Informe de la Comision al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la aplicación del Reglamento (CE) nº 2679/98

ÍNDICE

1. Introducción

2. Marco general

2.1. Contexto y objetivos

2.2. Disposiciones previstas por el Reglamento

2.3. Compromisos enumerados en la Resolución

3. Aplicación del Reglamento y de la Resolución

3.1. Por la Comisión

3.2. Por el Tribunal

3.3. Por los Estados Miembros

4. Aplicación del Reglamento

4.1. Casos de aplicación

4.2. Hechos observados

5. Valoración

5.1. Carencias del Reglamento

5.2. Percepción de la acción de la Comisión

6. Intereses en juego y elementos de reflexión para mejorar el Reglamento

6.1. Importancia de los intereses políticos en juego

6.2. Límites de intervención de la Comisión y de los Estados miembros

6.3. Conclusiones: tres elementos de reflexión posibles

6.3.1. Mantenimiento del statu quo

6.3.2. Un enfoque más dinámico en la aplicación del Reglamento y el cumplimiento de la Resolución

6.3.3. Modificación del Reglamento para extender y mejorar su alcance

ANEXOS

INFORME DE LA COMISION AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO

sobre la aplicación del Reglamento (CE) nº 2679/98

(Texto pertinente a efectos del EEE)

1. Introducción

Dos años después de la entrada en vigor del Reglamento (CE) nº 2679/98 del Consejo de 7 de diciembre de 1998 sobre el funcionamiento del mercado interior en relación con la libre circulación de mercancías entre los Estados miembros (en lo sucesivo «el Reglamento») [1], ha llegado el momento de establecer el balance de su aplicación, a la luz de la experiencia adquirida.

[1] DO L 337 de 12.12.1998, p. 8.

La Comisión responde así a la invitación que el Consejo y los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo formularon en su Resolución adoptada el mismo día de la aprobación del Reglamento (CE) nº 2679/98 (en lo sucesivo «la Resolución») [2].

[2] DO L 337 de 12.12.1998, p. 10.

2. Marco general

2.1. Contexto y objetivos

*El Consejo Europeo de Amsterdam de los días 16 y 17 de junio de 1997 constató los límites del procedimiento por incumplimiento previsto por el artículo 226 del Tratado CE en caso de graves obstáculos a la libre circulación de mercancías que requieran una corrección urgente. Hizo hincapié en la importancia capital de establecer procedimientos ad hoc capaces de responder de manera rápida y eficaz a los ataques a la libre circulación de mercancías resultantes de estos obstáculos. El Consejo Europeo pidió por tanto a la Comisión que examinara los medios para garantizar eficazmente la libre circulación de mercancías, incluyendo la posibilidad de imponer sanciones a los Estados miembros.

*En respuesta a este mandato, la Comisión presentó, el 18 de noviembre de 1997, al Consejo y al Parlamento Europeo una Propuesta de Reglamento por el que se establece un mecanismo específico de intervención rápida de la Comisión [3]. Según este mecanismo, la Comisión habría pedido, a través de una Decisión, al Estado miembro afectado, que adoptara las medidas necesarias para poner término a un obstáculo, manifiesto y caracterizado, a la libre circulación de mercancías según lo dispuesto en los artículos 28 a 30 del Tratado CE. Los particulares habrían podido así invocar rápidamente esta Decisión ante los órganos jurisdiccionales nacionales y obtener, en el marco de las vías y medios de recurso nacionales, medidas provisionales, combinadas con medidas coercitivas o con multas, con el fin de impedir una extensión o una agravación del obstáculo, la supresión de la violación alegada y, en su caso, la reparación del perjuicio sufrido.

[3] Propuesta de Reglamento (CE) del Consejo por el que se establece un mecanismo de intervención de la Comisión para la eliminación de determinados obstáculos a los intercambios. COM (97) 619 final - 97/0330 (CNS), DO C 10 de 15.1.1998, p. 14.

*Esta Propuesta no fue seguida por el Consejo [4], que se inclinó por una solución de compromiso con dos componentes:

[4] Véase Dictamen del Servicio Jurídico del Consejo de 4 de febrero de 1998, 5731/98 JUR. 53.

-un Reglamento [5], articulado en torno a tres ejes: un mecanismo de alerta rápida en caso de obstáculo o riesgo de obstáculo, una obligación para los Estados miembros de adoptar medidas necesarias y proporcionadas para garantizar la libre circulación de mercancías, y una acción de la Comisión que mediante notificación apremiaría a los Estados miembros a adoptar tales medidas, y

[5] Anexo a 9348/98 MI 66.

-una Resolución [6] que reafirmaría el compromiso de los Estados miembros de responder rápidamente a todas las diligencias de la Comisión y de garantizar la indemnización de los particulares perjudicados.

[6] Anexo II a 8902/98.

*El Parlamento Europeo entabló algunos debates sobre el ámbito de aplicación del Reglamento, su valor añadido y su incidencia en el derecho de huelga. Propuso tres enmiendas [7], una de las cuales fue aceptada por el Consejo [8].

[7] 12752/98 PE-RE 76.

[8] Una modificación a la redacción del apartado 5 del artículo 5 del Reglamento.

