[pic] | COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS |

Bruselas, 27.10.2008

COM(2008) 671 final

INFORME DE LA COMISIÓN

INFORME ANUAL DEL INSTRUMENTO DE POLÍTICA ESTRUCTURAL DE PREADHESIÓN (ISPA) 2007[SEC(2008) 2681]

ÍNDICE

1. Nuevos proyectos ISPA 5

2. Nuevos compromisos 5

3. Proyectos financiados entre 2005 y 2007 5

4. Pagos 6

5. Cuadros sinópticos 7

6. Formas y suministro de la asistencia técnica 8

7. Asistencia técnica por iniciativa del país beneficiario 8

8. Ejecución 10

9. Supervisión de proyectos 10

10. Gestión y control financieros, incluido el SEDA 11

11. Evaluación del riesgo 12

12. Conclusiones del Tribunal de Cuentas Europeo 12

13. Socios cofinanciadores: el BEI, el BERD y el KfW 12

14. Contratación pública 13

15. Política de competencia 13

16. Política ambiental 13

17. Política de transportes 14

18. Acciones de publicidad 15

Introducción

Tras el Consejo Europeo de Bruselas de junio de 2004, donde se concedió a Croacia el estatuto de país candidato, este país se benefició del ISPA a partir de 1 de enero de 2005. De este modo, Croacia sucedió a los anteriores países beneficiarios del ISPA, que recibieron asistencia de este Instrumento cuando se puso en marcha en 2000. El 1 de enero de 2007, Bulgaria y Rumanía ingresaron en la Unión Europea y dejaron de beneficiarse de ayudas de preadhesión, y también del ISPA. Por tanto, el presente informe cubre las actividades del ISPA llevadas a cabo solamente en Croacia, puesto que este país es el único que sigue recibiendo financiación del Instrumento. Los datos sobre la ejecución de proyectos del ISPA y del Fondo de Cohesión en Rumanía y Bulgaria se presentarán en el informe anual sobre el Fondo de Cohesión.

Como estaba programado, el ISPA dejó de existir a finales de 2006, por lo que no se aprobará ningún nuevo proyecto. Así pues, tanto el presente documento como los futuros informes anuales sobre el ISPA se referirán exclusivamente a la ejecución de los proyectos de ISPA en Croacia que ya hayan sido aprobados.

Para Croacia, el año 2007 presentó varios retos. El principal objetivo era iniciar las licitaciones para los diversos contratos, para que el desembolso de fondos pudiera comenzar. Se observaron progresos a este respecto, ya que varias licitaciones fueron anunciadas antes del fin del año. Al haberse puesto en marcha las licitaciones respectivas solamente a finales de año, los progresos visibles en relación con el desembolso de fondos fueron muy escasos.

En 2007 se prestó gran atención a la transformación de la agencia ejecutiva, que anteriormente era la Unidad Central de Finanzas y Contratación del Ministerio de Hacienda (UCFC) y pasó a ser la Agencia Central de Finanzas y Contratación (ACCP), un organismo gubernamental. Este cambio era necesario para poder disponer de incentivos, financieros y de otros tipos, que fueran más atractivos para la plantilla, a fin de estimular su permanencia y la contratación de personal suplementario adecuado y con experiencia. Ambas medidas respondían a recomendaciones formuladas por los auditores de la Comisión en 2006.

Presupuesto del ISPA

De conformidad con el sistema contable basado en las actividades de la Comisión, el presupuesto para el ISPA se estableció en dos líneas presupuestarias: la línea presupuestaria funcional B13.01.04.02 y la línea presupuestaria operativa B13.05.01.01. La primera línea contiene dotación para cubrir los gastos administrativos en concepto de asistencia técnica (AT) (principalmente en apoyo de las delegaciones de la CE) y finalizó en 2006, mientras que la segunda línea abarca los créditos de pago disponibles para la ejecución y el funcionamiento efectivos del ISPA para los países en preadhesión (Croacia, Bulgaria y Rumanía).

