DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN Evaluación de los programas nacionales de reforma de 2012 y de los programas de estabilidad de la zona del euro que acompaña al documento RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO relativa a la aplicación de las Orientaciones Generales de Política Económica por los Estados miembros cuya moneda es el euro /* SWD/2012/0301 final */





1. Resumen. 3 2. Situación y perspectivas económicas. 4 3. Principales retos económicos y medidas adoptadas. 5 3.1. Restablecer y mantener la estabilidad. 5 3.1.1. Estabilidad financiera. 5 3.1.2. Política presupuestaria. 8 3.2. Corregir los desequilibrios y mejorar el crecimiento. 14 3.2.1. Corregir los desequilibrios internos de la zona del euro. 14 3.2.2. Reformas estructurales para impulsar el crecimiento y la capacidad de ajuste. 22 Pacto por el Euro Plus – evaluación de la ejecución de los compromisos. 24 4. Reforzar la coordinación de las políticas en la zona del euro. 26 4.1. La crisis ha dejado al descubierto deficiencias en la gobernanza de la zona del euro. 26 4.2. La reforma de la gobernanza económica en la zona del euro. 27 1. RESUMEN Durante el pasado año, la crisis de la zona del euro atravesó su fase más aguda hasta la fecha, en un contexto caracterizado por una peligrosa dinámica de retroalimentación entre los Estados, el sistema bancario y el deterioro de las perspectivas económicas. Al acumular los bancos europeos grandes cantidades de deuda pública nacional, la inquietud acerca de la sostenibilidad de la deuda soberana se contagió al sector bancario. A su vez, el riesgo soberano se vio agravado por la limitada capacidad de los bancos para absorber pérdidas, ya que los gobiernos son considerados el último recurso para ayudar a las entidades financieras en dificultades. Por último, las sombrías perspectivas de crecimiento –ensombrecidas aún más por el desapalancamiento público y privado– acentuaron la preocupación por la sostenibilidad de la deuda y la rentabilidad de los bancos, provocaron un incremento de los costes de refinanciación de la deuda y pusieron en peligro la sostenibilidad de esta, a modo de profecía que acarrea su propio cumplimiento. En esta fase aguda de la crisis quedó patente la fuerza de los efectos de contagio transfronterizo en la zona del euro. Los problemas de la deuda soberana en la zona del euro se iniciaron en 2010 como un caso aislado. Desde entonces, la crisis se ha propagado a otros Estados miembros vulnerables, dejando al descubierto o agravando diferentes problemas internos, entre ellos una acumulación de desequilibrios macroeconómicos o deficiencias del sector bancario. Al final, incluso los Estados miembros considerados sólidos desde el punto de vista financiero se vieron afectados y la crisis alcanzó una dimensión sistémica en el segundo semestre de 2011. Todo ello pone de manifiesto la importancia de los efectos de contagio en la zona del euro –debido a los estrechos vínculos financieros y económicos y a los marcos políticos comunes– y es una invitación a no caer en el exceso de confianza para aquellos países aparentemente a salvo. La adopción de medidas enérgicas, dirigidas a romper este círculo vicioso y a reforzar los marcos políticos, contribuyó a contener la crisis. La Hoja de ruta para la estabilidad y el crecimiento, adoptada por la Comisión en octubre de 2011[1], estableció un plan global de respuesta a la crisis que ha orientado a los responsables políticos en sus esfuerzos de reforma. En particular, se ha aprobado el segundo programa de ajuste griego sobre la base de una reestructuración ordenada de la deuda pública de este país. Otros Estados miembros vulnerables, sobre todo los que son objeto de programas de ajuste UE-FMI, han emprendido audaces reformas de sus políticas económicas. El proceso de saneamiento en toda la zona del euro ha progresado en líneas generales según lo previsto, aunque aún son necesarias medidas complementarias en algunos casos. Estos esfuerzos nacionales han ido acompañados de actuaciones a escala europea: se han acelerado las iniciativas a nivel de la UE con mayor potencial de crecimiento; se ha reforzado el volumen y el alcance de los mecanismos de estabilidad financiera; los bancos han reforzado su base de capital en un ejercicio coordinado, liderado por la Autoridad Bancaria Europea; el Banco Central Europeo ha adoptado medidas para paliar los problemas de financiación del sector bancario. Por último, se han aprobado reformas de gran calado en materia de gobernanza, con vistas a reforzar el seguimiento y la vigilancia de las políticas presupuestarias y económicas. Es necesario seguir trabajando con constancia y coherencia para hacer frente a los retos que se presenten. Gracias a las medidas citadas, en los primeros meses de 2012 se vislumbraron tímidas mejoras, pero la volatilidad ha vuelto a aumentar recientemente como consecuencia de la adversa evolución macroeconómica, la inquietud que sigue suscitando el sistema bancario y la mayor incertidumbre política que reina en algunos Estados miembros. Con ello queda patente que los mercados siguen extraordinariamente tensos y en alerta y que la confianza aún es débil. Esta situación también sirve para no olvidar que cualquier mejora depende esencialmente de que se mantenga una respuesta adecuada tanto a nivel nacional como a nivel de la zona del euro. Así pues, es vital seguir adelante con los esfuerzos de reforma, a fin de hacer frente a los problemas a medio y largo plazo de la zona del euro, procurando, y especialmente: - reactivar el crecimiento ya en el corto plazo y aumentar el potencial de crecimiento, sobre todo reforzando la integración y la liberalización del mercado con el objetivo, en particular, de liberar el ahorro privado y canalizarlo hacia inversiones productivas y de mejorar la competitividad; - reducir la elevada carga de la deuda de los sectores público y privado, de forma coordinada entre países y entre sectores, procurando no frenar en exceso el desarrollo económico; en particular: § reducir el alto nivel de deuda pública en el contexto de estrategias creíbles de saneamiento presupuestario a medio plazo, que busquen un equilibrio adecuado entre la necesidad de saneamiento, reformas y crecimiento; § reducir los grandes desequilibrios entre países de la zona del euro a través de amplias reformas estructurales que aumenten la capacidad de ajuste y de políticas presupuestarias debidamente diferenciadas; - continuar la reparación del sector financiero, a fin de garantizar un sector bancario sólido, capaz de proporcionar financiación sana a la economía. La intensidad de los efectos de contagio y la interconexión en la zona del euro exige una sólida gobernanza económica y una estrecha vigilancia económica. Las valientes reformas de la gobernanza económica de la zona del euro aprobadas hasta la fecha o en preparación contribuyen sobremanera al cumplimiento de los requisitos de una unión monetaria en cuanto a un gobierno y una supervisión reforzados y al establecimiento de unas bases sólidas para una zona del euro estable y saneada. Sin embargo, se necesitan nuevas medidas a medio plazo para completar la estructura de la UEM. 2. Situación y perspectivas económicas La situación económica de la zona del euro se deterioró considerablemente durante el pasado año. Tras contraerse a finales de 2011, el PIB de la zona del euro se estabilizó a principios de 2012. La pérdida de confianza debido al recrudecimiento de la crisis de la deuda soberana, las subidas del precio del petróleo y la desaceleración del crecimiento de la producción mundial ha afectado al crecimiento. Si bien se ha reducido el riesgo de graves problemas en el sistema bancario, gracias a las rápidas medidas adoptadas a finales de 2011, las perspectivas económicas siguen siendo mediocres. Según las previsiones económicas de primavera de la Comisión Europea, el PIB se mantendrá prácticamente invariado (-0,3 %) en 2012, aunque se prevé una expansión moderada para 2013 (1,0 %). Esta tímida recuperación se basaría en un retorno de la confianza y, por tanto, en el supuesto de que se consiga contener la crisis y la situación de los mercados financieros se normalice. De hecho, el mayor riesgo sigue siendo que se produzca una escalada de la crisis, situación que podría reavivar el círculo vicioso entre el sector financiero y la economía real y reducir sensiblemente las perspectivas de crecimiento. Se espera que persistan las diferencias de crecimiento entre los Estados miembros de la zona del euro. Desde el comienzo de la crisis económica y financiera mundial han sido palpables las diferencias de crecimiento entre los países de la zona del euro. Estas diferencias deberían continuar durante el período que abarcan las previsiones, puesto que en los Estados miembros que han heredado desequilibrios internos y externos la transición al proceso de recuperación será probablemente mucho más tardía y prolongada que en los países con menores impedimentos estructurales (véase también la sección 3.2). 3. Principales retos económicos y medidas adoptadas La zona del euro se enfrenta a una serie de retos interrelacionados que se exponen a continuación, en dos secciones principales relativas a las áreas e instrumentos de actuación pertinentes. En la sección 3.1. se abordan los retos relacionados con las políticas financieras y presupuestarias de la zona del euro y, en la sección 3.2, los que se derivan del escaso crecimiento y los grandes desequilibrios macroeconómicos. Cada sección incluye una evaluación de las medidas adoptadas en la zona del euro, centrándose en la respuesta a las recomendaciones dirigidas a los Estados miembros de la zona del euro en 2011. 