COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO sobre la oportunidad de prorrogar el programa de acción para las aduanas de la Comunidad (Aduana 2007)

1. Introducción

Los programas de acción de la Comunidad para las aduanas (Aduana 2000 [1] y Aduana 2002 [2]) existen desde hace cerca de siete años. El programa Aduana 2002 amplió considerablemente el ámbito de aplicación del programa inicial añadiendo a las acciones previstas en Aduana 2000 los costes de mantenimiento y desarrollo de sistemas informáticos y actividades de formación. El principal objetivo de las acciones emprendidas en el marco de estos programas consiste en garantizar el buen funcionamiento del mercado interior de la Comunidad.

[1] Decisión 210/97/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 19.12.1996 (DO L 33 de 04.02.1997, p. 24), abarca el período comprendido entre el 1 de enero de 1996 y el 31 de diciembre de 2000.

[2] Decisión 105/2000/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 17.12.1999 (DO L 13 de 19.01.2000, p. 1).

La reciente "Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social relativa a una estrategia para la unión aduanera" [3] expone la política aduanera que se sigue actualmente.

[3] COM (2001) 51 final de 08.02.2001.

La Decisión 105/2000 instaba a la Comisión a presentar una comunicación al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la oportunidad de proseguir el programa, eventualmente acompañada de la correspondiente propuesta.

La Comisión concluye que es necesario proponer un nuevo programa "Aduana 2007".

2. el programa Aduana 2002

El programa Aduana 2002 abarcaba el período comprendido entre el 1 de enero de 2001 y el 31 de diciembre de 2002. Constituía una prolongación del primer programa de acción para las aduanas de la Comunidad (Aduana 2000) y sustituía al programa Matthaeus [4].

[4] Programa de acción relativo a la formación de funcionarios de aduanas comunitarios (Decisión 91/341/CEE del Consejo, de 20 de junio de 1991, por la que se aprueba un programa de acción comunitaria en materia de formación profesional de los funcionarios de aduanas (programa Matthaeus), DO L 187 de 13.07.1991, p. 41).

Las principales diferencias entre Aduana 2002 y Aduana 2000 son:

- la integración de actividades de formación (que anteriormente se enmarcaban en el programa Matthaeus) y de proyectos de informatización de las aduanas;

- la instauración de un Grupo de Política Aduanera oficial (que debe concebir un enfoque común de esta política) y de un Comité Aduanas 2002 (en el que se adoptan las medidas de ejecución del programa)

- el aumento del presupuesto del programa que pasa a ascender a 135 millones EUR para el período 1996-2002;

- la prórroga de la duración del programa hasta el 31 de diciembre de 2002;

- la apertura del programa a los países candidatos.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 17 de la Decisión, el programa Aduana 2002 se sometió a una evaluación tras un período de un año y medio, de la que se da cumplida cuenta en un documento de trabajo de la Comisión [5]. A continuación se resumen los principales resultados.

[5] SEC(2001)1329 del 31.07.2001.

3. Evaluación

A. Resumen

El informe provisional de la Comisión sobre el programa Aduana 2002 concluye que los primeros resultados son positivos y alentadores. El programa hace ahora más hincapié en las mejoras prácticas y operativas de lo que lo hacía el programa anterior. El informe destaca también la necesidad de establecer objetivos mensurables más estrictos, combinados con indicadores que muestren los efectos concretos de las distintas actividades.

El informe saluda muy especialmente la nueva estructura de trabajo establecida para la aplicación del programa. Además de la creación del Comité Aduana 2002, se realizaron importantes esfuerzos para instaurar una estrecha y práctica relación de trabajo entre los participantes en las actividades. Esto comenzó con la identificación de cinco ámbitos fundamentales. Los progresos son controlados por grupos de gestión que supervisan y programan los trabajos en cada ámbito y garantizan la coherencia del programa informando al Comité sobre la evolución de la situación.

