Dictamen del Comité de las Regiones sobre "El problema de los 'sin techo' y la vivienda"

(1999/C 293/07)

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

vista la decisión de su Mesa de 16 de septiembre de 1998, de conformidad con el cuarto párrafo del artículo 198 C del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, de emitir un dictamen sobre este asunto y encargar su preparación a la Comisión de Ordenación del Territorio, Medio Ambiente y Energía (Comisión 4);

visto el proyecto de Dictamen (CDR 376/98 rev. 1) aprobado por la Comisión 4 el 4 de febrero de 1999. (ponente: Sr. François Geindre),

ha aprobado por unanimidad en su 29o Pleno celebrado los días 2 y 3 de junio de 1999 (sesión del 3 de junio) el presente Dictamen.

1. Introducción

Con el presente Dictamen, el Comité de las Regiones manifiesta su deseo de ocuparse del problema de los "sin techo" . A pesar de que este fenómeno presenta diferentes formas dependiendo de los países de la Unión Europea y de que, a primera vista, el problema no parece ser de competencia comunitaria, está claro que la presencia de personas "sin techo" en las ciudades es una de las manifestaciones más graves de los fenómenos de exclusión social de la Unión Europea que afecta principalmente a los entes territoriales. El presente Dictamen analiza el problema esencialmente desde el punto de vista de los entes territoriales.

1.1. Fundamentos de las acciones de la Unión Europea con respecto a los "sin techo"

1.1.1. El asunto de los "sin techo" aparece en parte en los debates comunitarios sobre la problemática de la vivienda. Asimismo, es una de las preocupaciones relacionadas con el reforzamiento de la política social europea que se inscribe en el marco de las iniciativas y programas europeos en materia de lucha contra la exclusión, así como de las orientaciones sobre política urbana.

1.1.2. Se pueden citar numerosos fundamentos jurídicos que justifican las acciones destinadas a apoyar y hacerse cargo de los "sin techo".

1.1.3. El antiguo Título XIV del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (Tratado de Maastricht) trata el tema de la cohesión económica y social. Por otra parte, los antiguos artículos 130 A a 130 E regulan las acciones comunitarias destinadas a reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las regiones menos favorecidas (disposiciones por las que se establecen los mecanismos de los fondos estructurales).

1.1.4. El artículo 13 del Tratado de Amsterdam, que será operativo cuando el Tratado entre en vigor, tiene por objeto combatir la desigualdad y la discriminación en el acceso al mercado laboral. Este artículo permitirá apoyar los proyectos destinados a prevenir y reducir los procesos de exclusión social. El artículo 137 del Tratado de Amsterdam otorgará una competencia explícita para actuar en el ámbito de la exclusión social. Actualmente, la Unión Europea se ve obligada a recurrir al artículo 235 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea que permite, previa unanimidad del Consejo, emprender una acción específica que no esté prevista por el Tratado. Esta situación ocasiona bloqueos extremadamente perjudiciales para la acción social de la Comunidad.

1.1.5. La reforma de los fondos estructurales, que actualmente están debatiendo los Estados miembros y la Comisión, debería permitir combatir de forma más eficaz el desempleo y la exclusión social a nivel europeo. El nivel de intervención previsto implica que se haga referencia (en el proyecto de Reglamento marco) a la promoción de la integración social y a la igualdad de oportunidades. El proyecto prevé un enfoque integrado del desarrollo y, en concreto, una mayor coherencia entre las acciones de los distintos fondos y las prioridades comunitarias, la estrategia para el empleo, las políticas económicas y sociales de los Estados miembros y sus políticas regionales.

1.1.6. Asimismo, deben tenerse en cuenta otras dos consideraciones. En primer lugar, la aprobación de la Comisión el 15 de noviembre de 1998 de los informes relativos a la estrategia europea de empleo y las directrices para 1999 que se apoyan en cinco grandes ejes, entre otros la apertura del mercado laboral a todos, incluidos los minusválidos y las minorías étnicas. En segundo lugar, el día internacional contra la pobreza que se celebró el 17 de octubre de 1998. El Comisario europeo encargado de asuntos sociales, Sr. Flynn, aprovechó esta ocasión para recordar que la política comunitaria debía mejorarse de conformidad con el fundamento jurídico del artículo 137 para mejorar la capacidad de inserción profesional, teniendo en cuenta que el 17 % de las economías domésticas de la Unión Europea dispone de rentas por debajo del umbral de la pobreza.

1.1.7. Las preocupaciones relacionadas con la situación de las personas menos favorecidas, como los "sin techo", están cobrando una importancia cada vez mayor en las reflexiones y las políticas de la Unión Europea.

1.2. Recomendaciones del Comité de las Regiones

1.2.1. El presente Dictamen analiza el problema de los "sin techo" en la Unión Europea desde todos los puntos de vista. Contiene cinco recomendaciones y observaciones que conviene destacar desde el principio.

1.2.2. Ante la gravedad y la complejidad de este asunto, el Comité de las Regiones:

(i) recomienda que la Unión Europea siga apoyando los esfuerzos de investigación relativos al fenómeno de los "sin techo";

(ii) propone que se consolide un sistema de intercambio de conocimientos e iniciativas entre los entes territoriales a nivel comunitario basándose en las redes existentes;

(iii) recomienda que entre los objetivos del FSE figure expresamente esta problemática;

(iv) insta a las instituciones europeas a que ahonden en el principio del derecho a un alojamiento adecuado;

(v) desea subrayar la cuestión de la cohesión y la integración europea a través del problema de la proximidad de países menos favorecidos.

