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Bruselas, 2.3.2011

COM(2011) 110 final

INFORME PROVISIONAL DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO

SOBRE LAS REFORMAS DEL PODER JUDICIAL Y LOS DERECHOS FUNDAMENTALES EN CROACIA (CAPÍTULO 23 DE LAS NEGOCIACIONES)

INFORME PROVISIONAL DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO

SOBRE LAS REFORMAS DEL PODER JUDICIAL Y LOS DERECHOS FUNDAMENTALES EN CROACIA (CAPÍTULO 23 DE LAS NEGOCIACIONES)

INTRODUCCIÓN

En su Comunicación titulada «Estrategia de ampliación y principales retos 2010-2011», aprobada el 9 de noviembre de 2010[1], la Comisión indicaba que seguiría «con atención los avances de Croacia en el ámbito del poder judicial y los derechos fundamentales y haría un balance de la situación en el primer trimestre de 2011». El presente informe obedece a ese propósito. En dicha Comunicación, la Comisión señalaba que este capítulo de las negociaciones de adhesión requería el establecimiento de una trayectoria convincente y creíble y que, por lo tanto, era probable que se situase entre los últimos en cerrarse provisionalmente.

La obtención de resultados palpables en los ámbitos del poder judicial y de la lucha contra la corrupción y la delincuencia organizada resulta esencial para la credibilidad del proceso de ampliación de la UE. Así lo afirma el consenso renovado de la UE sobre ampliación adoptado por el Consejo Europeo en diciembre de 2006.

Las negociaciones de adhesión con Croacia sobre el poder judicial y los derechos fundamentales (capítulo 23) se iniciaron en junio de 2010, una vez el Consejo hubo concluido que Croacia cumplía los criterios de apertura. En su posición común de apertura, la UE indicaba que el cierre provisional de las negociaciones sobre este capítulo podría contemplarse una vez se cumpliera una serie de criterios de cierre en los cuatro ámbitos siguientes: 1) poder judicial; 2) lucha contra la corrupción y la delincuencia organizada; 3) derechos fundamentales y 4) cooperación con el TPIY. La mayor parte de los diez criterios de referencia se dividieron en subparámetros que se centran en la ejecución de las medidas y en la obtención de resultados.

El presente informe se inscribe en la evaluación continua por parte de la Comisión de los avances realizados por Croacia en los campos del poder judicial y los derechos fundamentales. Se basa en la información recogida y analizada por la Comisión y, en particular, en la contribución de las autoridades croatas. La Comisión ha recurrido asimismo a los datos de diversas misiones específicas de evaluación inter pares que han permitido a altos magistrados, fiscales y agentes de policía de los Estados miembros de la UE examinar la situación en Croacia. Por último, se ha recurrido también a otras fuentes entre las que figura la información procedente de diversas organizaciones internacionales y no gubernamentales.

En las secciones que figuran a continuación se describen las medidas adoptadas por Croacia para ajustarse a los criterios de referencia en los ámbitos del poder judicial y los derechos fundamentales y se señalan las principales áreas donde se han detectado deficiencias que es preciso subsanar.

SITUACIÓN POR SECTORES

Poder judicial

Criterio de cierre 1: Croacia actualiza su estrategia de reforma judicial y el plan de acción correspondiente y se asegura de su aplicación efectiva.

Croacia ha actualizado los documentos indicados y, en lo que respecta a la aplicación, ha ampliado la capacidad institucional de gestión de las reformas judiciales, incluido el control post-legislativo.

Criterio de cierre 2: Croacia refuerza la independencia, responsabilidad, imparcialidad y profesionalidad del poder judicial.

Se ha adoptado una serie de medidas para reforzar la independencia del poder judicial entre las que se incluyen cambios constitucionales como las disposiciones que fijan el nuevo procedimiento de nombramiento de los miembros del Consejo Superior de la Magistratura y el Consejo Estatal del Ministerio Público. Croacia se halla en pleno proceso de reforma y consolidación de ambos Consejos con el fin de garantizar su profesionalidad, imparcialidad e independencia respecto de posibles influencias políticas o de otra índole, especialmente en lo que se refiere al nombramiento de jueces y fiscales, la gestión de su carrera y el régimen disciplinario que les es aplicable. La Escuela Estatal de Jueces y Fiscales ha comenzado a funcionar de manera efectiva.

No obstante, Croacia no ha conseguido aún establecer una trayectoria convincente en cuanto a la contratación y el nombramiento de jueces y fiscales basada en la aplicación de criterios uniformes, transparentes, objetivos y aplicables a nivel nacional. Dado el carácter reciente de su creación, el Consejo Superior de la Magistratura y el Consejo Estatal del Ministerio Fiscal no han podido aún demostrar su capacidad de autorregularse de manera responsable.

