ES    ES ES 
ES    ES  COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
Bruselas, 1.4.2009 
SEC(2009) 388 
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN 
que acompaña al  
 
LIBRO BLANCO 
 
Adaptación al cambio climático: Hacia un marco europeo de actuación 
    
RESUMEN DE LA EVAL UACIÓN DE IMPACTO  
 
 
{COM(2009) 147 final} 
{SEC(2009) 386} {SEC(2009) 387}  
ES 2   ES RESUMEN  
1. INTRODUCCIÓN  
El presente documento es el resumen del informe de evaluación de impacto1 del Libro Blanco 
de la Comisión sobre adaptación al cambio climático2, cuyo objetivo consiste en profundizar 
el debate a nivel europeo en torno a los efectos del cambio climático y tomar medidas para que la UE y los Estados miembros sean plenamente capaces de responder con políticas y soluciones prácticas, teniendo presente que la ma yoría de las iniciativas de adaptación tienen 
que adoptarse a nivel naci onal, regional o local. 
En 2007, la Comisión adoptó un Libro Verde s obre adaptación al cambio climático en 
Europa
3, al que siguió una amplia consulta pública e interinstitucional4. En la evaluación de 
impacto se tuvieron en cuenta el cuarto informe del IPCC5, el informe AEMA/CCI/OMS 
sobre los impactos del cambio climático en Europa6 y una larga serie de informes y proyectos 
de investigación sobre los impactos del cambi o climático y la adaptación. Se completa con 
documentos sectoriales: uno sobre cuestiones rel acionadas con el agua, la s costas y el medio 
marino7, otro sobre agricultura8 y otro sobre sanidad9. 
2. ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO : UNA NUEVA AGENDA POLÍTICA  
2.1. Conceptos básicos 
Vulnerabilidad  (IPCC, 2007) es el grado de susceptibi lidad o de incapacidad de un sistema 
para afrontar los efectos adversos del cambio c limático y, en particular, la variabilidad del 
clima y los fenómenos extremos. La vulnerabilidad dependerá del carácter, magnitud y rapidez del cambio climático a que esté expuesto un sistema, y de su se nsibilidad y capacidad 
de adaptación (figura 1). A la inversa, resistencia (IPCC, 2007) es la capacidad de un sistema 
de absorber una alteración sin perder ni su estr uctura básica ni sus m odos de funcionamiento. 
Es decir, una política proactiva de adaptación no debe limitarse a un análisis del impacto del 
cambio climático y de las sensibilidades desigua les de diferentes sect ores, regiones o grupos 
sociales. En algunos sectores, regiones y grupos, el cambio climático podría  ofrecer la 
oportunidad de innovar procesos, tecnologías y la gobernanza.  
                                                
 
1 SEC(2009) 387. En el informe de evaluación de impacto se ofrecen más detalles a nivel sectorial y 
geográfico. 
2 COM(2009) 147. 
3 COM(2007) 354, http://ec.europa.eu/en vironment/climat/adaptation/index_en.htm . 
4 http://ec.europa.eu/environment/climat/adaptation/index_en.htm . 
5 Alcamo et al., Climate Change 2007: Impacts, Adaptation and Vulnerability . Contribución del Grupo 
de Trabajo II para el cuarto informe de evaluación del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el 
Cambio Climático, disponible en http://www .ipcc.ch/ipccreports/assessments-reports.htm . 
6 Impacts of Europe's changing climate - 2008 indicator-based assessment , Informe nº 4/2008 de la 
AEMA, http://reports.eea.eur opa.eu/eea_report_2008_4/en/ . 
7 SEC(2009) 386. 
8 SEC(2009) 417. 
9 SEC(2009) 416. 
ES 3   ES La biodiversidad, los ecosistemas, la población y los agentes económicos pueden adaptarse de 
forma autónoma, si existen otras condiciones favor ables, sin la interferencia de una autoridad 
central que modere el impacto final del cambio climático y aproveche las «oportunidades» 
que brinda ese fenómeno, desencadenando otros impactos económicos, sociales y medioambientales y desviando el imp acto climático en otra dirección.  
