Propuesta de REGLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO por el que se establecen normas uniformes y un procedimiento uniforme para la resolución de entidades de crédito y de determinadas empresas de inversión en el marco de un Mecanismo Único de Resolución y un Fondo Único de Resolución Bancaria y se modifica el Reglamento (UE) nº 1093/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo /* COM/2013/0520 final - 2013/0253 (COD) */





EXPOSICIÓN DE MOTIVOS 1. CONTEXTO DE LA PROPUESTA Tal como se indicó en 2012 en la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo «Hoja de ruta hacia una unión bancaria»[1], en la Comunicación de la Comisión «Plan director para una Unión Económica y Monetaria profunda y auténtica - Apertura de un debate europeo»[2] y en el Informe de los cuatro Presidentes «Hacia una auténtica Unión Económica y Monetaria»[3], un marco financiero integrado o «unión bancaria» constituye una parte vital de las medidas políticas para volver a situar a Europa en la senda de la recuperación económica y el crecimiento. Es imprescindible avanzar rápidamente hacia una unión bancaria para garantizar la estabilidad financiera y el crecimiento en la zona del euro y en todo el mercado interior. Se trata de un paso fundamental para superar la fragmentación y la incertidumbre actuales en el sector financiero, para facilitar las condiciones de financiación de los bancos y Estados vulnerables y romper la vinculación entre ambos, y para relanzar la actividad bancaria transfronteriza en el mercado interior, en beneficio tanto de la zona del euro como de los Estados miembros que no pertenecen a ella. Partiendo del marco regulador que comparten los veintiocho miembros del mercado interior (código normativo único), la Comisión Europea ha adoptado un enfoque integrador y ha propuesto una hoja de ruta para la unión bancaria, con varios instrumentos y etapas, abierta en potencia a todos los Estados miembros, pero que, en cualquier caso, incluirá a los dieciocho Estados miembros que ya configuran la zona del euro. En marzo de 2013, el Consejo Europeo se comprometió a concretar la unión bancaria dando los pasos que se indican a continuación. En primer lugar, deben realizarse con prioridad los procedimientos legislativos restantes para crear el Mecanismo Único de Supervisión (MUS) que confieren competencias al BCE para supervisar los bancos de la zona del euro[4]. En segundo lugar, debe alcanzarse un acuerdo durante el verano sobre la forma en que el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) podría recapitalizar los bancos directamente, tras el establecimiento del MUS y un análisis de los balances de los bancos, incluidas la definición de «activos heredados». Asimismo en el verano de 2013, debería llegarse a un acuerdo sobre la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de […], por la que se establece un marco para el rescate y la resolución de entidades de crédito y empresas de inversión (en lo sucesivo, «la Directiva […] del Parlamento Europeo y del Consejo»[5]), presentada por la Comisión. Por último, debe examinarse con carácter prioritario la propuesta de la Comisión de un Mecanismo Único de Resolución (MUR), junto con unas disposiciones de apoyo adecuadas y eficaces, con vistas a su adopción durante la legislatura actual. Se ha establecido que la unión bancaria abarcará todos los Estados miembros de la zona del euro y los demás Estados miembros que decidan sumarse a ella. El mismo código normativo único de requisitos prudenciales a escala de la UE[6] y las mismas normas sobre resolución bancaria se aplicarán dentro de la unión bancaria y en todos los demás Estados miembros. Así pues, se preservará la integridad del mercado interior. El refuerzo de la estabilidad financiera generada por la unión bancaria también impulsará la confianza y las perspectivas de crecimiento en el mercado interior. Una aplicación uniforme y centralizada de las normas prudenciales y de resolución en los Estados miembros que participen en la unión bancaria beneficiará a todos los Estados miembros. Al superar la fragmentación financiera que actualmente perjudica a la actividad económica, se contribuirá a garantizar una competencia leal y a eliminar los obstáculos para el libre ejercicio de las libertades fundamentales, no solo en los Estados miembros participantes, sino en todo el mercado interior. 1.1. Un Mecanismo Único de Resolución y mecanismos de financiación como elementos clave de la unión bancaria El rápido acuerdo sobre un Mecanismo Único de Supervisión adoptado en abril de 2013, solo siete meses tras la propuesta de la Comisión de septiembre de 2012, estableció la base de la unión bancaria, como parte integrante de la Unión Económica y Monetaria. La supervisión reforzada con arreglo al MUS restaurará la confianza en la salud de los bancos. En 2014, el BCE asumirá la responsabilidad en última instancia de la supervisión de todos los bancos de la zona del euro. En la práctica, el BCE supervisará directamente los bancos más importantes y con mayor actividad internacional, con la posibilidad de «reclamar» la supervisión directa de los demás, mientras que las autoridades nacionales se encargarán de la supervisión cotidiana de los bancos más pequeños. Partiendo del MUS, y con el fin de establecer la sostenibilidad de los mercados bancarios en los Estados miembros que participen en el MUS, la UE debe crear un Mecanismo Único de Resolución para tratar los bancos en quiebra. Nunca podrá excluirse totalmente el riesgo de que un banco sufra un problema grave de liquidez o de solvencia. Por consiguiente, es necesario instaurar un marco que permita una reestructuración profunda de los bancos por parte de las autoridades, evitando a su vez riesgos muy importantes para la estabilidad económica y los costes derivados de su liquidación desordenada con arreglo a la legislación concursal nacional, y poniendo fin a la necesidad de financiar esos procesos con recursos públicos. La Directiva de la UE sobre rescate y resolución bancarios, cuando sea adoptada por el Parlamento Europeo y el Consejo, determinará las normas aplicables a la reestructuración de los bancos de la UE con dificultades financieras graves, el mantenimiento de las funciones vitales de la economía real y la distribución de las pérdidas y los costes entre los accionistas de los bancos, los acreedores y los depositantes no garantizados. La recapitalización interna, un instrumento clave en la Directiva sobre resolución, distribuirá de forma secuencial las pérdidas y depreciará los créditos de los accionistas, los acreedores subordinados y los acreedores principales. Los depositantes con menos de 100 000 EUR quedarán en cualquier caso exentos de sufrir pérdidas, ya que sus créditos están protegidos por los sistemas nacionales de garantía de depósitos. La Directiva se basa en una red de autoridades nacionales y de fondos de resolución para la resolución de los bancos. Si bien es cierto que se trata de un paso adelante importante para reducir las divergencias entre los planteamientos nacionales y proteger la integridad del mercado interior, no es suficiente para los Estados miembros que comparten la supervisión de las entidades de crédito dentro del MUS. Según reconoció el Consejo Europeo, en la unión bancaria, las tareas de supervisión y resolución bancarias deben ser realizadas por el mismo nivel de autoridad. De no ser así, podrían surgir tensiones entre el supervisor (BCE) y las autoridades nacionales de resolución sobre cómo tratar a los bancos en dificultades, y podrían mantenerse las expectativas del mercado sobre la (in)capacidad de los Estados miembros de gestionar las quiebras bancarias a escala nacional, lo cual reforzaría el círculo vicioso entre los Estados y los bancos, la fragmentación y el falseamiento de la competencia en el mercado interior. En comparación con una red de autoridades de resolución, un Mecanismo Único de Resolución, con un órgano decisorio central, y un Fondo Único de Resolución Bancaria, proporcionarán beneficios fundamentales a los Estados miembros, a los contribuyentes y a los bancos, así como estabilidad económica y financiera a toda la UE: · una toma de decisiones central potente garantizará que las decisiones sobre resolución en los Estados miembros participantes se adopten con eficacia y rapidez, lo que evitará medidas descoordinadas, minimizará los impactos negativos en la estabilidad financiera y limitará la necesidad de ayudas financieras; · un conjunto centralizado de conocimientos especializados y experiencia en materia de resolución bancaria permitirá tratar los bancos en quiebra de forma más sistemática y eficiente que las distintas autoridades nacionales, con recursos limitados y menor experiencia; · un Fondo Único de Resolución Bancaria permitirá reunir recursos importantes procedentes de las contribuciones de los bancos y, por ende, proteger más eficazmente a los contribuyentes que los fondos nacionales, proporcionando a su vez unas condiciones de competencia equitativas para los bancos en los Estados miembros participantes; un Fondo Único evitará que surjan problemas de coordinación en el despliegue de los fondos nacionales y resultará determinante para eliminar la dependencia de los bancos respecto a la solvencia de los Estados. El Mecanismo Único de Resolución debe crearse dentro del marco jurídico e institucional de la UE. En las conclusiones del Consejo Europeo de 14 de diciembre de 2012 se declara que «el proceso de realización de la UEM se basará en el marco institucional y jurídico de la Unión Europea». Si bien es cierto que el despliegue de herramientas intergubernamentales ad hoc fuera del marco de la UE ha sido necesario para responder a circunstancias excepcionales del mercado y a deficiencias de gobernanza en la estructura original de la UEM, existe la amenaza de minar la calidad democrática de la toma de decisiones de la UE y la coherencia del ordenamiento jurídico de la UE. La creación del MUR dentro del marco jurídico e institucional de la UE, al igual que sucedió anteriormente con el MUS, constituye por tanto un paso necesario para completar la UEM en consonancia con las conclusiones del Consejo Europeo y, más en general, para proteger el orden democrático e institucional de la UE. 1.2. Transición hacia la unión bancaria El Mecanismo Único de Supervisión debería entrar en vigor a mediados de 2014. En cuanto al Mecanismo Único de Resolución, debería comenzar a funcionar en enero de 2015, momento en que debería entrar en vigor la Directiva […], que proporcionará el código normativo por el que se regulará la resolución bancaria en todo el mercado interior[7]. A continuación, el MUR aplicará las normas del presente Reglamento, que se ajustan a las normas de la Directiva […], a los Estados miembros que participen en la unión bancaria, mientras que, en los Estados miembros que no participen, corresponderá a las autoridades nacionales aplicar las normas de la Directiva […]. En cualquier caso, se aplicarán las normas sobre ayudas estatales en materia de distribución de la carga si las medidas de resolución implican ayuda pública. Para distribuir la carga entre accionistas y acreedores subordinados, el MUR podrá aplicar desde la entrada en vigor del presente Reglamento normas que permitan la depreciación de las acciones y de la deuda subordinada en la medida necesaria para la aplicación de las normas sobre ayudas estatales. Además, los Estados miembros podrán decidir incorporar las nuevas normas que establece la Directiva […] a su Derecho nacional, incluso antes del plazo estipulado para la transposición de dicha Directiva. En cualquier caso, las competencias sobre ayudas estatales de la Comisión quedarán preservadas en todos los casos de resolución que impliquen una ayuda que pueda considerarse ayuda estatal. De hecho, en la medida en que el recurso al Fondo Único de Resolución Bancaria por el MUR no constituya ayuda estatal con arreglo a los criterios específicos que establece el Tratado, dichos criterios seguirán siendo aplicables, por analogía, para garantizar que, cuando se recurra al fondo de resolución, se apliquen a su intervención las normas que se habrían aplicado si las autoridades nacionales de resolución hubiesen recurrido a mecanismos nacionales de financiación. A escala europea, se impulsa este proceso de convergencia, por un lado, con la próxima revisión de las Directrices sobre ayudas estatales para las ayudas a los