DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN Resumen de la evalución de impacto que acompaña al documento PROPUESTA DE DIRECTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO RELATIVA A LA PROTECCIÓN PENAL DEL EURO Y OTRAS MONEDAS FRENTE A LA FALSIFICACIÓN, Y POR LA QUE SE SUSTITUYE LA DECISIÓN MARCO DEL CONSEJO 2000/383/JAI /* SWD/2013/020 final */





ÍNDICE 1........... Definición del problema y contexto legal 3 2........... Escenario de referencia. 5 3........... Base jurídica de la necesidad de actuar 5 4........... Análisis del principio de subsidiariedad. 6 5........... Principales objetivos políticos. 6 6........... Opciones políticas. 6 7........... Supervisión y evaluación. 9 1. Definición del problema y contexto legal La falsificación de moneda sigue siendo un problema en toda la Unión Europea. La falsificación del euro es especialmente preocupante debido a su importancia. Hoy en día el euro es la segunda moneda internacional más importante del mundo. La importancia mundial del euro lo hace especialmente vulnerable al riesgo de falsificación. Según los datos del Banco Central Europeo, el perjuicio financiero total causado por los euros falsificados registrado en Europa desde la introducción del euro en 2002 asciende a más de 500 millones EUR. Así pues, la evaluación de impacto se centra principalmente en el euro. No obstante, la falsificación representa asimismo un grave problema para otras monedas que circulan en Europa. En este sentido, podemos considerar que los problemas identificados con relación al euro son de naturaleza general y afectan también a otras monedas. La UE dispone ya de instrumentos específicamente destinados a proteger el euro, como el marco legal que regula la autenticación de los billetes y monedas de euro, y un programa de sensibilización y formación (el Programa Pericles)[1]. Más concretamente, la Decisión marco 2000/383/JAI del Consejo sobre el fortalecimiento de la protección, por medio de sanciones penales y de otro tipo, contra la falsificación de moneda con miras a la introducción del euro impone a los Estados miembros la obligación de garantizar la penalización de determinadas conductas y posibilitar la aplicación de sanciones a los delitos relacionados con la falsificación del euro y otras monedas. La citada Decisión protege también a otras monedas, situándolas en pie de igualdad con el euro. Se ha comprobado que el marco para la protección penal del euro y otras monedas tiene algunas deficiencias a la hora de lograr un nivel adecuado y eficiente de protección. No constituye una base suficiente para prevenir, investigar y sancionar la falsificación de euros de manera coherente en toda la Unión. Esto, además, obstaculiza la cooperación entre los Estados miembros y podría incitar a los delincuentes a transferir sus actividades a Estados considerados más clementes en su respuesta a la falsificación del euro. Teniendo en cuenta la evaluación de la Comisión sobre la base de tres informes elaborados por sus servicios y un cuestionario ad hoc sobre el estado de aplicación de la Decisión marco, así como de la consulta de las partes interesadas en varias reuniones de expertos, se han detectado las siguientes deficiencias en el marco legal sobre la protección de la moneda única europea frente a la falsificación: § El nivel de penas para la falsificación de monedas no es suficientemente disuasorio y eficaz o Efecto disuasorio insuficiente Las importantes diferencias existentes entre las sanciones previstas por los Estados miembros es una de las razones del insuficiente efecto disuasorio y del nivel de protección desigual del euro y otras monedas en la Unión Europea. No se aplican sanciones mínimas en algunos de los Estados miembros, y en otros la sanción mínima asciende nada menos que a diez años de prisión. En la práctica, es el conocimiento de las posibles penas mínimas lo que ejercerá un efecto disuasorio sobre quienes se sientan tentados de dedicarse a la falsificación. La diferencia entre ser condenado a una pena de prisión de una duración mínima en lugar de limitarse a pagar una multa, por ejemplo, es obvia. o Riesgo de búsqueda de un foro de conveniencia (forum shopping) En la medida en que disponen de abundantes recursos y con frecuencia están muy involucradas en la falsificación de moneda, a las