ES Diario Oficial de la Unión Europea C 175/78

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 98/26/CE sobre la firmeza de la liquidación en los sistemas de pagos y de liquidación de valores y la Directiva 2002/47/CE sobre acuerdos de garantía financiera, en lo relativo a los sistemas conectados y a los derechos de crédito»

COM(2008) 213 final — 2008/0082 (COD)

(2009/C 175/13)

El 22 de mayo de 2008, de conformidad con el artículo 95 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la

«Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 98/26/CE sobre la firmeza de la liquidación en los sistemas de pagos y de liquidación de valores y la Directiva 2002/47/CE sobre acuerdos de garantía financiera, en lo relativo a los sistemas conectados y a los derechos de crédito»

COM(2008) 213 final — 2008/0082 (COD).

La Sección Especializada de Mercado Único, Producción y Consumo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 6 de noviembre de 2008 (ponente: Sr. BURANI).

En su 449° Pleno de los días 3 y 4 de diciembre de 2008 (sesión del 3 de diciembre), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 172 votos a favor, 1 en contra y 5 abstenciones el presente Dictamen.

1. Resumen y conclusiones

1.1 Emprendida a instancias del Consejo y acogida favorablemente por el mercado, la iniciativa de la Comisión en el ámbito de los sistemas de pago tiene por objeto actualizar e imprimir una mayor certidumbre a las reglas sobre la firmeza de la liquidación y sobre los acuerdos de garantía financiera. Intrínsecamente, esta iniciativa merece el apoyo del CESE. En un ámbito tan especializado como éste es inevitable que susciten duda o perplejidad los aspectos técnicos de las propuestas, cuya interpretación ha recaído en los especialistas y los órganos de decisión a lo largo de las distintas fases de examen por parte de la Comisión. En su contribución, el CESE aborda estas cuestiones únicamente de manera marginal y se decanta por aportar una reflexión sobre la política comunitaria en materia de sistemas de pagos.

1.2 La iniciativa surgió hace más de un año, antes de que estallara la crisis estadounidense de las hipotecas de alto riesgo que posteriormente se ha extendido, con las consecuencias que todos conocemos, a la comunidad financiera mundial. A efectos de las entidades, los primeros síntomas de crisis se manifestaron a través de problemas de liquidez, que rápidamente se convirtieron en problemas de solvencia: la situación es tan seria que ha provocado la inevitable intervención de los poderes públicos, no sólo en los Estados Unidos sino también en Europa. Esta situación pone en evidencia la necesidad de asegurar el mercado con las garantías financieras adecuadas. Toda nueva garantía financiera será bienvenida siempre y cuando no menoscabe la calidad de la garantía.

1.3 Cabe preguntarse si la norma que contempla la inclusión de los préstamos bancarios (derechos de crédito) entre las garantías aceptables en los acuerdos de garantía financiera habría tenido cabida en la propuesta de la Comisión si la cuestión se plantease hoy, en lugar de hace un año. Los préstamos bancarios ya se aceptan en algunos países y contribuyen de manera válida a la liquidez, por lo que deben valorarse positivamente. No obstante, teniendo en cuenta la actual situación de fragilidad y volatilidad de los mercados, su ampliación a todos los Estados miembros –sin una armonización preventiva de las normas por las que se rigen dichos préstamos– podría aconsejar una mayor prudencia para que los bancos centrales sigan «controlando» sus propios mercados, según la percepción y necesidades de cada uno de ellos.

1.4 Cabe hacer otra reflexión, no tanto sobre la firmeza del derecho que la propuesta intenta establecer de manera encomiable, sino sobre la duración temporal de las normas recogidas en la propuesta: el Grupo de Seguridad Jurídica no ha finalizado aún sus trabajos, la iniciativa Unidroit apenas se halla en fase de elaboración –todavía no se ha firmado y, aún menos, ratificado–, la armonización de las normas en materia de compensación se enmarca en futuros programas, y la armonización de los procedimientos de insolvencia representa un proceso a largo plazo. El CESE no quiere decir con ello que el intento de la Comisión carezca de validez o no sea digno de apoyo; lo que pretende es dejar de manifiesto que el mercado necesita reglas que sean no sólo firmes sino también duraderas. De ahí la necesidad de imprimir una mayor celeridad a los trabajos de carácter legislativo y regulador.