*En el momento en que se desarrollaban los debates en el Consejo y el Parlamento, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (en lo sucesivo «el Tribunal») dictó una sentencia relativa a los obstáculos graves a la libre circulación de mercancías [9]. En esta sentencia, el Tribunal juzgó que un Estado miembro incumple las obligaciones que se derivan del artículo 28 del Tratado CE, en relación con el artículo 10 del Tratado CE, «cuando, habida cuenta de la frecuencia y de la gravedad de los incidentes, las medidas que ha adoptado para hacer frente a las acciones de particulares que han obstaculizado la libre circulación de determinados productos [...] no han sido suficientes de modo manifiesto para garantizar la libertad de los intercambios intracomunitarios de productos [...] en su territorio, impidiendo eficazmente a los autores de las infracciones de que se trata cometerlas y repetirlas, y disuadiéndolos con eficacia de hacerlo» [10].

[9] Sentencia del Tribunal de 9 de diciembre de 1997, Comisión/Francia (C-265/95, Rec. p I-6959), citada en adelante como sentencia «fresas».

[10] Véase sumario de la sentencia.

*Más recientemente se ha remitido al Tribunal una cuestión prejudicial en el marco de un litigio nacional referente a una solicitud de indemnización por los perjuicios sufridos como consecuencia del bloqueo de una autopista por una manifestación autorizada por las autoridades de un Estado miembro. [11]

[11] Asunto C-112/00, Eugen Schmidberger, Int. Transporte/Austria

2.2. Disposiciones previstas por el Reglamento

*El artículo primero del Reglamento define los obstáculos a la libre circulación de mercancías en que se funda su aplicación. Han de poder constituir un incumplimiento de los artículos 28 a 30 del Tratado CE [12], provocar una perturbación grave de la libre circulación de mercancías, ocasionar graves daños a los particulares perjudicados y exigir una acción inmediata a fin de evitar cualquier prolongación, extensión o agravamiento de la perturbación o el daño en cuestión. Es indiferente que estos obstáculos resulten de la acción de un Estado miembro o de su inacción, la cual está definida según los términos de la jurisprudencia del Tribunal antes citada.

[12] El Reglamento se aplica solamente, por tanto, a los intercambios intracomunitarios y no a los obstáculos a los intercambios de productos entre Estados miembros y Estados terceros, que dependen de acuerdos internacionales aplicables (en particular, acuerdos de asociación, GATT). A este respecto, procede tener en cuenta que la extensión del Reglamento al conjunto del territorio del Espacio Económico Europeo aún habrá de ser objeto de una decisión del Comité Mixto del Espacio Económico Europeo.

*El artículo 2 del Reglamento precisa no obstante que éste no afecta al ejercicio de los derechos fundamentales, en particular al derecho de huelga.

*El mecanismo de alerta se define en el artículo 3 del Reglamento. Debe aplicarse cuando haya un obstáculo o exista riesgo de que lo haya, e implica el envío de información por los Estados miembros a la Comisión, información que ésta habrá de transmitir al conjunto de los Estados miembros.

*El artículo 4 del Reglamento impone a los Estados miembros adoptar, en caso de obstáculo, todas las medidas necesarias y proporcionadas para garantizar la libre circulación de mercancías entre Estados miembros en su territorio e informar de ello a la Comisión.

*Cuando considere que existe un obstáculo, la Comisión, en virtud del artículo 5 del Reglamento, deberá enviar una notificación al Estado miembro afectado explicándole las razones que la han llevado a dicha conclusión y pidiéndole que adopte las medidas necesarias y proporcionadas para suprimir el obstáculo. El texto de la notificación podrá publicarlo en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas y lo transmitirá a cualquier parte que lo solicite.

2.3. Compromisos enumerados en la Resolución

*Los Estados miembros se comprometieron a garantizar la libre circulación de mercancías y a hacer frente rápidamente a las actuaciones que la perturben gravemente, tal como se definen en el Reglamento, a informar a sus operadores económicos a este respecto, a garantizar la existencia de procedimientos de indemnización rápidos y eficaces para toda persona perjudicada por estos obstáculos y a tomar las medidas necesarias para que, si la situación lo justifica, las solicitudes de debate sobre la libre circulación de mercancías puedan tratarse rápidamente al nivel que corresponda en el Consejo.

*El Consejo y los Estados miembros tomaron nota de los plazos reducidos aplicables a los procedimientos por incumplimiento relativos a los casos comprendidos en el ámbito de aplicación del Reglamento, y de que el plazo fijado por la Comisión para presentar observaciones puede limitarse a cinco días hábiles, de la misma manera que el plazo para responder a un dictamen motivado.

*El Consejo invitó al Tribunal a acelerar los procedimientos relacionados con el Reglamento e indicó su disposición a examinar rápida y abiertamente las propuestas de modificación del Reglamento interno del Tribunal a tal efecto.

3. Aplicación del Reglamento y de la Resolución

3.1. Por la Comisión

*Por razones de rapidez de acción, la tramitación de los casos dependientes del ámbito de aplicación del Reglamento se centralizó en una Dirección General de la Comisión [13]. Esta Dirección General garantiza la coordinación de la aplicación del Reglamento con los demás servicios asociados de la Comisión (Agricultura, Pesca, Empresas, Transportes, Servicio Jurídico, Empleo y Asuntos Sociales).

[13] Dirección General del Mercado Interior.

