Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo relativa al refuerzo de la cooperación con terceros países en materia de enseñanza superior

1. Introducción

1. El artículo 149 (Educación) del Tratado CE precisa claramente que los Estados miembros conservan la responsabilidad principal en materia de política de educación en la Comunidad. La acción a escala comunitaria está justificada cuando puede aportar un valor añadido, es decir, cuando la actuación conjunta de los Estados miembros permite lograr mejores resultados que la acción aislada de cada uno de ellos. La Comunidad Europea apoya la educación en los Estados miembros de múltiples formas. Desde 1987, ha venido desarrollando una serie de programas destinados a fomentar la cooperación y la movilidad en materia de educación en la Comunidad Europea. Desde hace poco, estas actividades se han extendido también a los países asociados [1]. Prevén principalmente intercambios de estudiantes [2], jóvenes en prácticas, profesores e instructores; intercambios de experiencias (generalmente a través de redes) entre diferentes proyectos y asociados; y el desarrollo conjunto de actividades innovadoras. Desde un primer momento, estas actividades se han articulado en torno a redes y asociaciones entre instituciones (escuelas, centros de formación y universidades). Actualmente, suponen un gasto anual de aproximadamente 500 millones de euros.

[1] En particular, los programas Sócrates y Leonardo (DO L 146 de 11.6.99 y DO L 28 de 3.2.2000).

[2] A efectos del presente documento, se entenderá por «estudiante» toda persona que sigue cursos de aprendizaje o formación o participa en programas gestionados por instituciones de enseñanza superior o de formación profesional.

2. El apartado 3 del artículo 149 del Tratado CE establece que «La Comunidad y los Estados miembros favorecerán la cooperación con terceros países ...». Algunos Estados miembros poseen una sólida tradición de cooperación con terceros países, principalmente de carácter bilateral, en materia de educación. Por su parte, en el ámbito de la enseñanza superior, la Comunidad ha puesto a punto una serie de iniciativas en cooperación con terceros países, inspiradas en la experiencia adquirida gracias al programa ERASMUS y otros programas de características similares. Cabe destacar a título de ejemplo sendos acuerdos concluidos con EE.UU. y Canadá, que acaban de ser renovados por otros cinco años; el programa TEMPUS, integrado en el momento de su creación en 1990 en el marco de las actividades iniciales del programa PHARE, pero que cubre actualmente (desde que las principales actividades de la Comunidad Europea en materia de educación están abiertas a los países asociados) Europa oriental, el Cáucaso, Asia central y los Balcanes occidentales; y el programa ALFA, cuyo objetivo es desarrollar la enseñanza superior en América Latina a través del establecimiento de vínculos con las instituciones de la Comunidad Europea.

2. Primeros pasos en respuesta a los nuevos desafíos

3. Al desarrollar sus sistemas de enseñanza superior, la Comunidad debe esforzarse por preparar a sus ciudadanos y a su mano de obra de cara a un contexto global, tomando debidamente en cuenta la dimensión internacional. Este objetivo se plantea de forma explícita en un reciente informe sobre los objetivos de los sistemas de educación [3], presentado por el Consejo de Educación al Consejo Europeo de Estocolmo.

[3] Véase el apartado 2.3 del documento n° 5980/01 del Consejo.

4. Varios Estados miembros (como Alemania, Francia, los Países Bajos o el Reino Unido) han adoptado medidas para responder a las mismas necesidades. Por ejemplo, el British Council, organismo internacional del Reino Unido para las relaciones en materia de educación y cultura, utiliza los considerables recursos de que dispone dentro y fuera de sus fronteras (243 oficinas en 110 países) para promover la proyección internacional de la educación y la cultura británicas y para consolidar el papel del Reino Unido como proveedor de primer orden de oportunidades educativas y culturales para extranjeros. En 1998, Francia creo Edufrance, agencia cuyos principales objetivos consisten en promover, a escala mundial, el potencial de este país como destino para estudiantes e investigadores extranjeros, ofrecer a los estudiantes internacionales servicios generales de acogida y coordinar la oferta educativa francesa. El Servicio alemán de intercambios académicos (DAAD), institución que posee una sólida tradición en la promoción de la educación internacional en Alemania, ha intensificado recientemente sus esfuerzos destinados a potenciar la educación en ese país, pasando a actuar como proveedor de servicios y adoptando la etiqueta «Cualificado en Alemania».

