Propuesta de REGLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO relativo al Instrumento de Ayuda Preadhesión (IAP II) /* COM/2011/0838 final - 2011/0404 (COD) */





EXPOSICIÓN DE MOTIVOS 1. CONTEXTO DE LA PROPUESTA La presente propuesta se inscribe en el conjunto de instrumentos financieros propuestos para las perspectivas financieras 2014-2020, tal como se indica en la Comunicación «Un presupuesto para Europa 2020»[1]. En la Comunicación se establece el marco presupuestario para los instrumentos de acción exterior de la UE correspondientes a la rúbrica 4 (Europa Global), incluido el Instrumento de Ayuda Preadhesión (IAP). Sobre esta base, la Comisión presenta un proyecto de Reglamento por el que se establece el marco legislativo para el nuevo IAP, junto con una evaluación del impacto que tendrían para el instrumento escenarios alternativos. El artículo 49 del Tratado de la Unión Europea dispone que cualquier Estado europeo que respete los valores de la UE mencionados en el artículo 2 del Tratado y se comprometa a promoverlos podrá solicitar el ingreso como miembro en la Unión. Durante los últimos cincuenta años, la UE ha proseguido simultáneamente el proceso de integración y el de ampliación, pasando de tener seis Estados miembros a los veintisiete actuales mientras que su población, que era inferior a 200 millones, cuenta ahora con más de 500 millones de personas. El reexamen[2] que se llevó a cabo cinco años después de la quinta ampliación de la UE en 2004 concluía que las últimas ampliaciones habían proporcionado una mayor prosperidad económica a todos los ciudadanos de la UE y habían reforzado el papel de Europa en la economía mundial; los marcos institucional y jurídico y las políticas comunes de la UE desempeñaban un papel decisivo en el logro de este éxito; las empresas y los ciudadanos registraban claros beneficios, y la UE ampliada se encontraba en mejores condiciones para abordar los retos actuales y futuros. La lógica subyacente para seguir ampliando la UE ha sido recordada más recientemente en las conclusiones del Consejo de 14 de diciembre de 2010: «la ampliación refuerza la paz, la democracia y la estabilidad en Europa, sirve a los intereses estratégicos de la UE y ayuda a esta a lograr mejor sus objetivos de actuación en ámbitos de gran relevancia para la recuperación económica y el crecimiento sostenible». En las conclusiones del Consejo se reiteraba que la entrada en vigor del Tratado de Lisboa garantiza que la UE prosiga su programa de ampliación, manteniendo al mismo tiempo el impulso de su propia integración. Actualmente, la UE mantiene negociaciones con cinco países candidatos[3] y cuatro países candidatos potenciales[4]. De aquí a 2014, solo está prevista la adhesión de Croacia. Los indicadores socioeconómicos señalan que, salvo Islandia, los países de la ampliación se encuentra aún muy por debajo de la media de la Unión, incluso por debajo del nivel de los Estados miembros más débiles. Este bajo nivel de desarrollo socioeconómico exige realizar importantes inversiones para que estos países se acerquen a las normas de la UE y puedan asumir las obligaciones de la adhesión y soportar las presiones competitivas del mercado único. Además, estos países necesitan estar preparados para hacer frente a los retos mundiales, como el cambio climático, y alinearse con los esfuerzos de la UE para abordar este complejo problema. La Estrategia Europa 2020 para un crecimiento inteligente, sostenible e inclusivo recoge entre sus cinco objetivos principales abordar los objetivos de cambio climático y energías renovables. La UE confía en el modelo de crecimiento bajo en carbono y ello debe proyectarse al exterior, también en el proceso de ampliación. Además, los países de los Balcanes Occidentales siguen siendo Estados relativamente jóvenes conformados tras la disolución de la antigua Yugoslavia. Es necesario seguir reforzando aspectos tales como la estabilidad política, el pleno establecimiento de los principios de la democracia y el respeto por los derechos humanos, así como la buena gobernanza, todos ellos valores fundamentales de la UE. Estos países no pueden hacer frente por sí solos a todos los esfuerzos y costes necesarios para cumplir los criterios de adhesión a la UE. La mayoría de ellos carece de la capacidad para financiar por sí mismos las reformas institucionales y las inversiones públicas necesarias para estabilizar sus sociedades y economías con objeto de emprender el camino hacia un desarrollo sostenible. Actualmente los países de la ampliación reciben asistencia técnica y económica a través del Instrumento de Ayuda Preadhesión (IAP)[5]. Este instrumento expirará a finales de 2013. Con miras a futuras adhesiones, la UE debe seguir ofreciendo a los países candidatos y a los candidatos potenciales asistencia técnica y económica para que puedan superar la difícil situación en que se encuentran y desarrollarse de forma sostenible. El nuevo instrumento de preadhesión debería seguir centrándose en cumplir los objetivos de la política de ampliación, que constituye una de las principales prioridades de la acción exterior de la UE, contribuyendo así a promover la estabilidad, la seguridad y la prosperidad en Europa. A tal fin, el nuevo instrumento debe seguir persiguiendo el objetivo estratégico general consistente en apoyar a los países candidatos y a los países candidatos potenciales en sus preparativos de cara a la adhesión y la aproximación gradual de sus instituciones y economías a las normas y políticas de la Unión Europea, con arreglo a sus necesidades específicas y adaptándose a la agenda de ampliación de cada país. En este proceso, ha de reforzarse la coherencia entre la ayuda financiera y los progresos globales realizados en la aplicación de la estrategia de preadhesión. Además, la futura ayuda preadhesión ha de se aún más estratégica, eficiente y focalizada que hasta la fecha, y su objetivo ha de ser obtener resultados más sostenibles en la mejora de la preparación de estos países de cara a la adhesión. El nuevo instrumento debe ser más flexible y atraer más fondos de otros donantes o del sector privado, utilizando para ello instrumentos de financiación innovadores y persiguiendo al mismo tiempo la simplificación y la reducción de la carga administrativa asociada a la gestión de la asistencia financiera. Coherencia con otras políticas de la Unión El proceso de ampliación amplía las políticas internas de la UE a los países beneficiarios. Contribuye a la expansión del mercado interior, el Espacio Europeo de Justicia y Libertad, las redes transeuropeas de la energía y los transportes, la mejora de las oportunidades de trabajo, el desarrollo de aptitudes, la educación y la inclusión social, la reducción de la pobreza, la protección del medio ambiente y la reducción de la contaminación de la atmósfera y del agua a escala transfronteriza, la adaptación a la Política Agrícola Común y la Política Pesquera Común, los esfuerzos tendentes a la diversificación de las fuentes de energía[6], la consecución de la eficiencia de los recursos, la mejora de la resistencia ante las catástrofes y de la gestión y prevención de riesgos y la consecución de un planteamiento más integrado y estratégico en las políticas marítimas, la excelencia científica y la agenda digital, entre otras cosas. Además, la convergencia con la política y la legislación de la UE sobre el clima aportará importantes ventajas a los países beneficiarios, gracias a un desarrollo bajo en carbono y puestos de trabajo más favorables al medio ambiente en una región altamente vulnerable al impacto del cambio climático. A través de los Acuerdos de Estabilización y Asociación, así como de otros acuerdos celebrados con los países candidatos y los países candidatos potenciales, la UE anima vivamente a los países de la ampliación a establecer regímenes de competencia. La futura ayuda preadhesión también estará dedicada al fortalecimiento de la capacidad de investigación e innovación, así como de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC), lo que a su vez facilitará la realización de la Unión por la Innovación, sustentará los demás objetivos de la Estrategia Europa 2020 y respaldará el cumplimiento de las normas y los requisitos técnicos de la UE en muchas otras políticas (p. ej. en materia de salud pública, seguridad alimentaria, acción por el clima y el medio ambiente, incluida la biodiversidad y los ecosistemas). Hacer de Europa un lugar más seguro es una de las prioridades definidas para la UE en el Programa de Estocolmo. Una mejor orientación estratégica de la asistencia financiera a la preadhesión ayudará a los países de la ampliación a prevenir y combatir la delincuencia organizada y la corrupción, y a reforzar su capacidad para aplicar la ley, gestionar las fronteras y controlar los flujos migratorios. La ampliación aumenta el peso de la UE y hace más potente su voz en los foros internacionales. Con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, la UE cuenta ahora con los medios necesarios para hacer valer su peso en el escenario internacional. El papel que desempeñó en la adopción de la Resolución sobre Kosovo de la Asamblea General de las Naciones Unidas es un ejemplo de ese potencial. La quinta ampliación imprimió un nuevo impulso a las relaciones de la UE con sus vecinos orientales y meridionales y propició que se analizaran diversas maneras de desarrollar iniciativas en las regiones del Mar Báltico y del Mar Negro. El proceso de adhesión de Turquía y los países de los Balcanes Occidentales ofrece a la UE un mayor interés e influencia en la región mediterránea, en el Mar Negro y en la cuenca del Danubio. Siempre que el papel que desempeña Turquía en su propia región se desarrolle de forma complementaria a su proceso de adhesión y en coordinación con la UE, dicho proceso puede aumentar la influencia de ambas partes en la esfera internacional, sobre todo en Oriente Medio y el Cáucaso Meridional. Si aúnan sus esfuerzos, la UE y Turquía pueden reforzar la seguridad energética, abordar los conflictos regionales y prevenir la aparición de divisiones por motivos étnicos o religiosos, y mejorar la cooperación en asuntos marítimos, especialmente en el Mar Negro. Asimismo, sumando sus fuerzas, la UE e Islandia pueden contribuir en gran medida a la resolución de las cuestiones que se plantean en el Ártico, en particular en materia de energía, medio ambiente, cambio climático, recursos marítimos y seguridad. 2. RESULTADOS DE LAS CONSULTAS CON LAS PARTES INTERESADAS Y DE LAS EVALUACIONES DE IMPACTO Consulta con las partes interesadas sobre la futura ayuda preadhesión La propuesta del nuevo Instrumento de Ayuda Preadhesión se basa en la amplia consulta a las partes interesadas iniciada en la conferencia «IAP: resultados sostenibles y repercusiones», organizada por la Comisión en Bruselas los días 6 y 7 de diciembre de 2010. Posteriormente, en el primer semestre de 2011, se llevó a cabo una serie de consultas con las partes interesadas que aportaron información para una evaluación ex ante en preparación del futuro instrumento de ayuda preadhesión. Estas consultas incluían los siguientes elementos: · una encuesta en línea mediante la cual se obtuvieron 338 respuestas procedentes de representantes de los Estados miembros, administraciones públicas y partes interesadas no públicas de los países candidatos y los países candidatos potenciales que reciben ayuda del IAP, personal de la Comisión, donantes e instituciones financieras internacionales, otras organizaciones internacionales, organizaciones no gubernamentales (ONG), investigadores, expertos y grupos de interés; · una serie de grupos de análisis, en particular, un grupo de trabajo de alto nivel, cuatro grupos mixtos compuestos de funcionarios de la Comisión y partes interesadas externas, tres grupos de análisis especializados en la asistencia del IAP en materia de cooperación transfronteriza, desarrollo regional, desarrollo de recursos humanos y desarrollo rural, dos reuniones con representantes de los Estados miembros que participan en el comité técnico que asiste a la Comisión en la ejecución de la ayuda preadhesión, así como una reunión con autoridades de los Balcanes Occidentales centrada en las opciones para una futura cooperación transfronteriza en las fronteras dentro de su territorio; · consultas con funcionarios de la Comisión en la sede central y en las Delegaciones de la UE en