Las operaciones de ayuda humanitaria financiadas por la UE seguirán tomando en consideración las necesidades específicas y las vulnerabilidades de los menores de ambos sexos y garantizando su protección mientras estén desplazados. Cuando proceda, se prestará apoyo tanto en el país de origen como a lo largo de las diferentes rutas migratorias, incluyendo la prevención de la violencia y la respuesta a esta (también en el caso de la violencia sexual), la gestión de casos, el registro y la recuperación de la documentación perdida, la localización de las familias y su reunificación, el apoyo psicosocial, la educación y la información y la puesta a disposición de refugios de emergencia para los menores no acompañados. A modo de ejemplo, el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) ha llevado a cabo actividades de protección de menores en Sudán del Sur, centrándose especialmente en la prevención de la separación y en la respuesta a esta, en la localización y reunificación de familias; el apoyo psicosocial; la educación en materia de riesgo por minas y otros mensajes de prevención para salvar vidas; y la liberación y reinserción de niños asociados a fuerzas y grupos armados. En Irak, Save the Children proporciona asistencia inmediata para salvar vidas a los menores afectados por la crisis de Mosul y a sus familias, y facilita el acceso a una educación inclusiva y de calidad y a servicios de protección de menores para desplazados internos y para los menores de ambos sexos de las comunidades de acogida. En Afganistán, la Organización Internacional para las Migraciones proporciona asistencia en la protección humanitaria de los menores afganos vulnerables no acompañados e indocumentados.

La migración ilegal de menores no acompañados a la UE a través de rutas peligrosas los expone a la trata de menores y a la explotación, y pone su salud —cuando no sus vidas— en riesgo. Se han intensificado las campañas de sensibilización sobre los riesgos y peligros a que se enfrentan los menores a lo largo de las rutas migratorias.

Actualmente, se encuentran en curso una serie de actuaciones concretas para poner en práctica el enfoque mencionado anteriormente y centrarse en apoyar el desarrollo de mecanismos de protección del menor en los países socios, poniendo especial énfasis en los menores no acompañados con el fin de garantizar un entorno seguro para los menores en la ruta migratoria. Por ejemplo, el proyecto «Mejorar la Gestión de la Migración» (46 millones EUR) aspira a mejorar la gestión migratoria a escala regional en el Cuerno de África, facilitando protección especial a los menores no acompañados y separados que han caído en las redes de trata de seres humanos y de tráfico ilícito de migrantes. En el marco del Programa regional de protección y desarrollo, en cuyo contexto se están llevando a cabo proyectos en Etiopía (30 millones EUR), Kenia (15 millones EUR), Somalia (50 millones EUR) y Uganda (20 millones EUR), se pone un especial énfasis en la protección de los menores no acompañados con objeto de crear soluciones en materia de desarrollo y protección basadas en datos empíricos, innovadoras y sostenibles, tanto para los refugiados como para las comunidades que los acogen, incluido el acceso a derechos y servicios básicos y su prestación. En África Occidental, se presta apoyo a los países de origen y de tránsito para reforzar la cooperación regional en materia de protección de menores, ayudando a la Red de África Occidental para la protección de menores en desplazamiento mediante la asistencia en el desarrollo de normas de protección comunes y mecanismos de retorno y reintegración sostenibles. Actualmente, se están ejecutando en la región otras medidas selectivas específicas, centradas por ejemplo, como sucede en Mauritania, en las víctimas potenciales de la trata de menores.

La Unión Europea y sus Estados miembros han intervenido activamente en este ámbito durante muchos años. Las actuales políticas y la legislación vigente de la UE proporcionan un sólido marco para la protección de los derechos de los menores migrantes que abarca todos los aspectos, incluidas las condiciones de acogida, la tramitación de sus solicitudes y la integración. El Plan de acción sobre los menores no acompañados (2010-2014) ha sido crucial para crear una mayor concienciación en cuanto a las necesidades de protección de los menores migrantes no acompañados y para la promoción de las medidas protectoras. La Agenda Europea de Migración y la Comunicación sobre el estado de su ejecución han tratado muy recientemente la cuestión de la protección de los menores migrantes. La Recomendación de la Comisión «Invertir en la infancia: romper el ciclo de las desventajas» ha servido de orientación a efectos de reducir la pobreza infantil y de mejorar el bienestar de los menores a través de medidas generales y específicas . De resultas, contamos con una gran variedad de conocimientos y buenas prácticas en los Estados miembros sobre la protección de menores migrantes.

