Dictamen del Comité Económico y Social sobre el tema «Acuerdos sobre medio ambiente»

(97/C 287/01)

El 27 de febrero de 1997, de conformidad con el apartado 3 del artículo 23 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social decidió elaborar un dictamen sobre «Acuerdos sobre medio ambiente».

La Sección de Medio Ambiente, Sanidad y Consumo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 15 de mayo de 1997 (Ponente: Sr. Boisserée).

En su 346° Pleno (sesión del 28 de mayo de 1997), el Comité Económico y Social ha aprobado por 66 votos a favor, uno en contra y una abstención el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. El CES introdujo relativamente pronto el tema de los «acuerdos voluntarios» en el debate sobre política de medio ambiente a nivel comunitario. En su Dictamen sobre la política de medio ambiente y el mercado interior europeo, de 19 de septiembre de 1990 (), el CES examina el significado de los nuevos instrumentos, en particular de carácter económico, como respuesta a los desafíos del mercado interior en materia de política medioambiental. En el punto 6.3 del Dictamen se señala que:

«Algunos Estados miembros han tenido buenas experiencias en lo que se refiere a acuerdos voluntarios para la realización de normas ambientales entre las autoridades responsables por una parte y empresas individuales o sectores industriales o comerciales por otro. Naturalmente, este sistema no debe servir para que las autoridades públicas se sustraigan a sus responsabilidades en materia de protección del medio ambiente y se logra intervenir más precozmente. En general, la Comunidad también debería fomentar tales acuerdos.»

1.2. En el V Programa de Medio Ambiente y en los Dictámenes del Consejo, del Parlamento Europeo y del CES sobre este programa se resalta el principio de la cooperación (responsabilidad compartida/shared responsability); los acuerdos sobre medio ambiente se sitúan, en tanto que instrumentos políticos, en el marco de este principio. En el Dictamen del CES sobre el examen del V Programa de Medio Ambiente de 29 de mayo de 1996 () (punto 4.3) se indica que:

«No obstante, al objeto de evitar el incumplimiento de los objetivos de protección de medio ambiente, debe tenerse en cuenta ... que los acuerdos voluntarios presuponen un marco jurídico. Se debe permitir también un control suficiente del respeto de los procedimientos y decisiones previstos en el acuerdo, así como garantizar que éste sea compatible con la legislación europea y nacional sobre competencia. Es necesario que la duración de la vigencia de los acuerdos vaya acompañada de medidas preventivas particulares; se debe impedir en especial que, en caso de denuncia de tales acuerdos, surja una situación de indefensión jurídica para la protección del medio ambiente.»

1.3. Una vez publicada la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo relativa a los acuerdos sobre medio ambiente (doc. COM(96) 561 final), sobre la que ya existen dictámenes de los diferentes grupos de interés, parece conveniente que el CES se pronuncie nuevamente sobre este tema. Por ello, el Comité decidió elaborar el siguiente Dictamen de iniciativa.

2. Acuerdos sobre medio ambiente: oportunidades y problemas

2.1. El tema de los acuerdos sobre medio ambiente es muy amplio. Abarca los siguientes casos:

a) En la Comunicación se mencionan en primer lugar acuerdos sobre medio ambiente que sustituirían total o parcialmente a una norma jurídica.

b) La Comisión menciona también las obligaciones unilaterales de la industria, basadas en la idea de que la norma jurídica correspondiente se hace innecesaria y por lo tanto no se promulga. La validez de tales declaraciones unilaterales depende del cumplimiento de esta expectativa.

c) En los Estados miembros, la mayoría de los acuerdos sobre medio ambiente se refieren por el contrario a normas de desarrollo de la legislación medioambiental, es decir medidas administrativas. En este ámbito existen numerosas experiencias positivas. Los acuerdos entre las autoridades competentes y la industria, así como en caso necesario con los terceros (vecinos) afectados, se refieren normalmente a casos concretos.

d) En su texto, la Comisión no se ocupa de los acuerdos o declaraciones sin fuerza jurídica («códigos de conducta»), si bien en la práctica desempeñan un papel importante. Pueden ser útiles para la preparación de normas o de directivas administrativas.

