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Bruselas, 23.12.2005

COM(2005) 710 final

INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO

SOBRE EL FUTURO DE LA AGENCIA EUROPEA DE RECONSTRUCCIÓN

ÍNDICE

1. Antecedentes 3

2. Consideraciones políticas 4

3. el futuro de la aplicación de la ayuda de preadhesión en virtud del IPA (2007-2013) 5

4. Aspectos de la transición 7

4.1. Consideraciones jurídicas y financieras 7

4.2. Cuestiones administrativas, de personal y presupuestarias 7

5. Conclusión 8

INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO

SOBRE EL FUTURO DE LA AGENCIA EUROPEA DE RECONSTRUCCIÓN

1. ANTECEDENTES

La Agencia Europea de Reconstrucción (en adelante denominada «AER») fue creada por el Reglamento (CE) nº 2667/2000 del Consejo de 5 de diciembre de 2000[1]. Se concibió como un instrumento para apoyar los esfuerzos de reconstrucción de la CE en Kosovo, tras la crisis de 1999, y el programa de ayuda urgente a Serbia tras la caída del régimen de Milosevic en 2000[2]. Su mandato se amplió a la Antigua República Yugoslava de Macedonia en 2001, a fin de apoyar la aplicación del Acuerdo de Ohrid.

La AER tiene su sede en Salónica y cuenta con centros operativos en Belgrado (Serbia y Montenegro-Serbia), Podgorica (Serbia y Montenegro-Montenegro), Pristina (Serbia y Montenegro-Kosovo, cuyo estatuto está definido por la Resolución 1244 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas) y Skopje (Antigua República Yugoslava de Macedonia). En 2005 tenía 312 empleados, de los cuales 114 eran agentes temporales y 198 agentes locales, todos ellos remunerados con cargo a las líneas presupuestarias operativas.

La AER tiene un Consejo de Administración que está compuesto por representantes de todos los Estados miembros, dos representantes de la Comisión, de los cuales uno es el Presidente del Consejo de Administración, y un observador del Banco Europeo de Inversiones. El control externo es competencia del Tribunal de Cuentas.

En general, la AER ha facilitado una asistencia eficaz para la reconstrucción de los Balcanes Occidentales. Ha sido un instrumento eficaz y flexible, reconocido por todos, mediante el cual han podido concederse ayudas sustanciales.

El Reglamento (CE) nº 2667/2000 fue modificado por última vez por el Reglamento (CE) 2068/2004 de 29 de noviembre de 2004 con objeto, entre otras cosas, de prolongar su aplicación hasta el 31 de diciembre de 2006.

Por el presente informe, la Comisión cumple su compromiso jurídico de informar al Consejo sobre el futuro del mandato de la AER antes del 31 de diciembre de 2005, tal como prevé el artículo 14 del Reglamento (CE) nº 2667/2000[3].

2. CONSIDERACIONES POLÍTICAS

La UE lanzó el Proceso de Estabilización y Asociación (PEA) con el fin de promover una asociación más estrecha con los países de los Balcanes Occidentales y de apoyar su posible adhesión. El Programa de Salónica de junio de 2003 confirmó que la política de estabilización y asociación así reforzada, incluidos los acuerdos de estabilización y asociación, constituiría el marco general del camino europeo de los países de los Balcanes Occidentales hacia su futura adhesión.

El estrecho vínculo existente entre el proceso político, incluido el diálogo político, y la asistencia financiera y su aplicación se ha convertido en crucial. La futura adhesión también requiere preparar a los países beneficiarios para que asuman su propia responsabilidad financiera en relación con la ejecución de la asistencia comunitaria orientándolos gradualmente hacia sistemas descentralizados, en virtud de los cuales la responsabilidad de la elaboración y la ejecución de los programas incumbirá principalmente a las instituciones nacionales, en primer lugar bajo la supervisión (control previo) de la Comisión y finalmente bajo su exclusiva responsabilidad.