*En abril de 1999, la Comisión invitó a los Estados miembros a designar puntos de contacto para que la red así creada [14] garantizara el tránsito rápido de la información transmitida por medio del mecanismo de alerta instaurado por el Reglamento. La Comisión expresó también el deseo de que esta información se le transmita por fax o por vía electrónica, con el fin de evitar el envío de cartas que llegan a Comisión en un momento en el que el obstáculo ya ha desaparecido. Tal deseo recibió una respuesta favorable por parte de los Estados miembros. Lo mismo ocurre con las solicitudes de información enviadas por los servicios de la Comisión a los puntos de contacto de los Estados miembros.

[14] Véase Anexo 1.

*La información intercambiada entre la Comisión y los Estados miembros en el marco del mecanismo de alerta se transmitió al conjunto de los Estados miembros y dentro de la Comisión inicialmente por fax y, desde el año 2000, por medio de una lista de distribución electrónica.

*La Comisión se esforzó en buscar una interpretación común de las disposiciones de Reglamento en el conjunto de los Estados miembros. A tal efecto, en una reunión con los Estados miembros [15], se les proporcionó un documento de trabajo sobre la experiencia adquirida en la aplicación del Reglamento, así como un cuestionario sobre distintos aspectos relativos a la aplicación del Reglamento.

[15] Reunión de Presidentes de reuniones «Paquete» de Mercado interior que tuvo lugar en Bruselas el 13 de abril de 2000.

*Respecto a la notificación prevista en el artículo 5 del Reglamento, la Comisión constató que se trata de un acto que debe ser adoptado por el órgano colegiado. En principio, el reglamento interno de la Comisión [16] no impide una adopción rápida de tal acto. Si la práctica, inexistente por el momento, demostrara lo contrario, convendría examinar una adaptación de las normas internas de la Comisión, informando al Consejo con arreglo a lo dispuesto en el punto 5 de la Resolución.

[16] DO L 308 de 8.12.2000, p. 26.

3.2. Por el Tribunal

*El 4 de julio de 2000, el Tribunal presentó al Consejo un proyecto de modificación de su Reglamento de procedimiento [17] cuyo objeto es, inter alia, la instauración de un procedimiento acelerado para los recursos presentados al Tribunal. El Tribunal reconoce que este procedimiento acelerado es aplicable, en particular, a los litigios relativos a la aplicación del Reglamento para los que se impone una decisión rápida sobre la existencia de un obstáculo a la libre circulación de mercancías en un Estado miembro. Según el Tribunal, «la disposición permite acelerar el procedimiento dando una mayor importancia a la fase oral, que se hace obligatoria, y limitando la fase escrita a un único intercambio de escritos procesales entre las partes.»

[17] http://europa.eu.int/cj/fr/txts/propositions/txt5a.pdf

*Con la aprobación unánime del Consejo el 16 de noviembre de 2000, el Tribunal adoptó las modificaciones del Reglamento de procedimiento el 28 de noviembre de 2000 [18] .

[18] DO L 322 de 19.12.2000, p. 1.

3.3. Por los Estados Miembros

*La cooperación de los Estados miembros con la Comisión fue muy relativa por lo que se refiere a la creación y el establecimiento de la red de puntos de contacto, así como a la respuesta al cuestionario sobre la búsqueda de una interpretación común al Reglamento.

*El proceso de designación de puntos de contacto fue largo y algunos Estados miembros (Bélgica e Irlanda) nunca han llegado a establecerlos. Por otra parte, cuando un punto de contacto designado cesa en sus funciones, los Estados miembros no nombran inmediatamente a su sustituto.

*Son varios los Estados miembros (Austria, Dinamarca, Finlandia, Francia, Grecia, Italia, Luxemburgo, Países Bajos) que no han respondido al cuestionario antes citado.

*Los Estados miembros tampoco han comunicado a la Comisión las disposiciones de aplicación de los compromisos asumidos en la Resolución. En particular, según la información de que dispone la Comisión, el contenido de las informaciones intercambiadas en el marco del mecanismo de alerta tiene dificultades para llegar a los operadores económicos, y éstos consideran los procedimientos nacionales de indemnización, cuando existen, muy largos y complicados [19] .

[19] Posición común de la Unión Internacional del Transporte por Carretera, la UNICE y el Consejo Europeo de Armadores, transmitida a la Comisión el 1 de diciembre de 2000.

*No obstante, el Consejo de Transportes de 20 de septiembre de 2000 confirmó «la necesidad, en caso de obstáculo a la circulación en un Estado miembro, de un mecanismo eficaz para la información inmediata de las empresas, del público, de la Comisión y de los restantes Estados miembros, y de medidas particulares, necesarias para remediar tales situaciones habida cuenta del dispositivo existente desde 1998».

4. Aplicación del Reglamento

4.1. Casos de aplicación

*El Reglamento se aplicó en 4 ocasiones en 1999 y en 18 ocasiones en 2000 [20]. En estos casos de aplicación, solamente se utilizó el mecanismo de alerta rápida, ya que nunca resultó necesaria una notificación de la Comisión en virtud del artículo 5 del Reglamento, habida cuenta de la corta duración de los incidentes contemplados.

[20] Véase lista en anexo.

