ES Diario Oficial de la Unión Europea C 306/56

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Directiva (Euratom) del Consejo por la que se establece un marco comunitario sobre seguridad nuclear»

COM(2008) 790 final — 2008/0231 (CNS)

2009/C 306/13

El 30 de enero de 2003, de conformidad con el artículo 31 del Tratado Euratom, la Comisión Europea decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre las siguientes propuestas:

«Propuesta de Directiva (Euratom) del Consejo por la que se definen las obligaciones básicas y los principios generales en el ámbito de la seguridad de las instalaciones nuclearesy» «Propuesta de Directiva (Euratom) del Consejo relativa a la gestión del combustible nuclear gastado y los residuos radiactivos»

(COM(2003) 32 final — 2003/0021 (CNS) — 2003/0022 (CNS)).

El Comité Económico y Social Europeo emitió un dictamen sobre estas propuestas el 26 de marzo de 2003.

El 4 de junio de 2009 la Comisión Europea decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo acerca de la versión modificada de una de las directivas mencionadas

«Propuesta de Directiva (Euratom) del Consejo por la que se establece un marco comunitario sobre seguridad nuclear»

con el fin de recibir sus observaciones en forma de dictamen como complemento del emitido el 26 de marzo de 2003.

La Sección Especializada de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 20 de mayo de 2009 (ponente: Gérard DANTIN).

En su 454o Pleno, celebrado los días 10 y 11 de junio de 2009 (sesión del 10 de junio), el Comité Económico y Social Europeo aprobó por 100 votos a favor y 3 abstenciones el presente dictamen.

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1 La energía nuclear vuelve a suscitar interés actualmente por razones económicas, de diversificación de fuentes de aprovisionamiento y de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero.

1.2 Las condiciones para la existencia y el desarrollo del sector nuclear son una seguridad de alto nivel y una transparencia ejemplar.

1.3 En este contexto, el Comité acoge favorablemente la propuesta de directiva, pues considera que tiene un importante interés técnico y estratégico para la seguridad de la población, de los trabajadores de la industria nuclear y del medio ambiente, dejando al mismo tiempo libertad a los Estados miembros para recurrir o no a este tipo de energía.

1.4 El CESE se muestra sensible al hecho de que la energía nuclear se vaya a desarrollar también fuera de las fronteras de la Unión Europea, en algunos casos, en países que carecen de una cultura tecnológica y de gestión de riesgos tan avanzada como la de los Estados miembros. Ante esta situación, el CESE desea que la UE desempeñe una función motriz y sea capaz de presentar propuestas en materia de seguridad nuclear, como ya hace con respecto al «paquete clima».

1.5 La seguridad nuclear debe ser un «bien público mundial», porque un accidente nuclear puede tener consecuencias sobre la población y el medio ambiente mucho más allá del Estado donde se haya producido. En este sentido, al hacer obligatorio en su territorio el cumplimiento de los principios fundamentales de seguridad aprobados por todos los Estados en el seno del OIEA, como pretende la directiva, la Unión se pone en situación de exportar su «modelo de seguridad» más allá de sus fronteras.

1.6 El Comité considera que el mejor planteamiento es el consistente en establecer autoridades nacionales de seguridad completamente independientes, conferir la responsabilidad de la seguridad exclusivamente a los titulares de las licencias de explotación y garantizar la transparencia de la información sobre estas cuestiones; por tanto, desea que se mantenga este aspecto de la directiva y que se mantenga el planteamiento de un nivel muy elevado de responsabilidad.

1.7 El CESE considera muy importante la cuestión de la adquisición, el mantenimiento y el desarrollo de competencias en los Estados miembros, especialmente en los que tienen escasa o ninguna experiencia en materia de energía nuclear. Dichos Estados miembros deben afrontar esta cuestión sin demora, sobre todo desarrollando las necesarias ramas de formación. Por otra parte, el CESE sugiere que se establezca una certificación europea de competencia para la explotación nuclear y que la formación cubra tanto la gestión técnica como la sanitaria de las consecuencias de los accidentes nucleares.

