Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Iniciativa de la República Francesa con vistas a la adopción del Reglamento del Consejo relativo a la ejecución mutua de resoluciones judiciales en materia de derecho de visita de los hijos"

(2001/C 14/17)

El 27 de julio de 2000, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la iniciativa mencionada.

La Sección de Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 3 de octubre de 2000 (ponente: Sr. Retureau, coponentes: Srs. Burnel y Rodríguez García Caro).

En su 376o Pleno de los días 18 y 19 de octubre de 2000 (sesión del 19 de octubre), el Comité Económico y Social ha aprobado por 106 votos a favor, 1 en contra y 1 abstención el presente Dictamen.

El Consejo ha consultado al Comité Económico y Social sobre una propuesta de Reglamento relativo a la ejecución mutua de resoluciones judiciales en materia de derecho de visita de los hijos. Esta propuesta, presentada por iniciativa de Francia, se inscribe en el desarrollo progresivo de la cooperación judicial en materia civil y de su armonización a nivel comunitario.

1. Introducción: la cooperación judicial y el mercado interior

1.1. El mercado interior y la libertad de circulación implican, en particular, la posibilidad del reconocimiento y ejecución de resoluciones judiciales dictadas en un país miembro, en materia civil y mercantil, en otro país miembro, por razones de seguridad jurídica en las transacciones financieras, los contratos, los movimientos de personas, bienes y capitales.

1.2. La libre circulación de personas en el mercado interior contribuye en particular a la formación de vínculos familiares entre personas de nacionalidades diferentes o residentes en distintos países, de lo que pueden derivarse litigios, en particular en materia de divorcio y ejercicio de la autoridad parental en cuanto al derecho de custodia y derecho de visita de los hijos. Es esencial que las sentencias dictadas en uno de los países miembros en dichos litigios sean reconocidas y aplicadas por las autoridades judiciales competentes de los demás países miembros.

1.3. La voluntad política de los Estados de reforzar el reconocimiento mutuo de las resoluciones judiciales, en particular en materia civil, ha sido claramente manifestada en el punto 34 de las conclusiones del Consejo Europeo de Tampere (15 y 16 de octubre de 1999) y de ella deriva directamente la propuesta de Reglamento sobre el derecho de visita de los hijos.

1.4. Se han celebrado distintos convenios entre Estados sobre estos temas, según las normas del derecho de los convenios internacionales; en particular, a nivel europeo, cabe mencionar:

- El Convenio de Bruselas de 27 de septiembre de 1968 relativo a la competencia judicial y la ejecución de resoluciones judiciales en materia civil y mercantil y el Protocolo de Luxemburgo de 3 de junio de 1971 sobre la interpretación de dicho Convenio por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas;

- El Convenio de Bruselas de 28 de mayo de 1998 relativo a la competencia, el reconocimiento y la ejecución de las resoluciones en materia matrimonial.

Hay que mencionar igualmente el Convenio de La Haya de 25 de octubre de 1980, en particular su artículo 13, sobre los aspectos civiles de la sustracción internacional de menores, el Convenio de la Haya del 19 de octubre de 1996(1) relativo a la competencia, la ley aplicable, el reconocimiento, la ejecución y la cooperación en materia de responsabilidad parental y de medidas de protección de los niños, y el Convenio del Consejo de Europa de 20 de mayo de 1980 sobre el reconocimiento y la ejecución de resoluciones relativas a la custodia de los hijos y el restablecimiento de la custodia de los hijos, que constituyen textos internacionales pertinentes sobre el derecho de la familia, así como el Convenio internacional de Nueva York de 1990 relativo a los derechos de los niños.

1.5. Desde el Tratado de Amsterdam, los asuntos de derecho internacional privado de familia forman parte, a nivel comunitario, del primer pilar. Se trata del ámbito de la cooperación judicial en materia civil (artículo 65) y del nuevo Título IV del TCE. Por consiguiente, el acto debe adoptarse según el procedimiento previsto por el artículo 67, según el cual el Consejo decide por unanimidad. El Consejo tiene derecho de iniciativa en materia civil durante un período de cinco años a partir de la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, el 1 de mayo de 1999.

1.6. El CES ha examinado recientemente(2) la "Propuesta de Reglamento (CE) del Consejo relativo a la competencia, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones judiciales en materia matrimonial y de responsabilidad parental sobre los hijos comunes" (COM(1999) 220 final - 99/0110 CNS).

