Dictamen del Comité de las Regiones sobre la «Comunicación de la Comisión "Hacia una política urbana para la Unión Europea"»

(98/C 251/04)

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

vista la Comunicación de la Comisión «Hacia una política urbana para la Unión Europea» (),

vista la decisión de la Comisión, de 8 de marzo de 1997, de consultar al Comité de las Regiones, de conformidad con el artículo 198 C (apartado primero) del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea;

vista la decisión, de 30 de mayo de 1997 y de 18 de febrero de 1998 de encomendar a la Comisión de Ordenación del Territorio, Política Urbana, Energía y Medio Ambiente (Comisión 4) la elaboración del presente dictamen;

visto el informe general «La Europa de las ciudades - Acciones comunitarias en zonas urbanas»;

vista la Comunicación «Agenda 2000: Por una Europa más fuerte y más amplia»;

visto el primer borrador oficial del «Plan Europeo de Ordenación del Territorio» elaborado para la reunión informal de los Ministros encargados de la Ordenación del Territorio de junio de 1997;

vistos diversos dictámenes del Comité de las Regiones:

- «Comunicación de la Comisión relativa a la cooperación para la ordenación del territorio europeo - Europa 2000+» (CDR 233/95) ();

- «La evaluación de las consecuencias financieras y administrativas de los actos legislativos de la UE para las entidades regionales y locales» (CDR 368/95) ();

- «Libro Verde sobre la red de ciudadanos» (CDR 42/96 fin) ();

- «Gobierno regional y local en la Unión Europea» (CDR 47/96 fin) ();

- «Quinto programa comunitario de política y actuación en materia de medio ambiente» (CDR 142/96 fin) ();

- «El papel de las autoridades locales y regionales en los servicios públicos» (CDR 148/96 fin) ();

- «El desarrollo urbano y la Unión Europea» (CDR 235/95) ();

- «La ordenación del territorio en Europa» (CDR 340/96 fin) ();

- «El papel de las corporaciones locales y regionales en el fomento de los vínculos entre los centros de educación y formación y las empresas» (CDR 346/96 fin) ();

- «Libro Verde de la Comisión Europea - Política futura de lucha contra el ruido» (CDR 436/96 fin) ();

- Documento de trabajo sobre «El impacto de los fondos estructurales en los espacios urbanos» (CDR 8/97 fin);

- «Aspectos locales y regionales del V programa marco» (CDR 158/97 fin) ();

- «Educación intercultural» (CDR 194/97 fin) ();

vistos los trabajos llevados a cabo por el Grupo de trabajo (compuesto por los Sres. Berger y Frau, la Sra. Freehill, los Sres. Penttilä y Peper (ponente) y las Sras. Powell y Tallberg) en la elaboración del presente Dictamen;

visto el proyecto de dictamen (CDR 316/97 rev. 2) aprobado por la Comisión 4 el 14 de enero de 1998 (ponente: Sr. Peper),

ha aprobado en su 23° Pleno de los días 13 y 14 de mayo de 1998 (sesión del 14 de mayo) el presente Dictamen por unanimidad.

1. Introducción

1.1. El Comité de las Regiones acoge favorablemente la publicación del documento de la Comisión «Hacia una política urbana para la Unión Europea». Tras el Libro Verde sobre el entorno urbano (1990), el lanzamiento del proyecto de Ciudad sostenible y la aplicación de la iniciativa comunitaria URBAN, el presente documento supone un importante paso adelante al reconocer que las ciudades son fundamentales para garantizar la competitividad tanto de las regiones como de Europa. El documento subraya los argumentos expuestos por el Comité de las Regiones en su dictamen sobre «El desarrollo urbano y la Unión Europea», en el que se hace hincapié en la necesidad de desarrollar un enfoque urbano integrado para solucionar los serios problemas de las ciudades y aprovechar sus oportunidades para el crecimiento económico y la prosperidad. Al mismo tiempo, dicho enfoque integrado incrementaría considerablemente la eficacia de las políticas comunitarias existentes que afectan a las áreas urbanas.

1.2. La Comunicación de la Comisión ha sido presentada en un momento crucial en que el papel de las ciudades europeas constituye un centro de atención creciente. Esto es el resultado de muchos años de esfuerzo consciente, principalmente por parte de las autoridades locales y sus organizaciones de representantes. Desde su creación, el Comité de las Regiones ha fomentado la necesidad de una perspectiva urbana en los programas y políticas comunitarias. En un principio, esta toma de conciencia se desarrolló bastante lentamente, pero el proceso cobró nuevo vigor el año pasado. Los gobiernos nacionales han mostrado cierto interés en los temas urbanos, desarrollando políticas urbanas explícitas o fomentando la coordinación de políticas sectoriales que afectan a las ciudades.

1.3. Esta atención renovada por el papel de las ciudades se está mostrando ahora a nivel europeo. El Foro de Cohesión, en el que se debatió la revisión de los fondos estructurales en abril de 1997, consideró los cambios estructurales en las áreas urbanas como un objetivo fundamental. En la Cumbre de autoridades locales y regionales organizada por el Comité de las Regiones en mayo en Amsterdam, se hizo un claro llamamiento en favor de una política urbana europea. En junio de 1997, el Consejo informal de Ministros de Política Regional y Desarrollo Territorial atendió dicho llamamiento al señalar, con ocasión de la presentación del primer borrador oficial del Plan Europeo de Ordenación del Territorio, la gran necesidad de desarrollar un sistema de ciudades más equilibrado y policéntrico y dedicó por primera vez a la política urbana un capítulo separado en el orden del día. El nuevo enfoque dado a las ciudades también se refleja en la Agenda 2000, en la que los cambios estructurales en las áreas urbanas constituyen el centro de las futuras acciones estructurales.

2. Observaciones generales

2.1. El Comité de las Regiones suscribe sin reservas el análisis de la Comisión incluido en el capítulo «Retos que se plantean a las ciudades europeas», que muestra claramente la gran variedad de paisajes urbanos existentes en Europa y subraya el papel de las ciudades y las regiones urbanas como centros de actividad económica, innovación y prosperidad para la Unión Europea. Por otro lado, también reconoce los enormes problemas que afrontan las ciudades, tanto si sufren un grave declive en materia de empleo industrial como si forman parte de economías regionales muy dependientes del sector agrícola. Los problemas comunes que se observan incluyen los inaceptables altos niveles de desempleo, el creciente número de personas socialmente excluidas, la disminución de la calidad de vida y la congestión cada vez más acusada. Por todo ello, la Comisión concluye que «en muchas partes de Europa, las ciudades han dejado de ser un lugar donde se desea ver crecer a los hijos, pasar el tiempo de ocio o, simplemente, vivir. Esta erosión del papel de las ciudades es quizá el mayor reto al que se enfrenta el modelo europeo de desarrollo y de sociedad, un reto que requiere un amplísimo debate.» ().

2.2. En la actualidad hay varios instrumentos comunitarios que influyen en el desarrollo urbano. En su Comunicación, la Comisión distingue cuatro categorías:

- políticas que fomentan la competitividad económica y el empleo (como las políticas del mercado único, políticas de IDT y los pactos territoriales de empleo);

- políticas en favor de la cohesión económica y social (por ejemplo, los fondos estructurales);

- políticas que contribuyen a la inserción de las ciudades en las redes transeuropeas (incluyendo el transporte público y las políticas de precio de los transportes);

- políticas que fomentan el desarrollo sostenible y la calidad de vida en las ciudades (proyectos de ciudades sostenibles, la introducción de aspectos medioambientales en las intervenciones de los fondos estructurales y varios programas de IDT).

En el folleto «La Europa de las Ciudades - Acciones comunitarias en zonas urbanas» (1997) recientemente publicado, la Comisión insiste especialmente en la lucha contra la exclusión social en las ciudades y el fomento de la economía local y las acciones culturales.

2.3. El Comité de las Regiones reconoce que esas medidas comunitarias afectan indefectiblemente al desarrollo urbano. Sin embargo, hay que señalar también que no todas esas políticas están destinadas a las áreas urbanas, y en consecuencia, aunque las autoridades locales puedan dar su opinión sobre la aplicación de dichas políticas, a menudo no tienen ninguna influencia. Por lo tanto, el Comité de las Regiones insiste en que el conjunto de las medidas comunitarias que afectan a las áreas urbanas no constituye una política urbana.

2.4. Por ello, el Comité de las Regiones acoge favorablemente la invitación a que se formulen propuestas «para lograr una mejor integración de las políticas comunitarias en materia de desarrollo urbano y garantizar así que éstas se correspondan plenamente con las medidas emprendidas a otros niveles y, en particular, con las necesidades de las ciudades grandes y medianas» (). En particular, acoge favorablemente la solicitud de la Comisión de que se preste especial atención a los aspectos siguientes:

- una perspectiva urbana en las políticas de la Unión Europea;

- los servicios de interés público y el desarrollo urbano;

- la contribución de los fondos estructurales;

- un mayor conocimiento de las ciudades y el fomento del intercambio de experiencias entre ciudades.

2.5. En virtud del artículo 198 C (apartado primero) del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Comité de las Regiones debe ser consultado en los siguientes ámbitos: redes transeuropeas, sanidad, educación, juventud, cultura y cohesión económica y social. Además, el Comité de las Regiones ha tomado la iniciativa de emitir dictámenes sobre otras materias que afectan a las ciudades y las regiones. Esto ya ha dado lugar a numerosos dictámenes sobre el modo de mejorar la incorporación de la dimensión local y regional a las políticas y programas comunitarios, de los cuales se presenta un resumen en el anexo. En la actualidad se están elaborando varios dictámenes centrados en un tema urbano específico. Por último, el Tratado de Amsterdam atribuirá una nueva serie de competencias al Comité de las Regiones que incluirán empleo, política social y aplicación de medidas en materia de sanidad, medio ambiente, formación profesional y transporte.

2.6. El Comité de las Regiones acoge favorablemente la oportunidad de debatir su Dictamen y sus ideas en un Foro urbano que se celebrará en el otoño de 1998. El Comité de las Regiones considera que este dictamen sentará las bases para un debate más amplio en el seno de sus comisiones. Además, junto con otros dictámenes más centrados en ámbitos específicos (sectoriales) de la política comunitaria, el presente Dictamen supondrá una aportación importante para el Libro Blanco europeo sobre desarrollo urbano.

