it tt COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
Bruselas, 23.04.98 
COM(l998)243 final 
INFORME DE LA COMISIÓN 
AL CONSEJO, AL PARLAMENTO EUROPEO, 
AL COMITE ECONÓMICO Y SOCIAL 
Y AL COMITE DE LAS REGIONES 
La protección social en Europa en 1997 
Resumen 

ta protección ÊOCIÊI en Europa on 1997—Rêêumên 
La protección social en Europa en 1997 — 
Resumen 
El contexto político 
Este es el tercer informe sobre la Protección Social en 
Europa. En 61 se pretende realizar un seguimiento de los 
progresos logrados en materia de convergencia de los obje­
tivos establecidos en la Recomendación (92/442/CEE) del 
Consejo de julio de 1992 relativa a la convergencia de los 
objetivos y de las políticas de protección social, así como 
actualizar los análisis de los informes de 1993 y 1995. 
Además, se desea que este informe contribuya al debate 
sobre el futuro de la protección social en la Unión, iniciado 
por la Comisión en 1995 con su Comunicación El futuro de 
la protección social: marco para un debate europeo. En 
marzo de 1997, la Comisión publicó otra Comunicación, 
Modernización y mejora de la protección social en la Unión 
Europea, que recogía las principales cuestiones surgidas en 
el debate y llamaba la atención sobre sus principales impli­
caciones políticas. 
El informe debería asimismo situarse en el contexto de los 
esfuerzos desplegados por los Estados miembros para con­
solidar las finanzas públicas — tal como se destacó en las 
Orientaciones económicas generales de 1997 y en las dos 
resoluciones sobre estabilidad macroeconómica, crecimien­
to y empleo, adoptadas en el Consejo Europeo de Amster­
dam —y en la Estrategia Europea de Empleo. En la Cumbre 
del Empleo celebrada en Luxemburgo en noviembre de 
1997, los Estados miembros apoyaron ampliamente las pro­
puestas de la Comisión de directrices para el empleo, y 
acordaron que deberían revisarse y adaptarse, en su caso, los 
sistemas de prestaciones y de formación, a fin de garantizar 
que apoyan activamente la capacidad de inserción profesio­
nal. La protección social debe desempeñar también un im­
portante papel para contribuir a lograr otros objetivos que se 
subrayaron en las Directrices para el Empleo de 1998, pos­
teriormente adoptadas: desarrollar el espíritu de empresa, 
fomentar la capacidad de adaptación de los trabajadores y de 
las empresas y reforzar las políticas de igualdad de oportu­
nidades. Por tanto, se ha establecido un vínculo claro entre 
los sistemas de protección social y la Estrategia Europea de 
Empleo. Los principales 
resultados cuantitativos 
Los puntos principales que se desprenden del análisis de 
la base de datos SEEPROS revisada sobre la protección 
social y del nuevo Panel de Hogares de la Unión Europea 
(PHOGUE)son: 
La magnitud del gasto social: el gasto en protección social 
en la Unión se elevó al 28,5% del PIB en 1995. Esta cifra, 
sin embargo, variaba desde el 20% del PIB en Irlanda y el 
21-22% en Grecia, España y Portugal hasta más del 30% en 
Francia, Países Bajos y los tres países escandinavos, de los 
que Suecia tenía el nivel más alto: casi el 36%. 
La pauta del gasto social: las pensiones de vejez son con 
diferencia el mayor concepto del gasto de protección social 
en la Unión: representaba el 42,5% del total en 1995, lo que 
equivalía al 12% del PIB,. Le sigue la asistencia sanitaria, 
que representaba aproximadamente el 22% del total en la 
Unión, así como en todos los Estados miembros, excepto en 
Dinamarca (solamente el 14%), lo que equivalía a alrededor 
del 6% del PIB. Las transferencias a los desempleados 
representaban únicamente el 8% del gasto total en la Unión 
(algo menos del 2,5% del PIB). 
El crecimiento del gasto social: en la mayoría de los Estados 
miembros, se ha desacelerado en los últimos años el incre­
mento del gasto en protección social. A pesar de que el gasto 
social en relación con el PIB se incrementó en toda la Unión 
entre 1990 y 1995 (en un poco más de 2 puntos porcentuales), 
esto refleja en parte el menor crecimiento del PIB durante 
los años de recesión. Entre 1993 y 1995, el gasto no creció 
más que el PIB y, en la mayor parte de los países, creció 
menos. 
Fuentes de financiación: aproximadamente el 65% de la 
financiación de la protección social en la Unión procede de 
cotizaciones sociales recaudadas a los empresarios y a las 
personas cubiertas, y el resto, en su mayor parte, tiene su 
origen en los impuestos generales. Las cotizaciones empre­
sariales supusieron, por sí solas, alrededor del 40% de la 
financiación total en 1995. 
-f 
La protección social on Europa on 1997—Resumen 
Niveles de las prestaciones por desempleo: según el PHO-
GUE, un porcentaje significativo de los desempleados de 
una serie de Estados miembros no recibió ninguna prestación 
por desempleo en 1993, aún a pesar de estar en paro tres 
meses o más. En cuanto a los que percibieron prestaciones, 
la media mensual fue apenas algo superior a la mitad de su 
renta neta en los meses en que trabajaron, aunque esta cifra 
oscilaba desde el 60-65% en Dinamarca, Francia e Irlanda 
hasta el 25% en Grecia y el Reino Unido. Reorientación hacia políticas más activas: existe el conven­
cimiento general de que la simple concesión de complemen­
tos de renta no es suficiente para luchar contra los problemas 
del desempleo y la exclusión social. En las Directrices para 
el Empleo de 1998, acordadas por el Consejo, los Estados 
miembros se han comprometido a llevar a cabo una reorien­
tación desde medidas pasivas hacia medidas activas para 
incrementar la empleabilidad de las personas sin trabajo y 
ayudarles a encontrar un puesto de trabajo. 
Lucha contra la pobreza: las transferencias sociales (inclui­
das en este caso las pensiones privadas, pero excluidas las 
prestaciones en especie, tales como la asistencia sanitaria) 
representaban alrededor del 30% de la renta neta de los 
hogares en la Unión en 1993. En un 35% de los hogares, eran 
la principal fuente de ingresos y, sin ellas, algo menos del 
40% de los hogares habrían tenido un nivel de renta inferior 
a la mitad de la media nacional (la definición convencional 
de pobreza). Una vez incluidas las transferencias, aproxima­
damente el 17% de los hogares de la Unión tenía un nivel de 
renta inferior a esta cantidad. 
Cambios recientes 
en las políticas 
El contexto económico y social en el que actúan los 
sistemas de protección social europeos ha cambiado 
considerablemente durante la última o dos últimas décadas 
(tal como se analizó en la Comunicación de la Comisión 
Modernización y mejora de la protección social). En la 
década de 1990, el bajo crecimiento económico ha incremen­
tado tanto las dificultades para financiar la protección social 
en la Unión como, en combinación con las tendencias demo­
gráficas y sociales, el número de personas que reciben ayu­
das. Si bien el mantenimiento de los ingresos y la prevención 
de la exclusión social siguen siendo objetivos fundamentales 
de los sistemas de protección social, el objetivo de las 
políticas es reforzar los incentivos para trabajar y mejorar la 
empleabilidad y adaptabilidad de la mano de obra. Los 
principales cambios introducidos en las políticas son: 
Endurecimiento de las condiciones para recibir prestacio­
nes: en muchos Estados miembros se han endurecido las 
condiciones para tener derecho a recibir prestaciones y se ha 
ampliado el período previo de cotización exigido. 
Refuerzo de los incentivos para trabajar: en varios países se 
han introducido medidas para tratar de garantizar que las 
rentas del trabajo sean siempre superiores a las prestaciones 
a través de ventajas fiscales para los trabajadores que tengan 
bajas remuneraciones y prestaciones asociadas al trabajo, así 
como mediante reducciones de los niveles de las prestacio­
nes. Ampliación de los programas de creación de empleo: en 
varios Estados miembros se ha fomentado la creación de 
empleo con reducciones selectivas de las cotizaciones socia­
les y con subvenciones directas. Además, los Estados miem­
bros han acordado en las Directrices para el Empleo estudiar 
posibles maneras de desarrollar las oportunidades de crea­
ción de empleo local que ofrece la economía social y nuevas 
actividades en los casos en que las necesidades no están 
cubiertas por el mercado. 
Reducción de la dependencia y la exclusión social: la ten­
dencia general de los sistemas de asistencia social de los 
Estados miembros se centra en combatir las causas subya­
centes de la pobreza y la exclusión social, reducir la depend­
encia de las prestaciones y alentar a encontrar trabajo a todas 
las personas que tienen capacidad para trabajar. 
Ayuda a las personas discapacitadas: en muchos Estados 
miembros se han realizado esfuerzos para mejorar las opor­
tunidades de empleo de este grupo, impidiendo la discrimi­
nación, eliminando los obstáculos que les impiden trabajar 
y endureciendo al mismo tiempo las condiciones exigidas 
para percibir prestaciones. 
Inversión de la tendencia a la jubilación anticipada: existe 
desde hace tiempo en la Unión una tendencia a aumentar las 
jubilaciones anticipadas, lo que incrementa los gastos socia­
les y priva prematuramente a la economía de las competen­
cias que pueden aportar estas personas. En el caso de las 
mujeres, esta tendencia se ha visto contrarrestada por una 
tendencia más fuerte a una mayor participación en el empleo, 
pero, en el caso de los hombres, ha tenido como consecuen­
cia que casi la mitad de los hombres de entre 55 y 64 años 
de edad (es decir, por debajo de la edad oficial de jubilación 
en la mayor parte de los países) ya no trabajan. Se han 
introducido medidas en diversos Estados miembros a fin de 
desalentar la jubilación anticipada, mediante un endureci­
miento de las condiciones para acceder a la misma y/o una 
reducción de la cantidad pagada. 
Fomento de la jubilación parcial: se ha procurado fomentar 
la jubilación parcial (especialmente en Alemania, Francia, 
Austria y Finlandia) permitiendo que la gente reciba una 
pensión parcial si reducen su jornada laboral. Sin embargo, 
hasta ahora, con la excepción de Francia, muy pocas perso­
nas han decidido aprovechar esta posibilidad. 
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Adaptación al envejecimiento de la población: la reforma de 
los sistemas de pensiones sigue ocupando el centro de la 
atención política a fin de limitar los costes que acarrea el 
envejecimiento de la población. En muchos Estados miem­
bros, se ha elevado la edad oficial de jubilación, en especial 
para las mujeres, y en la mayoría de los casos se está 
generalizando para ambos sexos a los 65 años, a la vez que 
se han introducido medidas en varios países para reducir las 
pensiones pagaderas. Otra tendencia ha consistido en vincu­
lar más estrechamente la pensión que vaya a recibirse con 
las cotizaciones pagadas durante la vida de una persona, con 
lo que se refuerza la dimensión de seguro del sistema. Hasta 
ahora, no se ha producido ninguna tendencia generalizada a 
pasar de regímenes de reparto a regímenes capitalizados 
(pasar de que las cotizaciones cubran las pensiones actuales 
a que cubran las obligaciones futuras), aunque se ha produ­
cido un crecimiento generalizado de las pensiones profesio­
nales y privadas. 
Contención de los costes de la asistencia sanitaria: una 
característica común de la reciente evolución política en los 
Estados miembros ha sido la imposición de límites máximos 
a los gastos de los servicios nacionales de salud o de los 
fondos de seguros médicos. Si bien con esto se ha consegui­
do generalmente mantener el nivel de gastos en relación con 
el P1B, se han planteado otros problemas: sobre el modo en 
que se están racionando los recursos y la eficacia con que se 
están utilizando. En muchos países, se ha introducido o 
ampliado el pago directo de medicamentos y determinados 
servicios a fin de que los consumidores sean conscientes de 
los costes que implican y de incitarlos a reducir su demanda. 
En algunos Estados miembros, los Gobiernos han intentado 
aprovechar los efectos potencialmente positivos de los me­
canismos de mercado para incrementar la eficiencia, sepa­
rando más claramente a los compradores y los proveedores, 
alentando a cada uno a adoptar actitudes más comerciales y 
permitiendo la competencia gestionada en algunas áreas. 
Prestación de asistencia a largo plazo: existe un amplio 
debate sobre la manera en que deberían satisfacerse las 
necesidades en materia de cuidados, que se refiere a la 
disyuntiva entre la utilización de transferencias y la presta­
ción directa de servicios, así como al papel que debe desem­
peñar el Estado. En concreto, en los tres países escandinavos 
de la UE, los servicios sociales están bien desarrollados, a 
pesar de que han estado cada vez más sometidos a limitacio­
nes presupuestarias. Por lo que respecta al resto de países, 
en algunos Estados miembros existen sistemas para contri­
buir a cubrir los costes de la asistencia como parte del sistema 
de protección social, siendo los ejemplos más destacados los 
sistemas introducidos por Austria en 1993 y Alemania en 
1995, el primero de ellos financiado con impuestos generales 
y el segundo con cotizaciones sociales. 
