RECOMENDACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO para que se autorice a la Comisión a participar en las negociaciones dirigidas a la elaboración de un instrumento internacional jurídicamente vinculante para promover y proteger los derechos y la dignidad de las personas con discapacidad

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

El objeto de la presente Recomendación al Consejo es que se autorice a la Comisión a participar en las negociaciones que tendrán lugar en las próximas sesiones del comité especial de las Naciones Unidas creado para examinar «propuestas relativas a una convención internacional amplia e integral para promover y proteger los derechos y la dignidad de las personas con discapacidad», y a conducir tales negociaciones en nombre de la Comunidad Europea. La competencia de la Comunidad se basa en el artículo 13 del Tratado CE, que le permite adoptar iniciativas para combatir la discriminación por motivos de discapacidad. La Comunidad ha llevado ya a la práctica esta nueva disposición, especialmente en los ámbitos del empleo y la ocupación.

1. Antecedentes

A lo largo de su historia, las Naciones Unidas han abordado en repetidas ocasiones la cuestión de la discapacidad. En los años setenta, dos declaraciones --la Declaración de los Derechos del Retrasado Mental [1] y la Declaración de los Derechos de los Impedidos [2]-- fueron los primeros instrumentos en los que se reconocían explícitamente los derechos humanos de las personas con discapacidad. Pese a que supusieron un primer paso importante hacia la sensibilización sobre los derechos de este colectivo, estas Declaraciones fueron objeto de críticas, pues se basaban en modelos médicos y asistenciales de la discapacidad ya desfasados.

[1] Proclamada por la Asamblea General en su Resolución 2856 (XXVI) de 20 de diciembre de 1971, http://www.unhchr.ch/spanish/html/menu3/b/ m_mental_sp.htm

[2] Proclamada por la Asamblea General en su Resolución 3447 (XXX) de 9 de diciembre de 1975, http://www.unhchr.ch/spanish/html/menu3/b/ 72_sp.htm

A finales de los años ochenta, dos nuevos instrumentos --los Principios para la protección de los enfermos mentales y el mejoramiento de la atención de la salud mental [3] y las Normas Uniformes sobre la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad [4]-- adoptaron una perspectiva de la discapacidad con una orientación más social. Todos estos instrumentos han sido de gran utilidad para definir los derechos a la autonomía y a la independencia de las personas con discapacidad, y han permitido comprender cómo se articulan las convenciones generales de derechos humanos con respecto a la discapacidad. Sin embargo, no son vinculantes en los Estados miembros de la ONU y no contienen disposiciones que permitan supervisar el respeto de los derechos de las personas con discapacidad.

[3] A.G. Res. 46/119, 46 ONU. GAORSupp. (N 49) en 189, NU.Doc. A/46/49 (1991).

[4] Aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas , cuadragésimo octavo periodo de sesiones, Resolución 48/96, anexo, de 20 de diciembre de 1993, http://www.un.org/esa/socdev/enable/ dissres0.htm

En este contexto, el Gobierno de México presentó en diciembre de 2001 la Resolución 56/168 de las Naciones Unidas, en la que pedía se estudiara la preparación de una convención sobre los derechos humanos de las personas con discapacidad y la creación inmediata de un comité especial «para que examine propuestas relativas a una convención internacional amplia e integral para promover y proteger los derechos y la dignidad de las personas con discapacidad». Gracias al apoyo de la Tercera Comisión (sobre cuestiones sociales), esta Resolución fue aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas.

Posteriormente, la Comisión de Desarrollo Social de las Naciones Unidas adoptó, el 21 de febrero de 2002, una Resolución que acogía con satisfacción la Resolución 56/168 relativa a una convención internacional amplia e integral para promover y proteger los derechos y la dignidad de las personas con discapacidad, a la que siguió la Resolución 2002/61 [5], adoptada el 26 de abril de 2002 por la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. El comité especial celebró su primera reunión del 29 de julio al 9 de agosto de 2002.

[5] http://www.unhchr.ch/huridocda/ huridoca.nsf/(symbol)/E.CN.4.RES.2002.61.SP?opendocument

2. Características del instrumento jurídicamente vinculante previsto

La forma y el contenido del instrumento previsto no se han abordado todavía. La cuestión se está discutiendo, y son varias las opciones que podrían considerarse.

Existe, sin duda, un consenso creciente en torno a la idea de que un instrumento jurídicamente vinculante sobre la discapacidad debería, por un lado, complementar y reforzar la supervisión de los derechos de las personas con discapacidad que llevan a cabo los organismos de supervisión establecidos en el marco de los seis Tratados básicos sobre los Derechos Humanos.

Por otro lado, este instrumento de las Naciones Unidas debería servir para adaptar la aplicación de los derechos humanos a las personas con discapacidad. No habría de crear, en general, nuevos derechos, sino aclarar y poner de relieve las obligaciones internacionales vigentes en este ámbito. También debería enviar una clara señal de -y para- la comunidad internacional y servir de catalizador político y herramienta educativa para provocar un cambio en la manera en que las personas con discapacidad disfrutan de sus derechos.

En consecuencia, y sin que se excluyan otras discusiones de fondo, el tema principal del debate que se está desarrollando en la actualidad es cómo garantizar que las personas con discapacidad no sufran discriminación en el acceso o disfrute de la gama completa de derechos humanos existentes.

Un instrumento clave para conseguir la igualdad es el principio de no discriminación. La igualdad de acceso de las personas con discapacidad a los derechos humanos se puede garantizar asegurándose de que no sean víctimas de discriminación por razón de su discapacidad. Este instrumento jurídicamente vinculante deberá proteger a las personas con discapacidad frente a la discriminación injusta en el acceso y disfrute de los derechos humanos.