Croacia deberá garantizar que ambos Consejos, de reciente constitución, pueden aplicar correctamente las nuevas disposiciones transitorias para la contratación de jueces y fiscales y llevar a cabo con mayor eficacia los procedimientos disciplinarios contra fiscales y jueces.

Criterio de cierre 3: Croacia aumenta la eficacia del sistema judicial

Un importante parámetro a este respecto es el número de casos pendientes ante los tribunales. Entre diciembre de 2009 y diciembre de 2010, Croacia redujo ligeramente el número total de casos pendientes ante los tribunales, que pasaron de 795 722 a 785 561 (- 1,3 %). La acumulación de antiguas causas penales pendientes se ha reducido en un 10,6 %. Se están adoptando medidas para prevenir las demoras indebidas en la instrucción de los casos sometidos a la administración de justicia, entre las que figuran la introducción gradual de nuevos métodos de ejecución, el aumento del número de jueces, peritos judiciales y oficiales de justicia en los tribunales más sobrecargados y la creación de incentivos para que los jueces tramiten rápidamente los casos más antiguos. Se ha elaborado un balance de la aplicación del nuevo procedimiento penal. Croacia ha realizado algunos progresos en cuanto a la mejora de la infraestructura física y la informatización de los tribunales mediante la introducción del sistema integrado de gestión de casos en la mayoría de sus tribunales. Además, ha seguido avanzando en la racionalización de los juzgados municipales y de faltas, ha velado por el eficaz funcionamiento de los tribunales resultantes de fusiones y ha adoptado un plan de racionalización de los tribunales de condado y mercantiles.

No obstante, el número de antiguos casos civiles pendientes durante tres años o más ha aumentado en un 3,8 %. Aún no se han conseguido resultados convincentes en cuanto a la aplicación del código de enjuiciamiento civil. También se ha agravado la acumulación de decisiones antiguas pendientes de ejecución. Algunos tribunales de importancia, como los de Zagreb y Split, sufren grandes acumulaciones de casos pendientes.

Croacia deberá reducir el número de casos pendientes, en general, y de decisiones de ejecución y casos civiles atrasados, en particular. Será preciso mejorar la aplicación del código de enjuiciamiento civil a fin de acortar la excesiva duración de los procesos civiles.

Criterio de cierre 4: Croacia mejora la tramitación de los expedientes nacionales de crímenes de guerra

Croacia ha realizado progresos hacia el establecimiento de una trayectoria de tramitación imparcial, por parte de los tribunales, de los expedientes de crímenes de guerra mediante el cierre de una serie de casos contra acusados de distinta procedencia étnica.

En febrero de 2011 se adoptó una estrategia de lucha contra la impunidad. Además, Croacia ha aplicado su plan de acción para el reexamen de los casos juzgados in absentia . Ha mantenido su compromiso a nivel bilateral y regional.

Sin embargo, no se ha abordado adecuadamente el problema de la impunidad en los casos que no han sido objeto de instrucción ni de procesamiento, y todavía no se ha aplicado la nueva estrategia dirigida a asegurar la adecuada investigación y persecución de esos crímenes.

Para establecer una trayectoria convincente, Croacia deberá perseverar en la investigación de los casos de crímenes nacionales de guerra que aún no han sido enjuiciados, sobre todo mediante la aplicación de su nueva estrategia y el recurso sistemático a salas especializadas.

Lucha contra la corrupción

Criterio de cierre 5: Croacia consigue resultados concretos basados en investigaciones, enjuiciamientos y resoluciones judiciales objetivos y eficaces en los casos de delincuencia organizada y corrupción a todos los niveles, incluida la corrupción de alto nivel, y en determinados sectores vulnerables como la contratación pública .

Se ha reforzado la capacidad operativa de la Oficina para la supresión de la corrupción y la delincuencia organizada (USKOK), servicio del Ministerio Fiscal especializado en casos de corrupción y delincuencia organizada, y ha aumentado la eficacia de la policía. Varios casos de corrupción de alto nivel han dado lugar a la apertura de investigaciones o a la imputación de delitos. Un número considerables de casos de delincuencia organizada han pasado por todas las fases procesales (instrucción, enjuiciamiento, resolución judicial del tribunal). Se han aplicado sanciones disuasorias.

