INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO sobre determinados aspectos de los mercados de leches conservadas y leches de consumo

ÍNDICE

1. Introducción

2. Marco normativo - Diferentes aspectos de la estandarización de proteínas

3. Efectos de la estandarización proteínica en el mercado

4. Repercusión en la capacidad competitiva de las empresas europeas

5. Estandarización de las proteínas y medidas de ayuda en el sector lechero

6. Marco normativo - Contenido en materia grasa de la leche de consumo

7. Conclusiones

1. Introducción

1.1. Con el presente informe se responde a una serie de declaraciones de la Comisión en el marco de la legislación del Consejo sobre las leches de consumo y las leches conservadas.

En diciembre de 1997, el Consejo alcanzó un acuerdo político sobre una refundición de las normas relativas a la producción y comercialización de la leche de consumo. Dichas normas están recogidas en el Reglamento (CE) n° 2597/97 del Consejo por el que se establecen las normas complementarias de la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos en lo que se refiere a la leche de consumo [1]. El acuerdo sobre dichas normas iba unido a tres declaraciones de la Comisión, la primera de las cuales decía lo siguiente:

[1] DO L 351 de 23.12.1997, p. 13.

"La Comisión se propone seguir atentamente la evolución del mercado de la leche de consumo y, en particular, los aspectos relativos al contenido proteínico de la leche. A este respecto, la Comisión examinará las consecuencias de las decisiones acerca del Código de Principios adoptado en el marco del "Codex Alimentarius" e informará al Consejo al respecto."

En diciembre de 1999, el Consejo alcanzó un acuerdo político sobre una refundición de las normas relativas a la producción y comercialización de leches conservadas. Dichas normas están recogidas en la Directiva 2001/114/CE del Consejo [2]. El acuerdo sobre dichas normas iba unido a una declaración, en la que se decía lo siguiente:

[2] DO L 15 de 17.1.2002, p. 19.

"La Comisión se propone seguir atentamente la evolución del mercado de las leches conservadas y, en particular, los aspectos relativos al contenido en materia proteica. A este respecto, examinará las consecuencias, sobre todo en lo que se refiere a:

- la capacidad competitiva de las empresas europeas,

- las normas sobre leches conservadas adoptadas en el marco del "Codex Alimentarius",

- la imagen del producto,

- la conveniencia de que una indicación suficiente en las etiquetas,

- la incidencia en el presupuesto comunitario.

La Comisión informará al Consejo en el transcurso del año 2000 y, en su momento, propondrá modificaciones de la presente directiva".

También en diciembre de 1999, el Consejo aprobó el Reglamento (CE) nº 2703/1999 del Consejo, que modifica el Reglamento (CE) nº 2596/97 por el que se prorroga el período establecido en el apartado 1 del artículo 149 del Acta de adhesión de Austria, de Finlandia y de Suecia [3]. En virtud de esta excepción, Finlandia y Suecia están autorizadas a producir leche de consumo que no se atenga a las normas sobre el contenido en materia grasa estipuladas en el Reglamento (CE) n° 2597/97.

[3] DO L 327 de 21.12.1999, p. 11.

La prórroga de la excepción iba unida a una disposición por la que se invitaba a Finlandia y Suecia a comunicar a la Comisión antes del 31 de diciembre de 2001 "las medidas adoptadas para adaptarse al régimen comunitario. Sobre esta base, la Comisión presentará al Consejo un informe sobre los avances conseguidos por los Estados miembros en cuestión".

2. Marco normativo - Diferentes aspectos de la estandarización de proteínas

2.1. De lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 3 del Reglamento (CE) nº 2597/97 y del apartado 1 del artículo 3 y el anexo 1 de la Directiva 2001/114/CE se desprende que las leches de consumo y las leches conservadas producidas y vendidas en la Comunidad deberán tener un contenido en materia proteica que se corresponda con el de la leche cruda utilizada para su producción. Esta norma de equivalencia se refiere tanto al contenido proteínico total como a la proporción entre los dos tipos de proteínas lácteas: la caseína y las proteínas séricas.

