LA REFORMA DE LA COMISIÓN - Libro Blanco - Primera parte

(presentado por la Comisión)

Índice

LA REFORMA DE LA COMISIÓN

Introducción del Colegio de Comisarios

I respuesta al desafío

II una cultura de servicio

III fijación de prioridades y asignación y uso eficaz de los recursos

III.1 La gestión basada en las actividades: un medio de cumplir las prioridades políticas

III.2 Política de externalización

III.3 Métodos de trabajo orientados hacia los resultados

IV Recursos humanos

IV.1 Los puestos directivos

IV.2 Evolución de la carrera profesional

IV.3 Personal temporal

IV.4 Entorno laboral e igualdad de oportunidades

IV.5 Régimen disciplinario

IV.6 Denuncia de irregularidades

IV.7 Un Estatuto transparente

IV.8 Otras cuestiones

V Auditoría, gestión financiera y control

V.1 Definir las responsabilidades de los ordenadores de pagos y los directivos

V.2 Reforma de la gestión financiera, el control y la auditoría

V.3 Protección de los intereses financieros de la Comunidad

VI Aplicación y consolidación de la reforma

VII Conclusión

Anexos

Anexo 1: Elementos esenciales de la reforma

Anexo 2: El proceso de consulta

Anexo 3: Glosario

Cuadro I: Síntesis de la nueva estructura de gestión financiera, control y auditoría interna

Anexo 4: Calendario del Plan de Acción

Plan de Acción (véase el documento anexo)

Introducción del Colegio de Comisarios

Una Europa fuerte requiere una Comisión fuerte. Tal es el principio que motiva nuestras propuestas a la Conferencia Intergubernamental y nuestros objetivos quinquenales, y que exige que nos dotemos de una organización moderna y de los recursos necesarios para ejecutar las tareas que nos asignan los Tratados.

Los retos que plantea la globalización y la futura ampliación exigen una mejor gestión política a todos los niveles, incluido el de la UE. Todas las instituciones políticas europeas y, entre ellas, la Comisión, deben hacer frente a este desafío. La reforma es, por consiguiente, una condición previa fundamental para materializar nuestra visión de Europa.

Por ello, como órgano colegiado y como individuos, deseamos manifestar nuestro compromiso con el programa de reforma que se expone en el presente Libro Blanco. No estamos solos en ese empeño: el personal de la Institución, que merece un alto reconocimiento por su compromiso con los ideales europeos y por sus logros pasados y presentes, ha expresado claramente su voluntad de trabajar con nosotros por un auténtico progreso. El Consejo Europeo y el Parlamento Europeo también han manifestado su inequívoco apoyo a la modernización de nuestra Institución.

Nuestro deseo es que la Comisión constituya una administración pública excelente para que pueda seguir cumpliendo, con la máxima eficacia, las misiones que le confía el Tratado. Los ciudadanos de la Unión no merecen menos y el personal de la Comisión tampoco está dispuesto a ofrecer menos. Para cumplir ese objetivo, debemos conservar las mejores prácticas del pasado y combinarlas con nuevos sistemas concebidos para hacer frente a los desafíos del futuro. El mundo que nos rodea está experimentando rápidos cambios, que hacen necesaria una Comisión independiente, responsable, eficaz, transparente y guiada por las pautas de responsabilidad más elevadas.

Este Libro Blanco fija un ambicioso programa para alcanzar todos esos objetivos. Ahora, con el desarrollo y la puesta en práctica de esas ideas, empieza la parte más difícil del trabajo.

Los fundadores de las Comunidades fueron los grandes modernizadores de su época. Nosotros, que compartimos sus ideales y su determinación, queremos honrar su legado modernizando la Comisión que ellos crearon para servir a los ciudadanos europeos.

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I respuesta al desafío

La función de la Comisión

El Tratado de Roma asignó a la Comisión Europea una función y una responsabilidad especiales en la recién creada Comunidad Europea. La institución se estableció para actuar imparcialmente en interés de la Comunidad Europea en su conjunto y ejercer de guardiana de los Tratados constitutivos, a través sobre todo del ejercicio de su derecho de iniciativa legislativa, el control del cumplimiento del Derecho comunitario por parte de los Estados miembros, la negociación de las acuerdos comerciales en nombre de la Comunidad, la aplicación de las políticas comunes y la vigilancia de la competencia en la Comunidad, impidiendo su falseamiento.

Las cosas han cambiado mucho desde entonces. La Comunidad de seis Estados miembros se ha convertido en una Unión de quince, con nuevas adhesiones en perspectiva. La Comisión ha supuesto un auténtico motor para la transformación de una unión aduanera a una unión primero económica y después política. Sus logros han sido considerables, pues ha conseguido proporcionar la tan necesitada visión de futuro en la transición hacia una integración europea que atienda los intereses de la Unión y cumpla las aspiraciones de sus ciudadanos. Además de los principales fundamentos económicos del mercado común y, más adelante, de la moneda común, ha sentado los cimientos de una Europa cohesiva asentada en la solidaridad entre sus pueblos y regiones. A lo largo de todo este periodo, el Consejo y el Parlamento Europeo le han ido atribuyendo múltiples tareas de gestión. Es preciso recordar, además, que las distintas sociedades y economías de la Unión Europea han experimentado considerables transformaciones.

Un dato se ha mantenido constante: la existencia de una Comisión fuerte, independiente y eficaz es un presupuesto esencial para el funcionamiento de la Unión Europea en su conjunto y su importancia en el mundo. El cumplimiento de las tareas establecidas en los Tratados requiere la introducción de sustanciales mejoras en las estructuras y los sistemas. Las prácticas de trabajo, las convenciones y las obligaciones que se han ido acumulando a lo largo de los años recortan actualmente la eficacia de la Comisión. La reforma administrativa ayudará a la Comisión a desempeñar su papel institucional como motor de la integración europea. Se trata por lo tanto de un proyecto político de crucial importancia para la Unión Europea.

La Comisión Prodi ha adoptado la decisión estratégica de centrarse en las funciones esenciales como la concepción de políticas, la iniciativa política y el control del cumplimiento del Derecho comunitario. Este enfoque implica la creación de nuevas formas de cooperación entre los distintos niveles de administración en Europa y debería permitir a la Comisión alcanzar con mayor facilidad sus objetivos políticos clave para el periodo 2000-2005:

*Fomento de nuevas formas de gestión política en Europa, permitiendo la mayor intervención de los ciudadanos en el proceso y aumentando la transparencia y la eficacia de la actuación de las instituciones europeas. Con este fin, la Comisión se propone adoptar próximamente un Libro Blanco sobre la gestión política.

*Estabilización y ampliación de Europa, con una presencia más determinante en el mundo.

*Nuevo programa económico y social de modernización de nuestra economía ante la era digital de un modo capaz de favorecer el empleo y el desarrollo sostenible.

*Fomento de una mejor calidad de vida, ofreciendo respuestas eficaces a los problemas que afectan a la vida cotidiana de nuestros ciudadanos.

No obstante, actualmente casi la mitad de los funcionarios de la Comisión están plenamente dedicados a tareas ejecutivas, especialmente la gestión de programas y proyectos y el control directo de estos últimos. Se trata de una utilización ineficiente de recursos escasos y, lo que es más importante, divergente del papel de la Comisión que se define en los Tratados y las prioridades quinquenales de la Comisión Prodi.

Para hacer frente a esta situación, la Comisión acaba de organizar una evaluación general de sus actividades y recursos. El objetivo es concentrar las actividades en los objetivos políticos fundamentales. Con ese fin, la Comisión determinará las actividades que pueden dejar de realizarse por no constituir prioridades de suficiente valor añadido a escala europea. Además, será preciso proceder a una reasignación sin precedentes de recursos dentro de los distintos servicios de la Comisión y entre ellos. A través de esta operación, la Comisión identificará las actividades que podrían ser ejecutadas con mayor utilidad y eficacia por otros organismos, en caso necesario bajo el control de la propia Comisión. Todos estos proyectos permitirán a la Comisión concentrarse más en sus funciones esenciales. En septiembre de 2000, la Comisión habrá concluido la evaluación general de sus actividades actuales.

En ese momento, la Comisión estará en situación de determinar con exactitud si sus recursos son proporcionales a sus tareas. Si se demuestra que no lo son, deberán obtenerse recursos adicionales. Si no consigue disponer de esos recursos, la Comisión deberá interrumpir algunas de sus tareas y todas las instituciones deberán hacer frente a las alternativas escogidas. En septiembre de 2000, la Comisión comunicará al Consejo y al Parlamento Europeo los resultados de la evaluación y efectuará las propuestas pertinentes.

Dadas las circunstancias, no hay duda de que la eficacia de la Comisión depende de la existencia de estructuras y sistemas óptimos para el despliegue de sus recursos. El presente Libro Blanco fija un programa para la revisión radical de las prácticas de trabajo, la programación de las actividades y la gestión de los recursos humanos y financieros. Como es lógico, las prioridades políticas de la Comisión no le eximen de la responsabilidad de ajustarse a los máximos niveles de eficacia e integridad en el manejo de las finanzas públicas, lo que será posible gracias al sistema reforzado de control financiero. Los acontecimientos de 1999, incluida la dimisión de la Comisión en pleno, demostraron gráficamente esta necesidad.

Materialización de la reforma

Al entrar en funciones, la Comisión Prodi emprendió inmediatamente la elaboración de un programa de reforma. Para ello, se inspiró en los dos informes del Comité de Expertos Independientes y de una serie de análisis internos, concretamente el informe Williamson y el ejercicio DECODE, que constituyeron puntos de partida básicos para la actual reforma. Los programas SEM 2000 y MAP 2000 también ofrecieron una útil experiencia. No obstante, el alcance y la ambición del programa de reforma rebasan, con mucho, los de cualquier ejercicio anterior.

Partiendo de estas premisas, la Comisión publicó el 18 de enero un documento consultivo sobre la estrategia propuesta de reforma para su debate en el seno de la Comisión y con las demás instituciones europeas. El grado de participación del personal de la Comisión en el ejercicio de consulta, tanto de forma individual como colectiva, carece de precedentes. El fuerte interés del personal quedó claramente patente; una abrumadora mayoría de respuestas demostró el apoyo incondicional del personal al proceso. Las respuestas, de talante sumamente constructivo, han conducido a la introducción de importantes modificaciones en el planteamiento propuesto (véase el anexo 2). La Resolución del Parlamento Europeo de 19 de enero sobre el segundo informe del Comité de Expertos Independientes apoyó enérgicamente el enfoque propuesto en el documento consultivo y proporcionó una importante aportación a la reforma. A raíz de las conclusiones del Consejo Europeo de Helsinki, el Consejo adoptó sus propias conclusiones sobre la propuesta el 14 de febrero, dispensándole una acogida muy favorable.

Una vez concluido este intenso ejercicio de consulta, la Comisión pasa a proponer una estrategia basada en tres puntos interrelacionados, lo que se refleja en la estructura del presente documento:

*Reforma de los sistemas de fijación de prioridades políticas y asignación de los recursos. Los nuevos mecanismos de adopción de decisiones en función de las políticas garantizarán que las actividades de la Comisión se ejecuten con los recursos humanos, administrativos, tecnológicos y financieros necesarios. La evaluación de los resultados se convertirá en un componente habitual de las actividades de gestión.

