GLOSARIO

Apoyo a la renta de los trabajadores : Gasto de tesorería como compensación del desempleo, que engloba las indemnizaciones por despido de los recursos públicos y las pensiones a los beneficiarios antes de cumplir la edad "normal" de jubilación si estos pagos se realizan porque se encuentran sin trabajo o bien por motivos vinculados a la política del mercado de trabajo. Véase An Interpretative Guide to the OECD Social Expenditure Database (Guía interpretativa de la base de datos sobre el gasto social de la OCDE), OCDE, 2007

DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión : Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión

DG Presupuestos : Dirección General de Presupuestos

FEAG : Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización

FSE : Fondo Social Europeo

OCDE : Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (en la actualidad veintiún Estados miembros de la Unión Europea son miembros de la OCDE)

TCE : Tribunal de Cuentas Europeo (o "el Tribunal")

Valor añadido europeo : Es el que una acción de la Unión Europea aporta al valor que habría sido creado por los Estados miembros individualmente

RESUMEN

I. El Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización (FEAG) se creó en 2006 para canalizar la solidaridad de la Unión Europea (UE) hacia los trabajadores afectados por despidos colectivos. El FEAG debía facilitar la reinserción laboral de estos trabajadores al proporcionar contribuciones financieras de duración limitada y paquetes coordinados de servicios personalizados que comprendan medidas activas del mercado laboral como la formación, la asistencia al establecimiento por cuenta propia, la orientación individualizada y la recolocación, comportando además a menudo apoyo a la renta y otras prestaciones abonadas a los trabajadores.

II. El Fondo Social Europeo (FSE) también apoya a los trabajadores que hayan perdido su empleo, principalmente a través de programas de aprendizaje permanente. Sin embargo, mientras que el FSE tiene como propósito contrarrestar desequilibrios estructurales a largo plazo, el FEAG se concibió para hacer frente a situaciones de emergencia específicas a corto plazo.

III. Hasta el 31 de diciembre de 2012, los paquetes de ayuda del FEAG representaban 627 millones de euros correspondientes a 89 solicitudes aprobadas de los Estados miembros. El FEAG cofinancia medidas en un porcentaje del 50 % o del 65 %, y el Estado miembro aporta la parte restante.

IV. El Tribunal llegó a la conclusión de que:

a) Se propusieron medidas personalizadas y bien coordinadas a prácticamente todos los trabajadores que podían optar al FEAG.

b) Cada medida tomada en el marco del FEAG también podría haber sido financiada por el FSE y algunos Estados miembros prefirieron recurrir a este segundo fondo en vez de al FEAG.

c) No se fijaron objetivos cuantitativos de reinserción y los datos existentes no son adecuados tampoco para evaluar la eficacia de las medidas en la reinserción laboral de los trabajadores.

d) El FEAG aportó valor añadido europeo cuando se utilizó para cofinanciar los servicios destinados a los trabajadores despedidos o las prestaciones habitualmente no cubiertas por los sistemas de prestaciones por desempleo de los Estados miembros.

e) Sin embargo, en todos los casos examinados el Tribunal identificó medidas destinadas a proporcionar apoyo a la renta a los trabajadores que habría sido facilitado por los Estados miembros de todas formas. Dieciséis de los diecinueve Estados miembros que se beneficiaron del FEAG incluyeron en sus paquetes medidas de apoyo a la renta. En conjunto, estas medidas representaban el 33 % de los costes reembolsados en todos los casos del FEAG.

f) El procedimiento de aprobación del FEAG, que exige un procedimiento presupuestario específico, es muy dilatado. Ello obstaculiza la solidaridad de la UE con los trabajadores despedidos a los que está destinado.

V. El Tribunal recomienda que:

a) Los Estados miembros y la Comisión tomen las medidas necesarias para garantizar que se cuenta con información fiable y actualizada que permita supervisar la consecución de los objetivos, así como comparar los efectos de varias medidas.

b) El Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión consideren limitar la financiación de la UE a las medidas que pueden aportar valor añadido europeo, en lugar de financiar los regímenes nacionales de apoyo a la renta de los trabajadores ya existentes.

c) El Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión consideren, como alternativa al actual régimen FEAG, la posibilidad de adaptar el marco del FSE y su asignación de fondos a fin de apoyar con mayor rapidez a los trabajadores afectados por los despidos colectivos.

INTRODUCCIÓN

1. El Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización (FEAG) se creó en 2006 para canalizar la solidaridad de la UE hacia los trabajadores afectados por despidos colectivos. El FEAG debía facilitar la reinserción laboral de estos trabajadores al proporcionar contribuciones financieras de duración limitada y paquetes coordinados de servicios personalizados [1]que comprendan medidas activas del mercado laboral como la formación, la asistencia con vistas al establecimiento por cuenta propia, la orientación individualizada y la recolocación, comportando además a menudo apoyo a la renta y otras prestaciones abonadas a los trabajadores.

2. El FEAG no se inscribe en el marco financiero plurianual. Por consiguiente, cada solicitud de intervención del FEAG presentada por un Estado miembro debe ser objeto de una evaluación pormenorizada por la Comisión y obtener la aprobación de la autoridad presupuestaria de la UE (Consejo y Parlamento Europeo). La Comisión gestiona el FEAG de forma compartida con los Estados miembros.

3. Los trabajadores que hayan perdido su empleo también pueden beneficiarse del Fondo Social Europeo, principalmente a través de programas de aprendizaje permanente. Sin embargo, mientras que el FSE tiene como propósito contrarrestar desequilibrios estructurales a largo plazo, el FEAG se concibió para hacer frente a situaciones de emergencia específicas a corto plazo.

4. El FEAG presta ayuda a los trabajadores despedidos como consecuencia de grandes cambios estructurales en los patrones del comercio mundial provocados por la globalización (quinientos despidos o más [2]en una o varias empresas de la UE) cuando dichos despidos tengan una incidencia negativa importante en la economía regional o local (el "criterio comercio"). Los Estados miembros solicitantes deben demostrar en este sentido que los despidos están ligados a un incremento importante de las importaciones en la UE, a la disminución acelerada de la cuota de mercado de la UE en un determinado sector o a deslocalizaciones hacia terceros países.

5. No obstante lo dispuesto, del 1 de mayo de 2009 al 31 de diciembre de 2011, el FEAG también era aplicable a los trabajadores que hubiesen perdido su trabajo como resultado directo de la crisis financiera y económica mundial (el "criterio crisis") [3].

6. Por ejemplo, la crisis que devastó la industria de la construcción naval danesa desencadenó la pérdida de puestos de trabajo. En este Estado miembro, el FEAG respaldó a los trabajadores despedidos del último astillero danés (véase la fotografía 1). Otro ejemplo es la industria de suministros del automóvil alemana, que estuvo particularmente afectada en las regiones de Baja Sajonia y Renania del Norte-Westfalia (véase la fotografía 2).

7. Del 9 de marzo de 2007 (fecha de la primera solicitud) al 31 de diciembre de 2012, la ayuda total del FEAG aprobada ascendía, en el caso de las 89 solicitudes aprobadas [4], a 627 millones de euros (379 millones de euros del presupuesto de la UE y 247 millones de euros de los Estados miembros) de un límite presupuestario máximo anual de 500 millones de euros durante el período 2007-2013. El FEAG cofinancia medidas en un porcentaje del 50 % o del 65 % [5], en función del Estado miembro de que se trate.

