Con el fin de garantizar que los organismos de igualdad puedan desarrollar todo su potencial, contribuir eficazmente al cumplimiento de todas las Directivas sobre igualdad y ayudar a las víctimas de discriminación a acceder a la justicia, la Comisión adoptó en 2018 una Recomendación sobre normas relativas a los organismos para la igualdad, cuya finalidad particular era subsanar los problemas derivados de la inconcreción y las carencias de las disposiciones relativas a los organismos de igualdad contenidas en las Directivas de la UE.

Las Directivas de la UE vigentes en materia de igualdad no incluyen disposiciones sobre la estructura y el funcionamiento efectivos de los organismos de igualdad, sino que exigen únicamente que tengan determinadas competencias mínimas y que actúen con independencia en el ejercicio de sus atribuciones. Debido al amplio margen de discrecionalidad que se deja a los Estados miembros para ejecutar estas disposiciones, existen diferencias significativas entre los organismos de igualdad de los Estados miembros, en particular en lo que se refiere a su mandato, competencias, dirección, independencia, recursos, accesibilidad y eficacia. Esto afecta al cumplimiento de sus objetivos con arreglo al Derecho de la UE. Aunque esas diferencias se deben en parte a la variedad de tradiciones jurídicas y de sistemas jurídicos de los Estados miembros, la situación refleja también los distintos niveles de ambición y de éxito de los Estados miembros en la consecución de los objetivos de las Directivas.

Otras dos Directivas sobre igualdad, la Directiva sobre igualdad en el empleo (2000/78/CE) y la Directiva sobre igualdad de género en materia de seguridad social (79/7/CEE), no incluyen disposiciones sobre organismos de igualdad. En la práctica, sin embargo, muchos Estados miembros optaron por confiar a los organismos de igualdad todos los motivos y ámbitos de discriminación cubiertos por estas dos Directivas, y a veces algunos más, a través del Derecho nacional. La gran mayoría de los Estados miembros han creado ya organismos de igualdad «por motivos múltiples» que se ocupan de la discriminación por diversos motivos y en diversos ámbitos, rebasando a menudo los protegidos por el Derecho de la UE. Sin embargo, no sucede así en todos los Estados miembros y, en un reducido número de casos, los organismos de igualdad no se ocupan aún de los motivos y los ámbitos contemplados en las Directivas 2000/78/CE y 79/7/CEE.

Junto con otras directivas sobre la prohibición de la discriminación por razón de sexo (que no incluían aún disposiciones sobre organismos de igualdad), la Directiva 76/207 fue derogada y sustituida por la Directiva 2006/54/CE, relativa a la aplicación del principio de igualdad de oportunidades e igualdad de trato entre hombres y mujeres en asuntos de empleo y ocupación (versión refundida).

Los organismos de igualdad desempeñan un papel fundamental en la arquitectura de no discriminación de la UE. Son organizaciones públicas que ayudan a las víctimas de la discriminación, supervisan las cuestiones relacionadas con la discriminación e informan al respecto y contribuyen a sensibilizar sobre los derechos de las personas y el valor de la igualdad. Hasta ahora, el Derecho de la UE ha exigido a los organismos de igualdad que luchen contra la discriminación por razón de origen racial y étnico y por razón de sexo en ámbitos específicos. El Derecho nacional determina en muchos casos atribuciones más amplias.

La Directiva sobre la libre circulación afronta la discriminación por razón de la nacionalidad y las restricciones u obstáculos injustificados al derecho a la libre circulación de los trabajadores de la Unión y de los miembros de sus familias. Establece «organismos [...] responsables del fomento, el análisis, la supervisión y el apoyo en el ámbito de la igualdad de trato de los trabajadores de la Unión y los miembros de sus familias, sin discriminación por razón de la nacionalidad ni restricciones y obstáculos injustificados de su derecho a la libre circulación» y especifica que «[d]ichos organismos podrán formar parte de organismos existentes a escala nacional que tengan objetivos similares». La mayoría de los Estados miembros han optado por encomendar estos casos de discriminación a un organismo de igualdad. Aunque los motivos y los ámbitos de que se trata no están regulados por la presente propuesta, las medidas horizontales encaminadas a mejorar el funcionamiento, la accesibilidad y la independencia de los organismos de igualdad pueden tener también un efecto positivo en el ejercicio de sus competencias en virtud de la Directiva sobre la libre circulación.

