Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo - Hacia un procedimiento de asilo común y un estatuto uniforme, válido en toda la Unión, para las personas a las que se concede asilo"

(2001/C 260/20)

El 1 de febrero de 2001, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la comunicación mencionada.

La Sección de Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 20 de junio de 2001 (ponente: Sr. Mengozzi).

En su 383o Pleno de los días 11 y 12 de julio de 2001 (sesión del 12 de julio) el Comité Económico y Social ha aprobado el presente Dictamen por 67 votos a favor, ningún voto en contra y 14 abstenciones.

1. Introducción

1.1. Los apartados 13, 14 y 15 de las conclusiones del Consejo Europeo de Tampere de los días 15 y 16 de octubre de 1999 establecen lo siguiente:

"13. El Consejo Europeo reitera la importancia que la Unión y los Estados miembros conceden al respeto absoluto del derecho a solicitar asilo. El Consejo Europeo ha acordado trabajar con vistas a la creación de un sistema europeo común de asilo, basado en la plena y total aplicación de la Convención de Ginebra; de ese modo, se logrará que ninguna persona sea repatriada a un país en que sufre persecución, lo que significa que se observará el principio de no devolución.

14. A corto plazo, dicho sistema debería incluir la determinación clara y viable del Estado responsable del examen de una solicitud de asilo, normas comunes para un procedimiento de asilo eficaz y justo, condiciones mínimas comunes para la acogida de los solicitantes de asilo, y la aproximación de las normas sobre reconocimiento y contenido del estatuto de refugiado. Debería también completarse con medidas relativas a formas de protección subsidiarias que ofrezcan un estatuto adecuado a toda persona que necesite esa protección. Para ello, se insta al Consejo a que adopte, basándose en propuestas de la Comisión, las decisiones necesarias, con arreglo al calendario establecido en el Tratado de Amsterdam y en el Plan de Acción de Viena. El Consejo Europeo destaca la importancia de consultar al ACNUR y a otras organizaciones internacionales.

15. A largo plazo, las normas comunitarias deberían dar lugar a un procedimiento de asilo común y a un estatuto uniforme, válido en toda la Unión, para las personas a las que se concede asilo. Se pide a la Comisión que elabore, en el plazo de un año, una comunicación al respecto".

1.2. La Comunicación de la Comisión, que obedece al mandato del Consejo, es un documento breve, denso y ambicioso que describe el escenario en el que se introducirán las propuestas concretas, que serán objeto de sucesivas comunicaciones. Sus objetivos cuentan con el pleno respaldo del Comité, el cual, por su parte, pretende participar activamente en todas las fases de un debate que se prevé a largo plazo, no sólo para permitir que se establezcan orientaciones claras sino también para contribuir a abreviar los plazos.

1.3. Este documento se compone de cinco partes:

1.3.1. La primera parte examina principalmente la situación del asilo en la Unión, es decir, los fundamentos jurídicos, la evolución de los flujos a medio y largo plazo, las causas de las variaciones y las formas de protección complementarias.

1.3.1.1. En segundo lugar, esboza los principios y los objetivos en que se inspira el plan de acción que permitirá definir un procedimiento de asilo común y un estatuto uniforme. Entre éstos cabe mencionar la aplicación de todas las disposiciones de la Convención de Ginebra y la limitación de los movimientos secundarios entre los Estados miembros inducidos por la diversidad de normas aplicables.

1.3.2. La segunda parte prevé la transición de un procedimiento común limitado -en el que los Estados miembros conservan sus sistemas nacionales a condición de cumplir algunas normas y condiciones por lo que se refiere a las autoridades competentes y los procedimientos aplicables- a una segunda fase en la que el procedimiento común será global e implicará una menor flexibilidad y posibilidad de elección.

1.3.2.1. Esta segunda parte recoge propuestas en relación con la "ventanilla única", las modalidades de acceso al territorio, la oferta de un nivel de condiciones de vida equivalente en todo el territorio de la Unión, los criterios y mecanismos para la atribución de la responsabilidad del examen de la solicitud de asilo y, por último, una política de regreso dotada de credibilidad.

1.3.3. En la tercera parte se procede a definir algunos aspectos particulares y se plantean determinadas cuestiones para su debate: las formas de protección subsidiarias, uno o varios estatutos uniformes, los derechos de los refugiados, la integración y el acceso a la nacionalidad.

1.3.4. Las partes cuarta y quinta examinan los mecanismos de información y de análisis común, así como los instrumentos necesarios para la aplicación del programa.