bancos y, por otro, con el acuerdo sobre la manera en que el Mecanismo Europeo de Estabilidad podría recapitalizar los bancos en dificultades. Las directrices revisadas sobre ayudas estatales imponen requisitos más estrictos para la distribución de la carga entre accionistas y acreedores subordinados en cualquier Estado miembro que proporcione ayuda pública a sus bancos. Así se contrarrestará la fragmentación actual del mercado interior en función de la fortaleza económica del Estado y la presencia de «activos heredados». Las directrices del MEDE especificarán mientras tanto en qué condiciones, con arreglo a las normas sobre ayudas estatales, los Estados miembros que no puedan prestar ayuda pública a los bancos podrían obtener préstamos o, si es necesario, la forma en que los bancos podrían ser recapitalizados directamente por el MEDE. 2. JUSTIFICACIÓN DE UN MECANISMO ÚNICO DE RESOLUCIÓN La Comisión ha tenido en cuenta el análisis realizado en la evaluación de impacto que se llevó a cabo para la adopción de la propuesta de Directiva […], en la que se evaluaron los aspectos operativos y jurídicos pertinentes para el establecimiento de un Mecanismo Único de Resolución (MUR). Se han realizado análisis adicionales sobre las características propuestas del MUR, en función de las actualizaciones de la información que figura en la evaluación de impacto. En lo que se refiere a la capacidad del MUR para producir decisiones eficaces, el tiempo constituirá un factor esencial por dos razones importantes: antes de iniciar una resolución, para aumentar la credibilidad del MUR recién establecido como herramienta flexible, contribuyendo a reducir al mínimo las fuentes de incertidumbre en los mercados; y, después de la puesta en marcha de la resolución, para que el MUR preserve el valor de los activos que pueden erosionarse por retrasos innecesarios en el proceso de resolución. Una red de autoridades nacionales requeriría plazos procesales adicionales para cada deliberación relacionada con entidades transfronterizas. Por el contrario, la propuesta de reparto de responsabilidades entre un nivel central de toma de decisiones y unos organismos de ejecución locales permitirá ahorrar tiempo. A escala nacional, se necesitará menos tiempo que a nivel central para acumular toda la experiencia necesaria a fin de gestionar la aplicación, ya que la legislación aplicable será nacional; a nivel central, habrá margen para una mayor masa crítica a fin de atraer y de desarrollar, con mayor rapidez, el mejor capital humano especializado. En cuanto a la capacidad del MUR para producir decisiones más eficientes, un nivel central de toma de decisiones contribuirá a minimizar los costes de resolución, porque puede lograr ventajas importantes por las economías de escala de una red, y porque resulta determinante para la aplicabilidad y la optimización de la decisión de resolución. Estructuralmente, un sistema que no rebase el mandato de las autoridades nacionales a fin de minimizar los costes para su propio Estado miembro no tendrá plenamente en cuenta las externalidades transfronterizas. Los Estados miembros han previsto desde el comienzo de la crisis un mecanismo de distribución de la carga para reducir al mínimo las pérdidas de bienestar global en estas situaciones[8]. Un Mecanismo Único de Resolución resulta más adecuado que una red para garantizar la aplicabilidad de las transferencias de cargas, condición necesaria para que funcione un acuerdo de distribución de la carga. Además, garantizará la aplicabilidad externa de la política de resolución óptima, que permite acordar previamente una norma sobre la distribución de la carga que asigne los costes de la resolución con arreglo a unos criterios equitativos y equilibrados. 3. ELEMENTOS JURÍDICOS DE LA PROPUESTA 3.1. Base jurídica La base jurídica de esta propuesta es el artículo 114 del TFUE, que permite la adopción de medidas para la aproximación de las disposiciones nacionales que tengan por objeto el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior. El objetivo de la propuesta es preservar la integridad y mejorar el funcionamiento del mercado interior. La aplicación uniforme, por una autoridad central, de un conjunto único de normas de resolución, junto con el acceso a un fondo europeo único de resolución, restablecerá el funcionamiento correcto de los mercados de la unión bancaria, eliminará los obstáculos al ejercicio de las libertades fundamentales y evitará un falseamiento importante de la competencia, al menos en los Estados miembros que comparten la supervisión de las entidades de crédito a escala europea. Si bien es cierto que la Directiva […] introduce un alto nivel de armonización, también permite flexibilidad a los Estados miembros, lo cual significa que podría mantenerse cierta fragmentación en el mercado interior. El MUR, en cambio, establece una estructura decisoria integrada que ajustará la resolución en virtud del MUR con la supervisión en virtud del MUS para eliminar la desventaja competitiva que tienen los bancos de los Estados miembros participantes en el MUS con respecto a los bancos de los Estados miembros no participantes, por la falta de un sistema centralizado para tratar a los bancos en quiebra. Para que todos los Estados miembros participantes puedan confiar plenamente en la calidad e imparcialidad del proceso de resolución bancaria, especialmente en lo que se refiere a las implicaciones económicas locales, las decisiones de resolución deberán ser elaboradas y controladas de forma centralizada por una Junta Única de Resolución, a fin de garantizar un planteamiento coherente y uniforme, y el proceso de resolución será iniciado por la Comisión. La Comisión adoptará asimismo una decisión sobre el marco en el que deberán aplicarse los instrumentos de resolución a la entidad afectada y sobre el recurso al Fondo para respaldar la acción de resolución. Además, para facilitar el proceso de resolución y aumentar su eficacia, el Reglamento propuesto establece un Fondo Único de Resolución Bancaria. El Reglamento propuesto será directamente aplicable en todos los Estados miembros, pero se aplicará a todas las entidades supervisadas por el MUS. El código normativo único establecido por el Reglamento (UE) nº 575/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre los requisitos prudenciales de las entidades de crédito y las empresas de inversión[9], la Directiva 2013/36/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, relativa al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a la supervisión prudencial de las entidades de crédito y las empresas de inversión[10] y la Directiva […] se aplicará a los Estados miembros participantes, ya que estos actos son aplicables en todo el mercado interior. El artículo 114 del TFUE constituye, por tanto, la base jurídica adecuada. 3.2. Subsidiariedad Con arreglo al principio de subsidiariedad establecido en el artículo 5, apartado 3, del Tratado UE, en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Unión intervendrá solo en caso de que, y en la medida en que, los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, ni a nivel central ni a nivel regional y local, sino que puedan alcanzarse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción pretendida, a escala de la Unión. Solo una actuación a nivel europeo puede garantizar que los bancos en quiebra sean objeto de resolución con efectos indirectos mínimos y de forma coherente, en virtud de un conjunto único de normas. El MUR aportará economías de escala importantes y evitará las externalidades negativas que podrían derivarse de decisiones y fondos meramente nacionales. Las diferencias sustanciales entre las decisiones de resolución adoptadas a escala nacional, y sujetas a especificidades locales y limitaciones de financiación, pueden socavar la estabilidad y la integridad del mercado interior. Si bien es cierto que el establecimiento del Mecanismo Único de Supervisión garantiza la igualdad de condiciones en la supervisión de los bancos y disminuye el riesgo de indulgencia, el MUR garantiza que, cuando se produzca una quiebra bancaria, la reestructuración pueda llevarse a cabo con el menor coste, los acreedores reciban un trato justo y equitativo y la financiación pueda asignarse rápidamente a su uso más productivo en el mercado interior. Así pues, conviene que la Unión proponga las medidas legislativas necesarias para adoptar este mecanismo de resolución en el caso de los bancos supervisados por el MUS. Un reglamento es el instrumento jurídico adecuado para evitar discrepancias en la transposición nacional y para garantizar un mecanismo institucional unificado y unas condiciones de competencia equitativas a todos los bancos de los Estados miembros participantes. 3.3. Proporcionalidad Conforme al principio de proporcionalidad, el contenido y la forma de la acción de la Unión no deberán exceder de lo estrictamente necesario para alcanzar los objetivos de los Tratados. En la unión bancaria, la supervisión y resolución bancarias deben ser realizadas por el mismo nivel de autoridad. De no ser así, podrían surgir tensiones entre el supervisor europeo y las autoridades nacionales de resolución sobre cómo tratar los bancos en dificultades y cubrir sus costes. Esas tensiones podrían socavar la eficacia tanto de la supervisión como de la resolución y falsear la competencia entre los Estados miembros. La crisis reciente ha puesto de relieve la necesidad de medidas rápidas y firmes, respaldadas por mecanismos de financiación a escala de la UE, para evitar que una resolución bancaria realizada a nivel nacional tenga unos efectos desproporcionados sobre la economía real, así como para reducir la incertidumbre y evitar la retirada masiva de depósitos y el contagio dentro del mercado interior. El Mecanismo Único de Resolución garantizará que se apliquen las mismas normas, del mismo modo, a cualquier banco en quiebra de un Estado miembro participante. Con una financiación de reserva adecuada podría evitarse que los problemas de un banco en particular se plasmen en una pérdida de confianza en el conjunto del sistema bancario del Estado miembro en cuestión, o de otros Estados miembros que, según la percepción de los mercados, estén expuestos a riesgos similares. La seguridad jurídica añadida, unos incentivos debidamente armonizados en el contexto de la unión bancaria y los beneficios económicos de unas medidas de resolución uniformes y centrales implican que la propuesta se ajusta al principio de proporcionalidad y se limita a lo estrictamente necesario para alcanzar los objetivos perseguidos. El presente Reglamento respeta los derechos fundamentales y observa los principios reconocidos en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, en particular el derecho a la protección de datos de carácter personal, a la libertad de empresa, a la tutela judicial efectiva y a un juez imparcial, y debe aplicarse de conformidad con tales derechos y principios. 4. EXPLICACIÓN DETALLADA DE LA PROPUESTA 4.1. Un Mecanismo Único de Resolución 4.1.1. Principios, estructura y ámbito de aplicación El Mecanismo Único de Resolución deberá conllevar estructuras decisorias que sean sólidas desde el punto de vista jurídico, a la par que eficaces en tiempos de crisis. El proceso de toma de decisiones deberá garantizar que las decisiones adoptadas sean europeas, pero con la participación de los Estados miembros, habida cuenta de la importancia de la resolución bancaria para las economías nacionales. El Mecanismo Único de Resolución aplicará el código normativo único sobre resolución bancaria que figura en la Directiva sobre rescate y resolución bancarios con respecto a los bancos en dificultades de los Estados miembros participantes en dicho mecanismo. El Mecanismo Único de Resolución consistirá en normas y procedimientos uniformes que aplicará una Junta Única de Resolución (en lo sucesivo, «la Junta»), junto con la Comisión y las autoridades de resolución de los Estados miembros participantes. La Comisión Europea solo participará en el MUR en la medida en que sea necesario para llevar a cabo las funciones específicas previstas en el presente Reglamento y con respecto al control de las ayudas estatales en virtud del Tratado o a efectos de la aplicación, por analogía, de los criterios establecidos para la aplicación del artículo 107 del TFUE. No obstante, el Mecanismo Único de Resolución no sigue el planteamiento diferenciado del Mecanismo Único de Supervisión para los distintos tipos de bancos debido a las características del proceso de resolución. A diferencia de las tareas corrientes de supervisión, solo es probable que unos cuantos bancos quiebren y sean objeto de resolución en un momento dado. Además, un ámbito de aplicación amplio para el Mecanismo Único de Resolución es plenamente coherente con la lógica por la que el BCE puede asumir la supervisión directa de cualquier banco en caso de dificultades, incluso con vistas a su posible resolución. Por último, la crisis ha demostrado que no solo los grandes bancos internacionales requieren un marco de resolución a escala europea. La existencia de autoridades de resolución diferenciadas en función del tamaño de los bancos también supondría mecanismos de financiación y apoyo diferenciados, lo que podría volver a afianzar la vinculación entre los Estados y los bancos, y falsear la competencia. 