bandas de delincuencia organizada les resulta fácil transferir sus actividades a través de las fronteras utilizando redes organizadas de distribución. Ocurre a menudo que estas bandas ya operan en varios Estados miembros, lo que hace que el riesgo de que los delincuentes se trasladen a países con un sistema penal más clemente es considerable (búsqueda de un foro de conveniencia). Las cifras parecen sugerir que los Estados miembros con bajos niveles de sanciones tienden a atraer a los falsificadores. o Eficacia reducida de la cooperación judicial La divergencia en los niveles de sanciones puede tener un impacto negativo en la cooperación judicial. El hecho de que el Código penal de un Estado miembro prevea unas sanciones mínimas bajas puede llevar a las autoridades policiales y judiciales a no otorgar la debida prioridad a la investigación y persecución de los casos de falsificación de moneda. En la práctica, esto puede tener un impacto negativo en la cooperación transfronteriza cuando otro Estado miembro solicita asistencia, en particular por lo que se refiere al tratamiento de la solicitud. Además, la falta de un nivel mínimo de sanciones en algunos Estados miembros puede dar lugar a condenas de menos de cuatro meses o a simples multas, lo que significa que no todas las sentencias por fabricación o distribución de dinero falso permiten cursar una orden de detención europea. § Las investigaciones y acciones judiciales transfronterizas pueden resultar infructuosas debido a los problemas de cooperación resultantes de las diferencias en cuanto a la disponibilidad de herramientas de investigación eficaces En algunos Estados miembros de la UE, la falsificación de monedas, que es una actividad típica de la delincuencia organizada, todavía no se combate con las herramientas de investigación que se utilizan normalmente para combatir la delincuencia organizada y los delitos transnacionales (interceptaciones telefónicas, dispositivos de localización, entregas vigiladas y agentes infiltrados). La falsificación se realiza a menudo en dos o más Estados miembros en paralelo: la moneda falsa se fabrica en un Estado miembro y se distribuye en otro. Así pues, las herramientas utilizadas para detectar estas actividades deben ser iguales. Cuando se inician investigaciones sobre casos de falsificación en un Estado miembro con unas determinadas técnicas de investigación, no es posible proseguirlas en otro Estado miembro cuya legislación carezca de disposiciones sobre estas técnicas. Esto, de ocurrir, puede no solo retrasar o encarecer las investigaciones, sino incluso hacer que se suspendan por lo que se refiere a la fuente. § Retrasos en la puesta a punto de los aparatos de detección de las falsificaciones debido a las deficiencias en la transmisión a las autoridades competentes, durante los procesos judiciales, de los billetes o monedas falsos aprehendidos a efectos de análisis No existe actualmente ninguna obligación de transmitir las falsificaciones aprehendidas durante los procesos judiciales. En la práctica, en algunos casos las autoridades judiciales se niegan a transferir las muestras de billetes y monedas de euro falsos para su análisis antes de la conclusión del proceso penal, aunque esta transferencia sea posible en razón de la cantidad de billetes y monedas falsos aprehendidos. La transferencia de estas falsificaciones una vez concluido el proceso penal tiene un valor limitado. Se requiere a menudo mucho tiempo, a veces años, antes de que los aparatos de tratamiento de billetes y monedas utilizados por las entidades financieras puedan, con los debidos ajustes, detectar las falsificaciones con el fin de impedir que sigan circulando esos tipos de moneda falsa. 