8. Actualmente está previsto que el FEAG sea aplicable hasta el 31 de diciembre de 2013, aunque la Comisión ha propuesto un nuevo Reglamento FEAG que tenga vigencia hasta el 31 de diciembre de 2020 [6].

Fotografía 1

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© Lindø Industrial Park A/S

Fotografía 2

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© Tribunal de Cuentas Europeo

ALCANCE Y ENFOQUE DE LA FISCALIZACIÓN

9. El objetivo global de la fiscalización era evaluar si el FEAG había contribuido, con valor añadido europeo, a que se reintegrasen en el mercado laboral lo antes posible los trabajadores que habían perdido su empleo. El Tribunal se planteó en particular las preguntas siguientes:

a) ¿Se beneficiaron todos los trabajadores afectados de medidas del FEAG personalizadas, y se coordinaron las medidas activas del mercado laboral cofinanciadas por el FEAG con otras medidas similares (es decir, FSE y medidas de los Estados miembros)?

b) ¿Fue el FEAG eficaz en términos de reinserción en el mercado laboral?

c) ¿Son las medidas del FEAG capaces de aportar valor añadido europeo?

d) ¿Se aplicó con la debida prontitud el procedimiento de aprobación del FEAG?

10. Se controlaron sobre el terreno ocho casos en cuatro Estados miembros (dos en cada país: Dinamarca, Alemania, Irlanda y Lituania) en los que se había implantado el FEAG. Estos representaban 67 millones de euros de los 627 millones de euros (10,7 %) de la ayuda del FEAG comprometida hasta el 31 de diciembre de 2012. La muestra de ocho casos solo englobaba los casos ejecutados y reflejaba las diferencias de tamaño de las economías de la UE, la diversidad de los sectores económicos afectados y las importantes diferencias entre los criterios de intervención del FEAG (véase el cuadro 1).

CUADRO 1

SINOPSIS DE LOS CASOS DEL FEAG CONTROLADOS [1001]

Fuente: Comisión Europea.

Estado miembro | Denominación del caso | Número del caso | Sector | Criterio | Mes de pago |

Alemania | Nokia | EGF/2009/002 | Telecomunicaciones | Comercio | 12/2009 |

Karmann | EGF/2009/013 | Automoción | Comercio | 06/2010 |

Dinamarca | Danfoss Group | EGF/2009/015 | Mecánica | Crisis | 11/2010 |

Odense Steel Shipyard (I) | EGF/2010/025 | Construcción naval | Crisis | 08/2011 |

Irlanda | Dell | EGF/2009/008 | Productos informáticos | Crisis | 03/2010 |

SR Technics | EGF/2009/021 | Aeronáutica | Crisis | 12/2010 |

Lituania | AB Snaige | EGF/2009/010 | Electrodomésticos | Crisis | 06/2010 |

Construcción | EGF/2009/017 | Construcción | Crisis | 06/2010 |

11. La fiscalización abarcó el período comprendido entre el 1 de enero de 2007 y el 31 de diciembre de 2012 y consistió en entrevistas, examen de documentos de la Comisión y de las cuatro autoridades de los Estados miembros controladas, y un análisis de los datos referentes a los índices de reinserción. La verificación en los Estados miembros comprendió también la organización de ocho reuniones de grupos de estudio en las que los distintos intervinientes locales del FEAG (universitarios, administraciones e interlocutores sociales) pudieron exponer sus opiniones (véase la fotografía 3).

12. Además de lo anterior, se analizaron los resultados de la evaluación intermedia del FEAG realizada por la Comisión [7]. El informe de evaluación intermedia de diciembre de 2011 abarcó los quince primeros casos [8] cofinanciados por el FEAG en ocho Estados miembros. Uno de estos (Nokia, Alemania) formaba parte de la muestra controlada sobre el terreno por el Tribunal.

13. Por último, el Tribunal llevó a cabo una encuesta mediante cuestionarios enviados a los Estados miembros (Bulgaria, Estonia, Chipre, Letonia, Luxemburgo, Hungría, Eslovaquia y el Reino Unido) con el fin de determinar los motivos por los cuales no habían recurrido al FEAG.

Fotografía 3

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© Tribunal de Cuentas Europeo

OBSERVACIONES

SE PROPUSIERON MEDIDAS PERSONALIZADAS Y BIEN COORDINADAS A PRÁCTICAMENTE TODOS LOS TRABAJADORES

14. Como muestra de solidaridad hacia todos los trabajadores afectados deberían proponerse medidas personalizadas no solo para quienes fueron despedidos de la empresa principal, sino también para los empleados en las empresas proveedoras de esta.

15. En los casos controlados prácticamente todos los trabajadores afectados podían beneficiarse de las medidas del FEAG. No se hallaron ejemplos de exclusión intencional de beneficiarios potenciales.

16. Sin embargo, en los casos Karmann y Dell, el Tribunal constató que un número indeterminado de trabajadores despedidos que anteriormente estaban empleados por los proveedores de las empresas afectadas no se beneficiaron de la medida de apoyo del FEAG [9]. Esta falta de inclusión se debía principalmente a que los Estados miembros tuvieron dificultades para evaluar cuáles eran los proveedores afectados.

LOS SERVICIOS SE PERSONALIZARON

17. Los servicios propuestos a los beneficiarios potenciales estuvieron por lo general adaptados a sus necesidades y era por tanto más probable que obtuvieran resultados. Este aspecto positivo ya expuesto en la evaluación intermedia fue confirmado por la evaluación del Tribunal de los ocho casos del FEAG controlados. En el recuadro 1 se presentan ejemplos concretos de servicios personalizados.

18. En Irlanda las solicitudes no siempre vinculaban los servicios personalizados con las necesidades reales del mercado laboral. A raíz de ello, en esta fase, no se determinó si las medidas propuestas eran las más convenientes para apoyar la reinserción de los trabajadores que habían perdido su empleo.

LAS MEDIDAS DEL FEAG POR LO GENERAL SE COORDINARON BIEN CON LAS MEDIDAS NACIONALES Y EL FSE

19. A fin de potenciar al máximo los efectos de las medidas del FEAG, el Reglamento del FEAG dispone que deben consistir siempre en un paquete coordinado de servicios personalizados, es decir, coordinado con las medidas previas o concomitantes a los servicios personalizados cofinanciados por el FEAG [10]. Los Estados miembros también deberán coordinar sus intervenciones con los Fondos Estructurales [11], en particular el FSE.

20. El Tribunal observó que, generalmente, los Estados miembros coordinaban de modo eficaz el FEAG con el FSE y las medidas nacionales del mercado laboral. Las medidas del FSE existentes se completaron, por lo general, con medidas del FEAG adicionales específicamente diseñadas para responder a las necesidades de los trabajadores.

21. Además, en los ocho casos controlados, el Tribunal no detectó casos de solapamiento entre las distintas medidas, o de doble financiación de particulares.

RECUADRO 1

TRES CASOS DE PAQUETES DE SERVICIOS PERSONALIZADOS EN IRLANDA Y DINAMARCA

En el caso de Dell, las autoridades irlandesas ofrecieron servicios de guardería y de formación a distancia. Los County and City Enterprise Boards (consejos empresariales de condados y municipios) impartieron cursos especiales para los trabajadores de Dell despedidos ("creación de la propia empresa"), así como tutorías de asesoramiento en materia de procedimientos administrativos.