4.1.2. Principios de las medidas del MUR Para garantizar un proceso de resolución objetivo y equitativo, queda prohibida cualquier discriminación por parte de la Comisión, de la Junta y de las autoridades nacionales de resolución contra los bancos, sus depositantes, acreedores o accionistas, por razones de nacionalidad o de establecimiento. La resolución de grupos transfronterizos viene determinada por una serie de principios, para garantizar la igualdad de trato entre las distintas entidades del grupo, permitir que puedan tenerse en cuenta debidamente los intereses de los Estados miembros implicados en la resolución y evitar que el coste impuesto a los acreedores supere al que tendrían que soportar en el marco de un procedimiento concursal ordinario. Si solo algunas partes de un grupo son objeto de resolución, la propuesta pretende garantizar que el proceso no afecte negativamente a las entidades del grupo que no sean objeto de resolución. Por principio, el coste de la resolución se cubrirá recurriendo a la recapitalización interna y al sector bancario. Por lo tanto, la propuesta garantiza que la Comisión, la Junta y las autoridades nacionales de resolución decidan mecanismos de financiación de las resoluciones de tal manera que se minimice el uso de ayudas públicas extraordinarias. 4.1.3. Interacción con el control de las ayudas estatales por parte de la Comisión El MUR preserva el control de las ayudas estatales por parte de la Comisión en cualquier circunstancia. Así pues, una vez que el BCE notifique a la Comisión y a la Junta que un banco o grupo está en dificultades o en peligro de quiebra, el procedimiento de resolución con arreglo al MUR deberá correr en paralelo con el procedimiento sobre ayudas estatales, si procede, de modo que se invite al Estado miembro o a los Estados miembros implicados a comunicar a la Comisión las medidas previstas de conformidad con el artículo 108 del TFUE. Para ello se requiere el establecimiento de una cooperación y un intercambio de información continuos entre la Junta y la Comisión, a fin de completar el procedimiento sobre ayudas estatales. Por otra parte, la decisión de la Comisión en virtud de las normas sobre ayudas estatales constituirá la condición previa para la adopción, por la Comisión, de una decisión por la que se someta a un banco a un procedimiento de resolución. Si el recurso al fondo no constituye ayuda estatal, los criterios establecidos para la aplicación del artículo 107 del TFUE se aplicarán, por analogía, como condición previa para la adopción de una decisión por la que se someta a un banco a un procedimiento de resolución, a fin de preservar la integridad del mercado interior entre Estados miembros participantes y no participantes. 4.1.4. Funciones y estructura de la toma de decisiones El Mecanismo Único de Resolución abarca todas las funciones clave que son indispensables para la resolución de los bancos en quiebra. Esas funciones incluyen, entre otras, la autorización de aplicar obligaciones simplificadas en lo que respecta al requisito de elaborar, redactar y revisar los planes de resolución, evaluar la viabilidad de la resolución de los bancos, decidir someter a un banco a un procedimiento de resolución, ejercer las competencias de resolución en relación con una entidad objeto de resolución y poner en práctica los programas de resolución. Además, el MUR incluye decisiones sobre el recurso a fondos para financiar la resolución. La composición del MUR garantiza que sus estructuras decisorias sean sólidas desde un punto de vista jurídico y eficaces, incluso en tiempos de crisis. Con ellas se pretende garantizar que las decisiones sean europeas e impliquen a los Estados miembros, habida cuenta de la importancia de la resolución bancaria para las economías nacionales. Las estructuras decisorias del Mecanismo Único de Resolución incluyen una Junta Única de Resolución, las autoridades nacionales de resolución de los Estados miembros participantes y la Comisión Europea. Las tareas del MUR se reparten entre la Junta Única de Resolución y las autoridades nacionales de resolución. A fin de garantizar la eficacia y la responsabilidad del Mecanismo Único de Resolución y en cumplimiento de los requisitos jurídicos, la Comisión Europea, en calidad de institución de la UE, tendrá potestad para iniciar la resolución de un banco, sobre la base de una recomendación de la Junta o por iniciativa propia. Si la Comisión inicia un procedimiento de resolución, también adoptará una decisión sobre el marco en el que deberán aplicarse los instrumentos de resolución y sobre el recurso al Fondo. La Junta Única de Resolución adoptará todas las demás decisiones con arreglo al Reglamento MUR y las remitirá a las autoridades nacionales de resolución para su ejecución a escala nacional, de conformidad con el Reglamento MUR y la Directiva […]. La Junta controlará la ejecución por las autoridades nacionales de resolución de sus decisiones a escala nacional y, en el supuesto de que una autoridad de resolución nacional no cumpla su decisión, podrá dirigir decisiones directamente a los bancos. 4.1.5. Proceso de toma de decisiones De conformidad con el código normativo que figura en la Directiva […], debe someterse a un banco al procedimiento de resolución si está en graves dificultades o en peligro de quiebra, si ningún dispositivo del sector privado puede evitar la quiebra y si la resolución resulta de interés público porque el banco es sistémico en el sentido de que su quiebra perjudicaría a la estabilidad financiera. El objetivo de la resolución es garantizar la continuidad de las funciones esenciales del banco, proteger la estabilidad financiera, minimizar la dependencia con respecto al dinero de los contribuyentes y proteger a los depositantes. La resolución se activará tras un procedimiento que garantice la adopción de una decisión justificada e imparcial con respecto a cualquier banco en quiebra: – el BCE, en su calidad de supervisor bancario, notifica que un banco está en quiebra a la Comisión, a la Junta y a las autoridades y ministerios nacionales pertinentes; – la Junta evalúa si existe una amenaza sistémica y si no hay ninguna solución recurriendo al sector privado; – en tal caso, la Junta recomienda a la Comisión que inicie la resolución; – la Comisión decide iniciar la resolución e indica a la Junta el marco de aplicación de los instrumentos de resolución y de recurso al Fondo en apoyo de la acción de resolución; la Junta adopta, mediante una decisión remitida a las autoridades nacionales de resolución, un plan de resolución que establezca los instrumentos de resolución, las acciones y las medidas de financiación, y por el que se ordene a las autoridades nacionales de resolución que ejecuten las medidas de resolución; – las autoridades nacionales de resolución ejecutan las medidas de resolución que decida la Junta con arreglo a la legislación nacional; si las autoridades de resolución no cumplen las decisiones de la Junta, esta podrá sustituir a las autoridades nacionales de resolución y remitir directamente a los bancos determinadas decisiones para la aplicación de las medidas de resolución. 4.1.6. Rendición de cuentas y presupuesto Cada componente del Mecanismo Único de Resolución será independiente en el desempeño de sus tareas y estará sujeto a unas disposiciones estrictas en materia de rendición de cuentas para garantizar que utiliza sus poderes de forma correcta e imparcial, dentro de los límites que establecen el presente Reglamento y la Directiva […]. Así pues, la Junta será responsable ante el Parlamento Europeo y el Consejo por cualquier decisión adoptada en función de la presente propuesta. Los Parlamentos nacionales de los Estados miembros participantes también serán informados de las actividades de la Junta de Resolución. La Junta deberá responder a las observaciones o preguntas que le remitan los Parlamentos nacionales de los Estados miembros participantes. El presupuesto del MUR, que incluye el Fondo Único de Resolución, no formará parte del presupuesto de la Unión. Los gastos relativos a las tareas del MUR, a la gestión y al uso del Fondo serán financiados mediante las contribuciones del sector bancario. 4.1.7. Relación con los Estados miembros no participantes La Directiva […] crea unos colegios de autoridades nacionales de resolución para tratar con los grupos bancarios, garantizando la implicación adecuada y equilibrada de las autoridades de resolución de todos los Estados miembros en los que el banco ejerce su actividad. La ABE desempeña un papel de mediador si las autoridades nacionales de resolución de los países de origen y de acogida discrepan sobre la preparación de los planes de resolución o sobre la propia resolución. En el contexto del MUR, para las entidades y los grupos que solo están establecidos dentro de Estados miembros que participan en el MUS, el MUR sustituye a los colegios de autoridades de resolución previstos en la Directiva […], por la que se establece un marco para el rescate y la resolución de entidades de crédito y empresas de inversión. En cambio, los representantes de las autoridades nacionales de resolución participan en la Junta. En el caso de los bancos establecidos en Estados miembros no participantes, tal como se definen en el Reglamento MUS, seguirá aplicándose plenamente la Directiva […]. Asimismo, la interacción entre el MUR y las autoridades nacionales de resolución de los Estados miembros no participantes quedará regida íntegramente por la Directiva […]. Las disposiciones sobre la interacción entre los distintos fondos de resolución (mutualización, empréstitos y préstamos mutuos sobre una base voluntaria) también se aplicarán plenamente a las relaciones entre el Fondo Único de Resolución y los fondos nacionales de resolución de los Estados miembros no participantes. La propuesta aclara asimismo que el papel de la ABE previsto en la Directiva […] y el Reglamento ABE, incluidos sus poderes de mediación, también se aplicarán plenamente a la Junta. Además, la propuesta tiene en cuenta, de tres modos, la situación de los bancos establecidos en Estados miembros que no participan en el MUS. En primer lugar, la propuesta establece el principio de no discriminación, por cualquiera de los componentes del MUS, de las entidades de crédito, los titulares de depósitos, los inversores u otros acreedores por razones de nacionalidad o establecimiento. En segundo lugar, la propuesta prevé que, si un grupo incluye entidades de crédito establecidas en un Estado miembro participante y en un Estado miembro no participante, la Junta sustituirá a las autoridades nacionales de resolución de los Estados miembros participantes en los colegios de autoridades de resolución previstos por la Directiva […]. En tercer lugar, los Estados miembros no participantes siempre tendrán la posibilidad de adherirse al MUS, con lo que garantizarán que los bancos establecidos en su territorio estén sujetos al MUR. 4.1.8. Relación con la Directiva […] del Parlamento Europeo y del Consejo, de […], por la que se establece un marco para el rescate y la resolución de entidades de crédito y empresas de inversión En el marco del Mecanismo Único de Resolución, el código normativo que prevé la Directiva […], por la que se establece un marco para el rescate y la resolución de entidades de crédito y empresas de inversión, se aplicará a los Estados miembros participantes, ya que se aplica en todo el mercado interior. Solo podrán aceptarse excepciones si los procedimientos o disposiciones previstos en el presente Reglamento