COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
Bruselas, 16.10.1996 
COM(96)487 final 
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN 
AL CONSEJO, AL PARLAMENTO EUROPEO, 
AL COMITE ECONÓMICO Y SOCIAL Y AL COMITE DE LAS REGIONES 
Contenidos ilícitos y nocivos en Internet 

ÍNDICE 
INTRODUCCIÓN 3 
1. LAS OPORTUNIDADES DE INTERNET 5 
2. FUNCIONAMIENTO DE INTERNET 7 
3. CONTENIDOS ILÍCITOS Y NOCIVOS EN INTERNET 10 
4. DETERMINACIÓN Y COMBATE CONTRA LOS 
CONTENIDOS ILÍCITOS EN INTERNET 12 
5. TRATAMIENTO DE LOS CONTENIDOS NOCIVOS 
DE INTERNET 18 
6. OPCIONES POLÍTICAS Y CONCLUSIONES 25 
INTRODUCCIÓN 
Internet, el símbolo de la convergencia entre las industrias de las telecomunicaciones, 
la informática y el contenido y uno de sus principales elementos motores, se ha 
consolidado como una de las principales piezas de la infraestructura mundial de la 
información y un estímulo fundamental de la sociedad de la información en Europa. 
Internet, que se caracteriza por un índice de crecimiento sin precedentes en la historia 
de las tecnologías de la comunicación, abarca actualmente unos 60 millones de usuarios 
de 160 países, que se duplica cada año. Su aplicación más conocida, World-Wide-
Web, que se basa en protocolos desarrollados en Europa, se está convirtiendo 
rápidamente en un vehículo normal de publicación de información y comercio 
electrónico, con un número estimado en 10 millones de emplazamientos en todo el 
mundo en 1995, un 1 600 % por encima del año anterior. Internet, llevada por su 
acelerado crecimiento y su rápida evolución desde una simple red de las 
administraciones y el mundo universitario a una plataforma de comunicación y 
comercio de amplia base, actualmente está revolucionando una serie de sectores 
económicos, con el nacimiento de una "Economía Internet" vigorosa y de rápido 
crecimiento. Al mismo tiempo, Internet también se ha convertido en un potente foco 
de influencia en los ámbitos social, educativo y cultural que da poder al ciudadano y 
los educadores, reduce los obstáculos a la creación y distribución de contenidos y 
ofrece un acceso universal a fuentes cada vez más ricas de información digital. 
La inmensa mayoría de los contenidos de Internet, que muestra las oportunidades 
mencionadas, se destina a fines informativos para negocios absolutamente legítimos (y 
con frecuencia muy productivos) o para usos privados. No obstante, como cualquier 
otra tecnología de comunicación, especialmente en las fases iniciales de su desarrollo, 
Internet transmite una cierta cantidad de contenidos potencialmente nocivos o ilícitos o 
puede hacerse mal uso de ella como vehículo de actividades delictivas. Aunque se trata 
de un fenómeno estadísticamente limitado, se ve afectada una amplia serie de ámbitos 
diferenciados. Dichos ámbitos están cubiertos por distintos regímenes e instrumentos 
jurídicos a escala nacional e internacional, como los siguientes: 
seguridad nacional (instrucciones sobre preparación de bombas, producción de drogas 
ilegales y actividades terroristas) 
protección de los menores (formas abusivas de comercialización, violencia, 
pornografía) 
protección de la dignidad humana (incitación al odio o a la discriminación raciales) 
seguridad económica (fraude, instrucciones para el pirateo de tarjetas de crédito) 
seguridad de la información (intrusismo informático delictivo) 
protección de la intimidad (transmisión no autorizada de datos personales, acoso 
electrónico) 
protección de la reputación (difamación, publicidad comparativa ilegítima) 
propiedad intelectual (distribución no autorizada de obras registradas como propiedad 
intelectual, como programas informáticos o música). 
Aunque los aspectos beneficiosos de Internet pesan mucho más que sus aspectos 
negativos, estos no pueden ignorarse, ya que se trata de cuestiones apremiantes de 
interés público, político, comercial y jurídico. Recientes debates políticos desarrollados 
en la Unión Europea, que recogen estas preocupaciones, han subrayado la necesidad de 
una acción urgente y de soluciones concretas. 
Por ello, muy recientemente, el 27 de septiembre de 1996, el Consejo de 
Telecomunicaciones adoptó una Resolución para impedir la difusión de contenidos 
ilícitos en Internet, especialmente la pornografía infantil. El Consejo tomó nota de la 
futura publicación por la Comisión de una Comunicación sobre el asunto y se felicitó 
por la iniciativa. El Consejo, haciendo hincapié en la necesidad de una rápida 
respuesta, instó a la Comisión a que mantenga su labor en curso y presente medidas 
prácticas a tiempo para el próximo Consejo de Telecomunicaciones del 28 de 
noviembre de 1996. 
La Comisión es plenamente consciente de la importancia de estas cuestiones y de la 
necesidad de garantizar un correcto equilibrio entre la garantía de la libre circulación 
de la información y la protección del interés público para responder a justificadas 
inquietudes. 
Ya en la reunión informal del Consejo celebrada en Bolonia el 24 de abril de 1996, los 
ministros europeos de Telecomunicaciones y Cultura señalaron que la cuestión de los 
contenidos ilícitos y nocivos en Internet constituye una prioridad urgente. Se consideró 
que, aunque la legislación nacional existente es aplicable a Internet, se ha de alcanzar 
un acuerdo en un contexto más amplio para enfrentarse a los desafíos específicos que 
plantea esta "red de redes". Por ello se pidió que la Comisión elaborara un resumen de 
los problemas que supone el rápido desarrollo de Internet y evaluara, concretamente, la 
conveniencia de una regulación europea o internacional. 
Por lo que respecta a la distribución de contenidos ilícitos en Internet, es evidente que 
corresponde a los Estados miembros garantizar la aplicación de la legislación 
existente. Lo que es ilegal fuera de línea lo es también en línea y son los Estados 
miembros los que han de aplicar dicha legislación. No obstante, dada la gran 
descentralización y el carácter transnacional de Internet, se han de proponer medidas 
concretas en el ámbito de Justicia e Interior para intensificar la cooperación entre los 
Estados miembros. 
En otro plano, la presencia de contenidos ilícitos y nocivos en Internet produce 
repercusiones directas en el funcionamiento del mercado único. Concretamente, la 
adopción por los Estados miembros de disposiciones para regular los nuevos servicios 
de Internet destinados a salvaguardar el interés público puede crear también riesgos de 
distorsión de la competencia (por ejemplo, por las muy divergentes respuestas a la 
cuestión de la posible responsabilidad de los suministradores de servicios de Internet), 
entorpecer la libre circulación de dichos servicios y conducir a una nueva 
fragmentación del mercado interior. Estos problemas, si no se resuelven, pueden 
justificar la intervención de la Comunidad. Como en cualquier industria nueva y de 
rápido crecimiento, la certidumbre jurídica y normativa es la condición sine qua non 
para fomentar la inversión, garantizar el desarrollo de un sector de servicios de Internet 
competitivo y asegurar el crecimiento de una economía más amplia basada en Internet 
en Europa. 
Todo el mundo está de acuerdo en que el carácter internacional de Internet y sus 
características únicas (estructura muy descentralizada, resistencia a la manipulación, 
alto grado de automatismo, alcance mundial, uso general) plantean, sin duda, nuevos 
problemas específicos. Dichos problemas exigen soluciones innovadoras y específicas 
que han de aplicarse rápidamente, así como una respuesta coordinada a escala 
internacional y de la UE. 
Para complementar la presente iniciativa, las cuestiones de protección de los menores 
en sentido estricto, que constituyen un aspecto parcial de las cuestiones más amplias de 
los contenidos ilícitos y nocivos, se abordarán en el Libro Verde de la protección de los 
menores y la dignidad humana en los servicios audiovisuales y de información. Dicho 
Libro, que adoptará un enfoque horizontal, será el arranque de una reflexión a largo 
plazo sobre este asunto a través de todos los medios electrónicos de comunicación. 
En la presente Comunicación se evalúan las oportunidades que ofrece Internet, se 
señalan distintas variedades de contenidos ilícitos y nocivos, se describe el entorno 
técnico de Internet y se ofrecen opciones políticas para la acción inmediata sobre una 
base tecnológica o jurídica para luchar contra dichos contenidos en Internet. 
