COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
Bruselas, 22.05. L'996 
COM(96) 209 final 
SERVICIOS FINANCIEROS: 
CÓMO SATISFACER LAS EXPECTATIVAS DE LOS CONSUMIDORES 
Libro Verde 
(presentado por la Comisión) 

SUMARIO 
La creación del mercado único de servicios financieros está teniendo, inevitablemente, profundas 
repercusiones tanto en los proveedores de dichos servicios como en sus compradores, entre ellos, los 
consumidores particulares. Para los proveedores supone la posibilidad de acceder a un mercado mucho 
más amplio, si bien han de hacer frente a una competencia mucho mayor a escala nacional, competencia 
de la que se benefician los compradores tanto en lo que respecta a los precios como a los propios servicios 
y que se traduce en una gama más amplia de productos financieros. 
El presente Libro Verde se ocupa de la protección específica de una categoría determinada de usuarios de 
servicios financieros, la de los consumidores particulares, ya que, en general, éstos requieren mayor 
protección que otros usuarios más experimentados o con más medios. Aun cuando las directivas de 
servicios financieros están primordialmente dirigidas al sector financiero, también se ocupan de los 
derechos e intereses de los consumidores. Contienen una serie de disposiciones que protegen el derecho de 
éstos a recibir información correcta y completa, protegen sus intereses jurídicos y les permiten acceder a 
las vías de recurso. Por otra parte, al imponer normas cautelares estrictas y requisitos mínimos de capital, 
las citadas directivas persiguen garantizar la estabilidad y solidez del sector de servicios financieros. 
Hasta tanto no disponga, avanzado el año, de los resultados de los estudios de 1996, la experiencia de la 
Comisión en lo que se refiere al funcionamiento del mercado único seguirá siendo limitada. Con todo, ya 
se han determinado una serie de problemas experimientados por los consumidores, que deben estudiarse 
detenidamente para decidir qué medidas pueden adoptarse a fin de ponerles remedio. Entre ellos, cabe 
citar la negativa a vender servicios financieros a no residentes, la falta de información, y las actividades 
fraudulentas de intermediarios carentes de escrúpulos. Es posible que, en el futuro, se vayan haciendo 
patentes otros problemas que afecten a los consumidores. 
Particular atención merece la venta a distancia de servicios financieros. La directiva que se encuentra 
actualmente en proceso de adopción se refiere a la venta a distancia de todos los productos y servicios, a 
excepción de los financieros. Sin embargo, es cada ve/ mayor la magnitud y complejidad de esla fórmula 
de venta en el sector financiero. Si bien la gran mayoría de estos contratos se ofrecen y celebran 
actualmente en el plano nacional, se prevé que las operaciones translronlerizas registren un rápido 
aumento. Se trata de un sector cuyo desarrollo es aún embrionario, por lo que la Comisión está estudiando 
si sei.'i necesaiio adoptai legislation vint niante 
A fin de evaluar con claridad qué problemas habrán de abordarse, tanto en general como en relación con 
la venta a distancia de servicios financieros, la Comisión invita a remitir observaciones sobre la 
evolución, observada o prevista, de la prestation lianslionlei iza de servicios financieros fon la 
publicación del Libro Verde, la Comisión se propone propiciar un amplio debate con iodos los 
interesados. En el curso de los próximos meses, se organizará una sesión consultiva en la que éstos 
tendrán ocasión de discutir los temas planteados en el presente documento. 
Las observaciones sobre el contenido del presente Libro Verde deberán remitirse, por escrito* para el 15 
de octubre de 1996. a la siguiente dirección: 
Director General -DG XV 
Comisión Europea 
Rue de la Loi, 200 
B-1049 Bruselas 
Fax: ( + 32 2)295.65.00 
Correo electrónico: John.MOGG@DG15.cec.be 
SERVICIOS FINANCIEROS: 
CÓMO SATISFACER LAS EXPECTATIVAS DE LOS CONSUMIDORES 
Los servicios financieros constituyen una parte esencial de la economía de la Unión Europea. 
Prácticamente todo el mundo utiliza estos servicios, desde las autoridades públicas, pasando por las 
entidades financieras y las empresas industriales y comerciales de todos los tamaños (ya sean PYME o 
sociedades inmensas), hasta las organizaciones sin ánimo de lucro, las familias y los particulares. 
El 29 de junio de 1995, el Consejo adoptó una posición común sobre una propuesta de directiva relativa a 
la protección de los consumidores en materia de contratos a distancia .El 15 de diciembre de 1995, con 
ocasión de la segunda lectura en el Parlamento Europeo, no fue posible alcanzar la mayoría exigida para 
que se aprobara una enmienda destinada a incluir los servicios financieros en el ámbito de aplicación de la 
propuesta. Aun cuando, inicialmente, los servicios financieros estaban incluidos en la propuesta de la 
Comisión, ésta aceptó, con ocasión del mencionado debate, su exclusión, señalando que, dada la creciente 
complejidad y diversidad del sector financiero europeo, la protección de los consumidores en el contexto 
de la comercialización de los servicios financieros, en general y, el problema específico de la venta a 
distancia, merecían una atención particular. 
El presente Libro Verde se ocupa de una serie de cuestiones relacionadas con la política del consumidor 
en el ámbito de los servicios financieros y, en particular, de la venta a distancia de dichos servicios. 
Habida cuenta de sus necesidades específicas, el Libro Verde se centra en algunos de los problemas de los 
consumidores particulares. Con todo, la Comisión es consciente de que puede haber otros problemas a los 
que tenga que hacer frente el consumidor y que no se contemplen en el presente Libro Verde. 
En la primera parte, la Comisión explica hasta qué punto se han tenido en cuenta, en la legislación 
comunitaria, los intereses de los consumidores de servicios financieros. En la segunda, se delimitan 
algunos de los problemas observados. La última parte del Libro Verde se dedica a estudiar sucintamente 
la posible evolución futura de la comercialización de servicios financieros, incluida la venta a distancia. 
Sobre todos estos temas se pretende conocer la opinión de los interesados, con objeto de que la Comisión 
pueda tomar las medidas oportunas. 
