COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO con arreglo al párrafo segundo del apartado 2 del artículo 251 del Tratado CE acerca de la posición común adoptada por el Consejo con vistas a la adopción de la directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a un marco regulador común para las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas

1. Antecedentes

En julio de 2000 la Comisión presentó la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a un marco regulador común de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas COM(2000)393 - C5-0428/2000 - 2000/0184 (COD), para su adopción mediante el procedimiento de codecisión establecido en el artículo 251 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea [1].

[1] DO C 365 de 19.12.2000, p. 198.

El Comité Económico y Social emitió dictamen el 24 de enero de 2001 [2].

[2] DO C 123 de 25.4.2001, p. 56.

El Comité de las Regiones informó al Consejo y al Parlamento Europeo, mediante carta fechada el 16 de febrero de 2001, de que no emitiría dictamen al respecto.

El 1 de marzo de 2001, el Parlamento Europeo adoptó una serie de enmiendas en primera lectura [3].

[3] DO C

El 4 de julio de 2001, la Comisión adoptó su propuesta modificada incorporando plenamente, parcialmente o en cuanto al fondo muchas de las enmiendas aprobadas por el Parlamento Europeo en su primera lectura, de conformidad con el artículo 250 del Tratado CE [4].

[4] DO C

El Consejo, de conformidad con el artículo 251 del Tratado CE, adoptó su Posición común sobre esta propuesta de Directiva el 17 de septiembre de 2001 [5].

[5] DO C

La presente Comunicación contiene el dictamen de la Comisión sobre la Posición común del Consejo, con arreglo al tercer guión del apartado 2 del artículo 251 el Tratado CE.

2. Finalidad de la propuesta de la Comisión

Esta propuesta de Directiva pretende establecer un marco regulador armonizado para las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas en toda la UE. Su intención es dar respuesta al fenómeno de la convergencia incluyendo en su ámbito de aplicación la totalidad de las redes y servicios de comunicaciones electrónicas. En la propuesta se establecen varios principios y objetivos a los que deberán atenerse los organismos reguladores, así como una serie de tareas relacionadas, por ejemplo, con la gestión del espectro radioeléctrico y los recursos de numeración y los derechos de paso. Por último, contiene diversas disposiciones horizontales comunes a más de una de las medidas del paquete, entre las que figuran la resolución de litigios, la definición y el análisis del mercado y las disposiciones que establecen la nueva definición de empresa con "peso significativo en el mercado", sobre la base del concepto de posición dominante de la legislación sobre competencia.

3. Comentario sobre la Posición común del Consejo

3.1. Resumen de la posición de la Comisión

La Comisión no puede respaldar la Posición común del Consejo. Dicha Posición común debilita elementos esenciales de la propuesta de la Comisión que recibieron un decidido apoyo del Parlamento en su primera lectura. La principal razón para no aceptar la Posición común son las modificaciones introducidas por el Consejo en el artículo 6 (mecanismo de consulta y transparencia) y artículos conexos; la Comisión formuló ya una declaración a tal efecto, declaración que se reproduce en el anexo. Pero la Comisión mantiene asimismo otras reservas sobre la Posición común, que se presentan más detalladamente a continuación.

No obstante, la Comisión toma nota de que varias de las enmiendas del Parlamento han sido incorporadas en parte o en cuanto al fondo, y de que muchas de las modificaciones introducidas por el Consejo refuerzan o aclaran la propuesta original de la Comisión sin socavar los principios en que se apoya.

3.2. Enmiendas adoptadas por el Parlamento Europeo en primera lectura

3.2.1. Enmiendas del Parlamento Europeo

El Parlamento Europeo adoptó en primera lectura 77 enmiendas a la propuesta original de la Comisión (las enmiendas 12 y 14 fueron retiradas antes de proceder a la votación).

Como consecuencia del dictamen del Parlamento Europeo, la Comisión introdujo varias modificaciones importantes en su propuesta modificada.

En su propuesta modificada, la Comisión incorporó plenamente, parcialmente o en cuanto al fondo 47 de las enmiendas del Parlamento Europeo. Se trata de las enmiendas 1, 2, 3, 4, 6, 7, 9, 10, 11, 13, 15, 17, 19, 21, 22, 25, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 40, 45, 46, 47, 48, 53, 54, 55, 57, 58, 59, 60, 61, 65, 66, 67, 68, 69 y 75.

