Informe Especial no 4/2002

sobre acciones locales en favor del empleo, acompañado de las respuestas de la Comisión

(Presentado con arreglo al segundo párrafo del apartado 4 del artículo 248 del Tratado CE)

(2002/C 263/02)

ÍNDICE

>SITIO PARA UN CUADRO>

GLOSARIO

DOCUP El documento único de programación, presentado por los Estados miembros y aprobado por la Comisión, contiene un conjunto de prioridades y medidas plurianuales, cuya ejecución confinancian dichos Estados miembros y la UE

EEE La Estrategia Europea de Empleo reagrupa las políticas nacionales de empleo de los Estados miembros y prevé la elaboración de las orientaciones de empleo que el Consejo adopta anualmente a partir de las propuestas de la Comisión

FEDER Fondo Europeo de Desarrollo Regional

FSE Fondo Social Europeo

Fondos Estructurales Fondos comunitarios de apoyo a los programas de desarrollo socioeconómico en los quince Estados miembros

Objetivos Los Fondos Estructurales se basan en tres objetivos:

Objetivo n° 1 Desarrollo y ajuste estructural de las regiones menos desarrolladas

Objetivo n° 2 Reconversión de las regiones o de zonas de las mismas gravemente afectadas por el declive industrial

Objetivo n° 3 Lucha contra el desempleo de larga duración y promoción de la integración laboral

ONG Una organización no gubernamental es aquella en la que se ha delegado la competencia para llevar a la práctica y gestionar los programas financiados con fondos nacionales y comunitarios

PAN Los planes de acción nacionales son elaborados por los distintos Estados miembros con el fin de aplicar las orientaciones sobre el empleo adoptadas por el Consejo

PTE El pacto territorial en favor del empleo es una fórmula de cooperación en la que participan actores locales y regionales, con el fin de reforzar las políticas estructurales de empleo e intercambiar experiencias con otras regiones

Tercer sistema Actividad económica de cooperativas, mutuas y asociaciones

RESUMEN

I. El empleo local promueve la creación de puestos de trabajo en el plano local y abarca una gran variedad y tipología de acciones y actividades: algunas relativas a la Estrategia Europea de Empleo (EEE), que reagrupa las políticas nacionales de empleo de los Estados miembros, algunas de las cuales son financiadas por el Fondo Social Europeo (FSE), administrado por la Comisión en asociación con los Estados miembros, y otras son gestionadas directamente por dicha institución. Si bien cada uno de estos ejes tiene un fundamento jurídico diferente y sus propios objetivos específicos, todos ellos se orientan al objetivo global común de desarrollar una estrategia local en favor de la creación de empleo. Los distintos ámbitos también difieren en lo que respecta a la atribución de competencias para su ejecución, puesto que en el caso de los programas operativos del FSE, dichas competencias se comparten con los Estados miembros, conforme al principio de subsidiariedad, y en el de los proyectos innovadores y acciones preparatorias, la responsabilidad global atañe a la Comisión. En el período 1994-1999, según estimaciones de la Comisión, el empleo local representó, aproximadamente, el 10 % del conjunto de las intervenciones del FSE, es decir 5000 millones de euros de un total de unos 20455 millones de euros de ayuda comunitaria destinada al desarrollo local.

II. Si bien el Tratado contempla una estrategia coordinada, no proporciona una base jurídica vinculante para una política europea de empleo propiamente dicha. De esta forma, el establecimiento de prioridades y acciones, incluida la importancia concedida a las acciones locales en favor del empleo de cada Estado miembro, sigue constituyendo una prerrogativa exclusiva de las administraciones nacionales.

III. La fiscalización del Tribunal incluyó el examen de los procesos de formulación de la política y recogida de datos llevados a cabo por la Comisión (DG Empleo) en el ámbito del empleo local, así como la gestión por esta institución de los proyectos innovadores que financió directamente en el período 1994-2001. También fueron objeto de visitas sobre el terreno proyectos de empleo local de seis Estados miembros (Alemania, España, Francia, Austria, Finlandia y Reino Unido).

IV. El examen del proceso de formulación de la política comunitaria ha conducido a las observaciones siguientes:

a) no existe una definición de empleo local en las comunicaciones de política general ni se dispone de información detallada sobre el alcance y la aplicación de esta política en los Estados miembros;

b) el desarrollo de la política comunitaria en el ámbito de la ayuda al empleo local mediante proyectos innovadores y acciones preparatorias ha resultado desarticulado y carente de estructura y coherencia.

V. La información necesaria para el seguimiento y la evaluación del empleo local resultó inexistente en los casos siguientes:

a) en relación con la financiación del FSE, se observó una falta de información sobre la medida en que los programas operativos aprobados por la Comisión para el período 2000-2006 abordaban el tema horizontal del empleo local;

b) el seguimiento llevado a cabo por la Comisión de las actividades de empleo local en el contexto de la Estrategia Europea de Empleo se vio obstaculizado por la falta de información en los planes de acción nacionales de carácter anual de los Estados miembros. La Comisión debería insistir en que los Estados miembros proporcionen más información sobre las acciones locales en favor del empleo.

VI. Los procedimientos de gestión financiera de la Comisión relativos a sus propias acciones innovadoras y preparatorias de empleo local mostraron, en particular, las siguientes deficiencias:

a) no siempre se respetó la reglamentación financiera aplicable a los pagos abonados a proyectos;

b) algunos acuerdos de subvenciones se firmaron después de haberse finalizado los proyectos en cuestión;

c) se dio un cierto solapamiento entre los proyectos innovadores del artículo 6 y las acciones preparatorias de empleo local en el período 2000-2001, de manera que se redujo la rentabilidad de un volumen de financiación por lo demás limitado.

VII. La fiscalización también identificó obstáculos a la ejecución efectiva de las acciones locales en favor del empleo en algunos Estados miembros:

a) se observaron retrasos y complicaciones administrativas en una serie de Estados miembros a la hora de introducir los mecanismos de ayuda global para la aplicación de las disposiciones sobre pequeñas subvenciones en el contexto del FSE, en particular en lo que se refiere a las condiciones impuestas por los nuevos reglamentos de control financiero y las disposiciones de tipo administrativo y jurídico vigentes en los Estados miembros;

b) las restricciones administrativas existentes no permitieron en algunos Estados miembros el pago de anticipos del FSE a los beneficiarios finales de los sectores asociativos y del voluntariado;

c) algunas acciones locales en favor del empleo gestionadas por la Comisión se restringieron exclusivamente a organizaciones sin ánimo de lucro limitándose así el refuerzo de la capacidad del sector privado en este campo.

VIII. El Tribunal recomienda que:

a) se lleve a cabo una evaluación completa del valor añadido que puede representar la política en favor del empleo local en todos sus niveles de ejecución;

b) la Comisión proporcione a los Estados miembros pautas más precisas sobre el empleo local en el contexto de los programas del FSE;

c) la Comisión insista en que los Estados miembros aporten, en el contexto de la EEE, más información sobre las acciones locales en favor del empleo;

d) se racionalicen las acciones gestionadas por la Comisión en el ámbito de los proyectos innovadores y se refuercen los procedimientos de gestión financiera, con el fin de garantizar la regularidad y la rentabilidad de la financiación;

e) aunque corresponde fundamentalmente a los Estados miembros la tarea de asegurar la eficacia de la estrategia global de empleo local, la Comisión se esfuerce por reunir información exacta sobre la gestión para ejercer su función de apoyo y coordinación.

INTRODUCCIÓN

1. El origen del apoyo comunitario a las acciones locales en favor del empleo se remonta al Libro Blanco presentado por la Comisión en 1993 sobre crecimiento, competitividad y empleo, en el cual se reconocía la necesidad de explotar nuevas fuentes de trabajo en el plano local. El nuevo énfasis en el concepto "local" preveía extender las prácticas de desarrollo de este ámbito a toda Europa y contribuir así al objetivo global de reducir a la mitad el desempleo en los Estados miembros antes del año 2000.

2. El Consejo Europeo de Essen de 1994 ratificó, además, dicha política, por lo que la Comisión llevó a cabo una serie de estudios(1) en este terreno. En la Cumbre especial de Luxemburgo sobre el empleo, celebrada en 1997, se aprobó la Estrategia Europea de Empleo (EEE), que preveía la elaboración de unas orientaciones en favor del mismo, aprobadas anualmente por el Consejo a propuesta de la Comisión. Dichas orientaciones, que los Estados miembros deben tener en cuenta a la hora de diseñar sus políticas nacionales de empleo, han ido incorporando cada vez más la dimensión local.

3. Según el apartado 2 del artículo 2 del Reglamento del Consejo sobre el Fondo Social Europeo(2) (FSE), este último tendrá en cuenta el apoyo a las iniciativas locales relacionadas con el empleo y, en particular, las iniciativas para apoyar el empleo local y los pactos territoriales de empleo. En el período 1994-1999, según estimaciones de la Comisión, el empleo local representó, aproximadamente, el 10 % del conjunto de las intervenciones del FSE, es decir, 5000 millones de euros de un total de unos 20455 millones de euros de ayuda comunitaria destinada al desarrollo local. El cuadro 1 muestra el total estimado del gasto en desarrollo local durante el período 1989-1999, que abarca los tres Fondos Estructurales.

Cuadro 1

Total estimado del gasto en desarrollo local en el contexto de los Fondos Estructurales durante el período 1989-1999

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente:

SEC(1994) 2199 de la Comisión.

4. Las directrices de la política de empleo(3) incluyen indicaciones sobre el contenido de la acción regional y local de empleo, especificando que "debe recurrirse a todos los agentes regionales y locales, incluidos los interlocutores sociales, para llevar a la práctica la Estrategia Europea de Empleo, determinando el potencial de creación de puestos de trabajo a nivel local y reforzando la colaboración con este objetivo". En particular, "los Estados miembros tendrán en cuenta, si ha lugar, en sus políticas generales de empleo, la dimensión del desarrollo regional, alentarán a las autoridades locales y regionales a establecer estrategias para el empleo, a fin de explotar plenamente las posibilidades que ofrece la creación de puestos de trabajo a nivel local y favorecerán, a tal fin, las asociaciones con todos los actores interesados, incluidos los representantes de la sociedad civil [...] y reforzarán a todos los niveles el papel de los servicios públicos de empleo en la detección de las oportunidades de empleo locales y en la mejora del funcionamiento de los mercados de trabajo laborales". Estas acciones están incluidas en los programas de los Fondos Estructurales o son financiadas directamente por la Comisión, como en el caso de proyectos innovadores(4) o de las actividades relacionadas con la creación de empleo en el contexto del "tercer sistema"(5). Dicho sistema se refiere a la actividad económica de las cooperativas, las mutuas y las asociaciones que, según los cálculos, representan casi el 7 % de todo el empleo asalariado en los Estados miembros(6).

OBJETIVOS Y ALCANCE DE LA FISCALIZACIÓN

5. El Tribunal llevó a cabo en 2001 una fiscalización en el ámbito del empleo local, que se centró en el marco jurídico y político de dicho ámbito, en los sistemas de información aplicados por la Comisión a su seguimiento, en la gestión financiera de las acciones innovadoras financiadas directamente y en la ejecución de una muestra de proyectos de empleo local en una serie de Estados miembros.

6. Teniendo en cuenta la amplitud del tema y la diversidad de circunstancias políticas y económicas, por una parte, y la limitación de sus propios recursos, por otra, el Tribunal no pretendió realizar una evaluación de la rentabilidad del ámbito del empleo local en toda la UE, sino que más bien examinó cuestiones relacionadas con la adecuación del marco reglamentario, así como la eficiencia y la eficacia de la intervención de la Comisión en dicho ámbito.