2. Observaciones generales

2.1. Desde mediados de los años 80, la presencia de los "sin techo" es mucho más visible en los espacios públicos de las ciudades de la Unión Europea. A pesar de que no se trata de un problema nuevo, es evidente que está adquiriendo una nueva dimensión debido, en particular, a que las sociedades opulentas consideran unánimemente inadmisibles las formas extremas de pobreza. Todos coinciden en que la situación y las condiciones de vida de estas personas constituyen violaciones de los derechos humanos.

2.2. Desde hace aproximadamente quince años, los "sin techo", inscritos en un proceso de exclusión social, suscitan cada vez más reacciones (hostiles o favorables) entre la población de los Estados miembros, son objeto de inversiones mediáticas y científicas (multiplicación del número de artículos, informes, investigaciones y publicaciones al respecto) y despiertan un mayor interés institucional (consolidación del derecho a un alojamiento adecuado, desarrollo de políticas estructuradas y dispositivos específicos).

2.3. El problema de los "sin techo" tiene sus raíces en los resortes socioeconómicos y culturales más profundos de los países europeos. Este asunto, administrado a nivel local, provoca reacciones y respuestas que oscilan invariablemente entre la represión y la solidaridad. En efecto, a pesar de que la intervención pública con respecto a los "sin techo" está ampliamente respaldada en los distintos países, debe sin embargo adaptarse a cierta ambigüedad de los sentimientos de los ciudadanos que, a nivel local, pueden manifestar deseos contradictorios que oscilan entre solicitudes de acogida y de expulsión de estas personas.

2.4. Ningún problema relacionado con el tema de los "sin techo" (acceso a la vivienda, mendicidad, falta de civismo, inserción profesional y acceso a los servicios de asistencia) puede tratarse exclusivamente a nivel local. Se trata en realidad de un problema de cooperación entre territorios que, tras la supresión de las fronteras, debe considerarse desde nuevas perspectivas.

2.5. El asunto de los "sin techo" no es una preocupación secundaria o marginal. Se trata de un problema vital que no tiene solución a corto plazo. Para garantizar una mayor cohesión económica y social en la Unión Europea, es necesario tener en cuenta este importante fenómeno que, sin duda alguna, caracterizará la vida cotidiana de las ciudades europeas de principios del siglo XXI. El Comité de las Regiones recomienda que se haga todo lo posible para no resignarse ante este hecho y desea que se tomen todas las iniciativas necesarias para prevenir estas situaciones.

3. Una población poco conocida

3.1. Una preocupación en todos los países de la Unión Europea

3.1.1. Los "sin techo" podrían no parecer una preocupación de las instituciones europeas. El Libro Blanco sobre la política social europea no mencionaba el asunto de los "sin techo". Sin embargo, las diversas iniciativas y programas europeos en materia de lucha contra la pobreza y la exclusión (URBAN, INTEGRA, Pobreza, proyectos del FSE), han permitido apoyar dispositivos innovadores de asistencia en los Estados miembros. Por otra parte, la reciente evolución de los debates europeos pone de manifiesto un interés creciente por este problema.

3.1.2. Todos los países de la Unión Europea coinciden en que el problema de los "sin techo" es indigno de naciones globalmente prósperas. Asimismo, constatan que, en cierto modo, este asunto es fruto de un conjunto de problemas sociales y urbanos. Los "sin techo" son la parte más visible de los fenómenos de exclusión que se han desarrollado y siguen desarrollándose en toda Europa.

3.1.3. La pobreza y la exclusión pueden manifestarse de formas muy variadas. Sin embargo, para los ciudadanos, el hecho de vivir en la calle es uno de los principales indicadores de los fenómenos que definen la pobreza en la Unión Europea. En un contexto de inquietud, de aumento del desempleo de larga duración, de interrogantes sobre los procesos de exclusión social, los "sin techo" constituyen la figura central de estos problemas en la mayoría de los Estados miembros.

3.1.4. Desde finales de los años 80, el número de personas que viven en estas condiciones es alarmante. Aunque la proliferación objetiva del fenómeno puede comprobarse a través de la presión cada vez mayor ejercida a nivel local sobre los servicios administrativos o las asociaciones de voluntarios, en realidad no sabemos mucho de su amplitud y, generalmente, no disponemos de datos muy precisos sobre los "sin techo". Sin embargo, gracias a recientes esfuerzos de investigación se ha progresado de forma notable.

3.1.5. Se conoce el estado de extrema pobreza y el elevado porcentaje de hombres que viven aislados en esta población. El aumento progresivo del número de mujeres y jóvenes también ha sido ampliamente documentado por monografías realizadas en numerosas ciudades de los Estados miembros. Asimismo, el elevado consumo de alcohol o drogas y el deteriorado estado de salud, en particular, en relación con la tuberculosis y la salud mental (aunque conviene no exagerar al respecto) se reconocen como importantes problemas de salud pública. Por último, el aumento del número de "sin techo" extranjeros procedentes de países que no pertenecen a la Unión Europea, como los países del Magreb, del África Negra o de Europa del Este, varía según los países. El aumento de la proporción de emigrantes entre los "sin techo" es un elemento que hay que tener en cuenta si bien se manifiesta con mayor o menor intensidad según los países.

3.1.6. El perfil y las manifestaciones del problema varían sensiblemente en función de los países, de los tipos de Estado del bienestar y de las ciudades, pero en la mayoría de los Estados miembros fenómenos similares han caracterizado los años 90: la aparición generalizada de los "periódicos callejeros" vendidos por los "sin techo", el aumento del número de peticiones de intervención pública por parte de los ciudadanos y el desarrollo de iniciativas por parte de asociaciones de voluntarios.

3.1.7. El problema de los "sin techo" ocupa un lugar importante en el orden del día político municipal y nacional. En determinados períodos del año, en particular en invierno, cuando las condiciones climáticas son peligrosas, despierta movimientos de compasión legítimos. Durante otros períodos del año, generalmente más turísticos, las reacciones suelen ser menos hospitalarias. Estas reacciones, que en ciertos aspectos pueden ser comprensibles, son criticables desde muchos puntos de vista.

