Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre el acceso al mercado de los servicios portuarios"

(2002/C 48/27)

El 13 de marzo de 2001, de conformidad con el apartado 2 del artículo 80 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada.

La Sección de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 6 de noviembre de 2001 (ponente: Sr. Retureau).

En su 386o Pleno de los días 28 y 29 de noviembre de 2001 (sesión del 29 de noviembre), el Comité Económico y Social ha aprobado por 62 votos a favor, 8 en contra y 10 abstenciones el presente Dictamen.

1. Presentación general del documento de la Comisión

1.1. La Comisión sostiene que el transporte marítimo y las actividades portuarias están llamados a aumentar en importancia, especialmente como una de las alternativas a los problemas que plantea el transporte por carretera.

1.2. En consecuencia, afirma la Comisión, existen tres categorías de problemas que deben resolverse:

- la inclusión de los puertos en la Red Transeuropea de Transportes (RTE-T);

- la regulación sistemática del acceso al mercado de los servicios portuarios; y

- la financiación pública de los puertos y las infraestructuras portuarias.

1.2.1. Puertos marítimos y Red Transeuropea de Transportes (RTE-T)

1.2.1.1. La Decisión n° 1692/96/CE sobre las orientaciones comunitarias para el desarrollo de la red transeuropea de transporte (RTE)(1) constituye una sólida base para el establecimiento de una red infraestructural integrada y multimodal. Esta Decisión reconoce que los puertos marítimos ocupan un lugar importante en dicha red, pero todavía no ha podido alcanzarse ningún acuerdo en relación con la elección de los puertos, su inserción en la red o los criterios relativos al tipo y al volumen de tráfico.

1.2.1.2. La Comisión, por su parte, estima que no tiene sentido continuar excluyendo a los puertos marítimos del sistema de transporte intermodal, y propuso seleccionar, partiendo de criterios objetivos, unos 300 puertos marítimos que figurarían, entre otros, en los planes, y sugirió que se determinaran de forma más precisa los proyectos de interés común con una incidencia en los puertos. Los criterios utilizados por la Comisión fueron los siguientes:

- los puertos deben estar abiertos a todos los operadores comerciales;

- consideración del volumen: tres millones de toneladas de mercancías ó 500000 pasajeros internacionales al año, con algunas excepciones para las islas griegas;

- importancia estratégica de la continuidad territorial con las conexiones terrestres de las RTE-T.

1.2.1.3. Las instituciones buscan actualmente una solución a este problema y, según la Comisión, se está cerca de alcanzar una solución.

1.2.2. Acceso al mercado de los servicios portuarios

1.2.2.1. A pesar de que el grado de apertura del mercado varía de un Estado miembro a otro, e incluso entre los diferentes puertos de un mismo Estado miembro, todos los Estados miembros han optado por abrir progresivamente a la competencia este sector de actividad, de conformidad con las normas del Tratado en materia de competencia, libre circulación y libre prestación de servicios.

1.2.2.2. No obstante, no hay que ignorar una serie de aspectos específicos de los puertos: así, por ejemplo, es posible que algunos puertos dispongan de un espacio limitado; igualmente, los puertos tienen un papel concreto que desempeñar en la ejecución de los regímenes aduaneros comunitarios; además, tienen una especial responsabilidad en la seguridad marítima y costera y en la protección del medio ambiente. Estas consideraciones pueden dar lugar a restricciones legítimas en el acceso al mercado para la prestación de determinados servicios portuarios. Toda restricción, sin embargo, tiene que estar debidamente justificada. Además, la diversidad de los puertos que existen en la Comunidad exige un enfoque diferenciado. Como se ha señalado acertadamente, partiendo de la base de que no existen dos puertos idénticos, muchas de las decisiones sobre el grado de apertura del mercado de los servicios portuarios estarán influenciadas por las características del puerto en cuestión.

1.2.2.3. Hasta ahora, la Comisión ha tratado los problemas que plantea la aplicación de las normas del Tratado caso por caso. La Comisión, sin embargo, afirma que, de acuerdo con las consultas que ha realizado, la idea de establecer un marco reglamentario a nivel comunitario cuenta con una adhesión cada vez mayor. El objetivo sería establecer unas normas más exhaustivas en relación con el acceso al mercado de los servicios portuarios en los puertos con tráfico internacional, teniendo debidamente en cuenta las exigencias de seguridad marítima y de protección del medio ambiente, así como, en caso necesario, las obligaciones de servicio público y la diversidad de los puertos en cuestión. Esta normativa constituiría un marco para las medidas nacionales que contribuyen a la eliminación de las restricciones aún en vigor en el mercado de los servicios portuarios, al mismo tiempo que, por razones de subsidiariedad, se respetarían adecuadamente las particularidades locales, regionales y nacionales.

