COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
C0M(93) 518 final 
Bruselas, 16 de noviembre de 1993 
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO 
RELATIVA A LA POLÍTICA DE LA COMUNIDAD Y DE SUS ESTADOS MIEMBROS 
DE LUCHA CONTRA LA POBREZA EN LOS PAlSES EN DESARROLLO 
INDICE 
Introducción 1 &-
I. Consideraciones generales 
1) Dimensión externa de la lucha contra la pobreza: 
condicionamientos internacionales y articulación 
de la cooperación al desarrollo con otras políticas 5 
2) Dimensión interna esencialmente política de la lucha 7 
contra la pobreza 
II Objetivos prioritarios de la lucha contra la pobreza 9 
1) La integración económica y social de los pobres: 
un objetivo central de carácter político 9 
2) Un modo de crecimiento duradero y equitativo 10 
3) Acceso más amplio a los recursos productivos para 
los pobres 11 
4) Servicios sociales básicos eficaces y accesibles 
para todos 11 
5) Protección de los grupos más pobres, marginal izados 
o vulnerables 12 
III. Condiciones para una política eficaz de lucha contra 
pobreza 13 
1) Conocimiento de las situaciones de pobreza, evaluación 
del Impacto de las políticas y de los proyetos de las 
capacidades de análisis locales 13 
2) Un enfoque participative para facilitar la integración 
social 14 
IV. Orientaciones para los principales ámbitos de intervención 
de la política de lucha para la pobreza 14 
1) Características generales del enfoque propuesto de lucha 
contra la pobreza en el marco de la coperación al 
désarroi lo 15 
2) Integración de la lucha contra la pobreza en la 
formulación y la ejecución de las políticas 
macroeconómicas y de las reformas estructurales 15 
3) Orientación prioritaria de las políticas sectoriales 
de los recursos humanos y mejora de las condiciones 
de vida de los pobres 17 
- A -
V. Consolidación de los medios de acción para la 
coordinación comunitaria 18 
1) coordinación para mejorar el conocimiento de las 
situaciones de pobreza y evaluar el impacto de 
las políticas y proyectos 20 
2) Coordinación en los foros internacionales 20 
3) Coordinación para el establecimiento de un diálogo sobre 
la política de desarrollo con los países en desarrollo 21 
- 1«. -
introducción 
1. El Tratado de la Unión Europea (artículo 130 U) hace de ia lucha 
contra la pobreza uno de los ejes prioritarios de ia acción 
comunitaria en el ámbito de la cooperación al desarrollo. Tras la 
Comunicación de la Comisión de mayo de 1992 sobre las perspectivas 
de la cooperación en el horizonte 2000, el Consejo Desarrollo 
confirmó esta prioridad en su Declaración de 18 de noviembre de 
1992, y pidió a la Comisión que elaborara propuestas para una 
política coordinada de lucha contra la pobreza en los países en 
vías de desarrollo. La presente Comunicación es la respuesta a esa 
sol icitud. 
2. El carácter a partir de ahora prioritario de la lucha contra la 
pobreza en las políticas de cooperación, hoy en día admitido casi 
umversalmente, indica un reconocimiento internacional de la 
gravedad de los problemas que suscita la pobreza para el 
desarrollo. La complejidad y la diversidad de estos problemas 
exigen análisis teóricos y empíricos detallados, que, 
evidentemente, no pueden ser el objeto de la presente Comunicación. 
Pero, incluso sin abordar el debate sobre la definición de la 
pobreza o sobre la evolución del concepto, es útil precisar su 
significación general y su especificidad en los países en 
désarroi lo. 
Independientemente de los problemas de medida, de gran importancia 
y sobre los que volveremos a tratar, se pueden distinguir dos 
enfoques de la pobreza, por otra parte complementarios. 
En términos "absolutos", se suele definir la pobreza como el estado 
de las personas o grupos cuyos medios monetarios o de otra índole 
no les permiten procurarse los bienes y servicios necesarios para 
alcanzar cierto nivel de "bienestar económico" predeterminado y 
considerado como un "mínimo aceptable" (las "necesidades básicas", 
sobre todo alimentarías en la práctica). La ventaja de esta 
definición reside en su relativa simplicidad que, mediante algunas 
hipótesis a menudo audaces, puede hacer que la pobreza mensurable 
(el número de personas que se encuentran por debajo de un "umbral 
de pobreza") y comparable (en el tiempo y en el espacio). Los 
defectos de esa definición son parejos a esa cualidad: siempre es 
peligroso reducir un fenómeno complejo a una cifra única, sobre 
todo si se intenta hacer de ella la base de una política. 
La complejidad y la diversidad se reconocen sin duda mejor mediante 
un enfoque en términos de "pobreza relativa", que tenga en cuenta 
más explícitamente fenómenos de desigualdad y de exclusión, y que 
permita por ello un conocimiento más cualitativo y dinámico de la 
pobreza. Ese tipo de enfoque debe considerarse indispensable para 
diseñar, ejecutar y evaluar una política a nivel de cada país, 
incluso si no se presta fácilmente a comparaciones internacionales. 
Hay que subrayar que, incluso si la pobreza no es, evidentemente, 
específica en sí misma de los países en desarrollo, lo es 
ampliamente por su magnitud, sus formas extremas y, sobre todo, por 
sus efectos sobre las posibilidades mismas de desarrollo. 
t. La lucha contra la pobreza en los países en desarrollo no es una 
preocupación nueva para la Comunidad o para los Estados miembros. 
La historia social densísima de los propios países de la Comunidad, 
así como la experiencia desarrollada a nivel comunitario en materia 
de "lucha contra la exclusión social" constituyen su punto de 
anclaje. 
- , £--
En el pasado han consagrado importantes esfuerzos los Estados 
miembros y la Comunidad, y también otros donantes de fondos y los 
propios países en desarrollo, para la ejecución de políticas y 
programas destinados a contribuir a la reducción de la pobreza. 
Pero múltiples razones, especialmente unas circunstancias 
económicas internacionales desfavorables (los precios de las 
materias primas, la situación de los mercados financieros), cierto 
cambio de rumbo en las prioridades políticas en beneficio de otros 
objetivos, los problemas de endeudamiento, la evolución 
demográfica, esos esfuerzos, lamentablemente, no han dado hasta hoy 
los resultados previstos, de manera que la pobreza sigue siendo un 
problema capital en la mayoría de los países en desarrollo. 
4. Después de los progresos sensibles realizados durante los años 1960 
y 1970, que pueden medirse por el aumento de las rentas por 
habitante y por la mejora de los indicadores sociales en la mayor 
parte de los países en desarrollo, se ha registrado desde hace un 
decenio una disminución del ímpetu e incluso un retroceso en 
algunas regiones, especialmente en África subsahari ana. 
Aunque con respecto a la población total de los países en 
desarrollo la proporción de pobres (los que viven con menos de un 
dólar al día y por persona, con arreglo a la definición 
convencional del Banco Mundial) haya seguido disminuyendo, su 
número absoluto crece de año en año, g loba I mente en cerca de un 
1,5% al año entre 1985 y 1990, según el Banco Mundial. Por 
supuesto, la evolución ha sido muy diferente según las regiones: el 
número absoluto de pobres ha disminuido de hecho únicamente en Asia 
oriental durante los años 1980, mientras que incluso la proporción 
de pobres ha aumentado en África y en América Latina. También se ha 
observado que durante ese periodo el deterioro de la situación se 
hacia más patente y los grupos de población más pobres. En general, 
se observa una acentuación de las desigualdades (entre el "norte" y 
el "sur", entre países en desarrollo, y entre grupos de población 
dentro de cada país), que corresponde a un periodo de dificultades 
económicas. 
5. Partiendo de hipótesis relativamente favorables sobre el 
crecimiento económico y sobre las políticas que se aplican, se 
puede prever que en el decenio de 1990 la proporción de pobres sin 
duda disminuirá en la mayor parte de los países en desarrollo, 
salvo en el África subsahari ana, donde podría permanecer más o 
menos estable. Pero incluso con estas hipótesis, el número absoluto 
de pobres habrá disminuido hacia el año 2000 tan solo escasamente 
en conjunto, a la vez que aumentará claramente en el África 
subsahariana y se estabilizará en América Latina y en el norte de 
África y en el Medio Oriente. Sin embargo, y a pesar de una mejora 
sensible, el sur de Asia seguirá durante mucho tiempo siendo la 
región que tenga el número de pobres más elevado, seguida por el 
África subsahariana. 
6. La persistencia, y a menudo el empeoramiento, de los problemas de 
pobreza muestra la insuficiencia de las políticas aplicadas en este 
ámbito, sobre todo efn el decenio de 1980, ya sea por los propios 
países en desarrollo o por sus asociados exteriores. 
Generalmente, estas políticas han dado la prioridad a los ajustes 
económicos y financieros que, por otro lado, son a menudo 
indispensables, lo que muchas veces lleva a descuidar los objetivos 
sociales e incluso el desarrollo económico a más largo plazo. Esta 
orientación ha subestimado a menudo la importancia de las 
cortapisas estructurales internas de los países en desarrollo 
(económicas, sociales, culturales, políticas, administrativas...). 
2 
En el ámbito social, se ha preferido a menudo políticas parciales, 
incluso puntuales, a un enfoque global (intersectorial) e integrado 
a las políticas económicas, y i a continuidad necesaria de las 
políticas sociales se ha sacrificado a veces a las necesidades 
macroeconómicas o de otra índole a corto plazo. La integración 
económica y social de los pobres y, de manera más general, la 
participación de éstos en la lucha contra la pobreza pocas veces 
han sido el centro de las políticas. Además, la concepción de estas 
políticas estaba basada a menudo en un conocimiento demasiado 
aproximativo de las situaciones de pobreza y de su dinámica y, por 
ello, no tuvo en cuenta suficientemente la especificidad de los 
problemas de pobreza de un país o región con respecto a otros. 
7. En muchos países, la voluntad política de hacer de la reducción de 
la pobreza un objetivo central del desarrollo era incierta o no 
estaba basada en un consenso nacional suficiente, lo que tiende a 
revelar insuficiencias del diálogo político a todos los niveles, 
inclusive entre los Estados responsables y sus asociados exteriores 
y, en cualquier caso, constituye un obstáculo para compromisos 
poli t icos estables. 
Los distintos donantes de fondos, entre otros la Comunidad y sus 
Estados miembros, a menudo han omitido asegurarse de la necesaria 
coherencia de sus intervenciones, al no haber una coordinación 
sistemática. Además, la política de cooperación al desarrollo no se 
ha articulado suficientemente con las demás políticas de los países 
desarrollados que tienen un impacto sobre la situación de los 
países en desarrollo y sus problemas de pobreza (relaciones 
comerciales y relaciones financieras). 
8. La doble constatación de las insuficiencias de las políticas 
aplicadas y del empeoramiento de la pobreza, así como la creciente 
integración de la economía mundial, justifican que la lucha contra 
la pobreza esté en adelante inscrita entre las grandes prioridades 
de las relaciones internacionales. A las motivaciones de 
solidaridad y de justicia social se añaden cada vez con más 
claridad, en efecto, argumentos de índole económica y política: la 
pobreza constituye a la vez un obstáculo importantísimo al 
desarrollo y una fuente de riesgos de inestabilidad y de 
conflictos. Por otra parte, se percibe a menudo en los países 
desarrollados como una amenaza difusa, a causa de las migraciones 
no controladas, de la difusión de las epidemias, del deterioro del 
medio ambiente, del terrorismo, del tráfico de drogas ... 
Por añadidura, mientras la democracia progresa en muchas partes del 
mundo, la pobreza constituye una traba de primer orden para la 
participación real de las poblaciones en la vida económica, social 
y política. Recíprocamente, la democracia o, por lo menos, la 
existencia de un Estado que goce de un amplio consenso social puede 
considerarse como una condición importante para una política eficaz 
de lucha contra la pobreza. Dicho de otro modo, son importantes las 
sinergias entre las políticas de reducción de la pobreza y las 
políticas destinadas a reforzar la democracia y el respeto de los 
derechos humanos. 
9. Durante los últimos años se ha intensificado y renovado el debate 
sobre la lucha contra la pobreza, a nivel internacional como a 
nivel comunitario. La pobreza de los países en desarrollo ha 
llegado a ser una preocupación de primer orden de la comunidad 
internacional, como subrayan las diversas y numerosas iniciativas 
que se han tomado desde hace varios años, especialmente con los 
auspicios de las organizaciones internacionales. La Comunidad y sus 
Estados miembros, asociados privilegiados de los países en 
3 
desarrollo, han desempeñado a menudo un papel nada despreciable en 
esas iniciativas, pero sin llegar a desarrollar hasta el momento 
una política global y estructurada en la materia, y sin coordinarse 
de manera sistemática. 
10. Al elaborar sus propuestas, la Comisión ha querido tener en cuenta 
a la vez la situación del debate general sobre las políticas de 
reducción de la pobreza en los países en desarrollo y la 
experiencia particular sobre este tema de la Comunidad y de sus 
Estados miembros. En el pasado, las políticas de cooperación han 
permitido definir y crear marcos de intervención y de diálogo con 
los países en desarrollo cuyas especifidades habría que preservar 
en el futuro. Pero al mismo tiempo, los principios, objetivos y 
orientaciones de un enfoque común únicamente podrán ponerse de 
manifiesto si se reconocen las insuficiencias y los límites de las 
políticas de cooperación existentes para luchar eficazmente contra 
la pobreza. El principal objetivo de las propuestas de la Comisión 
es, por tanto, reforzar las políticas existentes a nivel de los 
Estados miembros y a nivel comunitario, inscribiéndolas en un marco 
político y operativo mejor estructurado, para aumentar su 
coherencia y su eficacia. Hay que valorizar la complementar i edad de 
los enfoques respectivos y sacar partido del efecto "masa crítica" 
de la ayuda comunitaria en conjunto iniciando intervenciones mejor 
coordinadas entre la Comunidad y los Estados miembros. 
11. Después de recordar la importancia de los condicionamientos del 
medio internacional sobre las situaciones de pobreza en los paises 
en desarrollo, la presente Comunicación subraya en primer lugar el 
carácter esencialmente político de la lucha contra la pobreza. 
Sobre la base de estas consideraciones generales, se establece 
después que el objetivo central de la lucha contra la pobreza debe 
ser hacer posible una integración plena de los pobres en el proceso 
de desarrollo, del que deben llegar a ser sujetos en igual medida 
que beneficiarios. Los objetivos económicos y sociales más 
específicos contribuyen a este objetivo central: modo de 
crecimiento compatible con la reducción de las desigualdades, que 
utilice las capacidades productivas de los pobres dándoles acceso a 
los recursos productivos; creación de servicios sociales de base 
accesibles para todos, requisito imprescindible para la mejora de 
las condiciones de vida de los pobres y también para el desarrollo 
de los recursos humanos. 
Para alcanzar estos objetivos, se perfilan dos condiciones: por una 
parte, hay que mejorar el conocimiento de las situaciones de 
pobreza en su especificidad, y evaluar sistemáticamente el impacto 
en la pobreza de los programas y proyectos de desarrollo; por otra 
parte, hay que reforzar la capacidad de autoiniciati va y de 
autoorganización de los pobres, especialmente acentuando en la 
medida de lo posible su participación en ei diseño, la creación y 
la evaluación de los programas y proyectos de desarrollo. 
En razón de la diversidad y la complejidad de las situaciones, i a 
cooperación exterior podrá contribuir a la lucha contra la pobreza 
únicamente sobre la base de un enfoque diferenciado, país por país, 
que integre el conjunto de los instrumentos de la cooperación al 
desarrollo, y que se inscriba en la continuidad. De ahí la 
importancia del diálogo político con los países en desarrollo. La 
presente Comunicación evita por ello formular un programa universal 
de lucha contra la pobreza, y limita sus propuestas sobre los 
ámbitos de intervención a observaciones sobre los criterios 
generales que deberían presidir la formulación de los programas 
nacionales, especialmente en los ámbitos de las políticas 
macroeconómicas y estructurales, y de las políticas sectoriales. 
Finalmente, la presente Comunicación recuerda en su última parte el 
carácter prioritario de la coordinación entre la Comunidad y los 
Estados miembros en el ámbito de la lucha contra la pobreza, y 
señala sus tres temas principales, con sugerencias sumarias sobre 
los procedimientos : 
coordinación para mejorar el conocimiento de las situaciones de 
pobreza y evaluar el impacto de las políticas y de los 
proyectos; 
coordinación en los foros internacionales; 
coordinación para establecer un diálogo político con los paises 
en désarroi lo. 
I. Consideraciones generales 
12. Es posible distinguir en los problemas de pobreza de los países en 
desarrollo una dimensión interna, que constituye el objeto de las 
políticas nacionales de lucha contra la pobreza, y una dimensión 
externa, que depende de la situación internacional y del modo de 
inserción de cada país en la economía mundial. Vamos a recordar de 
manera breve los principales aspectos de la dimensión externa, y 
volveremos después sobre la cuestión fundamental de la dimensión 
política de la lucha contra la pobreza. 
1) Dimensión externa de la lucha contra la pobreza: condicionamientos 
Internacionales y articulación de la cooperación al desarrollo con 
otras políticas 
13. La lucha contra la pobreza depende esencialmente de las decisiones 
de cada pais y de sus propias políticas de desarrollo, pero las 
condiciones del medio Internacional constituyen una traba para 
elegir estrategias en el plano nacional. Por supuesto, los efectos 
de las trabas exteriores sobre la pobreza varían ampliamente según 
las formas específicas de inserción en la economía mundial, según 
las políticas que sigue cada pais y según sus propias trabas 
internas. Pero por ser las economías de los países en desarrollo a 
menudo vulnerables a las modificaciones de su entorno 
internacional, el impacto de las políticas de los demás países, 
especialmente de los países desarrollados, sigue siendo importante 
en muchos ámbitos. Dentro de cada país, esa vulnerabilidad puede 
ser aún más crítica para los grupos de población más pobres. 
La responsabilidad de los países desarrollados al determinar las 
condiciones y trabas internacionales del desarrollo en general y de 
la lucha contra la pobreza en particular es, por lo tanto, 
determinante y así la perciben los gobiernos y las poblaciones de 
los países en desarrollo. Esto puede tener consecuencias para la 
eficacia de la cooperación al desarrollo en este ámbito. 
14. Habida cuenta de las anteriores consideraciones, conviene recordar 
aquí los principales factores internacionales que tienen una 
incidencia global sobre la persistencia de la pobreza en los países 
en désarroi lo. 
El primero de estos problemas incumbe a las relaciones comerciales, 
especialmente el proteccionismo de los países desarrollados, que 
levanta obstáculos a las exportaciones de los países en desarrollo 
pero introduce también numerosas distorsiones, por ejemplo en ia 
producción y los intercambios agrícolas. Con medidas de 
5 
IiberalIzación del comercio internacional de carácter arancelario y 
no arancelario, especialmente en el contexto de las negociaciones 
del GATT, se podría conseguir efectos rápida y directamente 
favorables para los pobres de los países en vías de 
Industrialización sobre todo estimulando las Industrias con gran 
Intensidad de mano de obra, y para los paises más pobres, efectos 
quizá menos ciertos y, en cualquier caso, más lentos e indirectos 
por ejemplo fomentando en ellos la di vers Ifi cae ion. Sin embargo hay 
que recordar aquí que la Comunidad concede ya cierto número de 
preferencias comerciales a la mayor parte de los paises en 
desarrollo, especialmente entre los más pobres. 
