Dictamen sobre la posible evolución de la política de retirada de tierras de labor (Documento de reflexión de la Comisión) (94/C 148/05)

El 1 de junio de 1993, de conformidad con los artículos 43 y 198 del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la posible evolución de la política de retirada de tierras de labor (Documento de reflexión de la Comisión).

La Sección de Agricultura y Pesca, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 3 de marzo de 1994 (Ponente: Sr. Charles Pelletier).

El Comité Económico y Social, en su 314° Pleno celebrado los días 23 y 24 de marzo de 1994 (sesión del 23 de marzo), ha aprobado sin votos en contra y con 1 abstención el dictamen siguiente.

1. Diferentes regímenes de retirada de tierras existentes hasta la fecha (15 de enero de 1994):

1.1. El régimen quinquenal de retirada de tierras (o retirada de tierras ARTA) ha dejado de ser una opción viable desde la cosecha de 1992. Este tipo de retirada de tierras, que se introdujo al inicio de la campaña de 1988-89 (1), dependía de un contrato de 5 años rescindible al cabo de 3 años. El régimen establecía una retirada de tierras fija de 5 años o de rotación anual, a las que se asignaban diferentes niveles de prima. También existía la posibilidad de dedicar los barbechos al pastoreo o poblarlos de árboles, o incluso de arrendar cultivos de uso industrial. El porcentaje de la retirada debía situarse entre el 20 y el 100 % de las tierras de cultivo de la explotación (tierras de cultivo: Superficie agrícola útil (SAU), exceptuando a los prados permanentes e incluyendo a los prados temporales, los cultivos perennes y los productos no sometidos a una organización común de mercados (OCM), como la patata). Las primas se financiaban con fondos provenientes tanto de la Comunidad como de los Estados miembros. El nivel de las primas variaba sensiblemente en función del Estado miembro (cf. cuadro Anexo 3) y, por tanto, lo mismo ocurría con su capacidad de atracción para los productores que comparaban la remuneración de los precios a la producción en sus regiones con la remuneración que aportaban las primas por retirada de tierras, a la hora de tomar una decisión sobre la conveniencia de optar o no por la retirada.

1.2. El balance de la retirada quinquenal es bastante moderado (cf. cuadro Anexo 1): pone de manifiesto que el número de superficies afectadas ha sido marginal, entre 350 000 ha y 500 000 ha por año en toda la Comunidad (sobre una extensión de tierras de labor de 67,4 millones de ha en 1988).

1.3. Entre 1988-89 y 1991-92, Italia fue, con gran diferencia, el principal contribuyente con más de la mitad de las superficies retiradas, seguida de Alemania, Francia y Reino Unido. Los demás países retiraron, cada uno, menos de 25 000 ha durante este período. Lógicamente, los productores mostraron una tendencia a retirar voluntariamente tierras de menor potencial agronómico. La disminución de la producción de cereales debida a la retirada quinquenal, cuya evaluación es complicada (al parecer, se elevaría a 3,3 millones de toneladas en 1991, es decir, el 2 % de la producción comunitaria), no fue lo suficientemente importante como para tener un claro efecto positivo sobre el mercado.

1.4. El Reglamento por el que se establece la participación en un nuevo régimen de retirada de tierras como condición imperativa para percibir las ayudas a los cultivos herbáceos (2) fija en su artículo 14 el año 1992 como término del plazo para la presentación de nuevas solicitudes de ayuda en el marco del régimen quinquenal. Los productores que hayan suscrito un nuevo régimen de retirada conservan la posibilidad de abandonar el régimen quinquenal, sin penalización, cada año entre el 1 de septiembre y el 15 de diciembre, de 1992 hasta 1996 (exceptuando a los « pequeños productores » que produzcan menos de 92 toneladas de cereales, semillas oleaginosas y productos proteaginosos, que no están sometidos a la retirada obligatoria).

2. En el marco de la PAC reformada:

2.1. La retirada rotatoria de 6 años, que afecta al 15 % de la superficie cultivada de cereales, oleaginosos y proteaginosos (SCOP) (Reglamento (CEE) n° 1765/92). Las explotaciones que producen menos de 92 toneladas anuales de cereales, oleaginosas y proteaginosas, que representan el 80 % de las explotaciones que se beneficiaron de las ayudas a los cultivos herbáceos en 1992-1993, no están sujetas a la retirada obligatoria para percibir las ayudas.

