Dictamen del Comité de las Regiones sobre «las consecuencias regionales de la reforma de la Política Agrícola Común»

(96/C 129/04)

El 27 de septiembre de 1994, el Comité de las Regiones decidió elaborar, de conformidad con el apartado 1 del artículo 10 del Reglamento Interno, un dictamen de iniciativa sobre el tema mencionado arriba.

La Comisión de Ordenación del Entorno, Agricultura, Caza, Pesca, Bosques, Mar y Montaña (Comisión 2), encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 13 de diciembre de 1995 (Ponentes: Sres. Bocklet y Saraiva).

En su 11° Pleno (sesión del 18 de enero de 1996), el Comité de las Regiones ha aprobado por unanimidad el presente dictamen.

1. Introducción

Considerando que las políticas comunitarias en el ámbito de la agricultura (PAC, política estructural, política de la calidad) tienen, entre otros, los siguientes objetivos:

- incrementar la competitividad de la agricultura, fomentando el progreso técnico, asegurando el desarrollo racional de la producción agrícola, así como el empleo óptimo de los factores de producción, en particular de la mano de obra;

- garantizar así un nivel de vida equitativo a la población agrícola, en especial mediante el aumento de la renta individual de los que trabajan en la agricultura;

- tener en cuenta, en la elaboración de la política agrícola común y de los métodos especiales que ésta pueda llevar consigo, las características especiales de la actividad agrícola que resultan de la estructura social de la agricultura y de las desigualdades estructurales y naturales entre las distintas regiones agrícolas (artículo 39 del Tratado CE);

Considerando que, después de casi dos años de aplicación de la reforma de la PAC, en muchas regiones de la Unión Europea han aparecido ya consecuencias positivas que deben valorarse a la luz de las consideraciones anteriores y de los objetivos pretendidos con la reforma;

El Comité de las Regiones ha estimado conveniente, de conformidad con el artículo 198 C del Tratado CE, emitir un dictamen de iniciativa sobre «las consecuencias regionales de la reforma de la Política Agrícola Común» (decisión adoptada por la Mesa el 27 de septiembre de 1994 a propuesta de la Comisión 2).

2. Objetivos de la reforma

Cuando la Comisión publicó en 1991 sus propuestas de reforma, declaró que la agricultura de la Comunidad sólo podría resistir a la inevitable lucha de competencia existente en los mercados interiores y exteriores con una política de precios competitivos.

Simultáneamente con la reducción de las cantidades producidas, las bajas de los precios administrados debían compensarse socialmente con pagos transferidos directamente. Se interrumpiría así el círculo vicioso de precios elevados y producción excedente.

Este planteamiento se propone alcanzar los objetivos principales siguientes:

- conservación del papel de la Comunidad como exportador de productos agrícolas;

- control de la producción en aras del equilibrio de los mercados;

- ayudas específicas para compensar las caídas de los precios;

- reconocimiento de la necesidad de mantener un número suficiente de agricultores vinculados a la tierra y de preservar un modelo de agricultura basado en la explotación familiar y, en parte, en la explotación cooperativa;

- reconocimiento de que la preservación del medio rural depende no sólo de la agricultura, sino también de otras actividades que pueden frenar el éxodo rural y fortalecer la economía regional;

- fomento de la extensificación para reducir excedentes de producción en el marco de una política de protección del medio ambiente.

Por otra parte, se define la continuidad de los principios fundamentales de la PAC: unidad de mercado, preferencia comunitaria y solidaridad financiera.

Los gastos de organización del mercado, cada vez menos eficaces en años anteriores en cuanto a su efecto previsto de apoyo a los precios, se utilizarán en mayor proporción en forma de pagos directos para compensar las rentas de los productores, toda vez que los gastos de la Comunidad destinados a apoyar los mercados se han duplicado, pasando de 18 000 millones de ecus en el pasado decenio a 33 000 millones en 1994.

Por el momento, no obstante, con la reforma no se pueden contener totalmente las subidas de los gastos. Este objetivo en cambio podría conseguirse progresivamente si tras el período transitorio, al final de la tercera fase de la reforma, las medidas destinadas a limitar la producción tuviesen una eficacia adecuada y las reducciones de los precios produjesen nuevas preferencias en la demanda.

Este conjunto de orientaciones debería servir de guía para la organización de la reforma de la PAC actualmente en curso. La reforma producirá inevitablemente efectos diferenciados en las diversas regiones de la UE, ya que ésta indudablemente sigue mostrando profundos desequilibrios entre sus niveles de desarrollo agrario.

En los dos años siguientes a la reforma, fue posible mejorar claramente la situación del mercado de cereales, pero no se consiguió alcanzar todavía el equilibrio en el mercado de la carne de vacuno y las rentas de los productores siguieron siendo inferiores a las obtenidas en los sectores no agrarios. Sólo en algunos Estados miembros se registraron tendencias positivas debido, al menos en parte, al aumento de los precios provocado por las fluctuaciones en los tipos de cambio.

Con todo, no es totalmente seguro que se mantenga esta tendencia, sobre todo como consecuencia de las limitaciones que impondrán los acuerdos del GATT.

3. Las principales decisiones y las consecuencias de la reforma

Las medidas adoptadas afectan sobre todo al sector de los cereales y a la producción de oleaginosas, proteaginosas, carne de vacuno y leche.