Un segundo problema es el de ios mercados de los productos básicos, 
en los que las fluctuaciones de precios tienen efectos a veces 
devastadores en las economías de los paises más pobres, cuyo 
equilibrio global, a menudo, y cuya situación en el mundo rural, a 
veces, son sumamente tributarios de las exportaciones de un pequeño 
número de productos primarios. 
El volumen, la distribución geográfica y sectorial, las condiciones 
y las utilizaciones de las transferencias financieras (incluidas 
las Inversiones directas) hacia los países en desarrollo, y más 
especialmente la APD en el caso de los países más pobres, plantean 
también cierto número de problemas que se pueden resumir en la 
constatación de su relativa incapacidad para contribuir 
sustancialmente a la reducción de la pobreza en los países en 
désarroi lo. 
Para muchos países en desarrollo, incluso de entre los más pobres 
sobre todo en ei África subsahariana, el endeudamiento exterior 
constituye una cortapisa considerable para el desarrollo y la 
reducción de la pobreza, que no podrá ser suprimida si no es con 
medidas de alivio más importantes que las que se han aplicado hasta 
ahora. 
Finalmente, hay que mencionar el problema más general de la 
inestabilidad y de las incertidumbres que pesan sobre la coyuntura 
internacional. que afectan a la situación de los países en 
desarrollo sobre todo a través de la evolución de la demanda 
mundial, las fluctuaciones de los tipos de cambio y de interés y 
las variaciones en la disponibilidad de capitales en los mercados 
financieros. 
15. La importancia del impacto de estos factores externos sobre la 
situación de los países en desarrollo está fuera de dudas, tanto 
más cuanto que escapan a toda posibilidad de acción por parte de 
ellos. Por el contrario, para los países desarrollados hay un 
margen de Intervención significativo en algunos ámbitos, 
especialmente en materia de política comercial o de gestión de los 
problemas de endeudamiento exterior. Pero es cierto que para otros 
ámbitos, tales como el funcionamiento de los mercados o la 
regulación de la coyuntura internacional, las posibilidades reales 
de acción siguen siendo muy hipotéticas. 
16. A la vez que se recuerda que la cuestión de las relaciones entre la 
cooperación al desarrollo y otras políticas comunitarias debe ser 
objeto de otra Comunicación de la Comisión, hay que subrayar aquí 
que la eficacia de la política de cooperación al desarrollo, sobre 
la que se centra la presente Comunicación, podría mejorarse 
asegurándose de que se articula de manera coherente con las demás 
políticas de la Comunidad y de los Estados miembros que tienen 
influencia sobre la situación de los países en desarrollo. 
Especialmente hay que tener en cuenta, al formular y al hacer 
6 
efectivas esas otras políticas, su impacto potencial sobre la 
pobreza, de manera, al menos, a evitar o compensar los efectos 
negativos. Cualesquiera que sean las dificultades y los obstáculos 
prácticos y políticos, no hay que menospreciar la Importancia de 
esta articulación por razones de coherencia y de credibilidad 
comunitaria. Hay que recordar, finalmente, que está explícitamente 
prevista en el Tratado de la Unión Europea (artículo 130 V). 
2) Dimensión interna esencialmente poli tica de la lucha contra La 
pobreza 
17. A pesar del gran número de textos, técnicamente muy pertinentes, 
sobre las políticas de lucha contra la pobreza en los países en 
desarrollo, el tema sigue estando en conjunto muy mal definido, y 
sus límites y sus retos impregnados de cierta imprecisión, o 
incluso confusión. Esto es resultado, sin duda, de la complejidad 
de los problemas de pobreza, cuyas múltiples causas y 
manifestaciones hacen difícil identificar elementos esenciales. 
Pero también se debe a la importancia esencial, que a veces se pasa 
por alto o se subestima, de los factores de orden político en la 
persistencia de las situaciones de pobreza. 
18. Un aspecto cuyas implicaciones políticas están especialmente claras 
es el de la persistencia e incluso la consolidación, de las 
desigualdades en el acceso a los factores ya los beneficios del 
crecimiento, que es un componente a menudo importante de las 
situaciones de pobreza y de su reproducción, aunque su peso 
relativo sea por supuesto muy variable de un país a otro y de un 
periodo a otro. Algunos países de Europa pasaron por situaciones 
semejantes durante las fases de industrialización, y se vuelven a 
encontrar en parte en algunos países de América Latina en los que 
las desigualdades aparecen muchas veces como un factor dominante de 
la pobreza. 
El Estado desempeña siempre un papel de redistribución, recogiendo 
una parte de la renta nacional y distribuyéndola en forma de 
servicios públicos o de transferencias financieras de manera más o 
menos equilibrada en beneficio de grupos determinados según 
criterios económicos, sociales, regionales o de otro tipo. Desde el 
punto de vista de la reducción de la pobreza, el resultado de esa 
intervención puede ser más o menos favorable, o incluso regresivo. 
La mayoría de los países en desarrollo no poseen estructuras y 
mecanismos amortiguadores de crisis y redistribuidores de los 
beneficios del crecimiento, comparables a los que existen en los 
países económica y políticamente desarrollados. Estas estructuras y 
mecanismos no se desarrollan espontáneamente por efectos 
económicos. Se crean dependiendo esencialmente de decisiones 
políticas, y por ello, de una voluntad política de las autoridades 
sostenida por cierto consenso entre la población. De ahí que la 
democracia, el estado de derecho y la buena administración pública 
constituyan una de las condiciones importantes de la lucha contra 
la pobrezas. 
19. Durante el último decenio hemos visto instalarse la preponderancia 
de un concepto exclusivamente económico del desarrollo, del que 
resultaba a veces una creencia excesiva en que un reordenamiento de 
la economía -estabilización macroeconómica, apertura y 
I iberalización de los mercados- iba a ser suficiente para resolver 
lo esencial de los problemas del desarrollo, entre otros la 
pobreza, por efectos de difusión de los beneficios del crecimiento 
hacia todos los grupos sociales. 
Este enfoque registró éxitos importantes en paises de renta 
intermedia y permitió al menos en otros casos acabar con los 
estragos provocados por los excesos de la intervención estatal 
combinada con una mala administración pública. Pero ahora ya se 
conocen mejor los limites, sobre todo en los paises más pobres, 
desde el punto de vista del desarrollo y, más especialmente desde 
el punto de vista de la lucha contra la pobreza. El libre 
funcionamiento del mercado es necesario para un crecimiento 
duradero pero no basta para garantizarlo, ni tampoco el crecimiento 
duradero basta por si mismo, cuando se produce, para reducir la 
pobreza. Por ello hoy se reconoce ampliamente la necesidad de 
extender el concepto de desarrollo económico al desarrollo social, 
político, institucional ("trickle-down"). 
20. Cualquier política de lucha contra la pobreza debe pues favorecer, 
desde el inicio, estructuras económicas y sociales que garanticen 
el acceso de todos a los recursos productivos ya los beneficios 
del crecimiento, de manera que garanticen cierta seguridad a los 
grupos pobres de la población, y sobre todo su plena inserción 
económ i ca, soc i a I y poI i t i ca. 
El carácter eminentemente politico de las reformas necesarias en la 
mayor parte de los casos significa que las decisiones 
correspondientes pueden ser adoptadas únicamente por las 
autoridades de los países interesados. Aunque solo fuera por esta 
razón, la lucha contra la pobreza no tiene posibilidades de éxito 
más que si corresponde a una voluntad política local fuerte y 
clara, que se exprese en la definición de una estrategia 
especi fica. 
Los donantes de fondos exteriores sólo pueden intervenir apoyando 
o, eventualmente, estimulando esa voluntad política nacional, sin 
la cual lo único que harian seria asistencia, útil quizá de manera 
inmediata pero carente de efectos duraderos. 
21. Dado que la dimensión política es esencial en la lucha contra la 
pobreza, es difícil concebir un gobierno poco representativo o 
frágil política, institucional o administrativamente que intervenga 
en favor de grupos sociales o de reglones que no correspondan a los 
grupos de Interés sobre los cuales esté basada su autoridad. Las 
decisiones políticas que afectan a estructuras económicas o 
sociales o que, simplemente, modifican mecanismos de transferencia 
y de redistribución, las pueden adoptar y aplicar más fácilmente 
gobiernos salidos de procesos democráticos o, en cualquier caso, 
que tengan una amplia base social. De manera más general, la 
política de lucha contra la pobreza, cualesquiera que sean sus 
formas específicas en cada país, únicamente puede ser eficaz si 
goza de un consenso nacional duradero. 
Los procesos de democratización así como la consolidación del 
estado de derecho y de la buena administración pública son, por lo 
tanto, un eslabón esencial en la lucha contra la pobreza en los 
paises en desarrollo, al igual que ha ocurrido en nuestros propios 
paises. Asimismo, las medidas de la Comunidad y de los Estados 
miembros para apoyar o incentivar esa evolución es un componente 
decisivo de nuestras políticas de cooperación al desarrollo. 
11. Oblativos prioritarios de la lucha contra la pobreza 
1) La Integración económica y social de IOS pobres : un objetivo 
centrai de carácter politico 
22. Más allá del crecimiento y de una distribución mejor de la riqueza 
nacional, del desarrollo de los servicios sociales, o de la 
asistencia interna o externa, el objetivo central de la lucha 
contra la pobreza debe ser la plena integración de los pobres, como 
sujetos y también como beneficiarios, en el sistema económico y en 
las estructuras sociales y políticas. 
23. Es importante subrayar aquí que ese objetivo conduce a concebir la 
lucha contra la pobreza no como un "sector" de intervención entre 
otros o complementario de otros, lo que haría un enfoque en 
términos de asistencia, sino ciertamente sino como un componente 
fundamental del desarrollo, en la medida en que la persistencia de 
la pobreza es uno de ios problemas centrales de los paises en 
desarrollo y no un efecto secundario del subdesarrollo. 
¿¿/.Como se ha dicho más arriba una estrategia fundada sobre este 
objetivo sólo es viable si existe a la vez una voluntad política 
nacional real para afrontar el problema, una capacidad para llevar 
a la práctica esa voluntad, y una conciencia colectiva, más o 
menos consensual, del freno que representa para el desarrollo la 
pobreza persistente. Esto hace de la lucha contra la pobreza un 
problema fundamentalmente politico. 
Por otro lado, el objetivo así definido implica que la lucha contra 
la pobreza debe integrarse en la formulación y la puesta en vigor 
de la estrategia nacional de desarrollo y constituir uno de los 
objetivos explícitos de toda política, programa o proyecto de 
désarroi lo. 
25. Desde el punto de vista de la cooperación al desarrollo, esto 
significa que los donantes de fondos exteriores deberían, mediante 
un diálogo político, promover sistemáticamente la lucha contra la 
pobreza como uno de los temas centrales del désarroi lo, y 
contribuir a que los gobiernos de los paises en desarrollo se 
percaten del reto al desarrollo que representa la persistencia de 
un nivel de pobreza elevado. La política de lucha contra la pobreza 
debe al mismo tiempo ayudar a consolidar las capacidades humanas, 
técnicas e institucionales necesarias para esta adecuación al nivel 
local. 
26. Las estrategias que permiten alcanzar el objetivo de integración de 
los pobres en el proceso de desarrollo son evidentemente diferentes 
según los países y no pueden ser formuladas en general ni, por otra 
parte, desde el exterior. Se puede sin embargo identificar cierto 
número de objetivos intermedios: hay que favorecer, por una parte, 
un modo de crecimiento compatible con la reducción de las 
desigualdades y la preservación de los vínculos de integración 
social, y basado en la consolidación de las capacidades productivas 
de los pobres, especialmente mediante la utilización intensiva del 
trabajo y un acceso más amplio a los recursos productivos; por otra 
parte, hay que favorecer el acceso de los pobres a los servicios 
sociales de base, para poder mejorar sus condiciones de vida y el 
desarrollo de los recursos humanos que son la condición para su 
integración y para un proceso de desarrollo duradero. 
2) Un modo de crecimiento duradero y equitativo 
27. Un ritmo de crecimiento suficientemente fuerte, que supere de 
manera duradera el índice de crecimiento demográfico, puede 
considerarse en general como una condición necesaria para llevar a 
cabo una política global de lucha contra la pobreza. Además de sus 
aspectos económicos, esta condición implica definir y aplicar una 
política de control de la evolución demográfica, tema en el que ya 
hay un principio de coordinación entre la Comunidad y sus Estados 
miembros. Pero hoy en día se sabe que más allá del ritmo global de 
crecimiento de la renta media por habitante la reducción de la 
pobreza exige sobre todo definir un modo de crecimiento que 
articule, por una parte, las reformas de las estructuras económicas 
e institucionales, condición para un crecimiento duradero y, por 
otra, los objetivos de desarrollo social, imprescindibles para un 
crecimiento equitativo. 
Las características económicas de este modo de crecimiento dependen 
de la situación de cada economía nacional, pero en la gran mayoría 
de los casos se trata de un modo de crecimiento intensivo en mano 
de obra y, por ello, favorable al empleo. Las orientaciones 
sectoriales y regionales deben tener en cuenta los perfiles de 
pobreza, considerando que la elección de los sectores prioritarios, 
evidentemente diferentes en cada país, es siempre un componente 
fundamental y duradero del modo de crecimiento. El desarrollo rural 
en general, y la creación de puestos de trabajo urbanos en la 
industria y los servicios, especialmente mediante las pequeñas 
empresas y el sector informal, deben favorecerse 
complementariamente en la mayor parte de los casos. 
28. Al mismo tiempo, el modo de crecimiento debe ser compatible con un 
reparto equitativo de las rentas y de las riquezas o, al menos, no 
debe ser regresivo desde este punto de vista. En efecto, algunos 
modos de crecimiento, que crean pocos puestos de trabajo y/o que no 
son en absoluto Igualitarios, no se traducen por ningún progreso en 
materia de reducción de i a pobreza e incluso causan retrocesos 
importantes en ese ámbito. 
Es evidente que en algunos casos la reducción de las desigualdades 
debe considerarse el componente principal de los programas de lucha 
contra la pobreza, bien porque el modo de crecimiento adoptado 
hasta el momento sea notoriamente poco Igualitario (por ejemplo en 
algunos paises de América Latina), o bien porque a medio plazo no 
es previsible un crecimiento suficiente de la renta media por 
habitante (por ejemplo en determinados paises del África 
subsahar i ana). 
29. Los efectos potenciales sobre la pobreza deben considerarse en el 
concepto y la aplicación de todas las políticas económicas y muy 
especialmente en el marco de los programas de ajuste estructural. 
En general, deben integrar mejor los objetivos a largo plazo del 
desarrollo económico y social, determinar mejor su alcance, el 
ritmo y la secuencia de las medidas macroeconómicas y estructurales 
y estar mejor adaptados a los problemas específicos de los paises 
en désarroi lo. 
Estas revisiones necesarias no deben dar lugar, sin embargo, a que 
se sacrifique la estabilización financiera y el restablecimiento 
del orden del Estado, que son condiciones previas para todo 
programa coherente de lucha contra la pobreza o, más allá, de 
désarroi lo. 
10 
3) Acceso más amplio a los recursos productivos para los pobres 
30. Reforzar las capacidades productivas de los pobres es un objetivo 
esencial de cualquier estrategia global de lucha contra la pobreza, 
que incluye aspectos económicos y contribuye al mismo tiempo a 
preservar o restaurar los vínculos de integración social. El 
mejorar el acceso de los pobres a los recursos productivos, en 
especial la tierra, el crédito, las infraestructuras, las técnicas, 
la formación, permite a los grupos pobres poner en valor el factor 
de producción de que disponen: su fuerza de trabajo. Este objetivo 
completa así el objetivo precedente de un crecimiento favorable al 
empleo, y orienta el proceso de desarrollo en el sentido de la 
integración de todas las capas sociales. 
31. El impacto económico del acceso a los recursos productivos sobre i a 
situación de los pobres es doble: directo por las rentas que se 
crean o se redistribuyen, e indirecto mediante los progresos de 
productividad y de actividad que se traducen antes o después por un 
crecimiento más fuerte. Este objetivo contiene además efectos 
importantes en el sentido del desarrollo participativo y autónomo, 
que se puede considerar esencial para una solución duradera de los 
problemas de pobreza. 
32. Todos estos efectos no tienen, sin embargo, ningún carácter 
automático y dependen, evidentemente, del contenido de las reformas 
estructurales y de las inversiones necesarias, muy variable según 
los países y los sectores de que se trate (aunque en la mayoría de 
los países se trata prioritariamente de las zonas más pobres). 
Por otro lado, la amplitud y los costes de las reformas, incluso 
desde el punto de vista de las estructuras sociales y quizá de la 
estabilidad política, pueden ser considerables. 
4) Servicios sociales básicos eficaces y accesibles para todos 
33. El objetivo de desarrollar los recursos humanos sin dejar de 
mejorar las condiciones de vida de los pobres debe ser uno de los 
elementos centrales de cualquier estrategia de lucha contra la 
pobreza. La inversión en los recursos humanos es, en efecto, el 
elemento determinante para una participación mayor de los pobres en 
el desarrollo económico y social. 
Las políticas coherentes, voluntaristas y duraderas en los sectores 
sociales, tales como la sanidad y la planificación familiar, la 
enseñanza y la formación, la seguridad alimentaria y la nutrición, 
tratan de luchar contra los efectos más sensibles de la pobreza 
sobre las condiciones de vida, pero al mismo tiempo contra algunas 
de sus causas y mecanismos de reproducción. Esta doble dimensión de 
las políticas sociales debe ser un criterio esencial al diseñarlas. 
Aunque el contenido especifico de estas políticas sectoriales pueda 
diferir mucho de un país a otro, puede establecerse, como norma 
general, que los servicios sociales deben garantizar 
prioritariamente un mínimo básico (nivel "primario) realmente 
accesible para el conjunto de la población. 
34. Estas políticas pueden y deben llevarse a cabo de manera 
complementaria con los objetivos económicos, considerando que 
estos, incluso cuando se alcanzan, no garantizan automáticamente el 
progreso social. Esto implica definir un enfoque integrado, al 
mismo tiempo económico y social, en lugar de concebir la dimensión 
social como una política complementaria destinada sobre todo a 
compensar los posibles efectos negativos de las políticas 
11 
económicas, lo que ha ocurrido a menudo, por ejemplo en el marco de 
la dimensión social del ajuste. 
No hay que menoscabar sin embargo las dificultades conceptuales, 
políticas y operativas de esa integración de los objetivos 
económicos y sociales en una política de conjunto. La condición 
esencial par el éxito es que se base en una fuerte voluntad 
política, basada a su vez en un consenso social duradero. 