7. La fiscalización tenía por objeto responder a las principales preguntas siguientes:

a) ¿existía una política comunitaria coherente y clara para promover el empleo local?;

b) ¿se dispuso de información adecuada para formular y ejecutar la política de empleo?;

c) ¿se gestionaron los proyectos locales de empleo de manera correcta?;

d) ¿cuáles fueron los principales obstáculos al desarrollo del empleo local en los Estados miembros?

8. La fiscalización incluyó un análisis de las comunicaciones de política general de la Comisión publicadas en este ámbito, así como un análisis de las estrategias de los Estados miembros en materia de empleo para los años 2000 y 2001. De conformidad con el principal objetivo de la fiscalización de examinar la gestión de la Comisión desde el punto de vista estratégico y operativo, el control de los proyectos se centró específicamente en los de carácter innovador, financiados directamente por la Comisión (DG Empleo) en el período 1994-2001, cincuenta de los cuales dieron lugar a la realización de una auditoría financiera en la Comisión. Además, otros doce proyectos financiados mediante programas de los Fondos Estructurales o directamente por la Comisión también fueron objeto de visitas en seis Estados miembros (Alemania, España, Francia, Austria, Finlandia y Reino Unido), con el fin de comprobar los obstáculos existentes al desarrollo del empleo local.

9. La fiscalización del Tribunal consistió en el examen de tres componentes distintos de las "acciones locales en favor del empleo", así como su grado de interacción y sinergia.

a) las obligaciones políticas contenidas en la Estrategia Europea de Empleo (EEE) y los planes de acción nacionales (PAN);

b) las obligaciones jurídicas contenidas en el reglamento del FSE;

c) las obligaciones operativas y las normas relativas a los proyectos innovadores y acciones preparatorias que gestiona la Comisión.

Si bien cada uno de los ejes tiene un fundamento jurídico diferente y sus propios objetivos específicos, todos ellos se orientan al objetivo global común de desarrollar una estrategia local en favor de la creación de empleo. Los distintos ámbitos también difieren en lo que respecta a la atribución de competencias para su ejecución, puesto que en el caso de los programas operativos del FSE, dichas competencias se comparten con los Estados miembros, conforme al principio de subsidiariedad, y en el de los los proyectos innovadores y acciones preparatorias, la responsabilidad global atañe a la Comisión.

NECESIDAD DE MAYOR CLARIDAD EN LA POLÍTICA COMUNITARIA

10. Conforme a los principios de proporcionalidad y subsidiariedad consagrados en el protocolo de Amsterdam, la elección del nivel en el que la Comunidad ha de intervenir (desde el comunitario al local) y la selección de los instrumentos utilizados deben ir en proporción a los objetivos perseguidos. Ello obliga a la Comisión, antes de lanzar una iniciativa, a verificar si la intervención es realmente necesaria, si el nivel europeo resulta el más apropiado y si las medidas previstas resultan proporcionales a los objetivos. Por otra parte, como recientemente ha reconocido la propia Comisión(7), una buena gestión implica que "las medidas deben ser eficaces y oportunas, y producir los resultados buscados sobre la base de unos objetivos claros, de una evaluación de su futuro impacto y, en su caso, de la experiencia acumulada".

11. La fiscalización del Tribunal intentó determinar si existió una política coherente y clara de la promoción del empleo local y si la Comisión había fijado objetivos precisos para desempeñar su función de apoyo a dicha promoción, dentro de los contextos respectivos que se describen en el apartado 9.

Disposiciones reglamentarias sobre política de empleo local a falta de un marco jurídico europeo

12. El título VIII del Tratado CE establece los principios y procedimientos de una Estrategia Europea de Empleo(8) (EEE) y las directrices correspondientes en materia de empleo(9) disponen que:

a) "debe recurrirse a todos los agentes regionales y locales, incluidos los interlocutores sociales, para llevar a la práctica la Estrategia Europea de Empleo, determinando el potencial de creación de puestos de trabajo y reforzando la colaboración con este objetivo".

b) "[...] los Estados miembros tendrán en cuenta, si ha lugar, en sus respectivas políticas generales de empleo, la dimensión del desarrollo regional [...] [y] alentarán a las autoridades locales y regionales a establecer estrategias para el empleo [...]".

13. Cada Estado miembro elabora un "marco de referencia" de su política de desarrollo de empleo y de recursos humanos, que proporciona un marco para la programación del FSE(10), especialmente en el contexto de los programas del objetivo n° 3. Los marcos comunitarios de apoyo o los documentos únicos de programación definen la estrategia y las prioridades de los programas horizontales del objetivo n° 3, así como los programas específicos de los objetivos n° 1 y n° 2.

14. En cualquier caso el Tratado, pese a contemplar esta estrategia coordinada, no proporciona una base jurídica vinculante para llevar a cabo una política europea de empleo propiamente dicha. En consecuencia, la definición de prioridades y acciones, incluida la importancia concedida a las acciones locales en favor del empleo en cada Estado miembro, sigue constituyendo una prerrogativa exclusiva de las administraciones nacionales.

15. El artículo 146 del título XI del Tratado CE sirve de base al Reglamento (CE) n° 1784/1999(11), que exigía, respecto del período de programación 2000-2006 de los programas de los Fondos Estructurales, que el FSE tuviera en cuenta la ayuda a las iniciativas locales de empleo, en particular las iniciativas para apoyar el empleo local y los planes de impacto territoriales. De manera similar, el artículo 161 del Tratado dio lugar al Reglamento (CE) n° 1260/1999 del Consejo, en cuyo artículo 8 se contempla también la ampliación del proceso de cooperación por el que se definen las acciones comunitarias. El artículo 127 del Tratado CE establece, por último, que la Comunidad "contribuirá a un alto nivel de empleo mediante el fomento de la cooperación entre los Estados miembros, así como apoyando y, en caso necesario, complementando sus respectivas actuaciones. Al hacerlo, se respetarán las competencias de los Estados miembros".

Necesidad de formular mejor la política

16. Según el contexto de que se trate, la Comisión tiene objetivos diferentes respecto del empleo local:

a) dentro de la EEE, aportar la base para que los participantes puedan acordar una estrategia marco común;

b) dentro del FSE, asegurar que los Estados miembros tengan en cuenta el apoyo de las iniciativas locales en favor del empleo;

c) en relación con acciones experimentales iniciadas por iniciativa propia y gestionadas directamente, favorecer las mejores prácticas y la difusión de éstas.

17. En el contexto de la creación de una estrategia común que ejecuten agentes locales, la Comisión redactó, en abril de 2000, una primera Comunicación titulada "Actuación local en favor del empleo"(12), que sirvió de base a una campaña de consulta del conjunto de los Estados miembros. En febrero de 2001, los servicios de la Comisión presentaron al Comité Europeo del Empleo un documento de debate para una segunda Comunicación(13) con los detalles de su proyecto de campaña de seguimiento. Fiel a su compromiso en favor de un enfoque más descentralizado de la política regional(14), la Comisión contemplaba la elaboración de los planes de acción locales por los agentes locales y un calendario para la ejecución de la estrategia perfilada en el documento. El objetivo primordial residía en facilitar a los agentes de los diferentes niveles el acceso al proceso de toma de decisiones.

18. Pese a los esfuerzos descritos en los apartados anteriores, el Tribunal comprobó que no se había creado un marco de política comunitaria coherente en materia de empleo local. En particular, los objetivos referentes a la promoción del empleo local no estaban claramente definidos y faltaban criterios pertinentes y medibles para poder evaluar su grado de consecución. En primer lugar, se vio que no se disponía de pruebas empíricas suficientes como para determinar si las acciones encaminadas a promover el empleo local resultaban adecuadas a escala europea. Aunque un estudio general comparativo sobre el empleo del sector servicios en Estados Unidos y Europa llevado a cabo por la Comisión en 1998 ponía de manifiesto el potencial de creación de empleo local en dicho sector dentro de la Unión Europea, no se realizó un estudio de seguimiento en el plano regional o local para determinar dicho potencial real.

19. En segundo lugar, la Comisión no definió en qué consiste una "acción local en favor del empleo", basándose en que un enfoque de este tipo resultaría incompatible con las competencias comunitarias y el principio de subsidiariedad.

20. En tercer lugar, las Comunicaciones presentadas por la Comisión no proporcionaron un marco común para apoyar, con cargo al presupuesto comunitario, las acciones locales en favor del empleo ni un plan de acción que enunciara los resultados deseados en términos cualitativos o cuantitativos. Así, por ejemplo, la Comunicación de la Comisión de noviembre de 2001 no incluía un plan de acción con un calendario que sirviera para preparar planes de acción locales, pese a haber sido propuestos inicialmente por esta misma institución.

21. Las Comunicaciones, por último, carecían de precisión en lo que se refiere a la definición de la política y no establecían una distinción clara entre los beneficios esperados(15), tanto los directos como los vinculados al proceso, y no fijaban objetivos claros, basados en metas y dotaciones financieras específicas. Además, la falta de distinción entre los términos "regional", "local" y "territorial", así como el hecho de no definir estadísticamente el término "local" dificultaron, a su vez, la definición del ámbito y de las modalidades de aplicación de la política para su ejecución en los Estados miembros.

MEJORA DE LA INFORMACIÓN Y LA EJECUCIÓN DE LA POLÍTICA

22. Es necesario disponer de información fiable para garantizar que las decisiones adoptadas concuerdan con los objetivos fijados en el plano político y están basadas en datos cuantificables y exactos, de manera que los resultados reales puedan compararse con los programados. En el contexto del empleo local, ello significa, ante todo, que deberían transmitirse a las autoridades encargadas de la ejecución unas orientaciones adecuadas y claras y, en segundo lugar, que el contenido de cada programa de acción debería estar sujeto a un examen de apreciación. Además, las acciones deberían ser objeto de un seguimiento idóneo en el nivel apropiado, para poder obtener información sobre su incidencia y poner en marcha acciones correctoras, y, por último, debería procederse a una evaluación, con el fin de determinar el grado en que las acciones tienen en cuenta los objetivos estratégicos.

23. En el contexto de la EEE y de la ejecución del FSE, una de las principales funciones de la Comisión consiste en completar las acciones nacionales y fomentar la cooperación entre los Estados miembros. Si bien éstos son los principales encargados de conseguir la participación de los agentes locales y regionales en la ejecución de las acciones locales en favor del empleo, es la Comisión quien debe asegurarse de que se tienen en cuenta las circunstancias locales y regionales a la hora de desarrollar la política de ayuda financiera comunitaria, a la vez que se respetan estrictamente los sistemas constitucionales y administrativos nacionales. Ello no resulta una tarea fácil, debido a los diferentes niveles de administración local y descentralizada en el conjunto de los Estados miembros.

24. La fiscalización del Tribunal tenía por objeto establecer si los Estados miembros habían recibido suficiente orientación respecto de los programas del FSE destinados al empleo local en el período de programación 2000-2006, si se disponía de la información y las actividades de seguimiento necesarias para determinar si los Estados miembros cumplían las obligaciones en materia de información, conforme a las directrices de la EEE, y si la Comisión había realizado una evaluación adecuada del impacto del empleo local financiado por la Comunidad.

