Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la "Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la contaminación procedente de buques y la introducción de sanciones, incluso de carácter penal, para los delitos de contaminación"

(COM(2003) 92 final - 2003/0037 (COD))

(2003/C 220/15)

El 19 de marzo de 2003, de conformidad con el apartado 2 del artículo 80 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta mencionada.

La Sección Especializada de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 5 de junio de 2003 (ponente: Sr. Chagas; coponente: Sra. Bredima-Savopoulou).

En su 400o Pleno de los días 18 y 19 de junio de 2003 (sesión del 19 de junio), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 96 votos a favor, 6 en contra y 5 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. La Comisión, como había anunciado en su Comunicación sobre el refuerzo de la seguridad marítima tras el naufragio del petrolero Prestige(1), propone "combatir con mayor rigor" la contaminación procedente de buques. La mayor parte de la contaminación por hidrocarburos procedente de buques que se registra en el mundo se debe a descargas deliberadas. Las descargas "operativas", es decir, deliberadas, todavía están muy extendidas en las aguas alejadas de las costas de los Estados miembros. Debido a la repetición de sucesos graves y a la continuación de las descargas deliberadas, la Comisión propone una Directiva para establecer que las descargas que incumplan la normativa comunitaria constituirán delito y que se aplicarán sanciones, incluso de carácter penal, a las personas declaradas responsables por los tribunales de haber participado en las mismas o de haberlas causado de manera deliberada o por negligencia grave.

1.2. La Comisión considera que la imposición de sanciones adecuadas en el caso de delitos de contaminación marina es especialmente importante, dado que los regímenes internacionales de responsabilidad civil aplicables a la contaminación causada por accidentes marítimos son escasamente disuasorios, sobre todo debido a la capacidad del responsable de la contaminación para limitar su responsabilidad de forma prácticamente sistemática. Por tal motivo, se propone el efecto disuasorio de las sanciones penales.

1.3. El Consejo de Transportes del 6 de diciembre de 2002 acogió favorablemente la intención de la Comisión de presentar tal propuesta y el Consejo de Justicia y Asuntos de Interior del 19 de diciembre de 2002 acordó que se debían contemplar medidas complementarias para "reforzar la protección del medio ambiente, en particular del mar, a través del Derecho penal".

1.4. La Comisión comparte las tesis de los Estados miembros sobre la urgencia de esta propuesta, sin perjuicio del régimen más general aplicable a la protección del medio ambiente mediante el derecho penal.

1.5. El Consejo Europeo celebrado los días 20 y 21 de marzo de 2003 instó a adoptar "antes de final de 2003, sobre la base de la reciente propuesta de la Comisión, un sistema de sanciones, incluidas sanciones penales, para los delitos de contaminación, atendiendo a la base jurídica adecuada".

2. Propuesta de la Comisión

2.1. La Directiva propuesta consta de dos partes:

a) incorpora a la legislación comunitaria la normativa sobre contaminación procedente de buques y regula su aplicación. Se establece que las sustancias contaminantes son los hidrocarburos y las sustancias peligrosas y nocivas líquidas. Asimismo, se cubren las infracciones que cometan los buques en los puertos de la UE, en aguas territoriales, en la zona económica exclusiva y en alta mar;

b) por otro lado, establece que las infracciones de las normas sobre descargas serán delitos penales y da orientaciones sobre el tipo de penas que deben imponerse. Podrá imponerse una sanción a toda persona física o jurídica (el armador, el propietario de la carga, la sociedad de clasificación o cualquier otra persona involucrada).

2.2. Las sanciones, incluidas las de carácter penal, pueden ser las siguientes: multa, comiso de las ganancias, inhabilitación para desempeñar actividades comerciales, intervención judicial, liquidación judicial, inhabilitación para recibir ayudas y subvenciones públicas, así como penas de privación de libertad.

3. Observaciones generales

3.1. Toda normativa para combatir la contaminación marina es positiva. En la práctica, las fugas o descargas de hidrocarburos y demás sustancias contaminantes procedentes de buques pueden tener diversas causas que van desde las descargas operativas que infringen de forma deliberada el derecho internacional hasta el vertido accidental, con un grado relativamente bajo de culpa. La propuesta de Directiva recoge una serie de medidas para reforzar el cumplimiento en los Estados miembros de las disposiciones establecidas en el Derecho internacional como, por ejemplo, el Convenio MARPOL.

