GLOSARIO

Autoridad de gestión : Autoridad designada por el Estado miembro para gestionar un programa. Puede decidir delegar las tareas en los denominados organismos intermedios.

Autoridad pagadora : Autoridad designada por el Estado miembro para elaborar y presentar solicitudes de pago y recibir pagos de la Comisión.

Controles de primer nivel (controles del artículo 4 en el reglamento) : Procedimientos llevados a cabo por el organismo encargado de la gestión de un programa con arreglo al artículo 4 del Reglamento (CE) no 438/2001 de la Comisión. Su fin consiste en verificar la realidad de los gastos declarados y en garantizar el cumplimiento de las normas nacionales y europeas aplicables, que se refieren en particular a la subvencionabilidad de los gastos en virtud del programa de que se trate, la contratación pública y las ayudas estatales. Los controles de primer nivel forman parte de los sistemas de gestión y control.

Controles de segundo nivel (controles por muestreo o controles del artículo 10 en los reglamentos) : Controles realizados por un organismo independiente de la autoridad de gestión y pago con arreglo al artículo 10 del Reglamento (CE) no 438/2001 de la Comisión. Tienen la finalidad de valorar la eficacia de los sistemas de gestión y control existentes y comprobar de forma selectiva las declaraciones de gastos realizadas en los diferentes niveles. Los controles se realizan basándose en una muestra representativa de los proyectos aprobados y han de abarcar como mínimo el 5 % del gasto total subvencionable que haya sido declarado a la Comisión y estar equitativamente distribuidos a lo largo del periodo de programación. Los resultados de estos controles se comunican a la Comisión en informes anuales (informes del artículo 13) y constituyen la base de la declaración de liquidación de un programa. Los controles de segundo nivel forman parte de los sistemas de gestión y control.

Corrección financiera : Procedimiento consistente en la desautorización de un importe de gasto ya abonado por la Comisión a un Estado miembro al constatarse que era irregular. Cuando los propios Estados miembros realizan tales correcciones, pueden sustituir los importes irregulares por otros gastos subvencionables. Si el Estado miembro no efectúa correcciones financieras, estas pueden ser aplicadas por la Comisión. En tales casos es posible que los gastos irregulares no se sustituyan por otros gastos subvencionables, lo que da lugar a una reducción neta de la contribución de los Fondos Estructurales.

Declaración de liquidación : Opinión emitida por el organismo de liquidación sobre la validez de la solicitud de pago final y el certificado final de gasto presentado para un programa cofinanciado por los Fondos Estructurales. La existencia de deficiencias graves de gestión y de control, o la frecuencia elevada de irregularidades dará lugar a una opinión negativa. Cuando haya una elevada frecuencia de irregularidades, la opinión se referirá a estas circunstancias y estimará el alcance del problema y su impacto financiero.

Fondos Estructurales : Principal instrumento político de la Unión en apoyo de los objetivos del Tratado de cohesión económica y social. Los dos Fondos Estructurales son el FEDER y el FSE.

Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) : El FEDER es uno de los Fondos Estructurales creado para reforzar la cohesión económica y social mediante la corrección de los principales desequilibrios regionales merced al apoyo al desarrollo y al ajuste estructural de las economías regionales. También respalda la cooperación transfronteriza, transnacional e interregional. Las intervenciones del FEDER se ejecutan a través de programas que comprenden un gran número de proyectos.

Fondo Social Europeo (FSE) : El FSE es uno de los Fondos Estructurales creado para reforzar la cohesión económica y social mejorando el empleo y las oportunidades de trabajo, favoreciendo un alto nivel de empleo y más y mejores puestos de trabajo. Las intervenciones del FSE se ejecutan a través de programas que comprenden un gran número de proyectos.

Gasto irregular : Gasto no subvencionable debido a su falta de conformidad con las normas europeas o nacionales o a que haya sido sobrevalorado.

Informe del artículo 13 : Informe anual elaborado con arreglo al artículo 13 del Reglamento (CE) no 438/2001 de la Comisión en el que se presentan los resultados de los controles de segundo nivel y que se transmite a la Comisión.

Medidas correctoras : Medidas solicitadas por la Comisión a raíz de la constatación de deficiencias en los sistemas de gestión y control. Consisten en la aplicación de correcciones financieras al gasto declarado a la Comisión y en la introducción de cambios en los sistemas para mejorar su eficacia.

Organismo de liquidación : Organismo que emite la declaración de liquidación al término del periodo de programación. Puede tratarse del mismo organismo que lleva a cabo los controles de segundo nivel.

Periodo de programación : Marco plurianual en el que se planifica y ejecuta el gasto de los Fondos Estructurales, como el periodo 2000-2006.

Porcentaje de error : Proporción de gastos irregulares constatados con respecto al gasto total controlado.

Procedimiento de cierre : Liquidación financiera basada en una declaración de liquidación de los compromisos europeos pendientes de un programa mediante el pago del saldo al Estado miembro o la emisión de una nota de adeudo. La liquidación final no afecta al derecho de la Comisión de adoptar correcciones financieras en una fase ulterior.

Programa operativo y documento único de programación, denominados "programas" en el informe : Documentos de carácter central o regional elaborados en un Estado miembro y aprobados por la Comisión consistentes en una serie coherente de prioridades y medidas. Los proyectos que serán cofinanciados por los Fondos Estructurales deben insertarse en el ámbito de aplicación de una medida. Un marco comunitario de apoyo (estrategia y prioridades de acción de los Fondos Estructurales y el Estado miembro que deben ejecutarse a través de varios programas) y un programa operativo pueden fundirse para adoptar la forma de lo que se denomina "documento único de programación". Se determina un presupuesto para cada programa constituido por fondos públicos nacionales, regionales y locales, por un lado, y por la cofinanciación de los Fondos Estructurales, por otro.

Sistemas de gestión y control : Sistemas creados para gestionar y controlar la ayuda otorgada con cargo a los Fondos Estructurales que es administrada por los Estados miembros. Deben garantizar la correcta gestión financiera de los Fondos Estructurales y ofrecer garantías adecuadas de la exactitud, regularidad y subvencionabilidad de las declaraciones de gastos presentadas a la Comisión.

RESUMEN

I. Cuando se detectan deficiencias significativas en los sistemas de gestión y control de los Estados miembros, el objetivo de la Comisión es garantizar que se corrijan las irregularidades producidas y se mejoren los sistemas en el futuro. Para ello, esta institución tiene la posibilidad de:

a) pedir a los Estados miembros que apliquen correcciones financieras. En caso de que un Estado miembro se oponga, la Comisión está facultada para imponer una corrección financiera;

b) pedir a los Estados miembros que adopten medidas correctoras con el fin de que los gastos que aún no han sido declarados sean tratados por sistemas eficaces que permitan prevenir o al menos detectar y corregir las irregularidades;

c) suspender los pagos hasta la aplicación de correcciones apropiadas.

II. La fiscalización del Tribunal se basó principalmente en el examen de cuarenta programas en los que se habían detectado deficiencias significativas, con el fin de evaluar si la Comisión había gestionado de forma satisfactoria las deficiencias constatadas en los sistemas de gestión y control de los Estados miembros y, en particular, si:

a) tomó medidas correctoras apropiadas;

b) garantizó que su aplicación tuviera lugar en el momento oportuno;

c) se aseguró suficientemente de que sus medidas dieran lugar a correcciones financieras apropiadas de irregularidades anteriores y a la mejora de los sistemas para evitar que vuelvan a producirse.

III. En términos generales el Tribunal llegó a la conclusión de que:

a) la Comisión por lo general adopta medidas apropiadas cuando se detectan deficiencias en los sistemas de gestión y control, pero el tiempo requerido para su aplicación es dilatado;

b) la Comisión pudo garantizar en parte la correcta aplicación de las correcciones financieras;

c) la Comisión obtuvo diversos grados de garantía de que sus medidas hubieran propiciado mejoras en los sistemas de gestión y control nacionales;

d) las autoridades de los Estados miembros pudieron sustituir los gastos no subvencionables desautorizados por nuevos gastos y disponer de una reserva para compensar las correcciones financieras adicionales.

IV. El Tribunal recomienda que:

a) por lo que respecta a la aplicación de medidas correctoras, la Comisión:

- reduzca la duración del procedimiento administrativo desde la detección de las deficiencias hasta la aplicación de medidas correctoras;

- conceda mayor prioridad a sus tareas de control del trabajo de las autoridades de auditoría para garantizar que estas obtienen porcentajes de error fiables que permitan la aplicación de correcciones financieras basadas en estos porcentajes;

- divulgue listas de comprobación que sirvan de modelo de mejores prácticas a las autoridades de los Estados miembros en sus controles de primer nivel;

- se asegure de que las correcciones financieras aplicadas antes del cierre abarcan todos los gastos que se hayan realizado en virtud de sistemas de gestión y control deficientes;

b) por lo que respecta a la sustitución del gasto no subvencionable, la Comisión, el Consejo y el Parlamento Europeo deberían:

- al elaborar futuros planes de gasto en cohesión, reconsiderar la conveniencia de modificar las disposiciones referentes a las posibilidades de sustitución del gasto considerado no subvencionable para reforzar el valor añadido de los fondos europeos.

INTRODUCCIÓN

FONDOS ESTRUCTURALES

1. Los Fondos Estructurales representan alrededor de una tercera parte del presupuesto de la UE. El cuadro 1 muestra los recursos financieros asignados a los principales fondos durante los periodos de programación 2000-2006 y 2007-2013 (a 3 de enero de 2012).

2. La gestión del gasto de los Fondos Estructurales es compartida entre la Comisión y los Estados miembros [1]. Los segundos elaboran programas plurianuales que más tarde ejecutarán, previa evaluación y aprobación por la Comisión. Esta institución debe garantizar que los Estados miembros disponen de sistemas de gestión y control que funcionan adecuadamente, de modo que la utilización de los fondos europeos sea eficaz y regular, y es la responsable en última instancia de la ejecución del presupuesto de la UE [2].

CUADRO 1

RECURSOS FINANCIEROS DESTINADOS A LOS FONDOS ESTRUCTURALES

Fuente: Base de datos InfoView de la Comisión.

(miles de millones de euros) |

| 2000-2006 | 2007-2013 |

| Asignación total [9999] | Importe abonado a los Estados miembros | Asignación total [9999] | Importe abonado a los Estados miembros |

Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) | 129,6 | 124,3 | 200,3 | 68,7 |

Fondo Social Europeo (FSE) | 68,5 | 64,5 | 76,6 | 27,1 |

3. En el gráfico se presenta un esquema del sistema de gestión y control correspondiente al periodo 2000-2006, que se describe en los apartados siguientes. El periodo 2007-2013 se configuró para reforzar este sistema [3]. Las diferencias relevantes con respecto al presente informe se mencionarán en la sección pertinente.