Orientación del gasto hacia destinatarios específicos: existe 
en toda la Unión un interés político cada vez mayor en que 
se destinen recursos a las personas que tengan mayores necesidades. Esto se refleja en la generalización de las com­
probaciones de recursos,—aunque, hasta ahora, se manten­
gan en una escala muy limitada en la mayor parte de los casos 
— y en el cobro de impuestos y/o de cargas sociales a los 
beneficiarios de prestaciones, que pueden servir para exten­
der más equitativamente el coste de la financiación de la 
protección social, habida cuenta de la prosperidad cada vez 
mayor de muchos pensionistas. 
-3 
Modernización ó* te protección social y coaptación de loa sistemas al cambio 
Modernización de la protección social y 
adaptación de los sistemas al cambio 
Los sistemas de protección social y 
su reforma se han convertido en 
una preocupación política central en 
toda la Unión Europea. La Comunica­
ción de la Comisión Modernización y 
mejora de la protección social en la 
Unión Europea (COM(97)102) seña­
laba que las estructuras financieras y 
operativas de la mayor parte de estos 
sistemas se establecieron hace déca­
das. Desde entonces, han cambiado las 
condiciones económicas y sociales en 
las que actuaban, y continuarán ha­
ciéndolo. Se han incrementado las exi­
gencias a que se ven sometidos los 
sistemas de protección social y se han 
introducido limitaciones más estrictas 
en su financiación. Esta preocupación 
se ha visto reforzada por el envejeci­
miento de la población y el crecimiento 
inminente del número de personas en 
edad de jubilación. Los objetivos co­
munes de la reforma de los sistemas de 
protección social son lograr que sigan 
siendo eficaces, garantizar que los sis­
temas refuercen, en lugar de obstruir, 
el desarrollo económico y la creación 
de empleo, contener los costes deriva­
dos de proporcionar ayudas sociales a 
todas las personas que lo necesitan y 
orientarse hacia una política más activa 
diseñada para que las personas encuen­
tren trabajo en vez de simplemente 
transferirles renta cuando no trabajan. 
Este nuevo énfasis se refleja en las 
recientes declaraciones del Consejo 
Europeo. A finales de 1996 en Dublin 
se subrayó la necesidad de que los sis­
temas fiscales y de protección social 
sean más favorables al empleo y más 
activos en la lucha contra el desem­
pleo, mientras que, en la Cumbre del 
Empleo de Luxemburgo de finales de 
1997, el Consejo pidió que se aplicase un enfoque más activo a fin de incre­
mentar la capacidad de inserción pro­
fesional de las personas que carecen de 
trabajo. El marco de este enfoque se 
establece en la Comunicación de la 
Comisión anteriormente mencionada, 
así como en las Directrices para el em­
pleo de 1998 acordadas por el Consejo 
(DO C 30 de 28 de enero de 1998). Las 
principales líneas de actuación estable­
cidas en éstas últimas — mejora de la 
capacidad de inserción profesional, de­
sarrollo del espíritu de empresa, fo­
mento de la capacidad de adaptación 
de los trabajadores y las empresas y 
refuerzo de la política de igualdad de 
oportunidades — son todas ellas signi­
ficativas para la orientación de los sis­
temas de protección social. 
Este informe se centra en gran medida 
en los temas que abordaban la Comu­
nicación y las Directrices para el Em­
pleo, y que son una característica des­
tacada de los cambios introducidos en 
los sistemas de protección social en la 
Unión. Su objetivo específico es con­
tribuir al proceso de reforma reexami­
nando y analizando estos cambios y, de 
esta manera, mejorar la comprensión 
de las medidas afectadas. En parte, ac­
tualiza el análisis contenido en los dos 
informes anteriores La Protección So­
cial en Europa, de 1993 y 1995, y, 
como ellos, es un producto de la Reco­
mendación del Consejo Europeo de ju­
lio de 1992 (92/442/CEE) relativa a la 
realización de un seguimiento de los 
progresos logrados en cuanto a la con­
vergencia de los objetivos y las políti­
cas de protección social en la Unión. 
(El informe completo se publica en 
inglés, francés y alemán; este docu­
mento, que resume los datos más im­portantes, está disponible en las 11 len­
guas comunitarias). 
El informe está basado, en la medida 
de lo posible, en información cuantita­
tiva procedente, en especial, de dos 
nuevas fuentes de datos comparables 
— el SEEPROS revisado (Sistema eu­
ropeo de estadísticas integradas de pro­
tección social) relativo al gasto en los 
diversos conceptos de la asistencia so­
cial y a su financiación, y el nuevo 
Panel de Hogares de la Unión Europea 
(PHOGUE). Éste último ofrece por 
vez primera una visión comparable de 
la renta y las condiciones de vida de los 
Estados miembros, de la distribución 
de las prestaciones entre los hogares y 
del nivel de complementos de renta 
que proporcionan. (Ambas fuentes de 
información se describen en el anexo 
técnico — Notas y fuentes — situado 
al final del informe completo, y debe­
rían consultarse antes de extraer con­
clusiones de la situación presentada en 
este documento). 
Resumen 
del informe 
El informe comienza examinando 
el contexto cambiante en que ope­
ran los sistemas de protección social en 
la Unión, centrándose en los principa­
les cambios demográficos, sociales y 
económicos que afectan a la necesidad 
de recibir ayudas. En segundo lugar, 
analiza el volumen del gasto en protec­
ción social en los Estados miembros, 
su división entre diversas funciones y 
la importancia relativa de las diferentes 
fuentes de financiación. En tercer lu-
Modernización de la protección social y adaptación de loe sistemas al cambio 
gar, examina la importancia de las 
transferencias sociales en la renta de 
los hogares y su contribución a la re­
ducción de las diferencias de renta en­
tre los hogares. Encuarto lugar, analiza 
los cambios principales que se han re­
alizado estos últimos años en los siste­
mas de bienestar social de la Unión, 
centrándose en el período posterior a 
1995. 
Se analizan en cierto detalle cuatro as­
pectos de especial interés político: 
- el funcionamiento de los sistemas 
de prestaciones por desempleo, 
que se está modificando en varios 
Estados miembros para ofrecer 
mayores incentivos para que las 
personas encuentren trabajo; 
- la política en materia de jubilación 
y, en especial, para invertir la ten­
dencia a que las personas se jubi­
len antes de alcanzar la edad 
oficial de jubilación; 
- las acciones para contener el coste 
creciente de la asistencia sanitaria, 
salvaguardando al mismo tiempo 
la calidad del servicio; 
- los cuidados a largo plazo a las 
personas enfermas o demasiado 
frágiles para cuidar de sí mismas, 
que están imponiendo nuevas de­
mandas a los sistemas de asisten­
cia social. 
Un contexto en 
transformación 
Si bien las economías europeas son 
más ricas que nunca y, con la ex­
cepción de breves interrupciones, ha 
continuado creciendo la renta real, se 
han incrementado aún más rápidamen­
te las exigencias sobre los sistemas de 
protección social. Además, este fenó­
meno se ha producido estos últimos 
años en un contexto macroeconómico 
en el que, en la mayor parte de la 
Unión, los Gobiernos han dado priori­
dad a la limitación del crecimiento del gasto y a la consolidación de las finan­
zas públicas. (El análisis realizado en 
M Una Europa competitiva, compara­
ción de la UE con la experiencia de 
Irlanda y Nueva Zelanda podría ayu­
dar a los Estados miembros a decidir la 
mejor manera de adaptar sus finanzas 
públicas y sus sistemas de protección 
social a este nuevo contexto). A pesar 
del crecimiento de la riqueza, la mag­
nitud de la dependencia de las transfe­
rencias sociales en la mayor parte de 
los Estados miembros de la Unión es 
probablemente mayor en la actualidad 
que en ningún otro momento desde la 
Segunda Guerra Mundial. Esta aparen­
te paradoja se explica por una combi­
nación de cambios demográficos, so­
ciales y económicos, que han impuesto 
presiones sobre los sistemas de asis­
tencia social para las que no están con­
cebidos. 
En primer lugar, se ha incrementado la 
población de edades superiores a la 
edad oficial de jubilación (65 años en 
la mayor parte de los países) en rela­
ción con el número de personas en 
edad de trabajar, fenómeno que se ace­
lerará aun más en los próximos años. 
En 1986, por cada persona de 65 años 
o más de la Unión (los actuales 15 
Estados miembros), había cinco de 15 
a 64 años. En 1996, el crecimiento del 
número de personas de 65 años o más 
tuvo como consecuencia que por cada 
persona de este grupo de edad, había 
solamente algo más de 4 personas en 
edad laboral. En 2020, según las últi­
mas proyecciones, habrá solamente 
algo más de 3 personas en edad laboral 
en la Unión por cada persona de 65 
años o más. 
Al mismo tiempo, se ha incrementado 
considerablemente el número de hom­
bres de entre 55 y 64 años de edad que 
ya no son económicamente activos: del 
43 % de los individuos de esta categoría 
de edad en 1986 a casi el 50% en 1996 
(el porcentaje de mujeres apenas ha 
cambiado), en gran medida como con­
secuencia de la baja tasa de crecimien­
to económico y la tasa inadecuada de 
creación neta de empleo. Si continúa 
esta tendencia al alza, se incrementará 
la presión sobre los sistemas de pensio­nes en los próximos años a medida que 
se acelere el crecimiento del número 
relativo de personas de 65 años o más. 
Por otra parte, está aumentando la edad 
media de la población de 65 años o 
más, lo que incrementa la presión so­
bre la asistencia sanitaria y los servi­
cios sociales (se calcula que el coste 
medio solamente de la prestación de 
asistencia sanitaria a una persona de 
entre 65 a 74 años de edad es entre 2 y 
2 veces y media más alto que en el caso 
dé las personas menores de 65 y entre 
4 y 5 veces más alto en el caso las 
personas de más de 75). Si bien en 
1996 aproximadamente el 40% de las 
personas de 65 años o más de edad de 
la Unión tenía 75 años o más, se prevé 
que en el año 2010 esta cifra se elevará 
al 47%, lo que representa un incremen­
to del 33% de su número en sólo 14 
años (un crecimiento medio del 2% al 
año). Si bien es probable que la pobla­
ción total de la Unión solamente se 
incremente en un 3% durante este pe­
ríodo, esto representará un aumento 
"ajustado para tener en cuenta la asis­
tencia sanitaria'Me casi el 10% (es de­
cir, en cuanto al incremento de la de­
manda de servicios sanitarios que 
implicad cambio demográfico previs­
to). A partir de 2010, aunque es poco 
probable que haya grandes cambios en 
la población total, se prevé que conti­
nuará aumentando el número de perso­
nas de 65 años o más, lo que implica 
un crecimiento "ajustado para tener en 
cuenta la asistencia sanitaria" de apro­
ximadamente el 0,5% al año. 
En segundo lugar, el desempleo se ha 
incrementado fuertemente con respec­
to a los niveles registrados tras la Se­
gunda Guerra Mundial. En la Unión en 
su conjunto, la tasa media fue sistemá­
ticamente inferior al 3% de la pobla­
ción activa durante los años 50, los 60 
y comienzos de los 70, mientras que ha 
sido permanentemente superior al 8% 
desde 1982, excepto en 1990, año en el 
que fue algo inferior. En consecuencia, 
un importante porcentaje de la pobla­
ción en edad laboral no ha podido en­
contrar un puesto de trabajo y contri­
buir de esta manera a la generación de 
la renta necesaria para mantener a los 
-5 
Modsrniiaclón de la protección aoclal y adaptación de loa alaternas al cambio 
jubilados y, por el contrario, ha aumen­
tado la necesidad de transferencias so­
ciales. 
También se ha incrementado consider­
ablemente desde mediados de los años 
70 la duración media del desempleo. A 
mediados de los 80, el número de per­
sonas que llevaban en paro en la Unión 
uno o más años aumentó a más del 5% 
de la población activa, lo que repre­
senta más de la mitad del total de de­
sempleados. Si bien se redujo ligera­
mente entre ese período y principios de 
los años 90, como consecuencia de la 
alta tasa de crecimiento del empleo, en 
1996 subió su número una vez más a 
aproximadamente un 5% de la pobla­
ción activa. Así pues, en las últimas 
encuestas en la Unión había más de 8,5 
millones de desempleados de larga du­
ración y, de estos, más del 60%, casi 
5,5 millones, llevaba dos años o más en 
paro. 
En consecuencia, si bien los sistemas 
de prestaciones por desempleo fueron 
concebidos para proporcionar comple­
mentos de ingresos para períodos tem­
porales de desempleo, en la práctica, 
en los últimos 10 años o más, por lo 
menos la mitad de las personas que 
estaban desempleadas en un momento 
determinado necesitaba una ayuda a 
mas largo plazo y casi siempre mayor. 
Además, las cifras del desempleo de 
larga duración no revelan en toda su 
magnitud el incremento de la depend­
encia. Hasta hace poco tiempo, se ha 
producido asimismo en una serie de 
Estados miembros (en especial, en los 
Países Bajos y el Reino Unido) un au­
mento significativo del número de 
hombres mayores de 50 años conside­
rados como discapacitados debido, en 
gran medida, a su incapacidad para 
encontrar trabajo. 
La otra característica principal de la 
evolución económica que cabe desta­
car ha sido el crecimiento sustancial y 
continuo del porcentaje de mujeres que 
aspiran a hacer una carrera profesional. 
