Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la adopción de un programa de acción de la aduana comunitaria («Aduana 2000») (95/C 346/04) COM(95) 119 final - 95/0087(COD)

(Presentada por la Comisión el 6 de abril de 1995) EL PARLAMENTO EUROPEO Y EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, sus artículos 100 A y 113,

Vista la propuesta de la Comisión,

Visto el dictamen del Comité Económico y Social,

Visto el dictamen del Comité de Regiones,

Considerando que la realización del mercado interior, desde el 1 de enero de 1993, la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea, la adhesión de nuevos Estados a la Unión y el rápido desarrollo de los intercambios comerciales de la Unión con el resto del mundo, en particular los derivados de los acuerdos firmados en el seno del GATT en abril de 1994 y aprobados por el Consejo el 19 de diciembre de 1994, precisan que se identifiquen claramente y se pongan en práctica, las orientaciones estratégicas que permitan definir lo mejor posible, la función que la aduana debe desempeñar en la Unión Europea;

Considerando que la existencia de una frontera exterior única, con una libre circulación de mercancías sin formalidades aduaneras, en el conjunto del territorio de la Unión, hace necesaria la puesta en práctica de procedimientos y controles de una eficacia equivalente en todos los puntos de esa frontera exterior tanto a la entrada como a la salida de mercancías, con el fin de garantizar la aplicación de las políticas comunitarias y proteger los intereses legítimos de los cuidadanos y de los operadores económicos así como los intereses financieros de la Comunidad, todo ello respetando las exigencias de rapidez y fluidez del comercio exterior;

Considerando que la aplicación de estos procedimientos y controles en la frontera exterior de la Unión Europea incumbe a las administraciones aduaneras de los Estados miembros; que la eficacia de la acción de estas administraciones aduaneras es una condición esencial para garantizar una buena gestión del mercado interior; que, no obstante, en determinados casos puede relevarse necesario el convenir, a nivel comunitario, los criterios que determinen el nivel de los controles a realizar;

Considerando que un resultado equivalente a la acción aduanera, en la aplicación del derecho comunitario, sólo puede obtenerse mediante el reforzamiento de la cooperación y colaboración entre las administraciones aduaneras así como entre éstas y la Comisión; que el desarrollo de esta cooperación puede reforzar la eficacia de los instrumentos de gestión de las fronteras del mercado único, como es el caso del Reglamento (CEE) n° 339/93 del Consejo, de 8 de febrero de 1993, relativo a los controles de conformidad de productos importados de terceros países respecto a las normas aplicables en materia de seguridad de los productos (1);

Considerando que en su Comunicación del 16 de febrero de 1994 al Parlamento Europeo y al Consejo sobre el desarrollo de la cooperación administrativa para la aplicación y el cumplimiento de la legislación comunitaria en el mercado interior (2), la Comisión ha identificado a la aduana como uno de los ámbitos a cubrir por la Comunidad; que en su Resolución del 16 de junio sobre el mismo particular (3) el Consejo ha invitado a la Comisión y a los Estados miembros a proseguir activamente sus trabajos en este sentido;

Considerando que es conveniente destacar la necesidad de la acción aduanera en lo que se refiere a la lucha contra el desarrollo del tráfico ilícito así como contra el fraude, y que la Comunidad debe apoyar en el marco de sus propias competencias la acción de sus Estados miembros; que, sin prejuicio de las obligaciones derivadas del Reglamento (CEE) n° 1468/81 del Consejo, de 19 de mayo de 1981, relativo a la asistencia mutua entre las autoridades administrativas de los Estados miembros y la colaboración entre éstas y la Comisión con objeto de asegurar la correcta aplicación de las regulaciones aduanera o agrícola (4), o de cualquier otro reglamento que le reemplace, conviene explotar todas las posibilidades ofrecidas por la reglamentación comunitaria en materia de cooperación administrativa;

Considerando que las acciones individuales de cada administración no permitirán tales resultados, siendo indispensable que las disposiciones en materia aduanera se apliquen de forma uniforme con el fin de garantizar el buen funcionamiento del mercado interior; que es necesario un marco comunitario para establecer los planes y prioridades con el fin de lograr una acción coordinada de la Comunidad y de los Estados miembros para asegurar la adaptación de las administraciones aduaneras a sus propias competencias en un mercado sin fronteras interiores;

