Informe Especial ¿Son los instrumentos 
financieros una 
herramienta eficaz 
y prometedora en el 
ámbito del desarrollo 
rural?ES 2015  Nº 05
TRIBUNAL
DE CUENTAS
EUROPEO

TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO  
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¿Son los instrumentos 
financieros una 
herramienta eficaz 
y prometedora en el 
ámbito del desarrollo 
rural?
(presentado con arreglo al artículo 287 TFUE, apartado 4, 
párrafo segundo)Informe EspecialES 2015  Nº 05
02
 Equipo auditor
En los informes especiales del TCE se exponen los resultados de sus auditorías de gestión y de cumplimiento de ámbitos 
presupuestarios o de temas de gestión específicos. El Tribunal selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin 
de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de 
ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones, y el interés político y público.
La presente auditoría de gestión fue realizada por la Sala de Fiscalización I (presidida por Rasa Budbergytė, Miembro 
del Tribunal) que está especializada en los ámbitos de gasto de la conservación y gestión de los recursos naturales. La 
fiscalización fue dirigida por Kersti Kaljulaid, Miembro del Tribunal, asistida por Peeter Lätti, jefe de gabinete; Helder Faria 
Viegas, jefe de unidad; Bertrand Tanguy, jefe de equipo; Jan Huth, jefe de equipo suplente; Christine Kleinsasser, auditor; 
Ioannis Papadakis, auditor; Roberto Resegotti, auditor y Jolanta Zemailaite, auditor.
De izquierda a derecha: J. Zemailaite, I. Papadakis, B. Tanguy, R. Resegotti, K. Kaljulaid, 
H. Faria Viegas, J. Huth, C. Kleinsasser.
03
 Índice
Apartados
 Abreviaturas y términos técnicos
I–IX  Resumen
1–15  Introducción
4 Anteriores auditorías del Tribunal
5–7 Fundamento de los instrumentos financieros
8 Información más reciente
9–12  Instrumentos financieros en el desarrollo rural
13–15  Gestión de los instrumentos financieros en el ámbito del desarrollo rural
16–20  Alcance y enfoque de la fiscalización
21–95  Observaciones
21–50  ¿Existían unos instrumentos financieros adecuadamente creados y capitalizados en el período  
de programación 2007-2013?
22–29  No se había elaborado satisfactoriamente el marco de programación
30–40  No obstante, las normas de gasto son ventajosas para los Estados miembros
41–50  Importante sobrecapitalización de instrumentos financieros
51–71  ¿Funcionaron correctamente los instrumentos financieros en el período 2007-2013?
53–61  Los instrumentos financieros no lograron el efecto de rotación previsto
62–68  Rara vez se produce efecto de palanca y algunos fondos se crearon demasiado tarde
69–71  La supervisión de los instrumentos financieros en 2007-2013 no proporcionó suficiente información 
pertinente sobre el rendimiento conseguido
04 Índice
72–80  ¿Se dieron unas condiciones adecuadas en materia de política de salida y de liquidación en el 
período 2007-2013?
75–77  El cierre de los programas no se había preparado adecuadamente y los Estados miembros y la Comisión 
interpretaron de forma diferente las disposiciones
78–80  Falta de claridad por lo que se refiere a las disposiciones de la política de salida
81–95  ¿Permitirá el marco 2014-2020 aportar las mejoras necesarias a los instrumentos financieros?
82 El nuevo marco legal ofrece algunas mejoras destacables…
83–95  … pero siguen existiendo algunos obstáculos
96–103  Conclusiones y recomendaciones
 Anexo I  —  Estimación de la sobrecapitalización de los fondos de garantía a 31 de diciembre 
de 2013, con arreglo al coeficiente de exposición al riesgo
 Anexo II  —  Visión general de las principales insuficiencias que reducen la eficacia de los 
instrumentos financieros auditados
 Respuestas de la Comisión
05
 Abreviaturas y términos 
técnicos
Abreviaturas
Feader : Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural.
Fondos EIE : Fondos Estructurales y de Inversión Europeos.
IIF/IF : Instrumento de ingeniería financiera. Rebautizado como instrumento financiero para el período 2014-2020.
PDR : Programa de desarrollo rural.
Términos técnicos
Autoridad de gestión : Organismo nacional o regional designado por un Estado miembro para gestionar un 
programa de desarrollo rural.
Beneficiario final : Persona o entidad que recibe ayuda de un instrumento financiero.
Coeficiente de exposición al riesgo : El límite de impago superior que se considera aceptable en la gestión de un 
fondo de garantía determinado. Por ejemplo, el coeficiente de exposición al riesgo sería 1/5 si se previera que un 
20 % como máximo de las garantías podría estar en situación de impago.
Convenio de financiación : Acuerdo entre un Estado miembro (o una autoridad de gestión) y un gestor de fondos 
por el que se establecen los términos y los requisitos de financiación.
Eje: Grupo coherente de medidas con objetivos específicos resultantes directamente de su aplicación y que 
contribuyen a uno o más de los objetivos de la política de desarrollo rural. Por ejemplo, las medidas del eje 1 
contribuyen a la mejora de la competitividad de los sectores agrícola y forestal, mientras que las medidas del eje 3 
tienen por objetivo contribuir a la calidad de vida en las zonas rurales y a la diversificación de la economía rural.
Fondos de garantía : Fondos que proporcionan garantías financieras para el crédito solicitado por empresas 
u organizaciones rurales, lo que les facilitará obtener financiación de los bancos. Se dice que estos fondos «rotan» 
porque, cuando se reembolsan los créditos correspondientes a los distintos proyectos, las garantías quedan 
liberadas y pueden emitirse nuevas garantías. Los fondos de garantía rotan gracias a un multiplicador del capital del 
fondo.
Fondos de préstamo : Fondos que proporcionan dinero para préstamos destinados a proyectos de desarrollo de las 
pequeñas empresas. Se dice que «rotan» puesto que los fondos están disponibles para nuevos préstamos cuando 
con los distintos proyectos se reembolsan los anteriores.
Garantía : Compromiso suscrito por un tercero (el garante) para pagar las deudas de un prestatario. Cuando los 
prestatarios no puedan pagar ellos mismos, el garante será responsable.
Gestión compartida : Una de las formas en que se ejecuta el presupuesto de la UE. Se dice que la gestión es 
«compartida» en los casos en que los proyectos financiados por la UE están gestionados por organismos nacionales 
o regionales (en este caso, las «autoridades de gestión»). La Comisión desempeña funciones de supervisión.
Gestor del fondo : Organismo encargado de aplicar una estrategia de inversión y de gestionar una cartera de 
inversiones relacionadas con un instrumento financiero.
Índice de desembolso : Para los fondos de préstamo, la parte del capital invertido en el fondo que se paga a los 
beneficiarios finales. En el caso de los fondos de garantía, la parte del capital invertido en el fondo que se utiliza 
para garantizar los préstamos a los beneficiarios finales.
06 Abreviaturas y términos técnicos
Liquidación : En el contexto del cierre de los PDR al final del período de programación, el procedimiento aplicable 
al fondo para determinar el importe que puede optar a la cofinanciación del Feader.
Medida : Régimen de ayuda destinado a aplicar una política. Las  medidas de inversión son medidas que prestan 
apoyo financiero a las inversiones en maquinaria y equipos, edificios u otras obras.
Organismo pagador : Organismo nacional o regional responsable de la evaluación, cálculo y pago de las 
subvenciones agrícolas.
Palanca : Se averigua calculando cuántos euros (públicos y/o privados) de financiación se han garantizado o pagado 
para las actividades rurales por cada euro de financiación pública (de la UE y del Estado miembro).
Período de programación : El período cubierto por los programas de desarrollo rural.
Sobrecapitalización : Esta situación se produce cuando el importe abonado en el capital de un EIE es demasiado 
importante en relación con la cantidad facilitada a los beneficiarios finales en forma de préstamos o garantías 
emitidas.
07
 Resumen
I
Los instrumentos financieros (conocidos hasta 2014 
como «instrumentos de ingeniería financiera») se 
utilizaron por primera vez en el ámbito de la agricul -
tura durante el período de programación 2000-2006, 
y se ampliaron a 2007-2013 con el fin de ayudar a los 
agricultores y a las pequeñas empresas rurales a obte -
ner financiación privada para los proyectos de inver -
sión en zonas rurales. Estos instrumentos, a través de 
los fondos de garantía y los fondos de préstamo, se 
crearon tanto para atraer a nuevos capitales públicos 
o privados (efecto de palanca), como para reutilizar la 
dotación inicial de fondos (factor de rotación). Al final 
de 2013, la UE y los Estados miembros habían contri -
buido con cerca de 700 millones de euros en instru -
mentos financieros al ámbito del desarrollo rural.
II
El marco legal de los instrumentos financieros tam -
bién se ha ampliado al período 2014-2020, en el que la 
Comisión busca maximizar el impacto de los fon -
dos de la UE. Esta institución también espera que el 
recurso a ellos aumente en los próximos años, y pide 
a los Estados miembros que se comprometan a poten -
ciar su uso, como mínimo duplicándolo, en los ámbitos 
principales de inversión.
III
En la presente fiscalización, el Tribunal abordó si los 
instrumentos financieros habían logrado su objetivo 
en el ámbito del desarrollo rural y si podían seguir 
haciéndolo en el futuro. Para ello, trató de determi -
nar si habían sido bien diseñados y gestionados en el 
período de programación 2007-2013, y en qué medida 
los cambios introducidos para 2014-2020 podían tener 
un impacto significativo en las principales deficiencias 
detectadas.IV
En términos generales, el Tribunal llegó a la conclusión 
de que los instrumentos financieros no habían logrado 
su objetivo en el ámbito del desarrollo rural y, aunque 
el período 2014-2020 es potencialmente prometedor, 
representará un reto considerable alcanzar el impacto 
deseado. El Tribunal constató que los argumentos 
a favor del establecimiento de instrumentos financie -
ros en el período de programación 2007-2013 no esta -
ban claros y que estos últimos estaban excesivamente 
capitalizados. En particular, el marco legal no había 
tenido en cuenta las características específicas de la 
política de desarrollo rural y no se había realizado 
ninguna evaluación de las necesidades reales.
V
El Tribunal concluyó también que no se disponía de 
información cuantificable fiable para justificar el tipo 
de instrumentos financieros establecidos, determinar 
la demanda de instrumentos financieros en el ámbito 
de la agricultura, y demostrar que el importe de 
capital asignado al fondo era el apropiado. El Tribunal 
estimó que los fondos de garantía estaban sobrecapi -
talizados en 370 millones de euros al final de 2013.
VI
El Tribunal consideró además que los instrumentos 
financieros no habían funcionado según lo previsto 
y que, en consecuencia, no habían desarrollado la 
totalidad de sus beneficios potenciales en términos 
de efectos de rotación y palanca. Ello se debió en 
parte a retrasos en su aplicación (también por haberse 
establecido fuera de plazo o por no haberlo hecho en 
el momento más apropiado). Por otra parte, el marco 
legal no incluía medidas adecuadas para promover 
el logro de los beneficios esperados. Por último, ni la 
Comisión ni los Estados miembros habían introducido 
sistemas de supervisión apropiados para facilitar datos 
fiables que permitieran determinar si los instrumentos 
habían alcanzado sus objetivos con eficacia.
08 Resumen
VII
El análisis del Tribunal incluyó un examen de las 
políticas de liquidación y de salida, que le permite 
inferir que no se habían definido unos requisitos 
precisos para establecer el saldo de los instrumentos 
financieros que debían abonarse al final del período 
de programación, ni tampoco requisitos referentes 
a la política de salida en el período 2007-2013, princi -
palmente a causa de la ausencia de normas y orien -
taciones claras por parte de la Comisión sobre estas 
cuestiones.
VIII
El Tribunal constató que el marco de 2014-2020 podía 
ofrecer las mejoras necesarias. No obstante, subsisten 
algunos obstáculos para una mayor utilización de los 
instrumentos financieros y a pesar de que el nuevo 
marco legal contenga nuevas disposiciones específicas 
para limitar el problema recurrente de la sobreca -
pitalización, el riesgo puede persistir. Asimismo, no 
se prestó la atención suficiente a los efectos a largo 
plazo, y los instrumentos financieros corrían el riesgo 
de seguir dependiendo excesivamente de las subven -
ciones. Por último, las cuestiones clave de gestión de 
los efectos de palanca y rotación no se abordaron de 
manera adecuada.
IX
El Tribunal recomienda que:
a) la Comisión debería:
• aumentar los incentivos para que los Estados 
miembros establezcan instrumentos finan -
cieros para el desarrollo rural, mediante la 
identificación de los retos, las características 
específicas y los obstáculos a los que se en -
frentan en este ámbito, y alentar activamente 
a los Estados miembros a utilizar estos instru -
mentos cuando proceda;
• proporcionar orientaciones y fomentar activa -
mente la calidad de las evaluaciones ex ante  
obligatorias de los Estados miembros, que se 
pretende sirvan como instrumentos clave para 
evitar la sobrecapitalización;• fijar normas y metas apropiadas para los efec -
tos de palanca y rotación;
• ofrecer a tiempo normas de funcionamiento 
precisas antes del cierre del período de pro -
gramación de desarrollo rural 2007-2013 (con 
una adecuada política de salida);
b) la Comisión y los Estados miembros deberían deci -
dir normas transitorias claras entre los períodos de 
programación;
c) los Estados miembros deberían:
• examinar la posibilidad de reservar para los 
instrumentos financieros una parte del presu -
puesto del Feader disponible y hacer que estos 
instrumentos resulten más atractivos que las 
subvenciones en circunstancias claramente 
definidas;
• validar el coeficiente de exposición al riesgo 
empleando capacidades técnicas adecuadas, 
a fin de evitar la sobrecapitalización;
• aplicar las nuevas disposiciones legales de tal 
modo que pueda garantizarse el mayor nivel 
de flexibilidad posible, por ejemplo mediante 
el establecimiento de un instrumento finan -
ciero único (que proporcione tanto préstamos 
como garantías) que permita satisfacer las 
necesidades;
• prestar especial atención a los posibles riesgos 
de efectos de peso muerto o de desplaza -
miento a la hora de evaluar las solicitudes de 
financiación, mediante el recurso a indicado -
res adecuados. En los casos en los que existan 
estos riesgos, los instrumentos financieros 
podrían ser la mejor opción;
• examinar de qué forma pueden combinarse las 
subvenciones y los instrumentos financieros 
para obtener la mejor relación calidad/precio, 
mediante la optimización de los efectos de 
palanca o de rotación.
09
 Introducción
01 
Los instrumentos financieros (conoci -
dos hasta 2014 como «instrumentos 
de ingeniería financiera») son instru -
mentos del presupuesto de la UE que 
permiten a los beneficiarios obtener 
financiación, por ejemplo en forma 
de préstamos, garantías o inversio -
nes en capital. Se distinguen de las 
subvenciones principalmente porque 
son reembolsables, como figura en el 
gráfico 1 .
02 
Se han utilizado instrumentos financie -
ros en casi todos los grandes ámbitos 
del presupuesto de la UE (en el caso de 
las políticas internas gestionadas por 
la Comisión de manera centralizada 
o conjuntamente con las instituciones 
financieras, en el de las políticas de co -
hesión y desarrollo rural donde la ges -
tión de los fondos es compartida entre 
la Comisión y los Estados miembros, 
y en el de las políticas exteriores1).03 
En los ámbitos de gestión compartida, 
se ha recurrido a los instrumentos fi -
nancieros principalmente en el ámbito 
de la política de cohesión. Había más 
de 941 instrumentos financieros en 
este ámbito político, y el apoyo del 
presupuesto de la UE y de las contri -
buciones nacionales ascendía a 14 300 
millones de euros al final de 20132.1 En el marco financiero 
plurianual 2007-2013, poco 
más del 1 % del presupuesto 
de la UE (13 600 millones de 
euros) se ha asignado a los 
instrumentos financieros para 
las políticas internas y de 
cohesión.
2 Informe de la Comisión sobre 
los progresos realizados en la 
financiación y aplicación de 
instrumentos de ingeniería 
financiera; estos progresos 
fueron comunicados por las 
autoridades de gestión de 
conformidad con el artículo 67, 
apartado 2, letra j), del 
Reglamento (CE) nº 1083/2006 
del Consejo, de 11 de julio 
de 2006, por el que se 
establecen las disposiciones 
generales relativas al Fondo 
Europeo de Desarrollo 
Regional, al Fondo Social 
Europeo y al Fondo de 
Cohesión y por el que se 
deroga el Reglamento (CE) 
nº 1260/1999 (DO L 210 de 
31.7.2006, p. 25), período de 
programación 2007-2013, 
situación a 31 de diciembre 
de 2013. Documento con 
fecha de 19 de septiembre 
de 2014, y referencia 
egesif_14-0033-00.
Comparación entre los regímenes basados en 
subvenciones y los instrumentos financieros
Retornos
al fondoINSTRUMENTOS FINANCIEROSREGÍMENES BASADOS
EN SUBVENCIONES
ProyectosSubvenciones€€
Bene/f_iciarios  
/f_inalesInstrumento 
/f_inanciero
Los fondos permanecen en el cicloFondos presupuestarios 
(UE/Estado/región)Fondos presupuestarios 
(UE/Estado/región)
€
Los fondos se gastan una vezGráfico 1
Fuente: Interact, Financial Instruments in European Territorial Cooperation Programmes , 2013.
10 Introducción
Anteriores auditorías  
del Tribunal
04 
Hasta la fecha, el Tribunal ha con -
trolado los instrumentos financieros 
fundamentalmente en el ámbito de la 
política de cohesión3. El Parlamento 
Europeo solicitó que el Tribunal de 
Cuentas fiscalizara estos instrumen -
tos en todos los ámbitos políticos4, 
a raíz de lo cual se elaboró el presente 
informe referente al desarrollo rural. 
Al final de 2013 los Estados miembros 
habían contribuido a este ámbito con 
alrededor de 700 millones de euros en 
instrumentos financieros.Fundamento de los 
instrumentos financieros
05 
En un momento de restricciones fisca -
les en los presupuestos públicos, es de 
suma importancia lograr más inver -
siones con menos dinero público. Los 
instrumentos financieros tienen el po -
tencial de mejorar el uso de los escasos 
recursos públicos, ya que gracias a ellos 
es posible financiar más inversiones 
con el mismo presupuesto. Se espera 
que los fondos permitan reutilizar la 
dotación inicial utilizada para su consti -
tución (factor de rotación) y estimulen 
en mayor medida la consecución de 
los objetivos políticos al atraer capital 
privado o público adicional (efecto 
de palanca). Los motivos que llevan 
a recurrir a instrumentos financieros se 
exponen en el recuadro 1 .3 Véase, por ejemplo, el Informe 
Especial nº 2/2012 
«Instrumentos financieros en 
beneficio de las pyme 
cofinanciados por el Fondo 
Europeo de Desarrollo 
Regional», cuya conclusión 
principal es que «la eficacia 
y eficiencia de las medidas se 
han visto menoscabadas por 
deficiencias importantes, 
debidas sobre todo a la 
inadecuación del marco 
reglamentario actual de los 
Fondos Estructurales» ( http://
eca.europa.eu ).
4 Resolución del Parlamento 
Europeo, de 10 de mayo 
de 2012, que contiene las 
observaciones que forman 
parte integrante de sus 
decisiones por las que se 
aprueba la gestión en la 
ejecución del presupuesto 
general de la Unión Europea 
para el ejercicio 2010, 
sección III — Comisión 
y agencias ejecutivas 
(apartado 20).
Fundamento de los instrumentos financieros
«Prosecución de los objetivos de la UE:  los instrumentos financieros innovadores persiguen objetivos concre -
tos de la Unión garantizando la financiación necesaria en ámbitos que son de interés para ella [...] Su finalidad 
es corregir las deficiencias o imperfecciones del mercado que impiden obtener de él la financiación que se 
precisa en esos ámbitos (por ejemplo, porque el sector privado perciba en ellos demasiados riesgos)»5.
«Potenciación de las inversiones: colaborando con el sector privado en materia de instrumentos financieros 
innovadores es posible magnificar el impacto del presupuesto de la UE, lo que permitirá realizar un mayor 
número de inversiones estratégicas, mejorando así el potencial de crecimiento de la UE»6.
«Efecto multiplicador del presupuesto de la UE: puede lograrse un efecto multiplicador suplementario si du -
rante el período de vida del instrumento financiero innovador se reutilizan para éste los reembolsos de capital 
o de intereses y los ingresos de las inversiones. Este carácter «rotatorio» o de reposición puede aumentar de 
forma considerable el alcance de los instrumentos»7.
5 COM(2011) 662 final de 19 de octubre de 2011, «Marco para la próxima generación de instrumentos financieros innovadores: plataformas de 
instrumentos de capital y de deuda de la UE».
6 COM(2011) 500 final de 29 de junio de 2011, «Un presupuesto para Europa 2020».
7 COM(2011) 662.Recuadro 1
11 Introducción
06 
El Consejo8 y la Comisión esperaban 
que la utilización de instrumentos 
financieros aumentaría en el marco 
financiero plurianual para el período 
2014-2020 con respecto al período 
2007-2013.
07 
En su Resolución sobre la aprobación 
de la gestión para el ejercicio 20109, el 
Parlamento Europeo señaló que la Co -
misión había promovido un mayor uso 
de los instrumentos financieros para el 
próximo marco financiero plurianual10.
Información más reciente
08 
En su reciente Comunicación «Un 
plan de inversiones para Europa»11 la 
Comisión indica que tiene la intención 
de aumentar el impacto de los fondos 
de la UE. Por consiguiente, invita a los 
Estados miembros a aumentar signi -
ficativamente su uso de instrumen -
tos financieros en ámbitos clave de 
inversión, en el contexto de los fondos 
EIE12 para el período de programación 
2014-2020, con el fin de lograr, como 
mínimo, una duplicación global del 
gasto. En este sentido, recomienda 
también fijar porcentajes objetivo para 
su uso13.Instrumentos financieros 
en el desarrollo rural
09 
La política de desarrollo rural de la UE 
se ejecuta a través de programas de 
desarrollo rural (PDR) que cubren, cada 
uno de ellos, un período de siete años. 
