ES    ES ES 
ES    ES  COMISIÓN EUROPEA 
Bruselas, 31.3.2011 
SEC(2011) 355 final 
  
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN 
RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO 
  
Documento que acompaña a la 
  
Propuesta de 
DIRECTIVA DEL PARLAMENTO  EUROPEO Y DEL CONSEJO 
sobre los contratos de crédito para bienes inmuebles de uso residencial 
  
(Texto pertinente a los efectos del EEE) 
SEC(2011) 356 final 
SEC(2011) 357 final 
COM(2011) 142 final 
ES 2   ES 1. INTRODUCCIÓN  
Al hablar de concesión de préstamos responsable se quie re decir que prestamistas e 
intemediarios han de poner cuidado en presta r a los consumidores importes a los que estos 
puedan hacer frente y que se adecúen a sus necesidades y circunstancias.  De igual modo, al 
hablar de contratación responsab le se quiere decir que los c onsumidores han de facilitar 
información pertinente, completa y exacta sobre su situación financiera, y ser alentados a 
tomar decisiones fundadas y sostenibles.  
2. DEFINICIÓN DEL PROBLEMA  
2.1. Problemas 
Los niveles de endeudamiento de las familias au mentan en toda Europa. Aunque, esto, en sí 
mismo, no es indicativo de una concesión y c ontratación de préstamos irresponsable, a 
condición de que dichos niveles sean sostenible s y sea posible hacer frente a los reembolsos, 
las cifras señalan que a los ciudadanos les resu lta cada vez más difícil devolver sus deudas: en 
2008, un 16 % de personas manifestaba tener di ficultades para abonar las cuotas, y un 10 % 
de todas las familias afirmaba tener demora en los pagos1. La dificultad para satisfacer los 
reembolsos ha elevado las tasas de mo rosidad y las ejecuciones de hipoteca2. En estos datos, 
además de una concesión y contratación de préstamos irresponsable, pueden influir otros 
factores, como, por ejemplo, la  recesión económica. No obstante, la información recopilada 
para esta evaluación de impacto y los testimoni os cualitativos de los interesados, junto con 
ciertos casos observados en toda Europa, muestran que no estamos solo ante un problema coyuntural circunscrito a uno o dos Estados miem bros sino que existe en toda la UE.  
La decisión de otorgar un determinado créd ito hipotecario, así como la decisión del 
prestatario de optar por un de terminado producto hipotecario, y su capacidad para reembolsar 
el préstamo, vienen dadas por una serie de fa ctores. Entre ellos, cabe citar la situación 
económica, las asimetrías de información, los conflictos de intereses, las lagunas e incoherencias legislativas, y otros, como son los conocimientos financieros del prestatario y 
las estructuras de financiación hipotecaria. Aunque estos otros f actores tienen ciertamente una 
incidencia, no es menos cierto que  en el origen de la crisis financiera hay que situar el 
comportamiento irresponsable de ciertos oper adores del mercado. Resulta obvio, por tanto, 
que es necesario combatir la concesión y cont ratación de préstamos irresponsable, a fin de 
evitar que se repita la actual crisis financiera. 
A continuación, se indican una se rie de problemas obervados en relación con la concesión y 
contratación de préstamos irresponsable. Se co nstataron también diversos problemas conexos 
al reembolso anticipado de los préstamos hipotecarios. Estos problemas, que generan 
inequidad en la competencia, obstaculizan la actividad transfronteriza, reducen la movilidad y afectan a la confianza de  los clientes, se describen detallad amente en la evaluación de impacto 
                                                
 
1 Europeans’ state of mind [Estado de opinión de los europeos], Eurobarómetro 69, noviembre de 2008. 
Towards a Common Operational European Definition of Over-indebtedness [Hacia una definición 
práctica europea común de sobreendeudamiento], Observatorio del Ahorro Europeo en colaboración 
con el Centro de Estudios Políticos Europeos (CEPS)  y la Universidad de Bristol, febrero de 2008. 