3. Ciudades y regiones: análisis

3.1. Las ciudades y la cultura europea

3.1.1. Las ciudades y su cultura han sentado las bases de la civilización europea. Como se afirma en distintos documentos relativos a la perspectiva urbana en las políticas de la Unión Europea, Europa tiene una larga tradición de cultura urbana. Con posterioridad al período romano, y particularmente tras el Renacimiento, a finales de la Edad Media, las ciudades se desarrollaron rápidamente. La economía urbana aportó nuevas tecnologías y productos. En la actualidad, la mayoría de los especialistas, líderes de opinión y políticos coinciden en calificar a la cultura europea, su sociedad y su sistema económico de predominantemente urbanos. El ochenta por ciento de la población europea vive en las ciudades. «Un 20 % de los ciudadanos europeos vive en grandes aglomeraciones de más de 250 000 habitantes», otro 20 % en ciudades de dimensiones medias (50 000-250 000) y un 40 % en ciudades de 10 000 a 50 000 habitantes ().

3.1.2. En la actualidad, las ciudades también son fuente de progreso, libertades y cultura. Sin embargo, durante los últimos 20 años hemos visto que numerosas ciudades europeas se enfrentan cada vez más a serias amenazas sociales, económicas y medioambientales. Los problemas de determinadas zonas urbanas con una tasa de desempleo muy alta pueden ser tan graves que afectan considerablemente al conjunto de la zona urbana. Una evolución negativa de las ciudades perjudicará irremediablemente a la sociedad europea y a su economía. Para muchas ciudades el desempleo es el problema más serio. Muchas ciudades tienen tasas de desempleo superiores a la media nacional. Estos altos índices son la causa de muchos de los problemas sociales.

3.1.3. En el futuro, el papel de las ciudades en Europa seguirá siendo fundamental, especialmente el papel de sus redes urbanas y metropolitanas. Como consecuencia del mercado único, las economías nacionales pierden importancia no sólo a favor de las regiones, sino a favor de las áreas metropolitanas y los conglomerados de ciudades, que están conectadas en redes internacionales y a veces incluso a escala europea. Importantes ejemplos de la posición cambiante de las ciudades en las redes internacionales son Barcelona, Lille, Berlín, Londres y París. Las ciudades más pequeñas también se van integrando progresivamente en redes urbanas más grandes, tanto a nivel regional como nacional e internacional. Por consiguiente, el papel de las ciudades y regiones metropolitanas sigue siendo de gran importancia para la economía europea.

3.1.4. Hay ciudades de todo tipo y tamaño, y las distintas ciudades de la Comunidad se enfrentan a diferentes problemas y desafíos. Las ciudades varían mucho en lo que se refiere a tamaño, estructura económica y posición en la red económica europea. No todas las ciudades forman parte de la red europea, ni tampoco tienen la misma estructura socioeconómica, ni tampoco están todas en declive. Así, las ciudades deberían clasificarse en distintas categorías, en función de su posición en las redes funcionales y los desafíos y problemas que deben afrontar, y no sólo por su tamaño. En referencia al Plan Europeo de Ordenación del Territorio (PEOT) (primer borrador), existen ocho tipos de ciudades divididos en tres niveles. Cada nivel se refiere a la escala más alta de la red con la que se vincula la ciudad:

- nivel internacional:

1) metrópolis;

2) regiones metropolitanas;

3) capitales;

- nivel nacional:

4) «antiguas ciudades industriales»;

5) «ciudades periféricas»;

- nivel regional:

6) ciudades dentro del área central;

7) fuera del área central;

8) ciudades de tamaño medio en regiones predominantemente rurales.

3.1.5. Cada uno de estos ocho tipos de ciudades hace referencia a una forma de inserción en una red urbana, características específicas de su base económica y una relación específica con la región o las ciudades colindantes. No existen dos ciudades europeas iguales y esta clasificación indica en sí el amplio espectro de ciudades europeas y sus características. Las ciudades varían desde las relativamente pequeñas a las aglomeraciones con millones de habitantes, desde las tradicionales con economías basadas en los servicios a los centros industriales, desde los centros en regiones casi vacías hasta las enormes áreas urbanas con una alta densidad de población. Esto implica que no existen soluciones tipo que puedan aplicarse a todas las ciudades europeas.

3.2. La ciudad europea en su región: un equilibrio amenazado

3.2.1. Mientras existan las ciudades, su dependencia de las regiones que las rodean es inevitable. No sólo en cuanto al agua, la producción de alimentos y las materias primas de las fábricas, sino también en lo que al trabajo se refiere. Ninguna ciudad puede o podría existir sin sus áreas circundantes. Así era en la Edad Media y así es en la actualidad, aunque hoy en día las ciudades también dependen de sus vínculos económicos a larga distancia, tanto a escala nacional como internacional. Por otro lado, las regiones han dependido durante mucho tiempo de sus ciudades más céntricas porque éstas proveen distintos servicios (comercio, ocio, educación, arte, asistencia sanitaria, etc.) y también son fuente de trabajo e ingresos para muchos habitantes de las regiones circundantes. Como se afirma en el PEOT, la interdependencia de las áreas rurales y urbanas incluso está aumentando en la actualidad, debido a la suburbanización, los trabajos de infraestructura, las economías muy entrelazadas, los asuntos medioambientales comunes y la creciente importancia del paisaje en las actividades de recreo y ocio.

3.2.2. Por consiguiente, a la hora de estudiar los problemas urbanos y formular políticas urbanas, el Comité de las Regiones es partidario de situarse en la perspectiva de lo que se denomina áreas urbanas funcionales (AUF): redes de ciudades y áreas circundantes que están interrelacionadas en términos de economía local y regional y desplazamientos (diarios) de sus ciudadanos. A menudo las AUF van más allá de la frontera administrativa del casco urbano. Incluyen los asentamientos suburbanos relacionados con los cascos urbanos. Sin embargo, las regiones urbanas funcionales pueden variar mucho según el tipo y tamaño de ciudad de que se trate, en escala y número de habitantes: desde las AUF alrededor de las ciudades de tamaño medio y pequeño en áreas rurales sobre todo a las regiones metropolitanas. El concepto de AUF ofrece la posibilidad de considerar los fenómenos urbanos más allá de los límites de su casco urbano y puede proporcionar asimismo soluciones a los problemas urbanos a una escala apropiada. El concepto de AUF debería desarrollarse más en el futuro a fin de conseguir un marco conceptual adecuado para el análisis urbano y la política urbana, es decir, para ilustrar la importancia de la dimensión urbana.

3.2.3. Aunque la interdependencia entre las ciudades y sus alrededores está aumentando, también se ha hecho más problemática y vulnerable. En primer lugar, la suburbanización provoca muchos problemas medioambientales, de transporte y de seguridad en numerosas áreas urbanas europeas. Como se afirma en el PEOT, las aldeas, los pueblos y las ciudades siguen extendiéndose, con frecuencia de manera relativamente incontrolada, a causa de la creciente necesidad de espacio de la población europea. Los grupos con ingresos medios y altos tienden a mudarse a las afueras, pero siguen trabajando en la ciudad, que sigue siendo el lugar preferido para los servicios y la educación de alta calidad. Como consecuencia de esto, la autoridad central de la ciudad se enfrenta a problemas financieros, tanto de ingresos fiscales como de reducción de poder adquisitivo para la economía de la ciudad. Este proceso de suburbanización empezó en primer lugar en los años sesenta en los países del Noroeste de Europa, donde se ha convertido en un modelo establecido de asentamiento. En otros países europeos, los asentamientos suburbanos han empezado a desarrollarse a causa de la subida del nivel de vida, el incremento del uso del automóvil y la mejora de las carreteras. Las amplias zonas verdes alrededor de las ciudades han sido transformadas en grandes zonas suburbanas, donde el tráfico diario provoca atascos y problemas medioambientales. Esta denominada urbanización irregular es consecuencia del afán de prosperidad, la descentralización y el crecimiento, pero incrementa los costes en materia de infraestructura urbana, tráfico y consumo de energía y a menudo repercute negativamente en la calidad del paisaje.

3.2.4. En segundo lugar, muchas áreas rurales tienen que soportar una importante disminución de su base agrícola tradicional. Como consecuencia de la apertura del mercado y la reducción de la contribución pública, las zonas agrícolas serán transformadas o absorbidas por otras zonas agrícolas del mismo país o de otros países de la UE. Por consiguiente, las zonas tradicionalmente agrícolas experimentan cambios estructurales. Y otras regiones, por ejemplo en el Sur de Europa, están abandonando parcialmente la producción o extienden su producción en un territorio más amplio. Otras zonas intensifican su producción con nuevas técnicas. Todos estos procesos de transformación traen como consecuencia una pérdida de empleo y una disminución de la población. Por consiguiente, es necesario desarrollar nuevas estrategias a fin de mantener viva la actividad económica de esas regiones. Dichas estrategias deberían tener en cuenta las relaciones de tipo funcional completamente nuevas entre las ciudades y las regiones que se producen como consecuencia de los cambios en la agricultura. Las zonas rurales adquieren un papel cada vez más importante en la oferta de actividades de recreo y lugares de ocio para los habitantes de la ciudad, sobre todo en zonas de Europa con una densidad de población relativamente alta. Cuando la base económica tradicional se debilita, las zonas rurales se vuelven más dependientes económicamente de la población urbana. Se hace difícil mantener la calidad del paisaje y garantizar la supervivencia de las comunidades locales.

3.2.5. Numerosas ciudades europeas están experimentando una transición hacia una economía basada en los servicios. En particular, las antiguas ciudades industriales necesitan dar un fuerte giro hacia una estructura económica completamente nueva, basada en los servicios, los conocimientos, el ocio y el turismo. Los nuevos empleos que se crean en la ciudad no siempre dan trabajo a los desempleados de la industria tradicional. El sector de los servicios y el de la economía basado en los conocimientos requieren trabajadores especializados y con un alto nivel de formación, mientras que muchos desempleados tienen un nivel de formación insuficiente y carecen de la formación necesaria. Este proceso se ve acelerado por los rápidos cambios en la tecnología de la información y las redes de telecomunicación, y en el futuro se prevé una serie de cambios fundamentales en la sociedad. La tecnología de la información modificará considerablemente el modo en que la gente y las organizaciones se comunican, aprenden y hacen negocios.

3.2.6. Los cambios económicos, demográficos y espaciales pueden ser drásticos. Muchas ciudades son incapaces de adaptarse con la suficiente rapidez a las circunstancias cambiantes. Las inversiones necesarias son demasiado elevadas y los presupuestos están sometidos a demasiadas presiones para soportar los costes sociales inevitables. Cuando los esfuerzos se quedan cortos, las ciudades pueden perder su vitalidad y caer en un escenario de crisis urbana. Las inversiones previstas para el futuro tendrán que utilizarse para abordar las necesidades sociales más inmediatas, con lo que la ciudad quedará rezagada. Por esta razón, muchas ciudades requieren un proceso de cambio estructural. Este proceso lleva muchos años y debe ir acompañado de medidas estructurales a largo plazo.

