COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN A la Conferencia Intergubernamental sobre la reforma de las instituciones

Objeto : Organización interna de la Comisión

1. En su dictamen de 26 de enero de 2000 sobre las reformas institucionales que deben emprenderse para preparar la Unión y sus instituciones a la ampliación [1], la Comisión propuso revisar la composición del Colegio, bien limitando a veinte el número de miembros de la Comisión, con un sistema de rotación igualitario recogido en el Tratado, bien disponiendo que el Colegio esté integrado de forma permanente por un miembro de cada uno de los Estados miembros, con una importante reorganización de la Comisión.

[1] COM (2000) 34 - Adaptar las instituciones para que la ampliación sea un éxito (26 de enero de 2000)

Independientemente de la decisión que finalmente se adopte sobre la composición de la Comisión, a saber que esté compuesta permanentemente por un nacional de cada Estado miembro o que se aplique el sistema de rotación igualitario a corto o medio plazo, con frecuencia se invita a la Comisión a que exponga las medidas preconizadas en su dictamen para mantener la capacidad de decisión de la institución después de la ampliación y preservar la colegialidad. La presente comunicación describe las modificaciones de los Tratados que deberán realizarse y esboza lo que podrían ser algunas de las adaptaciones autónomas del funcionamiento de la Comisión.

2. Las cuestiones que aquí se examinan, relativas a la estructura y la organización de los trabajos del Colegio, deben distinguirse de la reforma interna iniciada desde la entrada en funciones de la actual Comisión. Esta reforma se refiere a la modernización y mejora del funcionamiento de la administración y debe llevarse a cabo sea cual sea el número de miembros del Colegio.

3. En muchos aspectos, se impone asimismo una reflexión sobre la estructura y la organización de los trabajos del Colegio independientemente del número de miembros que lo integren.

En efecto, la labor de la Comisión ha evolucionado mucho desde los principios de la construcción europea. Al principio, la Comisión se dedicaba esencialmente a la aplicación del Derecho comunitario y a la elaboración de las distintas políticas europeas, para preparar el ejercicio de su derecho de iniciativa. A esta misión fundamental hay que añadir la gestión de las políticas comunitarias, la ejecución del presupuesto y de los programas comunitarios, que requieren ahora muchos más recursos. Además, las misiones de la Unión Europea son ahora más variadas y complejas. El peso relativo de las distintas tareas se ha modificado y este cambio debe tenerse en cuenta a la hora de organizar los trabajos del Colegio.

En la misma ejecución de estas tareas de gestión, la Comisión tiene que mostrar cuanta rapidez y diligencia permiten hoy en día los medios de información y comunicación. Se espera de la Comisión que actúe y reaccione rápidamente.

Otro factor de evolución, la ampliación aumentará muy notablemente el territorio de la Unión. Para la organización de los trabajos del Colegio, habrá que tener en cuenta las limitaciones impuestas por la necesidad de mantener contactos continuados con los responsables de un mayor número de Estados miembros.

4. En cualquier caso, la organización que se establezca para preservar la capacidad de acción de la Comisión en este nuevo entorno, deberá respetar el principio de colegialidad. Este principio significa que cada miembro de la Comisión participa en la toma de decisiones en igualdad de condiciones, independientemente del Estado miembro de su nacionalidad, y que las decisiones comprometen colectivamente a todos los miembros del Colegio.

La Comisión resaltó en el mencionado dictamen la profunda diferencia que existe entre el papel y el funcionamiento del Colegio y los de un gobierno nacional, cuya cohesión se basa en la pertenencia a una misma tendencia política o en intereses de coalición y que se apoya en una mayoría parlamentaria para la ejecución de su programa político. Esto explica que los gobiernos nacionales puedan componerse de un número elevado de ministros sin que ello menoscabe su capacidad de acción. El sistema institucional de la Unión excluye obviamente una situación similar en la fase actual de su desarrollo. La legitimidad y la coherencia de la Comisión vienen garantizadas por su procedimiento de nombramiento, pero también por su funcionamiento colegiado. Podrían estudiarse otras fórmulas basadas, por ejemplo, en otro modo de nombramiento del Presidente de la Comisión, si bien esto supondría cambios fundamentales del marco institucional.

5. Antes de esbozar las reformas posibles, es conveniente recordar cómo se traduce actualmente el principio de colegialidad en la organización de los trabajos del Colegio.

- El Presidente asigna a cada miembro de la Comisión sectores de actividad para los que será responsable, desde la fase de preparatoria de los trabajos de la Comisión hasta la ejecución de sus decisiones. No obstante, las decisiones son aprobadas por todo el Colegio y no solamente por el miembro responsable.