2.2. En su Comunicación, la Comisión considera como uno de los puntos centrales para la aplicación de los acuerdos sobre medio ambiente el establecimiento de un contrato vinculante entre el Estado miembro y la parte interesada (la industria), contrato que sustituye a la transposición legal de las directivas comunitarias en derecho nacional.

El CES estima que este modelo conlleva una serie de problemas que deberán solucionarse conforme a la normativa de los Estados miembros. Considera acertado no centrar el tema en esta variante substitutiva de la acción legislativa. No obstante, para la ejecución de la normativa transpuesta debería tenerse en cuenta la forma del acuerdo, acreditada en la práctica.

Se ha demostrado que con los acuerdos sobre medio ambiente se logran a menudo soluciones mejores y más flexibles para problemas concretos, incluida la necesaria protección de la colectividad y del vecindario. Estos acuerdos no entran en conflicto con la responsabilidad política del legislador. Utilizan un instrumento moderno de la práctica administrativa utilizado con éxito en muchos Estados miembros, no sólo en el ámbito de la política medioambiental.

3. Condiciones para la celebración de acuerdos sobre medio ambiente

3.1. La principal condición para el éxito de un acuerdo duradero sobre medio ambiente es que por ambos lados existan ventajas garantizadas mediante el acuerdo. Los derechos y las obligaciones inherentes a un acuerdo sobre medio ambiente deberían estar equilibrados para ambas partes.

3.2. Un requisito fundamental para los acuerdos sobre medio ambiente es el respeto de las disposiciones del Tratado constitutivo de la CE aplicables a la legislación ambiental en toda la Comunidad, especialmente el artículo 130 R. Esto significa que los acuerdos sobre medio ambiente deben también respetar los objetivos y los principios de la política medioambiental comunitaria:

- nivel de protección elevado;

- principios de cautela y acción preventiva;

- principio de «quien contamina paga».

3.3. Según las disposiciones del Tratado constitutivo de la CE y numerosas sentencias del Tribunal de Justicia, la política medioambiental -en cuya formulación y aplicación participarán los ciudadanos y la industria- es en última instancia una tarea pública; por ello, los acuerdos sobre medio ambiente no deben conducir a una «privatización» de la política medioambiental.

Los objetivos y los valores límite fijados en materia de política medioambiental no pueden ser objeto de acuerdos sobre medio ambiente; este ámbito debe quedar reservado a los encargados de adoptar las decisiones, que a su vez asumen la responsabilidad correspondiente. Los «objetivos medioambientales» mencionados por la Comisión no constituyen en sí mismos una base para los acuerdos sobre medio ambiente. Los objetivos medioambientales necesitan concretarse por vía legislativa según lo dispuesto en los artículos 130 R y 130 S del Tratado constitutivo de la CE.

3.4. Un acuerdo sobre medio ambiente debe especificar su objeto y establecer concretamente las obligaciones mutuas en términos prácticos y de calendario (si es posible en planes por etapas). El objeto de los acuerdos sobre medio ambiente puede consistir también en el compromiso de participar en un «sistema de gestión y auditoría medioambientales» (ecoauditoría) ().

3.5. Si el acuerdo sobre medio ambiente tiene por objeto, tal como propone preferentemente la Comisión, la transposición de la legislación comunitaria a nivel nacional, debería garantizarse que las negociaciones de estos acuerdos respeten el plazo de transposición establecido, a pesar de que algunos Estados miembros deban negociar con varios interlocutores y los resultados de las negociaciones se obtengan en diferentes momentos. Es preciso garantizar que puede verificarse claramente cuál es la legislación comunitaria vigente en los Estados miembros. En el caso contrario, se dificultaría el control de su aplicación y no se cumpliría la exigencia de una mejor transposición del derecho medioambiental comunitario (Comunicación de la Comisión de 22 de octubre de 1996, doc. COM(96) 500).