La no discriminación y la igualdad en el disfrute de todos los derechos humanos por parte de las personas con discapacidad es en la actualidad la cuestión dominante y decisiva para cambiar la forma en que se perciben en todo el mundo la discapacidad y las personas que la sufren. La no discriminación es un elemento intrínseco del principio de igualdad y abarca tanto la ausencia de discriminación directa como indirecta.

3. Competencia de la Comunidad

El artículo 13 del Tratado CE [6], introducido por el Tratado de Amsterdam, permite a la Comunidad adoptar acciones adecuadas, dentro de los límites de sus competencias, para combatir la discriminación por motivos de discapacidad, entre otros.

[6] Artículo 13: Sin perjuicio de las demás disposiciones del presente Tratado y dentro de los límites de las competencias atribuidas a la Comunidad por el mismo, el Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, podrá adoptar acciones adecuadas para luchar contra la discriminación por motivos de sexo, de origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual.

Sobre la base de esta atribución, el Consejo adoptó, el 27 de noviembre de 2000, la Directiva 2000/78/CE [7] «relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación». En esta Directiva se prohíbe toda discriminación en estos ámbitos, ya sea directa o indirecta, por motivos de religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual [8]. Por lo que respecta a la discapacidad, en la Directiva se reconoce que el no realizar ajustes razonables en el lugar de trabajo puede constituir discriminación. En la práctica, estos ajustes incluyen medidas dirigidas a adaptar el lugar de trabajo a las personas con discapacidad (por ejemplo, la adaptación de los locales y equipos, los horarios, la distribución de tareas o la oferta de formación o de recursos para la integración) a fin de facilitar el acceso al empleo de estas personas.

[7] DO L 303 de 2.12.2000, p. 16.

[8] Otras directivas abordan la discriminación por motivos de sexo y de origen étnico o racial.

Según la Directiva (art. 5): «A fin de garantizar la observancia del principio de igualdad de trato en relación con las personas con discapacidades, se realizarán ajustes razonables. Esto significa que los empresarios tomarán las medidas adecuadas, en función de las necesidades de cada situación concreta, para permitir a las personas con discapacidades acceder al empleo, tomar parte en el mismo o progresar profesionalmente, o para que se les ofrezca formación, salvo que esas medidas supongan una carga excesiva para el empresario. La carga no se considerará excesiva cuando sea paliada en grado suficiente mediante medidas existentes en la política del Estado miembro sobre discapacidades».

La obligación de realizar ajustes no consiste en adoptar «medidas especiales» en favor de las personas con discapacidad, sino en eliminar obstáculos a su participación cuando sea justo hacerlo. Más que intentar que estas personas alcancen los mismos resultados que las que no sufren discapacidad, tiene sencillamente por objeto garantizar que las personas con discapacidad tengan las mismas oportunidades de alcanzar tales resultados. Al imponer la obligación de realizar ajustes razonables, la Directiva trata de garantizar la igualdad en el acceso y el disfrute efectivo de los derechos que se establecen en la misma.

Sobre la base de esta primera puesta en práctica del artículo 13 del Tratado, la Comisión considera importante que la Comunidad Europea confirme a nivel internacional su estrategia general en materia de discapacidad, cuyo núcleo lo constituye el compromiso compartido por todos los Estados miembros de combatir la discriminación por este motivo. La Comisión tiene, pues, la intención de desempeñar un papel activo en nombre de la Comunidad Europea en el proceso de desarrollo de un futuro instrumento jurídicamente vinculante de las Naciones Unidas para promover y proteger los derechos y la dignidad de las personas con discapacidad, y de cooperar estrechamente con los Estados miembros, respetando sus responsabilidades y competencias, durante todo el proceso de negociación. También se establecerá una relación de cooperación adecuada con los futuros Estados miembros en el marco de las medidas transitorias acordadas para el período comprendido entre la firma del Tratado de Accesión y la fecha de accesión, a fin de permitir a estos países incorporarse gradualmente a las políticas comunitarias y tomar parte en el proceso de adopción de nuevo acervo.

4. Elementos que han de tenerse en cuenta en la negociación de un instrumento jurídicamente vinculante

EN VISTA DE LO ANTERIOR, LA COMISIÓN RECOMIENDA QUE EL CONSEJO DECIDA:

a) que la Comunidad Europea participará en las negociaciones dirigidas a la elaboración de un instrumento jurídicamente vinculante para la promoción y la protección de los derechos y la dignidad de las personas con discapacidad en el foro de las Naciones Unidas;

b) que como la Comisión, de conformidad con el Tratado, conducirá estas negociaciones en nombre de la Comunidad Europea, se cree un comité especial para asistirla en esta tarea;

c) que se adopten las directrices de negociación que figuran en el anexo.

ANEXO

Directrices de negociación

1. La Comisión se asegurará de que las disposiciones del futuro instrumento jurídicamente vinculante para promover y proteger los derechos y la dignidad de las personas con discapacidad son conformes con la legislación comunitaria pertinente, en especial con la Directiva 2000/78/CE del Consejo, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación, con los compromisos internacionales y con los objetivos de otras políticas comunitarias.

2. La Comisión se asegurará de que dicho proyecto de instrumento jurídicamente vinculante contenga disposiciones adecuadas que permitan a la Comunidad convertirse en parte contratante del mismo.

3. La Comisión informará al Consejo del resultado de las negociaciones, así como siempre que se considere oportuno hacerlo durante el curso de las mismas.

4. La Comisión tomará en consideración las necesidades y preocupaciones de los países candidatos en este contexto.