Propuesta de REGLAMENTO (CE, CEC A, Euratom) DEL CONSEJO relativo al Reglamento Financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas

(presentada por la Comisión)

ÍNDICE

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

1. INTRODUCCIÓN

2. ASPECTOS FORMALES DE LA PROPUESTA

3. ASPECTOS DE FONDO DE LA PROPUESTA

Propuesta de REGLAMENTO (CE, CECA, Euratom) DEL CONSEJO por el que se refunde el Reglamento Financiero aplicable al presupuesto de las Comunidades Europeas

PRIMERA PARTE : DISPOSICIONES COMUNES

TÍTULO I - DISPOSICIONES GENERALES

Capítulo 1: Principio de unidad

Capítulo 2: Principio de anualidad

Capítulo 3: Principio de equilibrio

Capítulo 4: Principio de unidad de cuenta

Capítulo 5: Principio de universalidad

Capítulo 6: Principio de especialidad

Capítulo 7: Principio de buena gestión financiera

Capítulo 8: Principio de transparencia

TÍTULO II - ELABORACIÓN Y ESTRUCTURA DEL PRESUPUESTO

CapÍTULO 1 - ELABORACIÓN DEL PRESUPUESTO

CAPÍTULO 2 - ESTRUCTURA Y PRESENTACIÓN DEL PRESUPUESTO

TÍTULO III - EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO

CAPÍTULO 1 - DISPOSICIONES GENERALES

CAPÍTULO 2: FORMAS DE EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

CAPÍTULO 3 - AGENTES FINANCIEROS

Sección 1: Principio de separación de funciones

Sección 2: El Ordenador

Sección 3: El Contable

Sección 4: El Administrador de anticipos

CAPÍTULO 4 - RESPONSABILIDAD DE LOS AGENTES FINANCIEROS

Sección 1 - Normas generales

Sección 2 - Normas aplicables a los Contables y a los Administradores de anticipos

CAPÍTULO 5 - OPERACIONES DE INGRESOS

Sección 1: Transferencia a las Comunidades de los recursos propios

Sección 2: Previsión de títulos de crédito

Sección 3: Orden de ingreso

Sección 4: Recaudación

CAPÍTULO 6 - OPERACIONES DE GASTOS

Sección 1: Compromiso de gastos

Sección 2: Liquidación de gastos

Sección 3: Ordenación de gastos

Sección 4: Pago de gastos

Sección 5: Plazos correspondientes a las operaciones de gastos

CAPÍTULO 7 - INFORMACIÓN SOBRE LA EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO

CAPÍTULO 8 - SISTEMAS INFORMÁTICOS

CAPÍTULO 9 - EL AUDITOR INTERNO

TÍTULO IV - CONTRATACIÓN PÚBLICA

CAPÍTULO 1 - DISPOSICIONES GENERALES

Sección 1: Ámbito de aplicación

Sección 2: Publicación

Sección 3: Procedimientos de contratación pública

Sección 4: Prohibición de contratar

Sección 5: Adjudicación de contratos

Sección 6: Presentación, apertura y evaluación de las ofertas

Sección 7: Fianza provisional

CAPÍTULO 2: DISPOSICIONES PARTICULARES APLICABLES A LOS CONTRATOS OTORGADOS POR LAS INSTITUCIONES COMUNITARIAS POR CUENTA PROPIA

TÍTULO V - SUBVENCIONES

CAPÍTULO 1 - DISPOSICIONES GENERALES

CAPÍTULO 2 - PRINCIPIOS DE CONCESIÓN

CAPÍTULO 3 - PROCEDIMIENTO DE CONCESIÓN

CAPÍTULO 4 - PAGO DE SUBVENCIONES

CAPÍTULO 5 - APLICACIÓN

TÍTULO VI - CONTABILIDAD Y RENDICIÓN DE CUENTAS

CAPÍTULO 1 - RENDICIÓN DE CUENTAS

CAPÍTULO 2 - CONTABILIDAD

CAPÍTULO 3 - INVENTARIO DE LAS INMOVILIZACIONES

TÍTULO VII - CONTROL EXTERNO Y APROBACIÓN DE LA GESTIÓN PRESUPUESTARIA

CAPÍTULO 1 - CONTROL EXTERNO

CAPÍTULO 2 - APROBACIÓN DE LA GESTIÓN PRESUPUESTARIA

SEGUNDA PARTE - DISPOSICIONES PARTICULARES

TÍTULO I - FONDO EUROPEO DE ORIENTACIÓN Y DE GARANTÍA AGRÍCOLA, SECCIÓN DE GARANTÍA

TÍTULO II - FONDOS ESTRUCTURALES

TÍTULO III - INVESTIGACIÓN

TÍTULO IV - ACCIONES EXTERIORES

CAPÍTULO 1: DISPOSICIONES GENERALES

CAPÍTULO 2: EJECUCIÓN DE LAS ACCIONES

CAPÍTULO 3: ADJUDICACIÓN DE CONTRATOS

CAPÍTULO 4: CONCESIÓN DE SUBVENCIONES

CAPÍTULO 5: CENSURA DE CUENTAS

TÍTULO V - OFICINA DE PUBLICACIONES OFICIALES DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS

TÍTULO VI - OFICINA EUROPEA DE LUCHA CONTRA EL FRAUDE

TÍTULO VII - CRÉDITOS ADMINISTRATIVOS

TERCERA PARTE - DISPOSICIONES TRANSITORIAS Y FINALES

TÍTULO I - DISPOSICIONES TRANSITORIAS

TÍTULO II - DISPOSICIONES FINALES

ANEXO - CUADRO DE CORRESPONDENCIAS

ÍNDICE ANALÍTICO (por artículos)

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

1. INTRODUCCIÓN

La Comisión ha hecho de la reforma administrativa una prioridad esencial. Como el Reglamento Financiero contiene las normas que regulan la gestión financiera, el control y la auditoría, la refundición del mismo está inextricablemente ligada a este proceso de reforma administrativa. Los principales elementos de esta reforma, tales como la confirmación de la responsabilidad de los Ordenadores, bajo la supervisión del servicio de auditoría interna, y, como contrapartida, el abandono de los controles centralizados previos (en particular, el visado del Interventor de los compromisos y pagos), no pueden aplicarse sin modificar el Reglamento Financiero.

La refundición no se limita, sin embargo, a los objetivos perseguidos por la reforma interna de la Comisión. Va más allá, cubriendo todos los temas actualmente tratados por el Reglamento Financiero, que es el instrumento que regula la ejecución del Presupuesto General de las Comunidades Europeas en todos sus aspectos, desde su elaboración hasta la aprobación de la gestión presupuestaria.

El texto actual del Reglamento Financiero fue adoptado hace más de 20 años en un contexto que ha experimentado una gran evolución con las ampliaciones sucesivas, con la delimitación del presupuesto por las Perspectivas Financieras y con las modificaciones institucionales que condujeron a la Unión Europea. El texto de 1977 ha sido modificado específicamente en catorce ocasiones para tener en cuenta, por una parte, los cambios institucionales (Tratados de Maastricht y Amsterdam, cofinanciación de los países de la AELC en el EEE) y, por otra parte, la preocupación de una mayor austeridad en la gestión de las finanzas comunitarias.

Conviene destacar, por otra parte, que el actual artículo 140 del Reglamento Financiero prevé, en cualquier caso, el reexamen trienal de este Reglamento para adaptarlo permanentemente al contexto institucional y a las exigencias de gestión.

La Comisión ha recogido la preocupación que el Tribunal de Cuentas manifestaba en el Dictamen 4/97, según el cual convenía superar la etapa de modificaciones esporádicas del Reglamento Financiero y presentar una propuesta de revisión general de este texto.

Habida cuenta de la especificidad técnica y de la amplitud de la tarea, que abarca todos los ámbitos de actividad comunitarios y todas las Instituciones, la Comisión juzgó conveniente presentar, antes de la propuesta actual, un documento de trabajo tendente a suscitar un debate institucional sobre las soluciones previstas por la Comisión (SEC(1998) 1228 final, de 22 de julio de 1998), denominado en adelante "documento de trabajo de la Comisión".

Este procedimiento fue acogido favorablemente por el Parlamento Europeo, el Consejo y el Tribunal de Cuentas. Estas dos primeras instituciones contribuyeron al debate mediante importantes aportaciones [1], que se añadieron al Dictamen 4/97 del Tribunal de Cuentas.

[1] Conclusiones del Consejo del 25 de enero de 1999, doc. 13807/98 e Informe Dell'Alba (PE 229.419 de 17 de marzo de 1999).

2. ASPECTOS FORMALES DE LA PROPUESTA

A. Simplificación del Reglamento Financiero

La Comisión estima necesario que el Reglamento Financiero se atenga a los principios esenciales y remita a reglamentos de menor rango para definir normas más concretas.

Esta propuesta recibió, por otra parte, el espaldarazo del Parlamento Europeo en su Resolución sobre el segundo informe del Comité de expertos independientes. Parece, en efecto, que con ella la eficacia del funcionamiento interinstitucional puede salir reforzada, al permitir que el legislador se concentre en el marco normativo esencial, dejando a la Comisión el cuidado de determinar las modalidades técnicas en consulta con las demás Instituciones. La propuesta mejora, además, la legibilidad de los textos y disminuye el riesgo de solapamiento o contradicciones entre normas.

Así, la Comisión propone la reorganización y una mejor articulación del reglamento Financiero y del Reglamento sobre Normas de Desarrollo de disposiciones del Reglamento Financiero (en lo sucesivo, "Normas de Desarrollo"), con el fin de obtener un reparto más lógico y riguroso entre ambos textos. El primero establece las normas fundamentales y el segundo precisa las disposiciones concretas de aplicación.

El principal criterio de reparto entre el Reglamento de base, que es el Reglamento Financiero, y el Reglamento de ejecución, representado por las Normas de Desarrollo, es el siguiente: el Reglamento del Consejo debe limitarse a fijar los principios generales y los elementos esenciales de la materia que se pretende reglamentar. Por el contrario, los detalles que constituyen normas de carácter técnico o complementos ejecutivos u operativos del acto del Consejo deben dejarse para las Normas de Desarrollo, aprobadas por la Comisión de conformidad con la delegación que le confiere el Consejo.

La línea de demarcación precisa entre lo que corresponde al Reglamento de base y lo que corresponde al Reglamento de ejecución resulta a veces difícil de trazar. Ésta es la razón por la que la Comisión, en caso de duda, ha optado por mantener algunas disposiciones en el corpus del Reglamento Financiero.

Al aplicar estos criterios, la Comisión:

(a) Ha respetado el Tratado en la medida en que éste exige que determinadas materias se traten en el propio Reglamento Financiero (véanse, por ejemplo, los párrafos segundo y tercero del artículo 271, el párrafo primero del artículo 271 o el artículo 277).

(b) Ha tratado las excepciones a los principios presupuestarios fundamentales (unidad y anualidad) como "elementos esenciales".

(c) A nivel del Reglamento Financiero, ha considerado como tales las normas relativas a las instituciones, y en particular las relaciones institucionales con el fin de preservar el principio del equilibrio interinstitucional del Tratado.

El respeto de estos criterios y estos límites han inducido a la Comisión a proponer un importante aligeramiento del reglamento Financiero en el Título relativo a la ejecución del presupuesto (reparto y ejercicio de las funciones de los diferentes actores financieros). Por el contrario, la remisión - con relación al Reglamento Financiero en vigor- a las Normas de Desarrollo es poco significativa, e incluso mínima, en los ámbitos que regulan los principios presupuestarios y los procedimientos de establecimiento del presupuesto y de rendición y verificación de cuentas.

