DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO que acompaña al documento Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la notificación de sucesos en la aviación civil /* SWD/2012/0442 final */





DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO que acompaña al documento Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la notificación de sucesos en la aviación civil 1. Definición del problema 1.1. Contexto y problemas identificados El sistema actual de seguridad de la aviación es ante todo un sistema reactivo, que se basa en los avances tecnológicos, en una buena legislación cimentada por un control normativo eficaz y en las investigaciones sobre los accidentes, que dan lugar a recomendaciones para la mejora de la seguridad. Sin embargo, aunque resulta fundamental poder aprender de un accidente, han quedado demostrados los límites de unos sistemas meramente reactivos a la hora de seguir aportando mejoras, especialmente en el contexto de un crecimiento del tránsito aéreo que, según las previsiones, prácticamente se duplicará de aquí al año 2030. Los sistemas de seguridad deben avanzar por tanto hacia unos procesos de seguridad más proactivos y documentados, centrados en la prevención de los accidentes mediante el análisis de toda la información de seguridad disponible, incluida la información sobre sucesos en la aviación civil. Si bien es cierto que la Unión Europea (UE) ya ha iniciado la transición con la adopción de la Directiva 2003/42/CE[1] y sus normas de aplicación[2], los esfuerzos actuales son insuficientes para detener el número de accidentes y víctimas mortales, en aumento como consecuencia del crecimiento del tráfico previsto. La Unión Europea y sus Estados miembros no disponen aún de capacidad suficiente para aprovechar la experiencia a fin de evitar nuevos accidentes. Este problema se debe a varias deficiencias. En primer lugar se observa que, aunque los datos son fundamentales a la hora de determinar los riesgos para la seguridad, no existe un conocimiento suficiente de todos los sucesos relacionados con la seguridad. Esta situación se debe en parte a la discrepancia entre los Estados miembros en cuanto al ámbito de los sucesos que han de ser notificados. También se debe al hecho de que los particulares tienen miedo a informar (es el problema de la «cultura de la equidad»). En efecto, para alcanzar el objetivo de una notificación de todos los sucesos, las personas deben confiar plenamente en el sistema, ya que se les está pidiendo que informen de errores que pueden haber cometido ellos mismos o a los que pueden haber contribuido. Sin embargo, los individuos no están igualmente protegidos en los distintos Estados miembros y temen ser perseguidos o sancionados por su jerarquía. Además, la falta de obligación de crear un sistema de notificación voluntaria para completar los sistemas de notificación obligatoria y la falta de claridad en las obligaciones sobre la notificación de sucesos y en el flujo de datos también están contribuyendo a una recogida insuficiente de sucesos. En segundo lugar, la integración de los datos sobre sucesos no está armonizada ni estructurada, lo que genera una información de escasa calidad y unos datos incompletos. Esta situación afecta a la coherencia y utilidad de la información y limita su uso con fines de seguridad. También existe el riesgo de generar tendencias engañosas que inciten a centrar los esfuerzos donde no se requieren o, lo que es aún peor, impidan detectar un problema de seguridad. En tercer lugar, el intercambio de información entre Estados miembros es limitado por los obstáculos jurídicos y organizativos a la hora de garantizar un acceso adecuado a la información contenida en el depósito central europeo, que recopila todos los datos nacionales. En efecto, la normativa europea requiere que se supriman las señas de identidad de determinados datos. Aunque el objetivo de esas disposiciones es la protección de datos sensibles en materia de seguridad, su consecuencia práctica es que hechos importantes para la seguridad, como la descripción concreta del suceso, no están a disposición de las autoridades. Eso se debe, en particular, a la falta de confianza de los Estados miembros en cuanto a la utilización de los datos. Por último, no existe requisito alguno en cuanto al uso de los datos sobre sucesos recopilados. La consecuencia es una falta de análisis de los sucesos, por lo que no se adoptan las medidas correctoras y preventivas adecuadas para resolver las deficiencias de seguridad. Esta iniciativa interesa principalmente a las personas y organizaciones implicadas en la aviación civil o que se benefician de la seguridad aérea, tanto a escala nacional como europea. 