En el caso de SR Technics, algunos cursos, como los de aeronáutica con la Irish Aviation Authority (autoridad de aviación irlandesa), habían sido diseñados específicamente. Cuando no pudieron ofrecerse cursos específicos para trabajadores que habían perdido su empleo, se liberaron subvenciones para que estos pudieran participar en cursos apropiados destinados a un público más amplio (en un 80 % se trataba de cursos técnicos o vinculados a la industria de la aviación). Por primera vez en Irlanda, la Training and Employment Authority (autoridad de formación y empleo) colaboró con el Ministerio de Defensa y con el Ministerio de Educación y Competencias para organizar prácticas de aprendizaje para civiles.

En Dinamarca [astillero Odense Steel Shipyard (I)], el FEAG facilitó medidas de formación de gran calidad. Se trataba de medidas a más largo plazo y de carácter personalizado, que permitían obtener cualificaciones de un nivel superior al que normalmente se ofrecía a las personas sin empleo, y la posibilidad de una reconversión sectorial. Según varios participantes en el grupo de estudio organizado por los auditores, los servicios personalizados tuvieron un alcance mucho mayor que las medidas personalizadas nacionales y fueron considerados una oportunidad única, ya que permitían a los trabajadores despedidos responsabilizarse de sus proyectos de reinserción personal.

ALGUNOS ESTADOS MIEMBROS PREFIRIERON EL FSE AL FEAG

22. Aunque no se espera que el FSE pueda hacer frente a acontecimientos imprevisibles, todas las medidas previstas en el Reglamento FEAG pueden también aplicarse en el marco del Reglamento FSE [12]. El hecho de que el FSE pueda o no cofinanciar el apoyo a los trabajadores que han sido objeto de un despido colectivo debido a un acontecimiento imprevisible depende fundamentalmente de las normas de subvencionabilidad nacionales y del contenido de los programas operativos.

23. La encuesta del Tribunal a los Estados miembros que nunca habían recurrido a la intervención del FEAG puso de manifiesto que la preferencia por el FSE con respecto al FEAG estaba motivada por las razones siguientes:

a) el porcentaje de cofinanciación más elevado en el FSE (hasta el 85 %) que en el FEAG (hasta el 65 %) disuade de solicitar este último, como declararon seis Estados miembros [13], un hecho que ya había sido reconocido por la Comisión en 2010 [14];

b) el FSE puede ejecutarse más rápidamente que el FEAG, o las administraciones nacionales están más familiarizadas con el FSE [15];

c) la falta de prefinanciación del FEAG [16];

d) la duración del procedimiento de aprobación de las solicitudes del FEAG [17].

24. Las condiciones más restrictivas del FEAG, en particular el criterio comercial, son otro de los motivos por el cual se da preferencia al FSE. Tras un despido colectivo, para algunos Estados miembros puede resultar más sencillo reorientar la financiación del FSE para apoyar a los trabajadores que han perdido su empleo, en lugar de solicitar la financiación del FEAG. Por ejemplo, las autoridades británicas nunca solicitaron la intervención del FEAG pese a la constatación de dieciocho casos que podían haber optado a dicho apoyo [18].

LA REINSERCIÓN LABORAL DE LOS TRABAJADORES QUE RECIBIERON APOYO DEL FEAG NO PUEDE EVALUARSE DE FORMA FIABLE

25. Para evaluar el rendimiento de un fondo es necesario supervisar y evaluar sus resultados e impacto, además de compararlo con otros regímenes que tengan objetivos similares. Teniendo en cuenta su objetivo, el indicador de resultados más pertinente del FEAG es su capacidad de lograr la reinserción de los trabajadores que hayan perdido su empleo de trabajo.

26. El Tribunal verificó que en los ocho casos controlados se disponía de los índices de reinserción calculados como porcentaje de los trabajadores afectados que se habían reintegrado. El cuadro 2 refleja estos porcentajes tomando en consideración distintos plazos estándar.

CUADRO 2

ÍNDICES DE REINSERCIÓN RELATIVOS A LOS OCHO CASOS CONTROLADOS

Notas:

- Todos los datos están basados en datos de los Estados miembros. Los datos de reinserción no son precisos.

- Los participantes reintegrados trabajaban por cuenta propia o estaban empleados en el mercado laboral en ese período.

- s. o. = número del porcentaje de trabajadores no disponible.

Fuente: Estados miembros.

| Nokia | Karmann | Danfoss | Odense | Dell | SR Technics | AB Snaige | "Construcción" |

DE | DE | DK | DK | IE | IE | LT | LT |

Número | Porcentaje | Número | Porcentaje | Número | Porcentaje | Número | Porcentaje | Número | Porcentaje | Número | Porcentaje | Número | Porcentaje | Número | Porcentaje |

Trabajadores afectados, de los cuales: | 1337 | | 2476 | | 1021 | | 1358 | | 2840 | | 1135 | | 751 | | 1612 | |

Participantes en las medidas del FEAG | 1305 | 98 % | 1740 | 70 % | 385 | 38 % | 568 | 42 % | 2606 | 92 % | 756 | 67 % | 457 | 61 % | 773 | 48 % |

Reincorporación acumulativa de los participantes: | | | | | | | | | | | | | | | | |

al final del FEAG | 385 | 30 % | 636 | 37 % | 89 | 23 % | 198 | 35 % | 560 | 21 % | s. o. | s. o. | 162 | 35 % | 453 | 59 % |

entre 3 y 12 meses al término del FEAG | 627 | 48 % | s. o. | s. o. | s. o. | s. o. | s. o. | s. o. | 1272 | 49 % | 334 | 44 % | 159 | 35 % | 410 | 53 % |

12 meses al término del FEAG | s. o. | s. o. | 1178 | 68 % | 136 | 35 % | s. o. | s. o. | s. o. | s. o. | s. o. | s. o. | 191 | 42 % | 458 | 59 % |

27. Si bien se disponía de datos sobre reinserción al término de las medidas del FEAG referentes a todos los empresarios salvo en el caso de SR Technics, con frecuencia no se contaba con datos (s. o.) en lo que se refiere a los plazos restantes que figuran en el cuadro 2. Respecto del astillero Odense Steel Shipyard (I), el calendario de las medidas del FEAG [19] no permitió obtener datos acerca de la situación de los trabajadores afectados transcurrido un año. Solo en Lituania fue posible tener un panorama completo. El cuadro refleja que el FEAG contribuyó en cierta medida a la reinserción de los trabajadores que habían perdido su empleo.

28. En el ejemplo de mayor eficacia (caso "Construcción", Lituania), el 59 % del conjunto de los trabajadores despedidos fue reintegrado al final de las medidas del FEAG. El índice de reinserción más bajo en esta fase era un 21 % de los trabajadores inmediatamente reintegrados al término de la ayuda del FEAG (caso Dell, Irlanda). Considerando la situación a los doce meses del término de las medidas del FEAG, el índice de reinserción más elevado comunicado ascendía al 68 % (caso Karmann, Alemania); sin embargo, en solo cuatro de los ocho casos se disponía de datos en esta fase.

FALTA DE OBJETIVOS DE REINSERCIÓN Y DE DATOS ESPECÍFICOS SOBRE RESULTADOS DEL FEAG

29. Múltiples factores repercutieron negativamente en la calidad y disponibilidad de los datos de reinserción. En primer lugar, los Estados miembros no fijaron, por lo general, objetivos de reinserción cuantitativos. De los ocho casos controlados solo uno [20] comprendía este elemento. Por consiguiente, no es posible evaluar la eficacia de las medidas en términos de logro de sus objetivos.

