Dictamen sobre la propuesta de Decisión del Consejo relativa a la celebración, en nombre de la Comunidad, del Convenio sobre la protección y uso de los cursos de agua transfronterizos y los lagos internacionales (1) (94/C 34/01)

El 12 de julio de 1993, de conformidad con las disposiciones del artículo 130 S del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada arriba.

La Sección de Medio Ambiente, Sanidad y Consumo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 9 de noviembre de 1993 (Ponente: Sr. Giacomelli).

En su 310° Pleno de los días 24 y 25 de noviembre de 1993 (sesión del 24 de noviembre de 1993), el Comité Económico y Social ha aprobado por unanimidad el siguiente Dictamen.

1. Introducción

1.1. El Convenio sobre la protección de los cursos de agua transfronterizos y los lagos internacionales, al que se hará referencia a continuación bajo el nombre de « Convenio » y cuya aprobación en nombre de la Comunidad Económica Europea es el objeto de la Propuesta de Decisión del Consejo, fue adoptado en Helsinki el 18 de marzo de 1992. Preparado por un grupo de trabajo del que la Comisión formaba parte como representante de la Comunidad, el Convenio ha sido firmado hasta el presente por 24 países entre los que se encuentran 11 Estados miembros de la Comunidad. La República de Irlanda es el único Estado miembro que todavía no lo ha firmado.

1.2. El objetivo del Convenio es estructurar los esfuerzos de cooperación bilateral o multilateral encaminados a prevenir, controlar y reducir la contaminación de los cursos de agua transfronterizos y de los lagos internacionales, y, en un contexto global, a garantizar la utilización racional de los recursos hídricos de los países miembros de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas, bajo cuyos auspicios se elaboró dicho Convenio.

1.3. Los ámbitos de aplicación del Convenio son, en parte, competencia comunitaria en materia de legislación relativa al agua, y la Comisión puede basarse en una juridisprudencia del 31 de marzo de 1971 para afirmar que la Comunidad tiene competencia para celebrar dicho Convenio. Se considera además que los Estados miembros por separado no están en condiciones de cumplir el conjunto de obligaciones que se derivan del mismo, por lo que la Comunidad y los Estados miembros deben determinar, con arreglo a lo dispuesto en los párrafos 3° y 4° del Artículo 25, sus correspondientes responsabilidades en la ejecución de tales obligaciones.

1.4. Esta delimitación se llevará a cabo con la celebración del Convenio mediante la presentación de los instrumentos de aprobación y de ratificación de la Comisión y de los Estados miembros en sus respectivos ámbitos de competencia.

1.5. El Comité aprueba que el fundamento jurídico de la Propuesta de Decisión sea el Artículo 130 S del Tratado, habida cuenta del carácter de instrumento de política medioambiental que presentan las disposiciones del Convenio. Reconoce además, de acuerdo con el último considerando de la propuesta, que la celebración del Convenio por la Comunidad contribuye a la realización de los objetivos fijados en el Artículo 130 R.

1.6. De conformidad con el Artículo 26 del Convenio, éste entrará en vigor el 90° día después de la presentación del 16° instrumento de ratificación. Sin perjuicio de las observaciones que aparecen más adelante en el capítulo 4, el Comité respalda a la Comisión en su deseo de que la Comunidad y los Estados miembros signatarios, en sus respectivos ámbitos de competencia, celebren el Convenio presentando simultáneamente sus instrumentos de aprobación y de ratificación, lo que aceleraría la aprobación a nivel internacional de normas de protección del medio ambiente, cursos de agua y lagos, cuyo ámbito sobrepase las fronteras.

2. Observaciones preliminares

2.1. La satisfacción de las necesidades de agua potable de alta calidad depende de la existencia de recursos hídricos relativamente poco contaminados. El control de este problema a nivel comunitario depende, en algunos casos, de acciones llevadas a cabo más allá de las fronteras de la Comunidad Europea.

