[pic] | COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS |

Bruselas, 7.10.2005

COM(2005) 133 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO

Acelerar el avance para cumplir los Objetivos de Desarrollo del Milenio – Financiación para el Desarrollo y Eficacia de la Ayuda -

{SEC(2005) 453}{SEC(2005) 454}

SÍNTESIS

La Reunión de Alto Nivel de las Naciones Unidas, que efectuará, en particular, una evaluación general de los progresos realizados respecto a la Declaración del Milenio, incluyendo los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), incluirá una reunión independiente sobre Financiación para el Desarrollo (FpD) que estará organizada por el Diálogo de Alto Nivel de las Naciones Unidas sobre Financiación para el Desarrollo. El cuestionario anual de seguimiento remitido a los Estados miembros en octubre de 2004 tuvo en cuenta estas circunstancias para la formulación de las preguntas en este ámbito.

Sobre la base de las respuestas de los Estados miembros (EM), la Comisión: (1) proporciona una actualización del estado de cumplimiento de los ocho «Compromisos de Barcelona», que la UE asumió en el contexto de la Conferencia de Monterrey sobre Financiación para el Desarrollo (FpD) de 2002, (2) evalúa cuáles hay que renovar [ayuda oficial al desarrollo (AOD), fuentes de financiación innovadoras, alivio de la deuda] y en qué sectores los progresos realizados en el seno de la Unión Europea o en el ámbito internacional justifican una revisión de los compromisos [(coordinación, bienes públicos mundiales (BPM)] y (3) presenta propuestas concretas para nuevos compromisos de la UE.

Los compromisos originarios sobre volumen de la AOD, coordinación de políticas y armonización de procedimientos, desvinculación de la ayuda, asistencia técnica relacionada con el comercio (ATRC) y alivio de la deuda podrán cumplirse en 2006, por lo que puede ser oportuno considerar nuevos compromisos para el período posterior. La situación de avance actual sobre bienes públicos mundiales (BPM) y fuentes de financiación innovadoras justificaría el estudio de compromisos más concretos. No obstante, el estado de los debates sobre la reforma del sistema financiero internacional hace improbable que se puedan alcanzar los resultados deseados para el año 2006.

La presente Comunicación define una vía para establecer un posible nuevo objetivo intermedio de aumentar el volumen de AOD en la UE para 2010 y cumplir el objetivo de Naciones Unidas del 0,7 % de AOD respecto al Producto Interior Bruto (PIB) para 2015. Propone nuevas modalidades de ayuda, así como una línea de fuentes de financiación innovadoras y formas de abordar, después de la Iniciativa PPME (países pobres muy endeudados) los problemas de deuda pendientes en los países de renta baja. Con respecto a los bienes públicos mundiales (BPM), sugiere una nueva definición del compromiso de la UE. En lo que respecta a la coordinación y armonización, el desafío principal para el futuro es poder aplicar de manera realista el marco de la UE acordado recientemente y los resultados del reciente Foro de Alto Nivel sobre Eficacia de la Ayuda y disponer de medidas concretas para avanzar en la complementariedad del suministro de la ayuda. Debe reforzarse el compromiso relativo a la reforma del sistema financiero internacional.

1. ANTECEDENTES: EL CONSENSO DE MONTERREY, CONTRIBUCIÓN DE LA UE Y CAMINO A SEGUIR

La Conferencia de Monterrey sobre la Financiación para el Desarrollo trató dos cuestiones: los «medios» (es decir, la financiación) necesarios y las «maneras» más eficaces (es decir, eficacia de la ayuda) para cumplir los objetivos de desarrollo acordados internacionalmente, incluidos los objetivos de la Declaración del Milenio. Estos objetivos se refuerzan mutuamente y hay que avanzar en ambos. La UE contribuyó al éxito de la Conferencia de Monterrey, con los denominados «Compromisos de Barcelona[1]» que consisten en:

- Compromisos relativos a la AOD (su volumen y sus fuentes): mayor volumen de AOD, fuentes de financiación innovadoras, iniciativas relativas a los bienes públicos mundiales (BPM) y al alivio de la deuda de los países pobres muy endeudados (PPME).

- Compromisos sobre la eficacia de la ayuda: coordinación más estrecha de las medidas y armonización de los procedimientos, desvinculación de la ayuda, asistencia técnica relacionada con el comercio (ATRC), reforma del sistema financiero internacional.

El Consejo otorgó a la Comisión el mandato de vigilar el cumplimiento de los compromisos. El informe de 2003 reseñaba los preparativos para el Primer Diálogo de Alto Nivel de las Naciones Unidas sobre Financiación para el Desarrollo (FpD) de octubre de 2003[2]. El informe de 2004[3] está en el origen del informe de la UE «Avances en la coordinación, armonización y equiparación: la contribución de la UE», aprobado por el Consejo en noviembre de 2004[4], que constituyó una aportación importante al Segundo Foro de Alto Nivel celebrado en París en marzo de 2005.

Entre los principales retos del Diálogo de Alto Nivel de las Naciones Unidas, donde se espera una importante contribución de la UE, figuran: (i) un déficit de financiación persistente, (ii) el empleo eficaz de la AOD y (iii) la persistencia de una carga insostenible de la deuda en muchos países pobres.

En un Documento de trabajo de los servicios de la Comisión[5] figura una descripción detallada del grado de avance en el cumplimiento de los compromisos de la UE.

