ES    ES ES 
 
ES 1   ES  COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
Bruselas, 20.10.2009 
SEC(2009) 1397  
  
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN 
RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO  
  
que acompaña a la 
  
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL 
CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE 
LAS REGIONES 
 
Solidaridad en materia de salud: Reducción de las desigualdades en salud en la UE 
  
{COM(2009) 567 final} 
{SEC(2009) 1396}  
 
ES 2   ES 1. I NTRODUCCIÓN  
El presente documento resume la evaluación de impacto en la que se examinan las distintas 
opciones en el ámbito de las políticas para un a iniciativa de la UE sobre «Solidaridad en 
materia de salud: Reducción de las desigualdades  en salud en la UE». La Comisión determinó 
la necesidad de actuar en este ámbito en el marco de la Estrategia de Salud de la UE1 y 
anunció una iniciativa de la UE en relación co n las desigualdades en salud en la Agenda 
Social Renovada de 20082. En el presente documento se incluyen comentarios del Comité de 
Evaluación del Impacto en relación con los objetivos, la utilización de los términos 
«desigualdades» e «injusticias», la proporcionalidad, la subsid iariedad y los costes. El 
informe únicamente compromete a los servicios de la Comisión implicados en su elaboración y no prejuzga la decisión  final de la Comisión. 
La principal responsabilidad en la lucha contra las desigualdades en salud sigue 
correspondiendo a los Estados miembros, pero las políticas de la UE pueden tener un impacto 
indirecto en la salud y pueden contribuir a superar los actual es obstáculos a la actuación a este 
respecto. El informe evalúa las actuaciones de la UE destinadas a a poyar y complementar los 
esfuerzos de los Estados miembros y los intere sados y movilizar las po líticas de la UE en 
favor de la reducción de las desigualdades en sa lud, respetando plenamente  la subsidiariedad.  
La actuación de la UE debería apoyar mejoras en la salud de toda la población, pero haciendo 
hincapié en la reducción de la injusta y evitabl e gradación en materia de salud que existe entre 
los grupos sociales y las regiones de la UE, es decir, un planteamiento de «nivelación».  
Ya se han tomado una serie de medidas relevantes  tanto a nivel nacional  como de la UE. No 
obstante, las acciones actuales están limitadas por  el nivel de concienciación y la prioridad 
que se les ha concedido, la falta de impli cación de los interesados, las carencias de 
información y conocimientos, el intercambio insuficiente de buenas prácticas y las 
dificultades para crear un planteamiento intersec torial de las políticas. Por consiguiente, en el 
presente documento se examinan las medidas para abordar estas cuestiones.  
2. D
EFINICIÓN DEL PROBLEMA  
Existe en la actualidad una diferencia en la es peranza de vida al nace r entre los diferentes 
Estados miembros de la UE de ocho años para las mujeres y de catorce años para los hombres. También existen grandes diferencias en lo que respecta a los fallecimientos, las discapacidades y las enfermedades entre los Es tados miembros y las re giones de la UE. En 
algunos países, las diferencias en  materia de salud con respecto a la media de la UE y los 
países que obtienen los mejores resultados se han incrementado en las dos últimas décadas. 
                                                