3.2.7. Cuando se analizan de cerca, los llamados problemas urbanos como el desempleo, la fragmentación social, la merma de la calidad de vida y los problemas de tráfico y transporte son el resultado de procesos complejos que se producen a escala de la región urbana funcional. Por ejemplo, los procesos de migración selectiva de la ciudad a las regiones periféricas son los causantes de las congestiones diarias de tráfico, pero también de la presencia de un elevado porcentaje de grupos con ingresos bajos en las ciudades. Las instalaciones urbanas caras como los hospitales, centros de enseñanza secundaria, teatros y museos cuentan a menudo con importantes subvenciones de los gobiernos locales, pero son utilizadas por gente de una amplia área periférica que se extiende mucho más allá de los límites administrativos de la ciudad. Esto ocasiona más problemas financieros para la ciudad.

3.2.8. Sin embargo, los procesos que se desarrollan a escala de la región urbana funcional causan a menudo problemas a escala muy local: tanto en las ciudades como en otras partes de las zonas urbanas, determinados barrios presentan un alto índice de desempleo, otros padecen las molestias del tráfico rodado, el ruido de un aeropuerto o los perjuicios causados por la industria. La calidad y el propio valor en el futuro de determinados barrios urbanos es particularmente alarmante. En estas áreas urbanas en dificultad, los problemas económicos, sociales y físicos se acumulan y dan lugar a una falta de cohesión social y a la exclusión social de la población. Concentrarse en la recuperación económica de estas zonas exige una manera diferente de analizar estos barrios, haciendo hincapié tanto en las oportunidades como en los problemas. Un enfoque así no pecará nunca de inconsistente porque aborda los cambios estructurales fundamentales. Dicho de otro modo, los procesos de desarrollo regional positivo exigen a menudo medidas a escala muy local (de barrio).

3.2.9. Debido al alto índice de desempleo, que se ha incrementado considerablemente en los años noventa, numerosos parados se han visto excluidos de las cajas de subsidios. Además, un gran número de parados no ha accedido nunca al mercado de trabajo y, por tanto, no se beneficia de los subsidios de desempleo nacionales. En muchos Estados miembros los parados dependen en gran medida de la ayuda social de los municipios para poder subsistir. Esta dependencia pasiva afecta negativamente a la autoestima y tiene consecuencias devastadoras para la economía de las ciudades. Una de las consecuencias de esta evolución es también que los ingresos fiscales que las ciudades deberían dedicar a la prestación de servicios como la educación, la atención sanitaria, los servicios a las personas, etc., se dedican al final a la ayuda social. Además, esto engendra tensiones y conflictos entre los diferentes grupos sociales de nuestras ciudades. Debido a la falta de ayudas del Estado, el aumento de los costes de la ayuda social en algunos países se ha incrementado con las últimas olas de emigración que afectan fundamentalmente a las ciudades.

3.3. Hacia una perspectiva urbana multisectorial para las cuestiones sectoriales

3.3.1. Una de las características de las ciudades es la diversidad que presentan en un área pequeña. Son centros tradicionalmente multiculturales, de tolerancia y libertad de culto. Cuanta más diversidad, más ciudad. Las ciudades son concentraciones de conocimientos, información y servicios especializados. La complejidad de los problemas y procesos urbanos requiere a menudo una perspectiva multisectorial. En muchas ciudades sucede que una gran variedad de funciones y un elevado número de personas se encuentran muy concentrados en espacios relativamente reducidos, algunas veces incluso en las distintas plantas de un mismo edificio. Este positivo efecto estimulante de combinación de funciones puede brindar verdaderas oportunidades económicas y culturales, que las autoridades locales pueden utilizar para mejorar la cohesión urbana.

3.3.2. Como consecuencia de esta complejidad urbana, las medidas que se toman en un ámbito determinado tienen una gran influencia en otros ámbitos. En lugar de problemas tipo con soluciones tipo, las ciudades se enfrentan a problemas complejos que exigen soluciones multisectoriales y hechas a medida. Por ejemplo, a la hora de proporcionar viviendas situadas en medio de los centros económicos o de recreo, las zonas públicas han de ser utilizadas con mayor intensidad que en otros lugares, y el tráfico excesivo y los problemas de aparcamiento requieren soluciones creativas.

3.3.3. Las repercusiones en un sector de las medidas destinadas a otro sector son mayores en las ciudades que en las zonas rurales. El aumento del tráfico y del transporte tiene mayor influencia en la calidad de vida de las ciudades que en las zonas rurales. Las medidas adoptadas en un ámbito pueden tener un impacto negativo en otro ámbito. Por ejemplo, las nuevas infraestructuras que unen las ciudades europeas pueden tener consecuencias negativas en la calidad de vida de ciertos barrios. Los conceptos de sostenibilidad se pueden evaluar mejor y más fácilmente en las nuevas ciudades y barrios de las regiones metropolitanas que en los barrios existentes, especialmente cuando son atravesados por carreteras con mucho tráfico.

4. Un marco para las políticas urbanas locales

4.1. Integración al nivel local

4.1.1. La creciente sensibilización sobre las ciudades y los problemas y desafíos que deben afrontar han dado lugar a una serie de estudios sobre el papel que desempeñan las ciudades en Europa. Se han establecido varios programas de acción para beneficiar a las ciudades en particular. Asimismo, una serie de instrumentos existentes fueron adaptados (en parte) a fin de ajustarse mejor a las necesidades urbanas. En su dictamen de iniciativa sobre «La evaluación de las consecuencias financieras y administrativas de los actos legislativos de la UE para las entidades regionales y locales», el Comité de las Regiones subrayó la necesidad de comprobar las consecuencias de las nuevas medidas europeas para los entes regionales y locales. Esto ha sido aceptado recientemente por el Consejo de Amsterdam y será incluido en el protocolo relativo a la aplicación del principio de subsidiariedad.

4.1.2. Sin embargo, este enfoque se basa más en políticas sectoriales y es independiente de otras medidas. Por consiguiente, se deberían examinar también nuevas medidas europeas para determinar de qué modo podrían influir en las medidas existentes que afectan a las ciudades y si se ajustan a una política urbana integrada. La tarea más importante será desarrollar una política urbana que coordine las actuales políticas sectoriales ad hoc y muy fragmentadas, a fin de lograr un enfoque coherente, integrado y, por consiguiente, eficaz.

4.1.3. Todos los debates actuales sobre esa futura política urbana tienen una característica común; su enfoque es de arriba abajo. Sin embargo, la clave para la política urbana debería combinar este enfoque de arriba abajo con otro de abajo arriba. Por su propia naturaleza, las políticas de las autoridades locales deben ser integradas, coordinadas y coherentes. Este enfoque de abajo arriba debería aportar valiosas ideas para una futura política urbana europea.

4.1.4. Cada ciudad presenta una combinación única de problemas y posibilidades, y la tendencia subyacente es en general la misma. Muchas ciudades examinan sus oportunidades así como las amenazas que se ciernen sobre ellas y establecen estrategias para mejorar su vitalidad. Las políticas urbanas locales pueden agruparse de distintos modos. A continuación se expone el doble desafío de la política urbana observado en la Comunicación de la Comisión («mantener las ciudades europeas al frente de una economía cada vez más globalizada y competitiva y superar el pesado legado de privaciones y penurias urbanas») () y la necesidad de prestar mayor atención a los ciudadanos:

- el desarrollo de una ciudad sólida;

- la creación de barrios de valor;

- mejorar la participación de los ciudadanos.

Hay que tener en cuenta que se trata sólo de un modelo y que, en realidad, las políticas de cualquiera de los grupos no sólo afectarán a otras políticas de su propio grupo, sino también a las de los dos restantes. Cabe destacar también que estos ejemplos de políticas locales no son aplicados por todas las ciudades de la misma manera, o en la misma combinación.

4.2. El desarrollo de una ciudad sólida

4.2.1. De los análisis anteriores se desprende claramente que las ciudades están amenazadas por la suburbanización y el éxodo al campo. Las ciudades pierden habitantes y negocios, experimentan una migración selectiva continua y se reducen las funciones típicamente urbanas. Las autoridades locales tratan de invertir la tendencia mejorando la competitividad y creando una ciudad más fuerte y vital.

4.2.2. La clave para conseguir vitalizar las ciudades es la reurbanización. Las políticas de las ciudades están orientadas hacia la creación de diversidad y sostenibilidad y el desarrollo de entornos atractivos para viviendas y comercios. Por un lado, el objetivo de estas políticas es una utilización más eficaz del espacio urbano mediante el desarrollo de una ciudad compacta, y por otro, la mejora de la habitabilidad con más espacios públicos de alta calidad. Un planteamiento equilibrado de la urbanización permite que las ciudades den prioridad a la construcción de nuevas casas en áreas urbanas existentes antes que crear nuevas urbanizaciones. Por supuesto, ambas cosas son necesarias, pero deberían desarrollarse de tal modo que el conjunto de la ciudad saliera fortalecido.

4.2.3. Una ciudad sólida depende en gran medida de una economía fuerte como condición básica para el empleo. La creación de puestos de trabajo debe tener lugar ante todo en el mercado. Ya que las compañías tienen cada vez más movilidad, el objetivo de las políticas es crear condiciones favorables para su instalación. Los centros comerciales y los obsoletos edificios de oficinas vuelven a utilizarse y se crean suficientes espacios nuevos y oficinas para atraer nuevas empresas y ofrecer a las ya existentes posibilidades de expansión. A ese respecto, cabe llamar la atención sobre la instalación de «tiendas de fábricas» en las ciudades y en sus periferias. Se evalúa de modo muy diferente, tanto a nivel local como regional, el impacto de estos centros en el desarrollo del núcleo de las ciudades. Debería realizarse un estudio para determinar los efectos positivos y negativos de estas «tiendas de fábricas» a fin de arrojar la luz necesaria sobre el tema, tomando como punto de partida la evaluación de estos centros comerciales en función del criterio de que deben servir como refuerzo de la economía global de la ciudad, con el fin de mantener o, en caso necesario, recuperar las disposiciones comerciales que rijan a nivel municipal.

4.2.4. Los esfuerzos de las ciudades parecen centrarse en dar acogida a algunas grandes compañías internacionales, pero con frecuencia resultan más importantes las pequeñas y medianas empresas que abastecen el mercado local o regional. Son fundamentales para el crecimiento económico. Los gobiernos locales pueden actuar como incubadoras, fomentando la iniciativa y la innovación, apoyando el establecimiento de nuevas empresas y asegurándose de que no van a trasladarlas a otro lugar. Se presta una importancia creciente a la capacidad emprendedora y al desarrollo de nuevas empresas en los barrios más desfavorecidos. Por consiguiente, el desarrollo local y regional debería impulsarse, en primer lugar, desde dentro.

