LIBRO BLANCO SOBRE SEGURIDAD ALIMENTARIA

(presentado por la Comisión)

ÍNDICE

RESUMEN

CAPÍTULO 1: INTRODUCCIÓN

CAPÍTULO 2: PRINCIPIOS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA0

CAPÍTULO 3: ELEMENTOS ESENCIALES DE LA POLÍTICA DE SEGURIDAD ALIMENTARIA: RECOPILACIÓN Y ANÁLISIS DE INFORMACIÓN; ASESORAMIENTO CIENTÍFICO

CAPÍTULO 4: HACIA LA CREACIÓN DE UN ORGANISMO ALIMENTARIO EUROPEO

CAPÍTULO 5: ASPECTOS REGLAMENTARIOS

CAPÍTULO 6: CONTROLES

CAPÍTULO 7: INFORMACIÓN DE LOS CONSUMIDORES

CAPÍTULO 8: DIMENSIÓN INTERNACIONAL

CAPÍTULO 9: CONCLUSIONES

ANEXO

RESUMEN

Una de las principales prioridades estratégicas de la Comisión es velar por los más elevados niveles de seguridad alimentaria en la UE. El presente Libro Blanco traduce esta prioridad y propone un planteamiento radicalmente nuevo. Este proceso está motivado por la necesidad de garantizar un alto grado de seguridad alimentaria.

Organismo alimentario europeo

La Comisión considera que la creación de una Organismo alimentario europeo independiente es el medio más apropiado para satisfacer la necesidad de garantizar un nivel elevado de seguridad alimentaria. A esta entidad se le confiarán una serie de tareas esenciales, que abarcarán la formulación de dictámenes científicos independientes sobre todos los aspectos relacionados con la seguridad alimentaria, la gestión de los sistemas de alerta rápida, la comunicación y el diálogo con los consumidores sobre las cuestiones sanitarias y de seguridad alimentaria, así como la creación de redes con las agencias nacionales y los organismos científicos. El Organismo alimentario europeo proporcionará a la Comisión el análisis necesario, y será a ésta última a quien le corresponderá decidir la respuesta apropiada a dicho análisis. El Organismo alimentario europeo podría comenzar a funcionar en 2002, una vez aprobada la legislación necesaria. Antes de ultimar nuestras propuestas, invitamos a todas las partes interesadas a que nos remitan sus opiniones hasta finales de abril. La Comisión presentará posteriormente una propuesta legislativa definitiva.

Legislación sobre seguridad alimentaria

El establecimiento de un Organismo independiente debe ir acompañado de una amplia serie de medidas de otro tipo destinadas a mejorar y a dar coherencia al corpus legislativo que se aplica a todos los aspectos de la producción de alimentos, «de la granja al consumidor».

La Comisión ya ha identificado numerosas medidas necesarias para mejorar las normas de seguridad alimentaria. El Libro Blanco presenta más de 80 acciones independientes previstas para los próximos años.

Las últimas décadas han conocido cambios extraordinarios, tanto en los métodos de producción y de transformación de los alimentos como en los controles necesarios para garantizar el respeto de normas de seguridad aceptables. Así pues, es obvio que hay que actualizar la legislación europea en vigor en diversos ámbitos.

Se propondrá un nuevo marco jurídico basado en el Libro Verde de la Comisión sobre la legislación alimentaria (COM(97)176 final) y en las consultas realizadas posteriormente. Éste cubrirá el conjunto de la cadena alimentaria, incluida la producción de alimentos para animales, establecerá un nivel elevado de protección de la salud de los consumidores y atribuirá claramente la responsabilidad de la producción de alimentos seguros a la industria, a los productores y a los proveedores. Se instaurarán controles oficiales apropiados a escala nacional y europea. Uno de los aspectos esenciales será la posibilidad de seguir los productos a lo largo de todos los eslabones de la cadena alimentaria. La política de seguridad alimentaria se basará en el recurso al asesoramiento científico, aplicándose el principio de precaución llegado el caso. Otro elemento importante será la posibilidad de adoptar medidas de salvaguardia rápidas y eficaces para hacer frente a las emergencias sanitarias en el conjunto de la cadena alimentaria.

Las propuestas relativas al sector de la alimentación animal garantizarán que sólo se empleen las materias adecuadas en su producción y un control más eficaz de la utilización de aditivos. Se abordarán algunas cuestiones sobre la calidad de los alimentos, incluidos los aditivos y los aromas alimentarios, así como las indicaciones sobre aspectos sanitarios, al tiempo que se mejorarán los controles aplicados a los nuevos alimentos.

La reciente crisis de la dioxina ha puesto claramente de manifiesto los riesgos relacionados con la contaminación de los alimentos. Se tomarán medidas para actuar en los ámbitos en los que se debe mejorar la legislación vigente en este sector para garantizar una protección adecuada.

Controles de la seguridad alimentaria

La experiencia adquirida por el propio servicio de inspección de la Comisión, que se desplaza regularmente a los Estados miembros, ha mostrado que las modalidades de puesta en práctica y aplicación de la legislación comunitaria son muy variadas, lo que significa que los consumidores no pueden tener la certeza de disfrutar del mismo nivel de protección en el conjunto de la Comunidad, además de dificultar la evaluación de la eficacia de las medidas adoptadas por las autoridades nacionales. Se propone definir, en colaboración con los Estados miembros, un marco comunitario para el desarrollo y la gestión de los sistemas nacionales de control que aproveche las mejores prácticas existentes y la experiencia de los servicios de inspección de la Comisión. Este marco se basará en criterios acordados sobre los resultados de estos sistemas, y conducirá a orientaciones claras sobre su funcionamiento.

Como complemento de los controles a escala comunitaria, se desarrollarán procedimientos de aplicación más rápidos y fáciles de emplear que se añadirán a los actuales procedimientos de infracción.

Se ampliarán los controles de las importaciones en las fronteras hasta abarcar al conjunto de productos destinados a la alimentación animal y humana, y se adoptarán medidas para mejorar la coordinación de los puestos de inspección.

Información de los consumidores

Convencer a los consumidores de que la acción propuesta en el Libro Blanco conduce a una verdadera mejora de las normas de seguridad alimentaria exige que éstos estén bien informados. La Comisión y el nuevo Organismo alimentario europeo, fomentarán el diálogo con los consumidores con objeto de impulsar su participación en la nueva política de seguridad alimentaria. Al mismo tiempo, es preciso facilitar a los consumidores información de mayor calidad sobre los problemas que puedan afectar a la seguridad de los alimentos y de los riesgos que plantean algunos alimentos para determinados grupos.

Los consumidores tienen derecho a esperar información útil y clara sobre la calidad y los ingredientes de los alimentos, para poder elegir así con conocimiento de causa. Se presentarán propuestas sobre el etiquetado de alimentos basadas en las normas existentes. Se explicará a los consumidores la importancia de una dieta equilibrada y su incidencia sobre la salud.

Dimensión internacional

La Comunidad es el mayor importador/exportador mundial de productos alimenticios, por lo que las acciones propuestas en el Libro Blanco se tendrán que presentar y explicar de manera efectiva a nuestros socios comerciales. La Comunidad debe desempeñar un papel activo en los organismos internacionales para explicar la evolución europea en materia de seguridad alimentaria.

Conclusiones

La aplicación de todas las medidas propuestas en el Libro Blanco posibilitará una organización más coordinada e integrada de la seguridad alimentaria dirigida a lograr el máximo nivel posible de protección de la salud.

Llegado el caso se revisará y modificará la legislación para dotarla de mayor coherencia, actualizarla y hacerla más completa. Se fomentará su aplicación a todos los niveles.

La Comisión considera que el establecimiento de un Organismo que se convierta en punto de referencia científico para el conjunto de la Unión contribuirá a lograr un elevado nivel de protección de la salud de los consumidores y, por consiguiente, a recuperar y conservar la confianza de éstos.

El éxito de las medidas propuestas en este Libro Blanco está ligado intrínsecamente al apoyo del Parlamento Europeo y del Consejo. Su puesta en práctica dependerá del compromiso de los Estados miembros. El Libro Blanco invita asimismo a la participación activa de todos los integrantes del sector alimentario, primeros responsables de la aplicación cotidiana de los requisitos en materia de seguridad alimentaria.

El principio que rige el Libro Blanco es la transparencia a todos niveles de la política en materia de seguridad alimentaria, lo que contribuirá sin duda alguna a aumentar la confianza de los consumidores en la política de la UE en este ámbito.

CAPÍTULO 1: INTRODUCCIÓN

1. La política alimentaria de la Unión Europea ha de basarse en normas rigurosas de seguridad alimentaria que sirvan para proteger y fomentar la salud de los consumidores. La producción y el consumo de alimentos son esenciales en cualquier sociedad, y tienen repercusiones económicas, sociales y, en numerosos casos, medioambientales. Si bien la protección de la salud es siempre prioritaria, estos aspectos también han de tenerse en cuenta en el desarrollo de la política alimentaria. Además, el estado y la calidad del medio ambiente, en especial de los ecosistemas, puede afectar a distintos eslabones de la cadena alimentaria, por lo que la política medioambiental desempeña un papel importante a la hora de garantizar unos alimentos sanos para los consumidores.

2. El sector agroalimentario tiene gran importancia en el conjunto de la economía europea. La industria productora de alimentos y bebidas es uno de los sectores industriales más destacados de la UE, con una producción anual valorada en casi 600 000 millones de EUR, es decir, cerca del 15 % de la producción industrial total. Una comparación internacional muestra que la UE es el mayor productor mundial de productos alimenticios y bebidas. Esta industria es el tercer mayor empleador en el sector industrial, y ocupa a más de 2,6 millones de empleados, un 30 % de los cuales trabajan en pequeñas y medianas empresas. Por otro lado, el sector agrícola tiene una producción anual de cerca de 220 000 millones de EUR y proporciona el equivalente a 7,5 millones de puestos de trabajo a tiempo completo. Las exportaciones de productos alimenticios y bebidas ascienden a 50 000 millones de EUR al año. La importancia económica y la ubicuidad de los alimentos en nuestra vida sugieren que la seguridad alimentaria ha de ser uno de los principales intereses del conjunto de la sociedad y, especialmente, de los poderes públicos y de los productores del sector.

3. Los consumidores deberían poder acceder a una amplia gama de productos seguros y de elevada calidad procedentes de todos los Estados miembros. Ésta es una función esencial del mercado interior. Cada vez es mayor la complejidad de la cadena de producción de alimentos; cada uno de sus eslabones debe tener idéntica solidez a fin de proteger adecuadamente la salud de los consumidores. Este principio ha de aplicarse con independencia de que los alimentos sean producidos en la Comunidad Europea o se importen de terceros países. Una política efectiva de seguridad alimentaria debe reconocer la naturaleza interdependiente de la producción de alimentos. Exige determinar y supervisar los riesgos para la salud de los consumidores vinculados con las materias primas, las prácticas agrícolas y las actividades de procesamiento de alimentos, requiere medidas reglamentarias eficaces para gestionar estos riegos y hace necesario el establecimiento y funcionamiento de sistemas de control para supervisar y garantizar la aplicación de dichas reglamentaciones. Cada elemento forma parte de un ciclo; los avances en el procesamiento de alimentos pueden exigir cambios en las normas existentes, mientras que las respuestas de los sistemas de control pueden contribuir a detectar y afrontar riesgos potenciales o reales. Cada parte del ciclo ha de funcionar a fin de poder asegurar el cumplimiento de las más estrictas normas en materia de seguridad alimentaria.