30. En segundo lugar, en Alemania, Dinamarca e Irlanda, en el momento de recabar datos de reinserción, los servicios de empleo públicos o privados no efectuaron sistemáticamente una diferenciación entre el FEAG, el FSE y otras medidas nacionales específicamente diseñadas para los trabajadores afectados por los despidos colectivos.

31. Por ejemplo, en Alemania, la combinación de varios módulos de formación financiados por el FSE y el FEAG hizo que resultara difícil determinar por separado el impacto de las medidas individuales, o grupos de medidas, sobre reinserción [21]. Factores externos (situación económica general, participación de Volkswagen en el caso Karmann, subsidios de empleo) tuvieron también un impacto importante en la reinserción.

32. En tercer lugar, las autoridades de los Estados miembros controlados por lo general no hicieron una distinción entre los dos tipos principales de medidas del FEAG:

a) medidas activas del mercado laboral como la formación, la ayuda al trabajo por cuenta propia, la orientación individualizada y la recolocación;

b) apoyo a la renta abonada a los trabajadores.

33. Si bien en Alemania, Dinamarca e Irlanda no se procedió a esta distinción significativa, la autoridad de gestión de Lituania proporcionó incluso datos sobre reinserción en los que se diferenciaba a los trabajadores que participaban en cada una de las distintas medidas.

34. Además, no existe información específica que permita identificar los proyectos cofinanciados por el FSE que realmente habrían podido cumplir los criterios de intervención del FEAG. Esta identificación habría sido útil para comparar los índices de reinserción logrados por fondos con modalidades presupuestarias, legales y operativas diferentes, y, a su vez, habría contribuido a medir el impacto del FEAG. La calidad insuficiente (carácter inexacto, incompleto e incoherente) de la información de seguimiento existente sobre el FSE ya ha sido puesta de relieve en anteriores auditorías de gestión del Tribunal. En particular, la Comisión no cuenta con datos sobre resultados coherentes y fiables en relación con las metas que reciben apoyo de la UE, y actualmente su evaluación y supervisión no se centran en la consecución de resultados [22].

DIFICULTAD DE COMPARAR LOS DATOS DE REINSERCIÓN

35. Sean cuales sean las circunstancias, resulta difícil comparar los datos de reinserción. Como se expone en la evaluación intermedia del FEAG, hubo factores tanto del lado de la oferta (las cualificaciones de los trabajadores que hayan perdido su empleo de trabajo) como de la demanda (condiciones económicas y del mercado de trabajo locales) que influyeron en los resultados de reinserción [23].

36. Sin embargo, en el contexto del FEAG un elemento adicional obstaculizó esta comparación; se trata de las diferencias existentes entre el calendario del FEAG y el de otras acciones del mercado laboral, ya que los trabajadores que más necesitaban la ayuda pasaron a depender del FEAG, cuya ejecución es relativamente más lenta (véase el recuadro 2 y el apartado 42).

37. En particular, dado que tanto el FSE como el FEAG respaldan la formación y reinserción de los desempleados, esta comparación es necesaria para una buena gestión financiera ya que puede poner de manifiesto potenciales problemas estructurales, como queda reflejado en el ejemplo siguiente (recuadro 2).

38. El ejemplo anterior refleja que la prontitud es uno de los criterios más importantes para la eficacia de un fondo que tenga objetivos de reinserción. El caso de Nokia también muestra que tanto el FEAG como el FSE apoyaron al mismo grupo destinatario, pero por motivos diametralmente opuestos al propósito para el que se concibió cada fondo. El FSE, un fondo estructural, alivió una situación de emergencia; el FEAG, un fondo de emergencia, respaldó a aquellas personas cuya reinserción era más difícil.

39. De hecho, el FEAG y el FSE intervienen como fondos complementarios que proporcionan ayuda estratégica a largo plazo o que actúan como una respuesta puntual y específica de duración limitada a una única crisis de reestructuración.

RECUADRO 2

EMPRESAS DE TRANSFERENCIA DE NOKIA. RESULTADOS DISPARES DEBIDO A DIFERENCIAS DE REALIZACIÓN A SU DEBIDO TIEMPO

La empresa de telefonía móvil Nokia cerró sus locales de Bochum (Renania del Norte-Westfalia) el 30 de junio de 2008. Se crearon sucesivamente tres "empresas de transferencia" (como las denomina la legislación alemana) para ocupar a los trabajadores que habían perdido su empleo temporalmente.

La primera empresa de transferencia (que recibía financiación del FSE exclusivamente) se creó en junio de 2008, siete meses antes de que Alemania solicitara ayuda del FEAG. Esta empresa obtuvo un índice de reinserción del 66 %. La tercera y última empresa de transferencia solo se creó cuando se solicitó financiación del FEAG, en febrero de 2009, y logró un índice de reinserción del 4,35 %.

El caso de Nokia es muy significativo, y no solo porque la financiación del FSE tuviera un rendimiento muy superior al del FEAG, sino porque el FSE pudo movilizarse con mayor rapidez y por lo tanto obtuvo mejores resultados de reinserción. Además, el FEAG tuvo que ocuparse por sí solo de personas con casos más difíciles y que no podían ser reintegradas eficazmente por las anteriores empresas de transferencia.

ALEMANIA

40. La autoridad de gestión consideró que no era posible comparar diferentes series de datos de reinserción, por lo que no identificó un grupo de población estadística comparable correspondiente al grupo de beneficiarios del FEAG, ni procedió a una comparación con los índices de reinserción globales a nivel federal.

DINAMARCA

41. A raíz de la falta de datos no pudieron compararse los resultados de reinserción de los participantes en los proyectos del FEAG y los índices de reinserción generales al margen de los casos examinados.

IRLANDA

42. Las encuestas realizadas por la autoridad de gestión permitieron llegar a la conclusión de que, en el mismo marco cronológico, la tasa de empleo de los trabajadores despedidos que no se beneficiaban del FEAG era superior a la tasa de empleo de los beneficiarios de este fondo. La diferencia en las tasas de empleo puede explicarse en parte por el hecho de que algunas personas no finalizaron los itinerarios formativos o educativos.

43. Sin embargo, según la autoridad de gestión, una causa probable del menor índice de reinserción obtenido por el FEAG en Irlanda sería las diferencias entre los perfiles de los trabajadores que habían sido despedidos, ya que los trabajadores más cualificados encontraron un puesto de trabajo sin la intervención de este fondo.

LITUANIA

44. Los resultados de reinserción obtenidos gracias al FEAG variaban significativamente de un proyecto a otro, en función de las medidas aplicadas y del grupo destinatario al que estuvieran dirigidas, lo que imposibilitó llevar a cabo una comparación directa.

LA COMISIÓN

45. La Comisión solo disponía de información de seguimiento que consistía en los informes finales del FEAG, seis meses después del período de ejecución. Sin embargo, debido a la incoherencia y falta de fiabilidad de los datos de reinserción (véanse los apartados 25 a 44), estos informes imposibilitan cualquier comparación razonable entre diferentes casos del FEAG, o entre las medidas aplicadas en cada caso.

46. En particular, los informes finales no permiten un análisis en profundidad de la naturaleza y el porcentaje de las prestaciones abonadas o comprometidas en todos los casos del FEAG aprobados hasta la fecha. Además, la base de datos de la Comisión no hizo posible la identificación y asignación de fondos de las distintas medidas del FEAG, ni tampoco el establecimiento de indicadores de resultados como cifras de participación o índices de reinserción. Por otra parte, no se facilita información sobre las distintas medidas del FSE o nacionales que habían precedido a las del FEAG o que las habían completado.

