DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO /* SWD/2012/0065 - COD 2012/0066 */





DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO que acompaña al documento Propuesta de DIRECTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO que modifica la Directiva 2006/66/CE, relativa a las pilas y acumuladores y a los residuos de pilas y acumuladores, por lo que respecta a la puesta en el mercado de pilas y acumuladores portátiles que contengan cadmio, destinados a utilizarse en herramientas eléctricas inalámbricas 1. Definición del problema En la definición del problema, es importante el contexto político y jurídico. La Directiva sobre Pilas y Acumuladores[1] pretende hacer menos perjudicial para el medio ambiente la utilización de pilas y acumuladores en las actividades de todos los operadores económicos que participan en su ciclo de vida. Establece normas específicas sobre la puesta en el mercado de la UE de pilas y acumuladores y sobre la recogida, tratamiento, reciclado y eliminación de los residuos de pilas y acumuladores que contengan cadmio, mercurio y plomo[2]. La preocupación por la toxicidad del cadmio condujo al Parlamento Europeo y al Consejo a limitar su uso en las pilas portátiles a un 0,002 % en peso, aunque esa restricción no figuraba en la propuesta de la Comisión. Se invitó a la Comisión a revisar la excepción relativa a las herramientas eléctricas inalámbricas (HEI) y a presentar al Parlamento Europeo y al Consejo, a más tardar el 26 de septiembre de 2010, un informe «acompañado[, en su caso,] de las propuestas correspondientes, con vistas a prohibir el cadmio en pilas y acumuladores [portátiles]» (artículo 4, apartado 4, de la Directiva, cursiva añadida). Esta excepción se incluyó en la Directiva en el momento de su adopción, ya que se dudaba de que existieran en ese momento sustitutos técnicos para dicha aplicación. El artículo 4, apartado 4, no exige que la Comisión reevalúe las excepciones previstas en las letras a) y b)[3]. Quedó demostrado que se cuestionaba la disponibilidad de sustitutos viables para aplicaciones de alumbrado de emergencia por razones de seguridad y no se identificaron sustitutos viables para aplicaciones de equipamiento médico[4]. Por tanto, el alcance de la presente evaluación de impacto se limita únicamente a una revisión del artículo 4, apartado 3, letra c), de la Directiva sobre Pilas y Acumuladores y no aborda la cuestión de los costes y beneficios de restringir el cadmio en general ni analiza el impacto de una decisión política más amplia sobre la prohibición general de utilización del cadmio en las pilas y acumuladores portátiles. Los estudios más recientes demuestran que ya están disponibles en el mercado los sustitutos adecuados y que ya se utilizan en gran medida en las pilas para HEI. De hecho, el mercado de la UE registró ventas de HEI por un valor de 3 200 millones de euros en 2010, y el reparto entre las tecnologías de níquel-cadmio (NiCd), níquel-hidrurometálico (NiMH) e iones de litio (Li-ion) (en valor de las herramientas vendidas) fue el siguiente: – HEI de NiCd: 34 %; – HEI de NiMH: 6 %; – HEI de Li-ion: 60 %. Se observa una tendencia natural de las ventas de esas tecnologías alternativas para las pilas utilizadas en las HEI hacia la sustitución continua de las pilas de NiCd por las tecnologías existentes de NiMH y Li-ion. Se calcula que el mercado global de las HEI en la UE crecerá un 5 % al año entre 2010 y 2020. La parte del mercado de las pilas portátiles de NiCd debería disminuir un 50 % entre 2008 y 2020, lo que supone una reducción anual natural del 5 % de las pilas de NiCd. Cabe esperar que prosigan las tendencias indicadas respecto al mercado global de las HEI. Se plantea ahora la cuestión de si puede justificarse la supresión de la excepción basándose en los impactos económicos, sociales y medioambientales. 2. Objetivos El objetivo general es contribuir a la consecución de los objetivos de la Directiva sobre Pilas y Acumuladores, especialmente su artículo 4, apartado 1, es decir, el desarrollo y la puesta en el mercado de pilas con menores cantidades de sustancias peligrosas o con sustancias menos contaminantes, en particular sustitutos del cadmio. Los objetivos específicos son los siguientes: – objetivo específico 1: minimizar el impacto ambiental de las pilas portátiles destinadas a utilizarse en herramientas eléctricas inalámbricas; – objetivo específico 2: minimizar los costes económicos para los usuarios de HEI, entre otras cosas garantizando la disponibilidad de soluciones técnicamente posibles. Los objetivos operativos son los siguientes: – reducir la introducción de cadmio en la economía