sustituyen a las disposiciones pertinentes de la Directiva […] (por ejemplo, disposiciones sobre los colegios transfronterizos, que se sustituyen por la toma de decisiones dentro del MUR). La propuesta de MUR integra algunas disposiciones que figuran asimismo en la Directiva […], ya que la Junta y la Comisión deben basar sus acciones en el Derecho de la Unión directamente aplicable. Otras disposiciones de la presente propuesta incluyen referencias cruzadas específicas a la propuesta de Directiva […] de la Comisión. Algunas de esas disposiciones han sido modificadas por el informe que votó en mayo la Comisión de Economía del Parlamento Europeo y por la orientación general del Consejo de 26 de junio. En última instancia, el Reglamento MUR deberá ajustarse plenamente al acuerdo sobre la Directiva […] que alcancen el Parlamento Europeo y el Consejo. La presente propuesta se refiere a la orientación general del Consejo, que constituye el último documento disponible al respecto. Dado que las negociaciones entre el Parlamento Europeo y el Consejo están en curso y que la Directiva aún no está finalizada, el objetivo de la Comisión es sustituir esas disposiciones sustanciales por el resultado final de las negociaciones entre los colegisladores respecto de la Directiva […]. En algunos aspectos ya cubiertos por la Directiva […] será imprescindible una mayor armonización para el buen funcionamiento de un MUR con un Fondo Único de Resolución Bancaria. En primer lugar, la jerarquía de los créditos deberá armonizarse plenamente en los procedimientos de resolución, sobre la base del principio de preferencia a los depositantes. El artículo 15 propone armonizar dicha jerarquía en función de ese principio. La Comisión considera que esa armonización es necesaria para todas las entidades sujetas a la Directiva […], a fin de garantizar unas condiciones de competencia equitativas en el mercado interior. En segundo lugar, dentro de un MUR, cualquier flexibilidad para el recurso a la recapitalización interna deberá delimitarse estrictamente y estar sujeta a las mismas condiciones para todos los bancos. El artículo 24 de la propuesta incluye por tanto una delimitación restrictiva adicional, basada en la orientación general del Consejo de 26 de junio de 2013, y excluye en este contexto el recurso a cualquiera de las excepciones previstas por la Directiva […] (especialmente en lo que se refiere al cálculo del umbral de recapitalización interna). 4.2. La Junta de Resolución 4.2.1. Gobernanza Para garantizar un proceso de toma de decisiones eficaz y responsable en materia de resolución, la estructura y las normas de funcionamiento de la Junta de Resolución prevén la participación adecuada de todos los Estados miembros directamente implicados. La Junta estará compuesta por el Director Ejecutivo y el Director Ejecutivo Adjunto, los representantes nombrados por la Comisión y el BCE y los miembros designados por cada uno de los Estados miembros participantes, que representarán a las autoridades nacionales de resolución. La Junta, presidida por el Director Ejecutivo, se reunirá y desempeñará sus funciones en dos sesiones: una sesión ejecutiva y una sesión plenaria. Podrá invitarse a observadores a asistir a las reuniones de la Junta. En su sesión plenaria, la Junta adoptará todas las decisiones de índole general. En su sesión ejecutiva, la Junta adoptará decisiones sobre entidades o grupos bancarios concretos. Dichas decisiones abarcarán desde la planificación de la resolución y la facultad de intervención temprana hasta las decisiones sobre los planes de resolución, incluidas las decisiones sobre el recurso al Fondo para financiar el proceso de resolución e instrucciones a las autoridades nacionales sobre la manera de aplicar las decisiones de resolución. En su sesión ejecutiva, la Junta estará compuesta por el Director Ejecutivo, el Director Ejecutivo Adjunto y los representantes nombrados por la Comisión y el BCE. Dependiendo de los bancos o grupos que deban someterse a resolución en cada caso, cuando se reúna en sesión ejecutiva, la Junta también convocará, además de al Director Ejecutivo, al Director Ejecutivo Adjunto y a los representantes nombrados por la Comisión y el BCE, a miembros nombrados por las autoridades nacionales de resolución. Por lo tanto, en caso de resolución de grupos bancarios transfronterizos, tanto el miembro designado por el Estado miembro en el que esté establecida la autoridad de resolución a nivel del grupo, como los miembros nombrados por los Estados miembros en los que estén establecidas las filiales o entidades cubiertas por la supervisión consolidada, participarán en las reuniones y en el proceso de toma de decisiones. Las normas de votación aplicables a la Junta tendrán en cuenta la necesidad de considerar los intereses de todos los Estados miembros afectados por una decisión de resolución. Ninguno de los participantes en la deliberación tendrá derecho de veto. No obstante, habida cuenta de la soberanía de los Estados miembros a la hora de decidir sobre el uso de los presupuestos nacionales, la propuesta prevé explícitamente que el MUR no podrá exigir a los Estados miembros que proporcionen ayuda pública extraordinaria a las entidades objeto de resolución. Además, a fin de tener en cuenta plenamente las implicaciones presupuestarias para los Estados miembros, los miembros nombrados por las autoridades nacionales de resolución pertinentes que participen en la sesión ejecutiva de la Junta podrán solicitar una deliberación adicional para debatir de dichas posibles implicaciones. 4.2.2. Competencias La Junta centraliza la información de que disponen el BCE y las autoridades nacionales de resolución sobre la solvencia financiera de los bancos sujetos a su jurisdicción. En comparación con una red de autoridades nacionales de resolución en el marco de mandatos nacionales, esta organización permite evaluar mejor las circunstancias que podrían desembocar en la necesidad de someter a un banco a un procedimiento de resolución y evitar los efectos negativos transfronterizos. La propuesta se basa en el marco de la Directiva sobre rescate y resolución bancarios y faculta a la Junta para intervenir sin demora si se deteriora la situación financiera de un banco o grupo. La Junta tendrá la facultad de determinar cuándo recomendar a la Comisión que someta a un banco o grupo a un procedimiento de resolución. Una vez que la Comisión haya decidido que se cumplen las condiciones e inicie este procedimiento, la Junta decidirá, en el marco establecido por la Comisión, los detalles de los instrumentos de resolución que deban aplicarse y cómo asignar los recursos del Fondo. Dichas facultades permitirán a la Junta seleccionar y aplicar los instrumentos de resolución, así como las normas y procedimientos correspondientes, de manera uniforme. En particular, si los bancos realizan operaciones transfronterizas, con este procedimiento se eliminarán las divergencias actuales en las orientaciones y las normas de los Estados miembros, así como las consecuencias negativas que puedan tener para el funcionamiento de los mercados dentro de la unión bancaria. Esa responsabilidad directa conferida a la Junta garantizará la igualdad de trato a los bancos en los Estados miembros participantes, así como la previsibilidad y la confianza en la aplicación del código normativo único sobre resolución bancaria. Aumentará así la seguridad jurídica y se preservará mejor el valor de los activos financieros, al evitarse perturbaciones innecesarias en el flujo de fondos. Se garantizará asimismo que los activos de la entidad en quiebra se utilicen del modo más productivo posible, a fin de minimizar las pérdidas de los acreedores en todos los Estados miembros participantes, y no con arreglo a las preocupaciones de los distintos Estados miembros. La Junta garantizará que las decisiones sobre resolución sean ejecutadas fielmente por las autoridades nacionales de resolución, con arreglo a la legislación nacional. Para ello, tiene facultad de supervisar y evaluar la aplicación por las autoridades nacionales de resolución mediante la capacidad, si procede, de obtener información directamente de los bancos o de llevar a cabo investigaciones o inspecciones in situ. Si una autoridad nacional de resolución no aplica una decisión de resolución conforme al plan de resolución acordado, la Junta estará facultada para dirigir determinadas decisiones directamente al banco de que se trate, exigiendo las medidas necesarias para la aplicación de la decisión de resolución. 4.2.3. Cooperación europea e internacional Para el desempeño de sus tareas, la Junta cooperará con el BCE y con las demás autoridades facultadas para supervisar las entidades de crédito dentro del MUS, así como con otras autoridades que forman parte del Sistema Europeo de Supervisión Financiera. La Junta de Resolución también cooperará estrechamente con las autoridades nacionales de resolución, ya que desempeñan un papel esencial en la preparación y la aplicación de las medidas de resolución. Como muchas entidades de crédito no solo operan en la Unión, sino a nivel internacional, la Junta tendrá facultad exclusiva para celebrar, en nombre de las autoridades nacionales de los Estados miembros participantes, acuerdos de cooperación no vinculantes con las autoridades de terceros países. 4.3. El Fondo Único de Resolución Bancaria 4.3.1. Principios, establecimiento y misiones El principio en el que se basa la acción de la Junta es que las pérdidas, los costes y otros gastos derivados de la utilización de los instrumentos de resolución sean asumidos en primera instancia por los accionistas y los acreedores de la entidad objeto de resolución y, en última instancia, si fuera necesario, por el sector financiero. No obstante, aunque el coste de la reestructuración de una entidad deba imputarse a sus recursos internos, se necesita un mecanismo que permita a la entidad seguir funcionando (ya sea en su forma original, mediante una entidad puente o como estructura de gestión de activos – o banco malo). Por consiguiente, es importante crear un fondo de resolución bancaria para garantizar la eficacia de las medidas de resolución, como proporcionar financiación a corto plazo a una entidad objeto de resolución o garantías a posibles compradores de una entidad objeto de resolución. El objetivo principal del Fondo Único de Resolución es garantizar la estabilidad financiera, y no tanto absorber las pérdidas o proporcionar capital a una entidad objeto de resolución. El Fondo no debería considerarse un fondo de rescate. Ahora bien, podrían darse circunstancias excepcionales en las que, tras haberse agotado los recursos internos (al menos un 8 % de los pasivos y fondos propios de la entidad objeto de resolución), el objetivo principal no pueda alcanzarse si no se permite al Fondo absorber dichas pérdidas o proporcionar el capital. El Fondo solo podrá actuar como apoyo de los recursos privados si se dan esas circunstancias. La creación de la Junta se justifica en primer lugar por el hecho de que, en unos mercados financieros integrados, cualquier ayuda financiera para la resolución de un banco mejora la estabilidad financiera y la salud de otros bancos, no solo en el Estado miembro implicado, sino también en los demás Estados miembros. Dado que los bancos de todos los Estados miembros participantes son beneficiarios indirectos de dicha ayuda, las contribuciones para financiarla no deberían limitarse a los bancos de un solo Estado miembro. Desde el punto de vista de la eficacia, la capacidad del Fondo para centralizar los recursos de todos los bancos de la zona del euro proporciona una protección más eficaz contra las crisis bancarias si las pérdidas se concentran de forma asimétrica en algunos Estados miembros y, en este sentido, sirven de mecanismo de seguro para toda la zona del euro. La crisis reciente del euro ha demostrado que las pérdidas surgen de forma desigual en los Estados miembros. Puesto que es probable que las pérdidas de posibles crisis futuras en el sector bancario se concentren en un momento específico en algunos Estados miembros, un mecanismo europeo común de apoyo privado, en vez de mecanismos de apoyo nacionales independientes, será más eficaz para absorber esas crisis, mediante contribuciones ex ante y, en casos extremos, contribuciones ex post del conjunto del sector bancario de la zona del euro. Así pues, aunando los recursos a escala europea, el Fondo reforzará