COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS
Bruselas, 14.10.2002
COM(2002) 564 final
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO
EUROPEO
RELATIVA A UNA POLÍTICA COMUNITARIA DE RETORNO DE LOS
RESIDENTES ILEGALES
2Índice
Prólogo
1. Retorno como parte integrante de una política comunitaria global de
inmigración y asilo ..................................................................................................... 6
1.1. Introducción ............................................................................................................... .. 6
1.2. Premisas de trabajo a la luz de l Libro Verde de la Comisión ...................................... 7
1.2.1. En torno al retorno de los residentes ilegales............................................................... 7
1.2.2. Mantenimiento de la integridad de los sistemas de  inmigración y asilo mediante el
retorno de los residentes ilegales.................................................................................. 8
1.2.3. Respeto de los compromisos intern acionales y los derechos humanos ....................... 8
1.2.4. Cooperación con los países de origen y trán sito respecto al retorno y la readmisión.. 9
2. Programa de acción sobre el retorno ....................................................................... 9
2.1. Planteamiento integrado pr ogresivo para los elementos interdependientes de una
política comunitaria de retorno .................................................................................... 9
2.2. Cooperación operativa entre los Estados miembros .................................................. 112.2.1. Definiciones ............................................................................................................. .. 11
2.2.2. Estadísticas e intercambio de información................................................................. 112.2.3. Autoridades de enlace ................................................................................................ 122.2.4. Mejores prácticas y directrices................................................................................... 122.2.5. Formación conjunta.................................................................................................... 132.2.6. Una mejor identificación y documentación ............................................................... 142.2.7. Normas de readmisión y tránsito entre los Estados miembros .................................. 152.2.8. Asistencia mutua entre funcionarios de enlace en materia de inmigración ............... 16
2.2.9. Operaciones conjuntas de retorno .............................................................................. 162.2.10. Mejor coordinación .................................................................................................... 1 7
2.3. Normas mínimas comunes para garantizar  unas políticas de retorno eficaces .......... 18
2.3.1. Reconocimiento mutuo de las deci siones relativas al retorno ................................... 18
2.3.2. Traslado................................................................................................................. ..... 19
2.3.3. Condiciones previas para la s decisiones de expulsión............................................... 20
2.3.4. Fin de la residencia legal............................................................................................ 202.3.5. Detención en espe ra del traslado................................................................................ 21
32.3.6. Prueba de la salid a y del reingreso............................................................................. 22
2.4. Elementos para programas integrados de retorno ...................................................... 23
2.5. Intensificación de la cooper ación con terceros países................................................ 25
2.5.1. Cooperación administr ativa refo rzada ....................................................................... 25
2.5.2. Acuerdos comunitarios de readmisión....................................................................... 252.5.3. Acuerdos de tránsito y admisión y Ac uerdos con otros terceros países .................... 26
3. Conclusiones ............................................................................................................. 27
Anexo
4PRÓLOGO
En su Comunicación de 15 de noviembre de 2001 relativa a una política común en materia de
inmigración ilegal, la Comisión puso de relieve la necesidad de una política común en materiade retorno. Cumpliendo con sus propios compro misos, el 10 de abril de 2002 presentó un
Libro Verde relativo a una política comunitaria en materia de retorno de los residentesilegales destinada a servir de base para una amplia consulta sobre esta cuestión sensible. Esteproceso, concluido el 31 de julio, permitió reunir numerosas contribuciones procedentes delos Estados miembros, de los países candi datos, terceros países, organizaciones
internacionales gubernamentales y no gubernamentales, así como de otras autoridadesnacionales y locales. Su punto culminante fue la  organización de una audiencia pública el 16
de julio que reunió a más de 200 participantes y en la que intervinieron una treintena de
expertos.
La importancia de este tema fue recordad a en las Conclusiones del Consejo Europeo de
Sevilla, que solicitó, con carácter prioritario, la aprobación de un programa de acción en esteámbito antes de finales de año. La política en  materia de retorno también fue objeto de un
amplio intercambio de opinione s en la reunión ministerial in formal de Copenhague los días
13 y 14 de septiembre. Del mismo modo que ocurri era con los resultados de la consulta, las
orientaciones fijadas al término de estas deliberaciones constituyeron una valiosa aportaciónpara la preparación de la presente Comunicación.
La Comisión recuerda que un enfoque común en materia de retorno no puede concebirse sino
en el marco general de la política comunitaria de inmigración y asilo cuyo fundamento se
encuentra en el Tratado de Amsterdam, así como en las Conclusiones de los ConsejosEuropeos de Tampere, Laeken y Sevilla. En es te sentido, la presente Comunicación no es sino
una parte de un conjunto más amplio de otros co mponentes que ya han sido explicados en las
numerosas propuestas y comunicaciones presen tadas por la Comisión durante los últimos
años.
Así pues, como indica su título, en la presente  Comunicación sólo se aborda la cuestión del
retorno de los residentes ilegales, es decir,  aquellos que no cumplen o han dejado de cumplir
los requisitos para la entrada, la estancia o la residencia en el territorio de los Estadosmiembros. No se propone por tanto abordar el tema más amplio del re torno de las personas
que residen regularmente o, por ej emplo, la manera de sacar el mayor partido de este retorno
en favor del país de origen. Estas cuestiones serán abordadas en otro marco, por ejemplo, con
motivo de la próxima present ación de una Comunicación sobre las relaciones entre migración
y desarrollo.
La eficacia de la acción comunitaria en materia de repatriación de los residentes ilegales es,
por tanto, un elemento esencial para la credibilidad de toda la política de lucha contra lainmigración ilegal. Pero sólo dará plenos re sultados si se inserta armoniosamente en el
contexto de una verdadera gestión del fenóm eno migratorio que suponga una consolidación
sin ambigüedades de las vías de la inmigración regular y de la situación de los inmigrantes ensituación legal, un sistema de asilo efectivo y generoso basado en procedimientos rápidos yque ofrezca el acceso a una auténtica protección para aquellos que lo necesitan, así como undiálogo reforzado con los terceros países a lo s que conviene hacer cada vez más partícipes de
las cuestiones relativas a la migración.
En este sentido, y habida cuenta del asunt o específico de la presente Comunicación, la
Comisión quiere destacar concretamente cuatro elementos:
5– La importancia de responder rápidamente a la necesidad de un refuerzo  de la cooperación
operativa. La voluntad de los Estados miembro s es muy clara a este respecto. Es esencial
facilitar los contactos y los inte rcambios de información sobr e la base de unos principios
comunes, armonizar las prácticas y la formación que se imparte así como multiplicar lasgestiones comunes que permitan la supresión de los obstáculos y la coordinación de losrecursos en ámbitos como la identificación y la documentación de las personas interesadas,la coordinación de las operacione s de retorno y la movilización de los recursos necesarios a
tal efecto;
– no obstante, esta cooperación operativa encontrará rápidamente sus límites si no se inserta
en un marco jurídico adecuado. A este resp ecto, un primer objetivo a medio plazo será la
adopción de normas comunes destinadas a f acilitar el trabajo de las Administraciones
nacionales encargadas de las operaciones de  retorno y, sobre todo, permitir un pleno
reconocimiento mutuo de  las decisiones de expulsión, más allá del primer paso que
representa a este respecto la Directiv a adoptada en mayo de 2001. Posteriormente
convendrá precisar aún más aún es te dispositivo por lo que se refiere, en particular, a la
situación de una persona susceptible de se r objeto de una medida de repatriación;
– basándose en la experiencia de los Estados miembros y organizaciones internacionales, es
deseable definir los elementos básicos de un programa integrado que sirva de marco
común y que sea al mismo tiempo capaz de adaptarse a las situaciones específicas de laspoblaciones y los países afectados. Tal programa  debería imperativamente cubrir no sólo el
retorno en sí mismo, sino también las distintas etapas de su preparación y seguimiento conel fin de garantizar su sostenibilidad. La Comisión está dispuesta a considerar, si fueranecesario, la posibilidad de destinar medios  financieros comunitarios a la ejecución de
tales programas;
– en este punto como en otros, la profundización de la cooperación con lo s terceros países es
una condición esencial del éxito de la po lítica. Esta cooperación deberá, por supuesto,
desarrollarse en primer lugar a nivel administra tivo y operativo en relación, en particular, a
la documentación y la readmisión a cargo de la s personas interesadas así como por lo que
se refiere eventualmente al tránsito. Podrá ser formalizada mediante la celebración deacuerdos de readmisión cuya importancia ha sido destacada en repetidas ocasiones por el
Consejo Europeo y el Consej o. Además, será importante velar por que se creen las
condiciones de una reintegraci ón ventajosa tanto para el  repatriado como para su
colectividad de origen. Esto requiere al mismo tiempo un compromiso firme por parte de
los terceros países y una disponibilidad de la Unión y sus Estados miembros para
garantizar, cuando proceda, la as istencia necesaria a tal efecto.
61. RETORNO COMO PARTE INTEGRANTE DE UNA POLÍTICA COMUNITARIA GLOBAL DE
INMIGRACIÓN Y ASILO
1.1. Introducción
El Consejo Europeo de Se villa de 21 y 22 de junio de 2002 propuso acelerar la
puesta en práctica de todos los aspectos  del programa adopt ado por el Consejo
Europeo de Tampere en octubre de 1999 para  la creación de un espacio de libertad,
seguridad y justicia en la Unión Europea, en especial la política común en materia deinmigración y asilo. La necesidad de luchar eficazmente contra la inmigración ilegal
fue reafirmada como parte esencial de dicha política común y global. El ConsejoEuropeo de Laeken de los días 14 y 15 de diciembre de 2001 había solicitado ya un
Plan de acción sobre la inmigración ilegal
1. Sobre la base de la Comunicación de la
Comisión relativa a una política común de inmigración ilegal de 15 de noviembre de
20012, el Consejo JAI adoptó el 28 de febrer o de 2002 un plan global para la lucha
contra la inmigración ilegal y la trata de seres humanos en la Unión Europea3. Las
políticas de retorno y readmisión se de finen como componentes integrales y
esenciales de dicho plan.
Para el seguimiento de estos elementos del plan, la Comisión presentó el 10 de abril
de 2002 un Libro Verde relativo a una po lítica comunitaria de retorno de los
residentes ilegales4. Su objetivo era animar a las partes interesadas a manifestar sus
opiniones y lanzar un debate lo más am plio posible entre todos los sectores
implicados. Con este fin, la Comisión celeb ró una audiencia pública el 16 de julio
2002 en la que, sobre la base de las id eas presentadas en el Libro Verde, se
discutieron las actuales prácticas de las políticas de retorno y las opciones para unafutura política común de la UE sobre el retorno de los residentes ilegales. Laaudiencia permitió un intercambio abierto de impresiones por parte de losrepresentantes de las instituciones europeas, los Estados miembros, los paísescandidatos, los países de origen y tránsit o, otros países de destino, las organizaciones
internacionales, las autoridades regionales,  las organizaciones no gubernamentales y
los sectores universitarios
5. Además, según lo solicitado en el Libro Verde, la
Comisión recibió diversas  contribuciones escritas6.
La reunión del Consejo informal JAI de 13 y 14 de septiembre de 2002 trató sobre
los elementos de un futuro programa de ac ción sobre el retorno según lo previsto en
la conclusión nº 30 de Sevilla, que, entre otras cosas, declaraba:
"(...) El Consejo Europeo hace un llamamien to al Consejo y a la Comisión para que,
en el marco de sus competencias, den la  máxima prioridad a las siguientes medidas
recogidas en el Plan: (...)
                                                