3.1. Organización del mercado de cereales

3.1.1. Las pérdidas de ingresos de los productores de cereales se equilibran con pagos compensatorios en forma de ayudas directas. Estos pagos se calculan sobre la base del promedio de los rendimientos en las respectivas zonas de cultivo.

El primer éxito registrable de las medidas adoptadas es una reducción del precio de los cereales, la cual podría permitir al productor comunitario recuperar cuotas de mercado de hasta 10 millones de toneladas en el caso de los cereales destinados a la alimentación animal. Se calcula que en 1993 se destinaron a la alimentación animal entre 6 y 7 millones de toneladas suplementarias de cereales, en vez de sucedáneos. Se ha mantenido la tendencia registrada en el primer año de la reforma. La producción de cereales que, con arreglo a la evolución operada hasta el momento, habría superado sin la reforma los 180 millones de toneladas, se redujo a 162 millones de toneladas en el pasado año. La estabilización de la producción se debe en gran medida a la retirada de tierras. Teniendo en cuenta la anterior normativa sobre el abandono de la producción de las tierras, adoptada en 1988 como parte integrante de los mecanismos de estabilización por un período de 5 años, la superficie total de las tierras retiradas se elevó en 1994 a 7,2 millones de hectáreas.

Además, cabe observar que, hasta el final de la presente campaña, las existencias de cereales, que alcanzan menos de 9 millones de toneladas, se podrán reducir a menos de un tercio del nivel que se registraba antes de la reforma. A diferencia de años anteriores, la intervención fue inexistente en el caso del trigo para la alimentación animal y en el mercado se vendieron sin dificultades cereales de buena calidad comercial. El trigo duro se caracterizó incluso por una importante penuria.

Cabe señalar que en algunos sectores de la agricultura se observa un alto grado de interdependencia. Por ejemplo, una reducción de las existencias de cereal podría provocar una disminución de la paja disponible, lo cual, a su vez, podría tener consecuencias para la industria de las setas.

3.1.2. La introducción de sistemas de compensación de precios calculados en función de los rendimientos medios puede tener efectos positivos en el mantenimiento de las explotaciones, incluyendo las que no constituyen la principal fuente de ingresos para el propietario, porque dichas explotaciones pueden contar así con una base calculable de ingresos.

3.1.3. Cabe valorar también favorablemente la posibilidad de destinar las superficies retiradas de la producción por razones coyunturales al cultivo de materias primas renovables, ya que con ello se permite una explotación racional de la tierra y se crean otras fuentes de ingresos para los agricultores.

De este modo, la retirada de las tierras puede ser útil para aumentar la producción de materias primas para la industria, la producción de energía u otros fines, contribuyendo así a reducir la dependencia de las materias primas minerales y fósiles y la emisión de gases con efecto invernadero.

3.1.4. Sin embargo, hay que tener presente que las regiones cerealistas monoestructuradas y especializadas de los diversos Estados miembros serán las más seriamente afectadas por los efectos económicos de la reforma. La baja de los precios de intervención y su sustitución por pagos compensatorios, que por lo general se basan en el promedio de los rendimientos perjudica a las explotaciones con rendimientos elevados.

3.2. La organización de los mercados de oleaginosas y proteaginosas

3.2.1. Las proteaginosas fueron adaptadas a la reglamentación sobre los cereales en lo que se refiere al pago compensatorio decidido en el marco de la reforma de la PAC. Se eliminó así, a partir de la campaña 1993-1994, el sistema de ayudas a la transformación y de precios mínimos, que quedó sustituido por un sistema de ayudas por hectárea para apoyar las rentas de los productores. Las proteaginosas están sometidas a las mismas condiciones de retirada de la producción que las demás «grandes cultures». Para calcular la compensación del precio por hectárea se fijó un importe compensatorio de 65 ecus por tonelada. Este importe se multiplica por el promedio del rendimiento regional de cereales.

3.2.2. No obstante, la Comunidad Europea sigue siendo un importador neto de semillas oleaginosas, aceites vegetales y tortas destinadas a la elaboración de piensos. El volumen anual de las importaciones depende en gran medida de los precios respectivos de las semillas, las tortas y los productos competidores, así como de las posibilidades de exportación de aceites y tortas hacia terceros países.

Sólo en el caso de la colza el grado de autoabastecimiento de la UE es del 139 %. Todos los demás aceites o tortas son deficitarios.

La importación de semillas de soja procedentes de los EE UU, Brasil y Argentina aumentó de 1989 a 1992 en un 50 %, elevándose a 13,6 millones de toneladas.

La producción comunitaria de semillas oleaginosas se situó en 1992-1993 en apenas 11,5 millones de toneladas, frente a los 13 millones de años anteriores. En la campaña 1994-1995 se barajaron unas previsiones de cosecha de unos 12,4 millones de toneladas.

3.3. La organización del mercado de la carne de vacuno

3.3.1. Los productores de carne de vacuno reciben igualmente pagos compensatorios, porque los precios de intervención para la carne de vacuno se redujeron también en un 15 % hasta la campaña 1995-1996.

3.3.2. En este mercado ya se perciben también claramente las consecuencias de la reforma. La producción descendió en 1993 y 1994 en un 10 %, por cuya razón los precios de mercado no siguieron la baja de los precios de intervención y hasta mediados de 1994 permanecieron en gran medida estables. Simultáneamente pudo lograrse una reducción masiva de las existencias en almacenamiento, lo cual fue posible porque las compras de intervención a partir de finales de 1992 se suspendieron casi por completo. Las existencias actuales ascienden aproximadamente a 15 000 toneladas.

