Dictamen del Comité de las Regiones sobre la "Propuesta de Directiva del Consejo relativa a un sistema transparente de normas armonizadas para la restricción de la circulación de los vehículos pesados de mercancías que efectúan transportes internacionales por determinadas carreteras"

(1999/C 374/19)

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

vista la lista de propuestas de la Comisión pendientes el 1 de mayo de 1999 para las que la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam implica un cambio de fundamento jurídico o de procedimiento (SEC(1999) 581 final);

vista la "Propuesta de Directiva del Consejo relativa a un sistema transparente de normas armonizadas para la restricción de la circulación de los vehículos pesados de mercancías que efectúan transportes internacionales por determinadas carreteras" [COM(1998) 115 final - 98/0096 (COD) ex (SYN)](1);

vista la decisión del Consejo, comunicada por su carta de 14 de junio de 1999, de consultar al Comité de las Regiones sobre este asunto de conformidad con el primer párrafo del artículo 265 y el artículo 71 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea;

vista la decisión de su Mesa, de 15 de septiembre de 1999, de nombrar al Sr. Weingartner (A, PPE) ponente general para elaborar un dictamen a este respecto, de conformidad con el artículo 39 del Reglamento Interno del Comité de las Regiones;

considerando su Resolución sobre la "Carta europea de las regiones y municipios para una política avanzada y sostenible" (CDR 347/97 fin)(2);

considerando el Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Propuesta de Directiva del Consejo relativa a un sistema transparente de normas armonizadas para la restricción de la circulación de los vehículos pesados de mercancías que efectúan transportes internacionales por determinadas carreteras" de fecha 9 y 10 de septiembre de 1998 (CES 1135/98),

en su 30o Pleno, de los días 15 y 16 de septiembre de 1999 (sesión del 16 de septiembre), ha aprobado por unanimidad el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. En su propuesta de Directiva, la Comisión Europea señala que en la actualidad no existen en la Comunidad normas armonizadas para la imposición de restricciones a la circulación de vehículos pesados de mercancías. Hasta la fecha, estas normas se han regido por el derecho nacional, por lo que se aplican de forma descoordinada y muestran muchas disparidades entre ellas.

1.2. El objetivo de esta propuesta de Directiva de la Comisión Europea es facilitar el transporte internacional de mercancías dentro de la Unión Europea mediante la armonización de las restricciones a la circulación existentes en los ejes principales internacionales [las carreteras de la red transeuropea (RTE-T)]. Fundamentalmente las restricciones a la circulación se aplican los fines de semana y los días festivos, períodos durante los que en siete de los quince Estados miembros se imponen ya restricciones de estas características.

1.3. Esta iniciativa legislativa, que fue solicitada a la Comisión Europea por varios Estados miembros, debe lograr establecer un equilibrio entre los intereses económicos del sector y la necesidad de cada uno de los Estados miembros de encontrar una solución adecuada para mejorar la seguridad vial, reducir la densidad de tráfico, garantizar la protección del medio ambiente y tener en cuenta las repercusiones sociales en el sector del transporte.

2. Observaciones

2.1. La falta de normas comunitarias se debe a que las competencias de gestión del transporte por carretera corresponden a los Estados miembros, y a veces también a los entes regionales de los Estados miembros. La Comisión Europea justifica la posibilidad de aprobar una Directiva comunitaria con el argumento de que la Comunidad es competente, junto con los Estados miembros, para adoptar este tipo de medidas (letras a), c) y d) del apartado 1 del artículo 75(3) del Tratado CE). El Comité considera que, independientemente de esta argumentación, debería también señalarse que la adopción de esta Directiva implica una limitación de las competencias nacionales, y en algunos Estados miembros también de las competencias regionales, y con ello se atenta contra el principio de subsidiariedad.

