[pic] | COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS |

Bruselas, 15.11.2005

COM(2005) 568 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO

Informe sobre el progreso en la creación del mercado interior del gas y de la electricidad{SEC(2005) 1448}

A. CONTEXTO Y PRINCIPALES CONCLUSIONES

Europa busca actualmente medios de reactivar su rendimiento económico para lograr un mayor nivel de crecimiento y competitividad. Para ello es fundamental contar con un servicio fiable de electricidad y gas a precios aceptables y que las empresas y los hogares puedan beneficiarse de la eficiencia del suministro energético. Se trata de un elemento esencial de la Estrategia de Lisboa para Europa.

Para alcanzar este objetivo, la UE decidió alinear el sector de la energía con las partes competitivas de su economía, introduciendo la competencia de forma gradual. Con las segundas Directivas de la electricidad y el gas[1], la UE tiene ahora una oportunidad única para crear el mayor mercado integrado competitivo de la electricidad y el gas del mundo. La UE no puede dejar pasar la oportunidad de que este mercado sea un éxito, como destacó el Consejo Europeo reunido en la cumbre de Hampton Court.

Ha transcurrido un año desde que las nuevas Directivas debían haber sido aplicadas por los Estados miembros y queda un año y medio para la apertura total de los mercados a la competencia. El presente informe examina la situación actual y señala ámbitos que necesitan seguir mejorando.

La principal conclusión del presente informe es que, si bien el periodo inicial de apertura de los mercados de la energía hasta la fecha ha sido en gran parte un éxito y, por ejemplo, los precios de la electricidad ahora son inferiores en términos reales a los de 1997 a pesar de los recientes repuntes en los precios del petróleo, gas y carbón, es necesario seguir actuando para garantizar que la industria y los ciudadanos obtienen todos los beneficios derivados de la apertura del mercado. Esta apreciación es compartida por los organismos reguladores y la mayoría de las partes interesadas consultadas durante la elaboración del presente informe.

La carencia más importante y persistente es la falta de integración entre mercados nacionales. Los indicadores clave a este respecto son la falta de convergencia de precios en toda la UE y el escaso comercio transfronterizo. Esto se debe, por lo general, a la existencia de obstáculos para el acceso, al uso inadecuado de las infraestructuras existentes y - en el caso de la electricidad - a la insuficiente interconexión entre muchos Estados miembros, que produce congestión. Además, muchos mercados nacionales muestran un alto grado de concentración del sector, lo que impide el desarrollo de una competencia efectiva. El mercado del gas continúa adoleciendo de falta de liquidez tanto del gas como de la capacidad de transporte. En este contexto, hay que tener en cuenta las consecuencias de los contratos de gas a largo plazo, tanto en lo que respecta a la competencia, como por el hecho de que dichos contratos pueden ser necesarios para sostener la financiación de nuevas infraestructuras de gas prioritarias[2]. Otro indicador de la falta de una auténtica competencia es que el cambio de suministrador por parte de los clientes sigue siendo limitado en la mayor parte de los Estados miembros y que la elección de un nuevo suministrador procedente de otro Estado miembro sigue siendo la excepción.

Así pues, el presente informe muestra que, en términos económicos, con muy escasas excepciones, los mercados de la electricidad y el gas en la UE siguen siendo nacionales en cuanto a su alcance económico. La competencia transfronteriza no se ha desarrollado aún suficientemente para ejercer una influencia restrictiva plenamente eficaz en el poder económico de las empresas de cada mercado nacional. Es necesario que esta cuestión sea abordada con determinación por la Comisión, los Estados miembros, los organismos reguladores y el sector. La principal acción inmediata que se necesita es la aplicación total, completa y efectiva de las segundas Directivas del gas y la electricidad. El hecho de que la mayor parte de los Estados miembros hayan incorporado con retraso en sus legislaciones nacionales las nuevas Directivas y que alguno todavía no lo haya hecho resulta especialmente perjudicial. La Comisión continuará insistiendo en el cumplimiento, y si procede en los procedimientos de infracción.

En particular, es necesario que los Estados miembros consideren detenidamente que, al aplicar las Directivas en la práctica, han de fijarse en su espíritu y no sólo en su letra. Las Directivas constituyen un conjunto mínimo de principios y medidas aplicables a todos los Estados miembros. Sin embargo, es muy posible que, en determinados ámbitos, puedan ser muy necesarias medidas adicionales que tengan en cuenta las características específicas existentes en determinados países para garantizar que los distintos mercados se integran verdaderamente con sus vecinos. El desarrollo de la zona Nordpool constituye un ejemplo en este sentido. Algunos Estados miembros ya han adoptado activamente este tipo de medidas adicionales; por ejemplo reforzando las medidas mínimas en materia de separación de actividades ( unbundling ) contempladas en las Directivas, incrementando las competencias e independencia de los organismos reguladores, liberando la capacidad de interconexión existente y creando nueva capacidad de interconexión, y adoptando medidas para fomentar la liquidez en los mercados del gas.

