ÍNDICE

1. Introducción 4

2. Los instrumentos financieros innovadores en el gasto presupuestario de la UE 5

2.1. Ámbito de aplicación y sectores 5

2.2. Gestión de los riesgos para el presupuesto de la UE 7

2.3. Motivación de los instrumentos financieros innovadores 7

2.3.1. Prosecución de los objetivos de la UE 7

2.3.2. Mejora de la eficacia y efectividad de los recursos públicos 8

2.3.3. Promoción de un mejor rendimiento y una mayor disciplina financiera 8

2.3.4. Efecto multiplicador del presupuesto de la UE 9

3. Evaluación de la aplicación de los instrumentos financieros innovadores en el marco financiero 2007-2013 9

3.1. Experiencia adquirida con los instrumentos existentes 9

3.1.1. Una experiencia aprovechable 9

3.1.2. Importancia de los instrumentos financieros innovadores para el acceso a la financiación y la promoción del desarrollo de productos y de mejores prácticas 10

3.1.3. Mejora de la coherencia entre los instrumentos 11

3.1.4. Gobernanza y control de los instrumentos de la UE 11

3.1.5. Aumento de la visibilidad y transparencia de los instrumentos 12

3.1.6. Posibilidad de que la creación de nuevos dispositivos de reparto de riesgos aumente los volúmenes de financiación 12

4. Instrumentos financieros innovadores para el Marco Financiero 2014-2020 13

5. Nuevo marco para los instrumentos financieros innovadores 15

5.1. Normas comunes para simplificar y racionalizar los instrumentos 15

5.1.1. Instrumentos de la UE 15

5.1.2. Instrumentos de los Fondos Estructurales 16

5.1.3. Dimensión exterior de los instrumentos de política interna 16

5.1.4. Instrumentos de política exterior 16

5.2. Contenido de las plataformas de capital y de deuda de la UE 17

5.2.1. Ámbito de aplicación de las plataformas 17

5.2.2. Requisitos operativos específicos 17

5.2.3. Oferta de instrumentos financieros 18

6. Conclusión y pasos siguientes 19

Anexo: Descripción de los instrumentos financieros innovadores del Marco Financiero 2007-2013

INTRODUCCIÓN

Los instrumentos financieros innovadores deben desempeñar un papel cada vez más importante en el gasto presupuestario del Marco Financiero Plurianual (MFP) 2014-2020 de la UE. La presente Comunicación expone la visión que tiene la Comisión del diseño y gestión de esos instrumentos. Basándose en la sólida experiencia adquirida con la gestión de los instrumentos que ya están operativos en el MFP actual, la Comisión se propone desarrollar unos instrumentos financieros innovadores que contribuyan con verdadera eficacia y efectividad al objetivo que persigue la Estrategia Europa 2020 de un crecimiento inteligente, sostenible e integrador.

Es probable que los efectos de la crisis económica y financiera repercutan en los primeros años del próximo MFP y tengan un impacto en el funcionamiento de los mercados financieros de esos años. Las medidas de saneamiento presupuestario seguirán reduciendo la capacidad de inversión del sector público, al tiempo que los cambios estructurales introducidos en la regulación de las entidades financieras modificarán la actitud de éstas frente a ciertos tipos de activos y de riesgos. La evolución macroeconómica de los mercados continuará influyendo en la disponibilidad de capital riesgo para actividades que, por su carácter innovador o por estimular un alto crecimiento, apoyen la consecución de los objetivos de la Estrategia Europa 2020. Habrá, pues, que reducir la aversión al riesgo, hoy dominante, a fin de garantizar que durante el período cubierto por el MFP puedan acceder al capital aquellas actividades que, como las infraestructuras, las PYME o la innovación, generen crecimiento. Los instrumentos financieros innovadores pueden desempeñar un importante papel en este objetivo.

Además, si se combinan con medidas reglamentarias adecuadas, dichos instrumentos pueden contribuir también al desarrollo y consolidación de los mercados financieros (de capitales y de acciones), así como a una mayor integración del mercado financiero de la UE que permita abrir fuentes de financiación alternativas a los sectores generadores de crecimiento. El Acta del Mercado Único[1] destaca el papel fundamental que desempeñará la evolución de los mercados financieros para abrir el camino a nuevas formas de crecimiento. Las reformas que se han emprendido en la regulación de los servicios financieros contribuirán de forma esencial a la promoción de un crecimiento sostenible e integrador basado en una mayor confianza en los mercados y en los actores financieros de Europa.

De igual forma, al promover las inversiones destinadas a la mejora de la eficiencia energética, a las fuentes de energía renovables y a las infraestructuras con ellas relacionadas, los instrumentos financieros innovadores pueden contribuir a impulsar el paso a una economía y una sociedad que sean hipocarbónicas y resistentes al cambio climático.

Los instrumentos financieros innovadores se apoyan con firmeza en los documentos estratégicos que tienen por objeto configurar la financiación de la UE en el futuro. En las Comunicaciones de la Comisión sobre el próximo MFP[2] y sobre la revisión del presupuesto[3], se señala que esos instrumentos pueden aportar un nuevo e importante flujo de financiación para inversiones estratégicas y prestar apoyo así a inversiones sostenibles a largo plazo en momentos de restricciones presupuestarias. Para poder demostrar el valor añadido de la UE, los instrumentos deberán centrarse en la corrección de aquellas deficiencias o imperfecciones identificables del mercado que puedan abordarse adecuadamente a nivel de la Unión, teniendo en cuenta el estado de los mercados financieros nacionales, el entorno legal y reglamentario y las necesidades de los beneficiarios finales.

Según la Estrategia Europa 2020[4], para poder alcanzar el objetivo de crecimiento inteligente, sostenible e integrador que en ella se persigue, es necesario impulsar la movilización de los instrumentos financieros innovadores dentro de una estrategia de financiación coherente que asocie los recursos financieros de la UE, los de los sectores públicos nacionales y los del sector privado. La Estrategia propone aprovechar la oportunidad que brinda la revisión actual del Reglamento Financiero para desarrollar el potencial de esos instrumentos y garantizar al mismo tiempo una sólida gestión financiera. A tal efecto, en la propuesta de modificación de ese Reglamento que presentó en el marco de su revisión trienal, la Comisión incluyó un nuevo título consagrado a la gestión presupuestaria de los instrumentos financieros[5].

La Estrategia Europa 2020 pretende también corregir la fragmentación actual de los instrumentos de financiación de la UE. A este respecto, en lugar de «un solo instrumento por política», la existencia de un abanico de instrumentos al servicio de varias políticas (por ejemplo, instrumentos que se refuercen mutuamente y/o que se complementen) impulsaría la consecución de los objetivos perseguidos por las iniciativas más emblemáticas de esa Estrategia. Ello es así, entre otros motivos, porque la diversificación geográfica y sectorial que resultaría de ese enfoque, al reducir el riesgo global, contribuiría a atraer a los inversores a los ámbitos prioritarios de la Estrategia. La Estrategia Europa 2020 destaca, en fin, el importante papel de la colaboración público-privada (CPP) en la financiación innovadora. Como se señala en la Comunicación a ella dedicada[6], la CPP puede abrir vías más eficaces para la entrega de infraestructuras sostenibles y la oferta de bienes y servicios públicos estratégicos.

La presente Comunicación pasa revista a los trabajos de análisis que, durante la preparación del próximo MFP, han consagrado al nuevo marco de los instrumentos financieros innovadores los servicios de la Comisión, en colaboración con sus socios financieros y otros interesados, basándose en evaluaciones y estudios oficiales. La Comunicación examina el diseño y modo de gestión de esos instrumentos en los diferentes sectores y define los próximos pasos que habrán de darse para lograr el propósito de la Comisión de establecer una panoplia de instrumentos más racional y completa, y altamente eficaz y efectiva, para alcanzar los objetivos de la Estrategia Europa 2020.

LOS INSTRUMENTOS FINANCIEROS INNOVADORES EN EL GASTO PRESUPUESTARIO DE LA UE

Ámbito de aplicación y sectores

El gasto presupuestario de la UE realizado a través de instrumentos financieros innovadores no es algo nuevo: la primera vez que tuvo lugar se remonta a más de diez años. El término «instrumento financiero innovador» se utiliza en la presente Comunicación para aquellas intervenciones que no consisten en la simple concesión de ayudas. El término cubre, pues, una amplia gama de casos en los que el apoyo financiero del presupuesto se presta por vías distintas de las simples subvenciones, incluidos aquellos casos en que las ayudas de la Unión se combinan con préstamos de entidades financieras. Sin embargo, el propósito que se persigue con el mayor uso de los instrumentos financieros innovadores no es sustituir a la concesión de ayudas —que seguirá siendo necesaria en diversos ámbitos—, sino complementarla prestando apoyo, por otras vías de intervención, a proyectos que contribuyan a la consecución de los objetivos de la UE.