El análisis retrospectivo expuesto en el documento analítico que acompaña a la presente propuesta confirmó esta evaluación, al concluir que no se había logrado plenamente la ambición de garantizar la aplicación y el cumplimiento del Derecho de la UE en materia de lucha contra la desigualdad de trato y la discriminación y de aumentar su prevención. Los niveles de discriminación siguen siendo elevados y la concienciación de las víctimas sobre sus derechos sigue siendo baja. La infradenuncia sigue constituyendo un problema considerable; la sensibilización y los conocimientos de la opinión pública respecto a la discriminación siguen siendo limitados. Muchos organismos de igualdad no están adecuadamente dotados, ni en términos de competencias ni de recursos, para ayudar eficazmente a las víctimas.

Sin embargo, la mayoría de las cuestiones que la Recomendación se proponía abordar seguían sin resolverse, lo que impedía a algunos organismos de igualdad desempeñar su función de manera eficaz. La protección contra la discriminación, el cumplimiento de las Directivas y la promoción de la igualdad y la sensibilización entre la población en general y en las instituciones nacionales seguían siendo desiguales en toda la UE. Esta situación ponía de manifiesto que la Recomendación no era suficiente. En consecuencia, la Comisión se comprometió a estudiar la posibilidad de proponer legislación para reforzar el papel de los organismos de igualdad nacionales, a más tardar en 2022.

Esto muestra que solo una iniciativa vinculante de la UE garantizará que se logren avances suficientes en todos los Estados miembros y atenuará las significativas diferencias en el nivel de protección contra la discriminación, en particular cuando se trata de discriminación por razón de sexo en asuntos de empleo y ocupación, incluido el trabajo por cuenta propia, de unos lugares a otros de la UE.

Como se ha explicado anteriormente, las medidas legislativas vigentes no bastan para resolver las dificultades a que se enfrentan los organismos de igualdad a la hora de garantizar la ejecución y el cumplimiento de la legislación de la UE en materia de lucha contra la desigualdad de trato y la discriminación y de aumento de la prevención, lo que acarrea un nivel insuficiente y desigual de protección contra la discriminación en toda la UE.

La presente iniciativa no introduce legislación en un ámbito nuevo, sino que ajusta legislación ya vigente para aumentar su eficacia. Existe un consenso sobre la necesidad de actuar a escala de la UE en este ámbito y sobre la conformidad de esta actuación con el principio de subsidiariedad.

La igualdad y la no discriminación son valores fundamentales de la Unión, consagrados en el artículo 2 del Tratado de la Unión Europea (TUE) y protegidos por los artículos 21 y 23 de la Carta. Deben estar suficientemente protegidos en toda la UE.

•Subsidiariedad (en el caso de competencia no exclusiva)

La presente propuesta está también en consonancia con el pilar europeo de derechos sociales, en particular con sus principios segundo y tercero sobre igualdad de género e igualdad de oportunidades.

En el ámbito de la igualdad y la no discriminación, las repercusiones económicas, sociales y medioambientales son difíciles de cuantificar y cifrar en términos económicos y los datos disponibles son escasos. La repercusión social de las actividades de los organismos de igualdad, como la asistencia a las víctimas de discriminación y la prevención o promoción de la igualdad de trato en general, no puede medirse por falta de datos exhaustivos sobre la igualdad. Este es un escollo que la presente propuesta ayudará a subsanar exigiendo a los organismos de igualdad que recojan datos sobre sus actividades, mediante la realización de encuestas, y brindándoles la posibilidad de desempeñar un papel de coordinación en la recogida de datos sobre la igualdad por otras entidades públicas o privadas.

El análisis retrospectivo muestra que las disposiciones sobre organismos de igualdad que contienen las Directivas sobre igualdad vigentes son demasiado restringidas y vagas. No hay potencial para su simplificación. En los comentarios sobre la observancia de la Recomendación de 2018 nunca se mencionó la necesidad de simplificación ni carga administrativa alguna.

Las propuestas se centran exclusivamente en organismos de igualdad contemplados en un solo artículo de cuatro Directivas sobre igualdad (y no incluidos en otras dos Directivas de igualdad). Dicho artículo es casi idéntico en esas cuatro Directivas. Las propuestas no modifican las demás disposiciones de las Directivas. Además, se basan también en la actual Recomendación de la Comisión de 2018 sobre normas relativas a los organismos para la igualdad, que se evaluó en 2021. Por lo tanto, no se consideró proporcionada ni necesaria una evaluación completa de las Directivas pertinentes en su totalidad.