1.8 El Comité subraya que la seguridad es también una cuestión de cultura industrial y de comportamientos, y no puede resumirse en la elaboración de normas y obligaciones de explotación.

2. Introducción

2.1 La industria nuclear se desarrolló con fuerza en la Unión tras la crisis de 1973, y en seguida se puso de manifiesto la necesidad de armonizar las prácticas de seguridad.

2.2 En la resolución del Consejo de 22 de julio de 1975 sobre los problemas tecnológicos de seguridad nuclear (1) se reconoció a la Comisión una función catalizadora de las iniciativas en materia de seguridad nuclear adoptadas en el ámbito internacional.

2.3 En 1992 el Consejo aprobó una segunda resolución (2) en la que instaba a los Estados miembros a proseguir e intensificar sus esfuerzos de armonización de las cuestiones de seguridad. En su sentencia C-29/99 de 10 de diciembre de 2002 el Tribunal de Justicia europeo confirmó la competencia de la Comunidad para legislar en el ámbito de la seguridad nuclear.

2.4 El 30 de enero de 2003, en aplicación del artículo 31 del Tratado Euratom, la Comisión propuso una directiva sobre la seguridad de las instalaciones nucleares (3), directiva sobre la que el Comité había emitido un dictamen (4).

2.5 El Consejo no pudo aprobar esta directiva por falta de mayoría, pero la concertación prosiguió entre otras cosas mediante la creación en 2004 de un «Grupo de seguridad nuclear».

2.6 Actualmente la Comisión se propone reactivar el establecimiento de un marco comunitario sobre la seguridad nuclear y profundizar en ello.

3. Objetivos, planteamiento y síntesis de la nueva propuesta de directiva

3.1 El objetivo general de la propuesta es conseguir, mantener y mejorar continuamente la seguridad nuclear en la Comunidad, así como reforzar el papel de los organismos reguladores. Su ámbito de aplicación es el diseño, el emplazamiento, la construcción, el mantenimiento, el funcionamiento y la clausura de las instalaciones nucleares, para lo cual debe tenerse en cuenta la seguridad con arreglo al marco legislativo y reglamentario del Estado miembro correspondiente. El derecho de cada Estado miembro a decidir si utiliza o no la energía nuclear en su plan energético se reconoce y respeta plenamente.

3.2 El planteamiento de la directiva sobre la seguridad nuclear consiste en incluir en una normativa comunitaria una serie de principios de seguridad recogidos en la Convención del OIEA, suscrita por todos los Estados miembros, y completados por requisitos adicionales de seguridad aplicables a los nuevos reactores nucleares.

3.3 Se trata por tanto de hacer obligatorios los principios de seguridad internacional reconocidos (OIEA, CSN, WENRA, etc.) que actualmente son objeto de una aplicación voluntaria.

4. Consideraciones generales

4.1 La energía procedente de la fisión nuclear representa actualmente en la Unión Europea aproximadamente el 14,6 % de la energía primaria consumida y el 31 % de la producción de electricidad. Para los Estados miembros que la utilizan (quince (5) de veintisiete) constituye la fuente de energía de precio más estable y la que menos CO2 produce. Sin embargo, su utilización resulta controvertida en algunos países que recurren a ella y todavía más en los Estados miembros que no la han incluido en su plan energético, por temor sobre todo a la contaminación radiactiva relacionada con fallos eventuales y a la gestión de los residuos nucleares.

4.2 Conforme a las perspectivas que recoge el dictamen del Comité titulado Los desafíos de la energía nuclear en la producción de electricidad (6), la energía nuclear vuelve a despertar interés actualmente debido a su interés económico y para la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero (políticas de protección del clima). En la UE algunos de los Estados miembros que habían decidido renunciar a la energía nuclear están cuestionando ahora esa decisión.

4.3 Para que esta reactivación del sector nuclear sea aceptada por los ciudadanos es preciso garantizar el máximo nivel posible de seguridad.

4.4 Esta reactivación «planetaria» plantea de forma nueva las cuestiones relativas a la seguridad nuclear, especialmente en lo que se refiere a su organización y su control. La seguridad nuclear debe ser «un bien público mundial». En este sentido, la respuesta debe ser también a escala mundial, porque el riesgo nuclear no se limita al interior de las fronteras de los Estados que utilizan esta tecnología.

