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Bruselas, 1.8.2008

COM(2008) 505 final

2008/0165 (COD)

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES

sobre la terminación de la eliminación progresiva de las sustancias que agotan la capa de ozono Legislar mejor aprovechando la experiencia de 20 años de éxitos PART 1 {COM(2008) 2366 final}{COM(2008) 2367 final}

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES

sobre la terminación de la eliminación progresiva de las sustancias que agotan la capa de ozono Legislar mejor aprovechando la experiencia de 20 años de éxitos

INTRODUCCIÓN

La capa de ozono de la estratosfera protege la vida en la Tierra de las radiaciones ultravioletas nocivas procedentes del sol. A principios de los años 80, los científicos observaron una disminución significativa de la concentración de ozono en la estratosfera encima de la Antártida, fenómeno que se conoció popularmente como «el agujero de ozono» En su peor momento, durante la primavera a finales de los 90, el agujero de ozono alcanzó dimensiones graves en torno a los polos, aunque la concentración de ozono también se redujo apreciablemente en otros lugares. El aumento de las radiaciones ultravioletas afecta negativamente a la salud humana, por ejemplo, aumenta la incidencia de los cánceres de piel y las cataratas, y también perjudica a los ecosistemas.

Ya en 1987, los gobiernos acordaron el Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono, iniciando así la eliminación progresiva de las sustancias que agotan la capa de ozono (SAO) en todos los países signatarios de acuerdo con un calendario establecido. En 2007, las Partes (incluida la Comunidad Europea) celebraron el vigésimo aniversario del Protocolo de Montreal, proclamándolo uno de los acuerdos internacionales de medio ambiente más fructíferos. Para entonces, las 191 Partes habían conseguido una reducción del 95%, respecto a la situación de partida, en el consumo de sustancias que deterioran la capa de ozono[1]. Las reducciones conseguidas fueron más altas (99,2%) en los países industrializados y un poco más bajas (80%) en los países en desarrollo[2].

En su último informe, hecho público en 2007, el Comité de Evaluación Científica (CEC), creado en virtud del protocolo de Montreal, confirmaba que la capa de ozono se va recuperando lentamente gracias a las medidas de control introducidas por el Protocolo, aunque llevamos un retraso de entre 10 y 15 años respecto a las previsiones del informe anterior, publicado en 2002. En la actualidad, se prevé que los niveles de ozono medios y los del Ártico se recuperen para 2050 y el agujero de ozono antártico entre 2060 y 2075.

Según el PNUMA, los controles implantados en virtud del Protocolo de Montreal evitarán millones de cánceres de piel mortales, y decenas de millones de cánceres de piel no mortales y de cataratas en todo el mundo. Además, estos controles ayudarán a evitar emisiones de gases de invernadero equivalentes a más de 100 000 millones de toneladas de CO2 entre 1990 y 2010. Para 2010, las emisiones de sustancias que agotan la capa de ozono (SAO) representarán menos del 5% de las emisiones mundiales de CO2 previstas, mientras que en 1990 representaban casi el 50%[3].

En su informe de 2007, el CEC advertía a las Partes que, a pesar de los éxitos obtenidos, se requería una vigilancia continua para ajustarse al nuevo calendario previsto para la recuperación de la capa de ozono, teniendo en cuenta también las incertidumbres que subsisten, especialmente en lo que se refiere a los efectos del cambio climático. Los problemas más importantes que todavía subsisten son los siguientes:

- Liberación de emisiones de sustancias que agotan la capa de ozono (SAO)/gases de efecto invernadero (GEI) «retenidas» a la atmósfera : Como el Protocolo se ha centrado en prohibir la producción de SAO, existen cantidades importantes de estas sustancias que permanecen almacenadas o «retenidas» en productos y aparatos (por ejemplo, en espumas aislantes, refrigerantes y sistemas de aire acondicionado). Según los cálculos efectuados, para 2015 estas cantidades «retenidas» a nivel mundial añadirán unos 2 millones de toneladas de potencial de agotamiento de la capa de ozono (PAO) o 13 400 millones de CO2eq, de ahí la necesidad de nuevas actuaciones.

- Usos de SAO exentos : El Protocolo deja cierta flexibilidad para el uso de SAO reguladas, por ejemplo, cuando no se dispone todavía de alternativas viables desde el punto de vista técnico o económico o para ciertas aplicaciones, como el uso de bromuro de metilo para cuarentenas y aplicaciones previas a la expedición o bien como materia prima. El CEC advirtió a las partes que, para 2015, tendrían que disminuir significativamente estos usos exentos a partir del nivel actual, situado en torno a las 20 000 toneladas de SAO al año, para no rezagarse unos años más respecto al calendario de la recuperación de la capa de ozono.

