SIGLAS Y ACRÓNIMOS

CATS : Clearance Audit Trail System (sistema de pista de auditoría para la liquidación de cuentas)

Eurostat : oficina estadística de la Unión Europea

Feader : Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural

FEAGA : Fondo Europeo Agrícola de Garantía

OMC : Organización Mundial del Comercio (Ginebra)

PAC : política agrícola común

RPU : régimen de pago único

RPUS : régimen de pago único por superficie

GLOSARIO

Acuerdo de la OMC sobre la Agricultura : Se negoció en la Ronda Uruguay celebrada entre 1986 y 1994. Los países miembros de la OMC acordaron mejorar el acceso a los mercados y reducir las subvenciones con efectos de distorsión en la agricultura.

Agenda 2000 : Reforma a raíz de la cual la PAC se sustenta en dos pilares principales financiados por el presupuesto de la UE a través de dos fondos agrícolas europeos: el Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) financia las medidas de apoyo al mercado y a la renta en forma de pagos directos, y el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) cofinancia medidas de desarrollo rural en el ámbito agroambiental, la promoción de la calidad alimentaria y las normas más exigentes en cuestiones técnicas y de bienestar animal.

"Chequeo" : Revisión efectuada en 2008 de la reforma de la PAC de 2003. Adopción de las propuestas de la Comisión para una mayor disociación de las ayudas directas y un incremento en la flexibilidad del régimen de pago único y transferencias más elevadas del gasto hacia medidas de desarrollo rural, modificaciones en el sistema de intervención, aumento de las cuotas lácteas y otras medidas sectoriales.

Disociación : Proceso de desvinculación de los pagos de ayudas directas de la producción agrícola propiamente dicha.

Reforma de 1992 : Primera gran reforma de la PAC ("reforma MacSharry") en la que se redujeron los precios de intervención en los sectores de los cultivos herbáceos y de la producción de carne de vacuno. Como compensación por las pérdidas de ingresos previstas, la reforma introdujo pagos directos destinados a los productores de cultivos herbáceos y a las superficies retiradas de la producción (retirada de tierras).

Reforma de 2003 : Reforma de la política agrícola común ("revisión intermedia") cuyo propósito era la reducción del apoyo a los precios compensando esta reducción con ayudas directas a la renta dentro del proceso iniciado en 1992 (reforma MacSharry) y confirmado en 1999 (reforma de la Agenda 2000). La reforma de 2003 introdujo la disociación de las ayudas respecto de la producción y la condicionalidad, y reforzó las ayudas al desarrollo rural.

Renta de los factores agraria : Indica el valor neto añadido de las actividades agrícolas (y de las actividades secundarias no agrarias no separables) al coste de los factores. Se calcula restando el valor de los consumos intermedios, el consumo de capital fijo y los cánones del valor de la producción agrícola a precios de base y sumando el valor de (otras) subvenciones a la producción. Con frecuencia, los hogares obtienen ingresos de otras fuentes (actividades no agrarias, salarios, prestaciones sociales o rentas de la propiedad), por lo que la renta agrícola no es necesariamente idéntica a la renta real de los hogares agrícolas.

Renta empresarial agraria : Renta generada por las actividades agrícolas que se emplea para costear factores de producción propios (trabajo o empresa, capital propio y tierras en propiedad). Equivale a la renta de los factores menos los costes correspondientes a préstamos y contratación de mano de obra.

RESUMEN

I. El régimen de pago único (RPU) constituye uno de los elementos principales de la reforma de la política agrícola común de 2003. Sus objetivos consisten en alentar a los agricultores a responder mejor a las demandas del mercado y en servir de apoyo a la renta de los agricultores. El RPU se aplica actualmente en 17 de los 27 Estados miembros de la Unión y el gasto en el régimen ascendió aproximadamente a 28800 millones de euros en 2009.

II. La fiscalización realizada por el Tribunal de la aplicación del RPU se centró en los siguientes aspectos:

- los beneficiarios de la política, el acceso a los pagos únicos y la definición de superficies agrícolas subvencionables;

- la contribución del régimen a los objetivos de apoyo a la renta de los agricultores y mantenimiento de las tierras en buenas condiciones agrarias y medioambientales;

- las repercusiones específicas de los diversos modelos de aplicación del régimen.

III. Los beneficiarios del RPU son "agricultores" que llevan a cabo una "actividad agraria" y cuentan con "superficies agrícolas subvencionables" a su "disposición". Sin embargo, debido a la falta de precisión en la definición de estos elementos y al modo en que se aplicaron posteriormente, se beneficiaron de las ayudas del RPU personas que no realizaban ninguna actividad agraria o que solo lo hacían de forma marginal.

IV. En 2008, gracias a la revisión de la PAC, denominada "chequeo", iniciada por la Comisión y el Consejo, se reconoció que la ayuda a la renta agraria no debía concederse a "personas naturales o jurídicas cuyas actividades agrícolas representaban únicamente una parte insignificante del total de sus actividades económicas o cuyo propósito comercial no estaba, o solo marginalmente, dirigido al ejercicio de una actividad agraria". Sin embargo, ningún Estado miembro ha elegido esta opción todavía para seleccionar mejor a los beneficiarios de la ayuda del RPU.

V. El acceso de nuevos beneficiarios al RPU resultó a veces limitado. Además, los criterios de subvencionabilidad de las tierras no eran suficientemente claros y la actividad agraria mínima exigida se reducía en algunos casos a una ausencia total de actividad.

VI. Los pagos directos, que incluyen el RPU y la ayuda asociada a la producción, representan buena parte de la renta agraria. Un número reducido de grandes beneficiarios percibe la mayor parte de la ayuda mientras que la gran mayoría de los beneficiarios solo reciben una pequeña porción.

VII. La obtención de la ayuda del RPU está supeditada al cumplimiento de las obligaciones de la condicionalidad. No obstante, el Tribunal observó que no existe una relación directa entre el nivel de la ayuda del RPU y los gastos efectuados por los agricultores para cumplir estas obligaciones. Del mismo modo, tampoco existe una relación directa entre la ayuda del RPU y las externalidades positivas que generan las actividades agrícolas.

VIII. Los Estados miembros disponían de varias opciones ("modelos") para la aplicación del RPU. El modelo seleccionado influyó significativamente en la distribución de la ayuda dentro de los Estados miembros (entre agricultores). Esto significa que el RPU representa actualmente un método insuficientemente adaptado de apoyo a la renta de los agricultores.

IX. La mayoría de los Estados miembros que hasta ahora han introducido el RPU han optado por el modelo histórico, en el cual los importes de las ayudas se basan fundamentalmente en los parámetros establecidos entre 2000 y 2002, los cuales no se corresponden con la actividad actual. En los casos en que las autoridades de los Estados miembros no han establecido restricciones, este modelo puede ir asociado a transferencias especulativas y a acumulación de derechos de ayuda por los beneficiarios.

X. El modelo regional favorece una distribución más igualitaria de la ayuda, pero se ha demostrado que agrava la "capitalización" de la ayuda en el precio del suelo y en los arrendamientos. Esta capitalización se produce en todos los sistemas de ayuda basados en la superficie de la tierra explotada, pero todavía más en el modelo regional de aplicación del RPU.

XI. En conclusión, aun cuando el RPU ha contribuido a los objetivos de la PAC principalmente alentando a los agricultores a responder mejor a las demandas del mercado y apoyando la renta del sector agrícola en conjunto, el Tribunal invita a la Comisión a considerar si sería necesario revisar estos aspectos tal y como se indica en las recomendaciones que figuran a continuación.

XII. El Tribunal formula las siguientes recomendaciones:

- habría que modificar la actual normativa para garantizar que la ayuda del RPU se otorga a agricultores activos y excluye a aquellos beneficiarios que no desempeñan actividad agrícola alguna o solo desempeñan actividades agrícolas insignificantes;

- es necesario definir con mayor claridad los conceptos de superficie subvencionable y de actividad agrícola para poder excluir del beneficio de la ayuda del RPU a las parcelas no agrícolas y a las actividades que no contribuyen a aumentar la productividad agrícola (artículo 39 del Tratado, véase la nota 5) ni a mantener activamente el valor medioambiental de la tierra;

- habría que modificar el cálculo de la ayuda del RPU para reflejar mejor el coste de las externalidades medioambientales y de otro tipo;

- las normas relativas a las buenas condiciones agrarias y medioambientales deberían establecer las actividades concretas y regulares que han de realizar los agricultores para percibir el importe total de la ayuda. La reducción de los pagos por incumplimiento de las obligaciones de la condicionalidad debería ser más disuasoria;

- debería lograrse una distribución más equilibrada de la ayuda del RPU entre agricultores mediante una mayor modulación de los pagos o la limitación de ciertos pagos de mayor cuantía, o mediante la toma en consideración de las circunstancias específicas de las explotaciones;

- el cálculo de los derechos debería basarse en las actuales condiciones de explotación de las distintas regiones.

INTRODUCCIÓN

ANTECEDENTES

1. Hasta su reforma en 1992, la política agrícola común (PAC) se basaba en un régimen de apoyo a los precios en la mayoría de los sectores agrícolas combinado con la intervención pública en los mercados agrícolas y la protección de fronteras [1]. El apoyo a los precios llegó a generar de manera casi permanente excedentes de los principales productos agrícolas, y solo pudo lograrse la estabilización del mercado, con un alto coste presupuestario, recurriendo al almacenamiento privado, a medidas de comercialización, a subvenciones a la exportación o incluso a la destrucción de productos agrícolas. Además, el apoyo a los precios ha sido sistemáticamente criticado en las negociaciones comerciales multilaterales.

2. La reforma de la PAC de 1992 redujo los precios de intervención para los cereales y la carne de vacuno y obligó a las grandes explotaciones a retirar de la producción una parte de sus tierras, a la vez que introducía medidas de acompañamiento para la protección del medio ambiente, la jubilación anticipada de los agricultores y medidas de repoblación forestal. Para compensar las pérdidas de renta previstas a raíz del descenso de los precios de los cereales y de la carne de vacuno, los productores recibieron pagos directos vinculados a las superficies sembradas o al número de animales. Los importes globales de dichos pagos se restringieron según los límites sectoriales específicos de ámbito regional o nacional.

RECUADRO 1

LA AYUDA A LA RENTA AGRARIA Y LOS COMPROMISOS INTERNACIONALES DE LA UNIÓN EUROPEA

En 1994, la Unión Europea y los países miembros de la Organización Mundial del Comercio suscribieron el Acuerdo sobre la Agricultura de la Ronda Uruguay, en el cual se clasifican las diferentes formas de ayuda a la agricultura según sus efectos de distorsión del comercio internacional. Se considera que el apoyo directo a los precios resulta especialmente distorsionador, por lo que los países miembros de la OMC se comprometen a reducir este tipo de ayudas. Por otro lado, se considera que los pagos directos no asociados a la producción no distorsionan el comercio, por lo que están permitidos [2].

3. En 1999, el Consejo Europeo de Berlín acordó una nueva reforma de la PAC. La ayuda a la agricultura se organizó en dos pilares principales financiados por el presupuesto de la UE a través de dos fondos. El Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) sigue financiando las medidas de apoyo al mercado y a los ingresos en forma de pagos directos asociados a la producción, y el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) cofinancia medidas de desarrollo rural como protección del medio ambiente, agricultura sostenible, promoción de la calidad alimentaria y normas más exigentes en cuestiones técnicas y de bienestar animal.

INTRODUCCIÓN DEL RÉGIMEN DE PAGO ÚNICO POR LA REFORMA DE LA PAC DE 2003

4. La reforma de la PAC de 2003 fue concebida a raíz de la aplicación del Acuerdo sobre la Agricultura de la Ronda Uruguay y de la evolución de las prioridades políticas con el fin de impulsar a los agricultores a responder a la demanda del mercado y de fomentar prácticas agrícolas respetuosas con el medio ambiente.

5. Respecto del FEAGA, primer pilar de la PAC, que financia las medidas de apoyo al mercado y las ayudas directas, la reforma de 2003 consta de cuatro elementos clave:

- Introducción del régimen de pago único (RPU). Este régimen sustituye a la mayoría de los pagos directos vigentes. Con arreglo al RPU, las ayudas están "desvinculadas" de la obligación de producir.

