Dictamen del Comité Económico y Social sobre:

- la «Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a las reglas comunes para el desarrollo de los servicios postales comunitarios y la mejora de la calidad del servicio», y

- el «Proyecto de Comunicación de la Comisión sobre la aplicación de las normas de competencia al servicio postal y en particular sobre la evaluación de determinadas medidas estatales relativas a los servicios postales» ()

(96/C 174/14)

El 3 de enero de 1996, de conformidad con el artículo 198 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada.

El 22 de noviembre de 1995, de conformidad con el artículo 198 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social sobre el proyecto mencionado.

La Sección de Transportes y Comunicaciones, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 12 de marzo de 1996 (Ponente: Sr. Farnleitner).

En su 334° Pleno (sesión del 28 de marzo de 1996), el Comité Económico y Social ha aprobado por amplia mayoría, 6 votos en contra y 15 abstenciones, el presente dictamen.

1. Comunicación de la Comisión

1.1. La Comunicación de la Comisión relativa a las medidas propuestas para el desarrollo de los servicios postales comunitarios caracteriza los servicios postales como un medio esencial de comunicación e intercambio económico y subraya su importancia para muchas otras actividades sociales y económicas en toda la Comunidad. Los servicios postales de la Comunidad generan alrededor del 1,3 % del Producto Interior Bruto y dan empleo a unos 1,8 millones de trabajadores (repartidos aproximadamente del siguiente modo: 1,5 millones en los operadores postales públicos y 300 000 en las autoridades competentes). Los servicios postales comunitarios tratan 80 000 millones de unidades de correo al año, de las cuales 3 000 millones son envíos transfronterizos intracomunitarios. La existencia de un sector postal eficaz es de capital importancia para el desarrollo futuro de la competitividad y del empleo en la Unión Europea.

1.2. Es de la máxima importancia garantizar en toda la Comunidad el mantenimiento de un servicio universal de buena calidad y accesible a todos los usuarios a precios asequibles.

1.3. En el Libro Verde de la Comisión sobre el desarrollo del mercado único de los servicios postales (), de 11 de junio de 1992, en las posteriores consultas públicas que sirvieron de base para la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre las líneas directrices para el desarrollo de los servicios postales comunitarios (), de 2 de junio de 1993, y en las cuatro Resoluciones del Parlamento Europeo, de 22 de enero, 25 de junio y 29 de octubre de 1993, y de 14 de julio de 1995, se pidió a la Comisión que elaborase propuestas para este sector ().

Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a las reglas comunes para el desarrollo de los servicios postales comunitarios y la mejora de la calidad del servicio

2. Las líneas fundamentales de la Directiva

2.1. La Directiva representa un enfoque global para la definición, por vez primera a nivel comunitario, de un servicio postal universal de alta calidad a precios asequibles y para la liberalización parcial y apertura del mercado postal a un mayor nivel de competencia. Este proceso debería desarrollarse en dos fases para dar a los proveedores de este servicio tiempo suficiente para adaptarse a la nueva situación.

2.2. En la propuesta de Directiva se pretende definir un marco reglamentario armonizado a nivel comunitario para el sector postal, mientras que el objetivo del proyecto de Comunicación es, según el criterio de la Comisión, proporcionar a los agentes de este sector la claridad necesaria con respecto a la aplicación de las normas del Tratado CE, en particular lo que se refiere a la competencia y a la libertad de prestación de servicios y libertad de establecimiento.

2.3. La Directiva propuesta se basa en el artículo 100 A del Tratado CE y sus objetivos principales son la introducción de disposiciones armonizadas para los servicios postales universales, los servicios que pueden eventualmente reservarse a los proveedores del servicio universal, la mejora de la calidad del servicio, la promoción de la normalización y otras cuestiones conexas.

2.4. La propuesta de Directiva prevé la prestación de un servicio universal mínimo obligatorio a todos los ciudadanos en toda la Comunidad, dondequiera que se encuentren, a precios asequibles y que debe garantizarse con un alto grado de calidad para todos los usuarios del servicio universal. La Directiva propuesta obligará en particular a aquellos Estados miembros que en la actualidad no tienen normas estrictas sobre el servicio universal y la calidad de los servicios a introducir dichas obligaciones para los proveedores del servicio universal.