Considerando que la puesta en práctica de un programa de acción comunitaria constituye una de la acciones más apropiadas para realizar estos objetivos;

Considerando que los objetivos de este programa de acción deben inscribirse en un marco común a la Comunidad y a los Estados miembros para guiar su acción;

Considerando que una primera iniciativa ha sido puesta en práctica con el programa de acción comunitaria en el ámbito de la formación profesional de los funcionarios de las administraciones aduaneras (Matthaeus) (5);

Considerando que conviene tener en cuenta, en el ámbito de la formación y de la cooperación técnica, la dimensión externa de la acción de la Comunidad y de los Estados miembros;

Considerando que la financiación del programa de acción se repartirá entre la Comunidad y los Estados miembros y que la contribución comunitaria figurará en el presupuesto de la Comisión; que la presente Decisión establece para la total duración del programa, un montante financiero que constituye la referencia privilegiada (en el sentido del punto 1 de la declaración del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión de 6 de marzo de 1995) para la autoridad presupuestaria en el marco del procedimiento presupuestario anual.

Considerando que es preciso prever un programa de una duración de cinco años;

Considerando que este programa de acción se funda sobre la experiencia adquirida durante el transcurso de la acción piloto iniciada por la Comisión en 1994,

SE ADOPTA LA PRESENTE DECISIÓN:

Artículo 1

Establecimiento del programa

1. La presente Decisión establece un programa de acción para la aduana comunitaria que apoya y completa las acciones emprendidas en y por los Estados miembros, en el respeto de la responsabilidades que les incumben en lo que respecta la aplicación del derecho comunitario.

2. El programa de acción se denominará «programa Aduana 2000» y será de aplicación durante el período comprendido entre el 1 de enero de 1996 y el 31 de diciembre de 2000.

3. La acción de la Comunidad se funda sobre un marco común de objetivos para la aplicación del presente programa.

4. El procedimiento de control y evaluación previsto en el artículo 15 está dirigido a analizar los resultados obtenidos y sacar las enseñanzas para la continuación de la acción de la Comunidad.

Artículo 2

Marco común de objetivos

El marco común de objetivos previsto en el apartado 3 del artículo 1, en el seno del cual la Comunidad y los Estados miembros establecerán los planes y prioridades con el fin de definir y poner en práctica una acción coordinada para garantizar la adecuación de la acción aduanera a las necesidades del mercado interior de la Unión Europea, comporta los objetivos siguientes:

1. Garantizar una aplicación uniforme del Derecho comunitario para lograr unos resultados equivalentes, en cualquier punto de la frontera de la Unión Europea y evitar, con ello, las posibles distorsiones perjudiciales al buen funcionamiento del mercado interior que pudieran aparecer por una aplicación heterogénea de los procedimientos aduaneros en las diferentes partes de la Unión, así como para proteger los intereses financieros de la Comunidad.

2. Proporcionar un nivel de protección equivalente a los ciudadanos y a los operadores económicos de la Unión, no importe cual sea el punto de paso de la mercancías por la frontera externa, todo ello asegurando la fluidez necesaria de las operaciones de comercio internacional.

3. Reforzar la consideración de la dimensión comunitaria en la organización de los servicios y la creación de las infraestructuras y equipos, y promover la utilización en común de medios materiales de funcionamiento, participantes en la aplicación de la reglamentación comunitaria.

4. Alentar y apoyar las iniciativas que los Estados miembros propongan poner en práctica, solos o conjuntamente, con el fin de mejorar la eficacia global de las administraciones aduaneras en la realización de sus misiones.

5. Valorizar la formación impartida a los funcionarios de las administraciones aduaneras, fomentando la enseñanza de materias que les permitan adaptarse a la evolución de tareas y tecnologías en adecuación con la dimensión comunitaria de su misión.