1. LAS OPORTUNIDADES DE INTERNET 
El potencial de aprovechamiento de Internet para la información, la educación, el 
entretenimiento y la actividad económica a escala mundial es importante. Con un 
coste relativamente reducido, con las nuevas comunicaciones multimedios pueden 
enviarse enormes cantidades de información a todo el mundo. Una serie de países del 
mundo, de manera especial la Unión Europea, ya ha aprovechado estas decisivas 
nuevas oportunidades. 
Desde el punto de vista social, Internet representa unos significativos beneficios 
potenciales, ya que ofrece oportunidades sin precedentes para dar poder al ciudadano y 
conectarlo con fuentes cada vez más ricas de información digital. Internet se ha 
utilizado con importantes resultados en una serie de Estados miembros para conectar a 
las administraciones y los ciudadanos. Internet, al reducir los obstáculos de entrada a la 
difusión de información tanto a escala local como mundial, permite a los particulares o 
asociaciones hacer pública la información sobre sus actividades entre un público amplio 
con un coste reducido. En el ámbito de la cultura, Internet ya está contribuyendo de 
manera significativa a la creación y la difusión de contenidos multimedios digitales 
europeos, fomentando la diversidad lingüística, y a la irradiación de las culturas 
europeas en el mundo. Tal como demuestra una serie de proyectos innovadores de 
enlace de bibliotecas, escuelas y universidades de Europa, Internet es, de igual 
manera, la clave de una nueva "alfabetización electrónica" y, como tal, la piedra 
angular de la nueva iniciativa de largo alcance de la Unión Europea, el Plan de Acción 
"Aprender en la sociedad de la información ". 
La "red de redes", que actualmente revolucionando el comercio electrónico, va a 
desempeñar probablemente un papel decisivo en la economía europea. Ello está 
directamente ligado a la liberalización del mercado europeo de las telecomunicaciones, 
que deberá tener como consecuencia la reducción de costes de funcionamiento para los 
usuarios y suministradores de servicios de Internet1. Como ya se observa en el mercado 
estadounidense, Internet está promoviendo de manera directa una nueva economía 
Internet1, con lo que se crean nuevos tipos de empresas y nuevos puestos de trabajo 
(infraestructura y programas informáticos para Internet, suministradores de acceso a 
Internet, distribución de contenidos de consumo y empresariales, servicios al por 
menor y financieros en línea). Aparte de esta "economía central de Internet" de las 
empresas que crearán ingresos directamente a partir de Internet, la red está teniendo 
repercusiones indirectas en un "ámbito de influencia de Internet" mucho más 
amplio. De este modo, está transformando radicalmente una serie de sectores 
económicos actuales (servicios de viajes, seguros, venta directa al por menor, edición 
electrónica), creando nuevos mercados, reduciendo los costes y mejorando el servicio 
al cliente. Sobre todo está creando nuevas oportunidades para las PYME, ya que un 
número creciente de ellas está sacando un intenso provecho de las posibilidades sin 
precedente de acceso a los mercados mundiales que ofrece World Wide Web. De igual 
manera, amplios sectores económicos, como el sector europeo de la comercialización 
directa (que representó en 1994 unos ingresos totales de 37 millardos de ecus3) y 
especialmente la venta por catálogo tradicional, están incorporando Internet en sus 
estrategias comerciales y de ejecución y proyectan trasladar gradualmente una parte 
sustancial de sus actividades a Internet. 
En el ámbito de la publicidad y la comercialización, Internet presenta una serie de 
significativas y probadas ventajas. Debido a su carácter interactivo y a la inmediatez y 
facilidad de comunicación, los mensajes publicitarios pueden destinarse a su público de 
manera mucho más precisa que hasta el momento y puede conocerse la reacción de los 
clientes actuales o potenciales. De igual manera, cuando se utiliza para ejecutar 
operaciones o incluso transmitir contenidos en línea, Internet ofrece una notable 
reducción de costes. 
Uno de los factores clave del desarrollo del mercado de Internet en Estados Unidos ha 
sido el coste más reducido de las telecomunicaciones (coste más bajo del alquiler de 
líneas a los usuarios profesionales y de las llamadas locales a los clientes particulares). 
Una estimación de Forrester Research llega a la conclusión de que la "economía 
central" de Internet generará en 1996 solo en Estados Unidos unos 2,2 millardos de 
dólares. En el año 2000, unos 45,5 millardos de dólares corresponderán directamente a 
la actividad de Internet, lo que supone que se multiplicará por veinte. Según el citado 
estudio, las actividades más intensas de Internet se centrarán en la infraestructura de 
Internet (14,2 millardos de dólares), los contenidos de consumo (2,8 millardos, 
incluidas la publicidad de Internet y la compra de derechos), los contenidos 
empresariales (6,9 millardos, incluida la información empresarial que actualmente se 
suministra por redes privadas), el comercio en línea (21,9 millardos, de los que 6,9 
millardos procederán de nuevas actividades electrónicas al por menor y 15 millardos 
de la migración desde sistemas tradicionales de EDI) y los servicios financieros 
(gestión a través de Internet de unos 46,2 millardos estimados en activos y ahorro). 
Fuente: Study on the Extent of Direct Marketing in the European Union ^Estudio del 
alcance de la comercialización directa en la Unión Europea "), informe provisional de 
la FEDIM para la Comisión Europea. 
6 
Al ampliar el alcance del comercio electrónico al público general de los mercados 
mundiales, Internet está introduciendo al mismo tiempo cambios radicales en las 
operaciones entre empresas, ya que estas migran a Internet desde redes privadas y 
protocolos cerrados (como el EDI tradicional) y a "Intranets" ("intrarredes") 
empresariales. Este sector interempresarial es el que está creciendo actualmente con 
más rapidez de la economía mundial Internet. Se trata de un sector de importancia 
estratégica para las empresas europeas que compiten en los mercados de escala 
mundial. 
Como cualquier otro sector, Internet puede ser utilizada con fines legítimos o, por 
determinados elementos de la sociedad, con fines ilegítimos. Por consiguiente, el 
marco de Internet ha de fomentar el desarrollo económico, aunque teniendo en cuenta 
las justificadas preocupaciones sociales. Se ha de tranquilizar a los consumidores y las 
empresas mostrándoles que Internet constituye un espacio seguro para el trabajo, el 
aprendizaje y el juego. 
Por consiguiente, la presente Comunicación tiene por objeto: 
en primer lugar, describir brevemente los distintos tipos de contenidos ilícitos 
y nocivos 
en segundo lugar, analizar el contexto técnico en el que puede actuarse para 
enfrentarse a dichos contenidos 
por último, proponer una serie de medidas prácticas destinadas a una rápida 
aplicación. 
En la sección 2 se exponen las distintas aplicaciones de Internet; la sección 3 define el 
concepto de "contenido ilícito y nocivo"; en la sección 4 se explica el modo de 
combatir los contenidos ilícitos; en la sección 5 se exponen cuestiones relacionadas con 
los contenidos nocivos; por último, la sección 6 presenta una serie de propuestas. 
2. FUNCIONAMIENTO DE INTERNET 
Internet constituye el más acabado ejemplo de red informática internacional. Aunque 
no es la única ni la primera de las redes de este tipo, se caracteriza por no ser 
"propiedad" de nadie y por el hecho de que en los últimos años han empezado a 
utilizarla usuarios "normales", particulares y empresas, y no solo el mundo científico o 
universitario, de manera que el número de ordenadores conectados a dicha red ha 
aumentado extraordinariamente4. A diferencia de otras redes tradicionales, como la 
El aumento del número de servidores que suministran contenido Web y de usuarios 
conectados a la red es sorprendente. Solo en Europa, el número de servidores aumentó 
en un 60 % durante el período comprendido entre enero de 1995 y enero de 1996. 
Consúltense asimismo las estadísticas al respecto publicadas en el boletín de ISPO del 
mes de julio, http: //www.ispo.cec.be/ispo/newsletter/ISPOJULY/ISPOJULY04.html 
(5 millones de nuevos servidores en los últimos doce meses). 
7 
radiodifusión y la televisión, Internet está conducida por los usuarios, ya que son estos, 
y no editores establecidos, los que crean buena parte de los contenidos. 