3.2.2. Enmiendas del Parlamento Europeo aceptadas por la Comisión e incluidas en la Posición común

Las siguientes enmiendas, aceptadas plenamente, parcialmente o en cuanto al fondo por la Comisión en su propuesta modificada, han sido recogidas por el Consejo en su Posición común: 1, 3, 4, 6, 9, 10, 11, 13, 15, 19, 28, 31, 36, 37, 38, 40, 45, 47, 48, 55, 57, 58, 59, 60, 61, 66, 67, 68 y 69.

En algunas de las enmiendas recogidas se han producido reajustes mínimos o parciales, mientras que otras han sido objeto de notables modificaciones, pero se ha mantenido siempre el objetivo básico de las revisiones del Parlamento Europeo. Más adelante se explican las modificaciones importantes.

3.2.3. Enmiendas del Parlamento Europeo aceptadas por la Comisión, pero no incluidas en la Posición común

Las siguientes enmiendas, aceptadas plenamente, parcialmente o en cuanto al fondo por la Comisión en su propuesta modificada, no ha sido incluidas por el Consejo en su Posición común: 2, 7, 17, 21, 22, 25, 27, 29, 30, 32, 33, 34, 35, 46, 53, 54, 65 y 75. Las enmiendas 2, 27, 29, 32 y 75 no fueron aceptadas por el Consejo porque las partes operativas del texto con las que guardan relación quedaron suprimidas en la Posición común. Este tema se aborda con más detalle en la sección 3.2.4.

Enmiendas 7, 53 y 54 (derechos de paso)

Las enmiendas del Parlamento trataban de reforzar los derechos de las empresas a la hora de conseguir los derechos de paso necesarios para desplegar infraestructuras. La propuesta modificada de la Comisión había alterado en cierta medida la redacción, en particular para garantizar que no pudiera interpretarse que algún extremo del texto fuera contrario al artículo 295 del Tratado, relativo al régimen de propiedad. El Consejo no ha podido aceptar ninguna de las enmiendas del Parlamento Europeo en este ámbito, aunque el texto haya sido mejorado, en opinión de la Comisión, en otros aspectos, en particular con la ampliación a las redes privadas del ámbito de aplicación.

Enmiendas 17 y 21 (definiciones)

El Consejo no ha incluido los sistemas eléctricos en la lista de ejemplos de la definición de "servicio de comunicaciones electrónicas", pero en cualquier caso la Comisión considera que dicho sistemas están indudablemente incluidos. El Consejo tampoco ha incorporado la definición de mercados transnacionales, pero están claramente definidos en el considerando 27.

Enmienda 22 (ANR)

El Consejo no ha considerado necesaria la propuesta del Parlamento de añadir la exigencia de que una autoridad nacional de reglamentación pueda actuar con libertad, a la vista de la exigencia general de independencia que existe ya. Para la Comisión el texto del Parlamento aportaba una aclaración útil, pero tampoco la considera esencial.

Enmienda 25 (ventanilla única para consultas)

La Comisión había incluido el principio que justifica la exigencia de una ventanilla única en el apartado 1 del artículo 6, pero el Consejo no lo ha incorporado a la Posición común. Para la Comisión la enmienda del Parlamento constituía un elemento adicional útil para la transparencia, pero coincide con el Consejo en que probablemente basta con lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 3.

Enmienda 30 (suministro de información)

El Consejo no ha podido aceptar la inclusión de las amplias facultades de inspección y las sanciones propuestas por el Parlamento y aceptadas por la Comisión, argumentando que las disposiciones del apartado 1 del artículo 5 son ya suficientes.

Enmienda 33 (mecanismo de transparencia)

El Consejo no ha podido aceptar las partes de esta enmienda incluidas por la Comisión en la propuesta modificada. El artículo 6 constituye uno de los principales ámbitos de desacuerdo entre la Comisión y el Consejo, según se expone más adelante.

Enmiendas 34 y 35 (objetivos)

La Comisión consideró que estas dos enmiendas aportaban útiles aclaraciones, pero el Consejo las ha considerado innecesarias, argumentando que las disposiciones del apartado 1 del artículo 7 eran suficientes.