1Conclusión nº 40,
2COM (2001) 672 final.
3Doc. del Consejo 6621/1/02 rev.1, JAI 30.
4COM (2002) 175 final.
5Para más información: http://europa.eu.int/comm/justice_home/unit/immigration_en.htm .
6Véase las páginas de Internet antes mencionadas.
7/g183 Por lo que se refiere a las políticas de expulsión y repatriación, aprobar para
finales de año a más tardar los elemen tos de un programa de repatriaciones
basándose en el Libro Verde de la Comisi ón; entre estos elementos debe figurar
la optimización de los retornos acelerados a Afganistán; (...)"
Las conversaciones en la reunión del C onsejo JAI subrayaron la necesidad de
reforzar la cooperación operativa entre lo s Estados miembros para hacer políticas de
retorno más eficaces en la práctica. El  propósito de la presente Comunicación es
responder a esta sugerencia y presentar un esquema para tal programa de acción
sobre el retorno teniendo en cuenta, en tre otros aspectos, las contribuciones y
discusiones en respuesta al Libro Verde. La Comunicación se centra en el primerelemento del requisito del Consejo Europeo de Sevilla, a saber, las medidasconcretas que se derivan de la política general sobre el retorno de los residentesilegales, válidas para todas las regi ones o países de origen o tránsito.
Por lo que respecta a la referencia más específica al caso de Afganistán en el Consejo
de Sevilla, esto se está  tratando en en un marco separado. No obstante, está
claramente vinculado y debe ser coherente con la línea política general relativa alretorno según lo establecido en la presen te Comunicación. La identificación y puesta
en práctica de tales elementos para el retorno temprano a Afganistán creará enparticular una oportunidad única para qu e los Estados miembros y la Comisión
prueben la eficacia de la nueva política comunitaria de retorno.
1.2. Premisas de trabajo a la luz del Libro Verde de la Comisión
En su Libro Verde relativo a una política comunitaria de retorno de los residentes
ilegales, la Comisión estableció varias premis as de trabajo con el fin de incorporar la
política de retorno a una política comunitaria global de inmigración y asilo
7. La
presente Comunicación se basa en las mismas premisas, cuyos elementos másdestacados se recuerdan brevemente a continuación.
1.2.1. En torno al retorno de los residentes ilegales
Aunque la política de retorno cubra en prin cipio también el retorno de personas que
residen legalmente en la UE pero desean volver a su país de origen, la presente
Comunicación se centra principalmente en el retorno de las personas que residenilegalmente en la UE. Estas personas no cumplen, o han dejado de hacerlo, las
condiciones para la entrada, la estancia, o la residencia en los territorios de los
Estados miembros de la Unión Europe a porque entraron ilegalmente, porque
prolongaron su estancia o residencia más tiempo del permitido por su visado opermiso de residencia o bien porque su  solicitud de asilo ha sido finalmente
rechazada.
La expresión "residente ilegal" se utiliza de acuerdo con la letra b) del apartado 3 del
artículo 63 del Tratado de la  Comunidad Europea. Esta expresión no debe percibirse
como definitoria de una condición de ilegal de las personas sino referente a su estatus
en tanto que incumplen con las leyes rela tivas con la entrada o la residencia.
                                                
7Véase Parte I –Retorno como parte integrante de una política comunitaria global de inmigración y asilo
COM (2002) 175 de final.
8Sin embargo, conviene ampliar ligeramente el foco de atención de la presente
Comunicación –sólo por lo que se refiere al retorno voluntario– a ciertos grupos de
residentes legales en situación tempor al o cuyo traslado ha sido suspendido
temporalmente. Esto conciern e en particular a las personas que se encuentran bajo
cualquier forma de protección internacional siendo ésta básicamente de naturaleza
temporal. La experiencia muestra que en el  contexto de los programas voluntarios de
retorno conviene no limitar en exceso el ámbito de dichos programas.
1.2.2. Mantenimiento de la integr idad de los sistemas de in migración y asilo mediante el
retorno de los residentes ilegales
La presente Comunicación trata ambos aspectos del retorno de los residentes
ilegales: voluntario o forzoso. En la medida  de lo posible, debería darse prioridad al
retorno voluntario por razones humanitari as obvias, pero también por razones de
costes, eficacia y sostenibilidad. Por lo tanto, deberían desarrollarse y ponerse en
marcha maneras más eficaces de promover los retornos voluntarios.
Sin embargo, en los casos en que falla el re torno voluntario, el retorno forzoso de los
residentes ilegales se convier te en una necesidad. Una am enaza creíble de un retorno
forzoso y su aplicación inmediata envían un mensaje claro a los residentes ilegales en
los Estados miembros y a los emigrantes ilegales potenciales fuera de la UE de que laentrada y la residencia ilegales no conducen a la fo rma estable de residencia
8 que
esperan conseguir. Debe quedar claro que,  en principio, los ciudadanos de terceros
países sin un status jurídico que les per mita permanecer con carácter permanente o
temporal y respecto a los cuales un Es tado miembro no tiene ninguna obligación
legal de tolerar la residenc ia, tienen que abandonar la UE.
La posibilidad de un retorno forzoso es esencial para asegurarse que no se socava la
política de admisión y se hace cumplir el  Estado de Derecho, que constituye un
elemento definitorio de un espacio de libertad, seguridad y justicia. Una políticacreíble en materia de retornos forzosos contribuye a asegurar una mayor aceptación
pública de las personas que tienen una necesid ad real de protección así como de los
nuevos inmigrantes legales en el contexto de unas políticas más abiertas de admisión,particularmente para la emig ración de carácter económico.
1.2.3. Respeto de los compromisos inte rnacionales y los derechos humanos
El artículo 6 del Tratado de la Unión Euro pea afirma que la Unión Europea "se basa
en los principios de liberta d, democracia, respeto de los derechos humanos y de las
libertades fundamentales y el Estado de De recho, principios que son comunes a los
Estados miembros". Por consiguiente, el pl eno respeto de los derechos humanos y de
las libertades fundamentales es el requisito previo natural y básico para una políticaeuropea de retorno.
Según lo ya establecido en el Libro Verde sobre una política comunitaria de retorno
de los residentes ilegales, el Convenio europeo de 1950 para la protección de los
derechos humanos y las liber tades fundamentales (CEDH) y la Carta de los derechos
fundamentales de la Unión Europea proc lamada en Niza en diciembre de 2000
9
contienen las disposiciones aplicables en materia de política de retorno de los
                                                
