ES Diario Oficial de la Unión Europea C 229/98

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones — Un marco de calidad para los servicios de interés general en Europa»

COM(2011) 900 final

2012/C 229/18

Ponente: Jan SIMONS

El 20 de diciembre de 2011 de conformidad con el artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, la Comisión Europea decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la

«Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones - Un marco de calidad para los servicios de interés general en Europa»

COM(2011) 900 final.

La Sección Especializada de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 10 de mayo de 2012.

En su 481o pleno de los días 23 y 24 de mayo de 2012 (sesión del 23 de mayo), el Comité Económico y Social Europeo aprobó por 145 votos a favor, 2 en contra y 7 abstenciones el presente dictamen.

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1 El Comité lamenta profundamente el título de la Comunicación, que resulta confuso y sugiere más de lo que ofrece su contenido. Confuso porque aparentemente, en la Comunicación hay que dar a la expresión «marco de calidad» un significado distinto al de «calidad», el valor común reconocido en el artículo 14 del TFUE en relación con el protocolo 26, un valor que no se aborda en absoluto en la Comunicación como tal ni tampoco sectorialmente.

1.2 El Comité reconoce la necesidad de que se publique esta nota explicativa sobre los servicios de interés general. En la medida en que la Comunicación de la Comisión incluya esta explicación, el Comité la suscribe, sin perjuicio de las observaciones formuladas. En los últimos años, el CESE ha reiterado además la necesidad de unos servicios de interés general de calidad, eficaces y modernos.

1.3 El Comité considera, no obstante, que es indispensable incorporar las nuevas disposiciones del derecho primario sobre los SIG al derecho derivado sectorial y, cuando sea necesario, al derecho derivado transversal.

1.4 La actual crisis económica y financiera ha puesto una vez más de manifiesto el papel central que desempeñan los servicios de interés general a la hora de garantizar la cohesión social y territorial, y no hemos de olvidar que las posibilidades del sector público están sometidas a importantes presiones debido a las decisiones políticas. El Comité reconoce la urgencia de tomar medidas adecuadas a fin de que se mantengan los servicios y se mejore la calidad de los mismos.

1.5 El Comité considera que el marco institucional (artículo 14 del TFUE, Protocolo no 26 y artículo 36 de la Carta de los Derechos Fundamentales) constituye una buena base para ahondar en esta cuestión, pero opina que esta Comunicación todavía no contiene el enfoque coherente y específico de los servicios de interés general que es necesario.

1.6 El Comité considera que la prestación y la financiación de servicios de interés económico general es un asunto de los Estados miembros, a través de la legislación sectorial que permite adoptar soluciones a medida, mientras que la posibilidad de que la UE legisle se limita sobre todo al establecimiento de las condiciones económicas y financieras esenciales y al control de los fallos evidentes.

1.7 El Comité defiende que, en la revisión de la legislación sectorial que incluya obligaciones de servicio universal, es necesario un continuo examen, en cooperación con las partes interesadas y la sociedad civil, sobre la base de las nuevas disposiciones del derecho primario, de la evolución de las necesidades de los usuarios y de los cambios tecnológicos y económicos. El Comité opina que en esta revisión debería seguirse un enfoque que prestara atención no sólo al empleo sino también a la cohesión social y territorial, porque hasta ahora se han descuidado estos aspectos.

1.8 El Protocolo no 26 recalca la competencia de los Estados miembros para prestar, encargar y organizar servicios no económicos de interés general. El Comité considera que, por consiguiente, los Estados miembros son los primeros responsables de la evaluación de estos servicios a escala nacional, regional o local, y que la única obligación de la Comisión es compartir las mejores prácticas y controlar estos servicios conforme a los principios generales de los tratados de la UE.

1.9 El Comité valora que, en su Comunicación, la Comisión haga un intento por explicar los conceptos básicos utilizados en los debates sobre los servicios de interés general, que afectan directamente a clientes y usuarios, es decir, a los ciudadanos en general. Por desgracia, no lo hace de forma completa. En opinión del Comité, la definición de servicio de interés general (SIG) debería incluir algo más que la referencia a la existencia de un mercado. Como, por ejemplo, la toma de decisiones democráticamente legitimada en los Estados miembros. Es conveniente realizar una consulta amplia y elaborar de nuevo una lista de conceptos, que no dé margen de interpretación en las diferentes versiones lingüísticas, a fin de evitar las interpretaciones erróneas.