En consecuencia, todos los Estados miembros deben plantearse detenidamente la forma de aplicar las Directivas de un modo que conduzca rápidamente a mercados más amplios, más abiertos y más competitivos. Esto significa, en particular, que, además de garantizar que se cumplen en la práctica los requisitos de las Directivas en cuanto a un verdadero acceso no discriminatorio a las redes, la separación y la regulación efectiva, han de adoptar un enfoque activo para asegurar la existencia de una capacidad de interconexión adecuada y disponible. También tienen que ocuparse de garantizar que ninguna regulación de precios sirve para excluir a la competencia. Al mismo tiempo, la Comisión y los organismos reguladores nacionales incrementarán sus esfuerzos con arreglo a los Reglamentos del gas y la electricidad para abordar una serie de cuestiones técnicas, como los mecanismos comerciales transfronterizos, el equilibrio, etc.

Por consiguiente, es demasiado pronto para decidir si son necesarias medidas adicionales legislativas a nivel comunitario, como sugirieron algunos de los que respondieron a las encuestas de la Comisión al preparar el presente informe; por ejemplo, una separación adicional o mayores competencias para los organismos reguladores. Primero es necesario ver los resultados de la aplicación de las segundas Directivas en la práctica. Así pues, la Comisión, además de seguir muy de cerca el cumplimiento jurídico formal de las Directivas, llevará a cabo exámenes detallados, país por país, de la eficacia en la práctica de las medidas legislativas y reglamentarias, incluyendo las medidas nacionales adicionales específicas. Esto conducirá a un nuevo informe a finales de 2006 y, en caso necesario, a propuestas para corregir cualquier requisito pendiente en 2007.

Además de estas medidas, son necesarias otras acciones de apoyo. La introducción de la competencia tenderá a ejercer una presión hacia abajo en los precios. Por sí sola, la bajada de los precios de la energía no incita ni al consumo cuidadoso ni a la inversión en eficiencia energética, otro ámbito en el que la UE necesita seguir avanzando, como destacó recientemente la Comisión en su Libro Verde sobre la eficiencia energética[3]. En respuesta a este dilema, en diciembre de 2003 la Comisión propuso una Directiva sobre la eficiencia del uso final de la energía y los servicios energéticos, cuyo objetivo era establecer un marco para el desarrollo de un verdadero mercado para la eficiencia energética.

Además, la electricidad generada a partir de energía renovable, con una cuota de mercado cada día mayor, tiene que ser integrada en el mercado interior de la electricidad, tanto desde el punto de vista técnico, a través de la oferta de capacidad suficiente en la red, como desde el comercial. La Unión Europea se ha fijado un objetivo del 21 % de electricidad renovable para 2010[4]. Los Estados miembros han estado apoyando el desarrollo de la electricidad procedente de fuentes de energía renovable a través de programas específicos. El impacto de estos programas en el funcionamiento del mercado interior se analizará en otro informe de la Comisión. Es necesario seguir de cerca la evolución de la situación y fomentar las mejores prácticas, ya que la cuota de electricidad obtenida de fuentes renovables ha de seguir aumentando para llegar al objetivo del 21 %.

Por último, en lo relativo a la política del cambio climático, en enero de 2005 comenzó a aplicarse un nuevo instrumento: el régimen comunitario para el comercio de derechos de emisión de gases. Desde entonces, se ha producido un notable incremento en el precio de los derechos de emisión, por diversas y complejas razones. La Comisión continuará vigilando muy de cerca la evolución del reciente y aún no totalmente estabilizado mercado de los derechos de emisión, examinará su funcionamiento en un informe sobre el régimen comunitario para el comercio de derechos de emisión de gases, que tiene que elaborar a mediados de 2006, incluyendo la posible incidencia sobre los precios de la energía, y, si fuera necesario, propondrá cambios para asegurarse de que el mercado funciona correctamente.

El presente informe y sus actividades complementarias de seguimiento forman parte de una estrategia coherente de la Comisión para garantizar el funcionamiento efectivo del mercado interior de la energía. En particular, está estrechamente vinculado con la investigación sobre la política de competencia en el sector, cuyos resultados finales también se esperan en 2006.

B. LA SITUACIÓN ACTUAL DEL MERCADO INTERIOR – EVOLUCIÓN EN LOS ÁMBITOS CLAVE Y CARENCIAS PENDIENTES

1. Aplicación de las nuevas Directivas

La mayoría de los Estados miembros no respetaron el plazo del 1 de julio de 2004 para la incorporación de las nuevas Directivas de la electricidad y el gas a su ordenamiento jurídico. En la mayoría de los Estados miembros la legislación por la que se aplican las Directivas lleva en vigor menos de un año y algunos Estados miembros todavía no han empezado a aplicar las Directivas[5].

Este retraso es contrario al compromiso adquirido por el Consejo Europeo de completar rápidamente el mercado interior de la energía. Como consecuencia de ello, varias medidas estructurales entrarán en vigor más tarde de lo previsto en las Directivas. En este sentido son particularmente importantes las normas sobre supervisión normativa y las disposiciones en materia de separación.