8Véase COM (2001) 672, p.6.
9DO C 364 de 18 de diciembre de 2000, p. 1.
9residentes ilegales (artíc ulos 3, 5, 6, 8, 13 y 14 del CEDH y artículos 3, 4, 7, 19, 24 y
47 de la Carta de los derechos fundamentales ). Pertinentes a efectos de la protección
internacional son el artículo 18 de la Cart a de los derechos fundamentales y las
disposiciones de la Convenc ión de Ginebra de 28 de julio de 1951 sobre la situación
de los refugiados así como el Protocolo de 31 de enero de 1967 y en especial sus
artículos 32 y 33. Por último, debe destac arse que, según el Convenio de las
Naciones Unidas sobre los derechos del niño de 1989, en todas las acciones
relacionadas con la infa ncia, debe primar siempr e el interés del niño.
1.2.4. Cooperación con los países de origen y tr ánsito respecto al retorno y la readmisión
El Consejo Europeo de Se villa resaltó –una vez más–  la importancia de la
cooperación con los países de origen y trán sito en la gestión de la migración, en
especial en el campo del retorno y la readmisión. Los terceros países deberían
readmitir a sus propios ciudadanos presentes ilegalmente en un Estado miembro y, enlas mismas condiciones, a los ciudadanos de otros países de los que pueda
demostrarse que han pasado a través de sus territorios antes de llegar a la UE
10. Los
ministros de Justicia e Interior de los Estados miembros consideraron recientementeque el problema principal no radica en el  refuerzo de la cooperación entre los
Estados miembros, sino más bien en la reticencia de terceros países a recibir a susciudadanos y garantizar un retorno vi able. Confían, por tanto, que tanto la
Comunidad como los Estados miembros presionen a los terceros países en cuestiónpara que sean más cooperativos.
La cooperación es necesaria a nivel adminis trativo con el fin de obtener documentos
de viaje para el retorno de los resident es ilegales que no estén en posesión de los
documentos válidos. Además, al llegar al país  de retorno, es necesaria asistencia en
el proceso de readmisión en los puntos de entrada, a menudo aeropuertos. En ciertos
casos, podría ser útil negociar un acuerdo de readmisión a nivel político que no se
limite a establecer los principios de la re admisión y fije los procedimientos y modos
prácticos de transporte para  el retorno y la readmisión.
La cooperación con los países de origen y tránsito en el retorno y la readmisión es
vital y podría recibir –cuando se considere apropiado y de ntro de los límites de los
recursos asignados en el marco financiero– ayuda técnica o financiera de la UE. Por
otra parte, el rechazo a cooperar de manera constructiva debería poner en marcha elmecanismo previsto en la Conclusión nº 36 de Sevilla, que podría incluir, en caso de
un rechazo persistente e injustificado a dicha cooperación, la adopción unánime de
medidas o posiciones comunes en el marco de la Política Exterior y de SeguridadComún y otras políticas de la Unión Europea una vez que se ha hecho un pleno usode los mecanismos comunitarios existentes sin éxito.
2.
PROGRAMA DE ACCIÓN SOBRE EL RETORNO
2.1. Planteamiento integrado progresivo pa ra los elementos in terdependientes de
una política comunitaria de retorno
Todos los Estados miembros se enfrentan a los mismos obstáculos para conseguir un
retorno sin problemas y a su debido tiempo de los residentes ilegales a su país de
                                                
10Véase las Conclusiones nº 33-36.
10origen: falta de voluntad para un regr eso voluntario, residencia o identidad
desconocida de la persona en cuesti ón, documentos de viaje extraviados o
dificultades en la cooperación con algunos estados en la expedición de documentos
de identidad o de viaje; resistencia al re torno por parte del re patriado; ausencia de
medios adecuados de transporte. Ante esta situación, los Estados miembros han
desarrollado una variedad de prácticas para  superar estas dificultades y han adquirido
experiencia aplicando distintas formulas  y negociando con distintos países de
retorno. La mejora de la cooperación en tre los Estados miembros basados en la
experiencia adquirida es vital para  solucionar los problemas prácticos.
El intercambio de información sobre dicha experiencia es ciertamente el primer paso
de cualquier cooperación entre los Estados  miembros. La mejora de los sistemas
existentes para intercambi ar conocimientos técnicos y mejores prácticas es, por lo
tanto, importante, y el mejor punto de pa rtida para una cooperación reforzada y
eficaz. Esto incluye el intercambio de esta dísticas sobre el retorno, el establecimiento
de una red de autoridades y el desarrollo de ciertas directrices sobre las mejores
prácticas.
Tales directrices no vinculantes requier en hasta cierto punto un consentimiento
mutuo sobre el efecto de una determinada mejor práctica11. Por otra parte, al
considerar la cuestión de si se debe or ganizar la formación conjunta de los agentes
responsables del retorno, pare ce imprescindible una actit ud básica común o ciertas
normas mínimas sobre el proc edimiento de retorno. Cier tas normas o sistemas de
formación predefinidos son necesarios pa ra lograr unos resultados de formación
comunes.
La cooperación operativa concre ta en términos de asistenc ia para casos individuales
requiere de nuevo que se desarrollen ciertas normas y que se adhieran a ellas los
Estados miembros, en especial por lo que se refiere a los casos de identificación en
los que está previsto el intercambio de dato s personales. Por otra parte, la asistencia
mutua o incluso las operaciones conjuntas  fallarían si el personal encargado de
ejecutarlas en un Estado miembro no puede cumplir con los requisitos legales de otroEstado miembro. Las normas co munes podrían, por lo tanto, facilitar o incluso crear
la posibilidad de celebrar operaciones conjuntas. La legalidad de la medida ejecutivadebe ser incuestionable durante  todas las etapas de la operación de retorno. Todo ello
debe tenerse en cuenta especialmente en casos  de retornos en tránsito a través de otro
Estado miembro.
Un régimen vinculante para el reconocimie nto mutuo de decisiones de retorno debe
considerarse como un factor clave pa ra una cooperación operativa efectiva. La
Comisión cree que es hora de que la UE considere desde una nueva perspectiva
dicho factor, pues de otro modo la coope ración entre los Estados miembros seguiría
siendo rudimentaria. Se considerará correct o un retorno solamente si el residente
ilegal concernido sale del territorio de la  UE y no tan solo de un Estado miembro en
particular, en el caso de que ningún otro  Estado miembro le conceda la residencia
legal. La opción preferida es –lógicamente– el retorno viable al país de origen. La
simple continuación de la residencia ilegal en otro Estado miembro es en cualquier
                                                
11Véase las mejores prácticas indicadas en el catálogo Schengen de UE sobre control fronterizo exterior,
traslado y readmisión: Recomendaciones y mejores prácticas, Consejo de la Unión Europea, 28 de
febrero 2002.
11caso una opción insatisfactoria, incluso si ac tualmente es esto lo que ocurre en la
práctica.
Por lo tanto, los Estados miembros deben aseg urarse de que el efecto de una medida
de retorno no quede limitado a su propio territorio. Solament e el reconocimiento
mutuo vinculante de las deci siones de retorno puede sentar  las bases para que en la
aplicación a medio plazo, las actividades, incluidas la asistencia mutua y lacooperación, produzcan finalmente los resulta dos deseados. Para ello, constituye un
requisito previo cierta armonización de  las condiciones legales a efectos de la
residencia.
Una política comunitaria global de retorno debería desarrollarse progresivamente
identificando las medidas a corto plazo que pueden ponerse en marcha de forma
inmediata. Estas medidas a corto plazo se  centrarían en algunos elementos prácticos
para la cooperación operativ a. Sin embargo, un programa de acción global sobre el
retorno debe además contener medidas legislativas a medio plazo que facilitarán la
cooperación entre Estados miembros tales como  el reconocimiento vinculante de las
decisiones relativas al retorno.
2.2. Cooperación operativa en tre los Estados miembros
2.2.1. Definiciones
Dada la existencia de dive rsos conceptos y ordenamientos  jurídicos, la terminología
en el ámbito del retorno es diversa y se presta a menudo a confusión. Algunas
definiciones comunes facilita rían la cooperación práctic a mejorando la comprensión
mutua. Ya han comenzado los debates sobre el primer grupo de definiciones
propuesto en el Libro Verde. Estas definiciones tienen por ahora un carácter
preliminar y no vinculante. Sin embargo, pu eden servir ulteriormente como punto de
partida para el trabajo legislativo en el campo del retorno. Se adjunta un grupo
actualizado de definiciones (véase el anexo I).
Deberían utilizarse definiciones comunes en documentos futuros en la medida en que
son posibles para clarificar  la terminología y de es te modo evitar la confusión
lingüística.
2.2.2. Estadísticas e interc ambio de información
Las conclusiones del Consejo JAI de mayo de 2001 relativo al análisis común y a la
mejora en el intercambio de estadísticas sobre asilo e inmigración12 expresan la
necesidad de un marco completo y coherente para mejorar las estadísticas en estamateria. La Comisión presentará un plan de acción para llevar a cabo en poco tiempo
las conclusiones del Consejo. El plan de  acción cubrirá una variedad de medidas,
tales como nuevos métodos esta dísticos y la ampliación de  las actuales recogidas de
datos. Será aplicable a las estadísticas co munitarias que ahora se llevan a cabo sobre
medidas de retorno así como a cualquier estadística futura que el Consejo decidallevar a cabo.
                                                