Esta tendencia se extendió primero por 
una gran parte de la Europa septentrio­
nal en los años 60 y 70 y, a continua­
ción, en los años 80, por los Estados miembros meridionales. En 1970, so­
lamente alrededor del 40% de las mu­
jeres de la Unión de 25-54 años de 
edad trabajaba o buscaba activamente 
trabajo. A mediados de los años 80, 
esta cifra había aumentado a un 60% y, 
en 1996, se elevaba a casi el 70%. En 
España e Irlanda, la cifra se ha incre­
mentado pasando de menos del 40% a 
un 57% solamente en la década pasada. 
Esto ha tenido como consecuencia un 
aumento de la demanda no solamente 
de ayudas sociales para el cuidado de 
niños y de familiares que necesitan 
ayuda o de avanzada edad, sino tam­
bién para la individualización de dere­
chos dentro del sistema de protección 
social y para que se tengan debidamen­
te en cuenta en el cálculo de los dere­
chos a prestaciones las interrupciones 
del trabajo remunerado. 
Este aumento de la demanda se ha visto 
reforzado por la transformación de la 
estructura de los hogares y, en especial, 
por el crecimiento del número de per­
sonas que viven solas y de las familias 
monoparentales, acompañado de la 
disminución de las familias ampliadas. 
El tamaño medio de los hogares se 
redujo en un 5% durante los 10 años 
comprendidos entre 1986 y 1996. Esta 
disminución se ha producido en la ma­
yor parte de la Unión, aunque el tama­
ño medio de los hogares sigue siendo 
significativamente mayor en los lista­
dos miembros meridionales (2 perso­
nas de 15 años o más por hogar) que en 
los septentrionales (menos de 2 por 
hogar). Esto se debe, en especial, al 
importante incremento de los hogares 
con un solo miembro adulto (es decir, 
con únicamente una persona con 15 
años o más de edad), que repre­
sentaban casi una cuarta parte de todos 
los hogares en el norte de la Unión en 
1996, en comparación con menos del 
20% una década antes. 
En 1996, aproximadamente un 8% de 
los hogares con un solo adulto incluían 
niños, aunque en Bélgica, Austria y el 
Reino Unido, la cifra era superior al 
12%. La gran mayoría de estos adultos 
eran mujeres, y muchas de ellas, en 
algunas partes de la Unión, no trabaja­
ban y dependían de transferencias so­ciales: en el Reino Unido, por ejemplo, 
aproximadamente dos tercios de las 
familias monoparentales recibían 
complementos de renta 
Asimismo, por lo general, si una per­
sona está desempleada en la Unión, 
existe una probabilidad mucho mayor 
de que viva sola o en un hogar en el que 
los demás miembros estén en paro, que 
en un hogar en el que todos los demás 
miembros tengan un trabajo remunera­
do y, por consiguiente, aporten ingre­
sos. En 1996, el 15% de los hogares de 
la Unión en los que había un adulto en 
edad de trabajar no había nadie traba­
jando. En Bélgica, Finlandia y el Reino 
Unido, la cifra era del 20% o superior, 
mucho más alta que la tasa media de 
desempleo. En el Reino Unido, país en 
el que el desempleo disminuyó percep­
tiblemente durante los 10 años com­
prendidos entre 1986 y 1996, se incre­
mentó el porcentaje de hogares en los 
que nadie tenía trabajo, mientras que 
en Irlanda, en donde el desempleo dis­
minuyó aún más, este porcentaje per­
maneció inalterado. 
Los principales 
resultados 
cuantitativos 
La magnitud 
del gasto social 
Solamente puede evaluarse de manera 
satisfactoria la magnitud de la protec­
ción social en los países europeos, así 
como los costes asociados por lo que 
respecta a las transferencias que impli­
ca, si se tiene en cuenta el capítulo de 
los ingresos de las cuentas del sector 
público, al igual que los gastos. En 
primer lugar, esto se debe a que las 
transferencias sociales están cada vez 
más sometidas a impuestos o cargas 
sociales en varios Estados miembros y, 
en consecuencia, parte de los gastos del 
Estado retornan en forma de impuestos 
o de otros ingresos. En segundo lugar, 
pueden realizarse en principio transfe-
-6-
Modernización de la protección cecial y adaptación de los sistemas al cambio 
rencias efectivas a través de exencio­
nes y desgravaciones fiscales, al igual 
que con el pago de prestaciones y, en 
este caso, aparecerán en forma de me­
nores ingresos y no como gastos. Sin 
embargo, resulta difícil calcular la 
magnitud de lo que se denomina gastos 
fiscales y de los ingresos generados por 
los impuestos aplicados a las prestacio­
nes. 
Por lo que respecta a los gastos, la 
protección social (tal como se define 
en el nuevo SEEPROS para incluir las 
transferencias sociales, tanto en efecti­
vo como en especie, en concepto de 
bienestar social y de asistencia sanita­
ria) se elevó al 28,5% del PIB de la 
Unión en 1995. No obstante, esta cifra 
variaba mucho de unos Estados miem-
brosa otros: iba desde el 20% en Irlan­
da, el 21% en Grecia y Portugal y el 
22% en España hasta el 30% o más en 
Francia, los Países Bajos y los tres 
Estados miembros escandinavos, de 
los que Suecia poseía la cifra más ele­
vada, algo inferior al 36% del PIB 
(Gráfico 1). En el resto de los países, 
en Bélgica, Alemania y Austria, el gas­
to era algo inferior al 30% del PIB, 
mientras que en el Reino Unido era de 
aproximadamente el 27,5% y en Italia 
el 24%,5. (Debido al carácter novedo­
so del sistema de clasificación, estas 
cifras son provisionales y pueden cam­
biar a medida que se disponga de mejor 
información; véanse las notas y fuentes 
del informe principal). Las diferencias entre las cifras de los 
Estados miembros se corresponden en 
gran medida con los niveles relativos 
de prosperidad, medidos por medio del 
PIB jier capita y, por consiguiente, re­
flejan la capacidad de los países para 
hacer frente a estos gastos. No obstan­
te, resulta evidente que existen diferen­
cias entre los países que tienen unos 
niveles similares de prosperidad en 
cuanto a la prioridad implícita que con­
ceden a la protección social. Esto, a su 
vez, refleja en parte las diferencias en 
cuanto a las características sociales 
(por ejemplo, la tendencia de las muje­
res a hacer una carrera profesional, que 
es elevada en los países escandinavos 
y baja en Italia), las pirámides de po­
blación y el grado en que recurren a 
sistemas privados (las pensiones priva­
das se incluyen en distinta medida en 
los datos del SEEPROS en función del 
grado de solidaridad social que impli­
can). 
Sin embargo, en un cierto número de 
países, especialmente en aquéllos en 
los que el gasto social es elevado en 
relación con el PIB, las prestaciones 
están sometidas a impuestos y/o a car­
gas sociales, por lo que una parte del 
dinero gastado por el Estado retorna en 
forma de ingresos a las cuentas del 
Estado. Por añadidura, estos ingresos 
han tendido a incrementarse estos últi­
mos años a medida que los Estados 
trataban de orientar más eficazmente la 
protección hacia las personas que te­nían mayores necesidades de ayuda y 
de distribuir más uniformemente los 
costes. 
Según un estudio reciente ("Net public 
social expenditure" OECD, Labour 
Market and Social Policy Occasional 
Papers, n" 19), los impuestos directos 
y las cotizaciones sociales sobre las 
prestaciones representaron casi el 6% 
del PIB en los Países Bajos, más del 
5% en Suecia, el 4% en Dinamarca y 
el 2,5% en Alemania, mientras que, en 
el Reino Unido, la cifra fue práctica­
mente cero. Si se tienen asimismo en 
cuenta los ingresos procedentes de los 
impuestos indirectos cobrados a los be­
neficiarios cuando gastan el dinero que 
se les ha transferido — que son más 
similares en todos los países — se re­
duce el gasto neto en protección social 
a aproximadamente el 27% del PIB en 
Suecia y al 23%-2572% del PIB en los 
otros cuatro países. Se trata de una 
diferencia mucho menor que la que 
mostraban las cifras brutas de gasto 
anteriormente presentadas. Por otra 
parte, en cifras netas, se calcula que el 
Reino Unido tiene un gasto ligeramen­
te mayor en relación con el PIB que el 
de Alemania y los Países Bajos. 
Estas estimaciones se refieren única­
mente a cinco Estados miembros y a un 
solo año (Eurostat tiene previsto crear 
módulos especiales sobre los efectos 
de los impuestos como parte del SEE­
PROS) y son relativamente provisio-
Gastos totales de protección social por función 
general en los Estados miembros, 1995 
% del PIB 
•Otros (Incluida la administración) 
• Desempleo 
• Salud 
• Vejez (Incluidas las pensiones da superviviente) 
IRL P GR E I L UK E14 D A B F NL FIN DK S 
OR datos provisional»»; dosagngaclón Inexistente Crecimiento de los gastos sociales en términos 
reales en los Estados miembros, 1990-1993 y 1993-
1995 
Evolución anual media en % 
E NL S I OK FIN E13 F UK P D GR B A L IRL 
DK 1990-94 y 190445. OR «. S sin dalos antas 1993 
7-
Modernización de la protección social y adaptación de loa sistemas al cambio 
nales. Puede obtenerse una visión adi­
cional del peso relativo de las transfe­
rencias sociales a partir de los datos del 
PHOGUE sobre las prestaciones netas 
recibidas por los hogares. En este caso, 
las prestaciones se reducen a las trans­
ferencias en efectivo y se excluyen las 
prestaciones en especie, tales como la 
asistencia sanitaria, aunque se inclu­
yen todas las pensiones privadas. Se­
gún estos datos, las transferencias so­
ciales ascendieron, por término medio, 
a algo más del 30% de la renta neta de 
los hogares en la Unión en 1993 (en 
este caso, la Unión no incluye a Aus­
tria, Finlandia y Suecia, que no fueron 
cubiertos por el primer ciclo del PHO­
GUE). 
Las diferencias entre los Estados 
miembros no son iguales que las que 
muestran las cifras de gastos brutos en 
relación con el PIB. Los países que 
tenían las transferencias sociales más 
elevadas eran Bélgica y Francia, con 
más del 36% de la renta neta de los 
hogares (aunque la cifra de Francia 
está ligeramente inllada debido a que 
las transferencias se miden en términos 
brutos, sin descontar la cantidad relati­
vamente pequeña de impuestos a laque 
están sujetas) y, a continuación, se en­
contraba Italia, que se sitúa muy por 
debajo de la media de la Unión en 
cuanto a cifras de gasto, algo menos del 
33%. Estas cifras eran similares a la 
media en Dinamarca y los Países Ba­
jos, al igual que en España, país en el 
que, como en Italia, el gasto en relación 
con el PIB es relativamente bajo; por 
otra parte, se encontraban por debajo 
de la media en Alemania, Irlanda, Lu-
xemburgo y el Reino Unido (aproxi­
madamente el 27% de la renta neta); 
las cifras más bajas correspondían a 
Grecia y Portugal (el 25% y el 22%, 
respectivamente), lo que se correspon­
día con las cifras de gastos. 
Por ahora, no se dispone de ninguna 
estimación fiable del valor global de 
los gastos fiscales, y su exclusión prob­
ablemente distorsionará la visión com­
parativa que presentan los datos del 
SEEPROS y el PHOGUE, a pesar de 
que las cantidades en cuestión parecen 
relativamente pequeñas en la mayoría de los casos (aunque existen excepcio­
nes, tales como el Reino Unido, país en 
el que es importante la desgravación 
fiscal de las cotizaciones a pensiones 
privadas). 
La pauta 
de gasto social 
Las pensiones de vejez son, con gran 
diferencia, el capítulo más voluminoso 
del gasto destinado a protección social 
en la Unión, un 42%,5 del total en 
1995, lo que equivale a un 12% del 
PIB. Esta cifra, no obstante, va desde 
más del 60% en Italia (15,5% del PIB) 
— mucho más que en cualquier otro 
Estado miembro (aunque incluye algu­
nas transferencias que en otros países 
se asignan a otros conceptos) — hasta 
el 32% en Finlandia (10,5% del PIB), 
y solamente el 25% en Irlanda (5% del 
PIB). En este último país, refleja en 
parte el pequeño porcentaje de la po­
blación que se encuentra por encima de 
la edad de jubilación, al igual que la 
elevada cifra de Italia refleja lo contra­
rio, aunque en este caso el gran número 
de personas que se jubilan anticipada­
mente refuerza la desfavorable estruc­
tura de edades. 
Si bien se considera por lo general que 
el elevado desempleo es la causa prin­
cipal de los altos niveles de gasto so­
cial, en realidad, las transferencias a 
los desempleados supusieron solamen­
te el 8% del gasto total en la Unión en 
1995 (algo menos del 2,5% del PIB), 
cifra inferior al gasto en prestaciones 
de invalidez y apenas por encima del 
gasto en subsidios familiares. Sola­
mente en Bélgica, Dinamarca, Finlan­
dia y Suecia, el gasto en prestaciones 
por desempleo era significativamente 
superior al 3% del PIB (entre el 4 y el 
5% en cada caso). 