No obstante, en el mercado de la carne de vacuno siguen existiendo problemas de comercialización, porque actualmente el consumo no señala tendencia al aumento a causa de la competencia de otras clases de carne más baratas, en un contexto económico desfavorable, cambios en los hábitos de consumo y por los efectos negativos del debate sobre la enfermedad de las «vacas locas» en la imagen de la carne de vacuno. Las importantes caídas de los precios registradas recientemente son una prueba más en tal sentido y han determinado que la evolución de los precios sea claramente negativa desde mediados del año pasado.

Además de las regiones cerealistas, también las regiones especializadas en la cría de ganado vacuno se verán seriamente afectadas por la reforma.

3.4. Vacas nodrizas

3.4.1. La prima por vaca nodriza aumentará en tres etapas, pasando de 70 a 120 ecus. Los Estados miembros podrán conceder, además, una prima nacional de hasta 25 ecus por vaca.

A diferencia de la reglamentación sobre primas especiales para bovinos machos, con arreglo a la cual la elección de la explotación de referencia es facultativa, los derechos a primas por vacas nodrizas se fijan por explotación individual. El año de referencia es 1992.

El derecho a primas es transferible, con y sin explotación.

3.5. Carne de ovino

3.5.1. En el sector de la carne de ovino se mantienen en lo esencial las actuales ayudas:

- El límite máximo fijado para la concesión de la prima (1 000/500 cabezas) fue suprimido en la campaña 1995, siendo sustituido por los límites máximos garantizados por explotación individual.

- El derecho a prima se fija por explotación individual. El año de referencia es 1991.

- La prima comunitaria por oveja reproductora se elevó en 1993 a 20,898 ecus y en 1994 a 17,78 ecus por animal. La prima concedida para las zonas desfavorecidas con miras al desarrollo de las áreas rurales se aumentó, debido a la mala situación del mercado, de 5,5 a 7 ecus por oveja.

3.6. La organización del mercado de la leche

3.6.1. Las decisiones sobre la reforma agrícola de la Comunidad no introdujeron en el caso de la leche modificaciones radicales en el sistema. La tasa de corresponsabilidad que se cobraba desde el 16 de septiembre de 1977 por las entregas de leche quedó suprimida a partir del 1 de abril de 1993.

El principal aspecto destacable es la fijación de la reglamentación sobre las cuotas hasta el año 2000.

Con la supresión del requisito de vinculación a la superficie se facilitará el necesario cambio estructural en la producción láctea y se contribuirá a la creación de explotaciones competitivas de ganado productor de leche.

3.6.2. En 1992, el total de la producción lechera se redujo en alrededor de 1,75 millones de toneladas, consecuencia del recorte de las cuotas en un 1 % durante ese año y del correspondiente descenso en las entregas de leche (-1,6 millones de toneladas). En 1993, la producción y las entregas no experimentaron modificaciones respecto del año anterior.

Durante 1992, la Comunidad mantuvo su participación global en el mercado mundial. Las exportaciones se cifraron en 13,9 millones de toneladas en equivalente de leche. Con esto, la Comunidad ocupa a escala mundial el primer puesto en las exportaciones relativas a este sector. Los costes de organización del mercado de productos lácteos pudieron reducirse de 5 800 millones de ecus en 1985 a 4 200 millones de ecus en 1994.

3.7. Medidas de acompañamiento

3.7.1. La importancia de estas medidas, destinadas a fomentar métodos de producción menos contaminantes (reducción de la densidad de animales en la explotación, renuncia a plaguicidas y fertilizantes) y la preservación del paisaje, así como a financiar programas de reforestación y proteger superficies agrícolas y forestales retiradas de la producción queda reflejada en el número de programas presentados por los Estados miembros y las regiones para su aplicación:

- 160 programas para métodos de producción agraria compatibles con las exigencias de la protección del medio ambiente y la conservación del espacio rural, de conformidad con el Reglamento (CEE) n° 2078/92;

- 41 programas relativos al régimen comunitario de ayudas a las medidas forestales en la agricultura, de conformidad con el Reglamento (CEE) n° 2080/92;

- 10 programas relativos al régimen comunitario de ayudas a la jubilación anticipada en la agricultura, de conformidad con el Reglamento (CEE) n° 2079/92.

Las regiones elaboraron casi el 90 % del total de 238 programas presentados.

Además, la Comunidad fomenta la creación de regímenes de jubilación anticipada para agricultores de más de 55 años de edad que traspasen sus explotaciones a agricultores más jóvenes.

3.7.2. No obstante, deben tomarse también en consideración las repercusiones que estas medidas pueden tener en algunas regiones.

Las medidas de acompañamiento (programas de repoblación forestal, de jubilación anticipada y de métodos de producción agrícola ecológicos) podrían favorecer la reducción de la actividad agraria, entendida en un sentido amplio que abarca las áreas de actividad adyacentes al sector. En regiones deprimidas o subdesarrolladas en las que no es fácil encontrar vías alternativas para un desarrollo socioeconómico sostenido, esto podría suscitar una serie de problemas que es preciso afrontar imperativamente, en particular:

- la reducción de puestos de trabajo en la agricultura, así como en otros sectores adyacentes, sin contrapartida en otras actividades económicas (aumento del desempleo);

- el despoblamiento de áreas rurales con migraciones hacia centros o regiones más desarrollados;

- la agravación de la dependencia alimentaria en algunos Estados miembros.