2.2. Por consiguiente, el Comité no puede sino respaldar a la Comisión en su iniciativa encaminada a fortalecer las medidas de protección de los recursos de agua, en particular mediante la ampliación de los ámbitos de aplicación de dichas medidas a un espacio geográfico que va más allá del territorio comunitario. Por otra parte, esta acción concuerda con la declaración de la conferencia celebrada en Dublín del 26 al 31 de enero de 1992 (International Conference on Water and the Environment) al objeto de preparar recomendaciones para la Conferencia de Río. Entre otras cosas, en esta declaración se señalaba que una de las prioridades fundamentales es preparar y poner en práctica sistemas de gestión integrada adoptados por todos los gobiernos interesados y respaldados mediante acuerdos internacionales.

3. Observaciones generales

3.1. Principios que defiende el Convenio (Parte I)

El Convenio pretende crear el marco necesario para llevar a cabo una política de prevención, control y reducción de la contaminación del agua. Sus principios se confunden con los de la política comunitaria, a saber, el principio de precaución, la preferencia dada a las acciones preventivas, el principio de « quien contamina paga », etc. Se deduce, pues, que el Convenio no modifica un ápice la política llevada actualmente a cabo al respecto en el interior de la Comunidad, sino que más bien la completa de manera útil. Además, la ampliación de la aplicación de dichos principios a terceros países no puede sino contribuir a mejorar la situación, dado que las normas de protección y de utilización de los cursos de agua transfronterizos y de los lagos internacionales sólo podrán dar buenos resultados si su aplicación es universal.

3.2. Puesta en práctica de la política propugnada (Parte II)

3.2.1. La Parte II tiene por objeto fomentar acciones de cooperación bilateral o multilateral y definir las modalidades de aplicación de los principios establecidos en la Parte I.

3.2.2. La puesta en práctica a nivel comunitario de Buna política de lucha contra la contaminación basada en los mismos principios ha permitido obtener resultados positivos en numerosos ámbitos. Sin embargo, también ha dejado entrever algunos límites. Por consiguiente, es fundamental tener en cuenta la experiencia adquirida a nivel comunitario para evitar tropezar con las mismas dificultades al aplicar esta política a escala internacional.

3.2.3. Observaciones sobre la puesta en práctica de los principios

3.2.3.1. Es un hecho universalmente reconocido que debe fortalecerse la protección del medio ambiente y, en particular, de los recursos hídricos. Esta es la razón por la cual la Comisión ya ha elaborado numerosas directivas que abordan aspectos específicos en el marco de un planteamiento doble: normas de emisión y objetivos de calidad. No obstante, se ha observado recientemente la necesidad de avanzar más y de llevar a cabo una gestión integrada en lo que se refiere a la cuenca hidrogeológica, identificando las acciones que son prioritarias y estableciendo un calendario realista adaptado a la disponibilidad financiera. Este aspecto fue precisado de manera particular en la Declaración de la Conferencia Internacional de Dublín celebrada en enero de 1992, donde se señalaba que la entidad geográfica más apropiada para la planificación y la gestión de los recursos acuáticos es la que se halla a nivel de la cuenca hidrogeológica incluyendo las aguas de superficie y las aguas subterráneas. La Carta Europea del Agua prevé asimismo en su artículo 11 que « la gestión de los recursos acuáticos debería inscribirse en el marco de la cuenca natural y no en el de las fronteras administrativas y políticas ».

3.2.3.2. Para resolver mejor las dificultades que presenta el hecho de tener en cuenta situaciones naturales o económicas extremadamente variadas, la Comunidad aplica en el marco que le corresponde el principio de subsidiariedad. Es deseable sin embargo que este principio no se aplique sólo a las acciones de ámbito intracomunitario, sino también en el contexto de la ejecución de acciones de cooperación transfronterizas con terceros países.

El trabajo llevado a cabo en torno al Rin por la Comisión Internacional para la Protección del Rin contra la Contaminación debe servir de ejemplo para otras acciones similares en las cuencas de los ríos Mosa, Danubio y Elba, así como las que se hacen necesarias en el delta del Evros, en Grecia. Por otra parte, la experiencia adquirida por estos trabajos debe aprovecharse para garantizar la eficacia de la cooperación con los Estados no comunitarios. Por último, es importante que la expresión « partes ribereñas » definida en el punto 4 del artículo 1 del Convenio como « partes limítrofes de las mismas aguas transfronterizas » se aplique stricto sensu para la designación de los representantes que integren las diferentes comisiones. No podrá ser de otra manera.

