Dictamen sobre la comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo - Evolución y futuro de la política comunitaria en el sector de las frutas y hortalizas

(95/C 102/10)

El 13 de septiembre de 1994, de conformidad con los artículos 43 y 198 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada.

La Sección de Agricultura y Pesca, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 1 de diciembre de 1994 (ponente : Sr. Bento Gonçalves).

En su 322o Pleno (sesión del 26 de enero de 1995), el Comité Económico y Social ha aprobado por 73 votos a favor, 39 en contra y 11 abstenciones, el siguiente dictamen.

1. Introducción

1.1. La Comunicación es una reflexión prospectiva sobre la reforma de la OCM del sector, con el objetivo de ayudar a los productores de la Unión a optimizar las eventuales ventajas que pudieran estar a su alcance.

1.2. El Comité considera aceptable el contenido de las reflexiones presentadas y loable la iniciativa de la Comisión, aunque se reserva el derecho de formular un dictamen más pormenorizado cuando conozca el contenido de las propuestas concretas, dada la forma vaga en que están enunciadas algunas cuestiones centrales de la reforma de la OCM del sector.

2. Observaciones generales

2.1. El diagnóstico parece correcto, porque refleja, aunque tardíamente, las observaciones de las organizaciones representativas de los productores de los diversos Estados miembros.

2.2. El Comité coincide con la Comisión en su apreciación global de la actual OCM, así como en la reiteración de la voluntad de cumplir los compromisos contraídos conjuntamente con el Consejo en la reunión de septiembre de 1993 : « se comprometen, en los sectores cuyas organizaciones comunes de mercado no han sido modificadas, (...) a tomar las medidas necesarias para garantizar las rentas agrarias y la preferencia comunitaria. En esos sectores se respetarán las condiciones y principios agrarios y financieros aplicados al conjunto del sector agrario » (pág. 3 del doc. COM(94) 360 final).

2.3. Asimismo, habrá que tener presente la necesidad de tener en cuenta que los compromisos asumidos en el ámbito del GATT incluían la necesidad de respetar para el conjunto de la PAC el cuadro financiero establecido para los próximos años.

2.4. El sector hortofrutícola engloba, junto a los de la viticultura, el aceite y las producciones pecuarias, actividades agrícolas de gran tradición y, por lo mismo, generadoras de tensiones sociales apasionadas. Representa también el sustento económico y el medio de vida propio de la mayoría de las poblaciones de las zonas rurales de la Unión. Los Estados miembros necesitan de estas poblaciones para la construcción y el desarrollo de Europa, para las acciones de conservación de los recursos naturales y del medio ambiente y sobre todo para contener la despoblación y la desertificación de vastas zonas de la Unión y evitar así el agravamiento de los problemas sociales y de marginación que crecen de manera aterradora en las grandes urbes.

2.4.1. La dimensión humana, la escasez de alternativas y el tipo de personas afectadas, así como el empleo que estos sectores crean localmente, amén del empleo indirecto que fomentan en las zonas de transformación y distribución de materias primas que producen, explican el carácter delicado de las opciones a seguir en la modificación de la OCM, más allá de la mera lógica economicista.

2.4.2. Cabe asimismo poner de manifiesto el escaso peso que la OCM tiene en el presupuesto comunitario del FEOGA (cerca del 3,9 % para un valor de producción final del 16 % del total de la producción comunitaria y con una superficie agrícola útil (SAU) del 4,3 %).

2.4.2.1. La OCM podrá abarcar 1,8 millones de explotaciones agrarias, de las cuales 1,35 millones tienen un tamaño medio de 1,3 ha, mientras que 450 000 son de tipo profesional con un tamaño medio entre 4,2 ha y 7,9 ha.

2.4.2.2. Por todo ello, dada la crisis que atraviesa el sector y la necesidad de proceder a una adaptación, es preciso dotar al sector de medios presupuestarios adecuados para que las medidas aplicadas sean eficaces y favorezcan la competitividad de la producción europea.

2.4.2.3. Los productos hortícolas constituyen un elemento sumamente importante y esencial de una alimentación sana y equilibrada.

Por ello, el Comité se pronuncia a favor de un consumo cada vez mayor de estos productos, de conformidad con las indicaciones de los expertos en nutrición.

2.4.3. El mantenimiento de un amplio y compacto tejido humano justifica plenamente el interés en conseguir los objetivos de la OCM y servirse de sus mecanismos de apoyo y gestión del sector, sobre todo de acuerdo con los compromisos recientemente contraídos por la UE con la firma del nuevo Acuerdo del GATT, y que a decir verdad no se oponen a los tres principios en que se basa la PAC en los términos del artículo 39 del Tratado de Roma.