4. Estos hechos exigen, por lo tanto, un enfoque global e integrado en materia de seguridad alimentaria. Lo anterior no significa que la UE deba ser la única responsable de todos los aspectos de la seguridad alimentaria, si bien exige que éstos se aborden a nivel comunitario. Por ejemplo, la legislación de la UE debe poderse aplicar de manera eficaz en los Estados miembros de conformidad con el principio de subsidiariedad. La responsabilidad de la garantía de la aplicación de las disposiciones debería corresponder, en primer término, a las instancias nacionales, regionales y locales. Sin embargo, el mercado interior implica que ya no hay únicamente responsabilidades nacionales: cada Estado miembro está obligado respecto a todos los ciudadanos de la Unión Europea -no sólo respecto a sus propios ciudadanos- y de terceros países por lo que respecta a los alimentos producidos en su territorio.

5. Es preciso recalcar que la cadena alimentaria europea es una de las más seguras del mundo y que, por lo general, el sistema actual ha funcionado bien. Las medidas de seguridad alimentaria vienen formando parte del acervo de normas europeas desde los primeros días de la Comunidad. Históricamente, estas medidas se han desarrollado principalmente desde una base sectorial. Sin embargo, la creciente integración de las economías nacionales en el mercado único, los avances agrícolas y en la transformación de alimentos, así como los nuevos patrones de manipulación y distribución hacen necesario el nuevo planteamiento que se esboza en este Libro Blanco. Los sistemas de seguridad alimentaria de la Comunidad y de los Estados miembros se han visto sometidos a presiones sin precedentes durante las recientes emergencias relacionadas con productos de alimentación humana y animal. Estas emergencias han puesto de manifiesto deficiencias que exigen medidas por parte de las autoridades responsables (Comisión, Estados miembros y Parlamento) destinadas a reforzar, mejorar y proseguir el desarrollo de los sistemas existentes.

6. Es preciso reforzar la coordinación e integración de la manera en que se organiza la seguridad alimentaria, lo que permitirá abordar las deficiencias existentes al tiempo que creará un marco de seguridad alimentaria en vanguardia a nivel mundial capaz de garantizar un nivel elevado de salud pública y de protección de los consumidores conforme a las prescripciones del Tratado CE. No obstante, ni siquiera el sistema más completo puede funcionar sin la colaboración plena de todas las partes interesadas. El correcto funcionamiento de todo sistema depende de manera decisiva del compromiso de los Estados miembros y de los interesados, así como de los terceros países.

7. La Unión Europea debe restablecer la confianza de los ciudadanos en su oferta de alimentos, en la ciencia y la legislación alimentaria y en sus controles en éste ámbito. El presente Libro Blanco sobre Seguridad Alimentaria esboza una amplia gama de acciones necesarias para completar y modernizar la actual legislación alimentaria de la UE, hacerla más coherente, comprensible y flexible, fomentar una mejor aplicación de la misma y proporcionar mayor transparencia a los consumidores. Todo ello en respuesta a las conclusiones del Consejo Europeo de Helsinki celebrado en diciembre de 1999.

La Comisión está decidida a conceder prioridad a la puesta en práctica de las medidas esbozadas en este Libro Blanco. En el anexo se presenta un plan de acción detallado en materia de seguridad alimentaria con un calendario de actuación preciso para los tres próximos años. En virtud del mismo, la Comisión deberá presentar las propuestas más importantes antes de finales de 2000, mediante las que se conformará un cuerpo de normas alimentarias coherentes y actualizadas que contarán con el respaldo de un nuevo Organismo de seguridad alimentaria en funcionamiento a finales de 2002. La Comisión espera contar con la plena cooperación del Parlamento y del Consejo en la puesta en práctica de este ambicioso programa.

Ya han tenido lugar extensas consultas y debates sobre las mejoras de la legislación alimentaria de la UE derivadas del Libro Verde sobre los principios generales de la legislación alimentaria (COM(97) 176 final). El presente Libro Blanco recoge los cambios propuestos por la Comisión en este ámbito. No obstante, la Comisión propone asimismo, como medida suplementaria, la creación de un Organismo alimentario europeo. Desea generar un debate público, recibir comentarios fundamentados y lanzar una consulta de gran envergadura sobre esta propuesta, por lo que invita a las partes interesadas a presentar sus comentarios sobre el capítulo 4 del presente Libro Blanco antes de finales de abril de 2002.

CAPÍTULO 2: PRINCIPIOS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA

El presente Libro Blanco presenta propuestas que transformarán la política alimentaria de la UE en un instrumento anticipador, dinámico, coherente y global con el propósito de velar por un nivel elevado de salud de las personas y de protección de los consumidores.

8. El principio rector de todo el Libro Blanco es que la política de seguridad alimentaria debe basarse en un planteamiento global e integrado: es decir, a lo largo de toda la cadena alimentaria [1] («de la granja al consumidor»); en todos los sectores de la alimentación; entre los Estados miembros; en la UE y en sus fronteras exteriores; en los foros internacionales y comunitarios de toma de decisiones, y en todas las etapas del ciclo de elaboración de políticas. Los pilares de la seguridad alimentaria incluidos en este Libro Blanco (asesoramiento científico, recopilación y análisis de datos, aspectos reglamentarios y de control, así como información al consumidor) deben formar un conjunto uniforme para lograr este planteamiento integrado.

[1] En este Libro Blanco, el término «cadena alimentaria» abarca la totalidad de la cadena de alimentos para humanos y animales.

9. Conviene definir con claridad los papeles de cada uno de los participantes en la cadena alimentaria (fabricantes de alimentos para animales, agricultores, productores o manipuladores de alimentos destinados al consumo humano; autoridades competentes en los Estados miembros y en terceros países; Comisión; consumidores): los primeros son los responsables principales de la seguridad alimentaria; las autoridades competentes controlan y garantizan el cumplimiento de esta obligación a través de los sistemas nacionales de vigilancia y control, y la Comisión se centra en la evaluación de la capacidad de las autoridades competentes para proporcionar estos sistemas mediante auditorías e inspecciones a nivel nacional. Los consumidores han de reconocer, asimismo, que a ellos les compete la responsabilidad de almacenar, manipular y cocinar los alimentos de manera apropiada. De esta manera, esta política «de la granja al consumidor», que abarca todos los segmentos de la cadena alimentaria -como la producción de alimentos para animales, la producción primaria, la transformación de los alimentos, el almacenamiento, el transporte y la venta minorista-, se pondrá en práctica de manera sistemática y coherente.

10. Una política alimentaria eficaz exige un sistema de rastreabilidad de los alimentos destinados al consumo animal y humano y de sus ingredientes. Conviene introducir procedimientos adecuados para facilitar dicha rastreabilidad, entre los que cabe mencionar la obligación de las empresas productoras de los alimentos citados de aplicar procedimientos adecuados para retirar dichos alimentos del mercado cuando exista un riesgo para la salud de los consumidores. Asimismo, los operadores deberían conservar registros adecuados de los proveedores de materias primas y de ingredientes para poder determinar la fuente de los posibles problemas. Sin embargo, es preciso recalcar que una rastreabilidad inequívoca de los alimentos destinados al consumo animal y humano y de sus ingredientes es una cuestión compleja en la que se debe tener en cuenta la especificidad de los distintos sectores y productos.

11. Este planteamiento global e integrado propiciará una política alimentaria más coherente, eficaz y dinámica, y resolverá las insuficiencias derivadas del enfoque actual, sectorial y rígido, que han limitado su capacidad de abordar rápidamente y con flexibilidad los riesgos para la salud de los ciudadanos. Esta política habrá de someterse a una revisión constante y, llegado el caso, deberá modificarse para resolver los fallos, dar respuesta a los nuevos peligros y adaptarse a los nuevos avances en la cadena de producción. Al mismo tiempo, este planteamiento debe desarrollarse de manera transparente, fomentando la participación de todos los interesados y permitiéndoles hacer contribuciones eficaces para nuevos avances. El nivel de transparencia ya alcanzado mediante la divulgación de los dictámenes científicos y de los informes de inspección deberá extenderse a otras áreas relacionadas con la seguridad alimentaria.

12. El análisis del riesgo debe ser la base de la política de seguridad alimentaria. La UE ha de basar su política alimentaria en la aplicación de los tres componentes del análisis del riesgo: determinación del riesgo (asesoramiento científico y análisis de datos), gestión del riesgo (reglamentación y control) y proceso de comunicación sobre el riesgo.

13. La Comisión seguirá utilizando los mejores conocimientos científicos disponibles en el desarrollo de sus medidas de seguridad alimentaria. El capítulo 4 versa sobre la organización del asesoramiento científico independiente y el papel del nuevo Organismo alimentario europeo a la hora de proporcionar dichas recomendaciones. La Comisión reconoce que los consumidores y la industria alimentaria deben tener la certeza de que este asesoramiento responde a las exigencias más elevadas de independencia, excelencia y transparencia.

14. Llegado el caso, el principio de precaución se aplicará en las decisiones de gestión del riesgo. La Comisión tiene previsto presentar una Comunicación al respecto.

15. En el proceso de toma de decisiones de la UE se pueden tener en cuenta, asimismo, otros factores legítimos pertinentes para la protección de la salud de los consumidores y el fomento de las buenas prácticas en el sector de la alimentación. En estos momentos se está estudiando a nivel internacional, especialmente en el Codex Alimentarius, la definición del alcance de dichos factores legítimos, entre los que cabe citar, por ejemplo las consideraciones medioambientales, el bienestar animal, la agricultura sostenible, las expectativas de los consumidores sobre la calidad de los productos, la información correcta y la definición de las características esenciales de los productos y de sus métodos de transformación y producción.

CAPÍTULO 3: ELEMENTOS ESENCIALES DE LA POLÍTICA DE SEGURIDAD ALIMENTARIA: RECOPILACIÓN Y ANÁLISIS DE INFORMACIÓN; ASESORAMIENTO CIENTÍFICO

La recopilación y el análisis de información son elementos esenciales de la política de seguridad alimentaria, y resultan de especial importancia para la detección de peligros potenciales en la alimentación animal y humana.

16. Existen numerosos métodos e indicadores para detectar los problemas, entre los que cabe citar los datos obtenidos mediante controles realizados a lo largo de la cadena alimentaria, las redes de vigilancia de enfermedades, las investigaciones epidemiológicas y los análisis de laboratorio. El correcto análisis de los datos facilitará el estudio de la evolución de los peligros alimentarios conocidos y la detección de los nuevos peligros, de manera que posibilitará una mejor definición de la política de seguridad alimentaria y facilitará su adaptación llegado el caso. Los Estados miembros desempeñan un papel esencial en la recopilación de información, y éste ha de definirse con precisión.

