[pic] | COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS |

Bruselas, 30.6.2009

COM(2009) 296 final

INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO

Informe anual de 2009 sobre las políticas de la Comunidad Europea en materia de desarrollo y ayuda exterior y sobre su aplicación en 2008

{SEC(2009)831}

INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO

Informe anual de 2009 sobre las políticas de la Comunidad Europea en materia de desarrollo y ayuda exterior y sobre su aplicación en 2008

El año 2008 fue un año de retos para la Unión Europea y sus socios en desarrollo en todo el mundo. La fuerte subida de los precios de los alimentos y la energía y la crisis financiera mundial pusieron a prueba la capacidad de la UE para respetar los compromisos asumidos en materia de ayudas y atender las nuevas necesidades. La Comisión Europea reaccionó con rapidez con el fin de reducir la repercusión de los elevados precios de los alimentos en los países pobres. La Unión Europea demostró su fiabilidad creando, a finales de diciembre y con cargo al presupuesto comunitario, un mecanismo sobre productos alimenticios dotado con 1 000 millones EUR para el periodo 2008-2010. En paralelo, la Comisión aumentó en 140 millones EUR el presupuesto destinado a la ayuda alimentaria humanitaria de la reserva para ayudas de urgencia y reasignó fondos destinados a la seguridad alimentaria en favor de las poblaciones más vulnerables. Además, movilizó 200 millones EUR de la reserva no asignada en el marco del 10º Fondo Europeo de Desarrollo (FED). La Comisión se comprometió asimismo a aumentar (caso por caso) la ayuda macrofinanciera concedida a los países necesitados. A pesar de la crisis económica, la UE y los Estados miembros reiteraron su compromiso de aumentar la ayuda al desarrollo durante los próximos años. Ofrecer una respuesta flexible y eficaz a medida que evolucione la situación seguirá constituyendo un objetivo primordial en 2009.

Una dimensión realmente mundial

El carácter mundial de las políticas exteriores de la UE quedó claramente de manifiesto en 2008, a medida que la UE profundizaba en sus relaciones con distintos socios de todo el mundo y buscaba su colaboración en relación con cuestiones de interés mundial como el clima y la energía, la liberalización del comercio y la consecución, de aquí a 2015, de los Objetivos de Desarrollo del Milenio establecidos en 2000.

Durante la cumbre celebrada en Lima en mayo, la UE sentó las nuevas bases de sus relaciones con América Latina. Los dirigentes de ambas partes adoptaron un programa conjunto de actuación centrado en dos ámbitos: la cohesión social y el desarrollo sostenible. En julio tuvo lugar la primera cumbre con Sudáfrica. En agosto, Georgia pasó repentinamente a ocupar el primer plano debido al conflicto con Rusia. La Comisión constituyó rápidamente un programa de tres años dotado con 500 millones EUR y antes de que acabara el año liberó un primer pago de 60 millones EUR para los desplazados internos.

En 2008 la UE centró gran parte de su atención en los países vecinos de Europa Oriental y la cuenca mediterránea. En julio instauró la Unión por el Mediterráneo con sus socios del sur y, en diciembre, la Comisión propuso una nueva Asociación Oriental para sus vecinos del este. Las negociaciones sobre un nuevo acuerdo de asociación con Rusia, paralizadas por la UE a raíz del conflicto con Georgia, se reanudaron en la cumbre celebrada por Rusia y la UE en noviembre. Durante 2008, la UE concedió a los palestinos ayuda por valor de 498 millones EUR, esencialmente para sufragar los gastos de funcionamiento de la Autoridad Palestina y apoyar el plan de reforma y desarrollo palestino.

A lo largo del año, la UE y sus socios africanos comenzaron a trabajar en las ocho asociaciones temáticas que forman parte de la ambiciosa estrategia conjunta adoptada en la cumbre de Lisboa de diciembre de 2007. Ambas partes intensificaron también su diálogo sobre cuestiones de dimensión mundial, como el impacto de la crisis financiera, el cambio climático y la gobernanza en las instituciones internacionales. El incremento de la presencia de China en África incitó a la Comisión a formular propuestas de cooperación trilateral, UE-China-África, con el fin de buscar soluciones conjuntas para los retos compartidos.

