Dictamen del Comité de las Regiones sobre la "Comunicación de la Comisión - Hacia una estrategia temática para la prevención y el reciclado de residuos"

(2004/C 73/12)

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

vista la Comunicación de la Comisión "Hacia una estrategia temática para la prevención y el reciclado de residuos" (COM(2003) 301 final);

vista la decisión de la Comisión Europea, de 28 de mayo de 2003, de consultarle sobre este asunto, de conformidad con lo dispuesto en el párrafo 1o del artículo 265 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea;

vista la decisión de la Presidencia, de 19 de junio de 2003, de encargar a la Comisión de Desarrollo Sostenible la elaboración de un dictamen sobre el asunto;

visto el documento para el debate;

visto el Sexto Programa de Acción Comunitario en materia de Medio Ambiente;

visto el documento Prioridades políticas del Comité de las Regiones para el período 2002-2006, en cuyo punto 5 se reconoce entre las necesidades en materia de protección medioambiental:

b) las normas materiales estandarizadas a nivel comunitario que contribuyen a mejorar realmente la calidad del medio ambiente. Dichas normas deberían tener carácter obligatorio a nivel nacional

c) la normativa imprescindible a escala comunitaria para la protección del medio ambiente;

vistos los dictámenes:

- CDR 447/98 fin sobre la "Propuesta de Directiva del Consejo sobre incineración de residuos"(1),

- CDR 36/2001 fin sobre el Sexto Programa de Acción en materia de Medio Ambiente(2),

- CDR 190/2002 fin sobre la Comunicación de la Comisión "Hacia una estrategia temática para la prevención y el reciclado de residuos"(3);

vistos los compromisos internacionales contraídos por la UE en materia de desarrollo sostenible;

visto el proyecto de dictamen (CDR 239/2003 rev. 1) aprobado el 29 de septiembre de 2003 por la Comisión de Desarrollo Sostenible (ponente: Rosario Condorelli, Consejero Municipal de Catania (IT, ELDR);

considerando:

1) la necesidad de actualizar la política de residuos de la UE en relación con los avances conseguidos, los problemas encontrados y los resultados que es necesario obtener según el principio de desarrollo sostenible, también con el respeto debido a los acuerdos internacionales;

2) que en cualquier estrategia de promoción de medidas destinadas a conseguir la prevención cuantitativa y cualitativa de los residuos, además del reciclaje de los mismos, se reconoce el papel fundamental de los entes locales y regionales llamados a garantizar de forma cotidiana niveles de eficiencia en la gestión, no solo para limitar los efectos en el medio ambiente y en la salud humana sino también para contribuir al crecimiento de los sistemas locales de desarrollo sostenibles desde el punto de vista ecológico, económico y social;

3) que, con motivo del debate del Sexto Programa, el Comité había solicitado que, independientemente del curso que tomen las negociaciones internacionales al respecto, la UE asumiese el compromiso de aplicar cualquier medida necesaria para un desarrollo sostenible, también como garantía del liderazgo internacional de la UE en esta materia, y para obtener las ventajas que conlleva una economía orientada desde el punto de vista ecológico como motor de la innovación, la competitividad y la eficacia económica (CDR 36/2001 fin, puntos 3.2, 3.1);

4) la necesidad de agilizar la adecuación del nivel de protección medioambiental en los nuevos países candidatos a la adhesión para estimular un desarrollo económico sostenible mediante la transferencia de tecnologías limpias que eviten la repetición de problemas ya detectados en estos años en los países de la UE y que permitan colmar o, al menos, reducir el vacío tecnológico que existe en la actualidad;

5) la necesidad de integrar la política de residuos con el resto de políticas medioambientales y, en concreto, la coherencia de todos los distintos enfoques relativos al problema de los residuos, exigencias que han llevado al CDR, entre otros aspectos, a solicitar que la protección del suelo de la erosión y de la contaminación se incluya en la temática "uso sostenible de los recursos naturales y gestión de los residuos" y no en el sector "naturaleza y biodiversidad" (CDR 36/2001 fin, punto 3.31);

