Dictamen del Comité Económico y Social sobre la «Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones - La mundialización y la sociedad de la información - Necesidad de reforzar la coordinación internacional»

(98/C 284/03)

El 6 de febrero de 1998, de conformidad con el artículo 198 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la comunicación mencionada.

La Sección de Industria, Comercio, Artesanía y Servicios, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 3 de junio de 1998 (ponente: Sr. Burani).

En su 356° Pleno (sesión del 1 de julio de 1998), el Comité Económico y Social ha aprobado por 143 votos a favor, con 2 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. En la línea de su acción de profundización en la problemática relativa a la sociedad de la información (), la Comisión analiza en el documento sometido a examen los aspectos de una comunicación que se ha vuelto «global» con la difusión de una información sin fronteras y que requiere un marco técnico y jurídico armonizado a nivel mundial.

1.2. Los problemas que se plantean en este ámbito, si distan mucho de ser simples a nivel europeo, se vuelven aún más complejos con la «globalización». La complejidad inherente a los distintos aspectos abordados -el tecnicismo de la cuestión, la variedad de las disciplinas, la diversidad de las experiencias y de las necesidades de los agentes- se encuentra reforzada por el elevado número de organismos internacionales que, en diferentes conceptos, son o se consideran competentes en la materia.

1.3. La Comunicación tiene por objetivo presentar ():

- la necesidad de un marco internacional favorable al desarrollo del mercado electrónico mundial;

- un análisis preliminar de los obstáculos que se oponen a este marco en los ámbitos técnico, comercial y jurídico;

- una propuesta de actuación inmediata para coordinar las iniciativas destinadas a eliminar los principales obstáculos;

- una propuesta de Carta internacional que permita a las partes interesadas ponerse de acuerdo.

2. Los nuevos desafíos políticos

2.1. La Comunicación recuerda la situación actual: la Unión Europea contribuye, a nivel internacional, a la elaboración de acuerdos en diferentes foros: OMC, ITA (Information Technology Agreement: acuerdo sobre derechos para los productos de las tecnologías de la información), etc.; y se han emprendido numerosas iniciativas y acciones reglamentarias a escala nacional, tanto en los países europeos como en otras partes del mundo. La coherencia y la coordinación de las iniciativas son imperativas. Los Estados miembros deberían efectuar un análisis crítico de sus propias políticas para adaptarse a las nuevas exigencias, sin que ello signifique «el abandono de tradiciones y culturas nacionales o regionales».

2.2. Siempre que actúe «con celeridad y determinación», la Unión Europea contribuirá a la definición de un nuevo entorno, y, en este sentido, debería dar una señal a la comunidad internacional. La Comisión presenta, pues, varias propuestas de medios adecuados para determinar los campos que requieren una colaboración internacional reforzada, y subraya que ha llegado el momento de buscar un acuerdo internacional sobre las modalidades de actuación en un futuro inmediato para lograr un mercado verdaderamente mundial y sin fronteras.

2.3. El Comité recuerda que hace tiempo que varias comunicaciones anteriores, recientes o no, han destacado la necesidad de una colaboración internacional y de una coordinación urgente a nivel europeo. Reiterar ahora esta afirmación da la impresión, a un lector no informado, de que se ha progresado poco por esta vía, es decir, que desde que se puso de manifiesto esta necesidad hasta ahora parece que se ha perdido un tiempo valioso. Pero, independientemente de las expresiones utilizadas, esta sensación se confirma, también para los lectores informados, con las consideraciones que se presentan más adelante. Entretanto, varios Estados miembros han tomado iniciativas aisladas, sin coordinación.

2.4. Las autoridades comunitarias y las partes interesadas son plenamente conscientes de los problemas de carácter jurídico planteados, como los problemas de normalización, criptografía, firma electrónica, competencia y fiscalidad. Si exceptuamos el último aspecto citado (la fiscalidad), los demás tienen ahora características conocidas, entre otras cosas porque se consulta continuamente a las partes interesadas. Para acortar los plazos, la Comisión debería dar a conocer cuanto antes su propio punto de vista sobre los diversos problemas, que constituiría el punto de partida para la adopción de iniciativas concretas que deberán ponerse en práctica urgentemente.