*La mayoría de los casos de aplicación tenían por objeto bloqueos de carreteras en uno u otro Estado miembro. Aparte de una solicitud de información dirigida al conjunto de los Estados miembros con motivo del día de movilización de los transportistas por carretera en Europa, el 5 de octubre de 1999, el mecanismo de alerta se puso en marcha para bloqueos de carreteras ocurridos en los Estados miembros siguientes: Bélgica y Francia (en tres ocasiones para cada uno de estos Estados miembros), Austria, España, Italia, Luxemburgo, Países Bajos y Suecia. También requirieron tal intervención, en cuatro ocasiones, los bloqueos de puertos (España, Francia, Grecia e Irlanda). Las restricciones del tráfico aéreo fueron asimismo objeto de solicitudes de información dirigidas a Francia e Italia.

*A estos casos hay que añadir otros dos casos específicos, relativos a la interceptación y destrucción de cargas de camiones españoles en Francia y Portugal. Por último, Bélgica pidió a la Comisión la aplicación del Reglamento con motivo de las restricciones sufridas por los productos belgas en algunos Estados miembros durante la crisis de la dioxina en 1999.

4.2. Hechos observados

*Solamente Austria, Bélgica, España y Luxemburgo han comunicado a la Comisión, en virtud de la letra a) del apartado 1 del artículo 3 del Reglamento, información respecto a un obstáculo o a un riesgo de obstáculo; en la mayoría de los casos no se transmitió ninguna información. El incumplimiento de esta disposición por los Estados miembros es tanto más preocupante cuanto que estas informaciones eran a menudo de dominio público algunos días antes de la concretización de los obstáculos [21] .

[21] Por ejemplo los anuncios de bloqueo de carreteras en las protestas contra la jornada de 35 horas o contra la subida del precio del petróleo.

*Estas informaciones, cuando se enviaron a la Comisión, generalmente llegaron demasiado tarde para que su intervención estuviera aún justificada, ya que mientras tanto el obstáculo había desaparecido. Las únicas excepciones a esta tendencia fueron las informaciones enviadas por Austria con respecto al bloqueo de la autopista del Brenner en junio de 2000 y por Luxemburgo con respecto al bloqueo de las fronteras con motivo del Consejo de Transportes en septiembre de 2000.

*La información transmitida por los Estados miembros a la Comisión en virtud de la letra a) del apartado 1, y del apartado 2, del artículo 3 del Reglamento ha planteado la cuestión de la confidencialidad de los datos que pudieran contener, en particular cuando la información es el reflejo de denuncias de operadores económicos identificables, pues la Comisión ha de transmitir esta información a los restantes Estados miembros.

*Tras examinar esta cuestión con los puntos de contacto de los Estados miembros interesados, se constató que el papel de los servicios de la Comisión se limitaba al de una correa de transmisión, sin intervenir en el contenido de las informaciones transmitidas por el Estado miembro en cuestión, el cual sigue siendo plenamente responsable de las consecuencias del acceso a datos confidenciales. Los Estados miembros aprobaron esta constatación en la reunión del 13 de abril de 2000. La Comisión se ha limitado pues a retransmitir las informaciones en su versión original.

*Los plazos fijados a los Estados miembros por la Comisión para responder a sus solicitudes de información variaron en función de cada caso concreto. En la mayoría de los casos el plazo fue de 48 horas, pero se fijó en 24 horas en los casos de particular urgencia o gravedad.

*Las respuestas a las solicitudes de información raramente llegaron en el plazo prescrito. Los retrasos variaban entre algunas horas y varios días. Debieron enviarse recordatorios en dos casos concretos (una vez para Italia y una vez para Francia). El fallo más grave se produjo en el caso relativo al día de movilización de los transportistas por carretera en octubre de 1999: solamente 7 Estados miembros (Alemania, Austria, España, Finlandia, Luxemburgo, Países Bajos y Suecia) atendieron la petición de información dirigida al conjunto de los Estados miembros.

*Respecto al contenido de la información, hay que reconocer que la calidad de las respuestas llegadas a la Comisión varía considerablemente de un Estado miembro a otro y de un caso a otro. En efecto, si algunos Estados miembros transmiten información muy detallada y la renuevan en función de la evolución de la situación contemplada por la solicitud de información, otros Estados miembros se limitaron a responder de manera muy breve y lacónica. En estos casos, fue necesario enviar solicitudes de información complementaria (Francia e Italia).

*La Comisión ha garantizado, gracias a la instauración de un sistema de distribución electrónico, una transmisión rápida de la información intercambiada en el marco del mecanismo de alerta. Ahora bien, no se ha informado nunca a la Comisión del curso que le habían dado los Estados miembros.

*La Comisión constató que, en la mayoría de los casos, los Estados miembros no se habían propuesto adoptar, en caso de obstáculo, medidas necesarias y proporcionadas para restablecer cuanto antes la libre circulación de mercancías en su territorio, con el fin de evitar el riesgo de que se prolongue, extienda o agrave la perturbación o perjuicio de que se trate y que puedan interrumpirse los flujos comerciales o las relaciones contractuales que los sustentan [22]. Negociaron la propia eliminación del obstáculo en un marco más global [23], sin garantizar al mismo tiempo la libre circulación de mercancías en su territorio.

[22] Véase Considerando 8 del Reglamento.

[23] Es preciso señalar que algunas de las medidas adoptadas podrían resultar contrarias a las normas del Tratado, principalmente por lo que respecta a las ayudas estatales.