6. Participar, mediante acciones adecuadas de formación, asistencia y cooperación técnica, a la puesta en práctica o al desarrollo de los servicios de aduanas de calidad en los terceros países que así lo soliciten y consecuentemente, contribuir al desarrollo del comercio exterior de la Unión.

7. Favorecer la transparencia y la eficacia de la acción aduanera en provecho del comercio legítimo, mediante el reforzamiento de la relaciones entre las administraciones aduaneras de la Unión, los medios económicos, jurídicos y científicos y los operadores del comercio internacional.

Artículo 3

Acciones comunes específicas

1. En particular, a los fines de la realización de la estrategia definida en los artículos 5 (1, 3, 4, 5, 6), 6 y 9, la Comisión pondrá en práctica acciones de seguimiento en los sectores particulares de la legislación aduanera comunitaria.

Determinará cada año esos sectores en colaboración con los Estados miembros.

Esas acciones se llevarán a cabo por equipos comunes integrados por expertos aduaneros de los Estados miembros y de la Comisión.

Los equipos así constituídos efectuarán, sobre la base de un enfoque temático, visitas a puntos particulares de la frontera externa. Realizadas las vistas, estos equipos redactarán un informe analizando los métodos de trabajo así como las eventuales dificultades de aplicación de la reglamentación observadas en los diferentes lugares estudiados y conteniendo, eventualmente, sugestiones de adaptación, tanto de la reglamentación comunitaria como de los métodos de trabajo empleados, encaminadas a mejorar la eficacia de la acción aduanera en su conjunto.

2. Como complemento a esas acciones de seguimiento, la Comisión, en colaboración con los Estados miembros, recurrirá en particular a:

a) estudios complementarios encaminados a conocer los puntos de vista de los diferentes actores del comercio internacional,

b) la organización de grupos de trabajo y de seminarios encargados de estudiar los medios de mejorar de forma coordinada la acción de las administraciones aduaneras.

Artículo 4

Los Estados miembros adoptarán las disposiciones necesarias para asegurar, en el plano nacional, la coordinación y organización de la aplicación de las acciones del presente programa, en particular estableciendo las estructuras y los mecanismos apropiados.

Artículo 5

Control de la frontera externa

Conforme a los objetivos definidos en los apartados 1 a 4 del artículo 2, los Estados miembros y la Comisión:

1) se asegurarán que los controles en la frontera externa garanticen la fluidez del tráfico, protejan los intereses financieros de la Comunidad, aseguren una aplicación efectiva, eficaz y homogénea de la reglamentación comunitaria y de las políticas comunes, proporcionen un nivel equivalente de protección y permitan verificar que han sido respetados los procedimientos relativos a la conformidad a las normas técnicas, a la seguridad de los productos impartados y a los productos peligrosos, cualquiera que sea el punto por el que se atraviese la frontera externa;

2) colaborarán con el fin de obtener resultados equivalentes, tanto en lo que se refiere al control como a la simplificación de los intercambios en la frontera externa, con el fin de evitar las distorsiones de competencia que puedan generar desviaciones de tráfico y también para garantizar el idéntico trato a todos los operadores;

3) pondrán en práctica para la realización de estos objetivos, nuevos métodos de trabajo, equipos y medios materiales más adecuados con el fin de reforzar la eficacia de los controles en la frontera externa;

4) cuidarán que las sanciones impuestas por infracciones a la reglamentación comunitaria sean comparables, proporcionales y eficaces;

5) explotarán todas las posibilidades previstas en la legislación comunitaria organizando la cooperación administrativa, así como los acuerdos de asistencia mutua concluidos con terceros países;

6) recurrirán a los mecanismos apropiados de análisis y evaluación para verificar la aplicación de los controles y procedimientos puestos en práctica en la frontera externa;

7) procederán a una reflexión profunda sobre la definición y ejercicio de las competencias de los agentes de los servicios de aduanas, así como sobre las posibilidades de una utilización coordinada de los recursos disponibles.

Artículo 6

Seguimiento de la aplicación de la legislación aduanera administrativa y de su adecuación permanente a las realidades evolutivas del comercio internacional 1. La Comisión, en colaboración con los Estados miembros y en estrecha concertación con los interlocutores económicos, realizará un seguimiento permanente de la reglamentación y de los procedimientos comunitarios según se prevé, en particular, en el código de aduanas comunitario y en sus disposiciones de aplicación.