Supervisión y vigilancia

17. La Comisión recopila una gran cantidad de información sobre cuestiones relacionadas con la seguridad alimentaria. Las fuentes principales de información son las redes de supervisión y vigilancia de la salud pública (en especial, los sistemas de notificación de las enfermedades transmisibles previstos en la Decisión nº 2119/98), los planes de vigilancia de las zoonosis y los residuos, los sistemas de alerta rápida, los sistemas de información en el sector agrícola, la vigilancia de la radiactividad en el medio ambiente, así como las actividades de investigación y las redes de investigación asociadas. Sin embargo, los sistemas existentes se han desarrollado independientemente los unos de los otros y, por lo tanto, no siempre está garantizada la coordinación de las diferentes fuentes de información. Tampoco se aprovecha plenamente gran parte de la información disponible. La integración de los sistemas de recopilación de datos y análisis de los mismos deberán ser los dos principios rectores en este área a fin de aprovechar al máximo los sistemas existentes de recogida de datos. La Comunidad necesita un sistema completo y eficaz de supervisión y vigilancia de la seguridad alimentaria en el que se integren todas las fuentes de información mencionadas anteriormente. Los conocimientos especializados del Centro Común del Investigación podrían ser de gran ayuda al respecto.

El primer objetivo debe ser la gestión permanente y actualizada diariamente de la información para poder reaccionar de manera inmediata ante los peligros potenciales. En segundo término, un sistema de este tipo permitirá desarrollar a la Comisión un papel más dinámico y anticipador, velando por la temprana detección de los peligros potenciales para prevenir la aparición de las crisis, en vez de reaccionar ante las mismas. También facilitará la planificación estratégica a largo plazo y la fijación de prioridades.

Sistemas de alerta

18. En general, el sistema de alerta rápida funciona bien en el caso de los productos alimenticios destinados a los consumidores finales. Existen sistemas de notificación de distintos tipos en diversas áreas, por ejemplo en el ámbito de las enfermedades transmisibles a personas y animales, los productos animales detenidos en las fronteras exteriores de la UE, los transportes de animales vivos y el sistema ECURIE en caso de emergencias radiológicas. No obstante, una vez más resulta difícil utilizar de manera integrada la información, ya que estos sistemas tienen diferentes objetivos y alcances. Además, algunos ámbitos están completamente excluidos de estos sistemas, como el de los alimentos destinados al consumo animal.

Es necesario crear un marco jurídico global y armonizado que amplíe el alcance del sistema actual de alerta rápida a todos los productos destinados a la alimentación humana y animal. Este marco deberá ampliar las obligaciones de los operadores económicos de notificar las emergencias en materia de seguridad alimentaria y de proporcionar información apropiada a los consumidores y organizaciones profesionales. Por otra parte, deberá establecerse un vínculo adecuado con otros sistemas de información rápida. Este sistema deberá asimismo extenderse a terceros países por lo que respecta a la información recibida y proporcionada.

Investigación

19. La excelencia científica exige inversiones en investigación y desarrollo para ampliar la base de conocimientos científicos sobre la seguridad alimentaria. En el contexto del quinto programa marco de investigación se desarrollan distintos proyectos comunitarios de investigación y desarrollo en materia de seguridad alimentaria sobre la base de programas de trabajo plurianuales. Estos programas comprenden acciones indirectas (acciones de costes compartidos) y acciones directas efectuadas por el Centro Común de Investigación de la Comisión. Sus objetivos se centran fundamentalmente en la mejora de los conocimientos científicos y la contribución al establecimiento de una base científica sólida para la formulación de políticas y reglamentos. El quinto programa marco se ha orientado en torno a un planteamiento de resolución de problemas centrado en los ciudadanos y sus necesidades. Las acciones de investigación desarrolladas abordarán, en particular, las tecnologías alimentarias avanzadas; los métodos más seguros de producción y distribución de alimentos; los nuevos métodos de evaluación de la contaminación, de los riesgos químicos y las exposiciones a sustancias químicas; el papel de la alimentación en el fomento de la salud, y los sistemas armonizados de análisis alimentarios.

Sin embargo, en casos concretos en los que se ha detectado un problema potencial de salud humana, a menudo es necesario emprender inmediatamente una investigación ad hoc. En estos momentos, el Centro Común de Investigación de la Comisión puede satisfacer parcialmente estas necesidades, pero habrá que dotar al sistema existente de una flexibilidad general y de los recursos financieros necesarios para poder financiar proyectos de investigación y desarrollo en respuesta directa a emergencias alimentarias. Por lo tanto, deben crearse procedimientos presupuestarios y administrativos para responder a los desafíos urgentes, incluidas una revisión habitual del programa de trabajo en materia de investigación y licitaciones especializadas específicas.

Cooperación científica

20. Instituciones y organizaciones nacionales de toda la Comunidad recopilan información científica sobre una amplia serie de cuestiones relacionadas con la seguridad alimentaria en el marco del sistema de cooperación científica, SCOOP. Sólo en unos pocos ámbitos se ha previsto la coordinación de la información científica a fin de trazar una panorámica europea; a menudo falta precisamente esta dimensión europea, imprescindible para una determinación del riesgo a nivel de la UE. Conviene reforzar la fijación de prioridades para el cotejo de la información científica y coordinarla con el programa de trabajo del comité o de los comités científicos. También se deberá impulsar la colaboración científica con terceros países según las necesidades.

Apoyo analítico

21. Se ha establecido un sistema de laboratorios comunitarios de referencia para los productos de origen animal a fin de proporcionar un apoyo analítico especializado a la Comisión y a los Estados miembros. Desarrollan métodos de detección y ayudan a los laboratorios de los Estados miembros a aplicarlos. Es preciso establecer una gestión central eficaz para asegurar que estos centros devengan una red efectiva de laboratorios comunitarios al servicio de la política de la UE. El Centro Común de Investigación podría realizar esta tarea, teniendo en cuenta sus capacidades e infraestructuras científicas. Por otra parte, se deberá analizar el posible establecimiento de laboratorios comunitarios de referencia en otros ámbitos.

La información científica constituye la base de la política de seguridad alimentaria. Es obvio que el asesoramiento científico sobre seguridad alimentaria ha de ser de la máxima calidad. Debe proporcionarse de manera oportuna y fiable a los responsables de adoptar decisiones para proteger la salud de los consumidores.

Sistema actual de asesoramiento científico

22. El sistema que proporciona asesoramiento científico a la Comisión fue remodelado completamente en 1997, haciéndose hincapié en los principios fundamentales de excelencia, transparencia e independencia. En la actualidad, ocho comités científicos sectoriales [2] formulan dictámenes, cinco de los cuales cubren, directa o indirectamente, los ámbitos de la alimentación humana y animal. Además, se ha establecido un Comité Director Científico que proporciona asesoramiento sobre cuestiones pluridisciplinares, la EEB, los procedimientos armonizados de determinación del riesgo y la coordinación de las cuestiones que entran en el ámbito de los mandatos de varios comités sectoriales (por ejemplo, la resistencia a los antibióticos). Esta labor de coordinación es esencial, ya cada vez es más frecuente que las cuestiones de seguridad alimentaria se aborden sin solución de continuidad, «de la granja a los consumidores». Los servicios de la Comisión se ocupan de las secretarías de los comités.

[2] Alimentos; nutrición animal; salud veterinaria pública; plantas; salud y bienestar animal; productos cosméticos y productos no alimenticios; medicamentos y dispositivos médicos; toxicidad, ecotoxicidad y medio ambiente.

Los miembros de estos comités son seleccionados tras un análisis riguroso de su excelencia científica en el ámbito en que trabajan. Su independencia está garantizada a través de la aplicación estricta de las declaraciones de intereses.

En el ámbito de la contaminación radiactiva de alimentos destinados al consumo animal y humano se han establecido grupos específicos de expertos científicos con arreglo a lo dispuesto en el artículo 31 del Tratado Euratom.

Naturaleza de las cuestiones presentadas a los comités

23. Muchas de las cuestiones se refieren a la evaluación de los expedientes presentados por la industria en solicitud de autorización comunitaria (pesticidas, nuevos alimentos, aditivos para la alimentación animal y humana). Otras cuestiones versan sobre problemas sanitarios específicos, como por ejemplo contaminantes o riesgos microbiológicos. Una tercera categoría comprende determinaciones del riesgo de mayor alcance, como las relativas a la resistencia a los antibióticos.

Consulta obligatoria de los comités

24. Parte de la legislación sobre seguridad alimentaria exige que la Comisión consulte a un comité científico antes de efectuar propuestas con incidencia potencial sobre la salud pública. Esta exigencia no se recoge sistemáticamente en todas las normas en este ámbito, de manera que habrá que revisar esta situación para garantizar que el conjunto de la legislación en materia de seguridad alimentaria se base adecuadamente en dictámenes científicos independientes.

Limitaciones del sistema actual

25. Desde la reforma, los comités han formulado cerca de 256 dictámenes, muchos de los cuales incluyen evaluaciones de un gran número de sustancias. Progresivamente se ha puesto de manifiesto que el sistema actual adolece de falta de capacidad y apenas puede afrontar el aumento de las tareas que se le encomiendan. Por otra parte, la reciente crisis de la dioxina sólo se ha podido abordar retrasando los trabajos en otros ámbitos, y ha puesto en evidencia la necesidad de disponer de un sistema capaz de reaccionar con celeridad y flexibilidad. La citada falta de capacidad ha provocado retrasos que han afectado tanto a los programas legislativos de la Comisión -y por consiguiente a su capacidad de reaccionar ante los problemas sanitarios de los consumidores- como a la industria, en los casos en los están en juego cuestiones comerciales. El incremento de las tareas solicitadas a los comités científicos a raíz de, por ejemplo, el programa provisional de reforma de la legislación alimentaria expuesto más adelante en el presente Libro Blanco, exacerbarán esta situación.

Necesidad de una provisión sistemática de datos de determinación de los riesgos

26. La determinación de los riesgos depende de la disponibilidad de datos científicos exactos y actualizados. Entre estos cabe mencionar, por ejemplo, datos epidemiológicos, cifras de prevalencia y datos de exposición. Es preciso establecer mecanismos de apoyo para la provisión de información de este tipo ya que apenas existen. A medida que se amplíe la Unión Europea se tendrán que tener también en consideración datos referidos a los nuevos Estados miembros. La necesidad de desarrollar sistemas eficaces de recopilación de información a nivel europeo y mundial exige un nuevo enfoque que haga un uso óptimo de los recursos disponibles.

Necesidad de redes científicas

27. En numerosas áreas, la falta de capacidad indicada anteriormente podría resolverse reduciendo el volumen de las prolijas labores preparatorias que han de realizar los miembros de los comités y los expertos externos.

Las determinaciones comunitarias de los riesgos en materia de pesticidas, biocidas y productos químicos se apoyan ya en la labor de redes de institutos de los Estados miembros establecidas en el marco de una normativa sectorial, lo que ha reforzado considerablemente la capacidad de trabajo y la eficacia de los comités científicos pertinentes. Lo anterior permite un sistema eficaz de evaluación por expertos activos en los mismos ámbitos y proporciona así un medio para maximizar la utilización de las competencias existentes en los Estados miembros sin socavar la independencia de los comités. Las redes tienen asimismo un gran potencial para la recopilación de datos. Es preciso extender este enfoque y analizar la manera de explotar óptimamente las redes existentes.