12Véase Doc. del Consejo 7973/01 ASIM 10
12Ya han comenzado los trabajos en rel ación con un objetivo pa rticular de las
conclusiones, a saber, la publicación de un informe anual completo sobre estadísticas
en el ámbito del asilo y la migración. Está previsto que el primer informe sobre losdatos de 2001 se publique a principios de  2003. En la sección sobre el retorno, las
cifras incluirán el número total, en cada Estado miembro, de lo s candidatos a los que
se le ha denegado el asilo y que han si do repatriados y otras personas trasladadas.
Además, las cifras se desglosarán según el  tipo de retorno (voluntario o forzoso).
Unas cifras fiables y contrastadas ayudarán a comprender con mayor claridad el nivelde los desafíos a los que se enfrentan lo s Estados miembros en el campo del retorno.
Tras la publicación del informe, deberá  llevarse a cabo una evaluación sobre qué
otras cifras pueden obtenerse y cómo las cifr as relativas a los tipos de retorno pueden
contrastarse mejor.
2.2.3. Autoridades de enlace
La cooperación comienza mediante contacto s y con un intercambio informal entre
los individuos. En los últimos años el inte rcambio de información sobre el retorno
entre los Estados miembros ha tenido lugar sobre todo a nivel ministerial. El personal
competente de los Estados miembros ha  tendido a ponerse en contacto sobre una
base ad hoc en el momento de celebrarse las negociaciones bilaterales omultilaterales, en talleres, reuniones, conferencias o seminarios que no se celebraronnecesariamente en el contexto de la UE. No existe una descripción sistemática de laorganización y responsabilidad de los servic ios competentes sobre el retorno en los
Estados miembros, aun cuando facilitaría los contactos de trabajo entre los diversos
funcionarios de l Estado miembro.
Una lista actualizada y fácilmente accesi ble de puntos de c ontacto nacionales,
incluidos puntos de contacto entre los depa rtamentos nacionales encargados de los
documentos de viaje para el retorno y otros servicios competentes, permitiríacontactar con los servicios operati vos de los otros Estados miembros.
La Comisión ha empezado a desarrollar una red de información y coordinación
(ICONet) accesible en Internet, que ha sido diseñada como un sitio Intranet seguropara los servicios de gestión de la migr ación de los Estados miembros ofrecido por la
Comisión. Este sitio podría incluir una s ección dedicada a los servicios competentes
en materia de retorno, la cual podría propor cionar listas de las autoridades (centrales)
encargadas de la ejecución de los procedimie ntos de retorno, que serían actualizadas
en tiempo real.
La Comisión incluirá una sección sobre el retorno en la Red de información y
coordinación (ICONet) accesible a tr avés de Internet, que proporcionaría
información sobre los servicios competentes en materia de retorno de los Estados
miembros.
2.2.4. Mejores prácticas y directrices
El intercambio de las mejores prácticas  es otra herramienta importante de la
cooperación operativa. Sobre la base de la experiencia de Schengen, los Estados
miembros elaboraron el 28 de febrero de  2002 un catálogo de recomendaciones y
13mejores prácticas sobre el traslado y la readmisión13. En la misma fecha, el Consejo
adoptó diversas conclusiones sobre el elemento concreto de la obtención de
documentos de viaje para el retorno de lo s residentes ilegales. A la luz de las
respuestas de los Estados miembros a un cuestionario, se elaborará un informe
recapitulativo sobre las diversas experien cias adquiridas en la práctica con los
documentos de entrada, por ejemplo, si el  documento estándar de viaje de la UE14 es
aceptado habitualmente por un tercer país o no.
Los datos de este informe –como, en el fu turo, otros resúmenes sobre el retorno y
diversos asuntos relacionados con la readmisión– deberían ser estructurados,
analizados y discutidos. Podría prever se la creación de un manual de mejores
prácticas centrado en su puesta en práctica y los recursos para dicha puesta enpráctica. Esto ayudaría a los servicios operativos a beneficiarse de la experienciaajena y garantizar la coherencia de terceros países en el tratamiento de las solicitudesde expedición y aceptación de los documentos de  viaje para el retorno. Por otra parte,
tal manual contendría ciertas directrice s que servirían de base común para la
formación conjunta.
Debería redactarse un manual de mejores prácticas en materia de retorno y
readmisión en el que estén incluidas directrices para un mejor rendimiento basado en
las mejores prácticas en los Estados miembros. La primera edición debería centrarse
en la obtención del documento de viaje para el retorno.
2.2.5. Formación conjunta
La ejecución del procedimiento de retorno es una tarea muy difícil y exigente y
debería ser llevada a cabo por un servic io especializado con unos conocimientos
técnicos específicos. Cual quier persona responsable de  llevar a cabo una tarea tan
sensible, necesita contar con diversas cu alificaciones tales como unos conocimientos
apropiados de las competencias que tiene n atribuidas las autoridades responsables y
del trato adecuado que debe darse a los repatriados, la ges tión de los posibles
incidentes que pudieran produc irse, conocimientos a nivel intercultural y técnicas de
negociación. Los Estados miembros deben proporcionar una formación especial que
permita al personal llevar a cabo el traslado de manera adecuada.
Los desafíos que plantea el procedimiento de retorno deberían ser objeto de
seminarios conjuntos o reuni ones regulares de los res ponsables de elaborar los
programas que se utilizan en los centros  de formación. En aras de una mayor
eficacia, parece aconsejable utilizar inicialmente la red de centros de formaciónnacionales en materia de gestión fronteriza pr evista en el plan de acción del Consejo
sobre inmigración ilegal de 28 de febrero de 2002
15. En caso de responsabilidades
divergentes, podría otorgarse mayor cons ideración al establecimiento de una red
similar de centros de formación en ma teria de retorno. Además, los Estados
miembros deberían impartir cursos de form ación a los funcionarios de otros Estados
miembros en sus propios centros de formac ión. Para empezar, dichos cursos podrían
                                                
13Catálogo Schengen de la UE, control fronterizo exterior, traslado y readmisión: recomendaciones y
mejores prácticas, Consejo de la Unión Europea, 28 de febrero 2002.
14Véase DO C 274 de 19 de septiembre de 1996, p. 18,
15Doc. del Consejo 6621/1/02 rev.1 JAI 30
14tratar –sin que sea necesaria una adaptaci ón– de los temas que s on de interés común
y no específicos de las legislaciones nacionales.
Sin embargo, podrían desarrollarse sistemas  de formación conjuntos que se ocupasen
además de los temas en los que las prácticas nacionales difieren, por ejemplo, en elcaso de las restricciones. Ta les sistemas podrían elaborar se más fácilmente sobre la
base de normas comunes fijadas mediante directrices según lo previsto en el apartado
2.2.4. más arriba. En el Plan del Cons ejo de 13 Junio 2002 ya se propuso la
necesidad de una normas comunes para la gestión de las fronteras exteriores de losEstados miembros de la Unión Europea en  relación concretame nte con unas medidas
mínimas de seguridad, fundamentales por lo que se refiere al retorno en aviones,
naves y otros medios de transporte
16.
Debería impartirse una formación conjunta intensiva gracias a la creación de normas
comunes de seguridad, una red de centros  de formación en materia de retorno, el
desarrollo de sistemas de formación conj untos y la participación de otros Estados
miembros en los cursos de formación.
2.2.6. Una mejor identificación y documentación
Debe recordarse que el obstáculo principa l para el retorno en debidas condiciones es
la confusión sobre la identidad y la falta  de documentos pertinentes de viaje. Los
repatriados potenciales son los princi pales responsables de esta carencia de
documentación puesto que se sa be generalmente que los país es de origen retrasan o
deniegan a menudo la expedición de documen tos de viaje para el retorno cuando se
dispone de una escasa información sobre la nacionalidad o la identidad. Para evitar el
traslado, los residentes ilegale s pueden por lo tanto oculta r o destruir sus documentos
de viaje y reivindicar –algo que no es infrecuente– una identidad y/o una
nacionalidad completamente falsas. En c onsecuencia, tienen a menudo que llevarse a
cabo unos procedimientos largos y costos os que incluyen la presentación del
interesado en varias embajadas de terceros países vecinos o un análisis de la lengua o
dialecto.
Una cuestión clave para solucionar los probl emas relacionados con el retorno es, por
lo tanto, la aplicación de medidas conve nientes de identificación durante los
procedimientos administrativos, por ejemplo, en las oficinas de visados, que escuando la persona tiene interés en pr oporcionar unos datos correctos. Tras la
propuesta de la Comisión, el Consejo acced ió al establecimiento de un sistema de
identificación europeo de visados en Internet
17 en su Plan de acción sobre la
inmigración ilegal de 28 Febrero 2002. La Comisión está evaluando actualmente la
viabilidad técnica de tal sistema de información de visados.
El estudio debería evaluar en concreto un importante componente relacionado con el
retorno: el almacenamiento de  una foto electrónica o de otro identificador biométrico
combinado con el escaneo del documento de  viaje presentado por el solicitante de un
visado. La disponibilidad de esta informaci ón en una base de da tos central tendría un
valor añadido sustancial, a pesar del hecho de que las fotos se utilizan en laactualidad sobre todo para las solicitude s de visado y los documentos de viaje
                                                
16Véase Doc. del Consejo. 10019/02 FRONT 58.
17El actual título de trabajo es "Sistema de información de Visados" de la Comisión.
15copiados. La dificultad es que incluso la información existente es solamente
accesible a condición de que se disponga  del documento correspondiente de viaje.
Esto crea una dependencia respecto a la vol untad de su tenedor de presentarlo, que,
en casos de residencia ilegal, es obviam ente poca. El objetivo es, por lo tanto,
superar este obstáculo e identificar a las personas sin que sea necesaria sucooperación. Con la ayuda de los identifi cadores biométricos en el sistema de
información de visados los residentes ile gales indocumentados aprehendidos podrían
ser buscados y, en casos de que existan solicitudes previas de visado, identificados.
Los documentos de viaje escaneados podría u tilizarse como una prueba clara, para el
tercer país concernido, en el  momento de la solicitud de los documentos de viaje para
el retorno.
Se espera que este sistema reducirá perceptiblemente el tiempo y los costes
consecuencia de la residencia ilegal, incluido el tiempo de detención para el
repatriado hasta que finalice el traslado. Además, la práctica de la expedición de
visado podría reconsiderarse debido a un cam bio determinante en la evaluación del
riesgo. El componente de retorno en el sistema de información de visados permitiría
una manipulación más rápida y menos problem ática de la práctica de visados porque
los Estados miembros tendrían una ocasión real de identificar y trasladar a viajerosque actúen a este respecto de mala fe, independientemente de su documentación o de
la Representación de los Estados miembro s que les haya expedido un visado. Por lo
tanto, los viajeros de buena fe se  beneficiarían de este sistema.
Una función central del sistema de informac ión futuro sobre los visados debe ser el
componente de retorno de modo que se pue da identificar a personas indocumentadas
tras su aprehensión en los Estados mie mbros mediante medios biométricos y
recuperar la información personal existent e, en especial un escaneo del documento
de viaje presentado en la oficina de visados.
2.2.7. Normas de readmisión y tránsito entre los Estados miembros
Según lo mencionado en el Libro Verde de la Comisión, la readmisión entre los
Estados miembros tiene lugar principalmente sobre la base de acuerdos bilaterales dereadmisión o bien mediante la cooperación informal
18. En 1999, Finlandia presentó
una iniciativa con vistas a la adopción de un Reglamento  del Consejo por el que se
establecen obligaciones entre los Estados miembros en materia de readmisión denacionales de terceros países
19. Las conversaciones queda ron suspendidas debido a
las negociaciones sobre la comunitarización del mecanismo para la determinación dela responsabilidad de las so licitudes de asilo, Dublín II
20. Puesto que las
negociaciones en esta materia han progresado sustancialmente, el marco general parala readmisión entre los Estados miembros en  relación con los ciudadanos de terceros
países que residen ilegalmente debería in cluirse de nuevo en el orden del día.
Además, se podría crear un marco común pa ra las cuestiones relativas al tránsito
durante el procedimiento de retorno. A me nudo, es necesario utilizar aeropuertos de
                                                