- El pago íntegro de las ayudas directas debe subordinarse a la condición de que los agricultores mantengan sus tierras en buenas condiciones agrarias y medioambientales y cumplan los requisitos legales de gestión. Esto se denomina "condicionalidad". Ambas condiciones prescriben o prohíben prácticas relacionadas con la protección del potencial productivo de las tierras agrícolas, el medio ambiente, la salud y el bienestar de los animales, y la seguridad alimentaria y fitosanitaria.

- Introducción de un mecanismo obligatorio para aplicar un porcentaje único de reducción a todos los pagos directos superiores a 5000 euros por año civil ("modulación") [3]. Los fondos procedentes de la aplicación de la modulación facultativa serán transferidos al Feader.

- Un mecanismo de disciplina financiera que garantice que los importes acordados para la financiación del primer pilar de la PAC no se superen ningún año [4]. Este mecanismo entró en vigor en 2007 pero todavía no ha sido activado.

6. El RPU se concibió teniendo en cuenta los objetivos globales de la política agrícola común, a saber, "incrementar la productividad agrícola" y "garantizar así un nivel de vida equitativo a la población agrícola, en especial mediante el aumento de la renta individual de quienes trabajan en la agricultura" [5]. Por tanto, la renta de los agricultores, una de las principales preocupaciones desde la introducción de la PAC, siguió siendo una prioridad política de primer orden.

7. En el año de aplicación 2008 (ejercicio 2009), los límites nacionales disponibles para la distribución de los derechos de pago en los 17 Estados miembros que hasta entonces habían adoptado el RPU ascendían a un total de 31500 millones de euros [6]. En el presupuesto de 2009, el RPU representaba el 72,1 % de las ayudas directas de la UE y el 49,8 % del presupuesto de agricultura y el desarrollo rural.

CUADRO 1

LÍMITES PRESUPUESTARIOS ANUALES EN EL RÉGIMEN DE PAGO ÚNICO

(miles de euros) |

Estado miembro | Año de aplicación |

| 2006 | 2007 | 2008 |

Bélgica | 475641 | 488660 | 502200 |

Dinamarca | 981539 | 987356 | 993338 |

Alemania | 5644898 | 5693330 | 5741963 |

Irlanda | 1335311 | 1337919 | 1340752 |

Grecia | 2041887 | 2069049 | 2234039 |

España | 3529453 | 3542583 | 3600357 |

Francia | 6060555 | 6107448 | 6159613 |

Italia | 3593132 | 3612988 | 3827342 |

Luxemburgo | 36602 | 37051 | 37051 |

Malta | | 1668 | 3017 |

Países Bajos | 325103 | 730632 | 743163 |

Austria | 540440 | 643956 | 649473 |

Portugal | 365645 | 413774 | 434232 |

Eslovenia | | 50454 | 62902 |

Finlandia | 519628 | 521285 | 523362 |

Suecia | 630000 | 714201 | 719414 |

Reino Unido | 3914945 | 3931186 | 3947375 |

Total | 29994779 | 30883540 | 31519593 |

ELEMENTOS CLAVE DEL RPU Y MODELOS DE APLICACIÓN

8. Como ya se ha señalado, el RPU constituía la piedra angular de la reforma de la PAC de 2003 y sustituyó a la mayoría de las ayudas directas vigentes [7]. Solamente los agricultores tienen derecho a la ayuda por superficie de la UE. Por agricultor se entiende una persona que lleva a cabo una actividad agraria. Una actividad agraria se define como la producción, la cría o el cultivo de productos agrarios, con inclusión de la cosecha, el ordeño, la cría de animales y el mantenimiento de animales a efectos agrícolas, o el mantenimiento de la tierra en buenas condiciones agrarias y ambientales [8].

9. Para beneficiarse de la ayuda del RPU, el agricultor deberá disponer de "derechos de ayuda" y de superficies agrícolas subvencionables. Por cada derecho de ayuda declarado conjuntamente con una hectárea de superficie subvencionable puede obtenerse un pago en concepto del RPU igual al valor unitario del derecho de ayuda declarado [9]. Los derechos de ayuda constituyen esencialmente un derecho sujeto a condiciones para percibir ayudas de la UE a la renta, es decir, un activo. Pueden desvincularse de la tierra y comercializarse independientemente.

10. Los derechos de ayuda son otorgados por las autoridades nacionales. Los límites nacionales corresponden al valor de todos los derechos de ayuda disponibles que los agricultores puedan activar con superficie subvencionable dentro del territorio del mismo Estado miembro. Dicho valor es superior a los importes realmente pagados, bien porque todos los pagos directos a los agricultores, incluidos los pagos en concepto del RPU, se reducen como consecuencia de la modulación (por ejemplo, el 5 % en 2008), bien porque los Estados miembros no han asignado la totalidad de los importes disponibles, bien porque los agricultores no han utilizado ("activado") todos los derechos de ayuda (p. ej., por cultivar en un año determinado un número de hectáreas inferior al número de derechos de que disponen) o bien porque los pagos se reducen como consecuencia de sanciones administrativas (p. ej., por retraso en la presentación de la solicitud de ayuda). Así pues, los pagos totales efectuados con arreglo al régimen ascendieron a 28800 millones de euros en el ejercicio 2009 [10].

11. Bélgica, Dinamarca, Alemania, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Austria, Portugal, Suecia y el Reino Unido introdujeron el RPU en 2005, y España, Francia, los Países Bajos, Finlandia y Grecia lo hicieron en 2006, un año más tarde, tras un período de transición.

12. Para los nuevos Estados miembros incorporados a la UE en 2004 o 2007 se aplican normas específicas: en principio podían introducir el RPU como los restantes Estados miembros, pero hasta el momento solo lo hicieron Malta y Eslovenia en 2007. Bulgaria, la República Checa, Estonia, Chipre, Letonia, Lituania, Hungría, Rumanía, Polonia y Eslovaquia se valieron de la facultad de posponer la introducción del RPU hasta 2013. Entretanto, aplican un régimen de pago único por superficie (RPUS) [11] que queda fuera del ámbito abarcado por la presente fiscalización.

13. Para realizar el cálculo y la asignación de los derechos de ayuda se ofrecieron diversas opciones de aplicación que proporcionaban a los Estados miembros la posibilidad de elegir entre varios "modelos": el histórico, el regional (a tanto alzado) y los mixtos, que constituyen una combinación de los dos anteriores:

a) Modelo histórico [12]: cada agricultor recibe derechos de ayuda basados, por término general, en el importe medio de las ayudas percibidas durante el período de referencia de tres años de duración (2000, 2001 y 2002) (importe de referencia histórico) y el número medio de hectáreas cultivadas durante dicho período con arreglo a cualquiera de los anteriores regímenes de ayuda vinculada a la producción (superficie de referencia) [13]. Así pues, el valor unitario de un derecho de ayuda es igual al importe de referencia dividido por el número de derechos. Esta forma de cálculo da lugar a diferencias significativas en el valor unitario de los derechos debido a la disparidad de las ayudas a los distintos sectores agrícolas durante el período de referencia.

b) Modelo regional (a tanto alzado) [14]: todos los derechos de ayuda concedidos a los agricultores de una región o subregión determinada tienen el mismo valor ("cantidad a tanto alzado") y se asigna al agricultor un derecho por cada hectárea subvencionable declarada durante el primer año de presentación de la solicitud o, en su caso, el último año anterior al año de introducción del RPU.

c) Modelos mixtos ("híbridos"): combinan elementos de los modelos histórico y regional. Los agricultores reciben un importe a tanto alzado básico por hectárea subvencionable más un porcentaje fijo de las ayudas percibidas en el período de referencia. Los modelos híbridos pueden ser estáticos o dinámicos, es decir, la combinación del importe histórico con la cantidad a tanto alzado puede permanecer inalterada o se irá modificando con el tiempo hasta convertirse en un sistema predominantemente regional, a tanto alzado. En el cuadro del anexo I figuran los modelos elegidos por los 17 Estados miembros que aplican el RPU para el cálculo y la asignación de los derechos de ayuda.

14. Los Estados miembros tenían la facultad de destinar parte de sus pagos históricos a una reserva nacional que podía utilizarse para otorgar derechos de ayuda a los nuevos agricultores que hubieran iniciado su actividad agraria después del período de referencia, a agricultores en situaciones especiales o aquellos de zonas sujetas a programas de reestructuración o de desarrollo.

MODIFICACIONES INTRODUCIDAS POR EL "CHEQUEO" DE 2008 DE LA POLÍTICA AGRÍCOLA COMÚN

15. En 2008, la Comisión y el Consejo iniciaron una revisión de la PAC denominada el "chequeo". El Consejo aceptó las propuestas de la Comisión para profundizar en la disociación de los regímenes de ayuda directa todavía vinculados a la producción [15]. Los restantes regímenes de ayuda asociada a la producción de forrajes desecados, almidón, lino y cáñamo también se disociarán y se incorporarán al RPU antes de 2013. Por otra parte, el "chequeo" simplificó las normas y suprimió la obligación de que los agricultores mantuvieran parte de sus tierras en barbecho (retirada obligatoria).

16. El Consejo también autorizó a los Estados miembros a revisar su decisión originaria de optar por un determinado modelo de aplicación del RPU. Los Estados miembros que habían elegido el modelo histórico podían optar por reducir la diferencia entre los valores unitarios de los derechos de ayuda o por pasar al modelo regional (pleno o híbrido). Los Estados miembros que ya habían introducido un modelo regional híbrido podían reducir el componente histórico del valor de los derechos de ayuda para ajustarlos más al valor regional. Asimismo, los Estados miembros podían revisar la composición de las regiones [16], y, por último, la autorización de utilizar hasta el 10 % de sus "límites nacionales" para ayudas específicas [17].

ALCANCE, OBJETIVOS Y ENFOQUE DE LA FISCALIZACIÓN

17. El Tribunal ya ha examinado la aplicación del RPU en los 17 Estados miembros que lo utilizan desde 2006. Los resultados de estas fiscalizaciones figuran en los informes anuales correspondientes.

18. El Tribunal decidió realizar otros trabajos adicionales de fiscalización en 2009 y 2010 para el presente informe, que consistieron en visitas de control a la Comisión Europea y a tres Estados miembros (Francia, Reino Unido e Italia) y en análisis documentales y examen de estudios y evaluaciones.

19. El presente informe trata los siguientes aspectos:

- definición de los beneficiarios de la política, de las condiciones para acceder a los pagos únicos y de la definición de superficies agrícolas subvencionables;

- contribución del régimen a los objetivos de sostener la renta de los agricultores y de mantener las tierras agrícolas en buenas condiciones agrarias y medioambientales;

- efectos específicos derivados de los distintos modelos de aplicación del régimen;

- errores vinculados a los complejos cálculos necesarios para la determinación de los derechos de ayuda.

OBSERVACIONES

BENEFICIARIOS DE LA POLÍTICA, CONDICIONES DE ACCESO A LOS PAGOS ÚNICOS Y ESTABLECIMIENTO DE LOS ELEMENTOS CLAVE DEL RÉGIMEN

20. La fiscalización permitió identificar falta de precisión en la definición de los beneficiarios del RPU, de las actividades y superficies agrícolas subvencionables, y el amplio margen concedido a los Estados miembros para determinar y aplicar los elementos clave del régimen.

DEFINICIONES DE "EXPLOTACIÓN", "ACTIVIDAD AGRARIA" Y "PARCELAS A DISPOSICIÓN DEL AGRICULTOR"

21. Los beneficiarios del RPU son "agricultores" que llevan a cabo una "actividad agraria" y cuentan con "superficies agrícolas subvencionables" a su "disposición". Sin embargo, debido a la falta de precisión en la definición de estos elementos (agricultor, actividad agraria, etc.) y al modo en que se aplicaron posteriormente, se beneficiaron de las ayudas del RPU personas que no realizaban ninguna actividad agraria o que solo lo hacían de forma marginal.

22. En la normativa [18] se define explotación como todas las unidades de producción administradas por un agricultor y situadas en el territorio de un mismo Estado miembro. Una unidad de producción es un terreno agrícola (con inclusión de las superficies forrajeras) o un animal que permite acceder a ayudas directas en el período de referencia. La actividad agraria es la producción, la cría o el cultivo de productos agrarios, con inclusión de la cosecha, el ordeño, la cría de animales y el mantenimiento de animales a efectos agrícolas, o el mantenimiento de la tierra en buenas condiciones agrarias y medioambientales.