Conclusiones

28. A la luz de las deficiencias descritas en este capítulo, resulta obvio que se necesitan sistemas reforzados para satisfacer el objetivo global de la mejora de la protección de la salud de los consumidores y recuperar la confianza en la política de seguridad alimentaria de la UE. Por consiguiente, se introducirán mejoras en los siguientes ámbitos: la vigilancia y el control, el sistema de alerta rápida, la investigación en materia alimentaria, la cooperación científica, el apoyo analítico y la provisión de asesoramiento científico. El capitulo siguiente aborda la creación de un Organismo alimentario europeo responsable de estos y otros ámbitos. El informe de los profesores Pascal, James y Kemper sobre el futuro del asesoramiento científico en la UE («The future of scientific advice in the EU») se tendrá en cuenta para el establecimiento del Organismo, así como para la mejora del sistema actual durante la fase transitoria.

CAPÍTULO 4: HACIA LA CREACIÓN DE UN ORGANISMO ALIMENTARIO EUROPEO

La Comisión prevé la creación de un Organismo alimentario europeo de naturaleza independiente, responsable en particular de la determinación y la comunicación de los riesgos en el ámbito de la seguridad alimentaria.

29. La Comisión considera especialmente prioritario adoptar medidas eficaces destinadas a garantizar un nivel elevado de protección de los consumidores, mediante las que se pueda recuperar y mantener la confianza de éstos. Esta tarea tiene múltiples facetas: en primer lugar está la propia cuestión de la confianza: (¿cómo se puede lograr-); a continuación, no sólo debemos velar por la recuperación de la confianza, sino también por su mantenimiento, lo que resulta si cabe más importante. En otras palabras, el sistema que se aplique para restablecer la confianza debe ser lo suficientemente duradero y flexible para garantizar que la confianza de los consumidores se mantiene de manera permanente.

Además de la serie de medidas propuestas en este Libro Blanco, la Comisión también considera necesario establecer un Organismo alimentario europeo. En este capítulo se analizan los criterios esenciales para la creación de una entidad de este tipo. La Comisión estima que conviene realizar cambios estructurales significativos en la manera en que se abordan las cuestiones de seguridad alimentaria, habida cuenta de las experiencias de los últimos años y la necesidad, aceptada mayoritariamente, de separar funcionalmente la determinación y la gestión de los riesgos. La creación de un nuevo Organismo proporcionará el instrumento más eficaz para lograr las modificaciones necesarias a fin de proteger la salud pública y recuperar la confianza de los consumidores. Por lo tanto, es obvio que el interés público será el objetivo primordial de dicho Organismo.

Este capítulo está destinado a propiciar el debate público y los comentarios fundamentados. La Comisión desea realizar una amplia consulta sobre la creación de un Organismo alimentario europeo, por lo que invita a las partes interesadas a presentar sus comentarios hasta finales de abril de 2000.

Ámbito de acción potencial del Organismo

30. La labor del Organismo debe definirse en el contexto del proceso de análisis de los riesgos, que consta de tres fases: determinación, gestión y proceso de comunicación de los riesgos.

31. El objetivo de la determinación de los riesgos es proporcionar asesoramiento científico. La recopilación y el análisis exhaustivos de datos son procesos previos necesarios para lograr un asesoramiento científico sólido y actualizado. Las redes de supervisión y vigilancia en el ámbito de la salud pública y de los animales, los sistemas de información en el sector agrícola y los sistemas de alerta rápida, así como los programas de investigación y desarrollo, desempeñan un papel importante en la generación de conocimientos científicos.

32. La legislación y el control son los dos componentes de la gestión de los riesgos.

La legislación incluye legislación primaria aprobada por el Consejo de manera independiente o en codecisión con el Parlamento Europeo y legislación de aplicación aprobada por la Comisión en virtud de los poderes que le han sido otorgados. La legislación implica una decisión política y conlleva juicios basados no sólo en los conocimientos científicos, sino en una apreciación más amplia de los deseos y las necesidades de la sociedad. Debe haber una separación nítida entre la gestión y la determinación de los riesgos.

La Comisión, en su función de vigilancia de la aplicación del Tratado, vela por la correcta transposición de la legislación comunitaria en el Derecho nacional y por su correcta aplicación y ejecución por parte de las autoridades nacionales en los Estados miembros. La función de control corresponde a la Oficina Alimentaria y Veterinaria, que informa de sus hallazgos y formula recomendaciones. Los informes de esta entidad son elementos esenciales en las decisiones de la Comisión sobre la posible adopción de medidas de salvaguardia en la Comunidad o frente a importaciones de terceros países, así como a la hora de incoar procedimientos de infracción contra los Estados miembros. Por otro lado, cuando la Comisión celebra acuerdos con terceros países en los que se reconoce la equivalencia de los controles de seguridad alimentaria en virtud del Acuerdo sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (ASPS) de la OMC, solicita a la Oficina Alimentaria y Veterinaria una evaluación de la situación sanitaria en los terceros países de que se trate.

33. La inclusión de la determinación de los riesgos en el mandato del Organismo plantearía tres cuestiones que exigen detenida consideración.

En primer lugar, la transferencia de poderes reglamentarios a un Organismo independiente suscita una gran inquietud, dado que podría generar una dilución injustificada de la responsabilidad democrática. El proceso actual de toma de decisiones garantiza un grado elevado de responsabilidad y transparencia, lo que resultaría difícil de reproducir en una estructura descentralizada.

En segundo lugar, la función de control debe estar en el centro del proceso de gestión de los riesgos de la Comisión para poder actuar de manera eficaz en interés del consumidor, especialmente a la hora de garantizar una aplicación adecuada de las medidas recomendadas. La Comisión debe conservar las funciones de reglamentación y control a fin de desempeñar las responsabilidades que le atribuyen los Tratados.

En tercer lugar, con arreglo a la organización institucional actual de la Unión Europea no podría crearse un Organismo con competencia reglamentaria, lo que exigiría la modificación de las disposiciones en vigor del Tratado CE.

Por estas razones no se propone transferir las competencias de gestión de los riesgos al Organismo.

34. La comunicación de los riesgos es un elemento esencial para asegurar la información de los consumidores y reducir la posibilidad de que surjan alarmas infundadas en el ámbito de la seguridad alimentaria. Exige una rápida y amplia difusión de los dictámenes científicos, a reserva únicamente de las exigencias necesarias de confidencialidad comercial, llegado el caso. Además, los consumidores deben disponer de información de fácil acceso y comprensión sobre estos dictámenes, así como sobre cuestiones de mayor alcance que tengan que ver con la protección de su salud.

Las ventajas de un Organismo

La más amplia aceptación de la determinación científica de los riesgos es vital para garantizar la eficacia, adecuación y rapidez de las medidas adoptadas.

35. El Organismo será responsable de la preparación y presentación de informes científicos, la recopilación y el análisis de la información necesaria para fundamentar dichos informes y los procesos de toma de decisiones de la Comunidad, la supervisión y la vigilancia de los acontecimientos relacionados con cuestiones de seguridad alimentaria, así como de la comunicación de sus resultados a todas las partes interesadas.

En el cumplimiento de sus funciones, el Organismo tendrá que mostrar los niveles más elevados de independencia, excelencia científica y transparencia en sus operaciones. De esta manera deberá estar en posición de establecerse rápidamente como un punto de referencia respetado para los consumidores, la industria alimentaria, las autoridades de los Estados miembros, así como en la escena mundial.

36. Un Organismo de este tipo estará en la mejor posición para desarrollar las respuestas rápidas y flexibles que exigen los nuevos desafíos. Establecerá un punto de contacto único y bien visible para todos los interesados. No sólo actuará como polo de excelencia científica, sino que estará a disposición de los consumidores para proporcionarles orientación y asesoramiento sobre los acontecimientos importantes en materia de seguridad alimentaria. Realizará acciones divulgativas para que éstos puedan elegir con la suficiente información y estén mejor informados sobre cuestiones de seguridad alimentaria.

37. El Organismo deberá trabajar en estrecha colaboración con las entidades e instituciones nacionales responsables de la seguridad alimentaria. La creación de una red de contactos científicos en toda Europa y otros lugares, articulada en torno al Organismo, aspira a garantizar la participación de todos los interesados en el proceso analítico, además de lograr que éstos comprendan con mayor claridad y acepten en mayor medida las bases de los dictámenes elaborados.

A la Comisión y a las restantes instituciones de la UE les corresponderá la misión esencial de apoyar al Organismo y velar por que cuente con los recursos y el personal necesarios, debiendo tomar buena nota de los dictámenes que formule.

Objetivos del Organismo alimentario europeo

El objetivo principal del Organismo alimentario europeo será contribuir a lograr un nivel elevado de protección de la salud de los consumidores en el ámbito de la seguridad alimentaria, el cual permita recuperar y mantener la confianza de los consumidores.

38. Para tener éxito en su labor, el Organismo deberá respetar los principios fundamentales de independencia, excelencia y transparencia. En el marco de estos principios, deberá responder de sus acciones ante las instituciones comunitarias y los ciudadanos europeos.

Para ello, el Organismo deberá:

- guiarse por los mejores conocimientos científicos;

- ser independiente de los intereses políticos e industriales;

- aceptar someterse a un control público riguroso;

- ser una referencia científica reconocida;

- colaborar estrechamente con los organismos científicos nacionales.

39. El presente Libro Blanco se basa en la experiencia de la Comisión en la gestión de los dictámenes científicos, así como en el análisis de una serie de modelos ya establecidos, como la Agencia Europea para la Evaluación de Medicamentos (EMEA) y el Organismo para el Control de Alimentos y Medicamentos (FDA) de los EE.UU. También se ha tenido en cuenta el informe de los profesores James, Kemper y Pascal titulado «Future of scientific advice in the EU».

La Comisión considera que el Organismo alimentario europeo deberá tener existencia y personalidad jurídica independientes de las instituciones actuales de la UE, para desempeñar con independencia su papel de determinación y comunicación de los riesgos, a fin de maximizar su incidencia sobre la protección de la salud de los consumidores y la creación de un clima de confianza.

40. Como se ha indicado anteriormente, las disposiciones actuales del Tratado imponen una serie de limitaciones a las actividades atribuibles al Organismo, pero esto no se debería interpretar en el sentido de que haya que descartar una futura ampliación hipotética de sus competencias. Una extensión de este tipo sólo se deberá considerar a la luz de la experiencia del funcionamiento del Organismo y de la confianza que haya suscitado su actuación, sin excluir la necesidad potencial de modificar el Tratado.

41. Independencia: el nuevo Organismo deberá respetar la situación actual, con arreglo a la cual los científicos que participan en la presentación de recomendaciones deben satisfacer normas estrictas sobre su independencia. Para recuperar la confianza de los consumidores, el Organismo tendrá que actuar con independencia de las presiones externas y, además, lograr que todas las partes interesadas acepten este proceder. No obstante, el Organismo habrá de ser representativa y estar sometida a control. La Comisión estudiará las distintas opciones para lograr una combinación adecuada por lo que respecta a la independencia y a la obligación de dar cuentas de esta entidad, examen en el que tendrá en consideración las opiniones de las restantes instituciones y partes interesadas. Convendrá prestar especial atención a la designación de la dirección del Organismo.

