Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Coordinación de las políticas económicas como consecuencia de la UEM"

(2001/C 139/13)

El 2 de marzo de 2000, de conformidad con el apartado 3 del artículo 23 del Reglamento Interno, el Comité decidió elaborar un dictamen sobre la "Coordinación de las políticas económicas como consecuencia de la UEM".

La Sección de Unión Económica y Monetaria y Cohesión Económica y Social, encargada de preparar los trabajos del Comité sobre este asunto, aprobó su dictamen el 12 de diciembre de 2000 (ponente: Sr. Nyberg).

En su 379o Pleno de los días 28 de febrero y 1 de marzo de 2001 (sesión del 1 de marzo de 2001) el Comité Económico y Social ha aprobado por 87 votos a favor y 1 en contra el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. Con el mercado interior y la introducción de la moneda única se ha dado un gran paso hacia la integración económica de la Unión Europea y se han abierto nuevas posibilidades para alcanzar el éxito económico. No obstante, ahora que se comienzan a sentir los efectos de estas decisiones políticas, se hacen también más evidentes los problemas que aún persisten. ¿Cómo será posible lograr que el mercado interior y la moneda única tengan una repercusión plena en el crecimiento y el empleo?

1.2. Por medio de su Observatorio del Mercado Único, el Comité Económico y Social elabora continuamente dictámenes acerca de esta cuestión. Para que el resto de las políticas tengan éxito es imprescindible la culminación efectiva del mercado único. Numerosos dictámenes del CES han abordado también diversos aspectos relacionados con la moneda única. En dichos dictámenes se han descrito las dificultades surgidas en el proceso de convergencia en términos, entre otros, de desempleo y de ausencia de crecimiento, pero también los resultados obtenidos en la reducción de la inflación y el déficit presupuestario. La reducción del déficit presupuestario es un punto de partida excelente para lograr un crecimiento sostenible y aumentar el empleo. Los continuos contrastes entre los, hoy por hoy, doce países, debidos a las oscilaciones de los tipos de cambio, han tocado a su fin con efectos positivos en la cohesión y con la iniciación de discusiones sobre el desarrollo de la paridad del euro. El presente documento pretende completar los dictámenes precedentes atendiendo, en especial, a la necesidad de una mayor coordinación de la política macroeconómica como consecuencia de la introducción del euro.

1.3. En los dictámenes de marzo de 1998(1) y marzo de 2000(2), el Comité se refería a las fluctuaciones en la cotización del dólar y el yen: "En los últimos veinte años, las fluctuaciones de la cotización entre el ecu y el dólar han alcanzado extremos de 1,7 y 0,6, lo que demuestra que la evolución reciente no tiene nada de excepcional". El gráfico siguiente muestra las fluctuaciones que ha sufrido hasta la fecha el euro con respecto al dólar. Aunque no es la primera vez que el dólar registra un aumento de su valor tan importante, es cierto que esta alza ha sido vertiginosa. No obstante, éste no es el tema del presente dictamen.

Gráfico 1: Evolución del valor del euro frente al dolar estadounidense

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Fuente:

Boletín mensual del BCE (octubre de 2000).

1.3.1. Otro de los aspectos que se mencionaban en el dictamen de 1998 como una consecuencia positiva de la unión monetaria es que "que la dependencia exterior de los Estados miembros disminuirá en gran medida, dado que un porcentaje esencial del comercio entre los países participantes se realizará en euros. Por lo tanto, el valor externo del euro constituirá un problema menos importante que el que planteaba hasta ahora (...)".Todas estas circunstancias se ven concretadas en un dictamen del año 2000 sobre la situación económica de la Unión(3): "(...) Debe recordarse que una de las características de la zona euro es su fuerte dependencia de la demanda interna, que representa el 90 % del PIB". Esta cuestión se desarrolló en un dictamen del CES(4) sobre "Europa como entidad económica: un desafío político".

1.3.2. Además, en el dictamen del año 2000(5) se señala también que, teniendo en cuenta la situación actual, la política del BCE contra la inflación "podría ralentizar la mejora coyuntural que en algunos países estaba en sus albores". Éste es el punto de partida de nuestro debate sobre la importancia que reviste la coordinación de las políticas económicas. Igualmente, partimos de que "el desempleo sigue siendo la principal preocupación del Comité, que ya ha expresado la opinión de que la UE debe tener un objetivo de crecimiento a medio plazo de al menos un 3,5 % si se quiere lograr una reducción satisfactoria del desempleo"(6). El Comité ha expresado la importancia de coordinar los procesos políticos(7) como una "combinación de políticas macroeconómicas adecuada -que engloba la política presupuestaria, la política monetaria y la política salarial- para crear un clima de confianza que fomente el consumo y la inversión y, en consecuencia, para reactivar el empleo de manera duradera"(8).

1.3.3. En un dictamen sobre la UEM y la cohesión(9) se expone cómo, al incrementarse la productividad gracias a una mayor competencia, la unión monetaria podría ocasionar también una pérdida de puestos de trabajo. "Sin embargo, si los responsables de la Unión Europea consiguen coordinar las diferentes políticas económicas, el resultado podría ser una demanda suficientemente vigorosa. En ese caso, el efecto neto sobre el empleo podría ser positivo". Entre las consecuencias de la UEM que ayudan a los Estados miembros a aplicar activamente una política de estas características cabe señalar el hecho de que un bajo tipo de interés reduce, a su vez, la carga de intereses del Estado y contribuye así al equilibrio presupuestario.

2. Antecedentes

2.1. Nuestro punto de partida es que la UEM es un hecho. No estamos sometiendo a debate ninguna hipotética modificación constitucional, como un reparto de poder entre el BCE, el Consejo o el Parlamento Europeo. Partiendo de las disposiciones y los criterios de convergencia de Maastricht -reforzados con el Pacto de estabilidad y crecimiento(10)-, podremos comprobar cómo la coordinación en materia de política económica permitirá un mayor impacto favorable de la UEM. En este contexto cabe señalar también el importante papel que desempeñan el Tratado de Amsterdam y la Cumbre de Lisboa.

