ES Diario Oficial de la Unión Europea C 277/81

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Directiva del Consejo por la que se obliga a los Estados miembros a mantener un nivel mínimo de reservas de petróleo crudo y/o productos petrolíferos»

COM(2008) 775 final — 2008/0220 (CNS)

(2009/C 277/16)

Ponente: Carmelo CEDRONE

El 10 de diciembre de 2008, de conformidad con los artículos 100 y 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo Europeo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la

«Propuesta de Directiva del Consejo por la que se obliga a los Estados miembros a mantener un nivel mínimo de reservas de petróleo crudo y/o productos petrolíferos»

COM(2008) 775 final – 2008/0220 (CNS).

La Sección Especializada de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 15 de abril de 2009 (ponente: Carmelo CEDRONE).

En su 453o Pleno de los días 13 y 14 de mayo de 2009 (sesión del 13 de mayo de 2009), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 182 votos a favor, 3 en contra y 8 abstenciones el presente Dictamen.

1. Conclusiones

1.1. El CESE considera que la propuesta, además de sus otras cualidades, tiene el gran mérito de simplificar la normativa vigente en la materia, ya que reduce las tres disposiciones vigentes a una sola. Por otra parte, permite agilizar los procedimientos administrativos de los Estados miembros, al alinear las obligaciones de almacenamiento con las de la Agencia Internacional de la Energía –AIE– (aunque, en realidad, el alineamiento ya no es tan relevante).

1.2. La propuesta tiene en cuenta y aplica correctamente el principio de subsidiariedad sobre un bien de utilidad pública; el mercado interior debe garantizar que, en caso de crisis mundial, cualquier reserva movilizada pueda ser adquirida libremente por cualquier país interesado, independientemente de si es miembro o no de la Agencia Internacional de la Energía.

1.3. Al menos la coordinación, en la situación actual, representa la mejor modalidad para mantener un elevado nivel de seguridad del abastecimiento de petróleo en la Unión Europea y permitir la adopción de criterios comunes.

1.4. La propuesta de directiva sometida a examen facilita la adopción de decisiones rápidas y medidas más eficaces en caso de crisis, incluso respecto a la relación mantenida hasta el momento entre los sistemas de la UE y de la AIE, ya que tiene en cuenta las necesidades reales que pueden surgir en las situaciones de emergencia.

1.5. El CESE considera necesaria una estrategia global para conseguir, en la medida de lo posible, la máxima autosuficiencia energética de la Unión.

1.6. La propuesta de directiva constituye un paso más en esta dirección, pero todavía resulta insuficiente para conseguir el objetivo esperado.

1.7. El CESE considera que el problema principal no es tanto el de la titularidad (la propiedad) de las reservas –que podría tener consecuencias financieras muy importantes al menos para algunos Estados miembros de la Unión– como el del control, que debe ser sumamente riguroso, público y, preferiblemente, gestionado a nivel europeo.

1.8. Por ello, las reservas específicas y las de emergencia también pueden ser propiedad de las empresas, siempre y cuando el control siga en manos de los Estados o, mejor aún, en manos de la Unión Europea. Sólo en el caso de que tales controles resulten ineficaces, podría adoptarse el criterio de imponer la propiedad pública de las reservas específicas, según la propuesta de la Comisión.

1.9. El CESE considera más apropiado el criterio de constituir reservas para setenta días de consumo que el de prever reservas para noventa días de importaciones netas.

1.10. También puede perseguirse el objetivo de transformar parte de las reservas comerciales en reservas de emergencia. Para una efectiva solidaridad intraeuropea, se podría aplicar un principio de rápida puesta en común de las reservas en caso de crisis: se podría estudiar y adaptar, por ejemplo, la norma use it or lose it («se usa o se pierde») ya aplicada en el mercado europeo de la energía.

1.11. El CESE invita a la Comisión a evaluar la posibilidad de armonizar los impuestos (impuestos especiales) sobre las reservas petrolíferas de los diferentes países.