GRÁFICO

GESTIÓN Y CONTROL DE LOS PROGRAMAS DE LOS FONDOS ESTRUCTURALES

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4. Los distintos proyectos propuestos por los promotores [4] son evaluados y aprobados por la autoridad de gestión del programa o bajo su autoridad, por organismos intermedios. El gasto efectuado durante la ejecución del proyecto se comunica con regularidad a la autoridad de gestión, que también se encarga de llevar a cabo los controles de primer nivel, destinados a garantizar la legalidad y regularidad del gasto.

5. A continuación el gasto realizado por los distintos promotores de los proyectos se agrega y transmite a la autoridad pagadora, que se encarga de certificar las declaraciones de gastos enviadas a la Comisión. La autoridad pagadora debe asegurarse de que la autoridad de gestión ha desempeñado sus funciones adecuadamente y de que la declaración de gastos solo contiene gastos legales y regulares. Basándose en esta declaración de gastos certificada, la Comisión abona el importe de cofinanciación de los Fondos Estructurales [5] a los Estados miembros.

6. Se encarga de llevar a cabo los controles de segundo nivel destinados a verificar la eficacia de los sistemas en vigor y las declaraciones de gastos efectuadas a distintos niveles un organismo, que debe ser independiente de las autoridades de gestión y de pago. Los resultados, en los que a menudo, especialmente al final del periodo 2000-2006, figuraban porcentajes de error de los gastos controlados, se comunican anualmente a la Comisión en los denominados informes anuales del artículo 13 [6].

7. Tras el periodo de programación, se inicia el procedimiento de cierre de los programas, en el que la Comisión y los Estados miembros proceden a la liquidación final de cuentas. Este procedimiento comienza con la presentación a la Comisión de los documentos de cierre de los programas en un plazo máximo de quince meses después del término del periodo de programación [7]. Dichos documentos consisten enuna declaración de liquidación en la cual el organismo de liquidación, que puede coincidir con el organismo independiente, debe emitir una opinión sobre la legalidad y regularidad del gasto que figura en la declaración certificada de gasto final. El principal elemento de esta opinión es el porcentaje de error determinado para cada programa mediante los controles de segundo nivel llevados a cabo por el organismo independiente durante el periodo de programación.

DEFICIENCIAS EN LOS SISTEMAS Y MEDIDAS CORRECTORAS

8. Los requisitos aplicables a los sistemas de control en los Estados miembros (organismos que deben designarse y controles que tienen que realizarse, entre otros) fueron definidos por vez primera a mediados del periodo de programación 1994-1999 [8] y ulteriormente modificados en los reglamentos de los siguientes periodos de programación.

9. Los sistemas se consideran eficaces cuando permiten prevenir o al menos detectar y corregir los gastos irregulares. Sus elementos clave en los sistemas del periodo 2000-2006 son los controles de primer y segundo nivel [9]:

a) los controles de primer nivel deben efectuarse antes de que los gastos se declaren a la Comisión y abarcar todas las declaraciones de gastos presentadas por un promotor de proyecto a menos de que esté justificado basarse únicamente en una muestra;

b) los controles de segundo nivel deben abarcar tanto los sistemas en vigor como los gastos declarados de los proyectos. Los controles de los proyectos deben realizarse a partir de una muestra que abarque como mínimo el 5 % del gasto ya declarado a la Comisión, pero no es necesario que se trate de una muestra estadísticamente representativa. El porcentaje de error lo constituye la proporción de gastos irregulares constatados en la muestra con respecto al gasto total controlado.

10. Cuando estos controles son deficientes, existe un riesgo considerable de que las declaraciones y los pagos correspondan a gastos irregulares, como confirman los porcentajes de error siempre elevados que observó el Tribunal en sus fiscalizaciones anuales del periodo de programación 2000-2006. En el recuadro 1 se facilitan ejemplos de deficiencias y errores en los sistemas.

11. La Comisión detecta las deficiencias en los sistemas de gestión y control fundamentándose en sus propias auditorías, en las fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas Europeo y en las auditorías y controles de las autoridades de los Estados miembros (comunicados en los informes del artículo 13). La Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión y la Dirección General de Política Regional exponen su evaluación de la eficacia de los sistemas correspondientes a los programas aprobados en sus informes anuales de actividad.

12. Una vez determinadas las deficiencias, la Comisión tiene la posibilidad de adoptar las medidas siguientes [10]:

a) suspender los pagos hasta que las deficiencias sean paliadas, tras el envío de la denominada carta de suspensión previa en la que solicita a las autoridades de los Estados miembros que presenten sus observaciones;

b) pedir a los Estados miembros que tomen medidas correctoras. En función de la fuente que haya identificado las deficiencias, la petición de la Comisión se plasma en recomendaciones en sus informes de auditoría o en cartas en las que se hace referencia a observaciones formuladas en informes de otras autoridades y que pueden ser completadas por planes de acción fijados por separado.

RECUADRO 1

EJEMPLOS DE DEFICIENCIAS Y ERRORES EN LOS SISTEMAS

Los controles de primer nivel con una cobertura del gasto reducida o de calidad insuficiente incrementan el riesgo de que no se detecten gastos irregulares, como en el caso de:

gastos no subvencionables: por ejemplo, si en una fiscalización se detecta un gasto declarado correspondiente a un proyecto que no está situado en una zona subvencionable, esta irregularidad dará lugar a un porcentaje de error del 100 %;

gastos que no hayan sido realmente efectuados o no estén documentados: por ejemplo, si se declaran gastos de personal de cuatro personas que trabajan en un proyecto y en una auditoría se detecta que en realidad uno de ellos no pertenecía al proyecto, la irregularidad dará lugar a un porcentaje de error del 25 %.

13. El objetivo de la Comisión consiste en lograr una situación en la que los gastos sean legales y regulares y en mejorar la gestión en el futuro (véanse los ejemplos del recuadro 2):

a) gastos ya realizados y reembolsados por la Comisión: se solicita a las autoridades de los Estados miembros que evalúen el alcance de las irregularidades y que apliquen correcciones financieras en consecuencia. En caso de que el Estado miembro se muestre de acuerdo en aplicar una corrección, los fondos europeos liberados pueden ser reasignados para otros gastos subvencionables en el marco del programa correspondiente [11]. Si el Estado miembro se opone a aplicarla, la propia Comisión puede efectuar las correcciones financieras. Si es la Comisión la que efectúa la corrección, el Estado miembro pierde los fondos europeos;

b) gastos aún no declarado a la Comisión: se pide a las autoridades de los Estados miembros que modifiquen los sistemas de gestión y control para que resulten eficaces.

RECUADRO 2

EJEMPLOS DE MEDIDAS SOLICITADAS POR LA COMISIÓN PARA CORREGIR LAS DEFICIENCIAS

A raíz de las auditorías realizadas en un Estado miembro, la Comisión solicitó la ejecución de un plan de acción que afectaba a tres programas respecto de la adjudicación de contratos públicos [12]; el plan constaba de las medidas siguientes:

llevar a cabo, sobre la base de una muestra estadística, una verificación retrospectiva de los contratos públicos por los que se declararon gastos y cuantificar el impacto financiero de los errores constatados;

revisar la metodología para controlar la legalidad de los procedimientos de adjudicación pública y enviar una descripción a la Comisión.

En otro caso, la Comisión constató en una auditoría controles de primer nivel inadecuados y solicitó a las autoridades nacionales:

que incrementaran el número de partidas de gastos que debían ser controladas;

que garantizasen que se habían verificado las normas de subvencionabilidad en los controles de primer nivel (lista de comprobación suficientemente detallada).

14. Una vez recabadas pruebas suficientes y fiables de la aplicación eficaz de las medidas solicitadas, la Comisión puede darlas por finalizadas o suprimir las suspensiones y reanudar los pagos correspondientes a las declaraciones de gastos recibidas.

15. La Comisión tiene una última oportunidad de solventar las deficiencias en los sistemas durante el procedimiento de cierre, actualmente en marcha para el periodo de programación 2000-2006: así, por ejemplo, efectúa controles de calidad para obtener garantíasde la validez del porcentaje de error que figura en la declaración de liquidación. Si el porcentaje final de error validado por ella sobrepasa el 2 %, la Comisión impondrá correcciones financieras a partir de una extrapolación. Los importes irregulares se corrigen caso por caso cuando los porcentajes de error son inferiores al 2 %.

16. En 2008, a raíz del Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio 2006, la Comisión adoptó un plan de acción [13] para reforzar su supervisión de los Estados miembros que tenía como objetivo corregir el elevado nivel de errores que se producen en los reembolsos en el contexto de las acciones estructurales y las insuficiencias en los sistemas de los Estados miembros. Dos años más tarde, en febrero de 2010 [14], la Comisión concluyó que las primeras auditorías de los programas del periodo 2007-2013 arrojaban resultados positivos y las numerosas medidas preventivas adoptadas para el cierre, incluidas las correcciones financieras, permitían esperar que el riesgo global de error sería significativamente menor al cierre, reduciendo así el riesgo de pérdidas para el presupuesto de la UE [15].

ALCANCE Y ENFOQUE DE LA FISCALIZACIÓN

17. En la fiscalización se evaluó si la Comisión abordaba de forma adecuada las deficiencias constatadas en los sistemas de gestión y control de los Estados miembros.

18. El Tribunal se planteó en concreto las preguntas siguientes:

a) ¿Adoptó la Comisión medidas correctoras apropiadas cuando se constataron deficiencias en los sistemas de gestión y control de los Estados miembros?

a) ¿Se aplicaron medidas correctoras en un plazo razonable?

b) ¿Disponía la Comisión de garantías suficientes cuando llegó a la conclusión de que se habían solventado las deficiencias?

19. La fiscalización se centró en las medidas adoptadas por la Comisión para corregir las deficiencias constatadas, principalmente a partir de 2005-2006, en los programas del FEDER y del FSE de 2000-2006.

20. La fiscalización se basó en el examen de:

a) los 210 programas en los que la Comisión había detectado deficiencias significativas entre 2006 y 2008 (véase el cuadro 2), con el fin de determinar si tomó medidas cada vez que halló deficiencias;

b) una muestra aleatoria de cuarenta programas (véase el anexo) (veintitrés programas del FEDER y diecisiete programas del FSE con un presupuesto total asignado de 43109 millones de euros) con el fin de evaluar la idoneidad de las medidas adoptadas, el tiempo dedicado a la ejecución de las medidas y el nivel de garantía obtenido por la Comisión para extraer conclusiones en relación con estas medidas. Se llevaron a cabo visitas sobre el terreno en cuatro programas de la muestra;

c) la evaluación por la Comisión, en sus informes anuales de actividad (véase el apartado 11) correspondientes al periodo de programación 2007-2013, del nivel de garantía que deposita en la eficacia de los sistemas de gestión y control de los programas sucesores de los cuarenta programas de la muestra.