2. Escenario de referencia Si se mantiene el marco actual, cabe esperar a medio plazo la plena aplicación por parte de todos los Estados miembros de las disposiciones de la Decisión marco. La prevención y la detección de las falsificaciones ya en circulación o a punto de estarlo podrían reforzarse mediante los instrumentos jurídicos de autenticación recientemente mejorados[2], así como a través de acciones de sensibilización y de formación financiadas con cargo al Programa Pericles. A más largo plazo, podría lograrse una mejora del efecto disuasorio como consecuencia de la adopción de una iniciativa horizontal, en vías de preparación, relativa a la confiscación de los bienes vinculados al producto de una serie de delitos, incluida la falsificación. Las citadas mejoras no solucionarían los problemas descritos en el presente informe. En particular, no se abordaría de manera suficiente el problema del efecto disuasorio debido a la ausencia de niveles de sanciones suficientes. Es probable que la continua amenaza de falsificación que se desprende de las estadísticas del BCE se mantenga constante o incluso aumente. Además, los problemas descritos con relación a las investigaciones transfronterizas no se resolverían, ya que no todos los Estados miembros serían capaces de utilizar las herramientas de investigación para perseguir los delitos de falsificación graves de carácter transnacional. Tampoco se daría solución al problema de la transmisión de falsificaciones durante los procesos judiciales. Por lo tanto, subsistiría el riesgo de que las falsificaciones siguieran en circulación debido a la ausencia de una autenticación oportuna. 3. Base jurídica de la necesidad de actuar En virtud del artículo 83 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE o Tratado de Lisboa), la UE puede adoptar directivas para el establecimiento de normas mínimas en materia de Derecho penal en los ámbitos delictivos de especial gravedad con una dimensión transfronteriza resultante de la naturaleza o impacto de esos delitos o de una necesidad especial de combatirlos sobre una base común. La falsificación de los medios de pago se menciona explícitamente en el artículo 83, apartado 1, del TFUE como ámbito delictivo de especial gravedad. 4. Análisis del principio de subsidiariedad Es esencial garantizar la adecuada protección del euro y de cualquier otra moneda cuya circulación esté legalmente autorizada en todos los Estados miembros a través de unas medidas de Derecho penal efectivas y eficientes. Tan solo la UE está en condiciones de desarrollar una legislación común vinculante aplicable en todos los Estados miembros y, por lo tanto, de crear un marco legal que contribuya a superar las deficiencias de la situación actual tal y como se describe en la sección 3. 2. 1. Cualquier medida de Derecho penal tiene que ser cuidadosamente evaluada y diseñada en vista de sus posibles efectos sobre la protección de los derechos fundamentales. El presente informe incluye dicha evaluación. 5. Principales objetivos políticos Sobre la base de los problemas detectados, se han establecido varios objetivos generales y específicos, a saber: Objetivos generales Prevenir la falsificación del euro y otras monedas reforzando la protección penal y fortaleciendo la cooperación judicial y policial transfronteriza, dentro del más estricto respeto de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE. Mantener y reforzar la confianza en la autenticidad de la moneda europea y otras monedas. Objetivos específicos: Aumentar adecuadamente la eficacia y el efecto disuasorio con relación a la falsificación (fabricación y distribución) y eliminar los incentivos para la búsqueda de un foro de conveniencia en algunos Estados miembros. Facilitar la aplicación proporcionada de la orden de detención europea con relación a la falsificación de moneda (fabricación y distribución). Facilitar las investigaciones transfronterizas con relación a los delitos de falsificación de moneda y reducir los retrasos en el tratamiento de las solicitudes de cooperación. Reforzar la prevención de los delitos de falsificación aumentando la posibilidad de detectar los billetes y monedas mediante una aplicación oportuna de los procedimientos de autenticación. 6. Opciones políticas Se han examinado tres opciones: Opción 1: Mantenimiento del statu quo No se emprendería ninguna acción a nivel de la UE al margen de la ya prevista en el marco existente, es decir, proseguirían normalmente los trabajos de aplicación de la Decisión marco, así como las actividades de sensibilización, formación y asesoramiento dirigidas a los investigadores y fiscales especializados. Opción 2: Una Directiva que sustituya a la Decisión marco de 2000 e introduzca disposiciones sobre las herramientas de investigación y la transmisión de falsificaciones aprehendidas Esta opción política recoge el contenido de la actual Decisión marco y la sustituye por una Directiva que