Las actividades se ralizan usando los distintos instrumentos previstos en el programa, pero se confían en general a grupos de proyecto formados por expertos de los Estados miembros y de la Comisión que rinden cuentas a un grupo de gestión. Esta estructura de trabajo, instaurada en el primer semestre de 2000 tardó algún tiempo en ser plenamente operativa. No obstante, demostró su gran eficacia y su utilidad para gestionar el programa y conseguir resultados. El análisis comparativo (benchmarking) también ha resultado una herramienta muy útil.

Simultáneamente, el Grupo de Política Aduanera, compuesto por los directores generales de aduanas de todos los Estados miembros, prosiguió la elaboración de la política y la estrategia aduaneras, y garantizó así la indispensable coordinación entre los objetivos de tal política, las actividades de Aduana 2002 y su aplicación por parte de las administraciones nacionales.

B. Realizaciones

Los ejemplos que siguen ilustran los resultados obtenidos en los distintos ámbitos de trabajo [6]:

[6] Para más amplia información sobre los resultados del programa hasta ahora, véase el documento "Acciones y realizaciones Aduana 2002" en el sitio Internet de la DG DE FISCALIDAD Y UNIÓN ADUANERA.

Gestión de riesgos

La gestión eficaz de los riesgos, considerada un ámbito problemático por el Tribunal de Cuentas Europeo y prioritaria para el Parlamento Europeo, constituye un instrumento de gran importancia en la lucha contra el fraude. Entre los primeros resultados concretos cabe destacar la creación de un mecanismo y de formularios normalizados que permiten a los Estados miembros intercambiar información sobre los ámbitos que presentan un elevado riesgo.

Una vez acabado, el inventario de los controles aduaneros comunitarios servirá para detectar y tratar a través del programa los aspectos de los controles que plantean problemas. También alertará a los países candidatos sobre los ámbitos que requerirán una atención especial. Se preparado y se está probando un catálogo de indicadores destinados a los agentes económicos. Si la prueba da resultados positivos, este catálogo podría aportar importantes ventajas, reduciendo los costes de cumplimiento gracias a una evaluación más armonizada en toda la Comunidad.

Tecnologías de la información

Este es el área en el que más invierte el programa. Abarca el mantenimiento y el desarrollo de los sistemas informáticos existentes y la creación de nuevos sistemas para satisfacer las nuevas necesidades. Los sistemas están cada vez más normalizados y en muchos casos mejoran los controles, reduciendo los costes ocasionados por el cumplimiento de los requisitos. Las principales acciones realizadas hasta la fecha figuran en diferentes informes, en particular en lo que se refiere a la aplicación del nuevo sistema informatizado de tránsito informatizado (NCTS), que sigue constituyendo una prioridad. [7] La nueva plataforma informática, la interfaz común de la red de comunicaciones y del sistema aduanero (CCN/CSI), en la que se basan el NCTS y otras aplicaciones, mejorará las normas de control y servirá de base a la "aduana electrónica" de la Comunidad ampliada. Este sistema permitirá también transmitir rápidamente a las aduanas situadas en las fronteras exteriores de la Comunidad información sobre los controles y las crisis.

[7] Véase el folleto sobre el tránsito y los informes sobre este tema.

El sistema de difusión de datos (DDS) permite a las empresas acceder en línea a herramientas aduaneras de la Comunidad como el Arancel Integrado (TARIC). Los 2,5 millones de consultas mensuales registradas a dos de las principales fuentes de información proporcionadas por el DDS (TARIC y contingentes arancelarios) muestran bien a las claras el interés que suscita. Esta cifra se alcanzó tras sólo seis meses de funcionamiento del sistema y sigue aún aumentando considerablemente.

Las mejoras aportadas al TARIC, que consta de más de 4000 medidas comunitarias, permiten actualizar la información arancelaria que debe transmitirse diariamente en once lenguas. Actualmente se está trabajando en la conexión con los sistemas informáticos de los países candidatos y en ayudar a estos países en su preparación para la adhesión.

Medición de los resultados

El Parlamento Europeo ha destacado la importancia de este aspecto. Se están examinando las operaciones aduaneras efectuadas por los Estados miembros y las conclusiones obtenidos permiten a los Estados miembros comparar sus resultados con la media comunitaria y mejorar en caso necesario el funcionamiento de sus administraciones.