23. Por tanto, el marco jurídico no exige que los beneficiarios

a) posean tierras u otros medios de producción agrícola;

b) produzcan productos agrícolas; ni

c) obtengan sus ingresos de la venta del producto de sus actividades agrícolas en el mercado.

24. En cuanto a la disponibilidad de tierras, el marco jurídico inicial del RPU establecía que los solicitantes debían haber tenido a su disposición, durante un período de 10 meses como mínimo [19], superficies agrícolas subvencionables correspondientes al número de derechos de ayuda con que contaban. Esta disposición, que se consideró demasiado restrictiva, fue sustituida en 2008 por la obligación de que la parcela estuviera a disposición del agricultor en una fecha establecida [20]. Sin embargo, en la normativa no se define la frase "a disposición del agricultor" ni "gestión de las unidades de producción", por lo que la superficie declarada puede estar a disposición de cualquier otra persona durante un período de tiempo que no coincida con dicha fecha establecida en el mismo año civil, sin que ello afecte a la calificación del solicitante como "agricultor".

25. Algunos Estados miembros han tratado de destinar la ayuda del RPU a categorías específicas de agricultores. Así, Luxemburgo exige a los solicitantes que dispongan de la maquinaria o el material agrícolas necesarios. En Francia, las autoridades consideran que un agricultor es la persona que asume los riesgos económicos de las actividades agrícolas que lleva a cabo en la superficie declarada a efectos del RPU. Dicha persona toma las decisiones de carácter económico, es decir, adquiere los factores de producción (tierras, maquinaria, semillas, etc.) y obtiene su renta de la venta de los productos agrícolas.

26. Un beneficiario que lleva a cabo la actividad agraria necesaria mediante trabajadores por cuenta ajena es considerado agricultor. Sin embargo, cuando el terreno es arrendado y el arrendatario asume el riesgo económico de la actividad agraria, este no percibirá la ayuda del RPU si en el contrato de arrendamiento se estipula que el propietario sigue siendo el beneficiario económico de la actividad realizada. La fiscalización puso de manifiesto varios casos de agricultores que habían quedado de este modo excluidos de la ayuda del RPU [21] porque esta se pagó a los propietarios con la condición de que los arrendatarios mantuvieran las tierras en buenas condiciones agrarias y medioambientales en su nombre.

RECUADRO 2

BENEFICIARIOS DE LA AYUDA DEL RPU QUE NO SOPORTAN LOS RIESGOS ECONÓMICOS DE LA ACTIVIDAD AGRÍCOLA

La fiscalización del Tribunal desveló varios casos de arrendatarios que percibían ayudas de un régimen de apoyo a las zonas desfavorecidas mientras que el pago único incluido en el paquete se pagaba a otro (el propietario). Estos casos eran frecuentes en el modelo regional (híbrido) ya que, en el año de introducción del régimen, los derechos de ayuda se asignaron a todos los declarantes de superficies agrícolas subvencionables, independientemente de que fueran o hubieran sido productores agrícolas.

AYUDAS A LOS AGRICULTORES QUE ABANDONAN LA ACTIVIDAD AGRARIA POR CUMPLIR LAS OBLIGACIONES MÍNIMAS DE BUENAS CONDICIONES AGRARIAS Y MEDIOAMBIENTALES

27. Antes de la implantación del RPU, es decir, en los anteriores regímenes de ayudas vinculadas a la producción, cuando un agricultor abandonaba su explotación, perdía sus derechos a la ayuda directa al haber cesado su producción agrícola. Con la introducción del RPU, los agricultores que ya se habían desprendido de su explotación inicial podían conservar los derechos y activarlos en tierras arrendadas en las que no llevaban a cabo ninguna actividad valiéndose de complejos mecanismos para cumplir los requisitos impuestos por la normativa. En estos casos, quienes se hacían cargo de la explotación original percibían nuevos derechos de la reserva nacional.

28. Según un estudio encargado por la Comisión [22], la introducción del RPU retrasó el abandono real de la actividad agrícola porque el régimen permite a los agricultores conservar sus derechos de ayuda y sus explotaciones (que pueden consistir tan solo en tierras arrendadas de bajo valor con obligaciones mínimas para mantener las buenas condiciones agrarias y medioambientales). No obstante, las autoridades nacionales no pudieron presentar al Tribunal información fiable sobre el alcance de dichos casos. El Tribunal observó que, en un Estado miembro (Francia), para evitar esta situación, la normativa dispone que solo es posible acogerse al régimen nacional de pensiones para agricultores si los interesados transfieren todos sus derechos de ayuda y sus tierras, con la posible excepción de una parcela de subsistencia. No obstante, en general existe riesgo de que la demora en el abandono de las actividades agrícolas, fomentado por la introducción del RPU, incida negativamente en la reestructuración del sector.

RECUADRO 3

BENEFICIARIOS DEL RPU QUE HABÍAN CEDIDO SUS EXPLOTACIONES INICIALES

En Italia, el Tribunal halló que antiguos productores de cereales y tabaco con derechos de ayuda de valor elevado habían transferido sus tierras a otros agricultores y arrendado a bajo costo pastizales pobres en regiones montañosas a distancia considerable de sus explotaciones originales y de su lugar de residencia. En la práctica, se permitió a los agricultores que alimentaran a sus animales en dichos pastos gratuitamente, lo cual se consideró apropiado para mantenerlos en buenas condiciones agrarias y medioambientales. En otro caso, un agricultor que había abandonado su actividad cedió su explotación a miembros de su familia y declaró tierra pública con el único fin de activar sus derechos sin poseer ningún derecho de uso del terreno declarado [23].

NUEVOS BENEFICIARIOS

29. A raíz de la introducción del RPU, el Tribunal ha identificado varios beneficiarios nuevos cuyas actividades agrícolas constituyen solo una parte insignificante del conjunto de sus actividades económicas o cuya actividad principal no es agraria. Son, entre otros, clubes recreativos y deportivos, empresas ferroviarias, reservas naturales, aeropuertos y ayuntamientos, fincas dedicadas a actividades cinegéticas y deportivas, organismos estatales, escuelas y terrenos de acampada.

30. Entre estos nuevos beneficiarios, en la fiscalización se identificó a inversores que adquirían derechos de ayuda (algunos de elevado valor) y los activaban en tierras de bajo valor, obteniendo así ingresos garantizados muy atractivos de sus inversiones (véanse los apartados 66 y 67).

31. Durante el "chequeo", se reconoció que la ayuda a la renta agraria no debía concederse a "personas naturales o jurídicas cuyas actividades agrícolas representaban únicamente una parte insignificante del total de sus actividades económicas o cuyo propósito comercial no estaba, o solo marginalmente, dirigido al ejercicio de una actividad agraria" [24]. Sin embargo, el Reglamento dejó en manos de los Estados miembros la exclusión de dichos beneficiarios mediante la adopción de las pertinentes disposiciones legislativas. Ningún Estado miembro ha utilizado todavía esta opción, y dichos beneficiarios siguen percibiendo la ayuda del RPU. Ni los Estados miembros controlados ni la Comisión disponen de información precisa sobre el número de beneficiarios ni sobre el importe de la ayuda percibida. Dado que se han establecido límites nacionales, la aceptación de estos nuevos beneficiarios reduce el importe de la ayuda disponible para los principales beneficiarios de la ayuda del RPU.

ORGANIZACIÓN MUY DIVERSA DE LOS ELEMENTOS CLAVE DEL RPU EN LOS DISTINTOS ESTADOS MIEMBROS

32. La aplicación concreta de una serie de elementos clave del RPU corresponde a los Estados miembros. Consiste principalmente en el acceso de nuevos beneficiarios, la definición del mínimo de actividades agrícolas que han de llevarse a cabo en la superficie declarada o las condiciones para beneficiarse de la consolidación de derechos de ayuda.

EL ACCESO DE NUEVOS BENEFICIARIOS AL RPU DEPENDE EN GRAN MEDIDA DE LAS POLÍTICAS DE EJECUCIÓN DE LOS ESTADOS MIEMBROS

33. Las personas que deseen emprender actividades agrícolas no pueden percibir ayudas con arreglo al RPU a menos que adquieran una explotación agrícola subvencionable junto con los derechos de ayuda asociados o que compren dichos derechos en el mercado. Los Estados miembros podrán hacer uso de la reserva nacional para asignar derechos de pago a los agricultores que comiencen su actividad agraria, siempre que estos no hayan practicado ninguna actividad agraria por su propia cuenta y riesgo en los cinco años anteriores al comienzo de la actividad agraria [25].

34. En la fiscalización del Tribunal se detectó que algunos Estados miembros utilizaron la reserva como instrumento político para fomentar las incorporaciones al sector agrícola mediante la concesión de derechos de ayuda a nuevos agricultores.

35. En otros Estados miembros, en cambio, pese a la demanda de derechos de ayuda por los nuevos agricultores, no existe una política específica y la reserva nacional carece de créditos para ello, por lo que los nuevos agricultores tienen que adquirir derechos de ayuda a través de onerosas inversiones y salvando serios obstáculos. Con el tiempo, serán cada vez más los nuevos agricultores que encuentren dificultades para obtener derechos de ayuda. Entretanto, el 57,5 % de los agricultores de la Unión Europea es mayor de 55 años, y uno de cada tres, mayor de 65 años [26]. En consecuencia, para favorecer el carácter dinámico e innovador del sector agrícola es necesario facilitar el establecimiento de nuevos agricultores activos.

DEFINICIÓN NO SIEMPRE CLARA DE LAS SUPERFICIES AGRÍCOLAS SUBVENCIONABLES Y DE LAS ACTIVIDADES AGRÍCOLAS MÍNIMAS EXIGIDAS

36. Existen tres tipos de superficies agrarias subvencionables: cualquier superficie dedicada a tierras de cultivo, pastos permanentes y cultivos permanentes [27]. Sin embargo, son los Estados miembros quienes establecen las especificaciones detalladas sobre las características que debe reunir una parcela subvencionable. En algunos Estados miembros se consideran subvencionables superficies marginales y forestales destinadas tradicionalmente al pastoreo ocasional, mientras que, en otros Estados miembros, estas superficies están excluidas de la ayuda del RPU. Las superficies marginales suelen cubrirse rápidamente de arbustos y bosques, por lo que no son aptas para la explotación agrícola.

37. En cuanto a la definición de las actividades concretas que los agricultores tienen que llevar a cabo para mantener sus tierras en buenas condiciones agrarias y medioambientales, la normativa de la UE solo establece objetivos generales relativos a la erosión, la composición orgánica y la estructura del suelo, así como al nivel mínimo de mantenimiento exigido, aspecto especialmente importante cuando la superficie ya no se utiliza para fines de producción. La definición de los requisitos mínimos corresponde a los Estados miembros, que los adaptan a las características específicas de las regiones. De este modo, los agricultores pueden recibir pagos anuales sin tener que llevar a cabo ninguna actividad específica de mantenimiento o aunque solo realicen actividades mínimas e infrecuentes, como evitar la invasión progresiva de vegetación no deseada o segar la hierba cada tres o cinco años. Si no realizan el mínimo estipulado, los agricultores se exponen a una moderada reducción de las ayudas del RPU según lo previsto en las normas de condicionalidad [28].

RECUADRO 4

DEFINICIÓN AMPLIA DE SUPERFICIE SUBVENCIONABLE Y DE ACTIVIDADES AGRÍCOLAS MÍNIMAS

Las disposiciones relativas a las buenas condiciones agrarias y medioambientales han tenido una incidencia considerable en el Reino Unido (Escocia), donde la mayor parte de las superficies agrícolas son pastos de montaña, la mitad de los cuales declarados en el RPU [29]. La mayoría de estas tierras se halla situada en zonas desfavorecidas. La normativa nacional vigente para este tipo de zonas exige su explotación activa, mientras que, en el RPU, por el contrario, la misma superficie es subvencionable con la única condición de que los solicitantes se comprometan a no llevar a cabo actividades específicas que puedan modificar el estado natural del terreno (p. ej., trabajos de drenaje o arado). El Tribunal detectó que algunos beneficiarios individuales percibían anualmente en concepto de la ayuda del RPU importes comprendidos entre varios centenares de miles y hasta más de un millón de euros sin realizar actividad agraria alguna en la superficie subvencionada, como en el caso de una reserva natural que no había sido explotada durante decenios. Se calcula que actualmente unas 150000 hectáreas de parcelas que se hallan en esta situación se benefician de las ayudas del RPU.