DOC 288, de 30.10.1995. 
PRIMERA PARTE: LO CONSEGUIDO HASTA AHORA 
El objetivo prioritario de la Comisión en lo que atañe a los servicios financieros ha sido la creación de un 
mercado único en el que se plasmaran los principios consagrados en el Tratado, esto es, la libre 
circulación de personas, bienes, servicios y capitales. El citado objetivo se ha alcanzado, en gran medida, 
merced a la gradual adopción de alrededor de 50 directivas dirigidas a los proveedores de servicios 
financieros, los bancos comunitarios, las empresas de seguros y las empresas de inversión. 
El mercado único de servicios financieros se asienta en los principios de control por el país de origen y 
reconocimiento mutuo basado en la aplicación de normas mínimas pactadas de supervisión cautelar. De 
este modo, los proveedores de servicios financieros pueden operar libremente en cualquier lugar de la 
Unión Europea, lo que redundará en un aumento de la competencia, en la obtención de mayores 
economías de escala y en una ampliación de la oferta a los consumidores. Estos efectos ya se están 
haciendo patentes, como demuestran, sobre todo, la disponibilidad de nuevos productos financieros y 
nuevas formas de operar (en la contratación de seguros y la negociación de acciones, por ejemplo), así 
como el aumento de las actividades transfronterizas. Avanzado el año, se dispondrá de información más 
pormenorizada sobre las ventajas del mercado único, dado que la Comisión, atendiendo a una petición del 
Consejo, está realizando actualmente un estudio en profundidad de las repercusiones de la legislación del 
mercado único, incluida la correspondiente a los servicios financieros. Este estudio contendrá datos 
económicos y de otro tipo sobre la incidencia del mercado único en los principales sectores e industrias, 
incluido el sector de servicios financieros. Se evaluará, en particular, el impacto del mercado único sobre 
los precios de distintos productos y servicios, las tendencias actuales y futuras y la oferta de que dispone 
el consumidor. Desde esta óptica, el estudio de 1996 resultará interesante a efectos de la política del 
consumidor en el ámbito de los servicios financieros, pero es posible que no facilite información 
suficiente para responder a las preguntas concretas que se plantean en el presente Libro Verde. 
Tradicionalmente, el sector de los servicios financieros ha estado sujeto a una reglamentación muy estricta 
y las normas "mínimas" de la Unión Europea son de gran alcance. Esta normativa, cuyo objetivo 
prioritario ha sido establecer las condiciones necesarias para la libre circulación de estos servicios, ha 
tenido asimismo el efecto de reforzar la protección ofrecida al consumidor que confía sus fondos y sus 
intereses financieros a este sector. Al salvaguardar la solidez, integridad y fiabilidad de los proveedores 
de servicios financieros, las referidas normas cautelares garantizan una valiosa protección a los 
compradores de dichos servicios. 
Las directivas de servicios financieros también han establecido una serie de disposiciones destinadas a 
proteger los intereses de los consumidores en ámbitos concretos (p. ej., normativa aplicable a los 
contratos de seguros, vías de recurso, derecho de renuncia, información mínima, principios 
deontológicos). Así pues, aunque las directivas se dirigen fundamentalmente a las entidades financieras, se 
ha tenido también muy presente la protección de los intereses de los consumidores. Las propias entidades 
financieras son conscientes de que la reputación de honestidad y buena calidad del servicio a la clientela 
puede constituir una de las mejores fórmulas de comercialización en un mercado cada vez más 
competitivo. Las disposiciones vigentes del derecho comunitario abordan ya, directa o indirectamente, 
distintos aspectos de la protección de los consumidores en el ámbito de los servicios financieros. En las 
siguientes secciones se examinan, en particular, los relativos a la información, la protección jurídica y las 
vías de recurso, que conjuntamente constituyen un núcleo básico de derechos establecidos en favor de los 
consumidores. 
• Información a los consumidores 
Dada la complejidad de los servicios financieros, es imprescindible que se facilite al consumidor la 
información necesaria para permitirle tomar una decisión fundada sobre la oportunidad de adquirir un 
producto financiero y sobre el "producto" más conveniente. Por ello, las directivas de servicios 
financieros contienen una serie de disposiciones en las que se exige a las entidades financieras que 
faciliten a sus clientes la información adecuada. Dichas disposiciones afectan a los contratos financieros 
pertinentes, con independencia de cómo se hayan celebrado (en persona, a distancia, etc.). 
En el sector bancario, debe informarse a los depositantes -incluidos, entre otros, los consumidores- sobre 
el sistema de garantía de depósitos puesto en pie para garantizar sus depósitos y ahorros. En lo que 
respecta a los créditos al consumo, ha de informarse de antemano sobre los límites de crédito, el coste del 
mismo (en especial, el tipo porcentual anual sobre descubiertos - APR) y los procedimientos de rescisión. 
La propuesta de directiva sobre transferencias transfronterizas exige que se informe debidamente a los 
clientes, tanto antes como después de efectuar la operación. 
En lo que respecta a los seguros, se prevé la obligación de informar al tomador del seguro, tanto con 
anterioridad como durante la ejecución del contrato, de las características fundamentales del mismo 
(duración, derecho de anulación, normativa aplicable, procedimientos de reclamación). La información 
exigida es más detallada en el ámbito de los seguros de vida que en el de seguros de daños, lo cual 
obedece a que los productos de seguro de vida, por lo general, comportan un compromiso a largo plazo. 
Algunas de las directivas del ámbito de los valores y bolsas de valores se ocupan exclusivamente del 
aporte de información y todas ellas están orientadas a garantizar la protección del inversor merced a un 
máximo de transparencia. Cabe citar, a título de ejemplo, los prospectos de admisión a cotización en una 
bolsa de valores y de oferta pública; los requisitos en cuanto a la información que debe facilitarse a los 
partícipes de fondos de inversión colectiva; y la obligación, prevista en la Directiva sobre servicios de 
inversión, de informar al mercado de los detalles de las operaciones realizadas. 