- Las decisiones se adoptan en las reuniones del Colegio, que se celebran, en principio, una vez por semana, y a las que asisten todos los miembros de la Comisión. La Comisión decide a propuesta de uno de sus miembros, por lo general, del responsable del sector de que se trate, aunque no necesariamente. Es frecuente que las decisiones sean consensuadas. Cuando es preciso, la decisión se somete a votación y queda adoptada por mayoría simple de los miembros de la Comisión.

- Para determinadas cuestiones o sectores, el Presidente puede constituir grupos de trabajo integrados por miembros de la Comisión y cuyo presidente es designado por él. Estos grupos de trabajo no tienen poder de decisión pero preparan las posteriores deliberaciones del Colegio.

- Los Jefes de Gabinete de los Miembros de la Comisión son quienes preparan las reuniones del Colegio, lo que permite a éstos participar en las deliberaciones del Colegio con pleno conocimiento de expedientes que afectan a sectores de los que no son directamente responsables. La toma de decisiones es, por lo tanto, realmente colegiada.

- Para descargar las reuniones de la Comisión, se instauró el procedimiento escrito de toma de decisiones. El texto del proyecto de decisión se comunica a todos los miembros de la Comisión. La decisión se considera adoptada una vez expirado el plazo convenido, a menos que un miembro pida, dentro del plazo señalado, que el proyecto sea objeto de un debate.

- Por último, la Comisión puede facultar a uno de sus miembros para adoptar, en nombre de la Comisión, medidas de gestión o administración claramente definidas. El principio de colegialidad se respeta, puesto que la habilitación sólo puede ejercerse en las estrictas condiciones definidas por el Colegio y se refiere únicamente a decisiones sin margen discrecional importante o a actos preparatorios. Las decisiones tomadas por habilitación se comunican a todos los miembros de la Comisión.

6. Las reformas de la estructura y la organización de los trabajos del Colegio suponen, en parte, modificaciones de los Tratados [2] y, también en parte, adaptaciones autónomas que deberán establecerse, por ejemplo, en el Reglamento interno de la Comisión.

[2] La presente Comunicación sólo hace referencia al Tratado CE, pero también deberán hacerse las adaptaciones oportunas de los Tratados CECA y Euratom.

Las disposiciones de los Tratados relativas a la estructura de la Comisión deben limitarse al mínimo necesario. En lugar de fijar los detalles de su organización interna, la Conferencia Intergubernamental deberá conferir al Presidente el poder de adoptar, en función de las necesidades, las medidas de organización necesarias para el buen funcionamiento del Colegio. Este es el sentido de las modificaciones del Tratado propuestas por la Comisión en su dictamen de 26 de enero antes citado. Sin afectar a la autonomía de la institución, estas modificaciones confirman el papel del Presidente para garantizar la eficacia de la actuación de la Comisión.

I. Modificaciones de los Tratados

7. En la actualidad, los Tratados sólo recogen un número limitado de disposiciones relativas a la organización interna de la Comisión:

- La Comisión ejerce sus funciones bajo la orientación política de su Presidente (párrafo 1 del artículo 219 del Tratado CE);

- Los acuerdos de la Comisión se adoptarán por mayoría del número de miembros que la componen (párrafo 2 del artículo 219 del Tratado CE); el quórum de presencia viene fijado en el reglamento interno (párrafo 3 del artículo 219 del Tratado CE) [3] ;

[3] El reglamento interno fija este quórum en la mayoría de los miembros, pero están obligados a asistir a las reuniones del Colegio (artículos 7 y 5 el Reglamento interno de la Comisión, DO 1999, L 252, p 41)

- La Comisión puede nombrar uno o dos vicepresidentes de entre sus miembros (artículo 217 del Tratado CE);

- La Comisión fija su reglamento interno con el fin de garantizar su funcionamiento y el de sus servicios (apartado 2 del artículo 218).

8. Así pues, el grueso de la organización interna de la Comisión que se ha descrito en el apartado 5 procede de su reglamento interno. Si se quiere reforzar la capacidad del Presidente para organizar los trabajos del Colegio y otorgarle nuevos poderes a tal efecto, es preciso modificar los Tratados. En efecto, exceptuando su papel en la constitución de la Comisión, el único derecho especial de que dispone en la actualidad el Presidente en virtud del Tratado es el que le confiere el primer párrafo del artículo 219, que establece que la Comisión ejerce sus funciones bajo la orientación política de su Presidente.

9. Por consiguiente, la Comisión propuso una serie de modificaciones de los Tratados [4] en su citado dictamen de 26 de enero. Las siguientes modificaciones, que serían útiles desde ahora habida cuenta de los factores de evolución señalados en el apartado 3, serán tanto más necesarias para reforzar el papel del Presidente si aumenta el actual número de miembros de la Comisión.