Entre los instrumentos financieros innovadores que se tratan en esta Comunicación figuran los instrumentos que aportan capital de riesgo/capital inversión y los instrumentos de deuda (tales como los mecanismos de préstamo o de garantía, que se destinan a los intermediarios que ofrecen financiación a gran número de beneficiarios finales con dificultades de acceso a ella, o los mecanismos de reparto de riesgos con entidades financieras, que permiten aumentar el volumen de la financiación y, con él, el impacto resultante de la intervención del presupuesto de la UE). Cuando procede, este tipo de apoyo de la Unión puede prestarse indirectamente a través de vehículos de inversión especializada, particularmente si lo que se busca es la participación de inversores privados junto con la de inversores públicos. En el anexo se recoge una breve descripción de los principales instrumentos actuales.

Los instrumentos financieros son especialmente idóneos para intervenir en situaciones de inversión subóptimas de muy diversos sectores, como, por ejemplo, infraestructuras o actividades empresariales que puedan ser financieramente viables (por ejemplo, que tengan capacidad para generar ingresos), pero que no atraigan (todavía) en el mercado un volumen de financiación suficiente. Su aptitud es particularmente buena para la realización de tres objetivos:

- reforzar la capacidad del sector privado para crear crecimiento y empleo, favorecer la inclusión social y aportar innovación, en especial con su apoyo a las empresas recién creadas, a las PYME, a las microempresas y a las empresas sociales o a las inversiones en capital humano, a los centros de investigación, a los parques empresariales/científicos, a las transferencias de conocimientos/tecnología y a las inversiones en derechos de propiedad intelectual;

- construir infraestructuras con un flujo de ingresos asignados —haciendo uso de medios de financiación adecuados tales como la CPP— a fin de fortalecer la competitividad y sostenibilidad de la Unión en ámbitos tales como el del transporte, el medio ambiente, la energía o las infraestructuras digitales;

- apoyar mecanismos que movilicen la inversión privada para ofrecer bienes públicos en áreas tales como la protección del clima y del medio ambiente.

De acuerdo con las normas en materia de ayudas estatales (aclaradas por la práctica de la Comisión en la toma de las decisiones referentes a los instrumentos financieros innovadores que funcionan actualmente), esos objetivos deben alcanzarse sin crear distorsiones en el mercado ni estructuras de mercado que sean ineficientes y sin forzar el mantenimiento de empresas que se caractericen por su ineficacia.

Gestión de los riesgos para el presupuesto de la UE

Es importante destacar que el gasto presupuestario imputable a los instrumentos financieros no implica para el presupuesto de la UE un riesgo financiero mayor que el de las subvenciones, dado que, gracias al diseño y al marco contractual de esos instrumentos, se garantiza que el riesgo se limite en todos los casos a la contribución presupuestaria. A diferencia de las subvenciones, cuando los instrumentos financieros suponen una inversión de fondos comprometidos por la UE, la contribución del presupuesto puede incluso crear ingresos, como, por ejemplo, intereses o rendimientos del capital invertido.

Un estudio realizado recientemente para el Parlamento Europeo[7] sobre el tema de los instrumentos cofinanciados por el Banco Europeo de Inversiones (BEI) y por el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD) ha venido a confirmar la escasa, por no decir nula, preocupación que existe formalmente frente a la responsabilidad presupuestaria. Ninguno de esos instrumentos plantea riesgos para el presupuesto que sean superiores a los inicialmente comprometidos, dado que las dotaciones que en ellos se contemplan van destinadas en todos los casos a programas cuyo tamaño está delimitado. Incluso en los casos en que el instrumento financiero adopta la forma de una garantía, no hay ninguna responsabilidad que vaya más allá de lo originalmente previsto durante el diseño del instrumento.

Como se establece en la revisión del presupuesto, en el caso de los proyectos con un potencial comercial a largo plazo, la norma ha de ser que los fondos de la UE se utilicen en colaboración con el sector financiero y bancario, particularmente el Grupo del BEI y las entidades financieras de los Estados miembros con una misión de interés público, pero también con otras instituciones financieras internacionales y con el sector financiero privado. La intervención de esas instituciones y de los servicios de la Comisión garantiza una combinación exclusiva de competencias y conocimientos para el diseño y aplicación de regímenes que persigan la consecución de los objetivos de la Unión. Además, el hecho de que los instrumentos financieros estén bien concebidos —garantizando en especial que en la relación con las entidades financieras que colaboren con la Comisión haya un marco adecuado de alineación de incentivos y de intereses (con un sistema de remuneración y unas medidas apropiadas de reparto de riesgos)— reduce los riesgos asociados a la ejecución y favorece el logro de los objetivos perseguidos por los instrumentos.

Motivación de los instrumentos financieros innovadores

Prosecución de los objetivos de la UE

Los instrumentos financieros innovadores persiguen objetivos concretos de la Unión garantizando la financiación necesaria en ámbitos que son de interés para ella, ya sea la innovación, el crecimiento sostenible, la creación de empleo u otros objetivos. Su finalidad es corregir las deficiencias o imperfecciones del mercado que impiden obtener de él la financiación que se precisa en esos ámbitos (por ejemplo, porque el sector privado perciba en ellos demasiados riesgos). De esta forma, al proporcionar a una actividad un apoyo financiero proactivo incluso antes de que el medio empresarial reconozca su potencial, dichos instrumentos pueden completar y superar las intervenciones reglamentarias destinadas a crear las condiciones necesarias para que esa actividad pueda llegar a florecer.

Pero, además del impacto financiero, los instrumentos financieros aplicados a nivel de la UE pueden tener también importantes repercusiones no financieras, como, por ejemplo, un efecto de demostración que estimule su ampliación a otros sectores. Si se hace una aplicación y un fomento coherentes de mejores prácticas a través de los instrumentos de la UE, se podrá impulsar el desarrollo cualitativo de ciertos mercados (como, por ejemplo, los mercados de capital de riesgo) y aumentar con el tiempo la sofisticación de los intermediarios, contribuyendo al mismo tiempo a reducir la fragmentación del mercado de la Unión.

Los conocimientos y competencias de la UE y de las entidades financieras responsables de la aplicación de los instrumentos financieros innovadores a nivel de la Unión pueden transferirse a las autoridades nacionales, regionales y locales. Y el hecho de transferir conocimientos y competencias a través de las fronteras puede desempeñar un importante papel para la armonización de las políticas nacionales en materia de crecimiento e innovación, reduciendo así las diferencias entre las economías europeas y reforzando la competitividad. Estos efectos no financieros sólo podrán alcanzarse plenamente si los instrumentos se diseñan y gestionan de forma coherente.

Mejora de la eficacia y efectividad de los recursos públicos

Al recabar recursos de diversas fuentes, los instrumentos financieros pueden estimular las inversiones para corregir determinadas deficiencias del mercado, lograr economías de escala y reducir el riesgo de fracaso en ámbitos donde sería difícil para un Estado miembro solo alcanzar la masa crítica necesaria.

La intervención de la UE debe respetar el principio de subsidiariedad. Como ha señalado el Tribunal de Cuentas, el gasto del presupuesto de la Unión ha de ofrecer a ésta y a sus ciudadanos ventajas claras y visibles que no serían posibles si el gasto sólo se efectuara a nivel nacional, regional o local[8]. El valor añadido que aporte un instrumento aplicado a nivel de la UE quedará demostrado si sus resultados (en términos de eficacia o escala) van más allá de lo que podría haberse conseguido con una financiación nacional.

Además, en el supuesto de que pueda demostrarse el valor añadido de un instrumento de la UE, es probable que su relación coste-beneficio sea más ventajosa que la de un conjunto de instrumentos financieros aplicados a nivel nacional, regional o local; ello se deberá a la mayor importancia de los volúmenes gestionados, a la superior eficiencia de costes resultante de la armonización de normas y condiciones de aplicación y a los menores costes de ésta (por ejemplo, los gastos de gestión cobrados por los intermediarios financieros).