3.1.8. Algunas organizaciones no gubernamentales tratan el asunto de los "sin techo" a escala de la Unión Europea, apoyan investigaciones y presionan a los organismos públicos. Asimismo, informan acerca de las semejanzas y las divergencias entre los distintos países. En 1991, la Comisión encargó a la FEANTSA (Federación europea de asociaciones nacionales que trabajan con los "sin techo", creada en 1989) la gestión de un Observatorio europeo de los "sin techo" que funciona a partir de una red universitaria de corresponsales nacionales. Gracias a esta red se han compilado y difundido datos sobre la identificación, el censo y el análisis de una población que no entra dentro de los cánones tradicionales de los instrumentos estadísticos, que generalmente se basan en las personas que disponen de una vivienda fija.

3.2. Una población heterogénea

3.2.1. El hecho de que el problema de los "sin techo" se haya manifestado de forma cada vez más visible en los últimos diez años puede explicarse, en primer lugar, por la presencia más patente de personas que hacen un uso particular del espacio público en las ciudades, aunque todavía desconozcamos su número exacto. Determinadas formas de acción colectiva también han hecho a los "sin techo" más visibles: el fenómeno de los okupas, la aparición y la difusión de los "periódicos callejeros", la presión de las asociaciones activistas, las manifestaciones y la ocupación de espacios públicos o edificios desocupados.

3.2.2. Aunque pueda parecer sencillo caracterizar a una población con la que todos los ciudadanos europeos se cruzan en las calles de sus ciudades, en realidad resulta especialmente difícil definir con precisión a esta población, sobre todo porque no todos los "sin techo" son reconocibles como tales en la calle.

3.2.3. En efecto, sabemos muy poco acerca de los "sin techo" principalmente porque no existe una definición exacta ni una calificación jurídica estable en cada uno de los países. El término "sin techo" abarca realidades distintas en cada país. Las definiciones, las normas y las prácticas de los distintos Estados miembros complican aún más esta situación. A pesar de los esfuerzos de aclaración, las definiciones tampoco están garantizadas a nivel de la Unión Europea.

3.2.4. Determinados estudios y disposiciones nacionales suelen agrupar a los vendedores ambulantes y a los "sin techo" en una misma categoría, puesto que ambos carecen de un domicilio fijo. Este agrupamiento de personas tan distintas dentro de una misma categoría puede ocasionar una confusión general. Sin embargo, también es cierto que el problema de la aceptación y la tolerancia de los vendedores ambulantes es, en muchos aspectos, similar al de la hospitalidad hacia los "sin techo".

3.2.5. La principal razón por la que no conocemos bien a los "sin techo" es que se trata de un grupo extremadamente heterogéneo en el que figuran personas que viven en condiciones muy diferentes, desde el vagabundo tradicional -generalmente hombres que viven en la calle desde hace tiempo- a mujeres jóvenes que han sido expulsadas de sus viviendas recientemente. Los esfuerzos de investigación han permitido comprobar que la situación en la que viven los "sin techo" varía considerablemente con el tiempo. Puede tratarse de un estado transitorio, crónico o permanente. Algunos viven en la calle desde hace tiempo y permanecerán aún mucho tiempo, para otros se trata de una experiencia temporal que no repetirán nunca más y otros se encuentran esporádicamente en esa situación. En cada uno de los casos las representaciones colectivas y las respuestas oficiales no son necesariamente las mismas.

3.2.6. Por lo tanto, la cuestión de los "sin techo" se asocia en primer lugar a un problema de orden semántico. Utilizado en su sentido corriente, este término se refiere más a un estatus social determinado que a una condición de vivienda. "Sin techo", vagabundo, indigente y mendigo son generalmente sinónimos. A menudo, los debates sobre los "sin techo" suelen centrarse en el tema de la mendicidad. Ahora bien, no todas las personas que mendigan son "sin techo", y viceversa. Por otra parte, el problema de los "sin techo" está estrechamente relacionado con el problema de la vivienda, pero la presencia de personas identificadas como "sin techo" en las ciudades europeas no es exclusivamente un problema de vivienda.

3.2.7. Comúnmente, el término "sin techo" designa con mayor o menor precisión un conjunto de problemas a los que se enfrentan diariamente los que conviven con personas clasificadas como "sin techo", se preocupan por ellos y participan en los dispositivos de ayuda. De esta forma, se agrupan fenómenos distintos entre sí (la falta de vivienda, el espectáculo del abandono en la vía pública, la mendicidad, el vagabundeo, las formas extremas de pobreza, los cambios del mercado y las políticas de vivienda, etc.) bajo un mismo nombre.

3.2.8. Las definiciones aceptadas convencionalmente, pero que siempre pueden ser discutidas, subrayan la ausencia provisional o persistente de vivienda estable. Todos los análisis observan una continuidad entre las situaciones de las personas que viven en la calle y las que residen en centros de acogida, viviendas provisionales o viviendas precarias. Por tanto, este sector de la población no se limita a la condición visible y dramática de las personas que duermen en la calle o al simple censo de las personas que acuden a los servicios de asistencia voluntarios u oficiales.

3.2.9. La mayoría de los estudios tienden a destacar los procesos sociales en marcha antes que la pérdida de la vivienda. De este modo, se considera a los "sin techo" de acuerdo con los distintos procesos de exclusión, más que a través de la observación de las disfunciones del mercado de la vivienda.