2. Propuestas

2.1. El CESE solicita una mayor intervención de la Comisión en materia de reservas petrolíferas que atienda, en particular, a la coordinación y control. Asimismo, cabe solicitar una intervención análoga en materia de reservas de gas natural.

2.2. Por ello, la Unión, en la perspectiva de tender a la realización del mercado único de la energía, debe asumir un papel de mayor importancia.

2.3. Todo Estado miembro debería imponer y controlar que las respectivas empresas mantengan la cantidad de reservas que sea necesaria para afrontar las eventuales crisis.

2.4. Posteriormente, la Comisión deberá supervisar la situación a nivel comunitario, y si un Estado no mantiene dicha cantidad necesaria de reservas, deberá ser sancionado con la obligación de constituir reservas específicas de su propiedad. En todo caso, la financiación de estas reservas debería realizarse con la mayor transparencia.

2.5. Es preferible una gestión de las reservas con un carácter predominantemente privado, apoyada quizá, a nivel interno, por la constitución de un fondo rotatorio (que facilite la movilización de las reservas por parte de las empresas facultadas por el Estado, sin derrochar demasiado dinero), pero que esté sometida al estricto control de la autoridad pública.

2.6. Sin embargo, el Comité considera que la participación de la Unión es decisiva para garantizar que los Estados actúen en igualdad de condiciones y que, en consecuencia, se respete la obligación de constituir, mantener y movilizar las reservas en caso de necesidad de uno o más Estados miembros.

2.7. Es necesario constituir un comité de coordinación o una agencia con un verdadero poder de intervención o, mejor aún, utilizar la agencia de cooperación entre los reguladores de la energía.

2.8. El CESE solicita que la Comisión presente anualmente al Parlamento Europeo un informe sobre la situación de las reservas.

3. Introducción

3.1. En los últimos años y, en particular, en el último período, han aumentado los riesgos de interrupción en el suministro de productos energéticos, a los que se ha respondido con la movilización de petróleo procedente de las reservas. En los últimos años, se ha asistido en todo el mundo a una serie de interrupciones en el suministro de petróleo, y el uso de las reservas mantenidas en diferentes países ha contribuido a mitigar estos problemas con toda tranquilidad. Dado que Europa tiene un mercado único unificado para los productos del petróleo, es probable que cualquier interrupción en el suministro afecte de manera similar a todos los países, por lo que es apropiado y conveniente que Europa adopte disposiciones coordinadas para almacenar petróleo y proceder a su movilización en caso de futuras interrupciones.

3.2. Ello supone la necesidad de mejorar la seguridad del abastecimiento en la Unión Europea y en los diferentes Estados miembros, buscando sistemas mejores y más eficaces para hacer frente a los períodos de crisis.

3.3. Europa se ha provisto de una legislación por la que se requiere a los Estados miembros que mantengan reservas mínimas de petróleo durante algunos años, de acuerdo con la recomendación general formulada por la AIE de mantener en todo momento el equivalente a noventa días de suministro. Pero en marzo de 2007 el Consejo, al revisar las cuestiones de seguridad energética, solicitó que se revisaran los mecanismos comunitarios para el almacenamiento de petróleo, con especial referencia a la disponibilidad de petróleo en caso de crisis, subrayando la complementariedad con el mecanismo de crisis de la Agencia Internacional de la Energía.

3.4. Ello es aún más necesario a causa de las lagunas que presenta el actual sistema, lagunas que podrían impedir un correcto aprovisionamiento en caso de necesidad, lo que tendría graves repercusiones en el sistema económico.

3.5. Dado que el petróleo sigue siendo el principal recurso energético de la Unión, es necesario aumentar la fiabilidad del sistema de las reservas, teniendo en cuenta que el sector energético aún NO opera en un régimen de mercado único; pero no sólo: también faltan procedimientos de intervención coordinada y no existe una relación entre el sistema de la UE y el de la AIE.

