[pic] | COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS |

Bruselas, 11.7.2007

COM(2007) 401 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES

sobre las revisiones de los mercados con arreglo al marco regulador de la UE (segundo informe)Consolidación del mercado interior de las comunicaciones electrónicas{SEC(2007) 962}

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES

sobre las revisiones de los mercados con arreglo al marco regulador de la UE (segundo informe) Consolidación del mercado interior de las comunicaciones electrónicas (Texto pertinente a efectos del EEE)

ÍNDICE

1. Introducción 3

2. Resumen del procedimiento del artículo 7 3

3. El mercado interior de las comunicaciones electrónicas 4

4. Experiencia adquirida con las notificaciones 5

4.1. Definición y análisis de los mercados 5

4.2. Soluciones 6

5. Tendencias en la situación competitiva de los mercados analizados 9

5.1. Mercados de líneas arrendadas y llamadas al por menor 10

5.2. Mercados mayoristas de tránsito y segmentos troncales de líneas arrendadas 10

5.3. Originación de llamadas y acceso móvil al por mayor 11

5.4. Mercados de transmisión de emisiones radiodifundidas al por mayor 11

6. Cuestiones horizontales 12

6.1. Simplificación de los procedimientos 12

6.2. Tardanza en la adopción de las medidas definitivas y la aplicación de las soluciones 12

6.3. Aplicación del artículo 5 de la Directiva de acceso 14

7. Conclusiones 14

INTRODUCCIÓN

La realización de un mercado interior de las comunicaciones electrónicas abierto y competitivo dentro de un único Espacio Europeo de la Información sigue constituyendo un reto para Europa. Aun cuando el marco regulador ha aportado beneficios importantes a los ciudadanos y a las empresas a través de la reducción de los precios, el aumento de las posibilidades de elección y la instauración de la igualdad de condiciones en toda la UE, todavía subsisten diversos obstáculos que dificultan la explotación plena de las posibilidades del mercado interior.[1]

La presente Comunicación presenta un resumen de la experiencia adquirida en el proceso de revisión de los mercados y subraya algunas de las tendencias y problemas principales. Además de complementar el informe anual sobre i2010[2] y el duodécimo informe sobre la aplicación[3], constituye una aportación a la revisión del marco regulador que la Comisión propondrá al Consejo y al Parlamento Europeo en el segundo semestre de 2007. La Comunicación demuestra que el mecanismo de consulta previsto en el artículo 7 de la Directiva marco[4] ha contribuido significativamente a la aplicación coherente del marco regulador, en particular en lo que se refiere a la definición y el análisis de los mercados. Al mismo tiempo, ilustra que en determinadas áreas, tales como la imposición de soluciones, aún queda espacio para dar una mayor efectividad a la reglamentación y reforzar la coherencia de las soluciones aplicadas en toda la UE, a fin de avanzar hacia un mercado interior de las comunicaciones electrónicas.

Resumen del procedimiento del artículo 7

El objetivo clave del marco regulador que entró en vigor en 2003 es el fomento de la competencia, la inversión y la innovación en el mercado interior de las comunicaciones electrónicas, en pro del interés de los consumidores y de la competitividad. El mecanismo de consulta incorporado al marco desempeña un papel esencial en la consecución de este objetivo. Las decisiones reguladoras las toman las autoridades nacionales de reglamentación (ANR), pero el mecanismo de reexamen a nivel de la UE salvaguarda los objetivos del mercado interior. Este papel de la Comisión al amparo del artículo 7 de la Directiva marco resulta decisivo para contribuir a: i) garantizar la coherencia de la regulación en toda la UE; ii) ceñir la regulación a los mercados que, en ausencia de una intervención reguladora, no llegarán a ser competitivos; y iii) aportar más transparencia al proceso regulador.

En virtud del artículo 7 de la Directiva marco, los proyectos de medidas reguladoras de las ANR referidas al proceso de revisión de los mercados deben ser notificados a la Comisión y a las ANR de los demás Estados miembros. La Comisión puede solicitar a una ANR que retire proyecto de medida si lo considera incompatible con el Derecho comunitario, en particular en lo que se refiere a la definición de los mercados y/o al análisis del PSM. Hasta ahora, esta retirada ha sido solicitada en cinco ocasiones. Además, las ANR han decidido retirar sus notificaciones en 28 casos. La Comisión y las demás ANR pueden asimismo formular observaciones sobre la imposición de soluciones que deben ser tenidas en cuenta en la mayor medida posible por la ANR notificadora. Hasta el momento, se han notificado a la Comisión más de 600 proyectos de medidas, lo que significa que la primera ronda de revisiones correspondientes a los 18 mercados mencionados en la Recomendación 2003/311/CE[5] de la Comisión está casi concluida.