B. Mejora de la presentación y claridad del texto

En lo que a estructura del texto se refiere, la propuesta divide el Reglamento en tres partes. La primera parte comprende las disposiciones que constituyen el "Derecho común" (principios presupuestarios, elaboración, ejecución y control del presupuesto, contratos, subvenciones, contabilidad y rendición de cuentas), mientras que en una segunda parte se recogen disposiciones más específicas (investigación, ayudas exteriores, FEOGA, Fondos Estructurales, OLAF, Créditos Administrativos, OPOCE). La tercera parte se refiere a las disposiciones transitorias y finales.

En la primera parte, el Título I, relativo a los principios generales, se presenta de manera más didáctica exponiendo los principios con sus excepciones. La redacción del texto se ha revisado inspirándose en la Resolución del Consejo de 8 de junio de 1993 sobre claridad expositiva de la legislación comunitaria y en la Declaración n° 39 del Tratado de Amsterdam sobre el mismo tema (supresión de repeticiones, división en títulos, capítulos, secciones, artículos y apartados). El texto va precedido de un sumario y de un índice para facilitar la consulta.

Por lo que a formulaciones imprecisas se refiere, la Comisión ha eliminado las expresiones ambiguas ("en principio", "en particular", "por regla general",...) cuando estas expresiones no indican una excepción a un principio, un ejemplo justificado por un afán didáctico o la dificultad de delimitar jurídicamente una situación de hecho.

C. Una mejor articulación entre el Reglamento Financiero y los demás textos de Derecho financiero

La Comisión propone mantener la disposición actual del texto, en el que no se incluye:

-Ni el Reglamento de " recursos propios " [2] (que trata de una materia específica).

[2] Reglamento (CE) nº 1552/2000 del Consejo, de 22 de mayo de 2000, relativo a la aplicación de la Decisión relativa al sistema de recursos propios de la Comunidad.

-Ni los acuerdos interinstitucionales, con excepción del acuerdo sobre las bases jurídicas (Acuerdo de 6 de mayo de 1999 sobre la disciplina presupuestaria) y de la declaración de 1975 sobre el procedimiento de concertación, cuyos elementos sustanciales se recogen en la propuesta.

-Ni tampoco las normativas sectoriales. Pese a ello, las especiales características de estas normativas hallan ahora una sólida base en la segunda parte de la propuesta.

3. ASPECTOS DE FONDO DE LA PROPUESTA

Por lo que se refiere a los aspectos de fondo, la propuesta modifica el Reglamento Financiero vigente en siete campos, que se corresponden con los temas desarrollados en el documento de trabajo de la Comisión y con los nuevos puntos planteados en la consulta interinstitucional, así como posteriormente en el marco de las reflexiones sobre la reforma administrativa.

-Reafirmación de los principios de Derecho presupuestario.

-Ejecución del presupuesto, que abarca las funciones de los agentes, la externalización y la gestión compartida, los compromisos, los plazos de pago y las órdenes de ingreso.

-Contratos y subvenciones.

-Contabilidad y rendición de cuentas.

-Acciones exteriores.

-Otras cuestiones: FEOGA-Garantía, Fondos Estructurales, Investigación, Creación de la Oficina de Lucha contra el Fraude, Créditos Administrativos y disposiciones transitorias.

A. Reafirmación de los principios de Derecho presupuestario (Títulos I y II de la Primera Parte de la propuesta).

A. 1. Retos

El Tratado distingue 7 principios de Derecho presupuestario [3] que presiden el establecimiento del presupuesto y su ejecución. Estos principios son los siguientes:

[3] El Tribunal de Cuentas, en su dictamen 4/97 sobre el Reglamento Financiero, cita los principios de unidad, universalidad, anualidad y especialidad, completados con los principios de equilibrio y de transparencia.

-Unidad del presupuesto (artículo 268: "Todos los ingresos y gastos de la Comunidad ... deberán estar ... consignados en el presupuesto.").

-Anualidad (artículo 271: "Los gastos consignados en el presupuesto serán autorizados para el periodo de un ejercicio presupuestario").

-Equilibrio (artículo 268: "El presupuesto deberá estar equilibrado en cuanto a ingresos y gastos").

-Unidad de cuenta (artículo 277: "El presupuesto se establecerá en la unidad de cuenta ... ").

-Universalidad del presupuesto (artículo 268: "Todos los ingresos y gastos de la Comunidad ... deberán estar ... consignados en el presupuesto.".).

-Especialidad (párrafo 3 del artículo 271: "Los créditos se especificarán por capítulos ... y se subdividirán en la medida en que fuere necesario").

-Buena gestión financiera (artículo 274: "La Comisión ... ejecutará el presupuesto ... con arreglo al principio de buena gestión financiera. Los Estados miembros cooperarán con la Comisión para garantizar que los créditos autorizados se utilizan de acuerdo con el principio de buena gestión financiera").

Sin embargo, el Tratado salpica muy a menudo estos principios de excepciones, excepto en el caso del principio de buena gestión financiera, que no admite excepciones. El Tratado puede ya definir expresamente las excepciones, ya remitir para la definición de las mismas al "Reglamento adoptado en virtud del artículo 279", es decir, al Reglamento Financiero.

De este modo, en el Título I del Reglamento Financiero se estructura un sistema de enunciado de principios y sus excepciones.

Introducidas mediante modificaciones sucesivas del Reglamento Financiero, las diferentes excepciones de los principios, como ha destacado el Tribunal de Cuentas, "han permitido un gran número de «facilidades», consideradas útiles para el gestor -utilidad que debería demostrarse caso por caso- pero que más bien atentan contra el rigor y complican enormemente la gestión contable y financiera, en particular sus aspectos informáticos" (Dictamen 4/97, apartado 14). El Reglamento Financiero vigente no define los principios y no precisa claramente que ciertas técnicas de ejecución permitidas por el Reglamento (reutilización, devolución de anticipos) constituyen excepciones y deben interpretarse, por tanto, de modo restrictivo.

Entre estas excepciones, conviene citar especialmente:

-Los importes negativos: los ingresos y gastos negativos, así como las reservas negativas, permiten mantener el importe global del presupuesto a un nivel inferior a la suma de las dotaciones de cada línea.

-Las prórrogas, que por su multiplicidad y complejidad son contrarias al principio de anualidad.

A continuación, la Comisión reexaminó cada excepción para analizar la procedencia de cada una de ellas y cuestionarlas cuando era necesario.

A. 2. La propuesta

a) Excepciones al principio de unidad

La Comisión reitera su interés por la presupuestación del Fondo Europeo de Desarrollo, aunque no la propone en el Reglamento Financiero aplicable al presupuesto general porque no constituye el instrumento jurídico apropiado para asumir dicha presupuestación. Lo mismo ocurre con el Presupuesto Operativo de la CECA.

Los empréstitos y préstamos ya se mencionan en el Reglamento Financiero actual con una óptica transparente (establecimiento del presupuesto: artículo 20; cuenta de gestión: artículo 135). La Comisión no estima oportuno que se vaya hacia una presupuestación de esta actividad: de ahí que en el presupuesto sólo se consigne la garantía de préstamos.

Se propone que el Reglamento Financiero se aplique a los gastos de la política exterior y de seguridad común (PESC) y del pilar de Justicia y Asuntos de Interior (JAI), cuando tales gastos sean asumidos por el presupuesto comunitario. Se trata de adecuar explícitamente el Reglamento Financiero al Tratado de Amsterdam (párrafo 2 del artículo 268).

Por último, hay razones válidas para someter a la Autoridad Presupuestaria las plantillas de personal de las agencias. Las agencias son sin duda entidades descentralizadas, dotadas de personalidad jurídica, que gozan de autonomía presupuestaria. Por lo tanto, la Comisión estima que no procede integrar las operaciones de las agencias en el presupuesto general de las Comunidades, si se quiere salvaguardar su autonomía presupuestaria. Las agencias representan no obstante un coste presupuestario recurrente en razón de las subvenciones de equilibrio presupuestario que reciben la mayoría de ellas. La autoridad legislativa decide, entre otras cosas, los impuestos y tributos que constituyen los recursos propios de algunas agencias, y determina el estatuto de la correspondiente plantilla. Así, aun cuando en el caso de algunas agencias autofinanciadas las pensiones de los funcionarios corran a cargo del presupuesto de dichas agencias por lo que se refiere a las contribuciones patronales, resulta oportuno someter sus cuadros de efectivos a la Autoridad Presupuestaria con el fin de poder seguir de cerca su evolución, conducente a un número excesivo de funcionarios comunitarios, y su impacto presupuestario.

La inclusión de la plantilla de personal de las agencias en el Presupuesto General implica la modificación simultánea de los reglamentos aplicables respectivamente a las mismas.

b) Excepciones al principio de universalidad

Se propone racionalizar y simplificar las distintas excepciones a estos principios. Así pues, se sugiere mantener los ingresos afectados y suprimir las devoluciones de anticipos, que constituyen una técnica de contornos imprecisos [4] que permite reasignar, previa decisión de la Comisión, sumas importantes a la línea que sufragó el pago inicial. Excepcionalmente, sin embargo, podrán seguir existiendo en el campo de las políticas estructurales. En este ámbito, efectivamente, los créditos constituyen un objetivo de gasto y la reglamentación sectorial contempla por tanto la posibilidad de reutilizar los anticipos reintegrados al presupuesto. En los restantes sectores, los importes procedentes de devoluciones de anticipos se tratarán como ingresos varios.

[4] Este es el caso, en particular, del concepto "de beneficiarios de ayudas comunitarios" a que se refiere el actual apartado 7 del artículo 7.

Por lo que se refiere al mecanismo de reutilización, esta técnica puede incitar al Ordenador a proceder a la emisión de una orden de ingreso, cuando sabe que la suma recuperada podrá reutilizarse. Esta excepción está sujeta a estrictas limitaciones y debe generalmente practicarse con transparencia, ya que los comentarios del presupuesto deben contemplarla en la mayoría de los supuestos (apartado 5 del artículo 27 del actual Reglamento Financiero).

La Comisión considera, no obstante, que podría obtenerse el mismo resultado, con mayor transparencia aún, recurriendo al mecanismo de ingresos afectados, puesto que en este caso la Autoridad Presupuestaria debe prever en el estado de ingresos una línea para acomodar los posibles ingresos a afectar. Se propone, por lo tanto, suprimir la reutilización y sustituirla por ingresos afectados, sin perjuicio de las normas aplicables a los Fondos Estructurales [5]. En estos momentos, los casos de reutilización son limitados [6].

[5] En este ámbito, los créditos constituyen objetivos de gasto y la reglamentación aplicable establece no obstante la reutilización de los fondos recuperados.

[6] Supuestos de pagos por error (actual artículo 27 2a), de remuneración de las prestaciones por cuenta de terceros (actual artículo 27 2b), de indemnizaciones de seguro y arrendaticias (actual artículo 27 2 c y d) y de ingresos procedentes de la venta de publicaciones y películas (actual artículo 27 2e).

c) Excepciones al principio de especialidad

La Comisión considera deseable disponer de la flexibilidad necesaria para la gestión de los créditos de operaciones, sobre todo en el marco de la nueva presentación integrada de la asignación de recursos financieros y administrativos según su afectación («Presupuestación por Actividades», PA o ABB en inglés). La presentación del presupuesto por políticas y actividades implica la supresión de la referencia actual en el Reglamento Financiero a la división presupuestaria en Parte A y Parte B.

Esta estructura permitiría presentar el coste real de cada política y garantizar una mayor información sobre los recursos asignados a cada ámbito político.