 
1 COM(2007) 630. 
2 COM(2008) 412.  
 
ES 3   ES Existen grandes diferencias de sa lud entre los diversos grupos sociales definidos en función 
de la renta, la profesión, el nivel educativo o el grupo étnico  en todos los Estados miembros3. 
Las personas que han recibido menos formaci ón, tienen una renta menor o ejercen una 
profesión menos valorada viven menos años y sufren durante más tiempo de mala salud. Las 
diferencias de esperanza de vida al nacer entr e los diferentes grupos socioeconómicos oscilan 
entre los cuatro y los diez años para los hombres  y los dos y los seis añ os para las mujeres. 
Esta pauta se refleja en muchas medidas de salud física y mental. En  algunos países, estas 
diferencias se han incrementado en las últimas décadas.  
Las desigualdades en salud están relacionadas c on las desigualdades en lo que respecta a los 
determinantes sociales de la salud, incluida s las condiciones de vida (vivienda y medio 
ambiente), los comportamientos que afectan a la salud (alimentación, consumo de tabaco y 
ejercicio físico), el empleo y las condiciones de trabajo, la educación y el acceso a la 
protección social, incluido el acceso a una at ención sanitaria de calidad. Un porcentaje 
importante de las desigualdades en salud son ev itables y se les pueden aplicar políticas que 
pueden verse influidas por la política de la UE. 
Se han determinado tres ámbitos en los que se  observan carencias que representan obstáculos 
para una actuación eficaz destinada a combatir las desigualdades en salud. Se trata de ámbitos en los que la UE puede apoyar y complement ar la actuación de los Estados miembros:  
Los Estados miembros y otros interesados no están sensibili zados, no dan la suficiente 
prioridad a este asunto en sus políticas y tien en un compromiso insuficiente al respecto. 
Inexistencia de datos comparables y regulares, así como de seguimiento e informes. Falta de conocimientos sobre los factores determinantes y las políticas eficaces que deben aplicarse. 
Insuficiente planteamiento concertado de la UE en relación con las desigualdades en salud 
(falta de integración de este asunto en las políticas a nivel de la UE). 
Los Estados miembros están aplicando algunas polít icas, pero faltan estrategias globales. Más 
de la mitad de los Estados miembros no tienen en cuenta en sus políticas la reducción de las desigualdades en salud. Además, no se evalúan ni divulgan las políticas.  
A pesar de que existan pruebas sólidas, se precisa más info rmación sobre las repercusiones 
(causalidad) y la importancia de algunos factores  determinantes de la salud a fin de que los 
Estados miembros actúen de manera eficaz en  relación con grupos de población y factores 
determinantes específicos. También se precisan datos comparables y habitualmente disponibles a escala de la UE sobre los resultados de la sa lud y los determinantes de las 
desigualdades en salud, desglo sados por grupo socioeconómico.  
La falta de datos y conocimientos procedentes de investigaciones a escala de la UE es un 
obstáculo para el desarrollo de políticas. Unas pruebas mejo res y compartidas, así como una 
exposición razonada de la necesidad de actuar,  pueden hacer que una se rie de interesados que, 
en la actualidad, no están comprometidos  con este problema, pasen a estarlo. 
                                                
 
3 «Health Status & Living Conditions». Informe de seguimiento elaborado por el Observatorio Europeo 
de la Situación Social. Comisión Europea, 2008.  
 
ES 4   ES A nivel de la UE, se ha concedido una mayor pr ioridad política a las desigualdades en salud y 
existe una serie de políticas de la UE que están teniendo un efecto pos itivo. Sin embargo, esto 
es difícil de cuantificar y no se ha produc ido ninguna integración significativa del problema 
de las desigualdades en sa lud en todas las políticas pertinentes de la UE.  
3. O BJETIVOS  
La actuación de la UE para hacer frente a las desigualdades en salud tiene como objetivo 
apoyar y complementar las actuaciones de los Es tados miembros y otros interesados así como 
garantizar que las políticas y las actividades de la UE proporcionen un elevado nivel de 
protección de la salud, tal como  se prevé en el Tratado. En la  medida de lo posible, la 
protección de la salud que cont emplan las políticas de la UE  debería ampliarse a todos los 
ciudadanos, con independencia del lugar en el que vivan o de su procedencia social. Para 
conseguir estos objetivos, la actuación de la UE  puede aportar una contribución a la reducción 
de las desigualdades en  salud en la UE.  
3.1. Objetivos generales 
El objetivo general de esta inic iativa es apoyar y complementar  los esfuerzos de los Estados 
miembros y los interesados y movilizar las política s de la UE en favor de la reducción de las 
desigualdades en salud. 
3.2. Objetivos específicos   
Los objetivos específicos consisten en lo siguiente: 
Incrementar la concienciación, promover la información, el intercambio de las mejores 
prácticas y la coordinación de las políticas así como propugna r que se considere la lucha 
contra las desigualdades en salud una prioridad de las políticas; y ello tanto a nivel de la 
Comunidad y los Estados miembros como por parte de los otros interesados. 
Mejorar la disponibilidad de lo s datos y los mecanismos para me dir, supervisar y elaborar 
informes sobre las desigualdades en salud en toda la UE, así como mejorar la base de conocimientos sobre las causas de las desigualdades  en este ámbito y la base de pruebas para 
poder actuar. Desarrollar la contribución de las políticas relevantes de la UE a la reducción de las 
desigualdades en salud, inclui do un mejor apoyo a los esfuerzo s de los Estados miembros y 
los interesados para combatir estas desiguald ades y un especial hincapié en los grupos 
vulnerables y los terceros países. 
4. A
NÁLISIS DE LA SUBSIDIARIEDAD : ¿ESTÁ JUSTIFICADA UNA ACTUACIÓN DE LA UE?   
Si bien la principal responsab ilidad de la lucha contra la s desigualdades en salud sigue 
correspondiendo a los Estados miembros, este pr oblema es una preocupación política para la 
UE por una serie de motivos.  
En primer lugar, la omnipresencia y la persiste ncia de las desigualdades  en salud apuntan a la 
existencia de una discrepancia entre la situación ex istente y algunos de lo s objetivos globales 
 
