CAPÍTULO 3

Obtención de resultados a partir del presupuesto de la UE

ÍNDICE

Introducción 3.1

Parte 1 — ¿Hace la Comisión un uso adecuado de la información sobre resultados en la toma de decisiones? 3.2-3.36

Sección A — Existen determinados límites en cuanto a la medida en que la Comisión puede utilizar la información sobre resultados 3.6-3.13

Sección B — Los sistemas de medición del rendimiento de la Comisión facilitan ingentes cantidades de datos, pero no siempre a tiempo 3.14-3.18

Sección C — La Comisión utiliza información sobre resultados para gestionar programas y políticas, aunque no siempre se adoptan medidas adecuadas cuando no se cumplen los objetivos 3.19-3.26

Sección D — La Comisión no suele explicar la utilización de la información sobre resultados en sus informes de rendimiento 3.27-3.31

Sección E — Se esperan nuevos progresos a medida que evolucione la cultura basada en el rendimiento 3.32-3.36

Parte 2 — Resultados de las auditorías de gestión del Tribunal: conclusiones y recomendaciones con mayor impacto 3.37-3.67

Introducción 3.37

Subrúbricas 1a «Competitividad para el crecimiento y el empleo» y 1b «Cohesión económica, social y territorial» 3.38-3.44

Rúbrica 2 «Crecimiento sostenible y recursos naturales» 3.45-3.48

Rúbricas 3 «Seguridad y ciudadanía» y 4 «Una Europa global» 3.49-3.58

Rúbrica 5 «Administración» e informes sobre «Un mercado único funcional y una unión monetaria sostenible». 3.59-3.67

Parte 3 — Seguimiento de las recomendaciones 3.68-3.78

Conclusiones y recomendaciones 3.79-3.85

Conclusiones 3.79-3.83

Recomendaciones 3.84-3.85

Anexo 3.1 – Estado detallado de las recomendaciones por informe

Anexo 3.2 – Principales mejoras e insuficiencias no resueltas por informe

Anexo 3.3 – Recomendaciones a los Estados miembros

Anexo 3.4 – Seguimiento de recomendaciones anteriores correspondientes a cuestiones de rendimiento

