ES Diario Oficial de la Unión Europea C 269/1

Conforme a lo dispuesto en el artículo 248, apartados 1 y 4, del Tratado CE, en los artículos 129 y 143 del Reglamento (CE, Euratom) no 1605/2002 del Consejo, de 25 de junio de 2002, relativo al Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas, modificado en último lugar por el Reglamento (CE) no 1525/2007 del Consejo, de 17 de diciembre de 2007, y en los artículos 139 y 156 del Reglamento (CE) no 215/2008 del Consejo, de 18 de febrero de 2008, por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al décimo Fondo Europeo de Desarrollo,

el Tribunal de Cuentas de las Comunidades Europeas, en su reunión del día 24 de septiembre de 2009, ha aprobado sus

INFORMES ANUALES

relativos al ejercicio 2008.

Los informes, acompañados de las respuestas de las instituciones a las observaciones del Tribunal, han sido transmitidos a las autoridades responsables de la aprobación de la gestión y a las demás instituciones.

Los Miembros del Tibunal de Cuentas son:

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA (Presidente), Hubert WEBER, Maarten B. ENGWIRDA, Máire GEOGHEGAN-QUINN, David BOSTOCK, Morten Louis LEVYSOHN, Ioannis SARMAS, Július MOLNÁR, Vojko Anton ANTONČIČ, Gejza HALÁSZ, Jacek UCZKIEWICZ, Josef BONNICI, Irena PETRUŠKEVIČIENĖ, Igors LUDBORŽS, Jan KINŠT, Kersti KALJULAID, Kikis KAZAMIAS, Massimo VARI, Juan Ramallo MASSANET, Olavi ALA-NISSILÄ, Lars HEIKENSTEN, Karel PINXTEN, Ovidiu ISPIR, Nadejda SANDOLOVA, Michel CRETIN, Harald NOACK, Henri GRETHEN.

INFORME ANUAL SOBRE LA EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

2009/C 269/01

ÍNDICE

Introducción general

Capítulo 1 — Declaración de fiabilidad e información de apoyo

Capítulo 2 — Sistema de control interno de la Comisión

Capítulo 3 — Gestión presupuestaria

Capítulo 4 — Ingresos

Capítulo 5 — Agricultura y recursos naturales

Capítulo 6 — Cohesión

Capítulo 7 — Investigación, energía y transporte

Capítulo 8 — Ayuda exterior, desarrollo y ampliación

Capítulo 9 — Educación y ciudadanía

Capítulo 10 — Asuntos económicos y financieros

Capítulo 11 — Gastos administrativos y otros gastos

Anexo I — Información financiera sobre el presupuesto general

Anexo II — Lista de Informes Especiales aprobados por el Tribunal de Cuentas desde el último Informe Anual

INTRODUCCIÓN GENERAL 0.1. El Tribunal de Cuentas Europeo es la institución de la UE establecida por el Tratado para llevar a cabo la fiscalización de las finanzas comunitarias. Como auditor externo de la Unión Europea, contribuye a mejorar la gestión financiera comunitaria y su labor consiste en velar, con toda independencia, por los intereses financieros de los ciudadanos de la Unión. Para más información sobre el Tribunal, puede consultarse su informe anual de actividades, publicado, junto con sus informes especiales sobre temas específicos y sus dictámenes sobre nuevos textos legislativos o modificaciones a los mismos, en el sitio web del Tribunal: www.eca.europa.eu. 0.2. El presente documento comprende el 32o Informe Anual del Tribunal sobre la ejecución del presupuesto general de la Unión Europea relativo al ejercicio 2008. Las respuestas de la Comisión y, en su caso, las de las demás instituciones y órganos comunitarios, se presentan con el informe, mientras que el Informe Anual sobre los Fondos Europeos de Desarrollo figura en un ejemplar separado. 0.3. El Consejo y el Parlamento Europeo determinan anualmente el presupuesto general de la UE. El Informe Anual del Tribunal sirve de base al procedimiento de aprobación de la gestión que cierra el ciclo presupuestario anual. Parte fundamental del presente informe es la declaración del Tribunal sobre la fiabilidad de las cuentas anuales de las Comunidades Europeas y la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes. 0.4. Los gastos de la sección del presupuesto correspondiente a la Comisión se dividen en 23 títulos, que abarcan los diferentes ámbitos políticos. Los ámbitos políticos representan la forma de planificar y registrar las actividades de la Unión, y los responsables de cada ámbito deben rendir cuentas acerca de su gestión de los fondos utilizados. El gasto comunitario se planifica en ciclos de siete años (marcos financieros) y se clasifica en seis rúbricas distintas. Los ámbitos políticos corresponden principalmente a rúbricas individuales, aunque algunos abarcan varias rúbricas. El informe del Tribunal está organizado en función de los grupos de ámbitos políticos, según se refleja en el cuadro 1.2 (23 títulos para gastos, 1 título para ingresos y 9 secciones para gastos administrativos), que corresponden estrechamente, aunque no en su totalidad, a las rúbricas del marco financiero 2007-2013. 0.5. En el capítulo 1 del informe se presenta la declaración de fiabilidad y otra información justificativa. El capítulo 2 trata del sistema de control interno de la Comisión y el capítulo 3 de la gestión llevada a cabo por la Comisión del presupuesto de 2008. Los restantes capítulos —del 4 al 11— proporcionan resultados detallados de la fiscalización en forma de evaluaciones específicas de los ingresos comunitarios y de los distintos gastos. 0.6. Las evaluaciones específicas se basan principalmente en los resultados de los controles efectuados por el Tribunal respecto de la regularidad de las operaciones, así como en una evaluación de la eficacia de los principales sistemas de control y supervisión de los ingresos y los gastos. Las conclusiones de estos trabajos constituyen la base de la declaración de fiabilidad.

