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Bruselas, 13.11.2008

COM(2008) 776 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO Y AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL

ACTUALIZACIÓN DEL PROGRAMA INDICATIVO NUCLEAR EN EL CONTEXTO DE LA SEGUNDA REVISIÓN ESTRATÉGICA DEL SECTOR DE LA ENERGÍA

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO Y AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL

ACTUALIZACIÓN DEL PROGRAMA INDICATIVO NUCLEAREN EL CONTEXTO DE LA SEGUNDA REVISIÓN ESTRATÉGICA DEL SECTOR DE LA ENERGÍA

INTRODUCCIÓN

Este documento, que forma parte de la Segunda Revisión Estratégica del Sector de la Energía, actualiza la información que figura en el Programa Indicativo Nuclear[1], centrándose en los aspectos clave: la seguridad de abastecimiento, las necesidades de inversión y las condiciones para realizar inversiones, y haciendo unas recomendaciones para el uso seguro de la energía nuclear de manera constante en la Unión Europea.

A lo largo de los últimos dos años, se han hecho algunas declaraciones políticas de interés respecto a la energía nuclear en algunos Estados miembros comunitarios y en todo el mundo. La energía nuclear ha vuelto al debate político[2], llevando a la creación del Foro Europeo de la Energía Nuclear, el Grupo de Alto Nivel de Seguridad Nuclear y Gestión de Residuos Radiactivos, y la Plataforma Tecnológica para la Energía Nuclear Sostenible. La Agencia Internacional de la Energía y la Agencia de la Energía Nuclear de la OCDE también han destacado la importante contribución que puede hacer la energía nuclear en el futuro próximo[3] [4]. En este contexto, la Unión Europea puede desempeñar un papel crucial para desarrollar un marco todavía más avanzado que se ajuste a los niveles más altos de seguridad, protección y no proliferación.

El Consejo Europeo de la primavera de 2007 respaldó la propuesta de la Comisión para reducir las emisiones de gases de invernadero en un 20%, así como para aumentar la eficiencia energética en la Unión Europea en la misma proporción para el 2020. En la actualidad, la energía nuclear genera dos tercios de la electricidad producida sin carbono en la Comunidad y hace una aportación importante a la atenuación del cambio climático. Para las necesidades a largo plazo de la energía nuclear es muy importante el Plan Estratégico de Tecnologías Energéticas de Europa (European Strategic Energy Technology Plan, SET), que trata de las necesidades de investigación y desarrollo en el campo de todas las tecnologías bajas en carbono, incluida la fisión nuclear.

La energía nuclear es también una de las fuentes de energía más económicas y menos vulnerables a las variaciones del precio de los combustibles, protegiendo así a las economías comunitarias de la volatilidad de los precios de las materias primas. Además, aumenta la seguridad del abastecimiento energético de Europa, ya que los proveedores de uranio están ampliamente distribuidos por todo el mundo y en zonas políticamente estables.

Sin embargo, todavía no se ha dado respuesta plenamente a las preocupaciones de los ciudadanos sobre la seguridad nuclear y la gestión de residuos. Tal como muestra un estudio reciente del Eurobarómetro[5], la gran mayoría de los ciudadanos europeos considera que la Unión Europea es la que está en mejores condiciones de asegurar que se aplique el nivel de seguridad nuclear más elevado. Por otra parte, la fragmentación del marco regulador en la Unión Europea, especialmente en lo que se refiere a la expedición de licencias y la certificación del diseño, constituye un obstáculo para la inversión. La Unión Europea debe promover un marco regulador y económico más coherente. Este marco facilitará la inversión en los Estados miembros que elijan incluir la energía nuclear en su combinación de energías y asegurará que las decisiones de inversión se basen en reglas más comprensibles y transparentes.

DECISIONES DE INVERSIÓN EN CAPACIDAD DE GENERACIÓN NUCLEAR

Proyecciones para la demanda de energía y electricidad

Según el modelo PRIMES de nueva política energética, la demanda global de energía final en la Unión Europea para 2020 se prevé que aumente ligeramente (+1,5%) en caso de precios del petróleo moderados y que disminuya ligeramente (-2%) en caso de precios del petróleo altos[6]. El crecimiento de la demanda de electricidad se prevé que sea aproximadamente del 8-9% durante el mismo periodo. Como consecuencia, la parte de la electricidad en la demanda final de energía aumentaría del 20% al 23%. La capacidad de generación de electricidad está previsto que aumente entre el 20% y el 24% para 2020, pero, según los supuestos de nueva política energética del estudio PRIMES y dependiendo de los precios del petróleo, la parte de la energía nuclear disminuirá del 30% a entre el 25% y 26% en la generación de electricidad y del 14% a entre el 12% y el 14% en la demanda total de energía primaria para 2020[7]. Sin embargo, estas cifras son el reflejo de las políticas ya aplicadas en los Estados miembros y, por tanto, excluyen los debates más recientes sobre la posible prolongación de la vida útil de las centrales y la construcción de nuevas instalaciones, que podrían cambiar la situación futura de la capacidad.