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL RESPUESTAS DE LA COMISIÓN INTRODUCCIÓN 3.1. Cada año, el Tribunal analiza en este capítulo una serie de aspectos relacionados con el rendimiento: los resultados logrados por el presupuesto de la UE, que es ejecutado por la Comisión en cooperación con los Estados miembros (1). Este año, el Tribunal se ha centrado específicamente en: i) la utilización de información sobre resultados para la toma de decisiones de la Comisión; ii) una selección de resultados extraídos de los informes especiales del Tribunal de 2017 sobre rendimiento; iii) la aplicación por la Comisión de las recomendaciones que el Tribunal efectuó en su informe especial publicado en 2014. 3.1. La Comisión observa que la mayoría de las decisiones clave en relación con el presupuesto de la UE son adoptadas por la autoridad presupuestaria y legislativa, es decir, el Parlamento Europeo y el Consejo, sobre la base de las propuestas de la Comisión. Esto se aplica tanto a las decisiones sobre el procedimiento presupuestario anual como a las relativas al desarrollo y a la revisión del marco financiero plurianual y los programas financieros sectoriales. PARTE 1 — ¿HACE LA COMISIÓN UN USO ADECUADO DE LA INFORMACIÓN SOBRE RESULTADOS EN LA TOMA DE DECISIONES? 3.2. El año pasado, el Tribunal examinó el enfoque de la Comisión con respecto a los informes de rendimiento en comparación con las buenas prácticas. Dado que para una organización es importante contar con procedimientos adecuados para elaborar informes de rendimiento y mejorarlos de forma continua, es importante que se utilice la información generada de la elaboración de dichos informes para gestionar actividades, optimizar resultados y efectuar ajustes en los sistemas de gestión y en los procesos de planificación estratégica, etc. La manera en que se utiliza esta información influye en el éxito a largo plazo de la organización en la implantación de un sistema de gestión del rendimiento. 3.3. Según la Comisión, la gestión del rendimiento es un enfoque sistemático y continuo orientado a la mejora de la eficacia, la eficiencia y los resultados de las operaciones mediante una mejor planificación, seguimiento periódico y toma de decisiones basada en datos contrastados (2). La iniciativa «Un presupuesto de la UE centrado en los resultados» de la Comisión se puso en marcha en 2015 e incluye diferentes corrientes y objetivos de trabajo, uno de los cuales es prestar soporte al proceso decisorio con información significativa sobre el rendimiento (3). Las directrices para la mejora de la legislación (4), que se pusieron en marcha en 2015 y se actualizaron en julio de 2017, disponen que debe utilizarse toda la evidencia disponible como base para diseñar políticas y leyes de la UE que alcancen sus objetivos de una manera abierta, transparente y rentable. OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL 3.4. Para evaluar si la Comisión utiliza adecuadamente la información sobre resultados en la toma de decisiones, el Tribunal siguió los pasos siguientes: i) se efectuó un examen documental del uso de la información sobre resultados en la toma de decisiones, donde se incluían informes de entidades fiscalizadoras superiores (5), la OCDE, Gobiernos y académicos de dentro y fuera de la UE; ii) se examinaron los informes de rendimiento más recientes publicados por seis direcciones generales (DG) (6), en particular diez de sus estudios y evaluaciones de impacto recientemente publicados. El Tribunal seleccionó estas DG porque eran razonablemente representativas de la Comisión en su conjunto, debido a sus diversas características (en términos de modalidad de gestión, cooperación con agencias, tipo de actividad, etc.); iii) se entrevistó a treinta jefes de unidad y directores de estas seis direcciones generales con el fin de recabar datos adicionales acerca del uso de información sobre resultados en la toma de decisiones en la dirección general; iv) se llevó a cabo una encuesta sobre el uso de información sobre resultados en la toma de decisiones en estas seis direcciones generales. La encuesta estaba dirigida a responsables de estas direcciones generales participantes en políticas, programas o proyectos de gestión: jefes de unidad, directores, directores generales adjuntos y directores generales. El porcentaje final de respuesta fue un 57 % de una población objetivo de 240. Alcance 3.5. El examen del Tribunal abarcó el uso de la información sobre resultados en la Comisión con respecto a programas de gasto y al desarrollo, aplicación y evaluación de políticas. Los siguientes aspectos se excluyeron del alcance de la fiscalización del Tribunal. i) el uso de la información sobre resultados relativa a la gestión administrativa del personal y otros recursos de la Comisión, para centrarse en la consecución de los resultados de las políticas y los programas; ii) el uso de la información sobre resultados por la autoridad presupuestaria (7); la OCDE (8) y otros investigadores (9) ya habían trabajado en este ámbito. Sección A — Existen determinados límites en cuanto a la medida en que la Comisión puede utilizar la información sobre resultados El marco financiero plurianual de la UE carece de flexibilidad para utilizar la información sobre resultados 3.6. En la presupuestación nacional es habitual reasignar recursos cada año o incluso con más frecuencia. En el contexto de la UE, sin embargo, la situación es diferente. En su examen intermedio del marco financiero plurianual (MFP) de 2014-2020 (10), la Comisión señaló que era esencial alcanzar un equilibrio entre la previsibilidad a medio plazo y la flexibilidad para responder a circunstancias imprevistas. En el MFP de 2014-2020, alrededor del 80 % del presupuesto de la UE está preasignado, lo que, según la Comisión, «limita la capacidad de respuesta a la evolución de las necesidades». OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL RESPUESTAS DE LA COMISIÓN 3.7. El presupuesto de la UE es principalmente un presupuesto de inversión. Se establecen límites máximos anuales para las diversas líneas presupuestarias incluidas en el marco financiero plurianual de siete años, y se preasignan cantidades a Estados miembros. Si bien existen ya algunos mecanismos de flexibilidad vinculados al rendimiento previstos en la legislación sectorial correspondiente, como la reserva de rendimiento y las condiciones ex ante, estos mecanismos tienen limitaciones (11). Pese a que las actividades no productivas pueden sustituirse por otras mejores en el mismo ámbito y Estado miembro, solo hay un margen limitado para ajustar las prioridades de gasto entre líneas presupuestarias. La «ventana de oportunidad» más importante para asignar fondos teniendo en cuenta la información sobre resultados es la elaboración y negociación de un nuevo reglamento del marco financiero plurianual y los consiguientes programas sectoriales. 3.8. Los exámenes intermedios del marco financiero plurianual brindan otra oportunidad para tener en cuenta la información sobre resultados. A raíz del último examen de este tipo (12) se reasignaron 12 798 millones de euros, lo que representa el 1,18 % del total de los créditos de compromiso del marco financiero plurianual para el período 2014-2020: un porcentaje relativamente reducido. El principal factor impulsor de estas reasignaciones de fondos era abordar la crisis de los refugiados y otras amenazas a la seguridad, así como las lagunas de inversión derivadas de la crisis financiera y económica, en lugar del rendimiento. 3.8. Cuando se decide sobre las asignaciones presupuestarias, se tienen en cuenta una serie de factores. Por ejemplo, la reasignación de fondos en respuesta a la crisis de refugiados y las amenazas para la seguridad fue consecuencia de importantes acontecimientos geopolíticos y sociales inesperados. Solo se puede tener en cuenta el rendimiento en la medida en que exista información fiable y puntual, lo cual no siempre ocurre, en particular en una situación de crisis. Hay marcos estratégicos paralelos 3.9. Calcular las contribuciones del presupuesto de la UE y de la Comisión a objetivos de alto nivel es complejo, porque se aplican varios marcos políticos estratégicos en paralelo (13) (véase el recuadro 3.1 ): 3.9. La Comisión considera que las prioridades políticas de la Comisión Juncker son plenamente compatibles y coherentes tanto con la agenda estratégica del Consejo Europeo como con la Estrategia Europa 2020. El marco financiero plurianual es uno de los instrumentos para la aplicación de las prioridades de la Unión. El marco financiero plurianual actual se formuló con el objeto de contribuir a la Estrategia Europa 2020 y apoya decididamente otras prioridades emergentes (14). Recuadro 3.1 — Cuatro marcos estratégicos para la Unión Europea (aplicables en paralelo) Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo. OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL 3.10. Además, en diversos documentos políticos sectoriales se definen otros objetivos de conformidad con las competencias de la UE que se derivan del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. La UE se ha comprometido asimismo a aplicar los objetivos de desarrollo sostenible definidos por las Naciones Unidas. El objetivo de la UE es informar cada año acerca de los progresos realizados hacia la consecución de dichos objetivos. 3.11. El Tribunal analizó de qué modo abordaron las direcciones generales la coexistencia de diversas estrategias. Prevalecieron dos enfoques: i) algunas direcciones generales habían cumplido sus distintos compromisos estratégicos de presentación de informes mediante el desarrollo de herramientas informáticas que podían almacenar, supervisar, consolidar y comunicar datos en diversas configuraciones (véase asimismo el apartado 3.16); ii) algunas direcciones generales habían ajustado sus marcos de rendimiento para adaptar la diversidad de necesidades estratégicas. La DG Educación, Juventud, Deporte y Cultura, por ejemplo, establece su marco de rendimiento en tres niveles: a) a nivel de la UE, la DG Educación, Juventud, Deporte y Cultura hace un seguimiento de los objetivos e indicadores pertinentes de la Estrategia Europa 2020 y del marco estratégico para la cooperación europea en el ámbito de la educación y la formación (ET 2020) sobre la base de datos de Eurostat, la OCDE y otras fuentes, en cooperación con los Estados miembros. Lleva a cabo una revisión anual a fin de velar por que se realicen avances en la dirección correcta (15); b) a nivel de la Comisión, la DG Educación, Juventud, Deporte y Cultura contribuye más directamente mediante su programa y trabajo político a dos de los diez objetivos del Plan de Inversiones para Europa. Los progresos se supervisan en el informe anual de actividad y en las fichas de programa; c) en la propia DG Educación, Juventud, Deporte y Cultura, la presentación de informes y la toma de decisiones se centran en torno a siete ámbitos políticos, cada uno de los cuales cuenta con sus propios objetivos específicos. El trabajo legislativo en los distintos ámbitos se supervisa en el programa de trabajo de la Comisión. OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL RESPUESTAS DE LA COMISIÓN 3.12. La multiplicidad de estrategias provoca que las partes interesadas las consideren como enfoques distintos, tal y como pone de manifiesto, por ejemplo, la evaluación de la Comisión de la estrategia de la UE para la juventud (16). 3.12. La evaluación de la estrategia de la UE para la juventud concluyó que (sección 3.2.1) «la estrategia de la UE para la juventud añade una dimensión de integración con objeto de vincular la política de juventud de la UE con las estrategias europeas de educación, empleo e inclusión social», y que (sección 3.2.2) «varios de los ámbitos prioritarios de la estrategia de la UE para la juventud encajan perfectamente en los objetivos de la Estrategia Europa 2020». 3.13. La encuesta del Tribunal incluyó preguntas sobre la «claridad de los objetivos». Con estas preguntas, el Tribunal pretendía averiguar el grado de comprensión de los responsables de la Comisión acerca de la misión y los objetivos de sus direcciones generales y de la Comisión en general (véase el recuadro 3.2 ). En líneas generales, las respuestas de la encuesta fueron positivas e indicaron un elevado nivel de comprensión. Sin embargo, los responsables de dos de las seis direcciones generales entrevistados por el Tribunal hicieron referencia a la complejidad de las interacciones entre los distintos marcos estratégicos de la UE, y entre los objetivos de estos marcos y los establecidos en las direcciones generales. Recuadro 3.2 — Resultados de la encuesta — Claridad de los objetivos Fuente: Encuesta del Tribunal de Cuentas Europeo. OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL Sección B — Los sistemas de medición del rendimiento de la Comisión facilitan ingentes cantidades de datos, pero no siempre a tiempo Los directivos tienen a su disposición grandes cantidades de información sobre resultados 3.14. Las direcciones generales de la Comisión recaban información sobre resultados en diversos formatos y procedentes de fuentes diversas, generando así una riqueza de información relevante en materia de rendimiento. Además de la presentación de informes, la Comisión utiliza información sobre resultados para mantener un registro de sus actividades en curso, en particular para valorar si se han alcanzado los objetivos de los programas de gasto, y como aporte para el proceso de «Legislar mejor» que apoya la formulación de propuestas legislativas. 