Dictamen del Comité de las Regiones sobre la «Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones - Política de cohesión y medio ambiente»

(97/C 34/05)

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

Vista la Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones - Política de cohesión y medio ambiente (doc. COM(95) 509 final);

Vista la decisión de la Comisión Europea de 17 de enero de 1996, de consultar al Comité de las Regiones sobre este asunto;

Vista su decisión de 17 de enero de 1996, de encargar a la Comisión de Ordenación del Territorio, Medio Ambiente y Energía (Comisión 5) de preparar los trabajos en este asunto en colaboración con las comisiones 1, 2 y 8;

Visto el proyecto de Dictamen, aprobado por la Comisión 5 el 27 de junio de 1996 (Ponente: Sr. Paleologos, Coponente: Sr. Lafay) (CDR 134/96 rev. 2),

ha aprobado, en su 14° Pleno de los días 18 y 19 de septiembre de 1996 (sesión del 19 de septiembre), el presente Dictamen por unanimidad.

1. Introducción

El proyecto de Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones sobre la «Política de cohesión y medio ambiente» aborda la cuestión del fortalecimiento del vínculo entre la política de cohesión y la política de medio ambiente y presenta diversas posibilidades para el logro de una mayor sinergia entre ambas en la ejecución de los programas de los Fondos estructurales y la aplicación del Fondo de cohesión.

La Comunicación está basada en la política comunitaria de medio ambiente tal como ha quedado formulada por:

- el Acta Única Europea y el Tratado de la Unión Europea (respectivamente, según las disposiciones del artículo 2 y el apartado 2 del artículo 130 R);

- el programa comunitario en materia de medio ambiente («Hacia un desarrollo sostenible»);

- la reforma de 1993 de los Reglamentos relativos a los Fondos estructurales;

- el Reglamento relativo al Fondo de cohesión.

2. Observaciones generales

2.1. Mediante un examen retrospectivo de la situación de la protección del medioambiente puede apreciarse la introducción de una mejora perceptible tanto en los Reglamentos y las actuaciones de los Fondos estructurales y de otros instrumentos financieros como en los documentos de programación de los nuevos marcos comunitarios de apoyo (1994-1999) acordados con los Estados miembros.

2.2. El Comité de las Regiones estima que la protección y la revalorización del medio ambiente, así como la reducción de los desequilibrios regionales constatados en este ámbito, son condiciones indispensables para el éxito de la política de cohesión.

2.3. Asimismo, el Comité de las Regiones considera que actualmente el desarrollo sostenible constituye la única solución posible, a pesar del obstáculo que ha levantado la existencia de importantes desigualdades en el desarrollo regional. El término «desarrollo sostenible» se refiere a un modelo de desarrollo que tiene en cuenta y aprovecha el conjunto de las características físicas, culturales y ecológicas de cada región, así como su estructura productiva, su patrimonio histórico, sus recursos naturales y su potencial humano.

2.4. En su Comunicación, la Comisión se refiere a las lagunas existentes en las prácticas seguidas hasta la fecha y manifiesta su intención de realizar un esfuerzo en relación con el desarrollo sostenible. No obstante, el Comité de las Regiones considera que a fin de que la política de medio ambiente de la Unión Europea sea eficaz, deberá ir acompañada de un grado de especialización y de compromisos precisos y concretos.

2.5. En términos generales, el volumen de los proyectos medioambientales financiados por los Fondos estructurales sigue siendo exiguo. El Comité de las Regiones se plantea la cuestión de saber si el paquete financiero asignado al medio ambiente es suficiente para atenuar los desequilibrios regionales. La protección del medio ambiente y la cohesión económica y social guardan una relación directa con la transferencia de recursos a las regiones desfavorecidas.

El Comité de las Regiones hace suyas las preocupaciones expresadas por el Parlamento Europeo en su Resolución A4-0126/95 y se pregunta hasta qué punto es suficiente la dotación presupuestaria del Fondo de cohesión para ayudar a los Estados miembros que se benefician de él a cumplir los criterios de convergencia.