de la UE gracias a la utilización de pilas portátiles en las HEI; – reducir las emisiones de cadmio en la UE asociadas a la utilización de pilas portátiles en las HEI; – reducir el impacto ambiental global en la UE asociado a la utilización de pilas portátiles en las HEI. 3. Opciones de actuación La primera opción posible (la «opción de referencia») consiste en mantener sin cambios la legislación vigente (Directiva sobre Pilas y Acumuladores). Esto significa básicamente que las pilas de cadmio destinadas a utilizarse en las HEI seguirían suministrándose a los consumidores y usuarios profesionales, pero serían sustituidas progresivamente por las alternativas existentes, a saber, herramientas y baterías de níquel-hidrurometálico (NiMH) e iones de litio (Li-ion). La segunda opción (opción 2: «retirada inmediata de la excepción en 2013») consistiría en retirar inmediatamente (en 2013) la excepción vigente, limitando así el uso del cadmio en las pilas portátiles para las HEI a un máximo del 0,002 % en peso. Comparada con la opción 1, en la opción 2, las pilas de cadmio destinadas a utilizarse en las HEI se sustituirán a partir de 2013 por pilas de Li-ion y NiMH. Durante el período 2013-2025 y en comparación con la opción 1: – la cantidad total de baterías de Li-ion destinadas a utilizarse en las HEI puestas en el mercado de la UE pasará de 610,70 millones de unidades (opción 1) a 696,79 millones de unidades, lo que significa un aumento del 14 %; – la cantidad total de baterías de NiMH destinadas a utilizarse en las HEI pasará de 157,45 millones de unidades (opción 1) a 178,97 millones de unidades, lo que significa un aumento del 13,6 %; – se evitará la puesta en el mercado de 107,61 millones de unidades de baterías de cadmio, lo que supone una disminución del 100 %. La tercera opción (opción 3: «aplazamiento de la retirada de la excepción a 2016») consistiría en retirar en 2016 la excepción vigente, limitando así el uso del cadmio en las pilas portátiles para las HEI a un máximo del 0,002 % en peso. Esta opción permitiría que el sector de las pilas siguiera adaptando las tecnologías pertinentes a los nuevos requisitos en caso de que se retirara la excepción actual de utilización de pilas que contienen cadmio en las HEI. Comparada con la opción 1, en la opción 3, las pilas de cadmio destinadas a utilizarse en las HEI se sustituirán a partir de 2016 por pilas de Li-ion y NiMH. Durante el período 2013-2025 y en comparación con la opción 1: – la cantidad total de baterías de Li-ion destinadas a utilizarse en las HEI puestas en el mercado de la UE pasará de 610,70 millones de unidades (opción 1) a 670,85 millones de unidades, lo que significa un aumento del 9,8 %; – la cantidad total de baterías de NiMH destinadas a utilizarse en las HEI pasará de 157,45 millones de unidades (opción 1) a 172,49 millones de unidades, lo que significa un aumento del 9 %; – la cantidad total de baterías de NiCd destinadas a utilizarse en las HEI pasará de 107,61 millones de unidades (opción 1) a 32,42 millones de unidades, lo que significa una disminución del 70 %. 4. Evaluación de impacto Como se recomienda en las directrices sobre la evaluación de impacto, la evaluación se ha centrado únicamente en los impactos suplementarios de las demás opciones en comparación con la hipótesis de referencia. Las fuentes de información disponibles indican que las emisiones relacionadas con las pilas de NiCd serán reducidas en comparación con las emisiones derivadas de la combustión de petróleo o carbón, la producción de hierro y acero o los fertilizantes fosfatados. Así pues, las pilas de NiCd serían responsables del 1,35 % de las emisiones de cadmio a la atmósfera, del 1,41 % de las emisiones de cadmio al agua y del 0,65 % de las emisiones totales. Las pilas de NiCd utilizadas en las HEI a escala de la UE son responsables del 10,5 % de todo el cadmio introducido de forma intencionada en la economía. Los impactos ambientales de las tres opciones se evalúan con arreglo a dos enfoques. En primer lugar, se tiene en cuenta la cantidad de cadmio introducida en la economía de la UE por las pilas destinadas a las HEI. Se opta por este enfoque, ya que la razón principal por la que el colegislador decidió prohibir el uso de cadmio en las pilas era limitar la cantidad de cadmio introducido de forma intencionada en la economía. En segundo lugar, se evalúa asimismo el impacto ambiental teniendo en cuenta los impactos ambientales agregados que se basan en las conclusiones de la evaluación comparativa del ciclo de vida de los tres tipos de pilas (NiCd, NiMH y Li-ion) utilizadas en las HEI. Se utilizó este método para poder efectuar una