INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO sobre la evaluación de las finanzas de la Unión basada en los resultados obtenidos /* COM/2014/0383 final */





Índice INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO sobre la evaluación de las finanzas de la Unión basada en los resultados obtenidos 1. Introducción. 3 2. Resumen de los resultados alcanzados 4 2.1 Políticas internas de la Unión. 4 2.1.1. COMPETITIVIDAD PARA EL CRECIMIENTO Y EL EMPLEO (línea presupuestaria 1A) 4 2.1.2. COHESIÓN PARA EL CRECIMIENTO Y EL EMPLEO (línea presupuestaria 1B) 14 2.1.3. CONSERVACIÓN Y GESTIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES (línea presupuestaria 2) 21 2.1.4. LIBERTAD, SEGURIDAD Y JUSTICIA (línea presupuestaria 3A) 26 2.1.5. CIUDADANÍA (línea presupuestaria 3B) 29 2.2. Políticas exteriores de la Unión (línea presupuestaria 4) 31 3. MARCO DE SEGUIMIENTO, PRESENTACIÓN DE INFORMES Y EVALUACIÓN DEL MFP 2014 – 2020 37 4. CONCLUSIONES 38 1. Introducción El artículo 318 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) establece que la Comisión presentará al Parlamento Europeo y al Consejo un informe de evaluación sobre las finanzas de la Unión basado en los resultados obtenidos. Este cuarto Informe de Evaluación basado en el artículo 318 del TFUE (en lo sucesivo, «el Informe de Evaluación» o «Informe») da seguimiento a las solicitudes formuladas por la autoridad responsable de aprobar la gestión presupuestaria; más recientemente, en su Resolución de aprobación de la gestión presupuestaria de 2012 y en su Resolución de 26 de febrero de 2014[1], sobre su contenido y estructura. Se ha trabajado para que el Informe preste mayor atención al rendimiento de los principales programas financieros notificados y evaluados en 2013. Se ha hecho una distinción entre las políticas internas y externas y el Informe se centra, en la sección relativa a las políticas internas, en la información sobre el rendimiento pertinente para la estrategia Europa 2020. Tal y como se ha constatado en el reciente balance de la Comisión sobre la estrategia Europa 2020, en un contexto de crisis y otras tendencias a largo plazo que afectan al crecimiento, los avances hacia el logro de los objetivos de dicha estrategia han sido desiguales[2]. Aunque no es posible señalar cuál ha sido la contribución exacta de cada uno de los programas financieros al logro de los objetivos de la estrategia Europa 2020[3], y aunque esta estrategia no se había adoptado cuando se concibieron los programas del MFP 2007-2013, el presente Informe explica de qué forma los programas financieros han contribuido a la estrategia Europa 2020. El año 2013 es el último de vigencia del MFP 2007-2013, pero todavía es demasiado pronto para evaluar exhaustivamente los resultados y efectos de los programas. Ello se debe a que se prevé que las evaluaciones finales y ex post que abordan estos temas se lleven a cabo en el periodo de 2014 a 2016. Sin embargo, se dispone de datos sobre los indicadores que miden el grado en que la ejecución de los programas se ajusta a las previsiones y se ha finalizado una serie de evaluaciones que ofrecen información sobre el rendimiento. El Informe analiza los resultados logrados por los principales programas financieros (sección 2). Mirando al futuro, el Informe resume el marco de seguimiento, presentación de informes y evaluación del marco financiero plurianual 2014–2020 (MFP; sección 3). El Informe va acompañado de dos documentos de trabajo de los servicios de la Comisión. El primero analiza y describe los marcos de supervisión, presentación de informes y evaluación de los programas financieros en el período 2014-2020, cumpliendo así el compromiso adquirido en el Informe de Evaluación del año pasado. En respuesta a una solicitud del Tribunal de Cuentas, el segundo documento (SWD2) hace un balance de los progresos realizados hasta la fecha con respecto al plan de acción para el desarrollo del Informe de evaluación basado en el artículo 318, que se adjunta al informe del año pasado. 2. Resumen de los resultados alcanzados En la siguiente sección se expone una visión general de los resultados obtenidos en 2013 en relación con los principales programas financieros. Se estructura en líneas presupuestarias. En relación con las líneas presupuestarias relativas a las políticas internas de la UE, ofrece: 1. Los principales programas financieros y su relación con Europa 2020; 2. una evaluación de los resultados de rendimiento disponibles; 3. una relación de los aspectos operativos del rendimiento. En cuanto a la política exterior, el Informe se centra en las principales realizaciones de los programas financieros en relación con los objetivos de dicha política. En consonancia con las directrices dadas por la autoridad responsable de aprobar la gestión presupuestaria, el presente Informe presenta una panorámica general, por lo que no ofrece un análisis exhaustivo ni detallado de los avances de cara a la consecución de objetivos registrados en el último año por cada uno de los programas financieros del MFP 2007-2013. Dicha información detallada, incluidos los resúmenes de las evaluaciones de 2013, puede consultarse en los informes de actividad anuales de los servicios de la Comisión. 2.1 Políticas internas de la Unión 2.1.1. COMPETITIVIDAD PARA EL CRECIMIENTO Y EL EMPLEO (línea presupuestaria 1A) Objetivos de los programas y estrategia Europa 2020 Los programas principales en el marco de la línea presupuestaria «Competitividad para el crecimiento y el empleo» (el 91 % del gasto total ejecutado en 2013 con cargo a esta línea presupuestaria, que ascendió a 15 700 millones EUR) son el «Séptimo Programa Marco de actividades de investigación, desarrollo tecnológico y demostración» (7PM); el «Programa Marco para la Innovación y la Competitividad» (PIC); las «Redes Transeuropeas»; el «Programa de Aprendizaje Permanente»; y el «Programa Energético Europeo para la Recuperación» (PEER). Estos programas financieros contribuyen a las prioridades de Europa 2020 de crecimiento inteligente y sostenible. Por otra parte, dentro de estas prioridades los programas financieros tratan de cubrir necesidades comunes identificadas en la estrategia Europa 2020: la necesidad de dotar a la UE de medios financieros [por ejemplo, al 7PM mediante asociaciones público-privadas (APP) y programas conjuntos con los Estados miembros] y la necesidad de concebir nuevos instrumentos financieros para obtener capital para las empresas innovadoras y las PYME (por ejemplo, los instrumentos financieros en el marco del 7PM, el PIC y el PEER ofrecen garantías, capital de riesgo y préstamos a las PYME y las empresas innovadoras). Por lo que se refiere a la prioridad «Crecimiento inteligente» de la estrategia Europa 2020, los programas contribuyen a la consecución de distintos objetivos generales y de las iniciativas emblemáticas «Unión por la Innovación» (apoyando la investigación e innovación mediante el 7PM y el PIC), «Juventud en Movimiento» (mediante los programas de movilidad para los investigadores y estudiantes, las acciones Marie Skłodowska-Curie y el Programa de aprendizaje permanente). La política de investigación de la UE a través del 7PM contribuye al objetivo principal de la estrategia Europa 2020 de incrementar la inversión en I+D hasta el 3 % del PIB, aunque es improbable que este objetivo se cumpla. En particular, el gasto de las empresas en I+D ha disminuido ligeramente en los últimos años. En este contexto, la Comisión ha seguido presionando para fortalecer la investigación y el desarrollo tecnológico en la Unión, también mediante la financiación a través del 7PM. El 7PM trataba de movilizar el presupuesto de la UE mediante el aprovechamiento de sus recursos financieros a través de nuevas combinaciones de la financiación privada y pública. En el marco del 7PM, se estableció un conjunto de asociaciones público-privadas (APP). La «Iniciativa sobre Medicamentos Innovadores» (IMI) pretende promover a Europa como lugar más atractivo para la I+D de productos farmacéuticos, potenciando así el acceso a medicamentos innovadores para los pacientes; la iniciativa Clean Sky en materia de aeronáutica y transporte aéreo aspira a desarrollar aeronaves respetuosas con el medio ambiente y con una buena relación coste-eficiencia; y la iniciativa «Pilas de Combustible e Hidrógeno» (FCH) tiene por objeto acelerar el desarrollo en Europa de las tecnologías de pilas de combustible y del hidrógeno con objeto de hacer posible su desarrollo comercial entre 2010 y 2020. Los programas ARTEMIS y ENIAC, que se ocupan de los sistemas informáticos incorporados y la nanoelectrónica, apoyan actividades de investigación multinacionales a gran escala. Además, se estableció un conjunto de APP que movilizó financiación conjunta de los Estados miembros y la UE. El programa conjunto «Vida cotidiana asistida por el entorno», que se centra en las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) y la innovación para las personas de mayor edad, ofreció sus primeros resultados. El Mecanismo de Financiación de Riesgo Compartido, creado en virtud del 7PM, es un instrumento financiero conjunto de la UE y del Banco Europeo de Inversiones (BEI) destinado a grandes proyectos (empresas de mediana capitalización[4] y grandes empresas, APP, infraestructuras de investigación, etc.), a imagen del Instrumento piloto de Riesgo Compartido ejecutado conjuntamente por la UE y el FEI consagrado a las PYME y las empresas pequeñas de mediana capitalización. El Mecanismo apoya las inversiones en investigación, desarrollo e innovación mediante préstamos o garantías. El 7PM también contribuye al esfuerzo de investigación de Europa reforzando los recursos humanos. El Consejo Europeo de Investigación (CEI) aporta financiación teniendo como único criterio de selección la excelencia científica. En el marco del subprograma «Personas» del 7PM, la financiación de puestos de investigación a través de las acciones Marie Curie totalizó 854,9 millones EUR en pagos en 2013 (un 21 % más que en 2012). Por otra parte, el Programa de Aprendizaje Permanente (con un compromiso de gasto de 1 340 millones EUR en 2013) contribuye a la iniciativa «Juventud en Movimiento» y a los objetivos principales de la estrategia Europa 2020 (es decir, el aumento hasta el 40 % como mínimo de la proporción de la población de 30 a 34 años con estudios superiores y la reducción de las tasas de abandono escolar hasta situarlas por debajo del 10 %). Se han registrado algunos avances en el logro de este objetivo de la estrategia Europa 2020, aunque otros indicadores muestran que en los últimos años se han deteriorado la participación de los adultos en el aprendizaje, la empleabilidad y la situación económica de los jóvenes. En relación con la prioridad de Desarrollo Sostenible de Europa 2020, los programas financieros encuadrados en esta línea presupuestaria contribuyeron a la iniciativa emblemática «Una Europa que utilice eficazmente los recursos» con el fin de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero y garantizar el suministro energético (PIC-Energía Inteligente para Europa y Programa Energético Europeo para la Recuperación), eliminar los estrangulamientos más graves en el ámbito del transporte y descarbonizar el sector del transporte (TEN-T y Marco Polo). Los programas espaciales Galileo y Copernicus contribuyeron a la iniciativa emblemática «Una política industrial para la era de la mundialización». En el marco del PIC, el programa Energía Inteligente para Europa contribuye al objetivo principal en materia de clima y energía de Europa 2020 al tiempo que mejora la competitividad de la UE y las cualificaciones de los trabajadores del sector de la energía. El Programa Energético Europeo para la Recuperación (PEER, cuyo volumen de pagos ascendió en 2013 a 201,6 millones EUR) ha sido concebido para mejorar la fiabilidad del suministro de energía y ayudar a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. El PEER otorga importantes subvenciones para proyectos de alto valor estratégico en tres áreas del sector de la energía: conexiones de gas y electricidad (43 proyectos), energía eólica marina (nueve proyectos) y captura y almacenamiento de carbono (seis ​​proyectos). Además, al amparo de este programa en 2011 se creó un instrumento financiero (Fondo Europeo de Eficiencia Energética) mediante la reasignación de 146 millones EUR del programa para facilitar el acceso a financiación en el sector de la eficiencia