2.2. De conformidad con el Tratado, la política en materia de tipos de interés está gestionada por el BCE. En la práctica, el BCE influye sobre los tipos a corto plazo. Los tipos de interés deben fijarse no sólo en función de la inflación, sino también con la vista puesta en el crecimiento y el empleo, para evitar que actúen en perjuicio de la estabilidad de precios(11).

2.2.1. El SBCE(12) gestiona el componente comunitario de las reservas de divisas y, por lo tanto, los instrumentos para determinar el tipo de cambio del euro, pero el uso de dicho instrumento exige informar previamente al Consejo de Ministros (Euro-12). El funcionamiento de esta interacción podría ser objeto de un debate específico.

2.2.2. Para alcanzar la tercera fase de la UEM -la introducción de la moneda única (el euro)- se adoptaron criterios de convergencia que los Estados miembros debían alcanzar. Para los Estados miembros que aún no han entrado en la tercera fase, los criterios siguen siendo válidos en líneas generales.

2.3. No obstante, para los doce países que han adoptado el euro, el tipo de cambio y la inflación ya no son sólo elementos de los objetivos políticos nacionales. Estos vienen determinados, por el contrario, por el BCE sobre la base de los valores medios. Según dicho banco, la inflación debe mantenerse por debajo del 2 %. El Consejo tiene la obligación de vigilar la evolución del tipo de cambio del euro. Pero compete a la política nacional respetar los criterios de convergencia relativos al equilibrio presupuestario y a la deuda pública. Estos criterios se establecen en base al Pacto de estabilidad y crecimiento. En cuanto a la deuda pública, el criterio prevé un valor máximo de 60 % del PIB. Para el equilibrio presupuestario, el criterio se ha hecho mucho más severo. El nivel máximo del déficit se mantiene (- 3 % del PIB) pero se propicia el equilibrio o el superávit. Las razones se expresan claramente- disponer de suficientes recursos para los incentivos económicos ante la baja coyuntura que se avecina sin correr el riesgo de alcanzar el límite del - 3 %. En realidad, la UE no fija ningún objetivo en relación con el equilibrio presupuestario como tal, sino que el objetivo es lograr recursos suficientes para estimular la economía en el periodo de baja coyuntura.

2.4. El paso efectivo relativo a la coordinación de las políticas económicas está definido en el artículo 99 del Tratado: "Los Estados miembros considerarán sus políticas económicas como una cuestión de interés común y las coordinarán en el seno del Consejo". Para la política anticoyuntural de los Estados existe únicamente un límite mínimo (- 3 % del PIB) con posibilidad de sanciones si no se trata de una caída extraordinaria del PIB. Las aspiraciones en cuanto a los excedentes presupuestarios son constituir las reservas financieras necesarias tan pronto como la situación económica lo permita. Para esto no existen criterios ni sanciones preestablecidas ni en el Tratado ni en el Pacto. El desarrollo deseado para el próximo año se formula en relación con las directrices generales de la política económica (Orientaciones Generales de Política Económica (OGPE)). En ellas no se establece ninguna norma obligatoria pero se han convertido en un instrumento de presión para la política económica.

3. Los interlocutores sociales y su grado de influencia

3.1. Con la entrada en vigor del Tratado de Maastricht, el Consejo de Ministros ECOFIN se ha convertido en el protagonista principal de la política económica de la UE. Los criterios de convergencia imponían exigencias en estos dos ámbitos. El instrumento de intervención lo componen las OGPE y los correspondientes programas de convergencia y estabilidad. Los Gobiernos nacionales disponen de instrumentos de política económica como son los ingresos y el gasto del Estado, pero éstos no sólo influyen en el desarrollo económico sino que, a su vez, se ven influidos por él. Así, una política concebida para realizar este programa puede cumplir sus objetivos por defecto o por exceso en función de la propia evolución de la coyuntura económica.

3.2. A partir del 1 de enero de 1999, el BCE asumió totalmente la responsabilidad de la política monetaria, que se convirtió formalmente en política comunitaria. El instrumento principal han sido los tipos de interés a corto plazo. No obstante, la responsabilidad de los tipos de cambio sigue estando dividida. Más adelante, nos volveremos a referir al "poder" del BCE en relación con los tipos de interés y el desarrollo económico.

3.3. La política salarial es el tercer elemento de la política económica común. Dicha política está en manos de los interlocutores nacionales del mercado laboral, algunas veces en cooperación con los gobiernos. Se pueden citar muchos ejemplos de cómo se ha logrado una base sólida de empleo y de crecimiento, por ejemplo, mediante pactos sociales. Incluso a nivel de la UE se vislumbran los comienzos de una coordinación entre las partes. A pesar de que la política salarial se define a nivel nacional, las organizaciones europeas desempeñan un papel importante en las discusiones con el BCE, el Consejo ECOFIN y el Parlamento Europeo. El Proceso de Colonia reconoció formalmente las discusiones entre gobiernos, BCE e interlocutores sociales, que incluyen conversaciones a nivel técnico y político.

3.4. La evolución salarial en los países vecinos es ahora más importante que antes. Ya no basta con una buena coordinación en las negociaciones salariales entre los diferentes actores nacionales. Hay que tener en cuenta también la tendencia a nivel europeo.

3.4.1. En caso de divergencia de la situación coyuntural de un país, una política monetaria común exige mayor flexibilidad en las negociaciones salariales. Existen ejemplos de que, para paliar este tipo de situaciones, los interlocutores sociales han acordado la constitución de fondos con afluencia de dinero procedente de los márgenes salariales durante los periodos de bonanza para su uso en tiempos de recesión. Con una buena situación financiera nacional existe aún otro recurso: mediante contribuciones temporales en la cotización al sistema de la seguridad social, el Estado puede ayudar a los interlocutores sociales para que se mantenga el nivel salarial incluso en tiempos de recesión económica.

