Dictamen no 2/2002

sobre una propuesta modificada de Reglamento del Consejo relativo al Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas

(presentado en virtud del segundo párrafo del apartado 4 del artículo 248 del Tratado CE)

(2002/C 92/01)

EL TRIBUNAL DE CUENTAS DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, y especialmente el apartado 4 del artículo 248 y el artículo 279,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, y en particular el apartado 4 de su artículo 45 C y el artículo 78 nono,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, y en especial el apartado 4 del artículo 160 C y el artículo 183,

Vista la propuesta de Reglamento del Consejo relativo al Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas(1),

Vista la solicitud de dictamen sobre esta propuesta enviada por el Consejo al Tribunal de Cuentas el 24 de noviembre, recibida por éste el 29 de noviembre de 2000,

Vista la propuesta modificada de reglamento del Consejo relativo al Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas(2),

Considerando que esta propuesta modificada introduce importantes cambios, especialmente en el título VIII de la primera parte, en lo que se refiere al control externo y a la aprobación de la gestión;

Considerando que la solicitud de dictamen del Consejo mencionada anteriormente, de 24 de noviembre de 2000, incluye también las modificaciones importantes del texto presentadas durante el procedimiento legislativo, sin las que el artículo 279 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea quedaría vacío de contenido.

HA APROBADO EL DICTAMEN SIGUIENTE:

Introducción

1. El 8 de febrero de 2002, el Presidente del Tribunal de Cuentas envió una carta al Presidente del Consejo anunciando que el Tribunal había decidido formular una serie de observaciones sobre las partes de la propuesta que afectan directamente a su propia actuación, en particular los artículos 138 a 145 de la parte 1 del capítulo 1 del título VIII, relacionados con el control externo, y los artículos 127 y 128 de la parte 1 del capítulo 1 del título VII, relacionados con la rendición o presentación de cuentas. Estas observaciones se refieren a:

- las disposiciones relativas a la función del Tribunal como auditor externo que repiten o amplían de manera insatisfactoria el alcance de las disposiciones contenidas en el Tratado,

- los artículos 143 a 145, referentes al Informe Anual, los informes especiales y los dictámenes del Tribunal, que prevén un procedimiento y un calendario que no resultan viables para los Estados miembros, la Comisión y el Tribunal y no permitirán a éste publicar en los plazos señalados informes útiles para la autoridad encargada de la aprobación de la gestión,

- la necesidad de suprimir de la propuesta modificada toda disposición que imponga al Tribunal obligaciones de mayor alcance que las establecidas en el Tratado, sobre todo a la hora de publicar en sus informes las respuestas de los Estados miembros,

- el calendario y el procedimiento fijados para la presentación por la Comisión, en primer lugar, de cuentas provisionales y, posteriormente, de cuentas definitivas, lo cual puede afectar de manera considerable a la capacidad del Tribunal de desempeñar su función de auditor externo y resulta incompatible con el deseo de acelerar la elaboración de su Informe Anual, además de confundir las responsabilidades del auditor y del auditado.

2. El Tribunal está de acuerdo con el objetivo de adelantar la fecha de publicación del Informe Anual y tener más en cuenta la posición de los Estados miembros. No obstante, considera que las propuestas efectuadas en el título VIII no pueden ser viables y carecen de coherencia con el Tratado en algunos aspectos.

Disposiciones contenidas en la propuesta modificada que repiten/explican las disposiciones del Tratado

3. En el apartado 44 de su Dictamen n° 2/2001, el Tribunal señalaba que era inútil repetir y aclarar en el Reglamento financiero las disposiciones que figuran en el Tratado respecto de la función del Tribunal como auditor externo de las finanzas comunitarias. Pese a ello, la Comisión ha mantenido su propuesta y ha añadido de hecho novedades importantes, con un resultado nada satisfactorio en lo que se refiere a determinados aspectos, no sólo para el Tribunal sino también para los Estados miembros.

