Recomendación de RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO encaminada a poner fin a la situación de déficit público excesivo de España /* COM/2012/0397 final */





Recomendación de RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO encaminada a poner fin a la situación de déficit público excesivo de España EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA, Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) y, en particular, su artículo 126, apartado 7, Vista la recomendación de la Comisión Europea, Considerando lo siguiente: (1) Con arreglo al artículo 126 del TFUE, los Estados miembros deben evitar déficits públicos excesivos. (2) El Pacto de Estabilidad y Crecimiento tiene por objetivo lograr unas finanzas públicas saneadas como medio de reforzar las condiciones para la estabilidad de precios y para un crecimiento fuerte, sostenible y generador de empleo. (3) El 27 de abril de 2009, el Consejo, de conformidad con el artículo 104, apartado 6, del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (Tratado CE), declaró la existencia de un déficit excesivo en España y, con arreglo al artículo 104, apartado 7, del Tratado CE y al artículo 3 del Reglamento (CE) nº 1467/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo, dirigió a este país una recomendación para su corrección en 2012 a más tardar. (4) El 2 de diciembre de 2009, el Consejo, de conformidad con el artículo 3, apartado 5, del Reglamento (CE) nº 1467/97 del Consejo decidió que se habían tomado medidas eficaces y que, tras la adopción de dicha recomendación, habían aparecido factores económicos adversos e inesperados con importantes efectos desfavorables sobre la hacienda pública. Como consecuencia de ello, el Consejo decidió adoptar una recomendación revisada con arreglo al artículo 126, apartado 7, del TFUE, por la que se instaba a España a poner fin a su situación de déficit excesivo en 2013 a más tardar. Con objeto de situar el déficit público por debajo del valor de referencia del 3% del PIB en 2013 a más tardar se recomendó un ajuste presupuestario anual medio «superior al 1,5% del PIB» en el periodo 2010-2013. Para el cálculo del esfuerzo presupuestario anual medio, se tomó como punto de partida el déficit anunciado para 2011 en las previsiones del otoño de 2009 de los servicios de la Comisión. A continuación se calculó el esfuerzo presupuestario total necesario para alcanzar el objetivo de déficit nominal del 3% del PIB dentro del plazo fijado, suponiendo una eliminación gradual de la brecha de producción de aquí a 2015. (5) El 15 de junio de 2010, la Comisión concluyó que España había tomado medidas eficaces para seguir la recomendación del Consejo de 2 de diciembre de 2009 de situar su déficit público por debajo del valor de referencia del 3% del PIB y consideró que no era necesaria ninguna otra medida en el marco de la aplicación del procedimiento de déficit excesivo. (6) De conformidad con el artículo 3, apartado 5, del Reglamento (CE) nº 1467/97, el Consejo, partiendo de una recomendación de la Comisión, puede decidir adoptar una recomendación revisada con arreglo al artículo 126, apartado 7, del TFUE, si se han tomado medidas eficaces y, tras la adopción de la recomendación, aparecen factores económicos adversos e inesperados con importantes efectos desfavorables sobre la hacienda pública. La aparición de factores económicos adversos e inesperados con importantes efectos desfavorables sobre la hacienda pública ha de evaluarse teniendo en cuenta las previsiones económicas subyacentes a la recomendación del Consejo. (7) De conformidad con el artículo 126, apartado 7, del TFUE y el artículo 3 del Reglamento (CE) nº 1467/97, el Consejo debe dirigir recomendaciones al Estado miembro de que se trate para que este ponga fin a la situación de déficit excesivo en un plazo determinado. La recomendación del Consejo debe establecer un plazo máximo de seis meses para que el Estado miembro tome medidas eficaces encaminadas a corregir el déficit excesivo. Por otra parte, en una recomendación relativa a la corrección del déficit excesivo, el Consejo debe exigir el logro de objetivos presupuestarios anuales que, teniendo en cuenta la previsión en que se basa la recomendación, sean compatibles con una mejora anual mínima del saldo presupuestario estructural (saldo ajustado en