5. Los programas comunitarios de educación, especialmente el programa ERASMUS, han contribuido notablemente a reforzar la capacidad de cooperación internacional entre las universidades europeas. Además de introducir cambios en sus programas de estudios y de abrir nuevas oportunidades para estudiar en otros Estados miembros, numerosas universidades han creado o reforzado sus oficinas de relaciones internacionales. Se trata sobre todo de hacer frente al creciente volumen de actividades internacionales generado a raíz de su participación en programas comunitarios. Se hace necesario un esfuerzo suplementario a escala comunitaria que sirva de estímulo a las instituciones para integrar de forma sistemática las nuevas actividades de cooperación con terceros países en un marco de asociación más amplio.

6. Este esfuerzo es aún más perentorio a la vista del incesante crecimiento de la demanda de enseñanza internacional y de movilidad de estudiantes. El número de estudiantes que participan en intercambios internacionales nunca ha sido tan elevado como en la actualidad, pero la mayoría elige como destino los Estados Unidos (más de medio millón de estudiantes internacionales en 1999/2000). En la Comunidad Europea, más de tres cuartas partes de los aproximadamente 400 000 estudiantes originarios de países no europeos se concentran en el Reino Unido, Francia y Alemania [4].

[4] Fuente: Unesco, Anuario estadístico 1998, capítulo 3.14: «Enseñanza superior: estudiantes extranjeros por país de origen en los 50 principales países de acogida».

7. Sin que ello sea incompatible con una sana competencia entre los Estados miembros a fin de atraer estudiantes internacionales, el papel de la Comunidad Europea debería ser, en primer lugar, promover planteamientos cooperativos que permitan compartir los beneficios de forma más amplia en la Comunidad y en los países socios. Al mismo tiempo, la Comunidad debe reconocer que las universidades de terceros países y los propios estudiantes que desean cursar una enseñanza internacional no siempre aprecian o reconocen el papel de Europa como centro de excelencia en aprendizaje.

8. En este sentido, es crucial la calidad de las instituciones de enseñanza superior europeas, que se mide (entre otros criterios) por el volumen y el alcance de sus actividades de investigación científica y tecnológica (en el sentido más amplio del término). La cooperación en materia de enseñanza superior y de formación va, pues, pareja a la cooperación en el ámbito de la ciencia y la tecnología, ámbito este que moviliza recursos científicos en las universidades de la Comunidad y de los terceros países. Si queremos que nuestras universidades sean más competitivas, es preciso garantizar un aseguramiento de la calidad que goce de amplio reconocimiento en todo el mundo. De lo contrario, Europa no obtendrá resultados comparables a los de los demás principales exportadores de servicios de educación. Desde otra perspectiva, el éxito político y comercial de Europa en el mundo depende de que los futuros responsables políticos de los terceros países puedan alcanzar una mejor comprensión de Europa y anudar lazos más estrechos con nuestro continente.

9. Numerosos terceros países son conscientes de las ventajas que podría reportarles una cooperación sistemática con las instituciones de enseñanza superior europeas, especialmente en el marco de redes multilaterales que reúnan a instituciones de más de un Estado miembro. Dicha cooperación refuerza el valor de los acuerdos bilaterales en materia de educación suscritos con los diferentes Estados miembros. Esta es la razón por la que en la práctica totalidad de los acuerdos suscritos entre la Comunidad y los terceros países, se cita la educación como un campo potencial de cooperación. En la práctica, el cumplimiento de estos compromisos está supeditado a la disponibilidad de recursos.