CAPÍTULO 1 Declaración de fiabilidad e información de apoyo ÍNDICE Declaración de fiabilidad presentada por el Tribunal al Parlamento Europeo y al Consejo Opinión sobre la fiabilidad de las cuentas Opinión sobre la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes Información de apoyo a la declaración de fiabilidad Introducción Fiabilidad de las cuentas Contexto general Alcance y enfoque de la fiscalización Medidas adoptadas para consolidar la transición a la contabilidad de ejercicio Estados financieros consolidados a 31 de diciembre de 2008 Otras cuestiones Conclusión Regularidad de las operaciones subyacentes a las cuentas Estructura de las observaciones específicas formuladas en el marco de la DAS Explicación del enfoque y de los resultados de la DAS Síntesis de los resultados de la fiscalización relativa a 2008 Corrección de las deficiencias DECLARACIÓN DE FIABILIDAD PRESENTADA POR EL TRIBUNAL AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO I. De conformidad con las disposiciones del artículo 248 del Tratado, el Tribunal ha examinado a) las «cuentas anuales de las Comunidades Europeas», que consisten en los «estados financieros consolidados» (1) y «los informes consolidados sobre la ejecución presupuestaria» (2) del ejercicio cerrado a 31 de diciembre de 2008; b) la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes a estas cuentas. Responsabilidad de la dirección II. En virtud de los artículos 268 a 280 del Tratado, así como del Reglamento financiero, la dirección ( 3 ) es responsable de la elaboración y la presentación fidedigna de las «cuentas anuales de las Comunidades Europeas» y de la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes: a) La responsabilidad de la dirección con respecto a las «cuentas anuales de las Comunidades Europeas» abarca la concepción, la ejecución y el mantenimiento del control interno pertinente para la elaboración y presentación fidedigna de los estados financieros exentos de inexactitudes, debidas a fraude o a error, la selección y aplicación de las políticas apropiadas a partir de las normas contables adoptadas por el contable de la Comisión (4), y la realización de estimaciones contables razonables con arreglo a las circunstancias. De conformidad con el artículo 129 del Reglamento financiero, la Comisión aprobará las cuentas anuales de las Comunidades Europeas, una vez que el contable de la Comisión las haya consolidado a partir de la información presentada por las demás instituciones (5) y organismos (6) y haya elaborado una nota que acompañe las cuentas consolidadas en la que declare, entre otras cosas, que tiene garantías razonables de que estas cuentas reflejan fielmente, en todos sus aspectos significativos, la situación financiera de las Comunidades Europeas. b) El modo en que la dirección ejerce su responsabilidad respecto de la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes depende de la forma de ejecución presupuestaria. En el caso de una gestión centralizada, los servicios de la Comisión asumen las competencias de ejecución. Cuando la gestión es compartida, dichas competencias son delegadas a los Estados miembros; cuando es descentralizada, a los terceros países, y, si se trata de una gestión indirecta centralizada, a otros organismos. En el caso de gestión conjunta, las competencias se reparten entre la Comisión y organizaciones internacionales (artículos 53 a 57 del Reglamento financiero). Las competencias de ejecución deben ajustarse al principio de buena gestión financiera, lo que implica concebir, realizar y mantener un control interno eficaz y eficiente, incluyendo una supervisión y unas medidas adecuadas que permitan prevenir las irregularidades y el fraude y, si es preciso, procedimientos jurídicos destinados a la recuperación de los fondos abonados o empleados de forma indebida. Con independencia de la forma de ejecución aplicada, la Comisión es responsable en última instancia de la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes a las cuentas de las Comunidades Europeas (artículo 274 del Tratado). Responsabilidad del auditor III. El Tribunal debe proporcionar al Parlamento Europeo y al Consejo, basándose en sus trabajos de fiscalización, una declaración sobre la fiabilidad de las cuentas y la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes. El Tribunal llevó a cabo sus trabajos de conformidad con las normas internacionales de auditoría y los códigos éticos de la IFAC y las normas internacionales INTOSAI de las entidades fiscalizadoras superiores, siempre que resultaran aplicables al contexto comunitario europeo. En virtud de estas normas, el Tribunal planifica y realiza la fiscalización, para obtener garantías razonables de que las «cuentas anuales de las Comunidades Europeas» se hallan exentas de errores importantes y de que las operaciones subyacentes son legales y regulares. IV. Una fiscalización implica la aplicación de procedimientos destinados a conseguir pruebas de auditoría sobre los importes y la información que figuran en las cuentas consolidadas, y sobre la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes. La selección de los procedimientos depende del juicio profesional del auditor, basado, entre otras cosas, en la evaluación de los riesgos de errores importantes de dichas cuentas y, en el caso de las operaciones subyacentes, en el riesgo de incumplimiento significativo de los requisitos previstos en el marco jurídico de las Comunidades Europeas, ya sea por fraude o por error. Al proceder a la evaluación de tales riesgos, el auditor examina el control interno aplicado en la elaboración y la presentación fidedigna de las cuentas definitivas consolidadas, así como los sistemas de control y supervisión aplicados para garantizar la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes, con el fin de concebir unos procedimientos de auditoría adecuados a las circunstancias. La fiscalización incluye también la apreciación del carácter adecuado de las políticas contables empleadas y el fundamento de las estimaciones contables efectuadas, así como la evaluación de la presentación global de las cuentas definitivas consolidadas y los informes anuales de actividad. V. En el contexto de los ingresos, la fiscalización que el Tribunal realiza de los recursos propios basados en el impuesto sobre el valor añadido (IVA) y en la renta nacional bruta (RNB) toma como punto de partida la recepción por la Comisión de los agregados macroeconómicos preparados por los Estados miembros y prosigue con la evaluación de los sistemas establecidos por la Comisión para procesar los datos hasta su inclusión en las cuentas definitivas y la recepción de las contribuciones de los Estados miembros. En cuanto a los recursos propios tradicionales, el Tribunal examina las cuentas de las autoridades aduaneras y analiza el flujo de derechos sujetos a vigilancia aduanera hasta que los importes son contabilizados en las cuentas definitivas y recibidos por la Comisión. VI. El Tribunal considera que se han obtenido pruebas de auditoría suficientes y apropiadas en apoyo de su declaración de fiabilidad. Opinión sobre la fiabilidad de las cuentas VII. El Tribunal opina que «las cuentas anuales de las Comunidades Europeas» presentan fielmente, en todos sus aspectos significativos, la situación financiera de las Comunidades a 31 de diciembre de 2008, así como los resultados de sus operaciones y los flujos de tesorería del ejercicio finalizado a dicha fecha, de conformidad con las disposiciones del Reglamento financiero y las normas contables adoptadas por el contable de la Comisión. VIII. Sin poner en duda la opinión expresada en el apartado VII, el Tribunal señala que las debilidades constatadas en los sistemas contables, debidas en parte al complejo régimen jurídico y financiero, seguían comprometiendo la calidad de la información financiera relativa a algunas direcciones generales de la Comisión (en particular, respecto de las prefinanciaciones, el cierre del ejercicio correspondiente y las facturas y declaraciones de gastos), así como al inmovilizado del programa europeo de navegación por satélite Galileo. Opinión sobre la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes a las cuentas IX. A juicio del Tribunal, los ingresos, los compromisos correspondientes a todos los grupos de políticas y los pagos subyacentes a las cuentas del ejercicio cerrado a 31 de diciembre de 2008 correspondientes a los grupos de políticas «Educación y ciudadanía» y «Gastos administrativos y otros gastos» son legales y regulares en todos los aspectos materiales. X. El Tribunal considera que: a) los pagos subyacentes a las cuentas del ejercicio cerrado a 31 de diciembre de 2008 correspondientes al grupo de políticas «Agricultura y recursos naturales», con exclusión del desarrollo rural, son legales y regulares en todos los aspectos materiales. En este grupo de políticas, el Sistema Integrado de Gestión y Control (SIGC) sigue siendo en general eficaz. En otros ámbitos es necesario subsanar las deficiencias, especialmente en desarrollo rural, para limitar el riesgo de gasto irregular; b) los pagos subyacentes a las cuentas del ejercicio cerrado a 31 de diciembre de 2008 correspondientes al grupo de políticas «Asuntos económicos y financieros», con exclusión del gasto del sexto programa marco de investigación y desarrollo tecnológico (VI PM) en este grupo de políticas, son legales y regulares en todos los aspectos materiales. En este grupo de políticas, los sistemas de control y supervisión del ámbito político «Empresa» son, debido principalmente a las insuficiencias relacionadas con el VI PM, parcialmente eficaces para garantizar la prevención o detección y corrección de errores. XI. El Tribunal considera que los pagos subyacentes a las cuentas del ejercicio cerrado a 31 de diciembre de 2008 correspondientes al grupo de políticas «Cohesión», «Investigación, energía y transporte» y «Ayuda exterior, desarrollo y ampliación» están significativamente afectados por errores, si bien en niveles diversos. En los citados grupos de políticas, salvo en «Cohesión», los sistemas de control y supervisión son parcialmente eficaces para garantizar la prevención o detección y corrección del reembolso de costes sobrestimados o no subvencionables. En cuanto al grupo de políticas «Cohesión», los sistemas de corrección de errores de los Estados miembros hallados en los controles nacionales son, en la mayoría de los casos, al menos parcialmente eficaces. XII. El Tribunal reitera que la complejidad o falta de claridad de las obligaciones jurídicas (como, por ejemplo, las normas para acceder a las subvenciones) tiene un impacto significativo en la legalidad o regularidad de las operaciones subyacentes al gasto en los ámbitos «Agricultura y recursos naturales» (especialmente en el desarrollo rural), «Cohesión», «Investigación, energía y transporte» y «Asuntos económicos y financieros» (especialmente el gasto en el VI PM). XIII. El Tribunal ha constatado que los sistemas de control y supervisión de la Comisión seguían progresando, en particular en lo relativo al impacto de las reservas formuladas sobre la garantía ofrecida en las declaraciones de los directores generales, por una parte, y a la mayor coherencia de dichas declaraciones con las observaciones del Tribunal. No obstante, el Tribunal observa que la Comisión sigue sin poder demostrar la eficacia de sus medidas destinadas a mejorar los sistemas de supervisión y control para mitigar el riesgo de error en los grupos de políticas y actividades mencionados en los apartados X y XI. 24 de septiembre de 2009 Vítor Manuel da Silva Caldeira Presidente Tribunal de Cuentas Europeo 12, rue Alcide De Gasperi, L-1615 Luxemburgo OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL RESPUESTAS DE LA COMISIÓN INFORMACIÓN DE APOYO A LA DECLARACIÓN DE FIABILIDAD Introducción 1.1. En virtud del artículo 248 del Tratado CE, el Tribunal de Cuentas presenta al Parlamento Europeo y al Consejo una declaración de fiabilidad de las cuentas, así como de la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes (DAS). El Tratado también ofrece al Tribunal la facultad de completar esta declaración mediante observaciones específicas para cada ámbito principal de la actividad comunitaria. 1.2. Los trabajos relativos a la fiabilidad de las cuentas de las Comunidades Europeas han tenido por objeto obtener pruebas suficientes que permitan establecer en qué medida se han contabilizado correctamente los ingresos, los gastos y el patrimonio, y si las cuentas anuales reflejan fielmente la situación financiera a 31 de diciembre de 2008 y los resultados de sus operaciones y flujos de tesorería respecto del ejercicio que finalizó entonces (véanse los apartados 1.4 a 1.18). 1.3. Los trabajos del Tribunal relativos a la regularidad (7)de las operaciones subyacentes a las cuentas de 2008 han tenido por objeto obtener pruebas suficientes y adecuadas que permitan emitir una opinión sobre si las operaciones son conformes a la normativa o a las disposiciones contractuales aplicables y si su importe se ha calculado correctamente (véanse los apartados 1.20 a 1.49 del presente capítulo para las cuestiones de carácter general y un resumen de los resultados, y los capítulos 2 y 4 a 11 para los detalles, ofrecidos a modo de observaciones específicas. Fiabilidad de las cuentas Contexto general 1.4. Las observaciones del Tribunal afectan a las cuentas anuales relativas al ejercicio 2008, tal y como fueron elaboradas por el contable de la Comisión y aprobadas por esta institución de conformidad con el artículo 129 del Reglamento financiero de 25 de junio de 2002 (8)y recibidas por el Tribunal el 29 de julio de 2009. Las cuentas engloban los «estados financieros consolidados» en los que se incluye, en particular, el balance que muestra el patrimonio al final del ejercicio y los «informes consolidados sobre la ejecución presupuestaria», en los que figuran los ingresos y gastos del ejercicio. 