4.2.5. Son cada vez más las ciudades europeas que adoptan una estrategia a largo plazo para el desarrollo económico. En primer lugar, se centran en mejorar el clima económico general y, sobre todo, en eliminar las desventajas competitivas en la ciudad o región. En este sentido, las primeras cuestiones que se abordan son las consecuencias negativas de las acciones del gobierno. Las estrategias se basan en las oportunidades que puedan encontrarse en la ciudad o en el contexto más amplio de la región. Las estrategias se caracterizan cada vez más por un desarrollo con objetivos concretos, ya que este tipo de especialización permite un mejor uso de los recursos disponibles y, además, puede contar con la infraestructura existente y la imagen de la ciudad. No todas las ciudades pueden convertirse en Silicon Valley o tener un aeropuerto. Así pues, estas estrategias tienen como objetivo mejorar las condiciones para las empresas existentes y ofrecer más atractivos a los nuevos interesados.

4.2.6. La infraestructura es un factor de localización fundamental que no puede ser completamente controlado por las políticas locales. La infraestructura básica es en primer lugar competencia nacional y el desarrollo de las redes transeuropeas de transporte y telecomunicaciones (RTE) la convierte incluso en un asunto internacional. Es fundamental que las ciudades y regiones, independientemente de su tamaño, estén conectadas directa o indirectamente a las RTE por medio de las redes nacionales.

4.2.7. También es importante la accesibilidad interna de la región urbana. El incremento de movilidad ha dado como resultado formas inaceptables de congestión. Los transportes locales y regionales han de cambiar para pasar del coche privado a otros modos de transporte y se deben construir carreteras de circunvalación. Por consiguiente, el objetivo de las políticas de los gobiernos locales es hacer más atractivo el transporte público, desviar el tráfico por el exterior de las ciudades, instar al abandono del coche y crear infraestructuras especiales para la bicicleta. Estas políticas se llevan a cabo cada vez más desde una perspectiva regional, especialmente en las regiones más urbanizadas. La infraestructura necesaria en las áreas más densas debería integrarse en el tejido urbano ocasionando el mínimo perjuicio a los barrios circundantes.

4.2.8. La necesidad de revitalizar la ciudad mediante más urbanización dentro del casco urbano y mayor crecimiento económico puede perjudicar el entorno urbano, lo cual a su vez repercutirá negativamente en la vitalidad de la ciudad. La calidad medioambiental por sí misma es considerada cada vez más como un factor importante de localización. La clave para el desarrollo urbano es, por lo tanto, mantener un equilibrio. Las autoridades locales tratan de lograrlo dando un enfoque sostenible al desarrollo urbano y abordando los problemas económicos, sociales y medioambientales de una manera integrada.

4.2.9. Al atraer habitantes, visitantes y empresas a una ciudad, la imagen de ésta se hace cada vez más importante. La imagen es importante, tanto para una ciudad histórica como para una ciudad con arquitectura moderna, una ciudad turística o una ciudad comercial. Por consiguiente, uno de los aspectos de un enfoque más estratégico en materia de desarrollo urbano es basarse en el carácter específico y la imagen de la ciudad. A través de la comercialización de la ciudad, las autoridades locales difunden su imagen; si es buena, su propagación se hará por sí sola.

4.3. La creación de barrios de valor

4.3.1. Lo más importante para que una ciudad sea compacta es crear un entorno donde a la gente le guste vivir, trabajar y pasar su tiempo de ocio. Además, la sociedad de la información traerá cambios, como el teletrabajo y la potenciación del entorno doméstico. Algunas ciudades tienen más éxito a la hora de retener a su población que otras, y determinadas ciudades atraen notablemente más nuevos habitantes que otras. Por consiguiente, lo básico para que una ciudad sea vital es la diversidad social y cultural de su población. Es necesario atraer de nuevo a la gente que haya abandonado la ciudad por haberse convertido en un lugar inseguro, sucio o insalubre. Por ello, las autoridades locales tienen como objetivo mejorar la calidad de vida partiendo de principios básicos como la higiene, la salud y la seguridad, e invertir asimismo en el capital intelectual, social y cultural de su población.

4.3.2. Para atraer familias con una sólida base socioeconómica es necesario mejorar la calidad de la vivienda en muchas ciudades. Esto no se debería llevar a cabo sólo construyendo nuevas urbanizaciones, sino desarrollando diversos tipos de viviendas en las áreas urbanas existentes, y especialmente en aquellas más desfavorecidas. Por supuesto, esta iniciativa sólo tendrá éxito si la calidad de vida de esos barrios mejora en general.

4.3.3. Mejorar la calidad de vida en las ciudades requiere a menudo una mejora del espacio público, zonas verdes e instalaciones recreativas. Por esta razón, las ciudades están invirtiendo más en la calidad de este espacio público y haciendo un uso mejor de las zonas verdes disponibles. Allí donde es posible, se están construyendo nuevas zonas verdes como parques, calles peatonales o carriles para bicicletas. Además, las ciudades están invirtiendo cada vez más en la creación de una región verde accesible con la red de transportes públicos.

4.3.4. Las ciudades pueden estar a menudo sucias. La basura, las defecaciones de los perros, las pintadas y el vandalismo constituyen un perjuicio público que retrae a visitantes y a nuevos habitantes potenciales. Mantener la ciudad limpia es una importante responsabilidad cívica. En primer lugar, los gobiernos locales han de ofrecer suficientes instalaciones para depositar los desechos. Pero es igualmente importante informar al público y tomar serias medidas contra los infractores. En cuanto a la sostenibilidad medioambiental, también requiere el fomento del reciclado proporcionando las instalaciones necesarias para la separación de los desechos.

4.3.5. Mucha gente se siente insegura en las ciudades, especialmente en las más grandes. Los robos, allanamientos de morada, atracos, asaltos, la violencia, el vandalismo y los delitos relacionados con la droga hacen que las ciudades transmitan una sensación de inseguridad. La imagen negativa de las ciudades como lugar de delincuencia amplía los sentimientos subjetivos sobre la falta de seguridad. En particular, la falta de oportunidades para la juventud de los barrios desfavorecidos con un alto índice de desempleo puede dar lugar a modos de vida desorganizados que lleven al tráfico de drogas u a otras actividades delictivas. La lucha y prevención de la delincuencia, con especial atención a los delitos relacionados con la droga, constituye una prioridad. Igualmente importante es la necesidad de mejorar las oportunidades en los barrios desfavorecidos. La reducción de la delincuencia no significa necesariamente que la gente se sienta más segura; sin embargo, esto sí se logra con más policía en las calles, la presencia de guardas de seguridad en los transportes públicos, la mejora del alumbrado y la conservación de los espacios públicos. Los policías municipales han de orientarse, por consiguiente, hacia la reconquista del ámbito público. Ello requiere una estrategia a largo plazo y un seguimiento atento a fin de evitar que las áreas problemáticas se trasladen a otros barrios.

4.3.6. Las ciudades adoptan distintos enfoques para la revitalización urbana. Ésta puede variar desde la renovación urbana (demolición de barrios enteros) y la lucha contra la degradación en general hasta diversas formas de renovación social (fomento de la iniciativa propia y de la responsabilidad) y el estímulo de la economía local. Recientemente, algunas autoridades locales han iniciado experiencias que combinan estas distintas estrategias en un enfoque integrado para una zona, que se centra más en recuperar la flexibilidad y las oportunidades económicas que en solucionar los problemas.

4.4. Mejorar la participación de los ciudadanos

4.4.1. Muchas ciudades han experimentado una renovación física muy amplia y, al mismo tiempo, han sufrido una degradación social. El verdadero reto es desarrollar la «renovación social» de las ciudades. Ya se han llevado a cabo esfuerzos considerables en diversos ámbitos, como la educación y la formación, la integración de los nuevos habitantes, la política de seguridad integrada y la política juvenil. Sin embargo, las ciudades no han sido capaces de invertir la tendencia. Adoptar políticas ad hoc a corto plazo no es deseable. El único resultado sería una cultura política de políticas transitorias y falta de continuidad. Las autoridades locales prefieren centrarse en restaurar el tejido social estimulando la integración y la participación de los ciudadanos en la sociedad.

4.4.2. El desempleo es probablemente uno de los problemas más serios de las ciudades. La disparidad entre oferta y demanda resulta particularmente difícil de resolver. La creación de nuevos puestos de trabajo depende en primer lugar del mercado comercial. Sin embargo, éste no ha proporcionado bastantes puestos a nivel local. El objetivo de las políticas de las autoridades locales es integrar a los desempleados en la sociedad. Los servicios públicos pueden crear muchos puestos de trabajo. A menudo, sin embargo, se trata de un tipo de trabajo adicional que tiene por objetivo mejorar la calidad de vida en la ciudad, pero que no es comercialmente viable. Valgan como ejemplos los barrenderos, los guardas de seguridad en los transportes públicos y los asistentes policiales. El éxito de este tipo de políticas depende en gran medida de los fondos disponibles. Se puede crear un número importante de puestos de trabajo recurriendo especialmente a las ayudas de la seguridad social, pero esto no es suficiente para crear pleno empleo. Se insta a los desempleados a que realicen un trabajo voluntario a fin de que sigan integrados en la sociedad.

4.4.3. La clave para el empleo futuro es la educación, la formación y la movilidad. Las políticas urbanas tratan de animar a los ciudadanos a que mejoren su nivel de educación y formación y tienen como objetivo la creación de centros fácilmente accesibles a nivel local. Las personas que no han recibido una formación adecuada deberían tener la oportunidad de remediar este problema. Son importantes también las políticas destinadas a evitar que se abandone la escuela a temprana edad. Los jóvenes en particular requieren una vigilancia constante y también se presta especial atención a la integración de nuevos habitantes que pueden tropezar con barreras lingüísticas y culturales. Además, las políticas urbanas tratan de construir puentes entre las instituciones educativas y las empresas a fin de que la formación se ajuste más a las necesidades del mercado de trabajo. Por último, los problemas particulares de los parados de larga duración que tengan más de 50 años deberían ser tenidos en cuenta. Se les debería dar la posibilidad de elegir entre la formación profesional y una formación especial que les permita colaborar en organizaciones con fines no lucrativos, sociales o locales. Esta «inversión social» reduciría la sensación de desempleo social al mismo tiempo que incrementaría la calidad de la infraestructura social.

4.4.4. Las ciudades son algo más que entes económicos. Dejando de lado las ideologías políticas, representan un modelo social que reúne grandes grupos compuestos por personas muy diversas, que a menudo no se conocen. Con tantas personas concentradas en un lugar pequeño, las sociedades urbanas sólo pueden funcionar cuando son, hasta cierto punto, previsibles y controlables. Así pues, las autoridades locales y los ciudadanos establecen y cumplen numerosas normas, tanto de manera formal como informal, a fin de garantizar que la vida urbana funciona siguiendo un orden: social, normativo, económico y territorial.