función del ciclo excluidas las medidas puntuales y otras medidas de carácter temporal) equivalente como mínimo al 0,5% del PIB, como valor de referencia. (8) Tras registrar una contracción significativa en 2009, cuando el PIB real disminuyó un 3,7%, la actividad económica siguió disminuyendo en 2010, aunque solo un 0,1%. La economía española volvió a crecer en 2011 (0,7%) gracias al dinamismo de las exportaciones, impulsadas por la mejora de la competitividad de la economía, y a la contracción de las importaciones, en un contexto de atonía de la demanda interna. Sin embargo, según las previsiones más recientes de los servicios de la Comisión relativas a las perspectivas económicas de España para 2012-2013 —que constituyen la actualización de las previsiones de la primavera de 2012 con la incorporación de las medidas presupuestarias adoptadas a finales de mayo de 2012 a nivel regional y de la evolución económica y presupuestaria más reciente—, España probablemente entrará en un periodo de recesión, con una disminución del PIB en 2012 y 2013. El desapalancamiento del sector público y privado y el alto nivel de desempleo constituyen un pesado lastre para la demanda interna. Por otra parte, la degradación del contexto internacional impide a la demanda externa compensar la debilidad de la demanda interna, lo que implica una contracción de la economía española. (9) El déficit de las administraciones públicas alcanzó el 9,3% del PIB en 2010, frente al 11,2% en 2009. La mejora del saldo presupuestario estuvo impulsada por recortes del gasto total y un aumento de los ingresos totales, fruto principalmente de medidas discrecionales. En 2011, el resultado de déficit fue significativamente peor que el previsto, situándose en el 8,5% del PIB frente a un objetivo del 6% del PIB. El 17 de mayo de 2012, España informó a Eurostat de que el déficit de las administraciones públicas en 2011 podría revisarse al alza en aproximadamente el 0,4% del PIB, debido a nuevos datos sobre algunas partidas de gasto de las Comunidades Autónomas que no se habían incluido en la notificación realizada en marzo de 2012 en el marco del PDE. Alrededor de dos terceras partes del desvío presupuestario de 2011 era imputable a las Comunidades Autónomas, mientras que la Administración central y la seguridad social registraron desvíos mucho más pequeños. El desvío presupuestario se explica principalmente por unos ingresos inferiores a los previstos, debido a unas condiciones económicas menos favorables que las previstas en el programa de estabilidad de 2011 y a una composición del crecimiento menos generadora de ingresos tributarios, mientras que los excesos en los gastos fueron limitados. (10) Según la actualización de las previsiones de la primavera de 2012 de los servicios de la Comisión, el déficit público será del 6,3% del PIB en 2012, frente a una previsión de déficit equivalente al 5,3% del PIB contenida en el programa de estabilidad de 2012 y en el proyecto de presupuesto para 2012. Este déficit se basa en medidas encaminadas a aumentar los ingresos, principalmente con subidas de la imposición directa, mediante, por ejemplo, modificaciones del impuesto sobre la renta y del impuesto de sociedades, y una amnistía fiscal. Algunas de estas medidas se han presentado como medidas de carácter temporal, como el aumento del impuesto sobre la renta (que se limita a 2012 y 2013), o tendrán una incidencia puntual, como la modificación del sistema de plazos del impuesto de sociedades en 2012, y la amnistía fiscal. En el proyecto de presupuesto y en el programa de estabilidad se prevé una disminución del gasto total, como consecuencia de importantes recortes en los gastos de capital y en los gastos corrientes, principalmente en los sectores de sanidad y educación a nivel de las Comunidades Autónomas. El desvío previsto respecto del objetivo en 2012 está principalmente asociado a la previsión de menores ingresos, especialmente de la seguridad social, y de aumento de los gastos sociales, debido a unas peores perspectivas macroeconómicas, a una composición del crecimiento menos generadora de ingresos tributarios y a un deterioro más pronunciado del mercado laboral. Estas previsiones presupuestarias siguen sometidas a importantes riesgos. Una mayor agravación de la crisis económica y los riesgos derivados de la aplicación de