2. Integración del mercado

Es preciso recordar que el objetivo de la apertura del mercado es crear un único mercado de la electricidad y el gas, y no una yuxtaposición de 25 mercados nacionales. Esta tarea constituye un desafío, ya que la integración de todos los mercados nacionales no va a lograrse de un día para otro. Por el momento el grado de integración del mercado sigue siendo insuficiente. Dos indicadores fundamentales señalan hacia esta conclusión:

- las significativas diferencias de precios que predominan en el mercado interior,

- la escasez del comercio transfronterizo.

Cuando el comercio resulta fácil en un mercado integrado, la competencia resultante a escala comunitaria mantiene unos precios próximos entre sí en toda la UE o, al menos, entre Estados miembros y regiones limítrofes. Esto no sucede aún con la electricidad y el gas[6]. Las diferencias en el precio de la electricidad para los consumidores industriales en la UE, por ejemplo, son de más del 100 % en algunos casos. Por otra parte, los niveles de los precios mayoristas han empezado a converger en algunos países limítrofes. Aunque estos primeros pasos son prometedores, el desarrollo de los mercados regionales como paso intermedio antes de la integración definitiva a escala comunitaria apenas está comenzando, a excepción del mercado mayorista de la electricidad de los países nórdicos, relativamente bien desarrollado.

El comercio transfronterizo incrementa la presión competitiva en los precios. En el mercado interior de la energía, el comercio está hoy insuficientemente desarrollado. Los flujos eléctricos transfronterizos, por ejemplo, se elevaron en 2004 a cerca del 10,7 % del consumo total[7], lo que supone únicamente un incremento de unos 2 puntos porcentuales frente al incremento de 2000 (8-9 %). Aunque los intercambios comerciales no siempre se reflejan totalmente en los flujos, cabría esperar un incremento de éstos si el comercio aumentase de forma significativa.

Del mismo modo, en los procedimientos de concentración al amparo de la legislación comunitaria en materia de competencia en general no ha sido posible definir el «mercado relevante» como cualquier mercado más amplio que el nacional.

En el caso de la electricidad, la falta de integración del mercado se debe en gran parte a que la capacidad de interconexión disponible para el mercado entre muchos Estados miembros sigue siendo claramente insuficiente para permitir una integración adecuada de los mercados nacionales ni tampoco una presión competitiva debida a las importaciones. La congestión es frecuente en muchas fronteras de la UE. Es preciso recordar que, en 2002, el Consejo Europeo de Barcelona se marcó el objetivo de que todos los Estados miembros tenían que tener una capacidad de interconexión equivalente como mínimo al 10 % de su consumo nacional, objetivo que todavía no se ha logrado. El gráfico siguiente ilustra la correlación entre las conexiones de electricidad que faltan y las diferencias de precios en el mercado interior[8].

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Es necesario suprimir los cuellos de botella persistentes en las infraestructuras de la electricidad. Tiene que existir un marco reglamentario estable que sea conveniente para la inversión. Los organismos reguladores desempeñan un papel fundamental en este sentido. Los gestores de las redes de transporte efectivamente separadas deben demostrar su independencia y cumplir su papel de facilitadores del mercado invirtiendo en las conexiones que faltan, incluso si de esta forma se incrementa la competencia en la rama de suministro correspondiente.

Otro punto igualmente importante son los procedimientos de planificación. En este sentido, los Estados miembros tienen que lograr un equilibrio razonable en el interés general de garantizar un suministro de energía competitivo y seguro para los ciudadanos europeos. También es necesario ser innovadores y desarrollar soluciones con menos probabilidades de afectar a los intereses de la población local, como la incorporación de las líneas eléctricas en los nuevos túneles ferroviarios.

La construcción de infraestructuras prioritarias de electricidad y gas ha contado con el apoyo del programa RTE-Energía (RTE-E). Debido a la persistente falta de infraestructuras, es importante seguir reforzando el programa RTE-E. La Comisión ha propuesto un incremento significativo del presupuesto del programa en las nuevas perspectivas financieras (2007-2013).

Las ventajas de la existencia de infraestructuras físicas suficientes no se podrán sentir plenamente mientras los operadores del mercado no puedan disponer de la capacidad sin discriminación. Sin embargo, esto no suele suceder y son necesarias mejoras importantes en este sentido[9].

Una cuestión importante ha sido la reserva de capacidad en favor de los contratos históricos a largo plazo. En una sentencia reciente[10] de un asunto relativo a la reserva de capacidad en el sector eléctrico, el Tribunal de Justicia de la Comunidades Europeas, sin poner en tela de juicio los contratos a largo plazo en cuanto tales, declaró que un sistema en virtud del cual se da prioridad de por sí a los contratos ya existentes por delante de otras solicitudes para la capacidad de interconexión es incompatible con el principio de no discriminación. Teniendo en cuenta esta sentencia, la legalidad de la práctica en vigor de reservar capacidad tanto para la electricidad como para el gas ha de ser reexaminada por los organismos reguladores y por los gestores de redes de transporte, consultado, para ello, a las empresas que se benefician de las reservas. La Comisión insistirá en la conformidad con el Derecho comunitario de la asignación de la capacidad y publicará su punto de vista sobre las consecuencias de la sentencia del Tribunal.