• Protección jurídica 
Determinadas disposiciones de algunas directivas refuerzan la posición del consumidor frente a la entidad 
financiera y protegen los intereses jurídicos del consumidor en caso de desavenencias. En los tres sectores 
considerados, los países de acogida pueden imponer normas que hayan adoptado en defensa del interés 
general. Los fondos de inversión colectiva coordinados (OICVM) han de respetar la normativa del país en 
el que se proponen desarrollar su actividad y las empresas de inversión, por su parte, deben respetar las 
normas de conducta del país en el que prestan servicios. Estas disposiciones reflejan la jurisprudencia del 
Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea, que en todo momento ha dictaminado que la necesidad de 
proteger al beneficiario de un servicio puede justificar que se restrinja la prestación de servicios 
transfronterizos; es el caso, por ejemplo, de la prohibición de efectuar llamadas sin previo aviso. Así 
pues, los consumidores pueden estar amparados por la normativa nacional de protección al consumidor, 
siempre que ésta sea necesaria, no discriminatoria, proporcional y no suponga duplicación. 
2 El Convenio de Roma, de 19 de junio de 1980 , sobre la ley aplicable a las obligaciones contractuales, 
que ha sido ratificado prácticamente por todos los Estados miembros , contiene normas específicas sobre 
los distintos tipos de contratos celebrados con los consumidores. En el supuesto de que se celebre un 
contrato con un consumidor a raíz de una iniciativa o un anuncio publicitario del proveedor, la ley 
aplicable elegida por las partes no puede privar a aquél de la tutela de las "disposiciones imperativas" del 
ordenamiento jurídico de su país (disposiciones respecto de las cuales la legislación de un determinado 
país no permite excepción alguna en un contrato). De no pronunciarse las partes, la legislación aplicable 
será la del país donde resida el consumidor. Este Convenio, que no se extiende a los seguros, representa 
una garantía importante de que la parte más vulnerable pueda acogerse a las disposiciones más favorables 
de la legislación que mejor conozca, aun en el caso de que en el contrato se haya optado por otra. El 
hecho de que el Convenio de Roma tienda a favorecer la aplicación de la legislación del país en que tenga 
su residencia principal el consumidor puede entrar en conflicto con el principio de reconocimiento mutuo 
vigente en el mercado único, que tiende a favorecer la aplicación de la legislación del país del proveedor 
del servicio. De producirse tal conflicto, sin embargo, la legislación del país de origen del consumidor 
podrá prevalecer sobre la del país del proveedor, siempre que se respeten las condiciones establecidas por 
el Tribunal de Justicia en defensa del interés general (proporcionalidad, necesidad y no duplicación). Si no 
se cumplen estas condiciones, se aplicará la normativa del país en que esté establecido el proveedor. 
En el sector bancarío, la Directiva sobre sistemas de garantía de depósitos fija un nivel mínimo de 
cobertura de 20.000 ecus (15.000 ecus, de manera transitoria, en el caso de algunos países) ante el 
supuesto de que no pueda disponerse de los depósitos. Esta medida, destinada fundamentalmente a 
reforzar la estabilidad del sistema bancario en su conjunto, tiene, sin embargo, importantes implicaciones 
en lo que respecta a la protección de los consumidores. Las directivas sobre crédito al consumo han 
establecido requisitos mínimos, como, por ejemplo, la necesidad de que exista un acuerdo por escrito, la 
posibilidad de que los consumidores atiendan a sus obligaciones antes del momento fijado, y la fórmula 
para calcular el APR. La propuesta de directiva sobre transferencias transfronterizas prevé obligaciones 
precisas que los bancos han de cumplir -tales como la prohibición de cobrar gastos por duplicado y el 
reembolso mínimo en el caso de transferencias perdidas-, que ofrecen protección jurídica a los usuarios 
(incluidos los consumidores). La Recomendación de la Comisión sobre sistemas de pagos contiene 
asimismo disposiciones en las que se establecen los derechos y obligaciones de los emisores y usuarios de 
tarjetas, entre otros, la atribución de responsabilidades en caso de pérdida, robo o falsificación de las 
mismas. 
Las directivas de seguros contienen disposiciones sobre la determinación de la normativa aplicable a los 
contratos. Por lo general, ésta será la del país donde esté situado el riesgo, que suele coincidir con el país 
de residencia del tomador del seguro. Este sistema garantiza que los asegurados estén, en general, sujetos 
a la legislación con la que estén más familiarizados, y que sólo puedan perder la tutela de la normativa de 
su país si así lo deciden. Por lo demás, las directivas sobre seguros de vida conceden a los suscriptores de 
las mismas un "plazo de reflexión" de 14 a 30 días durante el cual aquéllos pueden reflexionar sobre la 
conveniencia del compromiso a largo plazo que se disponen a contraer. 
2 DO L 266 de 9.10.1980, p. 1. 
3 Austria, Finlandia y Suecia aún no han ratificado el Convenio. 
En el ámbito de los valores y bolsas de valores, la Comisión ha propuesto un mecanismo para la 
indemnización de los inversores basado en los mismos principios que el sistema de garantía de depósitos. 
Cuando entre en vigor, todos los Estados miembros deberán disponer de tal sistema, que garantizará una 
indemnización mínima (al menos a los pequeños inversores) en el supuesto de que una empresa de 
inversión se vea en la imposibilidad de hacer frente a las obligaciones que le incumben con respecto a sus 
clientes. 
• Vías de recurso 
En el ámbito bancario, corresponde a los Estados miembros velar por que los depositantes puedan iniciar 
una acción contra el sistema de garantía de depósitos para reivindicar su derecho a recibir indemnización. 
El proyecto de directiva sobre sistemas de indemnización de los inversores contiene una cláusula del 
mismo tenor. En cuanto al crédito al consumo, el consumidor ostenta el derecho de exigir reparación al 
otorgante del crédito y los Estados miembros están obligados a adoptar uno de tres posibles sistemas de 
supervisión, a saber: garantizar que las personas que concedan créditos o actúen de intermediarios en la 
concesión de créditos obtengan autorización oficial, o que sometan sus actividades a la inspección o el 
control de un órgano oficial, o bien favorecer la creación de órganos adecuados para atender a las 
reclamaciones y facilitar información o asesorar a los consumidores a este respecto. La propuesta sobre 
transferencias transfronterizas, por su parte, obliga a los Estados miembros a cerciorarse de que se 
dispone de medios adecuados y eficaces para la resolución de litigios. 