1.2.2.4. Este enfoque no cuenta con un apoyo unánime. Las principales objeciones son las siguientes:

- dado que las restricciones de acceso al mercado de la manipulación de mercancías ya se han suprimido en su mayor parte, no sería necesario establecer un nuevo marco reglamentario. Pero la Comisión sostiene que esta constatación no concuerda con la situación en el conjunto de la Comunidad, y, en todo caso, no tendría en cuenta el problema de las normas de procedimiento para la concesión de las autorizaciones;

- los prácticos de los puertos y los operadores de servicios de remolque se oponen al marco reglamentario competitivo previsto y desean el mantenimiento de las actuales estructuras, ya que han permitido garantizar el respeto de unas normas de seguridad exigentes. La Comisión opina que este papel no constituye por sí solo motivo suficiente para excluir a priori a estos servicios de la aplicación de las normas del Tratado o de un nuevo marco reglamentario a nivel comunitario.

1.2.2.5. La principal dificultad consiste en conciliar la seguridad marítima y los imperativos medioambientales, así como, cuando proceda, las obligaciones de servicio público con una estructura normativa que se ajuste a un planteamiento competitivo.

1.2.2.6. Debido a la complejidad de los regímenes portuarios de los Estados miembros y a la diversidad de puertos en cuanto a tamaño, categoría, función y requisitos de seguridad marítima y protección medioambiental, se ha estimado que la Directiva es el instrumento jurídico más apropiado, ya que deja la aplicación del marco legislativo en manos de los Estados miembros.

1.2.2.7. Según la Comisión, los "servicios portuarios" se definen como servicios de carácter comercial prestados a cambio de una retribución a los usuarios de un puerto de mar; la cantidad correspondiente a tal retribución no está incluida en las tasas abonadas en concepto de autorización para entrar u operar en un puerto.

1.2.2.8. La calidad, la eficacia y el precio relativo de los servicios portuarios se han convertido en factores fundamentales para la competencia entre puertos comunitarios.

1.2.2.9. Tradicionalmente, los servicios portuarios se desarrollaban en un entorno caracterizado por los derechos exclusivos y los monopolios de hecho o de derecho de índole pública o privada. No obstante, esta situación ha evolucionado y se han producido cambios importantes, especialmente en la manipulación de mercancías, con la entrada de nuevos operadores, pero no de modo uniforme, y estos cambios no han estado necesariamente acompañados por unas normas de procedimiento claras y fiables donde figuren los derechos y obligaciones de los prestadores de servicios existentes y potenciales, así como de las autoridades nacionales encargadas de la supervisión de los puertos o de la selección de los prestadores de servicios.

1.2.2.10. Otros servicios portuarios no han experimentado el mismo nivel de desarrollo; tratándose del practicaje, sobre todo, y en menor medida del remolque y el amarre, la norma sigue siendo las restricciones y los monopolios privados y públicos.

1.2.2.11. Los puertos son conscientes de que una de las consecuencias de esta situación es que en algunos casos estos servicios suponen para los usuarios del puerto un elemento desproporcionado del coste, que, por otro lado, se ha convertido en un factor determinante en la competencia librada entre los diferentes puertos.

1.2.2.12. La Comisión admite, no obstante, que determinadas restricciones pueden estar justificadas en razón de la situación particular y las obligaciones de los puertos.

1.2.3. La financiación pública y los puertos

1.2.3.1. Tras un análisis extremadamente profundo y detallado de todo lo que considera que son ayudas estatales en el ámbito portuario, la Comisión insiste en la necesidad de la separación contable entre las actividades relativas a los servicios portuarios y las demás actividades en las cuentas de las autoridades portuarias, de acuerdo con las normas de contabilidad privada, general y analítica. En el anexo II de la Comunicación figura un "inventario" de las prácticas de financiación pública y tarificación elaborado por la Comisión. La conclusión a la que se llega es que estas prácticas no son transparentes, y los procedimientos de selección de los prestadores de servicios no son ni leales ni abiertos, o bien son, como mínimo, inadecuados.