4. En algunos lugares de la propuesta modificada el Tratado está mal citado, con los consiguientes efectos negativos. Por ejemplo, en el artículo 138 se establece que "De conformidad con lo dispuesto en el artículo 248 del Tratado CE [...] corresponde al Tribunal de Cuentas la auditoría de las cuentas"; sin embargo, esto no es lo que dice el artículo 248. El artículo 246 del Tratado establece en su versión inglesa que "la fiscalización, o control de cuentas, será efectuada por el Tribunal de Cuentas", sin limitarse sólo a "las cuentas"(3). En el apartado 1 del artículo 248 figura que "examinará las cuentas de la totalidad de los ingresos y gastos [...]". Ello forma parte de su labor de control. En el artículo 248 se exige al Tribunal que lleve a cabo una fiscalización cuyo alcance supera el limitado concepto de "control de las cuentas". En el artículo 138 debería haberse omitido la expresión "de las cuentas" (en la versión inglesa).

5. El apartado 1 del artículo 140 repite la parte del apartado 3 del artículo 248 del Tratado que establece que "En los Estados miembros, el control se efectuará en colaboración con las instituciones nacionales de control o, si éstas no poseen las competencias necesarias, con los servicios nacionales competentes"(4). Este texto ha sido añadido al de la propuesta inicial y, sin embargo, el artículo 140 no incluye una parte importante del apartado 3 del artículo 248 del Tratado según el cual, "El Tribunal de Cuentas y las instituciones nacionales de control de los Estados miembros cooperarán con espíritu de confianza y manteniendo su independencia".

6. Existen problemas similares con el artículo 142 de la propuesta modificada; su apartado 3 desarrolla el segundo párrafo del apartado 3 del artículo 248 fijando obligaciones más precisas a las instituciones del Estado miembro de proporcionar información al Tribunal.

7. Por otra parte, el artículo 145 limita las posibles "observaciones" del Tribunal a los "informes especiales" al suprimir la palabra "además" en el primer apartado, que pretende claramente citar el segundo párrafo del apartado 4 del artículo 248 del Tratado.

8. En consecuencia, el Tribunal, insiste en el argumento presentado en su dictamen, de que, con el fin de evitar cualquier confusión relacionada con la forma en que debe desempeñar su cometido, dichas disposiciones del Tratado no deben repetirse ni ampliarse en el Reglamento financiero, que no puede introducir elementos nuevos que supongan un aumento de las obligaciones del Tribunal o una limitación de los derechos que le concede el Tratado. En vista de ello, deberían suprimirse de la propuesta modificada los artículos siguientes: artículo 138, artículo 140 (parcialmente), artículo 141(5), apartados 1 a 3 y 6 del artículo 142, artículo 144 y apartado 1 del artículo 145.

El procedimiento y el calendario propuestos para el Informe Anual y los Informes especiales no resultan viables

El Informe Anual

9. En el anexo 1 figura una serie de plazos para la presentación de las cuentas y del Informe Anual del Tribunal, que incluye el calendario del Reglamento financiero actual, los de la propuesta inicial de la Comisión y de la propuesta modificada y, finalmente, una nueva propuesta del Tribunal que tiene por objeto superar las dificultades derivadas de las propuestas de la Comisión.

10. La propuesta inicial de la Comisión de nuevo Reglamento financiero mantenía el calendario que prevé el Reglamento financiero actual para el Informe Anual, según el cual, el Tribunal debe presentar a las instituciones las observaciones preliminares antes del 15 de julio y el informe final antes del 30 de noviembre. La novedad radicaba en la introducción de un procedimiento para obtener las respuestas de los Estados miembros. En su Dictamen n° 2/2001, el Tribunal señaló que la introducción de esta disposición para abordar dichas respuestas dificultaría mantener el calendario establecido(6).

11. La propuesta modificada de la Comisión adelanta ahora el plazo en un mes. El Tribunal debe transmitir sus observaciones preliminares a las instituciones antes del 15 de junio, en lugar del 15 de julio, y el informe definitivo antes del 31 de octubre, en lugar del 30 de noviembre. El Tribunal está de acuerdo con que el calendario de elaboración del Informe Anual se adelante, pero señala que para ello es necesario lograr un enfoque coherente en todo el texto del Reglamento financiero.