3.1. Restablecer y mantener la estabilidad 3.1.1. Estabilidad financiera Gráfico 1: Diferenciales de rendimiento de la deuda de los países sometidos a un programa vencimiento a 10 años, diferencia con la deuda de Alemania Fuente: Reuters Ecowin. El sector financiero se ha visto duramente afectado en todo el mundo y en Europa durante la crisis. La reevaluación general de los riesgos durante la crisis económica y financiera mundial ha provocado importantes caídas de los precios de los activos y ha erosionado la base de capital de los bancos europeos, algunos de los cuales han tenido que ser rescatados por las autoridades públicas nacionales. En un contexto en que la recesión económica ejerce cada vez más presión sobre las finanzas públicas, estas operaciones de rescate han sido en algunos casos lo suficientemente importantes como para minar la sostenibilidad de los países afectados. Todo ello, unido a la revisión de las cifras de las finanzas públicas griegas, ha debilitado gravemente la confianza en los bonos soberanos de muchos Estados miembros de la zona del euro. La caída de los precios de los bonos de los países considerados vulnerables ha menguado aún más el capital de los bancos, que, antes de la crisis, habían realizado fuertes inversiones en estos bonos (gráfico 1). Esta interdependencia entre la debilidad de los bancos y la de los emisores soberanos en un contexto de ralentización del crecimiento ha generado una dinámica de retroalimentación muy peligrosa. El agravamiento de la crisis ha socavado considerablemente la confianza de los inversores en la calidad de los balances de los bancos y ha obstaculizado su acceso a la financiación. La crisis ha adquirido carácter sistémico en el segundo semestre de 2011, con la extensión de las tensiones financieras a otros mercados soberanos de la zona del euro como consecuencia de los intensos efectos de propagación existentes en la zona de la moneda única (gráficos 2 y 3). Gráfico 2: Diferenciales de rendimiento de la deuda de algunos Estados miembros vencimiento a 10 años, diferencia con la deuda de Alemania || Gráfico 3: Indicadores de precios financieros para las empresas de la zona del euro || Fuente: Reuters Ecowin. || Nota: Expresados en desviaciones típicas derivadas de medias diarias 2005-2011. Fuente: Reuters Ecowin. Las medidas introducidas en el segundo semestre de 2011 y a principios de 2012 contribuyeron a restaurar la confianza del mercado en los primeros meses de 2012, pero la mejora resultó ser solo temporal. En particular, las operaciones de refinanciación a muy largo plazo (VLTRO) a tres años efectuadas por el BCE permitieron colmar lagunas básicas de refinanciación de los bancos de la zona del euro, al garantizar a estos acceso a financiación a medio plazo a un coste reducido. Asimismo, a fin de tranquilizar a los mercados sobre la capacidad de los bancos para resistir a las turbulencias y mantener un capital adecuado, el Consejo Europeo de octubre de 2011 aprobó un plan de recapitalización a escala de la UE, coordinado por la Autoridad Europea Bancaria (ABE). El éxito global de la ejecución de los programas de ayuda financiera UE/FMI para Portugal e Irlanda también ha contribuido a mejorar la confianza del mercado, al igual que los ambiciosos programas de reforma de otros países vulnerables. La confianza en las economías de la zona del euro ha mejorado igualmente merced a otras medidas, como el acuerdo sobre el segundo programa de ajuste griego, un mayor fortalecimiento de los cortafuegos financieros y el refuerzo de la gobernanza fiscal. Desgraciadamente, esta mejora resultó ser solo temporal, y la confianza de los inversores ha vuelto a deteriorarse, lo que demuestra la persistente fragilidad de los mercados financieros y la rapidez con la que puede cambiar de opinión el mercado si no se siguen adoptando medidas adecuadas. Si bien un mayor desapalancamiento del sector bancario es necesario para restaurar la confianza de los inversores, lo difícil es evitar que ello no restrinja en exceso el flujo del crédito a la economía. Ante las recientes tensiones en materia de financiación y las continuas presiones para que incrementen su capital, preocupa que los bancos puedan reducir en exceso su oferta de crédito (gráfico 6). Puesto que el crédito bancario constituye una fuente principal de financiación para la economía real de la zona del euro, en particular para las pequeñas y medianas empresas, una carestía de crédito tendría graves consecuencias para el crecimiento y el empleo, y, a la larga, podría mermar el potencial de crecimiento si se mantuviera durante un período prolongado. Para contrarrestar ese riesgo, se ha pedido a las autoridades nacionales de supervisión que velen por que los planes de los bancos destinados a reforzar su solvencia conduzcan a un incremento adecuado de su capital y no resulten en un desapalancamiento excesivo ni perturben la actividad de préstamo. Por el momento, no hay constancia de que el proceso de desapalancamiento haya resultado excesivo o desordenado, con efectos perjudiciales para la economía real. No obstante, las situaciones en los Estados miembros son sumamente heterogéneas y el panorama global puede ocultar diferentes realidades a nivel nacional. Gráfico 4: Préstamos bancarios al sector no financiero privado en la zona del euro Nota: Flujos mensuales estacionalizados, ajustados en función de las ventas y titulizaciones. Fuente: BCE. La reducción de los activos problemáticos, acumulados antes de la crisis, es fundamental para restablecer el flujo de crédito a la economía. El mantenimiento de unos tipos de interés reducidos, unido a la reticencia de los bancos a reconocer pérdidas o embargar propiedades hipotecadas, podría aumentar la inclinación de los bancos a evitar préstamos u otros activos problemáticos. Retrasar el reconocimiento de pérdidas podría limitar la concesión de préstamos a prestatarios más solventes, reducir las inversiones potencialmente productivas e incidir negativamente en el crecimiento. Por consiguiente, es necesario proceder a un reconocimiento correcto y transparente de los riesgos y a la oportuna reestructuración, a fin de garantizar la salud tanto del sistema bancario como de la economía. Las medidas extraordinarias de liquidez del BCE han insuflado oxígeno a los bancos. Las operaciones de refinanciación a muy largo plazo han aliviado los graves problemas de financiación del sector bancario y permitirán a los bancos ofrecer préstamos a la economía, una vez mejoren las condiciones económicas. Sin embargo, los altos rendimientos que ofrecen algunos bonos soberanos han incitado a algunos bancos a invertir más en deuda pública nacional, aumentando así la interconexión entre bancos y emisores soberanos. Así pues, es de vital importancia que los bancos aprovechen la oportunidad que ofrecen las operaciones de refinanciación a muy largo plazo para seguir adelante con la reparación del sistema financiero y la reestructuración de balances, manteniendo al mismo tiempo el flujo de crédito a la economía, de forma que, cuando venzan estas operaciones de refinanciación, el sector bancario se encuentre fortalecido. El proceso de reestructuración del sector financiero ha continuado durante los últimos doce meses en la zona del euro. Para atender a la recomendación del pasado año, dirigida a los países de la zona del euro, de que mejoraran el funcionamiento y la estabilidad del sistema financiero, muchos Estados miembros han continuado la tarea de reestructuración de su sector financiero (CY, DE, ES, EL, IE, PT) y reforzado su marco de supervisión (BE). Con todo, las medidas adolecen en ocasiones de falta de ambición o de un enfoque global (DE, SI). La crisis ha ralentizado el proceso de integración financiera, por lo que pueden ser necesarias medidas ambiciosas para acelerar y profundizar este proceso. Ya antes de la crisis, se reconocía que el modelo de la UE de un sistema bancario transfronterizo no era estable en el marco institucional vigente, en particular en lo que atañe a la supervisión y la gestión de las crisis bancarias. Esta situación ha resultado ser sumamente perjudicial en el contexto de la unión monetaria, debido a una mayor vinculación real y financiera y a la interrelación con los Estados. Aunque, hasta la fecha, los bancos han mantenido en general su presencia transfronteriza, existen indicios de que las actividades transfronterizas están disminuyendo y los bancos se parapetan detrás de las fronteras nacionales. En el marco de la reestructuración de sus balances, los bancos han empezado a vender activos no básicos, que suelen incluir activos extranjeros, aunque estas ventas no siguen un patrón claro. Para contrarrestar esta tendencia a la desintegración financiera, es preciso reforzar la coordinación a nivel europeo de los marcos de supervisión y gestión de crisis. Más concretamente, una integración más estrecha entre los países de la zona del euro en cuanto a las estructuras y prácticas de supervisión, la gestión de crisis transfronterizas y la distribución de la carga, con vistas a una «unión bancaria», sería un complemento importante de la actual estructura de la UEM. En la misma línea, para romper el vínculo entre los bancos y los emisores soberanos, podría contemplarse la recapitalización directa por el MEDE. 3.1.2. Política presupuestaria Desde el inicio de la crisis, la deuda pública ha aumentado sustancialmente en la zona del euro. Aunque los niveles y trayectorias de la deuda diferían sustancialmente entre los Estados miembros de la zona del euro antes de la crisis, el aumento de la misma desde que se inició la crisis ha sido general. Esta tendencia se ha debido sobre todo al importante papel que han desempeñado las finanzas públicas como apoyo de la economía y el sector financiero durante la crisis económica y financiera mundial. Sin embargo, la insuficiencia de los esfuerzos realizados para reducir la deuda antes de la crisis, cuando la coyuntura económica era favorable, también ha aumentado la vulnerabilidad de algunos países a las perturbaciones económicas. Desde el inicio de la crisis en 2007, los niveles de deuda pública en toda la zona del euro han aumentado más de 20 puntos porcentuales, hasta alcanzar el 88 % del PIB en 2011, con amplias diferencias entre los Estados miembros. Hay que recordar, no obstante, que aunque la zona del euro está en el epicentro de la crisis de la deuda soberana, los aumentos globales y los niveles del ratio deuda/PIB son de hecho más elevados en los Estados Unidos y en Japón (gráfico 5). Una combinación de factores hace que la reducción del alto nivel de deuda pública resulte en sí misma todo un reto, en particular en el contexto de la unión monetaria de la zona del euro. En primer lugar, la aversión al riesgo de los mercados de deuda soberana ha aumentado notablemente, quizá corrigiendo en exceso los niveles moderados que existían anteriormente, ya que los inversores han reevaluado las perspectivas de sostenibilidad de la deuda soberana en un contexto de niveles de deuda más elevados y perspectivas de crecimiento poco favorables. Ello ha dado lugar a un aumento de los costes de financiación para algunos Gobiernos, lo que a su vez amenaza la sostenibilidad de la deuda en estos Estados miembros ya a medio plazo. En segundo lugar, la crisis ha revelado efectos de contagio muy importantes entre los emisores soberanos de la zona del euro que aumentan el riesgo de desarrollo de crisis sistémicas, es decir, una situación en la que la evolución del conjunto de la zona del euro influye más en la percepción de los inversores de un Estado miembro que la evolución de la situación en el país en cuestión. Y, en tercer lugar, los costes presupuestarios derivados del envejecimiento de la población tienen repercusiones para la sostenibilidad de la hacienda pública a largo plazo. La considerable magnitud del ajuste presupuestario necesario para reducir los elevados ratios deuda/PIB actuales de la mayoría de los Estados miembros requiere una estrategia de saneamiento duradera y sostenida. Se está llevando a cabo un saneamiento de las finanzas públicas en la zona del euro y los Estados miembros han emprendido importantes esfuerzos en este sentido. El déficit público global de la zona del euro se ha reducido 2,1 puntos porcentuales, hasta situarse en el 4,1 % del PIB en 2011. La deuda pública, sin embargo, siguió creciendo y alcanzó un 87,2 % del PIB. El hecho de que la reducción del ratio déficit global/PIB tuviera lugar en un contexto de ralentización del crecimiento de la producción refleja la importancia del esfuerzo de saneamiento. En efecto, el saldo presupuestario ajustado en