La nueva estructura incluiría títulos correspondientes a ámbitos políticos que reflejan ampliamente la estructura organizativa por Direcciones Generales. Cada título estaría subdividido en capítulos (unos 200 en total) que se corresponderían, por regla general, con las actividades de las Direcciones Generales y servicios. Uno de esos capítulos contendría para cada título los recursos administrativos asignados al ámbito político en cuestión.

A su vez, los capítulos estarían divididos en artículos. En el caso de los capítulos consagrados a los recursos administrativos, la estructura será la misma para todos los títulos e incluirá cuatro artículos: los créditos relativos al personal estatutario, los créditos relativos al personal externo y a los demás gastos descentralizados, los créditos relativos a los inmuebles y a los gastos de infraestructura, y los créditos de naturaleza administrativa que figuran actualmente en la Parte B, tales como los créditos para gastos de peritaje técnico. Los restantes capítulos estarán consagrados exclusivamente a los créditos operativos y estarán divididos en artículos correspondientes a los programas y otras intervenciones financieras.

La contrapartida indispensable de esta presentación del presupuesto por políticas comunitarias debería ser el de autorizar a la Comisión a proceder a transferencias, entre títulos, de créditos administrativos de la misma denominación. Del mismo modo, debe facultarse a la Comisión para efectuar transferencias entre capítulos de un mismo título, con el límite del 10% de los créditos inscritos en las líneas de operaciones. Las transferencias de créditos administrativos de diferente denominación (por ejemplo, transferir créditos de alquileres para equipamiento informático) o por un importe superior al 10% de la línea en cuestión seguirán sometidas a la aprobación de la Autoridad Presupuestaria.

Este sistema permite al mismo tiempo una gestión adecuada de los recursos administrativos y su presentación por ámbito político.

Por lo que se refiere a las secciones presupuestarias de las restantes Instituciones, se propone armonizar los procedimientos de transferencia de créditos administrativos entre todas las Instituciones: las transferencias entre títulos dependerán de la Autoridad Presupuestaria, mientras que las transferencias dentro de los distintos títulos dependerán de cada Institución.

La constitución de reservas por parte de la Autoridad Presupuestaria estará limitada a dos supuestos: la ausencia de base jurídica y la incertidumbre sobre la suficiencia o necesidad de los créditos. Conviene mencionar también la posibilidad de que la Comisión bloquee total o parcialmente, y con carácter preventivo, los créditos cuya ejecución no parezca satisfactoria.

Se mantendrá la reserva negativa a que se refiere el apartado 5 del artículo 19 del actual Reglamento Financiero. Está incluida en la Sección del presupuesto correspondiente a la Comisión, su importe está limitado a 200 millones de euros. Debería utilizarse antes de finalizar el ejercicio mediante transferencias. La Autoridad Presupuestaria introdujo la reserva negativa como medio de negociación para facilitar la celebración de un acuerdo entre las Instituciones participantes en el procedimiento presupuestario, y la experiencia ha demostrado su utilidad.

Por último, las Instituciones deberían disponer de una cierta flexibilidad en la gestión de las respectivas plantillas de personal: aun cuando el importe de los créditos y el número total de puestos asignados constituyan un límite, cada Institución podría tener la facultad de introducir modificaciones, hasta un total de un 10%, excepto por lo que se refiere a los grados A1 y A2.

d) Excepciones al principio de anualidad

La propuesta generaliza los créditos disociados. Los créditos disociados se aplicarán también, pues, al FEOGA, que mantendrá por otra parte sus especificidades técnicas de gestión (cf. infra, punto F2).

El régimen de las prórrogas de créditos, instrumento de gestión indispensable reconocido por los Tratados, quedaría simplificado al suprimirse en el presupuesto los créditos no disociados. Las prórrogas de créditos de compromiso seguirán siendo competencia de la Comisión; estos créditos deberán utilizarse antes del 31 de marzo del ejercicio en curso.

La Comisión decidirá asimismo sobre las prórrogas de créditos de pago. Sólo se autorizarán para cubrir compromisos existentes y cuando los créditos previstos en las líneas en cuestión del presupuesto del ejercicio siguiente no cubran las necesidades. La Comisión utilizaría en primer lugar los nuevos créditos, al objeto de evitar un efecto de bola de nieve derivado de prórrogas sucesivas.

Se suprimirían los períodos complementarios con la finalidad de acelerar la rendición de cuentas, salvo en el caso del FEOGA, cuyo período complementario queda fijado en el 31 de enero del ejercicio siguiente. El mantenimiento de este período complementario para el FEOGA-Garantía está justificado por las especificidades del sistema de pago (prefinanciación de los gastos por los Estados miembros) vigente en este ámbito. Se precisa un mes suplementario para consignar los gastos del FEOGA-Garantía en la contabilidad en razón del tiempo requerido para transcribir a nivel comunitario las cifras facilitadas por los Estados miembros y para proceder a las transferencias necesarias al final del ejercicio.

Se suprime como excepción general el mecanismo de reconstitución de créditos a raíz de una liberación previa, con objeto de simplificar los procedimientos y de lograr una mayor transparencia en los estados financieros y una mayor disciplina en la planificación y ejecución de los programas. Se mantiene, sin embargo, en el Título relativo a los Fondos Estructurales en los casos contemplados por la Declaración de la Comisión aneja al Reglamento de los Fondos Estructurales, es decir, en caso de error cometido por la Comisión o en caso de fuerza mayor.

e) Principio de transparencia

Se propone añadir este principio a los siete antes mencionados y aplicarlo ya en las distintas fases, desde la rápida publicación del presupuesto aprobado por el Parlamento Europeo, para la que se ha fijado un riguroso plazo de dos meses, hasta la teneduría de la contabilidad y los procedimientos de rendición de cuentas (cf. infra, punto E). Este principio queda también plasmado en las disposiciones sobre contratos y subvenciones, que se sujetan en particular a procedimientos de selección colectiva y a una publicidad anterior y posterior.

Este principio de transparencia supone también la publicación, en Anexo al presupuesto, de los datos referentes a las operaciones de empréstitos y préstamos y a las operaciones del Fondo de Garantía relativo a las acciones exteriores.

Se propone, además, convertir en ingresos afectados «los gastos negativos» existentes actualmente en materia agrícola, con la finalidad de introducir una mayor transparencia en la presentación del presupuesto y en la contabilización, sin perjudicar en modo alguno las posibilidades del gasto agrícola. Estos gastos negativos aparecen contemplados en la reglamentación sectorial agrícola y se dividen en cinco categorías:

-Los importes recuperados procedentes de fraudes o irregularidades (60 millones de euros en 1999).

-Las correcciones de los anticipos efectuados al amparo del artículo 15 del AII sobre la disciplina presupuestaria (126 millones de euros en 1999).

-Los posibles "beneficios" por ventas en el marco del almacenamiento público (286 millones de euros en 1999).

-La exacción suplementaria sobre la leche (498 millones de euros en 1999).

-Las repercusiones financieras de las decisiones sobre revisión de cuentas (606 millones de euros en 1999).

El Reglamento Financiero ha de prever, pues, en adelante dos categorías de ingresos afectados: los definidos en el propio Reglamento Financiero y los previstos en reglamentos específicos, tales como los gastos negativos actuales. A este respecto, y de modo simultáneo a la propuesta de refundición del Reglamento Financiero, habría que proponer una modificación del Reglamento del Consejo 1258/1999 (FEOGA).

El apartado 10 del Acuerdo Interinstitucional de 6 de mayo de 1999 sobre disciplina presupuestaria dispone que las Perspectivas Financieras no tengan en cuenta las líneas del presupuesto que se financian mediante ingresos asignados según lo dispuesto en el artículo 4 del Reglamento Financiero. La supresión propuesta de los gastos negativos no plantearía, pues, ningún problema para la financiación de la agricultura. En un contexto de clarificación, la Comisión invita al Parlamento Europeo y al Consejo a adoptar una declaración interpretativa que confirme la aplicabilidad del apartado 10.2 del Acuerdo a los ingresos afectados de reciente creación.

Por último, se suprimirán los ingresos negativos, importes resultantes de los gastos de recaudación deducidos por los Estados miembros de los recursos propios tradicionales (actualmente un 10%; un 25% en el proyecto de nueva decisión sobre recursos propios).

Esta técnica sirve para indicar que tales importes no pueden tratarse como gastos, puesto que proceden de una deducción de ingresos efectuada en origen por los Estados miembros, deducción indicada por otra parte en el presupuesto con carácter informativo. El importe total del presupuesto aumentaría artificialmente, si tales importes fuesen considerados como gastos.

Así pues, se propone incluir únicamente en el presupuesto los ingresos netos. Con el fin de proporcionar una base jurídica a este enfoque, habría que introducir una disposición a este respecto en el Reglamento Financiero que garantizase al mismo tiempo la transparencia de los ingresos deducidos en concepto de gastos de percepción.

f) Principio de buena gestión financiera

La propuesta define este principio por referencia a los principios de economía, eficiencia y eficacia.

La plasmación práctica de este principio se basará en la definición de objetivos comprobables que puedan seguirse a través de indicadores mensurables, con el fin de pasar de una gestión más bien centrada en los medios a una gestión centrada en los resultados.

En líneas generales, el papel de la evaluación a lo largo del ciclo de un programa se verá reforzado. Hay que destacar que la evaluación no debe solamente efectuarse antes, sino también durante y después de la ejecución de un programa. Ello supone que, valiéndose de la nueva metodología de Presupuestación por Actividades, la asignación de recursos a las actividades permitirá definir el coste y objetivos de las mismas.

g) Principio de equilibrio

La propuesta precisa el significado concreto de este principio, es decir, que las Comunidades no pueden suscribir empréstitos para financiar un déficit presupuestario. Se aclara, sin embargo, que las Comunidades podrían recurrir al empréstito a efectos de financiar inversiones inmobiliarias para uso de las instituciones. Tanto los intereses como el reembolso en capital de tales empréstitos se cargarían anualmente al presupuesto.

B. Ejecución del presupuesto (Título III de la primera Parte de la propuesta)

B. 1. Papel de los agentes

La Comisión ha fijado como elemento clave de su reforma interna la mejora y la modernización de la gestión financiera y el desarrollo de una nueva cultura centrada en los resultados obtenidos por la utilización de los fondos comunitarios.

En efecto, los sistemas de gestión y control previos de la Comisión se adaptan de un modo deficiente a la naturaleza y a las numerosas operaciones que tiene que tratar. El sistema de gestión, auditoría y control financiero será enteramente reformado, actualizado y adaptado a las normas de las mejores prácticas existentes. Los Ordenadores deben asumir la plena responsabilidad de la calidad, exactitud y eficiencia de su gestión. Suscitar un verdadero sentido de la responsabilidad en materia de buena gestión financiera es definir las tareas a realizar e integrar controles de calidad en el proceso de gestión. Por otra parte, los resultados de gestión deben valorarse en función de los riesgos de las operaciones de que se trate y de manera integrada con relación a los resultados previstos y a los objetivos fijados.

El sistema actual de control financiero previo consiste en una comprobación y una aprobación centralizada de las operaciones financieras con relación a normas esencialmente de procedimiento. En consecuencia, da a los Ordenadores una falsa impresión de seguridad, lo que da origen a una cultura de "irresponsabilidad" de los gestores. Lo mismo sucede con el control del recibo liberatorio de los pagos por el Contable, que consiste en verificar que el beneficiario adecuado recibe los importes correctos y que, por consiguiente, la Institución se verá liberada de su deuda.

Idénticas consideraciones de responsabilización de los ordenadores justifican la supresión del examen centralizado operado por la Comisión Consultiva de Compras y Contratos -CCAM- (véase apartado C 1).