*Introducción de importantes cambios en la política de recursos humanos, otorgando prioridad a la formación continua, la calidad de la gestión y la mejora de los procesos de contratación y desarrollo profesional. Estos cambios harán asimismo hincapié en la necesidad de mejorar el entorno de trabajo, incrementar la igualdad de oportunidades y perfeccionar el sistema de evaluación individual del personal y los directivos, y permitirán que las cuestiones disciplinarias o los casos de insuficiencia profesional se diriman adecuada y ecuánimemente.

*Reforma radical de la gestión financiera, que permitirá a cada departamento establecer su propio sistema de control interno conforme a sus necesidades. En ese proceso, los distintos servicios podrán recurrir a los servicios de asesoría de los especialistas de la Comisión. La definición precisa de las responsabilidades de cada uno de los actores y la realización de controles regulares de la calidad y la fiabilidad de cada uno de los sistemas de control interno por parte del nuevo Servicio de auditoría interna constituyen condiciones indispensables de la reforma.

La reforma se apoya en el Plan de Acción que se expone en la segunda parte del Libro Blanco. El programa, que se extenderá hasta la segunda mitad de 2002, será objeto de una evaluación completa que se publicará en diciembre de ese mismo año y se enviará a las demás instituciones. A lo largo del periodo de vigencia del programa, se presentarán a la Comisión informes periódicos de seguimiento que no sólo tratarán de la aplicación de las medidas recogidas en el Plan de Acción sino también de sus repercusiones cualitativas, calculadas con arreglo a las reacciones del personal.

Aunque algunos de los efectos de la reforma serán visibles en un futuro próximo, otros tardarán algo más en hacerse palpables, ya que ciertas medidas requieren la introducción de cambios legislativos por el Parlamento Europeo y el Consejo. Por consiguiente, este ambicioso calendario sólo puede cumplirse con la plena participación de todas las instituciones europeas, cuyo futuro depende -y es éste su rasgo común- de la reforma. Además, todas ellas comparten el interés en los beneficios derivados de la reforma: por ejemplo, las mejoras en la gestión de la ayuda exterior aumentarán la presencia e importancia de la Unión Europea en el mundo.

La reforma requiere cambios técnicos. Para describirlos, resulta inevitable la utilización de tecnicismos, pero ello no debería enturbiar el carácter radical de las propuestas presentadas, con las que la Comisión se siente plenamente comprometida. Como anexo 3 se presenta un glosario de los principales términos y acrónimos.

II una cultura de servicio

La reforma debe capacitar mejor a la Comisión para ejecutar las tareas que le encomiendan los Tratados y, de esa forma, servir a la Unión Europea. Según la doctrina del buen gobierno, la reforma se basa en los principios clave siguientes: independencia, responsabilidad, obligación de rendir cuentas, eficacia y transparencia. Nada hay de nuevo en estos principios ni en el afán de la Comisión por ponerlos en práctica. No obstante, al constituir los puntos de apoyo de la reforma, pueden formar la base explícita de la cultura de servicio:

Independencia

El motivo original y esencial del éxito de la integración europea reside en el carácter supranacional e independiente respecto de las influencias nacionales, sectoriales y de otra índole del órgano ejecutivo de la UE, la Comisión. De esta característica depende totalmente su capacidad de actuar en defensa de los intereses de la Unión Europea. Para los Comisarios y los funcionarios de la institución, implica la imposibilidad de solicitar o aceptar instrucciones de ningún gobierno u organismo. Del mismo modo, los Estados miembros no deben tratar de influir en los miembros ni en el personal de la Comisión en cuanto afecte al desempeño de sus tareas.

Responsabilidad

El principio de responsabilidad se aplica a todos los niveles, empezando por el Colegio de Comisarios cuando determina las tareas de la Comisión y su modo de actuación. La responsabilidad política recae en cada uno de los Comisarios y, de forma colectiva, en todo el Colegio, mientras que la responsabilidad de la gestión diaria corresponde a los Directores Generales. La clara definición de las tareas, tanto de direcciones como de individuos, reducirá la ambigüedad acerca del reparto de responsabilidades. Cada uno de los funcionarios de la Comisión deberá tener perfectamente claras sus responsabilidades.

Obligación de rendir cuentas

La obligación de rendir cuentas va paralela al ejercicio de responsabilidad. La Comisión es siempre responsable de sus acciones. Este principio se refleja en varias circunstancias: por ejemplo, la Comisión informa al Consejo y al Parlamento acerca de sus actividades. Sin embargo, esta obligación va más allá: la correcta gestión de la gran variedad de recursos de que dispone la Comisión exige garantizar su utilización con eficacia y eficiencia. Además, también rige dentro de la propia Comisión, y se basa en una cultura de cooperación interpersonal e interdepartamental que debe reforzarse.

Eficacia

Todas las instituciones europeas tienen que hacer frente al desafío de garantizar la obtención de los máximos resultados con recursos limitados. Para conseguirlo, es fundamental perfeccionar los procedimientos, tanto los internos como los relativos a la cooperación entre la Comisión y las demás instituciones, los Estados miembros y los ciudadanos. La simplificación también debe desempeñar una importante función en este contexto, ya que los procedimientos sencillos son más fáciles de comprender y, por lo tanto, probablemente más eficaces. La descentralización también puede aumentar la eficacia y, unida a una clara asignación de responsabilidades, otorgar a los funcionarios la facultad de ejercer sus propias iniciativas.

Transparencia

La apertura de una administración constituye una importante señal de confianza en sus empleados y en aquéllos a quienes debe rendir cuentas. La transparencia dentro de la propia administración de la Comisión es un requisito previo de importancia fundamental para una mayor apertura hacia el mundo exterior, tal como establece el Tratado. La transparencia ha de ser tanto interna, a través de una comunicación eficaz a todos los niveles, una actitud abierta a las nuevas ideas y una actitud positiva ante la crítica, como externa, ya que la organización debe estar plenamente abierta al control de la opinión pública.

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Si bien el proceso de reforma seguirá contribuyendo en general al desarrollo de esta cultura, existe una serie de medidas específicas de especial importancia a ese respecto. Por ejemplo, el establecimiento de un código de conducta para las relaciones con el Parlamento Europeo redundará en un aumento de la eficacia al facilitar la cooperación entre ambas instituciones. La elaboración de nuevas normas que mejoren el acceso público a los documentos de las instituciones comunitarias, aumentará la transparencia en consonancia con las nuevas disposiciones establecidas en el Tratado de Amsterdam. Es importante que se adopten medidas para asegurar que los fondos debidos por la Comisión se paguen sin demora con arreglo a las buenas prácticas.

Las medidas propuestas en el presente capítulo se detallan en el capítulo II del Plan de Acción, en la segunda parte del Libro Blanco: medidas 1 a

III fijación de prioridades y asignación y uso eficaz de los recursos

La Comisión necesita un método más eficaz de fijar sus prioridades y asignarles los recursos correspondientes. Sus limitados recursos humanos se encuentran demasiado dispersos en una amplia gama de actividades y cometidos, lo que perjudica a su eficacia y credibilidad. Es preciso volver a centrar a la Comisión en sus objetivos políticos y actividades esenciales.

En general, los recursos no se han vinculado a las prioridades por dos motivos: en primer lugar, las decisiones de la Comisión sobre sus propias actividades se han venido adoptando por separado de las referentes a la asignación de recursos. En segundo lugar, el Parlamento y el Consejo han conferido a la Comisión nuevos objetivos sin aprobar la asignación de recursos extraordinarios. Además, la cultura de gestión predominante pone más el acento en el control que en los objetivos. El hecho de que los resultados y las responsabilidades no estén siempre adecuadamente definidos o asignados exacerba aún más el problema.

Como ya se ha explicado anteriormente, la Comisión tratará de resolver los problemas heredados del pasado mediante una evaluación global de las prioridades, las actividades y los recursos, que concluirá en septiembre de 2000.

No obstante, esa operación no es más que el punto de partida. El problema debe atenderse mediante medidas continuas inscritas en un marco riguroso que se centre en los resultados y la eficacia. Hay tres campos básicos de actuación:

*El establecimiento de prioridades, incluidas las negativas, en todos los niveles de la Comisión. La aprobación de nuevas prioridades requiere una rigurosa revisión de las existentes.

*La búsqueda de un mejor equilibrio entre la gestión interna y externa de las actividades.

*El fomento de mejores métodos de trabajo.

III.1 La gestión basada en las actividades: un medio de cumplir las prioridades políticas

La Comisión necesita centrar su gestión en la obtención de resultados correspondientes a sus prioridades. Éstas incluyen las actividades esenciales y las nuevas prioridades políticas, teniendo en cuenta las obligaciones derivadas del Tratado y los acuerdos internacionales. Para ello, la Comisión introducirá un sistema de gestión por actividades cuyo objetivo es adoptar las decisiones sobre las prioridades políticas y los recursos correspondientes de forma conjunta, en todos los niveles de la organización. De esta forma, los recursos se asignarán según las prioridades, e, inversamente, las decisiones sobre las prioridades estarán plenamente informadas por las necesidades de recursos.

Este mecanismo permitirá un aumento de la eficacia, ya que a las decisiones sobre las prioridades, los objetivos políticos y las actividades corresponderán otras sobre la asignación de recursos humanos, administrativos, informáticos y financieros. Conferirá una mayor claridad a la atribución y delegación de responsabilidades y otorgará a los gestores una mayor flexibilidad a la hora de ejecutar los presupuestos definidos. Por último, permitirá a los gestores de todos los niveles un acceso sin precedentes a la información, actualmente muy dispersa y presentada en formatos muy diversos. Ello debería redundar en la presentación de informes más directos y rigurosos por las distintas direcciones a los Comisarios y por la Comisión al Parlamento Europeo y el Consejo, lo que supondría una considerable mejora de la transparencia en la Comisión.

El objetivo de la Comisión es conseguir que la gestión basada en las actividades sea plenamente operativa en todos sus servicios en julio de 2002. Con este fin, será preciso introducir una serie de cambios administrativos -incluido el desarrollo de un sistema de informático de apoyo (sistema de gestión integrada de recursos)- que se exponen en la segunda parte de este Libro Blanco (capítulo III del Plan de Acción).

Como rasgo esencial del sistema destaca la planificación de las actividades de la Comisión y la utilización de sus recursos mucho más en función de las políticas aplicadas. Para ello, en julio de 2000 se implantará una función de planificación estratégica y de programación que ayudará a la Comisión a adoptar decisiones sobre prioridades políticas y asignación de recursos y estimulará la gestión orientada en los resultados en toda la Comisión.

El punto de partida de este nuevo proceso se encuentra en una serie de directrices políticas claras fijadas desde la función de planificación estratégica y de programación bajo la autoridad del Presidente y tras el oportuno debate de orientación en la Comisión.