2.5. En conjunto, la producción hortofrutícola comunitaria representa tan sólo una media del 40 % del consumo de la Unión.

Este porcentaje deberá considerarse como una cantidad estratégica por debajo de la cual no será aceptable descender; por ello las modificaciones de la OCM deberán garantizar, como mínimo, el mantenimiento del actual nivel de producción del sector.

2.6. Como consecuencia de la presión de la oferta de frutas y hortalizas en el mercado europeo, habrá que respetar el principio de la preferencia comunitaria en la importación de todos los productos del sector.

En las retiradas del mercado deberá mantenerse la financiación del FEOGA-Garantía para todos los productos a los que ya se aplica este régimen.

En cuanto a los demás productos del sector y, tras un período transitorio, podría aceptarse un régimen de financiación por el FEOGA-Garantía con la eventual participación de las organizaciones de productores.

2.7. Asimismo, habrá que mejorar la constitución y el funcionamiento de las OP (organizaciones de productores) y de sus uniones de acuerdo con el Reglamento Comunitario (CEE) no 1035/72 (), en el sentido de agrupar la oferta para hacer frente a la concentración acelerada que se observa en la distribución, teniendo sin embargo en cuenta la situación específica de cada región y en particular la dimensión media de las explotaciones agrarias del sector.

2.7.1. La cooperativa agraria, sobre todo en aquellas zonas donde las explotaciones son pequeñas, podrá ser una buena solución para funcionar también como OP aprovechando la gran experiencia y tradición en actividades técnicas y comerciales que, en nombre de sus asociados/productores, recoge ya hoy su producción, asistiendo técnicamente a los productores a lo largo del proceso productivo, al tiempo que almacena, calibra y controla la calidad de la producción que ofrece en distribución para el consumo. Estas organizaciones asociativas pueden garantizar al consumidor el modo de producción utilizado. Cabe aquí destacar, por ejemplo, que en las zonas donde la actual OCM ha funcionado más satisfactoriamente (Países Bajos, Bélgica, Bretaña, etc.), las OP son cooperativas. La legislación a modificar en este ámbito deberá tener en cuenta este hecho.

2.8. El Comité se interroga sobre las consecuencias que tendrán para el sector los acuerdos con países no europeos del área del Mediterráneo y de Europa oriental. Si bien entiende las cuestiones geopolíticas y de solidaridad que están en juego, el Comité considera que las concesiones que se hagan no deben correr a cargo únicamente del sector agrario de la UE.

2.8.1. El déficit de las balanzas comerciales de dichos países con respecto a la UE beneficia a otros sectores. Es razonable que la UE compense la injusticia social que el fenómeno representa.

2.9. El análisis de la situación del sector contenido en el documento, tanto a nivel comunitario como a nivel mundial, merece el apoyo del Comité, que también suscribe la intención declarada de reorientar el gasto presupuestario en el sentido de :

- una mayor agrupación de la oferta frente a una distribución cada vez más concentrada;

- un nuevo método de gestión de los excedentes coyunturales y eliminación progresiva de los excedentes estructurales;

- una relación más equilibrada entre productos frescos y productos transformados;

- una redefinición de la normalización, teniendo en cuenta los intereses de los consumidores;

- un enfoque específico para resolver los problemas concretos que plantean algunos productos, « pequeños » a escala comunitaria pero importantes a escala regional o local;

- un mayor control e información al consumidor, incluyendo en este concepto lo referente a las características de los productos (calidad y tamaño de los productos importados y, a ser posible, el modo de producción).

3. Observaciones específicas

3.1.

Organizaciones de productores (OP)

3.1.1. El Comité está de acuerdo con la Comisión en que la forma más eficaz de concentrar la oferta y gestionar el mercado tal vez sean las organizaciones de productores, ya que permitirán establecer una relación más estrecha y equilibrada con la demanda, de gran utilidad para orientar la producción dando satisfacción a las preferencias de los consumidores.

3.1.2. La clave del éxito de la nueva reglamentación estribará sobre todo en conseguir que los productores se asocien voluntariamente en organizaciones de productores y que participen en ellas activamente entregando toda su producción (con la posible excepción de la que se venda directamente a los consumidores), y que éstas sean realmente eficaces para gestionar las campañas, para lo que dispondrán de la asistencia de una red de seguridad al objeto de obtener ingresos adecuados a través del mercado.