3. Concentración y consolidación de la industria

A falta de una competencia transfronteriza bien desarrollada, la estructura del sector en los mercados nacionales exige especial atención. La apertura del mercado comenzó en muchos Estados miembros a partir de una estructura de mercado de monopolio o al menos de oligopolio. La intención al introducir la competencia en la UE era poner fin a esta situación, exponiendo a las empresas a la competencia en toda la UE. Esto todavía no se ha logrado en la mayor parte de los mercados. La concentración en muchos mercados sigue siendo elevada y el sector se concentrado aún más desde que comenzó la apertura del mercado.

En el caso del gas, existe todavía falta de liquidez en el mercado, debido en gran parte al limitado acceso a los suministros de gas que tienen los nuevos participantes en el mercado, así como al limitado campo de acción para transportar el gas por la red europea.

El número de verdaderos recién llegados al mercado ha disminuido recientemente y, por ejemplo, sólo una parte muy pequeña de los nuevos proyectos de generación de electricidad responden a iniciativas de operadores no históricos.

Un indicador que refleja el grado de competencia en los mercados nacionales es la cuota total de mercado de los tres principales productores (electricidad) y proveedores mayoristas (gas) (véase el siguiente gráfico)[11].

[pic]El gráfico siguiente muestra el volumen de negocios de las principales empresas del sector de la energía en la UE.

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Además de los elevados grados de concentración en los mercados nacionales, puede observarse un número creciente de adquisiciones transfronterizas. En algunos mercados de la electricidad, parece haber también una tendencia hacia una creciente integración vertical entre las actividades de producción y suministro, lo que podría dar lugar a una reducción de la liquidez en los mercados mayoristas afectados, que agravaría los riesgos asociados a la concentración. Además, ha habido intentos de fusión entre empresas históricas del sector del gas y de la electricidad. Estas fusiones pueden disuadir a las empresas competidoras de construir nuevas centrales que funcionen con gas. La Comisión lleva a cabo un seguimiento minucioso de estos hechos y, en la medida aplicable, aplica con rigor sus normas en materia de concentración[12]. En sus asuntos en materia de competencia, la Comisión presta especial atención a las soluciones que facilitan la apertura y la integración del mercado. La Comisión está investigando más detenidamente la concentración y consolidación del sector como parte de la actual investigación sobre el sector, iniciada en junio de 2005.

Una aplicación estricta de las normas de competencia, incluido el control de las operaciones de concentración, es necesaria tanto a nivel nacional como comunitario. Además, los Estados miembros deben plantearse medidas activas destinadas a estimular la competencia, como programas de cesión de capacidad de gas y electricidad adecuadamente concebidos.

Es preciso que los Estados miembros refuercen su vigilancia de los complejos mercados de la electricidad, que plantean riesgos de manipulación debido a la concentración de los mercados. Tiene que haber normas adecuadas sobre transparencia, así como la obligación de revelar información importante, como la capacidad de generación disponible. Es inaceptable una situación en la que sólo los operadores históricos disponen de la información necesaria para negociar efectivamente en el mercado.

Es necesario traer a la UE gas procedente de nuevas fuentes, para estimular la competencia y mejorar la seguridad del suministro. Las recientes decisiones adoptadas por los inversores, con el apoyo de los organismos reguladores nacionales y la Comisión Europea, de poner en marcha en la UE una serie de nuevos proyectos de terminales de gas natural licuado (GNL) constituyen un avance fundamental en este sentido.

4. Respuesta del cliente

El número de usuarios que cambian de suministrador es un indicador natural de la eficacia de la competencia. Si los usuarios que cambian son pocos, probablemente existe un problema con el funcionamiento del mercado, si bien no deben pasarse por alto las ventajas que ofrece la posibilidad de renegociar con el proveedor histórico.

Aunque las cifras de grandes consumidores de electricidad que cambian de proveedor siguen aumentando, los consumidores de gas y los consumidores de pequeñas empresas y de los hogares, en los Estados miembros en que tienen derecho a elegir, siguen siendo reacios a ejercer dicho derecho[13]. Son muchos los factores que contribuyen a esta situación. En muchas ocasiones no existen ofertas competitivas o éstas son demasiado parecidas para constituir una verdadera opción. Las posiciones dominantes y una separación insuficiente, en particular a nivel de la distribución, parecen disuadir del cambio, y a menudo el cambio de suministrador se percibe como algo arriesgado[14].

Los gráficos siguientes demuestran los resultados divergentes entre Estados miembros para este indicador.

Electricidad

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Gas

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Leyenda del cuadro de la derecha: os usuarios deben tener una verdadera alternativa en el suministro. Los Estados miembros y los organismos reguladores nacionales han de garantizar unas normas adecuadas en materia de información y transparencia y la existencia de procedimientos sencillos para el cambio, para ofrecer la confianza necesaria a los consumidores.