ES 5   ES de la UE, tales como el refuerzo de la cohesi ón económica y social, la garantía de la igualdad 
de oportunidades, la promoción de  la reducción de las desigualdade s y de la igualdad entre las 
mujeres y los hombres, así como la solidaridad  entre los Estados miembros (artículo 2 del 
Tratado UE y artículo 2 del Tratado CE).  
En segundo lugar, los el evados niveles de mala salud en parte de la poblaci ón de la UE 
representan unos costes importantes en concepto  de pérdida de oportunidades para la Unión y 
aportan una motivación económica para promover las medidas para solucionar este problema. 
La consecución de unos elevados niveles de sa lud entre la población es importante en un 
contexto de envejecimiento de la población a fin de permitir una vida laboral más prolongada 
y apoyar mayores niveles de productividad, comp etitividad y empleo. La mala salud evitable 
también representa unos mayores costes para lo s sistemas de atención sanitaria y ejerce una 
presión innecesaria en los pr esupuestos públicos. La reducción de las pérdidas innecesarias 
debido a la mala salud y la muerte prematur a puede contribuir a la consecución de los 
objetivos de Lisboa y a lograr el plen o potencial de prosperidad de Europa.  
En varios artículos del Tratado CE existe una base jurídica para la actuación en este ámbito, 
entre los que se incluyen: los artículos 12 y 13 (contra la discrimin ación), el artículo 125 
(promoción del empleo y de una mano de obra cualificada, formada y adaptable), los artículos 136 y 137 (mejora de las condiciones de vida y de trabajo y protección social y lucha contra la 
exclusión), el artículo 152 (gar antía de un alto nivel de protecc ión de la salud en todas las 
políticas de la Comunidad) y los artículo s 158 y 159 (refuerzo de la cohesión económica y 
social). Estos artículos constituyen la base para que la Comunidad apoye y complemente las actuaciones de los Estados miembros. 
Los argumentos en favor de la actuación de la  UE se basan en: 1) la necesidad de una 
recogida y una supervisión de los datos a escala de la UE, ya que esta se encuentra en mejor 
posición que los Estados miembros por sí so los para garantizar unos datos fiables y 
comparables, y 2) la Política de Cohesión, a través de la cual la UE proporciona apoyo 
financiero a los Estados miembros, especial mente a las regiones menos ricas, que puede 
invertirse en factores clave determinantes de  las desigualdades en salud tales como las 
condiciones de vida, la formación y los serv icios de empleo, y la  atención sanitaria 
(promoción, prevención y tratamiento). La UE  también puede proporcionar un valor añadido
 
incrementando la concienciación y haciendo más hincapié en las desi gualdades en salud, 
mejorando los mecanismos de supervisión, refo rzando la recogida de investigaciones y 
conocimientos, dando visibilidad a las acciones pertinentes mediante la mejora de la puesta en común de las experiencias y las buenas práctic as y el desarrollo de las capacidades, y 
mejorando los vínculos entre las políticas de la UE. Estas actividades han sido propuestas en 
las respuestas a las consultas reali zadas y en otras investigaciones.  
5. O
PCIONES POLÍTICAS  
Se analizan tres opciones para la consecución de los objetivos. La op ción I consiste en la 
continuación de las actividades actuales («ma ntenimiento de la situación actual»). La 
opción II, «situación actual con mejoras», toma como base las actuaciones existentes para 
hacer que progresen en un corto período de tiempo sin introducir cambios adicionales o fundamentales en los actuales instrumentos co munitarios, y formularlo  en una Comunicación. 
La opción III, «cambios de gran alcance», n ecesita un período de tiempo más largo e implica 
 