Las medidas de eficiencia energética deberían contener el crecimiento del consumo total de energía así como la demanda de electricidad. Sin embargo, si los precios de los combustibles fósiles se mantienen en los niveles récord de 2008, puede preverse que aumente la demanda de electricidad, sobre todo en el sector del transporte. Por lo tanto, la seguridad del abastecimiento de electricidad tendrá más importancia para la economía en su conjunto.

Perspectivas de inversión en el sector nuclear

Independientemente de la evolución exacta del consumo de energía, la demanda de electricidad comunitaria se prevé que continúe creciendo más deprisa que la demanda total de energía. La capacidad insuficiente de carga de base puede poner en peligro la estabilidad de la red eléctrica comunitaria a menos que se apliquen medidas a gran escala para contrarrestar esta situación. Las fuentes de energía renovables aumentarán su participación en la generación de energía pero se necesitarán otras fuentes de energía, ya que las posibilidades de almacenar electricidad son limitadas y la demanda tiene que satisfacerse en todo momento. La prolongación de la vida útil o la sustitución de las centrales eléctricas nucleares viejas que llegan antes de 2020 al final de la vida útil prevista originalmente requiere una gran atención. Si se cierran, la contribución de la energía nuclear al abastecimiento total de electricidad disminuirá sustancialmente, a menos que se construyan nuevas plantas o que las más antiguas se renueven de manera segura para funcionar más tiempo.

El gráfico (figura 1, anexo 1) muestra la tendencia decreciente de la capacidad eléctrica nuclear en la Unión Europea a pesar de las nuevas plantas en construcción o notificadas a la Comisión[8] (FI, FR, BG y SK), y las prolongaciones de la vida útil de hasta 40, 50 o 60 años ya acordadas o pendientes.

Según las actuales proyecciones, la capacidad de generación nuclear en la Unión Europea bajaría considerablemente: hasta 33 GWe[9] para 2020. Si esta capacidad de carga de base no se sustituye por nuevas centrales eléctricas nucleares, una parte importante esta capacidad será sustituida por plantas de gas o de carbón. Se requeriría la prolongación de la vida útil de las instalaciones existentes o la construcción de nuevas instalaciones sólo para mantener la parte de la generación nuclear de electricidad en su actual nivel, contribuyendo a la consecución de los objetivos comunitarios en cuanto a reducción de emisiones y seguridad de abastecimiento. Con una prolongación a 50 años generalizada de la vida útil de los actuales reactores, la capacidad permanecería estable hasta 2020. Sin embargo, las prolongaciones generalizadas de la vida útil tienen un techo ya que el número real de instalaciones cuyo funcionamiento puede prolongarse tendrá que evaluarse caso por caso, respetando las normas de seguridad más estrictas disponibles. En relación con las prolongaciones de la vida útil, la Plataforma Tecnológica para la Fisión Nuclear Sostenible desempeñará un papel importante en la definición de las necesidades de investigación y desarrollo.

En estos supuestos, la clausura inmediata tras el cierre de de las instalaciones obsoletas facilitaría la construcción de instalaciones sustitutivas en los emplazamientos nucleares ya existentes. Las nuevas inversiones en el sector nuclear tienen que planificarse con suficiente antelación ya que también es necesario desarrollar una capacidad industrial que permita realizar estas inversiones, lo cual no sólo es válido para la generación de electricidad sino también para otras aplicaciones, especialmente, la medicina nuclear.

Descripción de las centrales eléctricas nucleares nuevas y previstas, los cierres programados y las prolongaciones de la vida útil

Nuevas plantas en construcción y nuevos planes de inversión

Se están construyendo dos reactores de agua a presión europeos (EPR) de 1600 MWe: en Finlandia (tercera unidad de la central de Olkiluoto) y en Francia en Flamanville; que se prevé que estén operacionales para 2012. Finlandia también está iniciando el procedimiento para la posible construcción de un sexto reactor, y Francia ha anunciado que construirá otro EPR y está planificando más reactores para 2020-30.

Otras nuevas construcciones ya en curso o planificadas en firme son los dos reactores VVER modelo AES-92 de la central de Belene en Bulgaria, y las unidades 3 y 4, dos reactores VVER, de la central de Mochovce en Eslovaquia. Rumania está próxima a notificar sus planes para terminar las unidades 3 y 4 (reactor tipo CANDU) de la central eléctrica nuclear de Cernavoda (la unidad 2 se conectó a la red en 2007).

Los países bálticos, Polonia y los Países Bajos están estudiando proyectos regionales y acciones nacionales para nuevas centrales eléctricas nucleares.