Promoción de un mejor rendimiento y una mayor disciplina financiera

Un instrumento financiero innovador bien concebido puede promover mejores rendimientos si se establecen indicadores de éxito adaptados a la consecución de los objetivos de política pública. La disciplina financiera se promueve, por su parte, armonizando en la medida de lo posible los marcos de aplicación y los principios de gestión de acuerdo con las mejores prácticas.

Las entidades nacionales y locales pueden beneficiarse de los conocimientos de las instituciones de la UE para el diseño de productos financieros a los que no podrían tener acceso sin esos conocimientos. Un ejemplo son los regímenes de garantía europeos aplicados en virtud del Programa Marco para la Innovación y la Competitividad (PIC): en numerosos Estados miembros no hay sociedades de garantía, y la existencia de un régimen de contragarantía europeo es importante también para las instituciones de garantía que, por su reciente creación, están aún constituyendo sus carteras. La existencia de una garantía o contragarantía europea ofrece a esas nuevas instituciones la posibilidad de incrementar sus volúmenes desde los primeros momentos o facilita la creación de regímenes de garantía, contribuyendo así considerablemente al «desarrollo institucional».

Efecto multiplicador del presupuesto de la UE

Los instrumentos financieros innovadores crean para el presupuesto de la UE un efecto multiplicador al facilitar y atraer otras formas de financiación pública y privada para proyectos que, situándose en los diversos niveles de la cadena de aplicación (intermediarios y beneficiarios finales), revisten interés para la Unión. Al cubrir riesgos o participar en ellos, la intervención de la UE puede animar a invertir o a invertir mayores sumas a aquellos inversores que, sin el apoyo del presupuesto de la Unión, no habrían invertido nada o, en todo caso, menos. Ese efecto de «palanca» financiera o de multiplicador puede alcanzarse con la cofinanciación procedente de las instituciones financieras internacionales o con los volúmenes de crédito suplementarios que se pide concedan a los beneficiarios finales los bancos y las instituciones de garantía. A modo de ejemplo, cabe señalar que, mientras a finales de 2010 se habían apoyado ya en el marco del Instrumento de Financiación del Riesgo Compartido (IFRC) proyectos por un valor superior a los 6 000 millones de euros, el total de los compromisos presupuestarios de la UE ascendía a sólo 500 millones, aproximadamente.

Además, puede lograrse un efecto multiplicador suplementario si durante el período de vida del instrumento financiero innovador se reutilizan para éste los reembolsos de capital o de intereses y los ingresos de las inversiones. Este carácter «rotatorio» o de reposición puede aumentar de forma considerable el alcance de los instrumentos: al término de ese período, los reembolsos de la inversión inicial y la eventual distribución de dividendos se transferirán de nuevo al presupuesto general y esto tendrá un positivo impacto en la rentabilidad global de la intervención.

EVALUACIÓN DE LA APLICACIÓN DE LOS INSTRUMENTOS FINANCIEROS INNOVADORES EN EL MARCO FINANCIERO 2007-2013

Experiencia adquirida con los instrumentos existentes

Una experiencia aprovechable

Algunos de los instrumentos financieros innovadores que existen actualmente (la mayoría de los cuales se enmarca en el PIC) se han sometido ya a examen en forma de auditorías, estudios y evaluaciones intermedias y ex post[9]. Otros instrumentos, en cambio, se encuentran todavía en una frase de aplicación demasiado temprana para su evaluación. En todo caso, los servicios de la Comisión cuentan ya con una considerable experiencia práctica en la gestión de esos instrumentos (incluida la gestión presupuestaria). Una de las principales conclusiones en la fase actual es que, debido a la forma individual en que se han concebido los instrumentos financieros existentes, algunos de ellos, además de superponerse en el ámbito y en los beneficiarios que cubren, presentan modelos diferentes de diseño y gestión, lo que puede crear confusión entre los interesados y los beneficiarios.

En el diseño de la nueva generación de instrumentos financieros para el MFP 2014-2020, es preciso —si se quiere desarrollarlos a mayor escala, simplificar sus normas de aplicación y evitar superposiciones— que la atención se centre en aprovechar la experiencia adquirida con los instrumentos ya existentes a fin de poder establecer para los nuevos las normas y orientaciones que sean más adecuadas para su diseño y gestión de acuerdo con las necesidades del mercado y las mejores prácticas. Esto, junto con otros dos factores —a saber, la adecuada agrupación transsectorial de los instrumentos financieros innovadores que se propone a nivel de la UE y la mayor coherencia con los instrumentos financieros que se aplican a nivel nacional, regional, transnacional o transfronterizo en el marco de los programas de los Fondos estructurales— garantizará en el próximo MFP una optimización del impacto de los nuevos instrumentos y del valor añadido de la UE aportado por ellos.

Importancia de los instrumentos financieros innovadores para el acceso a la financiación y la promoción del desarrollo de productos y de mejores prácticas

Las conclusiones de las auditorías y evaluaciones a las que se han sometido los instrumentos financieros innovadores existentes son particularmente positivas en lo que concierne a sus prestaciones. Los instrumentos existentes han facilitado la financiación necesaria allí donde los beneficiarios no tenían ninguna otra opción de obtenerla o sólo en proporción inferior a la que precisaban. Además, han contribuido a estimular a los intermediarios financieros para que desarrollen y ofrezcan nuevos productos financieros a nivel local. Las instituciones financieras internacionales a las que se ha delegado la aplicación de programas de la UE han hecho posible que ésta ofrezca sus instrumentos en una multiplicidad de países gracias al asesoramiento de sus expertos sobre la forma de utilizar esos instrumentos y de promover mejores prácticas de forma directa.

Dichas conclusiones, sin embargo, son heterogéneas en lo que atañe al valor añadido de la UE aportado por los instrumentos. La evaluación del IFRC concluyó que este instrumento financiero seguía siendo uno de los pocos a los que pueden acceder las empresas y organizaciones innovadoras en un momento en que los bancos y demás entidades financieras reducen el acceso a la financiación para inversiones de alto riesgo en I+D y en innovación. En lo que respecta al Mecanismo de Garantía PYME, que está enmarcado en el PIC, el Tribunal de Cuentas observó que el valor añadido europeo de este instrumento no está demostrado habida cuenta de que sus resultados podrían haberse alcanzado también con la financiación aportada por los regímenes nacionales. En cambio, la evaluación final del Programa para la Iniciativa Empresarial y la Innovación (PIEI) consideró que los préstamos y microcréditos del Mecanismo de Garantía PYME responden a una demanda de financiación que no habría podido satisfacerse de otro modo. La Comisión, por su parte, aunque destacando (como lo hizo la evaluación independiente) la alta probabilidad del valor añadido europeo de dicho mecanismo, aceptó la recomendación de estudiar la forma de maximizar ese valor en cualquier instrumento que lo suceda. A esa recomendación responde la mayor importancia que se está dando a garantizar el valor añadido de la UE en las tareas de planificación de la próxima generación de instrumentos financieros del MFP 2014-2020.

Mejora de la coherencia entre los instrumentos

La evaluación del IFRC mencionó que todas las actividades apoyadas con fondos de la UE —desde la investigación «en las fronteras del conocimiento» enmarcada en el Séptimo Programa Marco, hasta el desarrollo de la capacidad de investigación regional al amparo de los Fondos Estructurales, pasando por el acceso a los instrumentos financieros innovadores en virtud del PIC— han contribuido, en su amplísima gama, al desarrollo general de la capacidad de investigación e innovación de la Unión. Se consideró que el IFRC, lejos de competir con otros instrumentos de financiación, lo que hace es complementarlos. Sin embargo, debido a la particular forma en que se han establecido ciertos instrumentos en el marco financiero actual, se observan incoherencias e incluso duplicaciones inaceptables entre algunos de los apoyados por el presupuesto de la UE. Se observa también hoy una fragmentación de los regímenes de apoyo financiero y del abanico de mecanismos de aplicación en uso. Cabe apuntar a modo de ejemplo que la evaluación final del PIEI señaló la existencia de superposiciones entre los instrumentos financieros enmarcados en el PIC, de un lado, y los Fondos Estructurales, del otro, o entre el PIC y el Instrumento de Microfinanciación Progress (véase la descripción que figura en el anexo)[10]. Es por ello objetivo importante del nuevo marco evitar incoherencias y optimizar la eficacia global de los instrumentos financieros innovadores.