1.2. Análisis de la subsidiariedad La notificación de sucesos es esencial para el buen funcionamiento del transporte aéreo, con arreglo al objetivo del artículo 91 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. En aplicación del principio de subsidiariedad, la acción de la UE debe estar justificada. En primer lugar, los objetivos de la acción propuesta no podrían ser alcanzados plenamente por los Estados miembros, ya que es preciso armonizar las normas aplicables a la notificación de sucesos y, por tanto, garantizar unas normas uniformes y eficientes en Europa. Además, solo la legislación europea puede establecer normas sobre una base de datos europea y una agencia de la UE. En segundo lugar, el valor añadido de una actuación de la UE radica en los beneficios de seguridad que supondrían reforzar y elaborar unas medidas proactivas basadas en un análisis de los sucesos a escala nacional y de la UE. Además, un suceso que parece ser un suceso aislado en un Estado miembro puede apuntar a la necesidad de tomar medidas si se analiza desde el punto de vista de la Unión en su conjunto. 2. Objetivos de la iniciativa de la UE El objetivo principal de esta iniciativa es contribuir a reducir el número de accidentes y víctimas mortales en el transporte aéreo, mediante la mejora de los sistemas existentes, tanto a escala nacional como europea, a fin de utilizar los sucesos de la aviación civil para corregir las deficiencias de seguridad y evitar que se repitan. Los objetivos específicos (OE) son los siguientes: · Garantizar que se recojan todos los sucesos que pongan en peligro o puedan poner en peligro la seguridad aérea y que ofrezcan una imagen completa y clara de los riesgos de seguridad en la UE y sus Estados miembros (OE 1) · Asegurar que los datos derivados de sucesos notificados y almacenados en las bases de datos nacionales y en el depósito central europeo sean completos y contengan datos de alta calidad (OE 2) · Asegurar que toda la información crítica sobre seguridad almacenada en el depósito central europeo se ponga adecuadamente a disposición de las autoridades competentes y se utilice exclusivamente para fines de mejora de la seguridad (OE 3) · Garantizar que los sucesos notificados sean analizados efectivamente, que se determinen los riesgos para la seguridad (y se resuelvan, si procede) y que se controle la eficacia de las medidas adoptadas desde el punto de vista de la seguridad (OE 4). 3. Opciones La primera opción consiste en derogar la legislación existente de la UE. Habida cuenta del grave riesgo que esta opción supondría para la seguridad de los ciudadanos, ha sido descartada sin mayor análisis. Para resolver los problemas, se han determinado varias medidas, agrupadas en tres paquetes: El primer paquete de medidas (PM1) se propone mejorar el sistema actual estableciendo los elementos básicos de un sistema de notificación de todos los sucesos y contribuyendo a la mejora de la seguridad aérea mediante una modificación de la legislación limitada a lo estrictamente necesario y la adopción de recomendaciones y orientaciones en la medida de lo posible. Se trata del paquete de medidas de menor intensidad. El segundo paquete (PM2) contiene medidas más ambiciosas que suponen una revisión sustancial de la legislación de la UE sobre notificación de sucesos. Se trata de mejorar el sistema actual mediante la adopción de las disposiciones legislativas necesarias para garantizar un sistema eficaz de notificación de sucesos a todos los niveles y para contribuir a la reducción de los accidentes aéreos mediante el establecimiento de procesos para el análisis de los datos recogidos, la adopción de medidas adecuadas y el control de la eficacia del sistema desde el punto de vista de la mejora de la seguridad. El tercer paquete de medidas (PM3) se propone mejorar el sistema actual mediante la transferencia a la UE de las competencias de los Estados miembros en materia de notificación de sucesos y el establecimiento, como en el PM2, de requisitos para el análisis de los sucesos, junto con la adopción de las medidas