Ciertamente, esta voluntad deberá expresarse a nivel del Estado 
Central, cuya función es decisiva, pero también a nivel de las 
colectividades locales y organizaciones de base a las que incumbe 
generalmente la aplicación de las políticas sociales. 
35. En todos los casos, otra condición importante de eficacia de las 
políticas sectoriales en el marco de la lucha contra la pobreza es 
la coherencia entre ellas: Idealmente, las políticas en cada 
"sector social", deberían diseñarse como componentes de una 
políticas social de conjunto. Una política coherente en el conjunto 
de los sectores sociales tendrá efectivamente un impacto favorable 
más Importante que la suma de los efectos de cada una de las 
políticas sectoriales correspondientes. Inversamente, una política 
sectorial incluso bien concebida y aplicada desde el punto de vista 
de la lucha contra la pobreza puede ser poco eficaz si se lleva a 
cabo aisladamente. De nuevo observamos que esta condición no puede 
cumplirse si no es en el marco de un voluntad política central 
fuerte, pero hay que añadir que exige también estructuras 
administrativas adecuadas. 
36. Cuando se trata de intervenciones de cooperación en los ámbitos 
sociales, es especialmente importante para su eficacia y 
continuidad que se inscriban en las políticas internas definidas a 
nivel nacional y que contribuyan a consolidar, Incluso a establecer 
estructuras institucionales adecuadas. 
Asimismo, la concepción y aplicación de estas políticas deberán 
adaptarse a las necesidades reales de los pobres, acercarse a la 
demanda efectivamente expresada o, en caso necesario, contribuir a 
suscitar esa demanda, eventualmente a través de las asociaciones u 
organizaciones descentralizadas. 
37. A petición del Consejo, la Comisión presentará en los meses 
venideros propuestas más precisas sobre las políticas de 
cooperación en cada uno de los principales sectores sociales 
(sanidad, enseñanza y formación, seguridad alimentaria) como ya ha 
hecho para la planificación familiar. 
5) Protección de los grupos más pobres, marginal izados o vulnerables 
38. Toda política de lucha contra la pobreza deber tratar de atenuar 
por lo menos los efectos de la pobreza extrema, ya sea crónica u 
ocasional, para los grupos o individuos más pobres, marginal izados 
o vulnerables, que no se van a beneficiar , o no suficientemente, o 
únicamente a muy largo plazo, de las medidas adoptadas en el marco 
de los demás objetivos (incluso a veces estas medidas podrían 
lesionar sus intereses a corto o medio plazo). Esto responde al 
objetivo de garantizar a todos las condiciones mínimas de dignidad 
que la pobreza extrema -la miseria no permite. 
39. Incluso un modo de crecimiento equitativo y políticas sociales 
concebidas de manera precisa para luchar contra la pobreza no 
podrán alcanzar a todas las categorías de pobres, y los excluidos 
estarán casi siempre entre los más pobre. Ya sea su marginal ización 
de origen económico o sociocultural, duradera o transitoria, 
12 
colectiva o individual (minusválidos, ancianos), las autoridades 
públicas tienen ei deber de garantizar para ellos condiciones 
minimas de existencia, pero también preservar o restaurar los 
vínculos de Integración social. 
Cualesquiera que sean sus formas-programas de seguridad 
alimentarla, programas públicos de empleo, sistemas de protección 
social más o menos completos, estas intervenciones públicas exigen 
medios financieros, técnicos y administrativos a veces 
considerables. Por eso se trata de un ámbito en el que la 
asistencia exterior puede desempeñar un papel decisivo, tanto de 
asistencia como de financiación. Por otra parte, este objetivo 
puede también requerir en determinadas situaciones excepcionales 
intervenciones exteriores más masivas pero menos prolongadas, en el 
contexto de las ayudas de emergencia. 
III. Condiciones par una DO111ica allea* da lucha contra la pobreza 
1) Conocimiento de i a situaciones de pobreza, evaluación del impacto 
de las políticas y de los provectos y consolidación de i as 
capacidades de análisis locales 
40. El hecho de disponer regularmente de una información pertinente y 
fiable sobre las situaciones de pobreza de cada país, y evaluar 
sistemáticamente el impacto sobre la pobreza de todos los programas 
y proyectos de desarrollo son condiciones necesarias tanto para 
favorecer el diálogo entre los países en desarrollo y los donantes 
de fondos como para definir, orientar y seguir las intervenciones 
sobre el terreno. 
41. A nivel global. las medidas cuantitativas elaboradas por 
instituciones internacionales especialmente el Banco Mundial y el 
PNVD, constituyen una base importante que habrá que completar caso 
por caso teniendo en cuanta, especialmente, los aspectos 
cualitativos y dinámicos a los que demasiadas veces se presta poca 
atención en los estudios existentes. Habría que crear un marco de 
análisis macrosocial integrado al marco económico tradicional, que 
vinculara estrechamente las orientaciones del desarrollo económico 
y las del desarrollo social. Un marco de esa índole permitiría 
definir objetivos precisos en materia social, establecer hipótesis 
alternativas, seguir su realización y evaluar sus resultados. 
42. A nivel de los provectos, habría que definir una red de análisis 
social que completara los criterios económicos y financieros 
habituales. Integrando el objetivo de reducción de la pobreza en 
todos los proyectos, y en cada una de sus etapas de concepción, 
ejecución y evaluación, se podría favorecer, con costes financieros 
comparables, los proyectos que tengan un impacto más favorable en 
la creación de puestos de trabajo, la mejora del entorno social, el 
acceso de los pobres a los recursos productivos y a los servicios 
sociales, el grado de participación de los beneficiarios. 
43. Dado que la lucha contra la pobreza tiene que llegar a ser para los 
países en desarrollo un combate esencialmente interno, la 
realización de ios análisis y evaluaciones debe apoyarse en la, 
mayor medida posible en Informaciones disponibles loca I mente y en 
el desarrollo de las capacidades locales. Podría resultar muy 
benéfico desde este punto de vista un apoyo técnico y financiero a 
los organismos comprometidos en este sector. 
13 
2) Un enfogue part i cl pat ivo para facilitar la integración social 
44. El diálogo sobre las opciones del desarrollo social deberla 
formarse, en la medida de lo posible, mediante diversas formas de 
participación de los Interesados en diferentes niveles de 
concepción o al menos de ejecución y de evolución de las políticas 
y de los proyectos. Con ello se podría reforzar la capacidad de 
autoiniciat i va y de autoorgan ización de los pobres para que se 
hagan cargo de sus problemas, condición decisiva para conseguir la 
eficacia duradera de cualquier política de lucha contra la pobreza. 
Las intervenciones exteriores deben apoyarse, en la medida de lo 
posible en las capacidades locales y favorecer la participación de 
las poblaciones interesadas tanto a nivel organizativo como en lo 
que se refiere a las competencias técnicas que a menudo existen 
pero están ínfrauti I izadas. Esta participación permite garantizar 
una adecuación mejor de las intervenciones exteriores en el 
contexto local, incrementando así su eficacia. A menudo puede 
permitir conocer mejor y hacer frente mejor a los mecanismos 
socloculturales de reproducción de la pobreza y de marginalización 
de los pobres. Finalmente, hay que considerarla como una importante 
palanca del apoyo a la democratización en los países en desarrollo. 
45. No obstante, la participación y la organización de los pobres 
constituyen una condición cuyas dificultades operativas y políticas 
son tan grandes como la importancia de principio. A pesar del éxito 
de determinados "Proyectos participati vos y la importacia cada vez 
mayor acordada a la cooperación descentralizada" la referencias a 
la participación de los beneficiarios dan a menudo la impresión de 
un discurso encantatorio más que de una orientación real para la 
ejecución de los proyectos. 
Esto es principalmente resultado de la marginalización económica, 
social y política de los grupos más pobres, que los deja a menudo 
fuera del alcance de las políticas y proyectos de desarrollo, 
incluidas a veces las "acciones con orientación específica". Este 
efecto resulta a menudo acentuado por la insuficiente capacidad de 
organización de los grupos de formación más pobres y por obstáculos 
propios de los organismos multilaterales y bilaterales de 
cooperación al desarrollo : dificultades políticas (relaciones con 
los gobiernos), institucionales (más medios financieros que 
recursos humanos) y a veces culturales (formación y sensibilidad 
de los que intervienen desde el exterior). 
46. Estas dificultades pueden dar lugar, por una parte, a un aumento de 
la función de enlace de por ejemplo las colectividades locales o 
las organizaciones no gubernamentales (locales o europeas) por lo 
menos a nivel de la ejecución y de la evaluación de determinados 
programas y proyectos y, por otra, a acentuar las opciones 
regionales o sectoriales que pueden beneficiar indirectamente más a 
los grupos más pobres (por ejemplo las políticas de seguridad 
alimentaria). Únicamente analizando de manera precisa cada caso se 
puede demostrar en que medida los grupos más pobres pueden verse 
afectados por los efectos de políticas orientadas específicamente a 
otros grupos de población. 
IV. Orientaciones para los principales ámbitos de intervención de la 
política de lucha para la pobreza 
47. La diversidad y la complejidad de las situaciones de pobreza en los 
países en desarrollo, su carácter fundamentalmente político, y el 
enfogue diferenciado, país por país que se hace necesario, 
significan que la naturaleza de las tareas que hay que iniciar, la 
14 
jerarquía de los objetivos, el establecimiento de las prioridades y 
su contenido preciso, la combinación y la secuencia temporal de las 
políticas y de los instrumentos tienen necesariamente que ser 
específicos para cada país. Estos diversos aspectos sólo podrán 
determinarse una vez que identificado los factores de pobreza, y 
teniendo en cuenta el grado y las condiciones de la voluntad 
política local y las Intervenciones exteriores asi como las 
dificultades propias de cada pais. Las orientaciones siguientes no 
son, por tanto, más que una base a partir de la cual habría que 
definir a nivel nacional programas de intervención específicos. 
1) Características generales del enfoque propuesto de lucha contra la 
pobreza en el marco de la cooperación al desarrollo 
48. Los problemas de pobreza de los países en desarrollo son complejos 
y muíti dimensionales; de ahí la necesidad de un enfoque integrado, 
que combine de manera coherente los distintos instrumentos de 
Intervención en un programa de conjunto para cada pals. Ese enfoque 
abarca todos los aspectos de la política de cooperación al 
desarrollo, incluidas las interacciones con las intervenciones no 
directamente orientadas hacia el objetivo de lucha contra la 
pobreza y, más allá, de todas las políticas de ios países 
desarrollados que tengan efectos en el desarrollo económico de ios 
países en desarrollo, especialmente en sus aspectos sociales. 
49. Por otro lado, y cualesquiera que sean los Instrumentos aplicados 
en cada país, la reducción de la pobreza no puede contemplarse con 
utilidad sino es de manera progresiva y continua y desde un enfogue 
â laroo plazo, que hay que tener en cuenta al fijar objetivos y al 
elegir instrumentos para cada etapa. Esto deberia traducirse en la 
creación de programas nacionales de desarrollo duradero, en los 
cuales la lucha contra la pobreza sería uno de los objetivos 
priori tar ios. 
50. Estas características hacen que se subraye la importancia de un 
diálogo político permanente de los donantes de fondos (en 
particular los comunitarios) con los Estados de los países en 
desarrollo, individualmente o en grupo geográfico homogéneo, y en 
la medida de lo posible con otras organizaciones locales 
representativas. Desde este punto de vista, las responsabilidades 
de los agentes gubernamentales y de otra índole en los países en 
desarrollo, el grado de prioridad efectivamente acordado al 
objetivo de reducción de la pobreza en sus políticas internas, y 
los esfuerzos emprendidos por esos paises para mejorar la capacidad 
de ejecución de esas políticas, especialmente a nivel 
Institucional, constituyen aspectos esenciales de la lucha contra 
la pobreza. 
2) Integración de la lucha contra la pobreza en la formulación y la 
ejecución de las políticas macroeconómicas y de las reformas 
estructurales 
51. El principal instrumento de intervención actual a ese nivel es el 
de los programas de ajuste estructural, en la negociación de los 
cuales la Comunidad y algunos Estados miembros ya tienen una 
responsabilidad significativa, junto con otros donantes de fondos y 
especialmente con las Instituciones de Bretton Woods. Considerando 
los resultados bastantes, decepcionantes de estos programas 
incluso con respecto a sus propios objetivos macroeconómicos, en 
muchos de los países más pobres hay que continuar fomentando la 
evolución de su contenido, para alcanzar : 
una integración mejor de los objetivos económicos, sociales y 
políticos en un marco coherente único, de manera a reforzar los 
15 
vínculos positivos entre crecimiento económico, progreso social y 
consolidación democrática; 
una articulación mejor entre estabilización (corto plazo), ajuste 
estructural propiamente, dicho (medio plazo) y desarrollo (largo 
plazo), que puede llevar a revisar los esquemas habituales sobre el 
orden y el ritmo de la secuencia de las reformas; 
una aceptación mejor de las dificultades específicas de los paises 
más pobres (por ejemplo, problemas de capacidad de ofertas, de 
fragilidad estructural del comercio exterior, de organización de 
los mercados, de capacidad institucional y administrativa, de 
vulnerabilidad de algunos grupos socioeconómicos...), y más 
especialmente de una mayor flexibilidad en materia de 
I ibera!ización del comercio exterior y de distribución de las 
funciones entre Estado y mercado. 
52. Entre los ámbitos prioritarios que hay que (re)considerar, y sin 
que esto afecte a los objetivos de estabilización financiera pero 
también institucional que son condición previa de cualquier 
política eficaz, hay que situar: 
la promoción (o al menos la protección) del empleo, fomentando un 
crecimiento intensivo de mano de obra y mejorando el acceso de los 
pobres a los recursos productivos, incluso mediante inversiones 
públicas y reformas estructurales; 
la reducción de las desigualdades en el reparto de las rentas y de 
las riquezas, sobre las cuales tienen incidencia importante las 
opciones macroeconómicas, inclusive en materia fiscal, y 
sector i a les; 
La mejora del acceso a los servicios sociales de base, 
especialmente mediante reasignad ones presupuestarias, vinculadas a 
reformas estructurales o institucionales en el marco de políticas 
sociales coherentes; 
El apoyo del desarrollo de la agricultura y, más allá, de la 
economía rural en la que se encuentran todavía actualmente la 
mayoría de los pobres y sobre todo de los más pobres en la mayor 
parte de los países en desarrollo, y de la que depende ampliamente 
la seguridad alimentaria del conjunto de la población; 
la promoción de la inversión productiva y el apoyo a las 
iniciativas privadas, fomentando el desarrollo y el dinamismo de 
las pequeñas empresas y del sector informal y una mejor integración 
de estos en la economía. 
53. En este ámbito es especialmente importante la colaboración con las 
instituciones de Bretton Woods, dado el papel que han desempeñado 
hasta el momento, en la concepción, la negociación y la aplicación 
del ajuste estructural y, más generalmente, en la reflexión sobre 
las estrategias adecuadas. Esta colaboración puede mejorarse aún 
más distinguiendo mejor los papeles de los diferentes agentes: de 
manera general, el de las instituciones de Bretton Woods es 
esencialmente técnico, mientras que la Comunidad y los Estados 
miembros, asi como los demás donantes de fondos bilaterales, deben 
desempeñar una función mucho más política, especialmente en las 
negociaciones con los gobiernos de los paises en desarrollo. 
16 
3) Orientación prioritaria de las políticas sectoriales de los 
recursos humanos y meiora de las condiciones de vida de los pobres 
54. La lucha contra la pobreza, es decir a la vez la mejora de las 
condiciones de vida y la inversión en los recursos humanos para 
mejorar las posibilidades de integración económica y social de los 
pobres, debe ser la orientación prioritaria de las políticas que se 
aplican en los sectores de desarrollo humano y social, a saber, 
principalmente, la sanidad y la planificación familiar, la 
enseñanza y la formación, la seguridad alimentaria y la nutrición. 
Esta prioridad es objeto actualmente de un consenso bastante 
amplio, especialmente dentro de la Comunidad. Por ello, el tema de 
la lucha contra la pobreza podría hacer posible garantizar la 
coherencia intersectorial de las politicas sociales, requisito par 
que sean eficaces. 
55. En cuanto a los medios, se pueden obtener a menudo recursos 
financieros mediante reaslgnaciones intersectoriales (por ejemplo 
al examinar los gastos públicos) pero también Intrasectoriaies con 
arreglo a criterios de eficacia y de accesibilidad (especialmente 
para los grupos e individuos más pobres). La recaudación parcial de 
ciertos tipos de costes puede aligerar significativamente las 
dificultades presupuestarías, sin perjudicar a los pobres si 
mediante medidas discriminatorias se puede evitar su exclusión del 
acceso a los servicios básicos. La financiación exterior debería 
tener un papel determinante en el desarrollo de los sectores 
sociales en los países más pobres, cuyos medios presupuestarios 
seguirán siendo insuficientes durante mucho tiempo. Pero, más allá 
de las cuestiones de financiación, son necesarias reformas de 
carácter más estructural e institucional en muchos casos, 
especialmente con objeto de acercar la oferta a la demanda 
(existente o que habrá que suscitar) y a las necesidades reales de 
las poblaciones en servicios sociales básicos, especialmente en las 
zonas rurales. Es imprescindible para estas reformas una calidad de 
los medios en personal local a todos los niveles, lo que lleva a 
subrayar la importancia de la formación, pero también de la 
administración general. 
56. La lucha contra la pobreza no puede limitarse a los sectores 
sociales prioritarios, de modo que el objetivo de reducción de la 
pobreza debe ser integrado en todas las demás políticas 
sectoriales, que puedan tener consecuencias para la situación de 
los pobres. Esto es evidente para las Infraestructuras sociales o 
las políticas agrícolas y de desarrollo rural; pero puede tener, 
según los casos, una importancia igual de grande en otros sectores 
tales como los equipamientos colectivos urbanos, o las redes de 
transporte y de comunicación. 
57. Igualmente, el objetivo de reducción de la pobreza debe tener una 
importancia central en la concepción de la políticas 
"horizontales", como las relativas al medio ambiente, o la función 
y la condición de la mujer. Efectivamente, hay que dedicar especial 
atención a las mujeres, porque a menudo son más vulnerables a las 
situaciones de pobreza pero también debido a su función muchas 
veces decisiva en materia de salud, enseñanza, nutrición y, por 
supuesto, planificación familiar. 
58. Finalmente, para las politicas sectoriales (sociales o de otra 
índole) tanto como para la institución de mecanismos de 
transferencia y otros medios de protección de los grupos más 
pobres, es importante tener en cuenta problemas a menudo 
considerables que plantea la orientación adecuada. Las soluciones 
son muy diversas según los casos (por el tipo de prestación, el 
17 
modo de distribución, las condiciones de atribución, los criterios 
de identificación a priori de los beneficiarios, etc), y pueden 
determinar a veces el contenido de los programas. Hay que subrayar 
en general, por una parte, la importancia de conocer bien las 
situaciones y mecanismos de empobrecimiento (entre otros, las 
dificultades políticas) y, por otra, el interés del enfoque 
participativo a escala local que se ha mencionado más arriba. 