18Aparte del marco del Convenio de Dublín y del mecanismo para la determinación de la responsabilidad
en el ámbito de las solicitudes de asilo, y del art. 11 de la Directiva del Consejo 2001/55/CE sobre laprotección temporal. Véase también COM (2001) 127 fina l, art. 26 de la propuesta sobre los residentes
a largo plazo.
19DO C 353 de 7 de diciembre de 2001, p.6.
20Véase COM (2001) 447 final.
16otros Estados miembros debido a una falta de  conexiones con el país de retorno. En
estos casos es importante establecer un marco jurídico claro para el procedimiento detránsito, por ejemplo, el uso de escoltas y de sus competencias en el tránsito y lasnormas sobre la imposibilidad  de retorno. Con este fi n, Alemania ha lanzado una
iniciativa en favor de una Directiva del Consejo relativa a la asistencia en casos detránsito en casos de retorno por avión
21. En este contexto, se tendrá en cuenta el
anexo 9 de la Convención de Aviación Civil Internacional22. Además, debería
tratarse la manera cómo otros países de  destino podrían integr arse en un régimen de
tránsito por aire a nivel de la UE.
Además, es necesario encontrar solucione s pragmáticas para los repatriados que
cruzan las fronteras internas de los Estados  miembros, en especial en los casos del
retorno voluntario. Este problema es partic ularmente pertinente cuando el repatriado
es un ciudadano de un país para el cual se exige visado y, por lo tanto, necesitaría un
visado para transitar a través del territorio de otros Estados miembros. En ese caso,podría considerarse la oport unidad de implantar el uso de un documento estándar de
viaje que sea seguro expedido por el Es tado miembro que traslada a la persona,
documento que sería reconocido por todos  los Estados miembros y considerado
equivalente a un visado.
El marco general para la readmisión entr e los Estados miembro s debería introducirse
de nuevo en el orden del día una vez que el  Reglamento Dublín II sea adoptado sobre
la base de una propue sta de la Comisión.
La asistencia en casos de tránsito con vist as al retorno por avión debe estar sujeta a
ciertas normas. Posteriormente debería ab ordarse el tránsito por otros medios de
transporte.
2.2.8. Asistencia mutua entre funcionarios de  enlace en materia de inmigración
Funcionarios de enlace responsables de la inmigración (ILO), destinados en países de
origen o tránsito, tendrán contactos regulare s con las autoridades locales, en especial
con los guardias de frontera y las autori dades de inmigración en los aeropuertos.
Tales relaciones de trabajo son recomendab les para las tareas vinculadas con el
retorno.
Con la llegada de los repatriados al país de retorno la presencia de un ILO facilitaría
el procedimiento de readmisión. Además, podrí a ofrecerse asistencia para las tareas
de escolta. A este fin, debería desarrollars e más la red de funcionarios de enlace
responsables de inmigración.
Dondequiera que sea posible, los Estados miembros deberían ofrecer y proporcionar
asistencia mutua para facilitar el retorno al país de retorno.
2.2.9. Operaciones conjuntas de retorno
Los traslados se llevan a cabo cada vez má s mediante vuelos "charter" por diversas
razones. Algunos Estados miembros utilizan  pequeños aviones "charter" en casos de
                                                
21Véase Doc. del Consejo. 1038602 - MIGR 60 de 27 junio 2002.
22 "Convención de Chicago" de 7 de diciembre de 1944.
17retornos forzosos con resistencia, lo  que ha resultado ser sumamente costoso.
Algunos Estados miembros fletan aviones ch arter más grandes con el fin de que un
número mayor de repatriados regresen con el acompañamiento necesario. Estapráctica es además especia lmente costosa cuando no puede  utilizarse completamente
la capacidad disponible, lo que ocurre a menudo debido a la ause ncia del repatriado
como consecuencia de su evasión, por causa  de enfermedad o resistencia o debido a
la interposición de una acci ón legal en el último moment o para evitar el traslado.
Los Estados miembros podrían llevar a cabo el  retorno de las personas afectadas más
eficientemente si pudieran compartir las capacidades existentes organizando
operaciones conjuntas. Una ve z establecidos los acuerdos de tránsito adecuados, los
Estados miembros deberían tratar de lleva r a cabo vuelos conjuntos de tipo "charter"
para retornos voluntarios y forzosos. Los vuelos conjuntos de tipo "charter" han sido
organizados ya como proyectos experimental es con carácter bilateral o trilateral entre
Estados miembros u otros países de des tino. El desarrollo de esta práctica no
solamente tendría ventajas financiera s sino que además enviaría un mensaje
disuasorio más claro.
Los Estados miembros deberían organi zar operaciones conjuntas de retorno
empezando con los vuelos "charter" bilate rales o multilaterale s. Además, podrían
preverse otras operaciones conjuntas de re torno por tierra o mar, cuando sea posible.
2.2.10. Mejor coordinación
La cooperación reforzada descrita más ar riba requiere un marco adecuado para la
coordinación. Según lo me ncionado anteriormente23, la creación de ICONet, una red
segura de coordinación e información acces ible en Internet, podría conducir a este
fin. Aparte de información sobre los servic ios competentes, este sitio Internet podría
ofrecer otros servicios relacionados con el  retorno. Podría in cluir una herramienta
que permita la notificación informática del tránsito de un Estado miembro a otroutilizando un formulario unificado según lo s ugerido en la iniciativa alemana sobre el
tránsito por avión. Además, ICONet podr ía utilizarse para coordinar vuelos
conjuntos tipo "charter" entre los Estados miembros para llevar a cabo los retornos.
Paralelamente, ICONet podría también informar sobre puntos de contacto en terceros
países u otra información adicional sobre te rceros países pertinente a efectos de las
operaciones de retorno.
Sin embargo, un sitio Internet no puede reemplazar el intercambio personal, que es
claramente necesario para alcanzar un alto  nivel de cooperaci ón. Se podría fomentar
la cooperación y en especial la coordina ción creando un servicio de apoyo técnico
como propuso la Comisión en la reci ente Comunicación relativa a una política
común en materia de inmigración ilegal
24 encargada de tareas múltiples como por
ejemplo el acopio, el análisis y la difu sión de la información sobre el retorno,
plantear un diálogo entre las personas en cargadas del retorno, organizar reuniones
entre expertos, preparar cursos de formación conjuntos o colaborar en la
organización de operaciones conjuntas. Para probar la utilidad de dicho Servicio deapoyo técnico, éste debería limitarse a una pequeña secretaría en la que variosexpertos nacionales se dediquen a determinadas actividades prioritarias. Dicho
                                                
23Véase el apartado 0
24COM (2001) 672 final.
18servicio podría financiarse con la ayuda del programa de  cooperación administrativa
ARGO25, que incluye asimismo la cooperación en  tareas relacionadas con el retorno
entre los Estados miembros.
El desarrollo de la Red de información y coordinación permitiría una mejor
coordinación de la cooperación operativa re forzada en las operaciones de retorno.
Además, podría preverse con este fin la creación de un Servicio de apoyo técnico.
2.3. Normas mínimas comunes para garanti zar unas políticas de retorno eficaces
La cooperación entre los Estados miembros se gún lo descrito en el apartado 2.2 más
arriba podría tener éxito si se basara en  una comprensión común de las cuestiones
clave. Por lo tanto, deberían fijarse unas normas comunes a medio plazo para facilitarel trabajo de los servicios implicados y c ontribuir a la cooperación reforzada entre los
Estados miembros. A largo plazo, estas normas establecerían las reglas para un tratoadecuado e igual de los residentes ilegale s objeto de medidas que  dan por concluida
una residencia, independiente mente del Estado miembro que lleva a cabo el traslado.
Por ello, la Comisión pretende a doptar las iniciativas adecuadas.
2.3.1. Reconocimiento mutuo de las d ecisiones relativas al retorno
El retorno efectivo de los residentes ilega les que se han fugado tras la decisión de
expulsión dictada por un Estado miembro y han sido aprehendidos en otro Estado
miembro es de gran importancia para la  cooperación operativa en la aplicación del
retorno en la UE, especialmente en los casos en los que no existen los controles
fronterizos internos. Una decisión de ex pulsión dictada por un Estado miembro debe
ejecutarse en otro Estado miembro sin que éste último deba dictar una nueva decisiónde expulsión. La Directiva 2001/40/CE rela tiva al reconocimiento mutuo de las
decisiones en materia de expulsión de nacionales de terceros países
26 subraya esta
necesidad, aunque no haya esta blecido un marco vinculante.
El reconocimiento mutuo de las decisiones de expulsión relativas a las personas que
han solicitado el asilo requiere una atenci ón especial, ya que los Estados miembros
interpretan la Convención de  Ginebra de diversas maneras y conceden la protección
subsidiaria en base a diferentes argument os. Según el Consejo Europeo de Tampere
de 1999, el objetivo a más largo plazo es fijar un procedimiento común de asilo y un
status uniforme. El Consejo de Sevilla  de junio 2002 confirmó este objetivo,
añadiendo plazos para que se adopten las Di rectivas específicas. La Comisión reitera
por lo tanto su planteamiento prog resivo, propuesto en su Comunicación de
noviembre 200027 poniendo de relieve el vínculo entre el reconocimiento mutuo y la
armonización en materia de asilo.
El establecimiento de un marco jurídicamente vinculante para el reconocimiento
mutuo de todas las medidas que dan por concluida una re sidencia, en especial las
decisiones de expulsión, debe integrarse  en una propuesta futura sobre los
procedimientos de retorno.
                                                