La línea presupuestaria B13.05.01.01, dotada con 265 714 000 EUR en 2007 (para Bulgaria, Rumanía y Croacia), cubre todos los gastos destinados a cofinanciar proyectos de infraestructuras (medidas). Dado que Rumanía y Bulgaria son Estados miembros desde el 1 de enero de 2007, los pagos de la línea presupuestaria B13.05.01.01 presentados en el cuadro siguiente se refieren exclusivamente a Croacia.

Cuadro 1: Presupuesto del ISPA en 2007 (en euros)

Línea presupuestaria | Pagos ejecutados |

Línea presupuestaria para la gestión administrativa B13.01.04.02 | 0 |

Línea presupuestaria operativa B13.05.01.01 (solo Croacia) | 124 629 |

Total | 124 629 |

Financiación de proyectos

NUEVOS PROYECTOS ISPA

En 2007 no se adoptó ningún nuevo proyecto ISPA.

NUEVOS COMPROMISOS

En 2007 no se hicieron nuevos compromisos para proyectos en los sectores del medio ambiente o los transportes.

PROYECTOS FINANCIADOS ENTRE 2005 Y 2007

Entre 2005 y 2007, la Comisión aprobó un total de seis proyectos sobre la base de propuestas presentadas por Croacia. De estos proyectos, tres se refieren al sector del medio ambiente y dos, al de los transportes, además de una medida horizontal de AT (para la obligada organización de los comités de control y de las agencias ejecutivas de apoyo del ISPA). El coste de la inversión elegible total de estos proyectos es de 123,052 millones EUR, de los cuales 59 millones EUR —el 47,9 %— proceden de subvenciones del ISPA. Además, 1 millón más se destinó a cubrir los costes de la administración del programa ISPA por la Comisión, con lo cual quedaron asignados en su totalidad los 60 millones EUR de fondos del ISPA que correspondían a Croacia hasta el final del programa. A finales de 2007, la Comisión había comprometido el 100 % de los fondos del ISPA correspondientes a Croacia para el período 2005-2007, con una distribución equilibrada de los compromisos entre los sectores del medio ambiente y los transportes.

Cuadro 2: Proyectos aprobados en Croacia en 2005-2007 (en euros)

Transportes | 2 | 76 502 738 | 29 271 310 | 38,26 | 29 271 310 |

AT horizontal | 1 | 262 335 | 262 335 | 100 | 262 335 |

Medio ambiente | 3 043 266 | 0 | 3 043 266 |

Transportes | 2 975 344 | 0 | 2 975 344 |

AT | 52 467 | 124 629 | 177 096 |

Total | 6 071 077 | 124 629 | 6 195 706 |

CUADROS SINÓPTICOS

El cuadro 4 recoge las intervenciones del ISPA en 2007 y en el período 2005-2007.

Cuadro 4: Proyectos decididos en Croacia en 2005-2007 (en euros)

Subsector | Nº de proyectos | Coste subvencionable | Contribución del ISPA | 2007 | 2005 – 2007 |

Abastecimiento de agua y alcantarillado | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

Abastecimiento de agua y aguas residuales, incl. el tratamiento | 1 | 36 000 000 | 22 500 000 | 0 | 0 | 22 500 000 | 2 250 000 |

Depuradoras de aguas residuales | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

Residuos sólidos | 1 | 8 823 601 | 6 000 049 | 0 | 0 | 6 000 049 | 600 005 |

Calidad del aire | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

Horizontal | 1 | 1 464 100 | 966 306 | 0 | 0 | 966 306 | 193 261 |

Total del sector | 3 | 46 287 701 | 29 466 355 | 0 | 0 | 29 466 355 | 3 043 266 |

Transportes |

Carretera | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

Ferrocarril | 1 | 75 761 000 | 28 789 180 | 0 | 0 | 28 789 180 | 2 878 918 |

Carretera y ferrocarril | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

Transporte por vía navegable | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

Aeropuertos | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

Horizontal | 1 | 741 738 | 482 130 | 0 | 0 | 482 130 | 96 426 |

Total del sector | 2 | 76 502 738 | 29 271 310 | 0 | 0 | 29 271 310 | 2 975 344 |