V. Consolidación de los medios de acción por la coordinación 
comunitaria 
59. La necesidad de consolidar la coordinación entre la Comunidad y sus 
Estados miembros en materia de cooperación al desarrollo, prevista 
en el Tratado de la Unión Europea (articulo 130 X), se analizó en 
la Comunicación de la Comisión de mayo de 1992 sobre la política de 
cooperación al desarrollo en el horizonte 2000 y el Consejo la 
señaló en su Declaración de noviembre de 1992. 
La misma Declaración subraya el carácter prioritario de la lucha 
contra la pobreza entre los ámbitos de coordinación, reafirmado por 
el Consejo en sus Conclusiones de mayo de 1993 sobre la 
coordinación de las politicas, sobre la base de tres criterios 
generales: contribución a los principales objetivos de la política 
de desarrollo de la Comunidad; existencia de una ventaja 
comparativa de la coordinación desde el punto de vista de i a 
eficacia de la ayuda al desarrollo; necesidad de completar o de 
adaptar la política existente. 
60. La lucha contra la pobreza corresponde especialmente bien a estos 
tres criterios: 
la presente Comunicación ha recordado la importancia de la lucha 
contra la pobreza en el marco de la política de desarrollo de la 
que es - o deberla ser- uno de los componentes esenciales como, por 
otra parte, se indica en el Tratado de la Unión Europea (artículo 
130U). Este carácter central de la lucha contra la pobreza en los 
objetivos de la cooperación es objeto actualmente de un consenso 
bastante amplio entre los donantes de fondos, comunitarios o no 
comunitarios ; 
en cuanto a la ventaja comparativa de la coordinación en materia de 
lucha contra la pobreza, se puede afirmar que se trata de uno de 
los ámbitos en que aparece con más claridad. Esto se debe, por una 
parte, a la propia magnitud de los problemas que exige un enfoque 
global y de los medios importantes más que de las acciones 
puntuales o dispersas y, por otra, de la indispensable unicidad de 
la política de reducción de la pobreza en cada pais y de sus 
implicaciones para el conjunto de la política de desarrollo y, 
finalmente, de la necesidad de un diálogo político de ios donantes 
de fondos exteriores con los Estados de los países en desarrollo (y 
con otros Estados, instituciones y organizaciones), diálogo para 
conseguir la eficacia del cual es condición esencial la cooperación 
común i tar ia; 
a pesar del acuerdo general sobre el carácter prioritario de la 
lucha contra la pobreza, la reunión de expertos organizada por la 
Comisión en febrero de 1993 reveló que la mayor parte de los 
Estados miembros todavía no han conseguido traducir este objetivo 
de principio en sus políticas e intervenciones concretas en los 
paises en desarrollo. En general se limitan a conceder 
proporciona I mente un poco más de ayuda a los países más pobres, 
incrementar ligeramente la parte destinada a los sectores sociales, 
orientar específicamente algunos proyectos hacia los grupos más 
pobres, por ejemplo, a través de las Organizaciones no 
18 
Gubernamentales y, por fin, a apoyar las estrategias del Banco 
Mundial en el plano macroeconómico (en particular, dimensión social 
del ajuste). Estas acciones dispersas y puntuales son 
manifiestamente insuficientes para resolver un problema de tamaña 
amp I i tud. 
61. Al no tenerse en cuenta el aspecto global y fundamentalmente 
politico de los problemas de pobreza y de sus posibles soluciones; 
al no haber, por lo tanto, una estrategia de conjunto coherente y 
de diálogo politico sostenido, se puede temer que la cooperación al 
desarrollo continúe obteniendo muy pocos resultados reales y 
duraderos en materia de lucha contra la pobreza y que los problemas 
de pobreza continúen extendiéndose y agravándose en muchos paises 
en desarrollo, especialmente en el África subsahariana. 
62. La coordinación de las políticas y de las intervenciones de la 
Comunidad y de los Estados miembros, basada en la estrategia 
general común propuesta en la presente Comunicación, constituye uno 
de los medios de mejorar la contribución de la cooperación al 
desarrollo a la lucha contra la pobreza. Con la coordinación 
comunitaria debería ser posible, por una parte, aprovechar 
plenamente las complementar idades (geográficas, sectoriales, 
metodológicas o de otro tipo) de los enfoques bilaterales y 
comunitario actúa I emente dispersos, lo que aumentaría la eficacia 
de éstos y, por otra, crear un efecto de "masa crítica", que 
incrementaría su coherencia y su credibilidad. 
63. Más allá del acuerdo sobre los principios generales la condición 
esencial de eficacia de la estrategia propuesta, y por ende de la 
coordinación, es su aplicación país por país, para tener en cuenta 
la diversidad de las situaciones, de los problemas y de las 
dificultades, pero también porque incluso la más completa y la más 
coherente de las estrategias de lucha contra la pobreza no puede 
tener éxito si no está basada en una voluntad política local fuerte 
y en un consenso nacional duradero. 
64. Sin dejar de respetar este principio de coordinación caso por caso 
basado en un acuerdo previo sobre la estrategia general, los tres 
ámbitos principales en que la coordinación puede establecerse con 
rapidez son : 
la mejora del conocimiento de las situaciones y problemas de 
pobreza y la evaluación sistemática del impacto sobre la pobreza de 
las políticas y proyectos de desarrollo, inclusive utilizando mejor 
y consolidando las capacidades y competencias locales; 
la concertación con otros donantes de fondos y, en particular, las 
organizaciones internacionales; 
finalmente, y sobre todo, el diálogo politico con las autoridades 
de los paises en desarrollo. 
Para cada uno de estos niveles podrán utilizarse procedimientos 
específicos, sobre la base de las propuestas formuladas por la Comisión 
en su Comunicación al Consejo de 10 de mayo de 1993. 
1) Coordinación para mejorar el conocimiento de las situaciones de 
pobreza y evaluar el impacto de las políticas y los proyectos 
65. La mejora de los conocimientos en materia de pobreza es un ámbito 
en el que la coordinación aportarla beneficios evidentes en 
términos de coste/eficacia aunque sólo fuera por razones técnicas, 
como queda patente en las conclusiones de la reunión de expertos de 
febrero de 1993. Considerando las prioridades antes citadas, esta 
19 
forma de coordinación debe desarrollarse tanto a nivel de los 
intercambios sistemáticos y recíprocos de información y del 
desarrollo de metodología y técnicas armonizadas como sobre el 
terreno, integrando desde el inicio a los organismos de los paises 
en desarrollo y utilizando y formando sus capacidades técnicas 
locales. En efecto, una de las condiciones para que las redes de 
intercambio de información sean eficaces es su participación en 
el las. 
66. A nivel de los procedimientos el Grupo de Trabajo ya existente 
sobre la cooperación estadística con los paises en désarroilo(bajo 
la responsabilidad de la Oficina de Estadística de las Comunidades 
Europeas) podría utilizarse en este contexto. Pero habría que 
aprovechar también paralelamente la experiencia y las competencias 
acumuladas en los servicios de los Estados miembros tanto como en 
la Comisión en el seguimiento y evaluación a nivel europeo de las 
condiciones de vida de las poblaciones y de los mecanismos de 
integración y de exclusión social. Por supuesto, es necesario 
esforzarse por adaptar los métodos y técnicas al contexto 
especifico de los paises en desarrollo. Esa labor habrá que hacerla 
en estrecha colaboración con los agentes locales así como con las 
instituciones internacionales competentes, sin dejar de reflejar 
los criterios comunitarios de intervención. 
67. La evaluación del impacto social del conjunto de las políticas y de 
los proyectos de desarrollo de la Comunidad y de los Estados 
miembros es otro ámbito en el que puede esperarse obtener ventajas 
comparativas considerables de una consolidación de la coordinación, 
inclusive, por supuesto, utilizando y reforzando las capacidades 
locales. La elaboración de un marco de análisis macrosocial, de 
criterios de evaluación del impacto social de los programas 
nacionales de inversión, y de una red social de análisis y de 
selección de los proyectos deberla llevarse a cabo conjuntamente y 
dar lugar a aplicaciones conjuntas ocasionales, y sobre todo a 
intercambios sistemáticos y recíprocos de resultados de 
evaluaciones. Probablemente es éste uno de los medios más seguros 
de mejorar la eficacia del conjunto de la cooperación al desarrollo 
desde el punto de vista de la reducción de la pobreza. 
2) Coordinación en los foros internacionales 
68. Las cuestiones de desarrollo y más específicamente, la lucha contra 
la pobreza son competencia de diversas organizaciones y foros 
internacionales en los que participan la Comunidad y los Estados 
miembros, por ejemplo diversos organismos del Banco Mundial, las 
mesas redondas del PNVD y las reuniones de los organismos 
especializados de las Naciones Unidas, las reuniones del CAD, más 
recientemente la "Comisión permanente para el alivio de la pobreza" 
de la UNCTAD, etc. 
Dado que no hay una coordinación sistemática ni una búsqueda de 
posiciones comunes, la influencia comunitaria al determinar las 
politicas y estrategias y, llegado el caso, tomar decisiones por 
parte de estos organismos ha venido siendo hasta ahora 
relativamente débil y, en cualquier caso insuficiente, siendo asi 
que la Comunidad y sus Estados miembros constituyen juntos el 
principal proveedor de ayuda pública al desarrollo (alrededor del 
42% del total mundial, del cual un 30% bilateral, un 6% comunitario 
y un 6% a través de organismos multilaterales). 
20 
Hay que recordar aquí que el Tratado de la Unión Europea (articulo 
130X) establece explícitamente esta forma de coordinación "incluso 
en el marco de organizaciones internacionales y de conferencias 
internacionales" y precisa que "la Comisión podrá adoptar cualquier 
iniciativa adecuada en ese sentido, 
69. Un ámbito de coordinación comunitaria a nivel internacional de 
especial importancia es el del ajuste estructural el cual, por su 
incidencia en el conjunto de la política de desarrollo en los 
países interesados, determina ampliamente las condiciones y las 
dificultades de la lucha contra la pobreza. Por esta razón, pero 
también a causa del papel decisivo del Banco Mundial en la lucha 
contra la pobreza a todos los niveles « estadísticas y análisis, 
definición de estrategias, negociación y ejecución de programas 
nacionales - la coordinación comunitaria sistemática en esta 
institución es indispensable, sobre todo en el marco de las 
discusiones que se refieren a regiones y países específicos. 
70. otro ámbito de coordinación internacional que hay que mencionar 
aquí es el de las dificultades exteriores para los países en 
desarrollo. Entre los problemas ya enumerados en este contexto, el 
de la deuda exterior se enmarca perfectamente en la necesaria 
coordinación comunitaria en los foros internacionales, y se sabe, 
por otra parte, que constituye una pesada traba para la selección 
de estrategias en los países más pobres. Muchos de estos países, en 
efecto, no podrán aplicar las politicas macroeconómicas, 
estructurales y sociales duraderas que requiere cualquier 
estrategia de lucha contra la pobreza mientras las necesidades del 
servicio de la deuda sigan absorbiendo una parte considerable de 
sus recursos e imponiéndoles prioridades de política económica a 
corto plazo. 
Por consiguiente, la Comunidad debería adoptar una posición común 
general sobre la gestión de los problemas de endeudamiento exterior 
de los países más pobres, eventualmente en forma de un "plan" cuyo 
contenido no es posible esbozar aquí, pero uno de cuyos principios 
y, en particular, debería ser tomar en cuenta los objetivos de 
largo plazo del desarrollo, de la lucha contra la pobreza. Este 
plan no vinculante podría después servir de base de negociación 
caso por caso en los foros intencionales competentes, especialmente 
en el marco del "Club de París". 
3) Coordinación para el establecimiento de un diálogo sobre la 
política de desarrollo con los paises en desarrollo 
71. Como ya se ha subrayado, la estrategia de lucha contra la pobreza, 
no puede tener valor operativo más que en la medida en que se 
adapte, e incluso se integre, a la política de desarrollo de cada 
país. Por esta razón, el nivel más importante de definición de la 
contribución que puede aportar la cooperación al desarrollo a la 
lucha contra la pobreza es el de un diálogo entre los donantes de 
fondos y las autoridades de cada país. 
Para que ese diálogo de lugar a políticas coherentes y eficaces, es 
preferible que los Estados de los paises en desarrollo puedan 
negociar con el conjunto de los donantes de fondos en vez de 
negociar con cada uno de ellos por separado. Esto implica, 
evidentemente, cierto grado de coordinación previa entre estos 
últimos, país por país. 
72. La comunidad y sus Estados miembros, debido a su peso cuantitativo 
en la ayuda al desarrollo, a la existencia de objetivos y 
estrategias comunes, a sus relaciones con otros donantes, entre 
21 
otros las organizaciones internacionales, pueden y deben desempeñar 
un papel central y motor en esta coordinación entre donantes de 
fondos. Con esta perspectiva se pone claramente en evidencia la 
importancia de consolidar la coordinación comunitaria sobre la 
lucha contra la pobreza en cada país en desarrollo. 
73. Atendiendo a lo esencial, y una vez que el consejo de Ministros de 
la cooperación al desarrollo haya fijado las orientaciones 
generales, será necesario definir progresivamente las estrategias 
específicas de lucha contra la pobreza que habrán de aplicar, país 
por país, la comunidad y sus Estados miembros. Teniendo en cuenta 
esa base común, cada Estado miembro o la comunidad podrán iniciar 
el diálogo con los paises en desarrollo interesados, preservando 
así cada país el control sobre sus orientaciones de desarrollo. 
La Comunidad y sus Estados miembros han establecido marco de 
diálogo originales con los paises en desarrollo. Parece necesario 
consolidarlos de manera que se tenga mejor en cuenta los 
compromisos a largo plazo en el sentido de la reducción de la 
pobreza, y se pueda integrar mejor los objetivos y orientaciones de 
la lucha contra la pobreza en las políticas de cooperación al 
desarrollo de la Comunidad y de sus Estados miembros. 
74. Este diálogo debería traducirse en compromisos recíprocos sobre los 
objetivos, las prioridades y los medios de la lucha contra la 
pobreza en el marco de la política de desarrollo de cada país 
interesado. Por parte de los países en desarrollo, el compromiso 
refleja una voluntad política de proseguir un programa de 
desarrollo coherente, que comprenda las medidas y reformas 
económicas, institucionales o de otra índole, necesarias para 
reducir las desigualdades y favorecer el acceso de los pobres a los 
recursos productivos y a los servicios sociales básicos. Y por 
parte de sus asociados exteriores en la cooperación al desarrollo, 
en particular la Comunidad y sus Estados miembros, garantiza el 
apoyo a este programa, asi como la estabilidad de los recursos 
proporcionados, la coherencia y la eficacia de su utilización, y un 
entorno internacional por lo menos no desfavorable. 
Estos compromisos podrían adoptar formas diversas, adaptadas a las 
situaciones de cada país y a las relaciones que éstos mantengan con 
la Europa comunitaria. En los casos en que se reúnan las 
condiciones óptimas, podrán establecerse "contratos de desarrollo 
duradero", en los cuales los objetivos de reducción de la pobreza 
tendrían un lugar importante. 
75. Por lo que respecta a los procedimientos de coordinación de las 
políticas de desarrollo, hay que referirse a las propuestas de la 
comunicación de la Comisión de 10 de mayo de 1993, en particular 
las relativas a los intercambios sistemáticos y recíprocos de 
informaciones y de evaluaciones, la intensificación y 
regularización de la coordinación in situ, la creación de un 
mecanismo de seguimiento de la aplicación de las resoluciones del 
Consejo, la atribución de un papel modificado y reforzado para los 
Comités FED, PVDALA y MED, y la utilización de las reuniones de 
Directores Generales de desarrollo, además de un grupo de trabajo 
permanente de los servicios de la Comisión y de los Estados 
miembros, que responda a un mandato preciso sobre las politicas de 
lucha contra la pobreza. 
76. El principio de subordinación país por pais es, evidentemente, 
esencial este nivel en que el país beneficiario debe estar en el 
centro del proceso de coordinación comunitaria. Desde esta 
perspectiva, el consejo podría pedir a un grupo de trabajo que 
22 
proponga ya desde el año próximo la selección de un pequeño número 
de paises en desarrollo en los cuales la coordinación comunitaria 
podría reforzarse con carácter experimental por lo que se refiere a 
la lucha contra la pobreza, en el sentido de las orientaciones 
expuestas más arriba. Después, distintos Estados miembros o la 
Comisión podrían asumir según los paises un papel de "jefe de fila" 
que coordinara las intervenciones de la Comunidad y de los Estados 
miembros en los programas de lucha contra la pobreza en cada país 
interesado. 
77. Las cuestiones relativas a los recursos financieros y humanos de 
las políticas de lucha contra la pobreza podrían sin duda abordarse 
también en ese contexto, es decir país por país. 
Globalmente, está claro que los recursos de ayuda pública al 
desarrollo disponibles son insuficientes en relación con las 
necesidades de la lucha contra la pobreza (y también con respecto a 
los compromisos suscritos por los donantes de fondos), y seguirán 
siéndolo probablemente en los años venideros a pesar del 
complemento que podrían aportar, por ejemplo, medidas de alivio de 
las deudas exteriores de determinados países. Pero incluso sin 
recursos financieros suplementarios, se podría contribuir de manera 
rápida y sustancial a la reducción de la pobreza en los países en 
desarrollo mediante reasignaciones sectoriales y geográficas y 
medidas de mejora de la eficacia de la ayuda. 
A nivel de los recursos humanos y administrativos, se puede afirmar 
que la aplicación de la presente Comunicación exigirá de la 
Comunidad y de los Estados miembros esfuerzos significativos, cuyo 
contenido preciso deberá examinarse conjuntamente, especialmente a 
la luz de las tareas realizadas por la Comunidad en materia de 
coordinación y de coherencia de sus politicas de cooperación al 
desarrollo. 
23 
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT 
RELATIVE À LA POLITIQUE DE LA COMMUNAUTÉ ET DES ETATS MEMBRES 
DE LUTTE CONTRE LA PAUVRETÉ DANS LES PAYS EN DÉVELOPPEMENT 
Annexes 
z 1. 
A1 
ANNEXE 1 
LA PAUVRETÉ DANS LES PAYS EN DÉVELOPPEMENT 
Sommaire 
Introduction 2 
I. Les grandes tendances de la pauvreté dans les pays en développement 3 
1) Deux décennies de progrès social: les années 1960 et 1970 3 
2) Tendances récentes: l'accroissement des inégalités 4 
3) Perspectives à l'horizon 2000: une croissance économique suffisante? 8 
II. Les principales caractéristiques de la pauvreté dans les pays en développement 9 
1 ) Indicateurs économiques et sociaux: les déterminants de la pauvreté 9 
2) Analyse régionale: les exclus de la croissance de l'économie mondiale 11 
3) Nécessité d'une meilleure connaissance des problèmes de pauvreté 11 
III. L'aide publique au développement et la pauvreté 12 
1 ) Les principaux flux 12 
2) L'aide publique au développement de la Communauté et des Etats membres 14 
3) Les orientations pour l'aide publique au développement dans le futur 
et la lutte contre la pauvreté 16 
Conclusion 17 
A2 
Introduction 
1. La pauvreté s'exprime dans les pays en développement de manière structurelle, 
comme conséquence première d'un état de sous-développement économique, ou de 
manière conjoncturelle, comme manifestation principale de situations exceptionnelles, 
comme la guerre ou les catastrophes naturelles ou climatiques. Il s'agit d'un 
phénomène socio-économique complexe et multi-forme et de nombreuses difficultés 
se posent dès lors qu'il s'agit de mener des analyses globales et comparatives à 
l'échelle de la planète. 