1.2.3.2. Ninguno de los tres sistemas contables utilizados en los distintos puertos es transparente, en el sentido de que ninguno distingue las actividades comerciales de las actividades de gestión pública del puerto y de las infraestructuras, y (sobre todo por lo que respecta a los puertos municipales) no ponen de manifiesto los flujos de capitales vinculados a actividades específicas. Lo que se critica es la aplicación de normas de contabilidad pública y de derecho financiero público, en vez de una contabilidad comercial y financiera de tipo privado, por parte de los organismos públicos. La Comisión, por tanto, desea completar la Directiva "Transparencia" (2000/52/CE) con la obligación legal de los puertos marítimos de mantener contabilidades generales o analíticas separadas según se trate de actividades "comerciales" o "públicas".

1.2.3.3. En materia de ayudas de Estado, la Comisión no desea establecer orientaciones generales en relación con las ayudas que pueden ser autorizadas para los puertos, como existen para otros sectores, y no se considera capaz de aportar las clarificaciones necesarias en esta materia a falta especialmente de jurisprudencia sobre los puertos; la Comisión continuará actuando caso por caso mediante la aplicación de las normas generales del Tratado, y la solución "vendrá determinada por los hechos y especificidades de cada uno".

2. Motivación y principales disposiciones de la propuesta de Directiva

2.1. Motivación

2.1.1. La justificación de una directiva reside en el hecho de que actualmente el mercado de los servicios portuarios no es objeto de ningún marco reglamentario específico y en la necesidad de garantizar su eficacia en el contexto de la liberalización del transporte marítimo que ha tenido lugar a lo largo de la última década. Determinadas restricciones en el acceso al mercado de los servicios portuarios tienen repercusiones para la calidad y el coste de estos servicios. Por consiguiente, son necesarias, en beneficio de todos, unas normas específicas dirigidas a la eliminación de estas restricciones y al establecimiento de un enfoque más sistemático en la lucha contra las ayudas de Estado.

2.1.2. Estas medidas deberían contribuir a que la competencia dentro de los puertos y de los puertos entre sí se realice en un plano de igualdad. A pesar de que la Comisión afirma que la apertura del mercado es mayor y sigue aumentando, las normas no son todavía lo suficientemente claras y generales. Además, la Comisión presenta su propuesta como una consecuencia directa de las conclusiones del Consejo Europeo de Lisboa, en las que se instaba a las instituciones y a los Estados miembros a que "aceleren el proceso de liberalización en los sectores [de]... los transportes".

2.2. Principales disposiciones de la propuesta de Directiva

2.2.1. Las normas comunes aplicables a los puertos seleccionados pueden resumirse del modo siguiente:

- ningún servicio portuario comercial debería quedar excluido del marco comunitario (se adjunta una lista en anexo a la propuesta);

- los Estados tienen la facultad de establecer un sistema transparente, proporcionado y no discriminatorio de autorización previa por razones de cualificación, seguridad y otros criterios, incluido el de servicio público; se debe instaurar un procedimiento de recurso jurisdiccional para los procedimientos de selección; son de aplicación las normas de adjudicación y licitación de los contratos públicos, así como las relativas al reconocimiento mutuo de las cualificaciones profesionales, siempre que este criterio sea uno de los considerados para la atribución de la autorización;

- no se impone ningún límite al número de autorizaciones que se otorgarán, excepto los necesarios por razones de espacio y de seguridad marítima, únicas razones que pueden en su caso llevar a restringir el número de proveedores (lo cual será objeto de control); el principio es el acceso ilimitado; en el sector de la manipulación y del flete debe autorizarse como norma general al menos a dos prestadores. El gestor del puerto no puede imponer limitaciones si él mismo es proveedor de servicios, ni conducir el proceso de selección, que en estos casos deberá ser llevado a cabo por un organismo independiente creado con este fin;

- la autoasistencia deberá estar permitida de la forma más generalizada posible, sujeta a las mismas normas (seguridad, cualificaciones, etc.) que las aplicables a los prestadores de servicios;

- el gestor del puerto no debe gozar de ningún trato especial en materia de provisión de servicios en comparación con cualquier otro prestador, pero está obligado a mantener contabilidades separadas; se establecerá un control externo de estas cuentas, y el auditor deberá distinguir todos los flujos financieros entre las distintas actividades del gestor;

- la autoridad competente designada por los Estados estará obligada a proporcionar formación adecuada a todo operador en los casos en que existan conocimientos locales indispensables para todo prestador potencial de servicios;