las medidas a nivel regional, debido al hecho de que muchas medidas presupuestarias solo se aplicarán durante una parte del año, podrían implicar un desvío aún mayor. El necesario reequilibrio de la economía española, que está teniendo lugar en favor del sector de bienes y servicios exportables y en detrimento del sector de bienes y servicios no exportables, también conlleva el riesgo de que el crecimiento económico sea menos generador de ingresos tributarios. Los resultados presupuestarios más recientes, relativos a los primeros meses de 2012, apuntan a la continuación de la presión a la baja de los ingresos e indican la necesidad de aplicar sin demora nuevas medidas estructurales. (11) Según la actualización de las previsiones de la primavera de 2012 de los servicios de la Comisión, y con la hipótesis de mantenimiento de la política económica y la previsión de que el PIB real disminuya un 0,3% respecto del año anterior, se prevé un déficit público del 6,1% del PIB en 2013, frente al objetivo inicial del 3% del PIB. El programa de estabilidad de 2012 prevé un considerable aumento de los ingresos procedentes de los impuestos sobre la producción y las importaciones, que aún no se apoya en medidas concretas y que se espera quede parcialmente contrarrestado por una reducción de los impuestos sobre las rentas del trabajo. El programa también incluye recortes de los gastos —hasta ahora no especificados plenamente— particularmente en las áreas de educación y sanidad a nivel de las Comunidades Autónomas. Para 2014 y 2015, el mayor saneamiento previsto no se apoya suficientemente en medidas que permitan alcanzar el objetivo de déficit propuesto y se incluyen pocas medidas concretas en el programa de estabilidad. (12) Según la actualización de las previsiones de la primavera de 2012 de los servicios de la Comisión, el déficit estructural fue del 8,7%, el 7,3% y el 7,0% del PIB en 2009, 2010 y 2011, respectivamente, y se espera que alcance el 4,3% del PIB en 2012. Esto implica un ajuste presupuestario medio del 1,5% del PIB entre 2010 y 2012, cifra en consonancia con el ajuste presupuestario anual medio mínimo «superior al 1,5% del PIB» que exige el Consejo para el periodo 2010-2013. Corrigiendo los datos para tener en cuenta la variación del escenario macroeconómico entre la fecha de las previsiones en que se basaban las recomendaciones del Consejo de 2 de diciembre de 2009 y la fecha de las previsiones actuales, el esfuerzo presupuestario anual medio que se estima necesario para el periodo 2010-2012 sería superior en 0,5 puntos porcentuales del PIB. Así pues, España ya ha tomado medidas eficaces en relación con la senda para el déficit estructural hasta 2012. (13) Según las previsiones del otoño de 2009 de los servicios de la Comisión, en las que se basó la recomendación emitida por el Consejo el 2 de diciembre de 2009 con arreglo al artículo 126, apartado 7, del TFUE, se esperaba que la economía española se contrajera un 0,8% en 2010 y creciera un 1% en 2011. Los años 2012 y 2013 no entraban en el periodo de previsión, pero con la hipótesis de eliminación gradual de la amplia brecha de producción negativa en el periodo hasta 2015, para 2012 y 2013 se preveía un crecimiento superior al de 2011. El PIB real observado en 2010 y 2011 fue ligeramente más favorable que el contemplado en las previsiones del otoño de 2009. Sin embargo, la composición del crecimiento económico fue menos generadora de ingresos tributarios de lo previsto, ya que la contribución acumulada de la demanda interna en 2010 y 2011 fue de –2,7 puntos porcentuales del PIB, frente a una previsión de –1,1 puntos porcentuales, debido a una reducción del tamaño del sector de bienes y servicios no exportables más rápida de lo previsto. Los resultados de la actualización de las previsiones de la primavera de 2012 de los servicios de la Comisión para 2012 y 2013 muestran que la economía española probablemente tendrá que afrontar importantes factores adversos no contemplados en las previsiones del otoño de 2009. Aunque estas previsiones suponían tasas de crecimiento claramente superiores al 1% anual en 2012 y 2013, las previsiones más recientes apuntan a unas tasas de crecimiento del –1,9% y el –0,3%, respectivamente, con la hipótesis de mantenimiento de la política económica. Por otra parte, la demanda externa neta