No se llevaron a cabo una evaluación ni una evaluación de impacto completas por las siguientes razones:

En virtud de la propuesta, se suprimirán las disposiciones vigentes sobre los organismos de igualdad de las Directivas 2006/54/CE y 2010/41/UE. Habrá una nueva Directiva dedicada a los organismos de igualdad que reunirá todas las disposiciones pertinentes para su funcionamiento efectivo en lo que respecta a los motivos y los ámbitos cubiertos por las Directivas 2006/54/CE y 2010/41/UE. La supresión de las disposiciones vigentes implica también que la lista actual de tareas de los organismos de igualdad puede aclararse y completarse, por ejemplo añadiendo explícitamente las actividades de prevención y promoción, que no estaban suficientemente claras en las disposiciones existentes.

Las medidas no coercitivas no han sido suficientemente eficaces para salvaguardar el derecho fundamental de las personas a la no discriminación. La iniciativa propuesta establece unas normas mínimas que deberán ejecutar los Estados miembros. Se espera que estas normas mínimas mejoren significativamente el nivel de protección contra la discriminación, lo que tendrá un efecto positivo considerable en la situación de las (potenciales) víctimas de discriminación.

Las disposiciones actuales relativas a los organismos de igualdad y la Recomendación de 2018 no han logrado plenamente el objetivo de que se aplique y se cumpla el Derecho de la UE en materia de lucha contra la desigualdad de trato y la discriminación y aumento de la prevención. Esto se debe al amplio margen de maniobra que se deja a los Estados miembros para aplicar las disposiciones relativas a los organismos de igualdad que contienen las Directivas, y al carácter no vinculante de la Recomendación.

El artículo 5, apartado 4, del Tratado de la Unión Europea establece que «[e]n virtud del principio de proporcionalidad, el contenido y la forma de la acción de la Unión no excederán de lo necesario para alcanzar los objetivos de los Tratados».

Disponer de unas normas mínimas comunes en este ámbito es importante también para el funcionamiento del mercado único. En el contexto de la libre circulación de personas, es esencial garantizar el derecho fundamental a la no discriminación de manera uniforme en toda la UE y garantizar el acceso a la protección contra la discriminación y a los mecanismos de recurso en todos los Estados miembros.

El análisis retrospectivo examina la eficacia, la eficiencia, la coherencia, el valor añadido de la UE y la pertinencia de las disposiciones de la UE sobre los organismos de igualdad contenidas en las Directivas sobre igualdad y en la Recomendación de 2018.

La eficacia del marco de la UE vigente para los organismos de igualdad ha sido evaluada como limitada en lo que respecta al avance en la lucha contra la discriminación y su prevención. Aunque se han realizado algunos avances, especialmente en los Estados miembros en los que no existían organismos de igualdad antes de la intervención de la UE, no se han logrado del todo los efectos deseados. El análisis ha revelado que los niveles de discriminación han seguido siendo elevados, mientras que la concienciación de las víctimas sobre sus derechos sigue siendo baja. La infradenuncia sigue siendo un problema considerable y la sensibilización de la opinión pública respecto a la discriminación y sus conocimientos sobre ella siguen siendo escasos. Muchos organismos de igualdad no están adecuadamente dotados, ni en términos de competencias ni de recursos, para ayudar eficazmente a las víctimas.

La eficiencia del actual marco de la UE para los organismos de igualdad ha sido evaluada como limitada en lo que se refiere a la capacidad de los organismos de igualdad para combatir y prevenir la discriminación, e indeterminada en cuanto a costes y beneficios, debido principalmente a los escasos datos disponibles. El análisis retrospectivo ha revelado que el actual marco de la UE compuesto por las Directivas es demasiado general y de corto alcance y no regula la configuración, la eficiencia ni los recursos de los organismos de igualdad. La Recomendación de 2018, más detallada, no ha corregido la situación debido a su carácter no vinculante. En este contexto, el análisis retrospectivo ha puesto de manifiesto que los recursos de los organismos de igualdad plantean un problema considerable, por su gran variación de un Estado miembro a otro y su insuficiencia para que la mayoría de estos organismos puedan desempeñar su cometido de manera eficaz.

La coherencia del marco de la UE existente se ha considerado, en conjunto, positiva a todos los niveles. El análisis ha mostrado un alto nivel de coherencia con los Tratados y la Carta, ya que el marco de la UE tiene por objeto mejorar la igualdad y la no discriminación, que figuran entre los valores fundacionales de la UE. La igualdad es además un derecho fundamental protegido por la Carta. Si bien los instrumentos internacionales, como los «Principios relativos al Estatuto de las Instituciones Nacionales de Promoción y Protección de los Derechos Humanos» de las Naciones Unidas (los denominados «Principios de París») y la Recomendación n.º 2 de la Comisión Europea contra el Racismo y la Intolerancia (ECRI) del Consejo de Europa, son más detallados debido a su diferente naturaleza jurídica, en cuanto al fondo los distintos instrumentos son coherentes.

