Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Propuesta de Reglamento del Consejo por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de asilo presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país"

(COM(2001) 447 final - 2001/0182 (CNS))

(2002/C 125/08)

El 30 de agosto de 2001, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada.

La Sección de Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen por unanimidad el 27 de febrero de 2002 (ponente: Sr. Sharma).

En su 389o Pleno de los días 20 y 21 de marzo de 2002 (sesión del 20 de marzo), el Comité Económico y Social ha aprobado por 79 de votos a favor, 1 en contra y 3 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. La presente propuesta de Reglamento del Consejo establece los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de asilo presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país.

1.2. La presente propuesta de la Comisión de un Reglamento que sustituya al Convenio de Dublín pretende no sólo aplicar la letra a) del apartado 1 del artículo 63) del Tratado CE, sino también responder al deseo formulado por el Consejo Europeo en su reunión extraordinaria de Tampere en favor de una determinación "clara y viable" del Estado responsable del examen de una solicitud de asilo, que se inscriba en el contexto de un procedimiento de asilo "eficaz y justo". El Reglamento tiene por objeto incorporar el Convenio de Dublín a la legislación comunitaria.

1.3. Tras estudiar algunas alternativas, la Comisión ha decidido mantener los (actuales) criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de asilo.

1.4. Así, el principio general es que la responsabilidad del examen de una solicitud de asilo incumbe al Estado miembro que haya tenido el mayor protagonismo en la entrada o estancia del solicitante en los territorios de los Estados miembros, con excepciones tendentes a proteger la unidad de los grupos familiares. Cabe destacar que la parte dispositiva de determinación del Estado responsable se aplica exclusivamente a las personas que solicitan el reconocimiento de la condición de refugiado en el sentido de la Convención de Ginebra de 28 de julio de 1951 y no comprende las formas de protección subsidiaria respecto de las que todavía no existe ninguna armonización.

1.5. A tal efecto, el objetivo de la propuesta de Reglamento es garantizar a los solicitantes de asilo un acceso eficaz a los procedimientos de determinación de la condición de refugiado, prevenir el abuso de los procedimientos de asilo, colmar las lagunas y corregir las imprecisiones constatadas en el Convenio de Dublín, adaptar la parte dispositiva a la nueva realidad derivada de los avances realizados en el establecimiento de un espacio sin fronteras interiores, facilitar la determinación del Estado responsable lo más rápidamente posible, y aumentar la eficacia de la parte dispositiva.

1.6. La propuesta incluye diversas innovaciones:

nuevas disposiciones en relación con cada Estado miembro, cuando éste permita que perduren situaciones de residencia clandestina en su territorio; plazos de procedimiento más breves; plazos ampliados para la ejecución de los traslados al Estado responsable; y nuevas disposiciones destinadas a preservar la unidad familiar de los solicitantes de asilo.

2. Observaciones específicas

2.1. El Comité desea que el presente Dictamen sobre el proyecto de Reglamento se contemple a la luz de dos dictámenes ya aprobados que tratan de este mismo asunto.

2.2. El primero de dichos dictámenes es el Dictamen del Comité sobre la Propuesta de Directiva del Consejo sobre normas mínimas para los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para conceder o retirar el estatuto de refugiado(1). En su Dictamen, el Comité indicaba lo siguiente: Es necesario tener bien presente que la Convención de Ginebra constituye un instrumento al servicio de los derechos humanos. Las referencias, contenidas en los considerandos, a la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948 refuerzan la idea de que la protección de los refugiados debe considerarse como parte integrante de la protección de los derechos humanos en la medida en que tiene su origen y su fundamento en la protección de la dignidad y los derechos fundamentales de todos los seres humanos.

2.3. Junto a la referencia a la Convención de Ginebra, el Comité estima que debería también hacerse mención de otros convenios internacionales relevantes, como el Convenio Europeo de los Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; la Convención sobre los Derechos del Niño; y el Convenio sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer.