12. De conformidad con las nuevas propuestas, la Comisión debería enviar a cada Estado miembro, inmediatamente después del 15 de junio, las observaciones que le citen y afecten de forma directa y en su propia lengua, por lo que habría que traducirlas previamente. Realizar la traducción de las observaciones preliminares una vez adoptadas por el Tribunal requiere tiempo, lo que implica que los Estados miembros no las recibirán en su lengua probablemente antes de comienzos de julio. Los Estados miembros disponen de hasta el 31 de agosto para transmitir sus respuestas a la Comisión. En estos momentos, el Tribunal tiene dificultades en obtener la respuesta a las cartas de sector dentro del plazo de dos meses fijado actualmente.

13. Suponiendo que la Comisión recibiera las respuestas del total de los quince Estados miembros antes del 31 de agosto, sólo cuenta con un mes para traducirlas, analizarlas y efectuar sus comentarios, al mismo tiempo que está llevando a cabo el procedimiento contradictorio con el Tribunal sobre las observaciones preliminares. Es preciso señalar que adelantar de esta forma el calendario obligará a la Comisión y al Tribunal a mantener sus debates contradictorios sobre las observaciones preliminares durante julio y agosto, es decir, antes de haberse recibido las respuestas de los Estados miembros. No será posible esperar a dichas respuestas antes de los debates contradictorios entre ambas instituciones, ya que resultaría materialmente imposible elaborar en el plazo previsto el texto final del informe del Tribunal y las respuestas de la Comisión en todas las lenguas comunitarias. Por tanto, la Comisión no podrá tener en cuenta las respuestas de los Estados miembros en las respuestas preliminares que presente al debate contradictorio. Debe subrayarse que resulta esencial disponer de un período razonable para llevar a cabo los debates contradictorios, con objeto de impedir contradicciones innecesarias entre el informe y las respuestas derivadas de malentendidos evitables, que únicamente complican la labor de las autoridades encargadas de aprobar la gestión.

14. De este modo, no sólo será el Tribunal, sino también los Estados miembros y la Comisión, quien considere que el calendario no resulta realista. En efecto, con objeto de rentabilizar al máximo el tiempo disponible para finalizar su trabajo anual de fiscalización, especialmente en relación con las cuentas (véanse los apartados 21 a 23) y otros aspectos de la declaración de fiabilidad, el Tribunal sugiere que sus observaciones preliminares se presenten el 1 de julio, en lugar del 15 de junio, lo cual aún es compatible con la finalización del Informe Anual antes del 31 de octubre.

Los informes especiales

15. En relación con el artículo 145, que trata del procedimiento aplicable a los informes especiales, nos encontramos con problemas similares. En primer lugar, es preciso indicar que determinadas partes se caracterizan por una redacción pobre que crea confusión, especialmente la repetición en los tercer y sexto párrafos del texto del apartado 2 relativo a la aprobación de los informes especiales por el Tribunal, y la referencia incorrecta de la transmisión de dichos informes(7) (en lugar de las observaciones preliminares) a los Estados miembros en el párrafo cuarto del apartado 2. Aparte de estas cuestiones, el procedimiento propuesto no es viable.

16. Los Estados miembros disponen de un mes y medio (aproximadamente seis semanas) para transmitir sus respuestas a las observaciones preliminares que les fueron enviadas. La Comisión debe remitir "sin demora" dichas respuestas al Tribunal, junto con sus comentarios. Dado que la Comisión requerirá un cierto tiempo para traducir, analizar y consolidar sus comentarios sobre la respuesta de los Estados miembros, apenas dispondrá de tiempo de hacerlo en el plazo de los dos meses y medio de que dispone para elaborar sus propias respuestas finales. Una vez más, las respuestas de los Estados miembros quedan al margen del debate contradictorio entre el Tribunal y la Comisión, lo que resulta muy insatisfactorio.

