DICTAMEN DE LA COMISIÓN Recomendación del Banco Central Europeo (ECB/2003/1), de 3 de febrero de 2003, con vistas a una Decisión del Consejo relativa a una modificación del artículo 10.2 de los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo (de conformidad con el artículo 10.6 de los Estatutos)

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

A. Introducción

El Consejo Europeo de Helsinki (10 y 11 de diciembre de 1999) decidió convocar una Conferencia Intergubernamental con el fin de resolver las cuestiones institucionales que quedaron pendientes en Amsterdam y que debían zanjarse antes de la ampliación. La Conferencia Intergubernamental inició sus actividades en febrero de 2000 y fue concluida en Niza en diciembre de 2000.

En lo que se refiere al Banco Central Europeo (BCE), la Conferencia Intergubernamental concluida en Niza insertó en los Estatutos del SEBC y del BCE (en lo sucesivo, denominados "los Estatutos") una "cláusula de habilitación", como nuevo artículo 10.6, que permite al Consejo, reunido en su formación de jefes de Estado o de Gobierno, modificar el artículo 10.2 de los Estatutos por unanimidad. Este artículo define las normas de votación aplicables dentro del Consejo de Gobierno. Además, la Conferencia Intergubernamental indicó que esperaba la presentación de una Recomendación con arreglo al artículo 10.6 lo antes posible (véase Declaración nº 19). El Tratado de Niza entró en vigor el 1 de febrero 2003, y, el 3 de febrero de 2003, el BCE presentó una Recomendación formal con vistas a una Decisión del Consejo de conformidad con el artículo 10.6 de los Estatutos. Este artículo establece que tanto el Parlamento Europeo como la Comisión deben emitir un dictamen sobre la Recomendación.

La reforma de las estructuras de gobierno del BCE, y de las normas de votación del Consejo de Gobierno, en particular, es de importancia fundamental con vistas a la ampliación, tanto para el futuro del BCE como para la zona del euro en general. El Consejo de Gobierno se compone de seis miembros del Comité Ejecutivo, junto con los gobernadores de los bancos centrales nacionales de los Estados miembros pertenecientes a la zona del euro (actualmente, 12 gobernadores). En ausencia de una reforma, cada ampliación sucesiva de la zona del euro daría lugar a un aumento del número de miembros del Consejo de Gobierno con derecho de voto, que vendría acompañado por un debilitamiento gradual, pero a la postre significativo, de la eficiencia del proceso de adopción de decisiones dentro del órgano supremo de gobierno del BCE.

B. Cláusula de habilitación (artículo 10.6 de los Estatutos del SEBC y del BCE): características y limitaciones

Por regla general, y de conformidad con el artículo 10.2 de los Estatutos, el Consejo de Gobierno adopta sus decisiones por mayoría simple. Cada miembro presente dispone de un voto y, en caso de empate, el voto decisivo corresponde al presidente. En el artículo 10.3 se describe el procedimiento de ponderación de los votos para la adopción de decisiones, que está en función de la participación de los bancos centrales nacionales en el capital suscrito del BCE.

El artículo 10.6 de los Estatutos únicamente permite al Consejo modificar el procedimiento de votación descrito en el artículo 10.2, mientras que el artículo 10.3 sigue fuera del ámbito de aplicación de la cláusula de habilitación. De forma similar, la composición del Consejo de Gobierno y del Comité Ejecutivo, que se definen en el artículo 10.1 y en el artículo 11.1, respectivamente, no pueden modificarse sobre esta base. Tampoco pueden modificarse o redistribuirse las responsabilidades de ambos órganos decisorios, ya que éstas están definidas en el artículo 12 de los Estatutos.

Los requisitos procedimentales impuestos por la cláusula de habilitación son restrictivos. Se requiere una decisión unánime del Consejo, reunido en su formación de jefes de Estado o de Gobierno. Cuando se parta de una recomendación del BCE, es obligatoria la aprobación previa del Consejo de Gobierno del BCE alcanzada por unanimidad. Una vez que el Consejo ha adoptado una decisión, el texto de la misma se envía a todos los Estados miembros para su ratificación antes de que pueda entrar en vigor.