10. De todo lo expuesto se desprenden las siguientes conclusiones:

* la Comunidad debería velar por que sus actividades de enseñanza tengan en cuenta la dimensión internacional de forma más sistemática;

* la Comunidad debería dar más visibilidad a sus actividades en este ámbito a fin de promover el papel de Europa como centro de excelencia y atraer a aquellos estudiantes que desean cursar una enseñanza internacional.

11. La presente Comunicación propone una serie de medidas inmediatas que pueden adoptarse para responder a estos desafíos a corto plazo. A medio plazo, la Comunidad pondrá a punto una estrategia global en base al debate suscitado a raíz de la presente Comunicación, a la experiencia adquirida y a un análisis más exhaustivo de los elementos que están en juego [5].

[5] En este sentido, ya se ha concluido un estudio, que esboza una parte del contexto en el que se inscribe la presente Comunicación. Véase «The Globalisation of Education and Training : Recommendations for a Coherent Response of the European Union», Dra. Sybille Reichter, Bernd Wächter, 2000. http:/europa.eu.int/comm/education/infos.html.

3. Objetivos

12. En sus actividades de cooperación con los terceros países en este ámbito, la CE debería proseguir dos objetivos inmediatos:

(1) desarrollar recursos humanos de alta calidad en los países socios y en la Comunidad siguiendo el principio de reciprocidad,

(2) promover el papel de la Comunidad Europea como centro mundial de excelencia en educación/formación, así como en investigación científica y tecnológica.

13. La medida en que puedan cumplirse estos objetivos será el factor que guiará a la Comunidad Europea a la hora de seleccionar las actividades de cooperación, así como las asociaciones que, en su caso, podría establecer con terceros países. Para alcanzar estos objetivos, la Comunidad promoverá la cooperación con aquellas instituciones de terceros países que hayan alcanzado un nivel de desarrollo comparable al de sus instituciones. Responderá asimismo a las solicitudes de los terceros países que deseen emprender actividades de cooperación.

14. Por lo que respecta al ámbito de la cooperación para el desarrollo, la inclusión de la enseñanza superior en los actividades de cooperación es uno de los factores que podría contribuir, siempre que se diseñe de forma adecuada, a erradicar la pobreza del mundo, objetivo que constituye, hoy por hoy, la finalidad primordial de la política comunitaria de desarrollo. Dada la particular naturaleza de este desafío y la importancia de los recursos que moviliza, esta cuestión será objeto de otra comunicación de la Comisión, cuya publicación está prevista para finales de 2001.

4. Medidas de cara al futuro

15. De cara a la consecución de los objetivos que figuran en el apartado 12, se adoptarán las medidas que se exponen a continuación. La Comunidad deberá:

* aprovechar, en la medida de lo posible, la experiencia adquirida en los programas intracomunitarios en sus relaciones con terceros países. El programa ERASMUS, en especial, ha despertado interés y suscitado solicitudes de participación en todo el mundo, marcando, pues, una línea que es preciso seguir;

* diferenciar los acuerdos en función de las particularidades de cada país y, en caso necesario, de cada región. Las acciones que se emprendan en el marco de la presente Comunicación se centrarán en la cooperación en el ámbito de la enseñanza superior, garantizando al mismo tiempo su compatibilidad con las políticas nacionales de educación de los diferentes países y con la estrategia de cooperación para el desarrollo de la CE.

16. La cooperación se centrará en redes y asociaciones multilaterales que reúnan a aquellos países que han alcanzado un nivel de desarrollo en materia de enseñanza superior comparable al de las instituciones europeas. Cuando se trabaja en un marco acordado entre diferentes universidades, por ejemplo, los instaurados por los programas de cooperación CE/EE:UU. o CE/Canadá o, en un contexto diferente, TEMPUS o ALFA, es preciso que las instituciones asociadas acuerden el contenido académico de los cursos que se impartirán a los estudiantes participantes en los intercambios. Las instituciones deberán asimismo llegar a acuerdos acerca de los mecanismos adoptados por las universidades de origen y de acogida para reconocer los trabajos realizados y las disposiciones relativas a la atención de los estudiantes durante su estancia en el extranjero.