El Reglamento financiero no puede imponer obligaciones al Tribunal que vayan más allá de las disposiciones del Tratado

17. La única disposición del Tratado CE relacionada con la publicación por el Tribunal en el Diario Oficial de las respuestas a sus observaciones se basa en el primer párrafo del apartado 4 del artículo 248, que establece que las respuestas "de las instituciones" a las observaciones del Tribunal relacionadas con su Informe Anual se publicarán en el Diario Oficial. En este sentido, el Tratado no contiene ninguna referencia a los informes especiales ni a los dictámenes. En ninguna parte del Tratado figura que el Tribunal debe publicar las respuestas de los Estados miembros, tanto las referentes al Informe Anual como a los informes especiales. Un reglamento del Consejo no puede imponer una obligación de este tipo al Tribunal (véase el apartado 2 mencionado anteriormente).

18. Ya se trate del procedimiento del Informe Anual o de los Informes especiales, la propuesta inicial de la Comisión establecía que las respuestas del Estado miembro a las observaciones preliminares que les afectaran deberían enviarse a la Comisión y ésta, a su vez, debería remitirlas, con sus comentarios, al Tribunal. Sin embargo, no figuraba ninguna disposición que impusiera al Tribunal la obligación de publicar estas respuestas en el Diario Oficial como parte del Informe. El texto del artículo 143 de la propuesta modificada referente al Informe Anual resulta ambiguo y debería expresar claramente que sólo han de publicarse las respuestas de las instituciones. En lo que atañe al procedimiento aplicable a los informes especiales, el octavo párrafo del apartado 2 del artículo 145 de la propuesta modificada especifica que, en el supuesto de que el Tribunal decidiere publicar en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas algún informe especial, "deberá adjuntar al mismo las respuestas de la institución o de los Estados miembros afectados". El texto subrayado es nuevo y constituye una modificación sustancial de la propuesta inicial. El Tribunal no ha sido consultado en relación con este texto. La modificación afecta directamente a los derechos y obligaciones del Tribunal como institución y como auditor externo de las Comunidades: al incrementar sus obligaciones respecto de la publicación de respuestas limita su derecho de decidir qué debe publicarse al margen de las respuestas de las instituciones. La modificación debería suprimirse, puesto que se extralimita de lo dispuesto en el Tratado. Efectivamente, el Tribunal de Justicia expresó claramente en su sentencia sobre el asunto Ismeri que el Tribunal de Cuentas no está obligado por el Tratado a publicar las respuestas de otros que no sean las instituciones(8).

19. Según las disposiciones vigentes, a los Estados miembros se les informa acerca de las observaciones del Tribunal que les afectan directamente y se les pide que transmitan sus comentarios al Tribunal y a la Comisión, principalmente mediante el procedimiento de las cartas de sector(9), que permite al Tribunal y a la Comisión tomar en consideración la postura del Estado miembro a la hora de redactar el texto, respectivamente, de sus informes y sus respuestas; de este modo, además, para las respuestas a su Informe Anual e informes especiales, el Tribunal tiene únicamente un interlocutor, la Comisión, que constituye la institución encargada de la ejecución del presupuesto, como establece el Tratado.

Disposiciones relativas a la presentación y publicación de las cuentas

20. En su Dictamen n° 2/2001 el Tribunal señalaba en sus comentarios sobre el artículo 118 (artículo 128 en la propuesta modificada) que: "Los estados financieros provisionales son estados financieros exhaustivos y coherentes, establecidos con todos los requisitos en los plazos concedidos. Sólo son provisionales en la medida en que la Comisión no los ha aprobado formalmente y en que pueden, eventualmente, ser objeto de correcciones propuestas por los servicios del Tribunal. No obstante, las funciones de éstos no pueden en ningún caso extenderse hasta asistir a la Comisión en el establecimiento de los estados financieros consolidados definitivos. Esta responsabilidad, de naturaleza administrativa y contable, sólo corresponde a la Comisión y es incompatible con la responsabilidad de control externo que incumbe al Tribunal.".