energética. El programa de la Red Transeuropea de Transporte (RTE-T) ha contribuido a «acelerar la ejecución de proyectos estratégicos de alto valor añadido europeo para hacer frente a los problemas críticos, en particular, las secciones transfronterizas y los nodos intermodales (ciudades, puertos, plataformas logísticas)»[5]. Con un volumen de pagos de 759,3 millones EUR en 2013, el TEN-T tiene como objetivo completar sus 30 proyectos o ejes prioritarios, que facilitan la movilidad de mercancías y pasajeros. El programa Marco Polo II (cuyo volumen de pagos ascendió a 17,5 millones EUR en 2013) tiene como objetivo reducir el crecimiento anual esperado del transporte internacional de mercancías por carretera mediante la financiación de los costes vinculados a la transferencia modal del transporte por carretera a otros modos de transporte. Por último, en virtud de la iniciativa emblemática de la estrategia Europa 2020 «Una política industrial para la era de la mundialización», la Comisión trabaja en el desarrollo de «una política espacial efectiva que facilite los medios de abordar algunos de los retos mundiales clave y, en particular, la puesta en funcionamiento de Galileo y GMES»[6], financiando los sistemas de la UE de navegación por satélite y observación de la Tierra (GALILEO, GMES-COPERNICUS). La cuota de mercado de la UE en el mercado mundial descendente de los sistemas mundiales de navegación por satélite ha aumentado de manera constante desde el año 2010 y ha pasado del 24 % al 30 %. Parece probable que se alcance el objetivo previsto para 2020 (33 %). En general, la industria europea de fabricación y lanzamiento de ingenios espaciales ha obtenido buenos resultados en los mercados mundiales en los últimos años, registrando una cuota creciente en el mercado de satélites y una cuota estable de alrededor del 50 % por lo que se refiere a los lanzamientos comerciales. Rendimiento de los programas 7PM, programas de aprendizaje permanente y PIC: contribuir al Crecimiento Inteligente En el marco del 7PM, para el periodo 2007-2013 se decidió ofrecer financiación a 130 007 solicitantes por una contribución financiera solicitada total de la UE de 41 260 millones EUR. El 98 % de los proyectos finalizados alcanzaron sus objetivos iniciales y, por término medio, cada proyecto finalizado produce 5,7 publicaciones. Los cerca de 6 000 proyectos finalizados se tradujeron en conjunto en 1 261 derechos de propiedad intelectual. En el 7PM se prestó especial atención a la participación de la industria y las PYME, velando por que la investigación respondiese a las necesidades de las empresas y que sus resultados llegasen a comercializarse. La participación de este sector en proyectos de investigación colaborativa fue particularmente alta en los ámbitos de la energía y el transporte, con tasas de financiación cercanas al 50 % en cada área. En la investigación colaborativa, el porcentaje de proyectos que generaron solicitudes de patentes u otros tipos de propiedad intelectual superó las metas fijadas (con la excepción de los ámbitos de la alimentación, la agricultura/pesca y la biotecnología). En el 7PM, las PYME han estado especialmente activas en el programa específico «Cooperación» (16 492 PYME participantes que recibieron 4 700 millones EUR de contribución financiera) y en el programa específico «Capacidades» (6 502 PYME participantes que recibieron 1 300 millones EUR de contribución financiera de la UE). En conjunto, se asignó a las PYME el 17 % del presupuesto del programa específico «Cooperación», superando el objetivo del 15 %. Las APP establecidas en el marco del 7PM produjeron notables efectos multiplicadores. En el caso de la IMI, la contribución de la UE de 1 000 millones EUR se equiparó con contribuciones esencialmente en especie por valor, como mínimo, de otros 1 000 millones EUR procedentes de miembros de la Federación Europea de Asociaciones de la Industria Farmacéutica (EFPIA). Al presupuesto de 1 600 millones EUR de la iniciativa tecnológica conjunta «Clean Sky» contribuyeron a partes iguales la Comisión (en efectivo) y la industria aeronáutica (en especie). En el caso de la FCH, una contribución de la UE por importe de 470 millones EUR recibió una contrapartida idéntica del sector privado y otros participantes. La UE y los Estados miembros implicados también comprometieron más de 1 547 millones EUR a las APP ARTEMIS y ENIAC; además, iniciativas privadas de I+D añadieron más de 2 529 millones EUR en el periodo 2008-2013. Estas APP han sido evaluadas positivamente en términos de operaciones y logros. La segunda evaluación intermedia de la IMI, por ejemplo, concluyó que esta había demostrado la viabilidad de las APP de gran envergadura en las que participen varios operadores en actividades de investigación y desarrollo en el ámbito biomédico y que ahora era considerada en términos generales la principal APP en materia de asistencia sanitaria. La segunda evaluación intermedia de 2013 de la FCH concluyó que esta había establecido una estructura de gobernanza adecuada, creado un diálogo eficiente entre la industria y la investigación en torno a una agenda estratégica común y que la había llevado a cabo con éxito. Las evaluaciones intermedias de ARTEMIS y ENIAC también llegaron a la conclusión de que su pertinencia, la calidad de sus proyectos y su eficiencia siguen siendo elevadas. No obstante, la evaluación recomendaba que los programas se centrasen más claramente en una estrategia europea de componentes y sistemas electrónicos y que era necesario un mayor esfuerzo para fomentar la coherencia y la coordinación entre los distintos proyectos y dentro de los mismos, mejorar su gestión, y garantizar el impacto y éxito de los proyectos. Estas recomendaciones fueron tenidas en cuenta en la preparación del programa de seguimiento. El programa conjunto «Vida cotidiana asistida por el entorno» creó una masa crítica de actividades de investigación e innovación con más de 120 proyectos en marcha, movilizando en total más de 650 millones EUR[7]. También logró atraer una fuerte participación industrial, con una destacada implicación de PYME (más del 40 %). La evaluación del programa realizada en 2013 concluyó que existen pruebas alentadoras del potencial de mercado de los productos y servicios derivados de los proyectos. Las principales recomendaciones de l, tales como la mejora de los indicadores, la supervisión para una mejor evaluación del impacto y la mejora de la alineación del instrumento sucesor con otras iniciativas pertinentes, se introducirán en la propuesta para el programa sucesor. La segunda evaluación intermedia constató que el Mecanismo de Financiación de Riesgo Compartido (MFRC) en el marco del 7PM hizo posible un incremento sustancial de las inversiones de las empresas en proyectos de innovación y en I+D. Se han llevado a cabo inversiones privadas adicionales en investigación e innovación (p. ej., efecto multiplicador por importe de 34 100 millones EUR, por encima de los 30 000 millones EUR previstos. El Mecanismo ha demostrado su atractivo para las empresas de investigación, desarrollo e innovación y ha alcanzado o superado sus volúmenes previstos, mejorado su cobertura geográfica y permitido al BEI aumentar su capacidad para dar préstamos que conllevan un mayor riesgo. La evaluación formuló varias recomendaciones, entre ellas, una mejor selección de las empresas de capitalización media innovadoras con productos de financiación específicos, el fortalecimiento de la actividad de consultoría piloto y el sistema de gobierno. En cuanto a las empresas de capitalización media, la Comisión respondió prestando una mayor atención tanto en las pequeñas empresas de capitalización media como en las grandes en los instrumentos de financiación de Horizonte 2020. La actividad de consultoría piloto también se está incrementando considerablemente en el marco de Horizonte 2020 y se está reforzando el sistema de gobernanza. Desde 2007, el Consejo Europeo de Investigación ha financiado a más de 4 300 investigadores de 64 nacionalidades y sus equipos, que han trabajado en casi 600 instituciones de acogida en 29 países de la UE y países asociados en el marco del 7PM. El CEI cuenta con ocho premios Nobel y tres medallas Fields entre los investigadores que gozan de subvención. Un total de 134 becarios del CEI han recibido otros premios y distinciones de prestigio a escala internacional. Entre 2008 y 2013 se publicaron en revistas científicas de alto impacto sujetas a revisión inter pares más de 20 000 artículos en los que se reconoce la financiación del CEI. Tras un análisis detallado se ha constatado que en torno al 10 % de los artículos que reconocen la financiación del CEI se encuentra entre los más influyentes del mundo (el 1 % entre los más citados), frente a menos del 1 % para todos los artículos de la UE. Cada beneficiario de una beca del CEI emplea por término medio a otros seis investigadores, contribuyendo de esta forma a formar una nueva generación de excelentes investigadores. Estos datos confirman la alta consideración que merece la calidad científica de los resultados de este programa y su gran valor añadido en comparación con lo producido por sus homólogos. Tal como estaba previsto, desde el año 2007 las acciones Marie Skłodowska-Curie han ofrecido apoyo mediante becas y otras medidas a cerca de 50 000 investigadores (de ellos 10 000 candidatos doctores) de 136 nacionalidades diferentes que trabajan en más de 81 países. Los indicadores de impacto confirman la tendencia al alza específica en el número de investigadores que trabajan en la UE. Más del 50 % de los proyectos financiados guardan una relación directa con los grandes retos sociales definidos en la estrategia Europa 2020 (p. ej., el cambio climático). Todos los indicadores muestran el progreso en la consecución de los objetivos del programa y todos, excepto uno (la participación de la mujer), habían alcanzado o superado el objetivo fijado. Una evaluación intermedia confirmó el alto valor añadido de las acciones Marie Skłodowska-Curie en la creación de redes internacionales entre el ámbito de la investigación, el mundo académico y las empresas, brindando a los investigadores beneficiarios un mejor desarrollo de su carrera y aumentando así el volumen, el alcance y la excelencia de la investigación[8]. De hecho, en 2013, dos años después de haber recibido sus becas, se estimó que el 95 % de los becarios habían conseguido un puesto de trabajo, lo cual supone la superación del objetivo, y los becarios participantes señalaron mejoras en sus carreras. El programa no solo era atractivo para las universidades de primer rango, sino también para los líderes en innovación del sector privado. La participación en las actividades de movilidad individual en el marco del Programa de Aprendizaje Permanente está en consonancia con los objetivos o los supera, a excepción del subprograma para estudiantes adultos (Grundtvig). El subprograma Erasmus, que promueve la movilidad y la cooperación entre instituciones de educación superior, alcanzó su meta de tres millones de estudiantes en el año académico 2012/2013, con más de 250 000 estudiantes (un incremento del 9 %), incluidas más de 48 000 colocaciones en empresas (+18 %), tan solo en 2013. Esto representa el 5 % del total anual de graduados europeos. Desde el punto de vista cualitativo, el 97 % de los antiguos estudiantes Erasmus considera que el hecho de haber estudiado en el extranjero supone una ventaja en el mercado laboral. En 2013, la cooperación internacional con países no pertenecientes a la UE en el marco del programa Erasmus Mundus ha contribuido a que los sistemas de educación y de investigación de la UE sean más atractivos en todo el mundo. De las 100 universidades de la UE mejor colocadas en la clasificación de Shangai, 96 (por encima del objetivo de 93) participaron en programas conjuntos de Erasmus Mundus. Sin embargo, la participación global en el periodo 2009-2013 está por debajo de los objetivos previstos, en parte debido a la reducción gradual de los programas con los Estados Unidos y Canadá como consecuencia de la crisis económica. La evaluación final del PIC constató que el programa se ha convertido en un vehículo esencial para promover la innovación, especialmente concebida como un proceso relativamente abierto que trascienda del desarrollo tecnológico para pasar a una perspectiva más equilibrada que acompase la evolución en el sector servicios con la registrada