Los instrumentos financieros forman 
parte de la política de desarrollo rural 
desde 2000.
10 
En este ámbito, la principal legislación 
aplicable al período de programa -
ción 2007-2013 es el Reglamento (CE) 
nº 1974/2006 de la Comisión14, que 
prevé tres tipos de instrumentos fi -
nancieros: fondos de capital de riesgo, 
fondos de garantía y fondos proceden -
tes de créditos. En realidad, los Estados 
miembros establecieron once fondos 
de garantía [en Bulgaria, en Francia 
(Córcega), en ocho regiones italianas 
diferentes y en Rumanía] y tres fondos 
procedentes de créditos (en Grecia, 
Letonia y Lituania) entre 2009 y 2014, 
pero ningún fondo de capital de riesgo 
(véase el gráfico 2 ).8 Véase, por ejemplo, el 
apartado 26 de las Conclusiones 
del Consejo Europeo (24 y 25 de 
octubre de 2013) (doc. 
EUCO 169/13) que expone: «las 
negociaciones de programación 
de los Fondos Estructurales y de 
Inversión Europeos deben 
aprovecharse para aumentar 
significativamente durante el 
período 2014-2020 el apoyo 
global que la UE facilita con 
cargo a estos fondos a los 
instrumentos financieros 
basados en el palanca 
y destinados a las pymes, 
duplicando, como mínimo, la 
ayuda a los países en que las 
condiciones sigan siendo 
difíciles».
9 Decisión del Parlamento 
Europeo, de 10 de mayo de 2012, 
sobre la aprobación de la gestión 
en la ejecución del presupuesto 
general de la Unión Europea para 
el ejercicio 2010, Sección III 
— Comisión [COM(2011) 473 final 
— C7-0256/2011-2011/2201 
(DEC)], P 7_TA (2012) 0153.
10 COM(2011) 662 final, ib.
11 COM(2014) 903 final de 26 de 
noviembre de 2014.
12 El Fondo Europeo de Desarrollo 
Regional, el Fondo Social 
Europeo, el Fondo de Cohesión, 
el Fondo Europeo Agrícola de 
Desarrollo Rural y el Fondo 
Europeo Marítimo y de la Pesca.
13 Se recomienda a los Estados 
miembros hacer realidad, 
mediante instrumentos 
financieros innovadores, un 
porcentaje específico de las 
asignaciones realizadas en sus 
acuerdos de asociación a cada 
uno de los ámbitos de inversión 
clave, de la siguiente manera: 
50 % en el ámbito del apoyo a las 
pyme, 20 % en el ámbito de la 
reducción de las emisiones de 
CO2, 10 % en el ámbito de la 
tecnología de la información y la 
comunicación, 10 % en el ámbito 
del transporte sostenible, 5 % en 
el ámbito del apoyo a la 
investigación, el desarrollo y la 
innovación y 5 % en el ámbito de 
la eficiencia medioambiental 
y energética.
14 Reglamento (CE) nº 1974/2006 de 
la Comisión, de 15 de diciembre 
de 2006, por el que se establecen 
disposiciones de aplicación del 
Reglamento (CE) nº 1698/2005 
del Consejo relativo a la ayuda al 
desarrollo rural a través del 
Fondo Europeo Agrícola de 
Desarrollo Rural (Feader) 
(DO L 368 de 23.12.2006, p. 15).
12 Introducción
Instrumentos financieros en el ámbito del desarrollo rural para el período  
de programación 2007-2013Gráfico 2
Fuente: Datos procedentes de los acuerdos de financiación pertinentes.Estados Miembros/Regiones que han 
implantado instrumentos /f_inancieros
Córcega: FG (2012)Letonia: FP (2010)
Lituania: FP (2009)
Rumanía: FG (2010)
Bulgaria: FG (2011)
Grecia: FP (2013)
Calabria: FG (2010)
Basilicata, Campania, Molise, Apulia, Sicilia: FG (2011) Lacio: FG (2012)Umbría: FG (2014)FG: Fondo de garantía
FP: Fondo de préstamo(20XX): Fecha de capitalización del fondo
13 Introducción
11 
Los Estados miembros recurren a los 
instrumentos financieros para activi -
dades propuestas en virtud de los ejes 
1 y 3 del PDR en el caso de medidas 
como la modernización de las explota -
ciones agrícolas, el aumento del valor 
de los productos agrícolas y forestales, 
o la creación y desarrollo de empresas. 
Los fondos de garantía facilitan garan -
tías financieras para el crédito solici -
tado por empresas u organizaciones, 
con el fin de facilitarles la obtención 
de financiación de los bancos. Cuando 
los responsables de los distintos pro -
yectos reembolsan sus préstamos, las 
garantías quedan liberadas y pueden 
emitirse nuevas garantías. Los fondos 
procedentes de créditos proporcionan 
capital para préstamos destinados 
a proyectos de desarrollo empresarial. 
El capital vuelve a estar disponible 
para nuevos préstamos cuando se 
reembolsan los anteriores correspon -
dientes a cada proyecto.12 
Del importe total de 700 millones 
de euros15 con el que se contribuyó 
a los instrumentos financieros (véase 
el apartado 4), los fondos públicos 
representaron 564 millones de euros 
y la parte de la UE ascendió aproxi -
madamente a 440 millones de euros. 
El gráfico 3 muestra las asignaciones 
desglosadas por Estado miembro.
Financiación de los instrumentos financieros al final de 2013Gráfico 3
Fuente: Datos procedentes de los planes empresariales, los correspondientes informes intermedios 
anuales de 2013 y de los cálculos efectuados por el TCE.050100150200250300millones euros
Bulgaria
Francia (Córcega)Grecia
Italia (Sicilia) Italia (Apulia) Italia (Lacio)
Italia (Campania)Italia (Umbría) Italia (Molise)Italia (Basilicata)Italia (Calabria)Letonia Lituania Rumanía15 Este importe incluía 138 
millones de euros de fondos 
privados abonados al fondo 
de préstamo en Grecia, 
además de 115 millones de 
euros de fondos públicos.
14 Introducción
Gestión de los 
instrumentos financieros 
en el ámbito del 
desarrollo rural
13 
La Comisión y los Estados miembros 
comparten la gestión de los instru -
mentos financieros. La Comisión valora 
y aprueba los programas de desarrollo 
rural elaborados y presentados por 
los Estados miembros, que a su vez 
adoptan el conjunto de disposiciones 
legislativas, reglamentarias y admi -
nistrativas necesarias para garantizar 
el correcto funcionamiento de dichos 
instrumentos. Los cuatro principales 
intervinientes en los Estados miembros 
son la autoridad de gestión (general -
mente el Ministerio de Agricultura), 
el gestor del fondo, las instituciones 
financieras (por ejemplo, los ban -
cos y las entidades de crédito) y los 
beneficiarios finales (por ejemplo, las 
explotaciones agrícolas o las empresas 
de transformación de alimentos).
14 
Las autoridades de gestión conciben 
y supervisan los instrumentos finan -
cieros. Los gestores del fondo deben ejecutar la estrategia de inversión 
y verificar si las inversiones realmente 
alcanzan los objetivos previstos. Las 
instituciones financieras evalúan la 
viabilidad económica de los proyectos 
presentados y analizan la solvencia de 
los beneficiarios finales. Estos últimos 
contraen un contrato (préstamo o ga -
rantía) con los gestores de los fondos 
o con las instituciones financieras. 
Los beneficiarios finales son, además, 
responsables de la ejecución efectiva 
de las inversiones y del reembolso 
a las instituciones financieras con 
arreglo a las condiciones fijadas en sus 
contratos.
15 
Las responsabilidades y las funciones 
específicas de los distintos intervi -
nientes también dependen del tipo de 
instrumento financiero utilizado, ya 
que los fondos de préstamo funcionan 
de manera diferente que los fondos de 
garantía. Por ejemplo, de los primeros 
se obtienen flujos de dinero, lo que no 
ocurre en los fondos de garantía, salvo 
en caso de incumplimiento por parte 
del beneficiario.
Síntesis de los instrumentos financieros
 οInstrumentos reembolsables: el dinero puede volver a utilizarse en el programa. El efecto de rotación es impor -
tante en un momento de restricción de los presupuestos públicos.
 οOtro efecto importante que se espera lograr es atraer capital privado adicional para la consecución de los objeti -
vos políticos de la UE, es decir, el efecto de palanca.
 οLimitada experiencia y escasa importancia relativa en el desarrollo rural, ya que el principal ámbito para los ins -
trumentos financieros ha sido, hasta ahora, la cohesión.
 οUso preferente de los fondos de garantía, pero también se han establecido algunos fondos de préstamo.
 οCompetencias de gestión compartidas entre la Comisión y los Estados miembros.
 οLa Comisión promueve su uso, pero existen riesgos y dificultades en su aplicación.
15
 Alcance y enfoque  
de la fiscalización
16 
El objetivo de la presente fiscalización 
era determinar si los instrumentos 
financieros aplicados a la política de 
desarrollo rural se habían concebido 
y gestionado adecuadamente en el pe -
ríodo de programación 2007-2013. Por 
otro lado, en fecha reciente se habían 
aprobado los principales reglamentos 
de la UE para el período de programa -
ción 2014-2020 en el ámbito del de -
sarrollo rural. Ello permitió al Tribunal 
examinar hasta qué punto los cambios 
introducidos por el nuevo marco legal 
podían tener un impacto significativo 
en las principales deficiencias detecta -
das durante la fiscalización.
17 
La pregunta general de auditoría era:
¿Son los instrumentos financieros una 
herramienta eficaz y prometedora en 
el ámbito del desarrollo rural?
De manera más específica, con la fis -
calización se pretendía responder a las 
preguntas siguientes:
 — ¿Existían unos instrumentos finan -
cieros adecuadamente creados 
y capitalizados en el período de 
programación 2007-2013?
 — ¿Funcionaron eficazmente los 
instrumentos financieros en el 
período 2007-2013?
 — ¿Se dieron unas condiciones 
adecuadas en materia de política 
de salida y de liquidación en el 
período 2007-2013?
 — ¿Puede el marco 2014-2020 aportar 
las mejoras necesarias a los instru -
mentos financieros?18 
El Tribunal ha establecido criterios de 
auditoría relativos a la concepción, 
aplicación, y supervisión o evaluación 
de los instrumentos financieros a partir 
de sus propias auditorías anteriores 
y de actos legislativos, documentos 
y otras publicaciones de la Comisión. El 
Tribunal también consultó a expertos 
de la OCDE16 sobre la validez y viabi -
lidad de estos criterios de auditoría, 
y examinó la bibliografía de esta orga -
nización en la materia.
19 
Se llevaron a cabo visitas de control 
en Francia, Grecia, Lituania, Rumanía 
e Italia, a fin de garantizar la inclusión 
de fondos de garantía17 y de fondos de 
préstamo18. En cada Estado miembro, 
se recabaron pruebas de auditoría y se 
confrontaron con los criterios de audi -
toría a través de entrevistas y del análi -
sis de datos y documentos. Basándose 
en comprobaciones documentales, los 
auditores también recopilaron y anali -
zaron información adicional sobre los 
instrumentos financieros aplicados por 
los Estados miembros o las regiones 
que no fueron visitados (en particular, 
Bulgaria y Letonia); además, mantuvie -
ron entrevistas con funcionarios de la 
Comisión y analizaron los documentos 
pertinentes.
20 
El Tribunal procedió a encuestar una 
muestra de treinta y siete autoridades 
de gestión, treinta y dos de las cuales 
no habían aplicado los instrumentos 
financieros en el marco de la política 
de desarrollo rural durante el período 
2007-2013. Al final de 2013, dichas au -
toridades de gestión habían absorbido 
cerca del 90 % de los pagos del Feader 
para las principales medidas de inver -
sión con arreglo a las cuales se emplean 
los instrumentos financieros19. El princi -
pal objetivo de la encuesta era determi -
nar los motivos concretos por los cuales, 
en la fase de planificación y concepción, 
no se habían logrado establecer uno 
o varios instrumentos financieros.16 Organización para la 
Cooperación y el Desarrollo 
Económicos.
17 Francia (Córcega), Italia (Apulia 
y Sicilia) y Rumanía.
18 Grecia y Lituania.
19 Es decir, la medida 121 
(modernización de las 
explotaciones agrícolas) y la 
medida 123 (aumento del 
valor de los productos 
agrícolas y forestales).
16
 Observaciones
¿Existían unos 
instrumentos financieros 
adecuadamente creados 
y capitalizados en el 
período de programación 
2007-2013?
21 
Una atenta planificación del período 
de programación 2007-2013 era nece -
saria para disponer de una base sólida 
para los instrumentos financieros. En 
particular, el marco legal correspon -
diente debía tener en cuenta las carac -
terísticas específicas de la política de 
desarrollo rural y tenían que evaluarse 
las necesidades reales, sobre la base 
de información cuantificable y fiable 
que justificara el tipo de IIF necesario, 
determinara la demanda de mercado 
para la ayuda del IIF y demostrara que 
el importe de capital asignado para 
el fondo era apropiado. El Tribunal exa -
minó estos aspectos fundamentales 
de la concepción de los instrumentos 
financieros durante el período de pro -
gramación 2007-2013.
No se había elaborado satis -
factoriamente el marco de 
programación
22 
En esta sección se examina si el marco 
legal para los instrumentos financie -
ros tuvo en cuenta las características 
específicas de la política de desarrollo 
rural y se apoyó en una evaluación 
rigurosa de las necesidades. También 
se presenta información procedente 
de la encuesta enviada a los Estados 
miembros, sobre el escaso recurso 
a los instrumentos financieros en el 
período 2007-2013.El marco legal 2007-2013 para 
los instrumentos financieros no 
estaba concebido específicamente 
para el desarrollo rural
23 
El Tribunal constató que el marco 
legal 2007-2013 para los instrumen -
tos financieros en el desarrollo rural 
estaba primordialmente influenciado 
por la política de cohesión. La Comi -
sión no pudo demostrar que había 
evaluado y abordado las características 
específicas del desarrollo rural al con -
cebir este marco. El desarrollo rural, 
a diferencia del ámbito de cohesión, 
por ejemplo, se caracteriza porque la 
mayoría de los beneficiarios poten -
ciales eran pequeñas explotaciones, 
acostumbradas a subvenciones no 
reembolsables, y por unos proyectos 
también de muy reducida envergadu -
ra. Además, las autoridades de gestión 
de los Estados miembros no habían 
tenido experiencia suficiente con otros 
tipos de financiación que no fueran las 
subvenciones.
24 
La Comisión carecía de experiencia 
previa suficiente por lo que se refiere 
a los instrumentos financieros en el 
desarrollo rural en la que basarse para 
el período de programación 2007-2013. 
Si bien en realidad había existido una 
medida de ingeniería financiera espe -
cífica en el período de programación 
2000-2006, en la práctica solo Portugal 
y cuatro regiones italianas20 habían 
creado instrumentos financieros. La 
ingeniería financiera era la medida 
menos aplicada.20 Basilicata, Calabria y Apulia  
(en el marco del 
FEOGA -Orientación) y las 
Marcas (en el marco del 
FEOGA -Garantía).
17 Observaciones
Ejemplos de objetivos utilizados para los instrumentos financieros
En Grecia, los objetivos previstos para crear el fondo de préstamo solo se abordan en términos generales en 
el PDR revisado: incluían la mejora de la liquidez para los beneficiarios/prestatarios finales y la asignación de 
préstamos de los bancos en condiciones favorables, con el fin de respaldar el espíritu empresarial y de acele -
rar la absorción de los fondos del Feader.
En Lituania, el fondo de préstamo que figuraba en el PDR tenía como objetivo facilitar el acceso al crédito para 
las inversiones que persiguieran los objetivos de las medidas.
En Italia (Apulia y Sicilia), el objetivo asignado al instrumento financiero era aumentar el acceso al crédito para 
las explotaciones agrícolas. En los PDR no se fijaron objetivos adicionales.
En el PDR de Rumanía, los objetivos de los regímenes de garantía fueron los siguientes: la mejora del acceso al 
crédito para el desarrollo rural, y un mayor interés y confianza por parte de las instituciones financieras en la 
economía rural.Recuadro 225 
Solo tres tipos de instrumentos se 
incluyeron en el marco legal 2007-2013 
(véase el apartado 10), sin ninguna 
explicación. Por otra parte, al analizar 
la bibliografía de la OCDE y la FAO21, 
y a través de intercambios de puntos 
de vista con los expertos de la OCDE 
y las autoridades nacionales durante 
las visitas a los Estados miembros, el 
Tribunal constató que en realidad se 
habían utilizado otros tipos de instru -
mentos en el sector agrícola (como la 
financiación de resguardos de depósi -
to en almacén22).Los objetivos eran generales  
y no se evaluaron claramente  
las necesidades reales
26 
Los Estados miembros que utilizaron 
los instrumentos no fijaron objetivos 
específicos y medibles, sino que noti -
ficaron unos objetivos más bien vagos 
que no se consideraron por tanto úti -
les para evaluar si se había reducido el 
déficit de financiación crediticia. En el 
recuadro 2  figuran ejemplos de cómo 
se definieron los objetivos.
27 
La evaluación de las necesidades rea -
les no se basó en información cuan -
tificable y fiable, y los Estados miem -
bros que aplicaron los instrumentos 
financieros no disponían de evaluacio -
nes oficiales de los déficits. Aunque la 
legislación no exigía realmente este 
tipo de evaluación, se carecía de otro 
tipo de análisis con un valor probatorio 
similar, como por ejemplo información 
cuantificada sobre la naturaleza de las 
necesidades y el tipo de instrumento 
financiero más adecuado. En todos los programas simplemente se notificó 
una falta de liquidez y dificultades de 
carácter general para el sector agrícola 
a la hora de obtener acceso al crédi -
to. Esta insuficiencia en la evaluación 
inicial de las necesidades se tradujo 
en un gran número de instrumentos 
financieros sobrecapitalizados (véase 
el apartado 43).21 Organización de las Naciones 
Unidas para la Alimentación 
y la Agricultura.
22 Los resguardos se emiten 
como prueba de que se han 
depositado, en lugares 
determinados, las mercancías 
especificadas en la cantidad 
y con la calidad 
preestablecidas. Los 
depositantes pueden 
utilizarlos como garantía para 
obtener financiación.
18 Observaciones
La mayor parte de los Estados 
miembros no consideraron útiles 
los instrumentos financieros
28 
La encuesta del Tribunal confirmó 
que la mayoría de los Estados miem -
bros estimaban que los instrumentos 
financieros no representaban una 
herramienta eficaz23. La adecuación de 
estos instrumentos a las características 
de la mayor parte de los beneficiarios 
del Feader constituyó un problema 
importante para las autoridades de 
gestión. La principal razón aducida fue 
la escasa demanda, ya que los benefi -
ciarios potenciales no estaban familia -
rizados con ellos y se utilizaron para 
financiar proyectos subvencionados.29 
El cuadro que figura a continuación 
confirma el interés limitado en los 
instrumentos financieros durante el 
período de programación 2007-2013, 
ya que aproximadamente el 1,5 % de 
los importes del Feader asignados a los 
ejes de desarrollo rural 1 y 3 se abona -
ron a través de instrumentos financie -
ros ( cuadro 1 ).
No obstante, las normas de 
gasto son ventajosas para los 
Estados miembros
30 
El Tribunal constató que los instrumen -
tos financieros interesaban a algunos 
Estados miembros ya que permitían 
un gasto más rápido, lo cual contribuía 
a facilitar la aplicación de determina -
das disposiciones en lo que respecta 
a la absorción de los fondos de la UE; 
además, podían generar ingresos 
(intereses).23 Las principales razones fueron 
las siguientes: el marco legal 
vigente no aborda (o no 
adecuadamente) las 
características específicas del 
desarrollo rural; la población 
de beneficiarios, en particular 
los agricultores, están 
acostumbrados a recibir 
subvenciones; no se 
identificaron ventajas 
suficientes en el uso de los 
instrumentos financieros con 
respecto a otras medidas de 
ayuda; el apoyo a través de 
instrumentos financieros no se 
adecuaba a las características 
normales de los beneficiarios 
comunes del Feader; además, 
no se señalaron necesidades 
o demandas de instrumentos 
financieros en el ámbito del 
desarrollo rural.
Importes del Feader abonados a los instrumentos financieros con respecto al gasto 
total del Feader
Importe (millones de euros)Porcentaje con respecto a los pagos 
del Feader para los ejes 1 y 3 hasta el 
15 de octubre de 2014 (incluidos los 
anticipos)
Gasto acumulado declarado del Feader para los ejes 1 y 3 
(desde el cuarto trimestre de 2006 al tercer trimestre de 2014)1 32 767 100,00  %
Instrumentos financieros (cantidad máxima del Feader 
disponible del fondo de capital hasta la declaración del tercer 
trimestre de 2014)2530 1,62  %Cuadro 1
1 Fuente: La DG Agricultura y Desarrollo Rural — Anexo de la nota informativa sobre los programas de desarrollo rural — Comité de desarrollo rural 
—19 de noviembre de 2014.
2 Cálculo del Tribunal de Cuentas Europeo basado en las declaraciones trimestrales de gastos.
19 Observaciones
Las contribuciones a  los instru -
mentos financieros se tratan  
como gastos efectuados
31 
El Reglamento (CE) nº 1290/2005 del 
Consejo prevé que la Comisión abone 
pagos intermedios para reembolsar 
los gastos pagados para la ejecución 
de los programas24. El Reglamento (CE) 
nº 1974/2006 de la Comisión dispone 
que los gastos declarados a la Comi -
sión como contraídos corresponderán 
al total de los gastos abonados en con -
cepto de creación de los instrumentos 
financieros o de contribución a los mis -
mos25. Esta disposición permitió a los 
Estados miembros declarar niveles de 
gasto superiores a los contraídos en 
realidad.