5. Valoración

5.1. Carencias del Reglamento

*Por lo que se refiere a la obligación de informar de los Estados miembros, el Reglamento no prevé ninguna sanción cuando un Estado miembro que posee información sobre un obstáculo no toma la iniciativa de comunicárselo a la Comisión en virtud de la letra a) del apartado 1 del artículo 3 del Reglamento, tanto en caso de amenaza de obstáculo como cuando éste se produce y/o continúa. Del mismo modo, no está prevista ninguna sanción en caso de falta de respuesta a una solicitud de información de la Comisión en virtud del apartado 2 del artículo 3 del Reglamento, o a una notificación con arreglo al artículo 5 del Reglamento. Por último, cuando un Estado miembro adopta las medidas necesarias para garantizar la libre circulación de mercancías pero no informa a la Comisión en virtud del apartado 2 del artículo 4, el Reglamento no prevé ninguna sanción contra esta falta de información.

*En general, el control del respeto de sus obligaciones por parte de los Estados miembros, tanto en cuanto a la información a la Comisión como en cuanto a la aprobación de las medidas necesarias y proporcionadas para garantizar la libre circulación de mercancías en caso de obstáculo, debería quedar garantizado, al menos, en el marco del Reglamento. En el estado actual, según que el obstáculo se vaya a producir, se produzca o se haya producido, y según el tipo de obligación del Estado miembro, se aplicará, o bien el artículo 5 del Reglamento, o bien el artículo 226 del Tratado CE. Ahora bien, el ámbito de aplicación del artículo 5 del Reglamento es actualmente demasiado limitado, puesto que sólo es aplicable cuando el obstáculo está en curso.

*La definición del ámbito de aplicación del Reglamento, tal como se establece en el artículo 1, es abstracta y se presta a interpretaciones divergentes. Además, el Reglamento no precisa el tipo y la naturaleza de las medidas necesarias y proporcionadas que el Estado miembro ha de adoptar para garantizar la libre circulación de mercancías en caso de obstáculo. Esta cuestión reviste una importancia primordial, ya que corresponde a la Comisión apreciar la proporcionalidad de estas medidas, teniendo en cuenta dos elementos: la elección de las medidas corresponde a los Estados miembros [24] e incumbe a la Comisión controlar que el Estado miembro adopta todas las medidas necesarias y proporcionadas.

[24] Véase considerando 6 del Reglamento.

*El Reglamento no soluciona eficazmente la cuestión de los recursos rápidos y eficaces para la indemnización de los operadores económicos, dado que tal indemnización está regulada por el Derecho nacional de los Estados miembros, en cumplimiento del Derecho comunitario y de los compromisos asumidos en la Resolución.

5.2. Percepción de la acción de la Comisión

*Los Estados miembros y el Parlamento Europeo siempre han exigido responsabilidades a la Comisión cuando han surgido obstáculos tales como los que se definen en el Reglamento. En efecto, en preguntas parlamentarias [25] y cartas dirigidas a la Comisión se la ha exhortado a una acción más firme. En esta corriente de opinión se perfilan tres tendencias:

[25] P-0153/00, P-0168/00, P-0331/00, P-0347/00, P-0370/00, P-0413/00, P-2422/00.

-La primera se limita a pedir una aplicación más estricta del Reglamento en su estado actual (envío rápido de notificaciones, recurso al procedimiento del artículo 226 del Tratado CE por falta de cooperación de los Estados miembros, etc.).

-La segunda parece ignorar que la Comisión sólo dispone de medios de acción limitados y propone, a veces de manera demagógica, que ésta esté presente en los lugares del obstáculo, imponga multas a los Estados en los que se produce el bloqueo y reclame por sí misma indemnizaciones.

-La tercera sugiere que la Comisión debería adquirir mayores poderes mediante una modificación del Reglamento.

*En oposición a la corriente de opinión antes citada, algunos consideran que, por el simple envío de una solicitud de información en el marco del mecanismo de alerta, la Comisión se inmiscuye demasiado en la existencia y el ejercicio del derecho de huelga reconocido en los Estados miembros. Dan prueba de ello, en particular, las preguntas de algunos parlamentarios europeos [26].

[26] H-0708/99, P-3079/00, H-0877/00.

*La Comisión está también en el punto de mira de los particulares que se ven afectados por obstáculos. En efecto, los Estados miembros no han establecido procedimientos eficaces de indemnización, en contra de lo que se habían comprometido a hacer en la Resolución. Esta indemnización está sujeta pues al derecho común, que requiere la prueba de la existencia de un obstáculo y de un perjuicio causado por este último, lo cual es difícil de establecer. Esta es la razón por la que los particulares y las empresas perjudicados siguen dirigiéndose a la Comisión a este respecto.

6. Intereses en juego y elementos de reflexión para mejorar el Reglamento

6.1. Importancia de los intereses políticos en juego

Las empresas y los ciudadanos europeos no dejan de apreciar las ventajas del mercado interior, pues éste ocupa un papel central en la estrategia general de una Unión Europea destinada a promover la competitividad, el crecimiento económico y el empleo.

Ahora bien, como el Consejo y los Estados miembros han recordado en la Resolución, «la existencia de obstáculos graves a la libre circulación de mercancías impone costes económicos significativos a los particulares y obstruye los métodos modernos de distribución y producción; observando también que tales obstáculos suponen un importante descrédito para el mercado único, cuyo funcionamiento eficaz adquiere mayor importancia en vista de la unión económica y monetaria y de la ampliación».

La intervención comunitaria respecto a tales obstáculos reviste por lo tanto una importancia fundamental y requiere un máximo de cooperación entre la Comisión y los Estados miembros.

