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Bruselas, 26.4.2007

SEC(2007) 506

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN Documento adjunto a la

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO

La Política Espacial Europea RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO {COM(2007) 212 final}{SEC(2007) 504}{SEC(2007) 505}

ÍNDICE

1. Contexto jurídico y político 3

2. Definición del problema 4

3. Objetivos de una iniciativa política para el sector espacial 5

4. Opciones políticas para lograr los objetivos 6

5. Comparación del impacto potencial de las opciones 7

6. Seguimiento y evaluación 9

CONTEXTO JURÍDICO Y POLÍTICO

Esta evaluación de impacto acompaña a la Comunicación de la Comisión sobre la Política Espacial Europea, que ha sido elaborada con arreglo a las siguientes circunstancias jurídicas y políticas.

El objetivo de la cooperación establecida en virtud del Acuerdo Marco entre la Comunidad Europea (CE) y la Agencia Espacial Europea (ESA) es «La definición coherente y progresiva de una política espacial europea global […] conectar la demanda de servicios y de aplicaciones que utilicen sistemas espaciales en apoyo a las políticas comunitarias con la oferta de sistemas y las infraestructuras espaciales necesarias para responder a dicha demanda».

La Política Espacial Europea es objeto de una presentación paralela del Director General de la ESA al Consejo de la ESA. El Consejo de Competitividad de la UE y el Consejo Ministerial de la ESA, reunidos conforme al Acuerdo Marco como «Consejo Espacial» en junio de 2005, marcaron directrices sobre el contenido y la naturaleza de la Política Espacial Europea y del Programa Espacial Europeo. Son parte de un proceso continuado que ya ha influido en decisiones programáticas de la UE, desde los primeros Libros Verde y Blanco y la Comunicación de la Comisión «Política Espacial Europea: elementos preliminares».

La Política crea el marco para futuros desarrollos y no implica gastos o medidas reguladoras específicos. Esta evaluación de impacto es proporcionada a la naturaleza de la política.

La evaluación de impacto ha recibido el respaldo de un estudio objetivo paralelo[1] efectuado por los analistas Risk & Policy Analysts Limited (RPA). Éste toma como punto de partida los estudios existentes, en la medida de lo posible, y analiza posibles escenarios de mercado futuros y escenarios de gobernanza para el marco institucional, incluido su efecto recíproco.

Se ha procedido a una amplia consulta con las partes interesadas. Entre los puntos de vista recibidos se incluyen:

- la necesidad de que la UE aborde la política espacial al más alto nivel político y aumente sus competencias, incluso en el Tratado Constitucional;

- un mercado institucional mayor que permita a la industria competir con éxito en los mercados comerciales;

- el acceso independiente al espacio es de una importancia estratégica;

- la necesidad de un planteamiento coordinado entre los programas nacionales y europeos para asegurar la financiación operativa de GMES; los satélites tienen la capacidad de cruzar fronteras digitales;

- la cooperación internacional en el espacio es importante y no tiene por qué socavar la autonomía europea;

- hay un gran deseo de los nuevos Estados miembros de la UE en participar, desde el primer momento, en las actividades relacionadas con el espacio;

- La Política debe considerar los intereses de los operadores satelitales.

Tanto la Política Espacial Europea como el Programa Espacial Europeo asociado a la misma, han sido elaborados previa consulta con los socios gubernamentales clave, en el seno del Grupo de Alto Nivel de Política Espacial (HSPG). El Grupo ha puesto de relieve que la eficiencia industrial no debe conllevar el abandono de las motivaciones políticas y estratégicas para la inversión. Cualesquiera decisiones sobre una vinculación más estrecha de la ESA en el marco de la UE sólo se tomarán sobre la base de un estudio pormenorizado.

Definición del problema

El espacio es un sector de alto riesgo y gran innovación que requiere una inversión tecnológica sostenida. Desde la validación del concepto hasta la aplicación real, así como su calificación en órbita, pueden pasar diez años. Abandonado a sí mismo, es poco probable que el sector privado pudiera soportar los riesgos tecnológicos y financieros.

El espacio es un sector estratégico que depende de la inversión pública en todo el mundo. Los sistemas espaciales son activos estratégicos, así como infraestructuras comerciales de las que depende la economía. Los Gobiernos compensan las deficiencias del mercado que darían lugar a una escasa inversión en nuevas tecnologías, ello hace del espacio una industria que es institucionalmente dependiente. Los EE.UU. invierten tanto en el espacio civil como el resto del mundo junto; sus gastos en defensa espacial exceden sus gastos civiles. Está aumentando la incidencia de otras naciones, tales como Rusia, China e India. Para calibrar el peso de los presupuestos de estos países, debe tenerse en cuenta el poder adquisitivo local.