en la fabricación y esté relacionada tanto en los procesos y los modelos empresariales como en los productos. La actual crisis económica ha subrayado la importancia de los objetivos centrales del PIC y la permanente relevancia de muchas de las cuestiones para las que el PIC había sido concebido, lo que hace aún más urgente basarse en ideas que hayan demostrado su validez y eficiencia, como los instrumentos financieros. La demanda de instrumentos financieros del PIC ha sido elevada desde el inicio del programa y se ha consumido en su totalidad el presupuesto asignado. En septiembre de 2013, el mecanismo de garantía para las PYME («SMEG») otorgó préstamos a 275 000 empresas, y 340 PYME habían utilizado el Mecanismo para las PYME innovadoras y de rápido crecimiento («MIC»). Parece probable que se supere el número especificado de beneficiarios y que se cumpla el objetivo de facilitar el acceso a la financiación para la puesta en marcha y el crecimiento de las PYME. El MIC y las ventanas de préstamos y microcréditos del SMEG se consideran pertinentes para las necesidades de las PYME europeas, ya que satisfacen una demanda de financiación que de otro modo no se habría cubierto y contribuyen a la puesta en marcha y al crecimiento de las PYME. Estos mecanismos ejercen un poderoso efecto de apalancamiento. Para el SMEG, 1 EUR del presupuesto de la Unión se convirtió en 32 EUR de financiación y para el MIC, 1 EUR resultó en 6,7 EUR de inversiones de capital. CIP-IEE, PEER, RTE-T y Marco Polo: Contribución al crecimiento sostenible (Una Europa que utilice eficazmente los recursos) En el marco del PIC a través del programa «Energía Inteligente para Europa» (PIC-EIE) también se puso en marcha un notable efecto multiplicador. En 2013 los proyectos EIE que aspiraban a lograr un impacto a corto plazo recibieron 42 millones EUR del programa. Como consecuencia de ello, cada año se ahorrarán 165 000 toneladas de combustibles fósiles, además de 500 000 toneladas de CO2, y se generarán casi 500 millones EUR de inversiones. Este efecto multiplicador confirma los resultados de la evaluación final de EIE, que concluyó que el programa era relevante y útil, que respondía a las necesidades, problemas y barreras cambiantes en materia de energías sostenibles en Europa y que, en términos generales, sus actividades eran de buena calidad. La evaluación concluyó que el programa era un instrumento útil y que debía continuar. La Iniciativa BUILD UP Skills (reforzar las cualificaciones) – Cualificaciones en materia de energía para los obreros de la construcción Gracias a la iniciativa BUILD UP Skills, apoyada por el programa PIC «Energía Inteligente para Europa», 30 equipos nacionales de proyectos (UE 28 + Noruega y la antigua República Yugoslava de Macedonia) aunaron a más de 1 600 organizaciones de toda Europa para definir estrategias destinadas a la formación de los obreros de la construcción. Según los resultados iniciales, más de 3 millones de profesionales de Europa requerirían mejorar sus calificaciones en materia de energías renovables o eficiencia energética con el fin de alcanzar los objetivos 20-20-20 de la UE en el ámbito de la energía. Cada uno de los proyectos nacionales identificó los principales obstáculos que se presentan a la formación de la mano de obra y las medidas más importantes para superarlos. Se acaba de iniciar la segunda fase con el fin de contribuir a la puesta en marcha o la mejora de programas de formación en 21 países[9]. En 2013, finalizó una serie importante de proyectos, esencialmente de gas y electricidad, en el marco del «Programa Energético Europeo para la Recuperación» (PEER). La financiación por el PEER de las interconexiones de gas y electricidad ha contribuido a la integración del mercado interior del gas y la electricidad, pues se han incrementado las capacidades de interconexión. El programa es de gran relevancia, ya que el Consejo Europeo de marzo de 2014 hizo un llamamiento en pro de una nueva mejora de las interconexiones con las zonas más remotas o menos conectadas del mercado único[10]. El PEER contribuyó a los primeros parques eólicos marinos instalados en aguas profundas. La ejecución del programa tuvo que hacer frente a retos debidos a la complejidad de las tecnologías utilizadas (especialmente la integración de la energía eólica marina en la red y la captura y almacenamiento de carbono), la falta de apoyo de la opinión pública, las cuestiones relativas a la contratación pública y el acceso a financiación a largo plazo. El subprograma de captura y almacenamiento de carbono presenta grandes incertidumbres que pueden socavar su ejecución con éxito. Al redactar el nuevo Reglamento relativo a las orientaciones sobre las infraestructuras energéticas transeuropeas, la Comisión tomó en consideración las lecciones aprendidas de la ejecución del PEER. La evaluación intermedia del Fondo Europeo de Eficiencia Energética (el instrumento financiero en el marco del PEER) detectó que el instrumento añadió valor al proporcionar financiación a largo plazo, promover inversiones de calidad y basadas en el mercado y fomentar una mejor comprensión de la dinámica del mercado de la energía eficiente[11]. También tiene un importante efecto multiplicador: por cada 100 EUR de financiación de la UE, otros inversores aportan más de 110 EUR. El objetivo intermedio de la RTE-T para 2013 de poner en funcionamiento siete proyectos prioritarios se ha cumplido en gran medida. Además de cinco proyectos prioritarios ya en funcionamiento, en 2013, el ferrocarril de alta velocidad del eje París-Bruselas-Colonia-Ámsterdam-Londres entró en pleno funcionamiento y se lograron avances significativos en el proyecto restante, el eje ferroviario Berlín-Verona/Milán-Bolonia-Nápoles-Mesina-Palermo. Finalización del Proyecto Prioritario nº 2 de la RTE-T El Eje Prioritario nº 2 es el primer proyecto de trenes de pasajeros de alta velocidad transfronterizos de Europa, que une las principales ciudades de Francia, Bélgica, Alemania, los Países Bajos y el Reino Unido. La red «París-Bruselas-Colonia-Ámsterdam-Londres» ofrece una reducción sustancial de la duración de los trayectos entre los cinco países, por lo que brinda a los pasajeros una alternativa real al transporte aéreo y por carretera. También permite mejorar las conexiones entre algunos de los aeropuertos más importantes de Europa: Bruselas, Frankfurt, Colonia/Bonn, París-Charles de Gaulle y Ámsterdam-Schiphol. La red se ha completado sin crear problemas financieros ni medioambientales de importancia. La línea de alta velocidad ha mejorado drásticamente la conexión entre el Reino Unido y el territorio continental europeo y reducido significativamente la duración de los trayectos entre las ciudades de la zona más densamente poblada de Europa. Asimismo contribuye a la promoción de los viajes intermodales (ferrocarril y avión), ayudando así a la consecución de los objetivos de la política de transportes de la UE[12]. En cambio, aunque ha logrado una transferencia significativa hacia otros modos de transporte expresada en miles de millones de toneladas-kilómetro, la eficiencia y la asimilación del programa Marco Polo II no han sido plenamente satisfactorias. Marco Polo I alcanzó el 46 % de la transferencia prevista[13] y, aunque los proyectos Marco Polo II siguen en marcha, es probable que sus resultados definitivos sigan una tónica similar. Muchas son las razones para ello, entre las que se encuentra el diseño específico del programa y las difíciles circunstancias del mercado. El programa se concibió de tal forma que se protegieran las finanzas públicas y, por lo tanto, las propias empresas europeas tenían que asumir los principales riesgos operativos de las inversiones. Además, las empresas consideraron que el programa era excesivamente complejo. Por otra parte, dado que las soluciones multimodales de transporte suelen llevar asociados mayores riesgos y exigen inversiones más elevadas que el mero transporte por carretera, el programa resultó ser especialmente sensible a los efectos de la crisis económica y el consiguiente descenso de los volúmenes transportados. No obstante, habida cuenta de que los pagos se efectúan en función de los resultados obtenidos, el programa sigue representando un uso eficiente del dinero público, ya que se estima que por cada euro invertido (resultado final de Marco Polo I) se obtienen 13 EUR de beneficios ambientales. Sin embargo, haciendo balance y habida cuenta de los resultados alcanzados por el programa y la evolución del contexto político en materia de transporte, este enfoque con respecto a la financiación de la UE para los servicios de transporte de mercancías se suprimirá. Galileo y GMES-Copernicus: Contribuir al crecimiento sostenible: «Una política industrial para la era de la mundialización» Contribuyendo a la iniciativa emblemática «Una política industrial para la era de la mundialización», en 2013 el Sistema Europeo de navegación por Satélite Galileo y el Sistema Europeo de Observación de la Tierra GMES-Copernicus avanzaron desde la fase de desarrollo a la operativa. Se trata de un gran paso, ya que proporcionará a la UE la infraestructura estratégica para explotar el enorme potencial económico estimado de servicios y aplicaciones descendentes. Los cuatro satélites de Galileo alcanzaron su primer posicionamiento autónomo. Se desplegaron varias estaciones terrestres por todo el mundo. La fase de validación de Galileo finalizó con éxito en 2013. Si bien el segmento terrestre de Galileo continuó su desarrollo de la forma prevista, surgieron dificultades en la fabricación de los satélites. El constructor privado tuvo dificultades técnicas y hubo que posponer los dos lanzamientos previstos en 2013 (es decir, un total de cuatro satélites). Ello apunta a la importancia de que todas las partes implicadas lleven a cabo una correcta gestión de riesgos y estén mejor gestionados. Se está reajustando el calendario de los futuros lanzamientos a medida que se van solucionando los distintos problemas técnicos. En cuanto a GMES-Copernicus, dos de sus seis servicios entraron en pleno funcionamiento para la vigilancia terrestre (gestión de emergencias y vigilancia terrestre). Los datos correspondientes a los servicios de emergencias y vigilancia terrestre están disponibles ahora con carácter gratuito para los usuarios de GMES. Una evaluación intermedia realizada en 2013 que analizaba las operaciones iniciales del GMES (GIO) determinó que, aunque solo se pudieron desarrollar dos servicios debido a las limitaciones presupuestarias, GIO parece constituir un mecanismo eficaz para desarrollar servicios plenamente operativos[14], ya que GMES demostró aportar valor añadido de la UE al obtener resultados que no era posible lograr a una escala meramente nacional. En 2013, GMES prestó valiosos servicios a los equipos de rescate que intervinieron en las inundaciones ocurridas en Alemania, la República Checa y Hungría, así como en los incendios forestales de Portugal. Aspectos operativos del rendimiento Se han analizado distintos aspectos de la ejecución de los programas del 7PM. Dos evaluaciones pusieron de manifiesto los beneficios de confiar a agencias la ejecución del 7PM: la evaluación del funcionamiento de la Agencia Ejecutiva del Consejo Europeo de Investigación (ERCEA) estimó que el ahorro que suponía la delegación de tareas a la ERCEA fue de 45 millones EUR para el periodo 2009-2012. La evaluación de la Agencia Ejecutiva de Investigación confirmó un volumen de ahorro del orden de 106,4 millones EUR durante el periodo 2009-2012. Por otra parte, el Tribunal de Cuentas Europeo realizó una auditoría de rendimiento en la que evaluaba si la Comisión garantizaba una ejecución eficaz del 7PM[15]. El Tribunal concluyó que la Comisión ha adoptado una serie de medidas para simplificar las normas, pero que se podría hacer más y que algunos aspectos de la ejecución del 7PM se vieron afectados por la falta de coherencia. Se comprobó que la atención se ha centrado sobre todo en garantizar la correcta ejecución de los gastos y no tanto en la eficiencia. También se observó que los procedimientos deben agilizarse, y aunque el plazo de concesión (es decir, para firmar contratos) está disminuyendo, han existido diferencias entre los servicios durante los primeros cinco años del 7PM. Las recomendaciones del Tribunal fueron aceptadas por la Comisión y la mayoría de ellas se han tenido en cuenta a la hora de preparar el sucesor del 7PM. Así, por