Oficina Europea de lucha contra el fraude (OLAF)

Comité de vigilancia de la OLAF

Informe de actividad

Septiembre de 2001-junio de 2002

(2002/C 234/01)

Miembros del Comité de vigilancia de la OLAF

Raymond KENDALL

Presidenta

Secretario General Honorario de Interpol

Mireille DELMAS-MARTY

Profesora de la Universidad Panthéon-Sorbonne (París I)

Edmondo BRUTI-LIBERATI

Sustituto del Fiscal General del Tribunal de Apelación de Milán

Alfredo José DE SOUSA

Presidente del Tribunal de Cuentas de la República de Portugal

Harald NOACK

Secretario de Estado del Gobierno de Renania del Norte-Westfalia

ÍNDICE

>SITIO PARA UN CUADRO>

INTRODUCCIÓN

Durante los dos primeros años de su mandato, el Comité, en el marco de su diálogo con el Director, tuvo que dedicar una parte importante de sus actividades a cuestiones de organización y creación de estructuras y métodos que permitiesen la independencia de las investigaciones. Por lo tanto procedió, con el Director, al análisis de los problemas de transición de la Unidad de Coordinación de la Lucha contra el Fraude (UCLAF) a la OLAF y precisó los objetivos de una nueva organización de la Oficina.

Se trataba de hacer evolucionar una estructura transferida en bloque a la nueva Oficina a partir de una situación caracterizada por:

- la integración completa de la UCLAF en la estructura y organización de la Comisión y su sumisión al poder jerárquico de la Institución,

- falta de política de investigaciones y cierta falta de rigor en el registro de los expedientes y la información,

- difuminación de las responsabilidades de gestión de las investigaciones.

En la conclusión de su segundo informe de actividades el Comité consideraba que debía concluirse la transición de la UCLAF a la OLAF. Por ello, en el marco de este tercer informe(1) considera que tiene que presentar un balance de las realizaciones de la OLAF, con el fin de permitir a las autoridades responsables evaluar el dispositivo y determinar en qué medida y condiciones debe consolidarse en un sistema de protección de los intereses financieros completo y coherente. Para tener en cuenta un contexto muy evolutivo, el Comité de vigilancia incluye en este balance las reflexiones y proyectos relativos a la estructura actual de la OLAF y su posible integración en un sistema cuyo centro debería estar constituido por el Fiscal Europeo(2).

Este balance pudo establecerse sobre la base de las misiones particulares previstas por la normativa, como la consulta del Comité de vigilancia al respecto de los anteproyectos de presupuesto, o a petición de las instituciones o del Director de la OLAF (dictamen sobre el Libro Verde; participación en los procesos de selección del personal de encuadramiento) o a partir de una actividad muy centrada en el seguimiento de las investigaciones, sabiendo que la Secretaría garantiza la comprobación continua de la actividad operativa.

A partir de la información facilitada por los indicadores, el Comité de vigilancia reforzó su control de las actividades sobre la base de las fichas transmitidas por la OLAF referidas a investigaciones que superaron el plazo de nueve meses previsto por el Reglamento y a los expedientes transmitidos a las autoridades judiciales. Procedió también al examen in situ de expedientes de investigaciones cerradas. Finalmente siguió teniendo en cuenta, como información, las reclamaciones dirigidas por las personas justiciables al Director, de las que recibe copia, incluso en caso de transmisión al Defensor del Pueblo Europeo, al que un afectado remita un expediente de investigación de la OLAF.

Este nuevo balance debería completar el redactado el año pasado sobre los obstáculos encontrados por la OLAF para instaurar la nueva organización, tanto los de organización interna como los resultantes de las ambigüedades del estatuto de la Oficina.

En cuanto a la organización interna, el objetivo del legislador era favorecer una forma de organización basada en la transparencia y clarificar así la distribución de las responsabilidades de gestión, primera condición de la independencia de las investigaciones.

Las medidas adoptadas para promover la transparencia de la gestión aún no producen plenamente sus efectos ya que a veces son consideradas como dificultades formales y burocráticas (sistema de gestión de casos, manual) y un esfuerzo de formación debería acelerar su utilización. El Comité de vigilancia utiliza esencialmente los indicadores aunque en el futuro puedan convertirse en instrumentos útiles para los propios órganos de la OLAF, tanto para los servicios de "inteligencia" como para el Comité ejecutivo de operaciones. En cuanto a los procedimientos de registro, ahora son satisfactorios. No obstante, no garantizan por sí solos la gestión rigurosa de los expedientes y documentos adjuntos, trabajo que solamente una instancia en funciones de secretaría podría controlar.

Las medidas adoptadas para clarificar la responsabilidad sobre las investigaciones y establecer un control eficaz de su gestión siguen siendo también insuficientes. Ciertamente, la transparencia introducida en los procedimientos favorece tal aclaración. Pero la falta de definición de una política de investigación y de prioridades(3) deja a los investigadores en la obligación de definir ellos mismos sus criterios. Intervienen de manera determinante en el proceso de apertura de las investigaciones a riesgo de deber decidir las investigaciones que ellos mismos efectuarán y aquellas cuyo tratamiento se confiará a otros protagonistas. Por último, las estructuras actualmente existentes no suprimieron completamente las compartimentaciones entre sectores y servicios. El retraso en el nombramiento del Director "B" y el hecho de que la instauración de un servicio de "inteligencia" es un asunto que requerirá mucho tiempo explican en gran parte esta situación.

Finalmente las condiciones de la independencia de la Oficina progresaron poco. A nivel administrativo y presupuestario hay escasos avances con relación a la situación mencionada por el Comité en su segundo informe(4). El proyecto de código de conducta que debía regular las relaciones de la OLAF con la Comisión y con las otras instituciones aún no tuvo éxito(5). Por lo que se refiere a las investigaciones, la definición del papel de la unidad de magistrados tropieza con dificultades prácticas.

En cuanto al estatuto de la Oficina, las posiciones del Consejo(6) y del Parlamento(7) sobre la autonomía presupuestaria y administrativa de la OLAF tuvieron pocos efectos sobre los procedimientos de contratación y la preparación del anteproyecto de presupuesto 2003.

Ciertamente todo indica que la Comisión saca provecho de la sinergia creada por la coexistencia en la OLAF de servicios operativos independientes y de servicios encargados de preparar sus iniciativas legislativas y políticas. Sobre la base de la experiencia de la OLAF, después de su enfoque estratégico general y de su plan de acción 2001-2003, presentó un Libro Verde sobre protección penal de los intereses financieros comunitarios y la creación de un Fiscal Europeo. Este proyecto debería, a medio o largo plazo, modificar el estatuto y el ambiente institucional de la OLAF y reforzar el carácter evolutivo del estatuto actual, concebido como transición hacia el Fiscal Europeo.

No obstante siguen existiendo muchas ambigüedades, en particular por lo que se refiere al alcance del artículo 280 del Tratado respecto a todos los órganos e instituciones comunitarias, incluyendo a los miembros del Parlamento Europeo, ya que la sentencia dictada por el Tribunal de Primera Instancia el 26 febrero de 2002 sobre el recurso de 71 parlamentarios no modificó básicamente el contexto y, por lo que se refiere al Banco Europeo de Inversiones (BEI) y el Banco Central Europeo (BCE), la situación sigue pendiente de sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE).

En cambio, la Decisión por la que se creó Eurojust, adoptada por el Consejo, el 28 febrero de 2002 y que asigna a este órgano del tercer pilar una competencia de protección de los intereses financieros, como la Decisión del Consejo, de 6 diciembre de 2001, sobre la ampliación del mandato de Europol a estafas, fraudes y corrupción, hacen más necesario que nunca la coordinación de las actividades de Eurojust, Europol y la OLAF con el fin de organizar el ejercicio de las distintas competencias europeas que existen actualmente en el ámbito de la lucha contra la delincuencia organizada en un conjunto que tenga en cuenta las necesidades de eficacia operativa y las exigencias de seguridad jurídica (véase capítulo III). Si esto no ocurriera, la superposición de instancias, poco o mal coordinadas, no haría más que confirmar la constatación de un comentarista que ya critica el Tratado de Niza por haber aportado "mucha complejidad suplementaria para pequeños cambios"(8) Se puede coincidir con él en que el desequilibrio institucional está reforzado por la falta de esfuerzos para mejorar la coordinación, "ya que este problema se ha agudizado estos últimos años" y podría dificultar la ampliación.

Con el fin de presentar una evaluación lo más completa posible, el presente informe incluye:

- una evaluación administrativa y presupuestaria (capítulo I),

- una evaluación operativa (capítulo II),

- una evaluación institucional (capítulo III),

- una conclusión.

CAPÍTULO I

EVALUACIÓN ADMINISTRATIVA Y PRESUPUESTARIA

1. Inserción de la OLAF en los procedimientos comunitarios

Según la propia Oficina(9), la OLAF sería un servicio dependiente administrativamente de la Comisión, que concedería a la Oficina autonomía administrativa y financiera. En realidad, la independencia de la OLAF fue querida por el legislador para que el Director de la Oficina, servicio distinto de la Comisión, disponga de un amplio poder de toma de decisiones ejercido de manera completamente autónoma en materia de personal y presupuesto. Esta autonomía constituye un corolario necesario para la independencia total de la que goza la OLAF en materia de investigaciones. Sin embargo este principio de independencia reconocido por los textos experimenta en su aplicación algunas dificultades.

Desde la creación de la OLAF en 1999 la propia Comisión aplicó una cierta descentralización al transferir una serie de responsabilidades de los comisarios a los directores generales, en particular en materia de gestión de los recursos humanos y financieros, lo que constituyó en cierto modo una aproximación de la situación de los otros servicios de la Comisión a la de la OLAF.

Durante los tres últimos años el Director de la Oficina se esforzó por aplicar su autonomía administrativa, la mayor parte del tiempo en buena colaboración con los servicios competentes de la Comisión. Tras algunas dificultades iniciales, la colaboración con la Comisión mejoró poco a poco gracias a un mejor conocimiento en la Comisión de las misiones, el papel y la posición particular de la Oficina. Las conversaciones con los servicios de la Comisión se centraron en la definición del principio de autonomía reconocido al Director, ya que la Comisión deseaba a veces hacer prevalecer sus normas internas.

Los funcionarios y agentes de la Oficina se encuentran sujetos al Estatuto de los funcionarios y otros agentes de las Comunidades así como al Reglamento financiero. Otras normas adoptadas en interpretación y aplicación de ambos textos pueden ser obligatorias, salvo si son incompatibles con las disposiciones de la Decisión por la que se creó la Oficina.

La autonomía de gestión de la Oficina se le reconoce en una serie de ámbitos:

- Administración general: dispone de un presupuesto propio y goza de plena autonomía por lo que se refiere al equipamiento de oficina e informático pero con el debido respeto de las normas generales sobre contratos y licitaciones. Por lo que se refiere a los edificios, la Oficina es tributaria de la política inmobiliaria general de la Comisión pero las condiciones actuales son bastante satisfactorias, aunque el espacio es limitado y no siempre adaptado.