- se impone un límite de tiempo a las actividades de todo prestador de servicios, pero se realiza una distinción entre aquéllos que hayan realizado "inversiones significativas" y aquellos cuyas inversiones sean menos significativas;

- las medidas transitorias prevén la obligación de revisar lo bastante pronto ("período razonable de tiempo") la validez de las autorizaciones concedidas bajo un régimen anterior distinto del nuevo; la duración del período de transición variará en función del nivel y del tipo de inversiones realizadas por los prestadores de servicios actualmente autorizados;

- la Directiva y su aplicación por los Estados miembros no deben poner en peligro la seguridad en los puertos, especialmente la seguridad marítima, ni la aplicación de las normas de protección del medio ambiente;

- las estructuras institucionales, las normas de formación y de cualificación del personal, y las relativas a los equipamientos, a la seguridad y a la protección del medio ambiente, se dejan a la subsidiariedad, sin perjuicio de la legislación comunitaria existente en estos ámbitos. Se respeta el régimen de propiedad (artículo 295 TCE);

- el campo de aplicación de la Directiva abarca únicamente los servicios en el interior de la zona portuaria;

- está prevista la aplicación de la legislación social (artículo 15);

- los Estados deberán proporcionar a la Comisión informes periódicos, a partir de los cuales la Comisión elaborará un informe de síntesis y, en su caso, propuestas de revisión de la Directiva.

3. Observaciones generales del Comité

3.1. Los puertos marítimos desempeñan un papel clave en los intercambios económicos interiores y exteriores de la Unión: la mayor parte del comercio exterior y una gran parte del comercio interior pasan por sus infraestructuras. Su integración plena en la red multimodal de transporte, por tanto, es fundamental, tanto más cuanto que los puertos pueden realizar una contribución positiva al desarrollo sostenible del transporte en Europa, sobre todo mediante el pertinente desarrollo del cabotaje marítimo. El desarrollo del cabotaje entre los puertos comunitarios requeriría, en particular, una reducción significativa de los trámites y obligaciones administrativos. En efecto, más que el precio, son los procedimientos burocráticos exigidos al hacer escala en un puerto los que constituyen los principales obstáculos al desarrollo del transporte marítimo de corta distancia.

3.2. Los puertos también participan en la cohesión económica y social y en el servicio de transportes públicos, especialmente en dirección a islas y zonas periféricas, así como en la protección del medio ambiente y en la lucha contra las catástrofes y la contaminación marina, e igualmente en el desarrollo regional general, directamente y a través de los servicios e industrias que se instalan en los puertos y alrededores (en algunos casos, una industria determinada es la causa de la existencia del puerto). Esta contribución al empleo, aportando puestos de trabajo diversificados y cualificados, y a la cohesión social y territorial no puede separarse de sus funciones, como subrayaba el Comité en su dictamen sobre el Libro Verde(2).

3.3. Los puertos marítimos constituyen también lugares sensibles en los que se materializan las fronteras exteriores de la Unión y donde, por consiguiente, se deben ejercer actividades de soberanía para garantizar la seguridad de la Unión (inspecciones del Estado del puerto, controles aduaneros y lucha contra la delincuencia), así como para desarrollar otras políticas (fiscalidad, inmigración, etc.). Estas funciones diversas -que por su propia naturaleza son de carácter no comercial- tienen sin embargo un impacto comercial indirecto importante, en la medida en que pueden entrañar la inmovilización de los buques durante un tiempo más o menos prolongado, o cuando el Estado hace dejación sin compensación de determinadas funciones en favor de la administración portuaria.

3.4. Todas estas funciones están vinculadas desde un punto de vista económico al funcionamiento general de los puertos. Su gestión, la seguridad y la eficacia de su funcionamiento exigen un enfoque global e integrado que garantice el cumplimiento de diversas funciones por parte de los operadores y autoridades competentes en un mínimo de tiempo y con un máximo de seguridad y eficacia, lo que se corresponde con los deseos de los usuarios y contribuye a limitar los costes requeridos por la salida de la navegación de altura para hacer escala; esta exigencia es especialmente importante para el cabotaje interior y europeo.

3.5. El Libro Verde sobre los puertos y las infraestructuras marítimas fue presentado como una contribución a la mejora de la eficacia y la calidad de los servicios portuarios, pero el proyecto de Directiva contempla fundamentalmente cuestiones de competencia. El Comité, al mismo tiempo que manifiesta, como lo hizo en el Libro Verde(3), su apoyo a los principios de competencia leal, transparencia y libre prestación de servicios, considera también que la legislación debe tener por objeto reforzar la capacidad económica de los puertos evitando aumentar sus cargas administrativas.