2.2. La retirada distinta de la « retirada rotatoria de 6 años » o « retirada libre », de varios tipos, que afecta al 20 % de la SCOP (o al 18 % por lo que se refiere a las dos excepciones del Reino Unido y Dinamarca) (3). Este tipo de retirada abarca principalmente la retirada « mixta » (en parte fija y en parte rotatoria en la misma explotación) y la retirada rotatoria basada en periodicidades que no sean de 6 años. Las modalidades de este tipo de retirada acaban de ser fijadas por el Reglamento (CE) n° 231/94.

2.3. La implantación de cultivos (siguiendo una lista precisa) con fines no alimentarios constituye una posibilidad (Reglamento (CEE) n° 334/93) que da derecho a percibir el pago íntegro de la prima por retirada de tierras, exceptuando el caso de la remolacha que no es objeto de la concesión de una prima (1).

3. Modificaciones al régimen de apoyo a los productores de determinados cultivos herbáceos, decididas por el Consejo de Agricultura de 17 de diciembre de 1993, como consecuencia de la propuesta de la Comisión de 6 de septiembre de 1993 [doc. COM(93) 417 final]:

3.1. Posibilidad de tratar por separado, los planes de regionalización, los rendimientos « maíz », conservando la posibilidad de fijar una superficie de base « demás cereales » a nivel nacional (propuesta de la Comisión y solicitud del Comité).

3.2. Posibilidad de tratar por separado los rendimientos « de regadío » para cultivos oleaginosos específicos, a nivel regional (decisión del Consejo).

3.3. Para las superficies de regadío tratadas por separado a nivel regional, posibilidad para los Estados miembros de determinar las superficies máximas de regadío que deberán respetarse, sin aplicar una retirada específica « de regadío » (decisión del Consejo contraria a la propuesta de la Comisión y conforme a la solicitud presentada por el Comité).

3.4. En el caso de planes de regionalización con rendimientos y primas regionales heterogéneos, aplicación de un estabilizador de rendimiento, tomando como base un « rendimiento medio histórico del Estado miembro » (propuesta de la Comisión). Sin embargo, el estabilizador no se aplicará al aumentar el rendimiento nacional medio cuando no aumente a su vez el producto de este rendimiento nacional medio de la superficie que pueda ser objeto de la concesión de una prima (decisión del Consejo).

3.5. El nivel de la prima por retirada de tierras aumentará en un 27 % en comparación con el nivel fijado en 1992, alcanzando 57 ecus/tonelada (propuesta de la Comisión).

3.6. Los productores tienen la posibilidad de optar por una retirada voluntaria, que consiste en retirar una superficie superior al 15 % o el 20 % necesario para percibir la ayuda a los cultivos herbáceos (propuesta de la Comisión). Sin embargo, el porcentaje total de la superficie retirada (obligatoria + voluntaria) no deberá sobrepasar el 50 % de la SCOP (decisión del Consejo). Además, los Estados miembros podrán fijar un porcentaje máximo inferior al 50 %.

3.7. Los productores que, de conformidad con la retirada quinquenal, hayan retirado más del 50 % de su SCOP, podrán continuar la retirada durante un nuevo período de 60 meses con arreglo al mismo porcentaje. Sin embargo, el pago por la retirada sólo equivaldrá a 40 ecus/tonelada por la parte retirada que sobrepase el 50 % de la SCOP (decisión del Consejo).

3.8. Los Estados miembros podrán autorizar o denegar la transferencia de las obligaciones de retirada (propuesta de la Comisión), con un límite máximo de 20 km (decisión del Consejo). También podrán fijar un límite máximo inferior a 20 km o autorizar la transferencia únicamente en las regiones que pretendan alcanzar los objetivos medioambientales (propuesta de la Comisión).

3.9. Los Estados miembros podrán designar nuevas tierras subvencionables, a condición de que no se produzca un aumento significativo de la superficie nacional total subvencionable (propuesta de la Comisión, flexibilizada por el Consejo).

4. Fecha de aplicación del Reglamento

Será aplicable a partir de la actual campaña de producción 1993-94. No obstante, habida cuenta de que las modificaciones fueron aprobadas hace muy poco, es posible que algunas medidas no sean aplicables hasta la próxima campaña (sobre todo las transferencias de las obligaciones de retirada). La publicación del Reglamento de aplicación de las decisiones del Consejo de 17 de diciembre de 1993 se produjo recientemente [Reglamento (CE) n° 231/94].