No obstante, la propuesta modificada no precisa claramente la naturaleza de las cuentas provisionales ni tiene en cuenta el dictamen del Tribunal. La experiencia de éste en los últimos años es que las cuentas que la Comisión presenta, conforme al Reglamento financiero actual, el 1 de mayo y que se suponen cuentas finales en esta fase, están incompletas y contiene errores y que, además de las correcciones propuestas por el Tribunal, la Comisión continúa proponiendo modificaciones hasta la publicación definitiva de una versión corregida de las cuentas en septiembre/octubre(10).

21. Las cuentas que deben presentarse el 31 de marzo para ser auditadas han de estar completas y debidamente elaboradas y ser aprobadas por la Comisión. En el Reglamento financiero no deben confundirse las funciones de auditado y de auditor en lo que se refiere a la elaboración de las cuentas. En consecuencia, es necesario suprimir toda referencia a cuentas "provisionales".

22. Bien pensado, no resulta aconsejable tampoco que en el Reglamento financiero se fije una fecha de presentación de las cuentas corregidas. Esencialmente es preciso que estas cuentas se elaboren con tiempo suficiente para que el Tribunal pueda tomarlas en consideración antes de finalizar la declaración de fiabilidad. Esta cuestión puede ser decidida entre el Tribunal y la Comisión. Si, no obstante, se optare por incluir en el Reglamento financiero una fecha así, ésta no debiera ser posterior al 31 de julio.

23. La redacción del artículo 128 de la propuesta modificada, en la que se dispone que la declaración de fiabilidad del Tribunal se publique en el Diario Oficial, junto con las cuentas consolidadas definitivas, a más tardar el 31 de octubre, no se ha coordinado suficientemente con los artículos 143 y 144, que establecen que el Tribunal de Cuentas transmitirá el Informe Anual y la declaración de fiabilidad en la misma fecha a la autoridad encargada de la aprobación de la gestión y las demás instituciones. Resulta razonable que la declaración de fiabilidad se publique a la vez que las cuentas consolidadas definitivas, pero también debería publicarse en el Diario Oficial al mismo tiempo que el Informe Anual, que contiene todo el material de apoyo de dicha declaración. Efectivamente, la mejor solución sería que las cuentas consolidadas definitivas, la declaración de fiabilidad y el Informe Anual se publicaran el mismo día, en la misma edición. No obstante, resultaría imposible publicar el Informe Anual en el Diario Oficial el 31 de octubre y respetar, a la vez, los demás plazos.

24. En consecuencia, el artículo 128 debería modificarse con la finalidad de que las cuentas consolidadas definitivas se publiquen en el Diario Oficial junto con la declaración de fiabilidad y el Informe Anual del Tribunal(11). Dadas las complicaciones derivadas de la publicación en el Diario Oficial de estos textos en todas las lenguas comunitarias, junto con las observaciones acompañadas de las respuestas, convendría no especificar ninguna fecha, de acuerdo con las disposiciones del artículo 143 para el Informe Anual.

Conclusión

25. El Tribunal expresa de nuevo su argumento contenido en el Dictamen n° 2/2001 de que, con objeto de evitar una interpretación restrictiva y polémica de las disposiciones del Tratado en lo que se refiere a la función y labor del Tribunal como auditor externo de las finanzas comunitarias, dichas disposiciones no deberían repetirse ni ampliarse en el Reglamento financiero (véanse los apartados 3 a 8).

26. Igualmente, a la luz de las observaciones mencionadas con anterioridad, el Tribunal considera que, por razones de calendario y de compatibilidad con el Tratado, debería suprimirse la propuesta de incluir oficialmente la obtención de las respuestas de los Estados miembros en el procedimiento del Informe Anual y de los informes especiales. Es preciso continuar depositando confianza en el procedimiento de las cartas de sector para conocer el punto de vista de los Estados miembros acerca de los resultados de la fiscalización del Tribunal (véanse los apartados 9 a 19).

27. El Tribunal también propone que el procedimiento y el calendario de las cuentas se modifique, para asegurar que las cuentas presentadas para su control resulten unos documentos exhaustivos y coherentes aprobados por la Comisión (véanse los apartados 20 a 24).