Los intereses se devengan  
a los Estados miembros
32 
La legislación también prevé que 
pueda solicitarse el importe total de 
capital del fondo y abonarse a los 
instrumentos financieros desde el 
principio, lo cual alentaba a los Estados 
miembros a proceder de este modo, 
ya que podían generar intereses al 
invertir el capital del fondo. El caso 
más representativo de esta práctica se 
produjo en Rumanía, donde el importe 
total de capital del fondo se pagó en 
una única contribución y se mantuvo 
en las cuentas nacionales. El tipo de 
instrumento financiero establecido 
(fondo de garantía) y la reducida tasa 
de impago26 (inferior al 1 %) significó 
que el Estado miembro en realidad 
no tuvo que gastar la mayor parte del 
capital, lo que le permitió generar una 
cantidad significativa de intereses. 
Hasta finales de 2013, Rumanía obtuvo 
de esta forma un total de unos 50 mi -
llones de euros.Las garantías liberadas al final del 
período de programación podían 
optar a la cofinanciación de la UE
33 
Los préstamos concedidos a los 
beneficiarios finales y seguidamente 
restituidos al fondo, o las garantías que 
se emitieron para cubrir los préstamos 
y fueron posteriormente liberadas, 
pudieron optar a la cofinanciación 
del Feader al final del período de 
programación. A raíz de ello el capi -
tal podía mantenerse en el Estado 
miembro en cuestión, aun cuando, 
finalmente, ya no estaba en situación 
de riesgo (préstamo devuelto) o no se 
había producido ningún coste real ni 
flujo de dinero (garantías liberadas). 
Aunque esta práctica esté respaldada 
por un Reglamento de aplicación27, el 
Tribunal subraya que los principios de 
buena gestión financiera no se respe -
tan cuando las garantías liberadas se 
consideran gastos subvencionables, ya 
que nunca se gastaron realmente en 
términos monetarios (véanse también 
los apartados 75 a 77).24 Artículo 26 del Reglamento 
(CE) nº 1290/2005 del Consejo, 
de 21 de junio de 2005, sobre 
la financiación de la política 
agrícola común (DO L 209 de 
11.8.2005, p. 1).
25 Artículo 52, apartado 1, del 
Reglamento (CE) nº 1974/2006 
de la Comisión.
26 Se define como los importes 
de garantías en situación de 
impago con respecto a los 
importes de garantías 
emitidas.
27 Reglamento (CE) nº 1974/2006 
de la Comisión.
20 Observaciones
Se crearon instrumentos 
financieros para que el dinero 
público (préstamos/garantías) 
contribuyera al gasto del dinero 
público (subvenciones)
34 
Los instrumentos financieros se utiliza -
ron principalmente para ayudar a libe -
rar el gasto con cargo al Feader en el 
período 2007-2013, pero su impacto en 
la absorción de subvenciones no siem -
pre quedó corroborado por los datos 
disponibles. Varios factores estructura -
les incidieron también negativamente 
en este impacto (véase el recuadro 3 ).35 
Los instrumentos financieros se 
crearon para que los fondos públicos 
(préstamos/garantías) pudieran contri -
buir al gasto de otros fondos públicos 
(subvenciones), y no para ofrecer una 
alternativa a las subvenciones. Por 
lo que se refiere a los instrumentos 
financieros aplicados en 2007-2013 
por los Estados miembros visitados, el 
Tribunal constató que únicamente los 
solicitantes de la subvención tenían 
acceso a estos (acceso indirecto).
Dificultades estructurales para la obtención de acceso al crédito en Rumanía
El organismo pagador estimó que, en última instancia, no se habían podido ejecutar los proyectos aprobados 
por un valor de 700 millones de euros en el marco de las medidas de inversión, ya que los beneficiarios poten -
ciales no habían podido obtener crédito o carecían de garantía real. Aproximadamente el 69 % de las cancela -
ciones de proyectos hasta junio de 2014 se debían a la falta de una cuota de cofinanciación. Debido a factores 
estructurales (escaso interés en la agricultura por parte de los bancos, falta de historial crediticio, inexistencia 
de otra garantía apropiada, proyectos considerados económicamente inviables por los bancos), el déficit de 
financiación crediticia en Rumanía se ha mantenido, incluso con un instrumento financiero, y la absorción de 
las subvenciones relacionadas con garantías seguía siendo baja. Los datos disponibles hasta el 31 de marzo de 
2014 muestran que en torno al 15 % de todo el gasto de subvención estaba respaldado por una garantía del 
fondo de garantía cofinanciado por la UE sobre empréstitos necesarios para financiar los proyectos.Recuadro 3
36 
El Tribunal observó casos específicos 
en Italia (Apulia y Sicilia), Lituania 
y Rumanía en los que el importe total 
combinado de la subvención y del 
instrumento financiero casi alcanzaba 
el importe del coste subvencionable 
del proyecto, o incluso era equivalen -
te o superior. Por lo tanto, al final del 
período de programación 2007-2013, 
existía el riesgo de que los proyectos 
se financiaran hasta en un 100 % con 
fondos públicos.37 
En el ámbito de la política de cohesión, 
esta situación se evita expresamente, 
ya que los instrumentos financieros 
y las subvenciones funcionan de forma 
independiente. Así, no se autoriza que 
dichos instrumentos cubran los costes 
de un proyecto que ya recibe una 
subvención.
21 Observaciones
En algunos casos, los instrumentos 
financieros contribuyeron a  eludir 
la aplicación de la norma de 
liberación
38 
El Reglamento (CE) nº 1290/2005 del 
Consejo incluye un mecanismo para 
fomentar la ejecución financiera de los 
programas y presenta una norma que 
obliga a la Comisión a «liberar» (cance -
lar) cualquier parte de un presupuesto 
anual que no se haya utilizado en un 
período de dos años (lo que se conoce 
como la norma «N + 2»28). La finalidad 
de esta norma es «agilizar la aplica -
ción de los programas y contribuir a la 
buena gestión financiera»29. Como ya 
señaló el Tribunal en varias ocasiones, 
existe el riesgo de que los instrumen -
tos financieros contribuyan a eludir 
esta norma30.39 
La Comisión también reconoce que 
algunos Estados miembros están 
expuestos a este riesgo31. El Tribunal 
constató la existencia de este riesgo 
en Bulgaria, Grecia ( recuadro 4 ) e Italia 
(Sicilia) cuando se crearon sus fondos.28 Artículo 29 del Reglamento 
(CE) nº 1290/2005 del Consejo.
29 DG de Agricultura y Desarrollo 
Rural, Informe anual de 
actividad de 2013, anexo 10, 
p. 158.
30 Informes anuales del Tribunal 
relativos a los ejercicios 2010 
(apartado 4.33) (DO C 326 
de 10.11.2011) y 2012 
(apartado 4.7) (DO C 331 de 
14.1 1.2013); Dictamen 
nº 7/2011 del Tribunal de 
Cuentas sobre la propuesta de 
Reglamento del Parlamento 
Europeo y del Consejo por el 
que se establecen 
disposiciones comunes 
relativas al Fondo Europeo de 
Desarrollo Regional, al Fondo 
Social Europeo, al Fondo de 
Cohesión, al Fondo Europeo 
Agrícola de Desarrollo Rural 
y al Fondo Europeo Marítimo 
y de Pesca, incluidos en el 
Marco Estratégico Común, 
y por el que se establecen 
disposiciones generales 
relativas al Fondo Europeo de 
Desarrollo Regional, al Fondo 
Social Europeo y al Fondo de 
Cohesión, y se deroga el 
Reglamento (CE) nº 1083/2006 
(apartado 49) (DO C 47 de 
17.2.2012); Informe Especial 
nº 2/2012 (apartado 54); 
Documento del Tribunal (2014) 
«Agricultura y cohesión: 
panorama del gasto de la UE 
en 2007-2013» (apartado 21) 
(http://eca.europa.eu ).
Situación de Grecia en lo que respecta a la norma «N + 2»
En Grecia, se pagaron 115 millones de euros de fondos públicos a un fondo de préstamo en diciembre de 2013. 
El Tribunal llegó a la conclusión de que existía un riesgo elevado de que la creación del fondo sirviera también 
para limitar la aplicación de la norma «N + 2» fundándose en los motivos siguientes:
 οel importe asignado representaba una parte importante de los fondos disponibles32;
 οse desembolsaron cantidades insignificantes a los beneficiarios finales (véase el recuadro 5 );
 οen 2013 el riesgo de liberación era considerable.
32 Entre el 10 % y el 30 % del presupuesto disponible para las medidas de que se trate.Recuadro 4
22 Observaciones
40 
Por lo tanto, en tres de los siete Es -
tados miembros que crearon instru -
mentos financieros en el período de 
programación 2007-2013, estos se 
establecieron y utilizaron para retener 
y conservar pagos de la UE, en vez de 
atender a las necesidades y los obje -
tivos oficialmente comunicados. Al 
aceptar estas prácticas la Comisión no 
veló por el cumplimiento de los princi -
pios de buena gestión financiera33.Importante sobrecapita -
lización de instrumentos 
financieros
41 
Se produce una situación de sobreca -
pitalización cuando el importe ingre -
sado en el capital de los instrumentos 
financieros es excesivo en relación con 
la cantidad facilitada a los destina -
tarios finales en forma de préstamos 
o garantías emitidas.
42 
El gráfico 4 muestra que el proceso se 
inicia con la determinación del mer -
cado potencial para el instrumento 
financiero. Esta información sirve para 
calcular el capital del fondo. Una esti -
mación errónea podría dar lugar a una 
sobrecapitalización del instrumento 
financiero.31 En su respuesta al Informe 
Anual del Tribunal relativo al 
ejercicio 2012, la propia 
Comisión ha observado que 
«algunos Estados miembros 
hacen un uso extenso (…) de 
instrumentos de ingeniería 
financiera que pueden reducir 
o evitar una pérdida de fondos 
con arreglo a las normas 
N + 2».
33 Artículo 9, apartado 2, del 
Reglamento (CE) nº 1290/2005 
del Consejo y artículo 73 del 
Reglamento (CE) nº 1698/2005 
del Consejo, de 20 de 
septiembre de 2005, relativo 
a la ayuda al desarrollo rural 
a través del Fondo Europeo 
Agrícola de Desarrollo Rural 
(Feader) (DO L 277 de 
21.10.2005, p. 1).
Factores que contribuyen a la sobrecapitalizaciónGráfico 4
Actividad del 
instrumento 
ﬁnanciero (Coe/f_iciente exposición 
riesgo para FG)
(Rotación del FG)(Índice de desembolso del FP)
Sobrecapitalización 
del instrumento 
ﬁnancieroSobrestimación 
del capital del 
fondoDemanda para 
el instrumento 
ﬁnanciero Garantías 
facilitadas
a beneﬁciarios 
ﬁnales Préstamos 
concedidos
a beneﬁciarios 
ﬁnales 
Importe abonado 
al capital del 
fondoImporte 
del capital 
del fondoMercado 
potencial para
el instrumento 
ﬁnanciero 
23 Observaciones
Importe del capital del fondo 
generalmente sobrecapitalizado
43 
La Comisión supervisó el proceso de 
determinación del importe del capi -
tal del fondo para los instrumentos 
financieros, pese a lo cual, el Tribunal 
observó una importante sobrecapitali -
zación en Bulgaria, Grecia, Italia (Basi -
licata y Sicilia), Lituania y Rumanía. La 
Comisión solo tomó medidas concre -
tas en el caso de Bulgaria, que dieron 
lugar a una reducción del capital del 
fondo. En el recuadro 5  se presentan 
ejemplos de sobrecapitalización.Una de las razones de la 
sobrecapita  lización es la ausencia 
de un análisis adecuado de 
la demanda de instrumentos 
financieros en los Estados 
miembros
44 
El Tribunal observó que los Estados 
miembros habían intentado calcular, 
en documentos operativos como los 
planes empresariales, la demanda de 
instrumentos financieros establecidos, 
pero estos se basaban en estimaciones 
aproximadas de la absorción de sub -
venciones. En todos los instrumentos 
financieros controlados en los Estados 
miembros se hallaron insuficiencias 
similares (véase el apartado 19), con 
la excepción de Francia (Córcega). La 
información recabada para su examen 
refleja que también existían insuficien -
cias de esta índole en Bulgaria. En el 
recuadro 6  figuran algunos ejemplos 
al respecto.
Ejemplos de la sobrecapitalización de instrumentos financieros
En Grecia, el fondo de préstamo recibió 115 millones de euros de financiación pública, que deberán utilizarse 
durante el período 2014-2015, aunque en realidad hasta noviembre de 2014 solo habían sido abonados 0,5 mi -
llones de euros a los beneficiarios finales.
En Lituania, inicialmente se previó una financiación superior a 130 millones de euros, pero en la práctica 
la asignación máxima del fondo solo se elevó a 52 millones de euros, y al final de 2013 su capital se redujo 
a 13,8 millones de euros.
En Italia (Sicilia), el importe abonado al fondo de garantía giraba en torno a los 38 millones de euros y estaba 
totalmente sobrestimado, teniendo en cuenta que la absorción fue de aproximadamente 5 millones de euros 
(véase el apartado 55).Recuadro 5
24 Observaciones
45 
El Tribunal llegó a la conclusión de que 
el atractivo de los instrumentos finan -
cieros para posibles beneficiarios fina -
les dependía principalmente del coste 
del crédito, que, a su vez, dependía 
de los tipos de interés del mercado. El 
caso de Lituania constituye un ejemplo 
en este sentido, ya que en este país los 
períodos en los que los contratos con 
los beneficiarios finales se habían ce -
lebrado realmente coincidían en gran 
medida con los períodos en los que el 
fondo de préstamo resultó atractivo 
en términos de tipos de interés35. Ello 
ilustra el hecho de que la demanda de 
instrumentos financieros debe eva -
luarse de manera exhaustiva, y a largo 
plazo, ya que depende de diversas cir -
cunstancias y situaciones intrínsecas, 
así como de la evolución exterior.Otro motivo de la 
sobrecapitalización de los 
fondos de garantía: incorrecta 
determinación de los coeficientes 
de exposición al riesgo
46 
En el caso de los fondos de garantía, 
el coeficiente de exposición al riesgo 
determina el límite superior de impa -
go que se considera aceptable en la 
gestión del fondo. Si el importe del 
capital multiplicado por el coeficiente 
de exposición al riesgo es demasiado 
elevado en relación con las garantías 
emitidas en beneficio de los destinata -
rios finales, se produce una situación 
de sobrecapitalización.35 Los tipos de interés ofrecidos 
por el fondo de préstamo con 
respecto a los tipos de interés 
propuestos por el mercado.Ejemplos de la ausencia de un análisis de la demanda de instrumentos financieros
En Italia (Apulia y Sicilia), el principio aplicado consistía en estimar la demanda potencial de fondos de garan -
tía, que equivalía aproximadamente al 75 % (Apulia) y al 50 % (Sicilia), respectivamente, de los préstamos que 
se prevía iban a ser facilitados por el sector bancario para financiar la parte privada de los proyectos vincu -
lados a las medidas de inversión correspondientes. Esto dio lugar a una demanda estimada (312 millones de 
euros en Apulia y 120 millones de euros en Sicilia) que superaba de manera significativa la demanda real. La 
demanda estimada de fondos de garantía en dos regiones únicamente (Apulia y Sicilia) era un 8 % superior 
a las garantías totales proporcionadas por el gestor del fondo para todo el país34 en julio de 2014.
En Bulgaria, las autoridades consideraron que el fondo de garantía podía cubrir el 75 % del total de inversio -
nes potenciales. La demanda potencial del fondo de garantía se fijó en torno a 600 millones de euros para 
el período 2012-2015, un volumen doce veces superior al que presentaba el mercado real a finales de abril 
de 2014. La Comisión revisó el proceso sin cuestionar el hecho de que la hipótesis del 75 %, en la que se basa -
ban los cálculos, no había sido demostrada.
En Rumanía no se presentó ninguna prueba de que las estimaciones tenían su base en un análisis ex ante , sino 
que se indicó que estaban basadas en la experiencia previa y en el programa Sapard, sin cuantificar previa -
mente el volumen de garantías en el período.
34 El gestor del fondo (ISMEA) es un organismo público que ofrece información y servicios financieros al sector agrícola en Italia. Además de 
administrar un fondo nacional de garantía, también actúa como gestor de seis fondos regionales de garantía financiados por el Feader.Recuadro 6
25 Observaciones
47 
El valor del coeficiente de exposición 
al riesgo influye en gran medida en 
el importe de capital que debe abo -
narse a los fondos de garantía. Así, es 
necesario adaptar el valor utilizado 
para este coeficiente en función del 
valor de la tasa de impago observada 
realmente. Por ejemplo, en Rumanía, el 
nivel de impago (inferior al 1 %, véase 
el apartado 32) observado a finales 
de 2013 fue mucho más bajo que el 
límite máximo del 20 %, que constituía 
la base para la capitalización del fondo 
de garantía.
Cálculo de la sobrecapitalización 
de los fondos de garantía
48 
El Tribunal calculó el importe de la 
sobrecapitalización de los fondos de 
garantía a 31 de diciembre de 2013 
sobre la base de los coeficientes de ex -
posición utilizados por las autoridades 
nacionales. Los cálculos que figuran 
en el anexo I  muestran que el importe 
total de las garantías emitidas al final 
de 2013 para todos los instrumentos 
financieros aplicados en 2007-2013 po -
dría haberse facilitado con un capital 
total de alrededor de 50 millones de 
euros abonados a los fondos. En reali -
dad, se habían invertido cerca de 420 
millones de euros. Esto muestra la exis -
tencia de una gran sobrecapitalización 
al final de 2013, ya que los importes 
invertidos eran ocho veces superiores 
a los que se precisaban en realidad.También se observaron algunos 
ejemplos de enfoques prudentes 
en la capitalización de los fondos
49 
A pesar de la sobrestimación de una 
demanda potencial, la región italiana 
de Apulia aplicó un enfoque gradual 
prudente y limitó los pagos al fondo 
a un 20 % del capital estimado del fon -
do para evitar la sobrecapitalización. 
Esta decisión resultó relativamente 
conforme a las garantías emitidas (véa -
se el apartado 55) y también se siguió 
un enfoque de estas características 
en otras regiones de Italia (Campania 
y Molise).
50 
En Francia (Córcega) se aplicó un enfo -
que similar. Solo se abonó al fondo la 
mitad del capital inicialmente previsto, 
en consonancia con las garantías emiti -
das. No obstante, teniendo en cuenta 
el coeficiente de exposición al riesgo, 
los instrumentos financieros en Italia 
(Apulia) y Francia (Córcega) también 
habrían funcionado plenamente con 
una dotación de capital mucho menor.
26 Observaciones
36 Véanse los apartados 5.33 
a 5.36: según las últimas cifras 
de la Comisión, solo el 37 % de 
los 8 400 millones de euros 
que se habían abonado 
a instrumentos financieros 
desde 2007 hasta finales de 
2012 habían sido 
efectivamente 
desembolsados 
o garantizados a los 
beneficiarios finales.¿Funcionaron 
correctamente los 
instrumentos financieros 
en el período 2007-2013?
51 
Para que los instrumentos financieros 
funcionen correctamente deberían 
darse determinadas condiciones. 
Únicamente cuando hacen llegar a los 
beneficiarios finales suficientes recur -
sos a su debido tiempo puede consi -
derarse que los instrumentos funcio -
nan según lo previsto y, por lo tanto, 
desarrollan plenamente sus ventajas 
potenciales (efectos de rotación y de 
palanca). Se prevé que el marco legal 
de la UE incluya disposiciones adecua -
das para fomentar la consecución de 
estas ventajas. El establecimiento de 
instrumentos financieros a su debido 
tiempo durante el período de progra -
mación también debería contribuir 
al logro de las ventajas previstas. 
Asimismo, deben existir sistemas de 
supervisión que faciliten datos fiables 
para poder juzgar si los instrumentos 
obtienen sus resultados esperados.
52 
El Tribunal evaluó si se daban estas 
condiciones fundamentales para el 
buen funcionamiento de los instru -
mentos financieros cuando se aplica -
ron en el período de programación 
2007-2013 y en general llegó a la 
conclusión de que no era así.Los instrumentos financieros 
no lograron el efecto de rota -
ción previsto
53 
El Informe Anual del Tribunal relativo 
al ejercicio 2013 pone de relieve el bajo 
nivel de ayuda prestada a los desti -
natarios finales por los instrumentos 
financieros en el ámbito de la política 
de cohesión36, y precisa que los índi -
ces de desembolso «seguían siendo 
demasiado bajos como para esperar 
que todos los fondos disponibles se 
utilicen al menos una vez». La auditoría 
confirmó que esta era también la situa -
ción vigente en el desarrollo rural. A 31 
de diciembre de 2013, solo el 45 % de 
los 700 millones de euros del capital 
del fondo del instrumento financie -
ro (tanto de los fondos de préstamo 
como de garantía) se había garanti -
zado o desembolsado efectivamente 
a los beneficiarios finales de los fondos 
de préstamo y de garantía.
54 
Uno de los principales efectos que 
cabe esperar de los instrumentos 
financieros consiste en obtener un 
efecto de rotación. Sin embargo, faltan 
disposiciones legales que precisen 
el grado de rotación y unos índices 
de desembolso insuficientes pueden 
retrasar la obtención de este tipo de 
efecto. La auditoría confirma asimismo 
esta situación en el caso del desarrollo 
rural.