los países beneficiarios, estructuras que ofrecen asistencia técnica o apoyo político a los países beneficiarios, oficinas de los coordinadores nacionales del IAP en los países beneficiarios, donantes multilaterales y bilaterales, organizaciones internacionales y regionales (agencias de las Naciones Unidas, el Consejo de Cooperación Regional, la OSCE, etc.), así como ONG (European Stability Initiative, International Crisis Group, Open Society Foundation, etc.) a escala de la UE; · una reunión de trabajo organizada por la Comisión, en cooperación con la Presidencia húngara de la UE, en Zagreb, los días 10 y 11 de mayo, en la que se presentaron y debatieron los resultados preliminares de la consulta con todas las partes interesadas en el IAP. Del análisis de las posiciones resultantes de la consulta con las partes interesadas se desprende un respaldo a favor de: – seguir utilizando este instrumento con niveles similares de recursos que cubran el desarrollo tanto institucional como socioeconómico; – adaptar la ayuda a las necesidades y características de cada país; – reforzar el enfoque sectorial mediante un proceso de planificación a largo plazo más coherente, cuyo resultado sea un instrumento estratégico dirigido a coordinar a los donantes y a dirigir la inversión del sector privado; – introducir una planificación plurianual que cubra la duración del próximo marco financiero plurianual, con una evaluación intermedia, y seguir desarrollando una programación plurianual encaminada también a las acciones de ayuda a la transición y el desarrollo institucional, junto con el aumento de la participación de los beneficiarios en la programación, bajo la dirección de las autoridades nacionales de mayor peso encargadas de la coordinación del IAP; – recompensar el buen rendimiento basado en la absorción y la consecución de metas estratégicas; utilizar las condiciones de un modo más estricto y sistemático a nivel del país, del proyecto y de la estrategia sectorial; – dejar de supeditar el acceso a los diversos tipos de ayuda al estatuto de país candidato o país candidato potencial, para que dependa del grado de preparación para su ejecución, junto con un enfoque gradual encaminado a descentralizar la gestión de la ayuda; – volver a examinar la estructura actual de los componentes, incluida una mejor coordinación entre los ámbitos de actuación; – seguir cooperando con las IFI y atraer fondos procedentes de ellas y de otros donantes; – adoptar un enfoque con tres niveles de seguimiento y evaluación, que evalúe los avances relacionados con i) la vía hacia la adhesión, ii) las estrategias nacionales y iii) la consecución de resultados a nivel de los programas, sectores y medidas. Consulta interna sobre la futura ayuda preadhesión En el seno de la Comisión, los preparativos de cara al nuevo IAP para después de 2013 han conllevado un amplio debate con y entre los cuatro servicios implicados en la gestión de la ayuda: la Dirección General de Ampliación, la Dirección General de Política Regional, la Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión y la Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural, así como con las Delegaciones de la UE o la Oficina de enlace en Islandia, los Balcanes Occidentales y Turquía. Consulta pública sobre todos los instrumentos de acción exterior La futura ayuda preadhesión también ha sido objeto de una consulta pública más amplia sobre la futura financiación de la acción exterior de la UE que celebró la Comisión entre el 26 de noviembre de 2010 y el 31 de enero de 2011. Esta consulta se basó en un cuestionario en línea que iba acompañado del documento de información. «¿Qué financiación queremos para la acción exterior de la UE a partir de 2013?», elaborado por los servicios de la Comisión y del SEAE implicados. Las doscientas veinte contribuciones recibidas reflejan las amplias y diversas estructuras y planteamientos de la comunidad de acción exterior. Entre las respuestas que abordaban de forma más específica la ayuda al desarrollo, las siguientes también eran relevantes a efectos de la ayuda preadhesión: · La mayoría de los encuestados confirmó que la intervención de la UE aporta un valor añadido esencial en los principales ámbitos de actuación que se respaldan a través de los instrumentos financieros para la acción exterior[7]. Muchos de ellos mencionaron el valor añadido que aporta la UE como factor clave para el futuro: la UE debería aprovechar su ventaja comparativa, relacionada con su presencia en el ámbito global, sus conocimientos especializados en multitud de campos, su naturaleza supranacional, su función como facilitadora de coordinación, y las economías de escala. · Prácticamente la totalidad de los encuestados respaldaron un enfoque más diferenciado que se ajuste a la situación de los países beneficiarios, basado en criterios sólidos y en una eficiente recopilación de datos, como modo de aumentar el impacto de los instrumentos financieros de la UE. · Por lo que se refiere a la simplificación de los instrumentos —en lo tocante al equilibrio entre los instrumentos geográficos y temáticos— hubo diversidad de opiniones sobre el reexamen de los programas temáticos de la UE y su posible reducción. El aumento de la flexibilidad geográfica de los instrumentos de la UE contó con el respaldo de una abultada mayoría de los encuestados, como forma de responder a los desafíos interregionales. Utilización de asesoramiento técnico La Dirección General de Ampliación encargó a expertos la elaboración de dos estudios a fin de evaluar la lógica de la intervención y extraer enseñanzas del actual programa IAP (metaevaluación del IAP), y de preparar una evaluación ex ante de la futura ayuda preadhesión después de 2013. Ambos estudios pueden consultarse en el sitio web de la DG de Ampliación: http://ec.europa.eu/enlargement/how-does-it-work/financial-assistance/phare/evaluation/interim_en.htm. Evaluación de impacto En el marco de la preparación de la propuesta del nuevo Instrumento de Ayuda Preadhesión, la Comisión llevó a cabo una evaluación de impacto en la que se tomaron en consideración las siguientes opciones: Opción 1: «ningún cambio». Opción 2: «modificación del Reglamento existente», con las siguientes alternativas: – Subopción 2.1: «reducir el ámbito de aplicación y mantener las disposiciones de aplicación», centrándose en los cambios jurídicos e institucionales necesarios para cumplir con los criterios de adhesión, sin comprometer una cantidad significativa de fondos para cofinanciar la inversión pública en el desarrollo socioeconómico. – Subopción 2.2: «mantener la estructura de componentes y prestar más atención a las inversiones», a fin de aumentar el impacto socioeconómico en los países beneficiarios y acelerar su preparación para gestionar fondos estructurales, de cohesión y de desarrollo rural. – Subopción 2.3: «mantener el ámbito de aplicación y ajustar las disposiciones de aplicación», lo que abarca tanto el cumplimiento de los criterios de adhesión como el apoyo al desarrollo socioeconómico. Además, ajustar aspectos de la actual configuración del IAP y las disposiciones de aplicación. Opción 3: «diseño de un nuevo instrumento». Esta opción no fue analizada en detalle. Se ha evaluado el impacto económico de las distintas opciones en términos de la probabilidad de que dichas opciones: i) retrasen o aceleren la ampliación y, por consiguiente, el impacto económico positivo de la expansión del mercado interior; ii) mantengan o reduzcan los costes para la UE y los Estados miembros de la UE en lo tocante a los riesgos y las medidas de seguridad, los controles de fronteras y la inmigración irregular; iii) restrinjan o mejoren las posibilidades de una mejor integración económica, por ejemplo mediante una mejor integración con las redes transeuropeas; iv) afecten de forma positiva o negativa a la confianza de los donantes e inversores en los países beneficiarios. Se ha evaluado el impacto social de las distintas opciones en términos de su posible efecto en la pobreza y la exclusión en los países de la ampliación en relación con el avance hacia la adhesión y la creación de condiciones para unos mejores resultados económicos y medidas políticas que aborden estas cuestiones. También se han tenido en cuenta los efectos probables en términos del riesgo de que puedan ponerse en peligro en los países beneficiarios los derechos en materia de justicia y Estado de Derecho, como consecuencia de los retrasos y los riesgos para la adhesión. Se ha evaluado el impacto medioambiental de las opciones en términos de la probabilidad de que los costes medioambientales aumenten si se retrasa o se pone en peligro la adhesión, debido a las normas medioambientales menos estrictas utilizadas para obtener ventajas competitivas en los países beneficiarios y/o debido a retrasos en la aplicación de las grandes inversiones necesarias para aproximarse al acervo de la UE en materia de medio ambiente. Se estimó que la subopción 2.1 tendría probablemente un impacto negativo en todos los aspectos. Se estimó también que —en comparación con la opción 1— los impactos positivos procederían de las subopciones 2.2 y 2.3, con distintos resultados para cada uno de los aspectos. Se consideró que las modalidades mejoradas para suministrar la ayuda previstas en la subopción 2.3, que aumentan la atención, la eficiencia, la efectividad, la influencia y el impacto de la ayuda, conseguirían en general impactos más positivos que los resultantes de aumentar las inversiones en desarrollo socioeconómico en el marco de la subopción 2.2. 3. ASPECTOS JURÍDICOS DE LA PROPUESTA La política de ampliación se basa en el artículo 21 del Tratado de la Unión Europea, que establece que «La acción de la Unión en la escena internacional se basará en los principios que han inspirado su creación, desarrollo y ampliación y que pretende fomentar en el resto del mundo: la democracia, el Estado de Derecho, la universalidad e indivisibilidad de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, el respeto de la dignidad humana, los principios de igualdad y solidaridad y el respeto de los principios de la Carta de las Naciones Unidas y del Derecho internacional». La base jurídica para la ayuda financiera de preadhesión es el artículo 212, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. La propuesta del nuevo Instrumento de Ayuda Preadhesión se atiene a los principios de subsidiariedad y proporcionalidad consagrados en el artículo 5 del Tratado de la Unión Europea. Con respecto a la subsidiariedad, la acción a nivel de la UE aporta un valor añadido crucial que está vinculado a una serie de factores: – Las sucesivas ampliaciones de la UE son, por su propia naturaleza, una tarea común que solo se puede lograr a nivel de la Unión Europea. Solo los Estados miembros, actuando conjuntamente, pueden decidir sobre las solicitudes de adhesión de nuevos candidatos. La ayuda de preadhesión prestada con cargo al presupuesto de la UE está diseñada para ayudar a los países candidatos y los países candidatos potenciales a prepararse para su futura adhesión: el IAP está diseñado para mostrar a los países, antes de la adhesión, una «prueba de funcionamiento» de las obligaciones propias de la condición de miembro (como la creación de instituciones para la gestión de los fondos de la UE posteriores a la adhesión y/o la adopción del acervo y las normas de la UE). Ningún otro instrumento multilateral o bilateral puede ofrecer un conjunto de herramientas tan completo y, en todo caso, solo la UE puede definir qué tipo de ayuda es necesaria para incorporar el acervo. – Cuando los veintisiete Estados miembros actúan con arreglo a políticas y estrategias comunes, la UE por sí misma tiene el peso crítico para responder a los desafíos globales. La acción de los Estados miembros por sí solos puede ser limitada y fragmentaria, ya que se llevan a cabo proyectos cuyo alcance suele ser demasiado pequeño como para marcar una diferencia en el sector de forma duradera. La racionalización del trabajo de los Estados miembros a través de la UE permite una mejor coordinación y hace que la labor de la UE sea más efectiva. – En los últimos años, los Estados miembros de la UE han venido reduciendo el nivel de ayuda bilateral destinada a los países candidatos y a los países candidatos potenciales, ya que consideran que la acción coordinada a nivel de la UE es más eficaz. En 2009, casi la mitad de la ayuda financiera total de la UE destinada a los países de la ampliación procedió del presupuesto de la UE. Las organizaciones de donantes multilaterales han suprimido progresivamente su apoyo y las que quedan han armonizado sus programas con las prioridades de la UE. Trabajar con la UE resulta además más económico. Los costes administrativos son inferiores a los costes administrativos medios de los principales donantes de ayuda bilateral. – La ayuda preadhesión es una inversión en el futuro de la UE que apoya la estabilidad y la prosperidad de los países vecinos y garantiza la capacidad efectiva de los países candidatos para aplicar el acervo en el momento de la adhesión, incluida la gestión de fondos y políticas estructurales, de cohesión, de agricultura y desarrollo rural, marítimos y de pesca de la Unión. La asistencia técnica y financiera acelera el proceso de preparación y ofrece incentivos para la transformación necesaria de la sociedad, el sistema jurídico y la economía. Esta asistencia ayuda a cumplir los objetivos de las políticas internas de la UE, crea oportunidades para las empresas de la UE y ofrece un rendimiento tangible de la inversión. Sin la participación intensiva y la colaboración más estrecha contempladas en la ayuda preadhesión, la UE sin duda tendría que gastar más en la lucha contra la migración ilegal, la seguridad en las fronteras exteriores de la UE, la seguridad del suministro energético, las importaciones de alimentos seguros e higiénicos para sus ciudadanos y la lucha contra el cambio climático y la contaminación. En consonancia con el principio de proporcionalidad, el Reglamento propuesto no excede de lo necesario para alcanzar dichos objetivos. 