función del ciclo mejoró en un punto porcentual y alcanzó el 3,4 % del PIB en 2011. Esto demuestra que los Estados miembros de la zona del euro han llevado a cabo en líneas generales los esfuerzos de saneamiento estructural previstos en las actualizaciones de 2011 de sus programas de estabilidad. Los programas de estabilidad indican que está previsto seguir adelante con el saneamiento. Según los planes establecidos en los programas de estabilidad, el déficit presupuestario de la zona del euro disminuirá hasta situarse en torno al 3 % del PIB en 2012 y por debajo del 1 % del PIB en 2015. No obstante, la deuda pública bruta seguiría aumentando y superaría el 90 % en 2012, antes de disminuir hasta aproximadamente el 85 % en 2015, aunque se prevé que persistan grandes diferencias en los niveles de deuda durante el período del programa. Gráfico 5: Evolución del déficit y de la deuda pública en la zona del euro, EE.UU. y Japón 2007-2013 (% del PIB) Fuente: Servicios de la Comisión. Si bien los Estados miembros de la zona del euro deben restablecer la sostenibilidad de sus finanzas públicas, este saneamiento tiene efectos para el crecimiento a corto plazo. En general, los saneamientos presupuestarios provocan a corto plazo una contracción de la actividad económica. Esos efectos serán probablemente más intensos ahora –en un momento de recesión posterior a la crisis financiera– que durante una desaceleración cíclica habitual, debido a que una mayor proporción de hogares y empresas tienen dificultades para acceder al crédito y son más sensibles a las variaciones de los ingresos y beneficios que a los tipos de interés. Además, la orientación flexible que ya sigue la política monetaria y el deterioro del mecanismo de transmisión a causa de los problemas del sector bancario limitan el alcance de cualquier estímulo compensador procedente de esta fuente. El principal reto para la política presupuestaria es seguir adelante con el saneamiento de una forma favorable al crecimiento. A fin de reducir simultáneamente los elevados niveles de deuda y mitigar sus posibles efectos negativos en el crecimiento, es fundamental que los programas de saneamiento a medio plazo sean creíbles y propicien el crecimiento. La credibilidad del saneamiento es uno de los factores clave: normalmente, los efectos adversos para el crecimiento a corto plazo son menores cuando existe la percepción de que los esfuerzos de saneamiento son permanentes. Para que el saneamiento sea compatible con el crecimiento han de tenerse en cuenta estas tres dimensiones: i) diferenciación del ritmo entre países; ii) especial atención a la composición del saneamiento, centrándose sobre todo en frenar la expansión de los gastos derivados del envejecimiento de la población; y iii) reforma complementaria de las instituciones presupuestarias. (i) La magnitud de los problemas presupuestarios varía entre los Estados miembros de la zona del euro y exige una adaptación de la velocidad del ajuste. El Pacto de Estabilidad y Crecimiento ofrece un marco flexible y basado en reglas para guiar los diferentes ritmos de saneamiento. La aplicación de las normas presupuestarias de la UE se basa en el análisis económico y en disposiciones legales, así como en una evaluación global de la sostenibilidad estructural de la hacienda pública. Este marco prevé diferenciar objetivamente a los Estados miembros en función de su situación presupuestaria y sus condiciones macroeconómicas (gráfico 6). La evaluación de las medidas presupuestarias adoptadas por los Estados miembros, sobre todo en términos estructurales, es esencial en la aplicación de las normas. La estrategia de salida de las medidas extraordinarias adoptadas para atenuar los efectos de la crisis refleja la flexibilidad de las normas presupuestarias de la UE. Concretamente, los Estados miembros que se enfrentan a primas de riesgo elevadas y potencialmente al alza no disponen de un gran margen de maniobra para desviarse de sus objetivos presupuestarios nominales, incluso en el caso de que las condiciones macroeconómicas resulten más desfavorables de lo previsto. Sin embargo, otros Estados miembros están en condiciones de permitir el pleno funcionamiento de los estabilizadores automáticos en la senda de ajuste estructural. Gráfico 6: Déficit público y deuda pública en 2011 en los Estados miembros de la zona del euro (% del PIB) Fuente: Servicios de la Comisión. (ii) La composición del saneamiento presupuestario es fundamental para minimizar los efectos negativos sobre el crecimiento. La reducción del gasto puede tener un efecto de señalización importante. La adopción de estrategias de saneamiento basadas en el gasto es la mejor manera de demostrar la voluntad de reducir los déficits presupuestarios, debido a las dificultades inherentes a su aplicación. El recorte de gastos es, por tanto, una condición indispensable para reforzar la credibilidad del saneamiento y evitar que las primas de riesgo sigan aumentando. No obstante, un saneamiento favorable al crecimiento también requiere dar prioridad al gasto público que apoye el crecimiento, a fin de no comprometer el ya escaso potencial de crecimiento económico de la zona del euro. La inversión pública reviste especial importancia en este sentido, ya que los gastos de inversión favorecen, ya a corto plazo, el crecimiento a través de la demanda interna, además de incidir positivamente por el lado de la oferta a largo plazo. La adopción de medidas destinadas a fomentar las inversiones productivas se justifica sobre todo en algunos Estados miembros, confrontados a unos tipos de interés extraordinariamente bajos, ya que es muy probable que la rentabilidad social y privada que pueda obtenerse sea superior al coste de financiación. Por otra parte, también es importante prestar especial atención a la eficiencia y la eficacia de los programas de gasto. Sin embargo, vista la magnitud del ajuste presupuestario necesario, muchos Estados miembros podrían tener que actuar por el lado de los ingresos. Esto es especialmente pertinente en los Estados miembros en los que las grandes necesidades de saneamiento se combinan con un cierto margen de maniobra para aumentar los ingresos fiscales o en los que es necesario restaurar las bases imponibles erosionadas por la crisis. Existen varias vías para aumentar los ingresos fiscales que no implican directamente subidas de impuestos. La primera debería ser mejorar el cumplimiento de las obligaciones fiscales y la administración tributaria. Cuando esto no sea suficiente, o en caso de que el cumplimiento de las obligaciones fiscales ya sea elevado, convendría plantearse la posibilidad de ampliar la base imponible. Por otra parte, mejorar la disciplina fiscal y ampliar las bases imponibles constituyen valiosos objetivos de la política fiscal per se, ya que incrementan la eficiencia de la fiscalidad y reducen las distorsiones económicas. Como última opción, en algunos casos podría ser inevitable aumentar los tipos impositivos o introducir nuevos impuestos. Convendría entonces procurar por todos los medios minimizar los posibles efectos negativos sobre el crecimiento centrándose en los impuestos menos perjudiciales, como los impuestos sobre el consumo o los impuestos recurrentes sobre bienes inmuebles. Una política tributaria apropiada también puede favorecer el crecimiento y la competitividad y reducir los desequilibrios de la economía. En general, la política tributaria debería centrarse en la reforma de la estructura y la configuración de los regímenes fiscales existentes a fin de propiciar el crecimiento. En particular, un aumento de la presión fiscal sobre el trabajo y el capital perjudica más el crecimiento y la competitividad que el aumento de otros tipos de impuestos, por ejemplo los que gravan el consumo y los bienes inmuebles, o los impuestos medioambientales. Esto resulta especialmente pertinente en el caso de algunos Estados miembros de la zona del euro, que necesitan mejorar de forma significativa su competitividad. También conviene evaluar cuidadosamente el potencial impacto distributivo de las reformas fiscales. Cualquier reducción de la carga fiscal sobre el trabajo debería afectar a los grupos más vulnerables del mercado de trabajo, ya que con frecuencia estos grupos se ven altamente desincentivados a la hora de incorporarse al trabajo y deben soportar costes laborales relativamente elevados. En lo que respecta, en particular, a la zona del euro, las reformas fiscales deberían también abordar los incentivos a la acumulación de deuda, inherentes a los regímenes del impuesto de sociedades y la fiscalidad de la vivienda. La composición del saneamiento no siempre ha favorecido el crecimiento. Aunque, por regla general, los esfuerzos de saneamiento se han basado en el gasto, muy pocos Estados miembros han protegido las partidas generadoras de crecimiento, como la I+D (IT) o la educación (DE). Otros países (PT, IT) han dado prioridad a los gastos de capital, especialmente mejorando la utilización de los Fondos Estructurales de la UE. Varios Estados miembros han mejorado la eficiencia del gasto público (EE, FI). También han sido frecuentes las medidas por el lado de los ingresos. Algunos Estados miembros han optado por subir los impuestos, lo que, en ocasiones ha mejorado la estructura de la fiscalidad, trasladando la presión fiscal sobre el trabajo a otros ámbitos (IT). En muchos casos, las reformas no han ido en la dirección adecuada, ya que se ha incrementado la presión fiscal sobre el trabajo (AT, ES, FR) o sobre el capital (ES), sin que se explotaran plenamente otras opciones, menos perjudiciales para el crecimiento. Asimismo, se han tomado medidas dirigidas a reducir las distorsiones en los impuestos sobre bienes inmuebles (PT) o se han aumentado los impuestos sobre el consumo (FR), pero no se han registrado desplazamientos hacia impuestos medioambientales. Afrontar las implicaciones presupuestarias del envejecimiento de la población es indispensable para garantizar la sostenibilidad de la hacienda pública. Debido al impacto negativo de la crisis en el crecimiento, se prevé ahora que los gastos relacionados con el envejecimiento de la población representarán una carga mayor para las finanzas públicas. Sobre la base de las políticas actuales, el ratio del gasto público derivado del envejecimiento de la población en relación con el PIB aumentaría 4,75 puntos porcentuales de aquí a 2060. Existen, sin embargo, grandes diferencias entre países, siendo Bélgica, Chipre, Luxemburgo, Malta, los Países Bajos, Eslovenia y Eslovaquia los que se enfrentan a mayores dificultades. Las pensiones representan una proporción muy importante y creciente del gasto público en la zona del euro: más del 12 % del PIB en la actualidad y, según las previsiones, un 14 % en 2060. En los Estados miembros, y sobre todo en los que se enfrentan a costes de pensiones más elevados, las reformas en el ámbito de las pensiones, la asistencia sanitaria y los cuidados de larga duración podrían mejorar la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas, respaldar la credibilidad de los actuales esfuerzos de saneamiento y contribuir a reforzar la confianza de los inversores. Si