27 Observaciones
En el caso de los fondos de 
garantía, los efectos de rotación 
fueron insuficientes hasta la fecha
55 
Un fondo de garantía tiene el potencial 
de ir mucho más allá del capital dis -
ponible a través de un efecto multipli -
cador, por lo que puede ofrecer más 
garantías que dicho capital. No obstan -
te, el efecto multiplicador o de rota -
ción logrado en los Estados miembros 
era insuficiente. Según los datos del 
Tribunal, el efecto de rotación de los 
once fondos de garantía existentes fue 
de 0,53 al final de 2013, como figura en 
el cuadro 2 :56 
El efecto de rotación de algunos 
fondos de garantía de Italia (Basilicata, 
Calabria, Sicilia y Umbría) fue parti -
cularmente bajo. Solo en tres de los 
fondos de garantía presentados en el 
cuadro 2  [en Italia (Campania, Molise 
y Apulia)] se proporcionaron más ga -
rantías que el capital del fondo, con lo 
que el efecto de rotación fue leve.Cuadro 2Efecto de rotación de los fondos de garantía
Estados miembros/
región(es)Importe máximo abo -
nado al fondo hasta el 
31.12.2013 (millones de 
euros)
ATotal de los importes 
garantizados a  los 
destinatarios finales 
a 31.12.2013 (millones de 
euros)
BEfecto de rotación (multi -
plicador — 31.12.2013)
B/AMultiplicador máximo 
esperado
Bulgaria 171,29 50,0010,29 5
Francia (Córcega) 0,60 0,40 0,67 3
Italia (Sicilia) 37, 6 3 5,48 0,15 32
Italia (Apulia) 5,00 6,58 1,32 12,52
Italia (Lacio) 2,50 0,92 0,37 12,5
Italia (Campania) 2,25 3,26 1,45 12,5
Italia (Umbría) 4,80 0,00 0 3
Italia (Molise) 2,45 2,45 1,00 3
Italia (Basilicata) 14,86 1,70 0,11 3
Italia (Calabria) 10,00 1,68 0,17 2
Rumanía 220,00 177,17 0,81 5
TOTAL 473,80 249,64 0,53 —
1 Garantías emitidas hasta el 30 de abril de 2014.
2 El valor máximo del multiplicador se fijó en 12,5 tanto en Apulia como en Sicilia. No obstante, en Apulia, el importe del capital del fondo se 
determinó sobre la base de este valor, mientras que en Sicilia se utilizó el valor de 3.
Fuente: Datos de los planes empresariales, los informes anuales de situación pertinentes de 2013 y el cálculo del Tribunal de Cuentas.
28 Observaciones
57 
Bulgaria redujo el capital del fondo 
en más de una cuarta parte en 2013 
(de 171,29 a 121 millones de euros) 
y Rumanía lo redujo en cerca de la 
mitad (de 220 a 115 millones de euros) 
en 2014. Los fondos correspondientes 
del Feader se transfirieron del fondo 
de garantía a la parte de subvenciones 
de las medidas de inversión vigentes. 
Estas reducciones en el capital del fon -
do tuvieron el efecto de incrementar el 
efecto multiplicador/de rotación.
58 
Si se tienen en cuenta estas reduccio -
nes y el cálculo de las garantías otor -
gadas en los tres primeros trimestres 
de 2014, no se había alcanzado ningún 
efecto multiplicador a 30 de septiem -
bre de 2014 en el caso de los once 
fondos de garantía existentes. Este 
seguía estando muy por debajo del 
multiplicador fijado como meta por 
los propios Estados miembros (véase 
el cuadro 2 , última columna) y de la si -
tuación que se presenta en el anexo I . 
Ello significa que el capital ingresado 
en los fondos de garantía aún supera -
ba el importe de las garantías emitidas 
para los destinatarios finales, lo que 
debilita el potencial del instrumento.En los fondos de préstamo, el 
efecto de rotación es igualmente 
bajo
59 
Según datos del Tribunal, el índice me -
dio de desembolso para los dos fondos 
de préstamo operativos a finales de 
2013 era de 0,75, como figura en el 
cuadro 3 :
60 
En Grecia, no se realizó ningún prés -
tamo hasta mediados de 2014. En 
Lituania y Letonia, las cifras enmasca -
ran una situación en la que los fondos 
funcionaron de forma discontinua. En 
Lituania, no se había firmado ningún 
contrato desde el primer trimestre 
de 2012 (véase el apartado 45). Tam -
poco se realizaron esfuerzos para 
adaptar las condiciones del fondo a las 
necesidades del mercado. En Letonia, 
la situación era similar: no se había 
concedido ningún nuevo préstamo 
desde junio de 2012. La solución apli -
cada en Lituania y Letonia consistió 
en reducir de forma gradual el capital 
del fondo en aproximadamente tres 
cuartos y dos tercios respectivamente, 
hasta finales de 2013. Esta práctica de 
reducción prosiguió en 2014.Cuadro 3Índice de desembolso de los fondos de préstamo
Estados miembros/
región(es)Importe máximo abonado al 
fondo hasta 31.12.2013 (millones 
de euros)Total de los importes desembol -
sados a  los beneficiarios finales 
a 31.12.2013 (millones de euros)Índice de desembolso con el im -
porte máximo abonado al fondo 
hasta 31.12.2013
Letonia137 ,602 28,25 0,75
Lituania 52,45 39,05 0,74
TOTAL 90,05 67,30 0,75
1 De conformidad con el tipo de cambio del Banco de Letonia 1 EUR = 0,702804 LVL.
2 Estimación del Tribunal de Cuentas a partir de las declaraciones trimestrales de Letonia, cuarto trimestre de 2013 inclusive.
Fuente:  Datos de los informes anuales de situación pertinentes de 2013 y cálculo del Tribunal de Cuentas
29 Observaciones
61 
En los fondos de préstamo, el efec -
to de rotación solo puede aparecer 
una vez reembolsado el préstamo al 
beneficiario final. En estos fondos, el 
Tribunal constató que al final de 2013 
en realidad no se producía un efecto 
de rotación.
Rara vez se produce efecto 
de palanca y algunos de los 
fondos se crearon demasiado 
tarde
62 
En su respuesta al Informe Anual 
del Tribunal relativo al ejercicio 2013 
(apartado 5.36), la Comisión insistió en 
los límites que presenta un indicador 
único como el índice de desembolso 
cuando se usa como herramienta para 
evaluar el desempeño de los instru -
mentos financieros y consideró que 
«la evaluación del desempeño debería 
prestar también atención a los lo -
gros alcanzados por los instrumentos 
financieros cofinanciados, en particu -
lar a sus efectos de continuidad y de 
apalancamiento».
Rara vez se produce efecto  
de palanca
63 
Los instrumentos financieros tienen 
por objeto apalancar la ayuda pública 
al incentivar la participación del sector 
privado. Si por ejemplo cada euro faci -
litado por fuentes públicas está acom -
pañado de un euro de financiación 
privada, el importe total que los bene -
ficiarios finales reciben será doble. Sin 
embargo, no existe la obligación legal 
de alcanzar un determinado nivel de 
participación privada (palanca).64 
El artículo 223 de las normas de 
desarrollo del Reglamento Financie -
ro37 establece que los instrumentos 
financieros cumplirán (...) un «efecto 
palanca: la contribución de la Unión 
a un instrumento financiero se destina -
rá a movilizar una inversión global que 
exceda del tamaño de la contribución 
de la Unión» y «el efecto palanca de los 
fondos de la Unión será el resultado 
de dividir la cuantía de la financiación 
a los perceptores finales admisibles 
por la cuantía de la contribución de la 
Unión»38. Sin embargo, en el contexto 
del Feader, ateniéndose a este concep -
to se considera normal la cofinancia -
ción pública procedente de los Estados 
miembros como parte del efecto de 
palanca, incluso cuando no se obtuvo 
financiación privada.
65 
El Reglamento por el que se estable -
cen disposiciones comunes39 define 
el «efecto multiplicador esperado» 
como «una estimación de los recursos 
públicos y privados adicionales que 
podría reunir el instrumento financiero 
al nivel del destinatario final (...)». En 
consonancia con este concepto, en el 
contexto de la presente auditoría de 
gestión, el Tribunal considera el efecto 
de palanca en términos de la canti -
dad de euros de financiación (pública 
y privada) que ha sido garantizada 
o abonada para la financiación de los 
proyectos de desarrollo rural, por cada 
euro de financiación pública (de la UE 
y del Estado miembro). Por lo tanto, el 
Tribunal calculó el efecto de palanca40 
del modo siguiente:
Financiación a los beneficiarios finales
Contribuciones públicas37 Reglamento (UE, Euratom) 
nº 966/2012 del Parlamento 
Europeo y del Consejo, de 25 
de octubre de 2012, sobre las 
normas financieras aplicables 
al presupuesto general de la 
Unión y por el que se deroga 
el Reglamento (CE, Euratom) 
nº 1605/2002 del Consejo 
(DO L 298 de 26.10.2012, p. 1).
38 Véase el Reglamento 
delegado (UE) nº 1268/2012 de 
la Comisión, de 29 de octubre 
de 2012, sobre las normas de 
desarrollo del Reglamento 
(UE, Euratom) nº 966/2012 del 
Parlamento Europeo y del 
Consejo, sobre las normas 
financieras aplicables al 
presupuesto general de la 
Unión (DO L 362 de 31.12.2012, 
p. 1).
39 Véase el artículo 37, 
apartado 2, del Reglamento 
(UE) nº 1303/2013 del 
Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 17 de diciembre 
de 2013, por el que se 
establecen disposiciones 
comunes relativas al Fondo 
Europeo de Desarrollo 
Regional, al Fondo Social 
Europeo, al Fondo de 
Cohesión, al Fondo Europeo 
Agrícola de Desarrollo Rural 
y al Fondo Europeo Marítimo 
y de Pesca y por el que se 
establecen disposiciones 
generales relativas al Fondo 
Europeo de Desarrollo 
Regional, al Fondo Social 
Europeo, al Fondo de 
Cohesión y al Fondo Europeo 
Marítimo y de Pesca, y por el 
que se deroga el Reglamento 
(CE) nº 1083/2006 del Consejo 
(DO L 347 de 20.12.2013, 
p. 320).
40 Véase el Informe Especial 
nº 2/2012, apartado 102.
30 Observaciones
66 
Los Estados miembros no se esforza -
ron para alcanzar un efecto de palan -
ca. Las visitas de control del Tribunal 
pusieron de relieve que, por ejemplo 
en Letonia, Lituania e Italia (Sicilia), no 
se había logrado este efecto, ya que la 
aplicación de los instrumentos finan -
cieros no atrajo capital privado adicio -
nal para proyectos de desarrollo rural. 
Un cierto grado de palanca se observó 
en Francia (Córcega), Italia (Apulia) 
y Rumanía para la parte no garantizada 
de los préstamos41 concedidos a los 
destinatarios finales.67 
Grecia e Italia (Umbría)42 fueron los 
únicos Estados miembros donde los 
fondos habían sido expresamente 
concebidos para obtener el efecto de 
palanca. En Grecia, se esperaba lograr 
un determinado nivel de palanca, 
dado que, además de la contribución 
pública, un banco privado actuó como 
socio de la cofinanciación43. No obs -
tante, a mediados de 2014 de hecho 
no se había obtenido este efecto de 
palanca ya que no se habían emitido 
préstamos.41 Ejemplo: la garantía en Francia 
(Córcega) cubre el 65 % del 
préstamo, mientras que en 
Rumanía puede llegar hasta el 
80 %.
42 En Italia (Umbría), el plan 
empresarial de un fondo de 
garantía que no se controló 
sobre el terreno prevé que al 
menos el 20 % de los recursos 
del fondo deben proceder del 
sector privado.
43 El capital total invertido en el 
fondo de préstamo ascendió 
a 253,025 millones de euros, 
de los que 115 millones de 
euros constituían la parte 
pública y 138,025 millones de 
euros la parte privada 
invertida por el Banco del 
Pireo.Recuadro 7Efecto de palanca logrado por los seis instrumentos financieros controlados sobre 
el terreno
A partir de la muestra de Estados miembros y regiones controlados sobre el terreno en el curso de la audito -
ría, el efecto de palanca fue el siguiente:
Córcega
(FG)Grecia
(FP)Lituania
(FP)Apulia
(FG)Rumanía
(FG)Sicilia
(FG)
Efecto de palanca
(Importe del crédito distribuido/Capital abonado 
al IIF)1,47 Pendiente s.o. 2,24 1,4110,28
1  Para el cálculo de este cuadro se ha utilizado el capital máximo del fondo de 220 millones de euros.
Algunos instrumentos financieros 
se crearon demasiado tarde
68 
Varios instrumentos financieros se 
establecieron con retraso, lo que 
redujo su rendimiento en el período 
de programación 2007-2013. Este fue 
el caso de Francia (Córcega) (junio de 
2012) y Bulgaria (febrero de 2012), y en 
especial de Grecia e Italia (Calabria) 
(véase el recuadro 8 ).
31 Observaciones
44 Estos dos indicadores de 
resultados (efecto de palanca 
y efecto de rotación) también 
son considerados como 
pertinentes por la Comisión 
(véase el apartado 63).
45 Estas listas mencionan 
también las medidas en 
cuestión, el importe de los 
préstamos, el importe de las 
garantías (cuando proceda), 
las divisas, la situación de los 
préstamos (fase de 
reembolso), etc.La supervisión de los ins -
trumentos financieros en 
2007-2013 no proporcionó 
suficiente información perti -
nente sobre el rendimiento 
conseguido
69 
El Tribunal considera que los siguientes 
indicadores principales permiten me -
dir el rendimiento de los instrumentos 
financieros:
 — efecto de palanca,
 — efecto de rotación44,
 — tasas de impago.
70 
Este conjunto de indicadores propor -
ciona información sobre el rendimien -
to. El Tribunal señaló que el marco de 
desarrollo rural no incluía metas ni 
indicadores específicos que permitie -
sen medir la eficacia y el impacto de los instrumentos financieros, y obser -
vó que los Estados miembros, en su 
mayoría, supervisaron los índices de 
desembolso. Los Estados miembros 
disponían de listas exhaustivas de los 
beneficiarios finales45, pero no habían 
establecido ningún indicador de rendi -
miento o de resultados para supervisar 
el rendimiento con respecto a los tres 
criterios (efectos de palanca y de rota -
ción, y tasa de impago).
71 
Asimismo, el Tribunal halló casos en 
los que las cifras mencionadas en los 
informes anuales de situación destina -
dos a la Comisión no siempre estaban 
completas ni eran fiables (véase el 
recuadro 9 ).En Grecia e Italia (Calabria), el calendario elegido afectó negativamente  
al rendimiento de los fondos
La autoridad de gestión griega propuso la creación de un fondo de préstamo en enero de 2011, lo cual fue 
aprobado por la Comisión en mayo de 2011. Se esperaba que mejorara la liquidez de los inversores y los em -
presarios en el sector rural. En realidad, este fondo no se puso en marcha hasta enero de 2014. En el contexto 
específico de una grave crisis económica, que, según las autoridades nacionales, explicó los retrasos, el fondo 
de préstamo solo se ejecutó dos años antes del término del período de programación al final de 2015, lo que 
redujo su rendimiento a lo largo del período 2007-2013.
El Tribunal constató que existía un desfase importante entre el momento en el que en Italia (Calabria) se creó 
un fondo en el plano administrativo y se abonó el capital al fondo, por una parte, y el momento en el que se 
emitieron las primeras garantías, por el otro. El fondo de garantía se constituyó en 2010, pero las primeras 
garantías no se proporcionaron hasta 2013.Recuadro 8
32 Observaciones
¿Se dieron unas 
condiciones adecuadas  
en materia de política  
de salida y de liquidación 
en el período 2007-2013?
72 
La gestión de los instrumentos finan -
cieros no sigue el sistema habitual de 
gestión de las subvenciones, ya sea 
en las administraciones de los Estados 
miembros o en lo relativo a los des -
tinatarios finales. Los instrumentos 
financieros necesitaban una estructura 
completamente nueva en los Estados 
miembros, en particular para cumplir 
lo dispuesto en los artículos 50 a 52 
del Reglamento (CE) nº 1974/2006. 
Los aspectos clave de esta estructura 
específica de los instrumentos finan -
cieros son las políticas de salida y de 
liquidación.
73 
Asimismo, la legislación sobre desa -
rrollo rural exige que las cuestiones 
relativas a las políticas de liquidación 
y de salida se aborden en los docu -
mentos clave (planes empresariales 
y convenios de financiación). De ahí la necesidad de disponer de normas 
claras para la liquidación de los instru -
mentos financieros al final del período 
de programación (31 de diciembre de 
2015), y de requisitos para impedir el 
uso de los fondos restantes con fines 
distintos de los objetivos originales de 
desarrollo rural de la medida del PDR. 
Estos fondos también deben utilizarse 
únicamente en beneficio de proyectos 
individuales. Por último, la Comisión 
debería facilitar a los Estados miem -
bros orientaciones para reducir su car -
ga administrativa, y debería introducir -
se un sistema apropiado de gestión del 
riesgo para hacer frente a los riesgos 
específicos vinculados a los instrumen -
tos financieros (como la protección de 
los fondos públicos).
74 
El Tribunal evaluó los enfoques se -
guidos por los Estados miembros y la 
Comisión para adaptarse a estos requi -
sitos y constató que faltaban normas 
claras y orientaciones por parte de la 
Comisión.Los informes estaban incompletos y no eran fiables
Rumanía incluyó los importes de garantías no subvencionables y comunicó garantías que se habían cancelado 
sin que se concediese ningún préstamo. Además, notificó garantías que no eran activas porque la comisión de 
garantía no había sido abonada por los beneficiarios finales.
Lituania incluyó préstamos que nunca habían estado activos debido a que los contratos fueron anulados 
y Francia (Córcega) comunicó datos que no correspondían a la información certificada que figuraba en la base 
de datos del gestor del fondo.Recuadro 9
33 Observaciones
El cierre de los programas no 
se había preparado adecua -
damente y los Estados miem -
bros y la Comisión interpre -
taron de forma diferente las 
disposiciones
75 
Los programas se cerrarán al final del 
período de programación 2007-2013 
del desarrollo rural. A este respecto, 
se determinará qué gastos del IIF son 
subvencionables y los importes corres -
pondientes que pueden conservar los 
Estados miembros (pago del saldo de 
los instrumentos financieros) (véase el 
apartado 33) y se decidirá también qué 
disposiciones de liquidación y salida 
entrarán en vigor. El Tribunal constató 
que esta importante etapa no había 
sido adecuadamente preparada por los 
Estados miembros ni por la Comisión.
76 
Durante el período de programación 
2007-2013, la Comisión y los Estados 
miembros interpretaron de forma 
diferente las normas aplicables del IIF, 
especialmente en el caso de los fondos 
de garantía. La legislación considera 
que son subvencionables dos catego -
rías de garantías: las garantías libera -
das y las garantías en curso. La Comi -
sión declaró que todas las garantías 
liberadas son subvencionables en el 
momento del cierre y, a su parecer, las 
garantías en curso no serán subven -
cionables en su totalidad, sino que 
deberá aplicarse un «coeficiente de 
exposición al riesgo» en el momento 
del cierre, con lo cual se reducen las 
cantidades que pueden ser conserva -
das por los Estados miembros.77 
El Tribunal observó que en este caso el 
enfoque de la DG Agricultura y De -
sarrollo Rural en este punto se ajusta 
a la interpretación ofrecida por la DG 
Política Regional y Urbana en su nota 
de orientación, pero el texto de la 
legislación no lo confirma. Los Esta -
dos miembros visitados durante la 
fiscalización interpretaban de forma 
diferente estas normas. Italia entendió 
que tenía que aplicar este coeficiente 
a todas las garantías (liberadas y en 
curso), mientras que Francia (Córcega) 
y Rumanía se negaban a aplicarlo.
Falta de claridad por lo que 
se refiere a las disposiciones 
de la política de salida
78 
En la actualidad no existen disposicio -
nes precisas con respecto a la liquida -
ción y salida para los Estados miem -
bros. Las normas de desarrollo rural de 
la UE solo exigen que los recursos que 
vuelvan a destinarse a la operación 
después de la fecha final de subven -
cionabilidad del programa de desarro -
llo rural sean utilizados por los Estados 
miembros interesados, en beneficio de 
distintas empresas. Los Estados miem -
bros visitados durante la fiscalización 
consideraban que la continuación de 
los fondos auditados era incierta: no 
estaba claro si los fondos seguirían, 
durante cuánto tiempo, ni con qué fin.
34 Observaciones
79 
Según la interpretación de la Comi -
sión46, pueden recibir ayuda personas 
ajenas al sector de la agricultura y el 
desarrollo rural, pero no existía ningu -
na definición clara de estas empresas. 
El Tribunal considera que existe un 
riesgo de que recursos inicialmente 
asignados al desarrollo rural, destina -
dos a beneficiarios potenciales de la 
política agrícola, se transfieran a sec -
tores que no están relacionados con el 
desarrollo en este campo.
80 
Por último, el Tribunal observó que 
la Comisión no tenía la intención de 
supervisar el cumplimiento de esta 
disposición, en el período posterior al 
cierre, a fin de garantizar que el capital 
de financiación y los recursos resti -
tuidos no fueron utilizados, a medio 
y largo plazo, por los Estados miem -
bros para fines distintos al respaldo de 
las distintas empresas.
¿Permitirá el marco 2014-
2020 aportar las mejoras 
necesarias a los instru -
mentos financieros?
81 
A finales de 2013 se adoptó un nue -
vo marco legal para las políticas del 
período 2014-2020 en los ámbitos de 
asuntos sociales, pesca, cohesión y de -
sarrollo rural. De conformidad con el 
Reglamento Financiero47, en los casos 
de gestión compartida, el Reglamento 
por el que se establecen disposiciones 
comunes para el período 2014-2020 
establece principios que deben respe -
tarse en el caso de los instrumentos 
financieros para todos los ámbitos. El 
Tribunal evaluó en qué medida estos 
cambios legislativos podrían aumentar 
el rendimiento de los instrumentos 
financieros en el ámbito del desarrollo 
rural.El nuevo marco legal 
ofrece algunas mejoras 
destacables…
82 
El Tribunal señaló que el marco legal 
que rige los instrumentos financie -
ros presenta algunas mejoras, en 
particular:
 — evaluaciones ex ante  obligatorias 
para todos los instrumentos, que 
deberían permitir, en particular, 
una mejor estimación del capital 
del fondo necesario;
 — pagos escalonados en función del 
nivel de desembolsos reales a los 
destinatarios finales en el caso 
de los fondos de préstamo, o la 
absorción real para los fondos de 
garantía, lo que debería reducir el 
riesgo de sobrecapitalización;
 — posibilidad de establecer distintos 
tipos de instrumentos financie -
ros a diferentes escalas (nacional, 
regional, transnacional o trans -
fronteriza), por ejemplo a través 
de un fondo de fondos (fondos de 
cartera48), de instrumentos especí -
ficos a medida o listos para su uso 
(en ambos casos, creados por los 
Estados miembros), o a través de 
las contribuciones a los instrumen -
tos a escala de la UE;
 — notificación obligatoria desde el 
principio, con inclusión de una 
serie de indicadores ligados al 
Reglamento Financiero49.46 Dictamen del servicio jurídico 
de la DG Agricultura 
y Desarrollo Rural en una nota 
a los auditores, con fecha de 8 
de octubre de 2014.