2 Información facilitada por los Estados miembros a la Comisión. 
ES 3   ES que acompaña al Libro Blanco sobre la integración de los mercados de crédito hipotecario de 
la UE3.  
2.1.1.  Comunicaciones publicitarias y comercia les que no permiten la comparación, 
incompletas y faltas de objetividad y de claridad  
En toda la UE se observan casos de publicidad  inadecuada de los productos hipotecarios. Las 
comunicaciones publicitarias y comerciales inco mpletas y faltas de claridad resultan, a 
menudo, difíciles de comparar y no permiten a los consumidores buscar y sopesar distintas 
ofertas. Pese a la legislación nacional y las disposiciones de la  UE que prohíben la publicidad 
engañosa, persisten las incoherencias y lagunas. La existencia de diversas normas supone un 
obstáculo adicional para los prestamistas y/o intermediarios de crédito que ofrecen productos 
y servicios en otros países. 
2.1.2.  Información insuficiente, facilitada a destiempo, compleja, que no permite la 
comparación y resulta poco clara 
Se han realizado esfuerzos por mejorar la ca lidad y comparabilidad de la información 
precontractual, como demuestra el Código de conducta voluntario sobre información 
precontractual para los créditos vivienda. Sin embargo, este Código se ha aplicado de forma 
desigual y los mecanismos de cumplimiento y segu imiento son ineficaces. El momento en que 
se ha de proporcionar la fich a europea de información normali zada (FEIN) consensuada varía, 
lo que limita su uso, por ejemplo, a la hora de comparar ofertas. Pese al Código, siguen existiendo una serie de deficiencias en el  mercado. En primer lugar, la información 
precontractual es difícil de comparar. La aplic ación de distintas metodologías y distintas bases 
de cálculo de los costes impide también que un elemento clave de la FEIN, como es la tasa 
anual equivalente (TAE), pueda compararse. En  segundo lugar, los consumidores creen que la 
información aportada es compleja y poco clara.  En tercer lugar, dicha información es a 
menudo incompleta. Por último, no existen normas que regulen la divulgación de información 
sobre la relación entre el prestami sta y el intermediario de crédito. 
2.1.3.  Asesoramiento inadecuado 
La disparidad de incentivos en la actividad de asesoramiento puede originar deficiencias en el 
mercado. Quienes asesoran pueden verse incita dos a no hacerlo imparcialmente si, por 
ejemplo, diferentes prestamistas les ofrecen dis tintos niveles de remuneración por la venta de 
determinados productos. Se ha comproba do que, en muchos casos, se ha prestado 
asesoramiento hipotecario inadecuado, en perj uicio del consumidor. Sin disposiciones o 
criterios que permitan evaluar el  asesoramiento ofrecido, es difí cil determinar si este era 
adecuado. 
2.1.4.  Evaluación incorrecta de la solven cia y de la idoneidad del producto 
Una importante deficiencia del mercado en este te rreno es la falta de incentivos que alienten a 
realizar evaluaciones exhaustivas de la solvencia y/o la idoneidad del producto. Los 
prestamistas pueden basarse en el valor de la garantía subyacente (bien hipotecado), ceder el 
riesgo de impago o vender el préstamo a un tercero. Del mismo mod o, los consumidores 
pueden verse incentivados a sobreestimar sus ingres os para obtener el préstamo. Deficiencias 
legales, como la carencia de marcos normativos y la falta de claridad o incoherencia de estos, 
                                                
 
3 SEC(2007) 1683. 
ES 4   ES contribuyen a que las eval uaciones de la solvencia y de la  idoneidad del producto no sean 
adecuadas. Los obstáculos legales limitan tambié n la posibilidad de que el prestamista 
obtenga información sobre el prestatario en otro s países a través de una base de datos de 
crédito. 