En enero de 2008, y el gobierno del Reino Unido dio luz verde para la construcción de una nueva central nuclear, declarando que la energía nuclear tiene que desempeñar un papel a la hora de abastecer al Reino Unido de energía asequible, segura y limpia. El gobierno británico publicó su Ley de la Energía, que alienta a la inversión nuclear, con cláusulas que aseguran una provisión de fondos adecuada por parte de los titulares de nuevas centrales para cubrir todos los costes de la clausura y toda la parte que les corresponda de los costes de gestión de residuos. El Gobierno ha invitado a las empresas a preparar planes para construir y explotar nuevas centrales indicando que los terrenos en torno a 18 emplazamientos en Gran Bretaña, la mayoría cerrados, estarían disponibles para la venta y la construcción de instalaciones a través de la Nuclear Decommissioning Authority (NDA). Esta previsto que se construyan al menos 7 centrales de la categoría Generación III.

Italia anunció el 22 de mayo de 2008 que sólo las instalaciones nucleares pueden producir energía a gran escala, de manera segura, a costes competitivos y respetando el medio ambiente, y que, por tanto, piensa relanzar el sector nuclear construyendo entre 4 y 8 centrales nucleares con un horizonte 2020.

Mejora de la capacidad y prolongación de la vida útil

Continúa la mejora de la capacidad en más del 25% de todas las centrales; la disponibilidad media de las unidades a escala comunitaria ha aumentado continuamente durante los últimos 10 a 15 años (alcanzando el 84% para el periodo 2004-2006). Durante el mismo período, los programas sobre mejora de la capacidad y aumento de la disponibilidad de las plantas han llevado a un aumento de la producción de electricidad neta de más de 5 000 MWe en la UE de los 27 (equivalente a entre 3 a 5 reactores según su nivel de potencia).

Sin embargo, todas las plantas en funcionamiento se están aproximando a los límites de la vida útil prevista en el diseño original (30 a 40 años): la edad media del parque nuclear de la UE de los 27 es de 23 años, mientras que la media mundial es de 20 años (figura 2, anexo 1). De la actual capacidad de generación nuclear comunitaria, el 18% corresponde a las plantas de 30 años o más y sólo el 8% a las plantas de 15 años de edad o menos[10].

Basándose en la vida útil original, es decir de 30 a 40 años, en los próximos 10 años tendrían que retirarse de la red y sustituirse unos 44 GWe o el 33% de la capacidad neta nuclear instalada en la UE de los 27. A pesar de ello, las empresas se encuentran ante una incertidumbre política y reglamentaria cuando concursan para nuevas construcciones, que son inversiones con largos plazos de amortización. Por lo tanto, prorrogar la vida útil de las centrales en condiciones seguras parece, en las actuales circunstancias, más rentable que optar por nuevas construcciones, y se está convirtiendo en práctica normal en muchos países.

No hay pruebas de que los programas de prórroga de la vida útil aprobados pongan en peligro el mantenimiento constante de la seguridad de la explotación de instalaciones nucleares. Las plantas seleccionadas para la prolongación de la vida útil reciben inversiones significativas para el aumento de la potencia y para la modernización, lo cual incluye unas características de seguridad mejoradas. La prolongación de la vida útil se aplica sólo en los casos en que se crean márgenes de seguridad suficientes para cubrir el envejecimiento de los mecanismos de componentes importantes. Actualmente asistimos a un debate sobre la prolongación de la vida útil de las centrales tanto en Bélgica como en Alemania, a pesar de las políticas oficiales de eliminación gradual de la energía atómica que se presentan a continuación.

Capacidad recuperada

Además del aumento de capacidad y la prolongación de la vida útil, la transición gradual de la difusión gaseosa a las plantas de enriquecimiento por centrifugado recuperará aproximadamente 3 000 MWe de capacidad de producción de electricidad.

Cierres previstos

Bélgica y Alemania tienen previsto eliminar gradualmente la energía nuclear tras el cierre de las actuales centrales[11].

Aparte de las decisiones sobre la eliminación gradual de la energía nuclear tomadas por estos dos países a nivel político, se prevé que al menos 11 instalaciones en funcionamiento en la UE cierren para 2010, lo cual supone un total de 7,7 GWe o el 5,5% de la capacidad actual de la UE. Lituania y Eslovaquia tendrán que cerrar un reactor cada una de acuerdo con los compromisos asumidos para la adhesión a la UE. Todos estos cierres contribuyen a la disminución prevista en la participación de la energía nuclear en la producción de electricidad para 2020, a menos que se inviertan las políticas de supresión gradual.

CONDICIONES PARA REALIZAR LAS INVERSIONES NECESARIAS

Aceptación por el público

La aceptación por el público es esencial para el uso de la energía nuclear en Europa. La UE tiene una industria nuclear madura que cubre todo el ciclo del combustible nuclear y cuenta con un buen historial de seguridad y protección. Sin embargo, hay una serie de preocupaciones a las que todavía no se ha dado respuesta.