3.4.2. Ante un período más persistente de cambios en la situación de competitividad de un país, antes se disponía del recurso a la devaluación. Ahora que ya no existe esta posibilidad, es necesario desarrollar nuevos métodos. Otra de las posibilidades podría ser la de aplicar unos incrementos salariales más moderados que en los demás países. Ahora bien, en un espacio que cuenta con una moneda común esto tiene el mismo efecto negativo que tenía antes la devaluación: el peso de la necesaria adaptación recae en parte en los demás países. Si se aplicara este procedimiento en un amplio número de países, la moderación en los incrementos salariales para reactivar la competitividad nos llevaría de nuevo a la situación anterior, en que la devaluación se usaba con el mismo objetivo. Se debe evitar a cualquier precio esta situación.

3.5. Para contribuir a un crecimiento sostenido, se necesita -por el contrario- una política salarial responsable y dinámica. Por consiguiente, el único criterio adecuado para la negociación salarial tiene que ser el de la productividad. Un incremento de la productividad por encima de la media en la zona euro será el punto de partida para lograr acuerdos salariales más ventajosos. Del mismo modo, un bajo incremento de la productividad a largo plazo se reflejará en los salarios en relación con otros países. Es evidente que, en esta situación, sería deseable la adopción de medidas políticas que potencien la productividad. Tanto la política de educación como el aumento de las inversiones constituyen elementos cruciales de cualquier política de estas características. Dado el alto grado de coordinación política que se requiere para que todas las economías de los Estados miembros crezcan al unísono, sería un error avanzar por el camino de la descentralización en la negociación salarial colectiva.

4. La UEM y la política en materia de tipos de interés

4.1. En el plano económico, los intereses y la oferta monetaria influyen en la demanda. El Banco Central Europeo regula estos indicadores variando los tipos de interés: cuando aumentan los tipos de interés disminuye la demanda y viceversa. El nivel de inflación constituye el principal indicador de la actividad económica con que cuenta el BCE. El elevado incremento de los precios del petróleo ha planteado un dilema al BCE puesto que la tasa total de inflación ha dejado de ser un indicador de la actividad interior de un país.

4.2. Además de la repercusión directa que la modificación de los tipos de interés ejerce a nivel nacional, es posible atraer también la inversión financiera extranjera mediante unos tipos elevados de interés y, por consiguiente, un alto rendimiento del capital. A este fin, los inversores adquieren euros, con lo que se produce un alza en el tipo de cambio, mientras que, cuando descienden los tipos de interés en relación con las demás áreas monetarias, ocurre lo contrario. Así pues, la cotización de la divisa está vinculada también a los tipos de interés y a la oferta monetaria. Si esta última es demasiado abultada aparecen tendencias inflacionistas, lo cual lleva a los actores del mercado a deshacerse de sus activos en euros y, consiguientemente, a un descenso de su cotización. La mano de obra, los bienes y los servicios se abaratan de cara al exterior, pero se produce un alza de los precios de importación.

4.3. A corto plazo se producirá un estancamiento de los precios y los salarios nominales. No obstante, se puede hacer uso de los tipos de interés de referencia del BCE para incentivar o restringir la demanda en el plano económico, ya que ésta repercute de manera directa en los tipos de interés del mercado a corto plazo. Como se muestra más adelante, existe una estrecha correlación entre los tipos de interés de referencia y los tipos de interés a corto plazo.

Gráfico 2: Los tipos de interés a corto plazo y los tipos de interés de referencia del BCE

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* El tipo del mercado monetario entre enero de 1999 y abril de 1999 es una media anual. Las cifras de septiembre de 2000 indican los tipos de interés de referencia al 6 de septiembre y los tipos de mercado al 8 de septiembre.

Fuente:

Boletín mensual del BCE (septiembre de 2000).

4.4. En los tipos de interés a largo plazo influyen las expectativas futuras acerca de los tipos de interés a corto plazo y la política económica. Como queda de manifiesto más adelante, los intereses de referencia no mantienen la misma relación con los tipos de interés a largo plazo. Así, algunos meses hemos asistido a una caída de los intereses a largo plazo al mismo tiempo que aumentaban los tipos de interés de referencia. Esta circunstancia apunta a que los mercados financieros creen que, con objeto de evitar las tendencias inflacionistas, se va a aplicar una política monetaria más rigurosa. Por consiguiente, las primas de riesgo y los tipos de interés bajarán en mayor medida que frente a una expectativa expansionista en materia de política monetaria, en la que se registra un mayor riesgo de inflación y de calentamiento excesivo de la economía.

Gráfico 3: Los tipos de interés a largo plazo y los tipos de interés de referencia del BCE

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* El tipo del mercado monetario entre enero de 1999 y abril de 1999 es una media anual. Las cifras de septiembre de 2000 indican los tipos de interés de referencia al 6 de septiembre y los tipos de mercado al 8 de septiembre.

Fuente:

Boletín mensual del BCE (septiembre de 2000).

4.5. Aun siendo oficialmente un órgano independiente, el BCE no puede, en la práctica, actuar con plena "independencia". Además del dominio que ejerce el dólar estadounidense en el mercado mundial de divisas, hoy por hoy existe la posibilidad de transferir el capital internacional de manera instantánea. La diferencia de rendimiento del capital de inversiones entre Europa y los EE UU tiene una repercusión directa en el flujo de capitales. Por consiguiente, a la hora de fijar su política en materia de tipos de interés, el BCE no puede partir únicamente de las condiciones que plantee la situación económica en Europa. Si en Europa se registran unos tipos de interés y un rendimiento del capital más bajos que en los EE UU, la inversión se desplaza a este último país(13). En el gráfico 4 se puede observar la evolución reciente de las diferencias en los tipos de interés real entre los Estados Unidos y la zona euro. Es necesario lograr un equilibrio entre sus efectos, debidos a la fuerte dependencia internacional del mercado financiero, y la voluntad de estímulo económico que subyace a todo tipo de interés elevado, ya que el capital inversor siempre es necesario cuando se produce dicho estímulo económico.

