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Bruselas, 30.11.2006

COM(2006) 741 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO

de conformidad con el artículo 19, apartado 1, de la Directiva 2003/96/CE del Consejo (transporte público local de pasajeros, fuerzas armadas, administración pública, ambulancias)

1. INTRODUCCIÓN

De conformidad con el artículo 19, apartado 1, de la Directiva 2003/96/CE del Consejo[1], por la que se reestructura el régimen comunitario de imposición de los productos energéticos y de la electricidad (en lo sucesivo «la Directiva sobre fiscalidad de la energía», o «la Directiva»), y con las disposiciones previstas en la Directiva, en particular en sus artículos 5, 15 y 17, el Consejo, por unanimidad y a propuesta de la Comisión, podrá autorizar a cualquier Estado miembro (que así lo hubiera solicitado) a introducir nuevas exenciones o reducciones fiscales por motivos vinculados a políticas específicas.

La Comisión examinará la solicitud. A continuación, presentará una propuesta al Consejo o informará al mismo de las razones por las que no propone la autorización de esa medida.

En un contexto más amplio de revisión de las excepciones contempladas en la Directivas sobre fiscalidad de la energía que expiran al final del año 2006, Bélgica, Francia, Grecia e Italia presentaron peticiones de utilización reintroducir excepciones a las disposiciones contenidas en dicha Directiva a partir de 2007. Estos Estados miembros se proponen aplicar exenciones parciales o totales para el combustible destinado a determinadas utilizaciones previstas en el artículo 5, tercer guión, de la Directiva sobre fiscalidad de la energía. Las medidas previstas no satisfacen una de las condiciones establecidas en el artículo 5: la de que «cumpla los niveles mínimos de imposición» prescritos en la mencionada Directiva. Las peticiones se han registrado en la Dirección General de Fiscalidad y Unión Aduanera[2].

El objetivo de la presente Comunicación es informar al Consejo de las razones por la que la Comisión no propone las autorizaciones solicitadas.

2. RESUMEN DE LAS SOLICITUDES

2.1. La solicitud de Bélgica

Bélgica desea aplicar una exención parcial del impuesto que grava el gasóleo (con un contenido en sulfuro no superior a los 50 mg/kg) usado como combustible en los vehículos de transporte público local de pasajeros. La finalidad de la medida es fomentar el desarrollo del transporte público local de pasajeros y, de modo más horizontal, tratar de alcanzar el objetivo de la protección del medio ambiente. El montante de la reducción del impuesto es exactamente de 49,5787 EUR por 1000 l de gasóleo (lo cual sitúa el tipo impositivo por debajo del nivel mínimo de imposición dispuesto en la Directiva).

En la petición no se prevé fecha alguna de expiración de la exención.

2.2. La solicitud de Francia

Francia desea aplicar una exención del impuesto que grava la gasolina y el gasóleo empleados en los taxis hasta una cuota anual de 5 000 l por vehículo. Además, desea aplicar una exención de los impuestos que gravan el GPL y el GNL utilizados por los taxis hasta una cuota anual de 9 000 l por vehículo. Según Francia, el objetivo de la medida es apoyar una actividad que tiene características similares a las del servicio de transporte público.

En particular, Francia señala que el funcionamiento de los taxis contribuye a los objetivos de la política de medio ambiente y del desarrollo territorial. En las áreas rurales en las que no existe transporte público, los taxis funcionan como sustituto de ese servicio, en particular para las personas que no disponen de un automóvil. Además, en determinadas comunas en las que no hay transporte público los taxis, por ejemplo, facilitan el transporte escolar. En las áreas urbanas, los taxis contribuyen a una reducción del número total de automóviles de pasajeros en circulación.

Francia explica, además, que el funcionamiento de los taxis también contribuye a la política de sanidad, puesto que en algunas áreas sustituyen a las ambulancias (en determinadas áreas rurales esa actividad puede representar hasta el 80 % de los ingresos de un taxi).

La solicitud prevé la expiración de la exención el 31 de diciembre de 2012.

2.3. La solicitud de Grecia

Grecia desea aplicar una exención a las fuerzas armadas nacionales, al combustible utilizado en los vehículos oficiales del Ministerio de la Presidencia y en los de la policía nacional. Las medidas están vinculadas con los objetivos de defensa y seguridad nacional.

La solicitud no prevé fecha de expiración de la exención.

2.4. La solicitud de Italia

En primer lugar, Italia desea aplicar una exención del impuesto a las fuerzas armadas nacionales. El objetivo de la medida es contribuir a la consecución de los objetivos nacionales y comunitarios de seguridad y orden público, en los que se incluyen el control de las fronteras y la lucha contra el terrorismo y el tráfico ilegal.

