COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO - REVISIÓN DE LA POLÍTICA MEDIOAMBIENTAL 2003 - Consolidar el pilar medioambiental del desarrollo sostenible

ÍNDICE

1. Introducción

2. Un nuevo contexto político

3. Tendencias, retos y respuestas políticas

4. Un enfoque renovado para la política medioambiental

5. Nuevos Estados miembros - retos específicos para la ampliación

6. Dimensión internacional

7. Conclusiones

ANEXO

1. Introducción

El objetivo de la Revisión es informar sobre los acontecimientos más importantes desde 2001 y subrayar las cuestiones prioritarias del año próximo en la UE y las políticas medioambientales nacionales. La revisión también está dirigida a la supervisión de la aplicación del 6º Programa de Acción Medioambiental de la UE (6º EAP) [1].

[1] Decisión no 1600/2002/CE del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establece el Sexto Programa de Acción Comunitario en Materia de Medio Ambiente, DO L 242 de 10 de septiembre de 2002, p. 1-15.

Esta Revisión debería situarse en el contexto de la Estrategia de Lisboa sobre la renovación económica y social puesta en marcha en 2000. En Lisboa, los líderes de la UE manifestaron su intención de convertir la UE en "la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo, capaz de alcanzar un crecimiento económico sostenible con más y mejores empleos y mayor cohesión social" antes de 2010. La Estrategia de Lisboa se complementó con un tercer pilar medioambiental tras la adopción de la Estrategia de Desarrollo Sostenible de la UE en el Consejo Europeo de Gotemburgo en 2001 [2].

[2] Párrafos 19-32, Conclusiones de la Presidencia, Consejo Europeo de Gotemburgo (15-16 de junio de 2001).

La primera Revisión de las políticas medioambientales de la Unión Europea y de los Estados miembros también se deriva del Consejo Europeo de Primavera de 2003, que declaró "el propósito de la Comisión de llevar a cabo un balance anual del proceso de Cardiff de integración medioambiental y una revisión periódica de la política medioambiental e informar con antelación para que los resultados de esos trabajos puedan tenerse en cuenta a la hora de preparar sus futuros informes de primavera, a partir de 2004" [3].

[3] Párrafo 58, Conclusiones de la Presidencia, Consejo Europeo de Bruselas (20-21 de marzo de 2003).

En primer lugar, esta Revisión establece el nuevo contexto político de la política medioambiental de la UE desde la adopción de la Estrategia de Desarrollo Sostenible de la UE en 2001. Después, examina las amenazas más acuciantes para el medio ambiente y las respuestas políticas a nivel de la UE hasta la fecha. Continúa perfilando las medidas políticas necesarias para hacer del desarrollo sostenible una realidad: será necesario poner un énfasis especial en los tres objetivos transversales que apuntalan la política medioambiental -integración de las cuestiones medioambientales en otras políticas, aplicación e información. Finalmente, la Revisión considera el reto particular de la ampliación y la evolución a nivel internacional.

2. Un nuevo contexto político

El contexto para la política medioambiental de la UE ha evolucionado de forma significativa en los dos últimos años, gracias tanto a las decisiones que afectan directamente al medio ambiente -adopción de estrategias nacionales y de la UE en materia de desarrollo sostenible, puesta en marcha del 6º Programa de Acción Medioambiental, la Cumbre Mundial de Johannesburgo sobre el Desarrollo Sostenible- como a los cambios en el escenario político más amplio -la ampliación de la Unión a diez nuevos Estados miembros en 2004, el debate sobre el Futuro de Europa, la actual desaceleración económica y la mayor preocupación por la seguridad.

2.1. Desarrollo sostenible en el centro del debate político

Desarrollo sostenible: una prioridad a todos los niveles de la gobernanza pública y una concienciación cada vez mayor en el sector privado

- Desde su inclusión en el Tratado en 1997, el desarrollo sostenible se reconoce como un objetivo fundamental de la UE. La adopción de la Estrategia de Desarrollo Sostenible de la UE en junio de 2001 en el Consejo Europeo de Gotemburgo marcó un momento crucial: la necesidad de perseguir el crecimiento económico, las mejoras sociales y la protección medioambiental de forma equilibrada se tradujo en una serie de objetivos y acciones específicos. La estrategia procura promover el crecimiento económico y la cohesión social sin perjudicar a la calidad medioambiental. A la inversa, implica que los objetivos medioambientales deberán compararse con sus impactos económicos y sociales y que deben diseñarse soluciones "beneficiosas para todos" dirigidas a la economía, el empleo y el medio ambiente. Esto supone un cambio radical en la forma en que la política medioambiental se ha concebido y diseñado hasta ahora.

- En 2002, el Consejo y el Parlamento Europeo adoptaron el 6º Programa de Acción Medioambiental (6º EAP) que establecía la hoja de ruta medioambiental de la UE para los próximos diez años. El 6º EAP es el vehículo principal para la consecución de los objetivos medioambientales de la Estrategia de Desarrollo Sostenible. Establece objetivos ambiciosos, a menudo cuantificados, que enfatizan los compromisos a largo plazo de la Unión para la protección medioambiental y, en consecuencia, proporciona un marco predecible para los agentes públicos y privados en Europa y el resto del mundo.

- A nivel internacional, la segunda Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible (WSSD) celebrada en Johannesburgo en septiembre de 2002 aportó nuevos bríos a la dimensión global del desarrollo sostenible diez años después de Río.

- A nivel nacional, antes de 2001, sólo unos cuantos Estados miembros de la UE habían desarrollado estrategias nacionales de desarrollo sostenible. Hoy en día, la mayoría de los Estados miembros y países en fase de adhesión han adoptado dichas estrategias, en línea con la fecha objetivo de 2005 del Plan de Aplicación de las decisiones de Johannesburgo.

- Numerosas autoridades públicas de toda Europa se han mostrado activas en la elaboración de Agendas Locales y Regionales 21, es decir, programas de desarrollo sostenible a nivel local.

- El sector privado está demostrando un creciente interés en el desarrollo sostenible, especialmente a través del desarrollo de las estrategias de Responsabilidad Social Corporativa y Medioambiental y otras iniciativas voluntarias que incluyen acciones específicas para mejorar su comportamiento medioambiental.

Estos hecho indican un mayor conocimiento de las interdependencias entre los objetivos económicos, sociales y de política medioambiental y un compromiso a largo plazo hacia la coherencia política.

Un escenario político evolutivo que afecta a la agenda del desarrollo sostenible

- La ampliación de la UE a diez nuevos Estados miembros en mayo de 2004 aportará una serie única de nuevos activos medioambientales -incluidas una rica diversidad biológica y extensas áreas de espacios relativamente silvestres- pero también representa un reto importante para la política medioambiental de la UE dada la magnitud del desarrollo de las capacidades y de las necesidades de financiación en el contexto de la aplicación y ejecución del acervo.

- Directamente relacionado con la ampliación está el actual debate sobre el Futuro de Europa. Tomando como base el trabajo de la Convención, la Conferencia Intergubernamental decidirá la arquitectura de la Unión ampliada, dotándola de un Tratado constitucional. Este Tratado constituirá el nuevo marco institucional dentro del cual se progresará en la protección medioambiental y el desarrollo sostenible. Ya que el medio ambiente sigue ocupando el primer puesto en la lista de las cuestiones prioritarias para los ciudadanos de la UE, el reto consiste en asegurar que el nuevo Tratado no sólo preserve el acervo medioambiental de la UE, sino que también contribuya a realzarlo.

- El deteriorado clima socioeconómico que predomina desde 2001 ha elevado el crecimiento y el empleo al primer puesto de la agenda política. En línea con el objetivo fundamental del desarrollo sostenible, los esfuerzos actuales para abordar las cuestiones de crecimiento y empleo también deberían tener en cuenta los aspectos medioambientales. Es necesario concebir soluciones innovadoras para maximizar la eficiencia de los recursos y minimizar los impactos sobre el medio ambiente.

- Los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 y sus repercusiones -incluidas las guerras de Afganistán e Iraq- han generado mayores preocupaciones sobre la seguridad. Esto ha tenido implicaciones para la política medioambiental de la UE. La seguridad medioambiental -a saber, las relaciones entre la escasez de recursos y el conflicto, las consecuencias de la guerra para el medio ambiente, etc. -y la protección civil -es decir, la preparación y reacción frente a los ataques terroristas con implicaciones medioambientales- han alterado la agenda política; sin embargo, el reto del desarrollo sostenible sólo puede abordarse de forma efectiva mediante la persecución continuada de un enfoque multilateral.

Este nuevo contexto político crea una serie de desafíos a los que debe enfrentarse la política medioambiental de la UE para integrarse plenamente en el enfoque del desarrollo sostenible.

2.2. Retos futuros para la política medioambiental

La política medioambiental de la UE se enfrenta a los cinco retos principales siguientes:

i. Integrar plenamente la dimensión medioambiental en la Estrategia de Lisboa

En muchos aspectos, el concepto de desarrollo sostenible sigue siendo difícil de aprehender. A veces, los responsables políticos lo interpretan erróneamente como un nuevo envoltorio de la política medioambiental. Con frecuencia no lo identifican con un planteamiento equilibrado de los pilares económico, social y medioambiental y con la necesidad de situar las tres dimensiones al mismo nivel. Esto es cierto en cuanto a la UE: la aparición del desarrollo sostenible como tema central en el debate político a nivel de la UE ha dado como resultado la inclusión de una dimensión medioambiental en el Informe de Primavera desde 2002. No obstante, el medio ambiente aún figuraba como un añadido al resto del Informe en 2002 y 2003.

Sin embargo, nuestras previsiones socioeconómicas a largo plazo dependerán en gran medida de nuestra habilidad para considerar el medio ambiente como un componente clave de la política socioeconómica. Negar la dimensión medioambiental acarrea costes ocultos -como los costes sanitarios por la deficiente calidad del aire y los costes económicos del saneamiento de la contaminación- y riesgos inherentes, que podrían inhibir la capacidad de la UE para lograr los objetivos de Lisboa. Más allá del argumento económico, existe una creciente concienciación de que, si no se abordan, las causas en el origen de muchos problemas medioambientales de largo plazo plantearán serios riesgos a la calidad de vida de los ciudadanos europeos.

ii. Desarrollar soluciones beneficiosas tanto para el medio ambiente como para la economía

Un pilar medioambiental sólido, cada vez más dependiente de los instrumentos de mercado y basado en la rentabilidad, puede contribuir a la consecución de los objetivos de Lisboa. Si se abordan de una manera equilibrada los compromisos [4] entre objetivos económicos y medioambientales es posible encontrar soluciones positivas para ambos sectores y reforzar el desarrollo sostenible. Con normas ambientales más estrictas pueden generarse, además, nuevas oportunidades económicas, sobre todo si se fomenta el desarrollo de nuevas tecnologías. Esto puede impulsar el objetivo fundamental de Lisboa de hacer de la UE el escenario de una actividad innovadora y una sociedad basada en el conocimiento para 2010.

[4] Véase la Sección 4.1.1. - Mejorar la elaboración de la política medioambiental - Incrementar la coherencia de las políticas (evaluación del impacto)

El Plan de Actuación en Materia de Tecnología Medioambiental de la UE (ETAP) programado para finales de 2003, propondrá pasos concretos y un marco global para incrementar las sinergias entre protección medioambiental, crecimiento económico e inclusión social.

iii. Articular mejor los esfuerzos hacia el desarrollo sostenible a todos los niveles de la gobernanza

El desarrollo sostenible no puede alcanzarse por países o regiones individuales actuando de forma aislada. Requiere acción a todos los niveles de gobernanza, que las prioridades a todos los niveles se articulen mejor y que las actividades se aúnen para servir a un objetivo común.