de seguridad necesarias y la mejora del control. En el PM3, la responsabilidad de crear y de gestionar sistemas de notificación de sucesos se transferiría a la Agencia Europea de Seguridad Aérea (AESA). En el cuadro que figura a continuación se describen las medidas de los distintos paquetes. Problemas determinados en el apartado 2.2 || Medidas || Detalle de las medidas Problema 1: La recogida de datos sobre los sucesos no es óptima (P1) A: El ámbito de la notificación, en lo que se refiere a los tipos de sucesos, es distinto entre los Estados miembros, lo que crea discrepancias en cuanto al nivel de notificación || 1. Aclarar el ámbito de sucesos que han de ser recogidos mediante orientaciones – PM1 2. Armonizar el ámbito de notificación especificando en un anexo lo que ha de ser notificado – PM2 y PM3 B: Las personas tienen miedo a notificar (problema de la «cultura de la equidad») || 1. Orientaciones sobre la interpretación y la aplicación del artículo 8 – PM1 2. Aclarar y completar las normas existentes (definir la «cultura de la equidad», crear un punto de contacto nacional, aplicar el principio de no atribuir culpas, elaborar informes anónimos) – PM2 y PM3 C: No es obligatorio crear un sistema de notificación voluntaria de sucesos y no se aclara lo que debería notificarse en él. || 1. Recomendación de la Comisión para aplicar la norma de la Organización Internacional de Aviación Civil (OACI) por la que se impone la creación de un sistema de notificación voluntaria de sucesos; orientaciones sobre el sistema de notificación obligatoria de sucesos con respecto al sistema de notificación voluntaria – PM1 2. Incorporar al Derecho de la UE la norma de la OACI por la que se impone la creación de un sistema de notificación voluntaria de sucesos; aclarar lo que debe notificarse en el sistema de notificación obligatoria y voluntaria – PM2 3. Sustituir los sistemas nacionales de notificación voluntaria por un sistema europeo de notificación voluntaria de sucesos; aclarar lo que debe notificarse en el sistema de notificación obligatoria y voluntaria – PM3 D: Existen demasiados canales de notificación en varias disposiciones legislativas de la UE, lo que crea duplicaciones y confusión || 1. Orientaciones para especificar todos los canales de notificación y los requisitos aplicables para cada uno de ellos; organización de formaciones – PM1 2. Simplificar y armonizar todos los requisitos de notificación; modificar los requisitos de notificación en otras disposiciones legislativas pertinentes de la UE – PM2 y PM3 E: El flujo de información no es claro y la Directiva no incluye requisito alguno sobre la organización de la recogida de sucesos || 1. Recomendación de la Comisión para aplicar la norma de la OACI por la que se obliga a los Estados a garantizar que el sector de la aviación civil establezca un sistema de gestión de la seguridad – PM1 2. Incorporar al Derecho de la UE la parte sobre notificación de sucesos de la norma de la OACI por la que se obliga a los Estados a garantizar que el sector de la aviación civil establezca un sistema de gestión de la seguridad – PM2 3. Incorporar al Derecho de la UE la parte sobre notificación de sucesos de la norma de la OACI por la que se obliga a los Estados a garantizar que el sector de la aviación civil establezca un sistema de gestión de la seguridad; transferir la obligación de recoger los sucesos de los Estados a un organismo único que recogerá directamente, sobre todo de parte del sector, todos los sucesos procedentes de los sistemas de notificación obligatoria – PM3 || || Problemas determinados en el apartado 2.2 || Medidas || Detalle de las medidas Problema 2: integración de los datos: escasa calidad de la información y datos incompletos (P2) A: Los sucesos se presentan en forma muy variada y su codificación y clasificación en las bases de datos no está armonizada || 1. Orientaciones sobre el modo en que deben cumplimentarse los informes de sucesos; formación y mayor armonización de la clasificación en las bases de datos nacionales y entre dichas bases – PM1 2. Armonizar los procesos de notificación y normalizar los procedimientos de recogida de datos entre Estados; elaborar material de orientación y organizar formaciones – PM2 3. Imponer el uso de un formato de datos único para la notificación de sucesos; sustituir la recopilación de sucesos de los Estados miembros por una recopilación