COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
Bruselas, 20.11.1998 
COM(l 998) 666 final 
INFORME DE LA COMISIÓN 
El empleo en Europa 1998 
Empleo para todos - todos por el empleo; 
transformar las directrices en acción 

Empleo para todos — todos por el empleo: resumen 
Empleo para todos — todos por el empleo: resumen 
El informe El empleo en Europa 1988 presenta las 
tendencias más recientes del empleo y del mercado de 
trabajo y el marco analítico para analizar la estrategia 
europea de empleo y la adopción de las Directrices sobre 
el empleo para 1999. Los efectos de esta estrategia y de 
las medidas más amplias para la creación de un entorno 
favorable al empleo sólo se dejarán sentir a medio plazo. 
La estrategia de empleo es un proceso multianual que 
para avanzar exigirá a los Estados miembros un com­
promiso permanente durante varios años. 
Evolución reciente del empleo y de la 
empleabilidad 
Las tendencias y perspectivas actuales revelan tanto la 
existencia de signos esperanzadores como de resultados 
positivos de las políticas adoptadas en los últimos años. 
También indican que ha cambiado la naturaleza de los 
mercados de trabajo y que continúan existiendo retos 
permanentes que exigen una respuesta adecuada a fin 
de que las oportunidades existentes puedan traducirse 
en más y mejores empleos. 
- El crecimiento económico se recuperó en 1997, au­
mentando un 2,7%, y se confirma la tendencia hacia 
una sólida recuperación económica pese al deterioro 
de la situación económica externa. 
- En 1997 se crearon unos 800.000 puestos de trabajo, 
lo que situó el número total de personas ocupadas en 
149 millones y la tasa de ocupación en 60,5%. 
- A las mujeres les corresponde el 62% de la creación 
neta de empleo en 1997, lo que supone un ligero 
retroceso en comparación con años anteriores, y la 
diferencia entre las tasas de ocupación de los hom­
bres y las mujeres ha pasado de 26 puntos porcen­
tuales en 1990 a 20 actualmente. 
- En los últimos años, el aumento de los salarios reales 
ha sido inferior a la tasa do crecimiento do la produc­
tividad, lo quo ha permitido que mejorara la renta­
bilidad de las inversiones, y la participación de los 
salarios en el PIB do la Unión Europea (60%) os ahora netamente inferior a la registrada en los 
EE.UU. (66%) y en Japón (67%). 
- Aunque la recuperación del empleo es mayor que en 
los años 70 y menor que en los 80, la situación 
demográfica es completamente diferente: el creci­
miento de la población en edad activa será mucho 
más lento en los próximos años. 
- Por quinta vez en seis años, ha disminuido el número 
de empleos a tiempo completo y la creación neta de 
empleo corresponde a puestos de trabajo a tiempo 
parcial. 
- La tasa de desempleo seguía siendo del 10,2% a 
mediados de 1998 y no se había registrado cambio 
alguno por lo que respecta a la tasa de desempleo de 
larga duración, que era del 5%. 
- La disminución de la tasa de desempleo registrada 
desde 1994 ha favorecido principalmente a los hom­
bres y la diferencia entre hombres y mujeres con 
respecto al desempleo es ahora de 3 puntos porcen­
tuales. 
- En 1997, cerca del 47% de los desempleados de 
ambos sexos mayores de 25 años carecía de titula­
ción, aparte de la escolarización obligatoria. El ritmo 
de crecimiento del empleo altamente cualificado fue 
superior al 2% anual entre 1992 y 1997, mientras 
que el empleo manual disminuyó significativamen­
te. 
Directrices sobre el empleo para 1999: 
consolidación de la estrategia 
A pesar de que el crecimiento de la economía global es 
menor de lo esperado, las variables macroeconómicas 
fundamentales europeas son sólidas. Por lo tanto, la 
aplicación firme do la estrategia de empleo, junto con el 
éxito de la estrategia macroeconómica establecida en 
las Directrices generales sobro la política económica, 
deberían continuar consiguiendo ol.esperado aumento 
do la tasa do ocupación en Europa. Los cuatro pilares 
Empleo para todos — todos por el empleo: resumen 
de las Directrices constituyen el marco adecuado para 
llevar a cabo las acciones necesarias. 
Fomentar la empleabilidad 
Para resolver el problema del déficit de cualificaciones 
es preciso aplicar un planteamiento basado en tres ejes 
que aborde las tres dimensiones de la empleabilidad: 
- dotar a los jóvenes de las cualificaciones y competen­
cias necesarias para responder a las necesidades del 
mercado y adaptarse al cambio; 
- proporcionar a los desempleados y, en particular, a 
los desempleados de larga duración los medios que 
les permitan mejorar o actualizar sus competencias 
a fin de poder competir eficazmente en el mercado 
de trabajo; 
- los gobiernos, los interlocutores sociales y los indivi­
duos deben aunar sus esfuerzos a fin de crear una 
sociedad en la que el aprendizaje permanente cons­
tituya una parte integral de la política activa de 
empleo. 
El enfoque preventivo del primer pilar, que se basa en 
la identificación precoz de las personas más expuestas 
a los riesgos y en una acción pronta a fin de resolver los 
problemas a los que éstas se enfrentan, se ha concebido 
para abordar estos problemas de frente. En particular, 
las tres primeras directrices son fundamentales para 
resolver el problema del déficit de cualificaciones de los 
desempleados y de los jóvenes, cualificaciones que se 
definen en un sentido amplio que incluye no sólo las 
titulaciones sino también las cualificaciones profesiona­
les y la experiencia laboral. 
Fomentar el espíritu de empresa 
La cultura empresarial no está tan desarrollada en la 
Unión Europea como en los Estados Unidos. Debe fo­
mentarse la profesión de empresario y deben integrarse 
en los planes de estudios de todo el sistema educativo 
los conocimientos necesarios para ejercerla. La creación 
de un entorno macroeconómico estable constituye un 
aspecto decisivo para reducir la incertidumbre y crear 
las condiciones necesarias para que prosperen las em­
presas. 
El empleo por cuenta propia y las PYME son cruciales 
para el desarrollo futuro del empleo en la Unión Eu­
ropea. Los empresarios y los trabajadores por cuenta 
propia representan el 13% del empleo total no agrícola 
y las PYME representan alrededor de la mitad de 
todos los puestos de trabajo de la economía; otro 19% 
se encuentra en el sector público, el 25% en las grandes 
empresas y el resto en la agricultura. Fomentar la capacidad de adaptación 
de las empresas y de sus trabajadores 
La modernización de la organización del trabajo es 
esencial para mejorar la productividad de las empre­
sas europeas, la calidad de la vida laboral y la 
empleabilidad de la mano de obra. En lugar de seguir 
la senda del dumping social, Europa debe tomar la 
senda de la alta cualificación, la confianza y la calidad 
a fin de aumentar la productividad y generar prospe­
ridad para todos. La formación constituye un elemento 
esencial. Los individuos deben estar dotados de las 
cualificaciones y las competencias necesarias para 
adaptarse eficazmente a los cambios de la forma en 
que realizan su trabajo. 
La modernización del trabajo debe basarse en un enfo­
que de colaboración entre los interlocutores sociales en 
las empresas y entre los interlocutores sociales y los 
gobiernos para la creación del marco apropiado. La 
mejora de la capacidad de adaptación de las empresas 
debe ir acompañada de más avances en la desreglamen­
tación de los mercados de productos y de servicios con 
el fin de aumentar la productividad y la creación de 
empleo. 
Fomentar la igualdad de oportunidades 
entre hombres y mujeres 
La reducción de las diferencias entre las tasas de 
desempleo de los hombres y las mujeres contribuyendo 
activamente a elevar las tasas de ocupación de las 
mujeres constituye un elemento esencial para aumen­
tar la tasa global de ocupación de la Unión. Aunque el 
aumento del nivel de estudios favorece la participación 
de las mujeres, no es menos cierto que las circunstan­
cias familiares siguen afectando claramente a esta 
participación. Por lo que se refiere a la demanda, los 
esquemas de trabajo flexibles son importantes, pero el 
principal factor que ha favorecido el acceso de las 
mujeres al mercado de trabajo en los países del norte 
ha sido el desarrollo de estructuras de apoyo y la 
aparición de empleo en algunas ramas del sector ser­
vicios. 
La estrategia europea de empleo invita a los Estados 
miembros a reducir las diferencias entre los sexos, 
teniendo en cuenta los cambios de la estructura secto­
rial del mercado de trabajo, mejorando el acceso a los 
servicios de guardería y permitiendo a las mujeres y a 
los hombres reincorporarse al mercado de trabajo tras 
un periodo de inactividad. Conseguir una integración 
mejor de la perspectiva del género en las políticas de 
empleo es una manera de impulsar el desarrollo de 
estas tendencias subyacentes. 
-^ 
Empleo para todos — todos por el empleo: resumen 
Apoyar el empleo en otras políticas 
comunitarias 
El Tratado de Amsterdam reconoce explícitamente el 
impacto de otras políticas comunitarias en el empleo. El 
presente informe examina dos ámbitos en los que este 
impacto es particularmente significativo. 
- El Consejo Europeo de Florencia puso especial énfa­
sis en la activación de las políticas del mercado de 
trabajo -elemento esencial de la estrategia de em­
pleo- mediante la reestructuración del gasto público. 
Los casos ejemplares de algunos Estados miembros 
demuestran que es necesario y posible reestructurar 
el gasto público sin poner en peligro los objetivos del 
ajuste presupuestario. 
- Al igual que en otros ámbitos, las consecuencias 
generales que tendrán para el empleo los cambios de 
la política y de las prioridades relacionadas con el 
medio ambiente serán el resultado de los efectos 
positivos y negativos que producirán en el empleo las 
nuevas actividades y las nuevas tecnologías. Los 
gobiernos tienen un importante papel que desempe­
ñar en la creación de un marco adecuado en el que 
los precios reflejen el coste de los daños causados al 
medio ambiente y en el que las decisiones en materia 
de inversión y, por consiguiente, de creación de em­
pleo se adopten pensando en el desarrollo sostenible 
a largo plazo. 
Ampliación de la Unión 
La ampliación de la Unión repercutirá en la situación 
del empleo tanto en los Estados miembros como en los 
países candidatos. En el momento de la adhesión, el 
Tratado de Amsterdam y la estrategia de empleo forma­
rán parte del acervo comunitario. La adhesión a la 
Unión exigirá un ajuste de los mercados de trabajo y de 
las políticas de empleo y, en particular, la capacidad 
para adaptar las instituciones del mercado de trabajo y 
los servicios responsables de aplicar las políticas con el 
fin de que puedan llevarse a cabo las directrices sobro 
el empleo. La Unión apoya activamente esto procoso do 
adaptación. 