3.15. La elección de qué información utilizar depende del tipo de decisión a tomar. El recuadro 3.3 que figura a continuación presenta una síntesis de los principales procesos decisorios que implican la utilización de la información sobre resultados. Recuadro 3.3 — Principales procesos decisorios de la Comisión Tipo de decisión Información sobre resultados utilizada en el proceso decisorio de la Comisión Programas de gasto Propuesta de presupuesto del MFP para un período de siete años. — Información de seguimiento de programas (entre otros, indicadores de realización, de resultados y de impacto). — Valoraciones y evaluaciones de impacto — Análisis de gastos Propuesta de base jurídica para programas de gastos durante el período del MFP — Información de seguimiento de programas (entre otros, indicadores de realización, de resultados y de impacto) — Valoraciones y evaluaciones de impacto — Consultas públicas Propuesta de presupuesto anual — Información de seguimiento de programas (entre otros, indicadores de realización, de resultados y de impacto). — Valoraciones y evaluaciones de impacto Ejecución del presupuesto de los programas — Datos sobre proyectos individuales y consolidados en indicadores de realización, de resultados y de impacto — Informes anuales de seguimiento — Estudios, evaluaciones — Información que los Estados miembros deben presentar (compartida) — Información de socios (indirecta) Trabajo político no basado en el gasto Propuesta de legislación de la UE (procedimiento legislativo ordinario) — Información contextual (Eurostat y otras estadísticas, redes de expertos, diálogo de las partes interesadas, análisis por países, etc.) — Estudios, valoraciones, evaluaciones de impacto — Consulta pública Aplicación y seguimiento de las políticas — Reacciones recibidas de expertos en políticas, el mundo académico y otras partes interesadas — Estudios, evaluaciones, encuestas del Eurobarómetro Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo. OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL RESPUESTAS DE LA COMISIÓN 3.16. Varias direcciones generales de la Comisión han establecido recientemente nuevos instrumentos y procesos para utilizar datos sobre el rendimiento. Con frecuencia han introducido nuevas aplicaciones informáticas que generan informes a medida y actualizados para facilitar la toma de decisiones. El desarrollo de estas nuevas herramientas es una prueba del compromiso de la Comisión de realizar progresos en la mejora de la gestión de los datos sobre rendimiento (17). Los siguientes ejemplos ilustran la diversidad de nuevos avances: 3.16. i) el nuevo Sistema de información de desarrollo rural (Rural Development Information System, RDSI II) de la DG Agricultura y Desarrollo Rural es un sistema informático que asiste en la gestión del flujo de los programas, incluida su evaluación. Es posible generar informes para comparar la ejecución de programas de la UE en los Estados miembros con la media de la UE; ii) la DG Cooperación Internacional y Desarrollo está en proceso de desarrollar una nueva herramienta informática que incluirá módulos para seguir y comunicar resultados y para apoyar los procesos de evaluación de las acciones y la toma de decisiones relativas a la financiación. El sistema debería vincular los proyectos a la planificación estratégica; iii) el Cuadro de indicadores de Erasmus+ de la DG Educación, Juventud, Deporte y Cultura es un sistema informático utilizado por todas las agencias nacionales de Erasmus+ en Europa. Ofrece información sobre resultados en tiempo real de las 57 agencias, con comentarios sobre los resultados de Erasmus+ a través de un instrumento de encuesta que mide la satisfacción de los participantes. Estas características permiten a la DG Educación, Juventud, Deporte y Cultura obtener valoraciones rápidas sobre cualquier avance en el programa y reaccionar con prontitud. iii) El cuadro de indicadores incluye, además, datos instantáneos de los resultados relativos a los procedimientos sobre subvenciones administradas indirectamente, conforme al marco de gestión del rendimiento de las subvenciones definido en 2017 para todos los programas de la Dirección General de Educación y Cultura. Hay margen para avanzar en el desarrollo de los sistemas de medición del rendimiento 3.17. En el Informe Anual del pasado año (18), el Tribunal identificó ámbitos de buenas prácticas en los informes públicos de rendimiento de Gobiernos y organizaciones internacionales de todo el mundo. El Tribunal sugirió que la Comisión debería plantearse aplicar ella misma estas buenas prácticas, y le recomendó que mejorara sus informes de rendimiento, simplificándolos, haciéndolos más equilibrados, más fáciles de utilizar y más accesibles. Asimismo, recomendó que la Comisión evaluara la calidad de la información presentada. La Comisión reaccionó a estas recomendaciones reflejándolas en las instrucciones para su informe anual de actividad relativo al ejercicio 2017. 3.18. La encuesta del Tribunal se centró este año en la información sobre resultados a disposición de los directivos (véase el recuadro 3.4 ). Los resultados de la encuesta indicaron que los sistemas de medición del rendimiento debían seguir evolucionando. En particular, confirmaron que la puntualidad de la información sobre resultados constituía un problema (19). Los servicios centrales de la Comisión han formulado instrucciones detalladas, modelos, formaciones e intercambios para elaborar informes de rendimiento (por ejemplo, se publicaron instrucciones en noviembre de 2017 para los informes anuales de actividad de 2017). En cualquier caso, los resultados de la encuesta también pusieron de manifiesto que las direcciones generales deseaban recibir directrices adicionales sobre la elaboración de los informes. El Tribunal también constató que los encuestados que respondieron más negativamente a estas preguntas utilizaban con menos frecuencia, por lo general, la información sobre resultados. 3.18. La Comisión reconoce que solo puede obtenerse con gran retraso información fidedigna y completa sobre los resultados y el impacto de los programas financieros y otras actividades políticas. En la medida de lo posible, la Comisión lo tiene en cuenta en su planificación. Por ejemplo, todas las direcciones generales de la Comisión planean sus actividades de evaluación con un programa rotativo de un mínimo de cinco años a fin de proporcionar información oportuna sobre los resultados para la elaboración de sus informes. El plan tiene que ser actualizado anualmente. En cuanto a las directrices sobre la elaboración de los informes, los servicios centrales de la Comisión brindan exhaustivas orientaciones sobre la preparación de todos los principales informes de rendimiento que elaboran las direcciones generales, teniendo en cuenta los progresos realizados a lo largo de los años. Entre ellos, se incluyen los informes anuales de actividad para los servicios de la Comisión y las fichas de programa que acompañan al proyecto de presupuesto. Además, en las directrices y la caja de herramientas para la mejora de la legislación existen orientaciones para las evaluaciones. También se describen otros tipos de revisiones. Asimismo, se proporciona orientación a nivel central para el desarrollo de sistemas adecuados de elaboración de informes de rendimiento, con el objeto de recoger datos eficientemente a fin de dar seguimiento a la aplicación y los resultados del programa, de manera efectiva y oportuna. La orientación formal se complementa con sesiones de formación e intercambios de buenas prácticas entre servicios. Recuadro 3.4 — Resultados de la encuesta — Marco de la información sobre resultados Fuente: Encuesta del Tribunal de Cuentas Europeo. OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL Sección C — La Comisión utiliza información sobre resultados para gestionar programas y políticas, aunque no siempre se adoptan medidas adecuadas cuando no se cumplen los objetivos La Comisión utiliza la información sobre resultados a su disposición para gestionar sus actividades 3.19. Un 56 % de los encuestados afirmó que utilizaba información sobre resultados para tomar decisiones a menudo o muy a menudo. Los cuatro usos más frecuentes de la información sobre resultados fueron: para desarrollar estrategias, mejorar decisiones, valorar si se cumplían o no los objetivos, y adoptar medidas correctoras en caso necesario (20). OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL RESPUESTAS DE LA COMISIÓN 3.20. Al personal directivo le resulta difícil basarse en la información sobre resultados para evaluar de qué modo contribuyen los programas y las políticas a objetivos de alto nivel. Por otra parte, los directivos no tienen la responsabilidad exclusiva del rendimiento, puesto que los colegisladores y otras partes interesadas, en particular los Estados miembros, desempeñan un papel importante en la obtención de resultados y de impacto. En años anteriores, el Tribunal observó (21) que muchos objetivos de los programas y las políticas se extraen directamente de documentos políticos o legislativos y, por ende, están establecidos a un nivel demasiado general para ser útiles como instrumentos de gestión. También formuló recomendaciones (22) para que la Comisión respondiera a esta cuestión. La Comisión reconoció que era difícil crear vínculos entre la abundante información disponible sobre los proyectos a nivel operativo y las estrategias de alto nivel y las decisiones adoptadas a nivel político. 3.20. La Comisión considera importante establecer una distinción clara entre el marco de rendimiento interno para los servicios de la Comisión y los marcos de rendimiento de los programas financieros. Los objetivos e indicadores incluidos en los programas financieros son fruto del proceso legislativo. Se refieren al rendimiento de programas, no al rendimiento de los servicios de la Comisión. La Comisión ha presentado propuestas encaminadas a reforzar los marcos de rendimiento de los programas financieros como parte de las propuestas para el futuro marco financiero plurianual. En lo que respecta a Horizonte 2020, véase la respuesta de la Comisión a la Recomendación 1, en el Informe Anual de 2015 del TCE. En lo que respecta a la capacidad de la Comisión para dar seguimiento e informar sobre Europa 2020, véase la respuesta de la Comisión al párrafo 3.97 en el Informe Anual de 2014 del TCE. El vínculo entre los objetivos y los indicadores asociados en una perspectiva de política se presenta en las fichas de los programas. 3.21. Cada año, la Comisión utiliza tres herramientas principales de presentación de información —los informes anuales de actividad (IAA), las fichas de programa, y el informe anual de gestión y rendimiento— para dar cuenta de su rendimiento operativo y del rendimiento de los programas y políticas de la UE. Según ilustra el recuadro 3.5 que figura a continuación, una serie de documentos de planificación constituyen la base de estos tres informes principales (23). 3.21. La Comisión señala que los tres informes mencionados aquí y que se elaboran de conformidad con las obligaciones legales pertinentes, son solo un subconjunto de los amplios informes que ha preparado sobre los resultados de las políticas de la UE y la ejecución de las prioridades políticas. El informe anual de gestión y rendimiento y las fichas de programa se refieren principalmente al rendimiento y la gestión del presupuesto de la UE. Recuadro 3.5 — Principales informes de rendimiento elaborados por la Comisión y sus direcciones generales (24) Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo. OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL RESPUESTAS DE LA COMISIÓN 3.22. Los tres informes abarcan la totalidad del presupuesto de la UE, y todas sus actividades políticas. El recuadro 3.6 presenta un resumen de los destinatarios y el uso previsto de los informes. 3.22. Véase la respuesta de la Comisión al apartado 3.23. Recuadro 3.6 — Destinatarios y uso previsto de los principales informes de rendimiento ¿A quién van dirigidos? ¿Cómo debe utilizarse el informe? Fichas de programa El documento se presenta a la autoridad presupuestaria (Parlamento Europeo y Consejo) de forma complementaria al proyecto de presupuesto general. La función de las fichas de programa es justificar asignaciones presupuestarias solicitadas para programas de gasto mediante la presentación del rendimiento de los programas, el valor añadido europeo y el porcentaje de ejecución (actual y futuro). IAA Colegio de Comisarios El informe anual de actividad es un informe de gestión de los directores generales de las direcciones generales para el Colegio de Comisarios. Constituye «el instrumento primordial de rendición de cuentas del nivel directivo de la Comisión» (véanse las Instrucciones de los informes anuales de actividad de 2017). Informe anual de gestión y rendimiento El informe se presenta ante el Parlamento Europeo y el Consejo, de conformidad con el artículo 318 del TFUE y el artículo 66, apartado 9, del Reglamento Financiero. El informe anual de gestión y rendimiento (61) es un instrumento de rendición de cuentas en el procedimiento de aprobación de la gestión con la autoridad de aprobación de la gestión; con su aprobación, el Colegio de Comisarios asume toda la responsabilidad política por la gestión del presupuesto de la UE. Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo. OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL RESPUESTAS DE LA COMISIÓN 3.23. Los informes centrales sobre el rendimiento se conciben más como herramientas de presentación de información que como instrumentos para que las direcciones generales de la Comisión gestionen su propio rendimiento, o el de la Comisión en su conjunto. Esto se debe a que los informes no son lo suficientemente detallados o exhaustivos. Únicamente se elaboran una vez al año y están dirigidos principalmente a lectores ajenos a las direcciones generales. 