5. Tendencias de los precios

Es necesario prestar especial atención a las tendencias de los precios de la electricidad y el gas en el mercado interior de la energía[15]. Algunas industrias que utilizan mucha energía han manifestado últimamente su preocupación por el incremento de los precios, que ha sido especialmente marcado en algunos Estados miembros. Esta fue una de las razones por las que la Comisión decidió, en junio de 2005, proceder a una investigación general en el sector de la electricidad y el gas, para examinar si la competencia está limitada o falseada dentro del mercado común. Si la investigación confirma la falta de una verdadera competencia, la Comisión no dudará en adoptar las medidas oportunas para remediarlo.

Sin embargo, es preciso señalar que a pesar de los recientes aumentos, los precios de la electricidad han descendido en términos reales en los últimos 10 años. Asimismo, los precios de otros combustibles igualmente importantes para determinadas industrias, como el gas y el petróleo, han subido de forma más significativa que los precios de la electricidad durante los tres últimos años. Con todo, sin duda es necesario seguir actuando para garantizar que todas las posibles ventajas de la apertura del mercado llegan hasta los ciudadanos.

6. Independencia de los gestores de redes

La separación efectiva entre la explotación de la red y las partes competitivas de esta actividad es fundamental para garantizar la gestión independiente de la red y el acceso no discriminatorio a las redes para todos los operadores del mercado.

Por el momento, todavía no están plenamente operativas en la práctica las normas reforzadas en materia de separación que figuran en las nuevas Directivas. En muchos casos, el proceso de separación todavía no ha sido finalizado por los gestores de redes[16], en parte debido a la aplicación tardía de las Directivas por la mayoría de los Estados miembros. Esto es aplicable, en concreto, al transporte de gas y también en general a los gestores de las redes de distribución. Por otra parte, en lo tocante a los GRT, cada vez más Estados miembros han ido más allá de las Directivas y han pasado a la separación de la propiedad. En este momento, en casi la mitad de los Estados miembros la propiedad de la red de transporte de electricidad y/o gas está separada, como se refleja en el siguiente cuadro[17].

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Por lo que respecta a la distribución, a la hora de aplicar las disposiciones en materia de separación de las Directivas, la mayor parte de los Estados miembros se valen al máximo de todas las posibles excepciones, eximiendo a los distribuidores más pequeños tanto de la separación jurídica como de la funcional, y aplazando la separación jurídica para los distribuidores más grandes hasta julio de 2007. Además, en general la legislación nacional aplicada por los Estados miembros no va más allá de los requisitos mínimos de las Directivas. Esta transposición nacional, bastante poco ambiciosa, de las disposiciones en materia de separación que figuran en las Directivas todavía no ha tenido el efecto deseado «sobre el terreno»[18].

Por lo que respecta al acceso a la red, los operadores del mercado siguen quejándose de los elevados costes que entraña[19]. En el caso del gas, no ha habido un marco claro para las condiciones de acceso a las redes, en particular para las transacciones entre las zonas de los GRT. La aplicación, a partir de julio de 2006, del nuevo Reglamento sobre acceso a las redes de gas supondrá mejoras, al establecer este marco.

7. Regulación efectiva por parte de los organismos reguladores

Tras la designación del organismo regulador de Alemania, en julio de 2005, todos los Estados miembros cuentan ahora con organismos reguladores. La experiencia con el trabajo de los organismos reguladores es positiva en general; con el paso del tiempo los reguladores han ido adquiriendo experiencia y fuerza.

En virtud de las nuevas Directivas de la electricidad y el gas, los organismos reguladores actualmente disponen de un conjunto mínimo de competencias en cada uno de los Estados miembros. Sin embargo, las posibilidades de los organismos reguladores sectoriales de tomar decisiones y de aplicarlas son diferentes de un Estado miembro a otro[20]. Por otra parte, algunos Estados miembros han constituido varios organismos reguladores, a nivel nacional y regional, y en algunos casos las competencias se encuentran divididas entre el organismo regulador sectorial, las autoridades en materia de competencia y el ministerio. La Comisión continuará estudiando con especial detenimiento los niveles de competencias e independencia de todos los organismos reguladores en el contexto del desarrollo de mercados competitivos.

Las decisiones adoptadas por los organismos reguladores nacionales tienen una repercusión en el funcionamiento del conjunto del mercado europeo. Por lo tanto, es necesario que los organismos reguladores actúen con mentalidad europea y se debe potenciar la cooperación y coordinación entre organismos reguladores. El Consejo de Organismos Europeos de Reglamentación de la Energía ya ha realizado importantes avances en este ámbito y sigue progresando. Además, la Comisión instituyó en diciembre de 2003 el Grupo de Organismos Reguladores Europeos de la Electricidad y el Gas (ERGEG). En el transcurso de sus dos primeros años de existencia, el Grupo ha contribuido de forma significativa, por ejemplo, en aspectos relativos a electricidad transfronteriza y almacenamiento del gas.

Además, los foros reguladores europeos para la electricidad y el gas (conocidos como el Foro de Florencia y el Foro de Madrid), que constituyen una plataforma de debate para todas las partes interesadas, han realizado un trabajo excelente desarrollando soluciones innovadoras en asuntos fundamentales, como por ejemplo el reciente acuerdo voluntario sobre las condiciones para el acceso al almacenamiento del gas.