4.4.5. Los cambios en la población, la renovación urbana, la individualización de la sociedad y los sentimientos de inseguridad han influido considerablemente en el modo como los ciudadanos se relacionan. Las normas sociales ya no son tan evidentes para todos los miembros de la sociedad. Las políticas de las ciudades tratan de restaurar el tejido social en los barrios. Las inversiones sociales dedican conscientemente tiempo, esfuerzo y dinero a la calidad social de la ciudad y a mejorar la capacidad de los ciudadanos para hacer cosas de manera independiente, mediante el desarrollo de la conciencia comunitaria y las iniciativas locales. Un enfoque que tenga en cuenta los barrios anima a los ciudadanos a colaborar y asumir sus responsabilidades.

4.4.6. Se presta especial atención a las necesidades de los grupos socialmente vulnerables, por ejemplo, jóvenes, ancianos y emigrantes. En las ciudades, el índice de fracaso escolar y delincuencia entre los jóvenes es considerablemente superior a la media nacional. Los jóvenes necesitan una preparación sólida y seguimiento, tanto en la escuela como después de las horas de clase, y se debería fomentar entre ellos el deporte y otras actividades sociales. Al final de su formación se les debería garantizar un empleo (subsidiado) en vez de abandonarlos al desempleo. Los emigrantes forman una parte creciente de la población, y a menudo se concentran en los barrios desfavorecidos. Es fundamental integrarlos en nuestra sociedad mediante la educación (tanto lingüística como profesional), el empleo y la vivienda. La integración es responsabilidad tanto del nuevo residente como de la sociedad urbana. La proporción de ancianos en la población europea está creciendo de manera considerable. Aunque no es sólo un problema de las ciudades, el gran número de ancianos residentes en ellas requiere instalaciones especiales, facilidades de acceso y barrios seguros.

4.4.7. La gente que vive en los barrios o zonas desfavorecidas tiene a menudo problemas de salud. Existe una relación directa entre sanidad y educación, ingresos, calidad de vida, desempleo, etc. Así pues, las políticas urbanas pueden influir considerablemente en la sanidad mejorando dichos factores. Las medidas complementarias tienen como objetivo mejorar los efectos de las políticas locales en la sanidad y tomar nota de las condiciones de insalubridad locales que requieren acciones conjuntas. Además, estas políticas tienen como objetivo la educación sanitaria y la prevención a nivel local. Se presta una especial atención a la educación sanitaria «para y por» los ancianos y los emigrantes.

5. Un nuevo enfoque para la política urbana

5.1. La necesidad de un nuevo enfoque

5.1.1. En su dictamen de iniciativa sobre «El desarrollo urbano y la Unión Europea», el Comité de las Regiones destacó la ausencia de una referencia específica a las zonas urbanas en el Tratado de Maastricht, ausencia que no ha sido corregida por el nuevo Tratado. Hasta ahora no ha habido visión estratégica en materia de desarrollo urbano y ello ha dado lugar a la adopción de medidas no coordinadas. Además, no existen disposiciones específicas para la coordinación efectiva de las políticas de la UE en materia de transportes, medio ambiente, sanidad y desarrollo económico en las áreas urbanas. Sin embargo, una política urbana a nivel europeo se puede basar de manera implícita en el artículo 2 del Tratado, en el que se afirma que una de las funciones de la Comunidad es «...promover...un desarrollo armonioso y equilibrado de las actividades económicas en el conjunto de la Comunidad...» y «...la elevación del nivel y de la calidad de vida, la cohesión económica y social y la solidaridad entre los Estados miembros.»

5.1.2. El análisis del papel de las ciudades muestra que en el pasado las ciudades desempeñaron una labor fundamental en la realización de esos «grandes principios» del Artículo 2. Por consiguiente, los problemas a menudo graves que afrontan las ciudades suponen una seria amenaza para el futuro bienestar de Europa. Si no se invierte la tendencia, Europa no conseguirá llevar a cabo sus principales objetivos de cohesión. Por diversas razones, las autoridades locales no han sido capaces de solucionar esos problemas de manera adecuada. De acuerdo con el principio de subsidiariedad, las políticas urbanas deberían ser competencia nacional. Un número de Estados miembros ya lo ha reconocido y ha desarrollado políticas urbanas en mayor o menor escala. Sin embargo, la subsidiariedad no exime a los restantes niveles de autoridad de asumir sus responsabilidades. Esto, en efecto, vale también para otros ámbitos de actividad de la UE. Se debería instar la Unión Europea a que coordine e integre las medidas que afectan a las zonas urbanas a fin de mejorar su efectividad y eficiencia. Por ello, el Comité de las Regiones pide a la Comisión Europea que, en aras igualmente del interés europeo, desarrolle una política urbana, que complemente las políticas urbanas nacionales, destinada a mejorar la cohesión social en las zonas urbanas. Al mismo tiempo, esta política urbana europea debería actuar como incentivo para una mayor cooperación estructural a nivel de las regiones urbanas funcionales entre las autoridades locales.

5.1.3. El hecho de que ahora se incluyan claramente las cuestiones urbanas en el orden del día europeo, tanto a través de la Comunicación de la Comisión «Hacia una política urbana para la Unión Europea» como en las propuestas de la Agenda 2000, permite considerar que ya no se cuestiona la existencia de la política urbana. Evidentemente, es necesario poner plenamente en marcha una política urbana en un futuro próximo y es el momento de prestar atención a su contenido. En el momento en que dentro de la UE se preste más atención a dicha política y ésta se haga operativamente (más) visible a escala europea, se impondrá por sí misma la necesidad de incluir en el Tratado un capítulo sobre el particular.

5.1.4. La ayuda a las zonas especialmente vulnerables de las grandes ciudades es un elemento completamente nuevo en la política estructural europea. Por ello, la aplicación de las orientaciones en materia de ayudas del Estado () supone un instrumento inadecuado para los Estados con baja densidad de población, dado que estas normas están previstas para las regiones y no para las zonas urbanas.

El Comité de las Regiones invita, pues, a la Comisión a tener en cuenta las circunstancias regionales especiales en el caso de ayudas a zonas urbanas. En determinadas áreas de escasa densidad de población, el Comité de las Regiones pide a la Comisión que examine el modo de introducir excepciones al criterio ficticio de 100 000 habitantes.

5.2. Un enfoque integrado

5.2.1. El enfoque actual de las zonas urbanas es ante todo sectorial. Diversas medidas de la UE tienen influencia en las ciudades; pero las cuestiones urbanas no figuran como objetivos directos y, cuando lo hacen, las autoridades locales no siempre pueden intervenir en su aplicación. De hecho, en diversos Estados miembros, las autoridades locales no tienen la oportunidad de abordar estos problemas porque muchas de las funciones tradicionales son desempeñados cada vez más por organismos no electos. Además de estas medidas de la UE, las ciudades tienen que afrontar las políticas y programas de los gobiernos nacionales y regionales, y los gobiernos locales se encargan de incorporar y aplicar este conjunto de medidas incoherentes y a menudo contradictorias dentro de sus propias políticas. El mayor desafío es llevar a cabo la integración de la política urbana en todos los niveles administrativos. Dicho de otro modo, es necesaria una política urbana eficaz a nivel europeo a fin de completar las políticas urbanas integradas a nivel nacional.

5.2.2. La clave de una política urbana, tanto europea como nacional, es adoptar un enfoque de abajo arriba, es decir desde, el punto de vista de las autoridades locales. Las autoridades locales y regionales ocupan una posición privilegiada para tratar una multitud de cuestiones, problemas, organizaciones y políticas que requieren un enfoque multisectorial y coherente. Además, las ciudades (especialmente las de «nivel internacional») son las primeras en experimentar los problemas y las oportunidades que serán decisivos para el futuro de Europa. Es necesario también que las políticas que se elaboran en beneficio de las ciudades satisfagan en la medida de lo posible las necesidades locales. Por consiguiente, el Comité de las Regiones considera que la experiencia de los gobiernos locales debería servir como base del desarrollo de una política urbana europea integrada.

5.2.3. A fin de desarrollar realmente una política urbana integrada, se requiere un marco claro basado en una perspectiva europea y una estrategia sobre el funcionamiento socioeconómico del sistema urbano europeo. Dicho marco debería tener en cuenta que las regiones urbanas funcionan cada vez más como partes de un sistema interdependiente. El marco debería abarcar los distintos tipos de ciudades existentes en Europa, desde las grandes ciudades en el centro de Europa hasta las ciudades más periféricas, particularmente las que afectan a grandes economías regionales. Este sistema se está desarrollando más debido a la integración europea, las infraestructuras europeas y la necesidad de una especialización territorial; sin embargo, también debería reflejar la necesidad de un mayor equilibrio y unas relaciones más estrechas entre las ciudades y sus regiones. La falta de una visión adecuada sobre el desarrollo más idóneo para las ciudades de Europa lleva a decisiones inadecuadas y resultados indeseables desde una perspectiva europea. El Plan Europeo de Ordenación del Territorio es un primer paso en esta dirección.

5.2.4. Un marco europeo sobre desarrollo urbano también debería tener en cuenta que las ciudades actúan como motores que impulsan el crecimiento regional, nacional y europeo -particularmente en las áreas metropolitanas y las capitales- y como puertas internacionales que conectan Europa al mercado global. Además, debería plantear interrogantes a nivel europeo sobre temas como el desempleo, la exclusión social, la regeneración urbana, la sostenibilidad y la movilidad, la educación y la formación, la juventud, las personas de edad avanzada, los emigrantes, la seguridad y la sanidad pública. También se debe tener en cuenta el modo en que todas estas cuestiones interactúan entre sí a nivel local. Se debería prestar especial atención a las ideas prácticas procedentes del nivel local, como la participación comunitaria local.

5.2.5. Este marco, pues, debería crear las condiciones necesarias para desarrollar plenamente el potencial urbano de Europa, pero también ser lo suficientemente flexible para tener en cuenta las medidas de política nacional y las diferencias regionales, a fin de garantizar la complementariedad que permita llevar a cabo una aplicación hecha a la medida.

5.2.6. Una vez que se haya establecido un marco europeo sobre desarrollo urbano, es relativamente fácil desarrollar una perspectiva urbana en las políticas más sectoriales de la Unión Europea. Como afirma la Comisión, éstas deberían desempeñar un papel complementario y tener una correspondencia plena con las acciones llevadas a cabo a otros niveles de autoridad. Por consiguiente, las actuales medidas relativas a las ciudades necesitan ser adoptadas dentro de una visión y estrategia globales, mientras que las nuevas políticas y programas habrán de ser contrastadas. El resultado será una aplicación mucho más específica de las medidas sectoriales y, por tanto, un uso más efectivo y eficiente de los recursos de la Comunidad.