El anexo I de la presente Comunicación contiene una exposición más detallada del procedimiento.

El mercado interior de las comunicaciones electrónicas

Aun cuando muchos operadores están presentes en varios países[6], la mayor parte de los mercados del sector de las comunicaciones electrónicas son nacionales. Los operadores que se esfuerzan por ofrecer servicios similares en toda Europa, en particular a las empresas multinacionales, y por simplificar los procesos de venta y comercialización necesitan contar con una ofertas mayoristas razonablemente similares en los distintos Estados miembros[7]. Las notificaciones recibidas hasta el momento demuestran que las soluciones impuestas no siempre son todo lo eficaces que podrían y que la normativa no siempre es coherente en toda la UE, incluso cuando la situación del mercado es similar. Los agentes del mercado que desean operar en varios Estados miembros tropiezan a veces con entornos normativos distintos. Para que la industria europea de las comunicaciones electrónicas pueda explotar plenamente las posibilidades que ofrece el mercado interior será necesario tomar nuevas medidas que garanticen una regulación eficaz en todos los Estados miembros y supriman las divergencias injustificadas en su normativa. En ausencia de una regulación ex ante coherente, los operadores, y en especial los que están presentes en varios Estados miembros, encuentran dificultades a la hora de introducir sus ofertas a escala europea.

La ausencia de seguridad en cuanto a la normativa podría perjudicar al desarrollo del sector de las comunicaciones electrónicas en la UE[8]. Con motivo de la consulta pública sobre la revisión del marco regulador de la UE[9], se sugirió que la Comisión desempeñara un papel más activo en la aplicación coherente de las soluciones[10].

EXPERIENCIA ADQUIRIDA CON LAS NOTIFICACIONES

El marco regulador de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas se basa en la regulación de los mercados, no de las tecnologías. Estos mercados se definen y analizan con arreglo a los principios de la legislación sobre competencia. Cuando un mercado puede ser objeto de regulación ex ante y una ANR considera que una o más empresas tienen en él peso significativo en el mercado o «PSM» (concepto equivalente al de «posición dominante» en la legislación sobre competencia), debe imponer la regulación adecuada. A la inversa, no deben regularse, o debe retirarse la regulación existente en ellos, los mercados en los que ninguna empresa tenga PSM.

En este capítulo se presenta la evolución registrada en materia de definición y análisis de los mercados y se pone de manifiesto la persistencia de determinadas ineficiencias y divergencias en la aplicación de las soluciones que podrían socavar el mercado interior. Lo complementa el documento de trabajo de los servicios de la Comisión anexo a la presente Comunicación.

Definición y análisis de los mercados

En la primera Comunicación sobre la revisión de los mercados[11] se subrayaba que la participación de la Comisión hacía posible el logro de un elevado nivel de coherencia en la definición y el análisis de los mercados. La experiencia obtenida con las notificaciones recibidas posteriormente demuestra que esto sigue siendo así.

Con arreglo al marco regulador de las comunicaciones electrónicas, los mercados deben definirse de conformidad con la legislación sobre competencia, teniendo en cuenta en la mayor medida posible el principio de neutralidad con respecto a la tecnología. Desde la primera Comunicación sobre las revisiones del mercado, el procedimiento del artículo 7, combinado con la Recomendación sobre mercados pertinentes, garantizó que las ANR definieran los mercados de manera coherente, incluidos los que incorporan tecnologías nuevas tales como los servicios de banda ancha y alta velocidad basados en la tecnología VDSL. La Comisión llegó a la conclusión de que la mera mejora de un servicio existente mediante su entrega con una tecnología nueva no constituía en sí misma un nuevo mercado[12]. La Comisión facilitó asimismo orientaciones sobre la inclusión de las líneas arrendadas con uso de interfaces alternativas, tales como Ethernet, en los mercados de líneas arrendadas al por mayor[13].

En lo que se refiere al PSM, las ANR deben evaluar, en consonancia con los principios de la legislación comunitaria sobre competencia y teniendo en cuenta en la mayor medida posible las directrices sobre el PSM[14], si una empresa disfruta de una posición dominante en el mercado pertinente. Una cuota de mercado muy elevada (por encima del 50 %) constituye en sí misma, salvo en circunstancias excepcionales, prueba de la existencia de una posición dominante, pero ya cuotas superiores al 40 % deben hacer pensar normalmente en la existencia de PSM. Con arreglo a la jurisprudencia, la inclusión de las ventas cautivas en el mercado pertinente puede depender de si el tráfico generado por la filial de una empresa quedaría disponible en el mercado comercial en caso de incremento o disminución de los precios de mercado. Entre los factores de interés para el análisis del PSM figuran, además, la dinámica del mercado, el control de infraestructuras que no son fáciles de duplicar, los obstáculos a la entrada y la competencia potencial.