No obstante, la mayor parte de los casos de corrupción de alto nivel y de contratación pública aún no han sido objeto de resoluciones judiciales. La capacidad de los tribunales para tramitar adecuadamente los casos aún no ha quedado totalmente demostrada. Un 20 % de los 436 puestos disponibles en la Oficina de la Policía Nacional para la lucha contra la corrupción y la delincuencia organizada (PNUSKOK) siguen vacantes. Aún no se han abordado plenamente cuestiones como la despolitización y el aumento de la profesionalidad de la policía.

Croacia deberá demostrar haber tramitado con eficacia, a través de las fases procesales correspondientes (instrucción, enjuiciamiento y resolución judicial), un número suficiente de casos de corrupción de alto nivel y corrupción local, incluidos los relacionados con la contratación pública y el sistema judicial. Se requiere asimismo un control efectivo del «archivo sin más trámite» de las denuncias criminales por parte del Ministerio Fiscal. Croacia deberá reforzar aún más la PNUSKOK y adoptar la nueva Ley de policía, actualmente en fase de elaboración, que aborda, concretamente, las cuestiones de la despolitización y el sistema de nombramiento basado en el mérito. Además, Croacia debe mejorar la cooperación (incluido el intercambio de información) entre los distintos organismos.

Criterio de cierre 6: Croacia establece una trayectoria de adopción de medidas preventivas reforzadas para la lucha contra la corrupción y el conflicto de intereses

En febrero de 2011 se adoptaron disposiciones legislativas sobre el acceso a la información, la financiación de los partidos políticos y los conflictos de intereses. La Comisión para los conflictos de intereses se ha reforzado mediante la asignación de recursos suplementarios. Se están aplicando planes de acción contra la corrupción en las empresas estatales.

No obstante, algunas de las disposiciones de la legislación recientemente adoptada han de ser aclaradas y confrontadas con la práctica, en lo que respecta entre otras cosas a su coherencia con otras normas. Es preciso asimismo reforzar las estructuras de aplicación. Todavía no se han adoptado todas las disposiciones de desarrollo necesarias para la plena aplicación de la Ley de procedimientos administrativos generales. Es preciso seguir aumentando la transparencia y la integridad de la administración pública.

Croacia deberá demostrar que aplica, de manera eficaz y en la práctica, la nueva legislación sobre acceso a la información, destinada a aumentar la transparencia en la contratación pública, para lo que deberá publicar información sobre la ejecución real de los contratos, y adoptar toda la legislación sectorial conforme a la Ley de procedimientos administrativos generales. Por lo que respecta a la Ley sobre la financiación de los partidos políticos, Croacia deberá clarificar las normas sobre supervisión de las contribuciones privadas y aportar la capacidad administrativa necesaria para la aplicación de la legislación.

Derechos fundamentales

Criterio de cierre 7: Croacia debe reforzar la protección de las minorías mediante, entre otras disposiciones, una aplicación efectiva de la Ley orgánica sobre los derechos de las minorías nacionales.

El nivel general de protección de las minorías ha mejorado, habiéndose adoptado medidas de reconciliación y aumento de la tolerancia entre ciudadanos, entre las que figuran actividades de formación destinadas a la policía y a los medios de comunicación. Se han tomado medidas para mejorar el seguimiento de la aplicación de las disposiciones sobre empleo recogidas en la citada Ley orgánica. Croacia ha realizado un estudio exhaustivo sobre la infrarrepresentación de las minorías en el sector público en sentido amplio.

No obstante, no se ha registrado ninguna mejora palpable en el nivel de empleo de las minorías nacionales conforme a lo requerido por la Ley orgánica. No se ha reconsiderado el papel de las escuelas en los esfuerzos de reconciliación Todavía está por adoptar un plan para subsanar las deficiencias detectadas en el estudio sobre el sector público en sentido amplio.

Croacia deberá elaborar planes a largo plazo (debidamente respaldados por datos estadísticos) para dar pleno cumplimiento a las obligaciones que la Ley orgánica le impone en cuanto al empleo de las minorías; además, deberá adoptar otro plan para subsanar las deficiencias detectadas en el estudio sobre la infrarrepresentación de las minorías en el sector público en sentido amplio.

Criterio de cierre 8: Croacia resuelve los problemas pendientes relacionados con el retorno de los refugiados.

Croacia ha aplicado parcialmente su plan de acción correspondiente al Programa de viviendas destinado a los refugiados en vías de retorno y a los antiguos titulares de derechos de arrendamiento. Ha cumplido los objetivos para 2008. Además, Croacia ha agilizado la tramitación de los recursos contra la denegación de solicitudes de reconstrucción de viviendas. Se han registrado progresos en la reconstrucción de las viviendas restantes.

