ES Diario Oficial de la Unión Europea C 204/77

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el «Libro Verde sobre el futuro sistema europeo común de asilo»

COM(2007) 301 final

(2008/C 204/17)

El 6 de junio de 2007, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre el

«Libro Verde sobre el futuro sistema europeo común de asilo»

La Sección Especializada de Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía, encargada de preparar los trabajos del Comité en este asunto, aprobó su dictamen el 21 de febrero de 2008 (ponente: Sra. LE NOUAIL-MARLIÈRE).

En su 443o Pleno de los días 12 y 13 de marzo de 2008 (sesión del 12 de marzo de 2008), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 118 votos a favor, 1 en contra y 9 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción de la consulta sobre el «Libro Verde sobre el futuro sistema europeo común de asilo»

1.1 El futuro Sistema Europeo Común de Asilo (SECA) parte jurídicamente del Título IV (Visados, asilo, inmigración y otras políticas relacionadas con la libre circulación de personas) del Tratado de Ámsterdam (1999), de la Cumbre de Tampere (Finlandia, 1999) y de la más reciente Cumbre de la Haya. Conviene recordar también sus orígenes «funcionales», esto es, el Reglamento Dublín I de 1997, Dublín II de 2003, que entró en vigor en 2006, y el primer acuerdo Schengen de 1985, recientemente ampliado a una serie de nuevos Estados miembros en 2007. No hay que perder de vista que el principal objetivo era la aplicación y transposición de la Convención internacional sobre el Estatuto de los Refugiados de Ginebra (1951), ratificado por la mayoría de los Estados miembros, de una manera uniforme en el conjunto de la Unión Europea, garantizando que las personas necesitadas de protección internacional gocen de ella de manera efectiva. Todo ello con la voluntad de hacer de la Unión Europea un espacio único de protección de los refugiados basado en la plena e inclusiva aplicación de la Convención de Ginebra y en los valores humanitarios comunes que comparten todos los Estados miembros. El plan de actuación para aplicar el programa de la Haya prevé la adopción de la propuesta del SECA para finales de 2010.

1.2 Con vistas a emprender la segunda fase y antes de lanzar su plan de acción que se propone publicar en julio de 2008, la Comisión ha puesto en marcha, a través del Libro Verde, un proceso exhaustivo de consulta al objeto de identificar las diferentes opciones posibles dentro del actual marco jurídico comunitario.

1.3 El programa de Tampere, confirmado posteriormente por el de La Haya, se basa en el establecimiento de un procedimiento común de asilo, de un estatuto uniforme, de un ámbito de acción uniforme y de un alto grado de protección armonizada en todos los Estados miembros, al tiempo que se prevé garantizar la aplicación uniforme de la Convención de Ginebra.

1.4 Durante la primera fase entre 1999 y 2006 la adopción de los principales cuatro instrumentos legislativos constituyó el actual acervo y sentó las bases del SECA. La Comisión vela por que se garanticen que los instrumentos jurídicos ya adoptados se traspongan en los plazos previstos.

1.5 Aunque el proceso de evaluación de los instrumentos de la primera fase sigue abierto, dada la necesidad de avanzar las propuestas para la segunda fase a tiempo para su adopción en 2010, la Comisión estima indispensable poner ya en marcha una reflexión y un debate en profundidad sobre la futura arquitectura del SECA.

1.6 La Comisión también se fija el objetivo de conseguir un mayor grado de solidaridad entre los Estados miembros, de reforzar la capacidad de todos los actores y la calidad general del proceso, de colmar las lagunas actuales y de armonizar las prácticas en vigor a través de la aplicación de medidas de acompañamiento relativas a la cooperación práctica entre Estados miembros.

1.7 La Comisión ha estructurado su consulta en cuatro capítulos y 35 cuestiones: instrumentos legislativos, aplicación, solidaridad y responsabilidad compartida, dimensión exterior.

2. Síntesis de las conclusiones y recomendaciones

2.1 El Comité, teniendo en cuenta los (numerosos) dictámenes adoptados con anterioridad en la materia, las recomendaciones de ONG activas en la ayuda a los refugiados, así como las observaciones formuladas por el ACNUR (1) a las Presidencias de la Unión Europea portuguesa y eslovena,

2.2 Recordando que las cuestiones de asilo ya se tratan por mayoría cualificada en el Consejo, mientras que las de inmigración aún se ajustan al régimen de unanimidad y, de conformidad con el Tratado de Lisboa, deberían pasar al de la mayoría cualificada, recomienda que en la aplicación de un procedimiento común, la Comisión y el Consejo velen por excluir o evitar las cláusulas de exención nacional utilizadas a menudo por algunos Estados miembros («opt out»),

2.3 El Comité respalda la adopción de un régimen de asilo equitativo, es decir, con un rostro humano, que considere que la protección de los solicitantes de asilo constituye un auténtico objetivo entre las metas de construcción de una Europa que también sea social. El Comité recuerda que estos objetivos sociales no se hallan en competencia y no excluyen los intereses económicos y de seguridad, ni de las poblaciones de acogida, ni de los Estados miembros.

2.4 Hace un llamamiento a favor de crear las condiciones que fomenten el respeto de los convenios internacionales, de las Directivas europeas conformes al Derecho internacional y al Derecho humanitario y del Convenio europeo para la protección de los derechos humanos del Consejo de Europa; un mejor reparto de la responsabilidad que incumbe a los Estados miembros; la reinstalación e integración rápida de las personas que gozan de la protección de refugiado o subsidiario; una política sincera de cooperación y desarrollo conjunto que mejore el nivel de democracia efectiva de algunos terceros Estados y contribuya a la solidaridad internacional en respuesta a las necesidades en materia de asilo.

