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Bruselas, 7.4.2006

COM(2006) 163 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES

Informe sobre el resultado de la revisión del alcance del servicio universal de conformidad con el artículo 15, apartado 2, de la Directiva 2002/22/CE {SEC(2006) 445}

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES

Informe sobre el resultado de la revisión del alcance del servicio universal de conformidad con el artículo 15, apartado 2, de la Directiva 2002/22/CE (Texto pertinente a efectos del EEE)

1. ANTECEDENTES Y FINALIDAD DE LA COMUNICACIÓN

El 25 de mayo de 2005, la Comisión publicó una Comunicación relativa a la revisión del alcance del servicio universal , acompañada por un documento de trabajo de los servicios de la Comisión[1]. Esta primera revisión periódica con arreglo al artículo 15 de la Directiva de servicio universal[2] examinó si procedía mantener el alcance del servicio universal o modificarlo incluyendo, en particular, las comunicaciones móviles o de banda ancha. La Comisión invitó a formular observaciones sobre su análisis y sus conclusiones preliminares, así como sobre una serie de cuestiones a plazo más largo pensadas para fomentar un debate político orientado al futuro que puede contribuir a la revisión general del marco regulador de las comunicaciones electrónicas prevista para 2006.

De conformidad con el artículo 15, apartado 2, de la Directiva de servicio universal, la presente Comunicación constituye un informe al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la revisión efectuada por la Comisión, teniendo en cuenta los resultados de la consulta pública.

2. RESUMEN DEL ANÁLISIS DE LA COMISIÓN Y POSICIÓN INICIAL

La Comunicación de mayo de 2005 recordaba cuál era el alcance del servicio universal según está definido actualmente[3], y los criterios para su revisión según constan en la Directiva de servicio universal[4]. En particular, recordaba que, en las comunicaciones electrónicas, el servicio universal constituye una red de protección para las personas cuyos recursos financieros o cuya localización geográfica no les permiten acceder a los servicios básicos disponibles ya para la gran mayoría de los ciudadanos.

La Comunicación llegaba a la conclusión de que:

- El suministro en régimen de competencia de comunicaciones móviles ha tenido por consecuencia que los consumidores dispongan ya de un acceso generalizado y asequible a ellas, por lo que no se dan las condiciones necesarias para incluir las comunicaciones móviles en el servicio universal.

- En el caso del acceso a Internet en banda ancha, el nivel de asimilación actual no cumple el criterio de utilización del servicio por «la mayoría de los consumidores», y por lo tanto tampoco se dan las condiciones necesarias para incluir los servicios de banda ancha en el servicio universal.

La Comunicación planteaba asimismo varias cuestiones a más largo plazo:

- ¿Debería establecerse una distinción entre el acceso y los servicios, de manera que el servicio universal se concentrase exclusivamente en el acceso a la infraestructura de comunicaciones, y no en el servicio telefónico?

- ¿Debería incluirse en el servicio universal el acceso desde cualquier ubicación?

- ¿Sigue siendo pertinente la inclusión de disposiciones relativas a teléfonos públicos de pago en el servicio universal?

- ¿Hasta cuándo será preciso que las guías telefónicas y los servicios de información conexos estén contemplados en el servicio universal?

- ¿Debería avanzarse más en la armonización a escala de la UE de las medidas especiales destinadas a usuarios con discapacidad en el contexto de la prestación del servicio universal?

- ¿Debería convertirse en un objetivo la financiación del servicio universal a partir de los impuestos generales?

3. CONSULTA CON LAS PARTES INTERESADAS

3.1. Las respuestas recibidas en sus grandes líneas

La consulta pública se puso en marcha mediante la colocación de la Comunicación y del documento de trabajo de los servicios de la Comisión asociado en los sitios Web de la Comisión, fijándose el 15 de julio de 2005 como fecha límite para el envío de contribuciones por correo electrónico.