2.4. La segunda referencia es el Dictamen del Comité sobre la "Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo - Hacia un procedimiento de asilo común y un estatuto uniforme, válido en toda la Unión, para las personas a las que se concede asilo"(2), en el que el Comité afirmaba: Resulta evidente en cualquier caso que, a la luz de los nuevos planteamientos globales propuestos por la Comisión, se hace necesaria una revisión del Convenio de Dublín que tenga en cuenta los siguientes aspectos: "- convertir en un instrumento jurídico vinculante la posición común de 4 de marzo de 1996, que incluye una interpretación uniforme del concepto de 'refugiado', tras haber modificado la definición del concepto de persecución en el sentido de que puede provenir de entidades no estatales;

- brindar al solicitante de asilo la posibilidad de elegir el país en el quiere presentar la solicitud, teniendo presentes las implicaciones culturales y sociales que subyacen a su elección y resulten determinantes para una integración más rápida;

- garantizar el derecho a la protección jurídica, a la información y al recurso de apelación;

- definir normas mínimas en materia de acogida;

- solucionar la excesiva lentitud en los traslados y la escasez de información a los solicitantes de asilo."

2.5. El Convenio de Dublín tenía un doble objetivo: por una parte, reducir el número de solicitudes de asilo (por ejemplo, las presentadas por una sola persona en varios Estados miembros) y, por otra, resolver el problema de los solicitantes de asilo que son trasladados de Estado en Estado.

2.6. A la luz de la experiencia, se ha llegado a la conclusión de que el Convenio no funciona como debiera y de que crea más problemas de los que resuelve. El volumen de trabajo y su coste no guardan proporción con los resultados, toda vez que muchos solicitantes de asilo desaparecen antes de su traslado, pasando a engrosar las filas de los inmigrantes irregulares.

2.7. Solamente en un 6 % de los casos resulta discutible determinar el Estado miembro responsable del examen de la solicitud de asilo; además, en un 95 % de los casos es el mismo Estado miembro en el que se presenta la solicitud de asilo el responsable de su examen. El laborioso mecanismo del Convenio de Dublín solamente se aplica, por consiguiente, a un número muy pequeño de solicitudes de asilo, y, de éste, sólo un 1,7 % se traslada a otro Estado miembro distinto del Estado en el que se presenta la solicitud. Durante los años 1998 y 1999, de 655000 solicitudes de asilo, sólo 10998 fueron trasladadas a un Estado miembro distinto del de la solicitud. Estas cifras indican que sólo alrededor de 5000 personas por año son transferidas con éxito o rechazadas.

2.8. La conclusión del Comité es que el presente Reglamento introduce en la legislación comunitaria los principales rasgos de un Convenio de Dublín básicamente defectuoso. Aun cuando se introduzcan las mejoras que propone la Comisión, no dispondremos de un Reglamento claro, operativo, justo y humano.

2.9. No obstante, el Comité acepta que exista en el momento actual un imperativo político que exija aprobar el presente Reglamento. Por consiguiente, observa el mayor énfasis que se hace en el principio de la responsabilidad de un Estado miembro por la entrada de inmigrantes irregulares en su territorio y por la residencia ilegal prolongada de los mismos. También comparte la importancia mayor que se otorga a la unidad familiar, si bien no alcanza la importancia de las propuestas de la Comisión en materia de reunificación familiar. El Comité acoge favorablemente también el acortamiento de los plazos procesales, que esperamos conducirá a una resolución más rápida de las solicitudes de asilo.

3. Observaciones específicas

3.1. Artículo 3

El artículo 3 se refiere a los criterios de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de asilo. Resulta llamativo que, a diferencia del Convenio de Dublín, la propuesta de Reglamento no haga referencia alguna a las obligaciones internacionales de los Estados miembros. El Comité está interesado en que, a la hora de examinar las solicitudes de asilo, se recuerde a los Estados miembros sus obligaciones con arreglo al Derecho internacional, como por ejemplo el Convenio Europeo de los Derechos Humanos y el Convenio contra la tortura.

3.2. Artículo 6

El artículo 6 se refiere a la situación de los menores no acompañados. En él se propone que el Estado miembro en que se halle un miembro de la familia del menor capaz de hacerse cargo del mismo sea el Estado responsable de gestionar la solicitud de asilo. El Comité admite que la gestión de una solicitud realizada por un menor no acompañado puede plantear muchos problemas, y que, en interés del menor y de una rápida resolución del procedimiento, la definición de las personas que pueden hacerse cargo del menor no sea innecesariamente restrictiva. La definición, tal como se propone, excluye a los abuelos, los tíos y las tías, y los hermanos y hermanas adultos, todos los cuales podrían igualmente ser autorizados a hacerse cargo del menor. Por consiguiente el Comité propone que, en interés del menor, la definición de miembro de la familia se amplíe a miembro de la familia u otro pariente, capaz y deseoso hacerse cargo del menor.