25Véase la Decisión del Consejo de 13 de junio de 2002, DO L 161 de 19 de junio de 2002, pág. 11
26 Véase DO L 149 de 2 de junio de 2001, p. 34.
27COM (2000) 755 final.
192.3.2. Traslado
El traslado, en tanto que acto que culmina el procedimiento de re torno de la persona
en cuestión, debería estar sujeto a unas normas mínimas, salvaguardando tanto los
derechos de la persona concernida como la eficacia del tras lado. Las normas mínimas
facilitarán la cooperación oper ativa entre los Estados miemb ros durante el tránsito o
las operaciones conjuntas de traslado.
En la medida en que los Estados miembro s tengan diversos sistemas de asilo y
siempre que no se haya examinado previa mente el riesgo de devolución, parece
necesaria una salvaguardia final a efectos de la no devolución con el fin de que losEstados miembros cumplan con sus obligaciones internacionales. Dicha salvaguardiafinal debería hacer referencia al procedimiento de asilo que se aplica, incluido unrecurso efectivo.
Las normas mínimas deberían alcanzar asimismo un equilibrio razonable entre la
prevención del abuso como consecuencia de  enfermedades simuladas y el estado
físico y la capacidad mental reales de las personas concernidas. Si el repatriadomanifiesta una enfermedad física o mental inmediatamente antes de la salida, cabríaconsiderarlo como una tentativa de frustra r el traslado, pero podr ía tratarse también
de una afirmación verdadera. Debe llevarse a cabo una evaluación apropiada,especialmente por lo que se refiere a grupos  vulnerables tales co mo los menores y las
mujeres embarazadas. Las normas mínimas deberían también tratar de lascondiciones en las cuales una  familia puede ser separada durante el procedimiento de
traslado.
Se debería permitir que los Estados miembros trasladen a una persona a pesar de su
resistencia (física). Sin embargo debe estar claro que las medidas coercitivas tienenun límite. La integridad física del repatriado durante el traslado es de máximaimportancia. La condición psicológica del repatriado también de be respetarse. Son
necesarias normas relativas a la intensidad de las medidas coercitivas. En cuanto a
los traslados por avión, las directrices  IATA/CAWG sobre deportación y escolta
podrían establecer la base para  desarrollar las disposicione s de la UE sobre escolta y
el uso de medidas coercitivas.
La cooperación sobre los traslados se re fiere a la cuestión de cómo los Estados
miembros pueden desarrollar su actual procedimiento de retorno en relación condeterminados países de origen en los que la situación obliga a replantear los trasladospor razones humanitarias (un ejemplo en la  actualidad es Angola). Si los Estados
miembros quieren cooperar en este punto, parece lógico disponer de normas mínimas
relativas a la evaluación de tales situaci ones. Esto podría incluir la consulta de
organizaciones tales como ACNUR o las administraciones de la ONU (por ejemplo,
UNMIK en Kosovo) u otros agentes pertinentes.
Deberían aprobarse normas mínimas sobre el  traslado a nivel de la UE, estableciendo
una salvaguardia final para los requisito s de no devolución en una Directiva futura
sobre normas mínimas para lo s procedimientos de reto rno, definie ndo directrices
comunes para el traslado según el estado fí sico y la capacidad mental del repatriado
así como sobre la integridad del repatria do durante la operación de traslado. Por otra
parte, debería establecerse un mecanismo de evaluación que permitiría evaluar la
situación real en ciertos países respecto a la conveniencia o no de los traslados.
202.3.3. Condiciones previas para la s decisiones de expulsión
Las decisiones de expulsión son adoptadas  a nivel de los Estados miembros en
virtud, hasta ahora, del derecho nacional. El Consejo ha previsto ya unas primeras
normas para las decisiones de expulsión en el marco de la Directiva 2001/40/CE
relativa al reconocimiento mut uo de las decisiones en ma teria de expulsión de los
nacionales de terceros países adoptada en mayo 200128. Esta Directiva establece,
entre otras cuestiones, que un nacional de te rceros países será objeto de una decisión
de expulsión en los casos de amenaza grav e y real para el orden público o para la
seguridad nacional en dos casos.
Con el fin de desarrollar más la idea del reconocimiento mutuo de las decisiones de
expulsión, la Comisión toma como punto de partida la distinción entre las razones
obligatorias para las decisiones de expulsi ón debido a un peligro extraordinario para
el orden público o la seguridad nacional y otras razones legítimas que conllevannormalmente una decisión de expulsión.
Esta distinción debería tener debida cuen ta de las condicione s y salvaguardias que
hay que cumplir para dar por concluida la residencia lega l de ciertos grupos.
Ciudadanos de terceros país es privilegiados tales como residentes a largo plazo
29 o
los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión pueden solamente sertrasladados por razones graves de  seguridad pública y orden público
30. Debería
prestarse asimismo una especial consideración a los nacionales de terceros países quehan nacido en un Estado miembro y nunca han vivido en el país del que sonnacionales.
La expulsión de los refugiados así como  otras personas bajo otras formas de
protección internacional requiere una atención especial, pues sólo pueden sertrasladados de conformidad con los compromisos internacionales tales como laConvención de Ginebra de 1951 y el C onvenio europeo de Derechos humanos.
Generalmente, una decisión de expulsión de be en todos los casos considerarse de
forma individualizada. Los derechos hum anos de la persona  concernida y la
proporcionalidad de la medida  deben tenerse en cuenta adecuadamente. Debería
preverse la posibilidad de un recurso por vía judicial y de solicitar una suspensión dela decisión.
Las normas mínimas sobre las decisiones de expulsión deben fijarse a nivel de la UE,
definiendo causas obligadas y otras causas para la expulsión, definiendo a los grupos
con necesidades específicas de prot ección y estableciendo unas salvaguardias
mínimas para la revisión judicial en el marco de una Directiva futura sobre las
normas mínimas para los procedimientos de retorno.
2.3.4. Fin de la residencia legal
La Comisión propone que una persona pueda verse obligada a salir del territorio de
un Estado miembro a partir del momento en que la residencia legal ha terminado.Esto se produce cuando se ha rechazado una solicitud de resi dencia (por motivos
                                                