- Organigrama: en principio el Director de la Oficina es completamente autónomo. Las modificaciones introducidas en el organigrama fueron objeto de intercambios de opinión entre el Comité y el Director. El Comité considera que las modificaciones deberían dar lugar a un dictamen formal de su parte debido a sus responsabilidades en materia presupuestaria y para lograr los medios de autonomía y evaluar las necesidades en recursos humanos sobre la base de un análisis de las funciones y de su articulación.

- Personal: la situación varía en función de los aspectos de gestión considerados:

- Nombramiento de directores A 2 y de jefes de división A 3 (funcionarios): autonomía de la Oficina pero obligación de ajustarse al procedimiento habitual de la Comisión con sometimiento al CCN en su composición ad hoc para la OLAF.

- Nombramiento de directores, jefes de unidad y consejeros (agentes temporales): autonomía de la Oficina en el marco de las normas de publicidad de la convocatoria de candidaturas y oposición de los candidatos (sin acuerdo directo). Hay que señalar que estos procedimientos, aunque laboriosos, responden a la preocupación por evitar críticas sobre falta de transparencia y riesgos de contenciosos.

- Nombramiento de jefes de unidad A 3 y A 4: autonomía de la Oficina, al igual que los otros servicios de la Comisión, gracias a un nuevo procedimiento vigente desde diciembre de 2000.

- Procesos de selección del personal: los comités de selección y los jurados de concursos, que administran estos procedimientos, están compuestos por dos tercios de miembros designados por la OLAF y por un tercio designado por el Comité central del personal, elegido preferentemente entre el personal de la OLAF.

- Carreras y promociones: la práctica actual se basa en el hecho de que este sector tiene un impacto directo en el presupuesto de la Comisión y las promociones en la OLAF siguen sujetas, por el momento, a las normas aplicables al conjunto de los servicios de la Comisión. Esto significa que, para las promociones, la AIPN es el Comisario responsable de personal que, por supuesto, decide sobre la base de una propuesta de los servicios pero dentro del límite de un porcentaje fijado a priori para el conjunto de promovibles en función de las posibilidades presupuestarias. En la actualidad la Oficina reflexiona sobre cómo enmendar este sistema, que priva al Director de parte de su poder de decisión en materia de promociones (el poder de propuesta no se ve afectado) y que materializa para el personal su pertenencia a los cuadros de la Comisión.

- Presupuesto: es necesario distinguir entre preparación y ejecución del presupuesto:

Preparación de los presupuestos 2000, 2001 y 2002: los anteproyectos presentados por la OLAF, con arreglo al artículo 6 de la Decisión 1999/352/CE, al Director General de Presupuesto de la Comisión fueron transmitidos por la Comisión a la Autoridad Presupuestaria sin modificaciones. El Comité de vigilancia había indicado en sus dos informes anteriores que esta práctica le parecía conforme al principio de autonomía presupuestaria de la OLAF.

Sin embargo, durante la preparación del anteproyecto de presupuesto 2003 la OLAF respondió en enero de 2002, en el marco del procedimiento APS, a los objetivos seleccionables en las tres prioridades definidas por la Comisión(10), pidiendo la creación de 26 puestos suplementarios. El Director General de Presupuesto de la Comisión rechazó(11) las solicitudes de 20 empleos y cuatro expertos nacionales presentadas por el Director para el ejercicio 2003 debido a su decisión de no presentar a las autoridades presupuestarias (Parlamento Europeo y Consejo) solicitudes de creación de empleos(12). La DG procede también a reducciones de créditos. Según la Comisión, el crecimiento "cero" elegido para respetar los límites máximos de las perspectivas financieras implica que todo aumento de empleos en un servicio conlleva una disminución equivalente de empleos en otro servicio.

El Comité de vigilancia emitió el 10 abril de 2002 un dictamen favorable sobre el anteproyecto de presupuesto 2003 de la Oficina(13), lamentando que el anteproyecto no hubiera podido establecerse en función de una definición clara y precisa de la nueva misión de la OLAF y de un programa de actividades sujeto a dictamen del Comité y recordando que es necesario que la Oficina fije sus prioridades generales en materia de investigaciones y seguimiento de acuerdo con el establecimiento de los presupuestos 2003, teniendo en cuenta al mismo tiempo las directrices de las instituciones europeas y los sectores de riesgo que los servicios de la OLAF deben identificar.

A falta de orientaciones consustanciales a la OLAF, son pues las prioridades de la Comisión las que tienden a imponerse. Por supuesto, tal situación no es compatible con la independencia de la OLAF.

Por lo que se refiere a la ejecución del presupuesto de la OLAF, los textos prevén que lo autonomía de la Oficina es total. Sin embargo, en la práctica la OLAF recurre a los servicios de la Comisión para la gestión ya que no dispone de las infraestructuras necesarias. En sus dos primeros informes y en varios dictámenes, el Comité de vigilancia había recomendado a la Oficina dotarse con las funciones necesarias para su independencia. Durante el ejercicio en curso la Comisión intervino así en la gestión de la OLAF, en particular por medio de su Control Financiero, su Servicio Jurídico y su Dirección General ADMIN. El Comité de vigilancia lamenta que no se haya dado aún curso a sus recomendaciones.

2. Autonomía de gestión de la OLAF

La autonomía de gestión se aplica en la OLAF mediante estructuras propias: el Director ejerce efectivamente sus competencias en materia de AIPN y organización interna. El Director creó recientemente un servicio de auditoría interno y prevé, tras las recomendaciones repetidas del Comité de vigilancia, dotar a la Oficina con un sistema de control y de gestión presupuestaria.

Por lo que se refiere a la fijación de normas internas, la OLAF tampoco adoptó las disposiciones que, con arreglo a los apartados 1 y 4 del artículo 6 de la Decisión 1999/352/CE, le permiten fijar el marco de su autonomía, en especial en el ámbito de la contratación y la gestión presupuestaria.

Sería conveniente que la OLAF se dote con estructuras adecuadas, en particular en los ámbitos jurídico, presupuestario y de gestión del personal, para estar en condiciones de aplicar sus propias prioridades y de analizar y eventualmente contestar las iniciativas de la Comisión que podrían cuestionar su autonomía de gestión (véase también el capítulo III, 2.2.1 y 2.2.2).

3. Estatuto de independencia del personal

3.1. Independencia del Director General

El Reglamento (CE) n° 1073/1999 quiso reforzar la independencia de la OLAF, entre otras cosas previendo un estatuto particular para su Director(14), que es designado por la Comisión sobre la base de un acuerdo entre las tres instituciones a partir de una lista de candidatos elaborada por el Comité de vigilancia. El Director General también puede recurrir al Tribunal de Justicia contra la Comisión si considera que una medida tomada por ésta cuestiona su independencia.

Sin embargo, en la práctica este estatuto particular no tuvo como efecto distinguir básicamente al Director de la OLAF de los directores generales de la Comisión.

Por una parte, la vía de recurso contra la Comisión no confiere en sí misma una posición externa al Director de la OLAF. El Director General del Control Financiero dispone(15) de un recurso similar sin que su estatuto en la jerarquía de la Comisión sea básicamente distinto del de otros directores generales.

Por otra parte, el hecho de que el mandato de cinco años del Director de la OLAF sea renovable una vez y de que la Comisión disponga de un cierto poder de apreciación por lo que se refiere a las modalidades de esta renovación (por ejemplo: publicación o no de la convocatoria de candidaturas en el Diario Oficial) establece una situación objetiva de dependencia del Director de la OLAF con respecto a la Comisión.

En el ámbito de las relaciones exteriores de la OLAF, el papel del Director General le confería una posición particular, distinta de la de la Comisión. En sus contactos con las autoridades nacionales y con las otras instituciones, en particular con el Parlamento, el Director de la OLAF ejerció su responsabilidad de gestión de las investigaciones de manera completamente autónoma.

Al mismo tiempo, sin embargo, las relaciones del Director de la OLAF con la Comisión, los comisarios y los directores generales de la Comisión se insertaron naturalmente en el sistema complejo de relaciones entre los comisarios y el sistema administrativo de la Comisión sin que exista realmente una identidad distinta de la OLAF en la Comisión(16).

3.2. Independencia del personal

El Comité había examinado en su segundo informe de actividades los problemas planteados a la OLAF a causa de la procedencia de su personal y a los vínculos que podrían conservar con sus organismos de origen(17). La OLAF atendió la preocupaciones del Comité y precisó que las obligaciones de su personal son, para todas las categorías, claras e inequívocas. El Comité destacaba que la OLAF no disponía de normas propias que tuvieran en cuenta las particularidades de su misión. La Oficina confirma que aplica en este tema las disposiciones del artículo 11 del Estatuto de los funcionarios, según las cuales: "El funcionario deberá desempeñar sus funciones y regir su conducta teniendo como única guía el interés de las Comunidades, sin solicitar ni aceptar instrucciones de ningún gobierno, autoridad, organización o persona ajena a su institución". Por otra parte, el manual de la OLAF prevé un procedimiento en el caso de que un investigador tenga el sentimiento de que su independencia está comprometida, en cuyo caso debe informar de los hechos a sus superiores jerárquicos.

La Oficina precisa también que la aplicación de estos principios es bastante delicada puesto que los funcionarios de la OLAF tienen la posibilidad de proseguir su carrera en los servicios de la Comisión y que los contratados temporales son casi siempre originarios de los servicios de investigación de los Estados miembros a los que normalmente retornan al final de su contrato. La OLAF indica que estas situaciones pueden presentar un riesgo potencial de conflicto de intereses y menoscabo de la independencia de las funciones de los interesados.

En primer lugar, la cuestión de la independencia del personal de la Oficina durante el ejercicio de sus funciones en la OLAF se plantea en particular con respecto a la eficacia y credibilidad del trabajo operativo de la Oficina. Con el fin de minimizar estos riesgos para la independencia de los funcionarios, temporales o permanentes, en la vida práctica de la Oficina se adoptan una serie de medidas para garantizar la independencia del personal en el ejercicio de sus funciones. Así pues se vela por un determinado equilibrio geográfico en la jerarquía responsable de los trabajos operativos y en la composición de los equipos encargados de un expediente preciso, para que el conocimiento del contexto nacional esté completado provechosamente por la experiencia específica para el sector en cuestión. La implicación de la unidad de magistrados en una fase precoz del desarrollo de la investigación añade una garantía suplementaria a este respecto. Por otra parte, el Comité tuvo la ocasión de constatar que cuando se indicó a la OLAF que un conflicto de intereses podía plantearse al encargar a un investigador que en sus anteriores funciones trabajó en la gestión o el control del asunto investigado, la OLAF le sustituyó por otro. Sería útil que en el momento en que se asigna un expediente a un investigador se comprobara sistemáticamente que tales situaciones están excluidas.

Por lo que se refiere a la contratación, la Oficina define los perfiles del personal que debe contratarse (por ejemplo: experiencia jurídica y judicial para funciones como director operativo o especialistas para investigaciones internas, análisis de inteligencia, etc.) difunde las vacantes (vía Internet con el fin de evitar una "orientación" de las candidaturas) y participa en los comités de selección. Así existen garantías para evitar que los Estados miembros puedan colocar o incluso imponer a sus candidatos.

El personal seleccionado es contratado por los servicios competentes de la Oficina y apadrinado por colegas con más experiencia.