a escala de la UE mediante una entidad única – PM3 B: Suele faltar un proceso de control de la calidad para garantizar la coherencia de los datos || 1. Orientaciones sobre la calidad de los datos; creación de herramientas automáticas de control de la calidad de los datos y puesta a disposición de los Estados miembros; organización de formaciones y talleres – PM1 2. Imponer tanto a las organizaciones como a los Estados miembros el principio de un control de la calidad; desarrollar y completar el material de orientación existente sobre calidad de los datos; crear herramientas automáticas de control de la calidad de los datos; organizar formaciones y talleres – PM2 y PM3 C: No se manda toda la información al depósito central europeo y los datos recogidos no siempre reflejan los niveles reales de seguridad || Seguir garantizando la supervisión de los datos contenidos en el depósito central europeo e incoar procedimientos si procede; la legislación podría formar parte de las inspecciones de normalización de la EASA – PM1, PM2 y PM3 D: No se completan en el depósito central europeo, para muchos sucesos, todos los campos de información importantes || 1. Material de orientación sobre lo que conviene indicar y elaboración de una lista de campos para cada categoría pertinente de suceso – PM1 2. Modificar la legislación para establecer el principio de campos obligatorios; adjuntar a la legislación revisada la lista de campos obligatorios para cada categoría pertinente de suceso – PM2 y PM3 || || Problemas determinados en el apartado 2.2 || Medidas || Detalle de las medidas Problema 3: Obstáculos jurídicos y organizativos para garantizar un acceso adecuado a la información del depósito central europeo (P3) A: No puede accederse a información importante sobre los sucesos (descripción) || Garantizar un acceso más amplio a los datos del depósito central europeo, especialmente para dar a las autoridades competentes definidas un acceso a la información de seguridad pertinente – PM1, PM2 y PM3 B: Falta de confianza de los Estados miembros en cuanto a la utilización de los datos del depósito central europeo || Limitar el uso de los datos del depósito central europeo para fines de mejora de la seguridad – PM1, PM2 y PM3 Problemas determinados en el apartado 2.2 || Medidas || Detalle de las medidas Problema 4: Falta de análisis de sucesos a escala nacional y europea y falta de las medidas de seguridad adecuadas (P4) A: No se produce un análisis sistemático de los sucesos en los Estados miembros y en la UE || 1. Recomendación para la aplicación de la norma de la OACI por la que se obliga a los Estados a analizar los datos procedentes de los sistemas de notificación obligatoria y voluntaria y a determinar las medidas necesarias adecuadas – PM1 2. Aplicar la norma de la OACI por la que se obliga a los Estados a analizar los datos procedentes de los sistemas de notificación obligatoria y voluntaria y a determinar las medidas necesarias adecuadas; imponer esta obligación a las organizaciones, a los Estados miembros y a la UE – PM2 3. Aplicar la norma de la OACI por la que se obliga a los Estados a analizar los datos procedentes de los sistemas de notificación obligatoria y voluntaria y a determinar las medidas necesarias adecuadas; imponer esta obligación a las organizaciones y a la UE –PP3 B: No existe un marco de actuación para alcanzar mejoras de la seguridad en función del análisis de los sucesos || 1. Recomendación para la aplicación de la recomendación de la OACI por la que se obliga a aplicar las medidas preventivas y correctoras adecuadas definidas en función del análisis de los sucesos y a controlar su eficacia – PM1 2. Aplicar la norma de la OACI por la que se obliga a aplicar las medidas preventivas y correctoras adecuadas definidas en función del análisis de los sucesos en las organizaciones, los Estados miembros y la UE, y a controlar su eficacia en los Estados miembros y en la UE – PP2 3. Aplicar la norma de la OACI por la que se obliga a aplicar las medidas preventivas y correctoras adecuadas definidas en función del análisis de los sucesos en los Estados miembros y la UE, y a controlar su eficacia en la UE – PM3 C: No existe ninguna herramienta para establecer prioridades en el análisis de los sucesos || 1. Crear a escala de la UE un sistema europeo común de clasificación de riesgos para clasificar los sucesos de forma