2.6. Una evaluación más completa de los resultados de la política aplicada hasta el momento exigiría que se tuvieran en cuenta los datos relativos tanto a las actuaciones medioambientales llevadas a cabo en el marco de las iniciativas comunitarias y de otras intervenciones de la UE (como, por ejemplo, el instrumento financiero LIFE), como a las acciones capaces de ejercer inmediatamente un efecto positivo sobre el medio ambiente.

2.7. El Comité de las Regiones considera que la Comisión debe procurar que todos los Estados miembros cumplan con sus obligaciones relativas a la política comunitaria en materia de medio ambiente, incluidas las medidas de financiación en el marco de los Fondos estructurales y de cohesión.

Tal como ya lo señaló el Comité de las Regiones en un Dictamen anterior (), la existencia de diferencias regionales en materia de protección del medio ambiente es inadmisible. La aplicación del principio de subsidiariedad no debe conducir en ningún caso a interpretaciones perjudiciales para la actuación medioambiental de la Comunidad.

Por otra parte, el Comité de las Regiones hace hincapié en que la reglamentación en materia de medio ambiente debe ser mínima, a fin de que los Estados miembros y las regiones puedan fijar normas más estrictas que las contempladas en la reglamentación comunitaria, siempre que lo exijan las particularidades locales.

2.8. Habida cuenta del gran número de decisiones importantes en materia de medio ambiente tomadas a nivel local y las obligaciones que se derivan del Reglamento Marco de los Fondos estructurales (), el Comité de las Regiones hace hincapié en que las autoridades locales y regionales competentes deben ser consideradas como un tercer socio que, junto con los diferentes gobiernos y la Unión Europea, define y pone en práctica la política de cohesión y medio ambiente.

Desafortunadamente, la Comunicación no tiene en cuenta el proceso de revalorización de la participación de los poderes locales y regionales en la toma de decisiones.

2.9. El Comité de las Regiones estima que, a fin de que la política de cohesión sea un éxito, el objetivo de la política de medio ambiente y la política estructural deben centrarse en mayor medida en poner fin a la degradación continua del medio ambiente en las regiones particularmente desfavorecidas.

3. Observaciones específicas

3.1. «Desarrollo regional y medio ambiente»

3.1.1. El Comité de las Regiones constata que los grandes proyectos de infraestructura de transporte integrantes de las redes transeuropeas, no van acompañados de un análisis preciso de sus repercusiones externas desde un punto de vista tanto ecológico como socioeconómico. Sin duda alguna, los proyectos de esta índole provocarán en gran medida una tensión y una diversificación del tejido económico de las regiones en cuestión, aunque también conducirán a una diversificación de la actividad económica que estará acompañada de una reestructuración del empleo, cambios demográficos y repercusiones en el medio ambiente.

3.1.2. Tal como señala la Comunicación de la Comisión, el medio ambiente es un factor primordial del desarrollo regional. Por lo tanto, el Comité se congratula de que la presente Comunicación preste un apoyo específico a las iniciativas locales en favor del desarrollo y el empleo. Sin embargo, es importante garantizar la dimensión medioambiental en la puesta en práctica de estas iniciativas.

3.1.3. En efecto, la gestión de los recursos naturales constituye un reto significativo para el cual es importante definir las directrices de la política comunitaria. Cada Estado miembro y cada región se enfrenta a unas condiciones ecológicas particulares de las que dependen sus posibilidades de desarrollo y que requieren un plan específico de gestión de los recursos naturales.

3.1.4. Es cierto que el medio ambiente puede constituir una fuente de nuevos empleos. A este respecto, el Comité de las Regiones hace especial hincapié en la atención que merecen las iniciativas locales en favor del empleo y el desarrollo. Además de facilitar ejemplos sobre los puestos de trabajo generados por el medio ambiente, la Comunicación de la Comisión sobre una «Estrategia europea de apoyo a las iniciativas locales de desarrollo y empleo» menciona los obstáculos a que se enfrentan estas acciones y la forma de protegerlas.

3.1.5. El Comité de las Regiones estima que para apoyar la acción común es preciso informar a los representantes de los trabajadores (sindicatos y uniones sindicales), las patronales y las organizaciones de empresas, sobre las oportunidades de empleo que brinda el medio ambiente.