bien se ha avanzado con respecto a las reformas de las pensiones, las relacionadas con la asistencia sanitaria acusan retrasos. Ante el reto que plantea el envejecimiento de la población, la mayoría de los Estados miembros ha adaptado, durante la última década, sus sistemas de pensiones con el fin de mejorar su sostenibilidad. Esta tendencia se mantuvo durante el pasado año. Las reformas de las pensiones realizadas en fechas recientes en algunos Estados miembros de la zona del euro, en particular en Grecia, Italia y España, están teniendo repercusiones positivas visibles en el presupuesto. A pesar de ello, en muchos casos deben emprenderse reformas suplementarias. Las reformas en el ámbito de la sanidad van menos adelantadas. La cuestión es encontrar un equilibrio entre la necesidad de una asistencia sanitaria universal y una asistencia de larga duración, por una parte, y la demanda creciente relacionada con el envejecimiento de la población, el desarrollo tecnológico y las mayores expectativas de los pacientes en todos los grupos de edad, por otra. Por ello, son necesarias reformas sólidas para lograr tanto una utilización más eficiente de unos recursos públicos limitados como la prestación de una asistencia sanitaria de calidad. (iii) Las reformas de los marcos presupuestarios nacionales pueden contribuir de manera importante al saneamiento y facilitar el compromiso entre crecimiento y saneamiento. Mejorar los procesos presupuestarios nacionales basándose en las mejores prácticas observadas mejoraría de forma duradera la elaboración de las políticas presupuestarias. Además, unos marcos presupuestarios creíbles, orientados a garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas, pueden favorecer el papel de estabilización a corto plazo de las finanzas públicas. Si las expectativas de los mercados están firmemente vinculadas a una senda creíble a medio plazo, es decir, si los inversores tienen la seguridad de que los responsables políticos reducirán los déficits a medio plazo, serán menos sensibles a las fluctuaciones a corto plazo de los agregados presupuestarios, lo que dejará más margen para las políticas de estabilización. Para ello, es crucial el papel de los marcos presupuestarios nacionales y la vigilancia de la UE. Se han logrado avances visibles en la mejora de los marcos presupuestarios. La mayoría de los países ha emprendido ambiciosas reformas de los principales elementos estructurales de sus marcos presupuestarios, introduciendo nuevas normas presupuestarias o endureciendo las existentes (en algunos casos con rango constitucional), reforzando la planificación plurianual y creando consejos fiscales. Estos esfuerzos deben continuarse para obtener resultados tangibles que fortalezcan el proceso presupuestario. En particular, la transposición de la Directiva sobre los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios, prevista para finales de 2012 –con arreglo al compromiso asumido por los Jefes de Estado o de Gobierno de la zona del euro–, y la rápida aplicación del Pacto Fiscal constituiría un mensaje inequívoco de que la zona del euro está instaurando los mecanismos adecuados para llevar a cabo un saneamiento presupuestario creíble y duradero. La emisión común de instrumentos de deuda soberana también podría estimular la disciplina presupuestaria y la solidaridad en la zona del euro. La creación de un nuevo segmento del mercado basado en la emisión común podría resolver la actual escasez de demanda de bonos soberanos por parte de los inversores en muchos Estados miembros de la zona del euro. En función de su configuración, este instrumento proporcionaría a los Estados miembros participantes un acceso más seguro a la refinanciación, posiblemente a un tipo más bajo, gracias a una menor prima de liquidez y a la menor volatilidad de los mercados. Se han presentado diversas propuestas en este sentido, entre ellas la emisión de bonos mutualizados combinados con un fondo de amortización de la deuda, tal como sugirió el Consejo alemán de asesores económicos, diferentes opciones de bonos de estabilidad, como se proponía en el Libro Verde de la Comisión, o la emisión común de títulos de deuda a corto plazo (euroobligaciones). Aunque la emisión común no llegara a desempeñar un papel en la gestión de la crisis de la deuda soberana, este instrumento contribuiría a una integración financiera eficiente, facilitando la transmisión de la política monetaria y poniendo a disposición garantías de elevada calidad que podrían utilizarse más fácilmente sobre una base transfronteriza. Sin embargo, los efectos netos de una emisión común solo serán positivos si pueden controlarse los posibles desincentivos para la disciplina presupuestaria. El éxito de la aplicación del nuevo marco de gobernanza económica ya en vigor y en fase de aplicación puede ser un paso importante hacia el cumplimiento de las condiciones previas para una emisión común. La Comisión presentará propuestas tras el análisis de los resultados de la consulta celebrada sobre su Libro Verde. 3.2. Corregir los desequilibrios y mejorar el crecimiento 3.2.1. Corregir los desequilibrios internos de la zona del euro Una de las características más destacadas del primer decenio de existencia de la zona del euro fue la acumulación gradual de desequilibrios macroeconómicos. La manifestación más visible de estos desequilibrios fue la creciente divergencia en las posiciones exteriores. Algunos Estados miembros vieron aumentar el déficit de su balanza por cuenta corriente hasta niveles sumamente elevados, mientras que otros acumulaban considerables superávits[2] (gráfico 7). El aumento de los déficits y superávits de la balanza por cuenta corriente reflejó los importantes flujos de capital entre los países de la zona del euro. Las entradas de capital beneficiaron sobre todo a aquellos Estados miembros en los que el rendimiento real de las inversiones resultaba más elevado. Si bien estos flujos de capital se derivaban en parte de procesos de recuperación adecuados, especialmente en el período inicial, también fueron reflejo de un error generalizado en la valoración del riesgo de crédito y condujeron a la larga a una asignación desacertada de los recursos en las economías beneficiarias, convirtiéndose en un importante componente de tendencias macroeconómicas insostenibles. Una parte de los flujos de capitales se canalizó hacia usos no productivos y alimentó auges de la demanda interna, asociados a una excesiva expansión del crédito y a un aumento de la deuda en los sectores público y/o privado, así como a burbujas inmobiliarias en algunos países de la zona del euro (gráfico 8). Gráfico 7: Evolución de los déficits por cuenta corriente en la zona del euro || Gráfico 8: Desequilibrios externos e internos antes de la crisis || Fuente: Servicios de la Comisión || Fuente: Servicios de la Comisión Nota: Promedio crédito privado (operaciones) como % del PIB y promedio de la balanza por cuenta corriente durante el período 2000-2007. La divergencia de las posiciones exteriores existente anteriormente en la zona del euro obedecía principalmente a la distinta evolución del sector privado (gráficos 9 y 10). El examen de la capacidad/necesidad de financiación por sector de los países de la zona del euro con balanza deficitaria o excedentaria muestra que las crecientes divergencias en las posiciones exteriores antes del inicio de la crisis eran imputables sobre todo al sector privado no financiero. Aunque los saldos del sector público eran algo más negativos en los países deficitarios que en los excedentarios, su contribución a los desequilibrios globales fue, en general, menor que la del sector privado[3]. No obstante, la evolución de la situación en el resto del sector privado puso de manifiesto divergencias crecientes: mientras que en los países con superávit el balance financiero del sector privado mejoró por término medio, en los países deficitarios se fue deteriorando gradualmente hasta 2007. Las economías domésticas de los países con superávit o con déficit fueron, en promedio, prestamistas netos durante todo el período, si bien su capacidad de financiación era mucho más débil en estos últimos y, además, empeoró en el período anterior a la crisis. Las sociedades no financieras eran prestatarios netos en los países deficitarios, mientras que se convirtieron en prestamistas netos en los países con superávit. Con la llegada de la crisis se puso en marcha un importante proceso de saneamiento de los balances del sector privado, tanto de los hogares como de las sociedades no financieras. Este proceso no tiene por qué afectar únicamente a los países deficitarios; también afecta a aquellos cuya balanza por cuenta corriente es excedentaria. Gráfico 9: Capacidad/necesidad de financiación por sector en % del PIB – países con balanza excedentaria en la zona del euro || Gráfico 10: Capacidad/necesidad de financiación por sector en % del PIB – países con balanza deficitaria en la zona del euro || Fuente: Eurostat Nota: Los países con balanza excedentaria son BE, DE, LU, NL, AT, FI (sobre la base de la media de su posición exterior en el período 2000-2010). || Fuente: Eurostat Nota: Los países con balanza deficitaria son EE, IE, EL, ES, FR, IT, CY, MT, PT, SI, SK (sobre la base de la media de su posición exterior en el período 2000-2010). El inicio de la crisis provocó una inversión de las tendencias anteriores y los desequilibrios de la balanza por cuenta corriente de la zona del euro se han reducido significativamente desde entonces. Actualmente, la dispersión de los desequilibrios de la balanza por cuenta corriente se ha reducido notablemente en comparación con el máximo alcanzado. Las diferencias entre las balanzas por cuenta corriente reales y sus «normas», determinadas por factores fundamentales, han disminuido sustancialmente (gráfico 11). En los años anteriores a la crisis, los resultados de la balanza por cuenta corriente de la mayoría de los países eran inferiores a lo que cabría esperar sobre la base de los datos subyacentes. Dado que el mayor ajuste hasta la fecha se ha aplicado en los países con una balanza por cuenta corriente deficitaria, el déficit por cuenta corriente medio se situó en niveles cercanos a cero, convirtiéndose después en superávit. Aunque la reducción del déficit ha estado ligada, en gran medida, a la atonía de la demanda interna y de las importaciones, los países con balanza deficitaria también han empezado a registrar mejoras en sus resultados en materia de exportaciones. Según anuncian las previsiones de primavera de la Comisión, sus cuotas de mercado de exportación mejorarán más que las de los países con superávit. Aunque en menor grado, también se está produciendo un reequilibrio en los países con balanza excedentaria. Desde 2007, todos estos países han reducido considerablemente sus superávits. En Alemania, concretamente, la composición del crecimiento ha cambiado de manera visible en los últimos años. La demanda interna se ha convertido en el principal motor de crecimiento de la producción y en 2011 creció casi dos puntos porcentuales más rápido que en el conjunto de la zona del euro. Los costes laborales unitarios también aumentaron