1.5. El contable de la Comisión remitió al Tribunal una carta de manifestaciones confirmando que las cuentas consolidadas son completas y fiables (véanse, no obstante, el apartado 1.9) y que la mayoría de los sistemas locales de la Comisión han sido validados (véase, no obstante, el apartado 1.10). Alcance y enfoque de la fiscalización 1.6. En su fiscalización de las cuentas de 2008, el Tribunal prestó una especial atención a los siguientes aspectos: — valorar si las medidas adoptadas para remediar las insuficiencias constatadas en los sistemas contables de determinadas direcciones generales (9)y organismos descentralizados contribuyen a mejorar la fiabilidad de las cuentas, — verificar la fiabilidad de las cuentas de 2008, concentrándose en los elementos señalados por el Tribunal en su opinión sobre las cuentas de 2007 (10)[prefinanciaciones, cierre del ejercicio, facturas y declaraciones de gastos, y activos de la Agencia Espacial Europea en el contexto del programa Galileo (11)]. Medidas adoptadas para consolidar la transición a la contabilidad de ejercicio 1.7. Las medidas adoptadas en 2007 (12)por el contable de la Comisión para mejorar el entorno del control contable en cada una de las direcciones generales también han repercutido en el ejercicio 2008 y han contribuido a reforzar el marco de la información financiera y los sistemas contables. No obstante, aún persisten algunas deficiencias que deben ser subsanadas para garantizar la calidad de los datos contables (véanse los apartados 1.10 y 1.11). 1.7. La Comisión se congratula del reconocimiento del Tribunal del progreso realizado y admite que son todavía necesarias algunas mejoras. Por consiguiente, sus servicios contables seguirán ocupándose de las cuestiones planteadas y controlarán el trabajo contable de las Direcciones Generales con el fin de mejorar la precisión de los datos contables básicos, por ejemplo mediante iniciativas tales como el proyecto en curso sobre calidad contable. 1.8. En el cuadro 1.1 se sintetizan y comentan las respuestas de la Comisión a las observaciones del Tribunal relativas a la fiabilidad de las cuentas de 2007, así como otras cuestiones suscitadas por el Tribunal. Limitaciones presentadas en la carta de manifestaciones relativa a las cuentas consolidadas 1.9. El contable de la Comisión señaló en su carta de manifestaciones que menos de la mitad de las instituciones y organismos habían facilitado información sobre la validación de sus sistemas contables en sus propias cartas de manifestaciones. Cuadro 1.1 — Seguimiento de las observaciones formuladas en la declaración de fiabilidad del Tribunal relativa al ejercicio 2007 en cuanto a la fiabilidad de las cuentas y otras observaciones efectuadas en el Informe Anual relativo al ejercicio 2007 Observaciones efectuadas en la declaración de fiabilidad relativa al ejercicio 2007 Respuestas en el Informe Anual relativo al ejercicio 2007 Logros en 2008 Respuestas de la Comisión al Debido en parte al complejo marco jurídico y financiero y pese a las mejoras logradas, las debilidades constatadas en los sistemas contables de algunas instituciones y direcciones generales de la Comisión seguían comprometiendo la calidad de la información financiera. Es el caso de las prefinanciaciones, el cierre del ejercicio correspondiente, las facturas y declaraciones de gastos y los activos de la Agencia Espacial Europea en el contexto del programa Galileo. Todo ello dio lugar a una serie de correcciones con posterioridad a la presentación de las cuentas provisionales. El contable de la Comisión consideró que los datos contables eran suficientemente exactos para las cuentas definitivas. En cuanto a los activos de la Agencia Espacial Europea, existe incertidumbre y retrasos en la transferencia a las Comunidades Europeas. Se prevé que los activos serán reconocidos una vez solucionados estos problemas de transferencia. Las debilidades constatadas en los sistemas contables seguían comprometiendo la calidad de la información financiera de algunas direcciones generales de la Comisión, en particular, respecto de las prefinanciaciones, facturas y declaraciones de gastos y cierre del ejercicio. Por consiguiente, tuvieron que realizarse una serie de correcciones con posterioridad a la presentación de las cuentas provisionales. En cuanto a los activos de la Agencia Espacial Europea, se considera que el programa todavía se encuentra en la fase de investigación, por lo que hasta la fecha no se han reconocido activos. No obstante, la Comisión debería recabar la información necesaria para confeccionar un inventario, verificar los criterios de reconocimiento y evaluar la valoración de los activos. Los servicios contables continuarán abordando las cuestiones planteadas y controlando el trabajo contable de las Direcciones Generales con el fin de mejorar la fiabilidad de los datos contables básicos. La Comisión está trabajando con la Agencia Espacial Europea (AEE) para garantizar que los activos pertinentes del programa Galileo se transfieran a la Comisión y sean contabilizados correctamente en el momento adecuado. La transferencia de los activos del programa Galileo de la AEE a la Comisión no está prevista antes de finales de 2010 en el mejor de los casos. Otras observaciones efectuadas en el contexto del Informe Anual relativo al ejercicio 2007 El contable de la Comisión siguió sin poder otorgar la validación sin reservas de dos sistemas contables auxiliares locales ni de un tercer sistema. Como en ejercicios anteriores, existían problemas horizontales y otras cuestiones pendientes de importancia. Se sigue trabajando para conseguir la validación de los dos sistemas. En 2008 se retiró la reserva relativa al tercer sistema. El contable de la Comisión todavía no podía validar uno de los sistemas locales, ni validar sin reserva un segundo sistema sujeto a validación en 2008. Pese a la considerable reducción del número de cuestiones abiertas, la naturaleza e importancia de las cuestiones horizontales pendientes sigue representando un riesgo para la fiabilidad de las cuentas. Se han identificado errores en los importes anotados en el sistema contable como prefinanciaciones y facturas y declaraciones de gastos. Pese a que el nivel de error en términos de impacto financiero respecto de estas partidas del balance era bajo, no obstante, la frecuencia de estos errores pone de manifiesto la necesidad de seguir mejorando la fiabilidad de los datos contables básicos en las direcciones generales operativas. El Tribunal identificó un porcentaje reducido de errores desde el punto de vista de la incidencia financiera respecto de estas partidas del balance. No obstante, la frecuencia de estos errores pone de manifiesto la necesidad de seguir mejorando la fiabilidad de los datos contables básicos en las direcciones generales operativas. La Comisión acepta la observación del Tribunal; sus servicios contables seguirán ocupándose de las cuestiones planteadas y controlarán el trabajo contable de las Direcciones Generales con el fin de mejorar la fiabilidad de los datos contables básicos, por ejemplo mediante iniciativas tales como el proyecto en curso sobre calidad contable. Pese a las mejoras registradas, se necesitan medidas suplementarias, a efectos de garantizar el carácter completo y fiable de los datos contables y de la información presentada en las notas explicativas sobre los importes recuperados como consecuencia de operaciones ilegales o irregulares, especialmente en los Estados miembros, y para las deducciones en pagos ulteriores. En el marco de los planes de acción para los Fondos Estructurales, la Comisión está realizando un esfuerzo para garantizar el carácter completo y fiable de la información recibida de los Estados miembros mediante la práctica de auditorías sobre el terreno en dichos Estados, entre otras medidas. Durante 2008 se adaptó el sistema contable para que puedan identificarse y explicarse todas las recuperaciones efectuadas a través de deducciones de un pago ulterior. Pese a los esfuerzos de la Comisión, las notas a los estados financieros siguen sin aportar datos contables completos y fiables sobre las medidas de corrección financiera adoptadas por los Estados miembros, especialmente en el ámbito de las acciones estructurales. La Comisión continúa su esfuerzo por mejorar la información de manera que puedan comunicarse a los Estados miembros datos completos y fiables. Validación de los sistemas de gestión financiera locales 1.10. Muchas direcciones generales utilizan sus propios sistemas informáticos para cuestiones de gestión financiera y para la introducción de operaciones que son enviadas al sistema contable central (ABAC) mediante una interfaz. La mayoría de estos sistemas ha sido validada (13)por el contable de la Comisión. No obstante, en sus recomendaciones, dicho contable identifica una serie de aspectos transversales abiertos (14), los cuales, por su naturaleza e importancia, pueden representar un riesgo para la fiabilidad de las cuentas (15). 1.10. Los servicios del contable de la Comisión hacen un seguimiento regular con las Direcciones Generales para buscar soluciones a los problemas que se plantean. Así, en 2008 pudieron cerrar la mitad de las recomendaciones gracias a los progresos logrados por los servicios. El mismo seguimiento continúa en 2009, con la intención de cerrar más recomendaciones pendientes. Esto debería contribuir a mejorar la situación general, reduciendo así aún más el riesgo de la fiabilidad de las cuentas. Refuerzo de los procedimientos de cierre del ejercicio 1.11. Por «cierre de ejercicio» se entiende los procedimientos pertinentes para decidir a qué ejercicio pertenece una determinada operación. Estos procedimientos han de ser aplicados por los servicios de la Comisión en todos los gastos devengados (más de 100 000 millones de euros). En las diez direcciones generales examinadas (16), que representan más del 90 % de los gastos devengados, el Tribunal advirtió una mejora constante en los últimos tres ejercicios. No obstante, hay que señalar que algunos servicios utilizan el cierre durante el procedimiento de clausura del ejercicio para ajustar las cuentas erróneas en lugar de corregir los asientos contables con tendencia a contener errores (por ejemplo, anotación de importes erróneos, anotaciones dobles u omisión de anotaciones). Esto puede dar lugar a inexactitudes en los datos contables durante el ejercicio (véanse los apartados 1.13 a 1.15). 1.11. La Comisión acepta la observación del Tribunal y sus servicios contables seguirán ocupándose de las cuestiones planteadas y controlando el trabajo contable de las Direcciones Generales con el fin de mejorar la precisión de los datos contables básicos, por ejemplo mediante iniciativas tales como el proyecto en curso sobre calidad contable. Estados financieros consolidados a 31 de diciembre de 2008 1.12. La fiscalización llevada a cabo por el Tribunal de los estados financieros consolidados ha permitido constatar que se hallan exentos de inexactitudes importantes. No obstante, el Tribunal identificó una serie de cuestiones relativas a elementos específicos que requieren una mayor atención y que se describen a continuación. Balance consolidado a 31 de diciembre de 2008 Prefinanciaciones 1.13. La fiscalización llevada a cabo por el Tribunal de una muestra estadística representativa de 80 prefinanciaciones anotadas en el sistema contable permitió identificar un porcentaje reducido de errores desde el punto de vista de la incidencia financiera respecto de esta partida del balance. No obstante, la frecuencia de estos errores pone de manifiesto la necesidad de seguir mejorando la precisión de los datos contables básicos en las direcciones generales operativas. Los tipos de errores más comunes son los siguientes: — asientos omitidos o dobles e importes erróneos que generalmente se corrigen mediante ajustes de cierre del ejercicio, — anotación de operaciones en cuentas erróneas del libro mayor. 1.13. La Comisión acepta las observaciones del Tribunal y sus servicios contables seguirán ocupándose de las cuestiones planteadas y controlarán el trabajo contable de las Direcciones Generales con el fin de mejorar la precisión de los datos contables básicos, por ejemplo mediante iniciativas tales como el proyecto en curso sobre calidad contable. 1.14. Además, los trabajos de auditoría suplementarios de identificación y validación de las prefinanciaciones revelaron los problemas siguientes en materia de exhaustividad y exactitud del balance: — la liquidación de las prefinanciaciones pendientes no siempre se lleva a cabo correctamente. Una serie de liquidaciones no se realizaron en absoluto o se anotaron con importes incorrectos, — las direcciones generales utilizan diferentes métodos para liquidar las prefinanciaciones. Si bien la mayoría de las direcciones generales liquidan las prefinanciaciones a la recepción de las declaraciones de gastos o las facturas correspondientes y después de haber verificado su subvencionabilidad, otras esperan hasta el final del programa o incluso hasta la recepción del informe final de auditoría (17). Debido a las distintas e inadecuadas liquidaciones de las prefinanciaciones se obtienen resultados menos exactos en el cálculo del cierre del ejercicio al final del mismo. Cuentas a pagar 1.15. La fiscalización de una muestra estadística representativa de 80 facturas y declaraciones de costes de la población de cuentas a pagar anotada en el sistema contable permitió identificar un porcentaje reducido de errores desde el punto de vista de la incidencia financiera respecto de esta partida del balance. No obstante, la frecuencia de estos errores pone de manifiesto la necesidad de seguir mejorando la fiabilidad de los datos contables básicos en las direcciones generales operativas. Los tipos de errores más comunes consisten en facturas consignadas por importes incorrectos cuando se reciben (antes de los controles de subvencionabilidad) y la corrección de anotaciones erróneas mediante el ajuste del cierre del ejercicio. 1.15. La Comisión acepta las observaciones del Tribunal y sus servicios contables seguirán ocupándose de las cuestiones planteadas y controlarán el trabajo contable de las Direcciones Generales con el fin de mejorar la precisión de los datos contables básicos, por ejemplo mediante iniciativas tales como el proyecto en curso sobre calidad contable. Otras cuestiones Recuperación de los pagos indebidos 1.16. A raíz de una recomendación del Tribunal, se introdujo más información relativa a la recuperación de los pagos indebidos en las notas explicativas a los estados financieros. La fiscalización del Tribunal ha permitido constatar que la Comisión ha facilitado cifras fiables respecto de las correcciones financieras derivadas de sus propias actividades de auditoría, pero los Estados miembros, en cambio, con frecuencia no facilitan a la Comisión información completa ni fiable sobre las medidas de corrección financiera adoptadas por ellos mismos (véase el apartado 6.30). Dada la elevada proporción de gastos no subvencionables que se señala reiteradamente en los Informes Anuales del Tribunal, esta institución considera que en las notas explicativas que acompañan las cuentas deben facilitarse datos contables completos y fiables sobre el funcionamiento de estos mecanismos en los Estados miembros en el contexto de las acciones estructurales. 