Dictamen del Comité Económico y Social sobre la «Propuesta de Reglamento (CE) del Consejo relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono»

(1999/C 40/11)

El 23 de octubre de 1998, de conformidad con el artículo 130 S del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada.

La Sección de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 29 de octubre de 1998 (ponente: Sr. Colombo).

En su 359° Pleno de los días 2 y 3 de diciembre de 1998 (sesión del 2 de diciembre) el Comité Económico y Social ha aprobado por 99 votos a favor, 1 en contra y 2 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. El Comité aprueba la propuesta objeto de examen, sin perjuicio de las observaciones formuladas a continuación, y observa que se trata de una revisión sumamente pertinente, que consta de los elementos siguientes:

a) Medidas adicionales sobre hidroclorofluorocarburos (HCFC)

- reducción del nivel máximo para la comercialización de HCFC (del 2,6 % al 2 %);

- medidas adicionales de limitación de los usos finales previstas en el artículo 5 del Reglamento;

- programa de congelación de la producción y supresión gradual de los HCFC.

b) Eliminación de la producción y el consumo de bromuro de metilo para el 1 de enero del 2001, con excepciones para «usos críticos».

c) Prohibición general de comercializar y utilizar CFC y otras sustancias completamente halogenadas.

d) Controles sobre el comercio (para poner en práctica los requisitos en materia de autorización de exportaciones introducidos en septiembre de 1997 en el Protocolo de Montreal).

2. Observaciones generales

2.1. El Comité ha seguido con atención la evolución de la reglamentación comunitaria relativa a las sustancias que agotan la capa de ozono, registrando y apoyando sus avances y celebrando los resultados obtenidos gracias a un desarrollo tecnológico que se ha ido adaptando al creciente conocimiento de los riesgos globales para el futuro del planeta y a los compromisos internacionales adoptados en el marco del Protocolo de Montreal ().

2.2. El CES siempre ha destacado que las medidas de protección de la capa de ozono debían ponerse en práctica a nivel global (la participación del mayor número posible de países es la única forma de conseguir resultados tangibles), reforzando la posición comunitaria en las negociaciones relativas al Protocolo de Montreal y mostrando capacidad de iniciativa, gracias a la adopción de medidas europeas que muestren la factibilidad de la reducción de sustancias que agotan la capa de ozono y la viabilidad de soluciones alternativas dentro de los plazos sugeridos en la propuesta de la Comisión.

2.3. En su dictamen sobre el Quinto Programa (), el Comité había subrayado ya, en el capítulo dedicado a la política medioambiental a nivel internacional, los compromisos y las responsabilidades que incumben a la Unión Europea, debido a su alto grado de industrialización y desarrollo técnico, a los recursos financieros de que dispone y a la fuerte sensibilización de la opinión pública respecto a la necesidad de proteger los recursos medioambientales. Para la valoración de la propuesta de Reglamento presentada ahora, se suscribe también en lo fundamental el Dictamen del CES sobre la aprobación de la enmienda al Protocolo de Montreal, aprobada en Copenhague en 1992 (), en el que se está de acuerdo con la inclusión del bromuro de metilo y se valora positivamente el «efecto de arrastre» de la Comunidad. La misma observación es aplicable al extenso Dictamen del Comité de 1993 sobre la adaptación del Reglamento relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono, a raíz de la enmienda de Copenhague (), que se remite expresamente al Quinto Programa de actuación en materia de medio ambiente.

2.3.1. En este último dictamen el CES celebraba los resultados obtenidos por la industria europea en el ámbito de la búsqueda de soluciones de sustitución y le alentaba a continuar en esta vía, la única capaz de garantizar la protección de la salud del planeta, junto a una competitividad sostenible.