2.5. Las prestaciones mínimas del servicio universal deberán incluir al menos: la colecta, el transporte y la distribución de los objetos de correspondencia con dirección, así como los libros, catálogos diarios y publicaciones periódicas de hasta 2 kg y de los paquetes postales de hasta 20 kg enviados con dirección. Están incluidos también los servicios de envíos certificados y de envíos con valor declarado.

2.6. La Directiva propuesta define los criterios armonizados de los servicios que pueden eventualmente formar parte del sector reservado a los proveedores del servicio universal, dentro de los límites que sean necesarios para mantener dicho servicio y garantizar la viabilidad financiera en la prestación del servicio universal.

2.7. El servicio reservado incluye la recogida, el transporte, la clasificación y la distribución del correo interior que no pese más de 350 g y cuya tarifa sea inferior a cinco veces la tarifa básica (es decir, la tarifa para cartas de hasta 20 g).

2.8. El correo transfronterizo de salida, los servicios de correo urgente y de paquetes quedarán excluidos de los servicios que podrán formar parte del sector reservado, puesto que ya están de hecho liberalizados en la mayoría de los Estados miembros.

2.9. El correo transfronterizo de llegada podrá por el momento permanecer en el sector reservado hasta el 31 de diciembre del año 2000, si ello fuera necesario para preservar el equilibrio financiero de los proveedores del servicio universal. La Comisión estima que la apertura de este segmento del mercado a la competencia tendrá previsiblemente sólo un impacto limitado, de forma que no pondrá en peligro la viabilidad de los proveedores del servicio universal.

2.10. La publicidad directa podrá mantenerse dentro del sector reservado hasta el 31 de diciembre del año 2000, si ello fuera necesario para preservar el equilibrio financiero de los proveedores del servicio universal. Este sector representa, como media en la Comunidad, un 17 % en el volumen y en torno al 12 % en los ingresos de los operadores de los servicios postales del sector público en cuanto a cartas y tiene una tasa elevada de crecimiento. En siete Estados miembros (Alemania, Finlandia, Italia, Países Bajos, Austria, Suecia y España), este sector está ya liberalizado, aunque en proporción diversa.

2.11. La Comisión decidirá antes del 30 de junio de 1998 si, tras haber efectuado la correspondiente revisión, es posible mantener la publicidad directa y el correo transfronterizo de llegada dentro del sector reservado, incluso después del 31 de diciembre del año 2000. Durante la primera mitad del año 2000 se procederá a una revisión importante del alcance del sector reservado.

2.12. La Directiva propuesta exige a los Estados miembros la aplicación de los principios de asequibilidad y orientación por los costes de las tarifas para el servicio universal. Se deja a discreción de los Estados miembros la facultad de decidir que se aplique una tarifa uniforme dentro de su territorio para cada servicio que forme parte del servicio universal. Para ello, los operadores que presten el servicio universal estarán sujetos a la obligación de establecer sistemas transparentes de contabilidad de costes y a separar claramente la contabilidad de los servicios reservados de la contabilidad de los servicios no reservados.

2.13. Los Estados miembros estarán facultados para establecer los requisitos de calidad para el servicio nacional, que deberán ser coherentes con la normativa comunitaria, mientras que la Comisión, asistida por un Comité Consultivo compuesto por representantes de los 15 Estados miembros, determinará las normas de calidad para los servicios transfronterizos intracomunitarios.

2.14. La Directiva propuesta establece un procedimiento que permite la elaboración y adopción de normas armonizadas sobre la base de los mandatos encomendados al CEN (Comité Europeo de Normalización).

2.15. La Directiva propuesta exige la creación en todos los Estados miembros de una autoridad nacional de reglamentación, independiente de los operadores postales, de acuerdo con el principio de la separación de las funciones de reglamentación y explotación.

2.16. La Comunicación de la Comisión se refiere explícitamente a las sentencias del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, de conformidad con las cuales las normas del Tratado CE, y en particular las normas sobre competencia, son aplicables al sector de los servicios postales.