El camino hacia el futuro res de las directrices constituyen un marco en el que los 
Estados miembros pueden concentrar sus esfuerzos en 
los ámbitos que se considera que son los que prob­
ablemente salvarán los obstáculos más acuciantes que 
impiden que el mercado de trabajo europeo sea favora­
ble al empleo y, por consiguiente, elevarán la tasa de 
ocupación. 
La magnitud del desafío del empleo y el papel de las 
políticas macroeconómicas y estructurales son claros: 
un aumento de la tasa do ocupación al 65%; a medio 
plazo implicaría un aumento del crecimiento del empleo 
del 1,6 por ciento al año, lo cual significaría que o bien 
la tasa anual media de crecimiento sería como mínimo 
del 0,6%, o bien que las medidas complementarias adop­
tadas para mejorar el impacto de las medidas estructu­
rales en el empleo producirían el mismo efecto. 
La Comisión ha presentado una serie de informes sobre 
la estrategia de empleo para que el Consejo Europeo de 
Viena impulse este proceso. El Informe Conjunto sobre 
el Empleo evalúa los avances logrados en la aplicación 
de dicha estrategia. El informe sobre los resultados del 
empleo (el informe sobre las tasas de ocupación) analiza 
las tendencias de las tasas de ocupación europeas y las 
compara con la de Estados Unidos. Estos informes 
respaldan la propuesta de la Comisión para las Direc­
trices sobre el empleo para 1999. 
La estrategia europea de empleo es un proceso a medio 
plazo que exige la aplicación enérgica de las directrices 
sobre el empleo durante varios años. Por consiguiente, 
no será necesario modificar la estructura básica de la 
estrategia ni de sus directrices, sino más bien consoli­
darla con la introducción de pequeños ajustes que col­
men las lagunas y tengan en cuenta la naturaleza 
cambiante de los mercados de trabajo. Los cuatro pila-
Empleo para todos — todos por el empleo: transformar las directrices en acción 
Empleo para todos — todos por el empleo: transformar las 
directrices en acción 
La adopción de las directrices sobre 
el empleo a finales de 1997 confirmó 
el reconocimiento del empleo como 
un objetivo explícito do la Unión 
Europea y el inicio de la aplicación 
real de las disposiciones del Tratado 
de Amsterdam en materia de em­
pleo. 
El Tratado dispone actualmente 
que "...los Estados miembros consi­
derarán el fomento del empleo como 
un asunto de interés común y coor­
dinarán sus actuaciones al respec­
to". Estipula, además, que "al 
formular y aplicar las políticas y 
medidas comunitarias deberá te­
nerse en cuenta el objetivo de un 
alto nivel de empleo". 
Los cuatro pilares de las directrices 
sobre el empleo reflejan los objeti­
vos más amplios que establece el 
Tratado en materia de empleo y de 
condiciones de trabajo, entre los 
cuales se encuentran la existencia y 
la promoción de "una mano de obra 
cualificada, formada, motivada y 
capaz de adaptarse, así como mer­
cados de trabajo sensibles a las 
transformaciones económicas", ob­
jetivos esenciales de una estrategia 
coordinada de empleo, la tarea de 
fomentar la igualdad de oportuni­
dades de los hombres y las mujeres 
y el objetivo fundamental de fomen­
tar el espíritu de empresa creador 
de empleo en Europa. 
La estrategia, junto con las directri­
ces, reflejan el análisis do fondo pro-
sentado por la Comisión en los 
informes sobre el empleo en Europa 
de los últimos años y, en particular, la necesidad de aumentar la tasa de 
ocupación en Europa a un nivel más 
cercano al de nuestros principales 
interlocutores comerciales y otras 
economías desarrolladas del mismo 
nivel. Las directrices sobre el em­
pleo han sido concebidas para abor­
dar las causas de la baja tasa de 
ocupación europea, como son la in­
capacidad de la economía europea 
para hacer frente a las grandes per­
turbaciones y la incapacidad del 
mercado de trabajo europeo para 
realizar los cambios estructurales 
necesarios para reintegrar a las 
personas que han perdido el empleo 
en sectores y actividades en declive. 
En los próximos meses y años, la 
Comisión y la Unión deberán abor­
dar tres cuestiones. 
En primer lugar, la Comisión ha 
presentado sus propuestas para re­
visar las Directrices para 1999. La 
estrategia de empleo que repre­
sentan las directrices es una estra­
tegia a medio plazo destinada a 
llevar a cabo los cambios estructu­
rales fundamentales que requiere el 
mercado de trabajo europeo a fin de 
generar empleo duradero. La pro­
puesta de la Comisión se caracteri­
zará por la consolidación, es decir, 
por la profundización y el ajuste de 
las directrices a la luz del primer 
año de experiencia y no tanto por 
una revisión fundamental, que no 
es ni necesaria ni oportuna. 
En segundo lugar, la (/omisión se­
guirá apoyando el empleo en las de-
más políticas comunitarias 
conforme a lo dispuesto on el artícu­lo 127 del Tratado de Amsterdam. 
En 1998 y 1999, este análisis se 
centrará en un reducido número de 
cuestiones prioritarias, entre las 
que cabe mencionar la reestructu­
ración del gasto público para fomen­
tar las políticas activas del mercado 
de trabajo, el papel de la fiscalidad 
en la creación de empleo y el empleo 
y el medio ambiente. 
En tercer lugar, la Unión Europea 
ha entablado negociaciones con los 
países candidatos con miras a su 
futura adhesión. La ampliación de 
la Unión a estos países tendrá im­
portantes consecuencias para el em­
pleo, tanto en los actuales Estados 
miembros como, y lo que es más 
importante, para la capacidad de los 
países candidatos para adoptar y 
aplicar las directrices sobre el em­
pleo. La Comisión ha comenzado a 
realizar una serie de exámenes de 
las políticas de empleo en estos paí­
ses a fin de evaluar su capacidad e 
identificar las acciones necesarias. 
El informe El empleo en Europa de 
este año aborda cada una de estas 
cuestiones. En el primer capítulo, 
analiza las principales tendencias y 
cambios de la situación de la econo­
mía y del empleo en la Unión. El 
segundo capítulo pasa revista a 
cada uno de los pilares de las direc­
trices sobre el empleo y presenta el 
análisis subyacente. El tercer capí­
tulo recoge algunos de los principa­
les mensajes en relación con la 
integración del empleo en las tros 
áreas consideradas prioritarias. El 
último capítulo presenta por prime­
ra vez un análisis de la evolución del 
^ 
Empleo para todos — todos por el empleo: transformar las directrices en acción 
empleo en los países candidatos, así 
como los objetivos de los exámenes 
de las políticas de empleo. 
Principales 
tendencias en 1997 
Las tendencias mencionadas a con­
tinuación se describen más detalla­
damente en la parte central de este 
informe, así como en un informe 
especial sobre los resultados del em­
pleo en los Estados miembros que 
será presentado en el Consejo Euro­
peo de Viena. 
La economía europea 
conserva su fortaleza 
El crecimiento se recuperó en 1977 
con un aumento del PIB del 2,7% 
frente al 1,8% registrado en 1996. A 
pesar de que la situación internacio­
nal resultó considerablemente me­
nos favorable de lo previsto, se 
confirman las perspectivas de recu­
peración económica a medida que el 
motor del crecimiento se apoya cada 
vez más en la demanda interna y no 
tanto en las exportaciones. Según 
las previsiones del otoño de 1998, se 
prevé que el PIB de la Unión Euro­
pea aumentará un 2,9% en 1998 y 
un 2,4% en 1999. 
Con un crecimiento tendencial sub­
yacente de la productividad del tra-
1 Crecimiento del empleo y del PIB de la 
Unión, 1975-97 
Variación anual on % 
Empleo 
PIB retardado dos trimestres 
A -/ \ V 
/ 
1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 bajo de algo menos del 2% anual, el 
empleo volvió a aumentar en 1997 y 
se espera que aumente un 1,2% en 
1998 y un 0,9% en 1999, lo que equi­
vale a una creación neta de empleo 
de unos 2,8 millones de puestos de 
trabajo en estos dos años. Dado que 
se espera que aumente la participa­
ción, especialmente la femenina, la 
tasa de ocupación podría aumentar 
ligeramente y pasar del 60,5% en 
1997 al 61,1% en 1999 (las cifras 
utilizadas para el empleo y el de­
sempleo corresponden a las series 
de referencia publicadas por Euros-
tat para analizar la evolución del 
empleo; para una descripción por­
menorizada de dichas series, véase 
el Anexo estadístico del informe El 
Empleo en Europa). La tasa de de­
sempleo, que era del 10,8% en 1996, 
descendió un 0,2% en 1997 y se pre­
vé que seguirá disminuyendo hasta 
situarse en una media del 10,0% en 
1998 y del 9,5% en 1999. 
Esta evolución representa un mo­
desto avance en la consecución del 
objetivo de un elevado nivel de em­
pleo establecido en el artículo 2 del 
Tratado y reiterado en la Cumbre de 
Luxemburgo sobre el Empleo (no­
viembre de 1997). La creación neta 
de empleo sólo puede provenir de la 
cuantía en que el crecimiento del 
PIB supere al crecimiento de la pro­
ductividad del trabajo, que constitu­
ye por sí misma un elemento clave 
para mantener la competitividad. 
Ese elevado nivel de empleo depen­
de directamente de que pueda man­
tenerse una elevada tasa de 
crecimiento de la producción (Gráfi­
co 1). 
La recuperación actual que se inició 
hace varios años ha producido unos 
efectos positivos: el crecimiento de 
la inversión ha aumentado tanto la 
capacidad como el empleo. Los con­
tinuos esfuerzos en pos de la conver­
gencia en el contexto de la Unión 
Económica y Monetaria y la buena 
evolución de los salarios han mejo­
rado las variables fundamentales 
de la economía europea: la inflación 
es baja, la hacienda pública está saneada y la rentabilidad, la compe­
titividad y la confianza de las em­
presas son elevadas y siguen 
aumentando. La perspectiva de la 
adopción de la UEM justifica la 
adopción de un conjunto de medidas 
macroeconómicas que permitan 
conseguir un crecimiento relativa­
mente alto durante un largo perío­
do. En este contexto, todos los 
determinantes y, principalmente, 
las condiciones monetarias (inclui­
dos los tipos de interés a largo plazo 
y los tipos de cambio), son favora­
bles a una saludable expansión de 
la demanda. Los esfuerzos realiza­
dos en el pasado están dando ahora 
los resultados positivos esperados, 
en particular por lo que respecta a 
la formación de capital (las encues­
tas a las empresas muestran un in­
cremento previsto del 9% de la 
inversión en términos reales en la 
Unión Europea para 1998 en el sec­
tor manufacturero). 