4. REPERCUSIONES PRESUPUESTARIAS En su Comunicación de junio de 2011, «Un presupuesto para Europa 2020», la Comisión Europea propuso asignar la suma de 14 110 100 000 EUR (a precios corrientes) al nuevo Instrumento de Ayuda Preadhesión para el periodo 2014-2020. En la ficha financiera legislativa adjunta a la presente propuesta se presenta en detalle la incidencia financiera estimada de la propuesta. Los compromisos indicativos del presupuesto anual* se recogen en el siguiente cuadro. Instrumento de Preadhesión || 2014 || 2015 || 2016 || 2017 || 2018 || 2019 || 2020 || 2014-2020 1898,0 || 1935,9 || 1974,6 || 2014,1 || 2054,4 || 2095,5 || 2137,4 || 14110,1 * Precios corrientes en millones EUR Para garantizar su previsibilidad, la financiación de las actividades de educación superior en terceros países en el contexto del programa «Erasmus para todos» se pondrá a disposición, en consonancia con los objetivos de la acción exterior de la UE, mediante dos asignaciones plurianuales que cubrirán solo los cuatro primeros años y los tres años restantes, respectivamente. Esta financiación quedará reflejada en los documentos de estrategia indicativos plurianuales del IAP, en línea con las necesidades y prioridades definidas de los países de que se trate. Las asignaciones pueden revisarse en caso de graves circunstancias imprevistas o cambios políticos importantes en consonancia con las prioridades exteriores de la UE. Las disposiciones del Reglamento (UE) nº [--] del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se crea «Erasmus para todos»[8] se aplicarán a la utilización de esos fondos. La ayuda financiera a la comunidad turcochipriota se seguirá prestando hasta que haya tenido lugar el ajuste previsto en el artículo 11, párrafo segundo, del Reglamento del Consejo por el que se establece el Marco Financiero Plurianual para el periodo 2014-2020. Dicha ayuda financiera seguirá rigiéndose por las disposiciones del Reglamento (CE) n° 389/2006, de 27 de febrero de 2006, por el que se crea un instrumento de ayuda económica para impulsar el desarrollo económico de la comunidad turcochipriota. Las necesidades financieras para el apoyo a la comunidad turcochipriota se cubrirán con cargo a la dotación global asignada al Instrumento de Ayuda de Preadhesión. 5. ELEMENTOS FACULTATIVOS Simplificación Una prioridad para la Comisión en este nuevo Reglamento, como en otros programas en el marco del Marco Financiero Plurianual (MFP), es simplificar el entorno reglamentario y facilitar la ayuda de la Unión a los países y regiones beneficiarios, organizaciones de la sociedad civil, PYME, etc. La presente propuesta persigue principalmente la simplificación racionalizando la estructura de componentes en torno a las principales políticas. Ello se traduce en una simplificación del marco legislativo del instrumento y de sus futuras disposiciones de aplicación, con disposiciones racionalizadas. Junto con la racionalización de la estructura de componentes, el acceso indiferenciado a la ayuda en el marco de cada política significa que los países beneficiarios ya no tendrán que estar identificados por separado en la base jurídica del instrumento. Por consiguiente, ya no será necesario seguir un engorroso procedimiento para reflejar el cambio de estatuto del beneficiario, reduciéndose así el desfase entre las decisiones políticas en materia de ayuda financiera y su ejecución sobre el terreno. Del mismo modo, si un nuevo país se convirtiese en candidato potencial a la adhesión, se simplificarían considerablemente los requisitos de procedimiento para incluir a dicho país entre los beneficiarios de la ayuda. Los distintos servicios de la Comisión seguirán siendo los responsables de gestionar y ejecutar la ayuda en los diversos ámbitos de actuación. Sin embargo, la coordinación, la comunicación y la ejecución sobre el terreno mejorarán gracias a la simplificación de una serie de aspectos, entre los que se incluye una supervisión conjunta más estrecha de la evolución de la ejecución en los países beneficiarios y un menor número de procesos de acreditación y atribución de poderes de gestión. Una mayor coherencia en la acción de la Comisión también reduciría sustancialmente la carga y los costes de coordinación en los que incurrirían los países beneficiarios, debido a los distintos canales de comunicación y los procedimientos empleados por la Comisión. La propuesta prevé asimismo que las decisiones estratégicas relativas a la asignación de la ayuda se realicen a través de documentos de estrategia nacionales y multinacionales globales que abarcarán todo el periodo del nuevo Marco Financiero (2014-2020) y se revisarán a mitad de periodo, sustituyendo el sistema vigente de documentos indicativos de planificación trianual renovable con revisión anual. De este modo se reducirá la carga administrativa de todas las partes implicadas con respecto al reexamen anual de cada documento y de sus posibles revisiones posteriores. De igual modo, se logrará un aligeramiento general de la administración y una prestación más rápida de la ayuda al introducir los programas plurianuales destinados también al componente de ayuda a la transición y el desarrollo de capacidades. También se logrará una mayor simplificación al introducir, para aquellos sectores en los que se den las condiciones pertinentes, un enfoque sectorial en relación con la asignación de la ayuda. Además de mejorar la eficacia e impacto de la ayuda, este planteamiento podría traducirse en la financiación de un menor número de proyectos o contratos, reduciéndose así la carga administrativa en cuanto a la gestión de los proyectos o contratos. Si las condiciones lo permiten, el enfoque sectorial también podría conllevar el uso de apoyo presupuestario, reduciendo de nuevo la carga administrativa con respecto al apoyo a los proyectos. Se establecerán disposiciones detalladas sobre la supervisión conjunta y los procesos de acreditación en disposiciones de aplicación independientes. Estas disposiciones tendrán por objeto lograr una mayor simplificación en la cooperación transfronteriza entre los países candidatos y los países candidatos potenciales, adaptando más la programación y la aplicación al enfoque de los Fondos Estructurales. La simplificación y los procedimientos flexibles en la ejecución del nuevo Reglamento permitirán acelerar la adopción de las medidas de aplicación y la prestación de la ayuda de la UE. Por otra parte, la revisión del Reglamento Financiero, en concreto de la disposición especial en materia de acción exterior, contribuirá a facilitar la participación de organizaciones de la sociedad civil y pequeñas empresas en los programas de financiación, por ejemplo a través de una simplificación de las normas, una reducción de los costes de participación y una aceleración de los procedimientos de adjudicación. Al aplicar el presente Reglamento, la Comisión utilizará los procedimientos flexibles previstos en el nuevo Reglamento Financiero. Explicación detallada de las disposiciones específicas de la propuesta En general, la propuesta actual y las futuras disposiciones de aplicación prevén las siguientes revisiones tanto del diseño del instrumento como de sus procedimientos de aplicación (además de la simplificación anteriormente indicada): 1. La ejecución de la ayuda se realizará de un modo más coherente, estratégico y orientado a los resultados mediante: · el tratamiento de las políticas en función de los documentos de estrategia nacionales plurianuales (y con varios beneficiarios) globales que reflejan las prioridades políticas de la estrategia de ampliación y que engloban —en cada política seleccionada— todo el desarrollo institucional necesario, el cumplimiento del acervo y las operaciones de inversión; el ámbito de aplicación se basará en una evaluación de las necesidades y se adaptará al contexto de cada país; · el refuerzo de la (co)financiación de las estrategias sectoriales convenidas que contribuyen a los objetivos estratégicos —frente a los proyectos individuales—, alejándose así de los proyectos netamente financiados mediante subvenciones y aumentando la distribución de la ayuda financiada mediante un respaldo a nivel sectorial (incluido el apoyo del presupuesto sectorial para las políticas seleccionadas que se basen en condiciones orientadas adecuadamente); no obstante, se seguirá respaldando el cumplimiento del acervo a través del apoyo a los proyectos u otros procedimientos de aplicación —como mecanismos específicos— cuando no lo contemplen las estrategias sectoriales generales; · una programación plurianual más sistemática destinada también a alcanzar los objetivos estratégicos que reciben ayuda a la transición y al desarrollo institucional (p. ej. la reforma de la administración pública, la reforma de los sistemas judiciales, etc.), que apoye la aplicación efectiva de las correspondientes estrategias sectoriales y, en última instancia, la consecución de los objetivos conexos; · la supeditación de un modo más directo de la ayuda financiera a una mejor gobernanza y una mayor asunción de las iniciativas por parte de los países beneficiarios, así como la introducción de elementos de flexibilidad para hacer frente a las necesidades que pudiesen surgir y ofrecer incentivos para mejorar el rendimiento. 2. La ejecución de la ayuda se realizará de un modo más flexible y personalizado a fin de satisfacer las necesidades mediante: · el acceso indiferenciado a la ayuda (independientemente del estatuto de país candidato o de país candidato potencial), aunque con distinto alcance o intensidad, en función de las necesidades y la capacidad técnica y administrativa; las necesidades de los países beneficiarios constituirían el punto de partida a la hora de determinar los sectores y las políticas que podrían recibir ayuda; · la concepción de un enfoque más gradual y progresivo a la hora de gestionar la ayuda financiera, según el cual se encargaría de la gestión la Comisión o el país beneficiario —con o sin controles ex ante por parte de la Comisión—, en función del estatuto o de las perspectivas de adhesión, el sector o la política de la ayuda y la capacidad administrativa, técnica y de gestión; la creación de estructuras y procedimientos de gestión que reflejen aquellos que deben implantarse tras la adhesión seguirá siendo el objetivo en los sectores pertinentes durante la preparación para la adhesión; · la vinculación de los avances realizados en las distintas etapas de gestión a las prioridades políticas, tal como queda reflejado en los informes de evolución, en el logro de los parámetros que se utilizan en las negociaciones o en la obtención de resultados en la aplicación de los Acuerdos de Asociación; · el aumento de la flexibilidad entre prioridades para conseguir una prestación de la ayuda más orientada a los resultados, que permita transferir asignaciones entre políticas, con la posibilidad de prorrogar los fondos de un año a otro si lo permite el nuevo Reglamento Financiero. 