C. Presentación del dictamen de la Comisión

C.1. Requisitos de una buena gobernanza

Al preparar su dictamen, la Comisión se ha guiado por una serie de principios fundamentales para el éxito de la reforma de la gobernanza interna del BCE:

- Las decisiones deben seguirse adoptando de forma rápida y eficiente;

- Los órganos decisorios deberán actuar teniendo presentes los intereses de toda la zona del euro;

- El sistema debe ser considerado neutral y equilibrado por los Estados miembros actuales y futuros;

- Los mercados y el público en general deben poder comprender la lógica y el funcionamiento del nuevo sistema de votación.

C.2. Posibles mejoras del modelo de rotación en tres grupos propuesto

Actualmente, el número total de derechos de voto en el Consejo de Gobierno es de 18 (6 + 2). El modelo de rotación en tres grupos propuesto introduce un límite máximo al número total de derechos de voto, a saber, 21 (6 + 15), pudiendo aumentar a 24 (6 + 8) durante un período transitorio. Teniendo en cuenta los objetivos del modelo, podría ser conveniente considerar una cifra más baja, ya que ello podría contribuir a una mayor agilidad y eficiencia del proceso de adopción de decisiones dentro del BCE, reforzando así el modelo.

En el modelo de rotación recomendado, la asignación de gobernadores a los grupos se basará en un nuevo indicador, con dos componentes: la participación en el producto interior bruto a precios de mercado agregado de los Estados miembros no acogidos a una excepción y la participación en el total del balance de las instituciones financieras monetarias de los Estados miembros no acogidos a una excepción. La selección del primer componente no se discute. En el contexto de una Unión Europea ampliada, con una gran variedad de países, la "población" podría haber sido un segundo componente. La Comisión recomendó el criterio de la "población" como especialmente importante para reformar las normas de votación en otras instituciones (particularmente, en el Consejo) en su Dictamen COM (2000)34, de 26 de enero de 2000, de conformidad con el artículo 48 del Tratado CE, por el cual se convocaba una Conferencia Intergubernamental para la preparación del Tratado de Niza [1]. En este sentido, podría emplearse la clave para la suscripción del capital del BCE, definida en el artículo 29.1 de los Estatutos. Dicha clave se basa en un componente relacionado con el PIB y un componente relacionado con la población, teniendo cada componente una ponderación del 50%, y garantiza una asignación representativa de los Estados miembros de la zona del euro a los distintos grupos.

[1] "Adaptar las instituciones para que la ampliación sea un éxito" - Dictamen de la Comisión en virtud del artículo 48 del Tratado de la Unión Europea sobre la reunión de una Conferencia de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros con el fin de modificar los Tratados, (COM (2000) 34 final).

Por otra parte, el texto del nuevo artículo 10.2 de los Estatutos podría aclararse más y hacerse más explícito sobre una serie de aspectos:

- Frecuencia de rotación: Aunque la recomendación indica que dentro de cada grupo los gobernadores mantendrán sus derechos de voto por idénticos períodos de tiempo, la duración no se indica explícitamente. Además, no se garantiza que la frecuencia de rotación sea idéntica para cada uno de los tres grupos.

- Asignación de los derechos de voto a los gobernadores dentro de cada grupo: Dado que cada grupo tendrá menos derechos de voto que gobernadores, deberá decidirse la secuencia de voto dentro de cada grupo. Sería inadecuado precisar cada detalle en el nuevo artículo 10.2 de los Estatutos. Deberá dejarse cierto grado de discrecionalidad al Consejo de Gobierno. Sin embargo, deberán formalizarse ciertos principios por razones de transparencia. Por ejemplo, deberá concederse prioridad de voto dentro de cada grupo a los gobernadores que no hayan votado durante el más largo período de tiempo o a los países con la posición ("rank") más alta.

- Claridad y transparencia respecto de los mercados y el público en general: El suministro de una información completa y oportuna sobre la identidad de los que adoptan las decisiones en cada momento será importante para muchas partes interesadas, especialmente, para los operadores de los mercados financieros y los medios de comunicación. Teniendo en cuenta la relativa complejidad del modelo de tres grupos, será importante que las decisiones en materia de rotación se anuncien y adopten con la debida antelación y de forma transparente.

