ES    ES ES 
ES    ES  COMISIÓN EUROPEA 
Bruselas, 8.12.2010 
SEC(2010) 1497 final 
  
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN 
RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO 
  
Documento que acompaña a la 
  
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN 
 
Regímenes sancionadores más rigurosos en el sector de servicios financieros 
{SEC(2010) 1496 final} 
{COM(2010) 716 final} 
 
ES 2   ES 1. INTRODUCCIÓN  
La crisis financiera ha lleva do a plantearse si las disposic iones que regulan el mercado 
financiero se cumplen y aplican siempre como debieran.  
A raíz del mandato político recibido del C onsejo ECOFIN en 2007, la Comisión procedió a 
analizar, junto con los Comités de Supervisores , la coherencia, la e quivalencia y el uso 
efectivo de las facultades sancionadoras en los Estados miembros, en el sector europeo de los 
servicios financieros.  
2. DEFINICIÓN DEL PROBLEMA  
El primer análisis, realizado a partir de la información facilitada por los Comités de 
Supervisores, pone de manifiesto algunas divergencias entre los regímenes sancionadores 
nacionales y deficiencias en los mismos , lo que, en principio, no siempre garantiza que las 
sanciones impuestas sean suficientement e eficaces, proporcionadas y disuasorias.  
Los niveles de las sanciones administrativas de carácter pecuniario varían enormemente de un 
Estado miembro a otro, incluso en relaci ón con un mismo tipo de infracción, y son 
excesivamente bajos en al gunos de ellos. En el sector fina nciero, en el que muchos de los 
infractores potenciales son entidades financiera s con sustanciales volúmenes de negocio, las 
multas por importe de varios miles de euro s no parecen lo bastante disuasorias.  
En algunos Estados miembros, la normativa no prevé, en relación con determinadas 
infracciones, ciertos tipos de facultades sancionadoras importantes (p.ej., revocación de la autorización) que pueden resultar necesaria s para sancionar de manera eficaz las 
vulneraciones de las normas.  
Existen divergencias en cuanto a las categorías de personas que pueden ser objeto de sanción; 
así, en algunos Estados miembros, las sanci ones no pueden aplicarse a personas físicas, o a 
personas jurídicas. En consecuencia, el trato dispensado a quienes cometan un determinado tipo de infracción será diferent e en función del Estado miembro en el que la hayan cometido.  
Los criterios aplicados para determinar el  nivel de las sanci ones impuestas varían 
sensiblemente y no siempre atienden a factores  (p.ej., los beneficios  que ha reportado la 
infracción) que resulten importantes a la hor a de garantizar el carácter proporcional y 
disuasorio de las sanciones. 
Algunos Estados miembros prevén sanciones penales por determinadas infracciones, otros, en 
cambio, únicamente prevén sanciones administra tivas. Las sanciones penales transmiten un 
firme mensaje de desaprobación a los infract ores y podrían tener un importante efecto 
disuasorio.  
Existen ciertas divergencias en cuanto al grado de aplicación de las sanciones en los distintos 
Estados miembros, incluidos aquellos que cuen tan con sectores bancario y de seguros de 
dimensiones análogas.  
Problemas detectados 
 