su capacidad de intervención e incrementará la resiliencia del sistema bancario. A su vez, repartir las contribuciones ex post extraordinarias de forma equilibrada entre los bancos de todos los Estados miembros participantes reducirá el nivel de dichas contribuciones para cada banco, lo que limitará los posibles efectos procíclicos de las mismas. Además, un mecanismo mediante el cual la absorción de pérdidas rebase las fronteras nacionales permitirá romper el círculo vicioso de la interdependencia entre la crisis bancaria en un Estado miembro determinado y su situación presupuestaria. De esta manera, la carga que deben soportar actualmente algunos Estados miembros se habría mitigado si hubiese existido un Fondo Único de Resolución desde el inicio de la crisis financiera. Por otra parte, un Fondo Único de Resolución que pueda centralizar fondos del sector bancario de todos los Estados miembros participantes contará con una base de contribuciones más amplia y, por ende, con una mejor reputación, lo que permitirá a la Junta, en caso necesario, contraer más préstamos en el mercado a un coste menor. Gracias a esta mayor capacidad de obtener financiación externa en el mercado, el Fondo tendrá menos necesidad de recurrir a las finanzas públicas en casos de fuertes pérdidas, lo que contribuirá más aún a romper la vinculación entre los Estados y los bancos y a proteger a los contribuyentes frente a los costes de la resolución. Por último, también se requiere la creación de un Fondo Único para la convergencia adecuada de los incentivos en todas las entidades de la unión bancaria. Si los medios para sufragar los costes de la resolución que excedan de los costes absorbidos por los accionistas y los acreedores, especialmente en el caso de los grupos bancarios transfronterizos, tuviesen que ser proporcionados por fondos nacionales, se vería comprometida la eficacia no solo del Mecanismo Único de Resolución, sino también del Mecanismo Único de Supervisión. La creación de un Mecanismo Único de Resolución exige que la Junta de Resolución disponga de un acceso rápido y eficaz a un Fondo Único de Resolución Bancaria. El Fondo crea una reserva exterior privada que puede proporcionar financiación a medio y largo plazo para evitar o reducir al mínimo la utilización de fondos públicos en la resolución de las entidades bancarias. Además, incrementa la eficacia del proceso de resolución evitando los problemas de coordinación que pueden derivarse del despliegue de fondos nacionales, especialmente en el caso de los grupos transfronterizos. 4.3.2. Financiación del Fondo Para garantizar una financiación suficiente, evitar los efectos procíclicos de los sistemas de reparto y reducir al mínimo la necesidad de solicitar ayuda financiera exterior, el Fondo necesita recursos de fácil acceso. Para ello, el objetivo de volumen del Fondo sería de al menos el 1 % de los depósitos garantizados en el sistema bancario de los Estados miembros participantes, lo cual sería suficiente para garantizar una resolución ordenada en caso de crisis futuras, siempre que los acreedores estén sujetos a una recapitalización interna de al menos un 8 % del total de los pasivos y fondos propios de la entidad objeto de resolución. Partiendo de los datos bancarios de 2011 y del valor estimado de los depósitos garantizados de que disponen los bancos en la zona del euro, el objetivo del 1 % para el Fondo Único de Resolución correspondería a unos 55 000 millones EUR. Ese volumen en importes absolutos (en euros) será dinámico y crecerá automáticamente si aumenta el sector bancario. Se prevé un período transitorio de diez años antes de que el Fondo alcance plenamente el nivel fijado como objetivo. Ese período podría ampliarse a catorce años si el Fondo realiza desembolsos que excedan de la mitad del objetivo de volumen del Fondo. Si no se realizan desembolsos del Fondo durante la etapa inicial de establecimiento, el sector bancario aportará una contribución anual de un 10 % del objetivo de valor, lo cual representa un importe aproximado de 5 500 millones EUR. Tras la etapa inicial de constitución del Fondo, los bancos estarán sujetos a contribuciones adicionales si su base contributiva aumenta o si el Fondo realiza desembolsos. Si los medios financieros de que dispone el Fondo pasan a ser inferiores a la mitad del nivel fijado como objetivo, los bancos deberán aportar una contribución anual mínima de al menos una quinta parte de los pasivos totales (con exclusión del capital reglamentario y de los depósitos garantizados) de todos los bancos de los Estados miembros participantes en el Mecanismo Único de Resolución. Las contribuciones se calcularán con arreglo a la Directiva sobre rescate y resolución bancarios, sobre la base de los pasivos del banco, excluidos los fondos propios y los depósitos garantizados, ajustados a su perfil de riesgo. Esto significa, en la práctica, que las contribuciones de los bancos que se financian casi exclusivamente mediante depósitos serán muy bajas. Naturalmente, esos bancos contribuirán a los sistemas nacionales de garantía de depósitos. Se prevén salvaguardias para evitar que la recaudación de las contribuciones cree problemas de estabilidad financiera en entidades sanas, es decir, una exención temporal de la obligación de pagar contribuciones ex post. Si las contribuciones ex ante no son suficientes y no puede accederse de inmediato a las contribuciones ex post, podrá ser necesaria una financiación de apoyo adicional, especialmente durante la etapa transitoria, para garantizar la continuidad de las funciones sistémicas del banco o bancos durante el proceso de reestructuración. El Fondo podrá tomar empréstitos o recabar otras formas de ayuda procedentes de entidades financieras u otras terceras partes, si procede, para financiar la resolución (incluidos recursos públicos). En principio, esa ayuda será reembolsada por la propia entidad objeto de resolución. No obstante, si ello no fuese posible, el Reglamento prevé que las pérdidas se distribuyan entre todos los bancos sujetos al mecanismo mediante contribuciones ex post. Así se garantiza un efecto neutro a medio plazo en la utilización de recursos públicos A fin de no ocasionar una desventaja para los Estados miembros que ya hayan creado un fondo de resolución cuando entre en vigor la presente propuesta, el Reglamento prevé que los Estados miembros de que se trate decidan de qué forma utilizarán su fondo nacional de resolución existente con vistas a cumplir las obligaciones de sus bancos con arreglo al presente Reglamento. 4.3.3. Papel de los sistemas de garantía de depósitos en el contexto de la resolución Cuando un banco sea objeto de resolución, el sistema nacional de garantía de depósitos al que esté afiliado contribuirá, hasta el importe de los depósitos garantizados, al importe de las pérdidas que habría tenido que soportar si hubiese sido liquidado en el marco de un procedimiento concursal ordinario. Este papel ya está plenamente contemplado en la Directiva […]. Además, el MUR no afecta a los sistemas institucionales de protección y demás mecanismos de apoyo a la financiación intragrupo establecidos por algunos grupos de entidades de crédito. El MUR solo intervendrá si esas soluciones del sector privado no resultan eficaces para tratar la quiebra de un banco. 4.3.4. Papel del Fondo en la resolución de grupos en los que participen entidades ajenas al MUR A efectos de la resolución de grupos en los que participen tanto entidades sujetas al MUR como ajenas a él, la contribución del Fondo corresponderá a las partes del grupo sujetas al MUR, mientras que la contribución de los mecanismos nacionales de financiación ajenos al MUR deberá cubrir el resto. Para reforzar la financiación de la resolución en todo el mercado interior, la propuesta autoriza al Fondo a contraer empréstitos de otros mecanismos de financiación de la resolución o a conceder préstamos a dichos mecanismos, con carácter voluntario. Esto le permitirá soportar desembolsos importantes que no estén cubiertos por contribuciones ex ante y ex post, así como apoyar los mecanismos de financiación de la resolución de los Estados miembros que no participen en el MUR. 4.3.5. Sustitución de los mecanismos nacionales de financiación de la resolución Dado que el Fondo sustituye a los mecanismos nacionales de financiación de la resolución de los Estados miembros participantes, los Estados miembros que ya hayan establecido sus propios mecanismos nacionales en el momento de la entrada en vigor del presente Reglamento podrán pronunciarse sobre su utilización con arreglo a su Derecho nacional. Los Estados miembros también podrán decidir que esos mecanismos nacionales de financiación de la resolución paguen las contribuciones debidas al Fondo en nombre de sus bancos hasta que hayan agotado sus recursos. 5. REPERCUSIONES PRESUPUESTARIAS La Junta de Resolución se financiará íntegramente mediante contribuciones de las entidades financieras. No obstante, habrá algunas repercusiones mínimas en el presupuesto de la Unión en la etapa inicial de la Junta de Resolución. Los detalles figuran en la ficha financiera adjunta. 2013/0253 (COD) Propuesta de REGLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO por el que se establecen normas uniformes y un procedimiento uniforme para la resolución de entidades de crédito y de determinadas empresas de inversión en el marco de un Mecanismo Único de Resolución y un Fondo Único de Resolución Bancaria y se modifica el Reglamento (UE) nº 1093/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo El Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea, Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, su artículo 114, Vista la propuesta de la Comisión Europea, Previa transmisión del proyecto de acto legislativo a los parlamentos nacionales, Visto el dictamen del Banco Central Europeo[11], Visto el dictamen del Comité Económico y Social Europeo[12], De conformidad con el procedimiento legislativo ordinario, Considerando lo siguiente: (1) Para impulsar la recuperación económica de la Unión resulta esencial que el mercado interior de los servicios bancarios esté mejor integrado. No obstante, la crisis económica y financiera actual ha puesto de manifiesto las amenazas que penden sobre el funcionamiento del mercado interior en este ámbito y el riesgo creciente de fragmentación financiera. Los mercados interbancarios son ahora menos líquidos y se registra una disminución de las actividades bancarias transfronterizas, a causa del miedo al contagio y de la falta de confianza en otros sistemas bancarios nacionales y en la capacidad de los Estados miembros para prestar apoyo a los bancos. (2) Las divergencias existentes entre las normas de resolución nacionales y las prácticas administrativas correspondientes de los distintos Estados miembros, y la falta de un proceso unificado de toma de decisiones a escala de la Unión para la resolución de los bancos transfronterizos agravan esa falta de confianza y contribuyen a la inestabilidad del mercado, ya que no garantizan la certeza y la previsibilidad en cuanto a las posibles repercusiones de las quiebras bancarias. Las decisiones de resolución adoptadas únicamente a nivel nacional pueden falsear la competencia y debilitar en última instancia el mercado interior. (3) En particular, las distintas prácticas de los Estados miembros por lo que respecta al tratamiento de los acreedores de los bancos objeto de resolución y el rescate de los bancos en graves dificultades inciden en la percepción del riesgo de crédito, la solidez financiera y la solvencia de sus bancos. Este fenómeno mina la confianza pública en el sector bancario y obstaculiza el ejercicio de la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios en el mercado interior, ya que los costes de financiación serían inferiores de no existir tales diferencias entre las prácticas de los Estados miembros. (4) Las divergencias entre las normas de resolución nacionales y las prácticas administrativas correspondientes de los diferentes Estados miembros pueden encarecer los costes de empréstito para los bancos y sus clientes, únicamente a causa de su lugar de establecimiento y con independencia de su nivel real de solvencia. Además, los clientes de los bancos han de pagar mayores tipos de interés en algunos Estados miembros que en otros, con independencia de su propio nivel de solvencia. (5) El mercado interior seguirá fragmentado mientras las normas y las