Se recibieron 76 contribuciones procedentes de un amplio abanico de partes interesadas en las comunicaciones electrónicas: gobiernos, autoridades reguladoras, organizaciones no gubernamentales (en particular, representantes de los intereses de consumidores y usuarios, así como de las personas con necesidades especiales), particulares, operadores, proveedores de servicios, fabricantes y otras empresas y organizaciones. Geográficamente, llegaron contribuciones de 16 de los 25 Estados miembros, aun cuando el 40 % de las mismas procedieron de tres grandes países[5]. Varias de las observaciones abordaron solamente las cuestiones a largo plazo.

Hubo un amplio consenso en favor de la valoración efectuada en la Comunicación y de sus conclusiones, pero las opiniones difirieron en lo relativo a las cuestiones a largo plazo. En la mayoría de las contribuciones se subrayaba que el uso creciente de las comunicaciones móviles y de banda ancha se debe tanto a las políticas competitivas de la UE como a los modelos de negocio y estrategias tecnológicas de la industria. A menudo se señalaba que hacer obligatorias ciertas tecnologías, vista la constante evolución de estas, podía generar problemas. A muchos les preocupaba que la ampliación del alcance del servicio universal y su financiación frenaran la competencia, obstaculizaran la inversión y sofocaran la innovación.

Por otra parte, varias organizaciones de consumidores y de otro tipo consideraban que los criterios de revisión o la valoración de la Comisión eran demasiado restrictivos o faltos de ambición, solicitando la inclusión en el servicio universal de los servicios móviles y/o de banda ancha. No obstante, las organizaciones de consumidores especializadas en las comunicaciones electrónicas respaldaban las conclusiones de la Comunicación.

En algunas pocas contribuciones se planteaban asuntos no contemplados en esta revisión, tales como la preocupación por la calidad del servicio y la implementación divergente en la itinerancia a nivel de la UE e internacional. Algunas observaciones se referían también a otros derechos e intereses de los usuarios en el ámbito de las comunicaciones, tales como el acceso a los servicios de urgencia (objeto de una disposición específica de la Directiva). Estos temas quedan fuera de la actual revisión, pero las contribuciones serán tenidas en cuenta en el debate político que tendrá lugar en el contexto de la revisión del marco regulador general en 2006.

3.2. Comunicaciones móviles

La conclusión preliminar de la Comisión sobre las comunicaciones móviles era que no se cumplen las condiciones para incluir las comunicaciones móviles en las obligaciones de servicio universal.

La valoración y la conclusión de la Comunicación recibieron general respaldo: más del 70 % de las contribuciones estaban a favor, incluidas todas las procedentes de los gobiernos y autoridades nacionales y de la industria. Algunos de estos contribuyentes consideraban que la inclusión de los servicios móviles sería prematura, pero que habría que replantearse la cuestión en la próxima revisión general.

En algunas contribuciones se señalaba que, aunque las redes móviles de segunda generación (2G) están ciertamente disponibles para el 98 al 100 % de la población en la mayoría de los Estados miembros, la cobertura geográfica puede seguir constituyendo un problema en algunas zonas apartadas. Sin embargo, las autoridades reguladoras consideraban desproporcionadamente oneroso exigir una cobertura del 100 % a los operadores, indicando que existen varias iniciativas para conseguir la cobertura plena, tales como el apoyo financiero (fuera del régimen de servicio universal) al despliegue de infraestructuras o el fomento de las infraestructuras compartidas.

Los datos específicos de cada país y los análisis socioeconómicos de las autoridades reguladoras nacionales respaldaban la opinión de que el acceso a los servicios móviles de 2G es asequible para los consumidores. Los operadores móviles subrayaban que prestan servicios a todos los segmentos del espectro de consumidores a través de una amplia gama de posibilidades de servicio que incluyen opciones tanto de abono como de prepago. Consideraban que este último sistema ha conseguido generalizar los servicios de telefonía en Europa, en especial en lo que se refiere a la población de rentas más bajas. Entendían además que el mercado al detalle era muy competitivo, lo que garantizaba el continuo avance de la cobertura de los móviles, así como el abaratamiento de sus precios.