2. Observaciones

2.1. Las solicitudes de asilo en la Unión alcanzaron su cota más elevada entre 1992 y 1994, descendiendo posteriormente hasta 1998, cuando volvió a registrarse una tendencia al alza que se corroboró en el año 2000 (387330 solicitudes de asilo en 1999 y 389590 en 2000). Esta tendencia tiene su confirmación en los datos sobre el saldo migratorio total, que ha pasado de 1030000 en 1990 a 478000 en 1998(1).

2.1.1. Los argumentos que ofrece la Comisión para explicar la fase de regresión son exactos, pero incompletos. En este sentido, si bien es cierto que no se puede hablar de un interpretación "cada vez más restrictiva", sí es posible hablar de medidas de disuasión y, sobre todo, de una menor flexibilidad en la concesión del estatuto de refugiado. Además, se debe señalar que las elevadas cotas se debieron al estallido de la crisis bosnia que, solamente en Alemania, provocó la acogida de 400000 refugiados.

2.2. El Comité advierte del riesgo que supone una armonización en función del nivel más bajo en la elaboración de un procedimiento común y, al mismo tiempo, acoge favorablemente las acciones que se proponen:

- adoptar principios claros con arreglo a la Convención de Ginebra y el Protocolo de Nueva York(2);

- respetar los principios de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea;

- conseguir que se respete plenamente el derecho a no ser devuelto;

- adoptar procedimientos que permitan, de manera rápida, equitativa y eficaz, ofrecer protección a quien verdaderamente la necesite;

- actuar teniendo en cuenta una nueva política común de inmigración;

- armonizar las condiciones de acogida con el fin de garantizar, en la medida de lo posible, unos niveles equivalentes de condiciones de vida en todo el territorio de la Unión y evitar los desplazamientos de un Estado a otro (movimientos secundarios)(3).

2.2.1. El Comité comparte igualmente la exigencia de pasar, de manera gradual pero con la mayor brevedad posible, a la fase de constitución de un procedimiento común global y de un estatuto uniforme.

2.2.2. A este respecto, el Comité considera muy oportuno aclarar que el objetivo de este procedimiento común no es instituir un sistema decisorio comunitario que, dotado de su correspondiente organismo, sustituya a los Estados miembros.

2.3. Un procedimiento común

2.3.1. La existencia de listas de "países de origen seguros" y "países terceros seguros" no es del todo aconsejable, aunque se trate de listas comunes establecidas a nivel comunitario y se actualicen a través de un grupo de contacto. En efecto, estas listas se prestan a la inclusión y la exclusión de países en función de criterios políticos y constituyen un instrumento rígido y una presunción incuestionable frente a situaciones difícilmente definibles, como las de los países formalmente considerados seguros, pero cuyos Gobiernos no son capaces de proteger a sus ciudadanos en el ejercicio de las libertades de la persecución por parte de grupos o etnias que recurren a la fuerza para afirmar sus posiciones.

2.3.1.1. Desgraciadamente, estas situaciones se repiten cada vez más en todo el mundo y, por tanto, es necesario prestar cada vez mayor atención a la historia personal del solicitante de asilo y analizar más exhaustivamente la situación del país de origen. Un examen detallado de la solicitud de asilo ya en la primer fase podría contribuir a reducir el número de apelaciones en la siguiente fase.

2.3.1.2. El hecho de que el solicitante de asilo provenga de un país en el que se presupone que existe un buen nivel de respeto de los derechos humanos no deberá ser en ningún caso motivo para que su solicitud no sea examinada.

2.3.1.3. Esta medida volvería aún más indispensable la puesta en práctica y el mantenimiento de un mecanismo comunitario para recabar y compartir información basada en análisis amplios y actualizados de la situación particular de cada uno de los países y recopilada no sólo a través de los canales diplomáticos normales, sino también por medio de las organizaciones internacionales -principalmente el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR)- y las ONG más importantes activas en este ámbito.

2.3.2. La vía procesal de la ventanilla única debería adoptarse en todos los Estados miembros. Al centralizar el examen en un sola instancia y de acuerdo con unos criterios más uniformes, este método garantiza en gran medida al solicitante una pronta tramitación de su solicitud, reduciéndose así los costes. Además, dicho procedimiento ofrece también al solicitante la garantía de que se tendrán plenamente en cuenta su condición y sus necesidades, y de que no se pasará por alto ninguna forma de protección.

2.3.2.1. Otro método para acelerar los procedimientos podría consistir en el establecimiento de un grupo de expertos capaces de gestionar las solicitudes de las categorías más vulnerables (personas traumatizadas, víctimas de torturas, menores) y evaluar la situación real de estos solicitantes de asilo. En efecto, la experiencia ha demostrado que, a menudo, estas personas no son capaces de exponer claramente su situación provocando así un primer rechazo de su solicitud y, por tanto, la necesidad de proceder a un largo examen.