3. Proyecto de Comunicación de la Comisión sobre la aplicación de las normas de competencia al servicio postal y en particular sobre la evaluación de determinadas medidas estatales relativas a los servicios postales (doc. SEC(95) 830 final)

3.1. El 22 de noviembre de 1995, el Comité fue consultado sobre el proyecto de Comunicación de la Comisión relativa a la aplicación de las normas de competencia al servicio postal, que complementa la medida legislativa propuesta y establece y explica las líneas directrices que seguirá la Comisión al aplicar las normas de competencia del Tratado al sector postal. Se fomentará así la liberalización gradual y controlada del mercado postal, garantizando al mismo tiempo las garantías necesarias para la prestación de un servicio universal. La Comunicación pretende delimitar un marco claro y fiable para la aplicación futura de las normas sobre competencia, con el fin de crear la seguridad jurídica necesaria.

3.2. La Comunicación expone, en particular, el planteamiento que la Comisión pretende adoptar para evaluar la compatibilidad de las medidas estatales que limiten la libertad de prestación de servicios y/o la competencia en el mercado de los servicios postales con las normas sobre competencia contenidas en el Tratado.

3.3. La Comunicación confirma asimismo el derecho de los Estados miembros a mantener, si fuese necesario, un sector definido de servicios reservados durante esta etapa.

3.4. La Comunicación trata, además, la cuestión del acceso no discriminatorio a la red postal y de las salvaguardias reglamentarias necesarias para garantizar la competencia leal en el sector.

3.5. La Comisión subraya explícitamente la importancia del sector postal para el desarrollo futuro de la economía europea. En su momento hay que desarrollar un equilibrio entre las necesidades del servicio público y la aplicación de las normas sobre competencia a nivel comunitario. Ambos aspectos son complementarios y se refuerzan mutuamente. El objetivo de la Comisión es el desarrollo escalonado de una política comunitaria para el sector postal que esté basada en las normas sobre competencia en particular y que respete las misiones encomendadas a la Comisión en el Tratado.

3.6. El objetivo es la realización del mercado interior y el desarrollo de los servicios postales comunitarios. Las medidas previstas deben considerarse como un primer paso en la política progresiva y orientada al futuro.

4. Observaciones sobre la propuesta de Directiva y sobre la Comunicación

4.1. El Comité toma nota con satisfacción de que la Comisión ha decidido consultarlo sobre la Comunicación posponiendo la aprobación de ésta. La Directiva constituye para el Comité el fundamento que le permite hacer una evaluación de la Comunicación. El Comité destaca explícitamente la necesidad de que exista correspondencia conceptual y terminológica entre Directiva y Comunicación.

4.1.1. Respecto de la afirmación contenida en la Comunicación, a saber, que el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ha reconocido que el Tratado CE y, en particular, las normas sobre competencia son aplicables al sector de los servicios postales, el CES se remite a otras afirmaciones de la sentencia Paul Corbeau, asunto C-320/91: el Tribunal de Justicia ha reconocido que el mantenimiento de un derecho exclusivo para la recogida, el transporte y la distribución de objetos postales sólo es incompatible con el artículo 90 en combinación con el artículo 86 del Tratado CE cuando dicho derecho rige también para prestaciones específicas, disociables del servicio de interés general, responden a necesidades específicas de los operadores económicos y requieren determinadas prestaciones suplementarias que no ofrece el servicio postal tradicional, y asimismo cuando no es posible excluir dichas prestaciones suplementarias del monopolio sin poner en peligro el equilibrio económico del servicio de interés económico general prestado por la correspondiente organización postal.

4.2. Servicio universal

4.2.1. El establecimiento de un servicio universal con niveles mínimos obligatorios redunda en beneficio del ciudadano de la UE y el Comité expresa su satisfacción por ello. Un servicio universal de buena calidad y con una cobertura geográfica completa es para una gran parte de la población tan irrenunciable como para las pequeñas y medianas empresas, y, además, es una aportación necesaria para la equiparación del nivel de vida en todas las regiones del territorio comunitario.