Enmienda 46 (coordinación de las decisiones en materia de espectro radioeléctrico)

La Comisión había aceptado esta enmienda en cuanto al fondo, incluyendo en el considerando 19 un texto que garantizaba que la gestión del espectro radioeléctrico se llevara a cabo de forma coordinada (apoyándose en su propuesta de incluir las decisiones relativas al espectro radioeléctrico en el ámbito del mecanismo de transparencia). El Consejo no ha podido aceptar este texto, ni tampoco el ámbito del mecanismo de transparencia tal como se había propuesto: véase la sección 3.2.4.

Enmienda 65 (normalización)

La Comisión la consideró un útil refuerzo del texto, pero el Consejo no la ha aceptado. De todos modos, como la aplicación obligatoria de las normas sólo puede producirse después de una consulta pública y a propuesta de la Comisión, el texto de la Posición común resulta aceptable para ésta.

3.2.4. Diferencias entre la propuesta modificada de la Comisión y la posición común del Consejo

Considerandos

El Consejo ha añadido considerandos nuevos y modificado muchos de los ya existentes para reforzar a la claridad del texto, mantener la coherencia con las modificaciones introducidas en el articulado o hacer hincapié en algunas disposiciones clave. En particular, el Consejo ha introducido considerandos que subrayan la importancia de la regulación de los contenidos, de los objetivos relacionados con la política de medio ambiente y otras y de las cuestiones de seguridad pública.

Artículo 1 - Ámbito de aplicación y objetivo

El Consejo ha añadido un nuevo apartado 3 en relación con la normativa sobre contenidos y política audiovisual que responde básicamente al contenido de la enmienda 15 del Parlamento Europeo (enmienda que la Comisión aceptó parcialmente y en cuanto al fondo añadiendo un texto similar al considerando 5). La Comisión mantiene su postura de que este nuevo apartado resulta innecesario.

Artículo 2 - Definiciones

La Posición común mantiene en líneas generales las definiciones, aunque incluye algunas más para aportar mayor claridad al texto.

Artículo 3 - Autoridades nacionales de reglamentación

Las disposiciones de este artículo no han sido modificadas sustancialmente, salvo en lo que se refiere a ciertas aclaraciones sobre la consulta y la cooperación entre las ANR y las autoridades nacionales en materia de consumidores y competencia.

Artículo 4 - Derecho de recurso

Los Estados miembros no han podido apoyar una disposición explícita del artículo según la cual los procedimientos de recurso debían examinar los argumentos a favor y en contra del asunto (y han suprimido igualmente el texto correspondiente de la propuesta de la Comisión alegando que en esta cuestión debía aplicarse la subsidiariedad y que el organismo al que se somete el recurso no debe convertirse en un regulador en la sombra). Tampoco ha podido el Consejo aceptar la propuesta de la Comisión de que dicho organismo sea independiente del Gobierno. Por último, tampoco ha aceptado la matización del Parlamento de la exigencia de que las decisiones de la ANR prevalezcan mientras se resuelven los recursos, pues también ha quedado suprimida esta disposición. La Comisión considera que estas modificaciones reducen sustancialmente la seguridad jurídica en el sector y, por lo tanto, no puede apoyarlas.

El Consejo ha suprimido también los apartados 2 y 4 en la Posición común.

Artículo 5 - Suministro de información

La Posición común del Consejo trata de llegar a un equilibrio entre dos preocupaciones contradictorias que figuraban ya en la propuesta original de la Comisión: confidencialidad y transparencia. A grandes rasgos, se mantienen los principios y lo esencial de la propuesta de la Comisión, por lo cual ésta puede apoyar el texto de la Posición común. En dicho texto se refuerzan las disposiciones sobre confidencialidad, pero sin que ello vaya en detrimento de las necesarias disposiciones sobre transparencia e intercambio de información.

Artículo 6 - Mecanismo de transparencia y consulta

Este artículo obliga a las ANR a consultar a nivel nacional los proyectos de decisiones y establece el denominado "mecanismo de transparencia" en virtud del cual se otorga a la Comisión, en determinadas circunstancias, la facultad de exigir a una ANR que modifique o retire su proyecto de decisión. Esta disposición se justifica por el grado de libertad muy superior de que disfrutan los Estados miembros a la hora de decidir en qué mercados están justificadas las obligaciones reglamentarias, así como qué obligaciones se deben imponer y a qué agentes del mercado. La Comisión considera que este artículo constituye un elemento crítico del nuevo marco si se quiere garantizar que la actuación reguladora sea coherente en toda la UE. La Posición común introduce en este artículo importantes modificaciones que, en opinión de la Comisión, debilitan significativamente su contenido y reducen la probabilidad de que la reglamentación sea coherente.