4.5 Para avanzar hacia este objetivo, la Unión Europea puede desempeñar un papel central teniendo en cuenta la «nuclearización» de su territorio y sus conocimientos técnicos industriales. La Unión Europea puede dar ejemplo, como lo hace con respecto al clima, empezando a unificar a nivel interno sus propias normas y organizaciones de seguridad, y señalando y superando los obstáculos para cumplir dicho objetivo.

4.6 En este contexto, la directiva presentada por la Comisión llega en el momento oportuno. El Comité Económico y Social Europeo la acoge favorablemente y considera que tiene un importante interés técnico y estratégico para la seguridad de la población, de los trabajadores del sector nuclear y del medio ambiente en los Estados miembros que han optado por la energía nuclear, y también en los que han rechazado esta opción.

4.6.1 El Comité aprueba el nuevo planteamiento de la Comisión para conseguir un consenso más amplio, que consiste en hacer plenamente responsables a los Estados miembros y a su organismo nacional de regulación. En efecto, en los Estados miembros existen tradiciones, organizaciones y prácticas diferentes, y el planteamiento que consiste esencialmente en imponerles el cumplimiento de las normas comunes elaboradas por el OIEA, establecer organismos reguladores verdaderamente independientes y hacer totalmente responsables a los titulares de las licencias, sin posibilidad de que deleguen esta responsabilidad, es ciertamente el más aceptable actualmente para el conjunto de las partes y el que mejor garantiza la seguridad de las instalaciones.

4.6.2 El Comité considera asimismo que esta directiva constituye una etapa en el proceso de mejora de la seguridad. Será preciso llevar a cabo una reflexión constante y prolongada a fin de comprender y tener en cuenta las inflexiones, los añadidos o las modificaciones que se justifiquen en función de la evolución eventual de los contextos, las técnicas y los diseños organizativos.

4.6.3 El Comité se congratula de que el documento objeto de examen, tanto en sus «Principales disposiciones» como en su artículo 5, preste una atención muy especial a la transparencia y la fiabilidad de la información a la población en el marco de los procesos de toma de decisiones. En este sentido, el Convenio de Aarhus (7) sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente puede constituir una referencia para los actores de la sociedad civil.

4.6.4 Al margen de lo anterior y del contenido de la propuesta de Directiva, conviene tener en cuenta e interiorizar el hecho de que la seguridad no es sólo una suma rigurosa de normas técnicas e industriales. También depende de una cultura, un conjunto de prácticas que sitúan la seguridad en el centro de las preocupaciones, y que impulsa, más allá del indispensable respeto de los procedimientos, a investigar continuamente la forma de aumentar la seguridad y de determinar qué factores, tanto internos como externos, pueden menoscabarla. Esta cultura no se construye en un día y exige el concurso tanto de los industriales, de los empresarios y de las instancias de control como de los responsables políticos para alcanzar su máxima eficiencia.

4.7 El desarrollo de la seguridad puede tropezar con una limitación de las competencias en tecnologías electronucleares debida principalmente a una experiencia y unos conocimientos técnicos insuficientes, y a un entorno científico y tecnológico poco adaptado. Por lo tanto habrá que realizar esfuerzos importantes de formación (8). Podrían llevarse a cabo transferencias intraeuropeas de conocimientos teóricos y prácticos y tomarse medidas de apoyo para responder mejor, entre otras, a las exigencias definidas en los artículos 4, 7 y 9 en materia de formación y de recursos humanos. Se debería instituir una certificación europea de las formaciones, las cualificaciones y las competencias para la explotación y la seguridad nuclear.

4.8 El Foro Europeo de Energía Nuclear, creado por la Comisión y apoyado por el Consejo de marzo de 2007, agrupa a altos representantes de los poderes públicos, diputados del Parlamento Europeo, representantes del Comité Económico y Social Europeo, representantes de los productores de electricidad, del sector nuclear, de los consumidores, del sector financiero y de la sociedad civil. Es al mismo tiempo un foro de peritaje y de debate sobre las posibilidades y los riesgos de la energía nuclear. En enero de 2009 formuló una serie de sugerencias y comentarios (9) sobre la propuesta de directiva objeto de examen en los que a juicio del Comité conviene inspirarse, tanto por su calidad como por su importancia desde el punto de vista de la aceptabilidad por parte de los ciudadanos y sus representantes.