6.2. Límites de intervención de la Comisión y de los Estados miembros

La experiencia adquirida en la aplicación del Reglamento ha puesto de manifiesto sus límites. Se trata de un instrumento nacido, ciertamente, de una voluntad política, pero que los Estados miembros no han concretado dotando a este texto de medios de intervención eficaces.

*Hay que reconocer que la Comisión no dispone por sí misma de los medios necesarios para eliminar los obstáculos. Esta tarea es competencia de los Estados miembros, a los que incumbe, bajo el control de la Comisión y del Tribunal, la elección de las medidas más adecuadas en cada caso concreto. En este contexto desempeñan un papel primordial las consideraciones relativas al mantenimiento del orden público y a la protección de la seguridad interior, así como al ejercicio de los derechos fundamentales [27].

[27] La Comisión subraya, a este respecto, la adopción de la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea, cuyo artículo 28 reconoce el derecho de los trabajadores y de los empresarios, de conformidad con el Derecho comunitario y con las legislaciones y prácticas nacionales, a emprender acciones colectivas para la defensa de sus intereses, incluida la huelga.

*Cuando se produce un obstáculo, el Reglamento sólo confiere a la Comisión, además de la solicitud de información en virtud del artículo 3, la posibilidad de enviar una notificación en virtud del artículo 5, y publicarla en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas. Cuando el obstáculo ha sido de corta duración y ya ha finalizado, esta posibilidad ni siquiera existe.

*Tanto en un caso como en el otro, si el Estado miembro interesado no ha adoptado las medidas necesarias y proporcionadas para garantizar la libre circulación de mercancías mientras el obstáculo se producía, la Comisión puede incoar contra el mismo un procedimiento por incumplimiento. Ahora bien, tal procedimiento se basa directamente en el artículo 226 del Tratado, y no en el Reglamento. La Comisión también podría incoar procedimientos por incumplimiento basándose en dicha disposición contra los Estados miembros que no cumplan sus obligaciones de informar a la Comisión con arreglo a las distintas disposiciones del Reglamento.

No obstante, la experiencia ha demostrado que el inicio de un procedimiento por incumplimiento debido a la violación de las obligaciones derivadas del Reglamento (obligación de informar y responder a las peticiones de la Comisión y obligación de adoptar medidas para garantizar la libre circulación de mercancías) topa con dificultades cuando han desaparecido los hechos que provocaron el obstáculo. Tales dificultades tienen su origen en la incertidumbre jurídica en relación con la jurisprudencia del Tribunal. En efecto, por una parte, en los casos de comportamiento activo de los Estados miembros, el Tribunal ha considerado que un recurso por incumplimiento es inadmisible cuando el incumplimiento ha dejado de tener efecto y ya no existe desavenencia alguna entre la Comisión y el Estado miembro interesado [28]. Por otra parte, en los casos de omisión o inacción por parte de los Estados miembros, el Tribunal ha constatado incumplimientos relativos a hechos agotados aun cuando el Estado miembro ya había mejorado la situación, puesto que las medidas que dicho Estado estaba obligado a tomar no se habían tomado a su debido tiempo [29].

[28] Véase la sentencia del Tribunal de 31 de marzo de 1992, Comisión/Italia (C-362/90, Rec. p. I-2353).

[29] Véase especialmente la sentencia de 1 de febrero de 2001, Comisión/Francia (C-333/99, aún no publicada en la Recopilación).

En todo caso, el resultado final de tales procedimientos no podrá nunca ir más allá de una sentencia del Tribunal que constate el incumplimiento en el pasado del Estado en cuestión, sentencia que tardará siempre un cierto tiempo, aunque los procedimientos ante la Comisión y ante el Tribunal se hayan acortado sensiblemente.

*La Comisión tampoco está en condiciones de exigir que los perjuicios sufridos por particulares en caso de obstáculo sean reparados. Tal reparación constituye, bajo ciertas condiciones, la consecuencia lógica de un incumplimiento a las disposiciones del Derecho comunitario, aunque el Tribunal no lo haya constatado. Ahora bien, los procedimientos aplicables para exigir esta reparación están regulados por el Derecho nacional de los Estados miembros. Éstos se han comprometido a que estos procedimientos, en los casos regulados por el Reglamento, sean rápidos y eficaces, y a que los agentes sean informados. No obstante, los agentes se quejan de que los procedimientos son demasiado largos y complicados y de que la compensación se limita a los agentes bloqueados en el territorio mismo del Estado interesado y no cubre a los que, como consecuencia del obstáculo, ni siquiera pudieron entrar en ese territorio [30]. Además, cuando los agentes se han de enfrentar a obstáculos repetidos de corta duración, prefieren no comprometerse en procedimientos largos, mientras los daños sufridos en cada caso concreto no sean insuperables (aunque puedan serlo considerando el conjunto de obstáculos).

[30] El Tribunal debería examinar cuestiones vinculadas a las modalidades procesales de exigencia de responsabilidades en el asunto pendiente Eugen Schmidberger, antes citado.

*Ante esta situación, el envío, por la Comisión, de una notificación al Estado miembro interesado y su publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas pueden revelarse útiles para los operadores económicos en el marco de sus acciones ante los órganos jurisdiccionales nacionales, pero sin que por ello se solucionen directamente todos sus problemas.