2.3.2.2. Por lo que respecta al procedimiento único, que concentra en esta única instancia todas las posibilidades de protección, se debe comprobar en primer lugar la posibilidad de conceder el estatuto de refugiado según los criterios de la Convención de Ginebra para, a continuación, pasar automáticamente al examen de las demás formas de protección, con obligación de motivar las decisiones.

2.3.2.3. En el caso de que no se supriman, al menos sería conveniente introducir mayores garantías en los procedimientos acelerados para denegar la admisión.

2.3.2.4. Los solicitantes deberán disponer de una asistencia jurídica gratuita y adecuada así como de intérpretes y traductores en todas las fases del procedimiento. Deberá garantizarse la apelación en caso de denegación de asilo ha de tener siempre un efecto suspensivo.

2.3.2.4.1. Debería prestarse especial atención a los refugiados de sexo femenino en vista de los riesgos evidentes que corren estas personas.

2.3.3. El visado para acceder a un territorio constituye un instrumento que ha de poder aplicarse con cierta flexibilidad y sin rigidez para dar respuesta a situaciones nuevas o de emergencia. Este planteamiento se refiere tanto a los países terceros para los cuales no se prevé la exigencia de visado -con el fin de combatir flujos anómalos-, como a los países donde es obligatorio, por ejemplo con el fin de combatir la delincuencia relacionada con el tráfico de seres humanos.

2.3.3.1. Las medidas que se han planteado son, esencialmente, de seguridad. Se necesitan medidas alternativas que permitan eliminar el riesgo del tráfico de seres humanos. Siempre que sea posible, las representaciones diplomáticas en los países de origen y, sobre todo, en los países terceros de tránsito deberían asumir el cumplimiento de los procedimientos relacionados con el examen de las solicitudes de asilo, la concesión de visados y la organización del transporte.

2.3.3.2. No es coherente con este planteamiento la imposición de sanciones a las compañías de transporte de pasajeros que no comprueben la posesión de un visado de acceso al territorio. Este cometido es competencia de las autoridades fronterizas.

2.3.3.3. Estas medidas alternativas permitirían poner en marcha útilmente programas de regreso -que actualmente sólo se aplican en cuatro Estados miembros- con la cooperación de las ONG y del ACNUR. A tal fin, la Comisión hace referencia a un procedimiento aplicado en los Estados Unidos, basado en un programa de reinserción y que exige una gran coordinación entre las autoridades públicas, las ONG y el ACNUR. Quizás la Comisión debería examinar más detalladamente esta experiencia para alcanzar una propuesta que pueda adoptarse en la Unión Europea.

2.3.4. El Convenio de Dublín se elaboró con el doble objetivo de reducir el fenómeno de las solicitudes de asilo múltiples -es decir, las que presenta una sola persona en más de un Estado- y de resolver el problema de los solicitantes de asilo que son rechazados de un país a otro. A la luz de la experiencia, se considera de manera generalizada que este Convenio no funciona como debería y que causa más problemas de los que resuelve. El volumen de trabajo y los costes que exige no son proporcionales a los resultados, y son muchos los solicitantes de asilo que desaparecen antes de ser trasladados, con lo que pasan a engrosar las listas de inmigrantes irregulares.

2.3.4.1. No obstante, cabe reconocer a este Convenio el mérito de haber impulsado en el ámbito del Tratado de Amsterdam una perspectiva comunitaria en materia de asilo.

2.3.4.2. La aprobación de un procedimiento común y de un estatuto uniforme facilitaría enormemente la tarea a la hora de definir cuál es el Estado miembro competente para examinar la solicitud de asilo, en función del lugar donde se ha presentado dicha solicitud y teniendo presente el derecho del solicitante a que se examinen de manera equitativa sus deseos por lo que respecta al país de destino.

2.3.4.3. Resulta evidente en cualquier caso que, a la luz de las nuevos planteamientos globales propuestos por la Comisión, se hace necesaria una revisión del Convenio de Dublín que tenga en cuenta los siguientes aspectos:

- convertir en un instrumento jurídico vinculante la posición común de 4 de marzo de 1996, que incluye una interpretación uniforme del concepto de "refugiado", tras haber modificado la definición del concepto de persecución en el sentido de que puede provenir de entidades no estatales;

- brindar al solicitante de asilo la posibilidad de elegir el país en el quiere presentar la solicitud, teniendo presentes las implicaciones culturales y sociales que subyacen a su elección y resulten determinantes para una integración más rápida;

- garantizar el derecho a la protección jurídica, a la información y al recurso de apelación;

- definir normas mínimas en materia de acogida;

- solucionar la excesiva lentitud en los traslados y la escasez de información a los solicitantes de asilo.