2.3.2. Tales consideraciones siguen siendo válidas en lo que se refiere a la propuesta objeto del presente dictamen.

2.4. Así pues, el Comité manifiesta su satisfacción por el hecho de que los avances tecnológicos logrados en algunos sectores industriales, gracias a la investigación y a las inversiones realizadas para encontrar sustancias de sustitución, permitan a Europa anticiparse a los plazos de eliminación acordados en el Protocolo. Cabe señalar que, al igual que en la Conferencia de Kioto, la posición europea en las sedes internacionales de negociación consigue ser la más avanzada, y que además está respaldada por estudios de factibilidad y ejemplos concretos.

2.5. No obstante, se plantea el problema de cómo adaptar una posible iniciativa unilateral dirigida a anticipar la fecha de eliminación de las sustancias que destruyen la capa de ozono en función de la actitud de los interlocutores comerciales (competidores directos en el ámbito de la producción, como los Estados Unidos y Japón, y países en desarrollo importadores o en los que se han implantado empresas deslocalizadas), así como de la capacidad de Europa para recabar el apoyo del mayor número posible de países en favor de su posición. Tampoco se pueden ignorar las consideraciones introductivas del punto 1.3. (16) de la propuesta de Reglamento, en las que se afirma que en la IX Conferencia de las partes interesadas celebrada en Montreal en 1997, la propuesta europea de limitar la producción de HCFC obtuvo poco éxito. Si la Unión Europea desea continuar en esta vía, deberá reforzar su posición negociadora para alcanzar resultados tangibles.

2.5.1. Cabe recordar asimismo que varios países aún no han ratificado las enmiendas al Protocolo de Montreal. Países como China y la India, cuyo desarrollo reviste tanta importancia para la economía mundial, aún no han ratificado la enmienda de Copenhague relativa a los HCFC. La existencia, a escala mundial, de un calendario diferente para la eliminación de las sustancias que agotan la capa de ozono reducirá el impacto de las medidas más avanzadas si éstas no consiguen generalizarse, utilizando a tal fin los mecanismos financieros previstos en el Protocolo de Montreal para contribuir a la reconversión de los países en desarrollo.

2.6. Es preciso, por una parte, evitar que en el control de los mercados Estados Unidos y Japón sustituyan a la industria europea, que reduce su producción de HCFC, y, por otra parte, garantizar que las propias industrias europeas no deslocalicen empresas hacia países en desarrollo (los países del artículo 5), lo que tendría como única consecuencia reducir el empleo en Europa.

2.7. De la misma manera, hay que garantizar que la prohibición del bromuro de metilo no redunde en beneficio de países con condiciones climáticas más favorables a la utilización de métodos alternativos, en detrimento de la agricultura mediterránea, que también afronta la competencia de países mediterráneos en desarrollo que podrán seguir utilizando esta sustancia hasta el año 2015. Junto a las excepciones para usos críticos, dejadas a discreción de los Estados miembros, la política de cooperación para el desarrollo debe promover prácticas análogas en los países que se benefician de las ayudas.

2.7.1. El Comité toma nota de que la Comisión ha realizado un estudio sobre los costes y las implicaciones de la eliminación del bromuro de metilo (en el que se presentan ejemplos en los que la sustitución de bromuro de metilo ha sido un éxito) y que en abril de 1997 organizó en Tenerife un taller sobre los sustitutivos del bromuro de metilo para los países del sur de Europa. Hay que proseguir por esta vía y adoptar iniciativas que permitan generalizar las experiencias piloto.

2.8. Se observa, por otra parte, que el problema del control de las sustancias prohibidas aún no se ha resuelto completamente, debido, entre otras cosas, al tráfico ilegal de CFC. La credibilidad de la Unión Europea podría verse mermada si no consigue garantizar el cumplimiento de las normativas vigentes, debido a la existencia de un mercado ilegal de CFC. Efectivamente, la prohibición de utilizar CFC se aplica de forma muy desigual, lo cual tiene repercusiones sumamente negativas sobre el medio ambiente. A este respecto, el CES se remite a las observaciones contenidas en su dictamen de 1993, y, en particular, en el punto 1.11., sobre la necesidad de efectuar controles rigurosos para evitar que los usuarios puedan eludir las restricciones impuestas por el Reglamento ().