En los seguros de asistencia jurídica, ha de informarse expresamente al tomador del seguro del derecho 
que le asiste, en caso de conflicto de intereses con el asegurador, a elegir libremente un abogado y a 
solicitar la apertura, en su caso, de un procedimiento de arbitraje. 
Por lo demás, la normativa comunitaria vigente en materia de servicios financieros aborda algunos 
aspectos que afectan indirectamente a la protección de los consumidores. Se trata de los siguientes: 
* Fiabilidad de los servicios financieros 
Uno de los principales objetivos que persiguen las directivas de servicios financieros, y al que están 
orientadas todas ellas, es el mantenimiento de la estabilidad y fiabilidad del sector. Una serie de directivas 
sobre bolsas de valores -muchas de ellas referidas a ámbitos en los que previamente no existía legislación 
a escala nacional- exigen que toda información importante y sensible desde la óptica de los precios se dé a 
conocer inmediatamente a los mercados. Por otra parte, las directivas sobre blanqueo de capitales y sobre 
operaciones con información privilegiada han permitido adoptar conjuntos de normas comunes orientadas 
a asegurar el buen orden de los mercados financieros. 
En los tres sectores financieros se han adoptado medidas tendentes a garantizar la idoneidad, probada 
honorabilidad y experiencia profesional de los directivos y principales accionistas de las empresas 
financieras. Una directiva reciente, adoptada a raíz de la quiebra del BCCI (Bank of Credit and Commerce 
International) impone una serie de requisitos suplementarios destinados a prevenir el fraude. Las entidades 
financieras no deben formar parte de estructuras carentes de transparencia, que dificulten su supervisión; 
por ello, su sede central y su domicilio social habrán de estar situados en el mismo Estado miembro y los 
auditores deberán informar a las autoridades competentes de todo problema que revista gravedad. 
Cabe hacer referencia, asimismo, a las normas de competencia de la Comunidad, que contribuyen de 
forma fundamental a salvaguardar los intereses del consumidor en el mercado financiero único. 
* Solidez de las entidades financieras 
La aplicación ordenada de los principios de reconocimiento mutuo y control por el país de origen, piedras 
angulares del mercado único, depende, en gran medida, de la confianza mutua entre las autoridades 
nacionales de supervisión. Sin la creación de un conjunto básico armonizado de normas cautelares, no 
habría podido alcanzarse un grado de confianza suficiente. Desde la óptica de los usuarios y, en 
particular, de los consumidores, ello supone la seguridad de que cualquier entidad que elijan aplicará las 
mismas normas cautelares mínimas, lo que reviste especial importancia en el caso de determinados 
servicios financieros, tales como los seguros de vida, que comportan compromisos a largo plazo. 
En los tres sectores, los proveedores de los servicios financieros pertinentes deben someterse a un 
procedimiento formal de autorización y cumplir una serie de requisitos mínimos de capital precisos y 
estrictos, no sólo al comienzo de su actividad, sino de forma continuada. Las empresas no autorizadas no 
pueden prestar los servicios básicos previstos en las directivas. 
• Mayor oferta de servicios y productos financieros 
Uno de los principales objetivos que se perseguían con la creación del mercado único ha sido el de 
incrementar y diversificar la gama de productos financieros que se ofrece a los usuarios. La idea es muy 
sencilla: merced, en parte, a la sentencia "Cassis de Dijon" , todo servicio financiero que goce de 
reconocimiento mutuo puede, si se presta legalmente en el país de origen, ofrecerse también en el de 
acogida, a través de sucursales o en régimen de prestación transfronteriza de servicios, aun en el caso de 
que no exista tal servicio en este último país, o de que no puedan prestarlo las entidades nacionales. En 
consecuencia, ahora se ofrecen productos de ahorro y seguro en mercados donde anteriormente no podían 
conseguirse. 
* Fijación de precios de los servicios financieros 
Los usuarios y, en particular, los consumidores, confían en que el mercado único ponga a su alcance 
servicios financieros mejores y más baratos. Las directivas en la materia no interfieren en la libre fijación 
de precios. De hecho, la única intervención directa se ha producido en el ámbito de los seguros, en el que 
se ha prescindido de las tarifas obligatorias y autorizadas. Con la eliminación de dicho obstáculo, las 
directivas de seguros han propiciado una mayor competencia. 
Sentencia de 20 de febrero de 1979, n°120/78, Rewe-Zentral AG, Rcc. p. 649. 
SEGUNDA PARTE: PROBLEMAS DE LOS CONSUMIDORES EN RELACIÓN CON LAS 
OPERACIONES TRANSFRONTERIZAS 
Al imponer normas y obligaciones a los proveedores de servicios financieros, el marco jurídico 
comunitario brinda ya a todos los clientes cierto grado de protección. 
No obstante, tal como se ha señalado anteriormente, la experiencia práctica de la Comisión en el 
funcionamiento del mercado único es, de momento, bastante limitada, lo cual se debe, en parte, a que 
algunas de las directivas sobre servicios financieros llevan muy poco tiempo en vigor. Ahora bien, 
también es cierto que no todas ellas se han incorporado plenamente y en el plazo previsto al ordenamiento 
jurídico interno de los Estados miembros. 
La Comisión está resuelta a hacer cuanto esté en su mano por garantizar que los Estados miembros 
cumplan plenamente los compromisos adquiridos; en este sentido, dará a conocer los datos de que 
disponga sobre el proceso de incorporación de las directivas en los distintos Estados miembros y 
emprenderá acciones legales con objeto de asegurar su oportuna y correcta aplicación. 