3. El despliegue de la ayuda se realizará de un modo más eficaz y efectivo mediante: · el esfuerzo por seguir definiendo y empleando instrumentos financieros innovadores que puedan atraer un mayor número de fondos privados y que estudien la posibilidad de explotar las sinergias con los instrumentos financieros innovadores desarrollados para las políticas internas, de conformidad con normas coordinadas y un enfoque coordinado para utilizar el presupuesto de la UE con dichos instrumentos; · asimismo, como parte del movimiento hacia un mayor apoyo sectorial, el aumento de la cooperación con otros donantes y otras instituciones financieras internacionales y de otro tipo a nivel estratégico, mediante el acuerdo de las prioridades políticas y un reparto más claro de las tareas; · la continuidad en el respaldo a los programas y proyectos regionales que aportan valor añadido al fomentar los modos de compartir conocimientos y experiencias, la armonización de las políticas, el acuerdo sobre las prioridades comunes y el desarrollo de la confianza mutua; los programas regionales también tienen el potencial de mejorar la efectividad de las políticas como, por ejemplo, en el ámbito del transporte, la energía, el medio ambiente, el cambio climático, las estadísticas, la lucha contra la delincuencia organizada y las cuestiones relativas a la migración; · la racionalización de las normas de contratación de ayuda para los hermanamientos y la introducción de mecanismos que garanticen la adecuación de los expertos contratados, previendo asimismo la posibilidad de retirar fondos de un instrumento específico para responder a las necesidades que pudieran surgir. Actos delegados Considerando que las decisiones de medidas discrecionales relativas al estatuto de los Estados solicitantes deben abordarse en otro nivel, se propone que las modificaciones de la lista de países beneficiarios del anexo del Reglamento propuesto donde se reflejan dichas decisiones se adopten mediante un acto delegado en virtud del artículo 290 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, dado que estas modificaciones no afectan realmente a ningún elemento esencial del Reglamento. Se propone asimismo que se confieran a la Comisión poderes delegados con el fin de adoptar normas detalladas que establezcan condiciones uniformes para la aplicación del Reglamento propuesto, en particular en lo tocante a las estructuras y procedimientos de gestión. Dichas normas son necesarias para complementar las normas y procedimientos comunes para la aplicación de los instrumentos de acción exterior de la Unión establecidos por el Reglamento de Ejecución común. Deben tener en cuenta las enseñanzas extraídas de la gestión y ejecución de la anterior ayuda preadhesión y adaptarse a la evolución de la situación en los países beneficiarios. 2011/0404 (COD) Propuesta de REGLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO relativo al Instrumento de Ayuda Preadhesión (IAP II) EL PARLAMENTO EUROPEO Y EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA, Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, su artículo 212, apartado 2, Vista la propuesta de la Comisión Europea, Previa transmisión de la propuesta de acto legislativo a los parlamentos nacionales, Visto el dictamen del Comité Económico y Social Europeo[9], Visto el dictamen del Comité de las Regiones[10], De conformidad con el procedimiento legislativo ordinario, Considerando lo siguiente: (1) En la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones «Un presupuesto para Europa 2020»[11], la Comisión establece el marco presupuestario para los instrumentos de acción exterior de la Unión, incluido el Instrumento de Ayuda Preadhesión (IAP). (2) Dado que el Reglamento (CE) nº 1085/2006 del Consejo, de 17 de julio de 2006, por el que se establece un Instrumento de Ayuda Preadhesión (IAP)[12], expira el 31 de diciembre de 2013, y con el fin de que la acción exterior de la Unión sea más eficaz, se debe mantener un marco para la planificación y la prestación de ayuda exterior para el periodo 2014–2020. La política de ampliación de la Unión debe seguir apoyándose a través de un instrumento financiero específico. Por consiguiente, debe renovarse el Instrumento de Ayuda Preadhesión (IAP). (3) El artículo 49 del Tratado de la Unión Europea dispone que cualquier Estado europeo que respete los valores de respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y de respeto de los derechos humanos podrá solicitar el ingreso como miembro en la Unión. (4) Un Estado europeo que haya solicitado su incorporación a la Unión solo podrá convertirse en miembro una vez se haya confirmado que cumple los criterios acordados en el Consejo Europeo de Copenhague de junio de 1993, y siempre que esta adhesión no fuerce la capacidad de la Unión para integrar al nuevo miembro. Estos criterios están relacionados con la estabilidad de las instituciones que garantizan la democracia, el Estado de Derecho, el respeto de los derechos humanos y el respeto y la protección de las minorías, el desarrollo suficiente de la economía para hacer frente a la presión competitiva del mercado interior, y la capacidad de asumir no solo los derechos sino también las obligaciones impuestas por los Tratados. (5) El proceso de adhesión se basa en criterios objetivos y en la aplicación del principio de igualdad de trato entre todos los países solicitantes. La evolución hacia la adhesión depende de la capacidad del país solicitante para llevar a cabo las reformas necesarias a fin de aproximar sus sistemas político, institucional, jurídico, administrativo y económico a las reglas, normas, políticas y prácticas de la Unión. (6) El Consejo Europeo ha concedido el estatuto de país candidato a Islandia, Montenegro, la antigua República de Yugoslavia y Turquía. Ha confirmado la perspectiva europea para Albania, Bosnia y Herzegovina, Serbia y Kosovo[13], que son considerados candidatos potenciales. (7) La ayuda financiera en virtud del presente Reglamento debe concederse a los países candidatos y los candidatos potenciales (los «países beneficiarios») incluidos en el anexo del presente Reglamento, independientemente del estatuto que tengan. (8) La ayuda en virtud del presente Reglamento debe prestarse de acuerdo con el marco político de la ampliación definido por la Unión para cada país beneficiario y reflejado en el conjunto de documentos que la Comisión presenta anualmente sobre la ampliación, que incluye los informes de evolución y la estrategia de ampliación, en los acuerdos de estabilización y asociación y en las asociaciones europeas o las asociaciones para la adhesión. La ayuda debe centrarse principalmente en un número limitado de políticas que ayudarán a los países beneficiarios a reforzar las instituciones democráticas y el Estado de Derecho, a reformar el sistema judicial y la administración pública, a garantizar el respeto de los derechos fundamentales y a promover la igualdad de género y la no discriminación. También debe mejorar su desarrollo económico y social, que sirva de base para una agenda de crecimiento inteligente, sostenible e inclusivo en consonancia con la Estrategia Europa 2020, y para adaptarse gradualmente a los criterios de Copenhague. Debe reforzarse la coherencia entre la ayuda financiera y los progresos globales realizados en la aplicación de la estrategia de preadhesión. (9) Los países candidatos y los países candidatos potenciales deben estar mejor preparados para hacer frente a los retos mundiales, como el desarrollo sostenible y el cambio climático, y alinearse con los esfuerzos de la Unión para abordar estas cuestiones. La ayuda de la Unión en virtud del presente Reglamento debe contribuir igualmente al objetivo de elevar la cuota relacionada con el clima en el presupuesto de la Unión hasta al menos el 20 %. (10) La Comisión y los Estados miembros deben velar por el cumplimiento, la coherencia y la complementariedad de sus medidas de ayuda, en especial mediante la celebración de consultas a intervalos regulares y el intercambio frecuente de información a lo largo de las diversas fases del ciclo de ayuda. (11) A fin de garantizar la coherencia entre el proceso de adhesión y la ayuda financiera y la asistencia técnica prestada en virtud del presente Reglamento y de alcanzar los objetivos de la agenda de adhesión, la Comisión debe crear un marco estratégico común para hacer uso del Instrumento de Ayuda Preadhesión. Dicho marco debe definir, entre otras cosas, la lista de acciones clave que pueden recibir apoyo en virtud del presente Reglamento, así como los criterios para asignar los fondos. El marco estratégico común debe constituir el marco de referencia para los documentos de estrategia nacionales y multinacionales. (12) Los objetivos de la ayuda deben definirse en documentos indicativos de estrategia nacionales y multinacionales establecidos por la Comisión para el periodo de vigencia del Marco Financiero Plurianual de la Unión en asociación con los países beneficiarios, basándose en sus necesidades específicas y en su agenda de ampliación. Los documentos de estrategia deben identificar las políticas que requieren ayuda y, sin perjuicio de las prerrogativas de la autoridad presupuestaria, establecer las asignaciones indicativas de fondos por política, desglosadas por año, incluida una estimación del gasto relacionado con el cambio climático. Conviene permitir la suficiente flexibilidad para hacer frente a las necesidades que pudieran surgir y ofrecer incentivos para mejorar el rendimiento. Los documentos de estrategia deben garantizar la coherencia y la consistencia con los esfuerzos desplegados por los países beneficiarios, tal como queda reflejado en sus presupuestos nacionales, y deben tener en cuenta el apoyo que brindan otros donantes. Con objeto de tener en cuenta la evolución interna y externa, los documentos de estrategia indicativos plurianuales deben revisarse según proceda. (13) Redunda en interés de la Unión ayudar a los países beneficiarios en sus esfuerzos por reformar sus sistemas para aproximarlos a los de la Unión. Dado que el objetivo del presente Reglamento no puede ser alcanzado de manera suficiente por los Estados miembros y puede lograrse mejor a escala de la Unión, esta puede adoptar medidas de acuerdo con el principio de subsidiariedad consagrado en el artículo 5 del Tratado de la Unión Europea. De conformidad con el principio de proporcionalidad enunciado en dicho artículo, el presente Reglamento no excede de lo necesario para alcanzar dicho objetivo. (14) A fin de que el presente Reglamento pueda reflejar con rapidez los resultados de las decisiones políticas tomadas por el Consejo, deben delegarse en la Comisión poderes para adoptar actos con arreglo al artículo 290 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea para actualizar la lista de países beneficiarios que figura en el anexo del presente Reglamento. (15) Mientras que el Reglamento (UE) nº …/… del Parlamento Europeo y del Consejo, de ….