1.16. En cuanto a las correcciones financieras efectuadas por los propios Estados miembros, la Comisión ha hecho un esfuerzo considerable, en el contexto de su plan de acción para un marco de control interno integrado, destinado a reforzar el papel de supervisión de la Comisión en las acciones estructurales, mejorar la calidad de los datos facilitados por los Estados miembros y proseguir su esfuerzo por mejorar la notificación de manera que puedan comunicarse a los Estados miembros datos completos y fiables. Véase también la respuesta de la Comisión al apartado 6.30. 1.17. Tomando como base el examen del trabajo realizado por los organismos certificadores y el análisis de la Comisión sobre este tema, el Tribunal reitera sus dudas respecto de la exactitud de los derechos de crédito de los Estados miembros en el ámbito de la agricultura (cuentas de deudores del FEAGA) (18). La Comisión señaló deficiencias respecto de las cuentas de deudores en una cuarta parte de los organismos pagadores (19)y propuso que se efectuaran correcciones financieras (20)por un valor aproximado de 25,3 millones de euros. Estas correcciones representan alrededor del 1,95 % de los 1 295 millones de euros que han de recuperarse al final del ejercicio 2008. Pese a que se sitúa ligeramente por debajo del umbral de materialidad del 2 %, dichas correcciones revelan un riesgo de error material en el nivel global de las cuentas de los deudores del FEAGA (véase el apartado 5.56). 1.17. La Comisión obtuvo información suficiente sobre los deudores para la liquidación y la contabilidad. En ningún caso la incidencia financiera resultó significativa a escala contable global (y, por tanto, por lo que se refiere a la Decisión). La Comisión propuso las correcciones de 25 300 millones de euros basándose en su evaluación de la información facilitada en sus informes por los organismos de certificación, y su cálculo de los porcentajes (e importes) más probables de error relativos a las deudas, en particular los organismos pagadores. El mismo razonamiento se aplicó a las deudas en cuanto al tratamiento (y posible corrección) de errores originados en el examen pormenorizado del gasto del Fondo. Los errores financieros detectados se recuperan mediante el procedimiento ordinario de liquidación de cuentas. Préstamos y empréstitos 1.18. Respecto de los préstamos de ayuda financiera macroeconómica, los préstamos Euratom y los préstamos para sostener la balanza de pagos, las Comunidades emiten empréstitos en los mercados de capitales y ofrecen los fondos obtenidos a los beneficiarios previstos aplicando el principio de back-to-back Con arreglo a las Normas Internacionales de Contabilidad y a la norma de contabilidad de la CE no 11, las diferencias entre los tipos de interés ofrecidos y los del mercado deben quedar registradas en las cuentas, pero no ha sido así. Las causas y consecuencias de este incumplimiento de las normas no queda suficientemente aclarado en las notas explicativas a los estados financieros consolidados de las Comunidades Europeas. 1.18. Según los Reglamentos del Consejo sobre asistencia macrofinanciera, balance de pagos y préstamos Euratom, las Comunidades prestan dinero obtenido en el mercado de capitales al mismo tipo de interés a los Estados miembros y a terceros beneficiarios. El objetivo de las operaciones es hacer partícipes a los beneficiarios de la solvencia de la CE. En consecuencia, el tipo de interés del mercado es irrelevante en estas transacciones consecutivas y el método del tipo de interés efectivo previsto en la norma contable 11 de la CE no es aplicable. El tratamiento contable actual refleja mejor la naturaleza específica y la sustancia de las transacciones de préstamos y empréstitos (principio de que la sustancia prima sobre la forma). Como sugería el Tribunal, la Comisión comunicará información más explícita en las notas a la contabilidad anual de la CE y considerará aclarar la norma contable 11 para reflejar mejor las especificidades de estas transacciones. Conclusión 1.19. El Tribunal concluye que las constataciones realizadas no tienen una incidencia significativa en la fiabilidad de las cuentas. Regularidad de las operaciones subyacentes a las cuentas Estructura de las observaciones específicas formuladas en el marco de la DAS 1.20. En los capítulos 5 a 11, el Tribunal formula observaciones específicas sobre los ámbitos políticos definidos en la presupuestación por actividades (véase el cuadro 1.2 ). El capítulo 4 se ocupa de los ingresos. Cada observación específica ofrece una introducción al grupo de políticas, resultados y conclusiones relativas a la regularidad de las operaciones y a la eficacia de los sistemas y el seguimiento de observaciones anteriores. Explicación del enfoque y de los resultados de la DAS 1.21. El enfoque adoptado por el Tribunal para fiscalizar la regularidad de las operaciones subyacentes a las cuentas se apoya en dos pilares principales: controles directos de las operaciones para verificar su grado de regularidad, y evaluación de la eficacia de los sistemas de control y supervisión aplicados para garantizar la regularidad. Ello se completa con las pruebas obtenidas de los trabajos realizados por otros auditores (cuando proceda) y con el análisis de las manifestaciones de la dirección (21). Método empleado por el Tribunal para examinar las operaciones 1.22. Las pruebas aplicadas a las operaciones se basan en una muestra estadística representativa de ingresos o pagos tomados del conjunto de la población, normalmente el grupo de ámbitos políticos. Dichas pruebas proporcionan una estimación estadística del grado de regularidad de las operaciones en la población examinada. 1.23. Para determinar los tamaños de las muestras, el Tribunal se sirve de un modelo de garantía de auditoría. Este consiste en una evaluación del riesgo inherente de que se produzcan errores en las operaciones y del riesgo de que los sistemas de control y supervisión no permitan prevenir o detectar y corregir a tiempo estos errores (riesgo de control). En la mayoría de los casos, el Tribunal debe basarse fundamentalmente en los controles directos, ya que los sistemas no proporcionan garantías suficientes sobre la regularidad de las operaciones. 1.24. Las pruebas consisten en el examen pormenorizado de las operaciones seleccionadas con objeto de comprobar si las declaraciones de gastos o los pagos se calcularon correctamente con arreglo a las normas y reglamentos que regulan el gasto. Cuando el cálculo de las operaciones ha sido incorrecto o no se ajusta a los requisitos reglamentarios o a las disposiciones contractuales, se considera que presentan un error. Mediante su muestra de operaciones contables consignadas en las cuentas presupuestarias, el Tribunal hace un seguimiento de todos los datos de la operación de pago hasta llegar al beneficiario final (por ejemplo, un agricultor, el organizador de un curso de formación o el promotor de un proyecto de ayuda al desarrollo) y examina el cumplimiento de las condiciones establecidas en cada una de sus fases, cuando proceda. Cuadro 1.2 — Realizaciones de gastos en 2008 por capítulos del Informe Anual (milliones de euros) Secciones (S) y títulos (T) (34) correspondientes a la nomenclatura presupuestaria de 2008 asignados por capítulos del Informe Anual del Tribunal Pagos realizados en 2008 (35) Capítulos del Informe Anual Ingresos 53,7 (36) Fiscalidad y unión aduanera (T.14) Agricultura y recursos naturales 55 114,9 Agricultura y desarrollo rural (T.05) Medio ambiente (T.07) Pesca y asuntos marítimos (T.11) Salud y protección de los consumidores (T.17) Cohesión 36 596,9 Empleo y asuntos sociales (T.04) Política regional (T.13) Investigación, energía y transporte 7 516,7 Investigación (T.08) Energía y transporte (T.06) Sociedad de la información y medios de comunicación (T.09) Investigación directa (T.10) Ayuda exterior, desarrollo y ampliación 6 323,1 Relaciones exteriores (T.19) Desarrollo y relaciones con los países ACP (T.21) Ampliación (T.22) Ayuda humanitaria (T.23) Educación y ciudadanía 1 734,9 Educación y cultura (T.15) Comunicación (T.16) Espacio de libertad, seguridad y justicia (T.18) Asuntos económicos y financieros 621,4 Asuntos económicos y financieros (T.01) Empresa (T.02) Competencia (T.03) Mercado interior (T.12) Comercio (T.20) Gastos administrativos y otros gastos 8 582,9 Parlamento (S. I) Consejo (S. II) Comisión (S. III) Tribunal de Justicia (S. IV) Tribunal de Cuentas (S. V) Comité Económico y Social (S. VI) Comité de las Regiones (S. VII) Defensor del Pueblo Europeo (S. VIII) Supervisor Europeo de Protección de Datos (S. IX) Total general 116 544,5 Método empleado por el Tribunal para evaluar y presentar los resultados del examen de las operaciones 1.25. Los errores de las operaciones se producen por muy diversas razones y adoptan distintas formas dependiendo de la naturaleza del incumplimiento y de la norma o estipulación contractual que se haya contravenido. Los errores pueden corresponder a una condición de pago o a otro criterio de conformidad. 1.26. El Tribunal clasifica los errores atendiendo a dos criterios diferentes: a) cuantificable o no cuantificable, es decir, según sea o no posible determinar el importe pagado erróneamente con cargo al presupuesto comunitario; b) en función de su naturaleza: errores de subvencionabilidad (el pago no se ajusta a las normas de subvencionabilidad), errores relativos a la realidad de las operaciones (reembolso de un gasto cuyo pago no ha quedado demostrado), errores de exactitud (gasto calculado de manera incorrecta o cuya corrección no está demostrada), y otro criterio de conformidad (error que no pone en entredicho la subvencionalidad del pago). 1.27. El Tribunal manifiesta la frecuencia con que se producen los errores presentando el porcentaje de la muestra que contiene errores (cuantificables y no cuantificables). De esta manera se indica qué grado de incidencia de errores puede existir en todo el grupo de políticas (véase, en el anexo 1 de los capítulos, la parte 1, sección 1.3). 1.28. El Tribunal calcula la incidencia de los errores a partir de un porcentaje de error. Dicho cálculo solo tiene en cuenta los errores cuantificables. El Tribunal evalúa el porcentaje de error estimado respecto de un umbral de materialidad del 2 % para determinar, utilizando además otras pruebas, si los pagos del ámbito de gastos no contienen errores importantes (opinión «sin reservas»), o presentan un nivel significativo de errores (opinión «desfavorable» (22)). Desde el punto de vista de la presentación de los resultados, el porcentaje de error se clasifica en uno de los intervalos siguientes: a) inferior al 2 %; b) entre el 2 % y el 5 %; c) superior al 5 %. Esta información figura en la parte 1 del anexo 1 en los capítulos 4 a 11 y se sintetiza en el cuadro 1.3 . Método empleado por el Tribunal para evaluar los sistemas y dar cuenta de los resultados 1.29. Los sistemas de control y supervisión son establecidos por la Comisión (y por los Estados miembros y beneficiarios en los casos de gestión compartida o descentralizada) para gestionar los riesgos presupuestarios y los relativos a la regularidad de las operaciones. Evaluar la eficacia de los sistemas para garantizar la regularidad constituye por tanto un procedimiento de auditoría clave especialmente útil para identificar recomendaciones de mejora. 1.30. Cada grupo de políticas se rige por múltiples sistemas particulares que requieren un largo proceso de control y evaluación. Por lo tanto, en cada ejercicio, el Tribunal suele seleccionar una muestra de sistemas para someterla a examen. Los resultados de las evaluaciones de los sistemas se presentan en un cuadro titulado «Valoración de los sistemas de control y supervisión seleccionados» que figura en la parte 2 del anexo 1 de los capítulos 4 a 11. Un sistema puede clasificarse como: «eficaz» para mitigar el riesgo de error en las operaciones, «parcialmente eficaz» (cuando la eficacia operativa presenta algunas deficiencias) o «ineficaz» (cuando las deficiencias son sistemáticas e invalidan completamente la eficacia operativa). 1.31. Asimismo, el Tribunal formula una evaluación global de los sistemas de control y supervisión (presentada asimismo en la parte 2 del anexo 1 de los capítulos 4 a 11) basada en la evaluación de los sistemas seleccionados y en los resultados de las pruebas practicadas a las operaciones. Síntesis de los resultados de la fiscalización relativa a 2008 1.32. En los ingresos y en el grupo de políticas Gastos administrativos y otros gastos, el conjunto de los sistemas de control y supervisión es eficaz (véanse los apartados 4.29 a 4.30 y 11.20 a 11.21) y el Tribunal considera que el impacto financiero de los errores es inferior al 2 % del total de los importes (véase el cuadro 1.3 Por otro lado, el Tribunal, en su evaluación de las declaraciones de los directores generales y de los ordenadores delegados, confirmó que no había que formular reservas (véanse los apartados 2.3, 2.4 y 2.9 y el cuadro 2.1 Cuadro 1.3 — Síntesis de los resultados de la DAS 2008 relativos a la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes Observaciones específicas del Informe Anual relativo al ejercicio 2008 Apartados del Informe Anual Funcionamiento de los sistemas de control y supervisión Intervalo de error Ingresos (39) 4.29-4.30 Agricultura y recursos naturales 5.62-5.67 (40) (41) Cohesión 6.35-6.36 (42) Investigación, energía y transporte 7.40-7.41 Ayuda exterior, desarrollo y ampliación 8.33-8.34 Educación y ciudadanía 9.31-9.32 Asuntos económicos y financieros 10.27-10.28 (43) (44) Gastos administrativos y otros gastos 11.20-11.21 El presente cuadro sintetiza la evaluación global de los sistemas de control y supervisión como se describe en los capítulos correspondientes, y proporciona los resultados generales de las pruebas de confirmación del Tribunal. El cuadro destaca los elementos clave pero no puede presentar todos los detalles pertinentes (en particular los relativos a las insuficiencias de los sistemas de control y supervisión y a los tipos de error) para los que es preciso consultar el contenido del informe, en el contexto de la metodología que sustenta el enfoque de la fiscalización del Tribunal (véanse los apartados 1.5 a 1.15). Leyenda: Funcionamiento de los sistemas de control y supervisión Eficaz Parcialmente eficaz () Ineficaz () Los sistemas se clasifican como «parcialmente eficaces» cuando se considera que algunas medidas de control funcionan correctamente, pero otras no, de manera que, en conjunto, pueden servir para reducir a un nivel aceptable los errores en las operaciones subyacentes.