Cuanto más se extiende la Comunidad, más necesaria se hace una mayor transparencia de las actividades aduaneras. Combinada a la elaboración de normas de control, la valoración de los resultados garantizará el mantenimiento de los niveles de calidad en una Comunidad ampliada.

Transformación del trabajo de las aduanas

Los trabajos emprendidos en el marco del programa deben adaptarse a los cambios exteriores. La acción en materia de "falsificación" muestra la importancia de la cooperación aduanera para frustrar las crecientes amenazas que se ciernen sobre la actividad económica y el empleo en la Comunidad. El programa (gracias a los intercambios, al apoyo a equipos de especialistas, etc.) ha contribuido sin duda a ayudar a los Estados miembros a combatir el problema de la falsificación, que es cada vez más grave. Los resultados indican que en 2000, las aduanas decomisaron en la Comunidad 68 millones de artículos falsificados (frente a 25 millones en 1999) lo que, si se equipara con el valor de los productos legales, se calcula que representa más de 1.500 millones de euros.

Normalización

Además de las numerosas actividades de normalización informática, la elaboración de directrices y recomendaciones ha provocado mejoras que continuarán a medida que vayan terminando más actividades. Entre los aspectos a los que han afectado estas actividades se puede citar la cooperación entre laboratorios aduaneros, la seguridad de los productos, los bienes culturales, los precursores químicos, el establecimiento de protocolos de acuerdo y el estímulo de la utilización de escáneres de rayos X.

Actividades exteriores

Se han realizado numerosas actuaciones exteriores destinadas, en particular, a preparar la ampliación. Se ha prestado una atención especial a la mejora de la capacidad operativa de las administraciones aduaneras de los países candidatos.

Otras actividades exteriores se centraron en estrechar las relaciones con los principales socios comerciales con el fin de mejorar el control, prevenir el fraude y promover el comercio, facilitando los intercambios.

El estudio sobre la interconectividad informática merece una atención especial, ya que se trata de un elemento esencial a la hora de valorar los preparativos de los países candidatos y de determinar si están listos para conectarse a los sistemas comunitarios.

Intercambio de funcionarios y cooperación general entre administraciones aduaneras

La mejor delimitación de los objetivos de los intercambios y su concentración en los ámbitos de mayor prioridad (p. ej., mejora de los controles) y en proyectos específicos (p. ej., lucha contra la falsificación) se han traducido en mejores resultados de este capítulo del programa. Un buen ejemplo es el proyecto RAFAEL de cooperación entre los cinco puertos que suman un 70% del tráfico marítimo de la UE. Este programa prevé intercambios de funcionarios que utilizan escáneres de contenedores y de funcionarios encargados de controles específicos.

Actuaciones en el contexto de la elaboración, el acompañamiento y la aplicación de reformas legislativas

Se han celebrado seminarios para preparar la reforma de los regímenes económicos y una plataforma permanente de contacto con los operadores (grupo de contacto) que funcionará en el marco de la reforma del tránsito, para la que se están coordinando los planes de gestión nacionales. Se ha creado una red de coordinadores del tránsito y se ha organizado un seminario de formación para formadores.

4. Propuesta de un nuevo programa "Aduana 2007"

A. Introducción

- Los prometedores resultados alcanzados hasta ahora por el programa Aduana 2002 indican que redundaría en interés de la Comunidad el proseguir, e incluso ampliar, este programa. Las mejoras que ya se manifiestan en algunos ámbitos esenciales como la informatización, la reforma del tránsito, el análisis de los riesgos y los controles crearán bases más sólidas para luchar contra el fraude y fijar criterios más precisos para las actividades de preadhesión de los países candidatos.

- El programa debería, por una parte, tratar de acelerar la evolución hacia la aduana electrónica y, por otra parte, racionalizar y mejorar el funcionamiento de las aduanas mediante una mayor cooperación y el uso de sistemas modernos.

- Por otra parte, la estructura de trabajo que acaba de instaurarse constituye una buena base sobre la cual elaborar un nuevo programa y garantizar resultados concretos positivos que sean plenamente compatibles con la estrategia aduanera aprobada por el Consejo el 31 de mayo de 2001 [8].