CUADRO 2

GRUPO DE PROGRAMAS

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo a partir de datos de la Comisión.

| FEDER | FSE |

Total de programas [8888] | 223 | 212 |

Programas en los que la Comisión detectó deficiencias significativas entre 2006 y 2008 | 113 | 97 |

Programas respecto de los cuales la Comisión y los Estados miembros acordaron correcciones financieras | 110 | 58 |

Programas respecto de los cuales la Comisión adoptó una decisión de suspensión | 27 | 5 |

OBSERVACIONES

¿ADOPTÓ LA COMISIÓN MEDIDAS CORRECTORAS APROPIADAS CUANDO SE DETECTARON DEFICIENCIAS EN LOS SISTEMAS DE GESTIÓN Y CONTROL DE LOS ESTADOS MIEMBROS?

INFORMACIÓN GENERAL Y CRITERIOS DE AUDITORÍA

21. A fin de desempeñar su función de supervisión de forma adecuada, la Comisión debe iniciar un procedimiento con las autoridades competentes de los Estados miembros cuando tenga conocimiento de la existencia de deficiencias significativas en los sistemas de gestión y control de un programa. Este procedimiento tiene por objeto definir medidas correctoras que las autoridades de los Estados miembros han de ejecutar para corregir los gastos irregulares ya declarados y conferir eficacia a los sistemas.

22. El Tribunal evaluó si:

a) la Comisión adoptó medidas siempre que se detectaron deficiencias significativas;

c) se aplicaron medidas correctoras apropiadas a todas las deficiencias significativas.

LA ADOPCIÓN DE MEDIDAS CORRECTORAS FUE SISTEMÁTICA

23. El examen de los doscientos diez programas en los que se habían detectado deficiencias significativas entre 2006 y 2008 refleja que la Comisión adoptó medidas en todos los casos.

24. Cuando la Comisión formuló peticiones basándose en la información recabada en los informes del artículo 13 (principalmente la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión) solo pudo hacerlo en términos generales ya que no disponía de datos pormenorizados sobre las deficiencias. En la mayor parte de los casos (alrededor del 75 %) estas peticiones basadas en los informes del artículo 13 no dieron lugar a correcciones financieras.

EL 90 % DE LAS DEFICIENCIAS CONSTATADAS SE ABORDARON ADECUADAMENTE

25. En la mayor parte de los cuarenta programas examinados por el Tribunal, las medidas de mejora de los sistemas en los Estados miembros adoptadas por la Comisión permitieron corregir la totalidad de las deficiencias detectadas.

26. En aquellos casos en que la Comisión detectó errores en los proyectos que tenían un carácter potencialmente sistémico [16], solicitó la adopción de medidas con respecto a otros gastos que podían estar afectados. Además, en algunos casos, a raíz de los resultados de uno o más programas ejecutados en un Estado miembro determinado, la Comisión pidió la adopción de medidas en otros programas del mismo Estado miembro aunque no hubieran sido controladas. El recuadro 3 presenta un ejemplo de tal ampliación de la exigencia de adoptar medidas.

27. En la mayor parte de los cuarenta programas examinados por el Tribunal (90 %), las medidas exigidas por la Comisión respondían adecuadamente a las deficiencias constatadas, aunque en un caso, que se presenta en el recuadro 4, no se obtuvo una respuesta completa.

RECUADRO 3

EJEMPLO DE LA AMPLIACIÓN DE LA EXIGENCIA DE ADOPTAR MEDIDAS A PROGRAMAS NO AUDITADOS

Las auditorías llevadas a cabo por la Comisión de dos programas de un Estado miembro (Cerdeña y Lazio) pusieron de manifiesto problemas en la aplicación de las normas de adjudicación de contratos públicos. Al considerarse que se trataba de problemas de naturaleza sistémica, la Comisión no se limitó a exigir la aplicación de correcciones financieras únicamente a los proyectos auditados, sino que solicitó al Estado miembro que controlase una muestra representativa de todos los contratos sujetos a las normas de contratación pública del conjunto de sus programas. Sobre la base de estos resultados se realizaron las correspondientes correcciones financieras.

28. El alcance de las peticiones de la Comisión era a veces variable, sobre todo en la ejecución de los controles de primer nivel, como reflejan los ejemplos del recuadro 5. Si bien en algunos programas las autoridades controlaron el 100 % de los gastos declarados, en otros este porcentaje se reducía al 1 %. Cuando solo se controla un pequeño porcentaje de los gastos, existe mayor riesgo de no detección de los gastos irregulares que debe afrontarse antes del cierre.

RECUADRO 4

EJEMPLO DE UN CASO EN EL QUE LAS MEDIDAS SOLICITADAS NO APORTABAN UNA RESPUESTA COMPLETA

En una auditoría de un programa realizada por la Comisión en 2007 (Galicia) se examinaron un organismo intermedio y seis organismos (de un total de trece) en los que se había subdelegado la gestión. La auditoría reveló deficiencias significativas pese a que las autoridades de los Estados miembros habían efectuado varias auditorías de sistemas entre 2003 y 2005. Aunque la conclusión del informe de la Comisión era que el organismo intermedio debería supervisar la totalidad de los organismos subdelegados y deducir todos los gastos irregulares, las recomendaciones específicas se referían únicamente a los organismos subdelegados auditados. Pese a que estos eran los más importantes por el importe de los fondos gestionados (alrededor del 80 %), teniendo en cuenta la gravedad de los problemas constatados (ineficacia de los controles de primer nivel, declaración de gastos no subvencionables, etc.), la Comisión debería haber exigido a las autoridades de los Estados miembros que realizasen esfuerzos suplementarios para garantizar que los organismos no auditados no estuvieran afectados por problemas similares.

RECUADRO 5

EJEMPLOS DE REQUISITOS MÁS O MENOS RIGUROSOS EN LOS CONTROLES DE PRIMER NIVEL

En los programas de un Estado miembro (como el correspondiente a Extremadura) la Comisión solicitó la introducción de un control mínimo del 25 % del gasto, que debía incrementarse en caso de que se constatase un porcentaje de error significativo.

En los programas de otro Estado miembro, la Comisión aceptó la nota orientativa de las autoridades nacionales, que no fijaba ningún requisito sobre el número de proyectos que debían controlarse, pero precisaba que, en los proyectos controlados, se analizaría la documentación justificativa referente a cinco partidas de gastos por categoría de gasto. Por ejemplo, en el programa Merseyside, solo se controló la documentación justificativa en el 1,3 % del total de los gastos declarados.

En otro caso (Sarre), la Comisión no consiguió imponer ningún requisito a estos controles.

¿SE APLICARON MEDIDAS CORRECTORAS EN UN PLAZO RAZONABLE?

INFORMACIÓN GENERAL Y CRITERIOS DE AUDITORÍA

29. El periodo transcurrido entre la detección de las deficiencias y su resolución debería ser lo más breve posible con el fin de evitar un elevado riesgo de error en la declaración de los gastos o dificultades en los proyectos por la interrupción o suspensión de los pagos.

30. La duración de la fase de ejecución de las medidas correctoras depende de:

a) el cumplimiento por los Estados miembros de los plazos fijados por la Comisión para las distintas medidas;

b) la publicación por la Comisión de sus informes de auditoría (constatación de deficiencias y auditorías de seguimiento) en el plazo fijado internamente (tres meses tras la auditoría en la DG Política Regional y nueve semanas en la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión) y de su pronta reacción a las respuestas de las autoridades de los Estados miembros (dos meses).

31. El Tribunal evaluó:

a) el tiempo empleado para la ejecución de las medidas correctoras;

b) la atribución de la responsabilidad por los retrasos sufridos.

POR TÉRMINO MEDIO, HAN DE TRANSCURRIR TREINTA MESES PARA LA APLICACIÓN DE MEDIDAS CORRECTORAS

32. El plazo medio transcurrido entre la detección de las deficiencias y la ejecución de las medidas correctoras era de treinta meses en el caso de la muestra examinada [17]. En general, la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión tardaba menos (veintisiete meses) que la DG Política Regional (32 meses), lo cual indica que existían diferencias en el tipo de proyectos cofinanciados y en el seguimiento de las medidas correctoras:

a) la resolución de los problemas detectados dentro del FEDER es por lo general más lenta que en el FSE por la mayor variedad de proyectos que pueden optar a cofinanciación y también por el mayor número de normas que deben verificarse [18]. Además, en los proyectos y programas del FEDER generalmente se invierten más recursos financieros que en los del FSE y, por tanto, posiblemente un mayor volumen de trabajo adicional para solventar las deficiencias detectadas;

b) la DG Política Regional efectuó auditorías de seguimiento de más casos de la muestra que la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión (véase el apartado 46). Estas auditorías deben ser organizadas y anunciadas, y sus resultados deben ser comunicados para iniciar una nueva etapa de correspondencia acerca de los problemas detectados, si los hubiera. El Tribunal tiene en cuenta el tiempo empleado en este proceso para el cálculo del tiempo empleado;

c) en el 30 % de los programas gestionados por la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión, la constatación de deficiencias no se derivaba de una auditoría realizada por dicha dirección general, sino de informes elaborados por las autoridades de los Estados miembros o de una fiscalización del Tribunal de Cuentas Europeo. Ello significa que el tiempo empleado por la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión era menor, ya que no incluía el tiempo transcurrido desde la finalización de la auditoría en la que se identificaban las deficiencias hasta el envío de los resultados.

33. En el cálculo del tiempo transcurrido no se tiene en cuenta el tiempo empleado en la aplicación de las correcciones financieras una vez acordadas. En la mayor parte de los casos, estas se aplicaron con prontitud en el momento de presentarse la declaración de gastos siguiente a la Comisión. En la mitad de los casos, aproximadamente, ello significaba que la totalidad o parte de las correcciones financieras debían aplicarse cuando se presentaba la declaración de gastos final al cierre del programa, ya que se trataba de la declaración siguiente.

34. La Comisión alcanzó una conclusión positiva sobre la aplicación de medidas correctoras en el 87 % de los programas examinados por el Tribunal; entre estos figuraban programas —aproximadamente el 8 %— en los que, pese a haber concluido el procedimiento, persistían algunos problemas. En el 13 % restante de los programas en los que el procedimiento de aplicación de las medidas correctoras se había prolongado durante una media de treinta y cinco meses hasta la fecha de cierre, la Comisión decidió abordar las deficiencias durante el procedimiento de cierre.

LAS AUTORIDADES DE LOS ESTADOS MIEMBROS FUERON LAS PRINCIPALES CAUSANTES DE LOS RETRASOS, PERO LA COMISIÓN TAMBIÉN PROVOCÓ DEMORAS...