2.5 A este fin recomienda medidas que se entiende son indisociables y complementarias:

2.5.1 Que las personas necesitadas de protección internacional puedan entrar siempre en el territorio de la Unión Europea, independientemente del nivel de refuerzo de los controles, a fin de que al menos se respete el derecho a presentar una solicitud de asilo, independientemente de cómo sea su forma, y el acceso a un procedimiento justo y eficaz.

2.5.2 Que las solicitudes de reconocimiento del estatuto del refugiado se examinen siempre y que la autoridad competente adopte y justifique la decisión por escrito antes de que se examine la protección subsidiaria, incluido el caso en que las solicitudes se presentan en las fronteras.

2.5.3 Que los solicitantes de asilo tengan la libertad de escoger el país al que dirigen una solicitud.

2.5.4 Que los menores aislados y las mujeres, así como las personas vulnerables se beneficien de una protección específica real (2); los solicitantes de asilo con discapacidades físicas, psicológicas o mentales y que requieran una asistencia especial; las mujeres embarazadas, los niños, las personas de edad avanzada, los enfermos, las personas con discapacidades, etc.

2.5.5 Que las persecuciones particulares de las que son víctimas ciertas mujeres se tengan en cuenta y se consideren motivo de necesidad de protección a título personal e independientemente de las personas a que acompañan y las acompañan (niños menores o maridos, padres, otros, etc.) (3).

2.5.6 Que todo solicitante de asilo se beneficie del examen efectivo e individual de su solicitud, de la asistencia de un intérprete, de una ayuda jurídica gratuita y de un plazo suficiente para presentarla.

2.5.7 Que los principios fundamentales a los que se debe ajustar un procedimiento de asilo se apliquen a todas las solicitudes de asilo, incluidas las manifiestamente injustificadas.

2.5.8 Que los recursos contra la decisión de no reconocer el estatuto de refugiado o beneficiario de una protección subsidiaria tengan el efecto de suspender la expulsión, sobre todo para las personas a las que no se podría expulsar a otro país sin correr el riesgo de que su vida o libertad se vean amenazadas o en peligro.

2.5.9 Que se garantice la integración y reinstalación en condiciones de vida normales y dignas mediante el acceso a la autonomía, cuyos requisitos deberían cumplirse lo antes posible a partir del momento de la llegada y de acuerdo con el interesado: el acceso a la asistencia médica, la familiarización y el aprendizaje de la lengua, los contactos con las asociaciones activas en la ayuda a los refugiados y con la participación local; la formación, incluida la evaluación y reconocimiento de cualificaciones; el acceso al empleo autorizado, etc.

2.6 Recomienda que las ONG y las asociaciones activas en la ayuda jurídica, material y humanitaria a los refugiados tengan acceso permanente a los centros de detención, ya estén abiertos o cerrados; en cuanto a las soluciones de reinstalación de las personas a las que se ha concedido el estatuto de refugiados, a fin de que se compartan las responsabilidades entre Estados miembros, el Comité se remite a su Dictamen CESE 1643-2004, de 15 de diciembre de 2004, en especial a su punto 2.4, en el que se estipula que: «Las condiciones de presencia de las ONG y asociaciones de ayuda a los refugiados en los centros de acogida deberían mejorarse, suscribiendo a tal fin acuerdos de colaboración con las autoridades de los países de acogida, o bien al menos definiendo sus derechos».

2.6.1 Que estas normas de acogida respetuosas con las personas deberían aplicarse por igual a todos los solicitantes de asilo que opten al estatuto de refugiado o a una protección subsidiaria.

2.6.2 Que se conceda prioridad a las soluciones alternativas (alojamiento en centros abiertos) a la detención sistemática de los solicitantes de asilo en centros totalmente cerrados y que son inaccesibles a las ONG, e incluso, a veces, a la Cruz Roja.

2.7 Desaconseja el uso de listas de países considerados seguros (respeto de los procedimientos de examen individual al que tienen derecho los solicitantes de asilo en virtud de la Convención de Ginebra) y recomienda revisar la calificación de «terceros países seguros» que se da a terceros países de origen o de tránsito, que privan a los solicitantes de asilo de la posibilidad de examen de su situación individual y de sus derechos derivados (4).

2.8 Recomienda, no obstante, que si bien deben mantenerse listas de países considerados «seguros», sean comunes a los Estados miembros y sean aprobadas por los Parlamentos nacionales y Europeo, y tengan en cuenta la información facilitada por las ONG debidamente consultadas y que, entretanto, no sean utilizadas más bajo ninguna circunstancia.

2.9 Recomienda que los guardacostas, los agentes de la autoridad pública y de los servicios públicos o privados que tengan relación con los solicitantes de asilo en las etapas primeras y sucesivas (policía, aduanas, salud, educación, empleo) reciban formación sobre el derecho de asilo y el derecho humanitario.

2.10 Reitera y mantiene la recomendación de tener en cuenta las obligaciones asumidas por los entes territoriales locales y regionales en materia de asistencia básica y de integración sostenible cuando se reconoce a los solicitantes el estatuto de refugiado o de beneficiario de una protección internacional y, por consiguiente, de asociarlos de manera equitativa a la elaboración de una política común de asilo, en el mantenimiento y clarificación del uso y asignación de los Fondos del FER, tal y como se especifica infra.