2.3.4.4. Por consiguiente, el Comité está a la espera de que la Comisión presente sus conclusiones sobre la evaluación de la aplicación de dicho Convenio.

2.3.5. Por lo que concierne a los países de la ampliación, el Comité espera que se unan a los esfuerzos que se están llevando a cabo con el objetivo de crear un sistema regional más justo para los solicitantes de asilo, y que las organizaciones no gubernamentales que actúan en estos países sean objeto de consultas al respecto.

2.3.5.1. A este respecto, -a pesar de que este asunto no se inscribe en el marco del presente Dictamen- cabe destacar que un período de transición demasiado largo en materia de libre circulación tras la adhesión de los países candidatos puede desmotivarles a la hora de adoptar el acervo comunitario en materia de inmigración y de asilo.

2.3.5.2. La eficacia de los procedimientos de asilo y los niveles de asistencia no han de considerarse un factor secundario en la valoración de los criterios relativos al ámbito de la justicia y los asuntos de interior ya que, de ser así, se podría privar de sentido a los objetivos de la propuesta a que hace referencia este Dictamen.

2.4. Un estatuto uniforme

2.4.1. Aunque una forma de protección subsidiaria es necesaria -dado que para determinados aspectos algunos Estados miembros interpretan la Convención de Ginebra de forma restrictiva-, a veces no es suficiente. Se precisa también una forma de protección que tenga presente las características personales del solicitante, aunque proceda de un país considerado "seguro" en el que se respeten "en líneas generales" las normas fundamentales del derecho internacional en materia de derechos humanos (según la definición de uso corriente)(4).

2.4.2. La armonización de las disposiciones nacionales en materia de definición de las necesidades de protección y sus condiciones de cese en el sentido indicado por la Convención de Ginebra reviste una especial importancia en esta fase con el fin de evitar disparidades entre los Estados miembros, que darían pie irremediablemente a movimientos secundarios.

2.4.2.1. En cualquier caso, el enfoque adoptado debe tener un carácter fuertemente personal. Esto se aplica especialmente a la decisión relativa a las condiciones de cese de la protección, que no puede asumirse exclusivamente de acuerdo con la aplicación de la cláusula del "cambio en las circunstancias" para evitar que una persona esté expuesta a graves consecuencias negativas debido a su historia personal.

2.4.3. Transcribir los derechos de los refugiados en el Derecho comunitario con arreglo a la Convención de Ginebra facilitaría el objetivo de la aplicación uniforme de dichos derechos.

2.4.3.1. El estatuto único simplificaría indudablemente el sistema, aunque nos resulta justificada la observación del ACNUR en el sentido de que el estatuto de refugiado conforme a la Convención de Ginebra tiene una dimensión internacional y genera un afecto extraterritorial al que no conviene que renuncie el refugiado. Por tanto, paralelamente al estatuto de Ginebra, debería existir otro estatuto que incluya todas las formas de protección subsidiaria existentes en los Estados miembros.

2.4.3.2. No tiene mucho sentido contemplar distintos derechos especiales dependiendo de la forma de protección concedida. Los derechos y los beneficios se establecen en función de las necesidades, no del lugar de procedencia o de permanencia. Por el mismo motivo, vincular la naturaleza de los derechos al tiempo de permanencia no resulta un argumento convincente.

2.4.3.2.1. Por el contrario, al otorgarse los mismos derechos y beneficios independientemente del estatuto se evitarían numerosas complicaciones y, sobre todo, el uso sistemático de la apelación cuando se deniega el estatuto de refugiado y se concede alguno subsidiario.

2.4.3.3. Se armoniza para todos los ciudadanos de países terceros que residan legalmente en el territorio de la Unión el contenido de los derechos (acceso al empleo, a la protección social, a la educación o a documentación de residencia y viaje y derecho de voto administrativo) que, por lo tanto, pasa a considerarse en un contexto general de la política de inmigración.

2.4.3.4. Las conclusiones de Tampere recalcan que "el Consejo Europeo hace suyo el objetivo de ofrecer a los nacionales de terceros países que hayan residido legalmente durante un periodo prolongado la posibilidad de obtener la nacionalidad del Estado miembro en que residen".

2.4.3.4.1. El Comité respalda este objetivo e insta a la Comisión a que presente propuestas en este sentido. Dicho planteamiento daría un espaldarazo considerable a la voluntad de integración.

