ES Diario Oficial de la Unión Europea C 279/1

INFORME ESPECIAL N o 3/2005

sobre el desarrollo rural: control del gasto agroambiental, acompañado de las respuestas de la Comisión

(presentado en virtud del artículo 248, apartado 4, párrafo segundo, del Tratado CE)

(2005/C 279/01)

ÍNDICE

GLOSARIO

I-VI RESUMEN

1-18 INTRODUCCIÓN

1-11 Política agroambiental

12-18 Objetivo y enfoque de la fiscalización

19-27 LEGISLACIÓN

19-22 La medida agroambiental

23-27 Control de las submedidas agroambientales

28-54 OBSERVACIONES DE FISCALIZACIÓN RELATIVAS A LA COMISIÓN

28-35 Verificabilidad de las medidas agroambientales

29-31 Ejecución de los programas agroambientales en el período 1993-1999

32-35 Aprobación de PDR por la Comisión para el período 2000-2006

36-39 Verificación del funcionamiento de los sistemas de control

40-54 Control de la agricultura ecológica

41-44 Sistema de control reglamentario de la agricultura ecológica

45-54 Aplicación del sistema de control de la agricultura ecológica

55-106 OBSERVACIONES DE LA FISCALIZACIÓN EN LOS ESTADOS MIEMBROS

55 Verificabilidad de las submedidas agroambientales en cinco Estados miembros

56-59 Controles administrativos

60-106 Controles sobre el terreno

60-61 Peculiaridad de las medidas agroambientales

62-69 Control del cumplimiento de las buenas prácticas agrarias habituales

70-106 Control de las submedidas

107-119 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

107 Conclusión general

108-112 Comisión

113-117 Estados miembros

118-119 Recomendaciones

ANEXO: Ejemplos de falta de claridad en las obligaciones contractuales del programa agroambiental Côte D'Or

Respuestas de la Comisión

Beneficiario Perceptor de un pago procedente de la UE. BPA Buenas prácticas agrarias. Compromiso Condición que debe cumplir un beneficiario para tener derecho a recibir un pago agroambiental. DR Desarrollo rural. FEOGA Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola. Medida agroambiental Medida de desarrollo rural establecida en los artículos 22 a 24 del Reglamento (CE) no 1257/1999. MEKA II Marktentlastungs- und Kulturlandschaftsausgleich. El mayor programa agroambiental ubicado en Baden Wurttemberg (Alemania). PAC Política agrícola común. PDR Plan de desarrollo rural (antes de la aprobación de la Comisión) o programa de desarrollo rural (tras la aprobación de la Comisión). PEENP Prime à l'entretien de l'espace naturel et du paysage (Prima para la conservación del paisaje y del entorno natural de Luxemburgo). SIGC Sistema integrado de gestión y control.

RESUMEN

I. La ayuda agroambiental se concede anualmente a los agricultores que se comprometen a llevar a cabo sus actividades sin limitarse a la simple aplicación de las buenas prácticas agrarias habituales y de manera respetuosa con el medio ambiente. Se trata de la medida de desarrollo rural más importante: de hecho, cuenta con una cofinanciación comunitaria prevista para el período 2000-2006 de 13 480 millones de euros (véanse los apartados 6 y 7 y 19 a 22).

II. El objetivo de la fiscalización consistía en evaluar si la Comisión posee garantía suficiente de que las prácticas y técnicas agrarias específicas objeto del gasto agroambiental son comprobables y se controlan debidamente, y, por consiguiente, de que los beneficiarios de los pagos agroambientales cumplen su obligación de practicar una agricultura respetuosa con el medio ambiente (véanse los apartados 12 a 18).

III. La fiscalización desveló que la Comisión: — sólo controló parcialmente la verificabilidad antes de aprobar los planes de desarrollo rural (PDR) (véanse los apartados 32 a 35), — no verificó lo suficiente el correcto funcionamiento de los sistemas de control agroambiental en los Estados miembros (véanse los apartados 36 a 39), — en el caso de la agricultura ecológica, importante submedida agroambiental, no asumió plenamente sus responsabilidades (véanse los apartados 46 a 54). Los principales problemas hallados en el caso de la agricultura ecológica son los siguientes: — los informes anuales de ejecución, que deberían garantizar la objetividad y eficacia del régimen de control, no son completos ni fiables, y, en cualquier caso, aun cuando fueran completos y exactos, la información solicitada no garantizaría la objetividad y exactitud de los controles llevados a cabo (véanse los apartados 46 a 49), — los controles de la Comisión en siete Estados miembros en el período comprendido entre 1998 y 2001 revelaron debilidades significativas en la supervisión de los sistemas de control, pero no se realizó un seguimiento posterior adecuado ni se efectuaron otros controles en los Estados miembros (véanse los apartados 50 a 54).

IV. Los resultados de la fiscalización en los Estados miembros se refieren al calendario de los controles sobre el terreno y a la verificabilidad de determinadas submedidas clave: — las submedidas se inspeccionan fuera del período de compromiso o en momentos inoportunos (véanse los apartados 74 a 85), — en cuanto a las submedidas comunes, como la reducción o limitación de insumos, los controles dependen en gran medida de las declaraciones de los propios beneficiarios, las cuales son difíciles de corroborar (véanse los apartados 86 a 96), — se concede credibilidad a inspecciones visuales dudosas (véanse los apartados 97 a 101), — no siempre se elaboran instrucciones detalladas para los inspectores, los cuales se basan con frecuencia en sus propios conocimientos o experiencia para formarse una opinión. No existen datos de referencia claros con los que comparar el rendimiento (véanse los apartados 100 a 106).

V. La fiscalización del Tribunal llega a la conclusión de que la verificación de la medida agroambiental plantea problemas particulares y exige muchos más recursos que la medida del primer pilar y, sin lugar a dudas, que las medidas de desarrollo rural; es, pues, un control que raramente permite obtener una garantía suficiente a un costo razonable (véase el apartado 107).

VI. Para el nuevo período de programación que se inicia en 2007, la Comisión, el Consejo y el Parlamento deberían considerar el modo de tener en cuenta el principio según el cual, en caso de que una medida determinada no pueda ser objeto de control adecuado, no debe beneficiarse de fondos públicos (véanse los apartados 118 y 119).

INTRODUCCIÓN

Política agroambiental

1. El apoyo a los métodos de producción agraria compatibles con la protección del medio ambiente se estableció en el Reglamento (CEE) no 2078/92 del Consejo (1), que abarcaba el período comprendido entre 1993 y 1999.

2. En una Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo («Hacia un desarrollo sostenible»), se señaló como una prioridad la integración de los aspectos del medio ambiente en la política agrícola común (PAC) (2). En respuesta a ésta y otras propuestas similares formuladas en la Agenda 2000, la Comisión emitió una declaración en la que señalaba que su programa para el período 2000-2006 incluiría «medidas agroambientales reforzadas como elemento obligatorio» de los programas de desarrollo rural (PDR) (3). Las agroambientales son las únicas medidas de desarrollo rural que los Estados miembros están obligados a incluir en sus PDR.

3. En el sexto programa comunitario de acción en materia de medio ambiente se indicaba que una manera de alcanzar los objetivos de la Comunidad en este ámbito consistía en «aumentar los recursos destinados a medidas agroambientales […] y ampliar el alcance de estas medidas» (4). De este modo, se concedió una gran prioridad a las medidas agroambientales.

4. Para el período 2000-2006, el Reglamento (CE) no 1257/1999 recopiló varias medidas de desarrollo rural (DR) (5).

5. Para ejecutar las medidas, la Comisión aprobó los planes de desarrollo rural, que de este modo pasaron a ser programas de desarrollo rural, válidos durante un período de siete años (del 1 de enero de 2001 al 31 de diciembre de 2006), y cuya elaboración fue encomendada a las autoridades competentes, designadas por los Estados miembros. En total, se han aprobado 68 programas de desarrollo rural que incluyen medidas agroambientales (y de otro tipo).

6. Las medidas agroambientales están cofinanciadas por el FEOGA-Garantía en todo el territorio comunitario, a razón del 75 % en las zonas del objetivo no 1 y del 50 % en las demás (6). Estos porcentajes se revisaron en 2003 y se incrementaron al 85 % en las zonas del objetivo no 1 y al 60 % en las restantes. Los porcentajes de la ayuda varían según las diferentes submedidas y Estados miembros, pero la prima agroambiental media en la Unión Europea para el año 2001 fue de 89 euros por hectárea (7).

7. En 2004, correspondieron a las medidas agroambientales 1 739 millones de los 4 749 millones de euros de gasto del FEOGA-Garantía en desarrollo rural declarado por los Estados miembros, de conformidad con el Reglamento (CE) no 1257/1999 (8). Para el período de programación 2000-2006 está previsto un gasto de 13 480 millones de euros en la EU-15, importe que representa más del 27 % del total del gasto en desarrollo rural, por lo que las agroambientales son las medidas de desarrollo rural más importantes. Al final de 2004, se habían gastado 10 201 millones de euros del total previsto.

8. Como se indica en el gráfico, la mayor parte del gasto abonado durante el período 2000-2003 afecta a Austria, Alemania y Finlandia. El gasto relativamente elevado en Austria y Finlandia puede explicarse tanto por sus respectivas decisiones políticas de asignar una porción significativa del gasto a las medidas agroambientales como por el hecho de que otros Estados miembros más grandes, como Italia, Francia y Alemania, todavía estaban cerrando los programas del período anterior.