2.2. Llama la atención el hecho de que aquellos Estados miembros que en la actualidad aplican restricciones a la circulación, como Alemania, Francia, Italia, Luxemburgo, Austria y Portugal, son países tradicionales de vacaciones o estados con densidades de tráfico excepcionalmente altas a causa de los desplazamientos de carácter recreativo o vacacional. También un Estado no miembro, Suiza, y gran parte de los países de Europa Central y Oriental, que por regla general son destinos tradicionales de vacaciones, ponen en práctica restricciones de este tipo al transporte de mercancías por carretera.

2.3. Independientemente de que el aumento creciente de las vacaciones de corta duración haya desplazado el tráfico de carácter recreativo o vacacional también a los meses de primavera y otoño, partes importantes de los Estados del Sur de Europa sólo se ven afectadas por la circulación durante las vacaciones de verano, mientras que los Estados de Europa Central o los países alpinos padecen de manera intensa las consecuencias de la elevada densidad de tráfico recreativo y vacacional también en los períodos entre temporadas y en invierno.

2.4. En todos los países de vacaciones, la limitación al domingo de las restricciones a la circulación durante los fines de semana, como prevé la propuesta de Directiva, tendría como consecuencia la desviación a los sábados de las perturbaciones masivas del tráfico, ya que el sábado sigue siendo el principal día de salida y llegada para la mayoría de los viajeros. Lo mismo puede decirse de las limitaciones de las restricciones en días festivos. Por este motivo, los asociaciones de automovilistas ADAC, ACI, FFAC y ÖAMTC han emitido una declaración conjunta en favor del mantenimiento de las restricciones actuales para los vehículos pesados de mercancías.

2.5. Una cuestión esencial es si la prevista armonización de las normas sobre restricciones a la circulación para el transporte internacional de mercancías modificará el denominado "modal split", es decir, el reparto entre los diferentes modos de transporte. La Comisión Europea señala que no se ha demostrado que las restricciones a la circulación los fines de semana hayan conducido a un cambio de modo de transporte de la carretera al ferrocarril.

2.6. No obstante, debe tenerse en cuenta que el transporte de mercancías por carretera aumentará considerablemente con la normativa comunitaria prevista, que prevé una ampliación de los horarios del transporte internacional de mercancías por carretera durante los fines de semana y días festivos. De este modo, se incumplen los objetivos de la política de transporte sostenible que persigue la Comunidad, es decir, la consideración global de los aspectos medioambientales, la mejora del reparto del transporte entre los diferentes modos, una mayor utilización de los modos de transporte más respetuosos con el medio ambiente y el desplazamiento del transporte de mercancías por carretera al ferrocarril o a la navegación. Precisamente, el transporte internacional es un transporte a larga distancia, por lo que es el más adecuado para un desplazamiento hacia otros modos de transporte.

2.7. El argumento de que una ampliación de los horarios del transporte internacional de mercancías por carretera es poco relevante porque éste representa una proporción relativamente pequeña del tráfico total es aceptable sólo en parte. En relación con la totalidad del tráfico por carretera, el transporte internacional de mercancías por carretera representa únicamente una pequeña proporción. Sin embargo, el transporte internacional de mercancías por carretera utiliza prioritariamente los ejes principales internacionales [las carreteras de la red transeuropea (RTE-T)] y constituye una parte fundamental (50 % o más) del tráfico. A pesar de ello, estos ejes principales internacionales [las carreteras de la red transeuropea (RTE-T)] son precisamente las vías en las que está previsto limitar las restricciones.

2.8. También la seguridad vial es un factor que debe ser analizado y documentado con mayor exactitud. No es suficiente la justificación de la Comisión Europea en el sentido de que tampoco ha encontrado pruebas claras de que las restricciones a la circulación en fines de semana aplicables a los vehículos pesados de mercancías reduzcan el número de accidentes de tráfico esos días.