Al mismo tiempo, este tipo de gasto es 
únicamente un indicador muy parcial 
de los costes del desempleo para los 
sistemas de protección social. No sola­
mente reduce la financiación disponi­
ble procedente de impuestos y cotiza­
ciones, sino que asimismo incrementa el gasto en otros ámbitos. En la prácti­
ca, parte del gasto en forma de presta­
ciones de invalidez, subsidios para vi­
vienda y lucha contra la exclusión 
social está también relacionado con el 
desempleo — o, más generalmente, 
con la escasez de puestos de trabajo — 
al igual que una gran parte del gasto en 
pensiones de jubilación anticipada 
(que están incluidas como parte de las 
pensiones de vejez en aproximada­
mente la mitad de los Estados miem­
bros en lugar de ser consideradas pres­
taciones por desempleo, tal como se 
exige en la clasificación del SEE­
PROS). En los Países Bajos y el Reino 
Unido, el gasto en prestaciones de in­
validez en 1995 fue mayor que el gasto 
en prestaciones por desempleo (4,5% 
y 3% del PIB, respectivamente), mien­
tras que el gasto en vivienda y lucha 
contra la exclusión social se elevó a 
otro 1% del PIB en la Unión (más del 
2% del PIB en Dinamarca, Suecia y 
Reino Unido). 
La asistencia sanitaria es el segundo 
capítulo por volumen de gasto, ya que 
representa aproximadamente el 22% 
del total en la Unión, así como en todos 
los Estados miembros, con la excep­
ción de Dinamarca (solamente el 
14%), y alrededor del 6% del PIB, 
aunque va desde menos del 5% en Di­
namarca e Italia hasta el 7,5% en Fran­
cia, cifra muy superior a la de cualquier 
otro Estado miembro. 
El crecimiento 
del gasto social 
El gasto total en protección social se 
incrementó, pasando de algo menos 
del 26% del PIB al 28,5% en los cinco 
años comprendidos entre 1990 y 1995, 
en comparación con un crecimiento de 
alrededor del 1% del PIB durante los 
años 80 (según la anterior definición 
del SEEPROS). Este incremento se 
produjo en todos los Estados miem­
bros, con la única excepción de los 
Países Bajos, país en el que se experi­
mentó una pequeña reducción. (Des­
graciadamente, no se dispone de esti­
maciones sobre el cambio en cifras 
-8-
Modernización de la protección social y adaptación de toe sistemas at cambio 
netas, que probablemente habrá sido 
inferior.) 
No obstante, este incremento refleja en 
gran medida el menor crecimiento del 
PIB durante los años 90: por debajo del 
1,5% anual en comparación con casi el 
2,5% en los años 80. Por otra parte, el 
incremento se circunscribió al período 
1990-1993, años de recesión en los 
que el crecimiento del PIB fue muy 
reducido. En los dos años 1993-1995, 
la media del gasto social en la Unión 
se redujo en relación con el PIB, yaque 
solamente se incrementó en Bélgica, 
Alemania y Austria y se redujo en los 
demás países. Si bien esto se debió en 
parte a una cierta recuperación del PIB, 
fue asimismo consecuencia de una des­
tacada reducción del crecimiento de la 
propia protección social a partir de 
1993, lo que en cierta medida reflejó la 
estabilización del desempleo tras el 
fuerte incremento que experimentó du­
rante los años de recesión. 
En términos reales (deducida la infla­
ción general), el gasto social se incre­
mentó una media de aproximadamente 
el 4,5% anual en la Unión en los tres 
años comprendidos entre 1990 y 1993, 
en los que el PIB apenas creció. En los 
dos años 199-1995, se incrementó un 
1,5% al año (Gráfico 2). Solamente en 
Bélgica e Irlanda (países en los que el 
PIB creció más del 9% al año) no se 
produjo ninguna reducción de la tasa 
de crecimiento real durante este último 
período. Incluso si se excluyen las 
prestaciones por desempleo, que dis­
minuyeron en términos reales entre 
1993 y 1995, la tasa media de creci­
miento del gasto después de 1993 era 
la mitad de la tasa alcanzada en los tres 
años anteriores. 
El mayor incremento del gasto social 
registrado durante los cinco años 
1990-1995 (6-7% del PIB) se produjo 
en Portugal, país que se esforzaba en 
alcanzar los niveles de protección del 
norte de la Unión, y en Finlandia, país 
en el que el desempleo creció más de­
prisa que en cualquier otro. Por el con­
trarío, en los Países Bajos el gasto se 
redujo ligeramente en relación con el 
PIB, mientras que en Irlanda e Italia el incremento fue bastante inferior a la 
media (menos del 1 % del PIB), ya que 
en Irlanda el PIB y el gasto social cre­
cieron rápidamente, mientras que en 
Italia ambos crecieron lentamente. 
Aparte de las prestaciones por desem­
pleo, durante este periodo el mayor 
incremento lo experimentaron las pen­
siones de vejez y la asistencia sanitaria 
(un aumento del 1 % y del 0,5% del PIB 
de la Unión respectivamente), lo que 
reflejaba en parte el envejecimiento de 
la población. No obstante, entre 1993 
y 1995 se redujo en varios países el 
gasto en asistencia sanitaria en relación 
con el PIB, mientras que el gasto en 
pensiones de vejez se incrementó al 
mismo ritmo, o a un ritmo inferior, que 
el PIB en la mayor parte de los Estados 
miembros. 
Fuentes de financiación 
Se sigue prestando una gran atención a 
la financiación de la protección social. 
Como parte del esfuerzo para aumentar 
la creación de empleo, se ha hecho 
hincapié en toda la Unión en la reduc­
ción de los costes extrasalariales del 
trabajo. Este objetivo, propuesto por la 
Comisión en su Libro Blanco sobre 
Crecimiento, competitividad y empleo 
de 1993, ha sido confirmado por varios 
Consejos Europeos, especialmente en 
Dublin a finales de 1996, así como en 
las Directrices para el Empleo adopta­
das a finales de 1997. No obstante, 
apenas existen por ahora indicios de 
que haya disminuido el nivel de las 
cargas que gravan el trabajo (impues­
tos y cotizaciones sociales). De hecho, 
se estima que el tipo impositivo implí­
cito se ha incrementado del 35% en 
1981 al 42% en 1995 .(El Grupo de 
Política Fiscal creado por el Consejo 
Europeo de Dublin a finales de 1996 
está estudiando la posible mejoras en 
la coordinación de las políticas fiscales 
de la Unión a fin de hacer frente a esta 
situación). 
La financiación de la protección social 
en todos los Estados miembros proce­
de en parte de las cotizaciones sociales, generalmente recaudadas a partir de las 
rentas del trabajo, y en parte de los 
impuestos generales, aunque en algu­
nos países (Bélgica, Francia y Luxem-
burgo, en concreto) se han introducido 
estos últimos años impuestos "afecta­
dos". Según las últimas cifras (de 
1995), aproximadamente el 65% de la 
financiación en la Unión todavía pro­
cede de cotizaciones, alrededor de un 
60% de las cuales son pagadas por los 
empresarios, lo que incluye las cotiza­
ciones voluntarias al igual que las obli­
gatorias (es decir, el 40% de la finan­
ciación total), y el 30% procede de los 
impuestos, casi en su totalidad de im­
puestos generales. 
El peso relativo de estas dos amplias 
fuentes varía de unos países a otros, lo 
que refleja el desarrollo histórico del 
propio sistema. En los Estados miem­
bros en los que el sistema tiene sus 
orígenes en la existencia de un seguro 
social para las personas que tienen tra­
bajo (el denominado sistema de Bis­
marck) — los países del Benelux, 
Francia, Alemania y Austria —, las 
cotizaciones sociales todavía repre­
sentan dos tercios o más de la financia­
ción (llegando al 77% en Francia). En 
los países escandinavos, el Reino Uni­
do e Irlanda, países en los que el siste­
ma tiene sus orígenes en la asistencia 
social a los necesitados (el denomina­
do sistema de Beveridge), las cotiza­
ciones sociales representan menos de 
la mitad de la financiación total (el 
40% o menos en el Reino Unido e 
Irlanda y solamente el 23,5% en Dina­
marca). En el sur de la Unión, dos 
tercios o más de los ingresos proceden 
de cotizaciones en Grecia, España e 
Italia y es algo menos de la mitad en 
Portugal. 
En todos los países, excepto Dinamar­
ca y los Países Bajos, la parte de las 
cotizaciones recaudadas a los empre­
sarios es mucho mayor que la proce­
dente de las personas protegidas. Sin 
embargo, de conformidad con los ob­
jetivos establecidos, se ha producido 
una cierta transición hacia otras fuen­
tes durante los años 90. En la Unión en 
su conjunto, los ingresos procedentes 
de las cotizaciones de los empresarios 
•9 
Modernización de le protección social y adaptación de ha sistemas al cambio 
disminuyeron del 43% al 39,5% del 
total en los cinco años comprendidos 
entre 1990 y 1995, mientras que los 
procedentes de las personas protegidas 
se incrementaron del 22,5% al 23,5%. 
Este cambio se ha producido en todos 
los Estados miembros, con la excep­
ción de Dinamarca y los Países Bajos, 
países en los que las cotizaciones de los 
empresarios son relativamente reduci­
das, y de Bélgica. Por el contrario, ha 
sido especialmente destacado en Por­
tugal y Finlandia, países en los que los 
ingresos procedentes de las cotizacio­
nes de los empresarios se han reducido 
alrededor de un 20% en términos rela­
tivos. 
No obstante, por lo que respecta a los 
costes laborales, la información disponi­
ble parece mostrar que se produjo un 
pequeño aumento de las cotizaciones 
empresariales entre 1990 y 1995 en toda 
la Unión, a la vez que apenas variaron en 
relación con el PIB, a pesar de su dismi­
nución en porcentaje de la financiación 
total de la protección social. Así pues, a 
pesar de que los Gobiernos han tratado 
de eximir a los empresarios de algunos 
de los costes de la financiación de la 
protección social, por lo general no se ha 
logrado este objetivo debido al creci­
miento de los gastos — y de las obliga­
ciones de financiación— a un ritmo su­
perior al del PIB y, por tanto, del de la 
base imponible a partir de la cual deben 
recaudarse los ingresos. Se han incre­
mentado las cotizaciones de los empre­
sarios en relación con los costes labora­
les (o la masa salarial total medida por 
medio de la remuneración de los traba­
jadores) en todos los Estados miembros 
de que se dispone de datos (es decir, sin 
incluir Grecia, Luxemburgo y Suecia) 
con la excepción de Portugal e Irlanda. 
El otro gran cambio por lo que respecta 
a la financiación, aparte de la aparición 
de impuestos afectados, que se limita a 
muy pocos países (en Francia, el por­
centaje de los ingresos procedentes de 
esta fuente se incrementó del 3,5% en 
1990 al 8% en 1995), es el incremento 
de las cotizaciones recaudadas a jubi­
lados que perciben una pensión de ve­
jez y a otros receptores de prestaciones. 
Esto es un reflejo tanto de la renta real cada vez mayor de los pensionistas 
como del deseo de distribuir más uni­
formemente el coste de la financiación 
entre toda la población. Sin embargo, 
solamente en los Países Bajos (8,5%) 
y en Alemania (4%) son una fuente 
significativa de financiación. 
Niveles de las 
prestaciones por 
desempleo 
Los datos del PHOGUE permiten por 
vez primera comparar el nivel real de 
las prestaciones recibidas por los de­
sempleados en toda la Unión (mientras 
que, anteriormente, era preciso confiar 
en los resultados de modelos — véase 
el capítulo 4 de La protección social 
en Europa, 1995 — que, si bien repre­
sentan adecuadamente las característi­
cas de los sistemas fiscales y de pres­
taciones vigentes, no indican en qué 
grado los resultados de los casos hipo­
téticos representan la realidad). Estos 
datos indican que, en la práctica, el 
efecto disuasorio que representa el sis­
tema de prestaciones a la hora de bus­
car trabajo parece que varía mucho de 
unos Estados miembros a otros. En 
primer lugar, en el año 1993 en la 
Unión, aproximadamente una cuarta 
parte de las personas de 25-64 años de 
edad que estuvieron en paro como mí­
nimo tres meses no recibieron presta­
ción alguna (aunque es posible que 
recibieran otros tipos de ayuda a fin de 
garantizar que sus ingresos no cayeran 
por debajo de un nivel mínimo). Sin 
embargo, este porcentaje iba desde el 
5% o menos en Bélgica, Dinamarca, 
Alemania y el Reino Unido, y algo más 
en Irlanda, hasta aproximadamente dos 
tercios en Grecia, Italia y Portugal (no 
existen datos comparables en el PHO­
GUE para los Países Bajos, Austria, 
Finlandia y Suecia, y en Luxemburgo 
las observaciones realizadas son insu­
ficientes). 