Los Estados miembros recurren poco a las pequeñas subvenciones

25. De conformidad con el apartado 3 del artículo 10 del Reglamento n° 1260/1999 del Consejo, la Comisión publicó unas breves directrices(16) dirigidas a los Estados miembros sobre las prioridades de los programas de los Fondos Estructurales en relación con los objetivos n° 1, n° 2 y n° 3 en el período de programación 2000-2006, que incluían una serie de orientaciones relativas al ámbito de desarrollo local(17). No obstante, dichas orientaciones resultaron demasiado generales y carentes de la coherencia necesaria, pues se abordaban en diferentes capítulos. Se publicó una segunda nota aclaratoria, en forma de documento de trabajo de los servicios de la Comisión, consistente en una serie de preguntas y repuestas(18), a modo de guía para sus agentes, con detalles adicionales sobre los requisitos de información(19). Pese a que el documento iba dirigido a los Estados miembros, sólo se transmitió a través de la página web del Comité del FSE.

26. El Reglamento (CE) n° 1784/1999, de 12 de julio de 1999(20), exige que los Estados miembros pongan a disposición de los organismos intermediarios un importe adecuado de los créditos del FSE destinados a los programas de los objetivos n° 1 y n° 3, en forma de pequeñas subvenciones dentro de un mecanismo de subvenciones globales(21) para contribuir a las iniciativas locales de desarrollo. Dichos organismos intermediarios se encargan de distribuir la ayuda comunitaria a los beneficiarios finales en forma de subvenciones individuales, con lo cual esta estructura administrativa permite a los organismos familiarizados con las necesidades locales facilitar los fondos con mayor agilidad y de acuerdo con las necesidades financieras de los proyectos individuales.

27. En su Informe Anual relativo al ejercicio 1994 (véanse los apartados 4.39 a 4.60), en el que se examinaba la utilización de subvenciones globales como un instrumento de desarrollo local en el marco del Fondo Europeo de Desarrollo Regional, el Tribunal informó acerca de casos en los que no se respetaron las normas de designación de organismos intermediarios y de situaciones en las que la falta de regulación específica de dichos organismos dio lugar a un seguimiento mediocre, así como a la realización de gastos no subvencionables.

28. La actual fiscalización del Tribunal ha puesto de manifiesto dificultades similares a la hora de establecer estos mecanismos de subvenciones globales para el período de programación 2000-2006. Dos Estados miembros(22), que se encontraron con dificultades para interpretar y aplicar dichos mecanismos, se negaron a seleccionar un organismo intermediario o aplazaron la decisión, debido, principalmente, a la incertidumbre creada en torno al reparto de competencias entre las partes en lo relativo a correcciones financieras y a la aplicación práctica del Reglamento (CE) n° 438/2001 de la Comisión sobre el control financiero de los Fondos Estructurales(23).

29. También se detectaron diferencias en la fijación de límites a los costes administrativos de estos organismos intermediarios. En comparación con los contratos financiados directamente por la Comisión, que limitan los costes administrativos al 7 % del total del presupuesto destinado a las subvenciones(24), en el caso de dos organismos intermediarios financiados por los Fondos Estructurales en el Reino Unido y Francia, los programas de financiación fijaban un límite máximo del 20 % de dicho presupuesto(25). En el caso del organismo británico, la administración regional redujo posteriormente el límite a un 12 %, mientras que a un organismo intermediario alemán(26) se le concedieron costes administrativos equivalentes al 30 % de la subvención.

Información insuficiente sobre las acciones locales en favor del empleo en el contexto del FSE

30. La Comisión procedió a una evaluación ex ante para determinar hasta qué punto los Estados miembros habían tenido en cuenta la prioridad horizontal de las acciones locales en favor del empleo de los programas correspondientes al período 2000-2006, conforme a lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 2 del Reglamento (CE) n° 1784/1999. No se exigía a los Estados miembros que incluyeran indicadores para medir los progresos conseguidos respecto de esta prioridad, si bien se esperaba de ellos que definieran en el texto de los programas cómo tenían pensado cumplir los requisitos establecidos.

31. El Tribunal observó que la Comisión no disponía de información específica sobre la medida en que los programas operativos aprobados por ella abordaban el tema horizontal del empleo local.

Información insuficiente sobre las acciones locales en favor del empleo en el contexto de las directrices EEE

32. El Tratado(27) dispone que el Consejo elabore anualmente una serie de orientaciones a partir de las cuales los Estados miembros deberán preparar y presentar informes anuales (plan de acción nacional para el empleo, PAN), explicando los avances conseguidos en la ejecución de la estrategia del empleo y que la Comisión examine estos informes, los cuales darán lugar a las recomendaciones del Consejo a los Estados miembros y a la elaboración de un informe conjunto sobre el empleo(28). Aunque es cierto que los PAN representan el principal instrumento de la Comisión a la hora de controlar las políticas de empleo local de los Estados miembros, carecen sin embargo de base jurídica vinculante, contrariamente a los programas operativos comunitarios.

33. El examen llevado a cabo por el Tribunal de los PAN de 2000 y 2001 mostró que, en lo que se refiere al empleo local, faltaba información clave para realizar un seguimiento efectivo en este ámbito. En más de un tercio de los criterios clave(29) identificados por el Tribunal, la información proporcionada por los Estados miembros en sus PAN resultaba incompleta o de escasa calidad.

34. El Tribunal apenas observó mejoras en lo que se refiere a la introducción de objetivos e indicadores cuantificados en los PAN con los que evaluar la incidencia en el empleo local. Aunque se vio que algunos PAN contenían datos presupuestarios generales, éstos se limitaban principalmente a operaciones del FSE. Esta cuestión ya fue planteada en el pasado por el Tribunal(30), y también subrayada por la Comisión(31), que posteriormente indicó(32) que las descripciones de las operaciones del FSE contenidas en los PAN estaban desligadas de la estrategia de empleo, por lo que resultaba difícil delimitar en qué consistía la contribución realmente innovadora del FSE.

35. En lo que se refiere a la información sobre los progresos realizados en materia de empleo local, el Tribunal observó que:

a) en la inmensa mayoría de los casos(33) apenas se indicaba la participación de los actores locales en el proceso de elaboración de los PAN(34). Cuando sí existían planes regionales, la planificación no siempre se efectuaba conforme a un enfoque verdaderamente "basado en las necesidades locales", ya que los planes regionales no contribuían a la elaboración de los PAN, sino que existían aparte;

b) únicamente un tercio de los Estados miembros(35) informaron sobre las iniciativas orientadas a nuevas fuentes de empleo local;

c) la interpretación del concepto de "economía social" variaba sobremanera de unos Estados miembros a otros(36);

d) como ya lo había mencionado el Tribunal(37) en 2001, persistió entre el FSE y el FEDER un déficit importante de coordinación y sinergia en los documentos de planificación y estrategia de este ámbito. Estos aspectos de coordinación y sinergia son importantes, dado que los Fondos financian diferentes tipos de actividad: creación de infraestructuras y refuerzo de la cooperación en el caso del FEDER y apoyo a la formación en el caso del FSE;

e) existía una falta de coordinación entre los servicios de la Comisión, así como un seguimiento insuficiente, respecto de los pactos territoriales de empleo. Aunque la DG REGIO asumió el papel conductor, únicamente se celebró una reunión de coordinación entre los distintos servicios en 2001, y la DG Empleo disponía de escasa información sobre el control de los PTE.

Mejora de la evaluación de las acciones locales

36. La Comisión llevó a cabo numerosos estudios en el ámbito del empleo local durante el período 1996-2001. Los resultados de dichos estudios y evaluaciones, principalmente los referidos a los proyectos innovadores del artículo 6, indicaron que el impacto positivo había dependido, tanto en términos cualitativos como cuantitativos, del tipo de acciones y del tamaño del territorio.

37. Los progresos más notables respecto de la creación de puestos de trabajo en el nivel local corresponden, predominantemente, a intervenciones del FEDER, pues la función principal del FSE consistió por lo general, más que en perseguir objetivos temáticos, en apoyar las medidas nacionales destinadas a equilibrar la oferta y la demanda de trabajo y el reciclaje profesional.

38. Aunque algunos Estados miembros (por ejemplo, Países Bajos y Finlandia) cuentan con una larga tradición de acciones locales en favor del empleo, en otros (por ejemplo, Francia y España) este enfoque constituye una novedad relativa que, hasta recientemente, no se había incorporado a los PAN. Así, algunos proyectos locales enmarcados en los programas operativos pueden considerarse como acciones locales en favor del empleo de forma casual, sin haberse concebido como tales, ya que no se derivan de una estructura sistemática visible, creada a partir de un "enfoque basado en las necesidades locales" y una cooperación institucionalizada.

39. En cualquier caso, ha aumentado el interés de la mayoría de los Estados miembros en la dimensión regional de sus políticas y estrategias de empleo, lo cual se traduce en una concepción más flexible de algunos programas para adaptarse a las particularidades regionales y en el hecho de que algunas regiones desarrollan sus propios programas como complemento de los programas nacionales. En el Reino Unido, en el contexto de objetivo n° 3, cada región contaba con un plan de acción regional, basado en la prioridad del PAN considerada más adecuada para la región en cuestión.

40. Como ya se indicaba en las evaluaciones de los proyectos piloto y los pactos de empleo, una dificultad a la hora de evaluar el impacto consiste, no obstante, en determinar a qué intervención debe atribuirse la creación de puestos de trabajo: la asociación de cooperación que ejecutó la acción, el programa nacional de creación de empleo, el programa regional que financió el proyecto y el servicio público local del empleo que apoyó la creación de la empresa o de la asociación. Además, existen pocos datos empíricos que prueben el efecto de desplazamiento de las acciones locales destinadas a la creación de puestos de trabajo y si dicho efecto representa un valor añadido económico real, en particular en el sector público.

41. El Tribunal observa, sin embargo, que siguiendo las directrices de la Comisión para las acciones innovadoras de 2001(38), sí es verdad que se apoya la investigación para fomentar la fijación de métodos destinados a medir la aplicación de las estrategias de empleo local y diseñar herramientas metodológicas que permitan evaluar los resultados obtenidos en materia de desarrollo local. Sin embargo, el trabajo de elaboración de indicadores del impacto sobre el empleo en la economía social resulta difícil, debido a la falta de datos estadísticos pertinentes en la mayoría de los Estados miembros.

42. Aunque se realizaron evaluaciones sobre ámbitos individuales específicos en materia de empleo local, no existe una visión clara ni un inventario de la situación actual de las actividades de los Estados miembros que permita enmarcar en un contexto los objetivos establecidos y los progresos de su ejecución. Tampoco se dispone de información sobre el nivel de gasto comunitario en empleo local en los Estados miembros.

NECESIDAD DE MEJORAR LA GESTIÓN DE LOS PROYECTOS POR PARTE DE LA COMISIÓN

43. La Comisión gestiona directamente algunas de estas acciones, principalmente a través de proyectos innovadores conforme al artículo 6 del Reglamento (CE) n° 1784/1999(39) y "`acciones preparatorias en favor del compromiso local con el empleo".

44. La fiscalización del Tribunal intentó determinar en qué medida la Comisión había asegurado que la financiación únicamente estuviera destinada a los proyectos que reunían las condiciones jurídicas, financieras y reglamentarias de los regímenes de ayuda y que resultaban rentables.

Necesidad de reforzar el control financiero de los proyectos innovadores

45. Durante el período 1994-1998, la Comisión financió 201 proyectos innovadores en virtud de la letra a) del apartado 1 del artículo 6 del Reglamento (CE) n° 1784/1999, por un importe medio anual de 20,7 millones de euros, con un porcentaje medio de financiación por proyecto del 55,5 % del total de los costes (cuadro 2). El Tribunal observó que el tipo de la ayuda había aumentado sensiblemente (del 50 % al 83 %) entre 1997 y 1998.