La formación inicial obligatoria incluye también información sobre los derechos y obligaciones en la que la cuestión de la independencia se aborda sobre la base del manual que recoge las obligaciones derivadas del estatuto. No obstante, estas disposiciones no son específicas a la OLAF, cuya función particular debería tenerse en cuenta, y esta información sigue siendo tardía.

Finalmente, el Director de la Oficina podría utilizar toda la flexibilidad de que dispone en su calidad de AIPN para garantizar una transición sin sobresaltos hacia la carrera nacional prolongando, cuando proceda, la duración de los contratos.

Estas iniciativas deberían ser completadas por una serie de acciones.

Podría considerarse someter a los agentes de la Oficina a una obligación de prestación de juramento, que podría prestarse en el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, tal como ocurre en la mayoría de los Estados miembros, que obligan a esta formalidad a sus propios agentes destinados a efectuar comprobaciones en materia financiera. Hay que tener en cuenta que la contrapartida de este procedimiento de prestación de juramento podría presentar un interés para los investigadores de la Oficina, que al igual que sus colegas nacionales, podrían tener derecho de requisición.

La duración de los contratos temporales es por lo tanto un elemento que influye en esta cuestión de la independencia del personal. Habida cuenta de la distribución de los empleos de funcionarios permanentes y contratados temporales, la Oficina se ve enfrentada a la dificultad de determinar la naturaleza y duración de los contratos de los agentes temporales. Queda claro que una rotación demasiado elevada de los agentes temporales no sería tampoco compatible con una buena actividad de investigación. Contrariamente, las duraciones demasiado prolongadas bloquearían las posibilidades de que la Oficina se dotase de los agentes procedentes de los servicios nacionales que disponen de los conocimientos más actuales en su ámbito de actividad.

4. Perspectivas

En los dos informes de actividad de los años anteriores el Comité constató y destacó la ambigüedad del estatuto de la OLAF. La autonomía administrativa y presupuestaria, asignada por los textos reglamentarios, no queda clara y en la práctica se ha visto enfrentada a varios obstáculos. Sobre todo, no es coherente con la independencia de la función de investigación frente a otras instituciones y entidades, expresamente querida por el legislador.

Para que esta coherencia sea alcanzada sería deseable que, a largo plazo, la OLAF pudiera tener un régimen de independencia presupuestaria y administrativa similar al del Defensor del Pueblo Europeo(18) o, por lo menos, que pudiera informar, en materia administrativa y presupuestaria, al Parlamento Europeo.

El Comité considera que determinadas modificaciones en este sentido de las disposiciones del Reglamento financiero relativas a la OLAF podrían contribuir mucho a hacer a la Oficina más eficaz en el ejercicio de su función independiente de investigación. Por otra parte, tales modificaciones serían totalmente compatibles con su función de asistencia a la Comisión en materia de iniciativa legislativa y reglamentaria para los objetivos de la lucha contra el fraude.

El Comité considera que un régimen reglamentario de gestión presupuestaria y administrativa para la OLAF similar al adoptado para el Defensor del Pueblo Europeo constituiría un paso muy importante para una preparación coherente del futuro Fiscal Europeo a efectos de la protección de los intereses financieros comunitarios. Estas modificaciones del Reglamento financiero aplicarían los principios de gestión administrativa y presupuestaria contenidos en la Decisión de la Comisión, de 28 abril de 1999, y en el artículo 13 del Reglamento (CE) n° 1073/1999 relativos a la necesidad de una independencia efectiva de la OLAF en materia de investigaciones.

CAPÍTULO II

EVALUACIÓN OPERATIVA

Para la actividad operativa, la transición de la UCLAF a la OLAF consistió esencialmente en introducir más transparencia en la gestión de los expedientes y fijar las grandes líneas de una estructura destinada a enmarcar la gestión en una política de investigación, primera condición de la independencia operativa querida por el legislador. Los objetivos del legislador son distintos por lo que se refiere a las investigaciones internas y las investigaciones externas por lo que su realización debe evaluarse según criterios diferentes. Sin embargo, en los dos casos la aplicación de los objetivos del legislador, medida con respecto al valor añadido de las actividades de la OLAF después de considerar los medios asignados a la Oficina, sólo está actualmente en fase de definición de las grandes líneas y requiere aún una consolidación. En cualquier caso, la presente evaluación sólo constituye un balance provisional de la transición de la UCLAF a la OLAF, pero nunca un balance de la aplicación del Reglamento (CE) n° 1073/1999, que no será posible hasta que sus disposiciones se hayan aplicado efectivamente sobre la base de prioridades definidas en un programa de trabajo. Esta evaluación sólo puede efectuarse en función de tales prioridades.

Por último, debe destacarse que la OLAF aún no ha podido solucionar el problema de los expedientes no cerrados (pero susceptibles de nuevos desarrollos) abiertos por la UCLAF, que absorben una parte importante de sus recursos humanos y retrasa en igual medida la gestión de los nuevos expedientes. Hay que tener en cuenta que la presentación de un programa de trabajo y de prioridades habría permitido a la OLAF proponer una solución en particular para la parte del problema relativa a los asuntos internos políticamente sensibles. Además es necesario recordar que el tratamiento de los antiguos expedientes según los nuevos métodos no fue facilitado por la presencia indebidamente prolongada en la OLAF de parte del personal heredado de la antigua UCLAF.

1. Marco de independencia operativa: la transparencia

La voluntad del legislador de clarificar las responsabilidades de gestión de las investigaciones confiándolas al Director(19) impuso a la OLAF dotarse de una estructura y de métodos de gestión que garantizaran la transparencia necesaria para el control y dirección de las actividades operativas. El legislador previó también el instrumento por excelencia del marco de estas actividades operativas sometiendo al Director a la obligación de presentar anualmente al Comité de vigilancia un programa de las actividades de la Oficina. No obstante, por el momento, por las razones expuestas en el capítulo II, 4.1 Necesidad de establecer una política de investigación, la Oficina sólo dispone de los instrumentos necesarios para la transparencia formal de la gestión, es decir, del manual, del sistema y de los indicadores. Sólo podrá hablarse de transparencia real cuando la gestión de las operaciones se efectúe en el marco de una verdadera política de investigación.

1.1. Manual

Durante el período transcurrido, el manual que regula los procedimientos internos, en particular los de la OLAF, no fue actualizado.

Por lo tanto los servicios de la OLAF siguieron trabajando sobre la base de un manual que tenía ciertamente la ventaja de una presentación unificada que daba a conocer al conjunto del personal una serie de normas internas pero que sin embargo presentaba una serie de defectos, debidos en particular al hecho de que reunía normas relativas a ámbitos de actividad completamente diferentes:

- organización y funcionamiento interno de la OLAF,

- normas de procedimiento para las investigaciones y comprobaciones de la OLAF.

Al contar con normas a veces vagas y poco pertinentes, el manual parece insuficiente y al mismo tiempo demasiado prolijo en algunos datos. Después de un año de aplicación, se constata que algunas disposiciones deberían revisarse o completarse, o incluso refundirse. Este ejercicio debería efectuarse con la participación o bajo el control de la unidad de magistrados.

Al mismo tiempo el manual debería completarse precisando el conjunto de las normas de procedimiento aplicables en las investigaciones para la protección de los derechos de las personas justiciables.

1.2. Sistema de gestión de casos

Como su nombre indica, el "sistema de gestión de casos" debería permitir administrar los expedientes de la Oficina. En realidad, esta herramienta informática permite garantizar la referenciación de los expedientes así como de las etapas del desarrollo de las investigaciones. El sistema aporta hoy una ayuda apreciable en la transparencia de la gestión de la Oficina. Sin embargo, este instrumento se encuentra limitado en estas capacidades de control y análisis de los expedientes y su fiabilidad actual es aún restringida.

El sistema es hoy aún más una herramienta de referencia y seguimiento de expedientes y sólo aporta medios limitados para analizar los fraudes o extraer de éstos estudios de síntesis.

Actualmente el sistema no permite, por numerización, una memorización y clasificación de los documentos de los expedientes. Además, un mismo expediente puede, bajo un único número de registro en el sistema, corresponder a varias investigaciones o a ningún investigador y estar incluido en las clasificaciones en lugares diferentes e indeterminados de la Oficina.

Parece indispensable que el sistema incorpore rápidamente una numeración de los documentos del expediente y sea desarrollado de tal modo que tenga en cuenta las necesidades de la dirección de la inteligencia. A medio camino de su desarrollo, una evaluación de esta herramienta podría efectuarse teniendo en cuenta las necesidades de sus usuarios, que pueden ser muy variados, puesto que el sistema debería ser a la vez una herramienta de gestión de las investigaciones, una herramienta que contribuya a su control y permita su seguimiento y un medio privilegiado para facilitar información destinada al análisis de la unidad de inteligencia e informar a las instituciones de las tendencias del fenómeno de los atentados contra el presupuesto comunitario.

1.3. Indicadores

Los indicadores destinados a la información del Comité se extraen de la base de datos procedentes del sistema. En la medida en que los datos previos a 1999 no pudieron codificarse sobre bases fiables, sigue siendo difícil explotar elementos de información precisos relativos a datos antiguos.

Sin embargo, para el período posterior a 1999 los datos procedentes del sistema y que constituyen los indicadores destinados a la información del Comité son convenientes y le permiten identificar los ámbitos o expedientes de sus controles.

Este refuerzo de la transparencia formal de la gestión a través del manual, el sistema y los indicadores no tendría efecto sobre la calidad y eficacia de la actividad operativa si no fuera completado por estructuras que permitiesen una gestión rigurosa de los expedientes, en particular por la instauración de una secretaría.

2. Prácticas en materia de investigaciones internas

La importancia dada por el legislador a las investigaciones internas en el Reglamento (CE) n° 1073/1999 con relación a la dada a las investigaciones externas no corresponde al número de casos ni al volumen de los importes afectados por el fenómeno de la corrupción y del fraude interno a las instituciones que, por lo que se puede juzgar, no está más desarrollado a escala comunitaria que en otras situaciones similares. Queda claro que el legislador quiso así marcar una prioridad y contribuir a colmar una laguna en la protección de los intereses financieros: la insuficiencia de los procedimientos de ejecución de responsabilidades de los miembros y del personal de las instituciones y órganos comunitarios. Para evaluar en qué medida esta prioridad del legislador se tuvo en cuenta, el Comité examinó las medidas adoptadas durante el período bajo examen e intentó medir el efecto de estas medidas.