3.23. El informe anual de gestión y rendimiento para el presupuesto de la UE forma parte de la contribución de la Comisión al proceso anual de aprobación de la gestión presupuestaria. Tiene en cuenta toda la información pertinente y no solo los resultados anuales, por ejemplo, las evaluaciones intermedias. El informe anual de actividad es un informe de gestión de los directores generales y los jefes de servicio al Colegio de Comisarios. Es el principal instrumento de rendición de cuentas sobre la gestión dentro de la Comisión y es detallado y completo. Incluye informes sobre todos los indicadores elegidos por los servicios de la Comisión en sus planes estratégicos para el período 2016-2020, como clave para medir el rendimiento de los servicios de la Comisión y su contribución a las prioridades políticas de la Comisión Juncker. En consecuencia, el informe anual de actividades está destinado a un público externo y sirve, además, como fuente de información de gestión para los directores de la Comisión. La Comisión observa también que muchos indicadores clave se actualizan y presentan con regularidad, por ejemplo, los relacionados con los objetivos prioritarios de Europa 2020. Los servicios de la Comisión son invitados a supervisar periódicamente el progreso hacia sus objetivos, incluso, por ejemplo, en el contexto de las revisiones intermedias de sus planes de gestión. 3.24. No obstante, existen algunos ejemplos en los que los informes centrales de rendimiento (y en particular los informes anuales de actividad) se utilizan para gestionar los resultados. i) la DG Cooperación Internacional y Desarrollo aprovecha el carácter público del informe anual de actividad para propiciar cambios organizativos. Presenta información comparativa sobre el rendimiento de las delegaciones en países socios (25) con el fin de motivar a dichas delegaciones a generar un mejor rendimiento; ii) aunque el objetivo declarado del informe anual de actividad es facilitar la rendición de cuentas, la DG Redes de Comunicación, Contenido y Tecnologías y la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión también lo utilizaron como herramienta que permitía a los altos directivos controlar la ejecución del programa de trabajo (26). La DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión considera la elaboración de los informes anuales de actividad como una oportunidad para comprobar si todo se ha llevado a cabo según lo previsto y, en caso de no ser así, para determinar los motivos y discutir soluciones. 3.24. Véase la respuesta de la Comisión al apartado 3.23. 3.25. Los informes anuales de actividad son documentos de acceso público, pero la Comisión no ha valorado su grado de éxito al dirigirse a los ciudadanos. Sin embargo, a juzgar por el número de personas que visitan el sitio web de Europa (27) se deduce que el interés ciudadano es bajo. 3.25. Véase la respuesta de la Comisión al apartado 3.23. No siempre se adoptan medidas correctoras cuando no se cumplen los objetivos 3.26. Uno de los fines principales de la utilización de información sobre resultados es medir los avances realizados para el cumplimiento de los objetivos con el fin de adoptar medidas correctoras y, en última instancia, lograr los resultados. Saber que un rendimiento insuficiente tendrá consecuencias debería constituir un motivo para que los directivos utilicen la información sobre resultados. En la encuesta del Tribunal dirigida a directivos se incluyó una pregunta sobre lo que sucede, según la experiencia de los encuestados, si los objetivos de rendimiento, en relación con programas o políticas de gasto, se cumplen (véase el recuadro 3.7 ) o no se cumplen (véase el recuadro 3.8 ). Los resultados de la encuesta indican que un rendimiento insuficiente no da lugar a medidas correctoras: en todos los casos, una quinta parte de los encuestados declararon que no se produjeron cambios cuando no se cumplieron los objetivos de rendimiento. El tipo de decisión adoptada más frecuente es el desarrollo de planes de acción. El segundo más frecuente es profundizar en el análisis, ya sea mediante un aumento del seguimiento o de una evaluación adicional. Sin embargo, dichas medidas, en sí mismas, no corrigen los problemas detectados. El Tribunal constató que era más probable que el incumplimiento de un objetivo tuviera consecuencias en las direcciones generales cuando se utilizaba con frecuencia información sobre resultados. 3.26. El objeto de utilizar información sobre resultados es supervisar el rendimiento, medir la distancia entre el objetivo deseado y la realidad y hacer los ajustes necesarios. Esto se basaría normalmente en una evaluación más amplia de las razones subyacentes por las cuales el rendimiento se ha desviado del objetivo. Como señala el TCE, más del 70 % de los encuestados indicaron que si no se alcanzan los objetivos, se desarrollan planes de acción y se lleva a cabo un seguimiento más intenso y más del 60 % de los encuestados respondieron que la evaluación se realiza si no se alcanzan los objetivos. La Comisión constata, además, que en relación con la gestión del presupuesto de la UE, la Comisión se enfrenta a una serie de limitaciones derivadas del marco financiero plurianual y de las decisiones relativas al presupuesto anual adoptadas por la autoridad presupuestaria. Recuadro 3.7 — ¿Qué sucede si se cumplen o se superan los objetivos? Fuente: Encuesta del Tribunal de Cuentas Europeo. Recuadro 3.8 — ¿Qué sucede si no se cumplen los objetivos? Fuente: Encuesta del Tribunal de Cuentas Europeo. OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL RESPUESTAS DE LA COMISIÓN Sección D — La Comisión no suele explicar la utilización de la información sobre resultados en sus informes de rendimiento 3.27. En aras de la transparencia y la rendición de cuentas, las partes interesadas deben poder ver en los principales informes de rendimiento de qué modo utiliza la Comisión la información sobre resultados de que dispone (28). En sus informes de rendimiento, la Comisión pretende presentar un «historial de rendimiento» coherente (29) sobre los avances realizados en la consecución de resultados. Estos historiales son más creíbles si se basan en pruebas sustanciales. Es preciso que se explique no solo qué decisiones se toman, sino también de qué modo estas decisiones reflejaron la información sobre el rendimiento disponible. 3.27. La Comisión está de acuerdo en que la presentación de informes de rendimiento debe basarse en pruebas substanciales e incluye estas pruebas en sus informes de rendimiento. 3.28. Los servicios centrales de la Comisión facilitan instrucciones a las direcciones generales para elaborar los planes estratégicos, los planes de gestión y los informes anuales de actividad. Si bien las instrucciones exigen a las direcciones generales la presentación de información sobre rendimiento al informar sobre sus actividades, no se exige a las direcciones generales que expliquen de qué modo se utilizó la información para mejorar dichas actividades. 3.28. Al contribuir a los objetivos plurianuales con metas plurianuales establecidas en los planes estratégicos, la información presentada en los informes anuales de actividad constituye una fase de seguimiento que servirá de base para presentar las realizaciones del año siguiente en los planes de gestión y contribuirá, desde esa fase en adelante, al logro de los objetivos específicos. 3.29. Las direcciones generales mencionan que utilizan la información sobre resultados en sus informes, pero sin aportar explicaciones adicionales. 3.29. i) los informes de rendimiento (30) de la DG Agricultura y Desarrollo Rural describen en los principios generales cómo se utiliza la información sobre resultados para fundamentar la toma de decisiones (31). No obstante, los informes presentan unos pocos ejemplos específicos para ilustrar el modo en que esto funciona en la práctica; i) El informe anual de actividad de 2016 de la DG Agricultura y Desarrollo Rural incluye varios casos concretos que ilustran la manera en que se utiliza la información sobre los resultados para apoyar la toma de decisiones. En su IAA de 2016, la DG Agricultura y Desarrollo Rural señala que el primer indicador clave de rendimiento de la PAC es la renta de los factores agrícolas (véase la página 15). Detalla la presión sobre los precios en el sector lácteo y los dos paquetes de ayuda que se adoptaron en respuesta a esta situación (véanse las páginas 21 y 22). El mismo IAA muestra, en las páginas 25 y 26, la brecha existente en el sector de la banda ancha en las zonas rurales y la solución adoptada de establecer oficinas competentes en materia de banda ancha. Con respecto a la aplicación de la ecologización, la DG Agricultura y Desarrollo Rural llevó a cabo una revisión para establecer la forma en que se había aplicado el sistema en el primer año. Dicha revisión identificó deficiencias que impidieron que el sistema alcanzara su pleno potencial. La DG Agricultura y Desarrollo Rural propuso mejoras al Reglamento pertinente (véanse las páginas 32 y 33 del IAA de 2016). ii) en su informe anual de actividad relativo al ejercicio 2016, la DG Redes de Comunicación, Contenido y Tecnologías declaró que la elaboración del Plan de Acción sobre Administración Electrónica 2016-2020 se ha beneficiado enormemente de los resultados de las evaluaciones del anterior Plan de Acción 2011-2015 (32), pero no da una explicación clara de cómo afectaron estos resultados al nuevo plan de acción. ii) En el informe anual de actividad se resumen las actividades del año. No sería apropiado describir detalladamente en dicho informe la manera en que se ha adoptado cada decisión política. Se invita a los servicios a facilitar enlaces en los que se pueda encontrar información más detallada, en este caso en la evaluación pertinente. 3.30. El informe anual de la Comisión sobre programas de gasto (33) incluye una sección sobre «actualizaciones de los programas» que contiene una subsección sobre «futura aplicación» (34). Los planes que se recogen en esta sección a veces incluyen declaraciones de carácter general sobre el rendimiento como justificación, pero no explican cómo se utilizó la información específica sobre la situación existente en la elaboración de los planes. Por ejemplo, el informe se refiere a la planificación de la futura aplicación de Horizonte 2020 como un proceso con base empírica (35) porque incluía una amplia consulta con las partes interesadas. Sin embargo, no se facilitan detalles sobre ningún cambio efectuado como resultado de la consulta. 3.30. La sección sobre la próxima aplicación pretende ofrecer una visión de las actividades futuras que se ejecutarán y las realizaciones o los resultados previstos. Su objeto es disponer de una visión de los avances pertinentes previstos, no ser un instrumento de planificación en sí mismo. 3.31. Sin embargo, el Tribunal observó algunas buenas prácticas en su revisión de los informes de rendimiento. Por ejemplo, la DG Educación, Juventud, Deporte y Cultura ha integrado explícitamente en su estrategia la utilización de información sobre resultados para la toma de decisiones y para formular estrategias de inversión (36). En su plan estratégico 2016-2020, la DG Educación, Juventud, Deporte y Cultura destaca el vínculo entre los indicadores y los resultados de las evaluaciones para respaldar su estrategia política y la cantidad de financiación de la UE que prevé desplegar hasta 2020 (37). Al describir las evaluaciones que tiene previsto llevar a cabo, la DG Educación, Juventud, Deporte y Cultura también esboza la forma en que se utilizarán dichas evaluaciones en cuatro de las ocho evaluaciones planificadas en el Plan estratégico 2016-2020. Sección E — Se esperan nuevos progresos a medida que evolucione la cultura basada en el rendimiento 3.32. La Comisión se esfuerza por ser una institución más orientada al rendimiento. 3.32. i) propuso un Reglamento Financiero revisado que siente las bases para una mayor simplificación, y que permita que los pagos dependan más directamente de los resultados (38); ii) llevó a cabo una revisión exhaustiva del gasto por primera vez, teniendo en cuenta el valor añadido de la UE (39); iii) la Comisión ha reconocido que existen demasiados indicadores de rendimiento (40) y que algunos de ellos no son significativos, y por tanto ha empezado a revisarlos. Los indicadores de resultados, en particular, se están revisando para garantizar que miden resultados que están dentro del control de las direcciones generales; iii) Véase la respuesta de la Comisión al apartado 3.20. La Comisión realizó una revisión exhaustiva de los objetivos e indicadores utilizados por los servicios de la Comisión como parte de la reforma de los planes estratégicos y de gestión. iv) algunas direcciones generales, como la DG Cooperación Internacional y Desarrollo, están intentando pasar de los informes de resultados sobre proyectos concluidos a informes de resultados de proyectos en curso; v) la Comisión y la autoridad presupuestaria se beneficiarán potencialmente de la iniciativa del «presupuesto centrado en los resultados». 3.33. En las reuniones del Tribunal con las direcciones generales, los entrevistados destacaron varios retos ( recuadro 3.9 ). Algunos de estos retos también se mencionaron en informes de la OCDE y de la Comisión (41) (42). Recuadro 3.9 — Retos de la utilización de información sobre resultados mencionados por las seis direcciones generales entrevistadas Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo. OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL 3.34. La encuesta del Tribunal incluyó preguntas sobre actitudes con respecto al rendimiento (véase el recuadro 3.10 ). Aunque los resultados generales fueron positivos, las opiniones de los encuestados eran muy dispares. Por lo general, los encuestados que daban respuestas negativas utilizaban la información sobre resultados con menos frecuencia. El Tribunal también constató que los altos directivos no utilizaban la información sobre resultados con mayor frecuencia que los jefes de unidad. 