[4] Véase en el Anexo el recordatorio de las propuestas de modificaciones del Tratado, indicadas en cursiva.

(1) El dictamen de la Comisión recomienda "un incremento significativo de los poderes del Presidente para atribuir, o no, carteras y servicios a los miembros de la Comisión. De ello se deriva que algunos Comisarios pudieran tener sólo misiones puntuales. La decisión al respecto correspondería al Presidente ".

El Reglamento interno de la Comisión prevé una disposición similar [5]. Si se incluyera en el Tratado el Presidente dispondría del margen de maniobra político necesario para organizar las responsabilidades lo mejor posible. Antes que dividir artificialmente las estructuras administrativas, sería sin duda preferible, si aumenta el actual número de miembros de la Comisión, encomendar a algunos de ellos misiones específicas que no requieran necesariamente el apoyo de toda una Dirección General [6] .

[5] El artículo 3 del Reglamento interno establece que "El Presidente podrá asignar a los miembros de la Comisión determinados sectores de actividad, en los que serán específicamente responsables de la preparación de los trabajos de la Comisión y de la ejecución de sus decisiones. Asimismo podrá, en cualquier momento, modificar dicha asignación." Esta adaptación del Reglamento interno (que establecía antes que la Comisión asignaba los sectores de actividad) se realizó para plasmar la Declaración (nº 32) que cerró la negociación del Tratado de Amsterdam ("El Presidente de la Comisión deberá gozar de una amplia libertad para conferir funciones dentro del Colegio, así como en cualquier reorganización de dichas funciones durante un mandato de la Comisión").

[6] La participación en los trabajos de la Conferencia Intergubernamental es un buen ejemplo de misiones que no requieren un importante apoyo administrativo.

La Comisión propone, por tanto, que el nuevo párrafo 3 del artículo 217 del Tratado CE se redacte del siguiente modo: "El Presidente podrá atribuir a los miembros de la Comisión, durante todo o parte del mandato de éstos, tareas o misiones específicas, con el apoyo, en su caso, de los servicios administrativos. "

(2) El dictamen de la Comisión recomienda incluir en el Tratado "la posibilidad de que algunos Comisarios coordinen y dirijan la actuación de algunos de sus colegas, sobre quienes tendrían autoridad; lo más lógico sería la atribución, con tal fin, en el Tratado de poderes específicos a los Vicepresidentes, cuyo número podría ser más elevado que el previsto actualmente en el Tratado".

Desde el Tratado de Maastricht, la Comisión puede nombrar de entre sus miembros uno o dos Vicepresidentes [7] . Durante la actual Conferencia, se ha planteado la posibilidad de aumentar este número. Ahora bien, el número de Vicepresidentes depende naturalmente de las misiones que el Presidente desee asignarles y de la estructura que se proponga establecer. Por consiguiente, sería conveniente que el Tratado permitiera al Presidente definir el número de Vicepresidentes que puedan asistirlo para garantizar la coherencia de la acción de la Comisión en algunos ámbitos.

[7] Originalmente los vicepresidentes eran nombrados por los Estados miembros. El número de vicepresidentes ha ido variando: de 1958 a 1972, tres vicepresidentes de entre nueve miembros (salvo entre 1967 y 1970, los tres años en que hubo cuatro vicepresidentes de entre catorce miembros tras la fusión de los ejecutivos de las tres Comunidades); de 1973 a 1985, cinco vicepresidentes de entre trece miembros (catorce a partir de 1982); de 1985 a 1992, seis vicepresidentes de entre diecisiete miembros.

En la actualidad, la decisión de nombramiento de los Vicepresidentes corresponde a la Comisión. Sin embargo, la realidad política hace que el reparto de carteras, y también la designación de los Vicepresidentes, se producen antes del voto de aprobación del Colegio por el Parlamento y del nombramiento por los Gobiernos de los Estados miembros. Sería conveniente, por lo tanto, adaptar el texto del Tratado para atribuir este poder de nombramiento al Presidente.

La Comisión propone pues que el nuevo el párrafo 2 del artículo 217 del Tratado CE se redacte del siguiente modo: "El Presidente podrá nombrar vicepresidentes de entre los miembros de la Comisión, encargados de coordinar y dirección la acción de la Comisión en un ámbito determinado".

(3) El dictamen de la Comisión recomienda otorgar "un amplio poder de dirección política para el Presidente. Éste tendría un voto de calidad en las deliberaciones de la Comisión y el poder de oponerse a las iniciativas que considerara inoportunas, así como la capacidad de destituir a los miembros de la Comisión".