Gráfico 4: Tipos de interés real en la zona euro con respecto a los EE UU

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Fuente:

"Economic Outlook" n° 67, OCDE 2000.

4.5.1. Lo que más resalta en las estadísticas diarias y lo que parece que suscita una mayor preocupación es el impacto en la cotización de la divisa, ya que, al encarecerse la importación, ésta incide en la competitividad y en la inflación. Las fluctuaciones de los dos últimos años entre las divisas europeas y el dólar estadounidense no son mayores que las que se han registrado en años anteriores. Esto quiere decir que, por una parte, es normal que se produzcan notables fluctuaciones y que éstas cambien a menudo de sentido y, por el otro, que dichas fluctuaciones pueden repercutir considerablemente en la inflación.

4.5.2. Así pues, el BCE ve cómo sus posibilidades para dirigir la actividad económica están sometidas a la influencia de la situación económica y la política económica de otros países, principalmente de los EE UU. En otros términos, los actores económicos no son ya tres, sino cuatro: el BCE, el ECOFIN, los interlocutores sociales y sus homólogos de los EE UU. Cada vez son más los que propugnan la adopción de medidas para que las economías no se vean tan expuestas a las severas fluctuaciones que registran los mercados financieros internacionales.

4.6. Sin embargo, los tipos de interés no sólo revisten una importancia crucial de cara a la futura inflación, sino que también influyen decisivamente en la actividad económica. Existe una estrecha relación entre la inflación y la coyuntura económica. Si todos los Estados miembros tuvieran la misma inflación y la misma situación coyuntural, sería posible adaptar en todos estos países una política en materia de tipos de interés que mantuviera la inflación en los niveles deseados.

4.6.1. Sin embargo, la situación es otra. Las diferencias que presentan los distintos Estados miembros en términos coyunturales y de inflación es el principal motivo de que la UEM, con una política monetaria común, no pueda funcionar óptimamente si no se coordinan al mismo tiempo las políticas económicas. Éstas políticas son necesarias como una revisión de la política monetaria única desde el punto de vista de la política coyuntural. La política que resulte de una coordinación de este tipo dependerá completamente de las diferencias existentes hoy en día entre los Estados miembros.

4.6.2. La gran diferencia entre la situación precedente y la actual, en la que existe la política monetaria común, estriba en que antes se basaba en los niveles de inflación nacionales, mientras que ahora se basa en una tasa promedio de inflación (calculada a partir del PIB de cada país).

4.6.3. La manera menos acertada de llevar a cabo la coordinación sería estableciendo una política económica común e idéntica para todos los países. Con una armonización de este tipo se agravarían los problemas que ocasiona la política monetaria común en lo relativo a las diferencias coyunturales y de inflación.

4.6.4. Por el contrario, convendría que la coordinación implicara un consenso acerca de las diferencias que presentan las políticas económicas de los distintos países, para poder contrarrestar del mejor modo posible los perjuicios ocasionados por la política monetaria común en los países que presentan estas divergencias. Si se permitiera a cada país actuar de acuerdo con su mejor criterio, a partir de una determinada política monetaria común, se producirían con toda probabilidad disputas puesto que, habida cuenta de la estrecha relación económica que existe en la UE, la política de un Estado miembro también influye en los demás. Por lo tanto, la coordinación deberá permitir que se formulen recomendaciones para cada uno de los Estados miembros y que se sopesen también las probables consecuencias que su política tendrá en el resto de los países. La política tiene que dar un paso más allá de la cooperación voluntaria hacia una verdadera coordinación.

5. La gran importancia del mercado interior

5.1. Como ya han podido constatar en varias ocasiones la Comisión, el Consejo y el Comité Económico y Social, el 90 % del PIB de la zona euro es de carácter interno. Además, con la ampliación hacia el Este se reducirá aún más la proporción del comercio exterior en el PIB de la Unión Europea. A largo plazo, las relaciones comerciales con el resto del mundo -un 10 % del PIB- revisten una importancia decisiva que se refleja en la evolución de la competencia internacional. A más corto plazo, la coordinación de las políticas económicas podría compensar algunos de los efectos de la política monetaria común en el otro 90 %.

5.1.1. En su Informe económico anual de 1999, la Comisión llevó a cabo estimaciones para la zona euro con el fin de ilustrar la apertura hacia el resto del mundo y la interdependencia de los once países de aquel entonces. A efectos de dicho informe, los cuatro países que se hallaban en 1999 al margen de la zona euro se engloban en "el resto del mundo". El 13 % del PIB de los países de la zona euro corresponde al comercio con el resto del mundo. Una proporción similar de su PIB va a parar al comercio entre los once países, lo cual, desde la perspectiva del euro, ha de considerarse como comercio interior. Las diferencias entre estos países son notables, sin embargo. La dependencia del comercio interior es pues más bien un fenómeno de la UE que del euro.

5.2. La dependencia del comercio interior total de la UE es también muy elevada. El comercio interior transfronterizo representa el 16 % (exportación) y el 15 % (importación) del PIB de la zona euro. Estos porcentajes varían mucho entre los distintos países y, como cabe suponer, la proporción es mucho más alta en la mayor parte de los países más pequeños.

Cuadro 1: Comercio interior de la UE (% del PIB)

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente:

"European Economy" n° 69.

5.3. Esta combinación entre independencia exterior y dependencia interior hace que la política económica de un país de la Unión Europea influya muy poco en el resto del mundo. Por lo que respecta a los modelos comerciales, su influencia en la mayoría de los países es también muy reducida. Sin embargo, las consecuencias de la política económica de un país en el resto de los Estados miembros de la UE son notables.