[14] (en lo sucesivo «el Reglamento de Ejecución común») establece normas y procedimientos comunes para la aplicación de los instrumentos de acción exterior de la Unión, también deben conferirse a la Comisión poderes delegados para adoptar normas más detalladas por las cuales se establezcan condiciones uniformes para la ejecución del presente Reglamento, en concreto, en lo que respecta a las estructuras y procedimientos de gestión. Dichas normas deben tener en cuenta las enseñanzas extraídas de la gestión y la ejecución de la anterior ayuda preadhesión y adaptarse a la evolución de la situación en los países beneficiarios. (16) En lo que respecta a estos actos delegados, es de particular importancia que la Comisión lleve a cabo las consultas apropiadas durante sus trabajos preparatorios, también con expertos. La Comisión, al preparar y elaborar actos delegados, debe garantizar en mayor medida una transmisión simultánea, puntual y apropiada de los documentos pertinentes al Parlamento Europeo y al Consejo. (17) La ayuda debe seguir empleando las estructuras y los instrumentos que han resultado ser eficaces en el proceso de preadhesión. La transición desde la gestión directa de los fondos de preadhesión por parte de la Comisión a la gestión descentralizada delegada en los países beneficiarios debe ser progresiva y estar en consonancia con las capacidades de cada país beneficiario. (18) Los poderes de ejecución relativos al marco estratégico común y los documentos de estrategia IAP deben ejercerse de conformidad con el Reglamento (UE) nº 182/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen las normas y los principios generales relativos a las modalidades de control por parte de los Estados miembros del ejercicio de las competencias de ejecución por la Comisión[15]. Teniendo en cuenta la naturaleza de esos actos de ejecución, en particular su orientación a las políticas o sus implicaciones financieras, para su adopción debe utilizarse, en principio, el procedimiento de examen, salvo para las medidas técnicas de ejecución de envergadura financiera limitada. (19) Los comités establecidos en virtud del presente Reglamento también deben ser competentes en lo que atañe a los actos relativos a la ejecución del anterior Instrumento de Ayuda Preadhesión, así como a la aplicación de la ayuda financiera a la comunidad turcochipriota. (20) En caso de que un país beneficiario viole los principios sobre los que se basa la Unión, no respete los compromisos contenidos en los acuerdos pertinentes celebrados con la Unión o no realice los avances necesarios en lo que respecta a los criterios de adhesión, el Consejo —a propuesta de la Comisión— debe poder adoptar las medidas oportunas para subsanar la situación. (21) Habida cuenta de los objetivos y el alcance de la ayuda prevista en virtud del presente Reglamento, debe consultarse al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones antes de su adopción. HAN ADOPTADO EL PRESENTE REGLAMENTO: TÍTULO I DISPOSICIONES GENERALES Artículo 1 Objetivo general El Instrumento de Ayuda Preadhesión («IAP») tiene por objeto apoyar a los países candidatos y a los países candidatos potenciales («países beneficiarios») enumerados en el anexo en la ejecución de las reformas políticas, institucionales, legales, administrativas, sociales y económicas que sean necesarias para que estos países se aproximen a los valores de la Unión y se adapten gradualmente a las reglas, normas, políticas y prácticas de la Unión con vistas a su adhesión. Artículo 2 Objetivos específicos 1. La ayuda en virtud del presente Reglamento perseguirá los siguientes objetivos específicos en función de las necesidades de cada país beneficiario y de su agenda de ampliación: (a) Apoyo a las reformas políticas, entre otros aspectos: i) el fortalecimiento de las instituciones democráticas y del Estado de Derecho, incluida su aplicación; ii) la promoción y la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales, un mayor respeto a los derechos de las minorías, la promoción de la igualdad de género, la no discriminación y la libertad de prensa, así como las buenas relaciones de vecindad; iii) la lucha contra la corrupción y la delincuencia organizada; iv) la reforma de la administración pública y la buena gobernanza; v) el desarrollo de la sociedad civil y el diálogo social; vi) la reconciliación, la consolidación de la paz y las medidas de fortalecimiento de la confianza. (b) Apoyo al desarrollo económico, social y territorial, para lograr un crecimiento sostenible, inteligente e inclusivo, entre otras cosas mediante: i) el cumplimiento de las normas de la Unión en materia de economía y gobernanza económica; ii) las reformas económicas necesarias para hacer frente a la presión competitiva y las fuerzas del mercado dentro de la Unión, al tiempo que se persiguen objetivos económicos, sociales y medioambientales; iii) el fomento del empleo y el desarrollo de capital humano; iv) la inclusión social y económica, en particular de las minorías y los grupos vulnerables; v) el desarrollo de capital físico, la mejora de las conexiones con la Unión y las redes regionales. (c) El refuerzo de la capacidad de los países beneficiarios para cumplir con las obligaciones que se derivan de la adhesión mediante el apoyo de la adaptación progresiva y la adopción, aplicación y cumplimiento del acervo comunitario, los fondos y políticas estructurales, de cohesión, agrícolas y de desarrollo rural de la Unión. (d) La integración regional y la cooperación territorial en la que participen países beneficiarios, Estados miembros y, cuando proceda, terceros países dentro del ámbito de aplicación del Reglamento (UE) nº [...] por el que se establece un Instrumento Europeo de Vecindad[16]. 2. Los avances hacia la consecución de los objetivos específicos establecidos en el apartado 1 se evaluarán atendiendo a indicadores que abarquen, entre otros aspectos: – los avances en materia de democracia, Estado de Derecho, respeto por los derechos humanos y las libertades fundamentales, sistema judicial y nivel de capacidad administrativa; – los progresos de las reformas económicas, la efectividad y solidez de las estrategias de desarrollo económico y social, los avances hacia el crecimiento inteligente, sostenible e inclusivo, en particular mediante inversiones públicas con el apoyo del IAP; – el corpus de legislación adaptado al acervo, los avances en la reforma institucional relacionada con la Unión, incluida la transición hacia la gestión descentralizada de la ayuda prestada en virtud del presente Reglamento; – la relevancia de las iniciativas de cooperación regional y territorial y la evolución de los flujos comerciales. Los indicadores se utilizarán para supervisar, evaluar y reexaminar el rendimiento, según proceda. Artículo 3 Políticas 3. La ayuda en virtud del presente Reglamento se dirigirá principalmente a las siguientes políticas: (a) el proceso de transición hacia la adhesión a la Unión y la creación de capacidades; (b) el desarrollo regional; (c) el empleo, las políticas sociales y el desarrollo de recursos humanos; (d) la agricultura y el desarrollo rural; (e) la cooperación regional y territorial. 4. La ayuda en el marco de las políticas contempladas en el apartado 1 apoyará a los países beneficiarios en la consecución de los objetivos generales y específicos establecidos en los artículos 1 y 2. 5. La ayuda en el marco de las políticas contempladas en las letras b) a d) del apartado 1 podrá incluir, entre otras cosas, la financiación del tipo de acciones previstas en el Reglamento (UE) nº XXXX/201X del Parlamento Europeo y del Consejo, de DD/MM/AAAA, sobre disposiciones específicas relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional y al objetivo de «inversión en crecimiento y empleo»[17], el Reglamento (UE) nº XXXX/201X del Parlamento Europeo y del Consejo, de DD/MM/AAAA, relativo al Fondo de Cohesión[18], el Reglamento (UE) nº XXXX/201X del Parlamento Europeo y del Consejo, de DD/MM/AAAA, relativo al Fondo Social Europeo[19], el Reglamento (UE) nº XXXX/201X del Parlamento Europeo y del Consejo, de DD/MM/AAAA, por el que se establecen disposiciones específicas relativas al apoyo del Fondo Europeo de Desarrollo Regional al objetivo de cooperación territorial europea[20], y el Reglamento (UE) nº XXXX/201X del Parlamento Europeo y del Consejo, de DD/MM/AAAA, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER)[21]. 6. La ayuda en el marco de las políticas contempladas en la letra e) del apartado 1 podrá financiar, en particular, acciones multinacionales u horizontales, así como acciones de cooperación transfronteriza, transnacional e interregional. Artículo 4 Cumplimiento, coherencia y complementariedad 1. La ayuda financiera en virtud del presente Reglamento será coherente con las políticas de la Unión. También deberá ser conforme con los acuerdos celebrados entre la Unión y los países beneficiarios y respetar los compromisos contraídos en virtud de acuerdos multilaterales de los que la Unión sea Parte. 2. La Comisión, los Estados miembros y el Banco Europeo de Inversiones garantizarán la coherencia entre la ayuda concedida en virtud del presente Reglamento y otras ayudas concedidas por la Unión, los Estados miembros y el Banco Europeo de Inversiones. 3. La Comisión y los Estados miembros garantizarán la coordinación de sus respectivos programas de ayuda a fin de mejorar la eficacia y eficiencia en la prestación de la ayuda y de evitar la doble financiación, en consonancia con los principios establecidos para reforzar la coordinación operativa en el ámbito de la ayuda exterior y para armonizar las políticas y los procedimientos. La coordinación comprenderá consultas periódicas e intercambios frecuentes de información a lo largo de las diversas fases del ciclo de ayuda, en particular sobre el terreno, y constituirá un elemento clave de los procesos de programación de los Estados miembros y de la Unión. 4. A fin de aumentar la eficacia y eficiencia en la prestación de la ayuda y de evitar la doble financiación, la Comisión, en relación con los Estados miembros, tomará las medidas necesarias para garantizar una mejor coordinación y complementariedad con organizaciones y entidades multilaterales y regionales como las instituciones financieras internacionales, las agencias, fondos y programas de las Naciones Unidas y los donantes que no sean de la Unión. 5. En la preparación, ejecución y supervisión de la ayuda en virtud del presente Reglamento, la Comisión actuará en principio en asociación con los países beneficiarios. Cuando proceda, serán partícipes de la asociación las autoridades nacionales, regionales y locales competentes, los interlocutores económicos y sociales, la sociedad civil y agentes no estatales. TÍTULO II PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Artículo 5 Marco Estratégico Común del IAP 1. La Comisión establecerá el Marco Estratégico Común para el Instrumento de Ayuda Preadhesión. El Marco Estratégico Común del IAP traducirá las prioridades estratégicas de la política de ampliación en acciones claves que puedan recibir ayuda en virtud del presente Reglamento. 2. El Marco Estratégico Común del IAP incluirá, entre otras cosas: (a) los criterios que deben emplearse para asignar los fondos a los países beneficiarios, así como a las acciones de cooperación multinacional y territorial; (b) los tipos de acciones que pueden recibir financiación del IAP; (c) las directrices comunes para la gestión y aplicación del IAP. 3. La Comisión aprobará el Marco Estratégico Común del IAP y sus eventuales revisiones con arreglo al procedimiento de examen a que hace referencia el artículo 15, apartado 3, del Reglamento de Ejecución común. Artículo 6 Documentos de estrategia 1. La ayuda en virtud del presente Reglamento se prestará sobre la base de documentos de estrategia indicativos nacionales o multinacionales (en lo sucesivo, «documentos de estrategia»), establecidos para el periodo de vigencia del Marco Financiero Plurianual de la Unión por la Comisión en asociación con el país o los países beneficiarios de que se trate. 2. Los documentos de estrategia especificarán cuál es la combinación adecuada de políticas contempladas en el artículo 3 que recibirá ayuda financiera en virtud del presente Reglamento para reflejar las necesidades y prioridades con arreglo a los objetivos a que se refiere el artículo 2, al Marco Estratégico Común del IAP a que se refiere el artículo 5, y a las estrategias nacionales, según proceda. 3. Los documentos de estrategia incluirán la asignación indicativa de fondos de la Unión por política, si procede, desglosada por año, de conformidad con los criterios establecidos en el Marco Estratégico Común del IAP a que se refiere el artículo 5. La asignación indicativa de fondos tendrá debidamente en cuenta las necesidades, la capacidad de absorción y la capacidad administrativa de los países beneficiarios. Asimismo, permitirá abordar las necesidades que pudiesen surgir y ofrecer incentivos para mejorar el rendimiento de los países beneficiarios en lo que respecta a los objetivos establecidos en las estrategias indicativas plurianuales. 4. Los documentos de estrategia serán objeto de un reexamen intermedio y se revisarán según proceda. Podrán ser revisados en cualquier momento por iniciativa de la Comisión. 