5.3. Un enfoque basado en el conocimiento

5.3.1. El Comité de las Regiones considera que «cada día es más necesario disponer de información significativa y comparable sobre las ciudades, y esto es especialmente cierto en el caso de las autoridades locales y demás autoridades públicas» (). Una información regional y urbana global es, de hecho, una condición previa para poder realizar una gestión urbana adecuada. Diversas autoridades locales ya han desarrollado «barómetros» que miden la calidad de vida en una ciudad, a menudo adaptados a las circunstancias locales. Estos sistemas identifican las necesidades y tendencias y permiten un control fiable de los efectos de las diferentes políticas. Sin embargo, la declaración de Barcelona sobre la necesidad de crear un sistema europeo de indicadores locales () afirma asimismo que «actualmente, el volumen y las características de los datos estadísticos y de los indicadores comparables disponibles son claramente insuficientes» (punto 2). Por consiguiente, es necesario «un sistema europeo de indicadores locales y regionales de calidad de vida» (punto 3).

5.3.2. El Comité de las Regiones ha hecho hincapié en la necesidad de normas comparables: «la propuesta que la Comisión Europea desea lanzar próximamente de iniciar una auditoría urbana representa un primer paso concreto en esta dirección». Esta auditoría se centra en 58 ciudades, 8 conurbaciones y 21 áreas metropolitanas amplias. Se basa en una serie de indicadores simples y bastante generales cuya función es medir ante todo la calidad de vida en la ciudad. El Comité de las Regiones, sin embargo, considera que el sistema propuesto debería ser más detallado, a fin de conseguir los resultados requeridos, y debería tener en cuenta las circunstancias locales y regionales específicas. Además, la información debería reflejar la región urbana funcional, tal y como se propone en el capítulo 3 del presente dictamen, en lugar de basarse en límites administrativos. Estos principios serán elementos clave del estudio del Comité de las Regiones sobre el actual estado de los indicadores para las principales ciudades europeas y su correlación a nivel regional.

5.3.3. Aunque los indicadores y datos estadísticos adecuados son importantes para el proceso decisorio, las autoridades locales se interesan particularmente en conocer las políticas y proyectos de los demás. Por consiguiente, el Comité de las Regiones propone basarse en las prácticas correctas de las autoridades locales y fomentar activamente el intercambio de experiencias entre quienes toman las decisiones a nivel local y los gestores urbanos. Las autoridades locales deben desempeñar un papel fundamental en estos procesos. A este respecto, el CDR desea subrayar que es preciso organizar los intercambios transnacionales de experiencias en el ámbito del desarrollo urbano con el acuerdo y la participación activa de las ciudades y, en caso adecuado, de las asociaciones de ciudades que participan en dichos intercambios.

5.3.4. Este intercambio de experiencias ha sido la razón principal para la creación de un gran número de redes de ciudades, que van desde el «simple» hermanamiento de ciudades hasta formas más complejas de cooperación en temas específicos. El Comité de las Regiones acoge favorablemente la intención de la Comisión de apoyar e incentivar estas colaboraciones urbanas internacionales. El Comité de las Regiones, sin embargo, considera que es necesario fomentar una mayor concentración y coordinación de estas actividades de red. Es fundamental basarse en las experiencias y conocimientos ya adquiridos y en las estructuras ya establecidas. El Comité de las Regiones, especialmente tras su ampliación de competencias, es la plataforma ideal para llevar esto a cabo.

5.3.5. El Comité de las Regiones coincide totalmente con la Comisión en la necesidad de mejorar la cooperación entre las autoridades locales en distintas partes del mundo. Desde el punto de vista de la ayuda al desarrollo, el apoyo a la democracia local, y también del intercambio de experiencias con otras autoridades locales bien desarrolladas, se debería fomentar enérgicamente este tipo de redes.

5.3.6. La Comisión ha señalado que los indicadores urbanos no serán utilizados como criterios de selección para las ayudas de los fondos estructurales. Al mismo tiempo ha sugerido que en una segunda fase estos indicadores podrían «permitir llevar a cabo una mejor valoración de la repercusión de distintas políticas nacionales y europeas en la evolución de las zonas urbanas». El Comité de las Regiones ha subrayado que un futuro sistema europeo de indicadores locales y regionales podría realmente aportar «el vínculo esencial entre la identificación y la necesidad de objetivos políticos específicos urbanos y regionales, y contribuir al desarrollo, la puesta en práctica y al seguimiento de las acciones efectuadas para lograr estos objetivos». Se debe garantizar, sin embargo, que los indicadores utilizados para determinar la elegibilidad de las ayudas de los fondos estructurales son distintos de los que se usan para aplicar y controlar los programas.

5.3.7. El Comité de las Regiones considera esencial que se inicien estudios sobre el futuro de las ciudades en relación con el impacto de la tecnología de la información, la naturaleza cambiante del trabajo, los avances en materia de transportes y la mayor sensibilización medioambiental. En este sentido acoge favorablemente la inclusión del objetivo de «la ciudad del mañana» en el quinto programa marco y pide que se investigue más sobre tales temas en el contexto europeo.

5.4. El papel de los fondos estructurales

5.4.1. Los estudios sobre las «Autoridades locales y regionales en la Unión Europea» muestran que los ingresos por impuestos locales y regionales y los ingresos generales, procedentes de las políticas nacionales son la principal fuente de ingresos de los gobiernos locales. Las políticas nacionales cubren programas que abordan cuestiones sociales generales. Sin embargo, la concentración y acumulación de estas cuestiones sociales en las principales ciudades y regiones urbanas exigen una aplicación más específica. Las políticas de regeneración que abarcan las políticas territoriales y de infraestructuras para la (re)urbanización de terrenos, centros comerciales e infraestructuras dependen de las prioridades nacionales y de los recursos, cuyo objetivo es consolidar la posición de los centros económicos en un entorno competitivo a nivel internacional. Es necesaria una orientación urbana más firme en estas políticas generales. En este sentido, los problemas y oportunidades en materia urbana son abordados mediante mejoras estructurales en los niveles superiores e inferiores. Las políticas europeas deberían ser complementarias de estas políticas nacionales. Al centrarse en el nivel más bajo, por ejemplo las zonas urbanas más deprimidas, estas medidas complementarias de la Unión Europea pueden proporcionar el apoyo necesario y estimular una nueva orientación en materia de desarrollo urbano y regional en Europa.

5.4.2. La principal influencia de las políticas de la UE en las ciudades, al menos desde el punto de vista financiero, proviene de los fondos estructurales. Sin embargo, ha habido un reconocimiento insuficiente de las necesidades específicas de las zonas urbanas. Por ello, el Comité de las Regiones apoya la sugerencia de la Comisión de que «la atención prestada al desarrollo urbano en la elaboración de estrategias y en los programas futuros podría concretizarse en una estrategia integrada de las acciones en las zonas urbanas y con las de regiones más amplias en torno a ellas, así como en términos de desarrollo económico y de recursos humanos» ().

5.4.3. Sin embargo, este enfoque sólo se centra en la cohesión entre regiones. El Primer informe de cohesión (1996) subrayaba la necesidad de reforzar la cohesión, tanto dentro de cada ciudad como entre ciudades, y sostenía que existe un verdadero riesgo de mayor fragmentación en el seno de las ciudades europeas, ya que el creciente desempleo y la exclusión social van acompañados de una división cada vez más profunda entre quienes disponen y quienes no disponen de medios para vivir. En algunos Estados miembros, el problema urbano se considera ya como el mayor desafío a la cohesión nacional. Dicho informe consideraba asimismo necesario un enfoque más centrado en este asunto a nivel de la Unión ().

5.4.4. Por consiguiente, el Comité de las Regiones acoge favorablemente el documento «Agenda 2000», que considera las «zonas urbanas problemáticas» como uno de los cuatro elementos clave de un nuevo Objetivo 2 que «deberá tener como finalidad la diversificación económica, en particular en las regiones con una gran dependencia de un único sector económico en crisis. A tal fin, será necesario incrementar el apoyo a las PYME y a la innovación, dar prioridad a la formación profesional, al potencial local de desarrollo, a la protección del medio ambiente y a la lucha contra la exclusión social, sobre todo en zonas urbanas problemáticas». Además, «combatir la exclusión social» se ha definido como una de las cuatro áreas de activación del objetivo horizontal 3. Dado que la exclusión social se encuentra en las zonas urbanas, es preciso incluir esta dimensión en el nuevo Objetivo 3 (). Por otro lado, la Agenda 2000 no propone hacer hincapié en la necesidad de una mayor concentración urbana en los programas regionales de Objetivo 1. El Comité de las Regiones considera que una política urbana europea equilibrada debe incluir las zonas urbanas y las ciudades cubiertas por los Objetivos 1 y 2 y apoyar las subvenciones de la UE en diversas regiones no elegibles para ayudas regionales de los fondos estructurales.

5.4.5. La Comunicación «Agenda 2000» sugiere que la iniciativa comunitaria URBAN, que tanto éxito ha cosechado, no debería continuar, sino integrarse en los programas principales. Esto permitiría aprovechar el éxito de URBAN y al mismo tiempo daría un impulso adicional a la creación de empleo y a la lucha contra la exclusión social. Además, el Comité de las Regiones desea subrayar la importancia de los programas que abordan las necesidades de las ciudades. Los proyectos piloto urbanos del artículo 10 del Feder y, en mayor medida, las iniciativas comunitarias URBAN ya han demostrado su éxito a la hora de tratar esas necesidades. Los tradicionales programas de los Objetivos se centran en el nivel regional; sin embargo, URBAN tiene como objetivo las zonas deprimidas y su finalidad consiste en mejorar la cohesión urbana. El Comité de las Regiones considera que se debe estudiar el efecto de estos programas, que han beneficiado a muchas ciudades, centrándose especialmente en su posibilidad de actuar como catalizadores del desarrollo urbano. El Comité de las Regiones tiene la firme convicción de que se debe continuar con este enfoque, independientemente de las propuestas para un nuevo Objetivo 2.

5.4.6. El Comité de las Regiones apoya plenamente las propuestas de la Comisión de una mayor concentración. En la actualidad, los Objetivos 1 y 2, 5b y 6 cubren el 51 % de la población de la Unión. Los futuros fondos estructurales deberían centrarse en aquella parte de la población que se encuentra en las peores circunstancias posibles y ello debería incluir a las personas que viven en los barrios más pobres de Europa. La iniciativa URBAN también persigue este tipo de objetivos geográficos cuya consecución constituye, como se ha demostrado, una utilización eficaz de los Fondos europeos.

5.4.7. El CDR valora muy positivamente la propuesta de simplificación del sistema financiero a través de un sólo programa por región. Los gobiernos locales en particular se enfrentaban a menudo a disposiciones contradictorias de los distintos fondos europeos, y a veces un proyecto específico que cumpliera las condiciones para un fondo no las reunía para otro. El resultado final era a menudo la retirada de un proyecto potencialmente elegible. Estas incoherencias en las disposiciones de los fondos estructurales constituyen una barrera al enfoque integrado que debe ser eliminada.