Las autoridades públicas a nivel local, regional, nacional, comunitario e internacional tienen que desempeñar, todas ellas, un papel en ese sentido. Es necesario fortalecer el actual marco legal europeo para reforzar la transparencia y la gobernación de las actividades nucleares. Hay que hacer esfuerzos para proporcionar al público información objetiva y fácilmente comprensible en el momento oportuno, asegurando así un debate abierto entre los principales protagonistas sobre todos los aspectos de la energía nuclear.

La Comisión está tratando estas cuestiones a través de, por una parte, el Grupo de Alto Nivel de Seguridad Nuclear y Gestión de Residuos Radiactivos (HLG), compuesto de reguladores nacionales de alto nivel, y, por otra, el Foro Europeo de la Energía Nuclear (ENEF), una muestra más amplia de la sociedad.

El Grupo de Alto Nivel fue creado por la Comisión en 2007 con el mandato de preparar una visión común y sugerir planteamientos comunes para una ulterior mejora de la seguridad nuclear y la gestión del combustible gastado y lo residuos radiactivos. En el marco de la iniciativa del Grupo de Alto Nivel, la Comisión está preparando una propuesta revisada de Directiva por la que se establece un marco comunitario para la seguridad nuclear.

El ENEF constituye una plataforma para una discusión amplia entre los interesados respecto a las oportunidades y riesgos de la energía nuclear, centrándose en la competitividad de la energía nuclear, las peculiaridades de la financiación de la construcción de instalaciones nucleares, la necesidad de una hoja de ruta jurídica que acompañe al uso responsable de la energía nuclear, las maneras de avanzar en la gestión de residuos, y los planteamientos que refuercen la transparencia y la confianza entre el público y los agentes que intervienen en el proceso.

Una encuesta reciente del Eurobarómetro[12], realizada durante el periodo de febrero a marzo de 2008, concluía que la actitud de los ciudadanos europeos respecto a la energía nuclear era más positiva que en 2005. Sin embargo, también confirmaba que la aceptación de la energía nuclear por la población estaba muy relacionada con la disponibilidad de soluciones seguras y permanentes para la gestión de residuos radiactivos. Aunque los Estados miembros son totalmente responsables de la gestión de sus propios residuos radiactivos, los ciudadanos europeos quieren que la UE desempeñe un papel activo a fin de asegurar que las prácticas y programas nacionales sobre residuos radiactivos se controlan y armonizan, y se ajustan a planes concretos y plazos fijos. Los campos científicos y tecnológicos importantes para el almacenamiento geológico han llegado a un nivel de madurez y ya no es aceptable una política de «esperar a ver». Hay que avanzar en la definición de soluciones, incluyendo más investigación y desarrollo, y no dejar las decisiones políticas necesarias para las generaciones venideras.

Las sinergias para abordar el problema de los residuos nucleares a nivel comunitario se fomentan mediante el Grupo de Alto Nivel de Seguridad Nuclear y Gestión de Residuos Radiactivos y el Foro Europeo de la Energía Nuclear, así como la Plataforma Tecnológica para la Energía Nuclear Sostenible y una nueva Plataforma Tecnológica sobre el Almacenamiento Geológico, con el fin de facilitar nuevos esfuerzos para optimizar la investigación y el desarrollo europeos, coordinar mejor la fijación de objetivos comunes y lograr una mayor participación y un mayor compromiso por parte de la industria para hacer frente a los problemas de la gestión de residuos radiactivos. Con ocasión de la presentación del sexto informe sobre residuos nucleares[13], el Consejo hizo un balance de la situación de la gestión de residuos nucleares en la Unión Europea.

La no proliferación nuclear es un problema mundial, que recuerda al público los posibles riesgos de seguridad asociados al uso y el futuro desarrollo de la energía nuclear y que constituye motivo de preocupación para los ciudadanos. Dado el creciente número de países que están iniciando un programa de electricidad nuclear o están considerando esta posibilidad, está clara la necesidad de reforzar la seguridad nuclear, la protección y las garantías de no proliferación. En este contexto la Unión Europea tiene un importante papel que desempeñar utilizando los instrumentos disponibles de la dimensión externa: El Instrumento de Cooperación en Materia de Seguridad Nuclear y el Instrumento de Estabilidad[14]. Para la Comunidad es una prioridad clave mantener su apoyo al Tratado de No Proliferación (TNP), elaborando un planteamiento común con el OIEA respecto a los riesgos de la proliferación. La declaración conjunta entre la Comisión Europea y el OIEA del 7 de mayo de 2008 destaca esa importancia[15].

La Comisión tiene intención de dirigir una Comunicación al Consejo y el Parlamento Europeo sobre la no proliferación nuclear.

En relación con el intercambio rápido de información y aviso en caso de incidente nuclear en la UE, la Comisión discute también con los Estados miembros el funcionamiento del sistema ECURIE.