Una característica única de Internet es que funciona simultáneamente como medio de 
publicación y de comunicación. A diferencia de los medios tradicionales, Internet 
admite diversos modos de comunicación: entre un emisor y un receptor individuales, 
entre un emisor individual y múltiples receptores y entre múltiples emisores y 
receptores. Los usuarios de Internet pueden "hablar" o "escuchar" de manera 
intercambiable. En cualquier momento, un receptor puede convertirse en suministrador 
de contenidos, espontáneamente o mediante la reexpedición de contenidos de un 
tercero. Por consiguiente, la red Internet es radicalmente distinta de la transmisión 
tradicional y también de los servicios tradicionales de telecomunicación. También 
difiere absolutamente de los servicios tradicionales de telecomunicación. Este salto 
continuo del "modo de edición" al "modo de comunicación privada", que solían estar 
regidos por regímenes jurídicos muy distintos, constituye uno de los principales 
desafíos de la regulación de Internet. 
Los peculiaridades estructurales e históricas de la red se reflejan en los numerosos 
modos distintos de distribuir el contenido de Internet. La medida en que pueden 
aplicarse medidas técnicas para detectar, rastrear o interceptar contenidos nocivos o 
ilícitos también difiere notablemente entre unas aplicaciones y otras. 
La mayoría de los usuarios individuales no tienen un acceso directo permanente a 
Internet, sino que pasan por un suministrador de acceso. Entre los suministradores hay 
que distinguir: 
Los suministradores de acceso a Internet, que están especializados en la oferta 
de acceso a la red. 
Los suministradores de servicios de Internet, que ofrecen servicios 
suplementarios, como albergar contenidos producidos por ellos mismos, los 
usuarios o terceros (a los productores de contenidos los denominaremos 
suministradores de contenidos). 
Los suministradores de servicios en linea, que suministran contenidos con 
propietario5 a los abonad 
ofrecen acceso a Internet. propietario5 a los abonados a sus sistemas cerrados y actualmente también les 
El término "suministrador de servicios de Internet" se utiliza frecuentemente de manera 
general, sin distinguir claramente entre el servicio consistente en dar acceso a Internet 
y el consistente en albergar contenidos. Aquí se utilizarán los términos "suministrador 
de acceso" y "suministrador de servicios de ordenador central" para establecer la 
diferenciación. Una misma organización puede corresponder a ambos grupos. 
Dichos "contenidos con propietario" pueden estar producidos por el propio 
suministrador de servicios en línea o bien por un tercero, por contrato, para dicho 
suministrador (empresa de entretenimiento, servicio financiero, compañía aérea, etc.). 
El operador de servicios en línea suele asumir la responsabilidad editorial de dichos 
contenidos, como un editor tradicional. 
8 
Tanto el "suministrador de acceso " como el "suministrador de servicios de ordenador 
central" conectan con Internet a través de una línea alquilada, una conexión de 
telecomunicaciones que ofrece un "operador de red", como British Telecom. 
World Wide Web (WWW o Web) es el espacio en el que pueden visualizarse páginas 
con texto, gráficos e incluso clips con imagen y sonido. Las páginas están ligadas entre 
sí por una serie de "hipervínculos" (hyperlinks) que ofrecen un modo agradable y muy 
interactivo de navegar por el contenido de Web. Estas páginas pueden ser publicadas 
por cualquiera que tenga acceso al espacio de almacenamiento de un ordenador de 
sistema central conectado con Internet por medio del programa adecuado (un "servidor 
Web" o "emplazamiento"). Esta posibilidad de convertirse en "editor de contenidos" a 
menudo la ofrecen a bajo precio como servicio suplementario los suministradores de 
acceso a Internet, de manera que los particulares tienen el mismo potencial de 
distribución de información que las grandes sociedades. Las páginas que se publican de 
este modo están a disposición de cualquier usuario que decida consultarlas y se 
identifican mediante una dirección que se utiliza para consultarlas directamente o llegar 
a la página mediante hipervínculos. 
El correo electrónico permite la comunicación entre personas. También es posible 
enviar el mismo mensaje a múltiples direcciones por medio de listas de direcciones. 
Aunque normalmente el remitente de correspondencia se identifica mediante su 
dirección electrónica, se han creado sistemas de "remitente anónimo" en los que el 
destinatario no conoce la identidad de quien le envía el mensaje. Los mensajes que se 
envían a una dirección de Internet se almacenan en el buzón del servidor de correo que 
mantiene el suministrador de acceso hasta que el destinatario los lee. 
En unos 15 000 grupos de debate (newsgroups), el contenido lo proporcionan las 
personas que envían mensajes (que pueden consistir en simple texto, pero pueden 
incluir gráficos codificados para poder ser transferidos). Estos mensajes no se 
almacenan en un solo lugar, sino que se copian de un servidor de grupos de debate a 
otro. Debido a las enormes necesidades de almacenamiento, los suministradores de 
servicios de ordenador central con frecuencia solo guardan dichos mensajes en sus 
servidores de grupos de debate durante un período limitado y es probable que no 
contenga todos los grupos de debate. También hay emplazamientos en World Wide 
Web en los que se almacenan y pueden buscarse archivos de contenidos de grupos de 
debate. 
Además, la charla interactiva Internet (IRC) permite la comunicación directa en 
tiempo real entre abonados a Internet y puede utilizarse para organizar reuniones cara a 
cara e intercambiar contenidos. La IRC puede servir de apoyo a videotecnologías de 
baja definición, como el CUSeeMe ("teveo-mevés"). 
Todos los medios mencionados pueden utilizarse para la distribución de contenidos 
ilícitos y nocivos; en las próximas secciones se señalará en qué medida pueden 
controlarse dichos medios. 
3. CONTENIDOS ILÍCITOS Y NOCIVOS EN INTERNET 
Internet es una nueva forma de distribución y comunicación. Como cualquier otra 
tecnología de la comunicación, especialmente en las fases iniciales de su desarrollo, 
Internet transmite una serie de contenidos potencialmente ilícitos o nocivos o se utiliza 
como vehículo de actividades criminales. Asimismo, al igual que otras tecnologías de 
la comunicación, como el teléfono o el GSM, esta red puede ser utilizada por 
delincuentes para facilitar sus actividades. 
Todas las actividades mencionadas están cubiertas por el marco jurídico actual. Por 
consiguiente, Internet no se encuentra en un vacío jurídico, ya que todas las partes 
interesadas (los autores, los suministradores de contenidos, los suministradores de 
servicios de ordenador central que almacenan los documentos y los transmiten, los 
operadores de red, los suministradores de acceso y los usuarios finales) están sujetos 
a las legislaciones de los Estados miembros respectivos. 
Por lo que respecta a los contenidos ilícitos y nocivos, es imprescindible diferenciar 
entre los contenidos ilícitos y otros contenidos nocivos. Estos grupos de contenidos 
plantean cuestiones de principio radicalmente distintas y exigen respuestas jurídicas y 
tecnológicas muy distintas. Sería peligroso mezclar aspectos distintos, como el acceso 
de los niños a contenidos pornográficos para adultos y el acceso de los adultos a la 
pornografía infantil. Se han de fijar prioridades de manera nítida y movilizar recursos 
para abordar las cuestiones más importantes, como la erradicación de la pornografía 
infantil o la utilización de Internet como nueva tecnología para los delincuentes (es 
decir, la lucha contra los contenidos delictivos). 
a. Los contenidos ilícitos 
Existe una completa serie de normas que limitan por distintas razones la utilización y la 
distribución de determinados contenidos. La infracción de dichas normas acarrea la 
ilicitud o ilegalidad de dichos contenidos. 
Determinadas cuestiones no conciernen a la protección del orden público, sino más 
bien a la protección de los derechos de la persona (salvaguardia de la intimidad y la 
reputación) y de un entorno que permita el florecimiento de la creación de contenidos 
(propiedad intelectual). Los contenidos que supongan violación de los derechos de 
autor, difamación, invasión de la intimidad o publicidad comparativa ilegítima 
normalmente se abordan por iniciativa de la persona cuyos derechos han sido violados 
mediante acción judicial por daños y perjuicios o mandato judicial, aunque pueden 
encontrarse soluciones jurídicas con arreglo al Derecho penal o al Derecho 
administrativo (protección de datos). Los suministradores de servicios de ordenador 
central pueden también verse envueltos en litigios sobre dichos contenidos, porque 
pueden ser acusados de haber facilitado su distribución. 
Determinados contenidos, por otra parte, pueden ser considerados delictivos por la 
legislación de los Estados miembros. 
10 
Es lo que sucede, por ejemplo, con la pornografía infantil, el tráfico de seres humanos, 
la difusión de contenidos racistas o la incitación al odio racial, al terrorismo o cualquier 
tipo de fraude (por ejemplo, la falsificación de tarjetas de crédito). 