9. Las relaciones entre la agricultura y el medio ambiente revisten un gran interés público y político, sobre todo ahora que la reforma de la PAC ha introducido la condición de respetar las normas y prácticas medioambientales, cuyo incumplimiento podría acarrear la reducción parcial o total, o bien la recuperación, de las ayudas directas (9).

10. En el gasto agroambiental se incluyen los pagos realizados a agricultores a cambio de que se comprometan a practicar una agricultura respetuosa con el medio ambiente, sin limitarse a la simple aplicación de las buenas prácticas agrarias habituales (BPA); en otras palabras, la Comunidad compra servicios medioambientales a los agricultores (véase el texto del recuadro 1). Recuadro 1La agricultura es una actividad cuya significación va más allá de la simple producción de alimentos. A lo largo de la cadena de producción tienen lugar procesos que pueden afectar al medio ambiente natural. Por ejemplo, un uso intensivo de plaguicidas y abonos, prácticas incorrectas de drenaje o regadío, un alto nivel de mecanización o un inadecuado uso de la tierra pueden degradar el medio ambiente. Sin embargo, el abandono de las actividades agrarias puede también poner en peligro el patrimonio ambiental de la UE, debido a la pérdida de hábitats seminaturales y biodiversidad y a la desaparición de paisajes asociados a dichas actividades.Con arreglo a lo dispuesto en el Reglamento (CE) no 817/2004, los Estados miembros deben definir códigos regionales y nacionales de buenas prácticas agrarias (BPA). Las BPA han de corresponder al tipo de agricultura que un agricultor sensato practicaría en la región, incluida la observancia de la legislación sobre medio ambiente. Las BPA definen el nivel a partir del cual el agricultor puede incorporarse a los planes agroambientales.Las submedidas agroambientales se han convertido en el principal instrumento para el logro de los objetivos de protección del medio ambiente en el contexto de la PAC. Entre las principales, puede citarse la conversión a la agricultura ecológica, la prevención de la erosión de los suelos, la reducción de insumos y la conservación de los rasgos del paisaje.Fuente: Documento de la Comisión Europea. La agricultura y el medio ambiente.

11. El Informe Especial no 14/2000 del Tribunal sobre la ecologización de la política agrícola común incluía un examen de las acciones agroambientales establecidas por el Reglamento (CEE) no 2078/92, correspondientes al período de programación 1993-1999 (10). Su conclusión principal respecto de la verificabilidad de las medidas agroambientales era que no resultaba factible comprobar el cumplimiento de aquéllas encaminadas a reducir el uso de fertilizantes: «Los propios auditores de la Comisión son conocedores de este problema, pero ésta continúa aprobando este tipo de medidas» (apartado 77 del Informe).

Objetivo y enfoque de la fiscalización

12. El objetivo de la fiscalización consistía en evaluar si la Comisión poseía garantía suficiente de que las prácticas y técnicas agrarias específicas objeto del gasto agroambiental: — son comprobables, — se controlan verdaderamente de manera adecuada.

13. La Comisión precisa de esta garantía para controlar que el gasto correspondiente sea legal y regular, esto es, que los Estados miembros administran el régimen de manera que garantice que los beneficiarios de los pagos compensatorios agroambientales cumplen su obligación de practicar una agricultura respetuosa con el medio ambiente.

14. La fiscalización no trató de evaluar los beneficios medioambientales de las submedidas agroambientales.

15. Las visitas de fiscalización se realizaron en la Comisión y en cinco Estados miembros (Alemania, Austria, Francia, Italia y Luxemburgo) en el período comprendido entre marzo y septiembre de 2004 (11). Los Estados miembros fueron seleccionados con arreglo a los importes gastados y a la representatividad de sus medidas agroambientales.

16. En la Comisión, la fiscalización consistió en un examen en profundidad para comprobar si esta institución veló por la verificabilidad de las submedidas agroambientales antes de aprobar los planes de desarrollo rural y comprobó el correcto funcionamiento de los sistemas de control en los Estados miembros. Se prestó una atención especial al sistema de supervisión de la agricultura ecológica.

17. El objetivo de las visitas de fiscalización a los Estados miembros fue evaluar los siguientes aspectos: — que las submedidas agroambientales cofinanciadas pueden valorarse y verificarse con fiabilidad, — que los procedimientos de control aplicados por los Estados miembros garantizan suficientemente el cumplimiento de los compromisos agroambientales.

18. Los auditores prestaron una atención especial a las principales submedidas, recogidas en el recuadro 1 (12). Los proyectos examinados se seleccionaron a partir de los pagos del FEOGA-Garantía correspondientes a 2003.

LEGISLACIÓN

La medida agroambiental (13)

19. La ayuda agroambiental fomentará: — formas de utilización de las tierras de interés agrario que sean compatibles con la protección y mejora del medio ambiente, del paisaje y de sus características, de los recursos naturales, del suelo y de la diversidad genética, — una extensificación de la producción agraria que sea favorable para el medio ambiente y la gestión de sistemas de pastoreo de baja intensidad, — la conservación de entornos agrarios de alto valor natural amenazados, — el mantenimiento del paisaje y de los rasgos históricos de las tierras de interés agrario, — la aplicación de una ordenación medioambiental en las prácticas agrarias.

20. Se concederá una ayuda compensatoria a los agricultores que contraigan compromisos agroambientales por un período mínimo de cinco años. Como se ha indicado anteriormente, el contenido de estos compromisos no podrá limitarse a la simple aplicación de las buenas prácticas agrarias.

21. Las indemnizaciones compensatorias se calcularán sobre la base del lucro cesante, los costes suplementarios derivados del compromiso, y la necesidad de proporcionar un incentivo.

22. Asimismo, el Reglamento establece cómo deberá llevarse a cabo la programación de las medidas de desarrollo rural (14). Los Estados miembros elaborarán sus planes de desarrollo rural con arreglo a sus necesidades y estrategias particulares y con el ámbito geográfico que se considere más oportuno. Por consiguiente, las submedidas agroambientales pueden variar considerablemente tanto en su naturaleza como en su mayor o menor peso en los PDR.

Control de las submedidas agroambientales

23. Con arreglo a las normas relativas al control, por parte de los Estados miembros, de las medidas de desarrollo rural, incluidas las agroambientales, las solicitudes iniciales de participación en el régimen y las sucesivas solicitudes de pago se controlarán de forma que se garantice la verificación real del cumplimiento de las condiciones establecidas para la concesión de la ayuda (15). Las verificaciones se realizarán mediante controles administrativos y sobre el terreno.

24. Los controles administrativos serán exhaustivos (se efectuarán antes del pago a los beneficiarios y en cada una de las medidas) e incluirán comprobaciones cruzadas, siempre que resulte apropiado, con los datos del sistema integrado de gestión y control (SIGC).

25. Los controles sobre el terreno afectarán anualmente como mínimo al 5 % de los beneficiarios, abarcando todos los tipos de medidas de desarrollo rural establecidos en los documentos de programación (16), y se realizarán a lo largo del año de acuerdo con un análisis de riesgos presentado para cada medida de desarrollo rural. Se controlarán todos los compromisos y obligaciones de un beneficiario que sea posible controlar en el momento de la visita.

26. Con arreglo a una importante disposición que afecta exclusivamente a las medidas agroambientales, los pagos podrán basarse en las limitaciones para la utilización de fertilizantes, productos fitosanitarios u otros insumos, siempre que dichas limitaciones sean técnica y económicamente mensurables (17).

27. Los agricultores que contraigan un compromiso agroambiental destinado a una parte de la explotación deberán respetar, como mínimo, las normas de buenas prácticas agrarias habituales en el conjunto de la explotación. Los Estados miembros definirán en sus programas de desarrollo rural buenas prácticas agrarias comprobables (18).

OBSERVACIONES DE FISCALIZACIÓN RELATIVAS A LA COMISIÓN

Verificabilidad de las submedidas agroambientales

28. El Tribunal analizó si la Comisión se había asegurado de la verificabilidad de las submedidas agroambientales antes de aprobar los planes de desarrollo rural.

Ejecución de los programas agroambientales en el período 1993-1999

29. La Comisión llevó a cabo dos evaluaciones en profundidad sobre la ejecución de programas agroambientales en el período 1993-1999 (19). La segunda se efectuó en 1998, hacia el final del período de programación, pero bastante antes de que vencieran muchos de los compromisos correspondientes. El Parlamento Europeo exigió una evaluación antes de adoptar las propuestas de la Agenda 2000 orientadas a reforzar el papel de las medidas agroambientales en la PAC, con el propósito de identificar los problemas y debilidades pendientes (20).

30. La evaluación puso de manifiesto otros problemas intrínsecos de las propias medidas agroambientales y que «no debe subestimarse el desafío que plantean a las autoridades encargadas de la auditoría los compromisos en el sector medioambiental». Otra de sus conclusiones era que las submedidas que imponen al agricultor la reducción de los insumos en un determinado porcentaje, o la utilización de una cantidad máxima de abonos por hectárea, planteaban dificultades de control porque los análisis del suelo no eran suficientemente fiables para determinar si se respetaban los límites de utilización de insumos. Además, la evaluación indicaba que el control de los registros, basado en la declaración del agricultor y la inspección de los registros de compras, es insuficiente para detectar errores e irregularidades y que, en el marco de algunas acciones en las que el agricultor debe contraer una serie de compromisos generales, tales como el mantenimiento de los setos, el beneficiario no contaba con información clara para comprender cuáles eran las exigencias reales.