Las divergencias y deficiencias an teriormente mencionadas pueden:  
ES 3   ES 1. Hacer que las sanciones por vulneración de la  normativa de la UE en el ámbito de los 
servicios financieros sean insuficientemente eficaces, proporcionadas y disuasorias.   
2. Falsear  la competencia en el mercado interior.   
3. Repercutir negativamente en la supervisión financiera .  
Esos problemas pueden traducirse en el incumplimiento de las disposiciones sobre servicios 
financieros de la UE , lo que puede incrementar el ries go de manipulación del mercado y de 
falta de transparencia, y, en último término, ir  en detrimento del buen funcionamiento de los 
mercados financieros.   
Tal situación puede perjudicar  gravemente la protección de los consumidores y la 
integridad de los mercados , y tener repercusiones negativ as sobre la economía en su 
conjunto.  
La situación puede asimismo minar la confianza en el sector financiero .  
3. ANÁLISIS DE LA SUBSIDIARIEDAD  
Parece necesaria una convergencia de los regí menes sancionadores a fin de potenciar su 
carácter disuasorio, garantizando así unas c ondiciones de competencia equitativas, una 
aplicación uniforme de la normativa de la UE sobre servicios financieros, y una cooperación 
plena entre los supervisores nacionales de toda la UE. Estos objetivos pueden alcanzarse 
mejor mediante medidas a escala de la UE que  a través de las diferentes iniciativas 
nacionales. Una aplicación más ef iciente, por parte de las auto ridades competentes, de las 
facultades sancionadoras actualmente previstas a escala nacional no bastar ía para lograr el 
suficiente nivel de convergencia.  
4. OBJETIVOS DE LA INICIATIVA DE LA UE 
La actuación a escala de la UE podría lograr lo s siguientes objetivos estr atégicos generales:  
• restablecer la confianza en  el sector financiero;  
• brindar una mayor protección a los usua rios de servicios financieros; 
• contribuir a la seguridad, estabilidad e in tegridad de los mercados financieros; 
• favorecer la observancia de la normativa fina nciera de la UE, contribuyendo con ello al 
adecuado funcionamiento de los mercados financieros. 
La consecución de los mencionados objetivos exige a su vez el logro de una serie de objetivos 
específicos, a saber: 
• la eficacia y el carácter proporcion al y disuasorio de las sanciones; 
• la instauración de condicione s de competencia equitativas que reduzcan las posibilidades 
de arbitraje regulador; 
• la eficaz supervisión de las entidades financieras. 
ES 4   ES 5. OPCIONES DE ACTUACIÓN , ANÁLISIS DE IMPACTO Y COMPARACIÓN  
El análisis se limita en esta fase a una evalua ción general de las posib les opciones existentes 
para aproximar y reforzar los regímenes sancio nadores nacionales. Las opciones de actuación 
examinadas no se detienen en las medidas concretas necesarias en los sectores específicos considerados (bancario, de seguros, de valores) , las cuales se estudiarán cuando la Comisión 
formule propuestas firmes.  
5.1. Opciones de actuación en relación con el contenido de las medidas 
Se han delimitado cinco posibles cuestiones en las que podría centrarse la actuación de la UE. 
Respecto de cada una de ellas, se han analiza do y comparado diversas opciones de actuación. 
CUESTIÓN 1: Tipo de sanción admini strativa y nivel de las sanciones 
administrativas de carácter pecuniario  
Se trata de estudiar el tipo y el nivel de las sanciones administra tivas previstas en la 
legislación nacional.  
Opciones  
1: no intervención de la UE  
2: disposiciones mínimas comunes en cuanto  al tipo de sanciones administrativas y al nivel de las sanciones de carácter 
pecuniario aplicables a las principales infracciones  
3: uniformidad del tipo de sanciones admi nistrativas y del nivel de las sanciones de carácter pecuniario aplicables a las 
principales infracciones  
4: uniformidad del tipo de sanciones ad ministrativas y del nivel de las sancio nes de carácter pecuniario aplicables a 
cualesquiera infracciones  
La opción 1  no alentaría a los Estados miembros a comp arar el tipo de sanc iones y el nivel de 
las sanciones pecuniarias previs tas con las contempladas en otros Estados miembros, ni a 
cuestionar la eficacia de su propio régime n, lo que perpetuaría las divergencias. 
La opción 2  contribuiría a garantizar que las infr acciones tuvieran la misma consideración en 
todos los Estados miembros, lo que favorecería c ondiciones de competencia equitativas en los 
mercados financieros europeos. Se incrementaría así la confianza de los consumidores, lo que 
podría hacer aumentar las ventas transfronteriz as de productos del ám bito de los servicios 
financieros. La atribución a las autoridades competentes de  unas facultades sancionadoras 
mínimas equivalentes mejoraría la supervisi ón transfronteriza. Au mentaría el efecto 
disuasorio de las sanciones, al menos en aquellos Estados miembros en los que el grado de aplicación de las sanciones es excesivamente baj o. Se reducirían los riesgos de vulneración de 
la normativa de la UE, en beneficio de la protección de los consumidores, la competencia 
entre entidades financieras y la  seguridad e integridad de lo s mercados financieros. Se 
autorizaría a los Estados miembros a aplicar cr iterios más rigurosos que los mínimos fijados a 
nivel de la UE y a adaptar las sanciones a las particularidades de los distintos ordenamientos 
jurídicos nacionales. Esta opción únicamente comportaría cambios en la legislación de 
algunos Estados miembros. Los costes de cump limiento para los Estados miembros serían, 
previsiblemente, limitados.
  
