ABREVIATURAS

DAS : Declaración de fiabilidad (Déclaration d’assurance)

DG Agricultura y Desarrollo Rural : Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural

Feader : Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural

FEAGA : Fondo Europeo Agrícola de Garantía

IVA : Impuesto sobre el valor añadido

OC : Organismo de certificación

PAC : Política agrícola común

RLG : Requisito legal de gestión

RPU : Régimen de pago único

RPUS : Régimen de pago único por superficie

SIGC : Sistema integrado de gestión y control

SIP : Sistema de identificación de parcelas

GLOSARIO

Auditorías de liquidación de conformidad : Auditorías de cumplimiento de las medidas de ayuda seleccionadas, llevadas a cabo por los servicios de la Comisión de manera plurianual, con el fin de comprobar si los organismos pagadores han ejecutado el gasto agrícola de conformidad con las normas de la UE. La no conformidad tiene como resultado, en la mayoría de los casos, la imposición de correcciones financieras a tanto alzado a los Estados miembros.

Control sobre el terreno : Verificación de la legalidad y la regularidad de las operaciones llevada a cabo por los inspectores del organismo pagador, que incluye la visita a las instalaciones del solicitante (por ejemplo, inspecciones en las explotaciones a fin de medir y evaluar la admisibilidad de las parcelas declaradas).

Controles administrativos : Controles formales y automatizados que llevan a cabo los organismos pagadores en todas las solicitudes, con el fin de comprobar la admisibilidad de las mismas y detectar todas las posibles irregularidades.

Cuadro X : Registros completos de toda la información contable necesaria a efectos estadísticos y de control, que los Estados miembros deben presentar anualmente a la Comisión, antes del 15 de febrero del año siguiente al año al que se refieren los datos [50].

Error más probable : Estimación óptima anual del Tribunal de los errores que afectan a una determinada clase de pagos. Se calcula en función de los resultados de las pruebas practicadas en una muestra representativa de operaciones de dicha clase, y se expresa como porcentaje del importe total de los pagos de la clase. Este porcentaje se sitúa, con un 95 % de probabilidad, dentro de un intervalo de confianza fijado por un límite inferior y por otro superior.

Gestión compartida : Método de ejecución del presupuesto de la UE en el que las tareas de ejecución se delegan a los Estados miembros. A tal fin, las autoridades de los Estados miembros designan organismos competentes para la gestión y el control de los fondos de la Unión, que deben informar a la Comisión. En el contexto del presente informe, son los "organismos pagadores" y los "organismos de certificación".

Informe anual de actividad de la Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural : Evaluación de la gestión anual a cargo de la DG Agricultura y Desarrollo Rural sobre el funcionamiento de los sistemas de gestión y control en vigor (publicado en marzo). En función de dicho documento, el director general prepara una declaración de fiabilidad del gasto de la DG Agricultura y Desarrollo Rural y ambos documentos se utilizan para el procedimiento de aprobación de la gestión con el Consejo y el Parlamento.

Informe anual del Tribunal : Presentación de los resultados de las auditorías financieras en forma de declaraciones de fiabilidad sobre el presupuesto general de la UE y el Fondo Europeo de Desarrollo (se publica cada año en noviembre).

Informes estadísticos : Informes anuales remitidos por los Estados miembros a la Comisión, que contienen los resultados de los controles administrativos y sobre el terreno realizados por los organismos pagadores.

Población Feader-no SIGC : Medidas financiadas con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural, que no están gestionadas en virtud del Sistema integrado de gestión y control (por ejemplo, todas las medidas basadas en proyectos no asociados a la superficie, como la modernización de las explotaciones agrícolas).

Población Feader-SIGC : Medidas financiadas con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural, gestionadas en virtud del Sistema integrado de gestión y control (por ejemplo, medidas asociadas a la superficie o a los animales, como los pagos agroambientales).

Población FEAGA-SIGC : Medidas financiadas con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía, gestionadas en virtud del Sistema integrado de gestión y control (por ejemplo, RPU o RPUS).

Porcentaje de error : Índice de error calculado en los informes estadísticos por cada medida de ayuda y por cada tipo de control (inspecciones sobre el terreno frente a controles administrativos). El porcentaje resultante es la cantidad de errores detectados expresados como porcentaje de los importes solicitados en la correspondiente categoría.

SIGC : Sistema integrado compuesto por bases de datos de explotaciones, solicitudes, parcelas agrícolas y derechos de pago (en aquellos Estados miembros que aplican el RPU). Estas bases de datos se utilizan para realizar controles cruzados administrativos en todas las solicitudes de ayuda de la mayoría de las medidas con arreglo al FEAGA (por ejemplo, RPU, RPUS u otros pagos directos).

SIP : Base de datos que contiene un registro de toda la superficie agrícola (parcelas de referencia) del Estado miembro y de las superficies subvencionables. Su fiabilidad reviste vital importancia para la calidad de los controles cruzados administrativos, con los que se verifica que solo la superficie subvencionable recibe las ayudas.

Tasa de error residual : Representa el cálculo por la Comisión del nivel de irregularidades restantes en las operaciones una vez que se han llevado a cabo todos los controles. La Comisión calcula cuatro tasas de error residual a escala de la UE, una por cada población de gasto, y las publica en el informe anual de actividad de la DG Agricultura y Desarrollo Rural.

RESUMEN

I. La Comisión comparte la responsabilidad de la ejecución de la política agrícola común con los Estados miembros. De este modo, los organismos pagadores nacionales o regionales son los encargados de administrar y pagar el gasto agrícola, e informan a su vez a la Comisión. Los organismos de certificación independientes, designados por los Estados miembros, se encargan de certificar a la Comisión las cuentas anuales de los organismos pagadores y la calidad de los sistemas de control implantados por dichos organismos.

II. Los organismos pagadores llevan a cabo controles administrativos de las solicitudes de ayuda, con el fin de comprobar su admisibilidad y también realizan controles sobre el terreno de una muestra de solicitantes. Los errores detectados en el curso de dichos controles pueden dar pie a la reducción del importe de la ayuda solicitada. Los Estados miembros presentan anualmente los resultados de estos controles a la Comisión (informes estadísticos).

III. La Comisión utiliza esta información en el contexto del procedimiento de aprobación de la gestión ante el Parlamento Europeo y el Consejo. Los informes estadísticos de los Estados miembros constituyen los módulos utilizados para calcular la tasa de error residual, que se considera que representa la repercusión financiera, expresada como porcentaje de la cuantía de los pagos, que tienen las irregularidades en los pagos abonados tras haber realizado todos los controles. En el informe anual de actividad de la Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural se publican una consolidación de los informes estadísticos a escala de la UE y la tasa de error residual.

IV. La Comisión publica directrices que rigen la implantación de sistemas de control en los organismos pagadores y la elaboración de informes estadísticos. No obstante, la fiscalización reveló que dichas directrices no siempre se aplican correctamente. La mayoría de los organismos pagadores no se aseguran de la precisión de los informes antes de presentarlos a la Comisión. Si bien los organismos fiscalizados habían practicado pruebas de verificación, la naturaleza y el alcance de dichas pruebas fueron limitados y no evitaron los errores, que se detectaron en una fase posterior gracias a las comprobaciones documentales de los servicios de la Comisión o de las fiscalizaciones del Tribunal.

V. En general, el Tribunal concluye que los resultados de los controles del gasto agrícola llevados a cabo por los Estados miembros y presentados por la Comisión no son fiables.

VI. Las fiscalizaciones del Tribunal, así como las propias auditorías de la Comisión, revelan que los sistemas que los organismos pagadores han implantado para realizar los controles administrativos y sobre el terreno tuvieron solo una eficacia parcial a la hora de detectar el gasto irregular, lo que socava gravemente la fiabilidad de la información que los Estados miembros facilitan a la Comisión.

VII. El Tribunal también constató que la labor desarrollada actualmente por los organismos de certificación no ofrece garantías suficientes de la idoneidad de los controles sobre el terreno ni de la fiabilidad de los informes estadísticos.

VIII. El Tribunal considera que el sistema de información de que dispone actualmente la Comisión no satisface de forma eficaz sus necesidades. Parte de la información facilitada actualmente no es plenamente relevante (ya que se refiere al ejercicio anterior) o bien resulta incompleta y poco precisa para ser utilizada como tal en el informe anual de actividad y en el procedimiento de aprobación de la gestión. La revisión limitada que lleva a cabo la Comisión de las estadísticas de los Estados miembros no puede garantizar su fiabilidad.

IX. Habida cuenta de las insuficiencias recogidas en el presente informe, la información de que dispone la Comisión no le proporciona una base fiable para calcular la tasa de error residual. Asimismo, los ajustes introducidos por la Comisión de los porcentajes de error que se derivan de los informes estadísticos no son válidos desde el punto de vista estadístico y, en consecuencia, tampoco lo es la tasa de error residual resultante.

X. El Tribunal formula las siguientes recomendaciones:

- Los organismos pagadores deben llevar a cabo los controles administrativos y sobre el terreno de modo más riguroso, y ha de mejorarse la calidad de las bases de datos SIP.

- Es preciso aclarar las directrices publicadas por la Comisión para la implantación de sistemas de control adecuados y la elaboración de informes estadísticos, y cabe realizar un seguimiento más estricto de su aplicación.

- Deben modificarse las directrices publicadas por la Comisión para los organismos de certificación, con el fin de aumentar el tamaño de las muestras de los controles sobre el terreno realizados, exigir la repetición de los controles y vigilar más de cerca la elaboración de los informes estadísticos.

- La Comisión debe volver a examinar el sistema actual de presentación de informes al que están sujetos los organismos pagadores, con el fin de garantizar que recibe en el momento más indicado información completa y pertinente que pueda utilizar en el procedimiento de aprobación de la gestión. Asimismo, la Comisión debería aumentar la eficacia de sus verificaciones documentales y sobre el terreno de los informes estadísticos de los Estados miembros;

- La Comisión debe adoptar las medidas necesarias para obtener una estimación estadísticamente válida de las irregularidades en los pagos, basada en el trabajo de los organismos pagadores y en el papel ampliado de los organismos de certificación, siempre que se hayan aportado mejoras suficientes al trabajo de dichos órganos.

INTRODUCCIÓN

LA FINALIDAD DEL CONTROL EN LOS ESTADOS MIEMBROS DE LAS OPERACIONES DE EJECUCIÓN DE LA POLÍTICA AGRÍCOLA COMÚN

1. La Comisión comparte la responsabilidad de la ejecución de la política agrícola común (PAC) con los Estados miembros.

2. El presupuesto de la UE financia el gasto de la PAC a través de dos fondos [1]: el Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA), que financia completamente las medidas de ayudas directas de la UE y las medidas del mercado [2], y el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader), que cofinancia los programas de desarrollo rural.

3. En su mayor parte, las ayudas directas se distribuyen en virtud del régimen de pago único [3] (RPU) y, en diez Estados miembros [4], con arreglo a un sistema de transición, a saber, el régimen de pago único por superficie [5] (RPUS). Asimismo, otros sectores agrícolas específicos reciben fondos de más de 30 programas complementarios de ayuda directa.

4. La ayuda al desarrollo rural se ejecuta mediante programas regionales y nacionales de desarrollo rural y puede adoptar la forma de ayudas asociadas a la superficie, como los pagos agroambientales o pagos compensatorios a los agricultores en zonas con desventajas naturales, o de ayudas a proyectos específicos, como la modernización de las explotaciones agrícolas o el establecimiento de servicios básicos para la población rural.

5. Habida cuenta de que la Comisión asume toda la responsabilidad de la ejecución del presupuesto de la UE, es preciso que obtenga información pertinente de los Estados miembros sobre la ejecución de la PAC. Los informes estadísticos anuales que revelan los resultados de los controles administrativos y sobre el terreno realizados por los organismos pagadores nacionales [6] representan una importante fuente de información.

PREPARACIÓN, ELABORACIÓN Y VERIFICACIÓN DE LOS INFORMES ESTADÍSTICOS

6. En el gráfico 1 se muestran los principales procesos aplicados en la preparación, elaboración y verificación de los informes estadísticos que comprenden las medidas de ayuda con cargo al FEAGA asociadas a la superficie. A continuación se detallan las funciones de los organismos intervinientes. Disposiciones similares se aplican a los informes presentados con respecto a otras medidas del FEAGA y del Feader.