31. La evaluación concluía que «en caso de que una medida determinada no pueda ser objeto de control adecuado, no debe beneficiarse de fondos públicos» y que «la justificación de las primas debe centrarse en medidas que puedan ser controladas de forma suficiente». Esta conclusión quedó reflejada en la normativa de desarrollo rural para el período 2000-2006 y, principalmente, en el Reglamento (CE) no 817/2004 (21).

Aprobación de PDR por la Comisión para el período 2000-2006

32. En 2000 y 2001, la Comisión efectuó análisis de los PDR presentados por los Estados miembros para el período 2000-2006. Sin embargo, estos análisis sólo garantizaban de forma limitada que las submedidas agroambientales propuestas podían controlarse de forma eficaz y eficiente.

33. En un análisis de riesgos interno efectuado en 2004 se confirmó que se habían aprobado PDR sin controlar la verificabilidad de las medidas, debido a la dificultad de realizar una evaluación en este sentido, sobre el papel, de todas las submedidas y acciones presentadas en los 68 PDR. Además, concluía que en el futuro debería revisarse su función en cuanto a la evaluación de la verificabilidad.

34. La unidad de la Dirección General de Agricultura de la Comisión encargada de controlar el gasto agroambiental alegó que no se había llevado a cabo un análisis de la verificabilidad porque creía que no era necesario en un régimen de gestión compartida (22).

35. Para cumplir con su cometido, la Comisión debe evaluar la verificabilidad de las submedidas cuando apruebe los PDR, pues, de lo contrario, no garantiza que los Estados miembros puedan administrar el régimen de ayudas correctamente ni que los beneficiarios de los pagos compensatorios agroambientales practiquen la agricultura cumpliendo sus compromisos. La evaluación también serviría para identificar las submedidas que presentan un riesgo elevado en materia de control.

Verificación del funcionamiento de los sistemas de control

36. Por otra parte, el Tribunal analizó si la Comisión había verificado el correcto funcionamiento de los sistemas de control, respecto del período 2000-2006 [Reglamento (CE) no 1257/1999] especialmente en los controles administrativos y sobre el terreno.

37. Durante el período comprendido entre septiembre de 2000 y junio de 2001, la Comisión llevó a cabo una serie de controles en 12 Estados miembros para comprobar si se habían establecido sistemas para administrar y controlar correctamente el gasto en desarrollo rural para el período 2000-2006 (investigaciones preventivas). La Comisión elaboró una síntesis de las observaciones fruto de sus controles que sirvió para modificar sus orientaciones a los Estados miembros (23).

38. Los controles afectaron a todas las medidas de desarrollo rural y no sólo a las agroambientales, pero no al gasto ni el funcionamiento real de los sistemas, pues en el momento del control no se había iniciado el gasto.

39. Posteriormente, la unidad de liquidación de cuentas encargada del desarrollo rural ha realizado un control de pagos a zonas desfavorecidas en toda la Comunidad, pero, al principio de 2005, todavía no había examinado los sistemas establecidos para la medida agroambiental pese a que ésta constituye el mayor componente del gasto en desarrollo rural y se considera que presenta un riesgo elevado (véase el apartado 30) (24).

Control de la agricultura ecológica

40. Respecto de los sistemas de control, la conversión a la agricultura ecológica, una de las medidas agroambientales más significativas, constituye un caso particular (25): para beneficiarse de ayudas agroambientales hay que cumplir determinadas condiciones; pues bien, en la mayoría de los Estados miembros, quienes controlan el cumplimiento de las condiciones no son los inspectores agroambientales normales, sino organismos de inspección especializados (terceros).

Sistema de control reglamentario de la agricultura ecológica

41. Los agricultores que se benefician de ayudas con arreglo a la submedida «agricultura ecológica» deben cumplir las disposiciones sobre métodos de producción ecológica establecidos en un Reglamento del Consejo específico (26). La agricultura ecológica posee dos rasgos peculiares que la distinguen de otras submedidas agroambientales: en primer lugar, existe una norma mínima en toda la Comunidad para etiquetar los productos como «ecológicos», y, en segundo lugar, es necesario que un organismo de control reconocido certifique anualmente que los productores cumplen las disposiciones reglamentarias y las normas.

42. Para garantizar que los beneficiarios de la submedida agroambiental cumplen realmente las disposiciones reglamentarias de producción ecológica, los Estados miembros se basan en el sistema de control establecido especialmente para la agricultura ecológica según el cual, los productores de productos ecológicos que deseen comercializarlos como tales deben someterse como mínimo a un control anual realizado, bien por una autoridad de control pública, bien por un organismo de control reconocido que se ajuste a la norma EN 45 011, que es la norma internacional para los organismos gestores de sistemas de certificación de productos (esta última opción es la más común; de hecho, se utiliza en 12 de los 15 Estados miembros) (27). Los agricultores son libres de elegir el organismo de control que llevará a cabo estas inspecciones.

43. Los Estados miembros deberán llevar a cabo la supervisión del régimen de control (28) y designarán una autoridad encargada de la autorización y supervisión de los organismos privados de control (la autoridad competente). Tras autorizar a un organismo de control, la autoridad competente deberá garantizar la objetividad de las inspecciones efectuadas por el organismo de control y comprobar la eficacia del control (29).

44. Los Estados miembros comunicarán anualmente a la Comisión, antes del 1 de julio, las medidas adoptadas en el transcurso del año precedente para la aplicación del Reglamento sobre agricultura ecológica y, en particular, un informe relativo a la supervisión de los organismos privados de control (30). En junio de 2004, la Comisión publicó un plan de actuación sobre la alimentación y la agricultura ecológicas en el que afirmaba que el sistema de control aplicado funcionaba de manera muy eficiente en la mayoría de los casos (31).

Aplicación del sistema de control de la agricultura ecológica

45. Dado que la mayoría de los Estados miembros se basan en el sistema de control de la agricultura ecológica para llevar a cabo los controles sobre el terreno que deben afectar como mínimo al 5 % de los beneficiarios de la submedida de conversión a la agricultura ecológica, el Tribunal decidió comprobar si el sistema funcionaba adecuadamente.

Informes anuales de ejecución

46. Los informes anuales de ejecución deben precisar cómo se ha llevado a cabo la supervisión, cuyo objetivo primordial reside en la obligación de garantizar la objetividad de las inspecciones efectuadas por el organismo de control y de verificar la eficacia del control.

47. El Tribunal constató que: a) determinados Estados miembros, como, por ejemplo, Austria, no presentan estos informes de supervisión. Al término de la fiscalización (noviembre de 2004), no se habían enviado 15 de los 48 informes correspondientes al período 2000-2003 obligatorios para 12 Estados miembros. Posteriormente se recibieron los informes que faltaban relativos a Austria, Francia, Irlanda, Portugal, España y el Reino Unido (los datos completos figuran en el cuadro); b) los informes consisten en un cuadro en el que figuran el número de visitas efectuadas por los diferentes organismos privados de control, el número de muestras analizadas, y el número de irregularidades halladas y de sanciones aplicadas. No se proporciona conclusión alguna sobre el funcionamiento del sistema. En sus orientaciones a los Estados miembros para preparar estos informes, la Comisión exigía un cuadro normalizado e indicaba que cuando se haya completado este cuadro se considerará que se ha cumplido el requisito de presentación de un informe relativo a la supervisión al que se alude en el apartado 46 (32); c) la Comisión utiliza de forma limitada los informes; d) los informes no siempre tienen una calidad satisfactoria y adolecen de errores e incoherencias. Según las orientaciones de la Comisión: «Los informes remitidos hasta ahora a la Comisión presentan un contenido muy dispar, lo que supone una dificultad para obtener una visión de conjunto de su aplicación». En el momento de la fiscalización del Tribunal, esta situación no había cambiado; e) asimismo, no se han proporcionado unas directrices claras a las autoridades competentes sobre cómo llevar a cabo la supervisión de los sistemas de control. Cuadro Presentación de los informes de supervisión 2000-2003: Situación al término de la fiscalización del Tribunal en noviembre de 2004 2000 2001 2002 2003 Alemania Austria Bélgica Dinamarca s.o. s.o. s.o. s.o. España s.o. * Finlandia s.o. s.o. s.o. s.o. Francia Grecia Irlanda Italia Luxemburgo Países Bajos s.o. s.o. s.o. s.o. Portugal Reino Unido Suecia * = informe de supervisión enviado. = informe de supervisión no enviado. * = parcialmente enviado. s.o. = sin objeto, porque no se exige la supervisión cuando los controles son efectuados por una autoridad pública. Nota: Los informes que faltaban relativos a Austria, Francia, Irlanda, Portugal, España y el Reino Unido se recibieron en junio de 2005. Fuente: Comisión.

48. Otro requisito es que los Estados miembros comunicarán anualmente a la Comisión, antes del 31 de marzo, la lista de organismos de control autorizados al 31 de diciembre del año anterior, su estructura jurídica y funcional, su programa de control, su sistema de sanciones, etc (33). Aunque los Estados miembros comunican la lista de organismos de control, no todos envían datos anualmente sobre su programa de control.

49. El Tribunal deduce que, aun cuando estos informes fueran completos y exactos, no garantizarían la objetividad y eficacia de los controles llevados a cabo.