Figura 1. Diagrama conceptual de la vulnerabi lidad y adaptación al cambio climático. Fuente: 
AEMA (2008). 
Exposición Sensibilidad
Capacidad de 
adaptaciónImpactos
potenciales
VulnerabilidadCapacidad
socioeconómica e 
institucionalVoluntad de 
adaptaciónCambio climático
AdaptaciónExposición Sensibilidad
Capacidad de 
adaptaciónImpactos
potenciales
VulnerabilidadCapacidad
socioeconómica e 
institucionalVoluntad de 
adaptaciónCambio climático
Adaptación
 
Las medidas de adaptación previstas te ndrán, por consiguiente, que ofrecer un planteamiento 
multisectorial dirigido a aumentar la resistencia de los sistemas naturales y económicos y/o 
facilitar una adaptación específica, con frecuencia con un planteamiento a medio y largo 
plazo . La intervención pública se dirigirá tambié n a la producción de bienes públicos y el 
establecimiento de unas condiciones de igualdad respecto a la información sobre 
vulnerabilidad climática y sobre los costes y beneficios de las opciones de adaptación. 
Las principales incertidumbres sobre la base futura de adaptación fa vorecen la aplicación de 
una gestión flexible o adaptable, en la que se evalúe la solidez de estrategias alternativas en 
una amplia serie de escenarios10. El análisis de la evaluación de  impacto se basa en un marco 
de evaluación integral que va más allá de los impactos directos y las repercusiones 
económicas del cambio climático y tiene en cuenta  la función de los servicios ecosistémicos y 
la dimensión social del cambio c limático (figura 2). De ese modo se sientan las bases para la 
integración posterior de la información existe nte sobre los impactos potenciales que pueden 
tener otros cambios previstos del clima, c on y sin adaptación autónoma. Por ahora, los 
conocimientos siguen estando sumamente fragme ntados, y los proyectos de investigación 
realizados como parte del se xto y el séptimo Programas Marco de Investigación están 
estableciendo una serie de escenarios coherentes para una evaluación más integrada de las políticas de adaptación y mitigación. 
                                                
 
10 Hulme M. (2008), «Is Climate Prediction a Limit to Adaptation?», Conferencia en la Comisión 
Europea, 22 de mayo de 2008 - School of Environmental Sciences, University of East Anglia. 
ES 4   ES Figura 2: Cadena de impactos potenciales del cambio climático. Fuente: DG Medio 
Ambiente, basándose en (AEMA, 2008) e (IPCC,  2007). Impactos potenciales son los que 
pueden tener lugar como consecuencia de un cambio previsto del clima, sin tener en cuenta la 
adaptación. 
Atmósfera / 
criosfera / mar
Estado de los ecosistemas y 
servicios de apoyo
Impacto sobre los servicios ecosistémicos
Suministro
(alimentos, agua dulce, madera/fibras, combustible)
Regulación
(clima, inundaciones, enfermedades, depuración del agua)
CulturalesImpactos económicos
Infraestructuras y capital físico
(daños, pérdidas)
Producción y consumo
(procesos, comportamiento de los consumidores, potencial de 
crecimiento, 
variabilidad/actividad perturbada)
Empleo
Tormentas
Inundaciones
Sequías y escasez de 
aguaFenología de las especies
Calidad del aguaIncendios forestales
Degradación del sueloDistribución de las
especies
Permafrost/deshielo
Impactos sociales
Salud (mortalidad, morbilidad, productividad laboral)
Impactos distributivos (grupos sociales, regiones)
Conflictos por los recursos
Migraciones
Tejido social
Gobernanza
Concentración de 
gases de efecto
invernadero
Temperaturas (medias 
y extremas)
Precipitaciones
(medias y extremas)
Subida del nivel del 
mar
Ozono troposféricoEscenarios de cambio climáticoAtmósfera / 
criosfera / mar
Estado de los ecosistemas y 
servicios de apoyo
Impacto sobre los servicios ecosistémicos
Suministro
(alimentos, agua dulce, madera/fibras, combustible)
Regulación