Al margen de las implicaciones que pueda tener el hecho de que no se incorpore correcta y oportunamente 
la legislación comunitaria, se han determinado ya, y notificado a la Comisión, algunos de los problemas 
con los que se enfrentan los consumidores. La Comisión es consciente de que esta lista no es, en modo 
alguno, exhaustiva y de que, posiblemente, surgirán otros problemas en el futuro. El objeto de este Libro 
Verde consiste precisamente en orientar el debate hacia algunos de los problemas actuales y futuros, a fin 
de desarrollar un plan de acción adecuado para resolverlos. 
* Denegación de servicios financieros a no residentes 
Algunos consumidores se han visto denegar servicios financieros en otro Estado miembro por el hecho de 
no residir en él o de no ser nacionales del mismo. Este trato discriminatorio del sector privado provoca un 
profundo malestar en los consumidores europeos y está aparentemente en total contradicción con la idea 
de un mercado único sin fronteras. 
Así, por ejemplo, la Comisión ha sido informada por numerosos consumidores de que, en uno de los 
Estados miembros, una serie de empresas de seguros se negaban a asegurarlos o les ofrecían condiciones 
contractuales menos favorables, alegando que, al venir de ciertos países de la Unión Europea, entrañaban 
un riesgo mayor que otros para la compañía. La Comisión tiene también noticias de que, en otro Estado 
miembro, algunas entidades de crédito se niegan, supuestamente por motivos fiscales, a prestar 
determinados servicios bancarios (cuenta corriente, tarjeta de crédito, etc.) a no residentes. 
La principal dificultad a la hora de intentar poner remedio a este tipo de situación radica en que, como la 
libertad contractual constituye un principio fundamental del derecho contractual, la normativa comunitaria 
no puede obligar a las entidades financieras a aceptar a los clientes, ya sean nacionales o extranjeros. La 
única opción de los consumidores que sean victimas de un trato discriminatorio es recurrir a los tribunales 
nacionales. Es éste un aspecto importante que la Comisión sigue de cerca en colaboración con los Estados 
miembros. 
• Dificultades vinculadas a la prestación de servicios en otro Estado miembro 
Los países de acogida siguen pudiendo imponer las normas nacionales adoptadas en defensa del interés 
general, o aquéllas adoptadas en virtud de las competencias que les correspondan (p. ej., la política 
monetaria). Ello puede reducir sustancialmente el abanico de servicios ofrecidos. Así, por ejemplo, hay al 
menos un Estado miembro en el que no pueden abrirse cuentas corrientes que devenguen intereses. 
Habida cuenta de la inquietud que suscitan las limitaciones de la oferta debidas a la aplicación de cláusulas 
de interés general, los servicios de la Comisión han publicado un proyecto de comunicación con vistas a 
recabar la opinión de los interesados. En ella se exponen las condiciones jurídicas con arreglo a las cuales 
el flujo de servicios bancarios puede verse limitado por disposiciones de interés general. Está prevista la 
elaboración de documentos del mismo tipo en los ámbitos de seguros y valores. Las restricciones legales 
debidas a consideraciones de interés general disuaden a las empresas de ofrecer sus productos en otros 
países y, al limitar la oferta, pueden redundar en perjuicio de los consumidores. Debe, pues, demostrarse 
la proporcionalidad de tales restricciones con el objetivo perseguido. 
En el sector de seguros, son numerosas las quejas que se reciben en relación con la dificultad de suscribir 
el seguro obligatorio de automóviles en compañías aseguradoras establecidas en otro Estado miembro. 
Con frecuencia, los aseguradores justifican su rechazo aduciendo que el sistema de seguro obligatorio de 
automóviles es excesivamente complejo, debido, en parte, a la necesidad de proteger tanto al tomador del 
seguro como a la victima de un accidente. Las disposiciones establecidas para garantizar dicha protección 
(sistema de carta verde, participación obligatoria en fondos de garantía) pueden restar interés a la 
prestación de servicios transfronterizos. Además, la obligación de nombrar un representante fiscal y un 
tasador local en el país del riesgo supone a menudo considerables costes. La Comisión está estudiando 
actualmente este problema a fin de dar respuesta a las quejas de los consumidores. Asimismo, se propone 
examinar otros problemas con que se enfrenta el consumidor en el sector de los seguros. 
* Escasa calidad de los servicios ofrecidos y falta de información 
Al consumidor le resulta difícil evaluar y hacerse una idea clara de los servicios financieros, cada día más 
diversos y complejos, existentes. La Comisión ha tenido noticia de que algunas entidades financieras, en 
ocasiones infringiendo la normativa de los países de acogida, han ofrecido en éstos servicios financieros 
complejos, como, por ejemplo, créditos hipotecarios o créditos al consumo, sin facilitar a los 
consumidores la suficiente información. En algunos casos los documentos no estaban disponibles en la 
lengua del consumidor; en otros, faltaban los cuadros de amortizaciones o la presentación de los datos era 
equívoca. Aunque la Comisión no puede tomar medidas directamente frente las empresas o sus 
intermediarios, las autoridades nacionales pueden hacerlo, con arreglo a lo dispuesto en las directivas y 
recurriendo a los mecanismos de cooperación con otras autoridades de supervisión que se han venido 
desarrollando. 
Proyecto de Comunicación de la Comisión sobre libre prestación de servicios y el problema del interés 
general en la Segunda Directiva Bancaria (DO C 291, de 4.11.1995, p. 7) 
La mayor parte de las quejas enviadas a la Comisión y relacionadas con la falta de información al 
consumidor sobre precios y condiciones, la falta de asesoramiento profesional y la dificultad de comparar 
distintos servicios corresponden al sector bancario; en efecto, las directivas en la materia no imponen 
requisitos de información a los consumidores (salvo en lo que respecta al crédito al consumo y, una vez 
que se apruebe la actual propuesta, a las transferencias transfronterizas). Como continuación a su informe 
de mayo de 1995 sobre la aplicación de la Directiva relativa al crédito al consumo , la Comisión está 
examinando la situación en lo que se refiere a la información facilitada al consumidor (tanto antes como 
después de la firma del contrato) en el sector crediticio, con referencia, en particular, al crédito 
hipotecario, crédito al consumo y arrendamiento financiero ("leasing"). 