Además, la CE debe dar prueba de coherencia en lo que respecta a los instrumentos y los mecanismos de aplicación que pone en práctica y armonizar su asistencia con su forma de actuar en los demás países candidatos potenciales y países candidatos y con la experiencia extraída de la reciente ampliación. Hay que señalar que, por razones históricas, la AER sólo opera en Serbia y Montenegro, incluido Kosovo, cuyo estatuto se rige por la Resolución 1244 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, y en la Antigua República Yugoslava de Macedonia, mientras que la ayuda comunitaria a los demás países, a saber, Croacia, Bosnia y Herzegovina y Albania se lleva a cabo actualmente, de forma directamente centralizada pero desconcentrada, por las delegaciones de la Comisión. No obstante, la Comisión debería autorizar la gestión descentralizada de la ayuda por las autoridades croatas durante el primer trimestre de 2006.

No hay ninguna razón para mantener dicha diferencia de trato vistos los preparativos de adhesión. El mantenimiento del statu quo actual equivaldría a establecer una distinción entre países difícilmente justificable y sería mal comprendida por los países de la región.

3. EL FUTURO DE LA APLICACIÓN DE LA AYUDA DE PREADHESIÓN EN VIRTUD DEL IPA ( 2007-2013)

El último proceso de ampliación ha puesto de manifiesto que la transferencia de competencias (desconcentración, descentralización progresiva) hacia las delegaciones de la Comisión y las administraciones nacionales de los países beneficiarios de los instrumentos de preadhesión existentes ha sido un éxito. Además, esta transferencia ha demostrado ser un medio eficaz para ayudar a los países beneficiarios en su camino hacia la adhesión, integrándolos gradualmente en las políticas comunitarias y enseñándoles a gestionar por sí mismos la ayuda financiera de la UE en tanto que elemento integrante de los preparativos de su futura participación en los Fondos Estructurales y en el Fondo de Desarrollo Rural tras su adhesión.

El hecho de confiar a un interlocutor único, como las delegaciones desconcentradas, la aplicación del acervo comunitario y la gestión de la ayuda presenta grandes ventajas. El acercamiento a la UE y las perspectivas de adhesión requieren contactos diarios a nivel local y el aprendizaje de los métodos comunitarios, lo que sólo puede hacerse a través de contactos directos y acciones dirigidas a responsabilizar a las autoridades de los países en cuestión. La transferencia gradual de responsabilidades permite a los países adquirir las competencias necesarias para asumir plenamente la gestión de los fondos de la UE, tal como deberán hacer cuando sean miembros de la UE y deban asumir ellos mismos la gestión de los Fondos Estructurales y del Fondo de Desarrollo Rural. Así se hizo en el pasado en el Programa Phare, con la ayuda de las delegaciones desconcentradas. El Reglamento IPA está especialmente concebido con este fin.

La experiencia del pasado y las recomendaciones formuladas por el Tribunal de Cuentas han llevado a la Comisión a mejorar las disposiciones de la propuesta de Reglamento IPA en comparación con las del Reglamento PHARE actualmente en vigor, a fin de ayudar y alentar a los países beneficiarios a asumir gradualmente la gestión descentralizada de la ayuda de la UE y a adaptar sus estructuras de gestión en la perspectiva de su adhesión. El IPA está integrado por tres capítulos específicos: el desarrollo regional, el desarrollo de los recursos humanos y el desarrollo rural (a ejemplo de los Fondos Estructurales y del Fondo de Desarrollo Rural de los que se benefician los Estados miembros). Estos componentes, abiertos exclusivamente a los países candidatos, sólo pueden aplicarse mediante una gestión descentralizada. Este enfoque alentará a los países que pueden beneficiarse del IPA a dotar a sus administraciones– con la ayuda de la Comisión – de los medios necesarios para acogerse a estos capítulos tan pronto como sea posible una vez que se les declare países candidatos.

