COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
C0MC90) 99 final 
Bruselas, 24 de abril de 1990 
Propuesta de 
REGLAMENTO (CEE) DEL CONSEJO 
por el que se establecen normas comunes relativas a un sistema de 
indemnización por denegación de embarque en el 
transporte aéreo regular 
(presentada por la Comisión) 
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(V^ ¡ 
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS 
I. Introducción 
1. La presente propuesta de Reglamento del Consejo responde a ios 
problemas que se producen como consecuencia de la sobreventa en los 
vuelos regulares. La sobreventa no solamente es el resultado del 
mal funcionamiento de los sistemas de reservas y del insuficiente 
intercambio de información entre las agencias de viajes y las 
compañías aéreas, sino también del alto grado de flexibilidad que 
se ofrece a los pasajeros que tienen un billete totalmente 
flexible, es decir a aquellos que han pagado la tarifa Integra 
oficial de primera clase, clase de negocios o clase económica. 
Estos pasajeros tienen derecho a no presentarse al vuelo para el 
que tienen confirmada su reserva y no pierden por ello su derecho 
a utilizar su billete en otro vuelo con el mismo destino, sin pagar 
suplemento alguno. 
2. Ahora bien, este alto grado de flexibilidad ha creado el problema 
de lo que se llama "incomparecencia": por diversas razones, cierto 
número de pasajeros reserva una plaza que luego no utiliza. 
Acogiéndose a una práctica extendida internacionalmente, las 
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compañías aéreas, que, de modo comprensible, no quieren correr el 
riesgo de quedarse con plazas vacias a consecuencia de las 
"incomparecenclas", admiten cierto grado de sobrevenía. Pero esta 
práctica Implica el riesgo de que, en algunas ocasiones, el número 
de pasajeros que tienen una reserva confirmada y que se presentan 
dentro del plazo de facturación habitual pueda ser superior al 
número de plazas disponibles en el vuelo. 
En principio, el modo en que las compañías atienden a los 
intereses de los pasajeros en una situación de sobrevenía es un 
componente de la calidad del servicio. Por consiguiente, y en 
teoría, podría aducirse que la solución de estos problemas debe 
dejarse en manos del mercado. Sin embargo, a menudo se desconoce el 
nivel de protección de que disfrutan los intereses de los 
consumidores en este terreno, y, por lo tanto, no se pueden 
establecer comparaciones sobre la calidad del servicio entre las 
distintas compañías aéreas. Hay una falta de transparencia. El que 
la competencia sea mayor, en general, hará que mejore la calidad 
del servicio y/o que se establezcan tarifas más interesantes. No 
obstante, no puede excluirse la posibilidad de que algunos 
transportistas aéreos tiendan a descuidar la calidad del servicio 
en sectores en los que se aprecia una gran falta de transparencia, 
a saber, la actuación de una compañía concreta en situaciones de 
sobreventa. En estas circunstancias, se hace necesaria la 
intervención pública para salvaguardar los intereses de los 
pasajeros. 
De todas formas, la necesidad de que la Comunidad tome medidas a 
este respecto no sólo se debe al propósito de establecer unas 
normas mínimas razonables para los pasajeros en un sector en el 
que, por lo general, no se pueden hacer comparaciones sobre la 
diferente calidad de servicio de los transportistas aéreos. También 
hay que tener en cuenta que el medio económico en el que tienen que 
operar los transportistas ha cambiado sustanctalmente, y seguirá 
cambiando tras las medidas adoptadas por el Consejo en diciembre de 
1987. Estos cambios darán lugar a una mayor competencia y, 
consecuencia de ello, se extenderá la utilización de los billetes 
no totalmente flexibles. 
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Cuando se produce esta situación hay que solucionar dos problemas 
básicos. El primero, decidir qué criterios se van a aplicar para 
dar preferencia a los pasajeros a los que se deniega el embarque. 
El segundo, la cuestión de otorgar una indemnización adecuada a 
aquellos pasajeros a los que se deniegue el embarque. 