6) la necesidad de una gestión minuciosa para evitar la infiltración de una mafia ecológica que suele encontrar en este sector uno de los terrenos abonados para actuar, causando grandes daños al medio ambiente con prácticas ilegítimas de eliminación y perturbaciones en el mercado ocasionadas por los precios más bajos que practican con respecto a las empresas que respetan la normativa; dicho compromiso es necesario para salvaguardar el medio ambiente también en los países del tercer mundo que, con frecuencia, son objeto de dichas prácticas;

7) que el Sexto Programa de Acción Comunitario en materia de Medio Ambiente:

- fomentará la plena integración de las exigencias relativas a la protección del medio ambiente (art. 2.4),

- reitera la necesidad de disociar el uso de los recursos y la generación de residuos y la tasa de crecimiento económico (art. 2.2),

- tiene como objetivo una importante disminución de la cantidad de residuos destinados a su eliminación y del volumen de residuos peligrosos producidos (art. 8.1),

- se propone fomentar la reutilización de los residuos que se sigan generando y dar preferencia a su recuperación y, especialmente, a su reciclado (art. 8.1),

- plantea el objetivo de definir un conjunto de metas cuantitativas y cualitativas de reducción de residuos que abarque todas las categorías de residuos que deberían alcanzarse en el ámbito comunitario para 2010 (art. 8.2, punto a));

8) que, en relación con todo lo mencionado, parece necesario obrar con mayor decisión para la prevención de residuos, puesto que no es admisible que la principal modalidad en la jerarquía de las medidas no tenga una aplicación práctica y que, por tanto, es preciso aplicar decisiones óptimas para la fijación de objetivos de prevención. El documento de la Comisión, que al ser un punto de partida de un proceso de consulta en esta primera fase decidió no proponer objetivos, tendrá que lograr a este respecto la elaboración de una estrategia temática consistente en la que se indiquen objetivos y compromisos precisos;

9) que parece necesario reafirmar con claridad que en la jerarquía de las medidas las operaciones de reciclado de los materiales tienen prioridad con respecto a la recuperación energética, según lo manifestado en el dictamen relativo a la Directiva sobre incineración (CDR 447/98 fin, punto 5): El Comité considera que la incineración de residuos con valorización energética puede ser uno de los elementos de un sistema moderno de tratamiento de los residuos a condición de que... la incineración de residuos no constituya un obstáculo para las iniciativas de reciclaje de materiales o de reducción de los residuos;

10) en relación con el punto anterior, es preciso destacar que en algunos casos se percibe un escaso compromiso en el ámbito de las recogidas diferenciadas y del reciclado, y una tendencia a recurrir de forma masiva a la incineración, ya sea en el ámbito de los residuos urbanos (como pone de manifiesto el documento para examen, punto 5.3.1) como en el de los lodos, cuyo empleo en agricultura que tiene también se ha reducido, pese a la importancia que tiene un suelo bien humificado como "acumulador de carbono"; el aspecto más preocupante de estas tendencias es el hecho de que se agravan en los países del sudeste de Europa, donde los procesos de desertización son más intensos y por tanto es mayor la necesidad de restituir las sustancia orgánica del suelo. Se destaca que el vertido de lodos en los terrenos agrícolas es una práctica que debe llevarse a cabo con especial precaución para la protección del medio ambiente y la salud y, por tanto, debe estar sujeta a normas muy rigurosas,

en su 52o Pleno celebrado los días 19 y 20 de noviembre de 2003 (sesión del 20 de noviembre), ha aprobado el presente Dictamen.