en 2011 con mayor rapidez que la media de la zona del euro y las recientes negociaciones salariales apuntan a un mantenimiento de esta tendencia. Según las previsiones de primavera de la Comisión, estas tendencias deberían continuar en el período de previsión. Gráfico 11: Evolución de los déficits por cuenta corriente en la zona del euro || Gráfico 12: Balanza por cuenta corriente (BCC) real y BCC estabilizadora de la PII (2012-2020) || Fuente: Comisión Europea Nota: Los déficits por cuenta corriente muestran la diferencia entre la balanza por cuenta corriente real y las «normas» basadas en el enfoque de Salto y Turrini (2010). || Fuente: Comisión Europea Nota: La balanza por cuenta corriente estabilizadora de la posición de inversión internacional muestra el saldo de la balanza por cuenta corriente necesario para mantener constante el ratio PIIN/PIB teniendo en cuenta las previsiones de crecimiento entre 2012 y 2020. De cara al futuro, una cuestión esencial es determinar si la reducción de los desequilibrios registrada es estructural o si esta tendencia se invertirá una vez mejoren las condiciones cíclicas. Hay indicios que apuntan a que al menos una parte del reequilibrio observado es de carácter más estructural y, por lo tanto, es probable que sea relativamente duradero. Las correcciones recientes podrían resultar sostenibles en la medida en que reflejen una reevaluación de las expectativas en materia de ingresos y primas de riesgo, más que una caída puramente cíclica de la producción. Habida cuenta del elevado nivel de pasivos exteriores en la mayoría de los países con balanza deficitaria, la presión de los mercados para el reequilibrio debería seguir siendo fuerte en los próximos años y parece improbable una inversión del ajuste de los balances. Asimismo, las necesidades de saneamiento presupuestario son en general más amplias en los países con balanza deficitaria que en los países con balanza excedentaria, por lo que es probable que el sector público contribuya al reequilibrio a más largo plazo. Por último, el ajuste en muchos de los países con déficit va acompañado de cambios en los precios relativos, condición previa para la necesaria reasignación de recursos en las economías. Aunque el ajuste por el lado del déficit haya sido considerable, parece que no ha sido completo en los países con el mayor déficit por cuenta corriente. Pese a haberse procedido con frecuencia a un ajuste radical de los flujos, algunos de estos países todavía conservan niveles muy elevados de pasivos exteriores, como demuestra su posición de inversión internacional neta (PIIN) expresada como porcentaje del PIB. Teniendo en cuenta el nivel elevado de los pasivos netos y la atonía del crecimiento, es necesario que mejoren en mayor medida su balanza por cuenta corriente, en particular la balanza comercial, a fin de situar los ratios PIIN/PIB en una senda decreciente (gráfico 10). Vistas las perspectivas de crecimiento para los próximos diez años, el endeudamiento exterior de Grecia, Francia, Italia, Chipre, Malta y Portugal seguiría aumentando si los déficits por cuenta corriente se mantuvieran en el nivel actual. Esta situación no tiene por qué comprometer la sostenibilidad de la balanza de pagos de los países con posiciones exteriores relativamente favorables, como Francia, pero representaría una rémora adicional para los países con una deuda externa ya elevada. Gráfico 13: Activos financieros netos sectoriales de los Estados miembros de la zona del euro (% del PIB), 2010 Fuente: Servicios de la Comisión Nota: Las posiciones en activos financieros netos (AFN) se definen como la diferencia entre activos financieros y pasivos financieros. Las posiciones en AFN representan el equivalente en la contabilidad nacional de la posición de inversión internacional neta (PIIN) y permiten analizar los saldos de ahorro-inversión desde una perspectiva sectorial. El gráfico ilustra la situación en los países de la zona del euro teniendo en cuenta tres dimensiones: 1) el ratio entre la posición en AFN de los hogares y la de las empresas («ratio de cobertura»), que indica hasta qué punto el ahorro privado nacional permite financiar las necesidades de las empresas. El color claro indica plena cobertura y el color oscuro, una cobertura parcial. A priori, las empresas son, por término medio, inversores netos (posición AFN negativa) y los hogares, ahorradores netos (posición AFN positiva), mientras que las entidades financieras son, por término medio, intermediarias (posición AFN equilibrada). 2) Los AFN de las administraciones públicas ofrecen una idea del papel que puede desempeñar el sector público para completar un posible déficit de ahorro en el sector privado (un signo negativo indica pasivo neto de las administraciones públicas). 3) Los AFN del conjunto de la economía con respecto al resto del mundo ponen en relación la posición interior con las capacidades o necesidades externas de las economías (un signo negativo indica pasivo exterior neto). Dentro de un círculo, los países con superávit. La necesaria mejora de la balanza por cuenta corriente con vistas a estabilizar o reducir el endeudamiento exterior implica a menudo mejoras aún más ambiciosas de la balanza comercial. Ello se debe a los pagos netos por rentas de inversión de signo negativo que estos países deben realizar, es decir, los pagos de intereses por préstamos extranjeros, dividendos de inversión extranjera u otros pagos. Puesto que los balances de ingresos están principalmente ligados al stock de pasivos exteriores, son más bien persistentes. Hasta ahora, gran parte del ajuste realizado en los países con balanza deficitaria ha tenido lugar a través de cambios en la balanza comercial, causados, a su vez, en su mayoría, por caídas de las importaciones provocadas por la contracción de la demanda interna. Para recuperar la sostenibilidad de sus posiciones exteriores, países como Grecia, España, Chipre y Portugal deben transformar sus déficits comerciales (incluidas las transferencias netas) en superávits, a fin de compensar el déficit relativamente elevado de sus balanzas de ingresos. Ello requerirá, entre otras cosas, importantes mejoras de su competitividad, a fin de recuperar las pérdidas registradas antes de la crisis. En este sentido, es indispensable garantizar una evolución de los salarios que contribuya a la recuperación de la competitividad de los costes laborales y aplicar medidas que eliminen las rigideces nominales de los mercados de productos. Para evitar que aumente el desempleo, las medidas de apoyo a los ajustes de precios y costes deben complementarse con reformas que faciliten la reasignación de recursos entre empresas y sectores. En primer lugar, deberán transferirse mano de obra y capital de las actividades no exportables, en expansión antes de la crisis, al sector de la exportación. A este respecto, son especialmente pertinentes reformas del mercado de trabajo en consonancia con el principio de «flexiguridad». El gran volumen de deuda de los países deficitarios también subraya la importancia de las condiciones de la financiación exterior para estos Estados miembros, ya que la gran acumulación de pasivos exteriores los hace más sensibles a las variaciones de los costes de financiación. Unas reformas estructurales dirigidas a resolver los problemas subyacentes a los desequilibrios, junto con los progresos en la recuperación de la sostenibilidad de las finanzas públicas, contribuirán a restaurar la confianza de los mercados financieros y a mantener en niveles sostenibles los costes de financiación de los pasivos existentes. A diferencia de lo que ocurre con los déficits por cuenta corriente, las situaciones en las que se mantienen superávits importantes no suscitan dudas sobre la sostenibilidad de la deuda externa ni sobre la capacidad de financiación de los países en cuestión. La persistencia de superávits se justifica si son el resultado de factores exógenos, como la disponibilidad de recursos naturales, la competitividad de las empresas o características estructurales de la economía que determinan el ahorro y la inversión; por ejemplo, los países cuya población envejece pueden considerar oportuno ahorrar hoy (es decir, mantener una balanza por cuenta corriente excedentaria) para evitar una caída del consumo en el futuro. Es posible, sin embargo, que la existencia de superávits amplios y persistentes pueda deberse a factores menos favorables, relacionados con el funcionamiento de los mercados, por ejemplo, la manera en que el sector financiero asigna recursos, o medidas que restringen la demanda interna y las oportunidades de inversión. En este último caso, unas reformas que ayuden a reforzar la demanda interna y el potencial de crecimiento serían beneficiosas para el Estado miembro afectado. Por otra parte, la reducción del exceso de ahorro nacional en relación con las inversiones podría beneficiar a otros países de la zona del euro, que no pueden recurrir al tipo de cambio para responder a los persistentes desequilibrios de su balanza por cuenta corriente, aunque la intensidad de las repercusiones en el crecimiento sea bastante incierta. Un examen más detenido de las economías con balanza excedentaria permite además constatar la gran heterogeneidad de la composición sectorial de sus posiciones exteriores y, por tanto, del potencial de reequilibrio exterior. Un primer análisis de las economías de la zona del euro con balanza excedentaria muestra su gran diversidad en lo que respecta a las situaciones relativas de los diferentes sectores económicos (gráfico 13): Por lo que se refiere al sector público, la situación financiera global en 2010 era positiva en Finlandia y Luxemburgo, es decir, sus sectores públicos poseían mayor cantidad de activos que de pasivos, debido tanto a un volumen de pasivos relativamente bajo como al elevado volumen de activos financiados acumulados, principalmente como consecuencia de las inversiones de los regímenes de pensiones de empleo. Austria, Alemania y los Países Bajos registraban pasivos públicos netos («deudores públicos» netos en el gráfico 13), sobre todo como consecuencia del gran volumen de pasivos brutos acumulados (gráfico 14). Austria destaca en el grupo de países con superávit, ya que muestra un pasivo neto global con respecto al resto del mundo (aunque parece muy limitado), a pesar de la anterior acumulación de superávits de su balanza por cuenta corriente. Examinando la situación del sector privado, se observa una agrupación similar de los países. El sector privado de Austria, Alemania y los Países Bajos es el principal proveedor de financiación de estas economías. En Austria y Alemania, el ahorro de los hogares es suficiente para compensar el endeudamiento de las empresas, lo cual compensa en parte (en el caso de Austria) o plenamente el pasivo neto de las administraciones públicas. En los Países Bajos, la tasa de ahorro de los hogares es prácticamente nula y son las empresas las que proporcionan financiación al resto de la economía (capacidad de financiación positiva). Este ratio de cobertura (véase la nota del gráfico 13) es parcial en el caso de Finlandia y Luxemburgo. Las diferencias sectoriales