El establecimiento de sistemas de supervisión efectivos a escala nacional debería también contribuir al buen funcionamiento de los centros de acogida, garantizando que los intereses comerciales (en el caso de los centros gestionados con ánimo de lucro) no prevalezcan sobre la protección de los menores. Con el fin de apoyar a los Estados miembros, en 2017 la EASO desarrollará orientaciones específicas sobre normas operativas e indicadores relativos a las condiciones materiales de acogida de menores no acompañados, además de las orientaciones sobre condiciones de acogida ya desarrolladas el año pasado y que se aplican a todos los solicitantes de asilo.

Las instalaciones de acogida no siempre se adaptan a las necesidades de los menores, y el personal no siempre cuenta con la formación o cualificación pertinentes para trabajar con ellos. Todavía no existen medidas apropiadas de protección de menores y de seguridad en todas las instalaciones de acogida. Las evaluaciones de las necesidades individuales pueden no llevarse a cabo o ser inadecuadas, impidiendo la implementación de una respuesta individualizada a las necesidades de cada menor. Si bien el recurso a hogares o familias de acogida para menores no acompañados ha aumentado en los últimos años y ha demostrado ser exitoso a la par que eficiente en términos económicos, esta solución sigue estando infrautilizada. Es necesaria la prestación de apoyo psicológico a los menores traumatizados y sus familias, así como servicios específicos para los menores de ambos sexos que puedan haber sufrido violencia sexual o de género, promoviéndose el acceso a los servicios de cuidados sexuales y reproductivos. Los menores que vivan en comunidades pueden verse enfrentados a obstáculos para acceder a la atención sanitaria y a la educación. A los menores no siempre se les garantiza un acceso temprano a la educación, a pesar de que se trata de un derecho humano reconocido en virtud de la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño y de ser esencial para garantizar su futuro y bienestar.

Deben existir protocolos y procedimientos para informar sistemáticamente y actuar en casos de menores no acompañados que desaparezcan. Los administradores de los centros de acogida, en particular, así como otras personas implicadas en el cuidado de menores han de informar de los casos de menores desaparecidos a la policía. Cuando proceda, ha de recurrirse a las líneas directas para menores desaparecidos (número 116 000, operativa en todos los Estados miembros de la UE) y los mecanismos nacionales de alerta en materia de menores. Todos los casos de menores no acompañados desaparecidos han de ser registrados por la policía, que debe alertar sobre la desaparición en el Sistema de Información de Schengen (SIS) y mantenerse en contacto con la oficina nacional SIRENE. Los Estados miembros deben también solicitar que se dicte una orden de Interpol sobre personas desaparecidas, haciendo que también participe cuando proceda, Interpol. Entre las medidas para lograr una mayor sensibilización sobre la cuestión de los menores desaparecidos podrían incluirse también campañas de información en lugares públicos pertinentes.

Los menores, especialmente los no acompañados, están aún más expuestos a los riesgos de la explotación y trata de menores. Los menores son un grupo especialmente vulnerable de víctimas de los tratantes de personas, y el riesgo de verse afectado por tales prácticas se ha acrecentado debido al gran número de menores que llegan a la Unión Europea. Hay que poner especial cuidado en atender las necesidades de los menores de ambos sexos que puedan haber sido víctimas de cualquier forma de violencia sexual o de género. Sin embargo, las derivaciones necesarias a sistemas nacionales de protección de menores y/o mecanismos de derivación contra la trata de personas no siempre tienen lugar o, si se producen, no se realizan siempre con la celeridad deseable. Es difícil identificar a los menores que son apátridas —por ejemplo, por haber nacido de padres apátridas o debido a discriminación de género en las leyes sobre la nacionalidad del país del que es nacional su madre—, lo cual puede retrasar la determinación de su estatuto en la Unión Europea.