47 Artículo 139, apartado 5, del 
Reglamento (UE, Euratom) 
nº 966/2012.
48 Fondos establecidos para 
invertir recursos financieros en 
fondos de capital riesgo, 
fondos de garantía, fondos de 
préstamo o fondos u otros 
planes de incentivos que 
proporcionen préstamos, 
garantías de inversiones 
reembolsables o instrumentos 
equivalentes.
49 Por ejemplo, las autoridades 
de gestión deberán facilitar 
información específica sobre 
operaciones que incluyan 
instrumentos financieros, en 
un anexo del informe anual de 
situación. Esto comprenderá 
una serie de elementos 
(palanca, resultados) a fin de 
adecuar la presentación de 
informes al Reglamento 
Financiero. En el caso del 
Feader, esta presentación de 
informes representa una 
novedad.
35 Observaciones
... pero siguen existiendo 
algunos obstáculos
83 
El Tribunal constató que persistía el 
riesgo de sobrecapitalizar los instru -
mentos financieros y que aún no se 
cumplían los requisitos necesarios para 
garantizar sus efectos a largo plazo. 
Además, observó que los problemas 
de rendimiento todavía no se habían 
resuelto adecuadamente en el marco 
legal de la UE para el período 2014-
2020 y que los instrumentos financie -
ros corrían el riesgo de seguir depen -
diendo en exceso de los regímenes de 
subvenciones.
Sigue existiendo el riesgo de 
sobrestimar el capital necesario 
y a continuación sobrecapitalizar 
los fondos
84 
La nueva disposición sobre solicitudes 
escalonadas de pagos (artículo 41 del 
Reglamento por el que se establecen 
disposiciones comunes) prevé que los 
pagos que se efectúan al capital del 
fondo con cargo al presupuesto del 
Feader dependan de la actividad de 
gasto de los instrumentos financieros. 
Esta disposición quizá permita limitar la sobrecapitalización, pero sigue exis -
tiendo el riesgo de que no baste para 
solventar el problema de los «fondos 
de estacionamiento»50 con el fin de 
eludir la aplicación de la norma de 
liberación.
85 
Uno de los principales objetivos de la 
nueva evaluación ex ante  obligatoria 
consiste en cuantificar la cantidad que 
debería comprometerse para financiar 
los instrumentos financieros. La cali -
dad de esta evaluación es, por tanto, 
de vital importancia, ya que tiene 
efectos financieros directos. La legis -
lación vigente no obliga a la Comisión 
a comprobar dicha calidad.
86 
La experiencia del período 2007-2013 
refleja un riesgo de que la nueva dis -
posición sobre solicitudes escalonadas 
de pagos pueda ser insuficiente para 
garantizar que los fondos no sean de -
masiado cuantiosos, en especial si las 
evaluaciones ex ante  son inadecuadas. 
El importe del primer plazo del 25 %51 
depende de la cantidad comprome -
tida para el instrumento financiero 
de conformidad con el convenio de 
financiación correspondiente (véase el 
cuadro 4 ).Cuadro 4Incidencia potencial de las solicitudes escalonadas de pagos (millones de euros)
Importe que se prevé 
comprometer para el 
instrumento finan -
ciero con arreglo al 
convenio de financia -
ción correspondientePago intermedio 
sujeto a un límite 
máximo del 25 %MultiplicadorImporte máximo 
que se propor -
cionará como 
garantíaÚltimos importes 
emitidos como 
garantías % del importe 
máximo
Bulgaria 121,00 30,25 5 151,25 50 33,0  %
Italia (Apulia) 25,00 6,25 12,5 78,125 6,6 8,5 %
Italia (Sicilia) 39,50 9,875 12,5 123,44 5,5 4,4 %50 En Italia (Sicilia), por ejemplo, 
se proporcionaron garantías 
de manera continua, pero, en 
general, solo se utilizó en 
realidad una pequeña parte 
del capital. El fondo de 
garantía actuó, pues, como un 
fondo de «estacionamiento».
51 El Reglamento por el que se 
establecen disposiciones 
comunes prevé que la 
cantidad abonada del 
programa al instrumento 
financiero no podrá superar 
«el 25 % del importe total de 
las contribuciones de 
programas destinadas al 
instrumento de financiación».
36 Observaciones
Persiste el riesgo de creación 
tardía de los instrumentos 
financieros
87 
La aplicación de un instrumento 
financiero a su debido tiempo y en 
una fase temprana del período de 
programación es una condición clave 
para mejorar su funcionamiento a lo 
largo de todo el período de progra -
mación. El Tribunal considera que la 
manera en que se liquiden los actuales 
instrumentos financieros en diciembre 
de 2015 repercutirá en la decisión y el 
proceso de creación de instrumentos 
financieros en el nuevo marco. En 
general, dado que no había sido apro -
bado ningún PDR a 1 de diciembre 
de 2014 y que no se habían finalizado 
las evaluaciones ex ante  referentes 
a los nuevos instrumentos financieros, 
existía un elevado riesgo de que su 
aplicación no comenzara hasta 2016, 
lo que reduciría el período durante el 
cual podrían estar operativos.
Existe el riesgo de no prestar 
suficiente atención a los efectos 
a largo plazo
88 
El Tribunal constató que algunos 
Estados miembros, como Lituania 
y Letonia, aplicaron los instrumentos 
financieros para responder a distintos 
problemas ocasionados por la crisis 
económica y financiera, pero esta apli -
cación se interrumpió una vez que la 
situación en los mercados financieros 
de estos países había mejorado (véan -
se los apartados 45 y 60). Sin embargo, 
para que este tipo de instrumento 
reembolsable pueda lograr efectos 
significativos, es preciso que funcione 
a largo plazo. En Córcega, a pesar de 
que el crédito se prolongó durante 
un período más dilatado, las garantías 
se limitaron a sesenta meses. En una 
comunicación reciente (véase el apar -
tado 8), la Comisión subrayó asimis -
mo la necesidad de prestar la debida atención al crecimiento a largo plazo 
y de apoyar proyectos de inversión 
también de larga duración.
89 
El Tribunal considera que una condi -
ción para garantizar que los instru -
mentos financieros funcionan a largo 
plazo es contar con normas transitorias 
claras entre los períodos de progra -
mación para evitar las interrupciones 
vinculadas a la gestión de los ciclos de 
programación. El nuevo marco legal 
no prevé ninguna disposición de esta 
índole.
Efectos de palanca y de rotación: 
no se abordaron adecuadamente 
los problemas de rendimiento
90 
El Tribunal observó que el rendimien -
to no fue objeto de supervisión en 
2007-2013 (véanse los apartados 69 
y 70). No existía, por lo tanto, ninguna 
información útil que permitiera nutrir 
un proceso de «enseñanzas extraí -
das» durante el siguiente período de 
programación.
91 
El nuevo marco legal tampoco exige 
la participación privada obligatoria 
(palanca) y la nueva legislación no 
establece metas apropiadas ni facilita 
datos para el cálculo de los indicadores 
de palanca. El Tribunal considera que 
el concepto de palanca, propuesto en 
el apartado 64, no resulta adaptado 
para los instrumentos financieros en el 
ámbito del desarrollo rural durante el 
período de programación 2014-202052.52 El artículo 59, apartado 2, del 
Reglamento (UE) nº 1305/2013 
del Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 17 de diciembre 
de 2013, relativo a la ayuda al 
desarrollo rural a través del 
Fondo Europeo Agrícola de 
Desarrollo Rural (Feader) y por 
el que se deroga el 
Reglamento (CE) nº 1698/2005 
del Consejo (DO L 347 de 
20.12.2013, p. 487) indica que 
«la contribución del Feader se 
calculará a partir del importe 
del gasto público 
subvencionable».
37 Observaciones
92 
Además, el nuevo marco no prevé 
ningún período rotatorio mínimo con -
tractualmente vinculante. Conforme al 
artículo 45 del Reglamento por el que 
se establecen disposiciones comunes, 
los recursos que reviertan a los instru -
mentos financieros durante un período 
mínimo de ocho años deben utilizar -
se de acuerdo con los objetivos del 
programa o programas. Si bien resulta 
positivo que se haya determinado este 
período mínimo, la disposición pre -
vé la reducción del capital del fondo 
y la reutilización de estos recursos de 
los instrumentos financieros como 
subvenciones, lo cual limita las venta -
jas que ofrece el sistema de carácter 
rotatorio.
Existe el riesgo de que los 
instrumentos financieros sigan 
dependiendo de las subvenciones 
en el período 2014-2020
93 
En anteriores auditorías sobre de -
sarrollo rural53 el Tribunal detectó 
problemas en la forma de gestionar 
las subvenciones en el caso de las 
medidas de inversión. A menudo se 
produjeron efectos de peso muerto 
y de desplazamiento, así como insu -
ficiencias en el proceso de selección. 
La medida que apoya las inversiones 
para la transformación de productos 
agrícolas se consideró la más proclive 
a errores54. Al contar con capacidades 
técnicas adicionales para evaluar la 
viabilidad de los proyectos (véase el 
apartado 14), los instrumentos finan -
cieros tienen el potencial de reducir 
los riesgos detectados en relación con 
la utilización de las subvenciones.94 
Cualquier destinatario final que reúna 
los criterios de subvencionabilidad 
y de selección para acceder a un 
instrumento financiero puede solici -
tarla directamente sin necesidad de 
presentar una solicitud para el progra -
ma de subvenciones. Esto representa 
un acceso directo a un instrumento 
financiero. A diferencia de la situación 
constatada en el período de progra -
mación 2007-2013 (véanse los aparta -
dos 34 y 35), el acceso directo aumenta 
el alcance de la intervención a través 
de los instrumentos financieros y, por 
tanto, su impacto potencial.
95 
Un documento de orientación de la 
Comisión55 para el período de pro -
gramación 2014-2020 identificó la 
posibilidad de un acceso directo a los 
instrumentos financieros como uno 
de los principales cambios entre los 
dos períodos de programación. No 
obstante, el Tribunal considera que el 
cambio de acceso indirecto a directo 
no puede atribuirse al nuevo marco 
legal, ya que la normativa aplicable al 
período 2007-2013 no exigía un acceso 
indirecto56. El enfoque utilizado para 
la cohesión implica un acceso direc -
to, y la DG Política Regional y Urbana 
definió normas sobre la manera de 
combinar los instrumentos financieros 
y las subvenciones, mientras que la DG 
Agricultura y Desarrollo Rural no hizo 
nada similar en 2007 y 2013 (véase el 
apartado 37).53 Véanse, por ejemplo: el 
Informe Especial nº 8/2012 
«Orientación de la ayuda a la 
modernización de 
explotaciones agrícolas», el 
Informe Especial nº 1/2013, 
«¿Han resultado eficaces 
y eficientes las ayudas de la UE 
a la industria alimentaria para 
aumentar el valor añadido de 
los productos agrícolas?», el 
Informe Especial nº 6/2013 
«¿Han logrado los Estados 
miembros y la Comisión 
optimizar el uso de recursos 
en las medidas de 
diversificación de la economía 
rural?» ( http://eca.europa.eu )
54 Informe Especial nº 23/2014 
«Errores en el gasto de 
desarrollo rural: ¿Cuáles son 
las causas, y cómo se están 
abordando?» ( http://eca.
europa.eu )
55 Comisión Europea; Financial 
instruments in ESIF programmes 
2014-2020, a short reference 
guide for Managing Authorities  
(Instrumentos financieros en 
los programas de los Fondos 
EIE 2014-2020, breve guía de 
referencia para las autoridades 
de gestión), 2 de julio de 2014.
56 Reglamento (CE) nº 1698/2005 
del Consejo y Reglamento (CE) 
nº 1974/2006 de la Comisión.
38
 Conclusiones 
y recomendaciones
96 
En términos generales, el Tribunal 
llegó a la conclusión de que los instru -
mentos financieros no fueron eficaces 
en el ámbito del desarrollo rural57 
y, aunque el período 2014-2020 es 
potencialmente prometedor, alcan -
zar el impacto deseado representará 
un desafío considerable. Claramente 
no se tuvieron en cuenta de forma 
adecuada las características específi -
cas de la política de desarrollo rural, ni 
se procedió a una evaluación de las ne -
cesidades reales. Por consiguiente, el 
Tribunal consideró que los beneficios 
potenciales de alejarse de la «cultura 
de dependencia de las subvenciones»58 
no habían quedado demostrados con 
la aplicación efectiva de instrumentos 
financieros en 2007-2013.
97 
El Tribunal observó que el marco de 
2014-2020 tiene el potencial de aportar 
las mejoras necesarias. No obstante, 
persisten algunos obstáculos para una 
mayor utilización de los instrumentos 
financieros. Aunque se introdujeron 
nuevas disposiciones específicas para 
limitar el problema recurrente de la 
sobrecapitalización, este riesgo sigue 
existiendo. Por último, aún no se han 
abordado adecuadamente problemas 
clave de rendimiento de los efectos de 
palanca y rotación (apartados 81 a 95).
98 
El Tribunal constató que los argumen -
tos a favor del establecimiento de 
instrumentos financieros en el período 
de programación 2007-2013 no esta -
ban claros y que estos últimos estaban 
excesivamente capitalizados (apar -
tados 21 a 50). La demanda de estos 
instrumentos en el período 2007-2013 
resultó especialmente escasa y, por 
lo tanto será necesario proporcionar 
incentivos específicos para su uso en 
los próximos años. En el período 2007-
2013, ya no se aplicó ninguna medida 
específica de «ingeniería financiera», 
como la del período 2000-2006, y los 
instrumentos financieros solo podían integrarse en una serie de medidas 
de inversión. La posibilidad de crear 
instrumentos financieros, ya sea en 
el marco de una medida de inversión 
o como una medida específica, da 
lugar a una mayor flexibilidad en la 
gestión del dinero invertido y debilita 
al mismo tiempo el vínculo con las 
subvenciones. El marco de 2014-2020 
tampoco prevé esta posibilidad.
Recomendación 1
Con el fin de aumentar los incenti -
vos para que los Estados miembros 
establezcan instrumentos financieros 
en el ámbito del desarrollo rural, la 
Comisión debería identificar los retos, 
las características específicas y los 
obstáculos a los que se enfrentan en 
este ámbito y alentar activamente 
a los Estados miembros a utilizar estos 
instrumentos cuando proceda. Con el 
fin de estimular la demanda, cabría la 
posibilidad de que los Estados miem -
bros reservaran para los instrumentos 
financieros una parte del presupuesto 
del Feader disponible e hicieran que 
estos instrumentos resultaran más 
atractivos que las subvenciones en 
circunstancias claramente definidas.
99 
El problema de la sobrecapitalización 
de los instrumentos financieros fue 
recurrente en el período 2007-2013, lo 
que dio lugar a un excedente de 370 
millones de euros (véase el aparta -
do 48). A pesar de que se introdujeron 
disposiciones específicas (evaluaciones 
ex ante  obligatorias, pagos escalona -
dos) en el marco legal 2014-2020 para 
limitar este problema, el riesgo puede 
persistir.57 Véase también el anexo II del 
presente informe.
58 Comisión Europea; Financial 
instruments in ESIF programmes 
2014-2020, a short reference 
guide for Managing Authorities 
(Instrumentos financieros en 
los programas de los Fondos 
EIE 2014-2020, breve guía de 
referencia para las autoridades 
de gestión), 2 de julio de 2014.
39 Conclusiones y recomendaciones
Recomendación 2
En el ámbito del desarrollo rural, 
la Comisión debería proporcionar 
orientaciones y fomentar activamente 
la calidad de las evaluaciones ex ante  
obligatorias para los instrumentos 
financieros, ya que estas deben servir 
como herramientas clave para evitar 
la sobrecapitalización. Además, el 
coeficiente de exposición al riesgo 
utilizado tendría que ser validado por 
los Estados miembros gracias a capaci -
dades técnicas apropiadas.
100  
Los instrumentos financieros no fue -
ron lo suficientemente eficaces en el 
período de programación 2007-2013 
(apartados 70 y 71). Sus resultados 
no fueron positivos a la hora de rotar 
el dinero ni de movilizar recursos 
privados adicionales en beneficio 
de la política de desarrollo rural. El 
procedimiento de notificación no se 
concibió para ilustrar las actividades 
de los instrumentos financieros de 
forma exhaustiva y facilitar informa -
ción pertinente sobre los resultados 
de la gestión. Por lo tanto, la Comisión 
no cumplió adecuadamente con sus 
funciones de supervisión de la gestión 
compartida. Sin embargo, las mejoras 
introducidas en el marco legal 2014-
2020 tienen el potencial de subsanar 
las principales insuficiencias detec -
tadas en materia de presentación de 
informes (véase el apartado 82).
Recomendación 3
En el ámbito del desarrollo rural y a 
fin de incrementar la eficacia de los 
instrumentos financieros para el pe -
ríodo de programación 2014-2020, la 
Comisión debería fijar normas y metas 
apropiadas para los efectos de palanca 
y de rotación.101  
Los instrumentos financieros necesitan 
funcionar a largo plazo para producir 
todos sus efectos. El Tribunal constató 
que no se había prestado suficiente 
atención a este aspecto. Por ejemplo, 
los fondos de préstamo respondie -
ron a un problema a corto plazo de 
falta de liquidez en el contexto de la 
reciente crisis económica. Por lo tanto, 
solo se aplicaron durante un período 
de tiempo limitado, a pesar del gran 
esfuerzo administrativo que supuso su 
creación.
Recomendación 4
Con el fin de promover los efectos 
a largo plazo de los instrumentos 
financieros, la Comisión y los Estados 
miembros deberían decidir la adop -
ción de disposiciones transitorias cla -
ras entre períodos de programación. 
Los Estados miembros deberían aplicar 
en la práctica las nuevas disposiciones 
legales de tal manera que se garantice 
el mayor grado de flexibilidad posible. 
En este contexto, la Comisión podría 
alentar a los Estados miembros a esta -
blecer un único instrumento financiero 
que permitiera proporcionar présta -
mos y garantías, lo cual incrementaría 
su actividad y masa crítica.
102  
Las auditorías anteriores del Tribunal 
sobre el desarrollo rural detectaron 
problemas (efecto de peso muerto, 
efectos de desplazamiento e insufi -
ciencias del proceso de selección) en 
la gestión de las subvenciones para las 
medidas de inversión (véase el apar -
tado 93). Los instrumentos financie -
ros tienen potencial para mitigar los 
riesgos identificados en relación con la 
utilización de las subvenciones.
40 Conclusiones y recomendaciones
Recomendación 5
Los Estados miembros deberían 
prestar especial atención a los po -
sibles efectos de peso muerto o de 
desplazamiento en la evaluación de las 
solicitudes de financiación, y para ello 
tendrían que aplicar los indicadores 
apropiados, tales como el rendimiento 
de las inversiones y los estados de flujo 
de tesorería previstos. Para las activi -
dades subvencionables, los instrumen -
tos financieros podrían ser la opción 
preferente cuando el riesgo de efecto 
de peso muerto y de desplazamiento 
sea particularmente elevado. Los Es -
tados miembros deberían examinar la 
manera en que las subvenciones y los 
instrumentos financieros pueden com -
binarse para obtener la mejor relación 
calidad/precio, mediante la optimi -
zación de efecto palanca o efecto de 
rotación.103  
Por último, el Tribunal llega a la con -
clusión de que no se habían definido 
unos requisitos precisos para estable -
cer el saldo de los instrumentos finan -
cieros que debían abonarse al final del 
período de programación ni requisitos 
referentes a la política de salida en el 
período 2007-2013, principalmente 
a causa de la ausencia de normas cla -
ras de la Comisión sobre estas cuestio -
nes (apartados 72 a 80).
Recomendación 6
La Comisión debería proporcionar 
a tiempo en 2015 normas de funcio -
namiento precisas antes del cierre del 
período de programación 2007-2013, 
también en relación con la política de 
salida.
El presente Informe ha sido aprobado por la Sala I, presidida por Rasa 
BUDBERGYTĖ, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo, en su reunión 
del día 25 de marzo de 2015.
 Por el Tribunal de Cuentas
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Presidente

41
Estimación de la sobrecapitalización de los fondos de garantía a 31 de diciembre  
de 2013, con arreglo al coeficiente de exposición al riesgo
Importe abonado 
al fondo desde 
31.12.2013
(en euros)Importe de las 
garantías emitidas 
a los receptores fi -
nales en 31.12.2013
(en euros)Nivel máximo 
esperado de 
incumpli -
miento Coeficiente de 
exposición al riesgo 
utilizado para de -
terminar el importe 
abonado al fondo 
(1 a X)Estimación de la 
capitalización del 
fondo
(en euros)
Bulgaria 121 000  000,00 50 006  000,00 20,0  % 5,0 110 998 800,00
Francia (Córcega), 600  000,00 403 795,00 33,3 % 3,0 465 401,67
Italia (Sicilia) 37 628  950,00 5 485 210,23 33,3 % 3,0 35 800 546,59
Italia (Apulia) 5 000  000,00 6 585 275,50 8,0 % 12,5 4 473 177 ,96
Italia (Lacio) 2 500  000,00 920 105,60 8,0 % 12,5 2 426  391,55
Italia (Campania) 2 250  000,00 3 262  536,52 8,0 % 12,5 1 988 997 ,08
Italia (Umbría) 4 800  000,00 0,00 33,3 % 3,0 4 800  000,00
Italia (Molise) 2 450  000,00 2 451  400,00 33,3 % 3,0 1 632 866,67
Italia (Basilicata) 14 860  000,00 1 699 990,00 33,3 % 3,0 14 293  336,67
Italia (Calabria) 10 000  000,00 1 678  400,00 50,0  % 2,0 9 160 800,00
Rumanía 220 000  000,00 177 173  471,00 20,0  % 5,0 184 565 305,80
Total 421  088  950,00 249 666 183,85     370  605  623,98
Capital necesario (en euros) 50 483 326,02
Sobrecapitalización (expresada como factor) 8,34
Fuente: Resultados de las auditorías del TCE.Anexo IAnexos
42 Anexos
Visión general de las principales insuficiencias que reducen la eficacia de los instru -
mentos financieros auditados
Francia 
(Córcega)Italia
Rumanía Grecia Lituania
Apulia Sicilia
Tipo FG FG FG FG FP FP
Creación tardía I I
Sobrestimación de la demanda I I I I I I
Coeficiente de exposición al riesgo demasiado 
bajo (para el FG)I I s.o. s.o.