3.2.10. Las investigaciones más avanzadas proponen que se razone siempre en términos de proceso de exclusión, sin limitarse a una simple descripción estática de la situación. En este orden de ideas, la población de los "sin techo" no constituye una mera "reserva". Sólo obtendremos una representación más ajustada a la realidad si tenemos en cuenta los flujos, las trayectorias personales y las entradas y salidas de esta situación. Se trata de una situación compleja que debemos considerar como una etapa, entre las últimas y más dolorosas, de un proceso de exclusión social.

3.2.11. Por tanto, siempre debemos tener en cuenta que los "sin techo" constituyen una población muy heterogénea que no puede considerarse como una categoría social fija. Bajo una misma denominación se agrupan situaciones extremadamente diferentes en términos de vínculos sociales, vivienda o cobertura social, entre otros.

3.3. Cifras dudosas

3.3.1. A pesar de estas dificultades y el riesgo de imprecisión, existen estadísticas sobre la población "sin techo" en todos los países y también a nivel europeo. No obstante, como recomiendan los investigadores y los observadores que las realizan y las difunden, conviene considerarlas con mucha precaución.

3.3.2. Actualmente, es indispensable realizar una estimación estadística para persuadir a los responsables y conmover a la opinión pública. El deseo de llamar la atención sobre los "sin techo" mediante una simple medición a menudo ha conducido a citar cifras sin hacer las aclaraciones necesarias (¿a qué se hace referencia? ¿qué área se abarca? ¿durante cuanto tiempo?) ni recurrir a un método riguroso de censo o muestreo. De esta forma, las estimaciones actuales muy a menudo no hacen una distinción entre el número de individuos que no disponen de una vivienda a lo largo de un año y los que se encuentran sin hogar en un momento determinado del año. A menudo confunden el número total de personas "sin techo" con el número de casos tratados por los servicios de asistencia a los "sin techo". El esfuerzo de cuantificación se ve perturbado por la inestabilidad de las descripciones de esta población que pueden variar en función de los intereses de quienes las elaboran. Algunos prefieren una definición más extensa (que añade a los "sin techo" en el sentido estricto del término a las personas mal alojadas), mientras que otros utilizan una definición restrictiva en la que sólo se incluye a los pobres más marginales.

3.3.3. En todos los países de la Unión Europea se han llevado a cabo censos a menudo a partir de los balances realizados por asociaciones de voluntarios y, otras veces, a partir de datos oficiales. Estos datos fueron compilados y difundidos por la FEANTSA, que ha precisado que deben considerarse con cierta precaución (Cuadro A). Estos datos reflejan la amplitud del sistema de asistencia en cada uno de los Estados miembros más que una apreciación cabal del problema real. Por otra parte, dependen de la definición local del problema. Gracias a estas cifras, que no tienen la misma base de rigor ni designan a las mismas personas, se pueden hacer comparaciones forzadas entre los distintos países. No obstante, indican la amplitud del fenómeno y proporcionan una idea de la variedad de situaciones.

CUADRO A

Estimación del número medio anual de personas que han recurrido a los servicios oficiales y voluntarios destinados a los "sin techo" a principios de los años 1990

>SITIO PARA UN CUADRO>

3.3.4. Aproximadamente 1,1 millones de ciudadanos de la Unión Europea acuden a los servicios de asistencia para los "sin techo" cada día. En un período de un año, esta cifra asciende a 1,8 millones. Según las estimaciones de la FEANTSA, aproximadamente 18 millones de ciudadanos de la Unión Europea viven en viviendas de muy baja calidad o en viviendas "no-convencionales", es decir, que no han sido concebidas para ser habitadas.

3.3.5. Cabe destacar que según las informaciones de algunos países (Alemania, Bélgica, Dinamarca, Finlandia, Reino Unido y Suecia), recientemente el número de personas que se benefician de los servicios para los "sin techo" ha disminuido, pero no podemos concluir de forma generalizada que exista una tendencia a la baja, un estancamiento o un aumento de la población total de "sin techo".

3.3.6. En cualquier caso, estas cifras muestran una fuerte disparidad del fenómeno en la Unión Europea, sin que, por otra parte, esta disparidad esté necesariamente relacionada de forma directa con las formas de Estado del bienestar en los distintos países. Estadísticamente, el problema parece marginal en algunos países meridionales (España, Grecia y Portugal) y en algunos países septentrionales (Dinamarca, Finlandia, Suecia). Asimismo, se trata de un fenómeno marginal en Austria y parece mucho más masivo en Alemania, Francia, Italia y el Reino Unido.

3.3.7. Dada la continua demanda de datos, numerosas investigaciones científicas se han centrado recientemente en la cuestión del número de personas "sin techo". Dichas investigaciones han permitido abordar las dificultades que plantean estos recuentos, clarificar las complicaciones metodológicas y éticas de las encuestas sobre los "sin techo" y probar métodos que permiten ir más allá de las aproximaciones que utilizan siempre los gestores de los servicios de asistencia.

3.3.8. Insistiendo en el interés relativo que tiene una simple recopilación de datos numéricos, estos trabajos han ido más allá de esta cuestión para interesarse por las características de estas personas y su trayectoria a lo largo del tiempo. De este modo, se han elaborado y probado metodologías más globales para censar y evaluar esta población (sondeos, encuestas sobre los muestreos de los servicios sociales, estimación de la relación entre el número de "sin techo" en la calle y en los centros de acogida). Próximamente se van a realizar investigaciones en algunos países de la Unión Europea con procedimientos que garantizan cierta fiabilidad. Por otra parte, a nivel europeo no contamos con datos precisos sobre las migraciones de los "sin techo" entre los distintos países, a pesar de que los que se ocupan de este problema hacen referencia a dichas migraciones, en particular en el caso de jóvenes que se desplazan por ejemplo de festival en festival, y que deberían estudiarse mejor.