Controles efectuados por la Comisión para garantizar que el sistema funciona

50. La Dirección General de Sanidad y Protección de los Consumidores se encarga de la seguridad alimentaria; en este contexto, su Oficina Alimentaria y Veterinaria visitó siete Estados miembros entre 1998 y 2001 (34). Uno de los objetivos de estas visitas era comprobar si los sistemas de control y supervisión de la agricultura ecológica funcionaban correctamente.

51. A juicio del Tribunal, en la Comisión falta consenso sobre el carácter prioritario del control de la agricultura ecológica. Si bien la Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural ha recalcado el valor de estas visitas de inspección de la Dirección General de Sanidad y Protección de los Consumidores, ésta última ha declarado que se ha concedido escasa prioridad a los controles de la agricultura ecológica. Desde la última visita, realizada en 2001, los sistemas no han vuelto a ser objeto de otras visitas o evaluaciones. Por consiguiente, la Comisión no vela por el adecuado funcionamiento del principal elemento de supervisión del sistema de control.

Seguimiento de los informes de la Dirección General de Sanidad y Protección de los Consumidores

52. En sus siete visitas de fiscalización a los Estados miembros, la Dirección General de Sanidad y Protección de los Consumidores detectó debilidades significativas en la supervisión de los sistemas de control, a raíz de las cuales formuló recomendaciones dirigidas a los Estados miembros y a los servicios de la Comisión afectados.

53. La Dirección General de Sanidad y Protección de los Consumidores solicitó a cada uno de los Estados miembros que presentara un plan de acción para abordar las cuestiones señaladas en las observaciones. De los siete países, sólo Austria presentó un plan; los restantes enviaron comentarios sobre los proyectos de informe que habían recibido. La Dirección General de Sanidad y Protección de los Consumidores concluyó su seguimiento solicitando a la Dirección General de Agricultura que hiciera que se adoptaran las medidas necesarias para abordar los principales problemas.

54. El Tribunal examinó los siete informes de la Dirección General de Sanidad y Protección de los Consumidores, el trabajo subyacente y el seguimiento realizado por la Dirección General de Agricultura. Esta última preparó una síntesis del seguimiento llevado a cabo en los siete Estados miembros visitados, en la que se enumeran las recomendaciones de la Dirección General de Sanidad y Protección de los Consumidores y todo lo sucedido desde entonces. El Tribunal descubrió que el seguimiento otorgado a las principales debilidades detectadas había sido insuficiente (véanse algunos ejemplos en el recuadro 2). Su conclusión es que la Comisión garantiza de forma limitada el correcto funcionamiento del sistema de control y supervisión en los Estados miembros. Recuadro 2Agricultura ecológica: Observaciones resultantes del control efectuado por la Dirección General de Sanidad y Protección de los Consumidores en los Estados miembros y posterior seguimientoAustria: La Dirección General de Sanidad y Protección de los Consumidores y la Dirección General de Agricultura consideran que todas las cuestiones han quedado resueltas, pues el plan de acción de este país abordaba todos los problemas planteados. Sin embargo, la Comisión no ha tomado medida alguna para comprobar si el plan de acción se ha llevado a la práctica y si responde adecuadamente a las críticas formuladas en el informe de la Dirección General de Sanidad y Protección de los Consumidores, a saber: — falta de evaluación técnica del trabajo de los órganos de inspección por la autoridad competente, — falta de registros del trabajo efectuado, — falta de observación directa del trabajo de los inspectores sobre el terreno, — únicamente entrevistas con los inspectores, — actitud generalizada de confianza, por parte de la autoridad competente, en la actuación de los órganos de control para garantizar que los operadores cumplen las normas reglamentarias de producción ecológica. Reino Unido: La Comisión formuló algunas críticas sobre la necesidad de reforzar la supervisión de los órganos de control por parte de la autoridad competente y sobre los informes anuales de los órganos de control a las autoridades competentes. Éstas son las dos críticas principales incluidas en el informe de la Dirección General de Sanidad y Protección de los Consumidores. La Dirección General de Agricultura carecía de información sobre la respuesta de las autoridades británicas a estas críticas.Italia: La Dirección General de Sanidad y Protección de los Consumidores detectó debilidades graves en la supervisión del sistema de control. Por ejemplo, observó que la supervisión de las actividades de los órganos de control sobre el terreno se encuentra en fase de planificación; que se hace hincapié en reunir toda la documentación necesaria, sin detenerse demasiado en evaluar la eficacia de las actividades de control, y que el enfoque de las actividades de supervisión es predominantemente administrativo. Estas observaciones no habían sido objeto de seguimiento por la Comisión.España: En la síntesis del seguimiento de la Dirección General de Agricultura no se alude a algunas observaciones sustantivas del informe de la Dirección General de Sanidad y Protección de los Consumidores, tales como: — la falta de un método para evaluar si los sistemas de control de las comunidades autónomas funcionan satisfactoriamente, — en el caso del único órgano de control autorizado, no constaba si era supervisado ni si cumplía las normas internacionales obligatorias para órganos de control, — no se efectuaban controles anuales de todos los operadores, — la calidad de los informes de control era variable. En una carta enviada a las autoridades españolas al final de 2001, la Comisión señalaba que este Estado miembro no había presentado un plan de acción y que, de no recibirlo en el plazo de un mes, tendría que trasladar el asunto a los servicios pertinentes para que examinaran el asunto y se adoptaran las medidas oportunas. Al principio de 2005 no se había presentado el plan de acción y la Comisión no había adoptado medida alguna.

OBSERVACIONES DE LA FISCALIZACIÓN EN LOS ESTADOS MIEMBROS

Verificabilidad de las submedidas agroambientales en cinco Estados miembros

55. Aunque la fiscalización llevada a cabo en los Estados miembros abarcó los controles administrativos y sobre el terreno, se centró principalmente en los últimos, pues resultan decisivos para garantizar la subvencionabilidad. El Tribunal seleccionó la máxima variedad posible de submedidas y los auditores acompañaron a los inspectores nacionales y regionales durante los controles, en los cuales también se verificaba la observancia de las buenas prácticas agrarias.

Controles administrativos

56. En los cinco Estados miembros fiscalizados por el Tribunal los controles administrativos se realizan, por lo general, correctamente, y los controles cruzados efectuados en el marco del SIGC contribuyen a garantizar que las declaraciones relativas a la superficie y el número de animales son correctas (35).

57. En Luxemburgo, la submedida agroambiental básica exige que el 100 % de la explotación agrícola se acoja al compromiso agroambiental (36). Este requisito facilita los controles administrativos, ya que la ayuda se paga respecto de todas las superficies incluidas en la declaración al SIGC. En su declaración anual de superficie, el agricultor confirma que ha respetado las condiciones, y los controles cruzados se efectúan en el marco del primer pilar.

58. En Francia, al igual que en otros países, el beneficiario no tiene que incluir toda la explotación agrícola en el compromiso agroambiental, y las superficies incluidas pueden variar de un año a otro; por tanto, debe indicar cuáles son las parcelas efectivamente comprometidas cada año en su declaración de superficie al SIGC. No obstante, para ello sólo puede elegir entre dos códigos, aunque las submedidas posibles superan el centenar, por lo que, cuando una parcela puede estar comprometida respecto de varias submedidas, con frecuencia es imposible determinar cuáles son éstas.

59. Estos procedimientos impiden aplicar controles de coherencia automatizados para cotejar la información de la declaración anual con los compromisos firmados por el beneficiario. Por lo tanto, los controles administrativos tienen un valor limitado.

Controles sobre el terreno

Peculiaridad de las medidas agroambientales

60. Con arreglo a las normas aplicables del primer pilar de la PAC, es posible basarse en gran medida en la teledetección para verificar si una solicitud de ayuda refleja la realidad, mediante la comprobación, por ejemplo, de la superficie de las parcelas (cuánto terreno se cultiva). En la mayoría de los casos, sin embargo, la teledetección no resulta eficaz para controlar el cumplimiento de los compromisos medioambientales (qué técnicas agrícolas se emplean), por lo que es necesario realizar una inspección física. Debido a ello, el control de las submedidas agroambientales requiere más personal y resulta, por tanto, más costoso que el control de otras ayudas a la agricultura.

61. El carácter técnico de muchas submedidas agroambientales implica que los inspectores han de poseer conocimientos especializados: por ejemplo, una categoría de submedidas común a todos los Estados miembros visitados es la limitación de insumos tales como los fertilizantes y los pesticidas. Evaluar el cumplimiento de estos compromisos es más difícil que limitarse a confirmar que una parcela se dedica a un cultivo determinado. Del mismo modo, también es necesaria una cierta especialización para garantizar que se siguen las buenas prácticas agrarias.

Control del cumplimiento de las buenas prácticas agrarias habituales

62. El cumplimiento de un código definido de buenas prácticas agrarias en el conjunto de la explotación del beneficiario es un requisito previo para recibir pagos agroambientales. Estos códigos se introdujeron en los PDR del período 2000-2006. En los PDR habrán de definirse prácticas normales comprobables. Dichas prácticas habrán de incluir el cumplimiento de los requisitos medioambientales obligatorios generales (37).

63. El requisito de controlar las buenas prácticas agrarias exige un gran esfuerzo de los inspectores de las medidas agroambientales, los cuales normalmente no son especialistas en cuestiones fitosanitarias ni en fertilizantes. En sus orientaciones, la Comisión insta a los Estados miembros a definir un conjunto razonable de prácticas esenciales que se verificará en los controles sobre el terreno (38).