Dotaciones de capital excesivas I I I I
Coeficiente de desembolso bajo I I I
Nivel de rotación insuficiente I I I I I I
Nivel de palanca insuficiente I I I I I I
Ausencia de informes sobre los resultados I I I I I I
FG: Fondo de garantía; FP: Fondo de préstamo; s.o.: sin objeto.
I: Insuficiencia constatada.
Fuente: Resultados de las auditorías del TCE.Anexo II
43
El requisito de llevar a cabo una evaluación ex ante  
adecuada de las pérdidas esperadas se introdujo en 
2011 con respecto a la cofinanciación del Feader para 
operaciones que incluyan fondos de garantía3. En el 
período de programación 2014-2020 es obligatorio rea -
lizar una evaluación ex ante  de cualquier operación que 
incluya instrumentos financieros cofinanciados por el 
Feader4. La legislación proporciona incentivos para que 
los Estados miembros utilicen instrumentos financieros 
y les brinda la posibilidad de introducirlos de forma 
inmediata basándose en modelos listos para implantar, 
como los modelos preparados para su uso. La Comisión 
también ofrece a los Estados miembros y a los intere -
sados las orientaciones necesarias y continuará hacién -
dolo durante el resto del período 2014-2020.
V
Para garantizar las inversiones sin contratiempos en 
las empresas, los fondos de garantía necesitan dispo -
ner de una cierta liquidez.
Tras una evaluación actualizada de las necesidades 
por parte de los Estados miembros y a modo de pre -
paración para el cierre de los fondos de garantía, la 
cifra se redujo a 362,69 millones de euros a finales de 
2014.
VI
Los instrumentos financieros apoyados por el Feader 
se establecieron dentro del período legalmente per -
mitido, de conformidad con la legislación de la UE.
La Comisión desea recordar que el desarrollo rural 
se lleva a cabo con arreglo al principio de gestión 
compartida; los Estados miembros son plenamente 
responsables del seguimiento de las operaciones.
La Comisión señala que, en lo que respecta al período 
2007-2013, recopiló información muy importante 
sobre los instrumentos financieros existentes. Ade -
más, de cara al período de programación 2014-2020 se 
ha diseñado un exhaustivo sistema de elaboración de 
informes sobre los instrumentos financieros5.
3 Reglamento (UE) nº 679/2011 de la Comisión, de 14 de julio de 2011.
4 Artículo 37, apartado 2, del Reglamento (UE) nº 1303/2013.
5 Artículo 46 del Reglamento (CE) nº 1303/2013.Resumen
I
Pese a que la atracción de capital privado es uno de los 
aspectos de los instrumentos financieros que ofrecen 
valor añadido, la legislación de la UE1 en el ámbito del 
desarrollo rural correspondiente al período 2007-2013 
no establece un vínculo explícito entre los instrumen -
tos de ingeniería financiera y la financiación privada.
III
La Comisión señala que el período de programación 
2014-2020 acaba de comenzar y que la mayoría de los 
programas financiados con cargo a los Fondos EIE, 
incluidos los programas de desarrollo rural, no se han 
adoptado aún. Además, los Estados miembros pueden 
establecer instrumentos financieros en cualquier 
momento durante el período de programación.
IV
La Comisión señala que, en el período 2007-2013, se 
introdujeron instrumentos financieros en siete Estados 
miembros, lo que representa una mejora significativa 
si se compara con el período 2000-2006, en el que 
solamente dos Estados miembros utilizaron este tipo 
de instrumentos.
El marco jurídico de la UE para el período de progra -
mación 2007-2013 ofrece una amplia flexibilidad  
en la aplicación de las medidas de desarrollo rural. 
A juicio de la Comisión, el marco jurídico para el 
período 2007-2013 tiene en cuenta las particularidades 
del desarrollo rural, y esto se refleja en los instrumen -
tos financieros que apoya el Feader. El Reglamento 
(CE) nº 1698/2005 del Consejo y el Reglamento (CE)  
nº 1974/2006 de la Comisión definen el alcance y el 
área de intervención del Feader, incluidas las medidas 
de ayuda específicas2. Cada medida de desarrollo rural 
contiene diversas disposiciones y normas de admisi -
bilidad, que los instrumentos creados en el marco de 
dicha medida deben respetar y que deberían formar 
parte del acuerdo de financiación.
1 Reglamento (CE) nº 1698/2005 del Consejo y Reglamento (CE) 
nº 1974/2006 de la Comisión.
2 A modo de ejemplo, cabe citar las ayudas destinadas 
a inversiones en la modernización de las explotaciones agrícolas, 
a dotar de valor añadido a los productos agrícolas y forestales, a la 
creación y el desarrollo de microempresas en las zonas rurales, a la 
diversificación hacia actividades no agrícolas, a la renovación de las 
aldeas, etc.Respuestas  
de la Comisión
Respuestas de la Comisión 44
Las cuestiones clave relacionadas con el rendimiento 
se abordan adecuadamente en el seguimiento de los 
instrumentos financieros apoyados por los Fondos 
EIE, tal como se define en el artículo 46 del Regla -
mento (UE) nº 1303/2013. Además, la Comisión señala 
cuatro indicadores de rendimiento contemplados en 
el ar  tículo 12 del Reglamento (UE) 480/2014.
Asimismo, con el fin de estimular el uso de instrumen -
tos financieros, la Comisión fortaleció su cooperación 
con el Banco Europeo de Inversiones (BEI) en el ámbito 
de la agricultura y del desarrollo rural y firmó un Memo -
rando de Acuerdo el 14 de julio de 20147. Esta coopera -
ción incluye la posibilidad de utilizar la experiencia y los 
conocimientos del Grupo del BEI sobre instrumentos 
financieros y sobre su aplicación al desarrollo rural.
La Comisión también ha puesto en marcha « fi-com -
pass », una plataforma de asistencia técnica integral 
que proporcionará a la Comisión, a los Estados 
miembros y a las partes interesadas orientaciones 
metodológicas y apoyo en materia de concienciación 
sobre los instrumentos financieros apoyados por los 
Fondos EIE en el período 2014-20208. En el marco de 
su programa de trabajo, « fi-compass » también creará 
productos específicamente destinados al Feader.
IX a) Primer guion
La Comisión acepta identificar los retos, las característi -
cas específicas y los obstáculos existentes para el esta -
blecimiento de instrumentos financieros en el Feader.
Dicho análisis se llevará a cabo en el marco de las acti -
vidades de «fi -compass», una plataforma de asistencia 
técnica integral que proporcionará a la Comisión, a los 
Estados miembros y a las partes interesadas orienta -
ciones metodológicas y apoyo en materia de concien -
ciación sobre los instrumentos financieros apoyados 
por los Fondos EIE en el período 2014-20209.
7 Véase la Declaración 14/225 de 14.7.2014.
8 Puede consultarse el sitio web http://www.fi -compass.eu  para 
obtener información adicional.
9 Puede consultarse el sitio web http://www.fi -compass.eu  para 
obtener información adicional.La Comisión opina que la evaluación de los beneficios 
que ofrecen los instrumentos financieros debería 
tener en cuenta también el contexto de crisis finan -
ciera que afecta al acceso a la financiación en algunos 
Estados miembros.
VII
La Comisión señala que es responsabilidad de las 
autoridades nacionales garantizar que cada opera -
ción se ejecute de conformidad con las disposiciones 
legales aplicables. La Comisión evalúa las cuestiones 
relacionadas con los instrumentos financieros durante 
sus misiones de auditoría.
De acuerdo con la legislación de la UE aplicable al 
período 2007-2013, la autoridad de gestión debe defi -
nir los mecanismos de liquidación y las estrategias de 
salida con el gestor del fondo en el acuerdo de finan -
ciación, garantizando que se tengan adecuadamente 
en cuenta las disposiciones pertinentes.
En virtud del régimen de gestión compartida y en con -
sonancia con el principio de subsidiariedad, la Comi -
sión debe cerciorarse de que los Estados miembros 
establezcan sistemas adecuados de gestión y control.
Durante el período 2007-2013, la Comisión ofreció 
orientaciones a todos los Estados miembros que se 
lo solicitaron. Las directrices relativas al cierre de los 
programas de desarrollo rural correspondientes al 
período 2007-2013 se adoptaron en 20156. El respeto 
de las normas legales y de las orientaciones se verifi -
cará durante la liquidación de las cuentas.
De cara al período 2014-2020, la Comisión proporcio -
nará orientaciones consolidadas y de mayor calidad.
VIII
La Comisión considera que el nuevo marco jurídico 
para el período de programación 2014-2020 aborda 
suficientemente las preocupaciones que ha planteado 
el Tribunal.
El problema de la sobrecapitalización se aborda en 
las disposiciones del artículo 41 del Reglamento (UE) 
nº 1303/2013, que introdujo con carácter general para 
todos los instrumentos financieros en el período 2014-
2020 los pagos escalonados basados en el logro de resul -
tados concretos en lo que respecta a los desembolsos.
6 COM(2015) 1399 final de 5.3.2015.
Respuestas de la Comisión 45
IX b)
La Comisión acepta esta recomendación y ya la está 
aplicando.
Se han adoptado las normas de transición para el 
período 2007-2013.
Con respecto al período 2014-2020, los debates con 
los Estados miembros tendrán lugar a medida que se 
aproxime el cierre de dicho período, y las normas de 
transición todavía están pendientes de definir.
IX c)
Esta recomendación va dirigida a los Estados 
miembros.
Introducción
05
La legislación de la UE para el período 2007-2013 no 
impone una norma de reutilización de la asignación 
inicial utilizada para el establecimiento de instrumen -
tos financieros. Los recursos no utilizados pueden 
ser objeto de reprogramación para otras formas de 
asistencia.
06
La Comisión señala que el período de programación 
2014-2020 acaba de comenzar y que la mayoría de los 
programas financiados con cargo a los Fondos EIE, 
incluidos los programas de desarrollo rural, no se han 
adoptado aún. Además, los Estados miembros pueden 
establecer instrumentos financieros en cualquier 
momento durante el período de programación.
12
Tras una evaluación actualizada de las necesidades 
por parte de los Estados miembros y a modo de 
preparación para el cierre de los fondos de garantía, la 
cifra correspondiente a 2013 se redujo a 362,69 millo -
nes de euros a finales de 2014.IX a) Segundo guion
La Comisión acepta esta recomendación y ya la está 
aplicando en parte.
La plataforma de asistencia técnica «fi -compass» de 
los Fondos EIE proporciona orientaciones generales 
y específicas de cada Fondo sobre las evaluaciones ex 
ante . Dichas orientaciones se refieren también a todo 
el Feader así como a sectores específicos, como la 
agricultura y la silvicultura.
IX a) Tercer guion
La Comisión acepta esta recomendación y ya la está 
aplicando en parte.
La Comisión ha proporcionado modelos estándar para 
los fondos de préstamo y de garantía en el ámbito 
del desarrollo rural. En el marco de la plataforma de 
asistencia técnica de los Fondos EIE «fi -compass», la 
Comisión investiga actualmente la oportunidad de 
adoptar otro modelo como en el caso de la eficiencia 
energética y la energía renovable, cuya entrega está 
prevista para finales de 2015.
Con respecto a la cooperación con el Grupo del BEI, la 
Comisión firmó un Memorando de Acuerdo específico 
referente a la cooperación en materia agrícola y de 
desarrollo rural. En el marco de dicho Memorando 
de Acuerdo, se espera que el BEI ofrezca a los Esta -
dos miembros la posibilidad de aplicar el régimen 
específico del instrumento financiero en el ámbito 
del Feader. Ya está prevista la celebración de un acto 
específico al amparo de este Memorando de Acuerdo 
el 23 de marzo de 2015.
IX a) Cuarto guion
La Comisión acepta esta recomendación en la medida 
en que las normas para el cierre de los programas 
de desarrollo rural 2007-201310 entren dentro de sus 
competencias.
La Comisión señala que, de acuerdo con la legisla -
ción aplicable de la UE para el período 2007-2013, los 
Estados miembros son responsables del desarrollo 
de normas precisas de ejecución de las operaciones, 
incluida la estrategia de salida adecuada para cada 
instrumento de ingeniería financiera.
10 COM(2015) 1399 final de 5.3.2015.
Respuestas de la Comisión 46
23
La Comisión considera que evaluó y abordó adecua -
damente las características específicas del desarrollo 
rural al diseñar el marco jurídico para el período 2007-
2013. En particular, el Reglamento (CE) nº 1698/2005 
esboza más de 30 medidas diferentes dirigidas a un 
grupo de beneficiarios bien definido, e incorpora el 
criterio de admisibilidad así como una serie de requi -
sitos específicos que deben cumplir los instrumentos 
financieros apoyados por el Feader. Estas medidas son 
objeto de un desarrollo más amplio en las disposicio -
nes del Reglamento de Ejecución (CE) nº 1974/2006.
Véase al respecto la respuesta al apartado 21.
La Comisión señala que los beneficiarios del desarrollo 
rural son explotaciones agrícolas de todos los tama -
ños. En la UE, la agricultura a pequeña escala presenta 
dimensiones diversas y es específica de cada país, 
región o subsector. Al mismo tiempo, los agricultores 
no son los únicos beneficiarios del desarrollo rural.
En principio, la política de cohesión no apoya la agri -
cultura, pero, de manera similar a lo que ocurre con el 
desarrollo rural, la política engloba un gran número de 
pequeñas empresas y microempresas no agrícolas.
26
El marco jurídico de la UE para el período de progra -
mación 2007-2013 ofrece una amplia flexibilidad en la 
aplicación de las medidas de desarrollo rural. En este 
contexto, la Comisión entiende que las necesidades 
y las oportunidades están descritas con suficiente 
claridad como para que la programación de los 
instrumentos financieros resulte adecuada y posible. 
Al aprobar los programas de desarrollo rural o sus 
modificaciones, la Comisión lleva a cabo un análisis 
para evaluar si los programas y medidas son coheren -
tes con las directrices estratégicas de la UE, los planes 
estratégicos nacionales pertinentes y si cumplen 
asimismo las disposiciones legales pertinentes.13
De acuerdo con los principios de subsidiariedad 
y gestión compartida, el establecimiento de instru -
mentos financieros, su implantación y la evaluación 
de la demanda son responsabilidad de los Estados 
miembros. Dicha responsabilidad abarca la adopción 
de todas las disposiciones legislativas, normativas 
y administrativas que sean necesarias a escala nacio -
nal o regional, incluidos los acuerdos de financiación.
La Comisión supervisa la ejecución de los programas 
de desarrollo rural por parte de los Estados miembros 
y, en este contexto, verifica la forma en que los Esta -
dos miembros implantan los instrumentos financieros 
apoyados por el Feader.
La Comisión señala que los organismos pagadores 
desempeñan una función muy importante en el 
contexto de la política de desarrollo rural y de su 
aplicación.
Alcance y enfoque  de la fiscalización
20
La Comisión señala que los instrumentos financieros 
utilizados en el ámbito del desarrollo rural pueden res -
paldar también otras medidas de inversión, como las 
311 (diversificación de actividades agrícolas), 312 (crea -
ción y desarrollo de microempresas en zonas rurales), 
313 (turismo rural), 321 (servicios básicos e infraes -
tructura), etc. También deberían tenerse en cuenta las 
ayudas proporcionadas a través del programa Leader.
Observaciones
21
Las normas aplicables a los instrumentos financieros 
en el ámbito del desarrollo rural en el período 2007-
2013 se han perfeccionado notablemente en compa -
ración con el período 2000-2006.
22
La Comisión opina que las encuestas electrónicas rea -
lizadas al cierre no identifican plenamente los motivos 
de la falta de establecimiento de instrumentos finan -
cieros al inicio de un período de programación.
Respuestas de la Comisión 47
27
El requisito de llevar a cabo una evaluación ex ante  de 
las pérdidas esperadas se introdujo en 2011 con res -
pecto a la cofinanciación del Feader para operaciones 
que incluyan fondos de garantía11. Dichas evaluaciones 
ex ante  tendrán en cuenta las prácticas actuales de 
mercado para operaciones similares, para el tipo de 
inversiones y el mercado para el que se vayan a esta -
blecer los fondos de garantía.
En el período de programación 2014-2020 es obligato -
rio realizar una evaluación ex ante  de cualquier opera -
ción que incluya instrumentos financieros cofinancia -
dos por el Feader12. El contenido de la evaluación está 
definido por ley.
En el período 2007-2013, la legislación exigía a los 
candidatos a desempeñar la función de gestores de 
fondos presentar un plan de negocio con un conte -
nido concreto, que debía ser evaluado por la autori -
dad de gestión.
La Comisión señala que todos los instrumentos finan -
cieros apoyados por el Feader en el período 2007-2013 
se establecieron en el contexto de la crisis económica 
y financiera, durante la cual se redujo el acceso al 
crédito y toda Europa sufrió problemas de liquidez 
evidentes.
En Bulgaria, por ejemplo, se llevó a cabo una evaluación 
ex ante  de las pérdidas esperadas/análisis de carencias 
antes de fijar la tasa de exposición y de determinar el 
volumen definitivo de capital del fondo. En Rumanía 
se realizó una evaluación continuada tras la modifica -
ción de la legislación aplicable al período 2007-2013, 
que obligaba a acometer una evaluación ex ante  de las 
pérdidas esperadas para los fondos de garantía en 2011. 
En el contexto de los debates celebrados en el Centro 
de Exploración y Documentación (CED) sobre el cierre 
de los instrumentos financieros, Italia confirmó oficial -
mente su planteamiento en lo referente a la realización 
de evaluaciones ex ante  en el período 2007-2013.
La falta de liquidez y/o las dificultades que tienen 
los agricultores para acceder al crédito constituyen 
asimismo motivos importantes que justifican la utiliza -
ción de herramientas financieras específicas por parte 
de los Estados miembros.
11 Reglamento (UE) nº 679/2011 de la Comisión, de 14 de julio de 2011.
12 Artículo 37, apartado 2, del Reglamento (UE) nº 1303/2013.Cada medida de desarrollo rural en cuyo marco 
se apoyaban instrumentos financieros tenía unos 
objetivos claros y bien definidos, en consonancia con 
la legislación de la UE y con los planes estratégicos 
nacionales. La legislación de la UE no requiere única -
mente el establecimiento de objetivos cuantificables.
En cuanto al período de programación 2014-2020, se 
han fijado metas cuantificadas ex ante  para cada uno 
de los ámbitos de interés de las prioridades de la UE 
en relación con el Feader. El contenido del programa 
incluirá una descripción de la estrategia y mostrará 
que las medidas seleccionadas en relación con las 
prioridades de la Unión se basan en una lógica de 
intervención sólida respaldada por una evaluación  
ex ante .
Recuadro 2
Los objetivos indicados eran coherentes con la situa -
ción general de ausencia de crédito. Los programas 
de desarrollo rural definen objetivos adicionales en 
el contexto de las medidas en cuyo marco se apoyan 
los instrumentos financieros. Los acuerdos de finan -
ciación entre los Estados miembros y los gestores 
de los fondos también pueden incluir justificaciones 
y objetivos en relación con el instrumento financiero 
en cuestión.
Esas motivaciones generales explican la necesidad 
de establecer un fondo de préstamo. Los detalles 
referentes a la plena justificación del uso, los objeti -
vos específicos perseguidos y la estrategia de salida 
son, todos ellos, aspectos incluidos en el «Acuerdo de 
financiación» suscrito entre ETEAN (gestor del fondo) 
y el ministro (autoridad de gestión).
Esto confirma la coherencia del enfoque de programa -
ción y que este cumple la legislación de la UE. Lituania 
y Rumanía sufrían una grave contracción del crédito 
que impedía a los beneficiarios obtener préstamos 
bancarios para sus proyectos.
En el marco de las medidas se definen objetivos 
adicionales.
Véase supra  en relación con Rumanía.
Respuestas de la Comisión 48
32
El pago de una cantidad en una única aportación del 
programa de desarrollo rural al fondo se realizó de 
conformidad con la legislación de la UE. La cuantía 
de los intereses generados quedó a disposición del 
Fondo de Garantía con el fin de proporcionar nuevas 
garantías. Dicha cantidad se compensará al cierre de 
los instrumentos financieros.
La colocación de los fondos del Feader no consumi -
dos en cuentas que generen intereses, de forma que 
produzcan ingresos adicionales que puedan ser utili -
zados por los instrumentos financieros, se considera 
una buena práctica. Los fondos del Feader destinados 
a subvenciones en el marco de los programas finan -
ciados con cargo a dicho Fondo también se pueden 
colocar en cuentas que generen intereses.
En el caso de Rumanía se ha llevado a cabo una 
evaluación continuada de las pérdidas esperadas, y el 
presupuesto global de los instrumentos financieros 
activos en ese país y apoyados por el Feader se ha 
ajustado con el fin de reflejar los resultados de dicha 
evaluación.
33
El artículo 52, apartado 3, del Reglamento (CE) 
nº 1974/2006 define con rigor lo que sucede con los 
recursos que se hayan devuelto a la operación durante 
el período de programación a partir de las inversiones 
efectuadas por los fondos o que hayan sobrado una 
vez satisfechas todas las garantías (deben ser utilizados 
conforme a lo establecido en el acuerdo de financiación 
o compensarse en el contexto de las cuentas anuales).
Una garantía sirve para respaldar un préstamo sus -
crito por un destinatario final con un intermediario 
financiero. Al devolver dicho préstamo (y los intereses 
que este pueda llevar aparejados), el destinatario final 
confirma la ejecución de una operación apoyada por el 
Feader y, como consecuencia de ello, libera la garantía, 
que deja de estar asociada al presupuesto del Feader 
por haber sido ya «consumida», es decir, utilizada al 
menos una vez. La Comisión no considera que esto con -
travenga los principios de una buena gestión financiera.