1.5 Por último, aunque no por ello menos importante, cabe destacar las implicaciones de índole cautelar: el CESE se plantea si las autoridades de vigilancia han velado atentamente por algunos aspectos del riesgo sistémico implícitos en los sistemas interoperables, en la participación de un sistema en otro, así como en la calidad de los controles a toda la gama de participantes, y se pregunta si se ha solicitado su participación directa a la hora de formular las propuestas. Como queda patente en el dictamen del CESE, la solidez de los mercados prima sobre cualquier otra consideración.

1.6 El Dictamen del CESE hace abstracción de la situación actual. En tiempos «normales», las normas sobre la operatividad de los participantes y los sistemas, así como sobre la calidad de las garantías financieras, deben ser rigurosas, pero en casos de emergencia deben volverse flexibles sin que, por ello, pierdan rigor. Las directivas deberían incluir una norma que permitiera a los sistemas, bajo la responsabilidad de las autoridades de control, la adopción de medidas excepcionales para afrontar las emergencias.

2. Introducción

2.1 La iniciativa de la Comisión tiene por objeto adaptar la Directiva sobre la firmeza de la liquidación en los sistemas de pago y de liquidación de valores y la Directiva sobre acuerdos de garantía financiera a la evolución más reciente de los mercados. Tanto las normas vigentes como las que se introduzcan en el futuro se harán extensibles a la liquidación en periodo nocturno y a la liquidación entre sistemas conectados.

2.2 La interconexión de los mercados, que comenzó hace ya tiempo, está cada vez más extendida: con la aplicación de la Directiva 2004/39/CE y el Código de conducta europeo sobre compensación y liquidación de valores (en lo sucesivo, el «Código de conducta»), esta interconexión dispone de reglas claras y precisas que facilitan su difusión. Además de introducir nuevos tipos de liquidación, la propuesta de la Comisión amplía también el elenco de los tipos de valores que pueden servir de garantía financiera: los derechos de crédito aceptados como garantía en las operaciones crediticias de los bancos centrales («préstamos bancarios»). El BCE incluye desde enero de 2007 los derechos de crédito entre las categorías de garantías aceptables en las operaciones crediticias del Eurosistema. Aunque algunos bancos centrales ya habían adoptado de forma autónoma esta iniciativa, no existía un marco jurídico que permitiera la circulación transfronteriza.

2.3 A modo de recapitulación, el marco jurídico vigente que se pretende modificar con la propuesta de Directiva queda recogido en las dos directivas CE: la 98/26/CE, sobre la firmeza de la liquidación en los sistemas de pagos y de liquidación de valores (DFL), y la 2002/47/CE, sobre acuerdos de garantía financiera (DGF).

2.4 Además, como es norma en el caso de las directivas de adaptación, la Comisión aprovecha la ocasión para introducir una serie de simplificaciones y aclaraciones. En definitiva, se pretende adecuar la reglamentación a la evolución del mercado, una medida si cabe más necesaria habida cuenta de las recientes turbulencias de los mercados, cuyas repercusiones pueden revestir una extrema importancia como consecuencia de la mundialización.

2.5 La iniciativa de la Comisión viene precedida por una fase de preparación de más de un año de duración. El informe de evaluación relativo a la Directiva sobre la firmeza de la liquidación concluye que la aplicación de dicha Directiva es «satisfactoria», aunque destaca la conveniencia de efectuar más análisis. La redacción de esta propuesta se ha basado en una serie de consultas con el BCE, los bancos centrales nacionales y una amplia gama de operadores y organizaciones del sector. Se ha prestado especial atención a los derechos de los consumidores y se ha llegado a la conclusión de que «las disposiciones relativas a los derechos de crédito no pretenden interferir en los derechos de los consumidores, en particular, los relativos al crédito al consumo», en la medida en que estos derechos de crédito son los que pueden servir de garantía en las operaciones crediticias de los bancos centrales, «lo que excluye, en principio, los derechos de crédito de los consumidores particulares».