1. Observaciones del Comité de las Regiones

El Comité de las Regiones

1.1. acoge favorablemente el documento presentado, porque aun siendo un punto de partida de un proceso de consulta plantea de forma realista las premisas para conseguir una mejor protección medioambiental;

1.2. reitera la convicción de que, dado que la aplicación de muchas de las decisiones aprobadas o que se aprobarán en este delicado sector corresponde a los entes locales y regionales, resulta de la máxima importancia conceder a estos últimos la oportunidad de influir en las fases posteriores de definición de la estrategia temática comunitaria. Dicha exigencia se ve acentuada ulteriormente por la inminente ampliación de la Unión, que conllevará retos ecológicos totalmente nuevos dentro de los que se debería registrar, junto a un incremento exponencial de los residuos, la reducción perceptible y progresiva de los efectos medioambientales derivados de la aplicación de las directivas comunitarias. Corresponde al Comité la función crucial de colaborar con los entes locales y regionales de los países candidatos con el fin de superar dichos desafíos;

1.3. considera necesaria una mayor relación con otras iniciativas en la cuestión de la gestión de residuos (incineración y empleo de los residuos orgánicos), así como una mayor determinación en la aplicación de una política de prevención de la cantidad de los residuos; es consciente de que la gestión de residuos de por sí no es suficiente para evitarlos, sino que deben fijarse objetivos también en otros ámbitos, como la política de productos integrada y las políticas relativas a la gestión de los recursos y a los productos químicos

1.4. considera indispensable un mayor compromiso por parte de los Estados miembros a la hora de aplicar de forma tempestiva y adecuada las directivas de la UE y, en consecuencia, considera necesario un seguimiento más cercano de los resultados obtenidos y de los problemas que obstaculizan la aplicación;

1.5. considera que las diferencias entre la legislación relativa al medio ambiente de los Estados miembros crean tensiones en el mercado interior. Es fundamental que la UE adopte normas comunes de reciclado con el fin de evitar el dumping medioambiental en el seno de la UE y en los países en vías de desarrollo;

1.6. está convencido de que las políticas de gestión de residuos, así como las políticas medioambientales en general, deben tener como ámbito preferente de aplicación la realidad local y regional como competencia de los entes locales y regionales: conocen las dimensiones del fenómeno, gestionan los problemas en su complejidad, constituyen órganos creíbles para los ciudadanos por lo que respecta a la aplicación y la gestión de las políticas de reciclado y de prevención de los residuos, destinan recursos ingentes de sus propios presupuestos a la realización de dichas políticas, impulsan campañas de sensibilización y formación de la opinión pública, fomentan la utilización de buenas prácticas, y financian estudios e investigaciones. En este contexto adquiere una importancia especial la dimensión urbana del problema, no sólo por el gran porcentaje de población europea que vive en las ciudades y por los aspectos inevitables de sus efectos en el medio ambiente y en la salud humana, sino también por sus relaciones con las políticas de desarrollo. No obstante, también debe prestarse una atención especial a las áreas rurales, sobre todo a la problemática relativa a los tipos especiales de residuos de las actividades agrícolas, como los que generan las maquinarias o los pesticidas. Con vistas a garantizar esta protección específica a las áreas montañosas, insulares y rurales, señala que aún queda por abordar y resolver la cuestión que plantea en estas regiones el coste del transporte de pequeñas cantidades de residuos hasta unas plantas de tratamiento a menudo muy distantes.

1.7. está convencido, además, de la necesidad de que las acciones de los entes locales y regionales se coordinen con las acciones emprendidas a escala nacional y europea, con el debido respeto a los principios de subsidiariedad y proximidad, y reiterando la importancia de la sinergia entre las diversas esferas de gobierno;

1.8. manifiesta su malestar por el estado actual de conocimiento de los niveles y las tendencias de la producción de residuos en la Unión Europea y en los Estados miembros, cuyos datos estadísticos en el ámbito comunitario registran graves carencias, entre las que se encuentran la cobertura incompleta y la falta de armonización y de comparabilidad que impide una evaluación general de la mayor parte de los cinco grandes flujos (residuos productivos, residuos de cantera y mineros, residuos de la construcción y la demolición, residuos sólidos urbanos y residuos agrícolas y forestales). Destaca que la superación de estas carencias contribuiría también a la lucha contra la mafia ecológica, puesto que permitiría realizar un mejor seguimiento del ciclo de los residuos. Señala que un análisis científico sólido de los niveles y las tendencias de la producción de residuos es una condición imprescindible para definir de manera coherente los objetivos para su prevención. No obstante, el hecho de que normalmente se considere que los datos más destacados desde el punto de vista estadístico se refieren a los residuos urbanos vuelve a poner de manifiesto el carácter estratégico del nivel del gobierno local en la elaboración de políticas en esta materia;