2. EL COMPROMISO DE AUMENTAR LOS RECURSOS FINANCIEROS DEDICADOS A LA AOD

2.1. Resultados de la UE en 2003

En términos de proporción de la AOD con respecto al PIB, el Compromiso de Barcelona fija un objetivo de partida individual del 0,33 % para cada Estado miembro que contribuya a cumplir el objetivo colectivo para la UE del 0,39 % en 2006. En 2003, la UE alcanzó un coeficiente medio AOD/PIB del 0,34%. Este coeficiente está por encima de la media de los países del CAD de la OCDE (excepto Noruega y Suiza). Diez Estados miembros han alcanzado ya o se han comprometido a alcanzar el compromiso del 0,7% de AOD con respecto al PIB. El descenso de la AOD en Austria, Dinamarca, Irlanda, España, Suecia e Italia, registrado en 2003, es consecuencia, en parte, de incrementos de AOD excepcionales en 2002 debido a esfuerzos especiales para aliviar la carga de la deuda.

Diagrama 1: Niveles de AOD de la UE por Estado miembro en 2003

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Fuente: Informe anual del CAD de la OCDE de 2004, anexos estadísticos

Diagrama 2: Contribuciones AOD/PIB en 2003: La UE comparada con otros miembros del CAD

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Fuente: Informe anual del CAD de la OCDE de 2004, anexos estadísticos

En términos de volumen real, la AOD aumentó durante 2003 en doce Estados miembros con respecto a 2002[6]. Los flujos de AOD de la UE-25 aumentaron de 28 400 millones de euros en 2002 a 33 000 millones de euros en 2003, lo que supone 4 600 millones de euros adicionales al año. Los nuevos Estados miembros aumentaron en un 53 % su contribución colectiva en términos reales.

Aunque los flujos de AOD han aumentado, una proporción considerable de este incremento se debe a las medidas de alivio de la deuda. Esto no se ajusta al espíritu del Consenso de Monterrey, que indicaba que la iniciativa para los PPME «debería financiarse en su totalidad mediante recursos adicionales». A este respecto, el efecto y la repercusión sobre los flujos de AOD de los esfuerzos para aliviar la deuda, como el realizado en favor de Irak, deberán ser examinados minuciosamente. Además, es importante que los debates sobre la definición de AOD no vayan en detrimento de la credibilidad y la mensurabilidad del compromiso de los donantes realizado en Monterrey.

Diagrama 3: Flujos de AOD de la UE y alivio de la deuda en 2000-2003

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Fuente: Informe anual del CAD de la OCDE de 2004, anexos estadísticos.

2.2. Perspectivas en materia de AOD para 2006

Si los compromisos de los Estados miembros se van confirmando, la UE alcanzaría un nivel de AOD del 0,42 % del PIB en 2006, lo que representa una asignación potencial de 46 500 millones de euros al año. En este contexto, el reducido volumen de AOD de Italia sigue siendo especialmente preocupante.

Cuadro 1: Niveles de AOD de la UE- 2003-2006

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Fuente: Informe anual del CAD de la OCDE de 2004, anexos estadísticos y respuestas de los Estados miembros al cuestionario de Monterrey

2.3. Un nuevo objetivo intermedio para 2010

El Consejo Europeo de diciembre de 2004 confirmó el compromiso de la UE con los ODM y otorgó a la Comisión el mandato de presentar al Consejo « propuestas concretas para establecer objetivos de AOD nuevos y adecuados para el período 2009-2010, a la vez que se tienen en cuenta las posiciones de los nuevos Estados miembros ».

La Comisión propone fijar dos objetivos interrelacionados que deberán cumplirse de aquí a 2010:

1. Un umbral individual para los Estados miembros, distinguiendo entre los que ya eran miembros de la UE en 2002 (Compromisos de Barcelona-UE15) y los que se integrarón posteriormente (UE10).

2. Una media colectiva para todos los Estados miembros (UE25).

Estos objetivos tienen que ser lo suficientemente ambiciosos para garantizar de forma realista la posibilidad de alcanzar el 0,7 % para el año 2015 . En consonancia con la solicitud del Consejo de establecer un «objetivo nuevo y adecuado» esto supone recorrer la mitad del camino de aquí a 2010 para acercarse al objetivo. Sobre la base del planteamiento contenido en los Compromisos de Barcelona de 2002, la Comisión propone:

3. Para cada uno de los Estados miembros que participaron en los Compromisos de Barcelona (UE15) y que están aún por debajo de la línea de base, aumentar la AOD hasta alcanzar una nueva línea de base individual del (0,51) % de AOD con respecto al PIB.

4. Para los EM que se integraron después de 2002 (UE10) alcanzar una línea de base individual del (0,17 %) de ODA con respecto al PIB en 2010, llegando al punto medio respecto al «acervo de Barcelona» del 0,33 % en 2015.

Esta cifra del 0,51 % en 2010 representa el punto medio entre el 0,33 % en 2006 y el 0,7 % en 2015. Esta propuesta garantizará una distribución equitativa de la carga entre los EM y dará lugar a una media colectiva del ( 0,56) % (UE25), lo que supondría un volumen adicional estimado de 20 000 millones de euros de aquí a 2010.

Cuadro 2 (corregido): Propuesta de nuevos objetivos de AOD de la UE para el período 2006-2010

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En vista de lo anterior, la Comisión pide al Consejo que:

- Prosiga los esfuerzos para cumplir el Compromiso de Barcelona en materia de AOD; inste a los países de la UE15 que aún no lo hayan hecho, a fijar para 2006, un calendario definitivo a fin de alcanzar el objetivo del 0,7 % de AOD/PIB de las Naciones Unidas.

- Inste a los Estados miembros que se integraron en la Unión después de los Compromisos de Barcelona (marzo de 2002) (UE10) a fijar un calendario definitivo para alcanzar el «acervo de Barcelona» para 2015.

- Garantice que un mayor incremento del alivio de la deuda , por un lado, y los cambios en la definición de la AOD , por otro, no merman la credibilidad de los compromisos asumidos en Monterrey.

- Muestre su acuerdo con los nuevos objetivos individuales y colectivos intermedios para 2010 que han sido propuestos.