3.35. Además, los resultados de la encuesta del Tribunal sugirieron una fuerte necesidad de más formación relacionada con la utilización de información sobre resultados, y de compartir mejor los conocimientos sobre buenas prácticas. Las direcciones generales que el Tribunal entrevistó describieron varias buenas prácticas. A juicio del Tribunal, estas buenas prácticas podrían compartirse con otras direcciones generales. También constató algunas diferencias de percepción. El Tribunal preguntó a los entrevistados si estaban de acuerdo con que los directivos, y el personal, tenían un papel importante que desempeñar en el desarrollo de medidas de rendimiento. De los altos directivos que entrevistó el Tribunal, el 80 % estuvo de acuerdo en que los directivos desempeñaban dicha función, y el 84 % estuvo de acuerdo en que lo hacía el personal. Al formular la misma pregunta a los jefes de unidad, únicamente el 52 % estuvo de acuerdo en que los directivos desempeñaban una función importante, y el 53 % estaba de acuerdo en que lo hacía el personal. Esto sugiere que los altos directivos de la Comisión tienen una perspectiva más positiva de las actitudes hacia el rendimiento en la Comisión que la de los responsables intermedios. Recuadro 3.10 — Resultados de la encuesta — Cultura basada en el rendimiento Fuente: Encuesta del Tribunal de Cuentas Europeo. OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL RESPUESTAS DE LA COMISIÓN 3.36. Las respuestas a la encuesta del Tribunal mencionaron varias oportunidades de progresar desde el punto de vista de utilizar información sobre resultados (véase el recuadro 3.11 ). Los encuestados insistieron con mayor frecuencia en la necesidad de que la Comisión cambiara su cultura para orientarse más al rendimiento. Señalaron que la Comisión debería centrarse menos en el seguimiento de la absorción de fondos y en la evaluación de la regularidad del gasto (dado que el índice de error general que afecta al presupuesto de la UE disminuye cada año). En lugar de ello, debería aprovechar mejor las técnicas de gestión del rendimiento, centrándose en lograr los resultados e impactos previstos (43). 3.36. Con respecto a la cuestión del cambio cultural, la Comisión considera que la cultura basada en el rendimiento ya está muy presente en sus servicios: en 2017, la OCDE señaló que «el sistema de presupuestación basada en el rendimiento y los resultados de la UE es avanzado y muy especializado, y obtiene una puntuación más alta que cualquier país de la OCDE en el índice medio de los marcos presupuestarios basados en el rendimiento. […] Las prácticas presupuestarias de la UE incluyen muchos aspectos eficaces e innovadores que pueden ser útiles para que los Gobiernos nacionales reflexionen sobre sus propios programas de reforma presupuestaria centrada en el rendimiento». Concluyó, asimismo, que «en general, en los últimos años, la Comisión ha llevado a cabo una amplia racionalización de sus informes que ha dado lugar a una visión más clara sobre el rendimiento y los resultados, gracias, entre otros, al nuevo informe anual de gestión y rendimiento» ( 44 ) La Comisión desea también subrayar los ejemplos señalados en el párrafo 3.32 relativos a las medidas que ha adoptado a fin de reforzar la cultura basada en el rendimiento. Recuadro 3.11 — Última pregunta de la encuesta: «¿Qué cambiaría para que se aproveche mejor la información sobre resultados en su dirección general?» Fuente: Encuesta del Tribunal de Cuentas Europeo. OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL PARTE 2 — RESULTADOS DE LAS AUDITORÍAS DE GESTIÓN DEL TRIBUNAL: CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES CON MAYOR IMPACTO Introducción 3.37. Cada año, el Tribunal publica una serie de informes especiales en los que analiza en qué medida se han aplicado los principios de buena gestión financiera al ejecutar el presupuesto de la UE. En 2017, el Tribunal aprobó 27 informes especiales (45) (véase el recuadro 3.12 ). Abarcaban todas las rúbricas del marco financiero plurianual (46) y contenían un total de 238 recomendaciones que trataban una amplia gama de temas ( recuadro 3.13 ). El Tribunal publicó, asimismo, cuatro informes especiales del ámbito de «Un mercado único funcional y una unión monetaria sostenible». Las respuestas a los informes del Tribunal publicadas muestran que más de dos tercios de las recomendaciones fueron plenamente aceptadas por la entidad auditada, que en la mayoría de los casos era la Comisión ( recuadro 3.14 ). El anexo 3.3 presenta un resumen de las recomendaciones dirigidas a los Estados miembros en los informes especiales del Tribunal de 2017. Recuadro 3.12 — Un número considerable de informes especiales evalúan la aplicación de los principios de buena gestión financiera Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo. Recuadro 3.13 — Las recomendaciones abarcan una amplia variedad de temas Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo. Recuadro 3.14 — Las entidades auditadas por el Tribunal aceptan la gran mayoría de sus recomendaciones Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo. OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL RESPUESTAS DE LA COMISIÓN Subrúbricas 1a «Competitividad para el crecimiento y el empleo» y 1b «Cohesión económica, social y territorial» 3.38. En 2017, el Tribunal aprobó siete informes especiales para estas rúbricas del marco financiero plurianual (47), y desea llamar la atención sobre algunas conclusiones y recomendaciones principales de tres de estos informes. i) Informe Especial n.o 2/2017: Negociación por la Comisión de los acuerdos de asociación y los programas de cohesión 2014-2020 3.39. El Tribunal constató que los acuerdos de asociación habían sido eficaces al centrar la financiación en la Estrategia Europa 2020, y que los programas operativos tenían una «lógica de intervención» sólida. Sin embargo, se habían establecido indicadores específicos de cada programa e indicadores comunes tanto para las realizaciones como para los resultados, lo que había generado una cantidad excesiva de indicadores que corría el riesgo de convertirse en una carga administrativa adicional, y complicar la agregación a escala nacional y de la UE. 3.39. La Comisión observa que los indicadores de rendimiento específicos de los programas para los resultados no están pensados para agregarse a escala europea. Dichos indicadores específicos son adecuados para la fijación de objetivos y la elaboración de informes sobre el rendimiento en relación con los objetivos, mientras que los indicadores comunes permiten elaborar informes sobre los logros basados en categorías predeterminadas que reflejan las inversiones utilizadas con frecuencia en la UE. Los indicadores de realización específicos de los programas hacen referencia a los productos físicos que permiten comprender los cambios logrados por las intervenciones financiadas por la UE en los programas. Estas intervenciones se personalizan para resolver los obstáculos al desarrollo específicos de cada lugar. Por definición, tienen que ser específicas para la región y la acción previstas. 3.40. El Tribunal recomendó que: 3.40. — los Estados miembros dejaran de usar los indicadores específicos de los programas que resulten innecesarios, y que — la Comisión definiera una terminología común para las «realizaciones» y los «resultados» y propusiera su inclusión en el Reglamento Financiero, determinara los indicadores de realizaciones y resultados más relevantes para la medición del rendimiento, y aplicara una presupuestación basada en los resultados. — En el Reglamento Financiero revisado se incluye una terminología coherente relativa al rendimiento. La definición de indicadores de realización y resultados se refleja ahora en la propuesta de la Comisión relativa a un Reglamento por el que se establecen disposiciones comunes para el período de programación posterior a 2020 [COM(2018) 375 final]. La propuesta de la Comisión relativa a un Reglamento sobre el Fondo Europeo de Desarrollo Regional y el Fondo de Cohesión para el período de programación posterior a 2020 [COM(2018) 372 final] incluye una lista de indicadores de realización y resultados comunes, que es más larga que la del período 2014-2020 y se espera que ayude a reducir el número de indicadores específicos de cada programa. En cuanto al concepto de presupuesto basado en los resultados, la Comisión observa que el presupuesto de la UE ya es un presupuesto basado en los resultados que permite a la autoridad presupuestaria tener en cuenta la información sobre resultados durante el proceso presupuestario, facilitando información sobre los objetivos de los programas y los progresos realizados al respecto en las fichas de programa adjuntas al proyecto de presupuesto. ii) Informe Especial n.o 5/2017: Desempleo juvenil 3.41. El Tribunal constató que, si bien se habían realizado progresos en la aplicación de la Garantía Juvenil y se habían logrado algunos resultados, la situación no satisfizo las expectativas generadas al lanzar la Garantía Juvenil, cuyo objetivo consistía en ofrecer a todos los jóvenes que no trabajen, estudien o reciban formación una oferta de buena calidad de empleo, formación continua, aprendizaje o beca de prácticas en un plazo de cuatro meses. El Tribunal constató que la contribución de la Iniciativa de Empleo Juvenil al logro de los objetivos de la Garantía Juvenil fue muy limitada en el momento de realizarse la auditoría. 3.41. Desde 2014, cuando se inició la aplicación sobre el terreno, cada año ha habido más de 5 millones de inscripciones en el sistema de Garantía Juvenil y cada año más de 3,5 millones de bajas al acceder a empleo, educación, prácticas o aprendizaje (fuente: base de datos Garantía Juvenil de la DG Empleo). En la actualidad, hay 2,2 millones menos de jóvenes desempleados y 1,4 millones menos de jóvenes sin estudios, trabajo ni formación (fuente: Eurostat). Las acciones financiadas por la Iniciativa de Empleo Juvenil se llevarán a cabo al menos hasta 2023 y apoyarán a más jóvenes sin estudios, trabajo ni formación. Con el fin de garantizar que los jóvenes que viven en Estados miembros que tienen dificultades para hacer frente al desempleo juvenil continúen recibiendo ayuda, la propuesta de la Comisión relativa al Fondo Social Europeo Plus (FSE+) para el periodo 2021-2027 requiere que los Estados miembros que tienen altos índices de jóvenes sin estudios, trabajo ni formación destinen por lo menos el 10 % de los recursos del FSE+ a acciones en favor del empleo juvenil. La propuesta extrae lecciones del período 2014-2020 y simplifica, además, algunos de los requisitos con objeto de facilitar el despliegue de medidas que son clave para la aplicación de la Garantía Juvenil. 3.42. El Tribunal recomendó, en particular, que los Estados miembros: 3.42. — elaboraran un panorama completo de los costes derivados de la aplicación de la Garantía Juvenil para toda la población de jóvenes que no se encontrara trabajando o recibiendo educación o formación y dieran prioridad a las medidas que debiesen aplicarse en función de la financiación disponible; — La Comisión señala que la recomendación va principalmente dirigida a los Estados miembros. De hecho, la Comisión acogería con satisfacción que se facilitara una mejor visión general del coste estimado de todas las medidas previstas para la aplicación de la Garantía Juvenil y, siempre que sea posible y previa petición de los Estados miembros, los apoyará en este proceso. — garantizaran que las ofertas solo se consideran de buena calidad si se ajustan al perfil del participante y a las necesidades del mercado laboral, y si conducen a la integración sostenible en dicho mercado. — La Comisión señala que la recomendación va dirigida a los Estados miembros. La Comisión estudiará la posibilidad de debatir normas relativas a criterios de calidad en el contexto del trabajo de seguimiento de la Garantía Juvenil en el Comité de Empleo. iii) Informe Especial n.o 15/2017: Las condiciones ex ante y la reserva de eficacia en el ámbito de la cohesión 3.43. En este informe especial, el Tribunal constató que las condiciones ex ante proporcionaron un marco coherente para evaluar la disposición de los Estados miembros a ejecutar los fondos europeos en el comienzo del período de programación 2014-2020. Sin embargo, no quedó claro en qué medida esto ha dado lugar a cambios sobre el terreno. El Tribunal también concluyó que era poco probable que el marco y la reserva de rendimiento provocaran una reasignación importante del gasto de cohesión durante el período 2014-2020 a programas con mejor rendimiento. 3.43. En relación con los cambios sobre el terreno causados por condiciones ex ante , la Comisión considera que el simple hecho de imponer condiciones mínimas que no existían en ninguno de los anteriores marcos de la política de cohesión debería mejorar la eficacia y la eficiencia del gasto. La Comisión podrá evaluar el impacto final de las condiciones ex ante después de que se ejecuten los programas de los proyectos. Asimismo, el marco de rendimiento es solo uno de los elementos de la orientación hacia los resultados. El marco de rendimiento y la reserva de rendimiento se establecieron con el fin de promover una mayor atención al rendimiento y al logro de los objetivos de la estrategia de la Unión para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador. No se diseñaron para redistribuir de manera significativa el gasto de cohesión. No obstante, si los programas no logran los hitos establecidos en el marco de rendimiento, la reserva de rendimiento se puede redistribuir a otros programas que tengan mejores resultados. 3.44. El Tribunal recomendó que la Comisión: 3.44. — siguiera desarrollando las condiciones ex ante como un instrumento para evaluar la disposición de los Estados miembros a ejecutar los fondos europeos; — La Comisión aceptó la recomendación a condición de que se mantengan las condiciones ex ante para el período posterior a 2020. — convirtiera la reserva de rendimiento para el período posterior a 2020 en un instrumento más orientado a los resultados que asigne fondos a aquellos programas que hayan logrado buenos resultados. — La Comisión aceptó la recomendación a condición de que se mantengan el marco de rendimiento y la reserva para el período posterior a 2020. La propuesta de la Comisión relativa a un Reglamento por el que se establecen disposiciones comunes para el período de programación posterior a 2020 [COM(2018) 375 final] prevé las disposiciones para el marco de rendimiento que está compuesto de indicadores tanto de realización como de resultados y para el que se deben establecer hitos y objetivos. La revisión intermedia sustituye a la revisión del rendimiento y se basará, entre otras cosas, en los avances en el logro, para finales de 2024, de los hitos del marco de rendimiento. Rúbrica 2 «Crecimiento sostenible y recursos naturales» 3.45. En 2017, el Tribunal aprobó seis informes especiales relacionados con la rúbrica 2 del marco financiero plurianual (48). En tres de estos informes se examinaban aspectos del rendimiento de la política agrícola común. Sus conclusiones son especialmente relevantes en el contexto de la reforma de la política agrícola común en curso y el nuevo modelo de aplicación basado en el rendimiento anunciado en la Comunicación de la Comisión sobre el futuro de los alimentos y de la agricultura. i) Informe Especial n.o 16/2017: Programación de desarrollo rural 3.46. En este informe especial el Tribunal constató que, en el período actual, el gasto en desarrollo rural debía centrarse más en los resultados, pero que dicha ambición no se había logrado debido a la falta de información sobre resultados pertinente. El Tribunal recomendó que se desarrollara un conjunto común de indicadores orientados a los resultados, y que estos deberían ser adecuados para evaluar los resultados y la repercusión de las intervenciones relacionadas con el desarrollo rural. 