también contempla las herramientas de investigación y la transmisión de las falsificaciones aprehendidas, en respuesta a los problemas 2 y 3. Opción 3: Una Directiva que sustituya a la Decisión marco de 2000 e introduzca disposiciones sobre el nivel mínimo y máximo de las sanciones penales y sobre las herramientas de investigación y la transmisión de las falsificaciones aprehendidas Esta opción política incluye el contenido de la opción política 2 (herramientas de investigación y transmisión de falsificaciones), complementándolo con un nivel mínimo y máximo de sanciones aplicables a las fabricación y distribución de falsificaciones (frente a la sanción máxima aplicable a la fabricación que existe actualmente). Se introduce un nivel mínimo de al menos 6 meses de prisión y un nivel máximo de al menos 8 años de prisión. 6.1. Evaluación de los efectos de las opciones políticas Impacto de la opción política 1: Mantenimiento del statu quo La eficacia de esta opción para alcanzar los objetivos es muy baja, por no decir inexistente. Las facultades de control y ejecución de la Comisión por lo que respecta a la aplicación de las disposiciones actualmente incluidas en la Decisión marco se verán reforzadas a partir del 1 de diciembre de 2014 (en virtud del Protocolo 36 del Tratado de Lisboa). Una mejor aplicación podría aumentar la confianza en la moneda y evitar las falsificaciones que afectan negativamente al comercio general. Estos beneficios serían, no obstante, limitados, dado que las deficiencias encontradas en el marco legal subsistirían. El problema del efecto disuasorio no se abordaría debido a la ausencia de unos niveles de sanciones suficientes. Además, los problemas detectados con relación a las investigaciones transfronterizas no se resolverían dado que no todos los Estados miembros serían capaces de utilizar las herramientas de investigación para combatir los delitos de falsificación graves de carácter transnacional. Tampoco se daría solución al problema de la transmisión de falsificaciones durante los procesos judiciales, por lo que podría aumentar el riesgo de que las falsificaciones siguieran en circulación debido a la ausencia de una autenticación oportuna. Esta opción política no tendría más impacto sobre los derechos fundamentales, los sistemas judiciales nacionales o los ámbitos económicos y financieros que el actual marco legal. Impacto de la opción política 2: Una Directiva que sustituya a la Decisión marco de 2000 e introduzca disposiciones sobre las herramientas de investigación y la transmisión de las falsificaciones aprehendidas Esta opción política facilitaría las investigaciones transfronterizas de los delitos de falsificación y reforzaría la prevención de la falsificación mediante una transmisión oportuna de las falsificaciones aprehendidas para su análisis técnico y su detección durante los procesos judiciales que aumente la posibilidad de detectar los billetes y monedas falsos en circulación. En cierta medida, respondería a la permanente amenaza de falsificación que pesa sobre el euro, y, en particular, a las recientes mejoras en la calidad de las falsificaciones. Sin embargo, su valor añadido para la protección del euro es limitado. La opción tendría un impacto entre bajo y medio en los derechos fundamentales, dado que la extensión de las herramientas de investigación existentes a la falsificación de moneda y a la transferencia de las falsificaciones para su examen durante el juicio puede tener un efecto directo en ciertos derechos fundamentales. Cabe esperar que la medida propuesta genere beneficios financieros, al evitar ciertos perjuicios causados por los falsificadores. El coste sería bajo por cuanto se limita a una modificación de la legislación nacional y a unos modestos costes de equipamiento técnico relacionados con las herramientas de investigación especiales y la transmisión de las falsificaciones en algunos Estados miembros. Impacto de la opción política 3: Una Directiva que sustituya a la Decisión marco de 2000 e introduzca disposiciones sobre el nivel mínimo y máximo de las sanciones penales así como sobre las herramientas de investigación y la transmisión de las falsificaciones aprehendidas Además de los beneficios logrados con la opción política 2, esta opción contribuiría a una mejor protección del euro frente a la