- Inicio efectivo del sistema de rotación: Actualmente, aún no esta totalmente claro cuando empezará efectivamente la rotación. Aunque el número de gobernadores con derecho de voto está limitado en principio a 15, este límite no se aplicará necesariamente tan pronto como el número de gobernadores sea superior a 15, dado que el inicio del sistema de rotación puede retrasarse hasta que haya más de 18 gobernadores. La claridad del modelo mejoraría sin duda si el inicio efectivo de la rotación y la posible existencia de un régimen transitorio se definieran de forma explícita, en lugar de aplazarse y dejarse estas cuestiones a la libre apreciación del Consejo de Gobierno.

D. Otras consideraciones sobre la gobernanza del BCE

El Tratado de Niza estaba encaminado a preparar la ampliación de la Comunidad, en particular, considerando por anticipado las consecuencias institucionales de la adhesión de 12 nuevos Estados miembros. En lo que se refiere al BCE, la Conferencia Intergubernamental prefirió introducir una "cláusula de habilitación", en lugar de llegar a un acuerdo sobre las disposiciones específicas durante la Conferencia. Esto ha permitido disponer de más tiempo para preparar la reforma de la gobernanza del BCE. En cambio, ha reducido el ámbito de las posibles modificaciones.

El modelo de rotación en tres grupos recomendado por el BCE responde plenamente al mandato recibido del Consejo Europeo de Niza, y prepara al BCE para una zona del euro muy ampliada. A pesar de las limitaciones impuestas por la cláusula de habilitación, tanto desde el punto de vista del procedimiento como del contenido, el BCE ha presentado un modelo que reduce efectivamente el número total de los derechos de votos ejercidos en el seno del Consejo de Gobierno. Este modelo ha sido juzgado aceptable por todos los miembros del Consejo de Gobierno.

El Tratado de Niza, y el anterior Tratado de Amsterdam, constituyen pasos de un proceso de gran envergadura encaminado a la preparación de la Unión Europea y de sus instituciones para el futuro. Ya en Niza (véase Declaración nº 23), los jefes de Estado o de Gobierno declararon que "... era necesario un debate más amplio y profundo...", y anunciaron una nueva Conferencia Intergubernamental para 2004. El Consejo Europeo de Bruselas (14 y 15 de diciembre de 2001) decidió establecer una Convención sobre el Futuro de Europa (Declaración de Laeken). En cuanto al BCE, esto abre la posibilidad de una mayor reflexión sobre las modalidades de votación en el Consejo de Gobierno y sobre posibles modificaciones que vayan más allá del artículo 10.2 de los Estatutos. Más generalmente, no debe considerarse que el modelo propuesto por el BCE constituye un posible precedente para la composición futura y el proceso de adopción de decisiones de otras instituciones comunitarias.

En particular, la Comisión considera que sería útil prestar más atención al proceso de adopción de decisiones en materia monetaria. En este contexto sería conveniente contemplar la creación de una "junta de política monetaria", que funcionaría bajo la dirección del Consejo de Gobierno, pero a cuyas reuniones no tendrían derecho de asistencia todos los miembros del Consejo de Gobierno. El Comité Ejecutivo, posiblemente ampliado, recibiría una responsabilidad fundamental en las decisiones de política monetaria. Además sería adecuado modificar las actuales normas de designación del Comité Ejecutivo -letra b) del apartado 2 del artículo 112 del Tratado CE- y sustituir la unanimidad por la mayoría cualificada. En ambos casos, las necesarias modificaciones del Tratado únicamente pueden realizarse por medio de una Conferencia Intergubernamental.

DICTAMEN DE LA COMISIÓN Recomendación del Banco Central Europeo (ECB/2003/1), de 3 de febrero de 2003, con vistas a una Decisión del Consejo relativa a una modificación del artículo 10.2 de los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo (de conformidad con artículo 10.6 de los Estatutos)

El 3 de febrero de 2003, el Banco Central Europeo (BCE) adoptó una Recomendación con vistas a una Decisión del Consejo relativa a una modificación del artículo 10.2 de los Estatutos del SEBC y del BCE (en lo sucesivo denominados, "los Estatutos"), de conformidad con el artículo 10.6 de los Estatutos. En carta de 11 de febrero de 2003, el Consejo solicitó un dictamen de la Comisión sobre dicha Recomendación. La Comisión ha adoptado el siguiente dictamen.