- Nuevas SAO : los resultados de la investigación científica más reciente han mostrado que el PAO de algunas sustancias químicas no reguladas actualmente por el Protocolo es considerablemente más alto de lo previsto, mientras que su comercialización va en rápido aumento.

El CEC también manifestó su preocupación por el crecimiento, más rápido de lo previsto, de la producción de hidroclorofluorocarburos (HCFC) en los países en desarrollo, antes de su completa eliminación en 2040. Sin embargo, las Partes actuaron rápidamente acordando inmediatamente, en 2007, introducir una modificación del Protocolo para acelerar el calendario de eliminación progresiva de HCFC a fin de conseguir reducciones de hasta 1 millón de toneladas de PAO y 18 000 millones de toneladas de CO2eq a nivel mundial[4].

Estos desafíos mundiales (aunque no se aplican totalmente a la Unión Europea) crean el trasfondo en el que se inserta la presente propuesta de la Comisión y el análisis en el que se basa.

SITUACIÓN ACTUAL EN LA UE

El Reglamento (CE) nº 2037/2000 sobre las sustancias que agotan la capa de ozono («el Reglamento») es el instrumento principal de las Comunidades Europeas para poner en práctica el Protocolo de Montreal[5]. Los marcos políticos comunitario e internacional, que se corresponden estrechamente y se refuerzan entre sí, tienen un historial impresionante, habiendo logrado una eliminación casi completa de la producción y el consumo de las SAO reguladas.

Hasta la fecha, la CE ha eliminado más del 99% del consumo de partida de las SAO. Para 2010, habrá eliminado totalmente el consumo de las SAO reguladas, excepto unos cientos de toneladas al año, cifra que hay que comparar con un nivel de partida de 400 000 t. La producción de SAO en la CE para los usos controlados por el Protocolo y el Reglamento debe finalizar para 2025. Actualmente ha disminuido a unas 4 000 toneladas al año en 2010, siendo el nivel de partida de 700 000 toneladas. Con el calendario acelerado de eliminación de HCFC, adoptado por las partes en 2007, hay que modificar el Reglamento para adelantar la eliminación de la producción, de 2005, como dispone actualmente el Reglamento, a 2020. En vista de la próxima eliminación del uso de HCFC «puros», es necesario reforzar las medidas destinadas a reducir el riesgo de comercio y uso ilegales de SAO.

La «retención» («banking») de sustancias que agotan la capa de ozono en la UE podría añadir aproximadamente 700 000 t de estas sustancias en 2010, equivalentes a 5 000 millones de toneladas de CO2, aunque los cálculos actuales están sujetos a un alto grado de incertidumbre. Las emisiones anuales a lo largo del período 2005-2015 podrían llegar a 24 000 toneladas de SAO al año o 170 millones de toneladas de CO2eq. Las prohibiciones de uso y las disposiciones sobre reciclado y destrucción establecidas en el Reglamento, así como, sobre todo, la Directiva marco comunitaria sobre residuos y la Directiva sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos, podrían servir para capturar la mayor parte de estas emisiones, aunque se reconoce que actualmente los índices de recuperación y reciclado de residuos en la Unión Europea son muy bajos.

Las emisiones de nuevas SAO en la Unión Europea se estiman actualmente en menos de 300 t de SAO al año, aunque crecen continuamente. En la UE los usos críticos y esenciales de SAO han cesado excepto en unos pocos casos, mientras que los usos exentos de bromuro de metilo para aplicaciones de cuarentena y previas a la expedición se prevé que se mantenga de manera estable en menos de 300 t de SAO al año.

Los gastos administrativos de todos los implicados en la aplicación del Reglamento han caído considerablemente en consonancia con la reducción constante del número decisiones de exención necesarias, debido al desarrollo y la comercialización continua de alternativas económicamente viables. Una encuesta a los interesados, relacionada con la presente propuesta, confirmó la satisfacción general respecto a la eficacia y eficiencia del actual marco regulador, aunque se reconocía en general que éste era complejo.

HACIA UNA MEJOR REGULACIÓN

El compromiso de las instituciones europeas para legislar mejor, combinado con los 20 años de experiencia del Unión Europea en la protección de la capa de ozono, han creado las condiciones oportunas para revisar el Reglamento sobre las sustancias que agotan la capa de ozono[6].

Los principales objetivos de esta revisión son: (1) simplificar y refundir el Reglamento (CE) nº 2037/2000 reduciendo, al mismo tiempo, cualquier carga administrativa innecesaria con arreglo al compromiso de legislar mejor asumido por la Comisión; (2) asegurar el cumplimiento del Protocolo de Montreal en su versión de 2007; y (3) conseguir hacer frente a los retos futuros, indicados anteriormente, con el fin de asegurar la pronta recuperación de la capa de ozono y evitar efectos nocivos en la salud humana y los ecosistemas.