4.2.1.1. La concesión prolongada de un servicio de esta naturaleza requiere una especial forma de financiación sobre derechos exclusivos para los operadores postales encargados de la prestación del servicio universal. El servicio reservado debe definirse de tal modo que se garantice duraderamente la viabilidad de la empresa a la que se confíe la prestación del servicio universal en los Estados miembros.

4.2.1.2. El funcionamiento del servicio universal es prioritario.

4.2.1.3. Debido a la diversidad de las reglamentaciones nacionales actuales, la fijación de límites de precios y pesos establecida en el artículo 8 de la Directiva no siempre es transponible. El transporte de un objeto de 350 g no es posible aún por doquier por un precio inferior a cinco veces la tarifa básica de un objeto normalizado (20 g), aparte del hecho de que esta escala de pesos no está prevista en muchos Estados miembros. El Comité lamenta que los límites de pesos fijados por la Comisión no se apoyen en las correspondientes estadísticas.

4.2.1.4. El límite de peso relativamente elevado de 20 kg para paquetes postales es conforme con la Unión Postal Universal y responde particularmente a las necesidades de las pequeñas y medianas empresas.

4.2.2. El Comité apoya el calendario propuesto por la Comisión en la Directiva para el reexamen de la situación en el sector de los servicios postales, entendiéndose al respecto que los plazos previstos sólo empezarán a regir a partir de la entrada en vigor de la Directiva y que sólo se adoptará una decisión definitiva a partir del cuarto año de dicha entrada en vigor.

4.2.3. El principio de «tarifación uniforme dentro del territorio» para prestaciones del servicio postal sigue siendo un importante instrumento de política para la equiparación de los niveles de vida en todas las regiones de la Unión y, además, es necesario desde el punto de vista de la política social. Este principio debería seguir teniendo una aplicación sin restricciones para las prestaciones de servicio destinadas al servicio reservado. No obstante, para las prestaciones del servicio postal universal que no estén reservadas se requiere una diferenciación, al objeto de evitar un acaparamiento de las prestaciones más rentables en detrimento de los operadores encargados del servicio universal. Para los servicios postales del servicio universal prestados en régimen de competencia es preciso mantener la posibilidad de diferenciación de las tarifas, en especial para las aglomeraciones urbanas.

4.2.3.1. En las primeras deliberaciones del Comité se puso de manifiesto que la insuficiencia actual del mecanismo de los gastos terminales entre los operadores postales plantea a estos un problema económico. El Comité toma nota con satisfacción de la existencia del Convenio sobre el sistema de compensación para la distribución obligatoria del correo transfronterizo (Convenio REIMS) y pide a la Comisión que inicie las actuaciones oportunas para que los operadores públicos de los servicios y las administraciones postales de los Estados miembros firmen y apliquen dicho Convenio. El Comité propone que la Comisión examine si debe participar en las negociaciones sobre gastos terminales, a fin de establecer la obligatoriedad del sistema de gastos terminales proporcionales en interés de los operadores postales. Hasta la creación de un sistema de gastos terminales que excluya las prácticas competitivas desleales, las administraciones o los operadores postales afectados económicamente deberán seguir teniendo la posibilidad de defenderse con ayuda de las medidas del artículo 25 de la Unión Postal Universal.

4.3. Contabilidad separada

4.3.1. El Comité se pronunció ya en su momento () a favor de la separación contable. No obstante, las subvenciones indirectas deberían estar autorizadas en el marco del servicio universal.

4.3.1.1. El requisito de la contabilidad separada no justifica, sin embargo, que se deba llegar a una separación estructural de las unidades operativas.

4.3.2. En este contexto, el Comité se remite también a la separación de otros sectores de explotación de los operadores postales, en particular a una separación de las empresas de autobuses, cuya explotación en algunos Estados miembros sigue estando en manos de los operadores postales. En determinados Estados miembros, los operadores postales prestan aún otros servicios (operaciones de pago, gestión de cuentas de ahorro, entrega de documentos oficiales). Desde el punto de vista de la contabilidad, estos deben distinguirse claramente del servicio universal.

4.3.2.1. La existencia de una contabilidad separada y transparente para el servicio reservado es un requisito para la adopción de decisiones relativas al mantenimiento de dicho servicio.