La Comisión instó a los socios de ACP (África, el Caribe y el Pacífico) a aumentar su cooperación regional e integración económica para impulsar el crecimiento, el comercio y el desarrollo. Centró sus esfuerzos en las negociaciones relativas a la celebración de acuerdos regionales de asociación económica con grupos de países subsaharianos y con países ACP del Caribe y del Pacífico. En el marco del componente regional del nuevo FED también se asignó ayuda a los países ACP, por ejemplo una contribución de 300 millones EUR destinada al Fondo de Apoyo a la Paz para África, apoyo en favor de las instituciones del grupo ACP y apoyo en favor del Fondo Mundial contra el Sida, la Tuberculosis y la Malaria.

A lo largo del año, la Comisión prosiguió la labor desarrollada para celebrar acuerdos formales con los socios estratégicos de Asia, China y la India, así como con Corea del Sur y con miembros de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN). La ayuda concedida a esta agrupación de países guarda relación esencialmente con su labor de integración, como se describe en el proyecto de comunidad económica de la ASEAN, y se inspira en la experiencia acumulada en Europa en relación con las herramientas de integración regional, como las estadísticas, las aduanas y las normas comunes. La Comisión desarrolló también negociaciones para la firma de acuerdos globales de asociación (diálogo político, cooperación al desarrollo y régimen comercial preferencial) con la Comunidad Andina y con América Central.

Calibración adecuada de las políticas

Los acontecimientos imprevistos de 2008 no desviaron ni a la UE ni a la Comisión Europea de sus prioridades en materia de desarrollo. Durante 2008 la Comisión procedió a una evaluación intermedia de los avances obtenidos en pos de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Evaluó la asistencia técnica y financiera concedida por la UE en el contexto de esos ocho Objetivos. En junio, preparó el plan de acción de la UE en ese ámbito, que contempla la consecución de objetivos intermedios en 2010 para recuperar el terreno perdido en relación con los objetivos sociales (especialmente la sanidad) y medioambientales fundamentales. Por lo que se refiere a los países de ingresos medios y bajos, la cooperación se centra principalmente en apoyar las políticas que permiten reducir la pobreza.

En realidad, esos acontecimientos reforzaron la necesidad de dar mayor coherencia a las políticas, en particular en lo tocante a cuestiones de gran dimensión como el comercio mundial y el cambio climático, fenómeno en relación con el cual la UE desempeña un papel protagonista. El liderazgo de la UE en este ámbito puede beneficiar directamente a los países en desarrollo más pobres y más vulnerables, como atestigua el comienzo de las operaciones del Fondo de Adaptación aprobado en la Conferencia de la ONU sobre el cambio climático celebrada en diciembre de 2008 en Poznan, Polonia. En septiembre de 2008 se celebró con Ghana el primer acuerdo de asociación voluntario en el marco de la iniciativa FLEGT (aplicación de las leyes, gobernanza y comercio forestales).

En 2008, la Comisión intensificó los esfuerzos desarrollados con el fin de integrar plenamente en el proceso de desarrollo cuestiones como la igualdad de hombres y mujeres, el medio ambiente y los derechos de los niños y las poblaciones indígenas. En febrero, la Comisión propuso una batería de medidas centradas en los niños en las acciones exteriores, las cuales fijan una serie de prioridades a escala regional y mundial en relación con el trabajo infantil, la trata de menores, los niños afectados por conflictos armados y la violencia contra los niños. Durante 2008, la Comisión adoptó medidas para garantizar que la incidencia que tienen otras políticas comunitarias sobre la cooperación y la ayuda al desarrollo sea positiva. No se trata tan solo de la política comercial, sino también de las políticas impositiva, de agricultura, energía, investigación y desarrollo, migración y seguridad. En 2008, varios países del Caribe y del Pacífico asumieron el compromiso de aplicar los principios de buena gobernanza en el ámbito fiscal, el cual figuraba entre los criterios considerados para asignar el Tramo de Incentivo a la Gobernanza del 10º FED.