3.6. Prácticamente en la UE cada uno hace lo que puede; existe una gran variedad de sistemas y prácticas, lo que, por otra parte, puede llevar incluso al falseamiento de la competencia entre los grandes operadores económicos.

4. Síntesis de la propuesta

4.1. Antes de formular la propuesta de directiva, la Comisión ha llevado a cabo numerosas consultas y, gracias también a la contribución de los expertos, ha elaborado un estudio de impacto.

4.2. En la evaluación de impacto se han teniendo en cuenta cuatro posibilidades:

— Opción O: no prevé cambios respecto a la situación actual, que es totalmente insatisfactoria,

— Opción 1: prevé el refuerzo de los mecanismos de control y coordinación del sistema actual, sin una modificación de las disposiciones actuales; así se mantendrían las lagunas actuales, sin obtener mejoras significativas,

— Opción 2: prevé la creación de un sistema comunitario centralizado junto con una obligación de propiedad pública de las reservas durante un período de noventa días, separadas de las reservas comerciales, lo que permitiría una mayor capacidad para hacer frente a las situaciones de emergencia, pero con costes elevados,

— Opción 3: prevé la constitución de reservas de emergencia específicas en el marco de una versión revisada del sistema actual; esta opción aseguraría la disponibilidad de volúmenes suplementarios en caso de necesidad, por lo que parece la opción más adecuada.

4.3. La Comisión basa su propuesta en la tercera opción. Sin embargo, a los Estados miembros sólo se les impone la obligación de constituir reservas de emergencia para el máximo lapso de tiempo comprendido entre los 90 días de importaciones y los 70 días de consumo. Los Estados miembros no están obligados a constituir reservas específicas, a menos que se comprometan voluntariamente en tal sentido. Se introducen normas para reforzar los controles y, además, se prevé que cada Estado elabore un informe anual en el que se recojan indicaciones relativas a la ubicación y los propietarios de las reservas de emergencia.

4.4. Se prevé aproximar las obligaciones generales de almacenamiento a las impuestas por la AIE.

4.5. Los Estados miembros podrán beneficiarse de una mayor flexibilidad a la hora de definir disposiciones específicas para cumplir las obligaciones de almacenamiento y también podrán delegar su gestión en otro Estado miembro.

4.6. Se establecen las normas y procedimientos que deberán seguirse en caso de intervención de la AIE (decisión internacional efectiva de movilización de las reservas). La Unión Europea coordinará la contribución de los países que no pertenezcan a la AIE.

4.7. Está previsto que, después de tres años, la Comisión pueda proponer que una parte de las reservas específicas de cada Estado miembro esté obligatoriamente en poder de la Administración o una agencia.

5. Observaciones generales

El Comité comparte la opinión de la Comisión favorable a la opción 3 de la evaluación de impacto, ya que requiere menos inversión que la opción 2, que en la actualidad parece excesiva, sobre todo en el plano financiero; y asimismo, teniendo en cuenta el trabajo preparatorio llevado a cabo al que se hace referencia en los documentos que acompañan a la propuesta de la Comisión, considera que la constitución de reservas específicas, entendidas como volúmenes de productos petrolíferos en poder de los Estados, puede entrar en conflicto con la conveniencia de mantener conjuntamente reservas de emergencia y reservas comerciales, posiblemente incluso en los mismos depósitos.

5.1.1. Desde un punto de vista técnico, ésta parece la opción preferible, salvo, obviamente, la absoluta exigencia de garantizar la continua disponibilidad de la parte de reservas mantenidas en caso de emergencia junto con las reservas comerciales. En cualquier caso, hay que considerar las consecuencias que, tanto a nivel social, como en el plano medioambiental, podría producir cada una de las medidas propuestas.

5.2. El CESE comparte el objetivo de la propuesta de directiva consistente en hacer frente a las interrupciones en el suministro de petróleo o productos petrolíferos.