28Véase DO L 149 de 2 de junio de 2001, p. 34.
29Véase art. 13 COM (2001) 127 final.
30 Véase las clarificaciones aportadas por la Jurispru dencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades
Europeas en la sentencia de 25 de julio de 2002 relativa al asunto C-459/99, MRAX.
21ligados a la protección internacional o a los flujos migratorios), en el momento de la
expiración de un permiso de  residencia o una retirad a/revocación del mismo (por
ejemplo, por razones de orden público o seguridad nacional), pero también al
finalizar la residencia ilega l de una persona que nunca ha  tenido residencia legal en
el Estado miembro de que se trate. Se considera asimismo que una residencia legalha expirado cuando el recurso contra una decisión referente al derecho a permanecer
en el territorio del Estado miembro no tie ne efecto suspensivo. Todas estas personas
tienen la obligación legal de salir del país  inmediatamente o, en el caso de que se
establezca un plazo de salida, antes del vencimiento del plazo. Considerada a nivelde la UE, la obligación de marcharse cons tituye una obligación de abandonar la UE y
no sólo un Estado miembro.
La cooperación entre los Estados miembros de  la UE garantizaría que las personas
que no tienen ninguna residenc ia legal en un Estado miembro no se desplacen a otro
Estado miembro cuando no se le s permite la entrada y la residencia legales en el
primero. Con este fin, la Comisión trabajar á para la armonización de unas medidas
que ponen fin a la residencia ilegal ap licables en el conjunto de la UE.
2.3.5. Detención en espera del traslado
La Comisión reconoce la necesidad de  que los Estados miembros prevean la
posibilidad de la detención hasta que se  produzca el traslado. Sin embargo, debería
alcanzarse un equilibrio justo entre la ne cesidad de los Estados miembros de unos
procedimientos eficientes y la protección de los derechos humanos básicos de losresidentes ilegales. Deberían establecerse  unas normas mínimas a ni vel de la UE por
las que se definan las competencias de las autoridades responsables y fijarse las
condiciones previas para la de tención con el fin de fac ilitar la cooperación entre los
Estados miembros durante las operaciones c onjuntas de tránsito o traslado. Estas
normas mínimas podrían abarcar:
/g183 Argumentos para la detención hasta que finalice el traslado. Esto cubre la
detención del residente ilegal concerni do para obtener documentos de viaje
relativos al retorno o impedir que el resi dente ilegal se fugue durante el traslado o
durante el tránsito.
/g183 La identificación de los grupos de pers onas que no deberían ser normalmente
detenidas o sólo en condiciones específicas:
– niños solos y personas menores de dieciocho años,– ancianos, especialmente cuando es necesaria una supervisión,
– las mujeres embarazadas, a menos que exista la amenaza clara de fuga y los
médicos aprueben la detención,
– aquellos que han sufrido unas condiciones médicas gr aves o los mentalmente
enfermos,
– los casos en los que existen pruebas i ndependientes de que ha n sido torturados o
maltratados mientras permanecían de tenidos antes de llegar a la UE,
– personas con discapacidades graves.
22/g183 Normas referentes a la expedición de una  orden de detención. Esto podría incluir
la proporcionalidad de la  detención y la posibilidad de unas adecuadas
alternativas a la detención tales como la obligación de informar, la residenciaobligatoria, el pago de una fianza o incl uso la vigilancia mediante instrumentos
electrónicos.
/g183 Disposiciones sobre el control judici al. Un órgano judicial debería ser
competente para expedir o re visar la orden de detención.
/g183 Plazos para la duración de la detención hasta que se  produzca el traslado. Aunque
los motivos para la detención (por ejem plo, proceder a la identificación o bien la
prevención de la fuga) tengan un a limitación inherente en la duración, la
Comisión considera necesario prever un plazo absoluto y unos plazos para la
revisión judicial de la pr olongación de la detención.
/g183 Normas sobre las condicione s de detención, en especi al normas de alojamiento
pero también sobre la asistencia jurídica , para asegurar un trato humano en todas
las instalaciones de detención en los Estados miembros. La Comisión entiendeque, para su alojamiento, los repatriados deben estar, en la medida de lo posible,
separados de los presos con el fin de evitar cualquier criminalización.
Las normas mínimas sobre la detención hasta que finalice el traslado deberían fijarse
a nivel de la UE, definiendo las competenci as de las autoridades responsables y las
condiciones previas para la detención en el marco de una Directiva futura sobre
normas mínimas para los procedimientos de retorno.
2.3.6. Prueba de la salida y del reingreso
Como se indicaba en el Libro Verde,  es importante disponer de una prueba
satisfactoria de la salida, especialmente en  los casos de retorno voluntario, con el fin
de asegurar un retorno viable y dar un trat o preferente a los repatriados voluntarios
evitando así que, en estos casos, se prohi ba a dichas personas entrar de nuevo
legalmente en el territorio de la Unión porque carecen de una prueba de su retornovoluntario. Una posibilidad sería establecer incentivos para que los repatriadosinformen personalmente en un puesto cons ular de un Estado miembro en el país de
origen. Si procede, la prueba de la salida podría también ser expedida por un
organismo fiable que haya partic ipado en el proceso de retorno.
Aplicando el principio de la prioridad de l retorno voluntario, deben evaluarse las
consecuencias legales del retorno voluntario  o forzoso en una solicitud posterior de
reingreso. La denegación de una solicitud futu ra de visado para volver a entrar en la
UE con posterioridad no debería basarse sola mente en el hecho de que la persona en
cuestión ha permanecido previamente en  un Estado miembro de manera ilegal
siempre que la persona regrese voluntariame nte. Por otra parte, deberían imponerse
restricciones en casos de retorno forzoso.
Son necesarias unas definiciones comunes pa ra determinar en qué circunstancias se
excluye una nueva solicitud de visado o un permiso de residenc ia. La denegación de
la lista de entrada del SIS según el art.  96 del Convenio de aplicación del acuerdo de
Schengen o el futuro Sistema de información de Visados puede ser utilizado con este
fin.
232.4. Elementos para programas  integrados de retorno
Diversos modelos de los pr ogramas de retorno y su ejecución han sido desarrollados
por la comunidad internaci onal en general durante la  pasada década. Existen
fundamentalmente dos tipos de  procedimientos de retor no: retorno estrictamente
voluntario en el que un individuo decide vol untariamente regresar y se le ayuda a
hacerlo y las situaciones en las que las au toridades del estado imponen el retorno con
el respeto debido y adecuado al derecho internacional y a los derechos humanos de
las personas afectadas. Es posible tamb ién una situación híbrida en la que una
persona acepta tanto la obligación del pro ceso de retorno como también la ayuda de
las autoridades.
Las organizaciones internacionales han sido particularmente activas en este ámbito
en relación con todos los tipos de reto rnos y han gestionado proyectos tanto
comunitarios como de financiación nacional con diversos grados de éxito en función
de las circunstancias. Gene ralmente, la experiencia de la Comisión, empezando por
las acciones conjuntas en el marco del "tercer pilar" del Tratado de Maastricht de1997 a 1999
31, el cual precedió al establec imiento del Fondo europeo para los
refugiados en 200032, demuestra que los proyectos adecuados de retorno requieren
todos o la mayoría de ellos los siguientes  elementos: asesora miento e información en
la fase anterior al retor no, asistencia en cuestiones de  formación /empleo, asistencia
para viajar y/o establecerse en el país de origen /vivienda, ayuda y seguimiento en elperíodo posterior al retorno. Por otra parte,  el organismo responsable de la ejecución
debe tener suficientes vínculos con las au toridades y la comunidad no gubernamental
en el país de origen así como instalaci ones adecuadas sobre el terreno (por ejemplo,
personal con presencia local, al menos dur ante un determinado período de tiempo y
con conocimiento de lenguas locales) y las cualificacione s necesarias para
seleccionar, cuando sea necesario, a los repatriados con mayores posibilidades de
inserción una vez que han regresado. El aná lisis de los proyectos relacionados con el
retorno que optan a la financiación por t odos estos instrumentos muestra claramente
que tales proyectos están principalmente concentrados en un número limitado deEstados miembros, limitación que se debe a las circunstancias propias del Estadomiembro de que se trate, y en función del número de repatriados potenciales así
como de otros problemas que también requieren financiación tales como las
instalaciones de acogida o los programas de integración.
A la luz de estos factores debe valorars e el coste / beneficio de los programas de
retorno. Algunos proyectos (por ejemplo, por lo que se refiere a los somalíes que
viven en Europa) pueden ser muy costosos desde el punto de vista de las personas
beneficiarias. Además, hay factores prácticamente no cuantificables tales como laprobabilidad de que los repatriados intenten volver a su país de acogida. Que unapersona, una vez que ha regresado a su país de origen, permanezca allí, depende deuna serie de factores, tales como el estatus jurídico en el país de acogida y laexpedición de documentos de viaje qu e le permita una nueva migración, sus
circunstancias económicas y familiares, etc.
Debería informarse a los repatriados potenci ales –tan pronto como sea posible– sobre
las posibilidades de retorno voluntario al país de origen. Tal información debería
                                                
31Líneas presupuestarias B7-6008 y B -5-803.
32Decisión del Consejo de 28 de Septiembre de 2000 (2000/596/CE), DO L 252 p.12.
24incluir diversos datos sobre los programa s de retorno y los cursos de formación
profesional u otros, sobre la situación en el país de retorno y sobre las posibilidadesde iniciar una nueva vida. P odría impartirse formación prof esional o de otro tipo útil
en el país de retorno, sea antes del retor no o en el propio país al que se regresa.
Deberían ofrecerse asistencia y asesora miento en todas las etapas del proceso de
retorno empezando por una primera de resi dencia en los Estados miembros hasta
algún tiempo después de la llegada al pa ís de destino y garantizarse un retorno
sostenible. En general, deben considerar se incentivos que an imen a los repatriados
potenciales a regresar vol untariamente. La Comisión ha encargado, por tanto, un
estudio sobre los incentivos para el retor no que estará disponible a finales de año.
Sobre la base del estudio, se deberían c onsiderar otros elementos para incentivar el
retorno.
La conclusión general que debe sacarse de la experiencia adquirida en la gestión de
los programas de retorno es que debe n ser flexibles en su coordinación y
administración para responder mejor a las ci rcunstancias in situ. Esto requiere una
aplicación más coherente de los programas comunitarios y nacionales a la luz deunas claras directrices políticas aprobadas con este fin.
Además de las Acciones conjuntas de  1997 a 1999 y el Fondo europeo para los
refugiados (FER), la Comisión también ha utilizado la línea presupuestaria B7-667
(para la cual se propondrá un fundamento jurí dico a finales de 2002) en relación con
las actividades del Grupo de tr abajo de alto nivel sobre el asilo y la inmigración en
cuestiones relacionadas con el retorno. La Comisión entrará dentro de poco en una
fase en la que deberá considerar el futuro del FER, uno de cuyos elementos
distintivos es el retorno voluntario. A la luz de las conclusione s del Consejo Europeo
en Sevilla
33, la Comisión necesitará prestar especial atención a los mecanismos
financieros y de coordinación óptimos en ma teria de retorno. La Comisión presentará
un informe al Consejo a principios  del otoño de 2002 sobre los aspectos
presupuestarios de las Conclu siones del Consejo Europeo.
El alcance de la asistencia financiera para el retorno podría cubrir el retorno
voluntario, el retorno forzoso y el apoyo al  retorno de los emigrantes irregulares en
los países de tránsito.
El elemento voluntario del retorno en el ma rco de una asistencia  financiera para el
retorno estaría dirigido a éste y a la reintegración tanto de los residentes ilegalescomo de los residentes legales, si de sean volver y existe un interés público para
apoyarlo. En este marco podrían tenerse en cuenta aspectos tales como los gastos deviaje individuales, transporte de bienes personales, los primero s gastos después del
retorno y una ayuda limitada a la instalación.
El segundo elemento de dicha asistencia fi nanciera para el retorno –estrictamente
limitado a los residentes ilegales– sería el apoyo financiero a las medidas deaplicación. Este elemento contribuiría a poner de relieve al mismo tiempo la
necesidad de solidaridad y el reparto de los gastos entre los Estados miembros enmateria de retorno en relación en especial con los gastos de viaje para los repatriados
y las tareas de escolta.
                                                