comparación coherente entre los diferentes impactos ambientales considerados en la evaluación del ciclo de vida. El valor de cada opción de actuación respecto a cada indicador medioambiental se ajustó a su «equivalente habitante», y se utilizó un sistema de agregación para calcular el valor del impacto ambiental total de cada opción. En la opción 1, se introducirán alrededor de 30 550 toneladas de cadmio en la economía de la UE durante el período 2010-2025 con la utilización de pilas portátiles de NiCd en las HEI. Los residuos de las pilas utilizadas en las HEI que no sean objeto de una recogida selectiva (para reciclado) sino que se depositen en vertederos podrían dar lugar a alrededor de 945 toneladas de emisiones de cadmio a través de los lixiviados en el agua, que podrían causar cáncer y enfermedades de otro tipo en unas 405 personas. En la opción 2, se introducirán alrededor de 8 060 toneladas de cadmio en la economía de la UE durante el período 2010-2025 con la utilización de pilas portátiles de NiCd en las HEI. Los residuos de las pilas utilizadas en las HEI que no sean objeto de una recogida selectiva (para reciclado) sino que se depositen en vertederos podrían dar lugar a alrededor de 300 toneladas de emisiones de cadmio a través de los lixiviados en el agua, que podrían causar cáncer y enfermedades de otro tipo en unas 128 personas. Esto supone un 68 % menos que en la hipótesis de mantenimiento del statu quo (opción 1). En la opción 3, se introducirán alrededor de 14 830 toneladas de cadmio en la economía de la UE durante el período 2010-2025 con la utilización de pilas portátiles de NiCd en las HEI. Los residuos de las pilas utilizadas en las HEI que no sean objeto de una recogida selectiva (para reciclado) sino que se depositen en vertederos podrían dar lugar a alrededor de 520 toneladas de emisiones de cadmio a través de los lixiviados en el agua, que podrían causar cáncer y enfermedades de otro tipo en unas 222 personas. Esto supone un 45 % menos que en la hipótesis de mantenimiento del statu quo (opción 1). Los impactos ambientales agregados se evaluaron utilizando los indicadores medioambientales siguientes: potencial de calentamiento global; potencial de formación de oxidantes fotoquímicos; potencial de acidificación terrestre; potencial de agotamiento de los recursos abióticos; potencial de formación de partículas y potencial de eutrofización de aguas dulces. Esos indicadores medioambientales se evaluaron con arreglo a dos hipótesis: un objetivo de recogida del 25 % y del 45 % (los futuros objetivos de recogida de pilas en 2012 y 2016, con arreglo a la Directiva sobre Pilas y Acumuladores – hipótesis 1) y una tasa de recogida del 10 %, que representa la tasa de recogida actual de las HEI en la UE, según los informes previstos en la Directiva RAEE (Directiva 2002/96/CE, sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos – hipótesis 2). El impacto ambiental anual asociado a la utilización de las HEI en la UE según la opción 1 equivale a entre 559 831 (hipótesis 1) y 597 896 (hipótesis 2) ciudadanos, en comparación con 530 581 (hipótesis 1) y 552 781 (hipótesis 2) según la opción 2. Así pues, la opción 2 tiene como resultado un impacto ambiental general entre un 5 % y un 8 % inferior al de la opción 1. En la opción 3, el impacto ambiental agregado es de 540 460 equivalentes habitante ponderados (hipótesis 1) y 566 374 equivalentes habitante ponderados (hipótesis 2). En la opción 3, el impacto ambiental anual asociado a la utilización de pilas de cadmio en las HEI es, dependiendo de la tasa de recogida, entre un 3 % y un 5 % inferior al de la opción 1. Se evaluaron los impactos económicos respecto a las partes interesadas siguientes: empresas mineras, proveedores de materias primas, fabricantes de pilas, montadores de baterías, fabricantes de herramientas eléctricas inalámbricas, minoristas, empresas de reciclado y Estados miembros. En relación con la opción 1, no se identificó ni cuantificó ningún impacto económico para la mayoría de las partes interesadas. Los costes/beneficios del reciclado dependen de diversos parámetros, como la tecnología de reciclado utilizada, los tipos de materiales recuperados, el valor de los metales recuperados y las economías de escala. El reciclado las pilas de Li-ion se realiza actualmente a un coste neto. Esto se debe a que el reciclado de pilas se encuentra aún en una fase de desarrollo y, a medida que la tecnología evolucione y se produzcan economías de escala, se espera que el coste de reciclado de las pilas de Li-ion disminuya. Por lo que respecta a la opción 2, se estima que, durante el período 2013-2025, no se producirá ningún