2.9. El Comité tiene conocimiento de las críticas procedentes de la industria y la agricultura, que temen perder cuotas de mercado en favor de países competidores. Existen sin duda empresas productoras que ya combinan la producción de HCFC con la de sustitutivos de esta sustancia, y que podrán cumplir los plazos anticipados, pero también hay usuarios (con frecuencia PYME) que han invertido en equipos e instalaciones que difícilmente podrán reconvertirse y que deben amortizarse. El Comité considera que las propuestas de la Comisión tendrán como consecuencia la introducción de cambios estructurales en algunos sectores, aunque, gracias a la utilización de los avances tecnológicos, podrán efectuarse sin perjudicar permanentemente la situación del mercado, por lo cual los objetivos de la Comisión podrán alcanzarse en el plazo previsto. A juicio de la Comisión, los casos más problemáticos deberían solucionarse individualmente mediante excepciones, al objeto de evitar repercusiones negativas para el empleo en la industria europea y en el mercado de trabajo agrario.

2.10. El Comité insta a la Comisión a que proceda a una evaluación más adecuada de la eficacia de un enfoque que establezca una distinción entre varios tipos de HCFC en función de sus repercusiones medioambientales, a fin de eliminar las sustancias con el mayor potencial de agotamiento del ozono (ODP: ozone depletion potential). Naturalmente, no siempre se podrán sustituir los HCFC con mayor ODP por otros con bajo ODP; la sustitución dependerá de los usos y aplicaciones específicas. Así pues, el trato indiscriminado de los HCFC no se justifica desde el punto de vista medioambiental.

2.11. El CES insta asimismo a la Comisión a que ahonde en el estudio de los problemas de seguridad planteados por las sustancias sustitutivas (carácter inflamable de los HC y toxicidad del amoniaco). Los criterios de selección de las sustancias sustitutivas y de eliminación de los productos existentes deberían tener en cuenta una serie de parámetros ligados al potencial de agotamiento del ozono (ODP), al potencial de calentamiento global (GWP), a la generación de compuestos orgánicos volátiles (COV), la toxicidad, el carácter inflamable y los costes de fabricación, instalación y eliminación.

2.12. El Comité pone de manifiesto, por otra parte, las relaciones que están descubriendo los científicos entre el efecto invernadero y el agujero en la capa de ozono, e insta a una mayor coordinación de las medidas derivadas de los acuerdos de Kioto (inclusión de los HFC en el grupo de los seis gases que provocan el efecto invernadero) y del Protocolo de Montreal.

2.13. Por último, el Comité observa que los problemas de recuperación de sustancias reguladas usadas y de escapes de sustancias reguladas constituyen un factor esencial de la reducción del impacto medioambiental. Es necesario fomentar la creación de empresas encargadas de la eliminación y garantizar la formación de personal cualificado encargado de estas tareas, para llevar a cabo la transición hacia sustancias menos peligrosas para el ozono. Este enfoque permitirá obtener beneficios medioambientales y crear nuevas perspectivas de empleo.

3. Observaciones específicas

3.1. Artículo 2 (Definiciones)

3.1.1. Sería conveniente añadir un guión relativo al potencial de calentamiento global (GWP: global warming potential), que recoja la definición del Comité intergubernamental para el cambio climático [Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC)], para permitir la evaluación del impacto global de las sustancias sustitutivas sobre el medio ambiente.

3.2. Artículo 3 - Punto 2 (Bromuro de metilo)

3.2.1. El Comité toma nota de que las excepciones para usos críticos quedan reguladas en el Anexo V y deben ser comunicadas a la Comisión. Convendría asimismo prever la elaboración de un informe periódico al respecto, a fin de evaluar la situación y examinar las medidas que hayan de tomarse para fomentar la reducción del uso de sustancias nocivas y el recurso a métodos alternativos, a través de los fondos estructurales.