Tras su llegada a la Unión Europea, los menores migrantes han de ser, en todo caso, identificados y registrados como menores, utilizando un conjunto de datos uniforme en toda la Unión Europea (para indicar, por ejemplo, si se trata de un menor no acompañado, separado o que viaja con familiares, su nacionalidad o condición de apátrida, la edad, el sexo, etc.). Los menores deben gozar de prioridad en todos los procedimientos relacionados con las fronteras y recibir un apoyo adecuado por parte de personal especializado en el proceso de identificación y registro. En particular, deben adoptar, a la hora de recoger impresiones dactilares y datos biométricos, enfoques adaptados a las necesidades de los menores y respetuosos y sensibles con respecto al género. Las vulnerabilidades y las necesidades especiales de protección, incluidas las relativas a la asistencia sanitaria, deben ser evaluadas de forma sistemática e individual.

Han de aplicarse garantías apropiadas a todos los menores presentes en el territorio de la Unión Europea, incluyendo todas las fases del procedimiento de retorno y asilo. Actualmente, se hace necesario reforzar una serie de medidas clave de protección, especialmente en lo relativo al acceso a la información, la representación legal y la tutela, el derecho a ser oído, al derecho a la tutela judicial efectiva y a evaluaciones de edad multidisciplinares y respetuosas de los derechos.

Los tutores desempeñan una función crucial a la hora de garantizar el acceso a los derechos y de salvaguardar los intereses de todos los menores no acompañados, incluidos aquellos que no solicitan asilo. Pueden, cooperando con otros actores, contribuir a generar confianza en el menor y a garantizar su bienestar, incluido en lo relativo a la integración. Los tutores también pueden ayudar a prevenir que los menores desaparezcan o se conviertan en víctimas de la trata de seres humanos. Actualmente, existen deficiencias importantes en el funcionamiento de los sistemas de tutela en algunos Estados miembros, especialmente en lo relativo al número de tutores disponibles adecuadamente cualificados y a la rapidez con la que son designados. Cuando proceda, deben reforzarse las instituciones de tutela. Es necesario contratar a un número suficiente de tutores, designarlos con mayor celeridad y equiparlos mejor para la realización de sus tareas. Asimismo, existe una urgente necesidad de desarrollar e intercambiar buenas prácticas y orientaciones entre los tutores y las autoridades de tutela en los Estados miembros. Por ello, en 2017 se establecerá una red europea de tutela.

Las propuestas presentadas en 2016 por la Comisión para reformar el Sistema Europeo Común de Asilo reconocen el papel fundamental que desempeñan los tutores para los menores no acompañados e intentan reforzar las garantías específicas aplicables a los menores. La propuesta de un Reglamento sobre procedimientos de asilo pretende reforzar los sistemas de tutela en los Estados miembros, mientras que el Reglamento de Dublín debería garantizar la pronta determinación del Estado miembro responsable de la solicitud de protección internacional del menor.

Los métodos y procedimientos de determinación de la edad varían enormemente según los Estados miembros y no siempre se ajustan a las recomendaciones y a la evolución de las prácticas de la EASO. Así, por ejemplo, se realizan evaluaciones de edad innecesarias; se emplean, en ocasiones, medios invasivos; a menudo, los tutores solo son designados cuando ya se han llevado a cabo los procedimientos de determinación de la edad; y las disputas en torno a la edad llevan a que los menores acaben internados. En algunos casos, se espera que sean los propios menores quienes paguen para impugnar las evaluaciones de edad controvertidas. Cuando existan dudas acerca de si una persona tiene menos de 18 años, se necesitan procedimientos fiables y multidisciplinares de determinación de la edad que respeten plenamente las garantías legales relativas a la determinación de la edad previstas por la normativa de la UE. Cuando los resultados no sean concluyentes, se presumirá que la persona es menor, otorgándosele, en consonancia con la legislación de la UE, el beneficio de la duda. En 2017, la EASO actualizará sus orientaciones en materia de determinación de la edad.