3.2.3.3. La consideración de las particularidades locales es tanto más indispensable cuanto que muchos de los Estados vecinos formaban parte hace tan sólo unos años del bloque de los países del Este de Europa y atraviesan actualmente situaciones económicas difíciles. Según el Convenio, la protección de los recursos de agua no contaminada y apta para el consumo humano debe garantizarse en todo el territorio europeo, comunitario o no. Para evitar los costes exorbitantes que pueden resultar de eventuales deficiencias o negligencias, en particular en los países de Europa central y oriental, será preciso seguir ayudando financieramente de momento a estos países y animarles a no escatimar esfuerzos en la protección de sus recursos de agua destinada al consumo, al igual que en el resto de los países europeos signatarios del Convenio.

3.2.3.4. En lo que se refiere al papel de la Comisión Europea en el contexto del presente Convenio, debería consistir en crear un marco flexible que permita el desarrollo con éxito de comisiones de cooperación multinacionales a nivel de la cuenca hidrogeológica, comisiones que elaboren el contenido detallado de las medidas y acciones a fin de optimizarlas para garantizar su eficacia.

3.3. Modalidades de utilización de los recursos hídricos

3.3.1. Las condiciones de utilización de los recursos hídricos deben tener en cuenta características específicas y originales que los diferencien de los recursos mineros.

El hecho de que un recurso hídrico se renueva cada año, al menos en parte, debe servir de base para definir lo que debe entenderse por razonable en lo que a las modalidades de utilización se refiere. Es preciso utilizar con juicio dichos recursos, de lo contrario una cantidad no despreciable podría fluir hacia el mar sin haber sido utilizada.

El objetivo podría ser una gestión de carácter patrimonial, que procurase mantener las posibilidades de un desarrollo duradero en función de las necesidades y evitando todo tipo de despilfarro.

Por consiguiente, en materia de recursos hídricos, el objetivo de conservación es diferente del de los objetivos fósiles, tratándose más bien de una utilización racional y equilibrada de los recursos acuáticos.

3.3.2. Naturaleza específica del consumo de agua

Otro aspecto importante que hay que considerar es que, con mucha frecuencia, el agua no se consume realmente. Después de su depuración, es posible volver a utilizarla para numerosas aplicaciones. De ahí la expresión: « no es agua lo que se consume, sino su pureza ». Asimismo, los aspectos cualitativos y cuantitativos están estrechamente ligados.

3.3.3. La prioridad debe darse al consumo de agua potable

Entre las diversas utilizaciones del agua, la satisfacción de las necesidades de agua potable ocupa un lugar particularmente importante, habida cuenta de las repercusiones que puede tener en la higiene y salud del ser humano.

Es por ello por lo que los recursos de mejor calidad deben destinarse prioritariamente a la producción de agua potable, garantizando que no se reducirán las exigencias existentes en cuanto al agua de grifo y el agua embotellada. Las demás necesidades pueden quedar cubiertas con frecuencia por aguas de calidad inferior.

Por consiguiente, en la definición de compromisos aceptables en los órganos de cooperación deben prevalecer las necesidades de agua potable.

4. Observaciones sobre diferentes disposiciones del Convenio

Se sobreentiende que estas observaciones sobre algunas disposiciones del Convenio no pretenden ser eventuales enmiendas -al menos, de momento- puesto que el Convenio fue adoptado el 18 de marzo de 1992, ha sido firmado hasta la fecha por 24 países, de los cuales 11 son Estados miembros de la Comunidad, y ya no puede someterse a modificaciones. Por consiguiente, estas observaciones se hacen con miras a una posible revisión ulterior. También podrían tenerse en cuenta en la elaboración de convenios específicos.

4.1. Artículo I, punto 1, del Convenio

Las aguas superficiales y las aguas subterráneas no deberían disociarse cuando se trata de imponer medidas de protección para el conjunto de los recursos. Cabe también acoger favorablemente la precisión del punto 1 del artículo 1 según la cual el concepto de cursos de agua transfronterizos, término contenido en el título de la propuesta que se examina, abarca también los cursos subterráneos.

