Recomendación de RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO encaminada a poner fin a la situación de déficit público excesivo de Eslovenia /* COM/2013/0396 final - 2013/ () */





Recomendación de RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO encaminada a poner fin a la situación de déficit público excesivo de Eslovenia EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA, Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, su artículo 126, apartado 7, Vista la recomendación de la Comisión Europea, Considerando lo siguiente: (1) Con arreglo al artículo 126 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), los Estados miembros deben evitar déficits públicos excesivos. (2) El Pacto de Estabilidad y Crecimiento tiene por objetivo lograr unas finanzas públicas saneadas como medio de reforzar las condiciones para la estabilidad de precios y para un crecimiento fuerte, sostenible y generador de empleo. (3) El 2 de diciembre de 2009, el Consejo, de conformidad con el artículo 126, apartado 6, del TFUE, declaró la existencia de un déficit excesivo en Eslovenia y, con arreglo al artículo 126, apartado 7, del TFUE y al artículo 3 del Reglamento (CE) nº 1467/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo[1], dirigió a este país una recomendación[2] para su corrección en 2013 a más tardar. A fin de situar el déficit de las administraciones públicas por debajo del 3 % del PIB de forma creíble y sostenible, se recomendó a las autoridades eslovenas que aplicaran medidas de saneamiento presupuestario en 2010, según lo previsto, que garantizaran un ajuste anual medio del saldo presupuestario estructural igual al 0,75 % del PIB durante el período 2010-2013 y que especificaran las medidas necesarias para lograr corregir el déficit excesivo en 2013 a más tardar, si las condiciones cíclicas lo permitían, y acelerar la reducción del déficit si las condiciones económicas o presupuestarias resultaban ser mejores de lo previsto en ese momento. (4) El 15 de junio de 2010, la Comisión llegó a la conclusión de que, de acuerdo con las previsiones de la primavera de 2010 de los servicios de la Comisión, Eslovenia había tomado medidas eficaces para seguir la recomendación del Consejo de 2 de diciembre de 2009 de situar su déficit público por debajo del valor de referencia del 3 % del PIB y consideró que, por tanto, no era necesaria ninguna otra medida en el marco de la aplicación del procedimiento de déficit excesivo. (5) De conformidad con el artículo 3, apartado 5, del Reglamento (CE) nº 1467/97, el Consejo, partiendo de una recomendación de la Comisión, puede decidir adoptar una recomendación revisada con arreglo al artículo 126, apartado 7, del TFUE, si se han tomado medidas eficaces y, tras la adopción de la recomendación, aparecen factores económicos adversos e inesperados con importantes efectos desfavorables sobre la hacienda pública. La aparición de factores económicos adversos e inesperados con importantes efectos desfavorables sobre el presupuesto ha de evaluarse teniendo en cuenta las previsiones económicas subyacentes a la recomendación del Consejo. (6) De conformidad con el artículo 126, apartado 7, del TFUE y el artículo 3 del Reglamento (CE) nº 1467/97, el Consejo debe dirigir recomendaciones al Estado miembro de que se trate para que este ponga fin a la situación de déficit excesivo en un plazo determinado. La recomendación del Consejo debe establecer un plazo máximo de seis meses para que el Estado miembro tome medidas eficaces encaminadas a corregir el déficit excesivo. Por otra parte, en una recomendación relativa a la corrección del déficit excesivo, el Consejo debe exigir el logro de objetivos presupuestarios anuales que, teniendo en cuenta la previsión en que se basa la recomendación, sean compatibles con una mejora anual mínima equivalente como mínimo al 0,5 % del PIB del saldo estructural (es decir, el saldo ajustado en función del ciclo excluidas las medidas puntuales y otras medidas de carácter temporal). (7) Basándose en el análisis exhaustivo sobre Eslovenia realizado por la Comisión en 2013, esta considera que dicho país presenta desequilibrios macroeconómicos excesivos. La obtención de mejoras sostenibles en los resultados presupuestarios, macroeconómicos y del mercado laboral exige progresar simultáneamente en la reducción de los desequilibrios macroeconómicos y la corrección del déficit excesivo. (8) Según las previsiones del otoño de 2009 de los servicios de la Comisión, en las que se