2.1. Medidas adoptadas por la OLAF

Durante el período transcurrido el Comité deseó evaluar el impacto de las medidas adoptadas por la OLAF para tener en cuenta las observaciones formuladas en su segundo informe de actividades, esencialmente sobre la base de una auditoría realizada por los magistrados. Tras el segundo informe el Director General de la Oficina decidió reorganizar las prácticas sobre investigaciones internas mediante una decisión de enero de 2002. Esta decisión se refería a los siguientes puntos:

- una política activa de contratación de nuevo personal condujo a un aumento de los investigadores destinados al grupo 1, que pasaron de 19 en octubre de 2001 a 30 a 1 de abril de 2002. Este aumento del personal fue contrapesado por una serie de partidas de personal de la OLAF,

- la unidad encargada del sistema envía mensualmente al grupo 1 un informe que permite detectar las investigaciones que presentan plazos anormales y decidir acciones convenientes,

- creación de un modelo uniforme de clasificación e inventario de documentos,

- celebración periódica de reuniones entre consejeros e investigadores para analizar la evolución de los expedientes,

- implicación de la unidad de magistrados desde las primeras etapas de las investigaciones y su asesoramiento en los casos graves de fraudes,

- asignación a cada nuevo investigador de un tutor con experiencia como investigador, durante los primeros meses de servicio del nuevo agente,

- finalmente, el empleo de actas de audiencia normalizada. Desde principios de 2002 los servicios de investigaciones de la OLAF en el sector de investigaciones internas recurren así a actas de audiencia cuyo modelo fue preparado por la unidad de magistrados para recoger las declaraciones de sospechosos o testigos.

Estas medidas pueden mejorar efectivamente la calidad de los procedimientos internos de la OLAF. Sin embargo es difícil medir los efectos ya que son muy recientes. Hay que señalar que encuentran necesariamente sus límites en el hecho de que los poderes de investigación de la OLAF resultan demasiado limitados para ser plenamente eficaces cuando las pruebas deben buscarse fuera de la Institución. Por supuesto, los agentes de la OLAF recurren al conjunto de poderes con los que cuentan y que la jurisprudencia les reconoció(20) y, en la mayoría de los casos, el empleo de los medios administrativos les permite recoger elementos de prueba interesantes. Pero la consulta de las autoridades judiciales nacionales es necesaria cuando se trata de recoger pruebas determinantes para hechos que dependen del Derecho penal (registro de domicilios de sospechosos o examen de su cuenta bancaria).

Por otra parte, las investigaciones de la OLAF tropiezan a veces con dificultades vinculadas a las condiciones de levantamiento de inmunidad de los funcionarios o agentes de la Comunidad. Las autoridades judiciales nacionales muestran a veces su sorpresa, aunque estén en poder de denuncias remitidas por el Director de la Oficina, por tener que pedir a la institución el levantamiento de inmunidad de funcionarios cuyo caso ha sido señalado por el Director de la Oficina. Convendría encontrar un procedimiento mejor adaptado a las exigencias de la investigación.

2.2. La práctica

La valoración del Comité sobre la actividad de investigaciones internas se basa en los datos extraídos de los indicadores, las fichas proporcionadas por la OLAF, la explotación de la auditoría efectuada por los magistrados en septiembre de 2001, el examen de expedientes de investigación seleccionados a partir de los indicadores, los contactos efectuados con las instituciones y autoridades nacionales y la información transmitida con motivo de denuncias o reclamaciones de personas justiciables dirigidas al Director de la OLAF y al Defensor del Pueblo Europeo.

Esta valoración aún no ha podido referirse a una verdadera tipología de las investigaciones que supondría una sinergia entre las funciones de recopilación y análisis de la información y las funciones de investigación, que aún no existe (véase capítulo III.1). Sin embargo se refirió a tres aspectos principales.

Volumen de actividad en investigaciones internas y evolución

Según los datos extraídos del sistema, la gran mayoría de las investigaciones abiertas bajo el antiguo procedimiento ha sido cerrada y 53 de las investigaciones actualmente activas se abrieron después del 1 de marzo de 2000. No obstante, cerca de la mitad de las investigaciones en curso están abiertas desde hace más de nueve meses.

Investigaciones internas: fases del procedimiento((Fuente: OLAF. Hasta el 7 de junio de 2002.))

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Cooperación con las instituciones, órganos y organismos comunitarios

La parte fundamental de las investigaciones internas realizadas por la OLAF (evaluación, investigaciones activas y control) se refiere a la Comisión (110). Sin embargo, la acción de la OLAF se extiende progresivamente y las otras instituciones, órganos y organismos tomaron conciencia de su obligación, con arreglo al apartado 1 del artículo 7 del Reglamento (CE) n° 1073/1999, de comunicar a la Oficina toda información relativa a posibles casos de fraude o corrupción o a cualquier otra actividad ilegal. El alcance de la obligación de las instituciones de transmitir esta información debería precisarse y sería útil que la OLAF examinara a la vez el contenido de las decisiones internas de aplicación del Acuerdo interinstitucional y las prácticas seguidas.

Por lo que se refiere al Parlamento, la mayoría de las investigaciones se abrieron a petición de la Institución. Por el contrario, el origen de las investigaciones relativas a la Comisión es más diverso.

Finalidad de las investigaciones internas

El Comité había destacado en su segundo informe de actividades que la gestión de las investigaciones internas se caracterizaba por el hecho de que su finalidad disciplinaria o penal no se tenía en cuenta. Las medidas adoptadas en enero de 2001 deberían permitir a nivel formal mejorar este aspecto. Por lo que se refiere a la finalidad administrativa o disciplinaria de estas investigaciones, las instituciones no han regulado la cuestión de su articulación con los procedimientos administrativos o disciplinarios de cuestionamiento de la responsabilidad de sus agentes(21). La Comisión, en el marco de sus trabajos de preparación de modificaciones del Estatuto de los funcionarios y del Reglamento financiero en el ámbito de los procedimientos disciplinarios no parece apenas tener en cuenta la misión de la OLAF(22). Para otras instituciones es difícil apreciar si la apertura de una investigación de la OLAF debe suspender el desarrollo de una investigación administrativa.

Las relaciones de la Oficina con las autoridades judiciales en materia de investigaciones internas están en curso de desarrollo. El siguiente cuadro recapitula las informaciones o expedientes de investigaciones internas transmitidos a las autoridades judiciales.

Informaciones y expedientes de investigaciones internas transmitidos a las autoridades judiciales((Fuente: OLAF. Hasta el 7 de junio de 2002.))

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El Comité no pudo disponer de datos totales relativos al curso dado a estas transmisiones. En particular, no tuvo sistemáticamente conocimiento de las recomendaciones hechas a las autoridades competentes(23) y no fue informado del curso dado a las mismas(24). Sin embargo, el Comité pudo constatar que se habían entregado algunos expedientes a las autoridades judiciales mientras que la prescripción aplicable en el Estado miembro para los delitos en cuestión era manifiestamente aplicable y que por lo tanto las autoridades judiciales sólo podían adoptar una decisión de archivado.

La experiencia pone de manifiesto que las relaciones entre la OLAF y las autoridades de Bruselas y Luxemburgo son buenas pero que a veces es difícil desembocar rápidamente en una explotación judicial de la investigación administrativa realizada por la OLAF. Resulta esencial esta cuestión de la colaboración con las autoridades judiciales nacionales, que a veces no comprenden la prioridad de tales investigaciones y su especificidad.

Evaluación cualitativa de las investigaciones internas

La evaluación hecha en el segundo informe de actividades(25) se basaba ampliamente en la auditoría efectuada por la unidad de magistrados. El Comité ha examinado desde entonces una decena de procedimientos de investigación internos, dos de los cuales fueron seleccionados para servir de referencia, como expedientes administrados sobre la base de los antiguos métodos y estructuras. Resultó que estos dos expedientes corroboraban plenamente los resultados de la auditoría de los magistrados y que no tenían en cuenta la finalidad disciplinaria o penal de la investigación. En realidad, los responsables o personas en cuestión no habían sido objeto de investigación ni interrogatorio. Los otros expedientes, administrados según los métodos establecidos en enero de 2002 se caracterizan por mejoras sensibles en la presentación. Por lo que se refiere a la propia actividad de investigación y en particular a su contribución a la protección de los intereses financieros, el Comité tuvo también en cuenta información recogida en las instituciones en cuestión y las instancias judiciales nacionales o contenida en las denuncias o reclamaciones dirigidas al Director de la OLAF o al Defensor del Pueblo Europeo. De todo ello se deduce que la eficacia de la actividad de investigación es limitada por lo que se refiere a los siguientes puntos:

- valor probatorio de las investigaciones: a veces ha podido reducirse a causa de las condiciones en las que se redactaron algunas actas, debido a que la independencia de un investigador fue impugnada y a que se atentó contra los derechos individuales de personas investigadas como consecuencia de fugas,

- información recogida: las instituciones en cuestión las han considerado en algunos casos como insuficientes o incompletas,

- recomendaciones de los informes de investigación: las instituciones afectadas las consideraron a veces poco prácticas,

- objeto de la investigación: las instituciones consideran que el cuestionamiento de los intereses financieros no siempre parece evidente en las investigaciones abiertas por la OLAF(26).

En definitiva, la función de investigaciones internas de la Oficina comienza a beneficiarse de las medidas de transparencia y armonización de los procedimientos tomadas a principios del 2001. Podría sin embargo ser mejorada por una presentación más clara de la función "investigaciones internas de la Oficina", actualmente integrada en el sector "anticorrupción" y que permitiría la instauración también en este sector de una política de investigación gestionada por una instancia con funciones de secretaría. En particular, los investigadores encargados de la investigación interna deberían ser identificados claramente y su localización podría ser distinta de la de sus colegas destinados a tratar las investigaciones externas. Es importante en efecto que en sus relaciones con los distintos servicios de las instituciones y órganos de la Comunidad, los investigadores de la OLAF muestren claramente sus atribuciones y que sus interlocutores sepan perfectamente si están hablando con investigadores encargados de controles externos o internos.

3. Las prácticas en materia de investigaciones externas

Las competencias asignadas a la OLAF por el apartado 1 del artículo 1 y el artículo 3 del Reglamento (CE) n° 1073/1999 en materia de investigaciones externas resultan de una transferencia de las competencias conferidas a la Comisión en materia de controles y comprobaciones in situ por el Reglamento (CE, Euratom) n° 2185/96 del Consejo y por los reglamentos sectoriales. Así, estas competencias sufrieron una transformación cualitativa en la medida en que el legislador las insertó en un dispositivo específico e independiente de lucha antifraude: estos controles y comprobaciones se efectúan en el marco de investigaciones y se distinguen por su finalidad de los controles y comprobaciones efectuadas anteriormente por las direcciones generales de la Comisión o incluso por la UCLAF. Esta voluntad del legislador debería pues traducirse en la práctica en una distinción neta entre las actividades de investigación que aplican estas competencias de control y comprobación in situ y las competencias de coordinación y colaboración con los Estados miembros previstas en el apartado 2 del artículo 1 del Reglamento (CE) n° 1073/1999 que utilizan otros medios jurídicos. En la práctica ni los procedimientos utilizados de acuerdo con el manual ni los datos registrados en el sistema permiten hacer una distinción clara entre ambas categorías de actividades. Cuando la OLAF hace referencia a la utilización de un fundamento jurídico, en particular del Reglamento (CE, Euratom) n° 2185/96, ello no parece tener ninguna consecuencia desde el punto de vista de la finalidad de la actividad y en particular del valor probatorio del expediente.

A falta de una auditoría de las operaciones externas efectuada en las condiciones de la efectuada en septiembre de 2001 sobre las investigaciones internas, la evaluación del Comité se refirió a los aspectos cuantitativos de las operaciones externas, sobre la actividad de coordinación y colaboración con los Estados miembros y sobre la calidad de la gestión de los expedientes y tuvo en cuenta un análisis de estas actividades efectuado por la unidad de magistrados.