Gobernanza y control de los instrumentos de la UE

Aunque la aplicación de los instrumentos financieros innovadores se haya confiado a entidades financieras que ofrecen las garantías necesarias, es decir, una sólida gestión financiera y unos procedimientos adecuados, la Comisión ha conservado —con su presencia en las estructuras de gobernanza pertinentes (como, por ejemplo, los comités de dirección o los órganos de vigilancia)— su control e influencia sobre los objetivos políticos y las orientaciones estratégicas de los instrumentos de la UE gestionados a nivel central. Esto no supone una participación en la gestión cotidiana de los instrumentos, que es competencia y responsabilidad de los gestores/comités de gestión que han sido debidamente designados a ese efecto.

Mucho puede conseguirse si se garantiza desde el principio un diseño inteligente y adaptado de los instrumentos financieros innovadores basándose en la experiencia adquirida con los instrumentos existentes en relación con la evaluación y la gestión de riesgos. Además, en el caso de los instrumentos de la UE, se integran ya en el sistema unos mecanismos reguladores que permiten a la Comisión y a la autoridad presupuestaria competente ejercer un control presupuestario adecuado y ajustado a las normas aplicables. De ese control forman parte un sistema de seguimiento centrado en los resultados y un sistema de informes sobre esos resultados a cargo de los intermediarios financieros, y ambos sistemas se adaptan a los objetivos y a los principales riesgos de cada instrumento.

Es necesario, por lo demás, que la intervención de la UE quede condicionada a que los intermediarios financieros y los beneficiarios finales acepten el derecho de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) a efectuar controles e inspecciones sobre el terreno con el fin de proteger los intereses financieros de la Unión. Los intermediarios estarán obligados a colaborar con la OLAF y a comunicar a la Comisión cualquier sospecha de fraude o irregularidad que afecte a esos intereses.

Aumento de la visibilidad y transparencia de los instrumentos

Las conclusiones señalan que los interesados y los beneficiarios finales conocen mal la contribución que hace la UE a los instrumentos financieros. Se señala también que tal desconocimiento no es sorprendente dado que los instrumentos se ofrecen normalmente a través de una cadena de intermediarios (incluso de ámbito local) que son en última instancia quienes desembolsan los fondos a los beneficiarios finales. Esta circunstancia, evidentemente, da cierta opacidad al papel dsempeñado por la UE y pone de relieve la necesidad de adoptar medidas que, como las cláusulas de visibilidad incorporadas a los acuerdos contractuales con los intermediarios, garanticen la comprensión del valor añadido aportado por la UE (por ejemplo, en forma de creación de empleo, de desarrollo de la capacidad o de otros indicadores). Es preciso reconocer, no obstante, que el desconocimiento sigue siendo un problema importante a pesar de que esas cláusulas se apliquen con mucha frecuencia en los acuerdos contractuales existentes. Se debe por tanto seguir impulsando la visibilidad.

Otra conclusión importante es que la multiplicación de regímenes que cubren las mismas necesidades de financiación puede reducir en la práctica la visibilidad de las políticas y de los mercados. Para corregir este problema, el nuevo marco propuesto quiere promover la racionalización de los instrumentos financieros innovadores; ello servirá para aumentar su visibilidad. Por lo demás, las evaluaciones y estudios consagrados a los instrumentos existentes hacen referencia también a cuestiones más generales, como la necesidad de garantizar a los intermediarios una información más transparente y una mejor comunicación. Esto es necesario para que los mercados comprendan mejor la idoneidad y disponibilidad de los instrumentos financieros de deuda y de capital de la UE.

Posibilidad de que la creación de nuevos dispositivos de reparto de riesgos aumente los volúmenes de financiación

De acuerdo con el principio general de proporcionalidad de las ayudas públicas, se busca la (co)inversión privada para demostrar el compromiso del sector privado, promover el reparto de los riesgos de inversión y prevenir los riesgos de exclusión. En función de la estructura de los mercados y de la presencia de inversores privados, será posible tratar en plano de igualdad las inversiones privadas y públicas (inversiones públicas que respondan al principio de la inversión en la economía de mercado) o, en caso contrario, tendrán que crearse incentivos (por ejemplo, las estructuras asimétricas de riesgo/rendimiento que se describen más adelante) para estimular la inversión privada en sectores importantes, aunque sin ir más allá del mínimo necesario para garantizar la viabilidad comercial de proyectos de inversión que se apoyen en planes empresariales realistas.

Los instrumentos actuales de reparto de riesgos se basan en una evaluación de los riesgos planteados por cada proyecto o en un reparto, en plano de igualdad ( pari passu ), de los riesgos financieros entre el presupuesto de la UE y una o más entidades financieras (por ejemplo, el Grupo del BEI u otras entidades, como los bancos públicos nacionales que estén dispuestos a compartir riesgos con la Comisión). Como ha demostrado la evaluación intermedia del IFRC efectuada por un grupo de expertos independientes, el enfoque actual limita las posibilidades de tener en cuenta la necesidad de contar en el mercado con un mayor volumen de financiación basada en el riesgo. Los expertos recomendaron que la Comisión estudiara en el tema del reparto de riesgos un nuevo enfoque respecto del uso de la contribución en capital hecha por ella para cubrir las pérdidas previstas o imprevistas de los préstamos. Sería necesario, en concreto, adoptar en ese tema un enfoque por cartera , es decir, que las pérdidas se cubrieran por cada cartera de préstamos concedida a grupos específicos a fin de posibilitar un reparto de riesgos y de aumentar así el volumen de financiación generado con un determinado importe de fondos presupuestarios destinados a la cobertura de provisiones y de asignaciones de capital.

Una posible variante —o el desarrollo— de ese enfoque en el ámbito de la financiación mediante deuda sería que la contribución de la UE se utilizara para cubrir hasta un determinado porcentaje las primeras pérdidas potenciales (un «colchón de primeras pérdidas») como forma de atraer un nivel suficiente de participación privada en la financiación de las operaciones de mayor riesgo (y de alto valor añadido de la UE). Por lo demás, un «enfoque de primeras pérdidas» en el que la Unión adoptara una posición subordinada permitiría aumentar el efecto multiplicador de los fondos de ésta pero sin sobrepasar los límites de la contribución presupuestaria fijada para ella. Aunque ese enfoque podría estudiarse para los futuros instrumentos de reparto de riesgos que se establecieran con fondos presupuestarios de la UE, su adopción, en todo caso, tendría que ir acompañada de las normas y orientaciones pertinentes (por ejemplo, delimitación de lo que debieran considerarse como «primeras pérdidas» y establecimiento de exigencias respecto de la parte del riesgo de pérdidas previstas y/o imprevistas que tuviera que correr a cargo de los socios financieros de la Comisión).

En el ámbito de la financiación de capital, la contribución de la UE podría utilizarse para ofrecer a los inversores privados incentivos adecuados, particularmente en forma de rendimientos preferenciales o prioritarios que no sobrepasasen un porcentaje equitativo para garantizar la viabilidad comercial de sus inversiones. Más allá de ese rendimiento equitativo, los beneficios se repartirían proporcionalmente entre los inversores públicos y privados a fin de evitar toda compensación excesiva.

Esos requisitos específicos y esas normas mínimas en materia de riesgo y de rendimiento tendrán que desarrollarse en el contexto de las plataformas de capital y de deuda que se comentan en la sección 5.2.2. Y lo que habrá que garantizar en todo caso es la alineación o convergencia de intereses entre la Comisión y los socios financieros de la Unión.

INSTRUMENTOS FINANCIEROS INNOVADORES PARA EL MARCO FINANCIERO 2014-2020

La parte II de la Comunicación relativa al Marco Financiero Plurianual presenta algunas propuesas sectoriales de la Comisión para los instrumentos financieros innovadores del próximo MFP.

Para apoyar las inversiones en investigación, desarrollo e innovación (I+D+I) dentro de la iniciativa Horizonte 2020, se proyectan dos instrumentos financieros: por un lado, un instrumento de deuda que ofrezca: i) préstamos a beneficiarios individuales para que inviertan en I+D+I, ii) garantías a intermediarios financieros que concedan préstamos a beneficiarios, iii) combinaciones de préstamos y de garantías y iv) garantías y/o contragarantías para programas nacionales o regionales de financiación mediante deuda; y, por otro lado, un instrumento de capital que permita: i) invertir en vehículos de transferencia de tecnología y de propiedad intelectual y en fondos de capital de riesgo que ofrezcan financiación de capital a PYME recién creadas que hagan un uso intensivo de I+D+I y ii) apoyar las inversiones en los distintos sectores de la I+D+I centrándose en fondos de fondos plurinacionales que, estando temáticamente especializados, cuenten con una amplia base de inversores (incluidos los inversores privados institucionales y estratégicos).