3.2.2. En cuanto a las excepciones en caso de emergencia, el límite de 60 días podría resultar demasiado reducido; convendría flexibilizarlo, motivando la decisión.

3.3. Artículo 3 - Punto 3 (HCFC)

3.3.1. El Comité considera que habría que examinar la posibilidad de modular la reducción de la producción de HCFC en función del potencial de agotamiento del ozono (ODP), a fin de reducir las emisiones globales con ODP y de prevenir la emisión de sustancias alternativas con elevado potencial de calentamiento global (GWP).

3.3.2. En cuanto al nuevo examen previsto para el 2002, el CES insta a que se tenga debidamente en cuenta la seguridad de utilización y las repercusiones globales sobre el medio ambiente de las sustancias y tecnologías alternativas disponibles.

3.4. Artículo 4 (Control de la comercialización y uso de sustancias reguladas)

3.4.1. Las disposiciones contenidas en este artículo deberían permitir reducir la amplitud del mercado negro, sobre todo en lo referente al CFC. No obstante, dada la dificultad de efectuar controles globales de la utilización, el Comité solicita que se recurra en mayor medida a los instrumentos voluntarios, como la etiqueta ecológica y el sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales [EMAS ()], al objeto de que puedan participar activamente en el proceso de eliminación los usuarios y los consumidores.

3.5. Artículo 5 (Control de la utilización de hidroclorofluorocarburos)

3.5.1. El CES insta a que se estudie más detenidamente la posibilidad de recurrir a alternativas favorables al medio ambiente para la producción de espumas. Ello permitiría anticiparse a la fecha de eliminación de HCFC con elevado ODP para esta utilización específica.

3.5.2. En lo referente a las excepciones, debería examinarse la conveniencia de autorizar, con carácter temporal y por razones de seguridad, la utilización de los HCFC como agentes de extinción en los sistemas de protección contra incendios, en los casos en que existan limitaciones de espacio, para sustituir los halones.

3.6. Capítulo III (Régimen comercial)

3.6.1. El Comité valora el esfuerzo de adaptación de los controles de las importaciones y exportaciones a las condiciones acordadas en septiembre de 1997 en Montreal: el control cruzado de la información debería contribuir a reducir el tráfico ilegal. Deberá reforzarse la cooperación entre autoridades de control a nivel internacional.

3.7. Capítulo IV (Control de emisiones)

3.7.1. Es muy importante, a juicio del Comité, fijar unos métodos comunes y ecológicamente compatibles de recuperación y destrucción de todas las sustancias reguladas, así como unos requisitos profesionales mínimos para los trabajadores encargados de manipular dichas sustancias. En este ámbito se puede aumentar la eficacia de las medidas de eliminación de las sustancias que agotan la capa de ozono, por lo que es importante fomentar los intercambios de experiencias entre Estados miembros sobre las mejores tecnologías disponibles. También en este caso, el sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales [EMAS ()] podría desempeñar un papel positivo.

3.8. Artículo 20 (Sanciones)

3.8.1. El Comité aprueba la nueva formulación de este artículo, más firme, y se pregunta si no sería útil que la Comisión comunicase periódicamente a través de un informe los resultados de las notificaciones recibidas de los Estados miembros. Efectivamente, una mayor transparencia podría contribuir a la eliminación del mercado negro.

Bruselas, el 2 de diciembre de 1998.

La Presidenta del Comité Económico y Social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

() Aprobado en 1987 y modificado ulteriormente en Londres, en 1990, en Copenhague, en 1992 y en Montreal en 1997 (esta última modificación debería entrar en vigor el 1 de enero de 1999).

() DO C 287 de 4.11.1992.

() DO C 201 de 26.7.1993.

() DO C 52 de 19.2.1997.

() Véanse los Reglamentos n° 880/92 y 1836/93.

() Reglamento n° 1836/93.