2.1.5.  Regímenes de registro, de aut orización y de supervisión ineficaces, incoherentes o 
inexistentes en relación con los interm ediarios de crédit o y las entidades no 
crediticias que otorgan créditos hipotecarios  
No todos los Estados miembros exigen que los intermediarios de créd ito estén registrados o 
autorizados, lo que abre la vía a un compor tamiento irresponsable. Al mismo tiempo, la 
inexistencia de la obligación de  registro o de autorización hace que el margen de que disponen 
las autoridades para supervisar  las actividades de los intermediarios de crédito o imponer 
sanciones por conducta indebida sea escaso. Esto  puede generar un entorno no competitivo en 
el que la conducta indebida, la asunción excesi va de riesgos o el asesoramiento inadecuado 
queden impunes. Actualmente, la actividad transf ronteriza de los intermediarios de crédito es 
extremadamente limitada: el mosaico de disposici ones vigente a escala de la UE puede influir 
negativamente en la decisión de empre nder o no actividades transfronterizas. 
Seis Estados miembros no sujetan las entidades  no crediticias a obligaciones de registro y 
autorización, y estas últimas varían notable mente entre los Estados miembros que tienen 
normas al respecto. La no imposición de obligaciones de registro o autorización priva a las autoridades de fundamento sufici ente para supervisar las ac tividades de la s entidades no 
crediticias o exigir sancione s por conductas indebidas, con efectos similares a los antes 
señalados. 
2.2. Consecuencias 
Los problemas observados repercuten en los cons umidores, los intermediarios de crédito, los 
prestamistas y el conjunto de la economía. 
2.2.1.  Importantes efectos indirectos sobre la economía en general 
Los mercados de crédito hipotec ario desempeñan una función importante en la economía de la 
UE. En 2008, el saldo vivo de préstamos hipot ecarios sobre bienes inmuebles de uso 
residencial representaba en EU-27 en torno al 50 % del PIB de la UE. Por tanto, al afectar a la 
solvencia de quienes otorgan préstamos hi potecarios, la concesión y contratación de 
préstamos irresponsable puede incidir significa tivamente en la economía en general. Las 
entidades financieras necesitan constituir cada v ez mayores reservas de capital frente a la 
morosidad, por lo que se reduce el crédito disponible para los prestatarios y las empresas 
responsables, limitando esto, a su vez, el crec imiento económico y el consumo. La concesión 
y contratación de préstamos irresponsable ti ene también repercusiones económicas como 
consecuencia de los programas de rescate o las nacionalizacione s que emprenden los 
gobiernos, que generan tensiones presupuestar ias y, a menudo, hacen necesario introducir 
recortes en el presupuesto. Por último, cabe seña lar que las redes de protección social también 
se ven sometidas a presión por el aumento del de sempleo y de la demanda de gasto social y de 
vivienda. 
2.2.2.  Riesgo de perjuicio del consumidor 
Los consumidores a los que se vende pr oductos inadecuados acaban, a menudo, con 
dificultades financieras, que les llevan a un exceso de endeudamiento y a situaciones de 
ES 5   ES impago y de ejecución de la hi poteca. Los consumidores pueden verse perjudicados por los 
obstáculos legales que impiden que los pres tamistas puedan evaluar adecuadamente la 
solvencia o la idoneidad del producto, o los co stes adicionales que de ben soportar en las 
operaciones transfronterizas. Esto s consumidores pueden sufrir un perjuicio financiero directo 
(p.ej., deben pagar un precio ma yor por un producto que podr ían obtener por menos) o un 
posible perjuicio social (p.ej., no obtener un crédito hipotecario aun pudiendo reembolsarlo). 
Por último, los consumidores pueden también pe rder confianza en los prestamistas y los 
intermediarios de crédito. 