Europa tiene un planteamiento más mercantilista. Los Gobiernos europeos asignan a las actividades civiles casi el 90 % del presupuesto espacial de 6 300 millones de euros, y promueven con firmeza las actividades espaciales comerciales. Dos tercios del volumen de retornos del segmento espacial europeo proceden de clientes institucionales, mientras que en los EE.UU. esta cifra se eleva al 85 %. Por lo tanto, para los fabricantes europeos de satélites y lanzadores, el mercado comercial mundial es fundamental para alcanzar la masa crítica.

La ESA supone aproximadamente dos tercios del gasto espacial civil europeo, que está calculado en 5 500 millones de euros. Otorga los contratos industriales en proporción a la contribución de cada uno de los Estados miembros. Ello ha constituido un poderoso incentivo de inversión para los países, pero ha limitado la especialización. En 2003, los Estados miembros de la ESA llegaron a la conclusión de que un lanzador europeo independiente y rentable redundaba en el interés estratégico de Europa y no podía verse amenazado por las fluctuaciones del mercado comercial.

Los mercados comerciales son considerables, pero presentan un carácter altamente cíclico; el mercado institucional proporciona unos ingresos vitales y estables para los fabricantes. La cadena de creación del valor espacial puede dividirse en tres categorías: los proveedores del segmento espacial, los proveedores del segmento terreno y el sector de los servicios. Se calcula que los ingresos mundiales de la industria en su conjunto se elevaron a 97 200 millones de dólares en 2004, de los que la mayoría fueron generados por los servicios satelitales[2].

Existe una considerable fragmentación en la demanda y la oferta europeas. La utilización de los sistemas espaciales para el desarrollo y la ejecución de políticas públicas es limitada en Europa en comparación con otras potencias. Algunas de las respuestas políticas han surgido a nivel nacional, sobre todo para hacer frente a las necesidades de seguridad y de defensa, lo que ha desembocado en una falta de interoperabilidad entre los sistemas. Por lo que respecta a la oferta, los integradores de sistemas se han consolidado en Europa, como en todas partes. En cuanto a la industria de los proveedores de equipos y subsistemas, la ESA califica al sector de bastante fragmentado[3].

El sector espacial se enfrenta a una perspectiva reguladora incierta. Las tecnologías espaciales son sensibles por naturaleza. Muchos países han adoptado rigurosas reglamentaciones de restricción de las exportaciones o de las importaciones, que pueden impedir el libre flujo de tecnologías intra-europeo y extra-europeo, acarreando costes para la industria debidos a la complejidad administrativa y a los retrasos en los plazos. La introducción de cargas y subastas para el espectro puede dar lugar a que los operadores satelitales tengan que pagar en cada uno de los Estados miembros por la misma asignación del espectro. La reglamentación de los objetos espaciales se rige por el Derecho nacional, para el cual no existe armonización alguna.

Objetivos de una iniciativa política para el sector espacial

A fin de poder superar los efectos de los factores descritos en el capítulo anterior, la política para el sector espacial europeo necesitará:

- asegurar un acceso independiente y rentable al espacio;

- seguir invirtiendo con vigor en la ciencia espacial;

- una industria espacial fuerte y competitiva que cree innovación, crecimiento y oportunidades para la explotación comercial de los sistemas satelitales;

- el desarrollo y la explotación de aplicaciones espaciales que logren los objetivos de las políticas de la UE y cubran las necesidades de las empresas y los ciudadanos europeos;

- desarrollar los activos espaciales necesarios para cubrir las necesidades en materia de seguridad y de defensa de los ciudadanos europeos.

Para lograrlo habrá que:

- establecer unas prioridades claras, aplicar una política industrial adaptada y optimizar los recursos públicos;

- establecer un marco regulador óptimo;

- proporcionar financiación para el desarrollo de tecnologías y sistemas críticos;

- desarrollar una cooperación internacional equilibrada con socios estratégicos seleccionados.

Cualquier política debería también tener en cuenta el valor añadido del espacio para una serie de políticas de la UE.

Opciones políticas para lograr los objetivos

Se han identificado cuatro posibles opciones.

No tener una Política Espacial Europea. Ello implicaría abandonar el objetivo de abordar conjuntamente el compromiso y las acciones políticas por parte de todos los actores europeos. Resultaría, bien una inversión de la tendencia anterior hacia un aumento de la inversión comunitaria en sistemas espaciales y de la explotación de los mismos, o bien la congelación de los dispositivos actuales, que no serían mejorados, en el futuro próximo. Los Estados miembros llevarían a cabo sus propios programas espaciales sin coordinación explícita, lo que conllevaría un mercado institucional fragmentado y la adopción de distintas posturas nacionales respecto a terceros países.