En este contexto, sería útil introducir el Método Abierto de Coordinación (OMC) [5] que está en la esencia de la Estrategia de Lisboa y que por el momento no se ha utilizado en el terreno medioambiental.

[5] El Consejo Europeo de Lisboa (párrafo 37, Conclusiones de la Presidencia, 23-24 de marzo de 2000) introdujo el Método Abierto de Coordinación, definido como "manera de extender las prácticas idóneas y alcanzar una mayor convergencia en torno a los principales objetivos de la UE. Este método, destinado a facilitar la configuración progresiva de las políticas de los Estados miembros, supone: .establecer directrices para la Unión combinadas con calendarios específicos para lograr los objetivos que establezcan a corto, medio y largo plazo; .establecer, cuando proceda, indicadores y puntos de referencia cuantitativos y cualitativos cotejados con los mejores que existan y adaptados a las necesidades de los distintos Estados miembros y sectores como método de comparación de las prácticas idóneas; .Plasmar estas directrices europeas en medidas de política nacional y regional, estableciendo objetivos específicos y dando los pasos adecuados, sin perder de vista las diferencias nacionales y regionales; .organizar periódicamente controles y evaluaciones entre homólogos como procesos de aprendizaje mutuo.

iv. Hacer de la ampliación un éxito en el terreno medioambiental

Tanto la Estrategia de Desarrollo Sostenible de la UE como el 6º EAP incluyen la ampliación en su ámbito y fueron diseñados para la Unión ampliada. Los países en fase de adhesión ya han dado pasos de gigante en la mejora de la protección medioambiental y el cumplimiento de la legislación medioambiental de la UE. Sin embargo, es necesario superar importantes problemas institucionales y financieros para aplicar y hacer cumplir la legislación adoptada.

Además, la acción emprendida para mejorar la infraestructura y el nivel de vida en los países en fase de adhesión y cumplir, al mismo tiempo, las expectativas legítimas de los ciudadanos, podría aumentar las presiones sobre el medio ambiente.

Hacer frente a estos retos debería seguir siendo una prioridad durante el periodo post-adhesión.

v. Reforzar la credibilidad internacional obtenida por la UE en los últimos años

El liderazgo de la UE fue decisivo para lograr un resultado satisfactorio en la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible. Gracias a su papel activo en la Cumbre, la actuación a nivel interno para cumplir su objetivo de Kioto y la promoción de otros acuerdos y convenios medioambientales internacionales clave, la UE ha confirmado su liderazgo mundialmente reconocido en cuestiones de medio ambiente. Aunque esto aporta mayores beneficios a la UE, también implica la obligación de cumplir con sus compromisos.

La credibilidad así obtenida aumentará la capacidad de la UE para convencer a los socios, especialmente a los países en vías de desarrollo, para que tengan más en cuenta las cuestiones medioambientales a la hora de decidir sus propios caminos hacia el desarrollo socioeconómico. A este respecto, la iniciativa de la Presidencia griega, respaldada por el Consejo Europeo de Tesalónica [6],de promover el establecimiento de la diplomacia europea para el medio ambiente y el desarrollo económico, podría representar un vehículo útil para coordinar mejor la acción de la UE y la nacional.

[6] Párrafos 76-77, Conclusiones de la Presidencia, Consejo Europeo de Tesalónica (19-20 de junio de 2003).

Superar los retos anteriores ayudará, con el tiempo, a lograr el equilibrio deseado entre los pilares socioeconómico y medioambiental del desarrollo sostenible. Las preocupantes tendencias medioambientales observadas en el momento del lanzamiento de la estrategia de desarrollo sostenible de la UE han continuado y hacen necesario redoblar los esfuerzos a medio y largo plazo. Constituyen un claro recordatorio de la urgente necesidad de poner un énfasis renovado en la aplicación del capítulo dedicado al medio ambiente en la agenda de la Unión para el desarrollo sostenible.

3. Tendencias, retos y respuestas políticas

Esta sección está estructurada en torno a las cuatro cuestiones prioritarias del 6º EAP (cambio climático, naturaleza y biodiversidad, gestión de los recursos y medio ambiente y salud). Cada sección resume brevemente las tendencias y los desafíos clave y describe las respuestas políticas recientes.

3.1. Cambio climático

La década de 1990 fue la más calurosa en 150 años. La evidencia sugiere que el cambio climático no sólo está teniendo lugar, sino que está afectando directamente a la Unión Europea. Se prevé que las temperaturas medias asciendan aún más con un incremento entre 1,4ºC y 5,8ºC en los próximos cien años, con el consiguiente aumento del riesgo de sequías e incendios forestales si no se corrige el cambio climático. Se prevé que la Europa del Este y Meridional se verá especialmente afectada. Además, algunas partes de Europa pueden experimentar mayores precipitaciones y más intensas, lo que incrementará el riesgo y frecuencia de las inundaciones, similares a las que afectaron a Europa en 2001 y 2002.

La UE ha desempeñado un papel fundamental en el desarrollo de una respuesta multilateral al cambio climático. Rescató con éxito el Protocolo de Kioto de 2001 junto con socios de todo el mundo tras la retirada de EEUU. Al ratificarlo el 31 de mayo de 2002, la UE se comprometió a reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero un 8% para 2008-2012 partiendo de los niveles de 1990.

Los últimos datos disponibles demuestran que en 2001 las emisiones de la UE fueron un 2,3% inferiores a las de 1990, lo que indica que la UE ha perdido parte del terreno ganado en 1999 y 2000, cuando los niveles de emisión se habían reducido un 4% por debajo de los niveles de 1990 (véase la figura 1 del Anexo). Si la UE quiere cumplir su objetivo de Kioto de una reducción del 8% para 2008-2012, y a su vez mantener su papel de liderazgo en relación con el cambio climático, es necesaria una aplicación más estricta por parte de los Estados miembros de las medidas pertinentes de la UE recientemente adoptadas, y puede ser necesaria una acción adicional.

Las causas del cambio climático, en particular las emisiones de gases de efecto invernadero de los sectores de la industria, el transporte y la energía (véase la figura 2 del Anexo), están firmemente enraizadas en la estructura de la economía. Por ello, sólo se podrá abordar la cuestión con una serie de medidas integradas, acompañadas de un liderazgo decidido y del compromiso de todas las partes. En este contexto, la introducción de instrumentos flexibles basados en el mercado tiene por objeto contribuir a la reducción del cambio climático con un coste inferior para la industria. Adicionalmente, la cuestión del cambio climático sólo se resolverá si la dimensión medioambiental se integra plenamente en otras áreas políticas, particularmente la energía, el transporte y la industria.

Prioridades

3.1.1. Aplicar medidas identificadas por el Programa Europeo sobre el Cambio Climático (PECC)

El Programa Europeo sobre el Cambio Climático (PECC) se estableció en junio de 2000 como una actividad intersectorial para identificar las medidas más rentables requeridas para cumplir los objetivos de Kioto de la UE. Está basado en un proceso participativo y fomenta la integración de políticas, especialmente la energía, el transporte, la industria y la investigación.

El PECC es el instrumento principal de la UE para identificar las medidas conducentes a reducir las emisiones y ya ha dado como resultado varias medidas importantes. En octubre de 2001, la adopción del proyecto de Directiva de la Comisión sobre el Comercio de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero supuso un hito para la legislación medioambiental. La Directiva entró en vigor en Octubre de 2003 [7]. El plan de la UE es el primer plan multinacional de comercio de emisiones del mundo.

[7] Directiva 3003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 13 de octubre de 2003, D.O. L 275/32 de 25 de octubre de 2003

La Directiva ejemplifica el planteamiento flexible elegido por la UE para cumplir las obligaciones de Kioto de una forma rentable. El sistema de optimización de costes para toda la Unión previsto en la Directiva ofrecerá beneficios económicos sustanciales en comparación con un escenario en el que se hubieran aplicado sistemas nacionales de comercio de emisiones independientemente unos de otros o se hubieran utilizado instrumentos reguladores más tradicionales [8].

[8] Para más información acerca de la Directiva sobre el Comercio de Emisiones, véase la sección 1 en el Anexo.

Además, la Comisión presentó recientemente una ambiciosa propuesta para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero fluorados en un 25% para 2010.

A pesar de estos importantes avances, los resultados del segundo Informe sobre el Progreso del PECC, publicado en abril de 2003 [9], carecen de ambigüedad: las medidas aplicadas actualmente no permitirán que la UE alcance su objetivo de Kioto. Esto supone un fuerte incentivo para acelerar el ritmo de la aplicación de las medidas identificadas en el PECC y reforzarlas con un proceso sólido de supervisión y revisión en aquellas áreas donde más se necesita la acción. Una serie de medidas clave se encuentran en avanzado estado de preparación, en especial las propuestas sobre servicios energéticos y requisitos de eficiencia mínimos para equipo de consumo.

[9] El segundo Informe sobre el Progreso del PECC "¿Podemos cumplir nuestros objetivos de Kioto?", abril de 2003 . http://www.europa.eu.int/comm/environment/ climat/eccp.htm

3.1.2. Fomentar la integración de las cuestiones del cambio climático en otras políticas

En 2000, las industrias energéticas fueron las causantes del 27% del total de las emisiones de gases de efecto invernadero de la UE (véase la figura 2 del Anexo I). Mejorar la eficiencia energética es una prioridad. Las subvenciones a la energía perjudicial para el medio ambiente se analizarán dentro del marco del Libro Verde de la Comisión Europea sobre la seguridad del Abastecimiento Energético, teniendo en cuenta los impactos económicos, sociales, de seguridad y medioambientales, con vistas a hacerlas desaparecer progresivamente en línea con los objetivos de la Estrategia de Desarrollo Sostenible de la UE [10] y el 6º EAP [11].

[10] Comunicación de la Comisión "Desarrollo sostenible en Europa para un mundo mejor: estrategia de la Unión Europea para un desarrollo sostenible", COM(2001)264final de 15 de mayo de 2001 (p.10): "Eliminación progresiva de las subvenciones a la producción y al consumo de combustibles fósiles antes del año 2010."

[11] Primer guión del apartado 4 del artículo 3: "alentar reformas de aquellas subvenciones que tengan considerables efectos negativos para el medio ambiente y sean incompatibles con un desarrollo sostenible, estableciendo entre otras cosas, en la revisión intermedia, una lista de los criterios que permitan registrar tales subvenciones negativas con vistas a su eliminación gradual".

Desde la puesta en marcha del PECC se han dado pasos positivos. Los hitos incluyen medidas de promoción para la generación de electricidad a partir de fuentes de energía renovables [12], la mejora del rendimiento energético de los edificios [13] y la promoción de la producción combinada de calor y electricidad [14]. Otro paso positivo es la Directiva en lo que respecta al etiquetado energético de los acondicionadores de aire de uso doméstico [15]. Los efectos de estas medidas serán observables en el futuro.

[12] Los Estados miembros están aplicando actualmente esta Directiva. La Comisión está realizando un seguimiento activo de las medidas necesarias para lograr el 22% del consumo bruto de energía a partir de fuentes de energía renovables para 2010. La Comisión presentará un informe al Consejo y al Parlamento Europeo en mayo de 2004.