Cuadro 2

Proyectos financiados en virtud del artículo 6 durante el período 1994-1988

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente:

Tribunal de Cuentas.

46. El Tribunal seleccionó y examinó trece proyectos aprobados entre 1996 y 1997 y finalizados entre 1999 y 2000, con objeto de determinar cómo se habían gestionado y de comprobar su contribución al desarrollo de nuevos enfoques innovadores.

47. A continuación figuran las observaciones del Tribunal al respecto:

a) existencia de retrasos importantes en el control y seguimiento por la Comisión en seis de los trece proyectos. Por ejemplo, en un caso(40), en el que se habían concedido 288200 euros, no se inició un procedimiento de recuperación hasta dos años después de la fecha en la que se debía haber presentado el informe final correspondiente;

b) en las evaluaciones ex ante no siempre se explicaba por qué se concedía un determinado tipo de financiación como en el caso de un proyecto(41) destinado a mejorar la coordinación y el intercambio de experiencias, que recibió una ayuda de 1 millón de euros, equivalente al 100 % del total de los gastos del mismo;

c) en seis de los trece casos examinados, los promotores del proyecto gozaron de un lapso de seis meses, tras la fecha de vencimiento del contrato, para agotar el gasto, y de un año entero para presentar a la Comisión su informe final y la solicitud de pago. Esta prórroga dificultó aún más la evaluación de la Comisión y la utilización de los resultados dentro de un período razonable tras la terminación efectiva de los proyectos.

48. Además, la Comisión únicamente controló treinta y cuatro de los doscientos un proyectos aprobados en virtud del artículo 6 entre 1994 y 2001, por lo que así redujo la probabilidad de detectar gastos no subvencionables o irregulares en un ámbito de tan alto riesgo como el representado por los contratos directos. El análisis del Tribunal de una muestra de informes de auditoría reveló que los auditores de la Comisión habían encontrado en la gran mayoría de los casos debilidades graves y errores importantes, que daban lugar a numerosas acciones de recuperación de los fondos pagados indebidamente. A la luz de estos resultados, una estrategia de control más activa en este campo habría estado justificada.

Necesidad de delimitar mejor las acciones preparatorias

49. El Tribunal también examinó el total de treinta y siete proyectos, por un importe de 5,6 millones de euros, correspondientes a la medida de la Comisión "Acciones preparatorias en favor del compromiso local con el empleo"(42) en el año 2000. Esta medida piloto, que se inició el 1 de enero de 2000, tenía por objetivo ayudar a los agentes locales en la elaboración de planes locales de empleo a partir de las directrices de empleo. Un examen de la ejecución financiera del presupuesto de 2000 y 2001(43)(cuadro 3), mostraba un ritmo lento de utilización de los fondos, en lo que se refiere a los compromisos de 2000 (46,6 %) y que, en el caso de los pagos, únicamente se abonó el 1,6 % de los créditos disponibles en 2000 y el importe restante se anuló. Si bien en 2001 se llegó a comprometer el 99,8 % de los fondos, el 96,3 % no se comprometió hasta los meses de noviembre y diciembre. De hecho, pese a la introducción de esta nueva medida, la financiación global destinada a acciones innovadoras descendió en términos reales durante el período 1998-2001(44).

Cuadro 3

Línea presupuestaria B5-5 0 3: Acciones preparatorias en favor del compromiso local con el empleo

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente:

Tribunal de Cuentas.

50. El reducido porcentaje de ejecución presupuestaria registrado en 2000 se debió, en parte, al hecho de que todos los fondos debían comprometerse y utilizarse antes de finalizar 2001. Por tanto, la duración máxima de los proyectos se limitó a nueve meses, con un plazo para presentar las solicitudes de únicamente siete semanas. Esta limitación desmotivó a muchos solicitantes potenciales, en particular, en el ámbito de la economía social. Por otra parte, en sólo algunas de las propuestas de 2000 se solicitaba el importe máximo de cofinanciación disponible.

51. En la gestión operativa de esta medida se encontraron las debilidades siguientes:

a) muchos proyectos coincidían temáticamente con las acciones innovadoras existentes del artículo 6 y los proyectos piloto financiados en el contexto del "tercer sistema" y del "mercado del empleo"(45);

b) hasta el 30 de diciembre de 2000, la Comisión no aprobó diecisiete convenios de financiación (por un valor de 2,6 millones de euros, es decir un 46 % del conjunto de los compromisos) a proyectos que comenzaban en esa misma fecha y finalizaban el 30 de septiembre de 2001. Dado que los beneficiarios no firmaron estos convenios hasta el 31 de enero de 2001, el gasto debería haberse imputado al presupuesto de ese mismo año. Por otra parte, la Comisión aprobó los convenios de cofinanciación de conferencias después de que éstas hubieran tenido lugar(46).

52. Pese a las debilidades mencionadas y al hecho de tratase de un ámbito innovador que por su naturaleza presenta mayores riesgos de lo habitual, la Comisión no efectuó auditorías de ninguna acción preparatoria en 2000 ni en 2001.

OBSTÁCULOS A LA EJECUCIÓN DE LAS ACCIONES LOCALES

53. El Tribunal fiscalizó la ejecución de diversas acciones locales en favor del empleo en los Estados miembros, además de los pactos territoriales de empleo (PTE), las organizaciones beneficiarias de subvenciones globales y la contribución de los sectores de voluntariado y privado al fomento del empleo local, con el fin de evaluar los obstáculos que dificultan el logro de resultados eficaces y efectivos en este ámbito.

Falta de apoyo al seguimiento de los pactos territoriales de empleo

54. El Tribunal fiscalizó in situ tres pactos territoriales de empleo(47), cuyo objetivo consistía en coordinar actividades de empleo local y difundir las buenas prácticas registradas en este ámbito mediante un enfoque de promoción "basado en las necesidades locales". En el caso del pacto del Reino Unido se detectó que:

a) no se disponía de documento común de estrategia general firmado por todos los interlocutores del pacto;

b) el consejo formado por representantes de alto nivel de dichos interlocutores nunca llegó a reunirse, sino que fue sustituido por un equipo directivo, compuesto únicamente por representantes de la administración municipal y del coordinador del pacto, lo que redujo la representatividad local del proyecto;

c) el pacto no estableció un vínculo con los programas operativos y, por tanto, no pudo aprovecharse para obtener financiación para los proyectos a través de dichos programas, después de haber utilizado sus fondos iniciales para realizar estudios preliminares, que no dieron pues un beneficio óptimo. Además, el objetivo de crear 30000 puestos de trabajos, que había aprobado la Comisión, no resultaba realista, lo cual no resulta sorprendente, dada la naturaleza del pacto y lo limitado de los fondos asignados (200000 euros).

55. De acuerdo con su intención(48) de separar las iniciativas de desarrollo locales de las iniciativas individuales con el fin de obtener una forma de apoyo más estratégica, la Comisión alentó a los Estados miembros a mantener la financiación de los PTE existentes y a apoyar nuevos pactos en el contexto de los programas operativos [véase la letra c) del apartado 54]. No obstante, en algunos Estados miembros(49) se observó falta de apoyo a una financiación continuada de los PTE por parte de las administraciones nacionales.

Retrasos en la utilización de subvenciones globales por parte de los Estados miembros

56. La introducción de mecanismos de subvenciones globales para gestionar las pequeñas subvenciones (véase el apartado 26) en el período de programación 2000-2006 del FSE, dio lugar a retrasos importantes en la ejecución de las acciones locales en favor del empleo, por la necesidad de obtener la aprobación de las autoridades gestoras a diferentes niveles y de firmar acuerdos jurídicos con ellas, y también por la dificultad de designar a organismos intermediarios con experiencia. En dos casos(50) hubo retrasos comprendidos entre quince y dieciocho meses, muy superiores a los registrados en relación con otras medidas del programa.

57. Igualmente, en el caso del programa del objetivo n° 3 para Francia, la necesidad de esperar a que la Comisión aprobara oficialmente los programas para designar los organismos intermediarios encargados de repartir las subvenciones globales fue la causa de que el proceso de designación no arrancara hasta noviembre de 2000.

58. Por otra parte, la posibilidad de utilizar subvenciones globales se vio también restringida en algunos casos por la normativa vigente. En Austria, la utilización de las subvenciones globales se pospuso, mientras que en Finlandia, la legislación nacional prohibía que los organismos públicos delegaran sus competencias de gestión financiera en organizaciones no gubernamentales.

Obstáculos a la participación del sector del voluntariado en los programas del FSE

59. El "tercer sistema", que se refiere a la actividad económica de cooperativas, mutuas y asociaciones, constituye un enfoque del desarrollo económico local, que reúne diversos ejes de desarrollo en las comunidades de este nivel. El valor añadido potencial de estas acciones se deriva de su aptitud para combinar los objetivos económicos y sociales acoplando los recursos locales a las necesidades en este nivel.

60. Se detectó una serie de obstáculos a la participación de las organizaciones voluntarias en este sector. En primer lugar, el tiempo que dedican gratuitamente los trabajadores voluntarios a las actividades de estas organizaciones constituye una contribución importante a los proyectos del FSE(51). No obstante, en los casos en los que la medida del programa únicamente prevé financiación pública y del FSE, se reduce la contribución pública al programa y, por tanto, el porcentaje de financiación correspondiente. Esto es así, incluso si las organizaciones voluntarias a menudo no tienen ánimo de lucro y se financian mediante fondos públicos y donativos. Esta situación limita el interés de pequeños grupos de voluntarios en participar en este tipo de acciones.

61. En segundo lugar, si bien los sectores asociativo y del voluntariado(52) necesitan el pago de anticipos para poder realizar su labor, dicho abono no siempre es posible(53) debido a las reglamentaciones nacionales vigentes en la materia que lo restringen. Esta restricción, junto con la falta de recursos de las organizaciones en cuestión, provocaron, en el caso de España, una ausencia total de estas actividades en 2000 y parte de 2001.

Falta de financiación empresarial para las acciones locales

62. Un obstáculo añadido al desarrollo de un empleo local eficaz estaba constituido por la falta de financiación empresarial de estas acciones. Un elevado número de organizaciones no gubernamentales (ONG) y organismos intermediarios carecen de atribuciones para buscar dicho tipo de financiación. Esta situación contribuye a reducir a veces la intervención del sector de voluntariado y de las empresas privadas en el desarrollo del empleo local. En el caso de un gran proyecto financiado por la Comisión, denominado proyecto de "Capital local de finalidad social"(54), el Tribunal observó que las estructuras intermedias participantes eran únicamente organizaciones y consorcios sin ánimo de lucro.

63. Además, dado el carácter casi exclusivamente público de las asociaciones de cooperación y el hecho de que otras financiaciones innovadoras estén también destinadas, principalmente, a las administraciones locales y al sector de las ONG, existe el riesgo de que la capacidad de participación del sector privado no se desarrolle de manera equivalente en este ámbito, limitándose así el refuerzo de las capacidades de los demás agentes locales. Por otra parte, la ventaja competitiva de que disfruta el sector público en lo que se refiere a la financiación del FSE constituye otra limitación al desarrollo local de las acciones en favor del empleo.

64. Teniendo en cuenta que uno de los principales objetivos de la política comunitaria en este ámbito consiste en aumentar la incorporación de los agentes locales al proceso de toma de decisiones, no es posible cambiar radicalmente la situación a través sólo de la legislación, sino de una estrategia definida y consensuada que incluya una serie de orientaciones sobre la metodología, los contactos entre organizaciones y, sobre todo, un acuerdo político de las autoridades de los Estados miembros en favor del cambio.