17. Se examinará la posibilidad de incrementar el número de intercambios de estudiantes dentro de los referidos marcos y de otros proyectos de cooperación. Sin embargo, deberíamos evitar en la medida de lo posible los intercambios que no se inscriban en una asociación de cooperación entre instituciones de enseñanza superior, ya que presentan menos ventajas para las instituciones interesadas. Los intercambios que tienen lugar en el marco de una asociación entre universidades presentan más probabilidades de permitir a otros estudiantes y profesores, aunque ciertamente en menor medida, compartir y aprovechar estas experiencias. La movilidad virtual, que es ya una realidad gracias al desarrollo del aprendizaje electrónico, abierto y a distancia y al uso generalizado de las tecnologías de la información y la comunicación, hace más acuciante la necesidad de que existan asociaciones estructuradas y mutuamente ventajosas entre universidades, y facilita la creación de las mismas.

18. Los intercambios de estudiantes, sin embargo, no son, por sí solos, suficientes. Para que la cooperación sea plenamente provechosa, es preciso complementar estas medidas con intercambios de personal docente, acciones de movilidad virtual, programas conjuntos, mecanismos de reconocimiento adecuados, etc. Estas medidas constituyen el marco académico global que permite rentabilizar al máximo las inversiones de tiempo, competencias y recursos.

19. Al adoptar las medidas necesarias para incrementar el número de intercambios, no debemos pasar por alto el grave problema que plantea la «fuga de cerebros». Las acciones de movilidad de breve duración (por lo general no más de un curso académico), como las propuestas en los acuerdos interuniversitarios concluidos en el marco de los programas TEMPUS o ALFA, prevén el regreso del estudiante al país de origen, lo que hace más improbable este fenómeno.

20. Sin embargo, el número de estudiantes móviles que desean cursar una enseñanza internacional es hoy más elevado que nunca y deberíamos considerar asimismo la conveniencia de aumentar el número de becas de larga duración para los estudiantes de terceros países que deseen cursar un ciclo de estudios completo en la Comunidad Europea. Ello podría estar justificado, por ejemplo, cuando determinados cursos no se imparten en el país de origen, como sucede a veces en el caso de cursos avanzados, o cuando las universidades de la Comunidad ofrecen los cursos más pertinentes para estudiantes que se hubieran desplazado al extranjero en cualquier caso. Cada país requiere que sus elites intelectuales cuenten con una cierta experiencia internacional.

21. La Comisión fomentará el uso de sistemas de acreditación compatibles con estrategias europeas bien desarrolladas, como el Sistema europeo de transferencia de créditos (ECTS, en sus siglas inglesas), que representa actualmente la norma europea en materia de enseñanza superior y facilita enormemente el reconocimiento en el país de origen del trabajo académico realizado en el extranjero. Este sistema ha despertado un vivo interés en otras partes del mundo (por ejemplo, en América Latina o en el marco del capítulo «Pacífico» del programa «University mobility in Asia and the Pacific» - UMAP). El desarrollo posterior de este sistema estaría en consonancia con el «proceso de Bolonia» y con las conclusiones de la reciente reunión de ministros responsables de la enseñanza superior de más de 30 países celebrada en Praga los días 18 y 19 de mayo de 2001. En esta reunión, los ministros destacaron la importancia de la movilidad, la acreditación y el aseguramiento de la calidad.

22. Debería organizarse, en cooperación con los Estados miembros, una campaña conjunta de promoción de la Comunidad como centro mundial de excelencia en materia de aprendizaje, centrada en primer lugar en los países con un elevado porcentaje de candidatos potenciales a los intercambios, como primer paso para alcanzar el segundo objetivo establecido en el apartado 12.