En el presente contexto, tanto mundial como comunitario, durante la revisión del Reglamento y la consiguiente evaluación de impacto[7], se han estudiado y evaluado de manera detallada algunos campos donde pueden conseguirse mejoras. A partir de este análisis, la Comisión propone simplificar, agilizar y reforzar el Reglamento para proteger la capa de ozono, al mismo tiempo que se toman paralelamente una serie de medidas, entre ellas algunas medidas a nivel internacional.

Revisión de la legislación vigente

La revisión mostró que había muchas posibilidades de simplificar el texto del Reglamento[8]. Algunas de las principales enmiendas para simplificarlo consisten en eliminar las disposiciones ya obsoletas y los consiguientes procedimientos sobre los usos esenciales y críticos de las SAO, y, además, en simplificar la presentación de informes, siempre que sea posible, teniendo en cuenta debidamente las obligaciones que la Unión Europea ha asumido en virtud del Protocolo.

La revisión también ha servido para ajustar el Reglamento a la reciente Decisión XIX/6 para acelerar de eliminación de los HCFC, adoptada por las Partes en el Protocolo en 2007. Así, se adelantará la fecha de eliminación de la producción de HCFC a principios de 2020. La Comisión también propone algunas modificaciones mesuradas para facilitar la compleja tarea de asegurar el cumplimiento de la legislación, especialmente por parte de las autoridades aduaneras, a fin de evitar el uso y el comercio ilegales de SAO en la Unión Europea. En estas medidas se incluye introducir determinados requisitos sobre etiquetado y poner fin a exenciones poco utilizadas que imponen costes administrativos apreciables a un pequeño número de interesados y al mismo tiempo aportan beneficios rápidamente decrecientes.

Para que la Unión Europea pueda abordar los desafíos todavía planteados, se requerían algunas medidas mesuradas para reforzar la legislación, que, aunque generasen un coste limitado, aportarían, a menudo, una mayor simplificación administrativa.

Para resolver el problema de las cantidades de SAO «retenidas», la Comisión propone endurecer la disposición del Reglamento sobre la recuperación y destrucción de las SAO contenidas en productos y aparatos, lo cual arrojaría unos beneficios ambientales evaluados en 14 000 t de SAO (112 millones de toneladas de CO2eq).

Para evitar la expansión de los mercados, lo cual crearía un problema que habría que tratar posteriormente, la Comisión propone enumerar las nuevas SAO en el Reglamento y obligar a los productores e importadores a informar sobre los volúmenes comerciados. Además, propone rebajar el límite actual impuesto al uso de bromuro de metilo para aplicaciones de cuarentena y previas a la expedición, de 600 t de SAO a los actuales niveles de 200 t, y, además, llegar a una eliminación completa para 2015. Mientras tanto, se harán obligatorias las tecnologías de recaptura disponibles, protegiendo así también la salud de los trabajadores.

Otras actuaciones

Además de las modificaciones señaladas anteriormente, la Comisión emprenderá otras actuaciones para conseguir la eliminación completa de las SAO, incluidas actuaciones a nivel internacional.

Las actuaciones consiguientes se centrarán, sobre todo, en mejorar la aplicación y el adecuado cumplimiento del marco sobre la política de residuos, en particular la Directiva sobre los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos, y la recuperación de SAO del flujo de residuos de la construcción y demolición. Estas actuaciones se centrarán también en definir incentivos adecuados para aumentar significativamente la cantidad de SAO en productos y aparatos presentados a la recuperación, el reciclado o la destrucción en la Unión Europea[9]. Estas actuaciones se llevarán adelante en estrecha cooperación con los Estados miembros y los interesados que intervienen en los campos de las sustancias destructoras de la capa de ozono, la gestión de residuos (especialmente los residuos de la construcción y la demolición) y el cambio climático. Estas medidas podrían generar unos beneficios ambientales estimados en 80 000 toneladas de SAO o 640 millones de toneladas de CO2eq.

Al mismo tiempo, la Comisión trabajará a nivel internacional con los Estados miembros y otras Partes en el Protocolo, entre otras cosas, mediante reuniones bilaterales, para continuar reduciendo los usos y emisiones de SAO restantes, alentando también a todas las Partes a firmar sin reservas las enmiendas al Protocolo. Este trabajo se fija como prioridades, en particular, asegurar que la eliminación progresiva de los HCFC lleve a la introducción de alternativas no perjudiciales para el clima, resolver el problema de las SAO retenidas en los países en desarrollo, disminuir el uso de bromuro de metilo para las aplicaciones de cuarentena y previas a la expedición, y seguir adecuadamente los controles mundiales sobre las nuevas SAO y, en su caso, reforzarlos. Por otra parte, la Comisión continuará fomentando la transferencia de conocimientos y tecnologías mediante talleres especializados y actividades de difusión de conocimientos.