2.11 Aprueba la creación de una oficina europea de apoyo a los Estados miembros siempre que sirva para completar el trabajo de las antenas regionales o locales del ACNUR y responda a los objetivos de mejorar la calidad y la coherencia de las decisiones a fin de garantizar que las personas que necesitan protección internacional gocen de ella, independientemente del lugar de la Unión Europea en el que presenten la solicitud, y de velar de forma permanente por que la legislación europea se ajuste al Derecho internacional de refugiados y al Derecho humanitario. Esta oficina de apoyo podría organizar la formación de los guardas fronterizos para distinguir entre los refugiados y los demás emigrantes, en cooperación con el ACNUR, que hasta la fecha ofrece este tipo de formación y participa en ella, sobre todo, aunque no exclusivamente, en las fronteras orientales de la UE desde que la zona Schengen se amplió (Hungría, Polonia, Eslovaquia y Eslovenia).

2.12 Recomienda que las medidas adoptadas para controlar la inmigración no se conviertan, en razón de las persecuciones, en fuente de violaciones de los derechos básicos, en particular del derecho a solicitar y beneficiarse del asilo por motivos de persecución.

2.13 Pide que se estipule claramente la obligación total de los comandantes de buques, en los casos de interceptación y salvamento marítimos, de ayudar a las personas en peligro, de hallar una solución a la falta de reconocimiento en cuanto a su responsabilidad de facilitar el desembarco de las personas salvadas en el mar, de organizar el examen de las solicitudes cuanto antes y de facilitar, llegado el caso, una protección internacional.

2.14 Por lo que se refiere al debate específico de la instauración de un procedimiento europeo común único, el Comité remite a su Dictamen CESE 1644-2004, de 15 de diciembre de 2004, sobre todo en cuanto a sus recomendaciones y advertencias sobre el descenso del nivel de las normas de protección que podría producirse en el periodo 2004-2008, entre la consulta sobre un procedimiento único y el Libro Verde sobre el sistema europeo común de asilo.

2.15 Recuerda a los Estados miembros que, al margen de cuál sea la forma de un procedimiento (administrativa, judicial), todas las fases deben obedecer a una lógica de protección y no de acusación.

2.16 Recomienda a la Comisión y al Consejo que asignen y utilicen con transparencia y claridad el Fondo Europeo para los Refugiados para 2008-2013 en el marco del Programa general de solidaridad y gestión de los flujos migratorios, tal y como recomendaba en su Dictamen (5) y, en particular, «solicita que se adopten disposiciones específicas en las Decisiones por las que se establecen los diferentes Fondos a fin de que los operadores no estatales participen, en la fase más temprana posible, en el marco plurianual de orientaciones definidas por los Estados miembros y por la propia Comisión».

2.17 Recomienda que las medidas de incentivos financieros en función de los esfuerzos considerables de determinados Estados miembros como, por ejemplo, Suecia, o de las capacidades reducidas (tamaño geográfico y en función de la población) como Malta o Chipre, no lleven a otros Estados miembros a descargarse de algunas de sus responsabilidades y obligaciones, tanto en materia de acceso al territorio como de examen de las solicitudes o de reinstalación interna (solidaridad y distribución) o externa (contribución a los esfuerzos extrarregionales) de grupos de refugiados.

3. Observaciones generales

3.1 El Comité acoge favorablemente la consulta pública sobre el futuro sistema europeo común de asilo a través del Libro Verde aquí examinado. Y acoge con satisfacción que la Comisión tome la iniciativa para destacar la manera de afrontar las carencias del dispositivo jurídico europeo, las diferencias entre las leyes europeas y las prácticas de los Estados miembros.

3.2 El Comité anima a la Comisión y al Consejo a velar por que en los debates sobre la gestión de las fronteras no se vulnere el derecho fundamental de solicitar asilo o una protección internacional, lo que incluye las medidas relativas a las fronteras terrestres, aéreas o marítimas así como, en particular, la interceptación y el salvamento marítimo en el interior o fuera de las aguas territoriales de los Estados miembros.

3.3 En el contexto de lucha contra el terrorismo en particular y de la lucha contra la criminalidad y la trata de seres humanos, el Comité insta a la Comisión y al Consejo a que garanticen que la inseguridad mundial no tenga un impacto negativo en las actitudes del público con respecto a los refugiados y a los solicitantes de asilo, y no ponga en peligro la integridad y la naturaleza del asilo.

4. Observaciones específicas

4.1 Instrumentos legislativos — Tramitación de las solicitudes de asilo — Las cláusulas de exención nacionales

De acuerdo con la Comisión, que se inspira en numerosos informes de ONG y del ACNUR, la Directiva relativa a los procedimientos de asilo ha establecido normas de procedimiento basadas en criterios comunes mínimos, dejando un margen de maniobra extremadamente amplio para efectuar ajustes nacionales y fijar cláusulas de exención para los Estados miembros. De este modo, las personas que buscan protección en la UE no gozan de garantías idénticas, ya que éstas varían según el país al que se dirijan e incluso, en algunos casos, según el lugar del país en el que se presenta la solicitud de asilo. Esto también ha tenido la consecuencia de rebajar de manera progresiva el nivel de respeto de los derechos de los solicitantes de asilo, como atestiguan algunas reformas legislativas nacionales.

El Comité respalda el objetivo de crear un régimen europeo común de asilo con el que se pretende principalmente garantizar a todos los solicitantes de asilo un acceso a procedimientos justos y eficaces. En este sentido, la aplicación de un procedimiento común parece poco compatible con cláusulas de exención nacionales muy utilizadas por los Estados miembros. El Comité prestará atención a la naturaleza común de los procedimientos específicos propuestos en el «plan de acción» de la Comisión y a que la definición de las normas de procedimiento y criterios comunes no se armonice con arreglo al nivel del mínimo común denominador para la protección de los refugiados.