En segundo lugar, por lo que respecta 
a las personas que percibieron presta­
ciones, la media mensual era algo su­
perior al 50% de los ingresos netos de los meses en los que tuvieron trabajo 
(el cual, es preciso señalar, podría ser 
un trabajo al que accedieran tras haber 
estado en paro o bien el trabajo que 
tenían antes de quedarse en paro), aun­
que era superior al 75% en Portugal (si 
bien solamente un tercio de los desem­
pleados recibía algún tipo de presta­
ción), se encontraba entre el 60 y el 
65% en Dinamarca, Francia e Irlanda, 
y era solamente del 25% en Grecia y el 
Reino Unido (Gráfico 3). Los niveles 
de prestaciones de Bélgica y Alemania 
se encontraban alrededor de la media 
de la Unión, en España eran algo supe­
riores y en Italia se encontraban por 
debajo de ella. (Es preciso señalar que 
estas cifras solamente hacen referencia 
a las prestaciones relacionadas con el 
desempleo y que es posible que estas 
personas recibieran otras transferen­
cias que podrían afectar al nivel de las 
prestaciones en relación con los ingre­
sos — véase el Capítulo 4 del informe 
completo). 
En tercer lugar, el porcentaje de de­
sempleados que recibían prestaciones 
equivalentes al 80% o más de sus in­
gresos netos cuando tenían trabajo (su­
poniendo que sus ingresos mensuales 
medios calculados a partir de los datos 
del PHOGUE reflejan la remuneración 
que reciben en los puestos de trabajo a 
los que acceden tras haber estado en 
paro), era relativamente bajo en la ma­
yoría de los Estados miembros cubier­
tos (alrededor del 20% o menos de los 
hombres en 8 de los 10 países, todos 
excepto Irlanda y Portugal, y menos 
del 6% en Grecia e Italia, y alrededor 
de un 20% o menos de las mujeres en 
7 de los países, si bien la proporción 
era de aproximadamente un tercio en 
Alemania y Francia y de la mitad en 
Dinamarca). 
Sin embargo, es preciso interpretar es­
tas cifras con cierta precaución, ya que 
en una serie de países en los que los 
niveles de las prestaciones son bajos 
(especialmente el Reino Unido) se 
conceden asimismo a los desemplea­
dos, en concepto de complemento de 
renta, diversas prestaciones en especie 
no incluidas en los datos del PHO­
GUE, tales como los subsidios para 
-10 
Modernización de le protección social y adaptación de ha sistemas al csmbh 
vivienda (es asimismo importante te­
ner en cuenta la naturaleza de los datos, 
lo que se explica en el Capítulo 4 y en 
notas y fuentes del informe completo). 
No obstante, estos pagos adicionales, 
si bien son importantes, es poco prob­
able que alteren sustancialmente la si­
tuación, debido en parte a que en mu­
chos casos también se pagan a las 
personas que tienen trabajos mal remu­
nerados, que son los que tiende a obte­
ner la mayoría de los desempleados 
cuando se reincorporan al trabajo (el 
PHOGUE indica que los ingresos 
mensuales de las personas desemplea­
das en algún momento de 1993 se en­
contraban en muchos casos muy por 
debajo de la media; véase el Capítulo 
4 del informe completo). 
La lucha contra 
la pobreza 
A medida que se refuerzan las limita­
ciones a los gastos sociales, en todos 
los Estados miembros se procura cada 
vez más asignar los ingresos de la ma­
nera más efectiva. Los datos sobre la 
renta de los hogares del PHOGUE 
muestran en qué medida las transferen­
cias se destinan a los más pobres de la 
sociedad y, en consecuencia, su éxito a 
la hora de mitigar las carencias relati­
vas y reducir las disparidades de la 
distribución de la renta, aunque es pre­
ciso subrayar que este es solamente uno de los objetivos de los sistemas de 
protección social de la Unión. 
Según el PHOGUE, en la Unión, las 
transferencias sociales (incluidas las 
pensiones privadas) equivalieron a 
aproximadamente el 30% de la renta 
neta de los hogares en 1993, tal como 
se ha señalado. Para alrededor del 37% 
de los hogares, representaban la prin­
cipal fuente de ingresos. Si no existie­
ran, casi el 40% de los hogares habría 
tenido un nivel de renta inferior al 50% 
de la media nacional (una medida co­
múnmente utilizada como indicador de 
la pobreza relativa y acordada como 
definición de trabajo por el Consejo de 
Ministros en diciembre de 1984), y 
muchos de ellos no habrían tenido nin­
gún ingreso. Este porcentaje variaba 
comparativamente poco de unos países 
a otros. En Bélgica, Irlanda y el Reino 
Unido, era de aproximadamente el 
42% y en Dinamarca, Alemania, Gre­
cia, Luxemburgo y los Países Bajos se 
situaba entre el 36 y el 37% (Gráfi­
co 4). 
Después de las transferencias y des­
pués de los impuestos, una media de 
alrededor del 17% de los hogares de la 
Unión tenía un nivel de renta inferior a 
la mitad de la media nacional. En el 
Reino Unido, Irlanda y Grecia, el por­
centaje era superior al 20%, en Portu­
gal era alrededor del 29%, en España, 
Francia e Italia se encontraba alrededor 
de la media de la Unión (entre el 15 y el 19%), en los países del Benelux y 
Alemania era del 13-14% y en Dina­
marca se encontraba por debajo del 
9%. La mayor repercusión de las trans­
ferencias en la reducción del porcenta­
je de hogares que tenían rentas inferio­
res al 50% tenía lugar en Bélgica y 
Dinamarca, países en los que la reduc­
ción era de alrededor de 29 puntos 
porcentuales, aunque Dinamarca lo 
conseguía con transferencias propor-
cionalmente más pequeñas (el 30% de 
la renta neta de los hogares) que Bélgi­
ca (el 37%). La repercusión era tam­
bién relativamente amplia en Francia y 
los Países Bajos (24-25 puntos por­
centuales), aunque en Francia el volu­
men de las transferencias era similar al 
de Bélgica (incluso teniendo en cuenta 
la sobreestimación de Francia que se 
ha señalado anteriormente), y en los 
Países Bajos era similar al de Dinamar­
ca 
Por el contrario, la reducción del por­
centaje de Grecia era únicamente de 14 
puntos porcentuales, y en Portugal era 
apenas algo superior a 10 puntos por­
centuales. Por lo que respecta a la mag­
nitud de las transferencias sociales 
(25% de la renta neta de los hogares en 
Grecia y 22% en Portugal), la repercu­
sión en la reducción de la pobreza en 
ambos países era muy similar y, en los 
dos, las transferencias parecen estar 
menos orientadas hacia los más pobres 
que en otros Estados miembros (apro­
ximadamente el 70% de las transferen-
90 Tasa media de sustitución de los hombres y las 
mujeres de 25-64 años en los Estados miembros, 
1993 
Prestaciones por desempleo/Ingresos de) trabajo (%) 
|(da»»mp*a*siiiranlBnné«*3rnas¿syefrclaadosoWrtetnásdaunmes) 90 
OR UK I E10 D B E IRL DK F i Magnitud de las transferencias sociales y 
repercusión en los hogares cuya renta neta es 
inferior al 60% de la media, 1993 
50 |%d,h°g*rM a^apués de lu transferencias 
•Antes da las transferencias 
•Transferencias en % da las rente neta % de renta neta 
B DK D GR E UK E12 
-11-
Modernización de le protección social y adaptación de loa sistemas al cambio 
cias se destinan a hogares que tienen 
una renta inferiora la mitad de la media 
antes de tener en cuenta las transferen­
cias, en contraposición con la cifra del 
77% de la Unión en su conjunto). 
En el resto de la Unión, la reducción 
era de 20-23 puntos porcentuales, aun­
que, una vez más, el nivel de transfe­
rencias utilizadas para ello varía de 
unos países a otros: por ejemplo, es 
más alto en Italia que en Alemania (23 
puntos porcentuales en comparación 
con 20). 
La repercusión comparativamente baja 
de las transferencias sociales en la dis­
tribución de la renta en Grecia y Portu­
gal refleja asimismo su desigual distri­
bución entre los hogares, algunos de 
los cuales reciben una elevada cantidad 
y otros comparativamente poco, espe­
cialmente en el caso de las pensiones 
de vejez, que son el principal capítulo 
de las transferencias, aunque también 
de otras transferencias (prestaciones 
por desempleo, subsidios familiares, 
etc.), como sucede, por ejemplo, en 
Italia. Por lo que respecta a estas otras 
transferencias, en la Unión en su con­
junto el 19% tuvo como destinatarios 
al 17% de los hogares cuya renta era 
inferior al 50% de la media una vez 
tenidas en cuenta las transferencias, y 
el 37% al 30% cuya renta era inferior 
al 65% de la media. 
Por otra parte, por lo que respecta a las 
pensiones de vejez, el 19% de las trans­
ferencias tuvo como destinatarios al 
15% de los hogares de la Unión cuya 
renta era superior a 1,5 veces la media 
una vez tenidas en cuenta las transfe­
rencias (el 28% en Grecia y Portugal 
fue al 16-17% de los hogares dentro de 
esta categoría, el 25% en Francia fue al 
13% de dichos hogares y el 29% en los 
Países Bajos fue al 15% de éstos). Sin 
embargo, en cuatro países, Bélgica, Ir­
landa, Luxemburgo, y especialmente 
Dinamarca, las pensiones tuvieron 
como destinatarios en un elevado por­
centaje a los hogares que tenían meno­
res niveles de renta. Cambios recientes 
de las políticas 
La respuesta común de los Estados 
en toda Europa a las tendencias 
anteriormente descritas en relación con 
el gasto ha consistido, por una parte, en 
tratar de contener el crecimiento del 
gasto y, por otra, de aplicar políticas 
activas para reducir el número de per­
sonas dependientes de las transferen­
cias sociales. La introducción de polí­
ticas activas ha sido un tema central en 
el que se fundamentan muchas recien­
tes reformas, con el objetivo de pasar 
de una situación pasiva de recepción de 
ayudas a los ingresos a una situación 
activa en la que se aliente a los desem­
pleados a aceptar trabajos remunera­
dos, incrementando los incentivos para 
trabajar y ayudando a las personas a 
participar en la sociedad y la vida labo­
ral. En consecuencia, se han aplicado 
medidas para mejorar laempleabilidad 
de las personas en paro, para ofrecer 
acceso a la formación y la orientación 
profesional y para ayudarles a encon­
trar trabajo. 
Este enfoque no se ha limitado a las 
personas registradas como desemplea­
dos, sino que se ha extendido a otros 
grupos dependientes de las ayudas a 
largo plazo del Estado, especialmente 
las personas discapacitadas pero po-
tencialmente capaces de trabajar y que 
desean hacerlo, a las familias monopa­
rentales y a las personas que se acogen 
a la jubilación anticipada. El objetivo 
no ha consistido únicamente en reducir 
la dependencia y el gasto, sino también 
en combatir la exclusión social ayu­
dando a estas personas a encontrar una 
posición más importante en la sociedad 
y dándoles la oportunidad de contribuir 
a su bienestar. 
El envejecimiento de la población ha 
dado un mayor impulso a estos cam­
bios y ha servido asimismo para prestar 
una mayor atención a los costes cre­
cientes de la asistencia sanitaria, que se 
orientan en un elevado porcentaje ha­
cia las personas de mayor edad, y a la 
necesidad de encontrar nuevas mane­ras de satisfacer las necesidades de las 
personas que necesitan cuidados a lar­
go plazo. 
La reflexión sobre la manera de satis­
facer esta nueva necesidad es un claro 
ejemplo de la actitud predominante 
con respecto a la protección social en 
la Unión. A pesar de que se hace hin­
capié en la contención de los costes y 
en la reducción del gasto siempre que 
sea posible, no se cuestiona el principio 
del mantenimiento de un sistema uni­
versal que proteja a todas las personas 
que lo necesiten. No obstante, existe un 
debate cada vez mayor sobre la ampli­
tud que deberían tener los sistemas de 
asistencia social, las contingencias que 
deberían cubrir y, en especial, el punto 
en que debería finalizar la responsabi­
lidad del Estado y comenzar la respon­
sabilidad individual. Al mismo tiem­
po, se hace cada vez más hincapié en 
la aplicación de medidas activas y en 
la necesidad de apoyar políticas para 
incrementar el empleo, cuyas directri­
ces principales fueron acordadas por 
los Estados miembros en la Cumbre 
del Empleo de Luxemburgo. 
Endurecimiento de 
las condiciones para 
recibir prestaciones 
En varios Estados miembros (en parti­
cular los Países Bajos y Suecia), se han 
endurecido las condiciones para tener 
derecho a cobrar prestaciones desde 
1993 (año al que hace referencia el 
análisis anterior), mientras que en 
otros (España, Austria y Finlandia), se 
ha prolongado el período de cotización 
requerido para tener derecho a recibir 
prestaciones. Asimismo, se han redu­
cido la cuantía de las prestaciones, 
como ha sucedido en Alemania y Fin­
landia, lo que en este último país se ha 
conseguido no actualizándolas en fun­
ción de la inflación ni en 1995 ni en 
1996. Por otra parte, en Suecia, aunque 
se redujo en 1996 el nivel de las pres­
taciones del 80% al 75%, tras una re­
ducción anterior desde el 90%, se vol­
vió a elevar el nivel a un 80% en 1997. 