De esta forma, el Consejo de Organismos Europeos de Reglamentación de la Energía, el Grupo de Organismos Reguladores Europeos de la Electricidad y el Gas y los Foros de Florencia y Madrid han realizado contribuciones importantes al desarrollo del mercado interior, de acuerdo con la política de la Comisión de fomentar una regulación conjunta y una mejor reglamentación.

Es preciso que la legislación nacional proporcione a los organismos reguladores responsabilidades suficientes y claras, en la legislación nacional, que les permitan desempeñar sus cometidos. Es necesario seguir incrementando la coordinación y la cooperación entre los organismos reguladores nacionales.

8. Servicio ofrecido a los usuarios/consumidores y consideraciones de servicio público

El objetivo de las Directivas de la electricidad y el gas – mantener y mejorar la situación de los clientes – se está cumpliendo. Las encuestas de opinión entre los consumidores han llegado a la conclusión de que el nivel de satisfacción con la calidad de los servicios de electricidad y gas prestados es en general bueno[21]. Los temores a que la introducción de la competencia llevara a un descenso de la calidad de los servicios o a problemas en la prestación del servicio universal han resultado infundados.

La Comisión abordará también el asunto de los clientes vulnerables. En particular, estos deberán gozar de programas especiales, si fuera necesario para asegurar la protección del consumidor.

Además, la Comisión seguirá vigilante, en especial en lo tocante a las consecuencias sociales y sobre el empleo de la reestructuración de las empresas de energía, las repercusiones de los precios de la energía competitiva en el empleo en las industrias de gran consumo energético y la protección de los consumidores frente a las prácticas de venta desleales. La satisfacción del cliente ha de ser objeto de un seguimiento regular para detectar las deficiencias del mercado y los Estados miembros y los organismos reguladores deben continuar abordando temas de interés para los consumidores.

La Comisión tiene intención de presentar una «Carta de los derechos de los usuarios de electricidad y gas» que debería adoptarse antes de la apertura total del mercado en toda la UE el 1 de julio de 2007.

C. SEGURIDAD DEL SUMINISTRO

Aunque las compañías eléctricas han reducido la capacidad sobrante disponible en respuesta a la introducción de la competencia en el sector, la adecuación de la electricidad en la Unión Europea está progresando satisfactoriamente desde que se abrió el mercado. Las dificultades provocadas por la ola de calor del verano de 2003 han servido para aprender de la experiencia. Y aunque en el verano de 2005 también se registraron records de demanda en algunos países del sur de Europa, no se produjeron problemas de suministro eléctrico importantes[22]. El Parlamento y el Consejo adoptarán en breve una Directiva sobre la seguridad del abastecimiento de electricidad y la inversión en infraestructura. En virtud de dicha Directiva, que ha de ser aplicada antes de finales de 2007, los Estados miembros establecerán un marco reglamentario fiable que favorezca nuevas inversiones tanto en generación de electricidad como en infraestructuras.

Por lo que respecta a las fuentes de energía primaria, la Unión Europea depende en gran medida de las importaciones. El Libro Verde «Hacia una estrategia europea de seguridad del abastecimiento energético»[23], publicado por la Comisión en 2000, destacaba la debilidad estructural del suministro energético de la UE y advertía contra un mayor incremento de la dependencia de las importaciones. Este hecho es especialmente preocupante en lo que respecta al gas. En el caso de la electricidad, la UE podrá continuar recurriendo en parte a fuentes autóctonas, incluidas las renovables, y a combustibles para los cuales existe un mercado mundial diversificado (carbón y uranio). En el caso del gas, la globalización del mercado y, por lo tanto, la diversificación de las importaciones, será más difícil de lograr. Hoy en día casi todas las importaciones de gas a la UE proceden únicamente de tres países – Rusia, Noruega y Argelia. Con unas reservas autóctonas de gas en declive y unos pronósticos de incremento significativo del consumo de gas en todo el mundo, es necesario solventar la fuerte dependencia actual de un pequeño número de países suministradores, en particular ampliando al máximo el uso de todos los recursos energéticos autóctonos de Europa, por ejemplo, por medio de una mejor recuperación del petróleo del mar del Norte, especialmente mediante la retención del carbono.

Aunque Europa se encuentra en una posición favorable en muchos aspectos, con cerca del 80 % de las reservas de gas natural del mundo al alcance de transporte económico de la UE, el acceso a nuevas fuentes de gas a menudo requiere la construcción de nuevas infraestructuras de transporte, oleoductos o terminales para gas natural licuado (GNL). En este sentido, la UE necesitará prestar mayor atención a la dimensión estratégica de sus relaciones en materia de energía con terceros países, en particular con los proveedores, y a cómo su intensificación puede contribuir al funcionamiento de los mercados de la energía de la UE. Las recientes decisiones adoptadas por los inversores de iniciar una serie de nuevos proyectos de terminales de GNL en la UE constituyen un avance en este sentido. Es necesario continuar con otros proyectos de oleoductos y GNL y debe intensificarse el diálogo con los países productores de gas. Las importaciones de GNL procedente de nuevas regiones productoras ya se están convirtiendo en una alternativa competitiva en algunos casos.