3.1.1. Al abordar las causas de la contaminación provocada por buques, el Derecho internacional siempre ha establecido una distinción entre las descargas operativas y las fugas accidentales. En la exposición de motivos de la propuesta de la Comisión se recogen afirmaciones con las que se da a entender que las descargas operativas constituyen una "práctica inaceptable". Nadie puede poner en duda que las descargas que incumplan las disposiciones del Convenio MARPOL son inaceptables y deben sancionarse cuando se realicen de forma ilícita. Si se demuestra que se están realizando impunemente descargas operativas ilícitas, no hay nada que objetar a las medidas que permitan aplicar de forma más eficaz en los Estados miembros las disposiciones de ejecución del Convenio MARPOL.

3.2. En dicho Convenio queda claro que están permitidas las descargas operativas que cumplan las restricciones recogidas en él. No parece probable que dichas descargas puedan eliminarse por completo si, como mínimo, los gobiernos no adoptan las medidas necesarias para garantizar la existencia generalizada de instalaciones receptoras, de forma que dichas descargas sean innecesarias. En la Directiva no se trata el asunto de las instalaciones receptoras inadecuadas y su uso.

3.2.1. De conformidad con el artículo 13 de la Directiva 2000/59/CE sobre instalaciones portuarias receptoras de desechos generados por buques y residuos de carga(2), "los Estados miembros determinarán el régimen de sanciones aplicable a las infracciones de las disposiciones nacionales adoptadas en aplicación de la presente Directiva, y adoptarán todas las medidas necesarias para asegurar su aplicación. Estas sanciones deberán ser efectivas, proporcionadas y disuasorias". Sin embargo, algunos Estados miembros todavía no han puesto en práctica plenamente las disposiciones de dicha Directiva. Esta situación puede constituir un incentivo para realizar la descarga en el mar. El CESE señala que la Comisión ha iniciado un procedimiento de infracción contra dichos Estados miembros por incumplimiento de las disposiciones de la Directiva mencionada.

3.2.2. A la vista de lo anterior, se pide a la Comisión Europea que elabore un inventario sobre el cumplimiento de la Directiva 2000/59/CE por parte de los Estados miembros, a los que debería instarse a actuar con rapidez dado que el plazo para su cumplimiento expiró el 28 de diciembre de 2002.

3.2.3. Dado que en algunas descargas ilegales no se llega a identificar a los responsables de la contaminación, es necesario detectar los barcos que contaminan mediante satélites y la instalación de sistemas de detección automática.

3.3. La propuesta de Directiva, en coherencia con el Convenio MARPOL, no establece la imposición de sanciones a las descargas resultantes de averías sufridas por el buque o sus equipos. Las sanciones establecidas en dicha Directiva sólo se aplican a las descargas ilegales y se impondrán únicamente si la contaminación se debe a una actuación deliberada o gravemente negligente de las partes. No obstante, se reconoce que la interpretación del concepto de "negligencia grave" varía entre los Estados miembros.

3.4. Todos los Estados miembros han ratificado el Convenio MARPOL y, por lo tanto, están obligados a garantizar que se aplican sanciones de tipo penal a dichas infracciones (Reglas 9 y 10 del anexo I, Regla 5 del anexo II y artículos 4 y 6). Sin embargo, la Directiva establece una aplicación uniforme en los Estados miembros y la amplía a otras partes implicadas sin limitarse al capitán, que puede ser el agente involuntario o inocente en dichos actos.

3.4.1. El objeto de la Directiva es reforzar la aplicación y el cumplimiento del Convenio MARPOL en los Estados miembros sin haber determinado los aspectos de las legislaciones nacionales vigentes en la UE que presentan lagunas en la materia. El CESE, en el dictamen sobre el "paquete Erika II"(3), pidió a la Comisión que hiciera un inventario de todas las legislaciones nacionales pertinentes en los Estados miembros de la UE (de conformidad con las disposiciones sobre sanciones del Convenio MARPOL). Una vez más, reitera la urgencia de disponer de un estudio comparativo de las legislaciones nacionales para tener una idea clara de las sanciones existentes en la UE.