Como se ha mencionado anteriormente, la localización de las familias y los procedimientos de reunificación/unidad familiar a menudo se prolongan en demasía o empiezan con demasiado retraso. Estos procedimientos deberían llevarse a cabo independientemente del estatus jurídico del menor, con la participación de una persona responsable de la protección del menor o una vez que se le haya designado un tutor. En el caso de los solicitantes de asilo, las transferencias basadas en las disposiciones sobre la unidad familiar del Reglamento de Dublín están siendo infrautilizadas, y en ocasiones se tarda meses en aplicarlas. Deberían realizarse esfuerzos concertados por acelerar los procedimientos de reunificación familiar, otorgando prioridad a los menores no acompañados y separados. Cuando los menores sean objeto de transferencias transfronterizas dentro de la Unión Europea, ya sea en aplicación del Reglamento de Dublín o de otras normas, la colaboración estrecha entre las autoridades responsables del bienestar del menor en cada Estado miembro es esencial. Los Estados miembros deben hacer un uso pleno de todos los canales de cooperación, por ejemplo a través de las autoridades centrales previstas en el Reglamento Bruselas II bis.

A veces se producen retrasos considerables en la tramitación del asilo y de otros procedimientos que afectan a menores. Debe darse prioridad a los procedimientos de determinación del estatuto de los menores (el «principio de urgencia»), en consonancia con las Directrices del Consejo de Europa sobre una justicia adaptada a los niños.

La reubicación de los solicitantes de asilo desde Italia y Grecia está concebida no solo para aliviar la presión sobre dichos Estados miembros, sino también para garantizar a las personas reubicadas un rápido acceso a los procedimientos de asilo. En aplicación de las Decisiones del Consejo sobre reubicación, los Estados miembros deberían priorizar la reubicación de personas vulnerables, incluidos los menores no acompañados y otros menores que se encuentren en situaciones particularmente vulnerables. En diciembre de 2016, el Consejo Europeo invitó a los Estados miembros a seguir intensificando sus esfuerzos para acelerar la reubicación, especialmente para los menores no acompañados. A pesar de los constantes llamamientos por parte de la Comisión, el 2 de abril de 2017 solo habían sido reubicados desde Grecia 341 menores no acompañados y separados. En Italia, únicamente se ha reubicado a un menor separado, puesto que las autoridades no han desarrollado aún un procedimiento específico para la reubicación de menores no acompañados. Es fundamental que los Estados miembros asuman más compromisos específicamente con respecto a los menores no acompañados y separados.

Medidas clave: En 2017, la Comisión y las agencias de la UE: establecerán una red europea de tutela para desarrollar e intercambiar buenas prácticas y orientaciones en materia de tutela, en cooperación con la Red Europea de Instituciones de Tutela; la EASO actualizará sus orientaciones en materia de determinación de la edad. Con el apoyo de la Comisión y de los agencias de la UE, se anima a los Estados miembros a: reforzar a la institución o autoridad de tutela para garantizar que los tutores de todos los menores no acompañados empiecen su trabajo con celeridad; aplicar procedimientos de determinación de la edad fiables, multidisciplinares y no invasivos; garantizar una localización de las familias pronta y eficaz, dentro o fuera de la UE, mediante el aprovechamiento pleno de los canales de cooperación transfronterizos existentes; priorizarán el tratamiento de casos (p. ej.: las solicitudes de asilo) que afecten a menores, en consonancia con el principio de urgencia; darán prioridad a la reubicación de los menores no acompañados de Grecia e Italia.

6.Garantizar soluciones duraderas

Las soluciones duraderas son cruciales para el establecimiento a largo plazo de unas condiciones de normalidad y estabilidad para todos los menores. La identificación de soluciones duraderas debería considerar todas las opciones, tales como la integración en un Estado miembro, el retorno al país de origen, el reasentamiento o la reunificación con familiares en un tercer país. La realización en todos los casos de una evaluación del interés superior pormenorizada es fundamental.