35. De los cuarenta programas examinados, en el 35 % de los casos los Estados miembros eran los principales causantes de las demoras y en el 39 %, la responsabilidad era compartida; en un 5 %, los retrasos eran imputables principalmente a la Comisión y, por último, en un 21 %, ambas partes reaccionaron con rapidez.

36. En los Estados miembros algunas autoridades aceptaron las deficiencias y decidieron adoptar las medidas necesarias. Otras autoridades las refutaron y no comenzaron a actuar hasta que se hizo patente que la Comisión mantenía su posición (véase el recuadro 6).

37. En ocasiones la Comisión se retrasó en la transmisión de los resultados de sus auditorías a las autoridades de los Estados miembros. En el 16 % de estos controles de los cuarenta programas transcurrió aproximadamente un año, aunque el plazo fijado internamente por la Comisión es de tres meses o nueve semanas tras la auditoría, dependiendo de la dirección general de que se trate [véase el apartado 30, letra b)].

RECUADRO 6

EJEMPLOS DE DIFICULTADES DE COOPERACIÓN ENTRE LA COMISIÓN Y LAS AUTORIDADES DE LOS ESTADOS MIEMBROS

En sus auditorías de mediados de 2006, la Comisión detectó varias deficiencias vinculadas a ciertos programas (por ejemplo en la región Sur y Este) de un Estado miembro (Irlanda). Las autoridades competentes de este Estado habían asumido la dirección del plan de acción y para la Comisión era difícil, o incluso imposible, obtener la información solicitada. Al cierre del programa las medidas correctoras todavía no habían concluido.

En otro programa (Cerdeña), las autoridades de los Estados miembros refutaron las medidas correctoras solicitadas por la Comisión, que mantuvo su posición en varias cartas posteriores. Las autoridades de los Estados miembros no aceptaron el punto de vista de la Comisión en veinticinco de las treinta y tres medidas correctoras hasta veinte meses después de la primera petición.

38. Por lo que se refiere a los cuarenta programas examinados, en el 60 % de los casos se envió una carta de suspensión previa, transcurridos una media de dieciséis meses desde la constatación de las deficiencias. En el 10 % de los casos se tomó una decisión de suspensión. Por último, en varios casos, la Comisión no pudo enviar esta carta o tomar una decisión de suspensión al no haber más pagos previos al procedimiento de cierre.

39. En cuanto al reducido número de decisiones de suspensión de la muestra, no es posible determinar si estas decisiones habrían permitido acelerar el procedimiento y en qué medida.

... Y LA COMISIÓN HA ADOPTADO ALGUNAS MEDIDAS PARA REDUCIR ESTE PLAZO

40. En el marco de su plan de acción de 2008 (véase el apartado 16), la Comisión hizo todo lo posible para que el plazo comprendido entre la detección de las deficiencias y la conclusión de los procedimientos de suspensión o corrección financiera se redujera a veinticuatro meses. Sin embargo, era demasiado tarde para que este objetivo tuviera una incidencia significativa en el tiempo medio necesario para aplicar medidas correctoras durante el periodo de programación 2000-2006.

41. El reglamento relativo al periodo 2007-2013 autoriza la interrupción de los pagos y la adopción de una decisión sobre correcciones financieras sin unos procedimientos de suspensión preliminares. La Comisión espera así incentivar a las autoridades de los Estados miembros para que reaccionen con rapidez ante eventuales problemas. Cabe también señalar que, dado que el propósito de una interrupción o suspensión es evitar que la Comisión efectúe pagos irregulares hasta que se apliquen medidas correctoras a las deficiencias detectadas, es probable que tenga un impacto positivo en los porcentajes de error anuales comunicados por el Tribunal.

¿DISPONÍA LA COMISIÓN DE GARANTÍAS SUFICIENTES PARA CONCLUIR QUE SE HABÍAN SOLVENTADO LAS DEFICIENCIAS?

INFORMACIÓN GENERAL Y CRITERIOS DE AUDITORÍA

42. Para determinar que las deficiencias significativas han sido satisfactoriamente corregidas (como en el 87 % de los cuarenta programas de la muestra examinados, véase el apartado 34), la Comisión debe basarse en pruebas sólidas sobre las medidas correctoras adoptadas. Estas medidas consistieron en:

a) correcciones financieras basadas en una evaluación del alcance del error en el gasto ya declarado;

b) mejoras en los sistemas para aumentar su eficacia en la prevención, o detección y corrección de los gastos irregulares.

43. El Tribunal examinó si la Comisión:

a) disponía de garantías suficientes de que se aplicaban correcciones financieras apropiadas y de que se introducían mejoras en los sistemas para evitar la recurrencia de errores similares;

b) consideraba que los programas sucesores estaban exentos de deficiencias significativas durante el periodo de programación 2007-2013.

MODALIDADES DE QUE DISPONE LA COMISIÓN PARA OBTENER GARANTÍAS

44. La Comisión dispone de varias formas de obtener garantías sobre la aplicación satisfactoria de medidas correctoras, por ejemplo, a través de la realización de auditorías de seguimiento. Asimismo, puede basarse en declaraciones o compromisos de las autoridades de los Estados miembros o realizar una evaluación a partir de la documentación justificativa facilitada por estas autoridades. La documentación justificativa puede constar de una descripción de la metodología empleada para la selección de la muestra y de verificaciones adicionales, listas de comprobación actualizadas e informes sobre los distintos controles llevados a cabo, métodos que pueden combinarse.

45. Estas fuentes no siempre ofrecen el mismo nivel de garantía, como demuestra el hecho de que la Comisión llegase a una conclusión positiva en solo el 22 % de los casos tras la primera auditoría de seguimiento cuando recurrió a auditorías de seguimiento para controlar la fiabilidad de las declaraciones efectuadas y los resultados de los controles realizados por las autoridades de los Estados miembros. En los casos restantes tuvo que solicitar medidas correctoras adicionales y, en algunos de ellos, realizó nuevas auditorías de seguimiento.

46. La Comisión debe sopesar cuáles son los recursos necesarios para obtener pruebas potencialmente más fiables: para una auditoría de seguimiento se precisa mucho más tiempo y más personal que para una evaluación basada en justificantes o en declaraciones facilitadas por los Estados miembros (véase el ejemplo en el recuadro 7). Por consiguiente, esta institución debe encontrar un equilibrio entre el nivel de garantía que desea obtener y el nivel de fiabilidad que decide atribuir a las autoridades de los Estados miembros sobre la base de un análisis de riesgos. Sin embargo, se practicaron auditorías de seguimiento antes de determinar que las medidas correctoras habían sido satisfactoriamente aplicadas (el 89 % de los programas de la muestra gestionados por la DG Política Regional y el 47 % de los de la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión).

RECUADRO 7

EJEMPLO DE RIESGO DE RETIRAR UNA CONSTATACIÓN BASÁNDOSE EN UN COMPROMISO O DECLARACIÓN DE UNA AUTORIDAD DE UN ESTADO MIEMBRO

En un programa (Este de Escocia), la Comisión observó que en los informes del artículo 13 no se formulaba ninguna conclusión acerca de la eventual naturaleza sistémica de los errores. Esta cuestión quedó zanjada en 2009 cuando las autoridades del Estado miembro se comprometieron a señalar cualquier problema sistémico. Sin embargo, la declaración de liquidación no aportaba información alguna sobre la naturaleza de los errores, sino que simplemente indicaba que todas las insuficiencias sistémicas constatadas se habían resuelto con eficacia. Posteriormente, en 2011, la Comisión llevó a cabo una auditoría de cierre en la que se examinó la forma en que habían sido resueltos los problemas sistémicos.

SE HAN ADOPTADO CORRECCIONES FINANCIERAS EN LA MAYOR PARTE DE LOS PROGRAMAS…

47. Los gastos tratados por sistemas deficientes y declarados a la Comisión fueron rectificados en la mayor parte de los casos mediante correcciones financieras.

48. Existen tres tipos de correcciones financieras [19]:

a) correcciones en las que se realiza una cuantificación específica ya que puede determinarse el alcance del error en el proyecto (denominadas en lo sucesivo "correcciones cuantificables");

b) se aplican correcciones basadas en la extrapolación cuando el grupo de proyectos afectados por cierto(s) tipo(s) de errores pueden determinarse y el error puede cuantificarse pero no resulta posible controlar el grupo en su conjunto debido al elevado número de proyectos;

c) se aplican correcciones a tanto alzado en caso de fallos de los sistemas o de proyectos que no respeten las normas de contratación pública cuando no resulta posible cuantificar el impacto del error.

49. Las correcciones basadas en una extrapolación se efectúan mediante la aplicación del porcentaje de error determinado para una muestra de proyectos al grupo de proyectos afectado por esta deficiencia.

50. Las correcciones a tanto alzado en caso de fallos de los sistemas se realizan mediante la aplicación de un porcentaje al gasto tratado por sistemas deficientes. Por lo general se refieren al gasto declarado hasta el momento en que se corrigen las deficiencias de los sistemas. El porcentaje que debe aplicarse, determinado en las orientaciones de la Comisión, depende de la gravedad de las deficiencias.

51 En los cuarenta programas examinados, el cuadro 3 indica el número de programas por tipo de corrección financiera. Las correcciones financieras acordadas respecto a la cofinanciación de los Fondos Estructurales representan alrededor de 650 millones de euros, y todavía se encuentran en curso de aprobación nuevas correcciones. Una parte significativa de las correcciones financieras estaba motivada por incumplimientos de las normas de contratación pública nacionales y de la UE.

52. Prácticamente todas las correcciones financieras fueron aplicadas por los Estados miembros, por lo que los fondos europeos liberados podían volver a utilizarse para otros gastos subvencionables [20], en el marco del programa de que se tratara, siempre que se declararan a la Comisión antes de que finalizase el periodo de programación (véase la nota a pie de página 7). Sin embargo, en una parte de los gastos de siete programas las correcciones financieras fueron impuestas por la Comisión ya que los Estados miembros no lo hicieron, con la consiguiente pérdida de los fondos para el Estado miembro (véase el apartado 13).