(clima, inundaciones, enfermedades, depuración del agua)
CulturalesImpactos económicos
Infraestructuras y capital físico
(daños, pérdidas)
Producción y consumo
(procesos, comportamiento de los consumidores, potencial de 
crecimiento, 
variabilidad/actividad perturbada)
Empleo
Tormentas
Inundaciones
Sequías y escasez de 
aguaFenología de las especies
Calidad del aguaIncendios forestales
Degradación del sueloDistribución de las
especies
Permafrost/deshielo
Impactos sociales
Salud (mortalidad, morbilidad, productividad laboral)
Impactos distributivos (grupos sociales, regiones)
Conflictos por los recursos
Migraciones
Tejido social
Gobernanza
Concentración de 
gases de efecto
invernadero
Temperaturas (medias 
y extremas)
Precipitaciones
(medias y extremas)
Subida del nivel del 
mar
Ozono troposféricoEscenarios de cambio climático
 
2.2. Determinación de los sectores y reg iones más vulnerables de la UE 
En Europa, las zonas más vulnerables (AEMA 2008)  son el sur, la cuenca mediterránea, las 
regiones ultraperiféricas y el Ártico. Por otra parte, las zonas montaños as, en particular los 
Alpes, las islas, las zonas costeras y urbana s y las llanuras aluviales densamente pobladas 
afrontan problemas especiales. En la Europa septentrional y occidental, se prevé un equilibrio más complejo entre efectos positivos y ne gativos ante un cambio climático moderado. 
El impacto potencial del cambio climático es mayor en sectores que dependen de servicios 
ecosistémicos, el agua y las condiciones climáticas, como la agricultura y la silvicultura, la pesca y la acuicultura, la  energía y el turismo.  
Los grupos más vulnerables (personas de edad  avanzada, niños, discapacitados, enfermos 
crónicos, etc.) pueden tener más dificultades de  adaptación. Esto puede plantear un problema 
de igualdad y distribución. A este respecto, cab e preguntarse, asimismo, si conviene que las 
medidas de adaptación previstas se  orienten específicamente a esos grupos, o si es preferible 
realizar un análisis distributivo para garantizar que la estrategia de adaptación sea equitativa. 
Aunque la falta de recursos para los más vulne rables es el obstáculo más citado para una 
adaptación eficaz, otros mecanismos financiero s y fallos del mercado reducen la eficacia 
potencial de la adaptación. 
La Comisión Europea ya está evaluando la vi abilidad y estudiando opciones en relación con 
la elaboración de (una serie de) indicadores de vulnerabilidad, a nivel se ctorial y regional, que 
podrían utilizarse para determinar otros conjunt os de medidas estratég icas de adaptación a 
escala de la UE. En esta labor puede ser neces ario reunir indicadores económicos, sociales y 
medioambientales respecto a distintos escenario s climáticos para representar los diferentes 
grados de riesgo a que se enfrenta n distintos sectores y regiones. 
ES 5   ES 2.3. Necesidad de una mayor coordinación de la actuación a diferentes niveles 
Algunos Estados miembros tienen bastante de sarrollado su concepto  de adaptación y ya 
cuentan con medidas al respecto, mientras que ot ros aún están en la fa se de determinación de 
problemas o debatiendo en qué dirección orientar  su acción. En los planes nacionales de 
adaptación existentes, se reconocen la necesidad  de coordinación entre los Estados miembros 
y las ventajas de considerar la adaptación desde un punto de vista integrado y coordinado a 
nivel de la UE.  A continuación se exponen las razones que justifican una actu ación a nivel de 
la UE: 
• El cambio climático tendrá impactos transfronterizos y requerirá medidas de adaptación 
basadas en la cooperación entre distintos Es tados miembros, así como con los terceros 
países pertinentes (por ejemplo, aplicar en los países situ ados corriente arriba medidas de 
protección contra las inundaciones). 
