COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO Progresos recientes en la realización del mercado interior de la electricidad

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO Progresos recientes en la realización del mercado interior de la electricidad

I. Introducción El Consejo Europeo en Lisboa pidió acelerar la liberalización en los sectores de electricidad y gas con el fin de realizar un mercado interior completamente operativo en estos sectores. El Consejo Europeo evaluará el progreso realizado en este ámbito en marzo de 2001 en Estocolmo atendiendo a un informe y a las propuestas de la Comisión. La apertura completa de los mercados de la energía es un factor clave de la competitividad europea. La electricidad es la fuente de energía más importante en la Unión Europea; la industria eléctrica constituye uno de los sectores más importantes de la economía europea con una producción anual de cerca de 2500 teravatios hora [1] y un volumen de negocios total anual de cerca de 150 mil millones de EUR. La introducción progresiva de la competencia en este sector ya ha dado lugar a una disminución significativa de los precios de la electricidad durante estos dos últimos años. Al mismo tiempo, como condición previa a la liberalización completa, es necesario garantizar el mantenimiento y el desarrollo de las normas del servicio público y la atención a las implicaciones del proceso para el empleo en el sector. A raíz del mandato de Lisboa, la Comisión presentará propuestas a la luz de los resultados del llamado proceso de Florencia con vistas a definir medidas concretas que faciliten el funcionamiento del mercado interior. La presente Comunicación hace un breve análisis de la situación actual y examina, en particular atendiendo a los últimos resultados del proceso de Florencia, las actuaciones que emprenderán bajo el control de la Comisión los operadores y las autoridades reglamentarias para garantizar el buen funcionamiento del mercado interior de la electricidad. II. La apertura de los mercados de la electricidad: situación actual Todos lo [2] Estados miembros, salvo Luxemburgo [3] han incorporado a su derecho interno las disposiciones de la Directiva sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad (96/92/CE). Sin embargo, en algunos Estados (Francia, Bélgica) los actos jurídicos secundarios (decretos de aplicación), que son necesarios para la aplicación de las leyes, aún no se han adoptado. La Comisión continuará comprobando que las transposiciones nacionales sean compatibles con las diferentes disposiciones de la Directiva. La Directiva fija un grado mínimo de apertura del mercado que corresponde al 30% del consumo en 2000 y al 35% del consumo en 2003. Esta apertura da la posibilidad a los consumidores más importantes de elegir libremente sus proveedores. Numerosos Estados miembros van más allá de estas exigencias previstas en la Directiva. Así pues, la aplicación de la Directiva ha dado lugar a una apertura del mercado de los dos tercios del consumo de electricidad en la UE (Anexo I). Por añadidura, siempre que la Directiva deja a los Estados miembros la elección entre mecanismos comparables, la mayoría de los Estados han optado por la estrategia más adecuada para crear los efectos más positivos para el funcionamiento del mercado. Como ejemplo, el acceso reglamentado de terceros a la red, el procedimiento de autorización para la construcción de mayor capacidad de producción, la disociación legal completa entre el gestor de la red y el productor/distribuidor y la instauración de autoridades reglamentarias independientes son las opciones elegidas por la mayoría de los Estados miembros. Estos sistemas son en efecto los más convenientes para evitar la discriminación respecto a nuevos operadores en el mercado. De esta forma, la disminución de los precios de la electricidad, uno de los efectos más visibles, se convierte en realidad (Anexo II). Las estadísticas sobre la evolución de los precios de la electricidad en la Unión Europea entre 1996 y 1999 muestran - por término medio - una reducción de cerca del 6% [4] que, en algunos casos, llega hasta el 20%. Todos los consumidores de electricidad - hogares, PYME e industria - aprovechan esta evolución. La tendencia se reforzó sensiblemente en 1999. El comercio transfronterizo, otro aspecto esencial de la liberalización, también progresa: el volumen total de los intercambios de electricidad asciende a aproximadamente el 8% de la producción total de electricidad en la Comunidad. Esta evolución es alentadora, aun si se la compara con la experimentada en otras regiones del mundo, como los Estados Unidos. La Unión Europea es la región más avanzada en el desarrollo de un mercado regional integrado de la electricidad a partir de sectores nacionales separados y dominados por monopolios. Sin embargo, el objetivo final de llegar a un mercado plenamente integrado todavía no se ha logrado. De hecho, todos los agentes del mercado reconocen que, para llegar a un verdadero mercado interior, deben