3. EFICACIA DE LA AYUDA: COORDINACIÓN Y COMPLEMENTARIEDAD

Las medidas para aumentar la eficacia de la AOD reducirán los costes de transacción, garantizarán un mejor empleo del dinero y permitirán establecer compromisos a más largo plazo, todo lo cual redundará en una mayor disponibilidad de recursos para la intervención en los países receptores. La mayoría de los EM han reformado su forma de establecer prioridades, organizar y suministrar su ayuda externa. La propia reforma de la Comisión ha comenzado a dar frutos y continuará haciéndolo, entre otras cosas, mediante la simplificación de los instrumentos de ayuda externa que se debaten actualmente en el contexto de las Perspectivas Financieras para el período 2007-2013.

El proceso internacional de coordinación ha recibido un fuerte impulso del segundo Foro de Alto Nivel sobre eficacia de la ayuda al desarrollo celebrado en París en marzo de 2005, el cual aporta una agenda general de aplicación inmediata: los donantes internacionales y los países receptores de ayuda se pusieron de acuerdo sobre compromisos relacionados con la apropiación, armonización, alineación, y resultados y mutua responsabilidad[7]. Con vistas al Segundo Foro, la UE adoptó un marco general de objetivos con calendario fijo[8]. Dicho marco se basa en las Conclusiones del Consejo de noviembre de 2004 sobre armonización. Además, la UE se comprometió en París a cumplir algunos objetivos adicionales, con el fin de: (1) proporcionar toda la ayuda al desarrollo de capacidades mediante programas coordinados con un uso creciente de acuerdos con donantes múltiples, (2) canalizar el 50 % de la ayuda gubernamental a través de sistemas nacionales, (3) evitar la creación de nuevas unidades de ejecución de proyectos, (4) duplicar el porcentaje de asistencia suministrado mediante apoyo presupuestario o acuerdos sectoriales amplios y (5) reducir a la mitad el número de misiones no coordinadas. Estos compromisos tienen que cumplirse de forma gradual de aquí al año 2010.

No obstante, el avance no es lo suficientemente rápido y se mantienen las discrepancias entre los compromisos políticos y la aplicación concreta. En muchos ámbitos políticamente sensibles en donde hay intereses vitales en juego (p.e. inmigración e investigación) la UE actúa de forma mucho más coordinada que en la ayuda al desarrollo. Esto resulta paradójico en un área en que la UE aporta la proporción más elevada de AOD del mundo (55 %) y en donde se repiten los llamamientos a la solidaridad y a la respuesta colectiva.

Incluso en los ámbitos difíciles y aún ampliamente intergubernamentales, como la política exterior y de seguridad, la UE ha sido capaz de adoptar una base para acciones comunes (Estrategia Europea de Seguridad). Cuesta comprender que en el contexto antes descrito, un ámbito como el del desarrollo, que se rige por normas de Tratados concretas (Niza o Tratado constitucional) no avance más. Con el fin de aumentar, ejecutar y evaluar la coordinación y la complementariedad de la UE, ésta debería intentar llegar a un acuerdo sobre una auténtica Estrategia Europea para el Desarrollo o sobre un marco de principios y normas rectores para conseguir que ese enorme volumen de ayuda sea más eficaz y genuinamente «europeo». Existen varios modelos de marcos flexibles que podrían adaptarse fácilmente. Compartimos objetivos comunes (ODM) y hemos llegado a un acuerdo sobre los medios y algunos elementos de comparación. La UE precisa formalizar un marco de este tipo, junto con sus modalidades operativas. En los ámbitos en que la UE tiene un valor añadido como agente colectivo, la ayuda comunitaria debería desempeñar, como sucede en otros ámbitos políticos, un papel de catalizador, mediante mejores modalidades operativas como la cofinanciación y la cooperación institucional. El atlas de donantes de la UE identificó en los donantes áreas de fragmentación, lagunas y duplicación. Es preciso dar un salto cualitativo en la aplicación del concepto de división del trabajo, para lo cual se precisa un mayor grado de complementariedad. La programación plurianual conjunta de la UE, como se indica en las Conclusiones del Consejo, contribuirá a esta división del trabajo en cada país.

Es fundamental que los esfuerzos futuros para aumentar la coordinación y la complementariedad incluyan también la contribución de los sectores privado y de la sociedad civil.

En vista de lo anterior, la Comisión insta al Consejo a:

- Vigilar de cerca el cumplimiento de las recomendaciones de las Conclusiones del Consejo de noviembre de 2004.

- Iniciar un debate sobre la creación de un marco voluntario de ayuda al desarrollo de la UE, basado en un método abierto de coordinación que permita combinar la competencia de la Comunidad y de las empresas nacionales.

- Estudiar la redacción de un informe periódico sobre el estado de la Unión en materia de eficacia de la ayuda, elaborado por la Comisión junto con los Estados miembros.

- Iniciar un debate operativo sobre complementariedad, en particular sobre la división del trabajo a nivel nacional, en el contexto de documentos conjuntos de programación plurianual.

4. DESVINCULACIÓN DE LA AYUDA

Tal y como se acordó en Barcelona, la Unión Europea ha realizado avances importantes para garantizar la rentabilidad de su AOD. Los Estados miembros han desvinculado su ayuda a los PMA, siguiendo el mandato de la Recomendación del CAD. Además, la mayoría de ellos se dirigen progresivamente a una mayor desvinculación. Las propuestas de desvinculación de la ayuda CE se encuentran actualmente en proceso legislativo. La UE también se propone modificar en este sentido el anexo IV del Acuerdo de Cotonú.

La Comisión señala que las normas de la CE sobre el mercado único y la competencia se aplican a la contratación en materia de ayuda al desarrollo de los Estados miembros y que garantizará activamente el funcionamiento del mercado único. Además, dos estudios encargados por el CAD de la OCDE y la Comisión han puesto en evidencia el beneficio añadido y el impacto positivo de una mayor desvinculación.