En principio, esta restricción no es aplicable a los productos elaborados en la Comunidad pero vendidos en mercados de terceros países. Sin embargo, por motivos comerciales y de orden práctico -por ejemplo, el hecho de que el destino final de los productos se desconoce en el momento de la elaboración-, se puede dar por sentado que casi todas las leches de consumo y leches conservadas producidas en la Comunidad se atienen a la no estandarización.

2.2. De conformidad con lo dispuesto en la Directiva sobre leches conservadas, las medidas de intervención para la leche desnatada en polvo en el marco de la organización común de mercados de la leche y los productos lácteos se limitan a los productos que tienen un contenido natural de proteínas.

Concretamente, el artículo 7 del Reglamento (CE) n° 1255/1999 del Consejo [4] prevé que la leche desnatada en polvo que se ofrezca para intervención pública no tendrá un contenido proteínico estandarizado y deberá presentar un contenido mínimo de materia proteica del 35,6% en peso sobre el extracto seco magro. No obstante, se podrá comprar, a un precio de intervención reducido, leche en polvo cuyo contenido en materia proteica sea al menos del 31,4% e inferior al 35,6%.

[4] DO L 160 de 26.6.1999, p. 55.

Igualmente, el artículo 2 del Reglamento (CE) n° 2799/1999 de la Comisión [5] prevé que la leche desnatada en polvo subvencionada para su uso en la alimentación animal no estará estandarizada. También en este caso, se concede un importe de ayuda reducido a la leche en polvo cuyo contenido en materia proteica sea al menos del 31,4% pero inferior al 35,6%.

[5] DO L 340 de 31.12.1999, p. 3.

Es importante precisar que las disposiciones relativas al contenido mínimo en materia proteica que se aplican en el marco de la OCM de la leche difieren de las previstas en la correspondiente norma del Codex (véase el punto 2.4 del presente informe).

2.3. La "Norma General del Codex para el uso de términos lecheros" dispone en su apartado 4.2.3 las normas que se han de respetar en la leche en la que se haya ajustado el contenido de proteínas:

- dicho producto sólo se podrá vender en los países de venta al por menor en que tal ajuste esté permitido;

- los límites mínimos y máximos del contenido de proteínas de la leche ajustada deberán estar especificados en la legislación del país de venta al por menor. En este caso el contenido de proteínas deberá mantenerse dentro de los límites de variación natural en el país en cuestión;

- el ajuste se tendrá que haber realizado conforme a los métodos permitidos por la legislación del país de venta al por menor, y sólo mediante la adición y/o extracción de constituyentes de la leche, sin alterar la relación de proteínas de suero respecto de la caseína;

- el ajuste se deberá declarar de conformidad con la sección 4.2.2 de la norma.

La sección 4.2.2 dispone que la leche cuya composición se haya modificado mediante la adición y/o extracción de constituyentes de la leche podrá denominarse con un nombre que incluya el término "leche", siempre que muy cerca de la denominación figure una descripción clara de la modificación a que se ha sometido la leche.

2.4. Las normas del Codex para las leches en polvo y la nata (crema) en polvo (207-1999), para las leches evaporadas (A-3-1971) y para las leches condensadas (A-4-1971) disponen que el contenido de proteínas de la leche podrá ajustarse únicamente para cumplir con los requisitos de composición estipulados en la sección 3 de las normas, mediante adición y/o extracción de los constituyentes de la leche, de manera que no se modifique la proporción entre la proteína del suero y la caseína en la leche sometida a tal procedimiento. En la sección 3 de las normas se exige un contenido mínimo de proteínas en el extracto seco magro de la leche del 34% (m/m).

3. Efectos de la estandarización proteínica en el mercado

3.1. La producción de leche de consumo y de leches conservadas absorbe una parte sustancial de los suministros lecheros de la Comunidad. En 2001, la producción de leche de consumo fue de unos 28,6 millones de toneladas, la de leche en polvo de unos 1,9 millones de toneladas y la de leche condensada ascendió a 1,25 millones de toneladas. Para la elaboración de todos estos productos se requiere una cantidad total de leche de unos 50 millones de toneladas, que representan en torno al 43,5% de todos los suministros lecheros.