2.4.3.4.2. El concepto de "ciudadanía cívica" podría ser útil como etapa intermedia antes de la ciudadanía plena, pero no sería justo que tuviera un carácter sustitutivo o que constituyese una coartada para prolongar injustificadamente los plazos, habida cuenta de que algunos Estados miembros ya conceden la ciudadanía plena tras cinco años de permanencia.

2.4.4. El artículo 63 de la versión consolidada del TCE estipula que las medidas en materia de asilo deberán adoptarse "en el plazo de cinco años a partir de la fecha de entrada en vigor del Tratado de Amsterdam", es decir, antes del 1 de mayo de 2004. El Consejo de Tampere decidió aplicar un régimen europeo común en dos fases. A juicio del Comité, ello significa que es posible elaborar un procedimiento de asilo común y un estatuto uniforme de conformidad con el texto actual del Tratado.

2.4.4.1. En efecto, la naturaleza del paso de la primera a la segunda fase no reside tanto en el contenido de las normas mínimas como en la necesidad de introducir progresivamente un procedimiento común que deje un menor margen de maniobra y excepción a los Estados miembros con el fin de alcanzar los objetivos fijados.

2.4.4.2. A este respecto, la Comisión tiene la intención de proponer una metodología que ya en la primera fase produciría efectos de convergencia gracias a instrumentos como los grupos de contacto, las acciones y la creación de jurisprudencia por parte de los órganos judiciales nacionales y europeos.

2.4.5. En el presente dictamen se destaca en varias ocasiones la importancia de entablar consultas con el ACNUR -como, de hecho, prevé la Declaración n° 17 anexa al Tratado de Amsterdam- y las ONG competentes como el Consejo Europeo sobre Refugiados y Asilados (ECRE), Médicos sin Fronteras y la Cruz Roja Internacional. El documento subraya asimismo de forma oportuna la necesidad de asociar a los representantes de la sociedad civil y de los entes locales. Estos últimos y los interlocutores sociales, en particular, son fundamentales para determinar condiciones equitativas de acogida, de vida y de trabajo, para lo cual deben participar en el debate en curso sobre la puesta en marcha de todo el sistema.

2.4.5.1. El Comité, como amplio representante de la sociedad civil organizada, tiene la intención de desempeñar un papel decisivo en la definición y el funcionamiento del sistema propuesto por la Comisión.

3. Conclusiones

3.1. En el siglo XX, bastante antes de que la protección de los refugiados se convirtiera en 1951 en responsabilidad colectiva de la comunidad internacional, muchos europeos, obligados por regímenes opresivos o dictatoriales, encontraron asilo en países liberales y democráticos. En el siglo XXI no debemos olvidar a todos los hombres y mujeres que, por las mismas o nuevas razones, buscan refugio en la Unión Europea, que garantiza a todos los ciudadanos libertad y democracia.

3.1.1. Por este motivo, en muchos países de la Unión Europea es necesaria una amplia y profunda labor político-pedagógica por parte de los grupos dirigentes políticos, económicos y religiosos, en la que participen los medios de comunicación, para aumentar la conciencia pública sobre el derecho y el deber de asilo y su naturaleza de derecho humano fundamental.

3.1.2. Sin embargo, esto hace necesaria también una reforma general a nivel europeo de la política de inmigración, como la que se ha emprendido conforme a los principios enunciados por el Consejo de Tampere, que regule los flujos de manera equitativa, impida que la solicitud de asilo constituya una de las pocas vías de acceso a la Unión Europea e implante una política de integración eficaz.

3.2. El Comité considera que la Comisión debería examinar la posibilidad de proponer al Consejo la adhesión directa de la Unión Europea a la Convención de Ginebra, dado que el Tratado de Amsterdam ha establecido la competencia comunitaria en esta materia.

Bruselas, 12 de julio de 2001.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) Estudio estadístico sobre la inmigración en 2000, 10o informe, Ed. Anterem, Roma, p. 49.

(2) Protocolo relativo al estatuto de los refugiados aprobado el 1 de enero de 1967 en Nueva York.

(3) El Comité elaborará un dictamen más exhaustivo a este respecto cuando examine la "Propuesta de Directiva del Consejo por la que se establecen normas mínimas para la acogida de los solicitantes de asilo en los Estados miembros", inscrita en el programa de trabajo del Comité. Por otra parte, el Comité acoge con satisfacción que este tema figure también en el orden del día de la Presidencia belga del Consejo en el capítulo relativo al asilo y a la inmigración.

(4) "Propuesta de Directiva del Consejo sobre normas mínimas para los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para conceder o retirar el estatuto de refugiado" (COM(2000) 578 final), Anexo II, p. 56.