En vista de lo anterior, la Comisión insta al Consejo a:

- Completar rápidamente su trabajo sobre la propuesta de Reglamento de la Comisión sobre desvinculación de la ayuda.

- Prestar apoyo a los debates en curso a escala internacional sobre una mayor desvinculación de la ayuda, más allá de las recomendaciones del CAD, con un énfasis especial en ayuda alimentaria, transporte de ayuda alimentaria y acceso de los países receptores a la ayuda de los donantes.

5. ASISTENCIA TÉCNICA RELACIONADA CON EL COMERCIO (ATRC)

La UE es el principal contribuyente mundial en las iniciativas de ATRC[9], proporcionando cerca del 50 %, o sea, 1 000 millones de euros al año, incluyendo los principales programas de donantes múltiples tales como el Marco Integrado para los países menos adelantados (PMA) y el Fondo Fiduciario Global del Programa de Doha. Por consiguiente, en términos cuantitativos, la UE está cumpliendo el suministro previsto en su compromiso de 2002.

El reto está en seguir mejorando la calidad y la eficacia de la ATRC y satisfacer las nuevas necesidades. En este contexto, la Comisión Europea y algunos Estados miembros evaluaron sus actividades de ATRC respectivas en 2004[10]. Las principales conclusiones son que la ATRC: (1) da lugar a un mejor conocimiento de las cuestiones relacionadas con el comercio en los países socios y contribuye a mejorar los resultados de la exportación y la productividad de las empresas locales; (2) debe basarse en evaluaciones globales de las necesidades, utilizadas por los gobiernos receptores y por todos los donantes; (3) debería ser más flexible para adaptarse a situaciones que evolucionan rápidamente.

La coordinación de la programación de la ATRC y su suministro eficaz en la UE y en general en la comunidad de donantes, debería constituir un centro de atención para el futuro. La actividad del EU Informal Trade and Development Expert Group (Grupo de Informal Expertos de la UE de Comercio y Desarrollo) y la contribución constructiva al trabajo del CAD de la OCDE sobre seguimiento, son pasos importantes en esta dirección. Para 2005 está prevista una evaluación conjunta que estudie la coordinación de la UE en el ámbito de la ATRC.

Existe un consenso creciente en el sentido de que muchos países en desarrollo tendrán que hacer frente a importantes costes de ajuste para responder al reto de la integración en el sistema de comercio multilateral y para aprovechar las ventajas de crecimiento de la liberalización del comercio, alcanzada a través de las negociaciones del Programa de Doha para el Desarrollo de la OMC. El crecimiento y el ajuste económicos basados en el comercio sólo podrán lograrse mediante un aumento sustancial de la financiación de la ATRC y del desarrollo de la oferta. La Comisión estudiará la creación de un mecanismo especial que pueda hacer uso de fuentes de financiación innovadoras, en particular, para ayudar a cumplir el objetivo de conectar a África mediante el desarrollo de las infraestructuras y del comercio.

En vista de lo anterior, la UE insta al Consejo a mostrar su acuerdo para:

- Mejorar la coordinación comunitaria: (1) en la Sede y sobre el terreno, implicando al país o región beneficiarios y a otros donantes importantes y (2) relativa a la aportación de la UE en iniciativas internacionales más amplias, como el Marco Integrado para los PMA. Puede recurrirse a los canales de coordinación existentes, p. e. el EU Trade and Development Expert Group . Esto también incluye un mayor intercambio de información respecto a la planificación y el suministro de la ATRC, así como el intercambio de las «mejores prácticas».

- Reforzar el diálogo con los países receptores para asegurarse de que incluyen las políticas comerciales en sus estrategias nacionales reducción de la pobreza y de desarrollo.

- Mejorar la programación de ATRC para realizar evaluaciones sistemáticas de las necesidades comerciales, cuando proceda y así lo hayan acordado los países asociados.

- Establecer programas de ATRC más flexibles que puedan adaptarse a situaciones cambiantes (por ejemplo, para abordar cuestiones sanitarias y fitosanitarias) y que implican nuevos métodos de suministro , por ejemplo , apoyo presupuestario y sectorial para: (1) facilitar el ajuste, incluida la dimensión social, a las reformas de las políticas comerciales, (2) reforzar el sector productivo, (3) respaldar los mecanismos de seguridad social para proteger a los pobres y (4) promover que los marcos de las políticas de medio ambiente y comercial se apoyen mutuamente y se dirijan al desarrollo sostenible.

- Proporcionar un apoyo adicional al ajuste comercial y a la integración, dados los elevados costes de integración comercial previstos a los que deberán enfrentarse los países en desarrollo.

- Examinar el ámbito de aplicación de las iniciativas de ATRC de financiación horizontal para proporcionar un apoyo más eficaz en todas las áreas geográficas o fomentar la participación de agencias multilaterales.

6. BIENES PÚBLICOS MUNDIALES (BPM)

En 2003, Francia y Suecia crearon un Grupo de Trabajo sobre bienes públicos mundiales. En este grupo se han integrado los socios interesados a través del Grupo de Amigos del Grupo de Trabajo Especial . Del cuestionario de Monterrey se desprende que en este debate participan activamente diez Estados miembros de la UE y la Comisión. El informe final deberá incluir un plan de acción con calendario vinculante y detalle de los costes con el fin de mejorar el suministro de los seis bienes públicos mundiales (BPM).

Parece estar surgiendo un consenso entre los Estados miembros con respecto: (1) a la definición de bienes públicos internacionales (BPI) y a la importancia de los seis BPI prioritarios seleccionados para una intervención reforzada: comercio, conocimiento, paz y seguridad, estabilidad financiera, bienes del patrimonio universal y erradicación de enfermedades contagiosas, (2) a la disposición a estudiar el Plan de Acción con vistas a establecer una plataforma común de la UE para el suministro y financiación de BPI, y (3) al principio de que los BPI sólo deberán financiarse a partir de AOD ya existente y si dicho suministro está relacionado con los Objetivos de Desarrollo del Milenio, los tres pilares del desarrollo sostenible y otros objetivos de desarrollo acordados.

