La llegada incontrolada y a gran escala de migrantes y solicitantes de asilo en 2015 no solo ha puesto presión en los sistemas de asilo de muchos Estados miembros, sino también en el Sistema Europeo Común de Asilo en su conjunto. El Sistema Europeo Común de Asilo se compone de un marco jurídico que abarca todos los aspectos del proceso de asilo y un organismo de apoyo —la Oficina Europea de Apoyo al Asilo (EASO)—, que tiene por misión respaldar la aplicación del marco jurídico y facilitar la cooperación práctica entre los Estados miembros. La crisis ha puesto de manifiesto deficiencias en la concepción y aplicación del sistema, y de las «disposiciones de Dublín» en particular.

El sistema de Dublín no fue concebido para garantizar un reparto de responsabilidad sostenible en relación con los solicitantes de asilo en toda la UE, una deficiencia que ha quedado de manifiesto en la actual crisis. En la práctica, el principal criterio para determinar quién es responsable del examen de las solicitudes de asilo en la UE es la entrada irregular a través del territorio de un Estado miembro. La lógica de este criterio se basaba en la premisa de que debía establecerse una vinculación entre la asignación de responsabilidades en el ámbito del asilo y el respeto por parte de los Estados miembros de sus obligaciones en materia de protección de la frontera exterior. Sin embargo, la capacidad para controlar efectivamente las entradas irregulares en la frontera exterior depende, en cierta medida, de la cooperación con terceros países. Además, la experiencia de los últimos años ha demostrado que, especialmente en situaciones de afluencia masiva a lo largo de rutas migratorias específicas, el actual sistema hace recaer la responsabilidad, por ley, para la gran mayoría de los solicitantes de asilo, en un número limitado de Estados miembros concretos, una situación que podría tensar las capacidades de cualquier Estado miembro. Esto explica asimismo en parte por qué en los últimos años ha ido en aumento el incumplimiento de las normas de la UE. Los migrantes también se niegan a menudo a presentar solicitudes de asilo o a cumplir las obligaciones de identificación en el Estado miembro de la primera llegada, y posteriormente se desplazan al Estado miembro en el que desean instalarse y solicitan asilo allí. Estos movimientos secundarios se han saldado con la presentación de un gran número de solicitudes de asilo en Estados miembros que no son los del primer punto de entrada, una situación que, a su vez, ha llevado a varios Estados miembros a restablecer los controles en las fronteras interiores para gestionar la afluencia.

El Reglamento de Dublín establece los criterios y mecanismos para determinar qué Estado miembro es responsable del examen de una solicitud de protección internacional. Quienes solicitan protección o ya la han obtenido no tienen derecho a elegir el Estado miembro en el que desean asentarse. Si el Estado miembro en el que presentan su solicitud los solicitantes de asilo no es el responsable para tramitarla, deben ser trasladados al Estado miembro responsable.

Con arreglo a un nuevo sistema de reparto de las solicitudes de asilo en la UE, la determinación de la responsabilidad ya no estaría vinculada en gran parte al Estado miembro de primera solicitud o entrada irregular. Por el contrario, la responsabilidad podría asignarse principalmente sobre la base de una clave de distribución que refleje el tamaño relativo, la riqueza y la capacidad de absorción de los Estados miembros. Esto ya supondría un cambio fundamental con respecto al sistema actual. Sin embargo, ciertos criterios —en particular los vínculos familiares o la dependencia, el interés superior del menor y la posesión de un visado o permiso de residencia— prevalecerían, como ocurre actualmente, sobre la aplicación de la clave de distribución y podrían dar lugar a una deducción correspondiente de la asignación de dicho Estado miembro con arreglo a la clave. Por otra parte, una vez que se haya establecido definitivamente la responsabilidad de un Estado miembro dado, este seguiría siendo el único responsable de examinar la pretensión de un solicitante determinado, desincentivando así los movimientos secundarios y permitiendo procedimientos abreviados y más eficientes.