4. Problemas complejos y distintas respuestas

4.1. Un problema social especialmente complejo

4.1.1. Numerosos estudios presentan los cambios políticos y sociales que han contribuido en mayor medida al crecimiento del fenómeno de los "sin techo". Podemos señalar, entre otros, la transformación de las formas de pobreza, la progresión de la precariedad y el desempleo de larga duración, la desinstitucionalización de los hospitales psiquiátricos, el consumo de droga y alcohol, el aumento del número de familias monoparentales, la reducción de las prestaciones sociales en algunos países, su aumento considerado a veces negativo en otros y las dificultades de acceso a la vivienda.

4.1.2. Dependiendo del punto de vista de los diversos actores sociales, el asunto de los "sin techo" es, principalmente, un problema relacionado con el alojamiento, el empleo, la demografía, las enfermedades mentales, el abuso de sustancias ilícitas o de alcohol, la violencia familiar, los recortes presupuestarios sociales o su aumento demasiado elevado, el desmoronamiento de los vínculos familiares y, por último, el aumento o los cambios de la pobreza.

4.1.3. Es posible agrupar las posibles explicaciones de este fenómeno en dos grandes grupos. Por una parte, podemos basarnos en el análisis de los fenómenos estructurales (desempleo, transformación del mercado de la vivienda, etc.) y, por otra, en las razones personales que conducen a un individuo a formar parte de los "sin techo" (trauma emocional, enfermedad, origen social desfavorecido, etc.). Los partidarios de modelos explicativos basados en variables individuales critican los enfoques estructurales que no tienen en cuenta las particularidades de cada situación. Los que insisten en las dinámicas estructurales critican a los observadores o estudiosos que se concentran en casos concretos, ya que de este modo contribuyen a su estigmatización.

4.1.4. La solución de esta controversia entre estructuralistas e individualistas se encuentra, sin lugar a dudas, en el término medio. Los análisis más avanzados subrayan que deben establecerse vínculos entre las tendencias del mercado de la vivienda, el sistema de asistencia, el mercado laboral y los elementos más individuales como la relajación de los vínculos sociales, en especial los familiares, algunas deficiencias personales y los orígenes sociales muy desfavorecidos. El origen del fenómeno de los "sin techo" no reside exclusivamente en problemas estructurales o en problemas individuales, sino más bien en una interacción de ambas categorías. Esta combinación de factores produce una espiral descendente que puede conducir a algunas personas a la calle, dado que cada uno de los problemas agrava el otro.

4.1.5. En definitiva, el asunto de los "sin techo" plantea al mismo tiempo problemas de inadaptación estructural de las instituciones y de tratamiento eficaz de algunas debilidades personales.

4.1.6. Los aspectos concretos y cotidianos de los "sin techo" también son complejos. Además del problema de la vivienda se trata, principalmente, de un problema de empleo, salud y comportamiento. En efecto, algunos "sin techo" residen en centros de acogida o en viviendas transitorias y su principal problema es acceder al mercado laboral. Otros tienen graves problemas de salud que les impiden acceder a una vivienda o conservarla. Otros incluso, debido a su comportamiento, pueden causar disturbios en los lugares públicos que utilizan como refugio y fuente de ingresos. Las distintas actividades, más o menos legales, que realizan para sobrevivir pueden considerarse, hasta cierto punto, faltas de civismo (tumultos, comportamientos amenazadores, mendicidad agresiva) que pueden deteriorar la calidad de la vida en las ciudades y agravar el sentimiento de inseguridad.

4.1.7. Las políticas a favor del acceso a la vivienda deberán considerarse desde la perspectiva más general de la ayuda a la inclusión social, con el fin de facilitar servicios integrados a los necesitados y garantizar, pues, la asistencia sanitaria y el acceso al mundo laboral.

4.2. Una preocupación cotidiana para la gestión de los espacios públicos

4.2.1. Para los entes locales y los encargados de los espacios públicos (estaciones, centros comerciales, parques, etc.) tratar el asunto de los "sin techo" responde a una preocupación constante de hospitalidad y reglamentación de los lugares situados bajo su responsabilidad.

4.2.2. A menudo se cita a los "sin techo", por su simple presencia o su comportamiento, como uno de los elementos que provocan un sentimiento de inseguridad. Por otra parte, ellos mismos viven en un ambiente especialmente violento y peligroso.

4.2.3. El asunto del lugar que ocupan los "sin techo" en la problemática muy actual de la seguridad es evidente. Los decretos municipales en contra de la mendicidad introducidos en algunas ciudades de la Unión Europea (en Alemania, Bélgica, Francia, Países Bajos y Reino Unido) desde mediados de los años 90 han suscitado controversias políticas e importantes debates sobre la libertad de circulación y expresión. Estas medidas municipales muy criticables, pero a menudo solicitadas por un sector importante de la población, reflejan un síndrome común que los anglosajones bautizan como "NIMBY" -Not in My Back Yard (no en mi patio) o "NIMEY"- Not in My Electoral Yard (no en mi circunscripción electoral) que consiste, en este caso, en temer y rechazar la presencia o la instalación de servicios para los "sin techo" cerca de sus hogares. El problema de los "sin techo" tropieza con este dilema ya que, a pesar de que las muestras de simpatía sean generalizadas, siempre se puede ser favorable a una acción en favor de los "sin techo" a condición de que sea lejos de nuestros hogares.

4.2.4. De este modo, las reacciones colectivas desfavorables manifestadas por barrios o ciudades frente a este problema relativizan la constatación demasiado simplista de que existe un sentimiento de compasión unánime hacia los "sin techo". A menudo, este tipo de reacción es fruto de una tentación fácil de ostracismo y pone de relieve que los simples discursos angélicos y conmiserativos son inadmisibles. El asunto de los "sin techo" es también un problema de seguridad y falta de civismo y, en este sentido, plantea interrogantes sobre las políticas policiales y todas las medidas de regulación de los espacios públicos.