basó la recomendación emitida por el Consejo el 2 de diciembre de 2009 con arreglo al artículo 126, apartado 7, del TFUE, la economía eslovena crecería un 1,3 % en 2010 y un 2,0 % en 2011. Los años 2012 y 2013 no entraban en el período de previsión, pero con la hipótesis de eliminación gradual de la amplia brecha de producción negativa en el período hasta 2015, para 2012 y 2013 se preveía un crecimiento superior al de 2011. Aunque el crecimiento del PIB en 2010 fue casi similar al anunciado en las previsiones del otoño de 2009 de los servicios de la Comisión, el de 2011 fue inferior al 2,0 % previsto. En 2012, la economía eslovena volvió a caer en recesión. En la actualización de las previsiones de la primavera de 2013 de los servicios de la Comisión[3] se presenta un escenario mucho más adverso que el previsto en el momento de la recomendación del Consejo también para 2013. En conjunto, el crecimiento del PIB ha resultado notablemente inferior al que vaticinaban las previsiones del otoño de 2009 de los servicios de la Comisión. Ello tiene repercusiones negativas tanto por el lado de los ingresos como por el de los gastos con respecto a lo previsto cuando se formuló la recomendación del Consejo. (9) La caída del PIB real ha sido en Eslovenia mucho más acusada que la experimentada en la zona del euro en su conjunto, como consecuencia de la crisis económica y financiera mundial y de los desequilibrios internos. El retroceso de un 7,8 % del PIB real en 2009 se debió principalmente a la evolución de la formación bruta de capital. La recuperación que, gracias al sector exportador, registró Eslovenia en 2010 y 2011, años en los que el PIB real creció un 1,2 % y un 0,6 %, respectivamente, fue modesta debido a la rémora que representaba la débil demanda interna. En 2012, la economía eslovena entró nuevamente en recesión, tras un breve respiro, con una disminución del PIB del 2,3 %. La contribución positiva de la demanda externa neta al crecimiento fue el resultado de un fuerte aumento de las exportaciones a mercados de países no pertenecientes a la UE y del marcado descenso de las importaciones por la debilidad de la demanda interna. (10) La actualización de las previsiones de la primavera de 2013 de los servicios de la Comisión anuncia un nuevo descenso del PIB real del 2,0 % en 2013, debido a la disminución del empleo, a la baja de los salarios reales y a la continua reducción de la inversión. Se estima que el desapalancamiento de las sociedades no financieras y la rehabilitación del sector bancario avanzan, pero aún no en grado suficiente como para impulsar el inicio de un nuevo ciclo de inversión. Así pues, el consumo privado y la inversión serán el principal lastre para el crecimiento. Se prevé que la contribución positiva de la demanda externa neta al crecimiento disminuirá ligeramente. El mantenimiento de la recesión, con una reducción del PIB del 0,1 % en 2014, se debería a los retrasos en la resolución de la crisis bancaria y en la reestructuración de un sector empresarial muy endeudado. Para 2015 se prevé un crecimiento del PIB real del 1,3 %, gracias a la mejora gradual de la demanda interna derivada principalmente de la rehabilitación del sector bancario, los avances en el proceso de desapalancamiento de las empresas y al aumento de la confianza de los consumidores. (11) El déficit de las administraciones públicas llegó a alcanzar el 6,2 % del PIB en 2009, debido a una fuerte dinámica endógena del gasto, principalmente de los gastos de intereses y las transferencias sociales. Las medidas de saneamiento de 2010 fueron principalmente medidas ad hoc, dirigidas en particular a frenar el crecimiento de la masa salarial del sector público y las transferencias sociales. La indexación de las prestaciones sociales, incluidas las pensiones, y de los salarios del sector público se redujo a la mitad en 2010 y se limitaron algunas primas laborales. Por el lado de los ingresos, aumentaron los tipos de los impuestos especiales sobre el alcohol, los cigarrillos y los hidrocarburos. Estas medidas, aprobadas con anterioridad a la adopción por el Consejo de su recomendación en relación con el procedimiento de déficit excesivo, contribuyeron a reducir ligeramente el déficit global de 2010, hasta el 5,9 % del PIB. (12) El presupuesto de 2011 amplió y reforzó las medidas de saneamiento por el lado de los gastos a partir de 2010 durante casi otro año. Por el lado de los ingresos, volvieron a subir los tipos del impuesto especial sobre los cigarrillos. No