De igual forma, para impulsar la competitividad y apoyar a las PYME, se proponen otros dos instrumentos financieros:

1. Un mecanismo de financiación de capital que, estando destinado a las inversiones de las PYME en fase de crecimiento, facilite a éstas, a través de intermediarios financieros, una financiación de carácter comercial y reembolsable en forma de capital de riesgo principalmente; dentro de este mecanismo, se contemplan dos medidas:

2. inversiones directas en fondos de capital de riesgo que operen a través de las fronteras interiores de la Unión y se centren en empresas que se orienten al crecimiento pero no se basen de forma principal en la innovación ni en la investigación;

3. «fondos de fondos» que inviertan a través de las fronteras en fondos de capital de riesgo que, por su parte, inviertan en empresas, particularmente durante su fase de expansión internacional.

4. Un mecanismo de préstamo que ofrezca directa o indirectamente acuerdos de reparto de riesgos con intermediarios financieros a fin de cubrir los préstamos destinados a las PYME y de proporcionar préstamos que, por su carácter transfronterizo o por cubrir una multiplicidad de países, tengan un potente efecto multiplicador.

Además, para fomentar el trabajo por cuenta propia, las microempresas y las empresas sociales, el Programa de la Unión Europea para el Cambio y la Innovación Sociales, propuesto por la Comisión[11], incluye un eje de «microfinanciación y emprendimiento social» que tiene como base y viene a continuar el actual Instrumento de Microfinanciación Progress[12]. El eje no sólo amplía la cobertura de ese instrumento apoyando el desarrollo de la capacidad institucional de los proveedores de microcréditos, sino que además la complementa con un instrumento financiero que, contando con la contribución de la UE, aporta instrumentos de capital, de deuda y de reparto de riesgos a fondos de inversión sociales y a otros intermediarios financieros para que financien empresas sociales.

Es probable, por otra parte, que los instrumentos financieros para infraestructuras enmarcados en el Mecanismo «Conectar Europa» incluyan: por un lado, un instrumento de reparto de riesgos que cubra préstamos y obligaciones (incluida la Iniciativa Europa 2020 de «bonos para la financiación de proyectos») a fin de poder responder tanto a las exigencias que imponen los distintos modelos de financiación aplicados a través de la Unión, al tamaño y al sector de los proyectos y a la fase de desarrollo de su financiación, como a los mercados de capital en general; y, por otro lado, un instrumento de capital que complemente el abanico de instrumentos para infraestructuras con el fin de proseguir el desarrollo de los mercados de capital de riesgo a escala de la UE.

En el ámbito de la educación y la cultura, se están desarrollando mecanismos de garantía para contribuir a los objetivos de la Estrategia Europa 2020, concretamente, un mecanismo de garantía de los préstamos a estudiantes para posibilitar que los alumnos en nivel de master realicen estudios en otro país (contribuyendo así al objetivo de que el 20 % de los estudiantes de educación superior tenga acceso a una experiencia de movilidad transfronteriza en materia educativa) y un mecanismo de garantía (combinado posiblemente con otro instrumento de financiación de las PYME) para animar a los intermediarios financieros a ampliar sus préstamos a las PYME que sean activas en los sectores de la cultura y la creación, donde el carácter esencialmente intangible de los activos de sus principales actores (productores, compañías discográficas, creadores de videojuegos, editoriales y distribuidoras) hace con frecuencia que los intermediarios financieros consideren demasiado arriesgada su financiación.

Una parte cada vez mayor del apoyo procedente de los Fondos Estructurales se prestará a través de instrumentos financieros, particularmente el apoyo que se destine a las empresas, proyectos o actividades de inversión que generen ingresos en ámbitos tales como el del cambio climático, el medio ambiente, la innovación, las TIC o las infraestructuras. También se animará a los Estados miembros y a las regiones a que presten su apoyo a instrumentos financieros enmarcados en el Fondo Social Europeo (por ejemplo, en favor de los estudiantes, de la creación de empleo, de la movilidad de los trabajadores, de la inclusión social o del espíritu de empresa social).

NUEVO MARCO PARA LOS INSTRUMENTOS FINANCIEROS INNOVADORES

Normas comunes para simplificar y racionalizar los instrumentos

Instrumentos de la UE

El nuevo marco que hoy se contempla para simplificar y racionalizar el diseño y gestión de la nueva generación de instrumentos financieros se basa en lo que ha venido a denominarse «plataformas de capital y de deuda de la UE». Las plataformas son un conjunto de normas y orientaciones comunes para los instrumentos de capital y de deuda (y, entre ellos, para los mecanismos de garantía y de reparto de riesgos) que están al servicio de las políticas internas. Con ellas se quiere garantizar la coherencia del enfoque dado a aquellos instrumentos cuando reciben el apoyo del presupuesto de la UE. Pero su objetivo es también simplificar las relaciones con los socios financieros de la Unión —particularmente con las instituciones financieras internacionales— y ofrecer transparencia a los mercados sobre la forma en que aquélla interviene a través de esos instrumentos, garantizando así una mayor visibilidad a su intervención.

Las plataformas de capital y de deuda de la UE formarán parte de un conjunto coherente de principios, normas y orientaciones que se aplicarán horizontalmente: mientras el Reglamento Financiero y el acto delegado que sustituirá a las disposiciones de aplicación establecerán los principios generales de los instrumentos financieros innovadores en materia de gestión presupuestaria y de buena gestión financiera, los requisitos operativos concretos deberán desarrollarse de plena conformidad con esos principios y contendrán los parámetros financieros específicos que reflejen las mejores prácticas para el diseño de los nuevos instrumentos financieros del mercado interior (véase más abajo la sección 5.2.2).

Dentro del Reglamento Financiero, las intervenciones que se realicen a través de un instrumento financiero deberán supeditarse a varias condiciones: la existencia de una deficiencia o imperfección del mercado, la demostración del valor añadido que aporte la intervención de la UE, la movilización de fondos públicos y privados suplementarios como resultado de la contribución de la Unión («efecto multiplicador»), la no distorsión de la competencia en el mercado interior y la aplicación de medidas que garanticen la alineación o convergencia de intereses entre la Comisión y las entidades financieras a las que se encargue la aplicación del instrumento financiero. El acto delegado que sustituya a las disposiciones de aplicación y los requisitos operativos concretos que se recojan en orientaciones de la Comisión deberán reflejar esas condiciones.

Instrumentos de los Fondos Estructurales

Aunque el principio de gestión compartida implique que los instrumentos aplicados a nivel de la UE y los aplicados por los Estados miembros en el marco de los programas de los Fondos Estructurales se rijan por conjuntos de normas diferentes, es preciso evitar superposiciones y alcanzar la mayor coherencia posible entre los instrumentos de gestión compartida y los de gestión directa, con el fin de impedir que dos instrumentos se dirijan a un mismo grupo de beneficiarios a nivel de la UE y a nivel nacional o regional y ofrezcan, en cambio, condiciones diferentes. Los Estados miembros deben ser animados a contribuir con sus fondos estructurales a la aplicación de los instrumentos de la Unión o a utilizar soluciones normalizadas («listas para su uso») que sean análogas a esos instrumentos y lleven asociados fuertes incentivos.

En el marco de los Reglamentos de los Fondos Estructurales, se ha propuesto un enfoque con tres opciones:

(1) los Estados miembros siguen creando, de acuerdo con los principios de la gestión compartida, instrumentos «a medida» ajustados a algunas normas comunes inspiradas por las plataformas de capital y de deuda que está desarrollando la UE para sus propios instrumentos;

(2) se crean instrumentos normalizados («listos para su uso») de acuerdo con los principios de la gestión compartida, lo que facilita a los Estados miembros la creación de instrumentos, al tiempo que garantiza su compatibilidad con los de la UE;

(3) se anima a los Estados miembros a invertir parte de sus fondos estructurales en compartimentos de los instrumentos de la UE destinados específicamente a inversiones en regiones y en políticas cubiertas por programas operativos que reciban recursos de los Fondos Estructurales («instrumentos conjuntos»).

Dimensión exterior de los instrumentos de política interna

Para promover la coherencia en la planificación y aplicación de los instrumentos y para impulsar una mayor integración del mercado y un uso óptimo de los instrumentos una vez que estén operativos, es necesario analizar —al establecer nuevos instrumentos financieros— si procede que los instrumentos de política interna que contengan una dimensión exterior se amplíen para permitir que participen en ellos países vecinos, evitando al mismo tiempo una multiplicación de regímenes que cubran las mismas necesidades de financiación.