4.2.5. La gestión cotidiana de la cuestión de los "sin techo" en zonas urbanas refleja las dificultades a las que se enfrenta la acción pública para solucionar problemas complicados y aplicar dispositivos apropiados para responder de forma justa a las distintas solicitudes -en muchos aspectos ambiguas- de los habitantes que compadecen o se preocupan por los "sin techo" presentes en las calles y los espacios que frecuentan. Hay que encontrar la vía media entre la tentación del ostracismo por un lado y la tendencia a "angelizar" este fenómeno por otro. Existe una necesidad constante de recordar a determinadas personas sus deberes y procurar que otras sean más tolerantes.

4.2.6. No hay una fórmula milagrosa para responder de forma precisa y eficaz a este dilema. Por otra parte, algunas empresas, servicios de seguridad y municipios de la Unión Europea han llevado a cabo experiencias positivas para los espacios públicos, sus usuarios y los "sin techo" que los frecuentan. El Comité de las Regiones destaca que sería interesante establecer una red de intercambio de experiencias para debatir acerca de estas prácticas y evaluar su eficacia, su equidad y su reproductividad.

4.3. Una cuestión de cooperación territorial

4.3.1. El asunto de los "sin techo" es una realidad local, pero al mismo tiempo plantea un problema esencial de cooperación entre las distintas ciudades de un mismo territorio. Cabe hacer un breve inciso histórico para recordar la importancia de este aspecto.

4.3.2. Desde la aparición de las ciudades, el asunto del vagabundeo se ha planteado como un problema muy importante para los gestores de las entidades locales en toda Europa. Durante la Edad Media, la asistencia a los vagabundos, cuya concepción variaba en función de la configuración sociopolítica local, podía extenderse a las ciudades, pero ninguna ciudad podía garantizar por sí misma una asistencia a escala regional. Las ciudades sólo tenían dos posibilidades: acoger a los pobres que se presentaban en sus puertas o rechazarlos. Ahora bien, si una comunidad decidía acogerlos, por razones religiosas o políticas, no disponía de ningún medio para saber si las demás entidades locales y regionales iban a hacer lo mismo o, si por el contrario, se iban a aprovechar de esta oferta de acogida para rechazar a los vagabundos. De este modo, existía una tensión entre el carácter regional del vagabundeo y el carácter local de las ayudas. A principios de la edad moderna, a medida que aumentaba el número de pobres y vagabundos, esta tensión se acentuó. En ese momento intervinieron las autoridades centrales de toda Europa para que los pobres estuviesen ligados a un determinado territorio, pero desgraciadamente los medios de acogida eran insuficientes y el sistema podía desestabilizarse fácilmente por una guerra, una epidemia o una mala cosecha.

4.3.3. Con el crecimiento de las ciudades y sus interdependencias, los Estados centrales intervinieron para aportar un equilibrio regional de asistencia a los sistemas caritativos locales, ya insuficientes. Ya no se encerraba simplemente a los pobres para cuidarlos o castigarlos, sino que se les proponía una tarea que debía convertirlos, castigarlos, curarlos o rehabilitarlos. Los talleres caritativos albergaban a toda clase de personas y utilizaban grados de coerción y obligación en el trabajo muy diferentes. El principio consistía en emplear a los pobres capacitados en un sistema de ayuda autofinanciado. Las autoridades centrales desempeñaban entonces un papel decisivo proporcionando su apoyo a las ciudades. Gracias a pequeñas ayudas a los centros locales de acogida, podían mantener una cohesión global. La participación de los Estados europeos en la lucha contra el vagabundeo y la ayuda a los pobres ha seguido aumentando desde entonces. Por otra parte, la autonomía de las entidades locales desapareció con la aparición de Estados cada vez más capaces de gobernar las comunidades de sus territorios.

4.3.4. En un primer momento, las autoridades centrales pensaron que gracias a la obligación que tenían las parroquias de alimentar a sus indigentes se encauzaría la movilidad de los pobres. Más tarde, se extendió la ilusión con respecto a los trabajos forzados, hasta que se revelaron ineficaces.

4.3.5. Si se considera la historia del compromiso con los vagabundos desde este punto de vista, se pueden explicar los fenómenos actuales. De este modelo se desprende que las comunidades autónomas son incapaces de llevar a cabo una acción colectiva para administrar el vagabundeo sin una autoridad central que las regule. En este marco, las intervenciones del Estado tienen por objeto organizar el control de los desplazamientos y la cooperación entre las ciudades. Sin embargo, las intervenciones de la autoridad central no solucionan definitivamente los problemas de los municipios.

4.3.6. Actualmente, las entidades locales tienden a ocuparse exclusivamente de los pobres de los que se consideran responsables y, al mismo tiempo, se preocupan de la actitud que adoptan las ciudades vecinas. La gestión colectiva de la cuestión de los "sin techo" sigue siendo un problema de equilibrio y organización territorial. Para las entidades locales se trata de minimizar los costes sociales y electorales ocasionados por la asistencia a los "sin techo", respetando al mismo tiempo los compromisos legales y morales. Aún queda por determinar quienes son los "sin techo""dignos" que deben acogerse y los que son competencia de otras entidades. Esta elección, siempre arbitraria, se efectúa basándose en la antigua divergencia entre los pobres considerados "merecedores" y los que no lo son.