La gobernanza democrática encabeza ahora las prioridades de la Comisión como parámetro y punto de referencia en la planificación y el suministro de la ayuda técnica y financiera que proporciona. La Comisión considera la gobernanza democrática un ámbito político que debe ser objeto de apoyo per se y también una cuestión transversal integrada en todos los programas de ayuda en todos los sectores. La gobernanza democrática constituye también un tema central de cualquier diálogo político. En 2008, la Comisión definió un método para analizar y abordar la cuestión de la gobernanza en sus operaciones sectoriales. El reto reside en que fomentar la gobernanza democrática es un proceso especialmente delicado con características específicas en cada país.

En 2008, la Comisión no escatimó esfuerzos para hacer más eficaz su ayuda garantizando la coherencia y la sinergia de los instrumentos temáticos y geográficos pertinentes que promueven la democracia y los derechos humanos. En este contexto, los programas geográficos se centran esencialmente a los procesos de desarrollo institucional y democratización, como las elecciones. Contemplan la prestación de asistencia electoral y apoyo en favor de los parlamentos, las instituciones de la sociedad civil y de los derechos humanos, y los medios de comunicación. Como principal instrumento temático de la UE, el Instrumento Europeo para la Democracia y los Derechos Humanos (IEDDH) es la expresión concreta de la importancia que la UE concede a esta política. El IEDDH puede intervenir en lugares en los que la UE no está presente normalmente y, lo que es más importante, incluso sin la aprobación de terceros países. Sus principales beneficiarios son grupos e individuos que luchan en favor de la democracia, los derechos humanos y las libertades fundamentales en la sociedad civil.

Desde el envío de los primeros observadores electorales de la UE a Rusia en 1993, las misiones de observación electoral de la UE han pasado a ser uno de los dispositivos más visibles de la diplomacia europea. En 2008, la Comisión Europea envió misiones de observación de las elecciones nacionales a diez países de Asia, África y América Latina: Pakistán, Bután, Nepal, Camboya, Ruanda, Angola, Ecuador, Guinea-Bissau, Ghana y Bangladesh. La Comisión Europea prosigue su programa de formación de observadores electorales en 2009.

Ayuda más cuantiosa y de mejor calidad

El volumen de ayuda gestionado por la Comisión, incluidas las Delegaciones, ha aumentado de manera constante y significativa a lo largo de los últimos años. Los fondos comprometidos en 2008 ascendieron a 9 330 millones EUR, lo que supone un aumento superior al 90 % desde 2001. A pesar de la tardía ratificación del 10º FED, la Comisión había comprometido 4 890 millones EUR de esa fuente a finales de año. En este contexto, la Comisión moviliza sus distintos instrumentos financieros: el FED para los países ACP, el Instrumento de Cooperación al Desarrollo para Asia y América Latina y el Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación para los países de Europa Oriental y del Sur del Mediterráneo.

La Unión Europea ha sido la fuerza impulsora de los esfuerzos desarrollados para aumentar la eficacia de la ayuda canalizándola a través de los sistemas nacionales con el fin de incrementar la apropiación local y reducir los costes de transacción para los países socios. En el tercer Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo, celebrado en septiembre en Accra, Ghana, se hizo especial hincapié en la distribución de tareas entre los donantes, la utilización de los sistemas nacionales, la previsibilidad de la ayuda, la rendición mutua de cuentas por lo que se refiere a los resultados y la menor condicionalidad.

El Programa de Acción de Accra aprobado en el Foro está en consonancia con las propias aspiraciones de la UE. El abanico de socios, donantes y beneficiarios que participan en su aplicación es más amplio que nunca. Los propios países socios, los donantes de los países emergentes, los países con ingresos medios y los agentes no estatales desempeñan un papel cada vez más importante. Más allá del Programa de Acción de Accra, la Comisión seguirá estudiando con los Estados miembros la manera de impulsar el programa sobre la eficacia de la ayuda a escala europea e internacional. Se trata de una cuestión de rentabilidad de interés tanto para los países beneficiarios como para el contribuyente europeo.