5.4. Para poder evaluar la magnitud de estas relaciones, hemos solicitado al "Erhvervsrådet"(14) danés que aplique sus reputados modelos econométricos en la zona euro. Así pues, en el siguiente cuadro se calculan, en términos porcentuales del PIB, las consecuencias de un aumento de la inversión pública.

Cuadro 2: Incremento de la inversión pública

Repercusión total durante el tercer año (2000-2002)

(en este modelo no se incluyen Austria, Irlanda, Portugal ni Luxemburgo)

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente:

Consejo económico del movimiento de trabajadores, Dinamarca.

Estas cifras muestran el efecto que, transcurridos tres años, ha tenido el incremento de la inversión de cara al PIB y el empleo. Desgraciadamente, en el estudio sólo se han podido incluir siete de los doce países de la zona euro. Si se hubiera podido contar con los once países, las repercusiones habrían sido mayores. La columna A del cuadro muestra los resultados de cada uno de los países cuando éstos actúan por separado. La columna B refleja el impacto que ha tenido el incremento de la inversión en cada uno de los seis países restantes de la comparativa. Así, por ejemplo, un incremento de la inversión alemana realza el PIB de los demás países en un 0,2 %. Por último, la columna C recoge los datos de un desarrollo coordinado en función del aumento simultáneo de la inversión pública en la totalidad de los siete países. En este caso, el impacto en el PIB es prácticamente el doble que el de la actuación de cada país por separado.

5.5. Aunque no se preste demasiada atención a la exactitud de sus cifras, este cuadro permite hacerse una idea bastante clara de cómo la coordinación de las acciones redunda en la eficacia de la política. Asimismo, el cuadro muestra que, si bien es cierto que la política económica de un país puede ayudar a otros países que se encuentren en la misma situación, también puede resultar perjudicial para países inmersos en otras fases coyunturales.

6. La coordinación avanza a grandes pasos

6.1. El Consejo Europeo ya se ha expresado en reiteradas ocasiones a favor de reforzar la coordinación de las políticas económicas. Al ser muy limitado en proporción al PIB total, el presupuesto comunitario no ofrece ningún margen para estabilizar la economía. No obstante, a veces se dan situaciones en las que la UE puede ayudar a países con graves problemas económicos(15).

6.2. Tras la cumbre de Helsinki de diciembre de 1999, los principios fundamentales en materia de coordinación de las políticas nacionales son: 1) subsidiariedad, ya que, incluso en el caso de que la política presupuestaria se aplique con arreglo al Tratado y al Pacto de estabilidad y crecimiento, aún queda margen para optar por políticas nacionales; 2) independencia de los interlocutores, es decir, BCE, interlocutores sociales y gobiernos; 3) responsabilidad de los Estados miembros a la hora de considerar sus políticas económicas como una cuestión de interés común (artículo 99 del Tratado).

6.3. La coordinación se circunscribe a un marco político general y presupone que se debe evitar la competencia perjudicial. Por otra parte, las "mejores prácticas" constituyen un importante elemento a la hora de aprender de los éxitos y fracasos de los demás.

6.4. En la actualidad existen ya algunos métodos para la coordinación: el intercambio de información, el diálogo sobre las "mejores prácticas", unas normas básicas comunes para las políticas, la "revisión paritaria" o las acciones comunes. Las posibilidades de los distintos métodos dependen del ámbito político en cuestión. Lo que falta es una mayor orientación política común que reúna todas estas medidas.

6.5. De acuerdo con el artículo 99 del Tratado, las orientaciones económicas son actualmente el punto de partida de la coordinación. Dichas orientaciones deberán integrar asimismo los demás procesos (Luxemburgo, Cardiff y Colonia), culminar el proceso político de un año e iniciar el del siguiente. Las Orientaciones generales de política económica (OGPE) han adquirido con el paso de los años un carácter más concreto y están ahora más enfocadas hacia las cuestiones estructurales. Por lo que respecta a estos procesos, la Comisión presenta unos informes que pueden servir de base para llevar a cabo la coordinación de las políticas económicas, especialmente antes de que se fijen las OGPE. Con el fin de mejorar dicha base para la política, los Estados miembros deberán proporcionar datos de manera más efectiva y con más rapidez.

6.6. Además de lo que establezcan oficialmente el Tratado y el Pacto de estabilidad y crecimiento, los ministros de los doce países de la zona euro revisarán periódicamente sus planes en materia de política presupuestaria. En opinión del CES, es importante clarificar más el papel que desempeñarán estos doce ministros a la hora de encabezar las iniciativas que se emprendan en dicho ámbito político.

6.7. El resultado del proceso de Cardiff se basa en las OGPE y, durante el año 2000, el proceso de Luxemburgo ha permitido desarrollar la coordinación con las actividades de los ministros de Trabajo en tal medida que éstos han pasado a debatir las OGPE. El diálogo macroeconómico ofrece la oportunidad de entablar un debate para lograr una mejor coordinación de las políticas monetaria, económica y salarial. Además, la cumbre de Lisboa ha supuesto un nuevo impulso al lanzar una cumbre anual para seguir discutiendo de manera primordial sobre el empleo y la sociedad de la información.

6.8. En un informe presentado por el ECOFIN al Consejo Europeo de Helsinki se describen los distintos pasos necesarios para mejorar la coordinación por medio de métodos como los denominados indicadores e índices de referencia. El primer paso consiste en dedicar más tiempo para llegar a un consenso en torno a los elementos cíclicos y estructurales de la política presupuestaria. A este fin es imprescindible disponer de más información fiable.