3.3. Artículo 16

El artículo 16 se refiere a las circunstancias en las que un Estado miembro podrá considerar el criterio de reunificación familiar en el examen de una solicitud de asilo de una persona dependiente de otra. El Reglamento propone lo siguiente: "Los Estados miembros considerará motivo justificativo de la reunificación del solicitante de asilo con un miembro de su familia que se encuentre en el territorio de uno de los Estados miembros en los casos no previstos por las disposiciones del presente Reglamento aquellas situaciones en las que alguna de las personas en cuestión dependa de la asistencia de otra por causa de embarazo o maternidad, estado de salud o edad avanzada." El Comité propone que la definición de miembro de la familia se amplíe e incluya la expresión u otro pariente.

3.4. Apartado 1 del artículo 18

El artículo 18 trata del plazo para requerir a otro Estado miembro que tome a su cargo una solicitud de asilo. La propuesta establece que el requerimiento ante el otro Estado miembro se lleve a cabo en un plazo de sesenta y cinco días hábiles. El Comité estima que dicho plazo es demasiado corto en el caso de las solicitudes de asilo relativas a los menores no acompañados, y propone que el límite de tiempo quede en suspenso y que el plazo de sesenta y cinco días hábiles comience a contar sólo en las siguientes condiciones:

- tras completar una evaluación sobre la adecuación del miembro de la familia u otro pariente para hacerse cargo del menor, y

- cuando sea necesario, tras la resolución del procedimiento de autorización relativo a la solicitud de asilo de un miembro de su familia u otro pariente.

3.5. Artículo 20

Esta disposición permite recurrir ante los tribunales una decisión que declare inadmisible una solicitud. No obstante, el recurso no permite la suspensión de los procedimientos, a saber: "Al no causar el traslado a otro Estado miembro a la persona interesada ningún perjuicio grave ni difícilmente reparable, no es necesario suspender la ejecución del traslado a la espera del resultado del procedimiento contencioso." El Comité estima inaceptable este razonamiento por cuanto resulta extremadamente difícil para un solicitante de asilo seguir en contacto con los abogados que hayan de cursar su recurso. La mayor parte de los solicitantes de asilo llevan una existencia totalmente precaria, y lo más probable es que les resulte imposible mantener una comunicación internacional.

4. Conclusión

4.1. Si bien acoge favorablemente las mejoras al Convenio de Dublín que propone el Reglamento, el Comité sigue opinando que la armonización de los procedimientos de asilo, las condiciones de recepción, la interpretación de la definición del término "refugiado" y la protección subsidiaria debería tener lugar antes de definir un sistema de atribución de la responsabilidad entre los Estados miembros a la hora de examinar las solicitudes de asilo. En nuestra opinión, esta armonización reduciría los factores que incitan a los solicitantes de asilo a elegir entre los diferentes Estados miembros a la hora de presentar sus solicitudes. Un justo funcionamiento de cualquier sistema de atribución de la responsabilidad solamente es posible con la armonización de la legislación y los procedimientos.

4.2. En el Consejo Europeo de Tampere se ratificó la importancia que encierra tanto para la Unión Europea como para todos los Estados miembros el respeto del derecho de asilo; se ratificaron asimismo las garantías que asisten a las personas que buscan la protección de la Unión Europea, o el acceso a la misma.

4.3. El derecho a la solicitud de asilo, que forma parte de la Declaración Universal de Derechos Humanos, sufre el menoscabo de un sistema que vincula la atribución de la responsabilidad de las solicitudes de asilo a la responsabilidad de los controles de entrada. Un sistema de este tipo incita a los Estados a impedir el acceso a su territorio de los solicitantes de asilo por medio de una serie de medidas de control cada vez mayor.

4.4. En lugar de contribuir a la salvaguardia de los derechos a escala nacional, la presente propuesta de Reglamento menoscaba esos derechos. Asimismo, incita a los Estados miembros a externalizar sus fronteras y a adoptar medidas represivas contra las personas que intenten entrar en su territorio, con el resultado de que los solicitantes de asilo se ven obligados a caer en manos de delincuentes organizados especializados en el tráfico de personas.

Bruselas, 20 de marzo de 2002.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) DO C 193 de 10.7.2001, puntos 2.1.1.1 y 2.1.2.

(2) DO C 260 de 17.9.2001, punto 2.3.4.3.