GRÁFICO 1

PRINCIPALES PROCESOS APLICADOS A LOS INFORMES ESTADÍSTICOS SOBRE LAS MEDIDAS DE AYUDA POR SUPERFICIE CON CARGO AL FEAGA, QUE COMPRENDEN LAS SOLICITUDES DE AYUDA DE 2010

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LOS ORGANISMOS PAGADORES NACIONALES LLEVAN A CABO LOS CONTROLES NECESARIOS Y PREPARAN LOS INFORMES ESTADÍSTICOS

7. En toda la UE, hay 81 organismos pagadores nacionales o regionales encargados de administrar y pagar el gasto de la PAC. Estos organismos pagadores deben, directamente o a través de organismos delegados, comprobar la admisibilidad de las solicitudes de ayuda que reciben de los agricultores.

8. La comprobación se lleva a cabo por medio de controles administrativos y sobre el terreno. Si bien todas las solicitudes son objeto de controles administrativos, los controles sobre el terreno se llevan a cabo únicamente sobre muestras de solicitudes.

9. Los reglamentos de la UE establecen las normas comunes que rigen la ejecución de dichos controles, incluidos los aspectos que se han de comprobar, el modo de selección de las muestras y la cobertura mínima para cada tipo de ayuda. Aunque siempre ha existido una obligación legal de extraer una muestra aleatoria de solicitantes para su control sobre el terreno en relación con los regímenes de ayuda con cargo al FEAGA y al Feader correspondientes al sistema integrado de gestión y control (SIGC) [7], este no era el caso de las medidas del Feader no asociadas a la superficie hasta 2011 [8].

10. Los resultados de los controles administrativos y sobre el terreno se registran en las bases de datos de los organismos pagadores. Los errores detectados en el curso de los controles pueden dar lugar a la reducción de los importes de ayuda solicitados.

11. Los informes estadísticos que presentan los resultados de los controles deben adaptarse al formato fijado por la Comisión, que se establece en plantillas y directrices electrónicas, y varía con arreglo a las características específicas de cada medida de la PAC. La mayoría de los informes estadísticos deben presentar:

a) el número total de solicitantes de ayudas y el número de solicitantes sometidos a controles sobre el terreno;

b) el importe total declarado por los solicitantes o pagado a los mismos y el importe total sometido a controles sobre el terreno;

c) las reducciones en las ayudas que aplican los organismos pagadores, dividiendo el importe total entre aquellos solicitantes sometidos a inspecciones sobre el terreno y aquellos que no lo han sido.

12. Los resultados de estos controles, desglosados por cada uno de los organismos pagadores y de los Estados miembros, deben comunicarse anualmente a la Comisión antes del 15 de julio del año siguiente a aquel al que se refieren los datos. Por ejemplo, con respecto a las solicitudes presentadas en 2010 (año n), los organismos pagadores deben informar acerca de los controles de dichas solicitudes antes del 15 de julio de 2011 (año n+1).

LOS ORGANISMOS DE CERTIFICACIÓN REVISAN LA ELABORACIÓN DE LOS INFORMES Y COMPRUEBAN LOS DATOS SUBYACENTES

13. Los organismos de certificación (OC) son órganos de auditoría independientes designados por los Estados miembros para examinar las cuentas y los registros de pago de los organismos pagadores e informar de ello a la Comisión. Estos informes deben enviarse a la Comisión, junto con las cuentas anuales de los organismos pagadores, antes del 15 de febrero del año siguiente al del abono de dichos pagos. Por ejemplo, las solicitudes presentadas en 2010 (n) se pagan en 2011 (n+1), y los organismos de certificación informan de ello antes del 15 de febrero de 2012 (n+2).

14. La Comisión ha publicado directrices sobre el trabajo que han de desarrollar los organismos de certificación, así como sobre el formato de los informes que estos deben presentarle. Los organismos de certificación están obligados, entre otras cosas, a emitir un dictamen sobre:

a) la calidad del entorno de control, mediante la repetición, como mínimo, de diez controles sobre el terreno (por población de gasto [9]) llevados a cabo por el organismo pagador;

b) si los informes estadísticos que establecen los resultados de los controles administrativos y sobre el terreno se han elaborado correctamente o no y si se han conciliado o no con la base de datos del organismo pagador, con una pista de auditoría suficiente [10].

15. Desde 2010, la Comisión ofrece a los Estados miembros la opción de que los organismos pagadores se sometan a una auditoría ampliada a cargo de los organismos de certificación, con arreglo a la cual los organismos de certificación tendrían que repetir una muestra de entre 110 y 180 controles sobre el terreno por cada población de gasto [11] realizados por el organismo pagador [12]. Dicha auditoría exhaustiva constituye el refuerzo de la garantía de la legalidad y la regularidad de las operaciones a escala de los beneficiarios finales, a través de la labor de los organismos de certificación.

16. Con arreglo a esta opción de "refuerzo de la garantía", el importe de las correcciones financieras impuestas por la Comisión se limitaría al importe correspondiente a la tasa de error derivada de los controles certificados por los organismos de certificación. Hasta la fecha, cinco Estados miembros —Bulgaria, Grecia, Luxemburgo, el Reino Unido (Irlanda del Norte) y Rumanía— han acordado aplicar esta opción.

17. El Reglamento Financiero [13] aprobado el 25 de octubre de 2012 exige que los organismos de certificación emitan un dictamen sobre la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes. Por ese motivo, el "refuerzo de la garantía" será obligatorio en todos los Estados miembros. Las propuestas legislativas para la PAC en el período 2014-2020 también incluyen disposiciones a tal efecto, y la Comisión está preparando nuevas directrices sobre el modo de aplicarlas.

LA COMISIÓN EXAMINA TODOS LOS INFORMES ESTADÍSTICOS

18. La Comisión lleva a cabo comprobaciones documentales de los informes estadísticos, combinando controles automatizados que verifican la coherencia interna de los datos incluidos en el informe y comprobaciones manuales que comparan dichos datos con información del ejercicio anterior o de otros informes. Cuando la Comisión detecta errores o incoherencias en un informe, solicita al Estado miembro que subsane la situación, para lo que suele ser necesario facilitar los datos corregidos.

19. La Comisión también lleva a cabo auditorías de conformidad sobre el funcionamiento de los sistemas de gestión y control de los organismos pagadores seleccionados, durante las cuales suele comprobar la fiabilidad de los controles sobre el terreno realizados por el organismo pagador mediante la repetición de una muestra de los mismos.

20. Una vez que se han validado todos los informes de los organismos pagadores, la Comisión puede utilizar los datos para el cálculo de la "tasa de error residual", que se recoge en el informe anual de actividad (véase el anexo I, en el que se describe el método de cálculo de dicha tasa por la Comisión).

ALCANCE, OBJETIVOS Y ENFOQUE DE LA FISCALIZACIÓN

21. La fiscalización estaba destinada a responder a la pregunta principal: "¿Son fiables los resultados de los controles del gasto agrícola llevados a cabo por los Estados miembros y presentados por la Comisión?".

22. Esta pregunta principal se desglosa en cinco preguntas secundarias:

a) ¿Son eficaces los controles administrativos y sobre el terreno realizados por los organismos pagadores?

b) ¿Se han elaborado y verificado correctamente los informes estadísticos que contienen los resultados de los controles realizados por los organismos pagadores antes de presentarlos a la Comisión?

c) ¿Ofrece el trabajo de los organismos de certificación garantías suficientes acerca de la calidad de los controles sobre el terreno y sobre la fiabilidad de los informes estadísticos?

d) ¿Garantiza la Comisión que los informes estadísticos son fiables?

e) ¿Es estadísticamente válido el cálculo de la tasa de error residual que efectúa la Comisión?

23. En la fiscalización se examinaron los informes estadísticos que abarcan los resultados obtenidos en 2010 de los controles administrativos y sobre el terreno de los regímenes de ayudas directas y de desarrollo rural, incluidos en el informe anual de actividad de la DG Agricultura y Desarrollo Rural para el ejercicio 2011. También se revisó el cálculo de las tasas de error residual y su presentación en el informe anual de actividad de la DG Agricultura y Desarrollo Rural para los ejercicios 2011 y 2012.

24. El Tribunal ha incluido en el alcance de la fiscalización informes estadísticos que abarcaban los regímenes de ayuda más significativos desde el punto de vista financiero, y que representaban más del 86 % del gasto de la PAC. Se presentan en el cuadro 1:

25. La evaluación de la eficacia de los sistemas implantados por los organismos pagadores para llevar a cabo los controles administrativos y sobre el terreno se basa en los resultados de las fiscalizaciones realizadas por el Tribunal en el contexto de la declaración de fiabilidad en 2010, 2011 y 2012.

26. Durante la fiscalización, el Tribunal visitó a nueve organismos pagadores en ocho Estados miembros [14], que gestionaron el 28 % de las ayudas directas con cargo al FEAGA y el 41 % del gasto del Feader en 2011. Los auditores del Tribunal también se reunieron con representantes de los organismos de certificación pertinentes y con el personal de la Comisión encargado de tratar los informes estadísticos.

CUADRO 1

RESUMEN GENERAL DE LOS PRINCIPALES REGÍMENES DE AYUDA DE LA PAC Y SU GASTO EN 2011

Fuente: Informe anual del Tribunal sobre la ejecución del presupuesto relativo al ejercicio 2011.

Epígrafe | Gasto en que se incurre en el ejercicio 2011 | Incluido en el ámbito de la fiscalización |

Millones de euros | Porcentaje |

Intervenciones en los mercados agrícolas (gasto de población FEAGA-no SIGC) | 3533 | 6,3 % | No |

Régimen de pago único (parte del gasto de población FEAGA-SIGC) | 31082 | 55,4 % | Sí |

Régimen de pago único por superficie (parte del gasto de población FEAGA-SIGC) | 5084 | 9,1 % | Sí |

Otras ayudas directas (parte del gasto de población FEAGA-SIGC) | 4012 | 7,1 % | No |

Desarrollo rural (gasto de población Feader-SIGC y Feader-no SIGC) | 12394 | 22,1 % | Sí |

TOTAL | 56105 | 100,0 % | 86,6 % |

27. La fiscalización se centró en la eficacia de los sistemas diseñados para garantizar la fiabilidad de las estadísticas de control de los Estados miembros. Más concretamente:

a) En los organismos pagadores, el Tribunal revisó los sistemas de gestión en vigor para elaborar y validar los controles administrativos y sobre el terreno, tanto para las medidas del FEAGA como para las del Feader. El Tribunal también llevó a cabo comprobaciones documentales de 415 solicitudes examinadas sobre el terreno por los inspectores de los organismos pagadores, con el fin de determinar su exactitud en los informes presentados a la Comisión. Asimismo, se examinó la selección aleatoria de muestras para determinar si eran estadísticamente representativas.

b) En los organismos de certificación, el Tribunal examinó los procedimientos para verificar y validar la fiabilidad de los informes estadísticos, así como la evaluación de la calidad de los controles sobre el terreno realizados por el organismo pagador.

c) En la Comisión, el Tribunal revisó los procedimientos aplicados para comprobar los informes estadísticos, incluido el cálculo de la tasa de error residual, con especial atención a la justificación de los principales ajustes y correcciones introducidos en estos informes.

En su Informe Anual relativo a 2012 en el contexto del informe anual de actividad de la DG Agricultura y Desarrollo rural, el Tribunal observaba el cambio de enfoque de la Comisión para determinar la tasa de error residual en la ayuda disociada por superficie (FEAGA). El presente informe especial del Tribunal profundiza en sus anteriores observaciones incluyendo una evaluación pormenorizada de la fiabilidad de los controles de los gastos agrícolas (FEAGA y Feader) llevada a cabo por los Estados miembros y del cálculo efectuado por la Comisión de la tasa de error residual. De este modo, el alcance de la fiscalización se extiende en comparación con el informe anual de 2012.