1.9. acoge favorablemente los resultados positivos obtenidos en los Estados miembros en materia de autosuficiencia en la eliminación de residuos, unido al principio de proximidad, y confía en que dicha situación no cambie con el ingreso de los nuevos Estados miembros;

1.10. destaca la necesidad de que, como consecuencia del debate que provocará el documento, la Comisión establezca formas de acuerdo significativo sobre aspectos importantes como la reutilización de materiales y la coordinación con problemas tratados en otros sitios, en primer lugar la incineración de residuos y la función de los residuos orgánicos y de los lodos, ámbitos en los que se detectan tendencias que contradicen la estrategia temática que se pretende obtener con el documento, como el propio documento destaca. (Sin embargo, esta clase de impuestos han de complementarse con otros instrumentos para evitar que se desvíen residuos mixtos a granel hacia la incineración. Punto 5.3.1);

1.11. considera útil que se precise más la noción de residuo, teniendo en cuenta los problemas de interpretación manifestados durante estos años pero conservando la interpretación extensiva del concepto de residuo establecida por el Tribunal de Justicia Europeo, que representa una garantía de elevada protección medioambiental;

1.12. considera necesario consolidar la jerarquía de las medidas en materia de residuos, dando prioridad a la prevención (para la que es necesario definir objetivos concretos mediante la máxima participación del nivel de gobierno regional y local y una relativa planificación), la reutilización y el reciclado de materiales con respecto a otras modalidades de tratamiento, especialmente la incineración, que aunque sea útil corre el riesgo de convertirse en un "atajo", sobre todo en los países que se encuentran más retrasados en la recogida diferenciada;

1.13. destaca que la práctica de la incineración afecta cada vez más a los residuos orgánicos (de residuos urbanos y lodos de depuración), a pesar de que los recientes estudios científicos y las conclusiones de las Conferencias sobre el cambio climático de Bonn y Marrakech hayan destacado la importancia de las prácticas de compostaje con el fin de "retener" grandes cantidades de carbono en el suelo. La reciente e importante Directiva sobre los vertidos, que prevé una drástica reducción de la aportación de residuos orgánicos, podría acelerar aún más esta tendencia a la incineración, lo cual resultaría poco eficiente por motivos económicos (el coste del compostaje es generalmente inferior al de la incineración) pero, sobre todo, medioambientales. En este sentido destaca que dicha necesidad ya había sido planteada por este Comité en el dictamen sobre la estrategia temática de la defensa del suelo: No sería aconsejable el desarrollo por separado -tal y como se propone- de iniciativas relacionadas con la erosión, la pérdida de materia orgánica o la contaminación(4). A la luz de lo mencionado anteriormente, parece necesario que el documento examinado garantice una mejor coordinación con la Directiva sobre compost que se encuentra en fase de elaboración;

1.14. confía en que las nuevas políticas se apliquen también en los nuevos Estados miembros en los plazos previstos con el fin de evitar que se agraven los desequilibrios regionales, favoreciendo la participación de los entes regionales y locales mediante el intercambio de buenas prácticas y el patrimonio de conocimientos y experiencias disponibles gracias entre otras cosas a la función de la AEMA (Agencia Europea de Medio Ambiente) de Copenhague y de la OECD (Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo).