2.2.3.  Reducida movilidad del cliente 
Varios de los problemas antes señalados obstaculizan la movilidad del cliente. La falta de 
transparencia y de comparabilidad pueden hacer que el cliente no efectúe una búsqueda para hallar la oferta que mejor se adapte a sus neces idades. Los consumidores que deseen contratar 
un préstamo en un país distinto del suyo de origen pueden tener que pagar precios más elevados o verse privados de ta l posibilidad por el hecho de que  los prestamistas extranjeros 
no pueden obtener suficiente informaci ón sobre sus historiales de crédito. 
2.2.4.  Escasa actividad transfronteriza 
Los obstáculos económicos, tales como el coste de las infraestructuras de acceso y la 
necesidad de adaptar el materi al publicitario, el aporte de información, los productos, los 
modelos de negocio y las estrateg ias de fijación de precios elevan  el coste de operar en otro 
Estado miembro. Estos obstáculos disuaden de entrar en el mercado y limitan la competencia. Por ejemplo, los intermediarios de  crédito que desean actuar en otro paíse se enfrentan a un 
obstáculo adicional: contrariamente a lo que ocurre con los intermediarios del ámbito de la inversión o de los seguros, no existe un régimen de «pasaporte» 
2.2.5.  Desigualdad de condiciones de competen cia entre operadores del mercado y entre 
productos 
Las lagunas e incoherencias de los marcos norma tivos han creado una situación en la cual los 
operadores del mercado hipotecario ejercen las mismas actividades y sufren riesgos similares, 
pero no necesariamente están sujetos a iguale s normas. La diferencia entre los marcos 
normativos aplicables al crédito al consumo y al  crédito hipotecario puede también dar lugar a 
un arbitraje regulador entre esto s dos diferentes productos de pr éstamo (crédito al consumo y 
crédito hipoteario). 
3. O
BJETIVOS DE LA MEDIDA  
Cabe señalar dos objetivos generales comu nes en relación con todos los problemas 
observados. En primer lugar, crear un mercado único eficiente y competitivo para los consumidores, los prestamistas y los intermed iarios de crédito, co n un elevado grado de 
protección del consumidor, impulsando los cu atro objetivos específicos siguientes: 
– confianza del consumidor; 
– movilidad de los clientes; 
– actividad transfronteriza de los prestami stas y los intermediarios de crédito; 
ES 6   ES – condiciones equitativas de competencia. 
En segundo lugar, favorecer la estabilida d financiera, garan tizando para ello un 
funcionamiento responsable de los mercados de crédito hipotecario. 
4. JUSTIFICACIÓN DE LA ACTUACIÓN DE LA UE 
Si solo los Estados miembros adoptan medidas,  ello redundará en dist intas normativas, lo que 
puede socavar el funcionamiento del mercado in terior o erigir nuevos obstáculos, y generar 
desiguales niveles de protección del consumidor en toda la UE. Por tanto, se necesitan normas 
comunes a escala de la UE, a fin de impulsar un mercado interior eficiente y competitivo, en 
el que el consumidor goce de gran protecc ión, y evitar que surjan normas y prácticas 
divergentes en los Estados miembros. El Trat ado prevé acciones dirigi das a garantizar la 
creación y el funcionamiento de  un mercado interior en el qu e existan un elevado grado de 
protección del consumidor y libre prestación de servicios. En lo que se refiere a las hipotecas 
sobre bienes inmuebles de uso residencial, este mercado está muy lejos de ser una plena realidad, pues existen diversos  obstáculos que se opone n a la libre prestación de servicios y a 
la creación de un mercado interi or. La actuación se fundamenta en el artículo 114 (antiguo 
artículo 95) del Tratado. 