Horizontal |

AT | 1 | 262 335 | 262 335 | 0 | 124 629 | 262 335 | 177 096 |

Total del sector | 1 | 1 464 100 | 966 306 | 0 | 0 | 966 306 | 193 261 |

Transportes |

Total del sector | 1 | 741 738 | 482 130 | 0 | 0 | 482 130 | 96 426 |

AT horizontal |

Total del sector | 1 | 262 335 | 262 335 | 0 | 124 629 | 262 335 | 177 096 |

TOTAL | 3 | 2 468 173 |1 710 771 |0 |124 629 |1 710 771 |466 783 | |

Gestión y ejecución

EJECUCIÓN

Los dos primeros proyectos del ISPA en Croacia se aprobaron en diciembre de 2005; otros cuatro se aprobaron en julio y septiembre de 2006. A finales de 2007, solo había comenzado la aplicación física de uno de estos proyectos (2005HR16PPT001). A pesar de esto, se avanzó algo por lo que se refiere a los dos primeros proyectos aprobados en 2005, con tres anuncios de licitaciones de obras anunciadas para finales de año. Además, se anunciaron las licitaciones para otros cinco contratos de servicios, así como para cuatro contratos marco. A finales de año se habían firmado los cuatro contratos marco y se había comenzado a trabajar en ellos. Asimismo ha de tenerse en cuenta que a finales de 2007 se habían anunciado todas las licitaciones (dos de obras y una de servicios) para un proyecto de infraestructura (2005HR16PPT001).

Hay varias razones que explican la lentitud de la ejecución del proyecto en Croacia. En primer lugar, la agencia ejecutiva ha sufrido una escasez de personal con experiencia adecuada, y su gestión ha sido imperfecta. Además, fue objeto de una reorganización durante el año, y la nueva estructura no ha recibido una completa dotación de personal. Otros problemas se derivan de la falta de experiencia de los beneficiarios finales en la elaboración y presentación de licitaciones internacionales, la falta de personal adecuado y su desconocimiento de los procedimientos del ISPA. Otro aspecto que ha afectado a la rapidez de ejecución del proyecto han sido los procedimientos excesivamente burocráticos usados por los croatas para gestionar y controlar el proceso de ejecución del proyecto. En varias ocasiones, la Comisión ha sugerido una racionalización de estos procedimientos. Hasta el momento en que se redactó este documento, no hay ningún proyecto que corra el riesgo de no cumplir la regla del N+2[1].

SUPERVISIÓN DE PROYECTOS

El control y la evaluación globales del progreso y la eficacia de la ejecución se apoya mediante reuniones regulares en las oficinas de la delegación de la CE, informes de supervisión de las agencias ejecutivas, visitas de personal de la Comisión y un control formal a través dos reuniones anuales del Comité de Control del ISPA en Croacia.

Aparte de ejercer los poderes de la Comisión para aprobar las licitaciones y contrataciones, la delegación de la CE se encuentra en la mejor situación para garantizar los progresos in situ y para comunicarse con las autoridades nacionales y los beneficiarios finales sobre cualquier problema que pueda surgir.

En 2007 se celebraron dos reuniones del Comité de Control del ISPA en Croacia, en junio y en diciembre. Los principales puntos que se abordaron fueron la necesidad de acelerar los procesos de licitación y contratación y de velar por que se celebren cuanto antes los contratos de asistencia técnica para la preparación de futuras reservas de proyectos, a fin de evitar ulteriores problemas con la absorción de la financiación del IPA. Además, la Comisión subrayó la necesidad de utilizar tan pronto como sea posible las medidas de asistencia técnica financiadas por el ISPA disponibles para ofrecer ayuda técnica y administrativa a la agencia ejecutiva y a los ministerios competentes.

Si bien se reconoció la lentitud en la ejecución física de los proyectos, el Comité observó que a finales del año se habían puesto en marcha varias licitaciones y que, sobre esta base, debería haber un aumento significativo de los pagos en 2008.