Habida cuenta de la fuerte demanda prevista para el gas y de la consiguiente mayor competencia para los recursos de gas de todo el mundo, en particular en el cambiante mercado mundial del GNL, el mercado del gas de la UE debe seguir resultando atractivo. Tiene que funcionar adecuadamente, contar con un marco reglamentario fiable y estable y permitir la libre circulación del gas en toda la UE, haciendo posible que los suministradores e inversores se beneficien de las oportunidades comerciales que ofrece un mercado abierto.

La Directiva sobre la seguridad del suministro de gas natural[24] crea un Grupo de Coordinación del Gas que representa a todos los Estados miembros y establece unos niveles mínimos de seguridad del suministro vinculantes, con objeto de salvaguardar la seguridad del suministro en un mercado competitivo.

La energía nuclear supone más de la tercera parte de la producción de electricidad en la UE. La cantidad total de energía nuclear generada nunca ha sido más elevada que en 2004. Varios Estados miembros (p. ej. Francia y Finlandia) han decidido invertir más en energía nuclear, que, además, no produce emisiones de CO2 y desempeña un importante papel en la seguridad de suministro en la UE. La Comisión ha propuesto un marco para la EU-25 en el tema de la seguridad nuclear y la gestión de los residuos radiactivos. Es importante que los Estados miembros adopten este marco, tanto si pretenden utilizar energía nuclear como si no.

D. CONCLUSIONES

Con la adopción de las segundas Directivas de la electricidad y el gas, se ha constituido el marco de base para el desarrollo de un verdadero mercado interior. Corresponde ahora a los Estados miembros aplicar las directivas de forma efectiva y hacer que el mercado funcione en la práctica. Esto ha de hacerse de acuerdo con el espíritu de las directivas, teniendo muy presentes su objetivo, que es crear un mercado interior de la energía al servicio de los ciudadanos de la UE.

El presente informe expone las razones por las que este objetivo aún dista mucho de ser alcanzado.

Algunos Estados miembros han adoptado medidas adicionales a la luz de circunstancias nacionales o regionales para mejorar el funcionamiento del mercado, como la separación de la propiedad de las redes de transporte[25], programas de cesión de gas[26], desinversión de empresas dominantes[27] o establecimiento de un mercado mayorista en una región[28]. Sin embargo, por lo general los Estados miembros tienden a adoptar un enfoque minimalista a la hora de aplicar las Directivas[29]. Esta renuencia es perjudicial. Es necesario que los Estados miembros tomen ellos mismos la iniciativa para señalar y resolver los problemas de los mercados de la electricidad y del gas en el marco de las Directivas.

Teniendo en cuenta que en muchos Estados miembros la legislación por la que se incorporan las Directivas sólo ha sido adoptada recientemente y que los resultados de la investigación sobre la competencia en el sector aún no están disponibles, en el presente informe la Comisión todavía no ha sacado conclusiones definitivas acerca de la necesidad de medidas adicionales a escala europea. Los Estados miembros y los organismos reguladores nacionales aún tienen un papel crucial que desempeñar para hacer que el mercado funcione en la práctica.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Comisión:

- seguirá muy de cerca la aplicación de las nuevas normas en los Estados miembros, insistirá en el cumplimiento y, en los próximos meses, incoará los pertinentes procedimientos de infracción en cualquier caso de incumplimiento;

- llevará a cabo exámenes detallados, país por país, de la eficacia en la práctica de las medidas legislativas y reglamentarias, incluyendo las medidas nacionales adicionales, en los próximos meses; la Comisión garantizará los medios necesarios para desempeñar este cometido de forma global y eficiente; este examen permitirá a la Comisión sacar conclusiones acerca de cuáles medidas adicionales, en su caso, serían necesarias, tanto a escala del Estado miembro como de la Comunidad; a finales de 2006 se presentará un informe final sobre el resultado de este ejercicio y, posiblemente, si fuera necesario, se presentarán propuestas en 2007;

- utilizará los mecanismos previstos en los Reglamentos de la electricidad y el gas para adoptar medidas de aplicación en ámbitos clave, con el fin de seguir fomentando la integración del mercado. La Comisión, por ejemplo, adoptará en breve nuevas directrices sobre la gestión de la congestión en la electricidad que facilitarán el comercio transfronterizo a través de métodos de gestión de la congestión más eficaces. En ámbitos en los que los instrumentos existentes no permiten la adopción de normas obligatorias armonizadas en toda la UE, la Comisión pedirá a los organismos reguladores nacionales que desarrollen, en el Grupo de Organismos Reguladores Europeos de la Electricidad y el Gas, enfoques armonizados para cuestiones fundamentales de la regulación, como el equilibrio;

- continuará presionando a los Estados miembros y a los organismos reguladores para que se incrementen las inversiones en infraestructuras de transportes con el fin de resolver la congestión transfronteriza en las redes de electricidad;

- finalizará su investigación sobre la competencia en el sector y extraerá de ella conclusiones operativas.

[1] Directivas 2003/54/CE y 2003/55/CE sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y del gas, respectivamente (SJ).