5. Consideraciones particulares

5.1 Ámbito de aplicación y contenido de la directiva

El Comité acoge favorablemente la referencia a los principios fundamentales de seguridad (SF-1, 2006) del OIEA y a los requisitos de la Convención sobre Seguridad Nuclear, pero desea especificar qué partes de estos principios fundamentales corresponden precisamente al objeto de la directiva que nos ocupa. Para ello se deberá añadir un anexo a la directiva que se presenta en el punto 6 del presente dictamen y se incluye en anexo. Ello aclarará la propuesta de directiva y permitirá asimismo simplificar algunos de sus artículos.

5.2 Artículo 1

El Comité propone un texto más explícito para el apartado 1: «La presente Directiva tiene por objeto establecer un marco europeo normativo de la seguridad nuclear que defina los principios básicos a los que deben atenerse las leyes y los reglamentos aprobados por los Estados miembros en materia de seguridad nuclear con el fin de mantener y mejorar continuamente la seguridad nuclear en la Comunidad y fortalecer el papel que desempeñan los organismos reguladores nacionales».

5.3 Artículo 2

5.3.1 Definición (1) «Instalación nuclear»: el Comité sugiere añadir «y residuos radiactivos» después de «combustible gastado».

5.3.2 Definición (8) «Organismo regulador»: el Comité insta a la Comisión a recoger literalmente la definición del Glosario sobre seguridad publicado en 2007: «Una autoridad o conjunto de autoridades a las que el gobierno de un Estado ha conferido facultades legales para encargarse del proceso de regulación, incluida la concesión de autorizaciones y, de este modo, reglamentar la seguridad nuclear, radiológica, de los desechos radiactivos y del transporte».

5.3.3 Definición (10) «Reactores eléctricos nuevos»: el Comité prefiere la referencia a la construcción de las instalaciones después de la entrada en vigor de la directiva. El titular de la licencia podrá tener en cuenta las contingencias que se produzcan al inicio de la construcción. En cambio, cualquier cambio que se produzca después de la construcción será más difícil de introducir si la instalación no ha sido diseñada y construida para ello. Determinadas situaciones específicas de centrales cuya construcción se ha interrumpido y debe reanudarse llevan al Comité a proponer la siguiente redacción: «Reactores eléctricos nuevos»: «Los reactores eléctricos nucleares cuya construcción se autorice (o cuya construcción se reanude tras una interrupción de al menos cinco años) después de la entrada en vigor de la presente Directiva» .

5.4 Artículo 3

5.4.1 El Comité sugiere que este artículo se redacte precisando en primer lugar el marco que constituye el aspecto general de la seguridad y después la responsabilidad que incumbe a su aplicación. Sugiere asimismo integrar en este artículo la posibilidad de retirada de la licencia en caso de infracción de las normas, porque ello forma parte del marco general y refuerza la autoridad del organismo regulador. Como consecuencia de ello el artículo 8 no tendría ya razón de ser. El Comité recuerda que la Comisión posee la facultad de verificar la calidad de la transposición de la directiva y la posibilidad, en caso necesario, de incoar un procedimiento de infracción contra un Estado miembro que no haya respetado los principios de la directiva.

5.4.2 El artículo 3 quedaría redactado como sigue: «1. Los Estados miembros establecerán y mantendrán un marco legislativo y reglamentario que rija la seguridad de las instalaciones nucleares. Este marco incluirá requisitos nacionales de seguridad, un sistema de concesión de licencias y control de instalaciones nucleares, la prohibición de su explotación sin licencia, y un sistema de supervisión reglamentaria con las medidas necesarias para asegurar su cumplimiento, incluidas las relativas a la suspensión y la retirada de las licencias. Cabe precisar que el organismo regulador estará facultado para ordenar la retirada de la licencia de explotación en caso de infracciones de las normas de seguridad graves o reiteradas en la instalación nuclear.» «2. Los Estados miembros se asegurarán de que la responsabilidad primordial de la seguridad de las instalaciones nucleares recaiga en el titular de la licencia bajo el control del organismo regulador, y de que esta responsabilidad se mantenga durante toda la vida útil de la instalación nuclear hasta su liberación del control regulatorio. Esta responsabilidad del titular de la licencia no podrá delegarse. Las medidas relativas a la gestión de la seguridad y los controles que deban aplicarse a una instalación nuclear deberán ser propuestas por el titular de la licencia y sometidas a la aprobación del organismo regulador. Serán aplicadas por el titular de la licencia bajo el control del organismo regulador.»