Soluciones

Cuando una empresa disfruta de peso significativo en un mercado dado, la ANR correspondiente debe imponer las obligaciones reglamentarias que resulten adecuadas para resolver el problema de competencia detectado.

En lo que se refiere a las soluciones elegidas, la Comisión observa en la UE una coherencia inferior a la conseguida en la definición de los mercados y el análisis del PSM. Las diferencias en las soluciones aplicadas no siempre están justificadas por la distinta situación de los mercados o por otras particularidades notificadas. Además de esto, no siempre se ha elegido la solución más eficiente. En las secciones siguientes se señalan los puntos que más inquietud suscitan.

Mercados de acceso fijo al por menor

En los mercados de «acceso» al por menor (es decir, la conexión a una red de telefonía fija para hacer posibles las llamadas y servicios conexos), algunas ANR no han impuesto obligaciones de contabilidad de costes y de separación de cuentas o no las han detallado adecuadamente[15]. La ausencia de tales obligaciones en los mercados de acceso al por menor dificulta la imposición de una regulación eficaz de los precios para varios productos al por mayor conexos (tales como el alquiler de líneas al por mayor y la desagregación del bucle local), así como el control del cumplimiento de las obligaciones de no discriminación. También dificulta la aplicación ex post de las normas sobre competencia, por ejemplo en los casos de fijación de precios anticompetitiva.

Además, la imposición y aplicación de obligaciones al alquiler de líneas al por mayor varía significativamente de un Estado miembro a otro, sin que las distintas circunstancias del mercado justifiquen siempre estas divergencias[16]. Por último, la Comisión señala que una ausencia de competencia efectiva en los mercados minoristas de acceso debe abordarse preferiblemente a través de una regulación eficaz a nivel mayorista (p. ej., en el alquiler de líneas al por mayor o la desagregación del bucle local). Cuando evalúen la necesidad de regular el nivel minorista, en particular en una segunda ronda de análisis de los mercados, las ANR deberían analizar primero, y tratar de potenciar, el impacto de las soluciones existentes en el nivel mayorista[17].

Las soluciones impuestas en los mercados de acceso al por menor difieren sustancialmente de un Estado miembro a otro, sin que tales diferencias estén siempre justificadas por las distintas circunstancias del mercado.

Mercados de terminación en fijo y en móvil

En principio, todos los operadores disfrutan de una posición de monopolio en relación con la terminación de llamadas en su red. Aunque las medidas adoptadas hasta el momento han conseguido abaratar significativamente las tarifas de terminación en toda la Unión Europea, la normativa sigue siendo aplicada de manera desigual. En particular, persiste la inquietud en relación con los aspectos citados a continuación.

Aunque en la mayor parte de los Estados miembros esté previsto algún tipo de orientación por los costes, siguen existiendo importantes diferencias en las tarifas promedio de terminación en móvil de un Estado miembro a otro. Estas diferencias podrían justificarse en parte por divergencias en los costes, pero también se deben a las diferentes metodologías de fijación de precios que aplican las ANR y a los diferentes calendarios previstos para reducir las tarifas de terminación en móvil a los costes de un operador eficiente. Estas tarifas de terminación elevadas siguen traduciéndose en algunos Estados miembros en unos precios al consumo también elevados, aunque vayan disminuyendo.

Por otra parte, algunas ANR han autorizado tarifas de terminación elevadas para los operadores de menor envergadura que no se han beneficiado de economías de escala inmediatamente después de su entrada en el mercado. Sin embargo, esta práctica podría quitar atractivo a la obtención de cuota de mercado en el nivel minorista, ya que la ampliación de la base de clientes conduciría a unas tarifas de terminación reguladas e inferiores. Por consiguiente, las tarifas de terminación deberían, por principio, ser simétricas, exigiendo la asimetría una justificación adecuada. La Comisión reconoce que, en determinados casos excepcionales, la asimetría podría estar justificada por unas diferencias de costes objetivas que escapen al control de los operadores afectados, como por ejemplo unas diferencias inevitables en los elementos clave de la red. Si las asimetrías en las tarifas de terminación no se basan en diferencias de costes objetivas, deberán ser eliminadas en un plazo razonable.

En los mercados de terminación en fijo y en móvil, la Comisión subraya la necesidad de avanzar, en principio, hacia unas tarifas de terminación simétricas basadas en los costes de un operador eficiente, y ha instado a las ANR a abaratar las tarifas en consecuencia, en particular en el caso móvil. Dado que las divergencias en los planteamientos utilizados en los distintos Estados miembros inciden negativamente en el mercado interior, la Comisión ha invitado a las ANR a trabajar en estrecho contacto con el Grupo de Entidades Reguladoras Europeas (ERG) para concertar un enfoque coherente en toda la UE en relación con el cálculo de los costes y la potenciación de la simetría.