28. Con estas modificaciones, el Tribunal considera que es viable adelantar el calendario, de manera que las observaciones preliminares se transmitan a la Comisión el 1 de julio y el Informe Anual del Tribunal se transmita a las autoridades encargadas de la aprobación de la gestión y las demás instituciones antes del 31 de octubre. La cuarta columna del anexo I contiene la totalidad del calendario propuesto.

29. Por tanto, el Tribunal presenta una nueva redacción del texto de los artículos 127, 128 y 138 a 145 de la propuesta modificada, que figura en el anexo II.

El presente dictamen ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de 21 de febrero de 2002.

Por el Tribunal de Cuentas

Juan Manuel Fabra Vallés

Presidente

(1) Documento de la Comisión, referencia 2000/203 (CNS) - COM(2000) 461 final.

(2) Documento de la Comisión, referencia 2001/0318 (CNS) - COM(2001) 691 final.

(3) Las versiones francesa y española de dicho artículo son más restrictivas, pese al contenido del artículo 248.

(4) El texto francés y el texto español del apartado 1 del artículo 140 de la propuesta repiten palabra por palabra el apartado 3 del artículo 248, pero no así el texto en inglés, lo que da lugar, por razones de traducción a versiones con contenido diferente. Esto constituye un ejemplo de peligro que representa repetir o citar fragmentos del Tratado.

(5) El Tribunal señaló en su Dictamen n° 2/2001 que las disposiciones de este artículo (antiguamente artículo 126 de la propuesta inicial) resultan "demasiado detalladas y desfasadas". La Comisión no explica el motivo de que se hayan mantenido.

(6) Comentarios al apartado 2 del artículo 128, Dictamen n° 2/2001 (DO C 162 de 5.6.2001, p. 1).

(7) N. del T.: "special report" en la versión inglesa de la propuesta modificada de la Comisión pero "observaciones" en la versión española.

(8) Apartado 27 de la sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 10 de julio de 2001 en el asunto C-315/99 P: Ismeri Europa contra Tribunal de Cuentas (Recopilación 2001, p. I-5281): "Procede señalar que las disposiciones que regulan el procedimiento ante el Tribunal de Cuentas no le obligan a comunicar sus proyectos de informe a terceros, en las mismas condiciones en que los comunica a las instituciones comunitarias, ni a publicar tras sus informes las respuestas de los interesados. En efecto, el objeto del procedimiento previsto en los artículos 188 C, apartado 4, del Tratado CE (actualmente artículo 248 CE, apartado 4, tras su modificación) y 206 del Tratado es contribuir a la mejora de la gestión financiera de la Comunidad mediante la transmisión de los informes a las instituciones y la preparación de sus respuestas. Ahora bien, invitar a terceros a participar en dicho procedimiento no contribuiría a alcanzar el objetivo perseguido".

(9) Los sectores del Tribunal se sirven de las llamadas "cartas de sector" para transmitir posibles observaciones a los auditados, antes de la aprobación final por el propio Tribunal. La Comisión recibe copia de todas las cartas de sector y las respuestas de los Estados miembros. Este procedimiento ha sido confirmado y desarrollado por el Comité de Contacto de los Presidentes del Tribunal y de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) de los Estados miembros (véase la Declaración sobre el Tribunal de Cuentas aprobada en la Conferencia de Niza).

(10) Este procedimiento no figura en el Reglamento financiero actual, en el que únicamente se establece que las cuentas definitivas se presentarán antes del 1 de mayo. En la práctica, la Comisión ha presentado cuentas definitivas corregidas tras haber solicitado el acuerdo del Tribunal para hacerlo.

(11) De hecho, ello constituye la práctica habitual: el Informe Anual, que incluye la declaración de fiabilidad, y las cuentas consolidadas definitivas se publican el mismo día, en el Diario Oficial, si bien en ediciones diferentes.

ANEXO 1

PROCEDIMIENTO APLICABLE A LA PRESENTACION DE LAS CUENTAS CONSOLIDADAS Y AL INFORME ANUAL

>SITIO PARA UN CUADRO>

ANEXO II

>SITIO PARA UN CUADRO>