Además, el Reglamento Financiero confiere al mismo tiempo al Interventor la responsabilidad del examen previo de las operaciones individuales (el "visado" ex ante) y la de la evaluación a posteriori de los sistemas ("la auditoría"). Esta doble función podría encubrir un conflicto potencial de intereses y no permite garantizar un equilibrio óptimo entre ambas competencias, ni una especialización máxima de las mismas. Por este motivo, la Comisión ya propuso por un procedimiento rápido la separación de las mismas y la creación de un auditor independiente a quien se encomendaría la función de auditoría de los sistemas de control interno.

Las modificaciones propuestas tienen por objeto confiar a los Ordenadores la entera responsabilidad de los controles internos en sus servicios y de las decisiones financieras que adopten en el ejercicio de sus competencias.

Por otra parte, se propone nombrar a un auditor interno en cada institución que será responsable del servicio de auditoría interno y de garantizar el buen funcionamiento de los sistemas de control interno.

El auditor interno emitirá un dictamen independiente sobre la calidad de los sistemas de gestión y control establecidos por los Ordenadores y los resultados de la gestión en relación con el nivel de riesgo de las operaciones, así como recomendaciones para mejorar la eficiencia de las operaciones y fomentar una utilización adecuada de los recursos en función de los objetivos. El auditor interno ejercerá las funciones de Controlador financiero con arreglo a los Tratados, de conformidad con las disposiciones del Reglamento Financiero.

Por último, disponer de medios y procedimientos equitativos y seguros de tratar las infracciones de las normas vigentes es el corolario indispensable de una mayor responsabilidad de los agentes financieros.

Por lo que se refiere a la responsabilidad financiera, el Reglamento Financiero actual contiene una serie de normas (artículos 73-76) que definen los casos de responsabilidad de los Ordenadores y Contables, los cuales asumen su responsabilidad disciplinaria y pecuniaria. En cambio, remite al "Estatuto" para los procedimientos y las sanciones. Dado que la reforma se articula principalmente sobre la ampliación del ámbito de competencias de los Ordenadores, sería inoportuno sugerir una responsabilidad de naturaleza particular en el ámbito financiero. Tanto más cuanto que la aplicación de los procedimientos por incurrir en responsabilidad estatutaria se actualizará debidamente y que ello puede desembocar en sanciones con repercusiones financieras significativas para los funcionarios implicados. Por tanto, la norma general sigue siendo que se puede exigir responsabilidad disciplinaria a los agentes por negligencia y responsabilidad pecuniaria, por falta personal grave.

Además, el Reglamento Financiero prevé ahora la posibilidad de suspender en sus funciones a cualquier Ordenador, Contable o Administrador de anticipos.

Se justifica, no obstante, a título de ejemplo, el mantenimiento de los supuestos de falta de los contables y administradores de anticipos en razón de la naturaleza de sus funciones (por ejemplo, la ejecución de pagos y la gestión de las cuentas bancarias); por el contrario, las correspondientes condiciones y procedimientos de aplicación de esta responsabilidad se definen en el Estatuto.

B. 2. Compromiso

La definición del concepto de compromiso es una fuente constante de dificultades para la ejecución presupuestaria y la contabilidad. La propuesta aportaría una definición más clara del concepto de compromiso presupuestario (reserva de créditos) y jurídico (obligaciones contraídas con terceros). El compromiso presupuestario es la primera etapa de una operación de gasto. El concepto de compromiso puede utilizarse en dos fases diferentes de esta operación. La primera fase (compromiso global) señala el propósito de efectuar una operación cuyo beneficiario no se conoce aún, o que se refiere conjuntamente a una serie de compromisos individuales, aun cuando se conozca a los beneficiarios. En la segunda fase (compromiso individual), el beneficiario ya ha sido identificado. El compromiso global permite disponer de un instrumento de programación presupuestaria. Así, la Comisión propone que se mantenga este instrumento pero que se fije, de una forma más estricta que en el actual apartado 2 del artículo 36 del Reglamento Financiero, el plazo de conclusión de los compromisos jurídicos individuales. Éstos deberían estar concluidos, como muy tarde, al final del ejercicio siguiente (N+1).

Exclusivamente en el ámbito de las acciones exteriores, el período de conclusión de los compromisos jurídicos individuales (salvo los contratos relativos al control y la evaluación) que ejecutan convenios de financiación podría ampliarse hasta el final del ejercicio N+3. Los convenios de financiación se asimilan a compromisos jurídicos individuales y deberán concluirse antes del final del ejercicio siguiente al compromiso presupuestario, de conformidad con el apartado 2 del artículo 71.

La propuesta mantiene asimismo la posibilidad de fraccionar los compromisos presupuestarios en tramos, en la medida en que esta técnica aparece contemplada en el fundamento jurídico pertinente, a saber, la reglamentación sectorial aplicable a los Fondos Estructurales y los acuerdos pesqueros.

B. 3. Externalización

En un afán de buena gestión financiera y con el fin de eliminar las dificultades ligadas a las Oficinas de asistencia técnica y administrativa, en la propuesta de reglamento se definen distintos métodos de ejecución posibles de los créditos comunitarios, tanto en las políticas internas como en las acciones exteriores.

-Bien mediante gestión centralizada de la Comisión, directamente a través de sus servicios o indirectamente por medio de la externalización, cuyos límites quedan clarificados.

-Bien mediante una gestión compartida con los Estados miembros, en particular en materia agrícola y por lo que se refiere a los Fondos Estructurales, o descentralizada en favor de los Estados beneficiarios de ayudas exteriores.

En el sistema comunitario, la externalización tiene las siguientes limitaciones:

-Las "prerrogativas" de las Instituciones, lo que significa que les corresponde asumir directamente las competencias inherentes a la potestad pública que les incumben en virtud de los Tratados, en la medida en que implican un amplio margen de valoración que puede traducir opciones políticas. La delegación de estas competencias a organismos externos comprometería el equilibrio de poderes entre Instituciones y las garantías ligadas al mismo.

-Determinadas competencias propias de la potestad pública, incluidos los actos de ejecución presupuestaria, podrán delegarse a organismos de Derecho público o que realicen funciones de servicio público bajo la garantía de los Estados miembros, siempre y cuando se respeten los principios fundamentales de legalidad, transparencia y buena gestión financiera.

Dentro de esta categoría hay que incluir a las agencias de ejecución, organismos de Derecho comunitario cuyo estatuto habrá que precisar y clarificar en otro reglamento en el marco de la reforma administrativa en curso. A estas nuevas estructuras se les podría encomendar la ejecución total o parcial del ciclo de un programa, sin que la Comisión perdiese el control de su funcionamiento. De este modo, la Comisión podría seguir asumiendo sus competencias frente a las instancias de control presupuestario en cuanto a la utilización correcta de los fondos comunitarios.

En este contexto, los organismos exteriores de Derecho privado, con exclusión de los que realizan funciones de servicio público bajo la garantía de los Estados miembros, no deberían intervenir en los actos de ejecución del presupuesto comunitario. Así pues, sólo se les podrán delegar tareas de asistencia técnica y tareas administrativas, preparatorias o accesorias (peritaje técnico o trabajos de carácter repetitivo), con exclusión de aquellas competencias propias de la potestad pública o que entrañen un poder discrecional de valoración.

Por último, los organismos exteriores que efectúen misiones para la Comisión deberán actuar con transparencia, lo que supone en particular la introducción de sistemas de adjudicación de contratos públicos transparentes, de control internos eficaces y de rendición de cuentas al margen de las actividades que les sean propias. Estarán sujetos al control de la Comisión y del Tribunal de Cuentas. La Comisión puede reconocer la equivalencia entre los procedimientos de control, de contabilidad y de adjudicación de contratos públicos de los delegados y los de la Comisión. En ese caso, la Comisión puede tener en cuenta la equivalencia cuando proceda a sus propios controles.

B. 4. Gestión compartida

La extensión progresiva de las competencias de la Comisión, la ampliación de la Unión Europea, la importancia creciente de los presupuestos a gestionar han llevado a la Comisión a establecer métodos de gestión diferenciados, entre los cuales la gestión compartida ocupa un lugar principal [7].

[7] La gestión compartida puede definirse, según la fórmula del Comité de Expertos Independientes en su segundo informe, como "la gestión de los programas comunitarios por la cual la Comisión y los Estados miembros tienen competencias administrativas distintas, aunque interdependientes y fijadas por vía legislativa, competencias que deben ejercer para garantizar la correcta aplicación de las políticas de la Comunidad".

La gestión compartida sólo está reconocida de modo imperfecto por el Tratado, que dispone que "la Comisión ejecutará el presupuesto bajo su propia responsabilidad", aunque añada a continuación que "Los Estados miembros cooperarán con la Comisión para garantizar que los créditos autorizados se utilizan de acuerdo con el principio de buena gestión financiera." (artículo 274, antiguo artículo 205). En efecto, sólo la Comisión es responsable de la gestión en la ejecución del presupuesto (artículo 276, antiguo artículo 206).

Esta formulación del principio de cooperación de los Estados miembros cubre el ejercicio de la gestión compartida, método de gestión mediante el cual se ejecuta la mayor parte del Presupuesto, en el marco del FEOGA-GARANTÍA (48% del presupuesto) y de los Fondos Estructurales (36% del presupuesto). No obstante, la gestión compartida, aunque es una práctica establecida desde hace mucho tiempo, sólo está amparada por disposiciones de un derecho derivado abundante, de reglamentos sectoriales en los que se definen, en cada sector, las funciones respectivas de la Comisión y de las autoridades nacionales.

El Tribunal de Cuentas hizo hincapié en una mayor implicación de los Estados miembros en la mejora de la gestión compartida y el Parlamento Europeo reclamó se concretara la obligación de cooperación de los Estados miembros con la Comisión a lo largo del procedimiento de aprobación de la gestión presupuestaria. El Comité de Expertos Independientes planteó en su segundo informe la cuestión de principio del equilibrio entre las responsabilidades de la Comisión y los medios jurídicos y materiales con que está provista para ejercer sus competencias.

La gestión compartida aparece en el Reglamento Financiero actual a través del Título relativo al FEOGA-Garantía. Aparecería asimismo en la propuesta gracias al nuevo Título relativo a los Fondos Estructurales y al Título modificado relativo al control externo y a la aprobación de la gestión presupuestaria. Asimismo, en el Título III de la Primera Parte relativo a la ejecución del Presupuesto, la propuesta consagraría el principio de la revisión de cuentas y el de las correcciones financieras en caso de gestión compartida.

La Comisión es plenamente consciente del envite. Puesto que el Tratado le confiere competencias en la ejecución del presupuesto, cualesquiera que sean los métodos de gestión, la Comisión propone una mayor implicación de los Estados miembros en las disposiciones del Reglamento Financiero referentes a la aprobación de la gestión presupuestaria. Sus propuestas se ajustan a las del Tratado, reforzadas a raíz del Tratado de Amsterdam, en el que ya se imponen obligaciones a los Estados miembros en la ejecución del presupuesto, concretamente la lucha contra el fraude (artículo 280) y cooperación con la Comisión a los fines de una buena gestión financiera (artículo 274).

La primera medida consiste en recoger en el artículo 48 de la propuesta las disposiciones del artículo 274 del Tratado.

Además, en el Título relativo a la aprobación de la gestión presupuestaria, se propone lo siguiente:

-Los Estados miembros tendrían en adelante que responder a los comentarios del Informe anual del Tribunal de Cuentas relativo a la gestión compartida; la respuesta de dichos Estados irá dirigida al Tribunal de Cuentas a través de la Comisión, que sigue siendo el único interlocutor del Tribunal en razón de su responsabilidad en la ejecución del presupuesto.