La manera habitual de afrontar estos problemas difiere 
considerablemente entre los transportistas aéreos. Algunos aplican 
las recomendaciones publicadas por organismos internacionales como 
OACI (Organización de la Aviación Civil Internacional), ECAC 
(European Civil Aviation Conference - Conferencia Europea de la 
Aviación Civil), I ATA (International Air Transport Association -
Asociación Internacional del Transporte Aéreo) o AEA (Association 
of European Airlines - Asociación de Lineas Aéreas Europeas), 
mientras que otros aplican sus propias directrices internas o no 
hacen nada para proteger los intereses de ios pasajeros afectados. 
Podría argumentarse que los pasajeros que tienen una reserva 
confirmada y que no se presentan al vuelo son los principales 
responsables de las situaciones de sobreventa, y que la normativa 
común deberla imponerles al menos algún tipo de responsabilidad 
económica. Sin embargo, se dice que la tarifa de los billetes 
totalmente flexibles es más alta porque tiene en cuenta las 
incomparecencias, al basarse en un coeficiente de ocupación bajo y 
equilibrado (55%). Es más, las compañías aéreas prefieren mantener 
el alto grado de flexibilidad en beneficio de los pasajeros que 
viajan por negocios, y no están dispuestas a establecer medidas de 
disuasión contra las incomparecencias. Por consiguiente, los 
transportistas son los únicos responsables si una situación de 
sobreventa les obliga, en determinados casos, a incumplir -de 
facto- su contrato con otros pasajeros que poseen reservas 
confirmadas. 
7. Por otra parte, esta situación podría perjudicar seriamente a los 
pasajeros que utilizan billetes no totalmente flexibles. En muchos 
casos, estos podrían perder total o parcialmente su derecho a volar 
si no se presentan a tiempo para conectar con otro vuelo, sea cual 
fuere la razón de su retraso. De hecho, el transportista aéreo 
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ingresa su dinero se presente el viajero o no. Por ello, se puede 
considerar un grave Incumplimiento de contrato por parte del 
transportista aéreo implicado denegar el embarque a dichos 
pasajeros (con billetes totalmente flexibles), a causa de la 
actuación de otros pasajeros que no pierden su derecho a volar en 
situaciones similares. 
Por estas razones, la Comisión ha llegado a la conclusión de que es 
necesario salvaguardar los intereses de los pasajeros en posesión 
de billetes no totalmente flexibles, con el fin de alcanzar un 
equilibrio de derechos y deberes más razonable entre los 
transportistas y los pasajeros. 
8. Además de esta necesidad de salvaguardar los intereses de los 
poseedores de billetes no totalmente flexibles, también deberla 
reglamentarse la cuantía de las indemnizaciones, a fin de fijar 
unas normas comunes para la protección de los intereses de los 
pasajeros y eliminar las distorsiones de la competencia entre los 
transportistas aéreos, fruto de su diferente actuación en un 
terreno falto de transparencia. 
La presente propuesta de Reglamento del Consejo sólo contempla las 
relaciones entre los transportistas aéreos y los pasajeros que 
tienen reservas confirmadas. No obstante, no debe ignorarse el 
hecho de que los problemas de la sobreventa pueden, en ocasiones, 
derivarse de la actuación de las agencias de viaje, que confirman 
las reservas sin la aceptación expresa de la compañía aérea.Por 
estas y otras razones, los servicios de la Comisión están 
considerando actualmente la posiblldad de elaborar un código de 
conducta para las agencias de viajes, que, entre otras cosas, 
abarcarla este aspecto concreto: el problema de la sobreventa en el 
transporte aéreo regular. 
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I i. La estructura de la propuesta de Reglamento del Consejo 
En lo fundamental, la propuesta adjunta de Reglamento del Consejo 
establece criterios con respecto a los dos problemas básicos antes 
mencionados. Tras una descripción del ámbito de aplicación 
(Articulo 1) y las definiciones precisas (Articulo 2), la propuesta 
especifica algunos criterios sobre las prioridades que deben 
aplicar los transportistas en el momento en que se vea claramente 
que un determinado vuelo está sobrevendldo (Articulo 3). Aparte de 
la debida consideración de que son merecedores los pasajeros 
minusváiidos o los que viajen por motivos de enfermedad o muerte 
de un familiar, la propuesta también plantea imponer a las 
compañías aéreas la obligación de iniciar el proceso de selección 
con una petición a los pasajeros para que renuncien voluntariamente 
a su reserva confirmada, bajo ciertas condiciones. 