3.5. La propuesta de recurrir a la vía penal en caso de vertidos accidentales fuera de las aguas costeras de los Estados miembros no se expone de forma expresa en la exposición de motivos del documento de la Comisión. La Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CNUDM) adolece de considerables limitaciones en caso de contaminación accidental. No obstante, al participar varios Estados en una red destinada a compartir información y cooperar para hacer cumplir las normas, es posible adoptar medidas significativas que refuercen las disposiciones del Convenio MARPOL.

3.6. El fundamento jurídico de la propuesta de Directiva es el apartado 2 del artículo 80 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea. El CESE señala que el Consejo Europeo pidió una "base jurídica adecuada" para la propuesta de Directiva. No está nada claro si la Directiva debería haberse presentado con arreglo al primer o al tercer pilar. Cabe señalar que la competencia comunitaria para establecer sanciones en el ámbito medioambiental está siendo examinada por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. El CESE recuerda un dictamen anterior en el que defendió que la Comunidad dispone de dicha facultad. No obstante, dado que el asunto está sub iúdice, el CESE no sugiere un fundamento jurídico en la materia. El CESE toma nota de la Propuesta de Decisión marco del Consejo(4) destinada a reforzar el marco penal para la represión de la contaminación procedente de buques. A este respecto, el CESE pide a la Comisión que armonice la terminología utilizada respecto de la propuesta sometida a examen, la Decisión marco mencionada y la Propuesta de Directiva relativa a la protección del medio ambiente por medio del derecho penal(5), para evitar incoherencias.

3.7. Un principio importante de la legislación sobre derechos humanos es que las medidas que afecten a los derechos fundamentales y a las libertades de la persona respeten el requisito de proporcionalidad. Ello quiere decir que no irán más allá de lo razonable para alcanzar el objetivo legítimo de la legislación de que se trate (en este caso, la prevención de la contaminación). El CESE insta al Consejo, el Parlamento y la Comisión a velar por que las medidas que se adopten contra los supuestos responsables de incidentes de contaminación vayan acompañadas de todas las garantías jurídicas en relación con el respeto de los derechos humanos, las garantías procesales debidas, la presunción de inocencia del acusado y el derecho a recurrir el fallo.

3.7.1. El CESE reconoce la vulnerabilidad de la tripulación, llama la atención sobre el artículo 292 de la CNUDM(6) (titulado "Pronta liberación de buques y de sus tripulaciones") y pide que el Consejo y la Comisión presenten propuestas para la protección de los capitanes y demás miembros de la tripulación.

3.7.2. El riesgo de adoptar medidas desproporcionadas contra el capitán y la tripulación se ve incrementado por el hecho de que suelen ser las únicas personas relacionadas con el buque que están físicamente presentes en la jurisdicción afectada. La investigación puede revelar posteriormente que su responsabilidad fue relativamente pequeña.

3.7.3. Los incidentes de contaminación por hidrocarburos se han debido en no pocos casos a la encalladura cerca de los puertos en circunstancias en las que la negligencia de los prácticos o de las autoridades portuarias ha sido la causa principal o un factor determinante. En tales supuestos, se corre el riesgo de que se persiga a la tripulación con exceso de celo. En estas circunstancias, es muy difícil lograr un justo equilibrio entre los derechos de los acusados y la alarma social generada.

3.7.4. La criminalización de la tripulación plantea otro motivo práctico de preocupación, dado que los marineros con formación adecuada escasean a escala mundial y que las asociaciones internacionales de armadores, los sindicatos de marineros, las administraciones marítimas y la Comisión Europea llevan años analizando formas de atraer a nuevos candidatos a las profesiones marítimas. Las noticias, ampliamente difundidas por los medios de comunicación, sobre el encarcelamiento de marinos tras incidentes de contaminación dificultarán la contratación de jóvenes con aptitudes y, a la larga, serán contraproducentes para el objetivo de incrementar la seguridad marítima.

3.7.5. Existen tres garantías básicas que son imprescindibles para asegurarse de que la aplicación de la legislación penal a casos de contaminación marina no afecta de forma desproporcionada a los derechos humanos:

a) en primer lugar, debería reconocerse que la exigencia de responsabilidades penales a una persona es un asunto grave que no debería llevarse a cabo de manera desproporcionada a la conducta criticada o al objetivo de prevenir la contaminación;

b) cuando se imponga la responsabilidad penal, la sanción no debería ser desproporcionada respecto de la culpabilidad del infractor;

c) hasta que no finalice el juicio, debería respetarse el derecho de los acusados a la presunción de inocencia, así como los derechos de libertad y libre circulación.