UN TERCIO DE LA FINANCIACIÓN DEL FEAG COMPENSA LOS REGÍMENES NACIONALES DE APOYO A LA RENTA DE LOS TRABAJADORES, SIN VALOR AÑADIDO EUROPEO

47. El valor añadido europeo va más allá del concepto de simple valor añadido y puede definirse como el valor que una acción de la UE aporta al valor que habría sido creado por los Estados miembros actuando autónomamente. En particular, el gasto del presupuesto de la UE debe procurar a esta y a sus ciudadanos beneficios claros y visibles que, debido a la dimensión o a los efectos de la acción propuesta, pueden alcanzarse mejor a escala de la Unión [24].

48. El Tribunal se refiere en particular a la definición de la OCDE de planes de política de empleo activa [25]. Por consiguiente, se considera que las medidas destinadas a mejorar las posibilidades de los beneficiarios de encontrar una actividad remunerada o de incrementar de otro modo su capacidad de obtener ingresos son cualificadas como activas y por tanto se estima que cumplen las condiciones para aportar valor añadido de la UE. Estas medidas no solo engloban servicios como la formación, la asistencia al establecimiento por cuenta propia, la orientación individualizada y la recolocación, sino también permisos de movilidad y becas de estudios, así como prestaciones otorgadas en el marco del FEAG y por lo general inexistentes en el sistema de prestaciones por desempleo de los Estados miembros.

49. En cambio, no puede considerarse que las medidas de apoyo a la renta de los trabajadores, que consisten en prestaciones por desempleo y programas de jubilación anticipada, aporten valor añadido europeo. De hecho, el apoyo a la renta de los trabajadores no representa una medida de política de empleo "activa" [26] y además reduce la cuota de estas medidas en el paquete FEAG. En la evaluación intermedia, la Comisión ya había comunicado que, por término medio, solo el 26 % del gasto del FEAG consistía en medidas de formación [27].

50. Como puede apreciarse en el cuadro 3 más abajo, un patrón común entre los ocho casos controlados es que comprendían medidas del FEAG para proporcionar apoyo a la renta, que habrían satisfecho los Estados miembros de todas formas, con independencia de la intervención del FEAG. Este tipo de intervención permite compensar parte del coste del sistema de subsidio de desempleo de los Estados miembros, y su único valor añadido es la financiación adicional de la UE a los Estados miembros.

CUADRO 3

DESGLOSE DE LA FINANCIACIÓN DEL FEAG POR TIPO DE MEDIDAS PERSONALIZADAS EN LOS OCHO CASOS DEL FEAG EXAMINADOS

Fuente: TCE, sobre la base de los datos disponibles de la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión y las autoridades de los Estados miembros.

| Nokia | Karmann | Danfoss | Odense | Dell | SR Technics | AB Snaige | "Construcción" |

DE | DK | IE | LT |

Euros | % | Euros | % | Euros | % | Euros | % | Euros | % | Euros | % | Euros | % | Euros | % |

Medidas activas | Formación/perfeccionamiento | 1926538 | 20 | 2324115 | 24 | 2368478 | 31 | 6877045 | 33 | 6596330 | 50 | 2307271 | 52 | 70283 | 19 | 96040 | 9 |

Ayuda a la búsqueda de empleo e información general | 661139 | 7 | 1126894 | 12 | 100256 | 1 | 1530203 | 7 | 192412 | 1 | 24748 | 1 | — | — | — | — |

Incentivos de empleo y contratación | — | — | — | — | — | — | 612081 | 3 | — | — | — | — | 17073 | 5 | 51426 | 5 |

Empleo protegido y readaptación | — | — | — | — | — | — | — | — | — | — | — | — | 136407 | 37 | 450720 | 43 |

Incentivos al espíritu empresarial y a la creación de empresas | 22159 | 0 | 7198 | 0 | 2488 | 0 | 1369129 | 7 | 3283375 | 25 | 586570 | 13 | 33963 | 9 | 322552 | 31 |

Otras medidas | — | — | — | — | — | — | — | — | 218090 | 2 | 27420 | 1 | — | — | 661 | 0 |

|

Apoyo a la renta | 7117315 | 73 | 6076406 | 64 | 5294117 | 68 | 10485906 | 50 | 2940682 | 22 | 1464435 | 33 | 109457 | 30 | 135123 | 13 |

|

Total | 9727151 | 100 % | 9534613 | 100 % | 7765339 | 100 % | 20874364 | 100 % | 13230889 | 100 % | 4410444 | 100 % | 367182 | 100 % | 1056480 | 100 % |

LAS MEDIDAS DE APOYO A LA RENTA DE LOS TRABAJADORES REPRESENTAN LA MAYOR PARTE DEL GASTO COFINANCIADO EN LA MITAD DE LOS CASOS EXAMINADOS

51. En cada uno de los casos de la muestra examinada el Tribunal calculó los importes de la financiación del FEAG comprometidos para los distintos tipos de medidas y en particular al apoyo a la renta de los trabajadores (véase el cuadro 3).

52. En seis de los ocho casos que figuran en el cuadro 3, los paquetes del FEAG incluían una proporción relativamente elevada de apoyo a la renta. En efecto, en Alemania y Dinamarca, y en un caso en Irlanda y otro en Lituania, más de un tercio del valor total de los respectivos paquetes de medidas personalizadas se componía de apoyo a la renta.

53. En los casos concretos examinados en Alemania y Dinamarca, las medidas de formación consistentes en reciclar o actualizar las cualificaciones de los trabajadores despedidos representaban únicamente una tercera parte o menos de los respectivos paquetes del FEAG. Por otro lado, las medidas de apoyo a la renta en forma de prestaciones por desempleo o su equivalente representaban entre el 50 % y el 73 %. Además, en estos casos no fue posible determinar sistemáticamente el vínculo entre el apoyo a la renta de un trabajador despedido y su participación real en una medida del mercado laboral financiada por el FEAG como la formación.

GLOBALMENTE LAS MEDIDAS DE APOYO A LA RENTA DE LOS TRABAJADORES REPRESENTAN UN TERCIO PARTE DE LOS COSTES REEMBOLSADOS

54. Dada la inexistencia de una base de datos adecuada de casos del FEAG, el Tribunal examinó los datos referentes a la solicitud de los Estados miembros recopilados por la Comisión para cada uno de los 89 casos del FEAG en los que se disponía de información pertinente. Se constató (véase el cuadro 4) que el 33 % del apoyo del FEAG a los trabajadores (excluyendo así la asistencia técnica a los Estados miembros) se componía de medidas de apoyo a la renta como prestaciones por desempleo.

55. Se asignó a seis Estados miembros el 29 % de la cofinanciación total del FEAG y el 89 % del conjunto de las medidas de apoyo a la renta aprobadas hasta la fecha: se trata, además de Alemania y Dinamarca, de Austria, Italia, Francia y Malta [28].

56. El Tribunal observa también que la propuesta de la Comisión para el próximo marco financiero plurianual intenta limitar el apoyo del FEAG consistente en prestaciones, que incluye el apoyo a la renta de los trabajadores, a un máximo del 50 % de cualquier paquete FEAG [29].

CUADRO 4

DESGLOSE DE LA FINANCIACIÓN DEL FEAG POR TIPO DE MEDIDAS PERSONALIZADAS Y POR ESTADO MIEMBRO

Notas:

- Todos los importes en euros a 31 de diciembre de 2012.

- Se han excluido los casos rechazados y retirados.

Fuente: TCE, sobre la base de los datos de la Comisión disponibles en 89 solicitudes aprobadas.