[13] Se calcula que esta Directiva, en vigor desde enero de 2003, tiene un potencial de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero de 35-45 Mt CO2eq, como se menciona en el segundo informe de progreso del PECC (p.13)

[14] El potencial de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero de esta medida se calcula en 65 Mt CO2/año.

[15] Propuestas de Directivas 2002/31/CE y 2002/40/CE de la Comisión, de 22 de marzo de 2002, por las que se establecen disposiciones de aplicación de la Directiva 92/75/CEE del Consejo en lo que respecta al etiquetado energético de los acondicionadores de aire de uso doméstico. El objetivo de estas Directivas, que entraron en vigor en enero de 2003, es influir en el comportamiento del consumidor mediante etiquetas, expuestas en el punto de venta, que indiquen el rendimiento energético del aparato.

En relación con los impuestos sobre productos energéticos, la adopción en 2003 de una Directiva sobre imposición de los productos energéticos [16], tras una propuesta de la Comisión de 1997, representa un avance positivo. La nueva Directiva garantizará que el tipo de imposición mínimo sobre los productos petrolíferos, que siguen representando más del 40% del consumo energético interior bruto de la UE (véase la figura 3 del Anexo), recupere en términos reales los niveles de 1992. También introduce tipos mínimos para una variedad de productos energéticos de sustitución cuyo uso también produce emisiones. No obstante, la directiva sólo generará incrementos limitados en los niveles de imposición sobre la energía en una serie de Estados miembros, por lo que es improbable que el impacto sobre la eficiencia energética y las emisiones sea importante.

[16] La Directiva sobre imposición de los productos energéticos (2003/96/CE) entrará en vigor el 1 de enero de 2004.

Serán necesarios esfuerzos adicionales para detener las tendencias insostenibles en el sector de la energía. Mientras que el consumo energético interior total de la UE ha aumentado constantemente, alrededor de un 1% anual desde 1985, el porcentaje correspondiente a las energías renovables sigue siendo bajo, un 6% aproximadamente (véase la figura 3 del Anexo). En los países en fase de adhesión ese porcentaje se sitúa en el 5% [17]. Las últimas previsiones de la Agencia Europea del Medio Ambiente indican que, de no adoptarse medidas políticas adicionales, la UE no alcanzará su objetivo indicativo del 12% para 2010. Tampoco es probable que la UE pueda alcanzar su objetivo indicativo de generar el 22% del consumo bruto de electricidad a partir de fuentes renovables para 2010 (véase la figura 4 del Anexo).

[17] Varios países candidatos, sin embargo, registran un alto porcentaje de consumo de energías renovables - Letonia (30%), Estonia, Rumania y Eslovenia (11% cada uno).

En 2000, el transporte no sólo era responsable de aproximadamente el 21% de las emisiones de gases de efecto invernadero de la UE, sino que era el único sector en el que las emisiones estaban aumentando (figura 5 del Anexo). Además, las tendencias no son halagüeñas en los países en fase de adhesión. Se ha producido un drástico descenso en el transporte ferroviario y de autobuses y un mayor crecimiento del transporte aéreo y de vehículos privados que en la UE.

Se han adoptado medidas positivas en el marco de la Estrategia de Desarrollo Sostenible de la UE, el 6º Programa de Acción Medioambiental y el Libro Blanco sobre Política Europea de Transportes para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero del transporte, incluida la Directiva sobre biocombustibles, con el objetivo previsto de una cuota de mercado del 5,75% de combustibles alternativos para 2010, la propuesta de una modificación de la Directiva Eurovignette, medidas sobre la imposición de los carburantes y la Directiva sobre imposición de los productos energéticos que permite a los Estados miembros aplicar tipos de imposición más bajos para los combustibles alternativos que generen menos emisiones de CO2.

Las medidas anteriores, cuyos efectos se observarán en el futuro, constituyen pasos importantes para lograr el objetivo establecido de provocar un cambio modal del transporte por carretera y avión al transporte público de pasajeros por ferrocarril y vías navegables, y asegurar que los costes medioambientales de los diferentes modos de transporte se recojan mejor en los precios cobrados a los usuarios, y a su vez lograr el objetivo de desvincular los efectos perjudiciales para el medio ambiente del aumento del transporte y del crecimiento del PIB. Sin embargo, serán necesarios esfuerzos adicionales para que la UE pueda cumplir sus compromisos de Kioto, y con vistas a compromisos futuros [18].

[18] véase el segundo Informe de Progreso del PECC, p.14: "la limitación de las emisiones de los gases de efecto invernadero requerirá en el sector del transporte el desarrollo de nuevas estrategias y políticas y medidas reforzadas en el futuro. Esto es necesario para preservar las reducciones globales que se logran con vistas a cumplir el objetivo del primer compromiso, e incluso más importante, con vistas a futuros periodos de compromiso."

La agricultura, que en 2000 representaba aproximadamente el 10% del total de las emisiones, sigue siendo una fuente principal de emisiones de metano [19] y óxido nitroso [20], dos de los gases de efecto invernadero más importantes [21]. La revisión en profundidad de la Política Agrícola Común (PAC) acordada en 2003, que introduce una mayor financiación para el desarrollo rural, es un paso positivo que podría llevar a la reducción de las emisiones en el sector agrícola [22]. La evaluación a medio plazo de los planes de desarrollo rural en 2004 ofrecerá una valiosa oportunidad para articular mejor las políticas agrícolas y de cambio climático.

[19] CH4. Las emisiones de metano se generan principalmente por la fermentación entérica y la manipulación de estiércol

[20] N20 - las emisiones de óxido nitroso pueden ser de tres tipos principalmente: 1) emisiones directas de los suelos agrícolas y sistemas de producción animal; 2) emisiones indirectas que tienen lugar después de que el nitrógeno se haya perdido en el campo como óxidos de nitrógeno (NOx) o amoniaco (NH3) o después de la lixiviación o vertido de nitratos; 3) emisiones resultantes de la quema agrícola.

[21] Además, el declive de la materia orgánica del suelo en las tierras de cultivo podría contribuir sustancialmente a las emisiones de CO2 pero las cifras a nivel europeo son muy inciertas. La cuantificación de las emsisiones de gases de efecto invernadero biosféricas se ha abordado por tanto como una prioridad de la investigación dentro del 6º Programa Marco de IDT de la UE.

[22] véase Véase 3.2 para más información sobre la reforma de la PAC

Para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero de la UE y mejorar la coherencia política, las cuestiones relativas al cambio climático deberían integrarse mejor en la política de cohesión de la UE. En sus recientemente adoptadas Orientaciones Revisadas, la Comisión ha sugerido que los Estados miembros tengan especialmente en cuenta los objetivos de promover medidas de eficiencia energética y de incrementar el porcentaje correspondientes a las fuentes de energías renovables en la producción de electricidad hasta el 22%, junto con el objetivo del 5,75% respecto al uso de biocombustibles en el transporte. Las autoridades locales y regionales deberían adoptar estas Orientaciones de la Comisión y buscar al mismo tiempo el mejor uso de los Fondos Estructurales para impulsar el desarrollo económico regional.

3.2. Naturaleza y biodiversidad

La biodiversidad refleja la complejidad, el equilibrio y el estado de los diferentes ecosistemas. La biodiversidad no sólo realiza funciones fundamentales para el sustento de la vida, también constituye la base de importantes actividades económicas, recreativas y culturales. La merma de la biodiversidad [23] constituye por tanto una gran preocupación. En la WSSD de Naciones Unidas celebrada en Johannesburgo, las partes se comprometieron a reducir de forma significativa el índice de pérdida de diversidad biológica para 2010. La UE ha llegado incluso más lejos comprometiéndose a detener la pérdida de diversidad biológica para 2010 [24].

[23] Tal como se documenta en la lista roja de especies amenazadas y en peligro de la Unión Mundial para la Naturaleza (UICN).

[24] Apartado 31, Conclusiones de la Presidencia, Consejo Europeo de Gotemburgo (15-16 de junio de 2001).

Para cumplir estos objetivos, las prácticas actuales de agricultura y pesca, que ejercen una presión considerable en la biodiversidad, deben hacerse más sostenibles gracias a la mayor integración de las consideraciones medioambientales.

Paralelamente, es necesario enfrentarse a las dificultades en la protección de la biodiversidad, como reflejan los problemas de aplicación de Directivas del tipo de las Directivas sobre aves y hábitats, y con la financiación de la red Natura 2000. Deben encontrarse soluciones para las actuales dificultades de aplicación y deben evaluarse mejor las presiones sobre el medio ambiente a través de indicadores efectivos.

Prioridades

3.2.1. Dirigirse hacia una política agrícola más sostenible

Bajo la reforma recientemente acordada de la Política Agrícola Común (PAC), la gran mayoría de los pagos directos de la UE deben desvincularse de la producción. Debe realizarse un pago agrícola único a los agricultores de la UE, independiente de la producción. Además, este pago estará vinculado al respeto medioambiental y a las normas de seguridad de los alimentos, incluidas las disposiciones de las Directivas sobre Aves y Hábitats, y la obligación de mantener las tierras agrícolas en buen estado agrícola y medioambiental. Se espera que la introducción de esta desvinculación reduzca los incentivos de los métodos agrícolas intensivos y fomente una agricultura más sostenible.

Además, el apoyo al desarrollo rural debe aumentar sustancialmente mediante la transferencia de las cantidades resultantes del ahorro conseguido gracias a la reducción de los pagos directos efectuados a explotaciones agrícolas que reciben dichos pagos más allá de un determinado umbral, lo que permitirá la introducción de nuevas medidas para impulsar la producción de calidad y promover la protección medioambiental. Esto ayudaría a favorecer prácticas agrícolas más benignas desde el punto de vista del medio ambiente, como la agricultura biológica (véase la figura 6 del Anexo).

3.2.2. Hacer más ecológica la Política Pesquera Común

A pesar de las medidas adoptadas recientemente, en la actualidad se considera que numerosas poblaciones de peces en aguas europeas se encuentran por debajo de los límites biológicos de seguridad (véase la figura 7 del Anexo). Es necesario adoptar medidas adicionales para asegurar la explotación sostenible de los recursos pesqueros con el fin de evitar un perjuicio económico más grave a largo plazo para las comunidades pesqueras y para el medio ambiente marino. Las subvenciones contraproducentes se están retirando progresivamente y deben tomarse las medidas oportunas para ayudar a las comunidades pesqueras a adaptarse a un nivel inferior de actividad de pesca en consonancia con las líneas de la Reforma de la PPC. En caso de aplicarse, el enfoque del sector pesquero desde el ecosistema, los planes plurianuales para las capturas, la acción basada en el asesoramiento científico y las reducciones de las subvenciones planteadas en las Propuestas de la Comisión, mejorarían las expectativas de recuperación de las poblaciones de peces de la UE.

3.2.3. Mayor protección de los suelos y del medio ambiente marino

Además de proporcionar la base de la producción agrícola y del sector pesquero, los suelos y los océanos también son reservas inmensas de diversidad biológica. Existen pruebas de que tanto los suelos como los océanos se encuentran bajo la amenaza cada vez mayor de una serie de actividades humanas que provocan, en el caso de los suelos, problemas como la erosión, la disminución de la materia orgánica y de la biodiversidad, la contaminación local y difusa, el sellado, la compactación y la salinización. En el caso de los océanos, los problemas van desde la disminución de los recursos pesqueros y la eutrofización a los impactos sobre la biodiversidad por la introducción de especies no indígenas y el vertido deliberado o accidental de carburantes al mar. En consecuencia, es esencial proteger mejor los océanos y los suelos. Para ello debe adoptarse un planteamiento integrado, incluida la cofinanciación apropiada a través de la política de cohesión para cubrir adecuadamente la dimensión territorial.