prácticas de resolución y los planteamientos de distribución de cargas sigan siendo nacionales y los recursos financieros necesarios para la financiación de los procedimientos de resolución se obtengan y gasten a nivel nacional. Por otra parte, los organismos nacionales de supervisión tienen incentivos considerables para minimizar los posibles efectos de las crisis bancarias en las economías de sus países mediante la adopción de medidas unilaterales destinadas a acotar las operaciones bancarias, por ejemplo limitando las transferencias y los préstamos dentro de un grupo, o imponiendo en sus jurisdicciones mayores requisitos de capital y liquidez a las filiales de empresas matrices potencialmente en quiebra. Esta situación limita las actividades transfronterizas de los bancos y, por tanto, obstaculiza el ejercicio de las libertades fundamentales y falsea la competencia en el mercado interior. (6) La Directiva [...] del Parlamento Europeo y del Consejo[13] ha armonizado en cierta medida las normas nacionales en materia de resolución bancaria y previsto la cooperación de las autoridades competentes a la hora de afrontar la quiebra de bancos transfronterizos. Pero se trata de una armonización parcial, y el proceso de toma de decisiones no está centralizado. La Directiva [...] establece esencialmente una serie de competencias e instrumentos comunes de resolución a disposición de las autoridades nacionales de cada Estado miembro, pero les deja un margen de discrecionalidad a efectos de la aplicación de los instrumentos y el uso de los mecanismos nacionales de financiación de los procedimientos de resolución. En cuanto a la resolución de los grupos transfronterizos, la citada Directiva no impide que los Estados miembros adopten por separado decisiones potencialmente contradictorias que puedan afectar a los costes globales de la resolución. Además, como prevé mecanismos de financiación nacionales, no reduce suficientemente la dependencia de los bancos respecto del apoyo proporcionado con cargo a los presupuestos nacionales ni impide que los Estados miembros apliquen planteamientos diferentes al utilizar los mecanismos de financiación. (7) Para la compleción del mercado interior de los servicios financieros es esencial que la resolución de las quiebras bancarias dentro de la Unión sea objeto de decisiones eficaces y uniformes, en particular por lo que respecta a la utilización de los recursos obtenidos a nivel de la Unión. En el mercado interior, la quiebra de algún banco en un Estado Miembro puede afectar a la estabilidad de los mercados financieros de toda la Unión. Garantizar normas de resolución uniformes y eficaces e idénticas condiciones de financiación de las medidas de resolución en los distintos Estados miembros redunda en el mayor interés tanto de los Estados miembros en los que operan los bancos como del conjunto de todos ellos, en general, como medio de preservar la competencia y mejorar el funcionamiento del mercado interior. Los sistemas bancarios están muy interconectados en el mercado interior, los grupos bancarios son internacionales y los bancos tienen un gran porcentaje de activos extranjeros. A falta de un Mecanismo Único de Resolución, las crisis bancarias en los Estados miembros participantes en el Mecanismo Único de Supervisión (MUS) tendrían un impacto sistémico negativo más grave también en los Estados miembros no participantes. El establecimiento del Mecanismo Único de Resolución aumentará la estabilidad de los bancos de los Estados miembros participantes y evitará que las crisis tengan repercusiones en los Estados miembros no participantes, facilitando así el funcionamiento del conjunto del mercado interior. (8) Desde el establecimiento del MUS en virtud del Reglamento (UE) nº …/…[14] del Consejo, en cuyo marco los bancos en los Estados miembros participantes son objeto de supervisión centralizada por el Banco Central Europeo, existe un desajuste entre la supervisión de esos bancos a nivel la Unión y el tratamiento nacional que reciben en los procedimientos de resolución con arreglo a la Directiva [...]. (9) Si bien los bancos de los Estados miembros que permanecen al margen del MUS gozan, a escala nacional, de dispositivos armonizados de supervisión, resolución y respaldo financiero, los bancos de los Estados miembros participantes en el MUS están sujetos a los dispositivos de supervisión de la Unión y a los dispositivos nacionales de resolución y respaldo financiero. Este desajuste entraña una desventaja competitiva para los bancos de los Estados miembros participantes en el MUS en comparación con los establecidos en otros Estados miembros. Como las instancias de supervisión y resolución se sitúan en dos niveles diferentes dentro del MUS, los procedimientos de intervención y resolución de bancos en los Estados miembros participantes en el MUS no serían tan rápidos, coherentes y eficaces como los aplicados en bancos establecidos en Estados miembros no participantes en ese Mecanismo. Ello repercute negativamente en los costes de financiación de los primeros y crea una desventaja competitiva, con repercusiones sobre los Estados miembros en los que desarrollan sus actividades y sobre el funcionamiento general del mercado interior. Por lo tanto, un mecanismo de resolución centralizado para todos los bancos que operan en los Estados miembros participantes en el MUS es esencial para garantizar condiciones de competencia equitativas. (10) Conviene armonizar la distribución de las responsabilidades de resolución entre los niveles nacionales y el de la Unión con la distribución de las responsabilidades de supervisión entre esos niveles. Mientras la labor de supervisión siga siendo nacional, el Estado miembro en que se produzca una quiebra bancaria debe seguir siendo responsable de sus consecuencias financieras. Por consiguiente, el Mecanismo Único de Resolución solo debe aplicarse a los bancos y las entidades financieras que estén establecidos en los Estados miembros participantes en el MUS y sujetos a la supervisión del BCE en el marco del MUS. Los bancos establecidos en los Estados miembros que no participen en el MUS no deben estar sometidos al Mecanismo Único de Resolución, pues de lo contrario se generarían incentivos inadecuados para ellos. En particular, los supervisores de esos Estados miembros podrían ser más indulgentes con los bancos de su jurisdicción, pues no tendrían que soportar íntegramente el riesgo financiero de su quiebra. Así pues, para garantizar el paralelismo con el MUS, el Mecanismo Único de Resolución debe aplicarse a los Estados miembros que participen en el MUS. A medida que los Estados miembros se vayan adhiriendo al MUS, deben pasar automáticamente a estar sujetos también al Mecanismo Único de Resolución. A la postre, este debería abarcar la totalidad del mercado interior. (11) Un fondo único de resolución bancaria (en lo sucesivo, «el Fondo») es un elemento esencial para el funcionamiento adecuado del Mecanismo Único de Resolución. La coexistencia de diferentes sistemas nacionales de financiación trastocaría la aplicación de las normas uniformes de resolución bancaria en el mercado interior. El Fondo debe contribuir a garantizar la uniformidad de las prácticas administrativas de financiación de las resoluciones y a evitar la creación de obstáculos para el ejercicio de las libertades fundamentales o el falseamiento de la competencia en el mercado interior a causa de las prácticas nacionales divergentes. El Fondo debe ser financiado directamente por los bancos y agruparse a nivel de la Unión de modo que los recursos destinados a la resolución puedan ser asignados a los distintos Estados miembros de manera objetiva, aumentando así la estabilidad financiera y limitando el vínculo entre la percepción de la situación presupuestaria de los distintos Estados miembros y los costes de financiación de los bancos y las empresas que operan en cada uno de ellos. (12) Así pues, resulta necesario adoptar medidas para crear un Mecanismo Único de Resolución para todos los Estados miembros participantes en el Mecanismo Único de Supervisión con el fin de facilitar el buen funcionamiento y la estabilidad del mercado interior. (13) Solo se podrá garantizar la aplicación centralizada de las normas de resolución bancaria establecidas en la Directiva [...] por la autoridad única de resolución de la Unión en los Estados miembros participantes si las normas que regulan la creación y el funcionamiento del Mecanismo Único de Resolución son directamente aplicables en los Estados miembros, a fin de evitar interpretaciones divergentes. Ello debería redundar en beneficio del conjunto del mercado interior, al contribuir a garantizar la competencia leal y a evitar los obstáculos para el libre ejercicio de las libertades fundamentales tanto en los Estados miembros participantes como en la totalidad del mercado interior. (14) Para reflejar el ámbito de aplicación del Reglamento (UE) nº …/… del Consejo, el Mecanismo Único de Resolución debe aplicarse a todas las entidades de crédito establecidas en los Estados miembros participantes. No obstante, en el marco del Mecanismo Único de Resolución debe ser posible proceder directamente a la resolución de cualquier entidad de crédito de un Estado miembro participante con el fin de evitar las asimetrías, en el mercado interior, en el tratamiento de las entidades en quiebra y los acreedores durante un procedimiento de resolución. Las empresas matrices, las empresas de inversión y las entidades financieras también deben quedar incluidas en el ámbito de aplicación del Mecanismo Único de Resolución en la medida en que estén incluidas en la supervisión consolidada del BCE. Este no supervisará estas entidades de manera individual, pero será el único organismo supervisor con una percepción global del riesgo al que esté expuesto un grupo e, indirectamente, cada uno de sus miembros. Excluir del ámbito de aplicación del Mecanismo Único de Resolución a determinadas entidades sujetas a la supervisión consolidada del BCE haría imposible planificar la resolución de grupos bancarios y adoptar las estrategias correspondientes, lo que reduciría considerablemente la eficacia de cualesquiera decisiones de resolución. (15) En el marco del Mecanismo Único de Resolución, las decisiones deben adoptarse al nivel más adecuado. (16) Como organismo supervisor en el marco del MUS, el BCE está en la mejor posición para evaluar si una entidad de crédito está en graves dificultades o en peligro de quiebra y si no hay ninguna perspectiva razonable de que alguna medida de supervisión o del sector privado pueda impedir su quiebra en un plazo razonable. Previa notificación del BCE, la Junta debe presentar una recomendación a la Comisión. Dada la necesidad de equilibrar los distintos intereses en juego, la Comisión debe decidir si procede someter a una entidad al procedimiento de resolución y decidir también sobre un marco claro y detallado que establezca las medidas de resolución que habrá de adoptar la Junta. En ese marco, esta deberá decidir sobre un dispositivo de resolución y dar instrucciones a las autoridades nacionales de resolución sobre los instrumentos y las competencias de resolución que habrán de aplicarse a nivel nacional. (17) La Junta debe estar facultada para tomar decisiones en relación, en particular, con la planificación de la resolución, la evaluación de la viabilidad de la resolución, la eliminación de los obstáculos a la resolución y la preparación de las medidas de resolución. Las autoridades nacionales de resolución deben asistir a la Junta en la planificación de la resolución y en la preparación de las decisiones correspondientes. Además, como el ejercicio de las competencias de resolución conlleva la aplicación de la legislación nacional, las autoridades nacionales de resolución deben ser responsables de la ejecución de las decisiones de resolución. (18) Para el buen funcionamiento del mercado interior, es fundamental que se apliquen las mismas normas a todas las medidas de resolución, independientemente de que sean adoptadas por las autoridades nacionales de resolución con arreglo a la Directiva [...] o en el marco del Mecanismo Único de Resolución. La Comisión las evaluará con arreglo al artículo 107 del TFUE. Cuando la utilización de los mecanismos de financiación de la resolución no constituya ayuda estatal a efectos de lo dispuesto en el artículo 107, apartado 1, del TFUE, la Comisión deberá evaluar las medidas por