4.2. Artículo I, punto 6

El Convenio, como da testimonio de ello el punto 6 del artículo I, se refiere a las sustancias peligrosas en sentido amplio, es decir, las sustancias tóxicas, cancerígenas, mutágenas, teratógenas o bioacumulativas, sobre todo cuando persisten.

No obstante, los recursos hídricos se encuentran en interacción con el entorno y constituyen el marco de vida de un determinado número de especies vegetales o animales. Por consiguiente, sus características pueden evolucionar con el tiempo y las medidas de protección deben tener en cuenta estos fenómenos naturales.

De este modo, la eutrofización de determinados cursos de agua o lagos, debido en particular al incremento de las concentraciones de fósforo, provoca el desarrollo de importantes cantidades de algas. Este crecimiento puede generar compuestos nocivos para la producción de agua potable (compuestos que provocan un deterioro significativo de las propiedades organolépticas del agua potable incluso después del tratamiento, metabolitos considerados indeseables desde un punto de vista sanitario). En dosis elevadas, el agua en bruto puede incluso resultar inutilizable para la producción de agua potable.

Si las medidas de protección de los recursos hídricos previstas por el Convenio no cubriesen este aspecto, habría que considerarlo en alguna de las ocasiones evocadas en la introducción de este capítulo 4. No obstante, cabe pensar que se tiene implícitamente en consideración en el Anexo III del Convenio, letras e) y f), donde se señala que los objetivos y criterios de calidad del agua:

e) se basan en el empleo de métodos de clasificación ecológica y de índices químicos que permiten examinar la preservación y mejora de la calidad del agua a medio y a largo plazo;

f) tienen en cuenta el grado de realización de los objetivos y de las medidas de protección suplementarias, basándose en los límites de emisión, que pueden resultar necesarios en algunos casos particulares.

4.3. Artículo 13 - Intercambio de información entre las partes ribereñas

Se ha previsto proceder a intercambios de información sobre la calidad de los cursos de agua. La experiencia adquirida a nivel comunitario muestra que para aprovechar dichas informaciones es fundamental la armonización de los procedimientos de muestreo, análisis y examen pormenorizado de los datos obtenidos. Por consiguiente, es importante que dichos intercambios de información se hagan en un marco preciso definido a nivel local en función de los objetivos que se pretenden alcanzar. Ésta es una de las tareas de las comisiones de cooperación.

Las compañías distribuidoras de agua pueden desempeñar un papel significativo en la puesta en práctica de esta acción. En efecto, su responsabilidad en lo que se refiere a la calidad del agua producida implica un conocimiento profundo de la calidad del agua en bruto y en particular de las variaciones de corta duración. En numerosos Estados europeos se observa cada vez más a menudo la ampliación de las funciones de los distribuidores de agua al control de determinados elementos característicos del medio ambiente.

Por consiguiente, sería deseable reconocer de algún modo, si procede en la elaboración de Convenios específicos, el papel significativo que corresponde desempeñar a las compañías distribuidoras de agua en el intercambio de informaciones entre las partes ribereñas sobre la calidad de los cursos de agua transfronterizos.

4.4. Artículo 14 - Sistemas de alerta y alarma

El Comité se congratula de la importancia que el Convenio atribuye a la instalación de sistemas de alerta y alarma indispensables para la vigilancia bilateral o multilateral de los recursos hídricos.

Para los distribuidores de agua, en su calidad de elementos esenciales del suministro, las contaminaciones accidentales constituyen un importante riesgo. En efecto, sus consecuencias pueden ser particularmente graves y acarrear la paralización total de la distribución. Son numerosos los distribuidores que han concebido planes de acción para reducir el impacto de tales incidentes, planes cuya eficacia depende de la instalación y del buen funcionamiento de los sistemas de alerta y alarma. Estos sistemas deberán tener en cuenta las particularidades específicas de la distribución de agua en la zona considerada. Por consiguiente, es preciso que su definición y su gestión se lleven a cabo a un nivel adecuado y próximo a la escala local.

Hecho en Bruselas, el 24 de noviembre de 1993.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Susanne TIEMANN

(1) DO n° C 212 de 5. 8. 1993, p. 60.