3.1. Volumen y distribución de las operaciones externas

Según los datos del sistema, solamente se habrían efectuado 13 investigaciones utilizando las competencias del Reglamento (CE, Euratom) n° 2185/96, que por otra parte no constituye por sí mismo el único criterio determinante para la actividad de investigación prevista en el artículo 3 del Reglamento (CE) n° 1073/1999. Uno de los expedientes de investigación examinado por el Comité y que incluye un control sobre la base del Reglamento (CE, Euratom) n° 2185/96 incluía un informe de investigación, susceptible en principio de dirigirse a las autoridades judiciales, consistente en una acta de orden puramente administrativo no basado en ninguna comprobación propia y sin describir ningún medio de prueba. Por consiguiente, la metodología de estos controles autónomos deberá ser objeto de mejoras.

El cuadro siguiente comunicado por la OLAF indica que 2921 datos de investigación estaban archivados a 1 de marzo de 2002 y da su distribución por ámbito de actividad. Se constata que 646 investigaciones están en curso, 361 en fase de evaluación, 586 en seguimiento y 386 se han archivado.

SECTORES

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3.2. Actividad de coordinación y colaboración con los Estados miembros

La mayoría de las operaciones se efectúa en el marco de las actividades de asistencia y coordinación. Para estas dos categorías de actividades la OLAF no desempeña un papel de responsable que toma decisiones estratégicas u operativas para la investigación, que es gestionada por las autoridades nacionales. En las operaciones de asistencia o coordinación la OLAF desempeña más bien un papel de distribución de información procedente de los Estados miembros o de las Direcciones Generales de la Comisión.

Este papel de redistribución de la información puede ser completado por aportaciones a esta información y dar lugar a que los servicios de la OLAF soliciten acciones complementarias por parte de los Estados miembros.

Por otra parte, la acción de la OLAF en el marco de las operaciones de asistencia o coordinación permite tomar conciencia de los posibles fraudes cometidos en territorio europeo y de su impacto en el presupuesto comunitario.

La OLAF podría desempeñar un papel importante enviando a los Estados miembros fichas de "asistencia mutua" que permitan indicarles el desarrollo de los casos de fraude de los que tenga conocimiento la Oficina. El siguiente cuadro proporciona cifras relativas a estas fichas de asistencia mutua y evidencia una disminución general de las dirigidas a los Estados miembros.

Esta situación conduce a desear la instauración de una evaluación interna en la Oficina sobre la gestión de estos procedimientos y a desear también la preparación cuanto antes de una guía de los procedimientos de asistencia mutua, que actualmente se aplican y que podrían ser útiles para la formación de los nuevos funcionarios y agentes recientemente nombrados en la OLAF.

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3.3. Gestión de expedientes en el marco de las operaciones externas

3.3.1. Origen

El origen de las operaciones externas es múltiple y varias fuentes pueden contabilizarse.

Son en primer lugar los servicios especializados de la Comisión los que proporcionan a la OLAF importantes informaciones (TAXUD, AGRI, TRADE).

Junto a estas fuentes administrativas, la información procedente de operadores víctimas de la competencia desleal causada en el juego económico por operadores que recurren a mecanismos fraudulentos no debe descuidarse. Los servicios de la OLAF reciben regularmente información o denuncias proporcionadas por gabinetes de asesores especializados o incluso gabinetes de abogados, algunos de los cuales tienen dimensión internacional.

El tratamiento de la información procedente de estas fuentes exige que se establezca una verdadera estrategia de investigación a partir del momento de recibirse la información. La Oficina procura recoger el máximo de indicaciones y comprobar la coherencia e incidencia de la información recibida con respecto a los fraudes denunciados por estos participantes. La Oficina realiza una evaluación inicial de la información recibida y procura recoger los elementos de prueba aportados por los participantes que van a dar cuerpo al expediente de investigación.

Según los casos, la denuncia recibida en la Oficina dará lugar a una investigación de coordinación o a una verdadera investigación autónoma.

3.3.2. Duración

Las investigaciones externas relativas a las operaciones de asistencia o coordinación requieren plazos generalmente largos y que son, en la casi totalidad de los casos, superiores al plazo de nueve meses establecido en el Reglamento (CE) n° 1073/1999. En marzo de 2002, se habían notificado al Comité de vigilancia 300 investigaciones que superaban dicho plazo.

El siguiente cuadro resume estas notificaciones.

Información notificada al Comité de Vigilancia

Investigaciones de más de nueve meses

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Incluso si es necesario tener en cuenta que estas investigaciones, a menudo complejas, son necesariamente largas y que el plazo de nueve meses es entonces insuficiente, este plazo debe seguir siendo una norma de referencia. Es pues importante que se tomen iniciativas para acortar la duración de las investigaciones externas. Un método consistiría en seguir de una manera más atenta las etapas del desarrollo de cada investigación. La reducción del tiempo de investigación es un objetivo que contribuye a garantizar la credibilidad de los servicios de investigación frente a sus interlocutores (Direcciones Generales de la Comisión, Estados miembros, autoridad judicial). Desde este punto de vista la credibilidad pasa por una decisión rápida de cierre de las investigaciones, pero sin olvidar que los elementos del expediente cerrado podrán servir para abrir otro expediente si se recogieran nuevos elementos.

3.3.3. Presentación y supervisión de los expedientes

La presentación de los expedientes no es completamente satisfactoria.

En primer lugar, la presentación material de los expedientes puede ser objeto de mejoras por lo que se refiere a la clasificación no metódica de los documentos, que dificulta su consulta y a veces hace más lenta su comprensión.

Los expedientes incluyen muy raramente documentos de síntesis de los puntos destacados de la investigación y que analicen las consecuencias de ellos.

En el mismo orden de ideas, excepto la recomendación que firma el Director para el cierre de la investigación, los expedientes no incluyen un informe sintético motivado y único que permita en una única lectura comprender el desarrollo de la investigación.

La presentación de los expedientes y su buena comprensión mejorarían si los investigadores tuvieran que redactar un informe después de su investigación que especifique claramente el origen de ésta, sus elementos factuales, detallando la síntesis del mecanismo de fraude y los resultados obtenidos. Además tal documento de síntesis debería ser determinante para el seguimiento administrativo, disciplinario o judicial del expediente. En particular, para el seguimiento financiero y las operaciones de recuperación, un documento recapitulando los derechos defraudados o eludidos, país por país y, en caso necesario, operación por operación, debería pues apoyar el informe de investigación. Por supuesto que con motivo de la redacción de este documento y de este recapitulativo de derechos defraudados o eludidos, los consejeros deberían controlar la redacción de estas actas. Los consejeros deberían también implicarse aún más en las etapas de gestión del expediente y del tiempo de trabajo de los investigadores.

Las operaciones de asistencia y cooperación suponen que sus expedientes sean supervisados a intervalos regulares, aunque la responsabilidad del seguimiento, en particular judicial y financiero, incumbe en primer lugar a las autoridades nacionales. Esta situación debería conducir a establecer controles periódicos de actividades por parte de los consejeros.

Generalmente, los expedientes de operaciones externas no parecen ser supervisados regularmente por los consejeros jefes de unidad. Así pues, en algunos expedientes las decisiones de archivo administrativo del expediente se presentaron a la firma del Director General al año o incluso al año y medio después del último acto incluido en el expediente de investigación. Se puede legítimamente preguntarse por qué la decisión de cierre en algunos casos puede tomarse después de un plazo tan largo y porqué no puede ser adoptada inmediatamente.

Por otra parte es importante que los consejeros puedan conocer en cualquier momento la estructura de los expedientes, su desarrollo y que les incumbe tomar iniciativas para controlar y reducir el tiempo empleado en cada expediente. Un control del desarrollo del expediente debería permitir tomar decisiones en su debido momento.

Para algunos expedientes los servicios de la OLAF no reactivaron suficientemente a tiempo los servicios homólogos de los Estados miembros incluso transcurridos plazos muy largos (por ejemplo: uno o dos años).

No obstante es necesario recordar que los servicios de la OLAF emprendieron un importante trabajo de limpieza para rematar los casos de investigaciones procedentes de la antigua UCLAF. La dificultad aumenta por la gestión de los nuevos casos de investigaciones abiertas desde la creación de la OLAF.

4. Necesidad de una consolidación operativa

El objetivo fijado por el legislador de someter la actividad de investigación a la responsabilidad de un director independiente no se ha logrado enteramente. Las decisiones de apertura y gestión de las investigaciones siguen controladas por los investigadores sin que estos puedan ser encuadrados por prioridades, directrices o normas definidas para el conjunto de la Oficina y sin que el Director disponga de un sistema de gestión eficaz. Ciertamente se fijaron orientaciones para un control de la gestión por el Director de manera irreversible en las estructuras y la contratación. Pero aún deben ser consolidadas en los puntos siguientes.

4.1. Necesidad de establecer una política de investigación

La falta de una política de investigación tiene consecuencias en términos de transparencia y responsabilidades pero también a nivel práctico. Dificulta mucho la gestión del volumen de las investigaciones y la gestión de los recursos humanos, en particular por lo que se refiere al número de expedientes abiertos y en fase de seguimiento. Las medidas concretas adoptadas hasta ahora por la OLAF para superar estas dificultades son poco eficaces: las propuestas de apertura de investigaciones sometidas por los investigadores son ratificadas sistemáticamente por los órganos de dirección y se enmarcan a posteriori en un esquema de "priorización". La respuesta al problema de inflación de expedientes fue la petición de más personal. La ausencia de tal política debilita también a la OLAF cuando se enfrenta a prioridades de otras instancias que no tienen las mismas responsabilidades.

Pero tal política de investigación fue deseada por el legislador, que prevé que un programa de trabajo debería presentarse anualmente al Comité de vigilancia (apartado 7 del artículo 11 del Reglamento (CE) n° 1073/1999). Es pues no sólo necesario sino también obligatorio que los esfuerzos emprendidos por la OLAF para lograr este objetivo sean concretados rápidamente.

Tal política debería implicar dos niveles. El primero debería definir los objetivos generales de la OLAF, tal como han sido fijados por el legislador y precisados por las instituciones, teniendo en cuenta los resultados del análisis actualmente en curso de las distintas funciones y misiones de la OLAF y su articulación, sobre cuya base deben definirse las relaciones funcionales de la Oficina con sus socios, instituciones y Estados miembros(27). Al segundo nivel debería fijar las grandes líneas de actividad operativa de la Oficina, a partir de prioridades establecidas en la confluencia de los análisis de riesgo hechos por la inteligencia estratégica y de las directrices formuladas por las instituciones responsables en el ámbito presupuestario (Parlamento, Consejo, Comisión y Tribunal de Cuentas) en el marco del ejercicio de estas responsabilidades. Ello constituiría para el Director una herramienta de control de la gestión, transparencia y responsabilidad.

La instauración de un dispositivo que evalúe y controle la apertura y gestión de las investigaciones parece indispensable para la realización de una política de investigación. El papel de herramienta de gestión del "Comité ejecutivo" actual debe precisarse y confirmarse en el manual, cuando proceda.