La información presentada por los servicios de la Comisión permitirá a ésta fijar una estrategia política anual en la que se recogerán los objetivos políticos, las políticas propuestas y los recursos humanos y financieros correspondientes por sectores (es decir, por Direcciones Generales en la mayor parte de los casos) para el conjunto de la Comisión. Se tratará del principal instrumento de decisión de la Comisión acerca de las prioridades positivas y, lo que es igualmente importante, las negativas. La estrategia se discutirá con el Consejo y el Parlamento y será el principal motor del proceso presupuestario, incluidas las directrices de anteproyecto de presupuesto, en las que quedará detallada con mayor precisión.

La estrategia política forma la base del programa de trabajo de la Comisión y sus direcciones, a las que corresponde ejecutar las prioridades y reflejarlas en el programa de trabajo de cada funcionario. De este modo, las prioridades de la Comisión determinarán de forma directa las tareas de cada uno de sus funcionarios.

Como es natural, la Comisión deberá ser capaz de adaptar sus prioridades a lo largo del año con toda flexibilidad para hacer frente a las circunstancias imprevistas. Por lo tanto, deberá tenerse en cuenta la posibilidad de realizar rápidos ajustes de la estrategia política.

También se perfeccionarán los procedimientos de control y evaluación con el fin de examinar adecuadamente la eficacia y el coste de las actividades. Ello proporcionará una información esencial para todo el proceso y contribuirá a identificar las actividades que deben considerarse "prioridades negativas". La presentación de informes también deberá racionalizarse. En el informe anual de actividad elaborado por cada Dirección General se examinarán los resultados del control de las actividades y se evaluará la calidad del servicio prestado. Otras modalidades de presentación de informes también deberán ser revisadas y simplificadas en la medida de lo posible.

Este sistema se extenderá a las delegaciones de la Comisión en terceros países para permitir la eficaz descentralización de la gestión de los programas de ayuda exterior.

La estrategia política, el presupuesto y el programa de trabajo proporcionarán a todas las instituciones comunitarias clara información sobre los costes totales en recursos de las políticas comunitarias. No obstante, es fundamental definir claramente las responsabilidades de cada una de las instituciones. La Comisión tiene la obligación de rendir cuentas al Parlamento Europeo, pero éste no podría dar por cumplida la responsabilidad que le asigna el Tratado si tuviera que adoptar decisiones sobre cuestiones referentes a las operaciones y la gestión de la Comisión. Además, al limitar el margen de maniobra del personal directivo de la Comisión, semejantes decisiones afectarían gravemente a la capacidad de producir resultados de la Comisión. Por motivos institucionales y de eficacia, debe por lo tanto evitarse la micro-gestión de las actividades de la Comisión por la Autoridad presupuestaria. Ese punto deberá ser objeto de un acuerdo interinstitucional.

III.2 Política de externalización

La Comisión Prodi ha adoptado la decisión política de utilizar la vía de la externalización, es decir, la delegación por la Comisión de todas o parte de sus tareas o actividades como uno de los medios que le permitirán ejecutar su estrategia de volver a centrar a la Comisión en sus tareas esenciales y prioridades políticas. La obtención del equilibrio adecuado entre el uso de recursos internos y externos constituirá un factor especialmente importante en un sistema donde las decisiones sobre la asignación de recursos están integradas con las referentes a la fijación de prioridades y la programación.

La Comisión utiliza desde hace tiempo recursos externos, ya sea a través del recurso a la asistencia técnica para la ejecución de los programas operativos o de la compra de servicios externos. A pesar de ello, nunca ha existido una política clara sobre la externalización ni se han fijado los criterios aplicables ni los instrumentos legales utilizables con semejante fin. Ha llegado la hora de dejar sentada esa política. La Guía de las oficinas de asistencia técnica, publicada en 1999, constituyó un primer paso en ese sentido, aunque, como ha indicado el Parlamento Europeo, es preciso contar con una estrategia clara al respecto.

Aparte de la obvia necesidad de que la Comisión disponga del personal suficiente, siempre existirá cierta necesidad de recursos externos. La Comisión no dispone de los recursos internos adecuados para algunas tareas nuevas o temporales. La experiencia muestra, además, que muchas operaciones producen mejores resultados si se realizan cerca de sus beneficiarios que si se organizan centralmente desde Bruselas. Por último, en el funcionamiento de toda gran organización existen tareas que pueden ser ejecutadas con mayor eficacia por empresas especialistas.

Mediante el desarrollo de una política de externalización -el término incluye la cesión de competencias a los órganos comunitarios, la descentralización en favor de los organismos públicos nacionales y la contratación de organismos privados- la Comisión tratará de poner en orden las operaciones ya existentes y, concretamente, encontrar métodos más eficaces y fiables de manejar los programas financieros.

Sólo deberá optarse por la externalización cuando represente un medio más eficaz y rentable de proveer el servicio o los bienes en cuestión. Nunca deberá recurrirse a ella para administrar tareas mal definidas ni aplicarse a expensas de la obligación de rendir cuentas: la Comisión debe ser capaz de ejercer su responsabilidad política con arreglo al artículo 274 del Tratado para la ejecución del presupuesto.

Uno de los principios básicos que no debe menoscabarse es el de que las actividades de reglamentación o de negociación y las medidas de asignación de fondos que incluyan el ejercicio de un poder discrecional sólo puedan confiarse a las administraciones públicas. Además, la Comisión debe rehusar cualquier tarea que se considere incapaz de llevar a cabo dentro de un margen de riesgo aceptable, independientemente de que esta tarea se gestione dentro o fuera de la Comisión.

La política de externalización que se está desarrollando incluirá pruebas sobre un nuevo tipo de órgano ejecutivo encabezado por personal de la Comisión. Se prestará una especial atención al sector de la ayuda exterior, al que actualmente corresponden dos tercios de las oficinas de asistencia técnica externas empleadas por la Comisión y miles de contratos de expertos individuales. Se necesitan urgentemente soluciones que confieran a la Comisión un acceso inmediato a los conocimientos técnicos precisos para ejecutar los proyectos con puntualidad y eficacia y al mismo tiempo garanticen a la política de la UE la visibilidad y la coherencia necesarias. Una alternativa que puede estudiarse para la gestión de la ayuda exterior es el establecimiento de una o varias estructuras de oficina. Esta y otras opciones deberán vincularse al aumento de la desconcentración y la descentralización proyectadas como parte del proceso de mejora de la provisión de ayuda exterior.

La necesidad de externalización varía de unas direcciones a otras en función de las actividades de éstas, por lo que no se considera apropiada una solución de "talla única". No obstante, debe poderse garantizar una mayor coherencia, de manera que en casos similares se utilicen medios similares.

Al concebir esta política, la Comisión no tiene en absoluto la intención de proceder a una externalización generalizada de sus servicios ni de soslayar la cuestión de los recursos internos. Sólo se recurrirá a la externalización cuando esté plenamente justificada y no se empleará como remedio de la falta de personal para realizar las tareas esenciales. En efecto, la utilización adecuada de los recursos externos está supeditada a la existencia de unos recursos internos suficientes para ejercer las funciones de control o dirección.

III.3 Métodos de trabajo orientados hacia los resultados

El proceso de consulta ha puesto de manifiesto que, por lo general, el personal conviene en la necesidad de simplificar y modernizar los procedimientos de trabajo de la Comisión. Ya existen buenas prácticas administrativas en diversas Direcciones Generales. Ahora es preciso propagarlas por toda la Comisión. No obstante, la autonomía a este respecto de los distintos servicios tiene ciertos límites, ya que algunos de los sistemas o procedimientos precisan una reforma a escala de toda la Comisión o, al menos, en lo que respecta a toda una serie de actividades de esta institución. Además, al desarrollar esos métodos deberán considerarse las posibles mejoras de los métodos de trabajo con otras instituciones, por ejemplo, el uso de cierta moderación en la comitología. Los resultados del estudio quedarán reflejados en las propuestas de la Comisión.

El personal ha presentado varias sugerencias útiles de mejora de los sistemas y procedimientos de trabajo. Habrá que crear mecanismos para enviar sugerencias de este tipo y darles curso. Algunas Direcciones Generales disponen ya de estos mecanismos y está previsto fomentar su introducción en aquéllas donde no existen. La Secretaría General integrará los planes de las Direcciones Generales en una red que constituirá un "banco de ideas" compartido. Cada sugerencia presentada será estudiada y su autor será informado del curso que vaya a dársele. Algunas propuestas serán únicamente pertinentes para una Dirección General, pero muchas otras podrán gozar de una aplicación mucho más amplia. La existencia de un banco de ideas de estas características ayudará a la Comisión a mejorar sus métodos de trabajo de forma continua mediante cambios acumulables.

Para empezar, se necesita una mayor estructuración de los procedimientos. Por ello, se nombrará un segundo Secretario General Adjunto con el cometido específico de perfeccionar los métodos de trabajo y fomentar su aplicación en toda la Comisión. A finales de este año se habrá elaborado un plan de actuación para resolver estas cuestiones, utilizando para ello conocimientos internos y externos. Entre los sectores que requieren una especial atención se encuentran las nuevas normas sobre delegación de responsabilidades en la Comisión, cuestión sobre la que deberá en primer lugar elaborarse un informe con carácter prioritario; la simplificación de los procedimientos administrativos y decisorios en la sede y las delegaciones de la Comisión; el aumento de la coordinación interservicios; la mejora de la llevanza de archivos en toda la Comisión; la introducción de estructuras administrativas flexibles y adaptables; la mejor utilización de las tecnologías de la información, y, por último, la introducción de técnicas de gestión de calidad ya existentes en algunos servicios de la Comisión. Los progresos en los sistemas de información y, concretamente, en la gestión de los documentos electrónicos, implicarán nuevos avances hacia una Comisión sin papel.

Las medidas propuestas en el presente capítulo se detallan en el capítulo III del Plan de Acción de la segunda parte del Libro Blanco: (medidas 12 a 20).

IV Recursos humanos

Las personas que trabajan en la Comisión constituyen la principal baza de la institución. Sus capacidades y dedicación han sido uno de los elementos clave de todos los logros de la Comisión. Para que ésta pueda trabajar eficazmente, es fundamental aplicar una política de recursos humanos integrada, que permita a todos los funcionarios desarrollar plenamente sus aptitudes. El mantenimiento de una función pública europea independiente, permanente y de elevada calidad permitirá a las instituciones europeas desempeñar su función en el seno de la Unión Europea con la máxima eficacia. Para lograrlo es preciso modernizar la política de recursos humanos desde la contratación hasta la jubilación, en beneficio del personal de cualquier grado.

A lo largo del presente año se elaborarán una serie de documentos de consulta con propuestas detalladas relativas a la reforma de la política de contratación, la política de gestión, la estructura de la carrera profesional, etc. Cada documento establecerá un marco político basado en el análisis de las mejores prácticas aplicadas en las administraciones de los Estados miembros y en otras organizaciones internacionales, que incluirá proyectos de textos legislativos destinados a ejecutar esta política, mediante la modificación del propio Estatuto o de sus textos de aplicación. Sobre la base de esos documentos de consulta, se consultará al personal y éste participará no sólo por lo que respecta a los principios generales de la reforma establecidos en el presente Libro Blanco, sino también en lo que atañe a su aplicación.