-Los Estados miembros cooperarán con la Comisión a lo largo del procedimiento de aprobación de la gestión presupuestaria.

-Por último, los Estados miembros informarán a la Comisión de las medidas que hubieren adoptado a raíz de las observaciones que acompañan a la decisión de aprobación de la gestión presupuestaria, de tal modo que la Comisión pueda tenerlas en cuenta en sus informes de seguimiento.

B. 5. Formas de pago

En varios instrumentos de Derecho financiero se utilizan indiferentemente los conceptos de anticipo y pago a cuenta. Es necesario clarificar estos conceptos, ya que la distinción es esencial en lo que se refiere a la contabilidad (¿se considera el importe pagado un haber de las Comunidades-) y a los intereses producidos (los intereses generados por importes que figuran en el haber de las Comunidades se consignan en el presupuesto).

A este respecto, se propone abandonar la dudosa terminología de anticipos y pagos a cuenta y distinguir cuatro tipos de pagos:

-Pago de la totalidad del importe adeudado.

-Prefinanciación.

-Pago intermedio en concepto de reembolso de gastos elegibles.

-Y pago del saldo, respaldado por justificantes, que liquida el compromiso presupuestario.

En la contabilidad deberán distinguirse estos distintos tipos de pago; los pagos de prefinanciación que se efectúen, al no transferir la propiedad de los fondos al beneficiario, se consignarán en el activo del balance.

Los importes no utilizados generarán intereses en favor del presupuesto mientras no se haya librado el pago a los beneficiarios finales, excepto cuando sean las autoridades de los Estados miembros quienes gestionen los pagos.

En el transcurso del procedimiento legislativo, la Comisión velará especialmente por que tanto esta tipología como el concepto de justificante sean objeto de un acuerdo por parte del Tribunal de Cuentas.

B. 6. Plazos de pago

La propuesta incluye una disposición, anunciada en la Comunicación sobre los plazos de pago, según la cual las operaciones de pago deberán efectuarse en un plazo determinado, plazo que se fijará en las Normas de Desarrollo. A la expiración de ese plazo, la Institución deberá abonar intereses de demora.

B. 7. Órdenes de ingreso y renuncia a títulos de crédito

La propuesta mantiene la posibilidad de que el Ordenador renuncie al cobro de un título de crédito constatado, siempre y cuando se respeten los criterios de buena gestión financiera. En las Normas de Desarrollo deberán precisarse aquellos supuestos en que podrá efectuarse tal renuncia (hallazgo de nuevos elementos, coste del cobro del título de crédito superior al importe del mismo, insolvencia del deudor), haciendo hincapié en que la decisión de renuncia sólo podrá ser adoptada por un Ordenador delegado (que, en la Comisión, es por regla general un Director General), el cual podrá consultar a sus superiores jerárquicos en caso de duda.

C. Contratos y subvenciones (Títulos IV y V de la Primera Parte de la propuesta)

C. 1. Contratos públicos

a) Retos

La propuesta se limita voluntariamente a los principios esenciales que presiden estos contratos, los cuales están regulados actualmente en disposiciones dispersas y, a veces, incompletas de varios Títulos del Reglamento Financiero.

b) Estructura del Título en que se regula la contratación pública

El Título sobre contratación pública define primero su ámbito de aplicación, enunciando a continuación los principios generales y los procedimientos aplicables a todos los contratos públicos (Capítulo 1).

El Capítulo 2 trata de las disposiciones particulares aplicables a las Instituciones que actúan por su propia cuenta.

El caso particular de los contratos en materia de ayudas exteriores sigue tratándose en lo que se refiere a sus disposiciones derogatorias en el Título relativo a acciones exteriores.

c) Contenido del Título sobre contratación pública

También en este ámbito, la Comisión ha optado por atenerse a los principios esenciales que todas las Instituciones deben respetar, remitiendo para cuestiones más concretas a las Normas de Desarrollo del Reglamento Financiero.

Por otra parte, la Comisión indica que las directivas comunitarias deben aplicarse a los contratos públicos adjudicados por las propias instituciones y que los principios que emanan de estas directivas también deben aplicarse a los que la Comisión adjudica en calidad de mandatario de beneficiarios exteriores de los fondos comunitarios».

Debido a su naturaleza jurídica, las Directivas comunitarias sobre contratos públicos no pueden aplicarse directamente, de ahí que sea conveniente transponerlas. La transposición, la cual tiene además la ventaja de simplificar y reagrupar los principios contenidos en varios textos, se efectuará a través de dos instrumentos jurídicos: el propio Reglamento Financiero y las Normas de Desarrollo, las cuales se adoptarán lo antes posible. El conjunto formado por el Reglamento Financiero y sus Normas de Desarrollo constituirá, por tanto, la transposición in extenso de las directivas que, de esta forma, se aplicarán claramente a las instituciones comunitarias como se aplican a los Estados miembros.

Por este motivo, el actual documento procura recoger los principios de las Directivas comunitarias de obras [8] [9], de suministro [10] y de servicios [11] que las Instituciones deberán acatar. En el Capítulo 1 se exponen normas que derivan de estas mismas directivas y que se aplican a todos los contratos financiados, total o parcialmente, por el presupuesto comunitario. En función de las especificidades y las necesidades consustanciales a las Instituciones comunitarias, estas normas pueden ir más allá de lo previsto en las Directivas.

[8] Directiva 93/37/CEE del Consejo, de 14.6.1992, por la que se coordinan los procedimientos de adjudicación de contratos públicos de obras.

[9] Estas tres Directivas anteriores fueron modificadas por la Directiva 97/52/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13.10.1997, por la que se coordinan los procedimientos de adjudicación de contratos públicos de servicios, de los contratos públicos de suministro y de los contratos públicos de obras, respectivamente.

[10] Directiva 93/36/CEE del Consejo, de 14.6.1993, por la que se coordinan los procedimientos de adjudicación de contratos públicos de suministros.

[11] Directiva 92/50/CEE del Consejo, de 18.6.1992, por la que se coordinan los procedimientos de adjudicación de contratos públicos de obras.

Por otra parte, para responder a las críticas referentes a la ausencia de definiciones y la incertidumbre sobre el sentido de algunos términos, se han introducido algunas definiciones, en particular, sobre el concepto de "contratos" (primer artículo del nuevo Título) y los distintos procedimientos de adjudicación. En las Normas de Desarrollo del Reglamento Financiero se incluirán otras definiciones complementarias.

En el contexto general de responsabilización de los Ordenadores y de supresión de los mecanismos de validación previa de sus actos de ejecución presupuestaria, la Comisión propone asimismo suprimir la Comisión Consultiva de Compras y Contratos (CCCC). Sería deseable que las Instituciones establecieran dentro de sus servicios una ventanilla de información que pudiera servir a los ordenadores de apoyo técnico para la celebración de los contratos.

Por último, para lograr una gestión financiera austera y saneada es preciso intensificar la lucha contra las prácticas que tengan por objeto o por efecto desviar fondos comunitarios. Uno de los aspectos de la prevención de las irregularidades y de la lucha contra el fraude y la corrupción consiste en establecer en el Reglamento Financiero una disposición por la que se excluya de la adjudicación de contratos a los candidatos o licitadores a quienes se declare culpables de fraude o de corrupción. Este tipo de disposición ya figura, como cláusula deontológica, en el manual de procedimientos relativo a la "Simplificación de los sistemas de gestión de los contratos celebrados en el marco de los programas de cooperación exterior".

Siguiendo la misma línea de conducta, la misma medida se adopta en caso de conflicto de intereses.

C. 2. Subvenciones

a) Retos

Las subvenciones se han ido convirtiendo poco a poco en un importante instrumento de intervención comunitaria, tanto dentro como fuera del territorio de la Unión. El Reglamento Financiero actual no contiene disposiciones específicas relativas a la concesión de subvenciones. Éstas, por lo tanto, se han ido desarrollando sin el apoyo de un marco normativo preciso.

En 1998 la Comisión, consciente de esta laguna, elaboró un Vademécum [12] para sus servicios. Era indispensable establecer en el Reglamento Financiero un marco general por el que se rigiera la concesión y el control de las subvenciones. La refundición proporciona la ocasión de paliar esta deficiencia mediante la creación de un Título específico relativo a las subvenciones.

[12] Vademécum sobre gestión de las subvenciones, de 14 de julio de 1998.

b) Contenido del Título «Subvenciones»

Este Título tiene por objeto, en primer lugar, establecer de manera clara la distinción entre contratos y subvenciones y, a continuación, establecer el marco de concesión, pago y aplicación de la utilización de las subvenciones en condiciones de transparencia.

Para responder a tales necesidades, el Título se estructura en torno a los temas siguientes:

-Definición del concepto de subvención como contribución directa de las Comunidades a una acción o en favor de un organismo que fomente una política de la Unión o un objetivo de interés general europeo, incluidas organizaciones internacionales. En esta definición se incluyen las contribuciones financieras, pero se excluyen los gastos de personal de las Instituciones comunitarias, los préstamos y las participaciones, así como los contratos.

-Afirmación de los principios de transparencia e igualdad de trato, mediante programación y publicación de las subvenciones concedidas, así como el carácter colectivo y la motivación de las decisiones de concesión.

-Afirmación de los principios de no acumulación, de no retroactividad y de cofinanciación.

-Imposición de los mismos criterios de exclusión que a los contratos, es decir, en particular en caso de fraude o conflicto de intereses.

-Por último, además del control que ejerza el Tribunal de Cuentas sobre los perceptores de subvenciones, instauración de una evaluación de los programas por cada Institución.

Las condiciones detalladas de cumplimiento de estos principios y normas figurarán en las Normas de Desarrollo.

Además, se prevén excepciones en los procedimientos en relación con el principio de programación anual y de licitación cuando la urgencia, la naturaleza de la acción o las características del beneficiario impidan respetarlos. Especial validez tiene lo anterior en el sector de la ayuda humanitaria.

D. Contabilidad y rendición de cuentas (Título VI de la Primera Parte de la propuesta)

Con motivo de la refundición del Reglamento Financiero, la Comisión está interesada en mejorar las normas contables aplicables al Presupuesto General de las Comunidades.

En este contexto, la Comisión desea reforzar la transparencia de los datos económicos y financieros que las Comunidades facilitan tanto a las instancias de control como al público en general, de modo que pueda disponerse de manera clara y comprensible de toda la información que se facilite sobre la utilización de los fondos públicos y la situación patrimonial de las Instituciones.

Para lograr este objetivo es necesario que la información contable subyacente a los estados financieros se elabore aplicando métodos contables internacionalmente reconocidos, que todas las instancias encargadas de administrar la contabilidad utilicen los mismos métodos y que la composición y estructura de los estados financieros sea la más idónea en función de los destinatarios.

La preocupación de armonización está garantizada por el papel atribuido al Contable de la Comisión, que es el encargado de dictar las normas contables (métodos contables y de consolidación) aplicables a la contabilidad de todas las Instituciones.

Además, todas las normas contables aplicables por las Comunidades deben basarse en los principios contables internacionalmente aceptados para el sector público, extremo que formalmente queda recogido en la propuesta del siguiente modo:

-Continuidad de las actividades, lo que requiere que las cuentas se presenten con una perspectiva de permanencia, con información sobre las actividades de ejercicios anteriores y datos comparativos con el ejercicio anterior en el balance.

-Principio de prudencia, que exige no sobrestimar el activo y no subestimar el pasivo.

-Principio de permanencia de los métodos contables, de modo que se apliquen las mismas normas cualquiera que sea el ámbito y no se modifiquen de un ejercicio a otro, debiendo ponerse en conocimiento del lector de los estados financieros todo cambio de normativa, al objeto de que pueda descubrir y comprender las modificaciones que se hayan efectuado.

