ES Diario Oficial de la Unión Europea C 277/109

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Directiva del Consejo por la que se modifica la Directiva 2003/48/CE en materia de fiscalidad de los rendimientos del ahorro en forma de pago de intereses»

COM(2008) 727 final — 2008/0215 (CNS)

(2009/C 277/23)

Ponente: Umberto BURANI

El 2 de diciembre de 2008, de conformidad con el artículo 94 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la

«Propuesta de Directiva del Consejo por la que se modifica la Directiva 2003/48/CE en materia de fiscalidad de los rendimientos del ahorro en forma de pago de intereses»

COM(2008) 727 final – 2008/0215 (CNS).

La Sección Especializada de Unión Económica y Monetaria y Cohesión Económica y Social, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 1 de abril de 2009 (ponente: Umberto BURANI).

En su 453o Pleno de los días 13 y 14 de mayo de 2009 (sesión del 13 de mayo de 2009), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 193 votos a favor, 3 en contra y 8 abstenciones el presente Dictamen.

1. Resumen y conclusiones

1.1. La propuesta de Directiva presentada por la Comisión tiene por objeto ampliar la aplicación de la Directiva 2003/48/CE, que en la actualidad se limita a los intereses sobre los rendimientos del ahorro, a una serie de nuevos productos financieros que, pese a generar beneficios, no están cubiertos por las disposiciones actualmente en vigor.

1.2. El Comité Económico y Social Europeo (CESE) se declara plenamente a favor de esta iniciativa, pero quiere manifestar su perplejidad ante las complicaciones administrativas y jurídicas que plantean las nuevas disposiciones. La Comisión ha reconocido la existencia de este problema y ha hecho todos los esfuerzos posibles por reducir al mínimo los requisitos. Se trata de un empeño encomiable, pero que, no obstante, se ha visto limitado por la complejidad de las nuevas obligaciones previstas y la dificultad de aplicar las disposiciones.

1.3. Un aspecto importante es la cuestión de los costes, ya que éstos repercutirían no sólo en los operadores y, por tanto, en el mercado en general, sino también en las administraciones tributarias, en razón tanto de las obligaciones de gestión como de la necesidad de practicar controles más rigurosos y amplios. Aunque no siempre es fácil introducir simplificaciones, éstas siguen siendo indispensables. Además, el CESE recuerda que, más que de los costes, conviene preocuparse de la calidad de la información: con frecuencia las normas difíciles o complicadas dan como resultado una información de mala calidad.

1.4. El CESE llama también la atención sobre la necesidad de evitar que las nuevas disposiciones sean aplicadas de manera unilateral sólo por la UE. En efecto, sin acuerdos con terceros países y los «países del Acuerdo», se podría correr el riesgo de que se produjera una transferencia masiva de operaciones desde Europa hacia otras regiones. Al mismo tiempo, esto entraña el riesgo de colocar a Europa, por lo que se refiere a la competencia, en una posición muy desequilibrada frente al resto del mundo. Por consiguiente, la UE debería entablar negociaciones para acordar la adopción simultánea de medidas similares en los principales centros financieros mundiales.

2. Introducción

2.1. La Directiva 2003/48/CE estableció las disposiciones de ejecución necesarias para gravar fiscalmente los rendimientos del ahorro en forma de intereses procedentes de un Estado miembro cuyos beneficiarios residen en otro Estado miembro. En septiembre de 2008 la Comisión presentó al Consejo un informe sobre los efectos producidos por la Directiva, basándose en las comunicaciones recibidas de las administraciones tributarias de los Estados miembros relativas a los dos primeros años de aplicación.

2.2. Las conclusiones favorables de este informe han impulsado a la Comisión a continuar su labor de perfeccionamiento progresivo de la Directiva original, al mismo tiempo que se amplía su ámbito de aplicación. Por consiguiente, se han incorporado nuevas definiciones de los conceptos de «beneficiario efectivo» y de «agente pagador», se ha ampliado la gama de productos financieros cuyos rendimientos quedan incluidos en el ámbito de aplicación de la Directiva y se han revisado o modificado numerosos aspectos de procedimiento.

3. Observaciones generales

3.1. El CESE toma nota del esfuerzo considerable que ha representado para la Comisión la redacción de la propuesta objeto de examen, cuyas líneas generales no puede sino suscribir plenamente. Aunque la consulta a los Estados miembros y las partes interesadas ha permitido formular disposiciones destinadas a mejorar las normas vigentes, garantizando una imposición eficaz de los rendimientos en beneficio de las administraciones tributarias nacionales y corrigiendo indirectamente las distorsiones en los movimientos de capitales, el CESE considera que existen otros aspectos de la Directiva sobre los que deben emitirse algunas reservas.