6.3. Conclusiones: tres elementos de reflexión posibles

6.3.1. Mantenimiento del statu quo

Los operadores económicos reconocen que el sistema de intercambio de información, tal como queda encuadrado en el Reglamento y la Resolución, ha funcionado bastante bien en términos absolutos durante estos dos años. No obstante, dudan de la eficacia real de estos dos instrumentos jurídicos para prevenir o eliminar los obstáculos. Lo único que se puede constatar es la existencia de obstáculos de corta duración.

La Comisión considera que el marco jurídico existente requiere una verdadera cooperación de los Estados miembros a varios niveles:

-información a su debido tiempo de los riesgos de obstáculo,

-respuestas detalladas y ágiles a las solicitudes de información de la Comisión, y

-adopción, caso por caso, de medidas de encuadramiento para restablecer cuanto antes la libre circulación de mercancías en su territorio, con el fin de evitar el riesgo de que se prolongue, extienda o agrave la perturbación o perjuicio de que se trate y que puedan interrumpirse los flujos comerciales o las relaciones contractuales que los sustentan.

La Comisión considera que la mejora de esta cooperación es incumbencia directa de los Estados miembros.

6.3.2. Un enfoque más dinámico en la aplicación del Reglamento y el cumplimiento de la Resolución

Sin que sea necesario modificar el marco jurídico existente, la Comisión podría lanzar las iniciativas siguientes:

*Adopción de un vademécum destinado a los Estados miembros y a los operadores económicos, que aclarare y precise las obligaciones definidas por el Reglamento.

*Instauración de un sistema ad hoc de información regular al Consejo y al Parlamento Europeo sobre el desarrollo de cada caso de aplicación del Reglamento.

*Utilización de las estructuras existentes a nivel comunitario, como los Comités de diálogo social [31], para informar a los interlocutores sociales sobre los casos de aplicación del Reglamento.

[31] Véase la Decisión 98/500/CE de la Comisión, de 20 de mayo de 1998, relativa a la creación de Comités de diálogo sectorial para promover el diálogo entre los interlocutores sociales a escala europea (DO L 225 de 12.8.1998, p. 27).

*Sensibilización de los medios de comunicación y operadores económicos, en particular, gracias a la creación de un sitio Internet específico.

*Con el fin de preservar la eficacia del Reglamento, inicio de procedimientos por incumplimiento sobre la base del artículo 226 del Tratado CE contra los Estados miembros que violen alguna de las disposiciones del Reglamento [32].

[32] A saber, el incumplimiento de las obligaciones de información así como la ausencia de toma de medidas de encuadramiento necesarias para garantizar la libre circulación de mercancías.

6.3.3. Modificación del Reglamento para extender y mejorar su alcance

Habida cuenta de la norma de la unanimidad que rige cualquier modificación del Reglamento, es necesario un amplio consenso político para dotar a la Comunidad de medios eficaces que respondan a las expectativas de los Estados miembros de eliminar eficazmente los obstáculos graves a la libre circulación de mercancías. La Comisión tiene la intención de examinar ciertos desarrollos que conducirían a una modificación del Reglamento para mejorar su funcionamiento:

*Eliminación de toda ambigüedad en la definición de los obstáculos que requieren una intervención rápida en el marco del Reglamento.

*Enumeración exhaustiva de las medidas de encuadramiento necesarias y proporcionadas para restablecer cuanto antes la libre circulación de mercancías en el territorio de los Estados miembros, con el fin de evitar el riesgo de que se prolongue, extienda o agrave la perturbación o perjuicio de que se trate y que puedan interrumpirse los flujos comerciales o las relaciones contractuales que los sustentan.

*Ampliación del ámbito de aplicación del artículo 5 del Reglamento a algunos casos que actualmente no están cubiertos y, en particular, a los casos de incumplimiento de la obligación de información que incumbe a los Estados miembros afectados por un obstáculo.

*Introducción de un procedimiento acelerado para apelar al Tribunal de Justicia en caso de falta de respuesta de un Estado miembro interesado a una notificación en virtud del artículo 5 del Reglamento en la línea de lo que la Comisión había preconizado en su propuesta [33].

[33] Véase nota a pie de página n° 3.

*Inserción de una disposición que inste a los Estados miembros a adoptar vías y medios de recurso rápidos y eficaces para la indemnización de los perjudicados por un obstáculo, en virtud del Reglamento.

* *

La Comisión invita al Consejo y al Parlamento Europeo a tomar nota del presente informe.

ANEXO 1

>SITIO PARA UN CUADRO>

* Si no se precisa un punto de contacto, el intercambio de correspondencia se hace con el Presidente de reunión paquete

** Si no se precisa un punto de contacto específico, la correspondencia se envía al número central de la representación permanente

ANEXO 2

1999/I Bloqueo de algunos ejes de carreteras en Bélgica como consecuencia de acciones de los transportistas por carretera (4 de junio de 1999) La Comisión, informada por el Estado miembro interesado, pidió información complementaria. La respuesta indicó el final del bloqueo.

1999/II Bloqueo de algunos ejes de carreteras en Bélgica como consecuencia de acciones de los agricultores en el marco de la crisis de la dioxina (10 de junio de 1999) Como en el caso anterior.