La perspectiva de un crecimiento 
sostenido se basa en la influencia 
positiva de los bajos tipos de inte­
rés en la demanda interna, de 
manera que la economía de la UE 
(que se va convirtiendo cada vez 
más en una única entidad económi­
ca integrada) es menos vulnerable 
a las perturbaciones procedentes 
del exterior. Es preciso reconocer, 
no obstante, que las crisis de Asia 
y Rusia suponen una cierta amena­
za y que frenarán la actividad 
económica. Dada la repercusión de 
las crisis financieras externas, las 
perspectivas del empleo podrían 
empeorar si so deteriora el clima de 
confianza y so frena el dinamismo 
do la demanda interna de la UE, no 
compensando el descenso do la do-
manda externa. 
Paralelamente a la mejora que su­
pone la UEM para la adopción de 
políticas macroeconómicas, la sen­
da de un elevado crecimiento favo­
rable a medio plazo constituye una 
oportunidad realista que no debe 
dejarse escapar a fin de generar los 
puestos de trabajo que la UE nece­
sita tan desesperadamente. 
Empleo para todos — todos por el empleo: transformar las directrices en acción 
Datos fundamentales de 1997 
n.d.: no se dispone de datos comparables. 
* Asalariados; de la industria y los servicios 
,2 Evolución de! empleo y de la población en edad 
activa en la Unión, 1970-2005 Empleo para todos — todos por el empleo: transformar las directrices en acción 
Datos fundamentales de 1997 
n.d.: no se dispone de datos comparables. 
* Asalariados; de la industria y los servicios 
,2 Evolución de! empleo y de la población en edad 
activa en la Unión, 1970-2005 Empleo para todos — todos por el empleo: transformar las directrices en acción 
Datos fundamentales de 1997 
n.d.: no se dispone de datos comparables. 
* Asalariados; de la industria y los servicios 
2 Evolución de! empleo y de la población en edad 
activa en la Unión, 1970-2005 Aunque la introducción del euro no 
resolverá por <;í so^a J £% 'ohl'iin:. uel 
desempleo, sub •"e<il".íjao no Q<o imn-
tan a míe nii^r. ranearen -ia OÍ 
ios precio* ,, L. eUmirtoció * de los 
coste? ;/ Ï ;s rieses deriva !oc,< do k» 
iipo* d' v'amuk. V - o* i's,íhií ,w > >¡ 
vio --o dk' ía HfilY1' vnttiîmya * sa 
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Crecimiento 
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El empleo aumentó de nuevo en 
1997 con la creación de 800.000 nue­
vos puestos de trabajo., lo que re pre-Tasa de actividad 
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12,5 Minimo 
58,4 
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3,7 
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0,6 
54,4 
4,6 
2,1 
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82,3 
77,5 
20,8 
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10,8 
66,3 
37,9 
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28,3 EEUU 
77,2 
73,4 
4,9 
11,3 
0,4 
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n.d. 
n.d. 
n.d. J 
77,2 
74.6 
3,4 
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0,7 
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n.d. 
n.d. 
n.d. 
Empleo para todos — todos por el empleo: transformar las directrices e •il acción 
senta un crecimiento superior al de 
1996 (600.000 empleos), pero infe­
rior al de 1995 (1 millón). El número 
total de personas ocupadas actual­
mente en la Unión es de 149 millo­
nes, la cifra más alta alcanzada 
desde 1992 y unos 2 millones supe­
rior al mínimo registrado en 1994, 
aunque aún inferior al máximo de 
151 millones de 1991. Aunque la 
recuperación es más lenta que en 
los años 80, es más fuerte que en los 
70 y, además, en los últimos tres 
años la Unión ha compensado la 
mitad de los puestos de trabajo per­
didos a principios de los 90. En la 
actualidad, aún no se ha conseguido 
la tasa de crecimiento del empleo 
necesaria para absorber los eleva­
dos niveles de desempleo y propor­
cionar trabajo a todos los que 
desean trabajar, aunque las pers­
pectivas demográficas son algo dife­
rentes a las de épocas anteriores 
(Gráfico 2). 
La tasa de ocupación de la Unión 
sólo aumentó algo en 1997 — un 
2% — situándose en el 60,5% de la 
población en edad activa, cifra que 
aún es 2 puntos porcentuales infe­
rior a la tasa de 1991 (Gráfico 3). 
Tanto desde un punto de vista his­
tórico como desde el punto de vista 
internacional, los resultados del 
empleo en la Unión siguen siendo 
insatisfactorios. La tasa actual de 
ocupación es algo superior a la de 
principios de los años 80, pero infe­rior a las tasas del 64% logradas a 
mediados de los 70. En cambio, 
tanto los Estados Unidos como Ja­
pón continuaron registrando en 
1997 unas tasas de ocupación cada 
vez más elevadas (del 74% aproxi­
madamente). Esta disparidad 
entre los resultados se debe tanto 
a las diferencias en materia de de­
sempleo (Gráfico 4) como a las 
diferencias en materia de partici­
pación en la población activa 
(Cuadro). 
La mayor reserva potencial de em­
pleo corresponde a las mujeres, los 
hombres de edad avanzada y los 
jóvenes. Las principales diferencias 
entre las tasas de ocupación de los 
dos primeros grupos se deben a que 
es menor la participación en el mer­
cado de trabajo, deprimido por la 
falta de puestos de trabajo, y no a 
un desempleo elevado. En un perio­
do de alto crecimiento, debería ser 
posible movilizar parte de ese po­
tencial y ofrecer empleo a las perso­
nas que desean trabajar pero que 
tienen pocas posibilidades de encon­
trar trabajo. 
La diferencia entre las tasas de 
ocupación de la UE y los Estados 
Unidos no se halla en la agricultu­
ra, la industria manufacturera o el 
sector público sino en el sector ser­
vicios. La diferencia entre las tasas 
de ocupación es especialmente 
grande en tres sectores: servicios prestados a la comunidad, servi­
cios prestados a las empresas y 
comercio, hoteles y restaurantes. 
Las diferencias entre los Estados 
miembros que tienen elevadas ta­
sas de ocupación y los que tienen 
bajas tasas de ocupación se hallan 
esencialmente en estos mismos 
sectores. 
El empleo es significativamente 
menor en Europa que en los Estados 
Unidos en todas las ramas del sec­
tor servicios. 
La evidencia muestra que ocurre 
no sólo en el caso de los puestos de 
trabajo poco cualificados sino tam­
bién en el de los muy cualificados: 
existe una diferencia de unos 3 
puntos porcentuales en el caso de 
los hoteles y restaurantes y comer­
cio, pero también en el de los 
servicios prestados a la comunidad 
y los servicios prestados a las em­
presas. Dentro de los "servicios 
prestados a la comunidad", los 
Estados Unidos emplean relativa­
mente menos personas en la 
administración pública, pero eso es 
contrarrestado con creces por el 
empleo en la educación, la sanidad 
y el trabajo social e incluso las ac­
tividades recreativas. 
Los resultados obtenidos por los 
Estados miembros en lo que se re­
fiere a la creación de empleo en el 
sector servicios, en general, y en 
3 Tasa de ocupación en la Unión, los 
Estados Unidos y Japón, 1975-97 
% de la población de 15-64 anos 
~~~i. Jap6n 
—.-
£U /' EEUU 
1975 1977 1979 1981 1983 I98S 1987 1989 1991 1993 1995 1997 4 Tasa de desempleo en la Unión, los 
Estados Unidos y Japón, 1975-97 
% de la población activa 
8 > // \ \/ 8 
\ EEUU,/ 
6 ""•'/ / ' . 6 
4 /" 
2 . Japon 
1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 5 Evolución del empleo a tiempo parcial 
y a tiempo completo, 1987-97 
% del total de empleos en el año inicial 
I'»/ l'WH 1989 1990 1991 1!!*? 1993 1994 1995 1996 199/ 
ç 
Empleo para todos — todos por el empleo: transformar las directrices en acción 
estas ramas, en particular, varía 
mucho de unos a otros. En 3 — 
Alemania, Francia, Italia — que 
representan conjuntamente el 50% 
del empleo total de la UE, el creci­
miento ha sido inferior a la media 
en estos sectores. 
£1 trabajo a tiempo 
parcial sigue 
aumentando 
Por quinta vez en los últimos seis 
años, en 1997 no se registró en la 
Unión ninguna creación neta de 
empleo a tiempo completo. En efec­
to, el número de ocupados a tiempo 
completo disminuyó y el aumento 
del empleo a tiempo parcial ha sido 
superior a la creación neta de em­
pleo (Gráfico 5). El aumento del 
empleo a tiempo parcial significa 
que ha disminuido algo el número 
medio de horas trabajadas por to­
dos los ocupados en los tres últimos 
años. Sin embargo, esta disminu­
ción habría sido aún mayor si el 
aumento del empleo a tiempo par­
cial no hubiera ido acompañado de 
un aumento del número medio de 
horas trabajadas por los trabajado­
res a tiempo completo. 
Por lo tanto, expresado en equiva­
lentes a tiempo completo (es decir, 
ponderando cada persona ocupada 
por la proporción que representa el 
número de horas que trabajaron 
con respecto al considerado a tiem­
po completo), el empleo sólo 
aumentó en la Unión Europea un 
2% en el trienio 1994-1997, mien­
tras que el número de personas 
ocupadas subió un 1%. Dado que la 
población en edad activa ha au­
mentado ligeramente en ese 
periodo, la tasa de ocupación en 
equivalentes a tiempo completo no 
ha variado. Esta tasa no solamente 
es inferior al nivel alcanzado en 
1990, al final de un periodo de ele­
vada creación neta de empleo, sino 
también inferior a la de 1986, una 
vez superada la recesión de princi­
pios de los 80. Características del mercado de trabajo 
de los Estados miembros 
Menos jóvenes desempleados 
A principios de la década de 1980, en que el desempleo aumentó 
hasta situarse en los elevados niveles que persisten hoy en día, el 
grupo,más afectado con mucho fue el de los jóvenes menores de 25 
años. La proporción de desempleados menores de 25 años ha pasado 
del 45% a mediados de los años 80 al 25% en la actualidad, debido 
en parte a las políticas destinadas a los jóvenes desempleados, en 
parte a la disminución de la proporción de jóvenes en el conjunto de 
la población y, en parte, a que es mayor el número de personas que 
permanecen más años estudiando. La disminución más importante 
corresponde a los jóvenes menores de 20 años que, en 1986, repre­
sentaban más del 22% del total de desempleados, mientras que en 
1997 sólo representaban el 7%. En cambio, la proporción de jóvenes 
de 20-24 años con respecto al desempleo total ha seguido siendo 
elevada: 18% en 1997 frente a 22% en 1986, lo que representa el 
doble de su proporción con respecto a la población en edad activa. 
Las tasas más elevadas corresponden a España y Finlandia, donde 
siguen siendo superiores al 30%, mientras que las más bajas corres­
ponden a Luxemburgo y Austria, donde son inferiores al 7%. 