1.10 El Comité está de acuerdo en aumentar la claridad y la seguridad jurídica de las normas de la UE aplicables a los servicios de interés económico general. Lo mismo puede decirse de la publicación de las «Guías» de la Comisión, sobre todo si se elaboran de forma adecuada con expertos a fin de lograr una mejor comprensión y aplicación de estas normas.

1.11 En lo que respecta a garantizar el acceso a los servicios esenciales como los servicios postales, los servicios bancarios básicos, el transporte público, la energía y las comunicaciones electrónicas, el Comité considera que ha de existir un derecho de acceso universal, en especial para los clientes vulnerables, como las personas discapacitadas o las personas que viven por debajo del umbral de pobreza. Sobre la base del sistema jurídico vigente, los Estados miembros deben decidir permanentemente, con conocimiento de causa y bajo la supervisión de Comisión, si estos servicios han de seguir siendo públicos o bien deben dejarse (en parte) en manos del mercado bajo estrictas condiciones.

1.12 El Comité opina que la presente Comunicación tendría que haber prestado más atención a los servicios sociales, sanitarios y para el empleo de interés general. Pide a la Comisión que intensifique su labor en el ámbito de la especificación de los servicios de interés general. El Comité, al igual que la Comisión, considera crucial el papel de los servicios sociales de interés general en la UE, en ámbitos como la asistencia sanitaria, la asistencia infantil, los cuidados para los mayores, la asistencia a las personas discapacitadas, la vivienda social y los servicios para el empleo.

1.13 El Comité pide a la Comisión que presente rápidamente propuestas en relación con el fomento de iniciativas cualitativas, en especial para los servicios sociales de interés general, debido al hecho de que en esta Comunicación apenas se les presta atención, y porque la demanda de estos servicios aumenta mientras que su financiación es cada vez más problemática. Además, la Comisión debe seguir desarrollando la aplicación de un marco europeo voluntario de calidad de los servicios sociales a escala de los Estados miembros.

2. Introducción

2.1 Con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa se han introducido nuevas disposiciones en relación con los servicios de interés general, en concreto el artículo 14 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) y el Protocolo no 26 en relación con la interpretación del concepto «valores comunes» en el artículo 14 del TFUE, así como sobre los servicios no económicos de interés general. Además, se ha conferido al artículo 36 de la Carta de los Derechos Fundamentales el mismo valor jurídico que los Tratados.

2.2 Por otra parte, la prolongada crisis económica y financiera deja claro el papel central que desempeñan los servicios de interés general a la hora de garantizar la cohesión social y territorial y el efecto que tiene la crisis en el sector público. Los estudios demuestran que los «servicios públicos», que no se limitan a los SIG, representan el 26 % del PIB de los 27 Estados miembros de la UE, mientras que dan trabajo al 30 % de los trabajadores europeos.

2.3 Estas son las principales razones por las que la Comisión ha decidido publicar la Comunicación objeto de examen.

3. Contenido del documento de la Comisión

3.1 La Comisión considera que el marco de calidad debe garantizar que en años venideros el marco reglamentario a escala de la UE siga consolidando la dimensión social del mercado único para tener en cuenta mejor la naturaleza específica de estos servicios y hacer frente al reto de prestarlos de tal manera que incorporen los valores de calidad, seguridad y asequibilidad, igualdad de trato, acceso universal y derechos de los usuarios reconocidos en el Protocolo.

3.2 La Comisión constata que con los años, la demanda de servicios de interés general y la forma en que se prestan han cambiado significativamente. Según la Comisión, los servicios que antes prestaba el gobierno central se delegan ahora cada vez más en órganos públicos de nivel inferior o en el sector privado, a través de una legislación específica.

3.3 La tendencia mencionada en el punto 3.2 se ve impulsada por los procesos de liberalización, los cambios de las políticas gubernamentales y los cambios en las necesidades y expectativas de los usuarios. Y dado que muchos de estos servicios son de naturaleza económica, se les aplican las normas sobre mercado interior y competencia «en la medida en que la aplicación de dichas normas no se opone a la ejecución, de derecho o de hecho, de las tareas concretas que tienen atribuida».

3.4 Pese a la preocupación por el impacto de estas normas en los servicios, en particular en los servicios sociales, la Comisión está convencida de que estas normas pueden aplicarse de tal modo que tengan en cuenta las necesidades específicas y mejoren la prestación de los servicios, por supuesto con la necesaria flexibilidad.