La definición exacta de los delitos varía de unos países a otros. En la UE, incluso la 
pornografía infantil, por ejemplo, respecto a la que hay un alto grado de consenso, está 
cubierta por legislación específica en algunos Estados miembros y por normas más 
generales sobre obscenidad en otros6. 
Pueden surgir dificultades prácticas para la aplicación de la legislación en los casos en 
que determinados actos son punibles con arreglo al Derecho penal de un Estado 
miembro, pero no de otro . 
b. Contenidos nocivos 
Diversos tipos de materiales pueden constituir una ofensa a los valores o sentimientos 
de otras personas: contenidos que expresan opiniones políticas, creencias religiosas u 
opiniones sobre cuestiones raciales, etc. 
Lo que se considera nocivo depende de diferencias culturales. Cada país puede sacar 
sus propias conclusiones para la definición de la línea divisoria entre los permisible y lo 
que no lo es. Por ello es imprescindible que las iniciativas internacionales tengan en 
cuentan las distintas normas éticas de los diversos países con el fin de sondear las 
normas adecuadas para la protección de la población frente a los materiales ofensivos, 
garantizando al mismo tiempo la libertad de expresión. 
En este contexto se da por supuesto que se han de respetar plenamente los derechos 
fundamentales, especialmente el derecho a la libertad de expresión (limitaciones en los 
Estados miembros: véase el Libro Verde de la protección de los menores y la dignidad 
humana en los servicios audiovisuales y de información, Anexo III). 
4. DETERMINACIÓN Y COMBATE CONTRA LOS CONTENIDOS ILÍCITOS EN INTERNET 
Corresponden los Estados miembros la definición de lo ilícito por medio de la 
legislación y su aplicación a través de la detección de actividades ilícitas y el castigo de 
quienes delincan. No obstante, las especiales características de Internet hacen que la 
aplicación de la legislación resulte más compleja que en los casos en que se emplean 
medios más tradicionales. 
Mientras que detectar infracciones a la legislación en las aplicaciones públicas de 
Internet (World Wide Web) es sencillo, en las aplicaciones privadas la detección no es 
fácil (por ejemplo, en el correo electrónico). De igual manera, si bien la aplicación de 
Véase el Libro Verde de la protección de los menores y la dignidad humana en los 
servicios audiovisuales y de información. 
Por ejemplo, la publicación de Mein Kampf de Adolf Hitler o la doctrina del 
"revisionismo", que niega la realidad del Holocausto. Ambas están prohibidas en 
algunos Estados miembros, como Alemania, pero no en otros. 
11 
las leyes es relativamente fácil dentro de cada país, es mucho más difícil en un contexto 
internacional. 
a. Límites técnicos de la aplicación de la legislación 
Las características técnicas de Internet hacen ineficaces determinados tipos de control. 
Debido al modo en que pueden reexpedirse los mensajes de Internet, el control solo 
puede tener lugar en los puntos de entrada y salida de la red (el servidor a través del 
que el usuario obtiene acceso o el terminal utilizado para leer o descargar la 
información y el servidor en el que se publica el documento). 
Aunque un documento se elimine de un servidor como consecuencia de la intervención 
de las autoridades, puede copiarse fácil y rápidamente hacia otros servidores de otras 
jurisdicciones para que continúe disponible, a menos que dichos emplazamientos estén 
también bloqueados. Por consiguiente, es precisa una mayor cooperación 
internacional para evitar la existencia de refugios seguros para los documentos 
contrarios a las normas generales del-Derecho penal. 
b. £1 papel de los suministradores de acceso a Internet y los 
suministradores de servicios de ordenador central 
Los suministradores de acceso a Internet y los suministradores de servicios de 
ordenador central desempeñan un papel decisivo para dar acceso a los usuarios a los 
contenidos de Internet. Sin embargo, no se ha de olvidar que la responsabilidad 
primordial de los contenidos recae sobre los autores y los suministradores de 
contenidos. Por ello es imprescindible señalar con exactitud la cadena de 
responsabilidades con el fin de situar la responsabilidad de los contenidos ilícitos en 
sus creadores. 
i) Responsabilidades jurídicas de los suministradores de acceso a Internet 
y los suministradores de servicios de ordenador central 
El régimen general de la responsabilidad jurídica, que puede ser aplicable también a 
los suministradores de acceso a Internet y a los suministradores de servicios de 
ordenador central por contenidos ilícitos (en cualquiera de sus modalidades: 
pornografía infantil, violación de los derechos de autor, ofertas fraudulentas, 
difamación, etc.), puede tener, según las circunstancias, distintas formas: con arreglo 
al Derecho penal, al Derecho civil (acción judicial por daños y perjuicios por violación 
de los derechos de autor o difamación, o litigio planteado según sus contratos con 
usuarios u operadores de red) o al Derecho administrativo (el sistema de regulación 
establecido en el país en el que operan los suministradores de acceso y los 
suministradores de servicios de ordenador central). Aunque los suministradores de 
acceso no controlan de manera directa el contenido disponible en Internet ni qué parte 
deciden consultar sus clientes, en determinados casos las autoridades los han sometido 
a investigación debido a la existencia de contenidos ilícitos y nocivos a los que es 
posible acceder mediante los medios técnicos de los suministradores. Puede que sea 
preciso cambiar o clarificar la legislación para ayudar a los suministradores de acceso y 
los suministradores de servicios de ordenador central, cuya ocupación primordial es 
12 
prestar servicio al cliente, a abrir un camino que evite, por un lado, las acusaciones de 
censura y, por otro, el riesgo de acciones judiciales. 
En caso de que sean los propios suministradores de servicios de ordenador central 
quienes faciliten contenidos en World Wide Web o grupos de debate, son responsables, 
lógicamente, de ello del mismo modo que cualquier autor o suministrador de 
contenidos. En caso de que los contenidos sean suministrados por terceros, ha de estar 
clara la responsabilidad de los suministradores de servicios de ordenador central. 
En una serie de Estados miembros8 se han aprobado o propuesto leyes que definen las 
responsabilidades jurídicas de los suministradores de servicios de ordenador central de 
modo que su responsabilidad se limite a un elemento de contenido albergado en su 
servidor en caso de pueda suponerse razonablemente que tienen conciencia de la 
aparente ilicitud de dicho elemento o no tomen medidas razonables para retirar ese 
contenido una vez que se les haya llamado la atención específicamente respecto a él. 
Algunas normas llegan más lejos y parecen exigir a los suministradores de servicios 
que restrinjan el acceso a otros emplazamientos que contengan material ilícito. 
Los operadores de red, por otra parte, no suelen estar sujetos a responsabilidad en el 
Derecho penal o civil por los contenidos que ofrecen sus redes, aunque se les puede 
exigir, según lo dispuesto en la legislación pertinente o las licencias, que tomen 
medidas respecto a sus clientes (suministradores de acceso) en caso de que estos 
utilicen medios para ofrecer material ilícito. 
El grado de responsabilidad por contenidos del tipo de la publicidad comparativa 
ilegítima y la violación de los derechos de autor se ha de considerar también a la luz 
del examen detallado por parte de la Comisión de las repercusiones en el mercado 
interior de las distintas normas nacionales relativas concretamente a las comunicaciones 
comerciales y los derechos de autor9. 
U) La autorregulación a escala nacional, europea e internacional 
En una serie de Estados miembros, los suministradores de acceso a Internet y los 
suministradores de servicios de ordenador central ya han creado sistemas de 
autorregulación. En el Reino Unido, por iniciativa de la industria, se ha elaborado un 
código de conducta y se ha creado un organismo independiente, la Safety Net 
Foundation, que presta un servicio de valoración de grupos de debate y una línea 
directa en la que el público puede denunciar los contenidos que considere ilícitos. En 
Alemania y los Países Bajos se han tomado medidas semejantes10. 
o 
Austria, Alemania, Francia y Reino Unido (proyecto de ley sobre difamación). 
Comunicación de la Comisión sobre las comunicaciones comerciales; proyecto de 
Comunicación sobre el seguimiento del Libro Verde de los derechos de autor y 
derechos conexos en la sociedad de la información. 