OBSERVACIONES

LOS CONTROLES ADMINISTRATIVOS Y SOBRE EL TERRENO REALIZADOS POR CASI TODOS LOS ORGANISMOS PAGADORES FISCALIZADOS SOLO SON PARCIALMENTE EFICACES

28. Los controles administrativos comprenden todos los controles formales y los controles cruzados automatizados necesarios para comprobar la admisibilidad de las solicitudes y detectar las posibles irregularidades. Por ejemplo, las solicitudes correspondientes a parcelas específicas deben comprobarse con las bases de datos que registran la admisibilidad de los terrenos.

29. En los controles sobre el terreno, los inspectores del organismo pagador deben comprobar que las características de la parcela o del proyecto que visiten coinciden con la información recogida en la solicitud, por ejemplo mediante la medición de la parcela, el estudio de las características específicas de un proyecto o el examen de la documentación relativa a un procedimiento de contratación pública.

LAS INSUFICIENCIAS EN LA CALIDAD DE LOS CONTROLES ADMINISTRATIVOS Y SOBRE EL TERRENO DE LAS MEDIDAS DEL FEAGA ASOCIADAS A LA SUPERFICIE DAN LUGAR A QUE NO SE DETECTEN NI NOTIFIQUEN IRREGULARIDADES

30. Entre 2010 y 2012, el Tribunal visitó quince organismos pagadores de diez Estados miembros, con el fin de evaluar la eficacia de sus sistemas de supervisión y control en el RPU o el RPUS. Solo se consideró que un organismo pagador contaba con sistemas eficaces para los controles administrativos y sobre el terreno, mientras que los catorce organismos restantes fueron evaluados como solo parcialmente eficaces o ineficaces en al menos un ámbito. En el anexo II se recoge un resumen de las evaluaciones.

31. En los ejercicios 2011 y 2012, las pruebas practicadas por el Tribunal de 180 operaciones de gastos del FEAGA revelaron que el 39 y el 41 %, respectivamente de dichas operaciones presentaban errores. El error más probable calculado por el Tribunal fue del 2,9 % y del 3,8 % [15] respectivamente. Una parte importante de dichos errores se debió a unos controles administrativos ineficaces o a cálculos incorrectos de las ayudas por parte de los organismos pagadores.

32. Según las fiscalizaciones mencionadas [16], así como las auditorías de gestión del RPUS y el RPU [17], el Tribunal constató las siguientes insuficiencias principales que afectan a los datos de los informes de los organismos pagadores y, en consecuencia, al cálculo de la tasa de error residual por parte de la Comisión:

- número insuficiente de procedimientos establecidos para garantizar que la ayuda con cargo al RPUS o RPU se paga únicamente a los beneficiarios que cumplen con la definición reglamentaria de "agricultor";

- insuficiencias que afectan a la fiabilidad del Sistema de identificación de parcelas [18] (SIP), como superficies inadmisibles que se registraron como subvencionables (véanse los ejemplos del recuadro 1);

- sustitución (por parte de los organismos pagadores) de parcelas no admisibles declaradas por los agricultores por otras parcelas después de expirar el plazo legal [19];

- cálculos incorrectos de la ayuda por parte de los organismos pagadores (principalmente en relación con "derechos de pago" erróneos, que también están establecidos por los organismos pagadores);

- determinación inexacta de la superficie de la superficie admisible en las parcelas declaradas [20] (véase el ejemplo del recuadro 2).

RECUADRO 1

EJEMPLO DE DATOS INCORRECTOS EN EL SIP

En dos organismos pagadores (Lombardía en Italia y Galicia en España), el Tribunal halló algunos casos en los que se registraban parcelas en el SIP como plenamente admisibles, a pesar de estar cubiertas por bosques frondosos o presentar otras características que las convertían en inadmisibles. El Tribunal también observó que el SIP no estaba actualizado con los resultados de las recientes inspecciones sobre el terreno realizadas por los organismos pagadores —España (Galicia), Hungría e Italia (Lombardía)—.

Fuente: Ejemplo 3.4 del Informe Anual del Tribunal de 2011.

RECUADRO 2

SUPERFICIE NO ADMISIBLE EVALUADA COMO PLENAMENTE SUBVENCIONABLE DURANTE LA INSPECCIÓN DEL ORGANISMO PAGADOR

En Polonia, las buenas condiciones agrarias y medioambientales exigen que se lleve a cabo una actividad periódica en las tierras cultivables. No obstante, el Tribunal constató que las ayudas con cargo al RPUS se pagaron en relación con las tierras cultivables no utilizadas (véase el ejemplo de la imagen 1). Entre los beneficiarios visitados, el Tribunal se encontró con frecuencia con situaciones parecidas. Los beneficiarios del RPUS recibieron en la mayoría de los casos el pago completo o solo fueron objeto de reducciones muy pequeñas, incluso en los casos en los que las autoridades constataron que llevaban varios años sin utilizar sus tierras.

Imagen 1. Antiguas tierras cultivables no utilizadas durante varios años

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Fuente: Informe Especial no 16/2012 del Tribunal (p. 23).

LAS INSUFICIENCIAS EN LA CALIDAD DE LOS CONTROLES ADMINISTRATIVOS Y SOBRE EL TERRENO DE LAS MEDIDAS DEL FEADER DAN LUGAR A QUE NO SE DETECTEN NI NOTIFIQUEN IRREGULARIDADES

33. Entre 2010 y 2012, durante sus auditorías de cumplimiento de los sistemas establecidos para gestionar las medidas de desarrollo rural, el Tribunal visitó veintiún organismos pagadores de dieciséis Estados miembros tras lo cual llegó a la conclusión de que únicamente un organismo pagador contaba con sistemas eficaces para los controles administrativos, y solo seis se consideraron eficaces en lo relativo a sus sistemas para los controles sobre el terreno. Esto significa que la gran mayoría de los organismos pagadores fiscalizados fueron evaluados como parcialmente eficaces o incluso ineficaces en al menos un ámbito. En el anexo III se presenta un resumen de las evaluaciones.

34. Respecto de 2011 y 2012, el Tribunal constató que el 57 % y el 63 % respectivamente de las 178 [21] operaciones de su muestra de gastos del Feader contenían errores. El error más probable estimado por el Tribunal fue del 7,7 % y del 7,9 % [22] respectivamente. La mayoría de los errores hallados por el Tribunal deberían haber sido detectados por los organismos pagadores durante los controles administrativos.

35. El Tribunal constató las siguientes insuficiencias principales, que afectan a los datos presentados en los informes estadísticos de los Estados miembros y, en consecuencia, al cálculo de la tasa de error residual por parte de la Comisión [23]:

- cálculo y pago incorrectos de las ayudas;

- insuficiencias sistemáticas de los controles administrativos que tienen como resultado la financiación de gastos no admisibles (por ejemplo, el IVA);

- falta de detección de incumplimientos durante los controles sobre el terreno (véase el ejemplo del recuadro 3);

- incumplimientos de los procedimientos de contratación pública que deberían haber sido detectados por los organismos pagadores (véase el ejemplo del recuadro 4);

- deficiencias en las metodologías de muestreo e incumplimiento del número mínimo reglamentario de controles sobre el terreno.

36. Los ejemplos recogidos en los recuadros 1 a 4 muestran que la fiabilidad de los informes estadísticos de los Estados miembros se ve socavada significativamente por el hecho de que los organismos pagadores fiscalizados no detectan un número significativo de errores que, de ese modo, no se reflejan en los informes facilitados a la Comisión.

RECUADRO 3

EJEMPLO DE CALIDAD INSUFICIENTE EN LOS CONTROLES SOBRE EL TERRENO DE UN ESTADO MIEMBRO

El Tribunal repitió los controles relativos a un proyecto en Lombardía (Italia), cuyo fin era construir un edificio de dos plantas en una explotación, con un laboratorio para el procesamiento de la fruta y otros productos agrícolas, una zona de almacenamiento y una terraza para el secado de fruta.

El organismo pagador aprobó el importe total de la solicitud de pago final de 221205 euros tras la realización de los controles administrativos y sobre el terreno.

No obstante, el Tribunal constató que en el edificio predominaban las características de una residencia privada y no las de un edificio agrícola, por lo que los correspondientes costes no eran subvencionables. El hecho de que las autoridades nacionales aceptaran el importe completo del gasto declarado indica una importante insuficiencia, tanto en los controles administrativos como en los controles sobre el terreno.

Fuente: Ejemplo 4.5 del Informe Anual del Tribunal de 2011.

RECUADRO 4

EJEMPLO DE INCUMPLIMIENTO NO DETECTADO DE LAS NORMAS DE CONTRATACIÓN PÚBLICA

En Rumanía, el beneficiario (un municipio rural) solicitó ayudas para un proyecto de inversión que comprendía una red de suministro de agua, un sistema de saneamiento, la mejora de las carreteras locales y un edificio comunal. Siete licitadores presentaron ofertas, cinco de las cuales fueron rechazadas por el beneficiario por no cumplir los requisitos. El Tribunal constató que el adjudicatario no había respetado dos requisitos del procedimiento de licitación y, asimismo, que otras ofertas habían sido excluidas por no respetar precisamente esos requisitos. El organismo pagador debía haber constatado que el gasto relacionado no era admisible.

El Tribunal halló casos similares de incumplimiento de las normas de contratación pública en Eslovenia, España (Andalucía), Francia, Lituania y Polonia.

Fuente: Ejemplo 4.3 del Informe Anual del Tribunal de 2012.

LA ELABORACIÓN Y VERIFICACIÓN INADECUADAS DE LOS INFORMES ESTADÍSTICOS POR PARTE DE LOS ORGANISMOS PAGADORES AFECTAN A SU FIABILIDAD

37. A fin de que los resultados presentados de los controles sean comparables en todos los Estados miembros, estos resultados deben elaborarse utilizando la misma metodología. La Comisión ha publicado a este efecto directrices destinadas a los organismos pagadores.

LAS IMPRECISIONES DE LAS DIRECTRICES DE LA COMISIÓN AFECTAN A LA EXACTITUD Y PERTINENCIA DE LA INFORMACIÓN RECOPILADA

38. Si bien las directrices sobre la presentación de los resultados de los controles ofrecen, en muchos respectos, una clara orientación para los organismos pagadores, la fiscalización del Tribunal identificó una serie de insuficiencias que afectan a la comparabilidad y la coherencia de los datos presentados.

39. En primer lugar, las directrices no exigen a los Estados miembros que faciliten información sobre las fechas de separación de períodos utilizadas para la elaboración de los informes estadísticos, ni sobre el tratamiento de las solicitudes que no se habían tramitado completamente en el momento en que se elaboró el informe. En consecuencia, la Comisión no puede evaluar plenamente la exhaustividad y coherencia de los datos que recogen los informes (véanse en el recuadro 5 distintos ejemplos de datos incompletos o inexactos facilitados por alguno de los organismos pagadores fiscalizados).

RECUADRO 5

EJEMPLOS DE DATOS INCOMPLETOS O INEXACTOS PRESENTADOS POR ALGUNOS DE LOS ORGANISMOS PAGADORES FISCALIZADOS

En Bulgaria, el informe inicial que cubría las medidas Feader-SIGC se elaboró a principios de junio de 2011 y contenía únicamente el 75 % de las solicitudes de ayuda con cargo a las medidas agroambientales. Las autoridades búlgaras presentaron un informe actualizado en enero de 2012 que, no obstante, cubría únicamente el 85 % de las solicitudes.

En Rumanía, los auditores del Tribunal constataron que un importante número de decisiones de pago utilizadas para elaborar los informes estadísticos se habían modificado posteriormente. Como resultado, el informe presentado a la Comisión respecto de las poblaciones Feader-SIGC y Feader-no-SIGC contenía únicamente el 55,4 % y el 73,4 % respectivamente del total definitivo de reducciones y sanciones aplicadas.

Fuente: Pruebas recabadas durante la fiscalización del Tribunal.

40. En segundo lugar, los Estados miembros deben presentar sus informes en julio de cada año y, seis meses más tarde, la Comisión se sirve de tales informes para calcular las tasas de error residual. No obstante, las directrices no exigen específicamente que los organismos pagadores faciliten estadísticas actualizadas para este fin.