CONCLUSIÓN Y RECOMENDACIONES

65. Si bien el Tratado CE ha establecido una política europea de empleo, no existe a escala comunitaria una política clara y global de creación de empleo local. La Comisión ha realizado progresos en lo relativo a la definición de esta política y la difusión de las buenas prácticas, pero, dada la debilidad de las pruebas empíricas disponibles sobre creación de empleo local, cualquier política futura debe basarse en un análisis de rentabilidad y centrarse en aumentar la eficacia de las intervenciones en mercado laboral en lo referente a la creación de puestos de trabajo (véanse los apartados 10 a 15).

66. Si bien la Estrategia Europea de Empleo y los Reglamentos aplicables a la programación del período 2000-2006 han reconocido la necesidad de que los Estados miembros emprendan estas iniciativas, y previsto un marco legal para ello, el desarrollo de la política comunitaria relativa a las acciones locales en favor del empleo ha resultado desarticulada y carente de estructura y coherencia. Debido al, ya de por sí, complejo escenario de las intervenciones, la adopción de un enfoque amplio como el existente puede provocar confusión y diluir los esfuerzos y el impacto de las acciones llevadas a cabo (véanse los apartados 16 a 21).

67. Falta información suficiente para llevar a cabo el seguimiento y la evaluación de los progresos realizados en el ámbito del empleo local mediante los fondos de la EEE y del FSE (véanse los apartados 22 a 42).

68. También existen debilidades en la gestión por la Comisión de la financiación directa de acciones innovadoras relativas al empleo local (véanse los apartados 43 a 52).

69. Si bien se han realizado progresos en cuanto al empleo local en muchos Estados miembros, aún existen obstáculos para lograr la plena participación de los sectores privado y del voluntariado en acciones referentes a este ámbito (véanse los apartados 53 a 64).

70. En algunos Estados miembros existen igualmente dificultades de creación de estructuras de gestión descentralizadas, debido al conflicto entre los requisitos detallados de los nuevos reglamentos financieros y las disposiciones jurídicas y administrativas de dichos Estados (véanse los apartados 25 a 29 y 56 a 58).

71. En términos políticos y jurídicos, la Estrategia Europea de Empleo consiste en coordinar estrategias nacionales, cuya ejecución y eficacia dependen fundamentalmente de los Estados miembros. Es la Comisión quien debe desempeñar la función difícil, pero esencial, de promover y apoyar el elemento de coordinación. Para desempeñar su misión de orientar las políticas nacionales de empleo, resulta vital que los Estados miembros proporcionen (y la Comisión recabe, elabore y difunda) información pertinente, en particular, en lo que se refiere a las acciones locales en favor del empleo, para las que existe una base jurídica específica en los reglamentos del FSE.

72. El Tribunal recomienda que:

a) se lleve a cabo una evaluación completa del valor añadido que puede representar la política en favor del empleo local en todos sus niveles de ejecución(55);

b) la Comisión proporcione a los Estados miembros orientaciones más precisas sobre el empleo local en el contexto de los programas del FSE;

c) la Comisión insista en que los Estados miembros aporten, en el contexto de la EEE, más información sobre las acciones locales en favor del empleo;

d) se racionalicen las acciones gestionadas por la Comisión en el ámbito de los proyectos innovadores y se refuercen los procedimientos de gestión financiera, con el fin de garantizar la regularidad y la rentabilidad de la financiación;

e) aunque corresponde fundamentalmente a los Estados miembros la tarea de asegurar la eficacia de la estrategia global de empleo local, la Comisión se esfuerce por reunir información exacta sobre la gestión para ejercer su función de apoyo y coordinación.

El presente Informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo, en su reunión de los días 17 y 18 de julio de 2002.

Por el Tribunal de Cuentas

Juan Manuel Fabra Vallés

Presidente

(1) SEC(1996) 2061, de noviembre de 1996: "Primer informe sobre las iniciativas locales de desarrollo y empleo"; SEC(1998) 25: "Segundo informe sobre las iniciativas locales de desarrollo y empleo"; COM(1995) 273: "Una estrategia europea para impulsar las iniciativas locales de empleo".

(2) Apartado 2 del artículo 2 del Reglamento (CE) n° 1784/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo (DO L 213 de 13.8.1999).

(3) Última edición: "Directrices para las políticas de empleo para el año 2002" (DO L 60 de 1.3.2002, p. 66).

(4) Según el apartado 1 del artículo 22 del Reglamento (CE) n° 1260/1999 del Consejo (DO L 161 de 26.6.1999) y el artículo 6 del Reglamento (CE) n° 1784/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo (DO L 213 de 13.8.1999), el Fondo Social Europeo (2000-2006) puede financiar medidas innovadoras, como estudios.

(5) Línea presupuestaria B5-5 0 1 de 2000.

(6) Comunicación de la Comisión "Actuación local en favor del empleo" [COM(2000) 196 final, de 7 de abril de 2000].

(7) Libro Blanco de la Comisión sobre la gobernanza europea [COM(2001) 428 final, de 25 de julio de 2001].

(8) La EEE se basa en cuatro pilares y diecinueve directrices europeas de empleo:

Pilar 1: Mejora de la capacidad de inserción profesional,

Pilar 2: Desarrollo del espíritu empresarial y la creación de empleo,

Pilar 3: Fomento de la adaptabilidad de los trabajadores y de las empresas,

Pilar 4: Refuerzo de las políticas de igualdad de oportunidades para hombres y mujeres.

(9) Decisión 2001/63/CE del Consejo, de 19 de enero de 2001, relativa a las directrices para las políticas de empleo de los Estados miembros para el año 2001. Dicha Decisión se confirmó en la propuesta de Decisión sobre las directrices para las políticas de empleo de los Estados miembros para el año 2002 [COM(2001) 511 final, de 12 de septiembre de 2001].

(10) Cada Estado miembro elabora los planes de acción nacionales, con objeto de aplicar las directrices aprobadas por el Consejo.

(11) La letra a) del apartado 2 del artículo 2 declara que "en los ámbitos políticos, el Fondo tendrá en cuenta las iniciativas de empleo locales y los pactos de empleo territoriales".

La letra d) del apartado 1 del artículo 3 se refiere al "desarrollo de nuevas fuentes de empleo, incluido el sector de la economía social (tercer sistema)".

El apartado 2 del artículo 4 prevé que "un importe adecuado de los créditos del Fondo disponibles para la intervención en los objetivos n° 1 y n° 3 se destine [...] para la distribución de pequeñas subvenciones con condiciones de acceso especiales para organizaciones no gubernamentales y partenariados locales".

(12) Comunicación de la Comisión "Actuación local en favor del empleo - Una dimensión local de la estrategia de empleo" [COM(2000)196, de 7 de abril de 2000].

(13) Documento interno de servicio EMCO/07/01, que constituyó la base de la Comunicación de la Comisión "Fortalecimiento de la dimensión local de la Estrategia Europea de Empleo" [COM(2001) 629 final, de 6 de noviembre de 2001].

(14) Segundo informe sobre la cohesión económica y social [COM(2001) 24 final, de 31 de enero de 2001].

(15) Los beneficios directos resultan cuantificables y consisten, por ejemplo, en el número de empleos creados o de personas que han recibido formación. Los beneficios vinculados al proceso son de carácter cualitativo e incluyen la creación de asociaciones de cooperación y organismos intermediarios, que reúnen a diferentes agentes locales. Ambas categorías se incluyen a menudo entre los objetivos declarados de las intervenciones de los Fondos Estructurales para los programas operativos.

(16) Comunicación de la Comisión "Los Fondos Estructurales y su coordinación con el Fondo de Cohesión - Directrices para los programas del período 2000 a 2006 - Economía social: nuevos servicios de creación de empleos" [COM(1999) 344 (DO C 267 de 22.9.1999, p.13)].

(17) Capítulo II de la parte I: "Empresas competitivas para asegurar la creación de empleo"; parte II: "La Estrategia Europea de Empleo", en particular, el refuerzo de la contribución del FSE a los pactos territoriales en las zonas del objetivo n° 3, así como la evaluación local o regional de las necesidades derivadas de una programación elaborada a partir de la base y de la integración del FSE en las actividades apoyadas por otros fondos.

(18) "FSE 2000: Preguntas y respuestas".

(19) Mientras que el Reglamento y las directrices oficiales únicamente exigían que los programas incluyeran un resumen de las medidas previstas, este documento adicional exigía que los programas aportaran mucha más información.

(20) Artículo 4.

(21) Inciso I) del artículo 9 y artículo 27 del Reglamento (CE) n° 1260/1999 del Consejo (DO L 161 de 26.6.1999).

(22) Alemania y Austria.

(23) Reglamento (CE) n° 438/2001 de la Comisión, de 2 de marzo de 2001, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n° 1260/1999 en relación con los sistemas de gestión y control de las ayudas otorgadas con cargo a los Fondos Estructurales (DO L 63 de 3.3.2001, p. 21). Este Reglamento exige la separación clara de funciones entre las autoridades de gestión y de pago y un control independiente de, al menos, un 5 % del gasto subvencionable a partir de una muestra de las operaciones aprobadas.

(24) Párrafo 3 del apartado 11 de las disposiciones financieras del "Vademécum de las ayudas de la Comisión" (DG Presupuesto), de 15 de julio de 1999.

(25) DOCUP del objetivo n° 3 para Yorkshire y Humber (Reino Unido) ydel objetivo n° 3 para Francia.

(26) El organismo seleccionado respecto del DOCUP del objetivo n° 3 para Alemania (nivel federal).

(27) Artículo 128 del Tratado.

(28) El Consejo y la Comisión elaboran el informe conjunto sobre el empleo para su presentación al Consejo Europeo.

(29) Conocimiento de los PAN en el nivel local; participación local en la preparación de los PAN; nuevas fuentes de empleo; economía social; formas de cooperación local; servicios públicos de empleo y participación de los interlocutores sociales.

(30) Apartado 3.134 del Informe Anual relativo al ejercicio 1999.

(31) Comunicación de la Comisión al Consejo Europeo de Cardiff de 1998.

(32) Documento de trabajo de la Comisión SEC(2001) 1398, de 16 de noviembre de 2001, sobre la evaluación de la aplicación de las directrices de empleo 2001 [documento de apoyo al Informe conjunto sobre el empleo, COM(2001) 438 final, de 12 de septiembre de 2001].

(33) Excepto en el caso de dos Estados miembros (Francia y Países Bajos en 2000).

(34) Como se confirmó en los Informes conjuntos sobre el empleo relativos a 2000 (apartado 4.4) y 2001 (apartado 3.3).

(35) Bélgica, España, Francia, Países Bajos y Portugal en los PAN de 2000.

(36) Apartado 3.3 del Informe conjunto sobre el empleo relativo a 2001.

(37) El apartado 17 del Informe Especial n° 12/2001 del Tribunal de Cuentas sobre determinadas intervenciones estructurales a favor del empleo (efecto de las ayudas del FEDER en el empleo y medidas del FSE contra el desempleo de larga duración) se refería al hecho de que las directrices de empleo de la EEE, los PAN y los Informes conjuntos sobre el empleo no mencionaban explícitamente el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), pese a incidir considerablemente en el empleo (DO C 334 de 28.11.2001).

(38) Comunicación de la Comisión sobre la puesta en práctica de las acciones innovadoras previstas en el artículo 6 del Reglamento relativo al Fondo Social Europeo durante el período de programación 2000-2006 [COM(2000) 894, de 12 de enero de 2001].