En vista de lo anterior, la Comisión insta al Consejo a:

- Estudiar el próximo Plan de Acción del Grupo de Trabajo sobre la base de una propuesta de la Comisión para una plataforma común de la UE para el suministro y financiación de BPI.

- Identificar qué BPI quedan fueran del ámbito de desarrollo y que por ello deberán ser financiados con cargo a fuentes de financiación distintas de la AOD de sus presupuestos nacionales.

- Actualizar el Compromiso de Barcelona continuando el trabajo en favor de una acción multilateral colectiva para aumentar el suministro de bienes públicos internacionales prioritarios, comenzando con el establecimiento de un Plan de Acción de la UE para 2006.

7. FUENTES INNOVADORAS DE FINANCIACIÓN Y NUEVOS MECANISMOS DE SUMINISTRO

El Consejo Europeo de diciembre de 2004 acordó que « explorará formas innovadoras de financiación» y solicitó a la Comisión que enviara propuestas al respecto con vistas a la Reunión de Alto Nivel.

Si se quiere que los países en desarrollo cumplan los objetivos del milenio habrá que disponer de mucha más ayuda. Además de los nuevos y adecuados objetivos de AOD para 2010, que deben seguir siendo la principal prioridad de la UE, es preciso que ésta defina su postura en el debate internacional sobre fuentes de financiación innovadoras. No obstante, ello no debe retrasar la intervención para aumentar las fuentes de financiación tradicionales.

El objetivo de movilizar fuentes de financiación adicionales y más estables debe orientar el debate sobre las fuentes de financiación innovadoras y las modalidades de la ayuda y, a medio plazo, dar lugar al suministro de una financiación predecible, algo parecido a los «recursos propios» para el desarrollo.

Varios Estados miembros han participado en la búsqueda de nuevos mecanismos de financiación innovadores de diferentes tipos, con las principales propuestas siguientes:

- la propuesta del Reino Unido de «concentrar al comienzo del ejercicio» los incrementos de la ayuda prometidos a través de un «Mecanismo Financiero Internacional» (el MFI);

- una serie de propuestas en el ámbito de la fiscalidad internacional contenidas en el «Informe Landau» y en el trabajo del «Grupo Lula» que incluye a los Presidentes de Brasil, Chile y Francia y al Presidente del Gobierno de España, y

- opciones de voluntariado , como una lotería mundial o donaciones a obras caritativas .

Aunque todas estas propuestas merecen atención, conviene aplicarles una serie de criterios para determinar cuáles son las más prometedoras. Estos criterios podrían ser: ¿Cuánto dinero recaudaría cada propuesta? ¿En qué medida estos fondos serían adicionales? ¿En qué medida serían permanentes y predecibles? ¿Qué repercursiones sectoriales o sobre la competitividad cabría esperar? ¿Qué inconvenientes tienen? (p.e. costes de lanzamiento y administración, etc.) ¿Qué propuestas pueden iniciarse en primer lugar? ¿Es preciso (o casi) contar con apoyo universal, o pueden aplicarse a nivel regional, es decir, de la UE?[11].

El MFI está diseñado como mecanismo temporal para concentrar al comienzo del ejercicio los compromisos realizados en Monterrey, mediante la emisión de bonos en mercados de capitales internacionales, respaldados por compromisos vinculantes de los donantes de realizar ingresos periódicos en el mecanismo. No está pensado para proporcionar recursos adicionales además de los ya comprometidos en Monterrey en 2002, pero podría ayudar a cubrir la necesidad de financiación detectada hasta 2015, si se quieren cumplir los ODM. La Comisión Europea considera que la propuesta del MFI merece un estudio en profundidad, aunque despierta alguna inquietud y quedan muchos detalles por aclarar, sobre todo en lo que respecta a cuestiones de gobernanza. Aunque la idea de concentrar la ayuda al comienzo del ejercicio resulta tentadora, ya que producirá recursos adicionales de forma inmediata, en tal supuesto habría que aumentar la capacidad de absorción de los países en desarrollo. También podría tener repercusiones intergeneracionales en países donantes y receptores. En último término, los costes del mecanismo serían soportados por los contribuyentes futuros, aunque sus defensores afirman que están diseñados para adaptarse a unos presupuestos de ayuda incrementados que se suministrarían con arreglo a los compromisos realizados en Monterrey. Además, después de 2015, los presupuestos de ayuda de los donantes del MFI se utilizarían en parte para rembolsar a los propietarios de bonos del MFI, con el posible riesgo de que se redujera el volumen de AOD disponible para los países en desarrollo. Tampoco queda claro aún qué método de contabilidad se utilizará para las contribuciones de los donantes, pero al menos para los EM de la UE es importante garantizar que no impidan la transparencia fiscal.

Durante debates celebrados recientemente, se han planteado algunas propuestas de recursos verdaderamente adicionales, a saber:

- Impuestos relacionados con el medio ambiente, la energía o el transporte, como impuestos sobre el transporte marítimo, la aviación o un impuesto o carga sobre la emisión de CO2.

- Impuestos sobre divisas de transacciones financieras, por ejemplo, el impuesto Tobin.

- Impuestos sobre alimentos relacionados con la salud, por ejemplo un impuesto sobre el contenido de azúcar de los alimentos.

- Impuestos sobre el comercio de armas.

- Impuestos sobre los beneficios de las grandes empresas multinacionales.