4.2 Los países de origen seguros

El Comité muestra su inquietud por los obstáculos que se oponen al acceso a un procedimiento equitativo para determinados solicitantes de asilo, en contradicción con el principio de no discriminación de la Convención de Ginebra (artículo 3).

Es esto lo que ocurre con las personas procedentes de países considerados «seguros» o «terceros países seguros», cuya solicitud puede juzgarse «infundada» en el marco de una instrucción rápida o de un procedimiento «acelerado» o «prioritario», sin la garantía de un recurso con efectos suspensivos. El hecho de que los Estados miembros no hayan logrado ponerse de acuerdo sobre una lista común crea desigualdades reales, sobre todo en la aplicación del Reglamento Dublín II: de esta manera, «el Estado responsable» puede declarar la solicitud inadmisible conforme a su lista nacional de países seguros a pesar de que ese país no figure en la lista del país que reenvía al solicitante.

El Comité recomienda a los Estados miembros que procedan lo más rápidamente posible a la elaboración de una lista única.

Recordando que «el acceso libre e ilimitado al territorio y al procedimiento de asilo son garantías fundamentales que los Estados miembros deben esforzarse en obtener» (6), el Comité estima, además, que la referencia a un país denominado de origen seguro no «puede en ningún caso constituir la justificación de la denegación de una solicitud de asilo» (7), sino que debe acompañarse de un examen específico, en aplicación de la Convención de Ginebra. En efecto, la obligatoriedad de examinar individualmente todas las solicitudes de protección y de asilo no permite considerar que un país pueda ser seguro para toda persona, o que una persona no pueda ser objeto de posibles persecuciones en razón de su estatus específico (pertenencia a un grupo social, persecuciones llevadas a cabo por uno o varios agente(s) no estatales, y otros motivos).

Además, se puede destacar que las disposiciones establecidas no permiten garantizar que el país al que sería reenviado un solicitante de asilo le ofrezca una protección eficaz y duradera.

4.3 Recurso con efectos suspensivos

En aplicación de los principios de eficacia y equidad, las decisiones adoptadas no deberían anular la posibilidad de presentar recurso ante una autoridad o instancia jurisdiccional imparcial e independiente. Como constata que algunos Estados miembros aplican este derecho de manera restrictiva o artificial en una serie de situaciones, el Comité insiste en que este recurso debe tener siempre efectos suspensivos y pide a la Comisión y al Consejo que velen por que esto sea así.

4.4 Información sobre los países de origen

El Comité considera que al examen de una solicitud de asilo deben acompañar datos fiables sobre los riesgos reales que los solicitantes afrontan en los países de origen. En su Dictamen de 26 de abril de 2001, el Comité había expresado el deseo de que «las informaciones sobre el país de origen del solicitante de asilo y sobre los países de tránsito que haya atravesado [puedan] ser proporcionadas también por organizaciones debidamente representativas de la sociedad civil, activas en cada uno de los Estados miembros que examine la solicitud de asilo» (8).

En la perspectiva de un régimen «común» al conjunto de los Estados miembros, el Comité estima que la calidad y homogeneidad de las decisiones de primera instancia dependerá en gran medida de la calidad y homogeneidad de las informaciones disponibles acerca de los países de origen a las que se refieran las instancias o jurisdicciones de los Estados miembros.

4.5 Asilo en la frontera

El Comité toma nota de que se incita a los Estados miembros a mejorar la calidad del acceso a los procedimientos, pero manifiesta su inquietud por la información insuficiente facilitada a los solicitantes de asilo acerca de sus garantías y derechos.

La reducción constante de las solicitudes de asilo presentadas a la UE (9), contrariamente a las exageraciones mediáticas, incita al Comité a recordar que todo solicitante de asilo, al margen de su situación o lugar en que se encuentre, debe poder contar con la posibilidad de que se realice un examen eficaz de la solicitud, y, a este efecto, disponer de los servicios de un intérprete, de una ayuda jurídica gratuita y de un plazo suficiente para presentarla. Recuerda haber formulado la propuesta con arreglo a la cual el solicitante debería tener derecho a ponerse en contacto con las organizaciones no gubernamentales (ONG) reconocidas que tengan como objetivo la defensa y la promoción del derecho de asilo (10).

En el mismo sentido, el Comité recuerda las reservas que emitió acerca de utilizar extensamente la apreciación de solicitudes consideradas «manifiestamente infundadas» por los Estados miembros. Constata la inflación de situaciones que remite a esta apreciación que resulta de una redacción demasiado vaga del artículo 23.4 de la Directiva sobre los procedimientos y estima necesario revisar este concepto. Conforme en este punto con el ACNUR, reitera su deseo de que los principios esenciales a los cuales debe ajustarse un procedimiento de asilo (…) se apliquen a todas las solicitudes de asilo incluidas las «manifiestamente infundadas» (11).

En consecuencia, el Comité acoge con interés la propuesta de la Comisión de «un refuerzo de las salvaguardas legales que acompañan la primera fase, crucial, de los procedimientos fronterizos y, en particular, los procesos de registro y selección».

4.6 Procedimiento único

La Comisión estima que «un progreso importante de cara al establecimiento de un procedimiento común de asilo podría conseguirse incluyendo como elemento obligatorio del SECA un procedimiento único para la evaluación de las solicitudes del estatuto de refugiado y para la protección subsidiaria.» (12) Aparentemente, cuando se ha aplicado, el «procedimiento único» ha permitido limitar de manera notable los plazos de espera de la decisión y, en consecuencia, la incertidumbre en la que se halla todo solicitante de asilo.