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Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

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Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

En España, se consideraron subvencionables superficies parcialmente forestadas o pastizales rocosos de montaña, aunque no se exigía que los agricultores llevasen a cabo ningún tipo de mantenimiento. Los requisitos de carga ganadera para garantizar el mantenimiento de los pastizales permanentes en un nivel adecuado eran meramente facultativos.

En Italia, los pastizales permanentes tienen que ser segados o utilizados para que paste el ganado. Esta obligación también afecta a las superficies forestales o de montaña utilizadas para pasto. Las autoridades nacionales implantaron un sistema de reducción de coeficientes para identificar las zonas no subvencionables desprovistas de vegetación herbácea. Como ya señaló el Tribunal en su Informe Anual relativo al ejercicio 2007, en los coeficientes de reducción se subestimaban estas zonas.

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Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Por otra parte, el Tribunal observó que en Italia todavía se paga a los beneficiarios basándose en información incorrecta sobre el uso de las tierras, pese a que las parcelas declaradas hayan vuelto a su estado natural y ya no puedan explotarse como pastos.

En Francia, la normativa nacional obliga a los agricultores a mantener las tierras en buenas condiciones agrarias y medioambientales utilizándolas para que paste el ganado o segándolas una vez al año, si bien pueden adoptarse normas locales específicas. Esto ha dado lugar a que, en determinadas regiones, pueda obtenerse la ayuda íntegra del RPU para parcelas que contenían hasta un 30 % de zonas no subvencionables, como rocas, matorrales y árboles.

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Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

UTILIZACIÓN TEMPORAL DE LAS TIERRAS PARA ACTIVIDADES NO AGRÍCOLAS

38. Cuando se implantó el RPU, la normativa no permitía el cobro de las ayudas cuando las parcelas se utilizaban para actividades no agrarias. A raíz del "chequeo" [30], las superficies se consideran como esencialmente utilizadas con fines agrícolas si la actividad agrícola puede ejercerse sin estar sensiblemente obstaculizada por la intensidad, la naturaleza, la duración y el calendario de la actividad no agrícola [31]. Sin embargo, la definición precisa de estas situaciones corresponde a los Estados miembros. El Tribunal halló casos en los que las autoridades nacionales habían otorgado derechos de ayuda que se activaron en parcelas utilizadas primordialmente para actividades recreativas.

EFECTOS NEGATIVOS DE LA CONSOLIDACIÓN DE LOS DERECHOS DE AYUDA

39. El pago de la ayuda del RPU está asociada al objetivo de evitar el abandono de las tierras agrarias [32]. Según el modelo histórico, para obtener el importe íntegro teórico de los pagos, los agricultores deberían seguir explotando el mismo número de hectáreas que durante el período de referencia [33]. La normativa [34] prevé excepciones para los agricultores en zonas sujetas a programas de reestructuración o de desarrollo; estos agricultores pueden canjear sus derechos de ayuda históricos por un número menor de derechos de valor unitario más elevado. Este procedimiento se denomina "consolidación". De este modo, los agricultores necesitan una superficie menor de tierras para activar sus derechos de ayuda sin perder su nivel histórico de ayudas. Esta norma se aplica, por ejemplo, a superficies agrícolas forestadas en virtud de un programa público o a agricultores que hayan perdido parte de sus parcelas por reorganización de las superficies agrícolas en una operación de concentración parcelaria.

40. El Tribunal constató que la consolidación de derechos de ayuda se producía en circunstancias distintas a las previstas por la normativa.

41. Dado que los agricultores beneficiarios de esta consolidación necesitan menor superficie para percibir el mismo importe de ayuda, la superficie restante puede ser asumida por otro agricultor que active sus propios derechos de ayuda sobre la misma o por un nuevo agricultor que reciba derechos de ayuda de la reserva nacional. En consecuencia, se pagan más ayudas por la misma superficie. En caso contrario, existe el riesgo de que la superficie excedentaria sea abandonada y deje de mantenerse en buenas condiciones agrarias y medioambientales.

RECUADRO 5

CONSOLIDACIÓN EN CIRCUNSTANCIAS NO PREVISTAS EN LOS REGLAMENTOS

En Francia, el Tribunal constató que las autoridades no tuvieron en cuenta la totalidad de las tierras agrícolas pertenecientes a algunos productores de leche cuando la prima láctea se disoció de la producción en 2006, y prorratearon el importe de dicha prima a una superficie mucho menor. A un agricultor que anteriormente utilizaba 70 hectáreas se le prorratearon sus derechos únicamente por 2 hectáreas. Tampoco se tomaron en cuenta las praderas comunes utilizadas como superficies forrajeras por beneficiarios de pagos por extensificación en el período de referencia. Así, se permitió que los beneficiarios consolidaran sus derechos de ayuda sobre superficies menores en condiciones no previstas por la normativa.

BUENA PARTE DE LA AYUDA DEL RPU SE CONCEDE A LAS GRANDES EXPLOTACIONES, Y LA CONTRIBUCIÓN DEL RÉGIMEN A UNA AGRICULTURA RESPETUOSA CON EL MEDIO AMBIENTE ES LIMITADA

LA AYUDA DEL RPU REPRESENTA UNA PROPORCIÓN IMPORTANTE DE LA RENTA DE LOS AGRICULTORES, PERO NO DISTINGUE ENTRE LOS DE RENTA ALTA Y LOS DE RENTA BAJA

42. En 2008, los beneficiarios de la ayuda del RPU eran 4,49 millones y el importe total de los pagos efectuados con arreglo al régimen ascendía a 28700 millones de euros para dicho ejercicio [35]. Sin embargo, el nivel de apoyo a la renta varía significativamente entre Estados miembros y entre agricultores. La distribución del RPU entre Estados miembros depende en gran medida de su tamaño y de la importancia de sus sectores agrícolas, como queda reflejado en los límites nacionales. La distribución entre beneficiarios depende del modelo de aplicación elegido por los Estados miembros, de la superficie de las tierras agrícolas cultivadas durante el período de referencia, de los niveles de subvención en el sector al que se dedicaban los agricultores durante el período de referencia y del número de hectáreas que cultiven actualmente.

GRÁFICO 1

PAGOS DIRECTOS POR EXPLOTACIÓN EN 2008

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Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo a partir de datos sobre pagos de la Comisión Europea.

43. Los pagos directos (RPU y ayuda vinculada a la producción), constituyen una parte considerable de los ingresos agrícolas [36], lo cual indica la gran dependencia del sector agrícola en su conjunto respecto de las ayudas de la Unión Europea. No obstante, el Tribunal observa que, en toda la UE, el 74,4 % de los agricultores trabajan a tiempo parcial y, por tanto, no obtienen una renta suficiente de la agricultura [37].

44. Si bien el RPU parece cumplir su objetivo de contribuir de forma significativa a la renta de los agricultores, la distribución de los subsidios a los agricultores particulares aún se basa esencialmente en la superficie de tierra cultivada, por lo que buena parte de la ayuda del RPU va a parar a las grandes explotaciones, como ocurría en el sistema anterior. Existe una contradicción entre la concepción del RPU, destinado a sostener la renta individual, y el hecho de que en su distribución no se tenga apenas en cuenta las circunstancias específicas del beneficiario.

ANÁLISIS DE LA DISTRIBUCIÓN: EL RPU BENEFICIA ANTE TODO A BENEFICIARIOS NO MUY NUMEROSOS PERO GRANDES

45. En la reforma de la PAC de 2003 se mantenía el concepto de pago compensatorio: es decir, el nuevo RPU debía mantener aproximadamente el importe de las subvenciones que los agricultores percibían anteriormente con el sistema de ayudas directas. En todos los modelos, las grandes explotaciones disfrutan de un nivel de apoyo a la renta más elevado [38].

46. Respecto del agricultor, el modelo histórico y, hasta cierto punto, el híbrido mantienen las diferencias significativas por sectores que ya existían en los niveles de ayuda anteriores. Según el análisis realizado por la Comisión, la distribución de los derechos de ayuda basada en el valor por hectárea ha dado lugar a importantes diferencias entre los Estados miembros que optaron por el modelo histórico y aquellos que aplicaron un modelo híbrido [39]. Ejemplo de ello son los Estados miembros con sectores que se beneficiaron de elevados niveles de ayuda por hectárea, como el aceite de oliva, el algodón o el tabaco crudo, aunque el tamaño de cada explotación pudiera ser relativamente pequeño. En Estados miembros con producción animal intensiva, como los Países Bajos, la ayuda del RPU por hectárea puede ser también elevada si las explotaciones poseen poca superficie de tierras en relación con sus actividades de producción animal, mientras que, en las zonas de ganadería extensiva, las ayudas por hectárea pueden ser muy bajas. Solo en Dinamarca, Alemania y el Reino Unido (Inglaterra) irá desapareciendo gradualmente esta situación hasta 2013, ya que estos Estados miembros han decidido reducir el componente histórico en favor de un valor uniforme para cada derecho de ayuda.

RECUADRO 6

DIFERENCIAS EN LOS VALORES UNITARIOS DE LOS DERECHOS EN EL MODELO HISTÓRICO

En el sector del aceite de oliva, según la intensidad de la producción, la ayuda a la producción variaba entre varios centenares y varios miles de euros por hectárea. En el sector del tabaco, la ayuda se elevaba a varios miles de euros por hectárea. En el sector del algodón, la ayuda asociada a la producción incluida en el importe de referencia oscilaba entre los 966 euros por hectárea en Grecia y los 1202 euros por hectárea en Portugal. Los derechos de ayuda para las primas por animales pueden tener valores unitarios por hectárea de hasta 5000 euros en casos de producción intensiva. Por otro lado, el valor unitario de los derechos de ayuda en zonas de ganadería extensiva ovina y caprina puede ser escaso.

47. El análisis de la distribución de la ayuda del RPU entre beneficiarios pone de manifiesto la concentración de la ayuda en un número reducido de agricultores. En 2009 (para el año de aplicación 2008), el 84 % de los beneficiarios percibió menos de 10000 euros, lo cual representa el 25 % del valor total de los pagos. En cambio, el 0,41 % de los beneficiarios recibió más de 100000 euros, es decir, el 12,78 % del valor total de las ayudas [40]. Todo ello queda reflejado en el cuadro 2 y en el gráfico 2.

48. En el marco del "chequeo" de la PAC, la Comisión consideró la posibilidad de limitar las ayudas directas a los beneficiarios individuales. Finalmente, el Consejo decidió [41] incrementar marginalmente la modulación obligatoria para los beneficiarios muy grandes y someter los pagos superiores a 300000 euros a una modulación adicional del 4 %. Este ajuste adicional que afecta a un número muy limitado de beneficiarios (aproximadamente 2500) no tiene una incidencia significativa en la distribución global de las ayudas.

CUADRO 2

DISTRIBUCIÓN DE LAS AYUDAS DEL RPU (EJERCICIO 2008)

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo a partir de datos sobre pagos de la Comisión Europea (CATS).

Importe anual de la ayuda del RPU (euros) | Número de beneficiarios | Porcentaje del total de beneficiarios | Porcentaje del importe percibido con respecto a la ayuda total |

< 500 | 1395721 | 31,08 % | 1,18 % |

≥ 500 y <5000 | 1912824 | 42,60 % | 12,48 % |

≥ 5000 y <10000 | 458464 | 10,21 % | 11,43 % |

≥ 10000 y < 50000 | 642954 | 14,32 % | 47,67 % |

≥ 50000 y < 100000 | 62210 | 1,39 % | 14,46 % |

≥ 100000 y < 300000 | 15927 | 0,35 % | 8,30 % |

≥ 300000 y < 500000 | 1500 | 0,03 % | 1,99 % |

≥ 500000 y < 1000000 | 783 | 0,02 % | 1,81 % |

≥ 1000000 | 144 | 0,00 % | 0,68 % |

Total general | 4490527 | | |

LA AYUDA DEL RPU NO REFLEJA LOS COSTES DE MANTENIMIENTO DE LAS TIERRAS NI LAS EXTERNALIDADES PÚBLICAS POSITIVAS

49. La reforma de 2003 supeditó el pago íntegro a los agricultores de la ayuda del RPU al cumplimiento de las obligaciones relativas a la explotación sostenible y respetuosa del medio ambiente (las denominadas obligaciones de condicionalidad) introducidas por dicha reforma. Por tanto, la condicionalidad ha pasado a ser un criterio importante para la justificación del pago de ayudas a los agricultores. Se considera que estas normas, la mayoría de las cuales ya existían antes de la reforma de 2003, supondrán "un incremento de los costes de producción para las explotaciones agrarias de la Comunidad" [42].