• En la estrategia de adaptación tiene que ponerse de manifiesto un sentido de solidaridad , 
ya que los efectos del cambio climático van a ser distintos según la zona geográfica, y 
serán extremadamente variables, lo cual qui ere decir que los impactos pueden también ser 
muy diferentes a través de la UE. 
• Para evitar una mala adaptación  (una medida de adaptación que transfiere el impacto o 
exacerba el problema en otra zona, país, sector  o grupo social), muchas veces es preferible 
actuar a nivel transfronterizo o europeo. 
• El cambio climático va a tener gran impacto en  sectores que están bien integrados a escala 
de la UE por medio del mercado único y las políticas comunes . Puede tenerse en cuenta 
la adaptación en los programas de gasto de la UE para completar los recursos atribuidos 
por los Estados miembros. 
• Por lo que se refiere a las acci ones exteriores, si se refuerza  el poder negociador de la UE 
sobre el de los Estados miembros, esta puede asumir el liderazgo en materia de adaptación 
en algunos sectores. 
3. OBJETIVOS DEL LIBRO BLANCO  
El objetivo específico del Libro Blanco sobre adaptación es identificar instrumentos políticos 
a escala de la UE y establecer un plan de tr abajo a corto y medio plazo por medio de las 
acciones siguientes: 
– Mejorar la base de conocimientos sobre vul nerabilidad al cambio climático (impactos y 
capacidad de adaptación) y sobre los costes y beneficios de las opc iones de adaptación. 
– Aplicar rápidamente medidas de resultados ga rantizados y medidas beneficiosas desde 
todos los puntos de vista y evitar la mala  adaptación integrando la adaptación en las 
políticas de la UE. 
– Instaurar un proceso que permita coordinar mejo r las políticas de adap tación y analizar las 
etapas siguientes, y abrir un debate sobre la financiación en el futuro. 
ES 6   ES 4. SELECCIÓN DE POSIBLES OPCIONES  
Para impulsar los objetivos antes expuestos, es preciso clasificar  las opciones en dos 
categorías: 
– El planteamiento general con vistas a aplicar una política de adaptación a cualquier nivel. 
– El marco de actuación a nivel de la UE.  
4.1. Opciones para el planteamiento de la adaptación 
Va a haber gran variedad de estrategias, plan es y proyectos de adaptación de carácter público, 
y cada uno de ellos tendrá que ser objeto de  una evaluación de vulnerabilidad y de 
costes/beneficios. No obstante, las opciones de adaptación pueden clasificarse en tres grandes 
categorías sobre la base de l planteamiento general: 
• Planteamientos infraestructurales «grises» , que consisten en medidas de construcción o 
intervención física en las que se recurre a servicios de ingeni ería para construir edificios e 
infraestructuras  fundamentales para el bienestar so cial y económico de la sociedad, más 
resistentes a fenómenos extremos. 
• Planteamientos estructurales «verdes», que contribuyen a aumentar la resistencia de los 
ecosistemas y, al mismo tiempo, tienen por objeto detene r la pérdida de bi odiversidad y la 
degradación de los ecosistemas, así como restaurar los ciclos hídricos, y aprovechan las funciones y servicios que proporcionan los ec osistemas para lograr una adaptación más 
rentable y, en ocasiones, más viable, que si se dependiera exclusivamente de 
infraestructuras «grises».   
• Planteamientos no estructurales «blandos» , que consisten en el diseño y aplicación de 
políticas y procedimientos, controles de lo s usos del suelo, difusión de información e 
incentivos económicos para reducir  o prevenir la vulnerabilidad  ante catástrofes. Exigen 
una gestión más cuidadosa de los sistemas humanos  subyacentes. 
4.1.1.  Evaluación de las opciones 
En esta evaluación de impacto no puede abor darse la diversidad de los grados de 
vulnerabilidad a través de la EU -27 y de distintos sectores, ni el alcance de las diferentes 
opciones en materia de adaptación. Tampoco se defiende un planteamiento en particular, ya 
que los tres antes descritos tienen que formar  parte de cualquier estrategia política.  