3.6. Los acuerdos sobre medio ambiente deben también tener en cuenta el problema del «oportunista», que se beneficia de las ventajas del efecto general de los acuerdos sobre medio ambiente (por ejemplo, la no transposición legal de la legislación comunitaria) sin comprometerse a adoptar las medidas previstas.

3.7. Los acuerdos destinados a solucionar casos concretos relativos a la aplicación de la legislación medioambiental (por ejemplo, mejoras adicionales para el saneamiento de instalaciones productivas anticuadas o acuerdos sobre la ejecución de la normativa sobre protección de la naturaleza) deben incluir los intereses de los vecinos afectados con el fin de adquirir también fuerza legal en ese ámbito.

En las negociaciones de los acuerdos sobre medio ambiente que vayan más allá del caso concreto (acuerdos sectoriales) los grupos sociales (interlocutores sociales, asociaciones medioambientales, representantes de los consumidores), deben participar -según el objeto del acuerdo- tal como es preceptivo o costumbre en la preparación de las normas jurídicas. También en este caso debe permanecer abierta la vía del recurso legal para los ciudadanos afectados individualmente.

3.8. Un acuerdo sobre medio ambiente debe ser susceptible de revisión de acuerdo con las experiencias prácticas, el desarrollo tecnológico y los conocimientos ecológicos.

3.9. El cumplimiento de los acuerdos sobre medio ambiente debe controlarse del mismo modo o de modo equivalente que las disposiciones legales o administrativas. Este control debería llevarse a cabo para cada empresa individualmente. Para ello, se recomienda prever en el acuerdo la aplicación del sistema de auditoría medioambiental. El incumplimiento de los acuerdos sobre medio ambiente deberá sancionarse adecuadamente.

3.10. El contenido de los acuerdos sobre medio ambiente, al igual que las disposiciones legislativas o administrativas, debe ser transparente. Debe ser aplicable la Directiva sobre el acceso a la información medioambiental ().

4. Forma jurídica de los acuerdos sobre medio ambiente

4.1. Tal como la Comisión señala acertadamente en su Comunicación, existen dos formas jurídicas diferentes de acuerdos sobre medio ambiente:

- Contratos bilaterales, la mayoría de las veces entre las autoridades y la «industria» (asociaciones o empresas individuales), o también entre entidades públicas;

- Obligaciones unilaterales de los interlocutores industriales, resultantes de negociaciones entre las autoridades y la «industria», que tienen por objeto la obligación de una acción o de una omisión.

4.2. En relación con la posibilidad y admisibilidad de los regímenes de tipo contractual existen los siguientes problemas:

- En la medida en que un acuerdo sobre medio ambiente tenga por objeto la omisión de una medida legislativa o administrativa por parte de las «autoridades», debe tenerse en cuenta que renunciar a un acto legislativo no puede ser objeto de un contrato, por lo menos según las legislaciones de algunos Estados miembros.

- Un contrato recurrible presupone la legitimidad de las partes contratantes para asumir tal responsabilidad jurídica. Si bien las asociaciones (representantes del sector) pueden negociar acuerdos sobre medio ambiente a nivel sectorial, estos acuerdos necesitan ser aprobados por cada empresa individualmente.

4.3. En opinión del CES, sólo podrá decidirse la forma jurídica del acuerdo sobre medio ambiente teniendo en cuenta el caso concreto y dependiendo de la legislación del Estado miembro afectado.

5. Objeto de un acuerdo sobre medio ambiente

5.1. Los acuerdos sobre medio ambiente relativos a la aplicación de la normativa comunitaria transpuesta a derecho nacional no plantean problemas. En este caso, se trata de normas prácticas para la aplicación de la ley (por ejemplo, el calendario y las etapas), de las ayudas financieras (como la creación de parques de protección de la naturaleza) o del saneamiento de problemas ecológicos locales.

En el ámbito de las negociaciones relativas a estos acuerdos, los Estados miembros han tenido muy buenas experiencias con la participación de moderadores independientes con objeto de lograr una «mediación» entre los distintos intereses. Tal procedimiento de mediación es pertinente también para la aplicación del derecho europeo de medio ambiente.