3.2. Por otra parte, según se menciona en el punto 2.4, el contenido mínimo de proteínas previsto por las normas del Codex es del 34% (m/m) en el extracto seco magro. Teniendo en cuenta la composición media de la leche recolectada en la UE y dejando un cierto margen de seguridad, esta cifra corresponde a aproximadamente un 2,9% de materia proteica en peso del producto. En el año 2000, el contenido proteínico medio de la leche recolectada en la UE fue del 3,35%. Esto significa que la estandarización de las proteínas podría dar lugar, en potencia, a la extracción de importantes cantidades de proteínas de la leche destinada a la elaboración de leche de consumo o leche conservada, dejándolas disponibles, por ejemplo, para una mayor producción de queso. Por consiguiente, la estandarización de las proteínas influiría en el actual excedente de lácteos en la Comunidad.

3.3. Con el fin de evaluar cómo podría influir en el mercado de productos lácteos la estandarización proteínica de las leches de consumo y leches conservadas, la Comisión encargó un estudio a un experto externo, cuyos resultados estaban listos en noviembre de 2001. La finalidad del estudio era hacer una evaluación realista de las repercusiones, basada, sobre todo, en una serie de entrevistas con las diferentes partes que intervienen en el mercado de los productos lácteos.

3.4. En lo que respecta a las leches conservadas, los resultados resumidos del estudio son lo siguientes:

a) los fabricantes de leches conservadas apoyan unánimemente la estandarización de las proteínas. Sus principales argumentos son que la legislación vigente impide a los productores incorporar el proceso tecnológico al proceso de producción; que tras la adopción de las normas del Codex de 1999 otros grandes países productores de lácteos practican la estandarización proteínica, lo que pone a los productores de la UE en situación de desventaja; y que para detectar una estandarización ilegal de las proteínas se requieren unos complejos procedimientos de control, por lo que difícilmente se puede evitar;

b) a los usuarios de leches conservadas (productores de piensos, pastelería industrial y productores de alimentos dietéticos) en general les interesaría utilizar un producto estandarizado. Algunos de estos usuarios tendrían que compensar un contenido en materia proteica reducido hasta el 34% empleando cantidades suplementarias de leches conservadas. El estudio calcula que, en las leches conservadas exportadas, aproximadamente el 60% estaría estandarizado.

Basándose en este análisis y usando datos de 1999, el estudio llega a la conclusión de que la estandarización proteínica de las leches conservadas podría liberar un excedente de proteínas lácteas de unas 46 000 toneladas, lo que equivale a 140 000 toneladas de leche desnatada en polvo. Hay que destacar que en esta estimación no se tienen en cuenta la selección que se hace de la leche cruda según el contenido proteínico (le leche con un contenido elevado de proteínas se destina a la producción de queso) ni la estandarización ilegal.

3.5. En lo que respecta a la leche de consumo, los hallazgos del estudio se pueden resumir así:

a) la postura de los fabricantes de leche de consumo no es ni mucho menos unánime, dependiendo de la nacionalidad de la empresa y del tipo de leche de consumo producida. En general, los productores de leche uperizada (UHT) son más propensos a defender la estandarización proteínica que los de leche pasteurizada, y los productores de los países escandinavos y mediterráneos conceden gran importancia a la imagen de frescura, pureza y carácter natural de la leche, por lo que en general rechazan la estandarización de las proteínas. Pero incluso dentro de cada Estado miembro aparecen diferentes posturas;

b) la postura de las organizaciones de consumidores es de reticencia, pues temen que se deteriore la calidad y el valor nutritivo de la leche de consumo, e insisten en que se etiqueten claramente los productos estandarizados.

Debido a estos imponderables, el estudio llega a la conclusión de que no es posible calcular con precisión cómo influiría en el mercado la estandarización proteínica de la leche de consumo y que, como mucho, se puede calcular el excedente de proteína liberada dentro de un margen que oscila entre 61 000 y 84 000 toneladas. Esto equivale a entre 188 000 y 258 000 toneladas de leche desnatada en polvo. También en este caso, las estimaciones no tienen en cuenta la posible selección de leche cruda ni la estandarización ilegal.