GESTIÓN Y CONTROL FINANCIEROS, INCLUIDO EL SEDA

Los requisitos principales de gestión y el control financieros y de tratamiento de las irregularidades se rigen por lo dispuesto en Reglamento ISPA y el anexo III de los memoranda financieros, aplicables con arreglo al sistema de control ex ante de la Comisión. Estos requisitos son cercanos a los aplicables al Fondo de Cohesión y a los Fondos Estructurales. Los elementos clave son los relativos al establecimiento de sistemas y procedimientos internos de control financiero que puedan garantizar la transparencia y el carácter no discriminatorio de los procedimientos de contratación pública, la exactitud de los gastos declarados, una capacidad adecuada de auditoría interna, suficiente pista de auditoría y un tratamiento adecuado de las irregularidades.

Debido al lento avance en la ejecución de los proyectos del ISPA, se decidió que en 2007 no se llevaría a cabo ninguna auditoría ISPA específica para Croacia. No obstante, la Unidad de Auditoría de la DG Política Regional efectuó una auditoría consultiva sobre la Agencia Nacional de Financiación y Ejecución (UCFC) en abril de 2007, como seguimiento de la anterior misión de acreditación conforme al SED (Sistema de Ejecución Descentralizada) del ISPA. Las conclusiones generales de la misión en relación con la parte relativa al ISPA se refirieron al alto grado de movilidad del personal de la UCFC, y por consiguiente a los medios para asegurar su retención, así como al insuficiente nivel de control de los documentos en la UCFC antes de su presentación a la delegación de la CE para su aprobación.

SED

El requisito para la acreditación conforme al SED de la agencia ejecutiva del ISPA en Croacia, la UCFC (ahora ACCP), se ajusta a lo establecido en el artículo 164 del Reglamento financiero. La Comisión concedió la acreditación conforme al SED el 13 de febrero de 2006.

SEDA

Hasta que se conceda el SEDA (Sistema de Ejecución Descentralizada Ampliada, que solo requiere control ex post), el personal de la delegación de la CE en Croacia continuará llevando a cabo los controles ex ante y desempeñando un importante papel en el control de la gestión, ejecución y supervisión diarias de las medidas del ISPA. Actualmente, el objetivo es introducir el SEDA en Croacia para finales del segundo semestre de 2009. En gran medida, los preparativos para el paso al SEDA dependerán de que mejore el funcionamiento de la estructura existente del SED.

EVALUACIÓN DEL RIESGO

La estrategia de auditoría prevista para 2007 y los años siguientes se basó en los resultados de un análisis del estado de ejecución del ISPA y en los objetivos al respecto de la Dirección de Auditoría de la DG Política Regional. La estrategia de auditoría establece los objetivos definidos por los altos directivos de la DG Política Regional. Estos objetivos se definen sobre la base de debates detallados con las direcciones operativas, durante los cuales se comparte información sobre riesgos potenciales. Así, la estrategia de auditoría establece las medidas para lograr los objetivos, teniendo en cuenta los riesgos detectados. En general, el riesgo se minimiza aplicando esta estrategia. En 2007 no se efectuó ninguna auditoría, debido al limitado progreso en la ejecución.

Con arreglo al sistema de aprobación ex ante, se da prioridad a velar por que se establezcan suficientes procedimientos de control en relación con la ejecución del proyecto y los pagos. Sin embargo, la gestión de los fondos de preadhesión conlleva un riesgo inherente, ya que los fondos son entregados por diversas organizaciones y sistemas. La elegibilidad de los gastos depende del cumplimiento de normas y condiciones fijadas a nivel comunitario y nacional, lo que puede traer consigo cierta complejidad y riesgo de malentendidos. Las autoridades croatas tienen la intención de solicitar la exención del control ex ante en el segundo semestre de 2009 para los proyectos de ISPA, con arreglo a lo dispuesto en el Reglamento (CE) nº 1266/1999.

CONCLUSIONES DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO

En 2007 no se llevó a cabo ninguna misión o auditoría en Croacia.