3.46. En su respuesta a la recomendación 4 del Informe Especial n. o 16/2017, la Comisión se comprometió a estudiar las formas de mejorar la medición del rendimiento de la PAC en su conjunto. El 1 de junio de 2018, la Comisión aprobó la Propuesta de Reglamento COM(2018) 392 final (planes estratégicos de la PAC). En el marco del nuevo modelo de aplicación, se han desarrollado indicadores comunes orientados a los resultados: el título VII del Reglamento introduce el marco de seguimiento y evaluación del rendimiento, estableciendo normas relativas al contenido y al calendario de los informes sobre los progresos que han de presentar los Estados miembros respecto de sus planes estratégicos de la PAC, y normas sobre la manera de seguir y evaluar estos progresos. ii) Informe Especial n.o 10/2017: Relevo generacional 3.47. El Tribunal concluyó que no se habían definido bien los objetivos y resultados previstos del apoyo de la UE a los jóvenes agricultores. Recomendó que se mejorara la lógica de intervención. A tal efecto, el Tribunal recomendó a la Comisión que mejorara el procedimiento de evaluación de las necesidades, que seleccionara las formas de apoyo que mejor se adaptaran a las necesidades detectadas, y que definiera objetivos de resultados específicos y cuantificados. 3.47. En la recomendación 1, del Informe Especial n. o 10/2017, la Comisión se comprometió a analizar y considerar los posibles instrumentos normativos pertinentes para apoyar a los jóvenes agricultores y respaldar su lógica de intervención durante la preparación de futuras propuestas legislativas. El 1 de junio de 2018, la Comisión aprobó la Propuesta de Reglamento COM(2018) 392 final (planes estratégicos de la PAC). En el nuevo modelo de aplicación de la propuesta, los Estados miembros elaborarán planes estratégicos de la PAC, incluida una evaluación previa de las necesidades. Sobre esta base, en los planes se describirán las intervenciones ad hoc que abordan las necesidades identificadas y tienen como objeto aplicar los objetivos de la política. Entre otros, en el artículo 6, letra g), del Reglamento se establece el objetivo específico de atraer a los jóvenes agricultores y facilitar el desarrollo empresarial en las zonas rurales. En relación con este objetivo, se utilizará un indicador de resultados específico para cuantificar tanto el valor objetivo previo como el valor realmente realizado. En términos de procedimiento, la Comisión evaluará y aprobará los planes estratégicos de la PAC. iii) Informe Especial n.o 21/2017: Medidas de ecologización 3.48. El Tribunal concluyó que la Comisión no había especificado qué medidas de ecologización se esperaba lograr, que había una cantidad importante de peso muerto y que los requisitos eran insuficientes. Por estos motivos, el Tribunal concluyó que no era probable que la ecologización diera lugar a importantes mejoras para el medioambiente y el clima. Recomendó que la Comisión desarrollara una lógica de intervención completa para las medidas de la UE en materia agrícola orientadas a la protección medioambiental y climática y que la lógica de intervención se basara en conocimientos científicos actualizados e incluyera objetivos específicos. También recomendó que se combinaran todos los requisitos medioambientales existentes para formar una nueva base de referencia ambiental aplicable a todos los beneficiarios de la política agrícola común, y que las medidas programadas debían ir más allá de esta base de referencia ambiental y centrarse en la consecución de los objetivos de rendimiento. 3.48. La Comisión aceptó las recomendaciones del Informe Especial n. o 21/2017 en esencia. El 1 de junio de 2018, la Comisión aprobó la propuesta de Reglamento COM(2018) 392 final (planes estratégicos de la PAC), que desarrolla la lógica de intervención de un nuevo conjunto de instrumentos relacionados con el medio ambiente y el clima de la PAC. Esta nueva arquitectura ecológica incluye unas condiciones más estrictas que vinculan totalmente la ayuda de la PAC al cumplimiento por parte de los beneficiarios de las normas básicas relativas al medio ambiente, el cambio climático, la salud pública, la salud animal, la sanidad vegetal y el bienestar animal, incluidas las cuestiones tratadas previamente en el marco de la ecologización. Las condiciones se aplican a todos los beneficiarios de la PAC y constituyen el núcleo de la línea de base medioambiental y climática, más allá de la cual los regímenes voluntarios, por ejemplo, el nuevo régimen ecológico del pilar I y los compromisos agroambientales y climáticos del pilar II, como parte de un tipo más amplio de intervención que ofrece asistencia para varias clases de compromisos de gestión, serán definidos por los Estados miembros. Todas estas medidas formarán parte de un enfoque programado que se centrará en el logro de los objetivos de rendimiento. Rúbricas 3 «Seguridad y ciudadanía» y 4 «Una Europa global» 3.49. El Tribunal aprobó cinco informes especiales (49) en relación con estas rúbricas del marco financiero plurianual. Desea llamar la atención sobre algunas conclusiones y recomendaciones principales de cuatro de estos informes. i) Informe Especial n.o 3/2017: Túnez 3.50. El Tribunal constató que la ayuda de la UE a Túnez se había gastado correctamente en términos generales. Había contribuido considerablemente a la transición democrática del país y a la estabilidad económica después de la revolución de 2010-2011. Sin embargo, se observó que la Comisión había sido demasiado ambiciosa. Había intentado abordar demasiadas prioridades en un período demasiado breve, lo que había provocado que la gestión de la ayuda por la Comisión presentara una serie de deficiencias. 3.50. El informe reconoce que la ayuda de la UE a Túnez, en general, se ha empleado bien y que contribuyó significativamente a la estabilidad económica y política del país tras la revolución, desempeñando sobre todo un papel de acompañamiento a las importantes reformas socioeconómicas y políticas que se acometieron. En cuanto al nivel de ambición de la Comisión, esta observa que era necesario abordar varios ámbitos a causa de los desafíos socioeconómicos a los que se enfrentaba Túnez tras la revolución. Los resultados obtenidos hasta el momento son positivos, ya que la ayuda de la UE contribuyó significativamente a la mejora de la estabilidad socioeconómica y política del país tras la revolución. La Comisión subraya que ha seguido su propia política de concentración de la ayuda. En realidad, a pesar de que se han emprendido actividades variadas durante el período examinado, todas ellas estaban en consonancia con los tres sectores principales identificados en el MUA 2014-2016. La eficacia y la sostenibilidad de la ayuda de la Comisión, junto con la pertinencia, la eficiencia y el impacto, han sido siempre algunos de los elementos clave considerados. La Comisión ha apoyado, asimismo, el establecimiento de mecanismos de seguimiento internos y externos y el fortalecimiento de la rendición de cuentas de los organismos públicos. 3.51. El Tribunal recomendó que la Comisión y, en su caso, el Servicio Europeo de Acción Exterior: 3.51. — mejoraran la programación y el enfoque de la ayuda de la UE; — La Comisión aceptó la recomendación y ya la está aplicando (en agosto de 2017, se aprobó el nuevo MUA 2017-2020 que se centra en tres sectores de intervención: continuo diálogo político y sobre políticas públicas, coordinación con los programas regionales y proceso de programación conjunta en curso). — mejoraran la ejecución de los proyectos de apoyo presupuestario de la UE; — La Comisión aceptó la recomendación. Con un contexto político más estable hoy en día en Túnez, y en vista de la estrecha coordinación con otros donantes, la Comisión está de acuerdo en que los indicadores de rendimiento pueden estar ahora más centrados de cara a futuras operaciones. Sin embargo, se continuará aplicando un enfoque dinámico a los criterios de admisibilidad, conforme a las disposiciones de las directrices de apoyo presupuestario. — formularan propuestas para agilizar el proceso de aprobación de la ayuda macrofinanciera; — La Comisión aceptó la recomendación. La Comisión observa que, aunque se ha avanzado notablemente en cuanto a la rapidez de adopción de las decisiones de AMF por el Parlamento y el Consejo, este aspecto todavía puede mejorarse. Podrían lograrse adopciones más rápidas si, por ejemplo, se pudiera reducir el número de reuniones de la Comisión de Comercio Internacional (INTA) del Parlamento, antes de que se pudiera limitar una votación de la INTA, si la aprobación del Parlamento tuviera lugar sistemáticamente en el pleno (incluidas las sesiones miniplenarias) inmediatamente tras la votación de la INTA, si se pudieran utilizar las sesiones miniplenarias para las firmas por los presidentes del Parlamento y del Consejo y si el Consejo hiciera uso del procedimiento escrito para las adopciones si fuera necesario. La Comisión también señala que, siguiendo recomendaciones anteriores del Tribunal de Cuentas Europeo y una Resolución del Parlamento sobre AMF de 2003, propuso en 2011 un Reglamento marco para AMF destinado, entre otras cosas, a agilizar la toma de decisiones, sustituyendo las decisiones legislativas por actos de ejecución. Sin embargo, dado que los colegisladores decidieron conservar los actos legislativos y el procedimiento legislativo ordinario, la Comisión retiró esta propuesta en 2013. — mejoraran la planificación de los proyectos. — La Comisión aceptó la recomendación. ii) Informe Especial n.o 6/2017: el enfoque de «puntos críticos» 3.52. El Tribunal concluyó que, en general, el enfoque de puntos críticos había contribuido a mejorar la gestión de la migración en los dos Estados miembros de primera línea, Grecia e Italia, mediante el aumento de su capacidad de acogida, la mejora de los procedimientos de registro y la mejora de la coordinación del apoyo. 3.53. El Tribunal recomendó que la Comisión y las correspondientes agencias: 3.53. — ayudaran a los Estados miembros a mejorar el enfoque de puntos críticos, en especial por lo que se refiere a su capacidad, el tratamiento de los menores no acompañados, el envío de expertos y el reparto de funciones y responsabilidades; — La Comisión está de acuerdo. — evaluaran y continuaran desarrollando el enfoque de puntos críticos a fin de optimizar la asistencia de la UE a la gestión de la migración. — La Comisión está de acuerdo. iii) Informe Especial n.o 11/2017: el fondo fiduciario de Bêkou 3.54. En este informe especial, el Tribunal concluyó que, pese a algunas insuficiencias, tanto la decisión de establecer el fondo fiduciario Bêkou como su diseño fueron adecuados, teniendo en cuenta las circunstancias. Constató que la gestión del fondo aún no había aprovechado todo su potencial en tres aspectos: coordinación entre las partes interesadas, transparencia, rapidez y relación coste-eficacia de los procedimientos, y mecanismos de seguimiento y de evaluación. 3.54. El fondo fiduciario Bêkou ha creado una nueva forma de coordinar las acciones emprendidas por la UE y sus Estados miembros, que no se ha aprovechado plenamente por ahora. En opinión de la Comisión, si se considera la duración total del ciclo del proyecto, la rapidez de actuación del fondo fiduciario Bêkou es mayor que la de otros instrumentos de la UE en situaciones de crisis. No obstante, la Comisión está de acuerdo en explorar formas de aumentar la rapidez de los procedimientos de selección más allá de lo que permiten actualmente las normas internas y, al mismo tiempo, lograr el justo equilibrio entre celeridad y transparencia. Los mecanismos de seguimiento y evaluación se desarrollan a nivel de proyectos y se actualizan gradualmente a nivel de fondos. 