En el marco de los compromisos asumidos en relación con la utilización de los sistemas nacionales y la previsibilidad de la ayuda, la Comisión terminó sus propuestas sobre el contrato OMD, que contemplará una modalidad más previsible y de mayor duración de apoyo presupuestario general dirigida a los países que obtengan buenos resultados y presenten un historial contrastado de utilización fructífera del apoyo presupuestario. Inicialmente se aprobaron contratos OMD para siete países ACP (Burkina Faso, Ghana, Malí, Mozambique, Ruanda, Uganda y Zambia), los cuales representan más del 40 % del apoyo presupuestario general programado al amparo del 10º FED.

En 2008, la Comisión trabajó intensamente en la reforma de sus unidades de cooperación técnica y aplicación de los proyectos. En julio adoptó la denominada estrategia marco, en la que se definen una serie de principios, entre ellos la concesión de prioridad al desarrollo de las capacidades locales, un enfoque basado en la demanda, la implicación del país socio a lo largo de todo el ciclo de gestión de las operaciones y una orientación clara hacia los resultados.

La Comisión siguió aumentando la proporción de ayuda al desarrollo concedida en forma de apoyo presupuestario , el dispositivo que prefiere cuando las condiciones lo permiten. Esta modalidad de asistencia (transferencia de fondos a la Hacienda nacional del país beneficiario) está sustituyendo progresivamente la financiación directa de proyectos. En 2008, los compromisos de apoyo presupuestario representaron el 39 % (3 860 millones EUR) del total de los compromisos realizados con cargo al presupuesto de la CE y el FED.

Los fondos se proporcionan bien en forma de apoyo presupuestario general (APG) o bien en forma de apoyo presupuestario sectorial (APS), centrado en un único sector. En 2008, los compromisos de apoyo presupuestario general constituyeron el 60 % de todas las nuevas operaciones de apoyo presupuestario y ascendieron a 2 300 millones EUR. Los principales beneficiarios fueron países de África, el Caribe y el Pacífico (veintiún países), Asia (Laos y Vietnam) y América Latina (Honduras). Por lo que respecta al apoyo presupuestario sectorial, en 2008 no solo se registró un aumento de su utilización, sino que también se amplió el abanico de sectores abarcados, especialmente en países ajenos al grupo ACP[1]. El total de los compromisos de apoyo presupuestario sectorial ascendió a 1 500 millones EUR, cerca del 40 % de las nuevas operaciones de apoyo presupuestario en 2008. Las operaciones de esta modalidad de apoyo presupuestario representaron el 18 % de los nuevos compromisos de apoyo presupuestario para la región ACP, cerca del 60 % en Asia y el 100 % por lo que respecta a Sudáfrica y los vecinos orientales y meridionales de la UE. En estos últimos países, las operaciones se centraron en ámbitos como la justicia, el apoyo legislativo, la energía, el comercio y la competitividad. En Asia, la mayoría de los compromisos guardaban relación con los sectores sociales, mientras que en América Latina los principales sectores eran la gestión del agua, la educación y el empleo. En los países ACP el apoyo presupuestario sectorial se centró en los sectores tradicionales (carreteras, sanidad y educación), aunque también comenzaron a perfilarse algunos sectores nuevos, como la justicia, la formación profesional y la descentralización.

La Comisión está desarrollando actualmente, en consulta con otros donantes de fondos y con los Estados miembros, un método global de evaluación de las operaciones de apoyo presupuestario sectorial y general a escala nacional. Este método será objeto de pruebas en 2009-2010 y posteriormente se perfeccionará. En 2008 se realizó también una revisión integral de cuarenta y seis programas de apoyo presupuestario general de la CE, la cual reveló que, en promedio, se había desembolsado el 70 % del tramo variable de los pagos, que está basado en indicadores de resultados específicos. Esto indicaría un nivel bastante elevado de consecución de los resultados previstos.

Uno de los criterios que los países beneficiarios deben cumplir para poder recibir apoyo presupuestario se refiere a su capacidad para gestionar las finanzas públicas. Una gestión de las finanzas públicas (GFP) eficaz es crucial para garantizar que los Gobiernos rindan cuentas sobre los recursos de los contribuyentes europeos a ellos confiados en beneficio de sus ciudadanos.