1999/III Obstáculos a la transferencia y a la comercialización de los productos belgas en otros Estados miembros en la época de la crisis de la dioxina La Comisión, informada por Bélgica, no pidió información a los restantes Estados miembros de conformidad con el Reglamento, y se limitó a transmitir la solicitud belga a los puntos de contacto. La razón era que el asunto ya era objeto de examen desde un mes antes sobre la base de varias denuncias en virtud del artículo 28 del Tratado CE.

1999/IV Día de movilización de los transportistas por carretera en Europa el 5 de octubre de 1999 La Comisión, por su propia iniciativa, pidió información a todos los Estados miembros. Recibió pocas respuestas (FI, L, Ö, SE, E, D y NL), más o menos detalladas, que indicaban el final de la acción.

2000/I Bloqueo, desde el 10 de enero de 2000, de las carreteras en Francia como consecuencia del movimiento de los empresarios del sector de transporte por carretera contra la jornada laboral de 35 horas La Comisión, por su propia iniciativa, pidió información. Recibió una respuesta parcial. Se terminó mientras tanto el bloqueo.

2000/II Bloqueo, desde el 31 de enero de 2000, de las carreteras en Francia como consecuencia del movimiento de los sindicatos del sector de transporte por carretera con respecto a la jornada laboral de 35 horas La Comisión, por su propia iniciativa, pidió información. A raíz de una respuesta insatisfactoria, pidió información complementaria. Cuando la respuesta a esta última petición llegó a la Comisión, y ésta preveía el envío de una notificación, se desmantelaron los bloqueos.

2000/III Bloqueo de la autopista del Brenner en Austria organizado por una ONG (23-24 de junio de 2000) La Comisión, informada por el Estado miembro interesado, pidió información complementaria. La respuesta se consideró satisfactoria.

2000/IV Piquetes organizados por los transportistas por carretera italianos en las fronteras alpinas en el marco de una huelga que tuvo lugar en junio de 2000 La Comisión, por su propia iniciativa, pidió información. A falta de respuesta envió una nueva solicitud. La respuesta llegó tarde y mientras tanto los bloqueos habían finalizado.

2000/V Incidentes en Portugal, en los que se atacó a algunos camiones españoles en Matosinhos el 23 de junio de 2000 La Comisión, informada por España, pidió información complementaria a las autoridades portuguesas. La respuesta, que se juzgó satisfactoria, informaba del carácter puntual de los incidentes y de las medidas concretas adoptadas con el fin de evitar su repetición.

2000/VI Huelga de los controladores aéreos en Francia el 26 de junio de 2000 La Comisión, por su propia iniciativa, pidió información. Recibió una respuesta satisfactoria que informaba del respeto de los servicios mínimos.

2000/VII Bloqueo del puerto de Castletown en Irlanda (14-16 de julio de 2000) La Comisión no pidió información ya que el bloqueo se había producido mucho antes de que la Comisión fuera informada por uno de los Estados miembros. Recordó no obstante a las autoridades irlandesas su obligación de informar en el futuro.

2000/VIII Huelga de los controladores aéreos italianos el 27 de julio de 2000 Como en el caso 2000/VI.

2000/IX Bloqueo de puertos por los pescadores franceses como protesta contra la subida del precio del petróleo (agosto de 2000) La Comisión, por su propia iniciativa, pidió información. La respuesta distaba mucho de ser satisfactoria pero se terminó rápidamente el conflicto.

2000/X Interceptación en la frontera francesa de camiones españoles que transportaban ajos (agosto de 2000) La Comisión, por su propia iniciativa, pidió información. La respuesta llegó tarde, pero los incidentes habían sido puntuales y duraron sólo un día.

2000/XI Bloqueos generalizados en Francia como protesta contra la subida del precio del petróleo (agosto-septiembre de 2000) La Comisión, a iniciativa propia, pidió información. La respuesta distaba mucho de ser satisfactoria, pero el conflicto finalizó cuando se preveía el envío de una notificación.

2000/XII Bloqueos generalizados en Bélgica como protesta contra la subida del precio del petróleo (septiembre de 2000) La Comisión, a iniciativa propia, pidió información. Se obtuvo una respuesta satisfactoria tras una segunda solicitud de información.

2000/XIII Bloqueos generalizados en los Países Bajos como protesta contra la subida del precio del petróleo (septiembre de 2000) La Comisión, a iniciativa propia, pidió información. El problema se solucionó en el momento de la respuesta.

2000/XIV Bloqueos generalizados en Suecia como protesta contra la subida del precio del petróleo (septiembre de 2000) La Comisión, a iniciativa propia, pidió información. La respuesta fue satisfactoria y el conflicto se terminó rápidamente.

2000/XV Bloqueos generalizados en España como protesta contra la subida del precio del petróleo (octubre de 2000) Como en el caso anterior.

2000/XVI Bloqueo de las fronteras en Luxemburgo en el momento en que se celebraba un Consejo de Transporte (octubre de 2000) La Comisión, informada por el Estado miembro interesado, consideró que no era necesario activar el Reglamento.

2000/XVII Bloqueo del puerto de Patras en Grecia como protesta contra la subida del precio del petróleo (octubre de 2000) La Comisión, a iniciativa propia, pidió información. Recibió respuesta que indicaba la ausencia de bloqueo efectivo.

2000/XVIII Bloqueo de puertos por los pescadores españoles como protesta contra la subida del precio del petróleo (octubre de 2000) La Comisión, a iniciativa propia, pidió información. Recibió una respuesta muy detallada seguida de información complementaria.