4.2. Control de la gestión de investigaciones y operaciones

Sigue siendo difícil hacer evaluación general de la gestión de los expedientes ya que las prácticas siguen siendo divergentes entre los distintos sectores. Estas divergencias resultan menos de la diferente naturaleza de las actividades de cada sector que de la confusión entre actividades de investigación y actividades de coordinación y asistencia a las cuales se aplican los mismos procedimientos. Así pues el volumen de trabajo, el número de expedientes en fase de evaluación o tratamiento, la duración de tratamiento de un expediente varían mucho de un investigador o de un sector a otro, sin que sea posible tener una visión precisa.

Por otra parte, la OLAF aún no acabó el trabajo de liquidación de antiguos expedientes y sigue enfrentándose a la dificultad para reabsorber los expedientes de investigaciones acumulados y no tratados. Esta tarea fue más difícil por la partida de una serie de investigadores cuyos expedientes se gestionaban según los antiguos métodos.

El siguiente cuadro aporta datos generales sobre la actividad de los servicios. Resulta de ellos que el número de aperturas de expedientes se aceleró considerablemente después de 1999. Por otra parte, el aumento del número de expedientes con relación al número de expedientes abiertos da prueba a nivel cuantitativo del esfuerzo de liquidación del pasado.

Actividades de investigaciones de la OLAF

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Un examen más profundo de las estadísticas extraídas del sistema pone de relieve que estos esfuerzos de reabsorción del pasado se hacen en detrimento de la gestión de los nuevos expedientes: se puede destacar que en abril del 2002 las tareas de evaluación habían acumulado un retraso importante puesto que entre estos expedientes en fase inicial

- 120 casos se habían abierto hacía menos de seis meses,

- 51 casos, entre seis meses y un año,

- 25 casos, entre 12 y 18 meses,

- 11 casos, más de 18 y menos de 24 meses,

- 63 casos, más de dos y menos de tres años,

- 16 casos, más de tres y menos de cuatro años.

Los esfuerzos de la OLAF para establecer estructuras y procedimientos susceptibles de mejorar el control de la gestión de las investigaciones deben proseguirse e intensificarse. Se trata de las actividades siguientes:

- desarrollo de instrumentos de gestión tanto de las investigaciones como de los recursos humanos en torno al sistema. que debe convertirse en una estructura horizontal para toda la actividad operativa y para preparar la instauración de una secretaría,

- refuerzo del Comité de dirección que debe garantizar la aplicación de la política de investigación, las prioridades, la gestión de los recursos y la cohesión de los servicios y disponer de una estructura y una dirección permanentes y, en su caso, la coordinación entre investigaciones externas e internas,

- refundición del manual bajo el control de la unidad de consejeros jurídicos con el fin de distinguir y precisar los procedimientos de investigación y los procedimientos de coordinación y asistencia, y las funciones de evaluación e investigación.

4.3. Control de la regularidad y protección de los derechos individuales

Por lo que se refiere a la actividad de investigación propiamente dicha, el legislador fijó objetivos sobre respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales(28). Esta exigencia fue recordada recientemente en una comunicación del Defensor del Pueblo al Director de la OLAF. Una verdadera respuesta exigiría una instancia que ejerza un control judicial; en su defecto es urgente completar el manual introduciendo normas de procedimiento precisas sobre este punto (capítulo II.1.1).

4.3.1. Unidad de consejeros jurídicos

A partir de sus primeras reuniones de 1999 el Comité de vigilancia había apoyado la sugerencia del Comité de expertos independientes(29) de retomar la tentativa de la UCLAF de contratar agentes entre los magistrados nacionales con el fin de conseguir que los expedientes sean presentados en forma admisible por los tribunales de los Estados miembros. La unidad fue constituida por una decisión de 8 de septiembre de 2000 del Director de la Oficina con el fin de garantizar unas relaciones adecuadas con las autoridades judiciales y contribuir al refuerzo de la dimensión judicial de las actividades operativas de la Oficina. El objetivo de la OLAF consiste en disponer de un peritaje para el conjunto de los sistemas nacionales y actualmente nueve sistemas jurídicos están representados en la unidad. Para los otros sistemas, las contrataciones están en curso. En cambio, un Estado miembro no dio su autorización para la puesta a disposición de la OLAF de los magistrados que ésta había contratado(30).

La inserción de esta unidad en el conjunto de la estructura de la OLAF tropezó con dificultades. Situada en origen en la Dirección A "Legislación y asuntos jurídicos", fue vinculada a principios del 2002 directamente al Director General con el fin de destacar el carácter horizontal de su función y también de promover una separación de las responsabilidades de control y gestión de las investigaciones. Esta reforma, sin embargo, no solucionó la cuestión de la definición de las tareas de la unidad y en particular su papel en el control de la regularidad de las investigaciones.

Tal definición tropieza con una primera dificultad de principio ya que el legislador confió las responsabilidades de control y gestión de las investigaciones al Director de la Oficina y que un control independiente debe ser exterior. La interesante tentativa prevista por la OLAF de separar estas funciones de gestión y control en la organización interna implica límites prácticos y jurídicos.

La dificultad principal de tal definición reside no obstante en las imprecisiones que siguen existiendo en la definición y gestión de las distintas misiones y funciones de la OLAF y su articulación: evaluación, investigación, coordinación y asistencia, y control, porque el papel de la unidad es diferente para cada una de estas funciones. Además, queda también por definir la articulación de estas funciones con la acción de los socios de la OLAF, instituciones y Estados miembros, ámbito en que la unidad también debería jugar un papel importante. La indispensable consolidación del papel de la unidad de asesores jurídicos supone solucionar estas dificultades.

4.3.2. Protección de los datos individuales

El Comité sigue estando muy atento a las cuestiones de protección de los datos individuales y examina las reclamaciones dirigidas por las personas justiciables al Director de la Oficina, de la que recibe copia. Examina también el curso dado individualmente a estas reclamaciones y las medidas generales adoptadas por la Oficina con este fin.

El Comité toma nota del nombramiento, el 1 de febrero de 2002, de un delegado de la OLAF para la protección de datos, en aplicación del artículo 24 del Reglamento (CE) n° 45/2001 y recuerda que el controlador comunitario de protección de datos debería ser nombrado a finales del 2002.

4.4. Eficacia del seguimiento

El objetivo de eficacia de la protección de los intereses financieros y en particular de las investigaciones es omnipresente en el Reglamento (CE) n° 1073/1999 y el legislador fijó en los artículos 9 y 10 las modalidades según las cuales el seguimiento de las investigaciones debe estar garantizado en los procedimientos administrativos o judiciales del Estado miembro para las investigaciones externas y a nivel disciplinario y judicial para las investigaciones internas. El seguimiento efectivo de las investigaciones constituye un criterio esencial tanto para evaluar los resultados de las actividades de la OLAF como para poner de relieve la finalidad de la acción de la Oficina.

La OLAF tuvo en cuenta esta voluntad del legislador en su organigrama creando en la Dirección A una estructura encargada del seguimiento administrativo y financiero y confiando a la unidad de magistrados el seguimiento judicial. En la práctica, sin embargo, las comprobaciones hechas por el Comité en su segundo informe de actividades sobre el insuficiente curso dado a las investigaciones internas (punto 3.1) y externas (punto 3.2) siguen siendo válidas en general.

Por una parte, la actividad de seguimiento depende por definición de la calidad de la investigación y en particular del contenido del informe final y de las recomendaciones que debe incluir, según el apartado 1 del artículo 9 del Reglamento (CE) n° 1073/1999. El Comité no constató mejoras a este nivel.

Por otra parte, la OLAF tiene dificultades para definir la actividad de seguimiento. Anteriormente mencionamos que las competencias de la unidad de magistrados aún no se habían precisado definitivamente y la articulación entre las investigaciones internas de la OLAF y los procedimientos administrativos y disciplinarios de las instituciones todavía está debatiéndose.

Además es a menudo difícil por distintas razones definir una actividad de seguimiento para las operaciones de coordinación y asistencia. Frecuentemente, la responsabilidad de seguimiento administrativo y judicial pertenece en primer lugar a las autoridades nacionales. En cuanto al seguimiento financiero y la recuperación, no está regulada la cuestión de la distribución de competencias entre la OLAF y los Servicios de la Comisión (ordenadores, DG BUDG y Servicio Jurídico). La situación jurídica puede también dificultar mucho el seguimiento financiero si las responsabilidades de gestión no están establecidas claramente.

Conviene pues consolidar las medidas de organización adoptadas por la OLAF para garantizar el seguimiento:

- clarificando la definición de la actividad de seguimiento a la vez en organización, en particular distinguiendo el seguimiento de investigaciones y de operaciones de coordinación y asistencia, y en los informes de investigación y recomendaciones,

- clarificando la distribución de las competencias entre la OLAF y sus socios,

- definiendo los medios y recursos que deben asignarse a las competencias así definidas,

- mejorando el acompañamiento de la recuperación por los Estados miembros y estableciendo un seguimiento de la recuperación de los fondos indebidamente pagados con cargo a los gastos directos [véase el Libro Blanco, parte I: La reforma de la Comisión, documento COM(2000) 200 final/2, y parte II: documento COM(2000) 200, de 5 de abril de 2000 medida n° 96 titulada "Gestión más eficaz del proceso de recuperación de fondos indebidamente abonados". Véase también la Comunicación de la Comisaria Schreyer a la Comisión, de 13 diciembre de 2000, documento SEC(2000) 2204/3 de 12 de diciembre de 2000].

CAPÍTULO III

EVALUACIÓN INSTITUCIONAL

Desde el punto de vista institucional la transición de la UCLAF a la OLAF se tradujo en la instauración de relaciones propias de la OLAF con los Estados miembros y las instituciones. El marco de estas relaciones, como lo destacaba el Comité en su segundo informe de actividades(31), se ha definido a grandes rasgos pero la OLAF debe aún superar numerosos obstáculos y problemas para aplicar plenamente la voluntad del legislador de ver instaurarse las condiciones institucionales de la independencia operativa.

Con respecto a los Estados miembros el legislador insertó en los considerandos 3, 13 y 21 y en el apartado 2 del artículo 1 del Reglamento (CE) n° 1073/1999 los principios de las relaciones entre la OLAF y las autoridades nacionales: subsidiariedad y eficacia. La Oficina emprendió, en el marco del proyecto de reforma de los servicios(32), un análisis detallado de sus misiones y funciones con el fin de definir y organizar su cooperación, en especial con los Estados miembros. Queda por realizar este proyecto sobre la base de dichas reflexiones.

Con respecto a las instituciones, la cuestión de la independencia de la OLAF se plantea esencialmente para las investigaciones internas que suponen investigaciones dentro de las instituciones. La naturaleza de las relaciones de la OLAF con estas instituciones y la política de comunicación vienen determinadas por la concepción que la OLAF se hace de su propia función y estatuto, que por lo tanto conviene pues examinar previamente. Pero todo indica también que estas cuestiones se plantean en un contexto evolutivo que debe apreciarse en función de la perspectiva de una inserción de la OLAF en el espacio judicial europeo remodelado.

1. Funciones y estatuto de la OLAF

La propia OLAF sigue utilizando para definirse expresiones como "servicio dependiente de la Comisión"(33) y califica su estatuto de "mixto y complejo"(34), destacando la coexistencia de poderes autónomos y de sumisión a las normas internas de la Comisión. La Oficina aún no se ha expresado precisamente sobre la articulación de sus distintas funciones. El proyecto de reforma de los servicios mencionado anteriormente debería contribuir a clarificar este punto.