Más desempleados en los grupos de edades centrales 
El desempleo se ha convertido en un problema más general en otros 
grupos de edad en los últimos diez anos. Los trabajadores de edades 
centrales, es decir, loa de 25-49 años, representan actualmente 
cerca del 60% de los desempleados en la Unión (más que la propor­
ción que representan en la población en edad activa), mientras que 
hace 11 años representaban el 45%. 
Más desempleados de edad avanzada: el caso de 
Alemania 
La proporción relativa de desempleados de 50 años o más también 
ha aumentado, pasando del 10% a más del 15%. Esta evolución se 
debe principalmente al aumento registrado en un solo país, Alema­
nia, en el cual las proporciones relativas de desempleados jóvenes y 
mayores son exactamente contrarias a las que se observan en los 
demás países: el 30% tiene 50 años o más y solamente el 12% tiene 
menos de 25 años y esta tendencia se ha acelerado en los últimos 10 
años. Aunque el número relativo de desempleados de 50 años o más 
es mayor en los nuevos Lander que en la parte occidental del país, 
la diferencia es relativamente baja (33% frente a 29%). No obstante, 
esta proporción ha aumentado notablemente desde 1991 y nada 
indica que esta tendencia vaya a invertirse. 
El desempleo de larga duración se mantiene estable 
La tasa de desempleo de larga duración no varió en la Unión en 1997; 
era algo superior al 5%; el 49% de los desempleados llevaba un año 
o más en paro. La proporción de desempleados que llevaban más de 
dos años en paro (30%) tampoco sufrió ninguna variación. Aunque 
la tasa de desempleo de larga duración más alta es la de España, 
está aumentando más deprisa en Suecia (donde se duplicó entre 
1996 y 1997 hasta situarse en el 3%) y en Italia donde es actualmen­
te del 8% (más de dos tercios de los desempleados) frente al 5% 
registrado en 1992. 
3 
Empleo para todos — todos por el empleo: transformar las directrices en acción 
El desempleo sigue 
siendo elevado 
Las consecuencias de la baja tasa de 
creación de empleo en el transcurso 
de los últimos años en la Unión se 
reflejan en la persistente y elevada 
tasa de desempleo, que seguía sien­
do del 10,2% en mayo de 1998. Aun­
que se trata de la tasa más baja 
registrada desde enero de 1993, sólo 
ha descendido 1,1 puntos porcen­
tuales desde el valor máximo obser­
vado en 1994. Sólo un Estado 
miembro (Austria) posee una tasa 
de desempleo superior a la de hace 
un año, aunque en algunos Estados 
miembros sigue siendo consider­
ablemente más elevada que antes 
de la recesión de principios de los 90 
(en Alemania es dos veces más alta 
y en Finlandia y Suecia es cuatro 
veces más). El desempleo también 
está aumentando en Japón; en abril 
era del 4,1%. En los Estados Unidos, 
el crecimiento económico ininte­
rrumpido ha provocado una nueva 
reducción del desempleo y la tasa 
del 4,5% registrada en agosto de 
1998 ha sido la más baja de los 
últimos 30 años (si no se tiene en 
cuenta la del mes de abril). 
El desempleo masculino ha dismi­
nuido más que el femenino. Desde 
la tasa máxima del 10,2% registra­
da en marzo de 1994, el desempleo 
masculino ha descendido al 8,8% en 
mayo de 1998, mientras que el fe­
menino ha disminuido menos del 
1%, pasando del 12,8% de marzo de 
1994 al 12,0% de mayo de 1998. Por 
consiguiente, la diferencia entre los 
sexos ha aumentado ligeramente. 
La tasa de desempleo de los jóvenes 
menores de 25 años aún es dos veces 
superior a la de los adultos, situa­
ción que se repite desde hace mu­
chos años y que sitúa la tasa de paro 
juvenil en el 19,8% en mayo de 1998 
frente a la tasa de 8,7% de los jóve­
nes de 25 años o más (véase el re­
cuadro). Sin embargo, la reducción 
del desempleo masculino se debe en 
gran medida a la disminución del paro de los hombres jóvenes, cuya 
tasa ha descendido 3 puntos porcen­
tuales desde 1994, en comparación 
con la femenina que sólo ha dismi­
nuido 1 punto. 
Nuevos empleos 
para las mujeres 
A las mujeres les ha correspondido 
el 62% de la creación neta de empleo 
en la Unión entre 1996 y 1997, un 
porcentaje ligeramente inferior al 
de años anteriores. El empleo mas­
culino aumentó un 0,3%, el primer 
crecimiento positivo desde 1995, 
mientras que el femenino ha au­
mentado un 0,8%, lo que supone 
una desaceleración con respecto al 
1% registrado en los dos años ante­
riores. En general, el empleo feme­
nino ha aumentado a un ritmo 
cuatro veces superior al masculino 
desde 1994. En 1997, la tasa de ocu­
pación de las mujeres había alcan­
zado casi el 51% y la diferencia 
entre los sexos, que era de 26 puntos 
porcentuales en 1990, se ha reduci­
do a 20 puntos. 
Salarios y costes 
laborales 
Un aumento de los salarios superior 
al crecimiento de la productividad 
del trabajo puede provocar un incre­
mento de la inflación o a un estan­
camiento del crecimiento del 
empleo o ambas cosas a la vez. Dado 
que las políticas económicas de la 
Unión tienen por objeto contener la 
inflación y las autoridades moneta­
rias no están dispuestas a validar 
las subidas excesivas de los sala­
rios, es probable que un aumento de 
las remuneraciones superior al cre­
cimiento de la productividad afecte 
al empleo y eleve el nivel de desem­
pleo. 
No obstante, es difícil atribuir las 
bajas tasas actuales de creación 
neta de empleo de la Unión a una 
subida excesiva de los salarios en 
general. Desde 1980, los costes labo­rales reales por asalariado han au­
mentado en la Unión mucho menos 
que el PIB por ocupado (1,8% al año) 
y sólo algo más que en los Estados 
Unidos. Entre 1994 y 1997, los cos­
tes laborales reales por asalariado 
aumentaron en la Unión en la mitad 
de la tasa de crecimiento de la pro­
ductividad del trabajo. La participa­
ción de los salarios en la mayoría de 
los Estados miembros ha descendi­
do, por lo tanto, a una media ligera­
mente superior al 60% en la Unión, 
cifra muy inferior al nivel alcanzado 
en los EE.UU. (66%) y en Japón 
(67%). 
Esta reducción de la participación 
de los salarios en el PIB y el aumen­
to relativo de la rentabilidad no pa­
recen haber tenido aún ninguna 
consecuencia apreciable para el em­
pleo. Pese a todo, se espera que 1998 
constituya un punto de inflexión, ya 
que parece que existe una tendencia 
a la inversión y a la acumulación de 
existencias, lo que contribuye, se­
gún las estimaciones, con un 1% al 
crecimiento del PIB. Esto parece 
confirmar que la inversión está res­
pondiendo por fin al aumento de la 
rentabilidad. 
Globalizacíón 
y empleo 
Las importaciones de bienes proce­
dentes del resto del mundo 
representaron alrededor del 8% del 
PIB de la Unión en 1995, lo que 
equivale a poco más de la mitad del 
comercio interno entre los Estados 
miembros, aunque han aumentado 
en los últimos años en relación tan­
to con el PIB como con el comercio 
interno. Esta tendencia ha ido 
acompañada de un aumento cada 
vez mayor de las exportaciones de 
bienes al resto del mundo (del 7% 
del PIB de la Unión en 1991 al 10% 
en 1997) lo que, en la práctica, ha 
generado un creciente superávit 
comercial y ha servido para com­
pensar las consecuencias del 
aumento de las importaciones para 
el empleo. 
iO 
Empleo para todos — todos por el empleo: transformar las directrices en acción 
Al mismo tiempo, las importaciones 
de servicios del resto del mundo no 
han sufrido grandes cambios en los 
últimos diez años (representan poco 
más del 2% del PIB de la Unión, lo 
que significa que las importaciones 
de bienes y de servicios representan 
el 11% del PÍB) mientras que el 
comercio de servicios entre los Esta­
dos miembros ha aumentado (del 
3% del PIB en 1985 al 3,7% en 
1995). Este aumento podría deberse 
a que el comercio de servicios se ha 
liberalizado más tarde que el de bie­
nes dentro de la Comunidad y a los 
obstáculos al comercio de servicios 
que aún existen en el mercado mun­
dial, aunque se vayan eliminando 
progresivamente. 
Aunque la cuota de la Unión en los 
mercados mundiales (excluida la 
Unión Europea) ha tendido a dismi­
nuir (ha pasado de) 36% en 1990 al 
31% en 1996), las consecuencias de 
esta tendencia paran las exportacio­
nes se han visto compensadas por el 
crecimiento de estos mercados, es­
pecialmente en el caso de las econo­
mías del sudeste asiático, incluida 
China, que se han convertido en 
unos mercados cada vez más impor­
tantes para los productores euro­
peos (recibieron el 13% de las 
exportaciones de bienes realizadas 
por la Unión en 1996, mientras que 
la cifra fue del 9% solamente en 
1990). Aunque las perspectivas 
apuntan a una constante disminu­
ción de la participación de la Unión 
en el comercio mundial en los próxi­
mos años a medida que continúa la 
industrialización de los países en 
desarrollo y éstos reducen la dife­
rencia con los países en desarrollo 
por lo que a la renta per capita se 
refiere, no existe razón alguna para 
que esta evolución vaya en detri­
mento de la renta y el empleo en 
Europa. Lo importante para los pro­
ductores y los empleos europeos es 
que se mantenga el crecimiento de 
las exportaciones en relación con el 
aumento de la demanda de importa­
ciones procedente de fuera de la 
Unión, como ha ocurrido en el pasa­
do. Eso no significa que el crecimiento 
de la penetración de las importacio­
nes en el mercado europeo que se ha 
registrado en los últimos años no 
tenga consecuencias para el empleo. 
Los sectores concretos que se han 
visto afectados han sufrido pérdidas 
de empleo y la creciente demanda 
de exportaciones no siempre ha 
dado directamente como resultado 
un aumento compensatorio del em­
pleo en otros lugares, debido al in­
cremento de la productividad del 
trabajo (estimulado en parte por el 
aumento de la competencia exter­
na). No obstante, de manera indi­
recta, el aumento de las 
exportaciones ha contribuido positi­
vamente a generar ingresos que 
permiten la creación de empleo en 
otros sectores de la economía, en 
particular el sector de los servicios. 