5. Balance de la aplicación de la retirada de tierras en los diferentes Estados miembros

6. Superficies retiradas

La evaluación de los datos relativos a la aplicación de los diferentes regímenes de retirada suscita las siguientes observaciones:

6.1. Las superficies sometidas a la retirada quinquenal son minoritarias en relación con las que se sometieron a la retirada obligatoria en diciembre de 1993, con la excepción de Italia donde la extensión de las mismas asciende al triple y en los Países Bajos donde asciende al doble (si bien en los Países Bajos el índice de participación en la retirada es muy escaso). En la Comunidad, en 1992-93, la retirada obligatoria se aplicaba en una extensión de superficies tres veces mayor a la del régimen de retirada quinquenal, y esta desproporción seguirá aumentando hasta 1997 cuando dejarán de existir superficies dedicadas a la retirada quinquenal.

6.2. Retirada obligatoria: tres países representan el 70 % de la superficie de base y el 75 % de la retirada: Francia, Alemania y España.

6.3. En la mayoría de los Estados miembros, no se han alcanzado los objetivos fijados para la superficie de base, lo que ha producido una « sub-realización » a nivel comunitario de 2,4 millones de ha (el 5 % de la SCOP). Italia parece ser el Estado miembro más alejado de la consecución de los objetivos fijados para su superficie de base ( P20 %), seguida por España ( P7 %) y Grecia ( P13 %). El caso de Alemania constituye una excepción notable tras haber sobrepasado las 310 000 ha (3 %) situadas en los nuevos estados federados. Cabe señalar que la superficie especial de base « oleaginosas » de Alemania ha experimentado un aumento de 150 000 ha como consecuencia de una decisión del Consejo de Agricultura de 17 de diciembre de 1993; en cambio, se ha reducido el número de superficies especiales de base (SEB) de otros Estados miembros.

6.4. Si se compara la contribución de cada Estado miembro a la retirada « obligatoria » comunitaria efectuada en 1992-93, con la parte correspondiente de la superficie cultivada comunitaria que representa, se desprende que algunos países hacen « más de lo que les corresponde », como Francia, Reino Unido y Dinamarca. Italia constituye un caso aparte, ya que posee grandes superficies que permanecen sujetas al régimen de retirada quinquenal.

7. Producción

7.1. La forma más indicada de evaluar la eficacia de la retirada obligatoria consiste en comparar la producción comunitaria anterior a la retirada (1991-92) con la producción posterior a la misma (1992-93).

7.2. Sin embargo, los datos por países que ha facilitado la Comisión siguen siendo provisionales el 16 de diciembre de 1993.

7.3. Además, es evidente que la evaluación de la retirada a lo largo de un año de aplicación es muy ambigua: durante el primer año de la retirada, los productores actuaron conforme a una tendencia natural a dejar sus peores tierras en barbecho. Sólo se apreciarán plenamente las consecuencias de la retirada sobre la producción cuando se retiren las tierras de mayor potencial agronómico.

7.4. Por otro lado, la comparación al cabo de un año ha sido desvirtuada por la influencia que ejercen numerosos factores, ajenos a la retirada, sobre la producción, particularmente, la grave sequía que hizo estragos en 1991-92 en España y en Italia y que llegó a infravalorar los rendimientos y la producción. Las condiciones meteorológicas fueron más favorables para el rendimiento (si bien no lo fueron para la calidad) en 1992-93.

7.4.1. Cereales

7.4.1.1. Según los datos provisionales de 30 de noviembre de 1993, facilitados por la Comisión (cf. cuadro Anexo 5), la reducción de la producción comunitaria de cereales, tras el primer año de aplicación de la retirada obligatoria, es del 2 % (3,3 millones de toneladas), con un porcentaje medio de retirada del 10 % por lo que se refiere a la Comunidad. El rendimiento registrado en 1992 ha sido especialmente reducido. La diferencia es más apreciable con respecto a la producción de 1990-91 ( P9 % o 16 millones de toneladas).