50. El mantenimiento de las tierras en buenas condiciones agrarias y medioambientales es una cuestión de interés público, ya que se mantiene el potencial de producción de las tierras y porque de su mantenimiento regular pueden derivarse otros efectos positivos, como, por ejemplo, la protección de las aguas contra la contaminación, la prevención de incendios o la preservación de elementos paisajísticos y hábitats.

GRÁFICO 2

DISTRIBUCIÓN DEL APOYO A LA RENTA DEL RPU EN 2008 (EUROS ANUALES)

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Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo a partir de datos sobre pagos de la Comisión Europea (CATS).

51. No existe una relación directa entre las ayudas del RPU y los gastos que deben sufragar los agricultores para cumplir las normas obligatorias sobre prácticas agrícolas con arreglo a la condicionalidad; ni se han cuantificado dichos gastos. Por tanto, es posible que explotaciones ubicadas en zonas de alto rendimiento reciban un elevado nivel de ayuda aunque no cumplan especialmente las obligaciones relativas a las buenas condiciones agrarias y medioambientales, mientras que una explotación situada en una zonas de bajo rendimiento que tenga que cumplir estrictas obligaciones relativas a las buenas condiciones agrarias y medioambientales solo recibirá una ayuda reducida.

52. El incumplimiento de las obligaciones de condicionalidad normalmente solo tiene como consecuencia la reducción del importe total de la ayuda del RPU y de otras ayudas al agricultor. El Tribunal ha observado que, en la práctica, esta reducción no es muy significativa en la mayoría de los casos y se aplica poco (por el mero hecho de que a menudo no se detecta, ya que el número anual de agricultores cuya condicionalidad se verifica es muy reducido) [43].

53. En la actualidad tampoco es posible establecer un vínculo directo entre la ayuda del RPU y las externalidades públicas positivas derivadas de las actividades agrícolas, es decir, el servicio que los beneficiarios de la ayuda del RPU prestan al público en general al cumplir con sus obligaciones medioambientales en sus explotaciones agrarias y mantener sus tierras agrícolas en buenas condiciones agrarias y medioambientales.

REPERCUSIONES ESPECÍFICAS DE LA CONCEPCIÓN DEL RÉGIMEN Y MEDIDAS DE APLICACIÓN DE LOS ESTADOS MIEMBROS

MOSAICO DE MODELOS, VARIANTES Y MEDIDAS DE APLICACIÓN EN LOS ESTADOS MIEMBROS

54. Como ya se ha indicado, los Estados miembros pueden elegir entre numerosas posibilidades de aplicación, y los modelos exigen la realización de complicados cálculos de los derechos individuales a las ayudas.

55. La mayoría de los Estados miembros de la UE-17 optaron por el modelo histórico. Solo Malta y Eslovenia eligieron la transición inmediata a un modelo regional a tanto alzado. En Dinamarca, Alemania y una región del Reino Unido (Inglaterra), tras un período de transición para que los agricultores se adapten a las nuevas condiciones, el modelo híbrido dará paso al modelo regional pleno de modo que los agricultores de la misma región posean derechos de ayuda de valor uniforme por hectárea.

56. En sectores específicos, los Estados miembros podían optar por las ayudas parcialmente asociadas a la producción o plenamente disociadas y también podían introducir nuevas ayudas específicas vinculadas a la calidad de la producción en sectores agrícolas específicos [44].

57. Como consecuencia de la gran variedad de opciones, cada uno de los 17 Estados miembros aplicó el régimen a su manera y en la actualidad existen veinte modelos y variantes diferentes en vigor [45]. Debido a esta situación, la simplificación prevista del sistema de apoyo a la renta no ha tenido una repercusión plena, sobre todo en aquellos Estados miembros en los que una parte de las ayudas directas sigue vinculada a la producción. Las nuevas opciones que el "chequeo" abre a los Estados miembros, que les permite avanzar hacia un sistema de tasa "más uniforme", no han modificado sustancialmente la situación.

58. La amplia variedad de opciones de aplicación repercute de manera importante en la distribución de las ayudas del RPU entre los agricultores de todos los Estados miembros. Esta distribución varía en función sobre todo del modelo adoptado, lo cual significa que el RPU representa actualmente un método insuficiente de apoyo a la renta.

CON EL TIEMPO, EL MODELO HISTÓRICO HA DEJADO DE AJUSTARSE A LA PRODUCCIÓN…

LA AYUDA DEL RPU NO ESTÁ BASADA EN LA ACTIVIDAD ACTUAL

59. En el modelo histórico, el nivel de ayuda del RPU depende de que la actividad del agricultor se haya beneficiado de una ayuda directa en el período de referencia (en general los años 2000, 2001 y 2002). De manera análoga, en el modelo híbrido, el componente histórico del valor del derecho de ayuda todavía refleja el nivel de la ayuda sectorial específica percibida por cada agricultor. Como antes se indicaba, el principio rector era el concepto de "compensación" en el contexto de reducción de los precios de intervención. Sin embargo, no está muy clara la frontera entre los niveles históricos de ayuda y la actual demanda del mercado, el potencial agrícola de la superficie explotada, las estructuras agrícolas y los criterios medioambientales.

60. Los agricultores que no recibieron derechos de ayuda porque en el período de referencia su actividad no podía optar a las ayudas directas a la producción no se benefician de la ayuda del RPU, aun cuando en el tiempo transcurrido hayan modificado la producción. Para poder acceder a esta ayuda tienen que comprar los derechos en el mercado.

61. De este modo, se producen situaciones en las que dos agricultores que actualmente cultivan el mismo producto en superficies del mismo tamaño en la misma región reciben un trato muy diferente en función de lo que producían en el período de referencia y de si, en consecuencia, recibieron derechos de ayuda.

62. A raíz del "chequeo", el Consejo reconoció que, a medida que pasaba el tiempo, cada vez resultaba más difícil justificar las sensibles diferencias en los niveles de ayuda percibida sobre la única base de las actividades anteriores. A este respecto, la Comisión tenía la intención de introducir un sistema de tasa "más uniforme" que redujera las grandes divergencias entre los derechos de ayuda. No obstante, ningún Estado miembro ha decidido todavía aplicar las opciones surgidas a raíz de las reformas del "chequeo" ni revisar el modelo elegido.

Con arreglo al modelo histórico, el intercambio de derechos de ayuda permitía transferencias especulativas [46]y acumulación de derechos de ayuda

63. Con la introducción del RPU, el derecho de ayuda era independiente de la tierra: los derechos de ayuda podían adquirirse independientemente de la transferencia de tierras en la que se generaban y activarse en cualquier tipo de superficie subvencionable, independientemente de la actividad agrícola que se llevara a cabo en ella. Esto dio lugar a la emergencia de mercados de derechos de ayuda, los cuales se comercializan dentro y fuera de las regiones en las que se establecieron.

64. Se consideró que la existencia de un mercado de derechos de ayuda incrementaría la eficiencia del régimen sobre la base del siguiente razonamiento económico: una vez asignados los derechos, los agricultores solo pueden incrementar su nivel de ayuda mediante la adquisición de derechos de ayuda de otros titulares, con o sin tierra. Se da por sentado que, en un mercado abierto y transparente, los derechos de ayuda irán a parar a las manos de los agricultores que estén dispuestos a pagar el máximo por ellos, lo cual contribuye a la asignación eficiente de la ayuda.

65. La normativa de la UE prevé varias opciones relativas a la transferencia de derechos [47]. Algunos Estados miembros restringieron la comercialización de derechos de ayuda sin tierra limitando la activación de los mismos a las regiones en las que se generaron (Francia y el Reino Unido (Inglaterra)), o aplicando "retenciones" a determinadas transferencias de derechos con o sin tierras (p. ej., Francia). En este último caso, el valor de cada derecho de ayuda transferido se reduce en un porcentaje determinado. Otros Estados miembros no consideraron la restricción de transferencias de derechos (Reino Unido (Escocia)) o incluso suprimieron la aplicación de las retenciones para fomentar el comercio [48]. Esta última decisión estuvo motivada por la preocupación de que los agricultores que desearan vender derechos de ayuda no se decidieran a hacerlo por la sensible merma que las retenciones habían causado en el valor de los derechos futuros y, en consecuencia, en su precio de venta.

66. El Tribunal observó que la falta de regulación de estas transferencias y la heterogeneidad del potencial agrícola de las tierras influyó negativamente, ya que la posibilidad de arrendar tierras marginales con bajos costes de oportunidad que no exigían a los beneficiarios el cumplimiento de obligaciones muy estrictas de buenas condiciones agrarias y medioambientales favoreció las adquisiciones especulativas y la acumulación de derechos de ayuda sin tierras por parte de inversores que activan estos derechos sobre parcelas que no requieren una actividad agrícola "real".

67. La fiscalización del Tribunal confirmó que algunos inversores adquirieron derechos de ayuda de valor elevado generados en regiones fértiles y en sectores de producción intensiva para después activarlos en tierras marginales de escaso valor comercial, distantes de su propia explotación o residencia y que no precisaban actividad agrícola alguna o solo mínima. Como ya se ha señalado, esto ha dado lugar a la creación de una categoría de beneficiarios que reúnen los requisitos mínimos de buenas condiciones agrarias y medioambientales pero reciben una sustanciosa renta garantizada.

RECUADRO 7

EJEMPLOS DE SUPUESTOS DE INVERSIÓN

En su Informe Anual relativo al ejercicio 2008, el Tribunal señalaba casos de solicitantes en el Reino Unido (Escocia) que adquirieron derechos de ayuda de elevado valor y arrendaron a precio muy bajo grandes extensiones de tierra que requerían una actividad mínima o ninguna actividad. En 2007 y 2008, el 40 % de los derechos de ayuda transferidos sin tierras se activaron en pastos de montaña. Casi la totalidad de las tierras adicionales declaradas en Escocia para acogerse al RPU desde 2007 (unas 58000 hectáreas) eran pastos de montaña (unas 50000 hectáreas), si bien desde hace unos años se ha producido un descenso en el número de ovinos en Escocia.

En Italia, donde las normas relativas a las buenas condiciones agrarias y medioambientales exigen que las tierras sean segadas o utilizadas como pasto, el Tribunal identificó beneficiarios que habían adquirido derechos de ayuda y arrendado pastos en zonas marginales. Por ejemplo, un beneficiario adquirió derechos de ayuda sin tierra en 2008 prácticamente por su valor nominal, unos 197000 euros. Tras la modulación, los derechos de ayuda en las condiciones actuales proporcionarían al beneficiario, hasta 2013, un apoyo a la renta total aproximado de 1088000 euros. El beneficiario activó casi todos estos derechos de ayuda sobre 45 hectáreas de pastizal pobre arrendado que estaba situado a 400 kilómetros de su residencia permanente. El precio anual del arrendamiento ascendía a 7650 euros. El beneficiario no lleva a cabo ninguna actividad agrícola en estas tierras, y los derechos de pastoreo han sido otorgados a un agricultor local, gratuitamente, para respetar las obligaciones del beneficiario respecto de las buenas condiciones agrarias y medioambientales.

68. La normativa de la UE brindó a los Estados miembros la posibilidad de adoptar normas apropiadas para evitar las transferencias especulativas que conducen a la acumulación de derechos de pago por los beneficiarios sin el fundamento agrícola correspondiente [49]. No obstante, estas disposiciones son opcionales.