obstante, el déficit global alcanzó su máximo (6,4 % del PIB) en 2011, debido a operaciones de recapitalización de empresas públicas deficitarias y a medidas puntuales que contribuyeron en un 1,4 % del PIB al déficit. (13) La notificación de marzo de 2013 en el marco del procedimiento de déficit excesivo, validada por la Comisión (Eurostat), cifraba el déficit de las administraciones públicas de 2012 en un 4,0 % del PIB. Este resultado incluye otra recapitalización del banco más importante en junio de 2012, que representó un 0,2 % del PIB aproximadamente y que se consideró medida puntual. El Gobierno procedió a una importante restricción de los gastos corrientes mediante un recorte de los salarios del sector público y de las transferencias sociales. Sin embargo, una vez más, la mayoría de las medidas de saneamiento solo son válidas temporalmente. Por otra parte, volvió a reducirse la inversión pública, lo que supuso un descenso total del 45 % en términos reales desde 2009. Por último, las aportaciones de capital a las empresas públicas, incluidas las operaciones de carácter puntual, fueron considerablemente inferiores a las de 2011. Por el lado de los ingresos, el Gobierno redujo el tipo del impuesto de sociedades e introdujo deducciones más generosas para la inversión y la I+D. (14) La actualización de las previsiones de la primavera de 2013 de los servicios de la Comisión sitúa el déficit de las administraciones públicas de 2013 en un 5,5 % del PIB. No obstante, sin contabilizar dos conversiones puntuales de instrumentos híbridos de capital y deuda en capital de los dos mayores bancos, equivalentes al 1,2 % del PIB, el déficit para 2013 se situaría en el 4,3 % del PIB. El déficit previsto del 5,5 % del PIB contrasta con el objetivo de déficit nacional para 2013 anunciado en la actualización de 2013 del programa de estabilidad (7,9 % del PIB), que incluye recapitalizaciones de bancos equivalentes al 3,7 % del PIB. En 2013, la hacienda pública se beneficiaría de los efectos sobre el año completo de las medidas de ahorro de la Ley de equilibrio de las finanzas públicas, que entró en vigor en junio de 2012, y de nuevas medidas de aumento de los ingresos aprobadas en el presupuesto de 2013. Se prevé una caída de las cotizaciones sociales como consecuencia del empeoramiento del mercado de trabajo. Por el contrario, se prevé un nuevo aumento de las transferencias sociales, imputable al número todavía elevado de nuevos pensionistas a finales de 2012 y a principios de 2013. (15) La actualización de las previsiones de la primavera de 2013 de los servicios de la Comisión sitúa el déficit de 2014 en el 4,9 % del PIB, en el supuesto de que la política económica no varíe. El presupuesto de 2014 no incorpora nuevas medidas discrecionales, a excepción de una rebaja del tipo del impuesto de sociedades al 16 % y una amplia estabilización de la masa salarial del sector público al nivel de 2013. Por el lado de los gastos, se prevé que los gastos de intereses y las transferencias sociales sigan aumentando debido al aumento de la deuda, al número creciente de jubilados y a la indexación de las pensiones. Con la hipótesis de mantenimiento de la política económica, el déficit alcanzaría el 5,5 % del PIB en 2015. La previsión tiene en cuenta nuevos aumentos de los gastos de intereses, un incremento de la masa salarial del sector público tras la expiración de medidas de carácter temporal para reducir los salarios de los empleados del sector público y la fase final de la disminución gradual del tipo del impuesto de sociedades en un punto porcentual, hasta el 15 %. (16) A excepción de los recursos presupuestarios adicionales destinados a la consolidación de los bancos, los riesgos para las previsiones de déficit parecen equilibrados. Existen riesgos de sobreestimación como consecuencia de las nuevas medidas de ahorro anunciadas en el presupuesto suplementario de 2013, pero también de subestimación, derivados de la deficiente ejecución presupuestaria y de la sentencia del Tribunal, recurrida por el Gobierno, en la que se obliga a abonar a los funcionarios públicos la subida salarial aplazada en 2010. (17) Según las previsiones de la primavera de 2013 de los servicios de la Comisión, el esfuerzo presupuestario anual medio se estima, en términos nominales, en el 0,5 % del PIB en el período 2010-2013. La consolidación se concentra en 2012 y 2013. Tras la corrección efectuada para tener en cuenta los efectos de las revisiones del crecimiento de la producción