analogía con el artículo 107 del TFUE, a fin de garantizar condiciones de competencia equitativas en el mercado interior. Si no es necesaria una notificación con arreglo al artículo 108 del TFUE, ya que la utilización propuesta del Fondo por la Junta no constituye ayuda estatal con arreglo al artículo 107 del TFUE, conviene que, al evaluar la utilización propuesta del Fondo, la Comisión aplique por analogía las normas pertinentes en materia de ayudas estatales establecidas en el artículo 107 del TFUE, con el fin de garantizar la integridad del mercado interior entre los Estados miembros participantes y no participantes. La Junta no debe decidir sobre ningún dispositivo de resolución hasta que la Comisión no haya garantizado, por analogía con las normas sobre ayudas estatales, que la utilización del Fondo sigue las mismas normas que las intervenciones de los mecanismos nacionales de financiación. (19) Para garantizar la celeridad y eficacia del proceso de toma de decisiones en materia de resolución, conviene que la Junta sea una agencia específica de la Unión, dotada de una estructura específica, ajustada a sus tareas específicas, y que su modelo se aparte del de las demás agencias de la Unión. Su composición debe garantizar que se tengan debidamente en cuenta todos los intereses pertinentes en juego en los procedimientos de resolución. La Junta debe funcionar en sesión ejecutiva y en sesión plenaria. En la primera, debe estar compuesta por un Director Ejecutivo, un Director Ejecutivo Adjunto y representantes de la Comisión y del BCE. Teniendo en cuenta las funciones de la Junta, el Director Ejecutivo y el Director Ejecutivo Adjunto deben ser nombrados por el Consejo, a propuesta de la Comisión y tras consultar al Parlamento Europeo. Al deliberar en sesión ejecutiva sobre la resolución de un banco o grupo establecido en un único Estado miembro participante, la Junta debe también convocar y hacer participar en el proceso decisorio al miembro designado por el Estado miembro interesado como representante de la autoridad de resolución nacional. Al deliberar en sesión ejecutiva sobre un grupo transfronterizo, los miembros designados por el Estado miembro de origen y por todos los Estados miembros de acogida interesados como representantes de las autoridades nacionales de resolución pertinentes también deben ser convocados y participar en el proceso de toma de decisiones. Sin embargo, las autoridades del país de origen y las autoridades de los países de acogida deben tener una influencia equilibrada en estas decisiones, de modo que las autoridades de los países de acogida deben tener, conjuntamente, un único voto. También se podría invitar a participar en las reuniones de la Junta a observadores, en particular a un representante del MEDE y del Eurogrupo. (20) Teniendo en cuenta las funciones de la Junta y los objetivos de los procedimientos de resolución, entre los que figura la protección de los recursos públicos, el funcionamiento de la Junta debe financiarse mediante contribuciones abonadas por las entidades en los Estados miembros participantes. (21) La Junta y la Comisión, cuando proceda, deben sustituir a las autoridades nacionales de resolución designadas con arreglo a la Directiva [...] en lo referente a todos los aspectos relacionados con el proceso decisorio en materia de resolución. Las autoridades nacionales de resolución designadas con arreglo a la Directiva [...] deben seguir llevando a cabo las actividades relacionadas con la aplicación de los planes de resolución que adopte la Junta. En aras de la transparencia y el control democrático y para salvaguardar las prerrogativas de las instituciones de la Unión, la Junta debe ser responsable, ante el Parlamento Europeo y el Consejo, de las decisiones tomadas en virtud de la presente propuesta. Por idénticas razones de transparencia y control democrático, los Parlamentos nacionales deben tener derecho a recabar información sobre las actividades de la Junta y a dialogar con ella. (22) Cuando la Directiva [...] prevea la posibilidad de que las autoridades nacionales de resolución simplifiquen las obligaciones o apliquen exenciones en relación con el requisito de la elaboración de planes de resolución, conviene establecer un procedimiento que permita a la Junta autorizar la aplicación de esa simplificación de las obligaciones. (23) En aras de la uniformidad del planteamiento aplicado a los grupos y entidades, la Junta debe estar facultada para establecer planes de resolución para tales grupos y entidades. Debe evaluar si es viable la resolución de grupos y entidades y adoptar medidas que eliminen los obstáculos a la resolución. Debe exigir que las autoridades nacionales de resolución apliquen cualesquiera medidas oportunas concebidas para eliminar dichos obstáculos a fin de garantizar la coherencia y la viabilidad de la resolución de las entidades de que se trate. (24) La planificación es un componente esencial de una resolución eficaz. Por consiguiente, la Junta debe tener la facultad de exigir cambios en la estructura y la organización de las entidades o los grupos para eliminar los impedimentos prácticos a la aplicación de los instrumentos de resolución y garantizar la viabilidad de la resolución de las entidades de que se trate. Dada la naturaleza potencialmente sistémica de todas las entidades, es fundamental, para mantener la estabilidad financiera, que las autoridades puedan proceder a la resolución de cualquiera de ellas. A fin de respetar el derecho de libre empresa, reconocido en el artículo 16 de la Carta de los Derechos Fundamentales, el margen de apreciación de la Junta se debe limitar a lo que resulte necesario para simplificar la estructura y las operaciones de la entidad de que se trate, con el único objetivo de mejorar la viabilidad de la resolución. Además, cualquier medida impuesta con ese fin debe ser coherente con la legislación de la Unión. Las medidas no deben ser discriminatorias, ni directa ni indirectamente, por motivos de nacionalidad, y deben estar justificadas por la razón imperiosa de interés general de preservar la estabilidad financiera. Para determinar si una acción se ha adoptado en aras del interés público general, es necesario que la Junta sea capaz, actuando en dicho interés, de lograr los objetivos de resolución sin encontrar impedimentos a la aplicación de los instrumentos de resolución o al ejercicio de las competencias que le hayan sido conferidas. Asimismo, las medidas adoptadas no deben sobrepasar el mínimo necesario para alcanzar los objetivos deseados. (25) El Mecanismo Único de Resolución debe basarse en el marco establecido por la Directiva [...] y el MUS. Por tanto, la Junta debe estar facultada para intervenir en una fase temprana cuando se esté deteriorando la situación financiera o la solvencia de una entidad. La información que la Junta obtenga de las autoridades nacionales de resolución o del BCE en esa fase será esencial para determinar las medidas oportunas a fin de preparar la resolución de la entidad de que se trate. (26) Con el fin de garantizar la celeridad de los procedimientos de resolución cuando resulten necesarios, la Junta debe vigilar estrechamente, en cooperación con la autoridad competente correspondiente o el BCE, la situación de las entidades de que se trate y su conformidad con cualesquiera medidas de intervención temprana adoptadas en relación con ellas. (27) Para minimizar las perturbaciones del mercado financiero y la economía, el proceso de resolución debe llevarse a cabo en un corto período de tiempo. A lo largo de todo él, la Comisión debe tener acceso a cualquier información que considere necesaria para tomar decisiones con conocimiento de causa. Cuando la Comisión decida proceder a la resolución de una entidad, la Junta debe adoptar inmediatamente un plan de resolución en el que se pormenoricen las competencias e instrumentos de resolución aplicables, así como la utilización de cualesquiera mecanismos de financiación. (28) La liquidación de una entidad en quiebra en el marco del procedimiento concursal ordinario podría poner en peligro la estabilidad financiera, interrumpir la prestación de los servicios básicos y afectar a la protección de los depositantes. En este caso, existe un interés público en la aplicación de instrumentos de resolución. Los objetivos de la resolución deben ser, por tanto, garantizar la continuidad de los servicios financieros básicos, mantener la estabilidad del sistema financiero y reducir el riesgo moral, minimizando la dependencia de las ayudas públicas destinadas a entidades en quiebra y protegiendo a los depositantes. (29) No obstante, antes de tomar una decisión sobre el mantenimiento de la actividad de una entidad insolvente siempre se debe considerar la posibilidad de liquidarla con arreglo a un procedimiento concursal ordinario. Para mantener en funcionamiento una entidad insolvente en aras de la estabilidad financiera deben utilizarse, en la medida de lo posible, fondos privados, bien mediante su venta a un comprador privado (o su fusión con este), bien mediante una depreciación de los pasivos de la entidad o de la conversión de su deuda en fondos propios a fin de proceder a una recapitalización. (30) Al ejercer las competencias de resolución, la Comisión y la Junta deben asegurarse de que los accionistas y acreedores asuman una parte adecuada de las pérdidas, que los directivos sean sustituidos, que los costes de la resolución de la entidad se minimicen y que todos los acreedores de una entidad insolvente que sean de la misma categoría reciban un trato similar. (31) Las limitaciones de los derechos de los accionistas y acreedores deben respetar el artículo 52 de la Carta de Derechos Fundamentales. Por lo tanto, los instrumentos de resolución deben aplicarse únicamente a las entidades en graves dificultades o en peligro de quiebra, y únicamente cuando sea necesario para conseguir la estabilidad financiera en aras del interés general. En particular, deben aplicarse cuando no sea posible liquidar la entidad en el marco de un procedimiento concursal ordinario sin desestabilizar el sistema financiero, las medidas sean necesarias para garantizar la transferencia rápida y la continuidad de las funciones de importancia sistémica y no existan perspectivas razonables de otras soluciones alternativas de origen privado, por ejemplo una ampliación de capital efectuada por los accionistas existentes o por terceros que permita restablecer totalmente la viabilidad de la entidad. (32) La interferencia con los derechos de propiedad no debe ser desproporcionada. En consecuencia, los accionistas y los acreedores afectados no deben incurrir en pérdidas más importantes que las que hubieran sufrido si la entidad hubiera sido liquidada en el momento de la adopción de la decisión de la resolución. En caso de transferencia de una parte de los activos de una entidad objeto de resolución a un comprador privado o a una entidad puente, la parte restante debe ser liquidada en el marco de un procedimiento concursal ordinario. Con el fin de proteger a los accionistas y a los acreedores de la entidad durante el procedimiento de liquidación, los mismos han de tener derecho a recibir no menos de lo que se estime habrían recuperado si toda la entidad hubiera sido liquidada con arreglo a un procedimiento concursal ordinario. (33) Para proteger el derecho de los accionistas y garantizar que los acreedores no reciban menos de lo que habrían recibido en el marco de un procedimiento concursal ordinario, conviene establecer obligaciones claras en materia de valoración de los activos y pasivos de la entidad y conceder tiempo suficiente para analizar adecuadamente qué trato habrían recibido si la entidad hubiera sido liquidada con arreglo a tal procedimiento. Debe ser posible comenzar esa valoración ya en la fase de intervención temprana. Antes de emprender cualquier medida de resolución, debe llevarse a cabo una estimación del valor de los activos y pasivos de la entidad y del trato que los accionistas y los acreedores recibirían en el marco de un procedimiento concursal ordinario. (34) Es importante que se reconozcan las pérdidas en caso de quiebra de una entidad. El principio rector para la valoración de los activos y pasivos de las entidades en quiebra debe ser su valor de mercado en el momento de la aplicación de los instrumentos de resolución, en la medida en que los mercados funcionen correctamente. En caso de perturbación grave