3.6. La supresión de las ayudas estatales y de las ayudas equivalentes constituye la principal preocupación de la Comisión; el sector portuario es descrito como muy tributario y dependiente de las ayudas estatales o de otros entes públicos, y sus cuentas carecen de transparencia en la medida en que no ponen claramente en evidencia estos tipos de ayudas.

3.7. El Comité está convencido de que la Directiva "Transparencia" (Directiva 2000/52/CE)(4), a reserva de que se amplíe su ámbito de aplicación al conjunto de los puertos de la RTE, y los artículos del Tratado relativos a la competencia y a las ayudas y subvenciones públicas, así como la jurisprudencia al respecto del Tribunal de Justicia, bastarían para dar a la Comisión, dentro de un enfoque caso por caso, medios considerables, suficientes y eficaces para poder intervenir en caso de que se manifiesten situaciones de violación de estas normas en un puerto determinado, independientemente de su régimen de propiedad. Se trata de algo que, por otra parte, queda confirmado con los análisis extremadamente pormenorizados que hace la Comisión de todas las formas imaginables de ayudas de Estado en la presentación general de su propuesta. En caso de conflicto de apreciación, corresponderá al Tribunal de Luxemburgo adoptar una decisión, y después será posible contar con un cuerpo de jurisprudencia que servirá de guía para garantizar una interpretación más homogénea de las normas relativas a las ayudas de Estado o a la competencia válida para todos los puertos.

3.8. Los puertos son lugares de almacenamiento temporal en bienes de dominio público gestionados por las autoridades portuarias y de dominio privado colindantes (salvo que se trate de puertos privados) y, sobre todo, de tránsito entre diversos modos de transporte, por lo que un enfoque más global sobre los servicios inherentes a los transportes habría sido quizá preferible a uno que singulariza a los puertos que realizan una serie de actividades, pero que no son sino un eslabón de una cadena que habría de considerarse en su totalidad. El Comité destaca que el Libro blanco sobre el transporte se ocupa de la navegación marítima, así como de la eficacia y el desarrollo de los puertos, y se pronunciará próximamente sobre la política propuesta por la Comisión.

3.9. Aunque, en opinión del Comité, es necesario garantizar en efecto que entre los puertos existe una competencia normal, equitativa, en el respeto de las normas de seguridad de personas y mercancías y de las exigencias del interés general y obligaciones de servicio público, las posibles distorsiones de la competencia no se deben, como parece pensar la Comisión, a ayudas o subvenciones supuestamente indebidas. Así, por ejemplo, la definición de accesos al puerto, en particular por vía terrestre, férrea o fluvial: las distorsiones entre puertos pueden provenir de distorsiones importantes en la financiación de estas distintas vías.

3.10. La inspección de los buques, según se respete o no el memorándum de entendimiento de París (factor de selección del 25 % de los buques que entran en el puerto con vistas a su inspección), y las consecuencias que ello tiene para la seguridad marítima, el trato diferente, según los puertos, e incluso el abandono de algunos de los controles e inspecciones oficiales, aduaneros o de la inmigración, lo que traslada e impone cargas indebidas a las autoridades portuarias, así como el riesgo de que deje de aplicarse y se faciliten así actividades delictivas, constituyen también algunos de los principales elementos de distorsión de la competencia y pueden revestir una cierta gravedad para el orden público y para algunas políticas comunes. La Comisión debería prestar atención a estos aspectos, en particular cuando afecten a este último extremo.

3.11. En materia de competencia conviene tener en cuenta además que, según el principio de proporcionalidad, la comparación de las restricciones aplicadas en su caso por los Estados miembros es lo que permitiría revelar las posibles discriminaciones. Ahora bien, es evidente que la diversidad de situaciones portuarias dificulta la realización de semejantes comparaciones. En este sentido, un texto de alcance general pues, tendría una significación limitada.

3.12. El análisis de las contribuciones escritas y orales de profesionales y usuarios de los puertos, en particular a raíz de la audiencia celebrada con algunos de sus representantes en el Comité, el 18 de julio de 2001, ha mostrado que las reservas emitidas -con diversos matices- respecto a distintos puntos de la propuesta de la Comisión no procedían solamente de las empresas de practicaje, remolque y amarre, únicas que menciona la Comisión:

- Las empresas de practicaje, remolque y amarre han manifestado, en efecto, una oposición bastante clara a proyecto de Directiva.