Muchas organizaciones de consumidores y otras criticaban los criterios de revisión y el planteamiento de la Comisión por considerarlo restrictivo y solicitaban la inclusión de los servicios móviles en el servicio universal. Algunos solicitaban un análisis en profundidad de los elementos sociales y los problemas de la asequibilidad. Se alegaba que las tarjetas de prepago solían ser más caras que los abonos y que, en general, el coste de las comunicaciones móviles no era asequible para los consumidores de rentas más bajas[6]. Las organizaciones representativas de los usuarios discapacitados justificaban la necesidad de la mencionada inclusión alegando los graves problemas que tienen muchas personas con discapacidad para acceder a los servicios móviles y utilizarlos.

3.3. Acceso a Internet de banda ancha

La conclusión preliminar de la Comisión sobre el acceso a Internet de banda ancha era que solo una pequeña, aunque en rápido aumento, minoría de consumidores europeos hace uso actualmente de dichos servicios y que el porcentaje de utilización actual no responde al criterio de uso del servicio por una «mayoría de consumidores»[7]. Por tanto, no se cumplen las condiciones necesarias para incluir los servicios de banda ancha en el ámbito de aplicación del servicio universal. La Comisión seguirá muy de cerca la evolución del tema con vistas a la próxima revisión de la Directiva de servicio universal. Ello no es óbice para que los Estados miembros financien el despliegue de las infraestructuras de banda ancha de conformidad con las normas aplicables a las ayudas estatales.

La consulta pública mostró un amplio apoyo para la valoración y las conclusiones de la Comisión sobre la banda ancha, manifiesto en el 80 % de las respuestas, entre ellas la totalidad de las procedentes de gobiernos y autoridades nacionales, así como de la industria. Algunas autoridades reguladoras informaban de la reciente realización de revisiones nacionales que corroboraban el análisis.

Se señaló la existencia de servicios de banda ancha por satélite y de diversas iniciativas a escala local, regional y nacional para la ampliación de la cobertura de la banda ancha, en ocasiones mediante el uso de tecnologías inalámbricas fijas. Algunos solicitaban apoyo para la prestación del servicio de banda ancha en las zonas en las que, por el momento, no podía fiarse a la prestación comercial.

La industria y los usuarios señalaban que la banda ancha se encuentra todavía en una fase relativamente temprana de su adopción en el mercado, y que la competencia está impulsando la penetración y abaratando los precios al consumo. Resultaría difícil en este momento determinar si el mercado puede resolver la situación por sí solo. La decisión de imponer el acceso de banda ancha engendraría un nivel poco razonable de costes o subvenciones cruzadas entre diferentes grupos de clientes o servicios, además de existir el riesgo de que los avances tecnológicos, en particular en lo relativo a velocidad de transmisión, la dejaran obsoleta. Por si fuera poco, las tarifas del acceso se presentan cada vez más ligadas a los contenidos, por lo que la intervención en los mercados resulta más problemática. Algunos consideraban que los costes de un servicio universal para la banda ancha supondrían una carga sustancial para varios de los nuevos Estados miembros, en los que la infraestructura de banda ancha fija está menos desarrollada.

En varias contribuciones de las asociaciones de consumidores se apuntaba que la banda ancha se había convertido en un factor esencial para la participación normal en la sociedad y debía incluirse en el servicio universal. Algunos pensaban que los bajos índices de penetración no eran motivo para descartar la intervención reguladora si los beneficios potenciales compensaban suficientemente los costes potenciales para los consumidores. En unas pocas respuestas se alegaba que, dado que median varios años entre una modificación de la reglamentación y su aplicación en todos los países, esta revisión debería ser proactiva y ampliar el ámbito de aplicación del servicio universal, ya que así se fomentaría la adopción de la banda ancha. Para una autoridad pública regional, la inclusión de la banda ancha sería necesaria para garantizar a todos la igualdad de acceso y facilitar el logro de los objetivos de Lisboa en la región.