42. Excelencia: el Organismo tendrá que establecer rápidamente su preeminencia internacional si aspira a servir de punto de referencia y polo de excelencia científica, amén de resolver disputas sobre cuestiones científicas. Además de contar con los mejores científicos independientes, esto exigirá seleccionar y contratar al mejor personal posible, además de utilizar óptimamente los sistemas de información disponibles. Se cuidará al máximo la selección del personal del Organismo, velando por que ésta dé empleo a especialistas con las cualificaciones apropiadas, capaces de proporcionar el apoyo necesario a los científicos independientes responsables de la formulación de los dictámenes científicos, además de recopilar y analizar los datos pertinentes para sus funciones. Además, se tendrán que crear sistemas para seleccionar a los mejores especialistas en los distintos campos a fin de poder recurrir a ellos en función de las necesidades.

También será esencial que el Organismo pueda responder con la celeridad y flexibilidad suficientes para abordar las emergencias de seguridad alimentaria sin descuidar los proyectos a largo plazo.

43. La transparencia no sólo implica una presentación rápida y accesible de los resultados y las recomendaciones de la Autoridad; exige también que los procesos seguidos en la formulación de éstas sean lo más abiertos posible, a fin de satisfacer el derecho fundamental de acceso de los ciudadanos previsto en el Tratado. Esto exige que la actuación del Organismo se rija por procedimientos claros, a los que el público pueda acceder. También se dará amplia difusión a su programa de trabajo detallado.

Aunque los debates en la base de la formulación de los dictámenes científicos deberán respetar los aspectos de confidencialidad, la presentación y explicación de los mismos se abordará con la mayor apertura posible. El Organismo los continuará remitiendo a la Comisión y al Parlamento en cuanto estén disponibles y, al mismo tiempo, los publicará en Internet para mantener plenamente informadas a todas las partes interesadas.

Las tareas del Organismo alimentario europeo

44. Se prevé que el Organismo se ocupe del asesoramiento científico, la recopilación y el análisis de información y la comunicación de los riesgos. Estas cuestiones se abordan en los capítulos 3 y 7 del presente Libro Blanco.

45. Asesoramiento científico: el Organismo deberá proporcionar asesoramiento científico e información a la Comisión sobre todas las cuestiones que tengan una incidencia directa o indirecta sobre la salud y la seguridad de los consumidores a raíz del consumo de alimentos. Así pues, abarcará principalmente la producción de alimentos (aspectos agrícolas y veterinarios), los procesos industriales, el almacenamiento, la distribución y la venta minorista. Su mandato englobará tanto los aspectos relativos al riesgo como las cuestiones alimentarias. Asimismo, el Organismo se ocupará de las cuestiones de salud y bienestar animal, y tendrá en consideración las determinaciones del riesgo en otras áreas, especialmente en los sectores químico y medioambiental, cuando éstas se solapen con las determinaciones del riesgo relacionadas con los alimentos.

La Comisión considera que la labor científica desarrollada actualmente por los comités científicos relacionados con la seguridad alimentaria debería ser una parte fundamental de la labor de la entidad propuesta. En este contexto, la estructura y los mandatos de los comités científicos existentes serán revisados para que el asesoramiento científico asuma la amplia gama de responsabilidades atribuidas al Organismo. El comité o los comités presentarán sus dictámenes, previa petición de la Comisión. Además, anticipándose a los acontecimientos, los comités deberán señalar los nuevos peligros para la salud o los problemas sanitarios que puedan surgir, y el Organismo tendrá que controlar su evolución.

46. El Organismo creará mecanismos para la rápida identificación de expertos científicos en la Unión Europea y en otros lugares. De esta manera podrá acceder a una red mundial de excelencia científica con la flexibilidad necesaria para responder con celeridad a las cambiantes situaciones.

47. El Organismo deberá estar informado de los últimos avances científicos y tendrá que poder detectar las lagunas en las investigaciones en curso o las materias en las que sea necesario realizar una labor centrada y urgente. Dispondrá de un presupuesto propio para encargar con inmediatez, en respuesta a emergencias sanitarias imprevistas, investigaciones ad hoc sobre aspectos concretos, en colaboración con el Centro Común de Investigación de la Comisión, las agencias científicas nacionales y las organizaciones internacionales. También se deberá tener en cuenta el trabajo de las redes establecidas a través de los programas comunitarios de investigación; se tendrán que establecer mecanismos para reforzar la interacción biunívoca entre dichos programas y el Organismo.

48. El comité o los comités científicos deben poder concentrase en su labor principal, la preparación de dictámenes científicos. Contarán con el apoyo de una secretaría científica que se encargará del enlace de los comités y los responsables de la gestión de los riesgos. Además, será necesario establecer un dispositivo interno de apoyo científico que se encargará de gran parte de los trabajos preparatorios del(os) comité(s).

49. Recopilación y análisis de información: Es urgente seleccionar y emplear la información disponible actualmente tanto en la Comunidad como a nivel mundial sobre cuestiones de seguridad alimentaria. Esta será una de las tareas esenciales del Organismo, y constituye un área en la que existe un amplio margen de mejora. Aprovechada correctamente, esta información puede contribuir de manera decisiva a acelerar al máximo la detección de los problemas potenciales y a que el asesoramiento científico aborde la totalidad del panorama sanitario.

50. El Organismo deberá asumir un papel anticipador en el desarrollo y la aplicación de los programas de supervisión y vigilancia de la seguridad alimentaria. Tendrá que establecer una red de contactos con agencias similares, laboratorios y grupos de consumidores en toda la Unión Europea y en terceros países.

El Organismo deberá asegurar una evaluación y una reacción en tiempo real de los resultados de estos programas, garantizando la identificación rápida de los peligros reales o potenciales. Además, deberá desarrollar un sistema predictivo que permita identificar de manera precoz los peligros que se perfilen, a fin de evitar las crisis en la medida de lo posible.

51. Comunicación: la capacidad de comunicarse directa y abiertamente con los consumidores sobre las cuestiones alimentarias conferirá al Organismo una gran relevancia pública. Deberá adoptar disposiciones específicas para informar a todas las partes interesadas sobre sus conclusiones, no sólo por lo que respecta a los dictámenes científicos, sino también en cuanto a los resultados de sus programas de supervisión y vigilancia.

El Organismo debe convertirse en el primer punto de contacto al que acudir en la búsqueda de información científica sobre cuestiones nutricionales o de seguridad alimentaria, o cuando se hayan detectado problemas en este ámbito. Velará asimismo por la publicación de información apropiada sobre estas cuestiones como parte de su obligación de restablecer la confianza de los consumidores. Obviamente, la Comisión seguirá siendo responsable de la comunicación de las decisiones de la gestión de los riesgos.

Reacción ante las crisis

52. Cuando se declare una situación de emergencia en materia de seguridad alimentaria, el Organismo recopilará y analizará la información pertinente y la distribuirá a la Comisión y a los Estados miembros, además de movilizar los recursos científicos necesarios para proporcionar el mejor asesoramiento científico posible. Deberá reaccionar rápida y eficazmente ante las crisis y desempeñará un papel clave de apoyo a la respuesta de la UE. Esto permitirá fomentar una mejor planificación y gestión de las situaciones de crisis a nivel europeo, y demostrará a los consumidores que los problemas se abordan con un enfoque anticipador.

53. El Organismo gestionará el sistema de alerta rápida, que permite la detección y notificación rápidas de los problemas urgentes de seguridad alimentaria. La Comisión formará parte de la red y, por lo tanto, será informada en tiempo real. En función de la naturaleza de la crisis, se podrá solicitar al Organismo la realización de labores de seguimiento, incluidas tareas de supervisión y vigilancia epidemiológica.

Creación de redes con las agencias y los organismos científicos nacionales

54. Es preciso que el Organismo alimentario europeo sea una estructura que aporte valor añadido: deberá trabajar en estrecha colaboración con las agencias e instituciones científicas nacionales responsables de la seguridad alimentaria y aprovechar sus conocimientos especializados. Esto conducirá a la creación de una red destinada a lograr una utilización óptima de las estructuras y los recursos existentes. Por lo tanto, una de las tareas del Organismo alimentario consistirá en vincular los centros de excelencia, para que su propio personal científico pueda aprovechar los conocimientos científicos más avanzados, en todas las disciplinas pertinentes, en el conjunto de la Unión Europea y a nivel internacional. Recíprocamente, los organismos nacionales tendrán acceso a una base científica de la mayor calidad posible. Esta interacción dinámica potenciará progresivamente el papel del Organismo. Posteriormente, este proceso confirmará la posición de esta entidad como la fuente más respetada de conocimientos en materia de seguridad alimentaria en la UE.

55. Convendrá asegurar la utilización óptima en la red de las competencias y de las infraestructuras científicas y técnicas del Centro Común de Investigación (CCI) de la Comisión.

Enlace con los servicios de la Comisión

56. El Organismo y los servicios de la Comisión deberán colaborar estrechamente desde el momento en que la primera asuma sus funciones. Esto concierne, en particular, a los responsables de la elaboración de la legislación, de su aplicación y de los controles y las inspecciones (OAV), así como al Centro Común de Investigación y a los responsables de la política comunitaria de investigación y desarrollo. Este vínculo permitirá utilizar óptimamente los resultados del Organismo, además de mantenerle informado de las cuestiones con relevancia directa para sus propias actividades. Al mismo tiempo, posibilitará que el Organismo se muestre receptivo a las necesidades de los servicios de la Comisión. Naturalmente, este enlace no debe desdibujar la misión específica atribuida al Organismo.

Recursos

57. No conviene subestimar los recursos necesarios para el establecimiento y el funcionamiento de los sistemas de asesoramiento científico, la recopilación y el análisis de información, así como la creación de redes eficaces con los organismos científicos de los Estados miembros. Además de sus tareas científicas y de comunicación, el Organismo tendrá que asumir una pesada carga de trabajo en términos de gestión administrativa y financiera. Hará gran uso de las tecnologías de la información y comunicación y fomentará su utilización por parte de las agencias e instituciones nacionales responsables de la seguridad alimentaria. La eficacia del Organismo dependerá en último término de la adecuación de la cantidad y la calidad de los recursos humanos, financieros y físicos que se le atribuyan. Sólo se podrán definir los recursos necesarios a la luz de las decisiones adoptadas concluido el proceso de consulta y tras estudios de viabilidad pormenorizados. Las cifras detalladas al respecto se presentarán junto con la propuesta definitiva de la Comisión sobre la creación del Organismo y tendrán en cuenta los futuros debates de la Comisión sobre las prioridades estratégicas de la consiguiente asignación para los recursos operativos y humanos.