2. Recomendaciones del Comité de las Regiones

El Comité de las Regiones

2.1. es consciente de que la elaboración de una estrategia temática compleja tiene que apoyarse en una combinación de instrumentos legislativos, voluntarios y económicos y al mismo tiempo en los cambios de conducta y la definición de objetivos precisos y comprobables, e incluir medidas destinadas a favorecer la creación de mercados para los productos reciclados;

2.2. reitera la petición ya presentada en el examen del Sexto Programa: debería definir objetivos y metas precisas, cuantificadas y con plazos siempre que sea posible(5) y que la ampliación de la vigencia del VI Programa a diez años ... refuerza la necesidad de definir metas e indicadores concretos(6). Desde el momento en que se han emprendido algunas iniciativas en el ámbito de la prevención de riesgos se destaca la necesidad de definir objetivos concretos en el ámbito de la prevención cuantitativa y, por tanto:

2.3. desea un mayor compromiso en el ámbito de la prevención, puesto que considera incoherente que todavía se haga poco a favor de la prioridad más importante y que no se fijen objetivos concretos. Destaca que, aunque dicho principio se formuló ya en el primer programa de acción medioambiental, hasta la fecha los pasos concretos que se han dado son todavía insuficientes. Más en concreto, en el ámbito local se podrían indicar objetivos específicos de reducción de la cantidad de residuos urbanos (o, por lo menos, de ralentización de su aumento) a través de planes de gestión, que podrían incluir gratificaciones para los niveles elevados de minimización de los residuos y sanciones para los malos resultados;

2.4. desearía que aplicaran con más inmediatez aquellas políticas de otros sectores que permitan obtener ventajas significativas en el ámbito de los residuos (por ejemplo, una política consistente de mejora de los acueductos podría conseguir una reducción considerable de la producción y el empleo de botellas de cristal y, sobre todo, de plástico);

2.5. se muestra a favor del empleo de instrumentos compatibles con el mercado, con el fin de favorecer la reutilización y el reciclado como ya destacó en el dictamen sobre el Sexto Programa de Acción en materia de Medio Ambiente, en el que se afirma que(7): respalda con firmeza la propuesta de una política de contratación pública favorable al medio ambiente ... destacando la necesidad de que todas las instituciones públicas europeas... adquieran el compromiso de que todos sus contratos y adquisiciones dependan de una valoración previa del ciclo de vida y sostenibilidad medioambiental de los productos y servicios de que se trate. En este sentido confía en que se desarrolle la política ya incluida en el Sexto Programa de Acción en materia de Medio Ambiente, de la dimensión medioambiental en la contratación pública y los permisos medioambientales negociables, que podrían intercambiarse en el ámbito europeo, teniendo en cuenta, sin embargo, la necesidad de definir los aspectos prácticos en materia de aplicación y las formas de control y la sanción;

2.6. se muestra a favor, además, de conseguir una mejor coordinación entre las autoridades nacionales competentes en el ámbito de los impuestos sobre los vertidos. Evidentemente, teniendo en cuenta la elevada sensibilidad política con respecto a las medidas fiscales en general, ello no implicaría necesariamente la introducción de un impuesto sobre desechos armonizado a escala comunitaria. En cualquier caso, el objetivo que se pretendería conseguir sería aumentar el coste de los métodos de tratamiento de residuos distintos del reciclado, teniendo en cuenta también la necesidad de evitar que se recurra de forma indiscriminada a la incineración;

2.7. destaca que en el ámbito de las políticas integradas de producto (IPP) resulta determinante la función de las administraciones regionales y locales, porque mediante la información a los ciudadanos se puede conseguir un consumo consciente y sostenible, fomentar acuerdos con empresas locales y emplear instrumentos como la Agenda 21 local;

2.8. apoya la propuesta de intensificar el principio de "quien contamina, paga", del cual se deriva otro según el cual la "responsabilidad del productor" debería ser individual más que compartida por la colectividad de los ciudadanos. Dichos principios representan un incentivo par los productores a la hora de desarrollar productos más respetuosos con el medio ambiente;

2.9. acoge favorablemente la propuesta de apoyar el reciclado de los materiales y no sólo el que se refiere a determinados productos, tanto por motivos medioambientales como para simplificar la colaboración de los ciudadanos, que en la actualidad no logran comprender la razón de que deban reciclarse determinados productos de cartón, plástico, vidrio y metal mientras que otros, compuestos de los mismos materiales, no tienen que ser reciclados;