MECANISMOS DE CORRECCIÓN INEFICACES PARA EVITAR GANANCIAS INDEBIDAS

69. En los modelos histórico y regional (híbrido), los agricultores que habían cesado o reducido su actividad después del período de referencia podían acogerse a la "cláusula de beneficio inesperado" [50]. En dicha cláusula se preveía la reducción de sus derechos basados en su actividad durante el período de referencia hasta en un 90 % y la restitución del importe obtenido de dichas reducciones a la reserva nacional. No obstante, la cláusula de beneficio inesperado solo se aplicó a las transferencias llevadas a cabo antes del 15 de mayo de 2004.

70. Bélgica, Francia, Dinamarca, Italia, Luxemburgo, Grecia y Suecia decidieron aplicar esta cláusula, pero limitándola a los agricultores de determinados sectores. En los restantes Estados miembros, se permitió a los agricultores conservar todos sus derechos históricos.

71. En Italia y Francia, el Tribunal detectó que algunos agricultores habían transferido sus derechos a la prima por tabaco justo después del 15 de mayo de 2004, recibiendo así derechos de ayuda de valor elevado derivados de su anterior producción de tabaco sin que las autoridades pudieran "recuperar" una parte de los importes correspondientes.

72. En el Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio 2006 se desveló otro caso [51]: "Los derechos procedentes de la reserva nacional pueden otorgarse a agricultores que realizaron inversiones en la capacidad productiva o que compraron tierras. En el Reino Unido, un aumento de ingresos del 10 % se consideraba como prueba suficiente de inversión. Paradójicamente, al incrementar el número de ganado sacrificado durante 2002 (es decir, reducción del número de cabezas), los agricultores podían cumplir este criterio de inversión. Ello acarreó una demanda generalizada de primas por ganado". En consecuencia, los agricultores que sacrificaron todo su ganado en la explotación antes del final del período de referencia pudieron mantener todos sus importes de referencia históricos durante la vigencia del RPU.

73. En 2009, el Consejo adoptó la propuesta de la Comisión de modificar las normas que rigen el beneficio inesperado y creó la posibilidad de que los Estados miembros recuperaran hasta el 100 % de los importes de referencia de los beneficios inesperados que los agricultores pudieran obtener en los sectores en los que las ayudas vinculadas a la producción que todavía quedaban se integrarán en el RPU en 2012 [52]. No obstante, estas disposiciones son opcionales y no contradicen ninguno de los casos antiguos en los que no se aplicó la cláusula.

… PERO EL MODELO REGIONAL TIENE OTROS EFECTOS NEGATIVOS

AUNQUE LA REGIONALIZACIÓN CONTRIBUYE A UNA DISTRIBUCIÓN MÁS IGUALITARIA DE LA AYUDA, SIGUE FAVORECIENDO A LAS GRANDES EXPLOTACIONES

74. El modelo regional se asocia a los valores unitarios uniformes de los derechos de ayuda en toda una región, independientemente del tipo de actividad agrícola llevada a cabo antes de la introducción del RPU. En la versión híbrida y dinámica del modelo, que introduce gradualmente el modelo regional y que actualmente se aplica en Dinamarca, Alemania y el Reino Unido (Inglaterra), el componente histórico se reduce paulatinamente y se redistribuye a todos los derechos de ayuda de la región. El Tribunal ya señaló en su Informe Anual de 2006: "Ello tendrá una incidencia significativa en la redistribución de la ayuda directa de la UE, que pasará de los agricultores que realmente se encargan de la explotación a los propietarios, los cuales verán el valor de sus derechos multiplicado por cuatro en Dinamarca y Alemania, y por diez en Inglaterra" [53]. Esto es así, especialmente, en el caso de los nuevos beneficiarios que recibieron pagos directos con arreglo al anterior régimen vinculado a la producción.

75. Pese a este efecto específico de redistribución, los derechos de ayuda con arreglo al modelo híbrido o regional se asignan en el primer año estrictamente por hectárea, de modo que las grandes explotaciones siguen siendo las principales beneficiarias de la ayuda. En consecuencia, el apoyo a la renta que perciben los agricultores que utilizan una superficie menor, como es el caso de los ganaderos dedicados a la cría bovina intensiva, se reduce con respecto a su nivel histórico de ayudas asociadas a la producción. Además, según la Comisión, algunos sectores que actualmente afrontan dificultades económicas, como, por ejemplo, el de la producción lechera, sufrirían pérdidas en el importe de la ayuda que perciben si los Estados miembros en los que desempeñan sus actividades optaran por la regionalización, ya que en general explotan menos tierras agrícolas que los agricultores de otros sectores [54].

REGIONALIZACIÓN Y POSIBLE CAPITALIZACIÓN DE LA AYUDA EN LOS PRECIOS DE LAS TIERRAS

76. Con arreglo a los modelos regional (e híbrido), el número de derechos de ayuda es muy cercano al número global de hectáreas de superficie agrícola subvencionable [55]. Esta situación repercutió significativamente en los precios de la tierra, porque se instó a los agricultores que poseían más derechos de ayuda que tierras a arrendar sus tierras para activar la mayor parte posible de sus derechos de ayuda. Esto incrementa la demanda global de terrenos arrendados y tiene como consecuencia la subida de los precios de arrendamiento de tierras.

77. Si bien en los anteriores regímenes de ayuda asociada a la producción se observaba una "capitalización" de la ayuda en los precios de las tierras, varios estudios llegaron separadamente a la conclusión de que la introducción del RPU no ha reducido este efecto y que en algunos casos lo ha agravado, sobre todo en los Estados miembros que eligieron el modelo regional y en los que tienen una gran dependencia de suelo agrícola arrendado. Este hecho reduce la eficiencia de las ayudas porque los agricultores tienen que pagar más por los terrenos agrícolas que antes de la reforma. Se considera que el impacto del RPU es mayor en los arrendamientos rústicos que en los precios de venta de las tierras, y la "capitalización" depende del porcentaje de fincas agrícolas arrendadas disponibles. El Tribunal observa en esta situación un riesgo de que la ampliación de la regionalización a otros Estados miembros, según se prevé en el "chequeo", pueda afectar significativamente a la rentabilidad de las explotaciones [56].

SON OPCIONALES LA ADAPTACIÓN A LA DIVISIÓN REGIONAL Y LA REVISIÓN DE LOS VALORES UNITARIOS DE LOS DERECHOS

78. Cuando se introdujo el RPU, los Estados miembros que preferían una forma regional de aplicación tuvieron que definir el perímetro de las regiones basándose en criterios objetivos, y justificaron sus decisiones por estructura administrativa [57], potencial agrícola de las regiones definidas [58] o modelos específicos de explotación [59].

79. A raíz del "chequeo", el Consejo adoptó la propuesta de la Comisión que permitía a los Estados miembros la aplicación del modelo histórico para acercar más entre sí los valores unitarios de los derechos de ayuda o para cambiar al modelo regional (pleno o híbrido). Los Estados miembros que optaron por un modelo regional pueden revisar sus decisiones y la configuración de las regiones y hacer que el valor de los derechos sea más parecido entre regiones. Estas decisiones han de adoptarse "con arreglo a los objetivos establecidos en el artículo 33 del Tratado" (ahora artículo 39) y basándose en criterios objetivos y no discriminatorios, como el potencial agrícola y criterios medioambientales. La finalidad de estas medidas es brindar a los Estados miembros una mayor flexibilidad para concentrar la ayuda directa de la manera más adecuada. Hasta la fecha, ningún Estado miembro ha decidido revisar este modelo.

LA INTRODUCCIÓN DEL RPU REQUIRIÓ COMPLICADOS CÁLCULOS Y DIO LUGAR A ALGUNOS ERRORES

80. En su fiscalización, el Tribunal constató que, en general, las autoridades nacionales se atuvieron a la normativa de la UE en el cálculo del valor de los derechos de ayuda. No obstante, se detectaron errores provocados por la ausencia de datos históricos de referencia, por errores en los mismos, por su falta de actualización cuando se producían cambios en las explotaciones o en la situación, o por la tramitación deficiente de las solicitudes de derechos de ayuda de la reserva nacional. A día de hoy estos errores no se han subsanado completamente.

81. En sus informes anuales relativos a los ejercicios 2006, 2007 y 2008, el Tribunal señaló deficiencias en el cálculo de los derechos de ayuda y en la aplicación de las normas que rigen las operaciones de las reservas nacionales [60].

82. El Tribunal examinó el seguimiento realizado por la Comisión de los errores que se produjeron durante la aplicación del RPU. En el momento de la fiscalización, el proceso todavía no había concluido y solo se había adoptado y publicado una decisión formal de conformidad de la liquidación [61].

83. El Tribunal señala que el Consejo decidió [62] que todos los derechos de ayuda asignados antes del 1 de enero de 2009 se consideren legales y regulares a partir del 1 de enero de 2010 a menos que hayan sido atribuidos sobre la base de solicitudes que contengan errores. Si bien esto supone seguridad jurídica para los agricultores, también significa que las correcciones financieras decididas con arreglo al procedimiento de liquidación no se aplicarán a los pagos posteriores a 2009 [63]. Como consecuencia de esta decisión, los derechos de ayuda erróneos se "legalizarán" y adquirirán carácter definitivo, por lo que servirán como base al establecimiento de los pagos anuales en los años sucesivos.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

84. El RPU ha contribuido al logro de dos objetivos principales de la política agrícola común: impulsar a los agricultores a responder a la demanda del mercado y apoyar la renta del sector agrícola en su conjunto. Sin embargo, la conclusión global del presente informe es que la aplicación del régimen presenta algunos elementos cuestionables en la definición de los beneficiarios de la política, la naturaleza de las superficies y actividades subvencionables, el impacto medioambiental del régimen, la distribución de las ayudas entre Estados miembros y dentro de los mismos, y las repercusiones específicas de los modelos histórico y regional. Por tanto, el Tribunal invita a la Comisión a considerar la conveniencia de revisar estos aspectos a la luz de las recomendaciones que se presentan a continuación.

BENEFICIARIOS, SUPERFICIE SUBVENCIONABLE Y ACTIVIDADES AGRÍCOLAS

85. La definición de los beneficiarios del régimen se formuló, y posteriormente se aplicó, de tal modo que permitía a personas o entidades sin dedicación a la actividad agrícola, o con una dedicación marginal, beneficiarse de las ayudas del RPU.

86. El Tribunal ya había aludido con anterioridad a esta situación en sus informes anuales, y este hecho se reconoció durante el "chequeo" de la CAP, en 2008. A raíz de ello, el legislador permitió a los Estados miembros excluir a estos beneficiarios de la ayuda del RPU. Sin embargo, en el momento de la fiscalización, ningún Estado miembro había aprovechado esta posibilidad, y persiste la situación antes descrita.

87. Allí donde los Estados miembros no habían impuesto restricciones eficaces, la separación absoluta de los derechos de ayuda respecto de la tierra en la que originariamente se generaron favoreció las inversiones de operadores con poco interés en la agricultura como actividad que se dedicaron a explotar los ingresos garantizados producidos por el RPU.

88. La incorporación de nuevos agricultores al sector tropieza con las actuales condiciones de acceso a los derechos de ayuda.

89. Las especificaciones que determinan las características que debe reunir una parcela subvencionable para la ayuda del RPU y la definición de las actividades agrícolas subvencionables es vaga y no contribuye a concentrar esta ayuda en actividades y superficies que "incrementen la productividad agrícola".’.

RECOMENDACIÓN 1

Habría que modificar la actual normativa y sus disposiciones de aplicación para garantizar que la ayuda del RPU se otorga a agricultores activos y excluye a aquellos beneficiarios que, o no desempeñan actividad agrícola alguna, o solo desempeñan actividades agrícolas insignificantes.

RECOMENDACIÓN 2

Es necesario definir con mayor claridad los conceptos de superficie subvencionable y de actividad agrícola para poder excluir del beneficio de la ayuda del RPU a las parcelas no agrícolas y a las actividades que no contribuyen a aumentar la productividad agrícola [64] ni a mantener activamente el valor medioambiental de la tierra.

IMPACTO MEDIOAMBIENTAL

90. Con la introducción de la condicionalidad, que coincidió con la del RPU, el pago íntegro de la ayuda se supeditó a criterios relativos a buenas prácticas medioambientales y de otro tipo. Así, la condicionalidad se convirtió en la justificación clave de las ayudas del RPU. Sin embargo, la vinculación de dichas ayudas con las obligaciones medioambientales es solo de carácter indirecto.