4.3.7. Por tanto, la cuestión de los "sin techo" se presenta siempre como un problema de cooperación entre las entidades locales en un momento en el que los sistemas administrativos tienen dificultades para adaptarse a las realidades territoriales actuales. A este respecto, el trato colectivo de este problema puede describirse como una continua devolución de personas y responsabilidades. Con la apertura de las fronteras de los Estados miembros y la inmigración de personas desfavorecidas procedentes, en particular, de países vecinos más pobres este problema se confirma de manera aún más aguda. El Comité de las Regiones indica que, sin duda alguna, los organismos europeos deben comprender mejor este asunto para aportar unos métodos de regulación justos y eficaces. El nivel comunitario es el más adecuado para tratar dificultades que comprenden aspectos transnacionales importantes.

4.4. La evolución del derecho a la vivienda

4.4.1. A medida que se hace más visible el problema de los "sin techo" y la presión de las asociaciones y la opinión pública, los gobiernos nacionales han desarrollado el derecho a la vivienda en todos los países.

4.4.2. Los quince Estados miembros han ratificado todos los textos internacionales sobre dignidad humana. Asimismo, reconocen implícitamente que el derecho a disponer de una vivienda adecuada es uno de los derechos humanos fundamentales, puesto que es un elemento necesario para respetar la dignidad humana. Desde la celebración de la conferencia Hábitat II en junio de 1996, en la que se pudo apreciar cierta oposición entre Estados Unidos y la Unión Europea sobre el derecho a la vivienda, ha ido surgiendo una concepción europea del derecho a un alojamiento adecuado que traduce el compromiso de los Estados para aplicar este derecho, a pesar de que las situaciones, los enfoques y las legislaciones nacionales sean distintas.

4.4.3. Algunos Estados miembros (Bélgica, España, Finlandia, Países Bajos, Portugal y Suecia) han incorporado el derecho a la vivienda en sus constituciones. En Francia se trata de un objetivo de valor constitucional. Las leyes del Reino Unido e Irlanda, que no reconocen el derecho a la vivienda, responden de manera específica al problema de los "sin techo" obligando a las entidades locales a albergar determinadas categorías prioritarias de personas (Reino Unido) o simplemente a censar a los "sin techo" y establecer prioridades de alojamiento (Irlanda). En Alemania, los Landër deben evitar que haya personas durmiendo en la calle y en nombre del orden público pueden requisar viviendas vacías. En Dinamarca, los municipios están obligados a proporcionar viviendas adecuadas.

4.5. Adopción y consolidación de iniciativas de urgencia

4.5.1. El problema de los "sin techo", cada vez más visible y mediatizado, ha provocado una reacción por parte la opinión y las autoridades públicas. Por otra parte, los sentimientos de escándalo e indignación han sacado a la luz el controvertido asunto de la urgencia social.

4.5.2. Durante los últimos diez años se han multiplicado los dispositivos de ayuda para los "sin techo", sobre todo en casos de urgencia. De este modo, los "sin techo" son ahora objeto de dispositivos e instrumentos específicos. Las respuestas tradicionales en términos de vivienda y alimentos se han consolidado y actualmente constituyen un sistema complejo de oferta de servicios desplegados por asociaciones de voluntarios y servicios públicos. Recientemente, se han creado nuevos tipos de servicios (equipos móviles de intervención, servicios de acogida diurnos, viviendas adaptadas, etc.). Distintos actores, profesionales y voluntarios, intervienen en un conjunto de dispositivos muy diversos.

4.5.3. Las ciudades y asociaciones han sabido aportar innovaciones en un marco jurídico complicado donde los conflictos de competencias y las dificultades para la financiación son numerosos. En concreto, a nivel local se han experimentado nuevas disposiciones y dispositivos basados en el establecimiento de acuerdos de asociación entre los municipios y las asociaciones de voluntarios.

4.5.4. Sin embargo, cabe destacar que la acción pública con respecto a los "sin techo" en todos los países se basa principalmente en una serie de medidas de alojamiento y acogida de urgencia, más que en una verdadera estrategia para establecer una política de alojamiento e integración social.

4.5.5. Con respecto a los sistemas de acogida y alojamiento de urgencia, sería conveniente realizar evaluaciones precisas sobre los distintos dispositivos con el fin de hacer un balance de las dificultades y los resultados. En efecto, algunos centros y determinados tipos de acción autorizan unos dispositivos de acogida dignos y eficaces, apreciados por las personas con dificultades. En otros casos, estas personas pueden incluso rechazar las ayudas propuestas debido a las insoportables condiciones de promiscuidad y violencia que soportan.

4.5.6. Los observadores y los principales actores coinciden en la necesidad y en los límites de las respuestas de urgencia, que por naturaleza son de carácter paliativo y supletorio. Asimismo, observan una tendencia a la institucionalización de dichos esfuerzos; las medidas que originalmente han sido concebidas como medidas transitorias siguen aplicándose sin que, por otra parte, se consolide la ayuda financiera o los "sin techo" salgan definitivamente del proceso de exclusión en el que se encuentran. Por otra parte, aumenta el riesgo de que se produzca una dualización de las intervenciones públicas en materia de salud, vivienda, empleo y protección social. Se trata de una preocupación grave que no debemos olvidar en el contexto del refuerzo de la política europea en favor de la cohesión económica y social.

5. Conclusiones

Por una parte, el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea confirió al Comité de las Regiones una tarea de representación de los entes locales y regionales y, por otra, competencia en materia de cohesión económica y social y mecanismos específicos relacionados con los fondos estructurales y el Fondo de Cohesión.

A este respecto, el Comité de las Regiones presenta cinco recomendaciones y observaciones.

5.1. Apoyar un programa de investigación sobre la población "sin techo"

5.1.1. Los estudios sobre los "sin techo" han revelado algunas paradojas. En efecto, pocos grupos de población han acaparado tanto la atención de los medios de comunicación, los políticos y los investigadores. Son numerosos los artículos de prensa, coloquios, libros, investigaciones y discursos que han tratado este asunto. Se han llevado a cabo investigaciones al menos desde tres puntos de vista: los "sin techo" como fenómeno social, como modo de vida y como ámbito de actuación.