5. La Comisión adoptará los documentos de estrategia y sus eventuales revisiones con arreglo al procedimiento de examen a que hace referencia el artículo 15, apartado 3, del Reglamento de Ejecución común. TÍTULO III APLICACIÓN Artículo 7 Marco general La ayuda de la Unión en virtud del presente Reglamento se aplicará mediante los programas y medidas contemplados en los artículos 2 y 3 del Reglamento de Ejecución común y conforme a las normas específicas por las cuales se establecen condiciones uniformes para aplicar el presente Reglamento, en concreto, en lo que respecta a las estructuras y procedimientos de gestión, que la Comisión adoptará de acuerdo con los artículos 10 y 11 del presente Reglamento. La aplicación se materializará, en principio, en forma de programas anuales o plurianuales, nacionales o plurinacionales, establecidos conforme a los documentos de estrategia contemplados en el artículo 6 y elaborados por los países beneficiarios y/o por la Comisión, según proceda. Artículo 8 Acuerdos marco y complementarios 1. La Comisión y los países beneficiarios celebrarán acuerdos marco sobre la aplicación de la ayuda. 2. Podrán celebrarse acuerdos complementarios sobre la aplicación de la ayuda entre la Comisión y el país beneficiario o sus autoridades de ejecución, según proceda. Artículo 9 Disposiciones en relación con otros instrumentos 1. En circunstancias debidamente justificadas y a fin de garantizar la coherencia y efectividad de la financiación de la Unión o de promover la cooperación regional, la Comisión podrá decidir ampliar la elegibilidad de los programas y medidas contemplados en el artículo 7 a países, territorios y regiones que, de otro modo, no serían elegibles para obtener financiación con arreglo al artículo 1, si el programa o medida que se vaya a ejecutar es de carácter mundial, regional o transfronterizo. 2. El Fondo Europeo de Desarrollo Regional contribuirá a los programas o medidas establecidos en virtud el presente Reglamento con fines de cooperación transfronteriza entre los países beneficiarios y los Estados miembros. El importe de la contribución del Fondo Europeo de Desarrollo Regional vendrá determinado con arreglo al artículo 4 del Reglamento (UE) nº … del Parlamento Europeo y del Consejo, de …, por el que se establecen disposiciones específicas relativas al apoyo del Fondo Europeo de Desarrollo Regional al objetivo de cooperación territorial europea. Las disposiciones del presente Reglamento serán de aplicación al uso de esta contribución. 3. Cuando proceda, el IAP podrá contribuir a los programas o medidas de cooperación transnacional e interregional establecidos y ejecutados de conformidad con lo dispuesto en el Reglamento (UE) nº … [por el que se establecen disposiciones específicas relativas al apoyo del Fondo Europeo de Desarrollo Regional al objetivo de cooperación territorial europea] y en los que participen países beneficiarios del IAP. 4. Cuando proceda, el IAP podrá contribuir a los programas o medidas de cooperación transfronteriza establecidos y ejecutados en virtud del Reglamento (UE) nº del Parlamento Europeo y del Consejo, de …, por el que se establece un Instrumento Europeo de Vecindad, y en los que participen países beneficiarios del IAP. TÍTULO IV DISPOSICIONES FINALES Artículo 10 Delegación de poderes en la Comisión La Comisión estará facultada para adoptar actos delegados de conformidad con el artículo 11 al objeto de modificar el anexo del presente Reglamento y de complementar el Reglamento de Ejecución común con normas específicas que establezcan condiciones uniformes para la aplicación del presente Reglamento. Artículo 11 Ejercicio de los poderes delegados a la Comisión 1. Los poderes para adoptar actos delegados otorgados a la Comisión estarán sujetos a las condiciones establecidas en el presente artículo. 2. La delegación de poderes se otorgará a la Comisión para el periodo de validez del presente Reglamento. 3. La delegación de poderes podrá ser revocada en cualquier momento por el Parlamento Europeo o por el Consejo. La decisión de revocación pondrá término a la delegación de los poderes que en ella se especifiquen. Surtirá efecto el día siguiente a la publicación de la decisión en el Diario Oficial de la Unión Europea o en la fecha posterior que en ella se especifique. No afectará a la validez de los actos delegados que ya estén en vigor. 4. La Comisión, tan pronto como adopte un acto delegado, lo notificará simultáneamente al Parlamento Europeo y al Consejo. 5. Un acto delegado entrará en vigor únicamente en caso de que ni el Parlamento Europeo ni el Consejo hayan manifestado ninguna objeción en un plazo de dos meses a partir de la notificación de dicho acto a ambas instituciones o en caso de que, antes de que venza dicho plazo, el Parlamento Europeo y el Consejo hayan informado a la Comisión de que no manifestarán ninguna objeción. Ese plazo se prorrogará dos meses a instancia del Parlamento Europeo o del Consejo. Artículo 12 Comité 1. La Comisión estará asistida por el Comité del IAP. Dicho Comité se considerará comité en el sentido del Reglamento (UE) nº 182/2011. 2. Para los programas que atañan a las políticas contempladas en las letras b) y c) del artículo 3 y ejecutados indirectamente por los países beneficiarios, la Comisión estará asistida por el Comité Coordinador de los Fondos a que se refiere el artículo 143 del Reglamento (UE) nº [….] del Parlamento Europeo y del Consejo, de …, por el que se establecen disposiciones comunes relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión, al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, incluidos en el Marco Estratégico Común, y por el que se establecen disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión y se deroga el Reglamento (CE) nº 1083/2006[22]. Para los programas que atañan a las políticas contempladas en la letra d) del artículo 3 y ejecutados indirectamente por los países beneficiarios, la Comisión estará asistida por el Comité de Desarrollo Rural a que se refiere el artículo 91 del Reglamento (UE) nº [….] del Parlamento Europeo y del Consejo, de …, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER)[23]. En tales casos, el Comité del IAP será informado de inmediato del dictamen emitido por el otro o los otros comités. 3. Los comités a los que se hace referencia en los apartados 1 y 2 serán competentes en lo que atañe a los actos jurídicos y los compromisos adoptados en virtud del Reglamento (CE) nº 1085/2006, de 17 de julio de 2006, por el que se establece un Instrumento de Ayuda Preadhesión[24]. Además, el Comité del IAP también será competente para la aplicación del artículo 3 del Reglamento (CE) nº 389/2006, de 27 de febrero de 2006, por el que se crea un instrumento de ayuda económica para impulsar el desarrollo económico de la comunidad turcochipriota y por el que se modifica el Reglamento (CE) nº 2667/2000 del Consejo relativo a la Agencia Europea de Reconstrucción[25]. Artículo 13 Suspensión del apoyo de la Unión Sin perjuicio de las disposiciones relativas a la suspensión de la ayuda establecidas en los acuerdos de asociación y cooperación celebrados con los países y regiones asociados, cuando un país beneficiario asociado no respete los principios de democracia, Estado de Derecho, derechos humanos, derechos de las minorías y libertades fundamentales, o los compromisos contenidos en los correspondientes acuerdos celebrados con la Unión, o cuando no haya avanzado lo suficiente hacia el cumplimiento de los criterios de adhesión, la Unión invitará al país beneficiario a mantener consultas con miras a encontrar una solución aceptable para ambas partes, excepto en casos de especial urgencia. Cuando las consultas con el país beneficiario no permitan llegar a una solución aceptable para ambas partes, o si las consultas son rechazadas, o en casos de especial urgencia, el Consejo podrá tomar las medidas apropiadas conforme al artículo 215, apartado 1, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, que podría incluir la suspensión total o parcial de la ayuda de la Unión. Se informará cumplida e inmediatamente al Parlamento Europeo de cualquier decisión adoptada a este respecto. Artículo 14 Importe de referencia financiera 1. El importe de referencia financiera para la aplicación del presente Reglamento durante el periodo 2014-2020 se elevará a 14 110 100 000 EUR (a precios corrientes). Hasta un 3 % del importe de referencia financiera se asignará a programas de cooperación transfronteriza entre países beneficiarios y Estados miembros de la UE. 2. La Autoridad Presupuestaria autorizará los créditos anuales ajustándose al Marco Financiero Plurianual de la Unión. 3. Como se dispone en el artículo 13, apartado 2, del Reglamento «Erasmus para todos», a fin de fomentar la dimensión internacional de la enseñanza superior, se asignará un importe indicativo de 1 812 100 000 EUR con cargo a los diferentes instrumentos de acción exterior (Instrumento de Cooperación al Desarrollo, Instrumento Europeo de Vecindad, Instrumento de Ayuda Preadhesión, Instrumento de Asociación y Fondo Europeo de Desarrollo) a acciones de movilidad en el aprendizaje hacia o desde países no pertenecientes a la UE y a la cooperación y el diálogo político con las autoridades/instituciones/organizaciones de dichos países. Las disposiciones del Reglamento «Erasmus para todos» se aplicarán a la utilización de dichos fondos. La financiación se canalizará a través de dos asignaciones plurianuales que cubrirán únicamente los primeros cuatro años y los tres años restantes, respectivamente. Esta financiación quedará reflejada en la programación indicativa plurianual de estos instrumentos, en consonancia con las necesidades y prioridades definidas de los países de que se trate. Las asignaciones podrán revisarse en caso de graves circunstancias imprevistas o cambios políticos importantes en consonancia con las prioridades exteriores de la UE. Artículo 15 Entrada en vigor El presente Reglamento entrará en vigor el tercer día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea. Será aplicable a partir del 1 de enero de 2014. El presente Reglamento será obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro. Hecho en Bruselas, el Por el Parlamento Europeo Por el Consejo El Presidente El Presidente ANEXO – Albania – Bosnia y Herzegovina – Islandia – Kosovo* – Montenegro – Serbia – Turquía – Antigua República Yugoslava de Macedonia *En virtud de la Resolución nº 1244/1999 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. FICHA FINANCIERA LEGISLATIVA PARA PROPUESTAS 1. MARCO DE LA PROPUESTA/INICIATIVA 1.1. Denominación de la propuesta/iniciativa 1.2. Ámbito(s) político(s) afectado(s) en la estructura GPA/PPA 1.3. Naturaleza de la propuesta/iniciativa 1.4. Objetivo(s) 1.5. Justificación de la propuesta/iniciativa 1.6. Duración e incidencia financiera 1.7. Modo(s) de gestión previsto(s) 2. MEDIDAS DE GESTIÓN 2.1. Disposiciones en materia de seguimiento e informes 2.2. Sistema de gestión y de control 2.3. Medidas de prevención del fraude y de las irregularidades 3. INCIDENCIA FINANCIERA ESTIMADA DE LA PROPUESTA/INICIATIVA 3.1. Rúbrica(s) del Marco Financiero Plurianual y línea(s) presupuestaria(s) de gastos afectada(s) 3.2. Incidencia estimada en los gastos 3.2.1. Resumen de la incidencia estimada en los gastos 3.2.2. Incidencia estimada en los créditos de operaciones 3.2.3. Incidencia estimada en los créditos de carácter administrativo 3.2.4. Compatibilidad con el marco financiero plurianual vigente 3.2.5. Contribución de terceros a la financiación 3.3. Incidencia estimada en los ingresos FICHA FINANCIERA LEGISLATIVA PARA PROPUESTAS 1. MARCO DE LA PROPUESTA/INICIATIVA 1.1. Denominación de la propuesta/iniciativa Instrumento de Ayuda Preadhesión (IAP) 1.2. Ámbito(s) político(s) afectado(s) en la estructura GPA/PPA[26] Ampliación 1.3. Naturaleza de la propuesta/iniciativa x La propuesta/iniciativa se refiere a una acción nueva ¨ La propuesta/iniciativa se refiere a una acción nueva a raíz de un proyecto piloto / una acción preparatoria[27] ¨ La propuesta/iniciativa se refiere a la prolongación de una acción existente ¨ La propuesta/iniciativa se refiere a una acción reorientada hacia una nueva acción 1.4. Objetivos 1.4.1. Objetivo(s) estratégico(s) plurianual(es) de la Comisión contemplado(s) por la propuesta/iniciativa El objetivo general de la política de ampliación es aplicar el artículo 49 del Tratado de la Unión Europea, que ofrece una perspectiva europea a todos los países europeos que respetan los valores fundamentales de la UE y están comprometidos con su promoción. La política de ampliación fomenta la estabilidad, la seguridad y la prosperidad en Europa y aumenta el peso de la UE en la escena