2. Este seguimiento tiene como objetivo asegurar la adecuación de esta reglamentación y estos procedimientos a la protección de los intereses legítimos de la Unión y de sus miembros, todo ello teniendo en cuenta las necesidades de los operadores del comercio internacional.

3. Para la puesta en práctica de acciones comunes, como las descritas en el artículo 3, la Comisión y los Estados miembros se comprometerán a identificar las dificultades de aplicación de esta reglamentación, así como las eventuales alteraciones que las prácticas divergentes pudieran ocasionar en el mercado interior.

Artículo 7

Lucha contra el fraude

A los fines de la realización de los objetivos definidos en los apartados 1 a 3 del artículo 2 y en los apartados 2 y 4 del artículo 5, la Comunidad y los Estados miembros emplearán todos los medios posibles para utilizar de la forma más racional y eficaz sus medios de acción en materia de la lucha contra el fraude y contra el tráfico ilícito. Esta acción se entiende en el más amplio sentido, cubriendo todas las reglamentaciones o disposiciones aplicables a los intercambios de toda clase de mercancías entre la Comunidad y los terceros países, incluídos el depósito y el tránsito de mercancías.

A estos efectos, la Comunidad y los Estados miembros elaborarán, pondrán en práctica y desarrollarán una política de lucha contra el fraude en materia aduanera a nivel comunitario, con el fin de tener en cuenta el desarrollo de la construcción europea, los compromisos internacionales de la Comunidad, la evolución de la realidad aduanera y otras, en este contexto, así como la necesidad de utilizar sus recursos de una forma óptima y complementaria.

Esta política se dirigirá en particular a:

- la máxima explotación del dispositivo legislativo actual y si ello es necessario, su modificación,

- la mejora de la recogida, análisis, difusión y explotación de la información de la Comunidad, recurriendo lo máximo posible a la informática,

- la eliminación de obstáculos a la acción y a la cooperación en materia de lucha contra el fraude, en particular en lo que se refiere a las competencias de investigación de los investigadores de aduanas,

- la aplicación de sanciones eficaces,

- la búsqueda y el desarrollo de acciones coordinadas, en particular misiones comunitarias de investigación o de control en terceros países,

- desarrollar la cooperación con terceros países y con las organizaciones internacionales competentes, así como con los medios profesionales interesados,

- el recurso intenso, en beneficio del conjunto de la Comunidad, a las competencias del personal de la Comisión y de los Estados miembros en terceros países,

- el seguimiento financiero de los casos de irregularidad.

Artículo 8

Función de las administraciones aduaneras en las políticas comunes

En el cumplimiento de su misión, los servicios de los Estados miembros y de la Comisión encargados de la aplicación de la reglamentación aduanera tomarán todas las medidas necesarias para el ejercicio óptimo de las responsabilidades que les incumben en virtud de las disposiciones aplicables para la ejecución de las políticas comunes, en particular, el control de la aplicación de la política comercial común, de la política agrícola común y de la política común de la pesca.

La Comunidad y los Estados miembros cuidarán, particularmente, que las administraciones aduaneras puedan intervenir eficazmente a los fines de la correcta aplicación de otras disposiciones comunitarias que tengan una incidencia sobre el control de la frontera externa, en particular, las relativas a la cooperación al desarrollo, así como a la protección de la propiedad intelectual, del medio ambiente, de los consumidores y del patrimonio cultural.

Artículo 9

Mejora de los métodos de trabajo

La Comunidad apoyará las acciones encaminadas a mejorar los métodos de trabajo de las administraciones aduaneras. En colaboración con los Estados miembros alentará el desarrollo, y aplicación de nuevos métodos de trabajo, en particular, en los ámbitos siguientes:

1) análisis de riesgos, con el fin de determinar si las mecancías sometidas a control aduanero deberán ser objeto de un examen documental o físico antes de proceder a la expedición del levante;

2) el recurso a los métodos de verificación de cuentas de las empresas (auditorías);

3) los procedimientos simplificados de puesta bajo un destino aduanero y de cancelación;

4) el desarrollo coordinado del trato informático de los procedimientos aduaneros, teniendo presente el estado actual de informatización de las administraciones nacionales y de los intereses de los operadores económicos de la Unión, así como del desarrollo de esta materia en el contexto internacional.