3.55. En términos generales el fondo fiduciario de Bêkou había realizado una contribución positiva en el momento de la fiscalización. Había atraído ayuda, pero pocos donantes nuevos, y la mayoría de los proyectos lograron las realizaciones previstas. El fondo había conferido una mayor visibilidad a la UE. 3.56. El Tribunal recomendó que la Comisión: 3.56. — elaborara más directrices relativas a la elección de los instrumentos para prestar la ayuda, y llevara a cabo análisis que permitan decidir el ámbito de intervención de los fondos fiduciarios; — La Comisión acepta esta recomendación y la aplicará de la siguiente manera: La Comisión ha elaborado directrices relativas a los fondos fiduciarios que incluyen una sección sobre las condiciones para el establecimiento de dichos fondos. La Comisión está dispuesta a revisar el alcance de estas directrices con el objeto de incluir una descripción más detallada de los criterios establecidos en el Reglamento Financiero para evaluar las condiciones para el establecimiento fondos fiduciarios de la UE. A este respecto, la Comisión considera que al evaluar las condiciones para el establecimiento de un EUTF, se abordará la cuestión relativa a las ventajas comparativas de otros medios de ayuda. La Comisión estima que las directrices no deben ser demasiado prescriptivas, especialmente en lo que se refiere a los fondos fiduciarios de emergencia. — mejorara la coordinación de los donantes, los procedimientos de selección y la medición del rendimiento, y optimizara los costes administrativos. — La Comisión aceptó esta recomendación, pero señaló que otros agentes tienen un papel que desempeñar en su seguimiento. El fondo fiduciario Bêkou ya coordina sus actividades con otros donantes y agentes pertinentes. No obstante, la Comisión está de acuerdo en que la coordinación podría formalizarse mejor y que todos los participantes en el fondo fiduciario Bêkou deberían aprovechar las oportunidades de coordinación. La Comisión aplica sus normas y procedimientos estandarizados, así como las reglas internas que permiten a los gestores de los FFUE fijar excepciones a dichas normas en determinadas circunstancias (las directrices internas sobre situaciones de crisis y las directrices relativas a los FFUE). Por ejemplo, las directrices sobre situaciones de crisis reconocen las restricciones y limitaciones para contratar y realizar proyectos en una situación de crisis y permiten el uso de «procedimientos flexibles» cuando se ha declarado tal situación en el país. iv) Informe Especial n.o 22/2017: Misiones de observación electoral 3.57. En este informe especial, el Tribunal constató que el Servicio Europeo de Acción Exterior y la Comisión habían dedicado esfuerzos razonables para apoyar la aplicación de las recomendaciones de las misiones de observación electoral de la UE y habían utilizado los medios a su disposición para ello. Concluyó que la presentación de las recomendaciones de las misiones de observación electoral de la UE había mejorado en los últimos años, pero eran necesarias más consultas sobre el terreno. El Servicio Europeo de Acción Exterior y la Comisión habían entablado diálogos políticos y prestado asistencia electoral para apoyar la aplicación de las recomendaciones, pero las misiones de seguimiento electoral no se habían efectuado con la frecuencia con que podrían haberlo hecho. Por último, no existía una lista centralizada de las recomendaciones ni se había llevado a cabo una evaluación sistemática de su estado de aplicación. 3.58. El Tribunal recomendó que el Servicio Europeo de Acción Exterior: 3.58. — consultara sistemáticamente a las partes interesadas sobre las recomendaciones de las misiones de observación electoral de la UE antes de que se aprueben; — Se consultará sistemáticamente a las partes interesadas sobre el contenido general de las recomendaciones (no sobre la redacción concreta de estas a fin de no menoscabar la independencia del informe). — realizara misiones de seguimiento con más frecuencia; — El SEAE y la Comisión se han comprometido a reforzar el seguimiento de las recomendaciones de las misiones de observación electoral de la UE mediante una combinación de instrumentos que incluyen misiones de seguimiento electoral, asistencia electoral, diálogo político, etc. — adquiriera una perspectiva general de las recomendaciones de las misiones de observación electoral de la UE y evaluara sistemáticamente su estado de aplicación. — La Comisión intentará aportar los medios financieros para la creación de una base de datos centralizada de recomendaciones de las misiones de observación electoral de la UE. Rúbrica 5 «Administración» e informes sobre «Un mercado único funcional y una unión monetaria sostenible». 3.59. El Tribunal elaboró cuatro informes especiales en 2017 (50) en relación con el ámbito prioritario «Un mercado único funcional y una unión monetaria sostenible». 3.60. Desea llamar la atención sobre varias conclusiones y recomendaciones principales de dos de estos informes. i) Informe Especial n.o 17/2017: La intervención de la Comisión en la crisis financiera griega 3.61. En este informe especial, el Tribunal concluyó que los programas de ajuste económico acordados para Grecia tras la crisis financiera habían proporcionado una estabilidad financiera a corto plazo y posibilitado algunos avances en las reformas. Ahora bien, los programas únicamente habían ayudado a Grecia a recuperarse de forma limitada. A mediados de 2017 no habían conseguido restaurar la capacidad del país de financiar sus necesidades en los mercados. 3.62. El Tribunal no pudo informar acerca del papel del Banco Central Europeo, dado que este cuestionó el mandato del Tribunal y no facilitó suficiente evidencia de auditoría. 3.63. El Tribunal recomendó que la Comisión: 3.63. — priorizara más las condiciones y especificara las medidas que se necesitan urgentemente para corregir los desequilibrios; — La Comisión aceptó la recomendación. Las acciones políticas se priorizaron de forma debida, principalmente a través del programa conjunto con el FMI. La Comisión, entre otras cosas, utilizó el conocido sistema de «acciones previas» y «criterios de ejecución estructurales» del FMI, que consiste en reformas fundamentales necesarias para concluir la revisión de un programa y liberar un desembolso. Estas reformas se fueron perfeccionando gradualmente a través de algunas acciones previas adicionales en el ámbito de las reformas estructurales y mediante el uso de hitos. El programa MEDE de apoyo a la estabilidad que está en curso en la actualidad también introdujo el concepto de «resultados clave». — velara por que los programas se integren en una estrategia general de crecimiento para el país; — La Comisión aceptó la recomendación. La Comisión observa que el Tratado MEDE prevé programas mejor definidos, p. ej., dirigidos a los desequilibrios en sectores específicos, en cuyo caso puede no estar justificada una estrategia de crecimiento integral. — tratara de alcanzar un acuerdo con los socios de los programas; — La Comisión aceptó la recomendación y recordó que no puede comprometer a otras instituciones a aceptar modalidades de trabajo que, por definición, deben ser acordadas conjuntamente tanto en principio como en el fondo. — evaluara de manera más sistemática la capacidad administrativa del Estado miembro para ejecutar las reformas; — La Comisión aceptó la recomendación. En el marco del programa MEDE de apoyo a la estabilidad, se está prestando especial atención a la aplicación de las reformas dirigidas a aumentar la calidad y la eficiencia del sector público en el suministro de bienes y servicios públicos esenciales (cuarto pilar). La asistencia técnica se ha adaptado en gran medida a las disposiciones del programa MEDE de estabilidad, de modo que el apoyo a una serie de reformas en el marco del programa se ha incluido explícitamente en el memorando de entendimiento de agosto de 2015 y en los subsiguientes memorandos de entendimiento complementarios. En los tres meses posteriores al establecimiento del programa MEDE, la Comisión acordó con las autoridades griegas un «Plan de cooperación técnica en apoyo de las reformas estructurales», que fue publicado también en la página web de la Comisión. El Servicio de Apoyo a las Reformas Estructurales presta y coordina el apoyo a las autoridades griegas en casi todos los ámbitos de reforma en el marco del programa MEDE. — efectuara evaluaciones intermedias en programas sucesivos y utilizara los resultados para evaluar sus mecanismos de diseño y seguimiento. — La Comisión aceptó la recomendación. La Comisión ya ha llevado a cabo evaluaciones a posteriori de otros países de la zona del euro con programas de apoyo a la estabilidad. ii) Informe Especial n.o 23/2017: Junta Única de Resolución 3.64. La conclusión general del Tribunal en este informe especial fue que, en la etapa relativamente temprana en la que se efectuó la fiscalización, existían deficiencias en la preparación de la Junta Única de Resolución para desarrollar sus tareas. El Tribunal reconoció que estas deficiencias debían considerarse en su contexto: la Junta Única de Resolución se había creado desde cero en un plazo muy breve OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL 3.65. Entre esas deficiencias, cabía citar, por ejemplo: — retrasos en la contratación; — planificación incompleta de la resolución para los bancos incluidos en su ámbito de competencias, y un sistema incompleto de normas que lo rigen; — evaluaciones de la viabilidad y la credibilidad de las estrategias de resolución seleccionadas ausentes en los planes de resolución; — reparto poco claro de las tareas operativas entre las Autoridades Nacionales de Resolución y la Junta Única de Resolución; — un desequilibrio entre los mandatos de la Junta Única de Resolución y el Banco Central Europeo. 3.66. El Tribunal determinó que era necesario seguir una serie de pasos para mejorar el sistema. El Tribunal recomendó que la Junta Única de Resolución: — completara su planificación de la resolución para los bancos y finalizara su sistema de normas por las que se rigen dichos planes; — acelerara sus esfuerzos de contratación, y dotara adecuadamente de efectivos al departamento de recursos humanos; — aclarara el reparto operativo de las tareas y responsabilidades con las autoridades nacionales de resolución; — colaborara con el Banco Central Europeo para velar por que este reciba toda la información necesaria, e instara a los legisladores a adoptar las medidas necesarias para poner en práctica el marco actual. 3.67. El Tribunal también publicó el Informe Especial n.o 14/2017, titulado «Examen del rendimiento de la gestión de asuntos en el Tribunal de Justicia de la Unión Europea». Este informe especial incluyó pistas para que el Tribunal de Justicia planteara nuevas mejoras en la gestión de asuntos. OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL RESPUESTAS DE LA COMISIÓN PARTE 3 — SEGUIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES 3.68. Esta parte contiene los resultados del examen anual realizado por el Tribunal del grado en que la Comisión ha adoptado medidas correctoras en relación con las recomendaciones. El seguimiento de las recomendaciones efectuado por el Tribunal en sus informes especiales constituye una etapa importante del ciclo de auditoría de gestión. Además de brindar información al Tribunal sobre el impacto de su trabajo, así como a otras partes interesadas, el seguimiento de las recomendaciones ayuda a alentar a la Comisión y los Estados miembros a aplicar las recomendaciones del Tribunal. A. Alcance y enfoque — un nuevo método 3.69. En años previos, el Tribunal examinó únicamente una selección de informes especiales. En consonancia con su estrategia para 2018-2020, el Tribunal está ampliando este ejercicio en estos momentos. El Tribunal efectuará un seguimiento de todas las recomendaciones de la auditoría de gestión dirigidas a la Comisión tres años antes. 3.70. Se examinaron 17 de los 24 informes especiales publicados por el Tribunal en 2014 que no se habían examinado en otro lugar (51). En conjunto, dichos informes contenían 135 recomendaciones. 3.71. El Tribunal efectuó el seguimiento sobre la base de un examen documental y entrevistas con el personal de la Comisión y, para garantizar un examen imparcial y equilibrado, envió posteriormente sus constataciones a la Comisión y tuvo en cuenta sus respuestas en el análisis final. Se extrajeron conclusiones sobre la aplicación de 100 recomendaciones. El Tribunal no pudo extraer conclusiones de las 35 restantes (que representan el 26 % del total, más de dos veces la media de los últimos 6 años (12 %), porque estaban dirigidas a Estados miembros o a otras instituciones de la UE (52). B. ¿Cómo ha abordado la Comisión las recomendaciones del Tribunal? 3.72. De las 100 recomendaciones, el Tribunal concluyó que la Comisión había aplicado plenamente 58 (58 %). Había aplicado en su mayor parte 17 de las recomendaciones restantes (17 %), 19 (19 %) en algunos aspectos, y 6 (6 %) no se habían aplicado en absoluto (véase el recuadro 3.15 ). La situación de aplicación de las recomendaciones se describe con detalle en el anexo 3.1 . 3.72. La Comisión observa que el TCE consideró que tres cuartas partes de las recomendaciones evaluadas se habían aplicado íntegramente o en su mayor parte. Las 6 recomendaciones no aplicadas en absoluto no habían sido aceptadas por la Comisión. Recuadro 3.15 — Aplicación de las recomendaciones de auditoría de gestión del Tribunal de 2014 Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo. OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL 3.73. El resultado de las recomendaciones plenamente aplicadas se corresponde en general con las cifras de años anteriores. Sin embargo, el porcentaje de las recomendaciones aplicadas en su mayor parte fue un 7 % inferior a la media del 25 % registrada en los últimos seis años. La proporción de recomendaciones aplicadas solo en algunos aspectos fue un 7 % superior a la media del 12 % de los seis años. Esto se debe probablemente al método de análisis modificado del Tribunal (véase el apartado 3.69). 3.74. Se constató que, en muchas ocasiones, las recomendaciones del Tribunal habían generado medidas correctoras. Una mayoría importante de las 58 recomendaciones plenamente aplicadas se había aplicado en un plazo de dos años (45 % en 2014 y 43 % en 2015). 3.75. El Tribunal no pudo verificar la aplicación de la mayoría de las recomendaciones exclusivamente dirigidas a los Estados miembros (véase el apartado 3.71). Sin embargo, sí que pudo examinar la aplicación de seis recomendaciones formuladas a los Estados miembros o conjuntamente a la Comisión y otras entidades auditadas en el contexto de la gestión compartida. Todas ellas se habían aplicado parcial o totalmente (53). 3.76. El Tribunal observó ámbitos en los que la Comisión había sido especialmente eficiente en la aplicación de sus recomendaciones. En el caso de un informe especial del ámbito de la acción exterior dentro de la competencia de la DG Cooperación Internacional y Desarrollo y la DG Política de Vecindad y Negociaciones de Ampliación (Informe Especial n.o 16/2014), las nueve recomendaciones se habían aplicado plenamente. En el plazo de un año se habían adoptado todas las medidas correctoras (excepto una). El tema de esta auditoría era la combinación de subvenciones regionales del mecanismo de inversión con préstamos de las instituciones financieras para apoyar las políticas exteriores de la UE. La DG Asuntos Marítimos y Pesca también había aplicado todas las recomendaciones formuladas por el Tribunal tras la auditoría sobre acuicultura (Informe Especial n.o 10/2014). 