Porcentaje de error () Inferior al 2 % (por debajo del umbral de materialidad) Entre el 2 % y el 5 % Superior al 5 % () El Tribunal decidió presentar los porcentajes de error (véase el apartado 1.28) en tres intervalos. Estos tramos de error no pueden interpretarse como un intervalo de confianza (en el sentido estadístico). Gráfico 1.1 — Comparación entre ejercicios (33) 1.33. Respecto de los grupos de políticas Agricultura y recursos naturales y Educación y ciudadanía, el Tribunal considera que el impacto financiero global de los errores es inferior al 2 % del gasto total de cada uno de ellos. No obstante, el Tribunal consideró que el gasto en desarrollo rural dentro del grupo de políticas Agricultura y recursos naturales estaba afectado por un nivel de error superior al 2 % (véase el apartado 5.62) y los controles del Tribunal indican que los pagos intermedios y finales correspondientes al grupo de políticas Educación y ciudadanía estaban afectados por errores materiales (véase el apartado 9.31). En el grupo de políticas Asuntos económicos y financieros, el porcentaje de errores calculado por el Tribunal era ligeramente superior al 2 % del gasto global de dicho grupo. No obstante, el Tribunal halló que una parte desproporcionadamente grande de este porcentaje de error global afectaba a los pagos correspondientes al sexto programa marco de investigación y desarrollo tecnológico (véanse los apartados 10.12 a 10.13). 1.33. La Comisión se congratula de la evaluación global positiva de estos grupos de políticas. Coincide con el Tribunal en que el gasto de desarrollo rural se ve afectado por una incidencia de errores superior, pero señala con satisfacción que el índice de error en este ámbito está disminuyendo. La Comisión señala que en Educación y Ciudadanía el Tribunal ha encontrado errores cuantificables en 4 de los 21 pagos intermedios y finales examinados. Véase también la respuesta al apartado 9.31. En el grupo de políticas de Asuntos Económicos y Financieros, dado que el sexto programa marco (VI PM) representa tan solo el 8 % de los pagos, la Comisión considera que el porcentaje global de error en este ámbito político, considerado en su conjunto, no contiene errores importantes. Por lo que se refiere a los pagos del VI PM, los resultados y conclusiones del Tribunal en este capítulo son similares a los del capítulo 7. Véanse también las respuestas a los apartados 10.12 y 10.13. 1.34. El Tribunal considera que los sistemas de control y supervisión del grupo de políticas Agricultura y recursos naturales son parcialmente eficaces para garantizar la regularidad de los pagos (véase el apartado 5.63). Si bien el Tribunal reitera que el SIGC constituye en general un sistema de control eficaz para limitar el riesgo de error o de gasto irregular (véase el apartado 5.64) ha detectado problemas que deben resolverse en los regímenes RPU y RPUS (véase el apartado 5.65) y en el ámbito del desarrollo rural (véase el apartado 5.66). El Tribunal concluye que los sistemas de control y supervisión del grupo de políticas Educación y ciudadanía son parcialmente eficaces (véase el apartado 9.32) (23). En el grupo de políticas Asuntos económicos y financieros, el Tribunal examinó tres sistemas de control y supervisión. Se consideró que dos de ellos eran eficaces, y uno, parcialmente eficaz (24)para garantizar la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes (véase el apartado 10.28). 1.34. En el transcurso de los años, la tendencia muestra que, en general, los sistemas de control y supervisión han mejorado en Agricultura y Recursos Naturales y son ya efectivos, aunque siguen siendo necesarias mejoras en el ámbito del Desarrollo Rural. La Comisión considera que algunas de las cuestiones que el Tribunal sugiere abordar, por lo que se refiere a los regímenes RPU y RPUS, llevarían a la introducción de normas aún más complicadas, cuyo resultado sería un sistema de control altamente complejo de ejecución onerosa y contraria al esfuerzo de simplificación de la Comisión. Además, reintroduciría efectivamente una forma de emparejamiento de los pagos de ayudas y la producción [véase la respuesta de la Comisión al apartado 5.65, letra b)]. En 2008, para la Dirección General de Educación y Cultura, el sistema de control y supervisión implantado para el período 2007-2013 ofrece un marco adecuado. Se ha logrado un progreso considerable en su ejecución mediante el análisis de las declaraciones a posteriori de fiabilidad y visitas y fiscalizaciones intensificadas de supervisión. Por lo que se refiere al grupo de políticas de Asuntos Económicos y Financieros, los resultados y conclusiones del Tribunal sobre el VI PM son similares a los del capítulo 7, mientras que el resto del gasto no contiene errores importantes. La Comisión considera que los sistemas de control y supervisión en marcha son en conjunto rentables, proporcionados y adecuados (véanse las respuestas a los apartados 10.19 y 10.28). 1.35. Los grupos de políticas Cohesión (25), Investigación, energía y transporte, Ayuda exterior y Desarrollo y ampliación, y Asuntos económicos y financieros cuentan, a juicio del Tribunal, con sistemas de control y supervisión solo parcialmente eficaces (véanse los apartados 6.21, 6.23, 6.36, 7.41, 8.34 y 10.28, y el cuadro 1.3 ). Mientras que en el grupo de políticas Investigación, energía y transporte, Ayuda exterior y Desarrollo y ampliación y Asuntos económicos y financieros el Tribunal consideró que el porcentaje de error estimado se halla entre el 2 % y el 5 % del total del gasto, en el grupo de políticas Cohesión, el porcentaje de error estimado es superior al 5 % (véanse los apartados 6.17, 6.35, 7.40 y 8.33, y el cuadro 1.3 ). En cuanto a los grupos de políticas Cohesión y Ayuda exterior, desarrollo y ampliación, el Tribunal considera que el alcance de las reservas formuladas en las declaraciones por los directores generales y los ordenadores delegados debería haber sido más amplio para reflejar las significativas deficiencias que aún persisten en estos ámbitos de gasto y que figuran en los resultados de la fiscalización del Tribunal (véanse los apartados 2.6 a 2.7 y 2.10 a 2.11 y el cuadro 2.1 La Cohesión sigue siendo el ámbito más problemático, y su porcentaje de error estimado es muy superior al de los restantes ámbitos políticos. 1.35. En el ámbito de Cohesión, ha habido mejoras importantes en cuanto a la ejecución de los sistemas de control y gestión de algunos programas en 2008. La evaluación del funcionamiento efectivo de los sistemas en 545 programas operativos en los informes anuales de actividad para 2008 de las Direcciones Generales de Política Regional y Empleo, Asuntos Sociales e Igualdad de Oportunidades muestra que el 78 % de los programas de trabajo funcionan bien o tienen deficiencias de impacto moderado (57 % en 2007). Aunque el porcentaje de error sigue siendo inaceptablemente elevado, la frecuencia de errores ha decrecido: 43 % de los proyectos de la muestra del Tribunal presentaba errores, frente al 54 % en 2007. La Comisión señala que la muestra fiscalizada en la que se basan los resultados solo abarca el período de programación 2000-2006, porque casi no se efectuaron reembolsos relativos al período de programación 2007-2013. Véanse también las respuestas de la Comisión a los apartados 6.23, 6.35 y 6.36. Se han realizado ya considerables esfuerzos para mejorar la gestión de la política de Investigación dentro de los límites del marco legal y financiero aplicable. La Comisión proseguirá la aplicación rigurosa de los controles y continuará trabajando para reducir el nivel de errores residuales en este grupo de políticas. La garantía razonable en cuanto a la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes la otorgan los directores generales en los informes anuales de actividad. Cuando un director general puede basar esta garantía razonable en un porcentaje de error estimado inferior al umbral de materialidad, como es el caso, por ejemplo, del director general de Ampliación, del que se ocupa el Tribunal en el grupo de políticas de Ayuda Exterior y Desarrollo y Ampliación, no se han emitido reservas. En el ámbito de Ayuda exterior y Desarrollo y Ampliación, la Comisión ha diseñado sus controles para este grupo de políticas para cubrir todo el ciclo vital de sus proyectos plurianuales, de manera que pueda evitar, o detectar y corregir, la mayoría de los errores financieros durante el curso normal de sus controles. Las fiscalizaciones financieras obligatorias previstas en el sistema de control de la Comisión deberán permitirle a esta detectar y corregir estos errores previos a la financiación, en un ejercicio contable posterior, antes de que se efectúen los pagos finales. Los controles a posteriori de la Comisión confirman este bajo nivel de error residual. Véase también la respuesta al apartado 8.34. 1.36. Se han observado los siguientes cambios respecto de ejercicios anteriores: un descenso del nivel de error calculado para los grupos de políticas Agricultura y recursos naturales (26)e Investigación, energía y transporte (27). El Tribunal estima que en Agricultura y recursos naturales el porcentaje global de error se halla ligeramente por debajo del 2 % (véase el apartado 5.13), mientras que en el grupo de políticas Investigación, energía y transporte sigue siendo superior al 2 % (véase el apartado 7.40). En cuanto al grupo de políticas Educación y ciudadanía, el Tribunal considera que el impacto financiero de los errores es inferior al 2 %. A juicio del Tribunal, ello se debe en gran medida a que muchos de los pagos son anticipos, relativamente menos afectados por errores que los pagos intermedios y finales (véanse los apartados 9.6 a 9.7 y 9.31). En el grupo de políticas Asuntos económicos y financieros, el porcentaje global de errores calculado para el ejercicio 2008 era ligeramente superior al 2 % (en 2007 era algo inferior al 2 %) debido a algunos errores detectados en el gasto del VI PM, los cuales, no obstante, representan tan solo el 8 % del gasto de este grupo de políticas (véase el apartado 10.27). 1.36. La Comisión se congratula de la tendencia global positiva en la evaluación del Tribunal, que muestra un notable avance respecto al ejercicio anterior. 1.37. El Tribunal destaca que las fiscalizaciones practicadas ponen de manifiesto que la complejidad o falta de claridad de las obligaciones jurídicas o de las normas para acceder a las subvenciones, particularmente en los grupos de políticas Agricultura y recursos naturales, Cohesión, Investigación, energía y transporte, y Asuntos económicos y financieros, contribuye significativamente al riesgo de error (véanse los apartados 5.17 a 5.26, 5.34 a 5.52, 6.18 a 6.20, 7.12 a 7.15 y 10.11 a 10.14). 1.37. Cierto grado de complejidad en las normas y criterios de subvencionabilidad es inevitable, puesto que estas a menudo se fijan para lograr los buscados objetivos políticos, que son el resultado de un procedimiento legislativo complejo en el que la autoridad legislativa tiene la última palabra. No obstante, la Comisión se ha comprometido a hacer propuestas a la autoridad legislativa de mayor simplificación cuando sea posible. La Comisión considerará el margen para simplificar más las normas de subvencionabilidad en su propuesta de 2010 para la revisión trienal del Reglamento financiero. También estudiará los principios para una mayor simplificación de la legislación sectorial en la próxima ronda de actos básicos, que entrará en vigor a partir de 2014. Por lo que se refiere a Agricultura y Recursos Naturales, los resultados han mejorado gracias al esfuerzo continuado para simplificar los requisitos jurídicos y los criterios de subvencionabilidad con arreglo a ambos pilares de la PAC. Véanse también las respuestas específicas a los apartados 5.17 a 5.26, 5.34 y 5.52. En el ámbito de la Cohesión, se han introducido modificaciones a los reglamentos para 2007-2013, incorporando simplificaciones resultantes de un grupo de expertos conjunto Comisión-Estados miembros. A comienzos de 2009, la Comisión publicó también un resumen de las normas de subvencionabilidad. Véanse también la respuesta de la Comisión a los apartados 1.41 y 1.42 y al apartado 6.37, letra a). El VII PM representa un paso adelante en la simplificación. Como resultado de la experiencia obtenida durante la ejecución del programa, si procede, la Comisión podrá proponer cambios en su base jurídica. 