Cabe añadir, además, que las medidas de acompañamiento, importantes como complemento a los ingresos de los agricultores, no constituyen necesariamente una alternativa a la disminución de esta actividad, sobre todo en un contexto de economía regional deprimida donde la agricultura sigue teniendo una función económica y social determinante. Por consiguiente, en aquellas regiones en que resulte necesario sería conveniente integrar en la planificación de programas y en los proyecto de ayuda una política activa de establecimiento de jóvenes agricultores.

Por el contrario, en toda una serie de regiones, en particular aquellas que pueden presentar zonas ecológicamente sensibles, las medidas de acompañamiento han sido de gran ayuda para conservar formas extensivas de agricultura. Éstas, de lo contrario, habrían sido abandonadas con la consiguiente pérdida de los actuales puestos de trabajo.

La política de repoblación forestal de la Comunidad sigue siendo limitada. Las relaciones entre agricultura y bosque siguen limitándose a la reforestación de las superficies agrícolas. Los siguientes aspectos deben seguir siendo competencia de los Estados miembros y de las regiones:

- el proyecto de ordenación del territorio a largo plazo, condición indispensable para toda política de repoblación forestal, con la correspondiente utilización del espacio a largo plazo;

- la explotación económica del bosque como garantía de una utilización duradera de los ecosistemas forestales, lo que presupone el desarrollo de las industrias de transformación de la madera y la organización técnica y comercial de los productores con vistas a la comercialización de los productos;

- los programas de plantación y de repoblación forestal pueden servir también por ejemplo, mediante arbustos de rápido crecimiento, para obtener biomasa destinada a generar electricidad y fabricar productos de la madera. Con ello se puede contribuir también a asegurar puestos de trabajo potencialmente amenazados;

- la formación de los productores debería limitarse a proyectos piloto; un primer proyecto financiado por la Unión Europea (PEE V), llamado «Repoblación de las superficies agrícolas: ¿qué medidas prioritarias de información y formación?», debería ampliarse a todas las regiones afectadas por la repoblación forestal.

3.8. Gestión y control

3.8.1. Para la aplicación de la reforma se creó un nuevo sistema de gestión y control, que comprende tanto los regímenes de apoyo en los sectores de diversas plantas de cultivo como en los de la producción animal, el fomento de una agricultura compatible con las exigencias del medio ambiente y medidas específicas en favor de las regiones agrícolas de montaña y de determinadas zonas desfavorecidas.

Las medidas técnicas de gestión se apoyan principalmente en los siguientes elementos:

- la creación de un banco de datos eficaz que permita sobre todo la uniformidad de los controles;

- la creación de un sistema integrado de gestión y control con amplia elaboración de informes y controles físicos in situ;

- la creación de un sistema numérico para la identificación de parcelas y animales;

- una declaración anual de los propietarios de explotación que contenga todos los datos indispensables;

- la posibilidad de autorizar solicitudes múltiples.

El sistema comprende en su forma actual reglamentaciones de detalle muy exhaustivas que tendrán por efecto una gestión complicada, la cual requerirá una mayor dedicación de medios humanos y técnicos de las regiones.

3.8.2. Los sistemas de registro de parámetros deben acogerse en principio favorablemente, a fin de poder controlar los gastos de gestión originados por los programas de pagos directos. Tales sistemas, no obstante, deberían estar descentralizados, para permitir una aplicación conforme a la legislación administrativa de los Estados miembros y las regiones, aunque siempre garantizando la objetividad y las mismas condiciones marco en toda la Comunidad. Sólo así se podrán utilizar también de manera flexible y eficaz las capacidades y los sistemas de ejecución actualmente existentes.

Las parámetros que deberían recogerse en un sistema descentralizado de esta clase deberían adaptarse no sólo a las nuevas ayudas decididas con la reforma de la política agrícola, sino que deberían ser la base para todas las medidas. Sólo mediante una simplificación a nivel europeo se podrá reducir a largo plazo el gasto para medidas de registro, gestión y control. Un gran número de programas diferentes no coordinados representa no sólo una carga para la aplicación en mayor medida de la necesaria, sino que reduce también la capacidad de aceptación de la política agrícola por parte de los afectados.

El enorme volumen de los parámetros registrables ofrecerá un cuadro exhaustivo, continuamente disponible, de las explotaciones agrícolas, con inclusión de las condiciones personales de los propietarios de las explotaciones. Esto parece objetable desde el punto de vista de la legislación sobre protección de datos. Aun reconociendo la necesidad de controles eficaces, cabe dudar de que el registro total en cuestión pueda ser compatible con el principio de proporcionalidad y el derecho a la protección de datos.

3.9. Por último cabe señalar que el paquete de reformas tiene por el momento, manteniendo la actual política agrícola sin modificaciones, escasos efectos en las subidas de los gastos.

4. El GATT y la ampliación de la UE a los países de Europa central y oriental

4.1. El acuerdo GATT

En la ronda de Uruguay, la Comunidad contrajo los siguientes compromisos:

- Reducción del apoyo interno (AMS = aggregate Measurement of Support) en un 20 %.