41. En tercer lugar, las directrices no exigen a los organismos pagadores que mantengan una pista de auditoría clara con el fin de demostrar que se ha llevado a cabo un número mínimo de controles de coherencia y exactitud de los datos recogidos en los informes estadísticos antes de su presentación a la Comisión. Esto reviste especial importancia ente los deficientes procedimientos verificación constatados por el Tribunal en la mayoría de los organismos pagadores visitados (véase el apartado 43).

LOS SISTEMAS DE ELABORACIÓN Y VERIFICACIÓN DE LOS INFORMES UTILIZADOS POR LOS ORGANISMOS PAGADORES FISCALIZADOS NO SON EFICACES

42. El Tribunal analizó los sistemas utilizados por los organismos pagadores para la elaboración y verificación de los informes y trató de conciliar los datos presentados en las estadísticas con datos subyacentes recogidos en las bases de datos de los organismos pagadores (en veinticuatro informes estadísticos). Asimismo, los auditores del Tribunal revisaron 414 expedientes [24] con el fin de determinar si los resultados de los controles sobre el terreno, así como otra información justificativa (solicitudes, declaraciones de pago, etc.), se habían registrado de forma precisa en las bases de datos y se habían incluido en los informes presentados a la Comisión. Los auditores también comprobaron el cálculo de las ayudas, incluidas las reducciones y las sanciones aplicadas.

43. Los auditores del Tribunal constataron que, en ocho de los nueve organismos pagadores fiscalizados, los procedimientos por escrito establecidos para comprobar los datos y elaborar los informes no eran lo suficientemente exhaustivos. Si bien los representantes de los organismos pagadores afirmaron que dichas comprobaciones se habían llevado a cabo, éstas no estaban respaldadas por pruebas documentales apropiadas. Estas deficiencias pueden haber contribuido a que se incluyeran datos incorrectos en los informes, datos que fueron detectados posteriormente por la Comisión o durante la fiscalización del Tribunal.

44. De los 414 expedientes revisados por el Tribunal, las pruebas documentales no respaldaban los importes incluidos en los informes estadísticos en 118 casos (28,5 %). La mayoría de los errores se refieren a la exactitud de los datos subyacentes almacenados en las bases de datos o residen en la aplicación incorrecta de las normas de elaboración de la Comisión. A continuación se describen las insuficiencias más significativas o frecuentes que afectan al cálculo del porcentaje de error (en el anexo IV se recogen más detalles sobre los errores hallados):

- el registro de los resultados de los controles sobre el terreno en las bases de datos no ha sido siempre preciso (Italia, Reino Unido y Rumanía);

- en las bases de datos constaba que los solicitantes o los importes habían sido objeto de controles sobre el terreno, aunque éste no fuera el caso o no se cumplieran todos los requisitos para dichos controles sobre el terreno (Feader de Grecia, España, Polonia y Rumanía) —véanse los ejemplos del recuadro 6—;

- se utilizaron normas sobre separación de períodos sin documentar para elaborar los informes, lo que dio lugar a que los organismos pagadores aplicaran enfoques incoherentes que afectaron a la exhaustividad y precisión de los datos presentados (Grecia, Italia y Rumanía);

- en los informes se incluyeron incorrectamente reducciones de las ayudas relativas a los años anteriores, y se presentó información relativa a algunas medidas en cuadros equivocados de los informes [25] (República Checa y Reino Unido).

RECUADRO 6

EJEMPLOS DE PRESENTACIÓN INEXACTA DEL NÚMERO O EL VALOR DE LOS CONTROLES SOBRE EL TERRENO EFECTUADOS

En Polonia, el organismo pagador consideró algunos controles sobre el terreno [26] como visitas sobre el terreno (parte de los controles administrativos) y viceversa en el informe que cubría las medidas del Feader no asociadas a la superficie. La corrección de este error habría aumentado el porcentaje de error para los solicitantes que fueron objeto de visitas sobre el terreno del 0,24 % al 0,71 %.

En Rumanía, los anticipos relativos a las medidas del Feader no asociadas a la superficie se registraron de manera incorrecta bajo el epígrafe "Importe de los pagos examinados en los controles sobre el terreno para el año 2010", lo que tuvo como resultado la sobrestimación de este importe en un 84 % y, junto con otros errores detectados, a una subestimación global de la tasa de error del 16 % (el porcentaje de error registrado era del 2,44 %, cuando tenía que haber sido del 2,88 %).

Fuente: Pruebas recabadas durante la fiscalización del Tribunal.

45. Asimismo, los auditores del Tribunal hallaron algunas discrepancias significativas sin explicación [27] entre los datos facilitados en los informes estadísticos y los datos recuperados de las bases de datos de los organismos pagadores en dieciséis (66,6 %) de los veinticuatro informes fiscalizados.

46. Los errores y problemas resumidos anteriormente afectan de forma distinta a los porcentajes de error presentados a la Comisión. Todos los Estados miembros fiscalizados encontraron dificultades para elaborar los informes y, aunque fueron verificados por las autoridades nacionales y, posteriormente, durante las comprobaciones documentales de la Comisión, seguían conteniendo errores sin detectar (véanse los ejemplos del recuadro 7).

RECUADRO 7

EJEMPLOS DE ERRORES DETECTADOS QUE AFECTAN SIGNIFICATIVAMENTE A LAS TASAS DE ERROR PRESENTADAS A LA COMISIÓN

En Rumanía, los datos subyacentes utilizados para elaborar los informes que contenían los resultados de los controles de las poblaciones Feader-SIGC y Feader-no SIGC fueron modificados posteriormente, lo que provocó que se presentaran a la Comisión reducciones inferiores (véase el recuadro 5). Sobre la base de la información que le facilitaron posteriormente las autoridades rumanas, el Tribunal solo pudo evaluar la incidencia de los errores de elaboración detectados en la población Feader-no SIGC, cuyo porcentaje de error aumentó del 2,44 % al 2,88 %.

En Bulgaria, los auditores del Tribunal constataron, en seis de las trece solicitudes de ayuda revisadas del Feader-no SIGC, importantes sobrestimaciones en las reducciones incluidas en el informe estadístico (un 84,2 % para el total de la muestra), lo que incidiría considerablemente en el porcentaje de error calculado para esta muestra (una reducción del 6,96 % al 3,9 %).

Fuente: Pruebas recabadas durante la fiscalización del Tribunal.

EL TRABAJO DE LOS ORGANISMOS DE CERTIFICACIÓN NO OFRECE GARANTÍAS SUFICIENTES DE LA CALIDAD DE LOS CONTROLES SOBRE EL TERRENO NI DE LA FIABILIDAD DE LOS INFORMES ESTADÍSTICOS

LAS VERIFICACIONES REALIZADAS POR LOS ORGANISMOS DE CERTIFICACIÓN DE LOS CONTROLES SOBRE EL TERRENO LLEVADOS A CABO POR LOS ORGANISMOS PAGADORES SON INSUFICIENTES EN NÚMERO Y EN CALIDAD

47. Las pruebas de conformidad practicadas por los organismos de certificación de los controles sobre el terreno realizados por los organismos pagadores incluidos en el alcance de la presente fiscalización se resumen en el cuadro 2.

CUADRO 2

PERSPECTIVA DE LAS PRUEBAS DE CONFORMIDAD PRACTICADAS POR LOS ORGANISMOS DE CERTIFICACIÓN DE LOS CONTROLES SOBRE EL TERRENO EJECUTADOS POR LOS ORGANISMOS PAGADORES RESPECTO DEL EJERCICIO DE SOLICITUD 2010 [1111]

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Estado miembro (organismo pagador) | Tamaño de las muestras de conformidad (sustantivas) auditadas de cada población | ¿Inspecciones repetidas o acompañadas? |

FEAGA-SIGC | Feader-SIGC | Feader-no SIGC |

Bulgaria (SFA) [1111] | 115 | 137 | 10 | Repetidas para FEAGA y Feader-SIGC / acompañadas para Feader-no SIGC |

República Checa (SAIF) | 11 | 13 | 10 | Acompañadas |

Grecia (OPEKEPE) [1111] | 111 | 111 | 25 | Repetidas para FEAGA y Feader-SIGC/Acompañadas para Feader-no SIGC |

España (Castilla-La Mancha) | 11 | 10 | 10 | Repetidas |

Italia (AGEA) | 10 | 10 | 10 | Repetidas/Acompañadas |

Polonia (ARMA) | 10 | 17 | 10 | Repetidas |

Rumanía (PIAA y PARDF) [1111] | 184 | 183 | 0 | Repetidas |

Reino Unido (RPA) | 10 | 10 | 10 | Acompañadas |

48. Aunque la Comisión recomienda repetir por completo un determinado número de controles sobre el terreno realizados por los organismos pagadores, dos de ocho organismos de certificación fiscalizados solo acompañaron a los inspectores de los organismos pagadores durante sus inspecciones iniciales. El Tribunal considera que este enfoque no ofrece una evaluación fidedigna del entorno de control del organismo pagador, ya que es probable que los inspectores lleven a cabo los controles de forma más cuidadosa en presencia de los auditores del organismo de certificación.

49. Asimismo, el tamaño de las muestras de conformidad (entre diez y diecisiete operaciones por cada población de gasto) no es lo suficientemente grande como para poder extraer conclusiones válidas acerca de la calidad de los controles sobre el terreno, excepto en el caso de los organismos de certificación que han aplicado el procedimiento opcional de "refuerzo de la garantía".

RECUADRO 8

EJEMPLOS DE INSUFICIENCIAS DE LOS ORGANISMOS DE CERTIFICACIÓN POR NO RESPETAR EN SUS CONTROLES TODOS LOS REQUISITOS DE LA FINANCIACIÓN DE LA UE

En la República Checa, Polonia y el Reino Unido, los cuestionarios utilizados por los organismos de certificación para verificar los controles sobre el terreno a los solicitantes de ayudas con cargo al RPU o RPUS no abordaban determinados aspectos clave de admisibilidad para estos regímenes, como los siguientes:

si el solicitante era "agricultor", en el sentido del artículo 2, letra a), del Reglamento (CE) no 73/2009 [28] del Consejo, esto es, que llevara a cabo una actividad agraria;

si el solicitante tenía a su disposición las parcelas para las que solicitaba ayuda en la fecha fijada por el Estado miembro [artículo 124, apartado 2, del Reglamento (CE) no 73/2009];

si la superficie era subvencionable con arreglo al RPU o al RPUS [artículo 35, apartado 1, y artículo 124, del Reglamento (CE) no 73/2009];

si las parcelas estaban identificadas de modo fiable para poder ubicarlas y medirlas [artículo 6 del Reglamento (CE) no 1122/2009].

Fuente: Pruebas recabadas durante la fiscalización del Tribunal.

50. Los auditores del Tribunal seleccionaron y examinaron de forma aleatoria los documentos de trabajo de los organismos de certificación en uno de los controles sobre el terreno repetidos de cada una de las poblaciones de gasto fiscalizadas (FEAGA-SIGC, Feader-SIGC y no SIGC). La revisión reveló que las pruebas practicadas por cuatro de los ocho organismos de certificación no respetaban todos los requisitos de la UE y que su trabajo no estaba suficientemente justificado por pruebas documentales (véanse los ejemplos del recuadro 8).

51. Por los motivos ya mencionados, el Tribunal opina que las evaluaciones llevadas a cabo por los organismos de certificación fiscalizados no ofrecen garantías suficientes sobre la eficacia de los controles sobre el terreno realizados por los organismos pagadores, y, por tanto, no pueden contribuir de modo significativo a evaluar la fiabilidad de los informes estadísticos.

POR LO QUE RESPECTA A LOS ORGANISMOS DE CERTIFICACIÓN QUE HAN APLICADO LA OPCIÓN DE "REFUERZO DE LA GARANTÍA", SUS EVALUACIONES DE LOS RESULTADOS DE LA VERIFICACIÓN DE LAS MUESTRAS AMPLIADAS PRESENTAN DEFICIENCIAS GRAVES

52. En su Informe Anual de 2011, el Tribunal señalaba incoherencias conceptuales [29] en las directrices de la Comisión aplicables al trabajo de los organismos de certificación con respecto al "refuerzo de la garantía sobre la legalidad y regularidad de las operaciones en los beneficiarios finales". La Comisión aún no ha emprendido ninguna acción para abordar estas incoherencias.