91. En primer lugar, el Tribunal observó que no existe una relación directa entre el nivel de la ayuda del RPU y los gastos efectuados por los agricultores para mantener las tierras en buenas condiciones agrarias y medioambientales o para cumplir los requisitos legales de gestión específicos aplicables. Tampoco considera el valor de las externalidades positivas que generan las actividades agrícolas.

92. En segundo lugar, frecuentemente el mantenimiento de la tierra en buenas condiciones agrarias y medioambientales no requiere la realización de actividad alguna, o solo de alguna actividad esporádica.

RECOMENDACIÓN 3

Habría que modificar el cálculo de la ayuda del RPU para reflejar mejor el coste de las externalidades medioambientales y de otro tipo.

RECOMENDACIÓN 4

Las normas relativas a las buenas condiciones agrarias y medioambientales deberían exigir a los agricultores la realización de actividades concretas y regulares para poder percibir el importe íntegro de la ayuda. La reducción de los pagos por incumplimiento de las obligaciones de la condicionalidad deberían ser más disuasorias.

DISTRIBUCIÓN DE LA AYUDA DEL RPU

93. La determinación de las ayudas del RPU a cada agricultor todavía se basa: a) en el número de hectáreas explotadas, y b) según el modelo histórico, en los importes pagados anteriormente (campañas de referencia 2000 a 2002). Por consiguiente, esta ayuda sigue beneficiando primordialmente a las grandes explotaciones.

94. La distribución de la ayuda del RPU se caracteriza por el hecho de que en su mayor parte llega a un número reducido de grandes beneficiarios, mientras que la gran mayoría de los beneficiarios reciben únicamente un importe limitado. El mecanismo de modulación que reduce el importe pagado a los grandes agricultores afecta a muy pocos beneficiarios y además no contribuye a corregir la actual distribución porque su objetivo principal es transferir los fondos de la ayuda directa al pilar de desarrollo rural de la PAC.

RECOMENDACIÓN 5

Debería lograrse una distribución más equilibrada de la ayuda del RPU entre agricultores mediante una mayor modulación de los pagos o la consideración de las circunstancias específicas de las explotaciones.

EFECTOS ESPECÍFICOS DE LOS MODELOS DE APLICACIÓN

95. En la actualidad, se aplican en la UE veinte variantes del RPU. Este situación explica en buena medida la gran disparidad en los niveles de la ayuda por hectárea entre los Estados miembros y en los modelos de distribución dentro de los mismos.

96. Se aplican dos modelos principales. El primero de ellos, el modelo histórico, con el transcurso del tiempo ha dejado de ajustarse a las actuales condiciones de producción.

97. El segundo modelo, el regional, está vinculado a valores unitarios uniformes de los derechos de ayuda en una región determinada. Sin embargo, la transición a este último modelo puede afectar negativamente a determinados sectores de la producción agrícola en algunas regiones y provocar un incremento de los precios de mercado de las tierras agrícolas y de los arrendamientos que restaría eficacia a la ayuda.

RECOMENDACIÓN 6

El cálculo de los derechos debería basarse en las actuales condiciones de explotación de las distintas regiones. Sin embargo, esta transición tendría que hacerse garantizando que los efectos no deseados, como el aumento del precio de los arrendamientos, son limitados.

El presente informe ha sido aprobado por la Sala IV, presidida por Olavi ALA-NISSILÄ, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo, en su reunión del día 6 de abril de 2011.

Por el Tribunal de Cuentas

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] En algunos sectores agrícolas, los pagos de ayudas directas se introdujeron para mejorar la renta de los productores. Así, por ejemplo, el Reglamento no 136/66/CEE del Consejo, de 22 de septiembre de 1966, sobre el establecimiento de una organización común del mercado de aceites y grasas (DO 172 de 30.9.1966, pp. 3025-3066), introdujo una ayuda a la producción de aceite de oliva y de aceitunas de mesa. En el caso del algodón, los productores percibieron indirectamente la ayuda a través de subsidios a las desmotadoras.

[2] El Acuerdo sobre la Agricultura (DO L 336 de 23.12.1994, p. 22) permite las subvenciones agrícolas con arreglo a determinadas condiciones. Según el anexo 2 del Acuerdo, el derecho a percibir esta ayuda a la renta se determinará en función de criterios claramente definidos, como los ingresos, la condición de productor o de propietario de la tierra, la utilización de los factores o el nivel de la producción en un período de base definido y establecido. La cuantía de esos pagos en un año dado no estará relacionada con el tipo o el volumen de la producción (incluido el número de cabezas de ganado) posterior al período de referencia ni con los precios aplicables a dicha producción. Del mismo modo, la cuantía de esos pagos no se basará en los factores de producción empleados en cualquier año posterior al período de base ni se exigirá producción alguna para recibir esos pagos.

[3] Los pagos directos se redujeron en un 3 % en 2005, en un 4 % en 2006 y en un 5 % a partir de 2007. Desde 2009, seguirán aumentando las reducciones anuales por modulación, que pasarán del 7 % en 2009 al 10 % en 2012. La reforma de la Agenda 2000 ya introdujo un mecanismo de modulación facultativa que permitía a los Estados miembros modular hasta el 20 % del importe total de los pagos directos. Solo el Reino Unido, Francia, Alemania y España decidieron aplicar estas medidas voluntarias de modulación. Con arreglo a la reforma de la PAC de 2003, los Estados miembros podrán aplicar este mecanismo de modulación voluntario además de la modulación obligatoria, como ya lo hacen el Reino Unido y Portugal.

[4] Artículo 12 del Reglamento (CE) no 1290/2005 del Consejo, de 21 de junio de 2005, sobre la financiación de la política agrícola común (DO L 209 de 11.8.2005, p. 1).

[5] Según el artículo 39 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (Tratado de Lisboa):"1.Los objetivos de la política agrícola común serán:a)incrementar la productividad agrícola, fomentando el progreso técnico, asegurando el desarrollo racional de la producción agrícola, así como el empleo óptimo de los factores de producción, en particular, de la mano de obra;b)garantizar así un nivel de vida equitativo a la población agrícola, en especial, mediante el aumento de la renta individual de los que trabajan en la agricultura;c)estabilizar los mercados;d)garantizar la seguridad de los abastecimientos;e)asegurar al consumidor suministros a precios razonables.2.En la elaboración de la política agrícola común y de los métodos especiales que esta pueda llevar consigo, se deberán tener en cuenta:a)las características especiales de la actividad agrícola, que resultan de la estructura social de la agricultura y de las desigualdades estructurales y naturales entre las distintas regiones agrícolas;b)la necesidad de efectuar gradualmente las oportunas adaptaciones;c)el hecho de que, en los Estados miembros, la agricultura constituye un sector estrechamente vinculado al conjunto de la economía."

[6] Artículo 41 y anexo VIII del Reglamento (CE) no 1782/2003 del Consejo (hasta el 31.12.2008) (DO L 270 de 21.10.2003, p. 1), y anexo VIII del Reglamento (CE) no 73/2009 del Consejo (desde el 1.1.2009) (DO L 30 de 31.1.2009, p. 16). Los importes del anexo VIII están calculados a partir de la disociación de todos los pagos directos. En los Estados miembros que hayan optado por las ayudas solo parcialmente vinculadas a la producción se reduce el límite del RPU y se incrementa proporcionalmente el límite de los compromisos disponibles para las ayudas vinculadas a la producción (véase, por ejemplo, el anexo III del Reglamento (CE) no 674/2008 de la Comisión (DO L 189 de 17.7.2008, p. 5) que modifica el anexo VIII del Reglamento (CE) no 1782/2003 del Consejo y establece límites presupuestarios para la aplicación parcial o facultativa del régimen de pago único).

[7] Para más información sobre los programas de ayuda integrados en el RPU, véase el anexo VI del Reglamento (CE) no 1782/2003.

[8] Véanse el artículo 1 y el artículo 2, letras a) y c), del Reglamento (CE) no 1782/2003.

[9] Las excepciones son solo aplicables a determinados productores de carne de vacuno, de leche, y de ganado ovino y caprino sin tierras. Estos productores reciben apoyo a la renta con la condición de que mantengan un nivel mínimo de su producción ganadera histórica. Los productores de cultivos herbáceos recibieron derechos por sus obligaciones de retirada de tierras.

[10] Para más información sobre las ayudas a la renta efectivamente abonadas con arreglo al RPU, véase el anexo II.

[11] Artículo 122 del Reglamento (CE) no 73/2009 del Consejo.

[12] Artículo 43 del Reglamento (CE) no 1782/2003 del Consejo.

[13] En el sector del aceite de oliva, cuyo período de referencia abarcaba las campañas 1999/2000, 2000/01, 2001/02 y 2002/03, se aplicaron disposiciones específicas.

[14] Artículos 58 y 59 del Reglamento (CE) no 1782/2003.

[15] No obstante, se autorizó a los Estados miembros que desde 2005 solo habían introducido parcialmente el RPU a mantener las primas por vaca nodriza y por ovino y caprino vinculadas a la producción.

[16] Artículos 45 a 48 del Reglamento (CE) no 73/2009.

[17] Artículo 68 del Reglamento (CE) no 73/2009 del Consejo. Para un análisis más detallado de estas cuestiones, véase el anexo I.

[18] Reglamento (CE) no 1782/2003, artículo 2, y Reglamento (CE) no 795/2004 de la Comisión (DO L 141 de 30.4.2004, p. 1), artículo 2.

[19] Artículo 44, apartado 3, del Reglamento (CE) no 1782/2003.

[20] Artículo 1, apartado 3, del Reglamento (CE) no 146/2008 del Consejo (DO L 46 de 21.2.2008, p. 1): "Salvo en caso de fuerza mayor o en circunstancias excepcionales, dichas parcelas estarán a disposición del agricultor en la fecha establecida por el Estado miembro, que no deberá ser posterior a la fecha fijada en dicho Estado miembro para la modificación de la solicitud de ayuda".

[21] El Tribunal ya informó sobre esta práctica en su Informe Anual relativo al ejercicio 2006, apartado 5.21.

[22] CEPS, Swinnen, J., Ciaian, P, y Kancs, d’Artis: Study on the functioning of land markets in the EU Member States under the influence of measures applied under the common agricultural policy, Bruselas 2008, pp. 149 y 150. Los resultados obtenidos en estudios de varios países (p. ej., Bélgica, Finlandia, Irlanda, Suecia y el Reino Unido) indican que el RPU puede limitar el abandono de las explotaciones. En el Reino Unido, parece que las decisiones de abandono de muchos agricultores se han retrasado hasta el 2012, ya que saben que el RPU estará vigente hasta entonces. El estudio también señala que este efecto del RPU se combina con la imperfecta comercialización de los derechos.

[23] Véase el Informe Anual relativo al ejercicio 2009, apartado 3.21.

[24] Artículo 28, apartado 2, del Reglamento (CE) no 73/2009.

[25] Artículo 41, apartado 2, del Reglamento (CE) no 73/2009, y artículo 2, letra I), del Reglamento (CE) no 1120/2009 de la Comisión, de 29 de octubre de 2009, que establece disposiciones de aplicación del régimen de pago único previsto en el título III del Reglamento (CE) no 73/2009 (DO L 316, de 2.12.2009, p. 1).

[26] Eurostat pocketbooks: Agricultural statistics — Main results 2007-2008 (edición de 2009).

[27] Artículo 2, letra h), del Reglamento (CE) no 73/2009.

[28] El Tribunal ya había observado que el sistema de sanciones para la condicionalidad es insuficiente tanto en su concepción como en su aplicación: Informe Especial no 8/2008: "¿Es la condicionalidad una política eficaz?" (http://eca.europa.eu/portal/page/portal/publications/auditreportsandopinions/specialreports).

[29] En 2008, unos 2,375 millones de hectáreas de los 4,557 millones de hectáreas de superficies agrícolas declaradas en el RPU eran pastos de montaña. Estas superficies, cuya extensión, según los datos estadísticos, asciende a unos 4,027 millones de hectáreas, se encuentra en montañas, colinas, turberas y brezales. Los pastos de montaña suelen estar cubiertos de brezales y helechos, y son relativamente improductivos. Los agricultores tradicionales los utilizan generalmente para el pastoreo extensivo de ganado ovino.