33Véase Conclusión nº 33.
25El tercer elemento de la mencionada asistencia financiera para el retorno se centraría
en la interceptación. Terceros países podr ían recibir asistencia en relación con el
regreso de emigrantes irregulares en la medida en que no cump lan las condiciones de
entrada al país de que se trate, no necesiten protección internacional y las personas seencuentren en tránsito con objeto de entrar ilegalmente en la UE.
La UE debería desarrollar su propio plan teamiento en relación con los programas
integrados de retorno. Ta les programas deberían c ubrir todas las fases del
procedimiento de retorno, empezando por la fase previa a la salida, el retorno
propiamente dicho, la recepción y la re integración en el país de retorno.
Los Programas integrados de retorno deben adaptarse a cada país y tomar así
debidamente en cuenta la situación espe cífica, el número de personas a los que se
dirige y las necesidades nacionales.
Debería estudiarse más detenidamente la posibilidad de un instrumento financiero,
que podría cubrir el retorno voluntario, el re torno forzoso y el apoyo al retorno de los
emigrantes irregulares en los países de tránsito. La Comisión volverá a tratar de
nuevo este problema al presentar el inform e sobre los instrumentos financieros en
materia de inmigración y asilo.
2.5. Intensificación de la cooperación con terceros países
Para consolidar la coordina ción y mejorar la complementariedad y la coherencia de
las acciones exteriores de la Unión, el re fuerzo de la cooperación de la UE con
terceros países en materia de retorno debe ría realizarse considerando caso por caso y
en el contexto de la elaboración o revisión de los informes estratégicos nacionales y
regionales teniendo en cuenta que los Es tados miembros partic ipan enteramente en
una elaboración o revisión que es responsab ilidad de la Comisión. Además, se tendrá
en cuenta la situación específica de los países candidatos, lo que incluye hacer unpleno uso de los mecanismos previstos en los acuerdos de asociación.
2.5.1. Cooperación administrativa reforzada
La intensificación de la cooperación con terceros países en materia de retorno
empezaría con el refuerzo de la cooper ación administrativa. Cuando se considere
apropiado, la UE podría ofrecer apoyo para el refuerzo institucional y el desarrollo
de las capacidades de acogida y reintegrac ión de los repatria dos. Podría preverse
asimismo una cooperación técnica. Princi palmente, debería prestarse especial
consideración a todas las medidas de re integración que contribuyan a asegurar la
continuidad del retor no, tales como, por ejemplo, el apoyo a la instalación en una
vivienda o la reintegración en  el mercado laboral inclui da la formación profesional.
Por último, la cuestión del retorno debería ser parte del diálogo político global con elpaís concernido en materia de migración.
La UE debería promover la cooperación administrativa reforzada con terceros países,
que deben abordar todas las etapas y niveles del procedimiento de retorno.
2.5.2. Acuerdos comunitarios de readmisión
El Consejo Europeo de Sev illa también solicitó la aceler ación de la celebración de
los acuerdos de readmisión ya negociados. Según lo declarado en su Libro Verde, la
26Comisión hará un nuevo esfuerzo para llevar adelante las negociaciones actuales con
el fin de concluirlas a su debido tiempo y –en la medida de lo posible– hacerlo
conforme a las directrices de negociación fijadas. Para conseg uirlo, necesitará un
nivel de apoyo político y diplomático de los Estados miembros mayor del que le hanprestado hasta el presente. Sin embargo, a la luz de las divergencias en las
negociaciones con este primer grupo de siete países, es posible sacar ya una
conclusión importante. Como los acuerdos  de readmisión operan principalmente en
interés de la Comunidad, los terceros países son naturalmente muy reacios a aceptartales acuerdos. El éxito de las negociaciones  depende, por lo tant o, en gran medida,
de los incentivos positivos ("efecto pala nca") de los que pueda hacer uso la
Comisión. En este contexto es importante obser var que, en el ámbito de la justicia y
los asuntos de interior, se puede of recer poco a cambio. Concretamente, la
facilitación del visado o la supresión del requisito de visado puede ser una opciónrealista solamente en casos excepcionales (por ejemplo, Hong Kong, Macao); en lamayoría de los casos no lo es. Resulta, por lo tanto, esencial prestar más atención a la
cuestión crucial de saber qué otros incen tivos, no solamente en el ámbito de la
justicia y los asuntos de inte rior sino de todos los sectores  comunitarios (por ejemplo
la expansión del comercio, la asistencia técnica/financiera, la ayuda complementariaal desarrollo, etc....) podrían ofrecerse a lo s países en cuestión. Aunque el Consejo
Europeo de Sevilla subrayar a –una vez más– la voluntad de la UE de proporcionar,
en los límites de las perspectivas financieras, asistencia técnica y financieraadecuada, no se ha proporcionado ninguna re spuesta satisfactoria a la cuestión de
cómo tratar a los países que, a pesar de esta oferta, no se muestran interesados encelebrar un acuerdo de readmisión.
La Comisión continuará por tanto, en co laboración con los Estados miembros, su
reflexión sobre los incentivos o compensaciones en el contexto de los acuerdos de
readmisión, en especial por lo que se refiere a la posibilidad de una
complementariedad mayor con otras áreas políticas, incluidas medidas políticas y
diplomáticas de los Estados miembros, con el fin de contribuir a lograr los objetivos
marcados por la Comunidad en el campo del retorno y la readmisión.
2.5.3.  Acuerdos de tránsito y admisión y Acuerdos con otros terceros países
Si los retornos directos al país de or igen no son posibles o apropiados, deberían
explorarse otras vías de cooperación con te rceros países. En el caso de obstáculos
prácticos tales como unas conexiones de viaje complicadas o inexistentes hacia elpaís de origen, se podría establecer contact o con los posibles países de tránsito con
objeto de obtener su consentimiento al tránsito –voluntario o involuntario– de
repatriados a través de su territorio.
Las disposiciones relativas al tránsito deben incluirse sistemáticamente en los
acuerdos comunitarios de readmisión y, a falta de tales acuerdos, se preveerán
acuerdos específicos de tránsito cuando se consideren necesarios.
273. C ONCLUSIONES
Tras el mandato del Consejo Europeo de Sevilla de 21 y 22 junio, la Comisión
expone en la presente Comunicación los principales elementos de un Programa de
Acción sobre el Retorno. Se invita al Cons ejo a que proceda a su aprobación antes de
finales de año.
La Comisión ha diseñado varias acciones, en especial en el ámbito de la cooperación
operativa, que requieren un compromiso má s fuerte por parte de los organismos
encargados de la aplicación del retorno en los Estados miembros y que podrían
alcanzarse a corto plazo. Además, un programa de acción comunitario sobre elretorno requiere un paquete co mpleto de medidas a medio plazo a nivel de la UE en
el que se incluya la cooperación operativ a reforzada basada en la coordinación
común y –en caso necesario– ajustes legislativos.
Se invita al Consejo a aprobar el Programa  de Acción sobre el retorno antes de fin de
año conforme al mandato del Consejo Europeo de Sevilla.   
28Anexo: Definiciones
 Duración  Definición
 Retorno Comprende el proceso de regresar al país de origen propio, al país de
tránsito o a un tercer país, incluida la fase anterior y la ejecución. El retornopuede ser voluntario o forzoso.
 Residente ilegal Toda persona que no cumple, o ha dejado de hacerlo, las condiciones para la
entrada o la residencia en el territorio del Estado miembro de la UniónEuropea.
Entrada ilegal Toda persona que no cumpla las co ndiciones para la entrada en el territorio
de los Estados miembros de la Unión Europea.
Retorno voluntario La salida asistida o por cuenta  propia en dirección al país de origen, de
tránsito o a un tercer país de forma voluntaria por parte del repatriado.
 Retorno forzoso El retorno obligatorio al país de origen, de tránsito o a un tercer país, en
cumplimiento de un acto administrativo o judicial.
ReadmisiónActo de un Estado por el que se acep ta el regreso de un individuo (sea un
nacional del propio país, nacional de un tercer país o persona apátrida), al
que se le ha descubierto entrando ilegalmente en otro Estado o cuya estanciao residencia era ilegal.
 Acuerdo dereadmisiónAcuerdo por el que se establecen oblig aciones recíprocas para las partes
contratantes, así como los procedimientos administrativos y operativos
detallados, con el fin de facilitar el retorno y el tránsito de las personas queya no cumplen las condiciones de entrada, estancia o residencia en el estadosolicitante.
 Expulsión Acto administrativo o judicial por el que se declara -cuando sea aplicable- la
ilegalidad de la entrada, estancia o residencia o que da por terminada lalegalidad de una residencia legal previa, por ejemplo, en caso de que sehayan cometido delitos.
 Orden de expulsión Decisión administrativa o judicial por la que se establece el fundamento
jurídico para la expulsión.
 Detención en esperadel trasladoMedida ejecutiva que supone la privación de libertad personal a efectos del
procedimiento de retorno en una instalación vigilada.
 Orden de detención Decisión administrativa o judicial que motiva jurídicamente la detención en
espera del traslado.
 Traslado Medida ejecutiva que implica el trasporte físico fuera del país.
 Orden de traslado Decisión administrativa o judicial qu e motiva jurídicamente el traslado (en
algunos sistemas jurídicos es sinónimo de orden de expulsión).
 Reingreso legal Admisión de una persona nacional de un tercer país o apátrida en el
territorio de un Estado miembro de la Unión Europea que el afectado habíaabandonado previamente.
 Denegación Denegación de entrada en un Estado
 Tránsito Paso a través de un tercer país durante el viaje desde un país de salida al
país de destino.