falsificación gracias a un mayor efecto disuasorio, la reducción de la búsqueda de un foro de conveniencia y un aumento de la posibilidad de utilizar la orden de detención europea (EAW, por sus siglas en inglés) con relación a los principales delitos de falsificación (fabricación y distribución). El hecho de añadir un nivel mínimo de sanción para los delitos de fabricación y distribución y extender el nivel máximo de sanción existente para la fabricación también a la distribución de moneda falsa haría que el efecto disuasorio frente a tales actos fuese probablemente muy alto. Estas normas sancionadoras mínimas comunes también aumentarán la coherencia del sistema de sanciones en toda la UE y, por lo tanto, la mutua confianza entre los sistemas judiciales. Esto facilita la aplicación de la ley en los casos transfronterizos. Dado que tiene un impacto considerable sobre el efecto disuasorio y sobre los medios de ejecución, esta opción política podría tener una eficacia entre media y alta. La opción tendría un impacto medio en los derechos fundamentales en la medida en que la armonización de las sanciones mínimas y máximas, las nuevas herramientas de investigación y las medidas preventivas pueden tener un efecto directo en ciertos derechos fundamentales. Estas medidas contribuyen a alcanzar los objetivos de interés general reconocidos por la Unión (véase el artículo 52, apartado 1, de la Carta), y, en particular, a proporcionar medidas efectivas y disuasorias para la protección del euro, y no exceden de lo necesario para alcanzar estos objetivos. Cabe esperar que esta opción genere beneficios financieros suplementarios con respecto a la opción 2, como consecuencia del mayor efecto disuasorio y de una mejor aplicación de la ley, y, por lo tanto, de un menor número de perjuicios causados por los falsificadores. Los Estados miembros tendrían que hacer frente a algunos gastos, en particular por lo que se refiere a la modificación de su legislación. 6.2. Opción preferida La opción 3 es la opción preferida. Resumen de la opción política preferida La opción política preferida sería una combinación de los siguientes elementos. · Las disposiciones de la Decisión marco de 2000 se mantendrán fundamentalmente en una nueva propuesta, con modificaciones menores, teniendo en cuenta el Tratado de Lisboa. · Las disposiciones en materia de sanciones se modificarán con relación a la Decisión marco, introduciendo una pena mínima de seis meses para la fabricación y distribución e introduciendo una pena máxima de al menos ocho años para la distribución. · Se introducirá una nueva disposición que obligue a los Estados miembros a contemplar la posibilidad de utilizar ciertas herramientas de investigación en las investigaciones relativas a la falsificación de moneda. · Se introducirá una nueva disposición que obligue a los Estados miembros a contemplar la posibilidad de transmitir asimismo las falsificaciones de euro aprehendidas durante los procesos judiciales. 7. Supervisión y evaluación La Directiva dispondrá que los Estados miembros deberán informar sobre su aplicación efectiva. Además de los datos cuantitativos proporcionados por los Estados miembros, se consultarán otras posibles fuentes de información cualitativa sobre la conformidad a través del Foro de la Justicia, la OLAF y Eurojust. La Comisión utilizará la plataforma de las reuniones de expertos del ECEG para supervisar regularmente la aplicación de la Directiva. Por otra parte, la Comisión tiene previsto realizar un estudio empírico específico con el acento puesto en la recopilación de datos entre uno y tres años después del inicio de la aplicación de la propuesta. Los datos permitirían a la Comisión valorar la conformidad real de los Estados miembros no solo con esta legislación, sino también con relación al respeto de los derechos, libertades y principios consagrados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE. Una vez expirado el plazo de transposición de la Directiva, la Comisión efectuaría los controles de transposición necesarios y, en su caso, lanzaría los procedimientos de infracción oportunos de acuerdo con el TFUE. [1] Decisión 2001/923/CE del Consejo, de 17 de diciembre de 2001. [2] Véanse los Reglamentos (CE) nº 138/2001 y 1210/2010 y la Decisión del BCE de 16.9.2010, mencionados en la sección 2.1.