Un primer paso fue la adopción de las Comunicaciones "Hacia una estrategia de protección y conservación del medio ambiente marino" [25] y "Hacia una estrategia para la protección de los suelos europeos" [26] en 2003. Estas comunicaciones proporcionan el marco dentro del que se recopilarán los datos necesarios para desarrollar planes de actuación, en cooperación con todos los participantes con vistas a desarrollar estrategias exhaustivas para los suelos y el mar.

[25] Comunicación de la Comisión - "Hacia una estrategia de protección y conservación del medio ambiente marino" COM(2002)539final de 2 de octubre de 2002.

[26] Comunicación de la Comisión - "Hacia una estrategia temática para la protección del suelo", COM(2002)179final de 16 de abril 2002

3.2.4. Mejorar la aplicación en el ámbito de la protección de la naturaleza

La clave para mejorar la aplicación de la legislación sobre naturaleza y biodiversidad y en otras áreas es tener en cuenta los problemas de aplicación ya desde la fase de formulación -como en el caso de la Directiva Marco relativa al agua. Además, es necesario que la Comisión desempeñe un papel activo en la prestación de apoyo y consejo a los Estados miembros una vez se haya promulgado legislación -como se hace actualmente para mejorar la aplicación de las Directivas sobre aves y hábitats.

La aplicación de las Directivas sobre aves y hábitats ha resultado difícil. Las infracciones en relación con las dos Directivas representan más de una cuarta parte de los casos en los que la Comisión Europea ha adoptado medidas legales (véase la figura 8 del Anexo). Se están desarrollando nuevas formas de trabajo con los Estados miembros para mejorar la aplicación de estas dos Directivas, que darán lugar a importantes progresos.

El ritmo de los esfuerzos de orientación sobre la aplicación de las dos Directivas se ha acelerado desde 2000. En ese año se publicó un documento de interpretación sobre la gestión de Natura 2000, "red ecológica europea coherente de zonas especiales de conservación" regulada por la Directiva sobre hábitats. Los documentos de orientación sobre la caza y la gestión forestal se publicarán en breve. Además, en 2001 se puso en práctica una "Iniciativa de Caza Sostenible" en forma de diálogo constructivo con los Estados miembros y los agentes implicados en cuestiones de caza y conservación.

En relación con los requisitos respecto a las posibilidades de financiación de Natura 2000, los instrumentos existentes como el programa LIFE-Naturaleza y los Planes de Desarrollo Rural con arreglo a la PAC ya ofrecen importantes posibilidades. Lo mismo cabe decir de los Fondos Estructurales y el Fondo de Cohesión, que establecen como condición para conceder la financiación el cumplimiento de Natura 2000. La Comisión está trabajando actualmente en una Comunicación sobre las posibilidades de financiación futura específica de la UE para Natura 2000.

Con respecto a la supervisión de los avances en la declaración de espacios Natura 2000, la Comisión está utilizando un barómetro de "distancia respecto del objetivo". Una vez completadas las declaraciones, la Comisión desarrollará un barómetro del progreso de la gestión del espacio. Paralelamente, la Comisión ha propuesto ampliar en dos años la tercera fase del programa LIFE especialmente con vistas a apoyar la gestión de los espacios declarados a nivel nacional y regional, llenando así el vacío entre el final de esta tercera fase y las nuevas perspectivas financieras. Además, la Comisión desarrollará indicadores y sistemas de información geográfica para evaluar la gestión y supervisión de los espacios Natura 2000 por parte de los Estados miembros.

3.2.5. Destacar mejor las tendencias en el área de la biodiversidad

La Comisión ha puesto en marcha recientemente una amplia revisión con carácter consultivo de la política sobre biodiversidad de la UE. Esta revisión evaluará el progreso a nivel de la UE y de los Estados miembros en la aplicación de la Estrategia sobre Biodiversidad de la CE y los Planes de Acción, la efectividad de las medidas adoptadas en términos de impacto sobre el índice de pérdida de diversidad biológica y la conveniencia de los objetivos y medidas propuestos dentro del contexto del objetivo de biodiversidad para 2010 y de la ampliación. Sobre esta base, una Comunicación de la Comisión, prevista para junio de 2004, hará recomendaciones sobre una serie de medidas prioritarias con una selección de agentes, calendarios y recursos [27].

[27] Este ejercicio responde a lo establecido en el apartado 12 del capítulo IV de la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento sobre una estrategia de la Comunidad Europea en materia de biodiversidad (COM (1998) 42) de 4 de febrero de 1998

Parte del proceso de concienciación en cuanto a las tendencias de la biodiversidad es el desarrollo del marco de supervisión e información frente a la estrategia sobre biodiversidad y los planes de acción. La Comisión trabaja activamente con la Agencia Europea del Medio Ambiente de cara al establecimiento de una serie de indicadores de aplicación sobre biodiversidad sobre la base del progreso logrado respecto a los instrumentos para medir la biodiversidad, incluidas las normas de supervisión y vigilancia de los hábitats y las especies de interés europeo. Estas normas, junto con los esfuerzos continuados de investigación para mejorar la base de conocimientos permitirán a la UE "tomar el pulso" a la biodiversidad europea, algo fundamental para evaluar las acciones políticas en este sector (véase la figura 9 del Anexo).

3.2.6. Fortalecer la protección de la biodiversidad a nivel internacional

El Convenio sobre la Diversidad Biológica (CBD) es el instrumento internacional clave para la conservación y uso sostenible de los recursos biológicos. Para aumentar la eficacia del CBD sobre el terreno, la Comisión ha estado apoyando activamente el establecimiento de nuevos instrumentos [28] y un cambio de enfoque desde el desarrollo político a la aplicación. La Comisión también se muestra activa en otros acuerdos internacionales sobre biodiversidad, como la Convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestres (CITES) [29].

[28] Tales como el Plan Estratégico del Convenio sobre la Diversidad Biológica, la meta de "reducir de modo eficaz el índice de pérdida de la diversidad biológica antes de 2010" y el desarrollo, gracias a los esfuerzos de la Comisión, de un Programa de Trabajo revisado y completo sobre Silvicultura y de las Directrices sobre el Acceso y Distribución de los Beneficios que se derivan del uso de los Recursos Genéticos y de los Principios Orientativos sobre las Especies Invasoras.

[29] La Comisión apoya especialmente la inclusión en los apéndices de la CITES de especies adicionales de peces y madera, y está dando los pasos para aplicar estos compromisos en la legislación CE

La capacidad de los acuerdos internacionales sobre biodiversidad para conseguir reducir de forma sustancial la pérdida de diversidad biológica también depende de la aplicación efectiva de estos acuerdos por todas las Partes. Concebir maneras de promover la aplicación de estos acuerdos en los países en vías de desarrollo es, en consecuencia, una prioridad para la acción internacional de la UE en cuestiones de medio ambiente [30].

[30] Véase la Sección 6 - Internacional.

Una importante iniciativa adicional de la UE en el ámbito de la biodiversidad internacional es el Plan de Acción de la Comisión: la ejecución de la legislación forestal, la gobernanza [31] adoptada en mayo de 2003 para luchar contra la tala ilegal de árboles en línea con los compromisos de la Cumbre de Johannesburgo de la UE. Las medidas establecidas en el Plan de Acción incluyen apoyo para la mejora de la gobernanza en los países productores de madera, asociaciones voluntarias con países productores de madera para garantizar que sólo entra en el mercado de la UE madera lícitamente obtenida y esfuerzos para desarrollar la cooperación internacional con el fin de luchar contra el tráfico de madera obtenida ilegalmente.

[31] COM(2003)251final de 21 de mayo de 2003.

3.3. Gestión de recursos

La Estrategia de Lisboa establece el ambicioso objetivo de lograr una tasa de crecimiento económico del 3% anual, lo que duplicaría aproximadamente el PIB en 25 años. Sin embargo, si hemos de evitar los costes sociales y medioambientales adicionales, como el continuo crecimiento de los volúmenes de residuos, debemos romper el fuerte vínculo histórico entre crecimiento del PIB y presión medioambiental. Desvincular el deterioro medioambiental del crecimiento económico también es una cuestión central de la Estrategia de Desarrollo Sostenible de la UE [32]. Una de las formas de lograrlo es a través de un incremento significativo de la eficiencia de los recursos.

[32] La importancia de la desvinculación fue reconocida en la Propuesta de la Comisión para una estrategia de desarrollo sostenible en la UE que establecía el objetivo principal de "desvincular el crecimiento económico, el uso de recursos y la producción de residuos.". Éste fue reafirmado en el Consejo Europeo de Primavera de 2003 (véase el párrafo 53 de las Conclusiones de la Presidencia, Bruselas, Consejo Europeo, 20-21 de marzo de 2003).

La eficacia de las materias primas y del uso de la energía han experimentado un crecimiento en muchos países de la UE. No obstante, gran parte de esta mejora se ha logrado gracias a las economías de muchos países de la UE, que han pasado de ser economías de fabricación a economías de servicios en las décadas de 1980 y 1990 (véase la figura 10 del Anexo).

Para lograr la desvinculación, el reto consiste en desarrollar nuevas pautas más sostenibles de producción y consumo como se insistió en el Plan de aplicación de las decisiones de Johannesburgo. Mediante el desarrollo con éxito de un programa de diez años para la producción y el consumo sostenibles, la UE garantizaría que su acción interna fuera coherente y respaldara sus compromisos internacionales, impulsando el liderazgo de la UE en relación con el desarrollo sostenible.

Prioridades

3.3.1. Intensificar los esfuerzos hacia un uso más sostenible de los recursos

La desvinculación es el objetivo fundamental al que contribuirá la Estrategia Temática de la Comisión sobre la Gestión de los Recursos [33]. Como la aplicación de nuevas políticas y la adaptación de las existentes para lograr la desvinculación necesaria de los impactos medioambientales negativos relacionados con los recursos del crecimiento económico será un proceso de larga duración, la escala de tiempo de la estrategia es de 25 años.

[33] Comunicación de la Comisión "Hacia una estrategia temática para el uso sostenible de los recursos naturales", COM(2003)572 final de 1 de octubre de 2003.

En 2004 se propondrá una estrategia completa basada en un proceso abierto y de colaboración que implique a las instituciones comunitarias y a los agentes interesados.

Se dará prioridad a tres elementos estratégicos a lo largo del desarrollo de la estrategia. En una primera fase, la estrategia se centrará en la recopilación de conocimientos para determinar qué recursos plantean mayores problemas en términos de los impactos medioambientales asociados con su uso, teniendo en cuenta las posibilidades tecnológicas y las consideraciones socioeconómicas. Un objetivo clave será colmar las lagunas actuales en relación con las vías de propagación de los recursos en la economía y sus impactos en el medio ambiente. Sobre la base de este conocimiento, la estrategia evaluará en qué medida las elecciones políticas son compatibles con el objetivo global de la desvinculación. Eventualmente, se propondrán acciones para tener más en cuenta las consideraciones sobre el uso de los recursos en la formulación de políticas en otros sectores.

Esta estrategia se verá respaldada por una Política de Productos Integrada [34] combinada con una Estrategia Temática sobre Prevención y Reciclado de Residuos [35].Tomando como base un amplio proceso consultivo con todos los interesados, estas iniciativas considerarán los impactos medioambientales desde la perspectiva del ciclo de vida de los productos con objeto de reducir la contaminación, facilitar el reciclado siempre que esté económicamente justificado y reducir los costes de la eliminación de residuos.