En una evaluación de los costes y beneficios de las políticas de adaptación  debe considerarse 
el conjunto de medidas nacionale s y de la UE (fondos de la PA C y de la Política de Cohesión, 
políticas de medio ambiente, sanidad, empresa, etc.) y estudiarse cómo puede contribuir la 
reorientación o reformulación de un amplio aban ico de políticas a aumentar la rentabilidad, 
rapidez y flexibilidad de la adaptación. La ince rtidumbre inherente a las previsiones sobre el 
cambio climático puede dificultar la adopción rá pida de medidas esp ecíficas en todos los 
sectores. No obstante, una actuación rápida pue de aportar beneficios económicos evidentes al 
anticipar los daños potenciales y minimizar la s amenazas a los ecosistemas, la salud humana, 
el desarrollo económico, los bienes y las infraes tructuras. En el cas o de algunas de las 
inversiones, que seguirán  siendo plenamente operativas de manifestarse totalmente el impacto 
del cambio climático, la tendencia a la que apunta n en la actualidad la s previsiones sobre el 
cambio climático debe influir en las decisiones que se adopten hoy. 
ES 7   ES Las opciones de adaptación autónoma y planificada pueden desencadenar costes 
medioambientales  que habrá que tener en cuenta en las evaluaciones de sostenibilidad. En 
particular, resulta fundamental realizar una evaluación integrada de las estrategias de 
mitigación y adaptación: mientras que las estrategias de mitigación (en relación con la energía y los usos del suelo) deben integrar plenamen te su vulnerabilidad al  cambio climático, es 
conveniente que algunas opciones de estrategias de adaptación (e n particular en materia de 
abastecimiento de agua y refrigeración) se an objeto de una evaluación detenida. Esto 
confirma la importancia de una evaluación integr ada de los suelos y el agua para garantizar 
una asignación óptima de esos recursos naturales escasos. También deben estudiarse lo antes posible otros impactos ambientale s para elaborar una política de adaptación sosten ible y evitar 
la «mala adaptación». 
En cuanto al impacto social , una estrategia de adaptación al cambio climático debe ser 
socialmente justa, sobre todo por lo que se re fiere a las consecuencias sobre el empleo, la 
igualdad y la distribución. Debe insistirse es pecialmente en el capital humano: desde el 
conocimiento de los desafíos que plantea la adaptación al cambio climático hasta las 
inversiones en educación y formación con objet o de que los europeos tengan las capacidades 
y competencias necesarias para poder adaptars e. Las estrategias de adaptación tienen que 
facilitar cambios estructurales cuando sean ne cesarios y aprovechar las nuevas oportunidades 
de desarrollo económico y la creación de puestos de trabajo en el sector ecológico, actuando, al mismo tiempo, en solidarida d con los grupos vulnerables. 
4.1.2.  Establecimiento de prioridades resp ecto a las medidas de adaptación 
Hay una serie de medidas de adaptación que tiene n que aplicarse bien porque dan resultados a 
corto plazo, independientemente de las incert idumbres en las previsiones (medidas de 
resultados garantizados), bien porque son posi tivas tanto para la mitigación como para la 
adaptación (medidas que son beneficios as desde todos los puntos de vista). 
• Evitar la construcción o el traslado de infr aestructuras y edificios en zonas de alto 
riesgo (por ejemplo, llanuras aluviales,  zonas donde escasea el agua, etc.). 
• Diseñar infraestructuras y edificios de tal manera que se reduzca al mínimo el 
consumo de agua y energía y aumente la retención de agua y la capacidad de 
refrigeración en zonas urbanas. 
• Incluir en la gestión costera y de las i nundaciones la creación o el restablecimiento 
de llanuras aluviales o ma rismas, que aumentan la capacidad de gestión de las 
inundaciones y de la subida del nivel del mar y facilitan la consecución de 
objetivos de protección de la bi odiversidad y de los hábitats. 
• Mejorar la preparación y lo s planes de emergencia an te riesgos (incluidos los 
climáticos). 