13 Artículo 37, apartado 2, del Reglamento (UE) nº 1303/2013.
14 En su auditoría SR 2/2012, el Tribunal hace referencia al 
sobredimensionamiento de los instrumentos financieros, y no a la 
sobrecapitalización.28
En el ámbito del desarrollo rural, los instrumentos 
financieros resultan adecuados para todos los poten -
ciales inversores en empresas que puedan recibir 
ayudas del Feader.
En el período 2007-2013, la Comisión mejoró la legis -
lación introduciendo el requisito de llevar a cabo una 
evaluación ex ante  de las pérdidas esperadas de los 
fondos de garantía.
En el período de programación 2014-2020 se exigirá 
una evaluación de las necesidades en todos los casos 
en que un Estado miembro decida aportar financia -
ción del Feader a un instrumento financiero13. Además, 
las disposiciones relativas a los pagos escalonados 
ofrecen una medida adicional de protección.
Véanse también las respuestas a los apartados 21 y 22.
30
La Comisión señala que el hecho de realizar aportacio -
nes a los fondos no es suficiente para considerar que 
las sumas aportadas son admisibles al cierre.
31
La Comisión desea hacer hincapié en que el gasto 
declarado se justificó correctamente. No obstante, la 
Comisión también observó, en el marco de las audi -
torías que ella misma llevó a cabo en algunos Estados 
miembros, que las transferencias a los fondos de 
instrumentos financieros han sido relativamente exce -
sivas en comparación con la posterior absorción de los 
instrumentos por parte de los destinatarios finales.
La Comisión señala que la naturaleza de los instru -
mentos financieros no permite gastar inmediatamente 
todas las sumas que les son transferidas. Los instru -
mentos financieros necesitan tiempo para convertirse 
en mecanismos que funcionen adecuadamente, así 
como una cierta liquidez inicial para garantizar las 
inversiones sin contratiempos en las empresas.
El problema de la sobrecapitalización14 se aborda en 
las disposiciones del artículo 41 del Reglamento (UE) 
nº 1303/2013, que introdujo con carácter general para 
todos los instrumentos financieros en el período 2014-
2020 los pagos escalonados basados en el logro de resul -
tados concretos en lo que respecta a los desembolsos.
Respuestas de la Comisión 49
De acuerdo con el artículo 15 y con el artículo 71, 
apartados 2 y 5 del Reglamento (CE) nº 1698/2005, 
los solicitantes que estuvieran dispuestos a recibir el 
apoyo que ofrece un instrumento financiero se evalua -
ron conforme a los criterios de selección fijados por el 
organismo competente para la medida en cuestión, 
dado que solo se concedía la contribución del Feader 
para los gastos producidos en el marco de operacio -
nes decididas por la autoridad de gestión del pro -
grama de que se tratara o bajo su responsabilidad, de 
acuerdo con los mismos criterios de selección.
La Comisión considera que la programación de los 
instrumentos financieros se realizó con arreglo a la 
legislación de la UE y a las normas aplicables en mate -
ria de ayudas estatales.
36
En el ámbito del desarrollo rural no existe ningún 
requisito legal a escala de la UE para el período de 
programación 2007-2013 que obligue a que la suma 
de todas las formas de ayuda no supere el monto total 
de la partida de gasto en cuestión. También debe 
tenerse en cuenta que las garantías, en principio, 
cubren hasta el 80 % del componente (privado) de la 
inversión.
Véanse las respuestas a los apartados 34 y 35.
37
Véase la respuesta de la Comisión al apartado 34.
38
Las auditorías de la Comisión también señalaron este 
riesgo. No obstante, resulta cuestionable deducir de 
ello que el nivel de la transferencia de capital esté 
vinculado automáticamente al propósito de eludir la 
norma N+2 y no a una ejecución del programa más 
lenta de lo previsto. En varios casos, el Estado miem -
bro transfirió el capital presupuestado en su totalidad 
a pesar de no tener ningún problema con la norma 
N+2.
Las contribuciones de los programas de desarro -
llo rural a los instrumentos financieros se pueden 
realizar en cualquier momento durante el período de 
programación.
Véase al respecto la respuesta al apartado 26.Al cierre, el gasto subvencionable de los fondos de 
garantía cubre todas las garantías que hayan sido libe -
radas tras la correcta devolución de préstamos dentro 
del período de programación, así como una cantidad 
que cubre únicamente el riesgo asociado a las garan -
tías activas (pero no el importe total de las garantías 
emitidas que permanezcan activas). La parte de las 
garantías activas que no se considera subvencionable 
no debe devolverse al programa.
Véase también la respuesta al apartado 31.
34
Los instrumentos financieros apoyados por el Feader 
garantizaban el acceso a la financiación a los benefi -
ciarios a los que los mercados financieros no ofrecían 
la posibilidad de financiar el proyecto o la parte de 
cofinanciación privada de este. En el período 2014-
2020 no se pueden utilizar instrumentos financieros 
para prefinanciar las subvenciones, estas no se pue -
den utilizar para reembolsar la ayuda que ofrecen los 
instrumentos financieros y la combinación del apoyo 
proporcionado a través de subvenciones e instrumen -
tos financieros puede financiar la misma partida de 
gasto siempre y cuando la suma de todas las formas 
de apoyo no supere el importe total de la partida de 
gasto en cuestión15.
Recuadro 3
Los instrumentos financieros desempeñaron un papel 
muy importante en el contexto de la crisis económica 
y financiera, sobre todo en aquellos Estados miembros 
que experimentaron dificultades financieras o en los 
que los beneficiarios tenían problemas para aportar 
cofinanciación.
35
La Comisión señala que el Feader contribuye a los 
instrumentos financieros con fondos públicos (cofi -
nanciación del Feader y nacional).
Los instrumentos financieros no constituyen necesa -
riamente una alternativa a las subvenciones, dado que 
ambas posibilidades pueden utilizarse conjuntamente 
en el contexto de una única operación y de conformi -
dad con las normas aplicables en materia de ayudas 
estatales.
15 Artículo 37, apartados 7, 8 y 9 del Reglamento (UE) nº 1303/2013.
Respuestas de la Comisión 50
La determinación del mercado potencial, un concepto 
muy amplio, no es el único factor que se utiliza para 
definir y estimar el capital del fondo. También es 
preciso tener en cuenta otros factores, como el presu -
puesto total disponible en las diferentes medidas, las 
necesidades de inversión, la evaluación del valor aña -
dido de los instrumentos financieros, la contribución 
de estos últimos a los objetivos de las medidas, etc.
43
En el caso de Bulgaria, la propuesta abarcaba medidas 
que no permiten el establecimiento de instrumentos 
financieros.
Por lo que respecta a Italia, en el momento de efectuar 
el pago al fondo de garantía, las cuantías declaradas 
por las regiones no parecían desproporcionadas.
En lo que respecta a Sicilia, véase también la respuesta 
al apartado 39.
En el caso de Lituania, la sobrecapitalización solo se 
produjo cuando se alivió la contracción del crédito 
y los bancos comenzaron a conceder préstamos. 
Lituania decidió reducir la dimensión del instrumento 
financiero.
En Rumanía, la sobrecapitalización reflejaba la incapa -
cidad de los instrumentos financieros para movilizar 
créditos comerciales en un contexto de profunda crisis 
financiera y de fuerte contracción de la demanda, en 
el que se cuestionaba seriamente la rentabilidad de 
cualquier inversión.
Véase al respecto la respuesta al apartado 32.
Recuadro 5
La limitada utilización del Fondo en 2014 puede atri -
buirse a su tardío establecimiento (diciembre de 2013), 
a la permanente renuencia de los inversores en vista 
de la grave crisis económica que sufría el país, a la falta 
de experiencia suficiente con este tipo de instrumen -
tos y a otros acontecimientos que se produjeron en el 
país que resultaban desfavorables para las inversiones.
La Comisión considera esto una buena práctica que 
muestra el modo en que un Estado miembro gestiona 
sus presupuestos según la evolución de la situación 
financiera en la zona del programa y la demanda de 
financiación existente.Recuadro 4
La intención era acelerar la activación del fondo de 
préstamo, puesto que los debates y las negociaciones 
habían llevado más tiempo del previsto. Todas las par -
tes involucradas querían poner en marcha los instru -
mentos financieros sin más demora. Los preparativos 
administrativos finalizaron en diciembre de 2013, con 
la creación formal del fondo de préstamo.
La Comisión señala que incluso en el rango máximo 
de las estimaciones, los fondos restantes para subven -
ciones (entre un 70 % y un 90 %) son elevados.
Los recursos no utilizados a través de instrumentos 
financieros pueden ser objeto de reprogramación 
para otras formas de asistencia.
Véanse también las respuestas a los apartados 31, 38 
y 39.
40
La Comisión actuó con arreglo a las normas.
La Comisión señala que en el caso de que el gasto sea 
menor que el previsto, los Estados miembros deben 
devolver los fondos a los programas. Este hecho 
incrementa el riesgo de liberación de créditos para el 
ejercicio en el que tenga lugar la reprogramación.
Véanse también las respuestas de la Comisión al apar -
tado 31 y al recuadro 4.
41
Véase la respuesta de la Comisión al apartado 31.
42
La Comisión señala que la determinación del mercado 
potencial se lleva a cabo ex ante , mientras que los ins -
trumentos pueden operar al cierre de los programas 
de desarrollo rural y en el contexto de unas condicio -
nes cambiantes, tanto en los mercados financieros 
como en la economía en su conjunto. Los instrumen -
tos financieros que actúan a escala de la UE presentan 
una situación similar.
Respuestas de la Comisión 51
46
La Comisión señala que en la legislación de la UE para 
el período 2007-2013 no existe ninguna definición 
a escala de la UE del concepto de «coeficiente de 
exposición al riesgo».
Para el período de programación 2014-2020, la evalua -
ción del coeficiente de exposición al riesgo a que se 
hace referencia en el artículo 42, apartado 1, letra b), 
del Reglamento (UE) nº 1303/2013 como evaluación ex 
ante  del riesgo refleja la necesidad de contar con una 
contribución adecuada del programa que cubra tanto 
las pérdidas esperadas como no esperadas de los 
nuevos préstamos.
47
La Comisión considera que un fondo de garantía que 
garantiza un 20 % de la cartera de préstamos y en el 
que, en última instancia, solo se ejecuta un 1 % de las 
garantías representa, de hecho, un ejemplo de baja 
morosidad de los préstamos.
El coeficiente multiplicador debería calcularse caso 
por caso, pero en esta situación un 20 % es un porcen -
taje relativamente bajo y no debería plantear cuestio -
nes relacionadas con una posible sobrecapitalización 
(incluso en el marco general de las ayudas estatales, 
una garantía máxima del 25 % puede quedar automá -
ticamente exenta del umbral de notificación; véase el 
artículo 21 del Reglamento general de exención por 
categorías).
La Comisión también es de la opinión de que el bajo 
nivel de morosidad reflejaba asimismo la falta de dis -
posición del sector bancario a respaldar operaciones 
de mayor riesgo.
48
La Comisión señala que la cuantía total de las garantías 
emitidas a los destinatarios finales a finales de 2013 
asciende a 249,6 millones de euros, lo que supone en 
torno al 60 % de la contribución a los fondos.
La Comisión indica que los instrumentos financieros 
fiscalizados por el Tribunal siguen activos y prosegui -
rán con sus actividades en el período 2014-2015.
Véanse también las respuestas a los apartados 12 y 39.Una comparación ex post no significa que en el 
momento de establecer los instrumentos financieros 
se sobrestimara su cuantía prevista. Hubo otros moti -
vos que justifican la contribución del programa de 
desarrollo regional al Fondo, como los que se descri -
ben en el apartado 42.
44
Véase la respuesta de la Comisión al apartado 28.
Recuadro 6
Los recursos no utilizados a través de instrumentos 
financieros pueden ser objeto de reprogramación 
para otras formas de asistencia.
Véase al respecto la respuesta al apartado 31.
Con respecto a Bulgaria, la inversión potencial inicial 
propuesta por el Estado miembro se redujo tras 
el examen de la Comisión. La responsabilidad del 
establecimiento y la implantación de los instrumentos 
financieros, incluida la realización y el examen de la 
evaluación ex ante , corresponde a los Estados miem -
bros. No compete a la Comisión proporcionar indi -
caciones específicas de carácter regional o nacional 
para el cálculo de los elementos técnicos concretos 
asociados a los instrumentos financieros.
Por lo que respecta a Rumanía, véase la respuesta de 
la Comisión al apartado 43.
45
Los mercados financieros son dinámicos y pueden 
cambiar, como ha demostrado la reciente crisis 
económica y financiera. En consecuencia, las predic -
ciones a largo plazo pueden resultar poco fiables. Por 
este motivo, la legislación de la UE para el período de 
programación 2014-2020 permite que cada evaluación 
ex ante  contenga disposiciones relativas a posibles 
revisiones y actualizaciones a medio y largo plazo con 
el fin de reflejar con precisión los potenciales cambios 
de las condiciones del mercado.
Respuestas de la Comisión 52
Véase también la respuesta de la Comisión al 
apartado 55.
59
Véanse también las respuestas de la Comisión a los 
apartados 52 y 58.
60
La Comisión considera que la utilización de fondos 
públicos en mercados que funcionen adecuadamente 
(o en aquellos que estén procediendo a restablecer su 
correcto funcionamiento) debe ser objeto de una eva -
luación exhaustiva con el fin de evitar cualquier distor -
sión de la competencia.
En el caso de Grecia, el fondo no se estableció hasta 
finales de 2013, por lo que el desembolso efectivo a los 
beneficiarios finales comenzó a mediados de 2014. En el 
caso de Lituania, el sistema bancario logró restablecer el 
flujo normal del crédito a finales de 2012, lo que provocó 
que, en parte, desapareciera la necesidad de contar con 
recursos del Feader. Lo mismo sucedió en el caso de 
Letonia, donde el fondo también tenía un planteamiento 
específico.
61
La legislación de la UE no exige a los Estados miembros 
que utilicen de forma inmediata los recursos devueltos 
al fondo. Los mecanismos rotatorios se establecen en 
el acuerdo de financiación y dependen de la situación 
particular y del contexto en el que opere el instrumento 
financiero. A modo de ejemplo, un Estado miembro 
puede querer «cobrar» los recursos devueltos y poner en 
marcha un instrumento financiero para un nuevo pro -
ducto financiero o para un nuevo objetivo. La legislación 
del período 2007-2013 permite reutilizar los recursos 
para instrumentos financieros durante un período 
indefinido.
62
De cara al período 2014-2020 se ha mejorado el sistema 
de seguimiento y presentación de informes, de acuerdo 
con lo dispuesto en el artículo 46 del Reglamento (UE)  
nº 1303/2013. El nuevo sistema permite evaluar los resul -
tados en términos de efecto de rotación y de palanca.49
Este tipo de planteamientos paso por paso también 
se adoptaron en Lituania y Letonia, donde se crearon 
fondos de préstamos.
52
La Comisión señala que algunos instrumentos finan -
cieros no estuvieron operativos hasta el final de la 
auditoría y que todavía les quedan dos años más de 
ejecución.
53
El índice medio de desembolso calculado para todo 
el conjunto de instrumentos financieros no refleja el 
ritmo de ejecución de cada fondo específico. En el 
ámbito de la política de cohesión, un número muy 
importante de fondos se estableció en 2012. Para esos 
fondos, el bajo índice de absorción registrado a finales 
de 2012 no debería ser preocupante.
El impacto rotatorio de los instrumentos financieros 
solo puede evaluarse al término de su ciclo de vida, 
sobre todo en el caso de los instrumentos que se esta -
blecieron al final del período de programación.
55
En realidad, la situación del mercado financiero mejoró 
y el número de impagos es inferior al que se registraba 
en el pasado (véase el ejemplo expuesto en el apar -
tado 47, referente a una garantía del 20 % que dio lugar 
al impago de tan solo un 1 % de los préstamos).
56
Véase la respuesta de la Comisión al apartado 55.
57
Estas modificaciones reflejaban las necesidades reales 
de los instrumentos financieros. Los recursos no 
utilizados a través de instrumentos financieros fueron 
objeto de reprogramación para utilizarlos para otras 
formas de asistencia.
58
Todavía hay tiempo para desembolsar fondos en virtud 
de estos instrumentos. La Comisión solo puede con -
firmar la cuantía abonada a los destinatarios finales al 
término del período de programación.
Respuestas de la Comisión 53
66
Véanse las respuestas a los apartados 63 a 65.
67
Véase la respuesta de la Comisión al apartado 60.
Recuadro 7
La Comisión considera que las estimaciones deberían 
tener en cuenta las sumas reales puestas a disposición 
de los fondos tras las últimas modificaciones del pro -
grama de desarrollo rural, puesto que dichas modifica -
ciones afectan al cálculo del efecto de palanca.
68
El establecimiento de instrumentos financieros en el 
marco del Feader constituía un concepto totalmente 
nuevo para algunos Estados miembros, que exigió un 
proceso de aprendizaje. Los retrasos se debieron en la 
mayor parte de los casos a la novedad que suponían 
los instrumentos financieros en las esferas relaciona -
das con la política de desarrollo rural, la contratación 
pública y las ayudas estatales.
La Comisión llevó a cabo una intensa labor de promo -
ción e información sobre el uso de instrumentos finan -
cieros en todos los comités de desarrollo rural, redes, 
cursos de formación y actividades de sensibilización, 
así como en las reuniones bilaterales con los Estados 
miembros. También elaboró directrices exhaustivas 
sobre esta materia.
De cara al nuevo período de programación, la Comi -
sión proporcionó asimismo las orientaciones necesa -
rias con respecto a la implantación de los instrumentos 
financieros. En particular, informó a los Estados miem -
bros sobre las diferentes opciones disponibles con el 
fin de que las autoridades de gestión pudieran hacer 
un uso adecuado de los instrumentos financieros.
En el período 2014-2020 seguirán funcionando los 
fondos ya establecidos, aunque también podrán 
establecerse otros nuevos basados en los modelos 
propuestos por la Comisión (como instrumentos listos 
para su uso, por ejemplo)16. Se espera que ello contri -
buya a reducir significativamente los retrasos.
16 Reglamento de Ejecución (UE) nº 964/2014 de la Comisión, de 
11 de septiembre de 2014, por el que se establecen disposiciones 
de aplicación del Reglamento (UE) nº 1303/2013 del Parlamento 
Europeo y del Consejo en lo que respecta a las condiciones 
generales para los instrumentos financieros.63
El principal objetivo de los instrumentos financie -
ros no es lograr un elevado efecto de palanca. Los 
instrumentos financieros son la modalidad de ayuda 
que ofrece el programa a los destinatarios finales. Los 
efectos que generan los instrumentos financieros (por 
ejemplo, el efecto de rotación o el efecto de palanca) 
constituyen ventajas de estos instrumentos, pero no 
sus objetivos.
El efecto de palanca, que puede variar según los sec -
tores, las regiones o los productos financieros, debería 
acordarse en el acuerdo de financiación referente al 
instrumento financiero de que se trate.
Por lo que respecta a la participación de inversores 
privados, la Comisión desea hacer referencia a la legis -
lación sobre ayudas estatales relativa a la financiación 
de capital de riesgo (Reglamento general de exención 
por categorías), que exige una determinada partici -
pación de un inversor privado. Además de los fondos 
de la UE, la definición del mecanismo de palanca de 
la Comisión incluye todas las contribuciones (privadas 
y públicas).
64
La definición del concepto de efecto palanca recogida 
en el Reglamento Financiero señala que cualquier 
contribución pública adicional a la contribución de la 
UE computa como palanca.
El Feader no constituye una excepción al resto de fon -
dos sujetos al régimen de gestión compartida.
65
El artículo 37, apartado 2, del Reglamento (UE)  
nº 1303/2013 no define el concepto de efecto palanca 
y no debería considerarse en modo alguno que dicho 
apartado derogue las disposiciones del Reglamento 
Financiero. Tan solo exige que la evaluación ex ante  
tenga en cuenta el efecto palanca esperado como 
consecuencia del establecimiento de instrumentos 
financieros. No obstante, el artículo 39, apartado 5, del 
RDC ofrece un método para calcular el efecto palanca.
De acuerdo con los reglamentos aplicables, la obliga -
ción de cofinanciación de la política de desarrollo rural 
se establece a nivel de programa. No es obligatorio 
que las operaciones individuales (como los fondos, 
por ejemplo) tengan cofinanciación nacional.
Respuestas de la Comisión 54
Con respecto al marco para el período 2014-2020, 
los indicadores de rendimiento se establecen en el 
artículo 12 del Reglamento (UE) nº 480/2014. Ade -
más, en virtud del artículo 46 del Reglamento (UE) 
nº 1303/2013, los Estados miembros tienen la obliga -
ción de presentar regularmente informes sobre los 
instrumentos financieros.
Respuesta conjunta de la Comisión 
a los apartados 72 a 75
La autoridad de gestión debe definir los mecanismos 
de liquidación y las estrategias de salida con el gestor 
del fondo en el acuerdo de financiación, garantizando 
que se tengan adecuadamente en cuenta las disposi -
ciones pertinentes.
En virtud del régimen de gestión compartida y en con -
sonancia con el principio de subsidiariedad, la Comi -
sión debe cerciorarse de que los Estados miembros 
establezcan sistemas adecuados de gestión y control.
Durante el período 2007-2013, la Comisión ofreció 
orientaciones a todos los Estados miembros que se lo 
solicitaron. Actualmente la Comisión está elaborando 
un conjunto de orientaciones sobre el cierre de los 
programas correspondientes al período 2007-2013.
De cara al período 2014-2020, la Comisión proporcio -
nará orientaciones consolidadas y de mayor calidad. El 
respeto de las normas legales y de las orientaciones se 
verificará durante la liquidación de las cuentas.
77
Estas disposiciones no están incluidas en la legisla -
ción. La Comisión recomienda a los Estados miem -
bros que cumplan las disposiciones incluidas en las 
orientaciones.