En primer lugar, el Consejo ha reducido el ámbito de aplicación del mecanismo de transparencia al suprimir del texto las cuestiones relativas al espectro radioeléctrico. La Comisión, especialmente a la vista de las recientes dificultades en el mercado móvil de tercera generación, no puede respaldar esta modificación. En segundo lugar, el Consejo ha sustituido la facultad vinculante ex ante de la Comisión de exigir a una ANR que modifique o retire una medida por la publicación de un "dictamen motivado" no vinculante. La Comisión no cree que este dictamen no vinculante pueda evitar realmente la adopción de decisiones nacionales contrarias al Derecho comunitario.

Artículo 7 - Objetivos de política y principios reglamentarios

La Posición común introduce varias modificaciones en la propuesta modificada de la Comisión. Algunas de ellas añaden objetivos, por ejemplo en relación con la seguridad y la integridad de la red. Varias modificaciones van en la misma dirección que la propuesta modificada, por ejemplo la consistente en desplazar a un considerando la parte del texto referida a la neutralidad con respecto a la tecnología. El Consejo introduce asimismo un párrafo nuevo que establece el objetivo de que los organismos reguladores contribuyan, dentro del ámbito de sus competencias, a la aplicación de políticas destinadas a la promoción de la diversidad cultural y lingüística y del pluralismo de los medios de comunicación, con lo cual se hace eco de la inquietud reflejada en algunas enmiendas del Parlamento (42 y 43) no recogidas en la propuesta modificada de la Comisión.

El único aspecto sobre el que la Comisión mantiene sus reservas es la supresión de la obligación de que los objetivos del artículo sean los únicos objetivos de las ANR en los ámbitos regulados por el nuevo marco. Preocupa a la Comisión que, en ausencia de tal disposición, salga perjudicada la coherencia de la actuación reguladora.

Artículo 8 - Gestión de las radiofrecuencias para servicios de comunicaciones electrónicas

En el contexto del artículo 6 se ha mencionado ya la modificación más importante introducida en este artículo: la supresión de las cuestiones relativas al espectro radioeléctrico del ámbito de aplicación del mecanismo de transparencia. Por lo demás, las modificaciones son coherentes con la propuesta modificada.

Artículo 9 - Numeración, denominación y direccionamiento

El Consejo ha decidido eliminar las disposiciones relativas al acceso transfronterizo a números no geográficos de esta Directiva e incluirlas, con algunas modificaciones, en un nuevo artículo de la Directiva de servicio universal.

Artículo 10 - Derechos de paso

El Consejo ha modificado la redacción de este artículo en su Posición común, pero en esencia sigue reflejando la propuesta original de la Comisión. Además, se ha ampliado el ámbito de aplicación del artículo incluyendo a los operadores de redes privadas, de lo cual se congratula la Comisión.

Artículo 11 - Coubicación e instalaciones compartidas

Se ha suprimido un apartado de este artículo, pero la Comisión considera que este supresión no afectará a la eficacia de la disposición.

Artículo 12 - Separación de cuentas e informes financieros

De igual manera, este artículo ha sido modificado para aclarar el texto, pero no en lo sustancial. La única modificación ha consistido en suprimir un apartado que, según reconoce la Comisión, repetía el texto del artículo 5.

Artículo 13 - Empresas con peso significativo en el mercado

El concepto de peso significativo en el mercado resulta crucial en el nuevo marco. Las modificaciones introducidas en la Posición común mejoran la claridad del texto, sin que por ello deje éste de estar basado en el concepto de posición dominante de la legislación sobre competencia. La preocupación básica del Consejo era garantizar que las autoridades reguladoras tuvieran suficiente certeza a la hora de aplicar el concepto de posición dominante conjunta en los mercados oligopolistas cuando no existen vínculos económicos entre las empresas de que se trate. El proyecto de directrices de la Comisión [6] resultaba de utilidad en este contexto, pero el Consejo ha añadido además a la Directiva un nuevo anexo II en el que se detallan las características de los mercados en los que es probable que pueda encontrarse una posición dominante conjunta.

[6] http://europa.eu.int/ISPO/infosoc/telecompolicy/en/com2001-175-5en.pdf

Artículos 14 y 15 - Procedimiento de definición del mercado y procedimiento de análisis del mercado

El artículo 14 ha sido dividido en dos artículos: el propio artículo 14, referido a la definición del mercado, y el artículo 15, referido al análisis de la competencia efectiva. La mayor parte de las modificaciones introducidas pretenden aclarar el texto, en particular la relación con la jurisprudencia sobre competencia, pero no lo alteran de manera sustancial.