- Transformación de todas las restricciones a la importación en aranceles (tarifación) y su desmantelamiento progresivo en un promedio de 36 % o de 20 % para productos sensibles. Las excepciones se aplican a tipos de cereal importantes, al arroz, así como a frutas y hortalizas, a las que se seguirá aplicando derechos de importación variables.

- Mejora de las posibilidades de acceso a los mercados mediante exoneraciones de derechos aduaneros para determinadas cantidades importadas (acceso mínimo al mercado), fijadas de manera vinculante en las listas del GATT de la UE.

- Reducción de las exportaciones subvencionadas (nivel cuantitativo en un 21 %, nivel presupuestario en un 36 %).

La reducción del apoyo interno ya se logró mediante la bajada de precios que iba unida a la reforma de la política agrícola comunitaria.

Las primas por superficie y por animales de la reforma agrícola no se contabilizaron en el cómputo del apoyo interno, por lo que no se ven afectadas por la obligación de desmantelamiento.

De este modo, la reforma de la PAC está asegurada también a nivel internacional en el GATT.

Es de capital importancia que tras la tarifación y la supresión de aranceles se mantenga una protección externa suficiente. Llegado el caso, la aplicación de la cláusula especial de protección permite la percepción de derechos de aduana de importación adicionales.

El acceso a los mercados de terceros países se mejora mediante la liberalización mundial del comercio, con lo que surgen nuevas posibilidades de ventas.

La obligación de desmantelamiento de los productos subvencionados puede convertirse en un problema en el caso de que lleguen a existir, o existan ya, excedentes de producción en la Unión Europea que excedan las posibilidades de subvenciones a la exportación, limitadas en el futuro por el acuerdo del GATT. En segmentos de producción importantes como la leche, la carne de vacuno, o también los cereales, es de prever que surjan problemas debido al volumen de producción actual y a los previsibles efectos del progreso biotecnológico.

4.2. Ampliación de la Unión Europea

Pese a que los efectos de la reforma de la PAC y de las decisiones del GATT todavía no son plenamente evidentes en los mercados, convendría que la Unión Europea desarrollase una estrategia para la adhesión de los Estados de Europa central y oriental.

El sector agrícola, incluida la industria agroalimentaria desempeña un papel clave en las relaciones entre la Unión Europea y los Estados de Europa central y oriental. Esto rige tanto para la fase de preparación ya en curso como para las posteriores negociaciones sobre la adhesión.

En las negociaciones para la aplicación de la estrategia decidida por el Consejo Europeo de Essen, se deberán considerar los siguientes puntos de política agrícola y regional:

- Las condiciones marco para el desarrollo, hasta ahora positivo, del comercio de productos agrarios con los Estados de Europa central y oriental no deben empeorar unilateralmente en detrimento de las regiones exportadoras de la UE.

- Las condiciones preferenciales deberán seguir respetándose estrictamente por ambas partes en todos los sectores de producción. No deberá producirse una erosión de los márgenes de preferencia y las corrientes comerciales tradicionales no deben ser objeto de perturbaciones.

- Frente a la particular sensibilidad de los mercados y a los excedentes en una serie de productos, se necesita una solución que permita seguir limitando las importaciones totales a un nivel que, por una parte evite perturbaciones en el mercado interior y al mismo tiempo, tenga en cuenta los intereses de los países asociados. Esto se aplica especialmente al sector de la carne de vacuno, los frutos de baya y a frutas y hortalizas.

- Por otra parte, debe garantizarse que estos países de Europa central y oriental no implanten nuevos derechos aduaneros de importación u otras exacciones de efecto equivalente, o bien aumenten los existentes.

- La mejora de la posición de los Estados de Europa central y oriental en el comercio agrario debería lograrse básicamente reforzando la regulación de las cantidades junto con un amplio empleo de métodos de producción extensivos y respetuosos con el medio ambiente, con inclusión de la reconversión de superficies de cultivo para fines ecológicos. Dichos Estados deberían adoptar ya con vistas a la adhesión la legislación comunitaria medioambiental, fitosanitaria y veterinaria.

- Además, es preciso iniciar actuaciones con el fin de establecer relaciones con los intercambios agrícolas tradicionales de estos países y reorganizarlos. La Unión Europea no podrá convertirse nunca en un mercado de consumo suficiente para el enorme potencial de producción de estos Estados.

- Las ayudas a la reestructuración de la agricultura deben tener como objetivo estimular en estos países el desarrollo de principios económicos y estructuras de explotación rurales.

- La fase de transición debería evitar rechazos estructurales y de política de mercados por ambas partes.

- Los principios de la reforma de la política agrícola y la estructura fundamental de las medidas deberán mantenerse también durante la fase de transición y después de ella. A fin de garantizar la financiación futura del sistema, deberá examinarse cómo los Estados miembros y las regiones pueden participar en mayor grado que hasta ahora en la responsabilidad del proyecto en su conjunto.

- Además, es necesario examinar las posibilidades de delegación de tareas a los Estados miembros y, a tenor de su respectiva constitución, a las regiones, a fin de mantener en gran medida, el sistema de la política agrícola y simultáneamente evitar obligaciones de carácter financiero que ya no pueden seguir financiándose.

- La protección exterior para productos de la UE, garantizada en el marco de la reforma de la política agrícola comunitaria y del acuerdo del GATT, deberá seguirse manteniendo también tras la adhesión de los países de Europa central y oriental.