Problemas en relación con la concesión de licencias

Concesión de licencias

Es necesario que haya estabilidad en la planificación y que se reduzcan los riesgos de inversión debidos a la inseguridad jurídica, que afectan a los inversores y a otros interesados. La concesión de licencias incluye la estandarización de las certificaciones del diseño, la rapidez en la concesión de permisos para emplazamientos y de licencias de construcción, así como la cuestión de las licencias de explotación o las licencias combinadas. Debe alentarse a las autoridades públicas de la Unión Europea a armonizar y simplificar los procedimientos de concesión de licencias a fin de crear seguridad jurídica.

Certificación del diseño

Aunque hay iniciativas en Europa para avanzar hacia unos requisitos armonizados para la concesión de licencias, la certificación del diseño se hace a escala nacional y se basa en la seguridad.

El documento EUR es una especificación para una central eléctrica nuclear redactada por un grupo de posibles inversores en la generación de electricidad en Europa, principalmente empresas eléctricas y organismos de la industria. La especificación está pensada originalmente para facilitar la concesión de licencias de reactores EPR. Aunque se ha usado como base para el pliego de condiciones de la construcción de nuevas centrales en Finlandia (EPR de Olkiluoto 3) y Bulgaria (AES-92 de Belene), no es una norma de seguridad reglamentaria de este tipo de diseño a nivel comunitario.

El WENRA agrupa a las autoridades de regulación nuclear de los Estados miembros comunitarios y Suiza. Sus principales objetivos son elaborar un planteamiento común de la seguridad nuclear y aportar una capacidad independiente para estudiar la seguridad nuclear en los países candidatos a la Unión Europea y por parte de los reguladores de redes en Europa, intercambiando experiencias y discutiendo problemas de seguridad importantes. El WENRA ha establecido unos niveles de referencia, que revisa regularmente, aplicables a la seguridad de los reactores, teniendo en cuenta los requisitos de seguridad establecidos por el Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA).

Recomendación: Deben aprobarse niveles de seguridad del reactor para las actuales centrales y las de nueva construcción.

Diseños de la Generación III

Los reactores de la Generación I se desarrollaron en los años 50 y 60 y, aparte del Reino Unido, hoy en día no queda ninguno en funcionamiento en la Unión Europea. La mayor parte de los que están funcionando actualmente son reactores de la Generación II tanto en la Unión Europea de los 27 como en el resto del mundo. La Generación III de reactores de agua ligera avanzados y los proyectos evolutivos ofrecen avances tanto en la seguridad como en la rentabilidad con respecto a las anteriores generaciones y, por tanto, es la opción propuesta para la construcción de nuevas plantas en la Unión Europea. Carentes de definiciones formales, se definen por las siguientes características:

- sistemas de seguridad mejorados, incluyendo características de seguridad pasivas o inherentes y un confinamiento que da protección tanto contra impactos internos debido a los efectos de accidentes como contra impactos externos;

- aumento de la eficiencia térmica y, por tanto, disminución de las necesidades de combustible;

- vida útil de la central más prolongada;

- mejora de la tecnología del combustible y, por tanto, disminución del volumen de residuos de alta actividad.

Como ejemplos de reactores de la Generación III cabe citar los que se están construyendo en Olkiluoto (Finlandia), Flamanville (Francia) y Belene (Bulgaria).

Las centrales nucleares deben protegerse también cuidadosamente de los intentos de sabotaje o atentado terrorista y del posible robo de materiales nucleares Las centrales más recientes de la Unión Europea han incluido requisitos de control de seguridad y de protección en su diseño, estableciendo un ejemplo en cuanto a protección nuclear y no proliferación.

Recomendación: Para futuras construcciones en la Unión Europea sólo deben considerarse proyectos cuyos niveles de seguridad y protección sean equivalentes a la Generación III o a sus posteriores mejoras.

Problemas de financiación

Una central nuclear tiene costes de construcción considerablemente más altos que una central equivalente de carbón o de gas. Sin embargo, su explotación es menos costosa durante la vida útil prevista, debido a que los costes del combustible son inferiores y más previsibles. Con todo, la cuantía de la inversión inicial y el período de amortización suponen un alto riesgo para las empresas privadas, que venden electricidad mediante contratos a corto plazo o en las bolsas de electricidad. Hasta ahora, esto ha favorecido a las plantas de generación con costes de capital inferiores y costes de combustible superiores y potencialmente fluctuantes (como las centrales de gas). El aumento de precios de los combustibles fósiles durante los últimos cinco años está influyendo fuertemente en el replanteamiento de la estructura de financiación, dando lugar a un renovado interés por la inversión en la construcción de centrales eléctricas nucleares.

Sin embargo, la reciente volatilidad en los mercados de crédito mundiales es probable que cree tensiones a largo plazo en los proyectos de inversión a gran escala. Al mismo tiempo, los aumentos de costes de los materiales de construcción y la mano de obra han llevado a aumentos en los presupuestos de las nuevas centrales eléctricas en general.