5.4.8. En la Agenda 2000 se proponen criterios de elegibilidad más sencillos y transparentes para cada tipo de área cubierta por el nuevo Objetivo 2. Dichos criterios deberían tener en cuenta los correspondientes criterios socioeconómicos, los niveles de desempleo y el grado de exclusión social. El Comité de las Regiones considera que estos criterios para zonas urbanas y cuyo objetivo es la cohesión social deberían incluir criterios sobre la calidad de vida y la sostenibilidad. Por último, estos criterios deberían tener en cuenta las dinámicas urbanas y los caracteres diferentes de las ciudades en las distintas partes de la Unión.

5.5. Aspectos institucionales

5.5.1. Es necesario que las instituciones europeas muestren claramente que dan un nuevo enfoque a la política urbana. Esto atañe particularmente a la Comisión Europea, que se encarga de hecho de elaborar y aplicar la política urbana europea. Sin embargo, en la actualidad sólo hay un Grupo interservicios con carácter informal sobre temas urbanos. Esta estructura informal depende demasiado de la voluntad de quienes la llevan a cabo, mientras que en el nuevo sistema, la política urbana ha de ser una responsabilidad fundamental.

5.5.2. La actual política de modernización de la administración y de personal (MAP 2000) permite establecer una estructura más adecuada y formalizada. El Comité de las Regiones propone que esto se lleve a cabo creando un equipo interdisciplinario, preferiblemente en el seno de la Dirección General de Política Regional y Cohesión. Este equipo se encargaría del desarrollo del marco urbano estratégico propuesto. Es más, debería encargarse también de contrastar las (nuevas) políticas y programas sectoriales con el mencionado marco.

5.5.3. El Comité de las Regiones considera que esta estructura administrativa formal debería completarse finalmente con la asignación a un Comisario europeo de las responsabilidades globales en materia de política urbana y los presupuestos correspondientes. El nuevo Objetivo 2 propuesto -para zonas urbanas en dificultad-, el nuevo Objetivo 3 -combatir la exclusión social- y los programas innovadores como URBAN y el artículo 10 del Feder (proyectos piloto urbanos) estarían obviamente incluidos.

5.5.4. El Comité de las Regiones considera que tanto la mayor atención hacia las cuestiones urbanas como la estructura, más formal, propuesta por la Comisión Europea debería recibir apoyo democrático. En la actualidad, la Comisión de Política Regional del Parlamento Europeo se encarga principalmente de las cuestiones urbanas, particularmente cuando se trata de los fondos estructurales. Sin embargo, las cuestiones urbanas también se abordan en otras comisiones parlamentarias desde un punto de vista más sectorial. En el pasado hubo un intergrupo de representantes locales y regionales de los grupos políticos que desempeñó un papel fundamental en la inclusión de las cuestiones urbanas en el orden del día europeo.

5.5.5. Antes de la aplicación del Tratado de Amsterdam, el Comité de las Regiones desearía proponer al Parlamento Europeo que considere la creación de una plataforma más estructurada para las cuestiones urbanas. Lo ideal sería crear una nueva Comisión sobre Política Urbana. De momento, el Comité de las Regiones quiere manifestar su intención de colaborar estrechamente con el Parlamento Europeo en la elaboración del Foro Urbano y el Libro Blanco sobre desarrollo urbano.

5.5.6. Los dos organismos consultivos de la Unión Europea están ya preparados para abordar los temas urbanos de manera efectiva. El Comité de las Regiones manifiesta su voluntad de apoyar al Comité Económico y Social en la continuación de sus trabajos sobre la agenda urbana europea. El Comité de las Regiones proseguirá también el desarrollo de la agenda urbana en el seno de la Comisión 4 (Comisión de Ordenación del Territorio, Política Urbana, Energía y Medio Ambiente).

5.5.7. Por último, el nuevo enfoque propuesto en materia de política urbana también debería reflejarse en el Consejo Europeo. El Comité de las Regiones valoró muy positivamente la iniciativa de la Presidencia holandesa y las conclusiones del Consejo de Noordwijk sobre política urbana. La voluntad de desarrollar la agenda da un impulso adicional al intercambio de experiencias y el CDR acoge muy favorablemente la convocatoria de una segunda reunión durante la Presidencia del Reino Unido. El Comité de las Regiones desearía que el Consejo continuase este trabajo de manera estructurada, preferiblemente convocando reuniones del Consejo sobre política urbana con una periodicidad anual.

5.5.8. Para poder sacar el máximo partido a los debates de las distintas instituciones, el Comité de las Regiones propone que se convoquen reuniones interinstitucionales con carácter regular. Además, podría celebrarse una reunión especial con grupos de interés una vez al año. El Foro urbano propuesto podría ser la primera de dichas reuniones.

5.5.9. El Comité de las Regiones valora positivamente la intención de la Comisión Europea de establecer un Grupo de expertos que colabore en la elaboración de un Libro Blanco sobre desarrollo urbano. El Comité de las Regiones considera que dicho grupo no sólo debería estar formado por expertos de varios Estados miembros e investigadores urbanos experimentados, sino que también debería contar con la participación de expertos de las autoridades locales.

5.5.10. La necesidad de una política urbana europea integrada no significa que los demás niveles de autoridad ya no deban tener como objetivo la integración de las políticas. Las políticas nacionales, sobre todo, tienen una gran influencia en las ciudades, y las autoridades locales dependen económicamente de sus gobiernos nacionales para cumplir con sus responsabilidades. Como consecuencia de las restricciones presupuestarias, es cada vez más importante una mayor coordinación de las políticas sectoriales más generales. Por ello, el Comité de las Regiones desea proponer al Consejo Europeo que fomente la integración de las políticas más profundamente arraigadas y las propias políticas urbanas nacionales.

5.5.11. Las autoridades locales y regionales se beneficiarán de manera significativa de la integración de las políticas a nivel nacional y europeo, y ello reducirá considerablemente el trabajo de coordinar la amplia variedad de políticas e iniciativas regionales, nacionales y comunitarias que existen en la actualidad. Sin embargo, también las autoridades locales deben redoblar sus esfuerzos para aplicar los recursos disponibles de la manera más efectiva y eficiente posible.

5.5.12. Las autoridades locales deben abordar sus problemas y aprovechar sus oportunidades en el nivel más adecuado, es decir, el más próximo a los ciudadanos. Muchos de los problemas de las ciudades se concentran en barrios específicos, y a menudo las soluciones han de buscarse también en el barrio. Sanidad pública, inclusión social, educación y seguridad pública requieren soluciones adaptadas a las necesidades. Por otro lado, las políticas necesarias para incentivar la economía, crear empleo y fomentar el transporte público han de ser desarrolladas en el nivel de la ciudad o de la conurbación correspondiente. Debe señalarse asimismo que los problemas de determinados barrios sólo pueden solucionarse en las áreas circundantes o en la conurbación. Al mismo tiempo debe garantizarse que estas áreas problemáticas pueden beneficiar totalmente de los desarrollos de las zonas circundantes más prósperas. La ayuda de los fondos estructurales podría ser un incentivo valioso para mejorar la cohesión urbana.

5.5.13. Abordar los problemas a nivel de barrio debería ser parte de las competencias de las autoridades locales. Sin embargo, en el caso de diversas ciudades, ésta sería la situación preferida aunque no la real. Además, en su mayor parte, los límites administrativos de las autoridades locales no suelen coincidir con la administración de la región urbana funcional. Siempre que fuera posible, se deberían buscar activamente mecanismos de cooperación de carácter más permanente y vinculante entre las autoridades locales y establecer las estructuras necesarias.

5.5.14. Al mismo tiempo, las autoridades locales deberían centrarse en sus responsabilidades principales, ofrecer unos servicios de calidad que justifiquen su precio y reflejar las preocupaciones cambiantes de la sociedad. Deben mejorar las relaciones, a veces erosionadas, con sus ciudadanos, que se basan en gran parte en la confianza. Los ciudadanos deberían ser los pilares de la sociedad urbana.

5.5.15. Para abordar todos estos temas, las ciudades han de organizarse. En primer lugar, las autoridades locales deben unir a las organizaciones locales, tanto públicas como privadas, a fin de movilizar conocimientos, competencia y energía. La cooperación en el seno de la conurbación requiere la participación de las autoridades locales. Igualmente importantes son las relaciones con los gobiernos regionales y nacionales y la Unión Europea. Los programas y políticas urbanas deberían establecerse, aplicarse y controlarse en colaboración con las autoridades locales, a fin de tener verdaderamente en cuenta la experiencia y los conocimientos disponibles a nivel local. Esta capacidad organizativa de las autoridades locales también implica un nuevo estilo de gestión urbana que sea capaz de elaborar estrategias de desarrollo urbano y crear las coaliciones necesarias.

6. Conclusiones

6.1. El Comité de las Regiones acoge favorablemente la Comunicación de la Comisión, que toma la iniciativa de entablar un debate sobre una futura agenda urbana en la Unión Europea. Dicha Comunicación refleja totalmente la renovada atención que se presta a nuestras ciudades y la necesidad de que Europa esté más cerca de sus ciudadanos. Supone un gran paso adelante hacia la concienciación de que las zonas urbanas de Europa son los verdaderos motores del crecimiento económico, la prosperidad y la cultura, pero que también se enfrentan a los problemas más serios de la sociedad moderna. El Comité de las Regiones considera que es hora de entablar un amplio debate a nivel europeo y por ello apoya firmemente la intención de la Comisión Europea y del Consejo de Ministros de organizar un Foro europeo en 1998. Los resultados de este debate deberían recogerse en un Libro Blanco sobre desarrollo urbano.

6.2. Las ciudades son polifacéticas y pluridimensionales. Por un lado, son los motores de las economías regionales y nacionales. Por otro, estas ciudades, y más concretamente determinadas zonas urbanas, experimentan una grave degradación debido a problemas sociales, económicos y medioambientales. Los elevados niveles de desempleo, la pobreza, unas condiciones de vida difíciles y la falta de seguridad dan lugar a la exclusión social y la segregación. Esto supone una creciente amenaza para la vitalidad social y económica y la cohesión de nuestra sociedad. El Comité de las Regiones cree firmemente que este proceso debe invertirse. Las ciudades deben convertirse de nuevo en el lugar donde deseamos vivir, educar a nuestros hijos y pasar nuestro tiempo de ocio.