Deben adoptarse normas claras sobre el estatuto jurídico de los menores a los que no se conceda asilo pero que no vayan a ser devueltos a su país de origen. Los Estados miembros deben establecer procedimientos y procesos para ayudar a encontrar soluciones duraderas para cada individuo, y determinar con claridad los papeles y funciones de las personas que participen en la evaluación con el fin de evitar que los menores permanezcan durante periodos prolongados de tiempo en el limbo por lo que respecta a su estatuto jurídico. También debe garantizarse el acceso a la educación, la atención sanitaria y el apoyo psicosocial mientras el menor espera a que se encuentre una solución duradera. Por último, los Estados miembros deben intentar asegurar la disponibilidad de procedimientos de determinación del estatuto y la resolución de la cuestión del estatuto de residencia para los menores que no vayan a ser devueltos, especialmente para aquellos que hayan residido en el país durante cierto tiempo.

La integración temprana de los menores es crucial para apoyar su desarrollo hasta alcanzar la edad adulta. Se trata de una inversión social y de un factor esencial que contribuye a la cohesión social general en Europa. La integración de los menores en la fase más temprana, a través de medidas generales y específicas, es también importante a efectos de minimizar los riesgos de actividades criminales y exposición a la radicalización. La Red de la UE para la Sensibilización frente a la Radicalización (RSR) estudia las prácticas y enfoques disponibles sobre cómo apoyar y proteger a los menores que puedan haberse traumatizado y ser vulnerables a la radicalización. Esto comprende esfuerzos continuos para promover un enfoque positivo frente a la diversidad, así como el combate contra el racismo, la xenofobia y, en particular, la incitación al odio contra los menores migrantes.

Dado que los menores llegados recientemente pueden no haber tenido ocasión de adquirir suficientes conocimientos y competencias como para integrarse de manera plena y activa en la sociedad, en particular para la transición hacia ulteriores estudios o el mercado de trabajo, a los menores en esta fase de transición se les debe proporcionar orientación, apoyo y oportunidades para continuar su educación y formación. Por otra parte, tal como sucede con los menores a cargo del Estado que son nacionales de la UE, es necesario que existan mecanismos y procesos que ayuden a preparar a los menores migrantes a cargo del Estado para la transición a la vida adulta o para independizarse.

La Comisión promueve la cooperación entre los Estados miembros en este ámbito, facilitando los intercambios de buenas prácticas y proporcionando apoyo financiero para los proyectos piloto de integración para todos los menores migrantes, incluidos los no acompañados. La integración de los menores no acompañados constituye una prioridad en el marco del Fondo de Asilo, Migración e Integración (FAMI) 2014-2020. En consonancia con el Plan de acción para la integración de nacionales de terceros países y las Conclusiones del Consejo de diciembre de 2016, las medidas clave adoptadas hasta ahora incluyen invitaciones a presentar propuestas en todos los ámbitos políticos, con la integración como prioridad principal.

Las políticas de integración de los Estados miembros reflejan la diversidad de sus situaciones y condiciones sociales y económicas. Un acceso temprano y eficaz a una educación formal inclusiva, que abarque la educación y los cuidados de primera infancia, constituye una de las herramientas más importantes y potentes para la integración de los menores, fomentando las competencias lingüísticas, la cohesión social y el entendimiento mutuo. La formación de profesores destinada a prepararlos para trabajar con niños de orígenes diversos es un factor clave para la integración. También es importante prestar atención a otras dimensiones de la socialización a través, por ejemplo, de actividades de ocio y deportes. Todos los menores deben disfrutar de un acceso efectivo a la educación y a todas las medidas necesarias para garantizar dicho acceso (clases de idiomas, por ejemplo), incluso cuando vayan a ser devueltos a un tercer país. Debido a los riesgos emergentes de segregación en la educación para los menores migrantes, el acceso a una educación inclusiva y no discriminatoria es clave para la integración de los menores en otros ámbitos de la vida. Un acceso oportuno a la atención sanitaria y un nivel de vida adecuado son claves para la integración de los menores en los países de acogida. La mejora en las condiciones de vida y las medidas para abordar la pobreza infantil y garantizar una atención sanitaria (que incluya la atención sanitaria mental) revisten una gran importancia.