4.2. Opciones de actuación a nivel de la UE 
A la luz de los objetivos descritos, hay tres opc iones «estratégicas» princi pales para una futura 
política de adaptación de la UE: 
– Opción A (opción de base) : el desarrollo de estrategias de adaptación se limita a una 
adaptación autónoma y a medidas a nivel nacion al, sin cambios en las políticas de la 
ES 8   ES UE. Está opción presentaría una serie de lagunas y podría desembocar en una mala 
adaptación. Por consiguiente, se descartó desde el principio. 
– Opción B (acción gradual y flexible haci a una estrategia de adaptación de la 
UE): en esta opción, se utilizan los resultados del presente informe para hacer 
avanzar la estrategia de adaptación de la UE. Se daría prioridad a la explotación del 
potencial de las iniciativas en curso, en pa rticular a nivel naciona l, o a sistemas de 
coordinación y sensibilización y al exam en pormenorizado de toda la gama de 
políticas e instrumentos de la UE, in troduciendo, al mismo tiempo, la «gobernanza» 
de la política de adaptación de la UE como  medio para realizar un seguimiento de los 
avances y sentar las bases para la actuación futura. 
– Opción C (Plan de Acción para la Adaptación de la UE) : esta opción es 
complementaria de la anterior y da priori dad a nuevas iniciativa s legislativas para 
promover medidas sostenibles de adaptación.  Se revisarían y racionalizarían las 
estrategias nacionales y re gionales de adaptación. No  obstante, el grado de 
incertidumbre actual respecto a la vulnerabilid ad al impacto y los costes y beneficios 
de las medidas de adaptación no permite establecer de antemano un plan de acción definitivo. Además, hay que analizar de forma más sistemática la necesidad de 
medidas a nivel de la UE (por ejemplo, en ma teria de usos del suelo o silvicultura), y 
toda una serie de medidas de adaptación  son competencia nacional o local. Por 
último, esta opción se considera prematura, pues antes es preciso fijar las prioridades políticas para el marco financiero plurianual de 2013-2020. 
Se ha elegido la opción B a la vista de la s ituación actual, ya que constituye el equilibrio 
adecuado entre la necesidad de  una visión estratégica para  desarrollar una política de 
adaptación de la UE y la necesidad de una se lección adaptable y flexible de prioridades 
políticas. Corresponde, pues, a una estrategia a corto plazo  (hasta 2012), que parte del 
estado actual de aplicación del acervo comunitario (incluyendo la s iniciativas en curso que 
aún no han alcanzado sus objetivos) y del desa rrollo de estrategias de adaptación y los 
regímenes correspondientes por los Estados miembros de la UE en cumplimiento de la obligación que les impone la CMNUCC. En la  hipótesis de que se adopten medidas de 
adaptación autónomas o dirigidas por los Estado s miembros, se propone u tilizar instrumentos 
de carácter no vinculante y a poyar medidas que puedan acelera r a corto plazo la adaptación, 
prevenir algunas formas de mala adaptación y generar un valor añadido comunitario para los 
regímenes considerados. 
5. S
EGUIMIENTO Y EVALUACIÓN  
La Comisión Europea, junto c on la Agencia Europea de Medi o Ambiente, ha emprendido la 
elaboración de indicadores de adaptación con objeto de proporciona r información sobre la 
vulnerabilidad de una región o un sector dado e informar cómo están resolviendo las políticas y los regímenes los problemas mediante la evaluación de su adecuación, eficiencia y 
flexibilidad.  
Los principales indicadores de  adaptación a escala europea, basados en definiciones 
acordadas, ayudarán a la Comisión a informar de  los avances realizados y a garantizar la 
aplicación de un planteamiento flexible a la form ulación de políticas. El primer ajuste podría 
intervenir cuando se celebre el acuerdo dent ro de la CMNUCC sobre nuevas acciones de 
ES 9   ES mitigación, ya que el grado de ambición de esas  nuevas medidas de reducción de emisiones 
influirá en la magnitud de la adaptación a través de la UE. 
En una fase posterior se determinarán los regímenes de notificación. Estarán basados en el 
mecanismo de intercambio de información y en  un planteamiento armonizado para minimizar 
la carga administrativa.