3.1.3. La finalidad será garantizar que la oferta satisface la demanda de manera viable y duradera, con la participación activa de los productores. El Comité considera que la Comisión deberá precisar los requisitos mínimos que una OP deberá reunir para ser reconocida como tal, procurando que sean flexibles para tener en cuenta, entre otras cosas :

- las realidades locales y regionales,

- la dimensión media de las explotaciones,

- la situación socioeconómica,

- la simplicidad, profesionalidad y transparencia de su gestión,

- la creación de mecanismos de control independiente y profesional,

- el hincapié en la « comercialización » y mercadoctenia,

- facilitar la asociación entre OP para concentrar mejor la oferta,

- aprovechar, en muchas regiones de explotaciones pequeñas, las cooperativas agrarias y su experiencia, facilitando su reconocimiento como OP siempre que satisfagan las exigencias legales correspondientes.

3.1.3.1. En este sentido, habrá que tener en cuenta también el grado de desarrollo de cada OP y establecer un período adecuado de transición para las adaptaciones necesarias, así como ayudas financieras para las transformaciones que deban llevarse a cabo y para la creación de mecanismos de control.

3.1.3.2. Es preciso además considerar que, para que las nuevas orientaciones tengan éxito, será necesario estudiar los mecanismos financieros al objeto de que las intervenciones se lleven a cabo a su debido tiempo, habida cuenta de la fragilidad económica de muchos productores.

3.2.

Cofinanciación

3.2.1. El Comité destaca la incoherencia que se introduciría en la PAC, en sus principales líneas de apoyo al sector, si se adoptara la cofinanciación por parte de los productores y los Estados miembros, mientras que otros productores cuyas OCM ya han sido reformadas seguirían siendo financiados íntegramente por el FEOGA-Garantía (cereales, oleaginosas, producciones pecuarias).

3.2.2. Por otra parte, habrá que considerar que las líneas cofinanciadas, como demuestran diversas acciones precedentes, corren el riesgo de tener un efecto irregular en su puesta en práctica debido a las diferencias económicas entre los Estados miembros, acentuando así los desequilibrios entre los productores de las diferentes regiones de la Unión Europea en lugar de contribuir a atenuarlos.

3.2.3. La cofinanciación de acciones de promoción y « marketing », la mejora de la calidad de los productos y la protección del medio ambiente son objetivos reclamados por la mayoría de los ciudadanos de la Unión Europea, pero sólo podrán alcanzarse cuando los productos importados de terceros países estén sometidos a las mismas exigencias, incluyendo el etiquetado. En caso contrario, podrán tener efectos negativos en los costes sufragados por los productores europeos.

3.2.4. Para la eventual puesta en práctica de la cofinanciación, se necesita un buen período transitorio con financiación al 100 % por parte de la Unión Europea, y sólo al cabo de dicho período y después de un riguroso análisis de la evolución registrada por las OP y el mercado se podrá estudiar su aplicación.

3.3.

Fondo de operaciones

3.3.1. El Comité acoge con interés la propuesta de creación de este fondo, que debería ser un verdadero fondo de intervención y gestión del mercado en las OP, y considera que éstas dispondrán así de un valioso instrumento para poner en práctica los programas al objeto, principalmente, de conseguir la necesaria competitividad.

3.3.2. En lo que se refiere a su eventual utilización para pagar las indemnizaciones de retirada y las ventas a la industria, el Comité considera que las frutas y hortalizas no pueden ser objeto de discriminación respecto a las otras OCM ya reformadas, y por ello no deben ser una excepción, participando financieramente en este tipo de acciones.

3.3.3. También en lo que se refiere a la participación pública en los citados fondos habrá que tener en cuenta :

- la situación de los productos comercializados,

- el nivel organizativo de la región,

- el tipo de productores asociados,

- la eventual perturbación de las relaciones de competencia en el mercado interior, como consecuencia de las diferentes políticas practicadas por los Estados miembros.

3.3.4. Por otra parte, el Comité recomienda que, en el marco de la reforma de la organización común del mercado de frutas y hortalizas, se facilite la protección de los productores contra las catástrofes naturales, especialmente mediante la concesión de ayudas financieras a los productores y sus empresas y a las cooperativas, para que puedan suscribir contratos de seguro () contra los daños causados por el granizo y las heladas y puedan instalar dispositivos (redes) de protección contra el granizo y sistemas de defensa antiheladas.

3.4.

Funcionamiento del sistema de retiradas

3.4.1. Las retiradas deben ser, exclusivamente, un sistema de regulación del mercado para gestionar los excedentes coyunturales, y en ningún caso pueden convertirse en objetivo de la producción, por lo que se deben adoptar las medidas adecuadas para evitar que eso ocurra.