3.5 El marco de calidad presentado por la Comisión se compone de tres líneas de acción, que no obstante la Comisión no desarrolla en propuestas concretas.

4. Observaciones generales

4.1 El Comité lamenta profundamente el título de la Comunicación, que resulta confuso y sugiere más de lo que ofrece su contenido. Confuso porque aparentemente, en la Comunicación hay que dar a la expresión «marco de calidad» un significado distinto al de «calidad», el valor común reconocido en el artículo 14 del TFUE en relación con el protocolo 26, un valor que no se aborda en absoluto en la Comunicación como tal ni tampoco sectorialmente. Lo mismo puede decirse de otros valores como la calidad, seguridad, asequibilidad, igualdad de trato, acceso universal y derechos de los usuarios.

4.2 Muy grave es asimismo la ausencia de un estudio de impacto en la Comunicación, pues son muy discutibles las afirmaciones y constataciones de la Comisión, como las expresadas en el punto 3.2. Por ejemplo, según el Comité y los expertos, desde siempre ha habido una oferta regional y local de estos servicios.

4.3 El Comité suscribe la necesidad de que se publique esta nota explicativa para los servicios de interés general. En anteriores dictámenes (1) ya se ha señalado la necesidad de unos servicios de interés general eficientes, modernos, accesibles y asequibles, al ser uno de los pilares del modelo social europeo y de la economía de mercado social, y de prestarles una atención continua, sobre todo ahora que la crisis económica y financiera asola a Europa.

4.4 En este sentido, el Comité apoya la actuación de la Comisión y la alienta a seguir trabajando para que se reconozcan los rasgos específicos de los servicios sociales de interés general, por ejemplo en la legislación sobre las ayudas estatales y los servicios para el empleo.

4.5 El Comité considera, no obstante, que es indispensable incorporar las nuevas disposiciones del derecho primario sobre los SIG al derecho derivado sectorial y, cuando sea necesario, al derecho derivado transversal.

4.6 El Comité opina que esta Comunicación debería haber dedicado más atención a los servicios sociales y sanitarios de interés general. Por ello pide a la Comisión que intensifique su labor en el ámbito de la especificación de los servicios sociales de interés general. Por otra parte quiere señalar que también puede haber otros servicios de interés general, no mencionados por la Comisión, en los sectores de la cultura, la enseñanza, los entes públicos de radiodifusión, etc. El Comité, al igual que la Comisión, considera crucial el papel de los servicios sociales de interés general en la UE, en particular, en los sectores de la sanidad, la asistencia infantil, los cuidados para los mayores, la asistencia a las personas discapacitadas, la vivienda social y los servicios para el empleo.

4.7 La introducción de nuevas disposiciones con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el artículo 14 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) y el Protocolo no 26 sobre los servicios de interés general, así como el artículo 36 de la Carta de los Derechos Fundamentales al que se ha conferido el mismo valor jurídico que los Tratados, ha permitido a la Comisión agrupar todas las iniciativas que ha desarrollado en relación con los servicios de interés general. El Comité considera que se trata de una iniciativa valiosa, aunque hay que señalar que esta Comunicación todavía no incluye el enfoque coherente y específico de los servicios de interés general —como el acceso a los servicios— que es necesario. Por ello pide a la Comisión que presente propuestas concretas.

4.8 El artículo 14 del TFUE crea la posibilidad de que la Unión legisle en el ámbito de los servicios de interés económico general estableciendo los principios y condiciones, en particular económicas y financieras, que les permitan cumplir su cometido. Del contexto del artículo se evidencia según el Comité que no se hace referencia a las condiciones del propio servicio, pues son las autoridades nacionales las que las establecen, sino a las condiciones marco y sectoriales en los ámbitos de competencia de la UE (en este contexto por autoridades nacionales se entiende las autoridades centrales, regionales y locales).

4.9 Este artículo evidencia asimismo que la organización, la prestación y la financiación de estos servicios corresponde a las autoridades de los Estados miembros. Un criterio que el Comité ha defendido siempre. La Comisión debería seguir desarrollando los conocimientos que tiene de estos servicios a escala nacional para poder juzgar sobre su aplicación de las normas de la UE.