impacto económico importante para las empresas mineras, los proveedores de materias primas o los montadores de baterías. En la actualidad, no hay ninguna empresa con instalaciones de producción en la UE que fabrique elementos de NiCd, Li-ion o NIMH para pilas portátiles destinadas a utilizarse en las HEI. Todas las pilas portátiles utilizadas en las HEI se importan a la UE, principalmente de Asia. Los principales fabricantes de pilas de NiCd se encuentran en Japón, y los de pilas de Li-ion se encuentran en China. Aunque la mayoría de los fabricantes producen pilas con más de una composición química, la opción 2 podría tener como resultado que el dominio del sector de producción de pilas para HEI pasara de Japón a China. Algunas empresas de reciclado de pilas afirman que la opción 2 dará lugar a un aumento de los costes de reciclado, dado que habrá más pilas de Li-ion para reciclar, en comparación con la opción 1 (estimados entre 13 y 20 millones de euros para el período 2011-2025). La EPTA (asociación europea de fabricantes de herramientas eléctricas) afirma que esta opción implicará costes técnicos únicos de investigación y desarrollo (I+D) y de modernización de las líneas de producción, así como gastos de funcionamiento, de entre 40 y 60 millones de euros. No obstante, no es evidente que todos esos costes deban atribuirse a la opción 2, puesto que incluso en la opción 1 la cantidad de pilas de NiCd utilizadas en las HEI disminuirá un 50 % entre 2013 y 2025. Los consumidores podrían verse afectados por el coste de fabricación más elevado de una tecnología alternativa de las pilas utilizadas en las HEI. Durante el período 2013-2025, una HEI media con una pila de NiMH le costará al consumidor 0,8 euros más, mientras que una HEI media con una pila de Li-ion le costará 2,1 euros más que una HEI media con una pila de NiCd. Por lo que respecta al precio de la HEI en sí (que incluye dos baterías y un cargador), una HEI con pila de NiMH costará, en 2013, según la EPTA, 66,90 euros y una HEI con pila de Li-ion, 76 euros, frente a una HEI con pila de NiCd, que cuesta 60,80 euros. Por lo que respecta a la opción 3, se estima que, durante el período 2013-2025, no se producirá ningún impacto económico importante para las empresas mineras, los proveedores de materias primas o los montadores de baterías. Al igual que en la opción 2, la opción 3 podría tener como resultado que el dominio del sector de producción de pilas para HEI pasara de Japón a China. Algunas empresas de reciclado de pilas afirman que la opción 3 dará lugar a un aumento de los costes de reciclado, dado que habrá más pilas de Li-ion para reciclar, en comparación con la opción 1. Esos costes serían inferiores a los de la opción 2 (menos de 13 millones de euros en el período 2011-2025). La EPTA (asociación europea de fabricantes de herramientas eléctricas) afirma que esta opción implicará costes técnicos únicos de investigación y desarrollo (I+D) y de modernización de las líneas de producción, así como gastos de funcionamiento, del orden de 33 millones de euros. No obstante, no es evidente que todos esos costes deban atribuirse a la opción 3. El sector era partidario de aumentar las tasas de reciclado. Esta opción, sin embargo, no se consideró apropiada ya que la Directiva sobre Pilas y Acumuladores exige el reciclado de todas las pilas y acumuladores recogidos. Además, la Directiva establece niveles de eficiencia mínimos en materia de reciclado que los procesos de reciclado deben satisfacer antes de septiembre de 2011[5]. Los consumidores podrían verse afectados por el coste de fabricación más elevado de una tecnología alternativa de las pilas utilizadas en las HEI. Durante el período 2013-2025, una HEI media con pila de NiMH le costará al consumidor 0,4 euros más, mientras que una HEI media con pila de Li-ion le costará 0,9 euros más que una HEI media con pila de NiCd. Por lo que respecta al precio de la HEI en sí (que incluye dos baterías y un cargador), una HEI con pila de NiMH costaría, en 2016, según la EPTA, 64,10 euros y una HEI con pila de Li-ion, 69,20 euros, frente a una HEI con pila de NiCd, que cuesta 60,80 euros. La carga administrativa es limitada en cualquiera de las opciones de actuación, y no debería plantear problemas de cumplimiento. En principio, ninguna de las opciones tiene un impacto directo en el presupuesto de la UE. Por lo que respecta a los impactos sociales, la opción 2 puede tener repercusiones sociales ligeramente negativas, ya que ciertas partes interesadas han señalado la pérdida de algunos puestos de trabajo en el sector del reciclado de pilas de NiCd. Estas pérdidas podrían compensarse con la creación de empleo en el sector del reciclado de pilas de NiMH y Li-ion. La opción 3 tendría un impacto más neutro a corto, medio y largo plazo. De lo anterior se podría deducir que los beneficios ambientales de la opción 3 serían ligeramente inferiores a los de la opción 2, pero los costes serían netamente inferiores en comparación con la opción 2. 