La CE utiliza, como la mayoría de los demás donantes de fondos (en particular, el FMI y el Banco Mundial), un primer diagnóstico dinámico de la gestión de las finanzas públicas que sirve de referencia para evaluar los avances que se van realizando. Entre junio de 2005 y finales de 2008 se procedió a evaluar el gasto público y la responsabilidad financiera con arreglo a la metodología PEFA[2] en cincuenta y cinco países ACP. A finales de 2008, todos los países ACP y casi todos los demás países receptores de apoyo presupuestario de la CE habían procedido a una evaluación de ese tipo.

La Comisión se ha comprometido a mejorar la eficacia y la transparencia del apoyo presupuestario reforzando las evaluaciones de la gestión de las finanzas públicas, perfeccionando la estructura y la formulación de los acuerdos de financiación, precisando aún más los criterios de elegibilidad relativos al apoyo presupuestario y la evaluación de riesgos y mejorando los sistemas de presentación de informes.

En el futuro cada vez serán más utilizadas las operaciones de apoyo presupuestario para atender las necesidades de financiación de los países en desarrollo. La Comisión seguirá velando por satisfacer las necesidades específicas de los Estados frágiles.

Centrarse en los resultados

El sistema de seguimiento centrado en los resultados forma ahora parte de la aplicación de la mayoría de los programas de la Comisión. Permite evaluar de manera completa, rápida y transparente cómo está evolucionando un proyecto en un momento dado. La evaluación se encomienda a expertos independientes en todas las regiones donde se desarrolla la cooperación exterior. Sobre la base de un método sólido y bien estructurado, las conclusiones se presentan según criterios acordados a escala internacional[3]. Después de ocho años de aplicación, el sistema ha demostrado su utilidad, no sólo para informar individualmente sobre los resultados y la evolución de cada proyecto, sino también a nivel macro, para apoyar las decisiones tomadas en materia de gestión, y a nivel de la programación, pues proporciona datos cualitativos que alimentan el análisis.

En el periodo 2006-2008, más de quinientos treinta proyectos terminados fueron objeto de seguimiento a posteriori con arreglo a este método. En 2007, un estudio examinó sus ventajas potenciales y confirmó que se trataba de un dispositivo flexible y eficiente. Por lo que respecta a los proyectos en curso, el método ha sido racionalizado y mejorado con el fin de cubrir mejor aspectos importantes como la integración de la dimensión de género y las cuestiones medioambientales. En 2008 se abordó también la necesidad de pasar a un análisis más cualitativo de los datos recogidos por el método, en vez de someterlos a un análisis puramente cuantitativo.

Además, en 2008 se realizaron ocho informes de evaluación: cuatro geográficos, uno temático y tres sobre las modalidades de suministro de la ayuda. Se iniciaron doce nuevas evaluaciones: diez referidas a países concretos y otras dos sobre la prevención de los conflictos y la consolidación de la paz y el empleo y la integración social. La Comisión tiene en cuenta los resultados de estas evaluaciones para mejorar la calidad y el impacto de su ayuda exterior. Generalmente, las evaluaciones ofrecen valoraciones positivas por lo que se refiere a la pertinencia y la eficacia de las labores de programación y aplicación de la CE. Los ámbitos en los que cabe realizar mejoras son los siguientes: sinergia de las actividades; combinación de las modalidades de suministro de la ayuda, y coherencia entre las ayudas destinadas a los países y las regiones. La CE también se ha esforzado en aumentar la visibilidad de sus actividades, especialmente cuando los fondos se canalizan a través de organizaciones internacionales o mediante apoyo presupuestario.

Colaboración

Aumentar la coordinación de los distintos donantes, en particular a través del intercambio de experiencias y la concentración de las actividades (distribución de tareas) es importante en aras de la eficacia de la ayuda. Así se ha hecho en numerosos países: Tanzania, Mozambique, Uganda, Ghana, Burkina Faso y Malí son algunos ejemplos de países subsaharianos en los que la coordinación es amplia y existe una distribución clara de las tareas. En diciembre de 2008, la Comisión y la Presidencia francesa de la UE organizaron una conferencia sobre la coordinación de los donantes de la UE en América Latina. En Afganistán se preparó una contribución conjunta de la UE sobre la eficacia de la ayuda en el marco de la respuesta a la Estrategia Nacional de Desarrollo de Afganistán. En los Territorios Palestinos Ocupados, la CE ha creado un instrumento (PEGASE) eficiente para distribuir la ayuda, incluidas las contribuciones de los Estados miembros. Desde su lanzamiento en febrero de 2008 y en los doce meses transcurridos hasta el 31 de enero de 2009, PEGASE ha permitido desembolsar 409,2 millones EUR en apoyo financiero directo. También ha gestionado más de 131 millones EUR procedentes de catorce Estados miembros (el 78 % de esa suma se desembolsó durante el mismo período).