-Por último, el principio según el cual la información presentada debe ser honesta, exhaustiva, pertinente y comprensible para proporcionar al lector una imagen fidedigna del patrimonio, de la situación financiera y del resultado del ejercicio.

También se establecen los principios de no-compensación, de independencia de los ejercicios y de la primacía de la realidad sobre la apariencia.

En cuanto a los métodos contables, la propuesta establece claramente que las técnicas variarán en función de la información que deba proporcionarse.

En cambio, la contabilidad general, en la que se registran las operaciones a efectos de establecer el balance de las Comunidades, es una contabilidad patrimonial.

Finalmente, por cuanto toca a la información facilitada y a sus destinatarios, la propuesta establece fórmulas claras para determinar tanto la composición de los estados financieros, como el procedimiento de rendición de los mismos.

Así pues, los estados financieros están compuestos por la cuenta de gestión, el balance financiero y los anexos, cada uno de ellos con objetivos bien definidos: la cuenta de gestión describe la ejecución del presupuesto; el balance financiero presenta la situación patrimonial de las Comunidades (en la medida de lo posible, según el modelo establecido por la IV Directiva del Consejo); en los anexos se presenta toda la información necesaria para una mejor comprensión de los datos presentados en el balance.

Por lo que se refiere al procedimiento de rendición de los estados financieros, la propuesta confirma la competencia del Contable de cada Institución para establecer sus respectivos estados financieros y remitirlos al Contable de la Comisión para que éste pueda consolidarlos. Son estos estados consolidados los que serán examinados por el Tribunal de Cuentas y la autoridad que aprueba la gestión presupuestaria y los que serán publicados, tras las correcciones efectuadas en su caso a la vista de las observaciones del Tribunal de Cuentas, en el Diario Oficial después del 30 de noviembre conjuntamente con la Declaración de fiabilidad y el Informe del Tribunal de Cuentas.

E. Acciones exteriores (Título IV de la Segunda Parte de la propuesta)

La propuesta simplifica el Título que trata de las acciones exteriores limitándolo a los principios derogatorios del derecho común de la gestión comunitaria. Lo actualiza a la vista de los últimos reglamentos del Consejo tendentes a descentralizar la gestión de las ayudas, con el fin de que los países candidatos estén mejor preparados y tengan mayor responsabilidad, en particular en lo que se refiere a la adhesión.

La redacción clarifica, pues, los distintos métodos de gestión de las acciones exteriores, mientras que el Reglamento Financiero en vigor sólo trata de la gestión centralizada por la Comisión, completada en su caso con un dispositivo de delegación a los Estados beneficiarios, previa aprobación de las acciones. En la propuesta se especifican los distintos tipos de control aplicables, anterior o posterior, a la gestión de las acciones delegadas en los terceros países receptores de las ayudas o en organizaciones internacionales.

En todos los casos de delegación (véase artículo 53 de la propuesta), los acuerdos firmados con la Comisión podrán contemplar la aplicabilidad tanto de los procedimientos de otorgamiento de contratos como de las normas de control interno y de auditoría de los organismos cosignatarios a la utilización de los fondos comunitarios, siempre que se respeten las normas mínimas convenidas con la Comisión.

En la propuesta se autoriza la descentralización total o parcial de la gestión de las ayudas exteriores en favor de los Estados beneficiarios, a condición de que éstos aporten la prueba ante la Comisión de que cumplen un mínimo de normas de buena gestión (existencia de procedimientos transparentes de adjudicación de contratos públicos, de un sistema de control interno eficaz y de rendición de cuentas, de controles externos, todo ello bajo la responsabilidad del Estado beneficiario).

Los contratos adjudicados, bien directamente por los Estados beneficiarios o por cualquier organismo mandatado por los mismos, bien por la Comisión en nombre y por cuenta de dichos Estados, deben ajustarse a los principios generales y procedimientos previstos para los contratos comunitarios, a reserva de normas particulares, especialmente en materia de admisibilidad de los licitadores y de los límites máximos, que figurarán en las Normas de Desarrollo del Reglamento Financiero. Dado que los convenios de financiación deben ir precedidos por un compromiso presupuestario global que implica una reserva de créditos, no hay inconveniente en que las licitaciones incluyan una cláusula suspensiva relativa a la disponibilidad de los créditos.

F. Otras cuestiones

F. 1. Aprobación de la gestión (Capítulo 2 del Título VII de la Primera Parte)

La propuesta tiene en cuenta el acuerdo marco sobre las relaciones entre el Parlamento Europeo y la Comisión.

F. 2. Sección de Garantía del FEOGA (Título I de la Segunda Parte)

El Título I de la Segunda Parte reagrupa las disposiciones particulares aplicables a los créditos disociados del "Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, Sección de Garantía " (Título VIII del Reglamento Financiero actual). Este régimen especial consiste en lo siguiente:

-El importe de los créditos de compromiso es idéntico al de los créditos de pago, con prórroga automática al ejercicio siguiente de los créditos de pago no utilizados, a efectos de financiar compromisos anteriores.

-Los gastos son prefinanciados por los Estados miembros y reembolsados por la Comisión.

-El calendario de gestión preserva un período complementario y la posibilidad de transferencias de créditos hasta el 31 de enero del ejercicio siguiente.

No obstante, la gestión de los créditos destinados a desarrollo rural estará sujeta al Derecho común de la gestión, una vez que lleguen a su término las Perspectivas Financieras actualmente vigentes, es decir, el 1 de enero de 2007.

Se adaptan, además, las referencias a la normativa sectorial pertinente.

F. 3. Fondos Estructurales (Título II de la Segunda Parte)

Las normativas sectoriales sobre medidas estructurales y de cohesión contienen disposiciones financieras que introducen normas específicas respecto del régimen general establecido por el Reglamento Financiero. Estas normas específicas son de aplicación a los compromisos (por tramos anuales), al régimen de pagos, a la devolución de anticipos, a las liberaciones y reconstituciones de créditos y al régimen de transferencias.

El Reglamento Financiero debe tener en cuenta estas especificidades. De ahí que en la Segunda Parte de la propuesta se inserte un nuevo Título denominado "Fondos Estructurales", con la finalidad de articular mejor la normativa sectorial y el Reglamento Financiero.

Las normativas sectoriales deben ser coherentes con el Reglamento Financiero. La Comisión velará por garantizar esta coherencia en la fase de propuesta de las disposiciones sectoriales.

F. 4. Investigación (Título III de la Segunda Parte)

El Título III de la Segunda Parte, dedicado a las disposiciones particulares aplicables a los créditos de "investigación y desarrollo tecnológico" (Título VII del Reglamento Financiero actual) se ha simplificado considerablemente debido a la generalización de la presentación del presupuesto por actividades. Se mantiene la flexibilidad del 15% autorizada por el Reglamento Financiero actual para las transferencias de créditos operativas del CCI (artículo 95 del RF).

Las normas de adjudicación de contratos contempladas en el Título IV de la Primera Parte no serán aplicables al CCI en sus actividades por cuenta de terceros. Dicha Decisión del Consejo por la que se adopta el programa-marco de investigación rige, además, las normas aplicables a los procedimientos de contratación de los expertos retribuidos con cargo a los créditos de investigación.

No se mantienen en la propuesta las disposiciones del actual apartado 4 del artículo 92 que asimilan determinados créditos del CCI a ingresos procedentes de prestaciones por cuenta de terceros. Sin embargo, la propuesta no entrará en vigor antes de que expire el 5º Programa-marco, que podrá ejecutarse, por tanto, sobre la base del Reglamento Financiero actual, incluido el artículo 92 antes citado.

F. 5. OLAF (Título VI de la Segunda Parte)

La creación de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), por Decisión de la Comisión [13] 28.04.1999 y Reglamento del Consejo [14] de 25.05.1999 y los Reglamentos (CE) nº 1073/99 del Parlamento Europeo y del Consejo [15], y Euratom nº 1074/99 del Consejo [16], introduce ciertas especificidades en la elaboración del presupuesto: los créditos de la OLAF se recogen en el presupuesto en un Anexo de la Sección correspondiente a la Comisión, - así como en la ejecución de los créditos puestos a su disposición para garantizar la autonomía de la Oficina. Tales especificidades deben reflejarse en el Reglamento Financiero.

[13] Decisión de la Comisión 352/1999 de 28.4.1999 (DO L 136, de 31.5.1999, p. 20).

[14] Reglamento (CE) n° 1074/1999 del Consejo, de 25.5.1999 (DO L 136, de 31.5.1999, p. 8).

[15] DO L 136, de 31.5.1999, p. 1.

[16] DO L 136, de 31.5.1999, p. 8.

A tal efecto, se propone insertar un nuevo Título en el que se recogería la estructura de acomodo presupuestaria de los créditos de la OLAF (línea presupuestaria detallada en un Anexo, plantilla de personal), las especificidades en la ejecución presupuestaria (delegación de competencias de ejecución al Director de la Oficina, régimen de transferencias) y la rendición de cuentas de la OLAF.

F. 6. Créditos administrativos (Título VII de la Segunda Parte)

La propuesta incluye un nuevo Título, en el que se recogen las disposiciones específicas aplicables a los créditos administrativos: los compromisos adquiridos para los gastos corrientes de gestión (actual apartado 2 del artículo 8), los pagos anticipados de aquellos gastos que, como los alquileres, deben librarse por anticipado (actual apartado 3 del artículo 8), la igualdad entre créditos de compromiso y créditos de pago, y la imputación al presupuesto del ejercicio en curso de los gastos de funcionamiento contraídos por un período superior a la duración del ejercicio (actual apartado 3 del artículo 1).

F. 7. Títulos suprimidos

Se suprimiría el actual Título IX bis del Reglamento Financiero relativo a las disposiciones aplicables en caso de sanción impuesta a los Estados miembros en situación de déficit excesivo, dado que este tipo de sanción está prevista ya en el artículo 17 del Reglamento Financiero en relación con los ingresos afectados.

El actual Título X del Reglamento Financiero relativo a las "Disposiciones particulares aplicables a la gestión de los créditos relativos al personal de las oficinas y antenas implantadas en las Comunidades y de las delegaciones fuera de la Comunidad, así como al correspondiente funcionamiento administrativo" sólo contiene un mero reenvío a las Normas de Desarrollo para la adjudicación de contratos, teneduría de inventarios, contabilidad y administración de anticipos. Este reenvío es superfluo, ya que las disposiciones que tratan estos diferentes temas en el Reglamento Financiero ya remiten a las Normas de Desarrollo. Se suprimiría, pues, este Título.

Se suprimiría igualmente la actual Segunda Parte del Reglamento Financiero "Disposiciones aplicables a las operaciones de empréstito y préstamo de las Comunidades Europeas". Los artículos 134 y 135 se integran en el Título V "Contabilidad" de la Primera Parte y el artículo 137 se añade a las disposiciones relativas a las competencias del Tribunal de Cuentas, en el Título VIII "Control externo y aprobación de la gestión presupuestaria", también de la Primera Parte. En el contexto de las nuevas disposiciones en materia de control interno, se suprime el artículo 136, relativo al control interno efectuado por el Interventor sobre las citadas operaciones de empréstitos y préstamos.

F. 8. Tercera Parte

La tercera parte ("Disposiciones transitorias y finales") consta en primer lugar de dos disposiciones transitorias. La primera disposición transitoria se refiere a la reserva monetaria, cuya supresión se anuncia en la propuesta de Reglamento sobre disciplina presupuestaria, en vías de adopción. La segunda disposición transitoria somete los créditos para desarrollo rural al título específico del FEOGA-Garantía, como ya ocurre en las actuales Perspectivas Financieras (2000-2006), pero sin prejuzgar el régimen que les será aplicable a partir del 31 de diciembre de 2006.