4.4. Normas de calidad

4.4.1. Un nivel de calidad insuficiente puede tener su origen en negligencias financieras (como, por ejemplo, que la dotación de capital por parte de los Estados miembros a los operadores postales sea insuficiente), en cargas políticamente motivadas (por ejemplo, exacciones excesivas por razones de presupuestos nacionales) y en errores de explotación por parte de los operadores postales. El Comité se declara partidario de que los Estados miembros definan el alcance del servicio reservado de tal manera que permita al operador desarrollar sus actividades de un modo eficaz y orientado a la calidad.

4.4.2. La entrega de los objetos postales a los destinatarios, tal como se prevé en la propuesta de Directiva, plantea un problema en algunos Estados miembros. El Comité apoya la regla de principio de que la entrega se efectúe a domicilio, pero los Estados miembros deberán disponer de la posibilidad de apartarse de la norma en casos excepcionales para poder tener en cuenta del mejor modo posible las particularidades regionales. Así, por ejemplo, en algunos países los objetos de correspondencia se entregan en los denominados «buzones de depósito postal», y también en algunos Estados miembros la norma es que los paquetes deben ser retirados.

4.4.3. El Comité subraya de modo particular la importancia de normas elevadas de calidad y claros criterios en la materia, a cuyo objeto también se deben definir las correspondientes reglamentaciones, positivas para los clientes, en materia de indemnizaciones en caso de extravío o retraso de los objetos postales. Dentro de la Unión Europea conviene prever la definición de objetivos mínimos para la calidad del servicio, debiéndose dejar a los Estados miembros el derecho de fijar normas de calidad más elevadas.

4.4.4. Conviene fundamentalmente elevar el nivel de las prestaciones de servicio mediante medidas adecuadas. La realización de controles permanentes debe servir para verificar el respeto de las normas de calidad.

4.5. Tarifas

4.5.1. Las tarifas de los servicios postales deben reflejar los costes y corresponderse de modo adecuado con la calidad de las prestaciones y de la distribución. Renunciando al modelo de un fondo de compensación se evita que la política de tarifas bajas que se sigue en algunos Estados miembros, con una cobertura asegurada de las pérdidas, provoque falseamientos de la competencia. Por ello, es necesario garantizar en primer lugar que las empresas dispongan, sobre la base del servicio reservado, de una base económica sana para la prestación del servicio universal. Dentro del sector reservado se deberá seguir manteniendo la autonomía de las empresas en materia de estimación de costes y de precios. Por último, el Comité subraya nuevamente su defensa de un buen servicio universal, accesible a todos y con precios asequibles, cuyo mantenimiento deberá garantizarse a largo plazo.

4.5.2. El Comité insiste en la importancia de la tarifación geográfica uniforme como piedra angular del servicio universal.

5. Observaciones finales

5.1. El Comité acoge con satisfacción la creación de un servicio universal a precios asequibles para todos los ciudadanos de Europa. El Comité espera en consecuencia niveles de calidad más elevados que redunden en beneficio de todos los usuarios, los consumidores y las empresas. El Comité considera que la creación de condiciones marco estables para los operadores postales permitirá evitar consecuencias sociales negativas y facilitar la plena realización del mercado interior.

5.2. El Comité se declara partidario de que la Comisión preste también una constante atención a las repercusiones sociales y, en especial, a las repercusiones que una mayor liberalización de los servicios postales tendría en las condiciones laborales y de ingresos en este sector.

5.2.1. Por tanto, antes de adoptar nuevas iniciativas de liberalización, se necesita un examen detenido de los efectos en las condiciones salariales y laborales. Este examen debería estudiar, por ejemplo, el peligro de dumping social o de aparición masiva de «bad-jobs» («empleo precario») y también mostrar las posibilidades de apoyar o fomentar a escala europea el mantenimiento de niveles sociales mínimos para los asalariados.

5.2.2. El Comité pide a la Comisión que a tal objeto inicie o aplique las indispensables acciones en estrecha consulta con el Comité Económico y Social y el Comité consultivo paritario para los servicios postales.