3.8. En caso de "negligencia grave", la carga de la prueba debe ser suficiente y, si se aplica sin dichas garantías, la prueba de la responsabilidad podría dar pie a un alto nivel de subjetividad, discreción e incertidumbre. Con la tensión que se genera tras un incidente grave de contaminación, una prueba de este tipo entraña el riesgo de que los acusados se vean expuestos a una sanción penal con el fin de reflejar la indignación de la ciudadanía por las consecuencias del incidente, pero que resulte desproporcionada respecto de su propia culpabilidad.

3.9. Asimismo, es aconsejable que la Directiva establezca de forma clara que sólo puede exigirse responsabilidad penal en caso de falta personal del acusado, sea quien sea. No debería exigirse responsabilidad penal indirecta por actos u omisiones a partes distintas de las que los hayan realizado (por ejemplo, errores de navegación), a menos que pueda demostrarse que sus actos u omisiones coadyuvaron a la falta del acusado.

3.10. En el supuesto de que se establezca la responsabilidad penal, la sanción debería ser proporcional a la infracción. Un sistema de penas exageradamente severo pierde toda autoridad y no contribuye en nada a la prevención de la contaminación.

4. Observaciones específicas

4.1. Preámbulo

En el preámbulo se señala que las "actuaciones de carácter penal no afectan a la responsabilidad civil de las partes". En aras de la claridad jurídica, el CESE propone que se garantice de forma expresa en la parte operativa de la Directiva que no hay confusión entre los conceptos de castigo y de indemnización. De lo contrario, existe el riesgo de que se planteen conflictos jurídicos que alterarán el régimen internacional de indemnización y de responsabilidad civil.

4.2. Apartado 4 del artículo 2

La definición de "buque" parece excluir a las embarcaciones de recreo. Según estadísticas recientes, las embarcaciones de recreo arrojan más hidrocarburos al mar que todas las demás fuentes marítimas de forma conjunta(7), exceptuando los accidentes marítimos graves. En la medida en que las embarcaciones de recreo no están cubiertas por el Convenio MARPOL, el CESE pide a la Comisión que, en un futuro próximo, trate en otro instrumento jurídico las sanciones para la contaminación procedente de dichas embarcaciones.

4.3. Apartado 6 del artículo 2 y artículo 6

La Directiva excluye de la definición de "persona jurídica" a "los Estados o cualesquiera otros organismos públicos que actúen en el ejercicio de sus prerrogativas en cuanto tales, y las organizaciones internacionales públicas". Asimismo, en relación con las personas que pueden ser acusadas, en el artículo 6 se establecen sanciones para "toda persona" aunque sólo tenga intereses comerciales privados en el transporte marítimo (armador, propietario de la carga y sociedad de clasificación). Sin embargo, se han registrado muchos casos, no sólo en Europa, en los que los prácticos, las administraciones portuarias y demás autoridades públicas han sido los principales responsables de los daños por contaminación o han contribuido de forma sustancial. El CESE considera que también deberían establecerse de forma expresa sanciones para ellos en dichos supuestos.

4.4. Apartado 1 del artículo 6

El CESE recuerda que, en su Dictamen(8) sobre la Propuesta de Reglamento relativo a la constitución de un fondo de indemnización de daños causados por la contaminación de hidrocarburos en aguas europeas, señaló que los términos "por acción u omisión o por negligencia grave" podrían no ser suficientemente precisos para incluirlos en un instrumento jurídico comunitario y poner en peligro sistemas jurídicos ya correctamente establecidos y funcionales como el de MARPOL. En algunos ordenamientos jurídicos existen dificultades con el concepto de "negligencia grave" y su traducción a las lenguas de los distintos Estados miembros puede tener un significado diferente. Aplicado a los vertidos accidentales de hidrocarburos, el concepto de "negligencia grave" puede convertirse en una prueba poco fiable de la responsabilidad penal. Además, el Convenio MARPOL establece claramente que las descargas en el mar no constituyen una infracción del Derecho internacional si se deben a averías sufridas por el buque o su equipo. El CESE pide a la Comisión que vuelva a considerar ambos aspectos, a saber:

- el concepto de "negligencia grave", con el fin de establecer un concepto más adecuado cuyo alcance no sea menor que el de la Directiva y que garantice una interpretación y aplicación uniformes en todos los Estados miembros;

- la conveniencia de incluir la contaminación accidental en el ámbito de aplicación de la Directiva.