CUADRO 3

NÚMERO DE PROGRAMAS POR TIPO DE CORRECCIÓN FINANCIERA

Tipo de correcciones financieras | Número de programas |

Política regional | Empleo, asuntos sociales e inclusión |

Correcciones cuantificables | 15 | 13 |

Correcciones basadas en una extrapolación | 2 | 4 |

Correcciones a tanto alzado

Fallos de los sistemas | 8 | 3 |

Contratación pública | 13 [7777] | 2 |

… PERO SOLO SE OBTUVO UN NIVEL DE GARANTÍA ELEVADO SOBRE LA EXACTITUD DE LAS CORRECCIONES FINANCIERAS EN EL 67 % DE LOS CASOS…

53. El Tribunal considera que la Comisión cuenta con un elevado nivel de garantía sobre la exactitud de las correcciones financieras correspondientes a la deficiencia detectada si se cumplen las condiciones siguientes:

a) cuando se aplican correcciones cuantificables: se identifican todos los proyectos afectados por una deficiencia y la corrección financiera aplicada corresponde al error constatado a partir de un buen control de la calidad [21] de las autoridades de los Estados miembros;

b) cuando se aplica una corrección de extrapolación: se determina correctamente el subgrupo afectado por la deficiencia [22], la muestra controlada para evaluar el porcentaje de error es representativa y los controles realizados por las autoridades de los Estados miembros son de buena calidad;

c) cuando se aplica una corrección a tanto alzado: el porcentaje aplicado corresponde a las orientaciones fijadas por la Comisión.

54. En el nivel de garantía de la Comisión también influye el tipo de pruebas que puede recabar sobre el cumplimiento de estas condiciones (véanse los apartados 44 a 46). Esta institución llevó a cabo auditorías de seguimiento del 65 % de los programas afectados por las correcciones financieras. Cuando las conclusiones de las auditorías no fueron positivas, bien las autoridades de los Estados miembros tuvieron que realizar trabajos adicionales detalladamente definidos por la Comisión en esa fase, bien se acordó la aplicación de correcciones financieras suplementarias. El recuadro 8 presenta un ejemplo de la primera de estas posibilidades.

RECUADRO 8

EJEMPLO EN EL QUE LA AUDITORÍA DE SEGUIMIENTO NO DIO LUGAR A UNA CONCLUSIÓN POSITIVA

En un programa (Industria y Empresa en la República Checa) se pidió a las autoridades responsables que llevasen a cabo una verificación de los gastos declarados respecto de algunos problemas específicos (como el cumplimiento de las normas de contratación pública). La auditoría de seguimiento de la Comisión para evaluar la calidad de las verificaciones realizadas concluyó que estas no habían detectado varios problemas, o que no proponían las correcciones financieras adecuadas al respecto. Se pidió por tanto a las autoridades que volviesen a calcular los porcentajes de error de los proyectos controlados teniendo en cuenta las observaciones de la Comisión, lo que supuso examinar los controles iniciales para asegurarse de que abarcaban la totalidad de problemas que no habían sido cubiertos anteriormente y calcular a continuación la corrección financiera necesaria.

55. El Tribunal considera que en el 67 % de los casos de la muestra el nivel de garantía obtenido era elevado, mientras que en los casos restantes (33 %) [23] existían deficiencias que mermaban ese nivel.

56. Una deficiencia consiste en la falta, total o parcial, de información relativa a:

a) la exhaustividad de las correcciones financieras aplicadas;

b) la justificación del importe de las correcciones financieras sobre la base de las deficiencias observadas inicialmente. El recuadro 9 presenta un ejemplo.

57. Otra deficiencia afecta al alcance de los controles realmente realizados: en algunos casos, la Comisión no cuestionó este alcance pese a que no era suficiente (véanse los ejemplos del recuadro 10), con la consiguiente falta de fiabilidad de las conclusiones sobre el porcentaje de error.

RECUADRO 9

EJEMPLO DE INFORMACIÓN INSUFICIENTE POR LO QUE RESPECTA A LA JUSTIFICACIÓN DE LAS CORRECCIONES FINANCIERAS APLICADAS

En un programa (Galicia), en el que el organismo intermedio había delegado la ejecución de las medidas a varios organismos, la Comisión había solicitado correcciones financieras en los gastos declarados por organismos en los que los informes del artículo 13 habían reflejado porcentajes de error elevados. Se aplicaron correcciones a cuatro organismos, una de ellas basada en una verificación estadística, pero la Comisión no disponía de información que le permitiera conciliar el importe de las correcciones con los porcentajes de error detectados en los controles de primer nivel. No se recibió información de los tres organismos restantes o bien se recibió incompleta. La Comisión no solicitó datos suplementarios y reanudó los pagos.

… Y GARANTÍA SIGNIFICATIVAMENTE MENOR SOBRE EL FUNCIONAMIENTO EFICAZ DE LOS SISTEMAS DE GESTIÓN Y CONTROL

58. El Tribunal considera que la Comisión obtiene un nivel de garantía elevado de la eficacia de los sistemas de gestión y control cuando el número y la calidad de los controles de primer y segundo nivel permiten a las autoridades de los Estados miembros detectar y corregir los gastos irregulares (véanse los apartados 9, 10 y 28). Los controles de primer nivel constituyeron un elemento clave de los sistemas de gestión y control durante el periodo 2000-2006 a raíz de las insuficiencias del marco jurídico respecto de los requisitos de los controles de segundo nivel (véase el apartado 9).

59. El Tribunal observó que, en todos los casos en los que consideró que el nivel de garantía era elevado, la Comisión había llevado a cabo auditorías de seguimiento.

RECUADRO 10

EJEMPLO DE ALCANCE INSUFICIENTE PARA DEFINIR EL IMPORTE DEL ERROR Y POR TANTO DE LAS CORRECCIONES FINANCIERAS

En un programa (Transporte en Italia) la auditoría de la Comisión había hallado varios errores sistémicos potenciales en una muestra de proyectos auditados. Se solicitó entonces a las autoridades un estudio para evaluar el pleno alcance de estos errores sistémicos y para aplicar las consiguientes correcciones financieras. El estudio dio lugar a una corrección financiera en un tipo de error específico únicamente, mientras que para los otros tipos de errores no se propusieron correcciones.

En un segundo caso (Desarrollo de Recursos Humanos en Polonia), la Comisión había detectado –en dos proyectos de un importe total de aproximadamente 214 millones de euros gestionados por un único organismo– distintos errores en los contratos públicos adjudicados mediante un procedimiento de licitación específico (procedimiento acelerado). Se aplicó una corrección financiera de aproximadamente 25 millones de euros. Sin embargo, la Comisión no solicitó la verificación de la existencia de varios tipos de errores en los contratos gestionados por este mismo organismo que no fueron adjudicados sobre la base del procedimiento acelerado.

60. El Tribunal valoró como "medio" el nivel de garantía cuando las soluciones aportadas a los sistemas eran suficientes, con la excepción de algunos aspectos de los controles de primer y segundo nivel. En estos casos, la Comisión se basó principalmente en las declaraciones de las autoridades de los Estados miembros (véase el ejemplo en el recuadro 11).

61. El Tribunal estimó que el nivel de garantía era bajo cuando consideró insuficientes algunos aspectos significativos de los controles de primer nivel. Estas deficiencias atañen principalmente al número de controles llevados a cabo (véase el apartado 28), que en ocasiones empeoraron por insuficiencias en los controles de segundo nivel.

62. En los programas cuyo nivel de garantía se inscribe en la categoría de "bajo" la Comisión había llevado a cabo auditorías de seguimiento en un 64 % de los casos. La mayor parte de estas auditorías evaluaron la calidad de los controles de primer nivel, pero no se cuestionó su número.

RECUADRO 11

EJEMPLO EN EL QUE TANTO LA DETECCIÓN COMO LA RECTIFICACIÓN DE LAS DEFICIENCIAS POR LA COMISIÓN ESTABAN BASADAS EN INFORMES DEL ORGANISMO INDEPENDIENTE

La Comisión presentó una primera petición de adopción de medidas a raíz de la detección de deficiencias significativas en los controles de primer nivel de un programa (Aquitania). Las autoridades nacionales iniciaron una verificación específica de una muestra de gastos declarados durante el periodo 2000-2004. La Comisión recibió un informe sobre el resultado del ejercicio que reflejaba un porcentaje de error del 2,12 % y consideró la situación satisfactoria por lo que no tomó medidas suplementarias. Tampoco solicitó la presentación de documentación justificativa, como listas de comprobación cumplimentadas, y no puso en duda la diferencia entre este porcentaje de error y el porcentaje de error constatado en los controles de segundo nivel, que era muy superior. Por otro lado, no se llevó a cabo una auditoría de seguimiento y el informe no indicaba la naturaleza de los errores, en particular si eran sistémicos. Por lo que se refiere a la mejora de los procedimientos a partir de 2005, la Comisión recibió la confirmación de las autoridades competentes de que los procedimientos aplicados a los gastos eran conformes a los reglamentos de los Fondos Estructurales.

La Comisión presentó una segunda petición de adopción de medidas transcurrido menos de un año desde la primera como consecuencia del persistente porcentaje de error elevado que reflejan los controles de segundo nivel (cerca del 12 %) y quiso determinar las causas de este elevado porcentaje. Las autoridades competentes procedieron a otra verificación específica. Se analizó un error sistémico y se delimitó el grupo de que se trataba, tareas que ya deberían haberse realizado tras la primera petición. Gracias a esta nueva petición el porcentaje de error restante para los controles de segundo nivel pudo reducirse al 4,7 %. Aunque este porcentaje sobrepase el umbral del 2 % (véase el apartado 15), la Comisión decidió posponer la resolución final de estos problemas hasta el procedimiento de cierre que se inició en octubre de 2010.

63. En aquellos casos en los que no se habían llevado a cabo auditorías o el alcance no era suficiente, al menos parte de las medidas correctoras se cerraron basándose en las declaraciones presentadas o en los compromisos contraídos, o en la documentación justificativa facilitada por las autoridades de los Estados miembros, como en el ejemplo del recuadro 12.

64. Basándose en los criterios fijados, en el cuadro 4 se presenta la valoración por el Tribunal del nivel de garantía obtenido por la Comisión en los gastos tratados mediante sistemas de gestión y control reforzados.

CUADRO 4

VALORACIÓN POR EL TRIBUNAL DEL NIVEL DE GARANTÍA SOBRE LA EFICACIA DEL FUNCIONAMIENTO DE LOS SISTEMAS DE GESTIÓN Y CONTROL

Nivel de garantía | Porcentaje de programas afectados [6666] |

Elevado | 28 |

Medio | 34 |

Bajo | 38 |

RECUADRO 12

EJEMPLO DE CONSTATACIÓN RETIRADA BASÁNDOSE EN UNA DESCRIPCIÓN FACILITADA POR UNA AUTORIDAD DE UN ESTADO MIEMBRO

En un programa (Navarra), la detección y rectificación de las deficiencias se fundaba en informes de las autoridades del Estado miembro. Las autoridades nacionales informaron a la Comisión de que en algunos de los distintos organismos a los que se había delegado la gestión se implantaron nuevos procedimientos relativos a varias medidas gestionadas por un organismo (pero sin proporcionar una descripción más detallada que hubiese permitido a la Comisión juzgar el número y la calidad de los nuevos controles). Para otras medidas gestionadas por el mismo organismo se habían elaborado manuales aunque persistían algunos problemas en cuanto al contenido de los controles. Sin embargo, otros organismos seguían sin disponer de manuales ni de listas de comprobación, elementos fundamentales para garantizar la eficacia de los controles. La Comisión no intentó recabar información suplementaria.