Las actividades caritativas y las iniciativas de responsabilidad social de las empresas también merecen una atención urgente. Además de poner de manifiesto de forma única la solidaridad entre los pueblos, estas empresas generan importantes cantidades de dinero. La Comisión considera que todavía se pueden realizar innovaciones en este ámbito; el sector del voluntariado también tiene mucho que aportar, por ejemplo, utilizando la tecnología de Internet para aumentar la solidaridad, pero la Comisión y los Gobiernos de los Estados miembros podrían considerar su intervención mediante ventajas fiscales a las donaciones caritativas, los hermanamientos, o respaldando la organización de recursos voluntarios, como por ejemplo, una lotería mundial.

Sean cuales sean las opciones que finalmente se pongan en práctica, tanto a partir de fuentes de financiación tradicionales como innovadoras, será preciso contar con mayores flujos de AOD. Con el fin de garantizar que estos mayores recursos apoyan los esfuerzos de los países en desarrollo para cumplir los Objetivos de Desarrollo del Milenio de la mejor manera, habrá que diseñar nuevas modalidades de ayuda más predecibles y menos volátiles. Las actuales medidas de ayuda no proporcionan la flexibilidad y predictibilidad de los flujos de ayuda que los países socios precisan para embarcarse en las inversiones a medio plazo necesarias para acelerar el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.

Cada instrumento de financiación existente tiene sus ventajas: en los proyectos pueden participar agentes no gubernamentales y, a mayor escala, la ayuda presupuestaria proporciona una financiación flexible ajustada a las prioridades nacionales. Pero ninguno de ellos tiene la combinación ideal de predictibilidad y flexibilidad a medio plazo para financiar costes recurrentes. Aunque el alivio de la deuda cumple estos criterios, también puede producir efectos perversos en la asignación de recursos. Por consiguiente, hay que contar con nuevas modalidades que respalden las reformas necesarias para cumplir los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Los países muy dependientes de la ayuda deberán poder ser beneficiarios de estas nuevas modalidades. También deberán haber demostrado su compromiso con la reducción de la pobreza mediante la puesta en práctica de una estrategia de reducción de la pobreza y de un sistema de evaluación de los resultados fiable. Deberán tener la estabilidad económica necesaria y haber demostrado avances en el sector de la Hacienda Pública y de la gobernanza.

Podrían establecerse diversos mecanismos para garantizar la suficiente predictibilidad y al mismo tiempo permitir a los donantes adaptar mejor el nivel de sus compromisos en función de los resultados: apoyo garantizado para tres a cinco años, con una revisión intermedia que defina el nivel de apoyo para el siguiente período; contratos de diez años que garanticen un nivel mínimo de ayuda; compromisos de tres años, etc. Las violaciones de los «elementos esenciales» definidos en los acuerdos de asociación y cooperación ( p.e. la violación de los derechos humanos) darían lugar a la suspensión de los programas.

Estas propuestas serán debatidas con los países socios a nivel político y técnico. Habrá que disponer de recursos financieros suficientemente flexibles y estables para que estas medidas innovadoras puedan ser aplicadas.

Para los países que se enfrentan a choques externos, se estudiarán otros mecanismos de alivio temporal de la deuda.

En vista de lo anterior, la Comisión insta al Consejo a mostrar su acuerdo con:

- Acelerar el trabajo respecto a las opciones más prometedoras para buscar fuentes de financiación adicionales.

- Explorar el ámbito de aplicación de una iniciativa europea para desarrollar nuevas modalidades de ayuda, más predecibles y menos «volátiles».

- Estudiar atentamente las propuestas innovadoras en apoyo de iniciativas privadas (de las empresas y caritativas).

8. Reform A DEL SISTEMA FINANCIERO INTERNACIONAL

El seguimiento efectivo de los avances en lo que respecta a este «Compromiso de Barcelona» de la UE resulta difícil dado el carácter general y complejo de la tarea, que exige esfuerzos prolongados para realizar algún progreso. No obstante, el desarrollo de una posición comunitaria conjunta resulta fundamental para cumplir el Compromiso de Monterrey de lograr que los países en desarrollo sean más dueños de su destino. Los Estados miembros de la UE han manifestado su satisfacción general ante la mejor coordinación informal entre la UE y los Directores del FMI y del Banco Mundial en Washington, observada en los últimos años, mediante reuniones de coordinación periódicas en las que participa la Comisión. Además, el Comité Económico y Financiero (CEF) ha creado un subcomité especial (SCIMF) para coordinar la posición de la UE en las cuestiones relacionadas con el FMI. Este tipo de colaboración de la UE deberá ampliarse también a los Bancos de Desarrollo Regional en los que la participación de la UE es importante.

No obstante, hay que hacer aún más. Algunos Estados miembros han manifestado su deseo de seguir avanzando (p.e., hacia una mejor distribución de la información o un planteamiento más armonizado).

En vista de lo anterior, la Comisión insta al Consejo a:

- Llegar a un acuerdo para presentar con la mayor frecuencia posible una posición europea única en las instituciones financieras internacionales (IFI) , aumentando así la visibilidad e influencia (la voz) de la Unión Europea en dichas Instituciones.

- Desarrollar una posición comunitaria conjunta con respecto al aumento de la representatividad de los países en desarrollo y de los países en transición en los organismos decisorios económicos internacionales.

9. ALIVIO DE LA DEUDA

En lo que respecta al apoyo a la aplicación de la iniciativa ampliada para los PPME, la UE va por buen camino, y se está empeñando a fondo en este compromiso. Los nuevos Estados miembros están realizando la contribución necesaria a los PPME en tanto que acreedores y algunos han contribuido al Fondo Fiduciario PPME. La mayoría de los Estados miembros se han comprometido a superar las exigencias del programa PPME, facilitando una reducción del 100 % de la deuda contraída por los PPME antes de la fecha de corte («pre-cut-off-date») .