A continuación se ofrece una visión global de la política de recursos humanos, que se describe más detalladamente en el Plan de Acción. Muchos de los cambios propuestos pueden conseguirse con el actual Estatuto, a través de una aplicación más adecuada y de las normas ya existentes. Sin embargo, será necesario modificar el Estatuto en algunos campos, si bien la participación del personal constituirá un requisito previo para el éxito en todos los ámbitos.

IV.1 Los puestos directivos

Al igual que en cualquier otra organización, los directivos desempeñan una función clave en la Comisión, que presenta además una doble faceta, ya que deben contar con una experiencia y cualificaciones profesionales especializadas, por un lado, y, por otro, tener la capacidad de motivar y dirigir un equipo. La reforma contribuirá a una gestión más adecuada, al introducir normas más claras y una definición más precisa de las responsabilidades. El papel de los directivos intermedios en la reforma de la Comisión reviste una especial importancia. Los jefes de unidad serán el impulso de las actividades descentralizadas por la reforma, tales como la ejecución del trabajo en equipo y la mejora progresiva de la organización del trabajo. También son necesarias medidas específicas destinadas a elevar el nivel de los conocimientos en gestión y crear una cultura común de gestión en toda la Comisión.

La Comisión otorgará por consiguiente un mayor peso a las capacidades de gestión a la hora de proceder a los nombramientos, imponiéndose un período de prueba. Se aplicará además el principio de reversibilidad, es decir que los directivos que no alcancen el nivel requerido de capacidad de gestión o que decidan voluntariamente abandonar el cargo pasarán a ocupar un puesto no directivo del mismo grado.

Se establecerá un programa de formación en gestión para todos los directivos, que tendrá en cuenta las necesidades específicas, como por ejemplo las de los jefes de delegación. Sólo podrán ejercer funciones de gestión en puestos directivos las personas que hayan participado en dicho programa con resultados satisfactorios. Por último, se procederá a evaluaciones sistemáticas de los resultados de todos los directivos, incluidos los Directores Generales y los Directores.

IV.2 Evolución de la carrera profesional

Contratación

La actual política de contratación basada en concursos generales ha permitido a la Comisión contratar un personal altamente cualificado y responsable. Se mantendrá un sistema basado en concursos generales tanto en el caso de los funcionarios generalistas como en el de los especialistas. La mejora de la programación de las actividades de la Comisión y la determinación del perfil de competencias permitirán una planificación más precisa de los recursos humanos en términos tanto de cualificaciones como de número de empleados.

De la experiencia adquirida y las respuestas obtenidas en la consulta se desprende que la organización de concursos generales y las pruebas utilizadas deben mejorarse con el fin de garantizar la satisfacción de las necesidades de la Comisión en materia de recursos humanos y tener en cuenta los avances registrados en las técnicas de selección y la tecnología de la información. Concretamente, deberá prestarse atención a la logística de determinados aspectos de los concursos. La Comisión debe conservar no obstante el control efectivo de la política de contratación. Deberá tenerse en cuenta también la necesidad de alcanzar un equilibrio geográfico adecuado en el personal de la Comisión, de acuerdo con lo previsto en el Estatuto (especialmente el artículo 27). Sin embargo, ni los concursos organizados por nacionalidades o por contingentes nacionales, ni la implantación generalizada de un sistema de concursos por lenguas constituyen respuestas adecuadas. A la hora de desarrollar nuevas pruebas, se tendrán plenamente en cuenta la dimensión multicultural de la UE y el principio de la igualdad de sexos con el fin de establecer las condiciones necesarias para el equilibrio geográfico y la igualdad de oportunidades.

Dado que la contratación también se realiza a través de concursos en las demás instituciones, se dará prioridad al examen de la posible creación de una oficina interinstitucional de contratación, en colaboración con esas instituciones.

Orientación profesional y movilidad

Una vez efectuada la contratación, la Comisión debe aprovechar al máximo las cualificaciones del nuevo personal y ayudarle a desarrollar al máximo su potencial en el nuevo entorno multinacional. Los nuevos funcionarios participarán en un amplio programa de formación introductoria durante el período de prueba, que durará doce meses independientemente del grado. Al cabo de dicho período se realizará una rigurosa evaluación, habida cuenta de los importantes derechos que conlleva la condición de funcionario titular.

La Comisión creará un servicio centralizado de orientación profesional encargado de difundir las mejores prácticas en las Direcciones Generales, así como asesorar y ayudar a los funcionarios en su carrera profesional. Se creará una red de servicios similares en cada Dirección General, que ofrezca a los funcionarios el mejor asesoramiento a lo largo de su carrera profesional.

Se fomentará la movilidad interna mediante la supresión de las barreras, como las derivadas del actual sistema de ascensos. Las normas específicas de movilidad, aplicables a los servicios externos, se mantendrán y, en su caso, se mejorarán. Las normas que regulan la movilidad entre las instituciones europeas y entre éstas y las administraciones de los Estados miembros y, posiblemente, otros organismos públicos y privados se examinarán con el fin de facilitar los intercambios. En términos más generales, a fin de tener en cuenta la movilidad limitada de determinadas personas y ofrecer un incentivo a la movilidad, ésta se considerará una ventaja en el ejercicio de evaluación de cara al nombramiento de personal directivo. Ante esta mayor movilidad se garantizará la continuidad de las actividades con una mejor organización y la transferencia de responsabilidades entre funcionarios.

Formación

El presupuesto de formación del personal de la Comisión es, proporcionalmente, mucho más bajo que el presupuesto medio de las administraciones nacionales y equivale a dos días de formación por año y funcionario. Estos datos se refieren a la formación general, lingüística y a la formación en tecnología de la información. Por otro lado, la formación exige una inversión de tiempo, por lo que debe contabilizarse dentro de las actividades de cada unidad. Este factor debe tenerse en cuenta a la hora de asignar las tareas. La Comisión debe desarrollar una cultura del aprendizaje que considere la formación un elemento esencial y no una actividad optativa adicional. Debe autorizarse e incluso alentarse al personal, independientemente de su grado, a que desarrolle sus aptitudes personales. La aplicación de esta política requerirá un aumento progresivo del presupuesto de formación y un incremento de la dotación de personal.

Se pondrá el énfasis en la formación continua a lo largo de toda la vida profesional. Se podrá recomendar un tipo de formación específica en determinados momentos de la carrera de un funcionario (como por ejemplo la profundización en técnicas de redacción o la gestión de la diversidad). Serán necesarios otros tipos de formación, algunos destinados a todos los funcionarios, como por ejemplo la adquisición de conocimientos básicos en el campo jurídico, económico o presupuestario o en técnicas de redacción, mientras que otros variarán en función de la naturaleza del trabajo o del momento de la carrera profesional (por ejemplo, cursos de introducción, planes de formación específicos en materia de presupuesto y finanzas o formación en aptitudes de gestión).

Por último, se examinará la posible creación de un centro de formación de la función pública europea, en colaboración con las demás instituciones, destinado especialmente a los funcionarios de nivel medio y superior.

Estructura de la carrera profesional

La actual distinción entre diferentes categorías de empleados se basa fundamentalmente en las cualificaciones y en la formación adquirida en el momento de la contratación, por lo que la estructura actual no refleja la evolución de las aptitudes de cada funcionario ni permite evaluar adecuadamente aptitudes más amplias, como la capacidad de adopción de decisiones o la capacidad de gestión. Además, en general tiene muy poco en cuenta las cualificaciones adquiridas por el personal de categoría B, C y D después de su contratación, sus capacidades individuales o las tareas que efectúan en realidad. El paso de una categoría a otra es difícil, y los concursos internos no se organizan de forma periódica. Habida cuenta del limitado número de grados en cada categoría, la mayoría de los funcionarios sólo son ascendidos tres o cuatro veces a lo largo de su carrera profesional y, además, debido a ese limitado número de grados, se forman concentraciones considerables en los escalones superiores de las categorías B, C y D, así como en el nivel A4.

En resumen, el sistema actual ofrece pocos incentivos a los buenos resultados o pocas recompensas a la iniciativa personal, ya sea en el ejercicio de las funciones o a la hora de adquirir nuevas cualificaciones. Actúa como un freno artificial que entorpece el avance de personas con aptitudes o capacidades particulares. No reconoce debidamente las tareas desempeñadas por el personal de categoría B, C y D, las cuales suponen a menudo responsabilidades mucho mayores que las que figuran en la descripción del trabajo establecida en el Estatuto, todo ello en detrimento de dicho personal y de la institución. Habla mucho en favor del personal de la Comisión el haber conseguido buenos resultados pese a esas deficiencias estructurales.

En vista de las deficiencias del sistema actual, la Comisión propone instaurar un nuevo sistema de carrera profesional más lineal, sin categorías, con más grados que el sistema actual y un número menor de escalones por grado. La contratación se efectuaría a determinados niveles de la escala, correspondientes a un nivel mínimo de cualificación y experiencia profesional.

De acuerdo con la nueva estructura de carrera profesional, determinados puestos de trabajo o funciones deberán corresponder a un grado específico, por lo que los funcionarios que desempeñen esas funciones con responsabilidades particulares a su cargo podrán recibir una compensación, en forma de honorarios correspondientes a ese grado, durante el período en que ocupen ese puesto de trabajo. Los nombramientos a esos puestos de trabajo se llevarán a cabo de acuerdo con criterios objetivos y procedimientos transparentes.

Si, por un lado, el mérito sería el factor determinante del ascenso de un grado a otro, se reconocería en cambio la antigüedad mediante una progresión de escalones en cada grado. Finalmente, el sistema deberá garantizar buenas perspectivas profesionales a funcionarios en puestos no directivos que cuenten sin embargo con conocimientos y técnicas valiosas para la organización, lo que supone concretamente que el ascenso a un grado superior en general no debe depender del desempeño de un puesto directivo.

En cualquier administración pública, la instauración de un nuevo sistema de carrera profesional reviste una gran importancia debido a que las consecuencias de ello pueden ser muy amplias. El diseño de la nueva estructura requiere un detallado análisis de numerosas cuestiones tales como la evaluación del personal y los ascensos. El presente Libro Blanco ofrece una visión global de la nueva estructura de carrera profesional de los funcionarios de la UE. Tras un detenido examen de las distintas posibilidades de estructura lineal de carrera profesional, la Comisión publicará una propuesta detallada en noviembre de 2000.

La Comisión se compromete a garantizar que la nueva estructura de carrera profesional respetará al compromiso que ha adquirido de que la reforma no dé lugar al deterioro de las condiciones de trabajo del personal ni de su composición multicultural. Este principio se recogerá en todas las propuestas que la Comisión vaya a presentar al Consejo a este respecto.

Evaluación de los resultados

Todo sistema de evaluación del personal responde a varios objetivos, desde el diálogo con el personal y la evaluación de los resultados del funcionario, habida cuenta de los objetivos establecidos, hasta la consideración de la idoneidad para el ascenso. La evaluación del personal de la Comisión debe partir de una definición clara de los objetivos de cada servicio y la descripción del puesto de trabajo y de las tareas asignadas a cada funcionario. Se trata, en cualquier caso, de elementos clave del sistema de planificación y programación de las actividades de la Comisión.