(39) Proyectos piloto y de demostración e intercambios de experiencia, con un límite del 0,4 % de la financiación anual del FSE.

(40) Proyecto n° 970751 ATO.

(41) Proyecto n° 960019B 0.

(42) Línea presupuestaria B5-5 0 3, 12 millones de euros en 2000.

(43) Datos a 31 de diciembre de 2001.

(44) Los compromisos pasaron de 53 millones de euros en 1998 a 47 millones de euros en 2001, y los pagos, de 39 millones de euros en 1998 a 23 millones de euros en 2001.

(45) Línea presupuestaria B5-5 0 2.

(46) Por ejemplo, en el caso del ayuntamiento de Glasgow, el acuerdo de ayuda se firmó dos meses después de la conferencia.

(47) Los PTE de tres ciudades británicas, el PTE de Tampere (Finlandia) y el PTE de Cataluña en el marco del objetivo n° 2.

(48) Apartado 27 de la Comunicación de la Comisión sobre la puesta en práctica de las acciones innovadoras previstas en el artículo 6 del Reglamento relativo al Fondo Social Europeo durante el período de programación 2000-2006 [COM(2000) 894, de 12 de enero de 2001].

(49) Reino Unido: el DOCUP del objetivo n° 2 para Midlands Orientales correspondiente al período 2000-2006 no preveía la asignación de fondos a los PTE; Finlandia: el informe de la OCDE afirmaba que diversas asociaciones de cooperación, dependientes en gran medida de la financiación nacional dejarían de existir en su forma actual si cesara la ayuda.

(50) España: programa operativo (PO) del objetivo n° 3 y pacto territorial de empleo de Cataluña en el marco del objetivo n° 2.

(51) DOCUP de los objetivos n° 1, n° 2 y n° 3 para Yorkshire y Humber (Reino Unido), PO del objetivo n° 3 para España.

(52) Por ejemplo, en relación con el proyecto de plan relativo al objetivo n° 2 (2000 - 2006) para la región de Yorkshire y Humber en el Reino Unido, la Comisión indicó que resultaba necesario un mecanismo financiero de estas características para que el sector pudiera desempeñar sus funciones. La interpretación efectuada por la Comisión del tercer párrafo del apartado 1 del artículo 32 del Reglamento (CE) 1260/1999 del Consejo(DO L 161 de 26.6.1999) también respalda esta postura.

(53) En el Reino Unido, por ejemplo, existe una disposición de la administración central que prohíbe a las oficinas regionales el pago de anticipos. En el DOCUP del objetivo n° 3 para Alemania (Baviera) y España, el pago de anticipos a beneficiarios finales de la subvención también estaba prohibido.

(54) La Comisión define el capital local de finalidad social como un apoyo proporcionado por un organismo intermediario, que opera en el plano regional o local, en favor de personas que ponen en común sus recursos con vistas a realizar microproyectos que fomentan el empleo y la cohesión social. El principio rector consiste en movilizar el potencial del lugar en cuestión para encontrar respuestas locales a necesidades locales.

(55) Apartado 8.2 del capítulo 8 del Libro Blanco de la Comisión sobre crecimiento, competitividad y empleo, de 1993.

Respuestas de la comisión

RESUMEN

I y II. La Comisión se esfuerza en facilitar un marco más favorable para el empleo local respecto a los diversos componentes de este ámbito político, considerando que es posible mejorar la eficacia del desarrollo y de la puesta en práctica de políticas ampliando la base de las personas e instituciones implicadas. La Comisión debe tener en cuenta los principios de proporcionalidad y subsidiariedad, así como el método abierto de coordinación establecido en Lisboa, que inciden particularmente en el terreno del desarrollo local, especialmente en lo tocante al respeto de las disposiciones administrativas y constitucionales propias que poseen los Estados miembros.

IV. La Comisión, que evidentemente reconoce la necesidad de mejorar la formulación de las políticas comunitarias, desea poner de relieve los puntos siguientes:

a) debido a la gran variedad de actividades, y sobre todo de situaciones, entre los Estados miembros (tamaño, competencias, recursos de nivel infrarregional), una definición común a escala comunitaria de una política o acción local en favor del empleo no sería operativa ni oportuna, y sobrepasaría las atribuciones del Reglamento del FSE y de la Estrategia Europea de Empleo (EEE);

b) la Comisión proporciona las directrices políticas y promueve el intercambio de experiencias a través de medidas innovadoras y preparatorias que incluyen a los propios agentes locales, tal y como manifiesta en su Comunicación de noviembre de 2001(1).

V. En general, la información para la supervisión y evaluación de políticas es de utilidad. No obstante, las políticas de empleo locales incluyen diversos requisitos y responsabilidades. A este respecto:

a) es normal que los Estados miembros no proporcionen en sus programas operativos información específica sobre las acciones locales en favor del empleo como tales, dados la naturaleza y los objetivos de estos programas con arreglo al Reglamento del FSE;

b) la Comisión considera que la información sobre el empleo local facilitada por los Estados miembros en sus planes de acción nacionales (PAN) permite evaluar las tendencias básicas referentes al desarrollo de la dimensión territorial en la Estrategia Europea de Empleo. En cualquier caso, la Comisión continuará abogando por el desarrollo de la dimensión local de la EEE.

VI. a) y b) Por lo que se refiere a los proyectos gestionados directamente, la Comisión recuerda que recibió las solicitudes oficiales de financiación comunitaria mucho antes del inicio de los proyectos, que los compromisos contables se autorizaron antes del inicio de las actividades y que se enviaron a los promotores los acuerdos de subvención a su debido tiempo.

c) La Comisión está de acuerdo con el análisis del Tribunal en cuanto al solapamiento de las acciones y las medidas preparatorias en virtud del artículo 6 desde que la autoridad presupuestaria creara en el año 2000 la línea B5-5 0 3, a pesar de las reservas de la Comisión. Sin embargo, se ha comprometido a ejecutar estas líneas presupuestarias de la mejor manera posible con los recursos humanos disponibles, y ha tratado de limitar los posibles solapamientos, especialmente mediante una selección conjunta de proyectos que reúne a todos los servicios afectados.

VII. a) y b) En lo tocante a las pequeñas subvenciones, las complejidades y restricciones que ha mencionado el Tribunal deberían ser tratadas individualmente por los Estados miembros o las autoridades de gestión afectados. La Comisión ha abogado por una mayor simplificación en este ámbito, pero no tiene ninguna autoridad sobre los mecanismos o las disposiciones administrativas nacionales.

c) Por lo que se refiere al hecho de que algunas acciones locales en favor del empleo se restringieran a organizaciones sin ánimo de lucro, la Comisión señala que no es posible dirigir este tipo de acciones continuamente a todos los interesados. Las organizaciones sin ánimo de lucro son una prioridad y un grupo destinatario legítimos para el desarrollo local de empleo.

VIII. Respecto a las recomendaciones del Tribunal, la Comisión desea manifestar lo siguiente:

a) la Comisión anunció en su Comunicación de noviembre de 2001 una evaluación temática del desarrollo local que se está poniendo en marcha actualmente. No obstante, si bien la Comisión reconoce la necesidad de evaluar el valor añadido y la eficacia de las medidas aplicadas en el mercado de trabajo, un análisis a fondo de las intervenciones en el mercado de trabajo sería un método bastante limitado para evaluar los resultados de la política de empleo local;

b) la Comisión considera que los requisitos de notificación que imponen los Reglamentos del FSE y de los Fondos Estructurales a los Estados miembros son, en principio, adecuados, ya que deben ser acordes con los principios de fomento de la asociación y la simplificación que recogen los Reglamentos, y deben evitar sobrecargar a los Estados miembros con obligaciones adicionales;

c) la Comisión estima que la información sobre el empleo local que facilitan los Estados miembros en sus planes de acción nacionales (PAN) permite una evaluación de las tendencias básicas sobre el desarrollo de la dimensión territorial de la Estrategia Europea de Empleo. La Comisión continuará abogando por la progresión de la dimensión local de la EEE;

d) la Comisión manifiesta su conformidad con la recomendación general del Tribunal de que se racionalice el apoyo presupuestario y se mejoren los procedimientos de gestión financiera;

e) la Comisión continuará desempeñando su papel de facilitar y coordinar las acciones, en el respecto de los principios de proporcionalidad y subsidiariedad, que se aplican particularmente en el campo de las acciones locales en favor del empleo.

INTRODUCCIÓN

1. Las acciones locales en favor del empleo se han desarrollado durante décadas en los Estados miembros. Desde el Libro Blanco de 1993, la Comisión se ha esforzado en proporcionar un marco más favorable para la acción local, considerando que es posible mejorar la eficacia del desarrollo y de la aplicación de políticas si se amplía la base de las personas e instituciones implicadas. Sin embargo, los progresos en esta área política se basan principalmente en decisiones tomadas en los Estados miembros.

2. En la actual directriz 11 de la Estrategia Europea de Empleo (EEE) se declara concretamente que los Estados miembros - a diferencia de la Comisión o los propios agentes locales - "tendrán en cuenta, si ha lugar, en sus respectivas políticas generales de empleo, la dimensión del desarrollo regional" y "alentarán a las autoridades locales y regionales a establecer estrategias para el empleo". Sin embargo, las directrices no incluyen ninguna acción local en favor del empleo que deba realizar o gestionar la Comisión.

3. El Reglamento del Fondo Social Europeo (FSE) declara que, en sus cinco ámbitos políticos, el Fondo "tendrá en cuenta", entre otros aspectos, "la necesidad de apoyar el desarrollo local" (apartado 2 del artículo 2).

4. Las acciones y las políticas locales de empleo cubren una gama muy amplia de acciones de diversa índole, en su mayoría incluidas en los programas del FSE y gestionadas por los Estados miembros. Por ejemplo, una parte considerable de la financiación de los cinco ámbitos políticos del FSE, como son la formación continua o la igualdad de oportunidades, tiene un impacto directo o indirecto en la creación de empleo a nivel local. Así pues, las actividades en este ámbito tan extenso serían imposibles de cuantificar o de incluir en un marco comunitario coherente y claro a todos los niveles políticos.

OBJETIVOS Y ALCANCE DE LA FISCALIZACIÓN

6. Las acciones locales en favor del empleo y el conjunto de circunstancias económicas, políticas y administrativas de los Estados miembros son, de hecho, de naturaleza muy amplia y diversa, lo que imposibilita una evaluación de la optimización de recursos - y una definición estricta - de todas las actividades locales relativas al empleo, especialmente en lo referente a los programas del FSE. La Comisión también tiene en cuenta el factor de la limitación de recursos humanos.

9. Las acciones locales en favor del empleo se componen de tres elementos que, si bien tienen en común el enfoque hacia el empleo local, difieren en los fundamentos jurídicos y los objetivos específicos y, por lo tanto, entrañan requisitos y responsabilidades diferentes: el proceso político de la Estrategia Europea de Empleo (EEE), los requisitos legales del Reglamento del FSE y las normas operativas referentes a las acciones innovadoras y preparatorias. Las políticas comunitarias y las acciones deben adaptarse necesariamente a la naturaleza de cada uno de estos tres componentes.

NECESIDAD DE MAYOR CLARIDAD EN LA POLÍTICA DE LA COMISIÓN

10. Los principios de proporcionalidad y subsidiariedad consagrados en el Protocolo de Amsterdam y el método abierto de coordinación establecido en Lisboa tienen especial relevancia en el campo del desarrollo local. Tal como se recoge en su Comunicación de noviembre de 2001, la Comisión, al establecer sus políticas, directrices y medidas, tiene en cuenta estos principios, especialmente por lo que se refiere al respeto absoluto de las disposiciones administrativas y constitucionales nacionales de los Estados miembros. Asimismo, la Comisión debe evitar evidentemente adoptar una postura preceptiva respecto a los agentes nacionales, regionales y locales.