3. Necesidad de soluciones técnicas interoperables

3.1. La Comunicación subraya que, en el pasado, la colaboración entre autoridades, usuarios y organismos de normalización ha funcionado correctamente en diversos ámbitos, como las telecomunicaciones, la telefonía móvil, etc. En lo referente a la tecnología, se está produciendo actualmente una mutación: en vez de un marco oficial e institucional se está desarrollando una autorregulación espontánea, como es el caso de Internet, que ha creado una comunidad propia con normas y organismos propios.

3.2. La Comisión no critica este fenómeno, sino que se limita a observar que la comunidad Internet adopta normas abiertas (protocolos) que respetan los principios de interoperabilidad y de competencia. Añade, sin embargo, que las medidas destinadas a fomentar la continuación y el desarrollo de Internet deberán tener en cuenta el enfoque «abierto» que ya se está aplicando. Por su parte, el Comité señala que habrá que cuidar de que la autorregulación no introduzca discriminaciones de carácter social o exclusiones que vayan en detrimento de determinados grupos de usuarios. Pensando en los jóvenes, habrá que impedir que la autorregulación les permita acceder a material inadecuado o chocante.

3.3. El Comité considera que estas observaciones abren la vía a una reflexión: Internet ha nacido de normas iniciales preestablecidas y, a continuación, se ha desarrollado en ausencia de normas específicas, que las autoridades no han podido establecer a tiempo debido a la lentitud de sus procesos decisorios. Afortunadamente para todos, la autorregulación ha tenido en cuenta las normas fundamentales de carácter general que fundamentan la convivencia internacional: interoperabilidad, no discriminación, respeto de las normas de competencia.

3.4. Se debería extraer de estas observaciones una conclusión, o más bien, una enseñanza, a saber: que los avances tecnológicos no pueden estar sometidos a normas minuciosas, basadas necesariamente en el pasado; son suficientes unos pocos puntos firmes sobre principios generales y un control eficaz de los comportamientos incorrectos. No debería ser demasiado difícil elaborar acuerdos internacionales cuyo contenido y plazos fueran en este sentido; la dificultad surge en cuanto se cede a la tentación de regular de manera detallada un ámbito en constante y rápida evolución.

4. Medidas para garantizar el acceso al mercado y la competencia

4.1. En lo que respecta al acceso al mercado, la Comunicación menciona un obstáculo importante: el del coste elevado de las telecomunicaciones; pero en el punto 2.1 reconoce que ya se han producido «importantes reducciones de precios» impulsadas por los costes a la baja y una creciente competencia.

4.2. La cuestión tiene su importancia: el coste de las telecomunicaciones ¿es «demasiado» elevado, con la consecuencia de que podría frenar el progreso y penalizar a Europa desde el punto de vista de la competencia con los Estados Unidos, o es «razonablemente» elevado, y no desalienta el acceso de los menos favorecidos ni tiene un impacto sensible en la competitividad europea?

4.3. La Comunicación aborda dicho problema en la segunda parte del capítulo, tratando de forma indirecta la competencia: los precios de las telecomunicaciones transatlánticas cuestan ahora un 1,5 % de lo que costaban hace 60 años y se prevé que, para 2010, habrán disminuido en otros dos tercios. Ello permitiría a las PYME y a los consumidores entrar en un mercado no reservado ya a las grandes empresas.

4.4. El Comité ya ha advertido del peligro de entusiasmarse con demasiada facilidad en varios dictámenes anteriores: por una parte, las PYME pueden beneficiarse de la sociedad de la información, pero podrían perder terreno frente a competidores con mayor habilidad o experiencia; por otra parte, los consumidores deben ser conscientes de los riesgos que corren en un mercado mundial integrado, en el que no se garantiza uniformemente su protección.