2.10. considera importante que en el futuro se avance hacia una legislación global sobre el reciclado, en lugar de seguir adoptando directivas para cada sector. En este sentido, se podría elaborar una nueva directiva relativa a todos los materiales que incluyera en un anexo los aspectos específicos de cada sector;

2.11. considera necesario que en el ámbito de los residuos de la construcción y la demolición se aprueben prácticas de demolición de los edificios que permitan obtener la separación de los residuos en partes homogéneas. Para conseguir que se desarrollen dichas prácticas de demolición selectiva es preciso que se garantice la calidad de los productos conseguidos (certificación de los materiales reciclados) y sus perspectivas de mercado (sería necesario que los entes públicos tuvieran la obligación de prever el empleo de dichos materiales en las licitaciones para construir calles, vías férreas, etc.);

2.12. propone, teniendo en cuenta todas las compatibilidades y vínculos en materia de medidas fiscales y de política sobre la competencia, una reducción del impuesto sobre el valor añadido (IVA) para los productos derivados de proyectos ecológicos destinados a la recuperación de los materiales;

2.13. propone que se lleve a cabo una campaña de sensibilización para frenar la mentalidad de "usa y tira" (naturalmente, en aquellos casos en los que no se justifique, como en los que existen razones de seguridad e higiene), ámbito en el que considera fundamental la función de los entes locales y regionales en las actividades de orientación de los comportamientos de los ciudadanos;

2.14. propone el desarrollo de una actividad del tipo "bolsa de residuos" con el fin de favorecer el reciclado de materiales en el ámbito de las actividades productivas, así como su inclusión en la normativa sobre residuos;

2.15. propone que se potencien y aprovechen las posibilidades ofrecidas en los programas existentes, sobre todo en el programa Life-Ambiente y en el Sexto Programa Marco de investigación y desarrollo, especialmente en lo que respecta a los problemas que afectan a la dimensión urbana de la gestión de residuos en materia de nuevas tecnologías de prevención, transporte, reciclado, reutilización y eliminación;

2.16. propone que la Comisión financie proyectos a favor de los entes locales y regionales que establezcan sistemas integrados por lo que se refiere a la prevención cualitativa y cuantitativa de los residuos y formas de sinergia entre las distintas esferas de gobierno;

2.17. considera esencial la creación de formas de promoción para el intercambio de buenas prácticas a escala europea, en aplicación de las disposiciones relativas a los residuos, dando prioridad al ámbito local y fomentando en esta fase la mayor difusión posible a favor de los nuevos Estados miembros;

2.18. propone la elaboración de planes para la prevención de residuos que se prevean en las disposiciones legislativas y se realicen en forma de Acuerdos Medioambientales negociables en distintos ámbitos (europeo, nacional y local) y que afecten a sectores económicos o empresariales;

2.19. respalda el recurso a sistemas de tarificación puntual ("pagar por tirar"), especialmente para impulsar en mayor medida la recogida diferenciada de vertidos. Propone aprobar la introducción de los sistemas de tarificación puntual utilizados para fomentar la recogida diferenciada y la prevención cuantitativa de los residuos, teniendo en cuenta la necesidad de aplicar medidas adecuadas que se calibren en el ámbito local;

2.20. propone que en la definición de las nuevas iniciativas se conceda una especial importancia a la determinación de los recursos administrativos y financieros necesarios para aplicar la legislación, teniendo en cuenta su gran complejidad técnica e intentado evitar que el coste de la nueva estrategia recaiga exclusivamente en el ámbito local, y produzca aumentos notables en los costes de los servicios y en la tarificación.

Bruselas, 20 de noviembre de 2003.

El Presidente

del Comité de las Regiones

Albert Bore

(1) DO C 198 del 14.7.1999, p. 37.

(2) DO C 357 del 14.12.2001, p. 44.

(3) DO C 128 del 29.5.2003, p. 43.

(4) CDR 190/2002 fin, punto 3.5.3.

(5) CDR 36/2001 fin, punto 1.2.

(6) CDR 36/2001 fin, punto 1.7.

(7) CDR 36/2001 fin, punto 2.16.