4.10 La Comisión afirma que seguirá examinando la necesidad de revisar la legislación sectorial vigente que incluya obligaciones de servicio universal y la posible necesidad de crear nuevas obligaciones de servicio universal en otros sectores. El Comité quiere señalar que es necesario que este examen continuo se lleve a cabo sobre la base de las nuevas disposiciones del derecho primario, de la evolución de las necesidades de los usuarios y de los cambios tecnológicos y económicos, en colaboración con las partes interesadas y la sociedad civil, sobre todo en lo que respecta a averiguar la necesidad de nuevas obligaciones de servicio universal en otros sectores. El parecer del Comité a este respecto ya quedó reflejado en un anterior dictamen (2).

4.11 El artículo 1 del Protocolo no 26 establece los principios básicos aplicables a los servicios de interés económico general y el artículo 2 las competencias de los Estados miembros para prestar, encargar y financiar servicios no económicos de interés general. El Comité considera que, por consiguiente, los Estados miembros son los primeros responsables de las evaluaciones de los servicios mencionados en el artículo 2 a nivel nacional, regional o local; la tarea de la Comisión Europea es controlar si estos servicios cumplen los principios generales de los Tratados de la UE, en el marco del control de errores manifiestos.

4.12 El Comité valora el intento de la Comisión de explicar los diferentes conceptos utilizados en debates sobre los servicios de interés general. Por desgracia, la Comisión ofrece una explicación incompleta y parcialmente incorrecta. Por ejemplo, no se aclara bien el significado y el lugar que ha de ocupar el concepto de «servicios esenciales» y cabe preguntarse si, en la versión neerlandesa, «onmisbaar» (p. 3, 2o guión) es igual a «essentieel». Además, la enumeración de las obligaciones específicas del servicio público universal no es completa. La propia Comunicación de la Comisión contiene un ejemplo de la confusión: en el título y la primera frase del segundo guión se habla de «servicios esenciales», pero en el texto que sigue a dicho título se habla de «obligaciones del servicio público universal». La Comisión no ha de rehuir la asistencia de renombrados expertos sobre este tema para formular de forma unívoca los conceptos básicos utilizados en el ámbito de los SIG.

4.13 Conviene asimismo señalar que entre las diferentes versiones lingüísticas existe margen para la interpretación, y no solo en la lista de conceptos básicos. Cabe preguntarse, por ejemplo, si con el uso de conceptos como «acceso universal» junto a «servicio universal», «servicio público» junto a «obligaciones de servicio público» y «misión de servicio público» no se aludirá cada vez a algo distinto. Un ejemplo típico de la confusión es que, en el apartado de «conceptos básicos», la Comisión afirma que no seguirá utilizando el término servicio público en su Comunicación, pero ya en el cuarto párrafo dice «…, facultan a servicios públicos concretos para cumplir sus misiones».

4.14 Por ello es conveniente realizar una amplia consulta sobre todas estas cuestiones y elaborar una nueva lista de conceptos, a fin de evitar las interpretaciones erróneas, teniendo en cuenta las diferencias en los sistemas sociales de los Estados miembros.

5. Observaciones específicas

5.1 El Comité considera que el enfoque, en forma de tres líneas de acción indicadas en el punto 3.5 que ha utilizado la Comisión a la hora de elaborar esta Comunicación, ofrece un buen marco para su ulterior profundización.

5.2 La primera línea de acción tiene que ver con aumentar la claridad y la seguridad jurídica de las normas de la UE aplicables a los servicios de interés económico general. Es evidente que el Comité la considera positiva, puesto que es algo que defiende desde hace años. Lamentablemente, el Comité constata que no se han formulado propuestas concretas.

5.3 En lo que respecta a las revisiones de las normas sobre ayudas estatales a los servicios de interés económico general, la Comisión ya ha aprobado o propuesto las siguientes adaptaciones:

5.3.1 Una nueva Comunicación que profundiza en los problemas de interpretación que se plantean a escala nacional, regional o local.

5.3.2 Ampliación del número de servicios sociales exentos del procedimiento de notificación previa y evaluación por parte de la Comisión, cuando se cumplan algunas condiciones básicas. Además de los hospitales y viviendas sociales, esta lista incluye los servicios de interés económico general que cubran necesidades sociales en lo que se refiere a la asistencia sanitaria y atención de larga duración, la asistencia infantil, el acceso al mercado de trabajo y la reintegración en el mismo y la atención sanitaria y la inclusión social de los grupos vulnerables.

5.3.3 Un control mayor y más específico de las grandes medidas de ayuda que pueden tener un impacto significativo en el funcionamiento del mercado interior.