En la práctica, los sectores que más 
se han visto afectados por el aumen­
to de las importaciones, por un lado, 
y por la expansión de las exportacio­
nes, por otro, han sido en general los 
mismos. La composición de las ex­
portaciones de la UE a terceros paí­
ses no difiere significativamente de 
la composición de sus importaciones 
y no ha tendido a variar mucho en 
los últimos años. En 1996, alrede­
dor del 30% de las exportaciones de 
bienes de la Unión al resto del mun­
do consistieron en productos básicos 
manufacturados, cifra algo inferior 
a la de 1990 y casi similar al peso de 
los productos básicos en las impor­
taciones de la Unión. Del mismo 
modo, las construcciones mecánicas 
y los productos de alta tecnología 
representaron alrededor del 50% de 
las exportaciones de manufacturas 
realizadas por la Unión a terceros 
países, es decir, un porcentaje lige­
ramente superior al peso de estos 
productos en las importaciones pro­
cedentes de fuera de la Unión (47%). 
Estas cifras permiten extraer algu­
nas conclusiones: en primer lugar, 
que las exportaciones de productos 
básicos, como los productos alimen­
ticios elaborados, la ropa o los mue­
bles siguen siendo una importante fuente de ingresos de divisas para la 
mayoría de las economías muy de­
sarrolladas como es el caso de los 
Estados miembros de la Unión; y en 
segundo lugar, que los países desa­
rrollados tienden a exportar y a im-
portar los mismos tipos de 
productos. Sin embargo, estas cifras 
también tienden a ocultar un tercer 
punto, a saber, que la naturaleza de 
los bienes exportados y la de los 
bienes importados podría muy bien 
ser muy diferentes por lo que se 
refiere a su valor unitario y a su 
diseño, incluso aunque pudieran 
clasificarse en la misma industria, 
como ocurre, por ejemplo, con la 
ropa de marca (exportada) y la ropa 
barata fabricada en serie (importa­
da). 
En cuarto lugar, el comercio de ser­
vicios, a diferencia de la producción 
y el empleo de este sector, ha mos­
trado una escasa tendencia a au­
mentar en comparación con el 
comercio de bienes. Esto se debe a 
la naturaleza inherente de los ser­
vicios que constituye en sí misma un 
obstáculo al comercio, si bien tiende 
a perder importancia gracias a la 
tecnología de la información y a los 
progresos de las telecomunicacio­
nes. No obstante, la competencia en 
el sector de los servicios ha adopta­
do la forma no tanto de flujos comer­
ciales como de inversiones directas 
en estructuras que permitan pres­
tar servicios a los consumidores de 
f> Evolución del empico por ocupaciones, 
18»2-97 
5.0 4.0 3.0 2.0 1,0 0.0 1.0 2.0 3.0 
-2,0 -1.0 0,0 1,0 2,0 3,0 
Variación anual en % 
i( 
Empleo para todos — todos por el empleo: transformar las directrices en acción 
Más vale prevenir que curar 
Una persona que se quede en paro hoy en la LTnión Europea tiene muchas 
probabilidades de permanecer en esa situación y de convertirse en un 
desempleado de larga duración. Existen, sin embargo, abundantes prue­
bas de que la mejor manera de impedir el paso al desempleo de larga 
duración es resolver el problema de los parados en una fase temprana. 
La experiencia de los últimos años, refrendada por un análisis basado en 
un modelo de los flujos de entrada y salida del paro de larga duración, 
demuestra que la manera más eficaz de paliar el problema es impedir la 
entrada en el desempleo de larga duración. En varios Estados miembros, 
la disminución de la empleabilidad entre el 6Q y el 12" mes de desempleo 
llama la atención y la situación no ha mejorado en los últimos años. En 
1997, más de dos terceras partes de los hombres (69%) y casi tres cuartas 
partes de las mujeres (74%) que estaban en paro el año anterior no habían 
encontrado trabajo en los doce meses siguientes. 
El enfoque preventivo contenido en las dos primeras directrices combina 
dos aspectos: la identificación precoz y la acción pronta. La identificación 
precoz de los desempleados que corren más riesgos de convertirse en 
desempleados de larga duración y la acción pronta para luchar contra las 
características que llevan a esa situación. 
El nuevo comienzo mencionado en las directrices no constituye una 
garantía de empleo. Se trata de dotar al individuo de las capacidades y 
las oportunidades que le permitan acceder a un empleo en el mercado de 
trabajo, lo cual debe hacerse antes de que las cualificaciones se deterioren 
y la persona comience a verse excluida. Un nuevo comienzo abarca una 
amplia variedad de medidas adaptadas a las necesidades individuales, 
entre las cuales pueden encontrarse ofertas de empleo, oportunidades de 
formación, experiencia profesional, servicio voluntario, planes de acción 
individuales acompañados de orientación, ayuda para la búsqueda de 
trabajo o reinserción. Eso exige que los servicios públicos adopten un 
nuevo enfoque que no permita que los individuos se vuelvan "propensos" 
a convertirse en desempleados de larga duración sino que los identifique 
precozmente y adopte medidas inmediatas. 
El desempleo de larga duración constituye un importante riesgo para los 
jóvenes que han abandonado los sistemas de enseñanza y de formación 
sin haber adquirido un nivel mínimo de estudios. De no adoptarse 
medidas específicas para corregir esta situación, seguirá habiendo una 
proporción significativa de jóvenes que tendrán dificultades para incor­
porarse al mercado de trabajo. El acceso a una primera experiencia 
profesional constituye un primer paso fundamental. 
Las probabilidades de reinserción en el mercado de trabajo disminuyen 
notablemente a medida que se prolonga el periodo de desempleo. Es 
posible mantener la empleabilidad de los desempleados adoptando medi­
das activas e interrumpiendo los periodos de desempleo muy largos, lo 
que les permitirá acceder a los empleos recién creados y ocupar las 
vacantes rápidamente. En varios Estados miembros se ha demostrado 
que para ser eficaz es preciso uctuur rápidamente. 
Conclusión: Adoptando medidas inmediatas por medio de una iden­
tificación precoz se mejorará la empleabilidad de toda la población 
trabajadora y el funcionamiento global del mercado de trabajo. Bas­
taría con obtener los mismos resultados que los tres mejores Estados 
miembros para reducir el desempleo de larga duración de 5% a 2%. 
Una estrategia de tolerancia cero acabaría con este fenómeno. todo el mundo, pero especialmente 
a las economías desarrolladas, en 
parte para apoyar las exportaciones 
de productos manufacturados. 
En quinto lugar, debido a la globa-
lizaeión, la crisis de Asia representa 
una amenaza potencial para el cre­
cimiento en Europa. A pesar de que 
las regiones del este asiático repre­
sentan solamente el 19% de las ex­
portaciones totales de la Unión a 
terceros países, la difusión de la re­
cesión a otras partes del mundo, que 
en los países en desarrollo se debe 
en parte a un brusco descenso de los 
precios de la energía y de las mate­
rias primas, podría reducir sensi­
blemente la demanda mundial de 
productos de la Unión. Europa dis­
pone, sin embargo, del potencial 
para contrarrestar los efectos nega­
tivos de la crisis mediante una ex­
pansión interna, que beneficiaría no 
sólo a los Estados miembros sino 
también a la economía mundial en 
su conjunto. 
Directrices sobre el 
empleo 1999 — 
consolidar la 
estrategia 
Las Directrices sobre el empleo se 
basan en cuatro pilares que repre­
sentan las principales líneas de ac­
ción de la estrategia de empleo: 
- mejorar la empleabilidad 
- fomentar el espíritu de empresa 
- fomentar la capacidad de adap­
tación 
- apoyar la igualdad de oportuni­
dades de las mujeres y los hom­
bres 
El objetivo fundamental de la estra­
tegia es colocar la tasa de ocupación 
de la Unión en un nivel más cercano 
al de sus principales interlocutores 
comerciales y aprovechar así el po­
tencial de empleo de la mano de 
(1 
Empleo para todos — todos por el empleo: transformar las directrices en acción 
obra europea infrautilizada. Las es­
timaciones elaboradas pore la Co­
misión indican que es viable lograr 
elevar la tasa de ocupación si se dan 
las condiciones adecuadas y se 
adoptan las políticas correctas. 
Cada uno de los cuatro pilares está 
concebido para contribuir a este re­
sultado, pero ninguno de ellos es 
suficiente por sí mismo. Juntos 
constituyen el marco de una estra­
tegia integrada que exige una ac­
ción continua. A continuación se 
presenta el análisis que subyace a 
los cuatro pilares de la estrategia. 
Mejorar la 
emi 
Los informes anteriores sobre el 
empleo en Europa destacaban el pa­
pel del déficit de cualificaciones 
como un obstáculo para que funcio­
nara eficazmente el mercado de tra­
bajo en Europa. El empleo está cada 
vez más concentrado en las ocupa­
ciones más cualificadas y las mayo­
res disminuciones se han registrado 
en las ocupaciones básicas no cuali­
ficadas (Gráfico 6), Los datos proce­
dentes de algunos Estados 
miembros parecen indicar que las 
vacantes están concentrándose 
cada vez más en estas ocupaciones. 
Esta necesidad de cualificaciones 
más numerosas, de mayor calidad y 
más flexibles se está satisfaciendo 
con un aumento del número de per­
sonas que participan en los siste­
mas de educación y de formación 
profesional, una vez concluida la es-
colarización básica. No obstante, un 
número demasiado elevado de de­
sempleados y, en particular, de de­
sempleados de larga duración, 
carece de las cualificaciones necesa­
rias para competir eficazmente en 
el mercado de trabajo y una propor­
ción alarmante de jóvenes abando­
na el sistema educativo sin ninguna 
titulación ni general ni de forma­
ción profesional. En 1997, alrededor 
del 47% de los hombres y mujeres 
desempleados mayores de 25 años no tenía ninguna titulación, aparte 
de la enseñanza básica. 
Por este motivo, la Comisión ha pro­
puesto un enfoque basado en tres 
frontes: mejorar la enseñanza y la 
formación básicas de los jóvenes a 
fin de facilitarles la incorporación al 
mundo del trabajo y permitirles 
adaptarse a los nuevos desafíos más 
adelante en su vida; un enfoque po­
sitivo para mejorar las cualificacio­
nes de la mano de obra existente en 
el transcurso de su vida profesional 
y un programa activo de formación 
destinado a los desempleados, en 
particular a los desempleados de 
larga duración. 
Facilitar la transición fluida de los 
jóvenes a la vida laboral depende de 
varios factores. Mejorar los siste­
mas de educación y formación bási­
cas a fin de proporcionar unas 
cualificaciones básicas sólidas cons­
tituye un factor crucial. Prevenir el 
abandono prematuro del sistema 
educativo y ayudar a los jóvenes que 
tienen problemas de aprendizaje es 
una prioridad. Los jóvenes también 
necesitan adquirir cualificaciones y 
competencias relevantes para el 
centro de trabajo. El aprendizaje y 
las medidas de formación en alter­
nancia pueden contribuir a este fin 
Es necesario que los desempleados 
y, en particular, los desempleados 
de larga duración puedan conservar 
y aprovechar al máximo su emplea-
bilidad mediante el acceso a los me­
dios necesarios para mejorar sus 
cualificaciones y competencias. La 
detección precoz y la acción pronta 
figuran entre los medios posibles 
con los que las políticas pueden 
abordar la reintegración de los de­
sempleados e impedir que se con­
viertan en desempleados de larga 
duración. El primer pilar de las di­
rectrices adopta este enfoque pre­
ventivo (véase el recuadro). 