3.77. Inicialmente la Comisión había rechazado nueve recomendaciones, que iban dirigidas a la DG Agricultura y Desarrollo Rural, la DG Política Regional y Urbana y la DG Cooperación Internacional y Desarrollo. Tres de las recomendaciones se habían aplicado posteriormente en algunos aspectos (54). Las seis recomendaciones que no se habían aplicado en el momento de la revisión de seguimiento pertenecían a informes especiales sobre el sector vitivinícola y sobre viveros de empresas. Todas ellas habían sido rechazadas en el momento de las auditorías del Tribunal en 2014. En la mayoría de los casos, esto se debió a que la Comisión consideró que las recomendaciones del Tribunal debían ir dirigidas a los Estados miembros. En algunos casos, en principio la Comisión estuvo conforme con las conclusiones, pero no había podido aceptar la recomendación del Tribunal en la práctica (55). El nivel de recomendaciones rechazadas o parcialmente aceptadas fue similar al de años anteriores. OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL RESPUESTAS DE LA COMISIÓN 3.78. En conclusión, el Tribunal observó que las auditorías de resultados habían dado lugar a varias mejoras esenciales, aunque algunos puntos débiles detectados persistían. Estos se describen en el anexo 3.2 . CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES Conclusiones 3.79. El objetivo de la información sobre resultados es ofrecer una indicación sobre si las políticas y los programas, y las direcciones generales más globalmente, la Comisión en calidad de organización y el presupuesto de la UE, están logrando los objetivos de manera eficiente y eficaz. De ser necesarias mejoras, la información sobre resultados debería utilizarse para servir de base al proceso de diseño de las medidas correctoras necesarias, y hacer un seguimiento de su aplicación. 3.80. La forma en que una organización utiliza la información sobre resultados que genera y recaba para la toma de decisiones influye en su éxito a largo plazo al aplicar la gestión de rendimiento y al lograr mejores resultados. 3.81. A continuación se exponen las conclusiones del Tribunal. 3.81. 1. Existen determinados límites al modo en que la Comisión puede utilizar la información sobre resultados (apartados 3.6 a 3.13) — La flexibilidad del marco financiero plurianual de la UE es limitada en la reasignación de fondos. — La Comisión ha presentado propuestas destinadas a aumentar la flexibilidad presupuestaria en el futuro marco financiero plurianual. — Aunque las causas principales fueron la necesidad imperante de dar una respuesta a la crisis de los refugiados y las amenazas a la seguridad, las reasignaciones se produjeron como resultado de la revisión intermedia del último marco financiero plurianual; no fueron consecuencia de consideraciones relativas al rendimiento. — Las decisiones de reasignación son el resultado de una serie de factores. La Comisión observa que a menudo la información detallada sobre los resultados se recibe con retrasos significativos. — El cálculo de la contribución del presupuesto de la UE a objetivos de alto nivel es complejo, porque se aplican varios marcos políticos estratégicos en paralelo. — La medición de la contribución a los objetivos de alto nivel resulta problemática, ya que es difícil establecer vínculos causales claros e individuales entre una actividad de los servicios de la Comisión o un programa financiado por el presupuesto de la UE y el progreso hacia los objetivos políticos de alto nivel. Muchos otros factores externos influyen en el logro de estos objetivos y numerosos agentes participan a escala subnacional, nacional, europea e internacional. Esta complejidad es una característica intrínseca del entorno en el que la Comisión y el presupuesto de la UE funcionan, no una debilidad del marco de rendimiento en sí mismo. 2. Los sistemas de medición del rendimiento de la Comisión facilitan ingentes cantidades de datos, pero no siempre a tiempo (apartados 3.14 a 3.18) — Las direcciones generales de la Comisión recaban información sobre resultados en diversos formatos y procedentes de fuentes diversas, generando así una riqueza de información relevante en materia de rendimiento. Varias de ellas han establecido recientemente nuevos instrumentos y procesos para aprovechar los datos sobre el rendimiento con el fin de mejorar su marco de información sobre resultados. — El Tribunal había identificado buenas prácticas de información sobre resultados que debería aplicar la Comisión. Las personas encuestadas confirmaron que era necesario avanzar más, por ejemplo, en lo que respecta a la puntualidad de la información sobre resultados o las directrices para elaborar los informes de rendimiento. 3. La Comisión utiliza información sobre resultados para gestionar programas y políticas, aunque no siempre se adoptan medidas correctoras cuando no se cumplen los objetivos (apartados 3.19 a 3.26) — La información sobre resultados se utiliza principalmente en las direcciones generales para gestionar programas y políticas. Dado que la información sobre resultados que cubre las necesidades de gestión cotidianas no está en consonancia con las responsabilidades de presentación de informes externos de las direcciones generales y de la Comisión, las primeras no suelen utilizar los principales informes de rendimiento para gestionar sus resultados en cuanto al presupuesto de la UE. — La Comisión informa sobre el rendimiento del presupuesto de la UE a través de, entre otros, los principales informes anuales de rendimiento (incluido el informe anual de gestión y rendimiento del presupuesto de la UE y las fichas de programa), de conformidad con las obligaciones legales pertinentes. — Los resultados de las encuestas también indican que un rendimiento insuficiente no genera la adopción de medidas correctoras en todos los casos. Los resultados indicaron que era más probable que el hecho de no cumplir un objetivo repercutiera en las direcciones generales cuando se utilizaba la información sobre resultados con frecuencia. — Como señala el TCE, más del 70 % de los encuestados indicaron que si no se alcanzan los objetivos, se desarrollan planes de acción y se lleva a cabo un seguimiento más intenso, y más del 60 % de los encuestados respondieron que la evaluación se realiza si no se alcanzan los objetivos. Los resultados que se presentan reflejan las opiniones de los encuestados. Sería necesario realizar una evaluación caso por caso a fin de determinar si se adoptaron medidas de seguimiento adecuadas, teniendo debidamente en cuenta las restricciones del marco presupuestario. 4. La Comisión no suele explicar la utilización de la información sobre resultados en sus informes de rendimiento (apartados 3.27 a 3.31) Las direcciones generales o la Comisión no tienen obligación de explicar en sus informes de rendimiento de qué manera se utilizó la información en el proceso decisorio. Los informes de rendimiento de las direcciones generales, así como las declaraciones sobre el programa, suelen incluir, no obstante, cierta información limitada en este sentido. 5. Se esperan nuevos progresos a medida que evolucione la cultura basada en el rendimiento (apartados 3.32 a 3.36) Los responsables de las direcciones generales entrevistados detectaron varios problemas percibidos que les impidieron seguir utilizando la información sobre resultados para obtener resultados mejores. Los resultados de la encuesta del Tribunal confirmaron que existía una verdadera necesidad de más formación relacionada con la utilización de información sobre resultados, y de difundir de forma más eficaz los conocimientos y las buenas prácticas. Varias de las medidas emprendidas por la Comisión para estar más orientada al rendimiento pueden considerarse como primeros pasos en un esfuerzo más amplio hacia el logro de un cambio cultural significativo. Con el tiempo, este cambio cultural debería llevar a la Comisión y al presupuesto de la UE a centrarse cada vez más en la consecución de resultados y el logro de un impacto. La Comisión considera que ya tiene una cultura basada en el rendimiento bien desarrollada y que, en los últimos años, ha tomado una serie de medidas encaminadas a reforzarla aún más (56). Véanse también, en el párrafo 3.32, los ejemplos del TCE relativos a las medidas que la Comisión ha adoptado con el fin de reforzar la cultura basada en el rendimiento, y la respuesta de la Comisión al párrafo 3.36. 3.82. En los apartados 3.37 a 3.67, se presentan las conclusiones y recomendaciones principales a partir de una selección de informes especiales que el Tribunal publicó en 2017. 3.83. El seguimiento de recomendaciones pasadas efectuado este año (véanse los apartados 3.68 a 3.78) confirma que tres cuartas partes de las recomendaciones que el Tribunal evaluó se habían aplicado plenamente o en muchos aspectos, lo que significa que se han aplicado medidas correctoras en la mayoría de los casos. En el 19 % de los casos, las recomendaciones se habían aplicado solo en algunos aspectos, dejando importantes puntos débiles pendientes, como se detalla en el anexo 3.2 . Esta cifra fue un 7 % superior a la media de los últimos seis años, debido probablemente al método de análisis modificado del Tribunal. Recomendaciones 3.84. En el anexo 3.4 figura el resultado del seguimiento de las tres recomendaciones formuladas por el Tribunal en su Informe Anual relativo al ejercicio 2014. Una no se había aplicado y no se disponía de evidencia suficiente para analizar el progreso de las otras dos. 3.85. A raíz de sus conclusiones del ejercicio 2017, el Tribunal recomienda que la Comisión adopte las siguientes medidas: — Recomendación 1: Para el próximo período del MFP, la Comisión deberá proponer medidas destinadas a racionalizar y simplificar los marcos estratégicos que rigen la ejecución del presupuesto de la UE, reforzando de ese modo la rendición de cuentas sobre los resultados y aumentando la claridad y la transparencia para todas las partes interesadas. La Comisión acepta la recomendación. La Comisión comparte la opinión de que el enfoque de la ejecución del presupuesto de la UE debe ser lo más coherente y racionalizado posible y de que, en lo que respecta al logro de resultados, la claridad y la transparencia son esenciales. La Comisión considera que sus propuestas relativas al futuro marco financiero plurianual y a los programas sectoriales asociados constituyen un marco coherente para el presupuesto futuro. Estas propuestas están concebidas para contribuir a las prioridades políticas que los líderes europeos acordaron en Bratislava y Roma. Se basan en las aportaciones de una amplia gama de partes interesadas de toda Europa. El Consejo, actuando por unanimidad y con el consentimiento del Parlamento Europeo, tomará una decisión definitiva con respecto a dicho marco. El TCE hace referencia a otros «marcos estratégicos» que pueden influir en la ejecución del presupuesto en el período posterior a 2020. Entre ellos se incluyen las prioridades políticas de la próxima Comisión y la agenda estratégica del Consejo Europeo. Estos marcos se elaboran de conformidad con las prerrogativas institucionales de las instituciones, tal como se definen en el Tratado. La Comisión desempeñará su papel, junto con las demás instituciones, para garantizar un enfoque coherente de la aplicación del futuro marco financiero plurianual. La Comisión considera, asimismo, que el marco para el futuro presupuesto debe ser lo suficientemente flexible para poder responder de manera eficaz a necesidades imprevistas a medida que surjan. Esta es una consecuencia natural e inevitable del entorno complejo en el que se ejecuta el presupuesto de la UE. Esto supondría trabajar con las partes interesadas a fin de lograr una serie coherente de objetivos cuantificables y de alto nivel, adecuados para guiar los progresos realizados hacia la consecución de los resultados (57) establecidos para la totalidad del presupuesto del marco financiero plurianual a lo largo de su periodo de aplicación (58). Fecha de aplicación: en el momento de la aprobación del marco financiero plurianual 2021-2027. Las propuestas relativas a los futuros programas financieros en el marco financiero plurianual contienen objetivos e indicadores detallados y mensurables que se utilizarán para supervisar y gestionar el rendimiento de estos programas durante ese período. El Parlamento Europeo y el Consejo, a través del procedimiento legislativo ordinario, adoptarán la decisión definitiva sobre el diseño de estos programas. La Comisión informará del progreso en los informes de rendimiento pertinentes. Asimismo, explorará con las demás instituciones y partes interesadas la posibilidad de complementar estos objetivos e indicadores a nivel de programa con objetivos mensurables de alto nivel vinculados a las prioridades políticas. — Recomendación 2: La Comisión deberá incluir información sobre resultados actualizada en los informes de rendimiento, incluido el informe anual de gestión y rendimiento, acerca de los progresos realizados hacia la consecución de objetivos y siempre debería adoptar o proponer medidas cuando estos no se cumplan. Fecha de aplicación: finales de 2019. La Comisión acepta la recomendación. La Comisión continuará informando del progreso realizado y presentará propuestas cuando proceda. Los informes anuales de actividad y las fichas de programa proporcionan todos los años la información sobre resultados más reciente disponible para todos los indicadores de rendimiento del presupuesto de la UE. El informe anual de gestión y rendimiento para el presupuesto de la UE es un informe de síntesis con referencias a otros informes de rendimiento más detallados. No tiene por objeto proporcionar información detallada so