3.1.6. Cabe señalar que en el ámbito del medio ambiente existen determinados empleos que no son directamente rentables; en particular, éste el caso de los empleos creados en el sector del control del medio ambiente. Por lo tanto, es evidente que los entes locales no pueden asumir por sí solos el coste de la creación de nuevos puestos de trabajo relacionados con el medio ambiente.

3.2. «La política de cohesión como instrumento de materialización del desarrollo sostenible»

3.2.1. A fin de otorgar un trato más eficaz a los problemas medioambientales, es sumamente importante mejorar la situación de los servicios administrativos y las empresas de las regiones menos favorecidas. La revalorización de los servicios administrativos reviste especial importancia ya que contribuirá a un control más eficaz tanto de las inversiones privadas como las públicas.

3.2.2. Es innegable que el presupuesto de los Fondos estructurales ha aumentado y que, por consiguiente, también lo han hecho las sumas disponibles para inversiones en el sector del medio ambiente. Sin embargo, la parte del presupuesto de los Fondos estructurales correspondiente a las inversiones medioambientales directas sólo ha experimentado un leve incremento. Asimismo, ninguno de los cinco objetivos mencionados en el Libro Verde sobre las iniciativas comunitarias guarda relación directa con el medio ambiente, ya que esta dimensión coincide horizontalmente con las diferentes iniciativas.

3.2.3. Es importante que los proyectos y las medidas que tengan efectos indirectos en el medio ambiente sean examinados nuevamente en los diferentes estudios sobre el impacto de las intervenciones de los Fondos. La ausencia de datos de estas características impide cualquier evaluación o seguimiento de la aplicación de la política de medio ambiente de la Comunidad.

3.2.4. La evaluación medioambiental de los programas aplicados hasta el momento ha sido insuficiente, al igual que los indicadores del impacto ambiental y los métodos de evaluación de la incidencia ecológica. Además, los procedimientos y los criterios utilizados, en la evaluación de la fase de aplicación, así como en la evaluación «ex-post», carecen de homogeneidad y precisión. Las autoridades competentes en materia de medio ambiente deberían contribuir de forma decisiva a este proceso, a pesar de la poca importancia de su papel y la escasez de sus recursos.

3.2.5. En un Dictamen precedente, el Comité de las Regiones expresó sus puntos de vista sobre la revisión de la Directiva 85/337/CEE del Consejo () relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente. La introducción de criterios que permitan evaluar la contribución de las inversiones a un desarrollo económico medioambiental y cultural sostenible fortalecerá la política de cohesión, ayudando a los comités de seguimiento en la selección de los proyectos.

3.3. «Opciones para el futuro»

3.3.1. Por lo que se refiere al Fondo de cohesión, el objetivo futuro consiste en repartir los recursos a partes iguales entre los proyectos de transportes y los medioambientales.

Para conseguir este objetivo, la Comisión señala que procede adoptar una postura flexible, teniendo en cuenta las características de cada proyecto examinado individualmente. Sin embargo, la Comisión no ha contraído un compromiso específico que permita determinar hasta qué punto y en qué momento podrá establecerse este equilibrio entre los recursos asignados por el Fondo de cohesión. A la inversa de lo que da a entender la Comunicación, cabe la posibilidad de que obras en materia de infraestructuras de transportes sean transferidas al sector del medio ambiente, siempre que su ejecución aporte una respuesta a un problema medioambiental, tal como se ha señalado.

3.3.2. En su Comunicación, la Comisión señala que estudiará otras posibilidades para emprender proyectos piloto medioambientales en virtud del artículo 10 del Reglamento del FEDER, del artículo 6 del Reglamento del FSE, del artículo 8 del Reglamento del FEOGA y del artículo 4 del Reglamento del IFOP.

No obstante, un examen de la dotación presupuestaria asignada al artículo 10 del FEDER, por ejemplo, demuestra que la lista de los cuatro temas seleccionados para el período 1995-1999 no contiene ni uno que guarde relación con la problemática del desarrollo sostenible.