64. Las buenas prácticas agrarias seleccionadas en todo el territorio de Alemania para efectuar los controles sobre el terreno del 5 % se centran en cuestiones fácilmente comprobables. Según un estudio del Bundesforschungsanstalt für Landwirtschaft (Centro federal de investigación agraria de Alemania) (39), los indicadores de buenas prácticas agrarias seleccionados para ser objeto de los controles en todos los Estados federados alemanes sólo pueden abarcar aspectos fácilmente comprobables por un profano porque se escogen en función de la cualificación de los inspectores, los cuales no son especialistas en cuestiones fitosanitarias ni en fertilizantes, sino inspectores de las ayudas directas del primer pilar. Además, como deben ser indicadores que puedan controlarse en cualquier estación del año, las prácticas examinadas consisten en la posesión de determinados documentos (resultados de análisis del suelo, relaciones de elementos fertilizantes, etc.) que sólo aportan pruebas limitadas del cumplimiento de las buenas prácticas agrarias. Lo mismo ocurre en Luxemburgo.

65. En Alemania existe un método óptimo de control de las buenas prácticas agrarias: autoridades especializadas someten al 1 % de los agricultores a un control más profundo y comunican los incumplimientos al organismo pagador; en caso necesario se imponen sanciones y se reducen los pagos agroambientales.

66. Según el informe del centro federal de investigación agraria de Alemania, antes de que las autoridades especializadas procedan con los controles, se realiza una evaluación de riesgos centrada en el medio ambiente con objeto de seleccionar las explotaciones agrícolas que han de someterse al control en función de las probabilidades de incumplimiento (40). Estos controles específicos detectan más infracciones e inciden más en la corrección de comportamientos que los realizados en el marco de los controles del 5 %, en los que el objeto de la inspección se selecciona en función de criterios como la cuantía del pago.

67. Las autoridades francesas han elaborado unas instrucciones nacionales aplicables a los controles del 5 % con objeto de comprobar el cumplimiento de los siete criterios de buenas prácticas agrarias establecidos en el plan nacional de desarrollo rural, pero, aunque las instrucciones hayan sido aprobadas por la Comisión, ni los siete criterios ni sus correspondientes controles son exigentes.

68. Por ejemplo, respecto a la utilización de fertilizantes, el inspector sólo comprueba que esté documentada si la explotación se encuentra en una zona vulnerable a los nitratos o si una de las submedidas agroambientales exige que se lleve un libro diario. De hecho, se le indica expresamente que no controle facturas ni otros documentos. Otro ejemplo lo constituyen los controles de los fertilizantes a base de nitratos: las instrucciones relativas a esta buena práctica agraria son idénticas a las anteriores, pero con la exigencia añadida de que se debe comprobar, en la medida de lo posible y a partir del libro diario, que los fertilizantes no se hayan aplicado en períodos «de riesgo»(es decir, cuando las tierras estén heladas o anegadas, etc.).

69. A juicio del Tribunal, debido a la frecuente falta de claridad en la definición de las buenas prácticas agrarias, en realidad las pruebas realizadas se basan una serie de criterios poco exigentes pero fácilmente comprobables. En consecuencia, resulta difícil valorar hasta qué punto las submedidas agroambientales van más allá de la simple aplicación de las buenas prácticas agrarias. El Tribunal reitera las observaciones y recomendaciones sobre las buenas prácticas agrarias formuladas en su Informe Especial relativo a las zonas desfavorecidas y, en particular, las referidas a la imposibilidad de llevar a cabo un control satisfactorio en esta materia (41). El Tribunal indicaba que la Comisión debe velar por que los Estados miembros establezcan una definición de buenas prácticas agrarias que sea clara y pueda verificarse convenientemente; si ello no es posible, la Comisión deberá proponer un sistema de apoyo basado en un concepto más claro y controlable que las buenas prácticas agrarias.

Control de las submedidas

Selección de los controles sobre el terreno

70. En Francia el procedimiento cumple, en general, las normas vigentes (42). Sin embargo, no se ha incluido ningún criterio agroambiental de carácter técnico en los análisis de riesgo; a este respecto, las orientaciones de la Comisión determinan que deben tenerse en cuenta los criterios de riesgo que se apliquen específicamente a cada medida (43). Además, los controles sobre el terreno se realizarán a lo largo del año de acuerdo con un análisis de riesgos presentado para cada medida de desarrollo rural (44).

71. En Italia, los resultados de los controles de años anteriores no se tienen en cuenta en el análisis de riesgo ni en la determinación de la muestra del año siguiente (45).

72. En Luxemburgo, el análisis de riesgo y, de hecho, todo el procedimiento de muestreo, se basa en la ayuda directa del primer pilar, porque la medida agroambiental es parte integrante del mismo sistema administrativo. Debido a ello, no se efectúa un análisis de riesgo específico para esta medida agroambiental.

73. La selección de la muestra en Austria se efectúa con arreglo al Reglamento (CE) no 2419/2001. Además, se realiza otra selección independiente, respetando el requisito del 5 %, para la submedida de ecologización otoño/invierno, cuyo período de compromiso no coincide con el principal período de inspección. El muestreo es realizado por un servicio independiente de los inspectores sobre el terreno.

Calendario de los controles

74. Las orientaciones de la Comisión indican que el período óptimo del año para realizar los controles sobre el terreno debe determinarse de tal modo que éstos abarquen los compromisos y obligaciones más representativos de la medida objeto de control. Los controles sobre el terreno deben efectuarse en ese período (46), conforme a lo dispuesto en el artículo 69 del Reglamento (CE) no 817/2004 (véase el apartado 25).

75. En Luxemburgo, los controles sobre el terreno se efectúan entre junio y agosto, cuando se cosechan los cultivos herbáceos, y hasta septiembre, en el caso de las superficies forrajeras. Este período es adecuado para los cultivos herbáceos o las superficies forrajeras, pero no necesariamente para las submedidas agroambientales o las buenas prácticas agrarias, sujetas a determinadas condiciones que han de cumplirse y revisarse fuera de ese período (47). No se han identificado los períodos óptimos para controlar los distintos tipos de compromisos agroambientales.

76. Pese a que en Austria los controles se realizan en general en los momentos adecuados, la submedida protección contra la erosión de los viñedos (comprometida entre el 1 de noviembre y el 30 de abril) se controla entre el 15 de mayo y el fin de septiembre, o sea, fuera del período de compromiso. Las autoridades austríacas así lo han reconocido y se han comprometido a completar los procedimientos.

77. En Baden-Wurttemberg, la muestra que debía controlarse sobre el terreno para el programa agroambiental y otras medidas de desarrollo rural basadas en la superficie se inspecciona en cuatro períodos (entre mayo y mediados de diciembre) para poder comprobar los distintos compromisos de las submedidas. Los controles se distribuyen correctamente a lo largo del año sobre la base de un análisis de riesgos de las medidas agroambientales; sin embargo, debido a la naturaleza de éstas y pese a que al menos el 5 % de los beneficiarios son objeto de control cada año, el hecho de que cada beneficiario de la muestra reciba una única visita anual implica que muchas submedidas y compromisos no pueden controlarse plenamente.

78. Los once casos examinados por el Tribunal en Alemania en junio de 2004 (principal período de control, durante el cual deben realizarse, como mínimo, la mitad de los controles) incluían submedidas que no podían comprobarse en el momento de la visita.

79. Asimismo, algunas submedidas de este programa agroambiental constan de más de un compromiso, cada uno con su respectivo período de control. Por ejemplo, en la muy extendida submedida de ecologización de tierras de cultivo en otoño/invierno, la cubierta vegetal debe: a) plantarse a mediados de septiembre, y b) mantenerse intacta hasta el final de noviembre/febrero. En estos casos, la aplicación sólo se comprobará, como máximo, una vez, por lo que uno de los dos compromisos quedará sin controlar.

80. Las submedidas que combinan varios compromisos no pueden controlarse plenamente. Así ocurre en el caso de la submedida de ampliación de la distancia entre las hileras de cultivo a 17 cm: la distancia ampliada entre las hileras de cereales puede comprobarse durante el principal período de control, pero el segundo compromiso (no fumigar con fungicidas antes de una determinada fase de desarrollo del cereal, normalmente a principios de mayo) sólo puede controlarse en un momento anterior.

81. En Francia, la fecha de los controles sobre el terreno depende de la notificación de la muestra: tienen lugar lo antes posible, una vez recibido el expediente, a fin de evitar retrasos en el pago (en la práctica, entre julio y octubre). Así pues, los controles no se efectúan necesariamente en el momento adecuado ni sobre la base de un análisis de riesgos de la medida en cuestión. Además, cuando un beneficiario está obligado por las disposiciones contractuales a seguir o abandonar prácticas que implican varias fechas clave, no se prevé la realización de otras visitas.

82. En su informe a las autoridades presupuestarias sobre la experiencia adquirida en el período anterior, la Comisión señaló los problemas ocasionados por la necesidad de llevar a cabo los controles dentro de un plazo muy limitado o de visitar los proyectos en más de una ocasión (48).