2. Appréhender correctement un phénomène aussi complexe et diversifié que la pauvreté 
requiert l'utilisation d'instruments de mesure permettant de travailler simultanément 
sur plusieurs dimensions, et en particulière de concilier: 
une approche globale au niveau d'une société dans son ensemble, et une 
approche individuelle au niveau des situations particulières de groupes d'individus 
ou de ménages; 
une approche quantitative (combien de pauvres?) permettant les comparaisons, 
et une approche Qualitative (comment perçoivent et ressentent-ils cette 
pauvreté?), visant à mieux et comprendre la diversité des conditions de pauvreté; 
une approche structurelle (déterminants de la pauvreté, causes) et une approche 
conjoncturelle (état de gravité des situations, effets de la pauvreté); 
une approche statioue. décrivant et comparant la situation à un moment donné, 
et une approche dynamique, analysant les mécanismes de reproduction de la 
pauvreté; 
une approche économique (logique d'analyse de flux et de stocks) et une 
approche sociologique (logique d'analyse de comportements). 
3. Chacune de ces dimensions a eu, dans le passé, ses adeptes et ses détracteurs, et 
d'importantes recherches ont été engagées. Sur le plan global, quantitatif et socio-
économique, des standards internationaux ont été développés, tels que les lignes et 
seuils de pauvreté, utilisés notamment par la Banque Mondiale en particulier, ou des 
indices synthétiques du développement humain réalisés par le PNUD. Ces standards 
permettent des comparaisons de niveaux de pauvreté entre pays en développement 
et, avec les "profils de la pauvreté", une identification de leurs principales 
composantes. 
Il n'y a pourtant pas de mesure unique et universelle en matière de pauvreté, et il est 
nécessaire de recourir à une panoplie plus large d'instruments qui complète les 
mesures quantitatives et qui permette de réconcilier les analyses de la pauvreté, d'une 
part, et le pilotage des opérations de coopération (identification et formulation mais 
aussi suivi et évaluation), d'autre part. 
4. Aux difficultés de mesure s'ajoutent des difficultés de conceptualisation et d'analyse 
tenant à la nature complexe, multi-dimensionnelle et différenciée de la pauvreté. 
Même s'il existe des caratéristiques communes à tous les pauvres, les déterminants 
A3 
sont variés et dépendent en grande partie des conditions spécifiques, qu'elles soient 
économiques, politiques, sociales ou culturelles, de chaque pays. Cette complexité 
rend nécessaires des analyses aussi précises que possible des situations de pauvreté, 
tant pour identifier les principaux problèmes que pour évaluer l'impact des efforts qui 
sont engagés pour s'y attaquer. 
Cette première annexe vise à donner une image synthétique du niveau et des 
tendances de la pauvreté dans les pays en développement (point 1) pour ensuite 
tenter une earactérisation de la pauvreté par thèmes et par régions (point 2). Enfin, 
l'aide publique au développement, en particulier celle de la Communauté, est analysée 
afin d'en estimer le contenu en "lutte contre la pauvreté" (point 3). 
I. Les grandes tendances de la pauvreté dans les pays en développement 
La nature de la pauvreté a fortement évolué depuis les années 1960: des progrès 
significatifs ont été réalisés en période de forte croissance économique et ceci jusqu'à 
la fin des années 1970. L'ensemble des indicateurs de bien-être se sont améliorés. 
Mais actuellement ces progrès sont remis en cause, particulièrement en Afrique Sub* 
Saharienne, mais aussi dans d'autres pays du monde. Les perspectives d'avenir sont 
très différenciées selon les régions et largement dépendantes des futurs rythmes de 
la croissance économique comme des facteurs de stabilité politique et sociale. 
1) Deux décennies de progrés social: les années 1960 et 1970 
7. "Au cours des 25 dernières années, la consommation moyenne par habitant dans les 
pays en voie de développement a augmenté de 70% en termes réels, l'espérance de 
vie moyenne est passée de 51 à 63 ans et le taux de scolarisation au niveau primaire 
a atteint 89%" (Banque Mondiale - Stratégie de lutte contre la pauvreté de la Banque 
Mondiale: progrès réalisés et problèmes à résoudre - 1993). Les résultats ont parfois 
été spectaculaires, tant sur la plan de la croissance économique (taux de croissance 
réelle moyen annuel de 1965 à 1980 de 5.9% pour les pays en développement dans 
leur ensemble contre seulement 3.7% dans les pays développés; source: BM), que sur 
le plan des indicateurs sociaux (doublement de l'accès à l'eau potable, division par 2 
du taux de mortalité des enfants; source: PNUD). 
8. Ce bilan très positif masque pourtant des différences très nettes entre pays et groupes 
de pays, mais aussi entre domaines du développement social. Partant d'un niveau plus 
bas, les pays de l'Afrique Sub-Saharienne sont restés très en deçà des progrès réalisés 
par les autres pays en développement (accroissement du PNB réel par habitant de 2% 
par an, comparés à 3.4 pour l'Amérique Latine et 4.8 pour l'Asie de l'Est; source: 
BM); au contraire, certains pays d'Amérique Latine (par exemple le Brésil ou 
l'Equateur) comme d'Asie (par exemple l'Indonésie ou les NPI) ont particulièrement 
profité de cette période de croissance. 
9. Les progrès ont été particulièrement sensibles dans les secteurs de l'éducation et de 
la santé; ils sont pourtant restés plus mitigés pour le secteur de la nutrition où la 
couverture des besoins en calories n'a évolué que de 2 points (de 88% à 90%) entre 
A4 
1965 et 1980 pour les pays les moins développés (de 90% à 107% pour l'ensemble 
des pays en développement; source: PNUD). D'une manière générale, grâce aux 
importants progrès économiques de ces deux décennies, la pauvreté a reculé et les 
revenus de tous, même ceux des plus pauvres, ont augmenté. Des divergences de 
développement sont cependant apparues dès le début des années 1970 dans les pays 
où la croissance de la population n'a pas été correctement maîtrisée et a 
considérablement limité l'accroissement du bien être individuel. 
Tableau 1 - Evolution des taux de croissance de la population 
(croissance annuelle moyenne) 
Afrique Sub-Saharienne 
Asie de l'Est et Pacifique 
Asie du Sud 
Amérique Latine et Caraïbes 
Source: Banque Mondiale 1965-73 
2.6 
2.7 
2.4 
2.7 1973-80 1980-91 
2.8 
1.7 
2.4 
2.4 3.1 
1.6 
2.2 
2.0 1991-2000 
3.0 
1.4 
1.9 
1.6 
2) Tendances récentes: l'accroissement des inégalités 
10. On a dit des années 1980 qu'elles ont été une décennie perdue pour le 
développement. Selon la Banque Mondiale, plus d'un milliard de personnes (près du 
tiers de la population des pays en voie de développement) vivaient au milieu des 
années 1980 au dessous d'un seuil de pauvreté fixé à 370 US$ par an (niveau de 
revenu permettant la couverture des besoins alimentaires et d'autres besoins de base, 
exprimé aux prix de 1985). 
En 1989, les revenus des "20% les plus riches" de la population mondiale étaient 59 
fois supérieur à ceux des "20% les plus pauvres"; ce ratio était de 30 en 1960 
(Source: PNUD, Rapport sur le Développement humain, 1992). La pauvreté prend ainsi 
une nouvelle dimension: celle de l'accroissement des inégalités entre pays riches et 
pays pauvres, mais aussi à l'intérieur des pays en voie de développement entre 
segments riches et pauvres de la population. 
11. En 1990, les pauvres représentent 49% de la population de l'Asie du Sud, 48% de 
celle de l'Afrique Sub-Saharienne, 33% de celle du Moyen-Orient et de l'Afrique du 
Nord, 25% de celle de l'Amérique Latine et des Caraïbes, et 11% de celle de l'Asie 
de l'Est. La progression globale du niveau de vie s'est ralentie au cours des années 
1980 et même si l'incidence globale de la pauvreté est encore probablement en 
diminution, cette diminution n'est pas suffisante pour empêcher une augmentation du 
nombre total des pauvres dans le monde. 
12. Entre 1985 et 1990 la proportion de pauvres (nombre de personnes vivant en dessous 
du seuil de la pauvreté - "head count ratio") est passée de 30.5% à 29.7%. Etant 
donné l'accroissement de la population mondiale, le nombre des pauvres aura pourtant 
augmenté de 80 millions de personnes en 5 ans (source: BM). 
A5 
Tableau 2 - Répartition de la pauvreté par régions en 1985 
(en % du total des pays en développement) 
Population Population 
totale pauvre 
Afrique Sub-Saharienne 11.1 16.1 
Asie de l'Est 40.2 25.0 
Asie du Sud 29.7 46.4 
Amérique Latine et Caraïbes 11.2 6.6 
Europe, Moyen-Orient et Afrique du Nord 7.7 5.9 
Total 100.0 100.0 
Source: Banque Mondiale 
13. La progression des indicateurs sociaux constatée depuis les années 1960 s'est aussi 
ralentie dès 1980. Ceci est étroitement corrélé à la diminution des taux de croissance 
réelle des économies des pays en développement. Ceci a particulièrement touché les 
pays de l'Afrique Sub-Saharienne et ceux d'Amérique Latine et des Caraïbes. 
Tableau 3 - Evolution des taux de croissance réelle du PNB par habitant 
(en % moyen annuel) 
1965-80 1980-91 
Afrique Sub-Saharienne 2.0 -1.2 
Asie de l'Est 4.8 6.1 
Asie du Sud 1.2 3.1 
Amérique Latine et Caraïbes 3.4 -0.3 
Moyen Orient et Afrique du Nord 3.9 -2.4 
Total pays en développement 3.4 1.0 
Source: Banque Mondiale 
14. Les années 1980 auront aussi vu les inégalités s'accroître, d'abord entre le Nord et 
le Sud, mais aussi entre pays en développement et à l'intérieur de ces derniers entre 
les segments les plus riches et les plus pauvres de la population. Concernant les 
disparités entre le Nord et le Sud, le Rapport sur le développement humain 1992 du 
PNUD constate pourtant, sur la période 1960 à 1990, une diminution des inégalités 
sur les variables de "survie humaine", telles la durée de vie moyennne, la mortalité 
infantile ou l'accès à l'eau potable; mais, d'autre part, il montre un accroissement des 
écarts Nord-Sud sur les variables de "progrès humain", telles le nombre d'années de 
scolarisation, le nombre de personnes suivant un enseignement tertiaire ou le 
pourcentage de techniciens et de scientifiques dans la population totale. 
15. C'est pourtant sur le plan des revenus que ces disparités entre les plus riches et les 
plus pauvres apparaissent de la manière la plus évidente. 
A6 
Tableau 4 - Disparités globales de revenus 1960-1989 
(% des revenus globaux et ratios) 
1960 1970 1980 1989 
20% les plus pauvres 2.3 2.3 1.7 1.4 
20% les plus riches 70.2 73.9 76.3 82.7 
Ratio 30 32 45 59 
Source: PNUD 
16. Ces inégalités sont aussi visibles à l'intérieur des pays en développement, où elles 
semblent s'être accrues durant les dix dernières années. 
Tableau 5 - Disparités de revenu dans quelques pays (%) 
20% les plus pauvres 20% les plus riches 
Ouganda (1989-90) 8.5 41.9 
Côte d'Ivoire (1988) 7.3 47.2 
Inde (1989-90) 8.8 41.3 
Indonésie (1990) 8.7 42.3 
Tunisie (1990) 5.9 46.3 
Brésil (1989) 2.1 67.5 
Chili (1989) 3.7 62.9 
Source: Banque Mondiale 
17. Dans la plupart des pays pour lesquels on dispose de données, la pauvreté est 
essentiellement rurale. Les différences de niveau de bien-être entre zones rurales et 
urbaines sont surtout frappantes en Afrique et en Asie du Sud, bien que l'incidence 
de la pauvreté urbaine augmente partout. Même si cette distinction entre zones rurales 
et urbaines est toujours pertinente du point de vue de l'étendue et de la profondeur 
de la pauvreté, son estimation à travers les revenus (toujours plus faibles en milieu 
rural) ne reflète qu'imparfaitement la réalité du phénomène. S'il est vrai que les 
services et équipements sociaux sont plus nombreux en ville, les pauvres urbains n'y 
ont pas toujours accès et souffrent de plus de conditions de vie déplorables (habitat, 
hygiène, surpeuplement, pollution...). 
Tableau 6 - Pauvreté rurale dans les années 1980 (en %) 
Population rurale Pauvres ruraux 
en % du total en % du total 
Afrique Sub-Saharienne 57 86 
Asie 77 79 
Amérique Latine et Caraïbes 59 66 
Source: Banque Mondiale - Pauvreté exprimée en termes de revenus (seuil de pauvreté) 
A7 
18. Les taux d'accroissement de la poulation urbaine sont importants et augmentent 
régulièrement depuis 1960, parfois à un rythme double de celui de la population 
totale. En Amérique Latine, le nombre de pauvres urbains aurait augmenté de 30 
millions entre 1980 et 1989, celui des pauvres ruraux de 10 millions. Ce phénomène 
touche l'ensemble des pays en développement avec plus ou moins d'acuité (entre 
1947 et 1981, la ville du Caire a augmenté de 6.5 Millions habitants; Lagos comptait 
700.000 habitants en 1965 et 5.6 millions en 1985; la population de la ville de Dehli 
a augmenté au rythme de 4.6% l'an entre 1971 et 1981; entre 1960 et 1990, la 
population urbaine au Brésil est passée de 50.4% à 76.1 % de la population totale, au 
Mexique de 54.9% à 72.6%). 
Tableau 7 - Pourcentage de la population urbaine (%) 
1960 1991 2000(p) 
Pays les moins avancés 8 20 26 
Afrique Sub-Saharienne 15 31 38 
Ensemble pays en développement 22 37 45 
Pays développés 61 73 75 
Ensemble monde 34 45 60 
Source: PNUD 
19. Au niveau régional, l'Afrique Sub-Saharienne est la partie du monde qui a le plus 
souffert durant les années 1980: le nombre de pauvres dans cette région a augmenté 
à peu près au même rythme que la population, soit d'environ 3% par an (Banque 
Mondiale). De plus, c'est aussi en Afrique Sub-Saharienne que l'écart entre le revenu 
moyen des pauvres et le seuil de pauvreté (indice de l'écart de pauvreté) s'est le plus 
accru: les pauvres y sont devenus plus pauvres. 
20. L'Asie du Sud reste la région avec la plus forte incidence de pauvreté (y vivent environ 
plus de la moitié des pauvres du monde), bien que cette incidence ait diminué dans 
les dernières années et que la proportion de la population vivant en deçà du seuil de 
pauvreté tende à reculer. 
21. Selon la Banque Mondiale, dans les années 1980, le nombre des pauvres aurait 
augmenté proportionnellement plus que l'ensemble de la population au Moyen-Orient 
et Afrique du Nord et en Amérique Latine (pour cette dernière, on estime que le 
nombre des pauvres aurait augmenté de 40 millions entre 1980 et 1989). Dans ces 
trois régions, les pauvres se seraient aussi appauvris. 
22. L'Asie de l'Est est la seule région où la Banque Mondiale estime que le nombre de 
personnes vivant dans la pauvreté ainsi que la proportion de pauvres auraient diminué 
(incidence de la pauvreté affectant 1 /3 de la population en 1970, 1 /5 en 1980 et 1 /10 
en 1990). 
A8 
3) Les perspectives à l'horizon 2000: une croissance économique suffisante? 
23. Si les tendances de la deuxième moitié des années 1980 se maintiennent (taux annuel 
composé d'accroissement de la pauvreté d'environ 1.5%), le nombre de personnes 
ayant un revenu annuel inférieur ou égal à US$ 370 (1 US$ par jour aux prix de 1985) 
pourrait atteindre 1.3 milliard en l'an 2000, soit presque 1/5 de la population 
mondiale. Ces perspectives sont évidemment liées aux prévisions de croissance 
économique ainsi qu'aux interventions qui seront engagées pour renforcer l'action en 
faveur des pauvres. 
En faisant des hypothèses qualifuées de "relativement optimistes" sur la situation 
économique mondiale (croissance de 3% dans les pays développés, baisse des taux 
d'intérêt réels, hausse des prix des produits de base, aboutissement des négociations 
du GATT, réduction des dettes), la Banque Mondiale prévoit que l'incidence de la 
pauvreté dans les pays en développement devrait évoluer selon les tendances ci-
dessous: 
Tableau 8 - Incidence de la pauvreté en l'an 2000, par région 
(en % de la population totale, et en millions d'individus) 
Incidence de la pauvreté Nombre de pauvres 
1985 2000 1985 2000 
Afrique Sub-Saharienne 46.8 43.1 180 265 
Asie de l'Est 20.4 4.0 280 70 
Asie du Sud 50.9 26.0 525 365 
Amérique Latine et Caraïbes 19.1 11.4 75 60 
Europe de l'Est 7.8 7.9 5 5 
Moyen-Orient et Afrique du Nord 
et autres pays d'Europe 31.0 22.6 60 60 
Total 32.7 18.0 1125 825 
Source: Banque Mondiale 
24. Si le nombre de pauvres et l'incidence de la pauvreté devraient diminuer dans le 
monde d'ici à l'an 2000, la répartition de cette pauvreté entre les différentes régions 
devrait considérablement se modifier. 
L'incidence de la pauvreté en Afrique Sub-Saharienne devrait rester à un niveau élevé, 
comparable à celui de 1985, le nombre de pauvres dans cette région augmentant de 
plus de 45%: presque un tiers des pauvres y seront localisés en l'an 2000 (contre 
16% en 1985). La diminution la plus spectaculaire du nombre des pauvres devrait 
avoir lieu en Asie de l'Est. La situation de la pauvreté devrait stagner en Amérique 
Latine, au Moyen Orient et Afrique du Nord, et en Europe de l'Est. L'Asie du Sud 
restera la région avec le nombre de pauvres le plus élevé, mais l'incidence de la 
pauvreté devrait y diminuer de moitié. L'Afrique Sub-Saharienne et l'Asie du Sud 
resteront donc les régions où la pauvreté sera la plus notable. 
A9 
II. Les principales caractéristiques de la pauvreté dans les pays en développement 
25. Il n'existe malheureusement que très peu d'informations comparables entre les pays 
en développement sur les déterminants et les causes de la pauvreté, ce qui rend 
difficiles l'identification des pauvres, les analyses de la pauvreté, et le ciblage des 
politiques. On dispose de certains éléments dans les pays où des enquêtes sur les 
conditions de vie ont été réalisées récemment, sans pour autant que cela autorise les 
recoupements et réconciliations entre l'approche de la pauvreté basée sur les revenus 
des ménages (approche économique et quantitative) et d'autres facteurs plus 
qualitatifs. 