Las disposiciones finales recogen los actuales artículos 138-143 con dos adaptaciones. La primera adaptación viene justificada por el carácter de refundición de la propuesta, lo que entraña la derogación del Reglamento Financiero de 21 de diciembre de 1977. La segunda adaptación desarrolla la referencia al procedimiento de concertación contemplado en el actual artículo 140. Las disposiciones de la Declaración común del Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión, de 4 de marzo de 1975, sobre instauración de un procedimiento de concertación quedan de este modo recogidas en el artículo 174. La Comisión recuerda, a este respecto, que en su dictamen en relación con la Conferencia Intergubernamental sugirió que en lo sucesivo el Reglamento Financiero sea adoptado por el procedimiento de codecisión.

Propuesta de

REGLAMENTO (CE, CECA, Euratom) DEL CONSEJO

relativo al Reglamento Financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas

EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, su artículo 279,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero y, en particular, su artículo 78 nono,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica y, en particular, su artículo 183,

Vista la propuesta de la Comisión [17],

[17] DO C

Visto el dictamen del Parlamento Europeo [18],

[18] DO C

Visto el dictamen del Tribunal de Cuentas [19],

[19] DO C

Considerando lo siguiente:

(1) Dado que el contexto en el que se adoptó el Reglamento Financiero, de 21 de diciembre de 1977, aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas [20] ha evolucionado enormemente, en especial tras las sucesivas ampliaciones, el ajuste del presupuesto a las perspectivas financieras y las modificaciones institucionales, dicho Reglamento Financiero ha experimentado varias modificaciones sustanciales. Con ocasión de introducir nuevas modificaciones necesarias para tener en cuenta, en particular, exigencias de simplificación legislativa y administrativa, así como un mayor rigor en la gestión de las finanzas comunitarias, conviene, en aras de la claridad, proceder a la refundición del Reglamento Financiero, de 21 de diciembre de 1977.

[20] DO L 356, de 31.12.1977, p. 1. Reglamento cuya última modificación la constituye el Reglamento (CE, CECA, Euratom) n° 2673/1999 (DO L 326, de 18.12.1999, p. 1).

(2) El presente Reglamento Financiero debe limitarse a enunciar los principios esenciales y normas básicas que regulan el conjunto de materias presupuestarias contempladas en el Tratado y debe remitir para disposiciones concretas a las disposiciones de aplicación que fije un Reglamento, (en lo sucesivo, "normas de desarrollo"), a efectos de garantizar una mayor jerarquía de normas y de mejorar la legibilidad del Reglamento Financiero.

(3) En cuanto a principios presupuestarios, el establecimiento y ejecución del presupuesto deben atenerse a los cuatro principios fundamentales del Derecho presupuestario (unidad, universalidad, especialidad y anualidad), así como a los principios de buena gestión financiera, equilibrio presupuestario, unidad de cuentas y transparencia.

(4) El presente Reglamento Financiero debe reafirmar tales principios y restringir las excepciones a los casos estrictamente necesarios, regulándolas rigurosamente.

(5) Respecto del principio de unidad, el presente Reglamento Financiero debe mencionar que se aplica asimismo a los gastos correspondientes a la Política Exterior y de Seguridad Común y a la cooperación en materia de Justicia y Asuntos de Interior, cuando dichos gastos sean asumidos por el Presupuesto. La plantilla de personal de los organismos comunitarios debe ser aprobada por la Autoridad Presupuestaria en el marco del procedimiento presupuestario, habida cuenta de la incidencia, real o potencial, de la misma en los efectivos de la función pública europea y en el Presupuesto General mediante la subvención, pagada o prevista por estos organismos, o las pensiones que habrán de pagarse a su personal.

(6) Respecto del principio de universalidad, es conveniente suprimir las posibilidades de devolución de anticipos y de reutilización de créditos, que deben ser parcialmente sustituidos por ingresos afectados. Las normas específicas aplicables a los Fondos Estructurales no se ven afectadas por estas modificaciones.

(7) Respecto del principio de especialidad, es indispensable que la Comisión goce de cierta flexibilidad de gestión en las transferencias de créditos de personal y funcionamiento entre títulos que tratan políticas diferentes, así como entre capítulos de gastos de operaciones. El presente Reglamento Financiero debe permitir, en efecto, una presentación integrada de la asignación de recursos financieros y administrativos según su afectación. Es conveniente asimismo armonizar los procedimientos de transferencia de créditos administrativos entre todas las demás instituciones para garantizar que las transferencias entre títulos sean competencia de la Autoridad Presupuestaria y las transferencias dentro de los títulos sean competencia de cada Institución. La constitución de reservas por parte de la Autoridad Presupuestaria debe quedar restringida a dos supuestos: la ausencia de base jurídica y la incertidumbre sobre la suficiencia o necesidad de los créditos.

(8) Respecto del principio de anualidad, es conveniente generalizar los créditos disociados, manteniendo al mismo tiempo el régimen técnico actualmente aplicable a los créditos del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA). Ante la simplificación derivada de la supresión de los créditos no disociados, debe corresponder a cada Institución respectiva aprobar las prórrogas de créditos de compromiso y de pago. Los períodos complementarios deben limitarse únicamente a los casos absolutamente necesarios, es decir, a los pagos del FEOGA.

(9) Respecto del principio de transparencia, se pretende garantizar una mejor información sobre la ejecución del presupuesto y la contabilidad. Se trata también de fijar un plazo riguroso para la publicación del presupuesto. Además, los gastos e ingresos negativos deben suprimirse; los primeros serán considerados en adelante ingresos afectados.

(10) Finalmente, el principio de buena gestión financiera se define por referencia a los principios de economía, eficiencia y eficacia y se garantiza su cumplimiento mediante indicadores mensurables que puedan valorar los resultados obtenidos. La evaluación debe efectuarse a lo largo de todo el ciclo de un programa.

(11) En lo que atañe a la elaboración y presentación del presupuesto, es conveniente armonizar y simplificar los procedimientos presupuestarios suprimiendo la distinción, sin incidencia en la práctica, entre presupuestos suplementarios y rectificativos.

(12) La Sección del presupuesto correspondiente a la Comisión debe permitir una presentación de los créditos y recursos según su afectación ("Presupuestación por Actividades"), con el fin de reforzar la transparencia de la gestión presupuestaria respecto de los objetivos de buena gestión financiera, y más concretamente de eficiencia y eficacia.

(13) La Comisión debe gozar de cierta flexibilidad en la gestión del personal respecto de las autorizaciones presupuestarias, sobre todo en el marco de la nueva orientación hacia una gestión centrada en los resultados y no en los medios. Dicha flexibilidad estará sujeta a una doble restricción: el límite de los créditos presupuestarios y el límite del total de puestos concedidos; además, se excluyen los grados A1 y A2.

(14) En cuanto a la ejecución del presupuesto, conviene determinar claramente los distintos métodos de ejecución del presupuesto, bien de manera centralizada por la Comisión, bien de manera compartida con los Estados miembros o bien descentralizada respecto de terceros países beneficiarios de ayudas exteriores. La gestión centralizada debe poder efectuarse directamente por los servicios de la Comisión o ser delegada a organismos de Derecho público nacional, internacional o comunitario, en particular las agencias de ejecución creadas por las Comunidades. Estas últimas deben poder ejecutar total o parcialmente de un programa bajo la responsabilidad y control de la Comisión.

(15) La responsabilidad de la Comisión en cuanto a la ejecución del presupuesto le prohibe delegar aquellas competencias propias de la potestad pública que entrañen un poder discrecional de apreciación. El presente Reglamento Financiero debe reiterar este principio y determinar el ámbito de las competencias que pueden delegarse. Conviene precisar, por otro lado, que los organismos de Derecho privado, con exclusión de los que realizan funciones de servicio público bajo la garantía de los Estados miembros, no deben poder realizar ningún acto de ejecución del presupuesto, sino que únicamente pueden prestar servicios de peritaje técnico o administrativo o realizar tareas preparatorias o accesorias.

(16) El cumplimiento de los principios de transparencia y de buena gestión financiera implica que los organismos de Derecho público o encargados de realizar una misión de servicio público bajo la garantía del Estado en los que se deleguen competencias de ejecución por cuenta de la Comisión deben disponer de procedimientos de adjudicación de contratos transparentes, de controles internos eficaces, de un sistema de rendición de cuentas distinto del resto de sus actividades y de una auditoría externa.

(17) Por lo que se refiere al papel de los distintos agentes, la responsabilización de los Ordenadores debe reforzarse suprimiendo los controles previos centralizados, en particular, el visado previo del Interventor sobre las operaciones de ingresos y gastos y la comprobación del recibo liberatorio por el Contable. Como contrapartida, debe desarrollarse la función de auditoría interna de los sistemas de gestión y de control interno establecidos por los Ordenadores. El Auditor interno debe ser el Interventor en el sentido definido en los Tratados.

(18) La responsabilidad de los Ordenadores, los Contables y los Administradores de anticipos no es diferente de la que tienen los demás funcionarios y agentes, y debe regularse en el marco del Estatuto de los funcionarios de las Comunidades Europeas y del régimen aplicable a los otros agentes de estas Comunidades (en lo sucesivo "el Estatuto") a través de la aplicación de sanciones disciplinarias y pecuniarias ya existentes. Deben mantenerse, en cambio, algunas disposiciones específicas que identifican los casos concretos de falta de los contables y administradores de anticipos en razón de la naturaleza de sus funciones. Ya no dispondrán ni de indemnización especial ni de seguro de riesgos. Por otra parte, cabe referirse en el Reglamento Financiero a las disposiciones vigentes relativas a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas, y relativas a la lucha contra la corrupción en que están involucrados funcionarios de las Comunidades Europeas o de Estados miembros.

(19) Conviene definir los conceptos de compromiso presupuestario y compromiso jurídico del gasto y sus condiciones de aplicación. Con el fin de limitar temporalmente la posible incidencia presupuestaria de las decisiones de la Comisión y limitar el volumen de compromisos inactivos, es importante limitar el plazo en que podrá asumirse compromisos jurídicos individuales con cargo a compromisos presupuestarios globales.

(20) El presente Reglamento Financiero ha de definir la tipología de los pagos que pueden realizar los Ordenadores.

(21) El presente Reglamento Financiero debe precisar que las operaciones de liquidación, ordenación de pagos y libramiento de pago deben realizarse en un plazo que se fijará en las Normas de Desarrollo; si se rebasa dicho plazo, los acreedores tendrán derecho a exigir intereses de demora a cargo del presupuesto.

(22) Por lo que se refiere a la contratación pública las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos públicos de suministro, de servicios y de obras deben aplicarse a los contratos públicos adjudicados por las Instituciones por su propia cuenta; sus principios deben regular también las normas aplicables a todos los contratos adjudicados por cuenta de un tercero.

(23) Con el fin de prevenir las irregularidades, luchar contra el fraude y la corrupción y fomentar una gestión saneada y eficaz, deben excluirse de la adjudicación de contratos a aquellos candidatos o licitadores a quienes se declare culpables de tales actos o se hallen en una situación de conflicto de intereses.

(24) Conviene, además, con un deseo de transparencia, prever una información apropiada de los candidatos y licitadores en cuanto a la adjudicación de los contratos.

(25) Por último, en lo que respecta a la responsabilización de los Ordenadores, conviene suprimir la Comisión Consultiva de Compras y Contratos.