[34] Comunicación de la Comisión sobre "Política de Productos Integrada", 12 de junio de 2003.

[35] Comunicación de la Comisión "Hacia una estrategia temática para la prevención y el reciclado de residuos", COM(2003)301 final de 27 de mayo de 2003

La política de recursos de la UE está respaldada por importantes esfuerzos de investigación con arreglo al 6º Programa Marco de Investigación y Desarrollo Tecnológico (IDT) en el campo de la producción y consumo sostenibles.

La política de recursos de la UE debe ser suficientemente flexible para permitir una adaptación fluida dentro del sector privado. En consecuencia, toda la gama de instrumentos basados en el mercado (así como los acuerdos voluntarios [36] siempre que sean apropiados y rentables) deben elaborarse con el objetivo de conseguir la eficiencia ecológica.

[36] COM(2002)412 final de 17 de julio de 2002.

3.3.2. Asegurar la aplicación adecuada de la legislación vigente en materia de residuos

Además de prevenir la generación de residuos mediante la modificación de nuestras pautas de producción y consumo, debemos limitar los impactos medioambientales del uso de los recursos. Esto requiere que la legislación existente sobre residuos se aplique de forma adecuada.

Los Estados miembros han realizado algunos progresos en los últimos años en el desarrollo y puesta en práctica de los planes de gestión de residuos con arreglo a la legislación comunitaria. No obstante, es necesario aumentar los esfuerzos para incorporar y aplicar plenamente la legislación existente y, a su vez, reducir el vertido de residuos. Además, también es necesario progresar en la minimización de la generación de residuos procedentes de los procesos de producción gracias a un mejor uso de las tecnologías medioambientales.

Los países en fase de adhesión deben realizar un esfuerzo especial para cambiar su fuerte dependencia del vertido de residuos -el 90% de los residuos municipales en la mayoría de los países- hacia un sistema de gestión de residuos más sostenible.

3.4. Medio ambiente y salud

La protección de la salud pública ha constituido una prioridad constante en la política medioambiental de la UE. Sin embargo, las normas existentes se han basado en una "fórmula polivalente", sin tener en cuenta la necesidad de proteger a los grupos más vulnerables de la sociedad, como los niños. Nunca se ha llevado a cabo una evaluación completa del impacto global en la salud humana de los efectos combinados de los diversos agentes tóxicos en nuestro entorno. Es necesario desarrollar un nuevo enfoque integrado para tratar de forma eficaz los retos medioambientales y de salud, así como los vacíos existentes en la información y el conocimiento en relación con los impactos sobre el medio ambiente y la salud de contaminantes y grupos de productos específicos.

Prioridades

3.4.1. Desarrollar un enfoque integrado para las cuestiones de medio ambiente y salud

Existe una estrecha relación entre los problemas medioambientales y una salud deficiente. En torno a 60.000 muertes al año en las grandes ciudades europeas son consecuencia de una exposición de larga duración a la contaminación atmosférica. Asimismo, en Europa, el asma afecta a uno de cada siete niños. Si se compara con la situación de hace sólo 30 años, el número de niños que sufren de asma y de otras alergias ha aumentado espectacularmente.

Con el fin de reducir las enfermedades causadas por factores medioambientales en Europa, es necesario incrementar las investigaciones para entender mejor las relaciones causa-efecto entre las amenazas medioambientales y los impactos adversos sobre la salud. Este es el objetivo fundamental de la Estrategia de Medio Ambiente y Salud de la UE adoptada en junio de 2003 [37].

[37] Comunicación de la Comisión - "Estrategia europea de medio ambiente y salud", COM(2003)338final de 11 de junio de 2003.

La estrategia perfila el enfoque integrado necesario para abordar las complejas interacciones entre medio ambiente y salud y sus impactos en los grupos más vulnerables, como los niños. Sobre esta base, se está preparando un Plan de Acción para el periodo 2004-2010. Constituirá la principal contribución de la Comisión a la 4º Conferencia Ministerial de la Organización Mundial de la Salud sobre Medio Ambiente y Salud que se celebrará en Budapest en 2004. Las áreas de actuación que se están considerando incluyen el establecimiento de un marco de vigilancia biológica de la UE, poniendo en práctica proyectos piloto de control integrado de las dioxinas, metales pesados y alteradores endocrinos y desarrollando indicadores armónicos de medio ambiente y salud. Durante un primer ciclo, el trabajo se centrará en tres grupos de enfermedades prioritarios: cáncer infantil, enfermedades respiratorias y trastornos del desarrollo neurológico.

3.4.2. Reducir la contaminación atmosférica

Aunque se ha conseguido un gran avance durante las últimas décadas en la mejora de la calidad del aire, aún existen graves problemas. Los estudios [38] demuestran que los niveles existentes de contaminación atmosférica presentan un riesgo importante para la salud humana, particularmente en lo referente a las partículas y al ozono troposférico. Existe el peligro real de que la tendencia descendente en las concentraciones de estos contaminantes se invierta debido al aumento del tráfico, si no se adoptan medidas adicionales.

[38] Véase el Informe sobre un Grupo de Trabajo de la OMS, Health aspects of air pollution with particulate matter, ozone and nitrogen dioxide (Bonn, 13-15 de enero de 2003), http://www.euro.who.int/document/ e79097.pdf

Para abordar este problema, la Comisión puso en marcha el programa Aire Puro para Europa (CAFE) para recoger pruebas científicas, evaluar la posible evolución de los niveles de contaminación entre el momento actual y 2020 e identificar las medidas más rentables para mejorar la situación. Este programa se encuentra en plena fase de desarrollo y conducirá a una estrategia temática sobre contaminación atmosférica a mediados de 2005. En este contexto, la aplicación firme de la legislación existente es crucial, pero puede que sean necesarias legislación adicional y otras medidas para alcanzar niveles de contaminación atmosférica que no produzcan impactos negativos significativos sobre la salud y el medio ambiente, como se establece en el 6º EAP.

3.4.3. Reforma de la política de productos químicos

El uso de productos químicos sintéticos está muy extendido en la industria y en los hogares -cada año se venden 400 millones de toneladas de productos químicos.

La industria de los productos químicos desempeña un papel económico muy importante, al suministrar materiales a la industria manufacturera, estimular la innovación y proporcionar los productos necesarios para mantener y mejorar la calidad de vida. La UE es el mayor productor de productos químicos del mundo. Mantener en Europa una industria de productos químicos competitiva e innovadora es, por tanto, un objetivo fundamental.

A nivel social, mejorar la salud y la seguridad de los trabajadores y el público en general es un objetivo político clave de la política comunitaria de productos químicos. Mantener los altos niveles de empleo también es una prioridad.

En relación con el medio ambiente, evitar la contaminación química del aire, agua, suelo y edificios, así como prevenir los daños a la biodiversidad, también constituyen objetivos esenciales. Mejorar el control de las sustancias tóxicas, persistentes y bioacumulativas es de particular importancia a este respecto. Los impactos potenciales sobre el medio ambiente y la salud humana de los productos químicos sintéticos y su eliminación son cada vez más un motivo de preocupación. Aunque las investigaciones y la recopilación de datos señalan cada vez con mayor insistencia una relación causa-efecto entre la exposición a determinados productos químicos y los efectos adversos para la salud o el medio ambiente, las pruebas científicas no siempre son concluyentes. Mejorar el conocimiento de los productos químicos y la gestión de riesgos de los mismos es, por tanto, una prioridad.

En línea con los objetivos anteriores, la Comisión presentó en octubre de 2003 [39] una propuesta para un nuevo marco regulador de los productos químicos en la UE. El objetivo de la nueva regulación propuesta es mejorar la protección de la salud humana y el medio ambiente, manteniendo la competitividad y fomentando la capacidad innovadora de la industria de productos químicos de la UE. Establece el nuevo sistema REACH de registro, evaluación y autorización de sustancias y preparados químicos, con el objetivo de:

[39] COM(2003)644 de 29 de octubre de 2003.

- Requerir a las compañías que producen e importan productos químicos que faciliten información sobre las propiedades de sustancias producidas o importadas en la UE, en particular las 30.000 sustancias existentes de las que hay poca o ninguna información disponible, y para sustancias de mayor volumen, que evalúen los riesgos medioambientales y para la salud derivados de su uso y adopten las medidas necesarias para gestionar los riesgos identificados.

- Asegurar que la información resultante se pone a disposición de los usuarios industriales, las autoridades públicas, la sociedad civil y el público en general.

- Permitir que las autoridades públicas adopten medidas más expeditivas en los casos en que sean necesarias medidas de reducción del riesgo.

- Otros principios orientativos del enfoque REACH son el principio de precaución siempre que existan lagunas en la información, de prevención frente a los peligros para el medio ambiente y la salud derivados del uso de productos químicos, y de promoción de la sustitución de los productos químicos peligrosos por otros más seguros, siempre que sea posible.

Además de la acción interna, la UE ha estado activa en la promoción internacional de una salud y un medio ambiente mejores, particularmente en los países en vías de desarrollo, a través de la negociación y formalización del Convenio de Rotterdam y el procedimiento de Información y Consentimiento Fundamentado Previos (ICP) para determinados productos químicos peligrosos en el comercio internacional; y el Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes (COP) [40].

[40] El Convenio de Rótterdam, adoptado y presentado para la firma por una Conferencia de Plenipotenciarios el 10 de septiembre de 1998, establece una primera línea de defensa contra los posibles problemas que podrían surgir al permitir que los países importadores, en particular los países en vías de desarrollo, decidan qué productos químicos incluidos en el procedimiento ICP desean recibir y cuáles excluir cuando no pueden manipularlos de forma segura. El objetivo del Convenio de Estocolmo, adoptado el 22 de mayo de 2001, es la eliminación de los COP producidos intencionadamente y la continua reducción al mínimo, o cuando sea posible la eliminación última, de aquellos COP que sean subproductos no intencionales. El Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes proporciona el marco, basado en el criterio de precaución, para asegurar la eliminación segura/minimización continua de los 12 contaminantes orgánicos persistentes prioritarios iniciales. En el futuro, también permitirá que las Partes identifiquen a otros candidatos para la acción internacional utilizando criterios establecidos con objeto de prevenir y minimizar su impacto perjudicial en la salud humana y el medio ambiente

3.4.4. Aplicar el marco regulador de la UE sobre biotecnología

El progreso tecnológico es una de las principales fuerzas motrices del crecimiento económico. Cada vez más, la innovación se asocia con la explotación comercial de los resultados de la investigación y el desarrollo en áreas de crecimiento rápido del conocimiento, como la biotecnología. Para que la UE pueda explotar totalmente los beneficios potenciales de la biotecnología, y al mismo tiempo adoptar un planteamiento cauteloso para gestionar los riesgos de cara a la salud humana y el medio ambiente, se han establecido mecanismos adecuados de autorización a nivel de la UE.

Ahora, el marco regulador de la UE en el ámbito de la biotecnología relativa a los OMG está completo. Las medidas aplicadas para la utilización confinada y la liberación intencional de OMG en el medio ambiente [41] así como la trazabilidad total y el etiquetado de los mismos y de los alimentos y piensos derivados de OMG asegurarán un nivel apropiado de protección de la salud humana y el medio ambiente. La aplicación por la UE del Protocolo de Cartagena sobre Bioseguridad, que regula los movimientos transfronterizos de los OMG y entró en vigor en junio, aumentará la protección de la salud y del medio ambiente en terceros países mediante el control de los movimientos de los OMG. Se espera que la aplicación de estas medidas contribuya al restablecimiento de la confianza pública y demuestre que el procedimiento de autorización de la Comunidad para la liberación de OMG funcione como está previsto.