RECUADRO 9

DEFICIENCIAS EN EL TRABAJO DESARROLLADO POR LOS ORGANISMOS DE CERTIFICACIÓN

En Bulgaria, el organismo de certificación subcontrató la repetición de los controles sobre el terreno a un proveedor de servicios. En algunos casos, el Tribunal constató que el proveedor de servicios había evaluado de forma incorrecta la admisibilidad del terreno. Por otra parte, el organismo de certificación no detectó que, en los casos en que dos agricultores habían declarado la misma parcela (solicitudes múltiples), el organismo pagador, en contra de lo establecido en la legislación de la UE, sustituyó la superficie declarada por uno de los agricultores por una superficie equivalente no declarada en otra zona de la parcela de referencia.

En Rumanía, el organismo pagador retuvo todos los pagos seleccionados por el organismo de certificación y presentó a este simulaciones de pago que excluían las parcelas no admisibles. Todo ello socava la fiabilidad del trabajo del organismo de certificación.

Fuente: Ejemplo 3.6 del Informe Anual del Tribunal de 2011.

53. En su examen de las auditorías de los organismos de certificación de las poblaciones FEAGA-SIGC en Bulgaria y Rumanía para el ejercicio 2010, y en Luxemburgo y el Reino Unido (Irlanda del Norte) para el ejercicio 2011, el Tribunal concluyó que la calidad del trabajo de estos organismos no era suficiente (véase el recuadro 9).

54. Como resultado de las constataciones de la fiscalización descritas anteriormente, el Tribunal considera que el trabajo de los organismos de certificación a la hora de aplicar la directriz sobre el "refuerzo de la garantía" no ofrece garantías suficientes sobre la eficacia de los controles sobre el terreno realizados por los organismos pagadores ni tampoco, en consecuencia, sobre la fiabilidad de los informes estadísticos.

LA REVISIÓN DE LOS INFORMES ESTADÍSTICOS POR LOS ORGANISMOS DE CERTIFICACIÓN FISCALIZADOS TIENE UN ALCANCE LIMITADO Y NO OFRECE GARANTÍAS RAZONABLES DE LA FIABILIDAD DE DICHOS INFORMES

55. La directriz de la Comisión establece el trabajo que los organismos de certificación deben llevar a cabo en los informes estadísticos presentados por los organismos pagadores con el fin de determinar si estos informes se han elaborado y conciliado correctamente con sus bases de datos, manteniendo una pista de auditoría suficiente. En particular, los organismos de certificación deben comprobar la exactitud de la información almacenada en las bases de datos y utilizada para elaborar los informes, y compararla con los documentos subyacentes (solicitudes e informes de inspección) en una muestra de al menos veinte informes de inspección.

56. Los auditores del Tribunal identificaron las siguientes deficiencias en la aplicación de esta directriz:

- Las conclusiones del organismo de certificación, que afirman que la conciliación de los informes con las bases de datos del organismo pagador estaba justificada por una pista de auditoría suficiente, no pudieron confirmarse con las constataciones del Tribunal (Bulgaria, Grecia, Polonia y Rumanía).

- La muestra de veinte expedientes cubría únicamente los pagos respecto de las medidas del Feader-SIGC, y no incluía ningún pago de las medidas del Feader no asociadas a la superficie (Bulgaria).

- El estudio de las muestras de veinte expedientes no fue adecuado, en la medida en que no garantizaba que los datos presentados en los informes estadísticos se hubieran cotejado con la documentación subyacente, como por ejemplo, las solicitudes (Grecia e Italia).

57. Asimismo, el Tribunal considera que las directrices de la Comisión no son lo suficientemente claras y que algunos controles tienen un alcance limitado, lo que reduce su eficacia. En particular:

- La directriz no exige que los organismos de certificación comenten los procedimientos establecidos por el organismo pagador para elaborar y verificar las estadísticas.

- No se exige al organismo de certificación que lleve a cabo controles de la coherencia o exhaustividad de los datos contenidos en los informes estadísticos cotejándolos con la información recogida en otros informes disponibles (por ejemplo, los informes de años anteriores, informes de pago trimestrales del Feader, listas de solicitantes seleccionados para los controles sobre el terreno y solicitantes efectivamente inspeccionados).

- Las pruebas practicadas sobre una muestra de veinte informes de inspección por población se centran demasiado en la introducción correcta de los resultados de las inspecciones en la base de datos y en su inclusión en los informes estadísticos, más que en la exactitud de los datos subyacentes. El Tribunal considera que las pruebas deben ampliarse para evaluar la idoneidad del trabajo desarrollado por el organismo pagador desde la recepción de las solicitudes e incluir un examen de los controles administrativos aplicados a dichas solicitudes.

- El tamaño de las muestras (veinte operaciones) para las pruebas es demasiado reducido para poder extrapolar los resultados de dichos controles al conjunto de la población, lo que impide que se cuantifique la incidencia en los porcentajes de error.

DEFICIENCIAS IDENTIFICADAS EN LA REVISIÓN POR LA COMISIÓN DE LOS INFORMES ESTADÍSTICOS DE LOS ESTADOS MIEMBROS

LA CONCEPCIÓN DEL SISTEMA DE INFORMACIÓN DE LA COMISIÓN NO SE ADECÚA A LOS DISTINTOS FINES PARA LOS QUE SE UTILIZA LA INFORMACIÓN

58. La información que se solicita a los Estados miembros debe basarse de un modo claro y definido en las necesidades de la Comisión, lo que significa que debe estar disponible a su debido tiempo y que debe tener la calidad apropiada en términos de exactitud y exhaustividad.

59. La Comisión recopila la información sobre los resultados de los controles administrativos y sobre el terreno del año de solicitud n el 15 de julio del año n+1, y la utiliza para realizar un seguimiento de la ejecución de los distintos regímenes de ayuda por parte de los Estados miembros a efectos de planificación de las auditorías y para calcular la tasa de error residual que se publica en el informe anual de actividad a final de marzo del año n+2 (véase el anexo V).

60. Si bien las solicitudes de ayuda del FEAGA-SIGC para el año n deberían pagarse antes del 30 de junio del año siguiente [30], no existe dicho plazo para los regímenes de ayuda del Feader-SIGC, con lo que los pagos pueden abonarse legalmente con posterioridad al 15 de julio del año n+1. Los resultados de las visitas del Tribunal a los Estados miembros mostraron que varios organismos pagadores habían tramitado un considerable número de solicitudes de ayuda del Feader-SIGC para el ejercicio 2010 con posterioridad al 15 de julio de 2011. Asimismo, debido al tiempo necesario para elaborar los informes estadísticos, algunos organismos pagadores que gestionan una gran cantidad de solicitudes no pudieron siquiera incluir en sus informes los datos finales relativos a las solicitudes tramitadas después del final de mayo de 2011, por lo que dichos datos se notificaron sobre la base de estimaciones o se omitieron completamente.

61. Los informes estadísticos del Feader-no SIGC incluidos en el informe anual de actividad de un determinado año contienen los resultados de los controles sobre el terreno de las solicitudes que recibieron ayudas el año anterior. Por ello, las estadísticas utilizadas en el informe anual de actividad no son totalmente pertinentes para el período abarcado por el informe en cuestión.

62. En general, el Tribunal considera que el sistema de información de la Comisión facilita datos insuficientemente precisos y exhaustivos, y no totalmente pertinentes, para su estimación de la tasa de error residual.

A PESAR DE LAS DEFICIENCIAS YA MENCIONADAS, LA COMISIÓN DETECTÓ ERRORES EN MÁS DE LA MITAD DE LOS INFORMES DE LOS ESTADOS MIEMBROS

63. La Comisión no dispone de la información detallada de apoyo a los informes estadísticos (cuadros X) que necesita para la realización de las comprobaciones documentales, ni puntualmente ni en el formato adecuado, por lo que su examen tiene un alcance limitado para controlar la coherencia interna de estos informes. Esta limitación explica por qué determinados errores identificados durante la fiscalización del Tribunal no se detectaron durante la comprobación documental de la Comisión.

64. Los resultados de la comprobación documental realizada por la Comisión se resumen en el gráfico 2:

GRÁFICO 2

PERSPECTIVA GENERAL DE LAS CORRECCIONES INTRODUCIDAS EN LOS INFORMES ESTADÍSTICOS A RAÍZ DE LAS COMPROBACIONES DOCUMENTALES DE LA COMISIÓN

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65. Si bien el Tribunal identificó algunas deficiencias en relación con la aplicación por parte de la Comisión de los procedimientos de verificación, el importante número de errores detectados por la Comisión para los tres tipos de informes auditados (FEAGA-SIGC, Feader-SIGC y Feader-no SIGC), demuestra que sus comprobaciones documentales, no obstante, son capaces de detectar una serie de errores, en su mayoría de elaboración, que no se identificaron en los Estados miembros. Esto también pone de manifiesto que la mayoría de los Estados miembros no pueden facilitar estadísticas completas y precisas en los plazos fijados.

LA REVISIÓN DE LOS INFORMES ESTADÍSTICOS REALIZADA POR LA COMISIÓN DURANTE SUS AUDITORÍAS DE CONFORMIDAD NO ES SUFICIENTE

66. Como ya se ha explicado, la comprobación documental de los informes tiene determinadas limitaciones de alcance, que se pueden mitigar durante las visitas de las auditorías de conformidad a los Estados miembros seleccionados (que forman parte del procedimiento de liquidación de cuentas).

67. No obstante, ninguno de los documentos internos de la Comisión detallaba suficientemente el alcance del trabajo y debido a ello el personal de la Comisión adoptó distintos enfoques durante sus visitas de auditoría a los organismos pagadores. Asimismo, el alcance de las conciliaciones y de las verificaciones era limitado y, en algunos casos, incluso excluía los controles de las reducciones notificadas, aunque esta información es fundamental para calcular la tasa de error residual.

68. La mayoría de los errores o de las anomalías detectados por la Comisión durante sus auditorías de conformidad se encuentran en los informes que abarcan las medidas del Feader. Los más significativos se detectaron en tres organismos pagadores auditados entre septiembre y diciembre de 2011. Pese a ello, la Comisión no pidió a los organismos pagadores pertinentes que presentaran versiones corregidas de los informes, o los recibió demasiado tarde como para tenerlos en cuenta en el cálculo de la tasa de error residual publicado en el informe anual de actividad en marzo de 2012.

69. El Tribunal considera que las auditorías de liquidación de conformidad podrían contribuir en mayor medida a aumentar la calidad de los informes estadísticos de los Estados miembros si prestaran mayor atención a comprobar las estadísticas presentadas con los registros subyacentes de los organismos pagadores.

LA ESTIMACIÓN POR LA COMISIÓN DE LOS PAGOS IRREGULARES NO ES ESTADÍSTICAMENTE VÁLIDA Y AFECTA A LA FIABILIDAD DE LA DECLARACIÓN ANUAL DE LA DG AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL

EL ENFOQUE DE LOS ESTADOS MIEMBROS EN LA SELECCIÓN DE MUESTRAS ALEATORIAS NO ES SIEMPRE ESTADÍSTICAMENTE VÁLIDO, LO QUE AFECTA A SU REPRESENTATIVIDAD

70. En primer lugar, el Tribunal evaluó si la Comisión había facilitado a los Estados miembros orientaciones claras sobre cómo extraer una muestra aleatoria de solicitantes para ser objeto de controles sobre el terreno y, en segundo lugar, si los procedimientos aplicados por los organismos pagadores garantizaban que se seleccionara a los solicitantes de forma aleatoria y que fueran lo más representativos posible del total de la población. En lo relativo al primer aspecto, el Tribunal constató que la Comisión no proporciona directrices suficientemente claras sobre el muestreo aleatorio y no exige a los organismos pagadores que comprueben ex post si la muestra aleatoria es representativa del total de la población con respecto a algunas características clave (por ejemplo, el tamaño de la explotación o el tipo de superficie agraria).