Las tres primeras directrices son 
fundamentales para reducir el de­
sempleo y el desajuste entre las cua-
lificaciones en el mercado de trabajo. Según estas directrices, es 
responsabilidad de los Estados 
miembros dotar a los dosempleados 
y especialmente a los jóvenes y a los 
desempleados de larga duración de 
las cualificaciones que precisan 
para volver a trabajar. Sin embar­
go, también es responsabilidad de 
los desempleados aprovechar las 
oportunidades e incentivos que se 
les ofrecen. En este contexto, las 
cualificaciones no se refieren única­
mente a la formación, sino en térmi­
nos más amplios a la aptitud para 
trabajar y a la experiencia profesio­
nal, cualificaciones que son esencia­
les para que los desempleados 
mantengan un vínculo con el merca­
do de trabajo y cuya ausencia cons-
tituye un importante factor 
disuasorio para los empresarios que 
consideran la posibilidad de contra­
tarlos. Estas directrices abordan 
uno de los tres ejes de la estrategia 
para colmar el déficit de cualifica­
ciones, a saber, la mejora de la em-
ploabilidad de los desempleados. 
Fomentar el espíritu 
de empresa 
No faltan en Europa empresarios 
potenciales. Tampoco los resultados 
de las empresas europeas (aunque 
muchas fracasen) son peores, en 
promedio, que los de sus competido­
res. Sin embargo, es necesario me­
jorar el clima en el que pueden 
crearse empresas fácilmente y 
aprender de los errores a fin de te­
ner éxito en el futuro. En Europa el 
primer fracaso en los negocios tam­
bién es con demasiada frecuencia el 
último y es preciso superar esta es-
tigmatización. 
Los empresarios y los trabajadores 
por cuenta propia representaban el 
15% del empleo total en 1997, si 
bien alrededor de una quinta parte 
se encontraba en la agricultura, sec­
tor en el que el agricultor (y quizá 
algunos miembros de su familia) es, 
por lo general, la única persona que 
tiene un empleo remunerado. La 
mayoría de los Estados miembros 
Empleo para todos — todos por el empleo: transformar las directrices en acción 
que tienen las proporciones más al 
tas también son los que aún tienen 
una elevada proporción de empleo 
agrícola, si bien otros factores tam­
bién pueden influir en la naturaleza 
del trabajo por cuenta propia en 
cada Estado miembro, incluidos el 
sistema tributario y la estructura 
industrial. 
El empleo por cuenta propia como 
tal tiene poco que ver con el espíri­
tu de empresa en el sentido de 
crear empresas y dar empleo a tra-
bajadores. La mayoría de los 
trabajadores por cuenta propia no 
tienen empleados y, en muchos ca­
sos, son ellos mismos "empleados" 
de las (pequeñas) empresas que 
han creado. Por lo tanto, el papel 
de las PYME es crucial para enten­
der el proceso de creación de 
empresas en la Unión. 
En el conjunto de la Unión, las em­
presas en las que hay más 
personas que el dueño y menos de 
250 asalariados representaban en 
1994 el 46% del empleo total no 
agrícola; más de la mitad eran em­
presas de menos de 10 asalariados. 
La importancia de las PYME en el 
empleo varía mucho de un sector a 
otro. El 77% de los puestos de tra­
bajo del sector de la restauración 
(hoteles y restaurantes) está con­
centrado en empresas de menos de 
50 asalariados. La proporción es 
similar en los servicios personales 
(78%) y en la construcción (74%) y 
algo inferior (69%) en el comercio 
al por menor, aunque existen más 
diferencias entre los Estados 
miembros. En Italia, por ejemplo, 
las empresas de menos de 50 asa­
lariados representan más del 90% 
del total en este sector, mientras 
que en el Reino Unido las grandes 
empresas (250 asalariados o más) 
representan el 40%. 
Por otro lado, las grandes empresas 
son las principales proveedoras de 
empleo en el transporte, los servi­
cios financieros, la asistencia sani­
taria y la enseñanza y el agua y la 
energía. En los otros dos grandes sectores la industria manillar! u 
rera y los servicios prestados a las 
empresas —, la distribución del em­
pleo entre las empresas de diferente 
tamaño está mucho más equilibra­
da. 
La contribución potencial de las 
PYME al crecimiento del empleo de­
pende en gran medida de los secto­
res en los que se encuentran. Tres 
de los sectores en los que se ha ob­
servado el mayor crecimiento en los 
últimos años (servicios prestados a 
las empresas, servicios personales y 
hoteles y restaurantes) se caracteri­
zan por tener una elevada propor­
ción de empleo concentrado en las 
PYME, por lo que el futuro creci­
miento del empleo probablemente 
irá unido al crecimiento de las 
PYME. 
Las directrices definidas en este 
pilar abordan una serie de cuestio­
nes relativas al crecimiento y a la 
prosperidad de las PYME y de los 
trabajadores por cuenta propia y 
reconocen que el espíritu de empre­
sa generador de empleo constituye 
un conjunto de factores relaciona­
dos con la estructura de cada 
Estado miembro y con su marco 
administrativo y reglamentario. El 
objetivo debe ser eliminar los obs­
táculos (percibidos o reales) que 
impiden la creación de empresas, 
en particular de pequeñas y media­
nas empresas, que constituyen una 
fuente primordial de nuevos pues­
tos de trabajo. 
Fomentar la 
capacidad de 
adaptación de las 
empresas y de sus 
trabajadores 
La organización del trabajo y el 
tiempo de trabajo son aspectos 
cada vez más examinados por su 
contribución potencial al aumento 
de la flexibilidad en las empresas y 
a la mejora del funcionamiento del 
mercado de trabajo con miras a ficMi in.is »>))(>! i unuliulfM d<- ein 
pleo. 
Como ya se ha señalado anterior­
mente, la mayoría de los puestos de 
trabajo creados en Europa en los 
años 90 han sido empleos a tiempo 
parcial. Entre 1994 y 1997, el nú­
mero de empleos a tiempo parcial 
aumentó en la Unión en casi 2,4 
millones, lo que supone un incre­
mento de algo más del 10% (más 
del 3% anual), mientras que el nú­
mero de puestos de trabajo a 
tiempo completo disminuyó en 
125.000. La tendencia ascendente 
del trabajo a tiempo parcial afecta 
tanto a los hombres como a las mu­
jeres, aunque más a los primeros: 
el número de hombres que traba­
jan a tiempo parcial aumentó un 
20% en esos tres años. Suecia es el 
único país de la Unión en el que 
disminuyó el número de hombres y 
mujeres que trabajan a tiempo par­
cial. 
La tendencia ascendente del traba­
jo a tiempo parcial, tanto en el caso 
de los hombres como en el de las 
mujeres, ha sido particularmente 
evidente en los Estados miembros 
en los que la recuperación de la 
producción ha sido muy lenta y el 
desempleo ha seguido aumentando 
o apenas ha disminuido (Alemania, 
Francia, Italia, Austria y Portu­
gal). A esta situación se añade el 
hecho de que un número despro­
porcionado de los puestos de 
trabajo encontrados por los desem-
pleados de ambos sexos son 
trabajos a tiempo parcial: 14% en 
id caso de los hombres (más del 
doble de la proporción de hombres 
que trabajan a tiempo parcial en la 
Unión) y 40% en el caso de las mu­
jeres (casi un tercio más de la 
proporción de mujeres que traba­
jan a tiempo parcial). 
La creación neta de empleo duran­
te la recuperación actual no sólo ha 
consistido en empleos a tiempo 
parcial, sino también en empleos 
predominantemente temporales 
en lugar de fijos. La proporción de 
(K 
Empleo para todos — todos por el empleo: transformar las directrices en acción 
personas que tienen contratos de 
duración determinada en lugar de 
contratos indefinidos sigue siendo 
relativamente baja (solamente ai-
rededor del 12%, es decir, 15 
millones de empleos en el conjunto 
de la Unión) aunque sigue aumen­
tando. Todos los empleos netos 
ocupados por hombres y creados 
entre 1994 y 1997 fueron de carác­
ter temporal y el 40% de los 
empleos ocupados por mujeres. En 
el caso de los desempleados de­
mandantes de empleo, cada vez es 
más probable que los únicos em­
pleos disponibles sean de duración 
determinada. En 1997, el 56% de 
los hombres y de las mujeres de la 
Unión que encontraron trabajo 
tras un período de desempleo con­
siguieron un empleo temporal; en 
1994 la cifra fue del 50%. Aunque 
es posible que algunos de estos con­
tratos se hayan convertido en 
indefinidos tras un periodo de 
prueba, su elevado número y su 
tendencia a seguir aumentando 
(características ambas comunes al 
conjunto de la Unión) demuestran 
el carácter cambiante de los merca 
dos de trabajo. 
El fomento de la capacidad de 
adaptación en los mercados de tra­
bajo depende en gran medida de 
uno de los otros principios que sub-
yacen a las directrices: el enfoque 
de la colaboración Todas las direc­
trices comprendidas en este pilar 
exigen la colaboración: entre los 
interlocutores sociales y entre és­
tos y los gobiernos; todos pueden 
desempeñar un papel importante. 
El nuevo tipo de capacidad de adap­
tación de las empresas debe ser un 
proceso paralelo al mantenimiento 
de reformas estructurales tanto en 
el mercado de bienes y servicios 
como en el de trabajo. La desregla­
mentación del mercado de bienes y 
servicios puede elevar la productivi­
dad y la creación de empleo y res­
ponder a las necesidades de los 
consumidores que exigen respues­
tas más flexibles de las empresas 
Al mismo tiempo, esto debe ir acom­pañado de unas condiciones de tra­
bajo más flexibles para atender a 
las necesidades de las empresas y 
de sus trabajadores. Este proceso ya 
está en marcha: la única categoría 
de empleos menos cualificados que 
ha aumentado en los últimos años 
ha sido el de los vendedores y los 
trabajadores del sector servicios, 
muchos de los cuales se encuentran 
en el comercio al por menor; alrede­
dor de dos tercios de la creación neta 
de empleos han sido ocupados por 
mujeres y un número significativo 
también es a tiempo parcial, ya que 
el horario de los comercios es mucho 
más largo que la jornada normal de 
trabajo. De hecho, cada vez es más 
frecuente ver en algunos Estados 
miembros supermercados que 
abren las 24 horas del día y todos los 
días de la semana (aunque no nece­
sariamente ambas cosas al mismo 
tiempo). 