Mercados de banda ancha al por mayor (acceso directo y desagregación del bucle local)

La regulación eficiente de los mercados de acceso en banda ancha al por mayor («acceso directo») y de acceso desagregado es un factor esencial para el desarrollo competitivo de los mercados de banda ancha al por menor y para el desarrollo de los servicios de triple oferta prestados a través de una infraestructura de banda ancha. El acceso directo permite a los nuevos operadores prestar servicios de acceso en banda ancha al por menor a los usuarios finales. Por consiguiente, constituye un paso importante para que los nuevos operadores puedan invertir en un despliegue más completo de su propia red que lleve hacia la desagregación del bucle local. Transcurrido cierto tiempo, los competidores suelen apoyarse en una combinación de ambos tipos de acceso, invirtiendo en su propia infraestructura hasta el bucle local del operador histórico cuando resulta económicamente posible, a saber, normalmente en las regiones de mayor densidad de población, mientras que utilizan el acceso directo en las zonas rurales.

A veces la aplicación tardía[18] de soluciones en los mercados de acceso en banda ancha al por mayor ha mermado la eficacia de la reglamentación. En algunos casos, los puntos de la red en los que tenía que concederse el acceso directo o no se especificaban o resultaban insuficientes para hacer posible el desarrollo de la competencia[19]. La regulación de los precios no siempre ha sido efectiva[20] y en los distintos países de la UE se ha basado en métodos diferentes de fijación de precios. La inefectividad de la regulación de los precios en algunos Estados miembros distorsiona el mercado interior y genera falseamientos de la competencia, principalmente a través de la compresión de los márgenes. No todos los Estados miembros han obligado el operador histórico a ofrecer una «DSL desnuda» que permitiera a los operadores alternativos ofrecer la banda ancha a los usuarios finales sin obligación de alquilar una línea telefónica al operador histórico[21].

Dado que la duplicación del «último kilómetro» de las redes telefónicas públicas conmutadas tiene un coste elevado, los antiguos monopolistas siguen disfrutando de una posición de mucha fuerza en el mercado del acceso desagregado al por mayor. Por ese motivo, todas las ANR que han notificado este mercado hasta el momento lo han considerado no competitivo.

En algunos Estados miembros se están mejorando actualmente algunas partes del bucle local con infraestructuras de fibra óptica entre los cuadros principales de distribución y las cajas de reparto situadas en las calles. La Comisión desea insistir en que esto no debería ir en detrimento de la posibilidad de que los competidores accedan a las redes de los operadores con PSM al nivel apropiado para poder seguir compitiendo con eficiencia. A la vista de estos hechos, y a fin de mantener un enfoque coherente, no deberían analizarse en el futuro separadamente los mercados de acceso directo y de bucle local desagregado.

TENDENCIAS EN LA SITUACIÓN COMPETITIVA DE LOS MERCADOS ANALIZADOS

Uno de los principales objetivos del mecanismo del artículo 7 es limitar la regulación a los mercados que, en virtud especialmente de sus características estructurales, no ofrezcan perspectivas de llegar a ser realmente competitivos sin una intervención reguladora. El presente capítulo se refiere a ciertos mercados en los que se ha observado cierto desarrollo de la competencia. Este desarrollo será tenido en cuenta en la revisión de la Recomendación sobre mercados pertinentes. La evolución de todos los mercados mencionados en dicha Recomendación se describe detalladamente en el anexo III de la presente Comunicación.

Mercados de líneas arrendadas y llamadas al por menor

Los mercados de llamadas al por menor muestran en toda la UE una tendencia apreciable hacia la competencia. En varios Estados miembros, los mercados de llamadas internacionales, en particular, fueron declarados competitivos ya en la primera ronda de análisis de los mercados[22]. Incluso en los mercados no considerados hasta el momento competitivos, la situación de la competencia va mejorando, es decir, los precios disminuyen y los nuevos operadores ganan cuota de mercado. La creciente presión competitiva que ejercen mercados vecinos, tales como el de telefonía móvil, modera el comportamiento del operador histórico. La regulación del nivel mayorista (selección y preselección del operador, a veces en combinación con el alquiler de líneas al por mayor) reduce las barreras a la entrada. Además, se espera que la expansión de las conexiones a Internet de banda ancha, combinada con la emergencia de la voz sobre banda ancha (VoB), intensifique la competencia en los mercados de llamadas a lo largo de los próximos años.