No obstante, persisten serias inquietudes respecto a la situación de endeudamiento de los países pobres, que exige una reflexión y una intervención de más amplitud[12]. A corto plazo, la financiación global de la iniciativa PPME no queda plenamente garantizada en la medida en que los acreedores no pertenecientes al Club de París no aporten su parte de alivio de la deuda. Está surgiendo un consenso en el sentido de que la iniciativa PPME no bastará para garantizar a largo plazo unos niveles de deuda sostenibles para los países pobres, a pesar de la concesión de varias prórrogas. Los miembros del G-7 han llegado a un acuerdo sobre el principio de una posible cancelación total de la deuda multilateral[13].

Por tanto, ahora hay que concentrar los esfuerzos en desarrollar estrategias con visión de futuro para abordar los problemas planteados:

- Aunque criticada, la cancelación de la deuda de los HIPC, ha sido el enfoque más innovador en cuando a transferencia de ayuda y costes de transacción. No obstante, las necesidades de financiación van mucho más allá de la cancelación de la deuda. Además, la cancelación es un mal instrumento en términos de criterios de asignación de ayuda, ya que los países más endeudados no son ni los más pobres, ni los mejor gobernados, ni los más necesitados.

- Varios países, en su mayoría en situaciones posteriores a un conflicto , pueden seguir quedando excluidos de la iniciativa PPME. La mayoría de los Estados miembros coinciden en que esto es preocupante, pero sin aportar soluciones al respecto.

- Un análisis detallado revela que algunos países, incluso después de su exclusión de la categoría de PPME, continuarán o volverán a situaciones de dificultad por endeudamiento . La mayoría de los Estados miembros están de acuerdo o no están en contra de conceder una mayor reducción de la deuda, pero tienen opiniones divergentes en cuanto a las disposiciones para su concesión.

- Existe un amplio acuerdo en la UE respecto a que el marco ASD prospectivo de análisis de sostenibilidad para una gestión saneada de la deuda, desarrollado por el FMI y el BM para los países de escasa renta, y su estricta aplicación, son fundamentales para resolver los problemas antes mencionados.

- El análisis de sostenibilidad de la deuda (ASD) también resalta la estrecha relación entre sostenibilidad de la deuda y vulnerabilidad ante choques externos; la Comisión está estudiando activamente los instrumentos para ayudar a los países azotados por choques exógenos.

En vista de lo anterior, la Comisión insta al Consejo a:

- Apoyar, más allá de la aplicación de la iniciativa PPME reforzada, la creación y ejecución de opciones alternativas y a la medida para aquellos países en situación posterior a un conflicto, que aun teniendo atrasos exteriores cuantificables, no pudieron beneficiarse de la iniciativa PPME, para que puedan afrontar mejor el problema de la fragilidad de sus instituciones y de los retrasos de los pagos que constituyen lo esencial de su deuda;

- Explorar la posibilidad de recurrir a un mecanismo, entre otros, de alivio temporal del servicio de la deuda, para aliviar los efectos de choques exógenos en los países muy afectados por la deuda.

10 . CONCLUSIONES

La UE va por el buen camino para cumplir la mayoría de los «Compromisos de Barcelona». La Reunión de Expertos de Alto Nivel de las Naciones Unidas, que tendrá lugar en septiembre de 2005, se centrará en la manera de acelerar el avance para cumplir los ODM, sobre todo en África. La UE ampliada habrá de demostrar una vez más su voluntad de abordar el tema de la FpD mediante compromisos comunitarios más firmes. Con las propuestas que se incluyen en el presente documento, la Comisión pretende iniciar un debate con vistas a establecer un nuevo paquete de compromisos y llegar a un acuerdo sobre los compromisos denominados «Barcelona II». Mientras que la presente Comunicación se centra en los instrumentos para mejorar la FpD, la Comunicación sobre Coherencia de las políticas[14] propone otras medidas políticas que podrían adoptarse para respaldar el cumplimiento de los ODM.

Annex 1

Summary | March 14, 2002: Council Conclusions on the International Conference on Financing for Development (Monterrey, Mexico, 18-22 March 2002) |

The Council of the European Union:

“1. Considering that the International Conference on Financing for Development represents an historic opportunity to make progress towards the achievement of the Millennium Development Goals for poverty reduction and the other internationally agreed development targets in a holistic manner.

2. Recalling the need for all international partners to reach the UN goal of 0.7% ODA/GNI and the European Council Presidency Conclusions in Gothenburg and Laeken, and recognizing that mobilizing international private and public resources for sustainable development is essential, that resources would need to be increased in order to reach the Millennium Development Goals, including according to World Bank estimates a doubling of ODA;

3. Stressing that the Conference should be based on a spirit of strengthened partnership in which developing countries take primary responsibility for their own development, ensuring democracy, human rights and the rule of law, while developed countries actively support them, thus contributing to the "global deal" that will be discussed at the Johannesburg Summit

4. Recognizing that the issue of aid effectiveness both by donors and recipients must be adequately addressed to ensure that increased ODA flows have a positive impact on development, and resources go effectively and efficiently to fighting poverty and reducing inequality.

5. Stressing that developing countries have primary responsibility to create a sound macroeconomic environment, an appropriate framework for investments and guarantee that funds received are properly and effectively managed, engaging themselves to ensure good governance, achieve high standards of transparency and eliminate corruption.

6. Recalling the importance to development financing of the Doha Development Agenda, which should address the specific concerns and priorities of developing countries, allowing them to realize the full benefits of participation in the world economy.