Sede del Organismo

58. Para desempeñar sus funciones con eficacia y estar disponible para consultas rápidas en las situaciones de crisis, el Organismo deberá desarrollar vínculos de trabajo muy estrechos con los servicios de la Comisión activos en el ámbito de las cuestiones de seguridad alimentaria, así como con las restantes instituciones de la UE. También es importante que sea fácil acceder a la misma, no sólo por parte de los científicos llamados a formular los dictámenes, sino también por los restantes agentes interesados que tengan que solicitar su punto de vista. Esto no es sólo importante para utilizar óptimamente los recursos, sino también para demostrar la apertura y disponibilidad del Organismo, en particular en su papel en materia de comunicación. A la luz de estas consideraciones, la Comisión considera que el Organismo deberá establecerse en una localización fácilmente accesible.

Países candidatos a la adhesión

59. Estos países serán asociados a las labores del Organismo conforme a las conclusiones del Consejo Europeo de Luxemburgo, que subrayó la importancia de que se familiarizaran con los métodos de trabajo y las políticas de la Unión. Se elaborarán disposiciones específicas al respecto durante los posteriores trabajos relativos a la creación del Organismo.

Calendario de puesta en práctica

La Comisión considera esencial establecer un programa que prevea el rápido establecimiento del Organismo.

60. La creación oficial del nuevo Organismo debería ajustarse al calendario siguiente:

- publicación del Libro Blanco: enero de 2000;

- período de consulta: finales de marzo de 2000;

- propuesta de la Comisión: julio de 2000;

- aprobación del texto legislativo de creación de la Autoridad: mediados de 2001;

- comienzo de la actividad de la Autoridad: 2002.

61. A pesar de lo ambicioso del calendario establecido, sobre todo habida cuenta la dimensión de la tarea, la Comisión lo estima razonable a juzgar por su experiencia en la creación de la EMEA. No sólo será necesario prever un rápido inicio de la actividad del Organismo, sino mejorar simultáneamente el funcionamiento del sistema existente. La Comisión establecerá un equipo especializado para lograr una rápida actuación en la serie de cuestiones identificadas en el presente capítulo del Libro Blanco.

62. El refuerzo del sistema actual de determinación y comunicación de los riesgos constituirá un elemento esencial del conjunto de medidas necesarias para lograr que el Organismo pueda comenzar realmente a funcionar en el plazo de dos años. En función de la disponibilidad de recursos a lo largo de los dos próximos años, la Comisión evaluará la posibilidad de reforzar las estructuras existentes de apoyo y asesoramiento científico en la fase previa al establecimiento del Organismo.

CAPÍTULO 5: ASPECTOS REGLAMENTARIOS

63. En el capítulo 4, la Comisión ha subrayado los motivos por los cuales deberá confiarse la gestión de los riesgos a una estructura institucional plenamente responsable en el plano político. Sin perjuicio de la creación propuesta de un Organismo alimentario europeo, la redacción y elaboración de la legislación seguirán siendo competencia de la Comisión, el Parlamento y el Consejo.

64. La Unión Europea dispone de una extensa serie de normas que cubren la producción primaria de productos agrícolas y la producción industrial de alimentos transformados. La legislación ha evolucionado a lo largo de los treinta últimos años, siendo reflejo de una combinación de influencias científicas, sociales, políticas y económicas, en particular en el marco de la creación del mercado interior, pero ninguna tendencia coherente global ha guiado esta evolución. Por este motivo, el Libro Verde sobre los Principios generales de la legislación alimentaria de la Unión Europea (COM(97) 176 final) preveía ya la necesidad de una profunda revisión de esta legislación.

65. La producción alimentaria es extraordinariamente compleja. Los productos de origen animal y vegetal presentas peligros intrínsecos a raíz de la posible contaminación microbiológica y química. No obstante, por lo general el marco jurídico y la estructura operativa actuales han garantizado a los consumidores de la UE un nivel elevado de protección de la salud. El verdadero problema no se debe necesariamente a la falta de instrumentos jurídicos, sino a la gran disparidad de los medios para reaccionar ante determinadas situaciones en sectores específicos, o a la multiplicidad de las acciones que deben emprenderse cuando los problemas repercuten de unos sectores a otros. Uno de las elementos más débiles del sistema es la falta de un compromiso de todas las partes interesadas para alertar rápidamente sobre los riesgos potenciales, de manera que se pueda realizar una evaluación científica y aplicar las medidas de protección necesarias con la suficiente celeridad, garantizando así una respuesta más anticipadora que reactiva a escala de la UE.

En el anexo se han incluido la totalidad de las medidas propuestas, y se indican también las medidas prioritarias y su calendario indicativo, aunque las restricciones presupuestarias podrían afectar la conclusión de algunas iniciativas.

Nuevo marco jurídico para la seguridad alimentaria

Es necesario crear un conjunto de normas coherente y transparente en materia de seguridad alimentaria.

66. La Comisión prevé formular propuestas sobre un nuevo marco jurídico que siente los principios destinados a garantizar un enfoque coherente y a definir los principios, las obligaciones y las definiciones aplicables en este ámbito. El objetivo de estas propuestas será reflejar los resultados de la consulta de gran envergadura emprendida por la Comisión en 1997 con la publicación de su Libro Verde sobre la legislación alimentaria, definir los principios comunes de esta legislación y consagrar la seguridad alimentaria como el principal objetivo del Derecho comunitario en el ámbito de la alimentación.

67. La Comisión presentará distintas propuestas, incluida una normativa general sobre alimentos, que incorporarán los principios de seguridad alimentaria mencionados en el capítulo 2. Estas propuestas se someterán a los más amplios procedimientos de consulta con todos los grupos representativos desde las fases más tempranas de su elaboración, y además se realizará cuando corresponda un análisis de la incidencia de las propuestas legislativas. Los diferentes textos legislativos deben ser claros, y de fácil aplicación y comprensión por parte de todos los operadores. Conviene que haya una estrecha cooperación con las autoridades competentes en los niveles oportunos en los Estados miembros, a fin de lograr un cumplimiento y aplicación adecuados y coherentes y evitar trámites administrativos inútiles.

68. Estas propuestas proporcionarán asimismo el marco general para los ámbitos no cubiertos por normas armonizadas específicas, en los que el principio de reconocimiento mutuo desarrollado por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en su jurisprudencia sobre el asunto «Cassis de Dijon» garantiza el funcionamiento del mercado interior. En virtud de este principio, en ausencia de armonización a escala comunitaria los Estados miembros sólo pueden restringir la comercialización de productos comercializados legalmente en otro Estado miembro cuando y en la medida en que este proceder esté justificado por un interés legítimo, como la protección de la salud pública, y las medidas adoptadas sean proporcionadas. En este contexto, la Comisión seguirá empleando todos los medios a su disposición, formales (procedimientos de infracción) o informales (redes de representantes de los Estados miembros, reuniones, etc.) para resolver los litigios sobre barreras al comercio. Se diseñarán acciones para adoptar medidas a escala comunitaria cuando se considere que una barrera al comercio está justificada por motivos relacionados con la seguridad alimentaria.

Nuevo marco jurídico para los alimentos destinados a la alimentación animal

La seguridad de los alimentos de origen animal comienza por la de los alimentos para animales.

69. Aunque la legislación no puede impedir todos los incidentes que pueden ocurrir en la cadena alimentaria animal y humana, sí puede definir exigencias y controles apropiados que permitan la detección precoz de los problemas y una acción correctiva rápida. La acción necesaria en el sector de la alimentación animal es ilustrativa al respecto. Los principios de seguridad alimentaria mencionados en el capítulo 2 deberán poder aplicarse en el sector de la alimentación animal, en especial para aclarar las responsabilidades de los productores de alimentos para animales y garantizar una cláusula global de salvaguardia. Más en concreto, conviene definir con claridad los materiales que pueden o no utilizarse en la producción de alimentos para animales, incluidos los subproductos animales. Una lista positiva de los materiales destinados a la alimentación animal constituiría la respuesta más clara a la ausencia actual de definiciones de estos materiales, pero esta tarea es compleja y exige tiempo. A corto plazo habrá que ampliar rápidamente la lista negativa actual. Sin embargo, la Comisión se compromete a trabajar en la elaboración de una lista positiva a medio plazo. Además se propondrá una revisión de la legislación comunitaria para excluir de la cadena alimentaria animal los animales muertos por causas naturales (cadáveres) y los materiales prohibidos. Los únicos materiales autorizados para su utilización en los alimentos para animales serán, por lo tanto, los materiales derivados de animales declarados aptos para el consumo humano.

Se presentará una propuesta legislativa sobre la evaluación, la autorización y el etiquetado de los nuevos alimentos para animales, en particular de los organismos modificados genéticamente y de las sustancias para alimentación animal derivadas de éstos.

Se necesita una aclaración de las diferentes categorías de productos utilizados en la nutrición animal (aditivos, productos farmacéuticos, complementos) a fin de evitar las indeterminaciones y precisar las disposiciones aplicables en cada caso. En el marco de su estrategia global de control y lucha contra la resistencia a los antibióticos, la Comisión tratará de lograr la prohibición o el abandono progresivo de los antibióticos empleados en la UE para acelerar el crecimiento en función de su uso potencial en la medicina humana y veterinaria.

En la actualidad, cuando se perfilan con mayor claridad los orígenes y las consecuencias de la crisis de la dioxina, resulta evidente que la industria productora de alimentos para animales debe estar sujeta a las mismas disposiciones y controles rigurosos que se aplican en el sector productor de alimentos destinados al consumo humano. La ausencia de controles internos (buenas prácticas de fabricación, controles internos, planes de emergencia) y la falta de mecanismos de rastreabilidad posibilitaron el desarrollo de la crisis de la dioxina y su expansión a lo largo de toda la cadena alimentaria. Se propondrán normas para corregir estas anomalías, las cuales establecerán, por ejemplo, la autorización oficial de todas las plantas productoras de alimentos para animales y controles oficiales a escala nacional y de la UE. Para alinear la normativa aplicable al sector de la alimentación animal con el de la alimentación destinada al consumo humano se integrará un sistema de alerta rápida para la alimentación animal al sistema de alerta rápida referido a la alimentación humana.

Salud y bienestar animal

La salud y el bienestar de los animales productores de alimentos es esencial para la salud pública y la protección de los consumidores.

70. La salud animal constituye también un factor importante de la seguridad alimentaria. Algunas enfermedades, denominadas zoonosis, como la tuberculosis, la salmonelosis y la listeriosis pueden ser transmitidas a los humanos a través de alimentos contaminados. Estas alteraciones pueden resultar especialmente graves para determinadas categorías de personas: la listeriosis puede provocar encefalitis y abortos espontáneos, mientras que la salmonelosis es un problema de salud pública cada vez mayor. Tener una imagen clara de la situación es una condición previa para poder actuar, por lo que se necesita una vigilancia comunitaria de las enfermedades de origen alimentario y de las zoonosis, y es preciso introducir disposiciones de notificación armonizadas. Los datos derivados de las mismas ayudarán a la Comisión a fijar objetivos y a adoptar medidas más eficaces para reducir la prevalencia de las enfermedades zoonóticas.

Se deberán proseguir y, en la medida de lo posible, reforzar los programas existentes de erradicación y lucha contra las enfermedades (por ejemplo los aplicados en el caso de la tuberculosis y la brucelosis), sobre todo en aquellos Estados miembros en los que la situación al respecto sigue siendo problemática. Se prestará especial atención a la lucha contra la hidatidosis y la brucella melitensis en las regiones mediterráneas. Conviene mejorar la explotación de la información sobre la vigilancia de las zoonosis para definir con mayor precisión los programas a escala comunitaria.