23. En apoyo de esta operación, deberíamos reforzar los estudios europeos en terceros países. Por ejemplo, la Comisión ampliará la red de centros de estudios sobre la Unión Europea y las cátedras Jean Monnet en todo el mundo, a fin de responder plenamente a las necesidades de los académicos interesados y de presentar en las propias universidades la actividad de la Comunidad Europea en este ámbito. Se debería estimular a las instituciones europeas a que pongan a punto «paquetes» de enseñanza auténticamente europeos, por ejemplo, mediante el desarrollo de cursos comunes que permitan a los estudiantes extranjeros --así como a los europeos-- cursar más de un año académico en diferentes Estados miembros. Esta medida podría culminar, en su caso, en la preparación de títulos comunes.

24. Se prestará ayuda, pues, a los esfuerzos en materia de cooperación de las universidades europeas, especialmente para poner a punto cursos europeos comunes, contribuir a la promoción y tratar cuestiones tales como la acreditación y la promoción del ECTS.

5. Un programa piloto para América Latina

25. En breve, la Comisión Europea creará, basándose en los logros del programa ALFA, un programa piloto de becas para estudiantes de tercer ciclo dirigido a los profesionales y a los estudiantes de postgrado más aptos originarios de América Latina. Los objetivos de este programa de becas de viaje y de estudios serán los siguientes:

* ayudar a los jóvenes recién licenciados y a los cuadros superiores a aprovechar la excelencia de la enseñanza universitaria europea;

* permitir a los futuros responsables políticos latinoamericanos establecer vínculos más estrechos con Europa y comprender mejor su diversidad cultural;

* facilitar la creación de nuevos vínculos entre ambas regiones.

26. Para poner en práctica este programa y potenciar la visibilidad, la transparencia y la eficacia, la Comisión se asociará a las redes institucionalizadas ya creadas para promover la cooperación y la movilidad de los profesionales y los estudiantes de postgrado en la Comunidad Europea y en América Latina. Todas las instituciones de enseñanza superior y de formación de ambas regiones podrán participar en este programa piloto, siempre que cuenten con el reconocimiento oficial de los gobiernos de sus respectivos países y formen parte de una de estas redes. Con ello se estimulará de forma inmediata la participación y se reforzará la transparencia. La Comisión organizará una campaña de información a través de los medios de comunicación, destinada a las redes, los estudiantes y el público en general, a fin de asegurar a este programa piloto un perfil adecuado.

6. Medios

27. Estos objetivos deberían alcanzarse, siempre que sea posible, en base a programas y fundamentos jurídicos existentes. Se trata de financiar las acciones propuestas a través de acuerdos y protocolos existentes, de conformidad con los procedimientos de planificación y las modalidades de aplicación de rigor. Los recursos se ajustarán a las necesidades y se asignarán dentro de los límites de las disponibilidades financieras y de los fundamentos jurídicos existentes, y en el marco fijado por las perspectivas financieras. La distribución de los fondos se expondrá de forma detallada, en su caso, en las diferentes estrategias y programaciones plurianuales nacionales. Cuando se considere viable y conveniente la adopción de nuevos programas bilaterales, siguiendo el ejemplo de los acuerdos de cooperación suscritos con los Estados Unidos y con Canadá, se propondrán fundamentos jurídicos específicos de conformidad con los procedimientos habituales.

28. Además, para facilitar la movilidad de los estudiantes de terceros países en la Comunidad Europea, proseguiremos nuestros esfuerzos destinados a establecer condiciones armonizadas de entrada y residencia por motivos de estudios.

7. Conclusión

29. Estas primeras medidas irán acompañadas de un proceso de evaluación de los resultados obtenidos y de un análisis más exhaustivo de los retos a los que ha de enfrentarse Europa como consecuencia de la evolución de la enseñanza superior a escala mundial. La Comisión espera que la presente Comunicación contribuirá a estimular el debate sobre las cuestiones planteadas. La Comisión tratará de extraer de este proceso las conclusiones apropiadas con vistas a la presentación, probablemente en 2003, de nuevas propuestas políticas.

30. La presente Comunicación se presenta al Parlamento Europeo y al Consejo para su examen.