7. And thus, in order to achieve a successful outcome of the Conference, the Council stresses the value of the Monterrey Consensus, and affirms its willingness to make the following commitments;

a) In pursuance of the undertaking to examine the means and timeframe that will allow each of the Member States to reach the UN goal of 0.7% ODA/GNI, those Member States that have not yet reached the 0.7% target commit themselves - as a first significant step - individually to increasing their ODA volume in the next four years within their respective budget allocation processes, whilst the other Member States renew their efforts to remain above the target of 0.7% ODA, so that collectively an EU average of 0.39% is reached by 2006. In view of this goal, all the EU Member States will in any case strive to reach, within their respective budget allocation processes, at least 0.33% ODA/GNI by 2006.

b) To take concrete steps on coordination of policies and harmonization procedures before 2004, both at EC and Member States level, in line with internationally agreed best practices including by implementing recommendations from the OECD Development Assistance Committee Task Force on donor practice.

c) To implement the DAC recommendation on untying of aid to Least Developed Countries and continue discussions in view of further untying. The EU will also consider steps towards further untying of Community aid while maintaining the existing system of price preferences of the EU-ACP framework.

d) To increase assistance for long-term trade-related capacity building, productive capacity and measures addressing supply-side constraints in developing countries, as well as to provide immediate support for trade-related technical assistance in order to improve the negotiating capacity of developing countries in trade negotiations, including by commitments made at the WTO pledging Conference in Geneva on 11 March 2002.

e) To further work towards a participatory process at the global level, including the proposal of setting up a task force open to all actors on a temporary basis, designed to lead to the identification of relevant Global Public Goods.

f) To further explore innovative sources of financing and taking into account the conclusions of the Commission Globalization Report.

g) To influence the reform of the International Financial System by combating abuses of financial globalization, strengthening the voice of developing countries in international economic decision-making, and, while respecting their respective roles, enhancing the coherence between the UN, International Financial Institutions and WTO.

h) To pursue its efforts to restore debt sustainability in the context of the enhanced HIPC initiative, so that developing countries, and especially the poorest ones, can pursue growth and development unconstrained by unsustainable debt dynamics."

Website link: http://europa-eu-un.org/articles/en/article_1222_en.htm

Annex 2

Extract of the Conclusions of the General Affairs and External Relations Council of 22-23 November 2004 on the report of the Ad Hoc Working Party on Harmonisation:

RECALLING:

The Commission Communication of 5 March 2004 on 3translating the Monterrey Consensus into practice: the contribution by the European Union"[15];

Its Conclusions of 27 April 2004[16], which called for the establishment of an Ad-Hoc Working Party of the Council consisting of experts on Harmonisation (AHWPH), in order to examine in detail the Commission recommendations contained in the Commission Communication and other relevant proposals with a view to translating the Barcelona Commitment II into practice;

The decision adopted by the COREPER establishing the AHWPH and setting up its mandate[17];

That the Working Party was invited to report back to Council no later than November 2004, with a view to adoption by the Council of an EU Action Plan for Coordination and Harmonisation for submission to the Second High Level Forum on Harmonisation and Alignment for Aid Effectiveness to be held in Paris in 2005;

THE COUNCIL,

NOTING that the COREPER, on 18 November 2004 agreed on the Report presented by the AHWPH;

ENDORSES the report of the Ad-Hoc Working Party on Harmonisation entitled "Advancing Coordination, Harmonisation and Alignment: the contribution of the European Union";

INVITES the relevant Council bodies to continue the work for preparing the participation of the EU to the Second High Level Forum on Harmonisation and Alignment for Aid Effectiveness to be held in Paris in 2005;

REAFFIRMS its intention to monitor regularly the further progress made with the view to translating the Barcelona Commitment II into practice.

[1] Conclusiones del Consejo de 14 de marzo de 2002 sobre la Conferencia de las Naciones Unidas sobre FpD (Monterrey), véase el anexo 1.

[2] SEC(2003) 569, de 15.5.2003.

[3] COM(2004) 150 de 5.3.2004.

[4] Conclusiones del Consejo de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores de 22 y 23.11.2004; documento 14724/04 (Presse 325) p. 37, véase el anexo 2.

[5] Documento de trabajo de la Comisión SEC(2005) 453: (EU follow-up to the «Barcelona commitments» and operationalisation of the Monterrey Consensus).

[6] Bélgica (+ 62,9%), Francia (+ 30,5%), Suecia (+ 27,6%), Luxemburgo (+ 26,3%), Reino Unido (+ 23,4%), Irlanda (+ 18,3%), Alemania (+ 18,1%), Grecia (+ 14,4%), España (+ 13,7%), Finlandia (+ 11,7%), los Países Bajos (+ 9,9%) y Portugal (+ 5,7%).

[7] Declaración de París sobre la eficacia de la ayuda al desarrollo, Foro de Alto Nivel, París, 28.2.-2.3.2005.

[8] Véase el anexo 2. Estas conclusiones se basan en las recomendaciones del Grupo de trabajo ad hoc de la UE sobre armonización, y que se describen detalladamente en el Documento de trabajo de la Comisión.

[9] Tal y como se indica en la base de datos sobre asistencia técnica relacionada con el comercio y creación de capacidad del Programa de Doha para el Desarrollo (BDATRC). La UE aporta aproximadamente el 50 % del total mundial de ATRC. La mayor parte procede de la CE que ha asignado a la ATRC una media de 700 millones de euros anuales desde 2001. Entre los Estados miembros, la situación es muy variopinta, algunos de ellos han ampliado su ayuda para ATRC.

[10] El Reino Unido (Evaluación de ATRAC de la DFID – Agencia de Desarrollo del Reino Unido), los Países Bajos y Alemania.

[11] El Documento de trabajo de los servicios de la Comisión «Innovative sources of financing for development – a review of options» estudia las cuestiones más importantes SEC(2005) 467.

[12] Véase el estudio financiado por la CE «Beyond the HIPC Initiative» de marzo de 2004:http://www.europa.eu.int/comm/development/body/theme/hipc/docs/Beyond_HIPC_en.pdf#zoom=100.

[13] Conclusiones sobre desarrollo de los Ministros de Finanzas del G-7, Londres, 5 de febrero de 2005.

[14] COM(2005) 134.

[15] Doc. 7108/04 - COM(2004) 150.

[16] Doc. 8973/04.

[17] Doc. 9188/04.