2.6 En una situación normal, las nuevas normas europeas parecen ir correctamente encaminadas a afrontar las emergencias: la robustez del mercado debería verse garantizada por el creciente número de interconexiones entre los sistemas de liquidación de valores y de pagos ya operativos, todos ellos sólidos, con suficiente liquidez y aparentemente bien controlados. Además, el Código de conducta, adoptado a finales de 2006, introdujo un elemento de competitividad –y por consiguiente de mayor eficiencia– en los sistemas de compensación y de liquidación, algo que beneficia plenamente a los usuarios.

3. Observaciones generales

3.1 Los operadores consideran que esta iniciativa constituye un decisivo paso adelante hacia la realización de un espacio financiero europeo con normas armonizadas: de hecho, la nueva directiva permitiría respaldar las medidas que se deban adoptar en el futuro, siguiendo recomendaciones del grupo de expertos creado por la Comisión (el Grupo de Seguridad Jurídica), para eliminar las trabas de naturaleza jurídica a la integración de los mercados de la Unión. Además, esta misma Directiva permitiría contribuir significativamente a la puesta en marcha de la iniciativa Unidroit, que persigue establecer en el plano internacional normas uniformes de derecho material para los valores mantenidos a través de un intermediario, entre las que se incluyen también las normas sobre los acuerdos de garantía financiera.

3.2 Por otra parte, no podrá considerarse que se ha alcanzado la armonización, ya sea a nivel europeo como internacional, si no se incluye una serie de medidas adicionales o complementarias en los futuros programas de la Comisión. Una de estas medidas adicionales debería prever la armonización de las normas por las que se rigen los acuerdos de «netting», es decir, de compensación entre las partes por saldo neto, entre los que figuran los acuerdos de compensación que hacen inmediatamente obligatoria la liquidación por compensación exigible anticipadamente («close-out netting»).

3.3 Una de las medidas complementarias e, indudablemente, de mayor envergadura –la integración óptima de los mercados– debería encaminarse a lograr una mayor coherencia de los sistemas nacionales en relación con los procedimientos de insolvencia: la actual situación de divergencia en el plano nacional puede repercutir negativamente en los acuerdos de garantía financiera y en las operaciones de compensación y liquidación, con el consiguiente aumento del riesgo sistémico de inestabilidad.

4. Observaciones sobre las propuestas relativas a la Directiva 98/26/CE (DFL)

El artículo 2 introduce una serie de precisiones y aclaraciones: algunas de ellas se relacionan con la gestión ordinaria y otras revisten una mayor relevancia. Concretamente, la letra b) esclarece la posición de las entidades de dinero electrónico y establece de manera inequívoca que, por lo que respecta a la Directiva, éstas han de considerarse a todos los efectos iguales que las entidades de crédito.

4.1.1 Aun cuando reconoce que, atendiendo al perfil de los participantes en los sistemas de pagos, aquéllas son asimilables a las entidades de crédito propiamente dichas, el CESE llama la atención sobre el hecho de que las normas de vigilancia no son las mismas, o lo son únicamente en parte. Queda por ver si esta circunstancia puede influir en la fiabilidad de las entidades de dinero electrónico en caso de graves perturbaciones de los mercados: el CESE ya manifestó en su momento algunas reservas acerca de su admisibilidad como miembros de los sistemas de pagos. En todo caso, el Comité desearía reiterar una recomendación ya formulada en el pasado: las políticas inspiradas en una competencia en pie de igualdad han de verse subordinadas a aquellas políticas –de valor preeminente– que garanticen ante todo la solidez de los mercados y, por consiguiente, la protección de los consumidores (los inversores finales).