La Comisión ha seguido canalizando parte de su ayuda al desarrollo a través de las Naciones Unidas, el Banco Mundial y otras organizaciones internacionales siempre que ese procedimiento fuese el más eficaz. En Iraq, la mayor parte del apoyo proporcionado desde 2003 por la CE (785 millones EUR) se ha canalizado a través del Fondo Internacional para la Reconstrucción de Iraq (FIRI), un mecanismo multilateral instituido en 2004. Dos grandes evaluaciones realizadas en 2008 concluyeron que la Comisión, el Banco Mundial y las agencias de las Naciones Unidas han sacado partido de esta mayor cooperación, facilitada mediante acuerdos marco financieros y administrativos. La Comisión ha podido así prestar asistencia en países en los que las condiciones in situ eran demasiado difíciles y peligrosas para el establecimiento de dispositivos propios. No obstante, es preciso estudiar un nuevo enfoque estratégico e incrementar la visibilidad.

Además, mediante una declaración conjunta firmada el 25 de septiembre de 2008, la Comisión reforzó su cooperación con las Naciones Unidas y el Banco Mundial en lo tocante a la intervención tras las situaciones de crisis y la programación de las operaciones de recuperación. Esta iniciativa establece una plataforma común para ofrecer una respuesta internacional eficaz y sostenible a las crisis debidas a catástrofes o conflictos. Se invita a todos los socios y donantes a sumarse a esta iniciativa.

En 2008 se estableció el Mecanismo de Inversión en el marco de la Política de Vecindad, para agrupar los recursos de la Comisión y los Estados miembros con el fin de impulsar las inversiones facilitadas por instituciones financieras públicas europeas en los países socios. Las operaciones de préstamo se centran esencialmente en tres sectores prioritarios: energía, transporte y medio ambiente. Se decidió proporcionar financiación a quince proyectos, los cuales recibieron una contribución total del Mecanismo de 70,95 millones EUR. Con ella se logró captar préstamos de instituciones financieras europeas por valor de 1 650 millones EUR. Además de la contribución con cargo al presupuesto de la CE, hasta la fecha los Estados miembros se han comprometido a aportar 37 millones EUR en contribuciones directas para el fondo fiduciario del Mecanismo durante 2008-2010.

Por último, la Comisión publicó un documento de orientación titulado Autoridades locales: Agentes del desarrollo , con el fin de sentar las bases de una estrategia que aprovechará la experiencia de las autoridades locales como socios en el ámbito del desarrollo.

Sin duda, en 2009 la crisis económica hará más frágil la situación de muchos países y será más difícil alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Por este motivo, la política de la UE en materia de ayuda exterior se centra en la consecución de resultados concretos, la flexibilización de sus instrumentos de ayuda y el fomento de la integración regional.

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Los datos relativos a la reducción de la pobreza confirman la tendencia de los años anteriores, el 35 % de la Asistencia Oficial al Desarrollo (AOD) se destina a los países menos adelantados. La reducción de la AOD destinada a los «otros países de ingresos bajos» se explica sobre todo por la revisión de la lista de beneficiarios de AOD efectuada por el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE. En la nueva lista, que entró en vigor en 2008, se procedió a reclasificar a algunos de los otros países de ingresos bajos en el grupo de los países de ingresos medianos bajos (Camerún, Cabo Verde, India, República de Moldova, Mongolia, Nicaragua y República del Congo).

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[1] En el presente documento, Sudáfrica se trata por separado de la región ACP.

[2] Se trata de un método aplicado por la CE y otros grandes donantes de fondos para evaluar la gestión de las finanzas públicas por parte de los países beneficiarios.

[3] Pertinencia y diseño, eficiencia, eficacia, impacto y sostenibilidad.