Un procedimiento de esta naturaleza implica que el solicitante se dirija a una única «ventanilla» y que la autoridad decisoria se pronuncie, en primer lugar, sobre el reconocimiento del estatuto de refugiado en virtud de la Convención de Ginebra y, a continuación, de manera complementaria solamente, sobre la protección subsidiaria. Para lograr dicho objetivo, este procedimiento debería ser aplicable en todos los lugares, incluidos los casos de solicitudes presentadas en la frontera (13).

Sin embargo, el Comité insiste en que, como afirmó en su Dictamen de 29 de mayo de 2002, «la protección subsidiaria no puede constituir un medio para debilitar la protección otorgada por el estatuto de refugiado» (14), y, como el ACNUR (15), constata que, aparentemente, los Estados miembros utilizan ampliamente la protección subsidiaria sin que esta tendencia pueda vincularse realmente a una evolución de la situación en los países de origen ni justificarse en las decisiones como tendrían el derecho de esperar los solicitantes.

4.7 Condiciones de acogida para los solicitantes de asilo — Normas

En cuanto a las condiciones de acogida de los solicitantes de asilo, el Comité observa grandes disparidades entre los Estados miembros: en efecto, algunos de ellos prefieren que la armonización se realice en normas más restrictivas, como la instauración de «restricciones geográficas (…) en materia de depósito de la solicitud y de residencia» (16) y, de este modo, piensan que reducirán el mayor atractivo de algunos países en relación con otros.

El Comité es consciente de que la existencia de normas nacionales asimétricas es fuente de flujos secundarios; no puede concluir que por ello haga falta rebajar el nivel de los derechos de los solicitantes de asilo. Para llegar a equiparar las disparidades no hay por qué exigir un nivel de protección más alto de lo necesario, ya que las normas son comunes a los Estados miembros y se aplican de manera uniforme.

4.8 Acceso a la formación y al mercado de trabajo

En cuanto al acceso al mercado de trabajo de los solicitantes de asilo, en algunos Estados miembros prevalecen dos motivos de oposición: un margen de maniobra deseado para responder a la situación del empleo en el país y el hecho de que, dado que el porcentaje de rechazo de las solicitudes de asilo tiene que seguir siendo elevado y los procedimientos de examen más rápidos, el acceso al mercado de trabajo sólo sería temporal.

El Comité considera que, a pesar del objetivo de tratar con más rapidez las solicitudes de asilo, su número y la naturaleza de una serie de expedientes presentados por los solicitantes pueden provocar retrasos importantes en el examen de las solicitudes por algunos países. Observa, por lo tanto, que, a pesar de que la Directiva relativa a la acogida de los solicitantes de asilo prevé que los Estados miembros adoptarán medidas «a fin de garantizar a los solicitantes de asilo atención sanitaria y un nivel de vida adecuado que les permita subsistir» (art. 13), la integración de los refugiados en los países de acogida pasa por su acceso a la autonomía y que ésta será más eficaz en la medida en que satisfagan cuanto antes las condiciones a partir del momento de su llegada.

En su Dictamen de 28 de noviembre de 2001, el Comité estimaba que « Es evidente el beneficio material y moral que se deriva (tanto para el Estado que acoge como para el solicitante de asilo) de la posibilidad de acceder al mercado laboral » (17) ; reitera esta observación e insiste en que los solicitantes de asilo deben gozar de la posibilidad de formarse y de aprender la lengua y, sobre todo, de tener acceso a asistencia médica.

El hecho de que algunas personas no podrán permanecer en el territorio si se les rechaza no constituye un argumento pertinente en contra de las medidas que permitan aumentar la autonomía de los solicitantes de asilo y que son «el mejor medio para lograr un buen proceso de integración o el retorno al país de origen si se dan las condiciones» (18). En cambio, todo invita a pensar que la exclusión del mercado laboral tendría el efecto de alentar el trabajo clandestino.

El Comité coincide con la Comisión en que estas normas de acogida respetuosas con las personas podrían aplicarse sin distinciones a todo solicitante de asilo, ya opte al estatuto de refugiado o a una protección subsidiaria.

4.9 La detención

El Comité expresa su preocupación al ver que una serie de Estados miembros tiende a albergar a los solicitantes de asilo en «centros cerrados» basándose en mayor medida en una filosofía de detención que de acogida.

Secundando las recomendaciones del Consejo de Europa, el CESE ya se expresó sobre el hecho de que la detención de los solicitantes de asilo debe preverse solamente como una excepción y durante el tiempo estrictamente necesario (19). Se deben privilegiar soluciones alternativas (20).

En cualquier caso, no se debe tratar de «criminal» al solicitante que se halla en tal situación, quien debe disponer, en idénticas condiciones que los demás solicitantes, de asistencia judicial gratuita, independiente y cualificada. Las ONG deben poder intervenir en el proceso para aportar sus consejos y asistencia a los solicitantes de asilo. Las personas «vulnerables» (21), entre las que se encuentran los menores y, en particular, los menores no acompañados, deben poder acogerse a una protección específica.

Las persecuciones particulares de que son víctimas algunas mujeres deben tenerse en cuenta y considerarse motivo de necesidad de protección a título personal e independientemente de las personas a que acompañan y las acompañan (niños menores o maridos, padres, otros, etc.).