El refuerzo de los poderes del Presidente, deseado por una amplia mayoría de las delegaciones en la Conferencia Intergubernamental, no se limita a la organización del Colegio, sino que conduce también a ampliar sus poderes de dirección política.

La Comisión propone en este contexto formalizar en el Tratado el compromiso político de los miembros de la Comisión actual de presentar su dimisión cuando el Presidente así se lo pida. El Presidente podría así pedir la dimisión de un miembro de la Comisión cuyo comportamiento estuviera en contradicción con la orientación política que haya definido. Sería también concebible que el propio Colegio, por iniciativa del Presidente, se pronunciara sobre la dimisión de uno de sus miembros, sin que este último tomara parte en la votación.

Por último, la atribución al Presidente de un voto de calidad en las deliberaciones permitiría confirmar su poder de dirección política. Esta modificación, por supuesto, sólo tendría verdadero efecto si la Comisión se compusiera de un número par de miembros.

La Comisión propone pues sustituir el actual primer párrafo del artículo 219 por un nuevo primer párrafo del artículo 217, redactado en los siguientes términos: "El Presidente definirá la orientación política de la Comisión". El artículo 215 habría de completarse del siguiente modo: "Un miembro de la Comisión presentará su dimisión al Presidente si éste se lo pide". Sería necesario añadir finalmente la mención siguiente en el segundo párrafo del artículo 219: "En caso de empate de votos, el voto del Presidente será de calidad".

(4) El dictamen de la Comisión proponía prever "nuevas normas por las que los Comisarios puedan adoptar, en nombre de la Comisión o bajo su propia responsabilidad , decisiones de gestión corriente".

Se confirma que todas las delegaciones en la Conferencia descartan cambios que debiliten el principio de colegialidad - lo cual sucedería si los miembros de la Comisión tomaran decisiones en nombre propio, abriendo así la vía a su responsabilidad individual ante el Parlamento Europeo.

Por lo tanto, sería conveniente confirmar la práctica de las habilitaciones, aplicada actualmente en virtud del Reglamento interno de la Comisión. Se reforzaría la seguridad jurídica si el Tratado mencionara expresamente este procedimiento. La Comisión propone, por tanto, añadir un párrafo en el artículo 219, redactado como sigue: "La Comisión podrá habilitar a uno o más de sus miembros para tomar decisiones en nombre de la Comisión en determinados ámbitos, en las condiciones y límites que determine en su reglamento interno ".

De esta forma, podrá ampliarse el ámbito de las decisiones por habilitación, por ejemplo, en materia de gestión de las políticas comunitarias y de ejecución presupuestaria, dentro de un marco reglamentario y presupuestario definido. De la misma forma que ahora, cada miembro del Colegio deberá determinar si, por razones de valoración política o por la importancia del asunto de que se trate, desea consultar al Presidente y/o someter la decisión al Colegio.

II. Adaptaciones autónomas del funcionamiento de la Comisión

10. Además de las modificaciones de los Tratados mencionadas, el Colegio deberá adaptar sus métodos de trabajo para mantener la coherencia y eficacia de su acción.

El programa de trabajo anual debe imponerse, con más fuerza que en el pasado, como un instrumento de coherencia y eficacia para garantizar, en particular, el respeto de las orientación política definida por el Presidente. Por ello, la Comisión ha decidido enmarcar su acción en un proceso cada vez más integrado de planificación estratégica, programación y consignación presupuestaria por actividad. Los ciclos de planificación estratégica y programación permitirán fijar las prioridades políticas y las actividades fundamentales de la Comisión y definir los objetivos a medio y largo plazo que conformen el programa de trabajo. La mejora de la planificación de los trabajos permitirá concentrar las reuniones del Colegio en asuntos de un mismo ámbito.

11. Por otra parte, cualquier reorganización de los trabajos del Colegio deberá tener en cuenta los siguientes elementos:

- la preparación de las reuniones del Colegio, por ejemplo, mediante reuniones del Presidente con los vicepresidentes;

- la frecuencia de las reuniones del Colegio;

- el papel de los grupos de comisarios;

- el papel de los vicepresidentes, completando lo que pueda establecer el Tratado. Podría estudiarse la posibilidad de asignarles la presidencia de los grupos de trabajo constituidos por el Presidente, con arreglo al Reglamento interno de la Comisión.

12. Las orientaciones que aquí se exponen tienen carácter meramente ilustrativo. No se trata de prejuzgar de las decisiones que la Comisión - actual o futura - pueda adoptar. Cabe recordar, por otra parte, que cualquier adaptación de las modalidades de funcionamiento del Colegio es competencia exclusiva de la Comisión.

Extractos del dictamen de 26 de enero de 2000

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