(26) Por lo que se refiere a las subvenciones, procede regular la concesión y el seguimiento de las subvenciones comunitarias mediante disposiciones específicas que apliquen los principios de base jurídica, de transparencia, de programación, de cofinanciación, de valoración colectiva y de control.

(27) A efectos de evitar una acumulación de subvenciones, éstas no deben poder concederse para financiar dos veces una misma acción ni para financiar acciones ya realizadas antes de la solicitud de subvenciones.

(28) De manera similar a las normas de concesión de contratos públicos, deben establecerse causas de exclusión del beneficio de las subvenciones, al objeto de facilitar la lucha contra el fraude y la corrupción.

(29) A efectos de precisar los derechos y obligaciones de la Institución y del beneficiario de una subvención, la concesión de ésta deberá formalizarse en un acuerdo por escrito.

(30) Cuando se conceda una subvención, el Ordenador de pagos debe controlar el uso que se hace de la misma, así como efectuar una evaluación global de los resultados obtenidos en cada programa.

(31) Por lo que se refiere a la contabilidad y a la rendición de cuentas es procedente precisar que la contabilidad se compone de una contabilidad general y de una contabilidad presupuestaria, así como destacar que la contabilidad general es una contabilidad patrimonial, mientras que la contabilidad presupuestaria se utiliza para elaborar la cuenta de gestión y los informes sobre la ejecución del presupuesto.

(32) Conviene definir en el Reglamento Financiero los principios de base en que se fundamenta la contabilidad general y se presentan los estados financieros, y ello por referencia a los principios contables internacionalmente aceptados y a las directivas del Consejo relativas a las cuentas anuales de determinadas formas de sociedad, en la medida en que tales principios sean pertinentes en el contexto del servicio público.

(33) Es necesario adaptar las disposiciones sobre suministro de información relativa a la ejecución del presupuesto, a efectos de extender tal información a la utilización de los créditos prorrogados, de los créditos reconstituidos y de los créditos reutilizados, y a los fines de organizar mejor el suministro de datos mensuales y del informe sobre la ejecución, que se presentará tres veces al año a la Autoridad Presupuestaria.

(34) Conviene armonizar los métodos contables utilizados por las Instituciones y reconocer, a este respecto, un derecho de iniciativa al Contable de la Comisión.

(35) Conviene precisar que la utilización de sistemas informáticos de gestión financiera no puede atentar contra el derecho que tiene el Tribunal de Cuentas de acceder a los justificantes.

(36) Deben suprimirse los conceptos, poco precisos, de anticipo y pago a cuenta; los pagos deben poder hacerse en forma de financiación, de pago intermedio y de pago del saldo final, en aquellos casos en que la totalidad del importe adeudado no se pague de una sola vez; es conveniente también establecer que los intereses producidos por las prefinanciaciones constituyan ingresos presupuestarios.

(37) En cuanto a control externo y aprobación de la gestión presupuestaria aunque la Comisión tiene competencia plena en la ejecución del presupuesto, la importancia de la gestión compartida con los Estados miembros o descentralizada hacia los terceros países exige una plena cooperación de los mismos en el procedimiento de control del Tribunal de Cuentas y en el procedimiento de aprobación de la gestión presupuestaria por parte de la Autoridad Presupuestaria.

(38) Con el fin de mejorar el funcionamiento interinstitucional, conviene que la Comisión presente al Parlamento Europeo, a petición de éste, toda la información relativa al ejercicio en cuestión necesaria para el buen desarrollo del procedimiento de aprobación de la gestión presupuestaria, ateniéndose a los derechos fundamentales de la persona, a la protección del secreto de los negocios, de la normativa relativa a los procedimientos judiciales y disciplinarios y de los intereses de la Unión.

(39) Ciertas políticas comunitarias deben ser objeto de disposiciones específicas para garantizar la coherencia del presente Reglamento Financiero con las normativas sectoriales.

(40) Por lo que se refiere al FEOGA, deben mantenerse las particularidades de gestión relativas a la igualdad entre créditos de compromiso y de pago y al régimen de prórroga de créditos, con excepción de los créditos destinados a desarrollo rural a partir del 1 de enero de 2007.

(41) A efectos de garantizar el mantenimiento global de los créditos disponibles, los ingresos afectados procedentes de la Sección de Garantía del FEOGA deben afectarse globalmente.

(42) Es necesario prever la posibilidad de compromisos anticipados a partir del 15 de noviembre anterior al ejercicio de que se trate.

(43) Por lo que se refiere a los Fondos Estructurales, es conveniente mantener la devolución de anticipos y la reconstitución de créditos en las condiciones previstas por la Declaración de la Comisión aneja al Reglamento (CE) n° 1260/1999 del Consejo, de 21 de junio de 1999, por el que se establecen disposiciones generales sobre los Fondos Estructurales.

(44) Por lo que se refiere a la investigación, es oportuno armonizar la presentación del presupuesto con las disposiciones relativas a la Presupuestación por Actividades.

(45) Por lo que se refiere a las acciones exteriores es conveniente autorizar la descentralización de la gestión de las ayudas exteriores, a condición de que la Comisión disponga de garantías de buena gestión financiera, y de que el Estado beneficiario asuma la responsabilidad ante la Comisión de los fondos librados.

(46) Los convenios de financiación o contratos firmados con el Estado beneficiario o un organismo de Derecho público nacional, comunitario o internacional, o con personas físicas o jurídicas de Derecho privado, deben atenerse a los principios generales de adjudicación de contratos que figuran en el Título IV de la Primera Parte y en el Título IV de la Segunda Parte del presente Reglamento Financiero en cuanto a las acciones exteriores.

(47) Por lo que se refiere a la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), es conveniente reagrupar en un título especial las disposiciones específicas de gestión de este organismo, en particular en lo referente a la información facilitada en Anexo al presupuesto y a la definición de las facultades delegadas al director de la misma.

(48) Por lo que se refiere a los créditos administrativos, es conveniente asimismo reagrupar en un título específico las disposiciones que les son específicamente aplicables.

(49) Con carácter transitorio es conveniente mantener la reserva monetaria especial del FEOGA hasta la entrada en vigor del reglamento sobre disciplina presupuestaria y por lo que se refiere a la realización de los programas de desarrollo rural y medidas complementarias, prever que las disposiciones particulares sobre el régimen de créditos de la Sección de Garantía del FEOGA sólo serán aplicables hasta el final de la programación en curso.

HA ADOPTADO EL PRESENTE REGLAMENTO:

PRIMERA PARTE DISPOSICIONES COMUNES

TÍTULO I DISPOSICIONES GENERALES

Artículo 1

El presente Reglamento Financiero establece las normas de elaboración del Presupuesto General de las Comunidades Europeas, en lo sucesivo denominado "Presupuesto", y de ejecución de los ingresos y gastos consignados en el mismo. Contiene también las normas sobre teneduría de la contabilidad, contratación pública y concesión de subvenciones por las Comunidades. Igualmente, en el mismo se establecen las normas por las que se han de regir los Ordenadores, los Contables y los Auditores internos, así como las normas de control de la responsabilidad de los mismos. También se establecen criterios de control externo y del procedimiento de aprobación de la gestión presupuestaria.

A efectos de aplicación del presente Reglamento, el Comité Económico y Social, el Comité de las Regiones y el Defensor del Pueblo se asimilan a las Instituciones de las Comunidades

Artículo 2

De acuerdo con las condiciones que se definen en el presente Reglamento, el Presupuesto debe atenerse, en su elaboración y ejecución, a los principios de unidad, anualidad, equilibrio, unidad de cuenta, universalidad, especialidad, buena gestión financiera y transparencia.

CAPÍTULO 1 Principio de unidad

Artículo 3

1. El Presupuesto es el acto que prevé y autoriza, cada año, los ingresos y gastos de las Comunidades.

2. Los gastos e ingresos de las Comunidades comprenden:

a) Los gastos e ingresos de las Comunidades Europeas, incluidos los gastos administrativos de la Política Exterior y de Seguridad Común y los de la cooperación en materia de Justicia y Asuntos de Interior, así como los respectivos gastos de operaciones cuando éstos corran a cargo del Presupuesto.

b) Los gastos administrativos de las Comunidades Europeas del Carbón y del Acero, y los ingresos correspondientes.

c) Los gastos e ingresos de las Comunidades Europeas de la Energía Atómica.

3. En el Presupuesto se consignará la garantía de las operaciones de empréstitos y préstamos contraídos por las Comunidades, así como los pagos al Fondo de Garantía relativo a las acciones exteriores cuyas operaciones son objeto de información en la Cuenta de Gestión y en el balance de la Comisión.

Artículo 4

1. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 69, no podrá efectuarse ingreso ni gasto alguno sino mediante imputación a una línea presupuestaria.

2. No podrá efectuarse ningún compromiso de gastos ni ordenamiento de pagos que exceda los créditos autorizados.

CAPÍTULO 2 Principio de anualidad

Artículo 5

Los créditos consignados en el Presupuesto se autorizarán por la duración de un ejercicio presupuestario.

Artículo 6

1. El Presupuesto incluye créditos disociados, que dan lugar a créditos de compromiso y a créditos de pago.

Los créditos de compromiso cubren el coste total de las obligaciones jurídicas contraídas durante el ejercicio en curso.

Los créditos de pago cubren los gastos resultantes de la ejecución de las obligaciones jurídicas contraídas durante el ejercicio en curso o en ejercicios anteriores.

2. El apartado 1 se entenderá sin perjuicio de las disposiciones particulares de los Títulos I y VII de la Segunda Parte, y no impedirá la posibilidad de comprometer globalmente créditos o de proceder a compromisos presupuestarios por tramos anuales.

3. La imputación presupuestaria de los créditos se efectuará con arreglo a los siguientes criterios:

a) Los créditos de compromiso que se autoricen en un ejercicio determinado y los créditos de pago de ese mismo ejercicio se consignarán en la correspondiente línea presupuestaria.

b) Las estimaciones anuales de los créditos de pago que serán necesarios en ejercicios posteriores en relación con los créditos de compromiso figurarán, con carácter indicativo, en un calendario de vencimientos incluido en los comentarios del Presupuesto.

Artículo 7

1. El ejercicio presupuestario comenzará el 1 de enero y finalizará el 31 de diciembre.

2. Los ingresos se contabilizarán en un ejercicio determinado tomando como base los importes percibidos durante ese ejercicio. No obstante, en virtud del Reglamento del Consejo por el que se aplica la Decisión relativa al sistema de recursos propios, podrá efectuarse el ingreso anticipado de los recursos propios correspondientes al mes de enero del ejercicio siguiente.

3. La consignación de recursos propios procedentes del impuesto sobre el valor añadido, la del recurso complementario basado en el producto nacional bruto (PNB) y, en su caso, la de las contribuciones financieras podrán reajustarse de conformidad con lo dispuesto en el Reglamento citado en el apartado 2.

4. Los créditos afectados con cargo a un ejercicio sólo podrán utilizarse para cubrir los gastos comprometidos y pagados durante dicho ejercicio, sin más excepciones que las establecidas en el Título I de la Segunda Parte, así como para pagar los importes adeudados por compromisos que se remontan a ejercicios anteriores.

5. Los compromisos se contabilizarán tomando como base los compromisos jurídicos contraídos antes del 31 de diciembre.

6. Los pagos se contabilizarán con cargo a un ejercicio determinado tomando como base los pagos efectuados por el Contable, a más tardar, el 31 de diciembre de ese ejercicio.

7. No obstante lo dispuesto en los apartados 5 y 6, los gastos de la Sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) se contabilizarán con cargo a un determinado ejercicio con arreglo a las normas establecidas en el Título I de la Segunda Parte.

Artículo 8

1. Los créditos de compromiso y de pago que no se hayan utilizado al