En lo que se refiere a los pagos transfronterizos, y concretamente a las transferencias transfronterizas 
acreedoras, los principales problemas señalados por los consumidores -falta de información completa por 
escrito sobre las condiciones, duplicación de gastos, plazos de ejecución excesivamente largos e 
inexistencia de vías de recurso adecuadas- se abordan en la correspondiente propuesta, actualmente 
sometida a la consideración del Parlamento y del Consejo y cuya aprobación se espera que pueda tener 
lugar antes del próximo verano. La mejora de las transferencias transfronterizas y la introducción de la 
moneda única eliminarán, sin duda, dos de los obstáculos más importantes que se oponen a la prestación 
transfronteriza de servicios, financieros y de otro tipo. Los mercados estarán más integrados y la 
introducción de la moneda única facilitará al consumidor las comparaciones. 
En lo que atañe a las tarjetas de pago, el principal motivo de preocupación para los grupos de usuarios 
parece ser la poco satisfactoria aplicación de los principios establecidos en la Recomendación de la 
Comisión de 1988 sobre sistemas de pago , sobre todo las normas sobre atribución de responsabilidades 
en caso de pérdida, robo o falsificación de tarjetas de pago. Los consumidores también desean que haya 
más transparencia en lo que se refiere a las condiciones de utilización de dichas tarjetas, en especial, 
cuando éstas se utilicen en un Estado miembro distinto de aquél en el que el consumidor reside. La 
Comisión está estudiando el tema de las tarjetas (incluidas las prepagadas) y otros medios de pago 
(incluidos los servicios bancarios electrónicos y el telebanco), con vistas a impulsar un verdadero mercado 
interior de tales instrumentos y garantizar, a la vez, una mayor protección jurídica y una información 
clara y completa. La Comisión ya ha celebrado una primera ronda de conversaciones con sus grupos 
consultivos sobre sistemas de pagos, uno de los cuales incluye representantes de los consumidores. Se 
agradecerá toda nueva aportación al debate, con vistas a la adopción de medidas. 
• Intermediarios 
Se tiene conocimiento de casos en los que la actuación "agresiva", y en ocasiones ilegal, de intermediarios 
no sujetos a regulación, sobre todo en el ámbito bancario, ha provocado situaciones molestas e incluso de 
acoso. Así, algunos intermediarios, en representación de entidades extranjeras, han ofrecido condiciones 
en apariencia muy ventajosas a consumidores que pretendían obtener créditos. Estos intermediarios 
cobraban elevadas comisiones por adelantado y facilitaban información de dudoso valor (en algunos casos, 
Informe de la Comisión sobre la aplicación de la Directiva 87/102/CEE, relativa a la aproximación de las 
disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros en materia de crédito al 
consumo (COM(95) 117 final, de 11.5.1995). 
Recomendación 88/590/CEE de la Comisión relativa a los sistemas de pago y en particular a las relaciones 
entre titulares y emisores de tarjetas (DO L 317, de 24.11.1988, p. 55). 
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los créditos resultaron mucho más costosos y complicados de obtener de lo que cabía esperar a primera 
vista). En otros casos, intermediarios no sujetos a regulación venden materias primas o derivados sobre 
materias primas en otros países. La Comisión está estudiando actualmente la conveniencia de incluir los 
citados instrumentos (materias primas y derivados sobre materias primas) en el ámbito de aplicación de la 
legislación comunitaria, de modo que estas actividades pasen a estar sujetas a autorización y supervisión 
en todo el territorio comunitario. 
Excepción hecha de las actuaciones que entran en el ámbito de aplicación de la directiva sobre crédito al 
consumo , las actividades desarrolladas por intermediarios no sujetos a regulación quedan fuera del 
ámbito del derecho derivado comunitario; por lo tanto, los Estados miembros pueden regularlos como 
estimen oportuno a fin de proteger a los consumidores, siempre y cuando respeten las disposiciones del 
Tratado sobre libertad de establecimiento y libre prestación de servicios. Sin embargo, es evidente que, 
con frecuencia, los citados intermediarios conculcan en el ejercicio de su actividad las normativas 
nacionales vigentes. Los problemas relacionados con las actividades ilegales y el fraude escapan a la 
competencia de la Comunidad y únicamente pueden resolverlos las autoridades y los tribunales nacionales. 
No obstante, la Comisión está examinando actualmente el problema de los intermediarios crediticios no 
regulados, a fin de determinar las medidas que convendría adoptar, ya sean de carácter legislativo o de 
otro tipo. 
• Dificultades en lo que respecta a la ejecución de contratos financieros 
Muchas de las quejas y peticiones que reciben la Comisión y el Parlamento Europeo se refieren a la 
ejecución de los contratos (tanto nacionales como transfronterizos) y a la interpretación de las condiciones 
de los mismos. Cuando los problemas están relacionados con la ejecución o la interpretación de un 
contrato, ni la Comisión ni el Parlamento están facultados para determinar los derechos y obligaciones de 
las partes contratantes. Tal competencia recae exclusivamente en los tribunales nacionales. 
• Falta de armonización fiscal 
Con frecuencia, los consumidores se quejan de que las ventajas de comprar en otros países (en términos 
contractuales y de precios) se ven contrarrestadas por la aplicación del régimen fiscal de su país de 
residencia. Por ejemplo, un consumidor que, atraído por el precio y las condiciones contractuales 
ventajosas, suscribe un seguro de vida en el extranjero, sigue estando sujeto al régimen fiscal vigente en 
su país de residencia, por lo que, a fin de cuentas, la operación puede no resultar tan interesante. Además, 
en algunos países no se permite al consumidor deducir las primas en su declaración de renta, porque el 
contrato se ha celebrado con una empresa no establecida. De hecho, el Tribunal de Justicia ha 
dictaminado que los Estados miembros pueden, a fin de mantener la coherencia de su sistema tributario, 
denegar el derecho a deducir las primas de seguros de vida pagadas a empresas no establecidas. Sin 
embargo, una reciente resolución parece limitar el alcance de dicha sentencia, al reconocer el derecho de 
los prestatarios a obtener ventajas sociales vinculadas a préstamos bancarios, incluso en el caso de que el 
préstamo se contrate con una entidad de crédito no establecida 
9 
10 La Directiva sobre crédito al consumo obliga a los Estados miembros a velar por que las personas que 
ofrezcan créditos o actúen de intermediarios para la obtención de créditos dispongan de autorización oficial, o 
bien estén sometidas a control y supervisión en su país de origen, o a que establezcan los cauces adecuados 
para que los consumidores obtengan información y puedan presentar reclamaciones. 