5. O
PCIONES ESTRATÉGICAS  
Se han determinado una serie de opciones estratégicas, que figuran  resumidas en el cuadro 
que, a continuación, se inserta.  Las opciones seleccionadas aparecen en negrita. Según el 
análisis efectuado, son las más eficaces y eficie ntes para alcanzar los objetivos más arriba 
mencionados. Las opciones estratégicas sobre el  reembolso anticipado se analizan y evalúan 
detalladamente en la evaluación de impacto que acompaña al Libro Blanco sobre la 
integración de los mercados de crédito hipotecario de la UE4 y el estudio de evaluación de 
los costes y beneficios de diversas opciones es tratégicas en el ámbito  del crédito hipotecario5. 
Publicidad y comercialización  
1: No intervenir  
2: Introducir normas de publicidad similares a las contenidas en el artículo 4 de la Di rectiva relativa a los contratos de créd ito 
al consumo (DCC)  
3: Introducir normas específicas sobre la forma y el contenido de las comunicaciones publicitarias y comerciales  
Información precontractual  
1: No intervenir  
2: Garantizar que los consumidores reciban la FEIN  
3: Garantizar que la FEIN se facilit e con tiempo suficiente para que el consumi dor pueda buscar y sopesar distintas ofertas  
3.1: Establecer obligaci ones basadas en principios  
3.2: Especificar un plazo para el aporte de información  
4: Mejorar el formato y el contenido de la FEIN  
5: Normalizar la TAE  
5.1: Normalizar sobre la base de una lista restringida de costes  
5.2: Normalizar con arreglo al artículo 19 de la DCC  
5.3: Normalizar sobre la base de una lista amplia de costes  
6: Información precontractual adicional sobre el operador que ofrece la hipoteca (p.ej., remuneración)  
Asesoramiento hipotecario  
                                                 
4 SEC(2007) 1683. 
5 Study on the costs and benefits of different policy options for mortgage credit , London Economics y 
Achim Dübel (Finpolconsult) en colaboración con el Institut für Finanzdienstleistungen (iff), noviembre 
de 2009, pp. 200-336. 
ES 7   ES 1: No intervenir  
1.2: Disponer la obligación de ofrecer explicaciones adecuadas (artículo 5.6 de la DCC)  
1.3: Establecer normas de asesoramiento basadas en principios  
1.4: Establecer la obligación de ofrecer asesoramiento hipotecario  
Estrategias de remuneración de los asesores  
2.1: No intervenir  
2.2: Orientar sobre las políticas de remuneración a partir de principios  
2.3: Establecer normas es pecíficas sobre los métodos y los niveles de remuneración  
Evaluación de la solvencia  
1.1: No intervenir  
1.2: Establecer la obligación de que el pres tamista evalúe la solvencia del prestatario  
1.3: Establecer la obligación de que el prestamista deniegue el crédito en caso de evaluación negativa de la 
solvencia  
1.4: Acceso no discriminatorio de los prestamistas a las bases de datos  
1.5: Homogeneizar el contenido y las características de las bases de datos  
1.6: Establecer la obligación de que el prestatario facilite información correcta sobre su situación  
Evaluación de la idoneidad  
2.1: No intervenir  
2.2: Establecer la obligación de que el prestamista o el intermediario de crédito  evalúen la idoneidad del producto ofrecido  
2.3: Establecer la obligación de advertir al prestatario si el producto de crédito elegido no es idóneo para él  
2.4: Establecer la obligación de que el prestatario facilite información correcta sobre su situación  
2.5: Establecer normas específicas por producto, incluidas pr ohibiciones o límites para ciertos productos de crédito  
Intermediarios de crédito: registro y autorización  
1.1: No intervenir  
1.2: Establecer obligaci ones basadas en principios  
1.3: Establecer requisitos específicos  
1.4: Introducir un pasaporte  
Intermediarios de crédito: requisitos prudenciales y de supervisión  
3.1: No intervenir  
3.2: Establecer obligaciones basadas en principios  
3.3: Requisitos específicos  
3.4: Introducir una supervisión a escala de la UE  
ENC: registro y autorización  
1.1: No intervenir  
1.2: Establecer obligaciones basadas en principios  
1.3: Requisitos específicos  
ENC: requisitos prudenciales y de supervisión  
3.1: No intervenir  
3.2: Establecer obligaciones basadas en principios  
3.3: Requisitos específicos  
3.4: Introducir una supervisión a escala de la UE  
6. IMPACTO  
Las opciones seleccionadas reducirán la probab ilidad de que los consumidores adquieran 
productos de crédito hipotecario inadecuados. Se  prevé un marcado efecto positivo sobre la 
confianza del consumidor, que reforzará la de manda de productos de crédito y alentará la 
movilidad de aquel dentro de su propio país y, aunque en menor medida, a escala transfronteriza. 