Si bien resulta necesario establecer un nuevo sistema, la experiencia ha demostrada que el elemento clave de un sistema eficaz de evaluación del personal es su aplicación equitativa y adecuada por parte de los evaluadores. Se impartirá de modo prioritario a los directivos una formación especial en materia de evaluación y, por otro lado, se controlará la aplicación del sistema por parte de dichos directivos. Se prestará una mayor atención al modo de garantizar que las evaluaciones se lleven a cabo de forma equitativa y eficaz.

El nuevo sistema de evaluación debería articularse en torno a un diálogo anual entre el evaluado y el evaluador, para analizar en qué medida se han conseguido los objetivos claramente establecidos. Se trata de una práctica habitual en otras administraciones europeas, que permite al personal recibir una información objetiva sobre su actuación, al mismo tiempo que se reconocen sus buenos resultados y, en caso necesario, se le anima a que mejore su rendimiento señalando los aspectos que podrían mejorar. Asimismo deberían debatirse ciertas cuestiones relativas al desarrollo de la carrera profesional, tales como la formación y la movilidad.

La evaluación debería ayudar también a evaluar la idoneidad de la persona para el ascenso sobre la base de su actuación en el pasado y su aptitud a asumir nuevas tareas y responsabilidades. Dado que el mérito es un concepto relativo, la evaluación con vistas al ascenso debe llevarse a cabo a través de la comparación del interesado con sus homólogos, lo que supone que debe incluir la atribución de calificaciones. Las evaluaciones se realizan actualmente en la Comisión cada dos años. Se examinará detenidamente la relación entre el nuevo sistema de evaluación anual y los procedimientos de ascenso a fin de evitar una carga excesiva a los directivos y al personal en general. El nuevo sistema de evaluación requerirá no obstante una mayor inversión en términos de dedicación y tiempo.

Este nuevo sistema de evaluación debe ser, a todas luces, equitativo, transparente y objetivo. La evaluación debería estar a cargo del superior inmediato del interesado, con la participación de otros funcionarios en su caso, utilizándose además un método interactivo ("two-way feedback").

Por último, la evaluación de los directivos incluirá también una evaluación por parte de los subordinados, ofreciéndose a éstos las debidas garantías. Se instaurará un sistema de evaluación distinto para los Directores Generales y los Directores, que prestará ayuda a la Comisión a la hora de evaluar la idoneidad de los Directores para el puesto de Director General.

Ascensos

Un sistema de evaluación más adecuado tendrá, entre otras ventajas, la de fundamentar los ascensos en el mérito, ya que este requisito figura explícitamente en el Estatuto. Se deberán introducir otras mejoras en el sistema de ascensos a fin de reforzar el objetivo de recompensar adecuadamente los buenos resultados, para lo que deberán tenerse en cuenta la movilidad y el desarrollo de cualificaciones especializadas.

Procedimientos de asistencia al personal con problemas de insuficiencia profesional

Si se definen claramente las tareas de cada funcionario, él mismo y su jefe contarán ya con una base común para analizar los resultados. El diálogo anual en el marco de la evaluación debería permitir detectar antes la insuficiencia profesional. La nueva función de orientación profesional prestará asesoramiento al personal cuyo rendimiento se considere insuficiente y examinará sus cualificaciones. Se elaborará una guía que recoja una definición clara de la insuficiencia profesional, las directrices para detectarla y los procedimientos aplicables. Las medidas de apoyo podrán incluir programas adicionales de formación y la asignación a otro puesto de trabajo. Por otro lado, se establecerá un procedimiento específico, distinto del procedimiento disciplinario, para tratar de forma equitativa los casos demostrados de incompetencia profesional, con arreglo al artículo 51 del Tratado.

Flexibilidad de la edad de jubilación

La flexibilidad de la edad de jubilación constituye uno de los instrumentos que pueden contribuir a una utilización óptima de los recursos humanos. Las normas que regulan actualmente la edad y las condiciones de jubilación penalizan a los que desean abandonar el servicio antes de los 60 años. Por otro lado, los funcionarios deben dejar de trabajar obligatoriamente a los 65 años. Es preciso examinar estas cuestiones y desarrollar un nuevo régimen de jubilación anticipada, lo que tendrá repercusiones en el Estatuto y el régimen de pensiones.

Concretamente, es evidente que la próxima ampliación de la Unión Europea planteará a la Comisión un importante desafío. El régimen de jubilación anticipada podría facilitar la integración del personal procedente de los nuevos Estados miembros. En vista de estas consideraciones, se precisa una reflexión en torno a un régimen especial de jubilación anticipada directamente relacionado con la ampliación.

IV.3 Personal temporal

Los agentes temporales siempre han supuesto una valiosa contribución al trabajo de la Comisión, al aportar cualificaciones que no se hallan disponibles en la institución. Además, los agentes locales que trabajan en las representaciones de la Comisión en los Estados miembros y en las delegaciones de la Comisión en terceros países desempeñan una función importante para garantizar las actividades de la institución en esos países.

Aunque no se pone en duda el compromiso de este personal con los objetivos de la Unión Europea, la proliferación de distintos tipos de condiciones generales que regulan su contratación y su asignación a distintas tareas crea cierta confusión. Además, la contratación de agentes temporales puede suponer un despilfarro, ya que a veces resulta más cara que la contratación de personal titular y, además, la Comisión no puede retener sus conocimientos. Aunque continuará recurriendo a dichos agentes, la Comisión se propone hacerlo en menor medida, especialmente en su sede central, por lo que propondrá la conversión de parte del presupuesto destinado a este tipo de personal en puestos permanentes.

Se examinarán las posibles ambigüedades de las normas que regulan el trabajo de los agentes temporales y las tareas que pueden o no pueden desempeñar. Las nuevas normas también deberían ofrecer cierta flexibilidad en cuanto a la ejecución de determinadas tareas con la colaboración de dichos agentes, teniendo en cuenta, por ejemplo, la necesidad de atraer personas con conocimientos técnicos específicos que no se hallan disponibles en la institución. Existe un vínculo entre estas disposiciones, por un lado, y la política de externalización y la definición de las actividades, por otro: el grado de utilización de los agentes temporales dependerá de la naturaleza de las actividades y, por otro lado, las posibilidades de utilización de este tipo de personal en la Comisión pueden tener cierta incidencia en la necesidad de externalización.

IV.4 Entorno laboral e igualdad de oportunidades

Entorno laboral

La Comisión ha de ser un empleador modelo, que ofrezca al personal a su servicio buenas condiciones de trabajo. La herencia del pasado hace que la organización del trabajo en la Comisión tienda a ser rígida, con profusión de niveles jerárquicos. Además, no se comprende suficientemente el modo en que puede afectar a las relaciones laborales la diversidad cultural que caracteriza a la Comisión, y que constituye por otro lado una riqueza. La nueva ampliación de la Unión Europea acentuará esa diversidad. Por último, la cultura laboral existente en la Comisión y los recursos insuficientes en determinados sectores han contribuido a incrementar el número de horas de trabajo, haciendo difícil, para muchos, conciliar la vida profesional con la privada.

Se va a adoptar una serie de disposiciones para mejorar las condiciones de trabajo. Se hará un mayor hincapié en la formación para el trabajo en un ambiente multicultural, así como para la gestión de esa diversidad. Son cada vez más los funcionarios de todos los grados que reclaman cierta flexibilidad en las horas de trabajo. En una organización más orientada hacia los resultados, estas aspiraciones deben satisfacerse, pues podrían comportar para la Comisión más flexibilidad y productividad, y una mayor motivación y satisfacción laboral para los individuos. Se adoptarán medidas que faciliten la flexibilidad laboral, tales como la flexibilidad de horario, el trabajo a tiempo compartido, el trabajo a tiempo parcial y el teletrabajo. Deberá abordarse la cuestión de la sustitución del personal que opte por el horario flexible.

Con el fin de que los padres de familia puedan mantener un equilibrio entre su vida profesional y sus obligaciones familiares, se introducirá el derecho al permiso parental para los padres tanto naturales como adoptivos. Al mismo tiempo, será necesario mejorar las actuales disposiciones sobre el permiso de maternidad, así como las guarderías que ofrece la Comisión. Por último, deberá implantarse el derecho al permiso familiar.

Igualdad de oportunidades

Es previsible que las mejoras que se desea introducir en las condiciones de trabajo de la Comisión den un fuerte impulso a la igualdad de oportunidades.

La igualdad de sexos debe ser un componente esencial de la nueva política integrada de recursos humanos. La Comisión ya se ha propuesto poner remedio al desequilibrio entre sexos que actualmente existe en la estructura del personal, por ejemplo, dando preferencia a las mujeres en la asignación de puestos de nivel superior, cuando existan candidatos masculinos y femeninos de iguales méritos. Asimismo, se ha fijado el objetivo mínimo de haber duplicado, al finalizar su mandato, el número de mujeres en puestos de alta dirección. En ningún caso el equilibrio geográfico debe suponer un impedimento a los nombramientos. En la fase de ingreso al servicio de la Comisión, se procurará garantizar que las mujeres no resulten en desventaja en las pruebas de los concursos y que los tribunales encargados de la selección incluyan un número suficiente de mujeres. Por último, la consolidación de la formación en materia de gestión y un acceso más fácil de las mujeres a este tipo de formación deberían aumentar sus posibilidades de ascenso.

La Comisión tiene intención de eliminar los límites de edad actualmente existentes en la contratación mediante concursos. Se está llevando a cabo una serie de consultas al respecto con las demás instituciones y la Comisión se propone dar ejemplo. Se determinarán las condiciones necesarias para el reconocimiento de las parejas estables sin vínculo matrimonial. Deberá reflexionarse sobre cómo puede reflejarse en el personal de la Comisión la diversidad cultural y étnica que caracteriza a la Europa actual. La Comisión fomentará un debate al respecto con las administraciones de los Estados miembros.

IV.5 Régimen disciplinario

Son pocos los empleados de la Comisión a los que, en algún momento, ha de aplicarse el régimen disciplinario. Sin embargo, el sistema actual presenta algunas deficiencias, ya que es demasiado lento, con muchas fases procedimentales, y se caracteriza por la existencia de un Consejo de Disciplina que varía en su composición y que no tiene ningún componente externo. Por otra parte, el personal no está suficientemente informado de sus obligaciones ni de las posibles consecuencias de su incumplimiento.

Pueden adoptarse medidas administrativas que mejoren la situación sin modificar el Estatuto; se recogerán en un manual una serie de normas claras, así como una explicación de los derechos y obligaciones; se establecerán directrices sobre las sanciones, en función de la gravedad de la infracción; en aras de una mayor coherencia, el Consejo de disciplina contará con una secretaría permanente ampliada y, por otro lado, las decisiones disciplinarias se publicarán (sin nombres a fin de proteger la confidencialidad).

Otras medidas encaminadas a hacer el sistema más eficaz y menos sujeto a demoras requerirán la modificación del Estatuto, como por ejemplo la creación de un Consejo de disciplina interinstitucional y la posibilidad para la administración de exponer sus argumentos ante dicho Consejo.