internacional. La política de ampliación ayuda a consolidar la democracia y el Estado de Derecho en Europa. Mejora las oportunidades económicas y aumenta el peso de la UE a la hora de hacer frente a retos globales como el cambio climático, la competencia y la regulación y supervisión de los mercados financieros, y ayuda a movilizar esfuerzos comunes para cumplir las metas de Europa 2020. El proceso de adhesión impulsa firmemente la reformas políticas y económicas. La integración más estrecha durante el proceso de ampliación también ayuda a la UE a alcanzar sus objetivos en una serie de ámbitos que son fundamentales para la reforma económica y social con miras al crecimiento inteligente, sostenible e inclusivo, entre los que figuran la energía, el transporte, la protección del medio ambiente, la resistencia ante las catástrofes y la lucha contra el cambio climático. Las nuevas solicitudes de adhesión ponen de manifiesto el poder de atracción de la UE y su papel en la promoción de la estabilidad, la seguridad y la prosperidad. La política de ampliación de la UE permite un proceso cuidadosamente gestionado de acercamiento a la UE de los candidatos y los candidatos potenciales de acuerdo con el ritmo de sus reformas políticas y económicas y su capacidad para asumir las obligaciones propias de su condición de miembros de conformidad con los criterios de Copenhague. En los Balcanes Occidentales, la cooperación regional sigue siendo fundamental y constituye un elemento central del Proceso de Estabilización y Asociación. Una vez que el Consejo decide abrir las negociaciones de adhesión con un país solicitante, los avances de dicho país de cara al cumplimiento de las normas europeas se reflejan en los capítulos del acervo abiertos y cerrados. A lo largo de los últimos cinco años, la UE ampliada ha demostrado su capacidad para trabajar unida con miras a abordar los importantes desafíos a los que se enfrenta. Durante este periodo, los avances de las reformas en los países de la ampliación les han permitido pasar por sucesivas fases del proceso de adhesión. El proceso de ampliación de la UE está avanzando a un ritmo que viene determinado en gran medida por la capacidad de los países aspirantes para asumir las obligaciones de la pertenencia la UE. Esto exige reformas duraderas, así como adaptaciones legislativas e institucionales creíbles y convincentes. A medida que los países en cuestión cumplen las normas establecidas, incluidas en particular aquellas relacionadas con la democracia, el Estado de derecho y los derechos y libertades fundamentales, la UE se compromete a trabajar con ellos para pasar a las siguientes etapas del proceso. Se propone como pilar financiero de la estrategia de ampliación un único instrumento integrado de preadhesión que engloba todas las dimensiones de las políticas internas y las cuestiones temáticas. De lo que se trata es de garantizar que los países candidatos y los países candidatos potenciales estén plenamente preparados para su adhesión. Se hará hincapié en la buena gobernanza, la capacidad administrativa, el desarrollo socioeconómico, la cooperación regional, la adopción y aplicación del acervo y la preparación para la gestión de las políticas internas en el momento de la adhesión. El instrumento se ejecutará a través de programas multibeneficiarios/nacionales acordados con los beneficiarios y reflejará asimismo los Fondos Estructurales, el Fondo de Cohesión y el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER), incluida su nueva orientación a la obtención de bienes públicos. Además, los instrumentos políticos y financieros relacionados con la crisis (Ayuda Macrofinanciera, Instrumento de Estabilidad) seguirán estando disponibles para su uso, en su caso, en los países de la ampliación. 1.4.2. Objetivo(s) específico(s) y actividad(es) GPA/PPA afectadas Objetivo específico n° (a) Apoyo a las reformas políticas (b) Apoyo al desarrollo económico, social y territorial y a las reformas encaminadas a un crecimiento sostenible, inteligente e inclusivo (c) Aumento de la capacidad de los países beneficiarios para asumir las obligaciones de la pertenencia a la UE respaldando la aproximación progresiva, la adopción, la aplicación y el cumplimiento del acervo comunitario, incluida la preparación para la ejecución y gestión de los fondos estructurales, de cohesión, agrícola y de desarrollo rural de la UE (d) Integración regional y cooperación territorial Actividad(es) GPA/PPA afectada(s) 04.06 Instrumento de Ayuda Preadhesión (IAP) – Desarrollo de recursos humanos 05.05 Medidas de preadhesión en los sectores de la agricultura y el desarrollo rural 13.05 Intervenciones de preadhesión relacionadas con las políticas estructurales 22.02 Estrategia y proceso de ampliación 22.04.02 Programas de información y comunicación para terceros países 1.4.3. Resultado(s) e incidencia esperados Especifíquense los efectos que la propuesta/iniciativa debería tener sobre los beneficiarios / la población destinataria. El nuevo instrumento de preadhesión debería seguirá centrándose en cumplir los objetivos de la política de ampliación, que es una de las principales prioridades de la acción exterior de la UE, contribuyendo así a promover la estabilidad, la seguridad y la prosperidad en Europa. A tal fin, el nuevo instrumento perseguirá el objetivo estratégico general consistente en apoyar a los países candidatos y a los países candidatos potenciales en sus preparativos de cara a la adhesión a la UE y la aproximación progresiva de sus sistemas/economías nacionales a las normas y políticas de la Unión Europea, conforme a sus necesidades específicas y adaptándose a las agendas de ampliación de cada país. En términos de resultados e incidencia que habrán de lograrse, el nuevo instrumento abordará i) las deficiencias/retos de desarrollo en los países beneficiarios, ii) la capacidad limitada para superarlos con recursos propios y la debilidad de las instituciones públicas y/o la capacidad administrativa en los países beneficiarios, y iii) las disparidades entre los países beneficiarios, mediante: i) un mejor funcionamiento de las instituciones democráticas, en particular para garantizar el respeto del Estado de derecho y los derechos humanos y la inclusión de las minorías; la reducción de la corrupción y la delincuencia organizada; la reforma y modernización de la administración pública; ii) la aplicación de las normas de la UE a la economía y la gobernanza económica; la mejora de la capacidad para competir en las fuerzas del mercado de la Unión; la mejora de las tasas de empleo, aumentando los recursos humanos cualificados y reduciendo las disparidades sociales; el aumento de la capacidad de investigación e innovación; iii) una legislación progresivamente armonizada con el acervo de la UE, que se adopte y se cumpla; la mejora de la capacidad para ejecutar y gestionar los fondos estructurales, agrícolas y de desarrollo rural de la UE; el aumento de la participación en programas y agencias de la UE seleccionados; iv) una mayor integración económica en la región, en particular a través de las infraestructuras transfronterizas de energía y transporte y de unas relaciones de vecindad más estrechas y reforzadas entre los países beneficiarios y con la UE. Los avances en estos objetivos políticos específicos contribuirán igualmente a la aplicación de marcos políticos de la UE más amplios, como la Estrategia Europa 2020, el paquete de medidas integradas sobre la energía y el cambio climático y la Unión por la innovación. 1.4.4. Indicadores de resultados e incidencia Especifíquense los indicadores que permiten realizar el seguimiento de la ejecución de la propuesta/iniciativa. Los avances hacia los objetivos específicos del nuevo instrumento pueden evaluarse mediante tres macroindicadores principales: · los avances hacia el cumplimiento de los parámetros de adhesión (capítulos abiertos/cerrados) o el balance positivo en la aplicación de los acuerdos de asociación, reflejado, por ejemplo, en los informes de evolución positivos, los índices basados en estudios compilados por organizaciones internacionales de prestigio en ámbitos como la eficacia gubernamental, la estabilidad política y la ausencia de violencia, y el Estado de derecho; · la evolución socioeconómica, medida con indicadores de impacto como el índice de desarrollo humano del PNUD en calidad de medida general de la prosperidad, las tasas de desempleo, las entradas de inversión extranjera directa o las balanzas comerciales; · la cooperación e integración regional, cuantificada mediante índices basados en encuestas que reflejen la percepción del nivel (tendencia) de seguridad y estabilidad y las interacciones políticas, económicas y culturales. Los hitos y metas relevantes relacionados con estos macroindicadores pueden incluir, entre otros, los siguientes: recepción de la solicitud de adhesión a la UE, adopción por la Comisión de un dictamen favorable sobre la solicitud o recomendación de conceder el estatuto de país candidato, recomendaciones para abrir las negociaciones de adhesión, apertura o cierre provisional de los capítulos de negociación, cierre general de las negociaciones de adhesión, grado de cumplimiento con los criterios de Copenhague, entrada en vigor de acuerdos de liberalización de visados y readmisión, atribución de poderes de gestión de la ayuda del IAP, exención de los controles ex ante sobre la gestión de la ayuda del IAP, entrada en vigor de acuerdos aduaneros o comerciales y eliminación de obstáculos o barreras técnicas al comercio, participación en iniciativas regionales, resolución de cuestiones bilaterales, avance en la integración de las redes transeuropeas. A nivel operativo, los avances pueden medirse en relación con los objetivos operativos correspondientes a los objetivos específicos i a iv determinados para el futuro instrumento de preadhesión. Los objetivos operativos incluyen: (a) mejorar la percepción de la democracia y del sistema judicial y con respecto a los derechos humanos y la no discriminación; reducir el volumen de casos pendientes en los tribunales y el número de infracciones de los derechos fundamentales; aumentar la capacidad de cumplimiento de la legislación y la capacidad administrativa en general; reducir la rotación de personal; (b) desarrollar estrategias de desarrollo social y económico sólidas y eficaces; mejorar los niveles de competencias y cualificación y reforzar los servicios del mercado laboral; apoyar la inversión pública; establecer estructuras de gestión de los fondos estructurales, de cohesión y de desarrollo rural de la UE en el momento de la adhesión, logrando una acreditación y transferencia de la gestión; (c) mejorar el marco legislativo; aproximar la legislación al acervo, crear y reforzar instituciones y estructuras de aplicación; adherirse a los programas de la UE y profundizar en la participación en ellos; (d) promover una mayor cooperación. Los objetivos operativos deberán adaptarse a la situación de cada beneficiario y se establecerán en los documentos de programación basados en los desafíos identificados. La evaluación ex ante también ha destacado la necesidad de ofrecer una orientación detallada y de fomentar la capacidad en los países beneficiarios con el fin de recopilar sistemáticamente los datos necesarios para evaluar los avances a nivel operativo. Las ampliaciones anteriores han hecho que se dé mayor prioridad al seguimiento y la evaluación a nivel de programa y a la formulación de políticas «fundamentadas en hechos» en los nuevos Estados miembros. El cambio hacia la asignación de recursos basada en resultados, en el cumplimiento de las condiciones y en la satisfacción de las necesidades también debe fomentar una tendencia similar entre los países candidatos y los países candidatos potenciales. En relación con la integración de la dimensión del clima en todas las políticas, se implantará un sistema de seguimiento para identificar si los programas fomentan la acción por el clima o la eficiencia energética, a fin de que la UE pueda determinar con claridad qué parte de su gasto atañe a estas cuestiones. Se establecerán criterios de referencia y disposiciones claros en materia de seguimiento e informes. El seguimiento del gasto relacionado con el clima se realizará sobre la base de la metodología establecida de la OCDE («marcadores de Río»). En consonancia con el mayor grado de compromiso de la Comisión con la integración, también