- Las propias organizaciones portuarias, al mismo tiempo que confirman su adhesión a los principios de competencia y transparencia contenidos en el TCE, formulan reservas sobre la forma y el fondo, sobre todo por lo que se refiere a la singularización de los puertos de un determinado tamaño en el conjunto de la cadena de transporte y a la imposición de determinadas normas rígidas, en lugar de dejar a la autoridad portuaria competente mayor facultad de gestión según las circunstancias propias del puerto en cuestión, sujeta a posibles controles por parte de la Comisión y, en caso necesario, del Tribunal.

- Los sindicatos de trabajadores del sector de la manutención portuaria consideran que la propuesta de Directiva impondría un sistema de competencia artificial que no tendría en cuenta los convenios colectivos y acuerdos existentes y causaría problemas sociales importantes; en su opinión, la manutención debería excluirse de la Directiva.

- Los representantes de los armadores y expedidores, clientes de los puertos, son los únicos que apoyan en principio el conjunto de las propuestas de la Comisión, de las que esperan, en particular, una reducción de sus costes de escala y un incremento de la eficacia.

3.13. El Comité comparte la afirmación de la Comisión de que la competencia y la transparencia han progresado notablemente estos últimos años en función de la diversidad de situaciones, razón que en todos los casos debería incitar a dejar un importante margen a la subsidiariedad, sujeta a los controles ya señalados, y a revisar en este sentido la propuesta de reglamentación.

3.14. El Comité, por último, desea recordar que, en el dictamen emitido con ocasión de la publicación del Libro Verde de la Comisión sobre los servicios portuarios, formuló cierto número de opiniones y recomendaciones favorables a las orientaciones propuestas, pero además insistió en la necesidad de tener en cuenta también la dimensión social, el empleo y la cohesión económica y social, así como el medio ambiente, que no ocupan el lugar que corresponde a su importancia en este proyecto de legislación.

3.15. Uno de los objetivos del proyecto de Directiva, que pretende favorecer el desarrollo del transporte combinado y descargar las demás infraestructuras de transportes, es muy deseable, pero se debería aligerar un cierto número de procedimientos burocráticos que son específicos del transporte marítimo en comparación con los demás medios de transporte.

3.16. No se deberían crear nuevas obligaciones para las autoridades responsables de los puertos concernidos, con el consiguiente riesgo de sobrecargar y complicar su gestión, lo que implicaría, en particular para los pequeños puertos, un aumento considerable de sus cargas de funcionamiento.

3.17. Con vistas a los objetivos que deben alcanzarse, es indispensable velar por que las disposiciones relativas a la manutención no pongan en entredicho los convenios colectivos ni los acuerdos resultantes del diálogo social, que garantizan la continuidad del servicio y el mantenimiento de la paz social(5).

4. Observaciones particulares del Comité

4.1. Ámbito de aplicación y definiciones

4.1.1. El Comité constata que se deben precisar o reformular algunas definiciones de la Comisión; se deberían precisar los términos "usuario del puerto" o "instalaciones portuarias", y el concepto de "sistema portuario" es imperfecto y se debería reformular. La definición de "puerto de mar" debería concernir a todos los puertos accesibles a los buques de alta mar. Por último, el Comité preferiría que se refundiera el texto en una directiva marco para dejar todo el margen de acción que les corresponde a la subsidiariedad y a las iniciativas locales, esenciales para una adaptación del funcionamiento de los puertos tanto a las necesidades generales de la RTE-T como a las necesidades específicas de los clientes y territorios.

4.1.2. La función de los puertos en lo referente a durabilidad de los transportes, protección del medio ambiente, empleo, cohesión económica y social y desarrollo regional debe tenerse debidamente en cuenta en todo proyecto legislativo que les afecte. También se plantean cuestiones en relación con los umbrales de inclusión de los puertos en esta legislación, basados en el tonelaje o en el número de pasajeros, y no en el tráfico de buques, que constituye también un criterio significativo, y sin tener en cuenta la naturaleza de los cargamentos que requieren un trato e inversiones diferentes y un número de estibadores diferente. En su estado actual, la propuesta beneficiaría en la práctica a los grandes puertos en detrimento de los puertos pequeños y medianos, cuando éstos son esenciales para una intermodalidad descentralizada y para ofrecer una auténtica alternativa a determinados modos de transporte en una perspectiva de desarrollo sostenible en Europa.