Además, no se descarta ampliar el mandato de Eurodac de modo que no se circunscriba únicamente al asilo, habida cuenta de las dificultades que experimentan los Estados miembros para garantizar un seguimiento correcto de las entradas irregulares en las fronteras exteriores y los movimientos subsiguientes. Eurodac puede utilizarse para reforzar sustancialmente la capacidad de los Estados miembros para seguir la pista de los migrantes irregulares en la UE, conservando datos relativos a las impresiones dactilares de todas las categorías y permitiendo efectuar comparaciones con todos los datos almacenados.

Además, debe garantizarse que se concede a los solicitantes el tipo de protección a que tienen derecho (estatuto de refugiado o protección subsidiaria), pero solo mientras la necesiten, y que dispongan de un conjunto más armonizado de derechos, manteniendo al mismo tiempo la coherencia con la Convención de Ginebra y el CEDH. Por lo tanto, la Comisión tiene la intención, tras consultar a los Estados miembros, de proponer la sustitución de la actual Directiva sobre los criterios para el reconocimiento por un Reglamento que establezca normas uniformes sobre los procedimientos y los derechos que se deben ofrecer a los beneficiarios de protección internacional. Algunos de los derechos que se han de reconocer podrían corresponder al régimen aplicable en cada Estado miembro en relación con los nacionales de otro país tercero o con los nacionales de ese Estado miembro. No obstante, respetando plenamente los derechos fundamentales y las normas internacionales, la Comisión examinará minuciosamente la necesidad de adaptar el nivel de derechos a fin de reducir los factores de atracción y los movimientos secundarios injustificados. Es igualmente intención de la Comisión aclarar la diferencia entre el estatuto de refugiado y el de protección subsidiaria y diferenciar de manera más nítida los derechos asociados a ellos.

Además, en dicho Reglamento se incluirán medidas destinadas a garantizar que se lleva a cabo un control periódico y sistemático, al menos durante los primeros años tras la concesión de un estatuto de protección, y que, antes de que se conceda a una persona el estatuto de residente de larga duración, la renovación del permiso de residencia esté vinculada a la comprobación de que existe todavía una necesidad de protección, basada en un análisis de la situación actual en el país de origen de la persona en cuestión y de sus circunstancias personales. Hoy en día, son pocos los Estados miembros que disponen de un sistema de revisión periódica del estatuto. Teniendo en cuenta la naturaleza intrínsecamente más temporal del estatuto de protección subsidiaria, cabría prever un mayor número de revisiones de cese para los beneficiarios de este tipo de protección.

Se va a proponer asimismo una mayor armonización de las normas sobre documentos de identidad para los beneficiarios de protección internacional. Por otra parte, podrían adoptarse nuevas iniciativas a más largo plazo para desarrollar el reconocimiento mutuo de la protección concedida en los diferentes Estados miembros, lo que podría sentar las bases para un marco de transferencia de la protección.

También se va a proponer la modificación de la Directiva sobre las condiciones de acogida , tras las consultas con los Estados miembros, con objeto de incrementar en la medida de lo posible la armonización en todos los Estados miembros. Una mayor armonización del trato dispensado a los solicitantes de asilo en toda la UE es fundamental, no solo para garantizar que este tratamiento sea digno, sino también para reducir los incentivos para desplazarse a Europa y a otros Estados miembros dentro de Europa. Como primer paso en este sentido, la Comisión ha pedido a la EASO que elabore normas técnicas comunes y directrices para los sistemas de acogida de los Estados miembros, en colaboración con una red de autoridades de acogida de solicitantes de asilo de la UE de nueva creación y con la Agencia de Derechos Fundamentales. Estas nuevas normas servirán asimismo como referencia para facilitar la supervisión.

d) Prevenir los movimientos secundarios dentro de la UE

La Comisión tiene la intención de proponer una serie de medidas en todo el acervo en materia de asilo a fin de garantizar que el funcionamiento del sistema no se vea perturbado por los movimientos secundarios de los solicitantes de asilo y los beneficiarios de protección internacional hacia el Estado miembro de su elección.