5.5 Artículo 4, apartado 1

5.5.1 El Comité, que considera muy importante la independencia del organismo regulador, prefiere redactar este apartado como sigue: «Los Estados miembros se asegurarán de que el organismo regulador, cuyo objetivo será exclusivamente la seguridad, es efectivamente independiente de toda organización cuya misión sea promover o explotar instalaciones nucleares. También garantizarán que esté libre de cualquier influencia que pueda afectar a sus actividades de regulación». La mención de las organizaciones cuya misión sea «justificar beneficios sociales» es redundante respecto a la idea de promoción de instalaciones nucleares, y si se mantiene esta indicación también habría que mencionar la independencia del organismo regulador con respecto a las organizaciones que militan contra la utilización de la energía nuclear.

5.6 Artículo 4, apartado 3

El Comité propone agrupar los apartados 3 y 4 del artículo 4 de la propuesta y redactarlos como sigue: «El organismo regulador concederá licencias en función de las justificaciones presentadas por el solicitante en las que demuestre que el emplazamiento, el diseño, la construcción, la puesta en servicio, la explotación, la prolongación del periodo de explotación, la adecuación del personal en lo que se refiere a número y cualificación y la clausura de las instalaciones nucleares están en conformidad con los requisitos, las condiciones y las normas de seguridad vigentes. Asimismo controlará la correcta ejecución de los compromisos asumidos por el titular de la licencia en materia de seguridad nuclear».

5.7 Artículo 4, apartado 4

Suprimido y recogido en el nuevo apartado 3 del artículo 4.

5.8 Artículo 4, nuevo apartado 6

Añádase un apartado 6 sobre el desarrollo de la cooperación entre organismos reguladores en el marco de la Unión: «Los organismos reguladores de los Estados miembros intercambiarán entre sí las mejores prácticas de regulación y desarrollarán un entendimiento común de los requisitos internacionales adoptados».

5.9 Artículo 5

«Transparencia»: El Comité subraya la importancia de este artículo para responder al reproche de cultivar el secreto que se hace frecuentemente a la industria nuclear, y también porque la información sobre el funcionamiento de las instalaciones nucleares afecta sin excepción a todos los Estados miembros, utilicen o no esta energía en su territorio, porque son responsables de la protección de sus ciudadanos debido al carácter transfronterizo del riesgo nuclear.

5.10 Artículo 6, apartado 1

El Comité sugiere precisar los principios fundamentales de seguridad del OIEA y remitirse para ello al anexo ya mencionado. El apartado 1 del artículo 6 tendría la siguiente nueva redacción: «En lo que se refiere a emplazamiento, diseño, construcción, explotación y clausura de las instalaciones nucleares, los Estados miembros aplicarán los principios fundamentales de seguridad del OIEA (Principios fundamentales de seguridad del OIEA. Nociones fundamentales de seguridad no SF-1 (2006)) especificados en el anexo».

5.11 Artículo 6, apartado 2

Este apartado, en el que se hace una referencia insuficientemente precisa a la WENRA y el HLG, plantea un problema: ¿cómo se podrá obligar a un Estado miembro a tener en cuenta unos resultados futuros no definidos, en lo que se refiere al contenido y el calendario, en el momento de aprobación de la directiva? El Comité sugiere que se suprima este apartado, porque el respeto de los principios fundamentales de seguridad y el desarrollo de una cultura de seguridad evolucionan en el tiempo junto con los avances de las ciencias y las tecnologías.