4.4.1. Apartado 5 del artículo 6

La lista de sanciones propuestas tiene un amplio alcance y debería revisarse teniendo presente el principio de proporcionalidad.

4.4.2. Apartado 6 del artículo 6

En cuanto a la disposición de que las multas "no serán asegurables", el CESE considera que no existe fundamento para aplicar dicho apartado y, por consiguiente, debería suprimirse. De forma más precisa, debería distinguirse entre contaminación accidental e intencionada. Cuando se trate de contaminación intencionada, las multas no son asegurables debido a las cláusulas de los contratos de seguros. En caso de contaminación accidental, las multas deberían poder asegurarse.

5. Conclusiones

5.1. El CESE toma nota del objetivo de la propuesta de Directiva relativa a la protección del medio ambiente por medio del Derecho penal.

5.2. Consciente de la necesidad de luchar contra los delitos ecológicos, el CESE apoya el principal objetivo de la propuesta, consistente en garantizar que todo el que haya causado contaminación o contribuido a la misma de forma deliberada o por negligencia grave sea sancionado de forma adecuada.

5.3. El CESE pide a la Comisión que vuelva a considerar los aspectos siguientes:

- el concepto de "negligencia grave", con el fin de establecer un concepto más adecuado cuyo alcance no sea menor que el de la Directiva y que garantice una interpretación y aplicación uniformes en todos los Estados miembros;

- la conveniencia de incluir la contaminación accidental en el ámbito de aplicación de la Directiva.

5.4. El CESE recomienda encarecidamente que las sanciones no sean desproporcionadas, y propone asegurar expresamente, en la parte operativa de la Directiva, que el castigo no se confunda con la compensación.

5.5. En cuanto a la disposición de que las multas "no serán asegurables", el CESE considera que no existe fundamento para aplicar dicho apartado y, por consiguiente, debería suprimirse. De forma más precisa, debería distinguirse entre contaminación accidental e intencionada. Cuando se trate de contaminación intencionada, las multas no son asegurables debido a las cláusulas de los contratos de seguros. En caso de contaminación accidental, las multas deberían poder asegurarse.

5.6. SE corre el riesgo de una acción desproporcionada contra capitanes y marinos ya que suelen ser personas conectadas con el buque que se encuentran físicamente presentes en la jurisdicción afectada. Por todo ello el CESE pide a la Comisión que formule propuestas sobre el trato y la protección que deben recibir los capitanes y la tripulación involucrados en dichos incidentes teniendo debidamente en cuenta el artículo 292 de la CNUDM ("Pronta liberación de buques y de sus tripulaciones").

5.7. Con el fin de evaluar el ámbito de aplicación de la Directiva propuesta, es capital que la Comisión Europea presente con urgencia un inventario de la legislación de los Estados miembros sobre sanciones en caso de contaminación marina (de conformidad con el Convenio MARPOL), así como información precisa sobre el cumplimiento por parte de los Estados miembros de la Directiva 2000/59/CE sobre instalaciones portuarias receptoras de desechos generados por buques y residuos de carga.

Bruselas, 19 de junio de 2003.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Roger Briesch

(1) COM(2002) 681 final.

(2) DO L 332 de 28.12.2000, p. 81.

(3) DO C 221 de 7.8.2001, p. 54.

(4) COM(2003) 227 final de 2.5.2003.

(5) Propuesta de 13.3.2001 (DO C 180 E de 26.6.2001, p. 238) modificada el 30.9.2002 (DO C 20 E de 28.1.2003, p. 284).

(6) Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar.

(7) Los datos de GESAMP (Grupo de expertos sobre los aspectos científicos de la contaminación del mar) indican que el 68 % corresponde a las embarcación de recreo, el 18 % al transporte marítimo en general y el 14 % a accidentes, lavado del tanque de petroleros, refinerías costeras, accidentes relacionados con la guerra y fuentes naturales (2003).

(8) Dictamen publicado en el DO C 221 de 7.8.2001, p. 54.