Todas las formas de generación de electricidad tienen algún tipo de externalidad negativa, es decir, algún tipo de coste impuesto a terceros que no paga directamente el productor, y a menudo los costes de generación no reflejan estos costes externos. Los costes externos más significativos de la energía nuclear, es decir, los costes de la clausura y la gestión de residuos, deberían internalizarse en el precio de la electricidad[16]. Las medidas destinadas a mitigar el calentamiento del planeta, como un mecanismo de comercio de emisiones efectivo, son maneras de internalizar los costes externos de los combustibles fósiles y podrían crear unas condiciones de igualdad a la hora de calcular la rentabilidad de la energía nuclear.

Es importante asegurar que en la Unión Europea los proyectos de energía nuclear no se benefician de ninguna subvención estatal. En este sentido, existen diferentes vías de actuación[17].

Estructura de costes de las centrales eléctricas nucleares

El servicio de la deuda de los costes de construcción de una central nuclear es el factor más importante para determinar la competitividad de la energía nuclear. A pesar de los altos costes de inversión ((70% de los costes de generación totales de la energía nuclear frente al (40% del carbón y el (30% del gas) y la necesidad de internalizar todos los costes de la clausura y la eliminación de residuos, las centrales eléctricas nucleares compiten favorablemente con las unidades que consumen combustibles fósiles (40–45 euros/MWh, excluidos costes de comercio de emisiones). Las mejoras del rendimiento de las centrales nucleares en los últimos 10 a 15 años han dado lugar a un aumento de la disponibilidad y la producción de las plantas, disminuyendo así, aún más, los costes de generación.

Como una central eléctrica no da beneficios durante su construcción, los plazos de construcción más largos y los retrasos se traducen directamente en unos intereses más elevados por los fondos prestados. La estandarización de los procedimientos de reglamentación para la autorización de emplazamientos, la concesión de licencias y la construcción acortaría los plazos necesarios y aumentaría la confianza en que, si la central se construyera según lo proyectado, estaría autorizada para funcionar.

Condiciones de igualdad para la financiación

A fin de conseguir la transición a una economía baja en carbono, la EU necesita un equilibrio entre las decisiones de inversión con criterios de mercado y la reglamentación. Aunque el mercado será el que, en último término, influirá en las decisiones sobre las tecnologías y los proyectos de inversión concretos, las autoridades públicas desempeñan un papel vital en la orientación de las inversiones en energías limpias aportando unos marcos políticos a largo plazo claros y creíbles.

Si bien la financiación en la construcción de nuevas centrales nucleares corresponde a las empresas privadas y los mercados de capitales, puede estar justificado tomar algunas medidas que faciliten la financiación, sobre todo porque el clima de inversión general para los prestatarios a gran escala se ha vuelto más difícil durante el año pasado. El Banco Europeo de Inversión revisó en 2007 su política de inversión para incluir proyectos relacionados con la energía nuclear. Se han dado préstamos de Euratom anteriormente para la construcción de instalaciones nucleares y para mejoras de la seguridad de los reactores en los países de adhesión reciente y en otros países. Esta línea de crédito está limitada por un techo global, aprobado por el Consejo. La cantidad actualmente disponible sólo podría aportar una pequeña parte de la financiación necesaria para 2 o 3 proyectos. La Comisión ha propuesto elevar los límites para la petición y la concesión de préstamos de Euratom y sigue comprometida a hacerlo en el momento adecuado[18]. Estos créditos se dan los tipos de mercado pidiendo prestado en los mercados internacionales de capitales; por tanto no proceden del presupuesto comunitario ni constituyen subvenciones.

Responsabilidad civil por daños nucleares

Los explotadores de centrales nucleares son responsables de cualquier año que causen y, por tanto, están obligados a contratar un seguro. A este respecto, las legislaciones nacionales se complementan con una serie de convenios internacionales[19]. Es necesario que las indemnizaciones por encima de los límites fijados en los convenios y en la legislación nacional estén cubiertas por cada seguro o bien el Estado afectado tiene que aceptar responsabilidad como asegurador en última instancia, como ocurre en el caso de la cobertura de la responsabilidad en otras industrias. En el anexo II se da más información al respecto.

Recomendación: Debe elaborarse un régimen de responsabilidad más coherente y armonizado a fin de asegurar un nivel comparable de protección a los ciudadanos y para crear condiciones de igualdad para la industria nuclear comunitaria.

SEGURIDAD DE ABASTECIMIENTO DE COMBUSTIBLES NUCLEARES

Los explotadores de reactores nucleares generalmente adquieren minerales de uranio concentrados y suscriben contratos con prestadores de servicios del ciclo nuclear para la conversión química de los concentrados en hexafluoruro de uranio, para su enriquecimiento y conversión química en óxido de uranio, y finalmente para su transformación en elementos de combustible que se cargan en el reactor. Para todas estas actividades de producción predominan los contratos a largo plazo (siendo habituales los de 5 años, aunque son frecuentes los de 10 años o incluso más). El mercado al contado tiene un papel secundario, aunque los precios de los contratos a largo plazo a menudo van ligados a los precios recientes del mercado al contado.