Instrumentos de política exterior

La Comunicación relativa al MFP propuso que se siguiera utilizando una financiación innovadora en todos los instrumentos de política exterior (en su caso, a través de mecanismos de inversión regionales) con objeto de movilizar recursos suplementarios (incluso del sector privado) para apoyar las prioridades de la Unión y cubrir las necesidades de inversión de los países socios. Estos objetivos se verán facilitados con la entrada en vigor de las nuevas disposiciones propuestas para el Reglamento Financiero en materia de instrumentos financieros y con el establecimiento para éstos de principios comunes ajustados al entorno propio de las medidas exteriores.

El uso de instrumentos financieros innovadores en las políticas exteriores debe recibir el apoyo de la plataforma que aplica la UE al ámbito de la cooperación y el desarrollo exteriores, que combina las fuerzas de la Comisión, de los Estados miembros y de las instituciones financieras bilaterales y multilaterales europeas (particularmente el BEI) activas en ese ámbito. Dicha plataforma contribuirá a reforzar la coherencia, efectividad, eficacia y visibilidad de la Unión en las operaciones de financiación exterior, teniendo en cuenta al mismo tiempo las especificidades de sus socios exteriores.

Contenido de las plataformas de capital y de deuda de la UE

Ámbito de aplicación de las plataformas

Las plataformas contendrán una serie de parámetros financieros y técnicos distintos (como, por ejemplo, límites máximos para los acuerdos de reparto de riesgos o límites mínimos para las participaciones de capital y otros parámetros esenciales) que se aplicarán al diseño y aplicación de los instrumentos financieros innovadores con vistas a su simplificación y racionalización. Dichos parámetros, que se han configurado atendiendo a la experiencia adquirida con el diseño y aplicación de los instrumentos financieros actuales y teniendo en cuenta las prácticas sectoriales pertinentes, cubrirán cuestiones generales de tipo estándar, en tanto que otras cuestiones —como los objetivos políticos, las poblaciones destinatarias o los criterios de subvencionabilidad específicos— se podrán abordar en las propuestas correspondientes a cada sector.

Requisitos operativos específicos

El conjunto común de orientaciones y requisitos operativos específicos que completará los principios del Reglamento Financiero y del acto delegado que sustituya a las disposiciones de aplicación abarcará, entre otros aspectos, los siguientes:

- Cuando proceda y si este aspecto no está cubierto por las normas generales, la definición de los requisitos específicos para la evaluación ex-ante/evaluación de impacto de los instrumentos financieros; tales requisitos podrán completarse con requisitos similares para las evaluaciones intermedia y ex-post.

- El establecimiento de unas normas o valores mínimos aplicables al efecto multiplicador, al perfil de riesgo/rendimiento y a la diversificación de riesgos, con el fin de proteger los recursos presupuestarios de la UE durante la vida del instrumento y garantizar un justo equilibrio en la asunción de riesgos con los diversos intermediarios financieros implicados en el proceso; el establecimiento de esas normas o valores mínimos no impedirá que las condiciones de cada instrumento se modulen, dentro de una gama de valores razonable y determinada, teniendo en cuenta la naturaleza y escala de las deficiencias o imperfecciones del mercado que ocasionen la insuficiencia de la financiación ofrecida por éste.

- La fijación para los gestores de los vehículos de inversión (como, por ejemplo, los fondos de capital inversión) de unos requisitos que cubran, entre otras cosas, el marco de incentivos necesario para garantizar la alineación de intereses, los sistemas de remuneración y los criterios de cese.

- La instauración de un sistema integrado de gobernanza y de seguimiento que ofrezca garantías razonables de que los fondos de la UE se utilicen para los fines propuestos; dicho sistema utilizará unos indicadores de rendimientos/resultados (mínimos), así como unos mecanismos de seguimiento (por ejemplo, para los gastos asociados al clima[13]) y unos modelos de informes normalizados que faciliten el análisis comparativo del funcionamiento de los instrumentos.

- La elaboración, aplicación y evaluación de medidas de prevención del fraude que se adapten a cada riesgo y garanticen un alto nivel de protección de los intereses de la Unión.

Algunos de los parámetros serán comunes a los instrumentos de capital y de deuda, mientras que otros serán específicos de los unos o de los otros. En el caso de los instrumentos que combinen capital y deuda, cada norma u orientación se aplicará a las partes del instrumento «híbrido» a las que corresponda.

Oferta de instrumentos financieros

Los instrumentos financieros son ofrecidos normalmente por una larga sucesión de actores, desde la Comisión y el Grupo del BEI, hasta las otras entidades financieras y los participantes en los mercados financieros (por ejemplo, fondos de capital inversión, bancos, etc.).

Los instrumentos financieros pueden ser aplicados directamente por la Comisión o indirectamente a través de entidades financieras con la capacidad técnica y financiera necesaria para esa aplicación. Son dos básicamente las principales formas de aplicar los instrumentos financieros: por medio de entidades financieras (como, por ejemplo, el Grupo del BEI, el BERD, las otras instituciones financieras internacionales o las entidades financieras públicas nacionales) o por medio de vehículos de inversión especializada. La participación de la UE en esos vehículos se someterá a unas normas mínimas recogidas en las plataformas.

Los acuerdos que se celebren con los organismos que apliquen los instrumentos financieros incorporarán las normas y los principios de las plataformas y deberán ser normalizados en la máxima medida de lo posible; en el contexto de las entidades financieras, será aconsejable que dichos acuerdos vayan precedidos por acuerdos marco que cubran las cuestiones relacionadas con la aplicación, la gestión, las cuentas fiduciarias, la contabilidad, los informes de vigilancia, el seguimiento y la evaluación o las cláusulas pertinentes de lucha contra el fraude. Esto facilitará y acelerará el lanzamiento de nuevos instrumentos financieros, al tiempo que posibilitará la armonización de las condiciones generales de cooperación.

CONCLUSIÓN Y PASOS SIGUIENTES

La Comisión y sus socios financieros han consagrado a los instrumentos financieros innovadores un importante trabajo preliminar desde el lanzamiento de la Estrategia Europa 2020 y los preparativos del próximo Marco Financiero Plurianual (MFP), incluidas las discusiones sobre el futuro de algunos instrumentos financieros específicos (como, por ejemplo, el PIC o el IFRC). También se ha iniciado el debate con el Consejo y el Parlamento en el marco de la revisión del Reglamento Financiero, y se ha insistido con fuerza en la importancia y pertinencia de esos instrumentos para la consecución de los objetivos políticos de la Unión.

Hay, además, un amplio consenso sobre la necesidad de racionalizar y armonizar los instrumentos existentes, esforzándose, en el caso de los instrumentos de la UE, por reducir su número, centrar mejor su acción en los objetivos fijados para ellos y aumentar su coherencia con los instrumentos de los Fondos Estructurales. En lo que respecta a esta última cuestión, se considera particularmente prometedora la propuesta de crear instrumentos conjuntos.

Es con este espíritu con el que se elaborará el marco para los instrumentos financieros del próximo MFP. Y es también con este espíritu con el que la Comisión desea seguir debatiendo en los próximos meses con el Consejo y el Parlamento sobre el marco general que resultará del Reglamento Financiero y del acto delegado que sustituya a sus disposiciones de aplicación, y sobre las propuestas legislativas específicas del próximo MFP que la Comisión irá adoptando sucesivamente en el cuarto trimestre de 2011. Las plataformas de capital y de deuda contribuirán a garantizar que ese espíritu de simplificación y cooperación se traduzca en el establecimiento de unos instrumentos efectivos y eficaces que se diseñen y gestionen de acuerdo con las normas aplicables.

ANEXO

DESCRIPCIÓN DE LOS INSTRUMENTOS FINANCIEROS INNOVADORES DEL MARCO FINANCIERO 2007-2013

5. Instrumentos de capital de riesgo/capital inversión de la UE: PIC/MIC, Marguerite

6. PIC – Mecanismo para las PYME innovadoras y de rápido crecimiento (MIC)

Los instrumentos financieros innovadores forman parte del Programa para la Iniciativa Empresarial y la Innovación (PIEI), que es uno de los tres programas específicos enmarcados en el Programa Marco para la Innovación y la Competitividad (PIC). El objetivo de esos instrumentos es conseguir que las PYME recién creadas o en fase de expansión tengan un mejor acceso a la financiación que precisen para sus inversiones en actividades de innovación (ecoinnovación incluida).