26. Les connaissances ont pourtant sensiblement progressé en ce domaine grâce aux 
efforts réalisés par diverses organisations multilatérales ou nationales. En particulier, 
les indicateurs sociaux de la Banque Mondiale et l'indicateur de développement 
humain du PNUD fournissent des bases utiles. Si leur analyse montre que le 
développement social est souvent corrélé au progrès économique, cette relation n'est 
ni universelle, ni linéaire. 
27. Deux problèmes majeurs d'évaluation se posent: tout d'abord au niveau de la 
comparabilité des situations entre pays et régions, chacune de ces situations étant 
spécifiques, et ensuite, au niveau de l'appréhension des processus de reproduction de 
la pauvreté. 
1 ) Indicateurs économiques et sociaux: les déterminants de la pauvreté 
28. Au-delà des caractéristiques générales sur les niveaux de revenus, l'incidence de la 
pauvreté est très différente de pays à pays, en fonction des spécificités socio­
culturelles et des niveaux de couverture des besoins sociaux essentiels. La pauvreté 
existe dans tous les pays, et en particulier dans tous les pays en développement; elle 
subsiste dans des pays ayant atteint des niveaux de revenus moyens très différents. 
Ceci est essentiellement lié aux facteurs structurels d'inégalités, et à l'importance 
qu'attachent les gouvernements au développement social et humain, que ce soit pour 
des raisons politiques, économiques ou culturelles. 
29. L'éducation joue un rôle essentiel pour l'accroissement de la productivité du facteur 
humain et l'ouverture à des opportunités de revenus. De nombreuses études ont 
montré l'effet de l'éducation sur la production et la productivité: une augmentation 
d'un an du nombre moyen d'années de scolarité pourrait permettre d'accroître le PIB 
de 3% (Banque Mondiale). Ceci doit être relativisé par régions, les persepectives en 
Afrique Sub-Saharienne étant beaucoup moins bonnes (peu ou pas d'impact sur la 
production). 
30. La plupart des pays en développement ont ainsi largement investi dans l'éducation 
entre 1965 et 1985, en particulier pour l'éducation primaire et la construction 
d'écoles; mais cet effort s'est largement ralenti aujourd'hui. En 1965, les pays à faible 
revenu et à revenu intermédiaire affectaient, respectivement, 21% et 14% de leur 
budget total d'éducation à la construction d'écoles; en 1985, ce pourcentage est 
tombé à 12% dans les deux cas. 
A10 
31. Après d'énormes progrès en matière de taux de scolarisation depuis 1960, le rythme 
s'est largement ralenti. Dans certains pays, on constate même une certaine 
déscolarisation liée aux coûts de l'éducation et à la relation entre ce coût et les 
opportunités d'activité et d'emploi générées. Ce phénomène est particulièrement 
visible dans les zones rurales et affecte en particulier l'éducation des filles. A travers 
cette déscolarisation, les mécaniques de la pauvreté se reproduisent de génération en 
génération. 
32. En l'absence de mécanismes de protection sociale, les incapacités physiques, 
temporaires (maladies) ou plus longues (infirmités), influent directement sur les 
conditions de vie des plus pauvres. Le maintien du potentiel physique est essentiel à 
la survie de ces segments de la population. Pour le plus long terme, c'est la santé des 
enfants et des femmes enceintes qui est primordiale. Les carences alimentaires et les 
maladies influeront dramatiquement sur les conditions de gestation des enfants et leur 
développement physique et intellectuel. 
33. La part des dépenses publiques consacrée à la santé a pourtant diminué, au mieux 
stagné, entre 1970 et 1990, dans les pays à faible revenu et les pays à revenu 
intermédiaire. La faiblesse du secteur public (dont les dépenses sont de plus largement 
absorbées par la maintenance et le fonctionnement des grands complexes hospitaliers) 
influe directement sur les possibiltés d'accès des plus pauvres à des soins de santé 
qui correspondent à leurs besoins, c'est à dire à des soins de santé primaire. 
34. Les disparités entre hommes et femmes restent très élevées dans la plupart des pays 
en développement. Ceci se confirme tant au niveau des taux de mortalité infantile, de 
la scolarisation (les femmes restent, en moyenne, plus de deux fois moins de temps 
que les hommes dans le système scolaire - trois fois moins pour l'Asie du Sud), du 
partage des tâches à l'intérieur du ménage, des conditions de mortalité à l'âge adulte 
(la mortalité maternelle a évolué beaucoup moins favorablement que la mortalité 
infantile), qu'au niveau des facteurs économiques (accès aux ressources productives 
et au crédit, par exemple). 
35. Les caractéristiques de la pauvreté se différencient très largement selon la localisation 
rurale ou urbaine. Pourtant, les niveaux moyens de revenus peu élevés en milieu rural 
ne peuvent donner qu'une image incomplète de la pauvreté rurale. D'autres facteurs, 
tels que les conditions de sécurité alimentaire, l'accès aux services sociaux, les 
conditions d'habitation, les liens d'intégration sociale, influent sur les comparaisons. 
36. Diverses autres caractéristiques interviennent aussi dans les déterminants de la 
pauvreté. Elles peuvent être ainsi liées à des appartenances ethniques ou à 
l'organisation culturelle ou sociale des sociétés. Elles peuvent, en outre, provenir de 
facteurs naturels comme la dotation en ressources naturelles ou les conditions 
climatiques. Elles sont aussi liées à des facteurs de répartition des marchés, 
d'infrastructures de base (communication, transport) ou d'accès aux services sociaux 
essentiels. Enfin, elles peuvent être liées à des déplacements de population 
(immigration naturelle ou économique, déplacements suite à des conflits, des 
persécutions ou des catastrophes naturelles). 
A11 
2) Analyse régionale: les exclus de la croissance de l'économie mondiale 
37. L'Afrioue Sub-Saharienne se situe à un des extrêmes de l'échelle mondiale de la 
pauvreté. Outre que l'évolution des indicateurs de développement social y a été moins 
favorable entre 1960 et 1980 que dans les autres régions du monde, en particulier 
parce que le niveau de départ était plus bas, l'incidence de la pauvreté devrait y être, 
en l'an 2000, la plus élevée du monde. Quelles que soient les projections, la 
proportion de pauvres y est très élevée et risque surtout de le rester pour longtemps. 
La Banque Mondiale estime qu'il faudra atteindre un niveau de croissance annuel de 
près de 5,5% pour obtenir un niveau de consommation par habitant tout juste 
suffisant pour stabiliser le nombre des pauvres dans cette région. Or les prévisions les 
plus optimistes de croissance pour cette région sont inférieures de plus de deux points 
à cet optimum. 
38. L'Asie de l'Est se situe radicalement à l'autre extrémité de l'échelle de la pauvreté 
mondiale. En 1985, le nombre de pauvres dans cette région était tombé à 280 millions 
(situés pour l'essentiel en Chine), et l'incidence de la pauvreté devrait encore baisser 
considérablement dans les prochaines années. La poursuite des réformes économiques 
et de l'accélération du taux de croissance en Chine (prévision de l'ordre de 7% l'an; 
source Banque Mondiale) sont les conditions essentielles de cette évolution favorable. 
39. Les perspectives en Asie du Sud sont beaucoup plus favorables que celle de l'Afrique 
Sub-Saharienne, même si cette région restera en l'an 2000 la partie du monde avec 
le nombre le plus élevé de pauvres. L'Inde devrait jouer un rôle essentiel dans ce recul 
de la pauvreté en Asie du Sud (ce pays accueillait en effet 420 des 525 millions de 
pauvres de la région en 1985), si elle parvient à maintenir le taux de croissance de son 
économie à des niveaux comparables à ceux atteints durant les années 1980. Dans 
cette région, le Bangladesh et le Pakistan ont des perspectives beaucoup moins 
favorables, très proches de celles de l'Afrique Sub-Saharienne. 
40. L'Amérioue Latine et les Caraïbes continuent de présenter de très fortes inégalités 
entre les plus riches et les plus pauvres. Selon la Banque Mondiale, il suffirait de 0.7% 
du PIB régional pour porter le revenu de tous les pauvres de la région juste au-dessus 
du seuil de pauvreté. Ce montant correspondrait à l'équivalent d'un impôt de 2% sur 
le revenu du cinquième le plus riche de la population. 
41. La situation dans la région de l'Afrique du Nord et Moven-Orient est principalement 
déterminée par la mise en oeuvre de programmes de reconstruction après la fin des 
conflits armés, et par l'engagement de réformes économiques et politiques. Ces pays 
demeurent toutefois pour la plupart très sensibles aux conditions du marché pétrolier. 
L'évolution de la pauvreté dans le futur dépendra fondamentalement de la capacité 
des pays de la région à mener à bien les réformes engagées et à stabiliser 
l'environnement politique. Les perspectives pour l'Algérie et l'Egypte notamment 
demeurent très préoccupantes. 
3) Nécessité d'une meilleure connaissance des problèmes de 
42. Il n'y a donc pas de profil "type" pour les pauvres du monde, ni donc de recette 
unique pour lutter contre la pauvreté. Les situations varient considérablement d'une 
région à l'autre, d'un pays à l'autre, et même à l'intérieur d'un même pays entre divers 
A12 
segments de la population. Trouver la combinaison d'interventions adaptée par pays 
reste le principal défi de la lutte contre la pauvreté dans le monde. L'analyse des 
facteurs de la pauvreté, telle qu'elle peut être menée sur la base des indicateurs 
quantitatifs, ne suffit pas en général pour déterminer des orientations pour les 
politiques de coopération. 
43. En premier lieu, il faut souligner l'importance que prennent dans les pays en 
développement les effets des politiques plus globales (régime des échanges mondiaux, 
système financier et monétaire international...), qui sont essentiellement du ressort 
des pays industrialisés. Ces effets doivent nécessairement être pris en compte, car 
intervenant comme une "contrainte extérieure" sur les politiques spécifiques des pays 
en développement. 
44. Les déterminants de la pauvreté sont variés et complexes; ils demandent qu'une 
analyse détaillée soit réalisée aux niveaux les plus fins, c'est à dire au niveau des 
pauvres eux-mêmes. Pour mieux identifier les pauvres et leurs problèmes, il faut en 
outre leur donner la parole et leur laisser la possibilité d'exprimer leurs besoins tels 
qu'ils les ressentent. Il est ainsi essentiel de sortir de l'évaluation quantitative, 
malheureusement la seule disponible aujourd'hui pour les analyses comparatives, et 
de promouvoir des techniques d'évaluation plus centrées sur les pauvres eux-mêmes. 
III. L'aide publique au développement et la pauvreté 
45. Dans le contexte difficile décrit ci-dessus, la lutte contre la pauvreté va demander des 
efforts soutenus tant de la part des gouvernements des pays en développement que 
de la part de l'assistance extérieure. Concernant la seconde, l'APD joue un rôle 
essentiel. 
D Les principaux flux 
46. La composition des flux financiers (nets) reçus par les pays en développement s'est 
considérablement modifiée depuis une décennie. Le financement public du 
développement (APD et prêts de développement non concessionnels), qui ne comptait 
en 1980 que pour 30% du total, a dépassé la moitié entre 1984 et 1991 (avec un 
maximum de presque 70% en 1986-87), mais reviendrait à un peu plus de 40% en 
1992 à cause d'une forte reprise des prêts bancaires. Le FPD représente cependant 
les trois quarts des montants reçus par les pays à faible revenu, et la quasi totalité 
pour les pays les moins avancés. 
La part de l'APD dans le total est passée de 24% en 1980 à plus de 40% en 1990-91 
(et même plus de la moitié en 1986-87), mais seulement un tiers en 1992. L'APD est 
de plus en plus largement composée de dons: 85% actuellement, contre un peu plus 
de 60% il y a dix ans. 
A l'intérieur des flux d'origine privée, les investissements directs ont enregistré une 
forte augmentation, doublant leur part dans le total, de 10% en 1980 à 20% en 1991 
(un peu moins en 1992). Si on y ajoute certains autres apports privés (titres non 
A13 
remboursables) et les dons publics et des ONG, on constate que le total des flux non 
générateurs de dettes a régulièrement augmenté, de 28% en 1980 à 61 % en 1991, 
revenant cependant à 53% en 1992. 
47. En termes réels, l'APD totale (bilatérale et versée aux organismes multilatéraux) des 
pays du CAD (Comité d'Aide au Développement, comptant 20 pays en 1992, dont 
10 Etats membres de la Communauté) a progressé à un rythme annuel de 3.2% entre 
1930-81 et 1990-91, suivant plus ou moins l'évolution du revenu réel des pays 
donateurs, de sorte que l'effort d'aide mesuré en proportion du PNB est resté à peu 
près stable autour de 0.33%. De 40.5 milliards de US $ en 1930-31 (versements nets, 
aux prix et taux de change de 1990) pour l'ensemble des donateurs du CAD, elle est 
passée à 55.5 milliards en 1990-91. On peut y ajouter quelques 5 milliards versés par 
des ONG. L'APD n'aurait augmenté en 1992 que de près de 1 % en termes réels par 
rapport à l'année précédente (Source CAD-OCDE). 
11 faut cependant préciser que, du point de vue des pays bénéficiaires, l'APD totale 
reçue n'a guère augmenté, du fait de l'effondrement des flux en provenance des 
donateurs n'appartenant pas au CAD (principalement pays arabes, ex-URSS et PECO), 
dont l'APD est passée de près de 20 milliards par an en 1980-81 à moins de 3 
milliards actuellement. 
48. Bien que l'orientation géographique de l'aide ne soit évidemment pas un critère 
suffisant pour déterminer son "contenu" en termes de lutte contre la pauvreté, les 
données sur son orientation relative vers les pays les plus pauvres constituent quand 
même un premier indicateur des objectifs poursuivis par les donateurs. 
La part de l'APD dirigée vers les pays à faible revenu (liste de l'OCDE) est relativement 
peu importante: 64% de celle reçue par tous les pays en développement en 1989-91, 
et seulement 60% de celle versée par la Communauté et ses Etats membres, alors que 
la part des PFR dans la population totale est de plus de 82%. En termes d'aide par 
habitant, ceci donne un peu moins de 10 dollars par habitant et par an, contre près 
de 13 en moyenne pour tous les pays en développement. Il est vrai que ces chiffres 
sont fortement influencés par l'aide proportionnellement très faible que reçoivent la 
Chine et l'Inde: si on ne compte ces deux pays ni dans les PFR ni dans le total, l'aide 
par habitant est de l'ordre de 21 dollars pour les PFR, contre 23 pour l'ensemble. 
L'APD destinée aux pays les moins avancés (47 pays actuellement) représente quant 
à elle près de 29% du total en 1989-91, et 33% de celle versée par la Communauté 
et ses Etats membres. L'aide moyenne par habitant reçue chaque année par les PMA 
est de presque 30 dollars (leur population ne représente que près de 12% de celle de 
tous les pays en développement). 
49. Un examen sommaire de la répartition de l'aide par grandes régions en développement 
révèle que l'Afrique Sub-Saharienne, où les problèmes de pauvreté sont les plus aigus 
et les perspectives sur son évolution les plus sombres, bénéficie d'une concentration 
importante (et croissante) de l'APD, avec presque un tiers du total actuellement, plus 
de 36 dollars d'aide par habitant (soit 2.5 fois la moyenne pour l'ensemble des pays 
en développement), ce qui représente près de 11 % du PNB (contre moins de 2% pour 
l'ensemble des pays en développement). Mais on notera que l'autre région recevant 
proportionnellement le plus d'APD est celle comprenant les pays méditerranéens et 
du Moyen-Orient, dont seul l'Egypte est classé parmi les pays à faible revenu. 
A14 
Tableau 9 - Répartition de l'APD par grandes régions 
Afrique 
Sub-Sahar. 
Méditerr. et 
Moyen-Or. 
Asie et 
Océanie 
Amérique 
Lat. et Car. 
Ensemble 
des PED APD reçue, 
US$ mrds. 
1990-91 
17.6 
12.7 
15.1 
5.3 
57.9 Part dans 
total, % 
1990-91 
30.5 
22.1 
26.6 
9.5 
100.0 Variation, 
% par an 
1982-91 
8.3 
13.3 
6.3 
7.7 
6.5 APD / hab., 
US$ 
1990 
36.2 
38.0 
5.5 
12.0 
14.3 APD / PNB, 
% 
1990 
10.8 
1.6 
1.1 
0.6 
1.8 
Source: CAD - OCDE 
50. Le bilan peu encourageant de plusieurs décennies d'aide au développement, en 
particulier en ce qui concerne les pays les plus pauvres dont les perspectives restent 
les plus sombres, a conduit vers la fin des années 1980 les responsables des 
politiques de coopération à remettre en cause certains principes, et notamment à 
intégrer la lutte contre la pauvreté dans les objectifs essentiels du développement, et 
à se préoccuper davantage de l'environnement politique et institutionnel dans les pays 
destinataires de l'aide. 
L'absence de stratégies effectives et cohérentes de développement dans beaucoup 
des pays en développement eux-mêmes a aussi beaucoup affecté l'efficacité de l'aide, 
ainsi que l'absence de coordination entre les bailleurs de fonds extérieurs. Aujourd'hui 
l'APD se substitue largement dans certains pays en développement aux pouvoirs 
publics locaux. Cependant, d'importants progrès ont aussi été obtenus grâce à l'APD, 
par exemple dans le développement des infrastructures ou encore dans la lutte contre 
les grandes endémies, et d'importants gains de productivité ont été réalisés (révolution 
verte en Asie du Sud, par exemple). 
2) L'aide publique au développement de la Communauté et des Etats membres 
51. Pris ensemble, les Etats membres de la Communauté sont le plus important 
fournisseur d'APD aux pays en développement, cette aide étant en partie bilatérale, 
en partie communautaire et en partie distribuée à travers des organismes 
multilatéraux. Leur part est actuellement de l'ordre de 46% du total de l'APD versée 
par les 21 pays membres du CAD, soit environ 43% de l'APD mondiale. Par rapport 
au PNB, l'APD représente 0.43% pour la Communauté, contre 0.33% en moyenne 
pour tous les pays du CAD; ces chiffres se comparent à l'engagement de consacrer 
A15 
0.7% de leur PNB à l'APD, que n'atteignent actuellement que les pays Scandinaves 
et les Pays-Bas. 
L'aide des pays de la Communauté a un peu moins augmenté depuis dix ans que celle 
de l'ensemble des pays du CAD, mais sa part dans le total mondial s'est accrue, à 
cause du déclin de l'aide des pays n'appartenant pas au CAD. 
Tableau 10 - APD des pays membres du CAD 
(versements nets, aux prix et taux de change de 1991, 
en milliards de dollars et en %) 
BE 
DK 
DE 
ES 
FR 
IR 
IT 
LU 
NL 
PO 
UK 
CE 11 total 
EU 
Japon 
Fin, Nor, Sue 
Aut, Sui 
Aus, Can, NZ 
CAD total Volume d'APD 
moyenne 1991-92 
US$ mrds. 