Sentencia de 28 de enero de 1992 en el Asunto n° C-204/90, Bachman, Rec. 92, p.249. 
Sentencia de 14 de noviembre de 1995, en el Asunto n° C-484/93, Svensson-Gustavsson (aún no publicada). 
En este terreno, los avances han sido limitados. En tanto las cuestiones fiscales requieran la unanimidad 
del Consejo, hay pocas probabilidades de que puedan eliminarse estos obstáculos al funcionamiento del 
mercado único de servicios financieros. 
* Problemas específicos en el ámbito del seguro obligatorio de automóviles en materia de 
responsabilidad civil 
Algunas de las quejas presentadas a la Comisión y al Parlamento Europeo se refieren a problemas 
específicos experimentados por las víctimas de accidentes de tráfico transfronterizos. En otros casos, los 
problemas se presentan en relación con la interpretación de los términos del contrato. En líneas generales, 
los problemas son de dos tipos: 
En primer lugar, hay accidentes de tráfico que cabe considerar incluidos en el ámbito de aplicación del 
sistema de "carta verde" y de las directivas sobre seguros de automóviles, esto es, accidentes provocados 
por un vehículo que se desplace por otro Estado miembro. Los acuerdos están destinados a ayudar a las 
víctimas a obtener indemnización y su funcionamiento es bastante satisfactorio. En segundo lugar, hay 
accidentes de tráfico que no están cubiertos por el sistema de "carta verde", a saber, los sufridos por un 
automóvil, sus ocupantes o cualquier otra persona que se desplace por otro Estado miembro y provocados 
por un vehículo de dicho país. Los problemas con que se enfrentan las víctimas en este segundo supuesto 
para obtener indemnización en un plazo razonable (distancia, problemas lingüísticos, procedimientos 
legales y judiciales desconocidos) han impulsado al Parlamento Europeo a aprobar una resolución por la 
que se solicita la adopción de medidas específicas. La Comisión ya ha hecho saber al Parlamento que está 
estudiando posibles actuaciones con vistas a solventar algunos de los referidos problemas. 
Por otra parte, la Comisión está examinando actualmente la compatibilidad con la legislación comunitaria 
de los sistemas obligatorios de tarifas uniformes "bonus/malus". 
12 
TERCERA PARTE: LOS RETOS DEL FUTURO 
El mercado único de servicios financieros está aún en una fase incipiente de su desarrollo, ya que sólo 
lleva tres años funcionando en lo que se refiere al sector bancario, uno en lo que respecta al sector de 
seguros, y tan sólo unos meses en lo que hace a los servicios de inversión. Resulta difícil, por tanto, 
extraer conclusiones definitivas en esta fase. El Estudio de 1996, que actualmente se está elaborando para 
analizar los primeros resultados y las repercusiones del mercado interior, puede poner de manifiesto las 
lagunas todavía existentes o los problemas aún sin resolver. Los resultados del estudio se conocerán en el 
curso del presente año. La Comisión estudiará la respuesta que deba darse a las omisiones y problemas 
observados y determinará si procede elaborar nuevas medidas legislativas o modificar las vigentes. 
La venta a distancia de servicios financieros está expandiéndose con rapidez y es un ámbito que merece 
especial atención. Se ha presentado una propuesta de directiva sobre la venta a distancia en general, con 
objeto de establecer una serie de normas claras y sencillas que se apliquen a la totalidad de nuevas 
técnicas de venta de productos o servicios a distancia. A fin de atender a las características particulares de 
este sector, la propuesta inicial de la Comisión preveía un mecanismo consistente en tres etapas, a saber: 
notificación previa a la celebración del contrato, confirmación por escrito de su contenido y un plazo de 
reflexión de 7 días. Tras varias rondas de debates en las instituciones comunitarias, la Comisión resolvió 
apoyar la exclusión de los servicios financieros de la directiva, tal como propugnaba el Consejo, 
comprometiéndose a realizar un estudio específico de este aspecto. Es necesario dar respuesta a una serie 
de interrogantes, entre los cuales cabe citar los siguientes: 
La venta a distancia de productos financieros a los consumidores comporta necesidades específicas de 
información. En este sentido, se prestará especial atención a la claridad y pertinencia de la información 
facilitada a los consumidores tanto con anterioridad a la celebración del contrato como a posteriori. La 
necesidad de confirmación por escrito se evaluará en este contexto. 
Otro aspecto importante que merece estudiarse es el de la concesión de plazos de reflexión en el ámbito de 
los servicios financieros. En lo que respecta a los seguros de vida, la normativa comunitaria ya otorga al 
consumidor el derecho a renunciar al contrato en un plazo determinado. Habrá de examinarse si conviene 
hacer extensivo el plazo de reflexión a otros servicios financieros, tales como los seguros de daños o 
determinados servicios bancarios. En la posición común sobre la propuesta de directiva de venta a 
distancia se acepta ya que el derecho de renuncia no puede ejercerse cuando el precio de los bienes o 
servicios esté sujeto a fluctuaciones en el mercado financiero que escapen al control del proveedor, o si la 
ejecución del contrato ha comenzado, con el acuerdo del consumidor, antes de que concluya el plazo de 
siete días. 
Por otra parte, el problema de la venta por inercia (oferta sin el consentimiento expreso del consumidor) 
no se aborda en la legislación sobre servicios financieros vigente. Tampoco se contempla en la referida 
legislación la utilización no solicitada de medios de comunicación a distancia (como, por ejemplo, equipos 
de llamada automática y de fax). Así pues, deberá analizarse hasta qué punto la oferta de servicios 
financieros a los consumidores sin su consentimiento previo plantea problemas específicos. 