2.9. Dado que se parte de la base de que una relajación de las restricciones a la circulación de vehículos pesados entrañará un aumento adicional del transporte internacional de mercancías por carretera y que, por ello, no es muy probable que se produzca una descongestión del tráfico durante los restantes días de la semana, difícilmente puede argumentarse que estas medidas mejorarán la seguridad vial. Más bien debe suponerse que la coincidencia del aumento de la circulación de vehículos pesados con el tráfico habitual de carácter recreativo y vacacional durante los fines de semana y los días festivos tendrá como consecuencia un empeoramiento de la seguridad vial.

2.10. Fundamentales son también los problemas para la protección del medio ambiente asociados a un aumento del tráfico internacional de vehículos pesados. Entre ellos, es prioritario evaluar críticamente la cuestión de la contaminación atmosférica, es decir, el aumento de las emisiones de sustancias nocivas. Aunque el hecho de autorizar la circulación de vehículos pesados los sábados pudiera reducir el tráfico de camiones durante los restantes días de la semana, debe tenerse en cuenta que los sábados existe un riesgo significativamente más elevado de congestión en los principales ejes internacionales [las carreteras de la red transeuropea (RTE-T)]. En su exposición de motivos, la Comisión Europea señala incluso que en las congestiones de tráfico puede llegar a duplicarse o triplicarse la utilización de combustible, con lo que también se incrementa proporcionalmente la emisión de sustancias nocivas. Por ello, no cabe esperar que disminuya la contaminación atmosférica derivada del tráfico.

2.11. En la actualidad se ha demostrado que, al menos en zonas sensibles como la región alpina, la concentración de sustancias nocivas disminuye drásticamente durante los fines de semana en los que no circulan vehículos pesados y que, por lo tanto, los efectos negativos para el medio ambiente pueden minimizarse de manera considerable, al menos durante períodos breves. En última instancia, esto tiene relación con el hecho de que hoy en día la contribución de los vehículos de transporte pesados a la concentración total de sustancias nocivas en el aire a causa del tráfico sigue siendo desproporcionada, ya que un porcentaje de entre el 15 y el 20 % de tráfico de camiones produce aproximadamente un 50 % de las emisiones de NOx, que representan una amenaza especialmente grave para el medio ambiente.

2.12. En cuanto a las repercusiones de la emisión de ruidos, la propia Comisión hace referencia a las restricciones aceptables en horarios nocturnos a la circulación de los vehículos pesados de mercancías cuyo nivel de ruido sobrepase las normas comunitarias en la materia, y también a las repercusiones en razón de situaciones geográficas críticas como, por ejemplo, en las regiones de montaña. Se acoge con satisfacción la propuesta de prever restricciones a la circulación en aquellas carreteras en las que las molestias derivadas del ruido constituyan un problema real, así como la propuesta de que, en esos casos, se tengan en cuenta los efectos del ruido de todos los vehículos. Sin embargo, es precisamente esta última medida la que necesita estudios más detallados.

2.13. En la exposición de motivos de la propuesta de Directiva, la Comisión Europea declara que todos los Estados miembros que en la actualidad aplican restricciones a la circulación de vehículos pesados establecen excepciones, por regla general, muy dispares. Es pertinente la exigencia de establecer, con criterios restrictivos, una lista armonizada de las mercancías cuyo transporte deberá autorizarse durante los fines de semana y los días festivos. También sería conveniente aprobar una normativa única sobre los tipos de vehículos que deben incluirse en las disposiciones de excepción (por ejemplo, vehículos que ya cumplen las normas más estrictas de la clasificación EURO).

2.14. Las restricciones a la circulación tienen naturalmente también repercusiones sociales, ya que se limitan los horarios de circulación e imponen períodos de descanso. Una limitación de las restricciones existentes traería consigo nuevas molestias inadmisibles para los trabajadores del sector del transporte por carretera.