IV.6 Denuncia de irregularidades

Cualquier organización responsable y, en particular, las administraciones públicas, han de adoptar las disposiciones necesarias para garantizar que todos aquellos empleados que tengan graves razones para sospechar que se han cometido, se cometen o podrían cometerse irregularidades puedan dar cuenta de sus temores en la absoluta certeza de que se hará una investigación exhaustiva y se dará una respuesta eficaz. En el caso de la Comisión, es necesario aclarar los derechos y obligaciones de aquellos funcionarios que informan de supuestas conductas irregulares, y prever un sistema viable y justo tanto para los denunciantes como para las personas acusadas y la institución, y acorde, asimismo, con la necesidad de velar por que, en los casos en que se emprendan acciones administrativas o judiciales, éstas no se vean comprometidas por la revelación extemporánea de pruebas.

El Reglamento que regula la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), que entró en vigor en junio de 1999, especifica con mayor claridad los canales que han de utilizarse para denunciar irregularidades. Los funcionarios tienen la obligación de denunciar posibles irregularidades a sus superiores, a la Secretaría General o a la OLAF. Es preciso puntualizar que la denuncia de un caso de irregularidad a la OLAF para su posterior investigación no exime a los directivos de adoptar las medidas necesarias para solucionar los problemas que les hayan sido señalados.

En concreto, es preciso fijar con mayor precisión los derechos y obligaciones de los funcionarios en lo que se refiere a la denuncia responsable de irregularidades a través de los canales internos (pero no exclusivamente por la vía jerárquica), e, igualmente, establecer normas apropiadas para los canales externos de denuncia. Éstos deben actuar como "válvula de seguridad", por lo que deberán examinarse con sumo detenimiento las circunstancias en que vayan a utilizarse. Un servicio central de mediación reforzado actuará como punto de contacto para aquellos casos de supuesta conducta irregular que no comporten un supuesto fraude o acción que afecte a los intereses financieros de la Comunidad.

Inspirándose en las mejores prácticas de los Estados miembros, se preverá la necesaria protección, acorde con lo dispuesto en el Reglamento de la OLAF, para los funcionarios que informen a través de los medios legalmente establecidos, así como, en interés del personal y de la institución, salvaguardias frente a alegaciones infundadas o malintencionadas.

IV.7 Un Estatuto transparente

En el transcurso del tiempo, se ha aprobado un gran número de textos jurídicos de aplicación del Estatuto, aplicables en algunos casos a todas las instituciones de la UE, y en otros tan sólo a la Comisión. Se han realizado pocos esfuerzos por que estos textos sean accesibles al personal, y lo mismo ocurre con las numerosas decisiones administrativas adoptadas por la Comisión con arreglo al Estatuto. El resultado es que no se dispone de un conjunto claro de normas codificado. Deben abordarse ahora tanto la cuestión de la transparencia como la de la adecuada aplicación de las normas. Se mantendrá un Estatuto común aplicable a todas las instituciones de la UE.

Las normas de aplicación del Estatuto serán simplificadas, consolidadas y publicadas. También se volverán a examinar los procedimientos administrativos de la Comisión en materia de aplicación del Estatuto. Deberá examinarse al mismo tiempo el propio Estatuto, mediante una amplia concertación con los representantes del personal, a fin de señalar las disposiciones manifiestamente obsoletas que hayan dejado de ser necesarias para garantizar la permanencia, calidad e independencia de la función pública europea. En este contexto, es importante subrayar que la presente reforma no cuestiona en absoluto el principio de la participación de comités mixtos integrados por representantes del personal y de la administración en la política de recursos humanos de la Comisión. A fin de garantizar una participación eficaz en interés del personal, tanto el funcionamiento de estos comités como sus funciones serán reexaminados en cada sector específico.

Estos cambios formarán parte integrante de un compromiso permanente de simplificación y clarificación de los derechos y obligaciones del personal.

IV.8 Otras cuestiones

La política de recursos humanos esbozada en el presente Libro Blanco constituye une elemento clave de la estrategia diseñada por la Comisión con el fin de alcanzar los objetivos establecidos en el programa del período 2000-2005, como por ejemplo el reto que supone la ampliación de la Unión Europea en términos de integración de funcionarios procedentes de los nuevos Estados miembros. Se han señalado otros dos ámbitos de la política de recursos humanos que merecen una especial atención en los próximos años. Se trata en primer lugar del personal retribuido con cargo a los créditos del presupuesto de investigación, al que se aplican determinadas normas específicas. La Comisión tiene como objetivo a largo plazo la integración del personal de investigación en la política general de personal de la institución. Se mantendrá la posibilidad de contratar personal especializado con carácter temporal. En segundo lugar se trata del servicio externo de la Comisión. Se prestará una atención especial a la gestión de la carrera profesional de los funcionarios de las delegaciones y de la sede central, incluida la cuestión de la rotación, la formación lingüística y de otro tipo, el trato que vaya a darse a las parejas de funcionarios en caso de que uno de los cónyuges sea destinado a una delegación y la política relativa al personal local.

Corresponde ahora a los servicios administrativos centrales de la Comisión enfrentarse al importante desafío que supone la aplicación del plan de reformas expuesto en el presente documento.

Las medidas propuestas en el presente capítulo se detallan en el capítulo IV del Plan de Acción de la Parte II del Libro Blanco: medidas 21a 62.

V Auditoría, gestión financiera y control

Uno de los objetivos fundamentales de la reforma es la creación de una cultura administrativa que aliente a los funcionarios a asumir la responsabilidad de aquellas acciones sobre las cuales ejercen un control y les otorgue el control de aquellas de las que son responsables. La Comisión, en su conjunto, tiene una responsabilidad especial en lo que se refiere a la gestión de los fondos de la UE, esto es, el dinero de los contribuyentes. En consecuencia, el perfeccionamiento y la modernización de la gestión financiera se justifican por sí solos y pueden contribuir de manera directa y práctica a mejorar el funcionamiento general.

Los sistemas de gestión y control financieros de la Comisión no están ya adaptados al tipo y al volumen de las transacciones a las que deben hacer frente. Los actuales sistemas centralizados se concibieron en un momento en que la Comisión manejaba importes muy inferiores a los actuales. Las transacciones financieras han crecido de forma exponencial, de tal manera que, por ejemplo, en los últimos cinco años, se han duplicado y se cifran en más de 620.000. Los compromisos de ayuda exterior se han multiplicado por tres en los diez últimos años y está previsto que aumenten aún un 44% entre 1999 y 2000.

Por todo ello, los procedimientos deben ganar en sencillez, rapidez y transparencia y ser objeto de una mayor descentralización. Es necesario distribuir nítidamente la funciones y responsabilidades entre todos aquellos, ya pertenezcan al ámbito financiero o al técnico, que intervengan en la gestión de operaciones con implicaciones económicas. Asimismo, es preciso dotarse de estructuras y normas de organización adecuadas. Además, habrá que adoptar medidas específicas para que las delegaciones de la Comisión en el exterior puedan asumir las nuevas responsabilidades.

Uno de los elementos clave de una mejor gestión financiera será la nueva disciplina introducida por la gestión basada en actividades, cuya finalidad es que la asignación de recursos de cualquier tipo guarde coherencia con las prioridades de la Comisión (véase el capítulo III del presente Libro Blanco). De este modo, la Comisión dejaría de verse en la situación de haber asumido tareas sin medios para desempeñarlas apropiadamente.

Asimismo, resulta imprescindible actuar en los siguientes frentes:

*El sistema de gestión financiera, control y auditoría se reformará drásticamente, actualizándolo y adaptándolo a las buenas prácticas. Al objeto de aprovechar de forma óptima los recursos y experiencia, y de tener en cuenta los distintos tipos de gastos de los que la Comisión es responsable, será necesario crear nuevas estructuras organizativas y eliminar otras. Se aplicarán parámetros que sirvan para medir los progresos en la reducción de los plazos de pago y la recuperación de los fondos indebidamente abonados.

*Los ordenadores de pagos y todos los directivos deben responder de la calidad, regularidad y eficiencia de su trabajo. Las normas se transmitirán a todos los funcionarios de forma consolidada, simplificada y fácilmente accesible.

*Se adoptarán medidas para proteger mejor los intereses financieros de la Comunidad, en particular se velará, no sólo en la fase de propuesta sino durante todo el proceso legislativo, por que la legislación no se preste al fraude. Se incrementará notablemente la cooperación entre la Comisión y los Estados miembros. Tal y como ha manifestado el Tribunal de Cuentas, es en los Estados miembros donde se registra "el grueso" de los gastos impropiamente realizados o contabilizados.

V.1 Definir las responsabilidades de los ordenadores de pagos y los directivos

A fin de crear un verdadero sentido de la responsabilidad, con vistas a una gestión financiera sana, es necesario, en primer lugar, definir claramente las funciones de cada uno; en segundo lugar, asegurarse de que todos los funcionarios conocen y son conscientes de sus responsabilidades; en tercer lugar, integrar en los procesos de gestión un control de calidad; y, por último, disponer de medios justos y fiables para hacer frente a cualquier quebrantamiento de las normas.

La gestión financiera no es sino uno de los aspectos de la gestión operativa. La delegación de funciones para autorizar el gasto ha de ser también coherente con la cadena de responsabilidades de quienes intervienen en el proceso de gestión, desde el funcionario de a pie hasta el Director General, el correspondiente Comisario y el Colegio de Comisarios.

La Comisión establecerá normas claras para definir las responsabilidades de cuantos intervengan en el proceso financiero. Estas normas les serán comunicadas a cada uno de ellos en el momento de su nombramiento e irán acompañadas de una formación adecuada. Si estas personas no se mostrasen a la altura de las exigencias fijadas, serán apartadas de sus responsabilidades.

Las normas que regulan la responsabilidad de los ordenadores de pagos determinarán también los procedimientos para la delegación de funciones, dentro de los servicios, a efectos de la autorización del gasto. En la medida de lo posible, es conveniente que quien tome la decisión de llevar a cabo una acción que suponga un gasto sea también el que lo autorice. No obstante, es preciso implantar un sistema adecuado que permita comprobar la regularidad de las transacciones.

La mejor manera de garantizar la observancia de estas normas y procedimientos es hacerlos fácilmente accesibles para todos los funcionarios. Así pues, las normas se codificarán y presentarán en manuales sencillos y claros que se actualizarán conforme sea conveniente.

La necesidad de contar con normas y procedimientos consolidados y más sencillos es especialmente patente en lo que respecta a las subvenciones y los contratos públicos. Entre los principios que deben aplicarse rigurosamente, cabe citar el recurso a procedimientos abiertos a la competencia para la adjudicación de fondos, el suministro de información completa acerca de las posibilidades de financiación, el trato equitativo de todos los licitadores, la aplicación de procedimientos de selección transparentes, la publicación de los resultados y la realización del oportuno seguimiento y evaluación.

En casos extremos, trazar una línea divisoria entre la subvención y la contratación pública no es fácil. Los ordenadores de pagos deben poder contar con el asesoramiento de la unidad de contratos del Servicio financiero central (véase el capítulo V.2) para determinar el tipo de procedimiento a seguir. Este problema se tratará en una sección independiente de la propuesta de revisión del Reglamento Financiero.