1. La Comisión observa que la Recomendación está encaminada a permitir a las estructuras decisorias del BCE hacer frente a la importante ampliación futura de la zona del euro. A este respecto, la Comisión considera que deben cumplirse las siguientes condiciones para una reforma fructífera de la gobernanza del BCE:

- Las decisiones deben seguirse adoptando de forma rápida y eficiente;

- Los órganos decisorios deberán actuar teniendo presentes los intereses de toda la zona del euro;

- El sistema debe ser considerado neutral y equilibrado por los Estados miembros actuales y futuros;

- Los mercados y los medios de comunicación deben poder comprender la lógica y el funcionamiento del nuevo sistema de votación.

2. El modelo propuesto de rotación en tres grupos está encaminado a garantizar que el Consejo de Gobierno, que constituye el órgano supremo de gobierno del BCE, pueda seguir tomando sus decisiones de forma rápida y eficiente con vistas a una expansión significativa de la zona del euro en los próximos años. A partir del momento en que el número de gobernadores de los diferentes bancos centrales nacionales de la zona del euro rebase un cierto número, no se permitirá que siga aumentando el número de derechos de voto en el Consejo de Gobierno, sino que se limitará a un número máximo (21 derechos de voto, y posiblemente 24 durante un período transitorio). A este respecto, la Comisión considera que sería conveniente reducir el número máximo de derechos de voto con el fin de aumentar más la agilidad y la eficiencia del proceso de adopción de decisiones.

3. La Comisión observa que en el modelo de rotación recomendado, la asignación de gobernadores a los grupos se basará en un nuevo indicador, con dos componentes: la participación en el producto interior bruto a precios de mercado agregado de los Estados miembros no acogidos a una excepción y la participación en el total del balance de las instituciones financieras monetarias de los Estados miembros no acogidos a una excepción. Aunque la selección del primero de estos componentes está justificada, la Comisión observa que ha recomendado [2] a la Conferencia Intergubernamental preparatoria del Tratado de Niza el criterio de la población como criterio especialmente importante para reformar las normas de votación en otras instituciones (particularmente, en el Consejo). En este sentido, podría emplearse la clave para la suscripción del capital del BCE, definida en el artículo 29.1 de los Estatutos. Dicha clave se basa en un componente relacionado con el PIB y un componente relacionado con la población, teniendo cada componente una ponderación del 50%. En opinión de la Comisión, este indicador llevaría a una asignación de los Estados miembros a los distintos grupos más en consonancia con el tercer criterio presentado en el punto 1.

[2] "Adaptar las instituciones para que la ampliación sea un éxito" - Dictamen de la Comisión en virtud del artículo 48 del Tratado de la Unión Europea sobre la reunión de una Conferencia de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros con el fin de modificar los Tratados, (COM (2000) 34 final)

4. La Recomendación relativa al artículo 10.2 de los Estatutos debe clarificarse en relación con algunos aspectos fundamentales. Se trata, en particular, de la frecuencia de la rotación y de la secuencia que se debe seguir para asignar los derechos de votos a los gobernadores dentro de un grupo. Además, teniendo en cuenta que estas modificaciones todavía confieren cierto grado de discrecionalidad al Consejo de Gobierno, es importante que las decisiones de éste en materia de rotación se anuncien y adopten anticipadamente y de forma transparente. Análogamente, la fecha de inicio del sistema de rotación deberá mencionarse explícitamente en el texto. La Comisión considera que todo esto contribuiría a clarificar el contenido operativo del modelo.

5. La Comisión observa que la "cláusula de habilitación" contenida en el artículo 10.6 de los Estatutos permite exclusivamente la modificación del artículo 10.2 y requiere la aprobación unánime del Consejo, lo que constituye una importante limitación para la reforma de las estructuras de gobierno del BCE. Esto impide por ahora la consideración de cambios de mayor alcance que vayan más allá del artículo 10.2.

6. El modelo presentado por el BCE constituye un importante paso en el ajuste de su capacidad de adopción de decisiones con vistas a la ampliación, a pesar de que no cumple totalmente los distintos criterios establecidos en el punto 1. Al mismo tiempo, debe reconocerse que unas adaptaciones de mayor alcance -por ejemplo relativas a la adopción de decisiones en el ámbito de la política monetaria y al papel del Comité Ejecutivo a este respecto- no pueden realizarse sobre la base de la cláusula de habilitación, sino únicamente en el marco más amplio de la Convención y la Conferencia Intergubernamental.