Para el legislador la finalidad del estatuto mixto de la OLAF es permitir la reagrupación en la misma estructura de todas las funciones(35) de lucha contra el fraude(36) con el fin de favorecer en un conjunto pluridisciplinar la sinergia de estas funciones. Tal estructura debería también permitir acoger a personal altamente cualificado para ejercer estas funciones que, según el Reglamento (CE) n° 1073/1999, son las siguientes:

- las funciones de investigación conferidas a la Comisión por la normativa comunitaria y los acuerdos vigentes (apartado 1 del artículo 1 del Reglamento); como el ejercicio de estas competencias asignadas a la Comisión fue transferido a la OLAF por el Reglamento (se trata de las competencias de investigaciones externas definidas por el artículo 3 del Reglamento por referencia a los Reglamentos (CE, Euratom) n° 2185/96 y (CE, Euratom) n° 2988/95 y a las normativas sectoriales), esta función se ejerce, según el apartado 2 del artículo 1, en estrecha colaboración con las autoridades competentes de los Estados miembros,

- en el seno de las instituciones, órganos y organismos creados por los Tratados, o sobre la base de los mismos, la Oficina efectuará las investigaciones administrativas dirigidas a luchar contra el fraude, la corrupción y cualquier otra actividad ilegal que vaya en detrimento de los intereses financieros de la Comunidad (apartado 3 del artículo 1); esta competencia atribuida a la OLAF y creada por el Reglamento le permite investigar hechos graves vinculados al ejercicio de las funciones del personal o miembros de las instituciones, órganos y organismos que puedan constituir incumplimientos susceptibles de procedimientos disciplinarios o penales; se trata de las competencias de investigaciones internas definidas en el artículo 4 del Reglamento;

- la concepción y desarrollo de métodos de lucha contra el fraude dado que la Oficina está encargada de contribuir a preparar las iniciativas legislativas y reglamentarias de la Comisión en este ámbito (apartado 2 del artículo 1 del Reglamento y apartado 4 del artículo 2 de la Decisión, de 28 abril de 1999); esta competencia la ejerce como servicio de la Comisión.

Finalmente hay que tener en cuenta que los artículos 5 y 6 de la Decisión de 28 abril de 1999 precisan que la OLAF contará con los medios de organizarse de tal modo que pueda ejercer dichas funciones.

La estructura actual de la OLAF tiene en cuenta todas estas funciones. No obstante, dado que el papel y competencias de los distintos servicios no se han definido con precisión, su sinergia aún no está organizada de forma óptima y sigue a menudo limitada a los efectos de una simple yuxtaposición, lo que debería hacerse en el marco del proyecto de plataforma de servicios.

La sinergia entre las funciones legislativas y operativas está sin duda alguna favorecida por la coexistencia en la Dirección A de las unidades "legislación", "programa de trabajo" y las encargadas del seguimiento, ya que parte de la experiencia interesante que puede orientar la actividad legislativa proviene de la actividad de seguimiento. Tal organización permite sin embargo limitar el peligro de contagio descrito por el Comité en su primer informe de actividades(37): el de ver el vínculo de dependencia con respecto a la Comisión, necesario en la actividad legislativa, extenderse a la actividad de investigación. En la Dirección A los contactos entre el seguimiento y la actividad legislativa son favorecidos; por el contrario, la autonomía del seguimiento de la actividad de investigación limita los riesgos de contagio.

Además no existe aún una definición completa y precisa de las actividades de seguimiento y la contribución del seguimiento a la actividad legislativa aún no está sistematizada.

Además, los contactos que podrían ser útiles entre las unidades "legislativas" y las actividades de investigación de la Dirección B son difíciles por la compartimentación heredada del período anterior, aún no desaparecida del todo y que es favorecida por las diferencias de estatuto del personal puesto que los agentes de la Dirección A son en general funcionarios que trabajan en relación con los funcionarios de la Comisión, mientras que los de la Dirección B son en general agentes temporales.

La sinergia entre las funciones de investigación externa y seguimiento administrativo debería permitir sacar consecuencias de las comprobaciones establecidas por los investigadores a nivel reglamentario o financiero. Se basa en la calidad de la cooperación entre las Direcciones B y A, encargadas de estas funciones. Supone también que las funciones de seguimiento administrativo de la OLAF se hayan definido con precisión y distinguido claramente de las responsabilidades que conserva la Comisión, por ejemplo en cuanto a recuperación o revisión de cuentas. Aún en debate, estas cuestiones deberían regularse próximamente, a reserva de una evaluación de la carga de trabajo y los recursos que implican.

Por otra parte, la proximidad de las funciones de investigación externa e interna puede obstruir esta sinergia en la medida en que puede causar desconfianza por parte de los funcionarios de la Comisión con respecto a los investigadores de la OLAF si hay confusión entre las funciones de búsqueda de pruebas en el marco de investigaciones externas e internas. Convendría pues separar más obviamente estas dos funciones(38).

La sinergia entre las funciones de recogida y análisis de información y las de investigación debería favorecerse por la reciente instauración de la dirección encargada de "inteligencia". La función de recogida y análisis de información proporciona bases de trabajo tanto a los investigadores de la OLAF como a la función legislativa o programa de trabajo y a las autoridades nacionales y, contrariamente, obtiene de estos socios la información. La centralización de esta recogida y análisis debería permitir mejorar el tratamiento y difusión de información.

Actualmente, sin embargo, la OLAF no dispone aún de inteligencia estratégica; en cuanto a la inteligencia operativa, aún está cubierta básicamente por la Dirección B. A falta de una definición clara de las relaciones de la OLAF con las instituciones, es difícil apreciar cuál podría ser su contribución en este ámbito.

2. Relaciones con las instituciones

Las incertidumbres de la OLAF respecto a su propia función se reflejaron en sus relaciones con las instituciones tanto a nivel operativo (función interinstitucional en investigaciones internas)(39) como orgánico (relaciones interinstitucionales y operaciones externas); además, la cuestión de la comunicación de la OLAF con las instituciones, asunto delicado políticamente, plantea un problema particular.

2.1. Función interinstitucional de la OLAF en las investigaciones internas

En cuanto a investigaciones internas, el Reglamento (CE) n° 1073/1999 creó una nueva competencia para la OLAF dentro de las instituciones, órganos y organismos. Para el ejercicio de esta competencia, que requería en principio la modificación del estatuto de los funcionarios, no posible a corto plazo, se decidió basar este fundamento jurídico en "Decisiones" tomadas por cada institución y órgano y encuadrar estas decisiones en un "Acuerdo interinstitucional". Este conjunto se adoptó "a la espera de la modificación del estatuto"(40) y, en su caso, del Reglamento financiero, que debían precisar las modalidades de ejecución de la responsabilidad de los funcionarios y agentes comunitarios, pero también el lugar y papel de la OLAF en el dispositivo.

Como las modificaciones del estatuto y el Reglamento financiero están aún en curso el papel de la OLAF aún no está regulado en el dispositivo. Los proyectos en examen prevén precisar el papel de la OLAF en este marco y regular la distribución de competencias con otros órganos o servicios recientemente creados y destinados a desempeñar un papel en este ámbito [Oficina de investigación y disciplina (IDOC) creada por Decisión de la Comisión de 19 de febrero de 2002, instancia para irregularidades financieras "PIF" que debe establecerse en cada institución sobre la base del apartado 4 del artículo 66 del proyecto de Reglamento financiero]. Incluso se prevé modificar los instrumentos jurídicos subyacentes a la creación de la OLAF(41).

Por ello es difícil que la OLAF, habida cuenta de estas dificultades, defina jurídicamente los contornos y límites de su propio papel y precise su lugar en este dispositivo.

A ello se añaden dificultades prácticas. La inserción de la OLAF en el dispositivo de ejecución de las responsabilidades de los funcionarios de los distintos órganos e instituciones fue obstruida por las lagunas de la gestión de las investigaciones observadas en el capítulo II.2: dilación de los procedimientos; contestación de la validez de pruebas o informes de investigaciones.

La duración de las investigaciones internas, a las cuales durante mucho tiempo no se habían destinado los recursos necesarios ya que no gozaban de prioridad, constituyó otro obstáculo práctico a una cooperación efectiva de la OLAF en los procedimientos disciplinarios. Las instituciones, al constatar que una investigación de la OLAF duraba, en general, más de un año, tenían reticencias para recurrir a sus servicios, en interés de una buena administración.

El valor probatorio de los actos de investigación de la OLAF, en particular las actas de audiencias verbales o interrogatorios fue regularmente cuestionado por los justiciables debido a las condiciones en que se redactaban. Se tomaron algunas disposiciones (véase el capítulo II.1.1) para hacer frente a estas dificultades. Por el momento el Comité no dispone aún de elementos que permitan apreciar si las disposiciones del manual adoptadas por el Director para solucionar estos problemas produjeron efectos positivos. Parece que las instituciones podrían dudar en requerir medios de prueba cuyo valor probatorio no estuviera garantizado.

El Comité dispone también de pocos elementos que permitan apreciar el curso dado por las instituciones a los informes de investigación presentados por la OLAF sobre la base del del apartado 4 del artículo 9 del Reglamento, ya que la OLAF aún no ha informado, como lo prevé el apartado 7 del artículo 11, sobre las reacciones o falta de reacciones de las instituciones a las recomendaciones formuladas en estos informes. El Comité constató también que hasta ahora solamente el Parlamento y la Comisión aplicaron la obligación de informar a la Oficina de posibles casos de fraude, previsto en el apartado 1 del artículo 7 y el artículo 3. Es necesario sin embargo mencionar aquí la demanda hecha en enero del 2000 por el CES, a raíz de las peticiones repetidas del Consejo y el Parlamento, así como la transmisión a la OLAF por el Tribunal de Cuentas de un documento difundido por un funcionario y que describe infracciones penales.

En definitiva, la contribución de la OLAF a los procedimientos administrativos internos de las instituciones y órganos sobre ejecución de la responsabilidad de sus miembros, funcionarios y agentes no puede aún evaluarse por razones relativas tanto a la inconclusión del marco jurídico de estos procedimientos (estatuto) como a la falta de datos sobre los efectos de los nuevos métodos y estructuras establecidas por la OLAF (funcionamiento). Sería necesario, por otro lado, clarificar el campo de acción de la OLAF con relación a los procedimientos administrativos y disciplinarios incoados en las instituciones con el fin de evitar los riesgos de confusión o incluso de contradicción.

2.2. Lugar de la OLAF en las relaciones interinstitucionales

La fórmula seleccionada por el legislador para el estatuto de la OLAF, con el fin de garantizar la transferencia de las competencias antifraude de la Comisión y la sinergia de las funciones legislativa y operativa, se basa en una dualidad de funciones y regímenes. En la práctica esta dualidad implicó confusiones sobre el lugar de la OLAF en las relaciones interinstitucionales, en particular con relación a la Comisión y al Parlamento. El objetivo de independencia de la Oficina se enfrentó no sólo a los principios de responsabilidad y control democrático sino también a las dificultades inherentes a la situación de la Oficina en la estructura administrativa y presupuestaria de la Comisión.