Las directrices respetan los princi­
pios en los que la Comisión siempre 
ha basado sus propuestas en este 
ámbito. La introducción de nuevas 
fórmulas de trabajo debería ser es­
pecífica para cada centro de 
trabajo y negociarse entre los in­
terlocutores sociales. De la misma 
manera, los gobiernos deben crear 
las condiciones necesarias para 
que las empresas puedan existir y 
prosperar: los Estados miembros 
deberían reformar, cuando fuera 
necesario, la reglamentación que 
rige las diferentes relaciones 
contractuales. Eso no significa des-
reglamentar los mercados de 
trabajo, sino permitir la existencia 
de diversos tipos de contratos, en 
un plano de igualdad, sin que nin­
guno ofrezca unas determinadas 
ventajas frente a otro. Eso puede ir 
más allá del reconocimiento jurídi­
co de la existencia de contratos de 
este tipo e implica una revisión de 
las disposiciones relativas a los im­
puestos y a la protección social, 
habida cuenta de que éstas pueden 
constituir un obstáculo mayor que 
el marco reglamentario para la 
adopción de formas de trabajo fle­
xibles. Fomentar la igualdad 
de oportunidades de 
las mujeres y los 
hombres 
A pesar del rápido crecimiento que 
han experimentado tanto del em­
pleo femenino como de la participa­
ción femenina en el mercado de 
trabajo en estos últimos años y del 
constante descenso de la participa­
ción de los hombres de todos los 
grupos de edad, sigue existiendo 
una notable diferencia entre los se­
xos en algunos aspectos del empleo: 
la tasa de ocupación, el desempleo y 
la segregación sectorial y ocupacio-
nal. 
En general, en la Unión la tasa de 
ocupación femenina (51%) es alre­
dedor de un 20% inferior a la mas­
culina, lo que equivale a unos 24 
millones de personas. Esta diferen­
cia ha disminuido bruscamente en 
comparación con 1975 (40 millones) 
y 1985 (32 millones), a pesar de que 
el empleo total ha aumentado con­
siderablemente en este periodo; de 
seguir esta tendencia, podría dismi­
nuir hasta unos 18 millones en el 
año 2005. 
Aunque la diferencia entre la tasa 
de ocupación de los hombres jóvenes 
y la tasa de ocupación de las muje­
res jóvenes sólo es del 6%, esta dife­
rencia supera el 22% en el caso de 
las mujeres mayores de 25 años. El 
aumento de la tasa de ocupación 
femenina y la reducción de esta di­
ferencia entre los sexos constituyen 
una tarea a largo plazo que única­
mente podrá cumplirse elevando la 
tasa de ocupación femenina de los 
grupos de edad más jóvenes y ani­
mando a las mujeres a trabajar du­
rante un periodo más largo de su 
vida profesional. 
Parece que son varios los factores 
que influyen en la participación de 
las mujeres en el mercado de tra­
bajo. Los niveles altos de estudios 
van unidos especialmente a los ni-
í^ 
Empleo para todos — todos por el empleo: transformar las directrices en acción 
veles altos de participación, mien­
tras que las circunstancias 
familiares — el matrimonio o el 
nacimiento del primer hijo — ejer­
cen un poderoso efecto negativo. Es 
posible que el sistema de impues­
tos y de prestaciones desempeñe 
también un papel importante. Por 
lo que se refiere a la demanda, es 
importante la existencia de trabajo 
a tiempo parcial, aunque el factor 
principal es el desarrollo de deter­
minadas ramas del sector 
servicios. El aumento de la flexibi­
lidad en determinadas ramas del 
sector servicios (comercio al por 
menor, servicios de atención a las 
personas) que permita a las muje­
res conciliar las responsabilidades 
familiares y las laborales y la ex­
pansión del empleo en otras 
(comercio al por menor, sanidad y 
enseñanza y servicios prestados a 
las empresas) que ofrecen más 
oportunidades a las mujeres son 
dos aspectos directamente asocia­
dos a unas tasas de ocupación más 
altas. 
Como ya se ha señalado anterior­
mente, el desempleo femenino 
apenas ha disminuido en los últi­
mos años a pesar de haber 
aumentado el número de mujeres 
ocupadas. Esta situación se debe 
en gran medida ai aumento de la 
participación de las mujeres en el 
mercado de trabajo. Sin embargo, 
la eliminación de los obstáculos 
que impiden a las mujeres acceder 
a una gama de trabajos tan amplia 
corno los hombres contribuiría a 
reducir esta diferencia. 
La discriminación sectorial y ocu-
pacíoiial es uno de los obstáculos 
que limitan las opciones de las mu­
jeres que se incorporan o desean 
incorporarse al mercado de traba­
jo. Así, el 59% de las mujeres 
trabaja en 6 sectores solamente, 
pertenecientes todos ellos a los ser­
vicios (en los Estados Unidos esta 
cifra es superior al 62% y los secto­
res son los mismos), mientras que 
el porcentaje es del 41% en el caso 
de ios hombres, cuyos empleos es­tán concentrados tanto en la indus­
tria como en los servicios. 
La segregación es menos evidente 
por lo que respecta a las ocupacio­
nes, aunque algunos indicios 
revelan la existencia del llamado 
"techo de cristal". Las ocupaciones 
de más alto nivel — personal de 
dirección y cuerpos legislativos — 
dan empleo al 1.0% de los hombres 
frente al 6% de las mujeres, lo cual 
indica que las mujeres tienen más 
dificultades para acceder a estos 
puestos. 
Las directrices han sido concebidas 
con el objetivo de reducir las dife­
rencias entre los sexos, teniendo en 
cuenta estas transformaciones es­
tructurales y reconociendo al 
mismo tiempo que las influencias 
culturales e históricas también 
constituyen un factor importante 
que determina la participación de 
las mujeres en el mercado de tra­
bajo, No obstante, esta situación 
puede cambiar rápidamente: en 
1986, el matrimonio constituía en 
muchos Estados miembros un fac­
tor determinante en el abandono 
de la actividad profesional de las 
mujeres. En 1997, este factor se­
guía siendo fundamental en cuatro 
Estados miembros (Bélgica, Gre­
cia, España e Italia), pero la 
diferencia media entre las tasas de 
ocupación de las mujeres de 30-39 
años solteras y las tasas de las mu­
jeres de 30-39 años casadas sin 
hijos había descendido de 18 pun­
tos porcentuales a 7. El nacimiento 
del primer hijo sigue siendo el fac­
tor principal en la mayoría de los 
Estados miembros: la diferencia 
media entre las tasas de ocupación 
de las mujeres casadas con hijos y 
las de las mujeres casadas sin hijos 
sigue siendo muy superior a 20 
puntos porcentuales, aunque va 
desde sólo el 0,4% en Bélgica hasta 
más del 30% en Alemania. Por con­
siguiente, deben concentrarse los 
esfuerzos en eliminar los obstácu­
los que impiden el desarrollo de 
estas tendencias subyacentes y lo­
grar una mejor integración de la perspectiva de los sexos en las po­
líticas de empleo. 
Apoyar el empleo en 
otras políticas 
comunitarias 
El Tratado de Amsterdam reconoce 
con acierto que casi todas las políti­
cas influyen de una u otra forma y 
directa o indirectamente y unas 
más que otras en el empleo. El aná­
lisis completo del impacto de todas 
ellas constituye una tarea a largo 
plazo, que se concentrará inicial-
mente en los ámbitos que ya se con­
sideran cruciales en el Libro Blanco 
sobre Crecimiento, Competitividad 
y Empleo o en el propio Consejo 
Europeo. 
Reestructurar el 
gasto público 
El gasto público es uno de los facto­
res que más influye en el empleo y 
produce efectos indirectos en el ni­
vel de actividad económica, efectos 
directos a través de las actividades 
que financia directamente y efectos 
en las políticas de empleo, tanto ac­
tivas como pasivas. 
En los últimos 15 años aproximada­
mente, el gasto público directo en 
bienes y servicios ha tendido a dis­
minuir en relación con las transfe­
rencias, debido en gran medida al 
aumento de la protección social que, 
incluida la atención sanitaria, rep­
resenta casi el 60 % del gasto públi­
co total. En efecto, en 1997 el gasto 
directo fue, en promedio, inferior en 
un 1% del PIB al de 1980. Toda esta 
disminución se registró después de 
1990 y afectó exclusivamente a las 
inversiones en capital fijo, que pa­
saron del 3% del PIB en 1980 al 2% 
en 1997. 
La participación del Estado en las 
inversiones no se limita a los pro­
yectos en infraestructuras. La in­
versión en educación, que es 
Empleo para todos — todos por el empleo: transformar las directrices en acción 
fundamental para contar con una 
mano de obra cualificada y flexible, 
constituye uno de los medios más 
importantes de que disponen los go­
biernos para contribuir a la compe-
titividad de las economías europeas 
a largo plazo y, por consiguiente, a 
su potencial futuro de crecimiento y 
de creación de empleo. La educación 
también constituye una importante 
fuente directa de nuevos empleos. 
En los 10 años comprendidos entre 
1986 y 1996, el empleo en este sector 
creció casi un 2% al año en la Unión, 
aunque esta tendencia se ha desa­
celerado algo durante la recupera­
ción actual y representa 
actualmente cerca del 7% del em­
pleo total. 
Aunque el número de jóvenes tien­
de a disminuir en la Unión, el 
número de personas de edad avan­
zada está aumentando. Por otro 
lado, en el grupo de personas de 65 
años o más, también se observa 
una clara tendencia ascendente de 
la proporción de personas de 75 
años o más. Como consecuencia, la 
presión al alza sobre el pago de 
pensiones va acompañada de una 
creciente demanda de asistencia 
sanitaria y cuidado de personas 
prolongados. El gasto medio en 
asistencia sanitaria por cada per­
sona de 65 años o más es dos veces 
superior al de las personas meno­
res de 65 años y cuatro o cinco 
veces más alto en el caso de las 
personas de 75 años o más. Se pre­
vé que en los próximos 10 ó 15 años 
el número de personas de 65 años 
o más aumentará más de un 1% al 
año en la Unión y el número de 
personas de 75 años o más un 2%. 
La atención sanitaria y los servi­
cios sociales, como la enseñanza, 
representan una de las principales 
fuentes potenciales de creación 
neta de empleo. Entre 1986 y 1996, 
el empleo aumentó en estos secto­
res más de un 2% anual en la 
Unión. El mantenimiento de esta 
tendencia al alza depende de las 
políticas que adopten los Estados 
miembros y ele que se concillen la demanda de asistencia sanitaria 
de gran calidad y las restricciones 
presupuestarias. 