Una regulación apropiada al nivel mayorista haría redundante la regulación al nivel minorista una vez que los operadores alternativos hayan entrado en el mercado y compitan con el histórico por la prestación de unos servicios mejores y más baratos a los clientes. Por consiguiente, las ANR deben concentrarse en hacer cumplir eficazmente la regulación del nivel mayorista. Se les invita a hacer un seguimiento estricto de los efectos de dicha regulación y, en caso necesario, a reajustar las soluciones aplicadas en los mercados mayoristas con vistas a garantizar la competencia al nivel minorista. Se invita asimismo a las ANR a cooperar estrechamente con las autoridades nacionales de competencia para garantizar que la competencia en los mercados de llamadas al por menor no se vea falseada por comportamientos anticompetitivos.

El progreso tecnológico, unido a la aplicación coherente y eficaz de la regulación apropiada al nivel mayorista, ha reforzado la competencia en los mercados de líneas arrendadas y llamadas al por menor.

Mercados mayoristas de tránsito y segmentos troncales de líneas arrendadas

Nueve ANR llegaron a la conclusión de que el mercado mayorista de segmentos troncales de líneas arrendadas era efectivamente competitivo[23]. En algunos Estados miembros, se ha duplicado la infraestructura de red básica de los operadores históricos y los operadores alternativos han comenzado a ofrecer líneas arrendadas troncales a terceros compitiendo con el histórico. Las redes de los operadores alternativos no siempre cubren la totalidad del territorio de un Estado miembro, pero en muchos de ellos existen posibilidades de ampliar la cobertura. Esto podría afectar al poder de compra compensatorio de los operadores alternativos frente a los históricos.

Cuatro ANR consideraron competitivos los mercados de tránsito. Sin embargo, incluso en algunos de los mercados de tránsito considerados no competitivos se han observado tendencias hacia la competencia al erosionarse, sin por ello dejar de ser importante, la cuota de mercado de los operadores con PSM por haber duplicado los operadores alternativos la infraestructura no solamente para consumo propio, sino también con vistas a ofrecer servicios de tránsito a terceros. La infraestructura de red básica ha sido duplicada y, por regla general, se dispone de líneas arrendadas que sirven como elemento para la prestación de servicios de tránsito.

Es razonable esperar que la duplicación de la infraestructura principal en los segmentos de tránsito y troncal prosiga en el futuro, aunque los operadores alternativos de algunos Estados miembros puedan tener que seguir dependiendo de las líneas del operador histórico en algunas rutas de menos tráfico.

Originación de llamadas y acceso móvil al por mayor

En la primera ronda de análisis de los mercados, cinco ANR consideraron que el mercado mayorista de servicios de originación de llamadas y acceso móvil no era efectivamente competitivo y, en consecuencia, propusieron su regulación[24]. En otros Estados miembros, por el contrario, se consideró competitivo. En algunos Estados miembros, la originación de llamadas y el acceso móvil se prestan con carácter comercial. Una vez que los proveedores de servicios han entrado en el mercado, mediante mecanismos de acceso regulados o concertados comercialmente con un operador de redes móviles, puede resultarle económicamente interesante al operador anfitrión mantener la relación de suministro[25].

Aun cuando el mercado de servicios de originación de llamadas y acceso móvil al por mayor haya sido considerado efectivamente competitivo en la mayor parte de los Estados miembros, queda por evaluar si el desarrollo de la competencia, por ejemplo a través de la existencia de acuerdos MVNO, resulta ya suficiente en dicho mercado.

Mercados de transmisión de emisiones radiodifundidas al por mayor

Todas las ANR, excepción hecha de la de Chipre, han regulado hasta el momento, al menos parcialmente, el mercado mayorista de servicios de transmisión de emisiones difundidas. La regulación difiere bastante de un Estado miembro a otro, al igual que la situación subyacente del mercado. En la mayoría de los Estados miembros predominan las plataformas terrenales, pero en algunos la plataforma principal es el cable. El calendario de la transición a la tecnología digital varía dentro de la UE y la legislación nacional que impone obligaciones de difusión ( must carry ) en relación con determinadas entidades de radiodifusión diverge asimismo de manera sustancial.

El mercado de transmisión de emisiones difundidas está condicionado por el progreso tecnológico. La expansión de la televisión digital terrenal permitirá a los consumidores recibir mayor número de programas. El desarrollo de la televisión por Internet y de la televisión digital terrenal podría abaratar en el futuro el coste del paso de una infraestructura a otra. El mayor número de infraestructuras de transmisión debería reducir más aún la dependencia de las entidades de radiodifusión con respecto a una plataforma de transmisión concreta y reforzar su poder de compra compensatorio.