La Comisión propondrá también toda una serie de reformas para mejorar los procedimientos de contratación y, en especial, estudiará la creación de un órgano independiente que tramite las quejas suscitadas por aquellos.

Sin poner en entredicho el papel de la OLAF, en caso de error financiero o de presunta irregularidad de carácter no fraudulento, los Directores Generales, antes de iniciar un procedimiento disciplinario, podrán someter el caso a un Grupo cuya misión será asesorar ante posibles irregularidades financieras. El Grupo se constituirá el 1 de julio de 2000. Como es lógico, el Grupo oirá al funcionario o funcionarios afectados. Este Grupo consultivo está concebido como un eslabón intermedio entre la detección de una irregularidad y la posible incoación, en su caso, de un procedimiento disciplinario formal. En la medida de lo posible, el Grupo propondrá medidas correctoras y preventivas al Director General.

Por último, cabe señalar que las disposiciones del Reglamento Financiero vigente que estipulan que los ordenadores de pagos están sujetos a responsabilidad tanto profesional como económica pueden ser un obstáculo grave para la responsabilización de los mismos. Se da así una paradoja cuyos efectos pueden ser muy contraproducentes. El nuevo procedimiento disciplinario que se propone en el capítulo IV ya prevé medios adecuados y justos de hacer frente a las irregularidades financieras y al fraude a través de las disposiciones del Estatuto que regulan la responsabilidad de los funcionarios por falta grave. Por ello, la Comisión propondrá que las citadas disposiciones específicas se excluyan del Reglamento Financiero.

V.2 Reforma de la gestión financiera, el control y la auditoría

El actual sistema de gestión financiera, control y auditoría de la Comisión ha sido objeto de duras críticas, desde dentro y fuera de la institución, por su incapacidad para prevenir irregularidades de cierta gravedad en toda una serie de casos importantes (véanse, por ejemplo, los informes del Comité de Expertos Independientes y el Tribunal de Cuentas).

En esencia, el actual control financiero previo consiste en una comprobación y autorización centralizada de las transacciones financieras con referencia a las normas esencialmente procedimentales establecidas en el Reglamento Financiero -el "visado previo"-, lo cual ha demostrado ser inadecuado para analizar exhaustivamente el valor añadido y la regularidad de las transacciones financieras. El resultado es que este sistema produce en quienes toman las decisiones una falsa impresión de seguridad, creando una cultura que "desresponsabiliza" a los directivos. Al mismo tiempo, debido a la complejidad de los procedimientos que entraña, dificulta una ejecución eficaz del presupuesto.

Finalmente, el Reglamento Financiero atribuye también la responsabilidad de la verificación previa (el visado) y la evaluación posterior de los sistemas (auditoría) al interventor, creando así un grave conflicto potencial de intereses en la DG Control Financiero.

Propuestas de reforma

La solución propuesta en el presente documento, que figura de forma sintética en el esquema 2, consiste en descentralizar hacia las Direcciones Generales las actividades de control que se desarrollan actualmente bajo la responsabilidad del interventor de la Comisión, a fin de atribuir a los Directores Generales la responsabilidad directa de garantizar un control interno adecuado en sus servicios y de lograr que los directivos respondan plenamente de las decisiones financieras que toman. Esta responsabilidad se materializaría en una declaración, efectuada por cada Director General en su Informe de actividad anual, en la que se deje constancia de que se han implantado los adecuados controles internos y, con arreglo al análisis realizado en el informe, los recursos se han utilizado para los fines previstos. Una vez modificado el Reglamento Financiero, con el fin de crear las condiciones necesarias para lograr una gestión más segura, eficiente y eficaz de los recursos, se eliminaría el "visado previo" centralizado.

En las Direcciones Generales, las unidades financieras tendrán la función básica de asesorar y asistir a las unidades operativas. Cada Dirección General, con arreglo a su estructura organizativa específica, podrá asignarles otras funciones adicionales. Dado que las características del gasto y las exigencias en materia de gestión financiera varían entre los distintos servicios, cada Director General deberá definir los procedimientos financieros que considere oportuno aplicar en su propio servicio, y ello en el marco de un conjunto de normas mínimas aplicables a todos los servicios, que se elaborarán atendiendo a los principios expuestos en el presente Libro Blanco. Las citadas normas recogerán el principio de separación de funciones, al objeto de garantizar que, en cualquier servicio, toda decisión en materia de gasto haya sido analizada desde la óptica operativa y financiera por al menos dos personas.

Se creará un Servicio financiero central, que asesorará a los servicios operativos de la Comisión. Este servicio estará bajo la dependencia directa del Comisario de Presupuestos y se encargará de elaborar normas y procedimientos financieros, así como las normas mínimas comunes de control interno aplicables en las Direcciones Generales, y de asesorar sobre su aplicación.

Se creará un Servicio de auditoría interna, dependiente del Vicepresidente para la reforma, cuya función consistirá en cooperar en la gestión de la Comisión de cara a: 1) controlar los riesgos, 2) vigilar la aplicación de las normas, 3) emitir una opinión independiente sobre la calidad de los sistemas de gestión y de control, y 4) formular recomendaciones orientadas a aumentar la eficiencia y eficacia de las operaciones y garantizar que los recursos de la Comisión se utilicen de forma que la relación coste-eficacia sea favorable (que la seguridad y los resultados obtenidos guarden coherencia con los fondos empleados).

Cada Dirección General se dotará de un equipo especializado de auditoría (que podrá oscilar entre un único individuo, cuya labor descansará fundamentalmente sobre el trabajo del Servicio de auditoría interna, y una unidad plena), que rendirá cuentas directamente al Director General y cuya misión consistirá en examinar el sistema de control interno de la Dirección General, así como la gestión y utilización de los fondos desembolsados por la Comisión a beneficiarios externos.

Finalmente, se establecerá un Comité de seguimiento de las auditorías, cuya función consistirá en supervisar: 1) los procedimientos de control de la Comisión, a través de los resultados de las auditorías del Servicio de auditoría interna y el Tribunal de Cuentas, 2) la aplicación de las recomendaciones de auditoría, incluidas las del Tribunal de Cuentas aceptadas por la Comisión, y 3) la calidad de la labor de auditoría. El Comité estará presidido por el Comisario de Presupuestos e integrado, además, por el Vicepresidente para la reforma, otros dos Comisarios y un miembro externo. Este último deberá poseer notables conocimientos y experiencia en el ámbito de la gestión empresarial y la realización de controles. La fecha prevista para la creación de todos los nuevos servicios y del Comité es el 1 de mayo de 2000.

Las reformas que se proponen garantizarán una adecuada atribución de responsabilidades a los directivos que toman decisiones con implicaciones económicas, los cuales disfrutarán, a su vez, del asesoramiento y la orientación oportunos a través de una estructura financiera central. A ello se añade, el Servicio de auditoría interna, que desempeñará una importante función de supervisión y el Comité de seguimiento de las auditorías, que prestará la debida atención a las recomendaciones del mismo. En última instancia, este planteamiento permitiría solucionar por completo el "efecto de desresponsabilización" y el posible conflicto de intereses entre el control financiero y la auditoría interna que caracterizan el modelo actual.

La transición

La transición al sistema antes descrito será compleja y no podrá realizarse en un plazo muy breve. El marco jurídico vigente, y en concreto el actual Reglamento Financiero, obliga a mantener el visado previo centralizado y consagra al interventor como responsable del control financiero previo y de la auditoría interna. En consecuencia, es imposible suprimir el visado previo de la DG Control Financiero sin antes modificar el Reglamento, y, por tanto, tampoco cabe sustituirlo por un visado técnico automático de todas las transacciones.

La Comisión se propone tomar dos tipos de medidas para solucionar este problema.

En primer lugar, y a fin de limitar al máximo la duración del período de transición al nuevo sistema, propondrá, dentro de la revisión del Reglamento Financiero, separar la responsabilidad del control financiero de la de la auditoría interna. De esta forma, la Comisión podrá transferir la responsabilidad de la auditoría interna que actualmente se atribuye al interventor a otro alto funcionario igualmente independiente (el auditor interno). La Comisión espera que esta parte de la refundición del Reglamento Financiero pueda avanzar rápidamente y adoptarse antes del 1 de enero de 2001.

En segundo lugar, a la espera de que se apruebe la revisión general del Reglamento, la Comisión comenzará inmediatamente a descentralizar las actividades de auditoría y de control posterior, que actualmente se llevan a cabo bajo la responsabilidad del interventor, hacia las Direcciones Generales operativas. Antes de proceder a esa descentralización de responsabilidades, se definirán y comunicarán las obligaciones individuales de cuantos intervengan en la adopción de decisiones financieras. El tradicional control previo se descentralizará situando a los encargados de ejecutarlo en las Direcciones Generales, si bien deberán seguir rindiendo cuentas al interventor, tal y como dispone el Reglamento Financiero. En este período, el interventor rendirá cuentas específicamente sobre la auditoría interna al Vicepresidente para la reforma, lo que limitará de inmediato el posible conflicto de intereses.

Recursos humanos y formación

Un factor esencial, necesario para garantizar la solidez del nuevo sistema de gestión financiera, control y auditoría es que de las operaciones financieras se ocupen personas de gran competencia. Cualquier déficit de recursos humanos, cualificación o experiencia iría gravemente en detrimento de la fiabilidad del sistema. Hasta ahora, se ha venido poniendo tal vez poco énfasis en este tipo de trabajos, en los sistemas de apoyo y la formación especializada, de tal manera que la realización de una carrera profesional en este sector no resultaba muy atractiva, lo que ahondaba las carencias. Así pues, la gestión y el control financieros deben constituir una prioridad para los Directores Generales a la hora de evaluar sus necesidades de recursos humanos. Si fuera necesario, deberían proporcionarse recursos de forma inmediata. Se estudiará la posibilidad de organizar una oposición especializada si, una vez redistribuido el actual personal de la DG Control Financiero, asignados puestos adicionales y proporcionada formación interna, se comprobase que el personal dotado de la necesaria experiencia y conocimientos es insuficiente.

Al objeto de garantizar que todos los servicios de la Comisión den una misma interpretación a los conceptos y términos empleados en el nuevo sistema de gestión financiera, control y auditoría, se instruirá de manera inmediata al personal sobre los principios que sustentan las reformas financieras. Se organizarán cursos de formación, dirigidos a los directivos responsables de los programas de gastos, para ilustrarles sobre estrategias orientadas a obtener el máximo rendimiento de los fondos empleados en sus actividades. Tan pronto como se disponga de los nuevos manuales de funcionamiento, que contendrán normas y procedimientos simplificados y consolidados, se organizará un programa intensivo y exhaustivo de formación para el personal responsable de programas que comporten gastos, con especial atención a la gestión de proyectos, la contratación pública y la concesión de subvenciones. Será obligatoria para todo el personal una introducción al funcionamiento de los sistemas financiero y presupuestario de la Comisión.

V.3 Protección de los intereses financieros de la Comunidad

Para prevenir en todo lo posible las irregularidades e impedir que la legislación y los procedimientos y reglas de gestión financiera se presten al fraude es necesario adoptar una serie de medidas. Entre la amplia gama de actuaciones previstas, cabe citar las siguientes:

*Formulación de directrices para una gestión sana de proyectos.