entre los países con superávit configurarán el modelo de reequilibrio en los próximos años. De estas diferencias en las situaciones financieras de los diferentes sectores y la posible interrelación entre ellos puede inferirse el impacto del desapalancamiento en las posiciones exteriores. En particular, la interacción entre los saldos ahorro-inversión de los sectores público y privado bajo las actuales presiones de desapalancamiento influirá en la posición exterior en los próximos años: · En los Estados miembros con balanza excedentaria con pasivos público netos, cabe esperar que el saneamiento presupuestario agrave los efectos de retroalimentación negativos sobre el crecimiento y ejerza una mayor presión sobre la posición exterior. El gráfico 14 muestra la deuda bruta (sin consolidar) de las administraciones públicas, que, en 2011, se situó por encima del 75 % del PIB en Alemania, Austria y los Países Bajos (parte superior) y que se acumuló principalmente a lo largo de los cuatro años anteriores (parte inferior). Gráfico 14: Deuda bruta en los países de la zona del euro: desglose por sectores Fuente: Servicios de la Comisión Nota: Los datos relativos a la deuda pública que figuran en el gráfico indican los valores distintos de acciones (F3) y los préstamos (F4) y se notifican sobre una base no consolidada para que sean coherentes con los datos correspondientes al sector privado y se distingan así de los datos notificados en el contexto de la vigilancia presupuestaria de la UE. Parte superior: niveles de 2011 (% del PIB); parte inferior: evolución durante 2007-2010 y 2010-2011, puntos porcentuales del PIB. Los datos de 2011 se han calculado sobre la base de los tres primeros trimestres y no están disponibles los correspondientes a Irlanda y Luxemburgo. · El impacto probable del saneamiento de la hacienda pública sobre la economía y el saldo exterior dependerá de su interacción con las presiones ejercidas por el desapalancamiento privado. Por una parte, los países con un nivel modesto de endeudamiento privado (gráfico 14, parte superior) disponen de margen para aumentar la inversión y el consumo internos, para compensar los efectos del saneamiento de las finanzas públicas, como es el caso de Alemania, que atravesó una larga fase de desapalancamiento en el decenio anterior a la crisis. Esto es especialmente importante cuando la causa de los superávits por cuenta corriente es la apatía de la demanda privada y cuando la languidez del consumo y la inversión nacionales refleja deficiencias en el funcionamiento de sectores específicos de la economía, como los mercados de servicios. En estas circunstancias, los superávits por cuenta corriente pueden ir acompañados de un nivel de vida inferior al necesario de la población nacional. Unas reformas estructurales que corrijan estas insuficiencias serán decisivas para liberar la contenida demanda interna y aumentar la competitividad de las economías. Por otra parte, los países con un exceso de deuda en el sector privado, como los Países Bajos, experimentarán probablemente presiones de desapalancamiento complementarias a las del sector público, lo que reforzará sus efectos sobre el crecimiento y la tendencia al alza de la posición exterior. · Por último, los «ahorradores públicos» con activos públicos netos podrían sentir una presión menor para el desapalancamiento, ya que el Estado proporciona un margen de seguridad para las potenciales medidas de saneamiento de los balances en el sector privado. Gráfico 15: Capacidad/necesidad de financiación y posición de inversión internacional (PII) Fuente: Servicios de la Comisión. Deben examinarse más a fondo otras cuestiones relacionadas con los países con balanzas excedentarias. Por ejemplo, es interesante observar que en algunos de estos países la posición de inversión internacional no ha mejorado a pesar de los sustanciales y continuos superávits por cuenta corriente. Aunque esta situación puede obedecer en parte a los efectos de valoración vinculados a las fluctuaciones de los tipos de cambio y a las diferencias en la composición y valoración de los activos y pasivos extranjeros, también puede indicar que las exportaciones de capital se han orientado a inversiones no rentables y suscitan dudas en cuanto a la eficiencia del sector financiero como canalizador de recursos hacia los usos más productivos[4]. Por ejemplo, los superávits por cuenta corriente acumulados desde el año 2000 en Alemania, los Países Bajos o Austria son sensiblemente superiores a la variación de la posición de inversión internacional neta durante el mismo período, aunque es preciso señalar que este período se caracterizó por una valoración incorrecta global del riesgo (gráfico 15). Tal como muestra el análisis anterior, la naturaleza, la fuerza y la dirección de las interrelaciones entre déficits y superávits en la zona del euro requieren un examen exhaustivo para arrojar luz sobre cómo los países con superávit podrían contribuir al reequilibrio global. La Comisión se propone publicar un estudio específico sobre esta cuestión en el otoño de 2012. 3.2.2. Reformas estructurales para impulsar el crecimiento y la capacidad de ajuste La persistencia de las divergencias en el crecimiento, en particular las vinculadas a una elevada carga de la deuda, genera problemas en el contexto de una unión monetaria. Las previsiones económicas de primavera de la Comisión muestran un aumento constante de estas divergencias: los Estados miembros en fase de ajuste van quedando rezagados. Sin embargo, el ajuste podría continuar más allá del horizonte de las previsiones actuales, con el consiguiente riesgo de que esta situación se enquiste. En una unión monetaria, esto puede plantear problemas, sobre todo si los países con menos crecimiento están muy endeudados, ya que sus tipos de interés reales son más altos, lo que no hace sino agravar aún más el problema de la deuda. La debilidad del crecimiento causada por el desapalancamiento acentúa antiguos problemas de bajo potencial de crecimiento de la zona del euro. El potencial de crecimiento de la zona del euro ya era relativamente débil antes de la crisis, y esta está ejerciendo una presión adicional y considerable sobre las tendencias. A medio plazo, se esperan tasas de crecimiento potencial del 0,8 %, frente a tasas de en torno al 2,25 % a principios de la década del 2000. Esta revisión a la baja representa un importante deterioro de los resultados económicos de la zona del euro en un período de tiempo relativamente breve. La causa principal de esta revisión ha sido una fuerte presión a la baja sobre el crecimiento de la productividad total de los factores, que puede explicarse en gran medida por la disminución de las tasas de crecimiento del capital humano y de conocimientos. Por consiguiente, el conjunto de la zona del euro se enfrenta al doble reto de reequilibrar y reforzar el crecimiento a medio y largo plazo. Es necesario reactivar el crecimiento ya a medio plazo, puesto que sin crecimiento el desapalancamiento y el reequilibrio serían mucho más difíciles de lograr. Al mismo tiempo, es preciso gestionar cuidadosamente el proceso de desapalancamiento en diversos sectores, a fin de controlar su impacto negativo en el crecimiento y evitar una retroalimentación negativa. Si bien los retos y, por tanto, la urgencia de actuar es mayor en los países con balanza deficitaria, deben tenerse en cuenta los riesgos para el conjunto de la zona del euro que se derivan del mantenimiento de las divergencias en términos de crecimiento y de la persistencia de desequilibrios. Unas reformas estructurales que permitan aumentar la exposición a la libre competencia y la flexibilidad de los mercados pueden propiciar el crecimiento y facilitar el ajuste. En algunos países se ha acumulado ahorro privado y las inversiones se han visto obstaculizadas por importantes barreras reglamentarias en algunos sectores. Así pues, existe potencial para desbloquear este ahorro y favorecer la inversión, y, por ende, el crecimiento, mediante medidas de liberalización destinadas a facilitar la entrada y la salida en los sectores cerrados. Unos mercados más abiertos mejoran la capacidad de ajuste, es decir, facilitan la reasignación de los factores de producción entre sectores –en particular de los sectores de bienes no exportables a los sectores de bienes exportables– y mejoran tanto la competitividad de precios como la no relacionada con los precios. Con este fin, debe darse prioridad al gasto público productivo, respetando al mismo tiempo la necesidad de sanear la hacienda pública. Las reformas del mecanismo de fijación de salarios podrían mejorar el ajuste salarial para reflejar en mayor medida la evolución de la productividad y aumentar el margen de ajuste real de los salarios. La reforma de la legislación de protección del empleo podría contribuir a acelerar la reasignación de los recursos entre sectores, apuntalando así el ajuste en los países con grandes déficits por cuenta corriente. Reducir la carga fiscal sobre el trabajo y adoptar políticas activas eficaces del mercado laboral pueden impulsar la creación de empleo, sobre todo atendiendo a los riesgos de acumulación de desempleo de larga duración. Pacto por el Euro Plus – evaluación de la ejecución de los compromisos A principios de 2011, los Estados miembros de la zona del euro, así como Bulgaria, Dinamarca, Letonia, Lituania, Polonia y Rumanía, acordaron el Pacto por el Euro Plus. En el contexto del Pacto, los Estados miembros se comprometieron a emprender reformas en cuatro ámbitos: fomento de la competitividad, fomento del empleo, mejora de la sostenibilidad de las finanzas públicas y reforzamiento de la estabilidad financiera. Reconocieron que la coordinación pragmática de las políticas tributarias es un elemento necesario para una coordinación más intensa de las políticas económicas y se comprometieron a entablar debates estructurados sobre cuestiones de política fiscal. Los compromisos de reforma de los Estados miembros participantes se reflejan en sus programas de estabilidad o de convergencia y en los programas nacionales de reforma. En 2011, los Estados miembros asumieron numerosos compromisos en los ámbitos señalados en el Pacto. Sin embargo, la ejecución de estos compromisos varió considerablemente según los Estados y los sectores en cuestión. Solo unos pocos Estados miembros han cumplido todos sus compromisos. En muchos casos, el Gobierno había presentado las pertinentes propuestas legislativas, si bien su adopción se retrasó, debido, por ejemplo, a los debates en el parlamento nacional o con los interlocutores sociales. Se ha avanzado sobre todo en las reformas para estimular la competitividad y, en particular, para mejorar el entorno empresarial. Los Estados miembros han simplificado los trámites administrativos para las empresas e introducido nuevos servicios. La mayoría de los Estados miembros ha cumplido su compromiso de fomentar la educación y la innovación, por ejemplo garantizando financiación adicional para las universidades y los centros de investigación. En cambio, se ha avanzado en menor medida en la mejora de la competencia en los servicios y en la revisión de los