En Francia se ha propuesto un código de conducta similar en el Rapport de la mission 
interministérielle sur l'Internet, ext. disponible en 
http : //www.telecom. gouv. fr/engl ish/sommaire. htm 
13 * 
La Comisión se congratula por esta tendencia gênerai hacia la autorregulación y ha 
alentado el establecimiento de una red europea de asociaciones de suministradores de 
acceso a Internet. La cooperación podría ampliarse posteriormente a una escala 
internacional más amplia. Sería útil que los organismos de autorregulación, al 
enfrentarse a problemas comunes, coordinaran sus enfoques, especialmente por lo que 
respecta a las soluciones técnicas. De igual manera, en el entorno de Internet, que se 
caracteriza por su gran descentralización, los usuarios de Internet han de desempeñar 
un importante papel contribuyendo a la autorregulación de la industria. 
iii) Eliminación de ficheros de los servidores 
Una vez que un suministrador de servicios de ordenador central tenga conocimiento de 
la aparente ilicitud de los contenidos albergados en su servidor, en principio la 
legislación de los Estados miembros establece que ha de tomar medidas para eliminar 
dicho material. Tal información puede recibirla directamente del organismo 
autorregulador nacional creado para determinar la ilicitud de los contenidos o de un 
organismo equivalente de otro país. Como los contenidos pueden copiarse fácilmente a 
otros servidores, este procedimiento han de seguirlo otros suministradores de servicios 
de ordenador central, no solo del país correspondiente, sino de todo el mundo. Una red 
internacional de organismos de autorregulación sería de gran ayuda para este proceso, 
aunque, sin duda, llevará tiempo el establecimiento de dicha red. 
iv) Bloqueo del acceso a escala de los suministradores de acceso 
En caso de que el material ilícito no pueda ser eliminado del servidor de sistema 
central, por ejemplo porque el servidor esté situado en un país cuyas autoridades no 
están dispuestas a cooperar o porque el material no sea ilícito en dicho país, una opción 
podría ser bloquear el acceso a escala de los suministradores de acceso. 
Aún no está claro hasta qué punto es técnicamente posible bloquear el acceso a unos 
contenidos una vez que se ha determinado su ilicitud. Este problema también afecta al 
grado de responsabilidad de los suministradores de acceso. La falta de claridad respecto 
a la viabilidad técnica no ha impedido la aplicación de este planteamiento en 
determinados países, porque los suministradores de acceso son un grupo relativamente 
pequeño y fácil de identificar. 
Algunos terceros países han introducido una legislación muy amplia para bloquear todo 
acceso directo a Internet a través de los suministradores de acceso mediante la 
introducción de la exigencia de servidores "proxy" análogos a los que utilizan las 
grandes organizaciones por razones de seguridad, junto con "listas negras" 
centralizadas de documentos por razones que desbordan ampliamente la limitada 
categoría de los contenidos ilícitos tal como se define en la presente Comunicación. 
Un régimen tan restrictivo es impensable en Europa, ya que atentaría gravemente 
contra la libertad individual y sus tradiciones políticas. Debido a la compleja y abierta 
infraestructura de comunicaciones de Europa, también queda en duda la viabilidad 
práctica de este planteamiento. 
14 
Recientemente, las autoridades judiciales alemanas han aplicado un segundo enfoque 
consistente en exigir a los suministradores de acceso el bloqueo del acceso de sus 
abonados a contenidos ilícitos caso por caso. 
En el caso CompuServe, la acusación pública consideró que determinados elementos 
disponibles en grupos de debate eran ilícitos y pidió a CompuServe11 que bloqueara el 
acceso a dichos grupos de debate. Como el programa de CompuServe no era capaz en 
principio de diferenciar entre sus abonados alemanes y los demás para el acceso a los 
grupos de debate, CompuServe bloqueó el acceso a una serie de grupos de debate para 
sus abonados de todo el mundo, lo que provocó una protesta general por la exportación 
de las normas morales alemanas. Posteriormente, CompuServe restableció el acceso a 
la mayoría de los grupos de debate, salvo a sus abonados de Alemania. Al parecer no 
se ha emprendido ninguna acción contra otros suministradores implantados en 
Alemania, de manera que sus abonados pueden seguir consultando estos contenidos si 
su suministrador decide ofrecer dicho grupo de debate. 
En un caso reciente, la acusación pública alemana amenazó con entablar una acción 
judicial contra los suministradores alemanes de acceso a Internet si no bloqueaban el 
acceso a una revista que se publicaba en un emplazamiento Web de un servidor de los 
Países Bajos que supuestamente promovía la violencia terrorista. Ante la protesta, los 
suministradores accedieron, pero ello ha supuesto bloquear el acceso a todos los 
contenidos del servidor neerlandés, mientras que el documento sigue estando a 
disposición de los usuarios de Internet fuera de Alemania. Inmediatamente se puso en 
marcha una serie de tácticas antibloqueo12. No está claro si el contenido es contrario a 
la legislación de los Países Bajos; en todo caso, las autoridades del país no han 
intervenido. El suministrador neerlandés de servicios de ordenador central ha 
denunciado que la acción de las autoridades alemanas constituye una intromisión en la 
libre circulación de servicios dentro de la UE. 
Por tanto, el bloqueo "en la fuente" de los emplazamientos puede presentar una serie 
de inconvenientes importantes. Concretamente, no puede impedir que los delincuentes 
que utilizan la red "salten" de un modo Internet a otro: de una página Web a un grupo 
de debate Usenet o al correo electrónico normal. 
Lo anterior demuestra que es precisa la colaboración entre las autoridades y los 
suministradores de acceso a Internet para garantizar que las medidas resulten 
eficaces y no lleguen más lejos de lo necesario. 
c. Utilización anónima de Internet 
Los usuarios de Internet normalmente están identificados, mediante la consignación del 
autor de una página inicial World Wide Web, mediante la dirección de identificación 
11 
12 Se trata de un gran suministrador comercial internacional de servicios en línea con 
sede en Estados Unidos que también ofrece acceso a Internet y cuenta con numerosos 
abonados en Alemania. 
Según el último recuento, el documento aparece reflejado en 43 emplazamientos de 
WWW y en 2 grupos de debate y está disponible en un servidor de listas (listserver) 
por correo electrónico . 
15 
de la página ("URL") o a través de la indicación de una dirección electrónica para el 
correo o un mensaje de grupo de debate. Ello es conveniente, de acuerdo con el 
principio democrático de que las personas, aunque son libres para expresar su 
pensamiento y sus creencias, han de ser responsables de sus acciones13. Por 
consiguiente, se ha incorporar el principio de localización jurídica a los códigos de 
conducta nacionales o europeos sobre actividades de reexpedición. 
Las autoridades judiciales han expresado su preocupación por las diversas técnicas que 
permiten la utilización anónima de Internet, que puede facilitar el envío de contenidos 
ilícitos haciendo difícil o imposible la identificación del delincuente. 
Este problema no concierne a World Wide Web, donde el suministrador de servicios de 
ordenador central conoce, o al menos tiene los medios para conocer, al suministrador 
de contenidos. Sin embargo, el anonimato permite a los usuarios el envío de correo 
electrónico o de mensajes a un grupo de debate Usenet sin que el destinatario conozca 
su nombre o dirección electrónica, ya que un intermediario (el remitente anónimo) ha 
eliminado esta información. 
Hay razones legítimas por las que un usuario puede querer permanecer en el 
anonimato14 (como el temor a represalias por la expresión de opiniones o la falta de 
confianza sobre la utilización que pueda hacer el destinatario de los detalles personales 
del usuario).15 
Sin embargo, la legítima necesidad de anonimato se ha de conciliar con los principios 
de localización jurídica. Las recientes propuestas de Safety Net16 en el Reino Unido 
abordan esta doble preocupación; en ellas se considera que la utilización de cuentas 
verdaderamente anónimas constituye un peligro, mientras que no lo es la utilización de 
pseudónimos que se puedan rastrear (localización jurídica). Se proponen medidas para 
13 
14 
15 
16 En la Directiva propuesta sobre la venta a distancia se exige que quienes ofrezcan 
bienes y servicios a distancia (incluidos los medios electrónicos) han de identificarse. 
Por otra parte, el Convenio europeo sobre los Derechos Humanos contiene 
disposiciones pertinentes que afirman el derecho a la intimidad, la discreción y el 
secreto de la correspondencia. En las constituciones o la tradición constitucional de 
todos los Estados miembros se consagra el mismo principio. Dichos derechos, con las 
excepciones necesarias en una sociedad democrática, se han respetados en los sectores 
postal y de las telecomunicaciones. 
En la decisión por la que se dictó un mandato judicial preliminar contra la ley de 
decencia en la informática, los jueces afirmaron la importancia del 
anonimato en Internet: "El anonimato es importante para los usuarios 
que desean acceder a información sensible, como los usuarios del 
emplazamiento Web del proyecto Critical Path AIDS, de Queer 
Resources Directory, especialmente los jóvenes homosexuales, y de 
Stop Prisoner Rape (SPR). " 
Véanse los apartados 29 y 30 de las propuestas "R3 Safety-Net" del Reino Unido 
<http://www.ispa.org.uk>. 