4.5. De todas formas, no cabe duda de que las ventajas derivadas de una reducción de los precios de las telecomunicaciones son con mucho superiores a los posibles inconvenientes y peligros. En cualquier caso, en las circunstancias actuales, el Comité considera que es su deber llamar la atención de las autoridades sobre un hecho que todos pueden comprobar: los precios de las telecomunicaciones varían considerablemente no sólo de un país a otro sino también de un proveedor a otro dentro de un mismo país. Esta situación, fruto de una competencia que redunda en beneficio de los usuarios, debe acogerse favorablemente. Sin embargo, el Comité observa que los precios de los distintos tipos de comunicación (telefonía fija y móvil, conexiones Internet, etc.) se detallan a menudo de manera minuciosa y compleja, lo que dificulta su comparación. A los consumidores y a las PYME les resulta pues difícil tomar decisiones con conocimiento de causa.

4.6. El Comité es plenamente consciente de que no incumbe a las autoridades regular los precios, que deben someterse al juego de la libre competencia; pero lo que sí deben hacer las autoridades es garantizar el respeto del principio de transparencia (que implica, entre otras cosas, la posibilidad de comparar precios y prestaciones) y de las normas de competencia y posición dominante.

5. Desarrollar un marco jurídico coherente; sus elementos fundamentales

5.1. La necesidad de crear un marco jurídico internacional ya se ha mencionado en varias otras comunicaciones de la Comisión, de las cuales la más reciente, titulada: «El fomento de la seguridad y la confianza en la comunicación electrónica» (), ha subrayado la urgencia de encontrar soluciones a los problemas de certificación y autenticación de las firmas.

5.2. El marco jurídico relativo al conjunto de las comunicaciones electrónicas es muy amplio y abarca muchos aspectos que la Comisión trata de enumerar, sin voluntad de ser exhaustiva: aplicación del IVA, conflictos de competencia jurídica y jurisdiccional, derecho laboral, derechos de autor, protección de datos y marcas, derechos de los consumidores, validez de los contratos, protección contra el fraude y la criminalidad, etc. No se menciona, aunque no sea menos importante, el problema del contenido de las comunicaciones, especialmente en el ámbito de la protección de menores (). El Comité observa que, en general, el marco jurídico no debe sustituir a la autorregulación; ahora bien, sí debe fijar los «límites» dentro de los cuales podrá expresarse la libre voluntad de las distintas partes.

5.3. El Comité no puede sino reconocer la necesidad de afrontar los problemas mencionados y de resolverlos cuanto antes. Sin embargo, manifiesta su perplejidad ante la afirmación de que habría que elaborar una lista de prioridades de los obstáculos al desarrollo de la sociedad de la información. Esta perplejidad tiene dos causas: en primer lugar, los obstáculos son de sobra conocidos por los legisladores y operadores. Pueden variar las opiniones acerca de las posibles soluciones, pero hay unanimidad en torno a su naturaleza. El segundo motivo se refiere al método: establecer prioridades entre la urgencia (y probablemente la importancia) significa fraccionar un problema global en una multitud de soluciones separadas.

5.4. Desde un punto de vista conceptual y práctico, el enfoque basado en las «prioridades» parece, a primera vista, defendible: en definitiva, los problemas son de carácter diferente y se refieren a disciplinas diferentes. Pero se olvida un elemento fundamental, a saber, que el «marco» jurídico no puede, por su naturaleza, estar basado en componentes separados y en tiempos distintos. La cuestión es, intrínsecamente, multidisciplinar, pero los distintos ámbitos que la componen están estrechamente vinculados.

5.5. Por lo tanto, el Comité considera que debe existir una voluntad política de construir, con relativa rapidez, un marco jurídico europeo coordinado e inspirado en principios generales unitarios, que tenga en cuenta lo que ya se ha hecho en los distintos Estados miembros, aunque sin dejarse condicionar por estos elementos. En principio, nada se opone a que argumentos diferentes sean debatidos por separado y simultáneamente por varios organismos y expertos, con una coordinación central. El Comité es consciente de que una solución de este tipo es fácil de enunciar pero difícil de poner en práctica: los obstáculos para ello son la multiplicidad de intereses en juego pero, sobre todo (véase el punto 6.1), la pluralidad de organismos internacionales y los procedimientos de negociación consolidados, que deberían revisarse y agilizarse.