6.9. El siguiente paso estriba en establecer unas OGPE más concretas, más orientadas hacia los objetivos a largo plazo y que presten mayor atención a su aplicación práctica. Se deberán exponer con detalle los planes concretos de cada país, que deberán ser comparables para permitir un seguimiento de su aplicación. Cuando se aborden los presupuestos nacionales en contextos distintos a los planes de convergencia y estabilidad, se deberá garantizar la mayor conexión posible entre los presupuestos y estos planes. Asimismo, es necesario abordar tanto en los planes como en los presupuestos las consecuencias que acarreará el envejecimiento de la población. Cabe recordar que una coordinación eficaz deberá basarse también en la transparencia y en la posibilidad de consultar y modificar las distintas políticas.

6.10. Estas recomendaciones son esenciales para establecer métodos eficaces de seguimiento de la política en los distintos Estados miembros.

7. Las diferencias coyunturales

7.1. En los debates sobre los problemas que podrían surgir en una zona con una moneda común destaca, sobre todo, la cuestión de las "crisis asimétricas"(16). Si bien es natural que susciten dudas, la evolución de las últimas décadas muestra más bien que las crisis (por ejemplo, las subidas de los precios del petróleo) afectan a la mayor parte de los países, es decir, son simétricas y sus efectos no difieren en gran medida. El caso más parecido a una crisis asimétrica es la situación que vivió Finlandia cuando se desmoronó su relación comercial con Rusia. Para las situaciones extremas en las que sólo se ven afectados uno o dos Estados miembros existe, por lo demás, el sistema de protección de ayuda comunitaria que se contempla en el citado artículo 100 del Tratado.

7.2. Si bien las crisis asimétricas no son frecuentes, las divergencias que existen entre los distintos países en un plano coyuntural sí tienen, por el contrario, una gran importancia. Estas divergencias constituyen el principal motivo de que sea necesaria una coordinación de las políticas económicas en lo relativo a una política monetaria común. Para poder establecer qué tipo de coordinación se necesita y cuál sería el más eficaz, hemos de saber más acerca de las divergencias reales de orden coyuntural.

7.3. Hemos estudiado las diferencias coyunturales que se han registrado en los últimos años entre los distintos Estados miembros de la Unión Europea. Por una parte se puede investigar cuál es, en términos normales, la amplitud de estas diferencias, que en algunas ocasiones son grandes y, en otras, pequeñas. Por otra parte, es posible averiguar en qué medida se diferencian unos países de otros. ¿Son siempre los mismos países los que se ven afectados en primer lugar por un ciclo coyuntural? ¿Son siempre los mismos países los que más se alejan del resto? Cabe imaginar diversos métodos para medir la situación coyuntural de un país, pero nosotros hemos optado por el más simple de todos, la alteración del PIB.

7.4. Basado en datos de la OCDE, el gráfico que se presenta a continuación muestra cómo las situaciones coyunturales en los países de la zona euro el año pasado tendían a aproximarse entre sí. No obstante, es cierto que existen algunas excepciones como la de Irlanda, Finlandia o Alemania, relacionada ésta última con su reunificación. Esta aproximación está relacionada en realidad con el mercado interior y los criterios de convergencia, que muestran así su importancia de cara a una futura política económica en que la política y la coordinación de la economía puedan dar lugar a un mayor crecimiento y empleo.

Gráfico 5a): Variación real del PIB

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Gráfico 5b): Variación real del PIB

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Fuente:

OCDE.

8. Estabilizadores automáticos

8.1. Si en un país con una situación coyuntural divergente no se adoptaran nuevas decisiones políticas, su economía se ajustaría paulatinamente a las demás gracias a unos mecanismos integrados de adaptación. El problema es que esta adaptación exige demasiado tiempo y, con el paso del tiempo, tiene efectos secundarios negativos. En una situación coyuntural favorable, la elevada actividad económica acarrea inflación. Como consecuencia de la dependencia internacional, la competitividad se ve comprometida, lo que puede producir una reducción de la actividad económica. Los países de la UE se adaptan sobre todo gracias al mercado interior. Además, una adaptación en la zona euro con arreglo a los niveles de precios desembocaría en una política monetaria más restrictiva, lo cual, a su vez, asfixiaría la actividad económica.

8.2. Una adaptación de estas características resulta inaceptable toda vez que este tipo de mecanismos para la fijación de precios repercute negativamente en el empleo y el crecimiento, y que sus consecuencias se resienten en gran medida en otros países. Por todo ello, se ha venido recurriendo tradicionalmente a aumentos y reducciones en los ingresos y gastos del sector público para acelerar el proceso y mantener la situación económica en "niveles normales". Sin embargo, la evolución de nuestro sistema económico ha permitido la aparición de algunos elementos que, si funcionan bien, son capaces de lograr esta adaptación sin provocar grandes cambios coyunturales. Algunos ejemplos importantes son:

- Los seguros de desempleo. La posibilidad para los desempleados de mantener una parte de los ingresos reales que percibían con anterioridad durante los períodos de inactividad laboral limita las repercusiones negativas en la demanda cuando aumenta el desempleo.

- Los programas laborales para estimular a los desempleados con el fin de preservar sus competencias laborales sirven para compensar los efectos adversos en el mercado durante los períodos de desempleo. La oferta de mano de obra y la situación del empleo son dos condiciones previas fundamentales para el crecimiento, por lo que es muy importante garantizar la oferta laboral hasta el momento en que cambie la situación coyuntural.

- La imposición fiscal progresiva y la red de protección social. Reducen la exclusión y, por lo tanto, la caída del poder adquisitivo. Frenan la demanda en situaciones de bonanza coyuntural mediante el traspaso de los recursos al sector público.

- Las contribuciones basadas en los ingresos y, por ejemplo, el reducido coste de los servicios de atención infantil contribuyen igualmente a mantener el poder adquisitivo en coyuntura baja y reducen el gasto público en los repuntes económicos.

- Nivel de formación. Ante una situación de cambios estructurales, el personal mejor cualificado es más fácil de reciclar hacia profesiones que necesiten mano de obra de modo que, en una situación económica favorable, será también más fácil encontrar personal cualificado.

