Dictamen del Comité Consultivo de la CECA relativo al programa europeo sobre el cambio climático y al comercio de los derechos de emisión

(adoptado por unanimidad en la 355a sesión de 5 de abril de 2001)

(2001/C 170/04)

EL COMITÉ CONSULTIVO DE LA COMUNIDAD EUROPEA DEL CARBÓN Y DEL ACERO,

VISTO:

- el Libro Verde de la Comisión sobre el comercio de los derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Unión Europea(1),

- la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre políticas y medidas de la Unión Europea para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero: hacia un Programa europeo sobre el cambio climático (PECC)(2),

- su declaración de 25 de junio de 1999 sobre la función del carbón en la Europa del siglo XXI,

DICTAMINA:

1. Considerando que, en virtud del principio de cautela, la ausencia de datos fidedignos no debe demorar la adopción de medidas eficaces y proporcionadas, con un coste económicamente aceptable, para evitar que el medio ambiente sufra daños graves e irreversibles, el Comité Consultivo celebra la iniciativa de la Comisión de promover el debate en torno a un programa europeo sobre el cambio climático, estudiar la introducción de un sistema de comercio de los derechos de emisión de gases de efecto invernadero y consultar a la totalidad de los operadores económicos interesados mediante un Libro Verde. A este respecto, la industria comunitaria de transformación ha declarado que estaría dispuesta a contribuir de manera constructiva a la limitación de las emisiones de gases de efecto invernadero. Sin embargo, el Comité Consultivo señala que la lucha contra las emisiones de gases de efecto invernadero es un problema mundial que requiere una solución de igual alcance. En la actualidad, este esfuerzo sólo se exige a los países que figuran en el anexo B del Protocolo de Kioto. El Protocolo no impone ningún esfuerzo a los países en desarrollo, a pesar de que algunos de ellos ya son importantes emisores de gases de efecto invernadero.

2. No obstante, la aplicación del Protocolo de Kioto representará una carga considerable para la economía de la Unión Europea. Por consiguiente, es deplorable que algunos gobiernos de los Estados miembros hayan comenzado a imponer gravámenes a sus empresas antes incluso de que el Protocolo sea ratificado por todos sus signatarios y sin que se haya producido una armonización a escala comunitaria.

3. Una vez ratificado, la Unión Europea y sus Estados miembros deberían aplicar el Protocolo paliando al máximo sus efectos negativos sobre la economía comunitaria. Los dispositivos de Kioto en materia de flexibilidad constituyen procedimientos eficaces desde el punto de vista económico para el cumplimiento de los compromisos asumidos a nivel nacional para la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero, sobre todo si su aplicación no está sujeta a ninguna limitación.

4. Las políticas destinadas a cumplir los compromisos asumidos en Kioto, por su propia naturaleza, pueden resultar contradictorias con otros objetivos políticos comunitarios. El Comité Consultivo está especialmente preocupado por la compatibilidad del proceso de Kioto con la política energética comunitaria, así como por la necesidad de mantener y mejorar la competitividad de la industria de transformación de la Unión Europea.

5. Así pues, la aplicación de las medidas adoptadas en Kioto no debe comprometer, en modo alguno, los objetivos de la política energética: seguridad, sostenibilidad y diversidad. Por otra parte, la Comisión debería fomentar el desarrollo de una tecnología de utilización del carbón respetuosa con el medio ambiente, por tratarse de un medio que permite reducir las emisiones de gases de efecto invernadero preservando, al mismo tiempo, la seguridad del abastecimiento mediante el aprovechamiento continuado de una de las fuentes tradicionales de energía de la Unión Europea.

6. La industria comunitaria de transformación, sobre todo la industria siderúrgica, opera en mercados mundiales. Determinados instrumentos de política económica, especialmente los impuestos sobre la energía, ponen en peligro la competitividad de este sector, con la consiguiente pérdida de puestos de trabajo en la Unión Europea al trasladarse la actividad de transformación a terceros países con costes de producción inferiores. Muchos de estos países no han firmado el Protocolo de Kioto, por lo que la tributación del uso industrial de la energía en la Unión Europea podría provocar un aumento de las emisiones de gases de efecto invernadero en otras regiones del mundo.