ES 6   ES cambios en los instrumentos existentes de la  UE, e incluye asimismo una Recomendación del 
Consejo. Estas opciones son acumulativas (la opción III se basa en la opción II, que, a su vez, 
se basa en la opción I, véase el cuadro). 
5.1. Opción I:  Mantenimiento de la situación actual 
En la opción I, las actuaciones en apoyo de la  reducción de las desigualdades en salud se 
siguen realizando en el marco del MAC social y la Estrategia de Salud. La equidad en la salud 
es un principio rector de la Estr ategia de Salud y la reducción de las injusticias en materia de 
atención sanitaria y resultados en materia de salud es un objetivo común en el marco del 
MAC social. A través del intercambio de experi encias, la UE asiste a los Estados miembros 
para traducir este objetivo en estrategias nacionales. Entre lo s mecanismos se encuentran los 
informes nacionales de estrategia y el Inform e conjunto sobre protecci ón social e inclusión 
social, las evaluaciones inter pares  y las reuniones del Comité de Protección Social, así como 
las reuniones del Grupo de expe rtos sobre los determinantes sociales de la salud y las 
desigualdades en salud de la UE y las reuniones de alto nivel del Grupo «Salud Pública» del 
Consejo. También existen ayudas financiera s a través del Programa PROGRESS y el 
Programa de Salud 2008-2013. Igualmente, la Po lítica de Cohesión, la Política Agrícola 
Común y los fondos de agricultura y desarrollo  rural apoyan algunas actividades relacionadas 
con los determinantes clave de la salud. Sin em bargo, en otras actividades de la UE seguiría 
sin prestarse atención a la s desigualdades en salud. 
5.2. Opción II: Situación actual mejorada 
En la opción II, la Comisi ón adopta una Comunicación en la que se incrementa la 
concienciación sobre las desiguald ades en salud y se subraya su magnitud económica, política 
y ética. En esta opción se confirma la reduc ción de las desigualdad es en salud como una 
prioridad de las políticas, se incrementa el diálogo con los interesados y se hace un esfuerzo a fin de utilizar mejor la información y los mecan ismos de intercambio existentes y el apoyo 
financiero actual. Asimismo, se apoyan las acci ones destinadas a obtener conocimientos para 
una actuación eficaz y se procura mejorar el si stema de medición de las desigualdades en 
salud entre los Estados miembros y las regiones y los grupos sociales de la UE. También se alienta el inicio de una reflexión por ámbito s políticos pertinentes sobre su potencial de 
actuación en este ámbito (tal como proponían alg unas autoridades nacional es en la consulta). 
Se anuncian diversas acciones es pecíficas destinadas a reforzar las actividades sin que sea 
preciso tomar nuevas medidas polí ticas importantes. El desarroll o de políticas concretas sigue 
siendo responsabilidad de los Estados miembros. 
5.3. Opción III: Cambios de gran alcance 
En la opción III la Comisión propone añadir lo siguiente: una Recomendación del Consejo 
sobre las desigualdades en salud;  objetivos para reducir las desi gualdades en salud en toda la 
UE; un comité consultivo interinstitucional de a lto nivel; un reexamen de una serie de ámbitos 
políticos a fin de incluir la reducción de la s desigualdades en salud como una prioridad 
explícita, con lo cual se reasig narían o añadirían los recursos correspondientes para el período 
posterior a 2013; un reexamen de las medidas co munitarias que contribuyen a garantizar el 
acceso a las necesidades básicas en relación con la salud (atención sanitaria, alojamiento, 
alimentos, agua y educación); y una iniciativa internacional más amplia para hacer frente a las 
desigualdades en salud globales. 
 