5. Situación de la reforma y desarrollo sostenible del mundo rural

5.1. Debido al escaso tiempo transcurrido desde la entrada en vigor de la reforma, no es posible evidentemente efectuar una evaluación global de sus repercusiones.

La reforma de la PAC tiene como objetivo primordial controlar la producción y restablecer el equilibrio de los mercados, así como garantizar las rentas de los agricultores. La política regional no es uno de sus objetivos prioritarios. A pesar de ello, la PAC tiene también repercusiones importantes en las distintas regiones.

Dado que la reforma de la PAC tiene por objetivo reforzar las normas y las fuerzas del mercado en sectores importantes de la producción agraria (la primera parte se centró en los cultivos herbáceos, la carne de vacuno y la leche; y la segunda, que aún no ha concluido, cubre el vino, la fruta y las hortalizas), esto puede modificar la situación de las regiones en determinados mercados agrarios. Por ejemplo: puede provocar la intensificación y concentración de la producción en menos lugares; tierras cultivables pueden quedar en barbecho. La reforma de la organización del mercado en el sector del vino, o de las frutas y hortalizas, tendrá particulares consecuencias para los países mediterráneos.

La política agrícola común, con sus instrumentos de ayuda a los mercados, a los precios y a las rentas, no está concebida para -ni ha logrado- alcanzar un equilibrio entre las regiones con diferente poder económico y bienestar ni compensar los déficit de desarrollo económico, sino mantener la agricultura. Sería erróneo evaluar la política agrícola por su capacidad de redistribuir los recursos en favor de las regiones menos desarrolladas. Las ayudas a las regiones menos desarrolladas deben efectuarse principalmente a través de los diversos Fondos estructurales existentes, pero tales ayudas no deben suponer una reducción de las ayudas que dichas regiones reciben en cualquier caso de los Fondos estructurales. Su finalidad, sin embargo, no es la de suplir las deficiencias de la PAC. Con todo, los resultados de la PAC también tendrán que ser contrastados con el objetivo general de la cohesión económica y social.

5.2. Dejando aparte los aspectos objetivos mencionados, ya apuntan no obstante algunas evoluciones básicas de distinto carácter y relevancia según cada región. Por ejemplo, a partir de las informaciones facilitadas por las regiones se comprueba que las declaraciones de intención formuladas por la Comisión en su documento de base no siempre coinciden con la organización actual de las diversas políticas sectoriales con impacto regional.

Cabe observar, en efecto, un incremento de las influencias económicas, sociales y ecológicas de signo negativo en las diversas regiones agrarias de la Comunidad, que dadas las diferentes realidades regionales tienen probablemente las causas siguientes:

5.2.1. la decadencia progresiva de un gran número de zonas rurales, que aumenta las diferencias entre las zonas urbanas y las rurales, así como entre los agricultores autónomos y el resto de la población activa;

5.2.2. el incremento excesivo de las grandes industrias agrarias y de comercialización dentro del sector agropecuario, cuyo modo de entender y practicar la economía conduce a la exclusión de amplios sectores de la población rural y de numerosas regiones;

5.2.3. la búsqueda de estrategias que son perjudiciales para los intereses de determinadas regiones, especialmente las de los países mediterráneos. En efecto, la primera parte de la reforma se limitó a los cultivos en campo abierto, a los cereales característicos de Europa septentrional y central y a la producción de carne de vacuno y ovino. Junto con la reforma de las OCM en el sector del vino, frutas y hortalizas, que en estos momentos son objeto de negociación, la Unión Europea deberá proseguir la reforma de la PAC y aportar una contribución duradera al restablecimiento del equilibrio de los mercados en las economías agrarias de las regiones de Europa meridional y una mayor eficacia de las organizaciones de mercado; además, debería fomentar la apicultura;

5.2.4. el hecho de que algunas de las razones esgrimidas para la reforma de la PAC -equilibrio de los mercados, eliminación de los excedentes, protección del medio ambiente y preservación de la naturaleza- tengan menos importancia en algunas regiones, especialmente en aquellas que registran un déficit en el ámbito de la producción agraria y alimentaria, en las que es evidente que la relación precio/producto no constituye un factor determinante para la creación de excedentes y en las que una cierta intensificación de la agricultura no aumenta el peligro para el medio ambiente, ya que predominan los métodos de explotación agraria extensiva;

5.2.5. la incapacidad para corregir la distribución de los recursos financieros, que hasta ahora favorecía a los países más ricos, y que ahora se confirma disponiendo que el cálculo de las subvenciones se realice en función principalmente de la productividad, con el consiguiente aumento de las disparidades entre pequeñas y grandes explotaciones y entre regiones de menor y mayor capacidad competitiva;

5.2.6. la incapacidad para atenuar las desigualdades sociales.

5.3. En lo que se refiere a la motivación de las medidas, se observan además elementos contradictorios según el alcance y la importancia de los respectivos sectores:

5.3.1. sectores con o sin ayudas a la renta agraria;

5.3.2. limitación de la producción en determinados sectores debido a la situación excedentaria y, simultáneamente, imposición de restricciones en otro sector (frutas y hortalizas), en el que la UE es uno de los principales importadores del mundo.

5.4. Por otra parte, pese a que la protección del medio ambiente se esgrime constantemente como argumento en este ámbito, es evidente que no se tiene suficientemente en cuenta que las políticas restrictivas pueden crear de modo involuntario incentivos para intensificar y concentrar la producción en las regiones más competitivas, las cuales de por sí mismas ya provocan costes ambientales mayores. Al mismo tiempo, se favorecen las actividades agrarias en regiones de economía menos intensiva, fomentando la explotación forestal industrial y acelerando de este modo la desertización de más zonas.