probablemente seguirá ocupando un lugar preponderante en la composición del crecimiento, lo que implicaría el mantenimiento de los efectos negativos sobre los ingresos tributarios. (14) La deuda pública bruta aumentó hasta el 68,5% del PIB en 2011 y, según la actualización de las previsiones de la primavera de 2012 de los servicios de la Comisión, aumentará al 80,9% del PIB en 2012 y al 86,8% en 2013, con la hipótesis de mantenimiento de la política económica, con lo cual se rebasaría el valor de referencia del Tratado en todos los años. Este aumento del ratio de deuda está causado principalmente por los mayores pagos de intereses y, en menor medida, por la dinámica del déficit primario. En 2012, el ajuste stock-flujo será considerable, contribuyendo en 5,4 puntos porcentuales del PIB al aumento y estando asociado al plan de liquidar las facturas de los proveedores de los organismos públicos y a otras operaciones pendientes. Los riesgos asociados al escenario macroeconómico y a los objetivos presupuestarios, así como a medidas de rescate financiero adicionales, pueden contribuir a un mayor aumento de la deuda pública. (15) La situación presupuestaria se ha deteriorado substancialmente respecto al momento en que se elaboró la anterior recomendación del Consejo, debido a unas perspectivas económicas que son peores de lo previsto y además vienen acompañadas de una disminución de la importancia de la recaudación tributaria en la composición del crecimiento. Por otra parte, la considerable contracción de la economía está afectando al empleo y al desempleo de forma muy negativa. Ello está teniendo efectos negativos tanto para los ingresos como para los gastos, con una reducción de las cotizaciones sociales y un mayor volumen de transferencias sociales. Por consiguiente, teniendo en cuenta todos estos factores, y particularmente el acusado deterioro de las perspectivas presupuestarias ocurrido desde que el Consejo emitiera su recomendación inicial conforme al artículo 126, apartado 7, del TFUE, está justificado ampliar en un año el plazo para la corrección del déficit excesivo. (16) La concesión de un año adicional para la corrección del déficit excesivo implica la obligación de lograr los objetivos intermedios de déficit del 6,3% del PIB en 2012, el 4,5% del PIB en 2013 y el 2,8% del PIB en 2014. Sobre la base de la actualización de las previsiones de la primavera de 2012 de los servicios de la Comisión, la mejora del saldo presupuestario estructural que requiere el logro de estos objetivos de déficit es del 2,7% del PIB en 2012, el 2,5% del PIB en 2013 y del 1,9% del PIB en 2014. Teniendo en cuenta los recientes resultados presupuestarios relativos a los primeros meses de 2012, serán necesarias medidas adicionales para alcanzar el objetivo de déficit en 2012. Habrá que seguir de cerca la situación y adoptar nuevas medidas correctoras rápidamente en caso de que se produzcan nuevos desvíos. (17) Teniendo en cuenta las fuertes presiones del mercado sobre la deuda soberana española, es necesario sostener la credibilidad del esfuerzo de saneamiento adoptando en julio de 2012 a más tardar el plan presupuestario plurianual para 2013-2014 anunciado. Ello requiere especificar en detalle todas las medidas necesarias para alcanzar los objetivos presupuestarios en 2013 y 2014 y acelerar la reducción del déficit si las condiciones económicas o presupuestarias resultan mejores de lo previsto. La importancia de actuar en el momento oportuno a fin de evitar el riesgo de futuros desvíos justifica el plazo más corto de tres meses para la adopción de medidas eficaces. (18) El 10 de julio, el Consejo adoptó recomendaciones dirigidas a España, la primera de las cuales se basa, en particular, en la evaluación del programa nacional de reforma de España y del programa de estabilidad para 2012-15. Esta recomendación propugna la aplicación rigurosa de la Ley de Estabilidad Presupuestaria y la adopción de estrictas medidas presupuestarias por las Comunidades Autónomas, lo que atenuaría los riesgos de desvío presupuestario de estas. Teniendo en cuenta la naturaleza descentralizada de la hacienda pública española, es fundamental un fuerte marco presupuestario e institucional. Este marco puede reforzarse también creando una institución presupuestaria independiente con la misión de controlar la política