14. La capacidad de la Comisión para garantizar que se tengan en cuenta los condicionamientos regionales y locales al desarrollar propuestas y operaciones políticas es limitada por la ausencia de un fundamento jurídico ejecutorio y por el propio Reglamento del FSE (véase el apartado 3); básicamente, la Comisión debe restringirse al apoyo no preceptivo, las directrices, y las acciones experimentales en el marco de las acciones innovadoras y las medidas preparatorias.

15. Los Fondos Estructurales son instrumentos financieros destinados a intensificar la cohesión social y económica; los Reglamentos vinculados definen el alcance de su intervención, pero no el marco regulador de las políticas comunitarias o nacionales que cofinancian. El artículo 2 del Reglamento del FSE define el alcance de las actividades de los Estados miembros y aborda el desarrollo del mercado de trabajo y de los recursos humanos que el FSE apoya y complementa. La puesta en práctica y las normas aplicables a estas políticas y operaciones son responsabilidad exclusiva de los Estados miembros. El artículo 8 del Reglamento (CE) n° 1260/1999 de la Comisión refuerza este planteamiento, concretamente en el apartado 1, cuando hace referencia a que las acciones se aprobarán en cooperación "con las autoridades y organismos designados por el Estado miembro de acuerdo con su normativa nacional y prácticas actuales".

El principio de cooperación mencionado en el artículo 8 pretende reforzar el papel de los socios regionales y locales en la definición, la gestión, el seguimiento y la evaluación de las actividades cofinanciadas de los Fondos Estructurales a nivel de Estado miembro; se complementa con el principio de subsidiariedad citado en el apartado 2, que reduce drásticamente el papel de la Comisión en la ejecución de acciones.

Pese a ello, el empleo local, como prioridad horizontal, se tomó en consideración en las negociaciones con los Estados miembros, y será objeto de especial atención por parte de la Comisión en la evaluación intermedia.

17. Las discusiones mantenidas en el Comité de empleo acerca del documento de los servicios de la Comisión pusieron de manifiesto que los Estados miembros se oponen rotundamente a que la Comisión fije un plan y un calendario de actuación para la preparación de los planes de acción locales. Por consiguiente, la Comisión, para respetar las competencias de los Estados miembros, reconsideró su posición preliminar, y presentó la Comunicación de noviembre de 2001 sobre el empleo local.

18. Otros factores diversos cuestionan la oportunidad y la capacidad de la Comunidad para formular una política general a escala europea destinada a promover acciones locales en favor del empleo con objetivos, criterios y resultados mensurables. En primer lugar, las políticas de empleo son nacionales, y el grado de gobierno local y de administración descentralizada en los Estados miembros presenta considerables variaciones. En segundo lugar, es básicamente competencia de los Estados miembros decidir cómo tener en cuenta específicamente los condicionamientos regionales y locales, de conformidad con el Reglamento del FSE y con sus disposiciones constitucionales y administrativas. Además, por regla general, los Estados miembros son los más adecuados para tomar en consideración sus propias realidades y necesidades locales.

No obstante, la Comisión proporciona las directrices políticas y promueve la investigación en sus ámbitos de competencia - también para los propios agentes locales -, tal y como se manifiesta en la Comunicación de noviembre de 2001 y es objeto de mención por parte del Tribunal (apartado 41). A este efecto, se basa en las acciones experimentales y muchas contribuciones pertinentes con excepción de los estudios mencionados por el Tribunal en el apartado 18 como, por ejemplo, el programa de la OCDE sobre empleo local y desarrollo económico, del que la Comisión es miembro fundador y en el que participa activamente desde su inicio en 1982.

19. Debido a la gran variedad de actividades, y sobre todo de situaciones, entre los Estados miembros (tamaño, competencias, recursos a nivel infrarregional), una definición a escala comunitaria de una "acción local en favor del empleo" o de un territorio no sería operativa ni conveniente y sobrepasaría las atribuciones del Reglamento del FSE y de la EEE. La expresión "acción local en favor del empleo" abarca actividades completamente diferentes, tales como medidas innovadoras y programas operativos del FSE.

20 y 21. La principal finalidad de la Comunicación de la Comisión de noviembre de 2001 era contribuir a la consolidación de la dimensión local de la EEE a través del análisis de las últimas tendencias en los PAN de los Estados miembros y de los resultados de la consulta de agentes locales, y mediante el empleo de la experiencia y un mejor uso de los instrumentos existentes. La Comunicación también propuso una serie de orientaciones no preceptivas para las estrategias locales de empleo - conforme al principio de subsidiariedad - en lugar de un plan de acción. Fue acogida con satisfacción por el Parlamento Europeo, el Comité de las Regiones y el Comité Económico y Social(2). Los Estados miembros se opusieron férreamente a un planteamiento más intervencionista por parte de la Comisión.

Debido a la naturaleza misma de las acciones locales en favor del empleo, al hecho de que el empleo local no sea uno de los campos políticos del Reglamento del FSE, y a la falta de datos estadísticos que ha puesto de relieve el Tribunal, los beneficios directos cuantificables que se mencionan en la nota a pie de página del apartado 21 (empleos creados o personas que han recibido formación) no pueden determinarse objetivamente, sobre todo por lo que se refiere a los programas operativos de los Fondos Estructurales, que representan la mayor parte de la financiación comunitaria en beneficio del empleo local.

CARENCIA DE INFORMACIÓN PRECISA Y DE ACCIONES ADECUADAS EN MATERIA DE GESTIÓN

22. La Comisión comparte las consideraciones generales de buena gestión mencionadas por el Tribunal. Más allá de estos principios generales, que por otra parte se aplican a la ejecución, el control y la evaluación de toda política, es importante destacar que, en el caso de las acciones locales, el contenido, los procedimientos y la responsabilidad para la aplicación concreta de estos principios varían en función del componente de que se trate de las acciones locales enumeradas por el Tribunal en el apartado 9 del presente Informe.

25. Los mandatos de negociación de la Comisión con todos los Estados miembros adoptaron directrices claras y coherentes para esta nueva prioridad horizontal, a las que se atuvo la Comisión en el respeto simultáneo del principio de subsidiariedad y de las disposiciones del Reglamento de los Fondos Estructurales.

Las directrices de la evaluación ex ante del FSE (30 de abril de 1999) también facilitaron una orientación política extensa e hicieron especialmente hincapié en la necesidad de evaluar, para cada ámbito político, de qué modo y en qué tipo de actividades se habían integrado las prioridades horizontales. Estas directrices también abarcan la integración de iniciativas locales de creación de empleo y los pactos territoriales para el empleo en las estrategias nacionales o regionales.

Por lo que se refiere a las directrices políticas dictadas a los Estados miembros con relación a las prioridades de los Fondos Estructurales, la Comisión ofreció una orientación suficiente sobre el desarrollo local que no requiere mayor precisión. La primera nota orientativa mencionada por el Tribunal era una directriz política para los Estados miembros necesariamente breve, y se refería a los Fondos Estructurales en conjunto. La segunda nota era un documento de trabajo más detallado para ayudar al personal de la Comisión en las negociaciones bilaterales, y se refería únicamente al FSE; fue oportunamente transmitida a los Estados miembros en aras de la transparencia.

27. Tal y como se indica en las respuestas al Informe Anual relativo a 1994 y se confirma con la práctica de los últimos años, la Comisión se ha esforzado, de acuerdo con los Estados miembros, por mejorar las normas de aplicación de las subvenciones globales y por ampliar los mecanismos precisos para garantizar un seguimiento y un control adecuados de estas modalidades de intervención.

28. Algunos Estados miembros han encontrado dificultades en las disposiciones sobre la aplicación de las pequeñas subvenciones. En el Reglamento del FSE (apartado 2 del artículo 4), se dispone que las pequeñas organizaciones tengan "condiciones de acceso especiales" a fondos del FSE para reducir las dificultades a que deben hacer frente para obtener financiación del mismo. Una mayor participación de pequeñas organizaciones depende de que los Estados miembros afectados establezcan estas condiciones de acceso simplificadas. Además, el Reglamento del FSE prevé una excepción a las normas generales de cofinanciación por la que el Fondo puede conceder pequeñas subvenciones con un índice de financiación hasta el 100 %. Finalmente, la Comisión puso en marcha proyectos experimentales de conformidad con el artículo 6 del FSE sobre el capital local con finalidad social, y ha informado periódicamente a los Estados miembros a través del Comité del FSE sobre los progresos realizados y la evaluación de los resultados.

29. Las disposiciones relativas a los contratos gestionados directamente por la Comisión que figuran en el "Vademécum de las ayudas de la Comisión" a que hace referencia el Tribunal (nota a pie de página..) difieren de las disposiciones de los Fondos Estructurales sobre las pequeñas subvenciones: según se explica en el apartado 1.2, el Vademécum se aplica a las subvenciones no reguladas, es decir, las que pertenecen a un Reglamento que no contiene ninguna disposición sobre los procedimientos de concesión o gestión o bien las que no se basan en ningún reglamento específico: "Este Vademécum no se aplica a la ayuda financiera aportada por los Estados o los organismos intermediarios que éstos hayan designado, por ejemplo, en el marco de la PAC o de los Fondos Estructurales". Las propias disposiciones de los Fondos Estructurales sobre las pequeñas subvenciones se refieren a los fondos gestionados por los organismos intermediarios en los Estados miembros según los procedimientos nacionales.

En cuanto al contenido, la comparación entre los dos niveles de fijación de límites a los costes no parece muy acertada, en la medida en que los gastos de los organismos intermediarios están vinculados estrecha y directamente a la propia acción. En efecto, estos organismos son también responsables directamente de la aplicación y la gestión de la medida (la información, el funcionamiento, el apoyo al montaje, la formación, la selección, la gestión financiera, seguido de la realización, el control, la evaluación, etc.). El límite máximo citado del 20 % de gastos de ejecución procede de las experiencias conforme al artículo 6 del Reglamento del FSE del período 1994-1999, que pone de relieve la magnitud de los costes administrativos de los organismos intermediarios.

En el caso del organismo intermediario alemán mencionado por el Tribunal, a petición del BMA (Ministerio Federal de Trabajo), se aceptó la posibilidad de ascender hasta un 30 % en casos justificados debido a que la coordinación de una medida compleja de "capital local con finalidad social" para el conjunto de Alemania podía considerarse como un caso justificado.

30. Si bien las directrices de evaluación ex ante del FSE proporcionaron una amplia orientación política para el establecimiento de programas, la Comisión se encargará de evaluar el modo en que los Estados miembros han tenido en cuenta la prioridad horizontal de las acciones locales en favor del empleo con ocasión de la evaluación intermedia de 2003, según lo previsto en el Reglamento de los Fondos Estructurales.

31. No está previsto, en principio, que los programas operativos de los Estados miembros recojan información específica o estadística sobre las acciones individuales. El Reglamento requiere que el FSE "tenga en cuenta" el empleo local, pero puesto que éste no constituye uno de los ámbitos políticos del FSE, no es necesario recopilar información específica sobre el empleo local como tal. Sin embargo, durante las reuniones anuales con las autoridades de gestión, la Comisión subraya sistemáticamente la importancia de incluir en los programas operativos la información correspondiente sobre el modo en que los Estados miembros han tomado en consideración las prioridades horizontales, incluyendo el empleo local.