83. La necesidad de efectuar más de un control sobre el terreno quedaba confirmada en el artículo 19, apartado 4, del Reglamento (CE) no 746/96: «En la medida de lo posible, el control de un beneficiario se realizará sobre todos sus compromisos (49). Si fuere necesario, los controles de un compromiso específico se efectuarán durante diferentes épocas del año». Por consiguiente, las autoridades tenían que volver a visitar un proyecto agroambiental si ello era necesario para verificar el cumplimiento de todos los compromisos.

84. En el período 2000-2006, los requisitos equivalentes figuran en los artículos 67 a 69 del Reglamento (CE) no 817/2004, pero ya no aparece el relativo a controlar todos los compromisos agroambientales contraídos por el beneficiario, ni se indica que sea necesario volver a visitar al beneficiario en diferentes momentos del año. Además, las orientaciones de la Comisión a los Estados miembros para el período actual sólo exigen que los controles sobre el terreno se determinen de tal modo que éstos abarquen los compromisos y obligaciones más representativos y alientan a los Estados miembros a organizar el sistema de inspección de tal modo que se limite el número de visitas a un mismo beneficiario, en teoría en una sola visita (50).

85. Por tanto, el ordenamiento jurídico actual permite que muchos compromisos no sean sometidos a control, aunque pertenezcan a los beneficiarios seleccionados dentro de la muestra del 5 % objeto de controles sobre el terreno.

Aceptación de las declaraciones efectuadas por los propios beneficiarios

86. En todos los Estados miembros visitados, el Tribunal advirtió que se concedía una credibilidad significativa a las declaraciones realizadas por los propios beneficiarios.

87. Por ejemplo, en Francia, los controles de las submedidas dependen en gran medida de la veracidad de las declaraciones de los beneficiarios y, en particular, de la de los libros diarios de parcelas y pastos. En estos documentos, el propio agricultor registra la aplicación de fertilizantes y productos fitosanitarios, las actividades de plantación, siega y cosecha y los períodos de pastoreo. La obligación de los inspectores se limita a controlar que los datos han sido registrados en estos libros.

88. Un informe de inspección de la Comisión (véase el apartado 37) concluía que este tipo de controles no podían considerarse suficientes y que tenían que complementarse con otros (51). En efecto, las orientaciones de la Comisión recomiendan completar la comprobación de los datos registrados por el beneficiario con otras verificaciones, como por ejemplo, el rendimiento, las facturas y los análisis del suelo o las plantas (52).

89. La submedida de reducción de los fertilizantes a base de nitratos en un 20 % puede servir de ejemplo: i) el valor de referencia a partir del que se calcula la reducción depende del rendimiento previsto facilitado por el beneficiario, ii) el cumplimiento real de la reducción del 20 % se verifica mediante la inspección de los registros del beneficiario.

90. El Tribunal observó que no se sigue un procedimiento normalizado para controlar los documentos que demuestran la observancia de las obligaciones contractuales. Un inspector puede verificar el cumplimiento de los límites con cálculos matemáticos y otro, simplemente, comprobando si se han cumplimentado los formularios pertinentes. Asimismo, algunos inspectores llevan a cabo controles administrativos de todas las parcelas incluidas en el contrato mientras que otros sólo controlan una muestra.

91. La reducción de fertilizantes a base de nitratos en un 20 % por debajo del nivel óptimo recomendado constituye también una de las principales submedidas agroambientales ejecutadas, por ejemplo, en Baden Wurttemberg; en su lista de comprobación de los controles sobre el terreno, el inspector debe evaluar si las inscripciones del fertilizante empleado son verosímiles y completas.

92. Además, el inspector debe comprobar la exactitud de la información utilizada para calcular el nivel óptimo de nitratos. La base del cálculo (y, por tanto, del 20 % de reducción) es el rendimiento previsto, cifra facilitada por el beneficiario: no existe un nivel fijado para este concepto, y se considera verosímil una variación de +/– 15 %. El inspector sólo debe investigar aquellos casos en que se ponen de manifiesto sobrestimaciones significativas. Por consiguiente, el método de cálculo del nivel óptimo de fertilizante a base de nitratos es sensible a pequeñas variaciones en el rendimiento previsto.

93. En el ejemplo ilustrativo recogido en el recuadro 3 se muestra que, sobrestimando el rendimiento previsto dentro de un margen «verosímil» (por ejemplo, 14 %), un beneficiario podría aplicar el 100 % del nivel recomendado de fertilizante a base de nitratos (64 kg N/ha) sin que ello le impidiera solicitar una compensación, en virtud de la submedida, por haber reducido la fertilización a base de nitratos en un 20 %. Recuadro 3Baden Wurttemberg: Reducción de los fertilizantes a base de nitratos en un 20 %Si el beneficiario aumentara la cifra de su rendimiento previsto en un 14 % (o sea, dentro de los límites de la variación aceptada de +/– 15 %), el nivel de fertilización a base de nitratos reducida (N – 20 %) sería el mismo que el nivel recomendado según las buenas prácticas agrarias (64 kg/ha en el ejemplo que se facilita a continuación). Situación real Ejemplo hipotético: incremento del rendimiento previsto del 14 % Rendimiento previsto 50 57 Factor x de tipo de cultivo 2,3 2,3 115 131 + N en zonas no cultivables 20 20 Necesidad total de N 135 151 – N del suelo, cultivos anteriores – 71 – 71 Fertilización de N según las BPA 64 80 – 20 % – 12,8 – 16 N – 20 % 51,2 64

94. La segunda información decisiva facilitada por el beneficiario es la cantidad real de fertilizantes minerales y orgánicos aplicada y registrada en el libro de la parcela, y que depende de que el beneficiario anote exactamente el fertilizante que haya aplicado. El Tribunal observó que, en la práctica, es difícil garantizar que la cantidad de fertilizante realmente aplicado se registra con exactitud; el inspector se limita a comprobar que los registros están actualizados y son verosímiles.

95. La infravaloración de la cantidad aplicada a los cultivos podría tener la consecuencia de que se concediera una compensación injustificada en virtud de esta submedida, pero, por otra parte, una infravaloración menor, combinada con una sobrestimación moderada, tendría el mismo efecto y sería todavía más difícil de detectar.

96. El Tribunal concluye que este tipo de submedida sólo puede comprobarse a partir de la información facilitada por el beneficiario y que, por tanto, no satisface el requisito establecido por el Reglamento (CE) no 817/2004, en virtud del cual los pagos podrán basarse en las limitaciones para la utilización de insumos, siempre que dichas limitaciones sean técnica y económicamente mensurables.

Verificación mediante controles visuales

97. Los inspectores sobre el terreno efectúan controles visuales sobre el terreno a fin de asegurar el cumplimiento de compromisos tales como la reducción del uso de insumos. Si bien este tipo de inspecciones reviste importancia por la garantía adicional que proporciona, tiene ciertas limitaciones, especialmente cuando la verificación de los compromisos resulta difícil.

98. El programa agroambiental de Baden Wurttemberg incluye una submedida por la que el agricultor se compromete a no utilizar reguladores de crecimiento. Los controles sobre el terreno de esta submedida se basan en el examen visual: se considera prueba suficiente de la no utilización de reguladores el hecho de que los cereales tengan tamaños diferentes y la impresión de que el campo presenta una superficie desigual.

99. Sin embargo, la situación no está siempre clara: las diferencias de tamaño derivadas de la presencia o ausencia de reguladores del crecimiento es muy escasa (20 cm para el centeno, pero sólo 4 cm para el trigo). Además, estas diferencias dependen también del clima, la fecha de siembra, la calidad del suelo y la variedad de cereal de que se trate. En el recuadro 4 se ofrece un ejemplo. Recuadro 4Se controlaron dos parcelas contiguas con el mismo tipo de trigo; en una se había aplicado regulador de crecimiento y en la otra no. No fue posible apreciar diferencias significativas entre ambas. Las pequeñas diferencias observadas en el tamaño de las plantas podrían haberse debido también a la distinta preparación del suelo, al anterior cultivo o a la fecha de la siembra.De acuerdo con las instrucciones locales, sólo se emplearán análisis de laboratorio si el efecto de los reguladores de crecimiento no puede apreciarse por inspección visual. Estos análisis se consideran demasiado caros y sólo se realizan en los casos de flagrante incumplimiento.

100. Los controles sobre el terreno efectuados en todos los Estados miembros fiscalizados por el Tribunal se basan en los conocimientos individuales de los inspectores encargados de realizarlos y, en menor medida, en las instrucciones detalladas facilitadas al efecto. En los manuales raramente figuran los indicadores que se han de verificar. Sin embargo, una vez sobre el terreno, los inspectores se sirven de numerosos indicadores basados en sus conocimientos técnicos y en su experiencia. El Tribunal observó que muchos de estos indicadores resultan sumamente útiles y decisivos para determinar el resultado de la inspección de varias submedidas importantes, tales como la reducción de insumos. Entre ellos cabe mencionar el color y tamaño del cultivo, la presencia de malas hierbas, etc.

101. Es posible que no sea práctico incluir descripciones muy detalladas de todos los criterios, indicadores o parámetros en el manual de los inspectores, pero, en cualquier caso, el Tribunal considera que sería útil introducir un mínimo de disposiciones generales relativas al modo en que deben controlarse los compromisos sobre el terreno. De esta manera se garantizaría la verificabilidad de los compromisos y la homogeneidad entre las inspecciones. La elaboración de instrucciones por escrito proporcionaría a los inspectores una serie de criterios comprobables en los que basarse, y mejoraría la documentación de los controles efectuados y la utilidad de los informes ulteriores en las siguientes visitas.