Situación de la oferta y la demanda y necesidades de inversión (figura 4, anexo 1)

Al contar con un tercio de los reactores del mundo, las necesidades de combustible de la Unión Europea representan también aproximadamente un tercio del mercado mundial de los combustibles nucleares. La industria comunitaria tiene la capacidad necesaria para cumplir los requisitos comunitarios sobre enriquecimiento de uranio y fabricación de combustible (excepto en el caso de los reactores VVR de diseño ruso), pero le falta un poco de capacidad de conversión de uranio y depende del uranio importado.

En el anexo II se describe el ciclo del combustible nuclear.

CONCLUSIONES

La energía nuclear tiene un papel importante en la transición a una economía de bajo carbono y reduce la dependencia comunitaria del abastecimiento externo.

La opción de incluir la energía nuclear en la combinación energética está en manos de los Estados miembros. No obstante, conviene señalar que si se toman rápidamente las decisiones de inversión estratégicas sobre la capacidad de generación de electricidad tanto en el sector nuclear como en el de las energías renovables, casi dos tercios de la generación de electricidad comunitaria podrían provenir de fuentes de energía bajas en carbono a principios de la década de los 20.

La función de la Unión Europea es asegurar que esta fuente de energía se desarrolle y que, al mismo tiempo, se alcancen los niveles de seguridad más altos. La Unión Europea debe promocionar también normas más coherentes sobre concesión de licencias y seguridad para la construcción de nuevas centrales eléctricas nucleares. De esta manera, se facilitarán las inversiones y se asegurará a los ciudadanos que estas decisiones se aplican a partir de normas claras y transparentes. Un marco regulador adecuado para las nuevas inversiones nucleares facilitaría futuras inversiones en este sector y, así, contribuiría a la seguridad de abastecimiento.

Las opciones estratégicas de inversión para la generación de electricidad tendrán un impacto de décadas en las emisiones de CO2, en la competitividad y en la seguridad del abastecimiento de la UE.

Las autoridades públicas tienen un papel que desempeñar, estableciendo procedimientos de concesión de licencias eficaces y previsibles, y mejorando la aceptación por el público al responder a sus inquietudes sobre la seguridad nuclear, la gestión de residuos y la clausura de centrales. También debe tenerse debidamente en cuenta la facilitación del acceso a la financiación.

La industria comunitaria es líder mundial en tecnologías nucleares y tiene la capacidad de suministrar tanto equipo de reactores como la mayoría de los servicios del ciclo del combustible, aunque el uranio natural se importa en su mayor parte. Para mantener este liderazgo y desarrollar la próxima generación de los reactores nucleares que se necesitan para conseguir el ambicioso modelo comunitario para 2050, basado en las fuentes de energía bajas en carbono, es necesario aumentar gradualmente el esfuerzo en investigación y desarrollo en el marco de la iniciativa industrial europea del Plan SET.

El papel que corresponde a la UE es desarrollar más el marco más avanzado para la energía nuclear, y apoyar a terceros países mediante sus instrumentos externos para la adhesión, alcanzando los altos niveles de seguridad, protección y no proliferación que exige el Tratado Euratom. La Comisión está preparando una propuesta revisada de Directiva por la que se establece un marco comunitario para la seguridad nuclear. Asimismo, apoya la aplicación de las soluciones técnicas ya existentes para la gestión de residuos nucleares.

Al mismo tiempo que mantiene el alto nivel de control de seguridad nuclear en toda la Unión Europea, como modelo para la protección dentro y fuera de la Unión, la Unión Europea debe continuar sus esfuerzos para fomentar normas estrictas de seguridad y protección a escala internacional mediante sus instrumentos externos de cooperación.

La seguridad del abastecimiento de combustibles nucleares no puede darse por sentada, especialmente si se diese un rápido incremento de la demanda mundial debido a la expansión de los programas de energía nuclear. Sin embargo, la situación es mejor que en el caso de los combustibles fósiles, debido a la amplia disponibilidad de uranio y la posibilidad de reciclar materiales nucleares varias veces. El sector nuclear debe aumentar su capacidad de acuerdo con la demanda, pero excepto en caso de que se exploten nuevas minas, ello sólo puede hacerse dentro del plazo de construcción de nuevas centrales nucleares. Cuando haya pruebas suficientes de aumento de la demanda, se construirán las instalaciones de tratamiento requeridas.

Aunque las necesidades de capital son a menudo importantes, los mercados financieros han reconocido el potencial de beneficio de las inversiones relacionadas con la energía. Se dispone de capital para proyectos financieramente sólidos y se están haciendo ya inversiones significativas en la Unión Europea y en otras zonas. Aumentar la producción de uranio natural lleva más tiempo, pero, en los próximos 5 a 10 años, se prevé que la producción mundial aumente significativamente. Los recursos de uranio mundiales son suficientes al ritmo actual de consumo[20]. Sin embargo, a más largo plazo, las nuevas tecnologías de reactores son necesarias para disminuir el consumo de los recursos de uranio.