1.38. En los grupos de políticas Ayuda exterior, desarrollo y ampliación y Asuntos económicos y financieros, la Comisión gestiona el gasto comunitario conjuntamente con otras organizaciones internacionales (28)sobre la base de acuerdos que también garantizan los derechos de auditoría del Tribunal. No obstante, se denegó total o parcialmente el acceso del Tribunal a los informes de auditoría y los justificantes generados por la ONU o a las visitas de verificación relacionadas con la DAS 2008 (véanse los apartados 8.13 y 10.10). 1.38. La Comisión apoya plenamente las solicitudes del Tribunal de información y acceso a la documentación. El Acuerdo Tipo de Contribución con organizaciones internacionales incluye un texto en relación con el acceso del Tribunal. Véase también la respuesta al apartado 8.13. Corrección de las deficiencias 1.39. En el ejercicio anterior el Tribunal observó que, pese a los avances logrados en el marco del control interno de la Comisión, una parte significativa de las operaciones subyacentes a las cuentas comunitarias contenía errores que superan el nivel considerado tolerable (apartado 1.42 del Informe Anual relativo al ejercicio 2007). Por otra parte, la DAS del Tribunal pone de relieve diferencias, a veces significativas, en el tipo, incidencia y nivel de las irregularidades tanto dentro de los grupos de políticas como entre los mismos. Los apartados siguientes proporcionan nuevos criterios para avanzar hacia un marco de control interno comunitario eficaz (29). 1.40. Si bien la Unión cuenta con un presupuesto general único, los fondos se utilizan de muchas maneras diferentes, según el tipo de gestión, el tipo de beneficiario, la periodicidad de la ayuda, las modalidades de solicitud y los diversos tipos de sistemas de control y recaudación. Estas diferencias responden a las características de los distintos ámbitos presupuestarios y a los objetivos específicos de la ayuda, y reflejan el coste y la complejidad de la administración y el control de los regímenes. Necesidad de simplificar 1.41. Las normas por las que se rige la utilización de los fondos están concebidas para garantizar que la ayuda logre los objetivos políticos perseguidos optimizando el gasto. Algunas normas son comunes a todos los pagos, mientras que otras dependen del tipo de gasto. Por tanto, el tipo y la complejidad de las normas puede estar en función de la complejidad de los objetivos políticos. 1.42. Cuanto más onerosas y complejas sean las normas, mayor riesgo habrá de que no se cumplan, con el consiguiente incremento del riesgo de que se produzcan errores en las operaciones y de que no se cumplan los objetivos políticos. Del mismo modo, un exceso de minuciosidad al fijar metas muy específicas para los programas incrementará el coste de los controles destinados a comprobar si dichas metas se han alcanzado. Dicho de otro modo, unas disposiciones legislativas y reglamentarias bien concebidas y de fácil interpretación y aplicación contribuyen a reducir el riesgo de errores (apartado 1.45 del Informe Anual relativo al ejercicio 2007). 1.41 y 1.42. La Comisión coincide con el análisis del Tribunal, pero subraya que establecer normas consiste en encontrar el equilibrio adecuado entre alcanzar objetivos políticos a menudo específicos y evitar la complejidad excesiva. Aunque el papel de la Comisión consiste en proponer legislación, la complejidad puede ser introducida durante el examen por la autoridad legislativa, a quien corresponde la decisión final. La Comisión se ha comprometido a incorporar una descripción de los acuerdos de control asociados en todas las propuestas legislativas futuras relevantes. La simplificación es uno de los elementos esenciales del programa «Legislar mejor» de la Comisión. También se exhorta a los Estados miembros a que simplifiquen los criterios de subvencionabilidad de sus programas nacionales. No obstante, cierto nivel de complejidad es inevitable y debe tenerse en cuenta en los futuros debates sobre el nivel de riesgo tolerable. Véase también la respuesta al apartado 2.35, letra b). En el ámbito de la Cohesión, el Reglamento FSE para 2007-2013 ya contemplaba la posibilidad de declarar costes indirectos globalmente. La posibilidad de utilizar financiación a tanto alzado, cantidades fijas únicas y baremos estándar de costes unitarios para los programas 2007-2013 se generalizó tanto para el FEDER como para el FSE al modificar los reglamentos de los Fondos en mayo de 2009. En diciembre de 2008 y en mayo de 2009 se adoptaron otras simplificaciones. En julio de 2009, la Comisión también ha hecho propuestas de simplificación para el Reglamento de normas de desarrollo (CE) no 1828/2006 y el Reglamento general (CE) no 1083/2006. Como resultado de la experiencia obtenida durante la ejecución del programa, si procede, la Comisión podrá proponer cambios en su base jurídica. 1.43. Es conveniente actuar con prudencia. Simplificar las normas con el único fin de reducir el riesgo de irregularidad puede presentar desventajas, ya que la aplicación de normas más genéricas pueden tener como consecuencia que el gasto se centre menos en los objetivos. Además, en algunos ámbitos (véanse, por ejemplo, los apartados 9.6 a 9.7), la «simplificación» puede implicar la relajación de las condiciones de percepción de anticipos con el consiguiente incremento de los importes que pueden pagarse en tal concepto. Esta simplificación, en cambio, debería basarse en sistemas eficaces, ya que de lo contrario el gasto irregular solo saldría a la luz cuando los programas estén parcialmente realizados o completamente cerrados, en una fase posterior del proceso. Pese a las citadas reservas, la simplificación ha de ser un objetivo primordial. 1.43. La Comisión reconoce que la simplificación es un equilibrio entre la necesidad de una correcta gestión de los fondos públicos y el logro de objetivos políticos a menudo altamente específicos. Este equilibrio se aborda de forma diferente en cada ámbito político y da lugar a distintos modos de gestión y disposiciones, teniendo en cuenta la implicación de diversos agentes en distintos niveles. La Comisión está adoptando medidas para garantizar que sus sistemas de control sean lo más lo más efectivos posibles, teniendo plenamente en cuenta la naturaleza plurianual de numerosos programas y la necesidad de un sistema de control eficiente y efectivo para operar los controles adecuados en el momento justo. Por lo que se refiere al ámbito político de Educación y Cultura, el diseño de los nuevos programas para 2007-2013 simplificó las normas e hizo amplio uso de la financiación mediante cantidades fijas únicas. Esto, junto con la aprobación rigurosa de los sistemas de control y gestión nacionales, debería reducir el riesgo vinculado a los pagos finales. Véase también la respuesta al apartado 9.7. La respuesta necesaria 1.44. Hay que reconocer que, tratando de responder a los diferentes tipos de programas de gastos introducidos posteriormente, la gestión del presupuesto comunitario ha evolucionado de manera poco sistemática. Es necesario que las normas que rigen el gasto y los métodos de gestión tengan en cuenta las especificidades de los diversos objetivos del gasto presupuestario. Dichos objetivos, sin embargo, no deben ser demasiado pormenorizados para no dar lugar a una excesiva carga administrativa y a unas normas difíciles de cumplir. Para ello, la Comisión ha de llevar a cabo un examen razonable del marco reglamentario y de la estructura de gestión subyacentes a los programas de gasto específicos. 1.44. La Comisión subraya que corresponde al órgano legislativo establecer las normas. La Comisión ha hecho recientemente una serie de propuestas de simplificación (y se han decidido determinadas simplificaciones para los Fondos Estructurales) y seguirá proponiendo simplificaciones cuando guarde proporción con el logro de los objetivos políticos específicos. A este respecto, debe tenerse en cuenta el trabajo de la Comisión sobre el riesgo tolerable de error, puesto que promueve una clara visión del riesgo que puede controlarse, habida cuenta de las condiciones de subvencionabilidad y el entorno de control y, por consiguiente, del riesgo que no es rentable controlar. La Comisión hará propuestas concretas a la autoridad presupuestaria sobre el riesgo tolerable en investigación, energía y transporte, desarrollo rural, ayuda exterior y gasto administrativo en 2010. Véase también la respuesta a los apartados 1.41 y 1.42. 1.45. En este contexto, la primera y esencial tarea ha de ser garantizar la obtención de información fiable y exhaustiva para permitir una evaluación creíble del coste actual de los controles (30). 1.45. La Comisión recabará información sobre los costes de los controles como parte de sus propuestas sobre el riesgo tolerable de error, empezando por los ámbitos de investigación, energía y transporte, desarrollo rural, ayuda exterior y gasto administrativo en 2010. 1.46. También resultará decisivo llevar a cabo una meticulosa evaluación para determinar si se obtiene el máximo beneficio del actual nivel de gasto en controles. De no ser así, el objetivo inmediato sería aprovechar plenamente los fondos que ya se están utilizando y los recursos invertidos para ello (31). 1.46. La Comisión ha impulsado una mejora continua de sus sistemas de control interno (como se reconocía en el apartado 1.39) y proseguirá con ahínco sus esfuerzos. Estos sistemas de control están diseñados para ofrecer una garantía razonable, basada en un equilibrio adecuado entre los distintos tipos de control («los controles adecuados en el momento justo»). Por ejemplo, los controles previos pueden detectar determinados tipos de error, pero no otros, y no sería rentable controlar todos los proyectos sobre el terreno. Como resultado del plan de acción para mejorar la supervisión de los Fondos Estructurales, la Comisión ha tomado ya medidas previas para mejorar los sistemas de control. Señala también que la reducción de entre 2 y 3 puntos en el porcentaje de error gracias a controles previos más efectivos (mencionada para el FEDER en el estudio de casos presentado en la Comunicación sobre «riesgo tolerable» [COM(2008) 866]) se debe a una evaluación de errores detectados por el Tribunal en la DAS 2005 y es más bien una medida del «riesgo de control» (el riesgo de que determinados controles no funcionen efectivamente en algunos casos). 1.47. Además de adoptar las medidas necesarias para garantizar la eficacia de los sistemas, el objetivo indicado será establecer el equilibrio adecuado entre el coste de los controles y los beneficios que estos aportan (véanse las recomendaciones del Tribunal en el apartado 1.52 del Informe Anual relativo al ejercicio 2007). 1.47. El concepto de control interno eficiente y efectivo figura en el Reglamento financiero (artículo 28 bis). En la misma línea, cada servicio de la Comisión debe presentar en su informe anual de actividad los resultados del control interno, informar sobre su efectividad y tomar medidas para solucionar las deficiencias detectadas. Por consiguiente, la Comisión considera que, puesto que mejorar las estructuras de control y simplificar los procedimientos es un proceso en marcha y continuado, tal esfuerzo debe ser permanente. En la línea de la sugerencia del Tribunal, la Comisión examinará más a fondo el equilibrio entre costes y beneficios del control al preparar sus propuestas sobre riesgo tolerable, empezando por los ámbitos de investigación, energía y transporte, desarrollo rural, ayuda exterior y gasto administrativo en 2010. 1.48. Sería deseable que cada vez que se estudien programas de gastos para su aprobación se establezcan los riesgos asociados a estos y los costes de administración y control necesarios para mantener estos riesgos a un nivel rentable. Así, el Consejo y el Parlamento adoptarían sus decisiones partiendo de una mejor información y teniendo explícitamente en cuenta los riesgos y los costes correspondientes. 