En caso de que el número de pasajeros que no hayan respondido a 
esta petición de voluntarlos efectuada por el transportista siga 
siendo superior al número de plazas disponibles, deberían renunciar 
al vuelo, en primer lugar, personas como los empleados de la 
compañía aérea que viajen por motivos personales y con una tarifa 
no accesible al público en general, si todavía no se les ha pedido 
que renunciaran. Deberá darse prioridad de embarque a los pasajeros 
que tengan billetes no totalmente flexibles. 
Ei segundo problema que debe solucionarse es el de la Indemnización 
que ha de pagarse por denegar el embarque a pasajeros con reserva 
confirmada. La cuantía de las indemnizaciones propuestas se 
determinará en función del retraso causado por la denegación de 
embarque en el vuelo de que se trate (25% o 50% del precio de un 
billete totalmente flexible de ida - articulo 4). En vista de los 
posibles y considerables perjuicios que acarrearla a los pasajeros 
perder su derecho a volar hasta el destino f i na I , a causa de la 
sobreventa, se propone una indemnización obligatoria de i 100% del 
precio de un billete totalmente flexible de ida. 
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Al margen de estas cantidades compensatorias, las compañías aéreas 
tendrán la obligación de prestar otros servicios, que dependerían 
razonablemente del tiempo adicional que fuera preciso esperar 
(articulo 5). 
El articulo 6 contempla las situaciones en las que la compañía 
aérea no estará obligada a pagar indemnizaciones. En concreto, esto 
sucederá cuando los pasajeros no cumplan sus obligaciones o, en 
lugar de aceptar una indemnización en metálico, prefieran intentar 
obtener una indemnización por los perjuicios acarreados recurriendo 
a las leyes vigentes sobre Indemnizaciones por daños y perjuicios. 
5. El articulo 7 expone las obligaciones Impuestas a las compañías 
aéreas y a los Estados miembros con el fin de garantizar que la 
propuesta de Reglamento del Consejo se aplique con eficacia y 
transparencia. 
El articulo 8 contiene disposiciones encaminadas a garantizar la 
necesaria transparencia de la normativa común que establecerá el 
Reglamento propuesto. El articulo 9 dispone las cláusulas 
habituales sobre la fecha de entrada en vigor. 
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Propuesta de 
f5EGLAMENTO (CEE) DEL CONSEJO 
por el que se establecen normas comunes relativas a 
un sistema de indemnización por denegación de embarque 
en el transporte aéreo regular 
EL CONSEJO DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS, 
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea, y, en 
particular, el apartado 2 de su articulo 84, 
Vista la propuesta de la Comisión^1*, 
Visto el dictamen del Parlamento Europeo*2^, 
Visto el dictamen del Comité Económico y Social(3>, 
Considerando que las medidas adoptadas por el Consejo en diciembre de 
1987 representan un primer paso hacia el establecimiento de una 
política común del transporte aéreo plenamente desarrollada; 
Considerando que es necesario una acción comunitaria para la protección 
de los intereses de los usuarios del transporte aéreo con el fin de 
garantizar un desarrollo equilibrado como consecuencia de los cambios 
ocurridos en el marco general en el que tienen que operar las compañías 
aéreas; 
Considerando que la práctica habitual en materia de indemnización por 
denegación de embarque difiere sustanctalmente entre las distintas 
compañías aéreas; 
(1) 
(2) 
(3) 
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Considerando que el establecimiento de una serie de normas mínimas 
comunes en materia de indemnización por denegación de embarque 
contribuirá a garantizar que el aumento de la competencia en el 
transporte aéreo no produzca un deterioro de la calidad de los 
servicios prestados por las compañías aéreas; 
Considerando que deben fijarse criterios claros y transparentes sobre 
el embarque en caso de sobrevenía; 
Considerando que dichos criterios deberían en particular proteger mejor 
los derechos de los poseedores de billetes no totalmente flexibles; 
Considerando que debe obligarse a las compañías aéreas a pagar una 
indemnización y a prestar servicios adicionales a los pasajeros a los 
que se deniegue el embarque; 
Considerando que los pasajeros han de estar informados con claridad 
acerca de las normas aplicables; 
Considerando que es conveniente que los Estados miembros prevean un 
procedimiento especial para las reclamaciones que se produzcan en caso 
de denegación de embarque, 
HA ADOPTADO EL PRESENTE REGLAMENTO 
Articulo 1 
El presente Reglamento establece las normas mínimas comunes 
aplicables en los casos en que se deniegue a pasajeros que posean un 
billete válido y una reserva confirmada el embarque en un vuelo regular 
con salida de un aeropuerto situado en el territorio de un Estado 
miembro de la Comunidad Europea en el que sea de aplicación el Tratado, 
independientemente del Estado en el que esté establecida la compañía 
aérea, de la nacionalidad del pasajero y del lugar de destino. 