5.3. El correo transfronterizo es un segmento de mercado cuya importancia para los operadores varía mucho de un país a otro, en función de la situación geográfica y estructural. Cuando se proceda al reexamen de los límites del sector reservado, el Comité considera que, en el caso de los países cuyo correo transfronterizo de llegada sea notablemente superior a la media comunitaria, se deberá tener en cuenta que la inclusión de este correo dentro del sector reservado representa una condición esencial para el equilibrio financiero del proveedor del servicio universal.

5.4. En caso de que se retrase la adopción de la Directiva, el Comité se declara partidario de que se fije un plazo de cuatro años para el período de prueba, así como de una revisión intermedia que se lleve a cabo con antelación suficiente, antes de que se adopten otras decisiones. La decisión de la Comisión prevista en la propuesta de Directiva (véase el apartado 2 del artículo 8) deberá prepararse con un procedimiento conforme con el artículo 21. El Comité expresa su deseo de ser consultado igualmente antes de que se tome dicha decisión, de conformidad con el procedimiento previsto en los artículos 100 A y 189 B.

5.5. El Comité acoge favorablemente la separación prevista de las funciones de explotación y de reglamentación en el sector de los servicios postales. Especial importancia reviste asimismo la supervisión de la libre competencia por parte de una autoridad independiente.

5.6. El Comité considera que la frecuente utilización de la técnica del «reenvío», especialmente a partir de terceros países, podría representar un serio peligro para los objetivos de la Directiva. Al respecto, el Comité acoge con satisfacción que en la Comunicación se afirme que los Estados miembros pueden considerar necesario «mantener en determinadas circunstancias algunas restricciones a la distribución de correo transfronterizo de llegada, con objeto de evitar el desvío artificial de tráfico, que hincharía la cuota de correo transfronterizo en el tráfico comunitario. Es probable que estas restricciones afecten únicamente a los envíos que entren dentro de la zona reservable de servicios».

5.7. El Comité expresa su satisfacción ante la decisión adoptada por la Comisión, después de haber remitido ambos documentos para consulta, de que la Comunicación sobre las normas de competencia para el desarrollo de los servicios postales sólo se aplique junto con la Directiva y en coordinación con ella. El Comité expresa su apoyo a este modo de proceder.

5.8. El mercado de la publicidad directa (con inclusión también de la que recurre a los servicios electrónicos) representa un sector de rápido crecimiento que en la actualidad sigue estando ampliamente reservado a los operadores postales públicos. No obstante, el ritmo acelerado del desarrollo técnico y la liberalización pueden conducir a una situación en que estos últimos se vean cada vez más apartados de dicho sector. Aunque hasta la fecha se ha comprobado que las cuotas de mercado de dichos operadores apenas han experimentado modificación, un rápido aumento de pérdidas de cuotas de mercado en este sector clave puede perjudicar la prestación del servicio universal. El Comité considera por tal razón que es necesaria una permanente observación de los avances tecnológicos y de su impacto en el servicio universal.

Hecho en Bruselas, el 28 de marzo de 1996.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Carlos FERRER

() DO n° C 322 de 2. 12. 1995, p. 22.

() DO n° C 129 de 10. 5. 1993, p. 48.

() Doc. COM(93) 247 final.

() DO n° C 42 de 15. 2. 1993, p. 240; DO n° C 194 de 19. 7. 1993, p. 397; DO n° C 315 de 22. 11. 1993, p. 643; y DO n° C 249 de 25. 9. 1995, p. 212.

() DO n° C 129 de 10. 5. 1993, p. 48.

ANEXO al dictamen del Comité Económico y Social

La siguiente enmienda fue respaldada por al menos una cuarta parte de los miembros presentes y rechazada a continuación en el transcurso del debate:

Punto 5.2.1

Añádase la siguiente frase:

«Un examen de esta naturaleza debería incluir también los efectos positivos en la creación de puestos de trabajo que supone la liberalización de los servicios postales y de las prestaciones conexas en los Estados miembros de la Comunidad y en otros países.»

Resultado de la votación

Votos a favor: 48, votos en contra: 67, abstenciones: 19.