potencial realizadas entre la previsión actual y la previsión en que se basan las recomendaciones del Consejo de 2 de diciembre de 2009, así como los efectos de la evolución de los ingresos con respecto a la que implican las elasticidades estándar, el esfuerzo presupuestario anual medio entre 2010 y 2013 se sitúa en el 1,1 % del PIB. Esta cifra es superior al esfuerzo presupuestario anual medio recomendado (0,75 % del PIB). (18) Se estima que el importe total de las medidas de saneamiento adicionales aplicadas por las autoridades eslovenas en respuesta a la recomendación del Consejo en el marco del procedimiento de déficit excesivo para el período 2010-2013 asciende a aproximadamente el 6,75 % del PIB, sobre la base de un enfoque ascendente. Esta estimación no incluye medidas de saneamiento cuyo valor ronda el 0,8 % del PIB con cargo al presupuesto de 2010 que ya se tenían en cuenta en las previsiones del otoño de 2009 de los servicios de la Comisión. Entre otras medidas, equivalentes a aproximadamente el 5 % del PIB, cabe citar mecanismos de indexación a la baja y recortes de los salarios públicos y las prestaciones sociales, así como una subida de los impuestos indirectos. Además, las autoridades han reducido considerablemente la inversión pública, en torno al 1,75 % del PIB, en el período 2010-2012. (19) Eslovenia se enfrenta a un fuerte aumento de la deuda pública debido a la persistencia de grandes déficits primarios y, en menor medida, a ajustes stock-flujo y a pagos de intereses más elevados. Desde solo el 22 % del PIB en 2008, la deuda alcanzó el 54 % del PIB en 2012, y, según la actualización de las previsiones de la primavera de 2013 de los servicios de la Comisión, aumentará hasta el 61 % del PIB en 2013, incumpliendo de esta forma el valor de referencia del Tratado. En el supuesto de que no varíe la política económica, la deuda aumentaría hasta el 69 % del PIB en 2015. Estas previsiones no tienen en cuenta las garantías del Estado, que representan hasta el 11 % del PIB, por la transferencia de activos a una sociedad de gestión de activos bancarios, ni el efectivo de las recapitalizaciones, que representa hasta el 3 % del PIB, tal como se establece en la Ley de estabilidad bancaria. (20) Eslovenia se ha visto afectada por una evolución económica adversa e inesperada. La economía atraviesa una doble recesión que, según las previsiones, se prolongará hasta 2014. El empleo se ha resentido, el desempleo se ha disparado y los salarios reales han empezado a bajar. Eslovenia también está experimentando desequilibrios macroeconómicos excesivos que representan un grave obstáculo para las inversiones. Así pues, la demanda interna sigue contrayéndose, lo que tiene repercusiones negativas tanto por el lado de los ingresos como por el de los gastos con respecto a lo previsto cuando se formuló la recomendación del Consejo. De conformidad con las normas del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, esta situación indica la conveniencia de conceder a Eslovenia un nuevo plazo, que le permita corregir el déficit excesivo de aquí a 2015. (21) Conceder dos años adicionales para la corrección del déficit excesivo implica la obligación de lograr los objetivos intermedios de déficit global del 4,9 % del PIB en 2013 (3,7 % del PIB sin el 1,2 % del PIB correspondiente al gasto puntual que supone la recapitalización de los dos mayores bancos), el 3,3 % del PIB en 2014 y el 2,5 % del PIB en 2015. La mejora subyacente del saldo presupuestario estructural que se deriva de estos objetivos es del 0,7 % del PIB en 2013, el 0,5 % del PIB en 2014 y el 0,5 % del PIB en 2015; las cifras correspondientes a los dos últimos años se corresponden con la mejora mínima que exige el artículo 5, apartado 1, del Reglamento (CE) nº 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997. En total, para alcanzar los objetivos estructurales mencionados, las autoridades eslovenas deben aplicar medidas de saneamiento adicionales que representan el 1 % del PIB en 2013, el 1,5 % del PIB en 2014 y el 1,5 % del PIB en 2015, además de las medidas ya contempladas en el escenario de referencia. Estos objetivos tienen en cuenta la necesidad de compensar los efectos secundarios negativos del saneamiento presupuestario sobre las finanzas públicas, a través de su impacto en el crecimiento del PIB. (22) El Informe de 2012 sobre la sostenibilidad de las finanzas públicas elaborado por la Comisión Europea indica que Eslovenia está expuesta a un alto riesgo de falta de sostenibilidad