Falta de datos de referencia

102. En Francia, los contratos firmados por el prefecto y el beneficiario contienen las condiciones básicas que este último está obligado a cumplir en el contexto de los compromisos agroambientales. El Tribunal descubrió numerosos casos en los que el significado preciso de las condiciones no estaba claro y ni el inspector ni el beneficiario lo comprendían. También había casos en que los inspectores otorgaban interpretaciones diferentes a las condiciones.

103. El anexo del presente Informe ofrece cuatro ejemplos de esta situación. La falta de claridad dificulta el trabajo sobre el terreno de los inspectores, especialmente si se tiene en cuenta que también deben realizar los controles en otros siete departamentos, cada uno de ellos con sus propios requisitos, por lo que las disposiciones que rigen cualquier acción pueden variar de uno a otro.

104. La submedida relativa a la conservación y defensa de los elementos del paisaje incluye el cuidado de árboles, acequias, etc., pero el agricultor también debe velar por que no se elimine el objeto en cuestión.

105. Debido a su propia naturaleza, no es siempre posible verificar la existencia y el cumplimiento de los compromisos, ya que los criterios de referencia empleados durante los controles son de carácter general y no siempre resultan identificables. De la mayoría de los beneficiarios visitados y de la información obtenida de los inspectores se deduce claramente que existe un elevado nivel de flexibilidad tanto en el cumplimiento de la obligación como en su control.

106. El Tribunal observó que, respecto del control de los elementos del paisaje, por razones administrativas y financieras, es prácticamente imposible satisfacer la demanda de documentación, pues habría que hacer un inventario de estos elementos en todo el país. En Austria, a partir de 2005, mejorará posiblemente la calidad de los controles, ya que se emplearán fotografías aéreas para comprobar los elementos del paisaje y en los controles se incluirán verificaciones retrospectivas.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Conclusión general

107. A diferencia del gasto relativo al primer pilar, no es posible obtener garantía a un coste razonable sobre todos los compromisos agroambientales necesarios para percibir la ayuda. Incluso la obtención de garantía suficiente del cumplimiento de todas las obligaciones relativas a la muestra mínima anual del 5 % de los beneficiarios entraña costes importantes para los Estados miembros, tanto en controles sobre el terreno como en onerosos análisis de laboratorio. La teledetección sólo puede emplearse de manera limitada para verificar el cumplimiento de los compromisos agroambientales (y de las buenas prácticas agrarias), por lo que la comprobación de las medidas agroambientales exige más personal que los controles del primer pilar. Además, las comprobaciones exigen más recursos técnicos (apartados 60 a 61).

Comisión

108. La Comisión solo veló de forma limitada por la verificabilidad de las submedidas agroambientales en la fase de aprobación de los PDR y, por consiguiente, no ha identificado cuáles presentan un alto riesgo de control (apartados 32 a 35).

109. La Comisión no ha efectuado visitas a los Estados miembros para poner a prueba los sistemas de control agroambiental aplicados durante los primeros cinco años de los siete que dura esta medida, la más importante de todas las de desarrollo rural, notoria por presentar un alto nivel de riesgo (apartados 36 a 39).

110. En relación con la agricultura ecológica, los informes de los Estados miembros, que deben garantizar la objetividad y eficacia del sistema de inspección, son incompletos, tardíos e inexactos. Esto es importante desde el punto de vista agroambiental porque los Estados miembros utilizan el sistema de inspección para reemplazar sus propios controles en relación con esta submedida (apartados 46 a 49).

111. Los controles practicados por la Comisión en siete Estados miembros entre 1998 y 2001 detectaron importantes debilidades en la supervisión de los sistemas de inspección, pero no se ha dado un seguimiento adecuado a estas conclusiones. Tampoco se realizaron otras comprobaciones en los Estados miembros, pese a que la Comisión identificó la necesidad de llevarlas a cabo. Por tanto, la Comisión no veló por el funcionamiento adecuado del instrumento de control fundamental, que es la supervisión del sistema de inspección (apartados 50 a 54).

112. En el plan de actuación europeo sobre la alimentación y la agricultura ecológicas de la Comisión se señala que el sistema de inspección aplicado funcionaba de manera muy eficiente en la mayoría de los casos. En la fiscalización del Tribunal se puso de manifiesto que la Comisión no contaba con una garantía suficiente para hacer esta aseveración (apartados 44 y 46 a 54).

Estados miembros

113. Los elementos de las buenas prácticas agrarias comprobados en los controles sobre el terreno se limitan a una serie de criterios poco exigentes pero fácilmente verificables (apartados 62 a 69).

114. En los análisis de riesgo practicados para seleccionar las muestras raramente se incluyen consideraciones específicamente agroambientales, y no se estudian suficientemente los resultados de los controles para incorporarlos en los análisis de años posteriores (apartados 70 a 73).

115. Las administraciones de los Estados miembros fiscalizados aplican en gran medida las disposiciones relativas a los controles sobre el terreno previstas en los Reglamentos (CE) no 817/2004 y (CE) no 2419/2001 y en las orientaciones de la Comisión, pero el hecho de que los compromisos (y las buenas prácticas agrarias) deban cumplirse en varios momentos del año o de manera continuada impide en muchos casos que obtengan siquiera una garantía razonable de su observancia. Los controles administrativos y sobre el terreno están estrechamente relacionados con los del primer pilar, y los segundos se efectúan frecuentemente a la vez que los controles de las ayudas directas, o sea, en el momento de la cosecha, que no es siempre el más adecuado para verificar el cumplimiento de los compromisos agroambientales y las buenas prácticas agrarias (apartados 74 a 85).

116. Los controles agroambientales practicados en los Estados miembros fiscalizados se basan en gran medida en las declaraciones de los propios beneficiarios (apartados 86 a 96).

117. Determinados compromisos de la muestra objeto de controles sobre el terreno no se comprueban de manera fiable debido a la ausencia de parámetros objetivos para las inspecciones visuales (apartados 97 a 106).

Recomendaciones

118. El Tribunal identificó una serie de aspectos materiales de las disposiciones relativas al control del gasto agroambiental que podrían mejorarse: — debe aclararse la división de cometidos entre la Comisión y las Direcciones Generales de Agricultura, y de Sanidad y Protección de los Consumidores en materia de agricultura ecológica, — la Comisión debe verificar el funcionamiento del actual sistema de control agroambiental para poder aplicar la experiencia adquirida al siguiente período de programación; asimismo, debería planificar, a su debido tiempo, la revisión del funcionamiento del sistema de control agroambiental para el próximo período, — la Comisión debe adoptar medidas para velar por que los informes sobre la supervisión del control de la agricultura ecológica proporcionen la información necesaria, se presenten en los plazos establecidos y tengan un seguimiento adecuado, — los Estados miembros deben planificar y organizar sus controles del gasto agroambiental basándose en los riesgos agroambientales específicos, de modo que todas las submedidas importantes puedan controlarse en el período adecuado; asimismo, deben velar por que los inspectores cuenten con criterios claros de control en los que apoyarse. No obstante, la fiscalización del Tribunal indica que existen dificultades importantes para controlar algunos ámbitos significativos del gasto agroambiental. Para realizar un control eficaz es necesario obtener pruebas sobre prácticas agrícolas detalladas, pero, en muchos casos, la obtención de estas pruebas es: — desproporcionadamente costosa, — muy exigente desde el punto de vista técnico.

119. En su evaluación, la Comisión concluía que «en caso de que una medida determinada no pueda ser objeto de control adecuado, no debe beneficiarse de fondos públicos» (véase el apartado 31). La fiscalización del Tribunal muestra que se ha cumplido de forma limitada. La Comisión, el Consejo y el Parlamento deben considerar la manera de ponerlo en práctica en el contexto de las propuestas de gasto agroambiental para el período de planificación 2007-2013, teniendo en cuenta, por una parte, el riesgo de incumplimiento y, por otra, los potenciales beneficios de este tipo de gasto.

El presente Informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo, en su reunión del 14 de julio de 2005. Por el Tribunal de Cuentas Hubert WEBER Presidente

(1) Reglamento (CEE) no 2078/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992, sobre métodos de producción agraria compatibles con las exigencias de la protección del medio ambiente y la conservación del espacio natural (DO L 215 de 30.7.1992, p. 85).

(2) Artículo 2, apartado 1, de la Decisión no 2179/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de septiembre de 1998, relativa a la revisión del Programa comunitario de política y actuación en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible (DO L 275 de 10.10.1998, p. 1).

(3) Declaración adjunta a la Decisión no 2179/98/CE, p. 12.

(4) COM(2001) 31 final, de 21 de enero de 2001, artículo 3, apartado 9.

(5) Reglamento (CE) no 1257/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, sobre la ayuda al desarrollo rural a cargo del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) y por el que se modifican y derogan determinados Reglamentos (DO L 160 de 26.6.1999, p. 80).

(6) Las zonas del objetivo no 1 son las regiones menos desarrolladas.

(7) European Commission's fact sheet: Overview of the implementation of rural development policy 2000-2006.

(8) Los Estados miembros declararon 193 millones de euros más en el marco del anterior régimen agroambiental [Reglamento (CEE) no 2078/92]. La ratio entre el gasto «anterior» [Reglamento (CEE) no 2078/92] y el actual [Reglamento (CE) no 1257/1999] irá disminuyendo en los años venideros a medida que vayan venciendo los compromisos contraídos en 1999.