4.1.2 Todas estas observaciones adquieren una mayor importancia si se tiene en cuenta que los sistemas interoperables (tal como se definen en la nueva letra n) del artículo 2) facilitan el acceso de los participantes a los sistemas de compensación y liquidación gracias a las conexiones por ellos establecidas, lo que implica inevitablemente un posible aumento del riesgo sistémico. Esto ocurre especialmente en los sistemas de liquidación de los valores mobiliarios, como consecuencia de los vínculos establecidos entre las Centrales Depositarias de Valores (CDV), responsables de la tenencia concentrada y desmaterializada (1) de los instrumentos financieros intercambiados, y las Contrapartes Centrales (CCP), que asumen el papel de contraparte exclusiva de las entidades participantes en un sistema, por lo que respecta a sus respectivas órdenes de transferencia de los instrumentos financieros intercambiados. Por lo demás, sería conveniente aclarar en el texto de la Directiva que el objetivo de introducir una definición de «sistemas interoperables» no es posibilitar la creación jurídicamente relevante de un «supersistema» sino, más bien, ampliar la protección jurídica típica del carácter firme de la liquidación a las operaciones reguladas entre diversos sistemas.

4.2 El hecho de que la propuesta prevea permitir que un sistema pase a ser participante en otro sistema es también motivo de preocupación. En este punto es necesario hacer una aclaración: tal como se define en la Directiva 98/26/CE, un sistema es un acuerdo o un conjunto de reglas sin personalidad jurídica, algo que, en cambio, sí se reconoce a los distintos participantes. En aras de una mayor certidumbre jurídica, parece oportuno aclarar esta distinción a fin de establecer las responsabilidades de las distintas partes, especialmente por lo que respecta a la normativa en caso de insolvencia.

4.3 El artículo 3 introduce una modificación necesaria para «despejar cualquier duda sobre la consideración otorgada a los servicios de liquidación en periodo nocturno»: al término «día», de uso corriente, se añade la precisión «jornada laborable» para tener en cuenta que la mayor parte de los mercados trabaja de manera continua y, por consiguiente, también en las horas nocturnas. Si bien se trata de una medida necesaria, debería completarse con una armonización de los acuerdos de compensación. Además, se debería remediar la ya mencionada divergencia de los sistemas de insolvencia, algo que puede quedar reflejado en las disposiciones relativas a los acuerdos de garantía financiera y de compensación: la armonización en esta materia, deseable pero de difícil solución, tiene un carácter global y va más allá de las consideraciones propias de los sistemas de pagos.

5. Observaciones sobre las propuestas relativas a la Directiva 2002/47/CE (DGF)

5.1 Hay que valorar positivamente la ampliación de la Directiva 2002/47/CE a los préstamos bancarios (modificación de la letra a) del cuarto párrafo del artículo 1), ya que permite una mayor disponibilidad de garantía financiera y, por lo tanto, puede mejorar la liquidez del mercado. No obstante, la definición de «derechos de crédito admisibles como garantía en las operaciones crediticias de los bancos centrales» suscita alguna que otra duda: la definición de«admisibles»deja gran margen a discreción de cada banco central y plantea incertidumbres sobre quién está cualificado y quién no. Para solucionar este problema se podría suprimir la expresión «o derechos de crédito admisibles como garantía en las operaciones crediticias de los bancos centrales» del texto de la letra a) del punto 4 del artículo 2.

Bruselas, 3 de diciembre de 2008. El Presidente del Comité Económico y Social Europeo Mario SEPI El Secretario General del Comité Económico y Social Europeo Martin WESTLAKE

(1) La práctica totalidad de los valores concentrados se gestiona en la actualidad de manera desmaterializada. Los valores que aún se representan en papel están agrupados en torno a los certificados de alta denominación (certificados globales o maxicertificados) ante las centrales depositarias de los distintos Estados miembros.