No obstante, no se ha alcanzado el objetivo fijado por el plan de acción para 2009, a saber, la entrega de 2 070 pisos. De las 1 300 viviendas disponibles (62,8 %), sólo se han entregado 1 024 (49,5 %), quedando 276 sin entregar. Croacia no ha progresado allende el objetivo fijado para 2009 en lo que se refiere a la provisión de alojamiento a los solicitantes de viviendas cuyas solicitudes habían sido aceptadas. Tampoco ha adoptado medidas suficientes para reducir el número de recursos pendientes (actualmente 4 000) en relación con las solicitudes de reconstrucción de viviendas.

Croacia deberá cumplir totalmente su objetivo para 2009 y efectuar considerables progresos para proveer de alojamiento a los solicitantes de viviendas no incluidos en dicho objetivo. Además, deberá resolver todos los recursos de reconstrucción pendientes.

Criterio de cierre 9: Croacia aumenta la protección de los derechos humanos

El marco jurídico general que rige la protección de los derechos humanos ha sido objeto de mejoras entre las que destacan las disposiciones constitucionales más rigurosas aprobadas en julio de 2010. Han proseguido además las campañas de sensibilización a la legislación sobre derechos humanos destinadas a la policía, el Ministerio Fiscal y los tribunales. La aplicación de la estrategia y el plan de acción para la protección e integración de los gitanos sigue en marcha. Deberá seguir respetándose la libertad de expresión.

Croacia ha mejorado el acceso a la justicia, adoptando –entre otras disposiciones– las medidas necesarias para que, en el momento de la adhesión, el tribunal administrativo haya pasado a ser un tribunal de competencia plena, y asegurando una mejor aplicación de la Ley sobre asistencia jurídica, en particular mediante la simplificación de los trámites y el incremento de los honorarios de los abogados. Croacia ha empezado a acumular resultados positivos en cuanto a la aplicación de la Ley de lucha contra la discriminación y la Ley de delitos motivados por el odio.

No obstante, la Oficina del Defensor del Pueblo carece del personal suficiente dado que se le han atribuido nuevas tareas (por ejemplo, la aplicación de la Ley contra la discriminación) y nuevas competencias (por ejemplo, en el ámbito de la prevención de la tortura) sin una asignación paralela de recursos.

Croacia deberá seguir reforzando la Oficina del Defensor del Pueblo –para lo que deberá garantizar la contratación del personal suplementario previsto y el aumento del presupuesto– asegurar un adecuado seguimiento de las recomendaciones del Defensor del Pueblo y seguir progresando en la aplicación de la Ley contra la discriminación y la Ley de delitos motivados por el odio.

Cooperación con el Tribunal Penal Internacional para la antigua Yugoslavia (TPIY)

Criterio de cierre 10: La plena cooperación con el TPIY sigue siendo indispensable para que Croacia avance en el proceso de adhesión, y también para cerrar provisionalmente este capítulo de acuerdo con el marco de negociación adoptado por el Consejo el 3 de octubre de 2005.

Conforme a lo solicitado por la Fiscalía del TPIY, el grupo operativo interservicios del Gobierno croata ha comenzado a abrir nuevas vías en sus investigaciones dirigidas a determinar el paradero o el destino de los documentos desaparecidos sobre la utilización de la artillería. La Fiscalía del TPIY presentará su próximo informe al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en mayo de 2011.

CONCLUSIÓN

Croacia ha efectuado considerables progresos en el ámbito del poder judicial y de los derechos fundamentales. No obstante, todavía quedan medidas por adoptar, sobre todo para lograr resultados convincentes en el ámbito judicial y en la lucha contra la corrupción, para desterrar la impunidad de los crímenes de guerra y para resolver las cuestiones pendientes relativas al retorno de los refugiados.

Por consiguiente, la Comisión:

- anima a Croacia a que redoble sus esfuerzos para cumplir todos los criterios de cierre fijados en la posición negociadora de la UE de 23 de junio de 2010 sobre la apertura del capítulo 23 y, concretamente, a que resuelva las cuestiones pendientes que se exponen en la presente Comunicación;

- seguirá de cerca los progresos de Croacia y le brindará su apoyo mediante asesoramiento técnico y asistencia financiera para que consiga ajustarse a los criterios de este capítulo.

Una vez la Comisión haya determinado que Croacia cumple todos los criterios de cierre, presentará un informe de cierre y un proyecto de posición de cierre de la UE al Consejo conforme a los procedimientos establecidos.

[1] [COM(2010) 660 final].