se aplicará el marcador del CAD de la OCDE para seguir los avances en la integración de la biodiversidad y la lucha contra la desertificación. Las evaluaciones y el seguimiento futuros deberán tener en cuenta que los resultados y la incidencia varían entre los países beneficiarios, dadas las diferencias y las diversas necesidades y posiciones en el «camino a la adhesión» Puesto que el instrumento seguirá funcionando junto con el proceso de negociación política y otras intervenciones que guardan relación con la adhesión, será difícil identificar los avances que se derivan exclusivamente del instrumento, excepto a nivel de actividades específicas. Muchos de los «resultados» del futuro programa —como los avances en el cumplimiento de los criterios políticos de adhesión— serán difíciles de medir por su propia naturaleza: en cierta medida, los objetivos del instrumento pueden lograrse a través de la condición otorgada al beneficiario tanto como a través de los resultados de las intervenciones financieras de la UE. 1.5. Justificación de la propuesta/iniciativa 1.5.1. Necesidad(es) que deben satisfacerse a corto o largo plazo Los beneficiarios de la ayuda son los países candidatos y los países candidatos potenciales a la adhesión a la UE de los Balcanes Occidentales, Islandia y Turquía. En 1999, la Comisión Europea expuso una visión de las relaciones entre la UE y los Balcanes Occidentales, pasando de su anterior enfoque regional a una nueva herramienta, el proceso de estabilización y asociación. Además de estar orientada a la estabilidad política y económica y a la cooperación regional, el proceso de estabilización y asociación ha incorporado gradualmente instrumentos de ampliación para acercar a los países de la región a los valores y las normas de la UE. El Consejo Europeo de Feira de junio de 2000 reconoció que los países de los Balcanes Occidentales que participaban en el pacto de estabilización y asociación era «candidatos potenciales» a la pertenencia a la UE. La perspectiva europea de estos países fue confirmada por el Consejo Europeo de Salónica de junio de 2003, que aprobó el «Programa de Salónica para los Balcanes Occidentales». Este programa sigue siendo la piedra angular de la política de la UE para la región. En la reunión ministerial entre la UE y los Balcanes Occidentales celebrada en Sarajevo el 2 de junio de 2010, la UE reiteró su compromiso con la perspectiva europea de los Balcanes Occidentales e hizo hincapié en que el futuro de estos países radica en la UE. De los países que formaban parte del proceso de estabilización y asociación inicialmente, Croacia, la antigua República Yugoslava de Macedonia y recientemente Montenegro obtuvieron la condición de candidatos, mientras que Albania, Bosnia y Herzegovina, Kosovo[28] y Serbia son candidatos potenciales. Entre otros países a los que se ofreció una perspectiva de adhesión a la UE se incluyen Turquía, que presentó la solicitud ya en 1987 y a la que se le concedió la condición de solicitante en 1999, e Islandia, que presentó la solicitud en 2009 y obtuvo la condición de candidato en 2010. Los tres requisitos fundamentales para la adhesión figuran en las conclusiones del Consejo Europeo de Copenhague de 1999 (los llamados «criterios de Copenhague»). Se trata de: i) la estabilidad de las instituciones que garantizan la democracia, el Estado de Derecho, los derechos humanos y el respeto y la protección de las minorías; ii) la existencia de una economía de mercado en funcionamiento, así como la capacidad de hacer frente a la presión competitiva y a las fuerzas del mercado dentro de la Unión, y iii) la capacidad de asumir las obligaciones de la adhesión, incluida la observancia de los fines de la unión política, económica y monetaria. Asimismo, el Consejo Europeo de Madrid de 1995 aludió a la necesidad de «crear las condiciones para una integración gradual y armoniosa de [estos] Estados, gracias, especialmente, al desarrollo de la economía de mercado, a la adaptación de sus estructuras administrativas y a la creación de un entorno económico y monetario estable». Los países aspirantes deben cumplir los criterios de Copenhague antes de que puedan iniciarse las negociaciones de adhesión. El cumplimiento de los criterios de adhesión por parte de los beneficiarios requiere esfuerzos considerables en términos de inversión pública y acceso a profundos conocimientos y experiencia. El apoyo de la UE está concebido para ayudar a los candidatos a cumplir estos criterios. 1.5.2. Valor añadido de la intervención de la Unión Europea La política de ampliación forma parte de la acción exterior y contribuye a cumplir los objetivos comunes en materia de desafíos mundiales, respuesta global y liderazgo mundial. Las sucesivas ampliaciones de la UE son, por su propia naturaleza, una tarea común que solo se puede lograr a nivel de la Unión Europea. Solo los Estados miembros, actuando conjuntamente, pueden decidir sobre las solicitudes de adhesión de nuevos candidatos. La ayuda de preadhesión prestada con cargo al presupuesto de la UE está diseñada para ayudar a los países candidatos y los países candidatos potenciales a prepararse para su futura adhesión: el IAP está diseñado para mostrar a los países, antes de la adhesión, una «prueba de funcionamiento» de las obligaciones propias de la condición de miembro (como la creación de instituciones para la gestión de los fondos de la UE posteriores a la adhesión y/o la adopción del acervo y las normas de la UE). Ningún otro instrumento multilateral o bilateral puede ofrecer un conjunto de herramientas tan completo y, en todo caso, solo la UE puede definir qué tipo de ayuda es necesaria para incorporar el acervo. La ayuda preadhesión es una inversión en el futuro de la UE, que apoya la estabilidad y la prosperidad en los países vecinos y garantiza la capacidad efectiva de los países candidatos para aplicar el acervo en el momento de la adhesión. La asistencia técnica y financiera agiliza el proceso de preparación y ofrece incentivos para la transformación necesaria de la sociedad, los sistemas jurídicos y la economía. Esta asistencia ayuda a cumplir los objetivos de las políticas internas de la UE, crea oportunidades para las empresas de la UE y ofrece un rendimiento tangible de la inversión. Sin la participación intensiva y la estrecha colaboración contempladas en la ayuda preadhesión, la UE sin duda tendría que gastar más en la lucha contra la migración ilegal, la seguridad en las fronteras exteriores de la UE, la seguridad del suministro energético, las importaciones de alimentos seguros e higiénicos para sus ciudadanos, la lucha contra el cambio climático y la contaminación, el hacer frente a los efectos transfronterizos de los desastres y la entrega de ayuda solidaria de la UE a países con un bajo nivel de resistencia ante las catástrofes. En los últimos años, los Estados miembros de la UE han venido reduciendo el nivel de ayuda bilateral destinada a los países candidatos y a los países candidatos potenciales, ya que consideran que la acción coordinada a nivel de la UE es más eficaz. En 2009, casi la mitad de la ayuda financiera total de la UE destinada a los países de la ampliación procedió del presupuesto de la UE. Las organizaciones de donantes multilaterales han suprimido progresivamente su apoyo y las que quedan han armonizado sus programas con las prioridades de la UE. Cabe señalar que, teniendo en cuenta sus objetivos e incidencia específicos de desarrollo, la ayuda preadhesión también se contabiliza como ayuda oficial al desarrollo (AOD) de la UE. 1.5.3. Principales conclusiones extraídas de experiencias similares anteriores Una metaevaluación intermedia del IAP, concluida en febrero de 2011 y centrada principalmente en el marco estratégico (DPIP) y la programación del IAP (sobre todo la asistencia técnica y el componente de desarrollo institucional), evaluó la lógica de intervención y los resultados (reales o previstos) de la ayuda, en particular en cuanto a relevancia, eficiencia, eficacia, incidencia y sostenibilidad. En lo que respecta a la lógica de intervención (cómo se planifica y se programa la ayuda), la evaluación concluyó que los DPIP son documentos de programación fundamentales que ofrecen una orientación y un enfoque esenciales en el proceso de programación y son claramente mejores que los documentos de programación equivalentes de los anteriores programas de ayuda preadhesión. La evaluación determinó también que la calidad de los objetivos y los indicadores de los DPIP y los documentos de programación han mejorado con el tiempo. No obstante, se recomiendan nuevas mejoras. La evaluación determinó que el IAP produjo resultados satisfactorios y significativos. Se constató que la eficacia del IAP alcanza sus máximas cotas en los ámbitos relacionados con el acervo, pero que algunos ámbitos horizontales, como la reforma de la administración pública, planteaban problemas. Las necesidades financieras de los países beneficiarios, en particular en cuanto a la infraestructura, sobrepasan claramente la financiación disponible del IAP (y de otros donantes). Por lo tanto, un reto fundamental para el futuro es utilizar los fondos del IAP de forma eficaz y seguir movilizando otras fuentes financieras. También se concluyó que los proyectos estaban generalmente bien orientados a los requisitos de adhesión de la UE, pero que la concentración de la ayuda para la consolidación institucional en un número más restringido de sectores prioritarios aumentaría la eficacia y la incidencia. La evaluación constató que los mecanismos para la coordinación de los donantes y la armonización de la asistencia estaban bien establecidos y que un factor determinante para garantizar la incidencia y la sostenibilidad era la apropiación por parte de los países beneficiarios del programa de reformas y la capacidad de sus administraciones, que debe reforzarse. La evaluación concluyó que la adopción de un enfoque sectorial y plurianual[29] para la planificación y la programación debería facilitar la jerarquización y secuenciación de la ayuda, la coordinación de los donantes y aumentar la apropiación por parte de los países beneficiarios. En mayo de 2011 finalizó una evaluación intermedia en dos fases de los primeros ocho programas de cooperación transfronteriza del IAP en las fronteras interiores de los Balcanes Occidentales. La evaluación concluyó que las partes interesadas perciben una mejora de las relaciones vecinales como consecuencia del programa y lo consideran fundamental para la futura cooperación, y que se dan las condiciones para un aumento de la cooperación. La evaluación recomendaba el refuerzo del análisis socioeconómico mediante la actualización de la base estadística, una mejor explicación de los criterios utilizados y una mejor adecuación de los ámbitos estadísticos. Asimismo, recomendaba racionalizar y simplificar el expediente de candidatura y el procedimiento de evaluación. Se realizaron evaluaciones ex ante de los programas operativos de desarrollo regional, rural y de recursos humanos con el fin de apoyar y racionalizar el proceso de programación. Las recomendaciones para reforzar el análisis que sirve de base a la orientación de los programas, así como para mejorar los resultados y los indicadores de impacto, eran comunes a todos los programas. Las evaluaciones intermedias están en curso. Una evaluación ex ante de los instrumentos financieros de preadhesión posteriores a 2013 concluyó que existe una sólida justificación para continuar con la ayuda financiera a nivel de la UE en apoyo del proceso de ampliación. Se constató claramente la necesidad de garantizar la continuidad con el instrumento actual, puesto que ya se están estableciendo las estructuras y los sistemas necesarios para gestionar la ayuda de la UE. Sin embargo, a la luz de las diferencias entre los países beneficiarios (en términos socioeconómicos con respecto al desarrollo de sus instituciones y sus administraciones públicas y sus perspectivas de adhesión), la consulta recomendó un enfoque más a medida, una simplificación de las normas de aplicación, una mayor flexibilidad y una mayor orientación estratégica en la asignación de la ayuda, y un uso más sistemático de la programación plurianual. 1.5.4. Compatibilidad y posibles sinergias con otros instrumentos pertinentes La propuesta mantiene un instrumento de ayuda de preadhesión específico e integrado como pilar financi