12 
Modernización de la protección aoclal y adaptación de loa sistemas al cambio 
Asimismo, se ha reducido el período 
de derecho a recibir prestaciones en 
algunos Estados miembros: en el Rei­
no Unido, de un año a solamente 6 
meses con la introducción en 1996 de 
la "prestación para demandantes de 
empleo" (transcurrido ese periodo, el 
pago está sujeto a la comprobación de 
recursos); en Dinamarca, de 9 años a 7 
en 1995, y a 5 en 1996, aunque sigue 
siendo uno de los períodos más largos 
de la Unión (si bien en los 3 últimos 
años se ha hecho un mayor esfuerzo 
para que los desempleados participen 
en programas activos). En Bélgica, a 
partir de 1996 deja de pagarse la pres­
tación si la persona ha estado desem­
pleada durante un período superior a 
una vez y media la media regional (en 
lugar del doble, como sucedía antes). 
Refuerzo de los 
incentivos para trabajar 
Las reducciones de las prestaciones y 
el endurecimiento de los criterios para 
tener derecho a recibirlas representan 
por sí mismos un incentivo cada vez 
mayor para trabajar. Asimismo, se han 
introducido otras medidas en varios 
países para que sea más atractivo y, en 
algunos casos, más viable el trabajo 
que la permanencia en el paro. En la 
actualidad, solamente en el Reino Uni­
do (p. ej., Family Credit) e Irlanda 
(Family Income Supplement) existen 
Gasto en políticas activas y pasivas del mercado 
de trabajo en la Unión, 1990-1996 
% del PIB 
1990 1991 1992 1993 1994 prestaciones asociadas al trabajo, con­
cebidas para incrementar los ingresos 
netos que se obtienen trabajando, aun­
que sea en empleos mal remunerados. 
Si bien solamente se han concedido 
hasta ahora a personas con niños, en 
1996 se introdujo en el Reino Unido un 
programa experimental destinado a 
trabajadores de bajos salarios y sin ni­
ños. En ambos países, ha crecido re­
cientemente el número de personas cu­
biertas por las prestaciones asociadas 
al trabajo, ya que se han elevado los 
niveles máximos de renta que permiten 
acceder a los mismos. Las familias mo­
noparentales han sido especialmente 
destinatarias de estos subsidios, en el 
caso de Irlanda con la introducción en 
1997 de un nuevo subsidio para éstas. 
Asimismo, se han introducido recien­
temente en el Reino Unido las ayudas 
para el cuidado de niños para las fami­
lias que tienen bajos ingresos, inclui­
das las familias monoparentales. En 
este último y en otros países, se ha 
tratado de animar a los desempleados 
a aceptar trabajos a tiempo parcial, en 
parte para prepararlos mejor para el 
trabajo a tiempo completo, para lo que 
se les ha concedido el derecho a perci­
bir prestaciones por desempleo (en 
Bélgica), o se les ha permitido mante­
ner una parte de la prestación (en el 
Reino Unido). 
Pueden también obtenerse efectos si­
milares a los de las prestaciones aso­
ciadas al trabajo con la concesión de 
beneficios fisca­
les específicos a 
las personas que 
cobran salarios 
bajos (p. ej., en 
Finlandia se han 
introducido me­
didas para redu­
cir el impuesto 
sobre la renta pa­
gado por las per­
sonas de bajos 
salarios, una 
concesión que se 
elimina a medida 
que se incremen­
tan los ingresos). % da la población activa 
Tasa de desempleo i 12 
1995 Reorientación hacia 
políticas más activas 
Los cambios de los sistemas de protec­
ción por desempleo se han visto gene­
ralmente acompañados de medidas 
destinadas a incrementar la empleabi-
lidad de los parados y a ayudarles a 
encontrar trabajo, entre las que se in­
cluyen, por ejemplo, la formación para 
mejorar los niveles de cualificación de 
conformidad con las exigencias del 
mercado de trabajo así como el aseso-
ramiento sobre la búsqueda de trabajo 
y técnicas para las entrevistas de traba­
jo. Sin embargo, no es tan fácil reorien­
tar el énfasis de las políticas desde las 
medidas pasivas de mantenimiento de 
los ingresos hacia medidas activas, es­
pecialmente en los períodos de elevado 
desempleo. Debido a las limitaciones 
presupuestarias, es preciso reestructu­
rar los gastos y reformar los sistemas 
fiscales y de prestaciones a fin de lo­
grar los máximos resultados de los re­
cursos existentes. Si bien los Estados 
miembros destacaron a finales de 1994 
en la Cumbre de Essen la necesidad de 
reorientar los gastos desde las medidas 
pasivas del mercado de trabajo hacia 
medidas activas, y lo reiteraron poste­
riormente en sucesivas reuniones del 
Consejo, esta intención ha tardado mu­
cho en plasmarse en las cifras sobre el 
gasto destinado al mercado de trabajo. 
Entre 1990 y 1996, solamente se ha 
producido en toda la Unión un pequeño 
incremento del gasto en medidas acti­
vas en relación con las pasivas, que 
tuvo lugar desde la estabilización del 
desempleo en 1994 (Gráfico 5). En 
consecuencia, los Estados miembros 
han reafirmado su compromiso de ha­
cer realidad esta transición en las Di­
rectrices para el Empleo acordadas en 
la Cumbre del Empleo de Luxembur-
go. 
En varios Estados miembros se han 
hecho esfuerzos conscientes para me­
jorar la articulación entre la concesión 
de complementos de ingresos y conse­
guir que los desempleados trabajen. En 
Dinamarca, tal como se señaló ante­
riormente, se introdujeron medidas en 
1995 a fin de garantizar que toda per-
13 
Modernización de la protección social y adaptación de ha sistemas al cambio 
sona que haya estado desempleada du­
rante dos años reciba una oferta de 
trabajo o partici|>c en un curso de for­
mación, lo que parece haber sido un 
factor clave para la reducción del de­
sempleo por debajo del 6% según los 
últimos datos, en comparación con 
más del 8% en 1994. Al mismo tiempo, 
los menores de 25 años que poseen una 
educación o formación insuficiente tie­
nen derecho a educación o formación 
durante un mínimo de 18 meses si lle­
van 6 meses en paro, pero pierden el 
derecho a recibir prestaciones por de­
sempleo si no aceptan la oferta. En 
Suecia, se puso en marcha en 1996 un 
nuevo programa para elaborar planes 
individuales de acción para los deman­
dantes de empleo, que pueden dedicar 
un año a estudiar mientras siguen reci­
biendo la prestación por desempleo. 
En el Reino Unido, un elemento clave 
de la "prestación para demandantes de 
empleo", introducida en 1996, es el 
requisito de que los desempleados 
acepten un acuerdo en el que se espe­
cifiquen tanto las acciones que tienen 
previsto emprender para encontrar tra­
bajo com los servicios de los que se 
dispone para ayudarles. 
Estos programas muestran la creciente 
importancia que se concede a la provi­
sión de servicios de orientación a los 
desempleados para la búsqueda de tra­
bajo, así como al acceso a cursos de 
formación o de reciclaje. Se insistió en 
la importancia de ello en la Cumbre del 
Empleo de Luxemburgo y es una ca­
racterística destacada de las Directri­
ces para el Empleo acordadas por los 
Estados miembros, en las que se espe­
cifica que: 
- se ofrecerá una nueva oportunidad 
a todos los jóvenes desempleados 
antes de que hayan pasado seis 
meses en paro, en forma de em­
pleo, formación, reciclaje, prácti­
cas laborales o cualquier otra 
medida que pueda favorecer su in­
serción profesional; 
- se ofrecerá la posibilidad de un 
nuevo comienzo a los desemplea­
dos adultos antes de que hayan pa­
sado doce meses en paro por alguno de los medios menciona­
dos o, en términos más generales, 
mediante un seguimiento indivi­
dual de orientación profesional. 
No obstante, a pesar de la importancia 
que se reconoce a la formación, sola­
mente una pequeña minoría de los de­
sempleados de la Unión recibe forma­
ción en la actualidad, situación que los 
Estados miembros se han comprome­
tido a mejorar en las Directrices para el 
Empleo (mediante el establecimiento 
de un objetivo específico de incremen­
tar el porcentaje al 20%). 
Ampliación de 
los programas de 
creación de empleo 
En varios Estados miembros se están 
debatiendo los programas de creación 
de empleo. No obstante, cualquier eva­
luación de la rentabilidad de estos pro­
gramas debe tener en cuenta no sola­
mente la repercusión directa de las 
medidas en forma de puestos de trabajo 
sino también el efecto de sustitución 
(empresarios que despiden trabajado­
res y contratan trabajadores subven­
cionados en su lugar) y la ineficiencia 
o "peso muerto" que representan (em­
presarios que contratan trabajadores 
subvencionados que habrían contrata­
do de todas maneras). 
En una serie de Estados miembros, se ha 
fomentado la creación de empleo a tra­
vés de las reducciones selectivas de las 
cotizaciones sociales cobradas a los em­
presarios, así como con subvenciones 
directas. En Bélgica, los empresarios 
que crean puestos de trabajo para los 
jóvenes y los desempleados de larga du­
ración en actividades de utilidad social 
(trabajos "Smets") reciben una gran sub­
vención durante tres años así como la 
plena exención del pago de cotizaciones 
sociales. En el Reino Unido, los empre­
sarios que contratan a personas que lle­
van desempleadas dos años o más están 
exentos del pago de cotizaciones socia­
les durante un año, mientras que en Fran­
cia se subvenciona la contratación de desempleados de larga duración tanto 
directamente como mediante reduc­
ciones de las cotizaciones. Además, el 
nuevo Gobierno francés está reorien­
tando recursos destinados en la actua­
lidad a una serie de subvenciones labo­
rales hacia los programas para crear 
700.000 puestos de trabajo retribuidos 
con el salario mínimo y destinados a 
los jóvenes. 
En términos más generales, los Estados 
miembros reconocieron en la Cumbre 
del Empleo de Luxemburgo la importan­
cia potencial de la creación de empleo a 
nivel local en la economía social y en 
nuevas actividades en los casos en que el 
mercado no satisface necesidades (p. ej., 
el sector medioambiental). Asimismo, 
acordaron en las Directrices para el Em­
pleo estudiar medidas para aprovechar 
estas posibilidades y determinar y, en su 
caso, eliminar, los obstáculos a su desa­
rrollo. 
Reducción de 
la dependencia y 
la exclusión social 
En todos los Estados miembros, se 
presta asistencia social a las personas 
que no pueden trabajar por una u otra 
razón, aunque en algunos países, espe­
cialmente en el sur de la Unión, no se 
ha establecido un nivel mínimo univer­
sal de renta. En Italia, existe un debate 
político sobre la posibilidad de estable­
cer un ingreso mínimo nacional (en 
lugar de regional) en función de los 
recursos, en el que los pagos dependan 
del tamaño de la familia, tal como se 
recomendó en el Informe Onofri. En 
Portugal, se introdujo en 1997 un sis­
tema de garantía de renta mínima, que 
no solamente incluye ayudas a la renta, 
sino también medidas para ayudar a los 
beneficiarios a integrarse en la socie­
dad. Se trata de una respuesta a la ex­
periencia obtenida con otros progra­
mas más antiguos, en los que las 
transferencias sociales, por sí solas, no 
han resultado suficientes para solucio­
nar el problema de la miseria y la ex­
clusión social. 
14 
Modernización de la protección social y adaptación de he sistemas al cambio 
Efectivamente, existe una tendencia 
general en la Unión a hacer frente a las 
causas subyacentes de la pobreza y la 
exclusión social y a evitar que los sis­
temas de ayudas a los ingresos se con­
viertan en un medio de establecer una 
división permanente en la sociedad en­
tre quienes contribuyen a su bienestar 
y quienes no lo hacen. En concreto, el 
objetivo consiste en ayudar a las perso­
nas dependientes de prestaciones a que 
sean más autosuficientes, ofreciéndo­
les la oportunidad de encontrar un tra­
bajo, lo que no solamente significa pro­
porcionar acceso a la formación y la 
orientación profesional, sino a la vi­
vienda y a niveles adecuados de asis­
tencia sanitaria y de servicios sociales, 
tales como servicios de cuidado de ni­
ños. 
En Dinamarca, a partir de 1998 se ofre­
cerá a toda persona receptora de asis­
tencia social la oportunidad de reem­
prender los estudios o de incorporarse 
a un programa de formación. En Ale­
mania, se han hecho esfuerzos cada vez 
mayores para incorporar a los recepto­
res de asistencia social a programas 
activos del mercado de trabajo, mien­
tras que, en el Reino Unido, el nuevo 
Gobierno ha anunciado un programa 
denominado "welfare to work" dirigi­
do a reducir el número de personas que 
dependen de las prestaciones, Este úl­
timo se orienta especialmente hacia los 
jóvenes, los desempleados de larga du­
ración, las personas discapacitadas y 
los cabezas de familias monoparenta­
les. A partir de octubre de 1998, cual­
quier cabeza de familia monoparental 
que desee trabajar podrá recibir orien­
tación personal en los servicios de em­
pleo, así como asistencia para el cuida­
do de sus hijos. No obstante, se 
retirarán al mismo tiempo a los nuevos 
demandantes las prestaciones adicio­
nales a que pueden acceder estas per­
sonas y la cuantía de la prestación será 
la misma para todos los que tienen 
hijos. En los Países Bajos, de manera 
similar, se han introducido procedi­
mientos más restrictivos para solicitar 
prestaciones sociales, exigiéndose a 
los beneficiarios que busquen activa­
mente trabajo y acepten cualquier ofer­
ta conveniente de trabajo que reciban, excepto si se trata de familias monopa­
rentales en las que haya algún niño 
menor de 5 años. En Luxemburgo, se 
ha introducido el requisito para los re­
ceptores de ayudas de agotar todos los 
demás medios de mejorar su situación 
y de buscar activamente trabajo, a me­
nos que tengan 50 años o más o estén 
discapacitados. 