reexaminarse las dos cuestiones siguientes: - Disociación entre el gestor de la red y el productor/distribuidor (« unbundling ») El acceso al mercado, en particular, por nuevos operadores, está condicionado a un acceso a la red concedido a tenor de normas equitativas y no discriminatorias. La experiencia demuestra que la realización de este objetivo se facilita en gran medida cuando se separa a los gestores de las redes de transmisión y distribución (que en la práctica pertenecen generalmente a sociedades existentes y verticalmente integradas) de los demás intereses de la industria, en particular, la producción y la distribución/comercialización. Los Estados miembros deben procurar que los intereses comerciales de la sociedad matriz sean real y enteramente distintos de las actividades de operación de las redes. - Acceso reglamentado de terceros La experiencia adquirida confirma que el sistema de acceso reglamentado de terceros sobre la base de precios publicados es el método de acceso a la red más conveniente para evitar cualquier discriminación. En efecto, este sistema no sólo previene la discriminación, sino que permite también a las empresas planificar sus compras de electricidad conociendo de antemano las tarifas. Por el contrario, bajo un régimen de acceso negociado la obligación de renegociar los precios y condiciones de acceso al final de cada contrato constituye una carga para las empresas. Los Estados miembros deberían pues examinar las medidas que deben exigirse para garantizar que todo acceso de terceros esté regulado de manera transparente con el fin de evitar toda forma de discriminación. En resumen, conviene subrayar que la apertura del mercado tal como se prevé en las leyes que transponen la Directiva no basta para crear un verdadero mercado único en la práctica. En efecto, el objetivo último es un mercado real integrado y no una yuxtaposición de quince mercados más o menos liberalizados. III. Medidas y mecanismos para facilitar el funcionamiento del mercado Las tarifas transfronterizas de transmisión no discriminatorias y un sistema eficaz de gestión de la congestión son dos aspectos esenciales con el fin de dar un impulso decisivo al desarrollo de un mercado europeo de la energía. El objetivo consiste en llegar rápidamente a un régimen de intercambio simple, transparente, objetivo, no discriminatorio y que refleje los costes con el fin de crear un verdadero mercado interior de la energía en lugar de quince mercados liberalizados, pero aún demasiado divididos. Para facilitar el logro de este objetivo se ha establecido el llamado " proceso de Florencia " que reúne en un foro en torno a la Comisión a representantes de las Administraciones nacionales, al Consejo de reguladores europeos y a la Asociación europea de operadores de sistemas de transporte (ETSO). También están representados los productores, los consumidores y los operadores del mercado, así como el Parlamento Europeo. La misión del foro consiste en servir de marco informal para facilitar la toma de decisiones o la elaboración de propuestas de carácter técnico relativas a cuestiones tales como la tarificación de la transmisión y la gestión transfronteriza de la congestión, reuniendo a todas las partes interesadas. Estas medidas técnicas tienen la ventaja de ser rápidamente aplicables por las autoridades reglamentarias en los Estados miembros sin esperar una nueva directiva. 1. Tarificación del transporte transfronterizo Las características de la electricidad hacen especialmente difícil el desarrollo de un sistema de tarificación que sea a la vez transparente, objetivo y no discriminatorio y que refleje al mismo tiempo los costes. En efecto, los flujos físicos de la electricidad no coinciden con las relaciones contractuales entre el vendedor y el comprador: si un generador de Europa del Norte vende la electricidad a un consumidor de Europa meridional, eso no significa que los electrones producidos por el generador circularán en realidad de norte a sur. Sin embargo, aunque no sea posible consignarlos claramente en las distintas transacciones económicas, los intercambios de electricidad se traducen en flujos físicos entre los sistemas de transmisión. La producción de electricidad en un país A transitará así en un determinado caso por el sistema de transmisión de un país B para llegar al consumidor situado en el país C. Es por tanto necesario prever una compensación de los costes para los operadores de los sistemas de transmisión que garantizan estos flujos de tránsito. Esta compensación debe correr a cargo de los operadores de los sistemas en los cuales tienen origen estos flujos. En su reunión de marzo de 2000, el proceso de Florencia consiguió un acuerdo de principio entre los participantes sobre un mecanismo provisional de tarificación transfronteriza, lo que constituye un paso adelante importante. Este mecanismo debería entrar en vigor el 1 de octubre de 2000 por un período inicial de un año y prever compensaciones entre los operadores del sistema. En esa fecha se retirarán