3.6. Globalmente, por lo tanto, la estandarización proteínica de la leche conservada y/o la leche de consumo no tiene un efecto neutral en el equilibrio comercial del mercado de la UE. Dentro de un determinado contingente de producción lechera, dicha estandarización permitiría al sector incrementar la producción total de lácteos, con lo que aumentaría un excedente que, para tener salida, ya requiere cuantiosas subvenciones internas y a la exportación. El modesto incremento del consumo interno no subvencionado no sería suficiente para absorber esta producción suplementaria y, por consiguiente, podría ser inevitable el recurrir a medidas de intervención. El deterioro de los mercados en 2001/2002 puso de relieve la necesidad de pensar detenidamente las medidas que influyen en la oferta a fin de evitar importantes consecuencias presupuestarias.

4. Repercusión en la capacidad competitiva de las empresas europeas

Por lo general, el precio de la leche en las explotaciones lecheras se basa en su contenido de proteínas y grasa. A las empresas de productos lácteos que pagan un precio más elevado por la leche rica en proteínas claramente les interesa transferir este coste extra a los compradores de sus productos. Éstos podrían estar dispuestos, en algunos casos, a pagar un precio más elevado por los productos que presenten un mayor contenido en materia proteica. Pero, en casi todas las leches conservadas y en toda la de consumo, el precio de venta no depende del contenido en materia proteica.

Así pues, las empresas de productos lácteos que recolectan leche en regiones caracterizadas por un alto contenido proteínico afirman encontrarse en situación de desventaja cuando compiten dentro de un mismo mercado con productos que presentan un contenido de proteínas bastante bajo. Esto es lo habitual en la leche de consumo de algunas regiones de la Comunidad, pero también en el mercado mundial de leches en polvo, en el que los productos con un 34% de proteína (mínimo del Codex) marcan la norma.

5. Estandarización de las proteínas y medidas de ayuda en el sector lechero

5.1. Una posible modificación de la Directiva 2001/114/CE, con idea de legalizar la estandarización proteínica de la leche conservada, no se puede contemplar aisladamente de otra legislación, sobre todo en el marco de la OCM de la leche. La Comisión cree, en efecto, que tendría que haber coherencia entre las normas aplicables a la producción y la definición de los productos incluidos en la OCM. Por consiguiente, en el caso de que la Comunidad aceptara una estandarización de las proteínas acorde con la norma del Codex, dicha estandarización tendría que ir acompañada de cambios en otra legislación.

5.2. En lo que respecta a la intervención pública, ello supondría modificar el apartado 1 del artículo 7 del Reglamento (CE) n° 1255/1999 del Consejo a fin de limitar la intervención a la leche desnatada en polvo con un contenido en materia proteica del 34% como mínimo (en lugar del 31,4%, que es el mínimo exigido en la actualidad). Por otra parte, el precio de intervención completo ahora es aplicable a la leche en polvo con un contenido mínimo en materia proteica del 35,6%. Los productos que contienen un 34% de proteínas se compran a un precio igual al 97,2% del precio de intervención completo. Por lo tanto, en caso de que la leche desnatada en polvo con un 34% de proteínas se convirtiera en la nueva norma para la intervención, habría que reducir el precio de intervención en un 2,8%. Esto, a su vez, podría reducir ligeramente los costes presupuestarios derivados de una mayor disponibilidad de productos lecheros a causa de la estandarización de las proteínas. En cualquier caso, la estandarización podría crear un excedente suplementario de proteínas lácteas equivalente a 140 000 toneladas de leche desnatada en polvo, cuyo coste, para darle salida, se calcula en más de 130 millones de euros.

5.3. Por lo que respecta a la leche desnatada en polvo subvencionada para el uso en la alimentación animal, la conexión con la directiva relativa a la leche conservada no es evidente, ya que ésta se refiere a productos destinados al consumo humano. No obstante, a efectos de coherencia y simplificación, se podría modificar el artículo 2 del Reglamento (CE) n° 2799/1999 de la Comisión y reservar las ayudas a la leche en polvo que contuviera al menos un 34% de materia proteica. Por consiguiente, habría que modificar los importes de las ayudas especificados en el artículo 7 del reglamento.