El Comité estima, además, que los «centros cerrados» deberían estar sometidos a una evaluación periódica del Comité Europeo para la prevención de la tortura (CPT)

4.10 Concesión de la protección

Las personas ni protegidas ni expulsables

La Comisión plantea la armonización del estatuto de las personas que, por razones específicas, no pueden alejarse del territorio cuando se les rechaza su solicitud de asilo. Se trata de una aplicación de los principios contenidos en los instrumentos internacionales sobre los derechos de los refugiados o los derechos humanos que apoya con constancia la jurisprudencia del Tribunal Europeo de los Derechos Humanos.

En este punto las prácticas de los Estados miembros difieren, y el Comité estima necesario que las bases de un estatuto de esa naturaleza se definan efectivamente de manera uniforme en todo el territorio. Se puede contestar, sobre todo, que en ciertos países estas personas se encuentren «sin estatuto» –sin permiso de residencia, pero no expulsables–, sometidas a una precariedad jurídica, social y económica incompatible con el respeto de la dignidad de las personas y convertidas en el factor decisivo de las políticas de alejamiento de las personas en situación irregular. Sin subestimar la dificultad de la cuestión, el Comité estima que tales situaciones deberían poder dar lugar a la emisión de un permiso de residencia provisional que permitiera a la persona ejercer una actividad profesional.

4.11 Solidaridad y reparto de la carga

Reparto de las responsabilidades — El sistema de Dublín

En un Dictamen emitido el 12 de julio de 2001 sobre «un procedimiento de asilo común y un estatuto uniforme» (22), el Comité se pronunció a favor de la aplicación del Convenio de Dublín. En él constataba que este mecanismo creaba más problemas que resolvía, causaba costes desproporcionados en relación con los resultados obtenidos, y no evitaba la desaparición de los solicitantes de asilo antes de su traslado al país donde habían llegado en primer lugar.

Abundando en estas observaciones, el Comité estima que el régimen de Dublín (reglamento y EURODAC) ha tenido el gran interés de plantear la cuestión del tratamiento de las solicitudes de asilo a escala comunitaria. Pero también constata que este régimen que tenía por principal objetivo «dictaminar rápidamente qué Estado miembro es responsable del examen de una solicitud de asilo» no ha logrado el objetivo derivado, esto es, «prevenir movimientos secundarios entre Estados miembros» (23) y, además, ha ocasionado cargas suplementarias, a veces muy pesadas para algunos Estados miembros, en particular entre los que conforman la frontera exterior de la UE.

Además, conforme a los trabajos de evaluación llevados a cabo por la Comisión (24) el número de traslados entre algunos países es más o menos equilibrado, hasta el punto de que parece posible prever «la posibilidad de permitir que los Estados miembros concluyan acuerdos bilaterales relativos a la “anulación” del intercambio de números iguales de solicitantes de asilo en circunstancias bien definidas» (25). El registro de las huellas digitales de los solicitantes de asilo en EURODAC debería ser suficiente para reducir en mayor medida la búsqueda de un país que ofrezca más ventajas y la práctica de solicitudes múltiples.

El Comité constata, en consecuencia, el coste humano desproporcionado que supone la aplicación del régimen de Dublín en relación con sus objetivos técnicos. Estima que la adopción de normas comunes minimizando las diferencias de tratamiento de la solicitud por parte de los Estados miembros debería reducir la importancia de este criterio entre los que fundamentan la elección de un solicitante a la hora de presentar su solicitud ante un Estado y no ante otro, pero que, en cambio, las consideraciones de índole cultural y social seguirán desempeñando un papel innegable en la integración del refugiado en el país de acogida.

Por consiguiente, el Comité aboga por que, como ya hizo en dictámenes precedentes (26), el solicitante de asilo tenga libertad para elegir el país al que dirige su solicitud y que, en esta perspectiva, se incite ya a los Estados miembros a aplicar la cláusula humanitaria prevista en el artículo 15.1 del Reglamento. En la medida en que los refugiados estatutarios disponen de una libertad que les permite ir a otro país distinto del que les ha reconocido su estatuto, en realidad se trataría solamente de aplicar anticipadamente ese derecho.

En todo caso, el Comité estima que el Reglamento no debería aplicarse a los menores aislados, salvo si esto resulta ser la mejor solución en el interés superior del niño.

4.12 Solidaridad financiera

En este sentido, una reforma del régimen de Dublín debería aligerar considerablemente la carga de los Estados miembros que actualmente son los destinos primeros de los solicitantes de asilo. Sin embargo, existen grandes disparidades entre los Estados miembros en cuanto al peso relativo de las solicitudes presentadas. Por consiguiente, parece necesario un mecanismo eficaz del reparto de las cargas para ayudar a los Estados miembros que registran el mayor número de solicitantes.

La reinstalación llamada «interna» (en la Unión Europea) podría constituir igualmente una solución parcial, pero no puede ser una norma ni una solución única en la medida en que no debería organizarse ninguna reinstalación sin el acuerdo explícito y con conocimiento de causa del refugiado en cuestión y sin la garantía de que las condiciones de esta reinstalación se ajustan a un nivel exigente de integración del refugiado en el nuevo país de acogida.

4.13 Dimensión exterior del asilo

El apoyo a terceros países para reforzar la protección — Programas de protección regionales

Recordando las experiencias llevadas a cabo en el marco de programas de protección regionales encaminados a organizar la protección de los refugiados en sus regiones de origen o en los países de tránsito, la Comisión prevé consolidarlos y perennizarlos. Esta tendencia forma parte de los ejes mayores del programa de La Haya.