En segundo lugar, Italia desea aplicar un tipo reducido del impuesto, equivalente al 40 % del tipo que el Estado aplica a la gasolina, el gasóleo, el GPL y el gas natural utilizados como combustible en los taxis autorizados a ejercer el servicio bajo la vigilancia de las autoridades locales. El incentivo fiscal se concede por vehículo y día y su montante disminuye con el número de habitantes de la comuna en cuestión. Italia justifica la medida por motivos de servicio público. Los taxis sustituyen al transporte público en zonas de difícil acceso para el mismo (centros históricos, zonas remotas) y los taxis contribuyen también a descongestionar las ciudades, puesto que reducen la necesidad del vehículo privado.

Italia asegura que el cumplimiento de las condiciones previstas en el artículo 5 acarrearía un aumento de los precios y exigiría modificar las tarifas de los taxis, que en la actualidad se aplican de acuerdo con las comunas.

En tercer lugar, Italia desea aplicar un tipo reducido del impuesto, equivalente al 40 % del tipo que el Estado aplica a la gasolina, el gasóleo, el LPG y el gas natural empleados en los vehículos de ambulancia utilizados por personas en el marco de actividades no lucrativas. La medida se justifica por razones de política social y sanitaria.

Italia asegura que el cumplimiento de las condiciones previstas en el artículo 5 implicaría un aumento de los costes de los organismos sin fines de lucro.

En la solicitud se prevé una fecha de expiración de las tres medidas solicitadas: el 31 de diciembre de 2012.

3. ANTECEDENTES DE LAS SOLICITUDES

De conformidad con el artículo 5, tercer guión, de la Directiva sobre fiscalidad de la energía, los Estados miembros pueden aplicar tipos impositivos diferenciados para los siguientes usos: el transporte público local de viajeros (incluido el taxi), la recogida de residuos, las fuerzas armadas y la administración pública, las personas minusválidas y las ambulancias. La principal condición a la que se somete esta opción es que se respeten los niveles mínimos de imposición prescritos en la Directiva.

Esta disposición optativa se incluyó en la Directiva sobre fiscalidad de la energía sobre la base de la experiencia adquirida en la década de 1990 con motivo de varias exenciones concedidas por el Consejo de conformidad con el artículo 8, apartado 4, de la Directiva del Consejo CEE 92/81[3]; el objetivo de la exención era conceder a los Estados miembros flexibilidad en algunas áreas asegurando al mismo tiempo que se tenía en cuenta la preocupación que daba base, en la Directiva, al establecimiento de niveles mínimos de imposición. Esta intención es absolutamente obvia por lo que se refiere al transporte público . En su informe publicado en 1996 en relación con las exenciones concedidas de conformidad con el artículo 8, apartado 4, de la Directiva 92/81/CEE[4], la Comisión concluyó que se mantendrían las excepciones hasta tanto se introdujera una norma general como parte de un marco común comunitario para la fiscalidad de los productos energéticos y como mínimo hasta el 31 de diciembre de 1998 [5] .

Este planteamiento se reflejó también en la propuesta de 1997[6] que condujo a la adopción de la Directiva en 2003. El objetivo de la propuesta era conceder a los Estados miembros cierta flexibilidad a la hora de perseguir sus objetivos de política nacional aseguran al mismo tiempo el respeto de los intereses comunitarios. La exigencia de respetar los niveles impositivos mínimos refleja, aparte de las necesidades del mercado interior, la necesidad de mantener los incentivos necesarios para la eficacia energética y la protección del medio ambiente, necesidad que también afecta al transporte público. Durante las negociaciones del Consejo en relación con la Directiva, se sometió a una elaboración más refinada el ámbito de la disposición correspondiente, pero se mantuvo el principio sobre el que se apoyaba la misma y, en consecuencia, la exigencia de respetar los niveles mínimos de imposición.

En su comunicación de junio de 2006 Análisis de las excepciones que expiran a finales de 2006 de los anexos II y III de la Directiva 2003/96/CE del Consejo (en lo sucesivo, «la Comunicación de 2006»)[7] la Comisión ofreció una visión general de la amplia flexibilidad que contenía la Directiva y confirma que las exenciones aplicadas al gasóleo utilizado en los casos anteriormente expuestos ya no resultan necesarias, puesto que en el artículo 5, tercer guión, de la Directiva, se prevé expresamente una disposición ad hoc .