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Articulo 2 
A los efectos del presente Reglamento, se entenderá por: 
a) "denegación de embarque", la negativa a acomodar a los pasajeros en 
un vuelo, aun cuando estos: 
posean un billete válido, 
tengan una reserva confirmada en dicho vuelo y 
se hayan presentado dentro del plazo de facturación requerido; 
b) "reserva confirmada", el billete vendido por una compañía aérea o 
una agencia de viajes autorizada que contenga: 
una especificación del número, la fecha y la hora del vuelo, y 
la indicación "0K" en el espacio correspondiente del billete, 
que significa que la compañía aérea lo ha registrado y que 
acepta expresamente la reserva; 
c) "vuelo regular", todo vuelo que reúna las características 
siguientes : 
que se lleve a cabo en un avión para el transporte a titulo 
oneroso de pasajeros o de pasajeros y carga y/o correo, en 
condiciones tales que las plazas sean puestas a disposición del 
público, ya sea directamente por la compañía o por sus agentes 
autorizados, y 
que preste servicio de transporte entre dos o más puntos, ya 
sea: 
(1) de acuerdo con un horario publicado, o 
(2) con una frecuencia o regularidad tales que constituyan una 
serie sistemática evidente; 
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d) "vuelo con sobrevenía", todo vuelo en el que el número de pasajeros 
que tengan una reserva confirmada y que se presenten dentro del 
plazo requerido previo a la salida del vuelo sea superior al número 
de plazas disponibles; los vuelos cancelados por razones 
comerciales serán considerados vuelos con sobrevenía; 
e) "voluntario", la persona que: 
posea un billete válido, 
tenga una reserva confirmada, 
se haya presentado dentro del plazo de facturación requerido y 
acepte la petición efectuada por la compañía a los pasajeros 
para que renuncien voluntariamente a su reserva confirmada a 
cambio de una indemnización; 
f) "indemnización", el reembolso en valor, ya sea en metálico, bono de 
viaje y/o otros servicios a favor de los pasajeros que dispongan de 
una reserva confirmada para un vuelo regular a los que se deniegue 
voluntaria o involuntariamente el embarque en un vuelo con 
sobrevenía; 
g) "billete no totalmente flexible", el billete sometido a condiciones 
que limitan los vuelos y/o las compañías aéreas en los que se 
autoriza el viaje y que limitan el derecho del pasajero a cancelar 
o modificar las reservas, con las consiguientes penas económicas o 
sin ellas, hechas públicas por la compañía aérea como condiciones 
normales de compra; 
h) "billete totalmente flexible", el billete que permite viajar en 
cualquier momento y la cancelación o variación de las reservas en 
cualquier momento durante un periodo de 12 meses a partir de la 
fecha de venta y el reembolso sin pena económica del precio pagado 
por una parte no utilizada del transporte; 
i) "destino final", el destino que figura en el cupón de vuelo 
presentado ante el mostrador de facturación o, en caso de vuelos 
sucesivos, el que figure en el último cupón de vuelo del billete. 
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Los vuelos de conexión que se puedan realizar sin problema aunque 
se haya producido un retraso a causa de la denegación de embarque 
no se tomarán en consideración; 
j) "vuelo intracomunitarlo", todo vuelo regular entre aeropuertos 
situados dentro de la Comunidad Europea; 
k) "vuelo extracomunitario", todo vuelo regular procedente de un 
aeropuerto situado en un Estado miembro y con destino en un 
aeropuerto situado en un tercer país. 