todas las imposiciones a la importación y a la exportación que existen a nivel nacional. Este sistema incluye los elementos siguientes: - Determinación de los costes totales adoptados por el conjunto de los operadores del sistema de transmisión (TSO) que pueden asignarse a los flujos transfronterizos de electricidad (sobre la base de la cantidad de flujos físicos medidos sobre un período dado): estos costes totales determinan el "fondo de compensación" - la suma total disponible para indemnizaciones entre TSO relativas a los flujos de tránsito de la electricidad. - Determinación de las contribuciones que cada TSO nacional debe aportar al Fondo de compensación, sobre la base de los flujos físicos salientes menos los flujos físicos entrantes (medidos anteriormente): si un operador tiene más exportaciones que importaciones físicas de electricidad, debe contribuir al fondo. - Determinación de la compensación que cada TSO recibe, sobre la base de los flujos de tránsito (medidos anteriormente). Según las contribuciones y las compensaciones determinadas para cada TSO, se hace la lista de los contribuidores y beneficiarios netos. El nivel de los costes de transmisión transfronteriza - para los cuales se efectuarán las indemnizaciones entre los operadores de sistema - se determinará utilizando, durante un período experimental de un año, las informaciones provisionales disponibles en ETSO (la asociación europea de operadores de sistemas de transporte). Esta cifra provisional deberá precisarse; el nivel de las indemnizaciones totales determinará el nivel de las tarifas reales para el comercio transfronterizo. Su cálculo exacto es pues de gran importancia para el desarrollo de los intercambios de la electricidad. A tal efecto, la Comisión y los reguladores nacionales velarán por que se elabore una metodología de cálculo de los costes de tránsito que refleje enteramente los costes. La metodología que utilizará cada TSO para reflejar las contribuciones aportadas y las compensaciones recibidas en su sistema nacional de tarificación debería, al menos a corto plazo, dejarse hasta cierto punto a la subsidiariedad. Cada operador determinará pues el método más adaptado a su situación particular. Este método se someterá a la aprobación de la autoridad reglamentaria nacional. No obstante, las metodologías nacionales se transmitirán a la Comisión para aprobación antes de su aplicación. Así pues, la Comisión comprobará que las estrategias potencialmente diferentes en cada Estado miembro no causen ninguna distorsión del mercado interior. Los trabajos deberán continuarse con el fin de conseguir un sistema más desarrollado que exprese el reparto de los costes entre los productores y los consumidores. El objetivo es la instauración de ese sistema en torno a octubre de 2001. Sobre este punto hay un consenso general que hay que consolidar entre todas las partes interesadas para que la relación (cociente) entre las cargas sobre la producción [5] y sobre el consumo [6] esté armonizada con el fin de conseguir una solución estable a largo plazo sobre la cuestión de la tarificación transfronteriza. La justificación de la armonización del nivel relativo de la carga sobre la producción radica en particular en la necesidad de garantizar condiciones de acceso al mercado europeo a través de la red iguales para todos los productores. Sobre la base de una propuesta de los reguladores nacionales, la Comisión evaluará los progresos y, si procede, presentará propuestas concretas de aquí a finales de 2000 con el fin de garantizar la aplicación a su debido tiempo de una solución comunitaria. 2. Gestión de la congestión Se han registrado muchos avances. De acuerdo con la solicitud del Consejo y a las celebraciones del último foro de Florencia, ETSO presentó los resultados de sus trabajos sobre las cuestiones específicas siguientes: - Capacidad de transporte disponible: ETSO definirá periódicamente la capacidad de interconexiones disponible y publicará estos datos a partir de la primavera de 2000. - Intercambio de información entre TSO para garantizar la seguridad del sistema: se ha desarrollado un mecanismo adecuado que ya es operativo; - Creación nuevas capacidades de interconexión: Se convino en que se analizarían los puntos de congestión existentes en las interconexiones entre los sistemas. La Comunidad tiene un papel clave a este respecto para garantizar que el funcionamiento del mercado no se vea obstaculizado por limitaciones físicas. Parece a este respecto necesario preparar, previa consulta a los Estados miembros, un plan de interconexión de interés europeo. A menudo, la creación de nuevas capacidades de interconexión no es un problema de financiación o rentabilidad (el mercado existe), sino una cuestión de arbitraje entre las reticencias locales ante nuevas infraestructuras y el interés general. - Mecanismos para asignar capacidades disponibles de transporte : Se desarrollaron los mecanismos de asignación para las líneas específicas saturadas, en particular, entre Francia y España y entre Alemania y Dinamarca. Este sistema se basa en la subasta no discriminatoria. El objetivo consiste en adoptar orientaciones comunes en este ámbito, a la luz de la experiencia adquirida. IV. Acciones complementarias El buen funcionamiento del mercado interior de la electricidad dependerá de las soluciones a una serie de cuestiones de carácter muy técnico. Sin embargo, estas soluciones deberían complementarse con acciones de carácter más general destinadas a apoyar el buen funcionamiento del mercado. 