Las capacidades de las administraciones nacionales de los Balcanes Occidentales varían de un país a otro, lo que constituye un motivo más para que la Comisión esté presente con objeto de ayudar a estos países, a través de las delegaciones, a crear las instituciones y las capacidades necesarias para una gestión descentralizada, teniendo en cuenta las situaciones particulares propias de cada país.

Por otra parte, el Tribunal de Cuentas concluyó que los sistemas de vigilancia y de control establecidos para la concesión de la ayuda de preadhesión habían mejorado, por lo que concedió una declaración de fiabilidad positiva para la ayuda de preadhesión en el marco del descargo presupuestario del ejercicio 2004. A este respecto, el Tribunal de Cuentas declaró que los sistemas de vigilancia y de control a nivel de los servicios centrales de la Comisión y de las delegaciones y de los organismos de certificación eran por lo general adecuados y que habían funcionado correctamente en la práctica.

El proceso de descentralización integral de la ayuda de la UE hacia los países beneficiarios es uno de los principales objetivos del IPA (como para PHARE en el pasado). Los países beneficiarios se implicarán en un largo proceso de aprendizaje que se extenderá a lo largo de toda la duración del IPA (2007/2013). Para alcanzar el éxito, este proceso deberá pasar por una etapa intermedia de descentralización parcial (con un control previo por parte de las delegaciones sobre los procedimientos de licitación y de adjudicación de contratos), que se extenderá a lo largo de varios años. La descentralización parcial con control previo puede llevarse a término en un lapso de tiempo relativamente corto (1 a 2 años), como fue el caso con los países candidatos anteriores. A título de ejemplo, Croacia, donde la Comisión está actualmente en vías de desconcentrar la aplicación de la ayuda a través de su delegación, entrará en la fase de descentralización parcial a partir de 2006, tras 18 meses de preparación.

La AER no puede llevar a cabo por sí misma tal proceso de aprendizaje para la gestión de la ayuda de preadhesión por los países beneficiarios por las razones que se detallan a continuación:

En primer lugar, la aplicación de la ayuda por la AER debe considerarse como una forma de «gestión centralizada indirecta» en el sentido del artículo 53, apartado 2, del Reglamento Financiero, lo que significa que no puede delegar los poderes que le han sido conferidos por la Comisión.

En segundo lugar, la AER, que fue creada antes de la fecha de aplicación del Reglamento Financiero actualmente en vigor (1 de enero de 2003), no se corresponde exactamente con ninguna de las entidades a las que la Comisión puede confiar determinadas tareas en virtud del artículo 54 del Reglamento Financiero. En efecto, si bien fue creada por un reglamento del Consejo como si se tratara de un órgano comunitario en el sentido del artículo 185 del Reglamento Financiero, funciona más bien como una «agencia ejecutiva» que, en virtud del artículo 55 del Reglamento Financiero, debería ser establecida por la Comisión con arreglo al estatuto de las agencias ejecutivas. Esta situación es insostenible a largo plazo y, si se decidiera mantener la agencia en actividad, debería transformarse efectivamente en una agencia ejecutiva. No obstante, la agencia ejecutiva es también una forma de gestión centralizada indirecta, por lo que tampoco sería una solución apropiada.

El proceso de descentralización es un proceso de aprendizaje que se extiende a lo largo de muchos años y que conviene lanzar inmediatamente al amparo del IPA. El único instrumento previsto a estos efectos por el marco reglamentario actual es la aplicación desconcentrada de la ayuda comunitaria por las delegaciones de la Comisión.