1.48. En su Comunicación «Hacia una interpretación común del concepto de riesgo de error aceptable» [COM(2008) 866], la Comisión se ha comprometido a incorporar una descripción de los acuerdos de control asociados en todas las propuestas legislativas futuras relevantes. 1.49. El Tribunal subraya la importancia de seguir reflexionando sobre la simplificación y sobre los costes y beneficios derivados de los controles. Este examen debería llevarse a cabo con tiempo suficiente antes de que concluya la preparación de las propuestas para el nuevo marco financiero plurianual (32). 1.49. La Comisión está de acuerdo en la importancia de buscar el equilibrio adecuado entre el coste de los controles y el nivel de simplificación que se adopte y está examinando cómo llevarlo adelante a tiempo para las nuevas perspectivas financieras. Véase también la respuesta al apartado 1.37. (1) Los «estados financieros consolidados» engloban el balance, la cuenta de resultado económico (incluida la información financiera por segmentos), el cuadro de los flujos de tesorería y la variación en el activo neto y un resumen de las políticas contables significativas, así como otras notas explicativas (como la información financiera por segmentos). (2) Los «informes consolidados sobre la ejecución presupuestaria» incluyen los informes consolidados sobre la ejecución del presupuesto y una síntesis de los principios presupuestarios, además de otras notas explicativas. (3) En las instituciones y los organismos europeos, el término dirección se refiere a los miembros de las instituciones, los directores de las agencias, los ordenadores de cada delegación y subdelegación, los contables y los agentes responsables de las unidades financieras, de auditoría o de control. En los Estados miembros o beneficiarios, la dirección abarca a los ordenadores, los contables y los agentes responsables de los organismos pagadores, los organismos certificadores y los organismos de ejecución. (4) Las normas contables adoptadas por el contable de la Comisión están inspiradas en las Normas Contables Internacionales del Sector Público (IPSAS) dictadas por la Federación Internacional de Contables o, en su defecto, las Normas Internacionales de Contabilidad, NIC (International Accounting Standards) / Normas Internacionales de Información Financiera, NIIF (International Financial Reporting Standards) dictadas por el Consejo de Normas Internacionales de Contabilidad, CNIC (International Accounting Standards Board, IASB). De conformidad con el Reglamento financiero, la elaboración de los «estados financieros consolidados» del ejercicio 2008 se basará (como desde el ejercicio 2005) en estas normas contables adoptadas por el contable de la Comisión, que adaptan los principios de la contabilidad de ejercicio al entorno específico de las Comunidades, mientras que los «informes consolidados sobre la ejecución presupuestaria» seguirán basándose principalmente en los movimientos de tesorería. (5) Con anterioridad a la aprobación de las cuentas anuales por las instituciones, los diferentes contables proceden a firmarlas, certificando así que se dispone de garantías razonables de que dichas cuentas reflejan fielmente la situación financiera de la institución (artículo 61 del Reglamento financiero). (6) Las cuentas anuales son elaboradas por los directores respectivos y enviadas al contable de la Comisión, junto con el dictamen del Consejo de administración en cuestión. Además, son firmadas por los contables correspondientes certificando así que se dispone de garantías razonables de que dichas cuentas reflejan fielmente la situación financiera de la institución (artículo 61 del Reglamento financiero). (7) Por razones de brevedad, en lugar de la expresión «legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes» se utiliza en todo el informe «regularidad de las operaciones». (8) El Reglamento (CE, Euratom) no 1605/2002 del Consejo, de 25 de junio de 2002, por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (DO L 248 de 16.9.2002, p. 1), modificado en último lugar por el Reglamento (CE, Euratom) no 1525/2007, de 17 de diciembre de 2007, (DO L 343 de 27.12.2007, p. 9), dispone que las cuentas definitivas sean transmitidas antes del 31 de julio siguiente al cierre del ejercicio. (9) Véase el apartado VIII de la declaración de fiabilidad del Tribunal relativa al ejercicio 2007. (10) Véase el apartado VIII de la declaración de fiabilidad del Tribunal relativa al ejercicio 2007. (11) El objetivo del programa Galileo es desarrollar y explotar los sistemas europeos globales de radionavegación por satélite. (12) Véase el apartado 1.10 del Informe Anual relativo al ejercicio 2007. (13) Al final de 2008 no se habían validado los sistemas locales de las direcciones generales de Relaciones Exteriores y de Justicia, Libertad y Seguridad. (14) El número de cuestiones pendientes, clasificadas en cuatro niveles de importancia establecidos por el contable de la Comisión (crítico-muy importante –importante-deseable) en los informes de validación 2005-2007, se redujo significativamente durante 2008, pasando de 161 a 81. No obstante, cinco de estas 81 cuestiones se consideraron «críticas» y 23 «muy importantes». (15) Principalmente, cuestiones generales relativas a los procedimientos de cierre del ejercicio, liquidación y anotación de prefinanciaciones, al registro de las operaciones dentro de los plazos, al recurso de los contratos ABAC, a la gestión de activos, al variable nivel de conocimiento de los principios de la contabilidad de ejercicio entre los servicios y a la coherencia de los datos entre los sistemas locales y ABAC. (16) Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural, Dirección General de Sociedad de la Información y Medios de Comunicación, Dirección General de Investigación, Dirección General de Energía y Transportes, Dirección General de Salud y Consumidores, Dirección General de Política Regional, Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Igualdad de Oportunidades, Oficina de Cooperación EuropeAid, Dirección General de Ampliación y Dirección General de Educación y Cultura. (17) Especialmente, la Dirección General de Investigación en el ámbito de la investigación. (18) Véanse el apartado 5.61 del Informe Anual relativo al ejercicio 2006 y el apartado 5.44 del Informe Anual relativo al ejercicio 2007. (19) Artículo 10 del Reglamento (CE) no 885/2006 de la Comisión (DO L 171 de 23.6.2006, p. 90) mediante el cual la Comisión comunica a los Estados miembros los resultados de su verificación de la información transmitida. (20) Correcciones financieras con arreglo al artículo 11 del Reglamento (CE) no 885/2006. (21) Especialmente los informes anuales de actividad y las declaraciones de los directores generales de la Comisión, así como de sus síntesis. (22) Por otra parte, el Tribunal puede formular una opinión con reservas cuando solo presente errores importantes un porcentaje bajo de la población. (23) Pese a que el Tribunal señala que la guía publicada para las agencias nacionales está bien concebida como manual de procedimiento (véase el apartado 9.33), concluye que la aplicación actual del sistema de control y supervisión no ofrece garantías satisfactorias de que los errores de regularidad se detecten y se corrijan (véanse los apartados 9.33 y 9.34). (24) Ello se debe principalmente a los sistemas de control y supervisión del sexto programa marco de investigación y desarrollo tecnológico. (25) Véase el cuadro 1.3 , nota a pie de página 4. (26) Este descenso se detectó en el gasto relativo al grupo de políticas Agricultura y recursos naturales en general y en el gasto en desarrollo rural en particular. No obstante, este último sigue presentando un nivel de errores superior al del FEAGA (véase el apartado 5.62). El Tribunal, teniendo en cuenta el nivel de error en la verificación de operaciones y en la evaluación de sus sistemas, considera que, como en ejercicios anteriores, el SIGC sigue siendo eficaz para limitar el riesgo de error o de gasto irregular (véase el apartado 5.64). (27) Las anteriores «Políticas internas» quedan ahora incluidas en los grupos de políticas «Investigación, energía y transporte», «Educación y ciudadanía» y «Asuntos económicos y financieros» (véase el cuadro 2.1 (28) Este método de ejecución del presupuesto comunitario está previsto en el artículo 53 del Reglamento financiero. (29) Apartados 1.43 a 1.51 del Informe Anual relativo al ejercicio 2007. (30) En su Comunicación sobre el «concepto de riesgo de error aceptable» [COM(2008) 866 Final], páginas 8 y 10, la Comisión reconoce que hasta la fecha solo ha emprendido un ejercicio limitado de recopilación de datos. (31) La Comisión reconoce en su Comunicación COM(2008) 866 final, página 7, que, en el caso de los Fondos Estructurales, el porcentaje de error pudo reducirse en un 2-3 % a costes adicionales cero (o no significativos) mediante «(…) la mejora de los controles previos existentes (…)». (32) Véase la respuesta del Tribunal a la Comunicación de la Comisión «Reforming the budget, changing Europe» (http://eca.europa.eu/pls/portal/docs/1/1481518.PDF). (33) Porcentaje del presupuesto por intervalos de errores < 2 % 2-5 % > 5 % en cada grupo de políticas. En el caso de «Agricultura y recursos naturales», en el gráfico se distingue entre sus componentes significativos (desarrollo rural y otros gastos para 2007 y 2008, y gastos derivados o no del SIGC para los ejercicios anteriores). (34) Los títulos 24 a 31 de la sección III del prespuesto general relativos principalmente a los gastos administrativos se incluyen en el capítulo 11, en la sección del dedicada a la Comisión Europea. (35) En lugar de incluirse en los grupos de políticas, los gastos administrativos se presentan independientemente en un rúbrica específica, lo cual da lugar a diferencias respecto de los capítulos 4 a 10. (36) Esta cifra se refiere a los «gastos de operaciones» y no al valor de los «ingresos». (37) Los sistemas se clasifican como «parcialmente eficaces» cuando se considera que algunas medidas de control funcionan correctamente, pero otras no, de manera que, en conjunto, pueden servir para reducir a un nivel aceptable los errores en las operaciones subyacentes. (38) El Tribunal decidió presentar los porcentajes de error (véase el apartado 1.28) en tres intervalos. Estos tramos de error no pueden interpretarse como un intervalo de confianza (en el sentido estadístico). (39) Véanse las limitaciones del alcance en los apartados 4.4 y 4.7. (40) [El Tribunal, teniendo en cuenta el nivel de error en la verificación de operaciones y en la evaluación de sus sistemas, considera que, como en ejercicios anteriores, el SIGC sigue siendo eficaz para limitar el riesgo de error o de gasto irregular (véase el apartado 5.64)]. (41) Para el desarrollo rural, el nivel de error estimado es superior al 2 % (véanse los apartados1.33 y 5.62). (42) En 2007, el Tribunal consideró los sistemas de control de los Estados miembros como parcialmente eficaces. En 2008, no se registraron modificaciones importantes en el marco normativo relacionado con los sistemas de control de los Estados miembros (véase el apartado 6.23). Dado que el período de programación 2000-2006 tocaba a su fin, el Tribunal consideró que una evaluación exhaustiva adicional de los sistemas de control de los Estados miembros durante el período 2000-2006 no aportaría valor añadido. Como en el período 2007-2013 no se habían realizado prácticamente pagos intermedios, el Tribunal centró su evaluación en la parte de los sistemas de los Estados miembros establecida para registrar y corregir errores hallados en los controles nacionales y para informar de las correcciones financieras a la Comisión (véanse los apartados 6.21 a 6.36). (43) Esta no es una evaluación global de los sistemas de los grupos de políticas. Se refiere a algunos de los sistemas examinados y refleja principalmente las insuficiencias observadas en los sistemas de control y supervisión del sexto programa marco de investigación y desarrollo tecnológico (VI PM) (véase el apartado 10.28). (44) El VI PM contribuye de manera desproporcionada al nivel global de error (véase el apartado 10.27).