3. Conclusiones y recomendaciones

3.1. Se rechaza esta propuesta de Directiva relativa a un sistema de normas armonizadas para la restricción de la circulación de los vehículos pesados de mercancías que efectúan transportes internacionales por determinadas carreteras, ya que tienen más peso los argumentos en favor del mantenimiento de la normativa actual. Asimismo, el hecho de que una relajación de las actuales restricciones entrañe un aumento adicional del tráfico de vehículos pesados crea nuevas ventajas unilaterales para el transporte de mercancías por carretera y, por lo tanto, es contraproducente para modificar la política de transportes, tal como se exige hoy en día en la Unión Europea, con el fin de mejorar el reparto del transporte, es decir, para lograr una mayor participación de otros modos de transporte como el ferrocarril y la navegación.

3.2. La Directiva propuesta debe también rechazarse habida cuenta del aumento imparable del transporte por carretera. Por un lado, todos los pronósticos apuntan hacia un nuevo aumento global del transporte por carretera -el transporte de mercancías crecerá aún más- y el transporte internacional de mercancías por carretera, que constituye el objeto de esta normativa, registra incluso la tasa de incremento más alta. Por otro lado, la sociedad está evolucionando hacia una sociedad del tiempo libre, lo que significa que hay una tendencia a reducir el tiempo de trabajo y se dispone de más tiempo libre. Por ello, además de los períodos de vacaciones estivales, un número creciente de ciudadanos y ciudadanas de la Comunidad toman vacaciones cortas y emprenden viajes de recreo durante los fines de semana y días festivos. Por ejemplo, en la actualidad en la región alpina central sólo hay dos meses al año, al final del otoño, en los que no se dé un tráfico de carácter recreativo reseñable. Por ello, la coincidencia del creciente aumento del tráfico de carácter recreativo con un aumento del transporte de mercancías los sábados provocará cada año mayores problemas, que harán cada vez más necesaria la adopción de medidas para contrarrestarlos.

3.3. Es necesario mejorar fundamentalmente el análisis de las relaciones entre las condiciones del tráfico descritas durante los fines de semana y días festivos y sus repercusiones para la seguridad vial y el medio ambiente. Análogamente, también deben evaluarse sus repercusiones para las economías nacionales, aspecto poco estudiado hasta la fecha.

3.4. La indicación que figura en la exposición de motivos de la propuesta de Directiva de introducir en el futuro nuevas limitaciones de las restricciones del tráfico, parece estar orientada sobre todo hacia las necesidades económicas del sector del transporte. Una metodología con fundamentos científicos exige, por el contrario, una consideración global.

3.5. Parece pertinente la elaboración, con criterios restrictivos, de una lista armonizada de las mercancías cuyo transporte deberá autorizarse durante los fines de semana y los días festivos. Además, es conveniente llevar a cabo una armonización de los tipos de vehículos incluidos en las disposiciones de excepción, que tenga especialmente en cuenta los aspectos medioambientales.

3.6. Con objeto de salvaguardar el principio de subsidiariedad, el Comité de las Regiones considera que la gestión del transporte por carretera debe seguir siendo competencia de los gobiernos nacionales y regionales, ya que son los que mejor pueden evaluar la necesidad de introducir restricciones a la circulación de vehículos pesados. No obstante, la limitaciones existentes o previstas deberían notificarse a su debido tiempo a la Comisión Europea.

3.7. Aunque la relajación de las restricciones a la circulación parezca defendible desde el punto de vista empresarial, las consideraciones relativas a la seguridad vial, la protección del medio ambiente y la sostenibilidad social son argumentos que abogan por el mantenimiento de la normativa actual. El debate sobre esta propuesta de Directiva conduce en último extremo a una decisión entre valores fundamentales en la que el Comité de las Regiones, como representante de los ciudadanos y ciudadanas de Europa, se decanta resueltamente por los intereses de las personas afectadas.

Bruselas, el 16 de septiembre de 1999.

El Presidente

del Comité de las Regiones

Manfred DAMMEYER

(1) DO C 198 de 24.6.1998, p. 17.

(2) DO C 251 de 10.8.1998, p. 7.

(3) Art. 71 (Tratado de Amsterdam).