71. Sobre el segundo aspecto, el Tribunal identificó las siguientes insuficiencias en relación con las selecciones aleatorias:

- Los organismos pagadores no documentaban de manera clara los pasos a seguir en la selección aleatoria para evitar la aplicación de métodos diferentes de un año para otro —España (Castilla-La Mancha), Italia (AGEA), Polonia y Rumanía—.

- En ocasiones las muestras aleatorias se extrajeron exclusivamente de poblaciones de alto riesgo (España, Castilla-La Mancha), lo que significa que se trata de muestras basadas en riesgos y no aleatorias.

- El método de muestreo utilizado otorga prioridad a los solicitantes de ayudas con cargo a más de una medida asociada a la superficie, lo que significa que la muestra no era plenamente representativa del total de la población; los solicitantes de ayudas con arreglo al RPUS y de zonas desfavorecidas tenían más posibilidades de ser seleccionados que los solicitantes de ayudas con arreglo únicamente al RPUS (Bulgaria, Grecia, República Checa y Rumanía).

- Algunos nuevos solicitantes de ayudas con cargo a medidas del Feader asociadas a la superficie no tenían posibilidad de ser seleccionados para un control sobre el terreno, dado que la muestra aleatoria se extrajo antes del plazo de presentación de la solicitud (Grecia).

- Existen importantes diferencias sin explicación entre la población de la muestra aleatoria y el total de la población con respecto a algunas características clave, como el promedio de superficie declarada (Italia – AGEA), lo que plantea dudas sobre la metodología de muestreo aleatorio aplicada.

72. Las deficiencias mencionadas en el muestreo aleatorio de solicitantes para la realización de controles sobre el terreno por parte de los organismos pagadores afectaron a la representatividad estadística de las muestras y, en consecuencia, a la fiabilidad de los porcentajes de error. Si bien la mayoría de estas deficiencias individualmente solo afectarían de forma limitada a los porcentajes de error, en el caso de uno de los organismos pagadores (España, Castilla-La Mancha), la posible incidencia podría ser importante, ya que los problemas detectados eran más graves.

EL MÉTODO UTILIZADO POR LA COMISIÓN PARA ESTIMAR LA TASA DE ERROR RESIDUAL NO ES ESTADÍSTICAMENTE VÁLIDO

73. El Tribunal evaluó si el cálculo efectuado por la Comisión de la tasa de error residual se había llevado a cabo correctamente desde un punto de vista matemático, y si podía ofrecer estimaciones estadísticamente válidas de las tasas de error en los pagos después de haber realizado todos los controles.

74. Antes de su Informe anual de actividad de 2012, la Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural basaba su cálculo de la tasa de error residual en los resultados de los controles sobre el terreno presentados en los informes estadísticos de los Estados miembros. No obstante, con el fin de tener en cuenta las insuficiencias en los controles administrativos y sobre el terreno, la Comisión aumentó las tasas de error presentadas en un 25 %.

75. En su Informe anual de actividad de 2012, tras una evaluación de la fiabilidad de los procedimientos aplicados, la DG Agricultura y Desarrollo Rural revisó su enfoque. La Comisión ha llevado a cabo evaluaciones de todos los organismos pagadores [31], y ha corregido las tasas de error presentadas en función de los resultados de estas evaluaciones (véase también el anexo I). De este modo, en 2012, las tasas de error presentadas se ajustaron, entre 2 y 5 puntos porcentuales, en 37 de los 81 organismos pagadores.

76. Como resultado, la tasa de error residual de los gastos del FEAGA-SIGC para 2012 calculada por la Comisión es de 2,4 %, esto es, 4,5 veces la tasa de error del 0,54 % [32] calculada sobre la base de los informes estadísticos de los Estados miembros.

77. Los resultados de este nuevo enfoque confirman que solo se puede obtener una garantía limitada de los informes estadísticos, las declaraciones de los directores de los organismos pagadores y el trabajo llevado a cabo por los organismos de certificación. De hecho, en los 37 organismos pagadores en los que la Comisión decidió corregir el porcentaje de error de las medidas del FEAGA-SIGC, los directores habían emitido una opinión sin reservas y, en 32 de ellos, también los organismos de certificación.

78. El cambio de enfoque de 2012 reconoce las insuficiencias señaladas por el Tribunal en sus informes anuales y confirmadas por el Servicio de Auditoría Interna (SAI) de la Comisión en 2013. Si bien el Tribunal considera que el nuevo enfoque es un paso en la dirección correcta, solo se ha aplicado parcialmente, y cabe señalar que el aumento de entre 2 y 5 puntos porcentuales en las tasas de error presentadas no es estadísticamente válido y actualmente no ofrece una base fiable para la estimación de la tasa de error residual.

CUADRO 3

EVOLUCIÓN DEL PORCENTAJE DE ERROR MÁS PROBABLE DEL TRIBUNAL Y DE LA TASA DE ERROR RESIDUAL DE LA COMISIÓN

Fuente: Informes anuales del Tribunal sobre la ejecución del presupuesto relativos a los ejercicios 2011 y 2012 e Informe anual de actividad de la Comisión relativo a 2012 de la DG Agricultura y Desarrollo Rural.

Gasto | Resultados obtenidos por el Tribunal sobre las pruebas de las operaciones | Cálculo realizado por la Comisión de la tasa de error residual |

Límite inferior | Error más probable | Límite superior |

FEAGA para el ejercicio 2011 | 1,1 % | 2,9 % | 4,7 % | 0,55 % |

FEAGA para el ejercicio 2012 | 1,7 % | 3,8 % | 5,9 % | 2,24 % |

Feader para el ejercicio 2011 [111] | 4,5 % | 7,7 % | 10,9 % | 1,89 % |

Feader para el ejercicio 2012 [111] | 4,5 % | 7,9 % | 11,3 % | 1,62 % |

EL NIVEL DE ERROR COMUNICADO POR LA DIRECCIÓN GENERAL DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL NO SE PUEDE COMPARAR CON EL ERROR MÁS PROBABLE DEL TRIBUNAL

79. El Tribunal ha comparado su propia metodología de verificación de operaciones y su estimación del porcentaje de error más probable con la metodología aplicada por la Comisión para calcular la tasa de error residual.

80. En los últimos años, la Comisión ha publicado reiteradamente tasas de error residual más bajas que el porcentaje de error más probable calculado por el Tribunal, tal y como se muestra en el cuadro 3.

81. Las importantes diferencias entre las estimaciones de las tasas de error por parte del Tribunal y de la Comisión exigen una aclaración. Las constataciones del Tribunal sugieren que la explicación se puede hallar en los elementos que se resumen en los siguientes apartados.

82. En primer lugar, las metodologías utilizadas para calcular las tasas de error son diferentes.

83. En segundo lugar, en lo que respecta a los "ajustes" introducidos por la Comisión (véanse los apartados 74 a 76), el Tribunal considera que no son estadísticamente válidos para tener en cuenta la naturaleza no fiable de los informes estadísticos de los Estados miembros, que son las piezas fundamentales para su cálculo de la tasa de error residual.

84. En tercer lugar, aunque las muestras de beneficiarios sometidos a controles sobre el terreno por parte de los organismos pagadores tienen un tamaño significativamente mayor que las muestras del Tribunal y, en teoría, deberían permitir realizar estimaciones más precisas de la tasa de error residual, las deficiencias identificadas en la eficacia de los controles y en su elaboración restan fiabilidad a los informes presentados a la Comisión. Por su parte, el Tribunal lleva a cabo exhaustivos controles documentales y sobre el terreno de todos los requisitos de admisibilidad para los pagos seleccionados en las muestras y, en muchos casos, halló errores que deberían haber sido detectados por los organismos pagadores, mediante controles administrativos o sobre el terreno.

85. Esto se puede comprobar en los dos gráficos siguientes, que analizan los errores encontrados en las operaciones sometidas a pruebas por el Tribunal para el ejercicio 2011. El gráfico 3 revela que, con respecto a las operaciones del FEAGA, el 55 % de los errores detectados por el Tribunal debían haber sido corregidos en una fase anterior por los organismos pagadores.

86. El gráfico 4 revela que, con respecto a las operaciones del Feader, el 76 % de los errores detectados por el Tribunal debían haber sido corregidos por los organismos pagadores en una fase anterior.

GRÁFICO 3

TIPOS DE ERRORES DETECTADOS EN LA FISCALIZACIÓN DE LA REGULARIDAD DE LAS OPERACIONES CORRESPONDIENTES A AGRICULTURA: MEDIDAS DE MERCADO Y AYUDAS DIRECTAS (EJERCICIO 2011)

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Fuente: Informe Anual del Tribunal sobre la ejecución del presupuesto relativo al ejercicio 2011.

87. En cuarto lugar, el impacto cuantitativo de un error puede ser evaluado por el Tribunal de manera distinta de la recomendada en las directrices de la Comisión. Por ejemplo, el Tribunal clasifica una infracción material de las normas de contratación pública como un error del 100 % (ya que la operación no debía haber sido autorizada desde un primer momento), mientras que las directrices de la Comisión piden que se evalúe la "gravedad" de dicha infracción, que puede tener como resultado un error estimado solo en el 20 % del pago total.

88. En quinto lugar, el Tribunal incluye la inobservancia de las normas de condicionalidad en el cálculo de la estimación de la tasa de error, mientras que la Comisión la excluye de su cálculo de la tasa de error residual. Por ejemplo, los incumplimientos de la condicionalidad representaron 0,2 puntos porcentuales del error más probable calculado por el Tribunal para el gasto con arreglo al FEAGA en 2011.

89. Por último, los controles de los organismos pagadores se llevan a cabo antes de que se realicen los pagos (controles ex ante), mientras que el Tribunal fiscaliza los pagos abonados (controles ex post).

GRÁFICO 4

TIPOS DE ERRORES DETECTADOS EN LA FISCALIZACIÓN DE LA REGULARIDAD DE LAS OPERACIONES CORRESPONDIENTES A DESARROLLO RURAL (EJERCICIO 2011)

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Fuente: Informe Anual del Tribunal sobre la ejecución del presupuesto relativo al ejercicio 2011.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

90. El Tribunal evaluó si los informes que contenían los resultados de los controles administrativos y sobre el terreno llevados a cabo por los organismos pagadores para el ejercicio 2010 eran fiables, y también estudió si la utilización por parte de la Comisión de estos informes estadísticos y su cálculo de una tasa de error residual proporcionaban una estimación estadísticamente válida de las irregularidades en los pagos. En general, el Tribunal concluye que los resultados de los controles del gasto agrícola llevados a cabo por los Estados miembros y presentados por la Comisión no son fiables.

LA EFICACIA DE LOS CONTROLES ADMINISTRATIVOS Y SOBRE EL TERRENO REALIZADOS POR LOS ORGANISMOS PAGADORES DEBE MEJORAR SIGNIFICATIVAMENTE

91. Las anteriores fiscalizaciones del Tribunal, así como las propias auditorías de la Comisión, revelan que los sistemas establecidos para realizar los controles administrativos y sobre el terreno solo eran parcialmente eficaces, lo que socava gravemente la fiabilidad de la información que los Estados miembros facilitan a la Comisión (apartados 30 a 36).

RECOMENDACIÓN 1

La Comisión debe garantizar que los controles administrativos y sobre el terreno que realizan los organismos pagadores son eficaces. Por ello, el Tribunal reitera las siguientes recomendaciones específicas, ya incluidas en sus dos últimos informes anuales:

- Los organismos pagadores deben mejorar significativamente sus controles administrativos (procedimientos de verificación de declaraciones y detección de gastos no admisibles) y utilizar toda la información pertinente que tengan a su disposición para detectar y corregir los errores de las solicitudes.

- Es preciso mejorar significativamente la calidad de las bases de datos SIP, a fin de identificar claramente las superficies no subvencionables.

- Es necesario llevar a cabo de modo más riguroso las inspecciones sobre el terreno, con el fin de determinar correctamente las superficies y gastos subvencionables.