No obstante, cabe acoger favorablemente la introducción de medidas de acompañamiento para fomentar la extensificación de la producción agrícola y las actividades económicas respetuosas con el medio ambiente, que constituyen un complemento adecuado de la reforma de la PAC. No sólo contribuyen a mejorar el medio ambiente, sino que garantizan también la conservación del paisaje agrícola y ayudan a remunerar las prestaciones de los agricultores. En consecuencia, tienen una gran importancia para preservar el carácter específicamente rural de las regiones.

5.5. Por último, existe el riesgo de que la preferencia comunitaria, uno de los pilares de la PAC, se sacrifique cada vez más a los intereses de la liberalización del sector agroalimentario. Se tiende hacia una integración de la agricultura comunitaria en una economía cada vez más global, que depende de los intereses de los grandes poderes económicos y está determinada por éstos.

5.6. En consecuencia, cabe extraer una serie de conclusiones que podrían contribuir a plantear las correcciones indispensables para la ulterior organización de la reforma de la PAC.

5.6.1. La reforma de la PAC no tiene en cuenta las grandes disparidades existentes dentro de la agricultura comunitaria. Sin romper el marco del mercado común, la reforma deberá atender más en adelante a las necesidades regionales. Así, la agricultura podrá fomentar la viabilidad de las zonas rurales gracias a la diversidad y a la interacción de sus funciones.

5.6.2. Una reforma de la PAC centrada principalmente en la lógica del mercado y regida por la capacidad competitiva como principal criterio de desarrollo puede obstaculizar el desarrollo de algunas funciones muy valiosas de la actividad agraria: su contribución al equilibrio demográfico, su función socioeconómica de protección del medio ambiente y la naturaleza y la conservación del patrimonio cultural. Todas éstas son razones irrenunciables para velar por la vitalidad del mundo rural.

5.6.3. La reforma de la PAC parece no haber tenido en cuenta que la agricultura, además de su función productiva, ha de contribuir activamente a garantizar un futuro estable en todas las zonas rurales de la Comunidad.

5.6.4. Modulando las intervenciones de la Política Agrícola Común en favor de los colectivos de agricultores que se asientan en las zonas productivas de la Unión con mayores hándicaps naturales, las ayudas directas, las cuotas de producción y otros posibles instrumentos deben ser objeto de una discriminación positiva hacia esas agriculturas.

5.6.5. Se debe aplicar decididamente el principio de subsidiariedad hasta el nivel de las regiones y nacionalidades. La Comisión debe proceder a formular una normativa de ayudas muy general que debe ser desarrollada por las regiones, atendiendo a sus propias pautas de política agraria.

6. Dictamen del Comité de las Regiones

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

6.1. Apoya los objetivos y principios de la reforma de la política agrícola común, presentados por la Comisión en su propuesta de 1991, y reconoce que ya han aparecido consecuencias positivas en los correspondientes mercados de productos y en la agricultura en general. No obstante, considera que, con vistas a una valoración de esta reforma, sería todavía necesario llevar a cabo un estudio detallado de las distintas situaciones que se han producido en cada una de las regiones de la Comunidad (incluyendo los nuevos Estados miembros).

6.2. Pide expresamente que se concrete la próxima etapa del desarrollo de la reforma de la PAC de la manera siguiente:

6.2.1. Teniendo en cuenta los diferentes niveles de desarrollo de la agricultura y silvicultura en la UE y basándose en un concepto territorial más amplio con vistas a lograr una ordenación armoniosa del territorio a través de un desarrollo integrado y sostenido de las zonas rurales y una agricultura fuerte y próspera que cubra el espacio rural.

6.2.2. Haciendo hincapié no sólo en la producción agraria, que sigue siendo el factor prioritario del desarollo del espacio rural, sino también en el desarrollo rural y la protección del medio ambiente con arreglo a los principios básicos de subsidiariedad, cooperación, previsión e integración.

6.2.3. Reconociendo que es muy probable que una agricultura cada vez más orientada hacia el mercado no solucione los problemas estructurales del medio rural, sino que todos los esfuerzos deben centrarse en una política agrícola de mayor alcance, cuyo objetivo, además de la producción de alimentos, sea lograr un desarrollo sostenible del medio rural y, en definitiva, de su base principal, las personas, es decir, los agricultores y, en particular, los jóvenes agricultores.

6.3. Pide a la Comisión que adopte las medidas necesarias para abrir otros mercados, especialmente de productos no alimentarios, y fomentar el consumo.

6.4. Pide a la Comisión que, si es necesario, adopte medidas equilibradas de regulación de cantidades, a fin de ofrecer a la agricultura perspectivas para una evolución positiva de los precios que permita cubrir los gastos y garantizar las indispensables condiciones de competencia para que pueda afirmarse competitivamente.

6.5. Pide a la Comisión que revise anualmente el porcentaje de retirada obligatoria de las tierras en función de la evolución del mercado y comunique con antelación suficiente las alteraciones de ese porcentaje, dado que los agricultores necesitan planificar sus cultivos a más largo plazo.

6.6. Los recursos previstos por la UE para la retirada coyuntural de tierras de la producción deberán ponerse a disposición de las regiones, confiando a éstas la elección de las medidas más adecuadas para descongestionar el mercado y la correspondiente utilización de dichos recursos.