Las interpretaciones divergentes se aclararon en el 
contexto de los debates del CED celebrados en 2014.
78
Véanse las respuestas a los apartados 61 y 72 a 75.
17 Artículo 81, apartado 2, del Reglamento (CE) nº 1698/2005.Recuadro 8
En algunos Estados miembros, la crisis financiera y la 
posterior recesión económica provocaron la insolven -
cia de la demanda (es decir, la morosidad o quiebra 
de numerosas empresas). Esto, entre otros factores 
externos, explica los retrasos y la baja absorción de los 
Fondos.
69
La Comisión considera que la evaluación del desem -
peño debería prestar también atención a los logros 
alcanzados por los instrumentos financieros cofinan -
ciados, en particular a sus efectos de rotación y de 
apalancamiento. Además, la evaluación debería tener 
en cuenta las diferentes situaciones que pueden pro -
ducirse. La evolución de los valores de cada indicador 
debe valorarse cuidadosamente considerando el con -
texto. Los valores de los indicadores, tomados de forma 
aislada, no pueden servir para evaluar el desempeño.
Los instrumentos financieros son la forma de hacer 
llegar la ayuda del programa a los destinatarios finales. 
En consecuencia, el principal indicador de rendimiento 
es el volumen de la contribución del programa gastado 
en consonancia con los objetivos del programa.
La Comisión considera que el efecto de palanca y el 
efecto de rotación presentan una correlación negativa 
(es decir, cuando mayor es el efecto de palanca, menor 
es el de rotación).
Además, la Comisión señala cuatro indicadores de 
rendimiento contemplados en el artículo 12 del Regla -
mento (UE) nº 480/2014.
70
La Comisión indica que el marco común de segui -
miento y evaluación para 2007-2013 no recogía indica -
dores comunes para los instrumentos financieros. Sin 
embargo, dicho marco prevé la utilización de indicado -
res adicionales17 cuya definición corresponde a los Esta -
dos miembros, con el fin de posibilitar el seguimiento 
y la evaluación de las particularidades de los programas 
de desarrollo rural. Es preciso encontrar el equilibrio 
entre un número razonable de indicadores comunes 
que deberán ser objeto de seguimiento por parte de 
todos los programas de desarrollo rural y los indicado -
res adicionales que serán supervisados por algunos de 
dichos programas cuando sea necesario. Los indica -
dores de rendimiento deberían ser acordados entre la 
autoridad de gestión y el instrumento financiero.
Respuestas de la Comisión 55
85
El legislador incluyó entre las competencias de las 
autoridades de gestión el examen de la evaluación ex 
ante .
86
Además de las evaluaciones ex ante  obligatorias y de 
los pagos escalonados, la nueva legislación contiene 
otras salvaguardias adecuadas para mitigar este riesgo 
potencial, como el seguimiento y la presentación de 
informes exhaustivos.
La Comisión señala asimismo que en el 75 % de los 
casos (9 de 12), los coeficientes de exposición al riesgo 
se sitúan entre 2 y 5.
Con carácter general, en el período 2014-2020 el pago 
de los plazos posteriores está condicionado a la absor -
ción del capital previo.
87
De acuerdo con la legislación de la UE, existe la 
posibilidad de establecer instrumentos financieros en 
cualquier momento durante el período de programa -
ción 2014-2020. Durante dicho período, la implanta -
ción puede comenzar inmediatamente después de la 
adopción de los nuevos programas y ya en 2015. Por 
ejemplo, en enero de 2015 se adoptó el programa de 
desarrollo regional de los Países Bajos para el período 
2014-2020, que también prevé el establecimiento de 
un instrumento financiero apoyado por el Feader18.
Véase también la respuesta de la Comisión al 
apartado 68.
88
Los instrumentos financieros deberían proporcionar 
ayudas del programa en casos en los que existan fallos 
del mercado, inversiones subóptimas o necesidades 
de inversión específicas. El hecho de continuar pro -
porcionando ayudas del programa al mercado cuando 
ya no es necesaria la intervención pública contraviene 
las normas sobre las ayudas estatales y el principio de 
buena gestión financiera.
18 Puede consultarse la presentación respectiva en http://www.
fi-compass.eu79
La Comisión señala que los recursos del Feader 
devueltos a los fondos tras haber sido utilizados al 
menos una vez dejan de ser recursos de la UE. Tras el 
cierre, los Estados miembros son responsables de utili -
zarlos en beneficio de empresas, tal como se prevé en 
la legislación de la UE, y respetando las normas aplica -
bles a las ayudas estatales. Dichos recursos también se 
pueden utilizar para otros instrumentos financieros.
Véanse las respuestas a los apartados 5, 33, 61 y 72 
a 75.
80
La Comisión está cumpliendo sus responsabilidades 
en relación con el cierre de los programas de desarro -
llo rural correspondientes al período 2007-2013.
Cualquier actividad que se prolongue más allá del 
cierre de los programas y no afecte al presupuesto de 
la UE es responsabilidad de los Estados miembros.
82
La Comisión opina que existen muchas otras dis -
posiciones legales en la nueva legislación que son 
aplicables a los instrumentos financieros en el ámbito 
del desarrollo rural (por ejemplo, las disposiciones 
relativas al control, la admisibilidad del gasto, la reutili -
zación de los fondos, las combinaciones de instrumen -
tos financieros con subvenciones, las posibilidades 
de designar diversos organismos como gestores de 
fondos, incluidas las opciones de que disponen las 
autoridades de gestión, la selección de destinatarios 
intermedios y finales, los gastos y comisiones de ges -
tión, etc.).
83
La Comisión considera que la nueva legislación 
aborda de forma suficiente la cuestión y mitiga los 
riesgos potenciales.
Véanse también las respuestas de la Comisión a los 
apartados 31 y 41.
84
Véanse las respuestas de la Comisión al recuadro 4 y al 
apartado 31.
Respuestas de la Comisión 56
En el período 2014-2020 se ha elaborado un con -
junto de orientaciones comunes sobre las cuestiones 
relacionadas con los instrumentos financieros para las 
políticas sujetas al régimen de gestión compartida, 
y se establece un mismo planteamiento en lo refe -
rente al acceso a los fondos en todas estas políticas.
Conclusiones y recomendaciones
96
La Comisión señala que, en el período 2007/2013, se 
introdujeron instrumentos financieros en siete Estados 
miembros, lo que representa una mejora significativa 
si se compara con el período 2000/2006, en el que 
solamente dos Estados miembros utilizaron este tipo 
de instrumentos.
El marco jurídico de la UE para el período de progra -
mación 2007-2013 ofrece una amplia flexibilidad en la 
aplicación de las medidas de desarrollo rural. A juicio 
de la Comisión, el marco jurídico para el período 
2007-2013 tiene en cuenta las particularidades del 
desarrollo rural, y esto se refleja en los instrumen -
tos financieros que apoya el Feader. El Reglamento 
(CE) nº 1698/2005 del Consejo y el Reglamento (CE) 
nº 1974/2006 de la Comisión definen el alcance y el 
área de intervención del Feader, incluidas las medidas 
de ayuda específicas19. Cada medida de desarrollo 
rural contiene diversas disposiciones y normas de 
admisibilidad, que los instrumentos creados en el 
marco de dicha medida deben respetar y que debe -
rían formar parte del acuerdo de financiación.
El requisito de llevar a cabo una evaluación ex ante  
adecuada de las pérdidas esperadas se introdujo en 
2011 con respecto a la cofinanciación del Feader para 
operaciones que incluyan fondos de garantía20.
19 A modo de ejemplo, cabe citar las ayudas destinadas 
a inversiones en la modernización de las explotaciones agrícolas, 
a dotar de valor añadido a los productos agrícolas y forestales, a la 
creación y el desarrollo de microempresas en las zonas rurales, a la 
diversificación hacia actividades no agrícolas, a la renovación de las 
aldeas, etc.
20 Reglamento (UE) nº 679/2011 de la Comisión, de 14 de julio de 
2011.El plazo de vencimiento del producto financiero depen -
derá fundamentalmente del tipo de inversión que se 
vaya a apoyar. Las inversiones a largo plazo en proyec -
tos de infraestructura tendrán un ciclo de vida diferente 
del de las inversiones a corto plazo en microcréditos.
Véanse también las respuestas a los apartados 43 y 60 
así como al recuadro 5.
89
Véase la respuesta de la Comisión al apartado 5.
90
En el caso del Feader, el rendimiento se mide prin -
cipalmente a través de evaluaciones. Las evaluacio -
nes intermedias referentes al período de ejecución 
2007-2013 se realizaron demasiado pronto como para 
evaluar los resultados y el rendimiento de los instru -
mentos financieros. La evaluación del impacto del 
desarrollo rural solo puede llevarse a cabo una vez 
transcurrido un tiempo suficiente. Por lo tanto, cabe 
esperar que las evaluaciones ex post  que realicen los 
Estados miembros, y que la Comisión sintetizará en un 
informe en 2017, arrojen mayores resultados.
Véase también la respuesta de la Comisión al 
apartado 70.
91
El Reglamento Financiero no considera como palanca 
la participación privada.
El coeficiente de apalancamiento depende del tipo de 
instrumento financiero, de la región y del tipo de pro -
yectos. En consecuencia, no es posible establecer en 
el marco reglamentario una meta en lo que respecta 
al apalancamiento. La Comisión está elaborando 
actualmente un conjunto de orientaciones sobre el 
apalancamiento.
95
Las ayudas del Feader durante el período 2007-2013 
se conceden en virtud de las normas en materia de 
ayudas estatales a la agricultura y en consonancia con 
el Reglamento (CE) nº 1698/2005 del Consejo y con el 
Reglamento (CE) nº 1974/2006 de la Comisión.
Véanse también las respuestas de la Comisión a los 
apartados 35 y 37.
Respuestas de la Comisión 57
La Comisión también ha puesto en marcha « fi-com -
pass », una plataforma de asistencia técnica integral 
que proporcionará a la Comisión, a los Estados 
miembros y a las partes interesadas orientaciones 
metodológicas y apoyo en materia de concienciación 
sobre los instrumentos financieros apoyados por los 
Fondos EIE en el período 2014-202023. En el marco de 
su programa de trabajo, « fi-compass » también creará 
productos específicamente destinados al Feader.
98
De acuerdo con los principios de subsidiariedad 
y gestión compartida, el establecimiento de instru -
mentos financieros, su implantación y la evaluación 
de la demanda son responsabilidad de los Estados 
miembros.
El establecimiento de instrumentos financieros en el 
marco del Feader constituía un concepto totalmente 
nuevo para algunos Estados miembros, que exigió un 
proceso de aprendizaje. La Comisión llevó a cabo una 
intensa labor de promoción e información sobre el 
uso de instrumentos financieros en todos los comités 
de desarrollo rural, redes, cursos de formación y acti -
vidades de sensibilización, así como en las reuniones 
bilaterales con los Estados miembros. También ela -
boró directrices exhaustivas sobre esta materia.
La Comisión considera que la nueva legislación pro -
porciona suficientes incentivos (un porcentaje de 
cofinanciación más elevado24, la posibilidad de aportar 
la cofinanciación nacional en un momento posterior 
durante el período de ejecución, la prefinanciación de la 
inversión frente al reembolso del gasto ya producido en 
el caso de las subvenciones), y que los relacionados con 
la inversión (como la diferente admisibilidad del IVA25 
o la admisibilidad del capital circulante26) ofrecen sufi -
cientes ventajas en comparación con las subvenciones.
23 Puede consultarse el sitio web http://www.fi -compass.eu  para 
obtener información adicional.
24 De acuerdo con el artículo 59, apartado 4, letra d), del 
Reglamento (UE) nº 1305/2013, el porcentaje de contribución 
aplicable a la medida en cuestión se incrementará en 10 
puntos porcentuales para las contribuciones a instrumentos 
financieros como las descritas en el artículo 38, apartado 1, letra 
b), del Reglamento (UE) nº 1303/2013, y será del 100 % para los 
instrumentos financieros creados a nivel de la Unión referidos en el 
artículo 38, apartado 1, letra a), del Reglamento (UE) nº 1303/2013. 
En el caso de las contribuciones a instrumentos financieros por parte 
del Feader y del Fondo de Cohesión se adopta un enfoque similar.
25 Artículo 37, apartado 11, del Reglamento (UE) nº 1303/2013.
26 Artículo 45, apartado 5, del Reglamento (UE) nº 1305/2013.En el período de programación 2014-2020 es obli -
gatorio realizar una evaluación ex ante  de cualquier 
operación que incluya instrumentos financieros cofi -
nanciados por el Feader21. La legislación proporciona 
incentivos para que los Estados miembros utilicen 
instrumentos financieros y les brinda la posibilidad 
de introducirlos de forma inmediata basándose en 
modelos listos para implantar, como los modelos pre -
parados para su uso. La Comisión también ofrece a los 
Estados miembros y a los interesados las orientaciones 
necesarias y continuará haciéndolo durante el resto 
del período 2014-2020.
97
La Comisión considera que el nuevo marco jurídico 
para el período de programación 2014-2020 aborda 
suficientemente las preocupaciones que ha planteado 
el Tribunal.
El problema de la sobrecapitalización se aborda en 
las disposiciones del artículo 41 del Reglamento (UE) 
nº 1303/2013, que introdujo con carácter general 
para todos los instrumentos financieros en el período 
2014-2020 los pagos escalonados basados en el logro 
de resultados concretos en lo que respecta a los 
desembolsos.
Las cuestiones clave relacionadas con el rendimiento 
se abordan adecuadamente en el seguimiento de  
los instrumentos financieros apoyados por los Fondos 
EIE, tal como se define en el artículo 46 del Regla -
mento (UE) nº 1303/2013. Además, la Comisión señala 
cuatro indicadores de rendimiento contemplados en 
el artículo 12 del Reglamento (UE) nº 480/2014.
Asimismo, con el fin de estimular el uso de instrumen -
tos financieros, la Comisión fortaleció su coopera -
ción con el Banco Europeo de Inversiones (BEI) en el 
ámbito de la agricultura y del desarrollo rural y firmó 
un Memorando de Acuerdo el 14 de julio de 201422. 
Esta cooperación incluye la posibilidad de utilizar la 
experiencia y los conocimientos del Grupo del BEI 
sobre instrumentos financieros y sobre su aplicación al 
desarrollo rural.
21 Artículo 37, apartado 2, del Reglamento (UE) nº 1303/2013.
22 Véase la Declaración 14/225 de 14.7.2014.
Respuestas de la Comisión 58
Recomendación 2
La Comisión acepta esta recomendación y ya la está 
aplicando en parte.
La plataforma de asistencia técnica «fi -compass» de 
los Fondos EIE proporciona orientaciones generales 
y específicas de cada Fondo sobre las evaluaciones ex 
ante . Dichas orientaciones se refieren también a todo 
el Feader así como a sectores específicos, como la 
agricultura y la silvicultura.
100
La Comisión considera que el rendimiento se mide prin -
cipalmente a través de evaluaciones. La evaluación del 
impacto del desarrollo rural solo puede llevarse a cabo 
una vez transcurrido un tiempo suficiente. Por lo tanto, 
cabe esperar que las evaluaciones ex post  que realicen 
los Estados miembros, y que la Comisión sintetizará en 
un informe en 2017, arrojen mayores resultados.
Las autoridades de gestión aportaron información 
específica sobre operaciones que incluían instrumen -
tos financieros como anexo a los informes interme -
dios anuales, como información relativa al efecto de 
palanca y al rendimiento.
La Comisión considera que ha cumplido adecuada -
mente sus obligaciones de supervisión.
Recomendación 3
La Comisión acepta esta recomendación y ya la está 
aplicando en parte.
La Comisión ha proporcionado modelos estándar para 
los fondos de préstamo y de garantía en el ámbito 
del desarrollo rural. En el marco de la plataforma de 
asistencia técnica de los Fondos EIE «fi -compass», la 
Comisión investiga actualmente la oportunidad de 
adoptar otro modelo como en el caso de la eficiencia 
energética y la energía renovable, cuya entrega está 
prevista para finales de 2015.
Con respecto a la cooperación con el Grupo del BEI, la 
Comisión firmó un Memorando de Acuerdo específico 
referente a la cooperación en materia agrícola y de 
desarrollo rural. En el marco de dicho Memorando de 
Acuerdo, se espera que el BEI ofrezca a los Estados miem -
bros la posibilidad de aplicar el régimen específico del 
instrumento financiero en el ámbito del Feader. Ya está 
prevista la celebración de un acto específico al amparo 
de este Memorando de Acuerdo el 23 de marzo de 2015.En el período 2014-2020 seguirán funcionando los 
fondos ya establecidos, aunque también podrán 
establecerse otros nuevos basados en los modelos 
propuestos por la Comisión (como instrumentos listos 
para su uso, por ejemplo)27.
El legislador definió los instrumentos financieros como 
un tipo de ayuda para la ejecución de medidas especí -
ficas de desarrollo rural en los períodos de programa -
ción 2007-2013 y 2014-2020.
Recomendación 1
La Comisión acepta identificar los retos, las caracte -
rísticas específicas y los obstáculos existentes para 
el establecimiento de instrumentos financieros en el 
Feader.
Dicho análisis se llevará a cabo en el marco de las acti -
vidades de « fi-compass », una plataforma de asistencia 
técnica integral que proporcionará a la Comisión, a los 
Estados miembros y a las partes interesadas orienta -
ciones metodológicas y apoyo en materia de concien -
ciación sobre los instrumentos financieros apoyados 
por los Fondos EIE en el período 2014-202028.
El resto de los elementos de la recomendación se 
dirige a los Estados miembros.
99
De acuerdo con los principios de subsidiariedad 
y gestión compartida, el establecimiento de instru -
mentos financieros, su implantación y la evaluación 
de la demanda son responsabilidad de los Estados 
miembros.
Para garantizar las inversiones sin contratiempos en 
las empresas, los instrumentos financieros necesitan 
disponer de una cierta liquidez.
27 Reglamento de Ejecución (UE) nº 964/2014 de la Comisión, de 
11 de septiembre de 2014, por el que se establecen disposiciones 
de aplicación del Reglamento (UE) nº 1303/2013 del Parlamento 
Europeo y del Consejo en lo que respecta a las condiciones 
generales para los instrumentos financieros.
28 Puede consultarse el sitio web http://www.fi -compass.eu  para 
obtener información adicional.
Respuestas de la Comisión 59
cerciorarse de que los Estados miembros establezcan 
sistemas adecuados de gestión y control.
Durante el período 2007-2013, la Comisión ofreció 
orientaciones a todos los Estados miembros que se 
lo solicitaron. Las directrices relativas al cierre de los 
programas de desarrollo rural correspondientes al 
período 2007-2013 se adoptaron en 201529. El respeto 
de las normas legales y de las orientaciones se verifi -
cará durante la liquidación de las cuentas.
De cara al período 2014-2020, la Comisión proporcio -
nará orientaciones consolidadas y de mayor calidad.
Recomendación 6
La Comisión acepta esta recomendación en la medida 
en que las normas para el cierre de los programas 
de desarrollo rural 2007-201330 entren dentro de sus 
competencias.
La Comisión señala que, de acuerdo con la legisla -
ción aplicable de la UE para el período 2007-2013, los 
Estados miembros son responsables del desarrollo 
de normas precisas de ejecución de las operaciones, 
incluida la estrategia de salida adecuada para cada 
instrumento de ingeniería financiera.
29 COM(2015) 1399 final de 5.3.2015.
30 COM(2015) 1399 final de 5.3.2015.101
Los mercados financieros son dinámicos y pueden 
cambiar, como ha demostrado la reciente crisis 
económica y financiera. En consecuencia, las predic -
ciones a largo plazo pueden resultar poco fiables. Por 
este motivo, la legislación de la UE para el período de 
programación 2014-2020 permite que cada evaluación 
ex ante  contenga disposiciones relativas a posibles 
revisiones y actualizaciones a medio y largo plazo con 
el fin de reflejar con precisión los potenciales cambios 
de las condiciones del mercado.
Recomendación 4
La Comisión acepta esta recomendación y ya la está 
aplicando.
Se han adoptado las normas de transición para el 
período 2007-2013.
Con respecto al período 2014-2020, los debates con 
los Estados miembros sobre el cierre tendrán lugar 
a medida que se aproxime el cierre de dicho período, 
y las normas de transición todavía están pendientes 
de definir.
La Comisión proporcionó en 2014 a las autoridades de 
gestión una serie de orientaciones sobre los instru -
mentos financieros en los programas financiados con 
cargo a los Fondos EIE en el período 2014-2020.
Recomendación 5
Esta recomendación va dirigida a los Estados 
miembros.
103
La Comisión señala que es responsabilidad de las 
autoridades nacionales garantizar que cada opera -
ción se ejecute de conformidad con las disposiciones 
legales aplicables. La Comisión evalúa las cuestiones 
relacionadas con los instrumentos financieros durante 
sus misiones de auditoría.
De acuerdo con la legislación de la UE aplicable al 
período 2007-2013, la autoridad de gestión debe defi -
nir los mecanismos de liquidación y las estrategias de 
salida con el gestor del fondo en el acuerdo de finan -
ciación, garantizando que se tengan adecuadamente 
en cuenta las disposiciones pertinentes. En virtud del 
régimen de gestión compartida y en consonancia 
con el principio de subsidiariedad, la Comisión debe 

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(*)  Tanto la información como la mayoría de las llamadas (excepto desde algunos oper ador es, cabinas u hoteles)  
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El Tribunal examinó la eficacia de los instrumentos 
financieros (fondos de préstamo y de garantía) en el ámbito 
del desarrollo rural durante el período 2007-2013, así como 
su potencial para 2014-2020, y constató que hasta entonces 
no habían sido eficaces debido principalmente a que 
estaban sobrecapitalizados y que no habían alcanzado su 
potencial en términos de los efectos deseados de palanca 
y rotación. Por lo que se refiere al período 2014-2020, pese 
a mejoras en la legislación vigente, el Tribunal llegó a la 
conclusión de que todavía representaba un desafío 
considerable alcanzar el impacto deseado.
TRIBUNAL
DE CUENTAS
EUROPEO