*Mayor coordinación de la interacción entre la Oficina de Lucha contra el Fraude (OLAF), de carácter independiente, y los demás servicios de la Comisión.

*Mayor integración de la OLAF en la labor de conseguir que la legislación y los sistemas de gestión de las licitaciones y los contratos no se presten al fraude.

*Optimización del sistema central de alerta rápida aplicable a los beneficiarios de fondos de la UE.

*Gestión más eficaz de la recuperación de fondos indebidamente abonados.

Por otra parte, será necesaria una definición más precisa de la cooperación entre los servicios de la Comisión y entre ésta y los Estados miembros, en particular en el ámbito de los Fondos Estructurales y en lo tocante al procedimiento de liquidación de cuentas del FEOGA, a fin de asegurarse de que se toman medidas más eficaces para prevenir y detectar las irregularidades, el fraude y la corrupción.

Las medidas propuestas en este capítulo se detallan en el capítulo V del Plan de Acción, Parte II del Libro Blanco: medidas 63 a 98.

VI Aplicación y consolidación de la reforma

Muchas de las medidas pueden empezar a aplicarse inmediatamente, según se indica en el presente documento y el Plan de Acción. La Comisión considera especialmente importante comenzar a introducir la reforma desde ya, para mantener el actual impulso y obtener pronto beneficios para el personal y las demás instituciones.

Objetivos a alcanzar antes de julio de

En concreto, la Comisión tiene el firme propósito de adoptar las siguientes medidas esenciales para julio de 2000:

*Creación del Servicio de auditoría interna, el Comité de seguimiento de las auditorías y el Servicio financiero central.

*Realización por los diferentes servicios de un inventario y una evaluación de su organización financiera, así como una primera estimación de las necesidades de personal en este ámbito.

*Implantación, en toda la Comisión, de un programa de formación e información sobre la nueva organización financiera de la Comisión.

*Descripción de las funciones de cada Dirección y unidad, con arreglo a la descripción de funciones de su Dirección General.

*Descripción de los puestos de trabajo de todos los funcionarios y miembros del personal, con arreglo a directrices claras y a la descripción de funciones de la unidad en la que desempeñen su actividad.

*Finalización de un programa general de proyectos piloto para el nuevo sistema de formación en materia de gestión e introducción de mejoras en el procedimiento para la designación de puestos de superior categoría.

*Creación de un Panel de usuarios representativo que asesore al Vicepresidente para la reforma sobre la calidad de los servicios prestados por la DG Personal y Administración.

*Presentación de una propuesta para efectuar una importante revisión del Reglamento Financiero.

*Presentación de una propuesta en relación con la urgente tarea de mejorar los programas de gestión y aplicación de los programas de ayuda exterior y la aplicación de las primeras medidas de esta reforma.

Aplicación de la reforma en el período 2000-

A finales de 2000, se habrán presentado documentos de consulta sobre todos los aspectos clave de la política de recursos humanos, tales como el desarrollo y la estructura de la carrera profesional, el régimen disciplinario y la contratación. Esos documentos contendrán propuestas detalladas para aspectos con respecto a los cuales el presente Libro Blanco ofrece sólo orientaciones generales. Las citadas propuestas serán objeto de una consulta plena. El Grupo de Comisarios para la reforma estará facultado para adoptar proyectos de propuestas destinadas a consulta. En aras de una total transparencia, se mantendrá siempre informados a todos los Comisarios.

En el proceso de concertación participarán también los representantes del personal de la Comisión y, cuando se trate de cambios que afecten al Estatuto que se aplica a todas las instituciones, se consultará el Comité interinstitucional. La Comisión tiene previsto que el proceso de consulta interna finalice a principios de 2001. Las medidas que no impliquen modificaciones del Estatuto se aplicarán de forma inmediata. La consulta interinstitucional se prevé que culmine en noviembre de 2001, a más tardar. A continuación, para diciembre de 2001, la Comisión presentará al Consejo una propuesta completa de modificación del Estatuto, que abarcará la política de personal y las retribuciones y pensiones. De este modo, la plena aplicación de las propuestas de reforma que recoge el presente Libro Blanco debería ser una realidad en el segundo semestre de 2002.

Retribuciones y pensiones

El objetivo de la reforma es garantizar que la Comisión sea una administración pública en la que prevalezca el más alto grado de eficacia, integridad y servicio. La calidad debe remunerarse apropiadamente y, por tanto, las condiciones generales de empleo de los funcionarios europeos no deben deteriorarse.

Para el cumplimiento de estos objetivos, habrá que hacer frente a los importantes retos que plantea el sistema de retribuciones y pensiones. En primer lugar, el actual sistema de adaptación de las retribuciones expirará en junio de 2001. En segundo lugar, existe la obligación legal de lograr el equilibrio actuarial del régimen de pensiones.

Dada la vinculación existente entre las retribuciones y las pensiones y la reforma, en especial por lo que atañe a los modificaciones en la estructura de la carrera, y la complejidad de lo que serían dos grandes rondas sucesivas de negociaciones, la mejor solución para el personal, la Comisión y el Consejo consiste en una única negociación global en el Consejo en relación con las retribuciones y pensiones y la modificación del Estatuto.

Este objetivo puede alcanzarse presentando al Consejo, en el curso de este mismo año, una propuesta, compuesta de dos partes. En primer lugar, una propuesta para mantener el statu quo durante un breve período de, digamos, dos años, durante el cual se prorrogaría la validez del actual método, la exacción de crisis y la estructura salarial, incluidos los complementos retributivos y el régimen de pensiones. En segundo lugar, el firme compromiso de presentar, para diciembre de 2001, un conjunto integral de propuestas de modificación del Estatuto, junto con un nuevo método y medidas para lograr el equilibrio a largo plazo del régimen de pensiones.

Esto permitiría a la Comisión presentar al Consejo un conjunto completo de medidas con tiempo para lograr un acuerdo antes de que finalice la breve prórroga del método. Este planteamiento no tropieza con obstáculos legales y tiene, en cambio, numerosas ventajas prácticas.

Inversión en la reforma

La aplicación de la reforma exigirá invertir en recursos. Por ello, como ya se ha mencionado, se tomarán disposiciones administrativas que permitan disponer de puestos de manera inmediata, con el fin de reducir el número de vacantes en la Comisión, durante un período de dos años, en particular para reforzar el nuevo sistema de control interno y desarrollar la gestión basada en las actividades en las Direcciones Generales. Al mismo tiempo, se solicitará a la Autoridad Presupuestaria un incremento sustancial de los recursos asignados para la formación y la tecnología de la información. En este último ámbito, ello ayudará a reducir la brecha existente entre la dotación de las delegaciones y el resto de la Comisión. El incremento de la dotación para esta tecnología en las delegaciones es un requisito imprescindible para conseguir una mayor descentralización de las tareas. Es necesario liberar recursos para hacer frente al retraso acumulado, en especial en el ámbito de la ayuda exterior.

Estructuras para la aplicación y comunicación de la reforma

La concepción y aplicación del proceso de reforma presenta diversas vertientes, por lo que la Comisión ha previsto distintas estructuras para la realización de esa labor, tales como la Task force de la reforma, grupos de planificación y coordinación presididos por Directores Generales y cuya función consistirá en analizar las medidas propuestas desde la óptica de su aplicación práctica, y un Grupo de Comisarios para la reforma. Además, los Comisarios responsables de las Relaciones Exteriores están revisando la gestión y ejecución de la ayuda exterior a la luz de los principios en que se basa la reforma. Por otro lado, se han asignado también considerables competencias a las Direcciones Generales de Presupuestos y Personal y Administración, y se nombrará un Secretario General Adjunto, cuya misión específica será mejorar las prácticas laborales y otras tareas conexas. El Vicepresidente para la reforma está formando un grupo consultivo externo compuesto de altos y experimentados representantes de las administraciones públicas y del sector privado y cuya función será asesorar acerca del proceso de reforma. La Comisión revisará la estructura de aplicación de la reforma periódicamente, a partir de julio de 2000, e introducirá cuanta modificación se juzgue necesaria.

La Comisión seguirá garantizando la plena comunicación con el personal y su participación en el proceso, y facilitará medios efectivos de respuesta y aportación de observaciones. Esta estrategia de comunicación se considera un suplemento y no una sustitución de la habitual concertación con los representantes del personal.

Función del Parlamento Europeo y el Consejo

La Comisión no puede conseguir por sí sola los objetivos de una reforma de tan amplio alcance. La adopción de un método basado en los resultados a la hora de establecer las prioridades y llevar a cabo las acciones necesarias supone un cambio en las pautas de actuación de la Comisión. La reforma sólo puede llevarse a cabo con éxito si se produce un cambio paralelo en el Consejo y el Parlamento, de forma que éstos, al solicitar a la Comisión que asuma el desempeño de nuevas tareas, sean conscientes de las implicaciones que ello tiene en cuanto a la capacidad de la Comisión para ejecutar las responsabilidades que ya le incumben. La Comisión tendrá que negarse a aceptar esas tareas si no dispone de fondos suficientes, actitud que las demás instituciones no deberían interpretar como negativa de acatar la voluntad democrática, sino como un comportamiento responsable y necesario dirigido a salvaguardar los intereses de los ciudadanos y los contribuyentes de la Unión. No obstante, la mejora de la planificación y la programación de las actividades y la intensificación del diálogo entre las distintas instituciones debería impedir que se llegase a esa situación.

Por último, como órganos legislativos, el Consejo y el Parlamento Europeo intervendrán en la revisión del Reglamento Financiero y el Estatuto. Asimismo, se pedirá al Tribunal de Cuentas que emita un dictamen sobre el nuevo Reglamento Financiero. Contrariamente a lo que sucede con la mayoría de las otras propuestas legislativas, estas medidas inciden directamente en el funcionamiento de otras instituciones. Por lo tanto, la consecución del objetivo de plena aplicación del programa de actuación recogido en el presente Libro Blanco en el segundo semestre de 2002 requiere el apoyo activo y el compromiso de todas las instituciones europeas, todas y cada una de las cuales han reiterado su deseo de que se produzca una reforma eficaz y general.

VII Conclusión

El presente Libro Blanco expone un programa de reforma para dotar a la Comisión de una administración sobresaliente. Este programa se extiende hasta la segunda mitad de 2002 y comprende modificaciones legislativas del Estatuto y del Reglamento Financiero. Como cualquier otro programa de ese género, exigirá un compromiso significativo con el cambio. El Consejo y el Parlamento Europeo deben también desempeñar el papel que les corresponde. Muy justamente han deseado los fines, es razonable confiar en que dispongan los medios necesarios.

Estamos ante una reforma a la que se asiste no más de una vez por generación. Uno de sus objetivos es crear una cultura de mejora continua y garantizar que la Comisión sea lo suficientemente flexible para reformarse en el futuro, a medida que este mundo, siempre en proceso de cambio, la enfrente a nuevos retos. La Comisión comprobará los progresos realizados en el segundo semestre de 2002, momento en que prevé se habrá aplicado la estrategia de reforma expuesta en el presente