33. En general, tanto la Comisión como los Estados miembros han considerado que la información proporcionada en los PAN permite evaluar las tendencias básicas referentes al desarrollo de una dimensión territorial de la EEE. La dimensión territorial en las directrices ha ido evolucionando progresivamente, por lo que los Estados miembros y la Comisión están buscando la modalidad práctica de notificación más apropiada en este terreno. A este respecto, la evaluación del impacto de la EEE que ha iniciado la Comisión debería facilitar información y orientaciones útiles para el futuro. La Comisión se esfuerza por mejorar la dimensión territorial de la EEE y el conocimiento de las políticas de empleo regionales y locales a través de los PAN; la evolución de la directriz sobre el empleo local desde 1997 muestra los progresos realizados en este campo. No obstante, no es conveniente que el análisis de los PAN incluya información detallada sobre la gestión: son documentos políticos, de una extensión máxima de veinticinco páginas; además, el Consejo Europeo de Barcelona destacó recientemente la necesidad de simplificar el proceso de la EEE y los PAN.

34. Todavía no ha sido posible alcanzar un acuerdo sobre objetivos cuantificados respecto al impacto de la acción local para el empleo, como sucede también con otros aspectos de la EEE. Sin embargo, la Comisión ha puesto en marcha recientemente un estudio encaminado a determinar el alcance y los límites de los indicadores en el campo de la acción local para el empleo en documentos analíticos más cortos y más específicos.

35. a) y b) La Comisión ha reconocido que los Estados miembros no indican en los PAN hasta qué punto existe coordinación respecto a las intervenciones FEDER-FSE. Sin embargo, el potencial para las sinergias entre los dos Fondos es limitado por la naturaleza de sus intervenciones respectivas.

d) y e) El FSE y el FEDER se coordinan a varios niveles durante el procedimiento de programación y la supervisión de las intervenciones. La gran mayoría de los programas y los DOCUP de los objetivos n° 1 y n° 2 se refieren, al menos, a los dos Fondos y se asocian estrechamente a los servicios que los administran, incluso para la evaluación. El servicio responsable consulta sistemáticamente a los servicios asociados en la preparación de las decisiones de aprobación de los programas y las participaciones en los comités de supervisión, y con ocasión de los encuentros anuales con las autoridades de gestión. Los servicios competentes siempre redactan conjuntamente los documentos de orientación, las notas informativas y otra documentación destinada a los Estados miembros o a los beneficiarios. Por otra parte, cada pacto territorial para el empleo tenía un comité de supervisión en que estaban representados los cuatro Fondos (eventualmente tres).

36. En la Comunicación de la Comisión de 2001 sobre el desarrollo local, se anunció una evaluación estratégica global de las acciones locales de desarrollo que está en sus inicios y se ejecutará este año. La Comisión apoya activamente el desarrollo de instrumentos metodológicos. Varias evaluaciones se encuentran en curso: los proyectos de capital local con finalidad social, la evaluación de medidas preparatorias para 2000 y la evaluación de los pactos territoriales para el empleo. La Comisión facilitó una orientación general a los promotores y a otros interesados a través de actividades de sensibilización y otras herramientas.

38. Los resultados preliminares de un estudio de la Comisión sobre la dimensión local y regional en los PAN correspondiente al período 1998-2001 resaltan que la EEE y los Fondos Estructurales parecen haber consolidado el papel de agentes regionales y locales promotores de empleo. Pese a ello, parece muy extendida la convicción de que es necesario un planteamiento más estratégico en el desarrollo del empleo a nivel local, opinión que se refleja cada vez más en los PAN.

39. La Comisión ha analizado este interés cada vez mayor por la dimensión regional del empleo en los Estados miembros en la evaluación que está realizando actualmente sobre los PAN y en su Comunicación de noviembre de 2001.

40 y 41. La Comisión está, de hecho, desarrollando herramientas metodológicas para mejorar la comprensión y la medición del impacto de las estrategias locales de empleo: diversos proyectos sobre el capital local con finalidad social, en virtud del artículo 6, están dedicados a desarrollar indicadores, y para finales de 2002 se esperan los resultados de la evaluación. Varios proyectos financiados conforme a la convocatoria de propuestas B5-5 0 3 para el año 2000 han proporcionado resultados interesantes a este respecto; se esperan los resultados de la evaluación en 2002. Está previsto obtener otros datos mediante los proyectos de 2001 sobre la supervisión, el análisis comparativo y la evaluación. El programa Leed de la OCDE, en el que participa activamente la Comisión, también contribuirá a los avances en este ámbito. La Comisión propugna discusiones e intercambios de experiencias sobre cómo evaluar el desarrollo local, prioridad horizontal del FSE. Por último, en la primavera de 2002 la Comisión puso en marcha un estudio, destinado a establecer indicadores sobre el comportamiento del empleo local, cuyos resultados deberán estar disponibles en 2003. En cualquier caso, es conveniente tener en cuenta las dificultades mencionadas por el Tribunal en el apartado 41 relativas a la falta de estadísticas en este ámbito.

42. En la evaluación intermedia de los Fondos Estructurales, se valorará el modo en que los Estados miembros han aplicado las prioridades políticas, entre las que se encuentra el desarrollo local.

Los Estados miembros no proporcionan información detallada y no están obligados a ello acerca de los gastos efectivos que conllevan las acciones locales, o sobre los indicadores de comportamiento; por lo tanto, la Comisión no puede establecer el inventario que sugiere el Tribunal. Más aún, un inventario de todos los gastos clasificados como "acción local para el empleo" en los programas y las medidas de los Estados miembros no sería necesariamente un factor determinante para mejorar la política comunitaria, ni ofrecería una descripción clara de la "situación actual". Por ejemplo, muchas intervenciones y múltiples gastos del FSE que repercuten considerablemente en el empleo local están enmarcados en otros programas y medidas prioritarios (es decir, la igualdad de oportunidades, la inclusión, etc.). Véase también a este respecto la respuesta al apartado 31.

DEBILIDADES EN LA GESTIÓN DE LOS PROYECTOS POR PARTE DE LA COMISIÓN

45. El aumento de la cofinanciación comunitaria a que hace referencia el Tribunal se justifica por la particularidad de la convocatoria de propuestas de 1998 y de los proyectos financiados en este marco. Puesto que se trataba de experimentar el enfoque de las pequeñas subvenciones, era difícil pedir a los organismos intermediarios una contribución demasiado importante, con lo que la cofinanciación del FSE fue elevada.

47. La Comisión precisa que:

a) el citado plazo para la supervisión de los proyectos se debió a problemas técnicos, y no refleja una deficiencia sistemática;

b) con arreglo al Reglamento del FSE, es posible financiar las medidas innovadoras al 100 % si la Comisión así lo decide. En general, por razones operativas, se considera preferible que el promotor y los agentes locales, regionales o nacionales participen financieramente en los proyectos. No obstante, en algunos casos, la naturaleza de las acciones requiere una financiación al 100 %.

El hecho de que la Comisión decidiera financiar al 100 % el proyecto 960019B0 se debe a la naturaleza de éste. Se trataba de crear una red transnacional de ONG cuyos recursos financieros se reservarían a actividades estrictamente nacionales y que, por tanto, no podía lograr subvenciones a nivel europeo. La Comisión había adoptado, en la época contemplada por la fiscalización del Tribunal, las decisiones que regulan las contribuciones sobre la base del modelo ordinario utilizado en 1994-1995;

c) para la convocatoria de 1998, se redujo a dos intervalos de tres meses el período entre la finalización de las actividades, el cierre de los pagos y la entrega del informe final. Por lo tanto, la Comisión recibe el informe final a más tardar seis meses después de la conclusión de las acciones.

En el nuevo período de programación, el informe final debe entregarse tres meses después de que finalice el período contractual.

48. La Comisión no subestima la importancia de una supervisión adecuada y de la necesidad de visitas de seguimiento o control in situ. Puesto que se trata de proyectos presentados en el marco de la convocatoria de 1998, los representantes de la Comisión se reunieron con la mayor parte de los promotores durante el período contractual.

La Comisión, con arreglo a su propio análisis del riesgo y considerando la limitación de recursos humanos a su disposición, consideró necesario dar prioridad a la auditoría de las acciones enmarcadas en la rama principal del FSE respecto a las medidas innovadoras conformes al artículo 6 especialmente habida cuenta del volumen de fondos implicados.

En tal caso, la supervisión de un 17 % del número total de proyectos parecía ampliamente conforme a los criterios de buena gestión.

Sin embargo, se han seguido correctamente los resultados de los auditores de la Comisión en el marco de los treinta y cuatro casos mencionados en el apartado 48 y, donde procede, se están recuperando las cantidades abonadas indebidamente.

49 y 50. La Comisión manifiesta su acuerdo con las conclusiones del Tribunal respecto a las medidas preparatorias para el año 2000. Los compromisos retrasados se debieron a las disposiciones reguladoras y administrativas referentes a las convocatorias de propuestas, y al breve plazo para la presentación de solicitudes.

Debería considerarse, sin embargo, que, a partir de 2001, la situación de la gestión ha mejorado radicalmente. El 99,8 % de los fondos disponibles se asignaron en 2001; todos los proyectos seleccionados están en curso y la primera partida de fondos para todos estos proyectos se desembolsó antes de julio de 2002. La Comisión amplió el plazo para la presentación de solicitudes a quince semanas en 2002, y se recibieron ciento treinta solicitudes.

51. a) La Comisión está de acuerdo con la observación del Tribunal sobre el solapamiento. Por este motivo, había manifestado en varias ocasiones a la autoridad presupuestaria su desacuerdo con el establecimiento de la línea presupuestaria B5-5 0 3 0. Sin embargo, una vez que se creó la línea, la Comisión tenía el deber de ejecutarla con la mayor diligencia posible; el 99 8 % de los fondos disponibles se comprometieron en 2001.

b) Debería considerarse que el principio de anualidad permite la asignación de fondos a finales de año; ello implica que el beneficiario firma los acuerdos en 2001 por razones técnicas obvias. Aunque esta práctica no sea aconsejable, sigue siendo excepcional y se debe a los esfuerzos por ejecutar las decisiones de la autoridad presupuestaria en diciembre de 1999 con un retraso muy moderado, teniendo en cuenta los procedimientos que deben aplicarse (convocatoria de propuestas/análisis de las propuestas/proceso de asignación).

La Comisión acepta la observación del Tribunal relativa a la firma tardía de algunos acuerdos sobre conferencias, pero también desea mencionar el hecho de que estos acontecimientos se organizaron con la Presidencia del Consejo o con las administraciones de los Estados miembros.

52. La Comisión sólo puede dedicar una cantidad limitada de recursos humanos a la auditoría de este tipo de proyectos, que son sumamente pequeños en comparación con los programas del FSE. Sin embargo, se ha tomado una muestra de cuatro proyectos aprobados en 2000 (de treinta y siete) para controles in situ en 2002. Por otra parte, la Comisión está planeando actualmente varias misiones de auditoría con relación a proyectos de 2001.

OBSTÁCULOS A LA EJECUCIÓN DE LAS ACCIONES LOCALES

54. La administración de los pactos a escala local tuvo que dar a los socios de los pactos un amplio margen de discreción. Una consecuencia de este proceso de capacitación local fue que las condiciones reinantes en un ámbito dado de un pacto no eran siempre propicias a la consecución de parte de los objetivos establecidos por la Comisión en el inicio. Tanto la Comisión como los agentes locales han extraído muchas enseñanzas del funcio