El Reglamento (CE) n° 1347/2000 se adoptó finalmente el 29 de mayo de 2000(3) y entrará en vigor el 1 de marzo de 2001(4). La elección del reglamento se justificaba por la necesidad de adoptar normas uniformes de aplicación directa en los ámbitos de la competencia, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones relativas a la disolución del vínculo matrimonial y la custodia de los hijos. Para las definiciones de los conceptos jurídicos y el alcance del texto conviene remitirse al dictamen antes mencionado. Este Reglamento constituye la aplicación a nivel comunitario del Convenio de Bruselas de 1998 mencionado supra, denominado corrientemente "Bruselas II", mediante el cual se amplia su campo de aplicación y se adaptan algunas disposiciones.

1.7. Su ámbito de aplicación es restrictivo; únicamente afecta a los procedimientos civiles relativos al divorcio, la separación o anulación del matrimonio y los procedimientos relativos a la responsabilidad parental sobre los hijos comunes de los esposos (autoridad parental, derecho de custodia y de visita, pensión alimentaria, etc.).

1.8. El Comité observa a este respecto que hasta ahora no se ha prestado la suficiente atención a nivel comunitario a la familia en general y a la familia natural en particular, cuando esta constituye una realidad importante en la mayoría de los países miembros y gran número de hijos nacen actualmente de padres no casados(5). El Comité exhorta a las instituciones comunitarias a incluir esta cuestión en el orden del día de sus actividades, y en particular a que la Comisión la incluya en el programa relativo a las medidas de reconocimiento mutuo que prepara para finales del presente año.

1.9. Por tanto, el Comité considera urgente armonizar las normas de competencia y de reconocimiento de las decisiones relativas a la familia natural con las existentes para la familia legítima, sobre todo en interés de los hijos.

2. Análisis del contenido del proyecto de Reglamento relativo a la ejecución mutua de las resoluciones en materia de derecho de visita de los hijos

2.1. Este proyecto, sometido al Consejo por iniciativa de la República Francesa, está siendo debatido actualmente en el Consejo. El Parlamento debatirá sobre este asunto al mismo tiempo que el Comité.

2.2. La propuesta consiste en una derogación del Reglamento (CE) n° 1347/2000 sobre un punto muy concreto: el ejercicio del derecho de visita de los hijos menores de 16 años en un país miembro distinto de aquel donde se dictó la resolución con el padre que debe consentir ese derecho por un período limitado, fuera de la residencia habitual del hijo (Capítulo I, Ámbito de aplicación).

2.3. Se trata de suprimir el exequatur, en este caso particular, para toda resolución ejecutoria (aún con carácter provisional) que haya sido dictada en un Estado miembro, según lo dispuesto en el artículo 1 del Reglamento (CE) n° 1347/2000, y solamente para las disposiciones de la resolución relativas al derecho de visita de los hijos; esto significa que por lo que se refiere al derecho de visita, dicha resolución podrá ejecutarse directamente en los demás Estados miembros sin que sea necesario recurrir a procedimiento alguno en dichos Estados(6). El Estado que ejecute dicha resolución en aplicación del Reglamento deberá aplicar, en idénticas condiciones, los mismos medios de ejecución de los que sería beneficiaria una resolución de la misma naturaleza que fuera ejecutoria en el Estado miembro que efectúe dicho reconocimiento tras haber sido dictada por las autoridades de éste (Capítulo II, Reconocimiento mutuo del carácter ejecutorio de las resoluciones judiciales relativas al derecho de visita).

2.4. Los casos de posible denegación de ejecución de una resolución en materia de derecho de visita (Capítulo III) quedan definidos estrictamente, en el marco de una acción destinada a oponerse al ejercicio del derecho de visita y de alojamiento en otro Estado miembro ante los órganos jurisdiccionales competentes del Estado miembro en el que resida habitualmente el hijo. Dichos casos se limitan a dos:

a) cuando, debido a circunstancias nuevas desde la resolución inicial, el ejercicio del derecho de visita y de alojamiento pusiera seria y directamente en peligro la salud física o psíquica del hijo,

b) cuando exista una resolución incompatible ya ejecutoria en el territorio del otro Estado miembro donde hubiera de ejercerse la visita.