Cuestiones horizontales

En su primera Comunicación sobre las revisiones de los mercados con arreglo al marco regulador de la UE, la Comisión instaba a las ANR en particular a recabar la opinión de los agentes del mercado y de las autoridades nacionales de competencia con anterioridad a la consulta europea , añadiendo que una notificación independiente de las diferentes etapas de la revisión del mercado alarga innecesariamente el proceso regulador . Además de insistir en estos elementos, que siguen siendo pertinentes e incluso se han agravado en el último año, la Comisión desea insistir en las cuestiones horizontales que figuran a continuación

Simplificación de los procedimientos

A fin de garantizar la eficiencia en la adopción de decisiones dentro del rígido calendario previsto en el artículo 7 de la Directiva marco, la Comisión ha adoptado una Recomendación sobre procedimientos[26]. Aunque esta Recomendación contiene procedimientos claros, y a la vez flexibles, para la cooperación entre la Comisión y las ANR, la experiencia demuestra que la adopción de medidas de aplicación suplementarias podría resultar de utilidad para reforzar la seguridad jurídica, reducir al mínimo la carga administrativa para las ANR, los operadores y la Comisión y simplificar todavía más el proceso.

La Comisión presentará propuestas de simplificación de los procedimientos en una Recomendación sobre procedimientos revisada más avanzado el presente año.

Tardanza en la adopción de las medidas definitivas y la aplicación de las soluciones

Dado que los mercados de comunicaciones electrónicas evolucionan a menudo con gran rapidez, la intervención reguladora sólo puede combatir eficazmente los fallos del mercado si las medidas reguladoras se aplican de forma expeditiva.

En algunos Estados miembros, las ANR han adoptado las medidas definitivas con un importante retraso con respecto a la finalización del proceso de revisión de los mercados. Conviene evitar estas demoras para garantizar una reacción rápida ante los fallos del mercado detectados en el mencionado proceso.

Además, en algunos Estados miembros siguen produciéndose demoras porque las soluciones se notifican separadamente de la definición y el análisis de los mercados subyacentes. En consecuencia, no se hace frente con rapidez a los fallos del mercado, lo que merma la eficacia de la regulación y genera riesgos para la competitividad del sector.

Se urge a las ANR a llevar a cabo y notificar todas las etapas de una revisión de los mercados al mismo tiempo (definición de mercados, análisis de mercados y obligaciones reglamentarias propuestas).

Por último, en algunos casos ha transcurrido un período considerable sin que se haya vuelto a notificar un proyecto de medida que había que retirar. Conviene modificar y someter a consulta pública el proyecto en cuestión lo antes posible, una vez que la Comisión haya solicitado a la ANR su retirada, para así garantizar que los problemas de competencia se abordan lo más rápidamente posible.

Algunas ANR han impuesto medidas genéricas, dejando las soluciones detalladas en manos de las negociaciones comerciales entre los agentes del mercado, por ejemplo imponiendo una obligación general de orientación por los costes sin especificar límites de precios ni obligaciones detalladas de contabilidad de costes. En caso de fracasar las negociaciones entre los agentes del mercado, la ANR interviene para resolver la controversia imponiendo precios concretos sobre la base de la obligación de orientación por los costes. Aunque, en principio, las empresas deben negociar ellas mismas de buena fe sus acuerdos de acceso y de interconexión[27], conviene abordar con la mayor prontitud y eficacia posibles los problemas competitivos detectados en el contexto de los procedimientos reguladores. La amenaza implícita de una intervención reguladora, sea en el contexto de la solución de una controversia o de oficio, en caso de fracasar las negociaciones comerciales tendentes a resolver el problema de competencia detectado parece insuficiente, ya que podría no aportar transparencia y seguridad jurídica a los agentes del mercado y ser origen de demoras innecesarias.

En las medidas definitivas deben definirse de modo suficientemente claro y detallado unas soluciones que deben ser adecuadas para hacer frente eficazmente a los fallos en la competencia detectados.

Aplicación del artículo 5 de la Directiva de acceso

Los Estados miembros han recurrido en varias oportunidades al apartado 1 del artículo 5 de la Directiva de acceso[28]. Este apartado les permite imponer medidas reguladoras a operadores sin PSM en la medida necesaria para garantizar la conectividad de extremo a extremo. La Comisión ha señalado que el artículo 5 no se puede usar para eludir el proceso de análisis de los mercados, y que solo debe aplicarse en los casos en que sea imprescindible garantizar la conectividad de extremo a extremo.

Las ANR solo deben utilizar las facultades que les confiere el artículo 5 de la Directiva de acceso en circunstancias claramente definidas, a fin de evitar así la sobrerregulación y la inseguridad en los mercados.