ejemplo, con el fin de llevar a cabo una aplicación coherente del 7PM y contribuir a coordinar y aplicar la iniciativa Horizonte 2020, se ha creado un centro de apoyo común cuyo objetivo es ofrecer servicios de gran calidad en materia de asistencia jurídica, auditoría ex post, sistemas y operaciones de IT, procesos empresariales, información de programas y datos a todas las DG de investigación, agencias ejecutivas y empresas comunes que ejecutan la iniciativa Horizonte 2020. Se ha utilizado una muestra representativa común de los controles ex post que engloba todos los componentes del 7PM. 2.1.2. COHESIÓN PARA EL CRECIMIENTO Y EL EMPLEO (línea presupuestaria 1B) Objetivos del programa y la estrategia Europa 2020 El programa «Cohesión para el crecimiento y el empleo» abarca los Fondos Estructurales: el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), el Fondo Social Europeo (FSE) y el Fondo de Cohesión (FC). Con una dotación de 349 000 millones EUR, la política de cohesión representa el 36 % del presupuesto de la Unión durante el periodo 2007-2013 y constituye uno de los instrumentos de financiación más visibles de la UE diseñados para hacer una contribución significativa al empleo y al crecimiento en Europa. Con más de 270 000 millones EUR, el FC supone casi el 80 % del presupuesto total en el marco de esta línea presupuestaria, mientras que la asignación del FSE es aproximadamente de 75 000 millones EUR. Estos tres fondos son objeto de gestión compartida, se llevan a cabo a través de programas gestionados a escala nacional o regional y contribuyen a alcanzar los objetivos de la estrategia Europa 2020. La intervención del FEDER tiene como principal objetivo mejorar la eficiencia de las empresas, ayudándoles a invertir en nuevos equipos y maquinaria o a desarrollar nuevos productos. En numerosas regiones de la UE, el FEDER se ha utilizado para fomentar el uso de las TIC en las PYME, con objeto de favorecer la utilización de tecnologías digitales para el acceso a los servicios públicos y apoyar las inversiones en infraestructuras de banda ancha con el fin de mejorar el acceso a Internet o de prestarlo, allí donde no existiera previamente. Además, el FEDER y el Fondo de Cohesión siguieron ofreciendo apoyo a los principales ámbitos de inversión, tales como el desarrollo de infraestructuras en los sectores del transporte y el medio ambiente o la mejora de la eficiencia en los ámbito de la energía y los recursos. La integración del mercado laboral es uno de los principales ámbitos de intervención del FSE. Los Estados miembros se han apoyado en él en apoyo de las política activas del mercado laboral. En la EU-12, en la que los presupuestos asignados a dichas políticas son escasos (menos del 0,5 % del PIB), el gasto del FSE al respecto representa más de la mitad de los recursos financieros consagrados a estas políticas (54,1 % en el periodo 2007-2010). Muchos Estados miembros también centraron sus actividades financiadas por el FSE en la creación de empresas por parte de desempleados y personas pertenecientes a grupos desfavorecidos, así como en la sostenibilidad y la calidad del trabajo de los empresarios autónomos y microempresarios. Un total de 17 Estados miembros han incluido el fomento del espíritu empresarial como prioridad en sus programas operativos en el periodo de programación 2007-2013. En consonancia con su compromiso de destinar el apoyo de los Fondos Estructurales a la iniciativa emblemática «Plataforma europea contra la pobreza y la exclusión social» de la estrategia Europa 2020, la Comisión ha destinado el 20 % del FSE a la meta de reducir la pobreza y la exclusión social al menos 20 millones de personas de aquí a 2020. Sin embargo, según lo confirmado por el balance de los progresos realizados en la estrategia Europa 2020 elaborado por la Comisión, este objetivo será difícil de cumplir, dado que el número de personas en riesgo de pobreza y exclusión social en la UE (incluidas las personas en riesgo de pobreza económica, que sufren privaciones materiales o que viven en hogares en los que todos sus miembros están desempleados) pasó de 114 millones a 124 millones en 2012[16]. Rendimiento de los programas De acuerdo con los informes nacionales sobre la ejecución de los programas de la política de cohesión, los Fondos Estructurales han sido una herramienta clave en la preservación del empleo y la contención del desempleo. Las intervenciones del FEDER ayudaron a crear puestos de trabajo, principalmente a través del apoyo a la investigación, la innovación y las PYME. Los datos estiman en 594 000 los nuevos puestos de trabajo creados entre 2007 y 2012. El mayor número de nuevos empleos se creó en Alemania, Reino Unido, Hungría, España, Italia y Polonia[17]. Se ha implementado una amplia gama de medidas del FEDER en toda la UE para apoyar a las empresas y sus capacidades de innovación. Los resultados de la evaluación sugieren que el apoyo a las empresas es la principal fuente de creación de empleo entre todas las intervenciones cofinanciadas por el FEDER[18]. De acuerdo con los informes nacionales anuales de ejecución más recientes, casi 200 000 empresas, entre las cuales cerca de 80 000 son de constitución reciente, habían recibido ayuda del FEDER a finales de 2012, con unos 260 000 empleos creados en PYME[19]. Hasta finales de 2012, las inversiones en el ámbito de las TIC en el marco del FEDER han permitido que 5 millones de personas dispongan de acceso a la banda ancha, la mitad aproximadamente en las regiones menos desarrolladas. Este progreso contribuirá a reducir la brecha digital, que es aún relativamente importante en algunos países, especialmente en la EU-12 y en los Estados miembros del sur de la EU-15. Los Estados miembros señalan avances en la ejecución de las inversiones en infraestructura del Fondo de Cohesión y del FEDER, pero los resultados no alcanzan el objetivo en relación con la mayoría de los proyectos de transporte y de infraestructura medioambiental, especialmente para la EU-12. Ejemplo de logros en Estonia: Las mejoras en la red ferroviaria cofinanciadas por la UE llevaron a una reducción del 31 % en la duración de los trayectos en parte de la red hasta finales de 2012, con el objetivo de reducirla aún más, hasta un 45 %, a finales de 2015[20]. En el sector del transporte, aproximadamente 42 000 millones EUR se destinaron a infraestructuras viales para el período 2007-2013 (incluida la RTE-T y las carreteras nacionales, regionales y locales). Unos 23 000 millones EUR se consagraron para la infraestructura ferroviaria (proyectos de la RTE-T). Gracias a una elevada financiación se han logrado resultados notables, sobre todo en forma de mejoras en las líneas ferroviarias existentes con más de 2 300 kilómetros de líneas férreas que han sido reconstruidos o rehabilitados. También se han reconstruido más de 30 000 km de carreteras. Sin embargo, la construcción de nuevas líneas férreas está muy retrasada ​​con respecto a los países del Fondo de Cohesión, ya que por el momento solo se han completado 59 km de los 253 previstos. Se han identificado ciertas dificultades como un desarrollo deficiente de los proyectos, una capacidad administrativa limitada, dificultades de ejecución y retrasos en Polonia, y problemas de contratación en Rumanía y Eslovenia, así como largos procedimientos de ordenación territorial en Eslovenia. En el sector del medio ambiente, en el que las asignaciones a los programas para el periodo 2007-2013 se aproximan a los 50 000 millones EUR, en muchos Estados miembros se han experimentado retrasos en la ejecución de los proyectos, especialmente cuando las inversiones se gestionan a escala municipal. Los problemas más comunes están relacionados con la contratación pública, los procedimientos de planificación y la escasa capacidad para gestionar proyectos, así como, en algunos casos, la falta de cofinanciación debida a la actual crisis económica. Las dificultades se han percibido sobre todo en Bulgaria, donde la tasa de reembolso en el sector del agua solo alcanzó el 11 %, lo que significa que los objetivos prácticamente no se alcanzarán, y en Rumanía. Para hacer frente a estas deficiencias, la Comisión ha exigido reformas importantes desde el punto de vista sectorial y organizativo, que fomenten el uso de todos los recursos de asistencia técnica disponibles de las diversas instituciones financieras internacionales. Ejemplos de logros: Italia: Los proyectos cofinanciados por el FEDER se tradujeron en un mejor tratamiento de las aguas residuales para más de un millón de personas, alrededor del 13 % de la población total de las regiones de convergencia, y casi el 40 % de la de Sicilia y Basilicata, donde se llevó a cabo la mayor parte de la inversión. Malta: La Planta Sur de Tratamiento de Aguas Residuales construida con la ayuda de los fondos de la UE, que es capaz de tratar el 80 % de las aguas residuales generadas en la isla, permitió que el estado de las aguas costeras en el sur del país se elevara de la Clase 3 a la Clase 1 y que Malta se convirtiera en el primer país mediterráneo en tratar todas las aguas residuales antes de su vertido al mar. En el sector de la energía, en el que se llevaron a cabo asignaciones del FEDER y del Fondo de Cohesión por importe aproximado de 4 500 millones EUR durante el período 2007-2013, para proyectos en materia de energías renovables (eólica, solar, biomasa, hidroeléctrica y geotérmica), la capacidad adicional para producir electricidad a partir de renovables ya se había incrementado en 2 400 MW a finales de 2012. Además, se han previsto inversiones en eficiencia energética por importe de unos 6 000 millones EUR en bloques de viviendas y edificios públicos y a finales de 2015 se deberá disponer de datos relativos a la evaluación de su eficiencia. Ejemplo de logros en Austria: Los proyectos subvencionados llevaron a un aumento de la capacidad de producción de 55 plantas en 89 MW, un 20 %, lo que resulta en una reducción potencial de las emisiones de gases de efecto invernadero equivalentes al CO2 producido por unos 33 000 coches. El FEDER también ofrece inversiones en infraestructura social en ámbitos tales como educación, sanidad, cuidado de niños y vivienda, que completan las medidas «intangibles» financiadas por el FSE. En los nuevos Estados miembros, la inversión en infraestructura social del FEDER es, en muchos casos, el único recurso para la modernización y la reforma de los servicios públicos, mientras que en la EU-15 constituye, generalmente, un recurso adicional. Una gran parte de las inversiones del FSE para el período 2007-2013 tienen por objeto promover el acceso al empleo (cerca de 23 000 millones EUR se han asignado a este objetivo). Las conclusiones[21] que se derivan de las evaluaciones disponibles demuestran que las intervenciones del FSE llevan asociadas significativas diferencias netas en términos de empleo y desempleo. Se constató, por ejemplo, que las personas beneficiarias de las intervenciones del FSE tienen más posibilidades de encontrar un puesto de trabajo que los grupos de control, lo que tiende a demostrar que los efectos son más pronunciados para los grupos más desfavorecidos. Los informes nacionales de aplicación indican que 2,4 millones de personas que han participado en operaciones financiadas por el FSE han encontrado un puesto de trabajo en un plazo de seis meses. Se calcula que, en total, a finales de diciembre de 2012, más de 5,7 millones de puestos de trabajo están relacionados con el apoyo del FSE. Una serie de estudios indican que las intervenciones del FSE en materia de acceso al empleo han producido resultados «intangibles», por ejemplo en la búsqueda de empleo y una mayor motivación para incorporarse al mercado de trabajo. El informe final de la Red de Evaluación de Expertos del FSE sobre los logros del FSE 2007-2013 revela que, en algunos Estados miembros, también se han conseguido resultados significativos relacionados con la creación de nuevas empresas y el alta de nuevos trabajadores autónomos (casi 550 000). En el ámbito centrado en específicamente una mayor adaptabilidad, se ha registrado la participación de más de 13,1 millones de personas, de las que los empleados representan el grupo más importante (8,5 millones); casi 847 000 de ellos son trabajadores por cuenta propia, lo que demuestra la importancia de la ayuda del FSE para las empresas de nueva creación dentro del ámbito de la política de adaptabilidad en el que se han previsto unos 13 000 