LOS INFORMES ESTADÍSTICOS PRESENTADOS POR LOS ORGANISMOS PAGADORES DEBEN VERIFICARSE Y ELABORARSE DE MODO MÁS RIGUROSO ANTES DE ENVIARSE A LA COMISIÓN

92. Aunque la Comisión facilita directrices detalladas para elaborar los informes estadísticos, los organismos pagadores no siempre las aplican correctamente. Asimismo, los datos incluidos en los informes son, con frecuencia, incompletos, o bien se basan en estimaciones, ya que dichos informes se completaron antes de que se hubieran tramitado todas las solicitudes (apartados 37 a 41).

93. La mayoría de los organismos pagadores fiscalizados no cuentan con procedimientos por escrito para establecer la exactitud de los informes antes de presentarlos a la Comisión. Si bien habían practicado algunas pruebas de verificación, la naturaleza y el alcance de estas pruebas eran limitados y no podían detectar errores que se identificaron posteriormente gracias a las comprobaciones documentales de la Comisión o a la fiscalización del Tribunal. Asimismo, la mayoría de los controles llevados a cabo por los organismos pagadores no se documentaron adecuadamente (apartados 42 a 46).

RECOMENDACIÓN 2

La Comisión debe mejorar la claridad de sus directrices para elaborar los informes estadísticos. En particular, estas deben ofrecer instrucciones sobre las fechas de separación de períodos que se deben utilizar y el tratamiento de las solicitudes que aún no han sido procesadas, así como sobre la naturaleza y el alcance de las pruebas que deben llevar a cabo los organismos pagadores antes de presentar los informes a la Comisión.

Los organismos pagadores de los Estados miembros deben establecer procedimientos por escrito para verificar y elaborar los datos incluidos en los informes, y deben documentar adecuadamente todos los controles realizados.

EL TRABAJO DE LOS ORGANISMOS DE CERTIFICACIÓN NO OFRECE SUFICIENTES GARANTÍAS A LA COMISIÓN EN CUANTO A LA FIABILIDAD DE LOS INFORMES ESTADÍSTICOS

94. Los organismos de certificación no ofrecen a la Comisión suficientes garantías de la idoneidad de los controles sobre el terreno efectuados por los organismos pagadores ni sobre la fiabilidad de las estadísticas (apartados 47 a 57).

RECOMENDACIÓN 3

La Comisión debe modificar las directrices enviadas a los organismos de certificación y realizar un seguimiento de su correcta aplicación. Estas modificaciones deben concebirse con el objeto de:

- aumentar la muestra mínima de los controles sobre el terreno realizados por organismos pagadores que deben ser objeto de verificación por los organismos de certificación;

- exigir la repetición de dichos controles y no limitarse únicamente a acompañar a los inspectores de los organismos pagadores;

- aclarar de manera más exhaustiva la labor de verificación que debe llevarse a cabo en la elaboración de los informes estadísticos.

LA COMISIÓN UTILIZA INADECUADAMENTE Y REVISA DE FORMA MUY LIMITADA LAS ESTADÍSTICAS DE LOS ESTADOS MIEMBROS

95. El Tribunal no considera que el sistema de información de la Comisión sobre los resultados de los controles realizados por los Estados miembros satisfaga con eficacia las necesidades de la Comisión. Parte de la información facilitada actualmente no es totalmente relevante o resulta incompleta e inexacta para poder utilizarse como tal en el informe anual de actividad en el procedimiento de aprobación de la gestión (apartados 58 a 62).

96. La revisión limitada que lleva a cabo la Comisión de las estadísticas de los Estados miembros no puede garantizar su fiabilidad. La comprobación documental de los informes estadísticos por parte de la Comisión se limita a controlar la coherencia interna de la información que contienen, pero no permite comparar el contenido con los datos subyacentes (apartados 63 a 65).

97. Estas limitaciones no se mitigan plenamente durante las auditorías sobre el terreno (de conformidad) que lleva a cabo la Comisión en los Estados miembros seleccionados. Del mismo modo, cuando la Comisión ha identificado datos incorrectos de los informes estadísticos en el curso de dichas auditorías, ello no ha tenido como resultado que se corrijan los datos utilizados en el informe anual de actividad (apartados 66 a 69).

RECOMENDACIÓN 4

La Comisión debe asegurarse de que recibe información completa sobre los controles que llevan a cabo los organismos pagadores en el momento más indicado. En particular, es preciso revisar los plazos de presentación de los informes estadísticos a la Comisión, con vistas a ajustarlos mejor al período del año en que de hecho son comprobados y utilizados por los servicios de la Comisión. Esto reviste una especial importancia para el cálculo de la tasa de error residual efectuado por la Comisión.

La Comisión debe armonizar los sistemas para la comprobación de los informes estadísticos. Las comprobaciones documentales deben ser, en la medida de lo posible, automatizadas, y deben incluir una conciliación sistemática de los datos recogidos en los informes y de los datos subyacentes.

Las auditorías de conformidad de la Comisión también deben cubrir el examen de las comprobaciones llevadas a cabo por los organismos pagadores y los organismos de certificación.

EL CÁLCULO EFECTUADO POR LA COMISIÓN DE LA TASA DE ERROR RESIDUAL NO ES ESTADÍSTICAMENTE VÁLIDO

98. En el informe anual de actividad de la DG Agricultura y Desarrollo Rural, la declaración de fiabilidad del director general que abarca, entre otros aspectos, la legalidad y regularidad de las operaciones en los beneficiarios finales, está respaldada por la tasa de error residual, que se estiman basándose en los informes estadísticos de los Estados miembros sobre los resultados de los controles administrativos y sobre el terreno realizados por los organismos pagadores.

99. Debido a las insuficiencias en las estadísticas de los Estados miembros, tal y como demuestra el presente informe, las estadísticas no ofrecen por si solas una base fiable para que la Comisión estime dicha tasa de error residual. Además, los ajustes introducidos por la Comisión de las tasas de error calculadas para cada organismo pagador no son estadísticamente válidas, como tampoco lo es la tasa de error residual [apartados 73 a 78].

RECOMENDACIÓN 5

La Comisión debe, basándose en el trabajo de los organismos pagadores y en el papel ampliado de los organismos de certificación, adoptar las medidas necesarias para obtener una estimación estadísticamente válida de la incidencia actual de las irregularidades en los pagos una vez que se han llevado a cabo todos los controles.

Sin embargo, la fiabilidad y validez estadística del trabajo desarrollado tanto por los organismos de pago como los organismos de certificación tendría que mejorar sustancialmente, en consonancia con lo expuesto en el presente informe, para servir de base a la estimación por la Comisión [33] de la tasa de error residual.

El presente informe ha sido aprobado por la Sala I, presidida por Jan KINŠT, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión del día 18 de diciembre de 2013.

Por el Tribunal de Cuentas

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[50] La estructura de la información se recoge con detalle en el Reglamento (UE) no 825/2010 de la Comisión, de 20 de septiembre de 2010, por el que se establecen la forma y el contenido de la información contable que deberá presentarse a la Comisión con vistas a la liquidación de cuentas del FEAGA y del Feader, así como con fines de seguimiento y elaboración de previsiones (DO L 247 de 21.9.2010, p. 1).

[1] Reglamento (CE) no 1290/2005 del Consejo, de 21 de junio de 2005, sobre la financiación de la política agrícola común (DO L 209 de 11.8.2005, p. 1).

[2] Con la excepción de determinadas medidas, como medidas de promoción y el programa de fruta en las escuelas, que son cofinanciados.

[3] El RPU es un programa de ayudas a la renta para aquellos agricultores que poseen derechos de pago y que los activan anualmente con superficie agrícola a su disposición, con el fin de recibir los pagos. Los derechos se asignan a los agricultores con arreglo a modelos previstos en la legislación de la UE.

[4] Bulgaria, República Checa, Estonia, Chipre, Letonia, Lituania, Hungría, Polonia, Rumanía y Eslovaquia.

[5] El RPUS es un programa simplificado de ayudas a la renta dirigido a agricultores y que se paga anualmente según la superficie del terreno subvencionable a su disposición.

[6] En lo relativo a los informes sobre las medidas de ayuda directa con cargo al FEAGA, véase al artículo 84, apartado 1, del Reglamento (CE) no 1122/2009 de la Comisión, de 30 de noviembre de 2009, por el que se establecen normas de desarrollo del Reglamento (CE) no 73/2009 del Consejo en lo referido a la condicionalidad, la modulación y el sistema integrado de gestión y control en los regímenes de ayuda directa a los agricultores establecidos por ese Reglamento, y normas de desarrollo del Reglamento (CE) no 1234/2007 del Consejo en lo referido a la condicionalidad en el régimen de ayuda establecido para el sector vitivinícola (DO L 316 de 2.12.2009, p. 65). En lo relativo a los informes sobre las medidas del Feader, véase el artículo 31 del Reglamento (UE) no 65/2011 de la Comisión, de 27 de enero de 2011, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) no 1698/2005 del Consejo en lo que respecta a la aplicación de los procedimientos de control y la condicionalidad en relación con las medidas de ayuda al desarrollo rural (DO L 25 de 28.1.2011, p. 8).

[7] De conformidad con el artículo 31 del Reglamento (CE) no 1122/2009, los controles sobre el terreno deben cubrir como mínimo un 5 % de todos los beneficiarios, y los Estados miembros deben seleccionar aleatoriamente entre el 20 % y el 25 % de este mínimo de beneficiarios. El resto se seleccionará con arreglo a un análisis de riesgos.

[8] De conformidad con el artículo 25 del Reglamento (UE) no 65/2011, el gasto cubierto por los controles sobre el terreno representará, al menos, el 4 % del gasto pagado en el año en cuestión, y en total, como mínimo, el 5 % del gasto de todo el período de programación. Este Reglamento también introduce la obligación de extraer una muestra aleatoria de los beneficiarios que deben ser sometidos a controles sobre el terreno (entre el 20 % y el 25 % del gasto seleccionado para los controles sobre el terreno).

[9] Existen cuatro poblaciones de gasto: gasto del FEAGA cubierto por el SIGC, gasto del FEAGA no cubierto por el SIGC, gasto del Feader cubierto por el SIGC y gasto del Feader no cubierto por el SIGC.

[10] La Comisión exige esta evaluación desde el ejercicio 2008.

[11] El tamaño de la muestra depende de la garantía que pueda asumir el organismo de certificación sobre el funcionamiento del sistema de control interno del organismo pagador.

[12] Con arreglo a las directrices de la Comisión, el trabajo del organismo de certificación no se debe limitar a verificar la calidad de los controles sobre el terreno realizados por el organismo pagador, sino que debe comprender la gestión completa del expediente, desde la recepción de la solicitud de ayuda hasta el cálculo y la ejecución del pago final, incluida la aplicación de reducciones y sanciones.

[13] Artículo 59, apartado 5, del Reglamento (UE, Euratom) no 966/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión y por el que se deroga el Reglamento (CE, Euratom) no 1605/2002 del Consejo (DO L 298 de 26.10.2012, p. 1).

[14] El alcance de la fiscalización abarcó los siguientes Estados miembros (organismos pagadores): Bulgaria (SFA), la República Checa (SAIF), Grecia (OPEKEPE), España (Castilla-La Mancha), Italia (AGEA), Polonia (ARMA), Rumanía (PIAA y PARDF) y el Reino Unido (RPA).

[15] El Tribunal calcula su estimación de error a partir de una muestra representativa. La cifra que aparece es la estimación óptima. El Tribunal considera con un 95 % de fiabilidad que la tasa de error en la población correspondiente a 2011 se sitúa entre el 1,1 % y el 4,7 %, y con respecto a 2012, entre el 1,7 % y el 5,9 % (límites de error inferior y superior respectivamente).

[16] Véanse los informes anuales del Tribunal sobre la ejecución del presupuesto relativos a los ejercicios de 2010 a 2012.

[17] Informe Especial no 5/2011 — "Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera"; Informe Especial no 16/2012 — "Eficacia del Régimen de pago único por superficie (RPUS) como régimen de transición para las ayudas a los agricultores de los nuevos Estados miembros" (http://eca.europa.eu).

[18] El SIP es una base de datos que contiene un registro de toda la superficie agrícola (parcelas de referencia) del Estado miembro y de las superficies subvencionables. Su fiabilidad es de vital importancia para la calidad de los controles cruzados administrativos, que verifican que solo la superficie subvencionable recibe las ayudas.