Deberían preverse sanciones proporcionadas en caso de que un solicitante no permanezca en el Estado miembro responsable. Los demás Estados miembros tendrían la obligación de enviar a los solicitantes de asilo que se hayan fugado al Estado miembro responsable, donde estarían sujetos a un procedimiento de examen acelerado cuando su derecho a permanecer a la espera del recurso no sea reconocido de forma automática, sin perjuicio del principio de no devolución y del derecho a la tutela judicial efectiva. Por otra parte, al solicitante que se haya fugado o que es probable que se fugue, debería asignársele una zona designada en el Estado miembro, o detenérsele en caso de necesidad, y en la medida de lo posible, las condiciones materiales de acogida podrían facilitarse únicamente en especie. Además, podrían ampliarse y reforzarse las disposiciones vigentes del acervo que vinculan el hecho de que un solicitante no haya presentado una solicitud lo antes posible, pese a haber tenido la oportunidad efectiva de hacerlo, a la evaluación de la credibilidad de su pretensión. Esto podría tener como consecuencia que el hecho de que una persona haya abandonado irregularmente el Estado miembro responsable podría ser tenido en cuenta al apreciar su solicitud de asilo.

Además, con objeto de evitar movimientos secundarios de los beneficiarios de protección internacional, las normas establecidas en la Directiva sobre los requisitos para el reconocimiento en materia de suministro de información, cooperación y obligación de informar se verían reforzadas (por lo que se refiere a los solicitantes de asilo). Se establecerá claramente que los refugiados únicamente tienen derecho a derechos y prestaciones en el Estado miembro que les haya concedido protección, y en el que tienen obligación de permanecer. Además, se modificará el Reglamento de Dublín para obligar a los Estados miembros a readmitir a los beneficiarios de protección internacional que deben permanecer en el Estado miembro que le ha concedido protección. El hecho de que una persona haya salido de forma irregular del territorio de dicho Estado miembro podría constituir un motivo para preceder a la reconsideración de su estatuto.

Respetando plenamente los requisitos de la Carta de los Derechos Fundamentales, el reconocimiento de cualquier derecho vinculado al procedimiento de asilo, incluidas las condiciones materiales de acogida, estará supeditado al registro, la toma de impresiones dactilares, la presencia y la estancia en el Estado miembro responsable. Se reforzarán las disposiciones relativas a la información que se debe facilitar a los solicitantes sobre la obligación de presentar una solicitud de asilo lo antes posible a su llegada a la UE, así como de permanecer en el Estado miembro responsable. También se reforzarán las normas relativas a la obligación de los solicitantes de informar a las autoridades y de cooperar con ellas y se tomarán medidas específicas para tratar con los solicitantes que presenten un elevado riesgo de fuga, incluido el uso de procedimientos de examen acelerados. Además, se propondrán normas comunes de la UE sobre los documentos expedidos a los solicitantes que certificarían su identidad y en los que se indicaría claramente que, en principio, no tienen derecho a desplazarse a otro Estado miembro. Si bien los Estados miembros pueden mantener la posibilidad de facilitar a los solicitantes un documento de viaje cuando existan razones humanitarias de peso que requieran su presencia en otro Estado miembro, deben precisarse las disposiciones legislativas para asegurar que nunca se expidan documentos de viaje si no concurren estas circunstancias excepcionales.

También se modificará la Directiva sobre la residencia de larga duración para disponer que el periodo de cinco años después del cual los beneficiarios de protección internacional podrían optar al estatuto de residente de larga duración debe reiniciarse cada vez que la persona abandone sin autorización el territorio de los Estados miembros que les hayan concedido protección.