"R3 Safety-Net: Rating, Reporting, Responsibility For Child Pornography and Illegal 
Material on the Internet", septiembre de 1996. 
16 
eliminar las escapatorias que se conocen y mejorar la facilidad de localización, así 
como que los remitentes anónimos hagan constar detalles de su identidad, que estarían 
sujetos a la legislación de protección de datos y, por consiguiente, estarían a 
disposición de la policía con arreglo a las garantías jurídicas que correspondan. 
La cuestión de la localización jurídica requiere un trabajo tanto sobre los aspectos 
técnicos como sobre la cooperación mundial, con el fin de que las medidas resulten 
eficaces. 
d. Cooperación judicial y policial a escala comunitaria e internacional 
Como quedó indicado, la definición de los delitos varía de unos países a otros. Debido 
al carácter internacional de Internet, aunque la legislación del país correspondiente 
prohiba tales contenidos y disponga el seguimiento de una causa criminal, puede 
también ocurrir que el autor, el suministrador de contenidos y el suministrador de 
servicios de ordenador central pueden estar todos fuera del alcance de las autoridades 
judiciales nacionales. El Derecho penal solo es aplicable dentro del territorio nacional. 
Por lo tanto, para eliminar las escapatorias para las actividades delictivas, sería 
importante que los Estados miembros establecieran unos ciertos criterios mínimos 
comunes en su legislación penal. 
Por otra parte, deberá incrementarse la cooperación en los ámbitos judicial penal y 
policial entre los Estados miembros de la UE y establecerse una cooperación 
internacional con nuestros principales terceros países socios, por ejemplo, con arreglo a 
convenios o nuevos instrumentos jurídicos internacionales. 
En este contexto, sería útil extender también la cooperación a la prevención de 
prácticas delictivas mediante la utilización de Internet como nuevo vehículo de tales 
actividades. 
También podría reunirse a expertos técnicos y expertos en Derecho penal para estudiar 
el modo más adecuado de fijar algunos criterios comunes. También deberá fomentarse 
una mayor cooperación a escala comunitaria entre la industria y las autoridades 
judiciales. 
El acuerdo de Dublin entre los ministros de Justicia e Interior para incrementar la 
cooperación policial en el marco de EUROPOL contra la pedofilia y el tráfico de niños 
y mujeres y tratar de fijar unos criterios comunes mínimos para la legislación contra el 
abuso sexual de los menores ha de considerarse un alentador primer paso en esta 
dirección. 
Asimismo, la declaración del Congreso Mundial contra la explotación sexual de los 
niños que se ha celebrado recientemente en Estocolmo deberá constituir una base para 
la acción común. 
5. TRATAMIENTO DE LOS CONTENIDOS NOCIVOS DE INTERNET 
17 
La principal arma para enfrentarse a los contenidos nocivos consiste en garantizar la 
disponibilidad de medios prácticos para limitar el acceso de la población vulnerable a 
dichos contenidos. 
a. £1 principio de libertad de expresión 
El Convenio europeo sobre los Derechos Humanos, que está firmado por todos los 
Estados miembros y forma parte de los principios generales de la legislación 
comunitaria, incluye disposiciones pertinentes que afirman el derecho a la libertad de 
expresión. Dichos derechos pueden depender de determinadas condiciones, no son 
absolutos y están sujetos a importantes restricciones, como por ejemplo para la 
concesión de licencias a las empresas de radiodifusión, televisión o cine. Las 
constituciones o la tradición constitucional de todos los Estados miembros consagran el 
mismo principio. 
Puede no resultar fácil a los Estados miembros trazar la línea divisoria entre lo que 
puede ampararse en la libertad de expresión y lo que puede escapar a dicho principio. 
En Francia, el Tribunal Constitucional ha anulado recientemente las disposiciones de la 
legislación sobre telecomunicaciones, que establece las condiciones en las que los 
suministradores de acceso (como los de Internet) están exentos de responsabilidad penal 
por el contenido al que proporcionan acceso. Dicha legislación capacitaba al Consejo 
Superior de Telemática para formular recomendaciones sobre los tipos de contenido 
admisibles. El Tribunal Constitucional ha estimado que se ha de redactar con más 
cuidado dicha disposición, ya que trata de cuestiones de libertad individual . 
Una conclusión general es que no ha de tomarse ninguna medida de regulación 
orientada a la protección de los menores que prohiba incondicionalmente la 
utilización de Internet para la distribución de material que es de Ubre disposición en 
otros medios. Otra conclusión es que han de analizarse las normas existentes sobre 
regulación del contenido para determinar si pueden aplicarse por analogía y que no se 
deben aplicar las normas más restrictivas simplemente por el amplio alcance potencial 
de Internet. 
Reflejando preocupaciones análogas de otros lugares del mundo, en Estados Unidos, un 
tribunal de primera instancia ha declarado inconstitucionales las disposiciones 
principales de la ley de decencia en las telecomunicaciones para la protección de los 
menores, en aplicación del principio de libertad de expresión de la primera enmienda 
17 El Tribunal Constitucional ha decidido suprimir los artículos 43-2 y 43-3 de la ley de 
regulación de las telecomunicaciones debido a "que la ley encargó al Consejo Superior 
de Telemática la elaboración y la propuesta para su aprobación por el Consejo 
Superior del sector audiovisual, junto al que está establecido, recomendaciones 
orientadas a garantizar el cumplimiento de normas deontológicas por parte de 
determinados servicios de comunicación, sin imponer a la determinación de dichas 
recomendaciones, con respecto a las cuales podrán emitirse dictámenes que pueden 
tener repercusiones penales, otros límites que los derivados del artículo I de la 
mencionada ley de 30 de septiembre de 1986, que tienen un carácter muy general". 
18 
1 ft 
de la Constitución estadounidense . Se ha considerado que la ley se formuló de manera 
demasiado general, porque, aunque es legítimo proteger a los menores, los 
suministradores de servicios de ordenador central no pueden determinar si un usuario 
es un menor, de manera que el contenido "adulto" no puede publicarse de manera 
segura, lo que va en contra de la libertad de expresión que ampara la Constitución. 
b. Marco jurídico del mercado interior 
La circulación de información por redes que abarcan más de un país, al ser 
transfronteriza por naturaleza, se rige por el marco jurídico del mercado interior y las 
normas de la competencia. Concretamente, está protegida por el principio de Ubre 
prestación de servicios. Las autoridades nacionales pueden tomar medidas de limitación 
de esta libertad fundamental, por ejemplo para proteger a los menores, pero solo si la 
medida resulta proporcionada. En otras palabras, la medida ha de ser adecuada para 
lograr el objetivo perseguido y no puede desbordar de lo necesario para ello. 
Con esta perspectiva, la Comisión ha aprobado recientemente19 una propuesta de 
Directiva para el establecimiento de un procedimiento de información y cooperación 
entre los Estados miembros y la Comisión sobre las nuevas cuestiones de la regulación 
relativa a los servicios de información. Dicha propuesta se propone garantizar una 
protección más eficaz de los intereses generales de este ámbito y una respuesta mejor 
centrada en las necesidades de regulación que están surgiendo, ofreciendo transparencia 
normativa e impidiendo una refragmentación del mercado interior. Por otra parte, el 
sistema propuesto de cooperación administrativa entre los Estados miembros y la 
Comisión permitiría a la Unión Europea hacer llegar un mensaje más coherente sobre 
este asunto a escala internacional. 
c. Programas de control parental: posibilitar la protección del menor 
por los padres 
Afortunadamente, se cuenta con medios técnicos que permiten tener en cuenta las 
diferencias de criterio moral, no solo entre los sistemas jurídicos nacionales, sino 
también entre los juicios subjetivos de los usuarios. Ello permitirá perseguir 
simultáneamente los objetivos de la libre circulación de la información y del respeto a 
las preferencias personales. 
En respuesta a la demanda pública, en los últimos dos años se ha desarrollado una 
serie de tecnologías que posibilitan el control por parte de los padres de los 
contenidos de Internet que entra en el hogar. Frente a la censura "en la fuente" por 
órganos oficiales (la prohibición absoluta de publicar contenidos inaceptables), el 
filtrado permite el control por los padres al final del recorrido (impedir que el material 
indeseable llegue al menor). La industria y los grupos de defensa de las libertades 
civiles recomiendan insistentemente el método del filtrado, que hace hincapié en la 
responsabilidad de los padres más que en la intervención de la Administración, como 
18 
19 US District Court for Eastern Pennsylvania ACLU v. Reno, 11 de junio de 1996. 
Texto completo disponible en <http://aclu.org/>. 