ES 7   ES 6. A NÁLISIS DE LOS IMPACTOS  
Se trata de una iniciativa no legislativa que tiene como objetivo reforzar las actuaciones 
destinadas a apoyar y complementar los es fuerzos de los Estados miembros y otros 
interesados a fin de re ducir las desigualdades en salud.  Las acciones propuestas en las 
opciones I, II y III implican lo  siguiente: 1) hacer un mayor  esfuerzo para mejorar la 
coordinación de los diferentes temas a nivel de la UE y para que sean más fáciles de abordar y 
2) hacer un mayor esfuerzo con el objetivo de incrementar la concienciación entre los Estados 
miembros y otros interesados sobre la importancia  de tener en cuenta las cuestiones sociales y 
sanitarias, especialmente en el actual contex to de crisis económica. El principal factor 
determinante del impacto de las propuestas es el  grado en el que las actividades asisten a las 
acciones de los Estados miembros y otros intere sados destinadas a reducir las desigualdades 
en salud.  
6.1. Impactos sociales 
Se espera que las acciones previstas en las tres opciones tengan impactos sociales positivos y 
no se espera que ninguna tenga un impacto social  negativo. En comparaci ón con la opción I, 
es probable que las opci ones II y III tengan un mayor impacto social positivo. 
Un problema importante es que la actual crisis económica puede incrementar las 
desigualdades en salud a través del deterioro de algunos factores  determinantes de la salud. 
Las opciones II y III, mediante unas actividades más intensas de incremento de la 
concienciación, podrían cont ribuir a garantizar que, en el mo mento de establecer prioridades, 
los Estados miembros no desatiendan este ámbito  político y que se produzcan consecuencias 
económicas y sociales negativas en el futuro.  
6.2. Impactos económicos 
Los costes económicos indirectos de unas gra ndes desigualdades en salud son potencialmente 
considerables. No pueden estimar se con precisión. Un estudio ha estimado que el beneficio 
económico potencial de elevar el nivel de sa lud de toda la població n hasta el nivel que 
disfrutan las personas con estudios  superiores se encuentra entr e el 1,2 % y el 9 % del PIB.  
Es difícil determinar los costes de las acciones destinadas a mejorar la disponibilidad y 
comparabilidad de los datos, especialmente en función del estatu s socioeconómico.  
En general, se considera que la obtención de  progresos en relación con los factores 
determinantes de la salud y las desigualdades  en salud tendría un impacto económico positivo. 
A largo plazo, la mejora de la salud y la menor  reducción de los años de vida con buena salud 
podría no representar ningún coste, o bien resu ltar en un beneficio económico global.  
7. V ALORACIÓN DE LAS OPCIONES  
Las tres opciones contribuirían a la consecución de los objetivos  generales, mientras que la 
opción III sería probablemente la que tendría  una mayor repercusión. Sin embargo, esta 
opción implica unos costes adicionales y su ap licación se enfrenta a algunas barreras. Con 
 
ES 8   ES arreglo a los criterios de viabilidad (en especial  la capacidad de actuar en relación con la crisis 
actual) y los costes correspondien tes, la opción II es la opci ón preferida. Es ta opción puede 
considerarse una base para otras actuacione s a nivel de la UE en relación con las 
desigualdades en salud, y respeta plenamen te el principio de subsidiariedad.  
8. S EGUIMIENTO Y EVALUACIÓN  
Las acciones evaluadas incluyen propuestas destinadas a mejorar la información, el 
seguimiento y la elaboración de informes sobre la evolución de las desigualdades en salud y 
sus factores determinantes, que pueden u tilizarse para seguimiento y evaluación.  La Comisión 
también recurrirá al apoyo de expertos para que realicen análisis periódicos de la evolución de 
las políticas de la UE a través del Observ atorio Europeo de la Situación Social y el 
Observatorio Europeo de Sistemas y Políticas de Asistencia Sanitaria. Otro mecanismo de 
seguimiento es un informe de la Comisión en 2012  sobre la puesta en práct ica de la presente 
iniciativa y los avances conseguidos en la lu cha contra las desiguald ades en salud, con la 
previsión de que se el aboren otros informes.  
 
ES 9   ES Opción I  
– Mantenimiento de la situación actual  Opción II  
– Situación actual mejorada  Opción III  
– Cambios de gran 
alcance  
 
ES 10   ES