millones EUR para aumentar la adaptabilidad de los trabajadores, las empresas y los emprendedores en el periodo 2007-2013. En la mayoría de los Estados miembros, los jóvenes se benefician en mayor proporción de las ayudas del FSE: representan más del 30 % de los participantes en iniciativas financiadas por el FSE, más del 50 % en Alemania y cerca del 40 % en Hungría, Francia y Dinamarca. Por el contrario, el porcentaje es del 15 % o menos en Suecia, Portugal y Chipre, lo que refleja las decisiones políticas nacionales. Las evaluaciones señalan que los beneficiarios del FSE valoraban el servicio o apoyo que habían recibido, y existen pruebas de que las intervenciones del FSE en apoyo de los recursos humanos para hacer frente a los despidos en las empresas o, de manera más general, a la reducción de personal, han ayudado a estabilizar los niveles de empleo en estas entidades. Sin embargo, a pesar de una importante inversión en la mejora de las cualificaciones y la provisión de cualificaciones a los empleados actuales, no hay pruebas de los efectos de ello en la productividad dentro de cada empresa ni del beneficio para los ingresos y la movilidad laboral de los trabajadores. Las intervenciones del FSE han respaldado también las políticas de inclusión social (con la introducción de estrategias de inclusión activa, enfoques de inversión social y un uso más eficiente y eficaz de los presupuestos sociales) con el fin de ayudar a los grupos con menos facilidad de acceso al mercado de trabajo (por ejemplo, los jóvenes, los padres o madres solteros, los inmigrantes y las personas mayores). El FSE ha financiado también el desarrollo de servicios sociales con el propósito de mejorar su calidad y su accesibilidad por parte de los grupos desfavorecidos; por ejemplo, en Letonia, Rumanía y España. Durante el período 2007-2013, se consagraron unos 13 000 millones EUR procedentes del FSE a la inclusión social de las personas desfavorecidas. Aunque la mayoría de los informes por país de la Red de Evaluación de Expertos del FSE señalaron que, en el ámbito de la inclusión social, la eficiencia de la financiación de la UE presentaba el peor rendimiento, las cifras de acceso al empleo vinculadas a las intervenciones en favor de la inclusión social son significativas, pues superan los 164 000 (principalmente en España). Es este un ámbito de la financiación de la UE en que resulta especialmente difícil cuantificar en qué medida las intervenciones financiadas contribuye a la consecución de los objetivos políticos generales. La educación y la inclusión social son sobre todo competencia nacional y todos los Estados miembros no conceden la misma prioridad a las inversiones en este ámbito, lo que hace más difícil medir el valor añadido de la intervención de la UE. En general, todavía se espera que los programas de la política de cohesión 2007-2013 consigan crear empleo y crecimiento inteligente, sostenible e integrador para finales de 2015. En cuanto a los demás programas del anterior MFP, aún está pendiente la evaluación ex post de rendimiento, que debe concluir antes de que finalice 2015. Solo entonces será posible tener una perspectiva más clara de las aportaciones realizadas por el programa a sus objetivos generales. Aspectos operativos del rendimiento Desde el comienzo de la recesión económica, la Comisión ha tomado una serie de medidas para acelerar la aplicación de la política de cohesión con el fin de garantizar una movilización total de los recursos para apoyar los esfuerzos de recuperación de los Estados miembros y las regiones, así como con el fin de alinear las intervenciones cofinanciadas de la UE con los objetivos de la estrategia Europa 2020. En los últimos años se han realizado dos tipos importantes de modificación de los planes de programación originales: la reprogramación temática y las reducciones específicas en los requisitos nacionales de cofinanciación. Más de 45 000 millones EUR —el 13 % del total de los fondos— se reprogramaron de un área temática a otra a finales de mayo de 2013 para atender las necesidades más apremiantes y reforzar determinadas intervenciones. En cuanto a los objetivos de inversión, los cambios han dado lugar a aumentos en materia de innovación e I+D, apoyo genérico a las empresas, energía sostenible, infraestructura social, carreteras y mercado laboral, incluido el empleo juvenil. Estos cambios son coherentes con la estrategia Europa 2020 y responden a la necesidad de prestar una mayor atención a estos temas por parte de los instrumentos financieros de la UE. Además, la Comisión aprobó reducciones de los requisitos nacionales de cofinanciación para algunos Estados miembros (ES, GR , IE , IT, LT y PT y, en menor medida, BE, FR y UK) en 2011-2012. Ello redujo el requisito nacional de gasto público de 143 000 millones a 118 000 millones EUR, es decir, una reducción del 18 %, que se hizo en reconocimiento de que los presupuestos nacionales estaban sometidos a presión y que, al aliviar la carga sobre las finanzas nacionales, las inversiones ya iniciadas podrían completarse sustancialmente. Con el fin de aumentar aún más el valor añadido de la financiación de la UE y demostrar unos resultados más visibles, la Comisión también ha trabajado para promover y facilitar el uso integrado de las inversiones del FSE y del FEDER. Varios Estados miembros ya han decidido aplicar el enfoque integrado en las áreas clave de inclusión social, como la transición de una asistencia institucional a la comunitaria para los niños, y también la integración de comunidades marginadas, como los gitanos. Por otro lado, la Comisión ha llevado a cabo el seguimiento de las principales recomendaciones de cuatro informes temáticos especiales del Tribunal de Cuentas Europeo relativas a los ámbitos de intervención de los programas del FEDER y el Fondo de Cohesión, a saber, la eficiencia energética, los proyectos de infraestructuras de gestión de residuos municipales, la regeneración de antiguas zonas industriales y militares y la red de carreteras[22]. Los cuatro informes llegaron a la conclusión de que se han alcanzado los resultados y de que los proyectos se llevaron a cabo según lo previsto, aunque con algunos retrasos y sobrecostes. En sus recomendaciones, el Tribunal señala, asimismo, que es necesario tener en cuenta en mayor medida la eficacia, eficiencia y aspectos económicos de los proyectos para determinar las prioridades de inversión, analizar más detenidamente las necesidades para la selección de proyectos y establecer unos indicadores de rendimiento transparentes y de mejor calidad. El marco legislativo 2014-2020 permite a la Comisión aplicar algunas de las recomendaciones clave del Tribunal, a saber: adoptar un enfoque más orientado hacia los resultados de los programas cofinanciados; vincular las acciones clave del marco estratégico común y las recomendaciones específicas por país en el marco del Semestre Europeo; establecer acuerdos de asociación con los Estados miembros que incluyan un análisis de las disparidades y las necesidades de desarrollo; establecer condiciones previas; y elaborar informes anuales sobre los indicadores de rendimiento a nivel del eje prioritario, sobre la base de una definición común de los indicadores pertinentes. 2.1.3. CONSERVACIÓN Y GESTIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES (línea presupuestaria 2) Objetivos del programa y estrategia Europa 2020 La segunda línea presupuestaria abarca la agricultura, el desarrollo rural, la pesca y el apoyo medioambiental y representó el 43 % del gasto de la UE en el periodo 2007-2013. La mayor parte de los recursos (un 34 % del gasto total de la UE) se asigna a la ayuda directa a los agricultores en virtud de la política agrícola común (PAC). El Fondo Europeo de Pesca es el instrumento fundamental de financiación de la política pesquera común. A través del instrumento LIFE+ se ofrece financiación específica para el medio ambiente. La política agrícola común (PAC) tiene como objetivo promover un crecimiento inteligente, sostenible e integrador para la agricultura y las zonas rurales de la UE en consonancia con la estrategia Europa 2020. Se compone de dos campos o «pilares»: 1) gastos relacionados con el mercado y pagos directos a los agricultores; y 2) desarrollo rural. El objetivo de la política pesquera común (PPC) es garantizar que las actividades de la pesca y la acuicultura sean sostenibles a largo plazo desde el punto de vista ambiental y se gestionen de forma coherente con los objetivos de generar beneficios económicos, sociales y de empleo, y de contribuir a la disponibilidad de productos alimentarios. A través del Fondo Europeo de Pesca (FEP), la UE presta apoyo financiero al sector de la pesca (incluidas todas las actividades de producción, transformación y comercialización de productos de la pesca y la acuicultura) y al desarrollo sostenible de las zonas pesqueras. Con un presupuesto de aproximadamente 300 millones EUR al año, los proyectos financiados por LIFE+ tienen como objetivo ensayar enfoques innovadores, demostrar otros nuevos o aplicar buenas prácticas para resolver los problemas medioambientales y relacionados con el cambio climático. En apoyo de la estrategia Europa 2020, el componente «Naturaleza y Biodiversidad» del programa fomentan iniciativas que contribuyen a detener y, si es posible, revertir, la pérdida de biodiversidad, mientras que el componente «Medio Ambiente» contribuye a una economía respetuosa con el clima y que use eficientemente los recursos y que ofrezca a las empresas, y a las PYME en particular, la oportunidad de probar nuevas técnicas y metodologías antes de introducirlas en la cadena de producción. El componente «Información» cofinanció proyectos relacionados con la comunicación y las campañas de sensibilización sobre cuestiones medioambientales, protección de la naturaleza o conservación de la biodiversidad. Rendimiento de los programas Los datos muestran que las ayudas directas a los agricultores (primer pilar de la PAC) estabilizan los ingresos agrícolas, contribuyendo así a la viabilidad económica de las explotaciones. Los pagos directos representaron en promedio casi la mitad de los ingresos de las explotaciones familiares en el año 2012 (48 %). Aunque en 2013 la renta agraria real de la EU-28 por trabajador disminuyó en un 1,3 %, se incrementó en un 30 % durante los diez años anteriores. La disminución en 2013 se debe principalmente al mayor incremento en términos reales de los precios de compra de los insumos agrícolas (+0,7 %), mientras que los precios obtenidos de las ventas de productos agrícolas se han mantenido estables. Las reformas de la PAC a partir de 1992 han mejorado la orientación al mercado de la agricultura de la UE y la reducción de los gastos en materia de restituciones a la exportación y la intervención pública. La proporción de las exportaciones subvencionadas sobre el volumen total de exportaciones ha disminuido del 1,9 % en 2007 al 0,1 % en 2012. El valor de los flujos comerciales de productos agrícolas entre la UE y el resto del mundo ha aumentado de 80 000 millones EUR en 2008 a más de 120 000 millones EUR en 2013. En 2013 se realizó una serie de evaluaciones sobre los diferentes elementos de la PAC. Las evaluaciones sobre el impacto del programa europeo de distribución de leche en las escuelas [23] y sobre las medidas de la PAC para el sector de la apicultura[24] confirmaron la idoneidad de los instrumentos aplicados para lograr los objetivos de la política, así como el valor añadido de la UE, con algunas recomendaciones para introducir mejoras con respecto a la complementariedad con otros planes e iniciativas conexas. El programa europeo de distribución de leche en las escuelas ha sido considerado como un instrumento adecuado para aumentar el consumo de leche de los niños y, de esta manera, mejorar los hábitos alimentarios. La mayoría de los Estados miembros señalaron que este instrumento ha sido el principal motor de la puesta en marcha y aplicación de regímenes similares en sus respectivos países. Por lo que se refiere a las medidas en el sector de la apicultura, la evaluación concluyó que han contribuido positivamente a la productividad y a las rentas de los apicultores, así como a estabilizar los niveles de producción de miel en la UE en un contexto de subida de los costes de producción, amenazas a la supervivencia de las abejas y fuerte competencia internacional de terceros países. La evaluación de los efectos estructurales