COM (96) 392 final, de 30-8-1996. 
19 
la manera más eficaz de enfrentarse a los retos específicos de Internet y de respetar las 
diferencias de criterios de buen gusto y moralidad entre países, comunidades y 
familias. Se trata de una respuesta pragmática, no jurídica, a la presencia de contenidos 
nocivos en Internet, aunque el suministro de los dispositivos de filtrado pueda tener en 
algunos casos repercusiones jurídicas (exoneración de la responsabilidad de los 
suministradores de acceso que ofrezcan dichos dispositivos). 
Los programas de filtrado, útiles como "línea de defensa" en el nivel del usuario final, 
también pueden aplicarse en diversas fases del proceso de transmisión; por ejemplo, 
por parte de los suministradores de servicios o de acceso. 
Hay tres modelos de programas de filtrado: la "lista negra" (en el que el acceso a los 
emplazamientos incluidos está bloqueado), la "lista blanca" (solo es posible el acceso a 
los emplazamientos que se señalan) y la "etiqueta neutra" (en el que se asigna una 
etiqueta o una valoración, pero es el usuario el que decide su utilización). 
La técnica de la "lista negra" se ha utilizado ampliamente en la primera generación de 
conjuntos de programas de filtrado, como Cyber Patrol. Cyber Patrol, que se introdujo 
en agosto de 1995, trabaja tanto con los suministradores directos de acceso a Internet 
como con los servicios comerciales en línea. Su lista CyberNOT abarca unos 7 000 
clasificados en doce grupos (violencia/lenguaje malsonante, desnudos, acto sexual, 
representaciones obscenas, racismo/tratamiento impropio de las razas, cultos satánicos, 
drogas, militancia/extremismo, juego, controversia/ilicitud, alcohol/tabaco). Los 
padres pueden bloquear de manera selectiva el acceso a cualquiera o a todos los grupos 
examinando cada casilla en el gestor de programas. 
La "lista blanca" funciona según el principio contrario. El programa de lista blanca 
bloquea todos los contenidos de Internet salvo los emplazamientos autorizados 
expresamente en una "lista blanca". Esta técnica es muy restrictiva y va en contra de la 
lógica de Internet, pero es muy segura; se ha utilizado principalmente en el ámbito 
escolar. 
"Etiquetado neutro". Frente a los programas autónomos de filtrado iniciales, 
recientemente ha surgido una nueva norma para toda la industria, PICS (Platform for 
Internet Content Selection, Plataforma de selección de contenidos de Internet), que 
ofrece una infraestructura normalizada para el "etiquetado neutro" y el filtrado de 
contenidos de Internet. PICS, que separa las dos funciones de valorar y filtrar los 
emplazamientos y permite un alto grado de flexibilidad y seguridad, es la solución más 
completa e innovadora para abordar los problemas de contenido de Internet. 
20 
v6^*»w«: Contenidos inadecuados 
Programa 
inaonritico de 
selección do 
contenidos 
Contenidbs adecuados 
Graneo 1: el programa informático de selección bloquea el acceso a determinados 
documentos, pero no a otros20. 
d. PICS: una norma industrial mundial 
La norma PICS (Platform for Internet Content Selection, plataforma de selección 
de contenidos de Internet), que lanzó oficialmente el World Wide Web Consortium21 
en el pasado mes de mayo, constituye un intento de establecimiento de una norma 
mundial para toda la industria. PICS, que ofrece un "control del acceso a Internet sin 
censura", está apoyada por una amplia coalición de fabricantes de material y 
programas informáticos, suministradores de acceso, servicios comerciales en línea, 
editores y suministradores de contenido. Actualmente se incluye como característica 
normal de la última generación de navegadores (browsers) de Internet, como Microsoft 
Explorer 3.0 y Netscape 3.0, y también cuenta con el apoyo de una serie de conjuntos 
de programas de filtrado. 
Frente a la primera generación de programas de filtrado, que se basaba en palabras 
clave y "listas negras", PICS funciona según el principio del "etiquetado neutro" y 
filtrado de todos los tipos de emplazamiento con dirección Internet (URL). (Páginas 
Web, FTP, Usenet). PICS, de hecho, "marca" los emplazamientos con "etiquetas de 
valor neutro". Dichas etiquetas pueden contener distintos tipos de información: 
valoraciones (por ejemplo, para evaluar el lenguaje, la desnudez, el contenido sexual o 
la violencia) o indicadores (para determinar los contenidos según su pertinencia o 
20 
21 Estos gráficos, suministrados por Netscape, están publicados en las páginas del WWW 
Consortium referidas a la PICS. Dicho emplazamiento ofrece amplios datos técnicos 
sobre la norma PICS. 
(http : //www. w3. org/pub/www/PICS) 
W3C es un consorcio industrial que se propone promover normas para la evolución de 
Web y la interoperabilidad entre productos WWW elaborando especificaciones y 
programas informáticos de referencia. El Consorcio es internacional y está promovido 
conjuntamente por el Laboratorio informático del MIT en Estados Unidos y el INRIA 
en Europa, que ofrecen apoyo local y llevan a cabo el desarrollo central. En su origen, 
W3C se creó en colaboración con la CERN, donde nació Web, y con el apoyo de la 
DARPA y la Comisión Europea. 
21 
interés para distintos grupos de usuarios). Para su visualización, cada emplazamiento 
ha de (1) llevar una etiqueta PICS y (2) corresponder a los parámetros fijados por los 
padres en el ordenador doméstico. Las valoraciones pueden fijarlas los propios 
suministradores de contenido (como empresas de entretenimiento que gestionan 
emplazamientos web de carácter familiar) o terceros (como grupos religiosos o 
asociaciones de padres). Cada familia decide los sistemas de valoración que desea 
utilizar y después, utilizando los parámetros, lo que le parece aceptable. 
Las valoraciones pueden distribuirse y actualizarse a través de una serie de canales, en 
línea o fuera de línea (CD ROM). 
Los padres y educadores pueden restringir el acceso a emplazamientos que (1) llevan 
una etiqueta PICS y (2) corresponden a los parámetros fijados en el ordenador 
doméstico. Para el Recreational Software Advisory Council (RSCA, Consejo asesor 
sobre programas informáticos de carácter recreativo), que realiza la valoración de 
videojuegos y contenidos Web, los padres pueden fijar parámetros utilizando cursores 
con valores comprendidos entre 0 y 10 sobre cuatro conjuntos de criterios (lenguaje, 
desnudez, contenido sexual y violencia). Utilizando estos parámetros, cada familia 
decide lo que le parece aceptable. 
A diferencia del chip V de televisión (por el que el aparato bloquea determinados 
programas cubriendo la imagen) o la mayoría de los conjuntos de programas 
autónomos existentes (que bloquean indiscriminadamente mediante palabras clave), las 
aplicaciones compatibles con PICS ofrecen una tecnología eficaz para la indización y 
la criba de contenidos, así como una solución flexible y barata a las diferencias de 
sensibilidad existentes entre distintas familias y culturas. Aunque Internet puede 
haber creado nuevos riesgos, estas técnicas también ofrecen nuevas oportunidades no 
disponibles para otros medios de transmisión de contenidos. 
Los padres (xi 
digerí el *~ 
método do 
valoración Contenidos 
í*c^ 
£$&& 
Etiquete del servicio A 1 !X¡Éá3Íl§ 
tiquete dd servido B 
Menor usuario 
de Internet H£ 
,,,.s.» Programa informático dejedür* de 
i "i:*y<-Cv. Etiquete del jarftor 
X 
>WSM»H*4M*»*"' 
Graneo 2: el programa de selección bloquea el acceso con arreglo a las etiquetas 
suministradas por los editores y otros servicios de etiquetado, así como según los 
criterios de selección fijados por los padres. 
22 
Los avances en los sistemas de etiquetado y valoración en el entorno informático 
también resultan muy prometedores en otras aplicaciones digitales, especialmente en el 
ámbito de la televisión digital. Están innovaciones se abordan en el Libro Verde de la 
protección de los menores y la dignidad humana en los medios audiovisuales y de 
información. 
e. ¿En qué medida puede utilizarse el filtrado? 