7. Como es lógico, la industria siderúrgica comunitaria, gran consumidora de energía, siempre ha tenido un interés extremo en mejorar su eficiencia energética y, desde 1975, ha reducido casi a la mitad su consumo específico de energía. A lo largo de los años, los procesos de producción siderúrgica se han mejorado hasta tal punto que la eficiencia energética prácticamente ha alcanzado el límite teórico. Por lo tanto, las posibilidades de mejora son limitadas y sus costes marginales pondrían en peligro la rentabilidad. Así pues, las medidas u objetivos destinados a acelerar el proceso de mejora constante no tendrán probablemente ningún efecto significativo. Una reducción esencial de las emisiones derivadas de la transformación exigirá la adaptación progresiva de la tecnología, para lo cual habrá que contar con un período de unos 20 o 30 años.

8. No se debería imponer a los sectores de la energía y la transformación una parte desproporcionada de las cargas derivadas de los compromisos del Protocolo de Kioto. La fuente de emisión de gases de efecto invernadero con mayor índice de crecimiento es el sector de los transportes y es imprescindible que la Unión Europea centre en mayor medida su atención en la reducción de las emisiones producidas por este sector. De todos es sabido que la industria siderúrgica ha contribuido a reducir el consumo de energía del sector de los transportes gracias al desarrollo de aceros más ligeros, cuya producción, no obstante, exige un mayor consumo de energía.

9. Así pues, por lo que se refiere al problema del cambio climático mundial, la Comisión debería examinar los efectos sobre el conjunto del ciclo vital de las fuentes de energía y no debería concentrarse únicamente en las emisiones causadas en el momento de su utilización. Dado que la Unión Europea depende cada vez más de las importaciones de energía, habrá que examinar en toda su amplitud las emisiones y la utilización de energía en terceros países juntamente con los suministros energéticos a la Unión Europea.

10. El Comité Consultivo celebra también la constructiva aportación realizada por el acuerdo voluntario de la Asociación europea de fabricantes de automóviles (ACEA) para reducir el consumo de energía de los automóviles, si bien desea señalar expresamente que las industrias CECA ya han contribuido grandemente a la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero en la Unión Europea limitando la producción y la utilización del carbón.

11. Con la adopción de las medidas adecuadas para mejorar la eficiencia energética en el sector doméstico, la Unión Europea y los Estados miembros deberían evitar la adopción de aquellas medidas cuya aplicación pueda agravar la escasez de combustible.

12. La aplicación de los dispositivos de flexibilidad de Kioto no se debe limitar al comercio de los derechos de emisión. La aplicación conjunta (Joint Implementation- JI) y el mecanismo para un desarrollo limpio (Clean Development Mechanism - CDM) parecen estar especialmente indicados para fomentar en el mundo la aplicación de las tecnologías modernas de utilización de la energía, ámbito en el que Europa se encuentra a la cabeza. La aplicación conjunta y el mecanismo para un desarrollo limpio garantizan una mayor eficiencia energética en los países en que los costes de puesta en práctica son menores. Estas medidas permiten así reducir las emisiones a escala mundial, reduciendo al mismo tiempo los costes. Por este motivo, el Comité Consultivo invita encarecidamente a la Comisión a tomar la iniciativa negociando un marco mundial para la incorporación de la aplicación conjunta y el mecanismo para un desarrollo limpio. También es necesario que las normas vigentes en materia de comercio de los derechos de emisión sean compatibles con las de la aplicación conjunta y el mecanismo para un desarrollo limpio.

13. El Comité Consultivo lamenta que el Libro Verde no tenga en cuenta la función que pueden desempeñar los "sumideros" (como los bosques, el desarrollo agrario y los grandes océanos) en la absorción del CO2 y pide que se realice un estudio científico más riguroso de sus efectos.

14. Los sistemas de comercio de los derechos de emisión deberían seguir siendo competencia de los Estados miembros. En general, el comercio de los derechos de emisión a nivel nacional no debería estar supeditado a las medidas existentes de lucha contra el cambio climático, sino que debería ofrecer alternativas más rentables y menos gravosas para la economía. En los Estados miembros que ya han adoptado medidas que comportan de hecho una distribución de los derechos de emisión (por ejemplo, mediante compromisos en materia de ahorro energético), la aplicación precoz de sistemas de comercio de derechos puede contribuir de manera decisiva a minimizar los efectos negativos sobre la competitividad. Sin embargo, no conviene introducir derechos de emisión sujetos a pago que tengan sobre las empresas afectadas unas repercusiones análogas, o incluso mayores, que, por ejemplo, un impuesto sobre las emisiones de CO2. La utilidad del sistema de comercio de los derechos de emisión con respecto a otros sistemas depende, de manera decisiva, de la distribución equitativa de los derechos de emisión y, sobre todo, de si se han tomado debidamente en consideración las adaptaciones realizadas, así como del rumbo seguido por el Estado miembro de que se trate en función de sus estructuras económicas y sociales específicas. En el caso de que los Estados miembros preconicen, en este contexto, la introducción de un sistema de comercio de los derechos de emisión, el Comité Consultivo desea hacer las siguientes observaciones con respecto a las características de dicho sistema:

14.1. En la Unión Europea, el proceso de conformidad con el Protocolo de Kioto se delegó en los Estados miembros, que elaboran, a su vez, un conjunto de medidas divergentes. Así, cada Estado miembro ha adoptado sus propios objetivos en lo que se refiere a la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero y tiene la facultad de decidir de manera autónoma sobre la mejor manera de equilibrar los instrumentos que se han de aplicar para la obtención de dichos objetivos. Por lo tanto, sería extremadamente difícil desarrollar un sistema comunitario único de comercio de los derechos de emisión.

14.2. Antes bien, la Comisión debería asegurarse de que los sistemas nacionales de comercio de los derechos de emisión son compatibles entre sí, al objeto de permitir el comercio intracomunitario. Todo esto debería aplicarse especialmente a la metodología adoptada para la evaluación de las licencias y de los objetivos. Sin esa compatibilidad sería difícil calcular el valor relativo de las licencias en cada sistema. También se deberían adoptar normas comunes, velando por que la determinación de los objetivos no dé lugar a falseamientos de la competencia.

14.3. Para lograr una mayor transparencia, sería conveniente crear una bolsa que permita el comercio entre sistemas nacionales, teniendo en cuenta que los distintos objetivos adoptados por cada Estado miembro darán lugar probablemente a divergencias entre los valores relativos de las licencias nacionales de emisión.

14.4. La Comisión debería elaborar directrices en materia de ayudas estatales, en concertación con el sector industrial y con las asociaciones de trabajadores, al objeto de asegurarse de que la concesión de las licencias en los sistemas de comercio nacionales no falsee la competencia.

14.5. El marco adoptado en la Unión Europea para garantizar la compatibilidad de los sistemas nacionales debe ser lo bastante flexible para que las empresas puedan participar en los sistemas de comercio de los derechos cuando se considere adecuado. No obstante, la participación de las empresas debería ser únicamente de carácter voluntario.

14.6. El Comité Consultivo considera que las directivas relativas a la prevención y la reducción integradas de la contaminación y a las grandes plantas de combustión no permiten determinar los criterios de admisibilidad de los sectores en un sistema de comercio. En principio, el comercio de los derechos de emisión debería ser accesible a todos los sectores que deseen participar.

14.7. La subasta de licencias no es aceptable, ya que no haría sino generar nuevos costes no reembolsables a la industria de transformación de la Unión Europea, sin reportar ningún beneficio al medio ambiente. Los objetivos deberían tener en cuenta el nivel respectivo de eficiencia energética y las posibilidades de nuevas mejoras (en los países o sectores en los que existen acuerdos negociados en materia de eficiencia energética, las licencias deberían cumplir los objetivos establecidos).

14.8. El aspecto de la adjudicación inicial de licencias es de importancia decisiva, si se quiere evitar el falseamiento de la competencia. Existen varios sistemas. No obstante, hay que tener presente que ningún sistema de adjudicación podrá ser del todo equitativo, ya que, de lo contrario, el comercio no sería necesario. Sin embargo, el sistema de adjudicación inicial debería evitar que se produzcan perturbaciones económicas importantes y bloqueos en lo que se refiere a las inversiones, y garantizar la flexibilidad necesaria del mercado de licencias.

14.9. Los objetivos y los sistemas de comercio de los derechos de emisión no deberían obstaculizar el desarrollo de la industria de transformación de la Unión Europea, ya sea en lo que se refiere al volumen, ya sea en cuanto al aumento del valor añadido.

14.10. Al establecer los valores máximos en materia de emisiones de CO2, siempre se deberá tener en cuenta el consumo de energía adicional derivado de las disposiciones legislativas destinadas a reducir las otras fuentes de emisión.

14.11. Deberían ser posibles las operaciones bancarias con derechos de emisión para su utilización en años posteriores.

15. El sistema de comercio de la Unión Europea se deberá configurar, en caso necesario, de manera que resulte compatible con un sistema mundial de comercio de los derechos de emisión y con los demás mecanismos flexibles de Kioto e incluya una variedad lo más amplia posible de terceros países, sin complicaciones ni demoras inútiles. Para ello será necesario también un sistema mundial común de medición, control, información e inspección. El hecho de que algunos Estados miembros apliquen antes que otros el Protocolo de Kioto hará que resulte más difícil alcanzar el objetivo de la compatibilidad.

(1) COM(2000) 87 final.

(2) COM(2000) 88 final.