de los mercados, la valoración debe realizarse conforme al valor económico a largo plazo, debidamente justificado, de los activos y los pasivos. En caso de urgencia, la Junta debe poder realizar una valoración provisional rápida de los activos o pasivos de una entidad en quiebra; esa valoración debe aplicarse hasta el momento en que se realice una valoración independiente. (35) En aras de la objetividad y previsibilidad del proceso de resolución, es necesario establecer el orden en que se deben depreciar o convertir los créditos no garantizados de los acreedores de una entidad objeto de resolución. Para limitar el riesgo de que los acreedores incurran en pérdidas mayores que las que habrían sufrido si la entidad hubiera sido liquidada con arreglo a un procedimiento concursal ordinario, el orden que se establezca debe ser aplicable tanto en el procedimiento concursal ordinario como en el proceso de depreciación o conversión en el marco de la resolución. Así se facilitaría también la fijación del precio de la deuda. (36) La Comisión debe definir el marco de las medidas de resolución que deban adoptarse en función de las circunstancias del caso y ser capaz de designar todos los instrumentos de resolución que resulte necesario utilizar. Dentro de ese marco claro y preciso, la Junta debe decidir acerca del plan detallado de resolución. Entre los instrumentos de resolución pertinentes deben figurar la venta de actividades, la constitución de una entidad puente, la recapitalización interna y la segregación de activos, previstos asimismo en la Directiva […]. El marco debe posibilitar también la evaluación del cumplimento de las condiciones para la depreciación y la conversión de los instrumentos de capital. (37) El instrumento de venta de actividades debe permitir vender la entidad o una parte de sus actividades a uno o varios compradores sin requerir el consentimiento de los accionistas. (38) El instrumento de segregación de activos debe permitir que las autoridades transfieran activos improductivos, o cuyo valor se haya deteriorado, a otra estructura independiente. La segregación de activos únicamente se debe utilizar en combinación con otros instrumentos, a fin de evitar conferir una ventaja competitiva indebida a la entidad en quiebra. (39) Un régimen de resolución eficaz debe minimizar los costes de la resolución de una entidad en quiebra que deban sufragar los contribuyentes. Debe también garantizar que incluso las entidades de gran tamaño e importancia sistémica puedan ser objeto de resolución sin poner en peligro la estabilidad financiera. El instrumento de recapitalización interna logra este objetivo garantizando que los accionistas y los acreedores de la entidad sufran las pérdidas pertinentes y asuman la parte correspondiente de esos costes. Para ello, en el marco de resolución se deben incluir competencias legales de depreciación de la deuda, como opción complementaria de los demás instrumentos de resolución, según la recomendación del Consejo de Estabilidad Financiera. (40) A fin de garantizar la flexibilidad necesaria para asignar las pérdidas a los acreedores en una serie de circunstancias, conviene que el instrumento de recapitalización interna pueda utilizarse tanto cuando el objetivo sea aplicar el procedimiento de resolución a la entidad en quiebra a la vez que sigue operando, si existen perspectivas realistas de restablecimiento de su viabilidad, como cuando se transfieran los servicios de importancia sistémica a una entidad puente y la parte residual de la entidad deje de operar y sea objeto de liquidación. (41) Cuando se aplique el instrumento de recapitalización interna con el objetivo de reconstituir el capital de la entidad en quiebra y permitir que siga operando, la resolución a través de ese instrumento siempre debe ir acompañada de la sustitución de la dirección y la consiguiente reestructuración de la entidad y de sus actividades, de tal forma que se aborden los motivos de su quiebra. Dicha reestructuración se debe conseguir mediante la aplicación de un plan de reorganización de las actividades. (42) No es adecuado aplicar el instrumento de recapitalización interna a los créditos que estén asegurados, respaldados por activos o garantizados de cualquier otro modo. Sin embargo, para que ese instrumento sea eficaz y consiga sus objetivos, debe ser posible aplicarlo al mayor número posible de pasivos no garantizados de las entidades en quiebra. No obstante, conviene excluir de su ámbito de aplicación determinados tipos de pasivos no garantizados. Por motivos de interés público y en aras de la eficacia de la resolución, la recapitalización interna no debe aplicarse a los depósitos que estén protegidos en virtud de la Directiva 94/19/CE del Parlamento Europeo y del Consejo[15], a las deudas con empleados de la entidad en quiebra, o a las reclamaciones de índole comercial relativas a bienes y servicios necesarios para el funcionamiento cotidiano de la entidad. (43) Los depositantes cuyos depósitos estén garantizados por un sistema de garantía de depósitos no deben someterse al instrumento de recapitalización interna. El sistema de garantía de depósitos, sin embargo, debe contribuir a la financiación del proceso de resolución en la medida en que habría tenido que indemnizar a los depositantes. El ejercicio de las competencias de recapitalización interna garantizará que los depositantes sigan teniendo acceso a sus depósitos, lo que constituye la principal razón de ser del establecimiento de los sistemas de garantía de depósitos. No contemplar la participación de esos sistemas en tales casos constituiría una ventaja injustificada frente al resto de los acreedores, que estarían sujetos al ejercicio de las competencias de la autoridad de resolución. (44) A fin de llevar a cabo la distribución de cargas entre los accionistas y los acreedores subordinados, como prescriben las normas sobre ayudas estatales, el Mecanismo Único de Resolución podría aplicar por analogía, a partir de la entrada en vigor del presente Reglamento, el instrumento de recapitalización interna. (45) Para evitar que las entidades estructuren sus pasivos de forma tal que se limite la eficacia del instrumento de recapitalización interna, la Junta debe poder obligarlas a disponer en todo momento de un importe agregado, expresado como porcentaje de sus pasivos totales, de fondos propios, deuda subordinada y pasivos de rango superior, que no constituyan fondos propios a efectos del Reglamento (UE) nº 575/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo[16] y la Directiva 2013/36/UE, de 26 de junio de 2013, del Parlamento Europeo y del Consejo[17], sometidos al instrumento de recapitalización interna. (46) En función de las circunstancias del caso ha de elegirse el mejor método de resolución y, a tal efecto, deben estar disponibles todos los instrumentos de resolución previstos en la Directiva […]. (47) La Directiva […] ha conferido a las autoridades nacionales de resolución la facultad de depreciar y convertir los instrumentos de capital, ya que las condiciones para la depreciación y la conversión de esos instrumentos pueden coincidir con las condiciones para la resolución y, en tal caso, procede realizar una evaluación para determinar si, por sí sola, la reducción del valor y la conversión de los instrumentos de capital basta para restablecer la solidez financiera de la entidad afectada, o si es también necesario emprender una medida de resolución. Por regla general, esta facultad se utilizará en el contexto de la resolución. La Comisión debe sustituir a las autoridades nacionales de resolución también en esa función y, por tanto, debe estar facultada para evaluar si se satisfacen las condiciones para la depreciación y la conversión de los instrumentos de capital y para decidir proceder a la resolución de una entidad, si también se cumplen las condiciones pertinentes. (48) La eficiencia y la uniformidad de las medidas de resolución deben garantizarse en todos los Estados miembros participantes. A tal efecto, en casos excepcionales y cuando una autoridad de resolución no haya aplicado suficientemente o en absoluto una decisión de la Junta, esta debe estar facultada para transferir a otra persona determinados derechos, activos o pasivos de una entidad objeto de resolución o para exigir la conversión de instrumentos de deuda sujetos a una cláusula contractual de conversión en determinadas circunstancias. Debe excluirse cualquier medida de las autoridades nacionales de resolución que pueda limitar o trastornar el ejercicio de las funciones o atribuciones de la Junta. (49) A fin de aumentar la eficacia del Mecanismo Único de Resolución, la Junta debe cooperar estrechamente con la Autoridad Bancaria Europea en todas las circunstancias. Cuando proceda, debe cooperar también con la Autoridad Europea de Valores y Mercados, la Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación, la Junta Europea de Riesgo Sistémico y las demás autoridades que forman parte del sistema europeo de supervisión financiera. Además, la Junta debe cooperar estrechamente con el BCE y las demás autoridades facultadas para supervisar las entidades de crédito en el marco del MUS, en particular cuando se trate de grupos sujetos a la supervisión consolidada del BCE. Para gestionar eficazmente el proceso de resolución de las entidades en quiebra, la Junta debe cooperar con las autoridades nacionales de resolución en todas las fases del proceso de resolución. Así pues, la cooperación con estas últimas no solo es necesaria durante la aplicación de las decisiones de resolución que adopte la Junta, sino también antes de la adopción de cualquier decisión de resolución, en la fase de planificación de la resolución o durante la fase de intervención temprana. (50) Puesto que sustituye a las autoridades nacionales de resolución de los Estados miembros participantes en sus decisiones de resolución, la Junta debe sustituir también a esas autoridades a efectos de la cooperación con los Estados miembros no participantes por lo que respecta a las funciones de resolución. En particular, la Junta debe representar a todas autoridades de los miembros participantes en los órganos colegiados de resolución de los que formen parte autoridades de los Estados miembros no participantes. (51) Numerosas entidades operan también fuera de la Unión, por lo que un mecanismo eficaz de resolución debe establecer principios de cooperación con las autoridades pertinentes de terceros países. El apoyo que se les facilite se proporcionará de conformidad con el marco jurídico establecido en virtud del artículo 88 de la Directiva […]. A tal efecto, como la Junta debe ser la única autoridad facultada para proceder a la resolución de entidades en quiebra en los Estados miembros participantes, conviene facultarla en exclusiva para celebrar, en nombre de las autoridades nacionales de los Estados miembros participantes, acuerdos de cooperación no vinculantes con tales autoridades de terceros países. (52) A fin de desempeñar eficazmente sus tareas, la Junta debe tener las competencias de investigación apropiadas. Debe ser capaz de exigir toda la información necesaria, bien directamente, bien a través de las autoridades nacionales de resolución, y de realizar investigaciones e inspecciones in situ, cuando proceda, en cooperación con las autoridades nacionales competentes. En el contexto de la resolución, la Junta podría recurrir a las inspecciones in situ para supervisar eficazmente la aplicación por las autoridades nacionales y garantizar que tanto ella como la Comisión tomen sus decisiones sobre la base de información totalmente fidedigna. (53) A fin de garantizar el acceso de la Junta a toda la información pertinente, los empleados no deben poder acogerse a las normas del secreto profesional para evitar la comunicación de información a la Junta. (54) Para garantizar que se respeten las decisiones adoptadas en el marco del Mecanismo Único de Resolución, se deben imponer sanciones proporcionadas y disuasorias en caso de infracción. La Junta debe estar facultada para ordenar a las autoridades nacionales de resolución la imposición de multas o multas coercitivas a las empresas que incumplan sus obligaciones con arreglo a las decisiones que haya adoptado. A fin de garantizar prácticas de ejecución coherentes, efectivas y eficientes, la Junta debe estar facultada para emitir directrices dirigidas a las autoridades nacionales de resolución en relación con la