La opción 3  resultaría eficaz a la hora de crear c ondiciones de competencia equitativas, ya 
que limitaría las posibilidades de que los proveedores de servicios financieros practicasen el 
ES 5   ES arbitraje regulador entre los regímenes sanci onadores vigentes en los distintos Estados 
miembros. Incrementaría el efecto disuasorio de  las sanciones, reduciendo así los riesgos de 
vulneración de la normativa de la UE, lo que re dundaría en beneficio de la protección de los 
consumidores, la competencia y la seguridad e integridad de los mercados financieros. Sin 
embargo, los Estados miembros no tendrían la facu ltad de establecer otros tipos de sanciones, 
ni multas de importes más elevados que los prev istos en el marco uniforme de la UE. Esta 
opción exigiría, con toda probabilidad, modifi caciones importantes de la normativa en todos 
los Estados miembros. 
La opción 4  sería la mas eficaz a la hora de instaurar condiciones equitativas de  competencia 
y reforzar la confianza entre supervisores, pue sto que eliminaría cual quier divergencia. Con 
todo, es probable que obligara a efectuar modifi caciones de envergadura en la normativa de 
todos los Estados miembros, a la vez que eliminaría toda flexibilidad en el tratamiento de las vulneraciones de la normativa de la UE. Los cost es de cumplimiento serían considerables y el 
régimen uniforme podría no adaptarse al ordenamien to y a la cultura jurídicos de los distintos 
Estados miembros.  
CUESTIÓN 2: Destinatarios de las sanciones administrativas
 
Se trata aquí de determinar la posibilidad de aplicar sanciones a personas físicas y/o jurídicas 
que hayan infringido la normativa de la UE en el ámbito de los servicios financieros.  
Opciones  
1: no intervención de la UE  
2: sanciones aplicables tanto a persona s físicas como a personas jurídicas  
De seleccionarse la  opción 1 , es probable que los Estados mi embros no ampliaran el ámbito 
de aplicación personal de las sa nciones actualmente previsto en su ordenamiento jurídico, y 
que, en consecuencia, el efecto disuas orio de las mismas no fuera óptimo.  
La opción 2 , en cambio, incrementaría de manera si gnificativa el efecto disuasorio de las 
sanciones, lo que garantizaría una mayor obser vancia de la normativa de la UE y tendría 
consecuencias positivas en lo que respecta a la protección de los consumidores, la competencia leal y la seguridad e integridad de los mercados fi nancieros. Esta opción incidiría 
favorablemente en la equidad de las condicione s de competencia en el mercado financiero 
europeo, incrementando así la confianza de lo s consumidores y la confianza mutua entre 
supervisores. Únicamente se requeriría la ad opción de medidas legislativas en aquellos 
Estados miembros en los que el ámbito de apli cación de las sanciones no abarca a la vez a las 
personas físicas y a las personas jurídicas.  
CUESTIÓN 3: Factores a tener en cuenta en la determinación de las sanciones 
 