El planteamiento horizontal del desarrollo sostenible, en virtud del cual todas las actuaciones deben tener en cuenta la necesidad de mejorar el medio ambiente y explotar racionalmente los recursos, no atiende de ninguna manera a la importancia de introducir temas específicamente relacionados con el desarrollo sostenible en los presupuestos asignados a estos artículos.

La adaptación en función del impacto ambiental de los tipos de ayuda concedidos en el marco de los Fondos estructurales constituye un método eficaz para fomentar las inversiones en el ámbito del medio ambiente.

3.3.3. El seguimiento y la evaluación (ex-ante y ex-post) de los programas revisten una gran importancia para el desarrollo sostenible y la política de cohesión.

La evaluación de la calidad del medio ambiente permitirá identificar las repercusiones ecológicas negativas de los programas ya aprobados, antes de que su puesta en práctica llegue a tener consecuencias irreversibles.

La cooperación entre los Estados miembros y las regiones, que es necesaria para mejorar los objetivos medioambientales y los estudios del impacto ambiental, debe tener en cuenta las condiciones específicas que prevalecen en cada Estado y en cada región.

La falta de datos sobre el medio ambiente es una laguna fundamental por lo que se refiere a numerosas regiones. Resulta extremadamente difícil fijar objetivos medioambientales, a no ser que se conozca la situación inicial del medio ambiente.

La ausencia de un método común que permita determinar el impacto ambiental de los programas, tanto regionales como sectoriales, financiados por los Fondos estructurales, plantea serios problemas tanto en el momento de su selección como en el de su evaluación.

A fin de que los servicios administrativos estén mejor capacitados para abordar cuestiones medioambientales, sería conveniente organizar un ciclo de seminarios para el personal ejecutivo de las autoridades medioambientales, así como programas específicos de ayuda para las redes de intercambio de experiencias y de métodos de evaluación medioambiental.

3.3.4. El Comité de las Regiones opina -como ya lo ha señalado- que es necesario completar la Directiva 85/337/CEE a fin de aplicarla de forma homogénea e incluirla en los procedimientos administrativos sin levantar obstáculos, armonizarla con las otras dos Directivas por las que se establecen normas aplicables a ámbitos similares o relacionados, estudiar la cuestión de la necesidad de definir requisitos específicos en materia de protección y limitar su aplicación a los proyectos que tengan consecuencias significativas para el medio ambiente.

3.3.5. Los criterios por los que se rige actualmente la financiación aportada por los Fondos estructurales exigen que los programas tengan un vínculo directo con el desarrollo económico, impidiendo a menudo la consecución de los objetivos medioambientales fijados por los documentos de programación.

La falta de indicadores de sostenibilidad cuantificables constituye una obstáculo adicional para la fijación de criterios objetivos subvencionabilidad y selección.

3.3.6. Las organizaciones no gubernamentales competentes en materia de medio ambiente pueden contribuir de forma significativa a la evaluación de los objetivos medioambientales y facilitar datos sobre la situación ecológica. La participación de estas organizaciones en los procedimientos de los Fondos estructurales a nivel regional y local varía considerablemente entre los Estados miembros.

4. Conclusiones

4.1. El Comité de las Regiones opina que se impone reforzar la dimensión medioambiental en la ejecución del presupuesto.

4.2. Por lo que se refiere a los Fondos estructurales y el Fondo de cohesión, el Comité considera que es preciso dar prioridad al desarrollo y la transferencia de un «know-how» medioambiental, así como a la mejora de las estructuras administrativas de programación, selección, seguimiento y evaluación de los programas.

El Comité de las Regiones estima que la protección del medio ambiente debe constituir una elección política. No obstante, la evaluación económica de los recursos naturales y las repercusiones de las actuaciones en el medio ambiente contribuirá a una mejor comprensión de los vínculos existentes entre el desarrollo económico y la calidad del medio ambiente.

4.3. El Comité de las Regiones considera que sería conveniente garantizar la participación de las autoridades locales y regionales elegidas tanto en los procedimientos de selección de los programas financiados por los Fondos estructurales y el Fondo de cohesión como en su gestión, en el marco de los comités de seguimiento.