El valor añadido de la UE se ha valorado positivamente. El análisis ha mostrado que, en el momento de la adopción de la Directiva 2000/43, solo aproximadamente la mitad de los Estados miembros de la entonces EU-15 tenía un organismo para la igualdad con un mandato limitado, y solo un Estado miembro de la EU-12 restante tenía un organismo de igualdad antes del proceso de adhesión. Las partes interesadas consultadas para el estudio confirmaron que no se habrían creado organismos de igualdad en todos los Estados miembros si la UE no hubiera tomado medidas. El hecho de que los niveles de discriminación sigan siendo elevados en todos los Estados miembros indica que sigue siendo necesaria una actuación a escala de la UE. Sin embargo, esta debería ser más detallada y concreta que el marco jurídico actual para aportar más claridad jurídica respecto a las medidas que deben ejecutar los Estados miembros.

La pertinencia de los objetivos originales del marco de la UE a la luz de las necesidades iniciales y actuales se ha considerado positiva. Sin embargo, el marco jurídico original relativo a los organismos de igualdad se ha considerado demasiado restringido e impreciso. Esta opinión es ampliamente compartida por todas las partes interesadas, especialmente los propios organismos de igualdad, las organizaciones de la sociedad civil (OSC) y los Estados miembros. El análisis ha mostrado que se apoya abrumadoramente la adopción de nuevas medidas para solucionar los problemas mencionados y para garantizar que los organismos de igualdad dispongan de los recursos necesarios para hacer frente a los nuevos retos que se plantean en el ámbito de la no discriminación, como los relacionados con el uso de sistemas automatizados, cuya frecuencia y gravedad han aumentado con el desarrollo tecnológico.

De la consideración de todo lo anterior se extrajeron algunas conclusiones, según se indica a continuación. Debido a la vaguedad de las disposiciones actuales relativas a los organismos de igualdad, estos se enfrentan a diversos problemas en los Estados miembros, como se explica seguidamente. Aunque la Recomendación de 2018 tenía por objeto solucionar estas dificultades, su repercusión fue tan solo limitada debido a su carácter no vinculante, lo que explica que se proponga un instrumento jurídico vinculante para hacerles frente de manera más eficaz.

Recursos e independencia

El análisis ha mostrado que la falta de recursos es un problema recurrente que obstaculiza significativamente el funcionamiento de los organismos de igualdad. Del mismo modo, la falta de independencia supone para los organismos de igualdad un obstáculo para la realización de sus tareas y objetivos.

Asistencia a las víctimas

La asistencia prestada a las víctimas y las competencias conferidas a los organismos de igualdad con ese fin varían mucho de un Estado miembro a otro. Para garantizar un nivel mínimo de protección del derecho fundamental a la no discriminación, sería beneficioso contar con normas comunes más específicas en este ámbito. Las competencias en materia de litigación revisten especial interés a este respecto. Para poder asistir a todas las víctimas de discriminación, es importante también garantizar que todas ellas puedan acceder sin obstáculo a los organismos de igualdad.

La Directiva relativa a la igualdad en el empleo y la Directiva sobre igualdad de género en el ámbito de la seguridad social no incluyen disposiciones sobre organismos de igualdad. Sin embargo, el análisis retrospectivo ha puesto de manifiesto que los niveles de discriminación por los motivos y en los ámbitos cubiertos por esas Directivas siguen siendo elevados en los Estados miembros.

Conocimiento de la discriminación

El análisis retrospectivo muestra que la periodicidad con que los organismos de igualdad llevan a cabo investigaciones independientes, realizan encuestas y publican informes es muy irregular. Lo mismo ocurre con la recogida de datos primarios y secundarios sobre igualdad. Dado que la sensibilización respecto a la discriminación y el conocimiento de lo que supone siguen siendo insuficientes, se necesitan normas más claras al respecto.

Cooperación

La medida en que los organismos de igualdad cooperan y comparten información entre sí y con las autoridades u organismos nacionales, europeos e internacionales pertinentes varía entre los Estados miembros. Sin embargo, estos intercambios serían beneficiosos para poner en común conocimientos y crear sinergias.

Análisis prospectivo de posibles nuevas medidas de la UE

Por lo que respecta a las opciones estratégicas para una posible nueva actuación de la UE, se han probado ya opciones no legislativas que no han arrojado del todo los resultados esperados. Las intervenciones no legislativas han incluido:

a)la creación de una red activa de organismos de igualdad financiada por la Comisión (Equinet);

b)la Recomendación no vinculante de la Comisión de 2018,