4.1.3. En cualquier caso, y aunque los datos sobre el tráfico evolucionen cada año, debería anexarse a la Directiva la lista de puertos afectados; además, el Comité propone que se aumenten sensiblemente los umbrales previstos para la aplicación de la Directiva, con el fin de que los puertos pequeños y medianos no vean incrementarse sustancialmente sus cargas y obligaciones, lo que podría colocarles en una situación aún más difícil respecto a los grandes puertos.

4.2. Contabilidad y ayudas estatales, control

4.2.1. El Comité observa que se respeta el régimen de la propiedad (artículo 295 TCE); al igual que las autoridades portuarias, todo prestatario de servicios debe presentar anualmente a la autoridad adjudicadora cuentas sinceras y detalladas; dichas cuentas deberían ser objeto de control externo con el fin de comprobar la manera en que cumple su pliego de condiciones y sus posibles obligaciones de servicio de interés general. Este último concepto no se debería definir de forma demasiado limitativa: constituyen servicios de interés general los servicios esenciales para todo buque, todos los que incidan en la seguridad de la navegación, como en algunos puertos (el practicaje, por ejemplo), o en la seguridad de las operaciones en función de la peligrosidad de la carga, y que la legislación del Estado del puerto defina de este modo.

4.3. Procedimientos relativos a la adjudicación, transparencia

4.3.1. Se debe acoger favorablemente el principio de la Directiva, según el cual las decisiones en materia de gestión y procedimientos deben ser adoptadas por un organismo neutro y no por autoridades públicas que competirían con los prestadores de servicios privados. Sin embargo, las cargas administrativas vinculadas a este tipo de procedimiento deberían limitarse al máximo. Se debería examinar, pues, si la transparencia contable propuesta, junto con las normas sobre adjudicación de concursos y un control externo, no bastarían para garantizar la necesaria independencia de la autoridad decisoria, sin que fuera necesario crear nuevas autoridades con el único fin de alcanzar dicho objetivo.

4.3.2. El Comité considera deseable fomentar, para tener en cuenta los intereses de los usuarios del puerto, la creación de un Comité de asociados y agentes portuarios, para poner de relieve la existencia de una comunidad portuaria, garante de la transparencia. Dicha comunidad portuaria, que se reuniría periódicamente y englobaría a los representantes electos de los municipios del territorio del puerto, aportaría un auténtico valor añadido a usuarios, gestores, trabajadores, empresas y población local en términos de eficacia económica, de cohesión y de transparencia.

4.3.3. La autoridad competente designada por los Estados tendría la obligación de impartir a todo operador (a todo su personal) la formación necesaria cuando al prestador potencial le sean imprescindibles determinados conocimientos de carácter local; ello representa una pesada carga cuyas modalidades de financiación no están claras. Los conocimientos locales dependen de los profesionales que operan en el puerto propiamente dicho, sus accesos y el territorio portuario en su conjunto (dominio público y privado); difícilmente se podría obligar a la empresa o a la cooperativa de practicaje, pilotaje o remolque a formar a competidores en potencia. Los propios gestores del puerto no tienen necesariamente los medios de impartir dicha formación; a lo sumo, se les podría obligar a proporcionar información a los candidatos potenciales sobre las particularidades locales del puerto. Los conocimientos portuarios son muy específicos y pueden requerir en algunos casos varios años de formación y experiencia.

4.3.4. El concepto de "periodo razonable de tiempo" en el que debe efectuarse una revisión de la validez de las autorizaciones concedidas bajo un régimen anterior diferente del nuevo régimen (ilimitado; ello significa que prácticamente, en casi todos los casos, habrá una revisión) es impreciso; el plazo máximo de 25 años no sería adecuado cuando los operadores hayan efectuado inversiones muy elevadas que puedan amortizar con arreglo a Derecho durante un periodo más largo, en cuyo caso éste se debería tener en cuenta.