Ayuda a las personas 
discapacitadas 
En toda la Unión se ha procurado redu­
cir el número de personas que reciben 
prestaciones de invalidez con la intro­
ducción de pruebas más rigurosas para 
evaluar la incapacidad para el trabajo. 
En el Reino Unido, se ha introducido 
una prueba médica más estricta que se 
realiza tras la recepción de prestacio­
nes durante 28 semanas y está conce­
bida para evaluar la capacidad de una 
persona de hacer cualquier tipo de tra­
bajo en lugar de su anterior trabajo, al 
igual que en Alemania, país en el que 
el derecho a percibir una prestación 
depende de que la incapacidad para 
trabajar sea absoluta. En los Países Ba­
jos, la responsabilidad financiera de las 
prestaciones de invalidez se ha trasla­
dado a los empresarios, a los que se 
aplican en la actualidad niveles — par­
cialmente — diferentes de cotizacio­
nes en función del número de sus tra­
bajadores que piden prestaciones de 
invalidez, medida que ofrece un incen­
tivo tanto para mejorar la salud y la 
seguridad en el trabajo como para se­
guir empleando a personas discapaci­
tadas. Esto se ha visto acompañado de 
una mayor insistencia en la ayuda a las 
personas discapacitadas, pero que pue­
den y desean trabajar, a encontrar tra­
bajo a través de programas activos de 
empleo. En Austria y Finlandia, asi­
mismo, se ha reorientado el foco de 
atención de las políticas desde los com­
plementos de renta hacia la rehabilita­
ción, con la exigencia de una renova­
ción periódica del derecho a percibir 
prestaciones. 
Los incentivos para que las personas 
discapacitadas busquen trabajo y para ayudarles a hacerlo se han visto gene­
ralmente acompañados de legislación 
a fin de evitar su discriminación en el 
trabajo y en su acceso a bienes, servi­
cios e instalaciones de diversos tipos, 
así como de medidas de habilitación, 
especialmente en el lugar de trabajo, 
para eliminar los obstáculos para que 
estas personas puedan trabajar; en 
1993, todos los Estados miembros 
adoptaron las Normas de las Naciones 
Unidas para la igualdad de oportuni­
dades de las personas discapacitadas. 
Estas medidas, sin embargo, si bien 
refuerzan la igualdad de oportunida­
des, solamente tendrán como resultado 
una mayor competencia en el mercado 
de trabajo, en el que las personas dis­
capacitadas siempre estarán en des­
ventaja, a no ser que, al mismo tiempo, 
se produzca un crecimiento suficiente 
del empleo. 
Inversión de la 
tendencia a la 
jubilación anticipada 
Esta actitud más estricta hacia las pres­
taciones de invalidez, que en muchos 
casos se han pagado a mayores de 50 
años que habían perdido su trabajo, 
forma parte de un cambio de orienta­
ción de la política relativa a los traba­
jadores de mayor edad, a fin de animar­
les a que sigan trabajando en lugar de 
jubilarse anticipadamente (excepto en 
la agricultura, sector en el que sigue 
fomentándose la jubilación anticipada 
con arreglo al Reglamento 2079/92), y 
representa una reacción al hecho de 
que en 1996 casi la mitad de los hom­
bres de la Unión de 55-64 años de edad 
ya no eran económicamente activos 
(Gráfico 6). No obstante, debido a la 
escasez de puestos de trabajo, sigue 
existiendo un difícil conflicto entre in­
crementar el número de personas de 
mayor edad que trabajan y reducir el 
desempleo (aunque este conflicto de­
saparece cuando las políticas prestan 
más atención al empleo que a la tasa de 
desempleo, como es el caso en las Di­
rectrices para el Empleo). 
15 
Modernización de la protección social y adaptación da ha sistemas al cambio 
Además de los ejemplos anteriormente 
mencionados, en la actualidad las per­
sonas que solicitan una pensión de ju­
bilación anticipada en Suecia deben 
demostrar que están incapacitados 
para trabajar, con lo que de hecho se 
transforma el pago en una prestación 
de invalidez y, al mismo tiempo, se ha 
reducido la cuantía básica de la misma. 
También se han endurecido los crite­
rios de acceso y se han reducido efec­
tivamente las pensiones en Alemania y 
Austria, a lo que se añade en este últi­
mo país un aumento del período de 
cotización exigido de 35 a 37 años y 
medio. En Bélgica, desde 1997 se está 
incrementando gradualmente el núme­
ro de años de cotización necesarios 
para tener derecho a una pensión, de 20 
a 35, y se han aumentado asimismo las 
cotizaciones sociales de las pensiones 
de jubilación anticipada. En España, se 
penaliza en la actualidad la jubilación 
voluntaria antes de los 65 años de edad, 
y en Grecia también se han reducido 
las pensiones pagaderas a quienes se 
jubilan anticipadamente. 
Por otra parte, en Austria se ha fomen­
tado la permanencia en el empleo de 
los trabajadores de mayor edad me­
diante un sistema de bonus-malus, con 
lo que se reducen las cotizaciones so­
ciales de los empresarios que les dan 
trabajo y se penaliza a los que los des­
piden. 
Hombres de 56-64 años que ya no pertenecen a la 
población activa en los Estados miembros 
70 % da la población del grupo de edad 
• 1986 
• 1996 
IRL UK DK GR Fomento de la 
jubilación parcial 
Uno de los medios para disminuir el 
conflicto entre proporcionar puestos 
de trabajo a los trabajadores de mayor 
edad y reducir el desempleo consiste 
en alentar a los trabajadores en edad 
cercana a la jubilación a dejar de traba­
jar a tiempo completo y pasar a trabajar 
a tiempo parcial. Además, de esta ma­
nera puede facilitarse el proceso de 
transición de estos trabajadores, a la 
vez que se aprovechan en mayor medi­
da su experiencia y sus conocimientos. 
Con este fin, se han introducido última­
mente pensiones parciales en algunos 
Estados miembros. No obstante, en 
otros existen obstáculos para los traba­
jadores de mayor edad que desean tra­
bajar a tiempo parcial (en el Reino 
Unido, por ejemplo, no pueden conti­
nuar trabajando en la misma empresa 
si reciben una pensión profesional). 
En Austria, existe desde 1993 un siste­
ma parcial de jubilación que permite a 
los trabajadores reducir su tiempo de 
trabajo y recibir un porcentaje de la 
pensión a que normalmente tendrían 
derecho, aunque pocos trabajadores 
han optado por esta posibilidad, apa­
rentemente porque la jubilación antici­
pada per se es más atractiva. En Fin­
landia, existe un sistema similar desde 
finales de los años 80, pero, una vez 
más, el número de trabajadores que 
se ha acogido 
al mismo es re­
ducido. En Ale­
mania, se ha 
introducido re­
cientemente la 
jubilación par­
cial para los tra­
bajadores de 55 
años o más, a la 
vez que se han 
restringido los 
criterios para la 
jubilación anti­
cipada. En Lu-
xemburgo, exis­
te asimismo la 
posibilidad de 
combinar una NL FIN pensión parcial con un salario parcial, 
aunque un número relativamente redu­
cido de personas han optado hasta aho­
ra por esta posibilidad. Se ha logrado 
un mayor éxito en Francia, país en el 
que, desde 1993, se ha considerado la 
jubilación parcial como una solución a 
la jubilación anticipada (completa) y 
en el que se ha reducido el número de 
personas que optaba por esta última, a 
la vez que se incrementaba el número 
de personas que seguían trabajando a 
tiempo parcial (a 27.000 en 1995). 
Adaptación al 
envejecimiento 
de la población 
La reforma de los regímenes de 
pensiones, destinada a gestionar el 
coste del inminente crecimiento de la 
población en edad de jubilación — o, 
más exactamente, de la redistribución 
de renta que implica — se ha convert­
ido en un objetivo político básico en 
todos los países. (En concreto, en el 
capítulo 2 de La protección social en 
Europa, 1995 se describen en detalle 
las reformas de las pensiones realiza­
das en Italia, Suecia y Francia y se ha 
publicado recientemente un análisis 
económico general de la reforma de las 
pensiones y del futuro del estado del 
bienestar en European Economy, Re­
ports and Studies, 4/1997). Una res­
puesta común ha consistido en incre­
mentar la edad oficial de jubilación 
para las mujeres a fin de igualarla a la 
de los hombres, por consideraciones 
relativas a los costes, así como a la 
igualdad, como ha sido el caso en Ale­
mania, Grecia, Portugal, Reino Unido 
y, más recientemente, Bélgica y Aus­
tria. En todos estos países, como en la 
mayor parte de la Unión, se está gene­
ralizando la edad oficial de jubilación 
a los 65 años. A esto se añade un cre­
ciente énfasis en el historial de cotiza­
ciones de las personas que se jubilan, 
con lo que se vincula más estrecha­
mente la pensión recibida a los pagos 
realizados durante la carrera profesio-
-16-
Modernización de la protección social y adaptación de he sistemas al cambio 
nal de una persona y se refuerza el 
aspecto de seguro del sistema. 
Además, en varios países se ha reduci­
do la pensión efectiva pagadera en re­
lación con los ingresos anteriores con 
una modificación de la fórmula de cál­
culo. En Francia, Portugal, Austria y 
Finlandia, se ha incrementado el nú­
mero de años de ingresos en los que se 
basa la pensión, al tiempo que se ha 
hecho menos favorable el método de 
reevaluación de las pensiones en rela­
ción con la inflación, como en el caso 
de España, Alemania (país en el que. se 
ha pasado a utilizar como base los in­
gresos netos en lugar de los brutos) y 
Suecia (en donde no se aplica una in-
dización completa de las pensiones 
mientras el déficit presupuestario siga 
siendo excesivo). 
En otros países, se ha reducido más 
directamente el valor de la pensión. En 
Grecia, se ha reducido el nivel de las 
pensiones complementarias en rela­
ción con los ingresos y se han estable­
cido límites en las cantidades máxi­
mas, lo que ha producido un 
incremento del número de pensionistas 
cuyas rentas son muy bajas y ha impul­
sado la introducción en 1996 de una 
prestación dependiente de los recursos. 
Asimismo, se ha introducido reciente­
mente una prestación similar en Espa­
ña, país en el que se ha incrementado 
el número de años necesarios para po­
der obtener una pensión completa y se 
ha reducido el coeficiente aplicado a 
los ingresos. En Alemania, la nueva 
reforma de las pensiones que entrará en 
vigor a partir de 1999 introduce un 
"factor demográfico" en la fórmula de 
cálculo de las pensiones para tener en 
cuenta la creciente esperanza de vida 
de los pensionistas y reducir en conse­
cuencia la pensión ordinaria (Eckren-
te) del 70% de los ingresos netos ante­
riores al 64% hasta el año 2030, 
además de incrementar la edad de jubi­
lación. 
Hasta ahora, sin embargo, no ha exis­
tido ninguna tendencia general a aban­
donar los regímenes de reparto para 
pasar a sistemas de capitalización (es 
decir, pasar de que las cotizaciones cubran las obligaciones actuales de 
pensiones a que cubran las obligacio­
nes futuras), aunque se ha producido 
un crecimiento generalizado de la im­
portancia de los regímenes profesiona­
les y privados para complementar las 
pensiones básicas y liberar al Estado de 
parte de las responsabilidades futuras 
de financiación. Tal como se destacó 
en el reciente Libro Verde de la Comi­
sión Los sistemas complementarios de 
pensiones en el mercado único 
(COM/97/283), el crecimiento de estos 
sistemas complementarios requiere un 
marco comunitario apropiado. El Li­
bro Verde subraya además que la sos-
tenibilidad de los regímenes de reparto 
hace necesarias mayores reformas de 
los sistemas de pensiones. Si bien la 
inversión de la tendencia a la jubila­
ción anticipada puede reducir los pro­
blemas de financiación, es poco prob­
able que los resuelva por completo. A 
este respecto, es preciso señalar la ex­
istencia de una transición hacia siste­
mas de cotización fija, en los que las 
cotizaciones pagadas durante la carrera 
profesional de una persona determinan 
la cantidad que se recibirá como pen­
sión, con lo que se reduce en parte la 
diferencia entre los regímenes de re­
parto y los sistemas capitalizados. 
Los Países Bajos y el Reino Unido son 
los dos únicos países de la Unión en los 
que los sistemas capitalizados de pen­
siones desempeñan un papel importan­
te. En este último país, en especial, en 
el que las prestaciones básicas estatales 
son inferiores a las de la mayor parte 
de los demás Estados miembros, dos 
tercios de los pensionistas poseen una 
pensión profesional o privada. El Esta­
do se centra en prestar ayuda a las 
personas menos favorecidas y deja en 
gran medida la gestión de los fondos de 
pensiones en manos de empresas pri­
vadas de seguros. La principal preocu­
pación política de los últimos tiempos 
ha sido el refuerzo de la normativa que 
rige estos fondos para impedir un uso 
fraudulento y la venta engañosa de sis­
temas privados. 