El presente Libro Blanco se limita a formular propuestas destinadas de manera específica a fomentar la salud y el bienestar de los animales en la medida en que la política de seguridad alimentaria se ve afectada por su situación. La Comisión reconoce la importancia, en un contexto más amplio, de las cuestiones referidas a la salud y el bienestar de los animales. En el contexto de este Libro Blanco, se admite que hay que aumentar la integración de las cuestiones relativas al bienestar animal en la política alimentaria. En particular, es preciso reflejar en la legislación la incidencia sobre la calidad y la seguridad de los productos de origen animal destinados al consumo humano.

71. La mayor parte de la legislación referida a la EEB/EET se ha adoptado en forma de medidas de salvaguardia aprobadas para los distintos casos. Por definición, en la adopción de tales medidas no participan todas las instituciones comunitarias, y tampoco garantizan un enfoque totalmente coherente. La Comisión ha abordado este problema presentando al Consejo y al Parlamento Europeo una propuesta global, basada en el artículo 152 del Tratado, que cubre todas las medidas de control de la encefalopatía espongiforme bovina (EEB) y otras encefalopatías espongiformes transmisibles (EET). Hasta la adopción de esta propuesta se tomarán medidas de urgencia para garantizar un nivel de protección elevado durante el período transitorio. Las medidas más importantes serán normas sobre la eliminación de materiales de riesgo especificados, combinadas con una clasificación provisional en función de la situación en materia de EEB, el refuerzo del sistema de vigilancia epidemiológica sobre la base de análisis de animales de alto riesgo (ganado muerto, animales sacrificados en caso de emergencia), la actualización de la prohibición aplicable a los alimentos para animales y de los embargos a la luz de las últimas recomendaciones científicas.

Además, la Comisión opina que es deseable proseguir los análisis para determinar la incidencia de la EEB en el conjunto de la UE. Obviamente, esto dependerá de la disponibilidad de análisis post mortem apropiados. La Comisión seguirá de cerca estas cuestiones y presentará propuestas para un programa de análisis apropiado a la luz de los acontecimientos.

Higiene

Un enfoque coordinado y holístico de la higiene es un elemento esencial de la seguridad alimentaria.

72. Progresivamente, la Comunidad ha elaborado un amplio conjunto de disposiciones en materia de higiene de los alimentos, el cual comprende más de veinte textos jurídicos diseñados para asegurar la seguridad de los alimentos producidos y comercializados en el mercado. Sin embargo, estas disposiciones se fueron aprobando de manera dispersa en respuesta a las necesidades del mercado interior, teniendo en cuenta un nivel de protección elevado. Esto ha desembocado en una serie de regímenes de higiene diferentes en función del origen animal o vegetal de los productos alimenticios, lo que sólo se puede justificar por razones históricas. Al mismo tiempo, determinados ámbitos han quedado fuera del ámbito de aplicación de las disposiciones, como la producción de alimentos de origen vegetal en las explotaciones agrícolas (producción primaria). Se propondrá un nuevo reglamento general que refunda todas las disposiciones jurídicas existentes a fin de garantizar la coherencia y la claridad en el conjunto de la cadena de producción alimentaria. Esta norma se regirá por el principio siguiente: los operadores del sector alimentario serán plenamente responsables de la seguridad de los alimentos que produzcan. La aplicación del análisis de los peligros y de los principios de control, así como el cumplimiento de las reglas de higiene, que se aplicarán en todos los niveles de la cadena alimentaria, deben garantizar esta seguridad. La Comisión ha de estudiar la mejor manera de ayudar a las pequeñas y medianas empresas a aplicar estas exigencias, apoyando en especial la elaboración de documentos de orientación. Además, se desarrollará un procedimiento destinado a definir criterios microbiológicos y, llegado el caso, se establecerán objetivos de seguridad alimentaria.

Contaminantes y residuos

Deben establecerse y controlarse límites de contaminantes y de residuos.

73. El término «contaminantes» designa normalmente sustancias que no se añaden intencionadamente a los alimentos. Pueden proceder de la contaminación del entorno, aunque también pueden ser resultado de las prácticas agrícolas, de la producción, de la transformación, del almacenamiento, del empaquetado, del transporte o de prácticas fraudulentas. Sólo existen disposiciones comunitarias específicas para algunos contaminantes, pero a escala nacional se aplican múltiples medidas. Esta situación genera, de hecho, disparidades en la protección de la salud de los consumidores en el conjunto de la UE, además de ser fuente de dificultades prácticas para las autoridades responsables de los controles y la industria. La gravedad de esta laguna quedó en evidencia durante la crisis de la dioxina, cuando se fijaron límites ad hoc, válidos únicamente para los productos de origen belga, en el marco de una medida de salvaguardia. Por lo tanto, resulta imperioso definir normas aplicables a los contaminantes a lo largo de toda la cadena que va de la alimentación animal a la alimentación humana. Las bases científicas de la fijación de estos límites deben ser abordadas como una cuestión prioritaria.

74. En ocasiones, la presencia de algunas sustancias en los alimentos es resultado de su utilización intencionada. Es el caso de los residuos de pesticidas en los alimentos de origen vegetal y animal y de los medicamentos veterinarios en los alimentos de origen animal. La legislación comunitaria ha establecido normas para la fijación de límites máximos de residuos de estas sustancias en los productos alimenticios y agrícolas. Los Estados miembros están obligados a controlar el respeto de dichos límites, pero no existen disposiciones armonizadas y las actividades de control varían de un país a otro. Por otra parte, el número de laboratorios acreditados capaces de realizar la vigilancia en los Estados miembros es reducido. Por lo que se refiere a los pesticidas, la Comisión aspira a fijar progresivamente límites para todas las combinaciones de pesticidas y productos. Se adoptarán medidas para corregir las deficiencias por lo que se refiere a la vigilancia y a los análisis de laboratorio.

En estos momentos hay en el mercado un gran número de pesticidas que aún no han sido evaluados a nivel comunitario. Al mismo tiempo se están presentando nuevos pesticidas a fin de obtener una autorización de comercialización. Es preciso acelerar el procedimiento de autorización de los nuevos pesticidas, y, paralelamente, simplificar el estudio de la autorización de los existentes, para poder así eliminar con gran rapidez los productos respecto de los que no se dispone de datos sobre la seguridad o para los que se han detectado problemas. Esto fomentará el uso de pesticidas más seguros.

Sin embargo, la falta de datos suficientemente precisos sobre los regímenes alimentarios dificulta la realización de determinaciones de los riesgos para la autorización de pesticidas y el establecimiento de límites máximos de residuos. Para completar esta laguna se efectuará un gran estudio destinado a crear una base de datos sobre los regímenes alimentarios que constituirá asimismo un instrumento esencial para la determinación de los riesgos de cualquier otro contaminante, aditivo, etc.

75. La legislación en materia de contaminación radiactiva de los alimentos destinados al consumo animal y humano se aprueba sobre la base del artículo 31 del Tratado Euratom, y en el caso de las importaciones, a partir del artículo 133 del Tratado. En este contexto, la legislación aprobada a raíz del accidente de Chernóbil se revisará de manera constante.

Nuevos alimentos

Es preciso reforzar y simplificar las disposiciones comunitarias aplicables a los nuevos alimentos.

76. Se deberá aclarar y aumentar la transparencia del procedimiento de autorización de la comercialización de los nuevos alimentos (es decir, de los alimentos e ingredientes alimentarios que aún no se han utilizado en la alimentación humana, en especial los que contienen organismos modificados genéticamente o derivados de éstos). Conviene revisar las excepciones a estas disposiciones. Por consiguiente, la Comisión aprobará un Reglamento de aplicación destinado a aclarar los procedimientos definidos en el Reglamento (CE) nº 258/97 sobre nuevos alimentos y presentará asimismo, a su debido tiempo, una propuesta para mejorar esta última norma de conformidad con el marco reglamentario revisado aplicable a la liberación intencional de organismos modificados genéticamente en virtud de la Directiva 90/220/CE. También se deberán completar y armonizar las disposiciones referidas al etiquetado.

Aditivos, aromas, empaquetado y radiación ionizante

Es necesario actualizar y completar la legislación comunitaria existente relativa a los aditivos, los aromas, el empaquetado y la radiación ionizante.

77. Se deberán modificar diversos aspectos de las disposiciones relativas a los aditivos y aromas alimentarios. En primer lugar, se conferirán competencias de aplicación a la Comisión para mantener actualizadas las listas comunitarias de aditivos autorizados y se deberá aclarar la situación de las enzimas. En segundo lugar, habrá que actualizar las listas comunitarias de colorantes, edulcorantes y otros aditivos. En tercer lugar, se deberán modificar los criterios de pureza aplicables a los edulcorantes, a los colorantes y a otros aditivos, y se establecerán criterios de pureza apropiados para los aditivos alimentarios producidos a partir de nuevas fuentes. La Comisión publicará asimismo un informe sobre la ingestión de aditivos alimentarios. Hasta la fecha, las medidas específicas en el ámbito de los aromas se han centrado en las sustancias de composición química definida. Es preciso redoblar los esfuerzos para poder seguir la innovación en este ámbito y lograr un mejor conocimiento de los efectos toxicológicos de las sustancias presentes de manera natural en los aromas. La Comisión actualizará el repertorio de sustancias aromatizantes, elaborará un programa para su evaluación y establecerá una lista de los aditivos de utilización autorizada en los aromas.

78. La Comisión estudiará también la modificación del marco comunitario para los materiales en contacto con los productos alimenticios a fin de mejorar la regulación de este sector y las exigencias de etiquetado. Se mejorarán la estructura y la transparencia de las directivas relativas a los materiales plásticos y se estudiará la extensión de estas disposiciones para cubrir los recubrimientos de superficie. Por lo que respecta a los materiales que todavía no han sido objeto de armonización (papel, caucho, metales, madera, corcho), la Comisión continuará colaborando con los restantes organismos europeos que trabajan en este ámbito (CEN, Consejo de Europa).

79. Además, la Comisión propondrá una Directiva destinada a completar la lista de productos alimenticios cuyo tratamiento por radiación ionizante está autorizado, y publicará los datos de las instalaciones de ionización en funcionamiento en los Estados miembros, así como una lista de las instalaciones autorizadas consideradas equivalentes en terceros países. Asimismo, elaborará una Directiva relativa a los componentes de las aguas minerales naturales y a las condiciones de utilización del aire enriquecido con ozono para el tratamiento de algunas aguas minerales naturales.

Medidas de emergencia

La posibilidad de adoptar medidas de salvaguardia es un instrumento esencial para gestionar las emergencias en el ámbito de la seguridad alimentaria.

80. La crisis de la dioxina ha demostrado la falta de coherencia del marco actual para la adopción de medidas de salvaguardia en respuesta a un riesgo detectado para la salud de los consumidores. En la actualidad, la Comisión no dispone de un instrumento jurídico que le permita adoptar una medida de salvaguardia por propia iniciativa, ya sea referida a alimentos para animales o alimentos transformados de origen no animal provenientes de uno de los Estados miembros. Los mecanismos de adopción de medidas de salvaguardia difieren en función del sector. La aprobación de un procedimiento de emergencia único, aplicable a todos los tipos de alimentos destinados al consumo animal o humano, con independencia de su origen geográfico, es el único medio de suprimir las disparidades y completar las lagunas existentes. La Comisión elaborará una propuesta legislativa global al respecto.