CONCLUSIONES

Casi todas las ANR han concluido ya la primera ronda de revisión de los 18 mercados incluidos en la Recomendación, excepción hecha de las de Bulgaria y Rumanía, países que solo se incorporaron a la UE el 1 de enero de 2007. El mecanismo de consulta previsto en el artículo 7 de la Directiva marco ha contribuido sustancialmente a la promoción de la competencia, la inversión y la innovación, así como a la consolidación del mercado interior de las comunicaciones electrónicas . Ha garantizado un enfoque coherente, en particular en lo que se refiere a la definición de los mercados y el análisis del PSM en toda Europa, aportado un análisis económico sólido al proceso de revisión de mercados y favorecido una mayor transparencia. Globalmente, esta forma de cooperación entre la Comisión y las ANR ha permitido regular mejor sobre la base de los principios de la competencia y ha contribuido a la creación de una cultura reguladora europea común. Las observaciones de la Comisión sobre las soluciones propuestas han orientado hacia un enfoque regulador coherente en toda Europa, teniendo en cuenta de todos modos las circunstancias nacionales concretas. La Comisión ha procurado garantizar que las soluciones fueran adecuadas, es decir, que se basaran en la naturaleza del problema detectado, fueran proporcionadas y se justificaran a la luz de los objetivos establecidos en la Directiva marco.

No obstante, es preciso dar nuevos pasos para reforzar la eficacia de la reglamentación y lograr una mayor coherencia en la selección y aplicación de soluciones.

Aunque los enfoques reguladores en relación con la definición de los mercados y el análisis del peso en el mercado han convergido sensiblemente , las soluciones no son siempre apropiadas para resolver los problemas de competencia detectados y en ocasiones difieren bastante de un Estado miembro a otro, pese a que la situación de los mercados sea similar.

.

La Comisión se esforzará por simplificar más aún los procedimientos y reducir al mínimo la carga administrativa impuesta a los agentes del mercado y a las ANR, en consonancia con la estrategia de la Comisión para «legislar mejor» [29]. Presentará las propuestas correspondientes en el contexto de la revisión del marco regulador. Además, la Comisión invita a los estados miembros a contribuir a la simplificación del proceso de revisión del mercado a nivel nacional . En particular, las ANR deberían evitar: i) las demoras entre la notificación de los proyectos de medidas y la adopción de las medidas definitivas, y ii) la notificación del análisis de los mercados y de las soluciones propuestas en etapas distintas.

La Comisión revisa actualmente el marco regulador de las comunicaciones electrónicas y su propuesta será sometida al Consejo y al Parlamento en el segundo semestre de 2007. No obstante, no se espera que el marco regulador revisado entre en vigor antes de 2009-2010. A corto plazo, la Comisión revisará la Recomendación sobre mercados pertinentes y la Recomendación sobre los procedimientos del artículo 7, estando prevista la adopción de las nuevas versiones de los textos para la segunda mitad de 2007.

[1] Un mercado único para los ciudadanos, COM(2007) 60 final de 21.2.2007

[2] i2010 - Informe anual sobre la sociedad de la información 2007 , COM(2007)146 final de 30.3.2007.

[3] Regulación y mercados de las comunicaciones electrónicas en Europa 2006 (duodécimo informe), COM(2007) 155 de 29.3.2007.

[4] Directiva 2002/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa a un marco regulador común de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva marco), DO L 108 de 24.4.2002, p. 33.

[5] Recomendación 2003/311/CE de la Comisión, de 11 de febrero de 2003, relativa a los mercados pertinentes de productos y servicios dentro del sector de las comunicaciones electrónicas que pueden ser objeto de regulación ex ante de conformidad con la Directiva 2002/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a un marco regulador común de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas («la Recomendación sobre mercados pertinentes»), DO L 114 de 8.5.2003, p. 45.

[6] En los mercados de telefonía fija y de banda ancha, muchos operadores actúan en varios Estados miembros e incluso en toda la UE. También en los mercados móviles hay varias empresas que operan en varios Estados miembros, actuando uno de los operadores en más de la mitad de la EU25. En los mercados de la radiodifusión por satélite, los operadores ofrecen ya servicios transfronterizos. Véase el estudio titulado «Preparing the Next Steps in Regulation of Electronic Communications - A contribution to the review of the electronic communications regulatory framework» de julio de 2006 («el estudio de Hogan & Hartson y Analysys»).

[7] Véase el estudio de Hogan & Hartson y Analysys.

[8] El sector de las comunicaciones electrónicas representa aproximadamente el 44,5% del total del sector de las TIC, cuyo valor se estimaba en 649 000 millones en 2006 según el duodécimo informe sobre la aplicación de la Comisión.

[9] Véase, en particular, la Comunicación sobre la revisión del marco regulador de la UE de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas, COM(2006) 334 final de 28.6.2006.

[10] Véase el estudio de London Economics, en asociación con PricewaterhouseCoopers, titulado «An assessment of the regulatory framework for electronic communications: growth and investment in the EU e-Communications sector» de julio de 2006 («el estudio LE PWC»).

[11] Véase la Comunicación de la Comisión sobre las revisiones de los mercados con arreglo al marco regulador de la UE, COM(2006) 28 final de 7.2.2006.