Articulo 3 
1. En el caso de un vuelo con sobreventa, la compañía aérea solicitará 
en primer lugar voluntarios que estén dispuestos a renunciar a su 
reserva confirmada a cambio de otra en un vuelo alternativo con el 
mismo destino final y de un reembolso efectuado con arreglo al 
articulo 4. Sin embargo, la compañía aérea, antes de socilitar 
voluntarios, podrá denegar el embarque a los pasajeros que se 
mencionan en la letra a) del apartado 3. 
2. En el caso de una clase con sobreventa, la compañía aérea podrá 
solicitar a los pasajeros portadores de billetes de primera clase o 
de clase de negocios que acepten ser instalados en una clase 
inferior. Si aceptan, la compañía estará obligada a reembolsar como 
mínimo la diferencia entre el precio del billete originariamente 
reservado y el precio del billete realmente utilizado. Si no 
aceptan, se aplicará lo dispuesto en los apartados 3 y 4. 
3. Si el número de pasajeros que no han aceptado la solicitud de 
voluntarios por parte de la compañía sigue siendo superior al 
número total de plazas disponibles en un vuelo con sobreventa, la 
compañía podrá denegar el embarque a los pasajeros, pero únicamente 
en caso de que le sea imposible ofrecerles plazas libres en otra 
clase, con arreglo a los criterios siguientes: 
a) En primer lugar, se denegará el embarque a personas como los 
empleados de compañías aéreas o del sector de viajes que viajen 
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por motivos personales y por su cuenta con una tarifa reducida 
no accesible al público ya los que no se haya pedido que 
renuncien antes de solicitar voluntarlos; 
b) Se dará prioridad en el embarque a los pasajeros que viajen con 
un billete no totalmente flexible, siempre y cuando: 
tengan un billete válido y una reserva confirmada en el 
vuelo de que se trate; 
se hayan presentado dentro del plazo de facturación 
requer ido; 
la compañía aérea no pueda ofrecerles un vuelo alternativo, 
en la misma ruta o en otra, hasta su destino final, cuya 
llegada a su destino final esté prevista con menos de dos 
horas de retraso. 
4. No obstante los criterios establecidos en el apartado 3, al asignar 
las plazas de un vuelo con sobrevenía, las compañías aéreas 
deberían tomar debidamente en cuenta los intereses de: 
los pasajeros que demuestren la necesidad de viajar por motivos 
de enfermedad o muerte de algún familiar, 
los pasajeros de edad avanzada o minusválidos, y los niños que 
viajen solos. 
Articulo 4 
1. La compañía aérea deberá pagar las siguientes indemnizaciones a los 
pasajeros que tengan una reserva confirmada, que se hayan 
presentado dentro del plazo de facturación requerido y a los que, 
no obstaníe, se les haya denegado el embarque en un vuelo con 
sobrevenía y hayan recibido y acopiado una reserva confirmada para 
oíro vuelo alternativo: 
una indemnización minima del 25% del precio del billete 
toíalmeníe flexible más baraío hasía su desíino final, cuando 
el vuelo alíernativo tiene previsto llegar al destino final 
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por lo menos con 30 minutos de retraso sobre el horario del 
vuelo inicialmente previsío, pero con menos de dos horas de 
reíraso, si se íraía de un vuelo Iníracomuniíarlo, o con menos 
de cuaíro horas de reíraso, si se íraía de un vuelo 
exíracomunlíarlo; 
una indemnización mínima del 50% del precio del billete 
íoíalmeníe flexible más baraío hasía su desíino final, cuando 
el vuelo alíernaíivo íenga previsío llegar al desíino final por 
lo menos con más de dos horas de reíraso, si se trata de un 
vuelo Iníracomuniíar io, o con más de cuaíro horas de reíraso, 
si se íraía de un vuelo exíracomunlíario. 