Una mayor coordinación y un incremento del uso de aplicaciones espaciales para lograr los objetivos de las políticas europeas. Todos los actores en Europa aceptarían el intercambio sistemático de información sobre programas espaciales para lograr un mercado espacial institucional europeo coherente que permita a la industria gestionar las fluctuaciones en la demanda e invertir en tecnología. La federación de las necesidades del sector público europeo sería una parte importante de esto, utilizando el Programa Espacial Europeo. Harían falta compromisos de financiación sostenida de todos los actores, incluidas propuestas sobre la financiación y gestión de los servicios operativos de GMES. Se adoptarían mecanismos de coordinación entre los programas civiles y militares, respetando las competencias institucionales. Los programas tecnológicos abordarían la protección de las infraestructuras espaciales.

La modificación del marco político para el espacio en Europa implicaría la incorporación de las actividades intergubernamentales al marco de la Unión Europea. Ello seguiría permitiendo a los Estados miembros participar opcionalmente en programas derivados de acuerdos intergubernamentales de financiación, pero permitiría que las actividades pudieran recurrir a los presupuestos de líneas de financiación de la CE. Harían falta los dispositivos administrativos oportunos para los Estados miembros de la ESA que no pertenecen a la UE. Podría estructurarse de manera que sean posibles actividades entre los distintos pilares, a fin de consolidar la coordinación civil y militar.

Cambio radical – marco comunitario, aumento presupuestario sustancial. Una opción más radical sería incorporar las actividades espaciales al marco de la Comunidad Europea e impulsar la inversión espacial de forma considerable. Ello implicaría la transferencia de los presupuestos espaciales civiles nacionales existentes al presupuesto de la CE y un compromiso de nueva financiación de la CE. El Libro Blanco partió del supuesto de un aumento del gasto global en el espacio en Europa del orden del 23-35 % o de 1 250-2 000 millones de euros anuales.

Comparación del impacto potencial de las opciones

Las consideraciones políticas limitan el análisis de las opciones a corto plazo.

No tener una política espacial europea sería contrario a los deseos expresados por los ministros de los Estados miembros y podría resultar en: la imposibilidad de que el GMES llegue a ser operativo; la falta continua de coordinación en el espacio civil en Europa; un abandono en la explotación de las sinergias civiles y militares continuando en un estado de falta de interoperabilidad; y la infrautilización de los sistemas espaciales por parte de las políticas públicas europeas, lo que ocasionaría una pérdida de oportunidades de aumentar la eficiencia y la eficacia. En el estudio justificativo de la evaluación de impacto, se ha tomado la opción de ausencia de cambio como caso de base contra el que se miden las restantes opciones.

La modificación del marco político para el espacio en Europa , pasando a un marco plenamente comunitario, podría permitir unos dispositivos de coordinación más efectivos, incluido el doble uso, que proporcionarían a todos los Estados miembros un medio efectivo de participar en las actividades espaciales. Crearía un marco programático más claro para todas las partes interesadas. Se establecería de manera que se evitase la necesidad de negociar cada uno de los programas con la Comisión. El análisis que contiene el estudio justificativo de la evaluación de impacto sugiere que, sobre la base de determinados criterios de evaluación, en cualquiera de los escenarios de demanda estudiados la opción de una agenda de la UE en el marco del Segundo Pilar recibiría una buena puntuación.

No obstante, contiene una serie de incertidumbres que deben ser controladas. Las actividades espaciales tendrían que abarcar asimismo el Primer Pilar. El fundamento jurídico para una agencia entre los distintos pilares que permita la participación variable en cada uno de los programas requiere un estudio ulterior. Es necesario un análisis adicional para determinar si haría falta modificar las normas de la política financiera e industrial de la ESA en caso de que sus actividades se convirtiesen en intergubernamentales conforme al Tratado. Los Estados miembros han dejado claro que la Política no debe adelantarse al resultado de dicho análisis adicional.

La opción « Cambio radical – marco comunitario, aumento presupuestario sustancial » tendría dos características principales: una transferencia de actividades de los marcos nacional e intergubernamental a un marco comunitario; y un aumento del gasto espacial civil europeo de entre un cuarto y un tercio.

Eso podría proporcionar un marco para que la Comisión desarrollase una estrategia con visión de futuro para el desarrollo y el uso de los sistemas espaciales en beneficio de las políticas comunitarias, así como los recursos para implementarla. Habría un único grupo de órganos rectores. La industria contaría con un marco más seguro para la inversión. Sin embargo, ello presupondría que el porcentaje de respaldo de los proyectos de I+D continuaría al nivel actual, en muchos casos el 100 %.

El análisis del estudio justificativo de la evaluación de impacto sugiere que, sobre la base de los criterios utilizados para hacer la evaluación, en cualquiera de los escenarios de demanda estudiados, la opción de un programa comunitario gestionado por una agencia comunitaria recibiría una buena puntuación.