[41] Directivas 98/81 y 2001/18.

Sin embargo, con frecuencia los Estados miembros se quedan rezagados en la incorporación y aplicación de la legislación comunitaria en el ámbito de los OMG. No obstante, la aplicación oportuna y adecuada del marco regulador de la UE es esencial para demostrar que el progreso tecnológico y el libre comercio son compatibles con unos altos niveles de protección del medio ambiente y la salud.

3.4.5. Desarrollar una estrategia sobre el uso sostenible de los plaguicidas

La excesiva producción agrícola, combinada con la creciente evidencia de que incluso la baja exposición a los residuos de plaguicidas en los alimentos puede causar problemas de salud, ha dado lugar a una nueva evaluación de la política de la UE en este sector. Seguirán adoptándose medidas para minimizar los riesgos para la salud y el medio ambiente de los plaguicidas, mejorar los controles sobre el uso y distribución de los plaguicidas, reducir los niveles de sustancias activas perjudiciales por medio de la sustitución de las más peligrosas por otras más seguras, no químicas; fomentar métodos agrícolas de cultivo con poca o nula aportación de plaguicidas. Las medidas para abordar estos objetivos específicos serán cubiertas por la Estrategia Temática de la Comisión sobre el Uso Sostenible de Plaguicidas [42] que se encuentra actualmente en fase de preparación [43].

[42] Comunicación de la Comisión Hacia una estrategia temática para el uso sostenible de los plaguicidas, COM(2002)349 final de 1 de julio de 2002.

[43] Estas medidas también estarán cubiertas en el contexto de las revisiones del acervo sobre productos fitosanitarios.

4. Un enfoque renovado para la política medioambiental

Las respuestas de la política de la UE para invertir las tendencias insostenibles desde el punto de vista medioambiental sólo serán efectivas si se encuadran en un enfoque aún más renovado de la política medioambiental centrado en la integración, la aplicación y la información. La efectividad de la UE para enfatizar el componente medioambiental de acuerdo con la estrategia de Lisboa depende de su capacidad para:

- Promover un enfoque integrado para la elaboración de las políticas y dar un impulso a la integración de la dimensión medioambiental en otras áreas políticas a nivel de la UE y nacional.

- Desarrollar un nuevo planteamiento para la aplicación asegurando, por una parte, que se cumple debidamente el corpus legislativo de la UE, para generar beneficios máximos para el medio ambiente, y por otra parte modernizando al mismo tiempo el marco regulador medioambiental, adoptando, cuando sea necesario, un enfoque más flexible, respetuoso con el mercado, estableciendo objetivos medioambientales a largo plazo y utilizando cada vez más los instrumentos basados en el mercado.

- Basar la política medioambiental en un conocimiento e información sólidos para incrementar su eficiencia, y poner la información sobre los impactos medioambientales a la plena disposición del público para alentar los cambios de comportamiento necesarios con el fin de lograr el desarrollo sostenible.

4.1. Integración

4.1.1. Mejorar la elaboración de la política medioambiental

Desarrollar un enfoque integrado de la elaboración de la política medioambiental

La legislación medioambiental en Europa se ha centrado tradicionalmente en abordar los contaminantes de uno en uno y en proteger los componentes del medio ambiente también de forma individual, a menudo presentando soluciones que tiendan solamente a atenuar los efectos de los problemas medioambientales en lugar de dirigirse a la fuente de estos problemas o a los efectos combinados de la contaminación en los diferentes medios ambientales y la interdependencia entre estos medios.

Frenar las actuales tendencias medioambientales insostenibles requiere el desarrollo de un enfoque integrado en la elaboración de políticas. La política medioambiental no debería centrarse exclusivamente en poner remedio a los impactos medioambientales, sino que también debería dirigirse a los principales agentes agresores del medio ambiente.

El 6º EAP ejemplifica este nuevo planteamiento particularmente mediante la Estrategia sobre Medio Ambiente y Salud de la UE [44] y el recurso a Estrategias Temáticas. Estas últimas, que se presentarán en 2005, tienen la intención de abordar siete cuestiones [45] fundamentales de forma integrada. A finales de 2003, cada estrategia habrá sido objeto de una comunicación centrada en la definición del problema. Estas Comunicaciones se presentarán a los interesados para una amplia consulta. En una segunda fase, se desarrollarán las estrategias en sí. Incluirán objetivos y metas sostenibles claros, que deberán cumplirse a través de una serie de medidas rentables acompañadas de un calendario y de sus propios objetivos específicos.

[44] Véase la Sección 3.4. - Medio Ambiente y Salud.

[45] Las siete estrategias temáticas cubren: protección del suelo, medio ambiente marino, uso sostenible de los plaguicidas, medio ambiente urbano, uso sostenible y gestión de los recursos, reciclado de residuos y calidad del aire.

Figura A: Progreso realizado hacia el desarrollo de las estrategias temáticas

1. Calidad del aire // El Programa Aire Puro para Europa (CAFE): Hacia una estrategia temática en pro de la calidad del aire- COM(2001) 245 final de 4 de mayo de 2001

Objetivo // Cada vez hay más evidencias científicas que demuestran que las políticas existentes son insuficientes para proteger la salud humana y los ecosistemas frente a los efectos nocivos de la contaminación atmosférica. Por tanto, la Estrategia propondrá una serie integrada de medidas para alcanzar niveles de contaminación que no provoquen impactos inaceptables para la salud humana o el medio ambiente.

2. Protección del suelo // Hacia una estrategia temática para la protección del suelo - COM(2002) 179 final de 16 de abril de 2002

Objetivo // El suelo es un recurso vital esencial para el funcionamiento adecuado del medio ambiente que realiza funciones fundamentales para la vida y es la base de numerosas actividades económicas. El objetivo de la estrategia es proteger y conservar el estado ecológico, químico y físico de los recursos edáficos en Europa.

3. Uso sostenible de los plaguicidas // Hacia una estrategia temática sobre el uso sostenible de los plaguicidas - COM(2002) 349 final de 1 de julio de 2002

Objetivo // Es necesario abordar la creciente preocupación por los efectos de los plaguicidas sobre la salud humana y el medio ambiente. La estrategia definirá el conjunto de medidas e instrumentos políticos para lograr un uso más sostenible de los plaguicidas y disminuir los riesgos asociados a su uso

4. Protección y conservación del medio ambiente marino // Hacia una estrategia de protección y conservación del medio ambiente marino - COM(2002) 539 final de 2 de octubre de 2002

Objetivo // El medio ambiente marino está sometido a una amplia variedad de amenazas y presiones. Se necesita un enfoque integrado y holístico para asegurar que la suma de las diferentes acciones alcance el nivel necesario de protección medioambiental para proteger y conservar el estado ecológico, químico y físico del medio ambiente marino.

5. Prevención y reciclado de residuos // Hacia una estrategia temática para la prevención y el reciclado de residuos - COM(2003) 301 final de 27 de mayo de 2003

Objetivo // La generación de residuos aún está aumentando, ya que la prevención de los residuos no se considera suficientemente una prioridad. Existe por lo tanto una necesidad de explorar formas para mejorar el planteamiento de la UE respecto a la gestión de los residuos dentro del marco de la gestión sostenible de los recursos. El objetivo es reducir el impacto medioambiental del uso de los recursos a través de la prevención y el reciclado de residuos. Un importante objetivo adicional es simplificar y mejorar la aplicación de la legislación existente sobre los residuos.

6. Uso sostenible y gestión de los recursos // Hacia una estrategia temática para el uso sostenible de los recursos naturales - COM(2003) 572 final de 1 de octubre de 2003

Objetivo // Debido a la extendida demanda de recursos naturales, muchas políticas diferentes afectan a su uso y a los impactos medioambientales asociados. Estas políticas no están coordinadas hacia objetivos coherentes en relación con las cantidades utilizadas o los impactos medioambientales generados. Es necesario tratar esta cuestión. El objetivo fundamental consiste en desligar los impactos medioambientales negativos asociados al uso de los recursos naturales del crecimiento económico.

7. Entorno urbano // Hacia una estrategia temática sobre medio ambiente urbano - prevista para finales de 2003

Objetivo // Las ciudades, lugar donde vive el 80% de los ciudadanos de la UE, padecen generalmente la mala calidad del aire, el ruido, la congestión del tráfico y la falta de una planificación sostenible. La Comunicación propondrá un marco para acciones locales, regionales y nacionales que fomenten el transporte urbano sostenible, la gestión y el diseño urbanos con vistas a mejorar el comportamiento medioambiental y la calidad de las áreas urbanas y asegurar un entorno vital saludable para sus habitantes.

Incrementar la coherencia de las políticas

Muchas de las tendencias actuales insostenibles desde el punto de vista del medio ambiente surgen de la falta de atención a las interrelaciones entre sectores, lo que hace que las políticas en diferentes áreas trabajen unas contra otras en lugar de prestarse apoyo mutuamente. Esta falta de coherencia política encarece las políticas y les resta eficacia, obstaculizando de esta forma el progreso hacia el desarrollo sostenible.

Para evitar todavía más que los diferentes objetivos de las áreas políticas generen incoherencias, en 2002 [46] se introdujo en la Comisión un sistema unificado para la evaluación del impacto ex-ante de todas las propuestas políticas más importantes, previa solicitud del Consejo Europeo [47]. Al permitir que la Comisión basara sus decisiones en un análisis fiable de los efectos económicos, sociales y medioambientales, la evaluación del impacto permite emitir juicios políticos informados y compromisos sensatos para lograr objetivos competitivos.

[46] Comunicación de la Comisión sobre la evaluación del impacto, COM(2002)276 final de 5 de junio de 2002.

[47] Véase el apartado 24, Conclusiones de la Presidencia, Consejo Europeo de Gotemburgo (15-16 de junio de 2001).

La evaluación del impacto no es suficiente por sí misma: No sólo deben identificarse los compromisos y los efectos colaterales. También deben ser sistemáticamente tenidos en cuenta con antelación por las políticas sectoriales.

4.1.2. Aumentar la integración sectorial

La política medioambiental no puede enfrentarse por sí sola a los retos de las tendencias medioambientales insostenibles. Los cambios necesarios para invertir las tendencias actuales en el sector pesquero, la agricultura, la energía, el transporte y otras áreas en las que las presiones medioambientales son particularmente elevadas sólo pueden lograrse mediante un proceso de integración de la política medioambiental en estos sectores, y también asegurando que se tienen en cuenta consideraciones económicas y sociales específicas de los mismos.

A nivel de la UE, la importancia de la integración medioambiental está reconocida en el Artículo 6 del Tratado. En junio de 1998, el Consejo Europeo dio un paso importante para la aplicación práctica del Artículo 6 -conocido como el "Proceso Cardiff". Son necesarias formaciones diferentes del Consejo para preparar estrategias y programas dirigidos a la integración del medio ambiente en sus áreas políticas, empezando con la energía, el transporte y la agricultura. En la actualidad, el proceso abarca nueve sectores [48].

[48] Además de los sectores del transporte, la agricultura y la energía, Cardiff cubre la industria, el mercado interior, el desarrollo, la pesca, los asuntos generales y los asuntos económicos y financieros.