[8] DO C 171 de 15.06.200, p. 1.

- La nueva propuesta se inspira en las realizaciones previas y prevé las mejoras siguientes con relación al programa Aduana 2002:

- Mayor concentración en la preparación para la ampliación y en la lucha contra el fraude;

- Lanzamiento de nuevas iniciativas de informatización con el fin de normalizar las especificaciones y el tratamiento correcto de los intercambios de datos entre agentes económicos y Estados miembros;

- Objetivos y herramientas de trabajo mejor estructurados.

B. Objetivos del nuevo programa

El objetivo principal sigue siendo garantizar que las aduanas apliquen la legislación comunitaria de modo que se mantenga el buen funcionamiento del mercado único en una Comunidad ampliada. Para ello, es necesario garantizar la igualdad de trato en toda la Comunidad, prestar la debida atención a la protección de los intereses de la Comunidad y de los ciudadanos, y esforzarse en favorecer un entorno competitivo para las empresas.

Debe hacerse hincapié en los siguientes elementos:

1. Se debe garantizar que se sigan utilizando el sistema que ya se ha elaborado, basado en el CCN/CSI, y las principales aplicaciones informatizadas como TARIC, NCTS, TQS, etc.

2. La ampliación pronto será una realidad. Es absolutamente necesario proseguir la normalización de los métodos de trabajo actuales y prestar asistencia práctica a los países candidatos. El nuevo programa debería favorecer las normas de control y las directrices destinadas a ayudar a estos países a aplicar la legislación comunitaria.

- Será aún necesario mejorar la informatización para mantener la calidad de los controles en una Comunidad ampliada. También habría que profundizar en el trabajo relacionado con el acceso de los países candidatos a los sistemas comunitarios.

- La asistencia práctica y la formación sobre todos los aspectos de la aplicación de las disposiciones comunitarias por parte de las aduanas (en particular, las del Código Aduanero de la Comunidad) constituirán elementos fundamentales del programa.

3. Deben mejorarse las acciones de lucha contra el fraude.

- Otros elementos importantes del programa son el mejor uso de la gestión de riesgos para orientar los controles sobre los ámbitos de elevado riesgo y la aplicación de los proyectos piloto de intercambio de información sobre riesgos que están actualmente en curso.

- También será importante la mayor cooperación operativa en el marco de proyectos de cooperación entre administraciones aduaneras nacionales como RAFAEL.

4. La reducción de los costes de cumplimiento contribuiría a la creación de un entorno competitivo para las empresas.

- La importancia de los derechos de aduana no deja de reducirse mientras que los gastos de tramitación aduanera ganan en importancia. Debemos evitar que lleguen a ser desproporcionados.

- Los costes de cumplimiento en una Comunidad compuesta por 15 administraciones aduaneras con sistemas informáticos diferentes pueden ser claramente más elevados que los de los principales socios comerciales de la Comunidad. Aunque este punto requiere también modificaciones legislativas, es mucho lo que se puede hacer ya desde el punto de vista operativo mediante la normalización de los datos que deben aportarse, en particular en lo que se refiere a las declaraciones en aduana.

- Se trata, en última instancia de avanzar hacia la aduana sin papel (la "aduana electrónica") en la se transfiere un máximo de datos por medios electrónicos.

5. Las acciones de formación responderán a las necesidades que surjan de las distintas actividades del programa.

Para garantizar un seguimiento correcto de los objetivos, todas las acciones (a excepción de intercambios individuales) serán objeto de una propuesta específica realizada en un formulario normalizado y presentará indicadores mensurables. Por otra parte, las solicitudes de financiación importantes irán acompañadas de un plan de aplicación detallado que indicará los compromisos de las partes.

C. Herramientas del programa

Las herramientas del programa incluirán todas las que se utilizaron en el marco de Aduana 2002 (en particular, los sistemas de intercambio de información y comunicación, los grupos de gestión y grupos de proyecto, los análisis comparativos, seminarios, talleres, etc).

Se informará del desarrollo de todas las acciones a los órganos de gestión pertinentes con el fin de aprovechar plenamente la experiencia adquirida, en beneficio de toda la Comunidad.