Se trata aquí de los aspectos que las autoridades competentes toman en consideración a la 
hora de decidir el tipo de sanciones admini strativas y/o el impor te de las sanciones 
administrativas de carácter pecuniario que ha de aplicarse al autor de una infracción 
específica.  
Opciones  
1: no intervención de la UE  
ES 6   ES 2: determinación de algunos factor es clave que todas las autoridade s deben tomar en consideración  
3: determinación de una lista exhaustiva de factores clave id énticos que todas las autoridades nacionales deben tomar en 
consideración  
Con arreglo a la  opción 1 , si bien todos los Estados miembros tienen en cuenta la gravedad de 
la infracción, otros factores solo se tomarí an en consideración en algunos de ellos o en 
relación con determinadas infracci ones. Esto resultaría probablemen te insuficiente para que el 
efecto disuasorio de las sanciones fuera óptimo.  
La opción 2  permitiría que las sanciones impuestas se adecuaran mejor al alcance de la 
infracción y a las circunstancias personales de lo s infractores, lo que fa vorecería su eficacia, 
proporcionalidad y efecto disuasor io. La mayor convergencia en cuanto a las modalidades de 
aplicación de las sanciones en toda Europa f acilitaría la cooperación entre las autoridades 
competentes. Se tendrían mayores garantías po r lo que respecta a la proporcionalidad de las 
sanciones, y aumentaría el carác ter disuasorio de las mismas, lo que reduciría el riesgo de 
vulneración de las normas de la UE. Tomar en consideración la posible actitud colaboradora 
del infractor facilitaría la detección de las infracciones. Los costes de cumplimiento para los Estados miembros serían, previsiblemente, limitados. 
La uniformidad en la manera de ap licar las sanciones que permite la opción 3  comportaría 
una mejor supervisión transfronteriza. La aplica ción uniforme de los factores previstos en la 
opción 3 tendría los mismos efectos que la opc ión 2, en cuanto a proporcionalidad y efecto 
disuasorio de las sanciones y a una detección más eficiente de las infracciones. Sin embargo, 
la lista incluiría únicamente fact ores que pudieran abordarse de la misma manera en todos los 
ordenamientos jurídicos nacionales, lo que elim inaría la posibilidad de tomar también en 
consideración otros factores que pudieran resultar pertinentes en  algunos ordenamientos 
jurídicos. Los costes de cumplimiento podrían se r considerables, pues esta opción conllevaría 
una revisión de todas las dispos iciones relativas a la forma en que se aplican las sanciones.  
CUESTIÓN 4: sanciones penales 
 