1. Nivel de las prestaciones de servicio público Es necesario garantizar que el nivel de servicio en el sector de la electricidad no se vea afectado por el proceso de liberalización. Este principio se desprende claramente del espíritu y la letra de la Directiva, que prevé medidas para garantizar que las normas esenciales del servicio público se respetarán en un mercado competitivo. Estas normas garantizan habitualmente a todos los ciudadanos el derecho a un suministro de electricidad a precios justos, estipulan a veces una protección particular para los más vulnerables (personas mayores y minusválidos) y prevén también la protección del medio ambiente y la seguridad de suministro. La experiencia adquirida hasta ahora demuestra que la calidad de los servicios públicos no se ve afectada por la introducción de la competencia a condición de que las administraciones o los reguladores impongan condiciones específicas, por ejemplo, a la hora de otorgar o de prorrogar una licencia de venta de electricidad. Con vistas al Consejo Europeo de Estocolmo de marzo de 2001, la Comisión presentará una comunicación que describirá las medidas tomadas por los Estados miembros en el ámbito de la protección de los consumidores. La información disponible se aprovechará por otra parte para efectuar un ejercicio de evaluación comparativa con objeto de fomentar las mejores prácticas. En asociación con los Estados miembros y las demás partes interesadas, la Comisión podría elaborar propuestas de orientaciones para desarrollar el servicio público. Tal como ocurre con el refuerzo del " servicio universal " en el ámbito de las telecomunicaciones, el objetivo consiste en garantizar el nivel de calidad más elevado posible de los servicios públicos en la Comunidad. 2. Efectos de la liberalización sobre el empleo El proceso de apertura de los mercados debe tener en cuenta la evolución de la situación del empleo en el sector. Una evaluación global debe tener en cuenta no sólo las reestructuraciones o determinadas pérdidas de empleo específicas del sector, sino también el conjunto de los efectos positivos sobre la economía y el empleo que se derivan del aumento de la competitividad y la reducción de los costes, en particular para las industrias de gran consumo energético. La Comisión ha iniciado lanzó un estudio sobre la experiencia adquirida en los países más avanzados en el terreno de la liberalización. Los resultados, esperados antes del verano de 2000, permitirán presentar un análisis de las principales tendencias y medidas cualitativas que es necesario tomar. 3. Evaluación comparativa (« benchmarking ») Los Estados miembros han abierto sus mercados eléctricos en mayor medida que la exigida por la Directiva. Sin embargo, la experiencia ha puesto de manifiesto que el grado de liberalización previsto en los actos jurídicos no corresponde necesariamente a la evolución real del mercado. Por lo tanto, la Comisión, con el apoyo de EUROSTAT, desarrollará indicadores para evaluar el grado real de competencia en los mercados nacionales, así como en el mercado de la Comunidad en su conjunto. En las próximas semanas se lanzará también un estudio sobre los sistemas de tarificación del acceso a las redes aplicados por los Estados miembros cuyos resultados estarán disponibles para el Consejo Europeo de Estocolmo. El objetivo es obtener una imagen completa del funcionamiento de los mercados y destacar las mejores prácticas en la Comunidad. 4. Importaciones/exportaciones Las normas comerciales permiten en principio a los países terceros vender la electricidad en la Unión Europea; algunos ya pretenden utilizar este derecho. Dos puntos parecen revestir una importancia particular a este respecto: - el acceso recíproco a los mercados; - el cumplimiento de las normas medioambientales. La celebración de acuerdos regionales o bilaterales - o una declaración interpretativa común, como la que se está redactando actualmente entre Suiza y la UE, representaría un avance. Estos acuerdos entre la UE y países terceros garantizarían el acceso a los mercados de las partes en condiciones de reciprocidad y el cumplimiento de normas medioambientales equivalentes. La Comisión propondrá en los próximos meses un mandato de negociación. 