de las ayudas directas[25] valoró cómo influyen los cambios introducidos por la reforma de 2003, incluida la disociación de la ayuda a la producción, en aspectos como las estrategias de trabajo, de capital y de negocio de las explotaciones europeas. La evaluación puso de manifiesto efectos indirectos, como aumentos en el volumen económico de las explotaciones agrícolas y el incremento de la especialización. Además, la disociación ha estimulado un cambio de enfoque hacia la producción con mayor rentabilidad. La evaluación concluyó que la reforma y, en particular, la disociación de la ayuda pueden haber contribuido, junto con otros factores, a la menor intensidad en el uso del factor trabajo. La síntesis de las evaluaciones intermedias nacionales y regionales[26] publicada en 2013 midió el progreso y el impacto de las medidas de desarrollo rural (segundo pilar de la PAC) en el periodo 2007-2013. Se basaba en evaluaciones llevadas a cabo por los Estados miembros en 2010 y llegó a la conclusión de que la adopción de las medidas de desarrollo rural ha sido más lenta de lo esperado, y que el número de medidas que se han ejecutado sin incidencias ha sido relativamente bajo. Las medidas con menos requisitos técnicos y más continuidad desde el periodo precedente fueron las más rápidas en su ejecución. También se evaluó el impacto económico, medioambiental y social o sobre la calidad de vida de las medidas de desarrollo rural, pero resultó difícil llevar a cabo una valoración fiable sobre los efectos globales ya que el programa continuará ejecutándose hasta finales de 2015. En términos de impacto económico, aproximadamente en dos de cada tres informes se identifica un efecto neto positivo sobre el crecimiento y la creación de empleo. Se infirieron impactos medioambientales positivos de algunos informes, si bien los efectos en el medio ambiente de los programas de desarrollo rural rara vez se cuantifican. Las medidas referentes a la calidad de vida son muy valoradas en las comunidades rurales, pero demostraron ser difíciles de evaluar. Habida cuenta de que la ejecución de los programas continuará hasta finales de 2015, solo será posible tener una panorámica general clara de los efectos de las medidas de desarrollo rural una vez que haya finalizado (en 2017) la síntesis de las evaluaciones nacionales y regionales ex post de las medidas de desarrollo rural para 2007-2013. Las evaluaciones intermedias tuvieron lugar demasiado pronto en el ciclo de vida de los programas como para que podamos tener en este momento una evaluación global fiable del impacto y los resultados de los programas de desarrollo rural; a pesar de todo, aportan información sobre la aplicación de los programas. En esta fase, los datos disponibles sobre el estado de la aplicación del programa de desarrollo rural ofrecen una imagen parcial de la realidad. A título de ejemplo, 83 millones de personas en las zonas rurales se han beneficiado hasta la fecha de mejores servicios gracias al apoyo prestado por el programa (94 % de los objetivos). La ayuda permitió la renovación de 34 000 pueblos, superando el objetivo de 27 000 al final del período. Por otra parte, aunque los informes disponibles indican que se crearon 45 000 empleos en el ámbito de las medidas de desarrollo rural, ello representa el 19 % del objetivo final. Asimismo, 36 000 microempresas, de las 77 000 previstas, han recibido ayuda hasta la fecha[27]. En el ámbito de la política pesquera común (PPC), la paralización definitiva de las actividades de pesca es el principal instrumento para garantizar el equilibrio entre la capacidad de pesca y los recursos. Entre enero de 2007 y mayo de 2013 más de 4 000 buques fueron desguazados con financiación del Fondo Europeo de Pesca (FEP) [28], lo que ha contribuido a una reducción considerable de la flota. Sin embargo, una evaluación retrospectiva del desguace de buques de pesca y las medidas de paralización temporal del FEP han puesto de manifiesto la falta de eficacia de los actuales programas de desguace para restablecer el equilibrio entre las flotas pesqueras de la UE y los recursos[29]. En lo que respecta a las medidas de paralización temporal, la evaluación llegó a la conclusión de que la financiación pública se ha revelado más útil a la hora de garantizar la aceptabilidad política de los programas que en la reducción real del esfuerzo pesquero. El apoyo del FEP a la acuicultura y a la transformación de productos de la pesca y la acuicultura es muy significativo. Estos dos subsectores representan casi un tercio de los compromisos del FEP. Se trata de sectores rentables incluso si, en términos de volumen, la producción acuícola de la UE no aumenta. Por lo que se refiere a la transformación, se está incrementando tanto el volumen como el valor de la producción. El empleo en el sector de la acuicultura es estable en términos de equivalentes en tiempo completo. El trabajo a tiempo parcial está siendo sustituido por empleos permanentes a tiempo completo. Esto explica por qué la contribución del FEP a la creación de empleo parece escasa, aunque se trate de mejoras importantes para los trabajadores afectados. Además, la acuicultura de la UE presenta una intensidad de capital creciente y este proceso recibe apoyo público en el marco del FEP. Por lo que se refiere a la transformación, el impacto del FEP sobre el empleo es modesto: entre 2007 y 2010 se han creado poco más de 3 400 puestos de trabajo[30]. La ayuda financiera del FEP para las zonas dependientes de la pesca se lleva a cabo mediante los grupos de acción local del sector pesquero (GALP). Un estudio reciente calcula que al menos 7 300 puestos de trabajo han sido creados por este medio durante el período 2010-2013, y han podido conservarse otros 12 500. Se crearon más de 200 nuevas empresas. Ejemplo: Proyectos de los GALP que dan impulso económico a las empresas pesqueras tradicionales de las regiones: El «Fisch vom Kutter» es un proyecto innovador a pequeña escala que abarca 21 empresas pesqueras de la Región Activa de la Costa del Mar Báltico. Con la ayuda del FEP se ha establecido un sistema de venta directa de pescado procedente de la zona. Haciendo uso de un sitio web dinámico, los pescadores que se encuentran en el mar envían detalles de su captura y la hora estimada de llegada a tierra a través de SMS a la página web. Este sistema permite a los clientes ver dónde, cuándo y qué pescado fresco se puede comprar directamente al barco cuando llegue a puerto. Los pescadores consiguen precios más altos para su pescado. Algunas de las empresas de pesca también han creado actividades complementarias mediante la ampliación de su gama de productos (p. ej., ahumado y cocinado de parte de la captura) e informan de que su clientela ha aumentado entre un 30 % y un 50 %. Las evaluaciones ex post del instrumento LIFE a nivel de proyecto mostraron que el programa LIFE-Naturaleza ha demostrado ser muy importante en términos de apoyo a la política de conservación de la naturaleza de la UE, en particular la aplicación de las Directivas de Aves y Hábitats y la red Natura 2000. Las acciones de los proyectos de «Naturaleza» son generalmente eficaces y su impacto y sostenibilidad son elevados. Gracias a los proyectos de LIFE-Naturaleza, la población de la especie felina más amenazada del mundo, el lince ibérico, se ha triplicado en España y se está preparando su reintroducción en Portugal. Además, 13 000 hectáreas se han destinado a la conservación de la naturaleza. Con arreglo al componente «Medio ambiente» de LIFE, proyectos tales como «Icarre 95» han demostrado el potencial de los verdaderos métodos de producción con reutilización integral mediante los cuales se fomentará en el futuro el uso eficiente de los materiales reciclables en la producción industrial. Otros proyectos como, por ejemplo, «Del tejado a la carretera», ayudaron a desarrollar un negocio que utiliza los recursos de forma eficiente, en este caso el uso de betún asfáltico de tejados viejos en superficies de carreteras. En cuanto al capítulo de información, la evaluación final del programa LIFE+ confirmó que este también tuvo un papel importante en el aumento de la sensibilización, la buena gobernanza y la participación pública en materia de medio ambiente de la UE. Aspectos operativos del rendimiento En los ámbitos de la conservación y la gestión de los recursos naturales, el Tribunal de Cuentas Europeo elaboró varios informes especiales sobre cuestiones relacionadas con la concepción y la ejecución de los programas. Las conclusiones y recomendaciones del Tribunal en lo que atañe a los pagos directos asociados se han tenido en cuenta en los programas para el periodo 2014-2020. Como excepción al principio general que regula los pagos en el marco de la política agrícola común (PAC), según el cual la ayuda se disocia de los niveles de producción agrícola, los Estados miembros pueden, en cierta medida y en determinadas condiciones, seguir efectuando pagos asociados. El Tribunal (SR 10/2013) criticó el hecho de que los Estados miembros habían gozado de una gran discrecionalidad en la introducción de pagos directos asociados. Los Estados miembros no han aportado datos suficientes para demostrar que las medidas adoptadas fueran necesarias y pertinentes, y el marco de seguimiento (objetivos e indicadores) no era suficiente para evaluar estas medidas en el futuro. Para el período 2014-2020, la Comisión prevé el establecimiento de un marco común de seguimiento y evaluación para ambos pilares de la PAC, con el fin de evaluar mejor los resultados de esta política. En la elaboración de sus propuestas relativas a la política de desarrollo rural para el período 2014-2020, la Comisión ha tenido en cuenta las críticas del Tribunal de Cuentas sobre los resultados de las medidas de desarrollo rural cofinanciadas por la UE en el marco del segundo pilar de la PAC[31]. Una crítica recurrente se refería al hecho de que la selección de los proyectos por los Estados miembros se concentra en mayor medida en el gasto del presupuesto asignado que en la calidad de los proyectos para alcanzar los resultados. El Tribunal también ha declarado que los objetivos de gasto en desarrollo rural no eran suficientemente claros y que la información y la comunicación sobre los resultados eran insuficientes para demostrar en qué medida se habían cumplido dichos objetivos, y que el presupuesto de la UE se ha gastado de forma eficaz y eficiente. El Tribunal observó asimismo que la información de seguimiento y evaluación disponible no se había utilizado suficientemente para mejorar la eficiencia y la eficacia del gasto en desarrollo rural. En particular, en lo relativo a la ayuda al desarrollo rural para la mejora del valor económico de los bosques, el Tribunal observó deficiencias en la concepción de la medida, y concluyó que solo un pequeño número de los proyectos fiscalizados había contribuido a mejorar significativamente el valor económico de los bosques. A la hora de diseñar el componente «Medio ambiente» del nuevo programa LIFE, la Comisión también ha tenido en cuenta las deficiencias identificadas por el Tribunal[32]. El Tribunal declaró que el componente «Medio ambiente» del programa LIFE+ no había estado bien concebido ni ejecutado. Los principales problemas radicaban en la calidad del proceso de selección de los proyectos y la falta de indicadores adecuados. En respuesta a estas observaciones, el nuevo programa LIFE aspira a estar mejor estructurado, y a ser más estratégico, sencillo y flexible. Se seleccionará una serie de proyectos que utilicen las mejores prácticas o enfoques innovadores y demuestren un valor añadido a escala europea. Las asignaciones nacionales indicativas se eliminarán completamente a partir de 2018. Con el fin de proporcionar una mejor información sobre los resultados y el impacto del programa en el futuro, se ha incluido una serie de indicadores de actividad en el nuevo Reglamento LIFE, que se completa en el programa de trabajo plurianual LIFE para el período 2014-2017, con indicadores de resultados para cada ámbito prioritario y, cuando proceda, por prioridad temática. 