2.2.1. Relaciones OLAF - Comisión

Para la Comisión, la implantación de la OLAF en su estructura administrativa y presupuestaria planteó un problema de principio, el de la responsabilidad política sobre las actividades de la OLAF, y numerosos problemas prácticos de adaptación de la normativa interna a la situación particular de independencia de la OLAF.

El problema de principio se solucionó bastante rápidamente. Por una parte la Comisión confió a la Comisaria Schreyer la protección de los intereses financieros y la lucha contra el fraude al presupuesto comunitario. La Comisaria ejerce la responsabilidad política sobre las competencias legislativas y estratégicas de la Comisión de protección de los intereses financieros con la asistencia de los servicios competentes de la OLAF. Por lo que se refiere a las actividades operativas de la OLAF, reguladas por el principio de independencia, la responsabilidad de la Comisaria abarca esencialmente la puesta a disposición de los medios materiales de esta independencia, especialmente en términos de presupuesto y recursos humanos. El Comité tuvo la ocasión de destacar en sus dos primeros informes de actividad que esta responsabilidad se había organizado rápidamente. En esta tercera ocasión se ha destacado más arriba que la falta de prioridades consustanciales a la OLAF había creado una situación de desequilibrio en que las prioridades de la Comisión para el anteproyecto de presupuesto 2003 se impusieron.

Por otra parte, por lo que se refiere a la situación de la OLAF en la estructura administrativa de la Comisión, la cuestión de principio, como lo indicó el Comité en su segundo informe de actividades(42) pudo solucionarse mediante encuentros con la Comisaria Schreyer (noviembre de 2000) y el Sr. O'Sullivan (enero de 2001) durante los que se convino que un código que un código de conducta de las relaciones entre la OLAF y la Comisión sería elaborado para dar un sentido constructivo a las ambigüedades del estatuto de la OLAF observadas por el Comité en el primer informe. Por el contrario, la aplicación de esta orientación política fue laboriosa y aún no está definitivamente solucionada. Después de que la OLAF procediera a elaborar un proyecto de código de conducta sobre la base de un inventario de todas las cuestiones de cooperación con la Comisión y sus servicios, se decidió que finalmente las disposiciones relativas al funcionamiento de la OLAF como servicio de investigación independiente relativas a su administración y gestión se anexarían al manual. Las cuestiones que dependen de las competencias de la OLAF como servicio de la Comisión o que se refieren a las relaciones interservicios deberían regularse en otro marco, por ejemplo el de un memorándum de acuerdo.

Estas vacilaciones deplorables se explican seguramente por razones tales como las inquietudes legítimas del Servicio Jurídico de la Comisión, único competente para representar a la OLAF ante la justicia en el caso de recurso judicial contra la Oficina, y también por las reticencias de algunos servicios de la Comisión a la hora de percibir las especificidades del estatuto de la OLAF, así como a la lentitud de la OLAF por dotarse de las estructuras y medios necesarios para gestionar este estatuto específico de ejecución del presupuesto y política de personal, aunque el artículo 6 de la Decisión 1999/352/CE, CECA, Euratom de la Comisión, prevé expresamente esta posibilidad.

Sus consecuencias no dejan de ser perjudiciales, como lo destaca el ejemplo siguiente referente a la aplicación del Reglamento (CE) n° 1049/2001 sobre el acceso del público a los documentos comunitarios en el caso de documentos relativos a las investigaciones de la OLAF. La Comisión había delegado al Director de la Oficina la competencia de responder a las solicitudes confirmativas de documentos relativos a investigaciones de la OLAF pero sometiendo el ejercicio de esta competencia al acuerdo previo de su Servicio Jurídico. Esta Decisión de la Comisión no tenía en cuenta, manifiestamente, el hecho de que esta competencia del Director de la Oficina en realidad ya se incluía en los poderes que le fueron asignados por el legislador de conformidad con la gestión de las investigaciones y que presentarlo como "obligación" permitía una injerencia del Servicio Jurídico en el desarrollo de las investigaciones. Se ha buscado un modus vivendi para que la independencia de la OLAF en la investigación no se ponga en entredicho(43) en este ámbito. Pero el Director de la OLAF no excluyó recurrir a la vía judicial para obtener el respeto de la independencia de sus investigaciones

2.2.2. Relaciones OLAF - Parlamento

Para el Parlamento la OLAF ocupa un lugar muy importante en el dispositivo de protección de los intereses financieros comunitarios para el cual reivindica y asume la responsabilidad para con el contribuyente. Junto a sus prerrogativas como colegislador el Parlamento ejerce respecto a la OLAF poderes de control y autorización presupuestaria. El Parlamento, promotor del principio de independencia de la OLAF, debería favorecerla aunque la sitúa en su marco institucional y la concibe como una independencia funcional que no libera a la OLAF de las obligaciones y responsabilidades inherentes a este marco institucional.

En el ámbito del control presupuestario el Parlamento considera tener derecho a pedir a la OLAF la información y los documentos necesarios para el ejercicio de su control, como ocurre para todas las instituciones y órganos comunitarios. Esta prerrogativa del Parlamento no debería sin embargo poner en entredicho la eficacia e independencia de acción de la OLAF en la investigación, que el propio Parlamento quiso instaurar. Así pues habría debido ser posible definir modalidades del ejercicio de este control que tuvieran en cuenta las necesidades de la investigación y los derechos de los justiciables. En la práctica, la cuestión de la comunicación de documentos e información al Parlamento es un tema generador de graves tensiones, en particular cuando las solicitudes de información del Parlamento contemplaban cuestionar la responsabilidad política de la Comisión.

En el ámbito de la autorización presupuestaria el Parlamento, con el Consejo y a propuesta de la Comisión, concede los créditos y puestos necesarios para el funcionamiento de la OLAF. Para ejercer esta responsabilidad el Parlamento desea obtener de la OLAF elementos básicos del establecimiento de las previsiones y en particular los objetivos y prioridades de la Oficina para el ejercicio en cuestión.

El hecho de que la OLAF no haya podido precisar, debido a la reestructuración, sus objetivos y las bases de sus previsiones para los ejercicios 2000 y 2001 planteó algunos problemas al Parlamento, que no vio otra solución que fijar algunos objetivos [que creyó poder deducir del Reglamento (CE) n° 1073/1999] y congelar los créditos correspondientes a los nuevos puestos pendientes de creación.

El Tribunal de Cuentas en su Informe Anual del ejercicio 2000 (punto 7.44) consideró a este respecto que el carácter condicional de estas atribuciones limitaba a la vez la independencia del Director y la de la Oficina en su conjunto. El Comité de vigilancia estuvo muy atento a esta cuestión de la independencia, destacando que el planteamiento del Parlamento no tenía por objeto oponerse a la realización de los objetivos definidos por la OLAF para su gestión sino, al contrario, liberar a la OLAF de las dificultades y rigideces procedentes de la antigua estructura.

En cualquier caso, los puestos y créditos congelados se liberaron en el otoño del 2001 sobre la base de un dictamen del Comité de vigilancia.

No obstante, la ausencia de verdaderas prioridades para el anteproyecto de presupuesto 2003 podría crear dificultades a las instancias de decisión.

2.2.3. Relaciones OLAF - Tribunal de Cuentas

Las relaciones de la OLAF con el Tribunal de Cuentas Europeo implican dos aspectos distintos.

Por una parte el Tribunal celebró con la OLAF un acuerdo según el cual entrega sistemáticamente a la OLAF toda la información y documentos relativos a posibilidades de fraudes e irregularidades que recoge en el marco de sus controles y auditorías. Por su parte la OLAF prevé en el marco de su actividad de inteligencia explotar sistemáticamente los informes y dictámenes del Tribunal de Cuentas para sus análisis de riesgos.

Por otra parte el Tribunal, en el marco de sus controles y auditorías, tiene que evaluar general o sectorialmente la actividad de la OLAF en informes especiales o en su informe anual general.

En su Informe n° 8/98 el Tribunal así hizo balance de la actividad de la UCLAF, que contribuyó ampliamente a la reforma que dio origen a la OLAF. El Tribunal sigue con la mayor atención el curso que se da a este informe y el Comité de vigilancia hizo hincapié en sucesivas ocasiones en la prioridad que debería darse a las mejoras deseadas por el Tribunal de Cuentas Europeo(44).

2.3. Política de comunicación de la OLAF con las instituciones

Entre los problemas de relaciones de la OLAF con las instituciones, el de la comunicación de información y documentos, muy delicado políticamente, dio lugar a numerosas tensiones y fue especialmente difícil de resolver. El Comité de vigilancia tuvo que tratar esta cuestión en profundidad debido a sus implicaciones para la independencia de la Oficina y también debido a la responsabilidad particular que el Reglamento (CE) n° 1073/1999 le confió en lo tocante a confidencialidad y protección de los datos (apartado 4 de su artículo 8).

Estas reflexiones condujeron a establecer los principios siguientes:

- la comunicación de información y documentos debe efectuarse siguiendo criterios claros y precisos, previamente establecidos,

- tales criterios deben establecerse a partir del inventario exhaustivo del dispositivo jurídico que enuncia los derechos y obligaciones que imponen a la OLAF informar y también proteger la confidencialidad de determinada información,

- de acuerdo con los principios de la legislación comunitaria, la OLAF, en el marco de su estrategia de comunicación, debe promover la transparencia de su gestión,

- la OLAF debe esforzarse a la vez por tratar por igual a todas las instituciones, lo que no excluye tener en cuenta las distintas responsabilidades de cada una de ellas.

Hasta ahora, estas directrices han sido papel mojado y la comunicación de la OLAF con los medios de comunicación a menudo ha predominado con respecto a la comunicación con las instituciones. No obstante la OLAF acaba de adoptar las Directrices sobre la acción de comunicación de la Oficina(45) anteriormente adoptadas y concebidas como una herramienta estratégica interna, que implica la creación de un negociado de comunicación, lo que debería mejorar la situación actual y dar coherencia a la política de comunicación de la Oficina.

3. Lugar de la OLAF en el Espacio Judicial Europeo

La valoración de las relaciones de la OLAF con las instancias de cooperación penal en el marco de la Unión Europea (Europol, Eurojust y Red Judicial Europea) tropieza en primer lugar con la dificultad de que la misión de estos órganos no está fijada definitivamente y que operan en marcos jurídicos e institucionales diferentes. Estas relaciones se caracterizan pues por un marco provisional y una cooperación sin bases coherentes.

3.1. Contexto de la cooperación: un marco provisional

La existencia de cuatro instancias europeas diferentes (OLAF, Europol, Eurojust y Red Judicial Europea) con competencias en el ámbito de la lucha contra la delincuencia organizada se explica en parte por las particularidades del funcionamiento de las instituciones europeas, pero en parte también por la resistecia de los Estados a reconocer claramente una competencia comunitaria en este ámbito. Esto hace necesario un mínimo de organización de sus relaciones pero los contextos jurídicos diferentes en los cuales operan no la facilita. Estas distintas instancias, que operan respectivamente en el marco del primer pilar (OLAF) y del tercero (Europol, Eurojust y Red Judicial Europea), dispone