4.4. El Comité de las Regiones pide a la Comisión que intensifique sus esfuerzos de apoyo a las políticas nacionales en favor de las iniciativas locales de desarrollo y empleo en el ámbito del medio ambiente, principalmente a través de los Fondos estructurales, pero también por medio de otras políticas cuya acción sea capaz de completarlas, con arreglo a la Comunicación COM(95) 273 de la Comisión.

El Comité de las Regiones señala que sería conveniente ayudar a las autoridades locales a asumir el coste de la creación de nuevos puestos de trabajo en el sector del medio ambiente, sobre todo cuando se trate de empleos que no sean directamente productivos desde el punto de vista económico.

4.5. El Comité de las Regiones considera que, tanto en la fase de prevención como en la de restauración, los problemas ocasionados por condiciones climáticas difíciles, como la degradación o la falta de recursos naturales (erosión del suelo, destrucción de los bosques, inundaciones, sequías, etc.), deben ser atajados por medio de sistemas de gestión integrados, que deben ser considerados prioritarios por la Comunidad.

4.6. Por lo que se refiere al Fondo de cohesión, el Comité de las Regiones también opina que la financiación debería repartirse a partes iguales entre las infraestructuras de transporte y los proyectos medioambientales. El Comité pide a la Comisión que incluya en su Comunicación ya sea la fecha límite en que deberá alcanzarse el objetivo, o bien un dispositivo que imponga de entrada la obligación de repartir los proyectos sobre esta base del 50/50 %. A falta de propuestas satisfactorias para los proyectos medioambientales, los recursos de los Fondos desembolsados en este ámbito deberán ser congelados y agregados a los que se concedan durante el período subsiguiente.

El Comité de las Regiones considera que, a fin de poner en práctica una política de medio ambiente coherente y viable, sería conveniente proceder cuanto antes a una coordinación entre los Fondos estructurales y el Fondo de cohesión por lo que respecta a las evaluaciones y los controles medioambientales, así como a los criterios de elegibilidad.

El Comité de las Regiones recomienda a la Comisión que preste su apoyo a la elaboración de una metodología para la evaluación medioambiental de los programas, tanto regionales como sectoriales, financiados por los Fondos estructurales.

4.7. El Comité de las Regiones estima que conviene garantizar el seguimiento de la mejora de la situación de los servicios administrativos, especialmente en el contexto de la utilización de recursos de la UE o la aplicación de una acto legislativo comunitario.

4.8. El Comité de las Regiones opina que los programas piloto y los intercambios de experiencias positivas en materia de desarrollo sostenible aumentarán la eficacia de las diferentes estructuras administrativas locales en la consecución de este objetivo.

Sería conveniente prever la inclusión de proyectos específicos relacionados con el desarrollo sostenible en los presupuestos correspondientes al artículo 10 del FEDER, al artículo 6 del FSE, al artículo 8 del FEOGA y al artículo 4 del IFOP.

El Comité de las Regiones estima que es preciso hacer mayor hincapié en las iniciativas comunitarias de apoyo a las medidas innovadoras de restauración del medio ambiente y de lucha contra la contaminación.

Los proyectos y programas piloto se deberían desarrollar para abarcar el Programa Agenda 21, incluyendo todos los objetivos del Quinto Programa de Acción, en particular la participación de las autoridades locales y regionales, así como las agencias medioambientales que trabajan en asociación con empresas y ONG.

4.9. A fin de facilitar la adaptación del tipo de ayuda comunitario en función del impacto ambiental, el Comité opina que, con motivo de la próxima reforma de los Fondos estructurales, es preciso incluir el siguiente criterio en la lista del apartado 1 del artículo 13 del Reglamento Marco:

«- la contribución de la actuación al fomento de un desarrollo sostenible.»

4.10. El Comité de las Regiones expresa su apoyo a los esfuerzos que tiene previsto realizar la Comisión con objeto de identificar, en los documentos de programación, los proyectos que tengan un efecto positivo indirecto sobre el medio ambiente.