Sigue sin estar claro que los sistemas 
capitalizados estén mejor concebidos 
para superar el problema de transferen­cia de renta que plantean las tendencias 
demográficas. En última instancia, la 
facilidad con la que se garantice la 
transferencia de renta de las personas 
que trabajan a los jubilados, con inde­
pendencia de cómo se logre, depende 
en gran medida de la renta disponible 
para su distribución y, por consiguien­
te, de un crecimiento económico soste­
nido durante ese período. 
Contención de 
los costes de la 
asistencia sanitaria 
Como consecuencia del envejecimien­
to de la población, así como de las 
restricciones del gasto público, se ha 
prestado una mayor atención a la asis­
tencia sanitaria, cuya demanda, en 
cualquier caso, tiende a incrementarse 
rápidamente a medida que crece la ren­
ta real y se desarrollan los conocimien­
tos médicos. La respuesta generalizada 
en los Estados miembros ha consistido 
en limitar directamente los gastos en 
los casos en que los servicios son ges­
tionados por el Estado, o bien en limi­
tar el crecimiento del gasto cuando está 
determinado por seguros de enferme­
dad. Si bien con esto se ha logrado, por 
lo general, evitar el crecimiento del 
gasto en relación con el PIB durante los 
últimos años, se han planteado otros 
problemas, en especial cuál es la mejor 
manera de distribuir los gastos para 
satisfacer las necesidades de la socie­
dad en su conjunto y cómo garantizar 
que se utilizan eficientemente los re­
cursos disponibles. 
Además, todo ello ha planteado inte­
rrogantes más fundamentales sobre la 
relación entre la sanidad pública y la 
privada, sobre si la primera debe limi­
tarse a la asistencia básica ? y, en caso 
afirmativo, cómo se define ésta ? y 
sobre las implicaciones que tiene todo 
esto para el modelo general de asisten­
cia en relación con las necesidades (y 
la posibilidad de pasar de una asisten­
cia esencial a otra más accesoria). Asi­
mismo, se han planteado interrogantes 
sobre la justificación de la limitación 
17 
Modernización de la protección aoclal y adaptación de loa sistemas al cambio 
del crecimiento de los servicios (y de 
los puestos de trabajo) por debajo del 
nivel que las personas parecen dispues­
tas a pagar y, a su vez, sobre la medida 
en que puede confiarse en que los con­
sumidores tomen decisiones raciona­
les sobre un tema que es tan importante 
pero sobre el que hay una gran carencia 
de información. 
La tendencia de la mayor parte de los 
Estados miembros ha consistido en tra­
tar de aprovechar las ventajas del mer­
cado manteniendo al mismo tiempo el 
control de la oferta. En concreto, se ha 
alentado a las personas a consumir me­
nos y a tomar decisiones de manera 
más racional, dándoles a conocer los 
costes que acarrean, implantando o 
ampliando la aportación que realizan al 
pago de los medicamentos y de algunas 
clases de tratamiento. En Alemania, 
por ejemplo, se han incrementado sig­
nificativamente las aportaciones, a fin 
de evitar la subida de las cotizaciones 
sociales, y se han vinculado explícita­
mente a estas últimas en un intento de 
persuadir a los seguros de enfermedad 
de que no suban las cotizaciones y de 
que incrementen la eficacia y negocien 
más eficazmente las condiciones con 
los prestatarios de servicios (médicos 
generalistas y hospitales). 
El éxito de esta política, así como de la 
introducción de mecanismos de merca­
do, o de pseudomercado, en los países, 
depende en parte de la existencia de una 
competencia efectiva entre los seguros 
de enfermedad, como en Alemania, o 
entre los médicos en los países que tie­
nen sistemas sanitarios nacionales, y de 
que los consumidores puedan elegir en­
tre ellos, sin lo cual los precios no puede 
cumplir la finalidad prevista También es 
deseable que exista competencia entre 
los prestatarios de servicios a fin de in­
crementar la capacidad de negociación 
de los adquirientes y de fomentar la me­
jora de la eficiencia. En la práctica, sue­
len existir límites naturales a la compe­
tencia en estos dos ámbitos, debido a la 
naturaleza localizada de la oferta y a las 
economías de escala, a menudo reforza­
das por el Estado para evitar, por ejem­
plo, el cierre de centros locales de asis­
tencia En consecuencia, los intentos de intro­
ducir mecanismos de mercado no han 
conseguido,por lo general, la mejora 
de la eficacia esperada, y los Gobiernos 
de la Unión han sido reacios a abando­
nar el control del gasto y a dejarlo en 
manos de las fuerzas del mercado. Sin 
embargo, en los países en los que se ha 
intentado, parecen haberse producido 
algunas mejoras, sin ningún deterioro 
perceptible del servicio. Estas han sido 
consecuencia de una división más níti­
da entre adquirientes y prestatarios, de 
la mayor importancia concedida a los 
costes en la toma de decisiones, de la 
recopilación y transmisión de mayor 
información sobre los costes y de la 
redacción de contratos más detallados 
sobre la prestación de servicios. 
En el Reino Unido, por ejemplo, los 
indicadores muestran un pequeño in­
cremento de la productividad desde la 
introducción de reformas en 1991. En 
Italia y España, la separación de los 
adquirientes y los prestatarios y, en el 
primero, la devolución de la responsa­
bilidad financiera y organizativa a las 
regiones, parece haber conseguido me­
joras de la gestión y disposiciones con­
tractuales más claras entre ambas par­
tes. En los Países Bajos, la reciente 
introducción de un sistema de pagos 
per capita a los seguros de enferme­
dad, basados en una evaluación previa 
de los costes que implica la composi­
ción de éstos, en lugar de un sistema en 
el que los costes se cubrían efectiva­
mente a posteriori, ha introducido la 
competencia en los honorarios, así 
como una presión para contener los 
costes y, a su vez, gracias a una supre­
sión parcial de los controles, podría 
crear una mayor competencia entre los 
prestatarios e introducir mejoras de efi­
ciencia en este campo. 
Al mismo tiempo, en los Países Bajos 
se ha adoptado la medida innovadora 
de restringir la sanidad pública a la 
prestación de ?asistencia sanitaria cu­
rativa básica? (así como cuidados a 
largo plazo) y de dejar los demás trata­
mientos (?cuidados secundarios?) al 
sector privado y a acuerdos individua­
les. No obstante, los criterios utilizados 
para definir estos últimos ? que no deberían ser médicamente necesarios y 
que deberían ser asequibles ?han pro­
vocado problemas para su aplicación 
práctica (especialmente debido a la na­
turaleza inevitablemente subjetiva de 
los conceptos utilizados) y, por ahora, 
muy pocos servicios están excluidos 
del sector público. 
Prestación de 
asistencia a largo plazo 
Se calcula que, en la Unión, un 10% de 
las personas de 75 años o más años 
necesita cuidados a tiempo completo, 
mientras que otro 25% precisa cuidados 
a tiempo parcial. El fuerte crecimiento 
que experimenta en la actualidad el nú­
mero de personas de esta categoría de 
edad hace que se preste una atención 
cada vez mayor en los Estados miem­
bros a cómo podrían satisfacerse estas 
necesidades en expansión: si a través del 
sistema de protección social y, en caso 
afirmativo, mediante transferencias o 
prestación directa de servicios, habida 
cuenta de que ambas posibilidades im­
plican mayores impuestos y/o cargas so­
ciales, o a través de soluciones privadas, 
lo que implica la aceptación de que se 
imponga una carga desigual a los dife­
rentes individuos, independientemente 
de que dispongan o no de un seguro 
privado. 
El debate se ha iniciado, en parte, como 
consecuencia de la introducción en 1995 
en Alemania de un nuevo sistema de 
seguro social para los cuidados a largo 
plazo (Pflegeversicherung), financiado 
con cotizaciones sociales (compensadas 
con la pérdida de un día festivo) que se 
paga tanto a las personas que precisan 
cuidados en su domicilio como a las que 
reciben cuidados en residencias. Las 
subvenciones para cuidadores existen 
desde hace más tiempo en el Reino Uni­
do e Irlanda, aunque en el primero se 
basan en una tarifa fija relativamente 
baja y se conceden únicamente a los 
cuidadores que trabajan prácticamente a 
tiempo completo, y en el segundo están 
en función de los recursos. En Austria 
desde 1993 se pagan subsidios de asis­
tencia (Bundespflegegeld), gestionados 
- 18-
Modernización de h protección social y adaptación de he sistemas al cembh 
por las regiones pero financiados con 
impuestos generales, a las personas que 
precisan cuidados durante un mínimo de 
50 horas al mes, en una cuantía que varía 
en función de la magnitud de los cuida­
dos necesarios, evaluados con criterios 
médicos. 
En Austria, los receptores de subsidios 
pueden decidir libremente cómo gastar­
los (en su mayor parte se destinan a los 
cuidados informales dentro de la fami­
lia). No obstante, debido al creciente 
desempleo, hay quienes piden que se 
vinculen los pagos a objetivos de empleo 
y que se utilicen directamente para crear 
demanda de servicios sociales formales. 
Ésta es, básicamente, la opción elegida 
en los países escandinavos, en los que 
apenas se distingue entre asistencia sani­
taria y servicios sociales, ya que ambos 
son gratuitos para todos, y en los que, en 
relación con la población en edad de 
trabajar, representan un número sustan-
cialmente mayor de puestos de trabajo 
que en el resto de Europa (más del doble 
en Dinamarca y Suecia). No obstante, las 
limitaciones presupuestarias han produ­
cido reducciones de gastos y una preo­
cupación creciente por los costes del 
mantenimiento de unos servicios socia­
les de amplia cobertura. 
En cuanto a otros países, en 1996 se 
publicó en Luxemburgo un anteproyecto 
de ley para la introducción de un sistema 
de ?seguro obligatorio de dependencia? 
a fin de cubrir la asistencia que necesitan 
las personas que no pueden cuidar de sí 
mismas; este sistema se financia a partes 
iguales por medio de cotizaciones socia­
les y de impuestos generales. 
Orientación del gasto 
hacia destinatarios 
específicos 
La doble preocupación de la actual po­
lítica en materia de protección social 
en la Unión, que es la contención de los 
costes y la reducción de la depend­
encia, se está logrando en parte con un 
incremento de la eficacia del gasto me­
diante la adopción de un enfoque más activo y de una orientación de los re­
cursos hacia las personas que tienen 
mayores necesidades. En los Estados 
miembros meridionales, esto se com­
bina con esfuerzos para cubrir lagunas 
en la protección ofrecida y para equili­
brar más equitativamente la concesión 
de ayudas. En los Estados miembros 
septentrionales, el debate se centra en 
el alcance de la protección social. Si 
bien sigue existiendo un consenso para 
mantener la naturaleza universal y ac­
cesible a todos de la protección social, 
no por ello se descarta una cierta reo­
rientación de la responsabilidad del Es­
tado hacia el individuo o el sector pri­
vado en determinadas áreas. 
Sin embargo, la privatización, en el 
sentido de una implicación del sector 
privado con fines lucrativos en la pres­
tación de servicios de protección so­
cial, se ha desarrollado poco en la ma­
yor parte de los países y nada hace 
pensar, aparte de la oferta de pensiones 
complementarias, que sea probable un 
crecimiento significativo en un futuro 
próximo. No obstante, se observa la 
existencia de una mayor concentración 
de los gastos en las personas que más 
lo necesitan, tanto con una reducción 
de las prestaciones destinadas a las per­
sonas que tienen unas rentas relativa­
mente elevadas, mediante el estableci­
miento de un límite de la cantidad que 
se paga o mediante el cobro de impues­
tos y/o de cargas sociales sobre las 
prestaciones, como recurriendo en ma­
yor medida a la comprobación de re­
cursos. Esta última vía no sirve única­
mente para redistribuir la ganancia 
neta de las transferencias de quienes 
tienen mayores ingresos a quienes tie­
nen rentas inferiores, sino también 
para extender más ampliamente el cos­
te de la financiación, un objetivo que 
se justifica cada vez más habida cuenta 
de la creciente riqueza de muchos pen­
sionistas. 
A pesar de que, por lo general, se ha 
incrementado en la Unión el gasto en 
prestaciones dependientes de la com­
probación de recursos (excepto en los 
Países Bajos), todavía representaba so­
lamente el 11% del total en 1995 en 
comparación con el 10% en 1990, y solamente era superior al 10% en Irlan­
da (el 34% del total), el Reino Unido 
(23%) y España (13,5%). Además, 
gran parte del incremento se debía a 
cambios de las circunstancias subya­
centes ? por ejemplo, del crecimiento 
del desempleo de larga duración y del 
número de personas que no pueden 
acceder a prestaciones de seguridad 
social ? y no a un auténtico cambio de 
política. En cuanto a las prestaciones 
de desempleo, casi el 75% de las trans­
ferencias realizadas en Irlanda en 1995 
estaban sometidas a la comprobación 
de recursos (lo que era un reflejo de los 
elevados niveles de desempleo juvenil 
y de larga duración), cifra que se ele­
vaba al 50% en el Reino Unido, el 40% 
en los Países Bajos y aproximadamen­
te el 25% en España y Portugal. 
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ISSN 0257-9545 
COM(98) 243 final 
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