5. Asistencia técnica a los países candidatos La Comisión ha establecido un plan de acción para dar a todos los países candidatos la asistencia técnica necesaria para la transición hacia un mercado de la energía competitivo. Los candidatos a la adhesión deben ajustar su legislación a las directivas pertinentes de la UE. Para ayudarlos, el plan de acción destaca las necesidades reales de asistencia en los ámbitos de las cuestiones reglamentarias, la redacción de la legislación, el funcionamiento del mercado y el sistema de transporte y la instauración de autoridades nacionales de reglamentación. Se han desarrollado acciones específicas para facilitar el proceso de transición. 6. Producción de electricidad a partir de fuentes de energía renovables En 1997, la Comisión presentó el Libro Blanco sobre las fuentes de energía renovables que destaca el papel fundamental de éstas para la seguridad de abastecimiento y la protección del medio ambiente. El Libro Blanco propone como objetivo orientativo la duplicación de la parte de los recursos energéticos renovables en el balance energético de la Unión Europea para alcanzar un 12% en 2010. El uso creciente de electricidad producida a partir de las fuentes de energía renovables contribuirá de manera importante al logro de este objetivo, así como al cumplimiento de los compromisos asumidos por la Unión Europea en Kioto en materia de reducción de los gases de efecto invernadero. Así pues, para lograr el objetivo del 12% se considera necesario que la contribución del sector eléctrico permita elevar al 22,1% la parte de las fuentes de energía renovables en el consumo total de electricidad. Por lo tanto, debe fomentarse el logro de una masa crítica del mercado para que la electricidad producida a partir de las fuentes de energía renovables alcance un nivel de competitividad que permita su integración en el mercado interior. La Comisión ha presentado una propuesta de directiva en este sentido para el Consejo de 30 de mayo de 2000. V. CONCLUSIONES Se han logrado avances en la aplicación del mercado de la electricidad, tanto en lo que respecta al grado de apertura como por lo que se refiere a la reducción de los precios para los consumidores industriales y domésticos. No obstante, para que la Comunidad saque pleno provecho de un mercado competitivo y dinámico, la aceleración de la liberalización debe ser a la vez cuantitativa y cualitativa de forma que, a largo plazo, todos los consumidores tengan el derecho de elegir su proveedor. Con el fin de garantizar este derecho, debe garantizarse el acceso equitativo a la red mediante normas objetivas y transparentes y tarifas no discriminatorias. Paralelamente debe mantenerse y desarrollarse el nivel de servicio público y tenerse en cuenta los efectos sobre el empleo y el medio ambiente. La Directiva actual sienta los principios esenciales de las condiciones, la forma y el ritmo de la liberalización. No obstante, para que funcione un verdadero mercado único de la electricidad, en particular por lo que se refiere a los aspectos transfronterizos y la gestión de la congestión, son indispensables medidas complementarias. El proceso de Florencia, iniciado para responder a esta necesidad, se basa en la concertación entre los agentes y representa un enfoque original a nivel institucional y de la " gobernación ". La Comisión ha asociado a este proceso a los Estados miembros y a todos los agentes principales, preservando al mismo tiempo las competencias respectivas de cada uno. El proceso de Florencia presenta así ventajas innegables en términos de eficacia y rapidez habida cuenta de la naturaleza de los problemas de que se trata. Por ello, en la reunión del foro de marzo de 2000 se registraron progresos reales en cuanto a la tarificación transfronteriza y a la transparencia del mercado. La Comisión - en estrecha relación con los reguladores nacionales - velará por que el mecanismo de tarificación preliminar previsto para octubre de 2000 cumpla los objetivos perseguidos - el reflejo de los costes, la objetividad, la transparencia y la no discriminación. Este sistema transitorio permitirá la implantación de un dispositivo estable y armonizado. La Comisión aporta el marco necesario para estos trabajos. Los últimos resultados del proceso de Florencia, en particular, en lo que se refiere a los principios de tarificación transfronteriza, se tendrán en cuenta o incluso se adaptarán en la revisión de la directiva sobre el" mercado interior de la electricidad " que la Comisión presentará en su comunicación al Consejo Europeo de Estocolmo. La Comisión podría con este motivo presentar propuestas complementarias sobre el mercado interior de la electricidad, en particular en lo que respecta a un aumento significativo y más rápido del número de clientes idóneos, al refuerzo de la separación operativa y contable y al acceso reglamentado de terceros a la red. Por último, por lo que se refiere a la congestión y la falta de grandes redes de interconexión, la Comisión prevé proponer un mecanismo de concertación entre las partes interesadas con vistas a definir un plan europeo de grandes infraestructuras de interconexión para suplir las carencias. Anexo I (Grado de apertura de los mercados por Estado miembro) Anexo II (Evolución de los precios) ANEXO 1 GRADO DE APERTURA POR ESTADO MIEMBRO