5.3. La disponibilidad de las reservas, como afirma correctamente la Comisión, es el mejor instrumento posible para hacer frente a las consecuencias más agudas de las crisis que puedan producirse en el mercado petrolero (sin olvidar, sin embargo, el papel fundamental que, en la actualidad, desempeña el mercado del gas, si bien esto no se contempla en la directiva propuesta).

5.4. El CESE no está de acuerdo con la propuesta de una separación física entre las reservas de emergencia y las comerciales. Dichas reservas pueden mantenerse en las mismas instalaciones o depósitos.

El Comité considera necesario seguir y reforzar las otras tres estrategias indicadas por la Comisión y que la Agencia Internacional de la Energía viene fomentando desde 1974.

5.5.1. El aumento de la producción interna (que algunos Estados miembros no contemplan, a fin de conservar reservas estratégicas en el subsuelo o mantener más elevado el precio del crudo).

5.5.2. La ampliación de las alternativas tecnológicas en la utilización de la energía, siguiendo la estrategia de aumentar la gama de alternativas de utilización de combustibles primarios en la producción de energía eléctrica; ello se puede conseguir sustituyendo el petróleo (obviamente con las limitaciones impuestas por los conocimientos técnicos y la compatibilidad medioambiental y financiera), sobre todo por gas natural, por carbón (cuyo uso «limpio» parece tener importantes perspectivas) y por combustibles nucleares (también en este caso con las tecnologías de última generación).

La limitación del consumo, que no debería llevarse a cabo tan sólo en la calefacción doméstica o la industria química, sino más bien en el sector del transporte privado, en el marco de una estrategia global de dar preferencia a los transportes públicos.

5.5.3.1. Esta estrategia, dado que a corto plazo podemos encontrarnos en Europa con una situación de riesgo para el suministro energético, aunque por ahora no se presente la urgente amenaza que parecía cernirse el pasado verano, también se justifica por la circunstancia de que el transporte privado, en muchos aspectos (sobre todo de carácter medioambiental), parece haber alcanzado unos límites que requieren una atenta reflexión sobre posibles medidas para restablecer el equilibrio.

6. Observaciones específicas

6.1. Es conveniente que en la propuesta de directiva se haga una clara distinción entre las reservas específicas (artículo 9) y las reservas de emergencia (artículo 3), estableciendo si la diferencia entre ambas categorías estriba tan sólo en si los Estados miembros tienen o no la obligación de constituir dichas reservas, o si las diferentes definiciones también cubren los tipos de productos petrolíferos que se almacenan, dejando a discreción de cada Estado miembro la decisión de satisfacer o no la obligación de acumular las reservas de los otros productos petrolíferos que, en este caso, no constituyen reservas de emergencia. No está claro el motivo que induce a incluir algunos productos o algunas calidades de petróleo en la lista de las reservas y a excluir otras.

6.2. No está bien definido (artículo 3) el lugar en el que deben almacenarse las reservas de emergencia, dada la utilización de la expresión «en el territorio de la Comunidad». Por otra parte, podría ser conveniente determinar los requisitos geográficos y climáticos de los sitios destinados al almacenamiento, además de las conexiones a las RTE-E, si en el futuro también hay RTE-E para el petróleo, que permitan, en caso necesario, una adecuada accesibilidad de las reservas por parte de todos los países. Es conveniente que el cometido de proceder al almacenamiento se asigne a varios Estados comunitarios, incluso con carácter rotatorio.

6.3. Es necesario aclarar mejor el contenido del artículo 5, ya que, tal como está redactado, puede llevar a equívoco. En particular, los apartados 1 y 2 parecen contradictorios. En efecto, en el apartado 1 se impone que los Estados miembros garanticen de forma permanente la accesibilidad física y la disponibilidad de las reservas de emergencia y de las reservas específicas que se encuentren en su territorio nacional, mientras que, de acuerdo con el apartado 2, parece que los Estados miembros podrán decidir la asignación y movilización de las reservas, sin una disposición uniforme.