3.4. Cuestiones a largo plazo

3.4.1. Grandes líneas

Las partes interesadas coincidían en términos generales en que las cuestiones planteadas justificaban un debate político sobre la evolución más adecuada del servicio universal en el contexto de convergencia y competencia en que se mueven las comunicaciones, aunque las opiniones en cuanto al futuro iban de la necesidad de «abolir el servicio universal» a la de «reforzar su prestación». El énfasis variaba también de un Estado miembro a otro, dependiendo de sus tradiciones jurídicas y de la realidad de sus mercados. Algunas respuestas solicitaban una mayor flexibilidad reguladora para reflejar mejor las condiciones nacionales o locales/regionales en la Unión ampliada. Muchos subrayaban que el debate tiene sus limitaciones en este momento, ya que se desconocen las consecuencias de los avances tecnológicos, especialmente de las comunicaciones basadas en el protocolo Internet (IP). En contadas contribuciones se alegaba que la revisión es prematura, dado que la experiencia adquirida en la aplicación de las normas actuales es aún limitada.

3.4.2. ¿Debería concentrarse el servicio universal exclusivamente en el acceso a la infraestructura de comunicaciones, y no en el acceso al servicio telefónico?

En varias contribuciones, tales como las de entidades reguladoras y representantes de la industria, se consideraba que podía estar justificado separar el acceso a la infraestructura de la prestación del servicio, sobre todo ante el advenimiento de las redes y servicios de próxima generación, entorno que permitirá al consumidor elegir entre distintos proveedores para obtener tanto el acceso como los servicios (lo que ya es el caso en la telefonía a través del IP). La competencia efectiva debe garantizar la disponibilidad y la asequibilidad, en tanto que la intervención pública debe garantizar una regulación neutra con respecto a la tecnología y que fomente la competencia.

La mayor parte de los representantes de los consumidores y de los usuarios no consideraban que el acceso a la infraestructura bastara para garantizar los servicios esenciales a los consumidores más vulnerables. No obstante, los grupos de consumidores alegaban también que el servicio universal debería garantizar a los ciudadanos una «verdadera igualdad de acceso», independiente de la tecnología, a las redes de comunicaciones ya que la banda ancha podría entregar unos servicios (voz, texto, vídeo y servicios de retransmisión) flexibles que podrían contribuir asimismo a atender a las personas con necesidades especiales.

También se alegaba que, a corto plazo, acaso no fuera práctico separar el acceso de los servicios, dado que los regímenes de acceso están todavía en fase de establecimiento en la UE y los operadores históricos suelen seguir teniendo poder de mercado en la venta al por menor. Preocupaba también a los proveedores del servicio universal, en caso de separarse el acceso de la prestación del servicio, la eventual creación de mecanismos reguladores y contractuales complejos.

3.4.3. ¿Debería incluirse en el servicio universal el acceso desde cualquier ubicación?

Las respuestas indican que esta cuestión fue objeto de interpretaciones divergentes. Para algunos este requisito ya estaba parcialmente satisfecho, dado que la flexibilidad actual de la Directiva permite prestar el servicio universal a un proveedor de servicios móviles /inalámbricos («en una ubicación fija»). En unas pocas se señalaba que solo la tecnología del móvil podía facilitar el «acceso desde cualquier ubicación», lo que era contradictorio con la posición adoptada sobre las comunicaciones móviles. Los más, sin embargo, señalaban que son muchas las tecnologías de acceso existentes (y previstas) que pueden facilitar el «acceso desde cualquier ubicación» a distintos precios. Muchas partes interesadas, en consecuencia, consideraban que merecía la pena explorar la posibilidad de permitir una prestación flexible del servicio universal por cualquier medio (lo que podría salir más barato que un terminal fijo en una ubicación fija). Sin embargo, en este contexto habría que plantearse ciertas cuestiones, como la calidad del servicio y el acceso a los servicios de urgencia.

La industria alegaba, por regla general, que el mercado ofrece ya «movilidad» o servicios de «movilidad Internet»/comunicaciones nómadas y que las obligaciones de servicio universal eran innecesarias en este ámbito. Garantizar la calidad del servicio «en cualquier lugar» exigiría unas considerables inversiones en redes.

3.4.4. ¿Sigue siendo pertinente la inclusión de disposiciones relativas a teléfonos públicos de pago en el servicio universal?