[12] La Comisión remitió un escrito de emplazamiento a Alemania por unas modificaciones de la Ley de Telecomunicaciones alemana que eximirían efectivamente de la competencia las redes de acceso rápido a Internet (VDSL), véase el comunicado de prensa IP/07/237 de 26.2.2007.

[13] Las líneas arrendadas con interfaces alternativas (incluida Ethernet) deben incluirse en los mercados de líneas arrendadas al por mayor si una evaluación fundada en los principios de la legislación sobre competencia indica que las líneas arrendadas al por mayor con interfaces alternativas pueden sustituir a las líneas arrendadas al por mayor con interfaces tradicionales, y en particular si son equivalentes en cuanto a funcionalidad y nivel de precios.

[14] Directrices de la Comisión sobre análisis del mercado y evaluación del peso significativo en el mercado dentro del marco regulador comunitario de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas («las Directrices PSM»), DO C 165 de 11.7.2002, p. 6.

[15] La Comisión señaló la ausencia de orientación a los costes y de separación de cuentas en Alemania y la ausencia de información sobre la metodología de contabilidad de costes en Eslovaquia.

[16] Por ejemplo, la Comisión formuló observaciones sobre el alquiler de líneas al por mayor en Portugal, España y Reino Unido, y solicitó a Polonia que especificara su obligación de alquiler de líneas al por mayor.

[17] En particular, la Comisión formuló observaciones sobre la necesidad de tener en cuenta las soluciones a nivel mayorista en los casos de Hungría, Francia, Eslovenia y España, y sobre la de hacer cumplir las soluciones impuestas en Francia.

[18] Por ejemplo, la ANR alemana notificó las soluciones definitivas más de un año después de notificar el análisis de los mercados.

[19] Tal fue el caso en Luxemburgo, República Checa y Polonia.

[20] En particular República Checa, Alemania y Finlandia.

[21] La Comisión formuló observaciones al respecto tras las notificaciones de Alemania y Luxemburgo.

[22] Tal fue (en parte) el caso en Austria, Bélgica, República Checa, Dinamarca, Finlandia, Alemania, Países Bajos, Suecia y Reino Unido.

[23] Tal fue el caso en Austria, Bélgica, República Checa, Finlandia, Hungría, Letonia, Países Bajos, Suecia y Eslovenia.

[24] En Chipre y Eslovenia, se consideró que solo un operador poseía PSM. En Irlanda, España y Malta se consideró que existía una posición dominante colectiva. En Irlanda, la entidad reguladora ha retirado la medida definitiva tras un proceso en los tribunales nacionales.

[25] En caso de que el operador anfitrión interrumpa el suministro, el proveedor de servicios puede recurrir a otro proveedor mayorista. Alternativamente, si el proveedor de servicios abandona el mercado minorista, el operador anfitrión podría no conseguir hacerse con una parte suficiente de los clientes al por menor del proveedor de servicios para compensar su pérdida de ingresos a nivel mayorista.

[26] Recomendación 2003/561/CE de la Comisión, de 23 de julio de 2003, sobre las notificaciones, los plazos y las consultas previstos en el artículo 7 de la Directiva marco («la Recomendación sobre procedimientos»), DO L 190 de 30.7.2003, p. 13.

[27] Véanse los considerandos 5 y 6 y el artículo 4 de la Directiva 2002/19/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa al acceso a las redes de comunicaciones electrónicas y recursos asociados, y a su interconexión (Directiva de acceso), DO L 108 de 24.4.2002, p. 7.

[28] En el asunto NL/2003/17, el Ministerio de Asuntos Económicos neerlandés notificó un decreto que contenía una obligación general de garantizar la conectividad de extremo a extremo para todos los servicios telefónicos disponibles al público en los Países Bajos. En el asunto UK/2003/19, la ANR británica notificó la obligación de que el único proveedor de servicios de control del acceso para la televisión digital (Sky Subscriber Services Limited) ofreciera el acceso a estos servicios en condiciones equitativas, razonables y no discriminatorias. La ANR polaca impuso al operador histórico una obligación de no discriminación y transparencia, en particular para impedirle interferir con la calidad de la transmisión IP entre sus clientes y otros operadores de comunicaciones electrónicas (véase asunto PL/2006/0382). En el asunto UK/2006/0454, la ANR británica propuso imponer a BT una obligación relacionada con el acceso, en virtud de la cual se obligaba a esta compañía a comprar servicios de terminación de llamadas en banda estrecha al por mayor a cualquier operador de una red pública de comunicaciones electrónicas.

[29] Véase en particular la Comunicación de la Comisión «Legislar mejor para potenciar el crecimiento y el empleo en la Unión Europea», COM(2005) 97 final de 16.3.2005.