presupuestaria y proporcionar análisis y asesoramiento en este ámbito. El cumplimiento de los objetivos presupuestarios por las administraciones de las Comunidades Autónomas —teniendo en cuenta su comportamiento poco satisfactorio en fechas recientes— junto con una mayor sensibilidad de los ingresos respecto del ajuste estructural en curso, la incertidumbre acerca de los ingresos que pueda generar la amnistía fiscal y la posibilidad de que se proceda a nuevas operaciones de rescate financiero plantean riesgos para la estrategia presupuestaria. (19) Paralelamente a los exámenes regulares del programa de recapitalización financiera de España, a que se hace referencia en la declaración de la Cumbre de la zona del euro de 29 de junio de 2012, cada tres meses se realizará una evaluación de los progresos logrados en el cumplimiento de los compromisos contraídos por el país en el marco del procedimiento de déficit excesivo. (20) España cumple las condiciones para la ampliación del plazo de corrección del déficit público excesivo según lo establecido en el artículo 3, apartado 5, del Reglamento (CE) n° 1467/97 del Consejo relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo. HA ADOPTADO LA PRESENTE RECOMENDACIÓN: (1) Las autoridades españolas deberán poner fin a su actual situación de déficit excesivo de aquí a 2014. (2) Las autoridades españolas deberán lograr una mejora del saldo presupuestario estructural del 2,7% del PIB en 2012, el 2,5% del PIB en 2013 y el 1,9% del PIB en 2014, con el fin de situar el déficit público por debajo del valor de referencia del 3% del PIB de aquí a 2014, sobre la base de la actualización de las previsiones de la primavera de 2012 de los servicios de la Comisión. Los objetivos de déficit serán el 6,3% del PIB en 2012, el 4,5% del PIB en 2013 y el 2,8% del PIB en 2014. (3) Las autoridades españolas deberán aplicar las medidas adoptadas en el presupuesto para 2012 y en los planes de reequilibrio de las Comunidades Autónomas y adoptar, a finales de julio de 2012 a más tardar, el plan presupuestario plurianual para 2013-2014 anunciado, incluyendo una estrategia presupuestaria a medio plazo que especifique plenamente las medidas estructurales necesarias para lograr la corrección del déficit excesivo de aquí a 2014. A la luz de los recientes resultados presupuestarios relativos a los primeros meses de 2012, las autoridades españolas deberán adoptar sin demora medidas adicionales en 2012 a fin de garantizar la realización de los planes presupuestarios para este año, estar dispuestas a adoptar nuevas medidas si llegaran a materializarse los riesgos que pesan sobre los planes presupuestarios y acelerar la reducción del déficit en 2013 y 2014 si las condiciones económicas o presupuestarias resultasen mejores de lo esperado. (4) El Consejo establece el plazo de tres meses para que el Gobierno español adopte medidas eficaces y, de conformidad con el artículo 3, apartado 4 bis, del Reglamento (CE) nº 1467/97 del Consejo, transmita un informe detallado sobre la estrategia de saneamiento prevista para alcanzar los objetivos. Además del informe previsto en la recomendación 4, y paralelamente al programa de recapitalización financiera a que se hace referencia en la declaración de la Cumbre de la zona del euro de 29 de junio de 2012 las autoridades españolas deberán informar sobre los progresos realizados en la aplicación de estas recomendaciones cada tres meses, así como en un capítulo específico de los programas de estabilidad que presenten hasta 2015. Por otra parte, las autoridades españolas habrán de aplicar estrictamente las nuevas disposiciones de la Ley de Estabilidad Presupuestaria relativas a la transparencia y el control de la ejecución del presupuesto. De conformidad con las recomendaciones dirigidas a España en el marco del Semestre Europeo, el Consejo también insta a este país a crear una institución presupuestaria independiente con la misión de controlar la política presupuestaria y proporcionar análisis y asesoramiento en este ámbito, a aplicar estrictamente el marco presupuestario a medio plazo y a seguir de cerca el cumplimiento de los objetivos presupuestarios a lo largo del año por todos los niveles de la Administración. El destinatario de la presente Recomendación será el Reino de España. Hecho en Bruselas, el Por el Consejo El Presidente