Pero la Posición común ha sustituido la Decisión de la Comisión sobre mercados de productos y servicios pertinentes por una Recomendación. Sólo se mantiene la Decisión en el caso de los mercados paneuropeos (definidos, en una adición al considerando 27, como "un mercado transnacional que abarca la Comunidad o una parte sustancial de la misma"). Preocupa a la Comisión que esta modificación, asociada al debilitamiento del artículo 6, reduzca sustancialmente su capacidad para garantizar la seguridad jurídica a las empresas a través de una actuación reguladora coherente en toda la UE.

Artículo 17 - Medidas de armonización

La Posición común aclara el ámbito de aplicación de las medidas de armonización obligatorias haciendo referencia a las "medidas técnicas de aplicación" y especificando que se aplican solamente al apartado 4 del artículo 9 de la Directiva (relativo a la armonización de la numeración). La Comisión considera que las medidas técnicas de aplicación pueden ser necesarias en áreas distintas de las mencionadas específicamente con vistas a garantizar una aplicación coherente por las ANR de las normas de la UE.

Artículo 18 - Resolución de litigios entre empresas

El plazo para la resolución de litigios se ha ampliado a cuatro meses. El Consejo ha introducido asimismo un nuevo apartado que concede a los organismos reguladores la facultad de decidir no resolver los litigios si consideran que resultaría más efectivo el recurso a mecanismos alternativos tales como la mediación, pero el artículo establece unos plazos claros para tales mecanismos alternativos y exige que la ANR resuelva el litigio en caso de fallar éstos.

Además, la Posición común sustituye la lista de objetivos de la propuesta original por una referencia al artículo 7 de la Directiva, lo cual, desde la perspectiva de la Comisión, constituye una aclaración útil.

Artículo 19 - Resolución de litigios transfronterizos

La Posición común retira a la Comisión la facultad de adoptar decisiones para resolver litigios, atendiendo a la opinión jurídica de que dicha facultad podría generar problemas dado el fundamento jurídico de la Directiva. La Comisión puede aceptar esta conclusión, aunque mantiene sus dudas sobre la eficacia de las disposiciones tal como están redactadas.

Artículo 21 - Grupo de Alto Nivel de Comunicaciones

El Consejo ha suprimido las disposiciones relativas al Grupo de Alto Nivel de Comunicaciones, por recomendación del Servicio Jurídico del Consejo. La Comisión lo acepta con pesar, y estudiará la posibilidad de establecer tal grupo por propia iniciativa.

4. Conclusiones

En términos generales, la Posición común del Consejo incorpora muchas de las inquietudes expresadas por el Parlamento Europeo en su primera lectura, y en la mayor parte de los aspectos se mantiene próxima a los principios subyacentes en la propuesta original de la Comisión. Pero en ámbitos tan esenciales como el de garantizar la coherencia de la reglamentación y un mercado único armonizado, que también el Parlamento considera fundamentales, la Comisión considera que la Posición común resulta deficiente. En consecuencia, la Comisión no respalda la Posición común del Consejo.

Anexo

Texto de la Declaración de la Comisión ante el Consejo de Telecomunicaciones celebrado el 4 de abril

"La Comisión toma nota de la decisión unánime del Consejo. Lamenta que el Consejo no haya podido aceptar la inclusión de las decisiones de los Estados miembros sobre frecuencias en el ámbito de aplicación del procedimiento de consulta y transparencia del artículo 6 de la Directiva marco, en particular a la luz de la afirmación contenida en las Conclusiones del Consejo Europeo de Estocolmo de que "la Comisión colaborará con el Consejo para establecer un marco de medidas de apoyo a la tercera generación de comunicaciones móviles dentro de la Unión, en el que deberá incluirse un acuerdo sobre un marco reglamentario para la política del espectro radioeléctrico".

La Comisión lamenta asimismo las modificaciones introducidas en su propuesta original referida al artículo 6, modificaciones que sustraen a la Comisión la posibilidad de exigir a una autoridad nacional de reglamentación que modifique o retire un proyecto de medidas nacionales que sea incompatible con el nuevo marco regulador de las comunicaciones electrónicas propuesto."