Las modalidades de presentación y notificación de la acción en oposición introducida por el padre que tiene la custodia (deudor) al padre beneficiario (acreedor) del derecho de visita estarán determinadas por la ley del Estado miembro donde resida este último.

No obstante, la ejecución no podrá suspenderse mediante la introducción de una acción destinada a hacer constar un motivo de no reconocimiento o de no ejecución de la totalidad o de parte de la resolución ejecutoria en vigor, salvo si ya se hubiera dictado una resolución anterior que haya adquirido fuerza de cosa juzgada (res judicata).

La acción introducida por el padre deudor del derecho de visita en los dos casos previstos de denegación de ejecución se efectuará mediante un procedimiento de urgencia tras mantener debates contradictorios, y, en su caso, audiencia del hijo, habida cuenta de las circunstancias y de su grado de madurez. Esta resolución deberá ser dictada por la autoridad competente para el recurso en un plazo no superior a ocho días a partir de la fecha en que el beneficiario del derecho de visita haya presentado sus observaciones a petición del padre deudor, y será ejecutoria sin perjuicio de que se ejerza el recurso contra la decisión (recurso sin efecto suspensivo).

2.5. Aunque la autoridad competente del Estado donde se efectúa la visita organice, en caso de necesidad imperiosa, una protección inmediata y provisional del hijo, dicha autoridad no puede valerse de esas circunstancias para declararse competente para modificar la resolución que se ejecute (Capítulo IV, Modificación de la autorización).

2.6. El Capítulo V trata del retorno del hijo. El principio fundamental radica en que, transcurrido el periodo del derecho de visita determinado por la resolución del país de origen, el hijo debe ser restituido al padre que tenga su custodia. En su defecto, éste podrá reclamar su retorno inmediato ante el órgano central competente, o el del país donde se realice la visita, o donde tenga su residencia habitual.

Las autoridades competentes del Estado miembro de estancia del hijo ordenarán entonces el retorno inmediato del hijo, sin que el padre beneficiario del derecho de visita pueda oponerse a ello, ni siquiera alegando una acción en curso, una resolución dictada en su favor en dicho Estado o que pueda ser reconocida en él o el Convenio de La Haya alegando la excepción de un supuesto interés del hijo.

2.7. Por último, la propuesta trata de la cooperación entre Estados miembros (Capítulo VI) y del seguimiento y posibles modificaciones ulteriores del Reglamento (Capítulo VII, Disposiciones finales).

Los Estados cooperarán mediante los órganos centrales competentes, designados por ellos, con el fin de garantizar el ejercicio efectivo del derecho de visita y el retorno del hijo tras su periodo de estancia. Así se garantizará la protección del interés del hijo y los derechos respectivos de los padres, inclusive mediante medidas obligatorias aplicables a los padres que rehusaran cumplir sus obligaciones.

Las autoridades se mantendrán mutuamente informadas sobre sus disposiciones legales, la situación del hijo y cualquier otra información útil para la realización de sus funciones, inclusive sobre las dificultades que puedan hallarse.

El beneficiario de una resolución que no pueda ejercer normalmente su derecho podrá dirigirse a estas autoridades, provisto de los documentos que certifican su derecho, enumerados en el artículo 13 del proyecto.

2.8. La Comisión presentará al Parlamento, al Consejo y al Comité Económico y Social un informe cinco años después de la entrada en vigor del Reglamento, acompañado, en su caso, de propuestas destinadas a modificarlo o adaptarlo. Los órganos centrales cooperarán en este informe.

Los Estados miembros proporcionarán a la Comisión cualquier información sobre los órganos centrales, los órganos jurisdiccionales, y las autoridades nacionales competentes y las vías de recurso recogidas en los Anexos del Reglamento.

Los órganos centrales se reunirán periódicamente en la sede del Consejo para intercambiar sus experiencias y buscar soluciones a los problemas prácticos y jurídicos que hallen en el marco de su cooperación y de la aplicación del Reglamento. Tras cada reunión se redactará un informe, que se presentará a los Estados miembros y a la Comisión.

3. Observaciones generales

3.1. El Comité observa que la propuesta de Reglamento del Consejo deroga la Sección 2 ("Ejecución") del Capítulo III del Reglamento (CE) n° 1347/2000, pero solamente por lo que se refiere al derecho de visita y de alojamiento de los hijos según disponga una resolución dictada conforme al artículo 1.