5.2. En su Comunicación relativa a los acuerdos sobre medio ambiente, así como en la correspondiente Recomendación a los Estados miembros (), la Comisión menciona en primer lugar los acuerdos sobre medio ambiente que sustituyen a un acto jurídico, es decir que sustituyen a la transposición de las directivas comunitarias.

En la práctica, una regulación de este tipo sólo es viable cuando se trata de un número pequeño de partes contratantes (empresas): únicamente en este caso puede celebrarse un contrato vinculante que sea equivalente a un acto de transposición. Las principales asociaciones europeas no están generalmente legitimadas para llevar a cabo tales acuerdos con efectos vinculantes.

5.3. Como nivel político para los acuerdos sobre medio ambiente, cuando se trata de la transposición de directivas comunitarias, entran en primer lugar en consideración los Estados miembros; en caso contrario, también el nivel regional o local.

El nivel comunitario queda prácticamente excluido en la Comunicación de la Comisión. El CES también hace suya esta postura, a no ser que puedan celebrarse «acuerdos globales» sobre «problemas globales» con asociaciones europeas. Pero la mayoría de los casos se trataría de obligaciones voluntarias o de resultados de negociaciones para la preparación de una normativa o un acuerdo internacional.

Si llegan a celebrarse tales acuerdos, debería garantizarse la inclusión de las instituciones responsables de la legislación comunitaria (incluido el CES).

5.4. Es necesario informar de forma adecuada a las partes que no participan en el acuerdo de forma directa. Los acuerdos cuyo objeto es de naturaleza genérica deberían divulgarse en el boletín oficial respectivo.

5.5. Debe verificarse la conformidad de los acuerdos sobre medio ambiente con las reglas de competencia del Tratado (artículos 85 y 86), así como con el artículo 92 del Tratado constitutivo de la CE cuando se prevean subvenciones o bonificaciones fiscales en beneficio de una de las partes contratantes. Lo mismo vale para la conformidad con las normas de la Organización Mundial del Comercio relativas a la libre circulación de mercancías y a los obstáculos técnicos que se oponen al comercio. La verificación debe correr a cargo de la Comisión, con la participación de las autoridades signatarias del acuerdo.

6. Sobre la Comunicación de la Comisión y la Recomendación a los Estados miembros

6.1. El Dictamen del CES hace suya en general la Comunicación de la Comisión, aunque establecería un orden distinto de prioridades. El Dictamen contiene propuestas adicionales que el CES considera relevantes.

6.2. El ámbito de aplicación de las «orientaciones generales para el uso de los acuerdos sobre medio ambiente» debería también extenderse a los acuerdos de ámbito administrativo. Asimismo considera necesario prever, a título complementario, la utilización de los acuerdos sobre medio ambiente como instrumento de aplicación de los reglamentos comunitarios. También debería examinarse la aplicación de la Comunicación a los acuerdos cuyo alcance traspasa las fronteras comunitarias.

6.3. No está claro si la «Recomendación relativa a los acuerdos sobre medio ambiente» (anexa a la Comunicación de la Comisión), publicada en el Diario Oficial de 21 de diciembre de 1996, se refiere únicamente a la «transposición» al derecho nacional o también a la ejecución de la legislación comunitaria ya incorporado al derecho nacional. En la Comunicación debería clarificarse este punto. En último caso, la Recomendación debería mencionar los compromisos unilaterales. El CES considera necesario indicar que cualquier tipo de acuerdo sobre medio ambiente en el ámbito del derecho comunitario debe respetar las disposiciones pertinentes del Tratado constitutivo de la CE.

Bruselas, el 28 de mayo de 1997.

El Presidente del Comité Económico y Social

Tom JENKINS

() DO C 332 de 31. 12. 1990, p. 107.

() DO C 212 de 22. 7. 1996.

() Véase el Reglamento 1836/93 - DO L 168 de 10. 7. 1993.

() Véase DO L 158 de 23. 6. 1990.

() DO L 333 de 21. 12. 1996.