mecanismos de fijación de salarios, tanto en el sector privado como en el sector público. Los Estados miembros también han introducido reformas para aumentar la participación en el mercado laboral y reducir los impuestos sobre el trabajo, pero se han adoptado menos medidas para mejorar el aprendizaje permanente y reducir el trabajo no declarado. Los Estados miembros han cumplido su compromiso de reforzar la sostenibilidad de las finanzas públicas y de presentar propuestas legislativas sobre los regímenes de pensiones y las normas presupuestarias nacionales. En muchos casos, no obstante, la adopción de la nueva legislación ha sufrido retrasos y se ha pospuesto su aplicación. Los Estados miembros que se habían fijado objetivos de déficit o de deuda han conseguido en general satisfacer sus compromisos. Los resultados de las reformas del sector financiero han sido heterogéneos y solo un pequeño número de Estados miembros ha mejorado la eficiencia de la regulación y la supervisión del sector financiero. Los Estados miembros también han preservado la estabilidad financiera mediante la adopción de medidas destinadas a diversificar la estructura de la economía. El Consejo Europeo de marzo de 2012 invitó a los Estados miembros a incluir en sus programas nacionales de reforma y en los programas de estabilidad o convergencia nuevos compromisos centrados en una pequeña serie de reformas fundamentales, acotadas en el tiempo y mensurables, encaminadas a alcanzar los objetivos del Pacto. En respuesta a esta invitación, varios Estados miembros han presentado nuevos compromisos. Los nuevos compromisos son importantes para la consecución de los objetivos del Pacto. La mayoría de ellos son oportunos y mensurables, con objetivos claros que aplicar en los próximos doce meses. En muchos casos, los Estados miembros también han indicado los costes y beneficios previstos de sus medidas. Sin embargo, las medidas se refieren en muchos casos a proyectos ya en curso. Tal como se indicaba en el Pacto, la Comisión seguirá supervisando el cumplimiento de los compromisos en el marco del Semestre Europeo. La próxima primavera, la Comisión presentará un informe sobre los progresos realizados en los documentos de evaluación de cada país, elaborados por sus servicios. En el actual contexto de bajo crecimiento, dificultades presupuestarias y tensiones sociales, es necesario mantener el impulso de las reformas. Convendría dar prioridad a las reformas que i) muestren un impacto positivo en el crecimiento ya a corto y medio plazo, y ii) que no supongan grandes costes presupuestarios, sin interrumpir el saneamiento propicio al crecimiento y privilegiando determinadas partidas, como la inversión en mejorar las cualificaciones. La mayoría de las reformas reglamentarias cumplen estos criterios: la apertura de sectores excesivamente regulados no implica costes presupuestarios. Lo mismo cabe decir de las reformas que pretenden mejorar el entorno empresarial y de la mayoría de las reformas del mercado de trabajo, como las relativas a la negociación colectiva o a los sistemas de protección del empleo, así como las que incentivan en mayor medida el trabajo. Las repercusiones de tales reformas en la productividad se podrían mejorar mediante medidas de acompañamiento, como políticas activas del mercado de trabajo y de cualificaciones. De manera similar, las reformas de las pensiones tienen un doble efecto positivo sobre las finanzas públicas y el crecimiento, ya que reducen los pasivos públicos implícitos y refuerzan la sostenibilidad, aumentando al mismo tiempo la oferta de mano de obra, aunque los efectos son solo visibles más allá del corto plazo. Además, en el contexto de los retos específicos a que se enfrentan, los Estados miembros de la zona del euro deben ser pioneros en la aplicación de algunas herramientas a escala de la UE, como el mercado único y la Directiva de servicios. Aunque los costes presupuestarios de estas reformas son limitados, sus costes políticos no deberían subestimarse. Este aspecto justifica una distribución adecuada del peso de las reformas entre toda la población, en particular sus implicaciones en términos de pobreza, más que el abandono de las mismas, teniendo presente que la crisis ha afectado de forma desproporcionada a personas que ya se encontraban en una situación vulnerable. Gráfico 16: Variación de la respuesta a las recomendaciones de la OCDE en materia de crecimiento («Going for Growth») países de la zona del euro de la OCDE Fuente: OCDE La política monetaria común y los potentes efectos de contagio transfronterizos justifican una mayor coordinación de las reformas estructurales en la zona del euro. Las reformas estructurales son cruciales en una unión monetaria en la que, debido a la falta de las herramientas de la política monetaria a nivel nacional y a unos tipos de cambio fijos dentro de la zona del euro, la mayor parte del ajuste ha de realizarse a través de los mercados. Por otra parte, ante los fuertes efectos de contagio existentes en la zona del euro, es indispensable una fuerte coordinación –por ejemplo, en forma de debate ex ante de los principales planes de actuación, que pudieran tener efectos importantes– para tener debidamente en cuenta los factores externos aumentados de las reformas. Durante los últimos doce meses, los progresos de las reformas estructurales en la zona del euro han estado en correlación con la intensidad de la presión del mercado (gráfico 16). Los países sujetos a un programa y algunos países vulnerables han introducido reformas ambiciosas, en particular en los mercados de trabajo, los mercados financieros, los sectores de servicios profesionales, las industrias de red y sus marcos generales de competencia. No obstante, en otros países el ritmo de las reformas ha sido lento. En una serie de países (BE, CY, ES, IT, EL, IE, LU), las reformas del mercado laboral recientemente adoptadas, incluidas las relativas a los mecanismos de fijación de salarios, representan pasos importantes hacia una adaptación reforzada y más equilibrada del mercado de trabajo a las perturbaciones. Las principales reformas en curso o previstas tendrán que traducirse en legislación, aplicarse con éxito e ir seguidas de medidas adicionales en caso necesario. Sin embargo, como resultado de las reformas fiscales, la presión fiscal sobre el trabajo ha aumentado recientemente en varios Estados miembros de la zona del euro (AT, ES, FR). Algunos Estados miembros de esta zona han aumentado el gasto en I+D (IT) o educación (DE), aunque no ha sido una tendencia común. Solo una minoría de Estados miembros ha aprobado reformas con la finalidad de incrementar la competencia en el sector del comercio minorista (IT, IE) o eliminar restricciones injustificadas en los servicios profesionales (IT, IE, PT, EL), mientras que en otros Estados miembros, a los que el pasado año se dirigieron recomendaciones en estos ámbitos, las reformas se han estancado o han sido poco ambiciosas. La aplicación del mercado único y de la Directiva sobre servicios ha sido relativamente correcta, aunque desigual. Es importante destacar el avance en la aplicación de la Directiva de servicios. En general, los Estados miembros de la zona del euro con barreras elevadas al mercado único de servicios antes de la adopción de la Directiva las han reducido notablemente. Algunos (ES, SK) parecen haber realizado avances especialmente importantes, pero otros (AT, MT) han actuado con mucha menos diligencia. 4. Reforzar la coordinación de las políticas en la zona del euro 4.1. La crisis ha dejado al descubierto deficiencias en la gobernanza de la zona del euro La flexibilidad económica ha sido reconocida desde hace tiempo como un canal de ajuste decisivo de la UEM. La estructura original de la UEM combinaba una política monetaria única y supranacional con políticas presupuestarias nacionales coordinadas al nivel de la UE. Históricamente, no existían precedentes cercanos de una estructura de este tipo que permitieran juzgar su validez. Según las publicaciones especializadas sobre zonas monetarias óptimas, habría dos factores críticos para determinar su viabilidad: el grado de propensión de la zona a perturbaciones macroeconómicas asimétricas y su capacidad de absorber estas perturbaciones a través de la flexibilidad económica. La flexibilidad económica de los diferentes Estados miembros ha sido baja en general desde el lanzamiento del euro, mientras que la crisis ha puesto de manifiesto que una unión monetaria puede a veces ejercer presiones en su capacidad de ajuste incluso superiores a lo que se pensaba inicialmente. Durante los diez primeros años de la UEM, los mercados no consiguieron imponer una disciplina suficiente. A nivel global, se produjo una caída de los tipos de interés nominales y las primas de riesgo de los diferentes países prácticamente se evaporaron, lo que incitó a una mayor asunción de riesgos. En la zona del euro, esta tendencia se amplificó en primer lugar por la eliminación del riesgo del tipo de cambio entre los Estados miembros. En segundo lugar, el BCE fija tipos de interés directores que, en términos nominales, son los mismos para el conjunto de la zona del euro, mientras que las diferencias de inflación entre Estados miembros han seguido siendo considerables. Ello dio lugar a grandes diferencias en los tipos de interés reales, lo que, a su vez, alimentó las entradas de capital, favoreciendo la aparición de burbujas en los precios de los activos y sobreestimando la solidez de los resultados macroeconómicos. Debido a las deficiencias en materia de vigilancia macroeconómica y ejecución, tanto a nivel de los Estados miembros como de la UE, los responsables políticos no detectaron con la debida antelación ni trataron adecuadamente la errónea asignación de los recursos ni los desequilibrios macrofinancieros consiguientes. Los buenos resultados macroeconómicos aparentes registrados en toda la zona del euro antes de la crisis ocultaron los problemas estructurales subyacentes en las finanzas públicas y los fundamentos macroeconómicos[5]. El Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) fue objeto de una aplicación poco rigurosa a nivel del Consejo. Por otro lado, el análisis, diseño y aplicación de la política económica adolecieron de una falta de visión global y no tuvieron debidamente en cuenta la interacción entre las cuestiones presupuestarias y los desequilibrios macroeconómicos generales (burbujas en los precios de los activos y evolución de la competitividad y del endeudamiento exterior). La insuficiente vigilancia de los aspectos no presupuestarios permitió el desarrollo incontrolado de desequilibrios macroeconómicos. La dinámica del paso de un equilibrio «bueno» a uno «malo» durante la crisis se reforzó debido a los efectos de contagio transfronterizos. Al parecer, las dificultades de financiación de la deuda soberana de un país hacían presumir a los inversores que los países relacionados con él en términos económicos y financieros serían objeto a la larga de unas restricciones equivalentes para acceder a los mercados de bonos soberanos. En las primeras fases de la crisis, la falta de mecanismos financieros de protección