4.4. La autoasistencia

4.4.1. La autoasistencia plantea los mismos problemas de seguridad y cualificación que para el personal de manutención del puerto. Los equipamientos, por ejemplo las grúas, requieren un personal altamente cualificado cuya formación es larga; no sería serio autorizar al armador del buque o al propietario del cargamento a emplear personal externo temporal o personal de la empresa insuficientemente cualificado, pues ello incidiría en los salarios y el empleo regular existente en el puerto, e implicaría un aumento del riesgo de accidentes de personas, o incluso de contaminación o de accidentes materiales graves resultantes de una manipulación ineficaz de algunos cargamentos. Los Estados y las autoridades portuarias deben conservar la facultad de establecer normas y criterios estrictos en este ámbito para impedir todo abuso y garantizar la seguridad de las personas y bienes, así como las cualificaciones y las condiciones de empleo del personal de manutención, esenciales para la seguridad de las operaciones.

5. Conclusiones

5.1. En conclusión, el Comité observa con interés que la propuesta de la Comisión pretende suprimir restricciones en el acceso al mercado de los servicios portuarios y abrir todavía más a la competencia los monopolios que aún existen, pero considera que los medios propuestos para lograrlo suscitan muchas reservas, y que la propuesta también implica aspectos burocráticos inútiles que pueden entorpecer la gestión. En este sentido, la obligación de tener al menos dos empresas de manutención portuaria que operen en la mayor parte de los puertos no debería imponerse de modo mecánico. El Comité apoya plenamente la ampliación del deber de transparencia y de separación de contabilidades a todos los puertos de la RTE, y considera que ello se podría lograr mediante una modificación de la Directiva "Transparencia" arriba citada.

5.2. Además, la distinción efectuada entre puertos "ilimitados" y puertos "limitados" parece teórica; cada puerto se enfrenta a dificultades específicas que requieren un trato específico. El caso de los puertos privados abiertos al tráfico comercial plantearía también problemas en particular debido a la naturaleza y la importancia de una inversión de este tipo, amortizable necesariamente a muy largo plazo.

5.3. Es indispensable reflexionar más sobre la forma de tener en cuenta los intereses de los dueños de las mercancías, pues fundamentalmente son ellos quienes eligen el transporte marítimo y el puerto; dicha elección no depende únicamente de las medidas de competencia internas en los puertos, sino esencialmente de cómo se concibe en éstos la organización de logística de transporte/almacenamiento y servicios e interfaces de los que pueden disponer a tal efecto, así como de otras consideraciones, como la proximidad de sus clientes y la relación coste/eficacia, las cargas administrativas, etc.

5.4. En opinión del Comité, la Comisión debería inscribir la propuesta sobre los servicios portuarios en el marco del debate sobre el Libro Blanco sobre el transporte. La cuestión de los puertos se debe volver a examinar desde una perspectiva global y coherente, teniendo al mismo tiempo plenamente en cuenta sus especificidades, así como la importante evolución en curso desde hace años y que se sigue produciendo en este ámbito. La mejora de la competitividad de los puertos europeos requiere un enfoque más amplio que la visión actual.

Bruselas, 29 de noviembre de 2001.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) DO L 228 de 9.9.1996, p. 1.

(2) DO C 407 de 28.12.1998, p. 92.

(3) DO C 407 de 28.12.1998, p. 92.

(4) DO L 193 de 29.7.2000, p. 75.

(5) El TJCE admitió en tres sentencias dictadas el 21 de septiembre de 1999 que pueda inaplicarse a los convenios colectivos el derecho común de la competencia "en razón de su naturaleza y de su objeto" (Albany Internacional BV, C67/96 Rec. I-5751, Brentjens' Handelsonderneming BV, C117/97 Rec. I-6025, y Maatschappig Drijvende BV, C212/97 Rec. I-6121).

ANEXO

al dictamen del Comité Económico y Social

La siguiente enmienda, que obtuvo al menos una cuarta parte de los votos, fue examinada y rechazada.

Punto 4.4.1

Suprímase la segunda frase: "Los equipamientos, por ejemplo las grúas ... algunos cargamentos".

Exposición de motivos

Este punto sobre la autoasistencia está formulado de manera demasiado negativa, y además contradice totalmente la posición del CES expresada en el dictamen sobre el Libro Verde sobre los puertos y las infraestructuras marítimas: "Respecto a la manipulación de cargas, es importante que puedan tener acceso al mercado no sólo los nuevos operadores 'tradicionales', sino también los armadores, los propietarios de las mercancías y los transitarios (self-handling)" (punto 4.2.3). En la audiencia del 18 de julio, los representantes de los armadores y de los adquirentes de servicios de transporte insistieron en la necesidad de poder instaurar el self-handling.

Resultado de la votación

Votos a favor: 34, votos en contra: 43, abstenciones: 22.