El Mecanismo para las PYME innovadoras y de rápido crecimiento (MIC), que cuenta con un presupuesto de más de 600 millones de euros (una parte de los cuales asignada específicamente a la ecoinnovación), tiene por objeto aumentar la oferta de capital de riesgo/capital inversión para apoyar a las PYME innovadoras en sus comienzos (MIC1) o en fase de expansión (MIC2). El mecanismo es gestionado por el Fondo Europeo de Inversiones (FEI) en nombre de la Comisión Europea (que representa a la UE). El FEI celebra acuerdos de inversión con fondos de capital de riesgo que prestan su apoyo a esas PYME. El MIC es un mecanismo de largo plazo en cuyo marco pueden realizarse inversiones en fondos de capital de riesgo con una duración máxima de doce años. La mayor parte del capital que se invierte en un fondo de capital de riesgo es aportado por inversores orientados al mercado, y todas las inversiones se efectúan en igualdad de condiciones con los inversores privados (es decir, con iguales riesgos e iguales remuneraciones).

7. Fondo Marguerite

El Fondo Europeo 2020 para la Energía, Cambio Climático e Infraestructuras (denominado Fondo Marguerite) es un fondo de capital europeo para las inversiones infraestructurales en los sectores del transporte, la energía y las fuentes renovables. De la dotación total de 710 millones de euros que tiene comprometida el Fondo (y una dimensión final prevista de 1 500 millones), la UE ha invertido 80 millones de euros del presupuesto de las RTE-T. Los otros inversores son bancos públicos, pero el Fondo está abierto a la participación de la inversión privada. Las inversiones se realizan en condiciones de igualdad ( pari passu ). El Fondo se ha esforzado por invertir un importe total equivalente a 3,5 veces la contribución que hace la Unión a los proyectos de RTE-T.

El Fondo se estableció en el marco del ordenamiento jurídico luxemburgués como un vehículo de inversión especializado y reglamentado. La Comisión, en representación de la UE, tiene asiento en el Consejo de Vigilancia, que es el responsable de establecer la estrategia global de Marguerite, pero no participa en la gestión cotidiana de éste ni en las decisiones relativas a cada inversión, que son competencia del Consejo de Administración y del Comité de Inversiones del Fondo. Todas las decisiones deben adoptarse de acuerdo con la política de inversiones del Fondo, en cuyo establecimiento participó la Comisión.

8. Instrumentos de deuda de la UE (garantías/reparto de riesgos): PIC- Mecanismo de Garantía PYME, IFRC, LGTT

9. Instrumento de Financiación del Riesgo Compartido (IFRC)

El IFRC tiene por objeto apoyar las operaciones de financiación que los promotores de los sectores público y privado que no tienen fácil acceso a los mercados de capital destinan a proyectos de riesgo en el ámbito de la investigación, el desarrollo y la innovación (I+D+I). El Instrumento fue desarrollado conjuntamente por la Comisión y el BEI para compartir los riesgos asociados a los préstamos directos o a las garantías de préstamos concedidos por el Banco para apoyar las inversiones de I+D+I en ámbitos temáticos prioritarios del Séptimo Programa Marco de Investigación y Desarrollo Tecnológico (7º PM).

La combinación de dos contribuciones —la de la UE de 1 000 millones de euros del presupuesto del 7º PM y la del BEI de otros 1 000 millones procedentes de sus recursos propios — aporta un «colchón» de capital para cubrir las pérdidas potenciales que puedan derivarse de la financiación de préstamos por un importe total estimado de 10 000 millones de euros a lo largo del período 2007-2013. Basándose en su propia evaluación financiera y de acuerdo con las directrices de su política en materia de riesgos de crédito y con las reglas bancarias ordinarias, el BEI evalúa en cada proyecto el nivel de riesgos financieros para el que está llamado a constituir provisiones y a asignar capitales (para pérdidas previstas e imprevistas) y pide a la UE una contribución para la cobertura de unas y otros. La Comisión está representada en el Comité Director del IFRC, que supervisa si el Instrumento se aplica de acuerdo con sus objetivos políticos.

10. PIC – Mecanismo de Garantía PYME

Con un presupuesto de 500 millones de euros, el Mecanismo de Garantía PYME ofrece contragarantías a los regímenes de garantía nacionales y garantías directas a los intermediarios financieros con el fin de aumentar y reforzar el acceso de las PYME a la financiación mediante deuda. El Mecanismo es gestionado por el Fondo Europeo de Inversiones (FEI) en nombre de la Comisión (que representa a la UE).

A cambio de la garantía que reciben de la UE, los intermediarios financieros ofrecen a las PYME la financiación precisa y hacen beneficiarse de esa garantía a los beneficiarios finales, por ejemplo, aceptando un nivel de riesgos más elevado o garantías colaterales menores, aplicando tipos de interés más bajos u ofreciendo ventajas similares a las de sus actividades de financiación ordinarias. En virtud de este Mecanismo, hay siempre una parte de cada transacción que se garantiza, por lo general el 50 % (tipo de garantía). Sin embargo, la exposición global a la que se somete el presupuesto de la UE queda restringida por un límite máximo acordado contractualmente para las pérdidas de cada cartera (tipo máximo).

11. Instrumento de Garantía de Préstamos para Proyectos de la Red Transeuropea de Transportes (LGTT en su sigla inglesa)

El objetivo del LGTT es facilitar una mayor participación del sector privado en la financiación de las infraestructuras de la RTE-T. Atraer recursos de ese sector para la financiación en Europa de proyectos de transporte fundamentales puede resultar difícil debido a la volatilidad —relativamente alta— de los ingresos en las fases operativas iniciales de los proyectos. El LGTT cubre parcialmente ese riesgo (la posible insuficiencia de ingresos) y mejora así la viabilidad financiera de esos proyectos.

El LGTT se financia con una contribución de capital de hasta 500 millones de euros procedentes del presupuesto de la UE. Técnicamente, la garantía de este Instrumento se concede a los bancos comerciales que ofrecen una línea de liquidez contingente para un determinado proyecto. En caso de que durante la fase operativa inicial de éste se produzca una reducción imprevista de sus ingresos de tráfico/uso, la sociedad propietaria del proyecto puede utilizar la línea de liquidez para garantizar el servicio de la deuda principal.

En lo que atañe a la gobernanza del LGTT, la Comisión está representada en su Comité Director, cuya función es examinar los avances registrados en la consecución de los objetivos estratégicos del Instrumento y formular recomendaciones para alcanzarlos.

12. Instrumentos que combinan capital y deuda

13. Instrumento Europeo de Microfinanciación Progress (EPMF en su sigla inglesa)

Los instrumentos financieros innovadores de la UE que se han establecido últimamente combinan la financiación de capital y la financiación mediante deuda. Entre ellos se encuentra el Instrumento Europeo de Microfinanciación Progress, creado en 2010, que se compone de dos partes: por un lado, un instrumento de garantía destinado a los proveedores de microcréditos (es decir, los préstamos de hasta 25 000 euros que se conceden especialmente a grupos vulnerables en riesgo de exclusión social para que establezcan un pequeño negocio); y, por otro lado, un vehículo de inversión estructurada, llamado Fondo Europeo de Microfinanciación Progress, que, habiéndose establecido en el marco de la legislación luxemburguesa, ofrece préstamos preferentes, préstamos subordinados (es decir, subordinados a los acreedores principales), préstamos con reparto de riesgos (préstamos preferentes combinados con un reparto de riesgos en la cartera de microcréditos) y participaciones en el capital de los proveedores de microcréditos. La UE ha invertido 100 millones de euros en este Instrumento.

El instrumento de garantía está dotado con un presupuesto de 25 millones de euros. Aunque el tipo de garantía máximo ascienda al 75 % del volumen de las carteras de microcréditos o de garantías beneficiarias, por cada cartera garantizada se acuerda un límite máximo sobre la base de las pérdidas acumuladas que se prevean para ella. La responsabilidad máxima del EPMF se sitúa en el 20 % de cada cartera garantizada.

La UE (representada por la Comisión) y el BEI son inversores del Fondo Europeo de Micro Financiación Progress, y el FEI actúa en él como entidad gestora. Mientras la Unión detenta acciones ordinarias, lo que significa que debe soportar las primeras pérdidas netas que afecten a los activos del Fondo (dentro del límite máximo que se haya acordado), el BEI, en cambio, como titular de acciones preferentes, está protegido contra las pérdidas que soporten las acciones ordinarias.