El Comité considera justificada dicha derogación por permitir tomar mejor consideración del interés de los hijos afectados. El interés del hijo es, en efecto, mantener relaciones estables con el padre que no tiene la custodia, sino que es beneficiario del derecho de visita y de alojamiento, en aplicación de una resolución judicial anterior con carácter definitivo de sentencia. Redunda también en interés de este padre mantener relaciones con su o sus hijos, cualquiera que sea su lugar de residencia en la Unión o el del hijo (con la salvedad de los países no vinculados; véanse notas a pie de página nos 83 y 84). El mantenimiento de relaciones directas entre padres e hijos que viven separados aporta una contribución indispensable para la educación y formación de la personalidad de los hijos.

3.2. El Comité opina que la propuesta de Reglamento contribuye a facilitar el ejercicio del derecho de visita y de alojamiento, al tiempo que impide que el hijo se convierta en rehén de un conflicto entre sus padres residentes en países miembros diferentes, y que, por ejemplo, el padre beneficiario del derecho de visita utilice procedimientos judiciales o acciones dilatorias para recurrir la resolución judicial que determina la naturaleza y los límites de sus derechos para con el hijo, o que el padre encargado de la custodia proceda de igual modo para no respetar sus propias obligaciones.

3.3. Las disposiciones que permiten oponerse al ejercicio del derecho de visita y los recursos correspondientes (artículos 4 a 8) o el reconocimiento implícito del derecho del Estado donde se efectúa la estancia de adoptar las medidas oportunas para la protección del hijo y de su integridad física, moral y psíquica (artículo 9) parecen ofrecer garantías suficientes para la protección del hijo. Se trata, en materia de oposición, del advenimiento de circunstancias nuevas que pudieran poner seria y directamente en peligro la salud física o psíquica del hijo; asimismo, la existencia en el país de visita de una resolución contradictoria que haya adquirido fuerza de cosa juzgada permite al padre encargado de la custodia rehusar el retorno del hijo a ese país. Al mismo tiempo, el carácter urgente del procedimiento en caso de acción contra el derecho de visita impide que se utilice como un medio dilatorio prolongado, o incluso se transforme en obstáculo injustificado a largo plazo al ejercicio de este derecho, garantizando al mismo tiempo, llegado el caso, la protección de los intereses del hijo si la acción resulta justificada.

Por tanto, el Comité manifiesta su satisfacción en general por el conjunto de estas disposiciones que protegen el interés superior del hijo y los derechos de los padres, que disponen en particular de vías de recurso rápidas, respetando el principio de contradicción.

No obstante, el Comité pide que el derecho del hijo a ser escuchado por el juez sea lo más amplio posible, y que el juez tenga en cuenta efectivamente la palabra del hijo, quien, además, debería poder recurrir a una representación personal para defender sus propios intereses.

3.4. Para el Comité, la propuesta tiene además el mérito de hacer progresar la cooperación judicial en materia parental y familiar, y en particular de hacer progresar la confianza en las instituciones judiciales y la legislación de todos los países miembros y el respeto de las resoluciones dictadas por las instancias competentes en materia de derecho de visita y de alojamiento de los hijos comunes de esposos separados que residen en países miembros diferentes.

Esta medida, ciertamente limitada en su ámbito de aplicación, pero importante desde el punto de vista humano para los hijos y sus padres, puede contribuir al mismo tiempo a acrecentar la conciencia comunitaria y la ciudadanía en Europa, a la par que a armonizar el derecho y los procedimientos relativos al derecho de familia, en particular a través de la cooperación que instaura, y la promoción de una mejor comprensión recíproca sobre cuestiones espinosas y complejas de derecho privado internacional.

3.5. El Comité apoya, pues, el espíritu y el objetivo del proyecto, cuya formulación definitiva -espera- no deberá modificarse sustancialmente. El CES seguirá de cerca la evolución de este asunto y las actividades de seguimiento que resulten de la adopción del Reglamento propuesto.