Este epígrafe se refiere a la aplicación de sanc iones penales en los casos de vulneración de la 
normativa de la UE en el ámbito de los servicios financieros.  
Opciones  
1: no intervención de la UE  
2: instauración de sanciones penales por las infracciones de mayor gravedad  
De seleccionarse la  opción 1 , las probabilidades de que los Estados miembros revisaran su 
Derecho penal con objeto de lograr una mayor c onvergencia en ese ámbito serían escasas.  
La opción 2  transmitiría un firme mensaje de desaproba ción que podría reforzar el carácter 
disuasorio de las sanciones e influir favorablemente en la percepción que tienen los 
ciudadanos de la idoneidad de las mismas. No a todas las infracciones se aplicarían sanciones 
penales, sino únicamente a las más graves, re specto de las cuales es te tipo de sanciones 
constituye el medio más eficaz, eficiente y disu asorio de garantizar el correcto cumplimiento 
de las disposiciones sobre servicios financieros de  la UE. El recurso a las sanciones penales se 
limitaría a ámbitos en los que ello resulte estrictamente necesario.  
ES 7   ES CUESTIÓN 5: Medidas a nivel de la UE en apoyo de la apli cación eficaz de 
sanciones  
Se trata aquí de determinar los mecanismos que los Estados miembros pueden instaurar a fin 
de mejorar la aplicación de las sanciones y, en pa rticular, la detección de  las infracciones. La 
actuación de la UE se centraría en: 1) las atribuciones y los medi os de investigación 
esenciales de que habrían de di sponer todas las autoridades comp etentes, y 2) la cooperación 
entre dichas autoridades.  
Opciones  
1: coordinación por parte de las Autoridades Europeas de Supervisión (AES) - sin interv ención suplementaria de la UE  
2: actuación suplementari a de la UE para garantizar que todos los Esta dos miembros prevean atribuciones e instrumentos 
de investigación esenciales  
Con arreglo a la  opción 1 , aun cuando algunos Estados miembr os continuarían regulando la 
denuncia de infracciones, es probable que la gr an mayoría de ellos no instaurara programas 
coherentes y previsibles con vist as a proteger a los denunciantes y eximirlos de toda sanción 
en el supuesto de que hubieran estado implica dos en la infracción denunciada (programas de 
«clemencia»). El objetivo de reforzar lo s regímenes sancionadores nacionales podría 
alcanzarse en cierta medida a través de la actividad de coor dinación de las nuevas 
Autoridades Europeas de Supervisión.  
La opción 2  resultaría más eficaz desde la óptica de una  mayor eficacia en la aplicación de las 
sanciones, al disponerse de nuevo s instrumentos para detectar las infracciones. La eficacia y 
el efecto disuasorio de las sanciones aumentaría  merced a la regularidad  de la detección y el 
castigo de las infracciones. La percepción de  que los autores de infracciones suelen ser 
descubiertos y realmente sanciona dos contribuiría asimismo a restablecer la confianza en el 
sector financiero.  
5.1.1.  Opciones de actuación preferidas 
En relación con las cinco cuestiones analizadas, se han seleccionado las siguientes opciones:  
• CUESTIÓN 1: definir un conjunto mínimo de crit erios comunes respecto del tipo y el nivel 
de las sanciones administrativas 
• CUESTIÓN 2: aplicar las sanc iones tanto a las personas fí sicas como a las personas 
jurídicas 
• CUESTIÓN 3: determinar algunos factores clav e que todas las autoridades deben tomar en 
consideración   
• CUESTIÓN 4: instaurar sanciones penales por las infracciones de mayor gravedad 
• CUESTIÓN 5: reforzar los mecanismos que fac ilitan la detección de las infracciones y la 
aplicación de sanciones.  
ES 8   ES 5.2. Alternativas en relación con la naturaleza de las medidas 
Se han examinado cuatro alternativas en cuanto a la naturaleza de las medidas que pueden 
adoptarse a fin de aplicar el conjunto de opcio nes de actuación determinadas en el apartado 
5.1.  
• Alternativa 1:  medidas no vinculantes que faciliten la aproximación de los regímenes 
sancionadores   
En ausencia de toda obligación, no habría garantías de que todos los Estados miembros 
adoptaran la totalidad de las medidas necesarias y es probable que las cuestiones consideradas 
se abordaran de manera diferente en los distintos Estados miembros.   
• Alternativa 2: aproximación mínima de los regímenes sancionadores – enfoque sectorial 
Esta alternativa se antoja muy eficaz, pues permitiría adoptar las disposiciones que resulten 
más adecuadas respecto del sector concreto de que se trate, y respecto del acto jurídico 
específico de la UE considerado. Los Estados miembros seguirían gozando de 
discrecionalidad a la hora de decidir sanciones y aplicarlas,  y podrían prever normas más 
rigurosas que las que suponen los criterios co munes. Esta alternativa no necesariamente 
exigiría modificaciones de los regímenes sancionadores nacionales. 
• Alternativa 3:  aproximación mínima de los regí menes sancionadores – enfoque 
intersectorial 
Esta alternativa permitiría poner en práctica las opciones de actuación seleccionadas en 
relación con todas las cuestiones, salvedad hecha de la cuestión 4; en efecto, parece esencial 
un planteamiento sectorial a la hora de delimitar las infracciones más graves que exigen la aplicación de sanciones penales. Dado que el marc o legislativo de la UE únicamente regularía 
aspectos muy generales, los Estados miembros  conservarían amplia discrecionalidad en 
cuanto a la aplicación de los criterios comunes, lo que mermaría la eficacia de esta alternativa.  
• Alternativa 4:  convergencia total de los regímenes sancionadores – enfoque sectorial 
Esta opción está, en todo caso, ex cluida para la cuestión 4, dado que el legislador europeo no 
está facultado para armonizar plenamente las sa nciones penales. La convergencia total de los 
regímenes sancionadores no re sultaría adecuada para la aplicación de las medidas 
seleccionadas en relación con las cuestiones 1 y 3, que excluyen la a dopción de disposiciones 
uniformes.  
5.2.1.  Instrumentos de actuación preferidos  
Se considera que la alternativa más idónea serí a la consistente en una medida legislativa 
orientada a lograr una aproximación mínima de los regímenes sanc ionadores nacionales y 
que, en principio, abarque todas las cuestiones que deben regularse.  
Se considera, por otra parte, que lo más efi caz sería adoptar un enfoque  sectorial, que podría 
combinarse con el enfoque intersectorial median te la fijación de una serie de principios 
básicos comunes a todos los sectores. 
ES 9   ES 6. SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN  
Las opciones de actuación selecci onadas se presentarán en la Comunicación, a fin de permitir 
a todos los interesados formular observacione s sobre las medidas pr opuestas. La Comisión 
evaluará las contribuciones que reciba y las to mará en consideración a la hora de elaborar 
propuestas firmes.