5.3.4 Una nueva norma de minimis destinada específicamente a los servicios de interés económico general que excluirá la existencia de ayuda y, por consiguiente, la necesidad del control de la Comisión para importes de ayuda de hasta 500 000 EUR durante un periodo de tres años. Para determinados sectores, en particular, el transporte y la radiodifusión pública, se seguirán aplicando normas sectoriales especiales.

5.4 En las propuestas de la Comisión en relación con la reforma de las normas sobre contratación pública y concesiones para lograr una mayor calidad de la prestación de los servicios de interés económico general, cabe destacar los siguientes aspectos:

5.4.1 Se aplicará un régimen independiente –más sencillo– a los servicios sociales y sanitarios, que tendrá en cuenta sus características y funciones específicas. Se les aplicarán unos umbrales más elevados y solo tendrán que cumplir las obligaciones de transparencia y de igualdad de trato. Se promueve el uso del criterio de la oferta «más ventajosa económicamente» (de acuerdo con la Comisión Europea, el concepto de «oferta más ventajosa económicamente» cubre asimismo los aspectos sociales y medioambientales).

5.4.2 Habrá una mayor seguridad jurídica sobre la manera en que se aplican las normas de contratación pública de la UE a las relaciones entre las autoridades públicas. Aquí se hace referencia al reciente dictamen del Comité sobre la «Contratación pública y contratos de concesión».

5.5 El Comité está muy satisfecho con la publicación de las «Guías» de la Comisión, sobre todo cuando se elaboran con ayuda de renombrados expertos, para lograr una mejor comprensión y aplicación de las normas de la UE en materia de servicios de interés económico general.

5.6 La segunda línea de acción tiene que ver con garantizar el acceso a los servicios esenciales, en relación con lo cual la Comisión intenta mantener un equilibro entre por un lado ceder a la necesidad de más competencia y por otro el acceso de todo ciudadano a unos servicios esenciales de calidad y asequibles, como por cierto ya se detallaba en el correspondiente Libro Blanco de 2004.

5.7 En este contexto, la Comisión menciona los siguientes ejemplos de servicios esenciales: los servicios postales, los servicios bancarios básicos, el transporte público (de personas), la energía y las comunicaciones electrónicas. Remitiéndose al punto 4.6, el Comité parte del supuesto de que esta enumeración no es limitativa. El Comité considera que los ejemplos mencionados también son servicios esenciales que han de ser asequibles y deben incluir un derecho universal de acceso. Sobre todo para las personas que necesitan protección y apoyo como los discapacitados y las personas que sufren pobreza y exclusión. En caso de conflicto con las normas en materia de competencia, prevalecerá el interés general.

5.8 La tercera línea de acción tiene que ver con fomentar iniciativas de calidad, en particular, para los servicios sociales, cuya demanda aumenta en la sociedad y cuya financiación es cada vez más problemática debido por un lado a la crisis financiera y por otro al envejecimiento de la población.

5.9 El Comité recuerda en primer lugar que sigue a la espera de la Comunicación sobre servicios sanitarios, que la Comisión había prometido en relación con los servicios sociales de interés general.

5.10 Como ejemplos de esta tercera línea de acción, la Comisión recalca cuatro iniciativas. El Comité quiere señalar en relación con estas iniciativas que tres de las cuatro guardan relación con iniciativas que se pusieron en marcha anteriormente. Por ello, las ayudas del programa Progress para nuevos proyectos transnacionales no puede guardar relación únicamente con la ejecución de marcos de calidad voluntarios, sino que también debe tratar los resultados de los proyectos.

5.11 El Comité acoge favorablemente el énfasis puesto por la Comisión en que los contratos de adjudicación pública se atribuyan al «menor coste para la colectividad», y no necesariamente a la oferta de precio más bajo. Este enfoque resulta particularmente importante para conseguir la combinación óptima de política social y servicios para el empleo, que ejercen entre sí una influencia notable. No obstante, el aspecto social de la contratación debe reforzarse en el conjunto de la sociedad.

Bruselas, 23 de mayo de 2012. El Presidente del Comité Económico y Social Europeo Staffan NILSSON

(1) DO C 48 de 15.2.2011, pp. 77-80; DO C 128 de 18.5.2010, pp. 65-68; DO C 162 de 25.6.2008, pp. 42-; DO C 309 de 16.12.2006, pp. 135-141.

(2) DO C 48 de 15.2.2011, pp. 77-80.