…POR LO CUAL EL PROCEDIMIENTO DE CIERRE DEBE PERMITIR OBTENER GARANTÍAS ADICIONALES…

65. Uno de los propósitos del seguimiento de las deficiencias por la Comisión consistía en evitar un procedimiento de cierre que exigiera mucho tiempo y recursos con el fin de no interferir en el actual periodo de programación 2007-2013. Sin embargo, en particular en aquellos programas que no presentaran un nivel de garantía elevado, la Comisión deberá proceder a la evaluación final del riesgo de error restante durante el procedimiento de cierre actualmente en curso (véase el apartado 15).

66. Con el fin de preparar el procedimiento de cierre, a partir de 2007 la Comisión llevó a cabo auditorías en los organismos de liquidación responsables de los programas que se considerasen de mayor riesgo para los intereses financieros del presupuesto de la UE. Sin embargo, en general, la Comisión consideró solventadas las deficiencias constatadas durante estas auditorías ateniéndose a las declaraciones presentadas por las autoridades competentes (véase el ejemplo del recuadro 7).

67. Basándose en el examen de las declaraciones de liquidación de los programas de la muestra que obtuvieron una conclusión positiva de la Comisión (el 87 %, véase el apartado 34), el Tribunal concluye que:

a) en el 23 % de los casos (al final de junio de 2011), la información facilitada en la declaración de liquidación dará lugar a nuevas correcciones financieras, fundamentalmente en los casos en que el Tribunal considera que la Comisión no dispone de un nivel de garantía elevado (véase el apartado 55 y el cuadro 4);

b) en el 57 % de los casos, la opinión o el porcentaje de error que se presentan en la declaración de liquidación son cuestionables, sobre todo porque este porcentaje es demasiado reducido en relación con las deficiencias constatadas en el programa. Por consiguiente, la evaluación del Tribunal indica que existen dudas en cuanto a la representatividad de los resultados, ya que no se exigió que los controles de segundo nivel se llevasen a cabo a partir de una muestra estadística. No obstante, los resultados de estos controles deben utilizarse como el principal elemento para evaluar la necesidad de correcciones financieras adicionales.

68. Por último, en la muestra auditada se produjeron situaciones (véase el recuadro 13) en las que gastos inicialmente suprimidos de una declaración fueron presentados de nuevo en la declaración final. Asimismo, en algunos casos, los gastos de proyectos recién aprobados se introdujeron poco antes del plazo de cierre. Existe el riesgo de que, debido a la presión para absorber los fondos de la UE, estos proyectos no hayan sido controlados de forma adecuada.

69. Basándose en su evaluación del riesgo de los programas y con el fin de estimar la validez del porcentaje de error que presentan, la Comisión puede decidir la realización de auditorías en el procedimiento de cierre. Estas auditorías se realizan en alrededor de la mitad de los casos en los que el Tribunal considera que la garantía no es elevada (el 66 % de los que figuran en el apartado 55 y el 36 % de los que se presentan en el cuadro 4, categoría "bajo"). El número de auditorías todavía puede incrementarse.

RECUADRO 13

EJEMPLOS DE REINSERCIÓN DE GASTOS NO SUBVENCIONABLES EN LA DECLARACIÓN Y DE INCLUSIÓN TARDÍA DE NUEVOS PROYECTOS

En un programa (Noreste de Inglaterra) al que se habían aplicado medidas correctoras entre marzo de 2006 y septiembre de 2007, la autoridad de gestión volvió a incluir en la declaración de gastos finales un importe de 19,3 millones de euros de gastos anteriormente deducidos. En este caso el organismo de liquidación demostró su eficacia y señaló el problema.

En otro programa (Cerdeña) con medidas correctoras desde septiembre de 2007, las cuales seguían en vigor al cierre, se incluyó tardíamente en la declaración de gastos finales un importe de 80 millones de euros de gastos. El organismo independiente no sometió ninguno de los proyectos a controles de segundo nivel. La Comisión pudo tener conocimiento de este importe porque se presentó en la declaración de liquidación, que no contiene una opinión final sobre el programa. Sin embargo, la evaluación de la subvencionabilidad de los gastos conexos supondrá un trabajo adicional para evitar el riesgo de que se abonen gastos no subvencionables.

70. En todos los casos en que la Comisión no prevé realizar una auditoría de cierre, su decisión final de aplicación de correcciones financieras adicionales tendrá que basarse en la información y en las declaraciones facilitadas por el organismo de liquidación, ya sea en la declaración de liquidación o a raíz de nuevas solicitudes de la Comisión. Esta puede no encontrarse por tanto en posición de evaluar la veracidad y exactitud de la información facilitada que puede referirse a cuestiones clave como los argumentos [24] presentados por las autoridades para reducir un porcentaje de error inicialmente más elevado hasta el umbral del 2 % (véase el apartado 15). El recuadro 14 refleja las tareas que la Comisión debe acometer al cierre.

RECUADRO 14

EJEMPLO DE INTERPRETACIONES DIVERGENTES DEL PORCENTAJE DE ERROR FINAL DE UN PROGRAMA

A raíz de las auditorías de la Comisión, se acordó un plan de acción en el segundo semestre de 2005 para varios programas de un Estado miembro. Además de algunas cuestiones específicas que se adordaron adecuadamente, las principales medidas exigidas consistían en reforzar los controles de primer nivel. Por consiguiente, se introdujeron o formalizaron controles y se elaboraron las notas orientativas pertinentes. Basándose en ello la Comisión consideró que el plan de acción había sido ejecutado con éxito. Sin embargo, no existía ningún requisito relativo a la cobertura que debían lograr los controles, como el porcentaje de los proyectos o de los gastos que debían controlarse. La Comisión realizó auditorías de seguimiento en varios programas, en las que también evaluaba la calidad de los controles de primer nivel, y no se detectaron deficiencias significativas.

No obstante, la fiscalización realizada por el Tribunal de uno de estos programas (Yorkshire y Humberside) llevó a la conclusión que los controles de primer nivel solo lograron una cobertura muy reducida del 3 %. Además, el porcentaje de error determinado por los controles de primer nivel es muy inferior al porcentaje de error detectado por los controles de segundo nivel, lo que pone en duda la calidad de los primeros. Por consiguiente, al cierre debe depositarse plena confianza en los resultados de los controles de segundo nivel.

El porcentaje de error que se presenta en la declaración de liquidación para el conjunto del programa es del 1,959 %. Sin embargo, la fiscalización del Tribunal puso de manifiesto que la presentación no es estadísticamente correcta ya que no toma en consideración el hecho de que el programa consta de tres subgrupos [25], por lo que pudo llegar a la conclusión, a partir de las mismas cifras, de que el porcentaje de error era del 9,3 %. La Comisión aceptó el porcentaje de error presentado en la declaración de liquidación con arreglo al marco jurídico.

71. En la reglamentación relativa al periodo de programación 2007-2013 se introdujeron nuevas disposiciones que pretendían resolver algunos de los problemas expuestos en los apartados anteriores:

a) los controles de segundo nivel deben realizarse a partir de una muestra estadística obtenida de forma aleatoria, lo que permitiría mejorar la validez de los porcentajes de error presentados a la Comisión al cierre;

b) una autoridad de auditoría (comparable al organismo independiente/organismo de liquidación en el periodo de programación 2000-2006) debe presentar opiniones anuales a la Comisión acerca del funcionamiento eficaz de los sistemas de gestión y control; se prevé que estos sean más fiables que los informes del artículo 13 debido al método de muestreo estadístico y que constituyan el principal elemento de base que permita a la Comisión obtener garantías de la eficacia de los sistemas.

72. El marco legislativo relativo al periodo de programación 2007-2013 fue asimismo modificado mediante la introducción, en particular, de una simplificación destinada a reducir los porcentajes de error. Las autoridades de los Estados miembros tienen ahora la posibilidad de declarar gastos generales en forma de tipos a tanto alzado o de cantidades globales en lugar de costes reales.

… INCLUSO SI LA ADOPCIÓN DE OTRAS CORRECCIONES FINANCIERAS PUEDE NO TENER NINGÚN IMPACTO, DADO QUE EL GASTO DECLARADO SOBREPASA EL PRESUPUESTO ASIGNADO

73. Una revisión de las declaraciones de gastos finales de los cuarenta programas examinados indica que en el 50 % de ellos (70 % en el caso de los programas FEDER y 24 % en el de los programas FSE) las autoridades de los Estados miembros declararon gastos que sobrepasan el presupuesto asignado al programa [26]. Esta declaración excesiva oscila entre el 1 % y el 28 %, lo que significa que, por un lado, en todos estos casos las autoridades de los Estados miembros pudieron sustituir el importe total de correcciones financieras anteriormente acordadas (véase el apartado 51) por gastos recientemente declarados y, por otro, que las autoridades de los Estados miembros disponen de una reserva que permite aplicar correcciones financieras adicionales al cierre [27], o, dicho en otros términos, correcciones que no darían lugar a una reducción en el importe final que debe ser abonado por la Comisión.

SERÁN NECESARIOS NUEVOS ESFUERZOS PARA LOGRAR SISTEMAS EFICACES DURANTE EL PERIODO DE PROGRAMACIÓN 2007-2013

74. Teniendo en cuenta que muchas de las deficiencias se detectaron entre 2006 y 2008, y considerando el tiempo necesario para aplicar medidas correctoras (véase el apartado 32), con frecuencia las deficiencias se consideraron resueltas poco antes del inicio del procedimiento de cierre. Esto significa que hasta el periodo de programación 2007-2013 no podría observarse una mejora efectiva en los sistemas de gestión y control.

75. Los sistemas de los programas sucesores durante el periodo de programación 2007-2013 de diez de los programas examinados volvieron a ser valorados negativamente por la Comisión en 2010, como reflejan los informes anuales de actividad de la DG Política Regional y de la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión. La Comisión deberá por tanto adoptar medidas correctoras adicionales para estos programas.

76. Estos informes anuales de actividad también indican que los porcentajes de error comunicados por las autoridades de auditoría sobrepasaban el umbral del 2 % (véase el apartado 15) en el 35,6 % de los programas gestionados por la DG Política Regional y en el 47,4 % de los programas administrados por la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión [28]. La propia evaluación de la dirección general sobre la eficacia de los sistemas durante el periodo 2007-2013 refleja que se consideró que el 15,4 % de los programas gestionados por la DG Política Regional y el 25,8 % de los programas administrados por la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión presentaban deficiencias significativas. La estimación del error más probable comunicada por el Tribunal en su Informe Anual relativo a 2010 en "Cohesión, Energía y Transporte" es del 7,7 % [29].