El Comité apoya las iniciativas susceptibles de mejorar las condiciones de acogida de los solicitantes de asilo en los terceros países, pero se pregunta acerca de la finalidad de organizar centros de acogida en algunos países que, como los nuevos Estados independientes (Ucrania, Moldova, Belarús), se hallan aparentemente lejos de ofrecer todas las garantías relativas a las condiciones de acogida de los solicitantes de asilo. Destaca que da la impresión de que estos programas se orientan más a limitar sus veleidades de presentarse en las fronteras de la Unión Europea que a procurar la mejora de la protección de los refugiados.

La Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa (27) precisa que si se debe proseguir con la creación de esos centros, éstos deberían establecerse, en primer lugar, en la Unión Europea, antes de poder hacer extensiva la experiencia al exterior de la Unión o de Europa. El Comité insiste en que los países que no hayan ratificado la Convención internacional sobre el Estatuto de los Refugiados (Ginebra, 1951) sean excluidos de esos programas. En cambio, apoya la solidaridad que la Unión Europea podría aportar a algunos terceros países que deben afrontar afluencias masivas o no tan masivas.

4.14 Flujos mixtos y fronteras exteriores

El Comité recuerda que, en su Dictamen sobre Frontex, insistió en que la eficacia en materia de control en las fronteras no debía entrar en oposición con el derecho de asilo, y precisaba: «También entre las tareas de la Agencia se debe incluir la coordinación con los servicios de salvamento –especialmente el marítimo– para prevenir y auxiliar a las personas que se encuentren en peligro como consecuencia de la utilización de sistemas de riesgo en la inmigración ilegal» (28), y pedía que los guardacostas dispongan de una formación en derecho humanitario.

En cuanto a las operaciones de interceptación marítima, el Comité observa que no existe ningún procedimiento de examen de las solicitudes de acceso al territorio ni a fortiori de las solicitudes de asilo. Pide que se faciliten los medios para la aplicación de tales procedimientos a fin de permitir, entre otras cosas, registrar las solicitudes de asilo en el punto más cercano al del lugar de interceptación.

4.15 Papel de la UE en materia de refugiados a nivel internacional

El Comité considera que, ante la perspectiva de un régimen común de asilo, la UE también debería organizar ese futuro sistema de asilo de tal manera que pueda inspirar a las demás partes del mundo, participando de manera ejemplar en el sistema de protección internacional de los refugiados, garantizando que las leyes europeas sean conformes al Derecho internacional de los refugiados y al Derecho humanitario, asumiendo sus propias responsabilidades.

4.16 Instrumentos de control

El Comité observa que la Comisión pide su dictamen sobre la futura estructura del régimen común europeo a pesar de que aún no se han evaluado todos los instrumentos e iniciativas de la primera fase y que las Directivas aún no han sido objeto de transposición en todas las legislaciones nacionales. Con vistas a respetar el plazo de 2010, sugiere prever mecanismos de adaptación en vista de las evaluaciones que hayan de tener lugar, y propone que la aplicación de nuevos instrumentos o la revisión de los ya existentes se acompañe de un sistema de análisis y control de los efectos del régimen común de asilo en la situación de los refugiados y que podría confiarse a la oficina de apoyo prevista por el Libro Verde, con la que podrían colaborar el ACNUR, las ONG activas en este campo y la Agencia Europea de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, y dar lugar a un informe anual dirigido a las instituciones de la Unión Europea y a sus Estados miembros.

El Comité pide a la Comisión que en lo sucesivo elabore todos los años un informe sobre la aplicación del régimen común, que se transmita a las instituciones consultivas (CESE y CDR), así como al Parlamento Europeo.

Bruselas, 12 de marzo de 2008. El Presidente del Comité Económico y Social Europeo Dimitris DIMITRIADIS

(1) Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados.

(2) En el sentido del ACNUR, Glosario de Términos claves, junio de 2006.

(3) Violaciones, violaciones en tiempo de guerra, persecuciones físicas, mentales o sociales debidas al rechazo de sumisión a un orden establecido por los hombres, ...Véase punto 2.5.1 del Dictamen del CESE sobre la Directiva «Cualificación», ponente: Sra. Le Nouail Marlière (DO C 221 de 17.9.2002): «Aunque no estén explícitamente previstas en la Convención de Ginebra de 1951, las formas específicas de persecución del género femenino (mutilaciones de órganos genitales femeninos, matrimonios forzados, lapidaciones por presunción de adulterio, violaciones sistemáticas de mujeres y adolescentes como estrategia bélica, por nombrar algunas) deberían ser reconocidas como razones fundadas para la presentación de una solicitud de asilo y como motivos legítimos para la concesión de asilo en los Estados miembros».

(4) Dictamen del CESE de 15.12.2004 sobre la «Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo — Un sistema europeo común de asilo más eficaz: el procedimiento único como próxima fase», ponente: Sra. Le Nouail Marlière (DO C 157 de 28.6.2005), punto 2.7.

(5) Dictamen del CESE de 14.2.2006, ponente: Sra. Le Nouail Marlière (DO C 88 de 11.4.2006), punto 2.4 y cuarto guión de las conclusiones.

(6) Dictamen del CESE de 26.4.2001: «Propuesta de Directiva del Consejo sobre normas mínimas para los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para conceder o retirar el estatuto de refugiado», ponente: Sr. Melicías (DO C 192 de 10.7.2001), punto 3.2.2.

(7) Melicías, punto 3.2.12.3.

(8) Dictamen del CESE de 26.4.2001, «Propuesta de Directiva del Consejo sobre normas mínimas para los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para conceder o retirar el estatuto de refugiado», ponente, Sr. Melicías (DO C 192 de 10.7.2001), punto 2.3.