Por consiguiente, en la perspectiva del futuro instrumento de ayuda de preadhesión (IPA), la Comisión propone aplicar la asistencia, desde el principio, de la misma manera que en el proceso de adhesión anterior, es decir, a través de las delegaciones de la Comisión que hayan sido objeto de la desconcentración, y preparando a los países en cuestión para la aplicación descentralizada que tendrá lugar una vez que sus sistemas de gestión y de control estén lo suficientemente desarrollados para respetar los criterios fijados por el artículo 164 del Reglamento Financiero, en un primer momento bajo el control previo de las delegaciones de la Comisión y, posteriormente, bajo su responsabilidad exclusiva. En el caso de Turquía y de Croacia este enfoque se concretará a partir de la entrada en vigor del IPA, en 2007, teniendo en cuenta que Turquía ya aplica el método de gestión descentralizada y que Croacia estará autorizada a hacerlo en breve.

La AER es actualmente responsable de la ejecución del programa CARDS, que expira en 2006. Por consiguiente, convendría llevar a cabo la retirada gradual de las actividades de la AER a lo largo de un período relativamente corto después de 2006, con el fin de permitirle llevar a cabo adecuadamente su misión (o al menos lo esencial de su misión); esto requeriría prolongar su existencia dos años más, es decir, hasta el 31 de diciembre de 2008.

4. ASPECTOS DE LA TRANSICIÓN

4.1. Consideraciones jurídicas y financieras

La AER tiene por misión aplicar, al amparo del Reglamento CARDS, la asistencia comunitaria en favor de la Antigua República Yugoslava de Macedonia y de Serbia y Montenegro, incluido Kosovo, según el estatuto definido por la Resolución 1244 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, en la medida en que la Comisión le ha delegado la responsabilidad de la ejecución de los programas CARDS en cuestión. El fin de las actividades de la AER implica también la expiración de los mandatos que le han sido conferidos por la Comisión. Por consiguiente, la Comisión deberá asumir la aplicación de los programas CARDS que no hayan llegado aún a su término, desde ahora hasta ese momento.

Dado que la AER actúa en nombre y por cuenta de la Comunidad Europea, corresponderá a esta última ejercer directamente todos los derechos y obligaciones respecto de terceros. Puesto que la Comunidad Europea está representada por la Comisión (artículo 282 del Tratado CE), será esta última quien represente a la AER en todos los procedimientos judiciales, tanto en calidad de parte demandante como demandada.

La AER procederá a su propia liquidación (rescisión de contratos de trabajo y liquidación de los activos). Las decisiones necesarias deberán ser adoptadas por el director de la AER o por su Consejo de Administración, según sus competencias respectivas.

Las modalidades de la transferencia efectiva de expedientes y archivos a los servicios de la Comisión se acordarán en el momento oportuno a través de un acuerdo administrativo entre los servicios de la Comisión y el director de la AER.

4.2. Cuestiones administrativas, de personal y presupuestarias

El cese gradual de las actividades de la AER irá acompañado de la aplicación progresiva de la ayuda comunitaria de forma desconcentrada por las delegaciones de la Comisión en los países en cuestión. La transferencia de las responsabilidades financieras a la Comisión requerirá reforzar las delegaciones de Serbia y Montenegro y de la Antigua República Yugoslava de Macedonia. Asimismo, convendría abrir oficinas en Podgorica y Pristina.

De conformidad con este doble enfoque, se están llevando a cabo los preparativos para la creación de una oficina de enlace de la CE en Podgorica que será una antena de la delegación de la CE en Belgrado.

La Oficina de enlace de la CE en Kosovo, cuyo estatuto está definido por la Resolución 1244 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, lleva a cabo sus actividades desde septiembre de 2004 en los locales de la Agencia Europea de Reconstrucción en Pristina.

Las economías resultantes del cese de las actividades de la AER en los Balcanes Occidentales al final de la fase de transición, a saber 2009, serían similares a los gastos administrativos suplementarios de las delegaciones/oficinas, ya que se producirían economías en las líneas presupuestarias operativas tras el cese completo de las actividades de la AER. No obstante, se produciría un ligero aumento de los gastos administrativos en 2007 y 2008 debido a la coexistencia de las delegaciones y oficinas de la AER. Estos gastos disminuirán en 2009 hasta alcanzar niveles similares a los de 2006.