CAPÍTULO 2 Sistema de control interno de la Comisión ÍNDICE Introducción Tomas de posición de la Comisión Informes anuales de actividad y declaraciones de los directores generales Informe de síntesis de la Comisión Garantías obtenidas de los resúmenes anuales Normas de control interno de la Comisión Introducción Eficacia Plan de acción Evaluación general de la ejecución Impacto del plan de acción Conclusiones y recomendaciones generales Conclusiones Recomendaciones OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL RESPUESTAS DE LA COMISIÓN INTRODUCCIÓN 2.1. El presente capítulo trata de los progresos realizados por la Comisión en 2008 para subsanar las insuficiencias de los sistemas de control y supervisión con el fin de garantizar la regularidad de las operaciones financiadas por el presupuesto de la UE y, en particular, analiza en qué medida: a) las tomas de posición que figuran en los informes anuales de actividad y en las declaraciones de los directores generales, así como en el informe de síntesis de la Comisión reflejan fielmente la realidad (apartados 2.3 a 2.11); b) la Comisión ha logrado progresos en el funcionamiento y la eficacia de las nuevas normas de control interno y en el marco de control interno integrado, y hasta qué punto ha podido demostrar su impacto positivo en los gastos de 2008 (apartados 2.23 a 2.25). 2.1. La Comisión considera que los sistemas de control interno que existen sobre el terreno, con las limitaciones descritas en los informes de actividad de 2008, ofrecen garantías razonables de que los recursos asignados a sus actividades se han utilizado para los fines previstos y de acuerdo con los principios de buena gestión financiera. También considera que los procedimientos de control aplicados ofrecen garantías suficientes de la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes de las que la Comisión asume plena responsabilidad con arreglo al artículo 274 del Tratado CE. La Comisión está tomando medidas para mejorar su sistema de control interno, teniendo en cuenta su propia experiencia, y para abordar las cuestiones planteadas por los auditores. Entre las medidas adoptadas en 2008 se hallan la entrada en vigor, a partir del 1 de enero de 2008, de las normas revisadas de control interno para una gestión eficaz, la finalización de la fase de realización del plan de acción de la Comisión para un Marco de Control Interno Integrado y la mejora de la claridad y la coherencia de los informes de actividad anuales. 2.2. El Tribunal ha examinado también los resúmenes anuales (1)sobre las acciones estructurales y el Fondo Europeo de Pesca y Agricultura para evaluar el valor añadido que aportan y cómo ha sido aprovechado por los servicios de la Comisión (apartados 2.18 a 2.22). TOMAS DE POSICIÓN DE LA COMISIÓN Informes anuales de actividad y declaraciones de los directores generales 2.3. Todos los directores generales afirmaron contar con garantías razonables de que los recursos que les habían sido asignados se habían destinado a los fines previstos y que los controles internos por ellos establecidos garantizaban la regularidad de las operaciones subyacentes, aunque en 12 casos formularon reservas. 2.4. De las 41 principales direcciones generales o servicios que presentaron una declaración en 2008, doce contienen una o más reservas, que en su mayoría se refieren a las insuficiencias en materia de regularidad de las operaciones subyacentes. El número total de reservas disminuyó, pasando de 17 (2007) a 15 (2008). En la parte izquierda del cuadro 2.1 se muestran las reservas más significativas en el contexto de la regularidad de las operaciones. 2.4. La Comisión destaca que 8 de las 15 reservas se basaban en exposición financiera y que las 7 restantes se deben a cuestiones que pueden afectar a la reputación del servicio o de la Comisión y cuyos efectos financieros eran materiales por naturaleza más que financieros. Además, se retiraron en 2008 tres reservas antiguas (Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural sobre la aplicación del sistema integrado de gestión y control —SIGC— en Grecia, Dirección General de Comunicación sobre la falta de un sistema de control ex post y Dirección General de Empresa e Industria sobre la financiación de los organismos europeos de normalización). En otros sectores, como la política de Cohesión, se ha reducido el alcance de las reservas, teniendo en cuenta las medidas correctoras ya aplicadas por los Estados miembros. 2.5. En el grupo de políticas Agricultura y recursos naturales, el director general de Agricultura y Desarrollo Rural suprimió la reserva que había mantenido durante mucho tiempo (seis años) relativa a la aplicación insuficiente del SIGC en Grecia, pues la autoridades competentes han establecido un nuevo sistema de identificación de parcelas agrícolas, y la reserva relativa al desarrollo rural se ha definido de manera más detallada tras la verificación y validación de las estadísticas de control por los organismos de certificación del Estado miembro. No obstante, el director general no ofrece garantías de la eficacia del plan de acción establecido y ejecutado por Grecia para el procedimiento de solicitudes de 2007. Además, el Tribunal considera que los trabajos efectuados para la validación de las estadísticas de control por la Comisión y los organismos de certificación en este Estado miembro no ofrecen el elevado nivel de garantía exigido. 2.5. La reserva relativa a la aplicación insuficiente del SIGC en Grecia se basaba en el elevado riesgo de reputación para las instituciones comunitarias resultante del carácter persistente de esas deficiencias en Grecia y no en el riesgo financiero para el Fondo Europeo de Garantía Agrícola (FEAGA), que ya estaba cubierto adecuadamente por las correcciones financieras impuestas a Grecia mediante los procedimientos de liquidación conforme. Las misiones de auditoría a Grecia realizadas hasta febrero de 2009 mostraron que, con arreglo a su plan de acción desde 2006, las autoridades griegas establecieron un nuevo LPIS-GIS el 31 de diciembre de 2008, que abarca la totalidad de Grecia. Por consiguiente, en el momento de la firma del informe de actividad anual de 2008 por el director general, se hallaban presentes todos los elementos del SIGC y había desaparecido el riesgo de reputación para la Comisión derivado del carácter persistente de las deficiencias mencionadas anteriormente. Sin embargo, se estima que el riesgo financiero restante es, en conjunto, inferior al nivel material de error y está cubierto por los procedimientos de liquidación conforme para los ejercicios 2006-2008. Por lo tanto, la reserva puede retirarse. Cuadro 2.1 — Comparación de las pruebas proporcionadas en los informes anuales de actividad de las direcciones generales de la Comisión para la declaración de fiabilidad del Tribunal Grupo de políticas Reservas más importantes de los directores generales (incluidas en las declaraciones) 2007 2008 Impacto de las principales reservas de los directores generales en la garantía según el Tribunal (19) Otras insuficiencias significativas observadas a raíz de los controles del Tribunal o de la Comisión (no incluidas en las declaraciones) 2007 2008 Pruebas aportadas por el informe anual de actividad para las conclusiones de fiscalización del Tribunal (20) 2007 2008 2007 2008 Agricultura y recursos naturales Aplicación insuficiente del SIGC en Grecia. X B B Por el momento no se dispone de indicaciones razonables de que el plan de acción establecido y ejecutado por las autoridades griegas sea plenamente eficaz. X B B+ Gastos de desarrollo rural. X X (Eje 2 «Mejora del medio ambiente y del entorno rural») Subvencionabilidad de los gastos reembolsados a los Estados miembros en concepto de gastos en el ámbito del control y la aplicación de la PPC. X Sistema de gestión y control relativo a SAPARD en Bulgaria y Rumanía. X Sistemas de control, inspección y sanción relativos a los recursos pesqueros: los datos de las capturas son incompletos y carecen de fiabilidad, los sistemas de inspección no ofrecen garantías. X Cohesión FSE: sistemas de gestión y control (2000/2006). X España, Reino Unido, Francia, Italia, Eslovaquia, Portugal, Bélgica, Luxemburgo X España, Reino Unido, Francia, Italia, Bélgica, Luxemburgo,Alemania B B Por el momento no se dispone de indicaciones razonables de que todas las medidas correctoras tomadas en 2008 hayan sido plenamente eficaces (21). B B FEDER: sistemas de gestión y control (2000/2006). X República Checa, Finlandia, Grecia, Alemania, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Polonia, Eslovaquia, España X Bélgica, Alemania, Italia, España Interreg: sistemas de gestión y control (2000/2006). X De un total de 51 programas X De un total de 21 programas Fondos de Cohesión: sistemas de gestión y control (2000/2006). X Bulgaria, República Checa, Eslovaquia, Hungría, Polonia X Bulgaria Investigación, energía y transporte Nivel residual de errores con respecto a la exactitud de las declaraciones de costes. X Sexto programa marco X Sexto programa marco B B No se dispone aún de indicaciones razonables sobre el impacto de los sistemas relativos a las correcciones financieras y a las recuperaciones o cuándo éstos tendrán un impacto en los niveles de error durante el ciclo de gestión del sexto programa marco (21). X B B Ayuda exterior, desarrollo y ampliación Phare: irregularidades potenciales en la gestión de los fondos Phare en determinados organismos de ejecución en Bulgaria. X X A A Los sistemas de control y supervisión para la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes en los organismos de ejecución necesitan mejoras suplementarias para ser plenamente operativos. X X B B Educación y ciudadanía Ausencia de sistema estructurado de control ex post y de controles sobre el terreno en la dirección general, así como en las representaciones durante la mayor parte del ejercicio - 10 meses de 12. X B B Los controles ex post no reflejan plenamente el nivel real de error en los contratos auditados. X X B B Elevado número de errores en las operaciones de subvenciones y contratos. X Insuficiencias en el sistema de gestión y control del Fondo Europeo para los Refugiados en Italia para el período de programación 2000-2004 y 2005-2007. X Garantías limitadas en lo que se refiere a la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes efectuadas por 14 Estados miembros en el marco del Fondo Europeo para los Refugiados II (2005-2007). X Asuntos económicos y financieros Posibilidad de que los nuevos controles destinados a atenuar los riesgos aplicados a raíz de los resultados del informe de control ex post no sean plenamente eficaces. X X B B A A Nivel de error residual en relación con la exactitud de las declaraciones de gastos en el sexto programa marco (VI PM). X X Funcionamiento insatisfactorio de la financiación de la normalización europea. X Gastos administrativos — — — A A A A Fuente: Tribunal de Cuentas. 2.6. Con respecto al grupo de políticas Cohesión, las direcciones generales de Política Regional y de Empleo y Asuntos Sociales e Igualdad de Oportunidades mantuvieron las reservas relativas a insuficiencias en los sistemas de gestión y control del período 2000-2006, aunque el número total de Estados miembros y programas operativos afectados, así como la xcuantificación financiera se redujeron de manera significativa. En 2008 se registró un total de 99 programas operativos afectados, frente a 185 en 2007. Las direcciones generales cuantificaron el impacto de estas reservas en 201 millones de euros (frente a 726 millones de euros, en 2007) (2). 2.6. La Comisión señala que las reservas incluidas en los informes anuales de actividad de las Direcciones Generales de Política Regional y de Empleo, Asuntos Sociales e Igualdad de Oportunidades se basaban en un análisis detallado de cada programa operativo. El impacto financiero se calculó utilizando los niveles de las correcciones a tanto alzado que serían aplicables a las deficiencias de sistema determinadas y aplicándolos a los pagos en las partes afectadas de los programas correspondientes. La reducción del impacto financiero de las reservas se expone claramente en los informes anuales de actividad respectivos y confirma que la Comisión asumió sus responsabilidades, de acuerdo con su compromiso de potenciar su función supervisora. El impacto cuantificado es fruto de la enérgica labor de la Comisión para todos los programas en 2008, incluidos el seguimiento de todas las reservas en los informes anuales de actividad de 2007, la conclusión de 14 planes correctores nacionales y la aplicación de correcciones de más de 1 500 millones de euros, lo que dio como resultado la retirada de las reservas en muchos casos. Véase también la respuesta al apartado 2.17. 2.7. Las reservas formuladas por las direcciones generales con respecto a los grupos de políticas Investigación, energía y transporte y Asuntos económicos y financieros coinciden con las constataciones efectuadas por el Tribunal de que el porcentaje de error residual (tras deducción y correcciones) en las declaraciones de costes relativas al sexto programa marco (VI PM) se mantienen por encima del umbral de materialidad. 2.7. La Comisión aplica una estrategia de control diseñada para garantizar la legalidad y regularidad de los pagos sobre una base plurianual. En el caso del sexto programa marco, el objetivo de la estrategia es reducir, al término del cuarto año de su aplicación (2010), el índice de error residual. Este objetivo se reevalúa anualmente teniendo en cuenta la naturaleza, la frecuencia y el importe de los errores detectados, así como las consideraciones de rentabilidad. Véase también la respuesta al apartado 7.17. 2.8. En lo que atañe al grupo de polític