En general, los gastos en protec­
ción social, incluida la atención 
sanitaria, ascendieron en la Unión 
a un 28% del PIB en 1995, de los 
cuales el 70% se dedicó a transfe­
rencias y alrededor del 60% del 
total (lo que equivale a alrededor 
del 17% del PIB de la Unión) a los 
jubilados. Dado que se prevé que 
seguirá aumentando en la Unión el 
número de personas de 65 años o 
más en los próximos 20 ó 25 años, 
las políticas no deben centrarse 
únicamente en los sistemas de 
pensiones sino también en las jubi­
laciones anticipadas que, 
especialmente en el caso de los 
hombres, han aumentado consid­
erablemente desde que el alto nivel 
de desempleo y la escasez de pues­
tos de trabajo se convirtieron en 
uno de los principales problemas 
en los años 70. 
En 1995, las prestaciones por de­
sempleo representaban 
únicamente el 8% del gasto total en 
protección social en la Unión, es 
decir, menos del 2% del PIB, aun­
que también se dedica una 
cantidad similar a las prestaciones 
por incapacidad, que en muchos ca­
sos se pagan efectivamente para 
ayudar a las personas que no en­
cuentran trabajo. Las prestaciones 
dedicadas a paliar los efectos de la 
exclusión social y las concedidas a 
la vivienda, junto con las transfe­
rencias abonadas a las personas en 
edad activa pero desempleadas, 
representaron alrededor de un 6% 
del PIB. En el Consejo Europeo de 
Florencia, los Estados miembros 
acordaron atribuir una mayor prio­
ridad a la "activación" de las 
políticas, con el fin de poder ofrecer 
un trabajo a las personas capaces 
de trabajar en lugar de proporcio­
narles simplemente una ayuda 
económica mientras están en paro. 
El objetivo es sustituir estas medi­
das pasivas, en su sentido más 
amplío, por medidas activas de for­mación, reciclaje, orientación pro­
fesional y ayuda en la búsqueda de 
empleo. 
Hasta la fecha, son escasos los indi­
cios de que los Estados miembros 
hayan introducido cambios en los 
gastos en este sentido. En 1997, el 
gasto público dedicado a medidas 
relacionadas con el mercado de tra­
bajo representó poco más del 3% del 
PIB en la Unión. De está cantidad, 
alrededor del 65% se dedicó a pagar 
prestaciones por desempleo y el 35% 
(un poco más del 1% del PIB) a 
medidas activas para aumentar la 
empleabilidad o ayudar a encentrar 
empleo. Este porcentaje es/ ligera­
mente superior al de 1994, al final 
del periodo de recesión, en que las 
medidas activas representaban el 
33% del total, pero inferior al de 
1990, en que representaban un 
37%. 
Medio ambiente 
y empleo 
El reforzamiento de las medidas 
destinadas a proteger el medio am­
biente constituye en la actualidad 
una condición necesaria para lograr 
un desarrollo económico sostenido. 
Al mismo tiempo, las políticas me­
dioambientales y de empleo debe­
rían ser mutuamente beneficiosas. 
Este fue el mensaje de la Comunica­
ción de la Comisión sobre medio am­
biente y empleo, adoptada en 
noviembre de 1997 (COM(97) 592). 
Esto conlleva importantes cambios 
estructurales, así como un despla­
zamiento del empleo de unas activi­
dades a otras, lo que plantea al 
mismo tiempo problemas y desafíos 
a la Unión Europea. 
Las economías de la UE siguen ca­
racterizándose por infrautilizar los 
recursos laborales y abusar de los 
recursos naturales, de tal modo que 
ios modelos de producción y consu­
mo son insostenibles. Los modos de 
producción de bienes y servicios se 
basan en una relación desfasada en­
tre la inversión y los precios, propia 
(Y 
Empleo para todos — todos por el empleo: transformar las directrices en acción 
de una época en la que la preocupa­
ción por el medio ambiente era me­
nor. 
En Europa, los gobiernos pueden 
desempeñar un papel decisivo en la 
creación de un marco legislativo y 
fiscal que garantice que los precios 
de la economía reflejan plenamente 
los costes sociales de la contamina­
ción, el daño causado al medio am­
biente y el agotamiento de los 
recursos limitados y que, en conse­
cuencia, transmite:.) a los producto­
res y a los consumidores las señales 
adecuadas para adaptar su compor­
tamiento a las necesidades del me­
dio ambiente. Los gobiernos 
también, tienen la responsabilidad 
de adoptar un enfoque a largo plazo 
para asegurarse de que las decisio­
nes en materia de inversiones en 
infraestructuras se tornan teniendo 
en cuenta el carácter sostenible del 
desarrollo. Una estrategia de esta 
naturaleza exige el abandono de las 
tecnologías contaminantes del pa­
sado y cié las medidas irresponsa­
bles, en favor de nuevas tecnologías 
rt.o contaminantes. Como mejor se 
logra esta, transición es cuando se 
adoptar* nuevas decisiones en mate­
ria de inversiones y es posible inte­
grar desde el principio ías nuevas 
normas relativas al medio ambien-
Las ventajas de una estrategia de 
esta naturaleza serán mayores so­
bre todo en los sectores en los que 
la preocupación por el medio am­
biente es más apremiante y en los 
que ías inversiones, acompañadas 
de políticas laborales adecuadas, 
puedan tener un impacto .mayor. 
La industria manufacturera sigue 
siendo la responsable de la eonta-
minación debido a la utilización de 
energía y de materias primas- y a la 
generación de residuos peligrosos. 
El sector del transporte ha conti­
nuado afectando negativamente al 
medio ambiente debido aï aumento 
del volumen de tráfico, a pesar de 
las mejoras introducidas en los mo­
tores y los combustibles. En el 
sector de la energía, el ciclo de com • bustibles fósiles tiene un impor­
tante impacto negativo. 
Los vehículos automóviles tienen 
consecuencias negativas en todos 
estos ámbitos: la mitad del consumo 
de energía del vehículo automóvil 
durante su vida útil ocurre durante 
su fabricación y la otra mitad du­
rante su utilización. 
La necesidad de paliar los efectos 
que produce el sector de la energía 
en el medio ambiente se reconoció 
en el acuerdo de Kyoto para reducir 
las emisiones de CO2 en un 8% antes 
de 2010 con respecto a 1990. La 
consecución de este objetivo exigirá 
un considerable aumento de la uti­
lización de tecnologías renovables y 
eficientes desde un punto de vista 
energético, lo que a su vez fomenta­
rá la creación de empleo. 
La perspectiva de la ampliación de 
la Unión a los 11 países candidatos 
tiene consecuencias significativas 
para el empleo, tanto en los países 
candidatos como en los propios Es­
tados miembros. La integración de 
los Estados de Europa centrai y 
oriental en los mercados de bienes, 
capitales y trabajo de la UE, así 
como el avance gradual hacia una 
economía de mercado, ya han pro­
vocado cambios estructurales en 
los mercados de trabajo y en el em­
pleo en los países candidatos, 
aunque queda todavía mucho por 
hacer. 
Las condiciones y estructuras del 
mercado de trabajo, que van desde 
la movilidad y el desplazamiento 
físico de la mano de obra, los sala­
rios, las cotizaciones sociales, las 
condiciones de trabajo y la distri­
bución de la renta difieren 
ampliamente entre los propios paí­
ses de Europa central y oriental y 
entre éstos y el mercado de trabajo 
de la Unión Europea.. Al mismo 
tiempo, la tasa media de desem­pleo, de alrededor de! i O'"<-, es inuv 
similar a la de la Union, aunque 
también varía considerablemente 
de un país a otro: desde alrededor 
del 15% en Bulgaria, Letonia y Li­
tuanie hasta alrededor del 6% en 
Rumania y el 5% en la República 
Checa. 
Como ocurre en la Unión, la desa­
celeración del crecimiento de la 
población a medio plazo ofrecerá 
aún más oportunidades para au­
mentar el empleo 3' la renta, lo que 
reducirá el desempleo y las dispa­
ridades entre los niveles de renta 
per capita de los países candidatos 
y los Estados miembros Dado que 
la diferencia de renta que existe 
actualmente no ha provocado gran­
des flujos migratorios, aún bay 
menos razones para esperar que se 
produzcan en el futuro. 
Además, la expansión de la Unión 
brinda nuevas oportunidades tan­
to a ios Estados miembros actuales 
como a ios candidatos. El comercio 
entre los países candidatos y la UE 
ha aumentado sustancialmente 
desde el inicio de la transición. En 
1996, las importaciones totales 
procedentes de estos países fueron 
4 veces superiores en valor a las de 
1985, mientras que las exportacio­
nes de ia UE a estos países fueron 
6 veces superiores en valor a las de 
1985 y la. UE ya exporta un tercio 
más de lo que importa. Todo apun­
ta a que esta expansión comercial 
será aún mayor en el futuro. 
Uno de los principales desafíos a 
los que se enfrentan estos países es 
la creación de las estructuras ade~ 
c nadas para gestionar la 
transición a un mercado tic trabajo 
moderno, lo que incluye la capaci­
dad de adoptar y aplicar las 
directrices sobre el empleo a fin de 
poner en práctica la estrategia de 
empleo. La Unión apoya este pro­
ceso mediante exámenes de la 
política de empleo destinados a 
identificar las transformaciones 
necesarias en la elaboración y la 
aplicación de las políticas. 
H 
Empleo para iodos lodos por el empleo transformar las directrice;! en acción 
El camino hacia 
el futuro 
La estrategia europea de empleo ya 
ha empezado a influir en las políti­
cas de empleo en Europa. Los Pla­
nes Nacionales de Acción 
presentados por los Estados miem­
bros con anterioridad al Consejo 
Europeo de Cardiff son una prueba 
de su apuesta por la estrategia. 
La Comisión ha presentado sus pro­
puestas relativas a las Directrices 
sobre el Empleo para 1999. En estas 
circunstancias, no parece que esté 
justificado introducir grandes modi­
ficaciones en las Directrices de 1998 
y considera oportuno mantener el 
enfoque de los cuatro pilares. La 
estrategia se ha concebido para 
aplicarse a lo largo de varios años y 
las revisiones que se hagan cada 
año deberían tener un carácter limi­
tado y basarse en las experiencias 
prácticas de los Estados miembros 
y en el análisis de la Comisión en la 
aplicación anual de las directrices. 
Las razones que justifican tanto la 
estrategia inicia! como las ligeras 
modificaciones previstas para 1999 
se han expuesto en el presente do­
cumento. El resultado de la estrate­
gia depende esencialmente de su 
aplicación correcta y continua en los 
Estados miembros a medio plazo, de 
tal modo que la combinación de la 
estrategia macroeconómica y de la 
estrategia de empleo, basada en 
una situación económica positiva en 
el contexto del mercado único y de 
la Unión Económica y Monetaria, 
comience a dar los frutos esperados 
en lo que se refiere al empleo y al 
desempleo. 
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