(9) En 2006, la UE-27 registró 192 300 solicitudes de asilo, esto es, el 50 % menos que en 2001 y el 70 % menos que en 1992 (UE-15) — Eurostat, Statistics in Focus, 110/2007.

(10) Melicías, punto 3.2.4.4.

(11) Melicías, punto 3.2.15.2; conferencia de prensa del ACNUR y Recomendaciones de la Presidencia portuguesa de la Unión Europea y de la nueva Presidencia del 15 de junio de 2007 y del 11 de diciembre de 2007.

(12) Libro Verde, p. 4.

(13) «Asylum in the European Union. A Study of the Implementation of the Qualification Directive», ACNUR, noviembre de 2007.

(14) Dictamen del CESE de 29.5.2002 sobre la «Propuesta de Directiva del Consejo por la que se establecen normas mínimas sobre los requisitos y el estatuto al que pueden optar ciudadanos de países terceros y personas apátridas para ser refugiados o beneficiarios de otros tipos de protección internacional», ponente: Sra. Le Nouail-Marlière (DO C 221 de 17.9.2002), punto 2.3.5.

(15) Mismo estudio que el de la nota 13. El Comité remite, además, a las propuestas de enmienda de la Directiva «Cualificación» (artículos 8.3, 8.1, considerando 26 del artículo 15 c); artículos 12 y 14 (conformidad a la Convención de Ginebra de 1951); artículos 17 y 19, y a las siguientes recomendaciones: a la atención de la Comisión Europea: solicitar las interpretaciones y decisiones del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas; seguridad y control de calidad de las decisiones a través de la Unión Europea; formación; adopción de directrices; a la atención de los Estados miembros de la UE: recurso a las directrices del ACNUR; cuestiones prejudiciales de los tribunales nacionales al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas; publicación por escrito de las decisiones; control de calidad de las decisiones de nivel nacional; análisis del potencial de los agentes de protección; protección local; acceso y elegibilidad; riesgos graves; motivaciones y exclusiones, ACNUR, noviembre de 2007.

(16) Francia: «Documento informativo presentado por la delegación de la Asamblea Nacional para la UE», presentado por el Sr. Lequiller, no 105, de 25 de julio de 2007.

(17) Dictamen del CESE de 28.11.2001 sobre la «Propuesta de Directiva del Consejo por la que se establecen normas mínimas para la acogida de los solicitantes de asilo en los Estados miembros», ponentes: Sres. Mengozzi y Pariza Castaños (DO C 48 de 21.2.2002), punto 4.3.

(18) Ídem punto 3.1.

(19) Dictamen del CESE de 26.4.2001: «Propuesta de Directiva del Consejo sobre normas mínimas para los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para conceder o retirar el estatuto de refugiado», ponente: Sr. Melicías (DO C 192 de 10.7.2001), punto 3.2.11.

(20) Informe de una misión internacional de encuesta «Encerrar a los extranjeros, disuadir a los refugiados: el control de los flujos migratorios en Malta», Federación Internacional de Ligas de Derechos Humanos, Catherine TEULE, punto 4.1.1.

Véase también la modernización de centros de alojamiento controlados pero abiertos en el momento de entrada de Rumanía a la UE, constatada en la misión efectuada durante la redacción del Dictamen del CESE de 15.12.2004 sobre la «Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la entrada organizada en la UE de personas necesitadas de protección internacional y el incremento de la capacidad de protección de las regiones de origen — Mejora del acceso a soluciones durables» y sobre la «Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo — Un sistema europeo común de asilo más eficaz: el procedimiento único como próxima fase», ponente: Sra. LE NOUAIL-MARLIERE (DO C 157 de 28.6.2005).

(21) En el sentido que da a este término el ACNUR (Glosario de Términos claves, junio de 2006): las personas con discapacidades físicas, psicológicas o mentales y que requieran una asistencia particular; las mujeres embarazadas, los niños, las personas de edad avanzada, los enfermos, las personas con discapacidades, etc.

(22) Dictamen del CESE de 12.7.2001 sobre la «Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo — Hacia un procedimiento de asilo común y un estatuto uniforme, válido en toda la Unión, para las personas a las que se concede asilo», ponentes: Sres. Mengozzi y Pariza Castaños (DO C 260 de 17.9.2001).

(23) Libro Verde, punto 12.

(24) Comisión: «Informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la evaluación del sistema de Dublín» — COM (2007) 299 final — 6 de junio de 2007.

(25) COM(2007) 299 final, p. 8.

(26) Dictamen del CESE de 12.7.2001 sobre la «Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo — Hacia un procedimiento de asilo común y un estatuto uniforme, válido en toda la Unión, para las personas a las que se concede asilo», ponentes: Sres. Mengozzi y Pariza Castaños (DO C 260 de 17.9.2001) y Dictamen del CESE de 29.5.2002 sobre la «Propuesta de Directiva del Consejo por la que se establecen normas mínimas sobre los requisitos y el estatuto al que pueden optar ciudadanos de países terceros y personas apátridas para ser refugiados o beneficiarios de otros tipos de protección internacional», ponente: Sra. Le Nouail-Marlière (DO C 221 de 17.9.2002).

(27) Consejo de Europa — Asamblea Parlamentaria: «Una evaluación de los centros de tránsito y de tratamiento como respuesta a los flujos mixtos de emigrantes y de solicitantes de asilo» — Doc. 11304, 15 de junio de 2007.

(28) Dictamen del CESE de 29.1.2004 sobre la «Propuesta de Reglamento del Consejo por el que se crea una Agencia Europea para la gestión de la cooperación operativa en las fronteras exteriores», ponente: Sr. Pariza Castaños (DO C 108 de 30.4.2004), punto 3.2.