Artículo 10

Competencias de los agentes de los servicios de aduanas

La Comisión, en colaboración con los Estados miembros, procederá al examen de la adecuación de las competencias que disponen los servicios de aduanas de los Estados miembros para la aplicación del Derecho comunitario y el control de la frontera exterior.

Artículo 11

Utilización racional y coordinada de los recursos

1. A los fines de la aplicación del apartado 3 del artículo 2, la Comisión creará una instancia comunitaria de consulta y de coordinación con el fin de asegurar la acogida de las necesidades del mercado interior y permitir, de este modo, optimizar la definición de necesidades y asignación de los recursos entre los Estados miembros.

2. En el seno de esta instancia comunitaria de consulta y coordinación, la Comisión, en colaboración con los Estados miembros, identificará los medios que permitan la concesión de recursos suficientes a la acción aduanera, en particular, gracias a la utilización de todos los instrumentos de financiación comunitarios disponibles, al reparto o a la puesta en común de equipos, a operaciones comunes y otros acuerdos o acciones que se consideren necesarios para la realización de los objetivos del presente programa.

3. Para ayudar a la identificación de estas posibilidades de acción, la Comisión organizará reuniones de expertos, así como seminarios, asociando, si fuera necesario, a los representantes de los medios económicos interesados.

Artículo 12

Sanciones aduaneras y disposiciones de efecto equivalente

La Comisión, en estrecha colaboración con los Estados miembros, y en el respeto a los principios del punto 4 del artículo 5, procederá a la determinación de las irregularidades aduaneras, tomando como base el código de aduanas comunitario y sus disposiciones de aplicación, así como un estudio comparativo de su calificación y clasificación en el ordenamiento jurídico de los Estados miembros teniendo en cuenta su grado de gravedad, con el fin de identificar la necesidad de armonización mínima necesaria para evitar las distorsiones de trato de los operadores económicos, y para proteger los intereses financieros de la Comunidad.

Artículo 13

Formación y asistencia técnica

1. Para la aplicación del apartado 5 del artículo 2, la formación de los funcionarios de las administraciones aduaneras, estará asegurada por los Estados miembros, de conformidad con las reglas adoptadas por el Consejo en su Decisión de 20 de junio de 1991 por la que se crea el programa Matthaeus.

2. En la puesta en práctica de este programa, los Estados miembros y la Comisión pondrán en marcha las medidas necesarias para el establecimiento de un verdadero tranco común de formación referente a las materias del código de aduanas comunitario.

Deberá realizarse un esfuerzo particular en lo que se refiere a la formación que se impartirá a los funcionarios de aduanas en su entrada en servicio, con el fin de elaborar y presentar módulos pedagógicos comunes relativos al conjunto de la reglamentación y de los procedimientos aduaneros. Deberán llevarse a cabo acciones específicas en materia de formación permanente, con el fin de dotar al personal de las administraciones aduaneras los niveles de formación necesarios para el cumplimiento de sus tareas.

3. Esta formación se completará con las acciones encaminadas a abrir a las aduanas de la Unión a los mejores métodos y técnicas de trabajo desarrollados en las administraciones de aduanas de terceros países, y más generalmente por una cooperación intensa con estos países.

A estos fines, en función de la necesidades identificadas y sobre una base recíproca, se organizarán intercambios de funcionarios con esas administraciones, así como seminarios de formación. El Presupuesto comunitario tomará a su cargo la parte del coste de estas operaciones que corresponda a los funcionarios de las administraciones de la Unión, así como las contribuciones, que se determinarán caso por caso, a los costes ligados a la organización de seminarios.