0.80 
1.25 
6.82 
1.38 
7.48 
0.07 
3.47 
0.04 
2.52 
0.22 
3.14 
27.18 
11.31 
10.63 
4.25 
1.49 
3.76 
58.63 % 
1.4 
2.1 
11.6 
2.4 
12.8 
0.1 
5.9 
0.1 
4.3 
0.4 
5.4 
46.4 
19.3 
18.1 
7.3 
2.5 
6.4 
100.0 Variation 
91-2/80-1 
% /an 
-0.7 
4.6 
2.1 
5.8 
4.7 
3.1 
9.3 
15.9 
0.7 
11.4 
0.9 
3.4 
1.9 
6.7 
5.3 
5.7 
2.9 
3.7 APD / PNB 
1980-81 
% moyen 
0.54 
0.74 
0.45 
0.10 
0.48 
0.16 
0.16 
0.12 
1.01 
0.02 
0.39 
0.40 
0.23 
0.30 
0.66 
0.26 
0.43 
0.33 1991 -92 
% moyen 
0.40 
1.00 
0.40 
0.26 
0.62 
0.17 
0.30 
0.31 
0.87 
0.31 
0.31 
0.43 
0.19 
0.31 
0.93 
0.36 
0.42 
0.33 
Source: CAD - OCDE 
A16 
52. Au niveau des Etats membres, la France et l'Allemagne restent les plus importants 
donneurs en volume, avec plus de la moitié du total (respectivement 3ème et 4ème 
plus gros donneurs des membres du CAD). Le Danemark et les Pays-Bas ont le plus 
fort ratio d'aide par rapport au PNB. Au cours des années récentes, les pays ayant le 
plus augmenté leur effort d'aide sont l'Espagne, le Portugal et le Luxembourg. 
53. L'orientation de l'APD communautaire diffère de l'APD totale sur le plan géographique: 
elle est en effet fortement concentrée sur l'Afrique Sub-Saharienne, qui en reçoit près 
de 43% (alors que cette région ne reçoit que 30% de l'aide totale). Sur le plan des 
utilisations, les secteurs sociaux bénéficient en général d'une plus forte concentration, 
ainsi que l'agriculture. L'APD de la Communauté et des états membres se répartit 
entre le secteur agricole (près de 16%), celui des transports (environ 12%), celui de 
la santé et la population (9%), de l'éducation (8%) et de l'énergie (8%). 
3) Les orientations pour l'aide publique au développement dans le futur et la lutte contre 
la pauvreté 
54. Plus que son volume, c'est l'orientation et la mise en oeuvre de l'APD qui sont 
déterminantes. Il est certain qu'un effort supplémentaire devrait être fourni devant 
l'ampleur du phénomène de la pauvreté et sa persistance probable dans le futur, voire 
son accroissement dans certaines parties du monde (en particulier Afrique Sub-
Saharienne, mais aussi d'autres régions si les prévisions de croissance ne se réalisent 
pas). 
Mais même un accroissement substantiel des budgets d'aide ne serait pas une 
condition suffisante pour assurer un développement social harmonieux dans les pays 
en développement. Les enseignements que l'on peut tirer de l'expérience passée 
doivent être exploités et conduire à une remise en cause d'un certain nombre de 
pratiques et à la mise en oeuvre d'approches nouvelles. L'orientation de l'APD doit 
être réfléchie en terme d'efficacité et de synergie. 
55. La priorité de la lutte contre la pauvreté doit être l'occasion d'un débat sur la mise en 
oeuvre de l'APD et du soutien extérieur dans son ensemble. Ce débat, large et ouvert, 
devra permettre de définir, conjointement avec l'ensemble des partenaires, les 
véhicules appropriés pour les interventions en matière de lutte contre la pauvreté. 
Parmi les principaux éléments à considérer dans ce débat il y a: l'ouverture vers les 
partenaires non-gouvernementaux, la participation des bénéficiaires à toutes les 
phases des interventions (en particulier celles liées à l'identification, l'exécution, le 
suivi et l'évaluation), la promotion du développement décentralisé, mais aussi, bien 
sûr, la meilleure intégration des politiques économiques et sociales, et les orientations 
dans les secteurs sociaux eux-mêmes. 
56. Accroître l'efficacité de l'aide pour la lutte contre la pauvreté aura aussi des 
implications sur différents problèmes des politiques d'aide (liaison, conditionnante, 
degré de libéralité, répartition entre pays bénéficiaires, affectation sectorielle, types 
d'instruments). Ceci devrait impliquer de revoir, en particulier, les mécanismes de 
coordination entre bailleurs de fonds et la cohérence entre les politiques. Si tous ces 
aspects ont une importance évidente, ils ne pourront pas être traités de manière 
globale et nécessiteront que des débats plus spécifiques soient menés, y compris pays 
par pays. 
A17 
Conclusion 
57. La pauvreté est aujourd'hui le principal défi au développement dans la plus grande 
partie des pays en développement. La Communauté doit participer activement à ce 
débat. De par la place qu'elle occupe tant sur le plan financier (part de l'APD) que sur 
celui de l'histoire (liens culturels étroits entre les pays en développement et les Etats 
membres) ou sur le plan politique (structures de concertation et de dialogue avec les 
pays en développement), elle a un rôle essentiel à jouer dans les années à venir. 
L'expérience acquise jusqu'ici montre que la coopération n'a pas, dans de nombreux 
cas, donné les résultats espérés, et en particulier n'a pas permis de stabiliser, voire 
de freiner, le rythme d'appauvrissement des plus pauvres. Cette expérience est 
cependant riche d'enseignements. 
A18 
ANNEXE 2 
LES POLITIQUES DE LUTTE CONTRE LA PAUVRETÉ DANS LES PAYS EN 
DÉVELOPPEMENT ET LEURS INSUFFISANCES 
Sommaire 
Introduction 19 
I. Les années 1980: une gestion de crise pour le développement 20 
1 ) Les contraintes des ré-équilibrages macro-économiques et financiers 20 
2) La multiplication rapide des nouvelles priorités de développement 21 
3) La faiblesse des engagements réciproques 21 
II. Une connaissance insuffisante de la pauvreté dans les pays en développement 22 
1 ) Des perceptions différentes de la pauvreté 22 
2) Une approche trop quantitative et statique de la pauvreté 23 
3) L'absence d'analyse d'impact systématique 23 
III. Une approche opérationnelle restrictive de la lutte contre la pauvreté 24 
1 ) Des actions ponctuelles de compensation à court terme 24 
2) Une priorité trop large accordée à la logique sectorielle 24 
3) La faible participation des bénéficiaires 25 
4) Un mauvais dosage entre les interventions 25 
IV. Insuffisantes coordination et synergie entre les interventions extérieures 26 
V. Un trop faible accent sur le renforcement des capacités au niveau local 
et sur l'appui à la démocratie 27 
1 ) Renforcement des capacités techniques 27 
2) Renforcement institutionnel et concertation régionale 28 
3) Le cadre démocratique 28 
Conclusion 29 
A19 
Introduction 
1. La pauvreté dans les pays en développement ne devrait pas, dans un proche avenir, 
diminuer de façon notable; ce mouvement s'accompagne, en outre, d'un fort 
accroissement des inégalités entre le Nord et le Sud, entre les différents pays du Sud 
et, ce qui est encore plus dramatique, à l'intérieur de ces pays entre différents 
segments de la population. La pauvreté atteint aujourd'hui une ampleur qui 
hypothèque les possibilités de développement et qui amène les pays développés à 
s'interroger sur l'efficacité de leur aide. 
2. Outre que la pauvreté est un frein notable à la croissance mondiale, un facteur 
constant d'instabilité et un des déterminants de la dégradation de l'environnement, 
elle entrave la participation effective des populations et le renforcement de la 
démocratie et du respect des droits de l'homme. Lutter contre la pauvreté apparaît dès 
lors comme une priorité pour assurer la stabilité et le développement, sur les plans 
économique, politique et social, et comme un des plus importants défis actuels au 
niveau mondial. 
3. La communauté internationale se mobilise pour répondre à ce défi: la Banque Mondiale 
a fait, dès 1990, de la lutte contre la pauvreté un thème central de ses interventions 
dans les pays en développement; une "commission permanente de l'atténuation de 
la pauvreté" a été constituée récemment au sein de la CNUCED; la réduction de la 
pauvreté sera un des sujets majeurs discuté lors des débats du Sommet Mondial sur 
le Développement Social qui sera organisé sous l'égide des Nations Unies en 1995. 
4. Le phénomène "pauvreté" n'a pourtant rien de nouveau et de nombreuses initiatives 
ont été engagées par le passé pour tenter d'y apporter un remède. Au niveau 
international, sur les 20 dernières années, les plus novatrices de ces initiatives auront, 
sans aucun doute, été (i) dans les années 1970, l'approche "besoins essentiels" 
lancée par le BIT, (ii) dans les années 1980, les approches "ajustement à visage 
humain" développée par l'UNICEF et "dimension sociale de l'ajustement" exécutée par 
la Banque Mondiale, le PNUD et la Banque Africaine de Développement et, (iii) dans 
les années 1990, les approches "développement humain" du PNUD et "overty 
alleviation" de la Banque Mondiale. 
5. Ces initiatives ont été largement relayées par les coopérations bilatérales des Etats 
membres comme par la coopération communautaire, soit à travers un soutien financier 
et technique aux interventions internationales, soit à travers un engagement individuel 
plus ciblé sur certains thèmes de développement qui leur étaient traditionnels (appui 
dans les secteurs sociaux, projets ciblés sur des groupes à risque, dialogue politique, 
en particulier). 
6. On dispose donc aujourd'hui en matière de lutte contre la pauvreté dans les pays en 
développement non seulement d'une expérience opérationnelle effective, mais aussi 
d'un corps de méthodes et de concepts éprouvés. Même si les résultats n'ont pas 
toujours été à la hauteur des attentes, l'analyse prélable de ce cadre de référence est 
essentielle pour tirer les leçons du passé, de manière à identifier les principaux 
obstacles à la mise en oeuvre d'une politique communautaire de lutte contre la 
pauvreté et la positionner plus efficacement par rapport à ce qui existe. 
A20 
I. Les années 1980: une gestion de crise pour le développement 
Les années 1980 ont été largement consacrées au rééquilibrage économique et 
financier: la majorité des nations, et en particulier les pays en développement, se sont 
engagées alors dans de vastes efforts de stabilisation et d'ajustement structurel. 
L'ampleur des réformes qui ont ainsi été mises en oeuvre a particulièrement contribué 
à modifier les orientations et les modalités de la coopération au développement. 
1) Les contraintes des ré-éouilibraoes macro-économioues et financiers 
8. Depuis les crises financières qui ont touché de nombreux pays en développement au 
début des années 1980, leurs politiques économiques ont été largement centrées sur 
des mesures de stabilisation et d'ajustement structurel, l'objectif étant de restaurer 
les principaux équilibres macro-économiques qui sont une condition d'une croissance 
durable. L'ampleur des problèmes financiers à affronter immédiatement a parfois 
masqué des déséquilibres plus profonds tenant aux structures mêmes des économies 
(en particulier sur les mécanismes de redistribution des bénéfices du développement), 
et d'une manière plus large des sociétés (répartition des rôles entre l'Etat et le secteur 
privé, structures sociales, structures de représentativité politique, institutions). 
9. Face à une crise profonde et persistante, un certain nombre de pays en 
développement, en Afrique et en Amérique Latine surtout, ont dû mener 
simultanément des politiques de stabilisation interne et externe, et des politiques 
d'ajustement structurel. Ces politiques économiques ont été mises en oeuvre sans 
qu'il soit toujours possible d'en évaluer précisément les implications pour les 
structures sociales et politiques. De ce fait, les interventions en matière sociale ont 
souvent été envisagées ex-post, sans être totalement intégrées dans une vision plus 
large et cohérente du développement. 
10. Cette approche en deux temps (recherche des équilibres économiques et financiers, 
puis mise en place de la contrepartie sociale) a considérablement hypothéqué tant les 
chances de succès des réformes économiques que l'efficacité de l'accompagnement 
social. Il est ainsi vite apparu que le modèle de croissance à suivre est tout aussi 
important que son rythme. Bien que ceci ne soit pas général, les options de 
développement n'ont, dans de nombreux pays, pas suffisemment favorisé une 
articulation ex-ante des réformes économiques et financières et des politiques de bien-
être social, l'une étant la garantie de succès de l'autre, et vice-versa. 
11. Dans ce contexte, la stabilité politique et institutionnelle apparaît comme une 
condition supplémentaire à réaliser. De nombreux pays ont longtemps souffert de 
conditions de gouvernement autocratiques et de possibilités d'expression politique 
limitées, ceci n'ayant pas favorisé l'adhésion de la population aux projets de réformes 
économiques, et donc fortement handicapé leurs résultats. Il existe des relations très 
étroites, bien que complexes, entre les facteurs de développement économiques, 
sociaux et politiques, qui doivent être envisagés conjointement et de manière intégrée. 
A21 
2) La multiplication rapide des nouvelles priorités de développement 
12. La persistance de la crise durant les années 1980 dans un grand nombre de pays en 
développement, en particulier en Afrique mais aussi dans d'autres continents, a 
généré de nombreuses interrogations sur la validité des options et stratégies suivies. 
Ceci a, par la suite, favorisé l'émergence de nouveaux thèmes de développement. 
Dans l'espoir de trouver de nouvelles réponses aux problèmes des pays en 
développement, mais aussi un fil conducteur cohérent et mobilisateur au 
développement et à la coopération, des initiatives diverses ont été lancées par la 
communauté internationale. Elles ont privilégié successivement des thèmes comme 
la "good governance", le "développement décentralisé", la "participation", les 
"femmes dans le développement",, la "démocratie", ('"environnement", et, bien sûr, 
la "pauvreté", sans que cette liste soit exhaustive. Certains de ces thèmes sont 
devenus des conditions préalables à l'assistance de certains bailleurs de fonds. 
13. Ces thèmes ne sont pas sans signification ni importance, bien au contraire, chacun 
d'eux étant un élément essentiel du développement. Plus que leur contenu, c'est donc 
la manière dont ces thèmes ont été discutés avec les pays en développement, leur 
rapide traduction en projets et programmes, leur traitement différencié par les divers 
bailleurs de fonds, et parfois leur imposition comme critère d'allocation de l'aide, qui 
ont créé une certaine confusion sur les priorités du développement. Ces thèmes n'ont 
pas été véritablement internalises, faute de temps, d'information et de dialogue, par 
les gouvernements des pays en développement ni par les populations mêmes. 
Le thème de la lutte contre la pauvreté a particulièrement souffert de cette 
multiplication des priorités de développement, la perception de sa nature et de son 
importance comme son interprétation étant parfois fort différentes entre Sud et Nord. 
3) La faiblesse des engagements réciproques 
14. La lutte contre la pauvreté s'inscrit dans une perspective à long terme qui vise à 
influer sur les bases structurelles de la pauvreté, en particulier celles liées à l'accès 
aux ressources productives, à la valorisation des ressources humaines, à l'organisation 
sociale et aux liens de solidarité. 
15. Agir sur ces bases demande une remise en ordre de l'appareil d'état, et souvent des 
réformes réglementaires et institutionnelles (par exemple sur les problèmes fonciers 
et sur l'accès au crédit). Le rythme des interventions doit ainsi être continu et leurs 
résultats dépendent, pour une large part, de la mobilisation politique et de 
l'engagement des gouvernements et des populations des pays en développement, 
comme des bailleurs de fonds, sur ces thèmes. Les urgences des interventions pour 
juguler les crises financières, ainsi que la multiplication des priorités de développement 
ont contribué à la faiblesse et à l'instabilité des engagements réels qui ont été pris par 
le passé en matière de lutte contre la pauvreté. 
16. Certains pays en développement ont pourtant enregistré des progrès notables en 
matière de développement social, la réduction de la pauvreté y étant intimement liée 
au progrès économique; dans d'autres pays les résultats sont pourtant nettement 
moins satisfaisants, et on peut légitimement s'interroger sur leur durabilité. 
A22 
Globalement, les résultats ne sont pas à la hauteur des objectifs qui ont été affichés, 
tant par les gouvernements des pays en développement que par les bailleurs de fonds. 
II. Une connaissance insuffisante de la pauvreté dans les pays en développement 
17. La mise en oeuvre des programmes de lutte contre la pauvreté s'est particulièrement 
heurtée à la difficulté d'établir une base d'information fiable et complète, qui permette 
de développer un dialogue cohérent d'une part entre les gouvernements des pays en 
développement et leur population, et d'autre part entre ces mêmes gouvernements et 
leurs partenaires extérieurs. La complexité et la multi-dimensionnalité du phénomène 
"pauvreté" rendent particulièrement difficiles sa mesure et son suivi permanent. De 
plus, sa diversité entre pays rend difficiles les comparaisons internationales. 
1) Des perceptions différentes de la pauvreté 
18. Dans de nombreux pays en développement, la pauvreté est un fait social accepté, 
voire même totalement intégré dans les structures sociales. Il existe souvent une 
organisation collective, hors administration, dans laquelle les plus pauvres ont leur 
"statut" spécifique et qui assure leur "prise en charge". Ces mécanismes d'assistance 
sociale traditionnels n'ont pas favorisé le développement d'une culture administrative 
dans le domaine social. La responsabilité de la politique sociale, en particulier pour son 
exécution, est largement partagée avec les mouvements associatifs locaux. 
19. Pour les gouvernements des pays en développement, aux groupes les plus vulnérables 
se substituent souvent des groupes dits "vocaux", qui défendent des intérêts 
économiques communs avec assez de force et d'organisation pour représenter un 
danger pour la stabilité sociale du pays. Il s'agit souvent de groupements 
professionnels ou économiques dont les conditions de vie sont affectées par 
l'environnement économique et financier du pays (à titre d'exemple: les jeunes 
diplômés sans emploi, les fonctionnaires...). Ils constituent une préoccupation 
essentielle pour les gouvernements des pays en développement. 
Même s'il est important de favoriser leur adhésion aux options de développement des 
pays, ces groupes ne correspondent pas aux segments les plus pauvres de la 
population, qui devraient être les cibles privilégiées des actions du gouvernement et 
de l'assistance extérieure. Cette ambilavence de la notion de "vulnérabilité" a créé par 
le passé une confusion sur les objectifs des programmes de lutte contre la pauvreté, 
qui a été largement dommageable pour leur efficacité. 
20. Par ailleurs, trop peu d'attention a été apportée aux spécifités propres de chaque 
régions ou pays. La pauvreté se matérialise en effet sous diverses formes qui 
dépendent en grande partie des structures économiques, politiques, sociales et 
culturelles de chaque pays. 
A23 
2) Une approche trop quantitative et statique de la pauvreté 
21. Mesurer dans toutes ses dimensions un phénomène aussi complexe que la pauvreté 
pose d'énormes problèmes conceptuels et techniques. Essentiellement pour des 
raisons pratiques, c'est une approche quantitative qui a été privilégiée jusqu'à 
aujourd'hui, y compris à travers les profils de pauvreté développés sous l'égide de la 
Banque Mondiale. Il est maintenant reconnu que les critères purement statistiques 
(basés principalement sur l'estimation des revenus et des consommations des 
ménages, mais aussi des niveaux d'éducation, des indicateurs de santé, d'accès à 
l'eau potable...) ne donnent qu'un aperçu incomplet de la pauvreté et qu'ils doivent 
être complétés, voire explicités, par des investigations privilégiant les informations 
qualitatives, et aussi l'expression de leurs besoins par les pauvres eux-mêmes. 