- Los fondos "de amortiguación", como los que se han constituido en Finlandia (y cuya responsabilidad recae en los interlocutores sociales), están pensados para hacer acopio durante las coyunturas favorables y ser utilizados en los períodos desfavorables. Así, una parte del salario se destina a constituir estos fondos mientras la situación económica es favorable con el fin de financiar una determinada parte de los costes laborales en tiempos de recesión. La ventaja de este sistema es que, con el paso del tiempo, se obtiene un aumento salarial real cada vez más estable, y todo ello sin que aparezcan tendencias inflacionistas.

9. Lo que es adecuado para la economía no siempre resulta posible desde un punto de vista político

9.1. Con la UEM, la celebración de elecciones generales no influirá ya en los tipos de interés. De este modo, si no se desvinculan los tipos de interés de las decisiones políticas del momento, sobre todo ante unas elecciones generales, será muy difícil aplicar una política correcta en este sentido. En un período de expansión económica y con unas elecciones generales a la vista es muy improbable que un gobierno pueda introducir en su política económica las restricciones económicas que exija la coyuntura del momento. Para los políticos, resulta preferible ganar unas elecciones que gestionar correctamente la economía y perderlas. Sería verdaderamente difícil encontrar una oposición que, ante esta situación, no aprovechara la oportunidad de criticar una política económica restrictiva. Si todas las elecciones se celebrarán en época de recesión, lo deseable desde un punto de vista político sería también lo mejor para la economía. Sin embargo, la realidad es otra. Ahora que numerosos países de la Unión Europea han logrado un equilibrio o, incluso, un superávit presupuestario, podría resultar tentador desde un punto de vista político aplicar una reducción de impuestos antes de la celebración de elecciones, independientemente de la situación económica general. Por este motivo, el Consejo debería ofrecer mayores incentivos para lo que actualmente se considera una deseable evolución política.

9.2. Tras el Consejo Europeo de Lisboa, la Comisión ha presentado una serie de posibles normas en materia de política económica en función de la actual situación de la economía. Hasta ese momento se había venido discutiendo durante mucho tiempo la necesidad de una reducción de los impuestos. En sus normas, la Comisión sostiene que, posiblemente, la situación económica no sea en estos momentos la más adecuada para introducir unos cambios de este tipo, pero que, en caso de que se llevaran a cabo estos planes, se deberían respetar algunas de las directrices establecidas por la Comisión. Dado el buen momento económico actual, difícilmente las economías podrán mejorar aún más sin que aumente la inflación. Ante esta situación, existen motivos de peso para perseguir el objetivo, a largo plazo, de potenciar las finanzas estatales con el fin de poder incentivar la economía en un futuro período menos expansivo. También en otras coyunturas económicas se deberían estudiar modelos especiales de reducción del impuesto sobre la renta en función de la deuda pública y el futuro desarrollo demográfico. Este tipo de cambios fiscales sólo puede ir acompañado de reformas del sistema de seguridad social. Todo esto se recoge en el informe de la Comisión sobre las finanzas públicas que, hasta el día de hoy, no ha sido sometido oficialmente a debate por parte del Consejo.

10. Orientaciones para llevar a cabo la coordinación

10.1. Existen numerosos motivos para incrementar la coordinación de las políticas económicas y para ello es preciso que todos los posibles métodos de coordinación se basen en los mismos principios comunes. En opinión del Comité Económico y Social, esta coordinación deberá respetar las siguientes directrices:

10.2. En primer lugar, lo fundamental es la "tendencia", ya sea restrictiva o expansiva, no las medidas concretas que se apliquen. En una misma situación económica, una modificación de los ingresos estatales en un sentido puede representar la medida adecuada desde un punto de vista económico y político en un país, mientras que en otro país puede resultar más adecuado introducir cambios, en otro sentido, en el gasto estatal. Si dos países muestran una preferencia por la reducción fiscal, es posible que sea más adecuado bajar en uno el impuesto sobre la renta y, en el otro, el IVA. Así pues, lo principal es la "tendencia", mientras que las acciones concretas quedan relegadas a un segundo plano.

10.3. En segundo lugar, además de esta "tendencia", cada vez es más necesario llevar a cabo una reflexión común previa a la adopción de acciones concretas. Así pues, se debe esclarecer en qué medida repercuten las diversas acciones en el resto de los Estados miembros. La coyuntura del momento determinará si se opta por acciones con amplias repercusiones en el resto de los países o si, por el contrario, se prefieren medidas de poca repercusión. Si la mayoría de los países están en la misma situación, la coordinación ha de orientarse hacia las acciones de gran repercusión en los demás países. En esta situación, una modificación del IVA podría ser más eficaz puesto que un ajuste del IVA repercute de manera directa en el consumo privado (al influir en los ingresos reales) y, por lo tanto, también en las importaciones procedentes de otros países. Por otro lado, una modificación de la mayor parte del gasto público repercutiría únicamente de manera indirecta y en menor medida en el consumo privado y en las importaciones. Si, por el contrario, un país registra un "desfase" en relación con el resto de los Estados miembros, siempre será posible, por ejemplo, optar por una modificación de aquel gasto que apenas afecte al resto de los países.

10.4. Tercero, es preciso permitir a los propios países que decidan las medidas que prefieren adoptar. Sin embargo, el hecho de que no se adopten decisiones de carácter común no significa que no se deban llevar a cabo debates en el Consejo de Ministros. Dichos debates deben ser clave a la hora de conformar la coordinación de la política económica. Habida cuenta de que, desde un punto de vista político, es claramente más difícil incluirla en el Tratado, es necesario que se pueda hacer mediante las actuales estructuras. El contenido formal de la coordinación es menos importante que su contenido práctico. Los conocimientos tienen, pues, que fundamentarse en la efectividad de las diversas medidas en situaciones económicas distintas, que deberán servir también de ayuda en los debates del Consejo de Ministros a la hora de determinar las experiencias positivas y negativas de cada uno de los Estados miembros.