SOCIOS COFINANCIADORES: EL BEI, EL BERD Y EL KFW

La Comisión ha mantenido contactos periódicos con estas instituciones de crédito, atendiendo a su experiencia en la preparación y ejecución de proyectos, tanto a nivel horizontal para coordinar aspectos de políticas y metodología relacionados con la programación y la aplicación, como a nivel de país. Las competencias especializadas de estos bancos en la estructuración de financiaciones combinadas con subvenciones y préstamos, incluidos los acuerdos de asociación entre el sector público y el privado, son muy útiles para mejorar la calidad de los proyectos financiados por el ISPA. No obstante, el BEI no participa en ningún proyecto ISPA en Croacia; el BERD es la única IFI que lo hace activamente. Un proyecto medioambiental aprobado en 2005 se cofinancia con un préstamo del BERD: el programa de abastecimiento de agua y tratamiento de aguas residuales de Karlovac.

Contribución a las políticas comunitarias

CONTRATACIÓN PÚBLICA

Desde el comienzo del ISPA, el cumplimiento de los requisitos jurídicos para una contratación pública fiable, justa y transparente según las normas de la PRAG se reveló como un reto importante. En muchos casos, garantizar el cumplimiento de los principios de contratación de la UE implicó retrasos en la ejecución de los proyectos del ISPA. Los servicios de la Comisión —especialmente la delegación de la CE en Zagreb— tuvieron que intervenir con frecuencia, no solo para verificar la correcta aplicación de los procedimientos sino también para rectificar errores, comunicar con licitadores descontentos y explicar a la agencia ejecutiva cómo han de aplicarse los procedimientos. Fue preciso intervenir regularmente para mejorar la calidad de los expedientes de licitación, lo cual retraso mucho los anuncios de licitaciones. Estas intervenciones produjeron el efecto acumulado de retrasar aún más el proceso de ejecución.

Por ello, la aprobación ex ante por la Comisión, aplicable a la licitación y la contratación de los proyectos del ISPA, queda enteramente justificada hasta que se den las condiciones para que se conceda el SEDA (véase más arriba). En virtud del sistema de aprobación ex ante y conforme a la decisión del SED para la atribución de la gestión, la ACCP desempeña el papel de único poder adjudicador responsable de la ejecución del proyecto, mientras que la Comisión aprueba cada fase del proceso de adquisición. De esto se deriva que, aunque la Comisión no sea una parte contratante, comparte la responsabilidad de la corrección formal del procedimiento de contratación (sin la aprobación de la Comisión, los contratos celebrados entre beneficiarios y contratistas no son válidos).

POLÍTICA DE COMPETENCIA

Dado que la ayuda del ISPA se dirige principalmente a cubrir gastos públicos —o equivalentes— relativos a proyectos útiles, no suelen plantearse problemas de incompatibilidad con las normas comunitarias de competencia. A menos que se infrinjan las normas de contratación pública y a condición de que el acceso libre a estas infraestructuras esté garantizado para todos los operadores que cumplan las condiciones técnicas y legales necesarias, tal ayuda no confiere ninguna ventaja especial a empresas específicas.

POLÍTICA AMBIENTAL

Al proporcionar ayuda directa a proyectos prioritarios para el medio ambiente, el ISPA también contribuye a la ejecución de la política ambiental y al cumplimiento de las normas de la UE en Croacia. La experiencia adquirida en el desarrollo y la ejecución de proyectos genera capacidad administrativa y acelera la reforma del sector del medio ambiente. En particular, la capacidad administrativa de planificación y priorización de las inversiones medioambientales está siendo reforzada. Se precisan esfuerzos continuos e intensos para la aplicación de la legislación relacionada con la EIA, especialmente en lo relativo a los aspectos de consulta pública. Se espera que el ISPA contribuya por estas vías al progreso en la protección del medio ambiente en Croacia. Se plantean problemas debido a las dificultades de las autoridades medioambientales para obtener financiación y personal adecuados, ya que muchos de sus miembros renuncian al no percibir beneficio alguno de la formación y de la experiencia adquirida.

A este respecto, es importante subrayar que, por que atañe a Croacia y teniendo en cuenta la introducción del IPA, con más organismos y una corriente de proyectos adicionales, es necesario garantizar la disponibilidad de recursos financieros y humanos suficientes para la ejecución (incluidas la supervisión, la inspección, la disposición de permisos y la elaboración de informes).