Algunas de las opciones selecci onadas no conllevarán cambi os significativos en el 
funcionamiento de los operadores  del mercado, por el lado de la oferta, en una serie de 
Estados miembros en los que ya existen obligac iones similares. Sin embargo, sí tendrán una 
incidencia importante en la actividad transfront eriza de los prestamistas y los intermediarios 
de crédito. La entrada en el mercado de proveedores e interm ediarios de crédito de otros 
países se considera que intensificará la compet encia y, por tanto, se traducirá en una mayor 
ES 8   ES gama de productos de crédito a disposición del consumidor y, potencialmente, incluso en un 
cierto descenso de los precios. 
El impacto global de este conjunto de dispos iciones no puede calcularse como una mera suma 
de impactos individuales. Ello es así no solo por el riesgo de contab ilizar por partida doble 
costes y beneficios que se solapan, sino tambié n por las sinergias entr e algunas opciones, que 
amplificarán su impacto. De acuerdo con los cálculos de la Comisión, basados en datos actuales, cabe estimar beneficios de entre 1 272 y 1 931 millones de euros, según cifras 
conservadoras. El total de co stes no recurrentes y de costes  recurrentes se sitúa entre 
383-621 millones de EUR y 268-330 millones de EUR, respectivamente. 
En su mayoría, los efectos de las opciones seleccionadas se deja rán sentir en toda la UE. No 
obstante, los costes y beneficios de algunas de  ellas serán mayores en los Estados miembros 
an adaptar considerablemente sus normas o intr oducir un marco normativo completo (p.ej., 
aquellos en los que los intermediarios de créd ito y las entidades no cr editicias no están en 
absoluto regulados). 
Se prevén dos posibles efectos sociales contrapu estos: de un lado, existe el riesgo de que las 
prácticas de préstamo responsables redunden en una reducción del acceso al crédito, en 
particular en relación con ciertos grupos de prestatarios (p.ej., lo s de escasos ingresos); de otro 
lado, la política de préstamo responsable hará  que las prácticas de préstamo sean más 
sostenibles y, por tanto, incremen tará la cohesión social.  
En la mayoría de las opcione s seleccionadas, no se prev é un aumento de la carga 
administrativa. Las excepciones se refieren al marco normativo de los intermediarios de 
crédito y de las entidades no crediticias, pues los costes de autorización y de registro de estos 
operadores del mercado, y el cu mplimiento permanente de la  legislación, les acarreará 
obligaciones administrativas. 
7. C
ONCLUSIÓN  
El instrumento de política que se prefiere es una Directiva de la UE. Una Directiva permite 
atender a la proporcionalidad mediante el nivel de armonización. La plena armonización no 
siempre es necesaria o pertinente: la estructura  de los mercados de la vivienda y de los 
mercados hipotecarios difiere considerablemente entre los distintos países de la UE, como 
también difieren los productos y las estructuras de de remuneración. La intervención de la UE 
ha de ser suficientemente detallada para ser ef ectiva, pero también suficientemente genérica, 
de modo que se atienda a la di versidad que presenta la UE. 
La Directiva de la UE que se propone prevé un  reexamen de su adecuación y eficacia. Este 
reexamen debe tener lugar pocos años después de su transposición e incluiría una consulta 
pública.