5. Comparación de las opciones La evaluación de las opciones de actuación se ha efectuado con arreglo a los criterios de eficacia, eficiencia y coherencia. Desde el punto de vista de la eficacia, la opción 2 parece ser la más interesante. En efecto, esta opción ofrece el mayor potencial de realización del objetivo específico 1 a corto plazo, mientras que la opción 3 solo sería muy positiva respecto a los objetivos operativos 1 y 2. Desde el punto de vista de la eficiencia, la opción 3 es mejor que la opción 2. El coste económico podría ser ligeramente negativo para los fabricantes, consumidores y empresas de reciclado de HEI, al menos a corto plazo, pero marginal o nulo para las demás partes interesadas. Las opciones 2 y 3 son coherentes con los objetivos generales de la política de la UE. También se ajustan a requisitos similares relativos a la prohibición del uso de cadmio presentes en otras directivas, como la Directiva sobre los vehículos al final de su vida útil y la Directiva sobre restricciones a la utilización de determinadas sustancias peligrosas en aparatos eléctricos y electrónicos. Teniendo en cuenta el contexto político y jurídico, se puede llegar a la conclusión de que, aunque ninguna de las opciones de actuación evaluadas aparece como vencedora absoluta desde el punto de vista de los beneficios medioambientales, la opción 3, en términos relativos, alcanza prácticamente el mismo nivel de eficacia con una mayor eficiencia y, por tanto, es una buena candidata a opción preferida. 6. Seguimiento y evaluación El seguimiento de la aplicación en caso de retirada de la excepción en vigor que permite la utilización de pilas que contienen cadmio en las HEI debe ser relativamente simple, dado que la utilización de cadmio en las pilas ya está en general prohibida por la Directiva sobre Pilas y Acumuladores. En este contexto, los indicadores de progreso podrían incluir, en particular, lo siguiente: – las tendencias del mercado respecto a otras tecnologías de substitución de las pilas de NiCd utilizadas en las HEI; – las tendencias respecto a las nuevas técnicas de reciclado y tratamiento. Los Estados miembros deben presentar cada tres años a la Comisión un informe nacional de aplicación, de conformidad con el artículo 22 de la Directiva sobre Pilas y Acumuladores. Se realizará una revisión de la Directiva sobre Pilas y Acumuladores después del segundo ciclo de informes nacionales de aplicación de los Estados miembros (2016). Al hacer la evaluación de los informes, la Comisión analizará la pertinencia de adoptar nuevas medidas de gestión del riesgo, objetivos mínimos de recogida y requisitos mínimos de reciclado, y presentará, si procede, propuestas de modificación de la Directiva. Durante ese proceso de revisión, los datos recabados para los indicadores de seguimiento pueden ser evaluados también para apreciar los resultados de la intervención propuesta y su proceso de aplicación. En caso de problemas de cumplimiento, podrían tomarse nuevas medidas a escala de la UE en virtud de la Directiva sobre Pilas y Acumuladores. [1] Directiva 2006/66/CE, relativa a las pilas y acumuladores y a los residuos de pilas y acumuladores y por la que se deroga la Directiva 91/157/CEE (DO L 266 de 26.9.2006, p. 1). [2] En el presente resumen, el término «pilas» se utiliza para designar tanto las pilas como los acumuladores. [3] a) dispositivos de emergencia y de alarma, incluida la iluminación de emergencia; b) equipos médicos. [4] Evaluación de impacto ampliada, elaborada por los servicios de la Comisión en preparación de la Directiva sobre Pilas y Acumuladores (2006/66/CE), [COM(2003) 723 final], véase p. 27 y anexo V. [5] Los niveles de eficiencia mínimos en materia de reciclado especificados en la Directiva sobre Pilas y Acumuladores (anexo III, parte B) son los siguientes: (i) pilas y acumuladores de níquel-cadmio: reciclado del contenido de cadmio en el mayor grado técnicamente posible y reciclado del 75 % en peso, como promedio, de las pilas y acumuladores; ii) pilas y acumuladores de plomo-ácido: reciclado del contenido de plomo en el mayor grado técnicamente posible y reciclado del 65 % en peso, como promedio, de las pilas y acumuladores; iii) otras pilas y acumuladores: reciclado de al menos el 50 % en peso, como promedio, de las pilas y acumuladores.