7.4.1.2. Basándose en las estimaciones más precisas del 16 de diciembre de 1993 (cf. cuadro Anexo 2), la reducción de las superficies a nivel comunitario sería del 8,46 % y la reducción de la producción del 1,71 % en relación con la campaña de producción 1991-92. Los países que han llevado a cabo una mayor reducción de sus superficies de producción de cereales no son necesariamente los que más han reducido su producción: España, Reino Unido, Francia y Dinamarca son países que han reducido sus superficies de producción de cereales por encima de la media comunitaria. Los países cuya producción se ha reducido en mayor medida son Irlanda, Reino Unido, Francia y Grecia. En cambio, España (que padeció una fuerte sequía en 1991-92) y Dinamarca han aumentado su producción de cereales en aproximadamente un 20 % y Portugal y Países Bajos en cerca del 10 %. Varios países han disminuido de su superficie pero, han aumentado su producción de cereales, en algunos casos con proporciones importantes: España, Dinamarca, Portugal, Alemania y Países Bajos. Irlanda, Grecia y la Unión belgo-luxemburguesa han llevado a cabo una reducción de su producción que en proporción es superior a la de sus superficies. Francia e Italia han reducido su producción en proporción con la reducción de la superficie.

7.4.1.3. Todas estas variantes nacionales explican el resultado global: una importante reducción de las superficies de cultivo de cereales, pero un leve descenso de la producción. (También influye la diferencia entre las superficies que han sido objeto de una solicitud de ayuda y la superficie total cultivada).

7.4.2. Oleaginosas (cf. cuadro Anexo 6)

7.4.2.1. Han disminuido sensiblemente las superficies de cultivos oleaginosos en 7 de los 12 Estados miembros de la Unión, si bien han aumentado de forma notable en España, Portugal (girasol) y Alemania (colza). A nivel de la Unión, la superficie dedicada a las semillas oleaginosas ha aumentado en un 2 % durante el período comprendido entre 1991-92 y 1992-93.

7.4.2.2. Por lo que se refiere a las producciones, han aumento de forma notable en Alemania y en España. También se ha constatado un aumento en Reino Unido y Dinamarca, a pesar de una disminución de las superficies. Éstas han experimentado una importante regresión en Italia, Grecia, Francia e Irlanda. A nivel de la Unión, la producción de oleaginosas ha disminuido en un 10 % entre 1991-92 y 1992-93.

7.4.3. Proteaginosas (guisantes y habas panosas) (cf. cuadro Anexo 7)

7.4.3.1. Las superficies y las producciones proteaginosas han aumentado prácticamente en todos los países de la Unión Europea entre 1991-92 y 1992-93, con las excepciones de Italia y Países Bajos. A nivel de la Unión, las superficies han aumentado en un 5 %, mientras que la producción ha experimentado un incremento del 20 %.

7.4.3.2. En todo caso y habida cuenta de los motivos mencionados anteriormente, es demasiado pronto para aportar una evaluación con fundamento suficiente sobre los resultados de la retirada obligatoria.

8. Observaciones finales

8.1. El Comité se remite a su dictamen emitido el 20 de octubre de 1993 sobre el documento COM(93) 417 final.

8.2. Con todo, el Comité considera conveniente recordar las principales posiciones expresadas en dicho dictamen:

8.2.1. La retirada de tierras no debe conducir a la fijación definitiva del volumen de la producción europea, sino que debe permitir que ésta se adapte a la evolución de las ventas en los mercados comunitarios y mundiales, especialmente en los sectores de la alimentación del ganado y de los biocombustibles.

8.2.2. Debe desarrollarse el cultivo de productos destinados a fines no alimentarios.

8.2.3. La Unión debe establecer la política comunitaria de retirada de tierras de forma autónoma.

8.2.4. El objetivo de la propuesta de reforma consistía en simplificar y aumentar la flexibilidad del régimen de apoyo a los cultivos herbáceos.

8.2.5. El Comité se opuso a la transformación de las superficies máximas de regadío regionales en superficies de base específicas de regadío, a las que se aplica una retirada específica.

8.2.6. El Comité pidió que se mencionara claramente la posibilidad, para los Estados miembros cuyas superficies de base « maíz » hayan sido objeto de una regionalización, de adoptar una superficie de base « demás cereales » a nivel nacional.

8.2.7. El Comité pidió la supresión del apartado 6 del artículo 3, por el que se establece un nuevo estabilizador presupuestario sobre el rendimiento.

8.2.8. El Comité se pronunció a favor de un porcentaje de retirada « mixta », intermedio entre el porcentaje de retirada rotatoria y el porcentaje de retirada no rotatoria, con una ponderación.