5.4. En cuanto a las exportaciones de leches conservadas, en virtud de la legislación vigente sólo se conceden restituciones a productos que contengan como mínimo un 34% de proteína en el extracto seco magro. Esta disposición es acorde con las normas del Codex que marcan la norma para el comercio internacional.

6. Marco normativo - Contenido en materia grasa de la leche de consumo

6.1. En los reglamentos (CE) n° 2597/97 y (CEE) n° 1898/87 del Consejo se establecen las normas de comercialización y las denominaciones protegidas de la leche. Dentro de las negociaciones para la adhesión, se autorizó a Finlandia y a Suecia a acogerse a una excepción de lo dispuesto sobre el contenido en materia grasa de la leche de consumo en el Reglamento (CE) n° 2597/97 del Consejo. La excepción estaba prevista inicialmente para un periodo de tres años, que vencía el 31 de diciembre de 1997. El Reglamento (CE) n° 2596/97 del Consejo concedió en principio una prórroga de dos años, pero el Reglamento (CE) n° 2703/1999 añadió otro periodo de cuatro años, aplazando la fecha de vencimiento de la excepción hasta el 31 de diciembre de 2003. En diciembre de 2001, Finlandia y Suecia presentaron informes sobre esta excepción, cumpliendo así con la obligación prevista en el Reglamento (CE) n° 2703/1999.

Excepción sobre el contenido en materia grasa de la leche de consumo para Finlandia y Suecia

6.2. En virtud de la excepción vigente, Finlandia tiene autorización para que se comercialice en el país de producción o se exporte a un tercer país la leche que contenga un 1% de materia grasa. En su informe, Finlandia destaca la complejidad del tema, subrayando en concreto que:

- la decisión del sector sobre la gama de productos está motivada por los consumidores, señalando que la leche con un 1% de materia grasa cuenta con una cuota de mercado de entre un 10% y un 12%;

- la leche forma parte natural de la dieta finlandesa y la consume diariamente entre el 69% y el 84% de la población, dependiendo de la edad;

- debido a que el consumo de leche fresca es excepcionalmente grande, es preciso prestar atención al contenido en materia grasa de la leche y ofrecer, por consiguiente, diversos productos con bajo contenido en grasa;

- las tasas de mortalidad finlandesas por trastornos cardiovasculares se encuentran entre las más altas del mundo. Por consiguiente, se recomienda una reducción del consumo de grasas;

- según un estudio de mercado, si se prohibiera la comercialización de la leche al 1%, aproximadamente el 10% de los consumidores dejarían de beber leche.

Finlandia, por lo tanto, defiende que se proceda con cuidado a la hora de terminar con la actual excepción y solicita que se mantenga un amplio debate sobre la futura política de la UE en relación con la leche de consumo.

6.3. La excepción aplicable en Suecia se concede para un producto que tiene un contenido en materia grasa del 3% y puede comercializarse en Suecia o exportarse a terceros países. El informe sueco hace referencia en primer lugar a dos análisis del mercado nacional que se realizaron para evaluar las posibilidades comerciales de la leche con un 3,5% de materia grasa como sustituta de la actual leche "entera" con un 3,0% de materia grasa.

Los resultados de uno de los análisis del mercado muestran la importancia de la leche en la dieta, especialmente para las familias que tienen hijos pequeños y adolescentes, así como una clara tendencia entre los consumidores de elegir leche con un menor contenido en materia grasa. Durante los seis primeros meses de 2001, el consumo de leche con un 3% de materia grasa descendió un 0,8% con respecto al año anterior, mientras que el consumo de leche con un 1,5% de materia grasa aumentó un 1%. Por otra parte, el análisis del mercado pone de manifiesto que, si se cambiara del 3,0% al 3,5%, en torno al 33% de los consumidores optaría por una alternativa con menos grasa. Ello equivale a una reducción del consumo de grasa láctea de 600 000 kg al año.