Ei pago de una indemnización por denegación de embarque no afecíará 
al derecho de los pasajeros de uíilizar su billete en oíro vuelo 
con el mismo lugar de desíino, o bien a iníeníar obíener un 
reembolso íoíal del precio del billete en caso de no querer acepíar 
el vuelo alíernaíivo. 
2. La compañía aérea íendrá la obligación de pagar una indemnización 
del 100% del precio del billete íoíalmeníe flexible más barato 
hasta su desíino final al pasajero que pierda su derecho a volar 
hasía su deslino final por denegación de embarque y la compañía no 
pueda ofrecer un vuelo alíernaíivo. 
Arílcuio 5 
En el caso de un circuí lo combinado organizado por un operador 
turístico, la compañía aérea estará obligada a indemnizar al operador 
turístico con el importe que este último hubiere tenido que pagar a los 
pasajeros como Indemnización por falta de prestación de los servicios 
de los que el operador turístico es responsable en virtud de la 
Directiva .../... (viajes combinados). 
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Aril cu Io 6 
1. Apar le de las indemnizaciones mínimas fijadas en el aril cu lo 4, la 
compañía aérea ofrecerá graíuilamente a los pasajeros a los que se 
deniegue el embarque: 
a) en caso de que el equipaje se haya enviado en el vuelo 
original, su recuperación y custodia en el lugar de destino o 
su reexpedición, a petición del pasajero; 
b) los gastos de llamadas telefónicas y/o de envío de mensajes por 
télex o telefax al punto de destino; 
c) comida y refrescos, dependiendo razonablemente del tiempo que 
sea necesario esperar; 
d) alojamiento en hotel en caso de que sea necesario pernoctar. 
2. En caso de que una ciudad o reglón disponga de varios aeropuerlos y 
si la compañía aérea ofrece al pasajero al que se haya denegado el 
embarque un vuelo con dirección a otro aeropuerto distinto del 
aeropuerto de destino reservado por el pasajero, se deberá ofrecer 
al pasajero una indemnización total que cubra los gastos de 
desplazamiento entre los dos aeropuertos o a otro destino cercano 
del modo que resulte más conveniente para el pasajero. 
Articulo 7 
1. La compañía aérea no estará obligada a pagar una indemnización por 
denegación de embarque si el pasajero: 
a) no cumple las condiciones de transporte de la compañía aérea; 
b) no cumple los requisitos de etiquetado y facturación de la 
compañía aérea o del aeropuerto; 
c) no se somete a un control de seguridad o a otras formalidades 
habituales previas a la salida. 
2. La compañía aérea no estará obligada a pagar una indemnización por 
denegación de embarque en los casos en que: 
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a) el pasajero viaje gratuitamente o con una tarifa reducida no 
accesible directa o Indirectameníe al público en general; 
b) el pasajero se reserve expresamente su derecho a solicitar una 
indemnización de los perjuicios, acogiéndose a la legislación 
sobre indemnización por daños y perjuicios vigente en el Estado 
miembro de que se trate. 
Articulo 8 
1. Los Estados miembros velarán por que en sus territorios exista un 
procedimiento rápido, eficaz y económico, a cargo de organismos 
públicos o privados, al que pueda recurrir el usuario para formular 
reclamaciones relativas a sus derechos, en caso de que se le 
deniegue el embarque y la situación no se resuelva de forma 
amistosa. Los Estados miembros informarán a la Comisión sobre 
dichas normas de procedimiento. 
Articulo 9 
1. Las compañías aéreas informarán a los pasajeros afectados por la 
denegación de embarque, a petición de éstos, acerca de los 
organismos competentes del Estado miembro en que se haya adquirido 
el billete para la presentación de su rec\anvac\6r\ por e\ 
incumplimiento del presente Reglamento. Proporcionarán a todos los 
pasajeros afectados por la denegación de embarque un impreso de 
reclamación en el que esíén indicadas las normas que rigen la 
indemnización por denegación de embarque. 
Articulo 10 
El presente Reglamento entrará en vigor el 1 de diciembre de 1990. 
El presente Reglamento será obligatorio en todos sus elementos y 
directameníe aplicable en cada Estado miembro. 
Hecho en Bruselas, el 
Por la Comisión 
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COM (90) 99 final 
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