a medio y largo plazo. El Informe de 2012 sobre el envejecimiento demográfico muestra el elevado aumento previsto del gasto público total vinculado al envejecimiento de la población en el período 2010-2060. A tal fin, parece necesaria una contención adicional del incremento del gasto derivado del envejecimiento de la población mediante un ajuste permanente de todos los parámetros de los regímenes de pensiones y de seguridad social, a fin de contribuir a la sostenibilidad de las finanzas públicas a largo plazo. (23) Eslovenia cumple las condiciones para la ampliación del plazo de corrección del déficit público excesivo según lo establecido en el artículo 3, apartado 5, del Reglamento (CE) n° 1467/97, relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo. HA ADOPTADO LA PRESENTE RECOMENDACIÓN: (1) Eslovenia debe poner fin a la actual situación de déficit excesivo de aquí a 2015. (2) Eslovenia debe alcanzar un objetivo de déficit global de las administraciones públicas del 4,9 % del PIB en 2013 (3,7 % del PIB sin el 1,2 % del PIB correspondiente al gasto puntual que supone la recapitalización de los dos mayores bancos), el 3,3 % del PIB en 2014 y el 2,5 % del PIB en 2015, lo que es compatible con una mejora anual del saldo estructural del 0,7 % del PIB en 2013, el 0,5 % del PIB en 2014 y el 0,5 % del PIB en 2015, con objeto de situar el déficit público global por debajo del valor de referencia del 3 % del PIB de aquí a 2015, sobre la base de la actualización de las previsiones de la primavera de 2013 de los servicios de la Comisión. (3) Eslovenia debe aplicar rigurosamente las medidas ya adoptadas para aumentar principalmente los ingresos procedentes de los impuestos indirectos y reducir la masa salarial del sector público y las transferencias sociales, estando preparada al mismo tiempo para completarlas con medidas adicionales si sus efectos son menores de lo previsto o si alguna de las medidas es derogada por el poder judicial. (4) Además, Eslovenia debe especificar, adoptar y aplicar nuevas medidas de saneamiento estructural, además de las ya incluidas en la actualización de las previsiones de la primavera de 2013 de los servicios de la Comisión, que sean necesarias para lograr la corrección del déficit excesivo de aquí a 2015. (5) El Consejo establece el plazo del [1 de octubre de 2013] para que Eslovenia adopte medidas eficaces y, de conformidad con el artículo 3, apartado 4 bis, del Reglamento (CE) nº 1467/97 del Consejo, transmita un informe detallado sobre la estrategia de saneamiento prevista para alcanzar los objetivos. Por otra parte, las autoridades eslovenas deben: i) acelerar la reducción del déficit global en 2014 y 2015, si las condiciones económicas o presupuestarias resultan mejores de lo esperado; ii) especificar, adoptar y aplicar medidas de saneamiento estructural que reduzcan paulatinamente el ratio gastos corrientes/PIB, garanticen una mejora duradera del saldo estructural de las administraciones públicas, apoyen el potencial de crecimiento de la economía, entre otras cosas evitando nuevos recortes de la inversión pública, y sitúen gradualmente el ratio de deuda en una senda decreciente. Por último, con el fin de asegurar el éxito de la estrategia de saneamiento presupuestario, también será importante respaldar este saneamiento con reformas estructurales amplias, en consonancia con las recomendaciones del Consejo dirigidas a Eslovenia en el contexto del Semestre Europeo y el procedimiento de desequilibrio macroeconómico. Más allá del informe previsto en la recomendación nº 5, las autoridades eslovenas deben informar sobre los avances realizados en la aplicación de estas recomendaciones como mínimo cada [seis meses], así como en un capítulo independiente del programa de estabilidad, hasta la total corrección del déficit excesivo. El destinatario de la presente Recomendación será la República de Eslovenia. Hecho en Bruselas, el Por el Consejo El Presidente [1] DO L 209 de 2.8.1997, p. 6. [2] Todos los documentos relacionados con el procedimiento de déficit excesivo de Eslovenia pueden consultarse en: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/slovenia_en.htm [3] Estas previsiones se basan en las previsiones de la primavera de 2013 de los servicios de la Comisión, cuyo horizonte se ha ampliado a 2015. Además, la actualización tiene en cuenta dos emisiones de obligaciones realizadas en el mercado de los EE.UU. el 2 de mayo de 2013, con un impacto en los gastos de intereses, el déficit y la deuda.