El Comité de las Regiones insta a la Comisión a que apoye, a nivel regional, la recopilación y la clasificación de datos que permitan verificar y determinar la situación del medio ambiente.

El Comité de las Regiones también estima que el objetivo del análisis crítico de los documentos de programación existentes debe consistir en determinar las medidas correctivas que deban tomarse durante la puesta en práctica de los programas a fin de mejorar la calidad de los mismos desde el punto de vista medioambiental.

4.11. El Comité de las Regiones opina que la Comisión -en colaboración con los Estados miembros- debería seguir apoyando el papel y la revalorización de las autoridades competentes en materia de medio ambiente.

La organización de seminarios, destinados al personal ejecutivo de estas administraciones y dirigidos por expertos solventes elegidos por la Comisión, podría pasar a formar parte de los compromisos de programas contraídos por cada Estado miembro.

El Comité de las Regiones también insta a la Comisión a que procure crear programas específicos que animen a las autoridades medioambientales de los Estados miembros a establecer, durante el período subsiguiente, redes de intercambio de experiencias y métodos de evaluación medioambiental.

4.12. El Comité de las Regiones estima que la Comisión, en colaboración con los Estados miembros y las regiones, debe definir los criterios de selección y establecer un sistema de indicadores del impacto ambiental y de índices cuantitativos de sostenibilidad.

El Comité de las Regiones considera que es preciso modificar los criterios por los que se rige actualmente la financiación aportada por los Fondos estructurales, a fin de que la política estructural esté capacitada para respaldar el conjunto de las actuaciones indispensables para el fomento del desarrollo sostenible. Independientemente de los criterios estrechamente relacionados con la rentabilidad económica, sería conveniente incluir otros criterios que permitan financiar bajo este concepto actuaciones como la recopilación de datos sobre el medio ambiente, las acciones de restauración, los proyectos de protección de la naturaleza, etc.

El Comité de las Regiones estima que de aquí a la próxima reforma de los Reglamentos de los Fondos estructurales, deberán contraerse compromisos específicos en relación con las actuaciones que pretende emprender la Comisión con el fin de inducir a las autoridades locales y regionales a aplicar criterios de selección que tengan en cuenta la calidad medioambiental de los proyectos y su contribución al fomento del desarrollo sostenible.

El Comité de las Regiones estima que la asistencia técnica prevista en los programas deberá ampliarse a la transferencia, entre los Estados miembros y las regiones, de los conocimientos existentes en materia de métodos de evaluación medioambiental y de desarrollo de indicadores de medición del impacto ambiental.

4.13. El Comité de las Regiones acoge favorablemente el impulso dado a la participación de las organizaciones no gubernamentales competentes en materia de medio ambiente en el marco de un diálogo regular y un intercambio de información y experiencias.

El Comité de las Regiones considera que conviene precisar cuanto antes los procedimientos mediante los cuales las autoridades responsables dan publicidad a los documentos de programación y su aplicación, y procurar que las autoridades competentes contraigan un compromiso específico que les obligue a respetarlos.

El objetivo de esta publicidad de los documentos debe consistir en proporcionar una información lo más completa posible sobre las repercusiones sociales, económicas y ambientales de los programas, con objeto de garantizar el diálogo con la sociedad y lograr su apoyo.

4.14. Una condición importante para el éxito de la política de cohesión y el fomento del desarrollo sostenible consiste en tener más en cuenta los proyectos medioambientales dentro de los medios disponibles.

4.15. Por último, el Comité de las Regiones pide a la Comisión que preste mayor atención a la colaboración con los entes locales y regionales, a fin de mejorar sistemáticamente la evaluación medioambiental de todos los programas regionales y que, con este fin, desarrolle métodos comunes, en aras de una mayor coordinación de la acción medioambiental en toda la Comunidad.

Bruselas, el 19 de septiembre de 1996.

El Presidente del Comité de las Regiones

Pasqual MARAGALL i MIRA

() DO n° C 210 de 14. 8. 1995, p. 78.

() DO n° C 100 de 2. 4. 1996, p. 72.

() DO n° L 175 de 5. 7. 1985, p. 40.