La magnitud y la complejidad de la venta a distancia parecen estar aumentando con gran rapidez. En el 
sector de seguros, la venta a distancia y la comercialización directa se están extendiendo a todos los ramos 
de seguros de vida y de daños. En el terreno de las operaciones bancarias a distancia, se recurre cada vez 
más a la informática y determinados instrumentos electrónicos, como el ciberdinero ("cyber-money") y los 
monederos electrónicos, están ya disponibles. El ámbito de la negociación de valores puede, en último 
término, verse revolucionado por la creación de mercados informatizados, en los que la compensación y 
liquidación sean electrónicas y exista la posibilidad de acceso a distancia. En la actualidad, los contratos 
de venta a distancia de servicios financieros se ofrecen y celebran, sobre todo, a escala nacional. Sin 
embargo, es previsible un rápido aumento de las actividades transfronterizas, merced a las nuevas 
posibilidades que ofrece la sociedad de la información. 
Las ventajas del mercado único para los consumidores se verán potenciadas por la entrada en 
funcionamiento de nuevos servicios electrónicos, merced al aumento de la competencia y a la consiguiente 
ampliación de la oferta y mejora de la relación calidad/ precio. Sin embargo, dichas ventajas únicamente 
pueden materializarse si el marco reglamentario que las sustenta merece la confianza de todos los clientes 
-incluidos los consumidores- y proveedores de servicios. Aun cuando el sector se encuentra todavía en una 
fase embrionaria de su desarrollo, el futuro de los servicios financieros europeos, con las posibilidades 
que brindan los nuevos medios de comunicación, puede ser francamente prometedor y las ventajas para 
los consumidores, considerables. Para garantizar la materialización de tales ventajas, la Comisión, en 
contacto con los interesados, seguirá efectuando un estrecho seguimiento de todo cambio, en materia de 
reglamentación o en la situación de los mercados, que afecte a los consumidores, y se mantendrá atenta a 
las necesidades específicas de éstos en este importante campo. La Comisión tiene interés en alentar toda 
innovación en los métodos de venta a distancia que pueda redundar en beneficio de los consumidores, las 
empresas y cualesquiera otros clientes. La necesidad de adoptar medidas normativas habrá de evaluarse 
adecuadamente. 
Los servicios financieros, prestados a distancia o no, están ya contemplados en la normativa comunitaria 
que se ocupa de la protección del consumidor. En algunos casos (la mayor parte de las directivas de 
seguros de vida y de daños, así como las bancarias y la Directiva sobre OICVM, por ejemplo), la 
legislación ya ha sido incorporada por los Estados miembros y sus efectos comienzan a dejarse sentir. En 
otros, en cambio, su incorporación está todavía en curso, por lo que sus repercusiones (sobre todo en lo 
que respecta a la Directiva sobre servicios de inversión) aún no se han hecho enteramente patentes. 
Así pues, la Comisión considera oportuno, en este momento, examinar la situación de los consumidores 
ante al desarrollo de la venta a distancia, lo que no descarta la posibilidad de adoptar medidas, incluso de 
carácter vinculante. La Comisión se compromete a hacer cuanto sea necesario para garantizar a los 
consumidores de servicios financieros a distancia un nivel de protección equivalente a aquél de que 
disfrutan cuando adquieren otros bienes o servicios. Con objeto de determinar con claridad los problemas 
que deben resolverse y la mejor manera de hacerlo, la Comisión invita a que se le remitan observaciones 
acerca del desarrollo, actual y previsible, de la venta a distancia de servicios financieros. Ello le permitirá 
evaluar las nuevas posibilidades comerciales del sector considerado y los riesgos que de ellas pueden 
derivarse para el consumidor, así como establecer la posible necesidad de nuevas iniciativas, incluso de 
carácter legislativo, y, en su caso, decidir cuáles. 
14 
CONCLUSION 
El presente Libro Verde pone de manifiesto que en las directivas de servicios financieros se contemplan 
ya algunas medidas de protección al consumidor. Con todo, pueden resultar necesarias otras medidas, 
habida cuenta de los problemas detectados y de la evolución prevista en lo que respecta a la prestación 
transfronteriza de tales servicios. La Comisión desea, además, celebrar un amplio debate con todos los 
interesados. Así pues, invita a que se le remitan observaciones acerca de los temas expuestos en el Libro 
Verde, con objeto de estudiar la posible necesidad de tomar nuevas iniciativas. Las observaciones deberán 
centrarse en los aspectos que requieren la intervención de la Comunidad, a saber: 
• ¿Hasta qué punto las normas comunitarias y nacionales atienden debidamente a los intereses de los 
consumidores, en lo que se refiere, por ejemplo, a la información de los mismos, la transparencia, 
la protección jurídica y las vías de recurso? 
• ¿Hasta qué punto prevé la normativa vigente un nivel adecuado de protección de los consumidores 
en lo que atañe, concretamente, a la venta a distancia de servicios financieros? 
• Las diferencias entre las normas de protección de los consumidores de los distintos países, 
¿resultan perjudiciales para los intereses de aquéllos o para el funcionamiento del mercado único? 
• ¿Cuáles son los obstáculos que impiden a los consumidores beneficiarse plenamente del mercado 
único de servicios financieros? 
• ¿Hay otros problemas importantes que afecten a los consumidores, al margen de los considerados 
en el presente Libro Verde, de los que la Comisión deba estar informada? 
• ¿Exige la introducción de nuevas tecnologías y técnicas de comercialización que se adopten 
normas adicionales de protección de los consumidores en el sector de los servicios financieros? 
Las observaciones respecto del presente Libro Verde deberán enviarse por escrito, para el 15 de octubre 
de 1996, a la siguiente dirección: 
El Director General - DG XV 
Comisión Europea 
Rue de la Loi, 200 
B-1049 Bruselas 
Fax: ( + 32 2)295.65.00 
Correo electrónico: John.MOGG@DG15.cec.be 
Cabe señalar, por lo demás, que la Comisión organizará, durante los próximos meses, una sesión 
consultiva en la que los interesados tendrán la oportunidad de debatir los problemas planteados. 
ISSN 0257-9545 
COM(96) 209 final 
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