4. Observaciones particulares

4.1. Respecto a las referencias al derecho público internacional aplicable, el Comité considera legítimo que el Derecho comunitario se desarrolle de manera apropiada a la convergencia progresiva, a la armonización o a la uniformación, según los casos, de las legislaciones de los países miembros, de conformidad con los Tratados y la voluntad de los países miembros de constituirse en una Unión basada en el derecho y la democracia, la cooperación y la paz. La Unión Europea, con relación al derecho internacional existente, constituye una construcción sui generis, original, que sigue vías propias y evoluciona en el tiempo y en el espacio.

Esta particularidad debería inducir a los negociadores competentes a que en los Tratados internacionales que ratifiquen o que suscriban, cuando proceda, hagan constar una cláusula de excepción que respete la autonomía y la superioridad del Derecho comunitario al que se someten los Estados miembros. Es decir, que el enfoque adoptado para la aplicación del Convenio de Bruselas de 1998 en la Comunidad de manera apropiada y uniforme, mediante el Reglamento (CE) n° 1347/2000, que no es una copia conforme del Convenio, sino una adaptación a la realidad de la Comunidad y a sus particularismos jurídicos, culturales y sociales, debería plantearse como un principio general, reconocido por los países no comunitarios que sean partes en los mismos convenios internacionales.

4.2. El Comité considera que la limitación de la edad máxima del hijo a 16 años para la aplicación del Reglamento tiene en cuenta efectivamente el desarrollo psíquico y las facultades de discernimiento y comprensión, así como la autonomía relativa del o de la adolescente.

El Comité considera apropiado este límite máximo, incluso si el menor (en general, menor de 18 años) es considerado como niño en distintos convenios internacionales; sin embargo, en la mayoría de los países, el menor de 16 años puede estar emancipado por las personas que disponen de la autoridad parental, lo que pone de manifiesto que el derecho reconoce a estos adolescentes la capacidad de orientar su propia vida y administrar sus propios intereses, ya sean materiales, según el objetivo mismo de la emancipación (por ejemplo, administración de los bienes, ejercicio del comercio), como también morales o afectivos.

El Comité observa que podría existir una desigualdad jurídica con respecto a los hijos de 16 a 18 años de edad; en ausencia de una disposición específica, en estos casos, regiría el Reglamento (CE) n° 1347/2000.

4.3. Por último, el Comité lamenta profundamente que el estado de la cooperación en materia civil sea excesivamente timorato, y que el derecho de familia se siga abordando de manera limitada, sin que, por ejemplo, se reconozcan ni apliquen en el marco comunitario los derechos de la familia y de los hijos naturales.

El Comité manifiesta su viva esperanza de que estos problemas se solucionen cuanto antes, en aras de la equidad, con una actitud realista con respecto a las tendencias sociológicas y a la igualdad de deberes y derechos para todos los ciudadanos de la Unión.

Bruselas, 19 de octubre de 2000.

El Presidente del

Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) Este último Convenio aún no ha entrado en vigor, por falta de un número suficiente de ratificaciones.

(2) Dictamen aprobado el 20 de octubre de 1999, ponente: Sr. Braghin, DO C 368 de 20.12.1999.

(3) DO L 160 de 30.6.2000.

(4) Dinamarca no está vinculada al Reglamento (CE) n° 1347/2000 de 29 de mayo de 2000 ni sometida a su aplicación, de conformidad con los artículos 1 y 2 del Protocolo relativo a la posición de la Dinamarca anejo al TUE y al TCE. Irlanda y el Reino Unido han optado por vincularse a dicho Reglamento y someterse a su aplicación. La situación particular de estos países resulta del artículo 3 del Protocolo relativo a la posición del Reino Unido e Irlanda anejo al TUE y al TCE que faculta para decidir si aceptan vincularse o no.

(5) Documento informativo (iniciativa), ponente: Sr. Burnel (CES 930/1999 fin) de 16 de abril de 2000 "Situación y perspectivas demográficas de la Unión Europea"; véase también EUROSTAT tema 3 - 10/2000, primeros resultados de la recogida de datos demográficos para 1999 en Europa, cuadro 3: fecundidad, de donde se desprende que en 1998 el 26 % de los nacimientos totales en la Unión ocurrieron fuera del matrimonio, y que esta cifra va en continuo crecimiento en un largo período (9,6 % en 1980).

(6) Dinamarca no estará vinculada por el eventual futuro Reglamento; Irlanda y el Reino Unido darán a conocer a su debido tiempo, cuando proceda, su aceptación o su negativa a vincularse.