3.2. En su conjunto, la propuesta de la Comisión parece responder a una lógica de adaptación progresiva de la legislación fiscal a la realidad de un mercado financiero, en el que han surgido, antes de producirse la crisis actual, una gran cantidad de productos innovadores de características difícilmente clasificables que no se recogían en la Directiva de 2003. Por consiguiente, algunos de estos productos podrían permitir eludir la legislación fiscal de manera perfectamente legal. Es, por tanto, lógico que la nueva Directiva intente colmar este vacío jurídico, incluyendo en el concepto de «rendimientos del ahorro» (intereses) algunos otros rendimientos de productos financieros innovadores o de algunos tipos de seguros de vida que, por otra parte, deberían precisarse con más detalle. Aunque el CESE es favorable a este enfoque, señala, sin embargo, que el propósito de esta ampliación no es incluir los seguros de vida en general, las pensiones y las rentas vitalicias, dado que cumplen un claro propósito de cobertura contra el riesgo a largo plazo. Además, habida cuenta de la variedad y el grado de sofisticación de los productos financieros innovadores, no siempre será fácil calcular el importe de los rendimientos que deben declararse o su base imponible.

En la introducción, la Comisión asegura que en la elaboración de la propuesta de Directiva se han tenido en cuenta las cargas administrativas que las modificaciones que se pretende aportar a la Directiva de partida implicarán para los operadores y que, a tal efecto, se tuvieron en cuenta las consultas mantenidas con las administraciones tributarias de los Estados miembros, así como las conclusiones de un grupo de expertos constituido en la época, de conformidad con los principios de subsidiariedad y proporcionalidad recogidos en el artículo 5 del Tratado.

3.3.1. Sin embargo, el CESE considera que, pese a las buenas intenciones, el punto débil de la propuesta consiste precisamente en el incremento considerable de las cargas administrativas que supondrá para los operadores, junto con la necesidad de modificar los actuales procedimientos electrónicos o de introducir otros completamente nuevos. A esto se añade que, en algunos casos, la aplicación de las nuevas disposiciones parece dudosa o difícil. La impresión general es que los intereses de las administraciones tributarias nacionales –que son obviamente favorables en su calidad de beneficiarias de las disposiciones– han prevalecido sobre la consideración de que todo aumento de las cargas administrativas para los operadores acaba inevitablemente por repercutirse a los consumidores y, más generalmente, al mercado. No debe olvidarse tampoco que con frecuencia las normas de difícil aplicación dan como resultado una información de baja calidad.

3.3.2. Sin perjuicio de los conceptos fundamentales en los que se inspira la propuesta, el CESE considera que habría que limitarse a efectuar las modificaciones que, sin alterar el alcance de las disposiciones, sean útiles para simplificar los procedimientos administrativos y reducir sus costes, introduciendo obviamente aclaraciones cuando sean necesarias. Éste es el caso, en particular, de los procedimientos previstos para establecer la identidad y el lugar de residencia de los inversores: las modificaciones propuestas por la Comisión implican procedimientos demasiado rígidos y pesados. El CESE considera que en este ámbito las modificaciones deberían adoptar como modelo las recientes recomendaciones de FISCO (Grupo de Expertos sobre Aspectos Fiscales de la Compensación y la Liquidación, FISCO, en sus siglas en inglés), un órgano de consulta establecido por la propia Comisión, que ha propuesto que, cuando se solicite una exención, la retención a cuenta se documente con la presentación por parte del inversor de una «autocertificación» de residencia (una declaración de veracidad firmada por el interesado).

3.3.3. En cualquier caso conviene que la Directiva establezca explícitamente un principio de importancia fundamental: todos los nuevos procedimientos, disposiciones y obligaciones deberían aplicarse a partir de la entrada en vigor de la nueva Directiva, sin efectos retroactivos. Los procedimientos electrónicos se han diseñado sobre la base de la Directiva vigente, y la introducción de nuevas disposiciones con efectos retroactivos entrañaría modificaciones largas y complicadas.