5.1.2. No podemos negar que gracias a estos esfuerzos se ha mejorado la comprensión de una población que parecía nueva, vaga e imperceptible a principios de los años 90. Sin embargo, parece que todos los conocimientos adquiridos han sido poco difundidos y utilizados por las autoridades públicas, y que no son suficientes para responder a las numerosas cuestiones planteadas regularmente por los responsables, los periodistas o los habitantes.

5.1.3. Sólo se podrá emprender un nuevo programa a partir de lo ya realizado en estrecha colaboración con los actores institucionales interesados. Deben tratarse algunas cuestiones nuevas como las migraciones de los "sin techo" en los distintos países de la Unión Europea o la evaluación de las políticas de asistencia. Asimismo, deben abordarse con el más estricto rigor otras cuestiones que ya han sido objeto de algunas encuestas, como la feminización de la población "sin techo" o los vínculos que mantienen estas personas con sus familias.

5.1.4. Un programa de este tipo podría dar lugar a un foro europeo organizado por un organismo importante, en el que deberían participar representantes políticos de primera fila, así como los entes locales y las organizaciones no gubernamentales. Dicho seminario podría desarrollarse en el marco de los trabajos de la Comisión sobre la ciudad del futuro.

5.2. Consolidación de un dispositivo de intercambio de informes e iniciativas

5.2.1. Una de las grandes deficiencias señaladas por numerosos observadores que han estudiado el problema de los "sin techo" es la falta de intercambios entre las distintas ciudades y actores europeos. Numerosas redes, en particular las de voluntarios, intercambian informaciones y experiencias desarrollando una verdadera reflexión a nivel europeo. Se pueden citar como ejemplo, además de la FEANTSA, la Red europea de asociaciones de lucha contra la pobreza y la exclusión social (EAPN) y la red que se constituyó en el marco de la Carta europea para el derecho a la vivienda y la lucha contra la exclusión.

5.2.2. Basándose en los conocimientos y los métodos de estos organismos, el Comité de las Regiones propone que se cree en la Unión Europea una estructura ligera que permita censar y difundir las iniciativas, las mejores prácticas y los análisis locales en forma de publicaciones, seminarios y un sitio Internet. Se trata en este caso de apoyar y completar, desde el punto de vista de los entes locales, la labor llevada a cabo por la FEANTSA.

5.2.3. El intercambio de experiencias e iniciativas debe ser considerado en el marco de una armonización progresiva de los organismos y de los instrumentos a fin de garantizar el derecho a la vivienda en los ordenamientos de los Estados miembros.

5.3. Orientaciones de los Fondos estructurales sobre la exclusión económica y social

5.3.1. Dado el interés de las intervenciones de la Unión Europea en este ámbito, el Comité de las Regiones recomienda que los objetivos del FSE cubran específicamente esta problemática mediante acciones que apoyen los proyectos de lucha contra la exclusión económica y social. Éstas permitirán mejorar las posibilidades de inserción laboral. Igualmente, el FEDER y las Iniciativas comunitarias como URBAN o INTERREG deberían prever medidas de intervención que favoreciesen la inserción de los "sin techo". En efecto, conviene que en lo sucesivo el Fondo Social Europeo respalde las iniciativas de ayuda a las personas con dificultades. A pesar de que los textos comunitarios con frecuencia hacen referencia al empleo y el mercado de trabajo, hay que subrayar, no obstante, que los entes territoriales llevan a cabo acciones en una fase temprana (vivienda, sanidad, alfabetización, etc.) que, a largo plazo, permiten la reinserción en la vida profesional. Por tanto, deberán tomarse en consideración estas acciones en el marco de los planes nacionales de empleo que servirán de referencia a los programas nacionales del Objetivo n° 3.

5.3.2. El Comité de las Regiones considera que los fondos deben tener cierto grado de flexibilidad con el fin de facilitar la aplicación de iniciativas locales destinadas a mejorar la integración y la cooperación europea.

5.4. Profundizar en el principio del derecho a la vivienda en la Unión Europea

5.4.1. Dado que la vivienda es la primera condición que permite a una persona participar en un proceso de inserción social y profesional, el Comité de las Regiones invita a los organismos europeos a profundizar en el estudio sobre el principio del derecho a un alojamiento adecuado.

5.5. Observación sobre la proximidad de países pobres y el problema de las nuevas migraciones

5.5.1. El Comité de las Regiones desea subrayar los problemas planteados por las migraciones de personas desfavorecidas de un país otro.

5.5.2. El asunto de los "sin techo" plantea el problema de la pobreza en países ricos y el de la acogida y la tolerancia frente a lo que ocurre en los países fronterizos de la Unión Europea. Actualmente, la proporción de ciudadanos "sin techo" que no pertenecen a la Unión Europea es cada vez mayor en determinados países de la Unión; se trata, en particular, de refugiados políticos, pero también sociales, procedentes de los países del Este. Estas migraciones, que no deben suscitar falsos temores, son empero una realidad.

5.5.3. Esta cuestión tan delicada debe destacarse firmemente en la perspectiva de la ampliación de la Unión Europea y en el marco fundamental del objetivo de la cohesión económica y social. El problema actual de las migraciones procedentes de países menos favorecidos plantea la cuestión futura de la integración de estos países, la cuestión técnica de la gestión de estos fenómenos y la dolorosa cuestión de la acogida de personas con dificultades, evidentes cuando se trata de niños, a veces de muy corta edad, que vagan por las calles de las ciudades europeas.

Bruselas, el 3 de junio de 1999.

El Presidente

del Comité de las Regiones

Manfred DAMMEYER