6.7. Considera que, cuando llegue el momento de un nuevo desarrollo de la reforma, los Estados miembros y las regiones deberán participar compartiendo las responsabilidades de modo más activo que hasta el momento.

6.8. Estima que la política adoptada por la Comisión para la reforma de los Fondos estructurales (1988), consistente en un «planteamiento de abajo arriba» a través de «documentos únicos de programación» permitirá que las transferencias que se efectúen en el ámbito de la PAC sean más eficaces y tengan en cuenta las características específicas de las regiones.

6.9. Un planteamiento de este tipo podría servir también sobre todo para imprimir un impulso decisivo al fomento de la producción y al desarrollo de materias primas renovables como contribución específica de las regiones para asegurar la renta de los agricultores, proteger el medio ambiente y el clima, preservar las materias primas limitadas y reducir los excedentes de la producción agrícola.

6.10. Pide que los mecanismos y medidas más simples y coherentes que aún deban crearse compensen la caída de los precios, siendo aconsejable revisar una diferenciación del umbral de intervención.

6.11. Pide que las medidas de acompañamiento -y especialmente el conjunto de medidas destinadas a fomentar métodos de producción compatibles con el medio ambiente y preservar el paisaje- se mantengan como instrumentos independientes de fomento, gocen de una mejor garantía jurídica y se beneficien de una dotación financiera más importante.

6.12. Considera que las posibilidades que brinda el Reglamento (CEE) n° 2078/92 permiten precisamente desarrollar un sistema de retribución, en beneficio de la sociedad, de las prestaciones de la agricultura que se sitúan al margen de la producción y no tienen un carácter mercantil inmediato.

6.13. Lamenta explícitamente la complejidad técnica de la gestión de las medidas adoptadas y de su aplicación y pide, por consiguiente, a la Comisión que utilice ampliamente las presentes propuestas para simplificar su ejecución.

6.14. Reconoce la necesidad de que en los Estados miembros se garanticen la aplicación y el control pertinentes del sistema de ayudas compensatorias y estructurales previsto en el marco de la reforma de la política agrícola común y se simplifique el régimen de sanciones.

6.15. Pide a la Comisión que desarrolle el sistema de modo tal que corresponda mejor a los criterios técnicos y de organización de la gestión. A tal fin, la Comunidad debería limitarse a establecer normas y criterios mínimos para el cumplimiento y el control, dejando a los Estados miembros y a las regiones la organización de los sistemas de aplicación en el marco de dichas normas.

6.16. Considera que los riesgos de la aplicación -y también, por tanto, las cargas- sólo pueden reducirse con una simplificación adecuada de los sistemas de ayudas, la cual debería ir acompañada de la correspondiente simplificación de la administración de las ayudas. A tal fin, convendría examinar la concesión de primas por superficie de pasto y de cultivos forrajeros para ganado vacuno y ovino, en lugar de primas por animal, y tomar en consideración la degresión de los costes unitarios en los recursos financieros que se destinen a cada explotación. El objetivo de la política estructural debe ser una agricultura competitiva centrada en la explotación familiar.

6.17. Considera necesario que la Comisión elabore, como base para posteriores decisiones, un balance detallado de las consecuencias de la reforma en los mercados de los sectores afectados, así como de la evolución de los gastos de financiación y su reparto entre las regiones

6.18. Pide a la Comisión que consulte al CDR sobre dicho informe, así como sobre cualesquiera otros informes intermedios dirigidos al Consejo y/o al Parlamento de la UE.

6.19. Anuncia su intención de llevar a cabo un seguimiento directo de la próxima etapa de desarrollo de la reforma de la PAC y encomienda a la Comisión 2 que recabe información detallada sobre las consecuencias regionales de la reforma de la PAC valiéndose del vínculo de sus miembros con las regiones, analice los problemas del sistema agromonetario y, en su caso, adopte una posición al respecto en fecha ulterior.

6.20. Pide que se examinen con detenimiento los previsibles efectos de la adhesión de los países mediterráneos y de Europa central y oriental a la Unión Europea, y se exploren opciones de política comercial y política agrícola que no sólo permitan la integración política y económica de los candidatos a la adhesión, sino que también defiendan los intereses y salvaguarden el equilibrio de las actuales regiones agrícolas de la UE, prestando particular atención a las regiones transfronterizas. A este respecto, el Comité de las Regiones examinará detenidamente el informe sobre la estrategia de la Comisión para el futuro desarrollo de las relaciones entre la UE y los países asociados de Europa central y oriental en el sector agrario.

6.21. Pide que en la aplicación de la ronda de Uruguay se preserven los intereses básicos de política agrícola y regional de la Comunidad y se garantice que los compromisos internacionales de la Comunidad sigan siendo compatibles con la PAC.

Los resultados de la ronda de Uruguay no deben tener por consecuencia, especialmente en el sector agrícola, que el carácter permanente de la política agrícola comunitaria y el mantenimiento de todos sus principios básicos, en particular la preferencia comunitaria, se pongan en tela de juicio directa o indirectamente. Lo mismo rige para las exportaciones de la Comunidad y la garantía de su posición en el mercado mundial de productos agrícolas.

Hecho en Bruselas, el 18 de enero de 1996.

El Presidente del Comité de las Regiones

Jacques BLANC