[1] Es decir, 2,5 billones de kilovatios hora

[2]

[3] Según la información disponible, Luxemburgo adoptará la ley de aplicación el 23/24 de mayo de 2000

[4] Media aritmética simple; fuente : EUROSTAT.

[5] Definidas como cargas sobre G (de " Generation ") en la terminología utilizada por los operadores.

[6] Definidas como cargas sobre L (de "Load").

>SITIO PARA UN CUADRO>

Nota: Luxemburgo todavía no había aplicado la Directiva en el momento de elaborar este cuadro. ANEXO 2 EVOLUCIÓN DE LOS PRECIOS 1996 - 1999 (PRECIOS CORRIENTES) Impuestos excluidos. (Fuente: EUROSTAT)

>SITIO PARA UN CUADRO>

Nota: Aspectos que hay que tener en cuenta para interpretar este cuadro: - Para mostrar el desarrollo de la Directiva se ha elegido 1996 como año de base, es decir, el momento en que puede haber comenzado la liberalización anticipada. - Bélgica, Grecia e Irlanda disponían de un plazo adicional de un año, dos años y un año respectivamente para la aplicación de la Directiva. En principio, esto seguramente retrasará el efecto sobre los precios. - Algunos países como el Reino Unido ya habían iniciado la liberalización de sus mercados antes de la adopción de la Directiva y, por tanto, el potencial de reducción de los precios ya se había realizado en parte antes de 1996. - En principio, la creación de un mercado interior tendrá como resultado la aproximación de los precios entre los Estados miembros. Así pues, habrá diferentes tendencias en lo que se refiere a las disminuciones de los precios en algunos países según el nivel de los precios antes de la adopción de la Directiva. - Algunos Estados miembros han procedido inmediatamente a una apertura completa del mercado y, además, han creado una "bolsa" de la electricidad. En la mayoría de estos Estados miembros se dan las reducciones de precios más importantes.