La opción radical representaría un compromiso sustancial de todos los Estados miembros para con una inversión espacial reforzada, lo que aumentaría la confianza de los inversores. Implicaría la transferencia de más de 6 000 millones de euros anuales de gastos intergubernamentales y nacionales al presupuesto comunitario, así como la puesta en común de la toma de decisiones sobre las prioridades. Existen numerosas indicaciones de que los Estados miembros no tienen deseo alguno de proseguir este planteamiento en este momento. El Tratado Constitucional propuesto señala que «la Unión dispondrá de competencia […], sin que el ejercicio de esta competencia pueda tener por efecto impedir a los Estados miembros ejercer la suya». Por otra parte, la consulta con los Estados miembros ha puesto de manifiesto que éstos están atentos para detectar movimientos en esta dirección sin un análisis exhaustivo.

Una mayor coordinación y un incremento del uso de aplicaciones espaciales para lograr los objetivos de las políticas europeas proporcionarían visibilidad por lo que respecta a los programas institucionales europeos y prepararían el terreno para una mejor coordinación de los mismos. El proceso de aumento de la flexibilidad de las normas de la ESA podría mejorar aún más la eficiencia, la especialización y la competitividad de la industria europea.

El proyecto GALILEO ha sido un claro ejemplo de los beneficios de trabajar en un proyecto de colaboración, que depende del desarrollo de tecnologías propias, de la construcción por parte del tejido industrial espacial europeo de una infraestructura espacial y del compromiso de financiación y de funcionamiento, a largo plazo, por parte de una política europea usuaria

El impacto social de los sistemas espaciales es considerable. Se utilizan en la transmisión de datos, voz y vídeo, y desempeñan un papel crítico en la recogida y difusión de la información. Puede apreciarse su importancia considerando el posible impacto de cualquier desconexión de una parte de nuestra infraestructura espacial, que tendría importantes consecuencias y supondría la congelación de una parte significativa de la actividad económica, como también obstaculizaría considerablemente la organización de los servicios de emergencia.

La opción de una mayor coordinación acelerará la conexión entre las políticas de la UE y los posibles beneficios derivados de los sistemas espaciales. Puede que las conexiones por satélite sean la única manera de llevar la educación a las regiones remotas y/o que carecen de infraestructuras sobre el terreno. Las aplicaciones satelitales pueden utilizarse también para ampliar la ayuda médica en los países en desarrollo.

El impacto medioambiental de la opción de una mayor coordinación será la introducción de una vigilancia sistemática a través del GMES. Los beneficios del GMES han sido evaluados en un importante estudio[4] llevado a cabo por PricewaterhouseCoopers. La evaluación abarca veinticinco años. Asegurar estos beneficios exigirá inversiones en servicios e infraestructura de GMES, así como en cada una de las áreas políticas identificadas. El GMES es, por lo tanto, una condición necesaria pero no suficiente, y hay que calcular exactamente los costes pertinentes como parte de un análisis coste/beneficio específico. Los beneficios globales identificados de aquí a 2030 incluyen: unos ahorros de eficiencia de alrededor de 310 millones de euros anuales; unos beneficios que requieren nuevas políticas a nivel europeo de 2 900 millones de euros anuales; unos beneficios que requieren nuevos acuerdos y cooperación globales a partir de 2025 estimados en un total de 7 000 millones de euros anuales.

Los satélites contribuyen a la política de seguridad y defensa. La contribución del espacio a la Política Europea de Seguridad y Defensa, incluye el acceso sin restricciones a áreas potenciales o reales de operación, la aportación de pruebas de actividades ilegales y el desarrollo de operaciones de gestión de crisis. La opción de una mayor coordinación fomentaría la distribución y la puesta en común de los recursos de los programas espaciales civiles y militares europeos; el aprovechamiento de la tecnología multiusos y de las normas comunes.

Seguimiento y evaluación

La DG-ENTR llevará a cabo un estudio actualizado del sector cada dos o tres años. Las evaluaciones de la operación del Acuerdo Marco se tomarán como base para decidir si se prolonga, y se evaluarán asimismo los principales escenarios rentables posibles para optimizar la organización de actividades espaciales en Europa.

[1] RPA, febrero de 2007: Evaluación de impacto relativa a la evolución económica y en términos de gobernanza del espacio en Europa, RPA, febrero de 2007, preparada para la DG Empresa e Industria de la CE.

[2] RPA, febrero de 2007.

[3] «AGENDA 2007 – Un documento del Director General de la AEE» (BR-213 de octubre de 2003).

[4] PricewaterhouseCoopers, julio de 2006: «Análisis de los beneficios socioeconómicos del GMES», preparado para la AEE.