77. Cabe señalar que en aquellos casos en los que la Comisión consiguió que los sistemas de gestión y control de los Estados miembros fueran eficaces, siguen sin existir garantías de que los sistemas de los programas sucesores tengan la misma eficacia. Ello se debe a que los Estados miembros podrían cambiar, según su criterio, las entidades, los sistemas y el personal que controlan los programas de los Fondos Estructurales, por ejemplo, por motivos presupuestarios. La Comisión ya se ha encontrado ante varios casos de esta índole.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

78. Las medidas correctoras aplicadas por la Comisión tenían como objetivo garantizar que los pagos irregulares ya efectuados reciben correcciones financieras adecuadas y que se introducen mejoras en los sistemas de gestión para que ofrezcan garantías suficientes de que los pagos futuros se realizan conforme a la normativa.

79. La fiscalización del Tribunal puso de manifiesto que la Comisión por lo general adoptó las medidas adecuadas cuando se constataron deficiencias, aunque se trataba de un proceso prolongado y que, en el caso de los programas verificados, obtuvo grados de garantía variables en la corrección de las deficiencias en los sistemas nacionales de gestión y control como consecuencia de sus medidas correctoras.

LA COMISIÓN ADOPTA MEDIDAS ADECUADAS CUANDO SE DETECTAN DEFICIENCIAS EN LOS SISTEMAS DE LOS ESTADOS MIEMBROS, PERO EL PROCESO DE APLICACIÓN ES LARGO

80. La Comisión emprendió medidas correctoras de forma sistemática cada vez que se detectaron deficiencias y, en el 90 % de los casos, las corrigió adecuadamente (véanse los apartados 23 a 27).

81. Sin embargo, la aplicación de medidas correctoras se prolongó una media de treinta meses. Las deficiencias relativas al periodo 2000-2006 se detectaron principalmente a partir de 2005-2006, lo cual, sumado a la larga duración del procedimiento, dio lugar a que en alrededor de la mitad de los casos de la muestra las correcciones financieras tuvieron que aplicarse al cierre. La política actual de la Comisión prevé que las medidas correctoras se apliquen en un plazo de veinticuatro meses (véanse los apartados 32 a 40).

LA COMISIÓN PUDO GARANTIZAR EN PARTE LA CORRECTA APLICACIÓN DE LAS CORRECCIONES FINANCIERAS

82. La Comisión obtuvo un elevado nivel de garantía acerca de la adecuada aplicación de las correcciones financieras en unas dos terceras partes de los casos examinados por el Tribunal. En los casos restantes existían deficiencias que limitaron el nivel de garantía, debido a una información insuficiente o a deficiencias de alcance de los controles llevados a cabo para evaluar el importe de las correcciones financieras (véanse los apartados 44 a 57).

LAS GARANTÍAS OBTENIDAS POR LA COMISIÓN DE QUE SUS MEDIDAS HAYAN PROPICIADO MEJORAS EN LOS SISTEMAS DE GESTIÓN Y CONTROL NACIONALES FUERON MENOS SATISFACTORIAS

83. En los programas controlados (véase el anexo), la Comisión obtuvo diversos grados de garantía de que sus medidas correctoras permitieran corregir las deficiencias de los sistemas de gestión y control de los Estados miembros. El Tribunal constató que el nivel de garantía era elevado en el 28 % de los programas auditados, medio en el 34 % y bajo en el 38 %. La Comisión está llevando a cabo esfuerzos suplementarios durante el procedimiento de cierre, pero es necesario solventar las dificultades con el fin de obtener un nivel de garantía suficiente respecto de la información facilitada y en particular del porcentaje de error final indicado en la declaración de liquidación (véanse los apartados 28 y 58 a 73).

84. Los programas sucesores de diez de los programas examinados por el Tribunal, durante el periodo 2007-2013 volvieron a ser valorados negativamente por la Comisión en 2010. Además, los porcentajes de error comunicados por las autoridades nacionales de auditoría durante el periodo actual son, muy frecuentemente, significativos (véanse los apartados 74 a 77). La Comisión deberá adoptar medidas correctoras adicionales para estos programas.

EXISTEN TODAVÍA POSIBILIDADES DE MEJORA

85. Aunque las medidas correctoras de la Comisión pueden tener efectos beneficiosos significativos, todavía quedan mejoras por hacer para estabilizar los sistemas en un buen nivel de calidad durante el periodo 2007-2013. Sin embargo, estos avances pueden tener un impacto en términos de recursos que la Comisión deberá tener en cuenta.

RECOMENDACIÓN 1

La Comisión debería:

- reducir la duración del procedimiento administrativo desde la detección de las deficiencias hasta la aplicación de medidas correctoras;

- otorgar mayor prioridad a su trabajo de auditoría sobre las autoridades de auditoría para garantizar la fiabilidad de los porcentajes de error determinados por dichas autoridades y así poder aplicar correcciones financieras sobre la base de estos porcentajes;

- divulgar listas de comprobación que sirvan como modelo de mejores prácticas que deberán seguir las autoridades de los Estados miembros en sus controles de primer nivel;

- asegurarse de que las correcciones financieras aplicadas antes del cierre abarcan todos los gastos realizados en un contexto de sistemas de gestión y control deficientes.

CABE CONSIDERAR LA SUSTITUCIÓN DE LOS GASTOS NO SUBVENCIONABLES AL ADOPTAR DECISIONES SOBRE EL GASTO FUTURO EN COHESIÓN

86. En la mitad de los programas examinados por el Tribunal las autoridades de los Estados miembros declararon gastos que sobrepasan el presupuesto asignado al programa, lo cual significa que pudieron sustituir gastos no subvencionables desautorizados por nuevos gastos y disponer de una reserva para compensar las eventuales correcciones financieras adicionales (véase el apartado 73).

87. La sustitución del gasto de esta forma es conforme a la normativa [véase el apartado 13, letra a)] y permite que los importes del apoyo de los Fondos Estructurales asignados a los Estados miembros se utilicen para ejecutar los programas de gasto destinados a mejorar la cohesión económica y social.

88. No obstante, la capacidad de los Estados miembros para reutilizar el apoyo de los Fondos Estructurales de esta forma plantea cuestiones que merecen ser consideradas, sobre todo al adoptar las decisiones relativas al gasto futuro en cohesión:

a) algunas de las deficiencias señaladas son sistémicas (por ejemplo, incorrecta aplicación de las normas de contratación pública). A menos de que estas sean resueltas, existe el riesgo de que los gastos no subvencionables de un proyecto puedan ser sustituidos por gastos no subvencionables de otro proyecto;

b) en algunos casos, los nuevos gastos que sustituyen a los gastos no subvencionables corresponden a proyectos financiados en su totalidad por los fondos nacionales (financiación retrospectiva). Otros informes del Tribunal han señalado que tales proyectos presentan una mayor tendencia a contener errores (véase la nota a pie de página 20); además, cuando se recurre a la financiación retrospectiva, el gasto en cohesión se convierte en apoyo ex post para los presupuestos de los Estados miembros;

c) las medidas correctoras de la Comisión representan unos costes significativos en recursos y de naturaleza administrativa. Cuando la ayuda deba ser reasignada y el Estado miembro disponga de una reserva considerable de proyectos realmente conformes (véase la nota a pie de página 26), las medidas correctoras de la Comisión dan lugar a cambios documentales (el apoyo de la UE se concede a una serie diferente de proyectos), pero no modifican la actividad desarrollada. Por tanto, como ya observó el Tribunal [30], las correcciones financieras no logran que las operaciones subyacentes resulten menos irregulares, pero ocasionan que el coste de las operaciones irregulares desautorizadas se transfiera del presupuesto de la UE a los presupuestos nacionales.

RECOMENDACIÓN 2

La Comisión, el Parlamento y el Consejo deberían reconsiderar, al elaborar los planes futuros para el gasto en cohesión, la conveniencia de introducir cambios en las disposiciones referentes a las posibilidades de sustitución del gasto que no se considere subvencionable con el fin de reforzar el valor añadido de los fondos europeos.

El presente informe ha sido aprobado por la Sala II, presidida por Harald NOACK, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión del día 18 de enero de 2012.

Por el Tribunal de Cuentas

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] En la Comisión, el Fondo Europeo de Desarrollo Regional es gestionado por la Dirección General de Política Regional (DG Política Regional), y el Fondo Social Europeo por la Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión (DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión).

[2] Artículo 17, apartado 1, del TUE y artículo 317 del TFUE.

[9999] Recursos financieros puestos a disposición del FEDER y del FSE en el marco financiero del periodo correspondiente. Este marco consiste en un plan de gasto plurianual que plasma en términos financieros las prioridades políticas de la Unión.

[3] Las responsabilidades de la Comisión y los Estados miembros para el periodo de programación 2000-2006 se definieron principalmente en el Reglamento (CE) no 1260/1999 del Consejo, de 21 de junio de 1999, por el que se establecen disposiciones generales sobre los Fondos Estructurales (DO L 161 de 26.6.1999, p. 1), y en el Reglamento (CE) no 438/2001 de la Comisión, de 2 de marzo de 2001, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) no 1260/1999 del Consejo en relación con los sistemas de gestión y control de las ayudas otorgadas con cargo a los Fondos Estructurales (DO L 63 de 3.3.2001, p. 21). En el periodo 2007-2013, las responsabilidades se definieron principalmente en el Reglamento (CE) no 1083/2006 del Consejo, de 11 de julio de 2006, por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión y se deroga el Reglamento (CE) no 1260/1999 (DO L 210 de 31.7.2006, p. 25) y el Reglamento (CE) no 1828/2006 de la Comisión de 8 de diciembre de 2006 por el que se fijan normas de desarrollo para el Reglamento (CE) no 1083/2006 del Consejo, por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión, y el Reglamento (CE) no 1080/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, relativo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional (DO L 371 de 27.12.2006, p. 1).

[4] Los promotores pueden ser tanto organismos públicos o privados como personas físicas. Un ejemplo de promotor público sería una administración viaria que se encargue de la construcción de una nueva autopista, y de promotor privado una empresa que intente racionalizar su proceso de producción mediante la adquisición de nueva maquinaria.

[5] El presupuesto asignado a un programa se financia mediante fondos públicos del Estado miembro, fondos privados y Fondos Estructurales.

[6] Los informes se denominan de este modo ya que son requeridos con arreglo al artículo 13 del Reglamento (CE) no 438/2001.