14. Fondo Europeo de Eficiencia Energética (FEEE)

El EEEF se ha establecido este año utilizando fondos no utilizados del Programa Energético Europeo para la Recuperación (PEER). Creado en el marco de la legislación luxemburguesa, el Fondo es un vehículo de financiación estructurado cuyo objetivo es invertir —directamente o a través de entidades financieras— en pequeños proyectos de las autoridades locales consagrados a la eficiencia energética y a las energías renovables. El Fondo apoyará principalmente el desarrollo de empresas de servicios energéticos.

La UE, representada por la Comisión Europea, está invirtiendo 125 millones de euros en el tramo subordinado del Fondo, en tanto que el BEI y la Cassa Depositi e Prestiti (CDP) de Italia están invirtiendo 75 y 60 millones, respectivamente, en los tramos intermedio y preferente. El Deutsche Bank, por su parte, que actúa como gestor de inversiones del FEEE, ha invertido 5 millones de euros en el tramo intermedio. La dotación final que pretende alcanzar el Fondo se sitúa entre los 500 y los 600 millones de euros.

15. Fondos Estructurales

Los Estados miembros y las autoridades de gestión tienen la posibilidad de utilizar una parte de los recursos que ponen a su disposición el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y el Fondo Social Europeo (FSE) para prestar apoyo a los instrumentos de ingeniería financiera. Mientras los recursos del FEDER se destinan primordialmente al apoyo de empresas (en especial PYME) y al desarrollo y renovación urbanos, a la eficiencia energética y al uso de energías renovables en los edificios, el FSE se centra en el apoyo a los trabajadores por cuenta propia, a las empresas recién creadas y a las microempresas. La gran mayoría de los Estados miembros aplica hoy, en al menos uno de esos ámbitos, una gama de instrumentos de capital y/o de deuda (préstamos y garantías). La aplicación se hace directamente —destinándose recursos de un programa operativo a un fondo de capital de riesgo o a un fondo de préstamos o de garantías— o a través de fondos de cartera establecidos para invertir en diversos fondos. Estos instrumentos se aplican de acuerdo con las estructuras jurídicas y los modelos de gobernanza específicos de cada Estado miembro o región.

En muchas ocasiones, los instrumentos se aplican invirtiendo en fondos de cartera. En el caso de la iniciativa JESSICA ( Joint Assistance in Supporting Projects in European Regions / Ayuda europea conjunta en apoyo de inversiones sostenibles en zonas urbanas), los fondos de cartera se aplican a través del BEI, mientras que, en el marco de la iniciativa JEREMIE ( Joint European Resources for Micro to Medium Enterprises / Recursos europeos conjuntos para las microempresas y las PYME), dichos fondos se aplican generalmente a través del FEI o de diversas entidades nacionales o regionales. En general, dependiendo del ámbito de intervención de que se trate, las tareas del fondo de cartera pueden ser atribuidas al BEI o al FEI si un Estado miembro o las autoridades de gestión les adjudican directamente un contrato a ese efecto. También es posible seleccionar a otras entidades financieras mediante contrato público o concesión para que se encarguen de ejecutar operaciones organizadas a través de un fondo de cartera.

16. Instrumentos de política exterior en el ámbito de la preadhesión

El Marco de Inversión para los Balcanes Occidentales (WBIF en su sigla inglesa) se creó en 2009 como iniciativa conjunta de la Comisión Europea, el Banco de Desarrollo del Consejo de Europa (BDCE), el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD) y el Banco Europeo de Inversiones (BEI). Este instrumento centraliza los distintos recursos con el fin de reforzar los préstamos destinados a la financiación en los Balcanes Occidentales de infraestructuras prioritarias, de PYME y de proyectos de eficiencia energética. El WBIF concede recursos en forma de subvención para proyectos que puedan ser apoyados con préstamos de los bancos socios (por ejemplo, para preparar proyectos, facilitar el reembolso anticipado de préstamos ya existentes o posibilitar la realización de proyectos enfrentados a un déficit de financiación).

Como ejemplo del uso de los instrumentos financieros innovadores en el ámbito de la preadhesión, cabe citar el Fondo Europeo para el Sudeste de Europa (EFSE en su sigla inglesa), que ofrece financiación a largo plazo a las entidades financieras locales que estén cualificadas a este efecto en los países del sureste de Europa y del Cáucaso meridional. Los recursos se utilizan para ofrecer garantías y para movilizar capitales privados a gran escala con fines de desarrollo (préstamos comerciales a microempresas y pequeñas empresas, préstamos a empresas rurales y préstamos para la adquisición de viviendas sociales a familias con bajos ingresos y un limitado acceso a los servicios de financiación de las entidades financieras locales). El EFSE se basa en el modelo de colaboración público-privada iniciado por el KfW Entwicklungsbank alemán. Los inversores del Fondo son la Comisión (en representación de la UE), que ha invertido 120 millones de euros, algunas instituciones financieras internacionales, incluidos el BEI y el BERD, y otros diversos donantes públicos.

[1] COM(2011) 206

[2] COM(2011) 500: «Un presupuesto para Europa 2020».

[3] COM(2010) 700: «Revisión del presupuesto de la UE».

[4] COM(2010) 2020: «Europa 2020 — Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador».

[5] COM(2010) 260. La propuesta parte de la premisa de que el Reglamento Financiero debe contener los principios fundamentales y las normas básicas de la gestión presupuestaria y financiera, dejando que los detalles se recojan en las disposiciones de aplicación (o más bien, a raíz del nuevo Tratado, en el acto delegado que sustituya a las disposiciones de aplicación actuales —para el que no se ha presentado todavía la oportuna propuesta—) y en reglas no vinculantes tales como directrices internas.

[6] COM(2009) 615: «Movilizar las inversiones públicas y privadas con vistas a la recuperación y el cambio estructural a largo plazo: desarrollo de la colaboración público-privada (CPP)».

[7] Encargado por la Comisión de Presupuestos del Parlamento Europeo, el estudio lleva por título « The implications of EIB and EBRD co-financing for the EU budget », mayo de 2011.

[8] Respuesta de Tribunal de Cuentas Europeo a la Comunicación de la Comisión titulada «Reformar el Presupuesto, cambiar Europa» - Dictamen nº 1/2010: «Mejora de la gestión financiera del presupuesto de la Unión Europea: Riesgos y desafíos» y «Fiscalización del régimen de garantías a las PYME».

[9] «Fiscalización del régimen de garantías a las PYME», Informe Especial nº 4/2011 del Tribunal de Cuentas Europeo. «Final Evaluation of the Entrepreneurship and Innovation Programme» (abril de 2011), Centre for Strategy & Evaluation Services y EIM Business and Policy Research. «Combined ex-ante evaluation and impact assessment of the successor to the Entrepreneurship and Innovation Programme under the Competitiveness and Innovation Framework Programme 2007-2013» (mayo de 2011), Economisti Associati en colaboración con EIM Business & Policy Research, The Evaluation Partnership, Centre for Strategy and Evaluation Services y Centre for European Policy Studies. «Public consultation on the future EU support to competitiveness and innovation (2011); Mid-Term Evaluation of the Risk-Sharing Financial Facility (RSFF)», Informe del Grupo de Expertos Independientes (julio de 2010). Estudio de la COBU mencionado en la nota de pie de página 6.

[10] En el ámbito de la microfinanciación, se han dado ya los primeros pasos para la adopción de un enfoque más coherente gracias a las directrices de asignación que se han acordado para los contratos celebrados entre el FEI y los proveedores de microcréditos. En el próximo MFP, el apoyo microfinanciero que se preste a nivel de la Unión a las microempresas con sede en ella estará concentrado y agrupará en un solo instrumento el desarrollo institucional y de la capacidad dentro del nuevo Programa de la Unión Europea para el Cambio y la Innovación Sociales.

[11] COM(2011) 609.

[12] Véase la sección 3.1. del anexo para conocer más detalles.

[13] Dependiendo de los resultados de la evaluación de impacto, la Comisión tiene el propósito de aumentar la proporción hasta por lo menos un 20 % con la contribución de diferentes políticas. El marco de los instrumentos financieros innovadores deberá contribuir a la consecución de una Europa hipocarbónica y resistente al cambio climático, así como al seguimiento de la importancia que revista éste en los gastos del presupuesto de la UE realizados a través de esos instrumentos [según se determina en la Comunicación COM(2011) 500].