Estado miembro | Medidas FEAG |

Medidas activas | Apoyo a la renta | Total |

Euros | Porcentaje | Euros | Porcentaje | Euros |

Austria | 8234726 | 23 % | 27602090 | 77 % | 35836816 |

Alemania | 26038835 | 36 % | 46985923 | 64 % | 73024758 |

Italia | 26736900 | 36 % | 46753250 | 64 % | 73490150 |

Francia | 25857836 | 42 % | 35239500 | 58 % | 61097336 |

Malta | 792920 | 62 % | 476942 | 38 % | 1269862 |

Dinamarca | 59405375 | 68 % | 27871817 | 32 % | 87277192 |

República Checa | 353171 | 74 % | 121292 | 26 % | 474463 |

Lituania | 3273610 | 77 % | 969200 | 23 % | 4242810 |

España | 61810966 | 88 % | 8288900 | 12 % | 70099866 |

Polonia | 1637795 | 92 % | 137050 | 8 % | 1774845 |

Irlanda | 86027249 | 92 % | 7153436 | 8 % | 93180685 |

Grecia | 3956000 | 93 % | 310000 | 7 % | 4266000 |

Rumanía | 4036200 | 93 % | 310000 | 7 % | 4346200 |

Suecia | 29242680 | 93 % | 2151000 | 7 % | 31393680 |

Portugal | 13739582 | 97 % | 464000 | 3 % | 14203582 |

Finlandia | 3783575 | 98 % | 94500 | 2 % | 3878075 |

Países Bajos | 35500765 | 100 % | — | — | 35500765 |

Bélgica | 27864008 | 100 % | — | — | 27864008 |

Eslovenia | 3325370 | 100 % | — | — | 3325370 |

|

Total | 421617563 | 67 % | 204928900 | 33 % | 626546463 |

DIFERENCIAS EN LA COFINANCIACIÓN DEL FEAG EN CIRCUNSTANCIAS ECONÓMICAS SIMILARES

57. El Tribunal observa efectos dispares en circunstancias económicas similares por lo que se refiere a las medidas de apoyo a la renta de los trabajadores al comparar Alemania y Austria [30], los países que más recurren a este tipo de apoyo del FEAG.

58. Alemania consideró a efectos de la financiación del FEAG que la duración de las medidas de formación o de cualificación representa algo menos de la mitad del horario laboral normal de un trabajador [31]. En cambio, Austria estimaba que medidas similares representaban el 100 % del horario laboral normal. Ello se debe al hecho de que el régimen de prestaciones a corto plazo austríaco prevé que se considere una ocupación a tiempo completo si se realiza tan solo el 50 % del horario laboral normal.

59. A raíz de esta disparidad de decisiones nacionales, la cofinanciación del FEAG de las prestaciones a corto plazo representaba proporcionalmente el doble en los casos austríacos que en los alemanes. El Tribunal observa sin embargo que esta diferencia en la decisión de financiación del FEAG no repercutió en definitiva en las personas, ya que recibían en su totalidad las prestaciones previstas en los regímenes nacionales.

EL PROCEDIMIENTO DE APROBACIÓN DEL FEAG REQUIERE DEMASIADO TIEMPO PARA UN FONDO DE EMERGENCIA

60. A fin de potenciar su impacto, el FEAG debería ser capaz de aportar su contribución financiera rápidamente para que los trabajadores afectados pudieran beneficiarse de las medidas financiadas lo antes posible tras sus despidos.

61. Una vez fijada la duración media del procedimiento de aprobación, el Tribunal evaluó en qué medida podía reducirse, tomando en consideración las distintas disposiciones y normas legales que deben cumplirse.

62. El procedimiento de aprobación del FEAG abarca desde el momento en que un Estado miembro presenta oficialmente su solicitud, hasta que la Comisión y la autoridad presupuestaria comprometen la contribución financiera a un caso del FEAG, y puede dividirse en varias etapas consecutivas (denominadas sucesivamente "procedimiento de evaluación", "procedimiento presupuestario" y "procedimiento de habilitación"), que conjuntamente suponen un promedio de cuarenta y una semanas.

GRÁFICO

SINOPSIS DEL PROCEDIMIENTO DE APROBACIÓN DEL FEAG

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EL PROCEDIMIENTO DE EVALUACIÓN PODRÍA ABREVIARSE

63. El procedimiento de evaluación se compone del procedimiento de valoración y de los procedimientos internos de consulta de la Comisión que llevan a la adopción de la propuesta de decisión por la autoridad presupuestaria. Dura una media de treinta semanas.

64. El procedimiento de valoración se extiende quince semanas por término medio tomando como punto de partida la fecha de la solicitud oficial del Estado miembro, pero tiene mayor duración al tener en cuenta el intercambio informal de información entre la autoridad competente del Estado miembro y la Comisión.

65. Uno de los factores que contribuye a la duración del procedimiento de valoración es la posibilidad contemplada en el Reglamento FEAG de completar las solicitudes de los Estados miembros en cualquier momento tras su presentación oficial. La introducción de un límite temporal a esta posibilidad, además de permitir estimar los beneficios derivados de los procesos de aprendizaje, puede reducir el período de quince semanas necesario para valorar las solicitudes de los Estados miembros confrontados a situaciones de emergencia. Las posteriores consultas internas en la Comisión duran también un promedio de quince semanas.

LOS PROCEDIMIENTOS PRESUPUESTARIO Y DE HABILITACIÓN TAMBIÉN REPERCUTEN EN EL GRADO DE PRONTITUD

66. Dado que el FEAG no se inscribe dentro del marco financiero plurianual, cada caso del FEAG es objeto de un procedimiento presupuestario específico a fin de que pueda disponerse de los créditos correspondientes, lo cual significa en la práctica que tan pronto como la Comisión haya identificado márgenes suficientes o anulado los compromisos, la decisión de recurrir al Fondo será adoptada por la autoridad presupuestaria [32]. Este procedimiento presupuestario requiere un período adicional de aproximadamente siete semanas que no puede abreviarse.

67. Seguidamente, el procedimiento de habilitación completa el procedimiento de aprobación, lo que lleva a la adopción de la decisión oficial de abonar una contribución financiera. Su duración, un promedio de cuatro semanas, está estrechamente vinculada a las disposiciones del reglamento interno de la Comisión [33]. Por último, una vez acordada, la contribución financiera se abona al Estado miembro en cuestión.

EL PROCEDIMIENTO DE APROBACIÓN DEL FEAG NO SE REALIZA A SU DEBIDO TIEMPO

68. En conclusión, el procedimiento de aprobación resulta muy largo, especialmente teniendo en cuenta que el FEAG debería ser un fondo de emergencia. En el informe de evaluación intermedia, los evaluadores ya habían señalado a la Comisión en 2011 que este prolongado procedimiento de aprobación podía considerarse demasiado lento para constituir un verdadero mecanismo de "respuesta rápida" en tiempos de crisis.

69. El procedimiento de aprobación en su conjunto dura en promedio once semanas más que una decisión de financiación corriente de la Comisión.

EN DEFINITIVA, LA AUTORIDAD PRESUPUESTARIA APROBÓ TODOS LOS PROYECTOS PRESENTADOS POR LA COMISIÓN

70. La autoridad presupuestaria aprobó todas las propuestas presentadas por la Comisión. De las 114 solicitudes solo una ha sido rechazada. Es probable que ello se deba al apoyo sumamente eficaz prestado por la Comisión a los Estados miembros durante la fase de solicitud. Efectivamente, en los ocho casos examinados el Tribunal halló pruebas suficientes de apoyo eficaz a los Estados miembros.