(9) Principalmente, artículos 3 a 5 del Reglamento (CE) no 1782/2003 del Consejo, de 29 de septiembre de 2003, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores (DO L 270 de 21.10.2003, p. 1).

(10) DO C 353 de 8.12.2000.

(11) 1. Alemania: PDR de Baden Wurttemberg: MEKA II. 2. PDR Francia. Contratos territoriales de explotación, departamento seleccionado: Côte D'Or. 3. PDR Austria, región seleccionada: Burgenland. 4. Italia: PDR del Véneto. 5. Luxemburgo.

(12) También se examinaron otras categorías de submedidas, como rotación de cultivos, extensificación, razas en peligro de abandono y variedades de plantas bajo amenaza de erosión genética.

(13) Artículos 22 a 24 del Reglamento (CE) no 1257/1999.

(14) Título III, capítulo II, del Reglamento (CE) no 1257/1999.

(15) Artículos 67 a 69 del Reglamento (CE) no 817/2004 de la Comisión, de 29 de abril de 2004, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) no 1257/1999 del Consejo sobre la ayuda al desarrollo rural a cargo del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) (DO L 153 de 30.4.2004, p. 30). Este Reglamento sustituye sucesivamente, pero no modifica de forma sustancial, al Reglamento (CE) no 1750/1999 de la Comisión (DO L 214 de 13.8.1999, p. 31) y al Reglamento (CE) no 445/2002 de la Comisión (DO L 74 de 15.3.2002, p. 1).

(16) Reglamento (CE) no 2419/2001 de la Comisión, de 11 de diciembre de 2001, por el que se establecen disposiciones de aplicación del sistema integrado de gestión y control de determinados regímenes de ayudas comunitarios introducido por el Reglamento (CEE) no 3508/92 del Consejo (DO L 327 de 12.12.2001, p. 11). El Reglamento (CEE) no 3508/92 ha sido derogado y sustituido por el Reglamento (CE) no 1782/2003.

(17) Artículo 18, apartado 3, del Reglamento (CE) no 817/2004.

(18) Ibid., artículos 20 y 35.

(19) Informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la aplicación del Reglamento (CEE) no 2078/92 del Consejo, COM(97) 620 final de 4 de diciembre de 1997, y documento de trabajo de la Comisión-DG VI: «Estado de aplicación del Reglamento (CEE) no 2078/92: Evaluación del programa agroambiental» (Doc. VI/7655/98).

(20) Informe Iversen, adoptado por el Parlamento en octubre de 1988. Véase la página 12 de la Evaluación.

(21) El artículo 18, apartado 3, del Reglamento (CE) no 817/2004 se refiere exclusivamente a las medidas agroambientales.

(22) En los casos de gestión compartida, se delegan en Estados miembros competencias de ejecución, aunque la Comisión tiene responsabilidad final en la ejecución del presupuesto (artículo 53, apartados 3 y 5, del Reglamento financiero).

(23) Documento de orientaciones VI/10535/99 rev.7 elaborado por los servicios de la Comisión para la implantación de los sistemas de gestión, control y sanción relativos a las medidas de desarrollo rural previstas en virtud del Reglamento (CE) no 1257/1999.

(24) La ayuda a las zonas desfavorecidas es una medida de desarrollo rural establecida en los artículos 13 a 20 del Reglamento (CE) no 1257/1999.

(25) Según las últimas cifras facilitadas por la Comisión, para 2003 se comprometieron fondos superiores a 338 millones de euros en concepto de gasto de cofinanciación del FEOGA-Garantía para la conversión a la agricultura ecológica con arreglo a lo dispuesto en el Reglamento (CE) no 1257/1999 y en el Reglamento (CEE) no 2078/92. Esto representa el 16 % de la contribución comunitaria a las medidas agroambientales en ese ejercicio.

(26) Reglamento (CEE) no 2092/91 del Consejo, de 24 de junio de 1991, sobre la producción agrícola ecológica y su indicación en los productos agrarios y alimenticios (DO L 198 de 22.7.1991, p. 1).

(27) Según el Plan de actuación europeo sobre la alimentación y la agricultura ecológicas, la obligación de ceñirse a esta norma internacional se ha llevado a la práctica de maneras diferentes, y la medida 17 exige el establecimiento de un sistema de acreditación específico para los organismos de inspección.

(28) Artículo 9, apartado 4, del Reglamento (CEE) no 2092/91.

(29) Ibid., artículo 9, apartado 6.

(30) Ibid., artículo 15.

(31) Punto 5.6 del documento de trabajo de los servicios de la Comisión anexo al Plan de actuación europeo sobre la alimentación y la agricultura ecológicas.

(32) Documento 8856/VI/97-rev.3a.

(33) Reglamento (CEE) no 2092/91, artículo 15.

(34) Francia, Alemania, Países Bajos, Reino Unido, Austria, Italia y España.

(35) El Tribunal prepara otro Informe en el que se analiza en profundidad la aplicación del SIGC.

(36) Prima para la conservación del paisaje y del entorno natural (La prime à l'entretien de l'espace naturel et du paysage, PEENP).

(37) Artículos 20 y 35 del Reglamento (CE) no 817/2004.

(38) Apartado 4.14 de las orientaciones de la Comisión.

(39) Bundesforschungsanstalt für Landwirtschaft, Braunschweig: Good Farming Practice-definitions, implementation, experiences. Braunschweig, septiembre de 2003, páginas 28 y 55, relativas a Alemania.

(40) Página 39 del estudio principal.

(41) Informe Especial no 4/2003 sobre el desarrollo rural: apoyo a las zonas desfavorecidas (DO C 151 de 27.6.2003).

(42) En particular, el artículo 19 del Reglamento (CE) no 2419/2001.

(43) Punto 4.3 de las orientaciones de la Comisión.

(44) Artículo 69 del Reglamento (CE) no 817/2004.

(45) Artículo 19, apartado 1, letra d), del Reglamento (CE) no 2419/2001.

(46) Documento de orientaciones de la Comisión VI/10535/99 rev. 7, punto 4.4.

(47) Anexo al Reglamento del Gran Ducado de 11 de febrero de 2002 sobre buenas prácticas agrarias, apartados 4 (aplicación de fertilizantes en tierras heladas o anegadas), 5 (aplicación de fertilizantes en zonas próximas a corrientes de agua), 6 y 7.1 (renuncia a la aplicación de fertilizantes en determinados momentos del invierno). En relación con la medida agroambiental básica (PEENP), también es necesario realizar controles en otros momentos del año debido, por una parte, a la obligación de plantar una nueva cosecha o una segunda cosecha en caso de aplicación de fertilizantes orgánicos a las tierras de cultivo después de la recolección de la cosecha principal y hasta el 15 de noviembre, y, por otra, a la prohibición de abonar con estiércol de granja entre el 15 de noviembre y el 15 de enero después de la cosecha en las parcelas utilizadas para cultivar maíz.

(48) Apartado 3.7.3 del mencionado Informe.

(49) Reglamento (CE) no 746/96 de la Comisión, de 24 de abril de 1996, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) no 2078/92 del Consejo sobre métodos de producción agraria compatibles con las exigencias de la protección del medio ambiente y la conservación del espacio natural (DO L 102 de 25.4.1996, p. 19).

(50) Orientaciones de la Comisión, puntos 4.4 y 4.5.

(51) Rapport de synthèse de l'enquête sur la mise en place des systèmes de gestion, contrôle et sanctions mis en place par les EM pour les mesures de DR 2000-2006 de 16 de agosto de 2001, p. 22.

(52) Orientaciones de la Comisión, punto 4.12.

ANEXO Ejemplos de falta de claridad en las obligaciones contractuales del programa agroambiental Côte D'Or 1. Los análisis (uno por cada 5-10 ha) se interpretarán y se utilizarán para elaborar un balance de fertilidad durante el primer y el quinto año y como referencia anual. En un caso se registró como anomalía el hecho de que un beneficiario no hubiera efectuado un análisis del suelo anual y por cada 10 ha (esta anomalía no se había descubierto en el control sobre el terreno del año anterior). Otro inspector encargado de otro caso (e informado por el beneficiario de las observaciones efectuadas por el experto técnico) interpretó que la obligación de llevar a cabo un análisis del suelo por cada 10 ha sólo tenía que cumplirse una vez en los cinco años abarcados por el contrato, y no consideró inusual que el análisis no se hubiera efectuado todavía en el segundo año. Según las autoridades francesas, en realidad, la interpretación correcta es una tercera, en virtud de la cual debe efectuarse un análisis del suelo por cada 10 ha en el primer y el quinto año. 2. La aplicación de fertilizante orgánico no debe exceder las 65 unidades de nitrógeno, aproximadamente. El término «aproximadamente» es inadecuado para definir un límite. ¿Podrían aceptarse 66 unidades, aunque el límite se haya fijado en «65, aproximadamente»? ¿Serían aceptables 70 unidades? 3. Es difícil saber con certeza si el número máximo de unidades de ganado mayor por hectárea se aplica a toda la explotación a sólo a las hectáreas comprometidas con arreglo a la submedida pertinente. Los inspectores carecían de información al respecto. 4. El significado de la frase «en el caso de los pastos, las cantidades controladas por el agricultor» no está claro. ¿Significa que el agricultor puede influir en la cantidad de estiércol producido por los animales que pastan en el prado?