5.6. La oportunidad de una reglamentación europea radica en que el 90 % de los intercambios comerciales se realiza a nivel intracomunitario. Por otra parte, si tenemos en cuenta que la sociedad de la información es, por naturaleza, global, será necesario elaborar el marco jurídico europeo con realismo: cuanto más detallado sea, menos posibilidades tendrá de ser reconocido en el exterior. Dicho de otra forma, las normas deberán limitarse a establecer principios básicos universalmente aceptables. Naturalmente, ello no es óbice para que puedan elaborarse unas normas más detalladas válidas únicamente para las relaciones entre proveedores, usuarios y operadores europeos.

6. Reforzar la coordinación internacional

6.1. La Comisión pone de relieve la necesidad de reforzar la coordinación, pero suscita cierta inquietud su definición de las iniciativas emprendidas y programadas. Refiriéndose sólo a un aspecto de la sociedad de la información, el comercio electrónico, se recuerdan no menos de doce convenios o conferencias que se han celebrado entre 1995 y principios de 1998 a iniciativa de otros tantos organismos, públicos o privados. Si es cierto que se han realizado ya «numerosos trabajos en el seno de la OMC, fundamentalmente los acuerdos GATT, GATS y TRIPS», el establecimiento de un marco jurídico universal no debería tardar.

6.2. Sin embargo, la realidad parece distinta: la libertad de prestación y acceso a los servicios de información aún no se ha codificado; las normas de competencia, debatidas en un grupo de trabajo de la OMC, deberían reforzarse «en última instancia», pero está claro que la transposición de un acuerdo OMC a la legislación llevará tiempo y requerirá superar numerosas reservas. La propia Comisión reconoce que «aunque se han realizado progresos considerables, los acuerdos alcanzados en estos foros consisten bien en principios, que no son necesariamente compatibles, o no abarcan todos los elementos de un marco general. (...) existe un creciente número de cuestiones urgentes pendientes de resolución.» Se podría observar respecto a estas afirmaciones que aunque el número de cuestiones «urgentes» aumenta con el tiempo, los mecanismos disponibles para resolverlas demuestran ser inadecuados.

6.3. Atendiendo a las declaraciones de la propia Comisión, el Comité observa que si éstos son los resultados obtenidos tras años de debates en decenas de foros diferentes por cientos de expertos, gubernamentales o no, sobre una cuestión bien conocida y cuyos problemas están sobre el tapete desde hace años, cabe interrogarse seriamente sobre la eficacia de los mecanismos consultivos y decisorios internacionales. El mercado, y, en particular, las PYME y los consumidores, contemplan esta situación con un sentimiento de inquietud y frustración.

6.4. Considerado individualmente, cada organismo justifica su propia existencia mostrando los resultados de sus trabajos: defensa de intereses particulares, coordinación de intereses diferentes o foro de debate para varias partes. Si se considera globalmente, en cambio, el número excesivo -o la plétora, si se prefiere- de organismos frena y complica el proceso decisorio. De forma más general, cabría interrogarse sobre el coste para la colectividad de cada decisión.

6.5. El Comité es plenamente consciente de la inutilidad de una propuesta dirigida a reducir el número de organismos internacionales, cuya existencia ya consolidada no se podría desmantelar. Sólo quiere llamar la atención de las autoridades nacionales, europeas e internacionales sobre la necesidad de revisar los procedimientos con vistas a una mayor eficacia y rapidez decisoria y a la contención de los costes a cargo del contribuyente. Naturalmente, las autoridades deberían empezar por revisar sus propios procedimientos internos.