4. EVALUACIÓN DE LA COMISIÓN

A continuación, la Comisión evaluará las solicitudes en la medida en que las disposiciones solicitadas por los Estados miembros no están cubiertas en el artículo 15, apartado 1, letra i) de la Directiva sobre fiscalidad de la energía (véanse también las consideraciones expuestas al final de la presente Comunicación).

La Comisión considera que la mayor parte de los intereses por los que los Estados miembros justifican la necesidad de la autorización solicitada coincide exactamente con los que dieron lugar a la inclusión del artículo 5, tercer guión, en la Directiva.

Conviene recordar que el artículo 5, tercer guión, enumera determinados usos para los cuales el Consejo ha concedido excepciones en el pasado. Los intereses subyacentes se reflejan así plenamente en la disposición. Al mismo tiempo, el artículo 5 se refiere a la necesidad de reconciliar dichos intereses con los que justifican los niveles mínimos de imposición, a saber, la creación de un marco de competencia leal en el seno del mercado interno y el mantenimiento de la incentivación de la eficiencia energética y de la protección del medio ambiente. Estos aspectos forman parte de los intereses y políticas comunitarios explícitamente mencionados en el artículo 19, apartado 1, párrafo tercero.

Además, hay que tener en cuenta al que de conformidad con el artículo 15, apartado 1, letra i), se podrá conceder la exención impositiva total a determinados combustibles alternativos (GPL y gas natural) cuando éstos se utilicen como carburantes. En estos casos, el legislador comunitario ha considerado justificado, en la situación actual, no mantener el incentivo en favor de la eficiencia energética.

En resumen, el Consejo, actuando por unanimidad de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 93 del Tratado, ha tenido ya la oportunidad de establecer un equilibrio entre consideraciones políticas que podrían preconizar un tratamiento fiscal más favorable del combustible utilizado en las áreas en cuestión. Las condiciones establecidas para estos fines en la Directiva reflejan los intereses expuestos en el artículo 19, apartado 1, párrafo tercero, de la misma e incluyen el funcionamiento adecuado del mercado interior, la necesidad de garantizar la competencia leal y las políticas comunitarias de salud, medio ambiente, energía y transporte.

Las solicitudes en cuestión habrán de ser valoradas a la vista de estas consideraciones.

4.1. Transporte público local de pasajeros (incluidos los taxis)

Como ya se señalaba en la Comunicación de 2006, la Directiva sobre fiscalidad de la energía contiene un marco general para el fomento del trasporte público.

En particular, por lo que respecta al funcionamiento del transporte público local de pasajeros, incluidos los taxis, el artículo 5, tercer guión, de la Directiva, reconoce que estos medios son preferibles a la utilización del automóvil privado. En este contexto, no se puede atribuir una posición particular los taxis, puesto que el artículo 5 acepta tratarlos de modo similar al transporte público local de pasajeros y les concede el mismo tratamiento que a otros medios de transporte de la misma categoría. En consecuencia, los objetivos políticos propuestos por los Estados miembros interesados en este contexto no son específicos en referencia a lo que ya se ha tenido en cuenta en el artículo 5. El anterior razonamiento implica también que los aspectos mencionados en el artículo 19, apartado 1, párrafo tercero, y más concretamente las políticas comunitarias de medio ambiente, energía y transporte, se opondrían a la concesión de las autorizaciones solicitadas. Por lo que se refiere al problema de la competencia leal, hay que observar que la exención del carburante utilizado en los taxis podría, al menos en algunos casos, distorsionar la relación entre éstos y otros medios de transporte público.

En la medida en que los Estados miembros solicitantes postulan algunas funciones atípicas desempeñadas por los taxis en situaciones locales específicas, tampoco se justifica la concesión de la autorización solicitada. En primer lugar, hay un desequilibrio entre la especificidad de las situaciones contempladas y las correspondientes consideraciones políticas invocadas, por una parte, y el carácter general de la ventaja fiscal prevista, por otra. Además, y en términos más generales, el mejor modo de enfrentarse a las situaciones en cuestión sería aplicar instrumentos compatibles con la normativa comunitaria y que reflejen los servicios concretos prestados por los operadores en cuestión, en lugar de resolverlas mediante la simple acumulación de exenciones de impuestos como consecuencia del consumo. En estas circunstancias, los mencionados intereses no justifican apartarse de la necesidad de respetar los niveles mínimos impositivos para garantizar el cumplimiento de los objetivos de las políticas comunitarias de medio ambiente y energía.