Desde los prototipos iniciales basados en palabras clave, que no diferenciaban entre 
emplazamientos pornográficos y médicos, el filtrado ha mejorado notablemente. No 
obstante, aunque los programas informáticos de control parental en la actualidad 
pueden filtrar eficazmente palabras sugestivas o emplazamientos conocidos, en la fase 
actual no puede filtrar imágenes explícitas desprovistasde texto sugestivo, a menos que 
quienes configuran el programa conozcan el emplazamiento concreto. Naturalmente, 
los organismos encargados de la valoración pueden etiquetar emplazamientos según el 
contenido, de manera que se incluyan en el ámbito del filtrado PICS. 
De igual manera, los contrarios al enfoque del filtrado subrayan dos riesgos 
principales: que siempre se podría acceder al material inaceptable de Internet desde un 
ordenador no protegido y que en la mayoría de los hogares los niños que sepan manejar 
el ordenador pueden neutralizar los mejores esfuerzos de sus padres. PICS, que afirma 
que se trata de un sistema a prueba de cualquier manipulación, se ha enfrentado a esta 
preocupación. 
No obstante, pese a sus limitaciones, los programas basados en el usuario actualmente 
disponibles sugieren que pronto dispondremos de manera general y por un escaso coste 
de un método eficaz que permitirá a los padres proteger a sus hijos de materiales 
inadecuados. 
f. Sistemas europeos de valoración 
Con el fin de garantizar a los usuarios el acceso a sistemas de valoración adecuados a 
sus necesidades y evitar la dependencia de sistemas de valoración elaborados para 
Estados Unidos, donde puede entenderse de manera distinta lo que es un contenido 
adecuado para menores, se ha de alentar el establecimiento de sistemas europeos de 
valoración. Con todo, no deberá ser un único sistema monolítico, ya que ello iría en 
contra del principio de subsidiariedad y se consideraría un intento de imponer la 
uniformidad cultural. Más bien se debería animar activamente a los suministradores 
europeos de contenidos y a los organismos europeos de valoración a elaborar sus 
propios sistemas de valoración. En cualquier caso, deberá garantizarse que los sistemas 
de valoración, listas o autocontrol se basen en normas abiertas elaboradas a escala 
europea o internacional y no en normas con propietario. 
Paralelamente, deberá fomentarse la elaboración de programas informáticos europeos 
de filtrado y rastreo (con el fin de rastrear el origen de los contenidos ilícitos) en el 
ámbito de los programas comunitarios de I+D. 
23 
Deberán crearse mecanismos de denuncia ("líneas directas") para fomentar la detección 
y la denuncia de emplazamientos con contenidos ilícitos y nocivos por parte del 
público. En Estados Unidos, los grupos voluntarios de vigilancia ya están 
desempeñando un útil papel en la actualización de las listas y la comprobación de las 
valoraciones. 
g. Formación del público 
El problema de los contenidos ilícitos y nocivos en Internet no se va a resolver 
mediante la estricta aplicación de la legislación, ni mediante la confianza ciega en la 
tecnología. Es imprescindible la formación del público. Se han de fomentar las 
actividades de sensibilización para que los adultos comprendan las ventajas y los 
inconvenientes de Internet. Los padres y los educadores, especialmente, deberán 
contar con la suficiente información para que puedan aprovechar plenamente los 
programas informáticos de control y los sistemas de valoración. 
6. OPCIONES POLÍTICAS Y CONCLUSIONES 
La Comisión considera que se han de tomar las medidas que se enumeran a 
continuación para reducir la circulación de contenidos ilícitos y nocivos en Internet. Su 
objetivo es incrementar el beneficio que los ciudadanos de la Unión Europea obtienen 
de un mayor acceso a la Información a través de Internet y deberán adoptarse, según el 
carácter de cada medida, con arreglo a lo dispuesto en el Tratado CE (libre circulación 
de los servicios) o en el ámbito de Justicia e Interior. 
Se trata de un primer conjunto de medidas para una acción inmediata. Estas medidas 
no impedirán futuras propuestas como resultado de los debates que se entablarán en 
torno al Libro Verde de la protección de los menores y la dignidad humana en los 
medios audiovisuales y de información. 
1. Contenidos ilícitos 
a) Cooperación entre los Estados miembros 
Es imprescindible la cooperación entre los Estados miembros para combatir las fuentes 
de las que proceden los contenidos delictivos y limitar la distribución de copias. 
Es preciso incrementar la cooperación, en el contexto de Justicia e Interior, con el fin 
de: 
intercambiar información sobre los suministradores de contenidos delictivos y 
aplicar la legislación actual sobre dicho tipo de material 
animar a los Estados miembros a que establezcan criterios europeos mínimos 
sobre contenidos delictivos. 
24 
b) La responsabilidad de los suministradores de acceso y los 
suministradores de servicios de ordenador central 
Deberá evaluarse la necesidad de establecer un marco europeo para clarificar la 
normativa administrativa aplicable a los suministradores de acceso y los 
suministradores de servicios de ordenador central. 
c) Fomentar la autorregulación 
La Comisión continuará fomentando la cooperación entre las asociaciones de 
suministradores de acceso a Internet para contribuir al proceso de autorregulación, 
que deberá ponerse en marcha en los Estados miembros en los que no se ha iniciado 
aún. La Comisión fomentará el debate y la investigación sobre cuestiones técnicas 
relativas al papel que desempeñan los suministradores de acceso y los suminstradores 
de servicios de ordenador central en la limitación de la distribución de contenidos 
ilícitos. 
2. Contenidos nocivos 
Acción comunitaria de apoyo a la utilización de programas 
informáticos de filtrado y de sistemas de valoración 
Puede plantearse una Recomendación del Consejo en la que se proponga un 
mensaje político firme de fomento de la utilización de programas informáticos 
de filtrado del tipo de PICS y de uno o más sistemas europeos de valoración. 
La Comisión ya ha pedido a la industria la formación de una plataforma común 
que permita la utilización de sistemas de filtrado a escala comunitaria. 
Deberá animarse a los productores de contenidos a cooperar en este sistema 
mediante la adopción de su propio código de conducta para los contenidos que 
se publican en Internet, que incluya la autovaloración sistemática de los 
contenidos. 
Una iniciativa de la Comisión apoyará las actividades nacionales de 
sensibilización dirigidas a padres y profesores. 
3. Cuestiones internacionales 
a) Conferencia Internacional 
En el Consejo de Industria que se celebró el 8 de octubre de 1996 se aceptó la 
propuesta de Alemania de ser anfitriona de una Conferencia Internacional. En ella 
participarán representantes de las autoridades judiciales, junto con representantes de los 
suministradores de acceso, los suministradores de servicios de ordenador central y los 
usuarios. La Conferencia se centrará en los puntos siguientes: 
viabilidad de medidas inmediatas, entre ellas el establecimiento de un marco 
de cooperación internacional, utilizando el marco jurídico existente 
25 
debate sobre la posibilidad de un convenio internacional sobre contenidos 
ilícitos y nocivos. 
b) Ampliación del diálogo 
Dado que el diálogo ha de abarcar el mayor número de países posible, podría 
extenderse a un organismo con más integrantes, como la OCDE, la Organización 
Mundial del Comercio, las Naciones Unidas o alguno de los organismos más 
especializados de las Naciones Unidas. 
4. Actividades de apoyo 
a) Mecanismo de transparencia 
Deberán someterse a estudio a escala comunitaria las cuestiones de regulación de forma 
sistemática y transparente, con el fin de encontrar soluciones jurídicas coherentes y 
eficaces. 
b) Emplazamiento Web de información 
Se creará un emplazamiento en World Wide Web (albergado por un servidor de la 
Comisión) que contendría contenidos originales y vínculos con páginas adecuadas de 
otros emplazamientos. Este emplazamiento Web formará parte de un amplio conjunto 
de páginas Web dedicadas a una amplia serie de cuestiones informativas o relacionadas 
con ellas, que se fijarán en el ámbito del plan de acción Aprender en la sociedad de la 
información, recientemente aprobado por la Comisión. 
El tipo de material disponible podría incluir: a) información y orientación a los padres, 
profesores y niños; b) programas informáticos de control parental; c) información 
sobre actividades de organismos oficiales (instituciones comunitarias, Estados 
miembros, terceros países y organizaciones internacionales y no gubernamentales). 
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ISSN 0257-9545 
COM(96) 487 final 
DOCUMENTOS 
ES 15 16 06 
N* de catálogo : CB-CO-96-517-ES-C 
ISBN 92-78-10297-0 
Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas 
L-2985 Luxemburgo