6.6. Las observaciones contenidas en los puntos 6.4 y 6.5 son de carácter general y no se refieren específicamente a la cuestión tratada en el presente Dictamen. En cuanto a esta cuestión, precisamente, cabe señalar que la Comisión tiene la intención de organizar en 1998 una mesa redonda de expertos para brindarles la oportunidad de expresar los puntos de vista de todas las partes interesadas, así como, en su caso, una conferencia ministerial internacional con objeto de determinar las prioridades mencionadas en el punto 5.3. El Comité espera que se tengan en cuenta las sugerencias relativas a los métodos enunciadas en los puntos 5.4 y 5.5, y manifiesta el deseo de que el resto de los trabajos se inspire en las consideraciones generales del presente Dictamen.

7. Hacia un nuevo método de coordinación: una Carta internacional

7.1. Las consideraciones del Comité formuladas en el punto 6.5, que podrían considerarse provocadoras, son compartidas implícitamente por la Comisión (), que, habida cuenta de la «creciente constelación de agentes y organismos interesados», se pregunta cómo podrían «trabajar conjuntamente en el futuro». A continuación se propone llegar a un acuerdo entre las diferentes partes sobre «la manera óptima de elaborar estrategias comunes» y la elaboración de procedimientos de coordinación entre intereses públicos y privados. Este acuerdo, o «Carta», no tendría carácter vinculante, reconocería el valor de los trabajos en curso y contribuiría a una mayor «transparencia» reglamentaria.

7.2. También en este caso, el Comité manifiesta su perplejidad. Por sí misma, la propuesta sí tiene sentido, pero la complejidad de los procedimientos para llegar a la aprobación de una «Carta» replantea los problemas que ya se han mencionado anteriormente: número excesivo de partes, conflictos de competencia, plazos largos. Todo ello para llegar al resultado de un «acuerdo (no vinculante) sobre la forma de organizar un proceso de intensificación de la coordinación internacional». La coordinación se necesita ya para llegar a aprobar la «Carta»: ¿cuánto tiempo, cuántos esfuerzos serán necesarios para obtener este resultado, previo a todo el resto? El Comité manifiesta su perplejidad, no sobre la propuesta en sí, sino sobre sus probabilidades de éxito en un futuro próximo.

8. Próximas etapas

8.1. El último capítulo de la Comunicación expone el programa de la Comisión en un futuro próximo:

- llegar a un acuerdo con los Estados miembros sobre el procedimiento que deberá seguirse;

- continuar el debate con las partes internacionales;

- organizar una mesa redonda de expertos para tener una visión más completa de los problemas;

- promover una «activa contribución» europea para llegar a un acuerdo entre los sectores privado y público;

- invitar a todas las partes interesadas a enviar sus observaciones antes del 31 de marzo de 1998.

8.2. El Comité aprueba esta iniciativa y alienta a la Comisión a que continúe sus esfuerzos para llegar, en un plazo razonable, a elaborar un marco para esta compleja cuestión. Estos esfuerzos se ven dificultados por los procedimientos largos y costosos que no podrán cambiarse mientras no se aborde el problema de fondo: la evolución de las tecnologías y de sus aplicaciones se anticipa con mucho a las reglamentaciones. La aceleración de los procedimientos debería integrarse en las reflexiones de los organismos internacionales y comunitarios y constituir su principal deber con respecto a la colectividad.

Bruselas, el 1 de julio de 1998.

El Presidente del Comité Económico y Social

Tom JENKINS

() Véanse, en particular, las siguientes comunicaciones: «Iniciativa europea de comercio electrónico» (COM(97) 157 final); «Contenidos ilícitos y nocivos en Internet» (COM(86) 487 final); «El fomento de la seguridad y la confianza en la comunicación electrónica» (COM(97) 503 final) y el «Libro Verde sobre la protección de los menores y de la dignidad humana en los nuevos servicios audiovisuales y de información» (COM(96) 483 final).

() Véase el punto 4 de la Comunicación: Próximas etapas.

() DO C 157 de 25.5.1998.

() DO C 287 de 22.9.1997 y DO C 214 de 10.7.1998.

() Véase el punto 3.3 de la Comunicación.