La puesta en práctica de una política de abastecimiento diversificada sigue siendo vital para la industria nuclear comunitaria. El escaso número de protagonistas destacados en las diferentes etapas del ciclo del combustible pueden crear limitaciones de abastecimiento inesperadas. Debido a la necesidad de importar uranio y teniendo en cuenta la posición de vanguardia de la Unión Europea para el desarrollo de la tecnología nuclear, es importante para la Unión mantener y desarrollar la cooperación con terceros países, especialmente mediante los acuerdos Euratom sobre los usos pacíficos de la energía nuclear, así como sobre la cooperación en la investigación.

[1] Programa Indicativo Nuclear – COM (2007) 565-1 de 4.10.2007.

[2] Dictamen del CESE sobre el Programa Indicativo Nuclear (TEN/283, 12.07.2007); Informe Maldekis del Parlamento Europeo «Evaluación de Euratom: 50 años de política europea de la energía nuclear» (A6-0129/2007 de 2.4.2007); Informe Reul del Parlamento Europeo: «Fuentes convencionales de energía y tecnología energética» (A6-0348/2007 de 24.10.2007).

[3] World Energy Outlook 2006, International Energy Agency

[4] Nuclear Energy Outlook, OECD/NEA, publicada en octubre de 2008

[5] http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_297_en.pdf.

[6] Dada la incertidumbre sobre los precios del petróleo, la evolución según las tendencias actuales se describe dando intervalos para 2020 entre un entorno de precios moderado y otro alto. El entorno de precios moderado significa un precio del petróleo de 61 dólares (de 2005) /barril en 2020. El entorno de precios alto supondría un precio del petróleo de 100 dólares (de 2005) /barril en 2020.

[7] En la revisión de la política energética comunitaria, la AIE señala también que «... la capacidad de generación nuclear de la UE disminuirá a partir de ahora, a menos que se produzca una inversión significativa en un futuro próximo para la prolongación de la vida útil de las centrales y la sustitución de las instalaciones que hayan llegado al final de su vida útil. Sin esta inversión, esta fuente de energía sin carbono que genera electricidad para la carga de base podría reducirse del 31% al 21% de la electricidad total generada en la Unión Europea en 2020.»

[8] En virtud del artículo 41 del Tratado Euratom, los proyectos de inversión relacionados con el ciclo del combustible nuclear en la Unión Europea tienen que notificarse a la Comisión antes de la celebración de los contratos con los abastecedores respectivos o, si la obra la lleva a cabo la propia empresa con sus propios medios, tres meses antes del comienzo de los trabajos.

[9] Estas cifras tienen en cuenta las decisiones firmes sobre construcción de nuevas centrales nucleares, las prolongaciones de la vida útil de las plantas ya acordadas y las disminuciones progresivas de capacidad actualmente anunciadas, pero no incluyen la hipotética construcción de otras centrales nucleares.

[10] El 45% de las centrales nucleares superan los 25 años y el 25% tienen menos de 20 (figura 3, anexo 1).

[11] Según la política actual, la capacidad de generación de los reactores alemanes está limitada, por ello los reactores deben cerrarse tras unos 32 años de funcionamiento, lo cual quiere decir que los reactores actualmente en explotación se cerrarían para el 2022. En Bélgica, la vida útil está limitada a 40 años y está previsto actualmente el cierre de todos los actuales reactores para el 2025. Suecia también ha tomado una decisión política para suprimir gradualmente la energía nuclear, pero todavía no se han aplicado medidas concretas con este fin.

[12] Eurobarómetro especial, nº 297 «Actitudes respecto a los residuos radiactivos», publicado en julio de 2008.

[13] COM (2008) 542 de 8 .9.2008.

[14] COM (2008) 312 "Cómo hacer frente al reto internacional de la seguridad y la protección nucleares".

[15] www.iaea.org/NewsCenter/News/PDF/iaea_euratom070508.pdf

[16] Recomendación de la Comisión sobre la administración de los recursos financieros destinados a la clausura de instalaciones nucleares y a la gestión del combustible gastado y los residuos radiactivos, DO L330 de 28.11.2006.

[17] En el reciente proyecto de ley de la energía del Reino Unido se estipulaba que las nuevas centrales nucleares debían iniciarse, financiarse, construirse y explotarse mediante la iniciativa privada para evitar cualquier impresión de ayuda estatal.

[18] COM (2002) 457 final de 6.11.2002.

[19] Convenio de París (OCDE), de 1960, acerca de la responsabilidad civil en materia de energía nuclear, reforzado por el Convenio complementario de Bruselas de 31 de enero de 1963, que entró en vigor en 1968. Convención de Viena (OIEA) sobre responsabilidad civil por daños nucleares, que entró en vigor en 1977.

[20] Sin tener en cuenta la utilización más eficiente de los recursos derivada de la posible implantación en el futuro de reactores de la Generación IV.