POLÍTICA DE TRANSPORTES

Las redes de transporte croatas, diseñadas con arreglo a la TINA (evaluación de las necesidades en infraestructuras de transportes) y al REBIS (estudio de la infraestructura regional de transportes de los Balcanes), se construyeron alrededor de la estructura formada por los corredores paneuropeos. Algunos cruzan el territorio de Croacia, incluidos los corredores VII (el río Danubio), X (Salzburgo-Liubliana-Zagreb-Belgrado-Nis-Skopie-Veles-Salónica, con la rama Xa), así como el corredor V, que tiene dos ramas en Croacia (Vb: Budapest-Zagreb-Rijeka y Vc: Budapest-Sarajevo- Ploče). Estas redes se utilizaron como base para planificar las estrategias nacionales de transportes a los efectos del ISPA. Por consiguiente, el proyecto de transportes del ISPA, en particular, forma parte de las redes TINA y REBIS, es decir, se refiere a la construcción o rehabilitación de una sección, un punto nodal o un acceso a las redes. Las redes de la RTE-T para Croacia están basadas en las recomendaciones SEETO (siglas inglesas del Observatorio de los Transportes de la Europa Sudoriental).

Coordinación de los instrumentos de preadhesión

De conformidad con el Reglamento de coordinación[2], la Comisión garantiza la estrecha coordinación entre los tres instrumentos de preadhesión, PHARE, Sapard e ISPA. Conforme a las disposiciones de este Reglamento, el Comité de Gestión de PHARE desempeña un papel especial en la coordinación general de los tres instrumentos de preadhesión.

Coordinación con el Comité Mixto de Seguimiento (PHARE)

Este Comité Mixto de Seguimiento es responsable de coordinar el seguimiento de cada uno de los instrumentos de preadhesión y de evaluar el avance general de la ayuda financiera comunitaria en los países beneficiarios. Cuando procede, el Comité emite recomendaciones al Comité ISPA o a la Comisión.

Coordinación con las delegaciones de la CE

Los servicios de la Comisión organizaron reuniones periódicas (DG Ampliación, Relaciones Exteriores y Política Regional) con los expertos de las Delegaciones responsables de PHARE y de ISPA para debatir cuestiones de programación y ejecución, en particular las relativas a las licitaciones y las adjudicaciones de contratos.

Coordinación con el IPA

Para asegurar una coordinación eficaz de las actividades y evitar la duplicación de tareas, los dos Comités de Seguimiento del ISPA reunidos en Croacia en 2007 se organizaron paralelamente a los Comités de Seguimiento sectoriales del IPA para el capítulo del desarrollo regional. Además, conviene tener en cuenta que dos de las medidas de asistencia técnica financiadas por el ISPA se refieren a la preparación de reservas de proyectos para su aplicación haciendo uso de cofinanciación del IPA. De este modo se espera facilitar el paso de los instrumentos del ISPA al IPA, y lograr una ejecución sin interrupciones de las medidas en los sectores respectivos.

ACCIONES DE PUBLICIDAD

En 2007 no se llevó a cabo ninguna campaña de publicidad por lo que se refiere a los proyectos del ISPA, ya que ninguno de ellos había alcanzado la fase de ejecución física. No obstante, está previsto celebrar una ceremonia con ocasión de la firma del primer contrato de obras (en relación con el proyecto de rehabilitación ferroviaria del tramo Vinkovci-Tovarnik) en 2008. Se invitará al acto a los medios de comunicación pertinentes.

[1] Esta regla de N+2 se refiere al requisito de que la licitación para el contrato principal de obras o suministros en el marco de una medida debe ponerse en marcha en los dos años siguientes a la firma del correspondiente memorándum de financiación. En el caso de una medida que consista exclusivamente en contratos de servicios, N+2 significa que la firma del principal contrato de servicios debe tener lugar en el plazo de dos años a partir de la firma del memorándum de financiación.

[2] Reglamento (CE) nº 1266/1999 del Consejo, de 21 de junio de 1999, relativo a la coordinación de la ayuda a los países candidatos en el marco de la estrategia de preadhesión.