[7] Durante el periodo de programación 2000-2006, en la mayor parte de los programas el gasto era subvencionable desde momento en que la Comisión recibió la solicitud de aprobación del programa (frecuentemente el 1 de enero de 2000) hasta el 30 de junio de 2009. El procedimiento de cierre comenzó con la presentación de los documentos quince meses después de este plazo, es decir, el 30 de septiembre de 2010. Sin embargo, en algunos programas el procedimiento se había iniciado antes, ya que se fijó el 31 de diciembre de 2008 como la fecha final de admisión, mientras que en los programas griegos comenzó más tarde dado que la fecha final de admisión fue prorrogada hasta el 31 de diciembre de 2009.

[8] Para el periodo de programación 1994-1999, véase el Reglamento (CE) no 2064/97 de la Comisión, de 15 de octubre de 1997, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) no 4253/88 del Consejo en lo relativo al control financiero por los Estados miembros de las operaciones cofinanciadas por los Fondos Estructurales (DO L 290 de 23.10.1997, p. 1), que ha sido sustituido por el Reglamento (CE) no 438/2001 aplicable al periodo 2000-2006.

[9] No se consideró que los controles realizados por las autoridades pagadoras (véase el apartado 5) formasen parte de los elementos clave, ya que rara vez permitían compensar las deficiencias de los controles de primer y segundo nivel y sólo en contadas ocasiones se sometieron a medidas correctoras de amplio alcance.

[10] Véanse los artículos 38 y 39 del Reglamento (CE) no 1260/1999.

[11] Artículo 39, apartado 1, del Reglamento (CE) no 1260/1999.

[12] Varias directivas europeas definen las normas a las que deben ajustarse los contratos de obras, suministro y servicios en el sector público si el presupuesto inicial de estos contratos sobrepasa los límites definidos en las directivas. Las directivas del Parlamento Europeo y del Consejo actualmente en vigor (que han sido transpuestas a la legislación de los Estados miembros) son la Directiva 2004/17/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 31 de marzo de 2004 sobre la coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de los servicios postales (DO L 134 de 30.4.2004, p. 1) y la Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 31 de marzo de 2004 sobre la coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios (DO L 134 de 30.4.2004, p. 114). Por lo que se refiere a los contratos que no están sujetos a las disposiciones de las directivas (presupuesto que no sobrepase el límite), pueden existir disposiciones específicas en las legislaciones nacionales o regionales.

[13] Plan de acción para reforzar la función supervisora de la Comisión en el marco de la gestión compartida de las acciones estructurales, COM(2008) 97 final de 19 de febrero de 2008. Este plan de acción, que atañe a la propia Comisión, no debe confundirse con un tipo de medidas correctoras, también denominado "plan de medidas correctoras", que la Comisión solicita y que debe ser ejecutado en los Estados miembros (véase el apartado 12).

[14] Impacto del plan de acción para reforzar la función supervisora de la Comisión en el marco de la gestión compartida de las acciones estructurales, COM(2010) 52 final de 18 de febrero de 2010.

[15] Sobre la base de las cuentas anuales de la Unión Europea correspondientes al ejercicio 2010, el importe total de las correcciones financieras confirmado para el periodo 2000-2006 es de 4165 millones de euros para el FEDER y de 1174 millones de euros para el FSE. El importe total de las correcciones financieras comunicado para el periodo 1994-1999 es de 1758 millones de euros para el FEDER y de 397 millones de euros para el FSE.

[8888] Este grupo no incluye los programas relativos a Interreg (promoción de la cooperación transfronteriza, transnacional e interregional); Urban (promoción de la regeneración económica y social de las ciudades y de los barrios en crisis), ni Equal (promoción del desarrollo de los recursos humanos en un contexto de igualdad de oportunidades). Un único programa puede abarcar algunas medidas cofinanciadas por el FSE y otras cofinanciadas por el FEDER. En tales casos el programa figurará tanto en la columna del FEDER como en la del FSE.

[16] Se considera que un error es sistémico cuando existe una probabilidad elevada de que el mismo problema pueda afectar a otros proyectos de forma similar; resulta entonces necesario determinar el alcance de este error sistémico. Un ejemplo sería un promotor de proyecto que interpreta erróneamente una norma de subvencionabilidad. Si el promotor ha llevado a cabo varios proyectos, es posible que en todos ellos se haya producido el mismo error y por consiguiente se hayan declarado gastos irregulares.

[17] Para el cálculo del periodo medio transcurrido se consideran resueltas las deficiencias en la fecha de cierre de las últimas medidas. Sin embargo, cabe señalar que a menudo distintas medidas correspondientes a un mismo programa se cierran en fechas distintas.

[18] Normas como las relativas a la contratación pública y a las ayudas estatales suelen aplicarse con mayor frecuencia a los proyectos cofinanciados por el FEDER.

[19] Orientaciones sobre los principios, criterios y porcentajes indicativos aplicables por los servicios de la Comisión para la determinación de las correcciones financieras con arreglo al artículo 39, apartado 3, del Reglamento (CE) no 1260/1999 y, por lo que se refiere a los contratos públicos, el Documento COCOF 07/0037/03, versión final de 29 de noviembre de 2007.

[20] Los gastos recién declarados pueden corresponder a nuevos proyectos no finalizados o a proyectos que ya habían concluido y que inicialmente se habían financiado con cargo a fondos nacionales antes de presentarse a la cofinanciación europea (este último caso se conoce como "financiación retrospectiva"). Las prácticas en lo que respecta a la aceptación de los proyectos retrospectivos varían en función de las direcciones generales. El Tribunal consideró que estos proyectos tendían a contener errores en mayor medida que los seleccionados mediante el procedimiento habitual (véase el Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio 2008, apartado 6.19).

[7777] No incluye siete programas por los que se decidieron correcciones a tanto alzado debido a fallos de los sistemas, que se referían principalmente a problemas de contratación pública.

[21] Controles llevados a cabo a partir de listas de comprobación rigurosamente aplicadas que abarcan la totalidad de los riesgos de forma detallada.

[22] Por ejemplo:i)todos los contratos sujetos a la aplicación de normas de contratación pública, oii)parte del gasto (como los gastos administrativos o de personal) para todos los proyectos declarados.

[23] Cabe señalar que en dos programas de la muestra no se pidió a las autoridades de los Estados miembros que llevasen a cabo correcciones financieras, por lo que estas no se incluyen en el cálculo.

[6666] En seis programas no se evaluaron las mejoras en los sistemas ya que las correcciones financieras abarcaban todos los gastos declarados durante el periodo de programación. El impacto de las medidas correctoras en estos programas se ha tenido en cuenta en el apartado 55.

[24] Ejemplos de argumentos expuestos: i) ciertos errores se califican de "atípicos" o ii) se comunica que todos los errores sistémicos han sido tratados satisfactoriamente.

[25] Un grupo (el número total de proyectos) puede dividirse al agrupar los proyectos en subgrupos homogéneos (estratos).

[26] Los Estados miembros pueden disponer de un cesta de proyectos de mayor volumen que la dotación financiera asignada al programa en cuestión.

[27] Cuando se redactaba el presente informe, la Comisión todavía no había adoptado una decisión final sobre qué importe debía aplicarse a la corrección financiera: el importe presupuestado o el importe declarado en caso de que este último sobrepase el presupuesto.

[28] Con respecto a los programas gestionados por la DG Política Regional: el 22,5 % de los programas presentaban un porcentaje de error que oscilaba entre un 2 % y un 5 %, mientras que en un 13,1 % el porcentaje de error sobrepasaba el 5 %. Por lo que se refiere a los programas administrados por la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión: el 19,0 % de los programas presentaban un porcentaje de error situado entre el 2 % y el 5 %, y en un 28,4 % el porcentaje de error sobrepasaba el 5 %.

[29] Límite del porcentaje de error inferior: 4,7 %; límite de error superior: 10,7 %.

[30] Informe Anual relativo al ejercicio 2005, apartado 1.65 (DO C 263 de 31.10.2006, p. 1).

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ANEXO

PROGRAMAS EXAMINADOS EN LA COMPROBACIÓN DOCUMENTAL

FEDER |

País | Programa | Denominación del programa | Presupuesto asignado (millones de euros) |

República Checa | 2003CZ161PO003 | Industria y Empresa | 347,8 |

Alemania | 2000DE162DO003 | Sarre | 293,0 |

España | 2000ES161PO004 | Asturias | 1695,4 |

2000ES161PO008 | Ceuta | 89,4 |

2000ES161PO010 | Extremadura | 2262,4 |

2000ES162DO006 | Madrid | 781,4 |

Reino Unido | 1999GB161DO002 | Merseyside | 2600,3 |

2000GB162DO005 | Noreste de Inglaterra | 1716,6 |

2000GB162DO012 | Este de Escocia | 661,4 |

Grecia | 2000GR051PO003 | Salud y Bienestar | 220,2 |

2000GR161PO004 | Grecia Occidental | 530,0 |

2000GR161PO007 | Epiro | 464,7 |

2000GR161PO011 | Islas Jónicas | 268,5 |

2000GR161PO016 | Competitividad | 2826,2 |

2000GR161PO026 | Cultura | 647,6 |

Irlanda | 2000IE161PO005 | Región Sur y Este | 829,5 |

Italia | 1999IT161PO010 | Cerdeña | 2601,0 |

1999IT161PO005 | Transporte | 4520,2 |

2000IT162DO009 | Lazio | 884,4 |

Polonia | 2003PL161PO001 | Regional Integrado | 3485,3 |

Portugal | 1999PT161PO008 | Economía | 4009,3 |

1999PT161PO004 | Sociedad de la Información | 652,3 |

Eslovaquia | 2003SK161PO002 | Industria y Servicios | 291,0 |

FSE |

País | Programa # | Denominación del programa | Presupuesto asignado (millones de euros) |

Bélgica | 1999BE053DO002 | Ministerio Federal del Empleo y del Trabajo | 140,3 |

España | 2000ES051PO015 | Iniciativa Empresarial y Formación Continua | 2279,3 |

2000ES053PO305 | Navarra | 173,4 |

2000ES161PO011 | Galicia | 579,7 |

Francia | 1999FR161DO002 | Norte-Paso de Calais | 202,1 |

2000FR162DO003 | Lorena | 84,5 |

2000FR162DO019 | Picardía | 66,2 |

2000FR162DO013 | Aquitania | 125,4 |

Reino Unido | 1999GB161DO002 | Merseyside | 1032,8 |

1999GB161DO003 | Yorkshire Oriental | 1043,7 |

2000GB162DO010 | Suroeste de Inglaterra | 81,8 |

2000GB162DO003 | Yorkshire y Humberside | 142,0 |

Italia | 1999IT161PO007 | Campania | 1003,5 |

1999IT053PO003 | Piamonte | 1054,2 |

Países Bajos | 1999NL161DO001 | Flevoland | 71,4 |

Polonia | 2003PL051PO001 | Desarrollo de Recursos Humanos | 1960,1 |

Eslovaquia | 2003SK051PO001 | Desarrollo de Recursos Humanos | 367,2 |

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