6.3. El Comité de las Regiones está convencido de que hay una necesidad imperiosa de mejorar la relación entre las ciudades y sus regiones circundantes. Esta fuerte interdependencia se refleja en el concepto de área urbana funcional (AUF). Este concepto debería ser válido para todos, independientemente del tamaño de las ciudades, y debería constituir el punto de partida de una futura política europea. El principal desafío es desarrollar una política urbana europea que incluya ciudades y regiones de todo tipo y tamaño. El Plan Europeo de Ordenación del Territorio constituye una primera respuesta a este desafío, respuesta que deberían enriquecer los seminarios transnacionales organizados por la Comisión Europea.

6.4. El Comité de las Regiones admite que diversos instrumentos comunitarios ya tienen una influencia considerable en el desarrollo urbano. Sin embargo, no equivalen a una política urbana europea que coordine e integre las acciones comunitarias y específicamente destinada a las ciudades y sus habitantes. En diversos dictámenes, el Comité de las Regiones propuso ya cómo incluir la perspectiva local y regional en los programas y políticas comunitarias. Lo que se necesita ahora es un nuevo enfoque global para las zonas urbanas. Esto debería ser responsabilidad en primer lugar de las autoridades locales, con el apoyo de las autoridades regionales y nacionales y en colaboración con ellas. El Comité de las Regiones subraya la necesidad de una integración de las políticas sobre cuestiones urbanas en todos los niveles administrativos. En este sentido, el desarrollo de una política urbana integrada a nivel nacional en todos los Estados miembros es una prioridad absoluta. Para conseguir su principal objetivo de cohesión, la Unión Europea debería desarrollar una política urbana que fuese complementaria de las políticas nacionales, que refleje la necesidad de armonizar las políticas comunitarias y planes de acción que ya afectan a las ciudades con las necesidades de las ciudades y que respete el principio de subsidiariedad.

6.5. El Comité de las Regiones considera que un nuevo enfoque en materia de cuestiones urbanas requiere en primer lugar un claro marco de trabajo para el desarrollo urbano. Este marco debería basarse en una visión y una estrategia sobre el futuro papel de las ciudades. Debería reflejar los efectos territoriales de la integración europea, la especialización y las redes transeuropeas. Sin embargo, también debe abordar una serie de temas de ámbito europeo relacionados con el desempleo, la exclusión social, la regeneración urbana, la sostenibilidad, la movilidad, la seguridad, la educación, la juventud y la sanidad pública. A fin de garantizar la complementariedad, dicho marco necesita tener en cuenta la política nacional, y también ha de ser lo suficientemente flexible para tomar en consideración las diferencias regionales que requieren acciones hechas a medida. Cuando se haya establecido un marco así, las políticas (sectoriales) actuales y los programas que afecten a las ciudades habrán de ajustarse y las nuevas medidas comunitarias habrán de contrastarse. El Comité de las Regiones está convencido de que mejorará sustancialmente tanto la efectividad y eficiencia de los recursos comunitarios como la transparencia de las políticas de la UE.

6.6. El Comité de las Regiones se muestra a favor de una agenda urbana que se base en las experiencias de las autoridades locales, como ocurre en el nivel local, donde numerosas medidas sectoriales han de aplicarse teniendo en cuenta el día a día. Además, las ciudades (y especialmente las grandes ciudades y regiones urbanas) son las primeras en hacer frente tanto a los problemas como a las oportunidades de la sociedad moderna. Las experiencias del nivel local muestran que el refuerzo de la estructura económica debe ser la base principal de cualquier política urbana. Sin embargo, también es evidente que esto sólo puede llevarse a cabo con iniciativas paralelas que refuercen la infraestructura social: educación y formación, calidad de vida, seguridad y atención, particularmente destinada a los excluidos sociales. Dicho de otro modo, «desarrollar una ciudad sólida, crear barrios atractivos y mejorar la participación de los ciudadanos».

6.7. Una política urbana europea debería facilitar e integrar un enfoque coordinado y más centrado para las cuestiones urbanas. Además, debería basarse en los conocimientos para determinar las necesidades y tendencias, y garantizar un control fiable, y por lo tanto ser independiente de los criterios usados para la concesión de los fondos. Además de incluir estadísticas, debería incluir información sobre políticas específicas y proyectos para mejorar la elaboración de medidas destinadas a las zonas urbanas. El Comité de las Regiones también considera que es necesaria la colaboración entre los distintos niveles de gobierno, así como con el sector privado, las instituciones educativas y diversos actores del nivel urbano. Esta colaboración debería contar con la utilización efectiva de las redes urbanas, basándose en su experiencia y estructuras. Esta colaboración también requiere una mayor concentración y coordinación de las actividades llevadas a cabo con la red, que podrían realizarse en el marco del Comité de las Regiones.

6.8. El Comité de las Regiones está firmemente convencido de que la política urbana debería hacer hincapié en la recuperación socioeconómica a largo plazo y relacionarse con el potencial inherente de las zonas urbanas, a fin de devolver la vida a esas áreas. Esta revitalización desde dentro requiere en primer lugar un mejor enfoque, tanto geográfica como temáticamente, concentrándose en las zonas urbanas más desfavorecidas, tal y como ya se subrayó en el Primer informe de cohesión. Por consiguiente, el Comité de las Regiones apoya la propuesta de la Agenda 2000 de incluir los temas urbanos en el marco de un Objetivo 2 redefinido, destinado a la reestructuración económica y social. Esto brindaría la oportunidad de llevar a cabo URBAN con éxito, al mismo tiempo que se haría mayor énfasis en resolver el desempleo y fomentar la cohesión social. Debe señalarse, sin embargo, que también es importante dar un mayor enfoque urbano a los programas regionales del Objetivo 1. Al mismo tiempo, una política urbana europea debe integrar también zonas urbanas no incluidas en las ayudas regionales, por ejemplo añadiendo programas para combatir la exclusión social del nuevo Objetivo horizontal 3. Además, el Comité de las Regiones desea subrayar la importancia de los programas que examinan las nuevas necesidades de las ciudades. El éxito de los planteamientos innovadores propuestos en los proyectos piloto urbanos del artículo 10 del Feder y el programa URBAN requieren que se mantenga un importante programa sobre desarrollo urbano.

La experiencia acumulada en las iniciativas innovadoras (PPU y URBAN) ofrece actualmente a las ciudades, a los expertos y a los responsables asociativos la posibilidad de enriquecer sus conocimientos informándose de lo que ocurre en los otros países de la Unión. Se trata, hoy por hoy, de una cualificación necesaria. Los intercambios deben estructurarse y ponerse en práctica progresivamente. El Comité de las Regiones propone que la Comisión aliente este intercambio de conocimientos técnicos y anime a participar a expertos, asociaciones, responsables de los entes locales y del mundo universitario. Este intercambio debe permitir formar mejor a los actores en las cuestiones decisivas y en el dominio de una política urbana europea. Estos actores ejercen funciones diversificadas y son elementos pertinentes para el éxito de una política urbana europea. Prefiguran las profesiones del mañana. La reflexión y la acción sobre la formación de los actores urbanos debe conciliar la cualificación individual y la cualificación colectiva: equipo pluridisciplinario, representantes locales o militantes asociativos.

6.9. La realización y la aplicación de una política urbana europea requieren también cambios en las instituciones. El Comité de las Regiones propone que la Comisión Europea establezca un grupo interdisciplinario dentro de la Dirección General de Política Regional y Cohesión y que la responsabilidad global corresponda a un Comisario. El Comité de las Regiones considera que esta estructura debería contar con el apoyo de un grupo de expertos urbanos formados por especialistas de los Estados miembros e investigadores urbanos, así como expertos de las autoridades locales. Esta estructura requiere el apoyo democrático del Parlamento Europeo. La Comisión 4 (Comisión de Ordenación del Territorio, Política Urbana, Energía y Medio Ambiente) del Comité de las Regiones y la Sección de Desarrollo Regional, Ordenación del Territorio y Urbanismo del Comité Económico y Social podrían servir como modelos para dicho grupo. Además, el Comité de las Regiones considera que la iniciativa del Consejo urbano debe proseguirse de manera estructurada, a fin de llevar a cabo la integración política, la descompartimentalización y las auténticas políticas urbanas a todos los niveles administrativos. El Comité de las Regiones está convencido de que la política urbana europea sólo puede llevarse a cabo mediante una estrecha colaboración entre todas las instituciones y sus órganos consultivos.

6.10. Una política urbana europea también requiere una serie de cambios a nivel local. El Comité de las Regiones desea animar a las autoridades locales a que redoblen sus esfuerzos para hacer un uso mejor y más específico de los recursos disponibles. Las cuestiones urbanas necesitan tratarse al nivel más próximo a los ciudadanos, y éste es a menudo el barrio, pero algunos de los problemas y oportunidades requieren respuestas de la ciudad o de la conurbación. Para muchas ciudades, esto implicará una reestructuración de la administración a fin de desarrollar formas más permanentes y vinculantes de cooperación dentro de la región. Sin embargo, el Comité de las Regiones cree que esto requiere un nuevo estilo de gestión urbana, que movilice conocimientos, competencia y energía de todas las organizaciones, tanto públicas como privadas, y considere a los ciudadanos como pilares de la sociedad urbana.

6.11. Optar por desarrollar ciudades vitales y sostenibles para el siglo XXI no sólo es una preocupación urbana, sino también una cuestión muy importante tanto a nivel nacional como europeo. Reforzar la urbanización requiere perseverancia. En el pasado, el tratamiento de la política urbana -que, en sí mismo, data de fecha muy reciente- ha sufrido demasiado a menudo los constantes cambios de políticas y la inconstancia. Se requiere ahora un nuevo enfoque europeo coordinado e integrado basado en las ciudades, su contexto regional y sus ciudadanos. La Europa de los ciudadanos empieza en nuestras ciudades.

Bruselas, el 14 de mayo de 1998.

El Presidente del Comité de las Regiones

Manfred DAMMEYER

() COM(97) 197 final.

() DO C 100 de 2.4.1996, p. 65.

() DO C 126 de 29.4.1996, p. 1.

() DO C 337 de 11.11.1996, p. 20.

() Aún no publicado en el DO.

() DO C 34 de 3.2.1997, p. 12.

() DO C 116 de 14.4.1997, p. 52.

() DO C 100 de 2.4.1996, p. 78.

() DO C 116 de 14.4.1997, p. 1.

() DO C 116 de 14.4.1997, p. 98.

() DO C 215 de 16.7.1997, p. 44.

() DO C 379 de 15.12.1997, p. 26.

() DO C 215 de 16.7.1997, p. 21.

() COM(97) 197 final, p. 9.

() COM(97) 197 final, p. 16.

() COM(97) 197 final, p. 4.

() COM(97) 197 final, p. 15.

() COM(97) 197 final, p. 19.

() COM(97) 197 final, p. 18.

() DO C 74 de 10.3.1998, p. 9 (artículo 3.10.3).

() CDR 138/97 fin.

() COM(97) 542 final.

() COM(97) 2000 final, p. 22.