4. Para la aplicación del apartado 6 del artículo 2, la Comunidad asegurará la coordinación de las acciones de formación, asistencia y cooperación técnica de la Comunidad y de los Estados miembros en beneficio de las administraciones aduaneras de terceros países, para asegurar la coherencia de la acción comunitaria de formación, tanto externa como interna.

Artículo 14

Relación con los operadores del comercio exterior

1. Para la aplicación del apartado 7 del artículo 2, la Comisión pondrá en práctica acciones o aportará su apoyo a las iniciativas de los Estados miembros, encaminadas a mejorar y reforzar las relaciones entre las administraciones aduaneras de la Unión y los operadores del comercio exterior.

2. En particular, estas acciones podrán tomar la forma:

- de puesta en punto, edición y difusión de soportes de información destinados a asegurar un mejor conocimiento por los operadores, de los procedimientos aduaneros, en particular los procedimientos simplificados de despacho, encaminados a reforzar la competitividad de la economía comunitaria;

- de seminarios que permitan establecer un diálogo profundo entre los medios profesionales y administrativos, en particular, sobre los temas evocados en los apartados 1 y 2 del artículo 2;

- de acciones de formación encaminadas a asegurar un mayor conocimiento del Derecho comunitario por los diversos operadores que intervienen en el comercio exterior.

Artículo 15

Seguimiento, evaluación e informes

1. El presente programa será objeto de un seguimiento permanente, realizado en colaboración entre la Comisión y los Estados miembros en el seno de un grupo de expertos de la política aduanera (titulares y delegados) compuesto por los directores generales de aduanas de la Comisión y de los Estados miembros de la Unión Europea o de sus representantes.

Estará asegurado mediante los informes contemplados en el apartado 3 y por actividades específicas.

2. El presente programa será objeto de una evaluación periódica realizada en colaboración entre la Comisión y los Estados miembros.

3. Los Estados miembros transmitirán a la Comisión, en fecha límite de 31 de diciembre de 1997 y 31 de diciembre de 2000, informes sobre la aplicación y el impacto del programa.

4. La Comisión presentará al Parlamento Europeo y al Consejo:

- lo más tarde el 31 de diciembre de 1998, un informe provisional sobre la aplicación del presente programa;

- lo más tarde el 31 de junio de 1999, una comunicación sobre la oportunidad de la continuación del presente programa, acompañado, llegado el caso, de una propuesta apropiada;

- lo más tarde el 30 de junio de 2001, un informe final sobre la aplicación del presente programa.

Este informe se remitirá, igualmente, para información al Comité Económico y Social y al Comité de Regiones.

Artículo 16

Financiación

1. La financiación de las acciones del programa de acción se compartirá entre la Comunidad y los Estados miembros. El montante financiero para la ejecución del presente programa, para el período del 1 de enero de 1996 al 31 de diciembre de 2000, queda establecido en 139 670 000 ecus.

La autoridad presupuestaria determinará los créditos disponibles para cada ejercicio, dentro de los límites de las perspectivas financieras.

2. Los Estados miembros contribuirán a la realización del programa. Tomarán a su cargo los gastos ligados a la organización administrativa y a la coordinación de las acciones ligadas a la aplicación del programa de acción en su territorio, en particular, las que derivan del artículo 4 de la presente Decisión.

A este respecto, los Estados miembros cuidarán que la utilización de los montantes retenidos a título de gastos de percepción de recursos propios en aplicación del apartado 3 del artículo 2 de la Decisión 88/376/CEE, Euratom del Consejo (6), tengan en cuenta estrictamente los objetivos de la presente Decisión.

Artículo 17

La presente Decisión será aplicable a partir del 1 de enero de 1996.

Artículo 18

Los Estados miembros serán los destinatarios de la presente Decisión.

(1) DO n° L 40 de 17. 2. 1993, p. 1.

(2) COM(94) 29 final de 16. 2. 1994.

(3) Resolución n° 94/C 179/01 (DO n° C 179 de 1. 7. 1994, p. 1).

(4) DO n° L 144 de 2. 6. 1981, p 1.

(5) Decisión 91/341/CEE (DO n° L 187 de 13. 7. 1994, p 41).

(6) DO n° L 158 de 15. 7. 1988, p. 26.