apropiados amplificó estos efectos de contagio transfronterizo. Sin embargo, no todos los efectos negativos observados eran puramente especulativos o relacionados con la confianza. Los fuertes vínculos comerciales existentes en la zona del euro propagaron los efectos negativos sobre el crecimiento resultantes de la caída de la demanda agregada en un país a sus socios comerciales a través de una disminución de las importaciones. Por otra parte, la mayor integración financiera de la zona del euro a raíz de la instauración de la UEM significó una mayor exposición mutua de los Estados miembros, en el sentido de que el deterioro de un Estado miembro hacía aumentar también los riesgos para sus socios en la zona del euro. 4.2. La reforma de la gobernanza económica en la zona del euro Desde el estallido de la crisis, la UE y la zona del euro han emprendido un amplio proceso de refuerzo de su gobernanza económica. Las reformas introducidas y las que están en preparación pretenden solucionar las deficiencias observadas en la vigilancia de las políticas económicas, integrando este aspecto en los diferentes ámbitos políticos, mejorando la oportunidad de las orientaciones políticas, a fin de influir en la formulación de las políticas nacionales, reforzando los incentivos, y ampliando la vigilancia para abordar también los desequilibrios macroeconómicos. Se han introducido mecanismos coercitivos destinados específicamente a la zona del euro. El Semestre Europeo integra la vigilancia de las políticas económicas que contempla la Estrategia Europa 2020, así como el componente preventivo del Pacto de Estabilidad y Crecimiento y el procedimiento de desequilibrio excesivo, y proporciona orientaciones políticas a los Estados miembros antes de que finalicen sus presupuestos y sus planes de reforma económica. El nuevo enfoque de vigilancia integrada incorporado al Semestre Europeo garantiza una evaluación más global de las políticas macroeconómicas, estructurales y de empleo. Ha permitido, entre otras cosas, proceder a una evaluación más sistemática de los riesgos para la senda de la política presupuestaria derivados de la acumulación de desequilibrios macroeconómicos, como burbujas inmobiliarias o un crecimiento excesivo del crédito. Asimismo, proporciona un marco para una coordinación reforzada y la vigilancia multilateral de las políticas sociales y de empleo. La vigilancia y la coordinación de las políticas presupuestarias se han reforzado profundamente. El conjunto de medidas de gobernanza económica («six-pack») ha reforzado tanto el componente preventivo como el corrector del PEC. Define cuantitativamente lo que significa «desviación significativa» con respecto al objetivo a medio plazo o la senda de ajuste necesaria para lograrlo y hace operativo el criterio de deuda del procedimiento de déficit excesivo (PDE) fijando un valor de referencia numérico. Una novedad esencial es el recurso a la mayoría cualificada inversa en las decisiones del Consejo relativas a la mayoría de las sanciones. Por último, el paquete de medidas de gobernanza económica también establece requisitos mínimos para todos los aspectos principales de los marcos presupuestarios nacionales. Está en preparación un mayor refuerzo de la vigilancia presupuestaria. La propuesta de Reglamento sobre disposiciones comunes para el seguimiento y la evaluación de los proyectos de planes presupuestarios y para la corrección del déficit excesivo de los Estados miembros de la zona del euro complementa el «six-pack». Su objetivo es sincronizar mejor las etapas clave de la preparación de los presupuestos nacionales y garantizar normas mínimas de calidad en los procesos presupuestarios nacionales. Además, la propuesta refuerza aún más la vigilancia presupuestaria ex ante y garantiza una adecuada integración de las recomendaciones políticas de la UE en los preparativos presupuestarios nacionales. El Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria (TECG), firmado por los Estados miembros de la zona del euro y por otros ocho Estados miembros, contiene compromisos para reforzar la vigilancia económica y presupuestaria. En particular, en virtud del TECG las Partes Contratantes se han comprometido a transponer a sus ordenamientos jurídicos nacionales la «regla del equilibrio presupuestario» en términos estructurales, complementada con un mecanismo de corrección automática en caso de desviación significativa. El procedimiento de desequilibrio excesivo ha introducido la vigilancia económica sistemática en todos los ámbitos que puedan dar lugar a desequilibrios perjudiciales. Reducirá el riesgo de que se acumulen desequilibrios macroeconómicos mediante un seguimiento sistemático y recomendaciones preventivas. Cuando se observen mayores riesgos, la aplicación efectiva de las recomendaciones se verá reforzada por la posibilidad de imponer sanciones en caso de incumplimiento. En su primer informe sobre el mecanismo de alerta[6], la Comisión señaló a siete Estados miembros de la zona del euro (así como a cinco Estados miembros no pertenecientes a la zona del euro) con posibilidades de verse afectados por desequilibrios macroeconómicos perjudiciales, tales como el deterioro de su competitividad, un elevado nivel de endeudamiento o correcciones de burbujas en los precios de los activos. Estos Estados miembros han sido sometidos a análisis exhaustivos[7], que examinaban la naturaleza de los desequilibrios en mayor detalle. Estos análisis han confirmado que siete Estados miembros de la zona del euro se enfrentan a desequilibrios macroeconómicos que requieren la adopción de medidas. Han detectado desequilibrios macroeconómicos en siete países de la zona del euro, que, sin embargo, no son excesivos en sí mismos. Los análisis exhaustivos han confirmado también que el ajuste se está llevando a cabo, tal como se desprende de las reducciones de los déficits de la balanza por cuenta corriente, la disminución de los flujos de crédito o la corrección de los precios de la vivienda. Los desequilibrios acumulados representan, no obstante, un formidable reto para muchos de los Estados miembros de la zona del euro. Los niveles de endeudamiento exterior, público y privado obligan a proceder con urgencia a un desapalancamiento, que, probablemente, tendrá un efecto adverso sobre el crecimiento en los próximos años. Los resultados del análisis subrayan la gran diversidad de situaciones que atraviesan los Estados miembros de la zona del euro y la necesidad de un enfoque específico por país. El nuevo marco de supervisión financiera de la UE ya ha sido decisivo a la hora de abordar el fragmentado panorama de la supervisión a nivel nacional. En enero de 2011 empezó a funcionar una nueva estructura de supervisión en la UE. Su principal innovación es la creación de la Junta Europea de Riesgo Sistémico para ofrecer una visión global europea del análisis de los riesgos macroprudenciales. Refuerza la eficacia de los mecanismos de alerta rápida al mejorar la interacción entre el análisis microprudencial y el análisis macroprudencial y prever que las evaluaciones de riesgos se traduzcan en actuaciones de las autoridades competentes. Gracias a la creación de las tres Autoridades Europeas de Supervisión[8], la reforma ha supuesto también una mejora de la coordinación entre los supervisores nacionales, incluidas decisiones vinculantes que los obligan a adoptar medidas en caso necesario, y un mayor hincapié en la búsqueda de una normativa común mediante la elaboración de normas técnicas en los ámbitos definidos en la legislación. La nueva configuración también contribuye a garantizar un intercambio de información e impresiones en una fase más temprana. El establecimiento de sólidos mecanismos de estabilidad financiera en la zona del euro también ha representado un importante paso adelante en la gobernanza de esta zona. La creación de la Facilidad Europea de Estabilización Financiera (FEEF) y del Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera (MEEF) en mayo de 2010 colmó esta importante laguna del marco institucional de la zona del euro. Sin embargo, estos dos elementos de la red de seguridad europea son de naturaleza temporal y el 1 de julio de 2012 se instaurará un Mecanismo Europeo de Estabilidad de carácter permanente (MEDE). A finales de marzo de 2012, el techo global del MEDE y de la FEEF se elevó hasta los 700 000 millones de euros, importe que, sumado a los fondos previstos para el MEEF y el Instrumento de Préstamo a Grecia, implica una capacidad de préstamo global de 800 000 millones de euros. Unos mecanismos decisorios eficaces son cruciales para una aplicación eficiente del marco de supervisión reforzado de la zona del euro. El Eurogrupo y la Cumbre del Euro tienen una responsabilidad especial a este respecto. En la Cumbre de la zona del euro que tuvo lugar en octubre de 2011 se tomaron ya algunas primeras decisiones encaminadas a reforzar la estructura decisoria del Eurogrupo: algunas han sido ya aplicadas, entre ellas la organización periódica de cumbres de la zona del euro con un presidente permanente y la creación de una Presidencia permanente para el Grupo de Trabajo del Eurogrupo. En el futuro, podrán contemplarse reformas adicionales de la gobernanza económica para completar la estructura institucional de la UEM. Los cambios realizados hasta la fecha han afectado en ocasiones a cuestiones tradicionalmente vinculadas a la soberanía nacional. En algunos casos, parecen haber agotado el margen de maniobra que permite el Tratado de Funcionamiento de la UE. Sin embargo, falta por determinar si será suficiente una coordinación reforzada de las políticas económicas o si conviene avanzar hacia una mayor integración de la formulación de las políticas económicas. La experiencia de la crisis ha subrayado la importancia de esta cuestión. A medio plazo, podría intensificarse el impulso en favor de una mayor integración en la unión monetaria, especialmente si el éxito de las recientes reformas de la gobernanza mejora la confianza mutua entre los socios de la zona del euro. [1] COM(2011) 669 final. [2] Para más información véase, por ejemplo, «Quarterly Report on the Euro Area», nº 1/2009, Comisión Europea; «Surveillance of intra-euro area competitiveness and imbalances» European Economy nº 1/2010, Comisión Europea. [3] Asimismo, la capacidad/necesidad de financiación del sector financiero era relativamente modesta y, en general, similar, lo que refleja el papel de intermediación de las entidades financieras. [4] Aunque no hay indicios de que los sistemas financieros de los países con superávits persistentes en la balanza por cuenta corriente sean estructuralmente peores a la hora de asignar capital que los de los países con déficits persistentes. [5] Incluso las reformas del Pacto de Estabilidad y Crecimiento de 2005, destinadas a tener mejor en cuenta las condiciones cíclicas, experimentaron dificultades conceptuales a la hora de distinguir adecuadamente entre crecimiento tendencial y cíclico. [6] COM(2012) 68 final de 14.2.2012. [7] SEC(2012) 150-161. [8] La Autoridad Bancaria Europea, la Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación y la Autoridad Europea de Valores y Mercados.