3.4. La Comisión es, sin duda alguna, consciente de la complejidad de las exigencias impuestas a los operadores y, de hecho, la entrada en vigor de la Directiva debería tener lugar tres años después de su publicación, un plazo que parece razonable y conveniente. No obstante, la experiencia adquirida con la Directiva anterior ha mostrado que algunos Estados miembros adoptaron con un retraso considerable las disposiciones legislativas pertinentes, con los consiguientes problemas administrativos para los operadores. Por eso, la propuesta debería prever que los Estados miembros estén obligados a publicar las disposiciones de aplicación al menos dos años antes de la entrada en vigor de la Directiva.

3.5. Las condiciones de competencia equitativas con los «países del Acuerdo», que se mencionan en el considerando no 24 de la Directiva de 2003, constituyen un objetivo que sólo se ha alcanzado parcialmente y, en cualquier caso, no es aplicable a los países que no se han adherido al Acuerdo. La propuesta sometida a examen no hace mención de la posibilidad de ampliar la aplicación de la nueva Directiva a terceros países. Aunque no se puede excluir una posible apertura de negociaciones que desembocaran en un nuevo acuerdo, la situación actual de crisis de los mercados arroja dudas sobre el éxito de una iniciativa de estas características a corto plazo. Ello no iría en detrimento únicamente de la equidad de las condiciones de competencia; consecuencias mucho más serias se derivarían de una fuga de capitales, posibilidad evocada con temor en el considerando citado, pero que no se menciona en la nueva propuesta. El CESE estima desaconsejable que se creen nuevas divergencias entre las obligaciones de los agentes pagadores de los Estados miembros y las de los de otros países, ya se trate de «países del Acuerdo», terceros países u otros territorios dependientes o asociados. Esta posición es válida también para la ampliación anunciada de la Directiva a otros rendimientos.

4. Observaciones específicas

La propuesta contiene una serie de nuevos requisitos sobre la documentación que deberá presentarse para identificar y determinar el lugar de residencia fiscal de los beneficiarios efectivos. El apartado 2 del artículo 3, en particular, exige, junto con la indicación de la fecha y el lugar de nacimiento, el número de identificación fiscal (1), que tiene una estructura diferente en cada país, mientras que la Directiva actualmente en vigor sólo exige uno de los dos datos. Una posible simplificación sería sustituir, cuando sea posible, el número de identificación fiscal por el lugar y la fecha de nacimiento, elementos que en cualquier Estado miembro son suficientes para identificar a los residentes.

4.1.1. La obligación de actualizar de manera regular la documentación presentada originalmente constituye otra formalidad onerosa. El CESE considera que esta disposición es prácticamente imposible de aplicar y que, en cualquier caso, supone costes muy elevados. Propone, por tanto, que la validez de los documentos sea permanente, siempre que se respeten las normas en materia de «mejor información disponible».

4.1.2. Por otro lado, las sucesivas aclaraciones llevan a pensar que tanto el número de identificación fiscal como las actualizaciones son de carácter facultativo, en el sentido de que deberán comunicarse únicamente cuando se hallen en posesión del intermediario. Si esto fuera así, carecería de fundamento el argumento principal de las objeciones formuladas, es decir, el elevado coste de los procedimientos.

En el apartado 1 del nuevo artículo 4 se amplía el concepto de «beneficiario efectivo», alineándolo a las definiciones establecidas en la Directiva relativa al blanqueo de capitales (2005/60/CE) y prevé un procedimiento obligatorio de investigación (enfoque denominado «de transparencia») para las entidades e instrumentos jurídicos de terceros países, de conformidad con el anexo I a la propuesta de Directiva. Por consiguiente, de conformidad con las disposiciones de la Directiva relativa al blanqueo de capitales, se considera que un pago efectuado a dichas entidades o instrumentos jurídicos es un pago efectuado a su beneficiario efectivo.

4.2.1. El CESE pone de manifiesto las divergencias entre los objetivos perseguidos por la Directiva sobre la fiscalidad de los rendimientos del ahorro y la citada Directiva sobre el blanqueo de capitales. Mientras que la primera pide a los agentes pagadores que identifiquen a los contribuyentes que deben declarar los rendimientos del ahorro a su Estado miembro de residencia, la segunda impone a los agentes pagadores la obligación de determinar no sólo la identidad de la sociedad o el instrumento jurídico titular de la cuenta, sino también la de la persona que realmente posee, controla o saca provecho de esta sociedad o instrumento jurídico. Por añadidura, mientras que la Directiva sobre el blanqueo de capitales se aplica con el rigor necesario sólo a los casos sospechosos, la propuesta objeto de examen debería aplicarse a todos los beneficiarios. La diferencia reside en el nivel de profundidad requerido en los casos de blanqueo de capitales, que supera con mucho «la diligencia debida» de la normativa fiscal. Por tanto, el cumplimiento de las disposiciones propuestas será no sólo difícil, sino también costoso y aleatorio.