8.2.9. En el marco de la retirada voluntaria (superior al porcentaje obligatorio para percibir la ayuda), el Comité advirtió de las consecuencias que resultarían de una retirada total (100 %).

8.2.10. El Comité se pronunció en contra del principio general de la transferencia, si bien aprobó la propuesta de la Comisión de imponer un límite máximo de 10 km y propuso que se brinde a los Estados miembros la posibilidad de establecer un límite inferior.

8.2.11. El Comité pidió que se mencionaran expresamente las diferentes situaciones que permitirían elegir nuevas tierras subvencionables, solicitando asimismo que el intercambio de tierras subvencionables suplementarias por medio de la desclasificación de otras parcelas se realice a escala de la explotación, velando por la equidad interregional.

8.2.12. El Comité solicitó que el porcentaje de retirada basado en una rotación de 3 años sea igual al de la retirada basada en una rotación de 6 años, con una cláusula de verificación de 3 años. Solicitó asimismo que en el caso de que un agricultor opte por una retirada en un porcentaje aumentado en un 5 % (es decir, 20 % sobre las bases actuales), le sea posible elegir libremente la duración de la retirada así como las parcelas interesadas.

8.3. Tras la publicación del Reglamento de aplicación de las decisiones relativas a la reforma del régimen de apoyo a los cultivos herbáceos, tomadas por el Consejo de Agricultura el 17 de diciembre de 1993 [Reglamento (CE) n° 231/94], el Comité se congratula de que el Consejo haya tenido en cuenta, en parte, las posiciones por él expresadas. Considera indispensable que la Comisión estudie de forma detallada las consecuencias de la política de retirada de tierras para la estabilidad de las explotaciones agrícolas, para el empleo en las diferentes categorías de explotaciones y los servicios durante las etapas iniciales y finales de la actividad, así como su impacto social global sobre el entorno agrícola y rural y su impacto sobre el medio ambiente y sobre la inversión en el entorno rural.

8.4. El Comité considera oportuno reiterar firmemente que el objetivo principal de la reforma del régimen de apoyo a los cultivos herbáceos consistía en flexibilizar y simplificar la normativa y aplicarla en los Estados miembros, y que las disposiciones actuales se alejan de este objetivo.

8.5. Por último, el Comité desea poder volver a examinar los resultados de la aplicación de la política de apoyo a los cultivos herbáceos, a la luz de los resultados de la campaña actual, es decir, al cabo de 2 años de aplicación de la política de apoyo a los cultivos herbáceos.

Hecho en Bruselas, el 23 de marzo de 1994.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Susanne TIEMANN

ANEXO 2 (OBLONG)

(1) Reglamento (CEE) n° 1094/88 de 25. 4. 1988, DO n° L 105 de 27. 4. 1988.

(2) Reglamento (CEE) n° 1765/92 de 30. 6. 1992, DO n° L 181 de 1. 6. 1992.

(3) Reglamento (CEE) n° 1541/93 de 14. 6. 1993, DO n° L 154 de 25. 6. 1993.

(4) Reglamento (CE) n° 231/94, DO n° L 30 de 3. 2. 1994.

ANEXO 1 al dictamen del Comité Económico y Social

Campañas de comercialización

Cuadro de presentación de los resultados de la retirada de tierras de labor (Régimen quinquenal)

>SITIO PARA UN CUADRO>

ANEXO 2 al dictamen del Comité Económico y Social

Cálculo de la producción de cereales 1993/94 y 1992/93

>SITIO PARA UN CUADRO>

ANEXO 3 al dictamen del Comité Económico y Social

Importe de las primas ARTA en la CEE

Total comunitario y nacional Campaña

1990/91

(Fuente: Comisión)

>SITIO PARA UN CUADRO>

ANEXO 4 al dictamen del Comité Económico y Social

Aplicación de los diferentes sistemas de retirada de tierras existentes en la actualidad

>SITIO PARA UN CUADRO>

ANEXO 5 al dictamen del Comité Económico y Social

Cereales

>SITIO PARA UN CUADRO>

ANEXO 6 al dictamen del Comité Económico y Social

Oleaginosas

>SITIO PARA UN CUADRO>

ANEXO 7 al dictamen del Comité Económico y Social

Proteaginosas (guisantes y habas panosas)

>SITIO PARA UN CUADRO>