La revisión del sistema deberá efectuarse con criterios objetivos, teniendo en cuenta que sólo en seis de los catorce productos que abarca la OCM se ha registrado un funcionamiento incorrecto. De esta manera, no se aceptarán criterios de penalización global.

Toda restricción de los precios de retirada, así como el porcentaje de intervenciones, para los productos que presenten excedentes estructurales, deberían ir acompañados de programas de arranque financiados al 100 % por fondos comunitarios.

3.4.2. El Comité estima conveniente que se fijen previamente los porcentajes máximos de productos que deban retirarse del mercado, de acuerdo con las cantidades efectivamente comercializadas por cada una de las organizaciones de productores.

Asimismo, considera que también debería preverse dicha limitación para los productos no sometidos al precio de retirada que fuesen eventualmente objeto de intervención.

3.4.3. El Comité considera que para los productos retirados deben estudiarse y potenciarse alternativas distintas de la destrucción, que normalmente provoca reacciones desfavorables en la opinión pública. Tal vez habría que considerar la distribución gratuita a personas necesitadas, acciones de promoción institucional y educativa, alimentación del ganado, etc., procurando, no obstante, que estas acciones no produzcan distorsiones en el mercado.

3.5.

Control de las importaciones en el ámbito del GATT

3.5.1. Según los acuerdos suscritos en el ámbito del GATT, habrá que concebir un modelo para la aplicación práctica del sistema de precios de entrada y la cláusula de salvaguardia especial. En este sentido, será preciso tener en cuenta las características del comercio de estos productos. Así, para determinar el precio en frontera habrá que tener en cuenta el precio de importación, los derechos adicionales y el precio medio de los productos europeos e importados en los mercados mayoristas de la Unión.

El precio de entrada tendrá que ajustarse a una fórmula clara de cálculo para evitar distorsiones graves de la competencia.

3.5.2. La Comisión debe estudiar las medidas pertinentes para conseguir un adecuado control de las cantidades, precio y calidad del conjunto de los productos importados, al objeto de vigilar los mercados y garantizar a los consumidores productos sanos y de calidad, así como información sobre el producto presentado mediante un etiquetado apropiado.

3.5.3. El Comité destaca el retraso con que el mercado conoce las normas de aplicación derivadas de los acuerdos del GATT, así como la aplicación de la preferencia comunitaria.

3.5.4. Y también en el ámbito de los acuerdos del GATT, no se debería permitir la creación de barreras artificiales para la circulación de mercancías como, por ejemplo, las fitosanitarias. En caso de interponerse dichos obstáculos, la normativa correspondiente debería ser clara e idéntica para todos los países que hayan suscrito dichos acuerdos.

3.6.

Normas de calidad

3.6.1. Las normas de calidad deberían mantenerse, pues constituyen un factor importante para la transparencia del mercado y facilitan las relaciones comerciales, ofreciendo además al consumidor un conjunto de indicaciones útiles para su decisión de compra.

3.6.2. No obstante, el Comité aconseja a la Comisión y a los agentes interesados que revisen dichas normas en función de las exigencias del consumidor, sobre todo en lo que se refiere a los aspectos sanitarios y valores nutritivos, así como sobre algunos datos organolépticos.

3.6.3. En caso de crisis, habrá que utilizar la normalización como elemento de gestión del mercado.

3.7.

Interprofesiones

3.7.1. La organización vertical del sector ganaría con el desarrollo de las interprofesiones, como lo demuestra la eficacia conseguida en algunos Estados donde se practica, por lo que el Comité considera que, de acuerdo con el principio de voluntariedad y representatividad, estas organizaciones deberían disponer de una adecuada normativa jurídica comunitaria.

3.8.

Deslocalización

3.8.1. A pesar de que la Comisión ha minimizado este fenómeno en su documento, el Comité cree que existen condiciones para que se produzca en muchas regiones y que podrá convertirse en un grave problema durante los próximos años, por lo que aconseja que se observen de cerca los síntomas y su evolución para combatirlos a tiempo.

3.9.

Período transitorio

3.9.1. El mercado seguirá experimentando cambios difícilmente cuantificables, sobre todo en lo que al aumento de las importaciones se refiere. Será, pues, necesario que en cada región se prevean planes de adaptación que permitan orientar la producción. Las medidas deberán tener un efecto de choque para conseguir que la producción europea siga siendo competitiva y habrá que elaborar planes de control y evaluación de la eficacia de las medidas aplicables.

3.9.2. Las medidas de reconversión y reestructuración que se tomen deberán orientarse a la satisfacción de la demanda, manteniendo la cuota de mercado a un nivel equivalente o al menos idéntico al actual (40 % del consumo) y orientando las inversiones a zonas apropiadas al objeto de mantener el empleo local y evitar la emigración a las grandes aglomeraciones urbanas.