Dada la casi ubicuidad de los teléfonos móviles, en varias contribuciones se consideraba razonable reducir el número de teléfonos públicos de pago y excluirlos del servicio universal. No obstante, muchos consideraban que la demanda de dichos teléfonos podía persistir en determinadas zonas o circunstancias, y que eran apreciados, en particular, por los miembros más vulnerables de la sociedad.

En varias contribuciones se alegaba que podría estar justificada una mejora del teléfono público de pago, por ejemplo convirtiéndolo en un punto de acceso a Internet o añadiendo capacidades multifuncionales que también podrían ser útiles para los discapacitados. Se sugirió asimismo que en las zonas en que se suprimieran los teléfonos de pago se estudiasen alternativas como los puntos de contacto para caso de urgencia de los que serían responsables las autoridades públicas.

3.4.5. ¿Hasta cuándo será preciso que las guías telefónicas y los servicios de información conexos formen parte del servicio universal?

Muchas respuestas indicaban que la Directiva distingue el requisito de recopilar y transmitir los datos de la guía telefónica (nivel mayorista) de la obligación de dar acceso a los servicios de información (nivel minorista). Las contribuciones de los Estados miembros en los que la liberalización del sector está muy avanzada consideraban que estos servicios de información podían excluirse del servicio universal. Las observaciones recibidas de otros países eran más prudentes, y a menudo juzgaban necesario mantener los requisitos actuales. La industria de servicios de guía telefónica consideraba innecesaria, o perjudicial para la competencia, la obligación de servicio universal en el mercado minorista, abogando por el cumplimiento efectivo de los requisitos relacionados con el acceso a nivel mayorista.

3.4.6. ¿Debería avanzarse más en la armonización a escala de la UE de las medidas especiales destinadas a usuarios con discapacidad en el contexto de la prestación del servicio universal?

La mayoría de las autoridades consideraban que, dado el ritmo y el carácter de la transición a las NGN, sería prematuro llevar la armonización más allá de lo que prevé actualmente la Directiva (artículo 7), algo que además militaría contra los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. La industria no respondió con una sola voz, pero por regla general se juzgaba innecesaria y costosa una mayor armonización, especialmente dada la variedad de productos y servicios que tienen en cuenta las necesidades específicas de los usuarios. No obstante, se dejó constancia de la posible existencia de problemas que habría que estudiar más detenidamente –aparte de abordarlos en la iniciativa sobre e Accessability[8]–, tales como la compatibilidad de los equipos (heredados) en el entorno IP.

Varias organizaciones representativas de los usuarios discapacitados defendían la armonización de una serie de medidas entre las que podía figurar, por ejemplo, el acceso a los servicios de urgencia cuando se utilizaran redes IP. Por otra parte, algunas de estas organizaciones y los consumidores consideraban que una mayor armonización podía adquirir un carácter en demasía prescriptivo y preferían otras iniciativas, como el diseño de servicios pensados para favorecer la inclusión.

3.4.7. ¿Debería convertirse en un objetivo la financiación del servicio universal a partir de los impuestos generales?

Las autoridades públicas y la industria mantenían posiciones contrapuestas sobre este tema. En general, las primeras no veían motivo para modificar el actual sistema de financiación (que permite elegir entre el uso de fondos públicos o la creación de un fondo sectorial específico). Algunos gobiernos, no obstante, no excluían la posibilidad de profundizar en el examen de la financiación basada en impuestos a plazo más largo, mientras que otros creían necesario realizar nuevos estudios sobre métodos de financiación alternativos.

En algunas respuestas se alegaba que el debate sobre el servicio universal se confunde con la cuestión mucho más amplia del acceso asequible para todos a la «sociedad de la información», tema de contenido social que no debe confinarse al sector de las comunicaciones. La industria consideraba, mayoritariamente, que la financiación sectorial falsea el mercado y genera subvenciones cruzadas entre consumidores, elevando así los costes globales de las comunicaciones.

Las preocupaciones principales de los consumidores se centraban en la falta de transparencia de las cuentas o en las subvenciones cruzadas que pudieran terminar por hacerles pagar demasiado. Los usuarios también se mostraban contrarios a imponer unas obligaciones de servicio universal que supusieran para los operadores y sus clientes una carga desmesurada, como parecía ocurrir en algunos países.