22. Une connaissance de la pauvreté davantage basée sur le dialogue avec les pauvres et 
avec les bénéficiaires des projets (mais aussi sur la recherche d'instruments de 
dialogue, pouvant, en particulier, être déterminés par des interlocuteurs au niveau 
local) devrait permettre, en outre, de mieux orienter les interventions vers les 
préoccupations concrètes de groupes les plus pauvres. Elle devrait aussi permettre un 
pilotage plus fin et efficace de ces interventions, qu'il s'agisse de leur identification 
ou de leur suivi et de leur évaluation. 
23. L'évolution de la pauvreté est sans doute beaucoup plus significative que son niveau 
à un moment donné. Il est donc essentiel de mettre en place des instruments qui 
permettent de suivre de façon permanente les conditions de vie des groupes les plus 
pauvres de la population, mais aussi leur perception de leur propre état de pauvreté. 
L'établissement de tels instruments s'est particulièrement heurté aux faibles capacités 
techniques locales en ce domaine. Les efforts de renforcement de ces capacités ont 
généralement été limités au stricts aspects statistiques de collecte et traitement de 
l'information. Trop peu d'attention a été apportée à l'analyse de cette information, à 
son utilisation pour générer un débat sur des options alternatives de développement, 
et à son impact sur l'orientation des politiques. 
3) L'absence d'analyse d'impact systématique 
24. Les interventions en matière de lutte contre la pauvreté n'ont pas bénéficié d'une 
évaluation systématique de leurs effets sur les groupes cibles. Outre que les liens de 
causalité sont difficiles à isoler, aucun instrument d'analyse n'a été véritablement 
développé à cet effet tant par les gouvernements des pays en développement que par 
l'assistance extérieure, et cela qu'il s'agisse de l'impact au niveau des projets 
individuels ou à celui de l'ensemble des interventions en matière sociale. 
25. Il est donc aujourd'hui pratiquement impossible d'identifier avec précision, parmi la 
large panoplie des interventions menées en matière de lutte contre la pauvreté ces 
dernières années, celles qui ont eu les meilleurs résultats et qui devraient être 
reproduites. Plus largement, les programmes d'assistance extérieurs n'ont pas fait 
l'objet d'une évaluation systématique de leur "contenu en pauvreté" qui permettrait 
de tirer des enseignements et, le cas échéant, de proposer une ré-orientation des 
actions plus conforme avec les objectifs de la lutte contre la pauvreté. 
A24 
26. Les cadres d'analyse macro-sociaux utilisés pour identifier les effets sociaux des 
mesures et des programmes de réforme ont été développés, dans la plupart des cas, 
sur la base de modèles de référence économiques (matrices de comptabilité sociale, 
modèles d'équilibre général calculables, en particulier) principalement alimentés par 
des informations de type quantitatif. S'ils ont permis parfois d'appréhender les effets 
de prix, de distribution et de transfert des revenus et d'emploi, ils n'ont généralement 
pas établis de liens explicites entre les sphères économique et sociale. 
III. Une approche opérationnelle restrictive de la lutte contre la pauvreté 
27. La nature des interventions de lutte contre la pauvreté a profondément évoluée au 
cours des dix dernières années. Considérées initialement comme des mesures 
d'accompagnement aux nécessaires réformes économiques et financières (dimension 
sociale de l'ajustement, en particulier), elles ont peu à peu acquis un caractère plus 
complet et autonome, sans que pour autant il soit possible de dire aujourd'hui qu'elles 
découlent d'une approche globale du développement, les intégrant ex-ante. 
1 ) Des actions ponctuelles de compensation à court terme 
28. La lutte contre la pauvreté a longtemps été considérée comme un ensemble de 
mesures visant à atténuer les potentiels coûts sociaux des politiques économiques, 
qu'elles s'appuyent ou non sur des programmes d'ajustement structurel ou de 
stabilisation. Elles ont été initialement mises en oeuvre selon une logique passive et 
secondaire, dont la principale caractéristique a été de n'apporter que des solutions 
temporaires et partielles au problème de la pauvreté. 
29. La prise en compte d'un champ d'intervention plus large, celui du développement en 
général, a permis de s'engager dans une perspective plus active et dynamique qui a 
favorisé, entre autres, une réflexion sur les relations entre la pauvreté et la croissance. 
Il est aujourd'hui reconnu que la pauvreté est un frein majeur à la croissance dans les 
pays en développement et qu'elle doit être intégralement prise en compte dans tout 
schéma de développement. Ceci est pourtant loin de se traduire effectivement dans 
les faits et il reste d'importants efforts à faire, en particulier sur les plans institutionnel 
et politique, pour traduire ces concepts sur le plan opérationnel. 
2) Une priorité trop laroe accordée à la looioue sectorielle 
30. La lutte contre la pauvreté s'appuie, entre autres, sur des mesures tendant à favoriser 
l'accès des plus pauvres aux ressources productives et aux services sociaux 
essentiels. Ces deux éléments apparaissent essentiels pour valoriser le capital humain, 
ressource principale, voire unique, des pauvres. Les politiques sectorielles sont 
particulièrement liées à cet objectif, soit de manière directe comme celles de la santé, 
de l'éducation ou de la nutrition, soit de manière plus indirecte, via leurs effets 
générateurs d'activité (création d'emploi ou génération de revenus, désenclavement...) 
ou de réformes (réforme foncière, accès au crédit...), comme celles des 
infrastructures, des transports, de l'agriculture. 
A25 
31. Si ces politiques sectorielies jouent ainsi un rôle déterminant pour fonder les bases 
d'un développement soutenable et équitable, leur nature même (une perspective de 
réforme à long terme et une base large d'intervention sur l'ensemble de la population) 
rend difficile un ciblage particulier sur les plus pauvres. De plus, certaines mesures, 
qui ont une justification pour la gestion de ces secteurs (en particulier celles visant la 
substitution de la gestion publique par le privé, le recouvrement des coûts), peuvent 
particulièrement affecter les groupes les plus pauvres. 
La mise en place, dans les secteurs de l'éducation et de la santé par exemple, de 
mesures visant à améliorer la qualité des prestations offertes ne présente, à priori, 
aucune garantie d'un meilleur accès des plus pauvres à ces services. La logique 
sectorielle doit nécessairement être dépassée pour y intégrer, à tous les niveaux, les 
considérations spécifiques de la lutte contre la pauvreté. 
32. Il faut en outre éviter tout cloisonnement sectoriel qui empêcherait de saisir la 
globalité du phénomène "pauvreté" et, au contraire, favoriser les approches inter­
sectorielles. En effet, une politique sociale globale cohérente a un impact plus 
important que la somme des effets de chacune des politiques sociales menées 
isolément. Dans l'autre sens, des retards dans un des secteurs nuisent souvent à 
l'efficacité des politiques dans les autres secteurs sociaux. 
3) La faible participation des bénéficiaires 
34. L'expérience passée a concrètement montré que la participation des bénéficiaires est 
une condition importante de l'efficacité des mesures de lutte contre la pauvreté. Ceci 
est aujourd'hui très largement reconnu. "Ecouter et donner la parole aux pauvres" 
permet de mieux cibler les interventions sur les besoins réels et de favoriser la prise 
en main par les pauvres de leur propre développement. 
35. Rendre opérationnel cet objectif n'est pourtant pas simple, et les exemples concrets 
de participation restent très limités. Le développement de ces expériences s'est heurté 
à de nombreuses contraintes, qui doivent être analysées en détail pour pouvoir être 
levées sur le terrain. 
Parmi ces contraintes, les plus significatives ont été celles liées (i) au champ effectif 
de la participation (identification des besoins, établissement des priorités, traduction 
en projets, financement, mise en oeuvre, évaluation, suivi et maintenance), (ii) au 
pilotage et au suivi des projets participatifs (les montants individuels sont 
généralement faibles mais la complexité demeure), (iii) à l'identification de relais 
locaux d'exécution entre les gouvernements et la population (ONG, associations, 
groupements), et (iv) à la réglementation et au désengagement de l'administration. 
4) Un mauvais dosaoe entre les interventions 
36. Les instruments "classiques" de la coopération au développement n'ont pas permis 
jusqu'ici, pris séparément, d'apporter une réponse efficace à la pauvreté, à la fois 
dans ses aspects court terme (urgence) et long terme (eradication). Pourtant, la lutte 
contre la pauvreté ne demande pas nécessairement de concevoir de nouveaux 
A26 
instruments de coopération, mais bien d'en adapter la mise en oeuvre, à la fois par un 
meilleur ciblage et par une vision plus globale. 
En tenant compte des spécificités de chaque pays, c'est donc une approche 
différenciée et intégrée ("policy-mix") qu'il convient de promouvoir pour la lutte contre 
la pauvreté. Elle devrait pouvoir être appliquée au niveau de chaque politique, 
intégrant des éléments permettant d'évaluer les impacts probables sur la pauvreté 
(une sorte de "visa" pauvreté) et d'envisager, le cas échéant, les modifications à y 
apporter. 
37. Cette approche devrait aussi pouvoir être appliquée au niveau plus global de la 
politique de développement de chaque pays, pour assurer que la panoplie d'actions 
envisagées est conforme à la multi-dimensionnalité du combat contre la pauvreté, et, 
le cas échéant, pour garantir un volume d'intervention proportionné à l'ampleur du 
problème. Enfin, une telle approche devrait aussi être envisagée par les intervenants 
extérieurs, pour adapter leur portefeuille d'assistance aux particularités de chaque 
pays et s'assurer qu'ils soutiennent efficacement les efforts des gouvernements en 
la matière. 
IV. Insuffisantes coordination et synergie entre les interventions extérieures 
38. Il est aujourd'hui reconnu que l'ampleur des problèmes de pauvreté dépasse largement 
les possibilités des bailleurs de fonds individuels. Par ailleurs, la cohérence d'ensemble 
des interventions de lutte contre la pauvreté dans chaque pays est une condition 
essentielle de leur efficacité. 
39. Des diverses expériences de coordination qui ont été tentées dans les années passées 
sur la lutte contre la pauvreté, l'initiative "dimension sociale de l'ajustement", lancée 
par la Banque Mondiale, le PNUD et la Banque Africaine de Développement, a sans 
aucun doute été celle qui a fait progresser le plus les débats, particulièrement en 
Afrique. Si l'expérience n'a pas été totalement concluante, elle a permis à plus d'une 
dizaine de bailleurs de fonds de tenter de coordonner leurs activités en la matière, ce 
qui lui a vraisemblablement donné une ampleur qu'elle n'aurait pas eu autrement. 
40. La lutte contre la pauvreté a, pendant longtemps, manqué d'un forum international qui 
permettrait d'échanger des idées et des expériences sur une base régulière, voire 
permanente (entre bailleurs de fonds, mais aussi avec les partenaires des pays en 
développement), de valoriser les interventions les plus adaptées, de mobiliser les 
compétences techniques et de définir des orientations communes. 
41. La Communauté n'a malheureusement pas joué jusqu'à ce jour un rôle mobilisateur 
sur le thème de la pauvreté, ni au niveau des Etats membres, ni au-delà dans les 
instances internationales. Elle a pourtant montré, dans d'autres domaines de la 
coopération (en particulier l'ajustement structurel), ou sur des politiques 
communautaires internes (en particulier lutte contre les inégalités sociales), que son 
rôle pouvait être important, s'appuyant sur une complémentarité naturelle des 
approches de chaque état membre et sur "l'effet masse critique" de leur mise en 
commun. 
A27 
42. Les insuffisances du manque de coordination se manifestent de manière 
particulièrement notable au niveau local, où il s'agit d'établir avec chaque pays en 
développement un dialogue cohérent à la fois sur une stratégie de développement 
intégrant la lutte contre la pauvreté et sur les priorités qui y sont attachées. Dans ce 
dialogue politique, il s'agit souvent de convaincre, mais aussi de soutenir, et dans le 
contexte de la lutte contre la pauvreté une approche concertée des bailleurs apparaît 
comme une nécessité pour assister le gouvernement dans la mise en oeuvre de sa 
stratégie. 
V. Un trop faible accent sur le renforcement des capacités au niveau local et sur l'appui 
à la démocratie 
43. La faible internalisation des politiques de lutte contre la pauvreté est une des causes 
décisives du peu de résultats obtenus jusqu'ici par les diverses interventions en 
matière sociale. Formuler ces politiques demande des partenaires formés à des 
techniques nouvelles d'action sociale et des réseaux de compétences au niveau local 
capables de les mettre en oeuvre. Le renforcement des capacités locales n'a pas 
bénéficié du support nécessaire pour assurer le désengagement progressif de 
l'assistance extérieure et la prise en main par les pays en développement eux-mêmes 
de leur politique sociale. 
44. Certaines conditions de dialogue et de débat sont en outre nécessaires au niveau de 
chaque état pays en développement pour assurer que l'ensemble de la population 
participe à l'élaboration des politiques, et puisse, par la suite, en assumer la mise en 
oeuvre et en partager équitablement les bénéfices. 
1) Renforcement des capacités techniques 
45. Renforcer les capacités techniques des intervenants en matière de lutte contre la 
pauvreté a été un thème largement convoyé par les diverses initiatives de lutte contre 
la pauvreté, mais les résultats n'ont pas été à la mesure des ambitions. La cause 
principale se trouve sans doute dans le fait que l'attention a été portée sur un partage 
trop strict des responsabilités de chacun des acteurs, sans véritable réconciliation en 
fin de parcours. 
46. On a formé par exemple des statiticiens responsables de la collecte de l'information 
sur les ménages sans apporter l'attention nécessaire à la formation des utilisateurs de 
ces informations, qu'ils soient techniciens ou politiques. On a favorisé des opérations 
d'assistance technique à la gestion de projets à la base, sans les lier effectivement 
avec une formation adéquate des responsables de l'administration locale ou 
décentralisée, ni avec un soutien technique aux planificateurs des départements 
sectoriels de l'administration centrale. Les différents relais de la chaîne des projets 
sociaux ont ainsi été renforcés, mais pris individuellement; la chaîne elle-même reste 
très fragile. 
A28 
47. Un effort important de formation et d'assistance technique (principalement sur le tas 
et à la tâche) reste donc nécessaire dans un domaine ou la formation "traditionnelle" 
est, dans la majorité des cas, très sporadique et incomplète. 
2) Renforcement institutionnel et concertation régionale 
48. Le renforcement des capacités techniques au niveau individuel doit aussi 
s'accompagner d'un renforcement institutionnel, qui devrait garantir la durabilité des 
méthodes et des processus, mais aussi favoriser l'émergence d'une mémoire 
technique. La mobilité des individus, mais surtout l'instabilité et la rapide évolution des 
structures économiques, politiques, sociales et culturelles dans les pays en 
développement milite fortement pour la mise en place d'institutions et d'organisations 
stables, garantissant le transfert du savoir-faire. 
Ce renforcement institutionnel ne doit pas s'entendre uniquement pour les structures 
administratives, mais bien pour l'ensemble des partenaires, qu'ils appartiennent ou 
non à la sphère étatique. Ceci devrait favoriser l'établissement d'un dialogue large et 
structuré entre les gouvernements et leurs populations. 
49. L'assistance technique devrait pouvoir s'entendre aussi dans son aspect Sud/Sud. 
Certains pays en développement ont développé des stratégies de lutte contre la 
pauvreté qui fonctionnent et pourraient avoir valeur d'exemple pour d'autres. Par le 
passé, ce type de coopération n'a pas été développé systématiquement, les 
organismes d'aide extérieure agissant, au cas par cas, comme disséminateurs 
d'information. Pourtant les avantages de la coopération Sud/Sud ne sont plus à 
expliquer, et un recours systématique à ce type d'assistance améliorerait rapidement 
la qualité et la pertinence des interventions en matière de lutte contre la pauvreté. 
50. En outre, il n'a pas été assez tenu compte par le passé des synergies potentielles que 
pourrait développer une concertation au niveau régional. Même si chaque pays a ses 
spécifités propres, il existe, par région, des caractéristiques communes qui pourraient 
être mieux appréhendées, puis combattues, par des interventions plus larges que 
celles mises en oeuvre au nuveau national. Cet aspect n'est pas spécifique à la lutte 
contre la pauvreté, mais il présente dans ce cas une validité toute particulière. 
3) le çaijre démQçrgtique 
51. Enfin, il est largement reconnu aujourd'hui qu'un réel débat démocratique ne peut 
s'instaurer que si l'ensemble de la société est partie prenante du développement, sans 
exclusion pour des raisons politiques, économiques ou sociales. A l'inverse, la lutte 
contre la pauvreté ne peut se concevoir que dans un cadre démocratique, qui permette 
la participation des plus pauvres à la prise en main de leur destin propre et l'effectivité 
des réseaux de leur représentativité. 
L'existence d'un cadre politique stable et démocratique est donc une base essentielle 
pour la formulation et la mise en oeuvre d'une stratégie effective de lutte contre la 
pauvreté. Les bailleurs de fonds en général et la Communauté en particulier, ont une 
responsabilité évidente en la matière. 
A29 
Conclusion 
52. Durant les dix dernières années, la priorité des politiques de développement a été 
clairement accordée aux problèmes économiques et financiers. Ce choix a, dans la 
plupart des cas, sous-évalué la force des contraintes structurelles sur les processus 
de développement, et n'a pas permis d'inscrire la lutte contre la pauvreté dans une 
perspective de développement cohérente, intégrant progrès social et progrès 
économique. La lutte contre la pauvreté n'a pas non plus jusqu'ici procédé d'une 
analyse adéquate des spécificités de la pauvreté dans chaque pays en développement, 
intégrant des causalités socio-économiques et d'autres facteurs qualitatifs. Les 
combinaisons de politiques mises en oeuvre ont trop privilégié des approches 
parcellaires ou sectorielles face à un phénomène complexe et multi-dimensionnel, 
n'ont pas toujours été basées sur une forte volonté politique interne, et n'ont pas 
suffisamment favorisé la prise en main par les pauvres de leur destin propre. Les 
succès de la lutte contre la pauvreté sont donc restés très limités et ponctuels. 
53. Malgré le rôle important qu'elle joue en matière de coopération au développement et 
l'importance qu'elle accorde aux problèmes liés à l'exclusion sociale, la Communauté 
ne s'est pas, jusqu'à présent, explicitement engagée dans une stratégie globale de 
lutte contre la pauvreté dans les pays en développement, contrairement à ce qu'elle 
a fait dans d'autres domaines. L'expérience acquise en la matière durant les dix 
dernières années, ainsi que la volonté politique exprimée lors du Conseil 
Développement du 18 novembre 1992, devraient permettre maintenant de se donner 
les moyens de combler cette lacune. 
jo /a. 
ISSN 0257-9545 
COM(93) 518 final 
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ES il 
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ISBN 92-77-60121-3 
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