Proceso de toma de decisiones

Se ha de racionalizar y simplificar el proceso de toma de decisiones para garantizar la eficacia, la transparencia y la rapidez.

81. La legislación alimentaria de la UE puede basarse en distintas disposiciones del Tratado CE: el artículo 95 en el caso de las medidas que tengan por objeto el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior (basándose en un nivel elevado de protección de los consumidores y de la salud); el artículo 152 para las medidas en los ámbitos veterinario y fitosanitario que tengan como objetivo directo la protección de la salud pública; el artículo 153, relativo a la protección de los consumidores, y el artículo 37 cuando sean preponderantes los aspectos agrícolas. En función de la base jurídica, el Consejo aprueba las medidas en el marco del procedimiento de codecisión con el Parlamento, o tras el dictamen de esta institución sobre la propuesta de la Comisión.

El artículo 202 del Tratado CE prevé que el Consejo, respecto de los actos por él adoptados, atribuirá a la Comisión las competencias de ejecución de las normas que éste establezca, salvo en casos específicos en los que podrá reservarse el ejercicio directo de las competencias de ejecución. Normalmente, esta transferencia de competencias debería permitir a la Comisión aplicar rápidamente el asesoramiento científico que reciba modificando la legislación correspondiente o adoptando las decisiones apropiadas. No obstante, en algunos casos (en particular para los aditivos alimentarios), las competencias de ejecución aún no han sido atribuidas a la Comisión, con la consecuencia negativa de que la actualización de las listas positivas de sustancias autorizadas puede retrasarse varios años tras la formulación de los dictámenes científicos (independientemente de que esto sea necesario para autorizar una nueva sustancia, prohibir la utilización de una sustancia autorizada o modificar las condiciones de utilización de una sustancia autorizada).

82. En los ámbitos en los que se han atribuido a la Comisión las competencias de ejecución (por ejemplo: aromas, disolventes de extracción, contaminantes, residuos de pesticidas, materiales en contacto con los productos alimenticios, alimentos de régimen y alimentos congelados), el actual proceso de toma de decisiones con arreglo al que se traduce el asesoramiento científico en la adopción de legislación o decisiones no es satisfactorio en algunos casos: cuando los procedimientos aplicables son dispares y engorrosos, en el proceso participan distintos servicios y comités, las modalidades aplicables varían, los recursos son escasos y están dispersos.

83. Es preciso examinar todos los procedimientos establecidos por la legislación comunitaria en materia de alimentos para su aplicación y su adaptación al progreso científico y técnico. En este sentido, debe reducirse y racionalizarse el número de comités responsables de la legislación derivada y de la adopción de las distintas decisiones. Convendría lograr una mejor coordinación para garantizar que las cuestiones de seguridad alimentaria se aborden sin solución de continuidad, "de la granja al consumidor", mediante la aplicación de un procedimiento reglamentario único para la legislación derivada, un procedimiento único de gestión para la adopción de las distintas decisiones y un procedimiento de emergencia para todas las cuestiones urgentes de seguridad alimentaria. Los nuevos procedimientos deberán estar en conformidad con la Decisión aprobada recientemente sobre comitología.

84. Se deberán fijar plazos precisos y estrictos cuando la Comisión tenga que preparar o finalizar modificaciones o decisiones, o cuando el Comité permanente haya de formular un dictamen. Se deberá prever una mayor transparencia en todas las fases del proceso reglamentario. Habrá que usar ampliamente las tecnologías de información y comunicación para automatizar la elaboración y el seguimiento de las modificaciones y decisiones, así como para acelerar su difusión entre todas las partes interesadas.

CAPÍTULO 6: CONTROLES

Se propondrá un texto legislativo exhaustivo a fin de refundir las diferentes disposiciones en materia de control. Tendrá en cuenta el principio general según el cual todos los eslabones de la cadena de producción de alimentos deben estar sujetos a controles oficiales.

Desarrollo de la legislación comunitaria

85. A lo largo de un período de más de treinta años, numerosas normas de legislación comunitaria han ido definiendo disposiciones legislativas que establecen controles oficiales a escala nacional y comunitaria. A pesar de que estos actos legislativos tienen el mismo propósito, varía su enfoque sobre el funcionamiento de estos controles y contienen también anomalías, lo que desemboca en una base jurídica incompleta para la realización de controles oficiales tanto en los Estados miembros como en terceros países. Es necesario aclarar y actualizar la legislación en vigor sobre los controles alimentarios y garantizar que cubra todas las fases de la producción. Además, algunas disposiciones detalladas relativas a las inspecciones de la carne deben ser revisadas, puesto que ya no se corresponden con los métodos modernos de gestión de la seguridad de los alimentos.

86. La legislación existente incluye un sistema con arreglo al cual los Estados miembros pueden percibir tasas para cubrir los costes de los controles de los productos de origen animal. Los Estados miembros pueden cobrar a los importadores por los controles del respeto de la legislación aprobada a raíz del accidente de Chernóbil aplicados a algunos productos de origen animal y no animal. El monto de las cantidades exigidas varía de un Estado a otro y en el interior de los Estados miembros. Además, no existe una base jurídica para un sistema similar aplicable a los controles de los productos de origen no animal destinados a la alimentación animal y humana.

87. La falta de uniformidad en la fijación y percepción de las tasas de control, y la extensión de este principio a los sectores no cubiertos actualmente se abordarán en la mencionada revisión legislativa. Se deberán fijar objetivos comunes a nivel de la UE respecto a las exigencias en materia de personal y equipo, al tiempo que se deberán establecer garantías para garantizar que las tasas se utilicen únicamente para financiar los controles.

Controles de la ejecución de la legislación comunitaria

88. La producción de alimentos seguros es una responsabilidad compartida entre los operadores, las autoridades nacionales y la Comisión Europea. Los operadores deben respetar las disposiciones legislativas y minimizar los riesgos por propia iniciativa. Las autoridades nacionales son responsables de velar por que los operadores respeten las normas de seguridad alimentaria. Deben establecer sistemas de control para garantizar que se respetan las disposiciones comunitarias y, llegado el caso, asegurar su aplicación. Estos sistemas se deben desarrollar a escala comunitaria, para seguir un enfoque armonizado.

89. Para asegurar la eficacia de estos sistemas de control, la Comisión desarrolla, a través de la Oficina Alimentaria y Veterinaria (OAV), un programa de auditorías e inspecciones. Estos controles evalúan el funcionamiento de las autoridades nacionales por lo que se refiere a su capacidad de poner en práctica y gestionar sistemas de control eficaces, y se refuerzan mediante visitas a instalaciones para verificar el respeto efectivo de normas aceptables.

90. Las crisis recientes en el ámbito de la seguridad alimentaria han subrayado las deficiencias de los sistemas nacionales de control. La falta de un planteamiento armonizado para la concepción y el desarrollo de estos sistemas constituye el núcleo del problema.

91. Por lo tanto, es manifiestamente necesario definir un marco comunitario para los sistemas de control nacionales que mejore la calidad de los controles a escala comunitaria y, por consiguiente, eleve el nivel de seguridad alimentaria en el conjunto de la Unión europea. La gestión de estos sistemas de control seguirá siendo una competencia nacional. Este marco comunitario tendrá tres elementos básicos:

- El primer elemento estará constituido por unos criterios de funcionamiento definidos a escala comunitaria que deberán respetar las autoridades nacionales. Estos criterios constituirán los puntos de referencia esenciales que servirán de base a la OAV para auditar a las autoridades competentes, de manera que ésta podrá definir un enfoque coherente y completo del control de los sistemas nacionales.

- El segundo elemento será la elaboración de orientaciones de control comunitarias. Éstas fomentarán estrategias nacionales coherentes y determinarán las prioridades en función de los riesgos y los procedimientos de control más eficaces. Una estrategia comunitaria adoptará un planteamiento global integrado de la aplicación de los controles. Estas orientaciones proporcionarán también asesoramiento sobre el desarrollo de sistemas para registrar la eficacia y los resultados de las medidas de control, además de definir indicadores de eficacia comunitarios.

- El tercer elemento del marco será una mejor cooperación administrativa en el desarrollo y la gestión de los sistemas de control. Se reforzará la dimensión comunitaria de los intercambios de buenas prácticas entre las autoridades nacionales. Este elemento incluirá asimismo el fomento de la asistencia mutua entre los Estados miembros mediante la integración y el perfeccionamiento del marco jurídico existente. Comprenderá, además, cuestiones como la formación, el intercambio de información y una reflexión estratégica a más largo plazo a escala comunitaria.

92. La concepción de este marco comunitario global para los sistemas nacionales de control será una tarea conjunta de la Comisión y los Estados miembros, labor en la que la experiencia de la OAV constituirá un elemento esencial.

93. Desde el establecimiento del mercado único se ha puesto en evidencia la importancia de disponer de controles sanitarios efectivos y armonizados en las fronteras exteriores de la UE. El sistema actual, basado en puestos de inspección fronterizos controlados por las autoridades de los distintos Estados miembros, abarca únicamente los productos de origen animal. Además, no garantiza un enfoque suficientemente coordinado de los controles fronterizos. La base jurídica para estos controles debe cubrir todos los productos y definir un sistema de control más eficaz a escala comunitaria.

94. Es necesario estudiar si debe dotarse a la Comisión de competencias adicionales, en apoyo de los procedimientos de infracción existentes, cuando los controles revelan un incumplimiento significativo de las normas comunitarias. Esto debe permitir, en particular, la rápida adopción de medidas frente a riesgos inmediatos para la seguridad de los consumidores, y ha de basarse en un seguimiento eficaz y transparente de los informes de inspección de la OAV. Llegado el caso, también deberá ser posible suspender la ayuda financiera comunitaria, o recuperar los fondos ya asignados.

CAPÍTULO 7: INFORMACIÓN DE LOS CONSUMIDORES

Proceso de comunicación de los riesgos

La comunicación de los riesgos no deberá ser una transmisión pasiva de información, sino ser interactiva e implicar un diálogo y una respuesta por parte de todos los agentes interesados.

95. La comunicación de los riesgos consiste en un intercambio de información entre las partes interesadas sobre la naturaleza de éstos y las medidas para controlarlos. Constituye una responsabilidad fundamental de los poderes públicos a la hora de gestionar los riesgos para la salud pública. Sólo puede funcionar correctamente si las determinaciones de los riesgos y las decisiones de gestión de los mismos son transparentes y públicas. Desde 1997, la Comisión aplica un nuevo planteamiento destinado a garantizar la transparencia mediante la puesta a disposición del público de toda la información sobre los dictámenes científicos y los controles e inspecciones. Esta política es un elemento esencial de la comunicación de los riesgos y de la confianza pública y, por lo tanto, debe proseguirse activamente.

96. Es esencial que, en todos los aspectos relacionados con la seguridad alimentaria, se reconozcan plenamente lo