[30] Artículo 34, apartado 2, letra a), del Reglamento (CE) no 73/2009.

[31] Artículo 9 del Reglamento (CE) no 1120/2009.

[32] Véanse los considerandos 2 y 3 del preámbulo al Reglamento (CE) no 1782/2003.

[33] Por lo general, este era el número medio de hectáreas en las que habían cultivado cultivos subvencionados o las superficies forrajeras empleadas a lo largo del año para los animales beneficiarios de primas.

[34] Artículo 42, apartado 5, del Reglamento (CE) no 1782/2003. Esta medida se prolonga para las ayudas directas vinculadas (parcialmente) a la producción y que se integrarán en el RPU en 2012.

[35] Para más información sobre los pagos efectuados con arreglo al RPU, véase el anexo II.

[36] Según los datos de Eurostat, entre 2005 y 2008, en la UE-15, el porcentaje de pagos directos representaba el 30 % de la renta de los factores y entre el 52 y el 56 % de la renta empresarial. La renta de los factores agrícolas es el valor añadido neto al coste de los factores y se calcula restando del valor de la producción del sector agrícola a precios básicos [= precio a la producción + ayudas a la producción – impuestos sobre los productos] el valor de los consumos intermedios, el consumo de capital fijo e impuestos a la producción, y sumando el valor de otros subsidios a la producción. Por renta empresarial agraria se entiende la proporción de ingresos generados por las actividades agrícolas que se emplea para sufragar sus propios factores de producción (laborales o empresariales, capital propio y tierras en propiedad).

[37] Según Eurostat, en 2007, la proporción de agricultores a tiempo parcial oscilaba entre el 33 % de Bélgica y el 90 % de Malta.

[38] Así, en el modelo histórico, las explotaciones que disfrutaban históricamente de un nivel elevado de ayudas directas siguen percibiendo un elevado apoyo a la renta siempre que exploten un número similar de hectáreas. En los modelos híbrido y regional, se asignaban derechos durante el primer ejercicio basándose estrictamente en el número de hectáreas. Pese a la consiguiente redistribución entre agricultores en varios sectores (podían producirse, por ejemplo, pérdidas de apoyo a la renta para las explotaciones lecheras intensivas y un aumento de las ayudas en las explotaciones con producción vacuna y ovina extensiva), las grandes explotaciones siguieron percibiendo pagos elevados debido a la estrecha vinculación de los derechos con las tierras agrícolas.

[39] La Comisión analizó la distribución de los derechos de ayuda en el contexto del "chequeo" de la PAC de 2008. Véase el anexo I, gráfico 3, de "Health Check — Impact Assessment Note No 1" de 20.5.2008, documento D (2008) AH/15325CAP.

[40] Para más información, véase el anexo III.

[41] Artículo 7, apartado 2, del Reglamento (CE) no 73/2009.

[42] Considerando 24 del Reglamento (CE) no 1782/2003.

[43] Informe Especial no 8/2008: "¿Es la condicionalidad una política eficaz?"

[44] Artículo 69 del Reglamento (CE) no 1782/2003.

[45] Véase el anexo I.

[46] En este apartado el término "especulativo" se emplea en el sentido de "transferencia con fines especulativos y la acumulación de derechos de pago sin el fundamento agrícola correspondiente". Considerando 28 del Reglamento (CE) no 73/2009 y considerando 30 del Reglamento (CE) no 1782/2003.

[47] Artículo 46 del Reglamento (CE) no 1782/2003 y artículo 43 del Reglamento (CE) no 73/2009.

[48] Desde 2005, Italia había aplicado "retenciones" de hasta el 50 % sobre el valor de los derechos de ayuda vendidos sin tierras (en virtud del artículo 9 del Reglamento (CE) no 795/2004). En 2007, estas restricciones se suprimieron y, en consecuencia, el valor de los derechos transferidos sin tierras aumentó, pasando de 1,3 millones de euros en 2006 a 65,2 millones de euros en 2009.

[49] Véanse el considerando 30 del Reglamento (CE) no 1782/2003 y el considerando 28 del Reglamento (CE) no 73/2009.

[50] Reglamento (CE) no 1782/2003, artículo 42, apartado 9, y Reglamento (CE) no 795/2004, artículo 10.

[51] Informe Anual relativo al ejercicio 2006, apartados 5.33 y 5.34.

[52] Reglamento (CE) no 73/2009, modificado por el Reglamento (CE) no 1250/2009, artículo 41, apartado 6 (DO L 338 de 19.12.2009, p. 1).

[53] Informe Anual relativo al ejercicio 2006, apartado 5.28.

[54] Comisión Europea: CAP Health Check— Impact Assessment — Impact of a change towards flatter rates of direct payments, diciembre de 2007.

[55] Ello se debe a que los modelos regional e híbrido incluían casi todas las tierras subvencionables en el RPU, mientras que el modelo histórico solamente incluía las tierras explotadas en virtud de un régimen de ayuda asociada a la producción, y las tierras forrajeras se incluían en el número de derechos de ayuda.

[56] Swinnen, J., Ciaian, P., y Kancs D.: Study on the functioning of land markets in the EU Member States under the influence of measures applied under the common agricultural policy, Bruselas 2008, pp. 141 a 145; Salhofer, K., Röder, N., Kilian, S., Henter, S., y Zirnbauer, M.: Märkte für Zahlungsansprüche. Endbericht zum Forschungsauftrag 05HS041 des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz, Bonn 2009; von Witzke, H., Noleppa, S., y Kennedy, P. L.: Effects of the EU common agricultural policy and U.S. farm policy on agricultural land markets, Washington D.C. 2007.

[57] Alemania y Reino Unido.

[58] En Suecia y Finlandia, las regiones se diseñaron sobre la base de los rendimientos de referencia. En el Reino Unido (Inglaterra), la decisión de adoptar una forma regional de aplicación estuvo principalmente motivada por estrategias nacionales de agricultura sostenible. No obstante, los niveles de ayuda en Inglaterra se diferenciaban entre zonas gravemente desfavorecidas (p. ej., landas) y tierras normales, tomando indirectamente en cuenta el potencial agrícola de las tierras.

[59] Reino Unido (Irlanda del Norte). En Dinamarca, se eligió una aplicación regional que suponía inicialmente la redistribución más baja entre receptores de las ayudas.

[60] En Francia, las autoridades habían adoptado varios programas no subvencionables en virtud de los cuales los agricultores recibieron derechos de ayuda, aceptaron equipamiento alquilado a corto plazo como inversiones e incumplieron sistemáticamente disposiciones obligatorias para nuevos agricultores que iniciaban su actividad durante el período de referencia. Las asignaciones indebidas de derechos de ayuda se materializaron desde 2006 en pagos anuales por un importe aproximado de 60 millones de euros (Informe Anual relativo al ejercicio 2007, apartados 5.21 a 5.25).En Italia no se habían corregido en el momento de la fiscalización asignaciones irregulares de derechos por olivos nuevos plantados después del plazo estipulado y no incluidos en un programa específico, el reconocimiento generoso de dificultades excepcionales y por superficies no subvencionables (Informe Anual relativo al ejercicio 2007, apartado 5.14).En el Reino Unido (Inglaterra), las autoridades seguían trabajando, al final de 2009, en la corrección de derechos indebidamente asignados en 2005 (Informe Anual relativo al ejercicio 2006).

[61] Decisión 2009/721/CE de la Comisión, de 24 de septiembre de 2009, por la que se excluyen de la financiación comunitaria determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo a la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA), al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (DO L 257 de 24.9.2009, p. 28).

[62] Reglamento (CE) no 73/2009, artículo 137.

[63] Véase el Reglamento (CE) no 73/2009, artículo 137, apartado 3.

[64] Véase la nota 5.

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ANEXO I

APLICACIÓN DE LOS MODELOS DE PAGO ÚNICO, FUTURA INTEGRACIÓN DE LAS AYUDAS VINCULADA A LA PRODUCCIÓN Y AYUDAS ESPECÍFICAS

Estado miembro | Inicio | Región | Modelo | Sectores en los que se mantiene la ayuda vinculada a la producción | Año de la disociación | Aplicación facultativa para tipos específicos de actividades agrarias y producción de calidad 2005-09 (artículo 69 del Reglamento (CE) no 1782/2003) | Aplicación facultativa de las ayudas específicas después de 2009 (artículo 68 del Reglamento (CE) no 73/2009) |

Bélgica | 2005 | Flandes + Bruselas | Histórico | Frutos de cáscara y semillas (algunas especies) Prima por sacrificio temprano de terneros 100 % Proteaginosas Prima por vaca nodriza 100 % | 2010 2012 2012 — | | Producción de calidad |

2005 | Valonia | Histórico | Frutos de cáscara y semillas (algunas especies) Proteaginosas Prima por vaca nodriza 100 % | 2010 2012 — | | Prima para pastizales (cría) |

Dinamarca | 2005 | Una región | Modelo híbrido dinámico en evolución al modelo regional pleno | Proteaginosas Prima especial por bovinos machos 75 % Prima por ovino y caprino 50 % Fécula | 2010 2012 2012 2012 | | Medidas agroambientales |

Alemania | 2005 | Bundesländer (Berlín incluido en Brandenburgo, Bremen en la Baja Sajonia y Hamburgo en Schleswig-Holstein) | Modelo híbrido dinámico en evolución al modelo regional pleno | Ayudas al lúpulo 25 % Tabaco 60 % Proteaginosas | 2009 2009 2012 | | Prima para pastizales (sector lácteo) |

Irlanda | 2005 | — | Histórico | Proteaginosas | 2012 | | Régimen de ganado ovino criado en pastos, programa de pastoreo para la producción de lácteos, conservación en Burren |

Grecia | 2006 | — | Histórico | Semillas Proteaginosas Arroz Frutos de cáscara Frutas y hortalizas: cultivos no anuales Frutas y hortalizas: transformación de cítricos 60 % Frutas y hortalizas: tomates 30 % Algodón 35 % | 2010 2010 2010 2010 2010 2013 2011 — | Tabaco, aceite de oliva, azúcar, cultivos herbáceos, sector bovino, ganado ovino y caprino | Aceite de oliva, trigo duro, azúcar, sector bovino (novillas y vacas nodrizas), ganado ovino y caprino, sector lácteo, nuevos derechos en zonas desfavorecidas, seguro de cosechas |

España | 2006 | — | Histórico | Prima por ovino y caprino 50 % Tabaco 60 % Aceite de oliva Frutas y hortalizas: transformación de cítricos Frutas y hortalizas: tomates Semillas 100 % Cultivos herbáceos 25 % Prima por sacrificio temprano de terneros 100 % Prima por sacrificio de bovinos adultos 40 % Proteaginosas Arroz Frutos de cáscara Fécula Prima por vaca nodriza 100 % Regiones ultraperiféricas 100 % Algodón 35 % | 2010 2010 2010 2010 2011 2012 2012 2012 2012 2012 2012 2012 2012 — — — | Tabaco, algodón, azúcar, sector bovino, pagos al sector lácteo | Tabaco, leguminosas, ganado ovino y caprino, rotación de cultivos , sector lácteo (calidad y zonas desfavorecidas) |

Francia | 2006 | — | Histórico | Ayudas al lúpulo 25 % Tabaco 60 % Prima por ovino y caprino 50 % Prima por vaca nodriza 100 % Prima por sacrificio temprano de terneros 100 % Prima por sacrificio de bovinos adultos Frutas y hortalizas: tomates Cultivos herbáceos 25 % Proteaginosas Arroz Semillas (algunas especies) 100 % Frutos de cáscara Fécula Regiones ultraperiféricas 100 % 98 % del límite nacional respectivo para huertos productores de ciruelas, melocotones y peras destinadas a la transformación 75 % del límite nacional respectivo para huertos productores de ciruelas, melocotones y peras destinadas a la transformación | 2010 2010 2010 25 % en 2010 2010 2010 2012 2012 2012 2012 2012 2012 2012 — hasta el final de 2010 de 2011 hasta el final de 2012 | | Proteaginosas, trigo duro, agricultura ecológica, rotación de cultivos, terneros, ganado ovino y caprino, productores de leche de zonas montañosas, seguro de cosecha, mutualidades contra las enfermedades |

Italia | 2005 | — | Históri