5. CONCLUSIÓN

Sobre la base de las consideraciones precedentes, la Comisión tiene previsto proponer, antes del 31 de marzo de 2006, un proyecto de Reglamento del Consejo con los siguientes objetivos:

Poner fin a las actividades de la AER, pero obtener la prolongación de su mandato y estatuto actuales por una duración de dos años, es decir hasta el 31 de diciembre de 2008, con el fin de permtirle cesar gradualmente sus actividades en virtud de CARDS.

Al mismo tiempo, la Comisión prepararía la aplicación desconcentrada del futuro Reglamento IPA, a través de sus delegaciones en los países concernidos, a partir de 2007.

La prolongación del mandato de la AER no tiene, pues, otro objetivo que permitirle ejecutar los programas CARDS que gestiona en la actualidad. El objetivo principal es que la ayuda pueda continuar prestándose sin interrupción, con un máximo de eficacia y una buena relación coste/eficacia.

El cese progresivo de las actividades de la AER desde ahora hasta el 31 de diciembre de 2008 y la creación al mismo tiempo de delegaciones/oficinas desconcentradas que serán, desde el primer momento, responsables de la aplicación del IPA conferirán una mayor transparencia y eficacia a la acción de la UE. Este punto es particularmente importante en el caso de Kosovo, puesto que la UE reforzará allí aún más su presencia una vez se haya resuelto la cuestión de su estatuto definitivo.

La prolongación del mandato por dos años permitiría transferir con método las responsabilidades de la AER a los servicios de la Comisión y, en particular, a sus delegaciones. De esta manera, la AER debería poder cerrar la mayoría de los proyectos CARDS restantes y evitar, en la medida de lo posible, la transferencia a la Comisión de expedientes aún en curso.

[1] DO L 306 de 7.12.2000, p. 7. Reglamento modificado en último lugar por el Reglamento (CE) nº 2068/2004 (DO L 358 de 3.12.2004, p. 2).

[2] Las tareas que incumben a la Agencia se definen en el artículo 2, apartado 1, del Reglamento en los términos siguientes: Artículo 2

1. Para lograr el objetivo contemplado en el segundo párrafo del artículo 1, la Agencia, dentro del límite de sus competencias y de conformidad con las decisiones tomadas por la Comisión, realizará las siguientes tareas:

(a) recoger, analizar y transmitir a la Comisión las informaciones relativas a:

(i) los daños, las necesidades vinculadas a la reconstrucción y al retorno de los refugiados y personas desplazadas, así como las acciones emprendidas en este ámbito por los gobiernos, las autoridades locales y regionales y la comunidad internacional;

(ii) las necesidades urgentes de las personas afectadas, teniendo en cuenta los desplazamientos habidos y las posibilidades de retorno de esas poblaciones;

(iii) los sectores y las zonas prioritarias que requieran una ayuda urgente de la comunidad internacional;

(b) elaborar, según las orientaciones proporcionadas por la Comisión, proyectos de programas para la reconstrucción de la República Federativa de Yugoslavia y para el retorno de los refugiados y desplazados;

(c) garantizar la aplicación de la asistencia comunitaria contemplada en el artículo 1, en la medida de lo posible en cooperación con la población local y apoyándose cada vez que sea necesario en operadores seleccionados por concurso.

[3] Artículo 14 del Reglamento (CE) nº 2068/2004 del Consejo. El 31 de diciembre de 2005 a más tardar, la Comisión informará al Consejo sobre el mandato de la Agencia Europea de Reconstrucción. Toda propuesta de prolongación del mandato de la Agencia más allá del 31 de diciembre de 2006 deberá ser presentada por la Comisión al Consejo antes del 31 de marzo de 2006.