoco se vería afectado, pues en principio 
seguirá siendo posible la manipulación, la  venta y la posesió n de precursores. 
5.2. Beneficios de la opción privilegiada 
5.2.1. Limitar el acceso del público en general a determinados precursores Los consumidores tendrán libre acceso a las sustancias químicas por debajo de un 
determinado nivel de concentración. El acceso a concentraciones más elevadas no estará prohibido, sino limitado y controlado. 
5.2.2. Reducir la fiabilidad y la potencia de los explosivos artesanales o de los 
componentes fabricados con fines dolosos o criminales 
La fijación de límites máximos de concentración  tendrá al menos por c onsecuencia dificultar 
la fabricación artesanal de explosivos fiab les y potentes. Tanto la  comunicación de las 
transacciones sospechosas como un régimen de concesión de licencias tendrán un efecto disuasorio e incrementarán las posibilidades de detener a los terroristas y otros criminales 
antes de que puedan fabricar  explosivos artesanales. 
5.2.3. Mejorar la seguridad y la sensibilización de  todos los intervinientes en la cadena de 
suministro de los precursores 
Los efectos acumulados de los distintos elemento s de la opción estratégica tendrán un fuerte 
impacto positivo en la seguridad y la sensibilizac ión de todos los intervinientes en la cadena 
de suministro de los precursores. En relación a las medidas nacionales y de la UE existentes, 
se hará más hincapié en la protecci ón (en comparación con la seguridad). 
5.2.4. Impedir a los terroristas y otros criminal es aprovecharse de que, en algunos países, 
los controles sean menos estrictos y las restricciones menos numerosas en materia 
de sustancias químicas  
Los efectos acumulados de la re ducción de los niveles de concen tración en los circuitos de 
venta libre, por una parte, y de un sistema de comunicación de las transacciones sospechosas 
y del control de las ventas de sustancias que presenten niveles de con centración más elevados, 
por otra parte, crearán condiciones de competen cia equitativas en la UE, permitiendo a la vez 
evitar las distorsiones en el mercado interior  e impedir a las personas mal intencionadas 
aprovecharse de las normas menos estric tas vigentes en otros Estados miembros. 
5.3. Valor añadido a escala de la UE 
Las medidas propuestas tienen por objetivo de sarrollar un enfoque holístico en la UE, 
minimizando las actuales diferencias entre lo s enfoques nacionales. Esto mejorará el 
funcionamiento del mercado interior e impe dirá a los terroristas y otros criminales 
aprovecharse de las normas menos estrictas vi gentes en algunos Estados miembros. Además, 
las medidas reforzarán la priori dad concedida por la UE a la protección por lo que respecta a 
los precursores (hasta ahora, sólo se había hecho hincapié en la seguridad) y permitirán mejorar la sensibilización tanto de los intervinie ntes en la cadena de suministro como de los 
 
ES 10   ES consumidores. Las acciones de educación y formación apoyarán la aplicación de las medidas 
incluidas en la opción privileg iada. La investigación contribu irá a que los precursores sean 
menos peligrosos. Y por último, un enfoque co mún del desarrollo y la  aplicación de estas 
medidas en la UE permitirá a los Estados miem bros intercambiar experiencias e información. 
5.3.1. Nivel de adhesión esperado de las partes involucradas 
Los expertos de los Estados miembros, inclus o si no han expresado ninguna posición política 
oficial, son en general favorables a la combinación de las medidas incluidas en la opción privilegiada. Consideran que esta opción se ajus ta globalmente a las medidas ya aplicadas en 
varios Estados miembros y que han resultad o tener éxito, o a las medidas establecidas 
recientemente para responder a la  necesidad de mejorar la segu ridad de los precursores. Todos 
estuvieron de acuerdo en que un enfoque europeo favorecería unas condiciones de 
competencia equitativas. 
Las partes involucradas de la industria, si bien señalaro n su preferencia por medidas 
voluntarias, suscribieron también la combin ación de medidas incluidas en esta opción 
estratégica.