4. POSICIÓN DE LA COMISIÓN

La Comisión considera que la consulta pública ha puesto de manifiesto un amplio respaldo a la posición preliminar adoptada en la Comunicación de mayo de 2005, y que ningún nuevo elemento conduce a poner en tela de juicio la conclusión de que ni las comunicaciones móviles ni las de banda ancha cumplen las condiciones que la Directiva de servicio universal impone para su inclusión en dicho servicio. La Comisión reconoce que la revisión ha tenido un alcance demasiado limitado, como se señalaba en varias respuestas. Sin embargo, la Comisión está obligada, en lo que a esto se refiere, a ajustarse a los criterios de revisión fijados en la Directiva de servicio universal. No obstante, dada la evolución de la tecnología y el mercado, la Comisión reconsiderará próximamente la totalidad del marco regulador de las comunicaciones electrónicas a fin de garantizar que los objetivos generales sigan adecuándose a las metas fijadas en Lisboa, según lo indicado en la Comunicación «i2010 – Una sociedad de la información europea para el crecimiento y el empleo»[9].

5. CONCLUSIONES

La Comisión ha acometido la revisión del alcance del servicio universal de conformidad con el artículo 15, apartado 1, de la Directiva de servicio universal. El resultado de esta revisión es que la Comisión no propondrá modificar dicho alcance en este momento. No obstante, las contribuciones recibidas por la Comisión sobre las cuestiones a largo plazo proporcionan una buena base para proseguir un debate político de cara al futuro sobre la prestación del servicio universal en el contexto de la revisión general del marco regulador de las comunicaciones electrónicas que se producirá a partir de 2006. Esta revisión dará oportunidad de abordar la necesidad de garantizar una prestación del servicio universal que sea neutra con respecto a la tecnología.

De conformidad con el artículo 15, apartado 2, de la Directiva de servicio universal, la Comisión presenta el presente informe sobre su revisión al parlamento Europeo y al Consejo.

[1] COM(2005) 203 y SEC(2005) 660 respectivamente. Véase: http://europa.eu.int/information_society/policy/ecomm/info_centre/documentation/public_consult/index_en.htm

[2] Directiva 2002/22/CE del Parlamento Europeo y del Consejo relativa al servicio universal y los derechos de los usuarios en relación con las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas, DO L 108 de 24.4.2002, p. 51-77.

[3] El alcance actual del servicio universal incluye: 1) la conexión desde una ubicación fija a la red telefónica pública con soporte de la telefonía vocal y acceso funcional a Internet, y 2) el acceso a los servicios telefónicos disponibles al público.

[4] Véanse considerando 25 y anexo V. En la revisión debe tenerse en cuenta la evolución de las condiciones sociales, comerciales y tecnológicas para determinar y analizar qué servicios están disponibles para la gran mayoría de la población y son utilizados por ella, con el riesgo consiguiente de exclusión social para quienes no pueden costeárselos.

[5] Reino Unido 16, Alemania 9, Francia 8, España, 5, Portugal 4, Austria 3, Bélgica 3; República Checa, Grecia, Finlandia, Italia, Irlanda, Lituania, Países Bajos, Noruega, Rumanía, Eslovaquia y Eslovenia - 1 o 2 cada uno; asociaciones europeas o internacionales – 14, disponible en: http://europa.eu.int/information_society/policy/ecomm/info_centre/documentation/public_consult/universal_service/index_en.htm

[6] Véase la sección 5.2 del informe de evaluación del impacto.

[7] El 11,5 % de la población de la UE disponía de una conexión de banda ancha fija en octubre de 2005. El incremento con respecto al 6,5 % de mediados de 2004 (recogido en la Comunicación de mayo de 2005) no justifica que la Comisión modifique su análisis.

[8] Véase la Comunicación de la Comisión sobre la e Accessability COM(2005) 425: http://europa.eu.int/information_society/policy/accessibility/com_ea_2005/index_en.htm.

[9] COM(2005) 229.