armonizada; poner esa herramienta a disposición de los interesados; recomendar a los Estados miembros que clasifiquen sus sucesos con arreglo a esa herramienta – PM1 2. Obligación para los Estados miembros o la entidad de la UE de clasificar los sucesos con arreglo a la herramienta común de la UE de clasificación de riesgos; desarrollo de esa herramienta a escala de la UE y puesta a disposición de los Estados miembros y del sector – PM2 y PM3 4. Evaluación de las repercusiones Los impactos de las medidas se resumen en este cuadro: || Paquete de medidas 1 || Paquete de medidas 2 || Paquete de medidas 3 Repercusiones para la seguridad || POCO POSITIVAS || MUY POSITIVAS || POCO POSITIVAS Repercusiones económicas || || Repercusiones para el sector || NULAS || MEDIANAMENTE POSITIVAS || POCO NEGATIVAS || Repercusiones para los Estados miembros || NULAS || POCO NEGATIVAS || MUY POSITIVAS || Repercusiones para el mercado interior y la competitividad || POCO POSITIVAS || MUY POSITIVAS || POCO POSITIVAS || Cargas administrativas anuales || NULAS || POCO NEGATIVAS 831 133 EUR || POCO NEGATIVAS 2 235 millones EUR || Repercusiones anuales para el presupuesto de la UE || PRÓXIMAS A NULAS 165 000 euros || POCO NEGATIVAS 530 000 EUR || MUY NEGATIVAS 12,1 millones de euros Repercusiones sociales || || Normas y derechos relacionados con la calidad del empleo || POCO POSITIVAS || MEDIANAMENTE POSITIVAS || MUY POSITIVAS || Empleo || Neutras || POCO POSITIVAS || POCO POSITIVAS || Datos de carácter personal || NULAS || MEDIANAMENTE POSITIVAS || MEDIANAMENTE POSITIVAS || Salud pública y seguridad || POCO POSITIVAS || MUY POSITIVAS || POCO POSITIVAS Repercusiones medioambientales || CASI NULAS || CASI NULAS || CASI NULAS Repercusiones para los derechos fundamentales || POCO POSITIVAS || MUY POSITIVAS || POCO POSITIVAS Repercusiones para la simplificación de la legislación existente || Nulas || MUY POSITIVAS || MUY POSITIVAS Repercusiones para los terceros países || POCO POSITIVAS || MUY POSITIVAS || POCO POSITIVAS 5. Comparación de las opciones La evaluación de los paquetes de medidas se efectúa con arreglo a los criterios de eficacia, eficiencia y coherencia. Desde el punto de vista de la eficacia, la opción PM2 ofrece el mayor potencial de consecución de todos los objetivos específicos, mientras que la opción PM3 ofrece un buen nivel de eficacia. El PM1 solo alcanza planamente el OE3. El PM1 contiene medidas que requieren unos costes administrativos o de aplicación muy bajos y contribuyen a la consecución de los objetivos específicos, pero de forma limitada, por lo que estas medidas no son las más eficientes para alcanzar los objetivos. Desde el punto de vista de la eficiencia, el PM3 es el más caro y es menos eficiente que el PM2. El PM1 es el más barato, pero es el menos eficiente. Desde el punto de vista de la coherencia, todos los paquetes de medidas son más o menos equivalentes y sus repercusiones se compensan en cierto modo, si bien el PM2 es el que requiere menos compromisos. Por todo lo expuesto, el paquete recomendado es el PM2, ya que los beneficios que aporta superan con creces los costes. Se espera que contribuya a mejorar la seguridad aérea gracias a una recogida más adecuada de los sucesos, una mayor calidad de los datos, un acceso más adecuado a la información, y la introducción de requisitos sobre el uso de los sucesos a fin de contribuir a reducir los accidentes aéreos. 6. Seguimiento y evaluación La Comisión realizaría una evaluación de la aplicación del Reglamento tres años después de su adopción por el poder legislativo y llevaría un seguimiento continuado de una serie de indicadores clave del transporte (ya existentes). Estos indicadores servirían para medir hasta qué punto la opción normativa adoptada alcanza los objetivos específicos. [1] Directiva 2003/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la notificación de sucesos en la aviación civil (DO L 167 de 4.7.2003, p. 23). [2] Reglamento (CE) nº 1321/2007 de la Comisión por el que se establecen disposiciones de aplicación para la integración en un depósito central de la información sobre sucesos de la aviación civil, (DO L 294 de 13.11.2007, p. 3) y Reglamento (CE) nº 1330/2007 de la Comisión por el que se establecen disposiciones de aplicación para la integración en un depósito central de la información sobre sucesos de la aviación civil (DO L 295 de 14.11.2007, p. 7.)