4.2. Fuerzas armadas y administración pública

Del artículo 5 de la Directiva sobre fiscalidad de la energía se deduce que, si bien se pueden tener en cuenta consideraciones de política nacional en relación con las fuerzas armadas y la administración pública, los objetivos de eficacia energética y protección del medio ambiente han de regir las actividades públicas al mismo nivel mínimo que las actividades privadas. En consecuencia, las observaciones con respecto al un transporté público local de pasajeros (en general) son también aplicables en este contexto.

4.3. Ambulancias

En el pasado se han concedido exenciones a dos Estados miembros, permitiéndoles aplicar exenciones del impuesto que grava el carburante utilizado por las ambulancias. Esta excepción, al igual que la relativa a las personas con discapacidad, se basaba en razones de política social y sanitaria. En la actual situación, el funcionamiento de las ambulancias está explícitamente incluido en el artículo 5, tercer guión, de la Directiva, por las mismas razones, y junto con la utilización por personas discapacitadas. Por esas razones, la disposición requiere el respeto de los niveles mínimos impositivos. Las necesidades no compensadas mediante la reducción del impuesto a los niveles mínimos impositivos se podrían satisfacer utilizando los adecuados instrumentos de ayuda directa ya existentes en la legislación comunitaria y que fueran compatibles.

A este respecto son pertinentes también las consideraciones expuestas en relación con el artículo 19, apartado uno, párrafo tercero, y con las políticas comunitarias de medio ambiente, energía y transporte.

5. CONCLUSIÓN

Sobre la base de todo lo expuesto, la Comisión considera que ninguna de las solicitudes contiene consideraciones de política específica que pudieran diferir de las que motivaron la inclusión del artículo 5, tercer guión, en la Directiva. Además, esta misma disposición muestra que las políticas comunitarias de medio ambiente, energía y transporte mencionadas en el artículo 19, apartado 1, tercer guión, se oponen a la concesión de autorizaciones del tipo de las solicitadas por los cuatro Estados miembros concernidos por la presente Comunicación.

Esos Estados miembros han tenido tiempo suficiente para alcanzar el equilibrio establecido por el legislador comunitario. Para necesidades sociales y/o locales muy concretas, otros instrumentos distintos de los impuestos sobre el consumo (y que no interfieren con las exigencias mínimas de la Directiva sobre fiscalidad de la energía) parecen una solución mucho más adecuada[8].

En consecuencia, la Comisión concluye que no se cumplen las condiciones establecidas en el artículo 19. Por todo lo cual, la Comisión no propone las autorizaciones solicitadas por los cuatro Estados miembros solicitantes.

En la medida en que las solicitudes actuales se refieren a la utilización de carburantes alternativos privilegiados de conformidad con el artículo 15, apartado 1, letra i), hay que observar que los Estados miembros pueden conceder exenciones o reducciones de conformidad con esta disposición sin intervención alguna de la Comisión ni del Consejo. En consecuencia, y de conformidad con la letra y con el espíritu del artículo 19, esas exenciones o reducciones no pertenecen al ámbito de la presente disposición. Se deduce también que quedan excluidas de la conclusión que acabamos de exponer.

[1] Directiva 2003/96/CE del Consejo, de 27 de octubre de 2003, por la que se reestructura el régimen comunitario de imposición de los productos energéticos y de la electricidad (DO L 283 de 31.10.2003, p. 51; modificada en último lugar por las Directivas 2004/74/CE y 2004/75/CE (DO L 157 de 30 de abril de 2004, p. 87 y p.100).

[2] El 13 de octubre de 2006 (Bélgica), el 16 de octubre 2006 (Francia), el 13 de octubre 2006 (Grecia) y el 17 de octubre 2006 (Italia).

[3] Directiva 92/81/CEE del Consejo, de 19 de octubre de 1992, relativa a la armonización de las estructuras del impuesto especial sobre los hidrocarburos (DO L 316 de 31.10.1992); Directiva derogada junto con la Directiva 92/82/CEE del Consejo, de 19 de octubre de 1992, relativa a la aproximación de los tipos del impuesto especial sobre los hidrocarburos desde el 31 de diciembre de 2003 mediante la Directiva 2003/96/CE del Consejo.

[4] COM(96) 549 de 14 de noviembre de 1996.

[5] Sección 5.5 del informe.

[6] COM(97) 30 de 12 de marzo de 1997. Cf. especialmente el artículo 5 propuesto.

[7] COM(2006) 342 de 30 de junio de 2006: Análisis de las excepciones que expiran a finales de 2006 de los anexos II y III de la Directiva 2003/96/CE del Consejo .

[8] Sin perjuicio del resto de disposiciones comunitarias, especialmente las normas en materia de ayudas estatales del Tratado.