10.4.1. Es por tanto fundamental tener en cuenta a este respecto que un instrumento puede resultar eficaz en un país, pero no en los demás. La estructura de la actividad económica, la construcción y el desarrollo del bienestar social o la magnitud de las desigualdades económicas son algunos de los factores que pueden determinar la eficacia de las medidas en un entorno económico sí y en otro no.

10.5. En cuarto lugar, lo más importante son sus repercusiones en la situación económica real puesto que el objetivo de la coordinación de las políticas económicas es reforzar los efectos comunes de la política monetaria y económica en la estabilidad, el crecimiento y el empleo. Si, por otros motivos, fuera deseable un sistema económico más parecido, esta decisión no debería incluirse como prioridad entre las normas de la coordinación anual de las políticas económicas. Dicha decisión estaría relacionada con cuestiones como el nivel impositivo, la importancia del gasto o la distribución entre distintos impuestos y distintos tipos de gastos. Así pues, estas modificaciones solamente tienen que ver con las estructuras fijas de coordinación que se recomiendan en este documento, si desempeñan un papel directo en la política coyuntural del momento.

10.6. Esta condición se cumple. Si, por ejemplo, se desea reducir las aportaciones del IVA y, de esta manera, también las posibilidades de fraude en este ámbito, se pueden aprovechar las disparidades coyunturales que se registran en los distintos países para lograr este objetivo de manera progresiva. Aquel país que gozara en solitario de un período de bonanza económica y que aplicara un IVA menor que el promedio comunitario, debería elevar el nivel de dicho impuesto. Del mismo modo, si un país atravesara en solitario una época de recesión y aplicara un IVA elevado, debería aprovechar la oportunidad para reducir este nivel impositivo. Éstos y otros muchos ejemplos demuestran que una política económica coordinada podría tener también una repercusión a largo plazo en la coordinación económica global y, de este modo, reducir unas diferencias que podrían, entre otras cosas, llegar a ser una fuente de problemas en el mercado único.

10.6.1. Uno de los ámbitos donde particularmente se deberían aprovechar más las diferencias económicas para reducir las desigualdades es el de los regímenes fiscales cuya base impositiva sea fácil de transferir de un país a otro. Un país que gozara de una expansión económica excepcional y de reducidos niveles de imposición fiscal sobre la renta del capital, los beneficios de las sociedades y las actividades peligrosas para el medio ambiente debería aprovechar esta situación para reducir estas diferencias fiscales. Del mismo modo, un país que aplicara unos elevados niveles impositivos en estos ámbitos y que se enfrentara a una coyuntura proporcionalmente más desfavorable debería aprovechar esta oportunidad para bajar los impuestos. Este cambio de política repercutirá favorablemente y dará lugar en el futuro a una aproximación de la competencia y de las fluctuaciones coyunturales.

10.7. Para terminar, merece la pena señalar una vez más que todas las consideraciones acerca de la coordinación de las políticas económicas presuponen un grado de moderación en tiempos de prosperidad. Sin esta moderación, nos veríamos abocados a una situación como la que se vivió en los años noventa, cuando la imperiosa necesidad de sanear las finanzas públicas no hizo posible una enérgica inversión para los tiempos de crisis. Con todo, tampoco se deber llevar la moderación hasta extremos absurdos y se deben aprovechar también las posibilidades de crecimiento que brinda la bonanza económica. Para lograr este fin es necesario mantener un equilibrio, hacer uso del margen de expansión y evitar, al mismo tiempo, que se produzca un efecto de cuello de botella, fuente de presiones inflacionistas.

10.8. Por todo ello, solicitamos a los protagonistas de la política económica -gobiernos, BCE, Comisión e interlocutores sociales- que tengan en cuenta el análisis y las recomendaciones que se recogen en el presente documento cuando emprendan la coordinación de las políticas económicas de la UE para que las condiciones favorables creadas por la UEM repercutan plenamente en el crecimiento y en el empleo.

Bruselas, 1 de marzo de 2001.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) DO C 157 de 22.5.1998, p. 65.

(2) DO C 117 de 26.4.2000, p. 23.

(3) DO C 140 de 18.5.2000, p. 44.

(4) DO C 284 de 14.9.1998, p. 66.

(5) DO C 117 de 26.4.2000, p. 23.

(6) DO C 140 de 18.5.2000, p. 44.

(7) El proceso de Cardiff sobre política estructural, el proceso de Luxemburgo sobre política laboral y el proceso de Colonia sobre dialogo macroeconómico.

(8) DO C 209 de 22.7.1999, p. 53.

(9) DO C 368 de 20.12.1999, p. 87.

(10) Este Pacto consta oficialmente de una Resolución del Consejo Europeo de Amsterdam de junio de 1997 y de los Reglamentos del Consejo (CE) n° 1466/97 relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas y (CE) n° 1467/97 del Consejo relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo.

(11) Artículo 105 del Tratado: "El objetivo principal del SEBC será mantener la estabilidad de precios. Sin perjuicio de este objetivo, el SEBC apoyará las políticas económicas generales de la Comunidad con el fin de contribuir a la realización de los objetivos comunitarios establecidos en el artículo 2."

(12) Sistema de Bancos Centrales Europeos.

(13) Véase el Dictamen del CES sobre el asunto "Los desafíos de la UEM para los mercados financieros", DO C 367 de 20.12.2000.

(14) Consejo económico del movimiento de trabajadores.

(15) Apartado 2 del artículo 100: "En caso de dificultades o en caso de serio riesgo de dificultades graves en un Estado miembro, ocasionadas por acontecimientos excepcionales que dicho Estado no pudiere controlar, el Consejo, por unanimidad y a propuesta de la Comisión, podrá decidir la concesión, en determinadas condiciones, de una ayuda financiera comunitaria al Estado miembro en cuestión."

(16) DO C 368 de 20.12.1999.