El proceso Cardiff ha producido resultados positivos. Ha contribuido a dar más relieve a la integración medioambiental, actualmente discutida de forma periódica al más alto nivel político. También ha llevado a resultados concretos para la integración en algunos sectores - la reforma histórica de la PAC alcanzada en junio de 2003 es un ejemplo. Sin embargo, la coherencia y aplicación de las estrategias existentes deben ser mejoradas, como se insistió en el Consejo Europeo de Primavera en marzo de 2003 [49]. Con este fin, la Comisión pretende llevar a cabo un balance de la integración hasta la fecha. Examinará qué acciones prioritarias son necesarias para revitalizar el proceso de Cardiff y, en particular, lo siguiente:

[49] Apartado 57, Conclusiones de la Presidencia al Consejo Europeo (Bruselas, 20-21 de marzo de 2003).

- Si se pone suficiente énfasis en la aplicación de la estrategia para asegurar que las formaciones del Consejo cumplen las promesas hechas. Obviamente, las estrategias necesitan tiempo para madurar y ser aplicadas. Se debe mantener la vigilancia aunque ya no sean meras declaraciones de intención.

- Si es necesario reforzar la supervisión de la estrategia. Se debe progresar en el desarrollo de los indicadores de integración y en los objetivos de desvinculación específicos de cada sector [50].

[50] Esto fue subrayado en las Conclusiones de la Presidencia al Consejo Europeo de Primavera (20-21 de marzo de 2003), apartado 57

- Si se han previsto mecanismos de actualización y revisión adecuados para poder tener en cuenta las adaptaciones y desarrollos políticos pertinentes en la aplicación.

Se tendrán en cuenta las especificidades de cada contexto institucional y político de la estrategia en el desarrollo futuro del proceso de Cardiff. En cualquier caso, los esfuerzos para mejorar la integración medioambiental a nivel de la UE deben estar respaldados por compromisos a nivel nacional para alcanzar su potencial total.

4.1.3. Incrementar la integración en los Estados miembros

El nivel nacional

En la actualidad, la mayoría de los Estados miembros de la UE y los países en fase de adhesión han desarrollado estrategias de desarrollo sostenible. Las estrategias de desarrollo sostenible de la UE y nacionales son interdependientes ya que, por una parte, algunos objetivos políticos relativos al medio ambiente se establecen a nivel de la UE -por ejemplo, las normas de calidad del aire, los totales admisibles de capturas de pescado, y algunos instrumentos políticos funcionan a nivel de la UE -por ejemplo, las subvenciones a la agricultura, las reglas del mercado interior, las ayudas estatales, etc. Por otra parte, en consonancia con el principio de subsidiariedad, los Estados miembros y las autoridades regionales siguen siendo los responsables de otras áreas de formulación de política medioambiental. Con este telón de fondo, resulta esencial asegurar la coherencia y maximizar las sinergias entre las estrategias a los niveles de la UE y nacional.

Las estrategias nacionales se encuentran en diferentes fases de desarrollo. Sin embargo, su estructura y enfoque son lo suficientemente claros para prestarse a un análisis comparativo preliminar. Un análisis de este tipo debería considerarse un primer paso hacia el fomento de una mayor convergencia y coherencia entre los objetivos medioambientales de las estrategias y hacia la identificación de las buenas prácticas con vistas a facilitar su difusión.

Una primera visión general de las estrategias existentes muestra que éstas son muy diversas y reflejan los contextos nacionales específicos. La dimensión medioambiental es un tema predominante en muchas estrategias. Sin embargo, algunas estrategias abordan el desarrollo sostenible en sus tres dimensiones e incluyen objetivos socioeconómicos explícitos. El planteamiento geográfico también varía en gran medida de una estrategia a otra: algunos se concentran principal o exclusivamente en prioridades nacionales y otros consideran también las cuestiones globales, y mientras algunos dan relevancia a la dimensión territorial, otros no lo hacen. Finalmente, algunas estrategias se basan en un enfoque sectorial -es decir, el transporte, la agricultura, el sector pesquero, etc.- mientras que otras se organizan en torno a las cuestiones prioritarias -por ejemplo el cambio climático, la protección de la diversidad biológica, el uso de los recursos, etc.

El intercambio de experiencias puede ayudar eventualmente a identificar elementos comunes cuya inclusión en las estrategias conduciría al progreso con independencia del contexto nacional y que, por tanto, convendría que se difundiera.

Debería darse prioridad al estudio de cómo se tratan las cuestiones clave de desarrollo sostenible en los Estados miembros. Sobre esta base, las soluciones que fueran más eficaces podrían destacarse para que se conocieran en otros lugares, siempre que ello fuera pertinente y factible.

Un indicador del éxito de una estrategia es cómo se enfrenta efectivamente al problema de resolver los compromisos entre los diferentes pilares del desarrollo sostenible. Comparar los mecanismos institucionales aplicados con este fin, examinar los principios sobre los que funcionan así como los instrumentos empleados, y su eficiencia, podría por tanto ser útil para determinar qué experiencias satisfactorias pueden seguirse.

Una estrategia carece de valor a menos que se aplique de forma apropiada. Los indicadores y los procedimientos de revisión también son claves para asegurar que se realiza un seguimiento adecuado. En este contexto, resulta muy valioso comparar los pasos que se han dado para evaluar el impacto y la efectividad de la estrategia. Las medidas deberían centrarse no sólo en los impactos mediante los indicadores de resultados, sino también en los procesos para asegurar la coherencia.

Los niveles local y regional

Las autoridades locales desempeñan un papel fundamental en la creación, la explotación y el mantenimiento de infraestructuras económicas, sociales y medioambientales. Son responsables del establecimiento de políticas y reglamentos medioambientales locales, y asisten en la aplicación de políticas medioambientales a nivel nacional y de la UE. Son particularmente activas en áreas como el uso de la tierra, la gestión de residuos, los planes de movilidad o el control de la contaminación industrial. Debido a estas amplias responsabilidades y a la especial gravedad de las cuestiones medioambientales a nivel local -por ejemplo la contaminación del aire en áreas urbanas, los esfuerzos de la UE y nacionales hacia el desarrollo sostenible deben complementarse con las medidas apropiadas a los niveles regional y local.

Una herramienta importante para lograr el desarrollo sostenible a nivel local y regional es el proceso Agenda 21 Local 21, puesto en marcha en la Cumbre de Río en 1992. Este proceso Agenda 21 Local ha recibido especial apoyo en Europa desde 1992 (véase la figura B).

Iniciativas complementarias como la Carta de Aalborg de 1994 de "Las Ciudades Europeas hacia la Sostenibilidad" y la "Campaña de ciudades europeas sostenibles", apoyada por la Comisión, han ayudado a hacer de Europa el líder global en la Agenda 21 Local. Casi 2.000 pueblos y ciudades europeos han firmado voluntariamente la Carta de Aalborg comprometiéndose a desarrollar planes de acción de larga duración para la sostenibilidad, como paso clave hacia el desarrollo sostenible a nivel local.

La futura Estrategia Temática de la Comisión Europea sobre el Medio Ambiente Urbano [51] propondrá un marco al que las autoridades locales, regionales, nacionales y europeas podrán utilizar para tratar las cuestiones de transporte urbano sostenible así como la gestión, el diseño y la construcción urbanísticos [52].

[51] http://www.europa.eu.int/comm/environment/ urban/home_en.htm

[52] Los temas prioritarios de la Estrategia Temática son la gestión urbanística, el transporte urbano, la construcción y el diseño urbanísticos. Promover la integración entre estos y otros temas será una parte importante de la Estrategia Temática.

El principal instrumento de la Comisión para favorecer el avance de las estrategias de desarrollo sostenible regionales y locales es la Política de Cohesión. Ayudar a la integración de las consideraciones medioambientales -junto con las socioeconómicas- en esta área política es el mejor camino para promover el desarrollo sostenible a los niveles local y regional. También puede ayudar a facilitar aún más la incorporación y aplicación de la legislación medioambiental de la UE.

4.2. Aplicación

Durante los últimos treinta años, la Comunidad Europea ha desarrollado un amplio corpus legislativo en materia de medio ambiente. Aproximadamente 200 actos legislativos, incluidas más de 140 directivas, están actualmente en vigor, cubriendo casi todas las áreas de política medioambiental.

Cuando se ha aplicado de forma adecuada en los Estados miembros, la legislación medioambiental comunitaria ha contribuido al progreso sustancial -por ejemplo en relación con la calidad de las aguas o el tratamiento de los residuos. Asegurar la aplicación apropiada de la legislación medioambiental existente sigue siendo una prioridad.

Las Directivas recientemente adoptadas a menudo sustituyen y simplifican antiguas iniciativas legislativas [53]. En este contexto, debe prestarse atención renovada a la necesidad de evitar generar incoherencias políticas y asegurarse de que las cuestiones transversales se tratan de forma satisfactoria.

[53] Por ejemplo la Directiva 2000/76/CE relativa a la incineración de residuos sustituye a tres directivas anteriores, y la Directiva Marco sobre el agua 2000/60/CE sustituye a siete directivas.

El desarrollo sostenible sólo se hará realidad con un esfuerzo conjunto de los gobiernos y la sociedad en general. Por ello, es importante continuar los esfuerzos en curso para modernizar la legislación medioambiental y paralelamente garantizar la aplicación apropiada de la legislación medioambiental de la UE.

4.2.1. Afrontar las deficiencias de aplicación

La aplicación de la legislación existente es un área que plantea retos cada vez mayores tanto para la Comisión como para los Estados miembros -presentes y futuros- y en la que se necesitan mejoras urgentemente.

Las dificultades de las infracciones actuales

El sector medioambiental representa por sí solo más de una tercera parte de todos los casos de infracción relacionados con situaciones de incumplimiento de la ley comunitaria investigadas por la Comisión. Sin embargo, estas cifras deben observarse con perspectiva, ya que reflejan el espectro total de los problemas de aplicación, que van desde la no incorporación de una directiva por los Estados miembros a los casos en que aún habiendo incorporado una directiva con éxito los Estados miembros no lo han comunicado a la Comisión. La figura B muestra la situación actual.

Figura B infracciones abiertas por los estados miembros a 4.11.2003

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

El gráfico ilustra la amplia gama en el número de infracciones abiertas entre los Estados miembros, a 4 de noviembre de 2003.

Fuente: Comisión Europea

Entre los muchos factores que provocan la pronunciada falta de aplicación, cuatro desempeñan un papel especialmente determinante:

- Los Estados miembros no siempre están provistos de los medios para transponer y aplicar la legislación medioambiental apropiadamente, como lo demuestran algunos casos, por falta de recursos humanos y financieros dedicados a la aplicación. Optar implícitamente por evitar a corto plazo los costes inmediatos indica la falta de voluntad política para tratar cuestiones a más largo plazo.

- La legislación medioambiental de la UE puede ser difícil de aplicar en ocasiones. Varias Directivas requieren que se tengan en cuenta obligaciones de evaluación medioambiental de largo alcance al planificar y autorizar un proyecto específico. [54] Esto complica la toma de decisiones, ya que implica a una amplia gama de sectores políticos en diferentes niveles de gobernanza. Además, las reglas medioambientales deben adaptarse periódicamente para tener en cuenta el cambio de las normas técnicas y científicas. Estas condiciones pueden actuar como un freno para la aplicación efectiva.

[54] Véanse Véase por ejemplo la Directiva 92/43/CEE relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (D.O. L206 de 22 de julio de 1992, p.7) y la Directiva 85/337/CEE relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (D.O. L175 de 5 de julio de 1985, p.40) modificada por la Directiva 97/11/CE (D.O. L73 de 14 de marzo de 1997, p.5).