71. Además, ninguna de las autoridades de los Estados miembros controladas o encuestadas expresaron descontento por el servicio de la Comisión responsable del FEAG, sino que más bien señalaron cuestiones relativas al procedimiento FEAG en su conjunto más que a la calidad del apoyo.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

72. Si bien es consciente de la necesidad de canalizar la solidaridad de la UE hacia los trabajadores despedidos como consecuencia de los cambios en los patrones del comercio mundial, el Tribunal no está convencido, sin embargo, de que las características del actual instrumento FEAG sean las más apropiadas para aportar un apoyo específico con valor añadido europeo a los trabajadores que han perdido su empleo.

SE PROPUSIERON MEDIDAS PERSONALIZADAS Y BIEN COORDINADAS A PRÁCTICAMENTE TODOS LOS TRABAJADORES ADMISIBLES

73. Prácticamente todos los trabajadores admisibles pudieron beneficiarse de medidas del FEAG personalizadas, pero en algunos casos los trabajadores empleados por los proveedores de una empresa afectada que perdieron su empleo no se beneficiaron del apoyo del FEAG (véanse los apartados 14 a 18).

74. Por lo general, el apoyo del FEAG se coordinó bien con el FSE y las medidas nacionales del mercado laboral en el sentido de que las medidas existentes se completaron con medidas del FEAG adicionales específicamente diseñadas para responder a las necesidades de los trabajadores (véanse los apartados 19 a 21).

75. Mientras que el FSE tiene como propósito contrarrestar desequilibrios estructurales a largo plazo, el FEAG se concibió para hacer frente a situaciones de emergencia específicas a corto plazo. Aunque no se espera que el FSE haga frente a acontecimientos imprevisibles, todas las medidas previstas en el Reglamento FEAG pueden aplicarse también en el marco del Reglamento FSE. Algunos Estados miembros prefirieron recurrir al FSE, en lugar de optar por el FEAG, por su tasa de cofinanciación más elevada, su mayor rapidez de ejecución y la disponibilidad de prefinanciación, así como por el procedimiento de aprobación más prolongado y las condiciones más restrictivas del FEAG (véanse los apartados 22 a 24).

LA REINSERCIÓN LABORAL DE LOS TRABAJADORES QUE SE BENEFICIARON DE LA AYUDA DEL FEAG NO PUEDE EVALUARSE DE FORMA FIABLE

76. Si bien se dispone de datos de reinserción, estos no son los suficientemente exactos, coherentes o detallados para extraer conclusiones. Por consiguiente, no fue posible obtener comparaciones útiles o evaluaciones comparativas entre distintas medidas del FEAG de cada uno de sus casos, entre distintos casos del FEAG o entre los casos del FEAG con respecto a otros programas activos del mercado laboral. No se fijaron objetivos de reinserción cuantitativos (véanse los apartados 25 a 46).

RECOMENDACIÓN 1

A fin de mejorar la calidad de la información sobre los resultados de los distintos casos y sobre la eficacia de las medidas de apoyo a los trabajadores despedidos, los Estados miembros y la Comisión deberían tomar las medidas necesarias para garantizar que se cuenta con información fiable y actualizada que permita supervisar la consecución de los objetivos, así como comparar los efectos de varias medidas.

UN TERCIO DE LA FINANCIACIÓN DEL FEAG COMPENSA LOS REGÍMENES NACIONALES DE APOYO A LA RENTA DE LOS TRABAJADORES, SIN VALOR AÑADIDO EUROPEO

77. El FEAG aportó valor europeo cuando se utilizó para cofinanciar servicios destinados a los trabajadores despedidos o prestaciones por lo general no cubiertas por los sistemas de prestaciones por desempleo de los Estados miembros. Ello se aplica sobre todo a las medidas activas destinadas a mejorar las posibilidades de los beneficiarios de encontrar una actividad remunerada o de incrementar de otro modo su capacidad de obtener ingresos, como la formación, la asistencia al establecimiento por cuenta propia, la orientación individualizada y la recolocación, los permisos de movilidad y las becas de estudios (véanse los apartados 47 a 49).

78. Sin embargo, en todos los casos examinados el Tribunal identificó medidas destinadas a proporcionar apoyo a la renta a los trabajadores que habría sido abonado por los Estados miembros de todas formas, por lo que considera que solo la formación y las medidas directas de apoyo activo a los trabajadores despedidos aportan valor añadido europeo que no sea la financiación adicional a los Estados miembros. Dieciséis de los diecinueve Estados miembros que se beneficiaron del FEAG incluyeron medidas de apoyo a la renta en sus paquetes. Estas medidas representaban el 33 % de los costes reembolsados en todos los casos del FEAG (véanse los apartados 50 a 56).

79. La Comisión no supervisó lo suficiente la importancia de las medidas de apoyo de los trabajadores (véanse los apartados 45 y 46) y, además, la disparidad de las decisiones de los Estados miembros puede dar lugar a una cofinanciación del FEAG distinta para medidas de apoyo a la renta similares (véanse los apartados 57 a 59).

RECOMENDACIÓN 2

El Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión deberían considerar limitar la financiación de la UE a las medidas que pueden aportar valor añadido europeo, en lugar de financiar los regímenes nacionales de apoyo a la renta de los trabajadores ya existentes.

EL PROCEDIMIENTO DE APROBACIÓN DEL FEAG REQUIERE DEMASIADO TIEMPO PARA UN FONDO DE EMERGENCIA

80. El procedimiento de aprobación del FEAG es muy largo, lo que tiene un efecto disuasorio a la hora de recurrir al FEAG y obstaculiza por tanto la solidaridad de la UE con los trabajadores despedidos a los que está destinado.

81. Además, la necesidad de un procedimiento presupuestario prolonga la duración total del procedimiento de aprobación (véanse los apartados 60 a 69).

RECOMENDACIÓN 3

El Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión deberían considerar, como alternativa al régimen FEAG, la posibilidad de adaptar el marco del FSE a fin de apoyar con mayor rapidez a los trabajadores afectados por los despidos colectivos.

El presente informe ha sido aprobado por la Sala II, presidida por Harald NOACK, Miembro del Tribunal de Cuentas, en su reunión del día 10 de junio de 2013.

Por el Tribunal de Cuentas

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] Reglamento (CE) no 1927/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 2006, por el que se crea el Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización (DO L 406 de 30.12.2006, p. 1), modificado por el Reglamento (CE) no 546/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de junio de 2009 (DO L 167 de 29.6.2009, p. 26), conjuntamente el "Reglamento FEAG". Véase el artículo 3, "Acciones subvencionables".

[2] Hasta el 30 de mayo de 2009, el límite era de mil trabajadores despedidos.

[3] Artículos 1 y 2 del Reglamento FEAG. El "criterio crisis" solo fue efectivamente aplicable, en el marco del Reglamento (CE) no 546/2009, del 18 de junio de 2009 al 31 de diciembre de 2011.

[4] Hasta el 31 de diciembre de 2012, los Estados miembros presentaron 114 solicitudes, de las cuales diez resultaron infructuosas (una fue rechazada por la Comisión y nueve retiradas por el Estado miembro solicitante) y quince seguían sujetas al procedimiento de aprobación del FEAG.