2.1.4. LIBERTAD, SEGURIDAD Y JUSTICIA (línea presupuestaria 3A) Objetivos del programa y estrategia Europa 2020 Esta línea presupuestaria supone el 0,8 % del total del marco plurianual 2007-2013. En 2013, el compromiso de apoyo financiero destinado a estas políticas ascendió a 1 450 millones EUR. La línea presupuestaria engloba programas financieros que apoyan las diferentes dimensiones de la política de la Comisión en materia de inmigración, asilo y fronteras, la lucha contra la delincuencia y el terrorismo, y en el ámbito de la justicia. En el ámbito de inmigración, asilo y fronteras, el programa general «Solidaridad y gestión de los flujos migratorios» (SOLID) ha destinado cerca de 4 000 millones EUR para el período 2007-2013, a fin de garantizar un reparto equitativo de las responsabilidades entre los Estados miembros de la UE de la carga financiera resultante de la gestión integrada de las fronteras exteriores de la Unión Europea y de la aplicación de políticas comunes de asilo e inmigración. En el marco de este programa general, el Fondo Europeo para la Integración de Nacionales de Terceros Países (FEI) es el instrumento más estrechamente relacionado con el objetivo principal de la estrategia Europa 2020 de aumentar al 75 % la tasa de empleo de las mujeres y los hombres de edad comprendida entre 20 y 64 años, en particular a través de una mejor integración de los inmigrantes legales. Mediante el apoyo a actividades tales como cursos de lenguas y educación cívica, el desarrollo de capacidades y el intercambio entre los Estados miembros, el FEI pretende reducir gradualmente la diferencia entre la tasa de empleo de los nacionales de terceros países y los ciudadanos de la Unión. El FEI es complementario del Fondo Social Europeo. El programa marco de «Seguridad y defensa de las libertades» fomenta la eficiente cooperación transfronteriza europea en la lucha contra el terrorismo y la delincuencia y la mejora de la prevención de la delincuencia. El programa «Prevención y lucha contra la delincuencia» (ISEC), dotado con un presupuesto de 600 millones EUR para el período 2007-2013, tenía por objetivo la prevención y la lucha contra la delincuencia (terrorismo, trata de seres humanos, maltrato a menores, ciberdelincuencia, tráfico de drogas y armas, corrupción y fraude). En el ámbito de la justicia, el objetivo de seis programas relacionados con la justicia civil; la justicia penal; los derechos fundamentales y la ciudadanía; la lucha contra la violencia ejercida sobre los niños, los adolescentes y las mujeres (Daphne); la lucha contra la discriminación y la igualdad entre hombres y mujeres (Progress); y la política de lucha contra las drogas, era contribuir, entre otras cosas, al objetivo principal de la estrategia Europa 2020 de aumentar la tasa de empleo de la población en edad de trabajar en un 75 %. A título de ejemplo, cabe citar el apoyo a acciones específicas destinadas a superar la diferencia de retribución entre hombres y mujeres y a promover la igualdad de género en la toma de decisiones económicas, así como la financiación de proyectos de lucha contra la discriminación e integración de los gitanos. Rendimiento de los programas En 2013 se llevaron a cabo todos los programas en el marco de esta línea presupuestaria según lo previsto, habiéndose notificado unos índices de ejecución presupuestaria cercanos al 100 %. En el ámbito de inmigración, asilo y fronteras, el Fondo Europeo para el Retorno (incluido en el programa SOLID) ha apoyado a los repatriados para que volvieran a su país de origen voluntariamente. El número de retornos voluntarios aumentó. En 2012 se registró un 41,1 % de retornos voluntarios (calculado sobre el total de retornos) en comparación con el 38,4 % de 2011. El apoyo financiero del programa ha contribuido a este aumento, ya que en algunos países fomentó la introducción de sistemas de retorno voluntario que no existían anteriormente. El Fondo Europeo para los Refugiados (FER, también incluido en el programa SOLID) ayuda a los Estados miembros a acoger a los solicitantes de asilo y los beneficiarios de protección internacional y a soportar las consecuencias de dicha acogida. Los datos recopilados recientemente muestran que se ha registrado un aumento del uso de la financiación de la UE por parte de los Estados miembros que desean mejorar sus capacidades de acogida y una mejor integración de los beneficiarios de protección internacional en su territorio. Además, el FER apoya también los esfuerzos de los Estados miembros por reasentar a los refugiados: en 2013, los Estados miembros se comprometieron a reasentar a 3 900 personas al amparo del FER, frente a las 3 000 de 2012. La crisis económica ha minado el potencial del programa SOLID para lograr buenos resultados. Así lo confirman los datos más recientes, que sugieren que la diferencia entre la tasa de empleo de los nacionales de terceros países y los ciudadanos de la UE se ha mantenido relativamente estable durante los últimos cinco años, y que la tasa de empleo de los nacionales de otro Estado miembro de la UE (65,1 %) es considerablemente más elevada que la de los nacionales de terceros países (53,9 %)[33]. En el campo de la lucha contra la delincuencia y el terrorismo, la financiación de la UE ha sido clave a la hora de facilitar la cooperación entre los organismos encargados de hacer cumplir la ley y otros órganos. Por ejemplo, se ha proporcionado financiación ordinaria a las actividades de la red global de expertos en la recuperación de activos, incluidos expertos de los Estados Unidos (Red de profesionales CARIN). La gestión de activos confiscados y la reutilización de antiguos activos de origen delictivo con fines sociales son algunos de los proyectos innovadores apoyados por la Comisión. Ejemplo de financiación en el ámbito de los asuntos de interior: Apoyo del FER a los Estados miembros que han de hacer frente a la llegada repentina de un gran número de nacionales de terceros países que puedan necesitar protección internacional. A finales del verano y en otoño de 2013, Bulgaria se enfrentó a una afluencia sin precedentes de inmigrantes y de solicitantes de asilo que puso a prueba de manera urgente y excepcional a su sistema de asilo. El sistema de asilo búlgaro, que, en un principio, tenía capacidad para acoger a unas 1 250 personas al año, no podía absorber las más de 7 000 solicitudes de protección internacional. Las autoridades búlgaras solicitaron la ayuda de la UE en forma de medidas de emergencia con cargo al FER. Con estos fondos y en el plazo de 6 meses previsto para la duración de la ayuda de emergencia, Bulgaria mejoró notablemente la capacidad de su sistema de asilo para ofrecer un nivel satisfactorio de alojamiento para los solicitantes y aumentar la capacidad de tratamiento de las solicitudes de protección internacional. En este contexto, Bulgaria también recibió ayuda del Fondo para el Retorno y del Fondo para las Fronteras Exteriores. En el ámbito de la justicia, las actividades apoyadas por los programas de gasto siguen de cerca la evolución de la política de la UE en el ámbito de la justicia, cuyo objetivo es establecer un espacio europeo de justicia en beneficio de todos. Un número cada vez mayor de profesionales de la justicia de la UE reciben formación en materia de Derecho de la UE o de otro Estado miembro. La Red Europea de Formación Judicial desempeña un papel fundamental en la formación de los jueces. Para contribuir a la creación de unas condiciones equitativas de participación de la mujer en el mercado laboral, la mejora del acceso a la justicia, la protección de los derechos del menor, y el apoyo a la comunidad gitana, las víctimas de la violencia y las víctimas de la delincuencia, en 2013 la Comisión siguió apoyando proyectos en los Estados miembros en estos ámbitos. A este respecto, redes transnacionales como la Red Europea de Organismos en materia de Igualdad Equinet, el Lobby Europeo de Mujeres, Missing Children Europa, Victim Support Europe, los notarios de Europa y European Digital Rights recibieron subvenciones de funcionamiento. En la actualidad se están recopilando datos para evaluar los resultados de las medidas financiadas en el ámbito de la justicia y se prevé que estén disponibles a finales de 2014. Un ejemplo de financiación en el ámbito de la justicia: ECRIS (Sistema Europeo de Información de Antecedentes Penales). Apoyo de la UE para facilitar el intercambio eficaz de información sobre condenas penales entre los Estados miembros. ECRIS se estableció en abril de 2012 con la ayuda del Programa de Justicia Penal. El sistema otorga a los jueces y fiscales un fácil acceso a una información completa sobre los antecedentes penales de cualquier ciudadano de la UE, con independencia de los países de la UE en que dicha persona ya haya sido condenada en el pasado. Al eliminar la posibilidad de que los delincuentes escapen de su pasado criminal desplazándose simplemente de un país de la UE a otro, el sistema también puede servir para prevenir la delincuencia. En 2013, al informar sobre los resultados del proyecto, la Policía Nacional de Irlanda confirmó que ECRIS había ayudado a maximizar la exactitud e integridad de sus datos de antecedentes penales, permitiendo así al país proporcionar mejor información a los demás Estados miembros. No hay aspectos operativos específicos relativos a la ejecución de los programas o a informes de rendimiento del Tribunal de Cuentas Europeo de 2013 sobre los que haya que rendir cuentas. 2.1.5. CIUDADANÍA (línea presupuestaria 3B) Objetivos del programa y estrategia Europa 2020 Los gastos reunidos en la línea presupuestaria «Ciudadanía» contribuyen a la prioridad de Crecimiento Inteligente de la estrategia Europa 2020. En el marco de la iniciativa emblemática «Juventud en movimiento», el Programa «Juventud en Acción» (con un gasto de 148 millones EUR en 2013) aspira a ofrecer a los jóvenes más oportunidades a través de experiencias de aprendizaje informal con una dimensión europea. También se ha previsto financiación en el ámbito de la protección y la salud de los consumidores. Por lo que respecta a los consumidores, la Comisión financió en 2013 a las organizaciones de consumidores europeas, de modo que los intereses de los consumidores estén adecuadamente representados a nivel de la UE. El programa «Cultura» supuso un gasto de 61 millones EUR en 2013 y cofinanciará actividades culturales a nivel europeo, en particular proyectos de cooperación cultural transnacional, traducción literaria y apoyo a organizaciones culturales de interés europeo. Los programas MEDIA 2007 y MEDIA Mundus (116,5 millones EUR de gastos en 2013) contribuyen a aumentar la competitividad del sector audiovisual europeo facilitando el acceso a la financiación, fomentando el uso de las tecnologías digitales y reforzando la cooperación a escala mundial entre profesionales europeos y no europeos. El programa «Europa con los ciudadanos» aspira a promover la interacción entre los ciudadanos europeos, aumentar la tolerancia y el entendimiento mutuo entre ellos y a acercar Europa a sus ciudadanos, promoviendo los valores y los logros europeos sin dejar de preservar la memoria de su pasado. Rendimiento de los programas En el marco de la iniciativa emblemática «Juventud en movimiento», el programa «Juventud en Acción» ha confirmado su atractivo para la población objetivo mediante el apoyo a un número cada vez mayor de jóvenes y jóvenes trabajadores, pues desde 2007 el número de participantes se aproxima ahora a un millón. El programa ha contribuido al reconocimiento del aprendizaje informal mediante la emisión de 265 000 pasaportes juveniles («Youthpass», el certificado de posibilidades de aprendizaje encuadrado en el programa «Juventud en movimiento») desde 2007. Según la encuesta de 2013 sobre el impacto de dicho pasaporte, aproximadamente el 80 % de los participantes en el programa «Juventud en Acción» coincidieron en que ha aumentado la utilidad de los proyectos financiados en relación con la certificación de los resultados del aprendizaje informal. Según los datos más recientes procedentes de una encuesta de seguimiento, el 67 % de los participantes considera que sus posibilidades de empleo han aumentado gracias a su experiencia en el marco del programa «Juventud en Acción». Una evaluación de la contribución financiera de la UE de 2007 a 2011 en el marco del programa de consumidores a dos organizaciones a escala de la UE, la «Asociación Europea para la Coordinación de la Representación de los Consumidores en la Normalización» (ANEC) y la «Organización Europea de Consumidores» (BEUC), determinó que estas organizaciones han realizado aportaciones significativas a la representación de los intereses de los consumidores y aseguraron la expresión coherente de las organizaciones de consumidores a nivel de