- La legislación medioambiental puede ser onerosa: puede requerir inversiones económicas importantes de las autoridades nacionales y de la sociedad en general cuya financiación puede resultar problemática.

- Las infracciones pueden comunicarse más ampliamente que en otros sectores: las cuestiones medioambientales atraen una gran atención pública e implican a muchos participantes, lo que multiplica las posibilidades de llamar la atención de la Comisión hacia las situaciones de incumplimiento.

Estos factores han recibido una atención específica ya que la aplicación ha sido definida como una prioridad en el 6º EAP. [55]

[55] La Comisión publica estudios regulares sobre la aplicación y la ejecución de la legislación medioambiental comunitaria. El último estudio, que cubría el año 2002, se publicó en julio de 2003 - Documento de Trabajo del Personal de la Comisión SEC(2003)804. Este último estudio facilita información actualizada sobre el estado de aplicación de la legislación medioambiental comunitaria. También describe los esfuerzos de la Comisión para aligerar el progreso de la implementación en el marco de la Red Europea para la Aplicación y Ejecución de la Legislación Medioambiental Comunitaria (IMPEL).

- En el marco de su compromiso de actualizar y simplificar la legislación comunitaria, [56] la Comisión revisará en 2004 la legislación sobre residuos [57] y calidad del aire con vistas a identificar actos legislativos específicos candidatos a la simplificación. Los actos legales identificados como posibles objetivos de simplificación se examinarán en detalle y se desarrollarán propuestas concretas de simplificación -dichas propuestas se presentarán en 2004 para la legislación sobre residuos. Este proceso para una mejor regulación se continuará en el futuro y permitirá que la Comisión evalúe mejor la coherencia, claridad y efectividad de la legislación medioambiental de la CE.

[56] COM(2003) 71.

[57] véase Véase la Comunicación de la Comisión al Consejo y el Parlamento Europeo - El programa de trabajo legislativo de la Comisión para 2004, COM(2003)645, 29 de octubre de 2003.

- Se están desarrollando nuevos métodos de trabajo con los Estados miembros para detectar previamente cualquier posible dificultad de aplicación;

- Se están adoptando medidas para abordar la carga financiera de la aplicación y mejorar la rentabilidad de la legislación, y para apoyarse más sistemáticamente en la "mejor evidencia científica disponible" al diseñar nueva legislación;

- Se están realizando esfuerzos para ofrecer alternativas a los procedimientos de denuncia e infracción.

Desarrollar nuevos métodos de trabajo con los Estados miembros

Es crucial implicar a los Estados miembros y a las autoridades regionales desde la fase de formulación de la política. La insuficiente cooperación con los Estados miembros en el pasado ha dado lugar en algunos casos a una legislación demasiado prescriptiva, demasiado costosa o desfasada con respecto al contexto nacional.

Existe una concienciación cada vez mayor de que la legislación medioambiental debería continuar basándose cada vez más en el rendimiento y ser más flexible en cuanto a los medios a utilizar para lograr los objetivos. La Directiva Marco sobre el agua, adoptada en 2000, que va acompañada de una estrategia específica de aplicación que implica a los Estados miembros, los interesados, las ONG y los países en fase de adhesión, es un buen ejemplo de cómo este nuevo planteamiento marco puede ser operativo. La Directiva es ambiciosa en cuanto a su ámbito -el objetivo es lograr un buen estado ecológico y químico en todas las aguas interiores y costeras para 2015 -pero no es demasiado prescriptiva en cuanto a sus instrumentos.

Una mayor cooperación entre la Comisión y los Estados miembros es de la máxima importancia antes de la adopción. También es esencial una vez que la legislación haya entrado en vigor para detectar las dificultades concretas de la aplicación sobre el terreno. Se han puesto en marcha varios mecanismos importantes a nivel de la UE para apoyar la cooperación posterior a la adopción.

- La Red informal de la UE para la Aplicación y Ejecución de la Ley Medioambiental (IMPEL), una reunión periódica de la Comisión, los Estados miembros y los países en fase de adhesión, [58] proporciona la oportunidad de intercambiar información y las mejores prácticas y para inyectar mayor coherencia a la implementación, aplicación y ejecución de la legislación medioambiental. La introducción en 2001 de un plan por el que los Estados miembros informan y ofrecen asesoría sobre inspecciones y procedimientos de inspección de la aplicación ha supuesto un importante impulso para IMPEL. [59] Este mecanismo ha contribuido a la elaboración de los criterios de calificación mínimos y de los programas de formación para inspectores, así como al fortalecimiento de la cooperación transfronteriza de las inspecciones y a su vez a evitar las prácticas medioambientales transfronterizas ilegales.

[58] Anteriormente existía una red similar a IMPEL específicamente dedicada a los países en fase de adhesión - AC IMPEL. En la actualidad, ambos cuerpos se han fusionado

[59] Recomendación del Parlamento Europeo y del Consejo sobre criterios mínimos de las inspecciones medioambientales (2001/331/CE), DO L 118, 27 de abril de 2001, p.41.

- Regularmente se publican documentos de orientación interpretativa para asesorar a los Estados miembros sobre aspectos concretos de la aplicación, a saber, esfuerzos para proporcionar aclaraciones sobre la aplicación de la legislación en materia de biodiversidad [60] y el documento reciente de la Comisión destinado a ayudar a los Estados miembros a transponer la Directiva de "Evaluación Medioambiental Estratégica". [61]

[60] véase Véase la Sección 3.2.4 - Mejorar la aplicación en el ámbito de la protección a la naturaleza

[61] Está previsto que la Directiva sobre Evaluación Medioambiental Estratégica se transponga el 21 de julio de 2004. Este documento se ha elaborado para facilitar orientación a los Estados miembros para que garanticen desde una fase temprana una implementación y aplicación tan coherente como sea posible de la Directiva EME en toda la Comunidad. El documento está disponible en http://europa.eu.int/comm/environment/eia/ 030923_sea_guidance.pdf

- Periódicamente se organizan seminarios ad hoc con los Estados miembros sobre la aplicación de las directivas particularmente complejas con vistas a prevenir situaciones de mala aplicación.

- Se llevan a cabo esfuerzos de desarrollo de las capacidades y de formación para facilitar la aplicación, por ejemplo, formación para las autoridades responsables de realizar las Evaluaciones individuales del Impacto Medioambiental en el marco de la Directiva relativa a la Evaluación del Impacto Ambiental.

- En 2001, la Comisión puso en marcha los seminarios "Name, Fame & Shame" para examinar públicamente con los Estados miembros un ámbito de la política o una parte determinada de la legislación, para destacar la buena y la mala práctica. Estos seminarios contribuyen a sensibilizar a los Estados miembros sobre los efectos de la aplicación deficiente.

- La información efectiva de los Estados miembros sobre la aplicación de la legislación medioambiental es clave para la supervisión del proceso de aplicación. De acuerdo con el 6º EAP, la Comisión se compromete a poner en marcha un sistema más coherente y efectivo para la información medioambiental.

Abordar la carga financiera de la aplicación

La política de cohesión, que representa un tercio del presupuesto de la UE, contribuye de forma significativa a la aplicación de la legislación medioambiental. Adoptar medidas adicionales para establecer el desarrollo sostenible como un objetivo esencial de la cohesión ampliaría de forma útil las posibilidades para las contribuciones de los fondos estructurales a la política medioambiental -junto con las prioridades socioeconómicas- especialmente en relación con la aplicación, la Directiva Hábitat es una candidata obvia, ya que se ha solicitado que la Comunidad cofinancie la red Natura 2000 en virtud de la misma. [62]

[62] véase Véase la sección 3.2. - Naturaleza y biodiversidad.

El uso de los fondos estructurales requiere el cumplimiento de las políticas e instrumentos comunitarios incluidos los relativos al desarrollo medioambiental y sostenible. De esta forma, los fondos estructurales constituyen un importante punto de apoyo para la aplicación de la legislación medioambiental.

Paralelamente, el programa LIFE, que proporciona financiación para los proyectos destinados a demostrar cómo pueden aplicarse en la práctica las nuevas políticas, continúa apoyando la aplicación de la legislación medioambiental.

Ofrecer alternativas a los procedimientos de denuncia e infracción

El número de denuncias sólo en el sector medioambiental se ha triplicado con creces entre 1996 y 2000. En 2002, se presentaron casi 600 nuevas denuncias sobre cuestiones medioambientales en la Comisión.

Los procedimientos de denuncia e infracción previstos en el Tratado no pueden ser los únicos instrumentos para tratar la cada vez mayor concienciación pública y responder a las cuestiones medioambientales en casos individuales. En muchas ocasiones, los denunciantes pueden obtener satisfacción más rápida utilizando medios de compensación en virtud de la ley nacional.

Mejorar el acceso a la información y a la justicia sobre cuestiones medioambientales y armonizar los procedimientos de denuncia en los Estados miembros es clave para reducir los casos de infracción a nivel de la UE al mismo tiempo que se defienden los derechos de los ciudadanos. En este sentido, la aplicación a nivel de la UE del Convenio de Aarhus [63] es particularmente importante, ya que fortalecerá los mecanismos para obtener el acceso a la información medioambiental y crear un acceso más eficaz a la justicia a nivel de Estado Miembro.

[63] La Convención de Aarhus trata del acceso a la información, la participación pública en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en asuntos medioambientales. véase la Directiva 2003/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, relativa al acceso del público a la información medioambiental.

4.2.2. Adaptar la política medioambiental a los retos del desarrollo sostenible

Para avanzar en el camino hacia el desarrollo sostenible, deben explotarse plenamente las sinergias potenciales entre el medio ambiente y las otras dos dimensiones -económica y social-.

Medio ambiente y dimensión social

- Medio ambiente y creación de empleo

Las actividades económicas vinculadas a la protección del medio ambiente están registrando una tendencia al alza. La creciente demanda de una mejor calidad medioambiental ya se refleja en el suministro cada vez mayor de productos y servicios respetuosos con el medio ambiente, así como en el aumento de las inversiones en tecnologías eficientes desde el punto de vista ecológico. La evolución actual del mercado en el sector ecoindustrial, como la define la OCDE, aporta claras muestras de estas tendencias. Tanto el volumen total de negocios como la creación de empleo en un sector que representa en la actualidad más de 2,5 millones de puestos de trabajo, han estado siempre por encima de la media durante la última década. [64] Frente a esto, el reto para la UE consiste en explotar plenamente este potencial de mercado, y convertir las ideas de la desvinculación y el desarrollo sostenible en una fuerza motriz del crecimiento centrándose en medidas que combinen la productividad y la eficiencia de los recursos mediante la innovación, la nueva tecnología y la inversión en la creación de empleo. En línea con la Iniciativa Europea para el Crecimiento, esto supondrá el principal empuje del Plan de Actuación en materia de Tecnología Medioambiental.

[64] COM(2002) 122 final de 13 de marzo de 2002, Informe de la Comisión: La tecnología medioambiental en pro del desarrollo sostenible.

- Medio ambiente y calidad del empleo

Las políticas medioambientales pueden afectar a la calidad del empleo. Por ejemplo, el uso incrementado de la tecnología medioambiental ha tenido como resultado en varios casos puestos de trabajo de alta tecnología más limpia, sustituyendo a los puestos de trabajo de tecnología inferior en la gestión de residuos. La evolución de las políticas medioambientales, que se aleja de las soluciones terminales hacia soluciones integradas que tienden a necesitar trabajadores más c