Asimismo, los Estados miembros deben incrementar el recurso al reasentamiento y otras vías legales para menores, incluidos los menores en familias, centrándose de forma particular en los más vulnerables. Los menores no acompañados o separados y las familias pueden optar al reasentamiento urgente a través de los programas nacionales de reasentamiento de los Estados miembros o en virtud del Programa europeo de reasentamiento establecido por las Conclusiones del Consejo sobre el reasentamiento de 20 de julio de 2015 y la Declaración UE-Turquía de 28 de marzo de 2016. El reasentamiento de menores no acompañados o separados es promovido mediante incentivos financieros del Programa de Reasentamiento de la Unión con arreglo al Reglamento FAMI. El 13 de julio de 2016, la Comisión adoptó una propuesta de Reglamento por el que se establece un Marco de Reasentamiento de la Unión en el que los niños y adolescentes en situación de riesgo son designados como personas vulnerables con derecho a optar al reasentamiento.

Cuando el interés superior del menor así lo exija, los menores deben ser devueltos a su país de origen o reunirse con los miembros de su familia en un tercer país. Las decisiones de devolver menores a sus países de origen han de respetar los principios de no devolución y el interés superior del menor; deben también basarse en evaluaciones caso por caso y ajustarse a un procedimiento justo y efectivo que garantice su derecho a protección y no discriminación. Debe darse especial prioridad a una mejor cooperación con los países de origen mediante, entre otras cosas, una localización de las familias y unas condiciones de reintegración mejoradas. El Manual de retorno y la Recomendación de la Comisión de 7 de marzo de 2017 sobre la manera de lograr que los retornos sean más eficaces al aplicar la Directiva 2008/115/CE contemplan directrices específicas sobre el interés superior del menor. Es importante garantizar que los menores que vayan a ser devueltos obtengan un acceso rápido a medidas de (re)integración apropiadas, tanto antes de la salida como después de la llegada a su país de origen o a un tercer país.

Medidas clave: En 2017, la Comisión: promoverá la integración de los menores mediante la financiación disponible y el intercambio de buenas prácticas para abordar el acceso no discriminatorio a servicios públicos y programas específicos. Se anima a los Estados miembros a que: garanticen, en un breve periodo de tiempo desde la llegada, la igualdad en el acceso a una educación inclusiva y formal, incluida la educación y cuidados de primera infancia, y a que desarrollen y apliquen programas específicos en su apoyo; aseguren un acceso oportuno a los servicios de atención sanitaria, así como a otros servicios públicos esenciales para todos los niños; proporcionen un apoyo que permita a los niños en la transición a la vida adulta (o que se estén independizando) acceder a la educación y la formación necesarias; fomenten la inclusión social en todas las políticas relacionadas con la integración, como en la priorización de un alojamiento mixto y no segregado y una educación inclusiva; potencien el reasentamiento en Europa de menores necesitados de protección internacional; garanticen la aplicación de medidas apropiadas de localización de familias y reintegración para atender las necesidades de los menores que serán devueltos a sus países de origen.

7.Acciones transversales: respeto y garantías del interés superior del menor; un uso más eficaz de la información, los resultados de la investigación, la formación y la financiación

El interés superior del menor ha de ser evaluado y tenido en cuenta como consideración prioritaria en todas las actuaciones o decisiones que le afecten. Sin embargo, actualmente la legislación de la mayor parte de los Estados miembros no establece procedimientos para identificar y aplicar este requisito, ni siquiera en lo tocante a las soluciones duraderas para menores no acompañados basadas en una evaluación individual y multidisciplinar. Las legislaciones nacionales tampoco especifican siempre claramente el papel del tutor en este contexto. Es importante que la Unión Europea aporte más orientaciones con respecto a esta cuestión, basándose en las normas internacionales. Una determinación fiable del interés superior del menor a la hora de identificar la solución duradera más apropiada para él o ella debería conllevar garantías procesales adicionales, habida cuenta del enorme impacto que está decisión tendrá sobre el futuro del menor.