[2] Para una información más detallada, véase el documento de trabajo de los servicios de la Comisión, Anexos Técnicos (AT) de la presente comunicación, sección 5.

[3] Libro Verde sobre la eficiencia energética o cómo hacer más con menos, COM (2005) 265.

[4] Véase el objetivo incluido en la Directiva 2001/77/CE relativa a la promoción de la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables en el mercado interior de la electricidad y los actos de adhesión de los nuevos Estados miembros.

[5] AT, sección 1.

[6] AT, sección 4.

[7] Flujos entre Estados miembros de la Unión para la Coordinación de la Producción y del Transporte de la Electricidad (UCPTE).

[8] AT, sección 5.

[9] AT, sección 6.

[10] Asunto C-17/03.

[11] AT, secciones 4 y 5.

[12] Véase asunto COMP/M.3440 - EDP/ENI/GDP. La decisión de prohibición fue confirmada por el Tribunal de Primera Instancia en el asunto T-87/05 de 21 de septiembre de 2005.

[13] AT, sección 3.

[14] AT, secciones 3 y 7.

[15] AT, secciones 4 y 5.

[16] AT, sección 7.

[17] Los requisitos de la Directiva son que los GRT deben tener separación jurídica y separación de funciones. Aquellos Estados miembros en los que los gestores de redes de transporte tienen separación de la propiedad han decidido ir más allá del requisito de la Directiva con el fin de garantizar el acceso no discriminatorio a las terceras partes. Los Estados miembros con secciones en negro en la columna "gas" cuentan con exenciones de las disposiciones relativas a la separación.

[18] AT, sección 7.

[19] AT, sección 7.

[20] AT, sección 8.

[21] EUROBAROMETRO, Prices and quality of services of general interest, septiembre de 2005.

[22] AT, sección 10.

[23] Libro Verde - Hacia una estrategia europea de seguridad del abastecimiento energético, COM (2000) 769

[24] Directiva 2004/67/CE del Consejo relativa a unas medidas para garantizar la seguridad del suministro de gas natural.

[25] Véase el cuadro de la página 11.

[26] P. ej. en Alemania, Italia, Francia, Austria y España.

[27] P. ej. en Italia.

[28] P. ej. Nordpool.

[29] AT, Resumen.

Transporte de electricidad

Transporte de gas

50%

jurídica

jurídica

60%

jurídica

jurídica

40%

propiedad

propiedad

Austria

Bélgica

Dinamarca

Finlandia

Francia

Alemania

Grecia

Irlanda

Italia

Luxemburgo

Países Bajos

Portugal

España

Suecia

Reino Unido

Noruega

Estonia

Letonia

Lituania

Polonia

República Checa

Eslovaquia

Hungría

Eslovenia

Chipre

Malta

propiedad

jurídica

jurídica

jurídica

parcialmente jurídica

jurídica

jurídica

separación no aplicada

propiedad

jurídica

jurídica

separación no aplicada

propiedad

propiedad

jurídica

propiedad

jurídica

propiedad

propiedad

propiedad

propiedad

propiedad

jurídica

separación no aplicada

jurídica

separación no aplicada

propiedad

separación no aplicada

jurídica

separación no aplicada

propiedad

separación no aplicada

jurídica

separación no aplicada

propiedad

jurídica

propiedad

separación no aplicada

30%

20%

10%

0%

industrias grandes y muy grandes, incluidas centrales de energía

equeñas y medianas industrias y empresas

empresas muy pequeñas y hogares

% de cambios

IE UK ES DK BE IT NL FR HU AT LU SE SK SI PO LV LT EE DE CZ

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

Scottish Power

Centrica

Electrabel

Endesa

EDF

GDF

EON

Vattenfal

l

10.07

49.13

42.14

46.93

18.06

18.47

36.49

12.15

12.59

26.90

RWE

Enel

Electricidad

Gas

Otros

MERCADOS MÁS COMPETITIVOS

Volumen de negocios en mil millones de euros

12.59

Gas

Electricidad

Cuota de capacidad de los 3 principales operadores del mercado mayorista en %

30

40

50

60

70

80

90

100

LV

FR

SI

HU

SK

CZ

PL

LV

EE

IE

FR

DK

SI

HU

SK

CZ

PL

LT

EE

UK

ES

NL

IT

IE

LU

DE

NORDIC

BE

AT

LT

UK

SE

ES

NL

IT

DE

AT

Más de ¬ 60

¬

50

- ¬ 60

¬

40

-

¬ 50

¬

30

-

¬ 40

Menos de ¬ 30

en construccióT

UK

SE

ES

NL

IT

DE

AT

Más de €60

€

50

- €60

€

40

-

€50

€

30

-

€40

Menos de €30

en construcción / terminada

en estudio

sin progreso en la nueva conexión

Sin índice de precios

precio al contado medio (o equivalente)

Julio 2004

–

Junio 2005

70%

80%

90%

SE

FI SE UK IT IE DK DE NL HU AT ES LU BE PO PT FR LT LV SI CZ GR EE CY MA SK

% de cambios

Industrias grandes y muy grandes

pequeñas y medianas industrias

y empresas

Empresas muy pequeñas y hogares