6.4. Podría ser conveniente establecer requisitos homogéneos que deberán satisfacer todas las entidades centrales de almacenamiento para garantizar las condiciones de oferta de las reservas (apartado 4 del artículo 7).

6.5. Las funciones atribuidas al Grupo de Coordinación (artículo 18) son relativamente discretas, ya que se limitan a una mera participación de dicho Grupo en el análisis de la situación relativa a la seguridad de abastecimiento de petróleo en la Comunidad (mientras que la Comisión será la responsable del control) y a la contribución a la coordinación y aplicación de medidas en este ámbito. Sería deseable asignar a dicho Grupo un mandato de mayor alcance, por ejemplo, en materia de verificación y control de las reservas y los procedimientos (constituyendo, tal vez, una verdadera y auténtica agencia).

6.6. Las medidas «necesarias» que los Estados miembros deberán adoptar (artículo 21) en caso de interrupción grave del suministro, no están bien especificadas. Convendría definir de manera preventiva los porcentajes de crudo y de productos petrolíferos que cada Estado debe movilizar, o la magnitud de los recortes que cada Estado miembro debería imponer en el consumo, preferiblemente de forma paritaria, o al menos proporcional al volumen de las reservas disponibles o reservas consumidas. Por otra parte, dado que la razón de las reservas es la solidaridad europea, sería conveniente definir mejor las formas de solidaridad y de compensación entre los Estados miembros en caso de crisis y, en particular, las obligaciones de los países productores que sean miembros de la UE. Asimismo, convendría informar a la opinión pública europea sobre cuestiones tan vitales, a fin de acercar los ciudadanos a la Unión.

6.7. El CESE considera que, en caso de crisis, la reducción del suministro no debe limitarse al transporte público de personas y al transporte de mercancías, sino que cabe garantizar suministros capaces de asegurar la calefacción de la población en general y, sobre todo, de los servicios públicos como las escuelas y hospitales. Asimismo, hay que garantizar el suministro a la industria petroquímica.

6.8. Para asegurar la armonización de los procedimientos (apartado 3 del artículo 21) previstos en el Acuerdo de la AIE, los Estados miembros de la Unión Europea y de la AIE pueden utilizar sus reservas específicas (donde se hayan constituido) y las respectivas reservas de emergencia para hacer frente a las obligaciones internacionales. Pero en ese caso, se configura una situación en la que intervendrían tan sólo los Estados miembros que sean miembros de la UE y de la AIE. Para evitarlo, podría ser conveniente imponer la obligación de constituir reservas específicas por parte de todos los países de la UE o utilizar las ya previstas, que deberían ponerse exclusivamente a disposición de la Comisión, de acuerdo con el principio de subsidiariedad, y ser gestionadas por el Grupo de Coordinación.

6.9. No está nada claro quiénes son los destinatarios de las sanciones (artículo 22); si las sanciones se imponen sólo a las empresas, parece correcto que los Estados determinen la cuantía de las mismas y que se ocupen de cobrarlas. Pero si las sanciones pecuniarias pueden imponerse a los propios Estados, deberán ser determinadas y reguladas a nivel comunitario.

6.10. La constitución de un Comité específico (artículo 24), para asistir a la Comisión, no resulta útil, a menos que se trate del Comité o Grupo de Coordinación ya previsto. Además, en el artículo 24 no se cita ni las eventuales funciones que asumirá dicho Comité ni las disposiciones para seleccionar sus miembros, y ni siquiera se menciona el número de sus componentes ni se hace referencia alguna a las modalidades de financiación del mismo. La propuesta sometida a examen no precisa claramente las diferencias entre «el servicio de control de la Comisión» (artículo 19), el «Grupo de Coordinación» (artículo 19) y el «Comité» (artículo 24). El CESE lamenta esta falta de precisión, ya que no contribuye en absoluto a la transparencia ni a la democracia.