la UE y un mejor diálogo entre las diferentes partes interesadas. En el marco de este programa también se proporcionó apoyo financiero para llevar a cabo acciones conjuntas de vigilancia del mercado entre Estados miembros centradas en ensayos de productos, evaluación de riesgos, vigilancia del mercado e intercambio de conocimientos y mejores prácticas. En 2013, 19 países de la UE finalizaron estos proyectos conjuntos en una serie de áreas como, por ejemplo, las prendas de vestir infantiles y los productos de imitación de alimentos. En materia de salud pública, la evaluación intermedia del Programa de Salud[34] realizada en 2011 sugiere que la mayoría de las acciones financiadas ha tenido efectos en toda la UE. Los datos recopilados muestran que el valor añadido europeo del programa emerge sobre todo en áreas como el intercambio de información y la colaboración en red entre los profesionales de la salud en diferentes países de la UE, como Finlandia, Italia, Lituania, los Países Bajos y Alemania, sobre cuestiones como la información e indicadores en materia de salud, la promoción de la salud (por ejemplo, en relación con el sida y la seguridad de la sangre, tejidos, células y órganos) y la seguridad sanitaria (por ejemplo, la Red europea de evaluación de los riesgos para la salud derivados de la exposición a campos electromagnéticos). La evaluación también permitió validar siete criterios de valor añadido de la UE que se han utilizado ampliamente para dar prioridad a las áreas de actuación del nuevo programa 2014-2020. Como consecuencia de ello, el nuevo programa se centra en mayor medida en la relación entre la salud y los objetivos de la estrategia Europa 2020. A principios de 2014 se puso en marcha una evaluación final del programa 2008-2013 y sus resultados estarán disponibles en 2015. El programa Cultura se ejecutó de acuerdo con lo previsto, incluidas las principales acciones de difusión relacionadas y la cooperación con terceros países, principalmente Australia y Canadá. Como resultado de la financiación, se estimó que en 2012 unos cuantos miles de artistas y trabajadores culturales se habían desplazado en el marco de actividades profesionales, que habían circulado varios miles de obras culturales y que habían participado unas 1 900 organizaciones, ya fuese como coordinadores o como coorganizadores, con un enfoque muy centrado en el diálogo intercultural. Las actividades de los programas MEDIA y MEDIA Mundus se ejecutaron en 2013 de acuerdo con sus programas de trabajo. Por cada euro invertido en el programa MEDIA 2007 se generaron seis euros procedentes de fuentes de financiación privadas, lo que se tradujo en un factor multiplicador de 14 en la financiación de la red de salas de cine. El Fondo de Garantía de la Producción MEDIA está operativo en nueve países. El apoyo a la digitalización de los operadores de cine independientes que proyectan una mayoría de películas europeas ha continuado con 200 pantallas (lo que supone un aumento de 44) patrocinadas en el año 2013. Según lo confirmado por la evaluación intermedia, el Programa MEDIA 2007 ha logrado su principal objetivo de mejorar la competitividad de la industria cinematográfica europea y contribuye sustancialmente a la promoción de la diversidad cultural en Europa. Las películas apoyadas por MEDIA tienen mayor éxito que la media en los festivales de más prestigio. Dos películas respaldadas por MEDIA ganaron Óscars en 2013, y de las 13 películas apoyadas por MEDIA en el Festival Internacional de Cine de Cannes, tres estuvieron entre las ganadoras. En mayo de 2013 concluyó un estudio[35] que mide el impacto del programa «Europa con los ciudadanos». En términos generales, los encuestados fueron muy positivos acerca de los efectos de su participación en la toma de conciencia y la comprensión global de la vida de los ciudadanos de otros países europeos. El 89,1 % se siente más consciente de la cultura, la identidad y el patrimonio; el 88,2 % se siente más solidario, y el 77,5 % se siente más europeo. En comparación con el anterior estudio de 2009, los resultados fueron más positivos en 2013 y mostraron el aumento de la eficacia del programa. No hay aspectos operativos específicos relativos a la ejecución de los programas o los informes de rendimiento del Tribunal de Cuentas Europeo de 2013 sobre los que haya que rendir cuentas. 2.2. Políticas exteriores de la Unión (línea presupuestaria 4) Objetivos del programa y objetivos estratégicos de las políticas de ayuda externa En 2013, la inestabilidad mundial, medida por el número de conflictos (que incluye disputas, crisis violentas, crisis no violentas, guerras limitadas y guerras), aumentó con respecto a 2012, pasando de 405 conflictos en todo el mundo a 414[36], incluidas 20 guerras y 25 guerras limitadas. Varios factores contribuyeron a este incremento, tales como la complejidad de las situaciones de conflicto, un profundo desprecio por el derecho internacional humanitario y de los refugiados, la presión demográfica y la urbanización incesantes, el cambio climático, la competencia por los recursos, los precios elevados y volátiles de los alimentos y la energía, las amenazas para la seguridad y la falta de gobernanza. Los logros de los programas de gasto que apoyan las diferentes dimensiones de las políticas exteriores de la Unión en 2013 han de ser analizados en este contexto. Algunos programas financieros (Ayuda Humanitaria y Mecanismo de Protección Civil [37]) proporcionan ayuda inmediata y socorro en el periodo inmediatamente posterior a los desastres y en situaciones de crisis. Otros tienen un enfoque a más largo plazo y apoyan la política de desarrollo de la Comisión y la política exterior y de seguridad de la Unión. En el «Programa para el cambio» de 2011 incluido en la política de desarrollo de la UE, la UE anunció que los instrumentos financieros (8 300 millones EUR contratados en 2013) prestarían especial atención al principal objetivo de la política de desarrollo de la UE: la erradicación de la pobreza en el contexto del desarrollo sostenible, incluido el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). La UE también adoptó un enfoque renovado para ofrecer en 2011 apoyo presupuestario a los países asociados con vistas a aumentar la eficacia de este tipo de ayuda. En 2013, el apoyo a la política de desarrollo de la UE se canalizó principalmente a través del Fondo Europeo de Desarrollo para los países de África, el Caribe y el Pacífico (45 % de los pagos) y el Instrumento de Cooperación al Desarrollo (ICD, 27 % de los pagos). El apoyo destinado a la Política Europea de Vecindad se prestó a través del Instrumento Europeo de Vecindad (IEV; 23 % de los pagos). En el ámbito de la Política Exterior y de Seguridad Común, los instrumentos principales están integrados por las operaciones de la Política Exterior y de Seguridad Común y el Instrumento de Estabilidad. Otro instrumento de ayuda exterior (Instrumento de Preadhesión) apoya el proceso de adhesión de los países candidatos y candidatos potenciales. El apoyo a la política de ampliación de la UE a través del Instrumento de Ayuda de Preadhesión (IAP) ascendió en 2013 a cerca de 1 950 millones EUR. En la actualidad, el agenda de ampliación abarca los Balcanes Occidentales y Turquía, puesto que Islandia decidió postergar las negociaciones de adhesión a la UE. Croacia se convirtió en miembro de la UE en 2013. Rendimiento de los programas En general, los instrumentos de financiación para la ayuda humanitaria y la protección civil se han ejecutado según lo previsto, aunque los pagos podían no coincidir en su totalidad con las necesidades identificadas. Se tomaron medidas ad hoc que permitieron la continuidad de las operaciones in situ. En 2013 las necesidades de ayuda humanitaria adquirieron nuevas proporciones y la asistencia humanitaria de la UE superó el importe de 1 300 millones EUR y llegó a 124 millones de beneficiarios, sobrepasando en un 15 % el objetivo de 107 millones. El 16 % del presupuesto de ayuda humanitaria (un 6 % por encima del objetivo del 10 %) se destina a crisis olvidadas que escapan a la atención de la comunidad internacional de donantes. Por ejemplo, hasta hace poco, la asistencia a la República Centroafricana recaía en esta categoría. En 2013 finalizaron varias evaluaciones, incluida una relativa al abrigo proporcionado a las víctimas de desastres, que concluyeron que las intervenciones humanitarias de la UE abordan de manera coherente las necesidades de cobijo y proporcionan un apoyo operativo directo eficaz. La evaluación recomendó mejorar el enfoque de asociación, lo que implica cooperar con las ONG que lleven a cabo acciones humanitarias en las que el establecimiento de prioridades, la toma de decisiones y las responsabilidades de coordinación se compartan de forma transparente con todos los interesados. Por otra parte, deberá establecerse un vínculo más sólido con las soluciones a más largo plazo o las estrategias de salida. En apoyo de la política de desarrollo de la UE, los programas financieros se han ejecutado con arreglo a lo previsto con excepción del IEV, en cuyo caso la consecución de una serie de objetivos relativos al progreso previsto en materia de buena gobernanza, en la profundización de la cooperación con la UE, y en la promoción de la democracia, los derechos humanos y el Estado de Derecho no siguieron su curso en la región de la Vecindad Meridional[38], debido fundamentalmente a la crisis en esta región. Aunque no es fácil atribuir los avances en los Objetivos de Desarrollo del Milenio directamente a los instrumentos de la UE, la contribución de los fondos de desarrollo de la UE a los principales Objetivos del Milenio en el periodo 2007-2012 (última actualización) pueden ilustrarse de la siguiente manera: ODM 1: «Erradicar la pobreza extrema y el hambre», en el que la meta de reducir a la mitad en 1990-2015 la proporción de personas que viven con menos de 1,25 dólares al día se ha alcanzado en todas las regiones excepto en el África subsahariana. En apoyo del ODM 1, en el periodo 2007-2012 los instrumentos de desarrollo ayudaron regularmente a 46,5 millones de personas a través de transferencias sociales, dinero en efectivo u otras prestaciones en especie, a los más pobres y en situación de riesgo, con vistas a la seguridad alimentaria. Solamente en 2012 se facilitaron 1 600 millones EUR para aumentar la resiliencia y mejorar el desarrollo agrícola sostenible. Este apoyo se ha dirigido a la lucha contra la desnutrición, a la mejora del acceso a los alimentos y del acceso a las personas que están en riesgo de padecer hambruna. ODM 2: «Lograr la enseñanza primaria universal», en el que se ha logrado un progreso importante hacia el objetivo de asegurar que los niños sean capaces de completar la educación primaria, los instrumentos de desarrollo ofrecieron su ayuda a 13,7 millones de matriculaciones de alumnos en la enseñanza primaria; formaron a 1 200 000 maestros y construyeron o renovaron 37 000 escuelas. ODM 4: «Reducir la mortalidad infantil», se observa un progreso importante en la reducción de la tasa de mortalidad de niños menores de 5 años; los instrumentos de desarrollo aseguraron que 18,3 millones de niños menores de 1 año fueran vacunados contra el sarampión y que se construyeran, reformaran o amueblaran más de 8 500 centros e instalaciones de salud. Todavía no es posible evaluar plenamente el impacto de los cambios introducidos en las políticas de 2011 anunciados en el Programa para el Cambio. No obstante, en 2013 se dispuso de algunos resultados de la evaluación que confirman varios aspectos del nuevo enfoque[39]. Las evaluaciones de la financiación para el desarrollo del sector privado y la asistencia relacionada con el comercio mostraron que, si bien el apoyo ayudó a muchos terceros países a la hora de realizar progresos y profundizar en su integración en el mundo, esto se debió a una serie de factores externos vinculados a decisiones y prioridades gubernamentales en los países afectados. Los mayores avances se han registrado en países de la Vecindad Meridional de la UE y en Asia en los que los sectores público y privado se orientaron firmemente hacia el comercio. En muchos países menos desarrollados y en situaciones frágiles, la asistencia relacionada con el comercio ha logrado incrementar los volúmenes comerciales, pero ha tenido menos éxito en la diversificación de los intercambios. Sin embargo, se han logrado buenos resultados en el ámbito de las re