El apartado 2 del artículo 4 aclara la naturaleza del «agente pagador en el momento de la percepción»; es decir, una entidad que, en virtud de la legislación nacional aplicable «en el Estado miembro en que tenga su lugar de administración efectiva», no esté sujeta a tributación por sus rendimientos o por aquella parte de los mismos correspondiente a sus partícipes no residentes (en el anexo III a la propuesta de Directiva se establecen las categorías, diferentes en cada país). Por «Estado miembro en que tenga su lugar de administración efectiva» se entenderá aquel en que reside la persona que ostente el título de propiedad principal y a la que corresponda con carácter principal la gestión de la actividad. El pago percibido o atribuido por un agente pagador en el momento de la percepción se considerará realizado directamente a los beneficiarios efectivos que tengan un derecho legal sobre los rendimientos imponibles.

4.3.1. La ampliación del concepto de «agente pagador en el momento de la percepción» –ya difícil de delimitar en la práctica sobre la base de las disposiciones de la actual Directiva– podría plantear problemas administrativos y de sistema a los operadores primeros, pese al esfuerzo realizado para confeccionar una lista de categorías en el anexo III. Además, al operador primero le puede resultar difícil determinar el lugar en que la entidad tiene «su lugar de administración efectiva». Estas innovaciones suscitan, pues, serias dudas de carácter operativo y de gestión. No sólo se imponen nuevas y onerosas tareas al agente pagador en el momento de la percepción, con la consiguiente responsabilidad que éstas implican, sino que las administraciones tributarias se verían también sobrecargadas por procedimientos complicados y costosos. Las partes interesadas ya han destacado los problemas que plantearía la adopción de las medidas propuestas, aduciendo argumentos técnicos demasiado complejos para los profanos en la materia. El CESE no considera que deba pronunciarse a este respecto, pero invita a la Comisión y a los legisladores a que tengan debidamente en cuenta los problemas planteados por los operadores; con frecuencia, el fracaso a la hora de alcanzar los objetivos fijados se debe a una legislación que infravalora las dificultades prácticas.

El artículo 6 pone de manifiesto el esfuerzo realizado por la Comisión para incluir en el concepto de «intereses» todos los beneficios derivados de una inversión. De hecho, la larga y detallada lista de los tipos de productos en cuestión tiene por objeto gravar también los rendimientos de los productos financieros innovadores, atípicos o que, en cualquier caso, no están cubiertos por las disposiciones actuales. El CESE estima que, a este respecto, la Comisión ha hecho un esfuerzo encomiable para aplicar el principio de igualdad de costes entre los contribuyentes, independientemente de la forma, la definición o la complejidad de sus inversiones. Sin embargo, al mismo tiempo considera que es necesario defender la competitividad de los mercados financieros y de seguros de la UE. Por consiguiente, la aplicación de las disposiciones previstas en la nueva Directiva también por los «países del Acuerdo» y los terceros países debería constituir una condición sine qua non, que debería negociarse antes de que la norma entrara en vigor. Un desequilibrio desfavorable para Europa no es realmente la mejor de las soluciones.

4.4.1. En distintos apartados de este artículo se definen las exigencias que deberá cumplir el agente pagador, que con frecuencia es una entidad diferente de la entidad emisora de los instrumentos financieros o del proveedor de los datos. La mayor parte de estos requisitos incluyen análisis, investigaciones y valoraciones que, en algunos casos, no podrán ser realizadas por el agente pagador. Convendría prever un principio elemental de equidad que estableciera explícitamente que, una vez demostrado que se ha actuado con la debida diligencia y de buena fe, el agente pagador no será responsable ante las administraciones tributarias cuando los datos comunicados sean resultado de una información proporcionada por terceros, que no puede comprobarse con los medios de investigación habituales. Por otra parte, también debería precisarse explícitamente que la responsabilidad incumbe a los intermediarios o a las personas directamente interesadas, que proporcionaron información errónea, incompleta o falsa.

Bruselas, 13 de mayo de 2009. El Presidente del Comité Económico y Social Europeo Mario SEPI

(1) En inglés, TIN (Tax Idenfication Number);en francés, NIF (Numéro d'Identification Fiscale).