Los resultados de un estudio de la Agencia Alimentaria Nacional evidencian que, desde el punto de vista de la salud pública, habría que reducir el consumo de grasa, especialmente de grasas saturadas como las de la leche. Por lo tanto, existe efectivamente una conexión clara entre el alto nivel de grasas saturadas en la dieta nórdica y los trastornos vasculares, el sobrepeso y los cálculos biliares.

Basándose en los estudios citados, las autoridades suecas hacen los siguientes comentarios:

- desde el momento de la adhesión, los consumidores no se han mostrado a favor de un aumento del contenido en materia grasa de la leche de consumo, y la postura política ha sido la de reducir el consumo de grasa, especialmente de grasas saturadas;

- aunque Suecia entiende el deseo de armonizar las normas relativas a la leche de consumo y limitar las excepciones en el tiempo, piensa igualmente que habría que respetar las preferencias de los consumidores y que es preferible que los Estados miembros decidan el contenido en materia grasa de la leche de consumo basándose en su propia situación;

- la prioridad debe ser la de potenciar al máximo el consumo de leche bebida, y no el reducir el excedente de grasa en el mercado mediante disposiciones relativas al contenido excesivo de materia grasa;

- Suecia cree que las normas para la leche de consumo se debieran contemplar aisladamente de la OCM de la leche y que la legislación debiera centrarse en que la leche de consumo se etiquete correctamente. Desea que en el futuro cercano se ponga en marcha un amplio debate sobre estos temas.

6.4. Las tendencias recientes del consumo de leche bebida en EU-15 se resumen en el cuadro siguiente. Los datos muestran un ligero descenso de la producción total de leche de consumo y un paso de la leche entera a la semidesnatada. La producción de leche desnatada presenta una cuota de mercado bastante constante, lo que parece indicar que los consumidores buscan un compromiso entre un menor consumo de grasa y el sabor, identificándose éste con la presencia de alguna grasa en la leche.

>SITIO PARA UN CUADRO>

Finalizadas con éxito las negociaciones con diez países candidatos el 13 de diciembre de 2002 en Copenhague, se ha concedido a seis nuevos Estados miembros una excepción respecto del contenido en materia grasa de la leche de consumo por un período de cinco años. Las excepciones figuran en el cuadro adjunto. Las fechas de las excepciones para Suecia y Finlandia figuran a título comparativo.

>SITIO PARA UN CUADRO>

Al igual que en el caso de Finlandia y Suecia, las nuevas medidas transitorias se han concedido a condición de que la leche de consumo cubierta por la excepción sólo pudiera comercializarse en el país de producción. Las nuevas excepciones estarán vigentes hasta el 30 de abril de 2009. Dado que los requisitos sobre contenido en materia grasa en la leche destinada al consumo humano siguen causando dificultades en Finlandia y en Suecia, parece que también se amplíen hasta esa fecha las excepciones que actualmente se les aplican.

7. Conclusiones

Partiendo del análisis anterior, la Comisión propone adoptar el siguiente enfoque:

a) en la leche de consumo, teniendo en cuenta la necesidad de preservar la imagen natural de la leche, no se debiera legalizar la estandarización de las proteínas, con lo que se evitaría una repercusión negativa en el consumo y se evitarían además excedentes suplementarios de proteínas lácteas en el mercado de la Comunidad;

b) en las leches conservadas, la estandarización proteínica de acuerdo con las normas del Codex Alimentarius se puede justificar por la armonización internacional. Sin embargo, influiría en el equilibrio del mercado interior. Podría crear un excedente suplementario de proteínas lácteas equivalente a 140 000 toneladas de leche desnatada en polvo, cuyo coste de salida se estima en más de 130 millones de euros. Dicha estandarización, de ser aprobada, debiera ir acompañada de nuevas medidas restrictivas para el sector lechero a fin de neutralizar los efectos en el presupuesto de la Comunidad;

c) teniendo en cuenta que el contenido en materia grasa de la leche destinada al consumo humano sigue causando dificultades en Finlandia y en Suecia, se propone ampliar las actuales excepciones hasta el 30 de abril de 2009. En 2007, la Comisión efectuará un informe sobre el mercado de la leche de consumo, probablemente acompañado de propuestas para armonizar las normas.