D. Financiación del programa

Comunidad

Los costes operativos a cargo de la Comunidad pueden distribuirse en tres categorías: las acciones comunes, las acciones de informatización y las otras acciones.

Las acciones comunes incluyen seminarios, intercambios, seguimiento, análisis comparativos, formación y cualquier otra acción acordada con arreglo al artículo 13. Los gastos vinculados a las acciones comunes deberían ser aproximadamente iguales cada año de duración del programa, aunque es probable que se reduzcan los seminarios en favor de las acciones de seguimiento y de análisis comparativo. El coste de las acciones comunes se calcula en 18,825 millones de euros para toda la duración del programa.

El coste de las acciones de informatización del programa relacionadas con el funcionamiento y la evolución de los sistemas actuales ascenderá a 71,545 millones de euros para el período de cinco años. Las acciones de informatización vinculadas a la elaboración de sistemas destinados a facilitar el intercambio electrónico de información entre las administraciones aduaneras y los agentes económicos sumarán 7,4 millones de euros para el período de cinco años.

Por otra parte, las actividades relativas a la interconexión de los sistemas de países candidatos con los de la Comunidad en el marco del proceso de ampliación y los costes de desarrollo y extensión de los sistemas existentes (en particular, Tránsito y CCN/CSI) para responder a las necesidades de los nuevos Estados miembros se elevarán a 22,74 millones de euros para todo el período de duración del programa.

Las otras acciones incluyen a los grupos de gestión y los grupos de proyecto, que son de una importancia capital para garantizar el funcionamiento eficaz del programa y el buen desarrollo de las actividades exteriores, principalmente las que van dirigidas a los países candidatos. El coste de estas actividades ascenderá a 4,175 millones de euros para los cinco años del programa.

El coste de las medidas exteriores, que consisten en asistencia técnica y formación para terceros países, será de 8,315 millones de euros.

El importe total con cargo al presupuesto de la Comunidad asciende, por tanto, a 133 millones de euros.

Países candidatos

Las condiciones de participación de los países candidatos en el programa Aduana 2002 se rigen por los correspondientes instrumentos jurídicos internacionales, que prevén una prórroga automática si el programa Aduana 2002 se prolonga sin modificación de fondo. Si Aduana 2007 no se considera una prórroga de Aduana 2002, sino un programa que le sucede, será necesario recurrir a nuevos instrumentos jurídicos. No se ha adoptado ninguna disposición sobre el coste de la participación de los países candidatos en el programa, ya que sus contribuciones se tratarán como fondos suplementarios para el programa que deberán destinarse a la participación de los países que hayan decidido participar.

Conviene recordar que varios países candidatos ya están utilizando programas de ayuda de preadhesión para reforzar sus administraciones aduaneras. Es probable que las actividades financiadas por esos programas continúen después de la adhesión. Será, pues, necesaria una estrecha coordinación para evitar la duplicación de actividades.

5. Conclusiones

El informe provisional sobre Aduana 2002 y la reacción de los Estados miembros indican que la nueva estructura de trabajo y el enfoque más operativo que se sigue dan resultados que tienen una incidencia beneficiosa a largo plazo para la Comunidad.

Se justifica un nuevo programa que continé y amplie Aduana 2002:

- para favorecer el empleo, contribuyendo a la creación de un entorno competitivo para las empresas gracias a costes de cumplimiento reducidos;

- para preparar la ampliación y, a continuación, la plena integración de los nuevos Estados miembros, de modo que el conjunto de las administraciones aduaneras de la Comunidad ampliada pueda actuar como una u'nica administración;

- para mejorar la protección del consumidor y los intereses financieros de la Comunidad que garantizan las aduanas.

Estas prioridades para el futuro, así como el apoyo ya manifestado por algunos Estados miembros, hablan en favor de la continuación del trabajo realizado en el marco de Aduana 2002.

En consecuencia, se recomienda adoptar la propuesta de decisión del Parlamento Europeo y del Consejo por la que adopta un plan de acción para las aduanas de la Comunidad (Aduana 2007), que figura adjunta.