[5] Con arreglo a los artículos 1 y 10 del Reglamento FEAG, el porcentaje de cofinanciación del FEAG era del 65 % en el caso de todas las solicitudes presentadas del 1 de mayo de 2009 al 31 de diciembre de 2011. Antes y después de ese período, el porcentaje de cofinanciación era del 50 %.

[6] COM(2011) 608 final de 6 de octubre de 2011.

[1001] Todas las denominaciones de casos del FEAG que se mencionan en el cuadro anterior fueron estrictamente atribuidas por la Comisión y se presentan en la página web dedicada al FEAG en el sitio web de la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión de la Comisión (http://ec.europa.eu/social/), así como en el retrato estadístico del FEAG (2007-2011) publicado por esta. Si las denominaciones de los casos del FEAG se refirieran directa o indirectamente a nombres de empresas, el lector no deberá relacionar estas empresas con ninguna declaración del presente Informe Especial ni con ninguna declaración publicada por el Tribunal y vinculada a este Informe Especial. Las empresas citadas no son beneficiarios del FEAG ni gestores de los casos del FEAG examinados.

[7] Evaluación intermedia del Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización: informe final, presentado por GHK a la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión, 2011 (http://ec.europa.eu/social).

[8] BenQ (Alemania), Nokia (Alemania), Castilla y León y Aragón (España), Cataluña (España), DELPHI (España), Perlos (Finlandia), proveedores PSA (Francia), Lombardía (Italia), Piamonte (Italia), Cerdeña (Italia), Toscana (Italia), Alytaus tekstile (Lituania), Textiles (Malta), Lisboa-Alentejo (Portugal) y Norte-Centro (Portugal).

[9] La evaluación intermedia ya había puesto de manifiesto algunas dificultades para llegar a los trabajadores despedidos de las empresas proveedoras afectadas. Véase la evaluación intermedia, p. 100.

[10] Véase el artículo 5 del Reglamento FEAG sobre la información de coordinación exigida en la fase de solicitud, y el artículo 6 sobre complementariedad y coordinación.

[11] Artículo 5, apartado 3, y artículo 6, apartado 2, del Reglamento (CE) no 1927/2006.

[12] Respuesta formulada el 19 de abril de 2010 por el comisario de Empleo y Asuntos Sociales a la pregunta parlamentaria E-1230/2010.

[13] Bulgaria, Estonia, Chipre, Letonia, Hungría y Eslovaquia. La mayor contribución nacional fue considerada un claro impedimento para solicitar el FEAG. Respuestas a la encuesta del TCE de los Estados miembros que no han recurrido a la financiación del FEAG, octubre de 2012. Véase asimismo el documento sobre cuestiones clave relativo a los cambios permanentes introducidos en 2009 al Reglamento (CE) no 1927/2006, "Cambios de procedimientos", 25 y 26 de enero de 2011.

[14] Respuesta formulada el 19 de abril de 2010 por el comisario de Empleo y Asuntos Sociales a la pregunta parlamentaria E-1230/2010.

[15] Bulgaria, Chipre y Hungría.

[16] Bulgaria, Estonia, Chipre, Letonia, Hungría y Eslovaquia.

[17] Señalado por Estonia, Letonia y Hungría. Véase asimismo el documento sobre cuestiones clave relativo a los cambios permanentes introducidos en 2009 al Reglamento (CE) no 1927/2006, "Cambios de procedimientos", 25 y 26 de enero de 2011.

[18] Según la Comisión, el FSE se ha reorientado en el Reino Unido a impartir formación a los trabajadores que han perdido su empleo tras los despidos colectivos.

[19] El FEAG se solicitó el 6 de octubre de 2011, y el informe final no debía presentarse hasta el 5 de marzo de 2014.

[20] En el caso del astillero Odense Steel Shipyard (I), esta observación fue confirmada por la auditoría por el Tribunal de una muestra de beneficiarios que se habían beneficiado del FEAG. El objetivo era que el 25 % de los participantes encontraran un puesto de trabajo en los seis meses siguientes al término de las medidas del FEAG, objetivo que prácticamente se cumplió once meses antes de lo previsto.

[21] Esta observación fue confirmada por el análisis de auditoría de una muestra de distintos beneficiarios que se habían beneficiado del FEAG en Alemania, así como por una evaluación de 16 de septiembre de 2012 encargada por la autoridad de gestión, página 4; Bundesministerium für Arbeit und Soziales, Der Europäische Globalisierungsfonds in Deutschland: Eine Untersuchung und Bewertung seiner Umsetzung und Potenziale, octubre de 2012, páginas 2, 9, 10, 72 y 88 (http://www.bmas.de).

[22] Véase el Informe Especial no 17/2009, apartado 51, sobre acciones de formación profesional a favor de la mujer cofinanciadas por el Fondo Social Europeo y el Informe Especial no 25/2012, apartados 63 y 64: "¿Se han establecido instrumentos para controlar la eficacia del gasto del Fondo Social Europeo en los trabajadores de edad avanzada?" (http://eca.europa.eu).

[23] Evaluación intermedia, páginas 101 y 102.

[24] Dictamen no 1/2010 del Tribunal de Cuentas Europeo "Mejora de la gestión financiera del presupuesto de la Unión Europea: riesgos y desafíos" (http://eca.europa.eu).

[25] Los planes de política de empleo activa contienen todos los gastos sociales (salvo los educativos) destinados a la mejora de las posibilidades de los beneficiarios de encontrar una actividad remunerada o de incrementar de otro modo su capacidad de obtener ingresos. Esta categoría comprende el gasto en servicios públicos de empleo y administración, la formación para el mercado laboral, los programas especiales para jóvenes en transición de la escuela al mundo laboral, los programas del mercado laboral para proporcionar o fomentar el empleo de los desempleados y otras personas (excluidos los jóvenes y las personas con discapacidad) y los programas especiales para las personas con discapacidad [An Interpretative Guide to the OECD Social Expenditure Database (Guía interpretativa de la base de datos sobre el gasto social de la OCDE)], OCDE, 2007, p. 14).

[26] Se hace referencia con este término a todo el gasto de tesorería como compensación del desempleo, que engloba las indemnizaciones por despido procedentes de los recursos públicos y las pensiones a los beneficiarios antes de cumplir la edad "normal" de jubilación si estos pagos se realizan debido a encontrarse sin trabajo o bien por motivos vinculados a la política del mercado de trabajo [An Interpretative Guide to the OECD Social Expenditure Database (Guía interpretativa de la base de datos sobre el gasto social de la OCDE)], OCDE, 2007, p. 15).

[27] Véase el informe de evaluación intermedia, 8 de diciembre de 2011, página 42. Destinada a la Comisión, la evaluación intermedia se basó en una muestra de quince casos aprobados antes de la entrada en vigor en 2009 del Reglamento por el que se modifica el Reglamento FEAG.

[28] Véase también el cuadro 4.

[29] Artículo 7, apartado 1, del COM(2011) 608 final.

[30] Caso Steiermark.

[31] Este porcentaje era un coeficiente calculado sobre la base de una encuesta telefónica que se llevó a cabo para la solicitud de Nokia. Posteriormente se aplicó este coeficiente a los casos restantes del FEAG en Alemania.

[32] Apartado 28 del Acuerdo interinstitucional entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión sobre disciplina presupuestaria y buena gestión financiera, 2006/C 139/01.

[33] Véanse los artículos 13 a 15 del Reglamento interno de la Comisión [C(2000) 3614 de 8 de diciembre de 2000], modificado por la Decisión de la Comisión 2010/138/Euratom, de 24 de febrero de 2010 (DO L 55 de 5.3.2010, p. 60).

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