3.9.3. La duración del período transitorio deberá fijarse en función de los resultados de la evaluación realizada y del volumen de recursos financieros que se utilicen.

3.10.

Estadística

3.10.1. El Comité toma nota de la preocupación de la Comisión en cuanto a las lagunas de que adolecen las estadísticas y considera que se debe trabajar activamente para colmarlas, con la participación de los agentes del sector (producción, comercio, industria y consumo) a través de sus organizaciones representativas.

3.11.

Productos transformados

3.11.1. La transformación debe constituir un destino estable para una parte de la producción comunitaria de frutas y hortalizas y no de carácter marginal y subsidiario del mercado y productos frescos, como sucede actualmente con varios productos, para lo que es preciso crear condiciones de transparencia y estabilidad en las relaciones entre los productores y las industrias transformadoras.

3.11.2. En ningún caso la reglamentación del mercado de productos frescos deberá dificultar el acceso de éstos a la transformación, por lo que el Comité podrá respaldar el mantenimiento de la OCM autónoma para estos productos, que corrobore en sustancia el contenido del Reglamento (CEE) no 426/86, adaptado a la realidad del mercado interior y a una mayor flexibilidad productiva, principios, por otra parte, inscritos en el documento de la Comisión.

3.11.3. Las industrias transformadoras también deberán estar en condiciones de adquirir las materias primas a precios más competitivos, es decir, a precios más asequibles, mediante un sistema contractual que asegure a los productores agrarios precios mínimos garantizados y que asegure a las industrias transformadoras la diferencia de precio entre la materia prima comunitaria y la procedente de terceros países competidores.

Hecho en Bruselas, el 26 de enero de 1995.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Carlos FERRER

() DO no L 118 de 20. 5. 1972.

() Documento informativo : doc. CES 454/94 fin. Dictamen de iniciativa : DO no C 313 de 30. 11. 1992.

ANEXO al dictamen del Comité Económico y Social

1. Enmiendas rechazadas (tercer párrafo del artículo 47 del Reglamento Interno)

En el transcurso de los debates se rechazaron las siguientes enmiendas :

Punto 2.9 (último guión)

Suprímase la frase « un mayor control, ... » y sustitúyase por :

« ... una mayor información a los consumidores, ... ».

Exposición de motivos

Los consumidores se oponen a los controles de calidad que conducen a la retirada de determinados productos del mercado como, por ejemplo, las manzanas pequeñas que tanto gustan a los niños. En su lugar, los consumidores quieren información sobre el tamaño y los métodos de producción.

Resultado de la votación

Votos a favor : 41, votos en contra : 56, abstenciones : 10.

Punto 3.2 - Cofinanciación

Suprímanse los puntos 3.2.1, 3.2.2 y 3.2.3 y sustitúyanse por el siguiente punto :

« 3.2.1. El Comité aprueba la introducción de la cofinanciación en este sector, ya que hará posible una utilización más responsable y prudente de los fondos de la UE y marcará el camino hacia una posterior reforma de otros sectores. »

Numérese el punto 3.2.4 como 3.2.2.

Suprímase el adjetivo « eventual » de la primera línea (3.2.4).

Suprímase el texto después de « de la Unión Europea » hasta el final del párrafo (3.2.2).

Exposición de motivos

La cofinanciación significa que cada Estado miembro tendrá que contribuir a los gastos. El hecho de tener que aportar una contribución procedente del presupuesto nacional probablemente hará que los Estados miembros sean más prudentes y responsables a la hora de evaluar la necesidad real de desembolsar las cantidades concretas.

Resultado de la votación

Votos a favor : 40, votos en contra : 64, abstenciones : 8.

Punto 3.6.3

Suprímase este punto.

Exposición de motivos

Los consumidores se oponen a los controles de calidad que conducen a la retirada de determinados productos del mercado como, por ejemplo, las manzanas pequeñas que tanto gustan a los niños. En su lugar, los consumidores quieren información sobre el tamaño y los métodos de producción.

Resultado de la votación

Votos a favor : 40, votos en contra : 59, abstenciones : 7.

2. Texto rechazado del dictamen de la sección para introducir una enmienda adoptada (cuarto párrafo del artículo 47 del Reglamento Interno)

Punto 3.1.3 (primera frase)

« La finalidad será la salvaguardia de los principios del control objetivo de la oferta, de manera viable y duradera, con la participación activa de los productores. »

Resultado de la votación

Votos a favor : 67, votos en contra : 28, abstenciones : 9.