5.12 Artículo 7

Este artículo aborda la responsabilidad de los titulares de licencias, pero dado que la directiva se dirige a los Estados miembros, el Comité sugiere remitir al anexo los aspectos no estrictamente relacionados con la función de los Estados miembros. En tal caso, el artículo 7 quedaría redactado como sigue:

« Obligaciones de los titulares de licencias. Los Estados miembros deberán garantizar que los titulares de licencias diseñen, construyan, exploten y clausuren sus instalaciones nucleares de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6».

5.13 Artículo 8

Dado que se ha integrado en los artículos 3 y 4, aquí se suprime.

5.14 Artículo 10

El título «Prioridad a la seguridad» puede generar confusión, porque da la idea de que los Estados miembros que no establezcan medidas más estrictas que las de la directiva no dan prioridad a la seguridad, o que la propia directiva no lo hace. El Comité propone sustituirlo por « Refuerzo de la seguridad ».

5.15 Artículo 11

El artículo 11 se refiere al informe periódico sobre los efectos de la directiva que se debe presentar a la Comisión, lo que resulta necesario y deseable. La Convención sobre Seguridad Nuclear impone ya un ritmo de presentación de informes y el Comité considera razonable ajustar el conjunto de los informes a un calendario común para simplificar los procedimientos y darles coherencia. Este artículo quedaría redactado como sigue:

«Los Estados miembros presentarán a la Comisión un informe sobre la aplicación de la presente Directiva al mismo tiempo y con la misma frecuencia que los informes nacionales que presentarán a las reuniones de examen de la Convención sobre Seguridad Nuclear. Basándose en este informe, la Comisión presentará un informe al Consejo sobre los progresos en la aplicación de la presente Directiva, acompañado, en su caso, de propuestas legislativas.»

6. Propuesta de anexo a la directiva

6.1 El objetivo del anexo a la directiva es: — formular las obligaciones de los operadores nucleares que la directiva no puede imponer, porque sólo resulta obligatoria para los Estados miembros. — formular, partiendo de los diez principios fundamentales del OIEA, lo que la directiva pretende hacer obligatorio para los Estados miembros.

6.2 Consta de seis principios:

6.2.1 Los Estados miembros deberán garantizar que el titular de la licencia asuma la responsabilidad de la seguridad.

6.2.2 La responsabilidad y la gestión de la seguridad deberán asumirse al más alto nivel de la empresa.

6.2.3 La evaluación de la seguridad deberá hacerse desde el inicio de la construcción de una instalación y durante toda su vida útil.

6.2.4 Los Estados miembros se asegurarán de que las instalaciones nucleares se optimicen para conseguir el máximo nivel de seguridad que pueda razonablemente alcanzarse.

6.2.5 Los Estados miembros se asegurarán de que se hagan todos los esfuerzos posibles para prevenir y atenuar los incidentes y accidentes nucleares.

6.2.6 Los Estados miembros, sin excepción, se asegurarán de que se establezcan las disposiciones en materia de capacidad de reacción y de respuesta a una emergencia para accidentes nucleares previstas en la Directiva 96/29.

Bruselas, 10 de junio de 2009. El Presidente del Comité Económico y Social Europeo Mario SEPI

(1) DO C 185 de 14 de agosto de 1975, p. 1.

(2) DO C 172 de 8 de julio de 1992, p. 2

(3) COM(2003) 32 final y COM(2004) 526 final (versión revisada).

(4) DO C 133 de 6.6.2003, pp. 70–74.

(5) Alemania, Bélgica, Bulgaria, Chequia, Eslovaquia, Eslovenia, España, Finlandia, Francia, Hungría, Lituania, Países Bajos, Reino Unido, Rumanía y Suecia.

(6) DO C 110 de 30.4.2004, pp. 77-95.

(7) Convenio internacional negociado en el marco de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas (CEPE/ONU). Ha sido firmado por 40 de los 55 países de la CEPE/ONU.

(8) DO C 175 de 28.7.2009, pp. 1-7.

(9) Véase el documento del subgrupo «Armonización» del Foro Europeo de Energía Nuclear relativo a la propuesta de Directiva europea sobre seguridad nuclear.