[19] Véase el ejemplo 3.3 del Informe Anual de 2011 del Tribunal (DO C 344 de 12.11.2012, p. 1).

[20] Durante las auditorías de sistemas del RPU o del RPUS efectuadas en el contexto de la declaración de fiabilidad de 2010 a 2012, el Tribunal repitió 80 controles sobre el terreno realizados por los inspectores de los organismos pagadores en diez Estados miembros, para lo que tuvo que repetir las mediciones y volver a determinar la superficie de 511 parcelas y constató que el 11 % de las parcelas estaban afectadas por errores, dado que la superficie determinada por el Tribunal difería de las superficies establecidas por los organismos pagadores en más del margen de tolerancia aplicable.

[21] De 178 operaciones en el año 2011 y 177 en 2012, solo 160 correspondían a gastos de desarrollo rural mientras que las dieciocho y diecisiete restantes correspondían respectivamente a gastos en actuaciones ambientales y sobre el clima, en asuntos marítimos y de pesca y en salud y protección de los consumidores.

[22] El Tribunal calcula su estimación de error a partir de una muestra representativa. La cifra que aparece es la estimación óptima. El Tribunal considera con un 95 % de fiabilidad que el porcentaje de error en la población correspondiente a 2011 se sitúa entre el 4,5 % y el 10,9 %, y para 2012, entre el 4,5 % y el 11,3 % (límites de error inferior y superior respectivamente).

[23] Véanse los informes anuales del Tribunal sobre la ejecución del presupuesto relativos a los ejercicios de 2010 a 2012.

[24] El objetivo era revisar en cada organismo pagador, como mínimo, quince expedientes de cada una de las tres poblaciones de gasto incluidas en el alcance de la fiscalización. Debido al tamaño de las muestras y a que, en su mayoría, fueron seleccionadas de manera discrecional, no es posible extrapolar los resultados de estas pruebas al conjunto de la población.

[25] Algunas medidas de desarrollo rural cuentan tanto con aspectos asociados a la superficie como con componentes de inversión, que deberían haberse presentado por separado en dos cuadros distintos.

[26] Los controles sobre el terreno se definen en el artículo 26, apartado 4, del Reglamento (CE) no 1975/2006 de la Comisión, de 7 de diciembre de 2006, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) no 1698/2005 del Consejo en lo que respecta a la aplicación de los procedimientos de control y la condicionalidad en relación con las medidas de ayuda al desarrollo rural (DO L 368 de 23.12.2006, p. 74), y tienen por objeto comprobar la realización física de un proyecto. Normalmente no cumplen todos los requisitos de los controles sobre el terreno definidos en el artículo 27 del mismo reglamento.

[27] El nivel de materialidad se fijó en el 5 % del total pertinente de las poblaciones fiscalizadas (FEAGA-SIGC, Feader-SIGC y Feader-no-SiGC.

[1111] En el caso de Bulgaria, Grecia y Rumanía, el procedimiento de refuerzo de la garantía en lo relativo a la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes se introdujo en 2011 para el ejercicio 2010 y abarcaba las poblaciones FEAGA-SIGC y Feader-SIGC. Para estos tres Estados miembros, los organismos de certificación llevaron a cabo pruebas sustantivas y repitieron las inspecciones sobre el terreno.

[28] Reglamento (CE) no 73/2009 del Consejo, de 19 de enero de 2009, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa a los agricultores en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CE) no 1290/2005, (CE) no 247/2006, (CE) no 378/2007 y se deroga el Reglamento (CE) no 1782/2003 (DO L 30 de 31.1.2009, p. 16).

[29] "Las instrucciones de la Comisión permiten, sin embargo, un margen de tolerancia del 2 % entre los importes de ayuda validados por el organismo pagador y los importes determinados por el organismo de certificación, y un margen de tolerancia adicional del 2 % por la elaboración incorrecta de estadísticas de inspección por el organismo pagador. Los dos márgenes de tolerancia autorizan al organismo de certificación a validar porcentajes de errores residuales infravalorados en una proporción que puede llegar hasta cuatro puntos porcentuales, con lo que se elude el cumplimiento del umbral de materialidad fijado". (Fuente: Informe anual del Tribunal de 2011, apartado 3.37).

[30] Artículo 29, apartado 2, del Reglamento (CE) no 73/2009.

[31] En 2011, estas evaluaciones consistieron en comprobaciones documentales de la información de que disponían los servicios de la Comisión (resultados de las auditorías de conformidad, informes del Tribunal e informes de los organismos de certificación) que guardaban mayor relación con los años anteriores.

[32] Media ponderada de las tasas de error de la EU-27 presentadas por los Estados miembros en los informes estadísticos de la población de gasto FEAGA-SIGC.

[111] De 178 operaciones en 2011 y 177 en 2012, solo 160 correspondían a gastos de desarrollo rural; las 18 y 17 restantes correspondían respectivamente a gastos de actuaciones ambientales y sobre el clima, de asuntos marítimos y pesca, y de salud y protección de los consumidores.

[33] Véase el Dictamen del Tribunal no 1/2012 sobre ciertas propuestas de reglamentos relativos a la política agrícola común para el período 2014-2020, apartado 27.

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ANEXO I

DETERMINACIÓN POR LA COMISIÓN DE LAS TASAS DE ERROR RESIDUAL PARA EL INFORME ANUAL DE ACTIVIDAD DE 2012

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Nota: Los organismos pagadores transmiten a la Comisión los resultados de sus controles administrativos y sobre el terreno en relación con las cuatro poblaciones de gasto (dos del Feader y dos del FEAGA). La Comisión calcula la tasa de error residual para el FEAGA y el Feader en función de los resultados de los controles sobre el terreno (de una muestra aleatoria) realizados por los organismos pagadores. Para el cálculo de la tasa de error residual, la Comisión no toma en consideración las reducciones financieras que aplican los Estados miembros por los incumplimientos de la condicionalidad (el Tribunal sí incluye dichas reducciones).

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ANEXO II

RESULTADOS DE LAS EVALUACIONES DE SISTEMAS SELECCIONADOS DE SEGUIMIENTO Y CONTROL — FEAGA-SIGC

Fuente: Informes anuales del Tribunal para el período 2010-2012.

Año | Estado miembro | Régimen | Procedimientos administrativos y de control para garantizar el pago correcto, incluida la calidad de las bases de datos | Tipos de insuficiencias identificadas (con incidencia en la fiabilidad de las estadísticas de control) | Metodología de inspecciones sobre el terreno, selección, ejecución, control de calidad y comunicación de los resultados | Tipos de insuficiencias identificadas (con incidencia en la fiabilidad de las estadísticas de control) |

2010 | Alemania (Baja Sajonia) | RPU | Eficaz | — | Parcialmente eficaz | La superficie admisible para un grupo de cultivos no se ha determinado correctamente. |

Alemania (Sajonia) | RPU | Eficaz | — | Eficaz | — |

España (Castilla-La Mancha) | RPU | Parcialmente eficaz | Zonas no admisibles en pastos permanentes cubiertas con bosque frondoso y sin una identificación fiable. Las sanciones por sobrestimación o subestimación no se aplican correctamente. Tratamiento incorrecto de las modificaciones en las peticiones. | Parcialmente eficaz | La asignación de la población controlada a la selección basada en riesgos o aleatoria en las estadísticas de control se realiza ex post. Las visitas de control rápidas se tratan como controles sobre el terreno. |

España (Extremadura) | RPU | Parcialmente eficaz | Zonas no admisibles en pastos permanentes cubiertas con bosque frondoso y sin una identificación fiable. Tratamiento incorrecto de las modificaciones en las peticiones. SIP sin actualizar correctamente tras los controles sobre el terreno. El concepto de error manifiesto no se aplica correctamente. | Parcialmente eficaz | La superficie admisible para un grupo de cultivos no se ha determinado correctamente. |

Países Bajos | RPU | Eficaz | — | Parcialmente eficaz | Calidad insuficiente de los controles sobre el terreno. |

Reino Unido (Gales) | RPU | Eficaz | — | Parcialmente eficaz | Las visitas de control rápidas se tratan como controles sobre el terreno. Calidad insuficiente de los controles sobre el terreno. |

2011 | Dinamarca | RPU | Parcialmente eficaz | Insuficiencias en relación con el SIP. Insuficiencias en el procedimiento de registro de peticiones. Las correcciones de los errores manifiestos no cumplen el concepto de error manifiesto. | Parcialmente eficaz | Calidad insuficiente en la medición de la superficie durante los controles sobre el terreno. |

España (Galicia) | RPU | Parcialmente eficaz | Insuficiencias en relación con el SIP. No se actualiza el SIP tras los controles sobre el terreno. Pista de auditoría inadecuada en las bases de datos del SIGC. | Parcialmente eficaz | Calidad insuficiente en la medición de la superficie durante los controles sobre el terreno. Información incorrecta o incompleta en los informes de las inspecciones sobre el terreno. |

Italia (Lombardía) | RPU | Parcialmente eficaz | No se actualiza el SIP tras los controles sobre el terreno. Las peticiones no contienen información que permita determinar la ubicación de las parcelas agrícolas. Las correcciones de los errores manifiestos no cumplen el concepto de error manifiesto. | Eficaz | — |

Hungría | RPUS | Parcialmente eficaz | No se actualiza el SIP tras los controles sobre el terreno. Solo se realizan controles retroactivos de las posibles sobrestimaciones en los años previos. Base incorrecta para el cálculo del pago. | Parcialmente eficaz | No hay desfase de sobrestimación de superficie y subestimación de superficie en un grupo de cultivos. Calidad insuficiente en la medición de la superficie durante los controles sobre el terreno. |

Austria | RPU | Parcialmente eficaz | Insuficiencias en relación con el SIP. Base incorrecta para el cálculo del pago. | Eficaz | — |

Finlandia | RPU | Parcialmente eficaz | Pista de auditoría inadecuada en las bases de datos del SIGC. Las peticiones no contienen información que permita determinar la ubicación de las parcelas agrícolas. Insuficiencias en el procedimiento de registro de peticiones. Las correcciones de los errores manifiestos no cumplen el concepto de error manifiesto. | Parcialmente eficaz | Calidad insuficiente en la medición de la superficie durante los controles sobre el terreno. Información incorrecta o incompleta en los informes de las inspecciones sobre el terreno. |

2012 | Luxemburgo | RPU | Parcialmente eficaz | Se aumentó el valor de los derechos, en contra de la legislación de la UE. | Eficaz | — |

Reino Unido (Inglaterra) | RPU | Ineficaz | Información incompleta o incorrecta sobre el tamaño y la admisibilidad de la tierra en la base de datos del SIP. Aplicación incorrecta de la definición que ofrece la UE de agricultor. Pagos de ayudas realizados para superficies no admisibles. Incoherencias en la base de datos de los derechos. No aplicación de sanciones para superficies declaradas incorrectamente en terreno común. Los resultados de las inspecciones no se procesan correctamente en las bases de datos del SIGC. | Parcialmente eficaz | Calidad insuficiente en la medición de la superficie durante los controles sobre el terreno. |

Reino Unido (Irlanda del Norte) | RPU | Ineficaz | Información incompleta o incorrecta sobre el tamaño y la admisibilidad de la tierra en la base de datos del SIP. Los errores de las peticiones se corrigieron como errores manifiestos sin aplicar sanciones, cuando se deberían haber aplicado. Aplicación incorrecta de la definición que ofrece la UE de agricultor. Pagos de ayudas realizados para superficies no admisibles. Los resultados de las inspecciones no se procesan correctamente en las bases de datos del SIGC. Deficiencias en los controles cruzados y pagos de ayudas realizados antes de la liquidación de anomalías. | Parcialmente eficaz | Calidad insuficiente en la medición de la superficie durante los controles sobre el terreno. |

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ANEXO III

RESULTADOS DE LAS EVALUACIONES DE SISTEMAS SELECCIONADOS DE SEGUIMIENTO Y CONTROL — FEADER

Fuente: Informes anuales del Tribunal para el período 2010-2012.

Año | Estado miembro | Procedimientos administrativos y de control para garantizar el pago correcto, incluida la calidad de las bases de datos | Tipos d