IMPACTO PREVISTO

El paquete resultante dará lugar a un texto regulador considerablemente simplificado al tiempo que ofrece garantías para fijar y consolidar los avances conseguidos hasta la fecha en la eliminación de las SAO. Partiendo de los éxitos anteriores y aprovechando las oportunidades de simplificación, las reducciones totales de costes administrativos totalizarán casi 3 millones de euros durante el período 2010-2020, de los cuales 2 millones corresponderán a la industria, 0,7 millones a las autoridades de los Estados miembros y el resto a la Comisión Europea. Además, el impacto económico directo adicional acumulado a lo largo del período 2010-2020 se estima que permanecerá por debajo de los 13 millones de euros, principalmente en relación con las medidas para reducir el uso de bromuro de metilo para aplicaciones de cuarentena y previas a la expedición[10]. La simplificación se espera que sea especialmente beneficiosa para las PYME, que, para aplicar el Reglamento, tienen menos acceso a conocimientos especializados.

Los beneficios más tangibles del paquete están en relación con las aplicaciones de cuarentena y previas a la expedición, y sobre la recuperación y destrucción de las SAO «retenidas». Estos beneficios podrían evaluarse en una ganancia neta de 16 000 t de SAO durante el periodo 2010-2020 o el equivalente a 112 millones de toneladas de CO2[11].

CONCLUSIONES

El Reglamento ha resultado ser muy efectivo, de tal manera que la Unión Europea ha podido contribuir de manera sobresaliente a la protección de la capa de ozono. Las opciones de política ambiental propuestas parten de los puntos fuertes del actual Reglamento y ponen de manifiesto un firme compromiso para conseguir una reglamentación mejor y más simple basada en un análisis bien fundamentado. El nuevo Reglamento propuesto asegura que la Unión Europea continuará cumpliendo el Protocolo de Montreal, evitando, a la vez, costes administrativos innecesarios. Simultáneamente, pondrá a la Unión Europea en mejores condiciones de continuar desempeñando un papel dirigente en la resolución de los problemas restantes a nivel mundial, incluido el comercio ilegal, respondiendo así a las preocupaciones de los comerciantes de buena fe y las ONG.

[1] El artículo 1 del Protocolo de Montreal define «consumo» como la producción más las importaciones menos las exportaciones de sustancias reguladas.

[2] El éxito de las reducciones conseguidas en los países en desarrollo fue posible gracias al Fondo Multilateral, que hasta la fecha ha canalizado unos 2 400 millones de dólares para financiar transferencias de tecnología y proyectos de creación de capacidad relacionados con éstas. Normalmente los calendarios de los países en desarrollo van retrasados unos años respecto a los de los industrializados.

[3] Estas grandes contribuciones al cambio climático se deben al alto potencial de calentamiento del planeta (PCP) de las sustancias que agotan la capa de ozono (algunas de las cuales son más de 14 000 veces más potentes que el CO2).

[4] Véase la Decisión XIX/06 de la decimonovena reunión de las Partes en el Protocolo de Montreal, de 2007, relativa a la aceleración de la eliminación progresiva de los HCFC. Téngase en cuenta que las reducciones potenciales de gases de efecto invernadero (GEI) dependen de de la contención de emisiones de las alternativas actuales (por ejemplo, para los refrigerantes) con un alto potencial de calentamiento del planeta (PCP) , como los HFC, y/o la introducción de alternativas con bajo PCP. Estas consideraciones sobre cambio climático están incorporadas a las decisiones adoptadas por las Partes al respecto.

[5] El Reglamento enmienda también otros anteriores que han estado en vigor durante casi dos décadas.

[6] Esta revisión está incluida en el Programa Legislativo y de Trabajo de la Comisión dentro del apartado «Simplificación».

[7] Véase SEC(2008) xxx y SEC(2008) xxx.

[8] Se analizó debidamente la opción de mantener el reglamento sin cambios («dejar las cosas como están») o incluso retirarlo y se decidió rechazarlas, entre otras cosas, porque, si se hiciese, la CE incumpliría el Protocolo de Montreal y tampoco podría conseguirse la simplificación de la legislación.

[9] Por ejemplo, normas relacionadas con los sistemas de depósito o de compensación, la financiación de la destrucción a cargo de los fondos regionales, etc.

[10] Los costes podrían ser considerablemente inferiores si se tuviese en cuenta que podría decidirse suprimir del registro el bromuro de metilo por razones sanitarias.

[11] Desde el punto de vista del potencial de calentamiento del planeta, esto equivale aproximadamente al 2% de las emisiones de gases de invernadero en 1990. Como punto de referencia, téngase en cuenta que estas reducciones son equivalentes a 1/10 de las necesarias para conseguir el objetivo de 2020, que es rebajar las emisiones de gases de invernadero en un 20% según el paquete sobre el clima y la energía.